UvA-DARE (Digital Academic Repository) Marktwerking in het ... · 3.3 Globalisering 325 4 Een...

UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (http://dare.uva.nl)

UvA-DARE (Digital Academic Repository)

Marktwerking in het onderwijs

Webbink, D.

Published in:Martkwerking in het onderwijs

Link to publication

Citation for published version (APA):Webbink, D. (2001). Marktwerking in het onderwijs. In M. van Dijck (Ed.), Martkwerking in het onderwijs DenHaag: Onderwijsraad.

General rightsIt is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s),other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons).

Disclaimer/Complaints regulationsIf you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, statingyour reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Askthe Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam,The Netherlands. You will be contacted as soon as possible.

Download date: 11 Feb 2020

https://dare.uva.nl/personal/pure/en/publications/marktwerking-in-het-onderwijs(4e8b1286-6baf-4262-b646-d4821e979248).html

Onderwijs in de markt

Colofon

De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert, gevraagd en

ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert

de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De

Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in

speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad.

De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economische en juridische)

disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs. Ook de interna-

tionale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de aandacht.

De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschoolse educatie tot

aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen.

De producten van de raad worden gepubliceerd in de vorm van adviezen, studies en verkenningen.

Daarnaast initieert de raad seminars en website-discussies over onderwerpen die van belang zijn voor het

onderwijsbeleid.

De raad bestaat uit zeventien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd.

Studie Onderwijs in de markt uitgebracht aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Nr. 20010421/529, oktober 2001

ISBN 90 801923 2 5

Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2001

Bestellingen van publicaties:

Onderwijsraad

Nassaulaan 6

2514 JS Den Haag

email: [email protected]

(070) 310 00 00 of via de website: www.onderwijsraad.nl

Ontwerp en opmaak: Maarten Balyon grafische vormgeving bv

Drukwerk: Drukkerij Artoos

© Onderwijsraad, Den Haag.

Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.

Onderwijs in de markt

red. M. van Dyck

Onderwijsraad, Den Haag, oktober 2001

Ten geleide

Wat zijn de toepassingsmogelijkheden van marktwerking in de verschillende onder-

wijssectoren? Deze vraag speelt sinds enkele jaren en niet alleen op onderwijsgebied,

maar op alle beleidsterreinen van de overheid. De toenemende aandacht voor de

mogelijkheden van marktwerking in het onderwijs was reden voor de Minister van

Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, dit onderwerp in het adviesprogramma van de

Onderwijsraad op te nemen.

Ter voorbereiding van een verkenning en een advies over dit onderwerp, die tegelijk

met deze studie worden gepubliceerd, heeft de raad zestien deskundigen gevraagd om

ieder vanuit een verschillend perspectief een artikel te schrijven over het thema markt-

werking in het onderwijs.

De raad heeft bij het werken aan zijn verkenning en advies over marktwerking dankbaar

gebruik gemaakt van het boeiende overzicht dat de auteurs geleverd hebben.

Namens de Onderwijsraad,

prof.dr. A.M.L. van Wieringen

voorzitter

Inhoudsopgave

1 Onderwijs in de markt: een introductie (M. van Dyck) 131 Vooraf 132 Achtergrond: de context voor deze bundel 14

2.1 Marktwerking als algemeen beleidsstreven 142.2 Marktwerking in het onderwijs als beleidsstreven 152.3 Onderwijsbeleid en marktwerking 16

3 Deze bundel in overzicht 183.1 Algemene opzet van de bundel 183.2 Vooruitblik op de artikelen 18

4 Conclusie 28Literatuur 30

DEEL I ACHTERGRONDEN VAN MARKTWERKING IN HET ONDERWIJS

2 ‘Vadertje staat naar een verpleegtehuis’ 32enkele historische beschouwingen over het marktprincipe in het onderwijs (S. Karsten)

1 Inleiding 322 De traditionele Nederlandse ‘quasi-markt’ 353 De ontwikkeling van de moderne ‘quasi-markt’ in de jaren tachtig en negentig 374 Typering van de moderne ‘quasi-markt’ 385 Waar komt het succes vandaan? 446 Slot 49

Literatuur 50

3 Marktwerking en de publieke sector (W. Derksen) 561 Inleiding 562 Privatisering in soorten 583 Het debat 604 De veranderende context 635 Marktwerking in het onderwijs 66

4 Zeven stellingen over marktwerking in het onderwijs 70(E. Canton, W. Hassink, M. Pomp en D. Webbink)

1 De gedresseerde onderwijsmarkt 402 Onvolkomenheden in de onderwijsmarkt vergen overheidsbeleid 723 Het maatschappelijke belang is soms gediend bij inperking van de

concurrentie tussen onderwijsaanbieders 73

4 Scholen kunnen ook concurreren zonder winstprikkel 755 Concurrentie, mits goed vormgegeven, leidt niet tot grotere tweedeling

in het onderwijs 766 Teambeloning kan een bijdrage leveren aan verbetering van

onderwijskwaliteit, met name op scholen met achterstandsleerlingen 787 Monopolievorming in het middelbaar beroepsonderwijs bedreigt de

onderwijskwaliteit 798 Trends vragen om meer concurrentie in het hoger onderwijs 809 Conclusie: onderzoeksvragen en beleidsopties 82

Literatuur 83

DEEL II BELEIDSTHEORIEËN

5 Regulatieve structuur en concurrentie (P.N. Karstanje) 851 Inleiding 862 Deregulering: beleidsintenties 873 Typen deregulering 894 Feitelijke deregulering 895 Onderwijs als markt 916 Responsiviteit 937 Vraagzijde 938 Deregulerings(neven)effecten 959 Conclusie 96

Literatuur 98

6 Bestuursvormen, financieel eigenaarschap en marktwerking 101(C. van Leest)

1 Inleiding 1012 Bestuursvormen en financieel eigenaarschap in het bekostigde onderwijs 102

2.1 Bijzonder onderwijs 1032.2 Openbaar onderwijs 1032.3 Beperkingen aan de vermogensrechtelijke zelfstandigheid 106

3 Overheidsbekostiging en mogelijkheden voor alternatieve financiering 1073.1 Winst op eigen vermogen 1073.2 Vrijwillige ouderbijdragen in het primair en het voortgezet onderwijs 1083.3 Sponsoring in het primair en voortgezet onderwijs 1093.4 Contractactiviteiten 1093.5 Operationele activiteiten 1103.6 Specifieke financiering 110

4 Omvang en oorsprong van financieringsbronnen in de praktijk 1105 Het overheidsbeleid 1136 Conclusie 114

7 De school als organisatie: implicaties voor marktwerking 117(D. Majoor)

1 Marktwerking als vorm van regulering 1172 Marktwerking als omgevingsverandering 1183 Aanpassing van scholen aan de omgeving 119

3.1 Aanpassing aan de institutionele omgeving 1203.2 Aanpassing aan de marktomgeving 121

4 Reactie van scholen op marktwerking: een theoretische inschatting 1214.1 Controle krijgen over de omgeving 1214.2 Aanpassing 122

5 Reactie van scholen op marktwerking: ontwikkelingen en onderzoeksresultaten 1245.1 Controle krijgen over de omgeving 1255.2. Aanpassing 126

6 Organisaties die goed functioneren in een marktsituatie 128Literatuur 131

8 Marktwerking in het onderwijs - de vraagzijde (H. Oosterbeek) 1361 Inleiding 1362 Eigen bijdragen 1373 Studiefinanciering 1414 Leerrechten 1465 De rol van informatie 1486 Conclusie 149

DEEL III NATIONALE EN INTERNATIONALE VERSCHIJNINGSVORMEN

9 Verschijningsvormen van marktwerking in het funderend onderwijs: 150een internationale vergelijking (J.C. Teelken)

1 Steeds meer aandacht voor marktwerking 1502 Schoolkeuze en marktwerking 1533 Internationale vergelijkingen 155

3.1 Verenigde Staten 1563.2 Engeland 1583.3 Schotland 1593.4 Nieuw-Zeeland 1603.5 Overige landen 160

4 Vergelijkend resumé 1625 Implicaties voor beleid 162

Literatuur 164

10 Marktwerking in het beroepsonderwijs: internationale vergelijking 167(H. van Lieshout)

1 Inleiding 1682 Theoretische marktverkenning 168

2.1 Markt, overheid en instituties 1682.2 Vraag en aanbod van beroepsonderwijs 1702.3 De kwalificatiemarkt en het probleem 1732.4 Een evenwichtsbegrip voor kwalificatiemarkten 175

3 Een bestendig Duits high skill equilibrium 1763.1 Bedrijven 1773.2 Jongeren 1783.3 Marktwerking en concurrentie in Duitsland 180

4 Een Amerikaans low skill equilibrium? 1814.1 Bedrijven 1814.2 Jongeren 1834.3 Het falen van het Amerikaanse leerlingwezen 1844.4 De intrigerende uitzondering: een florerend Amerikaans sectoraal 184

leerlingstelsel4.5 Marktwerking en concurrentie in de VS 185

5 Conclusies: de smalle marges voor (Nederlands) overheidsbeleid 187Literatuur 190

11 Verschijningsvormen van marktwerking in het hoger onderwijs: 192internationale vergelijking (F. Kaiser en P. van der Meer)

1 Inleiding 1932 Conceptueel kader 1943 Methode van onderzoek en landenkeuze 1964 Landenbeschrijving 196

4.1 Duitsland 1974.2 Frankrijk 1984.3 Het Verenigd Koninkrijk 2004.4 Nederland 2024.5 Michigan 204

5 Samenvatting en conclusies 206Literatuur 210

12 De post-initiële markt (W.A. Houtkoop) 2111 Inleiding 2122 De monitor Post-initieel 2123 De onderzoeksgroep van werkende volwassenen 2134 Cursussen en opleidingen voor werk of carrière 2145 De relatie tussen werk en opleiding 2176 Deelnemerskarakteristieken 2187 Publieksgroepen van publieke en private aanbieders 2198 De Nederlandse situatie samengevat 2239 De Nederlandse situatie in internationaal perspectief 225

Literatuur 227

DEEL IV EFFECTEN VAN DEREGULERING EN MARKTWERKING

13 Wetgeving, deregulering en marktwerking 228de web als casus (H. de Heer)

1 Inleiding 2292 Typisch WEB? 2303 Kaderwet? 2324 De WEB en marktwerking 2335 Deregulering en aspecten van marktwerking 2356 Hoe vrij is ‘vrije’ keuze? 2397 Educatie, contractactiviteiten en externe legitimering 2418 Slot 2439 Samenvatting en conclusie 244

14 Deregulering en marktwerking (H.M. Bronneman-Helmers) 2451 Inleiding 2462 Visies op marktwerking en het karakter van de onderwijsmarkt 246

2.1 Visies op marktwerking 2472.2 Het karakter van de onderwijsmarkt 248

3 Deregulering als voorwaarde voor marktwerking 2493.1 Deregulering in het onderwijs 2503.2 Meer ruimte voor marktwerking in het onderwijs? 253

4 Belemmeringen en stimulansen voor marktwerking 2584.1 Ontwikkelingen in de omvang van de vraag naar onderwijs 2584.2 De opstelling van de verschillende vragers op de onderwijsmarkt 2584.3. Opvattingen en houdingen van de diverse geledingen binnen de 262

onderwijsinstelling4.4 De financiële ruimte voor onderwijsinstellingen 2634.5 Het gedrag van (nieuwe) (mede)regelgevers 263

5 Marktwerking in de praktijk 2645.1 Nieuwe activiteiten binnen het reguliere onderwijsaanbod 2645.2 Differentiatie van programma’s binnen het reguliere onderwijsaanbod 2655.3 Een nieuw profiel voor de school of instelling 2655.4 Extra activiteiten buiten het reguliere onderwijs 266

6 Conclusie 266Literatuur 268

15 Marktwerking in het onderwijs: waar leidt het toe? (S. Waslander) 2701 Inleiding 2712 Veronderstelde effecten 272

2.1 Verwachte positieve effecten 2722.2 Gevreesde negatieve effecten 277

3 Wat leert onderzoek? 2824 Doelmatigheid en bestelsamenhang 2875 Witte vlekken in het onderzoek 2886 Implicaties voor Nederlands beleid 289

Literatuur 293

DEEL V BLIK OP DE TOEKOMST

16 Marktwerking tegen wil en dank (H. Wansink) 2981 Inleiding 2982 Wereldverbeteraars op de terugtocht 3003 De school als achtergebleven gebied 302

3.1 Computerkoorts 3043.2 Bewuste ouders 3063.3 Marginalisering 307

4 De kentering van 1998 308Literatuur 311

17 Van marktwerking in het onderwijs naar leren in de markt: 313naar microkeuze en netwerkleren (H.F. van Aalst)

1 Inleiding en samenvatting 3142 Een periode van gewilde transformatie 3153 Indicatoren van de transformatie 316

3.1 De aard van kennis en kennisontwikkeling verandert 3173.2 Sociale textuur en identiteit 3203.3 Globalisering 325

4 Een scenario voor een lerende samenleving 3264.1 Microkeuzen en netwerkleren 3264.2 Zelfsturing, participatie en coaching 3274.3 Educatieve ondernemers 3294.4 De school als netwerkorganisatie en meervoudige accreditatie 330

5 Van onderwijs naar leren 331Literatuur 334

Onderwijs in de markt 13

1 Onderwijs in de markt: een introductie

M. van Dyck1

Deze inleiding op de bundel schetst eerst de beleidscontext rondom marktwerking in

het onderwijs (paragraaf 2) en biedt vervolgens een vooruitblik op wat de achtereen-

volgende hoofdstukken brengen (paragraaf 3). Bij de bespreking van de context worden

achtergronden van het beleid rond marktwerking kort aangegeven en wordt de beleids-

theorie geanalyseerd die achter het streven naar meer marktwerking zit. ‘Deregulering’,

‘concurrentie’ en ‘kwaliteit’ zijn kernelementen in deze redenering. Deze elementen zijn

ook het vertrekpunt geweest voor de analyses in de achtereenvolgende bijdragen aan

de bundel. In de vooruitblik op de bijdragen die deze inleiding biedt, wordt vooral

getracht de lijn uit te lichten die, met betrekking tot deze elementen, uit de bundel als

totaal naar voren komt. De inhoud van elk hoofdstuk wordt kort weergegeven en

telkens worden ook de voornaamste bevindingen genoemd die voor een beschouwing

van marktwerking van belang zijn.

1 Vooraf

Markt is in. Markt is alom. En het stimuleren van marktwerking is inmiddels overheids-parool. Met de invoering van de zo genoemde ‘zes grote operaties’2 onder de kabinetten-Lubbers werd dit al duidelijk en sinds de MDW-operaties3 van de paarse kabinetten kanhet niemand meer ontgaan. Niet alleen streeft de overheid een goed functioneren vanbestaande markten na, ze doet inmiddels steeds meer een beroep op de markt om totstand te brengen wat in eerdere decennia als publieke taak gold. De meer economischgetinte beleidssectoren werden eerst in de sfeer van de markt getrokken. Geleidelijk

1 M. van Dyck is onderwijskundige/onderwijspsycholoog; zij is werkzaam bij de Onderwijsraad.2 De zes operaties richtten zich op de heroverweging van rijksuitgaven en -taken, decentralisatie,

deregulering, reorganisatie van de rijksdienst, vermindering van het aantal rijksambtenaren enprivatisering.

3 MDW staat voor ‘Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit’. In de MDW-projecten werdenmogelijkheden verkend om op uiteenlopende beleidsterreinen - waaronder onderwijs - tegelijkertijdmarktwerking te bevorderen en regelgeving te vereenvoudigen en transparanter te maken (zie o.m.Van den Bosch, 2000).

Onderwijsraad, oktober 2001Onderwijsraad, oktober 200114

komt marktwerking ook in beeld in sectoren die eerder bij uitstek als zorg voor deoverheid golden: onder meer veiligheid, sociale zekerheid, gezondheidszorg en onder-wijs.

De laatstgenoemde sector, onderwijs, staat in deze artikelenbundel centraal. De bundelwerd samengesteld in het kader van een verkenning naar marktwerking in het onderwijsdie de Onderwijsraad op verzoek van de minister van Onderwijs, Cultuur enWetenschappen verrichtte. De verkenning beoogt in kaart te brengen wat er aan markt-werking in en rondom het onderwijs speelt, trends te onderscheiden die tot verderemarktwerking kunnen leiden en uitdagingen, risico’s, issues en dilemma’s te signalerendie bij een eventuele verdere uitbouw van marktwerking te voorzien zijn.

Aan deskundigen op het vlak van marktwerking in of rondom het onderwijs is gevraagdom over dat deel van de materie waarin zij met name deskundig zijn de belangrijksteinformatie in een artikel uit te werken. De artikelen werden als hoofdstuk in deze bundelopgenomen. Ze beogen zicht te bieden op vragen waarop voor de beleidsontwikkelingbeantwoording nodig is. Gezocht wordt naar zowel kansrijke aangrijpingspunten voorbeleid als naar onzekerheden daarbij en tegelijk wordt ook gezocht naar de grenzen aanhet beleid.

Dit inleidend artikel biedt een introductie op de achtereenvolgende bijdragen. Bij wijzevan context wordt echter eerst geschetst wat, vanuit het beleid bezien, relevanteontwikkelingen rondom markt en onderwijs zijn. Daarnaast wordt een analyse gegevenvan de beleidsrationale achter het stimuleren van marktwerking in het onderwijs. Met dierationale is ook de invalshoek gegeven van waaruit deze bundel vertrekt.

Een aantal van zestien artikelen om een thema als marktwerking in kaart te brengen isniet gering. Zonder veel moeite zijn daarnaast nog zestien andere deelthema’s te formule-ren die geen aparte behandeling kregen. Dat desondanks bij lezing van de bundel niethet gevoel ontstaat dat substantiële plekken blanco zijn gebleven, is te danken aan devrijheid die de auteurs genomen hebben om het hun toegewezen aandachtsgebied opeigen wijze in te kleuren. Binnen de bandbreedte die hun onderwerp bestrijkt leggen zijieder eigen accenten en duiken ze soms selectief de diepte in. Dat levert in een aantalgevallen alternatieve gezichtspunten en brengt onderstromen en dwarslijnen binnen dethematiek aan het licht. Het betekent duidelijk een verrijking voor het geheel.

2 Achtergrond: de context voor deze bundel

Voor de toenemende aandacht voor marktwerking in het onderwijs zijn uiteenlopendeontwikkelingen verantwoordelijk. In paragraaf 2.1 wordt geschetst hoe deze ontwikkelin-gen de algemene beleidscontext rondom marktwerking beïnvloeden. Paragraaf 2.2behandelt het beleid met betrekking tot marktwerking in het onderwijs.

2.1 MARKTWERKING ALS ALGEMEEN BELEIDSSTREVEN

Het streven naar marktwerking in het onderwijs speelt tegen de achtergrond van eenalgemener beleidsstreven, gericht op de bevordering van marktwerking in uiteenlopende

sectoren van de samenleving. Eerder, in de jaren vijftig tot en met zeventig van de vorigeeeuw werd de verzorgingsstaat uitgebouwd. De ‘maakbare’ samenleving werd daarbijgepropageerd en overheidssturing, overheidscoördinatie en overheidsregulering kregeneen centrale rol toebedacht. In de jaren tachtig blijkt de overheidsregelgeving tot eenhaast onbeheersbare complex te zijn uitgegroeid en zijn de collectieve lasten tot on-aanvaardbaar niveau gestegen. De overheidsprestaties zijn daarentegen teleurstellend: desamenleving blijkt minder maakbaar dan gehoopt.

Enerzijds wordt daarom naar alternatieven gezocht voor de dominante plaats die deoverheid in het maatschappelijke bestel inneemt. De bestuursfilosofie van de overheidverandert. Zij wil meer op afstand sturen en kiest voor globale en indirecte vormen vanaansturing. In aanvulling op de deregulering en de decentralisering van overheidstakendie aldus plaatsvindt, wordt in plaats van de overheidssturing ‘de markt’ als maatschap-pelijk coördinatiemechanisme gesteld. Anderzijds wordt uit ontevredenheid overoverheidsdiensten een versterking van keuzemogelijkheden voor de burger bepleit.4 Ookhier moet de markt aan bijdragen. In het streven naar meer marktwerking verder speeltde algemene trend van economisering van beleid, die om verschillende redenen5 delaatste twee decennia steeds is toegenomen, een aanzienlijke rol. In het overheidsbeleidkrijgen economische en budgettaire doelen prioriteit en daarnaast wordt gestreefd naareen grotere doelmatigheid bij de beleidsuitvoering. Tot slot wordt, parallel met dezeontwikkelingen, sinds de jaren tachtig een kerntakendebat gevoerd. Dit debat richt zichop de stelling dat niet voor alle taken die lange tijd als overheidsverantwoordelijkheidgolden, per se overheidsbemoeienis nodig is - laat staan dat de overheid zelf de produc-tie van de betreffende voorzieningen ter hand moet nemen.6

Als resultaat van deze ontwikkelingen en van de maatschappelijke en politieke discussiedaar omheen7 worden in de jaren tachtig van de vorige eeuw eerst de eerder genoemde‘zes grote operaties’ in gang gezet en komt het in de jaren negentig tot de operatie‘marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit’.

2.2 MARKTWERKING IN HET ONDERWIJS ALS BELEIDSSTREVEN8

Ook in het onderwijs werken deze ontwikkelingen door. De besturingsfilosofie verandert,deregulering en decentralisering worden doorgevoerd, bezuinigingen slaan toe en inbeschouwingen over ‘kerntaken van de overheid’ wordt ook de verantwoordelijkheid voorhet onderwijs tegen het licht gehouden en wordt, complementair, de mogelijke inbrengvan markt en particulier initiatief onderzocht.

Vanaf medio de jaren tachtig wordt het streven naar meer marktwerking in het onderwijsgeleidelijk aan als intentie verwoord in beleidsnota’s van het departement, respectievelijk


4 Zie voor een uitvoerig (Amerikaans, maar in de Nederlandse situatie vrij herkenbaar) overzicht vanargumenten voor dit ‘new consumerism’, toegespitst op onderwijs: Murphy, 1999.

5 Grit (2000) geeft aan hoe voor de economisering van het beleid zowel ideologische als pragmatischeargumenten worden ingebracht - zoals bezuinigingsnoodzaak.

6 Onderwijsraad, 1996.7 Zie ook het artikel van Karsten in deze bundel.8 Bij de verdere behandeling hier van ‘markt en onderwijs’, zal het met name gaan over het onderwijs-

aanbod van instellingen, en over de vraag naar onderwijs door deelnemers en door afnemers vanonderwijsaanbod dan wel van gediplomeerden. Zaken die meer indirect voor deze aanbod- en vraag-kant van belang zijn, als educatieve infrastructuur en lerarenmarkt, blijven buiten beschouwing.


in memories van toelichting bij rijksbegrotingen, beleidsbrieven en openbare uitsprakenvan de bewindslieden voor onderwijs. Weliswaar is in het onderwijs marktwerking nietwezenlijk nieuw: de concurrentie om de leerling is van alle tijden en leerlingen kunnenvan oudsher tussen scholen kiezen. Maar het marktwerkingsoffensief mikt op meer dandeze traditionele concurrentie. Het onderwijs moet duidelijker de karakteristieken vaneen ‘echte’ markt krijgen: het moet er tot meer concurrerend onderwijsaanbod komen,tot gevarieerder keuzemogelijkheden voor deelnemers, tot een intensiever betrokkenheidbij en tot vergroting van de invloed van de onderwijsconsument op het aanbod, tot eengrotere ruimte voor vrije prijsvorming, tot meer transparantie via informatie over dekwaliteit van concurrerend aanbod; enzovoort.

2.3 ONDERWIJSBELEID EN MARKTWERKING

Het onderwijsbeleid rondom marktwerking loopt in essentie langs twee lijnen: eenfinanciële lijn enerzijds en anderzijds een reguleringslijn.

Financieringsbeleid en marktwerkingOp verschillende manieren wordt door middel van financieringsingrepen marktwerking inhet onderwijs bevorderd. In de eerste plaats vraagt de overheid van de onderwijsdeel-nemer ruimere eigen bijdragen aan onderwijs. Ten tweede wordt de (mede)verantwoorde-lijkheid van het bedrijfsleven voor beroepsonderwijs en postinitiële scholing aan de ordegesteld. In de derde plaats wordt de overheidsbekostiging van onderwijsinstellingenteruggebracht en worden mogelijkheden voor scholen vergroot om alternatieve financie-ringsbronnen naast de reguliere bekostiging aan te boren. In de vierde plaats vindt vooronderwijsinstellingen een verandering van financieel management plaats, met eenovergang van declaratiestelsel naar lump sum-financiering. Daarbij wordt voor een deelvan het onderwijs outputfinanciering geïntroduceerd. In de vijfde plaats wordt een(gedeeltelijke) overgang van aanbod- naar vraagfinanciering overwogen.

Bij de eerste drie genoemde ontwikkelingen staat een bezuinigingsdoelstelling voorop.De veranderingen in financieel management voor instellingen hebben te maken met hetstreven naar autonomievergroting van scholen, maar ze passen ook in een op de marktgeïnspireerd streven naar bedrijfsmatiger en daarmee, naar verondersteld wordt, effectie-ver georganiseerd onderwijs. Ook de laatstgenoemde ontwikkeling, vraagfinanciering,past bij het marktdenken: het gaat er hier om de positie van de onderwijsconsument tenopzichte van de aanbieders, de instellingen, te versterken.

Reguleringsbeleid en marktwerkingVoor de tweede lijn in het onderwijsbeleid ten aanzien van marktwerking is regulering of,liever, deregulering het aangrijpingspunt. Deregulering geldt in het onderwijsbeleid ineerste instantie als doel op zich. In een wat later stadium wordt deregulering geleidelijkaan ook aan marktwerking gekoppeld. Het beleid op dit punt en de rationale waarop ditbeleid gebaseerd is, werden in de loop van zo’n anderhalf decennium in stukken enbrokken uitgewerkt. Uiteindelijk gaat het in de beleidsredenering om een keten vanoorzakelijk aan elkaar geschakelde elementen, die loopt van ‘deregulering’, het begin vande keten, tot ‘kwaliteit’, het eindresultaat. Belangrijke elementen in die keten zijn verdernog: ‘beleidsruimte voor scholen’, ‘marktoriëntatie’, ‘publiek ondernemerschap’, ‘profile-ring’ en ‘concurrentie’.


De start van deze ontwikkeling ligt bij een aantal onderwijsbeleidsnota’s9 uit de jarentachtig, waarin voornemens worden geuit met betrekking tot het eerste element in deketen: deregulering. Deregulering moet leiden tot vergroting van de beleidsruimte voorscholen; het tweede element in de keten. Marktwerking als streven voor het onderwijskomt op dat moment nog nauwelijks in beeld, zij het dat een pril begin van de redene-ring omtrent de relatie tussen deregulering, marktwerking en onderwijskwaliteit tevinden is in de nota Hoger onderwijs: autonomie en kwaliteit (HOAK), uit 1985, en in denota De school op weg naar 2000, uit 1988. De eerste van deze twee nota’s legt nietalleen een link van deregulering naar autonomie en beleidsruimte voor instellingen, maarkoppelt ook beleidsruimte aan profilering en vervolgens aan marktoriëntatie.10 De tweedenota legt een verband tussen beleidsruimte, concurrentie en kwaliteit.11 Met de aanlooptot de WEB wordt de relatie tussen deregulering, concurrentie en kwaliteit scherpergeformuleerd: “Door de vergroting van de vrijheidsgraden van de instellingen zal er een beperkte matevan concurrentie tussen instellingen kunnen gaan ontstaan. (...) Het streven om hetprivate onderwijs in de gelegenheid te stellen op gelijke voet te kunnen deelnemen aande kwalificatiestructuur (zal) de concurrentie verder versterken. (...) een beperkte vormvan concurrentie tussen (al dan niet bekostigde) instellingen (...) zal kunnen bijdragen totversterking van kwaliteit en profilering en tot verhoging van de efficiëntie.”12

Aanzienlijk later, naar aanleiding van het kamerdebat over de Rijksbegroting 2000, komthet tot een omschrijving van ‘marktwerking in het onderwijs’.13 Minister Hermansdefinieert deze als volgt: “Marktwerking is in concurrentie met andere aanbiedersinspelen op behoeften in de samenleving. (...) Goede marktwerking is wanneer opkwaliteit wordt geconcurreerd.” Verder wordt gesteld: “Marktwerking houdt (...) degevestigde aanbieders scherp en kan vernieuwing bevorderen.”14 In de Memorie vanToelichting bij de Rijksbegroting 2001 (p. 6) wordt de laatste schakel in de redenering,‘kwaliteit’, nader ingevuld:15 “Het accent kan nu komen te liggen op uitbouw in de diepte,dat wil zeggen in de verruiming van de mogelijkheden rekening te houden met een groteen groeiende diversiteit aan behoeften en een differentiatie in het aanbod. (...) Dat iskiezen voor kwaliteit.”

Recapitulerend is de beleidstheorie omtrent marktwerking als volgt te formuleren:‘Deregulering leidt tot een vergroting van de beleidsruimte voor onderwijsinstellingen,die het hen mogelijk maakt zich te profileren en zo de concurrentie met andere aan-bieders aan te gaan. In de mate dat zij zich daarbij op de markt oriënteren en inspelen

9 Ministerie van OC&W: Meer over management (1985), Hoger onderwijs: autonomie en kwaliteit (1985),Minder regels, meer ruimte (1985) en De school op weg naar 2000 (1988).

10 “Belemmeringen in de relatie tussen overheid en instellingen voor de eigen profileringsactiviteit van deinstellingen dienen opgeheven te worden” (p12). Vervolgens worden deze deregulering gekoppeld aande mogelijkheid voor instellingen om in te spelen op de toenemende “variëteit en vernieuwings-behoefte” aan de vraagkant (p. 10). En: “Gestreefd wordt naar een situatie waarin instellingen zelf indirecte interactie met maatschappelijke subsystemen op signalen kunnen reageren bij het bepalen vanhun eigen beleid.” (p. 11).

11 “Op deze wijze kan elke school (...) concurreren met andere scholen op basis van het meest wezenlijkecriterium: de kwaliteit van het onderwijs.” (p. 4).

12 Ministerie van OC&W (1993), Kernpuntennotitie over de Wet educatie en beroepsonderwijs 1996.13 TK 1999-2000, 26800 VIII, nr. 6 (Verslag houdende een lijst van vragen en antwoorden), p. 15.14 Memorie van Toelichting bij de Rijksbegroting 2000, p. 14.15 Overigens kan men stellen dat deze omschrijving al in de HOAK-nota gegeven is, zij het impliciet.


op de daar geconstateerde diversiteit aan behoeften en op de noodzakelijke maatschap-pelijke innovatie, komt kwaliteit tot stand.’16

Tot slot doen de diverse nota’s, beleidsbrieven, of memories binnen dit algemenestramien met enige regelmaat voorstellen voor specifieke maatregelen of instrumenten,naast deregulering, die de beoogde marktwerking moeten optimaliseren: output-gerela-teerde indicatoren als maatstaf voor schoolkwaliteit (De school op weg naar 2000),schoolgidsen en kwaliteitskaarten om de transparantie van de markt voor de onderwijs-vrager te vergroten (nota De school als lerende organisatie; Rijksbegroting 2000),vouchers (Rijksbegroting 2001; beleidsbrief Sterke instellingen) en (in deze zelfdebeleidsbrief maar ook, indringender, in de Rijksbegroting 2001, respectievelijk in debeleidsbrief Onderwijs in stelling): de privatisering van geldstromen.

Financiële versus (de)reguleringslijnVoor deze bundel werd niet de financiële lijn als centraal thema gekozen (alhoewelenkele aspecten ervan wel belicht worden, bijvoorbeeld bedrijfsmatige organisatie vanhet onderwijs en vraagfinanciering).17 Uitgangspunt voor de vraagstelling in de diversehoofdstukken is met name de tweede lijn, met ‘deregulering’, ‘concurrentie’ en ‘kwaliteit’als belangrijkste elementen.

3 Deze bundel in overzicht

3.1 ALGEMENE OPZET VAN DE BUNDEL

De beleidscontext voor marktwerking die hierboven geschetst werd, is bepalend geweestvoor de opzet en invulling die voor de bundel werden gekozen. In de diverse artikelenwordt deregulering in relatie tot concurrentie en marktwerking beschreven. Ook wordende ervaringen belicht die er landelijk en internationaal mee werden opgedaan, waarbij decriteria vooropstaan die standaard als toetssteen voor het onderwijsbeleid gehanteerdworden: kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid en bestelsamenhang. De rode draaddie daarnaast door alle artikelen loopt is de vraag naar de realiteitswaarde van debeleidstheorie die deregulering via beleidsruim aan profilering en concurrentie koppelt enconcurrentie vervolgens aan marktoriëntatie en uiteindelijk aan kwaliteit.

3.2 VOORUITBLIK OP DE ARTIKELEN

Met de samenvatting hieronder van de individuele bijdragen aan deze bundel wordtvooral getracht de lijn uit te lichten die in de bundel als totaal naar voren komt. Behalveeen korte weergave van de inhoud, worden telkens ook de voornaamste bevindingen metbetrekking op de hierboven genoemde aandachtspunten genoemd.

18

16 De beleidsbrief Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid uit 1999 presenteert overigens nog eendeels andere invulling van de keten, waarin ‘deregulering’ aan ‘publiek ondernemerschap’ gekoppeldwordt in plaats van aan ‘concurrentie’ en dit publieke ondernemerschap vervolgens aan ‘marktoriën-tatie’ en vervolgens aan ‘variëteit’ en ‘innovatie’: “Publiek ondernemerschap: sterke, verantwoordelijkeinstellingen die maatschappelijke trends kunnen waarnemen en die het voortouw nemen in een reactiehierop” (p.6). “Onderwijsinstellingen horen in te spelen op de variëteit en dynamiek van de samen-leving, dat is ook een onderdeel van kwaliteit” (p. 13) en: “...vervullen een maatschappelijke opdrachtdoor op eigen initiatief in te spelen op nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen.”(p. 17).

17 Zie, verderop in de bundel, de artikelen van Bronneman, respectievelijk Oosterbeek.

Deel I van de bundel diept de achtergronden van marktwerking in het onderwijs uit.Achtereenvolgens wordt een historische terugblik op de plaats van marktwerking in hetonderwijs gegeven (Karsten) en wordt marktwerking vanuit publiek perspectief (Derksen)respectievelijk vanuit economisch perspectief beschouwd (Canton, Hassink, Pomp enWebbink).

Karstens terugblik op de ontwikkeling van het marktdenken in het Nederlandse onder-wijs in hoofdstuk 2 laat zien dat al van oudsher in het onderwijs van een ‘quasi-markt’sprake is. Vrijheid van schoolkeuze en concurrentie tussen scholen horen bij het onder-wijs, maar onderwijs heeft ook veel kenmerken die niet in een echte markt thuishoren:leerplicht, overheidsregulering van het aanbod, het centraal vaststellen van de prijs vooronderwijsdeelname, enzovoort. Deze ‘traditionele’ quasi-markt ontstond in de negen-tiende eeuw. In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw ontwikkelt zich echtereen ‘moderne’ quasi-markt, waaraan een meer economisch geïnspireerd marktdenken tengrondslag ligt en waarin de markt omhelsd wordt als oplossing voor de tekortkomingenvan de publieke sector. Het gaat bij deze ommekeer overigens nog steeds om een quasi-markt. De verschillende oplossingen die vanuit onderscheiden politieke richtingen voorhet publieke tekort worden aangedragen, monden uit in het compromis dat de moderneonderwijsmarkt vormt: met verzelfstandiging van instellingen, een verschuiving in deregulering waardoor meer ruimte voor marktsturing ontstaat, veranderende financiering-sarrangementen en de opkomst van accountability. Als verklaring voor de brede politiekeacceptatie van de marktmechanismen die voor het onderwijs geïntroduceerd werden,wijst Karsten op de ‘performance crisis’ van het onderwijs, de erosie van het maatschap-pelijk middenveld, de crisis van de verzorgingsstaat, de individualisering van demaatschappij en de diversificatie van de onderwijsvraag die van die ontwikkelingen hetresultaat is - een diversificatie die past in het patroon van marktdenken en de economi-sche keuzetheorie. De geschetste ontwikkelingen moeten uiteindelijk, meent Karsten,niet als lineair proces gezien worden, maar als onderdeel van een golfbeweging waarbijnu eens ‘markt’ dan weer ‘overheid’ de bovenhand krijgt. Telkens valt te constateren datoverheid en markt geen elkaar uitsluitende coördinatiemechanismen zijn. Alleen proef-ondervindelijk en in open debat kan vastgesteld worden welke combinaties van markt enoverheid werken.

Derksen verkent in hoofdstuk 3 de onderwijsmarkt vanuit het perspectief van het‘publieke belang’. Bij de verschuiving van publiek naar privaat die momenteel op allerleibeleidsterreinen plaatsvindt, staat voor hem de vraag centraal of en in welke mate hetmaatschappelijke belang dat met onderwijs is gemoeid aan de markt kan worden over-gelaten en in welke mate onderwijs kan worden gestuurd door concurrentie en markt-prikkels. Op basis van een analyse van de wijze waarop marktwerking op andere beleids-terreinen voet aan de grond kreeg, presenteert hij een algemeen kader voor discussie datook voor marktwerking binnen het onderwijs relevant is. Hij noemt bij beslissingen overmarktwerking en privatisering van publieke taken twee hoofdvragen essentieel, die hijals de ‘wat-’ en de ‘hoe-vraag’ aanduidt. De eerste, overwegend normatieve en politiekevraag, luidt: ‘voor welke belangen moet de overheid de eindverantwoordelijkheid dragen’.Het antwoord is: voor maatschappelijke belangen die zonder overheidscommitmentonvoldoende, en met overheidscommitment beter worden behartigd. De tweede, over-wegend technische vraag luidt: ‘hoort bij een eventuele eindverantwoordelijkheid van deoverheid voor maatschappelijke belangen ook per definitie de uitvoerende verantwoorde-lijkheid of kan de overheid daar beter private partijen voor inschakelen?’ Antwoord: dat


hangt er van af waar die belangen het best gegarandeerd kunnen worden en of daarbijadequate middelen ter beschikking staan. Als eenmaal duidelijk is wat als publiek belangbeschouwd wordt - de ‘wat-vraag’ -, moet de borging daarvan geregeld worden - de ‘hoe-vraag’. Diverse borgingsmechanismen kunnen worden ingezet, van hiërarchische aan-sturing tot ‘institutionele borging’ (ofwel: investeren in professionaliteit en professionelenormen). Concurrentie is één van de mechanismen in dit rijtje. Welke combinatie vanmechanismen wordt ingezet, is minder afhankelijk van de vraag of uitvoering doorpublieke of private organisaties geschiedt dan van andere gegevens. Zo is de keus sterkafhankelijk van context: politieke, maatschappelijke, technologische en organisatorischeaspecten bepalen wat de beste keus is. Oplossingen op het ene beleidsterrein zijn ookniet noodzakelijk geschikt op het andere. Derksen verwacht, gezien de kenmerken vanonderwijs en onderwijsinstellingen, dat de effecten van markten concurrentieprikkels inhet onderwijs bescheiden zullen zijn. De beste garanties voor het publieke belang liggenhier bij institutionele borging en bij verbetering van verantwoording door instellingentegenover deelnemers en andere betrokkenen.

Canton, Hassink, Pomp en Webbink bezien in hoofdstuk 4 de voor- en nadelen vaneen deregulering die voor marktwerking in het onderwijs meer ruimte schept. Ze redene-ren net als Derksen vanuit het publieke belang dat bij onderwijs aan de orde is. Ook hierwordt de vraag naar borging gesteld, waarbij de aandacht ditmaal vooral uitgaat naarmogelijkheden, voor- en nadelen van concurrentie als borgingsprincipe. Ze gaan na onderwelke voorwaarden en omstandigheden concurrentie vruchtbaar kan zijn. Dit alles bezienze met economenblik en met weliswaar een licht a-priori voor concurrentie, maar zondersterke vooroordelen. Zo stellen ze dat voor het behartigen van publieke belangen bijonderwijs - het tot stand brengen van bepaalde maatschappelijke effecten of het garan-deren van toegankelijkheid - niet altijd maximale overheidsbemoeienis nodig is en datconcurrentie en marktprikkels bruikbare instrument kunnen zijn. Soms hebbenconcurrentie en marktprikkels echter negatieve bijwerkingen en moeten ze daarom doorde overheid worden begrensd. Maximalisering van concurrentie gaat bijvoorbeeld tenkoste van schaalgrootte van instellingen, waardoor schaalvoordelen gemist worden. Hetafrekenen op onderwijsoutput, ook een marktprincipe, geeft risico’s voor met nameonderwijsuitkomsten die wenselijk maar minder goed meetbaar zijn, de pedagogische ofsociale uitkomsten van onderwijs bijvoorbeeld. Het inspelen op wensen van de marktkan scholen er toe brengen bredere maatschappelijke belangen te verwaarlozen. Tot slotkunnen financiële prikkels voor docenten leiden tot uitholling van hun intrinsieke moti-vatie. In al deze gevallen kan beter van concurrentie worden afgezien. Gelet op de aardvan het onderwijs en op de actoren die in de sector actief zijn, is een beroep op‘professionaliteit’ vaak een beter alternatief dan marktprikkels. Aan de andere kant kanbij een goede keus van financiële of andere marktprikkels vaak vermeden worden datrisico’s die bij marktwerking in het onderwijs nogal eens genoemd worden, zich ookfeitelijk voordoen. Niet alle relevante vragen over wenselijkheid en onwenselijkheid vanconcurrentie en over bruikbare marktprikkels zijn momenteel te beantwoorden. Hetartikel presenteert dan ook een korte onderzoeksagenda. Toch is de conclusie dat uit dehuidige stand van kennis een aantal serieuze beleidsopties rondom concurrentie in hetonderwijs af te leiden valt.

Deel II van de bundel gaat in op de beleidstheorie over marktwerking en op de centraleveronderstelling dat deregulering via concurrentie en marktoriëntatie tot kwaliteit zouleiden. Het beziet ook een aantal van de voorwaarden die daarvoor nodig zouden zijn.



Eerst analyseert Karstanje de plausibiliteit van deze theorie als zodanig. Daarna bezietVan Leest in hoeverre de financiële bevoegdheden en de budgetten van onderwijs-instellingen hen in staat stellen daadwerkelijk te investeren in vormen van profilering enconcurrentie waarvoor financiële armslag nodig is. Majoor gaat vervolgens na welkeorganisatorische eigenschappen onderwijsinstellingen moeten hebben om onder markt-werkingscondities adequaat te kunnen functioneren. Oosterbeek analyseert tot slot eenaantal voorwaarden aan de vraagkant van de markt die het onderwijsdeelnemersmogelijk moet maken verantwoord hun onderwijs te kiezen en invloed op het aanbod uitte oefenen.

In beleidsnota’s van de jaren tachtig werd deregulering aangekondigd en werd geleidelijkaan een relatie gelegd met concurrentie, marktwerking en kwaliteit van het onderwijs. In hoofdstuk 5 onderzoekt Karstanje een aantal basale feiten achter de redeneerlijn dievan deregulering naar concurrentie loopt. Een vraag daarbij is in de eerste plaats wat vande dereguleringsvoornemens terechtkwam. Vervolgens wordt nagegaan of scholenvoldoende ruimte hebben om te concurreren op aspecten die voor de markt relevant zijn.Tot slot volgt de vraag of en in hoeverre juist deregulering hieraan heeft bijdragen.Toetsing van de dereguleringsvoornemens aan wat in de jaren negentig feitelijk aanregelgeving plaatsvond, leert dat wijzigingen in die regelgeving vaak eerder regulerenddan deregulerend uitpakten, met name op onderwijskundig vlak: bijvoorbeeld de invoe-ring van kerndoelen en van profielen. Feitelijke deregulering is er vooral op financieelterrein. Dit is een aspect dat in feite voor marktwerking in het onderwijs niet zo’ncruciale rol speelt, hoewel het wel bepalend is voor een aantal activiteiten die instellin-gen kunnen ontplooien om hun marktpositie te verstevigen: bijvoorbeeld verkenning vande markt, werving en promotie, wijzigingen in schoolorganisatie of in methoden.Wanneer men echter kijkt naar de elementen waar leerlingen, ouders of studenten bij dekeus van een onderwijsinstelling op letten - pedagogisch klimaat, veilige bereikbaarheidvan de school, gelegenheid om academisch potentieel te ontwikkelen, enzovoort - danblijkt dat regelgeving of deregulering daar nauwelijks van invloed op zijn. Wat aanderegulering is doorgevoerd heeft dan ook geen invloed gehad op de mogelijkheden vanscholen om op die vraag in te spelen. Toch, stelt Karstanje, heeft de financiële deregule-ring een invloed op marktwerking gehad, maar dan een indirecte. De financiële zelfstan-digheid die instellingen met de deregulering hebben gekregen heeft geleid tot een grotermarktbewustzijn en tot vergroting van hun beleidsvoerend vermogen. Dit stelt scholen instaat beter op de markt in te spelen.

Van Leest gaat na welke mogelijkheden onderwijsinstellingen in feite hebben omfinancieel te investeren in profileringsactiviteiten ter versteviging van hun concurrentie-positie (hoofdstuk 6). In de eerste plaats onderzoekt hij de bestuursvorm van instellin-gen, die uiteindelijk bepaalt of zij al dan niet financiële handelingsvrijheid bezitten. Die vrijheid hebben slechts de instellingen die rechtspersoon zijn met volledige rechts-bevoegdheid. Zij zijn vrij in hun besteding van middelen en kunnen deze dus ook inzet-ten voor profilering, concurrentie en marktpositionering. In de praktijk hebben alle instel-lingen in het hoger onderwijs (ho) en in de bve-sector volledige rechtsbevoegdheid. In primair en voortgezet onderwijs (po en vo) geldt dit slechts voor bijzondere scholenen voor een beperkt aantal openbare scholen waarvoor de bestuursvorm ‘stichting’ of‘openbare rechtspersoon’ werd gekozen. Voor de desbetreffende po-scholen wordt finan-ciële zelfstandigheid echter weer begrensd door bepalingen in de Wet op het primaironderwijs. Ook het vo kent zulke beperkingen, zij het in mindere mate. In bve-veld en ho

Onderwijsraad, oktober 2001

wordt de financiële vrijheid niet ingeperkt. Maar waar instellingen formeel die vrijheidhebben, is vervolgens de vraag naar financiële ruimte van belang. Overheidsbekostigingblijkt krap en mogelijkheden voor alternatieve financiering via onder meer ouder-bijdragen, sponsoring en contractactiviteiten zijn, mede door regelgeving, beperkt. De omvang van de bijbehorende inkomsten varieert van een kleine 3% van de omzet (po)tot bijna 25% (universiteiten). Al met al lijken de meeste instellingen met de gegevenmiddelen niet aan een serieus profileringsbeleid toe te zullen komen.

Bij deregulering die tot vergroting van marktwerking moet leiden, komt in feite een alter-natief reguleringsregiem tot stand. Scholen moeten daarin hun weg zoeken. Zij wordenverplicht concurrentie te intensiveren, zich publiek te verantwoorden, met ‘countervailingpowers’ rekening te houden, en meer. Majoor tracht vanuit organisatie-theoretischeinvalshoek in te schatten welke eigenschappen scholen nodig hebben om onder markt-werkingscondities adequaat te functioneren (hoofdstuk 7). Scholen zullen een strategievoor marktpositionering moeten ontwikkelen, afgestemd op hun omgeving. Daarbijkunnen ze proberen controle te krijgen over hun omgeving, door zich bijvoorbeeld opeen bepaald, gunstig marktsegment te richten, of door samenwerking met andere instel-lingen de markt buitenspel te zetten. Ze kunnen anderzijds kiezen voor aanpassing vanhun organisatie (waar ze met de deregulering en autonomievergroting ook ruimte voorkregen). Ze kunnen aanvullende financiering zoeken - via sponsoring bijvoorbeeld. Of zekunnen hun aanbod aan specifieke vragen van onderwijsdeelnemers of -afnemers aan-passen. In de praktijk blijkt dat scholen die concurrentie ervaren vaker hun organisatieveranderen en vaker beleid voeren dan scholen die dat niet doen. Dit beleid is overigensminder gericht op verbetering van hun onderwijs dan op het behoud van leerling-stromen, via wervingsactiviteiten en dergelijke. Organisatietheorieën leren datzogenoemde ‘organische’ organisaties (ambitieuze doelen, flexibele netwerkstructuur,niet hiërarchisch, intern samenwerkend in ad hoc-projectgroepen) het best zijn opgewas-sen tegen complexe nieuwe situaties zoals marktwerking. Met de doorgevoerde deregule-ring en autonomievergroting hebben scholen meer mogelijkheden gekregen om alsorganische organisatie te werken. Voorwaarden om die ruimte te benutten liggen bij hetbeleidsvoerend vermogen van scholen. Onder meer komt een dergelijk vermogen totuitdrukking in een integraal beleid - waarbij onderwijskundige ontwikkeling en beheeronderling afgestemd zijn -, in een heldere interne communicatie en afstemming binnende organisatie, in participatie van interne geledingen in de besluitvorming, in een cultuurvan samenwerking tussen docenten en in het onderhouden van functionele contactenmet deelnemers en afnemers.

In hoofdstuk 8 bespreekt Oosterbeek condities die instellingen er toe brengen bijmarktwerking rekening te houden met de vraag, de voorkeuren van onderwijsdeel-nemers. Daar is in de eerste plaats voor nodig dat instellingen voor betaling van hundeelnemers afhankelijk zijn. Om de markt doelmatig te laten functioneren is het verdernoodzakelijk dat deelnemers de feitelijke kostprijs van een opleiding betalen. Deoverheid houdt echter, ongeacht de feitelijke kosten van de opleiding, de bijdrage voordeelnemers toch relatief beperkt. Zij wil namelijk ontmoediging van deelname tegengaan,omdat dit maatschappelijke effecten zou hebben die vanuit doelmatigheids- èn rechtvaar-digheidsoverwegingen onwenselijk zijn. Zeker voor het funderend onderwijs zijn dieoverwegingen essentieel. In het hoger onderwijs is een grotere rol weggelegd voormarktwerking in de vorm van eigen bijdragen. Studiefinanciering kan er dan voor zorgendat geen onwenselijke effecten optreden. Toetst men beurzen en leningen met uiteen-



lopend terugbetalingsregelingen op doelmatigheid en rechtvaardigheid dan is de conclu-sie dat een sociaal leenstelsel, zonder beurzen, waarin aflossing gekoppeld is aan hetlatere inkomen, de voorkeur verdient. Verder bespreekt Oosterbeek leerrechten envouchers, waarbij de geldstroom naar de instelling via de deelnemers loopt. Met namelijkt dit principe van belang voor het post-leerplichtig onderwijs. Hier blijkt het voucher-model van Levin aantrekkelijk, vooral omdat het onderscheid tussen hoger onderwijs enandere vormen van leren in latere onderwijsen ontwikkelingsfasen er door wordtweggenomen en deelnemers vrijer kunnen kiezen welke leeromgeving het best bij zepast. Een laatste conditie voor goede marktwerking aan de vraagkant is dat deelnemersover relevante informatie over onderwijsaanbieders kunnen beschikken. In principekunnen lijsten zoals nu door de media of, als ‘kwaliteitskaart’ door de inspectie wordenuitgebracht daar aan bijdragen, maar aan de uitwerking zitten allerlei haken en ogen.Negatieve bijwerkingen zijn aannemelijk.

Deel III van de bundel beschrijft de uiteenlopende verschijningsvormen van markt-werking in het onderwijs die internationaal worden aangetroffen. De vraag daarbij istelkens wat ervaringen elders impliceren voor de Nederlandse situatie. Achtereenvolgenskomen het funderend onderwijs (Teelken), het secundair beroepsonderwijs (VanLieshout), het hoger onderwijs (Kaiser en Van der Meer), en het post-initiële aanbod(Houtkoop) aan de orde.

Hoofdstuk 9 behandelt marktwerking in het funderend onderwijs. Teelken richt zichdaarbij vooral op ontwikkelingen aan de vraagkant. Nederland kent een teruggang vande ideologisch bepaalde schoolkeus en een opkomst van meer individuele keuze-motieven. Hierdoor wordt het traditionele principe van vrije schoolkeus met ‘markt-achtige’ elementen aangevuld. Scholen profileren zich om op die verschuivende vraag inte spelen en gaan zo de concurrentie aan, geholpen door een marktvriendelijk deregule-ringsbeleid. Teelken constateert ook internationaal zulke ontwikkelingen. Ze bespreektdeze voor met name de Angelsaksische landen, omdat de ontwikkelingen daar het meestuitgesproken zijn. Voor deze landen worden telkens het schoolsysteem en de soortenscholen geschetst, de redenen om meer keus en meer marktwerking te introduceren, defeitelijke keuzealternatieven die worden toegevoegd en het beleid ten aanzien van alter-natief aanbod. Teelken behandelt vervolgens de consequenties van die veranderingen,waarbij vooral sociale consequenties de aandacht krijgen. Ze is niet optimistisch over deresultaten en constateert bij marktwerking een toenemende ongelijkheid tussen scholenen een sterk sociaal bepaalde selectie. Stelsels, zo meent ze, polariseren zich door markt-werking. Scholen worden hiërarchisch geordend volgens een enkelvoudige dimensie, dievoor een groot deel parallel loopt met de sociaal-economische stratificatie. In Nederlandis die polarisatie nog beperkt, maar Teelken wijst op het ontstaan van zwarte naast wittescholen en op het teruglopen van diversiteit door schaalvergroting en fusies. Ze pleitvooral voor een beleid dat een diversificatie van het aanbod langs meer dimensies stimu-leert. Verder ziet ze een lichte vorm van ‘controlled choice’ als optie. Ze pleit tot slot vooreen terughoudend beleid ten aanzien van informatieverstrekking over de output vanscholen, omdat deze de hiërarchisering tussen scholen versterkt.

Beroepsonderwijs is gericht op brede toepasbaarheid en opwaartse mobiliteit - het receptvoor goed functionerende arbeidsmarkten. Scholing is overwegend gericht op specifiekefuncties bij specifieke bedrijven, alhoewel een gerichte combinatie van specifiekescholingsactiviteiten wel als alternatief en dus als concurrent van beroepsonderwijs kan


gelden. Van Lieshout beziet in hoofdstuk 10 de concurrentie tussen beroepsonderwijsen scholing. De theorie voorspelt dat bedrijven in het algemeen weinig in brede beroeps-kwalificering zullen investeren en dat het overlaten van beroepskwalificering aan hetbedrijfsleven daarom tot onderinvestering zal leiden en tot een ‘low skill equilibrium’ opde arbeidsmarkt. Daarom zou een door de overheid gereguleerd beroepsonderwijsonmisbaar zijn. Internationale vergelijking leert echter dat dit niet noodzakelijk opgaat.In de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk richten bedrijven zich inderdaad nietop brede kwalificering, maar in Duitsland is dat wel degelijk het geval. Uiteenlopendeinstitutionele arrangementen - eigendomsrechten, collectieve arbeidsovereenkomsten,overleggremia enzovoort - die typerend zijn voor de wijze waarop markten zich in eenbepaald land ontwikkelen, vormen de achtergrond voor dergelijke verschillen. Datbepaalt weer welke opleidingsstrategieën bedrijven zullen hanteren. Het bestendigeDuitse ‘high skill equilibrium’ wordt tegen die achtergrond geanalyseerd, evenals desituatie in de VS en de Britse markt. Nederland blijkt redelijk tot goed te scoren op debelangrijkste indicatoren voor de werking van de nationale opleidingsmarkt. HetNederlandse kwalificatie-evenwicht heeft veel met de Duitse situatie gemeen en metname de institutionalisering van de arbeidsverhoudingen blijkt daarvoor relevant. Medeals resultaat van recent dualiseringsbeleid zijn de overeenkomsten met de Duitse situatienog versterkt. Waar in Duitsland de duale leerweg de hoofdoptie is (met weliswaar eenforse schoolcomponent), is in Nederland echter sprake van concurrentie tussen beideleerwegen die, althans in beginsel, gelijkwaardig zijn. Of de overheid bij die concurrentieals marktmeester zou moeten optreden en hoe dat dan zou moeten, is overigens nog devraag. In ieder geval leert de analyse ook dat elk overheidsbeleid dat gericht is opverandering van het nationale evenwicht rekening moet houden met de grenzen die deinstitutionele arrangementen van de bestaande arbeids- en scholingsmarkt oplegt. Dezezijn niet op korte termijn te wijzigen.

Kaiser en Van der Meer analyseren in hoofdstuk 11 de hoger onderwijsstelsels van eenaantal landen die qua marktstructuur van elkaar verschillen: Duitsland, Frankrijk,Verenigd Koninkrijk, Michigan en Nederland. Per land worden de mogelijkheden enonmogelijkheden voor marktwerking bezien. De volgende elementen worden besproken:de marktstructuur, redenen om marktwerking te bevorderen, de vraag of aanbieders aldan niet vrij kunnen toetreden en of studenten al dan niet vrij kunnen kiezen (selectie,numerus fixus, financiële drempels); en verder bekostigingswijze, prijsvorming en, totslot, de vraag of en hoe kwaliteitsbeoordeling en informatievoorziening zijn geregeld.Wat blijkt is dat de overheid in elk stelsel het publieke belang van het hoger onderwijsbewaakt, met als voornaamste instrumenten subsidiëring van instellingen en financiëleondersteuning van studenten. In elk land, behalve Michigan, probeert ze ook de kwaliteitvan het hoger onderwijs te borgen, door accreditatie dan wel eisen aan studieprogram-ma’s. Opmerkelijk is dat concurrentie op kwaliteit vrijwel nergens blijkt voor te komen.Dit kan komen doordat dergelijke concurrentie door regelgeving onmogelijk wordtgemaakt, of doordat ze wegens gebrek aan financiële prikkels niet lonend is, ofweldoordat de markt te ondoorzichtig is. Slechts in het Verenigd Koninkrijk concurrereninstellingen om de beste studenten. Dit gaat echter ten koste van de algemene toeganke-lijkheid, omdat er minder plaatsen dan belangstellenden voor een studie in het hogeronderwijs zijn. Tot slot lijkt er een relatie te bestaan tussen marktstructuur en trans-parantie van de markt, in de zin dat naarmate de markstructuur opener is hetopleidingenaanbod minder doorzichtig wordt. Er is dan wel meer marktwerking maar hetresultaat ervan is niet optimaal.

Het post-initiële onderwijs vormt een onderwijssector die met de opkomst van ‘levens-lang leren’ steeds belangrijker wordt en waar ook effectief van een steeds stijgendedeelname sprake is. Het is een terrein waar de discussie over de verhouding tussenpublieke en private aanbieders en de rol van de overheid zeer actueel is. Marktwerking iser eerder regel dan uitzondering. In hoofdstuk 12 beschrijft Houtkoop eerst, op basisvan onder meer een monitor die voor post-initiële activiteiten ontwikkeld werd, hetNederlandse post-initiële onderwijs. Hij beziet met name de markt voor werkenden. Hij schetst de doelgroep, de mate waarin deze aan post-initiële scholing deelneemt en dereden waarom, het soort aanbod dat wordt gevolgd en de relatie tot het werk. Hij karak-teriseert de doelgroep ook in termen van opleidingsniveau, leeftijd en sekse. Vervolgensbeziet hij de verdeling van het aanbod: het publieke aanbod, door hoger onderwijs en debve-sector verzorgd, versus het private aanbod, met commercieel en bedrijfs- of branche-gebonden scholing. Tot slot gaat hij na welke deelnemers zich in welke aantallen tot welkscholingsaanbod wenden. Internationaal vergelijkend onderzoek laat zien dat Nederlandqua deelname aan post-initiële trajecten een middenpositie inneemt. Houtkoop maaktmeer specifiek een vergelijking met drie landen die hoge deelnamepercentages kennen:Zweden, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk. In zowel Zweden als Denemarken issprake van een grootschalig publiek gefinancierd post-initieel aanbod en een correspon-derend bescheiden positie voor particuliere aanbieders. Het resultaat is een hogescholingsdeelname, zowel op bedrijfsniveau als individueel. In het Verenigd Koninkrijk isde overheidsinvloed bijna nihil. Toch is hier ook sprake van hoge scholingsdeelname,vermoedelijk omdat een goed ontwikkeld stelsel voor beroepsonderwijs ontbreekt en hetalgemene scholingsniveau laag is. Het is voor bedrijven noodzaak vaardigheidstekortenvan hun werknemers aan te vullen. Opvallend is dat, in tegenstelling tot Nederland,publieke instellingen op de Britse scholingsmarkt een sterke positie hebben. Zij stellenzich marktgericht op en hebben een traditie op het terrein van onderwijs aan volwasse-nen. In het algemeen lijkt de Nederlandse post-initiële situatie toch eerder op het Britsedan op het Scandinavische model. Het principe hier is nog steeds dat scholing vanwerkenden een zaak is van de sociale partners, zonder directe overheidsinvloed. Wel isde indirecte interventie, bijvoorbeeld via belastingsfaciliteiten, hier relatief genereus.Scholing lijkt voor de sociale partners ook sterker een gemeenschappelijk gedragen belang.

Deel IV gaat in op ervaringen met en effecten van deregulering en markwerking. In hetartikel van De Heer staat de vraag centraal in hoeverre dereguleringsbedoelingendaadwerkelijk tot deregulering en autonomievergroting van scholen leiden. Bronnemangaat vervolgens na in hoeverre de eventuele ruimte die door deregulering ontstaat, doorinstellingen kan worden gebruikt voor marktgerichte profilering en concurrentie en inhoeverre ze ook daadwerkelijk zo gebruikt wordt. Waslander tot slot geeft een internatio-naal overzicht van wat bekend is over effecten van marktwerking op kwaliteit, toeganke-lijkheid, doelmatigheid en bestelsamenhang.

De Heer onderzoekt in hoofdstuk 13 de vraag of dereguleringsbedoelingen daadwerke-lijk in deregulering en autonomievergroting van scholen uitmonden en wat de conse-quenties zijn voor marktwerking. Hij presenteert hiertoe een analyse van deregulering inde sector beroepsonderwijs en educatie (bve). Na een behandeling van beleidsintentiesbij de recente Wet educatie en beroepsonderwijs, de WEB, bespreekt hij de daarop-volgende (de)reguleringsontwikkelingen. In de WEB zijn zowel elementen herkenbaar uitde opener Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (die ze nastreefde)als uit de sterk regulerende Wet op het voortgezet onderwijs (waar de sector vandaan



kwam). Dit leidt bij de uitwerking tot een strijd tussen een afstandelijke en een instru-menteel sturende overheid. De wet illustreert dan ook bij uitstek hoe de overheid met deene hand dereguleert, maar met de andere rereguleert of - ook een karakteristiekeontwikkeling - anderen toestaat de regulering over te nemen, bijvoorbeeld vakbonden ofonderwijsinspectie. Feitelijke deregulering in de sector kwam in de eerste plaats op hetfinanciële terrein tot stand (lump sum). Verder is er deregulering op onder meer perso-neel vlak (afgezien van cao’s en van niet onaanzienlijke wachtgelden aanverwanteverplichtingen). Er is ook deregulering bij de kwaliteitszorg (afgezien van het door deinspectie ingevoerde Integraal instellingstoezicht), bij het toelatingsbeleid, bij de keusvan het opleidingenaanbod (waarbij wel met vastgelegde programma’s gewerkt moetworden). En mogelijkheden voor publieke instellingen om contractactiviteiten te onderne-men zijn verruimd evenals mogelijkheden voor commercieel aanbod om tot de onder-wijsmarkt toe te treden. Het zijn aspecten die qua marktrelevantie nogal uiteenlopen. Almet al kan men wel van deregulering spreken en, in sommige gevallen, van een toenamevan marktwerking en eventueel van een positieve invloed op kwaliteit. Maar het kwamniet tot de deregulering die bij de conceptie van de WEB voorzien werd. Uitgangspuntwas oorspronkelijk dat wat de WEB niet regelt, is toegestaan. In de WEB als zogenaamdekaderwet werd echter een apart artikel ingebracht dat de minister vergaande bevoegdhe-den toekent te regelen wat hij of zij wil. Het blijkt dat als de wetgever toch vindt dat ietsalsnog niet mag, hij zich meer dan bereid toont nadere regelgeving te ontwikkelen.

In hoofdstuk 14 beziet Bronneman de veronderstelde relatie tussen deregulering, markt-werking en kwaliteit en constateert daar wat losse eindjes. Zo was al sprake van eentoename van marktwerking in het onderwijs vóór deregulering het overheidsstrevenwerd. Anderzijds stond deregulering niet van meet af aan in het teken van grotere markt-werking. Deregulering heeft zelfs geleid tot een ontwikkeling die de concurrentie tussenonderwijsinstellingen sterk heeft ingeperkt: schaalvergroting. Bronneman illustreert eenen ander met een beschrijving van wat in de verschillende onderwijssectoren aan deregu-lering en schaalvergroting plaatsvond. Ze schetst daarvan de consequenties voor markt-werking, in termen van concurrentie en verschillen tussen scholen, keuzemogelijkhedenvoor respectievelijk invloed van deelnemers en afnemers. Ze gaat ook na welke markt-werkingsverschijnselen zich in concreto voordoen. Dan volgt de vraag in hoeverrederegulering als oorzaak voor de toegenomen marktwerking kan worden beschouwd enwat de bijdrage van andere factoren was; factoren als een grotere mondigheid van deel-nemers, financiële nood van scholen, of de prominentere rol die het bedrijfsleven in debve-sector kreeg. Ze concludeert dat marktoriëntatie van scholen uiteindelijk eerder metzulke factoren te maken heeft dan met deregulering. Vervolgens signaleert Bronnemaneen aantal belemmeringen en stimulansen voor marktwerking in het onderwijs. En totslot gaat ze na in hoeverre marktwerking aan kwaliteit bijdraagt. Als kwaliteit geïnterpre-teerd mag worden als variatie in het aanbod van instellingen waarmee beter op de onder-wijsvraag kan worden ingespeeld, dan mag geconstateerd worden dat de beperkte finan-ciële ruimte voor dergelijke ontwikkelingen een belemmering vormt. Verder betreft eenvan de opvallender bevindingen de geringe waarde die kwaliteit heeft als issue voordeelnemers aan het onderwijs. Van afnemers gaan wel meer kwaliteits- en vernieuwing-simpulsen uit. Bronneman concludeert dat voor een echt pro-actieve marktwerking, datwil zeggen een marktsituatie waarin instellingen adequaat op ontwikkelingen in deonderwijsvraag kunnen inspelen, meer vrijheidsgraden nodig zijn. Met name vrijeretoetreding tot de markt en vrijere prijsstelling zijn dan van belang. Macro-doelmatigheiden toegankelijkheid verzetten zich hier echter tegen.


Voor zover marktwerking in het onderwijs wel tot stand komt, al dan niet als gevolg vanderegulering, is de vraag wat daarvan de effecten zijn op kwaliteit, toegankelijkheid,doelmatigheid en bestelsamenhang. Waslander geeft in hoofdstuk 15 een overzicht vanwat over effecten bekend is. Ze beziet marktwerking vanuit het perspectief vanouders/deelnemers die zelf een school kunnen kiezen (vraagkant) en van scholen die metelkaar om leerlingen concurreren (aanbodkant). Voorstanders verwachten op gronddaarvan met name verbetering van kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid.Tegenstanders vrezen homogenere groepen en segregatie, met over de hele linie ookkwaliteitsverlies als resultaat. Gaandeweg komt nu onderzoeksinformatie over effectenbeschikbaar. Een eerste, algemene bevinding is dat over effecten vaak geen eenduidigeconclusies te trekken zijn. Voor zover er wel effecten te vinden zijn, lijken voor- en tegen-standers beide, op onderdelen, het gelijk aan hun zijde te hebben. Onderzoek stuitechter op veel problemen. Zo is het moeilijk over ‘de’ effecten van marktwerking tespreken. Men komt namelijk in verschillende landen op heel verschillende combinatiesvan marktgerichte maatregelen uit en invoering geschiedt onder sociaal-cultureel enhistorisch heel verschillende omstandigheden. Een ander probleem is dat effecten opmicro-, meso- en macro-niveau niet noodzakelijk gelijk zijn en dat onderzoek naar metname effecten op macro-niveau op methodologische problemen stuit. Enkele voorzichtigeconclusies zijn de volgende. In landen waar marktwerking het meest rigoureus werdingevoerd, blijken prestaties aan de onderkant van de markt te dalen, zonder dat daareen verhoging van prestaties aan de bovenkant tegenover staat. De combinatie van vrijeschoolkeus en concurrentie tussen scholen lijkt tot homogenere groepen en segregatie teleiden. Scholen aan de bovenkant van de markt lijken selectiever te worden. Scholen aande onderkant lukt het steeds minder om voldoende en kwalitatief hoogwaardigeleerkrachten aan te trekken. Overigens lijkt niet marktwerking als zodanig de oorzaakvan deze verschijnselen, maar de combinatie van vrije schoolkeus en selectie doorscholen. Waslander ziet twee voorwaarden voor positievere effecten van marktwerking:scholen moeten om leerlingen concurreren in plaats van andersom; en deelnemersmoeten bij hun schoolkeus reële alternatieven hebben. Om het marktmechanisme te latenfunctioneren zal het onderwijs, net als alle markten, een zekere mate van ‘overcapaciteit’nodig hebben. Dit is minder goed verenigbaar met het marktcriterium ‘doelmatigheid’,maar slechts bij overcapaciteit zullen àlle scholen de concurrentie om leerlingen moetenaangaan. Daarnaast is overcapaciteit nodig om fluctuaties in de vraag adequaat op tekunnen vangen en snel in te kunnen spelen op signalen uit de markt.

Deel V van de bundel besluit met een blik op de toekomst. Terwijl Wansink daarbij tenaanzien van marktwerking een onderwijspolitieke lijn doortrekt van recent verleden naarnabije toekomst, schetst Van Aalst een perspectief dat verder weg ligt en omvattender is.

Het vertrekpunt voor Wansinks beschouwing in hoofdstuk 16 is de verschuiving dieoptreedt in het krachtenveld tussen overheid, onderwijs en onderwijsgebruiker. Ten kostevan overheid en aanbodzijde versterkt zich de positie van ouders, leerlingen en studen-ten. Daarmee verbetert ook het klimaat voor marktwerking. Wansink bespreekt eenaantal rapporten die voor een toenemende marktwerking belangrijk zijn geweest (Debedrijvige school en Optrekkende krijtdampen van de commissie Langeveld, zijn eigenstudie Een school om te kiezen en Toekomsten voor het funderend onderwijs van In ‘tVeld). Deze rapporten maken de noodzaak voor een terugtredende overheid duidelijk. Ze wijzen ook op maatschappelijke ontwikkelingen die voor het onderwijs een nieuwemissie meebrengen. Op een aantal van deze ontwikkelingen gaat Wansink vervolgens


nader in. Een eerste thema ligt bij de informatisering, globalisering en individualisering,die ertoe leiden dat de plaats van het leren verandert. Een tweede thema is de groterebewustwording aan de vraagkant waarbij ook een grotere behoefte aan diversificatie vanhet onderwijs tot uitdrukking komt. Als derde bespreekt Wansink de nieuwe eisen die aanhet onderwijs gesteld worden vanwege de opkomst van doelgroepen aan de ‘onderkant’,met name allochtone jongeren. Hij rondt af met een blik op de jaren negentig, waarin hetbeleid gaandeweg steeds meer marktelementen in het onderwijs bracht. Tot slot formu-leert hij voor toekomstig beleid een aantal aandachtspunten die belangrijk zijn voor deautonomie van scholen en docenten en voor hun mogelijkheden om ouders, leerlingen enstudenten partij te geven.

Van Aalst gaat in het slothoofdstuk in op drie ontwikkelingen die een maatschappelijketransformatie inluiden van een industriële naar een netwerkmaatschappij. Het gaat omveranderingen in de productie en het gebruik van kennis, om veranderingen in de socialestructuur en om toenemende globalisering. Hij meent dat deze ontwikkelingen aan lerenen onderwijs fundamenteel nieuwe eisen zullen stellen. Vanuit dat perspectief schiet dehuidige marktwerkingsbenadering tekort. Van Aalst werkt een scenario uit dat van degenoemde trends uitgaat. De uitkomst is dan niet langer een markt met scholen.Schoolkeuze door ouders is niet ook niet meer de voornaamste variabele: er zijn meervragers. Keuzen hebben geen betrekking meer op scholen, maar op meer doelgerichte,inhoudelijk specifieke leerarrangementen. Mensen arrangeren hun leren, meer dan dat zekiezen uit aanbod van standaard kwaliteit. Met aanbieders wordt onderhandeld over opmaat gesneden aanbod, toegespitst op doelen die individuen of groepen zich zelf stellen.Verantwoording en sturing gebeurt door meerdere stakeholders en minder door eenvastgesteld leerplan. Leren zal meer in verschillende maatschappelijke verbanden plaats-vinden en minder institutioneel gebonden zijn aan een school en scholen nieuwe stijlkrijgen kenmerken van netwerkorganisaties. Aanbieders zijn specifiek, internationaalen/of heel lokaal. Leraren worden meer ondernemer dan werknemer. Het perspectief iseen lerende samenleving, eerder dan een stelsel van onderwijsinstellingen. Van Aalsteindigt met de aanbeveling het overheidsbeleid minder te richten op instellingen,standaarden, concurrentie tussen gevestigde aanbieders en centraal gestuurde innovatie.Aandacht is nodig voor alternatieve arrangementen, die zijn ingebed in de maatschappe-lijke werkelijkheid buiten het onderwijs. Er moet minder op marktwerking gestuurdworden en meer op leren in de markt.

3 Conclusie

Marktwerking in het onderwijs, zo blijkt uit deze bundel, is geen kwestie van overheid òfmarkt. Het zal altijd zoeken zijn naar een werkbaar evenwicht tussen beide. Steeds moetrekening gehouden worden met de publieke belangen waar onderwijs voor staat. Dezebelangen moeten geconcretiseerd worden, zodat duidelijk wordt welke risico’s van markt-werking acceptabel zijn en waar de grens getrokken moet worden, dat wil zeggen: waarde overheidsbemoeienis begint. Overheidsbemoeienis kent allerlei gradaties en vormenen betekent ook niet noodzakelijkerwijs dat de markt wegvalt. Ook via de markt kanworden ingegrepen, mits voor adequate borging wordt gekozen en aandacht bestaatvoor essentiële randvoorwaarden. Uit eerdere ervaringen met marktwerking in uiteenlo-pende beleidssectoren en met name ook uit internationale ervaringen met markwerkingin het onderwijs valt daarover veel te leren. Ook onderzoek en gerichte experimentenbieden mogelijkheden. De ervaringen maken in ieder geval duidelijk dat marktwerking


geen panacee is. Ze bieden echter ook zicht op waar en waarom het soms mis gaat endaarmee ook op de noodzakelijke randvoorwaarden.

Wat de bundel verder oplevert, is een wat genuanceerde blik op de beleidstheorie over derelatie tussen deregulering, concurrentie en marktoriëntatie enerzijds en anderzijdskwaliteit en overige ijkpunten voor het onderwijsbeleid. Concurrentie tussen scholenblijkt niet noodzakelijk van deregulering afhankelijk en deregulering op zich blijkt onvol-doende voorwaarde voor scholen om zich te profileren en zo hun concurrentiepositie teverstevigen. Concurrentie tussen scholen houdt ook lang niet altijd concurrentie opkwaliteit in. Wil deregulering via concurrentie tot kwaliteitsverbetering kunnen leiden,dan is het met name nodig dat ze de inhoudelijke mogelijkheden van scholen vergrootom in te spelen op de onderwijsvraag. Wat tot op heden aan deregulering plaatsvond isniet gericht op de aspecten van het onderwijs die daarvoor het meest relevant zijn. Metname mogelijkheden tot flexibilisering en diversificatie in het aanbod zijn belangrijk. Datveronderstelt deregulering in het onderwijskundige domein. Het betekent dat tot zekerehoogte het geüniformeerde, gestandaardiseerde aanbod wordt losgelaten, dat scholeninhoudelijk meer ruimte krijgen en dat leer- en certificeringsmogelijkheden geopendworden buiten het gevestigde aanbod om. De overheid zal enerzijds moeten zoeken naaronderwijsinhoudelijke dereguleringsopties die relatief ‘veilig’ zijn. Anderzijds zal zenieuwe wegen moeten zoeken om haar eindverantwoordelijkheid waar te maken voorkwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid en samenhang in het bestel.


Literatuur

Bosch, D.P. van den (2000), Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit, 60 projecten en verder.Regelmaat, afl. 2000/6, p. 264-278.

Grit, K.J. de (2000), Economisering als probleem. Een studie naar de bedrijfsmatige stad en de onder-nemende universiteit. Assen: Van Gorcum.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1985), Meer over management. Versterking management onderwijsinstellingen. TK1985-1986, 19132, nrs. 1-2.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1985), Minder regels, meer ruimte. TK 1985-1986, 19200 VIII, nr. 63.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1985), Hoger onderwijs, autonomie en kwaliteit. TK 1985-1986, 19253, nrs. 1-2.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1988),De school op weg naar 2000. Een besturingsfilosofie voor de negentiger jaren.Den Haag: Staatsuitgeverij.

Ministerie van OC&W (1993), Kernpuntennotitie over de Wet educatie en beroepsonderwijs. Zoetermeer:Ministerie van OCenW.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1995), De school als lerende organisatie. Kwaliteitsbeleid op scholen voor primair envoortgezet onderwijs. Den Haag: Staatsuitgeverij.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1999), Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid. Den Haag: Sdu.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000), Onderwijs in stelling. Den Haag: Sdu.

Murphy, J. (1999), New consumerism: evolving market dynamics in the institutional dimension ofschooling. In: J. Murphy and K.S. Louis (eds.), Handbook of research oneducational administration. Jossey-Bass Inc.

Onderwijsraad (1996), ‘Kerntaken van de overheid met betrekking tot het onderwijs’. In: Verslag over1995. Den Haag: Onderwijsraad.

Rijksbegroting 2000,TK 1999-2000, 26800 VIII, nr. 6 (Verslag houdende een lijst van vragen enantwoorden).

Rijksbegroting 2001, TK 2000-2001, 27400, nr. 2.



2 “Vadertje staat naar een verpleegtehuis”

ENKELE HISTORISCHE BESCHOUWINGEN OVER HET MARKTPRINCIPE IN HET ONDERWIJS

S. Karsten1

De laatste decennia is het marktprincipe in het onderwijs vooral bepleit door regeringen

die een alternatief zochten voor het publieke monopolie op de levering van publieke

diensten. De geschiedenis van het Nederlandse onderwijsbestel laat echter zien dat de

introductie van marktmechanismen (vrije schoolkeuze, zelfsturing en vraagfinancie-

ring) niet noodzakelijk tot stand hoeft te komen op basis van de vrije marktideologie,

maar dat ook sociaal-culturele factoren een rol kunnen spelen. Daarom wordt eerst

ingaan op enkele historische en comparatieve aspecten van de traditionele Nederlandse

‘quasi-markt’. Tegen die achtergrond worden vervolgens het recente ‘marktdenken’ en

de daaruit voortgekomen maatregelen in de jaren tachtig en negentig geplaatst.

Tenslotte wordt een verklaring gezocht voor het maatschappelijke en politieke succes

van het ‘marktdenken’.

1 Inleiding

Sinds de jaren tachtig staat in Nederland de wijze van besturing van het onderwijs doorde overheid ter discussie. De kritiek op het stelsel van centraal vastgestelde, detaillisti-sche regelingen was toen vrij algemeen. Dit stelsel zou weinig effectief en efficiënt zijnen zou zowel het onderwijsveld als de overheid onnodig belasten. Deze kritiek kwamniet uit de lucht vallen. Zij was, paradoxaal genoeg, zelf een product van de toenemendevervlechting van overheid en maatschappij. Bij elk maatschappelijk probleem werd eerstnaar de overheid gekeken voor een oplossing. Zo werd de overheid gedwongen steedsmeer taken op zich te nemen. In de jaren tachtig is dit proces op zijn grenzen gestotenen werden ‘maakbaarheid’ en ‘overheidssturing’ voorwerp van kritiek en twijfel. Deoverheid moest een stapje terug doen, of zoals de toenmalige minister van Onderwijs enWetenschappen, Deetman, het in 1988 verwoordde:

1 S. Karsten is universitair hoofddocent beleid en organisatie van het onderwijs aan de Universiteit vanAmsterdam en manager van het SCO-Kohnstamm Instituut te Amsterdam.


“Vadertje Staat is door de kinderen naar een verpleeghuis gestuurd. Hij gingsteeds stroever lopen, zijn gehoor liep hard achteruit, de ogen waren niet meerzo best en zijn geest was ook niet meer zo vief. Alleen de eetlust, die was nogprima.”

In dit hoofdstuk zal ik laten zien hoe in Nederland het historisch gegroeide bestel, datreeds vroeg gekenmerkt werd door ‘quasi-markt’ principes (vrijheid van schoolkeuze,overheidssubsidiëring van de individuele vraag en autonomie of zelfsturing van inter-mediaire instituties tussen staat en samenleving), veranderd is door het ‘moderne’, meereconomisch geïnspireerde ‘marktdenken’ in de jaren tachtig en negentig van de vorigeeeuw. Tenslotte zal ik enkele verklaringen voor het relatieve succes van het marktdenkenbespreken.

De markt als oplossing voor de tekortkomingen van de publieke sectorIn de discussie over de bestuurbaarheid van overheidsdiensten en de beheersbaarheidvan overheidsuitgaven, die rond 1980 startte, won het marktprincipe aan gezag. De‘tucht van de markt’ zou niet alleen beter zijn voor het herstel van de economie dieonder de druk van inflatie, hoge werkloosheid en overheidstekorten dreigde te bezwij-ken, maar zou ook veel van de algemene gebreken van het overheidsoptreden oplossen.Het argument daarvoor was dat de markt de mensen weer meer vrijheid, zelfstandigheiden eigen initiatief zou gunnen, zaken die door een alles beheersende overheid naar deachtergrond waren gedreven. Bovendien zou in een marktsituatie ook de dienstverleningaan het publiek verbeteren. Competitie tussen aanbieders en meer keuzevrijheid zoudende consumenten de garantie bieden dat zij meer ‘waar voor hun geld’ kregen. Hoewel deofficiële doelstellingen vaak waren gegoten in termen als ‘de vergroting van efficiëntie eneffectiviteit’, ging achter veel maatregelen een (verborgen) doelstelling van bezuinigingschuil.

De opmars van het marktdenken leidde in veel moderne westerse landen (na de val vanhet communisme ook in Midden- en Oost-Europa) tot belangrijke bestuurlijke hervormin-gen in het onderwijs. De kern daarvan was het creëren van een meer competitieve,marktachtige omgeving voor scholen. In de praktijk kon dit een variëteit aan maatregeleninhouden. Enkele van de bekendste zijn: meer vrijheid van schoolkeuze voor ouders enleerlingen, meer ruimte voor diversiteit in het aanbod (‘charter schools’)2, meer financiëleautonomie op schoolniveau (budget of lump-sum financiering), meer ruimte voor anderefinancieringsbronnen dan de staat (sponsoring, contractactiviteiten), een sterkere koppe-ling van de financiering aan behaalde rendementen, meer verantwoording achteraf danvooraf, meer steun voor de private sector (‘vouchers’, ‘assisted places scheme’)3,prestatiebeloning van leraren en verzelfstandiging van (ondersteunende) diensten (agent-schappen).

2 ‘Charter schools’ zijn scholen die door een organisatie van ouders en/of leraren of andere belang-hebbenden worden opgericht en bestuurd, en die vervolgens een contract met de overheid sluiten overfinanciering en regulering.

3 ‘Vouchers’ zijn in het algemeen subsidies die aan een consument worden verstrekt om zijn of haarkeuze in het aanbod van bepaalde goederen of diensten te vergroten. Het is een vorm van vraagfinan-ciering die er bijvoorbeeld toe kan leiden dat minder draagkrachtige leerlingen en studenten ook ‘dure’instellingen kunnen bezoeken. Een vergelijkbaar effect wordt met het ‘assisted places scheme’ inEngeland beoogd, namelijk dat ‘slimme’ arbeiderskinderen financiële steun krijgen om het dure privé-onderwijs te kunnen volgen.

Naast intellectuele steun (Chubb & Moe, 1990; Tooley, 1996; Coulson, 1999) en politiekesteun (die uit verschillende politieke richtingen kwam) was er ook kritiek op (aspectenvan) de marktbenadering. Er werden vraagtekens geplaatst bij de stelling dat meerkeuzevrijheid en meer autonomie van scholen zouden leidden tot grotere effectiviteit(House, 1998; Leune, 1994). Een veelgehoorde kritiek was ook, dat onderwijs niet op eenvolledige vrije markt aangeboden kon worden zonder dat een aantal van zijn publiekefuncties gevaar liep (bijvoorbeeld algemene toegankelijkheid, vorming tot gelijkeburgers, non-discriminatie; zie Wringe, 1994). Juist vanwege de erkenning van diepublieke functies en andere maatschappelijke overwegingen (bijvoorbeeld rechtvaardig-heidsmotieven) werd nergens ter wereld de marktbenadering tot zijn uiterste consequen-ties doorgevoerd. De aard van de markt in de private sector en zelfs in delen van depublieke sector (zoals het openbaar vervoer en de energievoorziening) verschildedaarvoor te veel van het onderwijs. De markt die nu in een aantal onderwijsen zorg-systemen vorm gekregen heeft, wordt dan ook wel als ‘quasi-markt’ aangeduid (Le Grand,1991; Le Grand & Bartlett, 1993).

‘Quasi-markt’De term ‘quasi-markt’ wordt, kort gezegd, gebruikt om een combinatie van keuzevrijheiden publieke financiering aan te duiden. Er vindt geen directe betaling tussen individuele‘kopers’ en ‘aanbieders’ plaats, zoals in een zuivere marktsituatie, maar de ‘aanbieders’worden door de overheid betaald per leerling. De prijsstelling geschiedt dus door deoverheid. Anders dan in een vrije markt is elke ‘koper’ vanwege de leerplicht tot eenzekere leeftijd gedwongen te kiezen uit het voorhanden zijnde aanbod (keuzevrijheid ismet andere woorden een ‘mandatory right’). Ook aan de aanbodzijde zijn er restrictiesdie over het algemeen niet in een vrije markt gelden. Zo is de toetreding van nieuwe‘aanbieders’ duidelijk gereguleerd en wordt het aanbod aan regels onderworpen. Verderhoeven de ‘aanbieders’ niet noodzakelijk privaat eigendom te zijn of gericht op winst-maximalisatie. Ten slotte is het ‘product’ anders. Onderwijs is in de eerste plaats eenzogenaamd ‘ervaringsgoed’, dat wil zeggen dat de kwaliteit van het goed pas tijdens deconsumptie duidelijk wordt. Dit impliceert onder meer dat eenmaal gemaakte keuzen(bijvoorbeeld een verkeerde school of verkeerde opleiding) slechts met hoge kostengecorrigeerd kunnen worden. In de tweede plaats heeft de individuele keuze gevolgenvoor het product zelf. Wanneer bijvoorbeeld ‘rijke kopers’ zich afscheiden of afgeschei-den worden van ‘minder goed bedeelden’ (segregatie op basis van leervermogen en/ofsociaal-economische positie) heeft dit consequenties voor de aard van het gebodenonderwijs. Daarom wordt ook in dit opzicht de markt hier en daar gereguleerd (minderselectiviteit).

De laatste decennia is de ‘quasi-markt’ vooral gepropageerd door regeringen die eenalternatief zochten voor het publieke monopolie op de levering van publieke diensten(Clune & Witte, 1990). De geschiedenis van het Nederlandse en Belgische onderwijsbestellaat echter zien dat een dergelijke ‘quasi-markt’ niet noodzakelijk tot stand hoeft tekomen op basis van de vrije marktideologie, maar dat ook sociaal-culturele factoren eenrol kunnen spelen (Vandenberghe, 1996). Daarom zal ik eerst ingaan op enkele histori-sche en comparatieve aspecten van de traditionele Nederlandse ‘quasi-markt’ (paragraaf2). Tegen die achtergrond zal ik vervolgens het marktdenken en de daaruit voortgeko-men maatregelen in de jaren tachtig en negentig plaatsen (paragraaf 3) en een typeringvan de moderne ‘quasi-markt’ geven (paragraaf 4). Tenslotte zal ik het maatschappelijkeen politieke succes van het marktdenken trachten te duiden (paragraaf 5).


2 De traditionele Nederlandse ‘quasi-markt’

Al vele decennia is het Nederlandse onderwijsbestel gebaseerd op enkele belangrijke‘quasi-markt’ beginselen. Zowel openbare als private scholen krijgen gelijke financieringop basis van leerlingaantallen. Ouders zijn vrij in de keuze van scholen, mits de leerlingaan bepaalde geschiktheidseisen voldoet. In de leerplichtige leeftijd mogen scholen geenverplicht schoolgeld heffen. Ten slotte kennen de private scholen een eigen bestuur ende vrijheid van inrichting. Dit institutionele arrangement, dat de buitengewone aandachtvan menige buitenlandse waarnemer van privatisering en schoolkeuzevrijheid heeftgetrokken (Glenn, 1989; Brown, 1992a; Hirsch, 1994), is ontstaan in de negentiendeeeuw uit een conflict tussen kerkelijke groeperingen en de jong-liberale burgerij diestreefde naar een ‘door-en-door verlichte’ natie.

Dit conflict is niet uniek voor Nederland. Net als in Nederland is overal in Europa eenstrijd tussen kerk en staat gevoerd over het karakter van het onderwijs. Die strijd isveelal ontbrand omdat de verlichte burgerij tegen het einde van de achttiende eeuwbelang begon te hechten aan een nationaal stelsel van massa-onderwijs voor de opbouwvan een moderne natiestaat. Elementen daarin waren: de proclamatie van het onderwijsals een zaak van nationaal belang, de introductie van wetgeving om het onderwijsverplicht te stellen, de oprichting van een nationaal ministerie van onderwijs, devestiging van een staatstoezicht op scholen en de inlijving van het onderwijzerscorps ineen ambtelijke hiërarchie. De verbreiding van dit ‘continentale model’, ontwikkeld doorde grootmachten van dat moment (Frankrijk en Pruisen), ging gepaard met verzet van dekant van de kerk die het onderwijs tot dan toe had verzorgd en in veel gevallen ookstaatskerk was.

Verzet tegen het overheidsmonopolie op het onderwijs kwam niet alleen uit kerkelijkekring. Zo schreef de aartsvader van de Nederlandse grondwet van 1848, de liberaalThorbecke, al in 1829 een brochure waarin hij zo’n staatsmonopolie als een verfoeilijkeerfenis van de Franse Revolutie en Napoleon beschouwde. Napoleon had hiermeegetracht de jeugd voor zich te winnen en aan zijn krijgskundige bedoelingen dienstbaarte maken. Toen de Nederlandse conservatieven Thorbecke in 1848 verweten dat hij omopportunistische redenen de vrijheid van onderwijs in het ontwerp van de nieuwe grond-wet opnam, namelijk als zou hij zo de katholieken willen winnen, kon hij hen verwijzennaar zijn brochure (De Wit, 1980). Al kenden veel andere landen in het toenmalige Europageen vrijheid van onderwijs, dat was voor Thorbecke geen reden om van zijn opvattin-gen af te wijken, namelijk dat het onderwijs noch de uitsluitende bevoegdheid van deoverheid was (monopolie) noch die van de burger (vrijheid zonder beperking). Daarmeewas de kiem gelegd voor het Nederlandse bestel, dat een mengeling vormt van tweeordeningsprincipe (markt en dirigisme).

Archer (1979) laat in haar historisch-sociologische analyse van Europese onderwijs-systemen zien dat de staat vrijwel nergens geslaagd is het oude monopolie van de kerkvolledig te breken. Daar waar lokale, liberale elites probeerden het onderwijs te latenverzorgen door de lokale gemeenschappen of de markt, slaagden kerkelijke organisatieserin om via die gemeenschappen of de markt het onderwijs weer in hun macht te krijgen.In veel landen doorliep deze strijd, die in sommige gevallen bijna honderd jaar duurde,verschillende fasen. In de eerste fase ging het daarbij vrijwel altijd over het (godsdien-stige) karakter van het onderwijs. De tweede fase betrof vaak het verkrijgen van een


formele vrijheid van onderwijs. In de laatste fase spitste de strijd zich toe op het verkrij-gen van staatssubsidies voor het confessionele of private onderwijs. Het resultaat vandeze strijd laat een wisselend patroon van nationale stelsels zien, dat varieert naar hetlevensbeschouwelijke karakter van het openbaar onderwijs, de mate van overheidsregu-lering en de omvang van financiële steun voor het private onderwijs (Karsten, 1997;Bishop, 2000). Het is opvallend in Europa dat vrijwel nergens, behalve in het hogeronderwijs, zich een commerciële private sector van enige omvang kon handhaven. InNederland bijvoorbeeld werden door de toenemende overheidsregulering en overheids-financiering de kostscholen en ook de zogenaamde Franse scholen of instituten, die opeigen risico door een schoolhoofd gedreven werden, in de loop van de negentiende eeuwuit de markt gedrukt (Karsten, 1992).

James (1988, 1991) heeft zich uitvoerig verdiept in de omvang en de aard die de privatesector in de verschillende nationale onderwijsstelsels heeft aangenomen. In de eersteplaats verschilt de omvang van de private sector per land. Zo varieert de relatieveomvang van de private sector op het primaire niveau van 1% tot 98% en op het secun-daire niveau van 2% tot 91%. In een poging tot verklaring van deze historisch gegroeideverschillen, maakt James een onderscheid tussen twee verschillende soorten vragen opde onderwijsmarkt:• ‘Excess demand’: een vraag naar (vooral voortgezet en hoger) onderwijs die het

aanbod, dat de overheid kan of wil leveren, overstijgt. Redenen voor een te krapaanbod van de overheid kunnen zijn: een gebrek aan middelen voor het onder-wijs of een geringe ‘rate of return’ op collectief niveau tegenover een hogeopbrengst op individueel niveau. Situaties van ‘excess demand’ doen zich vooralvoor in ontwikkelingslanden.

• ‘Differentiated demand’: een vraag die het gevolg is van een diepgeworteldereligieuze of taalkundige verscheidenheid, waar een relatief uniform publiekonderwijs tegenover staat. Situaties van ‘differentiated demand’ doen zich vooralvoor in moderne industriële landen met een gesegmenteerde maatschappij(bijvoorbeeld Nederland). Een onderwijsvraag waarin het publieke aanbod nietvoorziet, kan op alle niveaus van het onderwijs worden waargenomen. Er bestaatdaarom vaak een sterke correlatie tussen de omvang van private sectoren in hetprimair en secundair onderwijs.

Daarnaast merkt James op dat er ook ‘educatieve ondernemers’ moeten zijn die hetonderwijs willen aanbieden. Traditioneel zijn die aanbieders te vinden onder religieuzeorden of gemeenschappen. Alleen in situaties van ‘excess demand’ zijn er ondernemersdie winstoogmerken zien. Voorbeelden daarvan zijn voornamelijk in ontwikkelingslandente vinden en in de marge van de moderne industriële naties (zoals in Nederland commer-ciële opleidingen, zoals het Luzac College, voor de laatste jaren van het voortgezetonderwijs). In situaties van ‘differentiated demand’ gaat het vooral om godsdienstigemotieven, zonder direct winstoogmerk. Deze situatie deed zich bijvoorbeeld voor inNederland in de negentiende eeuw en later in de Verenigde Staten en Frankrijk bij degroei van katholieke scholen. Daarbij merkt James terecht op dat eenmaal gevestigdeconfessionele scholen niet onmiddellijk verdwijnen wanneer de initiële condities verdwe-nen zijn. Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat eenmaal gegroeide kwaliteitsverschillen tussenconfessionele en publieke scholen een factor zijn in het voortbestaan van confessionelescholen in een ontkerkelijkte maatschappij (Dijkstra, Dronkers & Hofman, 1997; Bryk, Lee& Holland, 1994).



In tweede plaats wijst James (1991) erop dat er een verband is tussen facilitering (subsi-dies) en regulering van de private sector door de overheid. Hoe hoger de subsidies, des temeer regulering. Deze regulering strekt zich vooral uit over de ‘input’ en de prijs.

“This leads us to the point that in almost all cases, even as public fundingapproaches 100%, the final selection of teachers and students as well teachingmethods is left to the school; this seems to be the sine qua non of ‘private’education.” (James, 1991, p. 371)

Dit leidt ertoe dat de private sector in de traditionele ‘quasi-markt’ steeds meer in vormen organisatie gaat lijken op de publieke sector.4 Volgens voorstanders van een echte‘vrije’ markt (Coulson, 1999) is dit een gruwel, volgens anderen (Brown, 1992b) is ditonvermijdelijk. Kort samengevat, betekent dit dat de traditionele ‘quasi-markt’ wel enigeruimte laat voor ‘secundaire’ diensten (religieuze vorming en een andere pedagogischeaanpak), maar langs de lijn van de financiering sterk door regels aan banden wordtgelegd. Die knellende banden (centralisering en overdetaillering) vormden dan ook hetbelangrijkste uitgangspunt bij de discussie in de jaren tachtig.

3 De ontwikkeling van de moderne ‘quasi-markt’ in de jaren tachtig en negentig

Rond 1980 waren de reacties van de dominante politieke stromingen op de crisis van deverzorgingsstaat nogal verschillend. In Nederland voerde de centrum-linkse regering vanDen Uyl in reactie op de oliecrisis weliswaar een verandering van prioriteiten door, maarzij ging nog wel uit van de ‘maakbaarheid’ van de samenleving. Oplossingen voor degebreken van de ‘overheidsbureaucratie’ werden voornamelijk gezocht in de reorganisatievan de rijksoverheid en in decentralisatie van het beleid. De maakbaarheidsideologie werddoor de sociaal-democratie pas in 1987 met het verschijnen van het rapport SchuivendePanelen op de helling gezet. Voor die tijd was de kritiek op de rol van de staat voorname-lijk afkomstig uit liberale en confessionele hoek.

Het waren de centrum-rechtse kabinetten van Lubbers (1982-1990) die in de jaren tachtigde toon zetten door aanpassing aan de markt als het centrale uitgangspunt van beleid tekiezen. Dit kwam bijvoorbeeld tot uitdrukking in de grote operaties van het kabinet-Lubbers I: heroverweging van de overheidsuitgaven, deregulering van overheidsbeleid,privatisering van staatstaken en afslanking van het ambtenarenapparaat. In de visie vanhet CDA was de verzorgingsstaat te veel verstatelijkt. De rol van de staat bij de verzor-ging van de burgers ‘van de wieg tot het graf’ was buiten proporties geraakt. Burgerswaren te weinig mondig, te weinig in staat en bereid de verantwoordelijkheid voor dezorg voor zichzelf en elkaar te dragen. Particuliere organisaties in het maatschappelijkemiddenveld moesten meer ruimte krijgen (de zogenaamde ‘zorgzame samenleving’). Deliberalen waren echter minder geporteerd van de versterking van het maatschappelijkmiddenveld. In hun visie (zie bijvoorbeeld Liberaal bestek ‘90) konden ook intermediaireinstituties de individuele vrijheid beperken. Daarom waren zij, meer nog dan deconfessionelen, voorstander van privatisering.

4 Uit recent Nederlands onderzoek (Karsten, Meijer & Peetsma, 1996) blijkt bijvoorbeeld dat er voor wat deinrichting van bijzondere en openbare scholen betreft betrekkelijk weinig onderscheid is naar identiteits-bepalende kenmerken en voor wat de organisatie betreft er sprake is van een hoge mate van isomorfisme.

Zo waren aan het eind van de jaren tachtig de drie politieke hoofdstromingen het eensover meer afstandelijke overheidssturing, maar verschilden zij alleen nog in de ‘oplossin-gen’. Het CDA koos voor meer autonomie aan de instituties of besturen van onderwijs,gezondheidszorg en welzijn. Dit kreeg onder minister Deetman gestalte in zijn beleid vanderegulering en autonomievergroting. De PvdA stond voor een vermindering van staatsin-terventie op sommige terreinen en een versterking van de rol van de lokale overheid opandere terreinen. Deze opvatting kreeg onder minister Ritzen de ruimte. De VVD was eenvoorstander van een ‘minimale staat’ en een zo groot mogelijke keuzevrijheid voor deindividuele burgers, hetgeen recent in het beleid van minister Hermans vormkrijgt.

Opvallend in het Nederlandse onderwijsbeleid is dat het vergroten van de marktwerkinggeen uitgesproken debat heeft opgeleverd. In Engeland bijvoorbeeld heeft de conser-vatieve regering, die van 1979 tot 1997 aan het bewind was, ook voor haar onderwijs-beleid rijkelijk geput uit het werk van enkele vooraanstaande denktanken, zoals hetInstitute of Economic Affairs (http://www.iea.org.uk/), het Adam Smith Institute(http://www.adamsmith.org.uk/) en het Center for Policy Studies(http://www.cps.org.uk/). Daarnaast was er ook de zogenaamde Hillgate Group die inprogrammatische zin veel werk verzette. Toen in Nederland echter het Instituut voorOnderzoek van Overheidsuitgaven in 1985 een discussiedag over deregulering organi-seerde was, op de CDA-er Boorsma na, geen enkele spreker een uitgesproken voorstandervan privatisering. Zo verweet de hoogleraar bestuurskunde Boorsma de hoogleraar econo-mie Ritzen (toen nog geen minister van onderwijs) dat hij te weinig oog had voorzogenaamde ‘marktconforme instrumenten’. Hierbij ging het bijvoorbeeld om schoolgeld-verhogingen, ruim baan voor het particuliere onderwijs en vooral het geven van meervrijheid aan individuele scholen bij het vaststellen van het voorzieningenniveau dat menwil bieden en het school- of collegegeld dat men daarvoor wil vragen (De Grip, 1985).Meer dan tien jaar later stelde Van Wieringen (1997) dan ook terecht vast dat het debatover privatisering grotendeels onderhuids is gebleven.

4 Typering van de moderne ‘quasi-markt’

Om de maatregelen, die sinds 1985 onder de verschillende noemers zijn genomen, tekunnen plaatsen, ga ik uit van vier typen veranderingen die over het algemeen verbondenworden met het creëren van een marktachtige omgeving: (1) verandering van eigendom;(2) verandering van regulering (marktsturing); (3) verandering van financiering en finan-cieel management; en (4) verandering van verantwoording (accountability).

Verandering van eigendomHet afstoten door de overheid van het eigendomsrecht (op winst) geldt in de economischeliteratuur als de meest zuivere vorm van privatisering. Als motieven daarvoor gelden in hetalgemeen: vermindering van de fysieke omvang van de publieke sector, vergroting van demarktwerking, concentratie van de overheid op kerntaken, sterkere wendbaarheid vangeprivatiseerde organisatie. Hieruit blijkt dat bestuurlijke overwegingen niet alleen meespe-len in de besluitvorming, maar soms ook kunnen domineren. Veel hangt immers af van demarktverhoudingen. Zo kunnen drie typen privatisering onderscheiden worden: (1) privati-sering van een organisatie in een volledig concurrerende marktomgeving; (2) privatiseringvan een organisatie in een monopoloïde of anderszins onvolledige marktomgeving; en (3)uitbesteding (contractering) van publiek gefinancierde dienstverlening (Kremers, 1995).


Gedurende de eerste twee kabinetten Lubbers (1982-1990) hebben vooral de laatste tweetypen gedomineerd. Hierbij ging het vooral om bedrijven in sectoren als energie,telecommunicatie en openbaar vervoer (type 2) en om dienstverlening zoals schoonmaak,catering en beveiliging (type 3). In de sector onderwijs is eigenlijk alleen sprake geweestvan één of andere vorm van verzelfstandiging (in feite een variatie op of voorportaal vanhet derde type). Het afstoten van de Universiteit Nijenrode is een uitzonderingsgeval.

Verzelfstandiging kan in juridische zin onderscheiden worden in interne en externeverzelfstandiging. Externe verzelfstandiging impliceert de wijziging van de overheids-verantwoordelijkheid en de creatie van juridische verantwoordelijkheden en bevoegd-heden voor de verzelfstandigde organisatie. Deze vorm van verzelfstandiging is sinds1997 mogelijk voor het bestuur van het openbaar onderwijs (Staatsblad, 1996, 58). De gemeenten kunnen nu naast de ‘traditionele’ keuze tussen integraal en functioneelbestuur ook kiezen voor de openbare rechtspersoon en stichting. In tegenstelling tot de‘traditionele’ bestuursvormen voor het openbaar onderwijs worden bij de openbarerechtspersoon en de stichting bevoegd gezag en instandhouding in één hand gelegd.Vermogensrechtelijk zijn zij zelfstandig en de bekostiging van scholen van de openbarerechtspersoon of stichting verloopt dan ook rechtstreeks. Dit betekent onder meer ookdat zij civielrechtelijk zelfstandig aansprakelijk zijn en in het uiterste geval failliet kunnengaan (Huisman, 1997). Hoewel in het openbaar onderwijs sinds het midden van de jarennegentig sprake is van een ware golf van verzelfstandiging, zijn de meeste gemeentenjuist om financiële redenen nog wat terughoudend om voor volledige zelfstandigheid tekiezen (Flippo, 1997). Wel heeft de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs al opveel plaatsen geleid tot uitbesteding van de administratie en het beheer van scholen aanmin of meer commercieel opererende organisaties of bureaus; een ontwikkeling die aleerder in het bijzonder onderwijs gaande was (Boef-Van der Meulen, Schüssler & Karsten,1993).

Bij een interne verzelfstandiging krijgt een organisatiedeel van de overheid een zekerefinancieel-economische, doch geen juridische zelfstandigheid. De politieke en juridischeverantwoordelijkheid blijft bij de overheid liggen (in het bijzonder de minister of hetcollege van B&W). Voorbeelden hiervan zijn zelfbeheer, contractmanagement en hetagentschap. Deze vormen raken derden niet, maar beogen onder handhaving van destatus van overheidsdienst te komen tot meer efficiëntie en resultaatmeting (Weitenberg& Van de Ven, 1995). In het onderwijs heeft name het zelfbeheer een grote vluchtgenomen. Ik zal deze vorm bespreken onder het punt ‘verandering van financiering enfinancieel management’. Daarnaast is in het onderwijs ook de figuur van het agentschapop verschillende plaatsen geïntroduceerd. Zo is in 1996 het agentschap CentraleFinanciële Instellingen ingesteld. Ook hier staat weer de doelmatigheidswinst voorop.

Verandering van regulering (marktsturing)De verandering in de regulering is waarschijnlijk het meest kenmerkende beleids-programma van de afgelopen 15 jaar geweest (zie ook de bijdrage van Karstanje in dezebundel). Het eerste beleidsdocument waarin de gedachte van een andere overheids-sturing werd ontvouwd was de HOAK-nota uit 1985 (Hoger Onderwijs: Autonomie enKwaliteit). Daarin werd geprobeerd het idee van soevereiniteit in eigen kring (het gepaci-ficeerde bestel of de traditionele ‘quasi-markt’) te combineren met nieuwe opvattingenover overheidssturing (moderne ‘quasi-markt’). Op deze nota zijn verschillende beleids-documenten en wetsteksten gevolgd met een vergelijkbare strekking (zie voor een



overzicht en analyse Karstanje, Droog & Bakker, 2000). Eén van de laatste in de rij is debeleidsbrief Onderwijs in stelling uit 2000. Daarin wordt gesproken over vergrote verant-woordelijkheid van de instellingen en meer ruimte voor privaat geld als aanvulling oppublieke middelen. Wat al deze beleidsdocumenten bindt, is de gedachte dat het systeemdat de bekostiging regelt, prikkels zal moeten bevatten om enerzijds de kwaliteit van hetinstellingsmanagement te optimaliseren en om anderzijds de gevoeligheid van de instel-lingen voor signalen uit de samenleving zo groot mogelijk te maken. Voor deze nieuwebesturingswijze is een heel rijtje synoniemen beschikbaar: omgevingssturing, indirectesturing, allocatie op grond van resultaten, ex ante beïnvloeding, zelfregulering,enzovoort.

Verschillende auteurs (Van Wieringen, 1996; Karstanje, Droog & Bakker, 2000) hebben erreeds op gewezen dat deregulering, of liever gezegd een andere wijze van regulering,geen directe relatie hoeft te hebben met meer autonomie voor de instellingen, laat staanmet een vergrote marktwerking. Uit onderzoek (Hooge, 1995; Teelken, 1995; Boerman,1995; Karstanje, Droog & Bakker, 2000) komt naar voren dat het beleid niet alleen heeftgeleid tot autonomievergroting, maar ook tot autonomieverkleining. Dit laatste komtvoor een deel omdat andere beleidsprogramma’s interfereren met uitdrukkelijk deregule-rende programma’s. Wel is in alle onderwijssectoren een sterkere regulering van hetonderwijsproductdomein goed zichtbaar (bijvoorbeeld kerndoelen). De druk van deregulering op dit laatstgenoemde terrein zou wel eens als effect kunnen hebben dat, netzoals in Engeland (Adnett & Davies, 2000), eerder conformiteit dan diversiteit in hetcurriculumaanbod optreedt. Alleen in ‘verzadigde’ markten met veel competitie, zovoorspellen Adnett & Davies, zijn er prikkels om te diversifiëren en innoveren opgebieden waar de vraag van de onderwijsconsumenten verwaarloosd is (bijvoorbeeld bij‘secundaire diensten’ als tussen- en naschoolse opvang; extra aandacht voor dramatischevorming en huiswerklessen). Deze prikkels hoeven echter niet symmetrisch te zijn meteffectiviteitsbevordering. Zo kunnen scholen bijvoorbeeld naschoolse opvang, veelbuitenschoolse activiteiten of veel dramatische en musische vorming gaan aanbieden omaantrekkelijker te worden voor specifieke groepen leerlingen zonder dat het ‘kerncurricu-lum’ verandert. Kortom, deregulering met het oog op vergrote marktwerking kan haaksstaan op regulering die bedoeld is om de effectiviteit van het onderwijs te bevorderen.

Verandering van financiering en financieel managementDe verandering van financiering en financieel management hangt nauw samen met hetvorige punt, aangezien de deregulering en autonomievergroting zich voornamelijk opfinancieel gebied hebben afgespeeld. Bij de financiering van het onderwijs kan men eenonderscheid maken tussen twee typen: (1) subsidies aan onderwijsinstellingen (variërendvan salarissen tot onderhoud); en (2) subsidies aan onderwijsconsumenten. De eerste vorm is in de meeste landen dominant, maar is de afgelopen decennia sterk inkarakter gewijzigd (waarover hieronder meer). De tweede vorm van bekostiging wordt delaatste jaren met name in het hoger onderwijs en met het oog op ‘levenslang leren’bepleit. Vouchersystemen, waar met name president Reagan van gecharmeerd was,zouden verschillende doelen kunnen dienen: de consumentensoevereiniteit vergroten,een rechtvaardiger verdeling bevorderen, wederkerend onderwijs stimuleren, de kwaliteitverbeteren, het aanbod flexibiliseren, de sturing van het post-leerplicht onderwijs vereen-voudigen. Naarmate echter aan het vouchersysteem meerdere en ten dele tegenstrijdigedoelen gekoppeld worden, wordt het systeem complexer en dreigt het gevaar dat persaldo geen enkel doel echt wordt gerealiseerd (Oegema, 1995). Ondanks de toenemende


steun voor de gedachte van vouchers (Friedman kwam al eind jaren vijftig met een uitge-werkt voorstel), is zij in het Nederlandse beleid (nog) niet gerealiseerd. Een voorsteldaartoe in het Hoger onderwijs en onderzoeksplan 1988 en het concept-ontwerp van deWet Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek sneuvelde voortijdig. In de beleids-brief Onderwijs in stelling (2000) worden echter nieuwe initiatieven op dit vlak aan-gekondigd.

Succesvoller tot nu toe was de wijziging van de bekostiging van de instellingen. In hetverleden hadden de bekostigingsystemen in Nederland twee doelstellingen: een zo gelijkmogelijke bekostiging van instellingen, zowel van openbaar als van bijzonder onderwijs,en een zo zorgvuldig mogelijk beheer van uitgaven op centraal niveau, door controle peruitgave op instellingsniveau. Sinds 1985 is om verschillende redenen gezocht naarnieuwe stelsels. Daarbij golden behalve vereenvoudiging van procedures en beheersbaar-heid van uitgaven, ook een aantal bestuurlijke overwegingen. Ten eerste vond men datbij het vergroten van de bestuurlijke autonomie een grotere financiële autonomie past.Ten tweede bood de aanpassing van bekostigingssystemen een mogelijkheid voor deoverheid om andere sturingsmogelijkheden te introduceren.

In Nederland was het declaratiestelsel lange tijd het dominante model voor bekostiging.Dit is een vorm van producentensubsidie, waarbij scholen beheersmatig de uitvoerdersvan het rijksbeleid zijn. Het komt erop neer dat de overheid de bedrijfseconomischekenmerken van het onderwijsleerproces vaststelt en de daaruit voortvloeiende kostenvoor haar rekening neemt (De Vijlder, 1995). Het declaratiestelsel bracht tevens met zichmee dat de middelen in de ene kostensoort niet aangewend mochten worden in deandere kostensoort, hetgeen de beslissingsvrijheid van de instellingen minimaliseerde. Inde laatste jaren is een gerichte ontwikkeling in gang gezet van het terugdringen van hetdeclaratiestelsel en het bevorderen van meer (financiële) bestedingsruimte in de vormvan budget-bekostiging.

Het meest verstrekkende systeem is nu de lump-sum financiering. Hierbij is sprake vaneen soort contractrelatie tussen overheid en instellingen. De productie van onderwijswordt als het ware uitbesteed aan zelfstandig opererende instellingen. Het doel is devergroting van financiële en planningsbehoeften van de instellingen en meer nadruk opresultaten en kwaliteitsbewaking, aangezien de overheid dit niet meer of minder doet.Kenmerkend voor de gehanteerde lump-sum systemen in het Nederlandse onderwijs isnu dat het aantal onderwijsvragenden niet zonder meer gelijkgesteld wordt met hetaantal ingeschreven studenten of leerlingen. Omdat men de verblijfsduur van studentenen leerlingen wil beperken en het rendement wil vergroten, is er een premie op beterresultaat of rendement. In het middelbaar beroepsonderwijs bijvoorbeeld gaat het omeen premie op het aantal leerlingen dat afstudeert of met een certificaat overstapt naareen aansluitende opleiding in het hoger beroepsonderwijs. Men veronderstelt dan ookdat lump-sum bekostiging beter tot zijn recht komt met output-bekostiging dan metinput-bekosting (één van de belangrijkste kenmerken van declaratiestelsels). Onderzoek(Karsten, Meijer & Vermeulen, 1997) laat zien dat de doelstelling van meer efficiëntieweliswaar bereikt wordt, maar dat er wel een extensivering van het onderwijsaanbodplaatsvindt bij scholen die slecht uitkomen met de normfinanciering. Dit is een uitkomstdie in lijn is met vergelijkbaar onderzoek in het buitenland (Levacic, 1995).


Naast pogingen om meer nadruk te leggen op een consumenten- of vraagfinanciering eneen verandering van de wijze van bekostiging van de instellingen, heeft er ook eenverandering van de bronnen voor financiering plaatsgevonden. De bekendste en belang-rijkste vorm is de vermindering van het overheidsaandeel in de financiering van bepaaldeactiviteiten en verruiming van de mogelijkheden om over te gaan tot contractactiviteiten.Dit is een vorm die in het hoger onderwijs en het beroepsonderwijs een hoge vluchtheeft genomen. Toch vertoonde de overheid, in het bijzonder de onderwijsinspectie, juistop dit punt een schrikreactie, toen de eerste effecten zichtbaar werden. Zo signaleerdede onderwijsinspectie allerlei vormen van wat zij ‘oneigenlijk gebruik’ noemde. Enkelevoorbeelden waren de verplichte afname van door derden betaalde activiteiten voorreguliere studenten, het aanbieden van opleidingen die niet aan de instelling zijn toege-wezen en het afwijken van de wettelijk vastgestelde duur van de opleidingen. De inspec-tie stelde dan ook onmiddellijk een vermindering van de autonomie voor (Inspectie vanhet Onderwijs, 1993). Toch is de terughoudendheid op dit punt in het leerplichtige onder-wijs over het algemeen nog groter. Wanneer scholen externe fondsen werven bovenop deoverheidsbekostiging dan bestaat er nog altijd grote huiver, ook al gaat het om bijdragendie nauwelijks effect op de kwaliteit van het onderwijs kunnen hebben. Een voorbeelddaarvan is de discussie over de ouderbijdragen, zeker als deze in geld plaatsvinden, ende sponsoring van scholen. Tot nu toe beperkte het beleid zich tot een verruiming van demogelijkheden en tegelijkertijd strengere regulering van de toelatingsvoorwaarden. Zowerd in 1995 voorgesteld om de instemmingsbevoegdheid van de ouder/leerlinggeledingin de medezeggenschapsraad te laten gelden voor de vaststelling van de hoogte van deouderbijdragen en de aanvaarding van sponsorgelden. Ook hier kondigt de beleidsbriefOnderwijs in stelling een verandering in het beleid aan.

Verandering van verantwoording (accountability)Ten slotte is ook het streven naar een grotere verantwoordingsplicht (accountability) tendele te zien als een uitvloeisel van het marktdenken (zie uitvoeriger de bijdrage vanWaslander in hoofdstuk 15 van deze bundel). Het algemene verwijt aan de overheid enhaar dienstverlening is immers dat er een zwakke band is tussen (hoge) overheidsuit-gaven en het afleggen van rekenschap aan de politiek en het publiek. Om de allocatie ende hoogte van middelen beter te kunnen koppelen aan (beleids)prestaties is de ontwikke-ling van prestatie-indicatoren of kengetallen van vitaal belang. Deze prestatie-indicatorendienen in dat geval een tweeledig doel: (1) het vaststellen van meetbare doelen diebereikt moeten worden (normstelling); en (2) het beoordelen in hoeverre de doelenbereikt zijn (toezicht houden). Met de introductie van de nieuwe besturingsfilosofie van ‘een overheid op afstand’ heefthet gebruik van prestatie-indicatoren een hoge vlucht genomen. Toch is het gebruikervan niet zonder problemen: er moet een sterke consensus bestaan bij betrokkenpartijen, er moet overeenstemming zijn over de definities, de procedures bij het gebruiken er moet gewaakt worden tegen een te mechanistisch gebruik (zie uitvoeriger Smith,1995). Bovendien kan het problematisch zijn wanneer de beide doelstellingen (normstel-ling en toezicht houden) in één hand komen te liggen. Tenslotte is het ook zo dat ditinstrument meestal alleen aangewend kan worden in aanvulling op andere beleidsinstru-menten. Er moeten immers sancties of bijsturingen mogelijk zijn bij afwijkingen van devastgestelde norm.


In de notitie De school op weg naar 2000 uit 1988 werd voor het eerst vrij gedetailleerdbeschreven welke indicatoren de overheid in de nieuwe situatie wilde gebruiken om meerinzicht te krijgen in de kwaliteit van het onderwijs. Bij tekortschietende kwaliteit zoudenvolgens de notitie uiteindelijk “sancties in de sfeer van de bekostiging overwogenkunnen worden”. In reactie op deze notitie kwam de zogeheten commissie Hirsch Ballinin 1989 met een advies waarin scherpe kritiek op dit element van de notitie geleverdwerd. Concurrentie in kwaliteit was volgens de commissie een goede zaak in het onder-wijsbestel, indien het ging om de best mogelijke vervulling van de pedagogische taak tenopzichte van leerlingen, ongeacht hun sociaal-economische positie.

“Het gevaar moet echter worden vermeden dat de kwaliteit eenzijdig wordtgerelateerd aan het rendement of de ‘output’. De ideële taakstelling van deschool als pedagogisch centrum en onderwijskundige waarden en sociaal-cultu-rele waarden hebben in de notitie ‘De school op weg naar 2000’ weinig explicieteaandacht gekregen. De vrees is daardoor opgeroepen dat de nieuwe besturings-filosofie zal leiden tot verzakelijking en vervlakking van het onderwijs.”(Commissie Hirsch Ballin, 1989, p. 9).

Dezelfde geluiden waren ruim acht jaar later weer hoorbaar toen het dagblad Trouw naeen gerechtelijke procedure de rendementsgegevens van scholen voor voortgezet onder-wijs in de openbaarheid bracht. Niet lang daarna volgde de onderwijsinspectie, min ofmeer gedwongen door de publicaties in Trouw, met de kwaliteitskaart en breidde DeVolkskrant de beoordeling van scholen naar het basisonderwijs uit. Net als elders leiddedat in Nederland tot een discussie over de vraag in hoeverre verantwoorde uitsprakenover kwaliteit van scholen mogelijk zijn en over de effecten van publicatie daarvan. Dewenselijkheid van deze openbaarmaking wordt in het algemeen verdedigd met eendrietal argumenten: het kan ouders ondersteunen bij het kiezen van een school, het kanscholen voorzien van informatie ten behoeve van schoolverbetering, en ten slotte kan hetdienen bij het afleggen van rekenschap door scholen over de besteding van gemeen-schapsgelden. Uit een onderzoek naar de effecten in Engeland en Frankrijk, waar al veellanger gegevens over het functioneren van scholen openbaar gemaakt worden, komtnaar voren dat de publicaties vooral benut worden door ouders uit de middenklasse, inhet bijzonder in sociaal heterogene wijken. Scholen maken er weinig gebruik van voorschoolverbetering. Zij vertonen eerder strategisch gedrag (Karsten, Visscher & De Jong,1999). Beperkt onderzoek in Nederland geeft een gemengd beeld. Aan de ene kant is eronderzoek waaruit naar voren komt dat de helft van de ouders niet op de hoogte is ende andere helft er weinig gebruik van maakt (Beerends, Boom & Van der Vegt, 1999). Aan de andere kant leidt volgens een onderzoek van Dronkers (1999) de publicatie vanschoolresultaten tot een significante verschuiving in de leerlingenstroom.

Samenvattend kan gesteld worden dat de veranderende verhoudingen tussen overheid enonderwijsveld in de afgelopen vijftien jaar hebben geleid tot een bestel dat meer karakte-ristieken van de markt heeft gekregen: zelfsturende instellingen, een meer competitieveomgeving en een liberalisering van uitvoeringsregels. Ook heeft er een duidelijke menta-liteitsverandering plaatsgevonden. De bedrijfsmatige aanpak van onderwijsinstellingen istoegenomen. Boyd (1992) spreekt in dit verband zelfs van een paradigmawisseling: deeconomische benadering van het onderwijs wordt dominant. In sommige sectoren isdeze verandering ook in harde cijfers uit te drukken. Zo kwam in het verleden minderdan 5% van het universitaire budget uit de markt, tegenwoordig bedraagt dat gemiddeld


25%. In dezelfde sector krijgt het optreden op de markt ook uitdrukkelijk wettelijkeaandacht. Toch is het zo dat zelfs in de sector hoger onderwijs, waar de veranderingenwaarschijnlijk het grootst zijn geweest, de overheid nog steeds het “product-assorti-ment”, de “plaats van productie”, de “productiemiddelen” en de “prijs van het product”bepaalt (Van Bijsterveld & Mouwen, 2000).

5 Waar komt het succes vandaan?

Wanneer men de geschiedenis van de onderwijssystemen in de wereld beziet, is er nietzozeer sprake van een lineaire ontwikkeling van overheid naar markt, maar veeleer vaneen golfbeweging (Guban, 1990). Belangrijke kwesties als overheid-markt, maar ookcentraal-decentraal en leerling-gecentreerd versus leraar-gecentreerd onderwijs blijvensteeds terugkomen, omdat zij zijn terug te voeren tot dieperliggende waardenconflicten.Wanneer economische, sociale en demografische veranderingen sociale onrust veroorza-ken, komt er ruimte voor een verandering in de publieke en politieke opinie. Bepaaldewaarden krijgen opnieuw aandacht en vinden hun vertaling in politieke programma’s, inde media en bij belangengroepen en politieke coalities (Guthrie & Koppich, 1993).Hoewel externe omstandigheden (bijvoorbeeld een economische crisis) als katalysatorwerken, zijn het uiteindelijk politici en opiniemakers die de verandering in waardenoriën-taties moeten dragen. Daarom is het zo opvallend dat aan het begin van de jaren negen-tig de waardenoriëntaties van de beleidsmakers in het Nederlandse onderwijs nog steedsin het teken van de verzuiling stonden. In tegenstelling tot landen als de VerenigdeStaten, Engeland en Duitsland werd er in Nederland nog weinig waarde gehecht aan deintroductie van het marktprincipe in het onderwijs (Karsten, Groot & Ruiz, 1995). Datrechtvaardigt de vraag naar de ontwikkelingen die een rol hebben gespeeld in het meer‘salonfähig’ worden van het marktdenken.

In een analyse van de omslag in het publieke denken komt Hirschman (die vooral bekendis geworden om zijn baanbrekende boek Exit, Voice, and Loyalty) met een interessanteaanzet tot verklaring (1982). Volgens hem zijn de marktgerichte hervormingsplannen tezien als reactie op de verwachtingen en teleurstellingen van de jaren zestig en zeventig.Om welke teleurstellingen en verwachtingen gaat het dan? Ik zal drie ontwikkelingen, diein dit verband veel genoemd worden, kort bespreken: (1) de ‘performance crisis’ van hetonderwijs; (2) het uiteenvallen van het maatschappelijke middenveld (‘civil society’); en(3) de individualisering.

