Volkshuisvesting in Theorie en Praktijk

8/7/2019 Volkshuisvesting in Theorie en Praktijk

1/217


2/217

MET NIEUW ELAN


3/217

VOLKSHUISVESTINGIN THEORIE EN PRAKTIJK 23


4/217

MET NIEUW ELANDE HERONTDEKKINGVAN HET STEDELIJK WONEN

redactie:F. M. DielemanR. van KempenJ. van Weesep

Delftse Universitaire Pers / 1989


5/217

De serie 'Volkshuisvesting in theorie en praktijk' wordt uitgegeven door:Delftse Universitaire PersStevinweg 12628 CN Delfttelefoon: (015) 783254telefax: (015) 781661

CIP-gegevens Koninklijke Bibliotheek, 's-GravenhageStudenteneditie

Copyright 1989 by Delft University PressNo part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permis sion from thepublisher: Delft University Press, Delft, The Netherlands.


6/217

INHOUD

VOORWOORD 71. HET WONEN ALS MOTOR VAN STEDELIJKE VERANDERING 9R van Kempen & J. van Weesep2. IN DE KLEM TUSSEN WONINGMARKT EN ARBEIDSMARKT 19R van Kempen, W.J. Stam, RB.J. Teule & J. van Weesep3. UITSCHUIVING VAN BEVOLKING EN WERKGELEGENHEID

EN HET VERKEER 37A. van Rietbergen

4. DE VERANDERENDE WOONFUNCTIE VAN DE VROEG-20STE-EEUWSE WIJKEN 51A. Hoogvliet & RB. Jobse

5. DE WERVINGSKRACHT VAN AMSTERDAMSE WOON-MILIEUS 71e. Hoffschulte & S. Musterd

6. WOONMILIEUS IN DE AMSTERDAMSE BINNENSTAD 83F.R van Erkel & S. Musterd

7. DE HAAGSE BINNENSTAD ALS WOONGEBIED 95R van Kempen & J. van Wees ep8. 's-GRAVENHAGE MET DE RUG TEGEN DE DUINEN 113F. Geurts & J. Gramberg9. TURKSE MOSKEEN EN WOONPATROON IN AMSTERDAM 129J.M.M. van Amersfoort, J. Doomernik & L. de Klerk

10 . BEVOLKING EN VOORZIENINGEN IN DE RANDSTAD 145G. Molenaar & J. Floor11. DE KOOPWONINGENMARKT IN DE RANDSTAD 165J.M. Kersloot12. WONINGAANBOD DOOR STERFTE 179

F.e. Filius13. WONINGBEHOEFTEPROGNOSES 191

P. Hooimeijer14. EPILOOG: ONDERZOEK EN BELEID 205

F.M. Dieleman5


7/217


8/217

VOORWOORD

De grote Nederlandse stad werd in de jaren zeventig tot een probleemgebied.Ondanks de vernieuwing van tal van oude buurten heerste er een sfeer vanmalaise. Alom werd gevoeld hoe de stedelijke economie stagneerde en hoe destad verloederde. Sinds het begin van de jaren tachtig is dit gevoel echter steedsmeer aan het verdwijnen. Niet alleen Amsterdam ("Amsterdam heeft het") enRotterdam ("Rotterdam maakt het") projecteren een nieuw zelfbeeld, alle stedengaan prat op hun sfeer, hun dynamiek, hun toekomst. Het optimisme vanstadsbesturen lijkt gedeeld te worden door het bedrijfsleven; de grote vlucht vanpublic-private partnerships is daarvan slechts n indicator. En ook als woongebied is de stad weer, misschien zelfs meer dan ooit, in trek.Deze omslag roept natuurlijk vragen op. Wat is er veranderd? Wat zijn daarvande gevolgen voor bepaalde delen van het stadsgewest? Welke bevolkingscategorien varen er wel bij? Welke juist niet? Is sprake van een tijdelijke opleving ofvan een langdurig proces? Het zijn vragen over het functioneren van de stad.Het zijn vragen die betrekking hebben op de samenhang tussen maatschappelijke, demografische, economische en politieke veranderingen, de ruimtelijkeneerslag daarvan en de gevolgen voor de stedelijke samenleving in hetalgemeen.Dergelijke vragen staan centraal in het onderzoeksprogramma STEdelijkePROblematiek (STEPRO) van de Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen vande Rijksuniversiteit te Utrecht. Ze geven ook richting aan het onderzoek dat inhet kader van het nationale onderzoeksprogramma 'Stedelijke Netwerken', eenformele samenwerking van onderzoeksinstituten van de Rijksuniversiteit Utrecht(IRO), de Technische Universiteit Delft (OTB) en de Universiteit van Amsterdam (eGO), wordt uitgevoerd. Er is onderzoek gedaan naar huisvestingsvraagstukken in het licht van veranderingen in de bevolkingssamenstelling, naar hetfunctioneren van de arbeidsmarkt in samenhang met veranderingen in hetbedrijfsleven, naar het benutten van voorzieningen. Soms richtte het onderzoekzich op de stad zelf of op bepaalde buurten binnen de steden, soms op specifieke bevolkingscategorien zoals ouderen, jongeren of etnische minderheden. Inander onderzoek ging het om de stedelijke samenleving die zich tot ver buitende grenzen van de steden uitstrekt.In het najaar van 1988 vond in Rotterdam het tweejaarlijks congres van deNederlandse geografen plaats. Dit bood de STEPRO-onderzoekers en collega'sdie met soortgelijke vragen bezig zijn in de andere instituten die samenwerken

7


9/217

---------------------------------------------------

in het kader van het programma 'Stedelijke Netwerken', een goede gelegenheidverslag te doen van hun activiteiten. Dat werd onder andere gedaan in eenaantal bijeenkomsten rond het thema "Het wonen in de grote stad". In dezebundel zijn de meeste presentaties die tijdens deze bijeenkomsten werdenverzorgd, bijeengebracht. Dat het wonen breed is genterpreteerd, zal onmid-dellijk duidelijk zijn uit de inhoudsopgave: het gaat ons in STEPRO en in'Stedelijke Netwerken' niet alleen om het wonen als een activiteit op zich, maarom het wonen in de stad, de invloed daarvan op de stedelijke samenleving en derelaties met het functioneren van de stad.De keus voor het thema van het wonen stelt duidelijke grenzen aan de inhoudvan de bundel. In STEPRO en in 'Stedelijke Netwerken' komen meer onder-werpen aan de orde. Maar door bijdragen uit beide onderzoeksprogramma's tecombineren, wordt het wonen vanuit meer invalshoeken behandeld dan vanuitSTEPRO alleen mogelijk zou zijn geweest. Het terrein van het wonen wordthiermee nog niet uitputtend behandeld. Wel biedt de voorliggende bundel eengoed overzicht van recente en vaak nog lopende onderzoeksactiviteiten op ditterrein en van de resultaten die hierdoor worden geboekt.Wij zijn veel dank verschuldigd aan Rene Bruel die als studentassistent veelwerk heeft verzet bij het verwerken van de tekst. Ook bedanken wij MargrietTiemeijer van het Kartografisch Laboratorium voor het vervaardigen van dekaartjes en overige figuren.

De samenstellersUtrecht, juli 1989

8


10/217

1HET WONEN ALS MOTOR VAN STEDELIJKE VERANDERINGR. van Kempen & J van Weesep

De problematiek

Kort na de Tweede Wereldoorlog raakte de term 'probleemgebied' in hetNederlandse spraakgebruik ingeburgerd. Hiermee werden gebieden aangeduiddie niet of ternauwernood deelden in de groei van de nationale economie. Hunuitgangspositie als productiemilieu was zwak of verslechterde in de loop der tijd.De ontwikkeling van hun werkgelegenheid stagneerde doordat traditioneleindustrien werden opgeheven en er geen nieuwe voor in de plaats kwamen.Mede doordat dit leidde tot een verschraling van het maatschappelijk leven, hetsteeds meer ontbreken van persoonlijke ontplooiingskansen en het wegtrekkenvan mensen en bedrijven die het elders veel beter achtten, werd een stimuleringsbeleid nodig geacht (De Smidt & Wever, 1988). Met veel inzet werden ernieuwe industrieterreinen aangelegd, verbindingen verbeterd en investeringssubsidies toegekend. Op verschillende plaatsen werd een kwaliteitsverhoging van dewerkgelegenheid nagestreefd door het werven van specifieke kansrijke bedrijvigheid en door het spreiden van rijksdiensten. De 'probleemgebieden' warenaanvankelijk de perifere agrarische delen van Nederland, de textielsteden en hetmijnbouwgebied van Zuid-Limburg. Problemen bleven er bestaan, maar zonderde getroffen maatregelen zouden de maatschappelijke tegenstellingen tussendiverse regio's in Nederland wellicht veel groter zijn geweest dan nu het geval is.De grote steden van de Randstad werden in de loop van de jaren zeventig alsprobleemgebieden herkend. Zij bleken er minstens even slecht aan toe te zijnals de perifere regio's in het noorden, oosten en zuiden van het land. Destedelijke werkgelegenheid nam af (De Smidt e.a., 1986) en veranderde sterkvan karakter. Industrile werkgelegenheid maakte plaats voor banen in dedienstensector. Het probleem van de structurele werkloosheid kwam daardooreven nadrukkelijk naar voren als in de vroegere probleemgebieden en het aantalmensen dat hierdoor werd geraakt werd groter en groter.Deze structurele werkgelegenheidsproblemen waren een belangrijke factor in deverschraling van het leven in de grote stad. Deze werd ook bepaald door hetruimtelijk uiteengroeien van de stedelijke samenleving. De nieuwe stedelijkewerkgelegenheid bood werk aan hoger opgeleiden, maar deze gingen intoenemende mate buiten de stad wonen: in de groeikernen, de luxere suburbanegemeenten en de groeisteden buiten de Randstad (Werkloosheid in de viergrote steden, 1984). Een stad als Amsterdam bijvoorbeeld had in 1985 eeninkomende pendel van 100.000 personen (Van Ravensberg, 1985).

9


11/217

De stad zelf werd daarentegen de karakteristieke woonplaats van de kansarmen,de laag opgeleiden, de etnische minderheden, de werklozen en de bejaarden(Van Kempen & Teule, 1988). Regelmatig is ook gewezen op de ruimtelijkeconcentratie en cumulatie van problemen, zoals werkloosheid, slechte woningen,een onaantrekkelijke woonomgeving en veel vandalisme en kleine criminaliteitin bepaalde gebieden binnen de stad (Floor e.a., 1987). Met name bepaaldedelen van de binnenstad en de 1ge-eeuwse wijken kregen op deze manier eennegatieve reputatie, maar ook in sommige na-oorlogse wijken traden steedsmeer problemen op.De ruimtelijke uitsorteringsprocessen hebben in belangrijke mate te maken metde grote ruimtelijke verschillen in de aard en de kwaliteit van woningen enwoonomgeving. De woningvoorraad van de grote en middelgrote steden stamtvoor een belangrijk deel uit de periode 1870-1935 (Hoekveld e.a., 1984).Tegelijkertijd maken in de drie grootste steden (Amsterdam, Rotterdam en's-Gravenhage) de woningen uit de periode 1960-1984 slechts een kwart tot eenderde van de totale voorraad uit, terwijl voor geheel Nederland een aandeel van54 procent geldt (Jobse, 1986).Omgekeerd is de woningvoorraad in de groeikernen en de andere woongebiedenbuiten de stad veel nieuwer en deze bestaat voor een veel groter deel uiteengezinshuizen, gebouwd in lage dichtheden. Het percentage eigen woningen iser hoger en voor diegenen die het kunnen betalen is de toegang betrekkelijkonbelemmerd. De voorkeur van gezinnen voor eengezinshuizen en van middenen hogere inkomensgroepen voor een koopwoning bracht dan ook een verhuisstroom van de stad in de richting van deze gebieden tot stand, omdat in desteden aan deze wensen niet kon worden voldaan (Cortie & Van EngelsdorpGastelaars, 1980). Tegelijkertijd betekent dit echter dat juist in die gebiedenbuiten de stad de minder bemiddelde huishoudens veel moeilijker huisvestingkunnen vinden dan anderen (Beaujon & Wltgens, 1985).Dat de aard van de woningvoorraad en de kwaliteit van de woonomgeving insterke mate de bewonerssamenstelling van een gebied bepalen zal dan ookduidelijk zijn (Bourne, 1981). De differentiatie van woonmilieus heeft geleid toteen ruimtelijke scheiding van onderscheiden typen huishoudens en van verschillende sociaal-economische statusgroepen (Musterd e.a., 1988).Concluderend kan gesteld worden dat de laatste decennia een reeks vanverschillend geaarde woongebieden is ontstaan met een uitsortering van verschillende bevolkingscategorien als gevolg (Cortie & Ostendorf, 1986; Deurloo e.a.,1986). Deze ruimtelijke segregatie gaat gepaard aan een tendens tot polarisatie,waarbij de verschillen tussen minder en beter bemiddelde huishoudens steedsscherper worden.Niet alleen de keuze van de huishoudens zelf, maar ook de structuur van hetaanbod van woonruimte en van de regelgeving ten aanzien van de woonruimteverdeling, bepalen de spreiding van de verschillende typen huishoudens overhet stadsgewest. Woonruimteverordeningen van de meeste gemeenten zijn eropgericht huishoudens van passende woonruimte te voorzien door het gebruik vande woningvoorraad te reguleren en delen daarvan actief toe te wijzen; zelfskoopwoningen kunnen niet altijd zonder vergunning worden betrokken. Door hetbouwen woonruimtebeleid is het suburbane wonen van tal van huishoudens dieeconomisch aan de steden zijn gebonden lang niet altijd het gevolg van een vrijekeuze, maar vaak een gevolg van gebrek aan alternatieven (Van Geenhuizene.a., 1981).10


12/217

De ruimtelijke segregatie is in de hand gewerkt door een gebrek aan cordinatietussen lagere overheden onderling. Iedere gemeente legde de nadruk op zijneigen ontwikkeling, zonder veel rekening te houden met de gevolgen voorandere gemeenten en voor het stadsgewest als geheel (Van EngelsdorpGastelaars & Heinemeijer, 1985). Vooral de kleinere gemeenten profileerdenzich als aantrekkelijk woongebied en maakten een stormachtige ontwikkelingdoor voor wat betreft de toename van bevolking en werkgelegenheid. De grotestad zelf werd door bijna iedereen, inclusief de beleidsmakers zelf, gezien als hetgebied van congestie, werkloosheid, vervuiling en verloedering. Een probleemgebied in de meest ruime zin des woords.Sinds ongeveer 1980 lijkt zich echter een duidelijke kentering voor te doen. Desteden zijn met succes het 'compacte stadsbeleid' gaan bepleiten, waarbij deontwikkeling van nieuwe woon- en werkgebieden bij voorkeur in en nabij debestaande steden tot stand zou moeten worden gebracht (Ottens, 1983; Structuurschets, 1985). Sindsdien is in alle grote steden een enorme bouwinspanninggeleverd. Er ontstonden nieuwbouwwijken die moeten concurreren met degroeikernen. Er werden woningen gebouwd op plaatsen binnen de bestaandewoongebieden die voorheen nooit als potentile bouwplaatsen werden gezien(Jobse, 1987). Oude industrie- en haventerreinen werden geherstructureerd enomgezet tot woongebieden (Brunt e.a., 1986). In combinatie leidden dezemaatregelen tot een duidelijke toename van de woningvoorraad (Van Kempene.a., 1987) en zij brachten de verdere terugloop van de bevolking van de stedentot staan. Positieve effecten voor de stedelijke economie, traden op door detoegenomen vraag naar allerlei stedelijke diensten en voorzieningen (Bierman &Kluyver, 1986). Kortom, de jaren tachtig lijken de periode van het nieuwe elanvan de grote stad.

De functies van de woningHoewel de schrijnende kwantitatieve woningnood van na de Tweede Wereldoorlog ook in de grote stad niet meer bestaat, blijven huisvestingsproblemen detongen los maken. De kosten van de huisvesting stijgen jaarlijks en nopen totomvangrijke bezuinigingen op de volkshuisvesting (Ontwerp nota, 1988).Dreigende bezuinigingen leidden tot een felle reactie van de grote steden(Volkshuisvesting, 1988). De lagere inkomens hebben met een hogere stijgingvan hun woonlasten te maken dan de hogere inkomensgroepen (Sociaal encultureel rapport, 1988). De aantallen woningzoekenden zijn in de steden nogsteeds zeer groot en men constateert scheefgroei: te veel huishoudens methogere inkomens wonen in te goedkope woningen, en andersom (Ontwerp nota,1988).Er is geen samenleving, hier of elders, nu of in het verleden, waar het probleemvan de huisvesting niet speelt. Dat wil niet zeggen dat het probleem steeds gelijkgedefinieerd wordt of dat de aard van het probleem niet zou verschuiven. Dieverschuivingen treden wel degelijk op en lijken in sterke mate verbonden te zijnmet de functies van de woningen voor de bewoners. Omdat deze functiesverbonden kunnen worden met de aard en de verschuivingen in de stedelijkesociale structuur, is het van belang hierop wat dieper in te gaan. Daarbij zal eenviertal functies van de woning nader aan de orde komen: onderdak, privacy,locatie en investering (Smith, 1971).

11


13/217

De functie van onderdak, de bescherming tegen de elementen, is de basisfunctievan de woning. Lange tijd is gedacht dat dit aspect in de moderne welvaartsstaatgeen rol meer speelt, omdat onderdak voor iedereen gegarandeerd zou zijn. HetInternationale Jaar voor de Daklozen heeft echter geleid tot een stroom vanartikelen in dag- en weekbladen, waaruit duidelijk werd dat ook in Nederlandsesteden veel en steeds meer daklozen voorkomen. De vraag naar de ontwikkelingen in de stedelijke samenleving die tot deze problematiek aanleiding geven,wordt steeds dringender gesteld.De kwestie van privacy heeft te maken met de sociale functie van de woning:het bieden van accommodatie aan individuen of huishoudens die daardoor dedoor hen gewenste leefstijl kunnen voeren. Zo zal een traditioneel gezin vaakmeer behoefte hebben aan een eengezinshuis dan een alleenstaande. Tweeverdieners met banen die veel tijd kosten hebben wellicht genoeg geld voor eengrote woning, maar hebben misschien meer behoefte aan een relatief kleine,centraal gelegen woning. In onderzoek is aan dit soort aspecten nog niet veelaandacht geschonken, maar zij zijn vaak van doorslaggevende betekenis bij dewoningkeuze. De sociale funktie vormt de belangrijkste achtergrond van derelatie tussen woningkenmerken, huishoudenskenmerken, woonwensen enverhuisgedrag. Als zodanig is zij ook van het grootste belang voor het ontstaanen de ontwikkelingen van de sociale structuur van bepaalde woningvoorraadsegmenten en woningmarktgebieden.De locationele functie van de woning heeft te maken met het feit dat de woningzich op een vaste plaats bevindt. Vanuit dit punt moet de afstand tot zeer veelandere locaties worden overbrugd (Hgerstrand, 1970). Naast de afstand totessentieel geachte voorzieningen en werkgelegenheid speelt nog een anderaspect van de locatie een rol. Door de locatie heeft de woning een woonomgeving, die aan de woning zelf betekenis kan toevoegen. Afhankelijk van huishoudenskenmerken en van activiteiten en opvattingen van de leden, zullen bepaaldelocationele aspecten van belang worden geacht en meespelen in de beslissingendie het huishouden neemt met betrekking tot woon- en verhuisgedrag. Hoewelwoningkenmerken zelf in het algemeen meer bij verhuis-, vertrek- envestigingsmotieven naar voren komen dan aspecten van de woonomgeving (ziebijvoorbeeld de Hoofdstukken 5 en 7 van deze bundel), mag worden verwachtdat vooral bij huishoudens met een wat hoger inkomen het locationele aspectvan de woning een belangrijker rol speelt.De functie van investering, tenslotte, heeft te maken met de financile lasten enopbrengsten van de woning. In eerste instantie gaat het hierbij om het bedragdat betaald moet worden voor het woongenot. Een tweede aspect heeft vooralbetrekking op koopwoningen en betreft de ruilwaarde in het economischverkeer. Het kopen van een woning kan dikwijls een aantrekkelijke vorm vansparen zijn. In toenemende mate wordt in onderzoek naar woonsatisfactie enverhuisgedrag aandacht geschonken aan deze lasten en mogelijke opbrengsten.Enerzijds is dit een gevolg van allerlei te verwachten veranderingen in regels envoorzieningen van de overheid, zoals belastingaftrek, huursubsidie, huurwaardeforfaits en dergelijke. Anderzijds lijken kosten en opbrengsten van het woneneen steeds belangrijker drijfveer te vormen voor de activiteiten van huishoudensop de woningmarkt. Mensen verhuizen omdat woonlasten te hoog worden, ofgaan bijvoorbeeld een woning kopen, omdat de perspectieven op waardestijginggroot zijn (zie ook Kersloot & Dieleman, 1988 en Hoofdstuk 11).12


14/217

Zoals reeds op meerdere plaatsen naar voren is gekomen, is de relatie tussenhet wonen als activiteit van individuele huishoudens en het functioneren van destad van het grootste belang voor de ontwikkeling van verschillende delen vanhet stadsgewest. Het verhuizen, de residentile mobiliteit van de huishoudens, isdaarbij de structurerende factor.

Onderzoek naar wonen en de sociale structuur van de stadDe bestudering van de relatie tussen de woningvoorraad en de sociale structuurvan de stad kan op twee manieren plaatsvinden, namelijk door de studie van dewerking van de woningmarkt en door een geografische benadering (Prichard,1976). De studie van de woningmarkt wordt veelal aangevat met de analyse vanhuisvestingssituaties of door de analyse van de residentile mobiliteit. Tal vanvragen kunnen hierbij worden gesteld, maar steeds staat het woongedrag vangroepen huishoudens centraal.In de geografische benadering gaat het in eerste instantie om de ontwikkelingdie gebieden doormaken. Hierbij kan de aandacht uitgaan naar de ontwikkelingvan de gebouwde omgeving of naar die van de bevolking, of naar beide ininterrelatie. Steeds stelt de gebouwde omgeving een kader. In toenemende matewordt in deze benadering ook aandacht gegeven aan de invloed die de reputatievan een gebied kan hebben voor het gebruiksnut, zowel ten aanzien van hetwonen als met betrekking tot bedrijvigheid. Het belang hiervan is duidelijk: eennegatieve reputatie kan een grote en langdurige uitstraling hebben en gewensteontwikkelingen sterk belemmeren, zelfs wanneer de problemen op zich al zijnopgelost. Soms krijgt gebied een andere naam, in een poging om het stigmakwijt te raken. Zo heet de Bijlmerrneer nu Amsterdam-Zuidoost.De geografische benadering kan zich ook richten op de samenstelling van degebruikersgroep en de veranderingen die deze doormaakt. Over het algemeenwordt dergelijk onderzoek gezien als passend in de traditie van de socialeecologie, een wat vage term waaronder in de loop van deze eeuw heel wat typenonderzoek zijn verzameld. Relaties tussen gebruikers en hun omgeving en tussengroepen gebruikers onderling staan steeds centraal. In wezen gaat het om desociale organisatie van een gebied en de veranderingen die daarin en daardoorworden bewerkstelligd. Het geografische aspect wordt herkend in het feit dat desociale organisatie zich gewoonlijk ruimtelijk uitdrukt als concentratie vangelijkgezinden en segregatie van gebruikers die elkaar niet kunnen verdragen.De aard van de relatie tussen gebouwde omgeving en gebruikers, de patronenvan grondgebruik en de uitsortering van gebruikersgroepen zijn belangrijkeonderwerpen in het stedelijk onderzoek. Dit onderzoek is vooral beschrijvend enveelal statisch van aard. De dynamiek is echter van groot belang en daaromwordt steeds meer onderzoek gedaan ~ a a r de aard en de richting van deprocessen. Het onderzoek richt zich daarmee op de wijze waarop de relatie totstand komt en op de gevolgen voor de stedelijke samenleving in het algemeenen voor bepaalde bevolkingscategorien en/of bepaalde delen van het stadsgewest in het bijzonder. Het is deze verdeling van de gevolgen die in dezebundel steeds naar voren zal komen en als een rode draad de verschillendehoofdstukken met elkaar verbindt.