De ‘performance crisis’ van het onderwijsIn de Verenigde Staten en ook in Engeland ging de kritiek op de overheidsbureaucratievrijwel gelijk op het groeiend ongenoegen over de matige prestaties van het publiekeonderwijssysteem. Door te veel regels en te weinig autonomie zouden onderwijsinstellin-gen te weinig geprikkeld worden om beter te presteren en meer te innoveren. Daarin zoude markt een uitkomst kunnen bieden. Een van de meest duidelijke voorbeelden daarvanwas het spraakmakende rapport A Nation at Risk uit 1983. Daarin stond onder meer:

“Our Nation is at risk. Our once unchallenged preeminence in commerce, indus-try, and technological innovation is being overtaken by competitors (...).[Education] ungirds American prosperity, security and civility (...) the educationalfoundations of our society are being eroded by a rising tide of mediocrity



threatens our future as a nation and a people. If an unfriendly foreign power hadattempted to impose on America the mediocre educational performance thatexists today, we might have viewed it as an act of war.” (National Commission onExcellence in Education, 1983, p. 123-124).

Deze ronkende taal roept reminiscenties op aan eerdere internationale concurrentieslagenzoals de Spoetnik-schok in 1957. Een ander voorbeeld is de derde Franse republiek dieop de puinhopen van de Frans-Duitse oorlog in 1870 tot stand kwam en het onderwijsop geheel nieuwe leest schoeide, omdat men van mening was dat de Pruisische onderwij-zer de oorlog gewonnen had.

Volgens de National Commission on Excellence in Education presteerde het Amerikaanseonderwijs onder de maat, omdat Amerikaanse leerlingen, met name op het terrein vanwiskunde en natuurwetenschappen, achterbleven bij leerlingen in landen als Japan enKorea, de zogenaamde Scholastic Aptitude Test-scores een dalende tendens vertoondenen het bedrijfsleven miljoenen dollars moest besteden om zijn werknemers die net vanschool kwamen bij te spijkeren.5 Vergelijkbare geluiden waren, en zijn tot op de dag vanvandaag, ook in andere landen te horen. In het spraakmakende boek The Learning Gamevan Barber (1997) spelen internationale statistieken, waaruit zou blijken dat het Engelseonderwijs achterblijft bij belangrijke Europese landen, een sleutelrol. In Nederland washet de econoom Ritzen die in zijn boek Wat is het onderwijs ons waard? uit 1983 de‘performance crisis’ aan de orde stelde (p. 139):

“In sociaal-economische zin heeft het onderwijs in het afgelopen decenniumgefaald. Het onderwijs liet het afweten als motor voor de economische groei. (...)Ook voor de gelijkheid van startposities op de arbeidsmarkt en voor de bevorde-ring van een meer gelijke verdeling van bruto-looninkomens heeft het onderwijsin het afgelopen decennium weinig betekend. De ‘interne performance’ van hetonderwijs is in de afgelopen decennia globaal gesproken evenmin verbeterd. Zois het probleem van drop-out in het avo en mbo in relatieve omvang toegenomenen gaat het verder afschuiven van probleemkinderen in het lager onderwijs naarhet buo, in tegenstelling tot officiële beleidsvoornemens, onverminderd door.”

Kortom, overal op de wereld lag het gevoel van teleurstelling over de prestaties van het(openbare) onderwijs aan de basis van de marktgerichte hervormingen in de jaren tachtigen negentig. Het is opvallend dat de kritiek op het falen van het onderwijs vooral betrek-king had op het achterblijven van ‘risico-leerlingen’ en de gebrekkige aansluiting van deopleidingen voor deze leerlingen op de arbeidsmarkt. De teleurstelling over de blijvendeachterstand van allochtone leerlingen en autochtone arbeiderskinderen heeft aanleidinggegeven tot de vraag of het nog wel zinvol is om extra middelen ter beschikking testellen voor kinderen uit achtergestelde groepen. Veel van de overheidsregulering enoverheidsfinanciering was immers gericht op het streven naar gelijkheid. Door te veelaandacht voor de onderkant kreeg de bovenkant te weinig kans: de waarde ‘excellence’moest weer boven ‘equity’ gesteld worden. Wansink (1992) bijvoorbeeld noemt in zijn

5 Of de Amerikaanse leerlingen werkelijk zo slecht scoorden en de SAT-scores vanwege de kwaliteit vanhet onderwijs daalden, werd onderwerp van een heftig debat. Volgens sommigen (Berliner & Biddle,1995) was er zelfs sprake van een ‘gefabriceerde crisis’. Hoezeer ook de feitelijke gegevens waarop decommissie zich baseerde genuanceerd kunnen worden, het schokeffect was er niet minder om.


pleidooi voor meer marktsturing, het streven naar kansengelijkheid een achterhaaldedoelstelling die de liberalisering van het Nederlandse bestel in de weg staat.6

Het uiteenvallen van het maatschappelijk middenveldDe groeiende voorkeur voor de marktbenadering wordt ook wel toegeschreven aan deerosie van het maatschappelijke middenveld. Overal op de wereld is sprake van eenafname van burgerzin (‘civic consciousness’) en betrokkenheid bij het publieke domein.Veel activiteiten die in het verleden in collectief verband werden ondernomen, vinden numeer plaats in individueel verband. Allerlei technologische ontwikkelingen hebben depersoonlijke contacten tussen mensen radicaal veranderd. Het afnemende vertrouwen inpublieke instellingen wordt onder meer zichtbaar in de dalende opkomstcijfers bijverkiezingen, minder belangstelling voor politieke partijen en andere vormen vanverenigingsleven. Het vrijwilligerswerk neemt af en de besteding van vrije tijd krijgt eensterker commercieel karakter.7

In Europa zou de erosie van het maatschappelijke middenveld versterkt zijn door decrisis van de verzorgingsstaat. Door de verzorgingsstaat zouden de burgers te afhanke-lijk van de staat zijn geworden (Rosanvallon, 1981). In het verzuilde Nederland is datbijvoorbeeld zichtbaar in de verstrengeling tussen verzuilde organisaties en de staat(Jolles, 1988). In de periode van de verzuiling was de oriëntatie van verenigingen enandere organisaties vooral naar binnen gericht (‘eigen kring’). Het systeem van de verzor-gingstaat leidde tot een oriëntatie ‘naar boven’: steeds werd bij de overheid aangekloptvoor middelen en faciliteiten. Koepelorganisaties en gesloten corporatistische circuitswaren er het resultaat van, waardoor zowel de staat als de individuele burger hetoverzicht kwijtraakten. Toen vervolgens de verzuilde organisaties en sectoren verderprofessionaliseerden nam de intermediaire rol van het maatschappelijke middenveld af enkwamen de verzuilde instituties in een identiteitscrisis terecht. Daarmee werd de weg vrijgemaakt voor een meer zakelijke en bedrijfsmatige benadering van het publieke domein.

De organisatorische verzuiling heeft zich nog het langst in het onderwijs kunnen hand-haven. Door het proces van autonomisering, professionalisering en schaalvergrotingwordt het echter steeds moeilijker om vrijwilligers voor de duizenden schoolbesturen tevinden. Daardoor komt ook één van de belangrijkste functies van het schoolbestuur terdiscussie: het ‘constituentschap’. Het ‘constituentschap’ houdt in dat (amateur)besturenworden gedragen door een gemeenschap met dezelfde levensovertuiging of waardeno-riëntatie. Dat is echter niet langer overal het geval. ‘Kleurverschieten’ en ‘kleurvervaging’zijn aan de orde van de dag. De vraag is of besturen, ouders en school nog één gemeen-schap vormen. Daarnaast neemt de variatie aan levensovertuigingen toe. De kans bestaatnu, dat als gevolg van steeds wisselende steun vanuit de directe omgeving, de naarbinnen gerichte, toezichthoudende rol van schoolbesturen zal veranderen in een naar

6 Ook hier zijn er onderzoekers geweest die de cijfers over achterblijvende prestaties en het onvermo-gen daarin iets te veranderen, genuanceerd hebben (zie bijvoorbeeld Dronkers, 1992). Hoewel hetSociaal en Cultureel Planbureau in de jaren negentig een afbrokkelende publieke steun voor extra geldvoor achterstandsgroepen constateerde, is de opinio communis onder beleidsmakers niet zo rigoureusals het standpunt van Wansink (Bronneman-Helmers, 1993).

7 Dit langzame proces van erosie van sociaal kapitaal en uiteenvallen van het middenveld (‘civil society’)vormt het thema van een groot aantal spraakmakende boeken uit de jaren negentig van auteurs alsLasch en Kaus. Alleen de diagnoses en de oplossingen verschillen nogal. Lasch (1995) schoof de schuldop de moderne elite die geen oog meer had voor de publieke zaak. Kaus (1992) daarentegen richttezijn pijlen op de onderklasse en de ideologie van gelijke kansen.

buiten gerichte, schoolbelangen-behartigende rol en dat schoolbesturen van religieus ofpedagogisch geïnspireerde stabiele krachten veranderen in meer publieke ondernemers.De eerste tekenen daarvan (in de vorm van besturen die hun vermogen productief beleg-gen en de ouderbijdrage verhogen om meer personeel aan te trekken) zijn al zichtbaar.De versnippering en de diversiteit van de vraag versterkt de roep om ondernemendeinstellingen en doet de betekenis van door collectieve waarden gedreven vrijwilligebesturen afnemen. Dat geeft meer ruimte voor marktsturing.

De individualiseringDe derde ontwikkeling die met de vergrote steun voor het marktprincipe in verbandwordt gebracht is de toenemende individualisering, dat wil zeggen de groeiendebehoefte van individuen om hun eigen leven vorm te geven. In zekere zin is deze ontwik-keling de keerzijde van het hiervoor geschetste proces, maar zij hoeft daar niet meesamen te vallen. Het proces van individualisering wordt in het algemeen versterkt doortoenemende welvaart. Goederen en diensten die voorheen onbereikbaar leken voor grotegroepen consumenten komen steeds meer binnen bereik. Dit kan volgens Hirsch (1976)ertoe leiden dat de kloof tussen verwachting en werkelijkheid groter wordt. De opwaartsmobiele consument verwacht immers dat, wanneer hij zich uiteindelijk bepaalde goede-ren of diensten kan veroorloven, deze goederen dezelfde bevrediging zullen opleverenals in de periode toen hij ze nog niet kon permitteren. Hij vergeet daarbij dat dezegoederen en diensten in karakter veranderen, wanneer zij door meer mensen ‘geconsu-meerd’ worden. Men hoeft alleen maar de ‘luxe’ wintersportvakanties in de jaren vijftig tevergelijken met de skivakanties in de jaren tachtig en negentig, toen hotels, skiliften enskipistes door duizenden nieuwe consumenten bevolkt werden. Eén van de diensten diein toenemende mate door ‘overconsumptie’ en hooggespannen verwachtingen gekweldwordt, is volgens Hirschmann (1982) het onderwijs (zie voor de verschillende effectenvan ‘overconsumptie’ ook De Vries, 1993).

Verschillende auteurs (zie bijvoorbeeld Kennedy, 1995) hebben erop gewezen dat hetproces van individualisering zich in Nederland zeer snel voltrokken heeft en in veellevenssferen doorgedrongen is. Sinds de jaren zestig is Nederland in korte tijd veranderdvan een traditioneel godsdienstig land in een maatschappij waar alles mogelijk lijkt(abortus, drugs, euthanasie, enzovoort). In vergelijking met andere landen scoortNederland relatief hoog bij studies naar individuele vrijheid en individualisme (Halmane.a., 1987; Hofstede, 1980). Een opvallend verschil met landen als de Verenigde Statenen Engeland, die ook hoog scoren op individualisme, is dat een sterke ‘reactie’ groten-deels uitgebleven is. Er is nauwelijks of geen sprake geweest van een ‘moral majority’ dieopkwam voor meer traditionele morele waarden, zoals onder Reagan en Thatcher hetgeval was (‘Nieuw Rechts’). Pogingen tot een ethisch reveil hebben maar weinig steunondervonden in de politiek en de publieke opinie.

Volgens Hoogerwerf (1995) heeft ook het politieke individualisme (accentuering van hetvrijheidsbeginsel) in de jaren tachtig en negentig terrein gewonnen op het politiekecollectivisme. Als voorbeeld van deze terreinwinst haalt Hoogerwerf het regeerakkoordvan het eerste paarse kabinet uit 1994 aan, waarin staat:



“De leidende gedachte in dit programma is het herijken van de verhoudingtussen gemeenschappelijke regelingen en eigen verantwoordelijkheid. Datgebeurt niet alleen vanuit de (economische) overtuiging dat meer concurrentie enmeer prikkels tot betere prestaties en grotere doelmatigheid kunnen leiden. Dezeherijking sluit ook aan bij de grotere zelfstandigheid van mensen in gewijzigdeculturele en maatschappelijke verhoudingen.” (aangehaald in Hoogerwerf, 1995,p. 157).

Hieruit blijkt volgens Hoogerwerf dat PvdA, VVD en D66 zich momenteel weten te vindenin een politiek programma dat meer streeft naar individualisme dan collectivisme,hetgeen “past in het patroon van het marktdenken en de economische keuzetheorie”.

De overheersende visie in de economische keuzetheorie is dat de relatie tussen individu-ele burgers enerzijds en de politiek en overheidsdiensten anderzijds te zien is als eencontractrelatie. De overheid wordt gezien als een verzameling individuen, die collectievevoorzieningen produceren voor andere individuen, die deze voorzieningen waarderen ophun individuele merites. Het algemeen belang is niet langer de maatstaf voor de beoorde-ling van het overheidsoptreden, maar de maat is in hoeverre de overheid tegemoet komtaan individuele belangen en de verscheidenheid in de samenleving. Daarom krijgenvolgens Glennerster & Le Grand (1995) marktgerichte veranderingen in het onderwijs ende gezondheidszorg zoveel steun van middenklasse-kiezers. Middenklasse-kiezers willenweliswaar nog steeds vrije toegang en overheidsfinanciering, maar willen tegelijkertijdmeer service en kwaliteit zonder extra belastingen. De enige mogelijkheid voor regerin-gen om de cirkel rond te krijgen is door meer te bieden voor dezelfde hoeveelheidbelastingen. ‘Meer’ betekent in dit geval meer keuze, dat wil zeggen meer ‘klantgevoelig-heid’ van de kant van artsen, ziekenhuizen en scholen en tegelijkertijd meer ‘exclusiviteit’in het aanbod. Die ‘exclusiviteit’ kan ook verkregen worden door ruimte te geven vooreen eigen bijdrage, zoals de CDA-bestuurdersvereniging in reactie op de paarse plannenin het onderwijs opmerkt.

De nieuwe middenklasse, “prefereert een goedkoper stelsel, dat het mogelijkmaakt dat men gedurende de korte periode dat men zelf kinderen (1 à 2!, geen 4of 6 meer) op school heeft, extra betaalt ten behoeve van goed onderwijs voorde eigen kinderen: eigen bijdrage, sponsoring.” (Veldhuis, 1996, p. 25).

De contractrelatie manifesteert zich ook in de veranderde houding van individueleburgers ten opzichte van de hen geboden diensten. Deze wordt enerzijds door het beleidof de ‘aanbieders’ zelf gestimuleerd, anderzijds door de ‘consumenten’ in juridische zingezocht. Zo kwam de Engelse conservatieve regering in 1991 met een zogenaamde‘Parent’s Charter’, waarin gesteld werd dat alle ouders als consumenten recht hebben opinformatie over de vorderingen van hun kinderen en over de prestaties van alle scholen.De schoolgids in ons land sluit nauw bij deze uitgangspunten aan. Uit Engeland komtook het idee van zogenaamde opvoedingcontracten waarin ‘consumenten’ en ‘aanbieders’hun wederzijdse rechten en plichten vastleggen. Tenslotte zoeken ook de consumentenzelf naar wegen om hun individuele wensen en belangen gehonoreerd te krijgen. Zo wordt de laatste jaren door ouders steeds vaker in het onderwijs, en ook de gezond-heidszorg, de hulp van de rechter ingeroepen om hun specifieke belangen te ‘regelen’.Ook in dat geval wordt veelal verwezen naar een (onzichtbare) contractrelatie tussen

‘consumenten’ en ‘aanbieders’.8 Al deze contractrelaties (tussen ‘aandeelhouders’ en‘bewindvoerders’, en tussen ‘consumenten’ en ‘aanbieders’) sluiten goed aan bij deretoriek van de markt.

6 Slot

In dit hoofdstuk heb ik willen laten zien dat de overheid en de markt geen elkaar uit-sluitende coördinatiemechanismen zijn. Traditioneel is in het Nederlandse bestel gezochtnaar een compromis, waarbij veel nadruk lag op zelfbesturing door instituties in hetmaatschappelijk middenveld. Dit heeft door de verzuiling en de groei van de verzor-gingsstaat geleid tot een sterke centralisering en detaillering van de wetgeving en eensterke neiging tot corporatieve politiek waarin veel afgeschermd werd. Dat heeft hetimago van de overheid en de publieke dienstverlening geen goed gedaan. Daardoorontstond meer ruimte voor het ‘marktdenken’. Maar ook die beweging kent zijn grenzen.Daarom blijft het noodzakelijk om naar een optimale combinatie te zoeken tussen deverschillende principes. Alleen proefondervindelijk en in een open debat kan vastgesteldworden welke combinaties werken en welke niet.


8 Zo werd in de geruchtmakende zaak ‘Schaapman’ de moeder op grond van het Burgerlijk Wetboek inhet gelijk gesteld, omdat het schoolbestuur niet aan zijn contractverplichtingen had voldaan. Volgenssommige rechtsgeleerden (Dubelaar, 1998; Vermeulen, 1999) is deze uitspraak opmerkelijk, omdatvolgens hen de wettelijke gronden voor het afleggen van rekenschap (accountability) niet in hetburgerlijk recht maar in het bestuursrecht gezocht zouden moeten worden.

Literatuur

Adnett, N. & Davies, P. (2000). Competition and curriculum diversity in local schooling markets: theory andevidence. Journal of Education Policy, 15, 157-167.

Archer, M. (1979). The social origins of educational systems. London.

Barber, M. (1997). The learning game. London: Indigo.

Beerends, H.M., Boom, E.F.C. & Vegt, A.L. van der (1999). Kwaliteitskaarten voortgezet onderwijs: beoordeling en gebruik door ouders.Amsterdam: Regioplan.

Berliner, D.C. & Biddle, B.J. (1995). The manufactured crisis. Reading: Addison Wesley.

Bishop, J.H. (2000). Privatising Education: Lessons from Canada, Europe, and Asia. In C. E. Steurle e.a.(Eds.), Vouchers and the Provision of Public Services (pp. 292-335). Washington,DC: Brookings Institution Press.

Bijsterveld, S.C. van & Mouwen, C.A.M. (2000). De universiteit op een keerpunt. De hybride universiteit en de rol van deoverheid. Nederlands Tijdschrift voor onderwijsrecht en onderwijsbeleid, 12, 55-73.

Boef-van der Meulen, S., Schüssler, I & Karsten, S. (1993). Schemergebieden, Het bestuurlijk middenniveau in het primair onderwijs.Rijswijk: SCP.

Boerman, P.B. (1995). Autonomieverschuivingen in het beroepsonderwijs. Nederlands Tijdschrift vooronderwijsrecht en onderwijsbeleid, 7, 57-68.

Boyd, W. (1992). The power of paradigm: reconceptualizing educational policy and management.Educational Administration Quarterly, 28, 504-528.

Bronneman-Helmers, H.M. (1993). Opinies over onderwijs. Rijswijk: SCP.


Brown, F. (1992b). The Dutch experience with school choice: Implications for American education. InP.W. Cookson (Ed.), The choice controversy (pp. 171-189). Newbury Park, CA:Corwin Press.

Brown, B.W. (1992a). Why governments run schools. Economics of Education Review, 11, 287-300.

Bryk, A.S., Lee, V.E. & Holland, P.B. (1993). Catholic schools and the common good. Cambridge/London: Harvard UniversityPress.

Chubb, J.E. & Moe, T.M. (1990). Politics, markets, and America’s schools. Washington: Brooking Institute.

Clune, W.H. & Witte, J.F. (Eds.). Choice and control in American education. London/New York/Philadelphia:Falmer Press.

Commissie Hirsch Ballin (1989). Verantwoordelijkheid voor onderwijs. Zoetermeer.

Coulson, A.J. (1999). Market education. The unknown history. New Brunswick/ London: TransactionPublishers.

Deetman, W.J. (1988). De ministeriële verantwoordelijkheid: de afstand tussen norm en fictie. In W.C.M.van Lieshout e.a. (Red.), Bestuur en meesterschap: opstellen over samenleving,staat en sturing. ‘s- Gravenhage: Staatsuitgeverij.

Dijkstra, A.B., Dronkers, J. & Hofman, R. (1997). Verzuiling in het onderwijs. Groningen: Wolters-Noordhoff.

Dronkers, J. (1999). Veranderende leerlingaantallen in het voortgezet onderwijs in het schooljaar1998-1999 door de publicatie van inspectiegegevens en de berekening doorTrouw in oktober 1997? Een nadere analyse. Tijdschrift voor onderwijsresearch,24, 63-66.

Dubelaar, J.M.V. (1998). Schadeclaim wegens onvoldoende kwaliteit van onderwijs. Nederlands Tijdschriftvoor Onderwijsrecht en onderwijsbeleid, 10, 160-166.

Flippo, R.K. (1997). Openbaar onderwijs stevent af op verzelfstandiging. Onderwijs lokaal, augustus, 9-10.


Glennerster, A. & Le Grand, J. (1995). The development of quasi-market in welfare provision in the United-Kingdom.International Journal of Health Service, 25, 203-218.

Glenn, C.L. (1989). Choice of schools in six nations. Washington, DC: US Department of Education.

Grip, A. de (1985). Deregulering in het onderwijs. Intermediair, 21, 28, 15-28.

Guban, L. (1990). Reforming again, again, and again. Educational researcher, 19, 3-13.

Guthrie, J.W. & Koppich, J.E. (1993). Ready, A.I.M., Reform: Building a model of education reform and ‘High Politics’. InBeare, H. & Boyd, W.L. (Eds.). Restructuring schools (pp. 12-29).Washington/London: Falmer.

Halman, L. e.a. (1987). Tradtitie, secularisatie en individualisering. Tilburg: Tilburg University Press.

Hirsch, D. (1994). School: A matter of choice. Paris: OECD.

Hirsch, F. (1976). Social limits to Growth. Cambridge: Harvard University Press.

Hirschman, A.O. (1982). Shifting involvements. Private interest and public action. New Jersey: PrincetonUniversity Press.

Hofstede, G. (1980). Culture’s consequences: international differences in work-related values. BeverleyHills: Sage.

Hooge, E.H. (1995). Ruimte voor overheid, bestuurlijk middenveld en basisscholen. NederlandsTijdschrift voor onderwijsrecht en onderwijsbeleid, 7, 1995, 35-44.

Hoogerwerf, A. (1995). Politiek als evenwichtskunst. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink.

House, E.R. (1998). Schools for sale. New York/London: Teachers College Press.

Huisman, P.W.A (1997). Bestuursvormen en modellen voor het openbaar en bijzonder onderwijs. Schoolen wet. Tijdschrift Onderwijspraktijk, 42/77, 4, 2-9.


Inspectie van het Onderwijs (1993). Eigenlijk-oneigenlijk. Zoetermeer.

James, E. (1988). The public/private division of responsibility for education: An internationalcomparison. In T.James & H.M. Levin (Eds.), Comparing public and private schools(Vol.1). Philadelphia.

James, E. (1991). Public policies toward private education: An international comparison.International Journal of Educational Research, 15, 359-376.

Jolles, H.M. (1988). Tussen burger en staat. Assen/Maastricht: Van Gorcum.

Karstanje, P., Bakker, M. & Droog, M. (2000). Effecten van deregulering, autonomieen schaalvergroting in het onderwijs.Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.

Karsten, S. & Meijer, J. (1999). School-Based Management in the Netherlands: The Educational Consequences ofLump-Sum Funding. Educational Policy. 13 (3), 421-439.

Karsten, S. (1992). H.G. Roodhuyzen, een zelfvoldane kostschoolhouder in de 19e eeuw. In O.Bosma (Red.), 150 jaar ABOP (pp. 19-22). Amsterdam.

Karsten, S. (1997). Verzuiling als sociaal en politiek verschijnsel. In A.B. Dijkstra, J. Dronkers en R.Hofman (Red.). Verzuiling in het onderwijs. Actuele verklaringen en analyses (pp.33-56). Groningen: Wolters-Noordhoff 1997.

Karsten, S., Groot, I. & Ruiz, M.A. (1995). Value Orientations of the Dutch Educational Elite. Comparative Education Review,39 (4), 508-523.

Karsten, S., Meijer, J. & Peetsma, T.T.D. (1996). Vrijheid van inrichting onderzocht. Nederlands tijdschrift voor onderwijsrecht enonderwijsbeleid. 8 (2), 101-110.

Karsten, S., Meijer, J. & Vermeulen, A.C.A.M. (1997). Onderwijskundige gevolgen van de lump sum bekostiging in het MBO.Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.

Karsten, S., Visscher, A. & Jong, T. (1999). Handle with care! Buitenlandse ervaringen met het publiceren van school-prestatiegegevens. Den Haag: Onderwijsraad.


Kaus, M. (1992). The end of equality. New York.

Kennedy, J. (1995). Nieuw Babylon in aanbouw: Nederland in de jaren zestig. Amsterdam/Meppel:Boom.

Kremers, J.J.M. (1995). Privatisering en marktwerking: een economisch perspectief. In R.H. Coops e.a.(Red.), Van overheid naar markt (pp. 13-26). Den Haag: Sdu.

Lasch, C. (1995). The revolt of elites and the betrayal of democracy. New York: Norton.

Le Grand, J. & Bartlett, W. (1993). Quasi-markets and social policy. London: Macmillan.

Le Grand, J. (1991). Quasi-markets and education. Economic Journal, 101, 1256-1267.

Leune, J.M.G. (1994). Onderwijskwaliteit en de autonomie van scholen. In B.P.M. Creemers (red).Deregulering en de kwaliteit van het onderwijs. (pp. 27-48) Groningen: RION.

Levacic, R. (1995). Local management of schools. Buckingham/Philadelphia: Open University Press.

Ministerie van OCenW (2000). Onderwijs in stelling. Zoetermeer

National Commision on Excellence in Education (1983). A Nation at Risk. Washington, DC: Government Printing Office.

Oegema, J. (1995). Vouchers en leerrechten. Amsterdam

Ritzen, J. (1983). Wat is het onderwijs ons waard? Groningen: Wolters-Noordhoff.

Rosanvallon, (1981). La crise de l’état-providence. Paris: Seuil.

Smith, P. (1995). On the Unintended Consequences of Publishing Performance Data in the PublicSector. International Journal of Public Administration 18 (2&3), 277 -310.

Teelken, C. (1995). Autonomieverschuivingen in het voortgezet onderwijs. Nederlands tijdschriftvoor onderwijsrecht en onderwijsbeleid. 7, 45-56.


Thorbecke, J.R. (1829). Over het bestuur van het onderwijs in betrekking tot eene aanstaande wetgeving.Zutphen: Wansleven.

Tooley, J. (1996). Education without the State. London: Institute of Economic Affairs.

Vandenberghe, V. (1996). Functioning and regulation of educational quasi-markets. Louvain-la-Neuve:CIACO.

Veldhuis, J.G.F. (1996). Decentralisatie van onderwijsbeleid; maatschappelijke tweedeling als gevolg. InK. de Jong Ozn. e.a. (Red.), Het evenwicht verstoord. Den Haag: CDA-bestuurders-vereniging.

Vermeulen, B.P. (1999). Country report: Recent developments in Dutch legislation and case law on educa-tion. European Journal for Education Law and Policy, 3, 155-157.

Vijlder, F. de (1995). Financiering in het onderwijs. In N.L. Dodde & J.M.G. Leune (red.), HetNederlandse schoolsysteem (pp. 255-277). Groningen: Wolters-Noordhoff.

Vries, G. de (1993). Het pedagogisch regiem. Amsterdam: Meulenhof.

Wansink, H. (1992). Een school om te kiezen. Amsterdam: Bert Bakker.

Weitenberg, J. & Ven, A.T.L.M. van de (1995). Motieven en modellen voor privatisering. In R.H. Coops e.a. (Red.), Van overheidnaar markt (pp. 27-37). Den Haag: Sdu.

Wieringen, A. M. L. van (1996). Onderwijsbeleid in Nederland. Alphen aan den Rijn: Samsom H. D. Tjeenk Willink.

Wieringen, A.M.L. van (1997). Onze scholen, privatiseringen in het onderwijs. Opmerkingen bij een onderhuidsdebat. Nederlands tijdschrift voor onderwijsrecht en onderwijsbeleid, 9 (4), 179-206.

Wit, C.H.E. de (1980). Thorbecke, staatsman en historicus. Nijmegen: SUN.

Wringe, C. (1994). Markets, values and education. In D. Bridges & T.H. McLauglin (Eds), Educationand the Market Place. London: Falmer.



3 Marktwerking en de publieke sector

W. Derksen1

In dit hoofdstuk wordt een algemeen conceptueel kader ontwikkeld voor vragen rondom

privatisering en marktwerking. Bij privatisering gaat het om twee vragen: voor welke

belangen wenst de overheid een verantwoordelijkheid op zich te nemen en hoe kan de

overheid die verantwoordelijkheden het beste waarmaken (middels publieke dan wel

private organisaties). Voor de laatste vraag is het uiteindelijke ijkpunt de in het geding

zijnde publieke belangen en de mogelijkheden om deze te borgen. Marktwerking is één

van de mogelijkheden voor het borgen van publieke belangen, met name in de private

sfeer. Het versterken van de eigen professionele waarden en normen is een andere

mogelijkheid. Hier wordt betoogd dat deze laatste vorm, institutionele borging

genoemd, in het onderwijs wellicht kansrijker is dan marktwerking in enge zin. Indien

marktwerking zo ruim wordt opgevat dat alle vormen van verantwoording (ten opzichte

van de deelnemers) daaronder worden gevat, is het wel een zinvol mechanisme, maar

verliest het tevens als begrip zijn onderscheidend vermogen.

1 Inleiding

Onderwijs is niet het enige beleidsterrein dat een discussie over ‘marktwerking’ kent. Opveel beleidsterreinen zijn in het laatste decennium de mogelijkheden voor het vergrotenvan marktwerking verkend. Het meest opvallend zijn daarbij de vanouds publiekediensten die onder de tucht van de markt worden gebracht. Zo was de reden voor eennatuurlijk monopolie op het gebied van de telefoon inmiddels vervallen en werd de oudePTT, die voordien geheel in handen was van de overheid, geprivatiseerd. KPN en PTT Post


1 Dit artikel is voor een deel gebaseerd op het rapport van de WRR (Wetenschappelijke Raad voor hetRegeringsbeleid) Het borgen van publiek belang dat onder leiding van de auteur tot stand kwam. Hetrapport verscheen in het voorjaar van 2000 en is uitgegeven bij Sdu Uitgevers te Den Haag. De auteuris inmiddels hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij dankt M. van Dyck,E.F. ten Heuvelhof en K. van Paridon voor hun commentaar op een eerdere versie van deze tekst.


zijn tegenwoordig private bedrijven (waarvan de overheid overigens nog wel enigeaandelen in handen heeft). Tegelijkertijd richtte het streven naar het vergroten van marktwerking zich op beleids-terreinen waar het product veel minder gemakkelijk is te verhandelen. In de socialezekerheid werd gepoogd een markt te scheppen voor uitvoeringsinstellingen; in degezondheidszorg bestaat inmiddels een markt voor zorgaanbieders en zorgverzekeraars.En ten slotte richtte de aandacht zich op reeds bestaande markten van private partijen,waar de concurrentie te wensen overliet. Makelaars, taxichauffeurs, notarissen, artsen, zijwaren al onderwerp van studie in het kader van de MDW-operatie van de overheid(marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit). Met deze operatie beoogt deregering belemmeringen voor een eerlijke concurrentie op tal van deelmarkten weg tenemen. Marktwerking en privatisering hebben dus veel met elkaar te maken; niettemin is het vanbelang een helder onderscheid te blijven aanhouden. Ik kom daarop in de volgendeparagraaf nader terug. Daar zal ook blijken dat het begrip ‘privatisering’ op verschillendemanieren in het debat wordt gebruikt.

‘Marktwerking’ is overigens zelf ook niet eenvoudig te definiëren.2 “Een markt ‘werkt’wanneer er enerzijds talrijke consumenten zijn en anderzijds meerdere aanbieders.Onder deze voorwaarden kunnen consumenten een vrije keus maken uit de aangebodenwaar (optimale prijs-kwaliteitscombinatie) en worden de aanbieders gestimuleerd om zogoed mogelijk in te spelen op de voorkeuren van consumenten. Dat inspelen op devoorkeuren van consumenten kan bijvoorbeeld gebeuren via innovatie, wat leidt totkostenverlagingen, productvernieuwing/-differentiatie.”3 In het beleidsdebat wordt hetbegrip ‘marktwerking’ niet zelden veel ruimer geïnterpreteerd. Op het terrein van hetonderwijs lijkt marktwerking soms te staan voor het adagium ‘verlos ons vanZoetermeer’, soms voor het vergroten van de invloed van ouders en leerlingen (dedeelnemers) op het onderwijs en soms voor het aanpassen van het onderwijspakket in dezogeheten BVE-sector (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) aan de wensen van demarkt. In het algemeen gesteld lijkt het te gaan om het meer tegemoet komen aan dewensen van leerlingen, studenten en ouders.

Het is de vraag of we ‘marktwerking’ hier zo breed moeten definiëren. Daarmee verliesthet begrip immers zijn onderscheidend vermogen: van een dergelijke ‘marktwerking’ kanniemand tegenstander zijn. Interessanter is de vraag of en in welke mate onderwijs moetworden overgelaten aan de ‘vrije markt’; of en in welke mate de inhoud van het onder-wijs moet worden gestuurd door marktprikkels en onderwerp moet zijn van concurrentie.Simpeler samengevat: in welke mate moet het prijsmechanisme bepalend zijn voor hetonderwijs?

Hoe smal of breed ook gedefinieerd, achter het streven naar marktwerking in het onder-wijs gaat een boeiende verschuiving tussen publiek en privaat schuil. Let wel, dat het omeen verschuiving gaat, want het onderwijs is van oudsher een interessant en ingewikkeldarrangement tussen publiek en privaat geweest. In dat arrangement had de overheid eenspecifieke verantwoordelijkheid voor het behartigen van publieke belangen.

2 Zie onder andere Visie op marktwerking: Paperbundel bij de EZ-conferentie van 20 oktober 2000.Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, 2000.

3 Zie de inleiding in de genoemde bundel uit noot 2, opgesteld door de Directie Marktwerking van hetMinisterie van Economische Zaken.


Die verantwoordelijkheid zal overigens ook in nieuwe constellaties blijven bestaan. Eendiscussie over marktwerking gaat om die reden altijd ook over publieke belangen. In devolgende paragraaf zal ik deze stelling nader motiveren.

In het algemeen bied ik in de paragrafen 2, 3 en 4 een algemeen kader voor de discussieover marktwerking binnen het onderwijs. Daarbij baseer ik me eerder op andere beleids-terreinen dan op het onderwijsterrein.4 Pas in paragraaf 5 trek ik, als toetje, de lijn van deredenering door voor het onderwerp dat in deze bundel centraal staat: de marktwerkingin het onderwijs. In dit hoofdstuk staan dus niet het onderwijs, maar marktwerking enprivatisering centraal.

2 Privatisering in soorten

Het begrip ‘publiek belang’ kan worden verhelderd door een onderscheid te makentussen individuele, maatschappelijke en publieke belangen. Aan dit onderscheid liggenpolitieke, normatieve opvattingen ten grondslag. Vaak vallen individuele belangen samenmet maatschappelijk belangen. Of dat het geval is, blijft een kwestie van beoordeling.Belangen zijn maatschappelijke belangen als hun behartiging voor de samenleving alsgeheel gewenst is. Zo wordt algemeen aangenomen dat het een maatschappelijk belangis dat treinen rijden, dijken worden onderhouden, straten zijn verlicht, hygiëne wordtbetracht, goed onderwijs wordt gegeven, vervuiling van het milieu wordt tegengegaan,armoede wordt bestreden, een aantal individuele risico’s collectief wordt opgevangen.Niet alleen individuele burgers hebben daarbij immers belang, ook de samenleving alsgeheel. De welvaart in zijn algemeenheid is gebaat bij collectieve verzekeringen, bijonderwijs, bij armenzorg en bij het rijden van treinen; de veiligheid is gebaat bij dijkendie overstroming tegengaan en bij verlichting bij nacht en ontij; de gezondheid van alleburgers is gebaat bij hygiëne en een adequate gezondheidszorg; de toekomstige samen-leving is gebaat bij het tegengaan van milieuvervuiling in het heden. Het is zelfs eenmaatschappelijk belang dat er voldoende brood is om te eten.

Voor de behartiging van veel maatschappelijke belangen heb je geen overheid nodig.Indien de welvaart groot genoeg is, redelijk wordt verdeeld en er geen schaarste heerstdoor buitengewone omstandigheden, zal er meestal voldoende brood zijn. Het ruilmecha-nisme van de markt zorgt ervoor dat het voortbestaan van de samenleving niet op hetspel staat. Ook onderwijs is een maatschappelijk belang dat zonder overheidsbemoeieniszou worden gegeven. Hetzelfde geldt voor communicatie. Mensen kopen kranten enkijken naar tv-stations die in private handen zijn. Zonder overheidsbemoeienis zouden ertreinen rijden en zou, zo leert het verleden, zelfs aan armoedebestrijding worden gedaan.Veel maatschappelijke belangen worden blijkbaar ook bevorderd zonder overheidsverant-woordelijkheid.

Tegelijkertijd kunnen we ons afvragen of het onderwijs zonder overheidsbemoeienis vanvoldoende kwaliteit zal zijn, of de media voldoende pluriform en voldoende toegankelijkzullen zijn, of de treinen ook op ‘onrendabele’ tijden zullen rijden en of de armoedebe-strijding voldoende zal zijn voor een menswaardig leven. Blijkbaar worden niet allemaatschappelijke belangen zonder betrokkenheid van de overheid behartigd (of worden


4 Ook in het genoemde WRR-rapport kreeg het onderwijs door toeval weinig aandacht.

ze zonder die betrokkenheid op zijn minst slechter behartigd). Niettemin blijft het eenpolitieke kwestie of en wanneer de overheid zich bepaalde belangen moet aantrekken(ook of iets een maatschappelijk belang is, is al een politieke vraag) en daarvoor eenverantwoordelijkheid op zich moet nemen. In die politieke afweging zal eveneens devraag moeten worden meegenomen of de overheid in staat is datgene te doen, waartoede samenleving zelf blijkbaar niet in staat is: het behartigen van bepaalde maatschappe-lijke belangen. Indien de overheid die verantwoordelijkheid voor het behartigen van een belang op zichneemt, is er sprake van publieke belangen. Daarmee is geen inhoudelijke definitie vanpublieke belangen gegeven (wanneer moet de overheid zich de behartiging van eenmaatschappelijk belang aantrekken?). Ook de vraag hoe de overheid moet komen tot hetbesluit dat voor de behartiging van bepaalde belangen een verantwoordelijkheid moetworden genomen, is niet aan de orde. Vanzelfsprekend is wel dat de overheid in dedemocratische rechtsstaat een specifieke verantwoordelijkheid heeft voor het behartigenvan maatschappelijke belangen die anderszins onvoldoende tot hun recht dreigen tekomen. Dit laat onverlet dat het de voorkeur verdient dat maatschappelijke belangenzonder overheidsbemoeienis door burgers en maatschappelijke organisaties in onderlingverband worden behartigd.Indien de overheid zich een bepaald belang aantrekt, is nog niet aangegeven hoe deoverheid deze eindverantwoordelijkheid vorm moet geven. Dit kan in principe op velemanieren. De overheid kan zelf brood laten bakken, scholen laten bouwen, onderwijslaten verzorgen, treinen laten rijden, dijken laten aanleggen en uitkeringen verstrekken.De overheid kan ook regels stellen waaraan bakkers zich bij het bakken van brood tehouden hebben, kwaliteitseisen stellen waaraan het onderwijs in private scholen moetvoldoen, contracten afsluiten met private vervoersbedrijven over het openbaar vervoerop ‘onrendabele’ tijden, organisaties als NOVIB financieel ondersteunen bij de internatio-nale armoedebestrijding, enzovoort.

Over dergelijke vragen gaat het debat over privatisering. In de kern gaat het om tweevragen, door de WRR benoemd als de wat-vraag en de hoe-vraag:1 Voor welke belangen moet de overheid een eindverantwoordelijkheid dragen (de

wat-vraag)? Moet de overheid het tot haar zorg rekenen dat het onderwijstoegankelijk is, dat het onderwijs voldoende kwaliteit heeft, dat het onderwijsinspeelt op de wensen van de arbeidsmarkt, dat het onderwijs inspeelt opnieuwe maatschappelijke behoeften en gebruik maakt van de nieuwste informa-tie- en communicatietechnologie? Moet de overheid het tot haar zorg rekenen datschoolgebouwen bij de tijd zijn, dat leerkrachten worden bijgeschoold, datfundamenteel onderzoek op universiteiten ruim baan krijgt, dat studenten in hetbuitenland kunnen verder studeren, enzovoort?

2 Wie draagt de operationele verantwoordelijkheid voor de belangen waarvoor deoverheid een eindverantwoordelijkheid op zich heeft genomen (de hoe-vraag)?Moet de overheid dat ook zelf doen, of kan zij daarvoor beter private partijeninschakelen? Als de overheid goed onderwijs garandeert, is er dan behoefte aanopenbare basisscholen onder het rechtstreeks gezag van het gemeentebestuur enaan universiteiten onder het rechtstreeks gezag van de minister? Als het onder-wijs in de BVE-sector moet aansluiten op de wensen van de arbeidsmarkt moetde overheid dan zelf de gewenste wijzigingen in de inhoud van het onderwijsvoorschrijven aan desbetreffende scholen?



In het licht van dit onderscheid kunnen we het begrip ‘privatisering’ nader verhelderen.Het debat over privatisering was aanvankelijk, in het begin van de jaren tachtig, sterkgericht op het afstoten van overheidstaken en op deregulering. De wat-vraag stondcentraal: heeft de overheid nu wel of geen eindverantwoordelijkheid? Met name de eerstetwee kabinetten Lubbers waren gericht op deregulering: de markt moest worden ontdaanvan onnodige regelgeving. Bovendien trok de overheid zich terug uit bedrijven waarin zijtot dat moment nog een aanmerkelijk belang had (DSM bijvoorbeeld). Overigens bleek al spoedig dat in veel gevallen van een werkelijke terugtred van deoverheid geen sprake was.5 Soms bleek eerder het tegendeel: de feitelijke bemoeienisvan de overheid nam toe. Bovendien veranderde de vraagstelling in hoog tempo. Hetging niet meer om een werkelijke terugtred van de overheid, maar om een andere wijzevan behartigen van publieke belangen, namelijk door het meer inschakelen van privateactores. De wat-vraag werd dus verdrongen door de hoe-vraag. Mede om deze redenkreeg het begrip ‘privatisering’ een onduidelijke betekenis in het debat.

Markeerde het begrip ‘privatisering’ aanvankelijk het einde van het commitment van deoverheid aan bepaalde belangen, later duidde het steeds meer op het inschakelen vanprivate partijen bij het behartigen dan wel realiseren van publieke belangen. Hier zal delaatste definitie worden aangehouden: het inschakelen van private partijen bij hetrealiseren van publieke belangen. Deze definitie is derhalve anders, en op zijn minstbreder dan de definitie die vaak ten aanzien van de nutssectoren wordt gehanteerd. Daar slaat privatisering alleen op de overdracht van eigendom van een organisatie uit depublieke naar de private sector, in de zin van het privatiseren van staatsbedrijven.Hiernaast hanteert men in die wereld het begrip ‘liberalisatie’, dan wel ‘marktliberalisatie’,waarmee wordt gedoeld op het mogelijk maken van een markt voor private actores, waarvroeger slechts een overheidsmonopolie gold.6

3 Het debat

Niet alleen in de wereld van de nutssectoren (elektriciteit, gas, water, telefoon) en hetopenbaar vervoer wordt uitgebreid over privatisering gediscussieerd. Ook in de socialezekerheid bestonden lange tijd plannen om de uitvoering in private handen te leggen. Dit plan is een jaar geleden overigens wel gesneuveld. Als reactie wordt momenteel voor‘collectivisering’ gekozen: de uitvoeringsinstellingen worden samengesmeed tot éénpublieke organisatie. In de gezondheidszorg wordt middels marktwerking een omslaggemaakt van een aanbodgestuurde zorg naar een vraaggestuurde. Bovendien moetmarktwerking ertoe leiden dat patiënten de kosten van de zorg beter voelen. Hoewelprivatisering ten aanzien van de politie niet wordt bepleit, zien we tegelijkertijd hetaantal private beveiligingsdiensten hand over hand toenemen, zodanig zelfs dat zij opbepaalde gebieden de publieke politie in de schaduw stellen. Ofwel: schijnbaar allediensten die de overheid biedt, vormen onderwerp van discussie.


5 Derksen, W., Th.G. Drupsteen en W.J. Witteveen (red.), De terugtred van regelgevers: Meer regels,minder sturing? Tjeenk Willink, Zwolle, 1989; Kam, C.A. de en J. de Haan (red.), Terugtredendeoverheid: Realiteit of retoriek. Academic Service, Schoonhoven, 1991.

6 Twist, M.J.W. van en E.F. ten Heuvelhof, ‘Concurrentiebevordering in infrastructuurgebonden sectoren:Over ideologische en intellectuele bewegingen’. In Over publieke en private verantwoordelijkheden:WRR Voorstudie en Achtergronden V105. Sdu Uitgevers, Den Haag, 1999.


Die discussie wordt overigens niet zelden ideologisch gevoerd. Conservatieven betonenzich meestal een groot voorstander van privatisering van overheidsdiensten, (ouder-wetse) sociaal-democraten zijn daarentegen nogal huiverig. Hoe begrijpelijk dezeideologische kleuring van het debat over privatisering ook mag zijn, ze is meestal nietterecht. Het hangt er maar vanaf waar we het over hebben: over de wat-vraag of over dehoe-vraag.

Uit het voorgaande is reeds gebleken dat ten aanzien van de wat-vraag (voor welkebelangen moet de overheid een eindverantwoordelijkheid op zich nemen?) drie vragenrelevant zijn:1 Is er sprake van een maatschappelijk belang?2 Wordt dit maatschappelijke belang zonder commitment van de overheid

onvoldoende behartigd?3 Leidt een commitment van de overheid ertoe dat het desbetreffende belang beter

wordt behartigd?7

De eerste van deze drie vragen is een ideologische vraag en kan alleen op politieke ennormatieve gronden worden beantwoord. Hetzelfde geldt voor de tweede vraag (‘onvoldoende’). De derde vraag is een meer technische vraag. Over all is de wat-vraagdus een normatieve vraag.8

De hoe-vraag (in welke mate moeten private actores worden ingeschakeld bij het beharti-gen van publieke belangen?) is daarentegen veeleer een organisatorische vraag. Juist ditwordt in het debat vaak onvoldoende onderkend. Conservatieven menen alras datuitvoering van publieke belangen door private partijen de voorkeur moet hebben, ensociaal-democraten menen het tegenovergestelde. Dergelijke ideologische voorkeurenworden soms onderbouwd met de stelling dat de private sector altijd efficiënter is of datde publieke sector altijd democratischer en zorgvuldiger is. Beide stellingen zijn uiteinde-lijk onhoudbaar. De private sector is niet per definitie efficiënt, zeker niet indien er onvol-doende concurrentie is. Bovendien kan efficiëntie nooit het enige ijkpunt zijn. Wat hebbenwe aan efficiëntie, als de publieke belangen die in het geding zijn niet optimaal wordengediend, of zelfs geweld worden aangedaan? Ook de stelling dat het ‘bij de overheid’altijd zorgvuldiger of democratischer is, zoals in kringen van juristen nog wel eens kanworden vernomen, is niet houdbaar. Wat is er bijvoorbeeld ondemocratisch aan de behar-tiging van publieke belangen door private ziekenhuizen of private scholen, als zij opere-ren binnen de kaders van democratisch vastgestelde wetgeving?

Nee, het antwoord op de vraag of publieke belangen door de overheid zelf moetenworden behartigd, dan wel aan private partijen kunnen worden overgelaten, vraagt eenbetere onderbouwing. Daarbij behoren niet efficiëntie of democratie, of de aanwezigheidvan een markt, het exclusieve ijkpunt te zijn. Voor de overheid behoort het slechts overéén vraag te gaan: waar is de behartiging van de publieke belangen die in het gedingzijn, het meest gegarandeerd? De verantwoordelijke overheid zal zich ervan moetenverzekeren dat ziekenhuizen toegankelijk zijn, dat het onderwijs toegankelijk is, datopenbaarvervoersbedrijven een bijdrage leveren aan de bestrijding van files, dat organi-

7 Zie ook de theorie over de ‘non-marketfailures’ (bijvoorbeeld Wolf, C., Markets or Governments:Choosing between Imperfect Alternatives, 2nd rev.ed. The MIT Press, Cambridge, MA, 1993.

8 Zie ook Donner, J.P.H., Staat in beweging: WRR Voorstudie en achtergronden V100. Sdu Uitgevers, DenHaag, 1998.


saties in de sociale zekerheid pogingen doen om werklozen weer aan het werk te helpen.De cruciale vraag is hier steeds dezelfde: in welke situatie kan de verantwoordelijkeminister zich het best verzekerd weten van de behartiging van het betreffende publiekebelang, bij uitvoering door een publieke dan wel bij uitvoering door een private organisa-tie? Als de overheid een verantwoordelijkheid op zich neemt, zal zij er zeker van moetenzijn dat aan die verantwoordelijkheid uiteindelijk recht wordt gedaan, in de publieke danwel in de private sfeer.

De hoe-vraag gaat dus uiteindelijk over de mogelijkheden van ‘borging’ van publiekebelangen. Hoe kan de verantwoordelijke minister private en publieke organisaties aan debehartiging van de in het geding zijnde publieke belangen borgen? We onderscheiden hiervijf vormen van ‘borging’:

• borging met concurrentie (op een markt zorgt het spel tussen vraag en aanbodvoor correcties);

• borging met behulp van regels (middels wetten worden de gedragsalternatieveningeperkt opdat het betreffende publieke belang optimaal wordt gediend);

• borging met contracten (tegenover het verlenen van een dienst of een gunst staatde verplichting een bepaalde prestatie te leveren);

• institutionele borging (middels het versterken van waarden en normen binneneen bepaalde organisatie, indien deze waarden en normen de behartiging van hetbetreffende publieke belang ondersteunen); en

• borging via hiërarchie onder leiding van een politieke bestuurder (de onder-geschikte wordt geacht aanwijzingen van de minister uit te voeren, waar deminister zelf verantwoordelijk is tegenover het parlement).

Op voorhand is niet duidelijk dat de minister binnen de publieke sector publieke belan-gen beter kan borgen dan in de private sector. Publieke organisaties behartigen net zominals private organisaties uit zichzelf publieke belangen (en het is al lang een fabel datambtenaren opdrachten van ministers geheel naar de letter en naar de geest (kunnen)uitvoeren). Wel beschikt de minister bij publieke organisaties over andere instrumentenom publieke belangen te borgen dan bij private organisaties. Zo is het (juridisch) eenvou-diger om een contract te sluiten met een private partij (het zou vreemd aandoen als deminister met zijn eigen departement om tafel moet gaan zitten om een contract tetekenen). Tegelijkertijd beschikt de minister binnen zijn departement vanzelfsprekend(nog steeds) over meer mogelijkheden voor hiërarchische sturing dan binnen de privatesector.

Van geval tot geval zal dus moeten worden bezien hoe en waar het betreffende publiekebelang het beste kan worden geborgd. Aldus is de hoe-vraag voor een belangrijk deel eenkwestie van organisatie. Met nadruk stel ik ‘voor een belangrijk deel’, aangezien eenadequaat antwoord op de hoe-vraag helderheid over de in het geding zijnde publiekebelangen vooronderstelt. Wie aan privatisering denkt, zal dus duidelijk moeten hebbenwelke publieke belangen in het geding zijn. Bij het beantwoorden van de hoe-vraag zal depolitiek een (zo helder mogelijk) antwoord moeten hebben gegeven op de wat-vraag: wathadden we willen borgen, hoe ver moet de verantwoordelijkheid van de overheid werke-lijk strekken? In dat opzicht laten de wat-vraag en de hoe-vraag zich geenszins scheiden.De redenering over privatisering is zelfs in belangrijke mate iteratief: steeds weer wordenwe teruggeworpen op de wat-vraag, de reden voor de betrokkenheid van de overheid.


Dat het daarentegen heuristisch gezien wel van groot belang is om de twee vragen teonderscheiden, bewijst de praktijk. In de praktijk wordt immers nog te vaak op grondvan ideologische gronden voor of tegen privatisering gekozen, terwijl de discussie overde in het geding zijnde publieke belangen onvoldoende uit de verf komt. Bovendienmaakt het onderscheid helder dat de werkelijke politieke vragen aan bod komen bij devraag welke publieke belangen in het geding zijn en niet bij de vraag hoe die verant-woordelijkheden het beste kunnen worden waargemaakt (met of zonder privatisering).

Wie een dergelijke redenering volgt zal constateren dat het, ondanks de verschillendemogelijkheden, meestal niet eenvoudig is om een goede methode voor borging vanpublieke belangen te vinden. Elk instrument kent zijn zwakheden. Om die reden beveeltde WRR bijvoorbeeld aan om niet te vertrouwen op één mechanisme voor het borgen vanpublieke belangen. Zo is het beter private partijen niet alleen met contracten te binden,maar ook tegelijkertijd via concurrentie te prikkelen. En zo is het beter om ambtenarenniet alleen hiërarchisch aan te sturen, maar ook te investeren in de professionaliteit vande ambtelijke organisatie.

Hier past een afsluitende opmerking. In het voorgaande hebben we steeds gesprokenover publieke en private organisaties (actores). Daarbij is slechts uitgegaan van een puurformeel onderscheid. Wie de redenering volgt, beseft dat dit onderscheid uiteindelijknauwelijks relevant is. In wezen gaat het om de vraag welke organisatie het meest garantstaat voor de behartiging van de in het geding zijnde publieke belangen. Het specifiekekarakter van de betreffende organisatie is bepalend voor de mogelijkheden voor borgingen niet de vraag of het om een publieke dan wel private organisatie gaat. Daarmee is dedichotomie tussen publiek en privaat belangrijk gerelativeerd.

De dichotomie tussen markt en overheid is in dit kader zelfs onvruchtbaar, zo niet vals.Het suggereert immers dat er twee organisatieprincipes zijn: de hiërarchie en het markt-mechanisme. Ten eerste komen beide mechanismen zowel in de publieke als in deprivate sector voor (hiërarchie binnen ondernemingen en het marktmechanisme in toene-mende mate in de financiële verhoudingen van het binnenlands bestuur). Ten tweede ishet onjuist te veronderstellen dat mensen en organisaties slechts door ‘directieven vanboven’ dan wel door ‘marktprikkels’ worden geleid. In de tegenwoordige samenlevingkennen zowel publieke als private organisaties veel professionals, die zich in belangrijkemate door hun professionele waarden en normen laten leiden. Om die reden is hetmechanisme van de institutionele borging ook zo belangrijk. De overheid kan vaak beterinvesteren in de professionele waarden en normen in ziekenhuizen, universiteiten enscholen, dan door middel van winstprikkels juist die belangrijke humuslaag vanprofessionele waarden en normen langzaam uit te hollen.

4 De veranderende context

Net zo min als we mogen uitgaan van sjablonen over markt en overheid, mogen we onzegedachten te zeer laten beheersen door beelden uit heden of verleden. Voor een redene-ring over de gewenste verdeling van publieke en private verantwoordelijkheden moetende toekomstige mogelijkheden en beperkingen van publieke en private sector als vertrek-punt worden genomen. Relevante veranderingen in de context vinden hun oorsprongmeestal buiten de (nationale) overheid (technologische ontwikkelingen, internationalise-



ring, Europese richtlijnen). Toch zijn het niet alleen de ontwikkelingen ‘van buiten af’ dieaanleiding geven voor een herschikking van verantwoordelijken. Ook contextuele veran-deringen die mede door de overheid zelf zijn bepaald (vestiging van een hecht institutio-neel kader voor privatisering, versterking marktwerking, vergroting transparantieoverheidsapparaat, professionalisering overheidsapparaat), dan wel een veranderdeprioriteitsstelling binnen de politiek kunnen aanleiding zijn voor een andere afweging.

De contextuele veranderingen hebben soms betrekking op de wat-vraag (het publiekebelang moet opnieuw worden bepaald) en soms op de hoe-vraag (de mogelijkheden vanborging van publieke belangen veranderen). Aldus schetste de WRR, afhankelijk van deaard van de verandering van de context (van buitenaf of van binnenuit) en afhankelijkvan de vraag (wat of hoe) die een nieuw antwoord behoeft, vier mogelijkheden:1 Ontwikkelingen van buitenaf die gevolgen hebben voor de formulering van het

publieke belangDe overheid wordt door exogene ontwikkelingen gedwongen zich op haareindverantwoordelijkheden te bezinnen. Er ontstaan nieuwe publieke belangenen oude belangen verdwijnen, omdat een (structurele) betrokkenheid van deoverheid niet meer nodig is dan wel omdat een eventuele eindverantwoordelijk-heid van de overheid door het afgenomen eigen handelingsvermogen niet meerkan worden geëffectueerd. Ofwel: het hoeft niet meer of het kan niet meer. Zohebben verdergaande internationalisering en de toepassing van informatie- encommunicatietechnologie (en andere nieuwe technologie) ertoe bijgedragen dater meer ruimte is voor concurrentie, met name op het gebied van de nutsvoor-zieningen. Waar de markt zelf bijdraagt aan de levering van bepaalde productenen diensten, hoeft de overheid zich de productie en levering niet meer aan tetrekken als publiek belang. Daarnaast kan internationalisering de nationaleoverheden op een minder principiële manier mogelijkheden ontnemen ompublieke belangen te behartigen. Zo kan zij door het fenomeen van de deterrito-rialisering het nationale overheden onmogelijk maken effectief toe te zien op denaleving van de door die overheid gestelde randvoorwaarden.9 En waar debetrokkenheid van de overheid en het zich aantrekken van belangen slechtssymbolisch zijn, kan er beter van worden afgezien.

2 Ontwikkelingen van binnenuit die gevolgen hebben voor de formulering van het publieke belangIn de politiek kan een nieuwe consensus ontstaan over andere publieke belan-gen. Zo is in de sociale zekerheid het doel van de inkomensondersteuning deafgelopen vijftien jaar gaandeweg minder belangrijk geworden ten gunste van dereïntegratie. Een voorbeeld van nieuw beleid dat de afgelopen decennia isopgekomen, is het milieubeheer.

3 Ontwikkelingen van buitenaf die gevolgen hebben voor de mogelijkheden van borging van publieke belangenEr zijn tal van exogene ontwikkelingen die zowel de mogelijkheden voor borgingbinnen het publieke als binnen het private domein beïnvloeden. De horizontalise-ring, zo kenmerkend voor de moderne maatschappelijke verhoudingen, doet zichook binnen de overheid gevoelen. Zelfs de professionalisering van de overheid isgedeeltelijk een exogene ontwikkeling. In de private sector zijn de toenemendeprofessionalisering en de toenemende proto-professionalisering (toenemende


9 WRR, Staat zonder land: Rapporten aan de regering nr. 54. Sdu Uitgevers, Den Haag, 1998.


kennis in combinatie met toenemende mondigheid) van burgers al evenzeer vanbelang. De professionalisering maakt nieuwe vormen van institutionele borgingmogelijk; de proto-professionalisering biedt betere mogelijkheden voor hetscheppen van directe verantwoordingsrelaties in de richting van burgers. Ten slotte is in veel gevallen een Europese of soms mondiale markt in de plaatsgekomen voor de Nederlandse markt. Europese regelgeving kan aanzienlijkebeperkingen opleggen aan de mogelijkheid het publieke belang veilig te stellenvia Nederlandse wetgeving, terwijl buitenlandse uitvoerders zich aanNederlandse regelgeving kunnen onttrekken. Dit verkleint de mogelijkheden voorde nationale overheid om greep te houden op de randvoorwaarden van productieen levering door private partijen (derhalve de borging van publieke belangen).Dit zou zelfs een overweging kunnen zijn om soms een nadrukkelijke overheids-verantwoordelijkheid voor de productie en levering van het product overeind tehouden en de verantwoordelijke overheidsdiensten niet in private handen telaten overgaan.

4 Ontwikkelingen van binnenuit die gevolgen hebben voor de mogelijkheden van borging van publieke belangenDe overheid kan haar eigen organisatie moderniseren, waardoor binnen hetpublieke domein meer of in ieder geval andere borgingmechanismen ontstaan(hetgeen niet wil zeggen dat elke modernisering tot betere mogelijkheden voorborging leidt, zoals de wildgroei van zelfstandige bestuursorganen heeft latenzien). Ook binnen de private sector kan de overheid de mogelijkheden voorborging vergroten, bijvoorbeeld door een effectieve marktmeester te zijn.Vanzelfsprekend heeft de overheid wel minder invloed op de werking van deprivate sector dan op de werking van de publieke sector.

De context waarin publieke belangen moeten worden behartigd, is aan veranderingonderhevig, maar niet voortdurend en niet voor alle beleidsterreinen op gelijke wijze.Bovendien is het vaak onvoorspelbaar wanneer en in welke mate contextuele veranderin-gen zich zullen voordoen. Zo heeft op het gebied van de telecommunicatie de afgelopenjaren een omvangrijke privatisering plaatsgevonden. De aanleiding was helder: nieuwetechnologie leidde tot een grotere differentiatie van producten, een ontwikkeling diewereldwijd een omzetting van overheidsbeheer naar geconditioneerde marktwerkingbewerkstelligde. Hierdoor hoeft de overheid zich de productie en levering van telefoon-diensten niet meer zelf als doel te stellen. Wel neemt de overheid nog een eindverant-woordelijkheid voor de randvoorwaarden van productie en levering. Door technologischevernieuwing is het publieke belang hier dus verschoven en is ook een andere verdelingvan publieke en private verantwoordelijkheden aangewezen als het erom gaat de marktte binden aan door de politiek bepaalde randvoorwaarden (universele dienstverlening,enzovoort). Omdat het antwoord op de wat-vraag is veranderd, behoeft ook de hoe-vraageen nieuw antwoord.

In het openbaar vervoer doet zich een andere situatie voor.10 Europese regelgeving vraagthier (of stimuleert op zijn minst) een nieuw antwoord op de hoe-vraag. In het streek-vervoer is een start gemaakt met het scheppen van concurrentie om de markt. Hoewelnog geenszins duidelijk is of degene die als eerste een concessie krijgt, zich later geen te

10 Enckevort, I. van, ‘Vernieuwing in het spoorvervoer’. In: Over publieke en private verantwoordelijk-heden: WRR Voorstudie en achtergronden V105. Sdu Uitgevers, Den Haag, 1999.

grote voorsprong op eventuele concurrenten weet te verwerven, lijkt concurrentie hiervoorlopig mogelijk. Op het kernnet van de spoorwegen ligt dit ingewikkelder. Met goedeargumenten wordt wel gesteld dat concurrentie op het kernnet ongewenst en met nameonmogelijk is. Concurrentie om het nationale kernnet lijkt voorlopig al even hypothetisch,waar de overheid te afhankelijk is van een goed functionerend openbaar vervoer en vande NS, en waar sprake is van een relatie met omvangrijke specifieke investeringen. De concurrentie zou hoogstens betrekking kunnen hebben op het management, maar datvalt ook naar huis te sturen als de NS in handen van de overheid blijft.

Op het kernnet van de spoorwegen geven contextuele veranderingen derhalve minderreden om de eindverantwoordelijkheid van de overheid te veranderen dan in de wereldvan de telecommunicatie het geval is. De vraag hoe de onveranderde publieke belangenmoeten worden geborgd, blijft overigens wel actueel! Bovendien moet worden nagegaanof het verstandig is Nederland bij de uitvoering van de Europese richtlijnen voorop telaten lopen, zolang andere landen aan die richtlijnen nog onvoldoende uitvoering geven.Zolang er van werkelijke concurrentie op het Nederlandse net nog geen sprake is, is erzeker geen reden de NS naar de beurs te brengen. Er bestaat op dit moment, nu reëlealternatieven zich nog niet hebben aangediend, eerder reden om de greep van deoverheid op NS te versterken. Deze overheids-NV, die formeel nog geheel tot het publiekedomein behoort, is immers in een ‘grijs’ gebied terecht gekomen, waar hiërarchie nochconcurrentie voldoende mogelijkheden bieden voor het borgen van publieke belangen.

Op andere terreinen is het veel minder duidelijk waarom een veranderende context zounopen tot een ander antwoord op de wat- en de hoe-vraag. Hiermee is niet gezegd dathet niet zinvol zou zijn de beide vragen periodiek opnieuw te stellen. Wel is hiermeegezegd dat de oplossing voor het ene beleidsterrein, niet meteen de oplossing hoeft te zijnvoor elk ander beleidsterrein. Als voor de telecommunicatie privatisering een zinvollestrategie is, hoeft dit niet automatisch ook te gelden voor de uitvoeringsinstellingen in desociale zekerheid. Als privatisering van de energiesector zinvol is, hoeft dit niet ook tegelden voor de watervoorziening. Niet alleen kennen beleidsterreinen hun eigenkarakteristieken, ook verandert de context van beleidsterreinen op onderscheiden wijze.Dergelijke veranderingen laten zich lang niet overal en in eenzelfde mate gelden.

5 Marktwerking in het onderwijs

Daarmee is een algemeen gedachtekader gegeven voor onderwerpen als privatisering enmarktwerking. Aangegeven is dat elk beleidsterrein zijn eigen specifieke kenmerkenheeft en dat contextuele veranderingen naar beleidsterrein kunnen verschillen. Eénuitzondering moet op die laatste regel worden gemaakt: het geloof in de markt is in hetlaatste decennium aanzienlijk groter geweest dan enige decennia ervoor. Dat verklaartdat op alle beleidsterreinen is nagedacht over mogelijkheden voor privatisering en markt-werking. We sluiten af met de vraag of en in welke mate deze gedachten ook voor hetonderwijsterrein relevant zijn.

Het onderwijsveld wordt al heel lang gekenmerkt door een boeiend arrangement vanpubliek en privaat. De schoolstrijd (en artikel 23) liggen aan dit arrangement ten grond-slag. Dat de private sector niet met de ‘markt’ mag worden gelijkgeschakeld, is hier welheel evident. Van marktwerking is nauwelijks sprake. Hoe aanwezig de private partijen

Onderwijsraad, oktober 200166 Onderwijsraad, oktober 2001

ook mogen zijn, van de overheid kan dat al evenzeer worden gezegd. Veel publiekebelangen nopen die overheid tot een grote aandacht voor het onderwijsveld. In sommigeperioden is die aandacht zelfs verstikkend geweest. Regulering, toezicht en beleids-golven overspoelden het onderwijs. In het laatste decennium lijkt ‘Zoetermeer’ zich ietsmeer op afstand te hebben geplaatst. Maar schijn kan hier eenvoudig bedriegen. In datverband is de discussie over het nieuwe toezicht interessant. Tenslotte kent het onderwijsveld vanouds veel professionals. Pas recentelijk wordt duide-lijk dat deze zich heel goed lenen voor hetgeen door de WRR is betiteld als institutioneleborging. De visitaties op universiteiten zijn daarvan een goed voorbeeld. Hoewel bijsommigen misschien de indruk kan bestaan dat die visitaties juist een functie hebben inhet versterken van de marktwerking tussen universiteiten, lijkt me die gedachte onjuist.Het is niet aannemelijk dat er veel vwo-leerlingen zijn die hun studiekeuze en met namede keuze van hun nieuwe studentenstad laten afhangen van de opvattingen van visitatie-commissies. Tegelijkertijd hebben de visitaties wel belangrijke gevolgen voor het weten-schappelijke personeel. De visitaties spreken niet alleen het professionele eergevoel aan,maar dwingen ook tot debatten over professionele standaarden. Visitaties laten universi-teiten niet alleen in algemene zin leren van het verleden, maar leiden ook tot een investe-ring in de eigen professionaliteit.

Tegen de achtergrond van die schets doet zich de vraag voor in welke mate privatiseringen marktwerking relevant zijn voor het brede onderwijsterrein. Van privatisering in debetekenis van het inschakelen van private actores bij het behartigen van publiekebelangen is hier vanouds sprake. Van een toenemende privatisering lijkt daarentegennauwelijks sprake. Formeel zijn enkele publieke onderwijsinstellingen (als universiteitenen openbare basisscholen) op wat grotere afstand geplaatst van de overheid. Dit wil nietzeggen dat er ook gemakkelijk nieuwe private universiteiten bijkomen. De schoolstrijd enartikel 23 zijn hier nog steeds bepalend voor de deelnemende instellingen. Er is dusslechts sprake van kleine verschuivingen. Is dit onvermijdelijk? Het lijkt er wel op, zolang de politiek en de overheid blijvenvasthouden aan de vele, vaak fundamentele publieke belangen die momenteel in hetonderwijs in het geding zijn (denk aan toegankelijkheid, zelfontplooiing, economischepositie van Nederland in de wereld, enzovoort).

Tegelijkertijd vinden er belangrijke ontwikkelingen in de omgeving van het onderwijsplaats. Denk aan de internationalisering van het universitaire onderwijs (met ‘Bologna’ alstreffend symbool). Denk aan de veranderende eisen van de arbeidsmarkt (levenslangleren, andere startkwalificaties). Denk aan de toenemende betekenis van informatie- encommunicatietechnologie met grote gevolgen voor het onderwijs. Denk aan de introduc-tie van kwaliteitskaarten (en de Trouw-enquête). Denk aan de toegenomen mondigheidvan ouders en hun toenemene bereidheid zelf aan de kosten van het onderwijs bij tedragen.

Al die ontwikkelingen vragen in ieder geval om één ding: een grotere autonomie van deinstellingen. Maar is daarmee ook sprake van meer marktwerking? In dat verband valt inieder geval op dat marktwerking vooral een containerbegrip is geworden, dat detijdgeest (en de minister) mee heeft. Laten we marktwerking echter zijn specifiekebetekenis doen behouden: concurrentie, prijsmechanisme en winstoogmerk. Vervolgenszijn twee vragen relevant: de wat-vraag en de hoe-vraag.



Is het denkbaar dat door het versterken van marktwerking andere antwoorden kunnenworden gegeven op de wat-vraag? Kan de zorg van de overheid voor de behartiging vanmaatschappelijke belangen afnemen, indien er meer concurrentie zou bestaan tussenonderwijsinstellingen? Het lijkt onwaarschijnlijk. Hoogstens kunnen we ons voorstellendat de nationale overheid in de internationaliserende omgeving minder mogelijkhedenheeft om verantwoordelijkheden waar te maken (en om die reden noodgedwongen moetafzien van het nastreven van bepaalde belangen).11

Voor de hoe-vraag lijken marktwerking en concurrentie op het eerste gezicht van groterbelang. Door meer marktprikkels te introduceren kan het publieke belang wellicht beterbinnen de onderwijsinstellingen (of ze nu publiek of privaat zijn) worden geborgd. Toch moeten de mogelijkheden daarvoor niet worden overschat. Twee belemmeringendienen zich aan: het professionele karakter van het onderwijs en de vele publieke belan-gen die hier in het geding zijn. Professionals laten zich soms prikkelen door marktprikkels, vaak echter niet. En dat ismaar goed ook. Een goede onderwijzer is met name geïnteresseerd in de ontplooiing vanhet kind. Wetenschappers zijn bij uitstek geïnteresseerd in de vooruitgang van de weten-schap (en hun eigen prominente plaats in die vooruitgang) en slechts zijdelings in geld.Wetenschappers zijn ook geïnteresseerd in zaken die nu juist niet door de grote massamet geldprikkels zullen worden beloond (daar vallen professionele interesses en waardenfraai samen met publieke belangen). In dat opzicht lijkt het instrument van de institutio-nele borging in het onderwijs kansrijker dan marktprikkels.Daarnaast maken de vele publieke belangen die in het geding zijn de ruimte voor markt-werking vaak wel erg klein. Stel dat we het basisonderwijs zouden willen financieren meteen systeem van ‘vouchers’, waarover de ouders van de kinderen zouden beschikken.Zijn die vouchers dan allemaal evenveel waard? Of zijn de vouchers in de eenoudergezin-nen of in de allochtone gezinnen meer waard, omdat hier hogere eisen aan het onderwijsworden gesteld? En indien ondanks het verschillende gewicht van de vouchers tochzwarte scholen ontstaan, die bovendien een lagere kwaliteit hebben, wat doet deoverheid dan?

Dit neemt niet weg dat van marktwerking een belangrijke prikkel tot innovatie kanuitgaan. Het is immers beter dat deelnemers, bedrijven en maatschappelijke organisatiesrechtstreeks nieuwe behoeften aan het onderwijs doorgeven dan de lange omweg tevolgen van adviesorganen, overlegorganen, ambtelijke voorportalen en politieke besluit-vorming. We stuiten daarbij wel al snel op het leerstuk van de ‘hybride’ organisaties (metalle voor- en nadelen van dien). Bovendien doemt de vraag op of die maatschappelijkebehoeften niet op een andere, directe manier aan het onderwijs kunnen worden doorge-geven. Waarom zijn de verantwoordingsrelaties van het onderwijs tegenover belangheb-benden blijkbaar onvoldoende ontwikkeld dat alleen marktprikkels in deze omissiekunnen voorzien? (Of bedoelen we met ‘marktwerking’ niets anders dan sneller reagerenop de omgeving? En spreken we tegenwoordig conform de veranderde tijdgeest over‘marktwerking’, waar eerder het woord ‘inspraak’ werd gebruikt?)

Ten slotte zijn er mogelijkheden voor meer marktwerking binnen het publieke domeinzelf. Te denken valt aan concurrentie tussen de universiteiten bij het verwerven vanonderwijs- en onderzoeksgelden. Tot op heden is het Nederlandse streven vooral op


11 Zie ook WRR, Staat zonder land: Rapporten aan de regering nr. 54. Sdu Uitgevers, Den Haag, 1998.

gelijkheid gericht en laten we slechts mondjesmaat concurrentie toe. Zolang het aantalmedische studenten nog door ‘Zoetermeer’ worden vastgesteld, is er blijkbaar nog steedsweinig ruimte voor marktwerking en dreigt marktwerking niet alleen een containerbegrip,maar ook een modewoord te worden. Toch is hier ruimte voor meer concurrentie.

CONCLUSIE

Het geheel overziende lijken in het onderwijs de mogelijkheden voor marktwerking(binnen het kader van de huidige publieke belangen) niet opvallend groot. De echtetoekomst lijkt ergens anders te liggen: bij professionalisering en institutionele borging enbij het verbeteren van de verantwoording van de instellingen tegenover deelnemers enandere betrokkenen.



4 Zeven stellingen over marktwerking in het onderwijs

E. Canton, W. Hassink, M. Pomp en D. Webbink1

“MARKTWERKING IS OVERAL IN OPKOMST, MAAR IN HET ONDERWIJS NOG ALTIJD VERDACHT.” (ROEL IN ’T VELD, DE VOLKSKRANT, 28-8 2000)

The market for education is reined in by various government regulations. As a result

competition among schools is often rather limited. This chapter discusses the pros and

cons of slackening the reins. Starting point is an overview of the various reasons for

government intervention in education. Arguments for curbing competition between

schools are identified. These include: economies of scale; imperfect information; and

crowding out of teachers’ intrinsic motivation.

Despite the (possible) validity of arguments, there seems to be scope for enhancing

competition in various areas. The following policy options are presented: introduction

of performance related pay for teachers; publishing quality rankings of schools; tuition

fee differentiation, and lowering entry barriers for for-profit higher education institu-

tions. Adverse effects of these policies may be addressed through income dependent

vouchers.

1 De gedresseerde onderwijsmarkt

De markt waarop ouders, leerlingen en studenten in Nederland onderwijs ‘kopen’verschilt in vele opzichten van de markten voor de meeste andere goederen en diensten.Zo is zelden echt sprake van kopen: onderwijs wordt grotendeels betaald uit algemenemiddelen (uitzonderingen: Luzac, LOI, post-initiële opleidingen en cursussen). Bovendiengeldt tot het eind van de leerplichtige leeftijd een afnameplicht voor het ‘product’ onder-


1 De auteurs zijn werkzaam bij de afdeling kenniseconomie van het Centraal Planbureau. Met dank aanvele collega’s en M. van Dyck voor nuttig commentaar


wijs. Aan de aanbodzijde valt de dominante rol op van publieke en private non-profitinstellingen (waaronder het bijzonder onderwijs); winstgerichte onderwijsondernemingenkomen, zeker in PO en VO, weinig voor. Toetredingsbarrières belemmeren bovendien hetopzetten van een nieuwe onderwijsinstelling. Wat betreft de inhoud van het onderwijsgelden landelijke kerndoelen en exameneisen voor PO en VO. Ook de onderwijsarbeids-markt wijkt af van andere arbeidsmarkten: onderwijssalarissen, in ieder geval in PO enVO, reageren nauwelijks op vraag en aanbod. Ondanks deze speciale kenmerken kan toch gesproken worden van een onderwijsmarkt.De reden is dat leerlingen of ouders zelf de onderwijsinstelling kunnen kiezen, zodatonderwijsinstellingen met elkaar concurreren om leerlingen (later in dit hoofdstuk zalblijken dat deze vrije schoolkeuze in de praktijk soms weinig voorstelt). Deze combinatievan enerzijds vrije keuze en anderzijds allerlei regels en voorschriften rechtvaardigt detypering van de onderwijsmarkt als een gedresseerde markt. Levert die dressuur altijdhet gewenste gedrag op bij aanbieders en vragers op de onderwijsmarkt? Wat zijn devoor- en nadelen van het laten vieren van de teugels teneinde meer ruimte te creërenvoor marktwerking in het onderwijs?2 In dit hoofdstuk zoeken we naar antwoorden opdeze vragen. We definiëren marktwerking als concurrentie tussen aanbieders van onder-wijs: hoe minder intensief de onderlinge concurrentie, des te geringer de mate vanmarktwerking. Scholen concurreren met elkaar indien zij proberen goed te presteren tenopzichte van andere scholen. Daarbij kan het gaan om verschillende prestaties: leerling-enaantallen, eindexamenresultaten, aantallen vroegtijdig schoolverlaters. De verschil-lende vormen van concurrentie, hun determinanten, en de rol van onderwijsbeleid,komen hierna uitgebreid aan bod. Voor alle duidelijkheid: concurrentie is geen doel op zich. Een pleidooi voor meer concur-rentie in het onderwijs dient gebaseerd te zijn op aangetoonde - of op zijn minst aanne-melijke - positieve gevolgen voor de doelstellingen van het onderwijsbeleid: toegankelijk-heid, kwaliteit, vernieuwing, en kosteneffectiviteit. Waar gunstige effecten aannemelijkzijn maar niet aangetoond, vormen experimenten soms een interessante beleidsoptie. Wezijn dus uitgesproken voorstanders van evidence based onderwijsbeleid. Toch hebben wewel een zekere a priori voorkeur voor concurrentie, ongetwijfeld vanwege onze achter-grond als econoom. Het uitgangspunt dat concurrentie vaak wenselijk is baseren econo-men op internationale ervaringen met verschillende economische systemen, maar ook optheoretische inzichten over prikkels en informatie. Centrale (onderwijs)planners beschik-ken veelal niet over de kennis en informatie die decentraal wel aanwezig is. In het onder-wijs gaat het om kennis en informatie over hoe binnen een bepaalde school onderwijs-doelen het beste kunnen worden gerealiseerd. Laten we deze relatie tussen inputs enoutputs aanduiden als de (schoolspecifieke) onderwijsproductiefunctie. Decentralisatie van beslissingsbevoegdheden over de inrichting van het onderwijs kanertoe bijdragen dat decentraal aanwezige kennis en informatie wél worden benut. Of ditin zo’n decentraal stelsel ook daadwerkelijk gebeurt, hangt af van de prikkels vooronderwijsaanbieders. Zonder concurrentie zijn die prikkels zwak. Gechargeerd: als deoverheid geen inzicht heeft in de relatie tussen onderwijsinputs en outputs (dus als deoverheid de onderwijsproductiefunctie niet kent), kan een onderwijsmonopolistongestraft zijn taken verwaarlozen: de overheid weet immers niet beter dan dat degerealiseerde onderwijsresultaten de maximaal haalbare zijn. De overheid kan proberendit risico te verminderen door toezicht te houden op de gang van zaken binnen de

2 Recente beleidsinitiatieven zoals vrij te besteden decentrale budgetten in PO, VO en BVE gaan al in derichting van grotere bestedingsvrijhied van scholen.

school, bijvoorbeeld via de onderwijsinspectie, maar zonder inzicht in de onderwijspro-ductiefunctie blijft een dergelijk sturen op inputs suboptimaal. Indien aanbieders wélonderling concurreren, bijvoorbeeld om leerlingen of studenten, dan is de prikkel tot hetverzorgen van goed onderwijs een stuk sterker. Het keuzegedrag van ouders, leerlingen,en studenten geeft dan immers een duidelijk signaal over de kwaliteit van de instelling.Door bijvoorbeeld de bekostiging te koppelen aan leerlingenaantallen kan dit signaalworden omgezet in een krachtige kwaliteitsprikkel. De vorige alinea gaf een elementaire economenvisie op de voordelen van concurrentie inhet onderwijs. Ongetwijfeld te elementair volgens veel van onze lezers, en trouwens ookvolgens onszelf. Concurrentie heeft niet altijd deze heilzame werking, en vergt niet altijdfinanciële prikkels. Het maatschappelijke belang vraagt soms om begrenzing van concur-rentie vanwege negatieve bijwerkingen, die afgewogen moeten worden tegen de voor-delen. Mogelijke negatieve bijwerkingen zijn:• verwaarlozing van niet-meetbare onderwijsoutput;• uitholling van de intrinsieke motivatie van docenten; en• grotere verschillen in onderwijskwaliteit.Op deze mogelijke negatieve bijwerkingen van concurrentie komen we hierna nog uit-gebreid terug. Het hoofdstuk is opgebouwd rondom een zevental stellingen (paragraaf 2tot en met 8). De eerste vier stellingen gaan in op de achtergronden van overheids-bemoeienis bij het onderwijs, en geven aan in welke gevallen al te felle concurrentienadelig zou kunnen uitpakken voor het realiseren van doelstellingen van onderwijsbeleid.De laatste drie stellingen gaan in op beleidsopties gericht op versterking van concurren-tie in achtereenvolgens VO, BVE, en hoger onderwijs. Paragraaf 9 vat de beleidsoptiessamen en inventariseert openstaande onderzoeksvragen.

2 Onvolkomenheden in de onderwijsmarkt vergen overheidsbeleid

Een vrije onderwijsmarkt leidt niet tot een maatschappelijk optimaal onderwijsaanbod.Ook kan de vrije markt resulteren in ongewenste verschillen in de toegankelijkheid vanhet onderwijs. In deze en de volgende paragraaf vatten we de redenen voor deze onvol-komenheden in de onderwijsmarkt samen - in economenjargon: marktimperfecties. Indeze paragraaf beperken we ons tot marktimperfecties die aanleiding zijn voor onder-wijssubsidies en onderwijsleningen; deze marktimperfecties vormen geen aanleidingvoor inperking van concurrentie tussen instellingen. In de volgende paragraaf gaan we inop een aantal marktimperfecties die daar wél om kunnen vragen.• Kredietmarktimperfecties: banken zijn doorgaans erg terughoudend met het

verstrekken van leningen voor onderwijsdoeleinden aan leerlingen, ouders ofstudenten. Overheidsbeleid zoals bekostiging uit algemene middelen of studie-financiering is nodig om te voorkomen dat minder draagkrachtig talent onbenutblijft.

• Externaliteiten van scholing: empirisch onderzoek wijst uit dat een jaar extraonderwijs leidt tot gemiddeld een 8,5% hoger loon (in 1999). Investeren in eigenonderwijs is dus de moeite waard. Het is denkbaar dat de maatschappij alsgeheel nog meer profiteert, bijvoorbeeld omdat mensen van elkaar leren (zonderdat daarvoor betaald wordt). Zulke onbetaalde baten worden door economenaangeduid als externaliteiten of externe effecten. Als gevolg van externe effectenis de private prikkel om scholing te volgen te zwak. De overheid zou die prikkelvia subsidies kunnen versterken. Empirisch onderzoek slaagt er overigens niet in



bij het huidige niveau van subsidiering het belang van externe effecten vanonderwijs aan te tonen.3

• Onderwijs als herverdelingsinstrument: over de wenselijkheid van een gelijk-matige inkomensverdeling bestaat in ons land in brede kring overeenstemming.Onderwijssubsidies kunnen daaraan bijdragen. Daarbij verdient het aanbevelingde subsidies te richten op groepen met een te geringe verdiencapaciteit.4

• Toegankelijkheid van het onderwijs: op een vrije onderwijsmarkt kunnen onder-wijsinstellingen kieskeurig zijn bij het toelaten van studenten.

Zoals gezegd vormt geen van deze marktimperfecties aanleiding voor inperking vanconcurrentie tussen aanbieders. Als dit de enige marktimperfecties zouden zijn, dan zouhet onderwijs prima kunnen worden overgelaten aan private, winstgerichte aanbieders.De overheid subsidieert of verschaft leningen, maar daarmee is haar rol ook uitgespeeld.Verdergaande overheidsbemoeienis is slechts gerechtvaardigd indien de onderwijsmarkttekortschiet in andere opzichten dan de hier genoemde. In de volgende paragraaf zettenwe uiteen dat dit soms inderdaad het geval is.

3 Het maatschappelijke belang is soms gediend bij inperking van de concurrentie tussen onderwijsaanbieders

Na ons loflied op concurrentie in de inleiding van dit hoofdstuk, hebben we aangegevendat concurrentie in het onderwijs ook een aantal negatieve effecten kan hebben. In dezeparagraaf gaan we hier nader op in. De argumenten zijn soms vrij subtiel; dat zegt nietsover hun juistheid, maar het betekent wel dat ons verhaal misschien wat minder leesbaaris. Waarvoor onze excuses.• Schaalvoordelen: kostenefficiency is soms gebaat bij schaalvergroting. Omdat

schaalvergroting kan leiden tot inperking van de concurrentie tussen aanbieders,gaat dit ten koste van de disciplinerende werking van concurrentie. Als deschaalvoordelen groot genoeg zijn, wegen de voordelen op tegen de nadelen.Schaalvoordelen - werkelijk of vermeend - zijn de afgelopen decennia in hetonderwijs aanleiding geweest voor schaalvergroting, waardoor in een aantalgevallen (BVE, HBO) inderdaad regionale onderwijsmonopolies zijn ontstaan. Inparagraaf 7 gaan we in op mogelijkheden om benutting van schaalvoordelen enconcurrentieprikkels in de BVE toch te combineren.

• Beperkte meetbaarheid van onderwijsoutput: sommige aspecten van de onder-wijsoutput zijn moeilijk meetbaar en daarom niet goed vast te leggen in contrac-ten tussen overheid, ouders en scholen. Dat is zelfs het geval bij toetsbare cogni-tieve vaardigheden zoals rekenen en lezen. Onduidelijk is immers in hoeverrevooruitgang in rekenen taalprestaties te danken is aan de school en niet aan deouders. Het meetbaarheidsprobleem is nog veel groter als het gaat om debijdrage van de school aan persoonlijkheidsontwikkeling, zoals zelfstandigheid,zelfvertrouwen en normbesef. Recent onderzoek in het Verenigd Koninkrijk wijstuit dat deze factoren belangrijk zijn voor later maatschappelijk functioneren:

3 Voor een samenvattig van het beschikbare onderzoek zie Venniker, R.J.G., Social returns to education:a survey of recent literature on human capitalexternalities,www.cpb.nl/eng/cpbreport/2000_1/s3_4.html

4 Teulings (2000) betoogt het tegenovergestelde: volgens hem zijn subsidies over de hele breedte van hetonderwijs te prefereren.


“There is now clear evidence that children with higher self-esteem at age ten getas much of a kick to their adult earning power as those with equivalently highermaths or reading ability.” (Feinstein, 2000).5 Als meetbaarheid inderdaad eenprobleem is, niet alleen voor de overheid maar ook voor decentrale partijen(ouders, leerlingen, studenten, onderwijsinspectie) dan werkt concurrentie niet.Concurrentie kan er zelfs toe leiden dat de aandacht zich concentreert opmeetbare (of gemeten) aspecten van het onderwijs. Niet-gemeten, maar welbelangrijke aspecten van de onderwijsoutput lopen het risico te worden verwaar-loosd.6 Voorzover dit risico reëel is, stelt dit grenzen aan de wenselijkheid vanmeer concurrentie tussen scholen. Het risico lijkt het grootst bij PO en VO. In hethoger onderwijs en wellicht in het MBO lijkt het belang van niet-meetbarekenmerken minder groot. Bijvoorbeeld omdat de deelnemers zelf mondiger zijn,maar ook omdat MBO en hoger onderwijs relatief dicht bij de arbeidsmarkt staan.Het is daarom in principe vrij eenvoudig na te gaan of afgestudeerden succesvolzijn op de arbeidsmarkt. De arbeidsmarkt geeft als het ware een totaaloordeelover de kwaliteit van het gevolgde onderwijs (waarmee we natuurlijk niet willenzeggen dat arbeidsmarktsucces het enige doel is van onderwijs). Sommigeonderwijsinstellingen, zoals MBA-opleidingen, bieden nu al informatie over desalarissen van afgestudeerden.

• De socialisatiedoelstelling van het onderwijs: de verschillende stakeholders bijhet onderwijs (ouders, leerlingen, leerkrachten, de maatschappij) stellen verschil-lende eisen aan de inhoud van het onderwijs (Dixit, 1999; zie ook Karsten, 1998,p. 54). Een vrije onderwijsmarkt waarop slechts de wensen van ouders, leerlin-gen en leerkrachten aan bod komen, verwaarloost de bredere maatschappelijkebelangen. Zo is de maatschappij sterk gebaat bij de overdracht van normen enwaarden gericht op samenwerking, ook als de ouders daar anders over denken.Ook bestaat het risico dat private scholen extreme (rechtse, linkse, religieuze,levensbeschouwelijke) ideologieën uitdragen die de maatschappelijke samenhangkunnen aantasten (Kremer & Sarychev, 1998, p. 27). Dit maatschappelijke belangis vaak niet contractueel of via regelgeving te waarborgen.

• Verdringing van intrinsieke motivatie: mensen komen niet uitsluitend inbeweging in reactie op financiële prikkels. Ook innerlijke drijfveren zoals normenen waarden, religieuze overtuiging, zelfbeeld en beroepseer spelen een rol.Versterking van de extrinsieke motivatie kan gepaard gaan met aantasting vandeze intrinsieke motivatie.7 Een voorbeeld: een crèche in Israël die boetes inrekening bracht aan ouders die hun kind te laat ophaalden, merkte dat het aantalovertredingen na introductie van de boete toenam. Te laat komen was niet langeriets om je voor te schamen - je betaalde er immers voor.8

Ook in het onderwijs kan versterking van extrinsieke motivatie ten koste gaanvan intrinsieke motivatie. Docenten kunnen gedemotiveerd raken indien zij hetgevoel hebben te worden afgerekend op basis van criteria die zij nauwelijkskunnen beïnvloeden. Maar het omgekeerde kan ook. Extra belonen van goede


5 Over de vraag hoe ernstig deze meetproblemen in ons land zijn, doet het beschikbare onderzoek geenuitspraak. Hier lijkt ons een belangrijke taak te liggen voor onderwijskundig onderzoek.

6 Indien meetbare en niet-meetbare aspecten van het onderwijs sterk complementair zijn, dus indiensociale vaardigheden en rekenen taalprestaties elkaar versterken, kunnen sterkere prikkels voormeetbare doelstellingen tegelijkertijd leiden tot betere prestaties bij niet-meetbare doelstellingen.Onderwijskundig onderzoek zou hier uitkomst kunnen bieden.

7 Voor een overzicht van de literatuur over de relatie tussen intrinsieke en extrinsieke motivatie, zieFrey, B.S. R. Jegen (2000).

8 Gneezy, U. & A. Rustichini (2000).


prestaties op onderwijsdoelen die docenten zelf ook belangrijk vinden kan doorhen worden opgevat als een blijk van erkenning. Al met al zijn geen eenduidigeuitspraken mogelijk over de gevolgen van intensievere concurrentie voor intrin-sieke motivatie.

Voorzover wij kunnen overzien zijn dit de vier argumenten tegen concurrentie in hetonderwijs. Als schaalvoordelen geen rol spelen, de onderwijsoutput goed meetbaar is,het maatschappelijke belang goed gewaarborgd kan worden via contractuele afsprakenmet onderwijsaanbieders, en concurrentieprikkels de intrinsieke motivatie niet aantasten,dan zijn er geen goede argumenten tegen concurrentie. Uiteindelijk zijn dit stuk voorstuk vragen die met empirisch onderzoek kunnen worden beantwoord.

4 Scholen kunnen ook concurreren zonder winstprikkel

Onderwijsinstellingen zijn doorgaans óf overheidsinstellingen (openbare scholen in PO enVO) óf private instellingen zonder winstdoelstelling. Private winstgerichte onderwijs-instellingen zijn schaars. Dat geldt niet alleen in ons land maar ook elders - zelfs in hetMekka van de vrije markt, de Verenigde Staten, is het onderwijs grotendeels publiek ofnon-profit. Een voor de hand liggende verklaring luidt dat winstgericht onderwijs vrijwelaltijd wordt uitgesloten van publieke bekostiging. Dit zet private winstgerichte aan-bieders op een concurrentie-achterstand. Op de vraag of overheden terecht een derge-lijke ontmoedigingsbeleid voeren komen we nog terug. Eerst gaan we in op de vraag ofeen winstprikkel nodig is voor effectieve concurrentie tussen onderwijsinstellingen. Hetantwoord luidt om een aantal redenen ontkennend:• Zolang ouders en studenten maar kunnen kiezen hebben onderwijsinstellingen

belang bij een goede reputatie. Dat levert een kwaliteitsprikkel op. Scholen besef-fen immers dat leerlingenaantallen zullen teruglopen indien zij slecht presteren,te weinig aan onderwijsvernieuwing doen, of niet zorgen voor een prettige sfeer.

• Teambeloning op basis van relatieve schoolprestaties kan de concurrentieprikkelversterken, ook in non-profit instellingen.

• Door hun beroepseer stellen docenten en schoolleiders belang in de reputatievan hun school. Zij zullen vaak bereid zijn zich daarvoor in te zetten. Intrinsiekemotivatie levert in dit geval dus een concurrentieprikkel op.

De laatste twee concurrentiemotieven werken ook ‘op afstand’: onderwijsinstellingen meteen regionale monopolie, die nauwelijks het risico lopen dat leerlingen of studentenweglopen naar de concurrent, kunnen toch tot onderlinge concurrentie worden aangezetvia prestatie-afhankelijke teambeloning of door het opstellen van ranglijsten die appelle-ren aan de beroepseer van docenten.

Concurrentie kan dus prima zonder winstprikkel. Toch is het denkbaar dat mét winstprik-kels de concurrentie tussen scholen intensiever zou zijn, of anders gericht. Zo kan deprikkel tot kostenefficiency sterker zijn bij concurrentie tussen winstgerichte bedrijvendan bij concurrentie tussen non-profit instellingen. Maar ook dit voordeel van winstprik-kels kan benaderd worden door non-profit instellingen op de juiste wijze te budgetteren(bijvoorbeeld via lump-sum financiering). Dat vereist echter wel dat instellingen eropkunnen vertrouwen dat zij eventuele efficiency-winsten mogen behouden. VolgensBovenberg & Teulings (1999) zal de overheid in de verleiding komen efficiency-winsten


bij publieke instellingen en overheidsbedrijven af te romen. Privatisering zou ditprobleem kunnen oplossen.9 Zij lijken daarbij vooral te denken aan de omvorming vanoverheidsbedrijven in winstgerichte ondernemingen. Maar hun analyse pleit op geenenkele wijze tegen private non-profit instellingen. Tot dusverre hebben we redenen genoemd waarom winstprikkels in het onderwijsoverbodig zijn. Winstprikkels zijn mogelijk zelfs nadelig. Winststreven kan de intrinsiekemotivatie van docenten aantasten, of het management van een school in de verleidingbrengen te bezuinigen op moeilijk waarneembare aspecten van de onderwijskwaliteit.Uitsluiting van het winstmotief vermindert dit risico.10

5 Concurrentie, mits goed vormgegeven, leidt niet tot grotere tweedeling in het onderwijs

In een volledig geprivatiseerde, niet-gereguleerde onderwijsmarkt waarin scholen zelf deprijs van onderwijs en de beloning voor docenten bepalen, en waarin het bovendien istoegestaan leerlingen te selecteren, bestaat een reële kans op tweedeling. ‘Dure’ scholentrekken met betere arbeidsvoorwaarden de beste docenten aan, en zullen vooral bezochtworden door leerlingen met draagkrachtige ouders. De overige scholen moeten het doenmet gemiddeld minder goede docenten en minder fraaie voorzieningen. Kinderen metweinig draagkrachtige ouders zullen vooral te vinden zijn op scholen met een relatieflage kwaliteit. Over de onwenselijkheid van een dergelijke uitkomst bestaat bredemaatschappelijke overeenstemming. Dit betekent evenwel niet dat meer concurrentie tussen scholen automatisch tot twee-deling leidt. Het is zelfs denkbaar dat concurrentie, mits voorzien van de juiste checksand balances, het risico van tweedeling vermindert. We gaan in deze paragraaf nader inop vier maatregelen die de concurrentie tussen scholen bevorderen, maar die tegelijker-tijd gevolgen kunnen hebben voor tweedeling:• differentiatie in de beloning van docenten;• openbaarheid van indicatoren van schoolkwaliteit;• eigen bijdragen van ouders/leerlingen; en• selectie van leerlingen in het basisonderwijs.

Voorts beperken we ons tot de eerste fasen van het onderwijs. In deze fasen wordt debasis gelegd voor de gehele onderwijsen beroepsloopbaan. Mogelijke nadelige effectenvan concurrentie zullen dan waarschijnlijk veel ernstiger zijn dan bijvoorbeeld in hethoger onderwijs.

Differentiatie in de beloning van docenten: Scholen met veel achterstandsleerlingenkrijgen extra middelen in het kader van de gewichtenregeling of de cumi-regeling. Dezemiddelen worden thans vooral ingezet voor kleinere klassen en nauwelijks voor salaris-differentiatie. De variatie in de beloning van docenten op het VO bedraagt niet meer danenkele procenten.11 Door meer gebruik te maken van beloningsdifferentiatie zoudenachterstandsscholen hogere salarissen kunnen bieden en zo kwalitatief goede docenten


9 Privatisering lost het probleem niet helemaal op. Ook binnen de geprivatiseerde bedrijven moeteninnovatoren nog maar afwachten in hoeverre zij worden beloond voor hun inspanningen.

10 In de literatuur wordt deze inperking van de winstprikkel aangeduid als de non distributionconstraint.

11 Hassink, W.J.H. & J.M. Pomp (2000).


werven en behouden. Anders gezegd, door meer te betalen kunnen deze scholen hunwervingspositie op de arbeidsmarkt versterken. Dit kan de kwaliteit van achterstands-scholen ten goede komen en daarmee de tweedeling verminderen.

Indicatoren van schoolkwaliteit: De Trouw-enquête is inmiddels een bekend begrip inonderwijsland, en het beleid heeft hierop gereageerd door de publicatie van deKwaliteitskaart. Over de wenselijkheid of onwenselijkheid van de publicatie van school-indicatoren lopen de meningen uiteen.12 Wij beperken ons hier tot de mogelijke effectenop tweedeling. Openbaarheid van schoolgegevens geeft scholen prikkels tot het verbeteren van degemeten onderwijskwaliteit om te voorkomen dat leerlingenaantallen teruglopen. Deschoolleiding en docenten kunnen door de openbaarheid bewust gemaakt worden vanhet belang van de onderwijsprestaties van hun leerlingen. De openbaarheid van prestatie-indicatoren kan er bovendien toe leiden dat lokale en landelijke beleidsmakers onderdruk gezet worden om middels beleid de prestaties van (sommige) scholen te bevorde-ren. Deze effecten gelden mogelijk sterker voor scholen waar de resultaten van leerlin-gen achterblijven bij het landelijke gemiddelde, hetzij door de sociaal-economischeachtergrond van de leerlingpopulatie hetzij door zwak presteren van de school. Eenveelgehoord nadeel van openbaarheid van schoolgegevens is het verschijnsel ‘teaching tothe test’: scholen zullen zich gaan richten op de gemeten uitkomsten onder verwaarlo-zing van niet-gemeten onderdelen van de output. Voor achterstandsscholen kan ditnadeel echter in een voordeel verkeren omdat hiermee juist een ‘first things first beleid’kan worden afgedwongen, zoals onder meer bepleit door de Onderwijsraad in zijn adviesover de leerstandaarden.13 Bovenstaande effecten lijken positief voor achterstands-scholen. Nadelen van de openbaarheid van schoolgegevens kunnen voortvloeien uit detekortschietende kwaliteit van de indicatoren. De motivatie van docenten kan wordenaangetast indien zij menen dat scholen ten onrechte een slechte beoordeling hebben.Ook als de kwaliteit wel goed wordt gemeten, kunnen ongunstige effecten op tweedelingontstaan. Door het vertrek van goede leerlingen en docenten kunnen scholen in eenneerwaartse spiraal terechtkomen. Scholen kunnen selectiever worden in het accepterenen behouden van leerlingen (ervaringen in het Verenigd Koninkrijk laten zien dat ditgevaar reëel is). Hoe de balans richting tweedeling uitvalt, is op dit moment moeilijk tezeggen. De stelling dat openbaarheid van schoolgegevens tweedeling in de hand werkt,lijkt in ieder geval voorbarig.

Meer private financiering: In recente bijdragen in de media toonde In ’t Veld zichvoorstander van het vergroten van private bijdragen aan het onderwijs. Ook ministerHermans acht het niet zijn taak om ouders te verbieden meer bij te dragen aan hetonderwijs van hun kinderen.14 Als deze vergroting van de private bijdragen neerkomt ophogere ‘vrijwillige ouderbijdragen’, dat wil zeggen een sterkere differentiatie van ‘vrijwil-lige’ ouderbijdragen tussen scholen, bestaan risico’s voor tweedeling (overeenkomstig deinleiding van deze paragraaf). De risico’s hangen (uiteraard) af van de hoogte van deeigen bijdragen. De Onderwijsinspectie heeft hier voor het schooljaar 2000/01 voor hetprimair onderwijs over gerapporteerd. In tweederde van de onderzochte scholen was de

12 Een studie over de verschillende aspecten van de openbaarheid van schoolgegevens wordt op ditmoment voorbereid door de Vereniging voor Onderwijsresearch en de Vereniging OOMO. Naarverwachting zal deze studie 2001 verschijnen.

13 Zie Onderwijsraad (1999).14 Zie de beleidsbrief Onderwijs in stelling (OCenW, 2000).


ouderlijke bijdrage minder dan f 50,- per leerling. In 5 procent van de scholen meer dan f 100,- (Onderwijsinspectie, 2000). Voor het voortgezet onderwijs in het schooljaar1994/95 bedroeg de totale eigen bijdrage voor ouders met een modaal inkomen en tweekinderen tussen f 281,- en f 470,- per leerling (Regioplan, 1995).Om te voorkomen dat verschillen in ouderbijdragen tweedeling in de hand werken kangekozen worden voor invoering van een maximum. Een andere mogelijkheid is omminder draagkrachtige ouders te steunen met een soort vouchers voor eigen bijdragen.

Selectie van leerlingen: In de onderwijswetgeving is vastgelegd dat bijzondere scholenleerlingen mogen weigeren op grond van denominatie of gebrek aan capaciteit op school.Openbare scholen hebben deze mogelijkheid niet. Als de denominatie voorouders/leerlingen een belangrijke factor is bij de schoolkeuze betekent dit een beperkingvan de concurrentie tussen scholen. Bovendien kan de selectie van scholen in de huidigesituatie er in theorie toe leiden dat allochtone leerlingen slechts kunnen kiezen uitopenbare scholen, dat is ongeveer éénderde van het totaal. Dit werkt tweedeling in dehand. De recente ervaringen in Soest, waar gepoogd werd drie openbare scholen tesluiten om een betere spreiding van allochtone leerlingen af te dwingen, vormen hiervaneen illustratie. Vermindering van deze vorm van selectie, door aanpassing van de onder-wijswetgeving of door afspraken met bijzondere scholen, vermindert het gevaar voortweedeling.

6 Teambeloning kan een bijdrage leveren aan verbetering van onderwijskwaliteit, met name op scholen met achterstandsleerlingen

Concurrentie tussen scholen kan worden aangewakkerd door goed presterende scholente belonen met een extra budget, bijvoorbeeld in te zetten voor een prestatietoeslag ophet salaris voor alle docenten binnen de school.15 Dit versterkt prestatieprikkels voordocententeams. Een belangrijke vraag is natuurlijk hoe schoolprestaties moeten wordengemeten. Zoals al enige malen aangegeven, is de schooloutput slechts beperkt meetbaar,en kan afrekenen op basis van meetbare prestaties leiden tot verwaarlozing van niet-


Tabel 1Onderzoek naar teambeloning in het voortgezet onderwijs

prestatieprikkel uitkomsten

VS (Dallas, 1991-95) $1000 per leraar + $2000 per school voor minder drop-outs, de 20% (later 50%) best presterende scholen betere test-scores

Israël (1995-97) $200 tot $715 per leraar + $13 000 tot minder drop-outs, $105 000 per school voor de 33% best betere test-scorespresterende scholen

Bronnen: Ladd (1999) en Lavy (1999)

15 We gaan hier niet in op salarisdifferentiatie binnen scholen.


meetbare prestaties. Het zou echter voorbarig zijn invoering van prestatiebeloninggekoppeld aan schoolprestaties dan maar onmiddellijk van de hand te wijzen. Ervaringenin Israël en de Verenigde Staten laten zien dat prestatieprikkels kunnen bijdragen aan hetverbeteren van examencijfers en aan het verminderen van het aantal drop-outs. Tabel 1vat het beschikbare onderzoek samen. In beide gevallen werden schoolprestatiesgemeten aan de hand van testscores, drop-out percentages, en - in de VS - absentie vanleerlingen. Tegenover de eventuele nadelen van prestatie-afhankelijke teambeloning staandus belangrijke voordelen.

Verdient het aanbeveling een dergelijke vorm van prestatiebeloning ook in Nederland inte voeren? Het antwoord luidt niet zonder meer bevestigend, vanwege het reedsgenoemde risico van verwaarlozing van niet-meetbare prestaties. Hier staan tegenover depositieve effecten op aantallen drop-outs. Deze uitruil tussen vermindering van drop-outsen realisatie van niet-meetbare onderwijsdoelen maakt introductie van teambeloning metname aantrekkelijk in scholen en onderwijstypen met een groot aantal drop-outs: scholenmet veel achterstandsleerlingen in VO en BVE (VBO/VMBO, de BVE-opleidingen van delagere kwalificatieniveaus). De prijs die dan wordt betaald voor het terugdringen vandrop-outs is het risico dat minder aandacht wordt besteed aan belangrijke niet-meetbareonderwijsdoelen. Maar dat is wellicht een acceptabele prijs, vanwege de grotemaatschappelijke kosten verbonden aan drop-outs. Een definitief oordeel is pas mogelijkindien meer bekend is over het relatieve belang van meetbare en niet-meetbare onder-wijsuitkomsten, en over de mate waarin concurrentie leidt tot verdringing van niet-meetbare (of althans, niet gemeten) onderwijsuitkomsten.

7 Monopolievorming in het middelbaar beroepsonderwijs bedreigt de onderwijskwaliteit

In het onlangs verschenen Sociaal en Cultureel Rapport 2000 schrijft het SCP: “Studentenin het secundair beroepsonderwijs profiteerden de afgelopen jaren het minst van demarktwerking in het onderwijs. De regionale opleidingen centra (rocs) hebben in hunregio vaak een monopoliepositie, goede informatie over de kwaliteit van de verschillendeopleidingen ontbreekt en de invloed van studenten en hun ouders is door hun achter-grond of relatieve onbekendheid met het onderwijs veelal gering. ”(SCP, 2000, p. 462).Als gevolg van de schaalvergroting gedurende de afgelopen 10 jaar is het aantal instellin-gen voor secundair beroepsonderwijs gedaald van 330 in 1993 tot 62 nu, waarvan 43ROC’s. De komende jaren zal dit aantal nog verder dalen (OCenW, 2000, p. 46). Verwachtwerd dat schaalvergroting zou leiden tot grotere efficiency en tot een betere matchtussen leerling en opleidingsrichting. In hoeverre deze doelstellingen zijn gehaald moetblijken uit de evaluatie van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB). Vast staat nu aldat nog steeds grote aantallen leerlingen het secundair beroepsonderwijs (het vroegereMBO) verlaten zonder diploma, waarbij moet worden aangetekend dat voortijdig school-verlaten vaak het gevolg is van problemen eerder in de schoolloopbaan. De Werkgroep Voortijdig Schoolverlaten heeft onlangs een reeks aanbevelingen gedaanom het aantal drop-outs te verminderen.16 Intensivering van concurrentie tussen instellin-gen wordt niet expliciet als beleidsoptie genoemd, maar de Werkgroep stelt wel voorjaarlijks een top-5 te publiceren van scholen met best practices op het gebied van

16 Zie het rapport van de Werkgroep Voortijdig Schoolverlaten (2000).

maatregelen ter verbetering van het schoolklimaat. Een plaats op de top-5 is uiteraardgoed voor de reputatie van een school. Omdat scholen en docenten belang hechten aanhun reputatie levert zo’n top-5 een concurrentieprikkel op. Om te voorkomen dat scholenterughoudend worden met het delen van best practices met andere scholen zou ‘kennisdelen’ expliciet bij de beoordeling kunnen worden betrokken.Op dit idee van een top-5 zijn verschillende varianten mogelijk. Zo kan aan een plaats opde top-5 een beloning worden gekoppeld, eventueel te verdelen onder docenten. Eenandere mogelijkheid is de top-5 (of top-10) te baseren op een output-indicator zoals hetpercentage voortijdig schoolverlaters, in plaats van op een moeilijk meetbare input-indicator zoals schoolklimaat. Daarmee lijkt deze optie op de reeds besproken optie vanteam-beloning voor achterstandsscholen. De daar genoemde voor- en nadelen zijn ookhier van toepassing. Overigens kent de BVE nu al een zekere mate van prestatiebekosti-ging, waarin ook aantallen vroegtijdige schoolverlaters een rol spelen.Een tweede beleidsoptie ter bevordering van de concurrentie betreft de bekostiging. Deoverheid kan particuliere winstgerichte instellingen voor secundair beroepsonderwijserkennen. Inmiddels zijn er zo’n 70. Net als bij het HBO ondervinden deze instellingenechter een concurrentienadeel omdat zij niet in aanmerking komen voor publiekebekostiging. Ook hier kan de concurrentie worden versterkt door erkende particuliereinstellingen op gelijke wijze te financieren als publieke instellingen.

8 Trends vragen om meer concurrentie in het hoger onderwijs

Globalisering en voortgaande Europese integratie maken de markt voor hoger onderwijssteeds meer tot een internationale markt. Studenten en docenten worden mobieler, mededoor de invoering van de nieuwe Bachelor/Master structuur. Door dit proces van interna-tionalisering neemt de concurrentie in het hoger onderwijs de komende jaren toe. Datlevert een prikkel op tot verbetering van de onderwijskwaliteit in het hoger onderwijs.Instellingen beschikken op dit moment echter over een beperkt arsenaal instrumentendie zij kunnen inzetten bij hun streven bij de internationale top te behoren. Beleidsoptiesdie het instrumentarium helpen vergroten zijn het toestaan van collegegeld-differentiatieen selectie-aan-de-poort. Een derde beleidsoptie is het opheffen van de ongelijke bekosti-ging van particuliere onderwijsinstellingen. We vatten de voor- en nadelen van de driebeleidsopties kort samen.Collegegeld-differentiatie binnen en tussen instellingen heeft drie voordelen: • Studenten maken efficiëntere keuzes omdat ze worden geconfronteerd met

verschillen in kosten (en opbrengsten) van opleidingen;• instellingen kunnen beschikken over meer middelen;• universiteiten krijgen een extra instrument voor het volgen van een kwaliteits-

strategie. Dit vergroot de kans dat sommige Nederlandse universiteiten eeninternationale toppositie verwerven of behouden.

Een veelgehoord bezwaar tegen collegegeld-differentiatie is dat hoge collegegelden detoegankelijkheid van top-instellingen afhankelijk maakt van andere factoren dan degeschiktheid van de deelnemer, bijvoorbeeld het ouderlijke inkomen. Een goed stelselvan studieleningen, eventueel aangevuld met gerichte subsidies (vouchers) voor studen-ten met minder draagkrachtige ouders, kan dit tegengaan. Ook mag op grond vanervaringen in de Verenigde Staten worden verwacht dat top-instellingen zeer getalen-teerde studenten graag binnen zullen halen en bereid zullen zijn daarvoor beurzen



beschikbaar te stellen. De reden is dat slimme studenten de kwaliteit van het onderwijsverbeteren. In technische termen: onderwijs is een customer input technology. Een tweede instrument dat kan worden ingezet om instellingen in staat te stellen teconcurreren op kwaliteit is selectie-aan-de-poort, door middel van een toelatingsexamenof eindexamenresultaten. Instellingen zijn op dit moment verplicht alle studenten met dejuiste vooropleiding te accepteren (alleen bij studierichtingen met een numerus-fixusspelen eindexamenresultaten een (beperkte) rol bij de toelating). Wel mogen instellingensinds kort na het eerste studiejaar een bindend studie-advies geven (de universiteitenvan Leiden en Maastricht maken van deze mogelijkheid gebruik). Ook tekent zich af datinstellingen mogen selecteren bij de toelating tot de Master-opleiding na invoering van deBachelor-Master structuur. Het verbod op selectie-aan-de-(Bachelor)-poort blijft echterbestaan. Ervaringen in het Verenigd Koninkrijk, waar selectie-aan-de-poort plaatsvindt terwijl hetcollegegeld voor de bachelor-fase nog steeds landelijk wordt vastgesteld, laten zien datforse verschillen in kwaliteit optreden, gemeten aan de hand van het niveau vaninstroom, voorzieningenniveaus (bibliotheek, computers), en het percentage studentendat doorstroomt naar de PhD-fase.17 Meer vrijheid voor instellingen bij de selectie vanstudenten kan dus het ontstaan van top-universiteiten bevorderen. Aan selectie-aan-de-poort kleeft als mogelijk bezwaar dat de criteria die gehanteerdzullen worden bij selectie-aan-de-poort - eindexamencijfers of scores op een toelatings-examen - geen perfecte voorspellers zijn van de succeskansen in een studie. Daaromdienen de criteria voor selectie-aan-de-poort niet dwingend te worden voorgeschreven.Indien instellingen worden afgerekend op het aantal afgestudeerden zullen zij zoekennaar uitgebalanceerde toelatingseisen: niet te streng, want dan derft de instelling inkom-sten, maar ook niet te soepel, want dan maakt de instelling hoge kosten voor kanslozestudenten.Een derde en laatste instrument ter bevordering van de concurrentie in het hoger onder-wijs betreft de bekostiging. De recente trend van schaalvergroting in het HBO heeftgeleid tot een sterke afname van het aantal instellingen. In 1985 werden nog 432 HBO-instellingen door de overheid bekostigd, door schaalvergroting is dit aantal gedaald tot62 in 2000. Naast deze bekostigde instellingen opereert een flink aantal niet-bekostigdeinstellingen op de HBO-markt (in 1998 waren dat er 52; SCP, 2000, p. 448). Het betreftprivate winstgerichte onderwijsondernemingen, die bevoegd zijn tot het uitreiken vanHBO-diploma’s. Hun marktaandeel (aandeel HBO-studenten) bedraagt zo’n 12% (SCP, 2000,p. 450). Omdat zij kostendekkende bijdragen moeten vragen aan hun studenten, hebbendeze instellingen een concurrentieachterstand.18

Door de schaalvergroting binnen het publieke deel van het HBO, gekoppeld aan dezwakke concurrentiepositie van het private deel, dreigt regionale monopolievorming bijde bekostigde instellingen. Hierdoor ontstaan risico’s voor kwaliteit en vernieuwing. Eenvoor de hand liggende beleidsoptie om dit risico tegen te gaan is het gelijktrekken vande financieringscriteria voor bekostigde en niet-bekostigde HBO-instellingen. We realise-ren ons dat dit een nogal ingrijpende beleidsoptie is, en de ruimte ontbreekt om op allevoetangels en klemmen rondom deze optie in te gaan. Maar de beleidsoptie is wat onsbetreft nadere studie waard.Bij WO-instellingen is deze optie - het creëren van een level playing field voor privateaanbieders - wellicht minder aantrekkelijk. Nederlandse universiteiten combineren onder-

17 Zie CPB, 2001, voor een overzicht en evaluatie van buitenlandse ervaringen met concurrentieprikkelsin het hoger onderwijs.

18 Wel komen studenten van niet-bekostigde instellingen meestal in aanmerking voor studiefinanciering.

wijs en onderzoek binnen één instelling vanwege synergie tussen beide activiteiten.Indien onderzoeksprestaties slecht meetbaar zijn, kan sterkere concurrentie op de onder-wijsmarkt ertoe leiden dat universiteiten hun onderzoeksactiviteiten verwaarlozen.Overigens moet dit risico ook weer niet worden overdreven. Onderzoeksprestaties zijnvoor een belangrijk deel meetbaar (bijvoorbeeld via publicaties). Door de financiering vanuniversiteiten sterker te koppelen aan dergelijke onderzoeksprestaties kan wordenvoorkomen dat sterkere prikkels op de onderwijsmarkt ten koste gaan van de onder-zoeksprestaties.

9 Conclusie: onderzoeksvragen en beleidsopties

Bij de huidige stand van kennis is het niet mogelijk alle relevante vragen rondom dewenselijkheid van meer concurrentie in het onderwijs te beantwoorden. Centraal op deonderzoeksagenda staan de volgende vragen:• In hoeverre is onderwijsoutput meetbaar?• Neemt het belang van niet-meetbare onderwijsoutput toe of af?• Gaat een sterkere focus op meetbare onderwijsdoelstelling ten koste van niet-

meetbare doelstellingen zoals sociale vaardigheden en zelfvertrouwen?• Wat is de invloed van prestatieprikkels op de intrinsieke motivatie van docenten?• Wat is de relatie tussen prestatie-indicatoren zoals eindexamenresultaten en later

arbeidsmarktsucces?Het beantwoorden van deze vragen vereist met name onderwijskundige expertise -economen zijn hier nauwelijks voor toegerust.Investeren in kennis over onderwijsbeleid vereist ook de bereidheid tot experimenteren.Een voorbeeld: buitenlandse ervaringen met prestatiebeloning laten gunstige effectenzien voor belangrijke onderwijsuitkomsten, maar over de effecten in Nederland, en overde optimale vormgeving van prestatiebeloning, bestaat nog veel onzekerheid. Goedvormgegeven experimenten kunnen helpen die kennislacune te dichten.19

Ondanks deze openstaande vragen tekent zich ook bij de huidige stand van kennis eenaantal serieuze beleidsopties af rondom concurrentie in het onderwijs. In het vooraf-gaande zijn de verschillende opties uitgebreid besproken. We vatten ze hier samen.1 Prestatiebeloning voor scholen kan een bijdrage leveren aan het verminderen van

de problemen op achterstandsscholen.2 Door private (winstgerichte) aanbieders in BVE en hoger onderwijs niet langer uit

te sluiten van publieke bekostiging krijgt de kwakkelende concurrentie in diesectoren een nieuwe impuls.

3 Versoepeling van regelgeving rond selectie-aan-de-poort en collegegeld-differen-tiatie stimuleert differentiatie in het hoger onderwijs, en vergroot de succeskansvan Nederlandse instellingen op de internationale markt voor hoger onderwijs.

4 Publicatie van een scholen top-10 van BVE-instellingen, gebaseerd op best practi-ces of op onderwijsuitkomsten, is een manier om concurrentie tussen instellin-gen te bevorderen.

5 Invoering van inkomensafhankelijke vouchers voor eigen bijdragen verminderthet risico dat meer concurrentie tussen onderwijsinstellingen ten koste gaat vande toegankelijkheid voor minder draagkrachtige bevolkingsgroepen.


19 Een ander voorbeeld van een grootschalig onderwijsexperiment is het Star-project in Tennesseewaaraan 11.600 leerlingen en 80 scholen gedurende vier jaar deelnamen met als doel de effecten vanklassenverkleining van 22 naar 15 leerlingen te bepalen.

Literatuur

Bosker, R., J.F. Lam, H. Dekkers, H. Vierke,1997, De betekenis van kwaliteitsverschillen tussen basisscholen, Enschede, Nijmegen.

Bovenberg, A.L. en C.N. Teulings,1999, Op zoek naar de grenzen van de staat: publieke verantwoordelijkheid tussencontract en eigendomsrecht, in: W. Derksen e.a., Over Publieke en PrivateVerantwoordelijkheden, WRR Voorstudies en achtergronden, Den Haag.

CPB, 2001, Reforming Higher Education: Getting the Incentives Rights, te verschijnen.

Dixit, A., 1999, Incentives and Organizations in the Public Sector: An Interpretative Review,ongepubliceerd working paper.

Feinstein, L., 2000, The Relative Economic Importance of Academic, Psychological andBehavioural Attributes Developed in Childhood, CEP-discussion paper no.

Frey, B.S. en R. Jegen (2000), “Motivational Crowding Theory: A Survey of the Empirical Evidence”.

Gneezy, U., en A. Rustichini, 2000, Pay enough or don’t pay at all, Quarterly Journal of Economics, Augustus, blz.791-810.

Goldstein, H., 1997, Value addes tables: the less than-holy grail, Managing Schools Today, blz. 18-19.

Hassink, W.H.J. en J.M. Pomp (2000), Lerarentekort en lerarenloon, in: ESB, 30-6-2000, blz. 536-539.

Inspectie van het Onderwijs, 2000, “Onderwijstijd, resultaten en de ouderbijdrage in de schoolgids,” notitie 2000-7.

Karsten, S., 1998, De teugels worden langer, maar niet losser. Over ontwikkelingen in het onder-wijsbeleid, in: Om de kwaliteit van het onderwijs, Wiardi Beckman Stichting,Amsterdam.

Kremer, M., en A. Sarychev, 1998, Why do Governments Operate Schools?, ongepubliceerd working paper.

Ladd, H.F., 1999, ‘The Dallas school accountability and incentive program: an evaluation of itsimpacts on student outcomes’, Economics of Education Review, 18, blz.1-16.

Lavy, V., 1999, “Evaluating the Effect of Teachers’ Performance Incentives on Pupils’Achievements,” Ongepubliceerd paper, Hebrew University of Jerusalem.


Lavy, V., 2000, Do monetary Incentives to Teachers and Students Improve EducationalOutcomes?, ongepubliceerd paper gepresenteerd tijdens het Nyfer seminar“Challenges For the City”, 18-19 May.

MDW werkgroep Voortijdig Schoolverlaten, 2000, Alle wegen leiden uiteindelijk naar een startkwalificatie.

OCenW, 2000, Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in Kerncijfers 2001, blz. 46

Onderwijsraad, 1999, Zeker Weten. Leerstandaarden als basis voor toegankelijkheid, Advies uitgebrachtaan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Oosterbeek, H. en D. Webbink, 2000, Een economische kijk op publieke indicatoren van schoolkwaliteit.

Regioplan, 1995, “Ouderbijdrage in het voortgezet onderwijs,” Regioplan, Amsterdam.

SCP, 2000, Nederland in Europa, Den Haag, blz. 439-497.

Teulings, C., 2000, Onderwijs: een nuttige maatschappelijke investering, Socialisme en Democratie,jrg. 57 no. 6.



5 Regulatieve structuur en concurrentie

P.N. Karstanje1

De traditie van het Nederlandse onderwijs met vrijheid van schoolkeuze impliceert een

regulatieve structuur die ruimte laat voor concurrentie tussen onderwijsinstellingen.

Tegelijkertijd geldt voor het gesubsidieerde onderwijs dat het ‘marktkarakter’ van het

onderwijs sowieso zeer beperkt is, waardoor eerder sprake is van een ‘quasi-markt’ dan

een ‘echte markt’. Onderwijsinstellingen hebben in principe een bepaalde responsiviteit

in de richting van de markt (ouders, leerlingen, studenten). De responsiviteitskenmer-

ken zoals de vrijheid om eigen onderwijsmethoden te kiezen, een eigen missie te

bepalen of strategisch beleid te voeren zijn niet of slechts zeer ten dele afhankelijk van

overheidsregulering. Een deel van de elementen die door de onderwijsvragenden van

belang geacht worden bij de keuze van instellingen, zoals schoolklimaat of onderwijs-

visie, wordt immers niet gereguleerd. Bereikbaarheid van de instelling, die door onder-

wijsvragenden in alle sectoren van het onderwijs van belang wordt geacht, is echter wel

beïnvloed door overheidsregulering inzake stichting- en opheffingsnormen en schaal-

vergroting.

Deregulering zoals dat sinds het eind van de jaren tachtig onderdeel uitmaakt van de

beleidsagenda beoogt de concurrentie tussen scholen te bevorderen. Uit een analyse

van de feitelijke dereguleringsmaatregelen komt echter naar voren dat deze

1 P.N. Karstanje studeerde didactiek/onderwijskunde aan de Vrije Universiteit te Amsterdam, promo-veerde op Beleidsevaluatie bij controversiële onderwijsvernieuwing en was werkzaam in verschillendebeleidsadviescommissies van de minister van onderwijs. Hij houdt zich in onderwijs en onderzoek aande universiteit van Amsterdam (onderwijskunde) vooral bezig met onderwijsmanagement en onderwijs-beleid en onderwijsorganisatie. Recente publicaties gaan onder meer over deregulering en autonomievan scholen. Hij is voorts verbonden aan de Nederlandse School voor Onderwijsmanagement en leidt inCentraal- en Oost-Europa projecten inzake het ontwikkelen en implementeren van mastersopleidingenen onderwijsmanagement.

deregulering voornamelijk op financieel gebied heeft plaats gehad en dat bijvoorbeeld

op onderwijskundig terrein in de meeste sectoren van het onderwijs een tegengestelde,

direct of indirect regulerende, tendens is waar te nemen die tezamen met bijvoorbeeld

de schaalvergrotingstendens niet ten faveure van de concurrentiemogelijkheden werkt.

Wel is geconstateerd dat de (financiële) deregulering een vergroting van het beleids-

voerend vermogen van instellingen kan bevorderen die mogelijk van invloed kan zijn

op marktwerking en concurrentie. Anderzijds vermindert de overheid het marktkarakter

door zelf gegevens van instellingen te publiceren in plaats van dit aan de markt zelf

over te laten. Geconstateerd kan worden dat de regulatieve structuur voor markt-

werking en concurrentie in het onderwijs niet consistent is.

1 Inleiding

‘Deregulering’ en ‘marktwerking’ lijken een soort vanzelfsprekend begrippenpaar.Wanneer de zeggenschap van de overheid vermindert, is het kennelijk de markt die dezeggenschap overneemt. Het lijkt logisch dat, ook in het onderwijsveld, dereguleringleidt tot een vergroting van marktwerking. De redenering is eenvoudig: wanneer deoverheid de onderwijsinstelling meer autonomie laat, kan de instelling zich meer richtennaar de wensen van de markt, beter concurreren met andere instellingen en een groterdeel van de markt veroveren. Zeker wanneer de financiering gebonden is aan leerlingen-aantallen is dit een aanlokkelijk perspectief voor scholen. Tenminste, als groei een nastre-venswaardig doel is, wat in de regel het geval blijkt te zijn. Chubb & Moe (1990) enTooley (1993) verdedigen bovendien de stelling dat de druk van de markt verbeteringvan het onderwijs teweeg zal brengen. In deze bijdrage zal nagegaan worden of deveranderingen in de regulatieve structuur (de beoogde deregulering) andere concurrentie-verhoudingen tussen onderwijsinstellingen tot gevolg heeft. Om deze vraag te beant-woorden zal eerst een analyse worden weergegeven van de beoogde veranderingen in deregulatieve structuur aan de hand van een reconstructie van de beleidstheorie inzakederegulering in het onderwijsbeleid. Daarin speelt concurrentie een rol als beleidsdoel.Daarna zal worden bezien in hoeverre deregulering daadwerkelijk heeft plaats gehad.Vervolgens is aan de orde of en in hoeverre het onderwijsveld de kenmerken heeft vaneen ‘echte markt’ waarin concurrentie mogelijk is. Een markt waarin van onderwijsinstel-lingen responsiviteit ten opzichte van de afnemers verwacht wordt. Ook is dan de vraagwat de eisen zijn die afnemers stellen. Als die vraag is beantwoord, kan wordennagegaan of deregulering zoals geïmplementeerd van invloed is op de marktwerking endus de concurrentie tussen onderwijsinstellingen. In de conclusie zal deze vraag wordenbeantwoord.


2 Deregulering: beleidsintenties

De Nederlandse rijksoverheid voert sinds het eind van de tachtiger jaren een actiefdereguleringsbeleid (zie voor een overzicht van de beleidsintenties Karstanje, 1999). Denota’s Minder regels, meer ruimte (1985) en de in datzelfde jaar gepubliceerde notaHoger Onderwijs, Autonomie en kwaliteit, een andere besturingswijze, later gevolgd doorde discussienotitie De school op weg naar 2000 (1988) indiceren de deregulerings-plannen van de rijksoverheid inzake het onderwijs. Om na te gaan wat nu precies debeoogde doelen en middelen zijn van het dereguleringsbeleid zijn de beleidsnota’sgeanalyseerd. In het beleidsonderzoek heet dat de reconstructie van de beleidstheoriewaarbij ‘beleidstheorie’ te omschrijven is als het geheel van argumentaties en kennis-elementen die een beleidsvoerder aan een bepaald beleid ten grondslag legt (Van deGraaf & Hoppe, 1992, p. 73). Hierbij worden de geëxpliciteerde assumpties die aanbeleidsmaatregelen ten grondslag liggen geanalyseerd en overzichtelijk weergegeven.Het resultaat is een overzicht van het beleid-als-plan (dus niet het beleid zoals uitge-voerd) dat bestaat uit elementen die kunnen worden opgevat als middelen en doelen,waarbij een middel-doelrelatie aangeeft dat een bepaald beleidselement wordt geacht eenbijdrage te leveren aan de realisering van één of meer andere beleidselementen. Daarinworden verschillende ‘lagen’ onderscheiden. De hoogste, of meest abstracte, laag wordtgenoemd ‘eindformules’. In onderstaand schema, waarin de beleidsintenties inzakeonderwijs-deregulering zijn weergegeven staan de eindformules in de rechterkolom. De ‘centrale doelen’ zijn weer middelen voor de eindformules. Steeds wordt een in hetschema meer links geplaatst middel verondersteld een middel te zijn voor één of meerdoelen die rechts daarvan zijn weergegeven (en dus zelf weer middelen zijn voor hoger,meer rechts gelegen doelen). De teksten in de nota’s zijn niet zodanig dat precies pijltjesgezet kunnen worden tussen een bepaald middel en een bepaald doel. Daarom doet deweergave in kolommen meer recht aan het globale karakter van de teksten dan eenpijltjes-schema.



Schema 1Doel-middelschema beleid inzake deregulering (Karstanje, 1999, p. 208)

Submiddelen

lump sumsysteem i.p.v.norm-bekosti-ging

globalerpatroon vansturing

achteraftoetsen vankwaliteit i.p.v.voorschriftenvooraf

middelen

versterkingvan hetmanagement

zo grootmogelijkezelfstandig-heid infinancieel enpersoneels-beleid

sub sector-doelen

efficiency inbestedings-beleid

flexibiliteit inroosters envakkenpakket-ten

Sectordoelen

scholenmaken beleidgericht opverlangdekennis envaardigheden

concurrentiemet anderescholen

samenwer-kingsverbandmet anderescholen metbehoud vaneigen verant-woordelijk-heid

centraledoelen

scholenkunnenaanbodaanpassenaan maat-schappelijkebehoeften

scholenkunnen inspe-len op doorde overheidgeïnitieerdeinnovaties

aansluiten bijkarakteris-tieke eigen-schappen vanleerlingen

eindformule

doelmatig enkwalitatiefonderwijs-bestel metvoldoendedifferentiatie-mogelijkhe-den

zo hechtmogelijkerelatie tussenonderwijs enandere delenvan desamenleving

minderbestuurslastvoor hetsysteem alsgeheel


‘Concurrentie met andere scholen’ is genoemd in de kolom ‘sectordoelen’, waar ook‘samenwerkingsverband met andere scholen met behoud van eigen verantwoordelijkheid’te vinden is, evenals het doel dat scholen beleid maken gericht op verlangde kennis envaardigheden. Deze doelen beogen uiteindelijk te leiden tot:• een doelmatig en kwalitatief hoogwaardig onderwijsbestel met voldoende

differentiatiemogelijkheden;• een zo hecht mogelijke relatie tussen onderwijs en andere delen van de samen-

leving; en• het kunnen inspelen van scholen op maatschappelijke behoeften, op door de

overheid geïnitieerde innovaties en op karakteristieken van leerlingen.

De rijksoverheid ziet de concurrentie met andere scholen expliciet als een element van dederegulering. Zo zijn elementen als bijvoorbeeld ‘lump-sum bekostiging’, ‘globaliseringvan sturing’, ‘flexibiliteit in roosters en vakkenpakketten’ weer middelen die concurrentiemet andere scholen mogelijk moeten maken.Tot zo ver de beleidsintenties.

3 Typen deregulering

Alvorens te bezien hoe de deregulering vorm heeft gekregen, is het van belang een aantalverschillende operationalisaties van het begrip deregulering weer te geven:• vermindering van regels: zaken die vroeger werden geregeld door de rijks-

overheid zijn nu overgelaten aan de onderwijsinstelling. Dat geldt bijvoorbeeld debestedingsvrijheid in een lump-sum financieringssysteem;

• globalisering van regels: de aspecten worden nog wel geregeld, maar de instellingis vrijer in de invulling ervan. Zo is er bijvoorbeeld bij de Londo-bekostigingbinnen het budget vrijheid van besteding voor materiële zaken, maar het bedragmag niet voor bijvoorbeeld personele kosten worden aangewend;

• indirect maken van regels: sturing vindt minder of niet meer plaats door deoverheid, maar vanuit de omgeving van de instelling. De overheid heeft geregu-leerd dat de sturing via bepaalde organen moet plaats vinden. Dat is bijvoorbeeldhet geval bij het fenomeen visitatiecommissies in het hoger onderwijs of bijarbeidsvoorwaarden, waar vakorganisaties een belangrijke sturende rol hebben;en

• stimulering: sturing vindt plaats door bijvoorbeeld financiële prikkels of hetgeven van voorlichting. Hierbij is in strikte zin geen sprake van regelgeving. Weltracht de overheid iets te bewerkstelligen bij de instellingen. Zo wordt schaalver-groting bijvoorbeeld gestimuleerd doordat de financieringsvoorwaarden voorkleine eenheden ongunstiger zijn dan voor grotere onderwijseenheden.

4 Feitelijke deregulering

De feitelijke regelgeving laat een ander beeld zien dan de beleidsintenties. Er is opbepaalde terreinen een duidelijke toename van regels te zien (regulering) door een veran-dering van regels of het invoeren van nieuwe regels. Bekende voorbeelden zijn deverplichte invoering van een directiestatuut of een klachtenregeling als nieuwe regels, dieweliswaar redelijk vrij mogen worden ingevuld, maar als zodanig de instelling wel tot iets

verplichten waarvoor geen regel bestond. Ook inhoudelijke doelen van overheidsbeleidals de invoering van het studiehuis bijvoorbeeld hebben een duidelijk regulerend karak-ter. Karstanje e.a. (2000) hebben een analyse uitgevoerd van dertig jaar (de)regulering inhet Nederlandse onderwijsbeleid. In de samenvattende analyse is deze dertig jaarwetshistorie ingedeeld in drie perioden, waarvan de laatste periode van 1990 tot 1998 inhet kader van dit hoofdstuk van belang is. Essentiële elementen uit de verandering in deregelgeving zijn de volgende:

Basisonderwijs• Wijziging van het telsysteem: een jaarlijkse telling in plaats van drie• Invoering van het FormatieBudget Systeem, waardoor de school de toegewezen

formatie zelf kan indelen• Invoering van kerndoelen. Een belangrijke toevoeging van regelgeving• Verhoging van de stichtingsnorm• Beperking van de toewijzing van huisvestingsvoorzieningen• Instelling van het participatiefonds om eventueel met ontslag bedreigde werk-

nemers binnen de school te houden• Klassenverkleining• Decentralisatie van huisvesting naar de gemeente• Vergroting van de zorgverbreding door de invoering van de wet op het primair

onderwijs.

Voortgezet onderwijs • Invoering van basisvorming• Invoering van voorbereidend beroepsonderwijs• Wijziging inrichting tweede fase en invoering van het leerwegenstelsel in de

hogere jaren van VBO en MAVO (VMBO)• Invoering profielen tweede fase HAVO/VWO en studiehuis• Invoering lump-sum financiering• Gedeeltelijke decentralisatie arbeidsvoorwaardenbeleid• Instelling participatiefonds (zie basisonderwijs)• Invoering schoolplan, schoolgids, klachtrecht.

BVE-sector• Vorming van Regionale Onderwijscentra• Invoering van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB), alsmede daaraan

voorafgaand een aantal andere wetten die later door de WEB zijn vervangen,waarin onder meer regels met betrekking tot de eindtermen, kwalificaties, exami-nering

• Invoering van de lump-sum bekostiging• Decentralisatie (deregulering van huisvestingsbeleid)• Decentralisatie van arbeidsvoorwaardenbeleid.

Hoger onderwijs • Hogescholen krijgen verantwoordelijkheid voor de examens• Gedeeltelijke deregulering van rechtspositie- en arbeidsvoorwaardenbeleid• Deregulering van huisvestings- en bestedingsbeslissingen• Grotere vrijheid de opleidingen naar eigen inzicht in te vullen• Wet kwaliteit en studeerbaarheid


• Modernisering universitaire bestuursorganisatie, met onder meer instelling vaneen raad van toezicht. De hoofdonderwerpen van wetswijzigingen in de negenti-ger jaren kunnen worden aangevuld met gedetailleerder wijzigingen van regel-geving. Hiervoor kan worden verwezen naar Karstanje (1998, p. 38-45).

Uit dit overzicht kan een aantal conclusies worden getrokken met betrekking tot deverandering in de regelgeving. In de eerste plaats is een belangrijk deel regulerend enniet deregulerend. Dat betreft met name elementen van onderwijskundige regelgevingzoals de invoering van kerndoelen in het primair en voortgezet onderwijs, basisvormingen profielen in het voortgezet onderwijs. Ook de invoering van een nieuwe organisatie-structuur in het hoger onderwijs is een voorbeeld van directe regelgeving. Indirecteregels zijn onder meer te vinden op het gebied van personeelsbeleid in alle sectoren vanhet onderwijs en op het gebied van kwaliteitszorg in de BVE-sector en in het hogeronderwijs. Deregulering en daarmee gepaard gaande vergroting van de autonomie van deonderwijsinstellingen is met name te vinden op het terrein van de financiële zelfstandig-heid via de lump-sum bekostiging (uitgezonderd het primair onderwijs).Karstanje e.a. (2000) komen tot de voorzichtige conclusie dat de deregulering in hetonderwijs niet duidelijk is geïmplementeerd, behalve op financieel gebied. Bovendienblijkt uit verdere analyses (o.c.) dat op een aantal gebieden waar de overheid de centralezeggenschap uit handen heeft gegeven, sprake is van een indirecte regulering doordat nuandere organen zoals vakbonden, beroepsorganisaties, gemeenten een belangrijkeregulerende invloed hebben gekregen. In veel gevallen is daarmee de autonomie van deinstelling niet vergroot maar zelfs verkleind.Daarnaast stelt ook de onderwijsinspectie bepaalde eisen, bijvoorbeeld in de verslag-geving van scholen en gebruikt de inspectie beoordelingskaders bij het beoordelingdaarvan ofwel bij het integraal schooltoezicht. Ook daarvan gaat een regulerendewerking uit (zie bijvoorbeeld Karstanje, 2001a).

De vraag in hoeverre de dereguleringsmaatregelen concurrentie tussen scholen bevorde-ren wordt later in deze bijdrage weer opgepakt. Eerst wordt de vraag besproken inhoeverre onderwijs een markt is waar concurrentie een rol kan spelen.

5 Onderwijs als markt

Afgezien van de wijze waarop (de)regulering in het Nederlandse onderwijsbestel vormkrijgt is marktwerking in het onderwijs überhaupt een fenomeen dat niet zo gemakkelijktot stand komt door de aard van het (gesubsidieerde) onderwijs. Dat kan worden verdui-delijkt door een vergelijking te maken tussen de ‘commerciële markt’ en de ‘onderwijs-markt’. In bijdragen in deze bundel van onder meer Bronneman-Helmers (hoofdstuk 14)en Karsten (hoofdstuk 2) worden kenmerken van de markt toegepast op het onderwijs.Het blijkt dat de marktsituatie voor het onderwijs niet geldt in die mate als dat bijvoor-beeld het geval is voor commerciële organisaties. Voor dit soort niet geheel vrije marktenworden wel termen gebruikt als ‘planned market’ (Saltman & Van Otter, 1992), ‘administe-red market’ (Ranson, 1993) of ‘quasi-market’ (Le Grand & Bartlett, 1993). Woods e.a.(1998) hebben een model voor de quasi-markt ontwikkeld ten behoeve van een onder-zoek naar marktwerking in het voortgezet onderwijs in Engeland.


De belangrijkste verschillen tussen de ‘vrije markt’ en de ‘quasi-markt’ die kenmerkend isvoor het onderwijs betreffen:• Prijsstelling: de overheid bepaalt in het onderwijs de prijs en niet de klant;• Betaling: de klant betaalt slechts ten dele (en nog slechts boven de leerplichtige

leeftijd);• Inkomsten: de overheid bepaalt in belangrijke mate de inkomsten van de aan-

bieders. De vrijheid inzake contractonderwijs heeft slechts een beperkte invloedop de inkomsten van aanbieders. Anderzijds stimuleert de bekostiging perleerling/student wel de competitie tussen onderwijsinstellingen (als tenminste ineen voedingsgebied concurrerende instellingen aanwezig zijn);

• Diversiteit van aanbod: er is een beperkt aanbod waaruit de klant kan kiezen.Deze diversiteit is bovendien nog aanmerkelijk verkleind door de schaal-vergroting in het onderwijs;

• Keuzevrijheid van de afnemers: zij moeten aan bepaalde eisen voldoen omtoegelaten te worden. Bovendien is de diversiteit van het aanbod zo gering dat ergeen of nauwelijks keuzevrijheid is;

• Toegankelijkheid: de overheid bepaalt toelatingsvoorwaarden voor de verschil-lende onderwijstypen en opleidingsniveaus;

• Aanbodsvrijheid: nieuwe bekostigde aanbieders mogen zich slechts onder striktevoorwaarden vestigen;

• Product: het product van de aanbieder wordt voor een belangrijk deel door deoverheid voorgeschreven. De mate van overheidsvoorschrift neemt af naarmatede leeftijd van de klant hoger is (zie Karstanje, 1997). De vraag in hoeverre deafnemers het product wensen speelt in het onderwijs een ondergeschikte rol;

• Competitie: indien de schaalvergroting zodanig is dat nauwelijks concurrenten inhet voedingsgebied aanwezig zijn, is deze niet zo groot. In andere gevallen is definanciering per capita wel een competitiebevorderend element; en

• Zelfdeterminatie: de aanbieders zijn verantwoordelijk voor hun eigen organisatieen management. Dit is bij onderwijsinstellingen in hoge mate het geval, zij hetdat een aantal systeemkenmerken door de overheid bepaald (zoals bijvoorbeeldvakken, profielen, collectieve rechtspositieregels, de organisatie in de universi-teit) de vrijheid van organisatie inperken.

Het feit dat de overheid de onderwijsmarkt controleert is niet zo zeer een verschil met degewone markt. Ook daar worden bijvoorbeeld veiligheidseisen, milieuvoorschriften,arbeidsomstandigheden voorgeschreven en gecontroleerd door de overheid. Wat in eengewone markt echter moeilijk te verteren zou zijn is dat de overheid de resultaten publi-ceert op de wijze waarop de inspectie bijvoorbeeld de resultaten van het integraalschool- of instellingstoezicht naar buiten brengt (via het world wide web).Ook de demografische factoren zoals de sociale samenstelling van een voedingsgebiedvan een onderwijsinstelling of de denominatieve samenstelling van het scholenbestand inde omgeving vormen factoren die in de ‘gewone markt’ evenzeer een rol zouden spelen.

De genoemde verschillen tussen de commerciële markt en de onderwijsmarkt geven welduidelijk aan dat het onderwijs een quasi-markt is, waarbij bovendien de voorschriftenc.q. regulering van de rijksoverheid in belangrijke mate verantwoordelijk zijn voor hetquasi-markt karakter. In bovenstaande bespreking van de deregulering van het overheids-beleid zagen we dat deze in feite beperkt is tot de financiële bestedingsvrijheid vanscholen. Dit element speelt echter in het overzicht van marktkenmerken niet zo’n cruciale


rol. Dat zou kunnen betekenen dat de deregulering zoals die in het Nederlandse onder-wijsbeleid plaats heeft gevonden voor de marktwerking en competitie tussen scholenniet van zo groot belang is. Alvorens daaromtrent conclusies te trekken is het van belangook de responsiviteit van de onderwijsmarkt te verkennen en na te gaan in hoeverre de(de)regulering daarop van invloed is.

6 ResponsiviteitResponsiviteit kan worden omschreven als de mate waarin een onderwijsinstellingreageert of kan reageren op signalen van de markt. De responsiviteit wordt door onder-wijsinstellingen geoperationaliseerd door:

• promotie (het tot stand brengen van een zo positief mogelijk imago);• scanning van de omgeving (leren kennen en interpreteren van de markt, dat wil

zeggen potentiële klanten en concurrenten);• aanbrengen van veranderingen in de school, bijvoorbeeld in de uitwerking van

het curriculum, de onderwijsmethoden, de schoolvisie, het strategische beleid,de organisatie en het management, gebouwen, materiaal, enzovoort;

• structurele veranderingen (bijvoorbeeld fusies, nieuwe afdelingen); en• management van middelen (het verwerven van extra middelen door bijvoorbeeld

sponsorships, extra activiteiten, en het verhogen van de efficiency).

In principe zijn deze elementen in het Nederlandse onderwijs weinig afhankelijk vanoverheidsregulering. Met name de vergrote financiële zelfstandigheid van de onderwijs-instellingen en de daarmee gepaard gaande interne beleidsvrijheid (die al eerder bestond,maar in veel scholen pas na de financiële zelfstandigheid gematerialiseerd is) hebbenervoor gezorgd dat deze elementen van responsiviteit meer op de voorgrond zijngekomen. In zoverre blijkt dus dat de beperkte deregulering (namelijk voornamelijk opfinancieel terrein) wel van invloed op de responsiviteit van scholen kan zijn. Interessantis dan echter in hoeverre deze responsiviteit ook betrekking heeft op de vraag. Metandere woorden kan de responsiviteit van de onderwijsinstelling ook goed aansluiten bijde vraag van de afnemers? Daarvoor is van belang dat gekeken wordt naar de elementenwaaraan de onderwijsvragers belang hechten.

7 Vraagzijde

Eind van de jaren tachtig benadrukte de Engelse overheid marktgerichtheid met namemet het oog op het creëren van een grotere responsiviteit van het onderwijs in derichting van de afnemers. Met andere woorden de onderwijspraktijk moest betertegemoet komen aan de behoeften van degenen waarvoor het systeem bedoeld is. Woodse.a. (1998) hebben onderzocht wat de impact is van onderwijsbeleid gericht op hetcreëren van een meer marktgerichte omgeving op scholen voor voortgezet onderwijs enop ouders.De volgende elementen werden door ouders van belang geacht als elementen van dekwaliteit van een school voor voortgezet onderwijs (o.c., p. 191):• een sociale en zorgzame omgeving in de school;• gelegenheid voor het kind om zijn/haar academisch potentieel te ontwikkelen;• toegankelijkheid van de school en veilige bereikbaarheid;


• signalen die duiden op een goede school zoals discipline, examenresultaten,goede faciliteiten; en

• beperkte diversiteit.

De resultaten vermeld in de ‘league tables’ (door de overheid gepubliceerde output-resultaten van de scholen) werden door ouders niet als invloedrijk voor hun keuzegezien. De nadruk die in de league tables op examen- en test-resultaten wordt gelegd,reflecteert dus niet de waarden en voorkeuren van de ouders (o.c., p. 195).

Dit beeld komt overeen met Nederlands onderzoek van onder meer Versloot (1990),Pieters (1992), Derriks, De Kat & Deckers (1995), Bosker & Lam (1998). De laatste auteursnoemen goede sfeer en schoolklimaat als belangrijkste keuzecriteria van ouders, aange-vuld met pedagogisch klimaat, gebruikte didactische werkvormen, veiligheid van deschool, duidelijke regels en reputatie. Bosker & Lam (1998) vonden ook dat ouders meergeïnteresseerd zijn in informatie over het pedagogische klimaat dan in gegevens van dekwaliteitskaart.In het algemeen geldt dat ouders vaak geen eenduidig beeld hebben van de kwaliteit vanhet onderwijs dat voor hen een complex geheel is en alleen op basis van een zekeredeskundigheid is te doorzien (Dijkstra & Witziers, 2001).

Uit iets ouder onderzoek in Engeland (onder meer Ball, Bowe & Gerwitz, 1996) en Nieuw-Zeeland (Lauder e.a., 1994) blijkt dat er een duidelijk verschil is in de informatie die doorouders gebruikt wordt bij de keuze voor een school als men ‘working class’ oudersvergelijkt met ‘middle class’ ouders. Voor ‘lower class’ ouders zijn bereikbaarheid eninpassing in het organisatiepatroon van het gezin (schooltijden moeten bijvoorbeeldpassen bij de werktijden van de ouders) belangrijke criteria. Voor ‘middle class’ oudersdaarentegen is de optimale afstemming van de kenmerken van de school op die van hetkind belangrijk.De keuzevrijheid wordt dus niet door alle ouders op dezelfde wijze gebruikt. Kennelijk iser verschil in afwegingen al naar gelang de sociale status van de ouders. De markt dieblind is voor dergelijke verschillen, zo stellen Dijkstra & Witziers (2001), werkt in hetvoordeel van groepen die het best zijn uitgerust maximaal gebruik te maken van degeboden vrijheid.Interessant is in dit opzicht dat vooral ouders uit de midden en hogere milieus kennishebben van de league tables. Weinig ouders maken echter, ook als ze de gegevenskennen, gebruik van de informatie. Dit komt overeen met de conclusie van Lauder e.a.(1995) op basis van onderzoek naar competitie tussen scholen in Nieuw-Zeeland dat deonderwijsmarkt feitelijk uit verschillende deelmarkten bestaat waarin sprake is van eenlangs sociale lijnen gestructureerd keuzeproces wat tot gevolg heeft dat er een groteresegregatie tussen scholen is ontstaan.

Ook studenten in het HBO en het WO laten zich bij de keuze voor een instelling vooralleiden door de reistijd van het (ouderlijke) huis naar de instelling en de kenmerken vande stad waar de instelling is gevestigd. De kwaliteit van de opleiding speelt voor de helftvan de studenten geen rol (Van Walsum, 2000; zie ook hoofdstuk 14 van Bronneman-Helmers in deze bundel).

Uit het onderzoek dat geconcentreerd is op de vraagzijde komen dus factoren naar vorendie in het geheel niet door de deregulering van de rijksoverheid beïnvloed zijn.


Toch is deze conclusie wellicht wat te snel getrokken als we kijken naar internationaalvergelijkend onderzoek. Op basis van OECD-onderzoek komt Levin (1997, p. 252) tot deconclusie dat de marktgerichtheid van het onderwijs het meest succesvol is in Engeland.Omdat ouders in principe scholen voor hun kinderen kunnen kiezen en scholen informa-tie moeten geven die de keuze mogelijk maakt. Gedoeld wordt hierbij enerzijds op deleague tables die door de regering worden gepubliceerd (vergelijk de kwaliteitskaart inhet Nederlandse voortgezet onderwijs) en anderzijds op de openbare inspectierapportenvergelijkbaar met het integraal school- of instellingtoezicht in Nederland. Andere Engelse onderzoekers zoals bijvoorbeeld Ball (1994), geven aan dat de markt-mechanismen leiden tot meer selectie, betere voorzieningen voor de beste leerlingen tenkoste van de minder presterende leerlingen. Terwijl de wensen van de leerlingen enouders meer betrekking hebben op de locatie van de scholen, de keuzen van vriendjes,de atmosfeer in de school. Scholen verhogen hun public relations activiteiten inderdaadmeer en volgen de handelwijzen van concurrerende scholen zonder echter te werken aande verbetering van het onderwijs en de leerprocessen (Gewirtz e.a., 1995; Bagley e.a.,1996).

8 Deregulerings(neven)effecten

De vraag is of deregulering dan in het geheel geen invloed heeft op de marktwerking. Er is zeker een invloed. Deze verloopt echter niet rechtstreeks maar indirect. Met namehet feit dat scholen een grotere financiële zelfstandigheid hebben gekregen, heeft bij veelinstellingen geleid tot enerzijds een vergroting van het beleidsvoerend vermogen enanderzijds een grotere bewustwording ten aanzien van de markt. Dit marktbewustzijnkomt tot stand onder invloed van het principe dat de inkomsten van de school afhanke-lijk zijn van het aantal leerlingen. Onderwijsinstellingen blijken zich steeds meer engeprononceerder aan hun cliëntèle te presenteren. In onderzoek uit 1993 (Witziers) kwamnaar voren dat basisscholen in de brochures vooral aandacht besteden aan leerlingbege-leiding en onderwerpen als lestijden en overblijfmogelijkheden terwijl scholen voorvoortgezet onderwijs vooral publiceren over het onderwijsaanbod, de onderwijsstructuur,buitenschoolse activiteiten en eveneens leerlingbegeleiding (Onderwijsraad, 1999). Deonderwerpen in de schoolgids die scholen sinds 1998 moeten publiceren wijken daarniet veel van af. Ook de resultaten van het onderwijs worden daarin vermeld, maar dat issinds 1999 verplicht.

De ruimte die de instelling heeft voor het voeren van een eigen beleid (hoe beperkt demogelijkheden ook zijn) hangt voor een deel samen met de beschikbare middelen en isdus afhankelijk van het deelnemersaantal. Maar ook zonder deze kwantitatieve incentivezou er wel eens sprake kunnen zijn van een gevolg van de deregulering door degenoemde vergroting van het beleidsvoerend vermogen. Hierdoor kan een marktgericht-heid ontstaan, niet alleen vanwege de vergroting van het aantal afnemers maar ookvanuit een soort drive om de aandacht te vestigen op een missie waarin men gelooft, eenconcept waaraan men waarde hecht. Het woord ‘zendingsdrang’ is wat overdreven, maareen zekere PR om zichzelf te manifesteren behoort ook tot de mogelijke neveneffecten ofindirecte effecten van beleidsderegulering.

Eén van de voorwaarden die vervuld moeten zijn voor marktwerking is dat de gebruikersover de informatie kunnen beschikken die ze nodig hebben. De rijksoverheid stimuleert


het beschikbaar stellen van informatie door bijvoorbeeld de verplichting om een school-gids en een jaarverslag te publiceren, kwaliteitsinformatie ter beschikking van de inspec-tie te stellen, visitatierapporten openbaar te maken evenals rapporten van het integraalschool- en instellingstoezicht. Anderzijds beïnvloedt de overheid ook de informatie door zelf informatie te verzamelenen te publiceren, waar de afnemers mogelijk geen behoefte aan hebben, of die door deeenzijdigheid de afnemers op een selectieve manier beïnvloedt. In dit opzicht is de kwali-teitskaart voortgezet onderwijs die de inspectie jaarlijks publiceert en waarin de percen-tages geslaagden, zittenblijvers enzovoort van scholen worden weergegeven en waarinde school wordt vergeleken met andere scholen een instrument dat keuzeproces-beïnvloedende informatie bevat. Dat geldt in zekere zin ook voor inspectierapportages envoor visitatierapporten, hoewel deze veel genuanceerder zijn samengesteld. De beïnvloe-ding is hier in twee opzichten van betekenis. In de eerste plaats is het een selectie vande mogelijke informatie die voor afnemers van belang zou kunnen zijn. Deze informatieis onvolledig. Er worden geen groeigegevens van leerlingen verstrekt (zogenaamde‘toegevoegde waarde’), maar resultaatgegevens, die gecorrigeerd zijn voor een paarkenmerken, maar niet voor de ingangsgegevens van leerlingen. De beïnvloeding doordeze gegevens is hoogst selectief. In de tweede plaats betreft het hier informatie dieverstrekt wordt door een belangrijk en invloedrijk orgaan, namelijk de inspectie van hetonderwijs. Het is de vraag of deze selectieve beïnvloeding de keuzevrijheid van afnemersaantast en daarmee de concurrentiepositie van de school beïnvloedt.

9 Conclusie

In deze bijdrage is een antwoord gezocht op de vraag naar de relatie tussen deregulatieve structuur en concurrentie in het onderwijs. Daarbij is vooral gefocust opderegulering dat sinds het eind van de jaren tachtig onderdeel uitmaakt van de beleids-agenda. Uit een analyse van de beleidsnota’s bleek dat concurrentie tussen onderwijs-instellingen een expliciete beleidsdoelstelling is met name met het oog op een onderwijs-bestel met voldoende differentiatiemogelijkheden (hoewel men ook een omgekeerdedoel-middelrelatie zou mogen veronderstellen), een hechte relatie tussen onderwijs enandere delen van de samenleving, het kunnen inspelen van scholen op maatschappelijkebehoeften, karakteristieken van leerlingen en door de overheid geïnitieerde innovaties.De feitelijke deregulering, zoals die in de jaren negentig heeft plaats gehad, heeft metname betrekking op een vergroting van de financiële zelfstandigheid van onderwijsinstel-lingen. Onderwijskundige regulering is eerder toe- dan afgenomen. Met name in hetprimair en voortgezet onderwijs, maar ook in het BVE-veld door indirecte sturing vanexterne organen (dit geldt in mindere mate voor het hoger onderwijs) en de reguleringbetreffende rechtspositionele en andere personeelsaangelegenheden is vooral door deindirecte sturing zeker niet afgenomen.Vervolgens is de vraag gesteld in hoeverre het onderwijs voldoet aan de kenmerken vaneen markt. Bij een analyse van de verschillen tussen de ‘onderwijsmarkt’ en de ‘commer-ciële markt’ blijkt dat het onderwijs sowieso niet aan een aantal kenmerken van de marktvoldoet, maar dat de consequenties van de dereguleringsmaatregelen zoals schaal-vergroting en een grotere onderwijskundige regulering bijvoorbeeld de keuzevrijheid vande afnemers en de aanbodsvrijheid hebben verkleind. In zoverre is de deregulering zoalsuitgevoerd niet duidelijk van positieve invloed op de concurrentie tussen scholen enworden de beleidsintenties niet waargemaakt.


Als men echter kijkt naar de responsiviteit van scholen op de vraag van de markt(ouders, leerlingen, studenten), dan is er wel degelijk een goede voedingsbodem voorconcurrentie. Deze elementen zijn echter al altijd weinig afhankelijk geweest vanoverheidsregulering. Zo staat het onderwijsinstellingen vrij om hun eigen onderwijs-methoden te kiezen, een eigen missie te bepalen, strategisch beleid te voeren, extramiddelen te verwerven en hun imago te verbeteren. Deze responsiviteitskenmerken zijnniet of slechts zeer ten dele afhankelijk van overheidsregulering. Ook de elementen diedoor onderwijsvragenden van belang worden geacht zoals het schoolklimaat, de visievan de school, worden niet gereguleerd en zijn geheel vrij door de instelling te bepalen.Bereikbaarheid van de school is door de regulering inzake stichtings-, opheffingsnormenen schaalvergrotingsbeleid nog wel een element dat ingaat op de eisen van de onderwijs-vragers, maar in het algemeen blijkt de (de)regulering niet centraal in te spelen op devraagfactor.Zo bezien is de regulatieve structuur niet in strijd met concurrentie in het onderwijs.Deze conclusie betreft echter niet de deregulering, maar de ‘reguliere vrijheid’ die hetonderwijs heeft om zich marktconform te gedragen.Wel is geconstateerd dat de deregulering een neveneffect heeft dat mogelijk van invloedis op marktwerking en concurrentie tussen scholen. Dat betreft de vergroting van hetbeleidsvoerend vermogen dat een mogelijke implicatie zou kunnen zijn van de groterefinanciële zelfstandigheid van onderwijsinstellingen.


Literatuur

Bagley, C. Woods, P., Glatter, R. (1996). Scanning the market: school strategies for discovering parental perspectives.Education management and administration, (24)2, 125-138

Ball, S.J. (1994). Educational reform: a crucial and post-structural approach. Buckhingham: OpenUniversity Press

Ball, S.J., Bowe, R., Gerwitz, S. (1996). School choice, social class and distinction: the realization of social advantage ineducation. Journal of Education Policy, 11, 89-112.

Bosker, R., Lam, J.F. (1998). Het vergelijken van scholen. Enschede: OCTO.

Chubb, J.E., Moe, T.M. (1990). Politics, markets and America’s schools. Washington: The Brookings Institution

Deem, R., Brehony, K., Heath, S. (1995). Active citizenship and the governing of schools. Buckingham: Open UniversityPress.

Derriks, M., Kat, E. de, Deckers, P. (1995). Schoolkeuzemotieven van kinderen bij de overgang bo/vo. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.

Dijkstra A.B. en Witziers, B. (2001) Het gebruik van schoolprestatie-indicatoren door consumenten en demaatschappelijke effecten daarvan. In druk.

Gewirtz, S., Ball, S.J., Bowe, R. (1995). Markets, choice and equity in education. Buckingham: Open University Press.

Graaf, H. Van de, Hoppe, R. (1992). Beleid en politiek: een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde.Muiderberg: Coutinho.

Grand, J. Le, Bartlett, W. (eds.) (1993). Quasi-markets and social policy. Basingstoke: Macmillan.

Karstanje, P.N. (1997). Deregulering en Kwaliteitszorg. Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht enOnderwijsbeleid, 9(1997)1, 3 - 29.

Karstanje, P.N. (1999). Tien jaar deregulering in het onderwijsbeleid. Nederlands Tijdschrift voorOnderwijsrecht en Onderwijsbeleid, pp. 203 – 231.


Karstanje, P.N. (ed.) (2001a). Evaluatie WEB: Zelfsturend stelsel, autonomie instellingen, kwaliteitszorg. DenHaag: Staatsuitgeverij

Karstanje, P.N. (2001b). Deregulering en autonomie van onderwijs in Europa: Een internationaal vergelij-kend onderzoek naar deregulering van onderwijs in Vlaanderen, Denemarken,Engeland, Nordrhein-Westfalen en Hongarije. Amsterdam: SCO-KohnstammInstituut.

Karstanje, P.N., M. Droog, M. Bakker (2000). Effecten van deregulering, autonomieen schaalvergroting in het onderwijs.Onderzoek naar dertig jaar wetshistorie inzake (de)regulering en de effecten vanbeleid op de autonomie van onderwijsinstellingen. Amsterdam: SCO-KohnstammInstituut.

Lauder, H., Hughes, D., Waslander, S., Thrupp, M., Mcginn, I., Newton, S., Dupuis, A. (1994).

The creation of market competition for education in New Zealand. Wellington:Victoria University of Wellington.

Levacic, R. (1995). Local management of schools: Analysis and practice. Buckingham: OpenUniversity Press.

Levin, B. (1997). The lessons of international educational reform. Journal of Education Policy,(12)4, 253 –266.

Onderwijsraad (1999). Schoolkwaliteit in beeld: Voorstellen voor een verantwoorde openbaarmaking vangegevens over de kwaliteit van scholen. Den Haag: Onderwijsraad.

Pieters, L. (1992). Trends in schoolkeuze na de basisschool. Meso, 64, 25-30.

Ranson, S. (1993).Markets or democracy for education. British journal of educational studies (41)4,333-352.

Saltman, R.B., Van Otter, C. (1992). Planned markets and public competition. Buckingham: Open University Press.

Scott, D. (1999). Accountability in education systems: centralising and decentralising pressures.In: J.Lumby, N. Foskett, Managing external relations in schools and colleges.London: Paul Chapman Publishing, pp. 19 – 32.

Thomas, H. (1994). Market, collectivities and management. Oxford review of education, (20)1, 41-56.

Tooley, J. (1993). A market-led alternative for the curriculum: Breaking the code. London: TheTufnell Press.

Versloot, A.M. (1990). Ouders en vrijheid van onderwijs: schoolkeuze in de provincie Utrecht. Utrecht:RUU. (Dissertatie).


Vries, A. de (1987). Kiezen voor een school. Schoolkeuze en marketing: Een analyse van de afnemersin het onderwijs. Meso, maart 1987, 22-26.

Waslander, S. (2001). Tussen rekenen en afrekenen: Over de maatschappelijke context van prestatie-indicatoren (in druk).

Wieringen, A.M.L. van , J. Ax,, P.N. Karstanje, & J.C. Voogt, (2000).Theorie van onderwijsorganisaties. Leuven/Apeldoorn: Garant.

Witziers, B. (1993). Folders van scholen geven vooral ‘harde ‘ informatie. Didactief, October.

Walsum, S. van (2000). Student maakt geen studie van zijn opleiding. Volkskrant, 27 september, 20-22.

Woods, P., Bagley, C. Glatter, R. (1998). School choice and competition: Markets in the public interest? London: Routledge.



6 Bestuursvormen, financieel eigenaarschap eigenaar en marktwerking

C. van Leest1

In dit hoofdstuk worden bestuursvormen van instellingen binnen het reguliere onder-

wijs beschreven en de implicaties die deze hebben voor hun financiële zelfstandigheid.

De reden is dat marktwerking in het onderwijs vraagt om profilering van instellingen,

zodat zij hun concurrentiepositie ten opzichte van andere instellingen kunnen verstevi-

gen. In het reguliere onderwijs zijn de mogelijkheden hiertoe beperkt door regelgeving

die instellingen in diverse opzichten tot uniformiteit verplicht of met andere woorden

profileringsmogelijkheden inperkt. Materiële middelen, bestuursvorm en vermogens-

rechtelijke zelfstandigheid zijn hierin sterk bepalend.

1 Inleiding

De leidende vraag in dit hoofdstuk is welke materiële mogelijkheden en welke bevoegd-heden regulier bekostigde onderwijsinstellingen hebben om middelen in te zetten voorprofilering, concurrentie en marktpositionering.Eerst wordt ingegaan op de formeel-juridische kaders, waarbij aspecten als de onder-scheiden bestuursvormen en de daarmee samenhangende typen van financieel eigenaar-schap aan de orde komen.Vervolgens wordt een schets gegeven van de bestaande mogelijkheden om middelen teverwerven boven op de reguliere bekostiging die van overheidswege wordt verstrekt.In paragraaf 4 komen financiële ontwikkelingen in het onderwijs aan de orde, naar onder-wijssoort gedifferentieerd, die erop duiden dat instellingen toenemend, en op diversewijze, gericht zijn op het verwerven van extra middelen via de markt.Vervolgens wordt ingegaan op het overheidsbeleid tot nu toe en op te verwachtenontwikkelingen daarin.In paragraaf 6 wordt ten aanzien van de in de voorgaande paragrafen gesignaleerdeontwikkelingen een aantal principiële vragen gesteld die raken aan de verhouding tussende overheidsverantwoordelijkheid voor het onderwijs en de autonomie van de scholen.

1 C. van Leest is jurist; hij is werkzaam bij de Onderwijsraad.

2 Bestuursvormen en financieel eigenaarschap in het bekostigde onderwijs2

De bestuursvorm van een school kan gevolgen hebben voor de financiële handelings-vrijheid van de school, onder andere wat betreft aspecten die relevant zijn in het kadervan marktwerking. De mogelijkheden tot profilering, ook in termen van kwaliteit, wordener mede door bepaald. Te denken valt aan personele inzet die nodig zou zijn om scholenin staat te stellen tot intensieve leerlingbegeleiding en de bedragen die daarmee gemoeidzijn, of aan investeringen in leermiddelen of ICT.

Alvorens in te gaan op het thema van deze paragraaf is het voor een helder begrip vanbelang onderscheid te maken tussen de begrippen ‘bevoegd gezag’ en ‘instandhouding’. Het bevoegd gezag van een onderwijsinstelling is de instantie die bestuurlijke bevoegd-heden uitoefent zoals deze door de desbetreffende onderwijswet aan het bevoegd gezagzijn toegewezen. De instantie die de school in stand houdt, heeft de beheersbevoegd-heid. Zij heeft de vermogensrechtelijke zeggenschap over en aansprakelijkheid voor deschool en is eigenaar van de school, inclusief de middelen die de school van rijkswegezijn verstrekt.Ter illustratie van het verschil is het met name van belang te wijzen op de situatie bij eenopenbare basisschool of een openbare school voor voortgezet onderwijs. Het bevoegdgezag van de school berust traditioneel bij het dagelijks bestuur van de gemeente, incasu het college van burgemeester en wethouders (B&W). De school wordt echter in standgehouden door de gemeente. Deze beslist derhalve formeel over de inzet van middelenten behoeve van profilering.In het bijzonder onderwijs is de situatie minder gecompliceerd omdat het bevoegd gezagtevens de instantie is die de school in stand houdt.

Gegeven de wettelijke kaders is de indeling bij de bespreking hieronder de volgende. Bij het overzicht van de bestuursvormen wordt onderscheid gemaakt tussen bijzonderonderwijs (paragraaf 2.1) en openbaar onderwijs (paragraaf 2.2). Binnen deze hoofd-groepen wordt afzonderlijk aandacht besteed aan het primair en het voortgezet onder-wijs, het secundaire beroepsonderwijs en het hoger onderwijs.Bij het openbaar onderwijs vindt, wat de eerste twee sectoren betreft, een verdereverfijning plaats naar bestuursorganen en rechtspersonen die tevens als bestuursorgaanmoeten worden aangemerkt. Wat het hoger onderwijs betreft wordt op grond van de Wetop het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) onderscheid gemaakttussen instellingen met en instellingen zonder rechtspersoonlijkheid.Zoals eerder opgemerkt is de situatie bij het bijzonder onderwijs minder gecompliceerd.Hier is immers steeds sprake van een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid.Desalniettemin, zoals daar zal blijken, is met name voor het primair onderwijs, op grondvan de Wet op het primair onderwijs, de handelingsvrijheid van de rechtspersoon inbelangrijke mate beperkt (bijvoorbeeld wat betreft beheer en eigendom van school-gebouwen). In mindere mate gelden soortgelijke beperkingen ook voor het voortgezetonderwijs.


2 In hoofdzaak ontleend aan Zoontjens, P.J.J., Inleiding tot de onderwijswetgeving. Elsevier, Den Haag,1999; en aan Huisman, P.W.A., Bestuursvormen en modellen voor het openbaar en bijzonder onderwijs:een eerste inventarisatie. Tijdschrift voor de onderwijspraktijk, jaargang 42/77 (1997), nr. 4.


2.1 BIJZONDER ONDERWIJS

Instellingen (bevoegd gezag) in het bijzonder onderwijs zijn alle rechtspersonen metvolledige rechtsbevoegdheid, wat inhoudt dat zij ook vermogensrechtelijke zeggenschapbezitten, en in principe financieel zelfstandig zijn en middelen in kunnen zetten tenbehoeve van profilering, concurrentie en marktpositionering. In de praktijk wordenhieraan, met name in het primair onderwijs, deels ook in het voortgezet onderwijs,beperkingen gesteld (zie paragraaf 2.3).

2.2 OPENBAAR ONDERWIJS

Zoals hiervoor al is aangekondigd, zal in het navolgende, behalve bij het hoger onder-wijs, onderscheid worden gemaakt tussen bestuursorganen en rechtspersonen die tevensals bestuursorganen moeten worden aangemerkt.

Primair en voortgezet onderwijsOpenbaar primair en voortgezet onderwijs kennen in bestuurlijke opzicht twee hoofdvor-men: ‘bestuursorganen’ en ‘rechtspersonen die tevens als bestuursorgaan worden aange-merkt’.

a BestuursorganenHet bevoegd gezag van de openbare school in het primair en voortgezet onderwijsberust traditioneel bij het dagelijks bestuur van de gemeente, het college van B&W.3

Daarnaast bestaat sinds 1964 de mogelijkheid voor de gemeenteraad om een commissiein te stellen waaraan bevoegdheden van het college van B&W - in dit geval op het gebiedvan openbare scholen - kunnen worden overgedragen. Het college van B&W is een bestuursorgaan in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht.Het kan alleen op basis van collectieve besluitvorming optreden als bevoegd gezag,waarbij het kan worden gebonden aan richtlijnen van de gemeenteraad. Het collegetreedt op als bevoegd gezag en oefent bestuurlijke bevoegdheden uit. De school wordt echter in stand gehouden door de gemeente, die volgens artikel 1, boek2 van het Burgerlijk Wetboek rechtspersoonlijkheid bezit.

De gemeenteraad kan, teneinde bijvoorbeeld een mogelijkheid te creëren ouders meer bijde openbare school te betrekken, een commissie instellen waaraan bevoegdheden vanhet college van B&W worden toegekend. Van een dergelijke commissie kunnen ookanderen dan leden van het gemeentebestuur deel uitmaken. Deze kunnen de meerder-heid vormen. De raad regelt tevens de verantwoording door de commissie aan de raaden zo nodig andere aspecten (openbaarheid, toezicht van het college van B&W). In deze constructie kan de commissie bevoegd gezag zijn of deze kwaliteit delen met hetcollege van B&W. De instandhoudingsverantwoordelijkheid blijft bij de gemeente.

b Rechtspersonen die tevens als bestuursorgaan moeten worden aangemerkt De achtergrond van de invoering van de hierna te noemen bestuursvormen in hetopenbaar onderwijs was gelegen in de opvatting - neergelegd in het regeerakkoord vanhet eerste kabinet Kok - dat het wenselijk is dat de gemeente (in casu het college van

3 Zie de desbetreffende onderwijswetten.

B&W) meer op afstand haar specifieke taak als bevoegd gezag van de openbare scholenmoet kunnen uitoefenen. Hiermee werd aangesloten bij de opvattingen van de ministervan Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW) en onderwijskoepelorganisaties zoalsgeformuleerd in de gezamenlijke richtinggevende uitspraken in het zogenaamdeScheveningse beraad over bestuurlijke vernieuwing in het primair en voortgezet onder-wijs. De gemeenten zijn vrij om te kiezen voor een verder op afstand plaatsen van hetbevoegd gezag en voor de vorm ervan. Wat het laatste betreft geldt een beperking tot dein de wetgeving opgenomen bestuursvormen, te weten: i openbaar lichaam op basis van een gemeenschappelijke regeling;ii stichting dan wel openbare rechtspersoon eniii stichting voor openbaar en bijzonder onderwijs.

Ad iEen openbare school kan door één of meer gemeenten (dat wil zeggen de raden, decolleges van B&W en de burgemeesters voorzover zij daartoe bevoegd zijn), al dan niettezamen met één of meer privaatrechtelijke rechtspersonen met volledige rechtsbevoegd-heid, in stand worden gehouden bij gemeenschappelijke regeling zoals voorzien bij deWet gemeenschappelijke regelingen. De instandhoudings-verantwoordelijkheid van dedeelnemende gemeenten gaat over op het openbaar lichaam, waarvan een in de gemeen-schappelijke regeling aan te wijzen orgaan (meestal het dagelijks bestuur) zelfstandig alsbevoegd gezag kan optreden.In bijzondere gevallen kan bij gemeenschappelijke regeling een gemeenschappelijkorgaan worden ingesteld. In deze constructie houden de deelnemende gemeenten iedervoor zich hun openbare scholen in stand. Aan het gemeenschappelijke orgaan kunnenbevoegdheden zijn gedelegeerd, in het algemeen de coördinerende bevoegdheid. Hetorgaan bezit evenwel geen vermogensrechtelijke zelfstandigheid.

Ad iiDe stichting is een op het privaatrecht gestoelde rechtsvorm die ter uitvoering van eenbesluit van de gemeenteraad wordt opgericht. Om als bestuur van een openbare schoolte fungeren moeten de statuten van de stichting in het algemeen voldoen aan dezelfdewettelijke vereisten als de verordening bij openbare rechtspersonen.De openbare rechtspersoon is een op het publiekrecht gestoelde bestuursvorm en wordtingesteld bij verordening van de gemeenteraad. De verordening moet inhoudelijkvoldoen aan een aantal wettelijke vereisten, zoals de vaststelling van de begroting nagoedkeuring door de gemeenteraad en het toezicht door de raad.De stichting en de openbare rechtspersoon oefenen alle bevoegdheden van het bevoegdgezag uit (met uitzondering van de besluitvorming over opheffing van de school) enbezitten rechtspersoonlijkheid naar privaatrecht. In beide gevallen worden bevoegdgezag en instandhouding in één hand gelegd en is derhalve sprake van vermogens-rechtelijke zelfstandigheid.

Ad iiiDe instandhouding van openbare en bijzondere scholen gezamenlijk kan in handen vaneen stichting voor openbaar en bijzonder onderwijs worden gelegd. Het statutaire doel ishet geven van openbaar onderwijs en onderwijs van één of meer richtingen in afzonder-lijke scholen voor openbaar of bijzonder onderwijs. Het bestaan van afzonderlijke bijzon-dere en openbare scholen wordt intact gelaten. De scholen worden tezamen onder éénbevoegd gezag geplaatst. De stichting oefent alle bevoegdheden van een bevoegd gezag


uit, met uitzondering van de besluitvorming over de opheffing van een openbare school.De wettelijke eisen ten aanzien van de inhoud van de statuten zijn grotendeels gelijk aandie ten aanzien van de stichting en de openbare rechtspersoon voor de instandhoudingvan openbare scholen. Ook de verschillende aspecten van het gemeentelijke toezicht opde openbare school zijn gelijkluidend.

Concluderend: de traditionele bestuursvorm voor het openbaar primair en voortgezetonderwijs houdt in dat scholen geen vermogensrechtelijke zeggenschap, geen financiëlezelfstandigheid hebben. Zij zijn daardoor niet vrij in hun besteding van middelen, watprofilering en het aangaan van concurrentie op deze basis in de weg staat. Uitzonderingvormen de stichting en openbare rechtspersoon die voortvloeien uit de wens om degemeente bij het uitoefenen van haar taak als bevoegd gezag meer op afstand te zetten.Deze hebben vermogensrechtelijke zeggenschap, en zijn daarmee in principe financieelzelfstandig zodat ze middelen zouden kunnen inzetten ten behoeve van profilering,concurrentie en marktpositionering. Deze financiële zelfstandigheid is echter om andereredenen begrensd (zie paragraaf 2.3).

Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (BVE)De Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) voorziet in dezelfde drie bestuursvormenvoor het openbaar onderwijs die ook in de wetgeving voor het primair en voortgezetonderwijs voorkomen (zie boven). De wettelijke bestuursvormen die onder de noemerbestuursorgaan vallen zijn het college van B&W en de commissie ex artikel 82Gemeentewet. Als rechtspersoon die tevens als bestuursorgaan moet worden aangemerktis in de WEB het Openbaar lichaam op basis van een gemeenschappelijke regelingvermeld. Voorhands is de regeling echter theoretisch van aard, aangezien in deze sectorgeen openbaar onderwijs bestaat.

Concluderend: in het BVE-veld hebben alle instellingen vermogensrechtelijke zeggen-schap; ze zijn financieel zelfstandig en kunnen beslissen over eventuele inzet van midde-len ten behoeve van profilering en marktpositionering.

Hoger onderwijsTot de invoering van de WHW golden wettelijke bepalingen ten aanzien van openbaar (enbijzonder) hoger onderwijs die vergelijkbaar zijn met de traditionele wettelijke bepalin-gen die gelden voor het primair en voortgezet onderwijs. De in 1993 ingevoerde WHW - die het gedachtegoed uit de HOAK-nota (Hoger onderwijs:autonomie en kwaliteit) betreffende de eigen verantwoordelijkheid van de instellingenvoor hoger onderwijs in wetgeving beoogde vast te leggen - gaat uit van de zelfstandig-heid van de instellingen (waarbij het in beginsel niet uitmaakt of het gaat om openbareof bijzondere instellingen; beide categorieën instellingen komt evenveel vrije ruimte toe).Deze zelfstandigheid is beduidend groter dan die van de scholen in het primair en voort-gezet onderwijs. De keerzijde hiervan is een uitgebreide verantwoordingsplicht.De WHW onderscheidt instellingen met en zonder rechtspersoonlijkheid. Het hebben vanrechtspersoonlijkheid houdt in dat de instandhoudingsverantwoordelijkheid bij de instel-ling zelf ligt.

a Instellingen zonder rechtspersoonlijkheidIn het hoger onderwijs zijn alleen in het openbaar hoger beroepsonderwijs in principeinstellingen zonder rechtspersoonlijkheid mogelijk. Een dergelijke hogeschool heeft een


centrale directie of een college van bestuur. Van het laatste is sprake als niet alleen detaken van een centrale directie worden uitgeoefend, maar ook gedelegeerde taken enbevoegdheden van het instellingsbestuur. In theorie kunnen het Rijk (in casu de minister),respectievelijk het college van B&W optreden als instellingsbestuur van een openbarehogeschool. In de praktijk komen deze constructies evenwel niet (meer) voor. Alleopenbare hogescholen hebben rechtspersoonlijkheid.

b Instellingen met rechtspersoonlijkheidBij de universiteiten fungeert het college van bestuur als bevoegd gezag. Het toezichtdaarop wordt uitgeoefend door een door de minister benoemde raad van toezicht. Hetcollege van bestuur is verantwoording verschuldigd aan de raad van toezicht. Alleopenbare universiteiten hebben rechtspersoonlijkheid.In het hoger beroepsonderwijs bestaan slechts enkele openbare hogescholen, die zoalsgezegd alle rechtspersoonlijkheid hebben. Ook bij de hogescholen fungeert het collegevan bestuur als bevoegd gezag. Het toezicht daarop wordt uitgeoefend door eenbestuursraad. Bij koninklijk besluit worden regels vastgesteld omtrent de benoeming vande leden.

Concluderend: alle universiteiten en hogescholen hebben vermogensrechtelijke zeggen-schap, zijn financieel zelfstandig en kunnen beslissen over eventuele inzet van middelenten behoeve van profilering en marktpositionering.

2.3 BEPERKINGEN AAN DE VERMOGENSRECHTELIJKE ZELFSTANDIGHEID

Het bijzonder primair en voortgezet onderwijs kennen qua bestuursvorm de verenigingen de stichting. In het openbaar onderwijs wordt in een aantal gevallen (zie boven) ookde stichtingsvorm dan wel de vorm van openbare rechtspersoon gehanteerd. In al dezegevallen gaat het, zoals boven duidelijk werd, om rechtspersonen met volledige rechtsbe-voegdheid, ook in vermogensrechtelijk opzicht.Desalniettemin wordt de handelingsvrijheid van de rechtspersoon, als het gaat om basis-scholen, in belangrijke mate beperkt door bepalingen in de Wet op het primair onderwijs.Het gaat daarbij om het in acht nemen van bijzondere regels bij sponsorcontracten enhet bedingen van ouderlijke bijdragen en om beperkingen ten aanzien van het beheer ende eigendom van schoolgebouwen. Dit laatste geldt overigens ook voor het voortgezetonderwijs.4

Hetgeen hiervoor is geschetst is niet van toepassing voor gebouwen en dergelijken diehet schoolbestuur in volle eigendom heeft doordat het deze zelf uit eigen middelen heeftbekostigd.

BVE-sector en hoger onderwijs kennen ten aanzien van de vermogensrechtelijke zelfstan-digheid geen vergelijkbare beperkingen.


4 In principe kan een schoolbestuur met behulp van onroerend goed geen inkomsten verwerven inverband met de uitoefening van het zogenaamde economische claimrecht door de gemeente. Het econo-mische claimrecht is neergelegd in de onderscheiden wetten per onderwijsveld (WPO en WVO). Degemeente is in de regel economisch eigenaar en de vereniging of stichting juridisch eigenaar. Ditbetekent dat bezwaren, vervreemden en verhuren door de laatste slechts mogelijk is met instemmingvan de gemeente.


3 Overheidsbekostiging en mogelijkheden voor alternatieve financiering

Waar onderwijsinstellingen in principe vermogensrechtelijke zeggenschap hebben, zijnhun mogelijkheden voor de inzet van middelen ten behoeve van profilering en markt-positionering vervolgens afhankelijk van de vraag of zij die middelen ook in voldoendemate beschikbaar hebben.De overheidsbekostiging vormt de primaire inkomstenbron voor regulier bekostigdescholen. De vraag is in hoeverre deze bekostiging instellingen de mogelijkheid biedt ommaterieel in profilering te investeren. De bewindslieden zijn op dit punt van mening,enerzijds, dat de basisfinanciering van onderwijsinstellingen adequaat is (en moet zijn),5

maar anderzijds dat private geldstromen in het onderwijs wenselijk zijn.6 Onderwijs-instellingen wijzen op aanzienlijke tekorten in de financiering en zijn van mening dat hetaanboren van extra geldbronnen noodzaak is.7

Welke mogelijkheden staan de instellingen in dit opzicht ter beschikking?

Inkomsten van instellingen met rechtspersoonlijkheid kunnen ingezet worden voor profi-leringsactiviteiten. Daarnaast is het mogelijk voor bijzondere onderwijsactiviteiten onderbepaalde voorwaarden gebruik te maken van sponsoring (in het primair en voortgezetonderwijs). Het verwerven van middelen door middel van contractactiviteiten kan eenrechtspersoon alleen door oprichting van een nieuwe instelling of rechtspersoon.Ten slotte zijn er nog mogelijkheden om publieke middelen te verwerven voor specifiekedoelen.

3.1 WINST OP EIGEN VERMOGEN

Noch openbare scholen/instellingen, noch bijzondere scholen/instellingen kunnen alsdoelstelling hebben het maken van winst. Dat wil niet zeggen dat in de praktijk geen‘winst’ wordt gemaakt. Deze dient echter ter beschikking van de rechtspersoon te blijvenen mag niet als zodanig worden uitgekeerd aan natuurlijke of rechtspersonen, zoals bijbedrijven gebeurt. De inkomsten worden toegevoegd aan het eigen vermogen en kunnenworden ingezet voor extra activiteiten. Wat dit betreft geldt het algemene stichtings- enverenigingsrecht.De extra activiteiten van scholen mogen niet het primaire proces betreffen - alles watonderwijs in de strikte betekenis betreft. Wel kunnen middelen bijvoorbeeld voor specia-listisch personeel worden ingezet - logopedist en dergelijke -, mits hieraan geen gevolgenzijn verbonden die kunnen worden afgewenteld op de overheid (wachtgelden, pensioen-verplichtingen).8 Wat het doen van uitgaven uit de aldus verkregen middelen betreft zougesteld kunnen worden dat bovendien zogenaamde good-practice normen gelden (zoalsook meer expliciet geformuleerd voor sponsoring - verenigbaarheid met de pedagogischeen onderwijskundige taak en doelstelling van de school bijvoorbeeld; zie ook verderop). Er is hier echter geen adequate verkenning in de vorm van overheidsoptreden of juris-prudentie bekend, ten aanzien van wat met de extra inkomsten gedaan kan worden.

5 Zie onder meer het Verslag schriftelijk overleg in TK 26800 VIII, nr. 102; vastgesteld 25 april 2000,n.a.v. de tussentijdse inventarisatie van sponsoringactiviteiten.

6 Rijksbegroting 2001 TK 2000-2001, 27400, nr.2, p. 5; Ministerie van OC.enW (2000) Onderwijs instelling. Beleidsbrief. Zoetermeer: OCenW, o.m. p. 22.

7 Zie onder meer de discussie omtrent de voorstellen van In ‘t Veld, de Volkskrant 17-08-2000; zieverder F. Leijnse (1999), De vermarkting van het onderwijs. TH&MA, nr. 1.

8 Overigens is op dit punt inmiddels sprake van een kentering in de opvattingen van de bewindslieden,getuige onder meer de recente beleidsbrief Onderwijs in stelling, o.c.


Om een aantal redenen kan ervoor worden gekozen de winst apart te zetten. Te denkenvalt aan een afzonderlijke stichting, ook wel steunstichting genoemd, of een vereniging‘Vrienden van ... ’. Dan is in ieder geval een goed onderscheid mogelijk tussen eenvermogen opgebouwd uit publieke middelen - dat is bedoeld om de continuïteit van derechtspersoon en de daardoor in stand gehouden scholen te waarborgen in de tijd - eneen vermogen opgebouwd uit private middelen dat ter vrije beschikking staat van hetbevoegd gezag. Een dergelijk vermogen kan ook bij fusies zo nodig buiten de overdrachtblijven.

Instellingen zonder rechtspersoonlijkheid moeten het doen met uitsluitend publiekemiddelen. Daar staat tegenover dat faillissement bij dergelijke scholen door de overheidwordt afgedekt. Om dit type scholen vergelijkbare mogelijkheden qua bestedingsvrijheidte geven als scholen met rechtspersoonlijkheid is sinds 1985 evenwel fondsvormingmogelijk in het basisonderwijs. In de Wet op het basisonderwijs (later de Wet op hetprimair onderwijs)9 is de mogelijkheid geschapen voor het reserveren van bedragen vooropenbare scholen door middel van fondsvorming uit de rijksvergoeding. Hierdoor kanhet bevoegd gezag van het openbaar onderwijs eenzelfde bestedingsbeleid voeren alshet bevoegd gezag van een bijzondere school; bijvoorbeeld ten aanzien van de inzet vanspecialistisch personeel. In het voortgezet onderwijs bestaat een vergelijkbare regeling.10

3.2 VRIJWILLIGE OUDERBIJDRAGEN IN HET PRIMAIR EN HET VOORTGEZET ONDERWIJS

Een tweede bron van extra inkomsten voor scholen vormen de vrijwillige ouderbijdragendie basisscholen en scholen voor voortgezet onderwijs vragen. Voor het grootste deelworden deze middelen ingezet voor specifieke activiteiten als schoolreisjes en dergelij-ken. Omdat twijfel bestond over het vrijwillige karakter in een aantal gevallen en door deberoering over het feit dat enkele scholen relatief hoge bijdragen vragen, zijn de wette-lijke regels voor de vrijwillige ouderbijdrage in 1997 aangescherpt. Zo geldt de vrijwilligebijdrage slechts voor één jaar en moet vooraf duidelijk zijn wat de hoogte van debijdrage is en voor welke doelen deze zal worden aangewend. Toelating van een leerlingtot de school mag niet afhankelijk zijn van de bereidheid bij te dragen. Evenals voor dewinst uit eigen vermogen geldt dat de ouderbijdragen alleen mogen worden besteed aanextra’s, dat wil zeggen: niet ten behoeve van het primaire proces mogen worden ingezet.Gelet op de beperkte duur van de afspraak over (de hoogte van) de ouderbijdragebestaat binnen onderwijsorganisaties enige zorg over de mogelijkheid dat scholen in deverleiding zouden kunnen komen om, eventueel op verzoek van de ouders, ouder-bijdragen te besteden voor doelen die lange termijn verplichtingen met zich mee kunnenbrengen. Zo raadt de Vereniging voor Openbaar Onderwijs scholen aan zich bijvoorbeeldbij de aanstelling van extra personeel niet van deze bijdragen afhankelijk te maken.11

De minister deelt deze ongerustheid blijkbaar niet.12


9 Artikel 144.10 Artikel 96 i Wvo.11 De Volkskrant, 18-08-2000, 24-08-2000.12 Zie het interview met de minister in de Volkskrant van 18-08-2000 onder de kop ‘Ouders mogen geld in

school steken’; zie verder de Rijksbegroting 2000 en de beleidsbrief Onderwijs in stelling.


3.3 SPONSORING IN HET PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Bij sponsoring gaat het om geld, goederen of diensten die een sponsor verstrekt aan enigegeleding van de school, waarvoor de sponsor een tegenprestatie verlangt waarmee leerlin-gen of hun ouders in schoolverband worden geconfronteerd. Bij sponsoring kan bijvoor-beeld gedacht worden aan: gesponsorde lesmaterialen, advertenties, uitdelen van produc-ten, sponsoren van activiteiten of sponsoren van gebouw/inrichting/apparatuur.Tussen staatssecretaris Adelmund van OCenW en vijftien organisaties die vanuit onder-scheiden posities bij dit onderwerp betrokken zijn, is begin 1997 een convenantgetekend.13 Het convenant heeft een looptijd van vijf jaar. In 2001 vindt de evaluatieplaats. In 1999 heeft een tussentijdse kwantitatieve inventarisatie plaatsgevondenwaarover schriftelijk overleg met de Tweede Kamer is gevoerd.14

Het doel van het convenant is te bevorderen dat scholen op een verantwoorde en zorgvul-dige manier met sponsoring omgaan als ze daarmee te maken krijgen. Het reikt een aantaluitgangspunten aan voor het sponsorbeleid en voor de discussie daarover die binnen deschool en tussen de school en haar omgeving plaatsvindt. Partijen hebben zich ertoegebonden zich in te spannen dat de onderscheiden actoren die uitgangspunten hanteren:sponsoring moet verenigbaar zijn met de pedagogische en onderwijskundige taak endoelstelling van de school, het mag niet de objectiviteit, betrouwbaarheid en onafhanke-lijkheid van onderwijs en scholen in gevaar brengen, en het mag niet de onderwijsinhouden/of de continuïteit van het onderwijs beïnvloeden, of in strijd zijn met het onderwijs-aanbod en de kwalitatieve eisen die de school aan het onderwijs stelt. Belangrijk is, ookhier, dat het primaire onderwijsproces niet afhankelijk mag zijn van sponsormiddelen.

De staatssecretaris is van mening dat scholen van overheidswege een toereikende bekosti-ging ontvangen. De Kamer spreekt desalniettemin haar zorgen uit over het feit dat veelscholen aangeven dat sponsorbedragen van essentieel belang zijn voor het dagelijkselesgeven en niet, zoals de bedoeling is, als extraatje gelden.15 De staatssecretaris vindt datscholen niet afhankelijk mogen worden van sponsoring. Bij de evaluatie van hetsponsoringconvenant komt dit aspect nader aan de orde.

3.4 CONTRACTACTIVITEITEN

Contractactiviteiten zijn activiteiten die de onderwijsinstellingen buiten het normaleonderwijsprogramma om verrichten, bijvoorbeeld in de vorm van cursussen voorindividuele personen en bedrijven. In het HBO gaat het tevens om kort praktisch onder-zoek en advisering, in het WO om contractresearch en advisering.Er dient administratief een formele scheiding te zijn, in de vorm van een afzonderlijkerechtspersoon, tussen enerzijds de inzet en opbrengsten van contractactiviteiten en ander-zijds de inzet met de middelen die via bekostiging zijn verkregen. In de statuten van eendergelijke rechtspersoon kan worden bepaald dat de middelen die via contractactiviteitenwerden verworven ten goede komen aan de oprichter, in casu de reguliere instelling.

13 Gepubliceerd in OCenW-regelingen 7/8 van 19 maart 1997. De organisaties in kwestie zijn:Besturenraad PCO, Consumentenbond, Groep Educatieve Uitgeverijen, LAKS, LOBO, LVGS, NKO, OUDERS& CO, Stichting Stuurgroep Reclame, VBKO, VBS, VNG/VOS, VOO en VVO.

14 Verslag van het schriftelijke overleg in TK 26 8000 VIII, nr. 102.; vastgesteld 25 april 2000.15 Rotterdams Dagblad, 28-09-2000.


3.5 OPERATIONELE ACTIVITEITEN

Hiertoe worden gerekend het verwerven van inkomsten uit verhuur, kantine-exploitatie,verkoop van afgeschreven inventaris, verkoop van syllabi en verhuur en verkoop vanapparatuur.

3.6 SPECIFIEKE FINANCIERING

Volledigheidshalve moet worden vermeld dat naast de reguliere overheidsbekostigingpublieke middelen voor zeer uiteenlopende doelen en op verschillende wijzen aan hetonderwijs beschikbaar worden gesteld. Genoemd kunnen worden de gelden die via deverzorgingsstructuur van rijks- en gemeentewege worden verstrekt, nascholingsgelden,en middelen uit het vervangingsfonds. Een bron van inkomsten vormen eveneens subsidies krachtens de Wet overige OCenW-subsidies. Hierbij gaat het om onderwijs(vernieuwings)activiteiten die passen in hetregeringsbeleid inzake het onderwijs, het onderzoek en de cultuur die naar het oordeelvan de minister niet uit de lump sum betaald behoeven te worden en waaraan hij boven-dien specifieke voorwaarden kan stellen. Een voorbeeld van subsidiëring via deze wetzijn de vernieuwingsprojecten in het kader van Educatief Partnerschap (eerste- entweedegraads lerarenopleidingen in het HBO). In dit kader zijn de instellingsspecifiekeprojecten van belang, zoals informatie- en communicatietechnologie, expertisecentra ensamenwerking met scholen, die primair beogen kwaliteitsverbetering tot stand tebrengen. Deze middelen zijn geoormerkt, maar instellingen kunnen zulke projecten ookgebruiken als profileringsinstrument in de concurrentiestrijd om de student.

4 Omvang en oorsprong van financieringsbronnen in de praktijk

In deze paragraaf wordt een beknopt overzicht gegeven van inkomsten en uitgaven(peiljaar 1998) in de onderscheiden onderwijssectoren, waarbij uiteenlopende financie-ringsbronnen aan de orde komen en een indruk verkregen wordt van de verhoudingtussen publieke middelen en extra inkomsten.16 Doel ervan is na te gaan in hoeverreonderwijsinstellingen via het aanboren van aanvullende bronnen de financiële middelenkunnen verwerven die nodig zijn voor profilering en concurrentie - dan wel voor hetoplossen van financiële tekorten bij de reguliere taakuitoefening.

In het primair onderwijs vindt overheidsfinanciering plaats via een declaratiesysteem (enniet, in tegenstelling tot wat in de overige sectoren het geval is, via een lump-sumsysteem).17 De inkomsten voor materieel en personeel bedragen in totaal (exclusief het


16 De informatie over het primair en het voortgezet onderwijs is ontleend aan het documentFinancieringsstromen in het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs van het CentraalPlanbureau (Den Haag, maart 2000). Die voor de BVE-sector en het hoger onderwijs aan de brief vande minister van OCenW aan de Tweede Kamer d.d. 9 november 2000 (WJZ/2000/40527) inzake autono-mievergroting en deregulering in het onderwijs.

17 Het onderscheid is relevant voor de wijze van berekening van de bedragen voor de onderdelen perso-neel en exploitatie. De declaratiesystematiek houdt ook in dat scholen niet tussen de kostenpostenmaterieel en personeel kunnen schuiven, wat hun financiële handelingsvrijheid ook beperkt.


speciaal onderwijs) 8256 miljoen. Afgezien van deze publieke middelen voor specifiekedoelen zijn er daarnaast inkomsten uit, in de eerste plaats, de vrijwillige ouderbijdragen(circa 220 miljoen).18

Verder komen middelen beschikbaar via sponsoring, verhuur van lokalen, schenkingen ensinds enige jaren rente-opbrengsten uit opgebouwde reserves. De totale omvang hiervanis onbekend. Een opmerkelijk voorbeeld van schenking betreft die van KPN aan een basis-school in De Bilt ten bedrage van ongeveer 2 miljoen gulden ten behoeve van de aanschafvan computerapparatuur en de begeleiding om de apparatuur te kunnen gebruiken.Maatschappelijke overwegingen zouden hieraan ten grondslag liggen. De enigevoorwaarde die werd gesteld was dat ook andere scholen uit De Bilt toegang zoudenmoeten hebben tot de apparatuur. De minister liet weten dat het iedereen vrij staat giftenaan scholen te doen.Het totaal aan extra inkomsten zal niet al te ver uitkomen boven de 220 miljoen die viade ouderbijdragen binnenkomen. Scholen geven bijvoorbeeld over sponsoring aan dat hetbedrijfsleven in het algemeen niet zo vrijgevig is.19 Wat de uitgaven betreft die scholenvoor primair onderwijs op grond van de extra inkomsten doen, is de veronderstelling datdie de doelen betreffen die in overeenstemming zijn met de voorwaarden waarondervrijwillige ouderbijdragen worden geïnd dan wel sponsoring wordt overeengekomen.

In het voortgezet onderwijs is sprake van een lump-sum systeem. Het totale bedrag dataan de scholen is toegekend bedraagt 7284 miljoen. De mogelijkheden die scholen voorvoortgezet onderwijs hebben om extra inkomsten te verwerven, komen overeen met dievoor het primair onderwijs, zij het dat in verband met de schaalgrootte de mogelijkhedenwat ruimer zijn. Bovendien zijn contractactiviteiten mogelijk. Beperkende voorwaardenzijn dat kostendekkende tarieven moeten worden gehanteerd en dat het totaal bedrag aaninkomsten uit contractactiviteiten lager moet zijn dan de rijksvergoeding die de schoolvoor het normale onderwijs ontvangt.Het totaalbedrag aan vrijwillige ouderbijdragen in het voortgezet onderwijs wordt doorhet CPB geschat op 290 miljoen, de rente-opbrengst uit reserves op 50 miljoen. De inkom-sten uit verhuur, kantine-exploitatie en verkoop van afgeschreven inventaris worden opgrond van enkele rapporten geschat op in totaal 85 miljoen.20

De sinds 1989 bestaande mogelijkheid voor VO-scholen om contractactiviteiten uit tevoeren leverde volgens het CPB, blijkens gegevens van Cfi, in 1997 5 miljoen op.Over de inkomsten uit sponsoring en schenkingen zijn geen gegevens bekend.Blijkens het CPB-rapport worden overschotten uit de diverse inkomstenbronnen gebruiktvoor reservevorming. Blijkens het eerder genoemde Evaluatierapport BSM bedroeg deomvang van de reservering in de periode 1992-1994 in totaal 210 miljoen. In het kadervan dit artikel is het interessant om vast te stellen hoe de scholen daarbij te werk gaan.Aangenomen mag worden dat in de regel traditionele methoden (zoals spaarrekeningen)worden gebruikt. Een niet-traditionele weg bewandelden enkele scholen door te beleggenin risicovolle aandelen. In 1999 ging het om een bedrag van 523 miljoen.21 In hetalgemeen zijn de beleggingen succesvol, maar in een enkel geval moest een school het

18 Inspectie van het Onderwijs (1995), Ouderbijdrage in het basisonderwijs. De Meern: Inspectie van hetOnderwijs. Inspectierapport nr. 1995-4.

19 Algemeen Dagblad, 02-10-2000.20 Evaluatierapport BSM, OCenW, 1997 (Opm.: BSM=Bekostigingstelsel materieel) en Reservebehoefte

bepaling voor 50 scholen, Van Dongen, Nederlands Economisch Instituut, juni 1996. Het gaat hier omgegevens uit verschillende jaren. Het CPB neemt aan dat de bedragen ook voor 1998 gelden.

21 De Telegraaf, 15-09-2000.


boekjaar 1999 afsluiten met een verlies van f 131.000. In verband hiermee wordt vanuitde Tweede Kamer aangedrongen op het uitvaardigen van richtlijnen van de kant van deoverheid om de risico’s van beleggen te beperken. De minister heeft dit toegezegd, maarwil wachten op richtlijnen die de gehele overheid en de daaraan verbonden organisatiesbetreffen.Er bestaan ten slotte indicaties dat een groot deel van de vrijwillige ouderbijdragen (100miljoen) wordt benut voor materiële uitgaven.22

De ROC’s hebben in 1998 gezamenlijk aan inkomsten uit private (of contract-) activiteiten197 miljoen gegenereerd op een omzet van 4482 miljoen. Het gaat dus om 4,4% van detotale omzet. Ten opzichte van 1997 is sprake van een toename van contractactiviteitenmet 13%. Deze activiteiten behelzen vooral omscholingstrajecten en kortlopende cursussen.Daaronder wordt ook gerekend detachering van docenten bij andere instellingen.Volgens de minister heeft de intensieve samenwerking met het beroepenveld niet alleeneen positieve werking op de kwaliteit van het onderwijs, maar ook op de kwaliteit en demotivatie van het docentencorps.23 Het bevordert de beroepsgerichtheid van het onder-wijs. De BVE-instellingen kunnen met private activiteiten hun opdracht tot toegankelijk-heid voor deelnemers en andere partijen in de regio verder invullen. De intensieve samenwerking met het beroepenveld in het kader van dualisering vanopleidingen en de taak van de ROC’s in het kader van de educatie vraagt, zoals ook inhet HBO wordt bepleit (zie hierna), een flexibele inzet van middelen van verschillendeorigine.

De hogescholen hebben op een omzet van 3688 miljoen inkomsten uit private activiteitengegenereerd ten bedrage van 236 miljoen (6,4%). Ten opzichte van 1997 is sprake vaneen stijging van private activiteiten met 17%. Evenals in de BVE-sector gaat het vooral omomscholingstrajecten en kortlopende cursussen, maar daarnaast ook om congressen eninternationale activiteiten. Ook voor het HBO wordt van de intensieve samenwerking eenpositieve werking op de kwaliteit van het onderwijs verwacht. Bij dit kwaliteitsbegripmoet niet alleen worden gedacht aan (intern gerichte) onderwijskwaliteit, maar ook aanhet (extern gerichte) verbeteren van de mogelijkheden voor afnemers om gebruik temaken van de voorzieningen. Daarnaast leveren de hogescholen op die wijze eenbijdrage aan de wettelijke taak tot kennisoverdracht aan de maatschappij.Op grond van de rol die hogescholen (moeten) spelen op het terrein van wederkerendleren (om-, her-, bij- en opscholing), toegepast onderzoek en advisering, in welke geval-len maatwerk noodzakelijk is, is er binnen het HBO een roep om een andere benaderingen regelgeving dan de overheid voor ogen stond toen het hoger onderwijsstelsel werdontworpen. Het wordt wenselijk geacht een grotere samenhang (synergie) aan te brengentussen het traditionele onderwijs en de meer marktgerichte activiteiten. Door samenhangaan te brengen neemt de kwaliteit van de afzonderlijke activiteiten toe. Zeker nu deoverheid niet voor toereikende bekostiging zorgt, moet zij de instellingen de ruimtegeven als hybride organisaties te opereren - als taak- en als marktgerichte organisatie.24

Interessant is in dit verband de opmerking in dit artikel dat er bij private aanbieders op


22 Uit het rapport Materiële exploitatiekosten van het voortgezet onderwijs (mei 1994) van het NEI blijktdat scholen in het begin van de jaren negentig circa 10% van de materiële kosten dekken uit ouderbij-dragen. Als dat in 1998 nog steeds het geval zou zijn, zou dit een bedrag van 100 miljoen betekenen.

23 Zie de in noot 16 genoemde ministeriële brief aan de Tweede Kamer.24 F. Leijnse, o.c.


de kennismarkt geen vrees hoeft te bestaan voor concurrentievervalsing bij debekostigde hogescholen doordat deze overheidsgelden gebruiken ter subsidiëring vanhun marktactiviteiten. Volgens de schrijver is er geen sprake van kruisbestuiving in diezin om de simpele reden dat de overheidsfinanciering de kosten van de primaire activitei-ten nauwelijks dekt. Er zal volgens hem veeleer sprake zijn van kruisbestuiving inomgekeerde richting. Kostendekkendheid van marktactiviteiten zal steeds meer gebodenzijn om bij voorbeeld initiële opleidingen intern te subsidiëren.

De universiteiten hebben in 1998 gezamenlijk aan baten uit de derde geldstroom eenbedrag van 1734 miljoen gerealiseerd bij een omzet van 7409 miljoen. Dit is 23,4% vande totale omzet. Ten opzichte van 1997 is sprake van een stijging met 5%. Genoemdebaten vloeien hoofdzakelijk voort uit contractresearch, co-financiering van onderzoek,contractonderwijs en inkomsten uit operationele activiteiten zoals verkoop van syllabi enverhuur en verkoop van apparatuur. De minister ziet de omvang van de contractactivitei-ten als een indicator voor het niveau van de kennisoverdracht van het WO naar bedrijven,overheden en andere belangstellenden.Een aantal ontwikkelingen doet de druk toenemen om, evenals in het HBO, te strevennaar een nieuw concept voor de universiteit als hybride organisatie waarin traditioneletaken en markgerichte activiteiten in een maximale synergie samengaan: de toenemendemaatschappelijke roep om participatie van universiteiten in maatschappelijke vraagstuk-ken, de mogelijkheden voor bedrijven om de universiteiten op het terrein van onderwijsen onderzoek serieus te beconcurreren, en ontwikkelingen op het terrein van de informa-tie- en communicatietechnologie die grote invloed hebben op het kennisdomein en dewijze van omgaan daarmee, de gevolgen van een gewijzigde overheidsbenadering vanhet (hoger) onderwijsbestel.25

Concluderend: in het algemeen zullen de inkomsten die onderwijsinstellingen via alterna-tieve financieringsbronnen verwerven, geen al te groot aandeel van hun totale inkomstenvormen. Er zijn indicaties dat de extra inkomsten ternauwernood opwegen tegen detekorten die in achtereenvolgende bezuinigingsjaren optraden. De verwachting is danook dat instellingen weinig ruimte hebben om financieel in profilering ter versterking vande marktpositie te investeren.

5 Het overheidsbeleid

In de beleidsbrief Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid merken de bewindslie-den van OCenW op dat van publiek gefinancierde instellingen tegenwoordig onderne-mingslust wordt verwacht, ongeacht of het gaat om een school voor primair onderwijs ofom een universiteit.26 Naar hun mening veronderstelt publiek ondernemerschap ruimteom eigen keuzen te maken om hun maatschappelijke taak verantwoord vorm te kunnengeven. “Het betekent dat instellingen kunnen meebeslissen over de besteding van(publieke) middelen, dat ze ruimte krijgen voor innovatie en profilering.”In de begroting 2001 wijzen de bewindslieden op het groeiend belang van private finan-ciering in het onderwijs.27 Dit zou passen bij de behoefte van scholen en instellingen om

25 Mouwen, C.A.M. en S.C. van Bijsterveld, De hybride universiteit, perspectief voor de 21e eeuw? TH&MA,Tijdschrift voor Hoger Onderwijs en Management, jaargang 1999, nr. 1, februari 1999.

26 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid,september 1999.


eigen voorkeuren tot uitdrukking te brengen. Uitgangspunt voor het kabinet is en blijft,aldus de bewindslieden, dat er voor iedereen mogelijkheden moeten bestaan om metpublieke financiering kwalitatief hoogwaardige opleidingen te volgen tot en met eenvolwaardige opleiding in het hoger onderwijs.

“Gegeven dit uitgangspunt staat het kabinet verre van afwijzend tegenover debelangstelling om met privaat geld te investeren in het onderwijs. Zeker voorinstellingen van hoger onderwijs en beroepsonderwijs moeten er ruimhartigemogelijkheden bestaan om op deze groeiende behoefte aan opleiding, bijscho-ling en cursussen in het kader van ‘een leven lang leren’ in te spelen. Dat laatonverlet dat op het grensvlak tussen publieke en private financiering somsvragen en dilemma’s opkomen, hetzij over legitimiteit van de publieke financie-ring, dan wel over de ongewenste sociale effecten van private financiering. Bij ditlaatste punt zijn nieuwe financieringsarrangementen mogelijk, waarbij de vraag-zijde nadrukkelijker een rol speelt. Met name in het post-initiële onderwijs zijneigen bijdragen van het individu (...) van belang.”

In hun tweede beleidsbrief komen de bewindslieden op deze kwestie terug.28 Zij gevendaarbij aan onder welke voorwaarden private financiering kan plaatsvinden. In de eersteplaats mag deze het niveau van publieke bekostiging, nodig om kwalitatief hoogwaardigen toegankelijk onderwijs te bieden, niet aantasten. Voorts moet het, in het onderwijswaarop de leerplicht van toepassing is, gaan om vrijwillige bijdragen. Tot slot is trans-parantie van belang. Om te voorkomen dat in toenemende mate private middelen tengoede komen aan onderwijs buiten het publieke bestel moeten, aldus de bewindslieden,binnen dat bestel geen wettelijke belemmeringen worden opgeworpen tegen vrijwilligeprivate financiering als aanvulling op bekostiging door de overheid.29

In de Tweede Kamer is uit vrees voor een mogelijke tweedeling in het onderwijs terug-houdend op de opstelling van de bewindslieden gereageerd. De heersende opvatting isdat de overheid garant moet staan voor kwalitatief goed onderwijs dat voor iedereentoegankelijk is.

6 Conclusie

Uit hetgeen in de vorige hoofdstukken is beschreven komt naar voren dat, ondanks hetgegeven dat het onderwijs bestuursvormen kent die instellingen vermogensrechtelijkezeggenschap bieden, de juridische mogelijkheden voor scholen om gelden in te zettenvoor profilering en marktpositionering beperkt zijn, zeker in primair en voortgezet onder-wijs. Hierbij komt dat ook de feitelijke financiële ruimte beperkt is. De van overheids-wege verstrekte middelen lijken te krap bemeten om een serieus profileringsbeleid tevoeren. Ook de op andere manieren verkregen middelen zijn tot nu toe van zo’n beschei-den omvang dat die nu - en waarschijnlijk ook in de nabije toekomst - weinig soelaasbieden.


27 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Rijksbegroting 2001.28 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Onderwijs in stelling; kracht en creativiteit voor

de kennissamenleving, november 2000.29 Het lijkt er op dat de bewindslieden uitgaan van éénrichtingsverkeer in die zin dat uitsluitend private

middelen worden aangewend ten behoeve het publiek bekostigde onderwijs en onderzoek, terwijl hetomgekeerde - het gebruik van publieke middelen voor privaat gefinancierde activiteiten - geen puntvan aandacht lijkt te zijn.


Gelet op de vele ontwikkelingen die op het onderwijs afkomen lijkt het gewenst datscholen/instellingen meer ruimte krijgen om aan de nieuwe vragen tegemoet te komen.Bij het onderwijsveld bestaat daaraan behoefte. Ook de minister verklaart zich daar inalgemene termen voorstander van. Over de formele uitwerking zijn evenwel nog geenconcrete voorstellen gedaan.Daarnaast is het in ieder geval evenzeer gewenst dat er bij formalisering van genoemdegedachten, daar de overheidsmiddelen nog steeds veruit de grootste inkomstenbronvormen en een verantwoorde omgang daarmee vereist is, een beheersingsmechanismetot stand komt. Het is in dit verband positief te noemen dat - buiten de sector primaironderwijs die in dit verband gelet op de beperkte schaalgrootte en de aard van ‘markt-werkingsactiviteiten’ buiten beschouwing kan blijven - door het onderwijsveld zelf ideeënworden ontwikkeld over een systeem waarin enerzijds ruimte bestaat voor een aanzien-lijke vrijheid van handelen en anderzijds op passende wijze achteraf door het bieden vantransparantie verantwoording wordt afgelegd over de wijze waarop met name met deoverheidsmiddelen is omgegaan. Instellingen zouden zich daarbij moeten verbinden tehandelen overeenkomstig een bepaalde gedragscode, ook wel ‘treasury-statuut’genoemd. In een dergelijk handelen moet tot uitdrukking komen dat de middelen diedoor de overheid ten behoeve van het onderwijs beschikbaar zijn gesteld ook daad-werkelijk ten behoeve daarvan zijn aangewend. Als gebruik gemaakt wordt van een flexi-bele inzet van middelen moet aangegeven worden op welke, verantwoorde wijze derisico’s zijn afgedekt. Hierbij moet enige redelijkheid in acht worden genomen. Hetuitsluiten van elk risico zou verlammend werken op een creatieve inzet. Een derdecomponent in dit verband vormt een deugdelijk toezicht. Gewezen wordt hierbij op heteindrapport van de door de HBO-raad ingestelde commissie Glasz30 en, vanuit een brederperspectief, het eindadvies van de Ambtelijke Commissie Toezicht31.

Als de overheid kiest voor een politieke en juridische bevestiging van tendensen die zichin de verhouding tussen scholen onderling enerzijds en tussen scholen en de maatschap-pij anderzijds voordoen, zal dat mogelijkheden bieden voor verdergaande profilering enconcurrentie. Niettemin lijkt het verstandig in verband daarmee bijvoorbeeld de volgendevragen onder ogen te zien:- moet de overheid zorg blijven dragen voor een basisbekostiging van alle onder-

wijssectoren (ook voor het onderwijs voor niet-leerplichtigen) op basis van eendoor haar geformuleerde maatschappelijke visie op doelstellingen, kwaliteit enniveau van het onderwijs?

- betekent dit dat de overheid zich uitsluitend hoeft te richten op het controlerenop die aspecten en de instellingen de vrijheid kan laten zelf te bepalen hoe deoverheidsmiddelen worden ingezet met het oog op die overheidsdoelen eneventueel eigen doelen?

- hoe kan, bij een bevestigend antwoord op voorgaande vragen, worden verzekerddat concurrentie en profilering van scholen die overheidsdoelen onverlet laten?

- bestaat niet het gevaar dat een (te groot) vertrouwen in eigen vermogensvormingof in alternatieve activiteiten met het oog op extra inkomsten ertoe leidt dat deoverheid haar handen in financiële zin aftrekt van met name het onderwijs voorniet-leerplichtigen?32

30 Commissie Transparant Toezicht Hogescholen (2000), De raad van toezicht in het hbo. Eindrapport.Den Haag: HBO-raad.

31 Ambtelijke Commissie Toezicht (2000), Vertrouwen in onafhankelijkheid. Eindadvies. Den Haag:Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

32 Zie ook In ‘t Veld in De Volkskrant, 28-08-2000.

Deze en andere vragen zullen het proces van verdere financiële verzelfstandiging zekerde nodige kleur en spanning geven.



7 De school als organisatie: implicaties voor marktwerking

D. Majoor1

Kenmerken van hun organisatie zijn van invloed op de wijze waarop instellingen met

marktwerking omgaan. Dit artikel gaat in op de wijze waarop schoolorganisaties

reageren op marktwerking.2 Vanuit het perspectief van schoolorganisaties is markt-

werking zowel een vorm van regulering (paragraaf 1) als een verandering in de

omgeving (paragraaf 2). Vanuit deze gedachten wordt in paragraaf 3 in algemene termen

ingegaan op de wijze waarop scholen zich aan hun omgeving kunnen aanpassen, waarna

paragraaf 4 een theoretische inschatting geeft van de reactie van scholen op markt-

werking. Deze inschatting wordt in paragraaf 5 getoetst aan de hand van onderzoek dat

is gedaan naar marktwerking in de verschillende onderwijssectoren. De afsluitende

paragraaf 6 gaat in op de vraag welke soort organisaties goed functioneren in een

marktsituatie.

1 Marktwerking als vorm van regulering

Marktwerking in het onderwijs kan gezien worden als het in concurrentie met andereaanbieders inspelen op de behoeften in de samenleving (minister Hermans, TK1999/2000, 26800 VIII, nr. 6, p. 15). Volgens de minister is er sprake van goede markt-werking wanneer wordt geconcurreerd op kwaliteit. Bij marktwerking staat de relatie tussen vraag en aanbod centraal. Aan de vraagkanthoudt marktwerking in dat afnemers (onderwijsdeelnemers, bedrijven, de samenleving)

1 D. Majoor is werkzaam bij Markant Educatieve diensten als onderwijsadviseur op het terrein vanbeleid & management. Zij voert daarnaast diverse taken uit met betrekking tot de interne kwaliteits-zorg van de organisatie. In het jaar 2000 is zij gepromoveerd op een onderzoek naar de organisatori-sche gevolgen van autonomievergroting in het basisonderwijs.

2 In Nederland wordt het onderwijs, evenals de gezondheidszorg, grotendeels gefinancierd door deoverheid, terwijl in de vorm van het bijzonder onderwijs voor een groot deel sprake is van een privateuitvoering (James, 1997; Van Wieringen, 1997). In dit artikel wordt alleen van marktwerking gespro-ken wanneer sprake is van zowel een private uitvoering als een private financiering. Dit in tegenstel-ling tot sommige buitenlandse onderzoekers die de neiging hebben om het Nederlandse onderwijs-stelsel te typeren als een stelsel met een hoge mate van marktwerking en op basis daarvan conclusieste trekken over de gevolgen van marktwerking in het onderwijs, terwijl alleen sprake is van eenprivate uitvoering (zie bijvoorbeeld Louis & Van Velzen, 1997).


meer keuzemogelijkheden krijgen, evenals meer invloed op het aanbod. Dit kan ondermeer gebeuren via vraagstimulering, vraagfinanciering en het bevorderen van de transpa-rantie van de markt. Aan de aanbodkant houdt marktwerking in dat het onderwijsaanbodopen staat voor particuliere aanbieders. Verder is, voor met name het reguliere onder-wijs, deregulering van belang voor marktwerking. De beleidsruimte die instellingenkrijgen via deregulering en autonomievergroting biedt scholen een middel om zich teprofileren en hun kwaliteit te verhogen, waardoor ze kunnen inspelen op de marktvraagen hun concurrentiepositie kunnen verbeteren (Levacic, 1995). Verder draagt de markt-oriëntatie van instellingen bij aan de wijze waarop en de mate waarin instellingen kunnenconcurreren (Van Wieringen, 1991).

Marktwerking is vanuit het perspectief van scholen te zien als een vorm van regulering.De overheid dereguleert, bijvoorbeeld binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden enhet personeelsbeleid, waardoor de autonomie van instellingen kan toenemen, maartegelijkertijd is sprake van overheidsregulering met betrekking tot andere beleidsdomei-nen of van andere ontwikkelingen die door onderwijsinstellingen als regulerend wordenervaren. Levacic (1995) heeft het in dit kader over regulering met betrekking tot destructuur van de markt, zoals de stichting en opheffing van scholen, de toelating vanleerlingen en de publicatie van de prestaties van de scholen. De overheid kan deze‘regulering via de markt’ stimuleren door bijvoorbeeld het scheppen van ruimte voor‘countervailing powers’, het prikkelen van concurrentie tussen instellingen, het stimule-ren van publieke verantwoording en het inbouwen van ‘checks and balances’.3

De overheid lijkt zich te bedienen van al deze instrumenten. Dat blijkt onder meer uit hetbeleid gericht op het versterken van de positie van de ouders (countervailing powers diede rol van de overheid deels overnemen), het uitbrengen van de schoolkaart (het prikke-len van concurrentie), de verplichting tot het uitbrengen van een schoolgids (stimulerenvan publieke verantwoording), het versterken van het klachtrecht (inbouwen van checksand balances) en de verplichting om in de BVE-sector onderwijsovereenkomsten af tesluiten (eveneens een voorbeeld van het inbouwen van checks and balances).

Tegelijkertijd functioneert het marktmechanisme in het onderwijs maar ten dele. Als hetmarktmechanisme volledig zou werken, vindt de afstemming van vraag en aanbodvolledig plaats via de prijs (Waslander, 1999). In het onderwijs zal altijd sprake blijvenvan enige overheidsbemoeienis en overheidsinvloed, aangezien onderwijs voor een deeleen collectief goed is en met onderwijs externe effecten gemoeid zijn, zeker daar waarhet funderend onderwijs betreft. Een publiek belang kan per definitie nooit geheel aanprivate partijen worden overgelaten (WRR, 2000).

2 Marktwerking als omgevingsverandering

Naast een algemene omgeving,4 ook wel macro-omgeving genoemd, hebben scholen eencompetitieve omgeving, een publieke omgeving en een marktomgeving (Kotler & Fox,1985). De publieke omgeving is het geheel van alle groeperingen of organisaties die een


3 De Onderwijsraad noemt deze instrumenten in zijn advies Aandachtspunten voor dereguleringsbeleid(2000) als indirecte wegen die de overheid kan bewandelen om de positieve effecten van dereguleringen autonomievergroting te bevorderen en om negatieve effecten tegen te gaan.

4 De algemene omgeving bestaat uit bestuurlijke, economische, sociaal-culturele, technologische, interna-tionale, demografische en klimatologische elementen (Keuning & Eppink, 1996; Van der Krogt & Vroom,1995).


bepaald belang hebben bij de onderwijsinstelling, ofwel alle ‘stakeholders’. De marktomgeving maakt deel uit van de publieke omgeving. Bij de marktomgeving gaathet meer in het bijzonder om die groeperingen die onderwijs of opgeleide leerlingen (hetproduct) afnemen. Het gaat dus om ouders, leerlingen en organisaties die leerlingenafnemen (bedrijven, maar ook vervolgonderwijs). De competitieve omgeving wordtgezien als het ervaren van concurrentie en bestaat uit instellingen die dingen naardezelfde markt en cliëntengroepen. Concurrentie tussen instellingen leidt ertoe datinstellingen een eigen imago proberen te creëren en zich bijvoorbeeld via advertentiesprofileren. Marktwerking speelt een rol in de competitieve omgeving en de marktomgeving vanscholen. Bij de marktomgeving gaat het om de vraagkant van marktwerking, terwijl hetbij de competitieve omgeving om de aanbodkant van marktwerking gaat, het concurre-rende aanbod.Concurrentie houdt tevens in dat de keuzemogelijkheden aan de vraagkant toenemen,zodat de aanbodkant tot kwaliteitsverbetering wordt aangezet. De veronderstelling is datscholen die concurrentie ervaren genoodzaakt zijn meer beleid te voeren. Zij moetenmeer inspelen op de behoeften van hun omgeving (SCP, 2000), ofwel hun marktoriëntatiemoet toenemen (Van Wieringen, 1991). Deze beleidsvoering kan op verschillende terrei-nen liggen, zoals werving van leerlingen, onderwijskundige profilering, samenwerkingmet andere scholen (al dan niet met het oog op een fusie), een beter financieel beleid enpersoneelsbeleid en organisatorische vernieuwingen zoals het aanpassen van deopenstellingstijden, de invoering van duaal onderwijs en het inhuren van docenten uithet bedrijfsleven. Het is mogelijk dat de concurrentie tussen scholen toeneemt als gevolgvan deregulering en autonomievergroting. Waar concurrentie tussen scholen een stimu-lans kan zijn om de interne organisatie aan te passen, waardoor de school beter gaatpresteren en beter in kan spelen op de marktvraag, biedt de toegenomen beleidsruimtede school de middelen om de interne organisatie daadwerkelijk aan te passen (Levacic,1995). Tegelijkertijd worden de verschillen in prestaties tussen scholen beter zichtbaarvoor de overheid en voor ouders. Dit komt door de als gevolg van deregulering toegeno-men externe verantwoordingsplicht van scholen (schoolgids, kwaliteitskaart). De concur-rentiepositie van scholen kan hierdoor veranderen en de concurrentie kan toenemen. Zovindt Teelken (1998) in haar proefschrift over het marktmechanisme in het voortgezetonderwijs dat scholen zich steeds actiever profileren. Er is zowel meer concurrentie alsmeer samenwerking tussen scholen. Het marktmechanisme speelt sterker, aangezienscholen hun aanbod meer afstemmen op de vraag van ouders en leerlingen.

3 Aanpassing van scholen aan de omgeving

De omgeving van scholen heeft invloed op het gedrag van schoolorganisaties. Wil eenschoolorganisatie overleven, dan zal zij zich, in ieder geval gedeeltelijk, aan haaromgeving aan moeten passen. Een organisatie is “an adaptive ‘organism’ reacting toinfluences upon it from an external environment” (Selznick, 1948, p. 28). Het aanpassen van de organisatie aan haar omgeving vraagt om een strategie.

“Het gaat bij strategie om de positie van de organisatie ten opzichte van deomgeving. Een omgeving die betrekkelijk rustig is zal een andere strategievragen dan een omgeving die onrustig is.” (Van Wieringen & Vermeulen, 1995, p. 12)


Bij het aanpassen aan de omgeving en het bepalen van de strategie speelt het manage-ment van een organisatie een belangrijke rol (Keuning & Eppink, 1996). Door deomgeving en de eigen organisatie in te schatten bepaalt de schoolleiding de strategie,dat wat er moet gebeuren (Keuning & Eppink, 1996).

De marktomgeving - de vraagkant - en de competitieve omgeving - het concurrerendeaanbod - bepalen mede de complexiteit van de omgeving van scholen (Hooge, 1998;Majoor, 2000; Teelken, 1998). Het is de vraag hoe vanuit een organisatietheoretischeinvalshoek ingeschat kan worden op welke wijze scholen zullen reageren op markt-werking, aangezien deze deel uitmaakt van de competitieve omgeving en markt-omgeving (zie paragraaf 2). Voordat in paragraaf 3.2 en 4 wordt ingegaan op de wijzewaarop scholen kunnen reageren op marktwerking en op een toenemend belang van demarktomgeving, geeft paragraaf 3.1 een uitwerking van de wijze waarop scholen zichaanpassen aan de institutionele omgeving.

3.1 AANPASSING AAN DE INSTITUTIONELE OMGEVING

Non-profit organisaties, zoals scholen, verkrijgen hun legitimatie door de institutioneleomgeving waarbinnen ze zich bevinden (Van der Krogt & Vroom, 1995; Selznick, 1948).Profit organisaties worden daarentegen afgerekend op hun output. Zij functioneren in eenmarktsituatie en verkrijgen hun legitimiteit door voldoende diensten en producten teblijven verkopen.Als scholen zich aanpassen aan de institutionele omgeving is er sprake van institutionali-sering. De institutionele omgeving van organisaties oefent hierbij een sociale en cultureledruk uit op organisaties om ervoor te zorgen dat deze organisaties aan bepaaldewaarden gaan voldoen. Een organisatie zal met het oog op haar legitimiteit en hetverkrijgen van middelen reageren op deze druk. Pröpper verwoordt het proces vaninstitutionalisering als volgt:

“Een organisatie is het technische ontwerp zoals dat achter een bureau tot standkomt; een institutie is de organisatie zoals zij zich ontwikkelt wanneer zij in depraktijk functioneert en is ingebed in een omgeving die bepaalde waarden in deorganisatie brengt.” (Pröpper, 1993, p. 179)

Als organisaties onder invloed van de institutionele omgeving organisatie-elementen vande omgeving overnemen, wordt gesproken van institutionele isomorfie. De organisatiesgaan dan in toenemende mate op elkaar lijken.Institutionalisering van scholen kan ertoe leiden dat scholen zich ritueel aanpassen aanveranderingen in de omgeving (Hooge, 1998; Selznick, 1948). Dat komt omdat eenorganisatie, zodra deze is geïnstitutionaliseerd, een interesse kent in zelfbehoud enstabiliteit. De organisatie is dan minder maakbaar (Pröpper, 1993). Een geïnstitutio-naliseerde organisatie past zich in zoverre aan de omgeving aan als nodig is om delegitimatie te behouden en om te overleven.



3.2 AANPASSING AAN DE MARKTOMGEVING

Organisaties die met veranderingen in de (markt)omgeving worden geconfronteerd,kunnen hierop op twee manieren reageren. Zij kunnen zich aanpassen om te voldoen aande eisen van de omgeving of zij kunnen trachten de omgeving te veranderen zodat dezebeter aansluit bij de mogelijkheden van de organisatie (Pfeffer & Salancik, 1978). In de volgende paragraaf worden beide alternatieven verder uitgewerkt.

4 Reactie van scholen op marktwerking: een theoretische inschatting

Organisaties die in een marktsituatie functioneren verkrijgen hun legitimiteit doorvoldoende diensten en producten te blijven verkopen. Zij worden afgerekend op hunoutput. Organisaties kunnen proberen te reageren op marktwerking door de omgeving tecontroleren (paragraaf 4.1) of door hun output te verbeteren (paragraaf 4.2).

4.1 CONTROLE KRIJGEN OVER DE OMGEVING

Als de marktomgeving of competitieve omgeving van organisaties verandert, kunnen zeproberen de omgeving te veranderen zodat deze beter aansluit bij de organisatie. Deorganisatie probeert dan controle te krijgen over de omgeving, bijvoorbeeld door tekiezen voor een bepaald marktsegment (en daarmee andere delen van de omgevingbuiten te sluiten) of door de marktwerking ‘buitenspel’ te zetten.

Marktwerking ‘buitenspel’ zettenOnderwijsinstellingen die met marktwerking worden geconfronteerd kunnen proberen demarktwerking ‘buitenspel’ te zetten. De achtergrond van deze gedachte is dat organisa-ties zo zelfstandig mogelijk willen zijn. Veranderingen in de omgeving zijn een bron vanonzekerheid voor organisaties en dat is niet gunstig voor hun voortbestaan (Katz & Kahn,1966). Organisaties kunnen proberen de onzekerheid waarmee ze worden geconfron-teerd te verkleinen, bijvoorbeeld door het uitoefenen van controle over de omgeving(Katz & Kahn, 1966; Pfeffer & Salancik, 1978). Een belangrijke manier om controle overde omgeving uit te oefenen is het verkleinen van de afhankelijkheid van hulpbronnen(zoals financiële middelen, geschoolde arbeidskrachten, machines en andere technischehulpmiddelen, grondstoffen en politieke ondersteuning), aangezien de mate van afhanke-lijkheid van zulke hulpbronnen invloed heeft op de mate waarin de uitkomsten van eenorganisatie door de omgeving, dan wel door de organisatie zelf worden bepaald (Pfeffer& Salancik, 1978). Een specifieke hulpbron voor scholen vormen de leerlingen (alsbelangrijke basis voor het ter beschikking komen van financiële middelen).In een marktsituatie verkeren scholen in een meer onzekere omgeving en zijn zij nietverzekerd van voldoende hulpbronnen. Hierdoor proberen (school)organisaties opnieuwcontrole te krijgen en te behouden over hun omgeving. Dat wil zeggen, ze proberen hunafhankelijkheid van de externe hulpbronnen kleiner te maken, bijvoorbeeld door eengegarandeerde toegang te krijgen tot deze hulpbronnen. Organisaties kunnen dit ondermeer doen door te fuseren of door uitbreiding/groei (Pfeffer & Salancik, 1978; Pröpper,1993). Voor schoolorganisaties betekent dit dat zij meer met elkaar gaan samenwerkenof gaan fuseren als de marktwerking toeneemt. Scholen kunnen samenwerking zoekenmet andere scholen uit dezelfde sector en met deze scholen afspraken maken over de


onderlinge concurrentie. Zo kunnen scholen met elkaar afspreken welke gegevens zij welof niet in de schoolgids opnemen. Pfeffer & Salancik (1978) noemen dit het controlerenvan de externe eisen door ervoor te zorgen dat externe actoren, in dit geval ouders, zichniet bewust worden van bepaalde behoeften of deze niet kunnen articuleren. In feiteworden de ouders over mogelijke eisen die zij kunnen stellen onwetend gehouden.Daarnaast kunnen scholen afspraken maken met scholen uit een andere sector, bijvoor-beeld om de instroom van leerlingen veilig te stellen. Een school voor voortgezet onder-wijs kan bijvoorbeeld gaan samenwerken met een divers aantal basisscholen omgegarandeerd te zijn van een instroom van leerlingen. Een Regionaal Opleidingscentrum(ROC) kan contracten afsluiten met het bedrijfsleven om te zorgen dat de leerlingen naafronding van de opleiding een baan krijgen. Als scholen proberen om hun omgeving op deze manier te controleren, sluiten ze demarkt buiten. Ze zetten deze buitenspel. Hierdoor worden zij minder afhankelijk van demarkt, maar meer afhankelijk van elkaar en van het netwerk van scholen waarin zij zichbevinden. Aangezien dit netwerk tot de institutionele omgeving van scholen behoort (VanWieringen, 1996), houden de scholen door het buitenspel zetten van marktwerking hetbelang van hun institutionele omgeving in stand.

Kiezen voor een marktsegmentEr is sprake van een specifieke vorm van het controleren van de eigen omgeving alsorganisaties proberen hun eigen omgeving te creëren door te kiezen voor een bepaaldmarktsegment. Hierdoor sluit de organisatie andere elementen van de omgeving buiten(Pfeffer & Salancik, 1978). De organisatie creëert dan de eigen omgeving, zonder dat deruimere omgeving en, als gevolg daarvan, de organisatie verandert. De organisatie doetdit door te bepalen op welk deel van de markt zij zich wil richten.

“Belangrijke punten voor een marktgerichte schoolorganisatie zijn het onderken-nen van belangrijke marktsegmenten, het identificeren van de opleidingsbehoeftebinnen marktsegmenten en het koppelen van het opleidingsaanbod aan debehoeften binnen marktsegmenten.” (Scheerens & Hopkins, 1993, p. 193)

4.2 AANPASSING

Organisaties kunnen proberen zich aan te passen aan marktwerking door de organisatiete veranderen,5 door externe hulpbronnen te zoeken en door in te spelen op de verande-rende vraagkant (Katz & Kahn, 1966; Pfeffer & Salancik, 1978).

Veranderen van de organisatieUit paragraaf 2 blijkt dat marktwerking in de vorm van het ervaren van concurrentie eenstimulans kan zijn om de interne organisatie aan te passen, terwijl autonomievergrotingde middelen hiertoe biedt. Aspecten die tot de interne organisatie van onderwijsinstellin-gen behoren zijn de structuur, de kwalificaties van het personeel, de technologie van hetprimaire proces en de cultuur (Scheerens, 1993; Van Wieringen, 1993).6 Verandering vande organisatie kan toegespitst worden op deze vier aspecten.


5 Uit paragraaf 3.1 is gebleken dat organisaties die zich aanpassen aan de institutionele omgevingorganisatie-elementen van de omgeving overnemen. De organisaties gaan dan in toenemende mate opelkaar lijken. Het ligt daardoor voor de hand om te verwachten dat organisaties meer van elkaar gaanverschillen als zij gaan reageren op de marktomgeving.


Structuurveranderingen hebben te maken met de manier waarop een organisatie isopgebouwd en de wijze waarop verhoudingen en betrekkingen tussen mensen in eenorganisatie min of meer geregeld verlopen (Van Doorn & Lammers, 1962; Van der Krogt &Vroom, 1995). Aangezien de organisatiestructuur de onderlinge relaties bepaalt en eenbindend element binnen de organisatie is (kenmerkend voor het begrip organisatie-structuur is de regelmaat en stabiliteit), zijn structuurwijzigingen als regel ingrijpend vanaard (Ax, 1993).Dat neemt niet weg dat een onderwijsinstelling een aantal structuurelementen kanproberen te veranderen, bijvoorbeeld door meer specialistische taken en functies in tevoeren (om het onderwijs aantrekkelijker te maken) en het aantal hiërarchische niveauste verminderen, zodat de organisatie daadkrachtiger kan reageren op onder meer markt-werking.7

Kwalificaties betreffen de kennis en vaardigheden die nodig zijn om het doel van deorganisatie te verwezenlijken (Remmers, 1993). Onderwijsinstellingen zijn voor watbetreft de kwalificaties van personeel gebonden aan wettelijke eisen. Dat geldt met namevoor het funderend onderwijs, waar de vereiste kennis en vaardigheden zijn gestandaar-diseerd binnen de lerarenopleidingen en zijn vastgelegd in de verschillende beroeps-profielen en bekwaamheidseisen. Het is mogelijk dat scholen als gevolg van markt-werking aanvullende eisen gaan stellen aan de kwalificaties van hun personeel, maargezien de krapte op de arbeidsmarkt ligt dat niet voor de hand. Wel is het mogelijk datonderwijsinstellingen docenten aanstellen die niet de reguliere lerarenopleiding hebbengevolgd, bijvoorbeeld mensen die in het bedrijfsleven werkzaam zijn. Dit laatste geldtmet name voor de BVE-sector en het hoger onderwijs.

Een derde aspect van de interne organisatie is de technologie, ofwel de werkwijze eninstrumenten ten behoeve van het onderwijsleerproces (Visscher, 1993). Zo zijn erbijvoorbeeld universiteiten die het probleem-gestuurd onderwijs hebben ingevoerd omzich te onderscheiden van andere instellingen en basisscholen die van het klassikaalfrontaal lesgeven zijn overgestapt op het aanbieden van Jenaplan-onderwijs.

Het vierde en laatste organisatie-aspect is cultuur, “the set of shared, taken-for-grantedimplicit assumptions that a group holds and that determines how it perceives, thinksabout, and reacts to its various environments” (Schein, 1996, p. 236). De cultuur vanorganisaties werkt, net als de structuur, stabiliserend. Cultuur is het resultaat van inter-acties tussen de waarden, waarnemingen en gedragingen van de organisatieleden(Imants, 1993; Van der Krogt & Vroom, 1995). Doordat de waarden en, in mindere mate,de waarnemingen en gedragingen van organisatieleden niet zo snel veranderen, vindenveranderingen in de cultuur heel geleidelijk plaats en kunnen zij niet worden gepland.

Schoolorganisaties kunnen als reactie op marktwerking bovengenoemde aspecten van deinterne organisatie aanpassen. De bespreking van deze aspecten en de wijze waaropschoolorganisaties ze aanpassen geeft echter nog geen antwoord op de vraag welk typeorganisatie goed kan functioneren in een marktsituatie. Op deze vraag wordt in paragraaf6 ingegaan.

6 Een vijfde aspect is de strategie ten opzichte van de omgeving, maar dit behoort niet tot de interneorganisatie.

7 Andere structuurelementen zijn: centralisatie van besluitvorming; formalisatie van gedragsvoorschrif-ten, bevoegdheden en procedures; standaardisatie van werkzaamheden; en afhankelijkheid (Veen,1980).


Zoeken naar externe hulpbronnenAls gevolg van deregulering en autonomievergroting neemt de zogeheten verticaleautonomie van onderwijsinstellingen toe. Van verticale autonomie is sprake wanneer deonderwijsinstellingen bevoegdheden toegewezen krijgen door een hoger hiërarchischniveau, in het onderwijs meestal het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen(OCenW). Horizontale autonomie houdt in dat scholen toegang hebben tot en in staat zijntot de beheersing van hulpbronnen, ook wel laterale autonomie genoemd. Als onderwijs-instellingen meer eigen middelen verwerven, ofwel als hun laterale autonomie toeneemt,kunnen zij zich vrijer opstellen in de verticale kolom (Van Wieringen, 1996). Met anderewoorden, zij kennen dan meer financiers dan enkel het ministerie van OCenW en deinvloed van het ministerie neemt verhoudingsgewijs af, zodat naast de laterale auto-nomie ook de verticale autonomie van instellingen toeneemt.

Organisaties hebben diverse mogelijkheden om externe hulpbronnen te verwerven,bijvoorbeeld via uitbreiding (groei) of fusie met externe leveranciers (Pfeffer & Salancik,1978). Zij kunnen de eigen hulpbronnen vergroten door uitbreiding, bijvoorbeeld doorzich te richten op andere doelgroepen (zie hiervoor het volgende punt, het inspelen opde veranderende vraagkant), maar ook door sponsoring.

Inspelen op de veranderende vraagkantEen specifieke vorm van het zoeken naar externe hulpbronnen is het inspelen op deveranderende vraagkant. De overheid stuurt op macro-doelmatigheid van het onderwijsen vraagt van scholen dat ze een ‘basispakket’ van diensten bieden voor een breedpubliek en een lage prijs. Naast het bieden van dit basispakket, kunnen scholen inspelenop andere vragen van bijvoorbeeld onderwijsdeelnemers en afnemers (vervolgopleidin-gen en/of bedrijfsleven) die een meer specifiek product wensen en eventueel bereid zijneen (financiële) bijdrage te leveren aan het onderwijs. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaanom basisscholen die leerlingen werven door tevens naschoolse opvang te bieden of doorhet onderwijsaanbod te vernieuwen (zie hiervoor ook het veranderen van de organisatie,het aspect technologie). Andere voorbeelden zijn een school voor voortgezet onderwijsdie de mogelijkheid biedt in meer vakken eindexamen te doen en een universitaire oplei-ding die een deel van de studie in het buitenland aanbiedt, in samenwerking met een ofmeer buitenlandse universiteiten. Een voorbeeld vanuit de BVE-sector en het hoger onder-wijs is het aanbieden van contractonderwijs.

5 Reactie van scholen op marktwerking: ontwikkelingen en onderzoeksresultaten

Deze paragraaf geeft een beeld van de marktwerkingsontwikkelingen in het onderwijs enhet onderzoek dat daarnaar is gedaan. Voor de bespreking van deze ontwikkelingenvormt de indeling uit paragraaf 4 het uitgangspunt. In paragraaf 5.1 staat het verkrijgenvan controle over de omgeving centraal. Paragraaf 5.2 gaat over de aanpassing van deorganisatie. In beide paragrafen worden voorbeelden uit de verschillende onderwijs-sectoren gegeven.



5.1 CONTROLE KRIJGEN OVER DE OMGEVING

Marktwerking buitenspel zettenGezien het feit dat onderwijsinstellingen gewend zijn te functioneren in de institutioneleomgeving en geïnstitutionaliseerd zijn, ligt het voor de hand dat in ieder geval een deelvan de scholen probeert de invloed van de markt zo beperkt mogelijk te houden, bijvoor-beeld door de markt buitenspel te zetten.Uit onderzoek blijkt dat scholen voor voortgezet onderwijs inderdaad proberen de markt-omgeving buitenspel te zetten door meer te gaan samenwerken met een toenemendaantal basisscholen en door met andere instellingen voor voortgezet onderwijs te fuseren(Teelken, 1998).Verder blijkt dat ROC’s in toenemende mate samenwerken om het onderwijsaanbod teoptimaliseren, maar ook om concurrentie tegen te gaan (Polder e.a., 1998). Daarnaast iser in de BVE-sector en het hoger onderwijs weinig sprake van marktwerking doordat errelatief weinig instellingen zijn en de gemiddelde schaal van de instellingen groot is (SCP,2000).8

Ook voor het primair en voortgezet onderwijs geldt dat de schaalvergroting ertoe kanleiden dat de concurrentie tussen instellingen afneemt omdat de instellingen in een regioof gemeente een soort monopolie gaan vormen (Van Wieringen, 1996). Vooralsnog lijktdit nog niet het geval te zijn. Met name in verstedelijkte gebieden is momenteel sprakevan veel concurrentie (Miedema, 2000). Er staan daar relatief veel scholen, dicht bijelkaar, waardoor de schoolkeuzemogelijkheden van ouders en leerlingen groot zijn. Ookuit het onderzoek van Teelken (1998) naar het marktmechanisme in het voortgezetonderwijs blijkt dat de concurrentie tussen scholen de laatste jaren is toegenomen,doordat de informatie over de scholen is toegenomen, waardoor de ouders en leerlingenmeer schoolkeuzemogelijkheden hebben.

Kiezen voor een marktsegmentScholen hebben gezien hun wettelijke opdracht relatief weinig mogelijkheden om tekiezen voor een bepaald marktsegment. Een basisschool kan bijvoorbeeld niet besluitengeen onderwijs meer aan te bieden aan kinderen in de leeftijd van 4 tot 12 jaar, dan zoude school geen basisschool meer zijn. Wel kan een school besluiten om bepaaldegroepen leerlingen niet meer of juist wel te benaderen. Een basisschool kan naast hetreguliere onderwijs Jenaplan-onderwijs aan gaan bieden; een school voor voortgezetonderwijs kan besluiten alleen VBO-afdelingen in stand te houden die zich richten op detheoretische en gemengde leerweg, en de basisberoepsgerichte en kaderberoepsgerichteleerwegen buiten beschouwing te laten. Als instellingen in de BVE-sector en het hogeronderwijs ertoe over gaan om naast de geëigende doelgroep andere doelgroepen tebenaderen, is veelal sprake van contractonderwijs (zie hiervoor paragraaf 5.2, hetinspelen op een veranderende vraagkant).

8 In de BVE-sector kan marktwerking via de vraagkant worden bevorderd door de kwalificatiestructuur.Hierdoor is namelijk het aanbod van opleidingen transparanter geworden, zodat ouders en leerlingeneen betere schoolkeuze kunnen maken.


5.2 AANPASSING

Veranderen van de organisatieOnderwijsinstellingen zijn voortdurend bezig met het veranderen van aspecten van hunorganisatie (cultuur, structuur, technologie en kwalificaties), maar er is weinig informatievoorhanden over de gevolgen van marktwerking voor de veranderingen in de organi-satie.Alleen voor het voortgezet onderwijs is gebleken dat marktwerking ertoe heeft geleid datscholen hun technologie aan hebben gepast. Dit blijkt uit het feit dat naar buiten toe hetonderwijsaanbod inzichtelijker wordt gemaakt en dat de onderwijskundige diversiteittussen scholen groter lijkt te worden, ondanks het feit dat deze diversiteit wordt beperktdoor de invloed die de overheid uitoefent op de inhoud van het onderwijs (Teelken,1998).Bovenstaande sluit aan bij onderzoeksresultaten die aantonen dat zowel basisscholen alsscholen voor voortgezet onderwijs die concurrentie ervaren, (noodgedwongen) meerbeleid voeren dan scholen die geen of weinig concurrentie ervaren (Majoor, 2000;Sleegers, 1991). Daarnaast blijken basisscholen die concurrentie ervaren hun organisatievaker te veranderen dan basisscholen die geen concurrentie ervaren (Majoor, 2000). Het gevaar bestaat echter wel dat scholen die concurrentie ervaren in mindere matetoekomen aan het verbeteren van hun onderwijs. Uit onderzoek blijkt namelijk dat basis-scholen die concurrentie ervaren druk bezig zijn met het behouden van hun leerlingen-stroom en het voeren van een omgevingsgericht beleid (Hooge, 1998).

Zoeken naar externe hulpbronnenSteeds meer scholen zijn op zoek naar externe hulpbronnen, in het primair en voortgezetonderwijs in de vorm van het heffen van een ouderbijdrage, het verwerven van sponsorsen de handel in aandelen (SCP, 2000).9 Onder meer leermiddelen, klaslokalen en sport-dagen worden gesponsord. Daarnaast maken sommige bedrijven tegen betaling reclame,bijvoorbeeld in de schoolkrant of in de kantine van onderwijsinstellingen.Ook de instellingen in de BVE-sector en het hoger onderwijs zoeken naar externehulpbronnen via sponsoring. Voor het hoger onderwijs zijn daarnaast de buitenlandsestudenten een extra inkomstenbron (SCP, 2000). Het plan van de overheid om de diplo-mering in het hoger onderwijs aan te laten sluiten bij het internationaal bekende onder-scheid tussen bachelors en masters kan ertoe bijdragen dat de Nederlandse instellingenvoor hoger onderwijs meer inkomsten kunnen verwerven door het aantrekken vanbuitenlandse studenten.