13


15/217

De inhoud van deze bundelUit het voorgaande is duidelijk geworden dat het wonen een zeer belangrijkeplaats inneemt in de stedelijke samenleving en dat het bovendien niet los te zienis van allerlei maatschappelijke, economische en politieke tendensen, noch vanandere vormen van stedelijk grondgebruik, zoals bedrijvigheid, voorzieningen enverkeer en vervoer. Aandacht voor het stedelijk wonen impliceert dan ook bijnaautomatisch aandacht voor de bredere context waarin het wonen zich afspeelt.Aandacht voor de ontwikkelingen van specifieke bevolkingscategorien, alsmedevoor de dynamiek van bepaalde gebieden in stad en stadsgewest dient gepaardte gaan aan inzicht in algemene tendenzen, zoals de ontwikkelingen op dekoopwoningenrnarkt, de toekomstige vraag naar en het toekomstige aanbod vanwoningen. In deze bundel komen deze onderwerpen in de verschillendebijdragen aan de orde.In Hoofdstuk 2 bieden Van Kempen, Teule, Stam en Van Wees ep een overzichtvan de getalsmatige ontwikkeling van een aantal kansarme groeperingen in devier grote steden. De toename van deze kansarmen (zoals bejaarden, arbeidsongeschikten en langdurig werklozen) vormen een kant van de reeds genoemdepolarisatietendensen in de stedelijke samenleving. In dit hoofdstuk wordt ookbekeken in hoeverre door recente beleidsnota's aan deze groeperingen aandachtwordt geschonken.Een typerend voorbeeld van een studie waarin zowel de arbeids- als de woningmarkt centraal staan en waarin de wisselwerking tussen beide wordt geanalyseerd, vormt het onderzoek van Van Rietbergen (Hoofdstuk 3). Deconcentratievan werkgelegenheid kan leiden tot meeverhuizen van werknemers, ook als hetgaat om verplaatsingen over een relatief korte afstand. Aan de hand van eendoor Doorn (1985) ontwikkelde categorisering, maakt Van Rietbergen duidelijkdat mobiliteit in het algemeen, en het meeverhuizen in het bijzonder, ondermeer afhankelijk is van de SOciaal-Demografische Economische Categorie(SODEC) waarin iemand zich bevindt. De studie van de gevolgen van deverplaatsing van het Antonius Ziekenhuis van Utrecht naar Nieuwegein vormteen interessante illustratie van deze werkwijze.De Hoofdstukken 4 tot en met 7 hebben met elkaar gemeen dat de hiervoorgenoemde geografische benadering centraal staat. De relatie tussen bevolkingsontwikkelingen en (ontwikkelingen van) de gebouwde omgeving komt steedsnaar voren. De evaluatie van de woonsituatie (zowel voor wat betreft de woningals de woonomgeving) door verschillende typen bewoners wordt op meerdereplaatsen gekoppeld aan de ontwikkelingsmogelijkheden van binnenstedelijkewoonmilieus en aan de problemen en de risico's die daarbij naar voren kunnenkomen.Zo besteden Hoogvliet en Jobse in Hoofdstuk 4 aandacht aan de veranderendewoonfunctie van de vroeg-20ste-eeuwse gebieden in Amsterdam, Rotterdam enDen Haag. Zij geven aan dat deze niet is los te zien van veranderende woonfuncties van andere gebieden in de steden. Met name de samenhang metontwikkelingen in de 19de-eeuwse wijken komt nadrukkelijk aan de orde. Deauteurs constateren een toename van zwakkere groepen op de woningmarkt inde vroeg-20ste-eeuwse gebieden, hetgeen voor een belangrijk deel een gevolg isvan de stadsvernieuwingsactiviteiten in de wijken die aan het eind van de vorigeeeuw werden gebouwd. Daarnaast wordt echter duidelijk dat per stad en perwijk ontwikkelingen van elkaar kunnen verschillen.14


16/217

Hoffschulte en Musterd (Hoofdstuk 5) stellen zich de vraag welke typenwoonmilieus in Amsterdam kunnen worden onderscheiden en bekijken vervolgens in hoeverre deze woonmilieus aantrekkelijk zijn voor verschillende typenhuishoudens. Met name aan gezinshuishoudens uit de midden en hogereinkomenscategorien wordt extra aandacht geschonken. Het betreft hier categorien waarvan tot voor kort werd aangenomen dat zij zich bijna automatisch ingroeikern of suburbane gemeente zouden vestigen, maar de auteurs tonen aandat daarvan niet altijd sprake hoeft te zijn. Met name de binnenstad en de luxemilieus lijken, wanneer aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, in staat omgenoemde huishoudens blijvend aan zich te binden. Daarentegen zullen recenteuitbreidingsgebieden aan de rand van de stad het in de concurrentieslag metandere gemeenten moeilijk krijgen.Van Erkel en Musterd richten zich in Hoofdstuk 6 op een bepaald gedeelte vanAmsterdam: de (ruim gedefinieerde) binnenstad. Ook hier komen optimistischegeluiden ten aanzien van dit gebied naar voren, maar ook wordt nadrukkelijkgewezen op het feit dat het niet allemaal vanzelf zal gaan en dat een gerichtbeleid nodig is. Ten eerste blijft het aanbod van bepaalde woningtypen (metname in de premiesfeer) sterk achter bij de vraag, ten tweede blijken woonmilieukenmerken van toenemend belang te zijn. De hiervoor genoemde invloedvan status en prestige vindt in dit hoofdstuk een empirische ondersteuning.Ook 's-Gravenhage heeft een binnenstad. Dat deze in belangrijke mate verschiltvan de Amsterdamse binnenstad wordt in Hoofdstuk 7 aangetoond door VanKempen en Van Weesep. Terwijl in Amsterdam de binnenstadsbewoners inbelangrijke mate lijken te kiezen voor het wonen in dat gebied, is het wonen inde Haagse binnenstad veel meer het gevolg van toewijzing door de gemeente.Naast een groot aandeel huishoudens met relatief lage inkomens, worden debinnenstadsbuurten in deze stad ook bewoond door (met name) tweepersoonshuishoudens met een hoger inkomen, maar huishoudens met echt hogeinkomens komen niet veel voor. Woningvoorraad en woonmilieukarakteristiekenzijn in 's-Gravenhage dan ook totaal anders dan in Amsterdam.Geurts en Gramberg schetsen in hun bijdrage (Hoofdstuk 8) de grote dilemma'swaarvoor de gemeente 's-Gravenhage de komende tijd zal komen te staan. Hetzal zeer moeilijk zijn om binnen de gemeentegrenzen aan de grote vraag naarverschillende woningtypen te voldoen, eenvoudigweg omdat er geen ruimte is.Een stad kan nog zoveel willen, maar als er geen ruimte is dan dienen keuzesgemaakt te worden die voor de ene bevolkingscategorie gunstiger uitvallen danvoor de andere. De rol die het beleid kan spelen, en vooral de keuzeproblemenwaarvoor bestuurders kunnen komen te staan, worden in dit hoofdstuk blootgelegd. Hoewel 's-Gravenhage hierbij centraal staat, is het niet moeilijk om dedilemma's te herkennen in andere gemeenten met een gelijksoortige problematiek.Etnische minderheden maken een belangrijk deel uit van de stedelijke bevolkingen over hun huisvesting en spreiding is al jarenlang veel geschreven. Vaak zijndergelijke studies alleen gericht op het wonen op zich . Het interessante van destudie van Van Amersfoort, Doomernik en De Klerk (Hoofdstuk 9) is dat zijeen koppeling maken tussen het woonpatroon en voorzieningen. De nadrukwordt gelegd op het ontstaan van Turkse moskeen in Amsterdam en deachtergronden daarvan, maar steeds komt daarbij de invloed van de spreidingvan de Turkse bevolking naar voren. In dit hoofdstuk blijkt weer eens duidelijkdat het wonen als motor van andere ontwikkelingen kan worden gezien.

15


17/217

Met Molenaar en Floor (Hoofdstuk 10) wordt het niveau van de individuele stadverlaten. Omvang, aard, spreiding en gebruik van non-profit voorzieningen in deRandstad staan hier centraal. In een tijd, waarin in toenemende mate wordtbezuinigd op allerlei voorzieningen, zoals de gezondheidszorg, bibliotheken enpodiumkunsten, levert een dergelijk onderzoek een nuchtere beschouwing vande gevolgen voor verschillende bevolkingscategorien die op verschillendelocaties binnen de stadsgewesten wonen.In de Hoofdstukken 11 tot en met 13 ligt de nadruk veel meer op de werkingvan de woningmarkt dan in de daaraan voorafgaande bijdragen. Kersloot richtzich in Hoofdstuk 11 op de koopwoningenmarkt van de drie Randstadprovincies.Het economische herstel in de jaren tachtig heeft geleid tot een groei van zowelde vraag naar, als het aanbod van koopwoningen. Hoewel een analyse opprovincieniveau niet zonder meer mag worden toegepast op het niveau van degrote stad, is een vergelijking met de Hoofdstukken 2 en 6 interessant. Hetbouwen van duurdere koopwoningen is in eerste instantie van belang voorhuishoudens met een hoger inkomen, maar - zo stelt Kersloot - daarnaastkunnen door doorstromingseffecten allerlei goedkopere huur- en koopwoningenvrijkomen voor de huishoudens met lagere inkomens.Het vrijkomen van woningen wordt ook in Hoofdstuk 12 aan de orde gesteld.Hoewel de toename van het aandeel bejaarden in de grote steden tot staan isgekomen (zie ook Hoofdstuk 2), blijft het absolute aantal groot. Wanneer dezemensen overlijden kan er een woning leeg komen. Filius richt zich met name opdit aspect. Door het overlijden van zelfstandig-wonende alleenstaande bejaardenkomen in sommige wijken veel woningen vrij. Zij toont op basis van een analysevan verhuisketens aan dat het kwantitatieve belang hiervan steeds groter wordten stelt dat met name de zwakkere groepen op de woningmarkt hiervan kunnenprofiteren.In Hoofdstuk 13 richt Hooimeijer zich op de prognose van de woningbehoefte.Na een overzicht van de problemen die bij het maken van voorspellingenkunnen optreden en zijn opgetreden, richt hij zich op het gebruik van simulatiemodellen. Naar zijn inzicht kunnen deze tot waardevolle resultaten leiden.Omdat locale woonruimteverordeningen in de gehanteerde modellen kunnenworden opgenomen, zijn zij met name ook geschikt voor evaluatie en vooruitberekening van de woningbehoefte van de grote steden.De bundel wordt afgesloten met een evaluatie. Dieleman stelt zich hierin devraag wat we in de nabije toekomst mogen verwachten van die recente ontwikkelingen met betrekking tot het wonen in de grote steden. Zijn zij slechts vankorte duur of mag worden verwacht dat zij ook op langere termijn zullenspelen? Ook de wijze waarop het beleid ten aanzien van de volkshuisvesting enruimtelijke ordening op de ontwikkelingen zou kunnen inspelen, komt in dezeevaluatie aan de orde. De toekomst van de stad en met name die van bepaaldegebieden daarbinnen, de vooruitzichten van de stedelijke bevolking en met namevan bepaalde groeperingen, het zijn precaire onderwerpen, waarover het laatsteen definitieve woord nog niet is gesproken. Dat het wonen in de stad in dezetijd een belangrijke, zo niet de belangrijkste, motor is van essentile stedelijkeontwikkelingen, wordt in deze bundel echter uitgebreid aangetoond. Het wonenvormt daarmee een belangrijk element in het nieuwe elan waarmee de grotestad zich tegenwoordig weer presenteert.

16


18/217

Literatuur

BEAUJON, E.; WLTGENS, E. (1985), Raakt de suburb haar kinderen kwijt?Instituut voor Sociale Geografie, Universiteit van Amsterdam, Amsterdam.BIERMAN, M.; KLUYVER, D.G. (1986), Compacte stad, crisis concept ofblijvend bruikbaar? In: Plan 3, pp. 13-24.BOURNE, L.S. (1981), The geography of housing. Arnold, London.BRUNT, H.; JOBSE, RB.; NICHTING, T. (1986), Transformatie vanvoormalige bedrijfsterreinen; een verkenning in middelgrote en grote Nederlandse steden. In: Stedebouw en Volkshuisvesting 67, pp. 195-201.CORTIE, c.; ENGELSDORP GASTELAARS, R VAN (1980), Wonen in eenstadsgewest. Instituut voor Sociale Geografie, Universiteit van Amsterdam,Amsterdam.CORTIE, C; OSTENDORF, W. (1986), Suburbanisatie en gentrification:sociaal-ruimtelijke dynamiek in de Randstad na 1970. In: GeografischTijdschrift 20, pp. 64-83 .