Inspelen op een veranderende vraagkantBinnen alle sectoren spelen de instellingen in op een veranderende vraagkant. Zo kennenalle sectoren particuliere instellingen. De laatste jaren neemt ook voor het leerplichtigeonderwijs het belang van privé-onderwijs toe. Meer mensen hebben de financiëlemiddelen om privé-onderwijs te betalen en de discussie over de kwaliteit van het onder-wijs en de klassegrootte versterkt de behoefte van ouders aan privé-onderwijs(Basisschoolmanagement, 2000). Het particulier voortgezet onderwijs richt zich voor-


9 Hoewel het heffen van een ouderbijdrage en sponsoring binnen het onderwijs is gereguleerd (respectie-velijk doordat het verboden is leerlingen te weigeren die de ouderbijdrage niet kunnen betalen endoordat het bij sponsoring onder meer verboden is dat de sponsor invloed heeft op het onderwijs),kunnen deze ontwikkelingen bijdragen aan een tweedeling in het onderwijs (Basisschoolmanagement,2000). Scholen kunnen bijvoorbeeld vanuit de ouderbijdrage een extra leerkracht aanstellen en vanuitde sponsoring een lesmethode of computers aanschaffen.


namelijk op de eindexamenopleidingen, waarbij de examens door de inspectie van hetonderwijs worden gecontroleerd. De verwachting is dat het aantal privé-scholen in hetbasis- en voortgezet onderwijs niet heel groot zal worden, omdat privé-onderwijs duur is.Ouders betalen tussen de 15.000 en 35.000 gulden per jaar per kind. De BVE-sector en het hoger onderwijs kennen een flink aantal particuliere instellingen.Hiermee kunnen de instellingen beter inspelen op vragen van de arbeidsmarkt en hetbedrijfsleven. De particuliere opleidingen binnen deze sectoren kunnen erkend zijn (watbetekent dat de diploma’s zijn erkend en dat de studenten recht hebben op studie-financiering), maar worden niet bekostigd door de overheid. De erkende opleidingenmoeten voldoen aan bepaalde overheidseisen ten aanzien van de kwaliteitszorg en deoverheid houdt toezicht op de instellingen.Een bekend voorbeeld van een particuliere instelling voor hoger onderwijs is deuniversiteit Nijenrode. Na de verzelfstandiging van Nijenrode is de instelling zowelorganisatorisch als inhoudelijk succesvoller geworden. De opleidingen die de universiteitaanbiedt, sluiten goed aan bij de wensen van het bedrijfsleven en bieden goede carrière-perspectieven. Ook de inhoud van andere particuliere opleidingen is steeds beterafgestemd op de wensen van het bedrijfsleven.Keerzijde van deze ontwikkeling is dat als instellingen in toenemende mate opleidingenaanbieden die aansluiten bij de arbeidsmarkt en het bedrijfsleven, het gevaar bestaat dathet innoverend vermogen van de instellingen afneemt. Uit onderzoek blijkt dat het voorhet onderwijs binnen de instellingen niet gunstig is als de overheid zuiver en alleenvolstaat met het vergroten van de keuzevrijheid van de consument (Jenniskens, 1997). Zij verklaart dit door te wijzen op de bufferfunctie die de overheid in kan nemen doorzichzelf te plaatsen tussen de instellingen aan de ene kant en de markt aan de anderekant (studenten, werkgevers/arbeidsmarkt). Door deze bufferfunctie kunnen instellingenexperimenteren met bijvoorbeeld andere onderwijsprogramma’s, zonder dat zij onmiddel-lijk door de markt worden afgestraft als het mislukt.

Naast het bestaan van particuliere opleidingen hebben de instellingen in de BVE-sector enhet hoger onderwijs de mogelijkheid om contractactiviteiten aan te bieden, waardoor zefinancieel minder afhankelijk kunnen worden van de overheid. Uit onderzoek blijkt dat deinstellingen die zich met contractactiviteiten bezig houden, vaak de grote en geprofessio-naliseerde scholen zijn. Een zekere schaalgrootte en het hebben van een beleidsvoerendvermogen lijken voorwaarden te zijn, wil een onderwijsinstelling een meer marktgerichtehouding aannemen. De houding ten opzichte van sponsoring, contractactiviteiten enflexibilisering van het personeelsbeleid is in de BVE-sector over het geheel genomenpositief (Van Amersfoort & Witziers, 1995). Een negatief effect van de mogelijkheid omcontractonderwijs aan te bieden is dat er sprake is van concurrentievervalsing tenopzichte van het niet-bekostigde onderwijs. Als het reguliere onderwijs, dat aanvankelijkniet-winstgerichte organisaties betrof, naast de reguliere activiteiten commercieel gaatwerken, bestaat het gevaar dat zij publieke middelen inzetten voor marktactiviteiten. In dat geval is er sprake van concurrentievervalsing en van onjuist gebruik vanoverheidsmiddelen (Van Delden, 2000; WRR, 2000). Een positief effect is de betereafstemming op het bedrijfsleven (Van Amersfoort & Witziers, 1995; Inspectie van hetOnderwijs, 1991). In het hoger onderwijs wordt naast het aanbieden van contractonderwijs in toenemendemate contractonderzoek uitgevoerd voor bedrijven en overheden.


6 Organisaties die goed functioneren in een marktsituatie

Nu duidelijk is hoe schoolorganisaties in de verschillende onderwijssectoren kunnenreageren op marktwerking in het onderwijs, rest de vraag welk soort organisatie goed kanfunctioneren in een marktsituatie. Zoals gezien vergroot marktwerking de onzekerheidvan de omgeving van schoolorganisaties. Organisaties kunnen op een onzekere omgevingreageren door hun grip (controle) op de omgeving te vergroten (en dus de markt deelsbuitenspel te zetten), maar ook door hun organisatie aan te passen. Deze afsluitendeparagraaf gaat in op de vraag welk type organisatie adequaat kan reageren op marktwer-king.

Een ideaal organisatietype tijdens marktwerkingOm te bepalen welk type organisatie goed kan functioneren in een marktsituatie is hetonderscheid tussen organische en mechanische organisaties relevant. In organischeorganisaties werken mensen samen aan het bereiken van de doelen van de organisatie.Tijdens de interactie tussen medewerkers worden taken continu aangepast en geher-definieerd. Organische organisaties kennen een netwerkstructuur van controle, autoriteiten communicatie en medewerkers krijgen een (hiërarchische) positie op basis van hunexpertise en geschiktheid. In een mechanische organisatie is sprake van een hiërarchischstructuur van controle, autoriteit en communicatie. De interactie tussen personen is metname verticaal en medewerkers werken individueel (Burns & Stalker, 1966). Het mechani-sche organisatietype past bij bedrijven met een standaardproductie en met personeel datrelatief laag geschoold is (Marx, 1984; Van Vilsteren, 1984).In het algemeen kan gesteld worden dat zogeheten organische organisaties beter danmechanische organisaties gedijen in een situatie met veranderende omstandigheden(Burns & Stalker, 1966). Dit impliceert dat organische organisaties beter functioneren alsde marktwerking toeneemt. Organisaties die goed in een marktsituatie functionerenhebben een flexibele structuur, zijn niet hiërarchisch georganiseerd en werken mettijdelijke projectgroepen.Ook Katz & Kahn (1966) en Mintzberg (1979) geven aan dat een organisatie een turbu-lente omgeving tegemoet kan treden door een turbulente organisatiestructuur op tebouwen. Een dergelijke organisatie is vergelijkbaar met de door Mintzberg (1979) onder-scheiden adhocratische organisatiestructuur, die nodig is voor innovatieve organisaties dieeen complexe en/of dynamische omgeving hebben. Binnen een adhocratie werkenverschillende disciplines samen in ad hoc projectgroepen, de organisatiestructuur is losen past zich telkens aan.Een organisatie zou, afhankelijk van de veranderingen in de omgeving, flexibele taakgroe-pen in moeten stellen (in plaats van bijvoorbeeld een hiërarchisch gestructureerde bureau-cratie). De leden van deze taakgroepen worden niet gekozen vanwege een formele positieof een bepaalde vaste taak, maar (naar analogie met de structurering van organischeorganisaties) op grond van de benodigde kennis, expertise en vaardigheden. Wanneer hetprobleem is opgelost, kan een dergelijke taakgroep weer worden opgeheven (Katz &Kahn, 1966). Daarnaast zouden deze tijdelijke projectgroepen of taakgroepen gekenmerkt moetenworden door een hoge mate van groepsloyaliteit, effectieve vaardigheden om samen tewerken en ambitieuze doelen. Ze bestaan uit leden van het managementteam enmedewerkers en besluiten gemeenschappelijk op basis van consensus. Het ideaal is datpersonen in meer werkgroepen functioneren, zodat er verbindingen tussen groepen eneventueel hiërarchische niveaus tot stand kunnen komen (Likert, 1961).



Schoolorganisaties in vergelijking tot het ideale organisatietypeOnderwijsorganisaties worden vaak vergeleken met het organisatiemodel van de profes-sionele bureaucratie (Bergen e.a., 1997; Marx, 1984; Mintzberg, 1979). Het professioneledeel van een professionele bureaucratie heeft kenmerken van het organische organisatie-type, terwijl het bureaucratische deel kenmerken van het mechanische organisatietypeheeft.Een professionele bureaucratie heeft de volgende kenmerken (Van Vilsteren, 1984):• Er werken hooggeschoolde en gespecialiseerde professionals. Zij beheren en

controleren in hoge mate hun eigen werk. Voor scholen betekent dit dat lerarenrelatief autonoom zijn ten opzichte van de schoolleiding.

• De functies zijn taakgericht en gespecialiseerd en krijgen vorm volgens deberoepscode van de professionals.

• De organisatiestructuur is horizontaal (plat).• De professionals hebben een directe relatie met de cliënten (ouders en leerlin-

gen).Professionele bureaucratieën hebben de neiging zich gedeeltelijk aan te passen aanveranderingen in de omgeving (Hooge, 1998; Majoor, 2000; Selznick, 1948). In depraktijk komt dit er veelal op neer dat het bureaucratische deel van de organisatie zichogenschijnlijk aanpast, terwijl in de uitvoering van het werk (het professionele deel vande organisatie) niets verandert.In een situatie met marktwerking is het echter niet voldoende als een onderwijsinstellingvolstaat met het aanpassen van het bureaucratische deel van de organisatie. Zoals gezienheeft de invoering van marktwerking te maken met veranderingen in aanbod en vraag,ofwel met veranderingen in de competitieve omgeving en marktomgeving. Wil een schooldaarop reageren, dan moeten de organisatie en het onderwijs binnen de professioneel-bureaucratische organisatie wezenlijk veranderen, zoals aan het begin van dezeparagraaf is gezien. Een professionele bureaucratie heeft immers geen flexibele structuuren de medewerkers werken overwegend individueel.

Marktwerking en autonomievergrotingAls marktwerking vooraf wordt gegaan door autonomievergroting, is het mogelijk datonderwijsinstellingen in toenemende mate gaan lijken op organische organisaties,waardoor zij beter in staat zullen zijn te reageren op marktwerking. Uit het proefschriftvan Majoor (2000) blijkt bijvoorbeeld dat de organisatie van basisscholen verandert alszij hun personele en financiële beleidsruimte benutten, in die zin dat de structuur van descholen complexer en meer gedifferentieerd wordt. Tevens zijn de leraren meer metelkaar als team gaan samenwerken en is hun individuele autonomie afgenomen.Basisscholen die hun beleidsruimte hebben benut hebben meer kenmerken van organi-sche organisaties gekregen.Voor de andere onderwijssectoren is geen onderzoek gedaan naar de organisatorischegevolgen van autonomievergroting, althans niet in termen van een veranderend organisa-tietype. Ook voor deze sectoren is er echter sprake van autonomievergroting en eentoenemende beleidsbenutting (Ax e.a., 1994; Van Bergen & Van der Ploeg, 2000; Van Esch& Tiebosch, 1998; Gemmeke & Van der Vegt, 1997; Gemmeke e.a., 1999; Hooge, 1998;Karsten e.a., 1997; Majoor, 2000; Scheerens, 1995; Vrieze e.a., 1999), en deze autono-mievergroting en beleidsbenutting biedt scholen de mogelijkheid om de organisatie aante passen en te reageren op marktwerking (Levacic, 1995). Onderwijsinstellingen dieautonomer worden hebben de mogelijkheid om meer op organische organisaties te gaanlijken en op marktwerking te reageren.


Voorwaarde voor autonomievergroting en de benutting van de beleidsruimte is dat hetbeleidsvoerend vermogen van instellingen voldoende groot is. Relevant voor het hebbenvan een beleidsvoerend vermogen is het voeren van integraal beleid (afstemming van hetonderwijskundig en beheersmatige beleid), participatie van interne geledingen in debesluitvorming op basis van een heldere interne invloedsverdeling, heldere internecommunicatie en afstemming, samenwerking tussen docenten (een te grote zelfstandig-heid van docenten beperkt het beleidsvoerend vermogen), en functionele contacten metde afnemers van het onderwijs (deelnemers, bedrijfsleven, vervolgopleidingen) (Ax e.a.,1994; Van Esch & Tiebosch, 1998; Gemmeke e.a., 1999; Hooge, 1998; Karsten e.a.,1997; Sleegers, 1991). Bij grotere instellingen zou daarnaast een middenmanagementmet invloed op het instellingsbeleid ingevoerd moeten worden (Gemmeke e.a., 1999).



Literatuur

Amersfoort en Witziers (1995).Deregulering en de marktpositie van scholen. In: Tijdschrift voor OnderwijsResearch, jaargang 20, nr. 2, pp.115-132.

Ax, J. (1993). Organisatiestructuur. In P.J.J. Stijnen, J. Scheerens, A.M.L. vanWieringen & H.G.W. Münsterman (Red.),

Transformatie van Schoolorganisaties (pp.92-118). Alphen aan den Rijn: SamsonH.D. Tjeenk Willink.

Ax, J., K.Y.G.C. Bosma & A.M.L. van Wieringen. Beleidsvoering in colleges voor middelbaar beroepsonderwijs. Een onderzoek naarde doorwerking van budgetbekostiging, SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam,1994.

Basisschoolmanagement (2000). Privé school is in opmars. In: Basisschoolmanagement, jrg. 13, nr. 8, juni 2000,p.3.

Bergen, Th., A. Knoers & P. Sleegers (red.) (1997). Perspectieven op de School in Dynamische Ontwikkeling. Alphen aan den Rijn:Samson H.D. Tjeenk Willink.

Bergen, C.T.A. van & S.W van der Ploeg. Monitor invoering lumpsumbekostiging in het voortgezet onderwijs, RegioplanOnderwijs en Arbeidsmarkt, Amsterdam, 2000.

Binsbergen, P., H. de Boer & F. van Vught (1995). Comparing governance structures of higher education institutions: towards aconceptual framework. In: L. Goedegebuure & F. Van vught (eds), Comparativepolicy studies in higher education (pp.219-247). Culemborg.

Burns, T. & G.M. Stalker (1966). The Management of Innovation. London: Tavistock Publications.

Doorn, J.A.A. van & G.J.J. Lammers (1962). Moderne Sociologie: Systematiek en Analyses. Enschede: het Spectrum.

Esch, W. van & C. Tiebosch. Professionalisering van de schoolorganisatie in de bve-sector, beginmeting, SDU,Den Haag, 1998.

Gemmeke, M., C.T.A. van Bergen & A.L. van der Vegt. Professionalisering van de schoolorganisatie in het primair en voortgezetonderwijs: casestudies, Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt, Amsterdam, 1999.

Gemmeke, M. & A.L van der Vegt. Professionalisering van de schoolorganisatie in het primair en voortgezet onder-wijs, Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt, Amsterdam, 1997.

Hooge, E.H. (1998). Ruimte voor Beleid: autonomievergroting en beleidsuitvoering door basisscholen.Academisch Proefschrift. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam.

Imants, J.G.M. (1993). Schoolcultuur in basisscholen en implementatie van vernieuwing. NederlandsTijdschrift voor Opvoeding, Vorming en Onderwijs, vol. 9 (2).

Inspectie van het Onderwijs (1991). Verkenning in Verandering, vernieuwing in het middelbaar beroepsonderwijsgevolgd. Breda/Zoetermeer.

James, E. (1997). Benefits and costs of privatized public services: lessons from the Dutch educa-tional system. In: E. Cohn (ed.), Market approaches to education. Vouchers andschool choice, pp. 479-498. New York: Pergamon.

Jenniskens, I. (1997). Governmental steering and curriculum innovations: a comparative study of therelation between governmental steering instruments and innovations in highereducation curricula. Elsevier/De Tijdstroom, Maarssen.

Jong, J. de & G. Snik (1999). Onderwijsvrijheid en marktdenken. In: Pedagogisch Tijdschrift, jrg. 24, nr. 1, pp.99-124

Karsten, S., J. Meijer & A.C.A.M. Vermeulen. Onderwijskundige gevolgen van de lump sum bekostiging in het mbo, SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam, 1997.

Katz, D. & R.L. Kahn (1966). The Social Psychology of Organizations. New York: John Wiley & Sons.

Keuning, D. & D.J.Eppink (1996). Management en Organisatie, theorie en toepassing. Houten: Educatieve PartnersNederland BV.

Kotler, P. & K.F.A. Fox (1985). Strategic marketing for educational organizations. New Yersey: Prentice Hall.


Krogt, Th.P.W.M. van der & C.W. Vroom (1995). Organisatie is Beweging. Utrecht: Lemma BV (3e druk).

Levacic, R. (1995). Local Management of Schools, analysis and practice. Buckingham / Philadelphia:Open University Press.

Likert, R. (1961). New Patterns of Management. New York: McGraw-Hill.

Louis, K.S. en B.A.M. van Velzen (1997). A look at choice in the Netherlands. In: E. Cohn (ed.), Market approaches toeducation. Vouchers and school choice, pp. 499-509. New York: Pergamon.

Majoor, D.J.M. (2000). Voortgang in autonomie, een studie naar de organisatorische gevolgen vanfinanciële en personele beleidsbenutting in het basisonderwijs. Academisch proef-schrift: Universiteit van Amsterdam.

Marx, E.C.H. (1984). Theoretisch overzicht van contingentiebenaderingen. In: B.P.M. Creemers (Red.),Handboek Schoolorganisatie en Onderwijsmanagement (pp.1410-3 tot 21).Alphen aan den Rijn: Samson.

Miedema, M. (2000). Hoe verkoop ik mijn school? Een eigentijdse upgrade van het onderwijs. In: OverOnderwijs, VOS/ABB, juni 2000, pp.6-14.

Ministerie van OCenW, Onderwijsbeleidsbrief Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid: brief overhet onderwijsbeleid op de middellange en langere termijn. Zoetermeer.

Mintzberg, H. (1979). The Structuring of Organizations: a synthesis of the research. Englewood Cliffs:Prentice-Hall.

Onderwijsraad (2000). Aandachtspunten voor dereguleringsbeleid. Den Haag: Onderwijsraad.

Pfeffer, J. & G.R. Salancik (1978). The external control of organizations, a resource dependence perspective. NewYork: Harper & Row.

Polder, K.J., T. Huisman et al. (1998). Ontwikkelingen in de Educatie. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut/CINOP.

Pröpper, I.M.A.M. (1993). Inleiding in de Organisatietheorie. ‘s-Gravenhage: VUGA uitgeverij B.V.


Remmers, J.L.M. (1993). Kwalificatie: Behoud en Ontwikkeling. In: P.J.J. Stijnen, J. Scheerens, A.M.L. vanWieringen & H.G.W. Münsterman (Red.), Transformatie van Schoolorganisaties(pp.78-91). Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink.

Scheerens, J. (1993). Transformatie van schoolorganisaties: een inleiding. In: P.J.J. Stijnen, J. Scheerens,A.M.L. van Wieringen & H.G.W. Münsterman (Red.), Transformatie vanSchoolorganisaties (pp.13-29). Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink.

Scheerens J. & Hopkins (1993). Inventarisatie en diagnose. In: P.J.J. Stijnen, J. Scheerens, A.M.L. van Wieringen &H.G.W. Münsterman (Red.), Transformatie van Schoolorganisaties (pp.169-195).Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink.

Scheerens, J. Inleiding: nuances in autonomie. In: Tijdschrift voor onderwijsresearch, jrg.20,1995, nr .2, p.97-132.

Schein, E.H. (1996). Culture: the missing concept in organization studies. Administrative ScienceQuarterly, vol. 41, pp. 229-240.

Selznick, P. (1948). Foundations of the theory of organization. American Sociological Review, vol. 13,pp. 25-35.

Sleegers, P.J.C. (1991). School en Beleidsvoering: een onderzoek naar de relatie tussen het beleidsvoerendvermogen van scholen en het benutten van de beleidsruimte door scholen.Academisch proefschrift. Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen.

Sociaal en Cultureel Rapport 2000 (2001). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. (paragraaf 12.3, Marktwerking in hetonderwijs, pp. 443-461).

Teelken, C. (1998). Market Mechanisms in Education: a comparative study of school choice in theNetherlands, England and Scotland. Academisch Proefschrift. Amsterdam:Universiteit van Amsterdam.

Veen, P. (1980). Organisatietheorieën. In: P.J.D. Drenth et al. (red.), Arbeids- en organisatiepsycho-logie (4.2 VEE 1-4.2 VEE 42). Deventer: Kluwer.

Vilsteren, C.A. (1984). De school als professioneel-bureaucratische organisatie. HandboekSchoolorganisatie en Onderwijsmanagement (pp. 1510-1 tot 26). Alphen a/d Rijn:Samson.


Visscher, A.J. (1993). De technologie van het primaire proces in onderwijsinstellingen. In: P.J.J. Stijnen,J. Scheerens, A.M.L. van Wieringen & H.G.W. Münsterman (Red.), Transformatievan Schoolorganisaties (pp.53-77). Alphen aan den Rijn: Samson H.D. TjeenkWillink.

Vrieze, G., M. Laemers, B. Hövels & C. Tibosch. Vernieuwingsmonitor bve 1997/1998, Vijfde meting, ITS, Nijmegen, 1999.

Waslander, S. (1999). Koopmanschap en Burgerschap: marktwerking in het onderwijs. Groningen:Academisch proefschrift.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000). Het borgen van publiek belang. Den Haag: SDU.

Wieringen, A.M.L. van (1991). Zeggenschapsprofiel van scholen. In: P.J.J. Stijnen & J.F.M. Claessen, LeerboekSchoolmanagement (pp. 50-65). Heerlen: Open Universiteit, pp. 50-65.

Wieringen, A.M.L. van (1993). Strategisch onderwijsmanagement. In: P.J.J. Stijnen, J. Scheerens, A.M.L. vanWieringen & H.G.W. Münsterman (Red.), Transformatie van Schoolorganisaties.Alphen a/d Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink, pp.33-52.

Wieringen, A.M.L. van (1996). Onderwijsbeleid in Nederland. Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink.

Wieringen, A.M.L. van (1997). Onze scholen, privatiseringen in het onderwijs. Opmerkingen bij een onderhuidsdebat. In: NTOR, 9 (1997), nr.4, pp. 179-206.

Wieringen, A.M.L. van & M. Vermeulen (1995). Strategische Planning in Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie. Amsterdam:Max Goote Kenniscentrum.

Willower, D.J. (1982). School organizations: perspectives in juxtaposition. Educational AdministrationQuarterly, jaargang. 18(3), pp.89-110.



8 Marktwerking in het onderwijs - de vraagzijde

H. Oosterbeek1

Onder bepaalde condities leidt marktwerking ertoe dat aanbieders in hun aanbod zo

goed als mogelijk rekening houden met de voorkeuren van consumenten. Een belang-

rijke voorwaarde is dat consumenten geconfronteerd worden met de (marginale) kosten

die zij veroorzaken. Daarvoor is nodig dat ze een prijs betalen die deze kosten weer-

spiegelt. Bij onderwijs vertaalt dat zich in het vragen van eigen bijdragen in de vorm

van lesgeld van deelnemers. Overwegingen van rechtvaardigheid alsmede verstoringen

elders leggen hier beperkingen aan op. Een belangrijk probleem bij het heffen van

substantiële eigen bijdragen is dat dit potentiële deelnemers kan weerhouden om het

onderwijs te volgen. Om de toegankelijkheid te waarborgen en voor het overige zo min

mogelijk verstorende werking te hebben is een sociaal leenstelsel als systeem van

studiefinanciering optimaal. Als instrument ter bevordering van marktwerking in het

onderwijs wordt vaak een systeem van vouchers/leerrechten voorgesteld. Enkele

overwegingen bij zo’n systeem passeren de revue. Een andere voorwaarde voor

adequate marktwerking is dat consumenten bij hun keus tussen (onderwijs)aanbieders

over alle relevante informatie beschikken. Beargumenteerd wordt dat de ranglijsten die

jaarlijks in dagbladen verschijnen in dit opzicht niet veel goed doen.

1 Inleiding

Marktwerking is een middel, geen doel. Vanuit economisch oogpunt bezien staat bij debevordering van marktwerking efficiëntie of doelmatigheid van productie en allocatie van


1 H. Oosterbeek is werkzaam bij de Faculteit der Economische Wetenschappen en Econometrie van deUniversiteit van Amsterdam. Van commentaar van M. van Dyck op een eerdere versie is dankbaargebruik gemaakt. Deze bijdrage is mede gebaseerd op Oosterbeek, H., Sociaal-democratisch hogeronderwijs. Socialisme en Democratie 52 (1995), p. 419-428.

diensten en producten voorop. Doelmatigheid is echter niet het enige criterium om eenallocatie op te beoordelen. Vooral overwegingen van rechtvaardigheid spelen ook een rol.En tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid bestaat vaak (maar niet altijd) eenspanning. In wat hier volgt wordt, vanuit de vraagkant van de markt geredeneerd, bezienhoe via marktwerking doelmatigheid kan worden bevorderd. Voor zover van toepassingwordt aangegeven waar, omwille van rechtvaardigheidsoverwegingen, bijstelling vannodig zou kunnen zijn.

Eerst de doelmatigheidsoptiek. Van marktwerking wordt een disciplinerende invloedverwacht op het gedrag van aanbieders. De gedachte is dat concurrentie (met mogelijk-heid van vrije toetreding tot de markt voor aanbieders) ervoor zorgt dat deze aanbiederseen product leveren dat zo goed mogelijk aansluit bij de wensen van consumenten entevens tegen zo laag mogelijke kosten wordt voortgebracht. Een aanbieder die dat nietdoet, zal verlies maken en (uiteindelijk) de markt verlaten. Er worden derhalve tweezaken gerealiseerd: de wensen van afnemers staan bij producenten voorop (deconsumenten zijn soeverein) en er wordt kostenefficiënt geproduceerd.

Om consumentensoevereiniteit tot uitdrukking te brengen is wel nodig dat het deconsumenten zijn die de rekening betalen. Als dat niet zo is, en er bijvoorbeeld sprake isvan subsidiëring van overheidswege, zullen aanbieders geneigd zijn zich minder terichten op de voorkeuren van consumenten en in plaats daarvan rekening houden met dewensen van politici en ambtenaren. Er is geen garantie dat deze laatsten de voorkeurenvan consumenten goed doorgeven. Voorts is voor marktwerking van belang dat afnemers geconfronteerd worden met demarginale kosten die zij veroorzaken. (De marginale kosten zijn de kosten die gepaardgaan met de laatst geconsumeerde eenheid.) Daarvoor is nodig dat afnemers een prijsbetalen die de marginale kosten weerspiegelt. Bij onderwijs vertaalt dat zich in hetvragen van eigen bijdragen (in de vorm van collegegeld/schoolgeld) van deelnemers. Dit wordt preciezer bekeken in paragraaf 2. Een belangrijk probleem bij het heffen vansubstantiële eigen bijdragen is dat dit potentiële deelnemers kan weerhouden om hetonderwijs te volgen. Hetzij omdat ze niet over de financiële middelen kunnen beschik-ken, hetzij omdat ze het risico te groot achten. Leningen via commerciële banken biedenmaar voor weinigen een oplossing. Om de toegankelijkheid te waarborgen - en daarmeete voorkomen dat aanwezig talent onbenut blijft - is een systeem van studiefinancieringnodig dat hieraan tegemoet komt. In paragraaf 3 ga ik daar nader op in. Als instrumentter bevordering van marktwerking in het onderwijs wordt vaak een systeem vanvouchers/leerrechten voorgesteld. Paragraaf 4 werkt dit idee verder uit. Marktwerkingveronderstelt dat beslissers over alle relevante informatie beschikken. De verschaffingvan informatie aan deelnemers aan onderwijs wordt in paragraaf 5 besproken. Paragraaf6 sluit af met conclusies.

2 Eigen bijdragen

Eigen bijdragen van deelnemers aan onderwijs kunnen worden gezien als de prijs die dedeelnemers betalen. Prijzen en retributies die door de overheid worden geheven, hebbenin beginsel vier verschillende functies:2


2 Zie: Ingen, D.C. van en C.P. Maan, School-, college- en cursusgelden. Overwegingen omtrent samenhangin het beleid inzake onderwijsretributies. Staatsuitgeverij, Den Haag, 1983.

1 Financieringsfunctie; het levert geld op.2 Rantsoeneringsfunctie; omvang en samenstelling van de onderwijsdeelname

kunnen worden beïnvloed.3 Verdelingsfunctie; de hoogte van eigen bijdragen heeft gevolgen voor de

verdeling van de onderwijssubsidies.4 Informatiefunctie; naar de mate waarin eigen bijdragen de marginale kosten

weerspiegelen kan een prikkel ontstaan tot een doelmatiger voorziening inonderwijs en een doelmatiger gebruik van de voorzieningen.

Buiten het hoger onderwijs is de rol van eigen bijdragen beperkt.3

Alleen leerlingen die voor het begin van het schooljaar 16 jaar of ouder zijn betalenlesgeld aan dagscholen in het voortgezet onderwijs, het speciaal onderwijs en hetmiddelbaar beroepsonderwijs. In het schooljaar 2000-2001 is het lesgeld 1822 gulden.Voorts kunnen scholen om een vrijwillige ouderbijdrage vragen. Maar een dergelijkebijdrage mag alleen worden aangewend voor extra activiteiten (en dus niet voor hetprimaire onderwijsproces). In het hoger onderwijs betalen studenten collegegeld. Zolangzij studiefinanciering hebben, wordt het wettelijke collegegeld in rekening gebracht. Voorhet studiejaar 2000-2001 is dat 2874 gulden per jaar. De studenten krijgen het college-geld gecompenseerd via de aanvullende beurs. Studenten die geen aanvullende beurshebben, kunnen dit bedrag lenen. Als een student geen studiefinanciering meer krijgt,betaalt hij het instellingscollegegeld. De hoogte van het instellingscollegegeld wordt doorde instelling zelf bepaald en kan dus per instelling verschillen. Hieruit blijkt dat alle leerlingen in voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs hetzelfdelesgeld betalen, en dat ook alle studenten in het hoger onderwijs die in aanmerkingkomen voor studiefinanciering, evenveel collegegeld betalen. Het bedrag hangt niet afvan de opleidingsrichting of de instelling waar de opleiding wordt gevolgd. Daarmee lijkthet dat van de genoemde vier functies alleen de eerste een rol speelt.Belangrijk is om vast te stellen dat het uniforme les-/collegegeld de kosten van de oplei-ding niet dekt. Ook voor de goedkoopste opleidingen zijn de gemiddelde kosten hogerdan het les-/collegegeld. Het uniforme les-/collegegeld betekent dat de subsidie groter isvoor deelnemers aan dure opleidingen. Studenten tandheelkunde of dans krijgen voorhet volgen van hun opleiding (impliciet) een veel grotere subsidie dan studenten aansociale academies of juridische faculteiten. Voor een dergelijke ongelijke behandeling zijngeen redelijke argumenten te geven. Er is geen enkele aanleiding om de externe effectenvan dure opleidingen hoger in te schatten dan de externe effecten van goedkope oplei-dingen, alleen vanwege het feit dat ze duurder zijn. Dat betekent dat er geen reden is omverschillende subsidies toe te kennen, en dat betekent dat er juist wel reden is om deles- en collegegelden te differentiëren tussen goedkope en dure opleidingen. Dit neemtnatuurlijk niet weg dat sommige (dure) opleidingen voor een hoge subsidie in aanmer-king kunnen komen. Aan een dergelijke hoge subsidie dient dan echter een explicietebeoordeling van de veronderstelde externe effecten ten grondslag te liggen.Door differentiatie van les- en collegegelden naar opleidingen wordt gedeeltelijk rechtgedaan aan de drie andere functies van overheidsprijzen. Voor sommige dure opleidingenwaarbij nu een systeem van loting als rantsoeneringsmiddel fungeert kan een hoger les-/collegegeld deze functie overnemen. Aan de verdeling van de onderwijssubsidiesgaat bij gedifferentieerde les-/collegegelden een gemotiveerde keuze vooraf. Voortsinformeren hoge les-/collegegelden de deelnemers over de hoge kosten van de opleidingdie ze volgen.


3 De informatie in deze en de volgende alinea is gevonden op de website van het ministerie vanOnderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Beperking van de rol van eigen bijdragenTegenover bovenstaande overwegingen voor hogere eigen bijdragen in het hoger onder-wijs, staan twee overwegingen die daar een zekere beperking aan opleggen. Ten eerstewijzen Bovenberg & Jacobs (2000)4 er in een recente studie op dat subsidies aan deel-nemers aan hoger onderwijs optimaal kunnen zijn als tegenkracht voor de ontmoedi-gende werking die een progressief belastingstelsel heeft op deelname aan hoger onder-wijs. Dat is: omwille van herverdelingsoverwegingen wordt inkomstenbelasting gehevenvolgens een progressieve structuur (de gemiddelde belastingdruk neemt toe met hetinkomen). Deze structuur heeft tot gevolg dat studeren minder lucratief wordt, immerseen deel van de opbrengsten wordt belast volgens een hoog tarief terwijl de kosten (hetgederfd inkomen) werden belast volgens een lager tarief. Om het ontmoedigende effectdat hiervan uitgaat weg te nemen, kunnen onderwijssubsidies worden ingezet.Een tweede overweging heeft te maken met de relatieve aantrekkelijkheid van verschil-lende opleidingstrajecten. Een opleidingstraject kan gezien worden als de combinatie vanhet omzetten van initiële kennis en vaardigheden in kennis en vaardigheden na deopleiding, en een financiële overdracht. Voor jongeren met het laagste niveau van kennisen vaardigheden wordt een traject aangeboden dat men probeert zo aantrekkelijk telaten zijn dat zo min mogelijk jongeren voortijdig uitvallen waardoor ze geen start-kwalificatie zouden hebben. Dit ‘onderste’ traject wordt aantrekkelijk gemaakt door ereen flink bedrag aan subsidies in te steken. De aantrekkelijkheid van dit pakket (oplei-ding + subsidie) legt beperkingen op aan de bedragen die aan deelnemers op andere(hogere) niveaus gevraagd kunnen worden. Anders dreigt namelijk het gevaar dat eenjongere die eigenlijk het beste een niveau boven het ‘onderste’ niveau zou kunnenvolgen, er toch voor kiest om de opleiding op het ‘onderste’ niveau te volgen. Dezeleerling heeft dan minder geleerd dan mogelijk was geweest, maar dit wordt - in de ogenvan de leerling - meer dan gecompenseerd door de gunstiger financiële overdracht vanhet laagste niveau. Om nu dit soort verkeerde selectie tegen te gaan, kan het nodig zijnom ook leerlingen die de hogere opleidingsniveaus volgen te subsidiëren.

De rol van bedrijvenEen tot nu toe niet genoemde belanghebbende bij een goed functionerend onderwijs-stelsel, is het bedrijfsleven. Waarom, zo zou men zich kunnen afvragen, wordt er voor debekostiging van het onderwijs - en dan met name voor het beroepsonderwijs en hethoger onderwijs - geen beroep gedaan op het bedrijfsleven? In een systeem waarbijleerlingen en studenten een eigen bijdrage betalen die een substantieel deel of allekosten dekt, dan dragen bedrijven wel degelijk aan de kosten van de opleiding bij. Zedoen dat alleen niet op directe wijze maar op indirecte wijze, namelijk in de vorm vaneen hoger loon voor werknemers die duurdere opleidingen hebben gevolgd. Zo’nindirecte wijze lijkt ook beter dan een directe bijdrage van bedrijven. Bedrijven hebbenweliswaar belang bij een goed opgeleide beroepsbevolking, maar toch vooral - of uitslui-tend - voorzover zij die goed opgeleiden zelf in dienst hebben. Met andere woorden, eengoed opgeleide beroepsbevolking als zodanig is voor een individueel bedrijf zonder veelwaarde, het gaat erom of het bedrijf in kwestie zelf goed opgeleide werknemers in dienstheeft. Als dat het geval is, en de goed opgeleide is de werkgever werkelijk wat waard,dan zal de werkgever ook bereid zijn om de werknemer voor de gevolgde opleiding tebelonen. Dit betekent dat in de toekomst de inkomensverschillen tussen mensen die eendure en goedkope opleiding hebben gevolgd, zullen toenemen. Degenen die een dure


4 Bovenberg, L. & B. Jacobs, Optimal education subsidies in a world with distortionary taxes. First draft,july 2000.


opleiding hebben gevolgd verdienen dan een hoger inkomen ter compensatie van deextra kosten die ze hebben gemaakt.Een woord is hier op zijn plaats over sponsoring van onderwijs door bedrijven. De laatstejaren neemt sponsoring toe. De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen lijkter een voorstander van te zijn.5 Dit neemt niet weg dat bedrijven alleen tot sponsoringzullen overgaan als de kosten die ze daarbij maken meer dan gedekt worden door deopbrengsten. Opbrengsten kunnen de vorm aannemen van (naams)bekendheid onderjongeren (reclame derhalve) of betere wervingsmogelijkheden van het bedrijf in kwestieonder jongeren. In beide gevallen is de vraag aan de orde of het - verder publiekbekostigde - onderwijs zich hier wel voor moet lenen. Waarbij in het tweede geval dannog dreigt dat bedrijven alleen uit wervingsoverwegingen willen sponsoren als er eenkrappe arbeidsmarkt is (wanneer het goed gaat met de economie), en daarmee stoppenwanneer de arbeidsmarkt ruim is (en het minder goed gaat met de economie). Mij dunktdat het onderwijs dan wel van een weinig betrouwbare en opportunistische inkomsten-bron gebruik maakt.

Vrijwillige verhoging eigen bijdragen en gelijke kansenRecent is er in Nederland een discussie op gang gekomen over de vraag of een maximumgesteld moet worden aan de eigen bijdragen die deelnemers mogen geven. Nu zijn demogelijkheden daartoe beperkt. De lesgelden staan vast en vrijwillige ouderbijdragenmogen alleen worden aangewend voor extra activiteiten. Onder meer In ‘t Veld enTeulings hebben zich op het standpunt gesteld dat als ouders meer geld willen bestedenaan het onderwijs van hun kinderen dat dat dan niet zou moeten worden belemmerd.Vanuit het oogpunt van doelmatigheid is er weinig op dit voorstel af te dingen. Onderhandhaving van het financieringsniveau van de overheid betekent dit immers datniemand er bij deze maatregel op achteruit gaat en alle kinderen van ouders die eenhogere bijdrage ten behoeve van onderwijs (anders dan de extra activiteiten) willenleveren gaan erop vooruit. Een bezwaar tegen het vrijlaten van de eigen bijdrage is echter dat het de ongelijkheidvergroot. En juist omdat de behaalde onderwijsposities zo doorslaggevend zijn voorlatere maatschappelijke posities, stuit dit op bezwaar. Want de facto komt dit erop neerdat kwaliteitsdifferentiatie in een vroeg stadium van het onderwijs wordt toegestaan. Endat betekent dat (de kwaliteit van) het onderwijs dat iemand volgt van andere factorengaat afhangen dan van aanleg, motivatie en inzet. Dit staat op gespannen voet met hetbeginsel van gelijke kansen (externe democratisering) van het onderwijs dat de afgelo-pen vijftig jaar het onderwijsbeleid in Nederland in belangrijke mate heeft bepaald.

Ondanks de jarenlange inspanningen op dit terrein, is het doel nog steeds niet gereali-seerd. Zoals de SCP-publicatie Profijt van de Overheid6 laat zien, komen de uitgaven voorhet hoger onderwijs meer dan evenredig bij de hoogste inkomensgroepen terecht.7 Ditkomt niet zozeer doordat de overgangskansen van kwalificerend voortgezet onderwijsnaar hoger onderwijs tussen sociale groepen verschillen, als wel door selectieprocessen


5 Typerend is zijn opmerking dat er niet te schrikachtig over moet worden gedaan: op zijn potlodenstond vroeger ook Bruynzeel.

6 SCP (1981), Profijt van de overheid in 1977. Rijswijk: SCP.7 In de SCP-analyses wordt nagegaan hoeveel procent van de uitgaven aan een bepaalde voorziening bij

elk van de tien te onderscheiden decielen van de inkomensverdeling terecht komt. Voor de uitgavenaan hoger onderwijs is het beeld dat 40 procent van de uitgaven terecht komt bij de 20 procenthuishoudens met de hoogste inkomens.

die zich afspelen in het voortgezet onderwijs en vooral reeds in het basisonderwijs.8

Ter illustratie van de omvang van de ongelijkheid van kansen: van de leerlingen die in1982/3 in de hoogste klas van het basisonderwijs zaten stroomde 6 tot 10 jaar later10,3 procent door naar de universiteit. Uitgesplitst naar het opleidingsniveau van deouders: voor kinderen waarvan de ouders basisonderwijs als opleidingsniveau hebben, ishet doorstroompercentage 3,3 procent, terwijl dit voor kinderen van ouders met een WO-opleiding 36,9 procent is.9 Als ouderbijdragen ten behoeve van onderwijs worden vrij-gelaten, zullen deze verschillen eerder groter worden dan dat ze zullen afnemen. Doortoe te staan dat ouders die dat willen substantieel mogen bijdragen, wordt ermeeingestemd dat niet alle kinderen van 4 tot 12 jaar hetzelfde onderwijs krijgen. Natuurlijkstaat een beperking van de ouderbijdrage op gespannen voet met het beginsel vanvrijheid van onderwijs, maar de wezenlijke vraag is waarom de overheid er niet voor kanof wil zorgen dat het onderwijs dat uit publieke middelen aan 4- tot 12-jarigen wordtaangeboden, niet van zodanig gehalte is dat iedereen het goed genoeg vindt voorhaar/zijn eigen kinderen. Dit is in de geest van Dewey’s zinsnede dat “what the best andwisest parent wants for his own child, that must the community want for all of its child-ren.”

ConclusiesBovenstaande uiteenzettingen brengen me tot de volgende conclusies. Hogere eigenbijdragen aan onderwijs leiden tot een doelmatigere aanwending van middelen.Deelnemers worden geconfronteerd met de kosten die ze veroorzaken en zullen derhalvealleen het onderwijs volgen waarvan ze denken dat de opbrengsten tegen deze kostenopwegen. Aanbieders zijn geneigd zich te richten op de wensen van de partij van wie zehun geld ontvangen. Als dit de deelnemers worden in plaats van de overheid, zal hetaanbod meer worden toegesneden op de voorkeuren van de deelnemers. Hier staattegenover dat een grotere rol voor eigen bijdragen ten koste gaat van gelijkheid vanonderwijskansen. Vanwege de doorslaggevende rol van onderwijs voor de lateremaatschappelijke posities van mensen, gaat het hier om een belangrijk punt. Zeker voorjongeren in de leeftijd dat niet zijzelf maar hun ouders de onderwijskeuzen maken, is diteen zwaarwegend argument tegen hogere eigen bijdragen. Het komt er kortom op neerdat hogere eigen bijdragen in het hoger onderwijs kunnen worden ingevoerd. De midde-len die daardoor op de onderwijsbegroting vrijkomen kunnen worden ingezet in hetbasisonderwijs en het voortgezet onderwijs, zodat draagkrachtige ouders daar geenreden meer hebben om hogere eigen bijdragen te willen leveren. Hogere eigen bijdragenmogen ze wel leveren, maar pas als hun kind hoger onderwijs volgt.

3 Studiefinanciering

Een substantiële verhoging van de eigen bijdragen van studenten aan hun onderwijsbrengt met zich mee dat voor de waarborging van de toegankelijkheid van het stelsel, devormgeving van de studiefinanciering (nog) belangrijker wordt.10 Er zijn twee argumentenvoor overheidsbemoeienis met een stelsel van studiefinanciering. Ten eerste de imperfec-


8 Zie ondermeer: Ritzen, J., ‘Onderwijsbeleid en economie’. In: Onderwijseconomie. Open Universiteit,Heerlen, 1990.

9 CBS, Kwartaalschrift Onderwijsstatistieken 1994-1, p. 61.10 In deze paragraaf wordt steeds over studenten gesproken als het over de studiefinanciering gaat en

niet over leerlingen. Dit omdat uit de vorige paragraaf volgt dat een forse verhoging van eigen bij-dragen in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs niet opportuun is.

tie op de particuliere markt van studieleningen, ten tweede rechtvaardigheidsoverwegin-gen. In beginsel zou ook de waardering van externe effecten tot uitdrukking kunnenkomen in de studiefinanciering. Dit kan echter alleen het geval zijn als men meent dataan de externe effecten van het onderwijs zelfs tegen een prijs van nul niet voldoenderecht is gedaan. Hiervan is geen sprake. Dit heeft tot gevolg dat voor het opnemen vaneen beursdeel dat voor iedereen gelijk is (zoals de basisbeurs) geen grond is.

Een sociaal leenstelsel is een vorm van studiefinanciering die de argumenten vankapitaalmarktimperfecties en rechtvaardigheid weerspiegelt. Dat kan als volgt wordentoegelicht. Met de term kapitaalmarktimperfecties wordt ernaar verwezen dat studentenvoor de financiering van hun studie geen lening kunnen afsluiten op de particulieremarkt. Dit ondanks het feit dat gemiddeld genomen het investeren in een studie eenrendabele aangelegenheid is. Hieraan kan tegemoet worden gekomen door het vanoverheidswege instellen van een leningstelsel. Studenten moeten zonder al te veel belem-meringen in staat worden gesteld om een lening af te sluiten, die zij uit de opbrengstenvan hun studie terugbetalen. Vanwege de mogelijkheid van onderinvestering vanwegeonzekerheid is een subsidie op de rente op deze lening te overwegen.Bij de rechtvaardigheidsoverwegingen dienen nadrukkelijk het statische en het dynami-sche perspectief te worden onderscheiden. Statisch gezien gaat het om de onderwijs-deelname van kinderen uit arme gezinnen. Dynamisch gezien telt dat hoger opgeleidenuit arme gezinnen behoren tot de rijkeren uit hun leeftijdscohort. Dynamisch gezien is erbovendien geen reden studenten uit arme gezinnen anders te behandelen dan studentenuit rijke gezinnen. Veel regelingen in het kader van de studiefinanciering komen wel aande eerste dimensie van rechtvaardigheid tegemoet maar niet aan de tweede. Dit maaktde betreffende regelingen halfslachtig. De kracht van de regeling die we in deze notitievoorstellen is dat beide vormen van rechtvaardigheid ermee worden gediend.

Combinatie beurzen en leningenHet stelsel van studiefinanciering bestaat momenteel uit drie componenten: basisbeurs,aanvullende beurs en leningen. Door de periodieke verlagingen van de basisbeurs in deafgelopen 10 jaar wordt dit stelsel steeds meer een stelsel van leningen met aanvullendebeurzen. Er lijkt een tamelijk soepele aansluiting te bestaan tussen deze twee componen-ten en de overwegingen van kapitaalmarktimperfecties en rechtvaardigheid. Het lening-deel heft de kapitaalmarktimperfectie op, en de aanvullende beurs is afhankelijk van hetouderlijk inkomen zodat kinderen uit armere gezinnen gecompenseerd worden voor eeneventuele belemmering tot deelname aan hoger onderwijs. De aansluiting is echterminder soepel dan het lijkt. Voor de terugbetaling van de lening geldt dat in een bepaald jaar alleen afgelost hoeft teworden als het jaarinkomen boven een bepaalde drempel ligt. Tevens geldt dat na 15 jaarde aflossingsverplichting (uitzonderlijke gevallen daargelaten) ophoudt, ook als niet degehele studieschuld is afbetaald. Vooral dit laatste kenmerk verhoudt zich slecht tot degedachte dat het volgen van onderwijs te zien is als een investering in de latere (arbeids-markt)mogelijkheden. Beziet men grafieken met leeftijd-inkomensprofielen naaropleidingsniveau dan komt duidelijk naar voren dat de ‘opbrengst’ van het onderwijs pasverderop (na het vijftiende jaar na afstuderen) in de beroepscarrière wordt geïncasseerd.De terugbetaling kan het beste plaatsvinden als de baten ontvangen worden.Synchronisatie van afbetaling van de schuld en ontvangst van de baten is een na testreven kenmerk van een goed stelsel van studiefinanciering. In die zin ook is een korteterugbetalingperiode een slecht kenmerk van een studiefinancieringsstelsel.



Studenten uit minder draagkrachtige gezinnen, hebben recht op een aanvullende beurs.De omvang van de aanvullende beurs waarop men recht heeft, neemt af met de hoogtevan het ouderlijk inkomen. Zo’n aanvullende beurs bevordert de deelname van studentenuit armere gezinnen naar de mate waarin deze studenten anders niet zouden zijn gaanstuderen omdat zij meer dan anderen de opbouw van een schuld als belemmerendervaren. Of een dergelijke effect zich voordoet staat niet vast. Voor Nederland is slechtséén onderzoeking bekend die daar op duidt, maar daar blijkt het effect zich alleen voorte doen voor kinderen uit gezinnen met een netto maandinkomen lager dan 1500 gulden(in 1991).11 Bovendien heeft de regeling van een inkomensafhankelijke beurs alleen oogvoor rechtvaardigheid in statische zin; buiten beeld blijft dat ook studenten uit armegezinnen over de levensduur bekeken tot een bevoordeelde groep behoren, en dat erover de levensduur bezien geen verschil is tussen studenten uit arme en rijke gezinnen.12

Academici-belastingVaak wordt als bezwaar tegen een leningstelsel naar voren gebracht dat de toegankelijk-heid van het onderwijs er door wordt aangetast. Kinderen uit lage inkomensgroepenzouden het vooruitzicht van een omvangrijke schuld als (psychologische) belemmeringbeschouwen om aan hoger onderwijs deel te nemen.Om aan dit potentiële bezwaar van een leningstelsel tegemoet te komen is doorvertegenwoordigers van studenten de invoering van academici-belasting voorgesteld(lees: hoger-onderwijsbelasting). In plaats van leningen te geven en terug te laten betalenzoals onder een leningstelsel, krijgen studenten dan een beurs die zij ‘terugbetalen’ in devorm van een speciale belasting. Een dergelijk stelsel zou als bijkomend voordeel hebbendat nu ook kinderen uit rijke gezinnen na hun studie met een studie-/belastingschuldzitten. In een leningstelsel zouden deze studenten wellicht geen beroep hoeven doen opeen lening omdat de ouders betalen, zodat zij bij aanvang van hun beroepscarrière eengunstiger uitgangspositie hebben dan degenen die wel hebben moeten lenen. In devoorstellen worden een aantal bezwaren tegen een stelsel van academici-belasting overhet hoofd gezien.Het eerste bezwaar is dat onderwijsbeleid wordt belast of vermengd met inkomens-beleid. Omdat een leningstelsel een zeer doeltreffend instrument is, in de zin dat hetalleen dat realiseert waarvoor het is bedoeld - namelijk studenten die zelf niet aan demiddelen kunnen komen om te studeren, deze middelen via een lening ter beschikkingstellen - lijkt het alsof er een verschil ontstaat tussen studenten uit rijke gezinnen enstudenten uit arme gezinnen. Maar ook als beide groepen niet studeren hebben dezegroepen een verschillende uitgangspositie. Dat kunnen we al dan niet ongewenst vinden,maar dat heeft alles met inkomenspolitiek en weinig met onderwijsbeleid te maken. Water in feite met een systeem van academici-belasting wordt afgedwongen is solidariteitvan studenten uit rijke gezinnen met studenten uit arme gezinnen. Buiten beeld blijvenevenwel de solidariteit van niet-studerende kinderen uit rijke gezinnen met al dan nietstuderende kinderen uit arme gezinnen en van studerende kinderen uit rijke gezinnenmet niet-studerende kinderen uit arme gezinnen. Of iemand wel of niet gedwongenwordt om solidair te zijn, en of iemand tot een groep behoort waarvoor solidariteit wordtafgedwongen, wordt daarmee mede bepaald door onderwijskeuzen en niet uitsluitenddoor uitgangsposities.

11 Oosterbeek, H. en D.H. Webbink, Enrolment in higher education in the Netherlands. De Economist143(1995), 367-380.

12 Zulke verschillen zijn er natuurlijk wel, maar als die verschillen al aanleiding geven tot overheids-inmenging, dan is dat een zaak van inkomenspolitiek en niet van onderwijsbeleid.


Het tweede bezwaar tegen academici-belasting is dat het totale inkomen de grondslag isvoor de belastingheffing. In feite is de gedachte achter academici-belasting dat hetprofijtbeginsel wordt toegepast; degenen die het meeste voordeel hebben van een studiebetalen ook het meest. In dat geval zou de belasting eigenlijk moeten worden gehevenover het extra inkomen dat iemand als gevolg van een studie verdient, en niet overhaar/zijn gehele inkomen. Door toch het gehele inkomen te belasten worden ook anderefactoren dan de studie, die tot het hogere inkomen bijdragen, belast. Onder meerbetekent dit dat iemands natuurlijke aanleg (talent) extra wordt belast. Nu is het heffenvan talent-belasting een oud - onder meer door Tinbergen gepropageerd - ideaal, maarhet nadeel van talent-belasting in deze vorm van academici-belasting is dat alleen hettalent van degenen die hebben gestudeerd, extra wordt belast. Talentvollen die niethebben gestudeerd ontlopen deze extra belasting. Dit kan tot gevolg hebben dat juistdegenen met veel talent ertoe besluiten niet te gaan studeren omdat zij ook zonderstudie veel kunnen verdienen en nu vermijden dat dit inkomen extra wordt belast. Bij een lening-stelsel hoeven mensen die minder dan een bepaald bedrag verdienen delening niet terug te betalen. Degenen die een schuld hebben, kunnen er dan voor kiezeneen baan te zoeken die minder betaalt dan de vereiste drempel. Dit betekent dat dekeuze voor het type baan mede afhangt van het al dan niet hebben van een studieschuld.Een vergelijkbaar effect doet zich voor bij het stelsel van academici-belasting. De afgestu-deerde weet dat over elke extra gulden die wordt verdiend een deel academici-belastingwordt geheven. Dit beïnvloedt de keuze voor het type baan dat wordt gezocht. Beidestelsels kennen dit nadelige effect. Het verschil tussen beide stelsels in dit opzicht isechter dat in het leningstelsel de invloed van de schuld op de baankeuze zich maar opéén baanniveau voordoet, namelijk op het niveau van de drempel waarboven terugbetaald moet gaan worden, terwijl in het geval van academici-belasting baankeuzen opelk inkomensniveau worden beïnvloed. In het jargon van economen: in het leningstelselis alleen sprake van een inkomenseffect, terwijl zich in het stelsel van academici-belas-ting tevens een substitutie-effect voordoet. Eén van de elementaire stellingen uit de leervan de openbare financiën is dat substitutie-effecten zoveel mogelijk moeten wordenvermeden omdat deze tot welvaartsverliezen leiden.Een vierde bezwaar van academici-belasting ten opzichte van een leningstelsel heeft temaken met de ontwijkbaarheid van de betaling. Iemand die in een ander land gaat wonenraakt een studieschuld niet kwijt en zal ook als ingezetene van het andere land de leningaan de Nederlandse overheid terug moeten betalen. Daarentegen leidt emigratie wel tothet ontwijken van academici-belasting. Naar de mate waarin de internationale(arbeids)mobiliteit vanuit Nederland toeneemt, wint dit bezwaar aan gewicht.

Sociaal leenstelselEen derde model van studiefinanciering is recent in enkele Britse en Australische studiesvoorgesteld en geanalyseerd.13 Dit model kan getypeerd worden als een stelsel vanuitsluitend leningen met inkomensafhankelijke terugbetaling. Tijdens hun studie kunnenstudenten een lening opnemen, die zij aflossen door een bepaald percentage van huninkomen af te dragen. Ten opzichte van het leningstelsel zoals we dat nu in Nederlandkennen, vindt in dit systeem de aflossing veel meer gespreid over de beroepscarrièreplaats. Dat betekent dat de kosten van de investering in onderwijs pas worden terug-betaald als de opbrengsten zich ook daadwerkelijk voordoen. Ten opzichte van het model


13 Chapman, B.J. & A. Harding, 1993, Australian Student Loans, ANU Discussion Papers 287, voorAustralië en Barr, N. & J. Falkingham, 1993, Paying for Learning, WSP/96, voor Groot-Brittannië.

van academici-belasting is het kenmerkende verschil dat iemand nooit meer hoeft tebetalen dan de som van lening en rente. De hiervoor genoemde bezwaren tegen acade-mici-belasting zijn daarmee ondervangen: er wordt geen inkomenspolitiek mee gevoerden er is geen ontmoediging op de onderwijsdeelname. De ontmoediging op de arbeids-deelname kan zich nog voordoen, maar niet in ernstiger mate dan in het gewone lening-stelsel. Tot slot, door de regeling niet onder de belastingwetgeving te brengen wordt demogelijkheid van ontwijking door emigratie voorkomen.Een afzonderlijk probleem doet zich voor bij de bepaling van de in rekening te brengenrente. Vanuit het oogpunt van de verstrekker van de leningen is het wenselijk dat er voordegenen die wel afbetalen een renteopslag is om te compenseren voor mensen die nietterug (kunnen) betalen. Dat zou mogelijk zijn als wel of niet in staat zijn om terug tebetalen voor de leningnemer even onvoorspelbaar is als voor de leninggever. Dat iswaarschijnlijk niet het geval; bij gevolg kan een opslag op de rente ervoor zorgen dat deslechte risico’s de goede risico’s uit de markt drijven. Deze mogelijkheid speelt eengrotere rol naarmate de heterogeniteit van de studentenpopulatie groter is; en hiervoorhebben we vastgesteld dat er inderdaad grote verschillen tussen studenten zijn. Diegrote verschillen hebben niet alleen gevolg voor de inhoud van het onderwijs (ziehierna), maar leiden er ook toe dat de inkomensverschillen binnen de groep van hogeropgeleiden in de toekomst groter zullen zijn dan nu het geval is. Een serieus probleem isdat mensen meer over hun eigen capaciteiten weten dan de mogelijke verstrekker vaneen lening. Dit kan ertoe leiden dat de condities voor de lening voor de goede risico’s teongunstig zijn. Dit kan adverse selection teweeg brengen. Bij het bepalen van de rentedient daar rekening mee te worden gehouden. Tevens pleit dit ervoor dat de lening-verstrekker niet aan iedereen die voor dit type studieleningen aanklopt, ook een leningverstrekt. Studenten die onvoldoende studieprestaties leveren zouden van de mogelijk-heid om zo’n lening op te nemen, moeten worden uitgesloten. Zowel voor Engeland als voor Australië zijn door middel van simulatie-modellen bereke-ningen gemaakt over de effecten van dit stelsel in termen van het terugbetaalde bedragen de terugbetalingtermijn. Daaruit kan worden geconcludeerd dat bij een verondersteldeinkomensgroei van 0% en een reële rente van eveneens 0% (dat is rente gelijk aaninflatie), het terugbetaalde bedrag in dit stelsel even groot is als in een stelsel van terug-betaling in de eerste 10 jaar na de studie, en dat de gemiddelde terugbetalingstijd in deorde van 25 tot 30 jaar ligt. Als de inkomensgroei groter is dan de reële rente die inrekening wordt gebracht, valt het model met inkomensafhankelijke leningen gunstigeruit.Op basis hiervan kunnen we concluderen dat vanuit het motief van de kapitaalmarkt-imperfecties dit model van inkomensafhankelijke leningen de voorkeur verdient. De uiteindelijke beoordeling hangt dan af van de mate waarin het model de rechtvaardig-heid dient. Wat de rechtvaardigheid in dynamische zin betreft, kan het model gunstigworden beoordeeld. Er vindt geen subsidiëring plaats aan personen die over het heleleven genomen boven het gemiddelde zullen zitten, noch wordt er onderscheid gemaakttussen studenten uit rijke en arme gezinnen. Blijft over de rechtvaardigheid in statischezin; het is de vraag of studenten uit minder draagkrachtige gezinnen belemmerd wordendoor het opbouwen van een schuld waarvan ze weten dat ze die niet (volledig) behoeventerug te betalen als ze dat niet kunnen. Objectief gezien is van een belemmering dangeen sprake. Mochten sommigen zo’n belemmering niettemin ervaren, dan lijkt goedevoorlichting de aangewezen methode om die weg te nemen.


Decentralisatie studiefinancieringOok in het kader van de toekomst van de studiefinanciering wordt wel eens voorgesteldom de studiefinanciering over te hevelen naar de instellingen die het onderwijs verzor-gen. Het idee daarachter is dan dat studenten het totale pakket (financiering en onder-wijs) bij dezelfde instantie betrekken. Ook tegen dit voorstel zijn zwaarwegende bezwa-ren aan te voeren. Voor zowel het argument van de kapitaalmarktimperfectie als dat vande rechtvaardigheidsoverwegingen geldt dat deze het best tot hun recht komen naarmatehet aggregatie-niveau waarop ze betrekking hebben hoger is. Kapitaalmarktimperfectieshebben te maken met de onzekerheid van de opbrengsten van studeren. Het ‘poolen’ vanrisico’s gaat het beste naarmate de populatie waarover ‘gepoold’ wordt groter is. Hetpoolen van de risico’s op het niveau van instellingen maakt dat averechtse selectie zichsneller kan voordoen; de slechte risico’s komen bij dezelfde instellingen terecht. Debehartiging van rechtvaardigheidsoverwegingen geschiedt vanouds vanuit de centraleoverheid. Niet voor niets wordt het lokale overheden formeel niet toegestaan ominkomensbeleid te voeren. Op het moment dat de coördinatie van dit beleid niet meer opeen centraal punt plaats vindt, ontstaat een onoverzichtelijke wirwar van allerhandeinkomensmaatregelen waarvan het totale effect niet is te overzien. Tot slot is nog iets aan te merken op het idee dat door de studiefinanciering bij de instel-lingen onder te brengen, de studenten voor een totaalpakket bij één en dezelfde instantieterecht kunnen. Dit heeft veel weg van de autoverkoper die ook direct aanbiedt de finan-ciering te regelen; meestal is dat niet de voordeligste koop.

ConclusiesOm studenten in staat te stellen hogere eigen bijdragen te betalen dan nu het geval is,dient het stelsel van studiefinanciering anders te worden ingericht. Een sociaal leenstelselzonder beurzen waarin aflossing van de lening gekoppeld is aan het latere inkomenverdient op basis van overwegingen van rechtvaardigheid en doelmatigheid de voorkeurboven een stelsel van academici-belasting en het huidige stelsel.

4 Leerrechten

Als het gaat over marktwerking in het onderwijs, wordt nogal eens verwezen naar demogelijkheden die een systeem van vouchers of leerrechten zou bieden. De kern van hetidee is eenvoudig. Nu geeft de overheid rechtstreeks financiële middelen aan onderwijs-instellingen. In een vouchermodel wordt het geld daarentegen aan onderwijsdeelnemersgegeven in de vorm van geoormerkte middelen. Deelnemers kunnen de vouchers vervol-gens verzilveren bij erkende scholen en instellingen. Voordelen die van een dergelijksysteem worden verwacht zijn: (1) dat aanbieders zich meer gaan richten op de wensenvan deelnemers in plaats van wensen van overheidsinstanties; en (2) dat deelnemersbewustere keuzen gaan maken.

Vouchers in het initieel onderwijsEr zijn voor verschillende fasen van het onderwijs vouchersystemen ontworpen, vanbasisonderwijs tot hoger onderwijs en post-initieel onderwijs. Vooral in de VerenigdeStaten wordt veel gediscussieerd over vouchers in het basisonderwijs. De aanleidingdaarvoor is vooral dat ouders van kinderen die particulier onderwijs volgen dubbel voorhet onderwijs betalen. Eerst betalen ze via de belastingen voor het publieke onderwijsdat hun kinderen niet volgen, en vervolgens betalen ze voor het particuliere onderwijs



dat hun kinderen wel volgen. Door in zo’n situatie vouchers in te voeren wordt dedubbele betaling voorkomen. Iedereen betaalt dan via de belasting en krijgt - als erkinderen in de schoolgaande leeftijd zijn - vouchers die vervolgens bij de scholen verzil-verd kunnen worden. Een belangrijk aspect is of scholen een hogere bijdrage van oudersmogen vragen dan het geldbedrag dat door de voucher wordt gerepresenteerd. Degenendie voor een vouchersysteem zijn, vinden waarschijnlijk dat dat wel moet kunnen. Hethele probleem van de dubbele betaling wordt immers veroorzaakt door onvrede met dekwaliteit van het publiek gefinancierde onderwijs. Als dat goed genoeg zou zijn, zou ergeen behoefte zijn geweest aan particulier onderwijs. Dit punt maakt duidelijk dat eensysteem van vouchers op uiteenlopende manieren kan worden ingevuld. De mogelijkheidvan bijbetaling is een facet, een ander belangrijk aspect is of aan kinderen in achter-standssituaties meer vouchers worden gegeven dan aan kinderen uit welgesteldefamilies. De grote variatie aan mogelijkheden van nadere invulling, verklaart waarom hetidee van vouchers voorstanders uit zeer uiteenlopende politieke groeperingen heeft.Merk overigens de analogie met de discussie over eigen bijdragen in het Nederlandseonderwijs op. Hier willen welgestelde ouders extra bijdragen aan het onderwijs van hunkinderen. Het publiek gefinancierde gedeelte is dan te beschouwen als een voucher, ende eigen bijdrage dekt de kosten van de hogere kwaliteit. Een alternatief in Nederlandzou dan ook kunnen zijn om - naar Amerikaans model - eigen bijdragen toe te staan,maar dan wel onder volledige terugtrekking van de publieke bekostiging.

Leerrechten na de leerplichtIn Nederland heeft het idee van leerrechten vooral de aandacht getrokken in verband methet concept van levenslang leren. Een leerrechtenmodel dat uitstekend tegemoet komtaan het idee van permanente educatie, is geïnspireerd op een model van de Amerikaanseonderwijs-econoom Levin.14 Het model kan worden getypeerd door vijf kernpunten. Teneerste loopt de geldstroom van de publieke middelen via de deelnemers; prijssubsidiesdie nu in de vorm van een bijdrage aan de instellingen worden gegeven, lopen dan in devorm van een beurs langs de vraagkant. Iedereen die het einde van de leerplicht heeftbereikt, krijgt ter waarde van een nader vast te stellen bedrag leerrechten toegekend.Deelnemers bepalen daarmee hoeveel middelen de instellingen ter beschikking krijgen.Ten tweede, verplicht deelname door iemand die een leerrecht inwisselt, de overheid omaan de aanbieder van de opleiding een vergoeding te verstrekken. Daarbij is het belang-rijk dat het niet alleen de gebruikelijke, door de overheid bekostigde instellingen vanpost-leerplichtig onderwijs zijn waar het leerrecht kan worden ingeleverd. In beginselkomt elk onderwijsprogramma voor erkenning in aanmerking; toetreding tot de onder-wijsmarkt voor nieuwe aanbieders is mogelijk. Door opleidingen te erkennen als aannader te stellen eisen is voldaan, wordt het mogelijk om vormen van bedrijfsopleidingen,training en particulier (volwassenen)onderwijs in het model onder te brengen. Ten derde,leerrechten kunnen zijn samengesteld uit een beursdeel en een leningdeel. De verdelingover beurs en lening kan variëren met de kenmerken van de opleiding (de eerdergenoemde studies die belangrijk zijn voor maatschappelijke en culturele waarden) en vande deelnemer (kinderen met weinig aanleg zouden een groter beursdeel kunnen krijgen).Ten vierde, het pakket leerrechten dat iemand na de leerplichtige leeftijd krijgt, blijft voorhet leven geldig. Leerrechten die niet direct worden gebruikt, behouden hun waarde.

14 Levin, H.M., ‘Individual entitlements’. In Financing recurrent education. Sage Publications, Beverly Hills,1983. Voor een uitvoerige beschouwing, zie ook: Oosterbeek, H., Passend onderwijs voor allen. ESB, 18-5-1994, p. 457-461.


Ten vijfde, is het sluitstuk dat de overheid er voor zorgt dat voor zowel deelnemers alsinstellingen adequate informatie beschikbaar is.15

Met dit model wordt het onderscheid in bekostiging tussen hoger onderwijs en anderevormen van leren weggenomen. Dit zorgt ervoor dat deelnemers vrijer kunnen kiezenwelke leeromgeving het beste bij ze past. Door ook andere dan de nu publiek bekostigdeaanbieders in principe in aanmerking te laten komen als plaats waar leerrechten kunnenworden ingewisseld, wordt aan instellingen een prikkel gegeven om aanbod te creërendat voor de bezitters van leerrechten aantrekkelijk genoeg is om ze in te wisselen.

5 De rol van informatie

Eén van de condities voor goede marktwerking is dat partijen zonder daar veel kostenvoor te maken over alle relevante informatie kunnen beschikken. In het geval van onder-wijs is dat moeilijk. Het is voor deelnemers niet eenvoudig om op de hoogte te zijn vande kwaliteit van het onderwijs dat verschillende scholen of instellingen aanbieden. Ditkomt doordat onderwijs een ‘experience good’ en geen ‘inspection good’ is; pas als eenkind naar een bepaalde school gaat wordt ervaren hoe goed het onderwijs op dezeschool is. Daar komt bovendien nog bij dat dit voor verschillende kinderen anders kanzijn. Wat voor het ene kind goed onderwijs is, hoeft dat voor een ander kind niet te zijn.

Ranglijsten van schoolprestatiesDe laatste jaren heeft de verstrekking van informatie over de kwaliteit van scholen inNederland een hoge vlucht genomen. De dagbladen Trouw en de Volkskrant publicerenjaarlijks lijsten van scholen van voortgezet onderwijs en basisscholen met daarin eenoordeel van de kwaliteit van de scholen. Dit naar het model van de Engelse ‘leaguetables’. Nadat deze dagbladen hiermee begonnen, wordt ook door de Onderwijsinspectiewerk gemaakt van het informeren van ouders en leerlingen over de kwaliteit vanafzonderlijke scholen. Hoewel informatievoorziening op zichzelf een goed streven is, benik van mening dat de kwaliteit van de lijsten van de dagbladen zoveel te wensen overlaatdat het beter zou zijn om ze niet te publiceren. De tekortkomingen betreffen de wijzewaarop rekening wordt gehouden met verschillen in de leerlingenpopulaties op scholenalsmede de wijze waarop recht wordt gedaan aan het multidimensionele karakter vanschoolprestaties.16 Voor verschillen in leerlingenpopulaties wordt in de ranglijsten op eenmanier gecorrigeerd die onvoldoende recht doet aan de grote verscheidenheid die er isen aan de talrijke achtergrondkenmerken die een rol spelen. De schoolprestaties komenin de ranglijsten vooral tot uitdrukking in een snelle doorstroom en de prestaties voortoetsen of examens. Scholen dragen echter op meer vlakken bij aan de vorming vanjongeren, deze vlakken blijven nu onbelicht.

De publicatie van de ranglijsten van schoolprestatie-indicatoren geeft prikkels aanouders/leerlingen, leerkrachten en scholen. Dat is ook de bedoeling, maar de vraag is ofdie prikkels gezien de tekortkomingen van de ranglijsten, wel de goede kant op werken.Ouders en leerlingen zouden op basis van de ranglijsten voor een school kunnen kiezen.Maar waarschijnlijk doen niet alle ouders dat in dezelfde mate. Het is aannemelijk dat


15 Voor een analyse van de te verwachten effecten van dit model, zie: Oosterbeek, H., 1994, o.c., p. 460-461.

16 Een uitgebreidere beschouwing is te vinden in Oosterbeek en Webbink, 2001, Een economische kijk oppublieke indicatoren van schoolkwaliteit, te verschijnen.

ouders die meer in de leerprestaties van hun kinderen zijn geïnteresseerd meer met delijsten rekening houden dan andere ouders. Als de kinderen van deze ‘bewuste’ oudersook anders beter zouden scoren dan de kinderen van andere ouders (en dat ligt voor dehand), dan wordt het verschil tussen goede en minder goede scholen groter, zonder dater aan de scholen zelf iets is veranderd. Leerkrachten werken waarschijnlijk liever bij eenschool die het op de ranglijsten goed doet dan op een school die het minder goed doet.Omdat de invloed van een individuele leerkracht op de gemeten prestatie van een schoolverwaarloosbaar is, is van school veranderen de makkelijkste manier voor een leerkrachtom bij een ‘goede’ school te werken. In een tijd van krapte op de arbeidsmarkt vanleraren zorgt dit ervoor dat het voor scholen die goed scoren makkelijker is om perso-neel te werven. Ook aan de scholen (directie, bestuur) wordt door de ranglijsten eenprikkel gegeven. Anders dan de individuele leerkrachten kunnen zij niet naar een andereschool toe om bij een volgende meting beter op de ranglijst te staan. Zij zijn degenen dieervoor zullen willen zorgen dat de school in kwestie goed scoort. Daar zou niets optegen zijn, ware het niet dat dit makkelijk kan leiden tot ongewenst gedrag. Scholenzouden ertoe kunnen overgaan om veel tijd te steken in de voorbereiding van de leerlin-gen voor de toets of de examens. Dit brengt met zich mee dat aspecten van het onder-wijsproces die niet in de toetsen of examens tot uitdrukking komen, op de tocht komente staan.

6 Conclusie

In het voorgaande zijn aspecten van marktwerking in het onderwijs besproken. Denadruk lag daarbij op de vraagzijde. Dit is enigszins onnatuurlijk omdat marktwerkingeen kwestie van vraag en aanbod is, en vooral van de interactie daartussen. Voor denadruk op de vraagzijde is gekozen uit hoofde van de afbakening tussen verschillendebijdragen in deze bundel.Marktwerking is gericht op een grotere doelmatigheid in de aanwending van middelen.Scholen die aan de tucht van de markt bloot staan zullen geen middelen verspillen enzullen rekening houden met de wensen van de afnemers. In een belangrijk opzicht gaatde vergelijking met bedrijven in de marktsector echter mank. Van bedrijven die naarwinst streven wordt verwacht dat ze proberen voordeel te halen uit het implementerenvan de beste technologie. Bedrijven die dat niet doen gaan failliet. Het lijkt me echter eenillusie om te denken dat marktwerking in het onderwijs ertoe zal leiden dat scholen debeste didactische middelen in zullen zetten en zullen kiezen voor de optimale klassen-grootte. De reden is eenvoudigweg dat van individuele scholen niet verwacht kan wordendat zij hier voldoende kennis van hebben. Bovendien is een afzonderlijke school niet deplaats waar nieuwe leermethoden worden ontwikkeld. (Dit punt is in deze bijdrage verderniet uitgewerkt omdat het over de aanbodzijde van de onderwijsmarkt gaat.)

Marktwerking is er ook op gericht dat deelnemers doelmatige keuzes maken. Volgensstandaard-economische beginselen zijn zij daar het beste toe in staat als zij wordengeconfronteerd met prijzen die de marginale kosten weerspiegelen van het onderwijs datzij volgen. Dit zou vragen om omvangrijke eigen bijdragen van deelnemers. Om verschil-lende redenen is dit minder gewenst als het gaat om basisonderwijs en voortgezet onder-wijs. Kinderen mogen daar niet de dupe worden van de verkeerde keuzes van hunouders. Bovendien zijn er goede argumenten om sponsoring en vrijwillige ouderbijdragenin deze typen onderwijs binnen de perken te houden. Dit ligt anders als het over hoger


onderwijs gaat. Voor een behoorlijk maatschappelijk functioneren is het voor eenindividu niet nodig om hoger onderwijs te hebben gevolgd en bovendien is iedereen diein staat is om hoger onderwijs te kunnen volgen tevens in staat om zelf de voor- ennadelen van hoger onderwijs tegen elkaar af te wegen. In het hoger onderwijs is erderhalve een grotere rol weggelegd voor marktwerking in de vorm van eigen bijdragendie de kosten van het onderwijs weerspiegelen.Om bij hogere eigen bijdragen aan hoger onderwijs de toegankelijkheid te waarborgen, iswel nodig dat er een goed stelsel van studiefinanciering is. Vanwege het belang daarvanis daar in deze bijdrage uitvoerig op ingegaan. Er is geconcludeerd dat een sociaalleenstelsel de voorkeur verdient boven het huidige stelsel of een stelsel van academici-belasting. Kern van een sociaal leenstelsel is dat er geen beurzen zijn maar alleenleningen en dat de terugbetaling van de leningen plaatsvindt in de vorm van een percen-tage van het toekomstige inkomen. De terugbetaling is daarbij niet geconcentreerd in deeerste 10 tot 15 jaar na de studie, maar kan in beginsel over de hele arbeidzame periodeworden uitgesmeerd.

Om een einde te maken aan het wat kunstmatige onderscheid tussen initieel gesubsi-dieerd onderwijs en post-initieel (vrijwel) ongesubsidieerd onderwijs, kan een stelsel vanleerrechten uitkomst bieden. In deze bijdrage werd het leerrechtenstelsel van Levinbesproken.Tot slot is in deze bijdrage aandacht besteed aan de lijsten die jaarlijks door de dag-bladen Trouw en de Volkskrant worden gepubliceerd. In het ideale geval kunnen derge-lijke ranglijsten aan scholen prikkels geven die de werking van de onderwijsmarkt stimu-leren. Omdat de lijsten verre van perfect zijn en de gemeten kwaliteit wellicht ampercorreleert met de werkelijke kwaliteit, dreigen er enkele perverse effecten.



9 Verschijningsvormen van marktwerking in het funderend onderwijs: een internationale vergelijking

J.C. Teelken1

In het Nederlandse onderwijssysteem bestond van oudsher al een zekere mate van

marktwerking gebaseerd op de vrijheid van onderwijs. Gezien recente ontwikkelingen

(schoolkeuze op basis van individuele argumenten, richting en denominatie van minder

belang, meer autonomie voor de scholen) is er nu sprake van een ander soort markt-

werking, die zich richt op de behoeften van de individuele onderwijsgebruiker. Het plaat-

sen van de ontwikkelingen in Nederland in een internationaal perspectief leert ons dat

andere landen ook marktachtige elementen in hun onderwijssysteem hebben ingevoerd.

In het algemeen zijn de effecten daarvan weinig bemoedigend en zijn er aanwijzingen

voor segregatie en toenemende ongelijkheid tussen scholen. Het is zaak het Nederlandse

onderwijsbeleid rondom marktwerking zodanig vorm te geven dat toenemende ongelijk-

heden tussen scholen vermeden worden. Dit is mogelijk door de bestaande diversiteit

tussen scholen te versterken, zodanig dat scholen op basis van meerdere kenmerken

met elkaar vergeleken kunnen worden. Daarmee wordt een toenemende hiërarchisering

en een vergelijking op basis van één kenmerk tussen scholen vermeden

1 Steeds meer aandacht voor marktwerking

Vanaf 1992 is er in lijn met de algemene privatisering en de terugtrekkende overheidaandacht voor marktwerking in verschillende voormalige overheidssectoren (nutsbedrij-ven, openbaar vervoer, post, telefonie). Zo ook in het onderwijs. Dit onderwerp leek inNederland de laatste twee jaren wat meer in de luwte te liggen maar staat nu weer volopin de belangstelling en is actueler dan ooit. Dit artikel beoogt een overzicht te geven van internationale ontwikkelingen op het gebied

1 C. Teelken is universitair docent organisatiekunde aan de Nijmegen Business School, KatholiekeUniversiteit Nijmegen. Zij promoveerde in 1998 op marktwerking in het onderwijs in een internatio-naal vergelijkend perspectief.

van marktwerking in het onderwijs, om op basis daarvan te komen tot aanbevelingenvoor het Nederlandse basisonderwijs en de basisvorming van het voortgezet onderwijs,ook wel het funderend onderwijs genoemd.

Partijen in de marktIn Nederland werd marktwerking vanuit de overheid gestimuleerd. In de onderwijsmarktkunnen we drie verschillende partijen onderscheiden: de vraagkant van de markt (oudersen leerlingen), de aanbodkant van de markt (de aanbieders van onderwijs, feitelijk dus descholen) en de regulatieve structuur van het onderwijs (de centrale en lokale overheden).Vanuit de regulatieve structuur kan onderscheid gemaakt worden tussen vraaggestuurd(of ‘competitief’) keuzebeleid en aanbodgestuurd (of ‘divers’) keuzebeleid (Adler, 1997).

Aan de vraagkant is naar de redenen voor schoolkeuze in Nederland veel onderzoekgedaan, veel meer dan in andere Europese landen. Over het algemeen kiezen ouders opbasis van kwaliteit, waarbij toegankelijkheid (afstand) en denominatie op de tweede enderde plaats komen (Witziers & De Groot, 1993). Recent zien we drie globale ontwikkelin-gen. De onderwijsconsumenten stellen zich meer kritisch op en kiezen vooral omredenen van gepercipieerde kwaliteit. Richting en/of denominatie is van minder belang,ouders letten vooral op de individuele identiteit van de school. Een derde ontwikkeling isdat aspecten in de relatiesfeer bij schoolkeuze van belang zijn. Ouders vinden ‘sfeer’belangrijk en willen dat hun kind zich thuis voelt op school. Bij een keus op dezegronden baseren ze zich vooral op mond-tot-mond reclame.

De diversiteit van het aanbod van onderwijs neemt in Nederland nog steeds toe. Inaansluiting op de meer individuele keuzeargumenten ontwikkelen scholen individuelereschoolprofielen. Ze baseren hun identiteit minder op denominatie en meer op hunindividuele kenmerken: de wijze waarop de brugjaren zijn georganiseerd, of er onderwijswordt gegeven in het Engels, of er veel aandacht is voor buitenschoolse activiteiten ofinformatie- en communicatietechnologie (ICT) in het onderwijs. De laatste twee jaren zienwe dat de beschikbaarheid van informatie over de verschillende onderwijsinstellingen istoegenomen. Het gaat daarbij niet alleen om algemeen beschikbare informatie, maar ookom specifieke outputinformatie zoals de eindexamenresultaten. Trouw publiceert vanaf1998 de eindexamencijfers van middelbare scholen. Deze publicaties werden gevolgddoor de Keuzegids Middelbare Scholen (Agerbeek, 1999). Verder zijn er nu de kwaliteits-kaarten en zijn scholen verplicht om schoolgidsen te produceren.

Vanuit de regulatieve structuur van het onderwijs zien we vanaf halverwege de jarentachtig verschillende maatregelen op het gebied van deregulering en autonomie-vergroting van scholen. Voorts was er veel aandacht voor kwaliteitsverbetering encurriculumherziening van basisonderwijs en basisvorming en, daarop volgend, ook eenherziening tweede fase, onder andere om daarmee de aansluiting tussen basisonderwijsen voortgezet onderwijs, basisvorming en tweede fase en tweede fase en vervolg-opleidingen te verbeteren.

Onderwijs als ‘quasi-markt’In de relatie tussen onderwijs en marktwerking komen we tot een nadere begripsafbake-ning. Le Grand & Bartlett (1993) maken onderscheid tussen de klassieke vrije markt en dequasi (onderwijs)markt. Belangrijke verschillen ten opzichte van de vrije markt zijn devolgende. In de onderwijsmarkt maken financiële middelen niet daadwerkelijk deel uit


van de transactie. (Indirect speelt geld natuurlijk wel een rol.) Verder is men tot op zekerehoogte tot consumptie verplicht. Ook geldt dat de entree van nieuwe onderwijsaan-bieders gereguleerd is, dat er een bepaalde kwaliteitscontrole is, dat onderwijsinstellin-gen doorgaans geen winstoogmerk hebben, dat het relatief ingewikkeld is om vanaanbieder te wisselen en dat de onderwijsinstelling beïnvloed wordt door de aard en degrootte van de studenteninstroom (Walford, 1996).

Om verschillende redenen is volledige marktwerking in het onderwijs onmogelijk. Devolgende argumenten voor het genoemde onderscheid tussen de vrije markt en de quasi-markt maken dat duidelijk. Een eerste type argument ligt bij de aard van het onderwijs.Zo is de elasticiteit van het aanbod beperkt; scholen kunnen hun grootte niet eindeloosaanpassen zonder dat ook de aantrekkelijkheid van de school verandert. Verder is dekeuze tussen scholen beperkt, qua aantallen en door geografische afstanden. Ook isonderwijs een gecompliceerde dienst, waarvan de kwaliteit vrijwel niet objectief te metenis. Ouders zeggen wel op basis van onderwijskwaliteit te kiezen, maar vaak wordensociale en inhoudelijke criteria verward. Verder gelden natuurlijk nog aspecten in derelatiesfeer; ouders en leerlingen ontwikkelen een lange termijn relatie met een school ener ontstaat een bepaalde verbondenheid. Het kiezen van een school is heel iets andersdan naar de supermarkt gaan.

De tweede groep argumenten verwijst naar een bepaalde minimale overheidsbemoeienis.Deze kenmerken zijn ook al bij de uitleg van de quasi-markt aan de orde geweest. Zo isvastgelegd in de grondwet dat het onderwijs een voorwerp van aanhoudende zorg is vande overheid. Dit uit zich onder andere in de wijze waarop het onderwijs gefinancierd is.

De derde groep argumenten richt zich op gelijkheid van kansen. Er zullen altijd leerlingenmet specifieke behoeften en leerachterstanden zijn die in een marktmechanisme niet aanbod komen. Verder zijn leerlingen qua etnische en sociale achtergrond geografisch nietgelijk over scholen verdeeld. Tenslotte is het verstrekken van informatie over onderwijs-kwaliteit kostbaar. Voor hogere sociale klassen is informatie meer toegankelijk (Cookson,1994).

2 Schoolkeuze en marktwerking

Achtergronden en rationaleHet Nederlandse onderwijs draagt van oudsher al een aantal elementen in zich die tot defeitelijke marktwerking gerekend kunnen worden (zie ook hoofdstuk 2, het artikel vanKarsten in deze bundel). De vrijheid van onderwijs, geïntroduceerd op grond van ideolo-gische (godsdienstige c.q. wereldbeschouwelijke) principes, omvat naast de vrijheid vaninrichting, de vrijheid van richting (het recht om onder bepaalde voorwaarden overheids-bekostiging te verwerven door privaat opgerichte scholen) en de vrijheid van ouders omvoor hun kinderen een keuze te maken tussen de verschillende scholen.

De laatste tijd zijn ideologische argumenten voor schoolkeuze echter van steeds minderbelang; ouders en leerlingen kiezen op basis van vermeende kwaliteit en om meerindividuele redenen. Omgekeerd geldt ook dat scholen leerlingen nog nauwelijksselecteren op ideologische gronden, hoewel dat voor bijzondere scholen wettelijk wel istoegestaan. Op deze wijze worden aan de traditionele vrijheid van onderwijs, nieuwe


‘marktachtige’ elementen toegevoegd die zich uiten in verschuivende keuzeargumenten,concurrentie tussen scholen, meer individuele schoolprofielen en meer diversiteit tussenscholen.

In het buitenland heeft marktwerking doorgaans een andere achtergrond dan inNederland. In de Verenigde Staten (VS) werd marktwerking in het onderwijs vanaf dejaren tachtig gebruikt ter ondersteuning van desegregatie en verbetering van het onder-wijs, onder andere in reactie op de alarmerende situatie waarin het Amerikaanse onder-wijs toentertijd verkeerde (A Nation at Risk, 1983). Glazer (1993) onderscheidt, historischgezien, bij pleidooien voor bevordering van schoolkeuze in de VS drie soorten rationale.De eerste was die van de desegregatie. Schoolkeuze was in eerste instantie een desegre-gatie instrument, waarbij leerlingen vanuit kansarme districten per bus werden vervoerdnaar scholen met een meer gemengde populatie. De tweede ideologie werd geleid doorde supporters van gelijkheid voor katholiek onderwijs, waarbij het vooral ging om depublieke ondersteuning van religieus onderwijs. De derde ideologie, waarbij schoolkeus uiteindelijk verbetering van onderwijs tot doelheeft, is gebaseerd op het vrije marktmechanisme. Voor 1985 waren er slechts weiniginitiatieven ter bevordering van schoolkeuze omwille van verbetering van het onderwijs(Maddaus, 1990). Supporters van deze derde rationale willen volledige marktwerkingvoor scholen, waarbij iedere ouder en student een bewuste keuze moeten maken. Hierbijgaat het niet alleen om de vraagzijde van de marktwerking (vrije schoolkeuze) maar ookom de aanbodzijde (vergroting, diversificatie van het aanbod van onderwijs). De ideeëngrijpen terug op oudere ideeën van Friedman (1962) en in de jaren tachtig wordt eennauwere en meer expliciete link gelegd tussen schoolkeuze en het vrije marktdenken inhet onderwijs (Henig, 1994). In deze derde rationale neemt het werk van Chubb & Moe(1990) een centrale plaats in. Hun boek heeft geleid tot discussie rondom het bestaandeonderwijssysteem. Chubb & Moe wijten de tekortkomingen van het onderwijssysteemaan te veel centrale controle op onderwijsinstellingen. Uit hun uitgebreide onderzoekblijkt dat schoolautonomie de belangrijkste determinant van effectiviteit was. Vervolgensstellen ze een drastisch gewijzigd fictief onderwijssysteem voor dat buiten de autoriteitvan de overheid functioneert, waarbij marktwerking en vrije schoolkeuze belangrijkekarakteristieken zijn. Scholen worden in dit ideale onderwijssysteem zo weinig mogelijkgecontroleerd en gestuurd door de overheid. Ze worden zoveel mogelijk vrij gelaten eeneigen schoolprofiel te ontwikkelen, waardoor een divers scholenaanbod ontstaat waar-binnen vrij gekozen kan worden.

In Nederland heeft het overheidsbeleid zich de laatste jaren ook sterk op de derderationale gericht (zie onder meer de achtereenvolgende onderwijsbegrotingen). Ook desegregatie argumenten zijn recent ook in Nederland weer aan de orde. Sterker nog, inseptember 2000 eisten allochtone ouders in verschillende plaatsen (onder andereDeventer en Utrecht) de toegang tot een gemengde school. Uit mijn onderzoek (Teelken,1998) bleek eerder ook al dat bijzondere scholen praktisch niet meer selecteren opideologische gronden, maar van dit recht toch wel indirect gebruik maken om allochtoneleerlingen en/of achterstandsleerlingen de toegang tot de school te weigeren. Hoewelopenbare scholen officieel geen leerlingen mogen weigeren, hanteren ze in de praktijkwel limieten in het aantal leerlingen dat ze toelaten.


Doelstellingen bij het bevorderen van schoolkeuze Op basis van het internationaal vergelijkende onderzoek van Hirsch (1994) kunnen ervier algemene doelstellingen bij de bevordering van schoolkeuze worden onderscheiden:• Het stimuleren van en tegemoet komen aan een toenemende wens tussen

verschillende scholen te kunnen kiezen.• De rol van de ouders te versterken ten koste van de invloed van de onderwijs-

gevenden en onderwijsbeleidsmakers.• Scholen stimuleren om naar goede resultaten en een goede reputatie te streven,

zodat ze meer leerlingen en meer geld aantrekken.• De hoeveelheid beschikbare keuzes voor ouders uitbreiden en diversiteit tussen

scholen stimuleren.Deze doelstellingen komen terug in de omschrijvingen van de situatie in afzonderlijkelanden, in paragraaf 3.

Schoolkeuze-aspectenOm verschillen tussen landen te bepalen in de mate waarin schoolkeuzemogelijkhedengeboden worden, hanteert Adler (1997) zeven aspecten/dimensies:1 of keuze optioneel is (ouders mogen zelf kiezen op welke wijze ze hun kinderen

onderwijs verschaffen, dat kan bijvoorbeeld ook door middel van thuisonderwijs)of verplicht (tot een bepaalde leeftijd is schoolgaan verplicht);

2 of schoolgrootte beperkt gehouden wordt of ongelimiteerd is;3 op welke wijze leerlingen aan scholen worden toegewezen wanneer niet aan alle

verzoeken kan worden voldaan;4 of redenen voor schoolkeuze meespelen bij de toelatingsbeslissing;5 of schoolkeuze beperkt is tot een bepaald district; 6 of schoolkeuze beperkt is tot publieke scholen of dat de keuze zich ook kan

richten op private scholen en7 of er een tegemoetkoming is voor de transportkosten.Ook deze aspecten komen terug in omschrijvingen van de situatie in afzonderlijkelanden.

3 Internationale vergelijkingen

Iedere democratie staat ouders toe om alternatieven te kiezen voor door de overheidopgezette scholen. Dit werd als principe vastgelegd in verschillende internationaleverdragen, zoals de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (1948), besluitenvan de Raad van Europa (1950) en het internationale convenant in Economische, Socialeen Culturele Rechten (1966). De wijze waarop verschillende landen deze principestoepassen verschilt echter op nationaal-historische gronden en dat maakt een internatio-nale vergelijking interessant. In het volgende worden vooral Angelsaksische landenbesproken, omdat daarover het meeste geschreven is in de Engelstalige enNederlandstalige bronnen, maar ook omdat in deze landen zich de meest interessanteontwikkelingen hebben afgespeeld. Zo zijn Engeland en Schotland hier vooral interessantvanwege hun recente ontwikkelingen naar meer marktwerking en vrijere schoolkeuze,waar voorheen nauwelijks sprake van was. Op gebied van schoolkeuze en marktwerking bestaat een aantal internationaal vergelij-kende studies. Glenn maakte in 1989 al een vergelijking tussen België, Canada, West-Duitsland, Frankrijk, Groot-Brittannië en Nederland op gebied van schoolkeuze. Hirsch


(1994) vergeleek voor de OECD het onderwijs in Australië, Engeland, Nederland, Nieuw-Zeeland, de VS en Zweden. In de Oxford Studies in Comparative Education analyseertWalford (1996) de relatie tussen de ruimte gegeven voor schoolkeuze en de aanwezig-heid van de quasi-markt in Australië, Duitsland, Engeland en Wales, Frankrijk, Nederland,Nieuw-Zeeland, de Verenigde Staten en Zweden. De studie van Leenknegt (1997) verge-lijkt vanuit een juridisch perspectief de vrijheid van onderwijs in België, Duitsland,Engeland, Frankrijk en Nederland.Zelf heb ik in mijn proefschrift een vergelijking gemaakt tussen Nederland, Engeland enSchotland, aangevuld met een voorstudie in de Verenigde Staten (Teelken, 1998). Verderis er een groot aantal bilaterale studies, vooral met vergelijkingen tussen de VS en Groot-Brittannië zoals Ball (1993) en Whitty & Edwards (1994).

3.1 VERENIGDE STATEN

Het publieke onderwijs in de VS is lokaal georganiseerd (lokale schooldistricten), vandaarook dat initiatieven tot bevordering van schoolkeuze zich op dat niveau afspelen. Vanoudsher was de toewijzing van leerlingen eenvoudig gebaseerd op woonadres. Alexandervoorspelde in 1993 dat vrijheid van schoolkeuze in 2000 geen onderwerp van discussiemeer zou zijn. Tegen die tijd zou het een algemeen, vanzelfsprekend recht zijn vooriedereen. Zover is het echter niet gekomen, wel zijn de schoolkeuzemogelijkhedenvergroot.

Fuller & Elmore (1996) stellen dat schoolkeuze op een groot aantal wijzen kan wordenuitgewerkt. In 1995 telde Raywid al niet minder dan 36 verschijningsvormen van markt-werking in het onderwijs. Om niet in al deze nuances te blijven steken, onderscheid ikeen aantal algemene verschijningsvormen. De meeste Amerikaanse initiatieven zijn‘vraaggestuurd’, dat wil zeggen ze richten zich op het verruimen van keuzemogelijk-heden.Uitwerkingen daarbinnen zijn:1 Vrije toelating binnen het publieke onderwijs, waarbij de ‘catchment areas’

worden losgelaten. Wanneer de vraag het aantal beschikbare plaatsen in eenschool overtreft kunnen andere toelatingscriteria gesteld worden. De vrijheid vantoelating speelt op drie niveaus:a op staatsniveau;b op interdistrictsniveau enc binnen de schooldistricten.

2 Een intersectionele opzet, waarvan het vouchersysteem het beste voorbeeld is,richt zich ook op privé-scholen (Hirsch, 1994). Ouders/leerlingen ontvangen eenvoucher waarmee ze op een overheids- of een privé-school kunnen wordentoegelaten. Scholen zijn financieel autonoom en worden gezien als administra-tieve instellingen die opgericht of gesloten kunnen worden naar gelang de wensvan ouders en leerlingen. De vouchers moeten alle kosten dekken en mogen nietgebruikt worden voor transport. Het Milwaukee Parental Choice program is hetenige voucherprogramma dat daadwerkelijk wettelijk werd vastgelegd (Cookson,1996). Het stelt 1000 leerlingen van gezinnen met lage inkomens in staat toege-laten te worden tot (vaak elitaire) privé-scholen. Probleem van dit plan was echterdat veel privé-scholen niet noodzakelijk beter zijn dan de publieke scholen endat het fraude in de hand werkte.


3 Gecontroleerde keuze dwingt iedere student om een school te kiezen in eenbepaald(e) district(szone). Doorgaans zijn er wel beperkingen aan de keuzemoge-lijkheden wanneer ze leiden tot verstoringen in de etnische verhoudingen, broersen zussen krijgen voorrang en het aanbod van de school moet passend zijn voorde aangemelde leerlingen (Rosenberg, 1989).

Bevordering van marktwerking richt zich ook op de aanbodkant van het onderwijs, doordiversiteit in het scholenaanbod, en daarmee keuzemogelijkheden te bevorderen:1 Magneetscholen bieden een specifiek profiel en/of curriculum doorgaans rondom

een bepaald thema (kunst en vormgeving, ICT, klassieke talen), waarmee zeleerlingen uit een wijde omgeving proberen te trekken. Door het aanbod teorganiseren rond bepaalde thema’s of activiteiten richten ze zich op vrijwilligedesegregatie (Blank, 1990). Dergelijke scholen worden doorgaans gefinancierdmet desegregatiemiddelen (Steel & Levine, 1994).

2 Charter scholen zijn publiek gefinancierde scholen die niet direct gecontroleerdworden door de overheid maar die wel verantwoording moeten afleggen over hetbehalen van bepaalde (leerling)resultaten (Cookson, 1994). Dit principe biedt eenwillekeurige groep mensen of een instantie de mogelijkheid om publieke finan-ciering te verkrijgen voor een autonome school. In 1996 hebben tenminste 21staten deze wetgeving aangenomen (Wells e.a., 1996).

In de VS is een groot aantal studies naar de gevolgen van schoolkeuze uitgevoerd. Uiteen vergelijking van 10 empirische studies naar de gevolgen van meer schoolkeuze in deVS (Teelken, 1998) blijkt dat er vooral aandacht is voor de vraagkant van keuze, deredenen die ouders en leerlingen opgeven voor de schoolkeuze en de gevolgen die toela-ting tot een alternatieve school heeft voor het geheel; met andere woorden, de vraag ofde schoolkeuze nu ook leidt tot desegregatie of de segregatie juist versterkt. De uitkom-sten zijn echter niet eenduidig.

De studie van Allenberg (1996) is een typisch voorbeeld van empirisch onderzoek. Zijlaat zich positief uit over de gevolgen van de verruiming van schoolkeuze en stelt datschoolkeuzemogelijkheden de kansen op goed onderwijs voor kinderen van minderbevoorrechte ouders versterken, terwijl de diversiteit aan onderwijsprogramma’s enonderwijsstijlen het leren van deze kinderen zal verbeteren. Keuze stimuleert concurren-tie tussen scholen en de kwaliteit van scholen zal verbeteren als gevolg van de eisen vanouders. Het gedrag van ouders maakt het leggen van een relatie tussen marktwerking enverbetering van de kwaliteit van het onderwijs niet eenvoudig. Dit komt omdat de vraagvan de ouders niet eenduidig is, er verschil van mening bestaat over wat nu goed onder-wijs is, de afstand tussen scholen een beperkende werking heeft en de wensen vanouders vaak veranderen. Uit haar onderzoek in Cambridge, Massachusetts blijkt dan ookdat in scholen de verhoudingen tussen de verschillende etnische groepen evenwichtigerwordt, maar dat families afkomstig van minderheden of met lagere inkomens in eenachterstandspositie blijven. Ze vindt dat te veel ouders onvoldoende geïnformeerd zijnover de verruimde schoolkeuzemogelijkheden omdat er te weinig informatie beschikbaaris gesteld. Het onderzoek van Allenberg kan gezien worden als een bewijs dat volledige marktwer-king in het onderwijs onwenselijk is. De bezwaren die ze hier opsomt liggen in hetverlengde van de redenen die volledige marktwerking onmogelijk maken, zoals uiteenge-zet in de eerste paragraaf. Zo wordt hier als gevolg van de marktwerking de achters-


tandspositie van bepaalde leerlingen bevestigd, in plaats van dat er meer gelijkheidtussen leerlingen ontstaat.

3.2 ENGELAND

Tot in de jaren tachtig was schoolkeuze hier beperkt tot het kiezen voor privé-onderwijs.Vanaf die tijd zijn de mogelijkheden steeds verder verruimd. In een opeenvolging van‘Education Acts’ kregen ouders steeds meer ruimte om een door hen gewenste school tekiezen. In grote lijnen zijn er nu twee keuze systemen. De eerste is een systeem vanopen toelating (open enrolment), waarbij ouders maximaal drie voorkeuren kunnenopgeven. In het tweede systeem worden leerlingen aan een bepaalde school toegewezen,meestal op basis van woonadres, waarbij ouders wel de mogelijkheid hebben om eenvoorkeur uit te spreken voor een alternatieve school, echter zonder de garantie dat zo’nvoorkeur ook wordt ingewilligd.

In Engeland zijn er de volgende typen scholen beschikbaar:• Community-scholen, voorheen Local Education Authority (LEA), gefinancierd door

de lokale overheid. Enkele scholen zijn City Technology Colleges (CTCs), met eenspecifiek curriculum gericht op technologie en exacte wetenschappen.

• Foundation scholen, voorheen Grant-Maintained. Deze scholen zijn als gevolgvan een stemming van de ouders uit het systeem van de lokale overhedengestapt en worden nu direct door de centrale overheid gefinancierd. In 1995waren er ongeveer 1000 van deze scholen (Macbeth e.a., 1995). Vanaf 1993ontstond er de mogelijkheid om als privé-school ook een Grant-Maintained statusaan te vragen, om daarmee dus toe te treden tot het publieke scholen bestel. Per september 1999 werden de Foundation scholen hun eerdere privileges (finan-ciën, toelatingscriteria) ontnomen, hoewel het verschil in aanduiding blijftbestaan. Volgens Whitty (1998) zal de aanduiding ‘foundation’ dergelijke scholenhelpen een bepaald traditioneel imago vast te houden.

• Bijzondere (voluntary) scholen, deze scholen worden deels door de lokaleoverheid en deels door de Anglicaanse (aided) of Katholieke kerk (voluntary-controlled) gefinancierd. De private financiering moet doorgaans minimaal 15 procent van de totale subsidie bedragen.

• Privé-scholen. Deze categorie omvat een zeer gedifferentieerde groep scholen diegeen financiering van de overheid ontvangen. Verwarrend genoeg worden ze inhet Engels vaak ‘public schools’ genoemd. Het Assisted Place Systeem (APS)stelde getalenteerde leerlingen in beperkte financiële omstandigheden een beurster beschikking om toch te worden toegelaten tot de privé-scholen. APS is echtersinds de Education (schools) Act van 1997 afgeschaft.

De CTCs, de Foundation scholen en het APS zijn geïntroduceerd om het monopolie vande Community-scholen te doorbreken (Hirsch, 1994), om daarmee marktwerking tussenscholen te stimuleren. Twee van deze maatregelen zijn inmiddels alweer tenietgedaan.


Uit de uitgebreide onderzoeken van Ball, Bowe & Gewirtz (1996) blijkt dat keuze sterkgerelateerd is aan sociale klasse. In hun boek (Gewirtz, Ball & Bowe, 1995) onderscheidenzij drie typen kiezers: de geschoolde kiezer, die zowel de wil als de mogelijkheid heeftom een school te kiezen; de semi-geschoolde kiezer, die wel de wil maar niet zozeer demogelijkheid heeft om te kiezen; en de ‘disconnected’ kiezer, voor wie keuze een nood-zakelijk kwaad is en die alle scholen als gelijkwaardige alternatieven ziet. Zoals verwachtzijn deze typen kiezers sterk gerelateerd aan sociale klasse en kiezen zij binnen verschil-lende scholencircuits. Op basis van dit uitgebreide onderzoek (Gewirtz e.a., 1996, p.181) over het voortgezet onderwijs kunnen de volgende conclusies worden getrokken:1 De onderwijsmarkt is een aangelegenheid voor de sociale middenklasse;2 Schoolkeuze wordt gedreven door sociale klasse en etnische achtergrond;3 Scholen zijn in toenemende mate geneigd tegemoet te komen aan de

gepercipieerde verwachtingen van de middenklasse ouders en4 Gecumuleerd leiden bovenstaande conclusies tot grotere ongelijkheden tussen

scholen voor voortgezet onderwijs.

3.3 SCHOTLAND

Het Schotse onderwijs (overigens één van de uitingen van Schotse identiteit, gebaseerdop een eigen rechtssysteem en historie) is gebaseerd op het principe van gelijke kansenvoor iedereen. De meeste lokale onderwijsautoriteiten hanteren het principe gebaseerdop ‘catchment area’, waarbij kinderen uit een bepaald gebied automatisch aan eenbepaalde school worden toegewezen. Ouders met een andere voorkeur hebben sinds1981 de mogelijkheid een verzoek voor toelating tot een alternatieve school in te dienen.In de praktijk betekent dat vaak een ingewikkelde procedure met soms weinig kans opsucces. De keuze voor een alternatieve school wordt ingewilligd zolang er geen redenentot weigering zijn, meestal gaat het dan om de beperkte toelatingscapaciteit van degewenste school. Ouders draaien dan wel zelf voor (de kosten van) het vervoer van deleerlingen op. Ter illustratie blijkt uit mijn eigen onderzoek in 1995 dat er in Dundee vanhet totaal aantal leerlingen (1929) dat overstapte van primair naar secundair onderwijs,er 19 procent een andere dan de toegewezen school wenste. Van die verzoeken om eenalternatieve school werd 80 procent gehonoreerd (Teelken, 1998).

Het Schotse onderwijs is minder divers dan het Engelse, vooral door Schotlands histori-sche streven naar gelijkheid en uniformiteit. Er zijn geen CTCs, nauwelijks Self-governingscholen (het Schotse equivalent van de Engelse Foundation scholen) en katholiekescholen zijn volledig geïntegreerd in het schoolsysteem. Naast de publiek gefinancierdescholen zijn er ook privé-scholen. Evenals in Engeland bestond er de mogelijkheidgebruik te maken van het inmiddels weer afgeschafte Assisted Place System. Overigens iser als gevolg van de lage bevolkingsdichtheid en de afstand tussen scholen, buiten devier grote steden nauwelijks sprake van enige werkelijke keuze.

Adler concludeert in 1993 op basis van zijn eerdere bevindingen dat de verruiming vankeuzemogelijkheden, hoe subtiel ook, heeft geleid tot het inefficiënter gebruiken vanhulpbronnen, grotere verschillen tussen scholen, meer sociale segregatie en een vermin-dering van de gelijkheid van kansen in onderwijs. Hoewel er natuurlijk ook positieveontwikkelingen zijn, moet hij wanneer de balans wordt opgemaakt concluderen dat deuitkomst negatief is. In 1997 kijkt Adler terug op tien jaar onderzoek naar schoolkeuze in


Schotland. Hij stelt dat onderzoek naar diversiteit tussen scholen voor basisonderwijs envoortgezet onderwijs van een steeds groter belang is. De uitkomsten van de verschil-lende onderzoeken die hij aanhaalt, verwijzen naar toenemende sociale ongelijkheid eneen hiërarchisering tussen scholen. Wanneer ouders gebruik maken van schoolkeuze,kiezen ze voornamelijk voor scholen met gemiddeld betere eindexamenresultaten en meteen hoger sociaal economische doelgroep. Hoewel er geen direct causaal verband kanworden gelegd tussen de schoolkeuzemogelijkheden en segregatie, zijn er in elk gevalook geen aanwijzingen voor verkleining van de verschillen.

3.4 NIEUW-ZEELAND

Waslander (1999) beschrijft in haar proefschrift de Nieuw-Zeelandse onderwijssituatie alseen voorbeeld van een onderwijsmarkt. Het Nieuw-Zeelandse voortgezet onderwijs lijktin grote lijnen op het Britse onderwijs, met ‘comprehensive’ scholen, zonder de verschil-lende schooltypes zoals we die in Nederland kennen. In 1991 heeft er in het onderwijs-systeem een behoorlijk radicale omslag plaatsgevonden. De Education Amendment Actbracht een aantal belangrijke veranderingen met zich mee: leerlingen verliezen hetautomatische recht op toelating tot de lokale scholen, terwijl scholen zelf leerlingenkunnen selecteren - hoewel ze geen onderscheid mogen maken op sociale gronden. Dit maakt de leerlingenstromen minder vanzelfsprekend, terwijl scholen gemakkelijkerleerlingen kunnen weigeren. In termen van marktwerking wordt dus de macht van deaanbieder enigszins versterkt. Het ministerie van onderwijs kan het maximum aantal toete laten leerlingen vaststellen. Scholen mogen ook ongekwalificeerd personeel aannemenen ze moeten belasting gaan betalen over het gebruik van onroerend goed. Waslanderheeft als deel van een groter onderzoeksproject de gevolgen van deze maatregelenonderzocht. De sociale segregatie tussen scholen was al aanzienlijk voordat boven-staande maatregelen van kracht werden: leerlingen uit de hogere sociale circuits gaanvaker naar scholen in het hoogste circuit (qua reputatie en resultaten) en andersom.Omdat scholen nu, wanneer ze niet meer willen groeien, leerlingen mogen weigeren,versterkt de marktwerking deze sociale verschillen. De scholen in de lagere circuitsondervinden nadelen, omdat ze te maken krijgen met een kleinere leerlingeninstroom enzich gedwongen voelen een deel van hun budget aan marketing te besteden. Populairescholen weigeren hun leerlingeninstroom uit te breiden en te groeien, zij ontlenen hunpopulariteit juist aan exclusiviteit. De scholen uit de hogere circuits hebben niet meerzoveel te winnen bij deze maatregelen, ze kunnen hooguit nog strenger selecteren. Hetzijn waarschijnlijk vooral de scholen in het middencircuit die van de marktwerkingprofiteren, omdat zij nu in staat zijn tot op zekere hoogte leerlingen te selecteren en de‘uitvallers’ van de scholen uit het hoogste segment kunnen toelaten (Waslander, 1999).

3.5 OVERIGE LANDEN

Hieronder volgt nog een korte karakteristiek van een aantal andere landen.

In België bestaat er vrijheid van onderwijs, vastgelegd in de grondwet (Leenknegt, 1997).Men onderscheidt hier passieve en actieve vrijheid van onderwijs. Passief verwijst naarvrije schoolkeuze binnen het bestaande aanbod, actief naar de mogelijkheid scholen testichten naar eigen overtuiging. Onder bepaalde voorwaarden (leerlingenaantallen,


erkenningvereisten leerplan, inspectie) is er op vergelijkbare wijze als in Nederlandsubsidie voor dergelijke scholen mogelijk (Leenknegt, 1997).

Het Duitse onderwijs wordt gekenmerkt door een grote mate van diversiteit, niet alleenomdat er verschillende schooltypen zijn (Hauptschule, Realschule, Gymnasium) maar ookscholen van verschillende denominaties (protestant, katholiek) (Glenn, 1989). In die zinzijn er overeenkomsten met Nederland. De staat is zelf levensbeschouwelijk neutraal, eris geen staatskerk, maar de publieke scholen werken samen met de katholieke enverschillende protestante kerken. Het private onderwijs vervult een aanvullende rol bijhet publieke onderwijs en ontvangt ook slechts beperkte subsidies (Leenknegt, 1997).Omdat ouders meer keuzevrijheid hebben gekregen tussen de verschillende schooltypenis de populariteit van het Gymnasium (het hoogste schooltype) sterk gestegen en dreigter gevaar voor toenemende ongelijkheid tussen scholen (Weiss & Steinert, 1996).

Finland heeft sinds de jaren zeventig een ‘comprehensive’, publiek onderwijssysteem.Leerlingen worden nog steeds aan scholen toegewezen op basis van woonadres, maar inde grotere steden kan er voor een alternatief gekozen worden. Er is hier sprake van‘quasi-markt’ kenmerken zoals die ook zichtbaar zijn in Schotland, Engeland en Nieuw-Zeeland. Uit het onderzoek van Hirvenoja (2000) blijkt dat hoewel Finland etnisch ensociaal gezien behoorlijk homogeen is, er toch sprake is van een polarisering. Bepaaldescholen zijn eenvoudig veel populairder dan andere en dat betekent dat de verplaatsingvan leerlingen hoofdzakelijk éénrichtingsverkeer betekent.

In Frankrijk heeft de vrijheid van onderwijs vooral een wettelijke basis, gericht op intel-lectuele vrijheid. De overheid biedt levensbeschouwelijk neutraal onderwijs aan. Oudershebben de vrijheid om zelf private scholen te stichten, ze hebben de vrijheid te kiezentussen private en publieke scholen. De subsidiemogelijkheden voor private scholen zijnbeperkt, ze zijn aan strenge voorwaarden onderworpen en bedragen slechts een laagpercentage van de werkelijke kosten (Leenknegt, 1997). Van Zanten (1996) stelt dathoewel de keuzemogelijkheden en de diversiteit tussen scholen beperkt zijn gebleven, er toch een verschuiving heeft plaatsgevonden van gemeenschappelijk model met gelijkekansen voor iedereen naar een specifiek model dat voldoet aan de wensen van de afzon-derlijke klanten. De effecten van deze veranderingen zijn nog niet goed meetbaar, maarVan Zanten signaleert wel grotere segregatie en de daarbij behorende grotere ongelijk-heid van kansen voor leerlingen.

Gary Miron beschrijft in de bundel van Walford (1996) schoolkeuze en quasi-marktwer-king in het Zweedse onderwijs. Sinds 1992 is een groot aantal maatregelen gericht opverruiming van schoolkeuze en subsidie voor privé-initiatieven tot oprichting vanscholen, losgelaten op het van oudsher centraal geregelde onderwijs. Deze subsidieverliep via een vouchersysteem, waarbij privé-scholen 85 procent van de gemiddeldekosten per leerling in een publieke school ontvingen. Publieke scholen kregen meerbeslissingsvrijheid en werden uitgenodigd een eigen profiel te ontwikkelen. Er zijnaanwijzingen dat deze maatregelen een toenemende segregatie tot gevolg hebben.Vooral rondom Stockholm laten de privé-scholen vooral een homogene stroom autocht-one leerlingen toe, terwijl de publieke scholen in toenemende mate met de allochtone enkansarme leerlingen achterblijven. Omdat bovengenoemde maatregelen samenvielen metbezuinigingen is het onmogelijk de effecten van beide te scheiden, maar vooral moeilijklerende kinderen lijken slechter af te zijn dan voorheen (Miron, 1996).



4 Vergelijkend resumé

In bepaalde ontwikkelingen heeft Nederland ten opzichte van andere landen qua markt-werking een inhaalslag gemaakt, zoals in de beschikbaarheid van outputinformatie vanscholen. Op andere gebieden had en heeft ons onderwijssysteem op het punt van markt-werking al veel te bieden. Zo is er in het Nederlandse systeem een grote mate vandiversiteit tussen scholen, mede gesteund door de vrijheid van richting, de verschillendeonderwijsideologieën en de verschillende schooltypen (VBO, MAVO, HAVO, VWO). Dezeruime hoeveelheid horizontale diversiteit voorkomt tot op zekere hoogte dat scholen opeen hiërarchische wijze van elkaar verschillen, zoals we dat bijvoorbeeld zien in hetEngelse en Nieuw-Zeelandse onderwijs waar er, qua verdeling over scholen, sociaalgesproken verschillende circuits zijn. In de andere hierboven omschreven landen zijn ookeffecten van toenemende ongelijkheid tussen scholen zichtbaar.

Recente ontwikkelingen in Nederland duiden echter op een toenemende hiërarchie tussenscholen. Dit blijkt onder andere uit het ontstaan van grotere sociale ongelijkheden tussenscholen, zoals de ‘witte’ en ‘zwarte’ scholen met name in de grote steden. In april 1996waarschuwden Waslander & Bosman in het dagblad Trouw voor het gevaar van eengrotere ongelijkheid tussen scholen als gevolg van meer marktwerking en concurrentie inhet onderwijs. Zij stellen dat segregatie leidt tot een afname van de algehele kwaliteitvan het onderwijs en verwijzen daarbij naar het Engelse en Nieuw-Zeelandse onderwijs.Uit onderzoek naar redenen voor schoolkeuze blijkt dat religieuze identiteit, en daarmeeindirect ook richting, slechts voor een beperkte groep ouders een rol speelt. De meesteouders kiezen een bijzondere school omdat ze denken dat dergelijke scholen een beterekwaliteit bieden. De diversiteit op basis van schooltype verdwijnt ook deels als gevolgvan het grote aantal fusies en het ontstaan van brede scholengemeenschappen.

Het idee dat er één beste soort school is voor iedere leerling moet worden losgelaten.Verschillende leerlingen zullen op verschillende typen scholen de beste resultatenbehalen. Schoolkeuze werkt alleen egaliserend als ouders scholen kiezen op basis vanonderwijsprogramma’s en leerstijlen, waarbij onderwijskwaliteit voorop staat als keuze-argument. In de praktijk is dat echter niet zo. Onderwijskwaliteit is helaas zeer moeilijkmeetbaar en vaak wordt kwaliteit vermengd met sociale status. Op die manier werken deschoolkeuzeargumenten mee aan het vergroten van hiërarchische verschillen tussenscholen.

5 Implicaties voor beleid

Het is essentieel dat de variëteit tussen scholen gehandhaafd blijft. Vermeden moetworden dat vergelijkingen tussen scholen gebaseerd zijn op één dimensie; een unidimen-sioneel, hiërarchisch onderscheid, waarbij de scholen langs één dimensie van slecht naargoed worden geplaatst. Eerder heb ik betoogd (Teelken, 1999) dat het verstrekken vanoutputinformatie zoals in de keuzegids (Agerbeek, 1999), in samenhang met de verande-rende keuzeargumenten van ouders, een dergelijke hiërarchie zal versterken. Om toe-nemende ongelijkheid te voorkomen moet er gestreefd worden naar een multidimensio-neel onderscheid tussen scholen, waarbij ze langs verschillende dimensies wordenbeoordeeld en op basis van verscheidene kenmerken vergeleken worden. In Nederlandmoet het accent meer op verscheidenheid tussen individuele scholen komen te liggen,


ter vervanging van de diversiteit op slechts de basis van schooltype en ideologie. In de praktijk zullen er altijd bepaalde scholen zijn die meer aanmeldingen hebben danplaatsen. Welk systeem je ook bedenkt, niet iedereen zal zijn vrijheid van keuze ookdaadwerkelijk kunnen uitoefenen. Van veel groter belang is het om de schaarse, meestbegeerde plaatsten zo profijtelijk mogelijk te verdelen. In dat licht moeten de volgendeaanbevelingen gezien worden. Deze beogen de toenemende ongelijkheden tussenscholen tot staan te brengen en eventueel te beperken.• Diversiteit tussen scholen moet meer expliciet gestimuleerd worden. Scholen

moeten uitgenodigd worden individuele profielen te creëren op basis van inhou-delijke aspecten en aanpak. Ze moeten hun kerncompetenties ontwikkelen.Bepaalde scholen hebben hierin al het voortouw genomen, maar deze hebbenzelf hun positie moeten creëren.

• Een lichte vorm van ‘controlled choice’ kan helpen om naar een evenwichtigeverdeling van leerlingen over scholen te streven. Vaak worden ongelijke verdelin-gen tussen scholen in korte tijd nog schever. Zo kunnen er afspraken gemaaktworden over bepaalde minimum percentages allochtone leerlingen binnen eenbepaald gebied. Hierdoor kan het ontstaan van scholen met enkel niet-Nederlands sprekende leerlingen worden tegengegaan. Het lijkt wellicht alsofdeze aanbeveling ingaat tegen de Nederlandse vrijheid van onderwijs, zelf denkik dat dergelijke maatregelen juist zinvol zijn om de vrijheid van onderwijs instand te houden.

• Samenwerking tussen scholen moet worden gestimuleerd. Meer marktwerkingleidt ertoe dat scholen meer gericht zijn op hun directe externe omgeving,waaronder andere scholen (Woods, 1994). Het is echter zaak die respons niet inconcurrentie maar in samenwerking om te zetten. Het gaat daarbij om samen-werking tussen basisscholen en scholen voor voortgezet onderwijs, maar ookkan de vorming van families van scholen (tussen basisscholen en scholen voorvoortgezet onderwijs) gestimuleerd worden.

• Met het beschikbaar stellen van informatie over de output van scholen moetterughoudend worden omgegaan. Dergelijke informatie versterkt de hiërarchiese-ring tussen scholen omdat de informatie uiteindelijk toch meer zegt over deleerlingen dan over de school. Ook wordt hiermee het idee versterkt dat er éénbeste school voor ieder kind bestaat. Het verstrekken van algemene informatieover scholen is van groot belang. Scholen kunnen onderling afspraken makenover de verstrekking van informatie zodat niet een te groot deel van het budgetaan marketing wordt besteed.


Literatuur

Adler, M. (1997). Looking Backwards to the Future: parental choice and education policy. BritishEducational Research, 23, 3, 297-313.

Adler, M. (1993). An Alternative Approach to Parental Choice. NCE briefing no. 13, March.

Agerbeek, Marjan (1999). Keuzegids Middelbare Scholen, kiezen voor kwaliteit. Zeist: UitgeverijKerckebosch.

Allenberg Petronio, Maureen (1996). Cambridge Parents Interact with a Controlled Choice Plan, AERA-paper.

Alexander, L. (1993). School Choice in the year 2000, Phi Delta Kappan, June, 762-766.

Ball, S.J., Bowe, R., Gewirtz, S. (1996). School choice, social class and distinction: the realization of social advantage ineducation. Journal of education policy, 11, 1, 89-112.

Ball, S.J. (1993). Education Markets, Choice and Social Class: the Market as a Class strategy in theUK and the USA. British Journal of Sociology in Education, 14, 1, 3-19.

Blank, R. (1990). Educational effects of magnet schools. In W. Clune & J. Witte (Eds.), Choice andControl in American education. Vol 2: The Practice of choice, decentralization andschool restructuring (p. 77-109). Bristol, PA: Falmer Press.

Chubb, J.E. & Moe, T.M. (1990). Politics, Markets and America’s Schools. Washington D.C.: Brookings.

Cookson, P.W. (1996). School choice in the United States: progressive individualism, educational deregulation and the public good. Oxford Studies of Comparative Education, 6, 1,95-110.

Cookson, P.W. (1994). School choice, the struggle for the soul of American Education. New Haven: YaleUniversity Press.

Friedman, M. (1962). Capitalism & Freedom. Chicago: The University of Chicago Press.

Fuller, B. & Elmore, R.F. (1996). Who chooses? Who loses? Culture, Institutions and the Unequal Effects of SchoolChoice. New York: Columbia University Teachers College Press.


Gewirtz, S, Ball, S.J. & Bowe, R. (1995). Markets, Choice and Equity in Education. Buckingham: Open University Press.

Glazer, N. (1993). No Excuse for Failure: Urban Schools in Transition. The City Journal, 2, 4.

Glenn, Ch. (1989). Choice of Schools in Six Nations. Washington D.C.: U.S. Department of Education.

Henig, J.R. (1994). Rethinking school choice, Limits of the Market Metaphor. Princeton: PrincetonUniversity Press.

Hirsch, J. (1994). A matter of choice. Paris: OECD.

Hirvenoja, P. (2000). Families in the ‘Public-markets’: School choice in the comprehensive school. ECER-paper: Edinburgh.

Leenknegt, G.J. (1997). Vrijheid van onderwijs in vijf Europese landen. Schoordijk Instituut, Centrum voorwetgevingsvraagstukken.

Le Grand, J. & Bartlett, W.(1993). Quasi-markets and Social Policy. London: Macmillan.

Macbeth, A. McCreath, D. & Aitchison, J. (1995) (eds.). Collaborate of Compete? Educational Partnership in a Market Economy. London:Falmer Press.

Maddaus, J. (1990). Parental Choice of School: What Parents Think and Do. Review of Research inEducation, 16, 267-295.

Miron, Gary (1996). School Choice and Quasi-market in Swedish education. Oxford Studies ofComparative Education, 6, 1, 33-48.

Raywid, M.A. (1995). Family choice arrangements in public schools: a review of literature. Review ofEducational Research, 55(4), 435-467.

Rosenberg, B. (1989).Public School Choice: Can we find the right balance? American Educator,Summer, 8-14, 40-45.

Steel, L.& Levine, R. (1994). Educational innovation in multiracial context: The growth of magnet schools inAmerican education. Palo Alto, CA: American Institutes for Research.

Teelken, Christine (1999). Kwaliteitsbeoordeling door ouders. Vernieuwing, 58, 7/8, 19-22.

Teelken, J.C. (1998). Market mechanisms in education, an international comparative study in theNetherlands, England and Scotland. Proefschrift: UvA.


U.S. Commission on Excellence in Education (1983). A Nation at risk. Washington D.C.: Government Printing Office.

Walford, G. (1996). School Choice and the Quasi-market. Oxford Studies of Comparative Education, 6, 1, 7-15.

Waslander, Sietske (1999). Koopmanschap & burgerschap, marktwerking in het onderwijs. Van Gorcum.

Waslander, Sietske & Bosman, Rie (1996). Historische Vergissing? Invoering van meer markt in het onderwijs verlaagt dekwaliteit ervan. Trouw, 3 april, p. 11.

Weiss, Manfred & Steinert, Brigitte (1996). Germany: competitive inequality in educational quasi-markets. Oxford Studies ofComparative Education, 6, 1, 77-94.

Wells, A.S., Grutzik, C. & Carnochan, S.(1996). Underlying Policy Assumptions of Charter School Reform: The multiple meaningsof a Movement. AERA-paper: New York.

Whitty, G. (1998). New labour, education and disadvantage. Education and Social Justice, 1, 1, 2-8.

Whitty, G. & Edwards, T. (1994).Choice in English Secondary Education: Lessons for America. Aera-paper: NewOrleans.

Witziers, B. & De Groot, I.N. (1993). Concurrentie tussen scholen. Enschede: OCTO.

Woods, P. (1994). School Responses to the Quasi-market. In J.M. Halstead (ed.) Parental Choice andEducation (p. 124-138). London: Kogan Page.

Zanten, A. van (1996). Market trends in the French School System: overt policy, hidden strategies, actualchanges. Oxford Studies of Comparative Education, 6, 1, 63-76.



10 Marktwerking in het beroepsonderwijs: internationale vergelijkingH. van Lieshout1

Beroepskwalificaties kunnen niet alleen op scholen, maar ook binnen bedrijven worden

verworven. De theorie voorspelt dat bedrijven weinig in brede beroepskwalificering

zullen investeren. Omdat andere factoren de investeringen van individuele werknemers

beperken, dreigt er een zogenaamd ‘low skill equilibrium’ te ontstaan, een evenwicht

waarbij sprake is van een (relatieve) onderinvestering in opleidingsmarkten. De situatie

in landen als de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk correspondeert goed met

deze verwachting; de Duitse situatie doet dat echter niet. In Duitsland bieden bedrijven

massaal meerjarige leerlingwezenopleidingen aan, en constitueren zo een ‘high skill

equilibrium’. Dit hoofdstuk vergelijkt de kwalificatie-evenwichten in Duitsland en de

Verenigde Staten, en het bijbehorende samenspel tussen marktwerking en instituties.

De vergelijking leert hoe dergelijke markten op heel verschillende manieren kunnen

werken. De (nationale) overheid kan daarop wel enige, maar slechts een beperkte

invloed uitoefenen; met name de heersende arbeids(markt)verhoudingen en de

strategieën van bedrijven zijn van veel directere invloed. Het hoofdstuk besluit met een

verkenning van de (smalle) marges voor overheidsbeleid inzake de Nederlandse

beroepskwalificatiemarkt.

1 H. van Lieshout is als senior onderzoeker verbonden aan het Hugo Sinzheimer Instituut (HSI) van deUniversiteit van Amsterdam. Daarvoor was hij als aio verbonden aan de Onderzoekschool Arbeid,Welzijn en Sociaal-economisch Bestuur. Dit hoofdstuk is overwegend gebaseerd op het promotie-onder-zoek dat hij daar verrichtte. De auteur dankt dr. T. Wilthagen (HSI) en dr. M. van Dyck (Onderwijsraad)voor hun waardevolle opmerkingen.


1 Inleiding

Dit hoofdstuk bespreekt internationale overeenkomsten en verschillen in marktwerking inhet beroepsonderwijs, en de relatie met de wijze waarop die markten geïnstitutionali-seerd zijn, dat wil zeggen: hoe is die markt georganiseerd; welke actoren opereren er aanvraag- en aanbodzijde; en welke - formele en informele - regels bepalen het handelen vandie actoren? Verschillen in marktwerking worden dan begrepen als verschillen in de matewaarin soortgelijke actoren in verschillende (nationale) markten bepaalde strategieënhanteren.

Omdat beroepsonderwijs deelnemers expliciet voorbereidt op de arbeidsmarkt, en zichregelmatig ook op die arbeidsmarkt (en wel binnen bedrijven) afspeelt, is hier een watander analysekader nodig dan voor onderwijsmarkten waarop louter professioneleonderwijsinstellingen opereren. Paragraaf 2 biedt daartoe eerst een theoretische verken-ning, die uitmondt in de introductie van het begrip kwalificatie-evenwicht. De volgendetwee paragrafen bespreken twee landen met een heel verschillend kwalificatie-evenwicht:Duitsland (paragraaf 3) en de Verenigde Staten (paragraaf 4). Paragraaf 5 verkenttenslotte de marges voor (in het bijzonder Nederlands) overheidsbeleid in het beïnvloeden van die markwerking.

2 Theoretische markverkenning

Deze paragraaf introduceert het begrippenkader waarmee opleidingsmarkten in dithoofdstuk worden besproken. Op het eerste gezicht zal het soms gaan om bekendebegrippen, maar die worden bij nadere beschouwing nogal eens op heel verschillendewijze gebruikt. De wijze waarop dat hier gebeurt, verdient derhalve enige toelichting.

2.1 MARKT, OVERHEID EN INSTITUTIES

Er zijn twee begrippenparen die wel worden gehanteerd alsof het gaat om elkaar uitslui-tende alternatieven: ‘markt’ en ‘overheid’, en ‘markt’ en ‘instituties’. Dat vermoeden is inbeide gevallen onjuist, evenals het vermoeden dat ‘overheid’ en ‘instituties’ (nagenoeg)synoniem zouden zijn.

Het eerste potentiële misverstand is al dat er in de empirie zoiets als ‘de’ markt zoubestaan. In de economische theorieboeken bestaat wel zoiets als een ideaaltypisch modelvan een volledig vrije markt, dat vaak op vruchtbare wijze als leidraad voor economischonderzoek wordt gebruikt. In de empirie verschillen markten echter langs veel dimensies- zelfs als het gaat om markten voor eenzelfde goed of dienst.

‘Markten’ en ‘instituties’ zijn vervolgens in eerste instantie geen elkaar uitsluitendealternatieven, maar keerzijden van dezelfde medaille. Op de eerste plaats is de markt zelfeen belangrijk basistype institutie, zoals Max Weber’s bureaucratie dat ook is. Op detweede plaats berust de werking van dergelijke markten altijd op andere, concreteinstitutionele arrangementen. North (1981) liet bijvoorbeeld zien hoe de institutionalise-ring van eigendomsrechten en geld van cruciaal belang waren voordat er zich zoiets alskapitalistische markten kon ontwikkelen. Natuurlijk is het niet zo dat elk institutioneel


169Onderwijs in de markt

arrangement de werking van markten zou schragen - evenmin als het omgekeerde hetgeval is. A-priori dient de relatie tussen instituties en marktwerking als volstrekt neutraalte worden beschouwd. Empirisch onderzoek dient uit te wijzen welk type institutionelearrangementen tot welke wijze van marktwerking leidt, en welke voor- en nadelen diewijze van marktwerking vervolgens oplevert.

‘Overheid’ en ‘markt’ zijn evenmin elkaar uitsluitende alternatieven. Enerzijds treedt deoverheid bij verreweg de meeste markten als de uiteindelijke marktmeester op. Er is echter een grote mate van variëteit waarin zij die rol invult, en/of waarin zijdaarnaast nog andere rollen (zoals die van aanbieder van een goed of dienst) in debetreffende markt op zich neemt. Soms is de overheidsrol zo klein dat die bij de meesteanalyses buiten beschouwing kan blijven; maar dat is zeker niet altijd het geval.Anderzijds is er bij goederen/diensten die (ook of uitsluitend) door de overheid wordengeleverd, net zo goed sprake van marktwerking; en, voor zover er binnen die overheidsprake is van meerdere individuele organisaties die hetzelfde goed of dezelfde dienstleveren, ook van concurrentie.

‘Overheid’ en ‘institutie’ zijn tenslotte geen synoniemen. De afwezigheid van (direct)overheidsingrijpen impliceert geenszins dat er geen sprake is van instituties. De meesteinstituties waarbij de overheid vandaag de dag een dominante rol speelt, zijn historischgezien ooit ontstaan uit particulier initiatief.

2Maar ook vandaag de dag heeft de overheid

soms veel minder dan wordt gedacht te maken met belangrijke instituties. Neem hetafsluiten van collectieve arbeidsvoorwaarden in bedrijfstakken; dat is op de eerste plaatshet gevolg van vrijwillig (collectief) particulier initiatief van werkgevers en werknemers.Het feit dat de overheid wetgeving op dat vlak heeft ontwikkeld wil niet zeggen dat hetarrangement van de collectieve arbeidsovereenkomst zou verdwijnen als die wetgevingzou worden ingetrokken.3 Institutionele arrangementen die niets of relatief weinig metoverheidsingrijpen van doen hebben, kunnen even goed de werking van een marktschragen, of juist belemmeren, als direct overheidsingrijpen dat kan.4

Het onderwijs biedt van al deze stellingen goede illustraties. Onderwijsstelsels bestaanbij de gratie van een scala aan institutionele arrangementen, waarvan vele (maar niet alle)op overheidsingrijpen berusten. Maar hoe geïnstitutionaliseerd het onderwijs ook is,daarbinnen is wel degelijk sprake van vraag, aanbod en afstemming daartussen - en dusvan marktwerking.

Sterker: er is alleen al ten aanzien van het beroepsonderwijs op zoveel manieren sprakevan marktwerking en marktmechanismen, dat ze nooit allemaal adequaat in een korthoofdstuk kunnen worden belicht. Dit hoofdstuk richt zich voornamelijk op de vraag,waarom verschillende nationale kwalificatiemarkten zo verschillend werken, wat betreftde omvang van het beroepsonderwijs in het algemeen, en in het bijzonder de matewaarin bedrijven kwalificeringsmogelijkheden voor jongeren bieden; en wat daarbij demogelijkheden en marges van overheidsinterventie zijn. Andere relevante vragen - zoalsde precieze verhouding tussen een overheid als markmeester en ‘zelfstandige scholen’ inverschillende landen - blijven hier onbesproken.

2 De Swaan (1988) biedt prachtige historische analyses op een aantal terreinen, waaronder hetonderwijs.

3 Wel zou zo’n ingreep natuurlijk de nodige consequenties hebben voor vorm en omvang van het betreffende type institutie - en daarmee voor de werking van de arbeidsmarkt.

4 Over collectieve arbeidsvoorwaardenvorming worden bijvoorbeeld beide stellingen wel verdedigd.


2.2 VRAAG EN AANBOD VAN BEROEPSONDERWIJS

Nu de algemene begrippen markt, overheid en instituties wat scherper zijn gepositio-neerd, dienen we ons te buigen over het - hoogst bijzondere - type markt waarop ze indit hoofdstuk worden toegepast.

Het terreinBeroepsonderwijs is formeel onderwijs gericht op het bijbrengen van de voor de uitoefe-ning van een bepaald beroep benodigde kwalificaties. Beroepsonderwijs bereidt dusnadrukkelijk voor op de arbeidsmarkt. Deze beschouwing handelt daarmee noodzakelij-kerwijs over marktwerking op het snijvlak van twee belangrijke maatschappelijke institu-ties, die doorgaans apart worden bestudeerd: onderwijs en arbeidsmarkt.

De vraagzijde van de marktEen stelsel van beroepsonderwijs heeft op die manier tegelijkertijd twee verschillendevraagzijdes te bedienen. Net als bij de markt voor primair en secundair algemeen voort-gezet onderwijs is er immers ook hier sprake van vraag van leerlingen en ouders.Daarnaast zijn er echter bedrijven die (afgestudeerden van) beroepsopleidingen vragen.Idealiter overlappen beide vragen perfect; in de praktijk is dat nooit het geval en is eraltijd wel sprake van aansluitingsproblemen Nota bene dat die problemen in eersteinstantie een arbeidsmarktprobleem zijn; het betreft discrepanties tussen de baanprefe-renties van (toekomstige) werknemers, en de actuele arbeidsvraag van bedrijven. Demogelijkheid van dergelijke aansluitingsproblemen is een direct gevolg van de vrijheidvan beroepskeuze voor burgers enerzijds, en de vrijheid van organisatie van de arbeidvan bedrijven anderzijds. Het zou erg toevallig zijn als beide naadloos op elkaar zoudenpassen. In het geval er een apart geïnstitutionaliseerd beroepsonderwijsstelsel bestaat,zal een deel van die aansluitingsproblemen zich juist voordoen bij de overgang van datberoepsonderwijs naar een (reguliere) baan, in de vorm van werkloosheid van afgestu-deerden in sommige beroepen, en gelijktijdige tekorten aan vaklieden in andere. Dat wildus niet noodzakelijkerwijs zeggen dat deze aansluitingsproblemen ook door datberoepsonderwijs veroorzaakt zijn.5

Structurering en differentiatie van de vraagVan belang is verder dat de vraag van bedrijven bestaat uit een kwalificatiestructuur vanaangeboden functies, en dus uit tienduizenden functies bij honderdduizenden bedrijven.Jongeren en hun ouders oriënteren zich bij hun opleidingskeuze eveneens op die kwalifi-catiestructuur.6 Functies kunnen binnen zo’n kwalificatiestructuur tenminste horizontaalen soms ook verticaal van elkaar worden gedifferentieerd. Een bekende functie bijmetaalbedrijven is draaier, een ander frezer. Dergelijke functies nemen doorgaans eensoortgelijke positie in de arbeidsorganisatie van bedrijven in, en kennen vergelijkbarearbeidsvoorwaarden; vandaar dat we hier kunnen spreken van horizontale functiediffe-rentiatie. Functies die in belangrijke mate dezelfde kwalificaties veronderstellen nemensoms echter ook een andere positie in de arbeidsorganisatie van bedrijven in, en kennenandere arbeidsvoorwaarden. Denk bijvoorbeeld aan een groepshoofd/voorman van eenploeg draaiers en frezers in een metaalbedrijf. Deze wordt geacht minimaal voldoende

5 Dat de opgeleide schoonheidsspecialiste niet (op korte termijn) kan voorzien in de draaiersvacature van het metaalbedrijf valt het beroepsonderwijs niet te verwijten als dat onderwijs enerzijds niet het recht heeft de aankomende schoonheidsspecialiste de betreffende opleiding te weigeren, en anderzijdsook niet het recht heeft zelf een salon te beginnen en haar daarin te werk te stellen.

6 Enkel niet altijd even goed op de kansrijkheid van de betreffende ambitie (aantal baanopeningen) en


kennis van hun vakarbeid te hebben om effectief leiding te kunnen geven, en vaak meer,omdat hij/zij zelf ook gewoon meewerkt als draaier of frezer; daarnaast dient het hoofdnog over andere (leidinggevende) kwalificaties te beschikken die zijn werknemers minderof niet nodig hebben. We kunnen hier spreken van verticale differentiatie tussen functies.

Structurering van het aanbodBeroepsonderwijsstelsels werken tenminste impliciet met een geaggregeerde benaderingvan deze feitelijk bestaande functie-kwalificatiestructuur: een opleidings-kwalificatiestruc-tuur. En de aggregatie vindt plaats aan de hand van een andere institutie die al in denaamgeving van het type onderwijs ligt besloten: het beroep.7 Een beroep is (tenminste)een deelverzameling verwante functies op de arbeidsmarkt. Beroepen en beroepsaandui-dingen vormen de bakens die de schier oneindige variëteit aan functies in een voor beidepartijen overzichtelijker aantal subgroepen/deelmarkten verdelen. Zonder de informatiedie beroepstitels geven zou het voor werkgevers een stuk lastiger zijn om geschiktewerknemers te vinden, en andersom; niet voor niets is de beroepsaanduiding doorgaans(na de bedrijfsnaam, maar voor het salaris) het prominentste deel van de personeels-advertentie. Ook beroepen worden sowieso horizontaal en soms ook verticaal van elkaargedifferentieerd. De mate van differentiatie binnen een opleidings-kwalificatiestructuur islangs beide dimensies geringer dan voor de totale functie-kwalificatiestructuur. Toch kentbijvoorbeeld het Nederlandse secundair beroepsonderwijs altijd nog honderden verschil-lende beroepsopleidingen.

Beperkte concurrentie!Het is van belang in te zien dat die functie- en beroepsdifferentiatie per definitie eeninbreuk op het ideaaltypische beeld van een geheel vrije (arbeids)markt betekent, in diezin dat lang niet elke werkzoekende voor elke baan in aanmerking komt, en grotegroepen werkzoekenden dus feitelijk ook helemaal niet met elkaar concurreren: eenvuilnisman en een interim-manager zijn in de ogen van de meeste werkgevers immersgeheel geen substituten.

Zowel functies als potentiële werknemers representeren een bepaalde combinatie vankwalificaties. In de praktijk vormt daardoor niet elke potentiële werknemer een reëlekandidaat voor elke vacature; hij is dat slechts als hij aan bepaalde minimale kwalificatie-vereisten voldoet. Weliswaar kan het bedrijf als gezegd in potentie een werknemer geheelzelf opleiden; dat kost echter tijd en geld, dus de voorkeur gaat uit naar kandidaten diealthans over een bepaald minimaal niveau van bepaalde relevante kwalificaties beschik-ken. Er is derhalve geen sprake van volledige concurrentie op de arbeidsmarkt,8 dearbeidsmarkt bestaat uit een aantal deelsegmenten. Kerr (1954) sprak in dat verband vaneen balkanisering van arbeidsmarkten. Kwalificaties zijn één van de oorzaken van die

de objectieve aantrekkelijkheid ervan (bijbehorende arbeidsvoorwaarden).7 Naast het secundair en hoger beroepsonderwijs is overigens ook het universitaire onderwijs (net als

de academische arbeidsmarkt) wel degelijk beroepsgericht gedifferentieerd en gestructureerd: hetbetreft immers opleidingen tot jurist, medicus, econoom of socioloog. Vergelijk Van Lieshout (1995).

8 Dat is overigens op de eerste plaats al niet het geval omdat werkelijk volledige concurrentie zou impliceren dat de werkgever zittende werknemers consequent vergelijkt met potentiële vervangers. In de praktijk worden zittende werknemers slechts bij uitermate evident disfunctioneren vervangen;als zij aan bepaalde minimale prestatieverwachtingen voldoen zijn zij in de praktijk op korte termijnvrij van concurrentie, omdat werkgevers zich plegen te beperken tot het vervullen van vrijvallende ennieuwe vacatures. Daarmee zijn ze al druk genoeg.

9 Regio is een andere; in de praktijk zoeken zowel de meeste werkgevers als de meeste werknemers althans in eerste instantie binnen een beperkt geografisch gebied.


balkanisering.9 Triest genoeg is die naamgeving ook zo passend, omdat de preciezegrenzen tussen die arbeidsmarktsegmenten even veranderlijk zijn als dat in de Balkanhet geval is. Naarmate er een ruimer aanbod aan werkzoekenden is zullen werkgeverseen specifiekere combinatie van kwalificaties als minimale voorwaarde hanteren, terwijlbaanzoekers hun zoektocht juist tot meer aanpalende arbeidsmarktsegmenten zullenverbreden. De grenzen tussen dergelijke segmenten zijn dus verre van potdicht; maarniet alle segmenten grenzen aan elkaar.

Een normatief marktordeningskaderHet hele concept van beroepsgerichte opleidingsdifferentiatie is gebaseerd op eenbepaalde normatieve visie op hoe loopbanen zijn opgebouwd. Men doorloopt eerstverplicht het algemeen primair en voortgezet onderwijs. Aan het eind van hun onderwijs-carrière verwachten we dat jongeren een keuze maken voor een beroep dat zij later opde arbeidsmarkt beoefenen, en daarvoor eerst een passende opleiding volgen die eensoepele aansluiting op hun komende eerste functie biedt. Wanneer enkel dat het doel is,spreken we echter niet van beroepsonderwijs maar van (specifieke) scholing. Het gaatdaarbij in het meest ideaaltypische geval om scholing louter gericht op één enkele (dehuidige c.q. eerstvolgende) functie bij één enkel bedrijf.10 Beroepsonderwijs houdt dushet midden op een continuüm waarvoor eerder genoemde differentiatie van functies enopleidingen de onderliggende dimensie vormt. De ene pool van dat continuüm wordtgevormd door dat ideaaltypische geval van slechts voor één enkele functie relevantescholing; de andere pool door het even ideaaltypische geval voor alle mogelijke functiesrelevante - en dus uitermate algemeen - onderwijs. De precieze grenzen tussen met namespecifieke scholing en beroepsonderwijs, maar ook tussen beroepsonderwijs enalgemeen onderwijs, zijn niet evident.

Beroepsonderwijs onderscheiden we doorgaans op twee manieren van (specifieke)scholing, die corresponderen met respectievelijk de horizontale en verticale differentiatievan functies op de arbeidsmarkt. Op de eerste plaats beogen beroepsopleidingen eenbredere toepasbaarheid van de verworven kwalificaties dan scholingsprogramma’s: zijworden geacht voor meerdere verwante functies bij meerdere bedrijven relevant te zijn.Elke samenleving kent bijvoorbeeld wel specifieke scholingsprogramma’s voor de eerder-genoemde afzonderlijke functies draaier en frezer; maar ook beroepsopleidingen totmetaalbewerker die voorbereiden op de beoefening van beide en doorgaans nog enkeleandere verwante functies. Op de tweede plaats beogen beroepsopleidingen niet slechtsde kwalificaties voor de eerste functie op de arbeidsmarkt bij te brengen, maar tevenseen basis te leggen voor toekomstige opwaartse mobiliteit naar verwante hogere functiesop de baanladder van bedrijven in het betreffende beroep.

… en concurrentie uit onverwachte hoekBinnen deze normatieve visie is het juist aan beroepsopleidingen om hun nut ennoodzaak te bewijzen; het nut van algemeen onderwijs voor jonge kinderen of specifiekescholing voor werknemers op de arbeidsmarkt is immers boven elke twijfel verheven.Het nut van beroepsonderwijs als verbindende schakel daartussen is dat niet. Het istheoretisch best voorstelbaar dat een combinatie van een algemene opleiding met (een

10 Of als zelfstandige zonder personeel. Omdat loonarbeid in dienst van een bedrijf nog steeds de dominante institutionalisering van werk op de arbeidsmarkt is, beperk ik me hier verder tot diesituatie. Met de term bedrijf worden in dit hoofdstuk overigens alle organisaties waar mensen inloondienst werken bedoeld, dus ook non-profit organisaties en overheidsinstellingen.


gerichte combinatie van) specifieke scholing een afdoende kwalificering voor een eerstebaan biedt, waarna (specifieke) scholing steeds de overstap naar een andere baan zoubegeleiden. Om die reden zal ik in paragraaf 3 en 4 ook twee landen vergelijken die beidealternatieven representeren: een land met een dominant beroepsonderwijsstelsel alsprominente schakel tussen onderwijsbestel en arbeidsmarkt (Duitsland, paragraaf 3), eneen land waarin weliswaar wat beroepsonderwijs bestaat, maar het slechts eenbetrekkelijke marginale rol speelt (de Verenigde Staten, paragraaf 4).

2.3 DE KWALIFICATIEMARKT EN HET PROBLEEM

Eerst is evenwel enige nadere theoretische verdieping geboden, enerzijds om de poten-tiële bronnen van marktfalen te verhelderen, die eventueel overheidsingrijpen opdergelijke markten zouden kunnen legitimeren, en anderzijds om te laten zien dat (eengerichte combinatie van) specifieke scholing wel degelijk als alternatief voor (en dusconcurrent van) beroepsopleidingen moet worden beschouwd.

Dreigend marktfalenBecker (1964) voorspelde dat bedrijven louter zullen investeren in puur bedrijfsspecifiekekwalificaties. Bedrijfsinvesteringen in bredere kwalificaties kampen met een free-riderprobleem. Scherp geformuleerd gaat het om het risico dat ik investeer in de opleiding vaneen vakman, en mijn concurrent hem onmiddellijk na afronding van die opleiding bij mijwegkoopt door een iets hoger loon te bieden; de door mij gemaakte en door hembespaarde opleidingskosten bieden hem daartoe onder gelijkblijvende overige omstandig-heden enige financiële ruimte. Het doet er daarbij overigens niet toe of in de praktijkandere bedrijven actief werknemers bij concurrenten werven, dan wel dat het initiatiefuitgaat van de opgeleide vaklieden zelf, die snel na afronding van de opleiding de moge-lijkheden bij andere werkgevers verkennen en benutten. Punt is, dat de twee modernerecepten voor goed functionerende arbeidsmarkten - mobiliteit en opleiding - in ditopzicht op gespannen voet staan, dat een hoge mate van arbeidsmarktmobiliteit tussenbedrijven het doen van grote opleidingsinvesteringen door diezelfde bedrijven zalontmoedigen.

Een imperfecte oplossingDe verwerving van bredere beroepskwalificaties zou derhalve volgens Becker in beginseldoor (toekomstige) werknemers zelf moeten worden bekostigd. Recentere literatuur doetook hier echter geen probleemloze marktwerking vermoeden. Er spelen financieringspro-blemen (jongeren hebben niet noodzakelijkerwijs voldoende geld om een goede opleidingte bekostigen, en er is doorgaans onvoldoende risicodragend kapitaal op financiëlemarkten voor dit doel te verkrijgen),11 informatieproblemen (wat moet ik leren om strakseen bepaalde baan te kunnen vervullen, en hoe groot is de kans op zo’n baan) en attitude-problemen (jongeren/werknemers zijn minder geneigd tot risicovolle investeringen inkwalificaties dan bedrijven, bijvoorbeeld omdat de laatsten beter de potentiële opbreng-sten kunnen inschatten).

11 Vergelijk Soskice (1994, p. 29).


Een beter scholingsbegripProbleem is verder, dat de extreme conditie die Becker aan bedrijfsinvesteringen inscholing stelt (louter relevant voor het betreffende bedrijf) in de empirie nauwelijksvoorstelbaar is. Stevens (1994a; 1994b) heeft het veel beter met de empirische werkelijk-heid corresponderende begrip transferabele scholing geïntroduceerd: “scholing voorkwalificaties die minimaal van enige waarde voor enkele andere bedrijven zijn, maarwaarvoor anderzijds geen volledig concurrerende arbeidsmarkt wordt voorondersteld”(Stevens, 1994a, p. 408). Dat impliceert, dat scholing al transferabel is als zij ook maar voor één enkel anderbedrijf van enig nut is. Het concept omvat dus zowel alle beroepsopleidingen als allespecifieke scholing, uitgezonderd het weinig voorkomende geval dat scholing louter vooréén enkel bedrijf relevant is.

Zo wordt meteen duidelijk dat specifieke scholing tenminste een gedeeltelijk substituutvoor een beroepsopleiding is, en dat een gerichte combinatie van specifieke scholing eenvolwaardig substituut kan vormen. In dit opzicht ondergaan beroepsopleidingen dusaltijd concurrentie van de (formele en informele) scholing die op de arbeidsmarkt plaats-vindt. Een ander voordeel van het hanteren van dit concept is tenslotte, dat het laat ziendat genoemde free-rider problemen inzake bedrijfsinvesteringen in kwalificatie zich nietnoodzakelijk beperken tot het aanbieden van (bredere) beroepskwalificaties, maar al dekop kunnen op steken bij relatief zeer specifieke scholing voor een enkele deelkwalifica-tie - zolang er maar concurrenten zijn voor wie diezelfde deelkwalificatie van belang is.

De kwalificatiemarkt - een algemene typeringRecapitulerend: de arbeidsmarkt vraagt kwalificaties. Die vraag uit zich niet op hetniveau van individuele kwalificaties maar van kwalificatiebundels: functies en beroepen.Kwalificaties kunnen zowel via (meer of minder) specifieke scholing als via een beroeps-opleiding worden verworven; (een gerichte combinatie van) specifieke scholing kan eengedeeltelijk of zelfs volwaardig equivalent van een beroepsopleiding vormen. Dat blijktook in de praktijk. Werknemers in hetzelfde beroep hebben niet altijd de corresponde-rende beroepsopleiding doorlopen; zelfs binnen beroepen waar de meerderheid dat welgedaan heeft bestaat altijd wel een minderheid die de kwalificaties elders heeft opgedaan- doorgaans op de werkplek zelf, via informele instructie door collegae, en/of één ofmeerdere scholingscursussen. Arbeidsmarktsegmenten verschillen in de mate waarinwerknemers een bijbehorende beroepsopleiding doorlopen. Voor sommige (schoonmaker)bestaat niet eens een formele beroepsopleiding; voor andere (timmerman) geldt echterdat de meeste beoefenaren wel een corresponderende beroepsopleiding hebben door-lopen (maar niet altijd afgerond).

Internationale verschillen en hun consequenties Het is daarbij uitdrukkelijk niet zo, dat de objectieve kwalificatievereisten vanfuncties/beroepen volledig bepalen of volstaan kan worden met betrekkelijk specifiekescholing, of dat een bredere beroepsopleiding geboden is, en hoe die eruit moet zien.Internationale vergelijking van de (typische) wijze van kwalificering van beoefenaren vanhetzelfde beroep laat duidelijk de variatiebreedte zien. De typische bankklerk zal inNederland bijvoorbeeld een (hoofdzakelijk schoolse) meerjarige economisch-administra-tieve beroepsopleiding in het MBO hebben gevolgd, met daarbinnen de specialisatiebankwezen. In Duitsland zal hij de meerjarige duale opleiding tot Bankkaufman hebbendoorlopen, waarbij hij hoofdzakelijk werkend leerde bij een bank met wie hij een leer-

174


arbeidscontract had, en daarnaast anderhalve dag per het beroepsbegeleidend onderwijsaan een streekschool bezocht. En in de Verenigde Staten heb ik de meeste kans een bijbanende college student te treffen, die intern bij de bank een enkele cursus heeftgevolgd. Nu ben ik toevallig in alle drie landen ooit bankklant geweest, en ik kan uzeggen dat mij in die rol geen pregnante kwaliteitsverschillen zijn opgevallen.Toch kunnen die er wel degelijk zijn. Voor het bankwezen heeft Keltner (1995) de Duits-Amerikaanse verschillen in kwalificatiestrategie gerelateerd aan verschillen indienstverleningsstrategie, waarbij Amerikaanse banken inzetten op informatie- encommunicatietechnologie en de rationalisering van de arbeidsorganisatie, terwijl Duitsebanken juist investeerden in menselijk kapitaal en de benodigde organisatievereistenvoor een strategie van relationship banking. De laatste strategie bleek succesvoller in denationale concurrentie met andere typen financiële dienstverleners om de gunst (en hetgeld) van de klant. De relatie tussen opleiding, organisatie van de arbeid en daaruitvoortvloeiende verschillen in economische prestaties komt nog scherper naar voren inzogenaamde matched-plant comparisons. Dat zijn internationaal vergelijkende onder-zoeken waarin enerzijds de arbeidsproductiviteit en anderzijds de kwalificaties van dewerknemers van gematchte bedrijven/instellingen in een bepaalde bedrijfstak in verschil-lende landen gedetailleerd worden vergeleken en op elkaar betrokken. Dergelijke onder-zoeken hadden in eerste instantie vooral betrekking op Duitsland en het VerenigdKoninkrijk. In verschillende bedrijfstakken bleken Duitse bedrijven zowel beter gekwalifi-ceerde vaklieden als een hogere arbeidsproductiviteit te kennen dan het VerenigdKoninkrijk, waarbij het eerste het tweede helpt te verklaren. In latere onderzoeken zijnook andere landen betrokken, en die nemen doorgaans een tussenpositie in.12

Er bestaan dus internationaal verschillende geïnstitutionaliseerde kwalificatiemarkten,met potentieel verschillende consequenties voor de economische prestaties van bedrijvenen landen (en de bijbehorende patronen van sociale ongelijkheid). Om die beter tekunnen vergelijken, is het handig een bijzonder evenwichtsbegrip voor dit type nationalemarkten te introduceren. Daarmee besluiten we deze paragraaf.

2.4 EEN EVENWICHTSBEGRIP VOOR KWALIFICATIEMARKTEN

Finegold & Soskice (1988) hebben getracht de eerder genoemde verschillen in opleidings-investeringen tussen Duitsland en het Verenigd Koninkrijk te verklaren. Daartoe introdu-ceerden zij de notie van een kwalificatie-evenwicht (skill equilibrium). Zoals gezegddreigt een volledige vrije markt tot een onderinvestering in brede beroepskwalificaties teleiden, een situatie die Finegold & Soskice (1988) als een low skill equilibrium typeren, enwaar zij het Verenigd Koninkrijk als een voorbeeld van portretteren. Zij contrasteren datmet een portret van Duitsland als een high skill equilibrium.

De eerste implicatie van het begrip kwalificatie-evenwicht is dus, dat er meerdereevenwichten mogelijk zijn. Tot dusverre worden daarbij in de literatuur slechts tweenogal simplistische alternatieven genoemd: hoog en laag. Ook ik zal me hier daartoebeperken, omdat juist die eenvoudige contrastering al een aantal belangrijke lessenbiedt.

12 Zie Prais (1995a; 1995b) en Van Lieshout (1999) voor een overzicht van dergelijke studies.


Op de tweede plaats impliceert het begrip een specifieke notie van hoe zo’n evenwichttot stand komt. In maatschappijwetenschapperstaal stellen Finegold & Soskice (1998) dathun evenwichtsnotie verwijst naar het bestaan van een zelfversterkend netwerk van insti-tuties die de vraag naar kwalificaties in een bepaalde richting duwen. Wat dat betekent,is eenvoudigweg dat je bij nationale opleidingsmarkten een specifieke incentive-structuurvoor alle relevante actoren kunt onderscheiden, die verklaart waarom zij in het eneevenwicht (land) vooral voor de ene optie kiezen (bijvoorbeeld een duale beroeps-opleiding) en in het andere geval (land) overwegend een andere (bijvoorbeeld een kortecursus).13

Finegold & Soskice (1988) achten een high skill equilibrium nastrevenswaardig, maarmoeilijk bereikbaar zonder de juist institutionele basis. Wat betreft de nastrevenswaardig-heid van een high skill equilibrium zijn zij in het afgelopen decennium bijgevallen doorde meeste wetenschappers en beleidsmakers. De heersende gedachte is dat, naarmate deeconomische concurrentie uit lage(re) loonlanden groeit, westerse economieën huneconomische groei en werkgelegenheid in toenemende mate moeten zoeken inhoogwaardige productie en dienstverlening, en de conditio sine qua non daarvoor is eengoed gekwalificeerde beroepsbevolking.14

Ook de taxatie van Duitsland als een betrekkelijk succesvol high skill equilibrium is nietcontroversieel. Naast de eerder genoemde matched plant comparisons wordt die taxatieverder ondersteund door het feit dat Duitsland een (zowel absoluut als relatief) laagniveau van jeugdwerkloosheid kent, en dat een hoog percentage van de bevolking hetonderwijs verlaat met tenminste een diploma op hoger secundair niveau.15 Aangezien demeerderheid van de Duitse beroepsbevolking (tenminste) een opleiding in het dualestelsel heeft afgerond, ging dat stelsel vanaf de jaren tachtig gelden als een geslaagdvoorbeeld van een institutionalisering van een kwalificatiemarkt.

Dat duale stelsel bestaat echter slechts bij de gratie van de massale keuze van Duitsebedrijven om elk jaar weer een enorm volume aan leerarbeidsplaatsen aan Duitse jonge-ren ter beschikking te stellen. Op die wijze logenstraffen zij echter de geformuleerdetheoretische verwachting, dat bedrijven niet in (bredere) opleidingen zullen investeren. Er is hier sprake van een anomalie voor de betreffende theorie, die om een verklaringvraagt.

3 Een bestendig Duits high skill equilibrium

Soskice (1994) heeft een uitgebreide verklaring voor het Duitse high skill equilibriumgepubliceerd. De belangrijkste vragen die beantwoord moeten worden, zijn: waarombieden Duitse bedrijven, in weerwil van de theorie, uit vrije wil op zo grote schaal

13 Denk voor een concreet voorbeeld terug aan het eerdere voorbeeld van de typische opleiding van een Duitse, Amerikaanse en Nederlandse bankklerk. Dat voorbeeld laat dan in dit verband ook zien dat jehet hier gepresenteerde evenwichtsbegrip ook heel goed op het niveau van individuele beroepsdeel-markten kunt gebruiken. Dat niveau blijft in dit hoofdstuk verder onbesproken.

14 Vergelijk Crouch e.a. (1999) voor een kritische beschouwing van deze beleidsvisie.15 Zie bijvoorbeeld het jaarlijkse OESO rapport Education at a glance. Er kleven overigens wel wat

haken en ogen aan dergelijke vergelijkingen. Met name het reduceren van de enorme feitelijke diversi-teit aan onderwijstypen in een groot aantal landen op één enkele, eenvoudige schaal laat per definitieveel ruimte voor kritiek.


leerarbeidsplaatsen voor jongeren aan; en waarom accepteren Duitse jongeren die op zogrote schaal?

3.1 BEDRIJVEN

We beginnen met de bedrijven. Alvorens de hoofdlijnen van de verklaring van hun groot-schalige opleidingsbereidheid te schetsen, is het verstandig nog wat scherper te stellenwaarom er hier in theoretisch opzicht sprake is van een anomalie. Verschillende anderelanden - waaronder Nederland - kennen immers ook betrekkelijk succesvolle leerling-stelsels in verschillende bedrijfstakken. Het eerste opvallende feit aan Duitsland is echter,dat het duale stelsels in nagenoeg elke bedrijfstak de veruit belangrijkste wijze vankwalificering van vaklieden is. Ten tweede worden veel succesvolle leerlingstelsels inandere landen - waaronder opnieuw Nederland - vaak geschraagd door een bekendeinstitutionele oplossing voor free-rider problemen: een vereveningsfonds. Doorgaans gaathet om een bedrijfstakfonds waaraan elk bedrijf een heffing afdraagt, en waaruitbedrijven die een leerling opleiden een vergoeding ontvangen.16 Het opvallende aanDuitsland is nu juist dat er slechts in één belangrijke bedrijfstak (de bouw) sprake is vandergelijke fondsvorming; in alle ander bedrijfstakken betreft het volstrekt autonomeopleidingsbeslissingen van individuele bedrijven, zonder zo’n financiële prikkel.

In een notendop verklaart Soskice (1994, p. 36-37) de grootschalige opleidingsinvesterin-gen van Duitse bedrijven als volgt:1 De Duitse sociaal-economische institutionele omgeving en in het bijzonder de

Duitse arbeidsverhoudingen bieden bedrijven bepaalde incentives om gedegeninterne arbeidsmarkten voor geschoolde vaklieden te creëren.17 Duitse werk-geversorganisaties en vakbonden sluiten op bedrijfstakniveau collectieve arbeids-overeenkomsten voor de bedrijfstak af, die een relatief hoge loonvloer kennen.Dat relatief hoge loonniveau werkt vervolgens in de hand dat internationaalconcurrerende Duitse bedrijven - doorgaans geconfronteerd met hogere arbeids-kosten dan hun internationale concurrenten - hun concurrentievoordeel inbelangrijke mate in de kwaliteit van hun producten en diensten zoeken. Een succesvolle uitvoering van een dergelijke productiestrategie vereist weer datzij over een goed geschoolde beroepsbevolking beschikken.

2 Doordat de (eveneens in bedrijfstakcao’s vastgestelde) leerlinglonen voor de desbetreffende leerling-werknemers juist weer relatief laag zijn vergeleken metde lonen voor reguliere (niet-leerling) werknemers, blijven de opleidingskostenbinnen dat stelsel relatief beperkt (in vergelijking met het alternatief van het indienst nemen van jongeren als reguliere werknemers, die vervolgens tegen eenveel hoger loon ook nog geschoold moeten worden).

16 Soms bestaan er daarnaast nog vereveningsmechanismen op het niveau van de hele economie, zoals vroeger de Bijdrage Vakopleiding Leerlingwezen, en tegenwoordig de daaruit voortgevloeide fiscale faciliteit in Nederland.

17 Concreet bespreekt Soskice daarnaast heel kort de relevantie van de institutionele vormgeving van nationale kredietmarkten als deel van die incentivestructuur. Zijn stelling is simpelweg dat Duitsebanken vaak langdurig en aanzienlijk financieel participeren in Duitse bedrijven die zij kredietenverstrekken, daardoor relatief langere termijnkredieten verstrekken, waardoor die individuele Duitsebedrijven makkelijker kredieten voor (relatief) langetermijnstrategieën, zoals opleiding, krijgen, danin Angelsaksische landen het geval is; daar domineren korte termijnwinstverwachtingen van krediet-verstrekkers. Dit onderdeel, hoewel interessant, kan in de context van deze bundel mijns inziensverder onbesproken blijven.


3 De mate waarin bedrijven erin slagen zelf opgeleide leerlingen te behoudenhangt in belangrijke mate af van de mate waarin andere bedrijven ook hun eigenleerlingen opleiden. Naarmate dat laatste (zoals in Duitsland) het geval is, is hetaantal baanopeningen op de externe arbeidsmarkt beperkt (bedrijven leidenimmers in beginsel hun eigen Nachwuchs op), zodat relatief weinig leerlingenzullen (kunnen) vertrekken.

4 Dat wordt nog eens versterkt door het feit dat, omgekeerd, het aantal netopgeleide vaklieden op de arbeidsmarkt relatief klein zal zijn; en dat er boven-dien sprake is van een zogenaamde ‘lemon market’, doordat minder goed preste-rende leerlingen er relatief op oververtegenwoordigd zullen zijn. Het is voorbedrijven dus zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin uitermate riskant hetpersoneelsbeleid hoofdzakelijk op de externe markt voor jonge vaklieden terichten. Hier doet zich een adverse selection probleem voor: het opleidingsbedrijfweet zelf uitstekend welke goede leerlingen uit eigen wil zijn vertrokken enwelke men zelf liever niet wilde behouden; andere bedrijven weten dat niet.

Met name vanuit Nederlands perspectief dient hier in elk geval nog één belangrijk verkla-ringselement aan te worden toegevoegd. Soskice legt namelijk wel keurig uit waarom hetinhuren van jongeren als reguliere werknemer, in combinatie met een min of meer aaneen beroepsopleiding equivalente combinatie van specifieke scholing, voor Duitse bedrij-ven geen aantrekkelijke optie is, maar besteedt nauwelijks aandacht aan de mogelijkheidvan schoolse beroepsopleidingen die volleerde vaklieden afleveren, zoals hetNederlandse MBO. In theorie kan een ruim aanbod van schoolse beroepsopleidingen dedoor Soskice gepresenteerde verklaring voor de opleidingsbereidheid van Duitse bedrij-ven echter doorkruisen. In dat geval zouden de afgestudeerden van die schoolse oplei-dingen namelijk tot een veel grotere toestroom van vers opgeleide vaklieden op deexterne arbeidsmarkt leiden, waardoor een personeelsbeleid gericht op die externearbeidsmarkt voor bedrijven een veel kansrijker strategie zou zijn. In de praktijk bestaaner ook voltijds schoolse beroepsopleidingen in Duitsland, zij het dat het betreffendeopleidingsvolume veel kleiner is dan dat van het duale stelsel. Belangrijker is echter datslechts een minderheid van die schoolse opleidingen een volledige beroepsopleidingbiedt; de meeste leiden op tot een deelkwalificatie van een opleidingsberoep uit hetduale stelsel, en ruim de helft van de desbetreffende leerlingen stroomt daarna ook doornaar een duale opleiding; slechts 13% stroomt rechtstreeks door naar de arbeidsmarkt(Van Lieshout, 1996, p. 25-29). Kortom: de betreffende schoolse opleidingen vormenzowel in de ogen van bedrijven als van jongeren geen volwaardig substituut voor eenduale beroepsopleiding.

3.2 JONGEREN

Soskice (1994, p. 52-55) noemt vier redenen waarom Duitse jongeren een duale opleidingzo aantrekkelijk vinden:1. Duale opleidingen vormen de grote toegangspoort tot de aantrekkelijkste loop-

banen op de interne arbeidsmarkten van de meest aantrekkelijke werkgevers; de

18 Enkel taalgebruik is hier al indicatief voor het grote belang van de institutie beroep voor de Duitse arbeids- en opleidingsmarkt: niet alleen spreekt men officieel van opleidingsberoepen in plaatsvan beroepsopleidingen, in het dagelijkse taalgebruik vraagt men elkaar welk beroep men leert - nooitwelke opleiding men volgt.


achterdeur van de externe arbeidsmarkt is in Duitsland betrekkelijk smal, en erworden voornamelijk mensen door toegelaten, die (bij voorkeur) bij hetzelfdebedrijf of anders bij een ander bedrijf zo’n duale opleiding hebben afgerond.

2. De opleiding leidt tot een nationaal erkend diploma in het betreffende opleidings-beroep.18 Dat diploma correspondeert met zogenaamde Ausbildungsordnung, diebijzonder gedetailleerd het totale scala aan kwalificaties bepaalt, dat een opleidingsbedrijf zijn leerlingen in dat beroep moet bijbrengen. De beheersingvan die kwalificaties heeft de bezitter van het betreffende diploma moeten tonenin een meerdaags afsluitend examen, afgenomen door onafhankelijke (vanandere bedrijven afkomstige) examinatoren. Het vormt zo enerzijds voor bedrij-ven een uitermate betrouwbaar verzekeringsbewijs van het feit dat de bezittervan het diploma inderdaad daadwerkelijk een minimale beheersing van debetreffende kwalificaties bezit. Bedrijven hanteren het bezit van zo’n diploma ookals strikte voorwaarde voor entree op hun arbeidsmarkt door de genoemdeachterdeur. Doorgaans gaat het dan natuurlijk om de kwalificatie van de voor hetberoep relevante opleiding. Maar in bepaalde gevallen (bijvoorbeeld voor half-geschoolde functies in grote industriële bedrijven) wordt een grovere screeningtoegepast, waarbij de kwalificatie van (vaak) een verwant beroep, maar somszelfs een totaal ander beroep, als minder specifieke maar even strakke norm wordt gehanteerd.19 Een beroepsopleidingsdiploma vormt zo omgekeerd voorwerknemers een betrouwbaar verzekeringsbewijs voor een herintrede in eennieuwe functie in hetzelfde beroep bij een ander bedrijf, dan wel in het ergstegeval voor toegang tot een (niet eens noodzakelijkerwijs minder betalende)betrekking in een ander beroep.

3. Gezien het feit dat het loon voor een reguliere ongeschoolde werknemer in de industrie drie tot vier keer hoger ligt dan een typisch leerling-loon is het nog het meest verbazingwekkende dat Duitse jongeren niet massaal een dergelijke

betrekking verkiezen boven een driejarige opleiding tegen een zo veel lagerloon. De helft van de verklaring ligt in het feit dat een betrekking als geschooldearbeider op de langere termijn tot een veel hoger rendement leidt, omdat hetloon daarvoor weer ruim anderhalf keer zo hoog ligt als voor een ongeschooldebaan. De andere helft ligt in het feit dat bedrijven, omdat leerlingen nu eenmaalveel goedkoper zijn dan reguliere werknemers, arbeidsplaatsen voor nieuw-komers op de arbeidsmarkt nagenoeg uitsluitend in de vorm van leer-arbeids-plaatsen binnen het duale stelsels aanbieden. Daarmee is de theoretische anoma-lie voor een belangrijk deel van die leer-arbeidscontracten meteen verklaard. Het zijn niet bij nadere beschouwing niet alleen de bedrijven, maar zeker ook deleerling-werknemers die een deel van de opleidingskosten dragen in de vorm van gederfd loon.20

2. Ten slotte gebruikt Soskice de notie van een rank-order tournament om uit teleggen hoe het duale stelsel nu juist een incentive structuur biedt die tot eenuitermate positieve vorm van concurrentie tussen jongeren op de opleidings-markt leidt. Niet elke leer-arbeidsplaats is even aantrekkelijk, en de beste plaat-

19 In dat verband geldt in Duitsland de mare dat, gemeten naar het aantal werknemers met een diploma van de betreffende opleiding, de Volkswagenfabrieken de grootste bakkerij van Duitsland zijn. Veel opgeleide bakkers (en beoefenaren van soortgelijke ambachten) verruilen binnen een aantal jaren het betreffende beroep voor bijvoorbeeld een halfgeschoolde baan aan de lopende Volkswagenband, hetzij omdat er geen bakkersbaan was, hetzij omdat deze betrekking beter betaalt.

20 Zie Von Bardeleben e.a. (1995) voor kosten/baten-analyses van Duitse duale beroepsopleidingen in verschillende beroepen en voor verschillende typen bedrijven.


sen zijn natuurlijk schaars. De aantrekkelijke leerling-banen zijn die, die toeganggeven tot de interne arbeidsmarkt van grote industriële en dienstverlenings-bedrijven. Dergelijke bedrijven screenen potentiële leerlingen het scherpst opgoede prestaties in het algemeen lager secundair onderwijs. Schoolprestatiesworden dus beloond, wat jongeren aanzet tot presteren in het voorbereidendeonderwijs. Iets betere cijfers leiden al snel tot een plaats bij een iets aantrek-kelijker opleidingsbedrijf.

En ook hier geldt natuurlijk, dat het vanuit Nederlands perspectief relevant is er op tewijzen dat Duitse jongeren ook nauwelijks voltijds schoolse beroepsopleidingen kennendie een volwaardig alternatief voor een duale opleiding bieden. De bestaande schoolseberoepsopleidingen zijn wel waardevol, maar die waarde ligt meestal juist in het feit datzij het eerste deel van een duale opleiding bieden - met name voor wie niet tijdig eenpassend opleidingsbedrijf beschikbaar was. Het tweede deel van de opleiding zal vervol-gens alsnog in duale vorm worden voortgezet en afgerond. Er is, in de termen van Geurts& Hövels (1994), vooral sprake van een sequentiële (in plaats van parallelle) schakelingvan schoolse en duale opleidingen, waarbij de eersten voorbereiden op de laatsten. DeDuitse institutionalisering van de opleidingsmarkt voor jongeren levert dan ook geenenkel argument contra het nut van schoolse beroepsopleidingen aan het eind van onder-wijsloopbaan; het toont wel een aantal bijzonder aantrekkelijke kanten van een duaalstelsel als schakel tussen de laatste (algemene of beroeps)opleiding en een regulierarbeidscontract.

3.3 MARKTWERKING EN CONCURRENTIE IN DUITSLAND

Alle specifieke institutionele arrangementen - bijvoorbeeld bedrijfstakcao’s enAusbildungsordnungen - waarop de werking van het Duitse duale stelsel berust, leidenuiteindelijk tot heel veel marktwerking op de betreffende nationale kwalificatiemarkt. De basis voor die marktwerking wordt gevormd door een heel bijzonder institutioneelarrangement: het leer-arbeidscontract. Dat heeft een aparte positie naast het regulierearbeidscontract op de Duitse arbeidsmarkt, en is bijzonder omdat het bedrijf zich tevenserin verplicht de betreffende leerling op te leiden tot hij een op nationale eindtermengebaseerd afsluitend examen heeft afgelegd - in samenwerking met een publieke schooldie de leerlingen anderhalve dag per week moeten bezoeken. Deze paragraaf heeft latenzien waarom die wettelijk omschreven optie voor beide partijen binnen de Duitse contextzo aantrekkelijk is. En, als collectief gevolg van die massale individuele preferentie vanbedrijven en leerlingen, ontstaat de facto in Duitsland, sterker dan in welk land ook, elkjaar weer een aparte, van de reguliere arbeidsmarkt afgeschermde jeugdarbeids-/oplei-dingsmarkt waarop jonge nieuwkomers op de arbeidsmarkt en gevestigde bedrijven eenstevig en wettelijk gegarandeerd opleidingspact aangaan.

Elk geslaagd (bedrijfs)opleidingsstelsel moet een ongewenste vorm van concurrentiebinnen de perken zien te houden: concurrentie om de diensten van werknemers die netdoor een ander bedrijf zijn opgeleid. In Duitsland lukt dat, omdat de meeste bedrijvenhun eigen leerlingen opleiden. Toch concurreren Duitse bedrijven wel degelijk fel omleerlingen: dat doen ze echter aan de toegangspoort van het duale stelsel. Bedrijvenzoeken de beste leerlingen, en hanteren allemaal een serieuze sollicitatieprocedure, almaanden voor de opleiding zal starten, waarin de schoolprestaties van kandidaten een


belangrijke rol spelen. Voor jongeren maakt het nogal wat uit in welk beroep en bij welkbedrijf ze een opleiding zullen volgen: de precieze hoogte van het leerling-loon verschiltnogal tussen beroepen, maar een belangrijkere keuze-overweging is doorgaans deaantrekkelijkheid van een loopbaan op de interne arbeidsmarkt van het opleidingsbedrijf,waartoe duale opleidingen toegang verschaffen. Dit geeft aanleiding tot een rank-ordertournament waarin jongeren eerst goed hun best doen op school, en daar vervolgensvoor beloond worden met een (iets) aantrekkelijkere opleidingsplaats.21

Het klaren van de opleidingsmarkt (voor nieuwe leerlingen) is, tenslotte, juist gebaat bijhet strakke ritme dat daarbij geldt. Nieuwe klassen starten in september; jongeren wetendus dat ze voor die tijd een leerling-baan bij een opleidingsbedrijf moeten hebben gevon-den, en bedrijven dat ze dan hun leerling-vacatures vervuld moeten hebben. De sollicita-tieprocedure begint echter al maanden eerder. De aantrekkelijkste leer-arbeidsplaatsenzijn het eerst vergeven, zodat jongeren naarmate september dichterbij komt, hunvoorkeuren zullen moeten aanpassen aan het nog openstaande aanbod. Andersom zullenbedrijven die bijvoorbeeld niet voldoende kandidaten met het gewenste vooropleidings-peil hebben kunnen vinden, op enig moment afwegen of zij dan toch een aantal‘mindere’ kandidaten een kans geven, dan wel de vacatures (dit jaar) niet vervullen.

4 Een Amerikaans low skill equilibrium?

Met het Verenigd Koninkrijk geldt de Verenigde Staten (VS) in de literatuur als eenvoorbeeld van een low skill equilibrium. Daarbij doelt men dan louter op het lagere enmiddelbare kwalificatieniveau van de arbeidsmarkt; op de bovenste helft van die arbeids-markt zorgen de Amerikaanse (top)universiteiten en bedrijven immers voor nogal watinvesteringen in kwalificering. Ik zal eerst de incentive-structuur rond opleidings-investeringen voor bedrijven en jongeren typeren. Vervolgens ga ik specifiek in op deAmerikaanse ervaringen met duale opleidingsmarkten.

4.1 BEDRIJVEN

We beginnen opnieuw met de keuzes van bedrijven. Waarom laten Amerikaanse bedrijvenzich in veel mindere mate dan Duitse - en Nederlandse - bedrijven tot grootschaligeopleidingsinvesteringen in bredere beroepskwalificaties verleiden?1. Het ontbreekt doorgaans aan bedrijfstakcao’s die een relatief hoge minimale

loonvloer op sectorale arbeidsmarkten leggen. Slechts een klein deel van de Amerikaanse werknemers valt onder een cao, en daarbij gaat het dan bovendiendoorgaans om een bedrijfscao. De loonvloer wordt gevormd door het lageAmerikaanse minimumloon, zodat Amerikaanse bedrijven meer ruimte hebbenvoor concurrentie op arbeidskosten dan Duitse. Naarmate zij scherper omarbeidskosten concurreren, is investeren in de kwalificaties van hun werknemerseen minder evidente noodzaak.

21 De keerzijde daarvan mag niet onvermeld blijven: de - in kwantitatief opzicht vergeleken metNederland overigens bescheiden - groep jongeren die er niet in slaagt minimaal een duale beroeps-opleiding af te ronden neemt een beroerde arbeidsmarktpositie in. Dat, en het feit dat die groep intijden van economische recessies in Duitsland ineens erg groot wordt, is een belangrijke reden waaromwe in Nederland graag (overwegend) schoolse beroepsopleidingen als alternatief voor duale latenvoortbestaan.


2. Met een lage loonvloer en hoge salarissen voor college graduates is de loonsprei-ding in de VS erg groot. Binnen individuele beroepen is de spreiding natuurlijkminder groot, maar ook daar geldt dat (zelfs binnen lokale arbeidsmarktsegmen-ten) de loonverschillen tussen bedrijven voor soortgelijk werk wat groter plegente zijn dan in onze streken. Daardoor is er voor (jonge) werknemers een sterkereincentive om van bedrijf te wisselen. Zoals bekend is de arbeidsmarktmobiliteitin de VS hoog; en de dreiging van een voortijdig vertrek van een zelf opgeleidevakman is dus veel reëler.22 In die context neigen veel bedrijven begrijpelijkerwijsnaar andere personeelsvoorzienings- en kwalificeringsstrategieën.

3 Het zelfversterkende effect wordt zo omgekeerd aan dat in Duitsland. Daar is het feit dat de meeste bedrijven hun eigen leerlingen opleiden een stimulans vooranderen om dat ook te doen. In de VS is het uitermate riskant om als één van deweinige bedrijven in een regio wel een high skill strategie te kiezen, omdat jouwwerknemers dan extra gewild zullen zijn op de externe arbeidsmarkt.

4. Er wordt wel eens vergeten dat de VS wel degelijk een duaal stelsel kennen. Het is echter erg klein; in sommige staten speelt het in sommige beroepen nogwel enige rol van betekenis, in andere staten of beroepen echter in het geheelniet. De meeste Amerikaanse bedrijven vinden het klaarblijkelijk niet aantrek-kelijk om leerling-banen aan te bieden binnen de kaders van dat stelsel. Omdat de (aanvangs)lonen voor reguliere werknemers op dit deel van de arbeids-markt relatief lager zijn dan in Duitsland, is het voor Amerikaanse bedrijvenminder duur om jongeren op een regulier contract in dienst te nemen en tescholen. Dat heeft dan het voordeel, dat men de scholing tot het voor de eerstefunctie noodzakelijke minimum aan kwalificaties kan beperken, terwijl men ineen duale opleiding de jongere verplicht alle beroepskwalificaties zou moetenaanleren. Bovendien: dergelijke opleidingen leiden op tot officieel erkendediploma’s, die het de werknemer gemakkelijker maken om een andere baan bijeen concurrent te vinden. Zonder zo’n diploma is het tenminste voor die concurrent wat moeilijker de precieze kwalificaties van de betrokkene in teschatten, en zal deze hem dus minder snel een hoger loon bieden.

Opnieuw dient hier uit Nederlands perspectief nog één belangrijk verklaringselement aante worden toegevoegd. Schools beroepsonderwijs bestaat wel in de VS, maar het is heelanders georganiseerd dan bij ons, en speelt een geringere rol. Binnen de high schoolneemt het een betrekkelijk marginale positie in. Voor bedrijven is het beroepsonderwijs-aanbod van de high schools sowieso uitermate ondoorzichtig, omdat er geen erkendeopleidings-kwalificatiestructuur is. Elke high school verzint zijn eigen aanbod. Als eenbedrijf weet dat iemand op een high school een cursus metaal heeft gevolgd, weet hetdaarmee nog bepaald niet welke kwalificaties de betrokkene in welke mate zal beheer-sen. In de praktijk blijken veel Amerikaanse bedrijven zelfs nauwelijks naar de inhoudvan dat high-school diploma (het gevolgde vakkenpakket) te kijken. Wel wordt vaak hetbezit van een high-school diploma als algemene toelatingsnorm tot de interne arbeids-markt gehanteerd.

22 Dat wil zeggen, een vertrek voordat het opleidende bedrijf de gedane opleidingsinvesteringen heeftterugverdiend.


Op tertiair niveau bestaan zogenaamde two year of community colleges die ten dele metons MBO vergelijkbare beroepsopleidingen bieden, en die ten dele als inspiratiebron voorde invoering van het concept van regionale opleidingencentra in ons land hebbengediend. Het grootste deel van de deelnemers van die instellingen volgt echter geenvolledige beroepsopleiding, maar slechts één of slechts enkele cursussen. Bovendien gaathet daarbij lang niet alleen (of zelfs hoofdzakelijk) om jongeren, maar om deelnemersvan alle leeftijdsgroepen. Bedrijven zijn doorgaans wel enthousiast over dat onderwijs,en sponsoren soms ook cursusdeelname van hun werknemers. Maar het gaat hier dus inbelangrijke mate om (wederkerende) scholing van reeds in dienst genomen werknemers,hetzij op eigen initiatief en kosten, hetzij op kosten van de baas. Slechts een betrekkelijkgering aantal leerlingen stroomt na de high schools rechtstreeks door naar zo’n college;de meeste high-school verlaters gaan rechtstreeks (en dus meestal zonder enige of metuiterst beperkte beroepsgerichte kwalificaties) de arbeidsmarkt op. Scholen voorzien dusmaar beperkt in de leemte die gelaten wordt door de geringe bedrijfsinvesteringen in(bredere) opleiding van jongeren.

4.2 JONGEREN

1. Amerikaanse jongeren kunnen zelden voor een duale opleiding kiezen omdatbedrijven zoals gezegd zelden leerarbeidsplaatsen aanbieden.

2. Binnen de context van de meeste high schools is er wel een zeker aanbod aan beroepsgerichte vakken, maar daarvan wordt relatief weinig gebruik gemaakt. Amerikaanse high-school leerlingen zijn sterk gericht op het voldoen aan de toelatingseisen van een zo prestigieus mogelijk (vierjarig) college.23 De deelnameaan dat hoger onderwijs ligt in de VS ook veel hoger dan bij ons. Wie op debovenste helft van de Amerikaanse arbeidsmarkt een baan wil vinden, moet naarcollege, en beroepsgerichte vakken verhogen de toelatingskans tot zo’n collegeniet. De beste leerling-banen in Duitsland leiden op tot zeer aantrekkelijk loop-banen; het beroepsonderwijs in de Amerikaanse high schools geldt als vergaar-bak voor leerlingen die nu al weten dat ze toch nooit naar college zullen kunnen.

3. Dat wordt nog versterkt doordat de inhoud van het beroepsonderwijs op de highschools (en trouwens ook dat van two year colleges) louter door de individueleschool (college) wordt bepaald. Een soortgelijk beroepsgericht vak kan dus heelanders zijn ingevuld; en een soortgelijk diploma van een soortgelijke onderwijs-instelling kan nog een heel verschillende kwalificatiebundel representeren. Dat isvoor bedrijven ondoorzichtig, en zoals gezegd blijken die in de praktijk vaak nieteens naar het gevolgde vakkenpakket te kijken. Zij screenen bij voorkeur op heteerder vervuld hebben van een soortgelijke functie op de arbeidsmarkt. Ervaring,meer dan je precieze onderwijsprestaties, helpt je op de Amerikaanse arbeids-markt aan een iets betere baan. Soskice (1994, p. 55) wijst er terecht op datzowel in de VS als in het Verenigd Koninkrijk marginaal betere prestaties in hetalgemeen voorgezet onderwijs veel minder dan in Duitsland direct tot beterearbeidsmarktperspectieven leiden.

23 Omdat Amerikaanse four-year colleges net als Duitse leerarbeidsplaatsen nogal verschillen in hunaantrekkelijkheid, ontstaat hier overigens op exact dezelfde wijze een rank-order tournament.


4.3 HET FALEN VAN HET AMERIKAANSE LEERLINGWEZEN

Waarom is het Amerikaanse leerlingwezen nu zo veel kleiner dan het Duitse? Met name inde Amerikaanse staat Wisconsin heeft men bijvoorbeeld in het begin de twintigste eeuween expliciete poging ondernomen een op (de toenmalige) Duitse leest geschoeidleerlingstelsel te ontwerpen. Dat heeft ook keurig tot desbetreffende wetgeving geleid.Maar een wet alleen is nog geen stelsel - dat ontstaat pas als bedrijven daadwerkelijkleerarbeidsplaatsen aanbieden en jongeren die accepteren. Enkel in de bouw (en dan nogslechts binnen een bepaald deel daarvan) functioneert vandaag de dag in verschillendeAmerikaanse staten - zoals Wisconsin - een leerlingstelsel op een wijze die aan Duitslanddoet denken. Dan zijn er nog een aantal industriële beroepen waarin betrekkelijk kleineaantallen leerlingen worden opgeleid; en dat is het.

Parker (1996) heeft een historische studie gemaakt van het aanvankelijke succes van hetnieuwe leerlingstelsel in de metaalindustrie rond de grootste stad in de staat Wisconsin(Milwaukee) in de jaren twintig, en het latere afbrokkelen ervan in de jaren dertig. Datlaatste vond zijn oorzaak in de veranderingen in de arbeidsorganisatie van debetreffende bedrijven. Parker wijst op de paradox dat dezelfde werkgevers eind jarentwintig enerzijds actief participeerden in de opbouw van het leerlingstelsel, maar tegelij-kertijd overschakelden op Tayloristische en Fordistische productiewijzen. Binnen zo’narbeidsorganisatie worden functies zo veel mogelijk gedifferentieerd, zodat per functieidealiter slechts een enkele eenvoudige handeling hoeft te worden verricht; maar dan kanook met weinig en zeer specifieke scholing van de functiebeoefenaar worden volstaan!De binnen deze productiewijze schaarser wordende vakmansfuncties raakten, mede doorveranderingen in arbeidsverhoudingen en vakbondsstrategieën, verankerd op de internearbeidsmarkten, waar zij als top van de interne baanladder voor het productiepersoneelgelden. Op die wijze speelde het leerlingstelsel dus steeds minder een rol in de aanslui-ting tussen initieel onderwijs en arbeidsmarkt, en werd het steeds meer een kader voorde verdere scholing van een select aantal werknemers voor de schaarse hooggeschooldeproductiebanen binnen die bedrijven.24

Parker concludeert op basis van deze studie dat het niet mogelijk is om preferenties enattitudes van werkgevers via wetgeving af te dwingen. En hetzelfde kan natuurlijkworden gezegd van de preferenties en attitudes van (potentiële) leerlingen en hunouders. Het Duitse evenwicht bestaat bij de gratie van de gedeelde preferenties van demeeste bedrijven en jongeren voor duale opleidingen - niet bij de gratie van een door deoverheid afgekondigde wet. Elk westers land kent wel een soort wet op het leerling-wezen; maar slechts weinig kennen een enigszins omvangrijk duaal stelsel.

4.4 DE INTRIGERENDE UITZONDERING: EEN FLOREREND AMERIKAANS SECTORAAL

LEERLINGSTELSEL

In veel Amerikaanse staten treffen we in één bedrijfstak wel een betrekkelijk succesvolleerlingstelsel aan: de bouw. Daar vormt het leerlingstelsel, net als in Duitsland enNederland, de ‘koninklijke’ weg naar het vakmanschap. Het is zeker geen toeval, dat dearbeidsverhoudingen in deze sector op een aantal relevante punten verschillen van die in

24 Vergelijk Van Lieshout (1997).


de rest van de Amerikaanse economie. De bouw is een sector waarin vakbonden (althansin veel staten) traditioneel nog een grotere rol spelen dan in de meeste andere sectorenvan de Amerikaanse economie. Het is wel relevant te weten, dat de Amerikaanse bouwfeitelijk uit twee gescheiden segmenten bestaat: een union en een non-union sector. In deunion sector sluiten vakbonden cao’s met aannemers. In de non-union sector spelenvakbonden geen enkele rol. Het leerlingstelsel bestaat binnen die union sector; dewerkgeversorganisatie van de non-union bedrijven heeft pas recentelijk een eigen oplei-dingsstelsel ontwikkeld, dat echter (vooralsnog) buiten de wettelijke kaders van hetleerlingstelsel valt.Bouwbonden zijn zogenaamde craft unions, die per beroep/beroepsgroep van elkaar zijngedifferentieerd. In de industrie worden soortgelijke beroepsbeoefenaren in verschillendebedrijven door verschillende bonden georganiseerd, wat de coördinatie van de beroeps-opleiding aldaar bemoeilijkt. De beroepsgerichte bondsorganisatie in de bouw maakt datgemakkelijker: alle beroepsbeoefenaren zijn daar (als ze vakbondslid zijn) lid vandezelfde bond. Deze bouwbonden fungeren verder als hiring hall waarvan aannemersvaklieden betrekken, en hanteren doorgaans binnen een bepaalde regio een standaardcollectief contract - zodat de loonconcurrentie (althans tussen de union bedrijven) net alsin Duitsland enigszins wordt beperkt. Tenslotte worden in die collectieve contracten, netals in Duitsland, relatief hoge vakmanlonen gekoppeld aan het afronden van een meerja-rige duale beroepsopleiding, die men als leerling-werknemer tegen een relatief laag loondient te voltooien. Zo ontstaat hier een met Duitsland vergelijkbare incentive-structuurvoor bedrijven (en aspirant-bouwvakkers) die tot opleidingsinvesteringen stimuleert.

Binnen die union sector staat het leerlingstelsel niet ter discussie. Je wordt lid van eenbond, krijgt een leerlingcontract en een leerling-loon, wordt mee uitgeleend aan aanne-mers om werkend het vak te leren, volgt nog wat beroepsbegeleidend onderwijs, en naafronding van je opleiding wordt je vakman tegen een hoger loon. Maar het is wel zo datdie hele union sector in de bouw al decennialang langzaam maar gestaag kleiner wordt -en de non-union sector groter. Non-union bedrijven betalen doorgaans lagere lonen, enconcurreren dus relatief meer op prijs, terwijl union bedrijven zich op hun kwaliteit envakmanschap laten voorstaan. Het is dus mogelijk dat de union sector - en daarmee hetenige duurzaam succesvolle Amerikaanse leerlingstelsel - over vijftig jaar nagenoeg isverdwenen; niet omdat het leerlingstelsel zelf niet voldeed, maar omdat de betreffendesector uiteindelijk heel langzaam aan loonconcurrentie (en de Amerikaanse aversie tegenvakbonden) is overleden.

Tot die tijd laat het mooi zien hoe het zelfs in de VS niet onmogelijk is een bestendigduaal stelsel te hebben. Het vergt voorlopig wel een nogal van de Amerikaanse normafwijkende institutionalisering van de arbeidsverhoudingen.

4.5 MARKTWERKING EN CONCURRENTIE IN DE VS

De belangrijkste oorzaak voor het Amerikaanse low skill equilibrium dient op de arbeids-markt te worden gezocht, en wel in het bijzonder aan de vraagzijde daarvan: bij bedrij-ven, hun organisatie van de arbeid, hun arbeidsvoorwaardenbeleid en hun personeelsbe-leid. Amerikaanse bedrijven bieden (jonge) nieuwkomers op dit deel van de arbeidsmarktzelden langere arbeidscontracten, en nog veel minder opleidingscontracten. In plaatsdaarvan wachten jongeren betrekkelijk eenvoudige (eerste) baantjes. Waar Duitse leerlin-


gen sowieso hun meerjarige opleidingen mogen afmaken en in de meeste gevallen ookdaarna bij hun opleidingsbedrijf kunnen blijven, is voor Amerikaanse jongeren de kansreëel dat ze binnen enkele maanden conform het last in, first out principe ontslagenworden - of zelf zijn overgestapt naar een iets beter betalend (maar vaak heel ander)baantje bij een ander bedrijf. Zoals bekend wisselen Amerikanen gemiddeld vaker vanbaan dan Europeanen; minder bekend is dat het grootste deel van die baanwisselingenzich gedurende de eerste jaren van de loopbaan afspeelt, en dan vaak betrekking heeftop mobiliteit tussen betrekkelijke dead end jobs. Het duurt vaak enkele jaren voor niet-hoger opgeleide Amerikaanse jongeren een eerste zogenaamde career job vinden. In Duitsland vinden de meeste jongeren die al tijdens het laatste jaar van het algemeenvoortgezet onderwijs, in de vorm van een leer-arbeidsplaats, waar ze het volgende jaarkunnen beginnen.

Op die manier is van een rank-order tournament voor Amerikaanse high-school verlaters,die niet naar een vierjarig college gaan, geen sprake. Duits jongeren kiezen heel letterlijkvoor één van de in totaal ongeveer driehonderd beroepen, waarvan ze in eenAusbildungsordnung heel precies kunnen lezen wat ze daarvoor moeten leren. Het ontbreekt in de VS aan zo’n nationale kwalificatiestructuur, zodat de arbeids- enopleidingsmarkt voor Amerikaanse jongeren veel minder transparant is. Bovendienontbreekt in het bijzonder de top van de Duitse rank-order. Waar de beste leerarbeids-plaatsen in Duitse beroepsopleidingen goed betalende carrières op de interne arbeids-markten van de beste Duitse bedrijven impliceren, krijgen Amerikaanse high-schoolverlaters als gezegd slechts bij hoge uitzondering in hun eerste baan direct toegang toteen aantrekkelijk carrièreperspectief; vaak duurt het vijf of meer banen voor dat hetgeval is. Een belangrijke reden daarvoor is nu juist dat er, anders dan in Duitsland, geenaparte jeugd-arbeids- en opleidingsmarkt is. Jongeren concurreren daardoor op deAmerikaanse arbeidsmarkt met werknemers van alle leeftijden. Juist omdat Amerikaansebedrijven vaak weinig waarde aan de inhoud van high-school diploma’s hechten, en deste meer aan relevante arbeidservaring, staat de Amerikaanse jongere daarbij in eersteinstantie op relatieve achterstand tot oudere werkzoekenden, die al een paar baantjesvervuld hebben, waarvan er wellicht één voor de huidige functie relevant is. Doordat ervaring bij sollicitaties vaak belangrijker is dan het precieze vakkenpakket ende behaalde cijfers op de middelbare school, is er in de VS een veel minder directverband tussen betere prestaties op de high school en de precieze aantrekkelijkheid vande eerste (leerling-)baan op de arbeidsmarkt. Daardoor bestaat in de VS voor deze groepleerlingen veel minder een prikkel tot optimaal presteren op school dan in Duitsland hetgeval is.

De uitweidingen over de ervaringen met leerlingstelsels in de VS laten zien dat het schep-pen van een leerlingstelsel op zichzelf geen afdoende remedie tegen een onderinveste-ring in opleiding hoeft te zijn. Dezelfde redenen die zonder zo’n stelsel tot eendisfunctioneren van de opleidingsmarkt leiden, kunnen ook de succesvolle werking vaneen dergelijk stelsel ondergraven. De overheid dient derhalve erg bescheiden te zijn overhaar mogelijkheden als marktmeester: zij kan strategieën van bedrijven en jongeren welproberen te beïnvloeden, maar ook niet meer dan dat. Ik zal de betreffende marges totslot kort verkennen vanuit het perspectief van de (Nederlandse) overheid.


5 Conclusies: de smalle marges voor (Nederlands) overheidsbeleid

De bestendigheid van zowel de Duitse als Amerikaanse institutionalisering van de oplei-dingsmarkt, en van het bijbehorende kwalificatie-evenwicht, onderstreept op de eersteplaats dat elk overheidsbeleid gericht op snelle en majeure verandering van het nationaleevenwicht vooral gedoemd is aan zijn eigen onhaalbare pretentie ten onder te gaan.Omdat er in elk nationaal geval wel sprake is van een bepaald evenwicht, dat dan op dekorte termijn wordt verstoord. Zelfs al zou dat op lange termijn tot een beter (hoger)evenwicht leiden, dan moeten: (1) die lange-termijn baten niet worden overschat25; en (2)mogen die niet door de korte-termijn kosten worden overschaduwd. Lange-termijn baten van dergelijke majeure wijzigingen zouden kunnen liggen in termenvan substantiële verhoging van de (bedrijfs- en individuele) investeringen in opleidingen,en/of een gemiddeld hogere kwaliteit van de werknemers in hun individuele arbeids-positie. Maar het accent ligt daarbij op lang, en dat ontmoedigt politici wier horizon nueenmaal vaak niet verder reikt dan vier jaar. Gegeven de rampen die een majeure ver-storing van het nationale kwalificatie-evenwicht op korte termijn kan veroorzaken (intermen van bijvoorbeeld substantiële frictiewerkloosheid en moeilijk vervulbare vacatu-res) is dat in dit geval niet per se een nadeel.

De Nederlandse overheid ziet zich bovendien geconfronteerd met een Nederlands kwalifi-catie-evenwicht dat aanmerkelijk meer lijkt op het Duitse dan op het Amerikaanse kwalifi-catie-evenwicht. Dat geldt zowel voor de hoogte ervan als voor het type institutionelearrangementen dat de werking van die markt schraagt.

Wat betreft de precieze ‘hoogte’ van het kwalificatie-evenwicht: Nederland scoort redelijktot goed op de belangrijkste indicatoren voor de werking van de nationale opleidings-markt.26 Die verworvenheid wordt hier ten lande alleen veel meer voor kennisgevingaangenomen dan in Duitsland. In het publieke vertoog wordt het recente economischesucces van Nederland vooral gerelateerd aan het succes van het Nederlandse loonmati-gingsbeleid. Slechts in combinatie met een bepaald minimaal kwaliteitsniveau vanproductie en dienstverlening kan een bepaald loonbeleid echter tot een concurrentievoor-deel leiden. Het bereiken van die kwaliteit veronderstelt een goed geschoolde beroeps-bevolking en dus evenzeer een betrekkelijk goed werkende kwalificatiemarkt. Waar deAmerikaanse overheid op zowel het niveau van de individuele staten als van de federaleoverheid prominente beleidsinitiatieven ontwikkelt om een hoger evenwichtsniveau op(de onderste helft van) haar kwalificatiemarkt te bereiken,27 is het perspectief voor deNederlandse overheid er, net als voor de Duitse, toch meer één van het conserveren enoptimaliseren van een reeds bereikt hoog evenwichtsniveau.

Wat betreft het type institutionele arrangementen dat de totstandkoming van hetNederlandse evenwicht begeleidt, geldt op de eerste plaats dat de (in Nederland in ditverband nog wel eens onderbelicht blijvende) institutionalisering van de arbeidsverhou-dingen relevant is. Het belang van dergelijke arbeidsverhoudingen wordt niet alleenonderstreept door de Duits-Amerikaanse vergelijking, maar evenzeer door het enigevoorbeeld van een succesvol sectoraal leerlingstelsel in de VS: enkel in één bedrijfstak

25 Ik beveel nogmaals Crouch e.a. (1999) aan.26 Zie bijvoorbeeld Dercksen & Van Lieshout (1995) voor een quick scan van een aantal prestatie-indicato-

ren van de Nederlandse kwalificatiemarkt.27 Vergelijk Van Lieshout (1997) voor een overzicht van beleidsinitiatieven op het niveau van individuele

staten zowel als de federale overheid.


waar de arbeidsverhoudingen op belangrijke punten afwijken van de Amerikaanse norm,en meer lijken op de Duitse situatie, blijkt op een belangrijke sectorale deelmarkt (debouw) immers ook in de VS een op een leerlingstelsel berustend high skill equilibriumbetrekkelijk adequaat en bestendig te kunnen functioneren.

Op de tweede plaats is de precieze vormgeving van de opleidingsmarkt zelf relevant. Wij beschikken ook in dit verband traditioneel ook over de belangrijkste instituties die deDuitse opleidingsmarkt reguleren: een wet op het leerlingwezen, bedrijfstakcao’s, ennationale eindtermen die evenals Duitse Ausbildungsordnungen de opleidingsinhoudbepalen. Belangrijkste verschil was en is, dat Nederland naast een dergelijk duaal stelselaltijd een afzonderlijk stelsel van schools beroepsonderwijs kende: het middelbaarberoepsonderwijs (MBO). In tegenstelling tot in Duitsland betreft het bij dit schoolseberoepsonderwijs wel volwaardig kwalificerende opleidingen, waarvan afgestudeerdendirect de reguliere arbeidsmarkt betreden, en niet eerst nog een duale opleiding volgen.Er bestaat, kortom, traditioneel een parallelle in plaats van een sequentiële vormgevingvan duale en schoolse beroepsgerichte leerwegen.

Op de derde plaats zijn juist een aantal van die institutionele arrangementen, die dewerking van de nationale opleidingsmarkt zowel in Duitsland als in Nederland positiefbeïnvloeden, met de recente Nederlandse wetswijziging scherper aangezet. Ik beperk mehier noodgedwongen tot een enkel voorbeeld: er is er sprake van de vervolmaking vaneen al in de tachtiger jaren begonnen ‘dualiseringsproces’ van de schoolse beroeps-opleiding.

Er is in Nederland namelijk de afgelopen twee decennia geleidelijk aan eenstage/praktijkcomponent in het MBO ingebouwd. Met de invoering van de Wet educatieen beroepsonderwijs (WEB) lijkt dat proces nu voltooid: er geldt immers voor elkeberoepsopleiding een minimaal wettelijk vereiste omvang van de praktijkcomponent vantenminste 20% (in de beroepsopleidende leerweg). Zo bezien zouden we kunnen stellendat alle Nederlandse beroepsopleidingen nu duaal zijn, want ze kennen allemaal eendoor een bedrijf te verzorgen praktijkcomponent. Aan de andere kant blijft er inNederland sprake van twee soorten leerwegen, en het onderlinge verschil is nog steedsde relatieve omvang van de praktijkcomponent: beroepsopleidende leerwegen kenneneen kleine en beroepsbegeleidende leerwegen een grote praktijkcomponent. Zo bezienzouden we dus kunnen stellen dat er in Nederland nog steeds hoofdzakelijke duale opleidingen (waarin bedrijven meer dan de helft van de opleiding verzorgen) en hoofd-zakelijke schoolse opleidingen (bedrijven verzorgen minder dan de helft van de opleiding) naast elkaar bestaan.

Daarmee is er in Nederland in beginsel sprake van concurrentie tussen beide leerwegen,voor zover er tenminste hetzelfde concrete opleidingsdiploma volgens beide leerwegenkan worden behaald, wat momenteel voor ongeveer de helft van alle opleidingen hetgeval is. De betreffende opleidingsmarkten zullen daarmee toch nogal anders werken dandie in Duitsland, waar doorgaans een duale leerweg de enige optie is. Het zou aardig zijnals in het kader van de komende evaluatie van de WEB nu juist dat eens goed empirischzou worden onderzocht: in hoeverre op concrete beroepsdeelmarkten de betreffende

28 In verwijzing naar een eerder gegeven voorbeeld: de meeste Amerikaanse banken hebben uiteindelijkimmers net zo goed voldoende goed functionerende bankklerken als de Duitse.


beroepsopleidende en beroepsbegeleidende leerwegen als feitelijke substituten op debetreffende kwalificatiemarkt fungeren. Er zijn enerzijds goede theoretische redenen om,in arbeidsmarkttechnische zin, uit te gaan van de mogelijkheid dat al een korte combina-tie van gerichte functiespecifieke scholing als volwaardig substituut voor een langere enbredere beroepsopleiding geldt; dat geldt dan dus zeker voor slechts in omvang van depraktijkcomponent verschillende, maar verder identieke beroepsopleidingen.28 Er zijnanderzijds even goede aanwijzingen uit de empirie van concrete Nederlands beroeps-arbeidsmarkten, die suggereren dat in Nederland schoolse en duale leerwegen tot voorkort meestal niet als substituten fungeerden - dat wil zeggen, dat werkgevers ze niet alsvolstrekt gelijkwaardig/inwisselbaar beschouwen. In veel bedrijfstakken leiden dualeleerwegen hoofdzakelijk op voor sommige beroepen, en schoolse leerwegen voor andereberoepen binnen diezelfde bedrijfstak. In de metaal volgde je bijvoorbeeld een leerling-wezenopleiding en dan werd je met een typische blauwe boord uitvoerend vakman(frezer), of volgde je een MBO-opleiding en dan schreef je met een witte boord deprogramma’s die de freesmachine bedienen zodra de frezer de startknop indrukt. Er zijn slechts weinig knopdrukkers die al de kwalificatie programma-ontwikkelingbeheersen, dus beide groepen concurreren nauwelijks om dezelfde banen. Hun kwalifice-ring belemmert hun arbeidsmarktconcurrentie. That’s not necessarily a bad thing, maarhet is wel wat anders dan de WEB met de equivalentie van leerwegen beoogt.

Een door de overheid verzorgde schoolcomponent vormt ook een wezenlijk onderdeelvan het Duitse duale stelsel, zowel in de vorm van een aanzienlijke schoolcomponentbinnen elke duale opleiding, als van voltijdse schoolse beroepsopleidingen die eengedeeltelijk alternatief bieden voor wie om welke reden dan ook nog geen duale opleiding kon of wou beginnen. Ik ken vooralsnog geen enkel overtuigend argumentwaarom Nederland haar aanvullende alternatieve (beroepsopleidende) vormgeving vanleerwegen zou moeten opgeven.29 Dat roept wel de hier onbesproken gebleven, maarhoogst relevante, vraag op, hoe de overheid als marktmeester moet sturen op concurren-tie tussen: (1) schoolse en duale leerwegen; en (2) opleidingsaanbieders. Die vragen zijn hier onbesproken gebleven. Niet omdat die vragen minder belangrijk zijn;maar omdat zij naar mijn mening pas in de context van deze beschouwing optimaal ophun waarde kunnen worden getaxeerd, en vervolgens verder geoperationaliseerd.

29 Ik heb eerder wel juist op dit punt empirisch onderzoek bepleit. De doelstelling daarachter is wat mij betreft echter veel beperkter: bepalen in welke mate goed functionerende schoolse opleidingenwellicht in bepaalde deelmarkten onbedoeld de werking van eveneens goed functionerende dualeopleidingen ondergraven, en of er eventueel flankerend overheidsbeleid (of juist intrekking daarvan)nodig is om dat zoveel mogelijk te voorkomen.


Literatuur

Bardeleben, R. von, U. Beicht & K. Feher (1995). Betriebliche Kosten und Nutzen der Ausbildung. Berlijn/Bonn: Bundesinstitut fürBerufsbildung.

Becker, G. (1964). Human capital. New York: Columbia University Press.

Crouch, C., D. Finegold & M. Sako (1999).Are skills the answer? Oxford: Oxford University Press.

Dercksen, W. & H. van Lieshout (1995).‘Beroepsonderwijs en scholing in internationaal perspectief.’ In: L. van der Geest & J. van Sinderen (red.). Kracht en zwakte van deNederlandse economie. (p. 47-65). Rotterdam: Bajesteh, Meeuwes & Co/SyntaxPublishers Tilburg.

Finegold, D & D. Soskice (1988). ‘The failure of training in Britain: analysis and prescription.’ Oxford Review ofEconomic Policy, 4 (3), 21-53.

Geurts, J. & B. Hövels (1994). ‘Vorming van beroepen en beroepsvorming.’ Comenius, 14 (2), 178-197.

Keltner, B. (1995). ‘Relationship banking and competitive advantage: evidence from the U.S. andGermany’. California Management Review, 37 (4), 45-72.

Kerr, C. (1954). ‘The balkanization of labor markets.’ In: W. Wight Bakke et al. (eds.), Labormobility and economic opportunity (p. 92-110). Cambridge: MIT Press.

Lieshout, H. van (1995).‘Controle over verschuivingen in onderwijsstelsels: beheersing of sturing?’ In: B. Boon et al. (red.). Alles onder controle. (p. 143-157). Utrecht: ISOR.

Lieshout, H. van (1996). Beroepsonderwijs in Duitsland. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum.

Lieshout, H. van (1997).Vocational Education, Training and Labor Markets in the United States. Utrecht:Onderzoekschool Arbeid, Welzijn en Sociaal-economisch Bestuur.

Lieshout, H. van (1999). Firms, human capital and productivity: matched establishment comparisons,Amsterdam: Scholar.

North, D. (1981). Structure and change in economic history. New York: Norton.


Parker, E. (1996). The district apprenticeship system of the Milwaukee metalworking sector, 1900-1930. Paper for the Social Science History Association Meeting, New Orleans.

Prais, S. (ed.) (1995a). Productivity, education and training: Britain and other countries compared.London: National Institute for Social and Economic Research.

Prais, S. (ed.) (1995b). Productivity, education and training: an international perspective. London:National Institute for Social and Economic Research.

Soskice, D. (1994). ‘Reconciling markets and institutions: the German apprenticeship system.’ In: L.Lynch (ed.). Training and the private sector. Chicago: University of Chicag Press.

Stevens, M. (1994a). ‘Labour contracts and efficiency in on-the-job training.’ Economic Journal, 104(March), 408-419.

Stevens, M. (1994b).‘A theoretical model of on-the-job training with imperfect competition.’ OxfordEconomic Papers, 46 (4), 537-562.

Swaan, A. de (1988). Zorg en de staat. Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker.


11 Verschijneningsvormen van marktwerking in

het hoger onderwijs: internationale vergelijking

F. Kaiser en P. van der Meer 1

In dit hoofdstuk beschrijven we de hoger onderwijsstelsels van Duitsland, Frankrijk, het

Verenigd Koninkrijk, Nederland en de staat Michigan. Bij de beschrijving van deze

stelsels hebben we met name aandacht besteed aan de (on)mogelijkheden tot markt-

werking. We hebben ons daarbij geconcentreerd op de marktstructuur van het hoger

onderwijs in de diverse landen, de mogelijkheden die de instellingen van hoger onder-

wijs hebben tot het maken van een eigen beleid en de doorzichtigheid van de markt.

Daarbij hebben we het initiële hoger onderwijs gescheiden van het post-initiële hoger

onderwijs.

Onze belangrijkste conclusie is dat in het merendeel van de landen de markstructuur

enigszins gesloten is en dat er in de meeste landen, met name in het initiële onderwijs,

beperkte mogelijkheden tot concurrentie zijn. Dit komt echter de transparantie van de

markt ten goede. De meest open markten lijken ook het minst doorzichtig te zijn.

Alhoewel marktwerking op zich daardoor niet wordt belemmerd, is het resultaat van

deze marktwerking niet optimaal.

1 F. Kaiser studeerde bestuurskunde aan de Universiteit Twente. Sinds 1988 is hij als medewerker onder-zoek verbonden aan het Center for Higher Education Policy Studies (CHEPS). Zijn voornaamsteaandachtsgebieden zijn internationaal vergelijkende studies, monitoring van beleidsontwikkelingen enhet gebruik van indicatoren. P. van der Meer studeerde economie aan de Rijksuniversiteit Groningen enpromoveerde op een onderzoek naar verdringing op de arbeidsmarkt. Ten tijde van het schrijven vandit artikel was hij verbonden als senior onderzoeker aan het CHEPS Studies. Gezamenlijk deden zijonderzoek naar marktwerking in het hoger onderwijs in opdracht van het ministerie van OCenW(Kaiser e.a., 1999). Het tweede deel van dat rapport bevat meer gedetailleerde gegevens over deonderzochte landen.


1 Inleiding

Marktwerking wordt gezien als een belangrijk instrument om op een efficiënte wijzevraag en aanbod aan elkaar te koppelen. In veel westerse landen zien we dat ook in hethoger onderwijs de invoering en uitbreiding van marktwerking wordt gepropageerd.Overheden zien ook in deze traditioneel sterk gereguleerde sector mogelijkheden omdoor meer marktwerking hun doelen beter te bereiken. Marktwerking en hoger onderwijsgaan echter niet altijd hand in hand. Zo maakte de commissie Cohen (1998) een uitzon-dering voor het hoger onderwijs daar waar het het verwijderen van barrières voorconcurrentie betreft. Evenals voor andere vormen van onderwijs hebben overhedenredenen te over om in de markt voor hoger onderwijs in te grijpen. Economen hebbenhet al snel over positieve externe effecten van het hoger onderwijs of zien onderwijs alseen bemoeigoed, waaraan de bewoners van een land blijkbaar minder waarde hechtendan hun overheid (Barr, 1998). Andere redenen voor de overheid om maatregelen tenemen betreffen het waarborgen van de toegankelijkheid of het verhogen van de recht-vaardigheid. Hoewel de Nederlandse besluiten op grond van eigen uitgangspunten moetworden gemaakt, kan een internationale vergelijking bijdragen tot een kritische reflectieop die uitgangspunten. Dat is de doelstelling van dit hoofdstuk: het beschrijven vanverschijningsvormen van marktwerking in een aantal buitenlandse hoger onderwijs-systemen ter verbreding en verdieping van de inzichten in de (on)mogelijkheden van enrandvoorwaarden voor marktwerking in het hoger onderwijs. Bij deze beschrijvingenvormen twee vragen de leidraad: hoe zijn de markten voor hoger onderwijs in een vijftallanden ingericht? en wat zijn op deze markten (on)mogelijkheden tot concurrentie encompetitie tussen de (potentiële) aanbieders van hoger onderwijs?

Bij de beantwoording van deze vragen moet worden bedacht dat er niet één markt voorhoger onderwijs is. Een belangrijk kenmerk van het hoger onderwijs is dat binnen eengroot deel van deze sector niet alleen het geven van onderwijs centraal staat, maar ookhet uitvoeren van onderzoek hoge prioriteit heeft. Kortom: we hebben te maken metmeerdere markten. Nu zijn deze markten ten dele met elkaar verweven. Vooral universi-teiten zijn op beide markten actief: ze geven onderwijs en doen onderzoek. Daarnaastproduceren aanbieders van hoger onderwijs in toenemende mate diensten als contract-onderwijs en contractonderzoek. Omdat de bundel zich concentreert op het onderwijsbeperken we ons in dit hoofdstuk dan ook tot het onderwijs en wordt marktwerking inhet onderzoek buiten beschouwing gelaten. Contractonderwijs is een groeiende marktmet een toenemend belang. Omdat een belangrijk deel van dit contractonderwijs post-initieel onderwijs is, besteden we zowel aandacht aan initieel en post-initieel hogeronderwijs. Omdat er echter ook instellingen zijn die zich op slechts één markt bewegen,houden we deze markten in onze beschrijvingen gescheiden.

Om de onderzoeksvragen te beantwoorden hebben we allereerst op grond van een litera-tuurstudie over concurrentie en ‘quasi-markten’ een conceptueel kader ontwikkeld,waarmee we de markt kunnen beschrijven. Dit kader geven we kort in paragraaf 2 weeren dient met name ter onderbouwing van de vragenlijst die voor dit onderzoek isopgesteld. De methode van onderzoek en de landenkeuze (Duitsland, Frankrijk, VerenigdKoninkrijk, Nederland en Michigan in de VS) werken we verder uit in paragraaf 3. Per land, in paragraaf 4, komen de belangrijkste kenmerken van de marktstructuur aande orde. Naast aandacht voor recente ontwikkelingen zullen we, zoals beargumenteerd inparagraaf 2, ingaan op aspecten als marktstructuur, (mogelijk) gedrag van spelers en


transparantie van de markt. In een afsluitende paragraaf beantwoorden we de twee in deinleiding gestelde vragen en geven we weer in hoeverre er in de onderzochte landensprake is van (on)mogelijkheden tot marktwerking (concurrentie) in het hoger onderwijs.Ook gaan we, waar mogelijk, in op de vraag of de mogelijkheden worden benut en welkeeffecten zijn opgetreden. Dit laatste blijft echter zeer summier.

2 Conceptueel kader

De markt is de plaats waar vraag en aanbod elkaar ontmoeten. Transacties vinden plaatsals overeenstemming is bereikt tussen vrager en aanbieder over welk goed tegen welkeprijs wordt verruild. In veel situaties biedt de markt een efficiënte oplossing voor hetcoördinatieprobleem van vragers en aanbieders (Hendrikse, 1998). Daarbij heeft elk goedzijn eigen markt, waarbij die markten elkaar over en weer beïnvloeden. De werking vande markt wordt beïnvloed door een stelsel van reguleringen bestaande uit wetten enandere regels. De uitkomst van de markt, welke transacties hebben plaatsgevonden, isafhankelijk van deze regels. De belangrijkste regels betreffen de toegang tot de markt,informatievoorziening, beslissingsvrijheid en transactiekosten (Bartlett & LeGrand, 1993,p. 19).

Een belangrijk deel van de regels richt zich op wie zich op de markt mogen en kunnenbegeven. Voor een goede marktwerking wordt van belang geacht dat zowel vragers alsaanbieders vrije toegang hebben. De vrije toegang houdt in dat iedereen onder dezelfdevoorwaarden toegang heeft. Er moet sprake zijn van eerlijke concurrentie in de zin datniemand een bevoordeelde positie op de markt inneemt of een voordelige startpositieheeft. Vandaar dat in de meeste landen regelgeving bestaat die monopolievorming tegen-gaat. Soms is de toegang beperkt; hetzij vanwege overheidsregulering, hetzij vanwegetechnische aspecten van het productieproces. Ook is het voor een goede marktwerking van belang dat iedere speler op de markt overdezelfde informatie beschikt. Iedereen moet weten welke kwaliteit tegen welke prijswordt verhandeld. Soms is deze informatie alleen beschikbaar voor één van de partijen.Het is vooral problematisch als de kwaliteit van het goed slecht, of slechts tegen hogekosten, gemeten kan worden. Het gebrek aan informatie of eenzijdige informatie kanleiden tot een veelheid van coördinatieproblemen. Voor een overzicht zie Milgrom &Roberts (1992) of Hendrikse (1998).Verder moeten vragers en aanbieders de vrijheid hebben zelf te besluiten of de transactiedoorgang moet hebben. Beiden moeten er baat bij hebben, anders komt de transactieniet tot stand. Voor de aanbieder betekent dit dat hij zelf zijn prijs vast mag stellen, maardaarbij gebonden is aan het gedrag van zijn concurrenten. Idealiter wordt de prijs, diealle benodigde informatie bevat, door de markt, dat wil zeggen de concurrentie, gedic-teerd. Tevens is het belangrijk dat de vragers en aanbieders op de markt proberen hun eigennut te maximaliseren. Daardoor zullen de goederen, gegeven de kwaliteit, tegen delaagst mogelijke prijzen worden verhandeld. Dit dwingt de aanbieders tot een efficiënteproductie. Ook dwingt de markt de aanbieders te reageren op de wensen van de vragers.Belangrijk daarbij is dat de vragers op de markt voldoende keuzemogelijkheden hebben,zowel wat betreft de goederen als de producenten van die goederen. De aanbiedersmoeten de mogelijkheid hebben op de wensen van de consumenten in te spelen en dedoor de consument gewenste goederen te produceren. Indien de aanbieder andere


motieven heeft dan winstmaximalisering, zich niet rationeel gedraagt, zal hij mindergedreven zijn aan de wensen van de klant te voldoen. Een vijfde voorwaarde voor een goede marktwerking is dat kosten om de transactie totstand te brengen zo laag mogelijk moeten zijn. Enerzijds betekent dit dat er goederuilmiddelen voorhanden moeten zijn. Anderzijds moeten de zoekkosten zo laag mogelijkzijn. Hiervoor is een goede informatievoorziening van belang. Een niet onbelangrijkonderdeel van de transactiekosten is het gemak waarmee van aanbieder en/of vragergewisseld kan worden. Eenmaal gemaakte investeringen in een transactie binden devrager aan de aanbieder, waardoor de aanbieder ‘macht’ over de vrager krijgt. Dit staatbekend als het ‘hold-up’ of ‘lock-in’ probleem (Milgrom & Roberts, 1992, p. 136).

Zoals we in de inleiding reeds memoreerden, heeft de overheid twee belangrijke redenenom in te grijpen op de markt voor (hoger) onderwijs: het bestaan van positieve externeeffecten en de overheid die onderwijs ziet als een bemoeigoed (‘merit good’) (Barr, 1998).Vanwege positieve externe effecten zullen individuen te weinig in hoger onderwijs inves-teren. Deze positieve externe effecten van hoger onderwijs zijn in emprisch onderzoekechter nauwelijks aangetoond (Oosterbeek, 1998). Daarom is medebekostiging door deoverheid verantwoord. Dit verlaagt de kosten voor het individu waardoor meer personen(meer) onderwijs gaan volgen. Dit voorkomt onderinvestering. Deze medebekostiging kanechter op vele manieren zijn geregeld. Sommige regelingen zijn daarbij meer marktcon-form dan anderen, dat wil zeggen verstoren niet de concurrentieverhoudingen op deonderwijsmarkt.De tweede reden voor de overheid om zich met (hoger) onderwijs te bemoeien is dat zijvindt dat individuele burgers voor zichzelf niet voldoende het belang van hoger onderwijsinzien, waardoor zij zich geroepen voelt het aanbod van onderwijs en het volgen vanonderwijs te reguleren. Dit ingrijpen in de markt kan vele vormen aannemen, waarvansommige de concurrentie op de markt bevorderen en andere deze juist te niet doen.

Op grond van literatuurstudie hebben we een kader opgesteld waarmee we de(quasi)markten in een aantal hoger onderwijsstelsels kunnen beschrijven. Daartoe identificeren we eerst de leveranciers en gebruikers op de markt en de productendie worden aangeboden. Vervolgens gaan we na of en hoe marktgedrag door de overheidwordt gereguleerd. Daarbij onderscheiden we drie typen beleid: beleid gericht op debasisvoorwaarden, beleid gericht op de marktstructuur en beleid gericht op het gedragvan de spelers op de markt. Op grond van deze driedeling en de voorwaarden voormarktwerking zoals die in paragraaf 2 aan de orde zijn gekomen onderscheiden we devolgende vragen:1 Is er beleid ontwikkeld om de basisvoorwaarden voor de markt voor hoger onder-

wijs (HO) te garanderen of te verbeteren? Zo zullen we aandacht besteden aanregelgeving over eigendomsrechten, de toepassing van mededingingswetgevingop het terrein van hoger onderwijs en hoger onderwijs wetgeving.

2 Hoe open is de marktstructuur en welke regels (zoals belastingen en subsidies)past de overheid toe? Is de toegang tot de markten gereguleerd of open vooriedereen? Krijgen HO-instellingen subsidies en kunnen concurrenten ookaanspraak maken op dergelijke subsidies? Gelden voor alle partijen vergelijkbarefiscale regelingen?

3 Wat is het overheidsbeleid gericht op het gedrag van de spelers met betrekkingtot:


- prijs en hoeveelheid: Op welke wijze treedt de overheid regulerend op ompositieve externe effecten te waarborgen? Concurreren HO-instellingen metelkaar om de studenten? Zijn er verschillen in collegegelden/tarieven tusseninstellingen? Worden HO-instellingen gesponsord door werkgevers/hebben HO-instellingen afspraken met werkgevers?

- transparantie: Hoe treedt de overheid regulerend op om informatie over kwaliteit van onderwijs beschikbaar te krijgen? Welke spelers zijn bij het leveren van

informatie over kwaliteit betrokken? Wie verstrekt informatie over kwaliteit aande gebruikers?

3 Methode van onderzoek en landenkeuze

Op grond van het kader in de voorgaande paragraaf is een vragenlijst opgesteld. Deze vragen hebben wij op twee manieren beantwoord. In de eerste plaats door middelvan het bestuderen van literatuur, beleidsdocumenten, weten regelgeving en anderevoor de beantwoording van de vragen uit de vragenlijst relevante documenten. In detweede plaats hebben we gesprekken gevoerd met nationale deskundigen over dediscussies en ervaringen met marktwerking in hun nationale hoger onderwijsstelsels. Op deze manier hebben we de leemtes ingevuld die na de literatuurstudie nogoverbleven. Ook hebben we de deskundigheid van de ondervraagden gebruikt om debevindingen uit de literatuurstudie te controleren.

De studie omvat vijf hoger onderwijssystemen: Duitsland, Frankrijk, het VerenigdKoninkrijk, Nederland en de staat Michigan (VS). Er is een aantal redenen waarom we juistvoor deze vijf landen hebben gekozen. Aan de ene kant wilden we in de studie landenbetrekken die vermoedelijk meer concurrentie en competitie in hun hoger onderwijshebben dan Nederland en aan de andere kant landen die vermoedelijk minder concurren-tie en competitie hebben. Daarom zijn er naast landen in de Angelsaksische traditie ookandere landen in de studie opgenomen. Ook moet de situatie op andere terreinen enigs-zins vergelijkbaar zijn. Dit beperkt de keuze tot westerse landen. Een derde, meerpragmatische reden is de aanwezige kennis bij de onderzoekers over hoger onderwijs inbepaalde landen. In het kader van de hoger onderwijs monitor van CHEPS is informatieover hoger onderwijs in een achttal westerse landen aanwezig. Op grond van dezeoverwegingen zijn we tot de keuze van de vijf nationale hoger onderwijsstelselsgekomen. Verdere details kunt u vinden in Kaiser e.a. (1999).Het onderzoek beperkt zich tot een kwalitatief vergelijkende beschrijving van desystemen van hoger onderwijs. Een analyse van de effecten van marktwerking in hethoger onderwijs bleek niet mogelijk. Daarvoor zijn de ervaringen met marktwerking invier van de vijf hoger onderwijssystemen te pril. Wat er in de literatuur bekend is overmarktwerking is beperkt tot effecten van collegegeldverhogingen, veelal in deAmerikaanse context.

4 Landenbeschrijving

In deze paragraaf beschrijven we de werking van de markten van hoger onderwijs in eenvijftal landen. Deze landen zijn Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Nederlanden Michigan (VS). De nadruk bij deze beschrijvingen ligt op de mogelijkheden tot


concurrentie op de markt. In hoeverre van deze mogelijkheden gebruikt wordt gemaakt,is niet bekend. In de slotparagraaf komen we daarop terug.

4.1 DUITSLAND

De belangrijkste doelstelling van de introductie van marktwerking is het verbeteren vande kwaliteit van onderwijs aan de publieke hoger onderwijsinstellingen. Dat sommigemarktconforme elementen ook de efficiëntie van het systeem kunnen vergroten ofkunnen bijdragen aan de verhoging van de maatschappelijke relevantie van het hogeronderwijs wordt door onze oosterburen als een welkome bijkomstigheid gezien. eEen belangrijke voorwaarde voor de introductie van marktconforme elementen is dat dediversiteit van het hoger onderwijs gewaarborgd moet blijven. Alle disciplines en studier-ichtingen moeten kunnen worden gestudeerd. Men is enigszins bevreesd dat (private)instellingen op een vrije markt slechts de krenten uit de pap zullen pikken en datderhalve niet-winstgevende studierichtingen in onvoldoende mate worden aangeboden.

Initieel hoger onderwijsDe marktstructuur in Duitsland is gesloten. De belemmeringen in de toegang voornieuwe aanbieders tot de hoger onderwijsmarkt zijn aanzienlijk. Zo mogen nieuweuniversiteiten die het recht hebben studenten voor officieel erkende diploma’s op teleiden niet vrijelijk wordt opgericht. Alle publieke hoger onderwijsinstellingen wordenopgesomd in regionale wetten en uitbreidingen van die lijst moeten in meerjarenplannenzijn opgenomen. Voor private instellingen, die initieel hoger onderwijs willen aanbieden,geldt dat ze moeten worden goedgekeurd door de minister. Ook voor publieke instellin-gen die zich al op de markt bevinden bestaan er belemmeringen, met name bij hetaanbieden van nieuwe studierichtingen. Om tot erkende (en bekostigde) diploma’s op teleiden moeten ze een goedkeuringsprocedure doorlopen. Dit min of meer gecentrali-seerde systeem belemmert de mate van marktwerking, maar maakt marktwerking nietonmogelijk. Erkende private instellingen moeten een vergelijkbare procedure doorlopen.Een derde barrière voor meer marktwerking betreft het bekostigingssysteem voor Duitseuniversiteiten. In de meeste deelstaten is een groot deel van de publieke gelden geoor-merkt, hetgeen de instellingen belemmert de middelen naar eigen inzicht te besteden.Hierdoor is het moeilijk een concurrerende speler te worden. In sommige deelstatenwordt geëxperimenteerd met lump-sum financiering. Private aanbieders kunnen inaanmerking komen voor (beperkte) publieke bekostiging als ze erkend zijn. Een bijkomende toegangsbarrière ligt in de belastingwetgeving besloten. Publiekeinstellingen hoeven geen BTW te betalen over de aangeboden onderwijsdiensten, terwijl(erkende) private instellingen dit wel moeten.Publieke instellingen mogen niet zelf hun studenten selecteren. Er is wel selectie, maardie geldt op landelijk niveau. Hierdoor worden ze op de markt enigszins op achterstandgezet, omdat private instellingen wel zelf mogen bepalen hoeveel en welke studenten zetoelaten. Studenten hebben een redelijke vrijheid bij de keuze van aanbieder. Deze vrijheid wordt bij publieke aanbieders beperkt indien voor het gekozen programmaeen plaatsingsprocedure of een numerus fixus geldt. Bij private aanbieders wordt dekeuze beperkt door financiële drempels. Daar waar aan de publieke instellingen geencollegegelden worden geheven, zijn deze aan private instellingen soms aanzienlijk.Tussentijds wisselen van instelling is mogelijk, maar het ontbreken van een formeeltransfersysteem van studiepunten bemoeilijkt die mobiliteit aanzienlijk.


In Duitsland is er geen systeem van kwaliteitsbeoordeling. Het gehele bouwwerk vanregels moet garanderen dat er geen grote verschillen in kwaliteit tussen instellingenbestaan. Het mag niet uitmaken waar een student een diploma haalt. Vanwege het hele stelsel aan regels wordt de markt als doorzichtig beschouwd.

Post-initieel hoger onderwijsDe markt voor post-initieel hoger onderwijs is zeer heterogeen. Er worden hoofdzakelijktwee typen programma’s aangeboden. Het eerste type programma’s leidt tot nationaalerkende diploma’s en deze programma’s worden veelal gezien als nog behorend tot hetreguliere hoger onderwijs. Het tweede type programma’s omvat een brede waaier aankorte en langere programma’s die in het algemeen niet tot nationaal erkende kwalificatiesleiden. Er zijn geen indicaties over de omvang van de markt bekend. Experts signalerenechter een stijgende trend.De belemmeringen tot marktwerking bij het eerste type programma’s (Aufbaustudien,Ergänzungstudien, Zusatzstudien en het doctoraat) zijn vergelijkbaar met die in hetinitiële hoger onderwijs. Dezelfde regelgeving is van toepassing en de toegang tot demarkt is nog steeds sterk gereguleerd. Verder mogen Fachhochschulen geen doctoraat-programma’s aanbieden. Het systeem van Weiterbildung (post-initiële hoger onderwijs-programma’s van het tweede type) kent minder belemmeringen. Zowel publieke als private instellingen mogen collegegelden heffen voor het aanbiedenvan post-initieel hoger onderwijs van het tweede type, maar de meeste deelstaten stellenvoorwaarden aan de hoogte van het collegegeld dat publieke instellingen mogen vragen.De instellingen bepalen zelf hoeveel studieplaatsen zij aanbieden en wie daarvoor inaanmerking komen. Voor de programma’s van het eerste type mogen publieke instellin-gen geen collegegelden vragen. Private instellingen zijn geheel vrij in het bepalen van dehoogte van het collegegeld.Evenals bij de markt voor initieel onderwijs ontbreekt op deze markt een formeelsysteem van kwaliteitsbeoordeling. Het gehele stelsel van wetten en regels moetgaranderen dat er geen grote kwaliteitsverschillen bestaan tussen de instellingen. Dit geldt vooral voor het eerste type post-initiële onderwijs. Het is te verwachten dat ertussen de opleidingen van het tweede type post-initiële onderwijs kwaliteitsverschillenbestaan. Dit deel van de markt is minder doorzichtig.

4.2 FRANKRIJK

In het algemeen zien de Fransen niet veel voordelen van marktwerking in het hogeronderwijs. Voor zover invoering van marktconforme elementen heeft plaatsgevonden ofwordt overwogen moeten ze bijdragen aan het verhogen van de productieve efficiëntie,het verhogen van de responsiviteit van de hoger onderwijsinstellingen op de behoeftenvan de arbeidsmarkt en studenten en het vergroten van de keuzemogelijkheden vanstudenten.

Initieel hoger onderwijsHet Franse hoger onderwijsstelsel kent een grote diversiteit aan aanbieders van initieelhoger onderwijs. Dit komt voor een deel omdat het in Frankrijk niet zo moeilijk is nieuwehoger onderwijsinstellingen op te richten. Het is echter wel moeilijk om nieuwe studie-programma’s aan te bieden. Alle nationaal erkende diploma’s worden centraal vastgestelden geregistreerd. Tachtig procent van de studieprogramma’s is wettelijk voorgeschreven.


Zowel de instellingen als de studieprogramma’s moeten door de centrale overheidworden erkend vooraleer de diploma’s een civiel effect hebben. Universiteiten mogen ookniet-erkende programma’s aanbieden (die leiden tot ‘universiteitsdiploma’s’). Het civieleffect van die programma’s is veelal beperkt tot een bepaald bedrijf of een bepaalderegio. Het gecentraliseerde systeem van nationale erkenning belemmert de mate vanmarktwerking, maar maakt marktwerking niet onmogelijk.Ook de bestedingsvrijheid van de instelling is beperkt. De minister beslist over deaanstelling van nieuwe stafleden en is verantwoordelijk voor de betaling van de salaris-sen. Universiteiten hebben beperkte bevoegdheden met betrekking tot het personeels-beleid. Deze beperking van de bevoegdheden van de universiteiten belemmert een vrijewerking van de markt. De universiteiten kunnen niet de benodigde arbeid, zowelkwantitatief als kwalitatief, naar eigen inzicht invullen.Voor een groot aantal instellingen en opleidingen is het aantal studieplaatsen gelimiteerden vindt er selectie aan de poort plaats. Alleen de publieke universiteiten moetenprogramma’s aanbieden die voor iedereen (met het Baccalauréat) toegankelijk zijn.Publieke universiteiten mogen dus niet zelf bepalen welke studenten ze in deze program-ma’s toelaten; de overige instellingen mogen dat wel. Voor studenten vormen de inhoude-lijke selectie-eisen de belangrijkste barrière voor hun keuzevrijheid, omdat aan publiekeinstellingen geen collegegelden worden geheven. Private instellingen heffen naar eigeninzicht collegegelden en beïnvloeden daarmee het keuzegedrag van studenten.De transparantie van de Franse markt voor initieel hoger onderwijs is beperkt.Kwaliteitsbeoordeling wordt uitgevoerd door het Comité National d’Évaluation desÉtablissements publics à charactère scientifique, culturel et professionel (CNE). Dezeonafhankelijke instantie evalueert zowel instellingen als programma’s en voert themati-sche studies uit. Het belangrijkste doel van de evaluatie is instellingen rekenschap af telaten leggen en om ze te helpen met het invoeren van verbeteringen in de opleidingen.Vanwege de veelheid aan programma’s (meer dan 8000) worden echter niet alle program-ma’s geëvalueerd. De lage frequentie en de beperkte reikwijdte van de rapportages vande evaluaties belemmeren de doorzichtigheid van de Franse onderwijsmarkt.

Post-initieel hoger onderwijsIn Frankrijk is de marktstructuur voor het eerste type programma’s, Diplômes d’EtudesSupérieures Spécialisées (DESS), Diplômes d’Etudes Approfondies (DEA) en Doctorat, gelijkaan die van het initiële hoger onderwijs. De marktstructuur van het tweede typeprogramma’s (voornamelijk lokale universitaire diploma’s) ziet er anders uit. Nieuwe aanbieders hebben het niet moeilijk de markt te betreden. De belangrijksteaanbieders zijn de universiteiten en de Grandes Écoles. De instellingen kunnen zoveelprogramma’s aanbieden als zij willen. Ook staat het hen vrij de programma’s naar eigeninzicht in te richten.De minister bepaalt de hoogte van de collegegelden voor de DESS- en DEA-programma’s.De collegegelden voor de andere programma’s worden vastgesteld door de instellingen.Er is een grote variatie in de hoogte van de collegegelden. De instellingen bepalen zelfwelke studenten zij toelaten tot de post-initiële programma’s. Indicaties over de omvangvan de markt zijn niet beschikbaar.De beoordeling van de kwaliteit van het eerste type post-initiële hoger onderwijs isidentiek geregeld aan de controle van het initiële onderwijs. De evaluaties wordengepubliceerd en zijn vrijelijk beschikbaar. Vanwege de beperkte reikwijdte van de evaluaties is er een gebrek aan doorzichtigheid van deze markt.


4.3 HET VERENIGD KONINKRIJK

Het Verenigd Koninkrijk kent een sterke regulering van de markt voor hoger onderwijs.Hoewel de instellingen allemaal een private grondslag hebben, zijn ze voor hun financie-ring sterk afhankelijk van de overheid. De overheid heeft reeds onder Thatcher, in dejaren tachtig, een begin gemaakt met het stimuleren van marktwerking in deze sector. De belangrijkste redenen hiervoor zijn het verhogen van de efficiëntie en het creëren vaneen bredere basis voor de toename van de participatie. In het Verenigd Koninkrijk wordt het onderwijs tot en met het bachelorniveau gezien alsinitieel. Het post-initiële onderwijs beslaat de opleiding tot masters en het doctoraat(PhD). Tevens worden Postgraduates Certificates in Education en Higher bachelor Degreesaangeboden. Dit onderwijs is alleen te volgen aan universiteiten of aan private collegesonder directe verantwoordelijkheid van een universiteit.

Initieel hoger onderwijsDe marktstructuur in het Verenigd Koninkrijk op het niveau van instellingen is gesloten.Het is moeilijk nieuwe universiteiten op te richten. Het stichten van nieuwe universiteitengebeurt door het invoeren van een nieuwe wet of een nieuw statuut (‘charter’). Daartoe moet een lastige procedure worden doorlopen. Het is voor nieuwkomersderhalve moeilijk de markt te betreden. De reden is dat de invoering van een nieuwe wetof een nieuw statuut geldt als accreditatie van de instelling. Aangezien in het VerenigdKoninkrijk alleen instellingen, en niet de studieprogramma’s, kunnen worden geaccredi-teerd hecht de overheid hier veel belang aan. Via deze ‘charters’ heeft iedere universiteitaparte afspraken met de overheid. Als een instelling eenmaal opgericht en daarmee dusook wettelijk erkend is, dan is zij relatief vrij het aanbod en de inrichting van studie-programma’s te bepalen. Op het niveau van studieprogramma’s is de markt voor hogeronderwijs redelijk open. Er zijn enige restricties voor enkele specifieke beroepen (onderandere accountants) en voor dure (met name medische) opleidingen.De charters leggen de verantwoordelijkheid voor het bestuur en de organisatie bij deinstellingen zelf. De universiteiten zijn dan ook zelf verantwoordelijk voor het bestedenvan de ontvangen subsidies en andere inkomsten. Een uitvloeisel van de zelfstandigheid en eigen verantwoordelijkheid van de universitei-ten is de selectie aan de poort. De universiteiten bepalen zelf wie zij toelaten en wie niet.Dit betekent dat studenten geen vrije toegang hebben tot de markt van hoger onderwijs.Er is een kleiner aantal studieplaatsen beschikbaar dan het potentiële aantal studenten.Deze beperking komt mede voort uit de afspraken tussen de overheid en de universitei-ten over het aantal publiek te financieren studieplaatsen. Afwijkingen hiervan, zowel naarboven als naar beneden, hebben financiële consequenties voor de universiteiten. Doordat universiteiten nu, in tegenstelling tot een paar jaar geleden, de studenten nietmeer mogen schuiven over de studieprogramma’s (het compenseren van bijvoorbeeld eenteveel aan studenten economie met een tekort aan studenten natuurkunde), is er minderruimte voor marktwerking. Wel probeert de overheid efficiency verbeteringen te stimule-ren middels de vergoeding per studieplaats. Voor de vergoeding per studieplaats geldteen vastgestelde bandbreedte. Met universiteiten, die meer kosten maken dan maximaalvergoed, worden afspraken gemaakt, hetzij via instroom, hetzij via kwaliteitsaanpas-singen, hetzij via de kostenstructuur, hun kosten per studieplaats in overeenstemming tebrengen met de vergoeding (Jongbloed & Vossensteyn, 1999). Naast inkomsten uit subsidies ontvangen de universiteiten inkomsten uit collegegelden.Vanwege te hoog oplopende collegegelden, die grotendeels door de (lokale) overheid


werden betaald, heeft de minister besloten het collegegeld voor de door haar gesubsi-dieerde studieplaatsen zelf vast te stellen. Dit collegegeld varieert niet tussen studie-programma’s of instellingen. Studenten wier ouders een laag inkomen hebben betalenechter minder. Het is voor universiteiten derhalve niet langer mogelijk op prijs te concur-reren. Mede vanwege de rantsoenering van het aantal studieplaatsen vindt concurrentieop kwaliteit plaats.Universiteiten kunnen hun inkomsten vergroten door meer studenten toe te laten danafgesproken en deze studenten een hoger, kostendekkend collegegeld te laten betalen.Zo worden studenten van buiten de Europese Unie (‘overseas students’) niet publiekbekostigd. Zij betalen kostendekkende collegegelden. Er bestaan afdelingen en departe-menten die vrijwel volledig afhankelijk zijn van deze ‘overseas students’. Ook studentendie niet zijn toegelaten vanwege een tekort aan publiek bekostigde studieplaatsenkunnen proberen op basis van een kostendekkend tarief te worden toegelaten.Het is voor studenten moeilijk van instelling te wisselen. Alhoewel er formeel eensysteem bestaat waarmee studenten studiepunten van de ene instelling mee kunnennemen naar een ander, werkt dit in de praktijk niet. De mobiliteit van studenten isderhalve beperkt en het is moeilijk foute keuzes te herstellen. De oorzaak hiervan is hettoelatings- en selectiebeleid van de universiteiten.Om de goede keuze tussen universiteiten te kunnen maken is de beschikbaarheid vaninformatie belangrijk. In het Verenigd Koninkrijk beoordeelt een overheidsinstantie, deTeaching Quality Agency, de kwaliteit van het hoger onderwijs. Deze instantie staatverschillen in kwaliteit tussen instellingen toe zolang aan een minimumniveau voldaanwordt. Is het gebodene te laag van kwaliteit, dan heeft dit ook gevolgen voor de publiekebekostiging. De uitkomsten van de beoordelingen zijn vrijelijk beschikbaar. Ondanksdeze beschikbare informatie willen sommigen betere referentiepunten (‘benchmarking’)om de doorzichtigheid te vergroten. Omdat de instellingen vrij zijn in het vaststellen vande inhoud van studieprogramma’s bestaat er een grote variëteit aan opleidingen, ookbinnen disciplines, die het moeilijk maakt de waarde en inhoud van de programma’s tevergelijken. Dit belemmert de doorzichtigheid van de markt.

Post-initieel hoger onderwijsHet post-initiële onderwijs wordt door dezelfde universiteiten aangeboden als het initiëleonderwijs. Veel regelingen zijn derhalve identiek. Voor toetreding en veranderingen in hetaanbod gelden dezelfde belemmeringen als bij het initiële onderwijs. De instellingenhebben de volledige controle over de inhoud van de programma’s. Omdat de universitei-ten geen publieke middelen ontvangen voor het geven van post-initieel onderwijs kunnenze zoveel studenten accepteren als ze willen. Ook stellen de universiteiten zelf detenminste kostendekkende tarieven voor collegegelden vast. Het is de laatste jaren eentoenemende bron van inkomsten voor de universiteiten geworden en er zijn goedemogelijkheden voor de universiteiten om met elkaar te concurreren. Dit blijkt ook uit dehoogte van het collegegeld dat verschilt tussen programma’s en instellingen. Toegelaten worden alle studenten die een bachelorsdiploma hebben of over gelijkwaar-dige ervaring beschikken. Dit laatste criterium verbreedt het potentieel aan studentenaanzienlijk.De Teaching Quality Agency controleert ook het onderwijs op post-initieel niveau enwaakt over het geboden minimumniveau. Het werk van de PhD-students valt echteronder het beoordelingssysteem van onderzoek.


4.4 NEDERLAND

Marktwerking in het hoger onderwijs in Nederland heeft tot aan het HOOP 2000 nauwe-lijks in de politieke en ministeriële belangstelling gestaan. Wel is er al jarenlang eenstreven naar het vergroten van de efficiëntie van de instellingen en de opleidingen. Medehierdoor zijn de zelfstandigheid en de verantwoordelijkheid van de instellingen vergroot.In het HOOP 2000 wordt de introductie en stimulering van marktwerking voor het eerstgenoemd als middel om de efficiëntie nog meer te verhogen en om de instellingen instaat te stellen een groter deel van hun financiering uit private bronnen te halen. De scheiding tussen initieel en post-initieel hoger onderwijs is, gegeven het binairesysteem, afhankelijk van de sector. Opleidingen tot het niveau van ‘doctorandus’ aan deuniversiteiten en opleidingen tot het niveau van ‘baccalaureaat’ behoren tot het initiëlehoger onderwijs. Onderwijs buiten dit systeem van opleidingen behoort tot het post-initiële onderwijs. Vaak leiden deze programma’s op tot verschillende soorten ‘masters’.

Initieel hoger onderwijsIn Nederland is er in het initiële hoger onderwijs nauwelijks sprake van marktwerking. De overheid heeft een sterk regulerende rol, met name met betrekking tot het aanbod.De door de overheid bekostigde aanbieders van hoger onderwijs worden met naamgenoemd in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en het is zeermoeilijk voor nieuwkomers om toe treden tot de markt. Daarnaast is in het Centraalregister opleidingen hoger onderwijs (CROHO) vastgelegd wie, welk studieprogrammamag aanbieden (Kaiser e.a., 1999, p. 83). Dus niet alleen het aantal aanbieders ligt vast,ook hetgeen zij aanbieden is gereglementeerd.Door het geringe aantal instellingen en de regionale spreiding van deze instellingen is ereerder sprake van monopolies en oligopolies dan van volledige mededinging. Dit is medeveroorzaakt door het keuzegedrag van studenten, voor wie het zo dicht mogelijk bij hetouderlijke huis kunnen studeren vaak het zwaarst weegt. Kenmerkend is dat volledigprivate aanbieders nauwelijks gebruik maken van de aanwezige mogelijkheden studier-ichtingen aan te bieden. Zo maakt Nijenrode bijvoorbeeld geen gebruik van haarmogelijkheid een opleiding tot doctorandus in de bedrijfskunde aan te bieden. Binnen deHBO-sector is dit eenvoudiger, zoals uit de activiteiten van onder andere het LOI blijkt.De regulering van de onderwijsvraag is veel minder strikt. Iedereen die over de vereistevooropleiding beschikt wordt toegelaten tot het universitair onderwijs (Boezerooy, 1999).Daarnaast bestaat er de mogelijkheid van een toelatingsexamen voor degenen die nietover de vereiste vooropleiding beschikken. Alleen de vraag naar een beperkt aantalstudierichtingen, meest medische, is via een numerus clausus beperkt. Naast de vrijekeuze voor de studierichting bestaat er voor de meeste studierichtingen ook keuze-vrijheid van universiteit of HBO-instelling. Slechts in enkele gevallen verdeelt eenplaatsingscommissie de studenten over de verschillende studieplaatsen. Mede om detoegankelijkheid van het hoger onderwijs te waarborgen, ontvangen de meestestudenten financiële ondersteuning van de overheid om te kunnen studeren. Alhoewel deregelingen omtrent studiefinanciering vrijwel elk jaar veranderen, hebben dezeregelingen tot doel de toegang tot de studie te stimuleren en te voorkomen dat eronrechtvaardige situaties ontstaan.De overheid is van mening dat iedereen die over de capaciteiten beschikt in staat gesteldmoet worden om te kunnen studeren. Met andere woorden: de overheid stimuleert devraag naar universitair en ander hoger onderwijs. Ook studenten studerend aan privateaangewezen opleidingen kunnen een beroep doen op studiefinanciering.