DEURLOO, M.C; DIELEMAN, F.M.; HOOIMEIJER, P. (1986), Regionaleverschillen in de woningmarkt; een typologie van woningmarkten. In:Stedebouw en Volkshuisvesting 67, pp. 237-245.DOORN, P.K. (1985), Problems of categorization of actors and the interrelationof labour mobility and residential mobility: a case study of mobility effe cts ofoffice relocation. In: Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie 76,pp. 163-179.ENGELSDORP GASTELAARS, R VAN; HEINEMEIJER, W.F. (1985),Stedelijk beleid en de ruimtelijke organisatie van stadsgewesten: het gevalAmsterdam. In: Geografisch Tijdschrift 19, pp. 95-104.FLOOR, J; JOB SE, RB.; KATHMANN, R e.a. (1987), Stedelijke economie enstedelijke inrichting. In: VAART, D. VAN DER; WEESEP, J. VAN (red.),Stedelijke Netwerken, voorstudies, pp. 4-39. Ministerie van Onderwijs en .Wetenschappen, 's-Gravenhage.GEEN HUIZEN, M.S. VAN; SCHOENMAKERS, VA; BEELEN, P.L.M. e.a.(1981), Volkshuisvesting in groeikernen; een beleidsevaluatie. UtrechtseGeografische Studies 23, Geografisch Instituut Rijksuniversiteit, Utrecht.HGERSTRAND, T. (1970), What about people in regional science? In:Regional Science Association Papers, pp. 7-21.HOEKVELD, GA; JOBSE, RB.; DIELEMAN, F.M. (1984), Atlas vanNederland, Deel 5: Wonen. Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage.JOBSE, RB. (1986), De bevolkingsontwikkelingen in de drie grote steden; hetontstaan van leeftijdsspecifieke woongebieden. In: DIELEMAN, F.M.;JANSEN, AW.P.; SMIDT, M. DE (red.), Metamorfose van de stad, pp.77-91. Nederlandse Geografische Studies 19, Koninklijk NederlandsAardrijkskundig Genootschap/Geografisch Instituut Rijksuniversiteit,Amsterdam/U recht.JOBSE, RB. (1987), The restructuring of Dutch cities. In: Tijdschrift voorEconomische en Sociale Geografie 78, pp. 305-311.KEMPEN, R VAN; DEKKER, F.; FLOOR, J. (1987), Huren en kopen in staden groeikern. In: Stedebouw en Volkshuisvesting 68, pp. 265-272.KEMPEN, R VAN; TEULE, R (1988), In de klem tussen stedelijke woningmarkt en arbeidsmarkt: kansarmen in de Randstad. Deelrapport 1: algemeneontwikkelingen en theoretisch kader. Stedelijke Netwerken Werkstukken 8,

17


19/217

Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Zoetermeer.KERSLOOT, J.M.; DIELEMAN, F.M. (1988), Van stagnatie tot herstel; deontwikkeling van de markt van koopwoningen. Instituut voor RuimtelijkOnderzoek, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen, Rijksuniversiteit/Nederlandse Vereniging van Bouwondernemers, Utrecht.MUSTERD, S; JOB SE, R.B.; PRIEMUS, H. (1988), Bevolkingssegregatie in deRandstad. In: Stedebouw en Volkshuisvesting 69, pp. 293-302.ONTWERP NOTA VOLKSHUISVESTING IN DE JAREN NEGENTIG, VANBOUWEN NAAR WONEN (1988). Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer, 's-Gravenhage.OTTENS, H.F.L. (1983), Compacte verstedelijking; een ruimtelijke ordeningsstrategie in discussie. In: ROM-magazine 1, pp. 7-10.PRICHARD, R.M. (1976), Housing and the spatial structure of the city.Cambridge University Press, Cambridge.RAVENSBERG, J.J. VAN (1985), Ontwikkelingen op de Amsterdamsearbeidsmarkt. In: Grote steden, verval of innovatie? pp. 47-62. Amsterdamse

Studievereniging voor Sociaal-geografen, Amsterdam.SMIDT, M. DE; OTTENS, H.F.L.; PLOEGER, HA (1986), Werkgelegenheidsdynamiek in de vier grote stadsgewesten, in het bijzonder het Utrechtse.In: DIELEMAN, F.M.; JANSEN, AW.P.; SMIDT, M. DE (red.), Metamorfose van de stad, pp. 19-34. Nederlandse Geografische Studies 19, KoninklijkNederlands Aardrijkskundig Genootschap/Geografisch Instituut Rijksuniversiteit, Amsterdam/Utrecht.SMIDT, M. DE; WEVER, E. (1988), De Nederlandse industrie. Van Gorcum,Assen.SMITH, W.F. (1971), Housing, the social and economie elements. University ofCalifornia Press, Berkeley.SOCIAAL EN CULTUREEL RAPPORT 1988 (1988). Sociaal en CultureelPlanbureau, Rijswijk.STRUCTUURSCHETS STEDELIJKE GEBIEDEN (1985). Deel E: naparlementaire behandeling vastgestelde tekst. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer, 's-Gravenhage.VOLKSHUISVESTING, EEN KWESTIE VAN BESCHAVING (1988).Memorandum over de toekomst van de volkshuisvesting. Diensten Volkshuisvesting Amsterdam, Rotterdam, 's-Gravenhage, Utrecht en Groningen.WERKLOOSHEID IN DE GROTE STEDEN, SAMENVATTING VAN HETONDERZOEKPROJECT GROOTSTEDELIJKE WERKLOOSHEID(1984). Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 's-Gravenhage.

18


20/217

2IN DE KLEM TUSSEN WONINGMARKT EN ARBEIDSMARKTR. van Kempen, R.B.! Teule, WJ Stam & J van Weesep

InleidingDit hoofdstuk gaat over de bevolkingsgroepen uit de grote steden die deonderste posities innemen in de maatschappij en die, doordat ze hun plaats opde arbeidsmarkt niet kunnen veranderen, weinig of geen uitzicht hebben opverbetering. Zij worden met diverse termen aangeduid: laagstbetaalden,laagstgeklasseerden, gedepriveerden, armen, kwetsbaren, minima, echte minima,meerjarige echte minima (memrnies). In het algemeen gaat het om statischebegrippen: iemand wordt in een categorie ingedeeld op grond van de situatie opeen bepaald moment en het doet er niet toe of die persoon op een later tijdstipnog arm is. Omdat het toekomstperspectief toch van belang is voor hetconsumptiegedrag, geven wij er de voorkeur aan de term kansarm te gebruiken.We richten ons op de personen die op dit moment in een zwakke financilepositie verkeren en waarvan verwacht mag worden dat zij deze positie in denabije toekomst niet zullen verbeteren. Zij zijn niet in staat om door eenpositieverandering op de arbeidsmarkt hun inkomen drastisch te verhogen. Hunzwakke arbeidsmarktpositie bestaat uit het ontbreken van zekerheid (free-lancewerk, oproepcontracten en dergelijke), maar kan ook ontstaan doordat zij nietactief deelnemen op de arbeidsmarkt en afhankelijk zijn van uitkeringen, ofdoordat zij niet (langer) tot de beroepsbevolking behoren (bijvoorbeeld gepensioneerden).Alleen al omdat de 'kansarmen' een blijvend en groeiend deel van de stedelijkebevolking uitmaken, is inzicht in hun problematiek belangrijk. Wordt in hetbeleid wel voldoende rekening gehouden met deze categorien? Geeft men erzich wel voldoende rekenschap van dat niet alleen de groep in omvang lijkt tegroeien, maar ook dat degenen die nu tot die groep behoren niet in staat zullenzijn hun positie te verbeteren?De slechte uitgangspositie en het ontbreken van een perspectief op verbeteringraken ook het volkshuisvestingsbeleid. Of deze groep van dit beleid de vruchtenkan plukken, is een vraag die nader onderzoek verdient.Dit hoofdstuk begint met een kort overzicht van enkele publicaties waarin derelatie tussen de maatschappelijke positie en woningmarktpositie en de gevolgendaarvan voor de ruimtelijke segregatie naar voren komt. Vervolgens wordt, naeen beschrijving van enkele relevante ontwikkelingen in de Nederlandse

19


21/217

samenleving, geschetst hoe verschillende categorien 'kansarmen' zich gedurendede laatste jaren in de vier grootste steden hebben ontwikkeld. Daarbij gaat hetzowel om de de omvang van de betreffende groepen als om de veranderendesamenstelling. Hierbij wordt ook een beperkte verkenning gemaakt van deontwikkeling in de nabije toekomst.Een ander aspect is het evalueren van drie belangrijke nota's over de ruimtelijkeordening en de volkshuisvesting die in 1988 zijn verschenen. Bij deze evaluatiedraait het met name om de afbeelding daarin van de woonsituatie van de doorons onderscheiden groepen en het belang dat aan hen wordt gehecht. Deconclusie lijkt onontkoombaar dat veel van de voorgestelde beleidsmaatregelende al bestaande ruimtelijke en sociale segregatie verder zullen doen toenemen.

Arbeidsmarkt en woningmarkt: kansarmen in de knelHet inkomen bepaalt in sterke mate de consumptiemogelijkheden vanhuishoudens. Daarmee is de positie op de arbeidsmarkt in sterke mate bepalendvoor de mogelijkheden die men heeft op andere markten, en dus ook op dwoningmarkt (Hamnett, 1984). In het algemeen worden de beste woningenbewoond door mensen met de hoogste inkomens en de slechtste door hen metde laagste (Priemus, 1978). Ook in een land als Nederland, waar de tallozeregelingen op het gebied van de volkshuisvesting gericht zijn op het bieden vanpassende huisvesting in meer dan financile zin, is van een dergelijke relatiesprake (Dieleman, 1986).Met name in de Engelse literatuur wordt tegenwoordig veel gesproken overpolarisatietendensen op de woningmarkt. Vooral het al of niet kunnen kopenvan een huis wordt daarbij als essentile variabele gezien. Hamnett (1987)spreekt over een koophuis als een lt... major new source of wealth accumulationlt.Financieel gezien heeft kopen veel voordelen ten opzichte van huren: de kopertrekt profijt van allerlei belastingvoordelen en in het Engeland van de laatstetien, vijftien jaar is er sprake geweest van een sterke waardestijging, met namein gewilde gebieden. Deze voordelen hoeven bovendien niet tot n generatiebeperkt te blijven. Door vererving kunnen ook volgende generaties ervanprofiteren en daarmee hun maatschappelijke positie verbeteren (Forrest &Williams, 1984; Hamnett, 1988). Maar niet iedereen kan tot de klasse vanwoningbezitters doordringen. Het inkomen, de inkomenszekerheid en devooruitzichten op de arbeidsmarkt zijn van groot belang voor het al of nietkunnen verkrijgen van financiering voor het kopen van een huis (Rex, 1968).Ondanks de prijsval op de Nederlandse koopwoningenmarkt van het eind van dejaren zeventig en het achterwege blijven van onstuimige prijsstijgingen als inEngeland, is ook hier woningbezit voor velen een vorm van kapitaalaccumulatiedie door middel van belastingvoordelen door de overheid gesubsidieerd wordt.Maar wanneer het inkomen onder druk staat en banen met goede vooruitzichtenschaars zijn, wordt het voor velen steeds moeilijker om tot de koopsector doorte dringen, in ieder geval tot de aantrekkelijke delen waar kapitaalwinstengemaakt kunnen worden.Mensen met lage inkomens kopen niet om de kapitaalwinsten, maar omdat zijniet op een andere manier op afzienbare termijn aan een dak boven hun hoofdkunnen komen. Bekend is bijvoorbeeld dat in Utrecht veel van deze 'nood-kopers' te vinden zijn onder leden van etnische minderheden (Van Hoorn &20