We kunnen dus zeggen dat de toegang tot de markt voor de aanbieders van opleidingenbeperkt is en voor de vragers naar opleidingen vrij. De publieke bekostiging geeft deuniversiteiten een voorsprong ten opzichte van private aanbieders van vergelijkbaaronderwijs. Ze zijn daardoor in staat het onderwijs tegen lagere prijzen (lees college-gelden) aan te bieden dan volledig privaat gefinancierde concurrenten. Wellicht is ditmede de oorzaak van uitvallen van het aanbod van initieel universitair onderwijs door deUniversiteit Nijenrode.Naast regulering van het aanbod stelt de minister ook de hoogte van het collegegeldvast. Dit collegegeld wordt noch door de vraag (aantallen studenten) noch door hetaanbod (aantal opleidingen, instellingen en hun capaciteit) beïnvloed. De minister stelteenzijdig de hoogte van het collegegeld voor alle publiek bekostigde opleidingen vast.Dit biedt dus geen mogelijkheden tot onderlinge concurrentie. Voor een kleine minder-heid van de studenten, zoals deeltijd studerenden en oudere studenten die geen recht(meer) hebben op studiefinanciering, mogen de universiteiten en hogescholen sinds eenaantal jaren zelf de collegegelden vaststellen zolang tenminste het wettelijk minimumgevraagd wordt. Van deze mogelijkheid maken de instellingen echter sporadisch gebruik(Jongbloed & Koelman, 1999, p.37). De bekostiging van het hoger onderwijs is in de loop der jaren veranderd om de interneefficiëntie van de instellingen te verbeteren (Koelman, 1998). De instellingen kregen meervrijheid de subsidie naar eigen inzicht te besteden, zodat het opleiden tot diploma’s opeen efficiëntere manier kon worden bereikt. In het bekostigingsmodel is de hoogte vande subsidie in de loop der jaren steeds afhankelijker geworden van het aantal studentenen in toenemende mate van het aantal uitgereikte diploma’s. Ter vergroting van deinkomsten uit de begrensde publieke middelen is het daarom voor de universiteitennoodzakelijk meer studenten aan te trekken en meer diploma’s uit te reiken. Daarbij ismet name de relatieve positie ten opzichte van andere instellingen van belang. Eventueleconcurrentie vindt hier plaats. Dit wordt wel ‘de slag om de student’ genoemd. Deze concurrentie beperkt zich tot de bestaande publiek bekostigde instellingen.Alhoewel de bekostiging gericht is op de verhoging van de efficiëntie van de instellingengarandeert dit geen efficiëntie op macroniveau.Met de toegenomen zelfstandigheid van de instellingen is ook een proces van controleop kwaliteit op gang gebracht. Midden jaren tachtig hebben de VSNU ten behoeve van deuniversiteiten en iets later de HBO-raad ten behoeve van de HBO-instellingen, onder drukvan het ministerie van OCenW, een kwaliteitscontrolesysteem opgezet. Voor studentenzijn de uitkomsten van de kwaliteitscontrole een belangrijke bron van informatie. Op basis van deze rapporten weten zowel de aanbieders van als de vragers naar hogeronderwijs waar de beste kwaliteit wordt geboden.

Post-initieel hoger onderwijsDe markt voor post-initieel hoger onderwijs is in Nederland veel minder stringent geregu-leerd. Sterker nog: deze is vrijwel niet gereguleerd. De toetreding tot deze markt is zowelvoor de aanbieders als voor de vragers vrijwel geheel vrij. Ook het aanbod van onderwijs-programma’s is niet gereguleerd. Hierdoor is het mogelijk dat Nederlandse hogescholenEngelse ‘masters’-opleidingen aanbieden en universiteiten ook allerlei soorten ‘masters’aanbieden. Daarnaast bieden beroepsorganisaties, al of niet in samenwerking metuniversiteiten, allerlei opleidingen en cursussen aan. Ook door de minister van onderwijsaangewezen private instellingen, die initieel onderwijs mogen verzorgen, zijn actief op


deze markt evenals andere private aanbieders. Omdat veel van deze opleidingen nochgeaccrediteerd noch erkend en/of gegarandeerd zijn door de overheid is deze markt zeerondoorzichtig.De studenten hoeven niet altijd over een hogere vooropleiding te beschikken. In veel gevallen kan werkervaring het gebrek aan een HBO- of WO-diploma compenseren. De overheid bekostigt geen post-initieel onderwijs. Derhalve moeten de opleidingen zichvolledig financieren uit private opbrengsten, veelal via collegegelden. De collegegeldenworden dan ook bepaald door de aanbieders zelf en verschillen zowel tussen opleidings-richtingen als tussen aanbieders. Publiek bekostigde instellingen van hoger onderwijshebben wellicht een voordeel op deze markt, doordat ze de opleidingen kunnen subsidië-ren met publiek geld. Het is niet bekend of ze dit doen, bovendien is het de vraag of hetverstandig is. Wel hebben de publiek bekostigde instellingen een concurrentievoordeel inde zin dat de aangeboden opleidingen kunnen profiteren van de kennis van het publiekbekostigde personeel. In die zin kan er sprake zijn van gezamenlijke productie, waardoorde opleidingen beneden de integrale kostprijs kunnen worden aangeboden. Als er in het Nederlandse hoger onderwijs sprake is van marktwerking dan is dat in hetpost-initiële onderwijs. Wel zijn er negatieve effecten door de gebrekkige transparantievan deze markt. Studenten hebben onvolledig zicht op de aangeboden kwaliteit, zijn ookniet in staat dit vooraf te bepalen en moeten derhalve afgaan op reputatie-effecten. De aanbieders van opleidingen hebben hier een informatievoorsprong op studenten dieze uit kunnen buiten. De instellingen weten beter wat zij aanbieden dan de student dienog een keuze moet maken. Hierdoor kunnen studenten in een ‘lock-in’ situatie gerakenwaardoor de markt niet optimaal functioneert.

4.5 MICHIGAN

In de Verenigde Staten van Amerika verschilt de overheidsbemoeienis met hoger onder-wijs van staat tot staat. In sommige staten is daarbij meer plaats voor marktwerking danin andere staten. Een staat waar al geruime tijd ervaring is opgedaan met marktwerkingis Michigan. In Michigan zijn bezuinigingen op publieke middelen en de daaruit volgende behoefteaan meer private middelen belangrijke redenen geweest voor het verhogen van de markt-werking in het hoger onderwijs. In tegenstelling tot de hier onderzochte Europese landenheeft Michigan al meer dan 25 jaar ervaring met marktwerking in het hoger onderwijs.Toch stelt ook de staat Michigan haar randvoorwaarden met betrekking tot gewensteeffecten van marktwerking. Zo is een belangrijke (neven)doelstelling van het hogeronderwijsbeleid het garanderen van diversiteit. Het aanbod van hoger onderwijs moetvoldoende divers zijn. Dit heeft niet alleen betrekking op de lengte van de studies, maarook op het aantal disciplines en studierichtingen. Het mag niet zo zijn dat minder goedin de markt liggende opleidingsrichtingen helemaal verdwijnen. De staat Michigan vindtdat de meeste, zo niet alle opleidingsrichtingen ergens moeten worden aangeboden. Zij heeft echter niet de mogelijkheid om het opleidingenaanbod van instellingen vast testellen. Net als in het Verenigd Koninkrijk, zie paragraaf 4.3, behoren bacheloropleidingen tot hetinitiële hoger onderwijs en opleidingen van het niveau ‘master’ en ‘PhD’ tot het post-initiële onderwijs. Hiertoe behoren ook de First Professional Degree programma’s.


Initieel hoger onderwijsZoals gezegd is er in Michigan volop ruimte voor concurrentie op de markt van initieelhoger onderwijs. Zo is er geen enkele belemmering voor toetreding tot de markt.Iedereen die wil kan een instelling voor hoger onderwijs beginnen en daar elk denkbaarprogramma aanbieden. De meerderheid van de instellingen is wellicht daarom privaat.Echter, de publieke instellingen leiden verreweg de meeste studenten op. Dit heeft waarschijnlijk te maken met twee kenmerken van het systeem. In de eersteplaats zijn de collegeleden van de publieke instellingen lager dan die van private. In de tweede plaats zijn alle publieke instellingen geaccrediteerd, dit in tegenstelling totde private instellingen. Slechts een deel van de private instellingen is geaccrediteerd. Nu is het studeren aan een geaccrediteerde instelling voor de studenten een voorwaardeom in aanmerking te komen voor federale financiële ondersteuning en dit is derhalve vaninvloed op het keuzegedrag van studenten. Studenten hebben geen vrije toegang tot de markt, dat wil zeggen de universiteiten encolleges selecteren aan de poort. Sommige universiteiten hebben hoge toelatingseisenterwijl andere lage eisen stellen. Studenten studeren derhalve lang niet altijd aan deinstelling die hun grootste voorkeur heeft. Echter, iedereen die verder wil leren vindt weleen plaats. Daarnaast krijgen studenten financiële ondersteuning om de toegang testimuleren. Naast federale steun ontvangen studenten beurzen en leningen van de staatMichigan en, soms, van de instellingen zelf. De regelgeving is echter gecompliceerd ende ontvangen steun verschilt sterk van persoon tot persoon. Het geld komt niet altijd opde plek waar het zijn moet. De instellingen kennen, vanwege hun onafhankelijke positie, geen belemmeringen bij debesteding van hun (publiek toegekende) middelen. De publieke subsidies worden als eenbedrag ineens ter beschikking gesteld, die de instelling, evenals andere inkomsten, naareigen inzicht mag besteden.Dat wil echter niet zeggen dat elke instelling in aanmerking komt voor publieke bekosti-ging. De verdeling van publieke middelen is historisch bepaald. Elk jaar krijgen de instel-lingen een evenredige verhoging van hun budget. De meeste private instellingen vanhoger onderwijs ontvangen geen subsidie van de staat Michigan. De meeste publiekemiddelen die de private instellingen ontvangen komen binnen via de student in de vormvan collegegelden. De studenten komen in aanmerking voor studiefinanciering van zowelde staat als de federatie, als zij studeren aan publieke of private, maar geaccrediteerdeinstellingen. De hoger onderwijsinstellingen stellen zelf de hoogte van de collegegelden vast.Hierdoorverschillen de collegegelden zowel tussen instellingen als tussen programma’s. De hoogte van het collegegeld hangt (gedeeltelijk) af van de omvang van de ontvangenpublieke middelen. Private instellingen vragen veel hogere collegegelden dan publiekeinstellingen. De uiteindelijke verdeling van de studenten over de instellingen hangt nietalleen af van de selectiecriteria maar ook van de hoogte van het collegegeld.Concurrentie tussen de instellingen vindt niet alleen plaats op basis van kwaliteit, maarook op basis van prijs. Het is daarbij aan de student uit te zoeken welke instelling hemde beste prijs-kwaliteit verhouding levert, gesteld dat de instelling hem accepteert alsstudent.


Het is daarbij de vraag of de markt transparant genoeg is. De prijs varieert niet alleen perinstelling en opleiding, maar is ook afhankelijk van de financiële ondersteuning die destudent kan krijgen. Deze steun is deels afhankelijk van de plaats van studie. Daarnaast zijn er verschillen in kwaliteit tussen de instellingen en opleidingen, die nietaltijd even goed zichtbaar zijn. Aangezien in Michigan geen kwaliteitsbeoordelingenplaatsvinden zoals in Nederland, moet een student afgaan op de accreditatie en allerlei alof niet onafhankelijke ranglijsten.Accreditatie garandeert echter slechts een minimumkwaliteit. Accreditatie vindt, vrijwillig,plaats op instellings- en programmaniveau. Om programma’s te accrediteren, zoalsgewenst of noodzakelijk voor de uitoefening van bepaalde beroepen, is een accreditatieop instellingsniveau noodzakelijk. Deze accreditatie behelst alleen een controle opminimumvoorwaarden en zegt derhalve weinig over het werkelijke niveau van een oplei-ding of instelling. Een niet-geaccrediteerde instelling kan beter onderwijs bieden dan eengeaccrediteerde instelling, maar ook het omgekeerde kan waar zijn. Accreditering vindtplaats door regionale organen die onafhankelijk van de overheid functioneren.

Post-initieel hoger onderwijsIn Michigan beschouwt men opleidingen tot Master’s, PhD en First Professional degree alspost-initieel hoger onderwijs. Omdat deze opleidingen veelal aan geaccrediteerde instel-lingen worden gegeven, is er nog enige mate van regulering. De marktstructuur is daarbijdezelfde als die van initiële opleidingen en is in principe open. Alle aanbieders van dezepost-initiële opleidingen bieden ook initieel hoger onderwijs aan. Vrijwel alles van hetgenoemde onder initiële opleidingen gaat ook op voor de post-initiële opleidingen. De markt is op dezelfde wijze gereguleerd en biedt dezelfde mogelijkheden en beperkin-gen tot volledige concurrentie als de markt voor initiële opleidingen. Studenten hebbentoegang tot deze opleidingen als zij over een ‘Bachelor’ degree beschikken, maar zijnmede afhankelijk van de selectiecriteria van de instellingen.Naast de hierboven genoemde opleidingen worden ook ‘continuing professional’programma’s aangeboden, welke in het geheel niet gereguleerd zijn. Deze programma’szijn niet geaccrediteerd en de toelatingseisen zijn vaak ook soepeler. Niet altijd wordteen ‘Bachelor’ degree geëist. Soms kan worden volstaan met relevante werkervaring. Door de veelheid en diversiteit van het aanbod en het verschil in prijzen en kwaliteit isde markt niet altijd transparant. Daardoor is de werking van deze markt niet altijdoptimaal.

5 Samenvatting en conclusies

In dit hoofdstuk hebben we de hoger onderwijsstelsels van vijf landen beschreven. Bij de beschrijving van deze stelsels hebben we met name aandacht besteed aan de(on)mogelijkheden tot marktwerking. We hebben ons daarbij geconcentreerd op demarktstructuur van het hoger onderwijs in de diverse landen, de mogelijkheden die deinstellingen van hoger onderwijs hebben tot het maken van een eigen beleid en dedoorzichtigheid van de markt. Daarnaast hebben we het initiële hoger onderwijs gescheiden van het post-initiële hoger onderwijs. In vier van de vijf onderzochte landen is de marktstructuur van het initiële hoger onder-wijs niet open. Zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Duitsland en Nederland is detoetreding van aanbieders op de markt gereguleerd. Dit gebeurt enerzijds via de erken-


ning en accreditatie van het onderwijs, anderzijds via de verdeling van de overheidssub-sidies voor het hoger onderwijs. Hoewel het in Frankrijk relatief eenvoudig is nieuweinstellingen op te richten, is de marktstructuur toch gesloten omdat het aanbod vannationaal erkende opleidingen, evenals in Nederland en Duitsland, strak gereguleerd is.Het enige stelsel met een open marktstructuur is het hoger onderwijsstelsel in de staatMichigan. In deze Amerikaanse staat mag iedereen elke denkbare hogere opleidingaanbieden. Om echter geaccrediteerde opleidingen aan te kunnen bieden en om inaanmerking te komen voor overheidssubsidies moeten instellingen ook in Michigan aanbepaalde voorwaarden voldoen. Daarnaast is de toegang tot de markt voor studenten in het Verenigd Koninkrijk beperkt.De instellingen krijgen slechts een beperkt aantal studieplaatsen bekostigd door hetministerie van onderwijs. Aangezien dit aantal lager is dan de vraag selecteren de instel-lingen aan de poort. De best aangeschreven instellingen hanteren daarbij de strengstecriteria. Je kunt dit typeren als concurrentie op basis van kwaliteit. Alhoewel eendergelijke selectie aan de poort ook in Michigan plaatsvindt, is er door de differentiatie incollegegeld en de vrije toetreding van aanbieders plaats voor elke student. Dit leidtechter wel tot grote kwalitatieve verschillen in Bachelor diploma’s. De concurrentie vindtniet alleen plaats op basis van kwaliteit maar ook op basis van prijs. In Frankrijk selec-teert slechts een deel van de instellingen aan de poort. Deze instellingen zijn gewild doorstudenten vanwege de betere kansen op de arbeidsmarkt. Studenten die niet door deselectie heen komen vinden een plek aan één van de andere instellingen. In tegenstellingtot Michigan loopt de kwaliteit van die instellingen niet (ver) uiteen.

In elk land, behalve Michigan, is de hoogte van het collegegeld vastgesteld door deoverheid. De collegegelden zijn uniform geregeld, zowel naar instelling als naar opleidingen variëren van geen, Frankrijk en Duitsland, tot duizend Engelse ponden in het VerenigdKoninkrijk. De instellingen hebben geen mogelijkheden zich hierin te onderscheiden. De ministers beroepen zich daarbij vooral op het argument van toegankelijkheid van hetstelsel. Opmerkelijk daarbij is dat in het Verenigd Koninkrijk de collegegelden weergelijkgeschakeld zijn, nadat de instellingen een aantal jaren de mogelijkheid hadden dezezelf vast te stellen.

In Duitsland en Frankrijk zijn er nog beperkingen met de bestedingen van de overheids-subsidies. Waar in het Verenigd Koninkrijk, Michigan en Nederland de instellingen desubsidies als lump sum krijgen uitgekeerd, zijn ze in Duitsland veelal geoormerkt. In Frankrijk betaalt het ministerie van onderwijs al het personeel direct en verdeelt zij hetpersoneel over de instellingen. De Franse universiteiten en hogescholen zijn derhalvezeer beperkt in het aanstellen van hun eigen personeel. Als we kijken naar de transparantie van de markt constateren we dat het stelsel met hetminste aantal beperkingen tot concurrentie ook het minst doorzichtig is. De veelheid vanaanbieders en het aangebodene in Michigan maakt het moeilijk de kwaliteit van hetgebodene te doorzien. Daarnaast beperkt het systeem van studiefinanciering, dat deelsafkomstig is van de instellingen, het zicht op de werkelijke hoogte van het collegegeld.Dit levert in totaal een zeer ondoorzichtige prijs-kwaliteit verhouding op. De meergereguleerde markten, met minder marktwerking, zijn doorzichtiger. In die zin lijktafnemende transparantie een effect van marktwerking te zijn. Deze conclusie lijktgerechtvaardigd ook als we kijken naar de markten voor post-initieel hoger onderwijs.


In het post-initiële hoger onderwijs, vooral van het tweede type, is veel meer sprakevan marktwerking dan in het initiële hoger onderwijs. Niet alleen is de marktstructuurin de meeste stelsels opener, ook hebben de instellingen meer vrijheden hun eigenbeleid te bepalen. Zo bepalen de instellingen zelf wie zij toelaten tot de opleiding,zonder dat op macroniveau het aantal studieplaatsen is gerantsoeneerd. De toegangis niet beperkt, zolang de studenten bereid zijn het gevraagde collegegeld te betalen.Omdat de instellingen voor de programma’s geen of veel minder subsidies van denationale overheden ontvangen, liggen de collegegelden relatief hoog en lopen zijuiteen tussen instellingen en opleidingen. De openheid van de marktstructuur lijktechter wel ten koste te zijn gegaan van de transparantie. Door de gevarieerdheid vanhet aanbod tegen variërende prijzen is de prijs-kwaliteit verhouding van hetgebodene voor de student niet direct zichtbaar. Derhalve is in veel stelsels de marktvoor post-initieel hoger onderwijs ondoorzichtiger dan die voor initieel hoger onder-wijs.

We zien dus dat in elk stelsel de overheid het publieke belang van het hoger onder-wijs in de gaten houdt. Het voornaamste instrument dat zij hierbij gebruikt, is hetsubsidiëren van een aantal of alle instellingen van hoger onderwijs. Ook worden inalle landen de studenten financieel ondersteund om de toegang tot het hoger onder-wijs te waarborgen. In elk land, behalve in Michigan, probeert de overheid de kwali-teit van het hoger onderwijs te borgen. Dit gebeurt hetzij door middel van landelijkeaccreditatie van instellingen en/of studie programma’s, hetzij door het centraalvastleggen van richtlijnen waaraan studieprogramma’s moeten voldoen. Deze maatre-gelen hebben als bijkomend effect dat de markt voor initieel hoger onderwijs enigs-zins doorzichtig blijft. We zien ook dat concurrentie op basis van kwaliteit vrijwel nergens voorkomt. InMichigan wordt op basis van prijs of prijs-kwaliteit verhouding geconcurreerd. InNederland, Duitsland en Frankrijk is concurrentie op basis van kwaliteit, ten delevanwege regelgeving, niet mogelijk, ten dele voor de instellingen niet echt lonend. InDuitsland is profilering via het onderwijsaanbod door regelgeving niet mogelijk, inFrankrijk is de markt te ondoorzichtig. In Nederland zijn de kwaliteitsverschillenbeperkt en bevat het huidige systeem nauwelijks (financiële) prikkels om op kwaliteitte concurreren. Slechts in het Verenigd Koninkrijk concurreren de instellingen metelkaar om de beste studenten. De oude universiteiten hebben een naam hoog tehouden, met name op het gebied van onderzoek, en proberen dat te doen door alleende beste studenten toe te laten aan hun instelling. De overheid staat deze selectieaan de poort ook toe. Deze selectie gaat evenwel ten koste van de algemene toegan-kelijkheid. Omdat er minder studieplaatsen worden gefinancierd dan er belangstellen-den zijn, valt een deel van de potentiële studenten buiten de boot.

Als laatste willen we wijzen op de relatie die lijkt te bestaan tussen de marktstructuuren de transparantie van de markt voor hoger onderwijs. Zowel bij het initiële als post-initiële hoger onderwijs treffen we aan dat hoe opener de marktstructuur is des teminder doorzichtig de markt is. De vrije toetreding van aanbieders die daarnaast ooknog vrij zijn in het bepalen van het opleidingenaanbod, bijvoorbeeld naar richting,maakt dat er een veelheid aan opleidingen wordt aangeboden die het lastig maaktvoor de student de markt te overzien. Opleidingen met vrijwel dezelfde inhoudworden onder andere namen aangeboden en ook tegen verschillende prijzen zonder


dat het de student op voorhand duidelijk is dat de prijsverschillen gerechtvaardigd zijnin termen van kwaliteit. Alhoewel dit de marktwerking niet belemmert, is het resultaatvan deze marktwerking niet optimaal.


Literatuur

Barr, N. 1998. The Economics of the Welfare State. Oxford University Press, Oxford, thirdedition.

Bartlett, W. & LeGrand, J. 1993. ‘The Theory of Quasi-Markets’ in: LeGrand, J. & Bartlett, W. (eds.), Quasi-marketsand social policy, London. p13-34.

Boezerooy, P. 1999.

Higher education in the Netherlands, Country report CHEPS Higher EducationMonitor, Enschede.

Commissie Cohen. 1998. Markt en Overheid. Eindrapport van de MDW-werkgroep, Ministerie vanEconomische Zaken, Den Haag, (http://www.minez.nl/nota/meo/meo.htm).

Hendrikse, G.W.J. 1998. Moderne organisatietheorieën. Academic Service, Schoonhoven.

Jongbloed, B., J. Koelman. 1999. Collegegelden en studieleningen: Een scenariostudie naar meer differentiatie inhet Nederlandse hoger onderwijs, Uitgeverij Lemma, Utrecht.

Jongbloed, B.W.A., J.J. Vossensteyn. 1999. Onderwijs, onderzoek en inkomsten in negen universitaire stelsels. CHEPS,Enschede.

Kaiser, F., P. van der Meer, J. Beverwijk, A. Klemperer, B. Steunenberg, A. vanWageningen. 1999.

‘Market type mechanisms in higher education: A comparative analysis of theiroccurrence and discussions on the issue in five higher education systems’,CHEPS-Higher education monitor, Thematic report VI, Enschede.

Koelman, J.B.J. 1998. ‘The funding of universities in the Netherlands: Developments and trends’,Higher Education, Vol. 35, pp. 127-141.

Milgrom, P. & Roberts, J. 1992. Economics, Organization and Management. Prentice Hall, Englewood Cliffs.

Oosterbeek, H. 1998. ‘Innovative Ways to Finance Education and Their Relation to Lifelong Learning’,Education Economics, Vol. 6, No. 3, pp.219-251.


12 De post-initiële markt

W.A. Houtkoop1

De markt van het post-initiële onderwijs is omvangrijk en zal in het kader van het

levenslang leren nog toenemen. Dit artikel beperkt zich tot werkgerichte opleidingen

welke door werkende volwassenen (16-65 jaar) gevolgd worden. Het ging in 1999 om 3,3

miljoen werkenden die één of meer opleidingen volgden. Het bedrag dat daarmee was

gemoeid bedroeg rond de vijf miljard gulden. Het is een markt die duidelijk groeit.

Opleidingen zijn meestal vakinhoudelijk van aard en worden vooral gevolgd om de

huidige functie te handhaven. Opvallend is het relatief grote aandeel oudere werkne-

mers dat deelneemt; pas na het vijftigste levensjaar is er duidelijk sprake van een

afname in de deelname. De markt wordt duidelijk gedomineerd door de private sector;

bedrijven en commerciële aanbieders nemen tweederde van de markt voor hun

rekening, publieke aanbieders (hoger onderwijs, ROC’s) moeten met 12% genoegen

nemen. Werkgevers zijn een belangrijke motor voor het volgen van opleidingen; zij

nemen vaak het initiatief, vergoeden bijna volledig de directe opleidingskosten en zijn

ook genereus als het gaat om het ter beschikking stellen van (werk)tijd.

Het overheidsbeleid ten aanzien van de markt van levenslang leren voor werkenden is

terughoudend, het wordt vooral gezien als een zaak van werkgevers en werknemers.

Wel wordt in toenemende mate gebruik gemaakt van indirecte maatregelen zoals fiscale

1 W.A. Houtkoop is directeur van het Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs enVolwasseneneducatie. Het Kenniscentrum is verbonden aan de universiteit van Amsterdam. Hij heeftuitgebreide onderzoekservaring op de terreinen van beroepsonderwijs, volwassenenonderwijs enscholing en publiceerde boeken en artikelen op deze terreinen.


faciliteiten om scholing te bevorderen. Daarin verschilt Nederland van de

Scandinavische landen, waar de overheid een veel directere bemoeienis heeft met de

scholing van werkenden.

1 Inleiding

Dit hoofdstuk gaat in op de markt van het post-initiële onderwijs en dan met name op descholing van werkenden. Het is in de context van deze bundel een bij uitstek interessantterrein omdat in het post-initiële traject marktwerking eerder regel dan uitzondering is.Het is ook een terrein waar de discussie over de verhouding tussen publieke en privateaanbieders en de (eventuele) rol van de overheid zeer actueel is. Het is duidelijk dat levenslang leren steeds meer een noodzaak zal worden. Uit dit hoofd-stuk zal blijken dat het in veel gevallen ook al een realiteit is. Het belang van het post-initiële traject binnen het totale educatieve bestel neemt daarmee toe. En dat geeft eenextra impuls aan de discussie over marktwerking binnen het educatieve bestel.

In het navolgende wordt kort iets gezegd over de voornaamste gegevensbron voor dithoofdstuk; de Monitor Post-initieel van het Max Goote Kenniscentrum. Vervolgens komenin de volgende paragrafen de deelname aan scholing door werkende volwassenen aan deorde, de aard en inhoud van die opleidingen, de redenen waarom ze worden gevolgd ende manieren waarop de context van het werk van invloed is op het volgen van opleidin-gen. Tevens wordt aandacht besteed aan de kenmerken van werkende volwassenen diedergelijke opleidingen volgen. Vervolgens wordt dieper ingegaan op de aanbieders vanopleidingen en dan met name op de verhouding tussen publieke en private aanbieders.Paragraaf 8 biedt een ruime samenvatting van de Nederlandse resultaten, waarna inparagraaf 9 wordt getracht om het patroon van vraag en aanbod op de post-initiëlemarkt nader te karakteriseren en dit te vergelijken met een aantal buitenlandse voorbeel-den.

2 De Monitor Post-initieel

Hoewel het belang van levenslang leren algemeen wordt onderkend, is het altijd weeropvallend te constateren hoe weinig informatie er feitelijk voorhanden is. Het is geentypisch Nederlands fenomeen, ook in het buitenland wordt deze observatie regelmatiggemaakt.Wellicht vanwege de onvoldoende kwaliteit van gegevens over deelname aanpost-initieel onderwijs is recent veel gebruik gemaakt van de gegevens van hetInternational Adult Literacy Survey (IALS). Hoewel dat onderzoek vooral gericht was op demeting en verklaring van functionele geletterdheid, is ook veel informatie verzameld overde deelname aan post-initieel onderwijs (Houtkoop & Oosterbeek, 1997; Houtkoop,2000a). Het onderzoek is inmiddels in rond de 20 landen uitgevoerd, Nederland was éénvan de eerste participerende landen. Omdat de Monitor Post-initieel waarover wij straksrapporteren, sterk geïnspireerd was door IALS en omdat de vraagstelling en operationali-satie op veel punten gelijk is, zal in het navolgende ook kort over IALS gerapporteerdworden, met name om ontwikkelingen in deelname te kunnen nagaan. Uiteindelijk werd

IALS in 1994/1995 afgenomen en de Monitor Post-initieel aan het eind van 1999. Om inde leemte aan vooral continue data te voorzien, is het Max Goote Kenniscentrum in hetnajaar van 1999 gestart met de Monitor Post-initieel. Er is een panel samengesteld vanrond de 5000 Nederlanders tussen de 16 en 65 jaar, waarvan het de bedoeling is datdeze op geregelde tijden bevraagd zullen worden op hun deelname aan enigerlei vormvan post-initieel onderwijs. De navolgende gegevens zijn afkomstig van de eersteafname, welke eind 1999 plaatsvond. Centrale vraag is die naar de deelname aan scholing en educatie. In het onderzoek is datop twee manieren benaderd. Aan mensen die werkten en aan mensen die niet werktenmaar wel werk zochten (een relatief kleine groep) is gevraagd of zij cursussen of oplei-dingen volgden gericht op werk of carrière. Omdat scholing van werkenden het centraleperspectief van de eerste afname vormde, is vervolgens uitgebreid op dit type opleidin-gen ingegaan. Mensen die niet werkten of geen werk zochten, is deze vraag dus nietgesteld. Dit kan tot een onderschatting leiden van het percentage van deze populatie datdergelijke cursussen of opleidingen volgt. Aan alle respondenten is eveneens gevraagd ofzij cursussen of opleidingen volgden puur uit persoonlijke interesse. Op deze opleidingenis in de eerste afname minder uitgebreid ingegaan.

3 De onderzoeksgroep van werkende volwassenen

De groep werkenden bestaat voor 59% uit mannen en 41% uit vrouwen. De leeftijdsgren-zen liggen tussen 16 jaar en 65 jaar, de gemiddelde leeftijd is 37 jaar. Van de groepwerkenden is 93% in Nederland geboren. Duidelijk is dat de werkenden iets hoger zijn opgeleid dan de totale populatie. Opvallendis de dominantie van het beroepsonderwijs als vooropleiding. Van deze groep voltooide11% een LBO/VBO-opleiding, 28% een MBO-opleiding en 24% een HBO-opleiding. Ookbinnen de groep die met een andere (hoogste) opleiding eindigde had nog een aantalcontact gehad met het MBO, het ging daarbij om 9% van de totale groep. Van de totalegroep had dus 62% een beroepsopleiding als hoogst voltooide opleiding en had 36% openigerlei wijze deelgenomen aan het MBO. Binnen het MBO waren de meestgevolgderichtingen in volgorde van belangrijkheid: dienstverlening en gezondheidszorg (32%),techniek (31%) en economie (25%). Nog eens 19% van deze groep was nog met eenandere opleiding begonnen, maar had deze niet voltooid. Deelname aan cursussen enopleidingen wordt medebepaald door de arbeidsmarktpositie van mensen. We geven eenkorte karakterisering van die positie. Het merendeel (75%) is op vaste basis werkzaammet een arbeidscontract van onbepaalde duur, 11% is werkzaam als zelfstandige. Deveelbezongen flexibele arbeidsmarkt is nog niet ver doorgedrongen; rond de 13% werktop basis van een arbeidscontract van tijdelijke duur dan wel via een uitzendconstructie.Wat de bedrijfsgrootte betreft, is er geen sprake van een echt dominant patroon. Rond de20% werkt in ‘kleine’ bedrijven met minder dan 10 werknemers, 31% werkt in middel-grote bedrijven met tussen de 10 en 100 werknemers en 43% werkt in grotere bedrijvenmet meer dan 100 werknemers. In Nederland wordt relatief veel parttime gewerkt en dat reflecteert ook in de cijfers.Toch werkt het merendeel fulltime, hier geoperationaliseerd als 36 uur of meer, namelijk65%.



4 Cursussen en opleidingen voor werk of carrière

Het aandeel werkenden dat in het afgelopen jaar een cursus of opleiding volgde tenbehoeve van werk of carrière is groot; 46% volgde één of meer cursussen of opleidingen.De uitdrukking ‘één of meer’ is niet zonder betekenis; van diegenen die een opleidingvolgden, volgde 61% er één, maar 39% twee of meer opleidingen. Het komt er in grotelijnen op neer dat in het jaar voorafgaand aan de afname van de vragenlijst (grofweg in1999) rond de 3,3 miljoen werkenden deelnamen aan één of meer werkgerichte opleidin-gen. Het is altijd lastig om uitspraken te doen over afname of groei als het gaat om dedeelname aan post-initieel onderwijs. Daarvoor is een herhaalde meting nodig, liefst inde vorm van een panel. Het is één van de motieven geweest om deze monitor te starten.Maar de bevraging waarover we hier rapporteren, is sterk geïnspireerd door IALS envraagstelling en operationalisatie zijn in veel gevallen overgenomen uit de IALS achter-grondvragenlijst. Dat maakt een vergelijking in de tijd mogelijk; de IALS resultatendateren van eind 1994, begin 1995, de resultaten van de monitor van eind 1999. Dedeelname aan werkgerichte opleidingen bedroeg in 1994/1995 34%, terwijl dat eind1999 46% bedraagt. Het is duidelijk dat de deelname aan opleidingen voor het werk,aanzienlijk is toegenomen.Keren we terug naar de resultaten van de Monitor Post-initieel. In het navolgende gaanwe eerst in op verschillende opleidingskenmerken. Mensen volgden regelmatig meer danéén opleiding. Om die reden zijn in de navolgende kwantitatieve overzichten en grafieken de gevolgde opleidingen de basis voor de percentages en niet de deelnemers.In grafiek 1 wordt een overzicht gegeven van de inhoud van de gevolgde opleidingen.Vakinhoudelijke cursussen op een veelheid van gebieden voeren de boventoon, gevolgddoor opleidingen rond computertechniek, dataverwerking en tekstverwerking. De weleens gehoorde opmerking dat de hype rond de computercursussen nu wel over is, lijkttoch niet terecht. Het werk blijft steeds veranderende eisen stellen op dit terrein en oplei-den wordt dan regelmatig als oplossing gezien. Opvallend is het relatief grote aandeelvan opleidingen op het terrein van arbo, veiligheid, gezondheid en milieu. Wellicht zijnverscherpte (wettelijke) gezondheids- en milieu-eisen hier debet aan. In het merendeel van de gevallen (62%) wordt de opleiding afgesloten met een certificaatof diploma. Ook hierin toont zich het vakgerichte karakter; voor zover opleidingen meteen diploma of certificaat worden afgesloten, gaat het vooral om vakdiploma’s dan weldiploma’s van de branche (63%), gevolgd door diploma’s van het hoger onderwijs (10%)en - op zeer bescheiden schaal - diploma’s van het MBO of leerlingwezen (3%).

Ook in de aanleidingen die mensen noemen voor het volgen van opleidingen, weerspie-gelt het vakgerichte karakter van de opleidingen, zoals te zien is in onderstaande tabel.

Nieuwe, andere eisen aan de werkmethoden in de huidige functie 29%Nieuwe, andere apparatuur/computers/software in de huidige functie 12%Het verbeteren van de kansen op de arbeidsmarkt 10%Het verhogen van de promotiekansen 8%

Er is nog een grote categorie ‘anders’ (32%) die om nadere analyse vraagt. Los daarvanzijn de meeste opleidingsactiviteiten gericht op ‘bijblijven’ met nieuwe ontwikkelingen(rond de 41%). Activiteiten die gericht zijn op een grote wendbaarheid hetzij binnen hetbedrijf, hetzij daarbuiten, activiteiten die dus gericht zijn op de versterking van de eigenemployability buiten de grenzen van de bestaande functie, nemen een minder groot


aandeel, in totaal rond de 25%. Rond tweederde is daarbij gericht op het eigen bedrijf;men wil de eigen promotiekansen vergroten of heeft een nieuwe functie gekregen. In éénderde van de gevallen wordt de blik naar buiten gericht, op het verbeteren van deeigen kansen op de arbeidsmarkt. Het ‘gewicht’ van de opleidingen kan deels wordenafgemeten aan de diploma’s en daarmee samenhangende civiele effecten die er meebehaald kunnen worden. Maar ook de tijdsinzet geeft een indicatie. Als we de extreemhoge scores (meer dan 1000 uur) buiten beschouwing laten, besteedde de groep die aanopleidingen deelnam, daaraan gemiddeld rond de 120 uur op jaarbasis. Gemiddeldenzeggen echter niet zoveel, omdat de spreiding zeer groot is, vooral door de responden-ten die tijdsintensieve opleidingen volgen. Ondanks het hoge gemiddelde ligt de mediaanbij 40 uur op jaarbasis, evenals de modus. Grafiek 2 geeft wellicht een overzichtelijkerbeeld. Het gaat daar om alle gevolgde cursussen of opleidingen, maar de categorieënvoor de cursusduur zijn gecondenseerd. Daaruit wordt duidelijk dat ruim tweederde vande cursussen 50 uur of minder duurt. Wat nog steeds een aanzienlijke tijdsinvestering is.Veel opleidingen worden gevolgd in het bestek van een korte intensieve periode vanenkele dagen aaneen. Van de opleidingen valt 46% binnen deze categorie. Eén dag(deel)of avond per week over een langere periode, of meerdere dagen/dagdelen per week overeen langere periode worden ook relatief vaak genoemd; respectievelijk in 21% en 13%van de gevallen.

0 5 10 15 20 25 30 35

percentage van het totaal aantal opleidingen

(overige) vakinhoudelijke cursussen

computertechniek, dataverwerking,tekstverwerking

arbo, veiligheid, gezondheid, milieu

mamagement/leidinggeven

communicatie en samenwerking

marketing en verkoop

financieel beheer

vreemde taal/talen

(beter leren) lezen en schrijven

secretariele beroepen

iets anders

Grafiek 1verdeling van gevolgde opleidingen naar inhoud, werkenden 16-65, gewogen

bron: MGK monitor post-initiëel


Een belangrijke (markt)vraag is altijd welke nu de instanties zijn, die de opleidingenaanbieden. In grafiek 3 is dat weergegeven, waarbij de weinig genoemde categorieëngemakshalve onder de categorie ‘anders’ zijn geplaatst, een categorie die trouwens nogom nadere analyse vraagt. Duidelijk is de dominantie van de private over de publiekesector. De private sector wordt aangevoerd door de commerciële opleidingsaanbieders,welke sowieso de grootste marktpartij zijn, gevolgd door de opleidingsactiviteiten vanafzonderlijke bedrijven en branches. Zij nemen ruim tweederde (68%) van het aanbodvoor hun rekening. De publieke sector, aangevoerd door het hoger onderwijs en gevolgddoor de regionale opleidingscentra (ROC’s), moet met 12% genoegen nemen, terwijl rondde 20% niet in een van deze categorieën valt. Uit een eerste analyse van deze categorie‘overige’ blijkt, dat dit niet tot principieel andere dan de hier gepresenteerde resultatenleidt.Cijfers over deelname aan scholing moeten altijd met enige voorzichtigheid geïnter-preteerd worden. Dat geldt nog sterker voor vergelijkingen in de tijd. Toch is er wel enigeindicatie of het marktaandeel van bijvoorbeeld de BVE-instellingen is toegenomen. In1994 becijferde Vrancken dat het marktaandeel van publieke instellingen (exclusief hethoger onderwijs) rond de 7% beliep en de veronderstelling was dat BVE-instellingendaarvan een substantieel deel voor hun rekening namen. Dat zou er op duiden dat hetrelatieve aandeel van deze publieke instellingen nauwelijks is toegenomen, maar dat zewel zijn meegegroeid met de absolute groei van de post-initiële markt.

60

50

40

30

20

10

0

cursusduur in uren

0-10 11-50 51-100 101-250 251-500 501-999 1000 of meer

Grafiek 2Verdeling van de cursusduur in uren (werkend, 16-65 jr., gewogen)



5 De relatie tussen werk en opleiding

Het gaat hier om mensen die betaald werk doen en om opleidingen die gericht zijn opwerk of carrière. Om die reden zijn een aantal vragen gesteld die direct op de relatietussen opleiding, werk en werkgever ingaan. Zo blijkt in de helft van de gevallen dewerkgever het initiatief voor het (laten) volgen van een opleiding te hebben genomen.Opvallend is het grote aandeel van de directe opleidingskosten dat de werkgever voorzijn rekening neemt. In 84% van de gevallen betaalt de werkgever die kosten volledig(met tegenwoordig een flinke subsidie), in 12% van de gevallen neemt de werknemer dekosten voor zijn rekening en heel zelden delen werkgever en werknemer de kosten (2%),meestal in de vorm van een fifty/fifty verdeling. In enkele gevallen (10%) moet men (eendeel van) de cursuskosten terugbetalen bij vertrek. Het percentage dat men moet terugbe-talen is uiteraard afhankelijk van de tijd dat het geleden is sinds men de opleiding volgde.Wellicht belangrijker in investeringstermen is de vraag of de werkgever ook (werk)tijd terbeschikking stelt. Daar zien we een iets ander beeld met nog steeds een genereuze rolvoor de werkgever; in 67% van de gevallen wordt die mogelijkheid wel geboden, hetzijvolledig binnen werktijd (44%), hetzij deels binnen werktijd (23%). Als de opleiding deelsin werktijd kan worden gevolgd, gaat het meestal om de helft of meer dan de helft van detijdsinvestering. Je kunt je nog afvragen of de minderheid (33%) welke de opleiding in deeigen tijd volgde, daarvoor nog op enigerlei wijze compensatie kreeg. Dat was nauwelijkshet geval. Tien procent van de thuisstudeerders kreeg compensatie in de vorm van vrijeuren, 8% kreeg (een deel van) de tijd vergoed bijvoorbeeld in de vorm van overwerk. Maar het algemene beeld is dat werkgevers ruime bijdragen leveren aan de opleiding vanhun werknemers en in veel gevallen ook de motor lijken te zijn achter de opleidings-activiteiten van hun werknemers.

Commerciële organisatie40%

Anders20%

ROC4%

Hoger onderwijs8%

Grafiek 3Aanbieders van opleidingen (werkenden, 16-65 jr, gewogen)

Eigen bedrijf/werkgever branche28%


6 Deelnemerskarakteristieken

Als het gaat om deelname aan werkgerichte cursussen, zien we geen verschil tussenmannen en vrouwen, tenminste als we ons beperken tot de hoofdvraag of men al danniet een dergelijke cursus heeft gevolgd. De relatie tussen leeftijd en deelname aan oplei-dingen toont een minder vertrouwd beeld dan we in het algemeen gewend zijn (zie ookgrafiek 4). Weliswaar is er een significant verband in die zin dat oudere leeftijdscatego-rieën minder deelnemen, maar het omslagpunt ligt relatief laat (rond de 50 jaar) en ookvoor de oudere groepen geldt dat zij nog regelmatig deelnemen. Tot het zestigste levens-jaar is er nog sprake van een deelnamepercentage van rond de 35%. Wellicht verklaarthet feit dat het hier om (ook oudere) werkenden gaat, deze actieve houding. Het is duide-lijk dat de opleidingstop niet aan het begin van de carrière ligt, maar begint na het vijfen-twintigste levensjaar en min of meer doorgaat tot het vijftigste. In die zin lijkt hetconcept van levenslang leren ook steeds meer een realiteit te worden, in ieder geval bijdeze werkgerelateerde opleidingen. De relatie tussen vooropleiding en deelname aanopleidingen is (zoals gewoonlijk) sterk en significant (zie grafiek 5). Hoe hoger devooropleiding, hoe meer er wordt deelgenomen, met een afvlakken van dat effect op dehoogste opleidingsniveaus. Wat opvalt is, dat zowel op het niveau van het secundair alshet tertiair onderwijs, de deelname van respectievelijk MBO- en HBO-abituriënten relatiefhoog is, vergeleken met HAVO/VWO respectievelijk het wetenschappelijk onderwijs. Voorhet MBO hebben we de relatie tussen vooropleiding en deelname aan opleidingen nogeens naar richting trachten te differentiëren. Tussen de drie meestgevolgde opleidings-richtingen zien we echter geen significant verband met opleidingsbereidheid.

60

50

40

30

20

10

0

leeftijd

16-20 21-25 26-30 31-35 36-40 41-45 46-50 51-55 56-60 61-65

Grafiek 4Deelname aan werkgerichte opleidingen per leeftijdscategorie (werkend, 16-65 jr., gewogen)



De werksituatie is medebepalend voor de beslissing om opleidingen te gaan volgen,zeker als het om opleidingen gaat die op werk of carrière gericht zijn, en waar derandvoorwaarden (tijd, geld) sterk beïnvloed worden door de werksituatie. Zonderverwijzing vermelden we dat de aanstelling in tijdelijke dienst met uitzicht op vast werkde hoogste opleidingsintensiteit met zich meebrengt (58%). Wellicht gaat het om verschil-lende vormen van introductietraining. De opleidingsintensiteit van werknemers met eenvaste aanstelling bedraagt rond de 50%. Met rond de 30% nemen de verschillendevormen van tijdelijke arbeidscontracten de derde plaats in, ongeveer dezelfde positie alsde zelfstandige ondernemers. De relatie tussen opleiding en bedrijfsgrootte is al vakeraangetoond en lijkt een constante in dit veld. Zonder verwijzing vermelden we dat ookvoor deze groep geldt dat in de grotere bedrijven beduidend meer geschoold wordt danin de kleinere.

7 Publieksgroepen van publieke en private aanbieders

In hoeverre trekken de private en publieke sector (en daarbinnen de afzonderlijke instel-lingen of werksoorten) verschillende publieksgroepen aan? In het navolgende beperken

60

50

40

30

20

10

0

Geen

volto

oid

eopleid

ing

Lager o

nderw

ijs

Lager

bero

epso

nderw

ijs

Mid

elbaar alg

emeen

mid

delb

aarbero

epso

nderw

ijs

Hoger alg

emeen

of V

W

Hoger

bero

epso

nderw

ijs

Weten

schap

pelijk

onderw

ijs

vooropleiding

Grafiek 5Deelname aan werkgerichte opleidingen en vooropleiding (werkend, 16-65 jr., gewogen)



Grafiek 6Verdeling van aanbieders van opleidingen (werkenden, 16-65 jr, gewogen)

we ons tot de ‘bekende’ categorieën publiek en privaat. De categorie ‘anders’ wordt hierdus buiten beschouwing gelaten (zie ook paragraaf 4). De private aanbieders bestaan uitde categorieën ‘commerciële organisatie’ (inclusief de kleine categorie ‘producent/dealerapparatuur’) en ‘bedrijf en branche’. De publieke aanbieders bestaan uit de categorieën‘hoger onderwijs’ en ‘ROC’. In grafiek 6 staat de verdeling van de aanbieders over degevolgde opleidingen met daarin doorgevoerd de hiervoor vermelde aanpassingen.Beperken we ons tot de twee eerdergenoemde categorieën dan verdeelt de deelname aanwerkgerichte opleidingen zich voor 85% over de private en voor 15% over de publiekesector. De overmacht van de private aanbieders is (uiteraard) weer zichtbaar. Binnen deprivate aanbieders domineren de commerciële aanbieders, binnen de publieke aanbiedersis het marktaandeel van het hoger onderwijs ruim twee keer zo groot als dat van deROC’s.

Kijken we alleen naar het verschil in clientèle tussen publieke en private aanbieders, danzijn er weinig verschillen tussen mannen en vrouwen, al is er een lichte tendentie datvrouwen wat meer gebruik maken van de publieke voorzieningen. De relatie met leeftijdlaat een weinig consistent beeld zien met één uitzondering; de jongeren (23-25 jaar)maken duidelijk meer dan gemiddeld gebruik van publieke voorzieningen. Kijken we naarde vooropleiding van de deelnemers, dan is het opvallend dat juist de hoogst geschool-den (HBO- of WO-achtergrond) relatief het meest gebruik maken van publieke voorzienin-gen. Hoe kunnen we nu de publieksgroepen van de vier groepen aanbieders nader karak-teriseren? We beperken ons opnieuw tot sekse, leeftijd en vooropleiding. Tussen mannen

Commerciële organisatie50%

ROC5%

Hoger onderwijs10%

Bedrijf/branche35%


en vrouwen bestaat er nauwelijks verschil waar het de deelname aan verschillende typenaanbieders betreft. Leeftijd toont een gevarieerder beeld. In grafiek 7 hebben we gepro-beerd weer te geven uit welke leeftijdsgroepen verschillende aanbieders meer dan gemid-deld rekruteren, met andere woorden op welke leeftijdsgroepen ze een specifiekeaantrekkingskracht (of juist gebrek daaraan) hebben.

Hierbij moet dus bedacht worden dat dit niks zegt over de absolute aantrekkingskracht;de verdeling over de aanbieders die we eerder vermeldden. Eerder zagen we dat ROC’seen klein marktaandeel hebben als het om werkgerichte opleidingen voor werkendevolwassenen gaat. Voor zover ze volwassen deelnemers aantrekken, is dat vooral onderde jongere leeftijdscategorieën (16-25 jaar). Opvallend is de relatief geringe aantrekkings-

-15

-10

-5

0

5

10

15

Commerc Org bedrijf hoger ond ROC

16-20 21-25 26-30 31-35 36-40 41-45 46-50 51-55 56-60 61-65

Grafiek 7Aanbieders en leeftijd (weergave t.o.v. gemiddelde, resp werkend, 16-65 jr., gewogen)



kracht van ROC’ s voor de groep van 31-35 jaar, mensen die in het algemeen al enige tijd(in hun eerste baan?) werken. Het hoger onderwijs rekruteert ook meer dan gemiddeldonder jongeren (21-25 jaar) maar ook onder de groep van 41-50 jaar. Bij de opleidingenwelke door bedrijven worden verzorgd springen twee groepen in het oog die meer dangemiddeld van de opleidingen van deze aanbieder gebruik maken; jongeren (21-30 jaar)en ouderen (51-55 jaar). De aanbieders met het grootste marktaandeel tenslotte, decommerciële organisaties, rekruteren meer dan gemiddeld uit de middengroep van 31-40jaar. In grafiek 8 wordt de relatie met de vooropleiding van de deelnemers weergegeven.Publieke aanbieders zijn ‘exclusiever’ als je kijkt naar de groepen met een verschillendevooropleiding waaruit ze meer dan gemiddeld rekruteren: de ROC’s vooral uit mensenmet een LBO- of MBO-achtergrond, het hoger onderwijs vooral uit mensen met een HBO-of WO-achtergrond. Vooropleidingseisen spelen daarbij uiteraard een belangrijke rol,maar het geeft toch te denken dat de publieke voorzieningen, als het om volwassendeelnemers gaat, geen breder publiek aan zich weten te binden. De commerciële organi-saties zijn veel minder ‘kieskeurig’ en rekruteren ‘gemiddeld’ uit alle vooropleidings-niveaus. Bij bedrijven is ook zoiets zichtbaar, zij het dat de mensen met lagere oplei-dingsniveaus (tot en met MBO) iets oververtegenwoordigd lijken te zijn. Dat zou op zicheen gunstig signaal zijn, gegeven de regelmatig gedane observatie in eerder onderzoekdat deelname aan bedrijfsopleidingen in termen van sociale achtergrond vaak scheef isverdeeld.

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

Commerc Org bedrijf hoger ond ROC

lager onderwijs lbo mavo mbo havo/vwo hbo wo

Grafiek 8Aanbieders en vooropleiding deelnemers (weergave t.o.v. gemiddelde, resp werkend, 16-65 jr., gewogen)


8 De Nederlandse situatie samengevat

In dit hoofdstuk is een beeld gegeven van de op werk en carrière gerichte opleidingendie door werkende volwassen Nederlanders werden gevolgd, aan de vooravond van hetjaar 2000. De gegevens zijn ontleend aan de eerste afname van de Monitor Post-initieelvan het Max Goote Kenniscentrum. Met deze monitor wordt de deelname aan post-initieelonderwijs in de komende jaren in kaart gebracht. De deelname aan opleidingen van dezegroep is indrukwekkend; 46% nam in het jaar, voorafgaand aan het onderzoek, deel aanéén of meer opleidingen. Ten opzichte van 1994/1995 is er sprake van een duidelijkestijging van 34% naar 46%. In dat opzicht is er zeker sprake van een versterking van hetlevenslang leren en van een groei van de post-initiële markt. Het gaat vooral om vak-inhoudelijke opleidingen met nog steeds een relatief groot aandeel aan opleidingen rondcomputertechniek en dataverwerking. Het merendeel van de opleidingen is gericht op dehuidige functie. Versterking van de eigen employability is als motief minder belangrijk.Eerder is er sprake van een ‘defensieve’ opvatting van levenslang leren, waarbij leren ervooral op is gericht de eigen positie te handhaven in het licht van de nieuwe eisen diedaaraan worden gesteld. Voor de meeste deelnemers ligt de opleidingsinspanning rondde 40 tot 50 uur op jaarbasis. Onder de aanbieders domineert de private sector, aange-voerd door de commerciële aanbieders van opleidingen en gevolgd door de bedrijven ende branches. Zij nemen tweederde van de markt voor hun rekening. De publieke sectormoet met 12% genoegen nemen, met het grootste aandeel voor het hoger onderwijs. Het werk is een belangrijke motor voor het volgen van opleidingen. Vaak nemen werk-gevers het initiatief en zij betalen ook meestal de directe opleidingskosten. Interessanterin investeringstermen is het feit dat werkgevers ook redelijk genereus zijn in het terbeschikking stellen van werktijd of het compenseren van de (vrije) tijd van de werk-nemer. Gekoppeld aan de gemiddelde tijd die werknemers aan scholing besteden, gaathet om zeer grote bedragen die werknemers in het kader van levenslang leren terbeschikking stellen. In 1993 ging het om 3,5 miljard voor directe en indirecte opleidings-kosten (Waterreus, 1997), rekening houdend met de stijging in deelname sindsdien, zouhet nu om een bedrag van rond de 5 miljard gaan. Werkgevers lijken dus vaak dedrijvende kracht te zijn achter opleidingsactiviteiten. Veel werknemers zijn actief als hetom opleiden gaat, maar wellicht eerder vanuit de al genoemde defensieve opvatting; hetbehouden en versterken van de bestaande positie. Uit een karakterisering van de groepdeelnemers aan opleidingen blijken weinig verschillen tussen mannen en vrouwen. Opdat punt lijkt de kloof gedicht, al gaat het hier alleen om deelname ‘sec’. Verschillen inopleidingsrichting kunnen nog steeds bestaan, maar zijn in het kader van dit artikel nietonderzocht. Het bekende leeftijdseffect - ouderen nemen minder deel dan jongeren -treedt wel op, maar het omslagpunt lijkt later te liggen dan in eerder onderzoek. Pas nahet vijftigste levensjaar is er duidelijk sprake van een afname in deelname. De relatietussen vooropleiding en deelname is, zoals gewoonlijk, sterk en significant. Hier valtvooral de sterkere opleidingsoriëntatie van mensen met een achtergrond in het beroeps-onderwijs op. Zijn bepaalde soorten instellingen nu ‘extra’ aantrekkelijk voor bepaaldegroepen? ROC’s rekruteren meer dan gemiddeld onder jongeren en onder mensen meteen LBO- of MBO-achtergrond. Het hoger onderwijs heeft een grotere aantrekkingskrachtvoor jongeren en voor de groep van 41-50 jaar. Zij rekruteren sterk onder mensen meteen WO- of HBO-achtergrond. Het lijkt er op dat de publieke voorzieningen een watexclusief rekruteringsgebied hebben. De commerciële organisaties rekruteren uit alleleeftijdsgroepen, maar zij zijn sterk in de middengroep van 31-40 jaar. Ook in termenvan de vooropleiding van de deelnemers zijn zij weinig kieskeurig, zij rekruteren uit alle


niveaus. Hetzelfde geldt in grote lijnen voor de bedrijven, zij het dat deze iets sterkerrekruteren uit de lagere opleidingsniveaus, op zich een gunstig signaal. Wat de leeftijds-groepen betreft, zijn de bedrijven sterk onder jongeren (23-30 jaar) en onder ouderen(51-55 jaar). In het algemeen hebben de commerciële organisaties en de bedrijven duseen ‘democratischer’ recruteringspatroon.

De basis van deze gegevens wordt gevormd door een bevraging van de Nederlandseberoepsbevolking. Wat hiermee in kaart wordt gebracht, is het perspectief van de (niet)deelnemer, hoe kijkt de Nederlandse beroepsbevolking tegen opleidingen aan, welkeervaringen heeft ze daarmee. Eventuele institutionele arrangementen, zoals bijvoorbeeldoverheidsinterventies, komen in dat perspectief niet aan bod. In het algemeen wordt descholing van werkenden gezien als een zaak van werkgevers en werknemers, met veelkenmerken van een markt. Een nadeel van de marktwerking is dat geschoolde werknemers weggekocht kunnenworden door andere bedrijven, die daardoor niet voor de kosten van de scholing hoevenop te draaien (‘poaching’). Om dit tegen te gaan zijn in veel bedrijfssectoren, als onder-deel van collectieve overeenkomsten tussen de sociale partners, zogenaamde O&O-fondsen (ontwikkelings- en opleidingsfondsen) opgericht. De fondsen worden gevuld metbijdragen uit de bedrijven in de betreffende sector (meestal rond 0,5% van de loonsom)en de middelen worden (onder andere) gebruikt voor de scholing van werknemers in diesector. Deze vorm van zelfregulering is omvangrijk in financiële termen; in 1997 ging hetom rond de 600 miljoen op jaarbasis (Waterreus, 1997).Maar ook de overheid intervenieert in de markt, bijvoorbeeld om onderinvestering inscholing tegen te gaan, levenslang leren te bevorderen of extra aandacht te besteden aanachtergestelde groepen. Vooral recent wordt daarbij gebruik gemaakt van belastingfacili-teiten. Belastingfaciliteiten op het terrein van onderwijs en scholing zijn meestal eenverborgen deel van de publieke financiering, maar de omvang kan zeer omvangrijk zijn.Waterreus (1999) becijferde een totaalbedrag van 2 miljard gulden. Grote posten zijnbijvoorbeeld de fiscale faciliteit voor het leerlingwezen en de btw-vrijstelling voor hetreguliere onderwijs. Maar fiscale faciliteiten zijn vooral zichtbaar op de markt van descholing van volwassenen. We noemen een aantal elementen: extra aftrek scholings-kosten van bedrijfswinst voor vennootschapsbelasting, afdrachtvermindering voorscholingskosten in de non-profit sector, aftrek van studiekosten als beroepskosten,vrijstelling van werkgeversbijdrage aan studiekosten en btw-vrijstelling van particuliereopleidingen. In het algemeen richten de faciliteiten zich vooral op de werkgever. Recenten wellicht het meest ‘gericht’ is de extra aftrek scholingskosten van bedrijfswinst voorvennootschapsbelasting. In recente aanpassingen van de regeling worden scholing inkleine bedrijven en de scholing van oudere werknemers extra gefaciliteerd. De gevolgenvan de nieuwe belastingwetgeving zijn nog niet te overzien, maar de overheidsstimule-ring van de scholing van werkenden blijft hoog op de politieke agenda. Zo wordt ook ditjaar weer getracht om in het kader van de cao-onderhandelingen looneisen af te ruilentegen belastingfaciliteiten. Een discussie waarin de overheid zich niet onbetuigd laat.

Als het om de scholing van werkenden gaat, kan voor Nederland het volgende ‘model’worden geschetst. Het is in principe een zaak van werkgevers en werknemers, waarbij ersprake is van een relatief vrije markt van vragers en aanbieders. Met name aan de vraag-kant zijn er echter vele beperkingen. Scholing varieert per sector en bedrijfsgrootte.Bedrijven zijn selectief in de keuze van deelnemers waarop de opleidingsinspanningenzich richten. Bedrijven, veelal in samenspraak met georganiseerde werknemers, organise-



ren zich op sectorniveau om de risico’s van opleidingsinspanningen te spreiden. En deoverheid tracht bedrijven door middel van belastingfaciliteiten te ‘verleiden’ tot meer oftot meer specifieke opleidingsinspanningen. In het laatste geval gaat het vooral om eencorrectie op de marktwerking die er toe leidt dat er in kleinere bedrijven minder wordtgeschoold en er voor oudere werknemers minder scholingsmogelijkheden zijn c.q. mindergebruikt worden. Hoe verhoudt dit model zich tot een aantal buitenlandse voorbeelden?

9 De Nederlandse situatie in internationaal perspectief

Uit allerlei internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat Nederland een middenpositieinneemt, zowel als het gaat om deelname aan het post-initiële traject in het algemeen, alsaan scholing van werkenden in het bijzonder (Literacy in the information age, 2000;OECD Employment Outlook, 1999). Landen die er in de verschillende overzichten uit-springen in termen van hoge deelnamepercentages, zijn Zweden, Denemarken (en meer inhet algemeen de Scandinavische landen) en het Verenigd Koninkrijk. We gaan wat naderop deze drie landen in.

Zweden is in veel opzichten een ideaal land als het gaat om de deelname aan post-initieelonderwijs. Volwassenen nemen, in internationaal vergelijkend opzicht, veel deel aan aller-lei vormen van onderwijs en scholing, zowel binnen als buiten de context van het werk,zowel gericht op persoonlijke ontplooiing als op werk en carrière. Het patroon vandeelname is sterk ‘democratisch’; ouderen en lager opgeleiden nemen weliswaar minderdeel aan scholing dan jongeren en hoger opgeleiden, maar de verschillen zijn veel mindergroot dan in veel andere landen, waaronder bijvoorbeeld Nederland (Literacy in the infor-mation age, 2000).Het is daarom des te opvallender dat juist in Zweden één van de meest omvangrijkepublieke initiatieven op het terrein van het volwassenenonderwijs is gestart (Where arethe resources for lifelong learning, 2000). Jaarlijks wil men het aantal opleidingsplaatsenin het algemene volwassenenonderwijs met 140.000 uitbreiden. Het project is gericht opmensen met een vooropleiding onder secundair onderwijs tweede fase (vergelijk MBO,HAVO of VWO). Zowel werkenden als niet-werkenden kunnen deelnemen, waarbij (voor dewerkenden) de prioriteit ligt bij de laagst geschoolde werknemers in sectoren die geher-structureerd worden. Aanbieders van de opleidingen zijn vooral de gemeentelijke instel-lingen voor volwassenenonderwijs, met een voor dit project aangepast curriculum (meerpraktijk, meer flexibele aanbodsvormen). Kenmerkend is dus dat het gaat om een groot-schalig publiek gefinancierd initiatief om volwassenen (inclusief werkenden) op een hogeralgemeen onderwijspeil te brengen, uitgevoerd door publieke instellingen voor volwasse-nenonderwijs.

Ook Denemarken is een koploper als het om deelname aan scholing gaat. En ook hierspeelt de overheid een centrale rol. Maar in vergelijking met Zweden is het overheids-ingrijpen directer gericht op beroepsonderwijs en scholing. De kern wordt gevormd doorhet publieke arbeidsmarktscholingsysteem (AMU) dat is opgezet om de economischeovergang van landbouw naar industrie te vergemakkelijken. Ook het feit dat de Deenseeconomie relatief sterk is gebaseerd op kleine bedrijven, heeft een sterke overheidsaan-wezigheid gestimuleerd. Er zijn uitgebreide (publieke) scholingsmogelijkheden voorwerkenden en werklozen. Ook de randvoorwaarden zijn genereus; tijdens de scholingkrijgen werknemers een uitkering van de overheid welke wordt aangevuld door de

werkgever tot het niveau van het loon. Ook de regelingen voor educatief verlof zijnuitgebreid. ‘Job switching models’ en ‘baanrotatieregelingen’ ondervangen de afwezigheidvan werknemers tijdens het educatief verlof. Door de Wet Open Onderwijs is het publiekeaanbod zodanig geflexibiliseerd dat alle opleidingen open zijn voor flexibele-, voltijd- ofdeeltijdstudie. Een groot deel van de beroepsgerichte vervolgopleidingen wordt gratisdoor de overheid aangeboden. Dit heeft geresulteerd in een bescheiden positie voorparticuliere aanbieders. Wellicht vanwege de sterke directe overheidsinvloed op hetterrein van scholing, is er zeker in vergelijking met Nederland, minder sprake vanindirecte financieringsmodaliteiten zoals fiscale maatregelen en is er ook minder sprakevan collectieve scholingsafspraken tussen sociale partners.Dit alles heeft geresulteerd in een hoge scholingsdeelname, zowel op bedrijfs- als opindividueel niveau, en wat uitzonderlijker is, een hoge scholingsintensiteit in kleinebedrijven. De opleidingskosten voor werkgevers zijn, door de sterke overheidsbijdrage,relatief laag. Voor werknemers zijn de kosten meestal nihil (Waterreus, 1997).

Het Verenigd Koninkrijk vertegenwoordigt, zeker als het om overheidsinitiatieven op hetterrein van de scholing van werkenden gaat, een tegenpool. De overheidsinvloed is bijnanihil en ondanks dat is er sprake van een hoge scholingsdeelname. Het overheidsingrij-pen beperkt zich voornamelijk tot de scholing van werklozen en jongeren en nauwelijkstot de scholing van werkenden. Het vermoeden bestaat dat de hoge scholingsintensiteitdeels ook een compensatie is voor het zo goed als ontbreken van een goed ontwikkeldstelsel voor beroepsonderwijs en het algemeen lage scholingspeil van de beroepsbevol-king (Literacy in the information age, 2000). Het is voor bedrijven een noodzaak om devaardigheidstekorten van hun werknemers aan te vullen.Daarin speelt de overheid, in samenspraak met het bedrijfsleven, wel een rol. Er is eenuitgebreid stelsel ontwikkeld voor de meting en erkenning van competenties (‘nationalvocational qualifications’ of ‘nvq’s’) die moeten garanderen dat beroepsbeoefenaars overde vereiste vaardigheden beschikken. Dit is los van de vraag op welke wijze deze compe-tenties zijn verworven. Dat kan ervaringskennis zijn, maar bedrijven kunnen de vereistekennis en vaardigheden ook kopen op de uitgebreide scholingsmarkt. Het is opvallenddat de publieke instellingen (en dan met name de universiteiten en de ‘colleges forfurther education’), zeker vergeleken met Nederland wel een sterke positie hebben op descholingsmarkt. Een positie die zij niet danken aan een bevoordeling door de overheid,maar aan een sterke marktgerichtheid en een sterke traditie op het terrein van onderwijsvoor volwassenen. Ook in Nederland wint het denken in termen van meetbare competenties, los van de wegvia welke ze zijn verworven, aan populariteit, hier onder de noemer van elders verwor-ven competenties of evc’s.

In het algemeen lijkt de Nederlandse situatie, als het om de scholing van werkendengaat, toch eerder op het Britse dan op het Scandinavische model. In vergelijking metZweden en Denemarken blijft Nederland toch het principe hanteren dat de scholing vanwerkenden een zaak is van de sociale partners, en dat de directe overheidsinvloedminimaal dient te zijn. Wel is het zo dat de indirecte interventie via bijvoorbeeld belas-tingfaciliteiten in Nederland waarschijnlijk genereuzer is dan in het Verenigd Koninkrijk.Bovendien lijkt scholing voor de sociale partners sterker een gemeenschappelijk gedra-gen belang, dan in het Verenigd Koninkrijk. Zowel de O&O-fondsen als de betrokkenheidvan overheid en sociale partners bij de discussie over arbeidsvoorwaarden en scholing,illustreren dit. Wellicht als één van de uitvloeisels van het poldermodel.


Literatuur

Employment Outlook 1999, Parijs, OECD, 1999.

Houtkoop, W.A. & H. Oosterbeek, Vraag en aanbod van opleidingen, In: Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatienader bekeken, Jaarboek 1996 van het Max Goote Kenniscentrum, Den Haag,VUGA/Elsevier, 1997.

Houtkoop, W.A., Basisvaardigheden in Nederland, Amsterdam, Max Goote Kenniscentrum, 2000a.

Houtkoop, W.A., Post initieel onderwijs in Nederland, anno 2000, Amsterdam, Max GooteKenniscentrum, 2000b (werktitel, te verschijnen).

Literacy in the information age, Parijs, OECD, 2000.

Vrancken, P.H.J., Contractactiviteiten van bve-instellingen, Amsterdam, Max Goote Kenniscentrum,1994

Waterreus, J.M., Scholing van werkenden: een vergelijking tussen landen, Amsterdam, Max GooteKenniscentrum, 1997.

Waterreus, J.M., O&O fondsen onderzocht, Amsterdam, Max Goote Kenniscentrum,1997.Waterreus, J.M., Belastingfaciliteiten voor onderwijs en scholing,Amsterdam, Max Goote Kenniscentrum, 1999.

Where are the resources for lifelong learning, Parijs, OECD, 2000.


13 Wetgeving, deregulering en marktwerking

H. de Heer 1

Het beleid van de overheid is erop gericht dat onderwijsinstellingen een grote mate van

beleidsvrijheid krijgen. Die vrijheid kan leiden tot concurrentie en daarmee tot verho-

ging van kwaliteit. Nieuwe wetten, zoals de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB),

laten duidelijk zien dat de overheid wat betreft de regelgeving is teruggetreden.

Diezelfde overheid echter - en vele andere betrokkenen - beijveren zich de ontstane

beleidsruimte met andersoortige regels in te vullen, waardoor de primaire doelstelling

wordt gefrustreerd.

De WEB, voortgekomen uit vele andere wetten en voornamelijk geïnspireerd door de Wet

op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) en de Wet op het voort-

gezet onderwijs (WVO), vertoont voldoende kenmerken van deregulering, waardoor de

beoogde marktwerking en verhoging van kwaliteit een goede kans krijgen. Uitgewerkte

voorbeelden hiervan zijn: kwaliteitszorg, toelatingsbeleid, opleidingenaanbod, erken-

ning van elders verworven competenties (EVC), financieel beleid, educatie, contract-

activiteiten en externe legitimering. Toch is de vraag gerechtvaardigd of de overheid in

sommige gevallen niet juist zou moeten reguleren; dit met het oog op kwaliteit en om

onbevoegde regelaars in bedwang te houden.


1 Mr. H. de Heer is zelfstandig adviseur, publicist en tevens beleidsadviseur bij ROC ASA. Dit hoofdstuk isop persoonlijke titel geschreven.


1 Inleiding

Dit hoofdstuk gaat in op de vraag of en in hoeverre er concurrentie bestaat tussen onder-wijsinstellingen in het BVE-veld (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie), welkeinvloed regelgeving op die eventuele concurrentie heeft gehad en in hoeverre één enander voor de kwaliteit van belang blijkt. Eén en ander is bedoeld als illustratie van deideeën die in voorgaande hoofdstukken over deze relaties werden aangedragen; deuitwerking voor de BVE-sector is in die context exemplarisch bedoeld.

De volgende twee citaten maken duidelijk hoe de overheid voor de BVE-sector de relatietussen deregulering, marktwerking en kwaliteit ziet.

“Door de vergroting van de vrijheidsgraden van de instellingen zal er eenbeperkte mate van concurrentie tussen instellingen kunnen gaan ontstaan. Ditkan leiden tot een versterking van het onderwijsaanbod wat betreft vorm enkwaliteit. De resultaten van het kwaliteitsbewakingssysteem zullen daarbij eenstimulerende rol spelen. Het streven om het private onderwijs in de gelegenheidte stellen op gelijke voet te kunnen deelnemen aan de kwalificatiestructuur (dochvanzelfsprekend zonder overheidsbekostiging) zal de private instellingen in degelegenheid stellen binnen de kwalificatiestructuur te opereren. Dit zal2 deconcurrentie verder versterken. De ondergetekenden achten het wenselijk eenbeperkte vorm van concurrentie tussen (al dan niet bekostigde) instellingen testimuleren. Het zal kunnen bijdragen tot versterking van kwaliteit en profileringen tot verhoging van de efficiëntie.”3

“Zo is een uitgangspunt dat er concurrentie ontstaat tussen de instellingen en datde deelnemers ‘met de voeten’ bepalen wat de beste school is, met anderewoorden als een ROC niet bevalt gaat de deelnemer naar een ander ROC dat eenbetere prestatie levert.”4

Dit hoofdstuk besteedt allereerst aandacht aan de herkomst van de WEB, voor zover vanbelang binnen de kaders van dit hoofdstuk. Er wordt aandacht besteed aan de invloedenvan naastgelegen wetten zoals de WHW en de WVO c.a. Verschillende voorbeelden illus-treren de bedoelde of onbedoelde effecten van het streven van de wetgever naar meerconcurrentie; een streven dat onder meer is ingegeven vanuit de idee dat concurrentiekwaliteitsverhogend kan werken. Van de voorbeelden die gegeven worden van aspectendie voor deregulering in aanmerking kwamen - zoals bijvoorbeeld kwaliteitsbeleid entoelatingsbeleid - wordt bekeken of en in hoeverre deregulering is bewerkstelligd, welkeeffecten dit zou kunnen hebben met het oog op marktwerking en in hoeverre die effectendaadwerkelijk zijn gerealiseerd. Het hoofdstuk wordt besloten met paragrafen over de educatie, contractactiviteiten enexterne legitimering, in relatie tot marktwerking.5

2 Dit is een letterlijk citaat.3 Kernpuntennotitie over de Wet educatie en beroepsonderwijs 1996 (OCenW en LNV, 1993).4 Koers BVE: Perspectief voor het middelbaar beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie,

hoofdstuk 2, OCenW september 2000.5 Externe legitimering is een externe controle op de kwaliteit van de examens, uitgevoerd door

exameninstellingen.


Alvast samengevat: de WEB geeft veel ruimte. Veel mag men zelf invullen. Echter, waarniets is geregeld en op plaatsen waar duidelijke beleidsvrijheid voor instellingen isgecreëerd, staan anderen in de rij om zaken alsnog te regelen. Daar waar voor instellin-gen desondanks beleidsruimte overblijft, wijst de praktijk uit dat sommige regels concur-rentie kunnen stimuleren of juist tegengaan, waardoor er een marktsituatie kan ontstaan.Daarbij bestaat dus de mogelijkheid dat bij bepaalde aspecten het ene RegionaalOpleidingscentrum (ROC) zich beter positioneert dan het andere.

2 Typisch WEB?

De WEB heeft een in diverse opzichten ‘hybride’ karakter. Aan de ene kant is de WEBvernieuwend, aan de andere kant bestaat de WEB uit een mix van andere wetten, regelin-gen alsmede ideeën en verworvenheden uit recent of verder verleden.

Vernieuwend voor de sector BVE is dat toelichtende literatuur rond het ontstaan van deWEB doorspekt is met opmerkingen rondom marktwerking.6 Gemaakte keuzes wordengemotiveerd door te wijzen op marktwerking; kritiek van de Tweede Kamer of vanorganisaties die zich in voorrondes hebben beziggehouden met de ontwikkeling van deWEB wordt weerlegd met ‘marktwerking’ als argument. Blijkbaar heeft de wetgever daarveel aandacht voor gehad.

Maar die ideeën kwamen niet zomaar uit de lucht vallen: ook de WHW had mede tot doelmarktwerking in het hoger en wetenschappelijk onderwijs te vergroten. Zonder hieroverin details te treden kan worden gesteld dat belangrijke gedeelten van de WEB zijn overge-schreven uit - of in elk geval zijn geïnspireerd door - de WHW. Dat wordt ook door dewetgever zelf toegegeven. De WHW was zowel qua structuur als qua inhoud voorbeeldvoor de WEB. Zelfs wordt gemotiveerd waarom men in de WEB iets niet uit de WHW over wilde nemen.In de Nota naar aanleiding van het verslag staat een hele verhandeling over waarom dein het hoger onderwijs doorgevoerde ‘visitatie’ geen plaats heeft gekregen in de WEB enwaarom men liever koos voor externe legitimering.7 De gevolgen voor ‘marktwerking’staan beschreven in paragraaf 7 over exameninstellingen.De Adviescommissie onderwijs-arbeidsmarkt (ACOA), de commissie die onder meer demaatschappelijke wenselijkheid van nieuwe opleidingen toetst, vindt ook zijn oorsprongin het hoger onderwijs.8 Deze niet te onderschatten invloed van de macrodoelmatigheidop marktwerking wordt besproken in een volgende paragraaf. Ook hoofdstuk 9 van de WEB vindt zijn oorsprong in de WHW: de wetgever wilde voor deROC’s, mede gezien de beoogde grotere autonomie van de scholen, een sterkere, profes-sionele bestuursstructuur, naar voorbeeld van het hoger onderwijs. Tot slot van deze opsomming wordt vermeld dat ook de studiebelasting van 1600 uurper jaar is overgenomen uit de WHW.9

6 Bedoeld worden: nota’s, brieven, kamerverslagen, Memories van Toelichting, enzovoort.7 TK 23.778, 16 maart 1995, vergaderjaar 1994-1995, Nota naar aanleiding van het verslag, blz. 95.8 Zie Kernpuntennotitie hfdst 2.3.2. en 3.11. Zie ook Nota naar aanleiding van het verslag, o.c.., blz.105.9 Nota naar aanleiding van het verslag, o.c., blz. 134.


Naast die enorme invloed vanuit de WHW vindt de WEB in belangrijke mate zijn inspiratieen ook zijn oorsprong in de WVO. Wetgeving rondom het ‘oude’ middelbaar beroepson-derwijs (MBO) neergelegd in de SVM-wetgeving (Sectorvorming en Vernieuwing in hetMBO) maakte op haar beurt deel uit van de WVO. Mede dankzij de commissie Wagnerbegin jaren tachtig ontwikkelde het MBO zich richting leerlingwezen. Hierbij werd eengrotere betrokkenheid van de aan de opleiding deelnemende bedrijven nagestreefd. Er zijn nog meer voorbeelden te geven van elementen die in sterkere of minder sterkemate hun oorsprong in de WVO vinden: denk daarbij aan de kwalificatiestructuur voor deeducatie,10 bepaalde regels rond bekostiging11 en de drievoudige kwalificering.12 Bepaaldeelementen worden verderop besproken in verband met marktwerking.

De WHW en het SVM-gedeelte van de WVO leverden de meeste input voor de WEB.13 Deinvloed van de Wet op het leerlingwezen (WLW)/Wet op het cursorisch beroepsonderwijs(WCBO) en enkele andere wetten die geheel of gedeeltelijk door de WEB zijn vervangen,de VAVO-wetgeving (Voortgezet Algemeen Volwassenenonderwijs, bijvoorbeeld HAVOvoor volwassenen), de WEO (Wet op de erkende onderwijsinstellingen) en de KVE(Kaderwet volwasseneneducatie), mogen niet ongenoemd blijven. En aanpassinggeschiedt nog steeds: in het Voorstel van wet betreffende wijziging van de WEB14 wordteen bepaalde wijziging gemotiveerd met de stelling dat daarmee de WEB op één lijnwordt gebracht met de overeenkomende regelingen uit de WVO en de Wet op het primaironderwijs (WPO).

Samengevat: de WEB staat niet alleen, maar vindt zijn verankering in consistentoverheidsbeleid dat ook in andere sectoren zijn toepassing vindt.15 Zelfs het verschijnsel‘externe legitimering’, dat uitsluitend in de WEB voorkomt, is niet zo uniek voor de WEBals het lijkt: zij komt voort uit de gedachte van kwaliteitsborging zoals ook voor hethoger onderwijs vormgegeven. Verderop wordt hier nog nader aandacht aan besteed. De WEB is een volledig zelfstandige wet en is geen species van de WHW of van de WVO.Wel lijkt de WEB in veel opzichten op de WHW en op de WVO. De BVE-sector kan zichgoed spiegelen aan de ervaringen die het hoger onderwijs heeft opgedaan met de uitvoe-ring van ‘hun’ wet, en daaraan in voorkomende gevallen een voorbeeld nemen.

Tot zover enkele voorbeelden waaruit moge blijken dat de WEB een tussenproduct is: nietuniek, niet altijd even briljant, wel ingevuld op basis van verworvenheden en eigenhedendie de sector kenmerken. In de volgende paragrafen worden enkele van de voorbeeldennader uitgewerkt en in verband gebracht met het onderwerp van dit hoofdstuk: deregulering, concurrentie en marktwerking.

10 Ibid, p.70.11 Ibid, p.13.12 Zie artikel 7.1.3. Zie ook de Nota naar aanleiding van het verslag, o.c., blz. 83. 13 De SVM-wetgeving betrof aanvullingen/wijzigingen van de WVO, speciaal voor het middelbaar

beroepsonderwijs.14 Voorstel van Wijziging, maart 200015 De pacificatiegedachte (het laatste gedeelte van de schoolstrijd: de financiële gelijkstelling

tussen onderwijs dat van de overheid uitgaat en onderwijs dat niet van de overheid uitgaat) is in dejaren zestig doorgetrokken naar het gehele voortgezette onderwijs en later naar het wetenschap-pelijke onderwijs. Het hoger onderwijs viel toentertijd onder het voortgezet onderwijs, waardoor ookvoor het hoger onderwijs de pacificatie ging gelden. Het oude MBO viel onder de SVM-wetgeving: niet meer of minder dan een wetswijziging op de WVO. Via die lijn is de pacificatie ook doorgetrokkennaar het BVE-veld. In verband met de pacificatie vond De Savornin Lohman dat de overheid en departiculieren niet moeten concurreren maar samenwerken voor hetzelfde doel. In de praktijk vanvandaag betekent die ‘gelijkstelling’ overigens niet zoveel, omdat er immers geen openbaar ROCbestaat.


3 Kaderwet?

De WEB is geen kaderwet. De WEB lijkt hooguit een kaderwet. Overheidsbeleid is er reedsjaren op gericht regelgeving terug te brengen tot het hoogst noodzakelijke, waarbij ookterugtreding door de overheid doel op zichzelf was.16 Aandachtspunten in dit verbandzijn steeds marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit. Toch blijkt dat de kunst van het loslaten noch door de overheid, noch door anderepartijen die een rol spelen binnen de ‘kaders’ van de WEB wordt beheerst. In de Memorievan Toelichting (MvT) op de WEB wordt de Onderwijsraad geciteerd die kritiek uit op deoverregulering binnen de WEB, terwijl toen reeds deregulering een doel op zichzelf was.17

De MvT noemt in dit verband de voorgeschreven percentages van de beroepspraktijkvor-ming (BPV), de regelingen inzake het personeelsbeleid en de benoembaarheidvereisten,de huisvestingsregelingen, de bepalingen inzake het onderwijs en de examens, deinstroomeisen voor deelnemers aan bepaalde opleidingen, een aantal verplichtingenverband houdende met de kwaliteitszorg en overige verslagverplichtingen, de inrichtingvan het bestuur (wat blijft er over …). Deze detailregelingen werden verdedigd door testellen dat de KVE, de WCBO en de WVO de desbetreffende regels ook reeds hadden. Deuiting van de critici dat de WHW op deze punten aantrekkelijker zou zijn, werd van dehand gewezen, immers: de WHW stond min of meer model voor dit Voorstel van wet. Aande hand van de kritiek werden toch nog enkele kleine aanpassingen verricht.Zo zijn de hierboven genoemde benoembaarheidsvereisten weliswaar gedereguleerd naaraanleiding van de genoemde kritiek. Toch zijn het veel regels om - gechargeerd - uit teleggen dat iedereen die bekwaam is, benoemd mag worden. De kritiek rond de overregulering van onderwijs en examens kan overeind blijven.Uitbreiding van regels wordt nog verwacht, denk bijvoorbeeld aan de komende regelingvan de 1000-urennorm tegen de achtergrond van maatschappelijke ontwikkelingen diejuist alternatieve opleidingsstructuren bepleit. De overheid wil in woord wel dereguleren,maar als het uitkomt wordt het ontstane gat snel gedicht. Overigens: er zijn zo, ook buiten de BVE-sector, allerlei voorbeelden te noemen: staat devijfdaagse schoolweek niet in de wet en is deze maatschappelijk (on)gewenst? De wetge-ver springt in. Kinderen gepest? Men make een pestwet. Toelating van deelnemers nietvoldoende in de WEB afgetimmerd? Er komt een wetswijziging. Van de leerlingen verlaat7% het primair onderwijs zonder zwemdiploma? Een zwemwetje wordt even overwogen.Functie onderwijspersoneel ter discussie? Gedacht wordt aan een wet op het onderwijs-personeel. En dat terwijl scholen zich op elk van deze voorbeelden zouden kunnenonderscheiden van andere scholen en – dus – concurreren. In recente publicaties hamert Mentink steeds op het beginsel van wetgeving, dat eropneerkomt dat de overheid niet moet regelen als dat niet strikt noodzakelijk is.18 (Vergelijkhet ‘noodzakelijkheidbeginsel’). Als deregulering niet tot het gewenste resultaat leidt,moet de overheid niet meteen naar het middel van wetgeving grijpen. Zij moet juist - alszij deregulering serieus neemt - het zelfregulerend vermogen versterken. Mentink schrijftover het dereguleren met de ene hand en de productie van nieuwe regelingen met deandere hand; ofwel: het ‘dichtschroeien’. Mentink: “Zo wordt geconstateerd dat ondanksalle goede bedoelingen er in de BVE-sector sprake is van een relatief grote hoeveelheidregelingen.”19

16 Lees bijvoorbeeld Tussen Staat en Markt van J. van der Meer over de MDW-operatie (Utrecht: Lemma).17 TK 23778 nr 3, 1993 - 1994, hfdst 1.2.2.518 Zie prof. dr. J. Leune ‘Vrijheid van onderwijs anno 2000’, NTOR 2, juli 200019 Zie het rapport van prof.dr. D. Mentink: Kan het met iets minder, september 2000 (ongepubl.)


Daarnaast is er, met name voor de BVE-sector, het gegeven dat kaders, door de wetgeverneergezet, door anderen net zo hard weer worden opgevuld, waardoor de bedoeling vande wetgever wordt uitgehold. Die anderen zijn daartoe niet bevoegd en vormen als hetware een extra ‘macht’. Leune: “Enerzijds wordt beoogd om scholen meer beleidsruimtete geven, anderzijds wordt toegestaan en zelfs actief gestimuleerd dat de Inspectie (…)zich meer en indringender dan vroeger zich gaat bemoeien met het intern functionerenvan scholen, (…).”20

Hier gaat het weliswaar niet om echte regulering; het effect is echter hetzelfde!Rechtssubjecten zien het optreden van deze macht als bevoegd overheidsoptreden, medeomdat ook bijvoorbeeld het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen(OCenW) rustig - bevoegd of onbevoegd - door blijft gaan met regelen. De wetgever heeft daar zelf schuld aan: wanneer de wetgever een kaderwet maakt envervolgens nalaat de regelbevoegdheid van de overheid en anderen in te dammen, is erper definitie geen sprake van een kaderwet. Bij de WEB wordt het wel erg bont gemaakt.Een apart artikel is gewijd aan het geven van vergaande bevoegdheden aan de ministerte regelen wat hij/zij wil.21 Zelfs als dat in strijd is met letter en geest van de wet. Al zouelke andere belanghebbende terughoudend zijn in zijn zucht naar regelen, frustreertalleen al dit artikel de bedoeling van het verschijnsel ‘kaderwet’. Kortom: het lijkt eropdat de scholen enige automie hebben omdat de wet slechts de kaders aangeeft, in depraktijk kan en zal de minister regelen. De minister zal gaan regelen als het fout dreigt tegaan, maar net zo goed als het goed gaat of als men het anderszins nodig vindt iets teregelen. Die bedoeling van de wetgever was desalniettemin duidelijk. Dat blijkt niet alleen uit debrief van de minister Autonomie en deregulering in het onderwijs,22 maar ook uit anderebeleidsuitspraken die op verschillende plaatsen zijn terug te vinden. Interessant is devolgende beleidsuitspraak: “Het overheidsbeleid is erop gericht dat schoolbesturen enscholen de beslissingen zullen gaan nemen die op dat niveau genomen kunnen worden.Een zo groot mogelijke vrijheid van handelen vormt uitgangspunt van beleid.”23

Deze uitspraak is in beginsel bedoeld voor vernieuwing van bestuurlijke verhoudingen inprimair en voortgezet onderwijs en gedaan in de tijd dat de WEB vorm begon te krijgen.Dezelfde nota bevat allerlei uitspraken die zonder enige moeite geïnterpreteerd zoudenkunnen worden als kwamen zij uit enig WEB-geschrift: over lump sum, over deregulering(regel niet wat niet strikt noodzakelijk is) en dergelijke.

4 De WEB en marktwerking

In hoeverre is nieuwe regelgeving meer of minder marktgericht? In hoeverre stond oudewetgeving concurrentie in de weg? Heeft de genoemde brief van de minister, Autonomieen deregulering in het onderwijs, nog bijgedragen aan de concurrentiepositie tussen deinstellingen?

Oudere regelgeving stond concurrentie weliswaar niet in de weg, maar liet over hetalgemeen niet veel ruimte voor profilering ten behoeve van concurrentie en marktpositio-nering. Door instelling van de ‘drie vrijheden’ (vrijheid van richting, inrichting en oprich-

20 Zie prof. Dr. J. Leune ‘Vrijheid van onderwijs anno 2000’, NTOR 2, juli 2000.21 Artikel 12.3.48 lid 2 WEB.22 Brief van de minister aan voorzitter van de Tweede Kamer, TK 26480 nr. 1.23 Uitspraak 4.1, Schevenings Beraad 1993, 1994.


ting) en door de gelijke bekostiging voor openbaar en bijzonder onderwijs zijn er geenbekostigde onderwijsinstellingen meer die ten opzichte van andere bekostigde aanbie-ders worden bevoordeeld. Toen er van die gelijke bekostiging nog geen sprake was (voorde pacificatie, begin vorige eeuw) zal de keuze voor een bepaalde school mede afhanke-lijk zijn geweest van de draagkracht van de ouders en/of de financiële ondersteuning vanbijvoorbeeld de kerk.

Met de nieuwe regelgeving onder de WEB worden mogelijkheden voor marktwerking intwee opzichten uitgebreid: (1) door het slechten van bepaalde barrières voor toetredingtot de onderwijsmarkt door particuliere, commerciële instellingen; en (2) door deregule-ring die mogelijkheden voor profilering en markpositionering van instellingen moestvergroten.

Wat het eerste betreft: WEB-opleidingen worden verzorgd door bekostigde instellingen(artikel 1.3.1 e.v.) en niet-bekostigde instellingen (artikel 1.4.1) De wet geeft voor beidegroepen regels, die in feite identiek zijn.24 De wet kiest terecht voor een scheiding, omdatvanwege ‘de’ vrijheid van onderwijs eigenlijk geen eisen aan het onderwijs mogenworden gesteld anders dan die voortvloeien uit het verplichte toezicht zoals bedoeld inlid 2 van artikel 23 van de grondwet. De WEB regelt dan ook niet het onderwijs voor deniet-bekostigde instellingen, maar de voorwaarden waaraan een particuliere aanbiedermoet voldoen om diploma’s te mogen uitreiken. Eigenlijk betekent dit dat de deugdelijk-heidseisen die krachtens artikel 1.3.1 e.v. worden geformuleerd ten behoeve van debekostigde instellingen, nagenoeg geldig zijn voor de niet-bekostigde instellingen, alleendan als voorwaarde om diploma’s te mogen uitreiken. De WEB wil daarmee garanderendat houders van een WEB-diploma aan de eisen van de WEB voldoen, ongeacht of zij hetdiploma bij een ROC of bij een particuliere organisatie hebben behaald. Voor wat betreft de mogelijke concurrentie zitten in dit gegeven belangrijke aanknopings-punten. Zowel bekostigd als niet-bekostigd onderwijs zijn onderworpen aan inspectietoe-zicht; dat maakt dus voor de concurrentiepositie niet zoveel uit. Wel kunnen niet-bekostigde instellingen concurreren, doordat zij niet zijn gebonden aan bepaalde afdelin-gen van de WEB die voor bekostigde instelling beperkend kunnen werken. Bijvoorbeeldregels ten aanzien van planning en bekostiging, huisvesting en personeel. Daarmeekunnen zij een efficiencywinst behalen. Toch moet aan het belang van concurrentietussen bekostigd en niet-bekostigd onderwijs niet te zwaar worden getild, omdat de niet-bekostigde instellingen zich in tegenstelling tot de bekostigde instellingen voornamelijkrichten op volwassenen, met name waar het gaat om beroepsonderwijs.

Wat deregulering betreft: de WEB is een voorbeeld van een wet waarin minder regelszouden voorkomen. Een wet waarin kaders worden gegeven en waarin weinig detailrege-ling zou voorkomen. Een wet waarin de verantwoordelijkheid voor beleid en beheervooral ligt bij de onderwijsinstelling, die over het gevoerde beleid natuurlijk wel reken-schap moet afleggen. De brief Autonomie en deregulering in het onderwijs beschrijft dedoelen van autonomievergroting en deregulering: minder/andersoortige regels en groterehandelingsvrijheid, zonder aantasting van kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid.

24 Memorie van Toelichting, TK 93-94, 23778 nr 3: ‘Het enige essentiële verschil met bekostigde instellingen is en blijft dat commerciële instellingen geen aanspraak maken op overheidsbekostiging’.


De uitwerking is, zoals al gezegd, anders: zaken die de wet niet regelt, worden wel dooranderen geregeld. Allerlei actoren zoals OCenW, de inspectie en landelijke organen voorhet beroepsonderwijs (LOB’s) proberen met meer of minder succes alsnog te regelen watde wet dereguleerde. Wat de wet niet voorschrijft, doet een ander wel. Zelfs de wetgeverdoet daar aan mee: in de te ontwikkelen Wet op het onderwijstoezicht zouden oorspron-kelijk gedetailleerde kwaliteitskenmerken worden geformuleerd die vervolgens doordeskundigen zouden worden geïnterpreteerd en neergelegd in een toezichtskader. Eén enander onder toezicht van de Tweede Kamer. Dus: de WEB wilde dereguleren; andereregels zouden via een omweg weer terug komen. In de EB-kamer (Educatie en beroepson-derwijs-kamer) is aan het toezicht echter een andere invulling gegeven die weer wel rechtdoet aan de bedoeling van de wetgever: uit de wet wordt een ‘opdracht’ geformuleerddie voor de onderwijsinstelling bron is voor de zelfevaluatie. Die zelfevaluatie is vervol-gens weer de bron voor het toezicht.

In principe echter kunnen autonomie en deregulering - mits daar bij de nadere uitwerkingvan beleidsvoornemens daadwerkelijk de ruimte voor wordt gegeven - op zich een goedebasis zijn om de concurrentiepositie tussen de onderwijsinstellingen te vergroten.Immers, doordat er minder regels komen en doordat onderwijsinstellingen zelf tot opzekere hoogte hun prioriteiten kunnen stellen, kunnen keuzes gemaakt worden en accen-ten worden gelegd die bepaalde opleidingen bij een ROC aantrekkelijker maken dan dievan een concurrerend ROC. De Onderwijsraad concludeert dat één van effecten vanderegulering kan zijn dat de concurrentie tussen instellingen wordt geprikkeld.25

Reeds gerealiseerd is de lump-sum financieringswijze, waarbij geld grotendeels ongeoor-merkt het ROC binnenkomt. Daarmee is de weg vrij voor profilering van de instelling endus voor concurrentie. Door een betere concurrentiepositie kan een ROC een grotergedeelte van het beschikbare aantal potentiële deelnemers binnenhalen en daarmee eengroter gedeelte van het vastgestelde macrobudget van de overheid. Op verdere voorbeel-den waar onder de WEB daadwerkelijk van (enige) deregulering sprake is, wordt involgende paragrafen ingegaan.

5 Deregulering en aspecten van marktwerking

De WEB-onderwijsinstellingen hebben veel ruimte om elkaar te kunnen beconcurreren.Die ruimte wordt benut. Hier volgen enkele voorbeelden van aspecten waar dereguleringwerd doorgevoerd, waarbij consequenties voor concurrentie, marktwerking en - voorzover valt te overzien - kwaliteit worden nagegaan. De voorbeelden zijn gerelateerd aande WEB.

Kwaliteitszorg en kwaliteitDe wet geeft in artikel 1.3.6 aan dat de onderwijsinstelling een stelsel van kwaliteitszorgmoet opzetten. Hoewel wetgeving rond kwaliteitszorg in het onderwijs nieuw is - nieuweregels, regulering - kan in feite van deregulering worden gesproken, omdat de desbe-treffende regels in de plaats komen van het eerdere omvangrijke geheel aan voorschrif-ten ten aanzien van inrichting en organisatie van het onderwijs. De wet schrijft namelijkalleen voor dat het moet gebeuren en niet op welke wijze en met welk systeem.

25 Zie Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid, Onderwijsraad, juni 2000.


Zelfregulering staat centraal. Hierdoor hebben onderwijsinstellingen de mogelijkheidzelfstandig keuzes te maken betreffende de kwaliteitszorg en de kwaliteiten waarvoor zijstaan/waarop zij zich richten en zich daarmee beter op de markt te zetten. Een andere plicht die voortvloeit uit artikel 1.3.6 is dat er een kwaliteitszorgverslag moetworden gemaakt dat door de inspectie wordt beoordeeld. De inspectie gaf hiertoe eentoetsingskader uit in het kader van het Integraal instellingstoezicht (IIT), aan de handwaarvan onderwijsinstellingen in hun kwaliteitszorg werden beoordeeld. Dit toetsingska-der is geen regelgeving, maar kan wel als reregulering werken wanneer instellingen zichgedwongen voelen het toetsingskader en de IIT-normen te volgen.26 En op zich is daarniets mis mee. De kwaliteitszorg zou zich moeten uiten in concrete kwaliteitsverschillenwaarmee kan worden geconcurreerd. Klanten kiezen graag voor ‘het beste’. Wat dat‘beste’ dan is, is moeilijk objectief bepaalbaar. Het is momenteel voor de klant nietgemakkelijk zich een beeld te vormen van de werkelijke kwaliteit van de instelling.Kwaliteit zal zich voor klanten in de eerste plaats openbaren door de indruk die menkrijgt, bijvoorbeeld op basis van ervaringen van anderen, of zaken als het uiterlijk van deschool, de beschikbaarheid van computers, een flitsende PR, een gratis fiets en derge-lijke; maar ook de uitkomsten van het inspectierapport zijn in dit kader bruikbaar.Er zijn zeer veel kwaliteitsaspecten geformuleerd, zowel door de instellingen zelf in hunsystemen van interne kwaliteitszorg als door de inspectie in het toetsingskader voor hetIIT. De instelling kan bij elk kwaliteitsaspect afwegingen maken en zich op de desbe-treffende aspecten profileren. Daarmee is niet gezegd dat er, dankzij de invoering van deonder de WEB verplichte kwaliteitszorg, meer mogelijkheden voor profilering geschapenzouden zijn; die mogelijkheden waren er voorheen ook al. Echter, door de stelselmatig-heid waarmee kwaliteitszorg gestalte krijgt, is de aandacht voor al die aspecten toegeno-men en daarmee de bewustwording van wat men goed en minder goed doet. Dieaandacht en bewustwording leiden onherroepelijk en aanwijsbaar tot kwaliteitsverbete-ring.

ToelatingsbeleidVoor wat betreft de toelatingsregels geeft de WEB veel vrijheid aan de onderwijsinstellin-gen. Zo er al vooropleidingseisen zijn, kan men redelijk gemakkelijk besluiten deelne-mers toe te laten die niet aan die eisen voldoen; dat zou een aanzuigende werkingkunnen hebben. In vorige wetgeving was de toelating strakker geregeld. In de WEB is hierdus daadwerkelijk sprake van deregulering en autonomievergroting, waarbij de beleids-keuze van het ROC van invloed kan zijn op de concurrentiepositie. Deze dereguleringsactie zal een kort leven beschoren zijn. Binnenkort worden de desbe-treffende wetsartikelen aangepast, in die zin dat er regels worden geformuleerd tenaanzien van toelatingsrechten.Ten aanzien van de allochtonendoelgroep zou de instelling kunnen inzetten op eenpercentage allochtone deelnemers dat overeenkomt met het percentage allochtonen vanhet wervingsgebied. Dat kan leiden tot meer actieve of juist terughoudende wervingsacti-viteiten. Ook hier kan worden gesteld dat aandacht en bewustwording leiden tot kwaliteitsverho-ging: ROC’s hebben eigen toelatingsbeleid, maken zelf keuzes en die zijn van invloed op‘de’ kwaliteit van een ROC. Voorbeeld: stel dat een ROC zomaar iedereen toelaat, zonderassessment, intake, enzovoort dan is dat goed voor de leerlingenaantallen; de klap komt

26 Bij het Integraal Instellingstoezicht zijn de kwaliteitsrapportage en de rapportage van de instelling ten behoeve van dat IIT met elkaar gesynchroniseerd.


later wanneer de (on)geschiktheid van bepaalde deelnemers blijkt of wanneer duidelijkwordt dat leerlingen een foute keuze hebben gemaakt omdat zij een verkeerd beeldhadden van het beroep waarvoor zij zich inschreven. Gevolg: veel uitval; niet goed voorde naam van de school; verzwakte concurrentiepositie.

OpleidingenaanbodEen ander aspect dat voor deregulering, concurrentie en marktwerking van belang is, ishet opleidingenaanbod. De keuze van opleidingen door het ROC bepaalt in belangrijkemate de plaats van dat ROC in de markt. Iemand die in Amersfoort woont en aldaarbakker wil worden via de beroepsbegeleidende leerweg (BBL), heeft niet veel keuzemoge-lijkheden en kan slechts bij één ROC terecht. Iemand die in Amsterdam de beroepsoplei-ding voor secretaresse in het voltijds dagonderwijs wil kiezen (beroepsopleidendeleerweg, BOL), heeft een ruimere keuze. Door opleidingen in het aanbod op te nemen ofjuist weg te laten, positioneert men zich in de markt. Dit is een voorbeeld van zuiveremarktwerking. Tot vorig jaar werden licenties slechts verstrekt indien aan bepaalde eisen werd voldaan.Die oude situatie werkte niet. Uiteindelijk bepaalde de overheid op basis van inferieurevoorschriften welke onderwijsinstelling een bepaalde opleiding mocht geven. Meestalging dat goed en stond de overheid marktwerking niet in de weg. De overheid konechter vrij gemakkelijk een licentie weigeren en daarmee zelfs - onbedoeld? - een keuzemaken ten gunste van het ene ROC, respectievelijk ten koste van het andere.27

Het ROC dat de opleiding niet kreeg, kon echter zijn concurrentiepositie veilig stellendoor die opleiding toch uit te voeren en wel onder de vlag van een ander ROC, op basisvan een overeenkomst. En ook het omgekeerde was het geval. ROC’s die onderlingafspreken dat bepaalde opleidingen uitsluitend door het ene ROC worden aangeboden in‘ruil’ voor andere opleidingen waarvoor het andere ROC het primaat verkrijgt. Die situatieis vergeleken met oude wetgeving echt nieuw te noemen. Een dergelijke verdeling van de markt kan in grote mate bepalend zijn voor de concur-rentiepositie. Ook onder het huidige regiem zullen dit soort afspraken nuttig kunnenblijven. Doordat men keuzes kan maken voor het al dan niet verzorgen van bepaaldeopleidingen of bepaalde leerwegen, kan men zich richten op de kwaliteit van de opleidin-gen waarvoor wel is gekozen.

Onlangs is de regelgeving rond de licenties nog verder gedereguleerd.Onderwijsinstellingen zijn vrij licenties aan te vragen voor die opleidingen die zij willengaan verzorgen in de gekozen leerwegen. Die licentie wordt ongetoetst verstrekt, ervanuitgaande dat de onderwijsinstelling zelf heeft getoetst of het starten van de desbe-treffende opleiding doelmatig is.

EVC28

Speciale aandacht verdient in dit kader de rol van competenties of kwalificaties diemensen al eerder hebben verworven. Hier is sprake van een grote mate van vrijheid. Dewet zelf noemt EVC niet eens en dat heeft tot gevolg dat velen menen dat een dergelijke

27 Zie toetsingskader Crebo, gele katern 18a, 1998 en de jaarlijkse verversingen daarvan. Voor een concrete uitwerking: zie H. De Heer, ‘De Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB), NTOR, 1999 nr. 3,blz. 136 e.v.

28 Erkenning van informeel of elders verworven competenties, al dan niet gestaafd met een officieel binnen- of buitenlands diploma o.i.d.


erkenning niet is toegestaan. Reeds in de Nota naar aanleiding van het verslag wordt ereen aparte paragraaf aan gewijd.29 De wenselijkheid van erkenning wordt zelfs als doelexpliciet uitgesproken. Er wordt echter rond EVC niets geregeld (eigenlijk dus geensprake van deregulering; een eerdere regeling bestond immers niet). Onderwijsinstellingen die serieus werk maken van dit verschijnsel en de verworvenkwalificaties en competenties daadwerkelijk erkennen door middel van certificaten enmaatwerktrajecten, zullen een betere concurrentiepositie gaan verwerven dan anderen.EVC is bekend, maar wordt nog niet voldoende opgepakt. Gevolg van het gegeven dat EVC niet wettelijk is geregeld, kan zijn dat onderwijsinstellin-gen - die een uitsluitende bevoegdheid bezitten diploma’s en certificaten uit te delen -verschillend met de materie omgaan. Het is niet ondenkbeeldig dat de eisen die binneneen EVC-procedure worden gehanteerd van ROC tot ROC verschillen. Plat gezegd: bij datROC krijg je veel gemakkelijker een diploma dan elders, daar wordt niet zo nauwgekeken. EVC schept de mogelijkheid efficiënt met inspanning en middelen om te gaan,zodat recht kan worden gedaan aan datgene wat de abituriënt reeds in zijn mars heeft.Een zorgvuldige EVC-procedure kost echter veel tijd en geld; ROC’s redden het nooit omdat op behoorlijke schaal in hun eentje op te pakken. De wetgever had hier beter kunnenkiezen voor regulering om daarmee enige eenheid in normstelling te bewerkstelligen.Bijvoorbeeld een systeem waarbij de bedrijfstak, vertegenwoordigd door het LOB, hetonderzoek verricht en een advies afgeeft. Met dat advies – dat in de regel scholing en/ofnadere toetsing en/of certificering inhoudt – kan de EVC-er een ROC kiezen dat uitvoe-ring geeft aan de adviezen. Onlangs heeft het ministerie van Economische Zaken het initiatief genomen tot hetoprichten van een ‘kenniscentrum EVC’.30

De vrijstellingsregeling van de WEB geeft alle vrijheid aan het bevoegd gezag vrijstellin-gen naar eigen inzicht te definiëren. Hier gelden dezelfde bezwaren als genoemd bij‘EVC’: tussen ROC’s ontstaan onaanvaardbare verschillen die juist met een sluitenderegeling zouden zijn voorkomen. Reregulering zou in dit verband meer consistentieopleveren en kwaliteitsverhogend zijn.

FinancieelFinancieel gezien hebben ROC’s een grote mate van bestedingsvrijheid: de lump-sumbekostiging brengt met zich mee dat ROC’s zelf accenten leggen en keuzes maken tenaanzien van de besteding van de overheidsmiddelen. Die vrijheid is echter niet groterdan de marge tussen de financiering en de bestaande vaste verplichtingen.Naast overheidsfinanciering kan een ROC ook andere geldbronnen aanboren, denk aansponsoring. Door middel van sponsoring komen middelen ter beschikking waarmee deonderwijsinstelling iets extra’s kan doen en zich kan onderscheiden ten opzichte vanandere onderwijsinstellingen. Gebruik maken van sponsoring kan een school opmeerdere manieren aantrekkelijk maken en kan ook de kwaliteit van het onderwijs tengoede komen. In de WEB is hierover niets geregeld; voor het voortgezet onderwijs en het primair onder-wijs geldt de Kwaliteitswet, waarin zaken als sponsoring wel zijn geregeld. Een derde geldbron wordt gevormd door de subsidies waarvoor men zich kan inschrij-ven. Daarmee wordt extra geld verkregen voor bepaalde doelen. Opteren voor zo’n subsi-

29 Toen nog EVK: het erkennen van informeel verworven kwalificaties. Zie TK 23778, Nota naar aanleiding van het verslag, 1994 – 1995 hfdst 2.3.

30 Website www.minez.nl/arbeid (september/oktober 2000).


die kan het ROC weer wat beter in de markt zetten. Melkert wil extra geld in onderwijsen zorg steken.31 Maar dan uitsluitend op grond van concrete en controleerbare presta-ties. Louter salarisverhoging of verhoging van het macrobudget levert niets op. Hij hooptdat door op prestaties te sturen tevens de concurrentie tussen instellingen zal toenemen.Ook contractactiviteiten leveren geld op; daarover verderop meer.

En verderAndere aspecten die in dit verband van belang zijn, zijn: mate van aansluiting metVMBO/HBO, uitvoeren van maatwerktrajecten, beleid ten aanzien van instromende havis-ten, doelgroepenbeleid. Deregulering heeft hier niet bijgedragen tot een grotere beleids-ruimte. De aspecten krijgen wel steeds meer aandacht; de beleidsvrijheid die er is wordtnu pas gebruikt, onder druk van maatschappelijke behoeften en … soms gestimuleerddoor subsidies.De keuze van verhoudingen tussen werken en leren kent een belangrijke vergroting vanbeleidsvrijheid. Voorheen was bijvoorbeeld het leerlingwezen streng gereguleerd voorwat betreft deze verhouding. De WEB regelt nog wel, maar geeft twee percentages aanwaartussen de genoemde verhouding mag fluctueren. Tel daarbij op de vrijheid zelf tebepalen welke eindtermen ‘op school’ en welke ‘in de praktijk’ moeten worden gereali-seerd, en de vrijheid is nagenoeg compleet. Deze deregulering geeft de mogelijkheidopleidingen te laten aansluiten bij de behoeften van de bedrijven: behoeften vooral in dezin van inrichting/planning van het onderwijs. Deze aansluiting komt de kwaliteit van deopleiding ten goede.

6 Hoe vrij is ‘vrije’ keuze?

Klanten zijn vrij die onderwijsinstelling te kiezen die het beste bij hen past. Hierbovenkwamen aspecten aan de orde die, gedereguleerd, instellingen meer ruimte bieden voorprofilering en afstemming op specifieke doelgroepen, waarmee meer profilering en eenbetere marktpositionering mogelijk zouden worden. Voor een adequate concurrentie zouprofilering ook feitelijk tot een vergroting van keuzemogelijkheden voor deelnemers enafnemers moeten leiden. Eén en ander hangt echter mede af van de vraag of de instellin-gen of opleidingen met het profiel dat door potentiële klanten wordt geprefereerd, ookfysiek binnen hun bereik liggen. Hoe groot is die vrijheid feitelijk? Is er wel een keuze temaken? Daarover gaat deze paragraaf.

Allereerst heeft ROC-vorming geleid tot een enorme schaalvergroting. De daarmeegepaard gaande vermindering van het aantal vestigingsplaatsen of plaatsen waarbepaalde opleidingen worden aangeboden, heeft de keuzemogelijkheid drastischbeperkt. Daar komt bij dat iemand die een WEB-opleiding wenst, deze bij voorkeur zodicht mogelijk bij de woonplaats gaat volgen.

Verder is er in enkele gevallen in BVE-land sprake van een zekere bescherming van hetaanbod. Het gaat hier om vakscholen, kleine opleidingen, agrarisch onderwijs en niet tevergeten de relatie tussen bedrijven en scholen.In de eerste plaats zijn er de vakscholen. Een onderwijsinstelling mag zich ‘vakschool’

31 Staatscourant 20 september 2000.


noemen indien aan bepaalde in de wet genoemde voorwaarden is voldaan. Een belang-rijke voorwaarde is dat het onderwijs een sterke binding heeft met de bedrijfstak die bijdie vakschool hoort. Van deregulering is geen sprake, integendeel. Een belangrijkvoorbeeld is de Grafische en Communicatiebranche met het GOC als landelijk orgaan envijf vakscholen: de grafische lycea. De kwalificaties die worden aangeboden zijn over hetalgemeen uitsluitend te volgen aan de grafische lycea. Voor marktwerking zou datkunnen betekenen dat iemand uit Breda die graag offsetdrukker wil worden, kan kiezentussen de vakscholen in Rotterdam, Utrecht en Eindhoven. Iemand uit Weert komt inEindhoven terecht. In de praktijk valt het daarom met de concurrentie nogal mee. Er is geen wettelijke bepaling die andere onderwijsinstellingen verbiedt offsetdrukken tegaan aanbieden; door de speciale binding van de vakscholen met de grafische bedrijfstak(en de grafische bedrijven in hun regio) alsmede de grote investeringen die met derge-lijke opleidingen zijn gemoeid, is het voor andere onderwijsinstellingen niet aantrekkelijkdie opleidingen aan te bieden. Toch komt daar langzamerhand verandering in, vooralvoor wat betreft de kwalificaties die niet exclusief zijn voor de bedrijfstak; denk daarbijaan kwalificaties zoals Vormgeven en kwalificaties op het gebied van multimedia, medegezien in het licht van de lycea en academies voor informatie- en communicatietechnolo-gie (ICT) die op verschillende plaatsen in het land ontstaan. Een tweede categorie van opleidingen waarbij geen of een beperkte ‘vrije’ keuzemogelijkheid bestaat betreft de opleidingen die om welke reden dan ook slechts op éénplaats in Nederland worden verzorgd. Een voorbeeld: wie Vakbekwaam Audicien wilworden, kan maar naar één ROC. De redenen waarom opleidingen slechts op één plaatsworden aangeboden liggen in de lijn van investeringen, bijdragen van de bedrijfstak enhet volume (het aantal mensen dat een dergelijke opleiding wil gaan volgen). De wetregelt hieromtrent niets. De wet beschermt de kleine opleiding niet; het veld moet zelfuitmaken of en waar opleidingen worden verzorgd.

Soms hebben bedrijven zich - soms uit ‘gewoonte’ - verbonden aan een bepaalde onder-wijsinstelling.32 Dat kan zowel voor BOL- als voor BBL-opleidingen gelden.33

Voor de BOL-opleidingen heeft de onderwijsinstelling een eigen bestand met bedrijvendie bereid zijn stagiair(e)s op te nemen, of beter: de BPV te verzorgen. In een bepaalderegio kan het moeilijk zijn voldoende ‘stagebedrijven’ of BPV-plaatsen te krijgen. Wanneermeer ROC’s opereren in hetzelfde gebied, is de beschikbaarheid van BPV-plaatsen vancruciaal belang en is daarmee een factor die de concurrentie beïnvloedt. Ook hetomgekeerde komt voor: bedrijven met BPV-plaatsen die zich liëren aan een bepaaldeonderwijsinstelling, bijvoorbeeld omdat zij reeds eerder deelnemers hadden of omdat zijde deskundige wijze van begeleiding vanuit het ROC op prijs stelden. Deelnemers die een BBL-opleiding willen gaan volgen, werken doorgaans reeds bij eenbedrijf. Dat bedrijf kan vervolgens zijn vertrouwde onderwijsinstelling hebben, zodat ervoor de deelnemer niet veel meer te kiezen valt. Overigens zijn de hier genoemderelaties tussen onderwijsinstellingen en bedrijven niet als zodanig door de wetgeverbedoeld. Ook hier houdt de wet zich afzijdig; niets verbiedt bedrijven en scholen elkaar te negerenof juist op te zoeken.

32 Voor alle opleidingen en leerwegen geldt dat de BPV slechts kan worden uitgevoerd in bedrijven die daartoe door een LOB zijn goed bevonden. De LOB’s leggen registers aan met goedgekeurde BPV-plaatsen; onderwijsinstellingen mogen slechts met die bedrijven in zee.

33 Beroepsopleidende leerweg (BOL) en beroepsbegeleidende leerweg (BBL) of, respectievelijk, de ‘dagopleiding’ en de opleidingen die voor wat betreft hun structuur te vergelijken zijn met de oude leerlingwezenopleidingen.

Een laatste categorie betreft de kwalificaties die onder het ministerie van Landbouw,Natuurbeheer en Visserij (LNV) vallen. Deze kwalificaties worden verzorgd door eenlandelijk netwerk van Agrarische Opleidingscentra (AOC’s) die onderling zouden kunnenconcurreren. Hier heeft de overheid echter wel gekozen voor een constructie die vrijemarktwerking belemmert: kwalificaties die onder het ministerie van LNV vallen, kunnenniet worden aangeboden door ROC’s. Het Centraal Register Beroepsonderwijs (CREBO)geeft ook geen informatie over de desbetreffende beroepen. Net als bij de vakscholenvalt er iets te zeggen voor deze beschermingsconstructie. Aan de andere kant kunnenbepaalde agrarische opleidingen, bijvoorbeeld de technische, net zo goed wordenverzorgd door andere onderwijsinstellingen dan de AOC’s.

7 Educatie, contractactiviteiten en externe legitimering

Deze paragraaf behandelt drie terreinen waarbij binnen de WEB duidelijk sprake is vanmarktwerking. Educatie en contractactiviteiten betreffen acties van onderwijsinstellingendie naast de ‘gewone’ directe financiering door de centrale overheid voor een extrageldstroom zorgen. Externe legitimering kost alleen maar geld. Het onderwerp is hiertoegevoegd om aandacht te besteden aan de marktwerking die bestaat tussen examenin-stellingen en de gevolgen daarvan voor de onderwijsinstellingen.

Educatie: de gemeente betaalt en bepaaltWaar de concurrentie het meest toe kan slaan is bij de volwasseneneducatie. De wetregelt amper wat ‘educatie’ is; er bestaat een grote vrijheid voor wat betreft de invullingervan. Ook schrijft de wet niets voor over welk ROC educatie gaat verzorgen en zelfs isniet voorgeschreven dat een ROC educatie moet verzorgen. Opleidingen in het kader vande educatie vormen een grote diversiteit, gegroepeerd naar inhoud en niveau: vanNederlands als tweede taal en inburgering tot aan HAVO. De opleidingen worden vooralverzorgd door ROC’s; zij verkopen hun opleidingen niet aan degenen die de opleidingvolgen, maar aan de gemeente waarbinnen/waarvoor de desbetreffende opleiding wordtverzorgd. In een gemeente waar meer ROC’s opereren die dezelfde opleidingen aanbie-den, moet dus stevig worden geconcurreerd. Het hoeft geen nader betoog dat de prijsdie een ROC rekent voor een bepaalde opleiding één van de belangrijkste concurrentie-elementen is: de gemeente heeft maar een bepaald, door het rijk toegewezen budget enkan dat maar één keer uitgeven. In verband met continuïteit zal een gemeente nietjaarlijks van aanbieder naar aanbieder ‘hoppen’ en zal er - indien de kwaliteit naar wensis - een zekere ‘klantenbinding’ ontstaan. Het wordt dan voor andere ROC’s lastig daartussen te komen.

ContractactiviteitenTussen het reguliere, bekostigde onderwijs en de contractactiviteiten die door een ROConder de werking van de WEB worden verzorgd, bestaat eigenlijk niet zo gek veel concur-rentie: beide kolommen bezetten, evenals in paragraaf 4 werd vermeld omtrent niet-bekostigd onderwijs dat door particuliere aanbieders wordt verzorgd, een ander niche. Tussen ROC’s en commerciële aanbieders bestaat wel concurrentie en daarbij hebben decommerciëlen momenteel de overhand.Een ROC dat besluit contractactiviteiten uit te voeren zal ten aanzien van deze activitei-ten nauwgezet bepalen wat er in dit kader wordt aangeboden: het is immers een risicoopleidingen of delen daarvan aan te bieden waarvan niet redelijk zeker is dat zij winst-



gevend zullen zijn. De ‘contractpoot’ zal zich op een zo verantwoord mogelijke wijze ‘inde markt’ zetten. Dat houdt in dat de positie van die contractpoot binnen het gehele ROCextra aandacht verdient. ROC’s moeten de keuze maken of contractonderwijs door eenaparte afdeling of zelfs rechtspersoon wordt verzorgd, dan wel of contractonderwijs eenintegraal deel uitmaakt van het complete ROC-aanbod. De te maken keuze voor contract-onderwijs kan van belangrijke invloed zijn op het beleid dat ten aanzien van het regulierebekostigde aanbod wordt gevoerd. Het reguliere aanbod (taakaanbod) zal verschillen vanhet aanbod dat bij contractonderwijs wordt gerealiseerd (marktaanbod). Door wisselwer-king kan het reguliere aanbod worden verrijkt en kan er voor het ROC een verschuivingplaatsvinden van taak- naar marktaanbod, ofwel kan een ROC meer inspringen op devraag van de markt en daarmee beter concurreren. De wetgever maakt dit overigens nieteenvoudig: louter ingaan op wat de markt wil, is binnen de kaders van de WEB eenprobleem. Men moet zich beperken tot vastgestelde programma’s of delen daarvan; somsweliswaar met een ‘plus’ ten behoeve van doorstroming of arbeidsmarktbehoefte. Steedsweer is binnen de regels van de WEB de kwalificatiestructuur het grootste struikelblok bijhet adequaat positioneren op de markt van een opleiding. En dat terwijl de wetgever eenjuist zo goed mogelijke afstemming nastreefde en kwalificaties formuleerde aan de handvan gedegen marktonderzoek door LOB’s. De tijdsfactor is hier een belangrijke boosdoe-ner. Een nieuwe eindterm kan er jaren over doen om in het onderwijs te kunnen wordenopgenomen. OCenW erkent dit en gaat daar - gezien de ontwikkelingen rond ICT-opleidin-gen - soepel en creatief mee om. Dat de kwalificatiestructuur niet (meer) marktconformis, de markt niet flexibel kan bedienen en bezijden de maatschappelijke context staat, isintussen duidelijk. Denk eens aan een Ford Transit-busje met de tekst ‘Afwerkbedrijf’erop. Hierin zitten 4 mannen die 375 kwalificaties vertegenwoordigen, elk van demannen beschikt over alle benodigde vaardigheden.34 Overigens hoeft de contractafde-ling van een ROC zich niet te beperken tot opleidingen uit de kwalificatiestructuur; oplei-dingen kunnen op aanvraag worden vormgegeven, aangeboden en verzorgd. Zij leidendan natuurlijk niet tot kwalificaties in de zin van de WEB.

De keuze voor plaatsing van contractonderwijs binnen het ROC kan overigens ook gevol-gen hebben voor de kwaliteit van het reguliere aanbod, bijvoorbeeld voor wat betreft deinzet en motivatie van docenten.35 Het marktaanbod van een ROC kan een positieveinvloed hebben op het taakaanbod.36

Marktwerking en externe legitimering van de examensElke onderwijsinstelling heeft tot taak de examens van de beroepsopleidingen extern telaten legitimeren. Dat betekent dat een exameninstelling moet oordelen over de inhouden het niveau van een bepaald gedeelte van alle examens. Deze externe beoordelingkomt naast de beoordeling door externen in het kader van de integrale kwaliteitszorg ende onderzoeken van de inspectie in het kader van haar toezichthoudende taak.Bij de totstandkoming van de WEB is uitvoerig gesproken over de vraag welke organisatiedie externe legitimering zou mogen uitvoeren: de LOB’s of ook andere organisaties? De keuze voor de LOB’s lag eigenlijk voor de hand, omdat zij immers de organisatieswaren die het dichtst bij de bedrijfstak staan en zowel inhoudelijke als examentechnischeexpertise in huis hadden. Uiteindelijk echter koos de wetgever voor ‘marktwerking’.

34 Voorbeeld ‘ergens’ gehoord…35 M. Linthorst, Cinop, tijdens de studiedag ‘Marktgericht opleiden van volwassenen’, 21 september 2000.36 Taakaanbod: het ‘reguliere’, door de overheid bekostigde onderwijs.


Iedere organisatie zou exameninstelling kunnen worden mits aan een aantal in de wetgestelde eisen zou worden voldaan. De autonome (!) instellingen kregen hierdoor de vrijekeuze betreffende de uitvoering van de externe legitimering. En zo ontstond uit de weteen stuk echte concurrentie: koos men als ROC voor de branche, voor bepaaldeefficiency, voor bepaalde kwaliteit of voor de prijs? De wetgever had bedacht de concur-rentiepositie tussen de exameninstellingen te verscherpen door expliciet te stellen dat departijen binnen een privaatrechtelijke overeenkomst zelf het systeem van externe legiti-mering zouden vormgeven. LOB’s stortten zich op de markt met een keur aan zelfbe-dachte regels. De inspectie hanteerde een zeer gedetailleerde interpretatie van de wette-lijke eisen waaraan organisaties moesten voldoen om exameninstelling te mogenworden, zodat in feite van de bedoelde vrijheid en productdifferentiatie weinig overbleef.Ook niet echt een voorbeeld van ‘vrije’ markt. Dit voorbeeld illustreert als geen ander datde bedoelde en in de wet verankerde autonomie en deregulering door derden die daarniets mee te maken hebben, met succes kan worden gefrustreerd. Mooi stukje deregule-ring zal zijn: het schrappen van externe legitimering. Dit fenomeen heeft zijn langste tijdgehad; in de toekomst kunnen instellingen het daarmee gemoeide geld en de energiegaan gebruiken voor kwaliteitsverbetering van examinering, terwijl artikel 1.3.6 nu reedsvoldoende waarborgen biedt voor de betrokkenheid van externe deskundigen bij deexamens. De beleidsnota Koers BVE biedt hoop.