22/217

Van Ginkel, 1986). Het verband tussen de mogelijkheden tot het kopen van eenwoning en de maatschappelijke positie is dus ingewikkelder dan het op heteerste gezicht lijkt. Het is zeker niet zo dat iedereen met een koopwoning beteraf is.De huisvestingssituaties van de onderscheiden groepen worden sterk benvloeddoor de kenmerken van de lokale woningvoorraad. Maar ook de wijze waaropde woonruimteverdeling in zijn werk gaat, neemt een centrale plaats in. Derelatie tussen arbeidsmarkt en woningmarkt kan daardoor per stadsgewest, zelfsbinnen een stad of stadsgewest, zeer uiteenlopen (Musterd, 1985). Omdat (a) deomvang van de woningvoorraad per gebied (land, stad, buurt) kan verschillen,(b) de woonruimteverordeningen per gemeente anders kunnen zijn, (c)verschillende huishoudens verschillende woonwensen hebben en (d)verschillende huishoudens ongelijke financile mogelijkheden hebben om dewoonwensen te realiseren, kan een concentratie van bepaalde categorien inbepaalde delen van de woningmarkt het resultaat zijn (Musterd e.a., 1988).Maar steeds zullen de kansarme groeperingen in de minst aantrekkelijke delenvan de woningvoorraad woonachtig zijn (Dieleman, 1986). Zo zien we dat inGroot-Brittanni het restant van de sociale woningvoorraad in toenemende mategekarakteriseerd wordt door een concentratie van werklozen en langdurigwerklozen (Forrest & Murie, 1987; Morris, 1987). In Nederland wordt gewezenop eenzelfde proces: vooral de huurwoningen in de grote hoogbouwcomplexenvan de jaren zestig laten een steeds grotere concentratie zien van allerleiuitkeringsgerechtigden (Van Kempen, 1986).De toenemende concentratie van onderscheiden bevolkingsgroepen in specifiekedelen van de woningvoorraad uit zich ook ruimtelijk. Leefstijl ensociaal-economische positie bepalen de woningmarktposities van de huishoudens(Van Kempen & Teule, 1988). Zij die het kunnen betalen komen af op de voorhen meest aantrekkelijke woningen en woonmilieus, terwijl anderen door deregels van de woonruimteverdeling aangewezen zijn op andere delen van devoorraad. Wat hierbij nog wel eens wordt vergeten, is dat de keuze van de enegroep de mogelijkheden voor andere groepen kan beperken. Er bestaatconcurrentie om woningen en locaties tussen mensen met lage en hogeinkomens. Afhankelijk van de menging van de lokale woningvoorraad, dedifferentiatie van de nieuwbouw en de woonruimteverdelingsregels kunnenbuurten geheel of gedeeltelijk het domein worden van specifieke groepen. Ditkan uiteindelijk leiden tot een meer of minder uitgesproken ruimtelijkesegregatie (Cortie & Ostendorf, 1986). Historische stadsdelen worden hierdoorvoor lage inkomensgroepen steeds minder toegankelijk, tenzij de (gemeentelijke)overheid op een of andere manier ingrijpt, bijvoorbeeld door het bouwen vanwoningwetwoningen in zo'n buurt. Voorbeelden hiervan zijn de Jordaan en deNieuwmarktbuurt in Amsterdam en het Spuikwartier in Den Haag.Woonlocaties van de kansarmen, woonvoorkeuren van de hogere inkomensgroepen en de invloed van de overheid vormen zo een geheel (zie ook:Herlyn, 1988).Ruimtelijke segregatie kan nadelen hebben voor de kansarmen. Morris (1987)wijst op het feit dat ruimtelijke concentraties van langdurig werklozen nadeligkunnen zijn voor hun contactennetwerken, waardoor zij minder op de hoogtezijn van eventuele mogelijkheden op de arbeidsmarkt. Op deze wijze ontstaateen zichzelf versterkend proces met een duidelijke ruimtelijke component. Datdit vooral zal plaatsvinden in gebieden met relatief slechte woningen en een

21


23/217

laaggewaardeerde woonomgeving, mag gezien het bovenstaande geenverwondering wekken. Vooral in de 19de-eeuwse buurten (Jobse e.a., 1988), dena-oorlogse flatwijken in de stad (Van Kempen, 1986) en andere 'woonmilieuszonder franje' uit de jaren vijftig en zestig (Van Erkel & Hoogenhout, 1988),alsmede in bepaalde gebieden in groeikernen (Jobse e.a., 1988; Toekomst vande groeikernen, 1986) kunnen, in de (zeer) nabije toekomst, concentraties van'kansarmen' gaan optreden. In hoeverre dit zal gebeuren en welke 'kansarmen'waar terecht zullen komen, hangt af van de ontwikkelingen van en binnen deverschillende groepen zelf, alsmede van het te voeren beleid. Polarisatie- ensegregatie tendensen zijn echter duidelijk aanwezig.

Achtergronden van de opmars van de kansarmenVan groot belang voor de ontwikkeling van huishoudens in Nederland is het feitdat zich sinds de tweede helft van de jaren zestig ingrijpende veranderingenvoordeden in het denken over huwelijk, gezin, kindertal en zelfstandigheid (VanVliet, 1986). Emancipatie en individualisering waren belangrijke stuwendekrachten achter dit proces. De woonbehoefte van alleenstaanden, ongehuwdsamenwonenden en noudergezinnen werd formeel erkend en daardoor namendeze huishoudens in aantal snel toe. Al aan het eind van de jaren zeventig washet traditionele gezin (werkende man, huisvrouwen n of meer kinderen) danook niet meer dominant in Nederland en zeker niet meer in de grote steden.De culturele omwenteling is niet los te zien van de mogelijkheden die door destaat werden geboden. In Nederland is het daardoor in principe mogelijk om bijproblemen als ziekte, werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, huwelijksontbinding,pensionering of overlijden van een partner zelfstandig te blijven, zonder terug tehoeven vallen op het ouderlijk huis of andere vormen van inwoning. In principe,want tallozen hebben niet meer dan een minimum uitkering en zij moeten zichveel ontzien. Dat ook voor anderen deze materile basis niet altijd even solideis, werd duidelijk toen de economische groei stagneerde. Vanwege noodzakelijkgeachte bezuinigingen werden verlagingen doorgevoerd van minimumjeugdlonen, van sociale uitkeringen, individuele huursubsidie, studietoelagen, endergelijke, terwijl de situatie van lage inkomensgroepen ook in andere opzichtenverslechterde. Voor jongeren kan dit betekenen dat zij langer in het ouderlijkhuis moeten blijven wonen (Van Kempen & Teule, 1988). Voor bejaarden geldtjuist dat zij langer zelfstandig moeten blijven, voordat zij in aanmerking komenvoor een plaats in bijvoorbeeld een bejaardentehuis. Het overheidsbeleid in hetalgemeen, en het toepassingsbereik en de hoogte van uitkeringen en subsidies inhet bijzonder, hebben een duidelijke invloed op het aantal zelfstandige huishoudens en op hun bestedingsmogelijkheden.De stagnerende economische groei heeft ook geleid tot een aanzienlijke stijgingvan de werkloosheid, doordat de banen minder snel groeiden dan deberoepsbevolking. Van de mensen die wel werk hebben is een toenemend aandeel afhankelijk van part-time, free-lance, uitzend- en oproepcontracten. Hoeweleen aantal mensen bewust zal kiezen voor dergelijk werk, is voor een aanzienlijkdeel van de groep slechts werkloosheid het alternatief. Voor de economie envoor werkgevers zijn deze flexibele arbeidscontracten voordelig, voor dewerknemer is vooral de onzekerheid groot. Het zelfstandig gaan wonen op basisvan een uitzendbaan van drie maanden is een hachelijke onderneming; het22


24/217

afsluiten van een hypotheek voor een koopwoning is gewoon onmogelijk.Van groot belang voor de omvang en de verscheidenheid van de groepkansarmen in de samenleving zijn ook demografische ontwikkelingen. Met namede vergrijzing (een steeds groter deel van de bevolking gaat uit bejaardenbestaan), de ontgroening (een steeds kleiner aandeel jongeren) en de toenamevan het aantal kleine huishoudens worden regelmatig genoemd. Vooral in degrote steden was er tussen 1960 en 1985 een sterke teruggang van het aantal0-14-jarigen (Dieleman e.a., 1986). De daling van het geboortecijfer en hetvertrekoverschot van vooral gezinnen met kinderen (suburbanisatie) zijnhiervoor grotendeels verantwoordelijk. Het vertrek van de middengroepen enhet achterblijven van werklozen, arbeidsongeschikten en andere uitkeringsgerechtigden zorgden ervoor dat de stedelijke bevolking uit relatief steeds meerkansarmen is gaan bestaan.

Kansarmen: de ontwikkelingen in de vier grootste stedenWie tot de kansarme bevolkingscategorien moeten worden gerekend, is vooreen deel een zaak van inschatting; wel kan enige steun bij de keuze wordenverkregen uit beleidsstukken en de doelgroepen van sociale programma's. Wijhebben uiteindelijk een keuze gemaakt voor vijf categorien die getalsmatig vangroot belang zijn in de vier grootste steden en/of groeiende zijn. Daarbij isuitgegaan van het individu, maar voor het bepalen of hij of zij daadwerkelijk totde kansarmen behoort is uiteraard wel van belang van welk samenlevingsverband deel wordt uitgemaakt. Een laag inkomen kan immers wordengecompenseerd door een tweede inkomen. Een werkloosheidsuitkering hoeftgeen aantasting van een maatschappelijke positie te betekenen als een ander lidvan het samenlevingsverband een inkomen uit werk heeft.Achtereenvolgens zal nu aandacht worden besteed aan de door onsgeselecteerde groepen kansarmen, te weten: bejaarden, arbeidsongeschikten,bijstandsgerechtigden, langdurig werklozen en werkenden met een laag inkomen.Bejaarden -- Niet alle bejaarden behoren tot de onderliggende groepen in demaatschappij, maar velen hebben het in financieel opzicht niet breed. Vooralvoor degenen die van alleen een AOW-uitkering moeten rondkomen, is het vaakmoeilijk de eindjes aan elkaar te knopen. De koopkracht van de AOW-ers is delaatste zes jaar met twaalf procent verminderd (Ouderen thuis, 1987) enouderen zijn gemiddeld armer dan de overige bevolkingscategorien (Specifiekvoor bejaarden, 1983). In Rotterdam zou zeventig procent van de ouderen nietgoed in staat zijn om financieel rond te komen (Oude Engberink, 1983). Deslechte financile positie zorgt ervoor dat bejaarden vaak relatief slecht wonen(Knelpunten, 1980). Voor alle bejaarden geldt dat hun positie tot in lengte vanjaren vast ligt. Zij behoren niet langer tot de beroepsbevolking en kunnendaardoor geen inkomensverbetering verwachten door hun positie op dearbeidsmarkt te verbeteren. In de vier grootste steden wordt de problematiekvan de bejaarden erg serieus genomen, doordat het aantal bejaarden, en metname ook het aandeel daarin van de hoogbejaarden (ouder dan 75 jaar), delaatste tijd sterk is gestegen. Figuur 2.1 geeft het relatieve aantal bejaarden inde vier grootste steden aan.

23


25/217

19 r - - - - - - - - - - - - - ; - - -_ __- - - ~ - - - = - - - ~ - = - ~ ~/.,

Clc::i1o17

15.,]B.,""Cc: 13'#-

/.. -----. -- ---------../ ../. ~ ~ ~ ; ' ~ - - - - - - - -

/ '", . . , . ."""" ..-' ' ' ' '-

-:(/

'83 'B5 'B7

Bron: CB, S.

- - - Amsterdam- - - - Rotterdam__ _ 's-Gravenhage--- Utrecht- Nederland

Figuur 2,1 Aantal 65-plussers als percentage van de totale bevolking in de viergrootste steden en in Nederland, 1970-1987.

Tussen 1970 en 1987 is de groep bejaarden relatief gegroeid; met uitzonderingvan Amsterdam groeide de groep overigens overal ook in absolute aantallen,Ook blijkt dat de vier grootste steden meer zijn vergrijsd dan Nederland alsgeheel. Enerzijds speelt hierbij de verlenging van de levensduur een rol,anderzijds de geringe intergemeentelijke migratie van deze groep (Jobse, 1986),Vooral in 's-Gravenhage is het aandeel 65-plussers zeer groot. Dat in Amsterdam en Utrecht de laagste percentages worden aangetroffen, wordt voor eendeel veroorzaakt doordat deze steden grote aantallen jongeren, waaronder veelstudenten, huisvesten,Arbeidsongeschikten -- Degenen met een uitkering ingevolge de Wet op deArbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) of de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) ontvangen maximaal zeventig procent van het laatstverdiende loon. Over de maatschappelijke situatie van deze uitkeringsgerechtigdenis weinig tot niets bekend, Belangrijk is natuurlijk wel dat zij in het algemeenniet meer zullen terugkeren in het arbeidsproces en voor de rest van hun levenaangewezen zullen blijven op min of meer hetzelfde inkomen, Wanneer hetlaatstverdiende loon niet al te hoog was, hebben we te maken met kansarmen:een laag inkomen gekoppeld aan het ontbreken van verbeteringsmogelijkhedendoor verandering van de positie op de arbeidsmarkt.24


26/217

10 ,--------------------------------,'":.;;; 9o>Ol.c 8OloOl

cOlQ.Ol"0c

7

6

5

----------

O L-____ ' -____ -- '______ ' -____ -' -____ --'1970 '75 '80 '83 '85 '87

Bron: Gemeenschappelijke Medische Dienst

- - - Amsterdam- - - - Rotterdam--- Utrecht----- 's-Gravenhage

Figuur 2.2 Aantal WAO/AAW uitkeringen als percentage van de potentileberoepsbevolking in de vier grootste steden, 1977-1987 (NB: exclusiefAPB-uitkeringen),De ontwikkeling van het relatieve aantal arbeidsongeschikten is te zien in Figuur2.2. Voor de drie grootste steden is vanaf 1977 zowel een absolute als eenrelatieve toename te constateren, in Utrecht is het aantalWAO/AAW-uitkeringen sinds 1979 vrijwel stabiel. Voor Amsterdam geldt dat in1987 bijna n op de tien personen van de potentile beroepsbevolking wasaangewezen op een dergelijke uitkering. Er bestaan aanwijzingen dat hettoegenomen aantal WAO-ers in de afgelopen jaren een gevolg is van het feit datde WAO als relatief aantrekkelijke werkloosheidsvoorziening kan wordengezien. Dit geldt voor de werkgevers, omdat afvloeiing van werknemers via deWAO relatief gemakkelijk is (er hoeft geen ontslagvergunning te wordenaangevraagd). Voor de werknemer is het vaak ook aantrekkelijker, omdat deWAO-uitkering in het algemeen hoger is dan een werkloosheidsuitkering (Vanden Bosch & Petersen, 1980).Bijstandsgerechtigden -- Een bijstandsuitkering kan twee vormen aannemen:mensen tussen 18 en 65 jaar van wie verwacht wordt dat zij een baan zoeken,krijgen een RWW-uitkering (Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers). Mendient daarvoor bij het Gewestelijk Arbeidsbureau ingeschreven te staan en voortenminste de helft van de werkweek beschikbaar te zijn voor het verrichten vanwerk. De tweede vorm van bijstand is de Algemene Bijstandswet (ABW). Omhiervoor in aanmerking te komen hoeft men niet beschikbaar te zijn voor dearbeidsmarkt. Beide uitkeringen liggen op het niveau van het zogenaamdesociale minimum (zeventig procent van het minimumloon). Voor eenalleenstaande is dat minimum bijvoorbeeld vastgesteld op f 1.045 per maand envoor een (echt)paar op f 1.492 (cijfers per 1 juni 1988).

25


27/217

Clc:i l"0>Ol.c.,c.Ol0Q;.cOl]cOlc.Ol1Jc'"*-

14

12

10

.. /

. / ---- -....---::: - -- ----'/ ---_ .,'1'1/1

8 'I

6

4

2

/1'I/1,'IJ

1 / /.. / I J7.:::::--=:OL-______ ______ ______ ______1975 '80 '83 '85 '87

- - - Amsterdam- - - - Rotterdam_____ 's-Gravenhage

-- UtrechtBron: C.B.S., Gemeentelijke bureaus voor Onderzoek en StatistiekFiguur 2.3 Aantal werklozen als percentage van de potentile beroepsbevolking i nde vier grootste steden, 1975-1987.Het aantal werklozen is in de jaren zeventig, maar vooral ook in het begin vande jaren tachtig sterk toegenomen. Tussen 1980 en 1983 was er in de viergrootste steden sprake van een verdrievoudiging van het aantal werklozen(Figuur 2.3). Uiteenlopende oorzaken liggen hieraan ten grondslag, zoals hetoverhevelen van uitkeringsgerechtigden van het ene naar het andere programma,de sterke toename van het aantal werkzoekenden en, vanaf het begin van dejaren tachtig, vooral ook de verslechterde economische situatie en de economische herstructurering (Sociaal en cultureel rapport, 1986). Terwijl tussen 1985en 1987 landelijk gezien de werkloosheid afnam, was vooral in Amsterdam detoename nog aanzienlijk. De Gemeentelijke Sociale Dienst (Werkloosheidstaxatie, 1986) wijt dit onder andere aan het verlies van werkgelegenheiddoor automatisering en bezuinigingen. Voor de overblijvende banen zijn vaakmensen met een hogere en/of gespecialiseerde opleiding nodig. Deze wonenvooral buiten de stad. De lager opgeleiden die nog wel woonachtig zijn in destad, hebben steeds meer moeite om een baan te vinden. Onder de werklozenzijn bepaalde groepen oververtegenwoordigd. Het gaat hier vooral om ouderen,laaggeschoolden, leden van etnische minderheden, mensen met een mindergoede gezondheid en mensen die al een keer werkloos zijn geweest (Sociaal encultureel rapport, 1976; Werk en de minderheden, 1985; Couzijn, 1985).Degenen met een uitkering volgens de Rijksgroepsregeling WerklozeWerknemers zijn voor een belangrijk deel al langdurig werkloos. In Utrecht ligthet aantal langdurig werklozen als percentage van het totaal aantal werklozenop 51 procent en in het arbeidsmarktrayon Rotterdam op bijna 61 procent. Derayons 's-Gravenhage en Amsterdam liggen hiertussen in (respectievelijk 53 en58 procent). Boot (1987) voorspelt een groeiend aantal zeer langdurig werklozen26


28/217

(langer dan drie jaar). Het probleem is dat naarmate de periode vanwerkloosheid langer wordt, de kans op herintreding in het arbeidsproces steedskleiner wordt, tenzij speciale maatregelen worden getroffen. Daardoor behoortook dit segment van de beroepsbevolking tot de kansarmen. Dit geldt temeeromdat ook langdurig werkloos zijn vaak samengaat met andere kenmerken,zoals het deel uitmaken van een etnische minderheidsgroepering (Werk en deminderheden, 1985). Ook is aangetoond dat de kans dat werkloosheid langdurigzal zijn groter wordt naarmate men ouder is (De Amsterdamse economie, 1985).

8.------------------------------------------,Cl"

7:;;c 6o>Q).0'"- 5o]

Q) 4") 3a.Q)"t l" 2

,"" "" ",-------

\- - - - - ---- - - - .:::_-:-c.. .-"" ....... "" ......""_..- ....- .-'?f. ----------

OL-______ ______-L________L_______ ______1970 '75 '80 '83 '85 '87

- - - Amsterdam- - - - Rotterdam_""_ 'sGravenhage-- Utrecht

Bron: Ministerie SOZAWE, Jaarverslagen GSD, Gemeentelijke bureaus voorOnderzoek en StatistiekFiguur 2.4 Aantal ABW-uitkeringen (thuiswonenden) als percentage van depotentile beroepsbevolking in de vier grootste steden, 1970-1987.Ook de ABW-gerechtigden behoren tot de groep kansarmen omdat hetonwaarschijnlijk is dat zij door het veranderen van hun positie op dearbeidsmarkt hun maatschappelijke positie zullen verbeteren. Als percentage vande potentile beroepsbevolking is de groep niet erg omvangrijk, maar deaantallen die in aanmerking komen voor een uitkering volgens dit programmazijn toch aanzienlijk (Figuur 2.4).Aan het eind van de jaren zestig maakten veel bejaarden deel uit van de groep,omdat zij een bijstandsuitkering kregen als aanvulling op hun AOW. Met hetoptrekken van de AOW-bedragen, zijn de bejaarden echter steeds minderaangewezen op een ABW-uitkering. In 1968 was in Amsterdam, bijvoorbeeld, 75procent van het totaal aantal thuiswonende ABW-gerechtigden 65 jaar of ouder,terwijl dat in 1984 gezakt was tot tien procent. Het gaat hier dus niet zozeer omde toename van de categorie op zich, maar meer om de verscbuiving naar bepaalde deelgroepen, te weten de noudergezinnen.

27


29/217

Het gemiddelde inkomen van iemand met een bijstandsuitkering ligt uiteraardaanzienlijk onder dat van andere categorien in de stedelijke bevolking. In deNota Woonlasten (1983) van de Gemeente Utrecht wordt dan ook gesteld datmet name huishoudens die over een langere periode moeten zien rond te komenvan een bijstandsuitkering, in een uiterst moeilijke positie verkeren. Vooral dewoonlasten zijn voor deze mensen steeds moeilijker te dragen.Werkenden met een gering inkomen -- Werkenden die het minimumloonontvangen zijn natuurlijk beter af dan degenen met een uitkering welke nietmeer dan zeventig procent van dit minimum bedraagt. Maar als er slechts nenkel minimumloon in een huishouden van meerdere personen wordtbinnengebracht, is er per persoon toch weinig te besteden. Bovendien is hetminimumloon niet voor iedereen gelijk. Zo heeft een 23 t/m 64-jarige sinds 1juni 1988 recht op f 1.987,70 bruto per maand, maar een twintig-jarige slechts opf 1.222,40. Naast jongeren vormen etnische minderheden hier opnieuw eenbelangrijke categorie. Voor hen gaat het geringe inkomen vaak samen met financile verplichtingen in het moederland en/of met de lasten van een grootgezin in Nederland (Woon- en leefsituatie, 1982). Voor allen geldt dat eenaanzienlijke inkomens groei meestal niet het perspectief is. Veeleer blijkenmensen met een gering inkomen een onzekere toekomst te hebben omdat ze totde 'flexibele arbeid' (oproep- en uitzendkrachten, e.d.) behoren of werkzaam zijnin banen die met opheffing bedreigd worden. Om deze redenen horen ook dewerkenden met een gering inkomen tot de kansarme bevolkingsgroepen.Over deze categorie kansarmen zijn moeilijk cijfers te verkrijgen. Met behulpvan de uitkomsten van Woningbehoeftenonderzoeken kan de inkomensverdelingin de grote steden met die van overig Nederland worden vergeleken, hoewelhieraan wel wat problemen kleven: ook alle niet-werkenden zijn namelijk noodzakelijkerwijs in de tabel verwerkt en bovendien hebben vele respondenten huninkomen niet opgegeven, waardoor de uitkomsten wellicht vertekend zijn (Tabel2.1). Duidelijk is in ieder geval dat het inkomensniveau in de vier grootstesteden lager ligt dan in de rest van Nederland, zowel in 1981 als in 1985/1986.In de steden lijkt ook het aantal huishoudens met een laag inkomen wat meertoegenomen te zijn dan in de rest van het land.Tabel 2.1 Procentueel aandeel van de verschillellde illkomensklassen naar totaailletto jaarinkomen perhuishouden voor de vier grootste steden en voor de rest van Nederland

Totaal netto jaarinkomen (x1000 gld)1981 < 14 14-17 17-20 20-23 23-26 26-34 34-42 > 42

Vier grootste steden 15,7 8,3 10,7 9,6 9,7 21,0 11,8 13,2Rest Nederland 11,7 5,0 10,1 8,5 9,1 23,8 14,3 17,51985/1986 < 15 15-18 18-21 21-25 25-29 29-38 38-47 > 47Vier grootste steden 17,5 8,7 11,1 12,2 11,7 18,7 9,9 10,2Rest Nederland 11,1 5,8 9,8 10,8 11,3 22,9 13,6 14,7Bron: WBO 1981 en WBO 1985/1986, DGVH-bewerking

28


30/217

Uit het overzicht in deze paragraaf komt naar voren dat we in de grote stad temaken hebben met een groot aantal kansarmen. Gezamenlijk vormen zij eenaanzienlijk deel van de totale stedelijke bevolking. Zowel hun aantal als hunaandeel zijn de laatste jaren in het algemeen sterk toegenomen. Ten dele zijn decategorien gegroeid, maar ook door het wegtrekken van anderebevolkingsgroepen wordt hun aanwezigheid steeds nadrukkelijker. Door hunzwakke arbeidsmarktpositie kunnen zij meestal weinig op eigen kracht aanverbetering doen. Zij zijn voor hun welzijn, waaronder hun woonsituatie, van talvan sociale programma's afhankelijk.