8 Slot

Reguleren?Waar autonomie en deregulering in wetgeving zijn gerealiseerd, zijn de effecten daarvanniet altijd maatschappelijk gewenst en als zodanig bedoeld. Enkele voorbeelden zijnreeds genoemd. In sommige gevallen zou het maatschappelijk gewenst kunnen zijn omte reguleren in plaats van te dereguleren.37 Dat schept duidelijkheid en neemt andere, aldan niet bevoegde regelgevers de wind uit de zeilen. Ook binnen de filosofie van markt-werking, deregulering en autonomie valt regulering nog steeds goed te plaatsen: de wetheeft immers niet uitsluitend een instrumentele functie. De wetgever mag namelijknormen stellen, ook al wijst de praktijk van alledag uit dat die normen niet altijd wordennageleefd. (We mogen toch niet te hard rijden? Mag de examencommissie zomaar elkevrijstelling voor een deelkwalificatie afgeven?) Regelen binnen de kaders van deregule-ring behoeft een afweging tussen de noodzaak van de regeling en de behoefte aan eennorm onder een constante hang naar kwaliteit van regelen.

Uitgangspunt is dat wat de WEB niet regelt, is toegestaan. Tenzij het ingaat tegen deuitgesproken bedoelingen van de WEB. Mocht de wetgever toch vinden dat iets alsnogniet mag, dan heeft hij zich meer dan bereid getoond nadere regelgeving te ontwikkelen.

37 Effecten van deregulering, autonomie en schaalvergroting in het onderwijs, SCO Kohnstamm Instituut, conceptversie 2 mei 2000.

9 Samenvatting en conclusie

Iedere aanbieder heeft te maken met dezelfde regels. Daardoor ontstaat een situatie datregels slechts de grenzen van de mogelijkheden tot concurreren aangeven, waarbij diegrenzen voor iedereen gelijk zijn. Binnen die regels kan de aanbieder zijn creativiteit tenbehoeve van de concurrentie uitbuiten. Door meer autonomie en door deregulering wordtdie ruimte groter en wordt een groter appèl gedaan op de creativiteit van het onderne-mende ROC. Men heeft meer ruimte om te proberen toekomstige klanten aan te trekken.Voordat of nadat een ROC de door de overheid ter beschikking gestelde ruimte benut,kunnen anderen, waaronder diezelfde overheid, met meer of minder succes die ruimtekleiner maken. Daardoor is het op zijn minst twijfelachtig of er daadwerkelijk involdoende mate sprake is van doorvoering van deregulering en autonomievergroting ende daarbij behorende concurrentie, zoals, weer, diezelfde overheid dit beoogde.Deregulering en autonomie werken in de meeste genoemde gevallen aanwijsbaar kwali-teitsverhogend, terwijl in enkele gevallen gesteld kan worden dat juist regels enige kwali-teitsborging zouden kunnen bewerkstelligen. Indien er werk gemaakt moet worden van deregulering, is het de overheid die dit procesactief moet bewaken (misschien wel met behulp van regels…) en soms moet accepterendat zaken niet zo gaan zoals zij wel zou willen. En zoals het in de brief Autonomie enderegulering in het onderwijs staat: ’t is even wennen!



14 Deregulering en marktwerking:tussen droom en daadH.M. Bronneman-Helmers1

Deregulering en marktwerking worden vaak in één adem genoemd. Dat doet de vraag

rijzen in hoeverre deregulering nu eigenlijk voorwaardelijk is voor marktwerking. In dit

hoofdstuk wordt gepoogd aannemelijk te maken dat deregulering in ieder geval geen

noodzakelijke voorwaarde is voor concurrentie. Deregulering gaat zelfs gepaard met

verschijnselen (fusies) die concurrentie teniet doen. Deregulering is wel bevorderlijk

voor een grotere marktoriëntatie en een meer bedrijfsmatige aanpak. De trend naar

meer marktwerking in het publieke onderwijsbestel wordt echter niet zozeer toege-

schreven aan deregulering, maar is vooral een reactie op maatschappelijke en budget-

taire ontwikkelingen. Voor een pro-actieve marktwerking (ondernemende instellingen)

zijn meer vrijheidsgraden nodig, met name in de sfeer van de toetreding (nieuwe

scholen en opleidingen) en de prijsstelling (hoogte en variatie). Overwegingen van

macro-doelmatigheid en toegankelijkheid verzetten zich hier echter tegen.

1 H.M. Bronneman-Helmers studeerde van 1965 tot 1973 algemene politieke en sociale wetenschappen aan de Universiteit van Amsterdam, was daarna enkele jaren werkzaam bij het ministerie van SocialeZaken en is sinds 1976 verbonden aan het Sociaal en Cultureel Planbureau. Als coördinator Onderwijshoudt zij zich bezig met onderzoek en beleidsadvisering. Een terugkerende taak is het leveren van eenbijdrage aan het eenmaal per twee jaar verschijnende Sociaal en Cultureel Rapport. Daarnaast publi-ceerde zij de afgelopen jaren over uiteenlopende onderwerpen op het terrein van het onderwijs, onderandere over volwasseneneducatie, schaalvergroting in het onderwijs, opinies over onderwijs en recen-telijk over ontwikkelingen in het funderend onderwijs (Bronneman-Helmers, 1999).

1 Inleiding

In het onderwijsbeleid wordt sinds het midden van de jaren tachtig gestreefd naarderegulering - vermindering en vereenvoudiging van regelgeving - en meer vrije beleids-ruimte en eigen verantwoordelijkheid voor de reguliere, van overheidswege bekostigdescholen en instellingen. Het dereguleringsbeleid richtte zich vanaf 1985 - onder hetmotto ‘hoger onderwijs, autonomie en kwaliteit’ - allereerst op de instellingen voor hogeronderwijs. Sinds het begin van de jaren negentig strekt het zich ook uit over de overigeonderwijssectoren. De bevordering van meer marktwerking in het onderwijs kreeg een sterke impuls vanuithet project Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) dat in 1994 doorhet eerste kabinet Kok werd gestart om de dynamiek in de economie te versterken. In dit hoofdstuk komen de volgende vragen aan de orde:• In hoeverre hebben de van bekostigde scholen en instellingen meer ruimte

gekregen voor het voeren van een eigen beleid?• Zijn hun mogelijkheden voor marktwerking daardoor toegenomen?• Welke factoren belemmeren of stimuleren marktwerking in het onderwijs?• Op welke wijze maken de aanbieders op de onderwijsmarkt gebruik van de

ruimte voor marktwerking?• Wat heeft deregulering nu feitelijk toegevoegd aan de marktwerking in het

onderwijs?

Om deze vragen te kunnen beantwoorden moet eerst duidelijk zijn wat er precies ondermarktwerking moet worden verstaan. In paragraaf 2 zal dan ook eerst een aantal visiesop marktwerking de revue passeren. In dat verband zal ook worden ingegaan op hetkarakter van de onderwijsmarkt. In paragraaf 3 zal vervolgens per sector van het onderwijs worden nagegaan of dereguliere instellingen inmiddels ook echt meer ruimte hebben gekregen. De vraag of demogelijkheden voor marktwerking hierdoor zijn toegenomen komt daarna aan de orde. In paragraaf 4 wordt een aantal belemmerende en stimulerende factoren voor marktwer-king in het onderwijs geschetst.Vervolgens komt in paragraaf 5 het feitelijke marktgedrag van de aanbieders aan bod.Ter afsluiting van het hoofdstuk zal in paragraaf 6 de vraag worden beantwoord watderegulering nu precies heeft toegevoegd aan de marktwerking in het onderwijs.

De tekst van dit hoofdstuk bouwt voort op een beschouwing over marktwerking in hetonderwijs die eerder in het Sociaal en Cultureel Rapport 2000 (SCP, 2000) verscheen.

2 Visies op marktwerking en het karakter van de onderwijsmarkt

Sinds het midden van de jaren tachtig wordt er over onderwijs steeds vaker in economi-sche termen gesproken. Scholen en instellingen zijn bedrijven die onderwijsproductenleveren; ouders, leerlingen en studenten zijn consumenten die op grond van vergelijkendwarenonderzoek een keuze maken uit de verschillende aanbieders. Het onderwijs wordtdaarbij vergeleken met een markt, waar vragers en aanbieders elkaar ontmoeten.Beschouwingen over marktwerking - een term die overigens nergens duidelijk wordtgedefinieerd - passen eveneens in deze trend. In die beschouwingen wordt er vanuit heelverschillende gezichtspunten over marktwerking gesproken. Hierna zal eerst worden


ingegaan op de diverse invullingen van het begrip. Vervolgens zal wat uitvoerigerworden stilgestaan bij het bijzondere karakter van de onderwijsmarkt.

2.1 VISIES OP MARKTWERKING

‘Het onderwijs is een markt’, zo luidt een eerste visie. Dat houdt in dat het onderwijsvolgens de principes van de markt wordt georganiseerd. Er is sprake van concurrentie,vrije prijsstelling, vrije toegang tot de markt en goede informatie over de producten vande verschillende aanbieders. Van overheidswege bekostigde onderwijsinstellingen opere-ren in deze visie onder gelijke voorwaarden als particuliere, niet van overheidswegebekostigde, instellingen. ‘Het onderwijs is er voor de markt’, is een tweede invalshoek. Dat betekent dat hetonderwijs zoveel mogelijk inspeelt op de wensen van de verschillende marktpartijen. Inde eerste plaats gaat het om de deelnemers: ouders, leerlingen, studenten en cursisten.In de tweede plaats gaat het om de afnemers: werkgevers die behoefte hebben aanvoldoende en goed opgeleid personeel. En in de derde plaats spelen de inkopers vanonderwijs een rol: bedrijven en arbeidsorganisaties in de publieke sector die hun perso-neel willen laten (bij)scholen, gemeenten die verantwoordelijk zijn voor de arbeidsinpas-sing van bijstandsgerechtigden en voor de integratie van nieuwkomers, en uitkeringsor-ganisaties en reïntegratiebedrijven die hun cliënten zo snel mogelijk willen laten terugke-ren in het arbeidsproces. ‘Van overheidswege bekostigde onderwijsinstellingen werken bij voorkeur bedrijfsmatig’.In deze visie opereren publieke instellingen net zo bedrijfsmatig als marktorganisaties.Groei, doelmatigheid en flexibiliteit zijn in dat verband belangrijke en nastrevenswaar-dige waarden. Onder de eerste noemer is er de afgelopen jaren vanuit het beleid veel aandacht besteedaan het bevorderen van een betere informatievoorziening over de kwaliteit van de oplei-dingen van de verschillende aanbieders op de onderwijsmarkt (schoolgids, kwaliteits-kaart, keuzegids). De marktoriëntatie van instellingen werd vergroot door deelnemers,afnemers en lagere overheden een sterkere positie te geven (medezeggenschap vandeelnemers, invloed van afnemers op de kwalificatiestructuur, deelname van afnemers enandere belanghebbenden aan besturen of toezichthoudende organen, overdracht vanbevoegdheden naar gemeenten). De bedrijfsmatige aanpak werd bevorderd door veran-deringen aan te brengen in de bekostigingswijze van scholen en instellingen (lump-sumfinanciering of budgetfinanciering) en door de huisvesting en delen van het arbeidsvoor-waardenbeleid te decentraliseren.

In de praktijk blijkt overigens dat de verschillende gezichtspunten elkaar ook in de wegkunnen staan. Om meer bedrijfsmatig te kunnen opereren zijn onderwijsinstellingen naafloop van de schaalvergrotingsoperaties die door de overheid waren geïnitieerd zelfverder gaan fuseren. Dat gebeurde met name in de BVE-sector en in het HBO. Instellingendoen dat deels om onderwijskundige redenen (een breder aanbod kunnen bieden), maarook om een steviger financieel draagvlak te verwerven (minder risico’s) en om zich op descholingsmarkt krachtiger te kunnen opstellen ten opzichte van hun concurrenten in departiculiere sector. In een aantal regio’s is er in het initieel beroepsonderwijs voor jonge-ren als gevolg van alle fusies nauwelijks concurrentie meer. Sommige instellingen zijn inhun regio feitelijk monopolist geworden. Monopolieposities zijn in de regel echter nieterg bevorderlijk voor een sterkere marktoriëntatie.


2.2 HET KARAKTER VAN DE ONDERWIJSMARKT

Hoewel over het onderwijs steeds vaker in markttermen wordt gesproken, is het geengewone markt zoals bijvoorbeeld de markt voor bloemen, waar iedereen in principe eenbloemenzaak kan beginnen en waar de prijs van bloemen wordt bepaald door de vraag-aanbod verhouding en de kwaliteit. Er zijn in het onderwijs tal van regels die echte marktwerking in de weg staan. Die regelszijn er niet zomaar, maar hebben te maken met het grote maatschappelijke belang dataan onderwijs wordt gehecht. Het gaat dan om zaken als toegankelijkheid van het onder-wijs, kwaliteit van het onderwijs, samenhang in het onderwijsbestel en macro-doelmatig-heid.

Anders dan op een gewone particuliere markt kunnen aanbieders niet vrij toetreden totde publieke, van overheidswege bekostigde onderwijsmarkt. In het basisonderwijs envoortgezet onderwijs gelden sinds de eerder genoemde schaalvergrotingsoperaties hogestichtingsnormen voor nieuwe scholen. Daarmee wordt voorkomen dat er voortdurendnieuwe scholen bijkomen, waardoor de omvang van de scholen afneemt en de kostenstijgen (omdat kleine scholen naar verhouding duurder zijn dan grote). Het is op ditmoment nauwelijks meer mogelijk om een nieuwe basisschool te stichten. Alleen innieuwbouwwijken, zoals de Vinex-locaties, en in de grote steden komen er nog nieuwescholen bij. Daar zijn voldoende jonge kinderen of kunnen bepaalde bevolkingsgroepenvanwege hun hoge woonconcentratie en relatief hoge kindertal voldoende leerlingenbijeenbrengen om, bijvoorbeeld, een islamitische school te stichten. Ook in het voortge-zet onderwijs komen er vrijwel geen nieuwe scholen meer bij; wel worden er nog nieuweafdelingen aan bestaande scholengemeenschappen toegevoegd. In het secundair beroepsonderwijs en het hoger onderwijs is de afgelopen jaren eenterughoudend beleid gevoerd bij de start van nieuwe opleidingen. In de jaren tachtigprobeerden veel instellingen hun studenteninstroom te vergroten door nieuwe, goed inde markt liggende opleidingen te starten. Omdat iedere instelling dat op eigen houtjedeed, ontstond er een wildgroei aan opleidingen waarnaar op de arbeidsmarkt onvol-doende vraag bestond. Vooral in het hoger beroepsonderwijs werden tal van nieuweopleidingen in het leven geroepen. In de loop van de jaren negentig werd aan die ontwik-keling een halt toegeroepen. Er kwam een commissie die de macro-doelmatigheid van hetnieuwe aanbod moest vaststellen. Ook in de onderwijssector zelf - binnen de HBO-raad -werden afspraken gemaakt om een verdere wildgroei van opleidingen tegen te gaan.Inmiddels lijkt het tij enigszins gekeerd. Op de arbeidsmarkt is de vraag naar hogeropgeleiden sterk toegenomen. De noodzaak voor terughoudendheid is daarmee voor eenbelangrijk deel verdwenen. Bovendien zijn instellingen nu zelf financieel verantwoordelijkvoor de start van een nieuwe opleiding. De toets op macro-doelmatigheid komt dan ookte vervallen. Instellingen worden zelf verantwoordelijk voor een eventuele uitbreiding vanhun opleidingenaanbod. Het is de bedoeling dat het nieuwe aanbod in onderling overleg,zowel tussen de instellingen onderling als met potentiële afnemers op de arbeidsmarkt,tot stand komt.

Een ander kenmerk van een particuliere markt is vrije prijsvorming. Ook daarvan is in devan overheidswege bekostigde onderwijssectoren geen sprake. In het publieke bestel isde prijs van onderwijs van overheidswege gefixeerd. Voor het onderwijs tijdens deleerplichtperiode wordt door de overheid geen schoolgeld gevraagd. Het onderwijs in dieperiode is gratis. Scholen kunnen aan ouders wel een vrijwillige ouderbijdrage vragen.


Daarnaast komen in het voortgezet onderwijs ook de kosten voor boeken en andereleermiddelen voor rekening van de ouders.Na de leerplicht wordt er door de overheid schoolgeld, collegegeld of cursusgeldgevraagd. De hoogte ervan ligt vast en is onafhankelijk van de instelling waar de oplei-ding wordt gevolgd, van het soort opleiding dat wordt gevolgd of van de kwaliteit van deopleiding. Kostbare opleidingen (zoals medicijnen of techniek) zijn even duur alsgoedkope opleidingen (zoals rechten of talen). Met de eigen bijdragen wordt gemiddeldongeveer 20% van de totale kosten van de opleidingen gefinancierd. In het hoger onder-wijs worden de collegegelden rechtstreeks aan de instelling overgemaakt; in het voort-gezet onderwijs en het secundair beroepsonderwijs int de overheid de schoolen cursus-gelden. De toegankelijkheid van het onderwijs vormt de belangrijkste overweging achter dezeprijsregulering. Bij hogere prijzen zouden ook de tegemoetkomingen in het kader van destudiefinanciering hoger moeten worden. Dat zou een verhoging van de overheidsuitga-ven met zich meebrengen. Sinds een aantal jaren kunnen universiteiten wel zelf dehoogte van het college- en examengeld vaststellen voor studenten die geen recht (meer)hebben op studiefinanciering (deeltijdstudenten, auditoren, extraneï). In de praktijk wordtdeze mogelijkheid door instellingen echter nauwelijks benut (Jongbloed & Koelman, 1999).

Een derde kenmerk van een echte markt is dat er gelijke voorwaarden zijn voor deverschillende aanbieders, ongeacht of dit nu publiek bekostigde of particuliere aanbiederszijn. Van gelijke voorwaarden is in het onderwijs vooralsnog geen sprake is. Anders danbekostigde instellingen kunnen commerciële particuliere instellingen zich vrij vestigen,zijn ze vrij om zelf de prijs van hun opleidingen vast te stellen en kunnen ze zelf beslis-sen of zij nieuwe opleidingen zullen starten. Toezicht op de kwaliteit van zogenoemdeaangewezen particuliere opleidingen is weliswaar wettelijk geregeld, maar in de praktijknog in ontwikkeling. Studenten bij particuliere opleidingen hebben onder bepaaldevoorwaarden recht op studiefinanciering. De prijs van deze opleidingen is in de regelechter hoger dan van gesubsidieerde opleidingen. Particuliere instellingen richten zich inde praktijk dan ook op een ander deel van de onderwijsmarkt dan het bekostigde onder-wijs. Ze zijn vooral actief op terreinen waar het bekostigde onderwijs tekortschiet (inten-sieve en versnelde opleidingen voor een MAVO-, HAVO- of VWO-diploma) of nog weinigaanwezig is (onderwijs voor jongeren of volwassenen die (al) een werkkring hebben ofsnel aan werk geholpen moeten worden, afstandsonderwijs). Concurrentie tussenpublieke en particuliere instellingen vindt op dit moment vooral plaats in de sfeer van deinitiële beroepsopleidingen in de economische en technische sector en in het post-initiëleonderwijs. De concurrentie zal de komende jaren vermoedelijk toenemen als gevolg vande groeiende ruimte voor marktwerking in het publieke onderwijsbestel.

De onderwijsmarkt is, al met al, geen gewone markt, maar een markt met heel specifiekekenmerken. Voor een uitvoeriger beschouwing over de karakteristieken van de onderwijs-markt zij verwezen naar andere hoofdstukken in deze bundel.

3 Deregulering als voorwaarde voor marktwerking

Met vermindering en vereenvoudiging van weten regelgeving en het geven van meerautonomie wordt beoogd scholen en instellingen meer ruimte te geven om zich te profile-ren en beter te kunnen inspelen op de marktvraag. De kwaliteit van het onderwijs neemt


daardoor naar verwachting toe, terwijl de doelmatigheid erdoor wordt vergroot. Deregulering stond overigens niet van meet af aan in het teken van een grotere markt-werking. Aanvankelijk - medio jaren tachtig - ging het bij deregulering in de eerste plaatsom het verminderen van de bestuurslast voor scholen en instellingen (‘minder regels,meer ruimte’). Vanuit het confessioneel bijzonder onderwijs werd al langer aangedrongenop een grotere autonomie van de schoolbesturen (‘soevereiniteit in eigen kring’, ‘subsi-diariteitsbeginsel’). De rijksoverheid had zelf ook belang bij deregulering: haar eigenbeleidslast zou erdoor afnemen en in het verlengde van de autonomievergroting kondenook de kosten beter worden beheerst. Pas in het midden van de jaren negentig kwam hetoogmerk van marktwerking en variëteit centraal te staan.

3.1 DEREGULERING IN HET ONDERWIJS

Deregulering ging in vrijwel alle sectoren van het onderwijs gepaard met schaalver-groting. Vermindering en vereenvoudiging van regelgeving was in de verschillende sec-toren van het onderwijs echter niet in eenzelfde mate aan de orde.

Primair en voortgezet onderwijsHet primair en voortgezet onderwijs worden nog sterk van overheidswege gereguleerd.Dat hangt niet alleen samen met de functie van deze onderwijstypen (overwegend funde-rend onderwijs voor leerplichtige leerlingen), maar ook met de schaal waarop het wordtgeorganiseerd. Voor een grotere autonomie op financieel en personeel gebied is eenzekere schaal nodig. Het primair en voortgezet onderwijs stonden in de jaren negentigdaarom in het teken van schaalvergroting. De verschillende schaalvergrotingsoperaties -Toerusting en bereikbaarheid en Weer samen naar school in het primair onderwijs,Scholengemeenschapsvorming in het voortgezet onderwijs en stimulering vanBestuurlijke krachtenbundeling in beide sectoren - waren overigens niet alleen gericht opautonomievergroting en kostenbeheersing, maar hadden ook onderwijskundige achter-gronden.

Ondanks de schaalvergrotingsoperaties hebben scholen in het basisonderwijs anno 2000nog nauwelijks beleidsvrijheid op financieel en personeel gebied. Scholen krijgen apartegeldstromen voor verschillende personeelscategorieën (bijvoorbeeld onderwijsassisten-ten, docenten, leidinggevenden, extra formatie voor kinderen uit achterstandsgroepen)en voor diverse materiële kosten (leermiddelen, schoonmaakkosten, interne aanpassingvan het schoolgebouw, bestuur en beheer). Daartussen kan nauwelijks geschovenworden. Ook ten aanzien van de extra middelen die deze jaren beschikbaar komen voorde klassenverkleining in het basisonderwijs hebben scholen weinig beleidsvrijheid; deextra formatie mag uitsluitend worden ingezet in de onderbouw van het basisonderwijs(de groepen 1 tot en met 4). De geringe autonomie van basisscholen hangt nauw samen met de institutionele enbestuurlijke schaal in het basisonderwijs. Een gemiddelde basisschool telt ongeveer 210leerlingen; er zijn onder de ruim 7.200 basisscholen echter ook scholen met enkeletientallen leerlingen (het minimumaantal ligt op 23). Ook in bestuurlijk opzicht is deschaal klein. Iets meer dan de helft van de ruim 2.100 schoolbesturen heeft slechts éénbasisschool onder haar hoede (ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,OCenW, 2000). De stimuleringsregeling die bestuurlijke krachtenbundeling moet bevorde-ren ondervindt in het basisonderwijs betrekkelijk weinig weerklank. In het protestants-


christelijk en algemeen bijzonder onderwijs koestert men veelal nog het ideaal van eenschoolnabij bestuur, waarin ouders kunnen meebeslissen over de gang van zaken opschool. Scholen van deze richtingen profileren zich op levensbeschouwelijke uitgangs-punten of met een specifieke pedagogische aanpak en hebben in het algemeen minderbehoefte aan variëteit of vergroting van hun marktaandeel. De toch al geringe vrije beleidsruimte voor basisscholen wordt nog beperkt doordat ersteeds meer bevoegdheden aan bovenschoolse niveaus worden toegekend. Bestuurlijkesamenwerkingsverbanden ‘weer samen naar school’ zijn verantwoordelijk voor extra zorgaan kinderen met individuele leer- en/of gedragsproblemen. Gemeenten zijn sinds enigejaren verantwoordelijk voor, onder meer, de huisvesting van scholen voor basisonderwijsen voortgezet onderwijs en het bestrijden van onderwijsachterstanden die samenhangenmet het sociale of etnische milieu waaruit kinderen afkomstig zijn.

Scholen voor voortgezet onderwijs hebben wat meer beleidsvrijheid op financieel enpersoneel gebied. In 1998 werd in het voortgezet onderwijs een systeem van lump-sumfinanciering ingevoerd; een systeem dat het mogelijk maakt dat scholen zelf kunnenbeslissen of ze de rijksbijdrage inzetten voor bijvoorbeeld computers of extra personeel.De schaal van scholen en besturen is er ook groter. Als gevolg van de schaalvergrotings-operatie nam tussen 1990 en 1998 het aantal scholen af van 1.768 tot 666 en de gemid-delde schoolgrootte toe van 518 tot 1.202 leerlingen (CBS, 1998 en 1999). Het aantalschoolbesturen liep in diezelfde periode echter veel minder terug. Ruim 80% van deschoolbesturen bestuurde in 1998 slechts één school. In het rooms-katholieke onderwijsis de bestuurlijke schaalvergroting het verst voortgeschreden, in het algemeen bijzonderonderwijs het minst (ministerie van OCenW, 1998).

Terwijl scholen geleidelijk aan wat meer vrije beleidsruimte kregen op financieel enpersoneelsgebied, werd in onderwijskundig opzicht hun beleidsruimte juist steeds meeringeperkt. De jaren negentig werden namelijk niet alleen beheerst door schaalvergroting,maar stonden ook in het teken van een groot aantal onderwijskundige vernieuwingen.Voor het basisonderwijs werden er kerndoelen in de wet vastgelegd. In de eerste fasevan het voortgezet onderwijs werd de basisvorming ingevoerd, waarmee niet alleen eeninhoudelijke verbreding van het aanbod werd beoogd, maar ook een vernieuwing in depedagogisch-didactische werkwijze. Scholen die HAVO/VWO in huis hebben zijn momen-teel bezig om in de bovenbouw van die opleidingen een vergelijkbare tweeledige onder-wijsvernieuwing in te voeren: een verzwaard curriculum in de vorm van vier inhoudelijkeprofielen (in plaats van de grotendeels vrije vakkenpakketten) en een totaal andere didac-tische aanpak (het studiehuis waarbij niet langer de docent maar de zelfstandig lerendeleerling centraal staat). De komende jaren zal ook de bovenbouw van het voorbereidendmiddelbaar beroepsonderwijs (VMBO) - het voormalige VBO en MAVO - moeten vernieu-wen; er komen verschillende leerwegen en ook hier zal de leerling zelfstandiger en actie-ver aan de slag moeten. De verschillende onderwijskundige vernieuwingen worden door de overheid overigensniet allemaal even dwingend voorgeschreven. Kerndoelen voor het basisonderwijs en debasisvorming zijn in weten regelgeving neergelegd; dat geldt ook voor de leerwegen,de profielen en de examenprogramma’s aan het eind van de verschillende schooltypen.Ten aanzien van de pedagogisch-didactische werkwijze stelt de overheid zich terughou-dender op. De wenselijkheid ervan wordt in beleidsnota’s en in memories van toelichtingbij wetten nadrukkelijk onder de aandacht van het onderwijsveld gebracht. Een proces-management ondersteunt namens de overheid de invoering van de vernieuwing in de


onderwijspraktijk. De nieuwe didactische uitgangspunten zijn ook in de exameneisenverwerkt (bijvoorbeeld in de vorm van een profielwerkstuk), zodat scholen en docentenze moeilijk kunnen negeren. Daarnaast is er het toezicht van de inspectie. De onderwijs-inspectie gaat bij het zogenoemde schooltoezicht na of een school voldoet aan eenaantal kwaliteitskenmerken. Die kenmerken zijn in hoge mate gerelateerd aan de onder-wijskundige bedoelingen van de overheid. De nieuwe aanpak is dus weliswaar nietverplicht, maar zeker niet vrijblijvend.

De BVE-sectorIn de sector van het secundair beroepsonderwijs - voorheen aangeduid als voltijdsmiddelbaar beroepsonderwijs en leerlingwezen, nu als beroepsopleidende leerweg (BOL)en beroepsbegeleidende leerweg (BBL) - en de volwasseneneducatie (nu educatie) vondende afgelopen vijftien jaar diverse schaalvergrotingsoperaties plaats. In de jaren negentigwerden op instigatie van de overheid grootschalige regionale opleidingscentra (ROC’s)gevormd. Circa 330 scholen en instellingen voor secundair beroepsonderwijs en volwas-seneneducatie werden samengevoegd tot 46 ROC’s. Anno 2000 zijn er nog 43 ROC’s.Deze instellingen verzorgen jaarlijks onderwijs en educatie voor gemiddeld ruim 12.000scholieren en cursisten (ministerie van OCenW, 2000). Het is uitdrukkelijk de bedoelingdat ROC’s een belangrijke onderwijsen scholingsfunctie in de regio vervullen. Dit geldtzowel voor jongeren die een beroepsopleiding op secundair niveau willen volgen als voorvolwassenen die op initiatief van hun werkgever of uitkeringsinstantie scholing volgen ofdie door de gemeente worden uitgenodigd om een inburgeringscursus (voor nieuwko-mers), een cursus Nederlands als tweede taal of een alfabetiseringscursus te volgen.Daarnaast verzorgen ROC’s ten behoeve van volwassenen ook deeltijdonderwijs voorMAVO, HAVO of VWO (VAVO). De deelnemersgroepen van een ROC zijn dus zeer divers,zowel qua leeftijd als qua capaciteiten en opleidingsmotivatie.

ROC’s hebben niet alleen te maken met uiteenlopende deelnemersgroepen en eisen vanhet vervolgonderwijs (HBO), maar ook met wensen van afnemers (werkgevers uit departiculiere en publieke sector) en inkopers (bedrijven, instanties, gemeenten, uitkerings-organisaties). De afnemers- en inkopersmarkt voor ROC’s is al net zo gevarieerd als dedeelnemersmarkt. Het netwerk van een gemiddeld ROC bestaat uit 7 gemeenten ofgemeentelijke samenwerkingsverbanden, 14 landelijke organen (naar branche of bedrijf-stak georganiseerd) en ongeveer 2.000 à 3.000 leerbedrijven (ministerie van OCenW,2000). Daarnaast zijn er dan nog de inkooprelaties met individuele bedrijven, gemeentenen (uitkerings)instanties. ROC’s zijn dus al lang niet meer alleen taakorganisaties die in opdracht van de overheidinitieel onderwijs verzorgen en daarvoor een rijksbijdrage ontvangen. Het zijn ook markt-organisaties die tegen een kostendekkend tarief opleidingen en cursussen aanbieden tenbehoeve van derden.

De bevoegdheden van ROC’s zijn de afgelopen jaren steeds verder verruimd. De bekosti-ging van overheidswege geschiedt op lump-sum basis, waarbij voor wat betreft deinitiële onderwijstaak zowel de omvang van de instroom aan scholieren als het aantaluitgereikte diploma’s een rol spelen. Aparte geldstromen, bijvoorbeeld voor vernieu-wingsactiviteiten in het onderwijs, worden geleidelijk aan eveneens in de lump sumopgenomen. De instellingen zijn al verantwoordelijk voor hun huisvesting en ook dearbeidsvoorwaarden zullen in de toekomst grotendeels decentraal, op het niveau van desector, worden vastgesteld.


ROC’s hebben op dit moment weinig mogelijkheden om nieuwe opleidingen te starten.Nieuwe opleidingen worden getoetst op hun macro-doelmatigheid, waarbij de ontwikke-ling van de vraag op de arbeidsmarkt een belangrijk element is. Die toets zal dekomende jaren worden afgeschaft en vervangen door een systematiek van regionaleverantwoording. Daardoor zullen instellingen ook op dit punt meer beleidsvrijheidkrijgen. De voorwaarden voor marktwerking zijn in de BVE-sector dus duidelijk verruimd. Detoegenomen vrije beleidsruimte wordt ook hier echter voor een deel weer ingeperkt dooruitvoeringsvoorschriften van de overheid (bijvoorbeeld de 1000-uren norm).

Het hoger onderwijsUniversiteiten en instellingen voor hoger beroepsonderwijs beschikken, vergeleken metde hierboven genoemde onderwijsinstellingen, over de meeste ruimte voor eigen beleid.Universiteiten ontvangen al sinds het begin van de jaren tachtig een budget, waaruit zijnaar eigen inzicht hun bedrijfsvoering kunnen bekostigen. Voor hogescholen geldt diesituatie sinds het midden van de jaren tachtig. Instellingen voor hoger onderwijs hebbendus al langer ervaring met autonomie en het voeren van een eigen beleid. Sinds ze hunautonomie verkregen, is de omvang van de budgetten die instellingen voor hoger onder-wijs van overheidswege ontvangen echter sterk afgenomen, in de zin dat ze geen gelijketred hebben gehouden met de sterke stijging van de deelnemersaantallen (Leune, 1999).De financiële ruimte van de instellingen is daardoor sterk aangetast. De meeste instellin-gen zijn de afgelopen jaren dan ook op zoek gegaan naar private geldbronnen.

Marktwerking in het hoger onderwijs werd de afgelopen jaren ook bevorderd door eenherziening van de bestuurlijke verhoudingen in de sector. In het wetenschappelijkeonderwijs opereert de overheid sinds de invoering van de wet Modernisering van deuniversitaire bestuursstructuur veel meer op afstand. Onafhankelijke Raden van Toezicht- waarin overwegend vertegenwoordigers uit het particuliere bedrijfsleven en de onder-zoekswereld zitten - vervullen een functie die vergelijkbaar is met een Raad vanCommissarissen in het bedrijfsleven. Voor het HBO wordt een vergelijkbare constructievoorzien (commissie Glasz, 2000).

Karstanje (1998) karakteriseert de deregulering in het Nederlandse onderwijs als selec-tieve deregulering, waarbij de overheid aan de ene kant nog steeds veel regelt en aan deandere kant tegelijkertijd ook bevoegdheden afstoot naar de instellingen. Scholen moetenzich enerzijds opstellen als marktgerichte organisaties, maar zich anderzijds publiekelijkverantwoorden ten aanzien van resultaten die door de overheid worden voorgeschreven.

3.2 MEER RUIMTE VOOR MARKTWERKING IN HET ONDERWIJS?

Heeft deregulering nu geleid tot meer mogelijkheden voor marktwerking in het onderwijsof moet de groeiende marktwerking in het onderwijs wellicht veel meer op het conto vanandere maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen worden geschreven? In dezeparagraaf zal worden nagegaan in hoeverre de deregulering verantwoordelijk was voorde marktwerking. In de volgende paragraaf zullen andere stimulerende en belemmerendefactoren de revue passeren. De onderstaande beschouwing is niet geordend naar onder-wijssector, maar naar de mogelijke invullingen van marktwerking.


Concurrentie en keuzemogelijkheden voor deelnemers Als gevolg van de schaalvergroting nam het aantal basisscholen sinds 1990 met 14% af.Gezien het relatief beperkte karakter van de fusie-operatie in het basisonderwijs is erzeker in grotere gemeenten nog steeds sprake van een aanbod van meerdere scholen envan concurrentie tussen scholen. In dat opzicht is er de afgelopen jaren weinig veran-derd. De vrijheid van schoolkeuze is door de schaalvergrotingsoperatie niet wezenlijkaangetast (Laemers, 1999). De concurrentie tussen basisscholen nam de afgelopen jaren zelfs toe, niet zozeer alsgevolg van de deregulering - die voor basisscholen, zoals gezegd, nog weinig vrijebeleidsruimte heeft opgeleverd - maar meer door het feit dat de verschillen tussenscholen niet alleen groter maar ook zichtbaarder werden. Scholen verschillen op tal vanpunten, bijvoorbeeld in hun pedagogisch-didactische aanpak, in hun financiële mogelijk-heden of in de samenstelling van hun leerlingenpopulatie. Ouders werden mondiger enhebben ook steeds meer instrumenten tot hun beschikking om zich ten opzichte van deschool te laten gelden (vergelijkende informatie over de prestaties van scholen, school-gids, medezeggenschap, klachtrecht). Bij de keuze van een basisschool lijken ouders zichvooralsnog echter minder te laten leiden door de feitelijke onderwijskwaliteit, maar meerdoor de beeldvorming ten aanzien van de sfeer en veiligheid op school. Bij de school-keuze wordt minder dan voorheen rekening gehouden met levensbeschouwelijkescheidslijnen; sociale en culturele verschillen zijn veel meer bepalend voor de keuze (SCP,2000).

Het aantal scholen voor voortgezet onderwijs nam sinds 1990 veel sterker af; namelijkmet 62%. Bovendien verdween een belangrijk deel van de variatie in het scholenaanbod;kleine categorale scholen werden samengevoegd tot grote brede scholengemeenschap-pen. In 1999 was ruim 40% van de scholen een brede scholengemeenschap. Voor oudersen leerlingen zijn er tegenwoordig dan ook veel minder mogelijkheden om voor eenkleine categorale school of smalle scholengemeenschap te kiezen. Daar waar die keuze-mogelijkheid zich wel voordoet - in de grotere steden en in de randstad - geven oudersvan potentiële HAVO/VWO-leerlingen in toenemende mate de voorkeur aan kleinere, meerhomogene HAVO/VWO-scholen of aan categorale gymnasia. Brede scholengemeenschap-pen hebben in die gebieden grote problemen om hun HAVO/VWO-afdeling voldoendegevuld te houden. Buiten de randstad zijn de meeste leerlingen aangewezen op eenbrede scholengemeenschap. De verschillende schooltypen zijn er meestal wel in verschil-lende vestigingen ondergebracht. Net als in het basisonderwijs nam ook in het voortge-zet onderwijs de concurrentie toe, met name in de grotere steden in de randstad waarnog sprake is van een gevarieerd aanbod aan scholen. Over de hele linie namen alsgevolg van de schaalvergrotingsoperatie de keuzemogelijkheden voor ouders en leerlin-gen echter af.

In de BVE-sector is het aantal instellingen sinds 1993 zo sterk teruggelopen (met 81%)dat er in diverse regio’s feitelijk nog maar één instelling over is. Voor aspirant-leerlingenis er in dat geval geen keuzemogelijkheid. Door de doorgeschoten schaalvergroting in deBVE-sector ontstaat het gevaar dat de beoogde voordelen van deregulering en marktwer-king - meer marktoriëntatie en kwaliteitsverhoging als gevolg van concurrentie - zich ineen aantal regio’s niet voordoen. Monopolieposities zouden omwille van de keuzevrijheiden kwaliteit moeten worden tegengegaan.


Van concurrentie tussen bekostigde instellingen voor hoger onderwijs was al sprakevoordat de marktwerking in deze sector een hoge vlucht nam. Het aantal hogescholennam tussen 1991 en 1999 nog af van 73 naar 56 (23%). Het aantal universiteiten is aljaren constant. De concurrentie in het hoger onderwijs wordt in belangrijke mate gesti-muleerd door de bekostigingssystematiek. Voor zowel het HBO als het WO geldt eenvorm van budgetfinanciering. Jaarlijks zijn er vaste overheidsbudgetten beschikbaar dieover de universiteiten en hogescholen worden verdeeld. In de verdeelsleutel speelt deomvang van de instroom van studenten in een instelling een belangrijke rol. Hoe meerstudenten, hoe groter het budgetaandeel dat aan de instelling wordt toegewezen. Het isdus zaak voor instellingen om zoveel mogelijk studenten te trekken. Met het oog daaropworden er jaarlijks omvangrijke advertentie- en voorlichtingscampagnes opgezet. Sinds een aantal jaren worden universiteiten en hogescholen niet alleen bekostigd opbasis van hun input, dat wil zeggen het aantal nieuwe studenten, maar tellen ook deresultaten (de output ofwel het aantal afgegeven diploma’s) mee. Voor instellingen is hetdus lonend om zoveel mogelijk studenten aan te trekken en deze vervolgens in zo kortmogelijke tijd aan een diploma te helpen. Voor studenten die zonder diploma stoppen ofnaar een andere instelling overstappen ontvangt de instelling veel minder rijksbijdrage. Een aantal universiteiten heeft de afgelopen jaren de selectie versterkt, in die zin datstudenten na het eerste jaar een bindend studie-advies krijgen; andere universiteitenproberen hun studenten, in samenwerking met de hogescholen, zo snel mogelijk naareen passende opleiding te verwijzen.Concurrentie in het hoger onderwijs vindt, als gevolg van deze bekostigingssystematiek,overwegend plaats op basis van kwantiteit. De kwaliteit van de opleidingen kan door hetsteeds grotere gewicht van de outputfactor in de bekostiging zelfs onder druk komen testaan. In het hoger onderwijs gelden namelijk, anders dan in het voortgezet onderwijs,geen landelijke kwaliteitsnormen, maar geven instellingen zelf hun diploma’s uit. Dediploma’s zijn niet instellingsgebonden, maar hebben een landelijk civiel effect. Er is geenonderscheid tussen een ‘drs’ in de economie uit Groningen en één uit Rotterdam. Hetniveau wordt geacht min of meer hetzelfde te zijn. Onduidelijk is of de mogelijknegatieve effecten van outputfinanciering voldoende worden tegengegaan door dehuidige systemen van kwaliteitszorg en kwaliteitsborging in HBO en WO. In de voor detoekomst voorziene twee-cycli structuur - ook wel aangeduid als het bachelor-mastermodel - zullen bachelor- en masterdiploma’s wel instellingsgebonden zijn. De kwaliteit enreputatie van de opleiding c.q. instelling waar men heeft gestudeerd zal daardoor in detoekomst belangrijker worden. Instellingen zullen zich waarschijnlijk sterker gaan profile-ren.

Marktoriëntatie, private inkomsten en contractactiviteitenScholen en instellingen oriënteren zich, meer dan vroeger, op hun markt of hunomgeving. Uit een vergelijkend onderzoek onder 17 scholen uit het basisonderwijs,algemeen voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs komt naar voren datscholen al in de periode voorafgaand aan de MDW-operatie van de overheid, dat wilzeggen tussen 1987 en 1994, meer aandacht zijn gaan schenken aan zaken als promotie(bijvoorbeeld reclame), externe contacten (met ouders of toeleverende scholen), hetsystematisch verzamelen van gegevens en het aanpassen van hun onderwijs (VanAmelsvoort & Witziers, 1995). Sindsdien heeft die trend zich versterkt voortgezet. Detoenemende responsiviteit en omgevingsgerichtheid van scholen is voor een belangrijkdeel noodgedwongen. Scholen worden de laatste jaren steeds vaker geconfronteerd metmaatschappelijke en persoonlijke problemen bij gezinnen en kinderen. Bij ernstige zorg-


en hulpverleningsvragen, bij vragen naar kinderopvang na schooltijd of bij justitiëleproblemen zijn scholen wel gedwongen een beroep te doen op andere instanties. De markten omgevingsoriëntatie van scholen en instellingen wordt daarnaast ook vanoverheidswege gestimuleerd; meestal in de vorm van nieuwe regelgeving. Zo zijn errecentelijk enkele belangrijke veranderingen aangebracht in de bestuurlijke verhoudin-gen. In het basisonderwijs en voortgezet onderwijs werd de gemeente belangrijker alsbestuurlijke actor. Nieuwe ontwikkelingen, zoals brede scholen of vensterscholen waarbijscholen samenwerken met of ondersteund worden door andere instanties, worden in veelgevallen onder regie van de lokale overheid in gang gezet. In het beroepsonderwijs kreeghet bedrijfsleven een prominentere rol, niet alleen bij het vaststellen van de inhoud vanberoepskwalificaties maar ook via duale opleidingsvormen, waarbij leren en werkenworden gecombineerd of afgewisseld, of door het inhuren van docenten uit het bedrijfs-leven. Ook op bestuurlijk niveau nam de invloed van de markt toe. Leden van Raden vanToezicht bij universiteiten zijn in veel gevallen afkomstig uit het bedrijfsleven of uit hetafnemende beroepenveld. Als gevolg van de langdurige periode van bezuinigingen en kostenbeheersing zijn er inde huisvesting, in het onderhoud, in de materiële voorzieningen (waaronder leermidde-len) en in de personele sfeer grote achterstanden en tekorten ontstaan. Steeds meerscholen voor basisonderwijs en voortgezet onderwijs proberen daarom aanvullendeprivate middelen - vrijwillige eigen bijdragen - te verwerven. Een deel van de scholenontvangt daarnaast extra middelen in het kader van sponsoring of in de vorm vandonaties of schenkingen. Het gaat daarbij echter meestal om beperkte bedragen(Beerends e.a., 1999a). De materiële en personele tekorten kunnen er niet door wordenweggewerkt. Scholen beschikken in de regel al over onvoldoende middelen om de vanoverheidswege opgelegde vernieuwingen (onderwijs op maat, basisvorming, studiehuis)door te voeren. Innovatieve activiteiten om beter op de wensen van de omgeving tekunnen inspelen zijn in een dergelijke situatie al helemaal uitgesloten. Marktgerichteactiviteiten, zoals extra voorzieningen voor leerlingen met specifieke behoeften ofnaschoolse programma’s, kunnen uitsluitend worden gerealiseerd indien deze uit extrasubsidies of private bijdragen worden bekostigd.

Ook in het beroepsonderwijs en hoger onderwijs worden er ter aanvulling van de achter-blijvende overheidsbudgetten steeds meer private inkomsten gegenereerd. De toene-mende marktoriëntatie van instellingen valt het duidelijkst te illustreren aan de hand vande stijgende inkomsten uit contractactiviteiten. In 1998 haalden de ROC's gezamenlijk ruim 4,4% van hun inkomsten (dat wil zeggen 197miljoen gulden) uit private activiteiten ten behoeve van derden. Vergeleken met het jaardaarvoor was er sprake van een stijging met 13%.In het HBO wisten de hogescholen gezamenlijk 236 miljoen te verdienen (6,4% van hunomzet); een stijging van 17% ten opzichte van 1997. Universiteiten verwerven de meesteprivate inkomsten. In 1998 wisten ze in totaal een bedrag van 1.734 miljoen gulden tegenereren (23,4% van hun totale omzet); een stijging van 5% ten opzichte van het jaardaarvoor (ministerie van OCenW, 2000b). Bij contractactiviteiten van universiteiten moet gedacht worden aan contractonderwijs,bijvoorbeeld (master)opleidingen ten behoeve van werkenden of bijscholingscursussenvoor beroepsbeoefenaren uit de medische en juridische beroepsgroep, aan contractonder-zoek, aan hoger onderwijs voor ouderen of aan adviesactiviteiten en dergelijke.Universiteiten met overwegend op de markt gerichte opleidingen (bijvoorbeeld economie,bestuurskunde, techniek) hebben in het algemeen meer mogelijkheden om inkomsten uit


contractactiviteiten te verwerven dan instellingen die naar verhouding veel geestes- ofmaatschappijwetenschappen in huis hebben. HBO-instellingen weten tot dusver minderprivate middelen te genereren; zij blijken in de praktijk zelfs geregeld op de contractacti-viteiten te moeten toeleggen. Hogescholen missen de mogelijkheid van contractonder-zoek, terwijl contractonderzoek bij universiteiten voor circa 60% van de inkomsten zorgt. De toename van het aantal marktactiviteiten van universiteiten en hogescholen bleef nietonopgemerkt. De afgelopen jaren is er over de concurrentieverhouding tussenbekostigde en particuliere instellingen een intensieve discussie gevoerd. Vanuit de parti-culiere sector werd gewezen op oneerlijke concurrentie van de kant van de gesubsi-dieerde instellingen. Deze zouden niet hun volledige kosten aan de klant doorberekenen.Ook zouden zijn zich begeven op terreinen die soms wel erg ver verwijderd liggen vanhun primaire taak (bijvoorbeeld een uitgeverij). Over deze problematiek hebben zichinmiddels een werkgroep (de werkgroep Markt en overheid, ook wel genoemd naar devoorzitter Cohen) en de Sociaal-Economische Raad gebogen. De conclusie luidt tot dusverdat publieke kennisinstellingen activiteiten ten behoeve van de markt mogen verrichten.Zij moeten zich daarbij wel aan een aantal gedragsregels houden, bijvoorbeeld hunkosten volledig doorberekenen.

Bedrijfsmatig opereren en verzakelijking van de verhoudingenOm efficiënter te kunnen werken besteden veel scholen en instellingen taken uit aan demarkt. Dat kunnen beheerstechnische en administratieve taken zijn (financiën, perso-neel), maar ook ondersteunende taken (beveiliging, toezicht) of onderwijskundige taken(schoolplanontwikkeling, lestaken). Veel basisscholen laten bijvoorbeeld hun administra-tie en beheer uitvoeren door particuliere onderwijsbureau’s. Ook voor voorlichting enmarketing worden vaak commerciële bureaus ingeschakeld. Scholen hebben hiervoor zelfmeestal onvoldoende deskundigheid in huis. Taken worden ook wel uitbesteed om deeigen vaste staf beperkt te houden; dat biedt minder risico op bureaucratie en meermogelijkheden voor flexibiliteit. In sommige onderwijssectoren zijn inmiddels uitzend-leerkrachten werkzaam. Soms worden taken noodgedwongen uitbesteed. Als gevolg vanhet lerarentekort moeten speciale leerkrachten soms normale lessen overnemen. Voorspecialistische hulp (bijvoorbeeld remedial teaching) moet dan een beroep wordengedaan op de externe particuliere markt.

Grote schoolbesturen en bestuurscolleges van grote instellingen opereren anno 2000 veelbedrijfsmatiger dan vroeger. De verhoudingen binnen instellingen zijn een stuk zakelijkergeworden. In de dagelijkse onderwijspraktijk leidt dat nog wel eens tot botsingen. Demeer marktgerichte managementcultuur op het bestuursniveau staat nogal eens opgespannen voet met de traditionele onderwijscultuur op het uitvoerende niveau.Botsende waardepatronen van markt en overheid veroorzaken binnen scholen en instel-lingen soms heftige conflicten.

De toenemende marktwerking in het onderwijs is, al met al, niet zozeer een gevolg vanderegulering; ze hangt er wel indirect, dat wil zeggen via de schaalvergroting, meesamen. De huidige trend naar meer marktwerking lijkt vooral te worden ingegeven dooruiteenlopende maatschappelijke ontwikkelingen (individuele en maatschappelijke proble-men bij gezinnen en kinderen, toenemende mondigheid en koopkracht, resulterend inhogere eisen bij ouders) en door de noodzaak voor scholen en instellingen om privateinkomsten te verwerven en doelmatiger met hun middelen om te gaan.


4 Belemmeringen en stimulansen voor marktwerking

Meer ruimte voor eigen beleid is dan misschien wel een noodzakelijke, maar zeker geenvoldoende voorwaarde voor marktwerking. In de praktijk zijn er tal van belemmerendeen stimulerende factoren. Die factoren hebben vaak minder te maken met de hoeveelheiden aard van de regelgeving, maar meer met de omstandigheden waaronder scholen eninstellingen moeten werken en met het gedrag van de verschillende partijen op de onder-wijsmarkt.

4.1 ONTWIKKELINGEN IN DE OMVANG VAN DE VRAAG NAAR ONDERWIJS

De vraagontwikkeling vormt een belangrijk gegeven voor onderwijsinstellingen. In eensituatie van teruglopende leerlingenaantallen en studentenaantallen - als gevolg vandemografische terugloop en/of een afnemende belangstelling voor het volgen van onder-wijs - zullen onderwijsinstellingen zich in de regel meer inspanningen getroosten omdeelnemers binnen te halen dan in een situatie waarin het aantal deelnemers als gevolgvan externe factoren toch wel toeneemt. In het laatste geval zijn de continuïteit van deinstelling en de werkgelegenheid van het personeel gewaarborgd. In de huidige situatievan personeeltekorten en overvolle gebouwen zullen scholen zich wellicht zelfs eerderterughoudend dan wervend opstellen. Niet alleen de vraagontwikkeling is van belang, ook de concurrentiepositie van de instel-ling speelt een rol. Instellingen met een goede reputatie hoeven zich minder te profilerendan instellingen die in de beeldvorming van deelnemers een minder uitgesproken positieinnemen. Hoewel in het algemeen geldt dat concurrentie bevorderend werkt voor de marktoriënta-tie, gaat die stelling vooral op bij een krimpende markt. Bij een groeiende belangstellingbehoeven instellingen zich minder in te spannen. In dat geval zullen ze mogelijk selectie-ver te werk gaan en proberen de meest interessante of kansrijke deelnemers aan zich tebinden.

4.2 DE OPSTELLING VAN DE VERSCHILLENDE VRAGERS OP DE ONDERWIJSMARKT

De opstelling van de verschillende marktpartijen - deelnemers, afnemers en inkopers - is eveneens van belang.

Deelnemers aan onderwijsHet kiezen van een school, instelling of opleiding is een moment waarop deelnemers -ouders, leerlingen, studenten, cursisten - hun voorkeuren het duidelijkst zichtbaarmaken. Er is de afgelopen jaren veel onderzoek gedaan, niet alleen naar de school-keuze(motieven) van ouders, maar ook naar keuze(motieven) van studenten. Uit dat onderzoek komt naar voren dat ouders zich bij de keuze van een basisschooldoor verschillende overwegingen laten leiden: de bereikbaarheid van de school (deafstand), de levensbeschouwelijke of pedagogisch-didactische signatuur van de school ende kwaliteit van het onderwijs op de school. In het basisonderwijs telt de bereikbaarheidzwaar. Daarnaast speelt de kwaliteit van het onderwijs een belangrijke rol. In het verle-den hechtten veel ouders belang aan de levensbeschouwelijke signatuur van de school.Die overweging weegt nu nog slechts voor een deel van de ouders zwaar, vooral voor


ouders uit protestants-christelijke, evangelische of islamitische kring. Veel buitenkerke-lijke of niet gelovige ouders zien een confessionele signatuur van de school tegenwoor-dig meer als kwaliteitskenmerk; ze associëren het met aandacht voor waarden ennormen, rust en orde, en meer in het algemeen met een goed pedagogisch klimaat. Hoehoger het opleidingsniveau, hoe meer ouders naar eigen zeggen letten op kwaliteit. Laagopgeleide ouders en allochtone ouders kiezen vaker voor de dichtstbijzijnde school(Boef-Van der Meulen & Herweijer, 1992; Dijkstra e.a., 1997; Laemers, 1999). Onbekendis in hoeverre schoolopeningstijden en mogelijkheden voor buitenschoolse opvang deschoolkeuze zijn gaan beïnvloeden. Het is aannemelijk dat met name werkende oudersbelang hechten aan dit soort schoolkenmerken. Bij de keuze van een school voor voortgezet onderwijs leggen afstand en levensbeschou-welijke identiteit minder gewicht in de schaal. Het schooltype (VBO, MAVO, HAVO, VWO)in combinatie met de schoolstructuur (categorale school, smalle of brede scholengemeen-schap) is dan van meer belang, net als de kwaliteit van het onderwijs, de leerlingbegelei-ding en de veiligheid op en rond de school. Eerder is al opgemerkt dat de mogelijkhedenom een kleine (categorale) school te kiezen de afgelopen jaren zijn afgenomen.

De laatste tijd komen er steeds meer gegevens beschikbaar over de prestaties vanscholen. Scholen zijn sinds kort verplicht om gegevens over hun resultaten op te nemenin de schoolgids. Enkele gemeenten geven inmiddels een overzicht uit, waarin voor allebasisscholen onder andere de resultaten van de cito-eindtoets zijn opgenomen. Deinspectie van het onderwijs zet vanaf dit jaar haar bevindingen uit de schoolonderzoekenop het internet. Sinds 1997 publiceert de onderwijsinspectie jaarlijks zogenoemde kwali-teitskaarten, waarin informatie wordt verstrekt over het rendement van alle scholen voorvoortgezet onderwijs (zittenblijven, doorstroom tussen opleidingen, eindexamenresulta-ten). Al die informatie is bedoeld om ouders behulpzaam te zijn bij de schoolkeuze. Hetis nog niet duidelijk in hoeverre ouders zich in de praktijk door dit soort gegevens latenleiden. Uit het ene onderzoek komt naar voren dat ouders aan het eind van de basis-school nog niet erg bekend zijn met de kwaliteitskaart. Meer dan de helft van de oudersheeft er zelfs nog nooit van gehoord en maar heel weinig ouders hebben er ookdaadwerkelijk gebruik van gemaakt (Beerends e.a., 1999b). Ander onderzoek wijst echteruit dat er wel degelijk sprake is van een verschuiving in de leerlingenstromen, waarbijscholen met goede resultaten gemiddeld een sterkere groei van het aantal leerlingen inhet eerste leerjaar laten zien dan scholen met slechte resultaten (Dronkers, 1999). Beideonderzoeksresultaten lijken moeilijk met elkaar te rijmen. Mogelijk ontstaat er doorberichtgeving in de lokale pers toch een bepaalde beeldvorming over de kwaliteit van deverschillende scholen en reageren ouders en leerlingen vooral daar op. In landen als Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk wordt dergelijke vergelijkende informa-tie al langer verstrekt. Uit onderzoek naar de schoolkeuzepraktijk in die landen komtnaar voren dat publicaties met kwaliteitsgegevens van scholen vooral worden benut doorouders uit de middenklasse die in sociaal heterogene wijken wonen. Zij reageren hetsterkst op de informatie (Karsten e.a., 2000).

Een klein, maar groeiend aantal ouders stuurt zijn kind naar niet-gesubsidieerde particu-liere scholen. In het basisonderwijs gaat het slechts om een handvol scholen, vooralscholen met een bijzondere pedagogische aanpak. Privé-scholen voor kinderen vankoopkrachtige ouders zijn er in het basisonderwijs nog nauwelijks. Indien de onvredemet het bekostigde onderwijs (slecht onderhouden scholen, volle klassen, lerarentekort,lesuitval, weinig mogelijkheden voor individuele begeleiding) verder toeneemt, zou de


vraag naar particulier onderwijs wel eens snel kunnen groeien. Ouders zijn inmiddelsgewend aan hoge kosten voor kinderopvang. Bereidheid om te investeren in goed onder-wijs voor het eigen kind is er zeker bij ouders die kinderen hebben met specifieke stoor-nissen. Er zijn al enkele particuliere scholen voor kinderen met leerproblemen (dyslecti-sche of hyperactieve kinderen).In het voortgezet onderwijs bestaan particuliere scholen al langer. Circa 15 scholen (somsmet nevenvestigingen) bieden intensief en zeer gestructureerd onderwijs, waarin metname de leerstof van de laatste twee leerjaren van MAVO, HAVO en VWO wordt behan-deld. Leerlingen die in het reguliere onderwijs stuklopen (vanwege leerproblemen,faalangst, gebrek aan motivatie of zelfdiscipline, wangedrag of verkeerde vrienden)kunnen hier alsnog een diploma behalen (De Regt & Weenink, 1999). Het aantal leerlin-gen bij particuliere scholen neemt de laatste jaren toe. De vraag naar particulier onderwijs hangt vermoedelijk niet zozeer samen met destijgende koopkracht van ouders (die stelt ouders hooguit in staat particulier onderwijs tekopen) of met een behoefte aan een luxe en selectieve ambiance voor het eigen kind,maar veel meer met de massaliteit van de reguliere scholen en met het gebrek aan struc-tuur en persoonlijke aandacht binnen het reguliere bekostigde onderwijs.

Aspirant-studenten in het hoger onderwijs blijken in veel gevallen de voorkeur te gevenaan een instelling in de eigen regio. In het HBO studeert maar liefst 80% van de studen-ten in het eigen of aangrenzende onderwijsgebied. In het wetenschappelijk onderwijsgeldt dat voor circa 70% van de studenten. Uit een recente enquête onder aankomendstudenten komt naar voren dat deze zich vooral laten leiden door overwegingen die nietsmet de kwaliteit van de opleiding te maken hebben, zoals de reistijd tussen de instellingen het ouderlijk huis en de aantrekkelijkheid van de studiestad. De helft van de eerste-jaars heeft zich niet of nauwelijks verdiept in de kwaliteit van de opleiding waarvoor zijzich hebben ingeschreven (Van Walsum, 2000). Aspirant-studenten gedragen zich dusniet als bewuste consumenten. Van een dergelijke opstelling wordt in het beleid welimpliciet uitgegaan.

Deelnemers zijn in het algemeen niet erg kwaliteitsbewust. Er is bovendien een zekereneiging tot conservatisme. Hoewel het tot voor enkele jaren voor ouders nog relatiefeenvoudig was om een nieuwe school te stichten en om medezeggenschap uit te oefenenop de pedagogische aanpak in het onderwijs, hanteert, blijkens onderzoek, nog geen10% van de scholen een afwijkende pedagogisch-didactische aanpak, bijvoorbeeldMontessori, Jenaplan, Dalton of enigerlei andere aanpak (Ledoux & Overmaat, 1996).De laatste tijd nemen ouders wel steeds vaker hun toevlucht tot juridische procedurestegen schoolbesturen. Daarbij gaat het slechts in een enkel geval over de (tekortschie-tende) kwaliteit van het onderwijs. Het zijn meestal zaken die te maken hebben metveranderingen in schooltijden of met wachtlijsten voor speciale scholen. Scholierenkwamen het afgelopen jaar massaal op de been om te klagen over de hoge werklast alsgevolg van de invoering van de profielen en het studiehuis in de bovenbouw van hetvoortgezet onderwijs. Dat heeft geleid tot tijdelijke aanpassingen. Van acties om vernieu-wingen of verbeteringen in het onderwijs aan te brengen is echter geen sprake. Dat geldt ook voor studenten in het hoger onderwijs. Een groep Amsterdamse studenten,die de verkiezingen voor de studentenraad inging met een eisenpakket waarin gepleitwerd voor meer zelfstandigheid en diepgang in de studie, kreeg onder medestudentenweinig aanhang. Van de deelnemers aan onderwijs gaan tot op heden dus weinig vernieuwende en kwali-


teits-verhogende impulsen uit. Ze komen alleen in het geweer indien de studie-omstan-digheden sterk verslechteren, de prijs van het onderwijs stijgt of de kwaliteit van hetonderwijs zeer ernstig tekortschiet. Slechts bij hoge uitzondering beginnen ouders zelfeen school of stappen scholieren en studenten om redenen van kwaliteit over naar eenandere instelling.

Een dergelijk gebrek aan veranderingsgezindheid duidt op een zekere tevredenheid metde huidige gang van zaken. Het hangt mogelijk ook samen met de geringe organisatie-graad van de deelnemers en hun uiteenlopende belangen. Er bestaan weliswaar verschillende ouderorganisaties in het onderwijs, maar die zijn zeerversnipperd. Terwijl ouders zelf nog maar weinig belang meer hechten aan denomina-tieve scheidslijnen in het onderwijs, zijn er nog steeds afzonderlijke ouderorganisatiesvoor openbaar, protestants-christelijk, rooms-katholiek en algemeen bijzonder onderwijs.Deze organisaties stellen zich overwegend reactief en vaak weinig kritisch op. Vanvernieuwende voorstellen en impulsen is geen sprake. Een krachtige professionele ouder-organisatie met voldoende leden en middelen zou mogelijk wel de nodige kwaliteits-impulsen kunnen geven.

Afnemers en inkopersAfnemers en inkopers hebben andere belangen bij onderwijs. Werkgevers hebbenbehoefte aan voldoende en goed geschoold personeel; inkopers willen onderwijs op maatvoor hun klanten, tegen een redelijke prijs. Voor beide categorieën geldt dat ze in hetalgemeen beter georganiseerd zijn dan deelnemers en in de regel ook over meer midde-len beschikken om hun wensen kracht bij te zetten.De afnemers van onderwijs hebben de afgelopen jaren veel invloed gehad op zowel deinhoud als de organisatorische vormgeving van het beroepsonderwijs. Voor het secundairberoepsonderwijs geldt een zogenoemde kwalificatiestructuur. Hiervoor brengen verte-genwoordigers van werkgevers en werknemers uit de verschillende branches en bedrijf-stakken hun kwalificatie-eisen in. Deze worden vervolgens vertaald in opleidingseisen eneindtermen. In het hoger beroepsonderwijs kwamen er, mede op initiatief van de werkge-vers, verschillende nieuwe opleidingsvarianten waarin opleiding en werken in de praktijkelkaar afwisselen: coöp-onderwijs, de MKB-route (midden- en kleinbedrijf) en anderevormen van duaal onderwijs. Dergelijke nieuwe vormen sluiten goed aan bij de wensenvan werkgevers. In een tijd van personeelschaarste zijn jonge, goedkope en goedopgeleide werknemers uiterst welkom. De begeleidingskosten nemen de werkgevers ineen dergelijk geval graag voor lief. Studenten doen al tijdens de studie praktijkervaringop en worden daardoor sneller inzetbaar in de beroepspraktijk; ze brengen bovendiennieuwe inzichten mee. Goede studenten kunnen tijdig worden geselecteerd als toekom-stige werknemer. Ook studenten hebben er belang bij. De praktijkervaring is motiverenden de inkomsten uit arbeid zijn in een tijd waarin de studiefinanciering beperkt is, uiterstwelkom. Goed georganiseerde branches kunnen zo, in overleg met de opleidingssectoren, op eensnelle wijze de noodzakelijk geachte vernieuwingen gerealiseerd krijgen. Bedrijvenhebben de scholen ook wat te bieden: praktijkplaatsen, apparatuur, gastdocenten vanuithet bedrijf, opdrachten voor contractonderwijs en dergelijke.

Van de afnemers gaan dus, anders dan van deelnemers, wel de nodige vernieuwingsim-pulsen uit. Daaraan zijn echter ook gevaren verbonden. Het beroepsonderwijs kan er tesmal door worden. Het zou zich teveel kunnen gaan richten op de tijdelijke opleidingsbe-


hoeften van een aantal werkgevers in de regio. Dat verhoogt de kwetsbaarheid van deafgestudeerden en vermindert hun ‘employability’. Een dergelijk gevaar doet zich overi-gens eerder voor bij afnemers uit het MKB dan bij grotere bedrijven. Laatstgenoemdebedrijven hebben in de regel niet zozeer behoefte aan direct inzetbare werknemers, maarmeer aan breed opgeleide schoolverlaters die op veel plekken inzetbaar zijn en door hetbedrijf zelf verder kunnen worden bijgeschoold.

Inkopers van onderwijs (bedrijven, arbeidsorganisaties uit de collectieve sector, reïntegra-tiebedrijven, gemeenten) hebben behoefte aan onderwijs op maat voor hun werknemersof cliënten. Het gesubsidieerde onderwijs is daar in de regel nog onvoldoende toe instaat. ‘Op maat’ betekent bijvoorbeeld dat het onderwijs bij het bedrijf zelf wordtgegeven en in principe op elk moment kan starten. Gesubsidieerde instellingen hebbendaarvoor vaak niet de noodzakelijke flexibiliteit. De meeste scholingsopdrachten vanuitde private sector gaan dan ook naar particuliere opleidingsinstituten die in het algemeenbeter in staat zijn om snel op specifieke opleidingsbehoeften in te spelen. Van de velemiljarden guldens die jaarlijks worden besteed aan scholing van werknemers en reïnte-gratie van uitkeringsgerechtigden gaat slechts een klein deel naar de publieke onderwijs-instellingen.

4.3 OPVATTINGEN EN HOUDINGEN VAN DE DIVERSE GELEDINGEN BINNEN DE

ONDERWIJSINSTELLING

De opstelling van bestuurscolleges, schoolleidingen en docenten kan stimulerend maarook remmend werken. De afgelopen jaren heeft zich een ontwikkeling voltrokken waarbij- zeker in het beroepsonderwijs en het hoger onderwijs - bestuurscolleges en schoolbe-sturen zich zakelijker zijn gaan opstellen. Het management van onderwijsinstellingen isvaak veel sterker georiënteerd op de markt of omgeving dan het uitvoerende niveau vande docenten. Dat hangt deels samen met het contactenpatroon van het management, datin de regel de externe contacten voor haar rekening neemt. Er is bovendien na de schaal-vergrotingsoperaties in veel gevallen een nieuw type manager aangetreden; zittendemanagers hebben zich via scholing op de nieuwe verhoudingen ingesteld. Op het uitvoerende niveau van docenten en onderzoekers domineren daarentegen vaaknog de traditionele onderwijswaarden en heersen scepsis of zelfs verzet tegen het markt-denken. Dat laatste geldt overigens zeker niet over de hele linie. Docenten in hetberoepsonderwijs hebben in het algemeen meer affiniteit met de markt, in casu deberoepspraktijk, dan docenten in het algemeen vormende of universitaire onderwijs. Bijde bereidheid om te vernieuwen spelen ook leeftijden generatie-effecten spelen een rol.De gemiddelde leeftijd van docenten ligt in de verschillende onderwijssectoren rond devijftig jaar. In sectoren waar de afgelopen jaren sprake was van krimp zijn vaak weinigjongere docenten werkzaam. Bekend is dat oudere werknemers in de regel wat meermoeite hebben met veranderen. Gebrek aan animo om te vernieuwen is zeker aan deorde in sectoren als het voortgezet onderwijs, waarin de afgelopen decennia de ene nade andere (onderwijskundige) innovatie werd geïntroduceerd en soms ook weer ingetrok-ken. Een zekere vernieuwingsmoeheid ligt dan in de rede. Veel docenten en onderzoekerszijn bovendien gevormd in de jaren zestig en aan het werk gegaan in de jaren zeventig.In die periode waren bedrijfsleven en markt verdacht. De huidige marktgerichtheid staathaaks op de waarden en ideeën die in die jaren dominant waren. Niet iedereen is bereidof in staat de gevraagde mentale omslag te maken.


4.4 DE FINANCIËLE RUIMTE VOOR ONDERWIJSINSTELLINGEN

De eerder genoemde schaalvergrotingsoperaties gingen in de meeste onderwijssectorengepaard met een korting op de rijksbijdrage. Veel gesubsidieerde scholen en instellingenkampen met tekorten en kunnen hun exploitatie ieder jaar maar met moeite rond krijgen.Vanuit kostenoverwegingen is standaardonderwijs voor grote groepen aantrekkelijk. Hetbieden van variëteit zal in de regel kostbaarder zijn dan het huidige uniforme aanbod datis afgestemd op de gemiddelde leerling of student. Variëteit zal immers al gauw gepaardgaan met kleinere groepen of kleinere scholen; schaalvoordelen die verbonden zijn aangrote groepen en grote scholen verdwijnen in dat geval, waardoor de kostprijs omhooggaat. Vernieuwing vereist, ook los van de organisatie van het onderwijs, een zekere financiëleruimte om investeringen te kunnen doen. Vaak zullen er nieuwe leermiddelen moetenworden ontwikkeld of aangeschaft en docenten moeten worden bijgeschoold; soms zalook het gebouw moeten worden aangepast. Voor scholen en instellingen, die niet overvoldoende financiële ruimte beschikken, zijn ingrijpende vernieuwingen financieelonhaalbaar.

Financiële krapte vormt niet alleen een belemmering voor marktwerking en variëteit,maar kan er ook een stimulans voor zijn. Veel scholen en instellingen zijn er de afgelo-pen jaren toe overgegaan private middelen aan te trekken, door middel van het verrich-ten van contractactiviteiten, via sponsoring of door deelnemers om een hogere eigenbijdrage te vragen. Private geldstromen kunnen de nodige ruimte bieden om vernieuwin-gen in gang te zetten. Een nadeel van private inkomsten is dat ze niet structureel zijn. Bijeen economische terugval kunnen de inkomsten snel teruglopen. Private inkomstenkunnen dan ook alleen maar worden aangewend voor tijdelijke investeringsuitgaven enniet voor structurele bekostiging van bijvoorbeeld speciale programma’s voor kleinegroepen.

4.5 HET GEDRAG VAN (NIEUWE) (MEDE)REGELGEVERS

De rijksoverheid treedt steeds verder terug. Althans, dat is de bedoeling. De terugtredvan de overheid had tot op heden met name betrekking op de beheerskant van hetonderwijs: financiën, personeel, materieel en huisvesting. Hiervoor is al aangegeven datde overheid op onderwijsinhoudelijk terrein haar richtinggevende aanwijzingen juistheeft uitgebreid. De afgelopen decennia had de rijksoverheid duidelijke, veelal ideolo-gisch gefundeerde opvattingen over de wenselijke inhoud, inrichting en structuur van hetonderwijs. Die inzichten mondden uit in voorstellen en regelgeving voor vernieuwing enherstructurering van het onderwijs. Pas sinds de start van het tweede kabinet Kok is erop dit punt wat meer terughoudendheid. In het regeerakkoord dat aan het huidigekabinet ten grondslag ligt, is de behoefte aan rust zelfs expliciet verwoord.

Naast nieuwe organisaties met bevoegdheden (uitvoeringsorganisaties als hetVervangingsfonds of de Informatie Beheer Groep en koepelorganisaties als de Bve Raad,de HBO-raad of de VSNU) oefenen ook de traditionele bestuurlijke actoren - de besturen-organisaties en de landelijke organisaties van personeel (onderwijsvakbonden) - denodige invloed op het beleid en op de regelgeving uit. De laatste tijd staan met name de onderwijsvakbonden in de schijnwerpers. Zij worden


nogal eens gezien als belangrijke hindermacht bij het streven naar meer marktwerking inhet onderwijs. Uit onderzoek naar de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden in hetvoortgezet onderwijs blijkt bijvoorbeeld dat de nieuwe decentrale beleidsruimte door devakbonden vrijwel volledig werd ingevuld met bestaande rechtspositionele regelingen(Van Schoonhoven, 2000). De roep om meer variëteit en flexibiliteit vraagt echter omandere rechtsposities en meer gedifferentieerde arbeidsvoorwaarden.Onderwijsvakbonden wordt verweten vooral verworven rechten te beschermen (zoalsbijvoorbeeld de ADV), terwijl nieuwe omstandigheden en maatschappelijke eisen juistvragen om meer differentiatie en flexibiliteit.

Een tweede permanente (mede)regelgever is het parlement. Hoewel de Tweede Kamerzich in grote meerderheid achter de idee van een overheid op afstand en meer autonomievoor scholen en instellingen heeft gesteld, worden er in debatten over onderwijs niette-min met grote regelmaat voorstellen gedaan voor aanvullende dan wel aangescherpteregelgeving. Dat hangt samen met de controlerende taak van het parlement. Men wilweliswaar meer overlaten aan de onderwijsinstellingen zelf, maar tegelijkertijd ookcontrole houden op de besteding van middelen. Zeker indien er extra middelen voor eenbepaald doel ter beschikking worden gesteld, is er een grote en begrijpelijke neiging omdie middelen voor dat doel te oormerken (bijvoorbeeld klassenverkleining of informatie-en communicatietechnologie) en te vragen om periodieke verslaglegging over de invoe-ring (monitoring). Dat leidt in de regel tot veel papier (werkprogramma’s, lokale uitvoe-ringsplannen), hetgeen de nodige bureaucratie met zich brengt zonder dat er in depraktijk nog veel gebeurt. De periodieke verslagen leiden soms ook tot teleurstelling overde geboekte resultaten en vervolgens tot nieuwe of aangescherpte regels. Ondanks het feit dat de dereguleringsgedachte breed wordt onderschreven is er dus eenvoortdurende neiging tot nieuwe regelgeving.

5 Marktwerking in de praktijk

In de huidige onderwijspraktijk is de toenemende marktwerking duidelijk waarneembaar.Er kunnen diverse verschijningsvormen worden onderscheiden.

5.1 NIEUWE ACTIVITEITEN BINNEN HET REGULIERE ONDERWIJSAANBOD

Bij deze vorm van marktwerking gaat het vaak om een reactie op nieuwe vragen vandeelnemers of afnemers. Door middel van nieuwe activiteiten of programma’s probeerteen school of instelling tegemoet te komen aan de wensen van een bepaalde groepdeelnemers of afnemers. De onderwijsinstelling probeert op die manier een groter markt-aandeel te verwerven. Concurrentieoverwegingen spelen bij dit soort vernieuwingen eenbelangrijke rol.Al langer bekende voorbeelden van nieuwe activiteiten binnen het bestaande reguliereonderwijs zijn het zogenoemde tweetalige onderwijs in het voortgezet onderwijs (eenVWO-opleiding die volledig in de Engelse taal wordt gegeven) en de verschillende vormenvan duaal onderwijs die in vorige paragrafen reeds zijn genoemd. In het eerste gevalkomt de vraag vooral van ouders en leerlingen, in het tweede voorbeeld zijn vooral deafnemers belanghebbend. Meer recente voorbeelden van nieuwe maatwerkopleidingenzijn de zogenoemde MBO-plus opleidingen; dat zijn speciale opleidingen voor HAVO-


gediplomeerden, waarin veel aandacht wordt geschonken aan de beroepspraktijk. Vooreen deel van de havisten is een HBO-opleiding te lang en te theoretisch, terwijl een MBO-vervolgopleiding weer te gemakkelijk is. De opleiding is ook geschikt voor de betereMBO-gediplomeerden die geen vierjarige vervolgopleiding in het HBO ambiëren. Het gaatom een gat in de onderwijsmarkt, waaraan op de arbeidsmarkt duidelijk behoeftebestaat. Een aantal ROC’s vult dit gat inmiddels met de nieuwe MBO-plus opleiding(Visser, 2000a). Een andere nieuwe tak aan de onderwijsboom is de versnelde nieuweberoepsopleiding administratie die binnen een enkele ROC wordt aangeboden. Die oplei-ding is te zien als een vervanger van de deeltijdopleiding MEAO, die de afgelopen jarenvrijwel geheel verdwenen was. Met de versnelde opleiding wordt ingespeeld op debehoefte aan korte, intensieve opleidingen. De opleiding is sterk geïndividualiseerd; erkan feitelijk op elk gewenst moment mee worden gestart (Visser, 2000b). Ook opleidin-gen die in samenwerking met één bedrijf zijn ontwikkeld (bijvoorbeeld een bank of eensupermarktketen), passen in deze categorie.Bij veel van deze nieuwe opleidingen gaat het vooralsnog om tijdelijke projecten, die hunwaarde in de praktijk nog zullen moeten bewijzen.

5.2 DIFFERENTIATIE VAN PROGRAMMA’S BINNEN HET REGULIERE ONDERWIJSAANBOD

Bij differentiatie van programma’s binnen het bestaande reguliere aanbod gaat het omeen vorm van marktwerking die meestal door scholen of instellingen zelf in gang wordtgezet. Meestal ligt de aanleiding in externe factoren, bijvoorbeeld in de komst van eennieuwe groep leerlingen waarvoor het bestaande aanbod niet toereikend is. Deze vormvan marktwerking is vaak ‘noodgedwongen’. Een voorbeeld zijn de speciale programma’s of (tijdelijke) groepen voor kinderen met leer-of gedragsproblemen. De noodzaak om extra aandacht aan dit soort kinderen te schen-ken is de afgelopen jaren sterk toegenomen als gevolg van het ‘weer samen naar school’-beleid. Een ander voorbeeld zijn de zogenoemde schakelklassen voor kinderen die oplatere leeftijd naar Nederland komen en de Nederlandse taal niet spreken.

5.3 EEN NIEUW PROFIEL VOOR DE SCHOOL OF INSTELLING

Bij deze vorm van marktwerking gaat het niet zozeer om een enkele nieuwe opleiding ofactiviteit, maar om een nieuw profiel voor de hele school of instelling. Vooral scholen eninstellingen die veel concurrentie van andere onderwijsinstellingen ervaren, proberendoor profilering een duidelijker eigen gezicht te krijgen, waarmee ze zich kunnen onder-scheiden ten opzichte van hun concurrenten. In het basisonderwijs zijn sommige scholenertoe overgegaan zich te afficheren als ‘sportschool’ of ‘cultuurschool’. Dat houdt in dater op de betreffende scholen extra veel aandacht wordt geschonken aan sport of cultuur.Ook in het wetenschappelijk onderwijs is er de laatste jaren een zekere neiging tot profi-lering. Zo afficheert de ene universiteit zich als ‘selectieve universiteit’, waar studentenaan het eind van het eerste jaar op grond van hun studieresultaten een zogenoemdbindend studie-advies krijgen. Studenten die onvoldoende hebben gepresteerd moetende opleiding verlaten. Een andere universiteit manifesteert zich juist als een ‘instellingvoor een breed publiek’, met brede propedeuseopleidingen in het eerste jaar (bijvoor-beeld bèta-gamma) en veel mogelijkheden om over te stappen van WO naar HBO enomgekeerd. Weer andere universiteiten profileren zich met hun ondernemingsgerichtheid


of hun speciale onderwijskundige aanpak (probleemgestuurd onderwijs). De trend naarprofilering zal vermoedelijk verder doorzetten als gevolg van de bachelor-master struc-tuur die de komende jaren in het hoger onderwijs zal worden ingevoerd.

5.4 EXTRA ACTIVITEITEN BUITEN HET REGULIERE ONDERWIJS

Marktwerking via extra activiteiten buiten het reguliere onderwijs is een vierde vorm. In het basisonderwijs en voortgezet onderwijs zijn er de afgelopen jaren veel nieuweideeën ontwikkeld en activiteiten gestart om kinderen uit achterstandssituaties meerkansen te geven in het onderwijs. Inmiddels bekende voorbeelden zijn de zogenoemdevoorschoolse projecten (de voorschool) voor twee- tot zesjarigen, waarin wordt voortge-bouwd op een aantal experimentele (taal)ontwikkelingsprogramma’s (Piramide enKaleidoscoop).Daarnaast zijn er in het kader van het onderwijsachterstandenbeleid tal van initiatievengestart onder noemers als ‘brede school’, ‘vensterschool’, ‘wijkschool’ of ‘forumschool’,waarbij kinderen na schooltijd of in de schoolvakanties aan allerlei activiteiten kunnendeelnemen. Daartoe werkt de school samen met andere organisaties voor de jeugd(jeugdzorg, hulpverlening, huiswerkinstituten, cultuur, sport, enzovoort). De gemeentevoert de regie over deze, gedeeltelijk onderwijsexterne, activiteiten. Activiteiten na schooltijd worden ook gepropageerd vanuit de behoefte aan buiten-schoolse opvang van werkende ouders. Soms start de school zelf met activiteiten(bijvoorbeeld de ‘kantoorurenschool’), in andere gevallen wordt meegelift met activiteitendie worden georganiseerd in het kader van het hiervoor genoemde onderwijsachterstan-denbeleid.

De eerste manifestaties van marktwerking in het onderwijs vonden plaats onder denoemer ‘contractactiviteiten’, dat wil zeggen activiteiten van bekostigde instellingen tenbehoeve van derden, waarmee deze instellingen inkomsten kunnen verwerven. Invoorgaande paragrafen zijn dit soort activiteiten al aan de orde gesteld.Contractactiviteiten worden niet alleen verricht om extra inkomsten te verwerven. Erwordt ook verwacht dat er een vernieuwende werking van uitgaat op de rest van hetonderwijs (synergie). Het is moeilijk vast te stellen in hoeverre dat ook daadwerkelijk hetgeval is. Tegenstanders van marktwerking zijn bang dat de kerntaken van de instelling(bijvoorbeeld fundamenteel onderzoek) erdoor in het gedrang komen. Voorstandersverwachten er juist een nieuwe inhoudelijke impuls van. Vermoedelijk hangt één enander sterk af van de organisatievorm. Indien contractactiviteiten volledig gescheidenplaatsvinden in aparte instituten en door speciaal daarvoor aangesteld personeel, zal ervan synergie weinig terechtkomen. Wetenschappers die hun contractactiviteiten goedweten te combineren met de kerntaak, kunnen mogelijk ook een bijdrage leveren aan devernieuwing van het reguliere onderwijs en onderzoek.

6 Conclusie

Wat heeft - het voorgaande overziende - deregulering nu feitelijk bijgedragen aan demarktwerking in het onderwijs? Deregulering en marktwerking worden immers vaak inéén adem genoemd. Deregulering lijkt in ieder geval geen noodzakelijke voorwaarde voor concurrentie. Ook


in het oude, meer gereguleerde bestel was er sprake van concurrentie. Voor deelnemerswaren er vroeger (dat wil zeggen voor de schaalvergrotingsoperaties) zelfs meer keuze-mogelijkheden. De bekostigingssystematiek in het hoger onderwijs stond garant vooreen jaarlijks terugkerende strijd om de student.Deregulering lijkt daarentegen wel een noodzakelijke voorwaarde voor een groteremarktoriëntatie. Scholen en instellingen hebben ruimte nodig om nieuwe activiteiten tekunnen ondernemen. De onderwijsvragers moeten in een positie zijn dat zij hun wensenook daadwerkelijk kenbaar kunnen maken. Deregulering - in de zin van lump-sum finan-ciering of budgetfinanciering en een grotere beleidsvrijheid op het gebied van personeelen huisvesting - werkt eveneens bevorderend op het bedrijfsmatige opereren van bestu-ren en management.Toch kan de ontwikkeling naar meer marktwerking maar zeer ten dele op het conto vande deregulering worden geschreven. Maatschappelijke ontwikkelingen zijn van veelgroter belang. Problemen bij gezinnen en kinderen noodzaken scholen om het onderwijsaan te passen of nieuwe activiteiten te ontwikkelen. Financiële problemen (als gevolg vaneen teruglopende of tekortschietende rijksbijdrage) maken het noodzakelijk om privatefinancieringsbronnen aan te boren. De trend naar meer marktwerking lijkt in hoge matedoor nood te worden ingegeven. De omslag naar een minder reactieve en meer pro-actieve, ondernemende opstelling van scholen en instellingen moet feitelijk nog begin-nen. Daarvoor is meer ruimte nodig, met name in de sfeer van de in paragraaf 2.2genoemde vrije toetreding (het starten van nieuwe scholen of opleidingen binnen hetpublieke bestel) en vrije prijsstelling (het door bekostigde instellingen zelf vaststellen vande prijs van opleidingen). Overwegingen van macro-doelmatigheid en toegankelijkheidvormen echter belangrijke hinderpalen voor dit type van deregulering.

De afgelopen jaren was er vooral sprake van marktwerking in de zin van een toene-mende oriëntatie op de markt. Daarnaast is er een duidelijke trend waarneembaar naareen bedrijfsmatiger aanpak binnen instellingen. Grote instellingen gaan steeds meeropereren als marktorganisaties. Beide ontwikkelingen brengen problemen met zich meeen roepen de nodige vragen op. Een groeiende financiële ongelijkheid tussen scholen,cultuurverschillen binnen instellingen die samenhangen met hun hybride karakter, hetgevaar van verdringing van kerntaken, concurrentievervalsing ten opzichte van de parti-culiere opleidingssector, het zijn slechts enkele problemen die zichtbaar worden indienwe de ontwikkelingen van de afgelopen jaren op een rij zetten. De toekomst van demarktwerking in het onderwijs zal vermoedelijk vooral afhangen van de effecten die demarktwerking in de dagelijkse onderwijspraktijk teweeg zal brengen. Dat onderwerpkomt echter in hoofdstuk 15 van Waslander aan de orde.


Literatuur

Amelsvoort van, H.W.C.H. en B. Witziers (1995). Deregulering en de marktpositie van scholen. In: Tijdschrift voorOnderwijsresearch, 20 (1995) 2 (115-132).

Beerends, H.M, S. Cremer en P.J. Krooneman (1999a). Sponsoring in PO en VO. Eindrapport. Amsterdam: Regioplan.

Beerends, H.M., Boom, E.F.C. en van der Vegt, A.L. (1999b). Kwaliteitskaarten voortgezet onderwijs: beoordeling en gebruik door ouders.Amsterdam: Regioplan.

Boef-Van der Meulen, S. en L.J. Herweijer (1992). Schoolkeuze en scholenplanning in het basisonderwijs. Rijswijk/Den Haag:SCP/Vuga (cahier 94).

Bronneman-Helmers, H.M, m.m.v. C.G.J. Taes (1999). Scholen onder druk. Op zoek naar de taak van de school in een veranderendesamenleving. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (Sociale en Culturelestudies 28).

CBS (1998) Jaarboek Onderwijs 1998. Feiten en cijfers bijeengebracht door het CBS. Voorburg: Centraal Bureau voor deStatistiek.

CBS (1999) Jaarboek Onderwijs 1999. Feiten en cijfers bijeengebracht door het CBS. Voorburg: Centraal Bureau voor deStatistiek.

Commissie Glasz (2000). De raad van toezicht in het HBO. Transparant, onafhankelijk en deskundigtoezicht. Den Haag: HBO-raad.

Dronkers, J. (1999). Veranderende leerlingaantallen in het voortgezet onderwijs in het schooljaar1998-1999 door de publicatie van inspectiegegevens en de berekening van hetschoolcijfer door Trouw in oktober 1997? Een nadere analyse. In: Tijdschrift voor Onderwijsresearch 24 (1999) 1 (63-66).

Dijkstra, Anne Bert, Jaap Dronkers en Roelande Hofman (1997). Verzuiling in het onderwijs. Actuele verklaringen en analyse. Groningen: Wolters-Noordhoff.

Jongbloed, B.W.A. en Koelman, J.B.J. (1999). Het retributiebeleid van instellingen voor hoger onderwijs. Zoetermeer: Ministerievan OCenW (Beleidsgerichte studies Hoger onderwijs en wetenschappelijk onder-zoek 60).


Karstanje,P.N. Tien jaar na de nota 2000. Reflecties op een decennium deregulering in hetonderwijsbeleid. Den Haag: Vereniging voor Onderwijsrecht.

Karsten, S., A. Visscher en T. de Jong (2000). Buitenlandse ervaringen met het publiceren van schoolprestatiegegevens. In:NTOR (Nederlands tijdschrift voor onderwijsrecht en onderwijsbeleid) (2000),februari (177-189).

Laemers, Miek (1999). Schoolkeuzevrijheid. Veranderingen in betekenis en reikwijdte.Nijmegen/Ubbergen: ITS/Tandem Felix.

Ledoux, G. en Overmaat, M. (1996). School- en klaskenmerken basisonderwijs. Technische rapportage PRIMA-cohorton-derzoek 1994/95. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.

Leune, Han (1999). Onderwijs in beweging. Enige opmerkingen over veranderingen in hetNederlandse onderwijs gedurende het laatste kwart van de twintigste eeuw. (Eenuitgave ter gelegenheid van 25 jaar Sociaal en Cultureel Planbureau). Den Haag:SCP.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1998). Voortgezet onderwijs in cijfers 1998. Zoetermeer: OCenW.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000a). Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers 2001. Zoetermeer: OCenW.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000b). Autonomievergroting en deregulering in het onderwijs (voortgangsrapportageover het proces rond autonomievergroting en deregulering).

Regt de, Ali en Don Weenink (1999). Elitair tegen wil en dank. Rechtvaardigingen van de keuze voor particulier onder-wijs. In: Amsterdams Sociologisch Tijdschrift 26 (1999) 2 (229-253).

Schoonhoven van, R. (2000). De implementatie van decentrale arbeidsvoorwaarden in het voortgezet onder-wijs: een proces over vele schakels. In: NTOR, jaargang 12, mei 2000, (3-24).

Sociaal en Cultureel Planbureau (2000). Sociaal en Cultureel Rapport 2000. Nederland in Europa. Den Haag: SCP.

Visser, Suzanne (2000a). Wij mogen nooit elitair worden. In: Profiel (2000) 4 (30-32).

Visser, Suzanne (2000b). Eindeloos wachten in verleden tijd. In: Profiel (2000) 1 (31-33).

Walsum, Sander van. Student maakt geen studie van zijn opleiding. In: De Volkskrant (2000), BijlageKiezen na School, 27 september (20-22).



15 Marktwerking in het onderwijs: waar leidt het toe?S. Waslander1

Over de effecten van marktwerking in het onderwijs wordt fel gedebatteerd. De

voorstanders verwachten verbetering van kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid.

De opponenten vrezen dat vrije schoolkeuze van ouders en concurrentie tussen scholen

zal leiden tot grotere segregatie, homogenere groepen en mede daardoor ook verlies

van kwaliteit. De resultaten van het empirische onderzoek naar daadwerkelijke effecten

van marktwerking zijn aanmerkelijk genuanceerder dan het theoretische debat doet

vermoeden. De belangrijkste conclusie luidt dat marktwerking positieve effecten kán

hebben, mits voldaan is aan twee randvoorwaarden. Ten eerste moeten de scholen ook

daadwerkelijk concurreren om de leerlingen, in plaats van andersom. En ten tweede

moeten ouders ook feitelijk kunnen kiezen tussen alternatieven. Als niet aan deze

voorwaarden is voldaan, of kan worden, dan kan marktwerking de ongelijkheid in het

onderwijs vergroten, de toegankelijkheid bedreigen en op het macro-niveau van een

regio of land afbreuk doen aan de kwaliteit van het onderwijs.

1 S. Waslander is werkzaam bij adviesbureau Twynstra Gudde in Amersfoort. Zij promoveerde in 1999(cum laude) op het proefschrift Koopmanschap en Burgerschap over marktwerking in het onderwijs.


1 Inleiding

De meest heikele vraag in alle verhandelingen, debatten en onderzoeken omtrent markt-werking in het onderwijs is steeds weer: Waar leidt het toe? Het is ook het antwoord opprecies deze vraag die de gemoederen het meest verhit en de stemmen het meestverdeelt. De één is er vast van overtuigd dat marktwerking zal leiden tot kwalitatief beteronderwijs, betere onderwijskeuzes en betere onderwijskansen voor kansarme kinderen.Voor de ander staat vast dat marktwerking niets dan onheil brengt omdat de kwaliteit zalafbrokkelen, onderwijskeuzes op oneigenlijke gronden gemaakt zullen worden enkansarme kinderen de rekening zullen betalen. Het contrast tussen verwachte positieveeffecten en gevreesde negatieve effecten van marktwerking is groot. Deelnemers aan hetdebat hebben zich lange tijd ongehinderd achter hun - vaak ideologische - stellingenkunnen verschansen. Dit kwam omdat marktwerking in het onderwijs vooral bij plannenbleef en nauwelijks in praktijk werd gebracht. De laatste jaren komt daar verandering inen wordt in steeds meer landen onderwijsbeleid doorgevoerd onder de noemer markt-werking. Ook het onderzoek naar effecten van dit type beleid neemt toe. Binnen hetbestek van deze verkenning beperk ik me tot het schetsen van een paar algemene lijnendie uit het onderzoeksmateriaal naar voren komen. Voor een uitgebreider overzichtverwijs ik naar hoofdstuk 2 van mijn proefschrift over marktwerking in het onderwijs(Waslander, 1999), de reviews van Maddaus (1990) en Henig (1995) over schoolkeuze ende literatuurstudie van Wylie (1998) over vouchers.

Dit hoofdstuk is voornamelijk gebaseerd op het relatief talrijke onderzoek naar effectenvan marktwerking voor het voortgezet onderwijs. Ik baseer me vooral op ervaringen inde Verenigde Staten van Amerika, Schotland, Engeland, Nieuw-Zeeland. De keuze vanlanden berust op twee overwegingen. Ten eerste benaderen de maatregelen die in dezelanden zijn doorgevoerd de ‘pure’ marktvorm het dichtst en ten tweede is juist voor dezelanden relatief veel onderzoeksmateriaal beschikbaar. Voor zover onderzoek beschikbaaris waaruit blijkt dat effecten in andere onderwijssectoren duidelijk en aanwijsbaarverschillen, staat dat expliciet in de tekst vermeld. Voor meer informatie over hetberoepsonderwijs en het hoger onderwijs verwijs ik graag naar de bijdragen van VanLieshout (hoofdstuk 10) en Kaiser & Van der Meer (hoofdstuk 11).

De opbouw van dit hoofdstuk is nu verder als volgt. Ik begin met een korte weergavevan de belangrijkste argumenten die voor- en tegenstanders hanteren als zij positieveeffecten verwachten of negatieve effecten vrezen (paragraaf 2). De grote vraag is vervol-gens welke argumenten ondersteuning vinden in empirisch onderzoek en welke effectendaadwerkelijk zijn waargenomen (paragraaf 3). De onderzoeksresultaten zijn aanmerke-lijk genuanceerder dan het theoretische debat doet vermoeden. De overheid hanteert van oudsher vier criteria om haar inspanningen op het gebied vanonderwijs aan af te meten. Het gaat dan om kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid enbestelsamenhang. Deze ijkpunten worden hierna verder toegelicht. De eerste twee crite-ria - kwaliteit en toegankelijkheid - komen ruimschoots aan bod in het debat en hetonderzoek. Aanmerkelijk minder systematische en op onderwijs gerichte aandacht is ervoor de criteria doelmatigheid en bestelsamenhang. Om die reden besteed ik in paragraaf4 apart aandacht aan deze laatste twee criteria. Een overstap naar de thema’s waar nogniet of nauwelijks onderzoek naar is gedaan is vervolgens snel gemaakt (paragraaf 5). Uithet beschikbare materiaal zijn een aantal algemene conclusies te trekken die vertaaldkunnen worden naar implicaties voor beleidsvorming in Nederland op het gebied vanmarktwerking in het onderwijs (paragraaf 6).


2 Veronderstelde effecten

In deze paragraaf laat ik de belangrijkste argumenten van voor- en tegenstanders aanbod komen in de vorm van een pleidooi voor en een pleidooi tegen marktwerking. Voorafeen paar opmerkingen over de relevantie van buitenlandse ervaringen voor Nederland. Discussies over marktwerking in het onderwijs zijn het meest prominent in landen waarnog geen sprake was van vrije schoolkeuze, terwijl dat in Nederland al bijna een eeuwbestaat. In veel andere landen heeft een situatie van wijkgebonden school‘keuze’ plaats-gemaakt voor een situatie waarin ouders en leerlingen meer te kiezen kregen. InNederland is weliswaar formeel niets gewijzigd, maar is de informele invulling van vrijeschoolkeuze wel degelijk, en op vergelijkbare wijze, veranderd. In het verzuildeNederland was schoolkeuze immers in de eerste plaats gebaseerd op de levensbeschou-welijke richting (denominatie) van de school. Van een daadwerkelijke keuze tussenverschillende scholen was vaak geen sprake. Met de ontzuiling zijn andere factoren danreligie belangrijker geworden. Ook bij de schoolkeuze worden andere kenmerken belang-rijker en meer mensen ervaren dat ze ook daadwerkelijk iets te kiezen hebben (Dijkstrae.a., 1997). In het buitenland is de introductie van vrije schoolkeuze vaak onderdeel vaneen meeromvattend beleid om marktmechanismen toe te passen op onderwijs. InNederland wordt een bestaande situatie van vrije schoolkeuze meer en meer gecombi-neerd met soortgelijke marktprincipes. Buitenlandse discussies en ervaringen zijndaardoor bij uitstek relevant voor Nederland. In deze paragraaf beoog ik de argumenten van voor- en tegenstanders zo kort en heldermogelijk voor het voetlicht te brengen. Om die reden zijn de argumenten verwoord in devorm van een pleidooi voor en een pleidooi tegen marktwerking. De beide pleidooienzijn samengesteld uit de visies en betogen van diverse auteurs.

2.1 VERWACHTE POSITIEVE EFFECTEN2

KwaliteitMarktwerking in het onderwijs betekent dat ouders zelf een school kunnen kiezen (devraagkant) en dat scholen met elkaar concurreren (de aanbodkant). Dit alles zal helpenom de kwaliteit van het onderwijs te verhogen, zowel direct als indirect en zowel via devraag- als de aanbodkant van de markt. Als we beginnen bij de vraagkant, bij de gebrui-kers, dan zijn er drie manieren waarop vrije schoolkeuze de kwaliteit van het onderwijszal verbeteren. Om te beginnen is er een direct effect door het keuzegedrag. Door het keuzegedrag vanklanten verbetert de kwaliteit van een product, ook bij onderwijs. Het mechanisme iseven simpel als doeltreffend. Uit het aanbod dat gebruikers, in casu ouders en leerlingen,ter beschikking staat, kiezen ze voor de school die het beste bij hun voorkeuren past.Omdat iedereen, gegeven de prijs, liever hoge kwaliteit heeft dan lage kwaliteit, kiezenouders voor de beste school binnen hun bereik. Hierdoor gaan meer kinderen naar eengoede en minder kinderen naar een slechte school. Dit betekent op macro-niveauautomatisch dat meer leerlingen beter onderwijs volgen. Daarnaast is er een indirect effect dat loopt via de grotere betrokkenheid van ouders.

2 Deze paragraaf is voornamelijk gebaseerd op het werk van Henig (1995), Chubb & Moe (1988 en 1990), Coleman (1990), Fels (1996), Hargreaves (1996), Lieberman (1993), Tooley (1993, 1995 en1997), Treasury (1987), Witte (1990) en is op soortgelijke wijze maar uitgebreider beschreven inWaslander (1999).


Uit onderzoek blijkt namelijk dat kinderen beter presteren als ouders betrokken zijn bijhet onderwijs. Schoolkeuze zal de betrokkenheid bij onderwijs stimuleren, omdat het nietmeer vanzelfsprekend is naar welke school een kind zal gaan en ouders zelf moetenkiezen. Juist omdat het hun eigen keuze is, zullen ouders ook meer waarde hechten aaneen zelfgekozen school. De betrokkenheid neemt ook toe omdat ouders beseffen dat zealtijd de mogelijkheid houden om nog anders te kiezen. Ouderlijke betrokkenheid kannog verder worden vergroot door ouders op te nemen in het bestuur van de school. Zokrijgen ouders directe zeggenschap over het onderwijs van hun kinderen en komt demacht te liggen waar die hoort, namelijk bij de consumenten. Vervolgens versterkt marktwerking de positie van ouders in hun rol van controleur.Welbeschouwd bevinden ouders zich in de beste positie om de kwaliteit van het onder-wijs te controleren. Zij worden immers dagelijks en direct geconfronteerd met het reilenen zeilen van de school en het onderwijs aan hun kinderen. Ouders bevinden zich inieder geval in een betere positie om de kwaliteit te controleren dan bureaucraten die zichachter een bureau van bureaucratische middelen bedienen. Dankzij hun positie kunnenouders een belangrijke rol spelen bij het verbeteren van het onderwijs. Ouders kunnenbij de school zaken aan de orde stellen of desnoods een klacht indienen. Klagen bij eenaanbieder is alleen effectief als er ook reële sancties zijn, zoals de klandizie elders onder-brengen. Deze gedachtegang volgt het werk van Hirschman (1986a) die een onderscheid maakttussen ‘voice’, de democratische manier van stemmen, en ‘exit’, het stemmen met devoeten. Deze alternatieven sluiten elkaar niet uit, maar versterken elkaar juist. Andersgezegd: om inspraak (voice) te stimuleren is de optie om te vertrekken (exit) nodig. Deexit-optie helpt niet alleen de stem van de klant (voice) te versterken, maar is ook alszelfstandig alternatief van groot belang.De voorstanders van marktwerking betogen dat exit meer ouders machtsmiddelen geeftdie anders niet voor iedereen zijn weggelegd:

“One does not have to say what exactly is wrong or what should be done tocorrect it; one does not have to argue, persuade, or cajole teachers or admini-strators; one only needs to find a suitable alternative.” (Witte, 1990, p. 40)

Ook aan de aanbodkant van de onderwijsmarkt, bij de scholen, helpt het begrippenpaarvoice en exit volgens de voorstanders te verklaren waarom marktwerking tot beterekwaliteit van onderwijs leidt. De redenering gaat als volgt. Ieder systeem heeft exit-opties nodig om te functioneren en dat geldt ook voor een onderwijssysteem. Een onder-wijssysteem waarin ouders en leerlingen alleen hun stem kunnen verheffen (voice),zonder met de voeten te kunnen stemmen (exit), roept bijna automatisch onvrede op:

“Lacking a real exit option, many parents and students will choose a publicschool despite dissatisfaction with its goals, methods or personnel. Having doneso, they have a right to voice their preferences through the democratic controlstructure but everyone else has the same rights, and many are well armed andorganized. Voice cannot remedy the mismatch between what parents andstudents want and what schools provide. Conflict and disharmony are built intothe system.” (Chubb & Moe, 1988, p. 1068)

Als leerlingen niet naar een andere school kunnen (geen exit) moeten alle conflicten dusworden opgelost via de politieke weg van inspraak (voice). Bij gebrek aan externe alter-

natieven is een intern compromis vervolgens de enige oplossing. Om conflicten te kanali-seren, kan een dergelijk stelsel niet anders dan zijn toevlucht zoeken tot een uitgebreideregelgeving en uitgroeien tot een verstikkende bureaucratie. Met vrije schoolkeuze zal exit een reële optie worden zodat er meer mogelijkheden zijnom conflicten op te lossen. Scholen hoeven dan niet altijd aan alle wensen van iedereentegemoet te komen. Ze kunnen dan hun eigen koers uitzetten en zich daarmee profilerenin de markt. Ze kunnen prioriteiten stellen en zich daar vervolgens ook aan houden,zonder te worden belemmerd door compromissen. Door deze focus is de kans veelgroter dat zelfgekozen doelen ook gerealiseerd worden. In landen met zowel private alspublieke scholen, geeft de privé-sector het goede voorbeeld. Deze scholen stellenzichzelf vaak een paar duidelijke doelen. Het succes van deze private scholen toont aandat ze deze doelen beter weten te realiseren dan publieke scholen die vele doelen tegelij-kertijd moeten nastreven. Zoals het maximaal ontwikkelen van ieders individuele capaci-teiten (kwalificatie-functie) én het voorbereiden op heel verschillende vervolgcarrièresbinnen en buiten het onderwijs (differentiatie-functie) én het bevorderen van socialesamenhang (integratie-functie). Deze doelen zijn onderling tegenstrijdig en scholenkunnen daarom onmogelijk tegelijkertijd aan alle verwachtingen voldoen. Gezien dezecontext is het logisch dat scholen bij uitstek georganiseerd zijn als, wat Weick (1976)heeft genoemd, “loosely coupled systems”. Iedere leerling is anders en vraagt een anderebenadering. Een organisatie met ‘losse koppelingen’ geeft scholen de mogelijkheid omflexibel in te spelen op specifieke situaties en adequaat onderwijs te geven aan heelverschillende leerlingen. Deze organisatievorm betekent echter wel dat interne inconsis-tenties moeilijk te vermijden zijn. En het zijn juist deze inconsistenties die maken dat deoutput niet gegarandeerd kan worden: een school kan niet volledig garanderen dat eenleerling met beginniveau A na zes jaar eindniveau B zal halen. De voorstanders redeneren verder dat vrije schoolkeuze voor ouders en concurrentietussen scholen ervoor zorgt dat scholen beter naar de wensen van de gebruikers zullenluisteren. In een onderwijsmarkt zal de aanbieder verantwoording afleggen aan de consu-ment, zodat de school ouders en leerlingen tevreden moet houden. Scholen zullendaardoor beter naar hun wensen luisteren en het onderwijs daarop afstemmen. Zofungeert de klantenkring als impuls om goed onderwijs te leveren. Scholen zullenhierdoor, zoals dat heet, responsiever worden. In een markt gaat het bovendien niet eenszozeer om de keuzes zelf, maar om het signaal dat van die keuzes uitgaat. Het is daaromook niet zo relevant hóe ouders precies keuzes maken. Waar het om gaat is dat consu-menten met hun koopgedrag een signaal geven over hun voorkeuren. In andere marktenblijken deze signalen effectief om producenten naar hun consumenten te laten luisteren,ook al weten producenten niet precies wát er mis is als consumenten hun product nietwillen. Dat niet alle ouders bewuste schoolkeuzes maken op basis van kwaliteitsverschil-len is helemaal niet erg. Zolang er genoeg ouders zijn die dat wel doen, is dat voldoendeom het signaal te geven. Immers:

“(I)n any market the bulk of consumers free-ride on the choices of an informedfew.” (Fels, 1996, p. 67)

Marktwerking kan meer dan de kwaliteit verbeteren in de zin van een betere afstemmingvan het aanbod aan onderwijs op de wensen van ouders en leerlingen. In een onderwijs-markt kan het prijsmechanisme bovendien haar werk doen. Dat kan door, net als in eenechte markt, een directe relatie aan te brengen tussen prestatie en beloningen.Consumenten zullen goede prestaties van de aanbieder belonen door producten te



kopen, en slechte prestaties bestraffen door weg te blijven. De markt geeft zo een duide-lijke, want financiële, prikkel aan aanbieders om producten van hoge kwaliteit te leveren.In het onderwijs is eenzelfde koppeling tussen prestatie en beloning mogelijk, namelijkdoor de financiering van de school afhankelijk te maken van de prestaties van leerlingen:hogere prestaties = meer geld. Ouders belonen goede scholen met groeiende belangstel-ling en straffen slechte scholen met teruglopende klandizie. Zo leggen scholen verant-woording af aan hun klanten, die met hun keuzegedrag financiële beloningen en straffengeven. De monetaire dreiging dwingt slechte scholen hun leven te beteren, op straffe vaneen faillissement.In een markt is een school niet langer verzekerd van een klantenkring (gedwongenwinkelnering, ‘provider capture’), maar moet ze met andere scholen strijden om de gunstvan ouders en leerlingen. Omdat noch klantenkring noch financiering gegarandeerd zijn,kan het aantal leerlingen en het budget van jaar tot jaar schommelen. Dit houdt scholenalert. Ze worden hierdoor permanent gedwongen rekening te houden met de wensen vanouders en leerlingen.Concurrentie is niet alleen een permanente impuls voor kwaliteitsverbetering, concurren-tie zal ook zorgen voor de hoognodige vernieuwing binnen het onderwijs. De onderwijs-sector steekt wat innovaties betreft schril af tegen economische sectoren mét concurren-tie. Als scholen met elkaar concurreren om de gunst van de leerling, worden ze gestimu-leerd om zich van elkaar te onderscheiden. Een school die iets nieuws aanbiedt wataanslaat, wordt hiervoor beloond door een grotere toeloop van vrij kiezende ouders enleerlingen. Andere scholen zullen vervolgens niet achter willen blijven en het goedevoorbeeld snel overnemen. Op al deze manieren helpt marktwerking de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren.Wie daar nog aan twijfelt moet zich eens afvragen hoe de overheid omgaat met slechtescholen. Scholen die onder de maat zijn worden getolereerd door de overheid. Doormogelijk electoraal verlies of de vrees voor andere politieke consequenties, ontbreektbijna altijd de politieke moed om een slechte school te sluiten. In een markt zoekenouders hun heil elders waardoor de markt geen slechte kwaliteit tolereert.Marktmechanismen zijn hierdoor beter in staat kwaliteit te garanderen dan interventiesvan de overheid.

“Genuine competition and choice do not lead to poor quality suppliers limpingalong; they are quickly and easily forced out of business, and the consumer doesnot suffer.” (Tooley, 1997, p. 110)

Om scholen de mogelijkheid te geven ook daadwerkelijk te kunnen concurreren, is hetwel zaak dat scholen autonoom zijn. Zo moeten ze hun eigen personeelsbeleid kunnenvoeren, zelf de huisvesting kunnen bepalen en zelf het onderwijsproces in kunnenrichten. Een school met zeggenschap over de eigen bedrijfsvoering kan bovendien beterbeleid maken en sneller beslissingen nemen dan een school die afhankelijk is van richtlij-nen van anderen. Een autonome school kan daarom beter inspelen op specifieke, lokalesituaties dan wanneer een school zich moet houden aan allerlei uniforme regels van eenoverheid. Allerlei implementatieproblemen die inherent zijn aan centrale sturing verdwij-nen hierdoor, omdat de afstand tussen degene die bepaalt wat er moet gebeuren en demensen die dat ten uitvoer moeten brengen, minimaal is.

ToegankelijkheidVolgens de voorstanders verbetert marktwerking niet alleen de kwaliteit, maar maaktvrije schoolkeuze het onderwijs ook beter toegankelijk. De redenering luidt als volgt. Hetinperken van keuzevrijheid door de overheid gaat vooral ten koste van kinderen die daarhet meest bij gebaat zijn. Ingeperkte en wijkgebonden schoolkeuze kluistert vooral armeen zwarte kinderen aan de buurtschool (‘the iron cage of zoning’) en die levert vaakonderwijs van slechte kwaliteit. Bij wijkgebonden schoolkeuze zijn de privileges boven-dien voorbehouden aan de rijken omdat die zich via de woningmarkt toegang tot goedebuurten en goede scholen kunnen verschaffen (‘selection by mortgage’). Kinderen vanarme ouders hebben bovendien niet de mogelijkheden om naar een privé-school te gaan.Beperkingen in keuzevrijheid ontnemen vooral de ouders en kinderen die daar hetmeeste belang bij hebben, alternatieven voor beter onderwijs. Met vrije schoolkeuzegaan de minstbedeelden er dan ook het meest op vooruit. Bovendien maken de blijvende onderwijsachterstanden van minderheidsgroepen duidelijkdat zij er niet zomaar op kunnen vertrouwen dat de overheid in hun belang zal handelen.Minderheidsgroepen moeten zelf hun toekomst kunnen bepalen en vrije schoolkeuze ishiervoor een middel. De overheid heeft dan de taak om vrije schoolkeuze te bevorderen.Zij kan dat bijvoorbeeld doen door dicht in de buurt verschillende scholen beschikbaar temaken (bijvoorbeeld scholen-in-scholen en mini-scholen), vervoer naar andere locatiesmogelijk te maken, of financiële compensaties in te voeren.Marktwerking stimuleert diversiteit en dat is iets anders dan ongelijkheid. Het aanbodwordt diverser en geeft gelijkgestemden de mogelijkheid elkaar op te zoeken. Waar hetsteeds om gaat is dat de prikkels in het stelsel gericht zijn op het verbeteren van hetonderwijs. In een onderwijsmarkt zijn prestaties en reputaties de prikkels en dat betekentdat leerlingen worden aangespoord tot hoge prestaties en goed gedrag. Dit betekent dateen onderwijsmarkt: “… would replace the current stratification by income and race by astratification based on students’ performance and behavior” en dat is toch zeker “not abad thing, but a good thing” (Coleman, 1992, p. 260-261).

Selectie van leerlingen is dan ook geen onbedoeld effect van de onderwijsmarkt, demarkt is juist opgezet om te selecteren. Scholen moeten dus ook het volste recht krijgenom leerlingen te weren. Verschillende scholen zullen zich gaan richten op verschillendegroepen leerlingen, maar dat is niet per se een probleem. Groepen kunnen immers baathebben bij afzondering, zoals bijvoorbeeld blijkt bij meisjes die beter presteren als ergeen jongens in de buurt zijn. Ook etnische segregatie is niet op voorhand eenprobleem, als het maar de uitkomst is van een positieve keuze:

“(W)hat is essential … is that if a child is in an all-black school it is because hewants to be there and his parents want him to be there ….” (Coleman, 1990, p. 216)



2.2 GEVREESDE NEGATIEVE EFFECTEN3

Na de voorstanders van marktwerking in het onderwijs, komen nu de tegenstanders aanbod. Het pleidooi van de tegenstanders is vooral een reactie op de argumenten van devoorstanders.

KwaliteitWat de vraagkant betreft onderschrijven de tegenstanders van marktwerking dat kindereninderdaad beter presteren als hun ouders bij het onderwijs betrokken zijn. Maar gebrekaan betrokkenheid komt volgens hen voort uit zaken als werkloosheid, armoede engebrek aan perspectieven. Marktwerking lost deze structurele problemen niet op, terwijlhet ouders wel individueel verantwoordelijk maakt voor hun keuzes:

“The implication, then, is that if you are unhappy with your child’s school,if your child is ‘unsuccessful’ at school, well you’ve only got yourself to blame -

you made the wrong choice; the system is not responsible.” (Gewirtz e.a., 1995, p. 2)

Andere bezwaren zijn de volgende. Het is onlogisch en tegenstrijdig om ouders meerbetrokken te maken door ze de mogelijkheid te geven om op te stappen (exit). Onderwijsis gebaat bij een partnerschap tussen ouders en docenten. In een onderwijsmarkt zijndocenten en ouders geen partners, maar krijgt de relatie het karakter van producentversus consument. Bij partnerschap gaat het om samenwerking tussen twee partijen dieeen gezamenlijk doel nastreven. In een marktrelatie huurt de ene partij (opdrachtgever)de ander partij (uitvoerder) in, waarbij de eerste bepaalt wat de laatste moet doen. Doorouders meer consument te maken worden ze juist minder partner. Dit kan juist nadeliguitpakken voor de kwaliteit van het onderwijs. Het argument dat ouders de kwaliteit van het onderwijs zouden kunnen controlerengetuigt van grenzeloze naïeviteit. Na decennia onderzoek kunnen zelfs deskundigen nieteenduidig aangeven wat een school tot een goede school maakt. Het is dus volstrektonrealistisch om van ouders, met minder expertise en ervaring, te verwachten dat zij weleen adequate beoordeling kunnen maken. Verder is ‘exit’ een veel minder vanzelfsprekende optie dan de voorstanders van markt-werking doen geloven. Onderwijs is niet het type product waarbij men ongestraft vanaanbieder kan wisselen, want “part of the raw material is the child” (Glennerster, 1993, p.195). Er is tijd nodig voordat een kind zich thuisvoelt op school, inzicht heeft in hetreilen en zeilen van de instelling en een plek heeft in de groep. Ouders en leerlingendoen moeite om een relatie op te bouwen met de leerkracht(en) en ook het vormen vanvriendschappen vraagt tijd en inzet. Omdat aan exit hoge (sociale) kosten zijn verbon-den, is het dan ook niet waarschijnlijk dat ouders op grote schaal gebruik maken vandeze optie. De voorstanders van marktwerking in het onderwijs gaan er gemakshalve vanuit dat de‘choosers’ ook de ‘users’ zijn. Maar juist het verschil tussen ouders die kiezen en dekinderen om wie het gaat, zorgt voor problemen. In veel gevallen hebben kinderen op z’n

3 Deze paragraaf is voornamelijk gebaseerd op het werk van Ascher (1994), Astin (1992), diverse publicaties van de hand van Ball, Bowe en/of Gewirtz (1993, 1994, 1995), Glass (1994), Glennerster

(1993), Gordon (1992), Lauder e.a. (1988), Lauder (1991), Levin (1976, 1990), Miliband (1991), Ranson(1993), Wells & Crain (1992), en is op soortgelijke wijze maar uitgebreider beschreven in Waslander(1999).

minst een stem in de beslissing en soms maken kinderen zelf de keuze. Voor kinderen isniet de kwaliteit van de school belangrijk, maar het feit of vriendjes en vriendinnetjesook naar die school gaan en welke activiteiten buiten schooltijd mogelijk zijn. Voor zoverouders de keuze maken, is het maar de vraag of zij wel kunnen overzien wat hun kinde-ren in de toekomst nodig hebben. Ouders voelen er weinig voor om van hun kinderen, inhun ogen, proefkonijnen te maken. In tegenstelling tot andere markten, waar consumen-ten vernieuwing waarderen, is bij onderwijs juist sprake van conservatisme. Docenten, deprofessionals, hebben juist daarom speelruimte en bevoegdheden nodig om vernieuwin-gen door te zetten. Als ouders meer invloed krijgen, is het nog moeilijker om vernieuwin-gen door te voeren omdat het de professionele competentie en autonomie van de docentondermijnt. Verder gaan pleitbezorgers van marktwerking in het onderwijs ervan uit dat ouders (enkinderen) bereid en in staat zijn om bewust een school te kiezen en dat dan ook nog tedoen op basis van de kwaliteit van het onderwijs. Benodigde capaciteiten om dergelijkekeuzes te maken verschillen. Lagere sociale groepen zijn hier in het nadeel omdat zeminder goed weten hoe ze het systeem naar hun hand kunnen zetten. Zij die wel kiezenhouden bovendien maar ten dele, of helemaal geen, rekening met de kwaliteit van deschool. Praktische zaken als afstand en bereikbaarheid en ideologische zaken als religi-euze grondslag wegen minstens zo zwaar.

Wat betreft de aanbodzijde betogen de voorstanders dat scholen beter functioneren ineen systeem met ruime exit-mogelijkheden, omdat ze dan geen compromissen meerhoeven te sluiten. Gemakshalve gaan ze er aan voorbij dat ouders hierdoor hun democra-tische recht op inspraak en invloed dreigen te verliezen. Als ‘stemmen met de voeten’ hetbelangrijkste machtsmiddel van ouders wordt, dan kunnen besluiten misschien snellerworden genomen, maar dat betekent nog niet dat ze ook beter zijn.

Tegenstanders van marktwerking zijn er van overtuigd dat marktwerking de ongelijkheidzal polariseren. Dit heeft gevolgen voor de kwaliteit van het onderwijs: die neemtdaardoor niet toe, maar juist af. Voor de kwaliteit van het onderwijs zijn heterogeneklassen namelijk beter dan homogene klassen. Laag presterende leerlingen doen hetbeter in een klas met hoog presterende leerlingen, terwijl de laatsten daar niet noemens-waardig slechter door gaan presteren. Dit verschijnsel van groepseffecten op individueelgedrag, staat bekend als het schoolmix- of frog-pond effect (onder andere Guldemond,1994; Thrupp, 1998). Door marktwerking ontstaan homogenere groepen waardoor deprestaties op macro-niveau lager worden, in plaats van hoger. Voorstanders van marktwerking gaan ervan uit dat slechte scholen verdwijnen omdatniemand er nog naar toe wil. De stilzwijgende aanname daarbij is dat populaire scholenwillen groeien. Maar dat willen die scholen helemaal niet. Voor de onderkant van demarkt betekent dit dat slechte scholen klanten blijven trekken omdat die nergens andersnaartoe kunnen.

“Bad schools do not … die of their own accord through market forces: bad schools may have to be murdered.” (Hargreaves, 1996, p. 135)

Bovendien zijn het de leerlingen die lijden onder een lange terminale fase van de school.De ironie van dit alles is dat juist in een onderwijsmarkt risico’s bestaan op inefficiëntie,gebrekkige kwaliteit en weinig vernieuwing, ook al heet het een markt.



Volgens de tegenstanders zal marktwerking de kwaliteit van het onderwijs ook nog opeen andere manier ondermijnen. Markten zijn grillig en dat betekent dat de aanmeldingvan jaar tot jaar sterk kan wisselen als scholen met elkaar concurreren. Deze onvoorspel-baarheid vraagt om flexibiliteit, onder meer wat betreft de inzetbaarheid van personeel.Als de instroom van leerlingen in korte tijd sterk groeit, trekt dit het eerste een wissel opde factor die in het onderwijs het meest flexibel is, namelijk de kwaliteit van het product.

“Educational services are … an extreme illustration of the possibility of qualitydecline that originates in a lopsided increase in inputs: it would be quite unthin-kable to market similarly defective refrigerators or airplane services.” (Hirschman, 1986b, p. 167)

Kwaliteit van onderwijs is niet de enige kwaliteit die door marktwerking onder druk komtte staan. Scholen spelen een belangrijke rol in de lokale gemeenschap omdat ze mensenuit de woonbuurt samen brengen. Buurtscholen vervullen een cruciale rol bij socialesamenhang. Met vrije schoolkeuze verbreekt de band tussen school en buurt. Hierdoorworden lokale gemeenschappen verder afgebroken en staat de kwaliteit van de samenle-ving op het spel.

ToegankelijkheidVrije schoolkeuze betekent nog niet automatisch dat iedereen ook naar elke school kangaan. Tegenstanders van marktwerking menen dat de discussie dan ook niet moet gaanover vrije schoolkeuze, maar over de restricties van die vrijheid. Naast voor de handliggende financiële hindernissen wijzen wij op vele andere beperkingen waar ouders enleerlingen mee te maken hebben. Bijvoorbeeld logistieke problemen in het gezin, nietkunnen beschikken over eigen vervoer of ontoegankelijk openbaar vervoer. Er zijn ooksociale en culturele beperkingen, zoals de veiligheid van een zwart kind in een schoolmet verder alleen witte kinderen (en andersom) of het isolement van een arm kind temid-den van rijke klasgenoten (en andersom). Ouders zijn nooit helemaal ‘vrij’ in hun school-keuze maar hebben te maken met allerlei begrenzingen. Omdat die begrenzingen nietvoor iedereen gelijk zijn, en bovendien verschillend worden ervaren, is ook niet elkeschool voor iedereen in gelijke mate toegankelijk. Als het gaat om schoolkeuze, gaat het ook om de betekenis die verschillende mensentoekennen aan onderwijs. Verschillen in betekenis zijn uitdrukkingen van sociale verschil-len en daarmee van sociale ongelijkheid. Zo is onderwijs voor lager sociale groepenvooral een (noodzakelijk) middel om aan een (arbeiders)baan te komen. Vanuit ditperspectief zijn bijvoorbeeld allerlei theoretische vakken nutteloos. Voor hogere socialegroepen heeft onderwijs een hele andere betekenis en gaat men er vaak, stilzwijgend envanzelfsprekend, vanuit dat kinderen gaan studeren. Keuzes worden afgestemd op dezeimpliciete verwachtingen. Gezien de realiteit van klasseverschillen die jongeren om zichheen zien is een klasse-gebonden verschil in verwachtingen in zekere zin ook rationeel,nog naast het verschil in vertrouwen dat eigen keuzes er iets toe doen. Sociale ongelijkheid werkt ook door in het omgaan met tijd en afstand. De ‘horizon’ vanleden uit hogere sociale groepen ligt verder dan die van leden uit lagere sociale groepen.In hogere sociale groepen denkt men over grotere afstanden, zowel in tijd als ruimte.Deze factoren hebben directe consequenties voor schoolkeuzes. Want mensen in hogeresociale groepen houden meer rekening met vervolgstappen binnen en buiten het onder-wijs en ook hun geografische bereik is groter. Schoolkeuze is kortom ingebed in tal van sociale en culturele factoren en deze ongelijk-

heid is met financiële maatregelen niet te compenseren. Vrije schoolkeuze geeft sociaalbepaalde motieven volop de ruimte. Omdat die motieven voortkomen uit sociale ongelijk-heid, zet vrije schoolkeuze de deur wagenwijd open om die sociale ongelijkheid te repro-duceren en te versterken. Er zijn nog meer fundamentele redenen waarom marktwerking in het onderwijs socialeongelijkheid zal polariseren. In tegenstelling tot een producent van een willekeurig goed,streven scholen namelijk niet naar winst of groei, maar naar een goede reputatie.Onderwijs is geen ‘spot-market’ waar goederen snel en ter plaatse (on the spot) wordenovergedragen. Bij onderwijs is evenmin sprake van ‘just-in-time delivery’. Onderwijs iseen proces waarbij de overdracht van het ‘goed’ zich over lange tijd uitstrekt. Consumenten producent gaan een relatie met elkaar aan. Het impliciete contract tussen beidepartijen is omgeven met allerlei onzekerheden. Zo blijkt pas tijdens de transactie, enmisschien zelfs pas na afloop, wat uiteindelijk de kwaliteit van het goed is. Om risico’s bijde transacties te verminderen, zoeken beide partijen vooraf naar garanties voor degewenste afloop. “The nature of the school’s guarantee is determined by reputation andtradition” omdat dit ouders de suggestie geeft “that by buying into the reputation of theschool they are likely to reduce the risk of their children failing.” (Lauder, 1991, p. 425)De reputatie fungeert zo als waarborg en is daarmee het belangrijkste handelsmerk.Scholen hebben er dus alle belang bij een goede naam te verwerven en te behouden. Dereputatie van een school is echter niet zozeer gekoppeld aan de kwaliteit van het aange-boden onderwijs, maar aan kenmerken van leerlingen die de school bezoeken.