Kansarm in de grote stad: de toekomstIn de nabije toekomst zal het aantal kansarmen in de stadsgewesten van degrootste steden zeker niet verminderen. Tot het jaar 2000 neemt volgens deRijksplanologische Dienst (Notitie ruimtelijke perspectieven, 1986) het aandeelbejaarden in de vier grootste steden weliswaar af, maar zal het in destadsgewesten als geheel, en met name in de groeikernen, nog sterk toenemen.Volgens het Centraal Planbureau (De arbeidsmarkt, 1987) moet daarnaast dekomende 25 jaar rekening gehouden worden met een blijvend hoge werkloosheid. Deze werkloosheid zal zich met name concentreren in het Westen van hetland (Vierde Nota, 1988). Veel van deze werklozen zullen laag opgeleiden zijn.Het aantal arbeidsongeschikten zal voornamelijk afhangen van het beleid van decentrale overheid; over deze groep is derhalve op dit moment weinig te zeggen.Hetzelfde geldt voor de werkenden met een laag inkomen. Het is maar de vraagof degenen met een 'vast' inkomen uit werk hetzelfde nominale en reele loonzullen blijven ontvangen. Het minimumloon van werkende jongeren staat nu alonder een constante politieke druk.Tenslotte zijn ook de verwachtingen omtrent de immigratie in de komende jarenvan belang. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (Bevolkingsprognose, 1986)verwacht tot 1990 een jaarlijkse instroom van 20 .000 personen en daarna nog zoongeveer 12.000 personen per jaar. Een deel van hen zal de status vanvluchteling bezitten. Hun kansen op de arbeidsmarkt zijn onzeker omdat zeafhankelijk zijn van zowel de economische ontwikkeling als van de persoonlijkeachtergronden van de betreffende personen. Wat er gebeurt na het openstellenvan de grenzen van de Europese Gemeenschap in 1992 is een open vraag.Hoe dan ook, duidelijk is dat het aantal kansarmen in de stadsgewesten van devier grootste steden de komende jaren eerder zal toe- dan afnemen. Om hen tehuisvesten zal er blijvend vraag zijn naar goedkope woningen, en die vraag zouwel eens groter kunnen zijn dan nu al het geval is. In hoeverre het ruimtelijkbeleid en volkshuisvestingsbeleid daarop kunnen inspelen, is onderwerp van devolgende paragraaf.

Het beleid: kanttekeningen bij drie nota'sIn 1988 zijn drie nota's verschenen met beleidsvoornemens die op een of anderewijze de huisvestingssituatie van de kansarmen in de grootste steden raken. Inhet werkstuk van de vier grootste steden en Groningen, "Volkshuisvesting, eenkwestie van beschaving", wordt de gehele huisvestingssituatie in deze steden

29


31/217

besproken. In de "Ontwerp Nota Volkshuisvesting in de jaren Negentig" wordende algemene beleidslijnen ten aanzien van de overheidsbemoeienis met dehuisvesting geschetst. In de "Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening"tenslotte worden de volkshuisvestingsaspecten in een breder kader geplaatst.Vanuit het perspectief van de positie van de kansarmen en de veranderendeomvang en samenstelling van de groep kan een aantal kanttekeningen bij dezenota's worden geplaatst.In de nota van de grote steden wordt de positie van de lagere inkomensgroepenbenadrukt, hoewel tegelijkertijd wordt gesteld dat volkshuisvesting nooit eenzaak voor marginale groepen is geweest en dat ook niet mag worden(Volkshuisvesting, 1988); het volkshuisvestingsbeleid wordt gezien als eenonverbrekelijk deel van de brede sociale politiek die kenmerkend is voor onsland. In de nota worden twee hoofdproblemen geschetst. Het eerste is de relatieve omvang van de groep minder bedeelden in de grote steden. Juist vanwegedie grote aantallen moet volgens de opstellers het accent van het beleid wordengelegd op het voorzien in hun huisvesting. Het tweede is de grote omvang vanhet oude en betrekkelijk slechte woningbestand en de grote variatie in dekwaliteit van de woonbuurten. Hierdoor is langzamerhand segregatie op verschillende ruimtelijke schalen ontstaan: tussen buurten van de stad en tussen delenvan de stadsgewesten. Een breed volkshuisvestingsbeleid is nodig ter compensatie van de gevolgen van de maatschappelijke segmentering en de ruimtelijkesegregatie. Door bewuste woningen woonmilieudifferentiatie, samen met eenerop toegesneden stedebouwkundig ontwerp, kan volgens de nota deze verbetering tot stand worden gebracht.Gezien de huidige bevolkingssamenstelling en de aard van de woningvoorraadwordt in de nota gekozen voor een omvangrijke nieuwbouwinspanning in degrote steden. Al wordt hierbij wel een plaats ingeruimd voor de vergroting vande eigen woningsector die in de meeste grote steden stiefmoederlijk bedeeld is,toch wordt met name de uitbreiding van de sociale huurwoningenvoorraadbepleit. Deze keuze berust geheel op het benadrukken van de zwakke positievan de kansarmen en, in tegenstelling tot de straks te bespreken Vierde Nota,worden de gevolgen van economische groei, van een toenemende invloed vanhet marktmechanisme en van de belangen van de (kans)rijken, min of meergenegeerd.De vraag is echter of een eenzijdige gerichtheid op het bouwen vanwoningwetwoningen het aangewezen beleid is om alle kansarme groepen tehelpen. Doorstromingsprocessen die goedkope huurwoningen zouden kunnenvrijmaken, worden door een dergelijk bouwbeleid bijvoorbeeld nauwelijksmogelijk gemaakt, terwijl het belang hiervan in toenemende mate wordtonderkend (zie b.v. Scholten, 1988). Vooral in de grote steden zou een beleiddat gericht is op het verminderen van tekorten aan eengezinshuizen, en vooralook aan koopwoningen, deze doorstroming kunnen bevorderen.In de "Ontwerp Nota Volkshuisvesting in de jaren Negentig" (1988) worden delagere-inkomensgroepen expliciet tot hoofddoelgroep van het volkshuisvestingsbeleid gemaakt. Ondanks dit, lijkt het er echter op dat deze groependoor een aantal beleidsvoornemens juist zullen worden gedupeerd. Dit betreftmet name de voorstellen in de strijd tegen de 'scheefgroei' en het voornemen deverkoop van sociale huurwoningen te bevorderen.Op zich is de scheefgroei, waarbij huishoudens met lage inkomens relatief duur30


32/217

wonen en huishoudens met een hoger inkomen goedkope huurwoningen in dedistributiesector bezet houden, een groot probleem. Het bevorderen van dedoorstroming kan ertoe leiden dat inkomens en huurprijzen beter met elkaar inovereenstemming worden gebracht en dat voor lagere inkomensgroepenbetaalbare woningen beschikbaar komen. Maar door het onder dwang massaaldoen verhuizen, ontstaat het gevaar van een toenemende sociale en ruimtelijkesegregatie tussen kansarmen en kansrijken in de samenleving. Goedkope endure woningen staan gewoonlijk niet bij elkaar en dat betekent dat bij eenherverdeling op basis van 'passende' huur ook een ruimtelijke uitsortering vaninkomensgroepen kan gaan plaatsvinden. De situatie waarin kansarmen in deslechtste woningen en minst aantrekkelijke woonmilieus terecht komen, terwijldegenen met een betere positie op de arbeidsmarkt de betere delen van dewoningvoorraad bezetten wordt daardoor gelegitimeerd. De vraag is echter ofeen dergelijke toenemende segregatie en polarisatie wenselijk is.Ook het bevorderen van het eigen-woningbezit kan leiden tot een toenemendesociale (en ruimtelijke) segregatie; mensen met een hoger inkomen in eenkoopwoning en mensen met een laag inkomen in een huurwoning. Dit zoudoorbroken kunnen worden door het bevorderen van het eigen-woningbezit voorlagere inkomensgroepen, waartoe de verkoop van woningwetwoningen als eengeigend middel wordt gezien: "Verkoop van zulke woningen is immers hetmiddel bij uitstek om het eigen-woningbezit onder lage-inkomensgroepen tebevorderen" (ibid., p. 162). Toch wordt dit ondergraven door de constatering inde nota dat met name zittende huurders met hogere inkomens zullen profiterenvan de verkoop van woningwetwoningen.Er is nog een ander aspect van de verkoop van sociale huurwoningen dat vanbelang is voor de positie van de kansarmen. De minst aantrekkelijke enbouw-technisch slechtste woningen zullen niet verkocht worden en hun aandeelin de huursector zal stijgen naarmate het verkoopprogramma omvangrijker zalzijn. Hierdoor zal opnieuw de 'ijzeren wet van de woningmarkt' zich doengelden: de sterkere partijen weten zich meester te maken van de courantewoningen, terwijl de zwakkere partijen met de incourante woningen genoegenmoeten nemen (Priemus, 1978).De "Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening" (1988) heeft een veel brederedoelstelling dan de hiervoor besproken nota's, maar de volkshuisvesting maaktdaarvan een onderdeel uit. Het accent ligt niet op de positie van de kansarmen,integendeel, de economische groei staat in het centrum van de aandacht. Tochwordt aandacht geschonken aan de huisvesting en ook wordt ingegaan op deverschillen tussen deelgebieden binnen de steden. Op deze aspecten willen wehier doorgaan vanuit het perspectief van de toename van de kansarmen in desteden.Er wordt in de Vierde Nota van uitgegaan dat er een blijvend hogewerkloosheid zal zijn en dat velen afhankelijk zullen blijven van collectievevoorzieningen (ibid., p. 16). Geconstateerd wordt dat het aantal kansarmen instedelijke gebieden in veel gevallen nog groter zal worden. Velen van hen zullenaangewezen blijven op de goedkope delen van de stedelijke woningmarkt, dietoch al onder druk staan door demografische ontwikkelingen. Maar door deorintatie van de nota op economische groei wordt hun positie niet totuitgangspunt voor het beleid gekozen. Weliswaar wordt erkend dat er voor hetjaar 2015 nog bijna 1 miljoen woningen in de Randstad moeten worden

31


33/217

gebouwd en dat het deel van de vraag waarin de markt zelf niet voorziet eenzorg moet blijven van de overheid. Maar dit leidt niet tot een duidelijkeuitspraak over het soort woningen dat op diverse locaties gebouwd zou moetenworden. Voor zover over de woonvoorkeuren en woningbehoeften wordtgesproken, gaat het over de meer bemiddelde groepen in de samenleving. Denadruk op economische groei, de grotere rol van de marktsector en het benuttenvan sterke punten en kansrijke ontwikkelingen belemmert het zicht op debehoeften van kansarmen en hun vaak geringe mogelijkheden op dewoningmarkt. De gevaren van een toenemende polarisatie tussen (kans)arm en(kans)rijk worden kennelijk nauwelijks onderkend.Ook met betrekking tot de zorg voor de woongebieden is er onvoldoendeaandacht voor de positie van de kansarmen. In de Nota wordt binnen de stadeen onderscheid gemaakt tussen drie soorten gebieden: consolidatiegebieden(gebieden die het "vanzelf' goed doen), stagnatiegebieden (welke via ingrijpendevernieuwing nieuw leven moeten worden ingeblazen) en expansiegebieden (waarvaak kan worden volstaan met aanpassing van ruimtelijke strukturen en/of hetwegnemen van belemmerende factoren) (ibid., pp. 47-48). Onderkend wordt datsommige na-oorlogse wijken als stagnatiegebied moeten worden aangemerkt.Maar de ingrijpende vernieuwing die hierop zou moeten volgen, wordt nog nietuitgewerkt. Evenmin wordt onderkend dat deze gebieden in toenemende mateeen belangrijke woonplek worden voor kansarmen (Jobse e.a., 1988).Vernieuwing van dit soort complexen moet niet leiden tot het opnieuwverdringen van de kansarmen. Maar tegelijkertijd moet het ontstaan vanonverantwoord grote concentraties worden vermeden. Hiervoor zou het nuttigzijn als meer variatie van woningen en voorzieningen zou worden aangebracht,waardoor sociale menging binnen deze gebieden mogelijk blijft.Maar ook het beleid ten aanzien van andere stadsdelen moet vanuit ditperspectief opnieuw worden bezien; de verandering van de na-oorlogse gebiedenstaat immers niet los van wat er elders in de stad gebeurt. Wanneerconsolidatiegebieden het exclusieve woondomein gaan vormen voor kansrijken,ontstaan verdringingsprocessen die leiden tot verdergaande ruimtelijkesegregatie en mogelijk tot gettovorming, juist in de stagnatiegebieden. Hetconstateren dat bepaalde wijken zich op een ongewenste manier ontwikkelen,moet de vraag naar de achterliggende processen actueel maken en moet vooralleiden tot een beleid dat de ongewenste ontwikkelingen tegengaat.

SlotHet aantal kansarmen in de stad is de laatste twmtlg jaar aanzienlijktoegenomen. Maatschappelijke processen (verandering van waarden en normen:emancipatie en individualisering), demografische processen (vergrijzing,verkleining van de huishoudens) en sociaal- economische factoren (economischestagnatie, werkloosheid, flexibilisering van de arbeid) vormen hierbij enkelebelangrijke achterliggende factoren. Vooral de bejaarden, de arbeidsongeschikten en de (langdurig) werklozen zijn een steeds groter deel gaan uitmaken van de stedelijke bevolking. Daarnaast is er een belangrijk deel van destedelijke bevolking dat (nog) wel werk heeft, maar moet rondkomen van eenrelatief gering inkomen. Al deze groepen hebben gemeen dat huntoekomstperspectief geen verbetering inhoudt.32


34/217

Hoewel ontwikkelingen in andere landen niet zonder meer getransponeerdmogen worden naar de Nederlandse samenleving, kunnen deze wel als waarschuwing dienen. In de engelstalige literatuur wordt sterk benadrukt dat er eentweedeling in de samenleving is ontstaan tussen enerzijds degenen met eenredelijk vaste baan en een inkomen dat aanzienlijk boven het minimum ligt enanderzijds de uitkeringsgerechtigden en de mensen die afhankelijk zijn vanuitzendbureaus, oproepcontracten en ander tijdelijk werk, alsmede de mensenmet een vaste, maar slecht betaalde baan in bedreigde sectoren van deeconomie. De tegenstellingen tussen deze groepen zijn ook in Nederlandgesignaleerd (zie ook: Kbben & Godschalk, 1985; Valkenburg & Vissers, 1979).Wanneer duidelijk wordt dat dergelijke verschillen in toenemende mate ook opde woningmarkt gereproduceerd worden, dan moet worden geconstateerd dat demaatschappelijke situatie van bepaalde groeperingen relatief verslechtert. Ditkan naar voren komen binnen de Nederlandse samenleving als geheel, maar ookbinnen een stadsgewest of zelfs binnen een buurt. Wanneer de verwachtetoename van het totaal aantal kansarmen zich inderdaad doorzet, dan zal metde huisvestingsproblemen die daardoor ongetwijfeld gaan optreden, rekeninggehouden moeten worden. Uit recente beleidsvoornemens blijkt dit onvoldoendehet geval te zijn. De voorgestelde maatregelen lijken, ondanks soms goedebedoelingen, de maatschappelijke polarisatie te bevorderen en de ruimtelijkesegregatie tussen (kans)arm en (kans)rijk vergroten.

Literatuur

BEVOLKINGSPROGNOSE VOOR NEDERLAND 1986-2000 (1986), CentraalBureau voor de Statistiek, supplement bij bevolkingsprognose voor Nederland1984-2000, CBS-publikaties. Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage.BOOT, P. (1987), Een beter functionerende arbeidsmarkt in 1987? In:Economisch Statistische berichten 73, pp. 863-865.BOSCH, F.AJ. VAN DEN; PETERS EN, C. (1980), De omvang van deverborgen werkloosheid in de WAO. In: Economisch Statistische Berichten66 , pp. 52-58.

CORTIE, c.; OSTENDORF, W. (1986), Suburbanisatie en gentrification:sociaal-ruimtelijke dynamiek in de Randstad na 1970. In: GeografischTijdschrift 20, pp. 64-83.COUZIJN, A (red.) (1985), Maatschappelijke ontwikkelingen Amsterdamtotaal. Bestuursinformatie, Amsterdam.DE AMSTERDAMSE ECONOMIE IN 1984 EN 1985 (1985), GemeenteAmsterdam.SPECIFIEK VOOR BEJAARDEN (1983), Projectgroep ZelfstandigeHuisvesting Ouderen, 's-Gravenhage.

DE ARBEIDSMARKT NAAR OPLEIDINGSCATEGORIE 1975-2000 (1987),Centraal Planbureau, 's-Gravenhage.DIELEMAN, F.M. (1986), The future of Dutch housing: a review andinterpretation of the recent literature. In: Tijdschrift voor Economische enSociale Geografie 77, pp. 336-344.DIELEMAN, F.M.; JANSEN, AW .P.; SMIDT, M. DE (red.) (1986), Metamorfose van de stad. Nederlandse Geografische Studies 19, Koninklijk33


35/217

Nederlands Aardrijkskundig Genootschap/Geografisch Instituut,Rijksuniversiteit, Amsterdam/Utrecht.ERKEL, F.R VAN; HOOGENHOUT, H.P.H. (1988), Woonbeeld en perceptievan woonmilieu. In: Planologische Diskussiebijdragen, pp. 207-216. DelftscheUitgevers Maatschappij, Delft.FORREST, R; WILLIAMS, P. (1984), Commodification and housing: emergingissues and contradictions. In: Environment and Planning A 16, pp. 1163-1180.FORREST, R; MURIE, A (1987), Social polarization and housing tenurepolarisation; associations and dislocations. Paper voor de zesde UrbanChange and Conflict Conference, Canterbury.HAMNETT, C. (1984), The postwar restructuring of the British housing andlabour markets: a critical comment on Thorns. In: Environment and PlanningA 16, pp. 147-16l.HAMNETT, C. (1987), Accumulation, access and inequality: the owner occupiedhousing market in Britain in the 1970s and 1980s. Paper voor de zesde

Urban Change and Conflict Conference, Canterbury.HERLYN, U. (1988), Upgrading and downgrading of urban areas. Paper voorde International Conference on Housing, Policy, and Urban Innovation,Amsterdam.HOORN, F.J.J.H. VAN; GINKEL, J.A. VAN (1986), Racial leapfrogging in acontrolled housing market; the case of the Mediterranean minority inUtrecht, the Netherlands. In: Tijdschrift voor Economische en SocialeGeografie 77, pp. 187-196.JANSEN, AW.P.; SMIDT, M. DE (red.), Metamorfose van de stad, pp. 77-9l.Koninklijk Nederlands Aardrijkskundig Genootschap/Geografisch Instituut,Rijksuniversiteit, Amsterdam/Utrecht.JOBSE, RB. (1986), Bevolkingsontwikkelingen in de drie grote steden; het

ontstaan van leeftijdsspecifieke woongebieden. In: DIELEMAN, F.M.;JOBSE, R; MUSTERD, S.; TEULE, RBJ. (1988), Wonen in de Randstad:een trendrapport. Stedelijke Netwerken, Werkstukken 2, Ministerie vanOnderwijs en Wetenschappen, Zoetermeer.KEMPEN, E. VAN (1986), High-rise housing estates and the concentration ofpoverty (the case Bijlmermeer). In: The Netherlands Journalof Housing andEnvironmental Research 1, pp. 3-26.KEMPEN, R VAN; R TEULE (1988), In de klem tussen stedelijke woningmarkt en arbeidsmarkt: kansarmen in de Randstad. Deelrapport 1: algemeneontwikkelingen en theoretisch kader. Stedelijke Netwerken, Werkstukken 8,Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Zoetermeer.

KNELPUNTEN EN PRIORITEITEN IN HET WELZIJNSWERK OUDERENIN AMSTERDAM (1980). Stichting Wijksvoorzieningen voor bejaarden,Amsterdam.KBBEN, AJ.F.; GODSCHALK, JJ . (1985), Een tweedeling van de samenleving? Organisatie voor strategisch arbeidsmarktonderzoek, 's-Gravenhage.MORRIS, L.D. (1987), Local social polarization: a case study of HartlepooI. In:The International Journalof Urban and Regional Research 11, pp. 331-350.MUSTERD, S. (1985), Verschillende structuren en ontwikkelingen vanwoongebieden in Tilburg. Nederlandse Geografische Studies 2, KoninklijkNederlands Aardrijkskundig Genootschap/Geografisch en PlanologischInstituut, Vrije Universiteit, Amsterdam.

MUSTERD, S; JOBSE, RB.; PRIEMUS, H. (1988), Bevolkingssegregatie in de34


36/217

Randstad; enkele te verwachten ontwikkelingen. In: Stedebouw enVolkshuisvesting 69, pp. 293-302.NOTA WOONLASTEN (1983), Gemeentebestuur, Utrecht.NOTITIE RUIMTELIJKE PERSPECTIEVEN (1986), RijksplanologischeDienst. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Distributiecentrum voor Overheidspublikaties, 's-Gravenhage.ONTWERP NOTA VOLKSHUISVESTING IN DE JAREN NEGENTIG VANBOUWEN EN WONEN (1988). Ministerie van Volkshuisvesting, RuimtelijkeOrdening en Milieubeheer 's-Gravenhage,

OUDE ENGBERINK, G. (1983), Minima zonder marge. Gemeentelijke SocialeDienst Rotterdam, Rotterdam.OUDEREN THUIS (1987), Secretarie-afdeling Sociale Zaken, Volksgezondheiden Culturele Minderheden, Bureau Sociale Zaken, Rotterdam.PRIEMUS, H. (1978), Volkshuisvesting; begrippen, problemen, beleid. Samsom,Alphen aid Rijn.REX, J.A (1968), The sociology of a zone of transition. In: PAHL, R.E. (red.),

Readings in urban sociology, pp. 211-231. Pergamon, London.SCHOLTEN, H. (1988), Verhuisprocessen op de Nederlandse woningmarkt; eenbeleidsondersteunend model voor de woningbouw. Geografisch Instituut,Rijksuniversiteit, Utrecht.SOCIAAL EN CULTUREEL RAPPORT (1976), Sociaal en CultureelPlanbureau, Rijswijk.SOCIAAL EN CULTUREEL RAPPORT (1986), Sociaal en CultureelPlanbureau, Rijswijk.TOEKOMST VAN DE GROEIKERNEN: EEN VERKENNENDE STUDIE(1986), Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening enMilieubeheer, 's-Gravenhage.VALKENBURG, F.e.; VISSERS, AM.e. (1979), Theorie van de dubbelearbeidsmarkt: samenvatting. Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage.VIERDE NOTA OVER DE RUIMTELIJKE ORDENING (1988). Deel a:beleidsvoornemen. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening enMilieubeheer, 's-Gravenhage.VLIET, J. VAN (1986), Sociale zekerheid in de klem. In: SCHUIJT, K.; VEEN,R. VAN DER (red.), De verdeelde samenleving, pp. 97-122. Stenfert Kroese,Leiden.VOLKSHUISVESTING, EEN KWESTIE VAN BESCHAVING (1988),Diensten volkshuisvesting van de gemeenten Amsterdam, Rotterdam,'s-Gravenhage, Utrecht en Groningen, Utrecht.WERK EN DE MINDERHEDEN (1985). Gemeentebestuur, Utrecht.WERKLOOSHEIDSTAXATIE 1987 (1986). Gemeentelijke Sociale Dienst,Amsterdam.WOON- EN LEEFSITUATIE ETNISCHE MINDERHEDEN IN UTRECHT(1982), Deelrapport 2, verslag veldwerkfase. Gemeentebestuur, Utrecht.

35


37/217


38/217

3UITS

Volkshuisvesting in Theorie en Praktijk

Documents

Transcript of Volkshuisvesting in Theorie en Praktijk