Het pleidooi dat marktwerking de kwaliteit van onderwijs verbetert, gaat ervan uit datscholen concurreren op kwaliteit. De stilzwijgende assumptie is dat aanbieders, descholen, gedetailleerde kennis hebben over het productieproces. Deze kennis is nodig ommet gerichte inspanningen en weloverwogen investeringen de productie te verbeteren.Maar het productieproces van het onderwijs is uitermate ongewis en de belangrijkstevoorspellers voor toekomstige prestaties zijn inputs van niet-onderwijskundige aard,zoals sociale klasse en etniciteit. Net zoals ouders garanties zoeken in de reputatie vaneen school, zo zoekt de school naar garanties bij ouders en leerlingen. Want anders danin andere markten, is de ene consument de andere niet in het onderwijs. De prestatiesvan een leerling hangen namelijk niet alleen samen met inspanningen van de school,maar ook met diens eigen intelligentie en sociale en etnische kenmerken van zijn of haarouders.

“What then does the ‘successful’ public school do? It becomes ‘selective’.” (Astin, 1992, p. 227)

Om een goede reputatie te houden zullen scholen liever geen leerlingen aannemen diemoeilijk gedrag vertonen, slecht presteren of alleen met veel moeite tot goede prestatieszijn te brengen. Scholen zullen zich dan ook niet richten op verschillende doelgroepen,maar op hetzelfde veelbelovende segment van slimme witte leerlingen uit de midden-klasse. Dit betekent tegelijkertijd dat scholen helemaal geen belang hebben om te groeien. Zehebben er juist alle belang bij controle te houden over hun leerlingpopulatie. Die controleis mogelijk als het aantal aanmeldingen het aantal plaatsen overtreft, zodat de schoolzelf haar leerlingen uit kan kiezen. Als scholen worden gefinancierd op basis van hetaantal leerlingen, zet dat nog eens een bonus op het selecteren van ‘makkelijke’ leerlin-gen. Als de financiering niet alleen afhankelijk is van het aantal, maar ook van de presta-



ties van leerlingen, is deze bonus des te groter. Scholen belonen voor de prestaties vanhun leerlingen betekent niet dat scholen worden beloond voor de kwaliteit van hunonderwijs, zodat die ook niet zal verbeteren door marktmechanismen. De markt beloontwel ander gedrag, namelijk het afschuiven van leerlingen die meer aandacht vragen of dereputatie van de school in gevaar kunnen brengen.

“… in a market-led system it is in the self-interest of schools to pass the buck.Whilst schools could play a role alongside and in collaboration with otheragencies in supporting children with emotional, behavioral or learning difficul-ties, the incentive structure of the market encourages oversubscribed schools toshift the burden of responsibility elsewhere.” (Gewirtz e.a., 1995, p. 160)

Omdat scholen er belang bij hebben hun aanbod niet aan iedereen ter beschikking testellen, verschuiven de belangen. Niet van producent naar consument, zoals de voorstan-ders willen, maar juist in tegengestelde richting.

“(T)he paradox of this process is that consumer choice empowers the producers.”(Ranson, 1993, p. 336)

Met name in het topsegment van de onderwijsmarkt zijn het de scholen die de dienstuitmaken. In plaats van een scholenmarkt, waarin scholen met elkaar concurreren om degunst van de leerling, ontstaat een leerlingenmarkt waarin leerlingen met elkaar concur-reren om de gunst van de school. Scholen “drive up the ‘price’ by driving up entry requi-rements.” (Ball, 1993, p. 11) Risico-leerlingen zijn hierdoor het kind van de rekening.Alleen scholen die ‘aantallen’ nodig hebben om te overleven zullen nog ‘risico’s’ nemen.Concurrentie tussen scholen is hierdoor schadelijk, onder meer voor de integratie vanleerlingen met speciale onderwijsbehoeften zoals men die in veel landen nastreeft.

De voorstanders van marktwerking gaan ervan uit dat het bij onderwijs gaat omconsumptie. Maar onderwijs is niet alleen een ‘consumptiegoed’ maar ook een ‘productie-goed’. Met onderwijs kunnen mensen namelijk culturele verschillen (distinction) produce-ren. Sociale groepen kunnen zich door middel van onderwijs van elkaar onderscheidenen onderwijs is dan ook het cultuurgoed bij uitstek waarmee hogere sociale klassen hunpositie veilig proberen te stellen. Onderwijs is ook bij uitstek het domein om klasse-gebonden strategieën in te zetten. Dat maakt kenmerken van de medeleerlingen belang-rijker dan kenmerken van de school zelf.

“… parents choose a school … to place their child, not in the right program, but with the right kind of children.” (Ascher, 1994, p. 216)

Ouders kiezen niet voor de kwaliteit van het onderwijs, maar voor de status van deschool.

Door al deze redenen zal de sociale ongelijkheid groter worden door marktwerking enhet onderwijs minder toegankelijk. De verdeling van maatschappelijke posities zal doormarktwerking bovendien (nog) minder gebaseerd zijn op eigen verdiensten (merit) en(nog) meer gestuurd worden door de ‘weelde en wensen’ van ouders (parents). In eenonderwijsmarkt zal de ‘meritocracy’, voor zover die al bestaat, plaatsmaken voor ‘paren-tocracy’ (Brown, 1990).

3 Wat leert onderzoek?

Bovenstaande discussie illustreert dat de opvattingen over de effecten van marktwerkingin het onderwijs sterk verdeeld zijn. Empirisch onderzoek naar feitelijke effecten is erlang niet geweest, waardoor argumenten en sentimenten vaak ongemerkt in elkaaroverliepen. Veel van het eerste onderzoek had als inzet om bewijs te leveren voor voor-óf tegenstanders. Het onderzoek was daardoor aanvankelijk net zo gepolariseerd als hetdebat zelf. Naarmate meer onderzoek werd gedaan, bleek er echter alle reden te zijn omstandpunten te nuanceren. Want als er al een algemene conclusie te trekken valt uit hetonderzoek, dan is het wel dat effecten in de praktijk aanmerkelijk dubbelzinniger zijndan het debat vaak doet vermoeden. Voor- én tegenstanders lijken beide, op onderdelen,het gelijk aan hun kant te hebben. Voordat de resultaten aan de orde komen, eerst een belangrijke kanttekening. Ondereenzelfde noemer van ‘marktwerking in het onderwijs’ zijn in verschillende landen heelverschillende maatregelen en combinaties van maatregelen ingevoerd (zie ook deel III vandeze bundel). Dat alleen al maakt dat over ‘de effecten van marktwerking’ eigenlijk niette spreken is. Bovendien zijn deze maatregelen ingevoerd in bestaande situaties, die vanelkaar verschillen in sociaal-culturele, historische, demografische en geografischeomstandigheden, die er allemaal toe doen. Het interpreteren van onderzoeksresultatenvraagt altijd de nodige voorzichtigheid, maar dat is hier bij uitstek het geval.

KwaliteitOok bij het onderzoek kan een onderscheid worden gemaakt tussen de vraagkant,ouders en leerlingen, en de aanbodkant, de scholen. Voor een bespreking van de onder-zoeksresultaten rond schoolkeuze van ouders verwijs ik graag naar de bijdrage vanTeelken in deze bundel (hoofdstuk 9). Ik beperk me in dit hoofdstuk tot het onderzoeknaar de aanbodkant van de markt, de scholen.

Verhandelingen over marktwerking in het onderwijs geven zelden aan hoe verondersteldeeffecten op de kwaliteit van het onderwijs zich precies zouden manifesteren. Gaat het omprestaties van individuele leerlingen (micro-niveau), om de effectiviteit van scholen(meso-niveau) en/of om kwaliteitseffecten op het macro-niveau van een regio of land? Ditonderscheid is belangrijk omdat een verbetering op het ene niveau samen kan gaan meteen verslechtering op een ander niveau. Bijvoorbeeld: hogere prestaties voor sommigeleerlingen én een dalend gemiddeld prestatieniveau voor het land. Gebrek aan specifice-ring is overigens één van de redenen waarom voor- en tegenstanders van marktwerkingtegelijkertijd gelijk kunnen hebben.

Het onderzoek naar kwaliteitseffecten op macro-niveau kampt met grote methodologi-sche problemen. Tot dusver is vooral gekeken naar de concentratie van scholen in eenbepaald gebied, als indicator voor de mate van concurrentie tussen scholen. De resulta-ten variëren van een positief verband, via geen verband tot een negatief verband(Marlow, 1997). Deze wisselende uitkomsten zijn, in ieder geval ten dele, toe te schrijvenaan het meten van concentratie als indicatie voor concurrentie. De mate van concentratiewordt immers niet alleen vertekend door verschillen tussen stad en platteland, maar zegtbovendien niets over feitelijke keuze voor ouders en eventuele selectie door scholen. Hetmeest problematisch is de vertekening door schoolgrootte. Want, als meer scholenbetekent dat die scholen kleiner zijn, en kleinere scholen hogere prestaties weten te reali-seren, dan is een positief verband niet toe te schrijven aan meer concurrentie, maar aankleinere scholen.



Juist omdat empirisch onderzoek zo lastig is, zijn er verschillende modellen gemaakt omde effecten op macro-niveau te schatten. Het bezwaar tegen deze modellen is dat er geenempirische toetsing aan te pas komt en dat tal van assumpties worden gemaakt, die nietaltijd even realistisch zijn. De meer geavanceerde modellen doen vermoeden dat markt-werking grote voordelen kan hebben voor een paar studenten, terwijl veel studenten ereen klein nadeel van ondervinden. Op macro-niveau zou dit resulteren in lagere presta-ties. Dit zou komen doordat er homogenere groepen ontstaan, waardoor de positieveinvloed van een heterogene schoolmix verloren gaat (onder andere Epple & Romano,1998).Het onderzoek naar kwaliteitsverschillen tussen private en publieke scholen kan aanwij-zingen geven over de effecten van marktwerking op macro-niveau. Ook in dit type onder-zoek is de zogeheten schoolmix een belangrijk thema. Het vele onderzoek naar dezevraag levert vaak strijdige resultaten op en laat dan ook geen eenduidige conclusies toe.Voor zover er al effecten zijn, lijkt het er op dat kinderen uit hogere sociale groepen,althans in Amerika, weinig (extra) baat hebben bij een privé-school. Kinderen uit lageresociale groepen en kinderen uit etnische minderheidsgroepen lijken daarentegen welbetere prestaties te halen op privé-scholen. Ook hier lijkt het schoolmix-argument eensterkere verklaring voor de gevonden resultaten dan factoren als schoolautonomie,bestuursvorm of eigendomsverhoudingen (zie ook Wylie, 1998). Deze laatste factorenworden algemeen gezien als belangrijke voorwaarden voor marktwerking. De invloed vanfactoren als schoolautonomie wordt echter gerelativeerd in het onderzoek van Smith &Meier (1995). Zij vinden, precies zoals voorstanders als Chubb & Moe (1990) betogen,dat meer bureaucratie inderdaad samengaat met lagere prestaties van leerlingen. Bijnadere analyse blijkt echter dat niet de mate van bureaucratie de boosdoener is, maar demate van sociale deprivatie. Kort gezegd: een hoge mate van armoede gaat gepaard metrelatief veel mensen die belast zijn met niet-direct onderwijskundige taken (= veelbureaucratie), en een hoge mate van armoede gaat ook gepaard met lage prestaties. Ookhier lijkt dus weer te gelden dat de kenmerken van leerlingen op een school meerinvloed op prestaties hebben dan meer organisatorische factoren.

Op meso-niveau hebben Roeleveld en Dronkers (1993; zie ook Roeleveld, 1997) eeninteressante hypothese ontwikkeld omtrent het marktaandeel van scholen. Die hypotheseluidt dat scholen met een minderheidspositie (wat betreft de richting of denominatie) opde lokale onderwijsmarkt, effectiever zullen zijn dan scholen met een richting die demeerderheid vertegenwoordigt. Dat zou dan te wijten zijn aan de uitzonderingspositie enbijbehorende overlevingsdrang en de vorming van hechtere netwerken rond de school. Inlokale studies in Nederland vindt de hypothese ondersteuning, maar een landelijketoetsing noopt tot nuancering. Scholen lijken namelijk het meest effectief in een situatiewaarin verschillende richtingen een redelijk aandeel hebben. Geen enkele school is dan‘verzekerd’ van leerlingen. Dit lijkt er op te wijzen dat scholen effectiever zijn als erdaadwerkelijk concurrentie is, mede omdat ouders in dat geval een reële keuze hebben.

Op micro-niveau zijn de meest interessante onderzoeken naar kwaliteitseffecten de evalu-aties van verschillende vormen van vraagfinanciering, zoals voucher-programma’s. Rodedraad in deze programma’s is dat veelbelovende kinderen uit kansarme groepen demogelijkheid krijgen om naar een school te gaan die anders onbereikbaar zou zijn. Vaakgaat het dan om de financiering van een plaats op een privé-school. Om te kunnenbeoordelen welke effecten deze programma’s hebben, is een zekere looptijd nodig. Veel experimenten met vouchers duren nog niet lang genoeg om enigszins betrouwbaar

iets over de effecten te kunnen zeggen (Petersen & Hassel, 1998). Afgaand op de eersteindicaties lijken deelnemers aan dergelijke programma’s wat tevredener en meer betrok-ken te zijn dan vergelijkbare groepen ouders en kinderen. Verder lijkt het er op dat dedoelgroep van kansarmen inderdaad wordt bereikt, maar dat de deelnemers ten opzichtevan de totale doelgroep toch enigszins een selecte groep zijn: deelnemende ouderswaren vaak al actief en betrokken, koesteren hoge aspiraties voor hun kinderen enbehoren minder vaak tot een etnische minderheidsgroep. Wat prestaties betreft, laten zelfs de meestbelovende en langstlopende programma’s -zoals de experimenten in Milwaukee en Cleveland - bescheiden resultaten zien. In hetmeest gunstige geval lijkt een kleine minderheid van kinderen uit lagere sociale groepente kunnen profiteren van een voucher, mits dat voucher hen in staat stelt naar een schoolte gaan met: (a) kleinere klassen; (b) een mix van studenten uit hogere sociale groepen;en (c) een duidelijk, academisch gericht curriculum. Die toegankelijkheid is zeker nietvanzelfsprekend, ook niet bij voucher-programma’s. Zo moeten kinderen feitelijk al getui-gen van hoge prestaties voordat ze in aanmerking komen voor financiering en moet deontvangende school hen ook nog toelaten. Bij alle experimenten blijkt vooral dit laatstepunt erg gevoelig te liggen. Voorstellen om kinderen die zich kwalificeren willekeurig (‘adrandom’) over scholen te verdelen, stuiten consequent op bezwaren van scholen, die zelfcontrole over hun instroom willen houden. Tegenover deze relatief bescheiden baten, staan duidelijker kosten. Behalve de kostenvan het voucher zelf, zijn er administratiekosten die met name kunnen oplopen bijprogramma’s die specifiek gericht zijn op veelbelovende kinderen uit kansarme groepen.Daarnaast zijn er andersoortige kosten. Om het effect van dergelijke programma’s tebepalen, is het niet voldoende om te kijken naar de deelnemers, maar moet ook wordengekeken naar eventuele effecten voor niet-deelnemers. Evaluaties van voucher-program-ma’s laten de effecten voor niet-deelnemers bijna altijd buiten beschouwing. Onderzoeknaar quasi-vouchers binnen de publieke sector doet echter vermoeden dat er wel degelijkeffecten zijn voor de niet-deelnemers en dat deze effecten negatief zijn. Het gaat dan,wederom, om de grotere homogeniteit van groepen en het verlies van schoolmix-effecten(zie ook Wylie, 1998).

Met deze resultaten verschuift de eigenlijke vraag naar: wat is de balans tussen kwali-teitswinst en kwaliteitsverlies als gevolg van marktwerking? Het gaat dan bijvoorbeeldom de balans tussen grote positieve effecten voor enkelen versus kleine negatieve effec-ten voor velen. Of om de balans tussen kwaliteitsverlies aan de onderkant van de onder-wijsmarkt versus kwaliteitswinst aan de bovenkant van de markt. Op dit laatste punt lijktde Nieuw-Zeelandse ervaring uit te wijzen dat schoolprestaties aan de onderkant van demarkt dalen, zonder dat daar een verhoging van schoolprestaties aan de bovenkant vande markt tegenover staat. Op het macro-niveau van het hele land, is dit aanleiding voorkwaliteitsverlies (Lauder e.a., 1999; Fiske & Ladd, 2000). De mate van kwaliteitsverlies isechter in hoge mate afhankelijk van eventueel beleid rond ‘falende’ scholen. Zonderingrijpen van buitenaf, zoals in Nieuw-Zeeland aanvankelijk de praktijk was, is de kansop netto kwaliteitsverlies aanzienlijk. Als mocht blijken dat de netto-effecten positief zijn, dan is de volgende vraag eerderethisch dan empirisch. Is het aanvaardbaar sommigen te laten profiteren ten koste vananderen, voor iets als onderwijs dat we zo belangrijk zeggen te vinden dat we het zelfsverplicht hebben gemaakt?



Gezien de actuele situatie in Nederland met lerarentekorten, is tot slot een opmerkingover leerkrachten relevant. In landen waar marktwerking het meest rigoreus is ingevoerd,zoals Engeland en Nieuw-Zeeland, is gebleken dat scholen aan de onderkant van desociale hiërarchie toenemende problemen kregen om voldoende en kwalitatief hoogwaar-dige leerkrachten aan te trekken. Deze scholen hadden bovendien minder mogelijkhedenom geld te genereren om bijvoorbeeld compenserende salarissen te kunnen bieden. DeNieuw-Zeelandse overheid heeft zich inmiddels genoodzaakt gezien om, dwars tegen deuitgangspunten van haar marktbeleid in, specifiek beleid te maken en geld ter beschik-king te stellen. Kennelijk kan alleen op die manier worden gewaarborgd dat juist dezescholen voldoende leerkrachten kunnen aantrekken en behouden.

ToegankelijkheidDe belangrijkste onderzoeksresultaten omtrent toegankelijkheid zijn al aan de ordegeweest, waar het ging over homogene groepen. Hier volstaat een korte toelichting. Eenbelangrijke en steeds terugkerende bevinding is dat scholen het liefst controle willenhouden op hun instroom (onder andere Fiske & Ladd, 2000; Waslander, 1999; Wylie,1998). Dat is bijvoorbeeld ook de reden waarom elitaire privé-scholen in Milwaukee nietmeedoen aan het voucher experiment, waar leerlingen willekeurig (‘ad random’) overscholen worden verdeeld. Ook onderzoek naar verschillen tussen de publieke en privatesector laat zien dat privé-scholen leerlingen ‘afromen’, waardoor scholen in de publiekesector lagere prestaties halen (Smith & Meier, 1995). Ook binnen de publieke sector heeft de combinatie van vrije schoolkeuze voor ouders enconcurrentie tussen scholen, de neiging tot homogenere groepen te leiden. Er zijnaanwijzingen dat deze segregatie verschillende componenten heeft, zoals het leervermo-gen van kinderen, hun sociale en/of etnische achtergrond en eventuele leerproblemen(onder andere Vandenberghe, 1996; Henig, 1995; Gewirtz e.a., 1995; Evans & Lunt,1994; Fiske & Ladd, 2000). De segregatie is het resultaat van vaak subtiele processen vanzelfselectie aan de kant van ouders en selectie aan de kant van scholen. Voor Nieuw-Zeeland zijn deze processen nauwkeurig beschreven voor het voortgezet onderwijs(Waslander & Thrupp, 1995; Waslander, 1999; Lauder e.a., 1999). Wylie (1997) vond datook scholen voor primair onderwijs in Nieuw-Zeeland leerlingen selecteren op basis vansociale en etnische achtergrond. De mechanismen die aan deze groeiende segregatie ten grondslag ligt, staan inmiddelsbekend als het tipping-point en het domino-effect. Het begint er mee dat ouders zichover het algemeen zeer bewust zijn van de sociale samenstelling van een school. Verderstreven ouders er onmiskenbaar naar dat hun kinderen verder klimmen op de socialeladder. Het schoolkeuzeproces krijgt daardoor tekenen van een ‘rat race’. De stroomleerlingen probeert zich te verplaatsen van scholen met veel leerlingen uit lagere socialegroepen naar scholen met kinderen uit de middenklasse, en van scholen met kinderen uitde middenklasse naar scholen met veel kinderen uit de hoogste sociale klasse. Scholenproberen juist in omgekeerde richting drempels op te werpen om de groeiende stroomleerlingen te keren.

Scholen met veel leerlingen uit de hogere sociale groepen krijgen meer aanbod dan zijaan kunnen, wat hen de kans geeft om leerlingen te selecteren. Scholen met relatief veelleerlingen uit de lagere sociale groepen hebben niet alleen de grootste problemen omaan leerlingen te komen, maar ook om voldoende, gekwalificeerde, docenten aan tetrekken en te behouden (onder andere Education Review Office, 1998). Dit betekent datde onderwijsmarkt niet zozeer gesegmenteerd is op grond van kwaliteitsverschillen in

het geboden onderwijs, maar op basis van de samenstelling van leerlingenpopulaties.Hierbij spelen met name de sociale en etnische achtergrond van leerlingen een rol. Daarnaast zijn er aanwijzingen dat de segmentatie ook doorwerkt voor leerlingen metleer- en gedragsproblemen. Zo vonden Evans & Lunt (1994) in hun onderzoek inEngeland, dat scholen met de introductie van marktwerking selectiever zijn gewordentegen leerlingen met leerproblemen. Soortgelijke bevindingen zijn er in Nieuw-Zeeland,waar blijkt dat leerlingen die van school zijn gestuurd, terecht komen op scholen metlagere posities in de sociale hiërarchie (Fiske & Ladd, 2000).

Het onderzoek wijst daarmee op een aanzienlijk risico dat marktwerking een negatieveinvloed heeft op de toegankelijkheid van het onderwijs. Dit risico is vooral groot als deinvoering van marktwerking beperkt blijft tot het versterken van de vraagzijde met hetverruimen van de schoolkeuze voor ouders. In dat geval kan de bestaande hiërarchietussen scholen zich vergroten en versterken. Aan de bovenkant van de onderwijsmarkt isdan geen sprake van een scholenmarkt, maar van een leerlingenmarkt waarbij leerlingenmet elkaar concurreren om de gunst van de school.

Het risico op homogenere groepen en segregatie lijkt vooral voort te vloeien uit decombinatie van vrije schoolkeuze voor ouders en selectie door scholen. In Nederlandkennen we al bijna honderd jaar precies deze combinatie, terwijl de mate van segregatiein het Nederlandse onderwijs beslist niet veel hoger is dan elders. Hoe kan dat dan? Eenbelangrijke reden voor deze ogenschijnlijke tegenstrijdigheid is in de inleiding al evenkort genoemd toen werd gewezen op de typisch Nederlandse verzuiling. Van oudsher isvrije schoolkeuze vooral gerelateerd aan de denominatie of richting van de school. Dezuilen deelden de samenleving verticaal op, met binnen ieder zuil zowel een arbeiders-klasse als een elite. De verzuiling heeft daarom lange tijd een remmende invloed gehadop de sociale segregatie in het onderwijs, omdat bijvoorbeeld zowel arme als rijke kinde-ren naar de lokale katholieke school gingen. Nu deze remmende invloed van de verzui-ling afbrokkelt, is het ook voor Nederland de vraag wat er in de nabije toekomst gaatgebeuren. Ervaringen in het buitenland stemmen wat dat betreft niet optimistisch enwijzen op toenemende segregatie (zie ook Dijkstra e.a., 1997).

Al met al lijkt marktwerking in het onderwijs de potentie te hebben positief bij te dragenaan de kwaliteit van het onderwijs, mits aan twee voorwaarden is voldaan. Ten eerstemoet er daadwerkelijk sprake zijn van concurrentie tussen scholen: scholen moeten metelkaar concurreren om de leerlingen in plaats van andersom. Ten tweede moeten oudersook echt iets te kiezen hebben, of anders gezegd, ouders moeten ook zelf het ideehebben dat ze reële alternatieven hebben waaruit ze kunnen kiezen. Deze beidevoorwaarden zijn geheel in lijn met onderzoeksresultaten naar effecten van marktwer-king in andere sectoren (Donahue, 1989; Handler, 1996). In de praktijk is zelden aanbeide condities voldaan en zelfs in theorie is ook niet altijd aan deze condities tevoldoen. Het onderzoek onderstreept de risico’s die daaraan kleven: minder toegankelijkonderwijs, grotere segregatie en een potentiële daling van onderwijsprestaties op macro-niveau. Om deze risico’s te vermijden is het van groot belang dat de aanbodzijde, descholen, meer aandacht krijgt (zie ook Teelken, 1998).



4 Doelmatigheid en bestelsamenhang

In het debat en het onderzoek omtrent marktwerking in het onderwijs is er aanmerkelijkmeer aandacht voor de ijkpunten kwaliteit en toegankelijkheid, dan voor de thema’sdoelmatigheid en bestelsamenhang. Argumentaties rond deze laatste twee thema’s zijnvaak afgeleiden van meer algemene gedachten omtrent marktmechanismen versusoverheidsinterventies. Een uitweiding over deze meer algemene gedachten voert hier tever. Ik beperk me daarom tot de, vaak indirecte, resultaten uit onderzoek die naar beidethema’s verwijzen.

DoelmatigheidEr is een lange traditie van onderzoek naar doelmatigheidsverschillen tussen publieke enprivate scholen, met name in Amerika. Behalve dat bespreking van dit onderzoekgedetailleerde beschrijving vraagt, zijn deze discussies minder relevant voor de huidigesituatie in Nederland, waar van oudsher sprake is van gelijke bekostiging van openbaaren bijzonder onderwijs. Een verwante, relevantere, vraag luidt: heeft de hoogte van definanciering invloed op leerlingprestaties, en zo ja hoe en hoeveel? Deze vraag ligt tengrondslag aan veel onderzoek, met heel wisselende resultaten (onder andere Hedges,1994; Burtless, 1996; Hanushek, 1997). De kortste conclusie luidt dat de invloed vanfinanciering op leerlingprestaties onduidelijk is. In de context van marktwerking in het onderwijs, is in dit verband de belangrijksteveronderstelling dat concurrentie tussen scholen zal leiden tot grotere efficiency enlagere uitgaven. Een school zou zich niet kunnen permitteren inefficiënt met haar midde-len om te gaan, omdat een concurrerende, efficiënter werkende school meer kan aanbie-den voor hetzelfde geld. Deze efficiencywinst op het niveau van de school zou zich danautomatisch doorvertalen naar efficiencywinst op het macro-niveau van het onderwijs-stelsel van een land. Er is nog weinig vergelijkend empirisch onderzoek gedaan naardeze kwestie, maar de beschikbare resultaten lijken te variëren van efficiencywinst, viageen effecten tot efficiencyverlies (onder andere Wylie, 1998). Wel komen er steeds meer,vaak indirecte, aanwijzingen dat marktwerking extra kosten met zich meebrengt op hetmacro-niveau van een heel onderwijsstelsel (onder andere Fiske, 1992; Wylie, 1998). Deoorzaken verwijzen naar de al eerder vermelde constatering dat marktwerking positieveeffecten kan hebben, míts scholen daadwerkelijk concurreren én ouders echt iets tekiezen hebben. Met het voldoen aan deze condities zijn kosten gemoeid. Om te beginnenbij het versterken van de vraagzijde. Om alle ouders een reële mogelijkheid te geven hunkinderen naar verschillende scholen te sturen, is in ieder geval een financiële ondersteu-ning nodig voor bijvoorbeeld reiskosten en oudervergoedingen. Vervolgens zijn er kostenverbonden aan de noodzakelijke informatievoorziening voor ouders: ouders moeten nietalleen weten dát ze kunnen kiezen, maar ook beschikken over betrouwbare informatieomtrent wát ze kunnen kiezen. De belangrijkste oorzaak voor extra kosten verwijst naar de aanbodzijde van de markt,de scholen. Wat nog wel eens wordt vergeten is dat alle markten, en ook een onderwijs-markt, een zekere mate van ‘overcapaciteit’ nodig hebben om het marktmechanisme telaten functioneren. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor de arbeidsmarkt, waar lonen vaakboven de feitelijke marktwaarde liggen (efficiënte lonen), Akerlof & Yellen (1986), Allen(1997). Deze overcapaciteit is nodig om fluctuaties in de vraag adequaat op te kunnenvangen en snel in te kunnen spelen op signalen uit de markt. Ter illustratie: in een adequaat functionerende onderwijsmarkt zullen populaire scholenbijbouwen, terwijl minder populaire scholen nog ruimte over hebben. Op macro-niveau

betekent dit een zekere mate van overcapaciteit omdat er meer onderwijsruimte is danstrikt gezien noodzakelijk zou zijn. Deze inefficiëntie is precies de reden waarom overhe-den die verantwoordelijk zijn voor de huisvesting, terughoudend zijn om uitbreiding vaneen school te financieren, terwijl een andere school ruimte onbenut laat. We stuiten hierop de onvermijdelijke uitruil van beleidsdoelstellingen. Aan het slot van dit betoog komik daar nog uitvoeriger op terug.

BestelsamenhangBij bestelsamenhang gaat het eigenlijk om de vraag of alle ‘gaten in de markt’ ookworden opgevuld in een marktstelsel. Aan de vraagkant van de markt gaat het er vooralom of alle doelgroepen ook worden bediend. Aan de aanbodzijde is de vraag of eenonderwijsmarkt zal voorzien in een volledig en samenhangend aanbod van opleidingen.Omdat nog in geen enkel land een volledige onderwijsmarkt is ingevoerd, moeten wehier genoegen nemen met voorlopige indicaties. Wat de vraagkant betreft, zijn er een aantal indicaties die er op wijzen dat niet alleleerlingen automatisch worden bediend in een marktstelsel. De meest duidelijke aanwij-zingen komen uit Nieuw-Zeeland, waar marktwerking in het onderwijs vergaand werdingevoerd. Aanvankelijk kregen scholen de volledige autonomie om hun eigen selectiebe-leid te maken, binnen de grenzen van antidiscriminatie-wetten. In theorie bestaat er daneen kans dat een leerplichtige leerling niet aan die plicht kan voldoen omdat hij/zij totgeen enkele school wordt toegelaten. In met name stedelijke gebieden met veel etnischeminderheden, bleek dit ook in de praktijk zo te zijn. Om die reden hebben leerlingenvervolgens het recht gekregen in ieder geval naar de buurtschool te kunnen (onderandere Waslander, 1999). Dan nog bestaat er in theorie een kans dat bijvoorbeeld spijbe-laars of leerlingen die van school zijn gestuurd, geen toegang krijgen tot een andereschool. Ook dit blijkt in de praktijk feitelijk zo uit te pakken. De Nieuw-Zeelandseoverheid ziet zich daarom nu genoodzaakt opnieuw enige vorm van coördinatie te intro-duceren (onder andere Fiske & Ladd, 2000). Ook aan de aanbodzijde wijst de Nieuw-Zeelandse ervaring er op dat de markt niet ieder‘gat in de markt’ opvult. Vaak wordt aangenomen dat er ook, of juist, nieuwe aanbiederszullen toetreden in achterstandswijken, omdat de nood daar het hoogst is en de vraagnaar kwalitatief goed onderwijs het grootst. Dat de nood hoog is en de vraag groot blijktook in de praktijk, maar dat leidt niet tot nieuwe toetreders in die wijken. Kennelijkvinden potentiële aanbieders het risico te groot om nieuwe initiatieven te ontwikkelenvoor ‘risico-leerlingen’ (Fiske & Ladd, 2000). Verder lijken bestaande scholen vooral op zoek naar een niche in de markt, om daarvervolgens vooral te blijven zitten. Van herpositionering of innovatie is in de zeven jaardat het beleid van kracht is nog weinig gebleken (Wylie, 1997). Ook dichter bij huis wijzen overzichten van het Centraal register opleidingen hogeronderwijs (CROHO) en het Centraal register beroepsonderwijs (CREBO) er op dat de marktgaten ongevuld laat. Zo bestaat het aanbod aan commerciële opleidingen voornamelijkuit economisch getinte opleidingen. Technisch aanbod is er ook, maar aanzienlijk minder,terwijl aanbod in de humaniora nagenoeg ontbreekt.

5 Witte vlekken in het onderzoek

Het debat rond verwachte effecten van marktwerking in het onderwijs is veelomvattend.Het onderzoek naar feitelijke effecten is aanzienlijk beperkter. In het voorgaande is al op



verschillende plaatsen aangegeven naar welke thema’s nog niet of nauwelijks onderzoekis gedaan. Andere witte vlekken in het onderzoek komen voort uit de al eerder aangehaaldeverschillen in aggregatieniveaus. Wat betreft kwaliteitseffecten is met name gekeken naarhet micro-niveau van leerlingen, minder naar het meso-niveau van scholen en nog mindernaar effecten op het macro-niveau van landen. Resultaten die op het ene niveau wordengevonden kunnen niet zomaar worden vertaald naar een ander aggregatieniveau. Vooreen volledige beoordeling is van belang dat ook het macro-niveau in de analyses wordtbetrokken. Onderzoek naar de feitelijke werking van onderwijsmarkten laat een tegengesteld beeldzien. Het meeste onderzoek naar concurrentie tussen scholen en vooral het keuzegedragvan ouders, gebruikt het meso- of het macro-niveau als analyseniveau. Er is weliswaarveel onderzoek naar individuele keuzemotieven van ouders, maar het gaat dan bijnaaltijd om abstracte keuzes en motieven in algemene zin. Het functioneren van onderwijs-markten is bij uitstek lokaal en context-gebonden. Daarom is juist onderzoek op hetmicro-niveau van hele concrete keuzes voor school A of school B relevant.

Tot slot een thema dat opvallend afwezig is in het onderzoek: de faciliteiten en onder-steunende voorzieningen van scholen. Het is zeer wel denkbaar dat de concurrentietussen scholen feitelijk een concurrentie is om faciliteiten en ondersteunende voorzienin-gen. Behalve dat, heb ik in het voorgaande al duidelijk gemaakt dat de beschikbareruimte of capaciteit van scholen, en de verdeling daarvan, van cruciaal belang is voor deeffecten die marktwerking heeft. Deze capaciteit beperkt de groeimogelijkheden vanpopulaire scholen, waardoor de kans bestaat dat de dynamiek van de markt omdraait vaneen scholenmarkt naar een leerlingenmarkt. In dat geval is het risico groot dat potentiëlepositieve kwaliteitseffecten teniet worden gedaan en de toegankelijkheid van het onder-wijs in gevaar komt. Zo beschouwd is er alle reden om nauwkeurig te kijken naar demanier waarop beschikbare ruimte nu wordt ingezet, of huisvesting en andere ondersteu-nende faciliteiten anders ingezet kunnen worden, en of er mogelijkheden zijn voor eenflexibeler inzet van ruimtecapaciteit. Dergelijk onderzoek zou inzicht kunnen geven incondities waaronder populaire scholen wel en niet zouden willen groeien. Daarnaast zoubijvoorbeeld kunnen blijken dat de mate van overcapaciteit beperkt kan blijven alsscholen zélf verantwoordelijk zijn voor de huisvesting. In dat geval zijn zij immersgebaat bij het zoeken naar zo efficiënt mogelijke manieren om met ruimte om te gaan. Voor zover mij bekend is er nog geen systematische studie gedaan, empirisch of analy-tisch, naar de invloed van verschillende beleidsarrangementen rond ruimtecapaciteit enandere ondersteunende faciliteiten.

6 Implicaties voor Nederlands beleid

Een ontwikkeling naar meer marktwerking in het onderwijs is onontkoombaar. Het gaatdan vooral om meer autonomie voor scholen, bewuster kiezende ouders en leerlingen,en een grotere diversiteit van het aanbod. Dit betekent overigens niet automatisch dat degewenste veranderingen en vernieuwingen niet bínnen het publieke bestel te realiserenzijn. Onderzoek maakt duidelijk dat marktwerking in het onderwijs positieve effecten kánhebben, maar ook grote risico’s op kwaliteitsverlies en verminderde toegankelijkheid metzich meebrengt. Of de effecten positief of negatief zullen zijn hangt in hoge mate af van

de mate waarin aan de benodigde voorwaarden is voldaan. Twee voorwaarden zijn bijuitstek van belang. Ten eerste moeten scholen concurreren om leerlingen en moet hetniet zo zijn dat leerlingen met elkaar concurreren om de toegang tot een school. Ditimpliceert dat de autonomie van scholen niet zover kan gaan dat scholen volledig zelfkunnen bepalen hoeveel en welke leerlingen ze aan willen nemen. Ten tweede moetengebruikers (leerlingen, ouders en studenten) reële alternatieven hebben om uit te kiezen.Dit betekent onder meer dat gebruikers op de hoogte moeten zijn van hun keuzevrijheid,iets moeten weten over de alternatieven waaruit ze kunnen kiezen en bij deze keuze nietworden gehinderd door belemmeringen, bijvoorbeeld van financiële aard. In de praktijkblijkt het buitengewoon lastig te zijn om aan deze twee voorwaarden te voldoen.Bovendien zijn aan het realiseren van de voorwaarden extra kosten verbonden, bijvoor-beeld om reële keuze bij gebruikers te faciliteren, en om ouders, leerlingen en studentenadequaat te informeren. Om het stelsel als geheel te laten functioneren is bovendien eenzekere mate van overcapaciteit nodig, en ook dat kost geld. Omdat de markt niet allegaten op lijkt te vullen, zijn ook kosten gemoeid met het waarborgen van de bestelsa-menhang. Al met al is er sprake van een onvermijdelijke uitruil van beleidsdoelstellingen.Voordat ik stilsta bij deze uitruil, eerst een paar korte conclusies omtrent de vier ijkpun-ten.

KwaliteitErvaringen in het buitenland leren dat vrije schoolkeuze en concurrentie tussen scholen‘slechte’ scholen niet automatisch uit de markt prijzen. De overheid heeft daarom, juistbij marktwerking, een belangrijke taak om te waarborgen dat alle leerlingen onderwijsvolgen wat aan minimum kwaliteitseisen voldoet. Adequate kwaliteitszorg, inclusief debereidheid in te grijpen, kan potentieel kwaliteitsverlies als gevolg van marktwerkinghelpen verminderen.

ToegankelijkheidMarktwerking in het onderwijs brengt onmiskenbaar een risico met zich mee dat hetonderwijs minder toegankelijk wordt. Volledige autonomie voor scholen om hun eigenselectiebeleid te voeren versterkt dit risico aanzienlijk. Loting en vormen van gecentrali-seerde afstemming tussen vraag en aanbod, kunnen dit risico verminderen. Overigens isongelijkheid in onderwijsdeelname de uitkomst van complexe en veelvormige socialeprocessen. Het zelfstandige effect, positief of negatief, van marktwerking moet dan ookniet worden overschat.

DoelmatigheidOm een markt als markt te laten functioneren moet aan zekere voorwaarden wordenvoldaan. Het voldoen aan die voorwaarden kost geld. Bijvoorbeeld om gebruikers (leerlin-gen, ouders en studenten) adequaat te informeren en ook te faciliteren bij hun onderwijs-keuze. Daarnaast is een zekere mate van overcapaciteit van aanbod, bijvoorbeeld lokalenen personeel, nodig om markten ook als zodanig te laten functioneren. Op het macro-niveau van een land impliceert dat een zeker efficiencyverlies.

BestelsamenhangOnderwijsmarkten zijn hooguit quasi-markten. Wellicht is dat de reden dat niet alle ‘gatenin de markt’ worden ingevuld met marktwerking in het onderwijs. Hoewel het bewijsma-teriaal dun is, lijkt onderzoek er op te duiden dat moeilijker te onderwijzen leerlingenbuiten de boot kunnen vallen. Ook aan de aanbodkant van opleidingen kunnen gaten



ontstaan in een volwaardig en samenhangend onderwijsstelsel. Met name tussen de eerste drie ijkpunten is sprake van een onvermijdelijke uitruil vanbeleidsdoelstellingen. Om te voorkomen dat marktwerking de toegankelijkheid in gevaarbrengt, is een zekere overcapaciteit noodzakelijk, maar daarmee zijn extra kostengemoeid. Trachten we die kosten te vermijden, dan kloppen meer leerlingen bij populairescholen aan dan er plaatsen beschikbaar zijn. Als we de benodigde rantsoenering vervol-gens overlaten aan de autonomie van scholen, dan zullen zij direct of indirect leerlingenselecteren, wat de toegankelijkheid van het onderwijs in gevaar brengt. Een alternatief ishet introduceren van een vorm van gecentraliseerde verdeling van leerlingen overscholen, zoals bij programma’s voor ‘managed choice’ of ‘controlled choice’. Dezeprogramma’s bieden onder meer de mogelijkheid een onderscheid te maken tussen zakenwaar de school zelf iets aan kan doen, waar ze dan ook verantwoordelijk voor gehoudenwordt (zoals de kwaliteit van het lesaanbod), en dingen waar een individuele schoolweinig aan kan doen (zoals de kwaliteit van de instroom), die dan meer centraal geregeldworden. Daarnaast is het bij deze programma’s mogelijk om strijdige belangen tegenelkaar af te wegen. Bijvoorbeeld tussen verschillende gebruikers die allemaal naar éénbepaalde school willen maar daar niet allemaal terecht kunnen, of tussen het belang vaneen individuele gebruiker om zelf te kiezen en het belang van de gemeenschap om desegregatie te beperken. Een veelgehoord bezwaar tegen ‘controlled choice’ is dat het in zou druisen tegen vrijeschoolkeuze voor ouders. Het is een feit dat deze keuze formeel wordt ingeperkt. Toch ishet de vraag of keuzemogelijkheden er in de praktijk niet groter van worden. Immers, ineen situatie waarin scholen de leerlingen selecteren, hebben ouders weliswaar in naamvrije schoolkeuze, maar weinig mogelijkheden om dat recht ook uit te oefenen.Experimenten met ‘controlled choice’ doen vermoeden dat een grote meerderheid vanouders, tussen de 80 en 90 procent, hun eerste keus krijgen toegewezen (onder andereFiske, 1992; Adler, 1993). Niettemin hebben ook programma’s met ‘controlled choice’ nadelen. Omdat scholen inzekere zin toch verzekerd zijn van leerlingen, kan het de positieve effecten van onder-linge concurrentie ondermijnen. Hoewel de voorwaarden waaraan dergelijke programma’smoeten voldoen elders uitvoerig zijn beschreven (Fiske, 1992), verdienen twee voorwaar-den het hier expliciet genoemd te worden. Ten eerste moeten alle partijen zich realiserendat het meer gaat kosten en moet men ook bereid zijn het programma adequaat te finan-cieren. Ten tweede is het cruciaal dat ouders daadwerkelijk kunnen kiezen uit verschil-lende alternatieven. Dit laatste onderstreept nog eens de noodzaak om de aanbodkantvan de markt, de diversiteit aan scholen, te versterken. Versterking van het aanbodbetekent bijvoorbeeld dat er ruime mogelijkheden zijn om nieuwe scholen op te richten.Het betekent verder dat verscheidenheid in aanbod zoveel mogelijk wordt gestimuleerd.Naarmate het aanbod zich meer kenmerkt door diversiteit (gelijkwaardige verschillen,zoals Montessori versus traditionele didactiek) en minder door hiërarchie (ongelijkwaar-dige verschillen, zoals rijk versus arm), vermindert het risico op groeiende segregatie.Ranglijsten waarin scholen op meerdere criteria met elkaar worden vergeleken zijn danook sterk te verkiezen boven ranglijsten op basis van slechts één, eventueel samenge-steld, oordeel.

Positieve effecten van marktwerking in het onderwijs zijn alleen te verwachten als inieder geval voldaan is aan de volgende voorwaarden:• gebruikers (ouders, leerlingen en studenten) zijn adequaat geïnformeerd over

verschillende alternatieven;• gebruikers worden adequaat gefaciliteerd, zodat deze alternatieven ook reële

opties zijn;• scholen zijn autonoom, in ieder geval wat betreft de inrichting van de eigen

organisatie en de manier waarop het curriculum wordt onderwezen;• scholen mogen niet volledig zelf bepalen hoeveel en welke leerlingen zij

aannemen;• er is een adequaat systeem van (externe) kwaliteitszorg, inclusief de mogelijkheid

om in te grijpen waar dat nodig is; en• het hele onderwijsstelsel is er op gericht om diversiteit te stimuleren.



Literatuur

Adler, M. (1993). An alternative approach to parental choice. NCE Briefing (13). London: NationalCommission on Education.

Akerlof, G.A. & J.L. Yellen (1986). Efficiency wage models of the labor market. Cambridge: Cambridge UniversityPress.

Allen, J.P. (1997). Sectoral composition and the effect of education on wages. An internationalcomparison. Amsterdam: Thesis.

Ascher, C. (1994). ‘Essay review: retravelling the choice road.’ Harvard Educational Review 64 (2)pp. 209 – 221.

Astin, A.W. (1992). ‘Educational “choice”: it’s appeal may be illusory’. Sociology of Education 65(October) pp. 225 – 259.

Ball, S. (1993).‘Education markets, choice and social class: the market as a class strategy in theUK and the USA.’ British Journal of Sociology of Education 14 (1) pp. 3 – 19.

Ball, S., R. Bowe & S. Gewirtz (1995). ‘Circuits of schooling: a sociological exploration of parental choice of school insocial class contexts.’ Sociological Review 43 (1) pp. 52 – 78. Bowe, R., S. Gewirtz & S. Ball (1994). ‘Captured by the discourse? Issues andconcerns in researching ‘parental choice’.’ British Journal of Sociology ofEducation 15 (1) pp. 63 – 78.

Brown, P. (1990). ‘The ‘third wave’: education and the ideology of parentocracy’. British Journal ofSociology of Education 11 (1) pp. 65 – 85.

Burtless, G. (1996). Does money matter? The effect of school resources on student achievement andadult success. Washington D.C., Brookings Institution Press.

Chubb, J. & T. Moe (1988). ‘Politics, markets and the organization of schools.’ American Political ScienceReview 82 (4) pp. 1065 – 1087.

Chubb, J. & T. Moe (1990). Politics, markets and America’s schools. Washington: The Brookings Institute.

Coleman, J. (1990). ‘Choice, community and future schools.’ In W.H. Clune & J.F. Witte (eds.) Choiceand control in American education. Vol. 1 The theory of choice and control ineducation. Hampshire/Bristol: The Falmer press.

Coleman, J. (1992). ‘Some points on choice in education’. Sociology of Education 65 (October) pp. 260 – 262.

Dijkstra, A.B., J. Dronkers & R. Hofman (red.) (1997). Verzuiling in het onderwijs. Actuele verklaringen en analyse. Groningen, Wolters-Noordhoff.

Donahue, J. (1989). The privatization decision: public ends, private means. New York: Basic Books. Education Review Office (1998). Good schools, poor schools. EducationEvaluation Reports No. 4. Autumn 1998. Wellington: ERO.

Epple, D. & R.E. Romano (1998). Competition between private and public schools, vouchers and peer-groupeffects. The American Economic Review 88 (1) pp. 33 – 62.

Evans, J. & I. Lunt (1994). Markets, competition and vulnerability. Some effects of recent legislation onchildren with special needs. London: The Tufnell Press.

Fels, R. (1996). ‘Making U.S. schools competitive.’ In W.E. Becker & W.J. Baumol (eds.). Assessingeducational practices. The contribution of economics. Cambridge/London/NewYork: The MIT Press/Russell Sage Foundation.

Fiske, E.B. (1992). Smart schools, smart kids. New York: Touchstone.

Fiske, E.B. & H.F. Ladd (2000). When schools compete. A cautionary tale. Washington, D.C., Brookings InstitutionPress.

Gewirtz, S., S. Ball & R. Bowe (1995). Markets, choice and equity in education. Buckingham: Open University Press.

Glass, G.V. (1994). ‘School choice: a discussion with Herbert Gintis.’ Education Policy AnalysisArchives 2 (6) http://olam.edu.asu.edu/epaa.

Glennerster, H. (1993). ‘The economics of education: changing fortunes.’ In N. Barr & D. Whynes (eds.).Current issues in the economics of welfare. Hampshire: MacMillan.

Gordon, L. (1992). ‘School choice and the quasi-market in New Zealand: ‘Tomorrow’s Schools’ today.In G. Walford (ed.) School choice and the quasi-market. Special issue of OxfordStudies in Comparative Education. 6 (1) pp. 129 – 142.

Guldemond, H. (1994). Van de kikker en de vijver. Groepseffecten op individuele leerprestaties.Leuven/Apeldoorn: Garant.



Handler, J.F. (1996). Down from bureaucracy. The ambiguity of privatization and empowerment.Princeton: Princeton University Press.

Hanushek, E.A. (1997). ‘Assessing the effects of school resources on student performance: an update.’Educational Evaluation and Policy Analysis 19 (2) pp. 141 – 164.

Hargreaves, D.J. (1996). ‘Diversity and choice and the development of autonomy: a reply to Brighouse.’Oxford Review of Education 22 (2) pp. 131 – 141.

Hargreaves, D.J. (1996). ‘A reply to Walford.’ Oxford Review of Education 22 (2) pp. 155 – 157.

Hedges, L.V. (1994). ‘Does money matter? A meta-analysis of studies of the effects of differentialschool inputs on student outcomes.’ Educational Researcher 23 (3) pp. 5 – 14.

Henig, J.F. (1995). Rethinking school choice. Limits of the market metaphor. (3rd printing) Princeton,Princeton University Press.

Hirschman, A.O. (1986). ‘Exit and voice.’ In: A.O. Hirschman, Rival views of market society and otheressays. New York, Viking.

Hirschman, A.O. (1986).‘The welfare state in trouble.’ In : A.O. Hirschman, Rival views of market societyand other essays. New York, Viking.

Lauder, H. (1991). ‘Education, democracy and the economy.’ British Journal of Sociology ofEducation. 12 (4) pp. 417 – 431.

Lauder, H., D. Hughes, S. Watson, S. Waslander et al. (1999). Trading in futures. Buckinham/Philadelphia, Open University Press.

Lauder, H., S. Middleton, J. Boston & C. Wylie (1988). ‘The third wave: a critique of the New Zealand Treasury’s report on education.’New Zealand Journal of Educational Studies 23 (1) pp. 15 – 34.

Levin, H.M. (1976). ‘Concepts of economic efficiency and educational production.’ In J.T. Froomkin,D.T. Jamison & R. Radner (eds.). Education as an industry. Cambridge: BalllingerPublishing Company.

Levin, H.M. (1990). ‘The theory of choice applied to education.’ In W.H. Clune & J.F. Witte (eds.)Choice and control in American education. Vol. 1 The theory of choice andcontrol in education. Hampshire/Bristol: The Falmer press.

Lieberman, M. (1993). Public education: an autopsy. Cambridge: Harvard University Press.

Maddaus, J. (1990). Parental choice of school: what parents think and do. In. C. Cazden (ed.). Reviewof Research in Education, 16 (American Educational Research Association), 267 –296.

Marlow, M.L. (1997). ‘Public education supply and student performance.’ Applied Economics 29 pp.617 – 626.

Miliband, D. (1991). Markets, politics and education. Beyond the education reform act. London:Institute for Public Policy Research.

Peterson, P.E. & B.C. Hassel (eds.) (1998). Learning from school choice. Washington D.C., Brookings Institution Press.

Ranson, S. (1993). ‘Markets or democracy for education.’ British Journal of Educational Studies 31(4) pp. 333 – 352.

Roeleveld, J. (1997). Concurrentie tussen scholen? Verzuiling en leerlingenmarkten. In: A.B. Dijkstra, J.Dronkers & R. Hofman (red.). Verzuiling in het onderwijs. Actuele verklaringen enanalyse. Groningen, Wolters-Noordhoff.

Roeleveld, J. & J. Dronkers (1993), Differences in effectiveness of public and religious schools as a rsult of thedegree of competition for pupils. Paper given at the XIIIth World Congress ofSociology, Bielefeld, Germany.

Smith, K.B. & K.J. Meier (1995). The case against school choice. Armonk / New York, M.E. Sharpe.

Teelken, J. C. (1998). Market mechanisms in education. A comparative study of school choice in theNetherlands, England and Scotland. Proefschrift, Universiteit van Amsterdam.

Thrupp, M. (1998). ‘The art of the possible: organizing and managing high and low socioeconomicschools.’ Journal of Educational Policy 13 (2) pp. 197 – 219.

Tooley, J. (1993). A market-led alternative for the curriculum: breaking the code. London: TheTufnell Press.

Tooley, J. (1995). ‘Markets or democracy for education? A reply to Stewart Ranson.’ British Journalof Educational Studies 43 (1) pp. 21 – 34.

Tooley, J. (1997). Choice and diversity in education: a defence. Oxford Review of Education 23 (1)pp. 103 – 116.

Treasury (1987). Government management: brief to the incoming government 1987. Volume II.Educational issues. Wellington: Government Printer.



Vandenberghe, V. (1996). Functioning and regulation of educational quasi-markets. Université Catholiquede Louvain, Faculte des sciences economiques, sociales et politiques, Nouvelle-serie nr. 283. Louvain-la-Neuve: CIACO.

Walford, G. (1996). School choice and the quasi-market in England and Wales. G. Walford (ed.). School choice and the quasi-market. Wallingford, Triangle Books, pp. 49 – 62.

Waslander, S. (1999). Koopmanschap en Burgerschap. Marktwerking in het onderwijs. Assen, VanGorcum (tevens proefschrift Rijks Universiteit Groningen).

Waslander, S. & M. Thrupp (1995). Choice, competition and segregation: an empirical analysis of a New Zealandsecondary school market, 1990-93. Journal of Education Policy 10 (1) pp. 1 – 26.

Weick, K.E. (1976). Educational organizations as loosely coupled systems. In: Administrative ScienceQuarterly 21 (1) pp. 1 – 19.

Wells, A.S. & R.L. Crain (1992). ‘Do parents choose school quality or school status? A sociological theory of freemarket education.’ In P.W. Cookson (ed.) The choice controversy. Newbury Park:Corwin Press.

Witte, J.F. (1990). ‘Choice and control.’ In: W.H. Clune & J.F. Witte (eds.). Choice and control inAmerican education. Vol. 1. The theory of choice and control in education.Philadelphia: The Falmer Press.

Witte, J.F. (1998). ‘The Milwaukee Voucher Experiment.’ Educational Evaluation and Policy Analysis20 (4) pp. 229 – 251.

Wylie, C. (1997). Self-managing schools seven years on – What have we learnt? Wellington: NewZealand Council for Educational Research.

Wylie, C. (1998). Can vouchers deliver better education? A review of the literature, with specialreference to New Zealand. Wellington, New Zealand Council for EducationalResearch.

16 Marktwerking tegen wil en dank

H. Wansink1

Onderwijsbeleid wordt gemaakt in een ‘pedagogische driehoek’. Dit is het krachtenveld,

waarin de overheid, de onderwijsverstrekkers en de onderwijsgebruikers op elkaar

inwerken. In dit krachtenveld vindt een geleidelijke verschuiving plaats, ten koste van

de overheid en de aanbodzijde (scholen en docenten) en ten gunste van de vraagzijde.

Met het toenemen van de betekenis van de laatste categorie, de ouders, studenten en

leerlingen, verbetert het klimaat waarin marktwerking kan gedijen.

Het aantreden van de liberale minister van onderwijs Hermans in 1998 betekent een

trendbreuk ten gunste van marktwerking. Toch zal marktwerking altijd door de overheid

en de onderwijsverstrekkers als tegennatuurlijk worden beschouwd.

1 Inleiding

Marktwerking als methode van kwaliteitsverbetering in het onderwijs is een vrij nieuw ennog steeds omstreden idee. Het werd bij mijn weten in Nederland geïntroduceerd doorde commissie Langeveld die in 1989 het rapport De bedrijvige school uitbracht aan deonderwijsvakbond Algemene Bond van Onderwijs Personeel (ABOP).2 Die bond, inmiddelsopgegaan in de Algemene Onderwijsbond (AOB), schrok enorm van het pleidooi voor‘eerlijke concurrentie’ tussen scholen door het openbaar maken van de schoolresultatenin een jaarverslag. Het was de bedoeling dat de scholen zelf hun jaarverslag zoudenopstellen, zodat ze zich konden profileren met hun karakteristieke kenmerken, program-ma’s en (buitenschoolse) activiteiten.De scholen hebben dat nooit aangedurfd. Het gevolg was dat de concurrentie tussenscholen om de schaarse leerlingen op oneigenlijke gronden, zoals een achterhaalde


1 H. Wansink (1954) is politiek commentator van de Volkskrant. Hij studeerde nieuwste en sociaal-econo-mische geschiedenis aan de Universiteit Utrecht. Hij publiceerde over onderwijspolitiek enkele boeken,waaronder in 1992 een rapport voor de Wiardi Beckman Stichting (WBS), Een school om te kiezen.Wansink was secretaris van de commissie Langeveld die in 1989 het rapport De bedrijvige schooluitbracht aan de Algemene Bond van Onderwijs Personeel (ABOP).

2 Dat wil zeggen: voor het primair en voortgezet onderwijs waartoe ik me in deze uiteenzetting beperk. Voor het hoger onderwijs kwam marktwerking al wat eerder in beeld (HOAK-nota, HogerOnderwijs: Autonomie en Kwaliteit, 1985). De marktwerking in het hoger onderwijs (waarin overigensook de toegenomen macht van de gebruikers een belangrijke rol speelt) heeft echter een eigendynamiek, die een afzonderlijke beschouwing zou vergen.


reputatie, de samenstelling van het leerlingenbestand (zwart of wit) of het uiterlijk van deschool, werd gevoerd. De doorbraak werd geforceerd door het dagblad Trouw dat, na een beroep op de Wetopenbaarheid bestuur (WOB) en enkele juridische acties tegen het ministerie vanOnderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW) op 25 oktober 1997 de eindexamenresul-taten van alle scholen voor voortgezet onderwijs publiceerde. In mijn ogen is deze publi-catie door Trouw de belangrijkste onderwijspolitieke gebeurtenis van de laatste tien jaar.Sindsdien is de ‘pedagogische driehoek’, het spanningsveld dat bestaat uit de overheid(als wereldverbeteraar), de onderwijsverstrekkers (schoolbesturen en docenten) en deonderwijsgebruikers, gekanteld in de richting van de laatste categorie: de ouders, leerlin-gen en studenten.

De drie polen van de pedagogische driehoek zijn niet tot elkaar te reduceren. Zij vormensamen het krachtenveld waarin de onderwijspolitiek gestalte krijgt. Dit krachtenveldbepaalt op zijn beurt weer de perspectieven van de marktwerking. Daarom sta ik nu ietslanger stil bij elk van de drie polen.Onderwijsvernieuwers zijn heel vaak wereldverbeteraars. Met name progressieven willenvan oudsher meer dan zomaar ‘goed en toegankelijk onderwijs’. Ze zien het als eeninstrument om hun maatschappelijke idealen te verwezenlijken. Ook anderen, christenenbijvoorbeeld of conservatieven, zien het onderwijs niet als een waardenvrij consumptie-goed, maar als een middel van de overheid tot overdracht van normen en waarden.Onderwijspolitiek is dus altijd ‘geladen’ geweest met veel verdergaande politieke doelein-den. Onderwijspolitiek is als het ware een ‘verdichting’ van algemene politieke preferen-ties. Aan de eisen die de overheid aan de school stelt, herkent men de tijdgeest. Zo stondde onderwijspolitiek in de drie decennia na de oorlog in het teken van de gelijke kansen,terwijl nu de aansluiting van de school op de informatiemaatschappij de hoogste priori-teit lijkt.Ten opzichte van de algemeen-politieke dimensie van door de overheid geformuleerdeonderwijspolitiek hebben de onderwijzer en de leraar, de tweede pool in de pedagogi-sche driehoek, altijd een tweeslachtige houding aangenomen. Vanouds zijn ze sterkgehecht aan hun ‘professionele autonomie’ (“wie niet zelf voor de klas staat, begrijptniets van onderwijs”). Daarnaast hebben de onderwijsgevenden zichzelf altijd eenpedagogische missie verleend. Deze opdracht vloeide enerzijds voort uit hun visie op derol van het onderwijs in de maatschappij (bijvoorbeeld opvoeding tot maatschappijkri-tisch, roldoorbrekende burger) en anderzijds uit een verantwoordelijkheid jegens deopvoeding van het kind (vaak ter bestrijding van vermeende ‘achterlijke’ opvattingen vanbijvoorbeeld allochtone - ouders). Zowel ‘de politiek’ als de ouders zijn daarom als hetware de ‘natuurlijke’ vijanden van de docent.De pedagogische driehoek wordt, na de politicus annex wereldverbeteraar en de school-meester, gecompleteerd door de ouders en leerlingen, de onderwijsgebruikers. In deschoolstrijd hebben ouders zich, aangevoerd door hun confessionele leidslieden, massaalverzet tegen de verlicht-liberale staatspedagogiek en tegen de achterstelling van hetbijzonder onderwijs. Dit verzet moet mijns inziens worden gewaardeerd als een in essen-tie democratische beweging ter verkrijging van het recht om zelf de verantwoordelijkheidvoor de opvoeding en vorming van de kinderen te dragen. Uiteraard zijn er ook oudersgeweest die juist actief waren voor het openbaar ‘volksonderwijs’. De emancipatie van deouders is een sociologisch fenomeen waarin het onderwijs zelf een belangrijke rol heeftgespeeld. Het gestegen onderwijspeil heeft de afstand tussen de ouders en de docentengrotendeels ongedaan gemaakt.

In paragraaf 2 presenteer ik de verschuivingen in de pedagogische driehoek als de struc-turele ‘longue durée’ van het Nederlande onderwijs, waartegen zich de onderwijspolitieke‘conjuncturen’ en ‘evenementen’ aftekenen. Die laatste, meer tijdgebonden ontwikkelin-gen komen in de volgende paragrafen aan bod.3 De richting is duidelijk: de wereldverbe-teraars en de schoolmeesters raken in de verdediging, het initiatief komt steeds meer bijde onderwijsgebruikers te liggen.

2 Wereldverbeteraars op de terugtocht

De opkomst van marktwerking loopt parallel aan de terugtocht van de wereldverbete-raars. Vanaf de zestiende eeuw is het onderwijs het werkterrein van maatschappijvernieu-wers geweest. Verheffing van het volk tot oppassende staatsburgers was het belangrijk-ste motief van de gegoede burgerij om zich in te zetten voor volksonderwijs. Rede,deugd en religie vulden elkaar aan als doelstellingen van het project van de volksopvoe-ding. Onderwijs werd eerst in gematigde vorm, vanaf de tweede helft van de achttiendeeeuw, en na 1945 in radicalere vorm en met economische motieven als voertuig voorsociale stijging gezien (“laat geen talent verloren gaan”). Het werd daarmee bij uitstek hetinstrument om de samenleving rechtvaardiger te maken. Niet het milieu van herkomstimmers, maar eigen talent en inspanningen dienden de positie van de burger op demaatschappelijke ladder te bepalen.Dit project van volksverheffing is altijd omstreden geweest. Het verzet van ouders tegenbevoogding van de volksopvoeders - kerkelijke leiders, verlichte burgers, de staat en deschoolmeesters - kende vele vormen. De volksonderwijzer van de late negentiende eeuw,die zichzelf een wijdse maatschappelijke opdracht gaf, werd een geduchte concurrentvan de ouders in de zeggenschap over het kind.Met de onderwijspacificatie van 1917 was het afgelopen met de verlicht-liberale staatspe-dagogiek, met de volksopvoeding vanwege de overheid. In verdunde vorm werden deaspiraties van de volksverlichters - verheffing van het volk tot maatschappelijke en chris-telijke deugdzaamheid en tot verantwoordelijke staatsburgers - gezamenlijk gedragendoor de wetgever en de schoolbesturen van openbaar en bijzonder onderwijs. Weliswaar werd pacificatie gelegitimeerd met het recht van de ouders hun kinderen teonderwijzen volgens hun eigen levensovertuiging, de verzuilde organisaties waren defeitelijke dragers van de onderwijsvrijheid. De besturenorganisaties hadden de meesteinvloed op het onderwijs, op de voet gevolgd door de organisaties van de leerkrachten.Als de ouders al georganiseerd waren, was hun positie zwak. Het overgrote deel van deouders keek op tegen de juffrouw, de meester en de leraar, net als tegen de pastoor, dedominee en de politicus. Het onderwijs was weliswaar voor het volk, maar in handen vanvertegenwoordigers van hogere, geletterde standen. Van marktwerking in de zin van consumentensoevereiniteit was dus na de pacificatie noggeen sprake. Wel van een soort ‘geleide markteconomie’: organisaties stichtten bijzon-dere scholen die werden gelegitimeerd door een verzuild aanbod van leerlingen. In hetberoepsonderwijs speelden organisaties van beroepsgroepen de rol van onderwijsverstrekker.


3 De termen zijn ontleend aan de Franse historische school van Braudel en het tijdschrift Annales, dievan grote invloed zijn geweest op de moderne Nederlandse sociaal-economische geschiedschrijving.


Sinds de Tweede Wereldoorlog groeide het onderwijs in tal en last. In vijftig jaar stegende uitgaven aan onderwijs van driehonderd miljoen gulden naar dertig miljard. Dedeelname van twaalf- tot achttienjarigen aan het middelbaar onderwijs steeg van twintigtot boven de vijftig procent. Grote tot zeer grote delen van het persoonlijke en hetmaatschappelijk leven zijn onder het ‘pedagogisch regiem’ gebracht. Want het onderwijsis niet alleen op individueel niveau steeds belangrijker geworden. Het is verwevengeraakt met zo ongeveer alles: er kan niets in de samenleving gebeuren of het zal gevol-gen hebben in het onderwijs, en omgekeerd. Als altijd was de leidende gedachte achter de onderwijspolitiek van de wereldverbete-raars: ‘onderwijs is goed, en meer onderwijs nog beter’. Tegelijkertijd waarde er ookaltijd een spook door het onderwijs: de permanente onderstroom van ontevredenheidover de bereikte resultaten, de obsessie met het andere, het nieuwe. Al een eeuw langwordt de onderwijspolitiek beheerst door de retoriek van de ‘vernieuwing van het onder-wijs’.Die vernieuwing wordt door de overheid veel te belangrijk gevonden om aan de betrok-kenen zelf over te laten. De direct belanghebbenden, de leerlingen, voelen feilloos aandat hun invloed marginaal is. Spijbelen en het zonder diploma verlaten van school zijndan de voor de hand liggende manieren om zich aan het pedagogisch regime te onttrek-ken. De beroemde leerlingenactie tegen het studiehuis en staatssecretaris Adelmund eind1999 had enigszins een subversief karakter: het geluid van brekend glaswerk overstem-de de meer inhoudelijke argumentatie.Maar ook het personeel heeft het gevoel als een marionet vast te zitten aan de dradendie vanuit ‘Zoetermeer’ worden gespannen. Officieel wordt er sinds 1985 gestreefd naarflexibiliteit, meer zelfstandigheid en verantwoordelijkheid voor de scholen, maar een ‘rijkvan de vrijheid’ is het onderwijs in de verste verte niet. Het is tekenend voor hetgeknakte zelfbewustzijn van de lerarenstand, dat ook de docenten hun onvrede niet opeen duidelijke, politieke wijze articuleren, laat staan zelf het heft in handen nemen. Hetgemor blijft voornamelijk beperkt tot de lerarenkamer.Ook de ouders hebben nauwelijks invloed op de directe gang van zaken Ze zijn altijdwelkom bij ondersteunende activiteiten en vergaderingen van de ouderraad, maar wieecht iets wil weten over de ‘performance’ van de school, of zou willen pleiten voor hetdoorbreken van een rigide klassikaal systeem, of mee wil doen bij het aantrekken ofbeoordelen van personeel, zal ernstig teleurgesteld worden. Toch, zo zullen we zien,groeit onder hen onmiskenbaar een ‘schoolbewustzijn’. Wanneer de school in hun ogen ingebreke blijft, stappen ze naar de rechter. Maar ondertussen vergaderen de advies-, stuur-, projecten werkgroepen er onvermin-derd op los. Het aantal belangengroepen dat het departement belegert is onafzienbaar enal deze groepen zijn in een soort onderlinge bewapeningswedloop gewikkeld om zich tevoorzien van financiële, juridische, rechtspositionele en onderwijskundige experts.Zo is het onderwijs de laatste vijftig jaar uitgegroeid tot een centraal zenuwstelsel in onspersoonlijke en maatschappelijke leven, maar is de stuurbaarheid steeds verder afgeno-men. De verantwoordelijkheid is vervluchtigd in een eindeloos coulissenlandschap vanprojectorganisaties, werkconferenties, rituele vergaderingen en informele bilateraaltjesmet ‘jan en alleman’. Het onderwijs is nu letterlijk van iedereen en niemand.

3 De school als achtergebleven gebied

Intussen is de school in de loop van de jaren negentig teruggekeerd op de politiekeagenda. Echter, anders dan de afgelopen eeuwen, niet als vehikel voor maatschappelijkeverandering en sociale rechtvaardigheid, maar als achtergebleven gebied. Algemeen is deovertuiging dat het onderwijs de boot naar de éénentwintigste eeuw aan het missen is.Inzet van het internationaal oplaaiende onderwijsdebat is dan ook het hervinden van deaansluiting van de school bij een maatschappij die wordt gekenmerkt door snelle trans-formaties. In een aantal belangrijke verkenningen komt de zoektocht naar een nieuwemissie tot uitdrukking. De ‘gelijke kansen maatschappij’ wordt ingewisseld voor de‘kennismaatschappij’, als nieuw object van onderwijsbeleidsdrift. Van groot belang is teonderkennen dat de overheid hierbij terugvalt in zijn beleidsreflex als wereldverbeteraar.Want wanneer die kennismaatschappij zich zo nadrukkelijk zou opdringen als wordtverondersteld, dan zou het voor de hand liggen om de markt zijn werk te laten doen. Ofhet nu gaat om informatisering van het onderwijs of over levenslang leren, het rechtvaar-digt geenszins directe overheidsbemoeienis. Volgens mij is de computerkoorts onder deonderwijsbeleidsmakers een soort fantoompijn, die het gemis aan een maatschappelijkeopdracht voor het onderwijs moet goedmaken. Het is een hype, zoals hieronder zalblijken, maar wel een hype die marktwerking in het onderwijs frustreert. Tegelijkertijd wordt in die rapporten een performancecrisis in het onderwijs gesignaleerd.Het ‘top-down’ beleid bleek te zijn vastgelopen; het werd tijd voor nieuwe benaderingen:deregulering, een schoolgebonden aanpak, versterking van het ethos van de docenten,marktwerking.In De bedrijvige school, het rapport aan de ABOP uit 1989 onder leiding van de sociologeLangeveld, werd al geconstateerd dat het ‘constructief onderwijsbeleid’ had gefaald endat het onderwijs zijn maatschappelijke functie slechts goed kan vervullen wanneer deoverheid terugtreedt. De school moet de ruimte krijgen zelf de verantwoordelijkheid voorhet onderwijs te dragen. Ook de leraar moet meer zijn dan een ambtenaar van‘Zoetermeer’. Hij moet zich ontwikkelen tot een zelfstandige beroepsbeoefenaar, dieaanspreekbaar is op zijn verantwoordelijkheden. Modernisering van de arbeidsvoorwaar-den moet leiden tot meer flexibiliteit en een loopbaanperspectief. Door openheid naarbuiten, in de vorm van een jaarverslag waarin de schoolresultaten zijn opgenomen,leggen scholen verantwoording af aan de maatschappij en worden ouders en leerlingenin staat gesteld een bewuste schoolkeuze te maken. Zoals gezegd: het eerste pleidooivoor marktwerking ligt in dit voorstel besloten. In mijn studie Een school om te kiezen uit 1992 voor de Wiardi Beckman Stichting (WBS)heb ik het idee van concurrentie tussen scholen verder uitgewerkt. Ik pleitte zelfs voor“decentralisatie van de financiering van scholen,” door de ouders zelf “schoolgeld” inhanden te geven. Hiermee kunnen ze dan onderwijs ‘kopen’, terwijl scholen aan tarief-stelling kunnen doen. Deze extreme vorm van marktwerking werd onmiddellijk dooriedereen afgewezen. Ondertussen heb ik in mijn studie aangetoond dat het onderwijs geen wezenlijkebijdrage kan leveren tot het verkleinen van de ongelijkheid van sociale groepen. De taakvan het onderwijs moet dan ook zijn het voorbereiden van alle leerlingen op eenzelfstandig functioneren in de maatschappij. Dat is al ambitieus genoeg. Dit pleidooi voorterugschroeven van de ambities van de onderwijspolitiek vond wel weerklank.

Ook de Nederlandse regering ging in het midden van de jaren negentig op zoek naar eennieuwe missie voor het onderwijs, met name voor het funderend onderwijs voor vier- tot



zestienjarigen. Zij organiseerde een kennisdebat rond de centrale vraag: wat moet jeweten en kunnen om in deze snel veranderende samenleving op een prettige manier tekunnen leven? In de antwoorden komen kreten als ‘vervlechting van onderwijs en samen-leving’, ‘maatschappelijke inbedding’, ‘multimedialisering’, ‘levenslang leren’ en ‘innovatie’veelvuldig terug.Staatssecretaris Netelenbos gaf in 1996 de bestuurskundige In ‘t Veld de opdracht ombouwstenen te ontwikkelen voor een beleidsvisie op het funderend onderwijs. Het resul-taat was een studie, Toekomsten voor het funderend onderwijsbeleid (1996), waarin deconsequenties van maatschappelijke veranderingen en wensen voor het onderwijs in deleerplichtige leeftijd worden uitgewerkt. Het rapport bevat veel prikkelende observatiesen redeneringen, maar is - bewust - geen klassiek beleidsadvies. Om de gedachten tebepalen schetst In ‘t Veld aan het slot van zijn studie drie ‘composities’, zonder zelf eenkeuze te maken. De AOB, de fusie van ABOP en Nederlands Genootschap van Leraren (NGL), gaf eencommissie, die opnieuw onder leiding van Langeveld stond, opdracht een rapport temaken over maatschappelijke trends die van bijzondere betekenis zijn voor het onder-wijs. Het rapport Optrekkende krijtdamp (1997) is een handzaam beleidsadvies, datvoortborduurt op De bedrijvige school uit 1989. Ik citeer een kernpassage:

“ONDER INVLOED VAN DE INFORMATISERING EN ONOMKEERBARE MAATSCHAPPELIJKE ONTWIKKELINGEN ZOALS

GLOBALISERING EN INDIVIDUALISERING DREIGT HET ONDERWIJS ZIJN SPILPOSITIE IN DE ORGANISATIE VAN

LEERPROCESSEN TE VERLIEZEN. IN DE GEÏNDIVIDUALISEERDE INFORMATIEMAATSCHAPPIJ VERANDERT DE PLAATS

VAN HET LEREN. LEREN WORDT EEN LEVENSSTIJL; ER WORDT GELEERD OP TALLOZE PLAATSEN EN OP TALLOZE

MANIEREN. VIA WERELDWIJDE COMMUNICATIENETWERKEN WORDEN DE TOEKOMSTIGE GENERATIES GECONFRON-TEERD MET EEN OVERVLOED AAN INFORMATIE. HET ONDERWIJS ZAL LEERLINGEN HET GEREEDSCHAP MOETEN

BIEDEN OM ZICH IN DEZE KENNISMAATSCHAPPIJ STAANDE TE HOUDEN.”

Het lijkt erop dat de onderwijsbeleidsmakers, na veertig jaar in de ban te zijn geweestvan de gelijke kansen, aan een nieuwe obsessie ten prooi zijn gevallen: de kennismaat-schappij. Ik zal hieronder over de computer in het onderwijs enige relativerende opmer-kingen maken, mij baserend op Amerikaanse bevindingen die kort samengevat op hetvolgende neerkomen: de kinderen vinden computers erg leuk, maar het onderwijs wordter niet beter van en de economie kan heel goed zonder computers op school. Een tweede ontwikkeling van belang, die wordt gesignaleerd door zowel Langeveld alsdoor In ‘t Veld, is de veranderde verhouding tussen ouders en school. De druk vanwerkende moeders op verlenging van de schooltijden neemt toe. Moet de school deopvoeding geheel of gedeeltelijk overnemen? Het toenemende zelfbewustzijn van oudersten aanzien van de schoolkeuze vertaalt zich in een grotere behoefte aan diversiteit. Er isveel vraag naar gymnasia, vrije scholen en scholen-met-de-Koran; voor sociale en cultu-rele integratie lijkt steeds minder animo te bestaan, niet alleen onder witte ouders, maarook onder allochtone ouders. Ook in Nederland krijgen we te maken met ‘identitypolitics’.De marginalisering van laaggeschoolde, allochtone jongens is een derde vraagstuk datopnieuw om aandacht vraagt. Is er een ander beleid mogelijk dan het bouwen van meer(jeugd)gevangenissen, zoals overal in het westen het nieuwe allochtonenbeleid lijkt tezijn?

3.1 COMPUTERKOORTS

“In de jaren zeventig werd de rekenlineaal in een vloek en een zucht vervangen door dezakrekenmachientjes; in 2010 zal elke leerling beschikken over een laptopcomputer diein de schooltas past. Het onderwijs heeft de hooggespannen verwachtingen die deafgelopen dertig jaar zijn ontstaan over de nieuwe media, nog niet waargemaakt,” heethet in Optrekkende krijtdamp. Extra investeren! Software-ontwikkeling subsidiëren!Bijscholen! “Als de inhaaloperatie nu niet wordt ingezet, mist het onderwijs de aansluitingmet de informatiemaatschappij.”In Toekomsten voor het funderend onderwijsbeleid (1996) wordt de huidige informatie-technologische ontwikkeling vergeleken met de uitvinding van de boekdrukkunst, “dievoor gigantische veranderingen in de toenmalige samenlevingen heeft gezorgd. Dehuidige trendbreuk wordt veroorzaakt door het gegeven dat de nieuwe media veel meerinteractie toestaan dan bestaande media.” Sterker nog: “informatietechnologie bevrijdt”en leidt zelfs tot “gemeenschapsvorming”, waarmee In ‘t Veld de discussiegroepen opInternet en de bezoeker van sites bedoelt. Maar: “informatietechnologie kan zo overwel-digend zijn, dat onderscheid tussen het virtuele en de werkelijkheid vervaagt”. In ‘t Veldvroeg het aan tientallen beleidsmakers en trendwatchers en het antwoord was steedshetzelfde: het onderwijs moet zo snel mogelijk aansluiting vinden bij de informatierevo-lutie. Waarom eigenlijk?Oppenheimer, redacteur van Newsweek Interactive, publiceerde in The Atlantic Monthlyvan juli 1997 een overzichtsartikel, The Computer Delusion, over de Amerikaanse standvan zaken. In de Verenigde Staten zijn de politici, de ondernemers, de leerlingen en deouders over het algemeen razend enthousiast. President Clinton dacht aan een vijfjaren-plan dat tussen de 40 en 100 miljard dollar mocht kosten. Veel bedrijven schenkenhardware en software aan scholen.Een opiniepeiling onder leraren wees uit dat zij computervaardigheden essentiëler achtendan Europese geschiedenis, biologie, natuurkunde, scheikunde, techniek, moderneAmerikaanse literatuur, Plato, Shakespeare of het behandelen van maatschappelijkevraagstukken als drugs en echtscheiding. Om computers te kunnen kopen zettenAmerikaanse scholen het mes in de bibliotheek, in excursies naar musea, in natuurexcur-sies, in practica, in kunst- en muziekonderwijs, in gymnastiek en in sport. De verkoopvan schoolboeken stagneert.Iedereen is gegrepen door de computerkoorts, behalve de mensen die er echt verstandvan hebben. Oppenheimer onderzocht vijf stellingen waarop de computercampagne isgebaseerd:• computers verbeteren zowel de manier van lesgeven als de leerresultaten;• om niet achterop te raken moet met computers zo jong mogelijk worden begon-

nen;• computervaardigheden moeten onderwezen worden om de arbeidskrachten toe

te rusten voor de informatiemaatschappij;• technologieprogramma’s van scholen leveren de noodzakelijke (financiële en

materiële) steun van het bedrijfsleven op; en • internet betekent een verrijking van de leerervaring, door de beschikbaarheid

van ontelbare experts en oneindige informatie.

Er is veel onderzoek gedaan naar de invloed van computers in het onderwijs, maar hetmeeste onderzoek is waardeloos omdat het anekdotisch is, niet kan worden herhaald,statistisch onbetrouwbaar is of geen onderscheid maakt tussen verschillende factoren,



zoals de projectgerichte aanpak (die ook zonder computers vaak beter is dan de klassi-kale methode). Betrouwbaar onderzoek waaruit blijkt dat de computer de leerprestatiesverbetert, is er niet. Voor zover er al sprake is van significante resultaten betreft het zeerspecifieke, geavanceerde programma’s voor oudere leerlingen en voor gehandicapteleerlingen. Veel onderwijskundigen onderstrepen de noodzaak van driedimensionale vormen vanspelen en leren, het aanspreken van alle zintuigen, lichaamsbeweging, samenwerken,luisteren en het opdoen van echte ervaringen door excursies. Dit geldt vooral voor jongekinderen. Veel docenten klagen over de achteruitgang van scripties die op de computerzijn geschreven: knip- en plakwerk in plaats van een logische redenering. De software isnog steeds abominabel. Cd-roms en simulatiespelletjes stellen niets voor en belemmerende verbeeldingskracht van leerlingen, menen leerpsychologen. Technische scholen wijzenerop dat de beste leerlingen jongens zijn die thuis ervaring hebben opgedaan met sleute-len aan landbouwmachines of motoren.Ook in het bedrijfsleven en de exacte wetenschap neemt de scepsis toe. Zelf Jobs, deoprichter van Apple dat tientallen miljoenen aan computerspullen weggaf aan scholen,meent dat Amerika zichzelf voor de gek houdt als men denkt dat computers, cd-roms enwebsites, in welke hoeveelheden dan ook, de wezenlijke problemen van het onderwijskunnen oplossen.Werkgevers beklagen zich over de denkluiheid en het gebrek aan vernieuwingsvermogenvan werknemers die veel achter de computer zitten. Computerfirma Hewlett-Packard (HP)neemt vrijwel nooit computerexperts aan, maar geeft de voorkeur aan flexibele eninnovatieve teamwerkers. HP heeft zelfs een subsidieprogramma voor scholen die ouder-wets exacte vakken doceren met behulp van materialen als klei, water, zand, zaden enmagneten. Producenten van animatiefilms en computerspelletjes klagen over de opper-vlakkigheid en armoede van kunstenaars die met computers werken. Traditioneel opgelei-den, die van jongs af aan niet buiten hun schetsboek kunnen, maken de beste producten.Zij hebben leren kijken, bijvoorbeeld naar de manier waarop het lichaam beweegt.Een hoogleraar computerkunde van het Massachusetts Institute of Technologiewaarschuwt tegen paniek: nieuwe studenten leren alle computervaardigheden die zenodig hebben ‘in één zomer’. Daar hoeft het onderwijs dus niks aan te doen.Scholen die zich afhankelijk maken van computertechnologie realiseren zich meestal nietdat de kosten van update van software en hardware en van bijscholing van docentenuiteindelijk veel hoger zijn dan de aanvankelijke aanschaf van computers en lesmateria-len. Wat betreft internet tenslotte: daar staat vooral veel rotzooi op. Een hoogleraarcomputerkunde van Yale vindt dat er niet meer, maar minder gesurfd moet worden opschool. “Leren is niet het verzamelen van zoveel mogelijk informatie, maar het begrijpenvan kennis en wijsheid.”Computers zijn niet meer dan gereedschap dat zijn nut nog niet heeft kunnen aantonen,concludeert Oppenheimer. De virtuele werkelijkheid is een verarming ten opzichte van defysieke werkelijkheid; een tweedimensionaal scherm is inferieur an het spelen met echtevoorwerpen. Leren luisteren, je individueel kunnen uitdrukken en je eigen fantasievolgen: het zijn essentiële manieren van leren die door de computerkoorts onderge-sneeuwd dreigen te raken.De conclusie ligt voor de hand. Langeveld en In ‘t Veld lieten zich meeslepen door dewaan van de dag. Het spelen met computers in het funderend onderwijs moet na degewone lessen plaatsvinden. Zolang niet is aangetoond dat duurzaam betere resultatenworden bereikt, heeft het geen zin dat de overheid op kosten van de belastingbetalermassaal computers de school binnendraagt. Dit laat onverlet dat specifieke toepassingen

in bijvoorbeeld het beroepsonderwijs en het speciaal onderwijs zinvol kunnen zijn. Maarvoor de rest: laat de informatisering vooral aan de markt of aan sponsors over.

3.2 BEWUSTE OUDERS

Tegemoet komen aan de wensen van ouders betekent dat de bestaande diversiteit vanscholen qua leerlingenpopulatie niet langer wordt afgekeurd maar versterkt, stelt In ‘tVeld terecht in Compositie 2, de ‘marktwerkingsvariant’. Meer diversificatie van hetaanbod dus, ouders moeten meer te kiezen hebben. De consequenties zijn: een profile-ringsprogramma naast een versmald kerncurriculum, waarin plaats is voor herhalings-stof, levensbeschouwelijke activiteiten of kunstonderwijs. De betrokkenheid van ouderswordt ondersteund door instemmingsrecht in de medezeggenschap en door inkomensaf-hankelijke ouderbijdragen, die ten goede komen aan het profileringsprogramma. In hetvoortgezet onderwijs kunnen beroepsgerichte leerwegen worden ingevoerd, waarbijdocenten uit de praktijk worden aangetrokken. Ook maatschappelijke organisaties enbedrijven kunnen financieel bijdragen.Deze Compositie 2 sluit goed aan bij de trend dat ouders steeds meer aan ‘identitypolitics’ doen bij het kiezen van de school. Die ontwikkeling is ook bij zwarte scholenzichtbaar: zij profileren zich als school voor een bepaalde etnische of levensbeschouwe-lijke groep. Laten we blij zijn dat de vrijheid van onderwijs het mogelijk maakt de diver-siteit gestalte te geven binnen het bestaande bestel. Hierdoor blijft de samenhang en degarantie van deugdelijkheid behouden en wordt een tweedeling zoals in andere landen,tussen particulier onderwijs voor de rijken en staatsonderwijs voor de armen, voorko-men. Langeveld wijst er terecht op dat particuliere instellingen in het gat zullen springenwanneer het reguliere overheidsaanbod de wensen van ouders blijft negeren.Het pleidooi van Langeveld voor een brede school, die veel naschoolse activiteitenorganiseert, samenwerkt met crèches, peuterspeelzalen, instellingen van jeugdzorg,politie, kunstonderwijs, hobbyclubs en sportverenigingen, sluit hierbij goed aan. Debrede school, die van ‘s morgens vroeg tot etenstijd open is, bevordert de socialecohesie, stelt Langeveld. Hij bevordert ook de emancipatie van vrouwen, die door dedwingende schooltijden van nu belemmerd worden in hun mogelijkheden op de arbeids-markt.Langeveld is ook van mening dat de school opvoedingstaken van ouders moet overne-men (uiteraard wel met hun instemming). Zij constateert dat de erosie van het midden-veld en het wegvallen van sociale controle door buren, grootouders en omstanders “deopvoedende omgeving buiten de school” heeft verarmd. De meer welgestelde ouderslossen dit op met clubs en cursussen, de laagopgeleide ouders sturen hun kinderen destraat op. Zij hebben daardoor nauwelijks invloed op de overdracht van normen enwaarden. De populairste en machtigste leeftijdsgenoten en iets ouderen vormen eenpeergroup, die risicovol gedrag vertoont (voortijdig schoolverlaten, alcoholgebruik, crimi-naliteit, ledigheid). Zo ontstaat een overerfbare kansarmoede.Ofschoon uitbreiding van de schoolactiviteiten gewenst is, moet men niet de illusiehebben dat de school of georganiseerde naschoolse activiteiten de opvoeding kunnenvervangen. Evenmin is het probleem van ‘parenting deficit’, zoals de Amerikaansecommunitarist Etzioni het noemt, beperkt tot de lagere inkomensgroepen. De opmars vanvrouwen op de arbeidsmarkt staat in Nederland nog aan het begin. Wanneer de arbeids-verhoudingen ongewijzigd blijven, zal de tijd en de intensiteit van de bemoeienis vanouders met hun kinderen verder afnemen. De oplossing ligt voor een groot deel in het



ontwikkelen van een stelsel van gezinsvriendelijke arbeidsvoorwaarden. Ouderschaps- enzorgverlof, meer mogelijkheden om kinderen te halen en te brengen door flexibiliseringvan werktijden, uitbreiding van bedrijfsopvang, regelingen voor carrière-onderbreking enherintreding en een mentaliteitsverandering ten opzichte van het vaderschap kunnenbijdragen tot meer betrokkenheid bij de opvoeding. Schoolsucces staat of valt met dezebetrokkenheid, bij voorkeur van twee ouders.

3.3 MARGINALISERING

Volgens het beroemde ‘theezakjesmodel’ is het VWO de norm van het voortgezet onder-wijs en zijn de andere leerwegen een steeds sterker aangelengde vorm daarvan. Dezeuniformiteit is het gevolg van het ‘middenschooldenken’, dat de onderwijspolitiek zo langheeft gedomineerd. De schooltypen zijn er niet voor de leerlingen, maar de leerlingenzijn er voor de schooltypen; dat is nog steeds het beleid. Het is marktvijandigheid inoptima forma. Een beleid dat als het ware gevoed werd door afkeer van elke vorm vanrekening houden met behoeften, verschillen, motivatie en wensen van de leerlingen.De uniformeringsdrang staat op gespannen voet met het feit dat de Nederlandse school-bevolking wat betreft talent en vaardigheden steeds sterker uiteenloopt. Begaafde leerlin-gen worden te weinig uitgedaagd, waardoor Nederland met name in de exacte weten-schappen en de techniek zijn vooraanstaande positie verliest. Diversificatie van hetonderwijs is dus in het belang van de besten, maar niet minder in dat van de zwakkereleerlingen. Met de komst van grote groepen allochtone leerlingen heeft Nederland als het ware eenhele nieuwe ‘onderkant van de samenleving’ geïmporteerd. Veel leerlingen uit de minder-heden weten zich goed te redden, maar over het algemeen zijn de achterstanden zeergroot. Uit de Rapportage minderheden 1999 van het Sociaal en Cultureel Planbureau(SCP) blijkt dat de problematiek wordt verdoezeld door aan leerlingen uit minderheids-groepen lagere eisen te stellen bij doorverwijzing naar types van voortgezet onderwijs.Het gevolg is onvermijdelijk een hoger percentage dat zakt voor het eindexamen. Uit dezelfde studie blijkt dat de achterstand van allochtonen, vooral met betrekking totbegrijpend lezen, tijdens het verblijf op de basisschool niet wordt goedgemaakt. In ditlicht is het dan ook zeer begrijpelijk dat ‘witte’ en ‘zwarte’ scholen een blijvend verschijn-sel in het bestel zullen vormen. De voorstanders van gedwongen integratie zouden zichde vraag moeten stellen of het wenselijk is dat achtjarige autochtonen en twaalfjarigeallochtonen bij elkaar in de klas moeten worden gezet.De decentralisatie van het onderwijsondersteuningsbeleid naar de gemeenten werktversnippering in de hand. Veelbelovende werkwijzen op het gebied van taalverwervingworden daardoor niet landelijk geïmplementeerd, constateert het SCP. De feitelijke opheffing van het beroepsonderwijs is een slechte zaak voor een grotegroep leerlingen aan wie het theoretisch gerichte onderwijs niet is besteed. Tegelijkertijdis de schaarste aan geschoolde vakmensen steeds nijpender. Wat Nederland nodig heeft,is een éénentwintigste-eeuwse versie van de ambachtsschool. Dat moet de uitdaging zijnvan de onderwijspolitiek voor de komende jaren: de opbouw van een aantrekkelijk, goedgeoutilleerd, inspirerend, volop in de maatschappij staand beroepsonderwijs dat zich watstatus en toekomstperspectief kan meten met MAVO en HAVO.De commissie Langeveld stelt voor praktische, op minimumdoelen gerichte opleidingente ontwikkelen voor leerlingen voor wie de basisvorming, dus ook het lager beroepson-derwijs, te hoog gegrepen is. Allochtone jongeren kunnen werken aan beheersing van

het Nederlands. In samenwerking met kleine bedrijven kunnen praktische, beroepsge-richte vaardigheden worden ontwikkeld. Dit is een sympathiek voorstel. Zolang de arbeidsmarkt daar de ruimte voor biedt, zullenjongeren zonder diploma altijd worden verdrongen door beter opgeleiden. Niet hetonderwijs, maar de arbeidsmarkt is de sleutel tot sociale cohesie. Dat betekent dat hetberoepsleven en de overheid initiatieven moeten nemen tot het scheppen van werk voorlaaggeschoolde jongeren.

4 De kentering van 1998

In het Negentiende jaarboek voor het democratisch socialisme uit 1998 wordt in de inlei-ding terecht gesteld dat de verhoudingen tussen de drie polen van de pedagogischedriehoek ernstig zijn verstoord. De overheid vertrouwt de scholen niet, de oudersvertrouwen de overheid niet en de scholen vertrouwen noch de overheid, noch deouders. In het jaarboek (een uitgave van het wetenschappelijke bureau van de PvdA, deWBS) wordt de beleidsdrift van de overheid, die niet zelden een sociaal-democratischeoverheid was, expliciet geproblematiseerd. “Er is”, lezen we, “een steeds grotere kloofontstaan tussen beleidsmakers en uitvoerders, tussen degenen die onderwijs bedenkenen degenen die onderwijs geven. De onderwijsgevenden hebben zich in de scholenverschanst, beducht voor nieuwe aanvallen van de beleidsmachinerie. Beleidsmakersbeschouwen onderwijsgevenden als een net iets te lastige, behoudzuchtige categorie, dienodig eens in beweging moet komen. Hun onderlinge relatie is verstoord. Dit probleemraakt niet alleen en uitsluitend de PvdA. Maar gezien de pretenties van de PvdA op hetgebied van onderwijspolitiek en gezien de verantwoordelijkheid die sociaal-democratenvoor het onderwijsbeleid hebben gedragen, dient de PvdA zich er meer dan anderen omte bekreunen.”Ook het debat over het studiehuis en de verbouwing van het voortgezet onderwijs, datonder het motto ‘Heimwee naar de HBS’ in de zomer van 1998 op de Forumpagina vande Volkskrant werd gevoerd, ademde een sfeer van wederzijdse verkettering van zij dieonderwijs bedenken en zij die onderwijs geven, een sfeer van het ridiculiseren enverdacht maken van elkaars standpunten. Kortom: de sfeer van een ‘loopgravenoorlog’.Luisteren is onder schoolmeesters en andere onderwijsprofessionals een zeldzame eigen-schap. Men is zeker niet gewend aan de kritische inbreng van volwassen buitenstaan-ders. De bijeenkomst in De Balie op 7 september 1998 was wat dat betreft zeer verhelde-rend. De onderwijsinsiders die daar optraden waren zichtbaar in hun wiek geschotendoor de indringende, brutale, maar onbevangen manier waarop ze door gespreksleiderZeeman, de geïnteresseerde buitenstaander, werden ondervraagd en in de rede gevallen.Omgekeerd was Zeeman verbijsterd over de contactgestoordheid en de onverzoenlijkheidvan de ‘soldaten in de loopgraven’ van de middelbare schoolstrijd. In die zin was‘Heimwee naar de HBS’ een oefening in externe democratisering: wat een onderonsjetussen beleidsmakers was, namelijk de schoolstrijd rond het studiehuis, werd eenpublieke discussie, waarin de buitenstaanders hun rol opeisten.

Deze externe democratisering van het onderwijsdebat drukt de insiders, en daarmee ookde onderwijsspecialisten van de PvdA, in de verdediging. Immers, al sinds deContourennnota van PvdA-minister Van Kemenade uit 1975 is het motto van het onder-wijsbeleid: ‘hoe breder, hoe beter’. Het is een obsessie met ‘gelijke kansen’ uit de tijd vande middenschool: uitstel van studie- en beroepskeuze in plaats van selectie op talent,



brede vorming in plaats van beroepskwalificatie, brede scholengemeenschappen in plaatsvan zelfstandige MAVO’s, gymnasia of LBO-scholen en moeilijk lerende kinderen opvan-gen in het reguliere onderwijs in plaats van in apart speciaal onderwijs.Ouders en leerlingen begrijpen niet waarom drie jaar basisvorming met vijftien vakkeneen noodzakelijke verbetering is. Wat de meerwaarde van grote scholengemeenschappenvoor de leerlingen is, is nooit aangetoond. Dat zwakkere leerlingen er beter van wordenals ze in plaats van vakonderwijs en leren-in-de-beroepspraktijk meer theoretischevakken opgedrongen krijgen, is evenmin ooit bewezen. De docenten raken steeds meer geprikkeld. Zij moeten tegen wil en dank verbouwingenen hervormingen doorvoeren die van bovenaf zijn opgelegd door een steeds kleinerwordende sekte van onderwijsbeleidsmakers, veelal middenschoolveteranen. Aan debasisvorming wordt met tegenzin meegedaan. Dat is alleszins begrijpelijk als menbedenkt dat de uitvinder van de basisvorming, de Wetenschappelijke Raad voor hetRegeringsbeleid (WRR), als bindende voorwaarde stelde dat die basisvorming op tweeniveaus moest worden aangeboden. Recent onderzoek bevestigt het gelijk van de WRR.De ‘montessorificatie’ van de bovenbouw, het studiehuis, leidt tot grote overbelasting vanleerlingen en leraren. Door te weinig tijd en geld vrij te maken voor een verantwoordeinvoering en begeleiding van docenten en door in het programma alle wensen enhobbies van deelbelangengroepen op elkaar te stapelen, dreigen de intrinsieke vernieu-wingen en verbeteringen die het studiehuis wel degelijk biedt, onder te sneeuwen.

De komst van een liberale minister van OCenW, Hermans, 21 jaar nadat de vorige VVD-er,Pais, het ambt bekleedde, betekent een trendbreuk. Hermans maakt een einde aan detraditie dat het onderwijsbeleid van bovenaf wordt opgelegd. Hij staat welwillend tenopzichte van verschillende vormen van marktwerking, zoals particuliere investeringenvan ouders en bedrijven in het onderwijs. Van groot belang is verder dat Hermans nietbang is voor de onderwijsbonden. Hij wil individuele schoolleiders in staat stellen meteen eigen budget zelf knelpunten aan te pakken. Hij vecht voor beloning naar prestatieen het introduceren van arbeidsdeling in het onderwijs door afsplitsing van ondersteu-nende taken en het aantrekken van mensen uit de praktijk die niet de geijkte lerarenop-leiding hebben. Tenslotte heeft Hermans de oorlog verklaard aan het woud van overlegsi-tuaties dat zowel hem als de scholen de ruimte ontneemt om orde op zaken te stellen.Intussen wordt Hermans geconfronteerd met een door weinigen voorzien nieuwprobleem: een groot, structureel tekort aan onderwijsgevenden. Bovendien is hijopgezadeld met een erfenis die bestaat uit slecht onderhouden schoolgebouwen,gedemoraliseerde leerkrachten en overbelaste schoolleiders die onvoldoende zijn toege-rust om zelfstandig als ‘onderwijsondernemer’ te opereren. Het zal dus niet gemakkelijkzijn met succes een beheerste vorm van marktwerking in het onderwijs in te voeren.Wat zijn de belangrijkste voorwaarden daarvoor? In de eerste plaats moet de overheid,zoals Bronneman (1999) het noemt, “een aantal piketpalen slaan waarbinnen scholen zichautonoom kunnen ontwikkelen.” Te denken valt aan een gemeenschappelijk kerncurricu-lum dat bestaat uit verplichte leerstof, aan duidelijke eindtermen c.q. exameneisen enaan leerstandaarden zoals de Onderwijsraad (1999) die bepleit.Kerncurriculum, eindtermen en leerstandaarden bieden in de eerste plaats de school zelfde mogelijkheid tot terugkoppeling, vanaf het niveau van de leerling, via het niveau vande leraar tot het niveau van de school als geheel. In de tweede plaats bieden de ‘piketpa-len’ de mogelijkheid om scholen veel meer vrijheid toe te kennen met betrekking tot deonderwijskundige inbreng en de manier waarop aan de doelstellingen wordt gewerkt.Naast het kerncurriculum moet dan ook royaal ruimte worden geschapen voor scholen

om zich door middel van een eigen aanbod te profileren. Uiteraard biedt juist dezeruimte de mogelijkheid van oriëntatie op de preferenties van marktpartijen als ouders,leerlingen en het lokale beroepsleven.Tenslotte bieden de eindtermen en leerstandaarden de mogelijkheid de scholen te contro-leren op de geleverde prestaties. Publicatie van schoolresultaten maakt een wezenlijkonderdeel uit van de kwaliteitsbewaking en zal in toenemende mate gevolgen hebbenvoor de concurrentiepositie van scholen op de leerlingenmarkt. Daarnaast dient deinspectie zijn klassieke rol weer op zich te nemen: kwaliteitscontrole en ingrijpen opbasis van geleverde (wan)prestatie. De inspectie moet zich verre houden van bemoeienismet de manier waarop scholen met de intenties van de onderwijswetgever omgaan. In toenemende mate zullen ook individuele ouders de school ter verantwoording roepen.De actie van Schaapman tegen het gemeentebestuur van Amsterdam, gericht op hetterugbetalen van de door haar gemaakte kosten voor bijlessen in verband met het ingebreke blijven van haar Montessorischool, luidt een belangrijke versterking van hetconsumentenbewustzijn van de ouders in. De aandacht van het onderwijsbeleid moet zich eenduidig richten op de individueleschool. Alleen een schoolgebonden decentrale aanpak kan de gegroeide kloof tussen dedagelijkse praktijk en de intenties van het onderwijsbeleid dichten. Bovendien staat ofvalt marktwerking met een autonome, zelfbewuste school met een aantrekkelijk ingerichtgebouw en een hoge standaard van faciliteiten, hygiëne en basisvoorzieningen. Dieschool zal worden geleid door een competente schoolleiding die het budget en debevoegdheden heeft om een zelfstandig personeelsbeleid te voeren, additionele inves-teerders en klanten aan te trekken en haar school als onderscheidend te profileren.Ook al is de ruimte voor particuliere bekostiging maximaal dan nog zal een structureleextra investering noodzakelijk blijken, met name in beter toegeruste en ingerichteschoolgebouwen en in professionalisering van docenten en schoolleiders. Dit is vooralnodig om de aantrekkelijkheid van het beroep van leraar te vergroten en tegelijkertijd deeisen aan de professionaliteit van de docent op te voeren. Voor een gedeelte kunnendeze extra middelen overigens gevonden worden door een eind te maken aan de tallozekortlopende, kleinschalige onderwijsvernieuwings- en ondersteuningsprojecten. Ook watdit betreft moet marktwerking zijn intrede doen: alleen onderwijsbegeleiding op verzoekvan en betaald door de school zelf.Een belangrijke doel van marktwerking tenslotte is het ‘bevrijden’ van de leraar, zodat hijde ruimte krijgt zijn beroepstrots te herwinnen. Het initiatief van Hermans om te experi-menteren met ‘regelvrije’ scholen verdient in dit verband alle steun. De aantrekkelijkheidvan het beroep berustte eeuwenlang op de status van de onderwijzer en de leraar als lidvan de geletterde stand, te midden van een volk dat voor het grootste deel de kunst vanhet lezen en schrijven amper machtig was. Die tijd komt nooit meer terug. Hopelijk keerthet professionele ethos en daarmee het zelfbewustzijn van de leraren wel terug, zodat zijvoor de veeleisende ouders, studenten en leerlingen daadwerkelijk partij kunnen zijn.



Literatuur

Becker, F., e.a., red. Om de kwaliteit van het onderwijs, Het negentiende jaarboek voor het democra-tisch socialisme, Amsterdam 1998.

Bronneman-Helmers, H.M, Scholen onder druk, Sociale en Culturele Studies 28, Den Haag 1999.

Centraal Planbureau/Sociaal en Cultureel Planbureau, Trends, dilemma’s en beleid. Essays over ontwikkelingen op langere termijn, DenHaag 2000.

Gelder, X. van en H. Wansink, Heimwee naar de HBS, Amsterdam 1998.

Langeveld, H.M., e.a. De bedrijvige school. Een visie op het onderwijs van de toekomst, Amsterdam1989.

Langeveld, H.M., Optrekkende krijtdamp, Utrecht 1997.

Onderwijsraad, Zeker weten. Leerstandaarden als basis voor toegankelijkheid, Advies, Den Haag1999.

Onderwijsraad, Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid, Den Haag 2000.

Oppenheimer, Todd, The Computer Delusion, In: The Atlantic Monthly, July 1997.

Prick, L., Onderwijs op de divan, Amsterdam 2000.

Schaapman, K., Schoolstrijd. Ouders op de bres voor beter onderwijs, Amsterdam 2000.

Sociaal en Cultureel Planbureau, Rapportage minderheden 1999, Den Haag 1999.

Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaal en Cultureel Rapport 2000, Den Haag 2000.

Trouw, ‘Schoolresultaten voortgezet onderwijs’, 25 oktober 1997.

Veld, R.J. in ‘t, Toekomsten voor het funderend onderwijsbeleid, Den Haag 1996.


Wansink, H., Een school om te kiezen, Amsterdam 1992.

17 Van marktwerking in het onderwijs naar leren inde markt: naar microkeuzen en netwerklerenH. F. van Aalst1

De samenleving verandert. Dat is zichtbaar op het gebied van productie en gebruik van

kennis, op het gebied van sociale textuur en identiteit en in de globalisering. Dit opstel

schetst in paragraaf 3 deze drie veranderingen en de mogelijke gevolgen voor onder-

wijs en leren. Paragraaf 4 geeft een denkbaar integraal scenario voor een lerende

samenleving met kenmerken zoals de volgende: leren zal meer vanuit de vraag plaats-

vinden; mensen arrangeren hun leren, meer dan dat ze kiezen uit aanbod van standaard

kwaliteit; keuzes uit het aanbod van verschillende aanbieders (microkeuzen) worden

belangrijker dan schoolkeuze; leraren worden meer ondernemer dan werknemer; de

toegevoegde waarde van leerprocessen wordt meer gedefinieerd in specifieke contex-

ten, en is meer pro-actief dan afsluitend; verantwoording en sturing gebeurt door

meerdere stakeholders en minder door een vastgesteld leerplan; scholen nieuwe stijl

krijgen kenmerken van netwerkorganisaties en leren zal meer in verschillende

maatschappelijke verbanden plaatsvinden en minder institutioneel zijn gebonden aan

een school. De geschetste ontwikkelingen gelden voor alle leeftijden, dus ook voor

leerlingen die nu de basisschool bevolken.

De afsluitende paragraaf 5 geeft een agenda voor actie en eindigt met de suggestie het

overheidsbeleid minder te richten op innovatie van instellingen en meer op alternatieve

arrangementen die zijn ingebed in de werkelijkheid: minder op marktwerking in het

onderwijs en meer op leren in de markt.


1 H.F. van Aalst is Manager Research, Development en Kennismanagement bij KPC Groep in ‘s-Hertogenbosch. Daarvoor werkte hij bij de OESO onder meer aan “The future of Schooling” en deontwikkeling van de Kennismaatschappij. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven.


1 Inleiding en samenvatting

Wat inspireert beleid voor de toekomst? Waarom zou je dingen veranderen? Typischeaanjagers zijn ambitie of actuele problemen. In dit opstel neem ik de grote veranderingenin de omgeving als inspiratiebron. Ik zie er drie: veranderingen in kennis, in socialetextuur en identiteit en de globalisering. Ik ga ervan uit dat die veranderingen geleidelijkdoorzetten. Het zijn de indicatoren van een ingrijpende maatschappelijke transformatie:van de industriële maatschappij naar de netwerkmaatschappij. Dat heeft consequenties voor het denken over marktwerking in het onderwijs. Een‘markt’ is in een industrieel georganiseerde samenleving van andere aard dan in denetwerkmaatschappij. In de industriële samenleving is initieel onderwijs een strikte taakvan scholen, waarbij standaardisering van uitkomsten (examens) een rol van de overheidis.2 Bijleren gebeurt in bedrijven en instellingen. Daarom kan je ook onderwijs entraining onderscheiden. Resultaten van scholing en training hebben consequenties voorsalarisniveaus en voor functies.Dat is in de ontluikende netwerkmaatschappij anders. Daar praten we minder over onder-wijs en meer over leren. Leren is daar gekoppeld aan innovatie, aan resultaten die doorgroepen worden bereikt in interactie met ‘afnemers’. Dat is minder abstract dan het lijkt.Zo leren jonge zogenaamde kanslozen in de Verenigde Staten taal (Engels), gedrag (orde,netheid en beleefdheid), sociale interactie en rekenen in de ‘MacDonald Academie’, allesin het licht van ‘de lekkerste frietjes voor onze gasten’. Wij doen daar al gauw wat lache-rig en neerbuigend over, maar er worden resultaten behaald waar scholen hun vingersaan kunnen aflikken. Ik denk dat dit voorboden zijn van heel andere leerarrangementendan we gewend zijn - en ons voor kunnen stellen - in ons industriële model vanmaatschappelijke ontwikkeling. In dit opstel werk ik een scenario uit dat uitgaat van bovengenoemde trends. Het wordtgekenmerkt door leerarrangementen die tot stand komen door microkeuzen en netwer-kleren. De uitkomst is niet langer een markt met instellingen - zoals scholen.Schoolkeuze door ouders is niet de voornaamste variabele: er zijn meer vragers en dekeuzen hebben geen betrekking op scholen, maar op meer doelgerichte en inhoudsge-bonden leerarrangementen, op maat gesneden, en met hoge toegevoegde, onderhan-delde en specifieke waarde voor doelen die individuen of groepen zich stellen.Aanbieders zijn specifiek, internationaal en/of heel lokaal. Mensen arrangeren hun leren,meer dan dat ze kiezen uit aanbod van standaard kwaliteit. Het perspectief is meer eenlerende samenleving dan een stelsel van scholingsinstellingen.Dat heeft consequenties voor het denken over marktwerking. Bijvoorbeeld: autonomie-vergroting gaat beleidsmatig samen met versterkte controle van instellingen. In eennetwerksamenleving gaat het dan om meervoudige accreditering en meer om accredite-ring van instellingsoverstijgende leerarrangementen dan van instellingen.3 Controle opbasis van uniforme en nationale standaarden is dan achterhaald. Het is één voorbeeldwaarbij een bestaande manier van denken misschien moet worden gekanteld.

2 Onder ‘school’ versta ik hier ook ROC, Hogeschool en Universiteit. Het is weliswaar zo dat de overheidin die sectoren een minder directe invloed heeft op examens en programma’s, maar in het kader vandit artikel is dat een nuance.

3 De term ‘meervoudige accreditering’ is van Frans van Vught e.a. in een studie in opdracht van de ARO(1994).


Ik realiseer me dat zo’n scenario ver weg ligt van ons voorstellingsvermogen. Voor mij ishet in de loop van de tijd steeds concreter geworden en gevuld met voorbeelden. Veeldaarvan helaas buiten het reguliere onderwijs, zoals die MacDonald Academie. Nadenkenover je rol in de toekomst en vooral beslissingen nemen over de dingen die je wel en nietmeer of minder wilt doen is niet gemakkelijk. De toekomst is moeilijk te voorspellen enmoeilijk voor te stellen. En we zijn nogal gehecht aan wat we goed kennen en goedkunnen. We hebben dáár ook de woorden voor en we begrijpen elkaar in die vertrouwdetermen en betekenissen. We zijn daardoor meer op het heden dan op de toekomstgericht, zelfs als we anders willen. Ik hoop dat dit opstel toch iets van mogelijke toekom-sten laat zien. Ik ben erg benieuwd naar reacties en stel die zeker op prijs.4

2 Een periode van gewilde transformatie5

Wij - vooral ouderen - beleven veranderingen in de wereld als intensief, snel en omvang-rijk. We beleven inderdaad een periode van transformatie: de overgang van het indus-triële naar het ‘informationele’ tijdperk. De ‘Third Wave’ die Toffler al in 1978 aankon-digde. De term ‘industrieel’ verwijst niet naar een samenleving waarin industrie bestaat, maarnaar bepaalde patronen van organisatie en management. Patronen die niet alleen in deindustrie bestaan maar doorgedrongen zijn in alle gebieden van menselijke activiteit. Enzeker in de overheid en in het onderwijs. Tijdens de industriële revolutie werd hetdefiniëren van functies in termen van heel specifieke taken een vak op zich zelf. Deuitvoering van die taken werd nauwkeurig gepland, aangestuurd en gecontroleerd doorspeciale mensen, tegenwoordig managers genoemd. Er ontstond een scheiding tussendenken, beslissen en doen. Managers werden betaald om te denken en te beslissen,medewerkers om uit te voeren en vervolgens managers weer om te controleren. Zoontstond geleidelijk ook een scheiding tussen werktijd en privé-tijd. Deze manier vanorganiseren werd één van de kenmerken van industriële massaproductie. Ook scholenzijn typische industriële instellingen met hun bepalende indelingen in lokalen, lesuren,vakken, taken. We hebben veel aan het industriële model te danken, bijvoorbeeld intermen van welvaart en participatie in onderwijs. De vernieuwingsstrategieën van delaatste dertig jaar dragen ook de typische kenmerken van het industriële model. Het wasen is succesvol voor massaproductie, voor groei en gedijt goed in een klimaat van hiërar-chie.

We stappen geleidelijk over van het industriële model van ontwikkeling op het informa-tionele model. Het ontwikkelingsperspectief is niet langer groei, maar innovatie en varië-teit. Niet uitvoering en toepassing, maar creativiteit en participatie. Niet langer debetrouwbare en gestroomlijnde bureaucratie in strak georganiseerde instellingen, maardynamische netwerken. Niet het patriarchale en hiërarchische gezag, maar onderhan-delde relaties. Vandaar de term: netwerkmaatschappij.

4 Reacties per E-mail worden zeer op prijs gesteld: [email protected] of [email protected]

5 Inspirerende of informatieve bronnendie bij deze paragraaf horen zijn: Van Aalst (1998a, b), Castells(1996), Van der Heijden (1996), In ‘t Veld (1996), Lubbers (199?), Lundvall & Borras (1997), OECD(1997, 1998), Van Iperen (1999) en Tissen e.a. (1998).


Technologie speelt in dit alles een belangrijke rol, vooral de snelle afname van kostenvan informatie-uitwisseling en verwerking en de toegenomen efficiency daarvan. Maartechnologische ontwikkeling was er altijd. Technologie is ook niet dé drijvende kracht. Dekrachten achter de ontluikende netwerkmaatschappij zijn gewilde economische ensociale ontwikkeling. Daartoe stimuleert men liberalisering van de wereldhandel en inter-nationale concurrentie en dat leidt weer tot snelheid en flexibiliteit van productie vangoederen en vooral diensten (financiële diensten, vakantie, media, medische diensten,enzovoort). Er ligt een visie onder van wereldwijde ontwikkeling, samenwerking ènconcurrentie; van afbraak van hiërarchisch georganiseerde instituties gericht op uniformemassaproductie; van opbouw van flexibele netwerken van relatief autonome groepen.Het zijn overigens niet alleen economische krachten en inzichten die toewerken naar denetwerkmaatschappij. Veranderde inzichten over de betekenis van kennis zijn tenminstezo belangrijk. Verder spelen veranderingen in sociale textuur van westerse samenlevin-gen een grote rol. Daaronder vallen bijvoorbeeld migratiepatronen en de toenemende rolvan vrouwen in het arbeidsproces en meer in algemene zin de vrouwenemancipatie.Schattingen geven aan dat momenteel tussen de 6 en de 25% van de menselijke activitei-ten netwerkachtig zijn georganiseerd. Dat betekent dat nog circa 75-94% een industrieelkarakter hebben. Ik ga er in dit opstel vanuit dat die verhoudingen zich wijzigen, en datnetwerkachtige activiteiten het geleidelijk gaan winnen van industrieel georganiseerdeactiviteiten. Dat sluit aan bij waarnemingen, maar ook bij politieke doelstellingen van demeeste landen in de wereld. Ik wil dus ook marktwerking in het onderwijs zien in diecontext.

3 Indicatoren van de transformatie

Uit trendanalyse valt op te maken dat er drie - overigens zeer sterk onderling samenhan-gende - gebieden zijn waar deze transformatie zich afspeelt:6

a Kennis en kennisontwikkeling: verandering van wat we onder kennis verstaan ende manier waarop kennis ontwikkeld, gebruikt, opgeslagen en vergeten wordt;

b Sociale textuur en identiteit: de manier waarop mensen hun sociale en persoon-lijke identiteit beleven en praktiseren; en

c Globalisering: de drieslag van wereldwijde technologie, economie en politiekeideologie.

Ik schets deze drie velden hierna in iets meer detail. Het blijkt dat het soort leren datdeze veranderingen veronderstellen zich wel eens vooral buiten scholen om zou kunnenontwikkelen, omdat het zich slecht verhoudt met allerlei industriële kenmerken van lerenop school. Als ‘het nieuwe leren’ zich inderdaad voor een deel buiten scholen om ontwik-kelt, heeft dat voor het denken over marktwerking natuurlijk grote betekenis.

6 De basis hiervoor heb ik gelegd door een studie bij de OESA over voor onderwijs belangrijk ervarentrends in Canada, Japan, Duitsland en Nederland (Van Aalst, 1998a).


3.1 DE AARD VAN KENNIS EN KENNISONTWIKKELING VERANDERT7

De hoeveelheid nieuwe kennis neemt in enorm tempo toe. Ingrijpender is echter dat deaard van kennis verandert. Ik bedoel daarmee: de betekenissen waar we aan hechten,dat wat we voor wáár houden, dat wat we gebruiken om te handelen en te oordelen. En ook: de begrippen en principes die we gebruiken om kennis aan te duiden, te ontwik-kelen en over te dragen. Dat de aard van kennis verandert blijkt uit vier samenhangendeontwikkelingen:• Kennisproductie volgens ‘modus-2';• Boekenwijsheid en eigen wijsheid of: de wisselwerking tussen tacit en

gecodificeerde kennis;• Kennisproductie in innovatieve groepen; en• Kennisproductie in netwerken.

Modus-2 kennisproductieTraditioneel wordt kennis ontwikkeld aan universiteiten. Dat gebeurt onder een regiemvan internationale regels van wetenschappelijke praktijk. De wetenschappelijke wereldzelf bewaakt de kwaliteit en validiteit (de academische vrijheid). Innovatie volgt op deuitkomsten van zulk wetenschappelijk onderzoek door overdracht en toepassing engebeurt op andere plaatsen dan waar het onderzoek wordt gedaan. Transferinstituten,zoals TNO, maar ook scholen, verzorgen de overdracht tussen wetenschap en toepas-sing. Gibbons en de zijnen (1994) noemen dit modus-1 kennisproductie. Volgens hun

7 Voor bronnen die dit hoofdstuk inspireren zie: Nonaka & Takeuchi (1995), Gibbons e.a. (1994), Jacobs (1996), Van Aalst (1998a en 1998b) en Tapscott (1995)

Kennis in de context van een discipline

Problemen worden opgelost doormultidisciplinaire teams

Experts zijn vooral geconcentreerd opuniversiteiten

Kwaliteitscontrole door collegialetoetsing; gebruik van interne enexterne criteria gescheiden

Kennis in de context van toepassing (Dit is iets anders dan toegepaste kennis,zie het boek)

Problemen worden gedeeld (transdiscipli-nariteit), ook niet-experts zijn betrokken

Heterogeniteit en organisatorische diver-siteit

Sociale verantwoording en effectiviteitmaken deel uit van de onderzoeksopzet

Nieuwe patronen van kwaliteitscontrole(toegevoegde waarde); minder scheidingtussen interne en externe criteria

Modus-1 en Modus-2 kennisproductie - volgens Gibbons e.a. (1994)

modus-1 modus-2

7 Voor bronnen die dit hoofdstuk inspirereerden zie: Nonaka & Takeuchi (1995), Gibbons e.a. (1994),Jacobs (1996), Van Aalst (1998a en 1998b) en Tapscott (1995).

waarneming is een andere manier sterk in opkomst: toegepast, probleemgeoriënteerd,transdisciplinair, heterogeen, hybride, vraaggestuurd, ondernemend, getest op effectivi-teit en efficiëntie en ingebed in netwerken. Ze noemen dat modus-2 kennisproductie. Eenglobaal overzicht van de verschillen staat in de volgende tabel. (Gibbons e.a., 1994) .Gibbons en de zijnen wijzen er op dat dit analytische onderscheid op zichzelf geenwaarde-oordeel inhoudt. Modus-1 kennisproductie is niet beter of minder dan Modus-2.Maar de groei van kennis verloopt steeds meer volgens het Modus-2 model. Ook innova-ties komen steeds vaker uit dat soort kennisproductie voort.

Van boekenwijsheid naar eigen wijsheidBij kennis denken we al gauw aan wetenschap, aan universiteiten, aan geleerden en aangezaghebbende boeken. Aan boekenwijsheid. Aan iets dat ontzag inboezemt. Kennis ismacht. Autoriteit en kennis gaan hand in hand. Geleidelijk komt er meer aandacht voorwat mensen persoonlijk inbrengen aan ervaring, intuïties, ideeën en acties: hun eigenwijsheid. Kennis is als het ware subjectiever aan het worden. In de onderwijskundigesfeer is het vooral het constructivisme en vakdidactisch onderzoek dat de grote en somsoverheersende rol van eigen wijsheid heeft laten zien en aanwijzingen geeft om verbin-dingen te leggen tussen boekenwijsheid en eigen wijsheid. Nonaka & Takeuchi (1995)wijzen op de beperkingen van het westerse rationalisme en laten zien dat vernieuwingvooral ontstaat uit de wisselwerking tussen onbewuste ervaringskennis, de zogenaamdetacit (stilzwijgende) kennis - en boekenwijsheid, en gecodificeerde kennis in boeken,formules en dergelijke. Van belang voor kennisproductie is de wisselwerking tussen tacit en gecodificeerdekennis. Daarbij gaat het om vier processen die elkaar afwisselen. Socialiseren, het uitwis-selen van tacit kennis, gebeurt door dingen samen te doen, door het delen van ervaring.Dialoog en gezamenlijke reflectie helpen om tacit kennis bij leden van een team te expli-citeren, dit heet externaliseren. Door te doen wordt expliciete kennis omgezet inervaringskennis. Wanneer mensen met verschillende kennis samenkomen en systema-tisch werken aan een probleem ontstaat nieuwe kennis door combineren. Doen (oefenen)is in het onderwijs redelijk gebruikelijk geworden om boekenwijsheid te verwerken.Socialiseren is een leerproces dat we vinden in het beroepsonderwijs en in leren buitenhet onderwijs. Externaliseren en combineren komen in alle schooltypen weinig voor.

Kennisontwikkeling in groepenTegelijk wint kennisontwikkeling in groepen en netwerken aan belang in verhouding totkennis van individuen. Innovatie blijkt sterker af te hangen van de capaciteit om zelfkennis te produceren dan van het vermogen om externe kennis naar binnen te halen vanuniversiteiten of door nieuwe mensen binnen te halen. Vandaar de term ‘lerende’ organi-saties; dat zijn organisaties die zelf kennis produceren. Kenmerken van kennisontwikke-ling in zulke groepen zijn:Kennisproductie in innovatieve groepen• Wisselwerkingen tussen tacit en gecodificeerde kennis;• Groepen hebben autonomie en wisselen kennis uit;• Leren wordt gedreven door betrokkenheid, bedoelingen en vooruitzien;• De relatie met de omgeving is eerder actief en vooruitziend handelend, dan

passief, reflectief en terugkijkend;• Leren is niet erg lineair, verandering en creatieve chaos zijn even nodig;• Tegenstrijdigheden en herhaling wijzen nieuwe richtingen;• Metaforen en analogieën zijn misschien belangrijker dan definities;


• Persoonlijke en lichamelijke ervaring is even belangrijk als intellectuele abstractie; en

• Leren heeft net zoveel te maken met idealen, betekenissen en waarden als metideeën.

Het valt op hoezeer deze kenmerken verschillen van de praktijk van leren in het onder-wijs.

Kennisontwikkeling in netwerkenKennis kan vaak beter ontwikkeld worden in netwerken dan in lokale groepen. Er is bijnageen bedrijf dat innoveert op eigen kracht. De redenen hiervoor zijn onder meer devolgende:• Netwerken geven toegang tot meer gevarieerde kennisbronnen;• Ze creëren een veel bredere interface voor leren dan binnen organisaties mogelijk

is;• Ze zijn flexibeler dan hiërarchische organisaties en bieden toch een meer stabiele

basis voor coördinatie (ze zijn bijvoorbeeld minder afhankelijk van één persoon);en

• Netwerken helpen om de wisselwerking tussen tacit (eigen) en gecodificeerde(boeken) kennis (wijsheid) te intensiveren.

Kenmerken van kennisproductie in netwerken zijn:Kennisproductie in netwerken• Netwerken omvatten aanbieders èn vragers;• Netwerken zijn interactief dat wil zeggen aanbod en vraag veranderen in de loop

van het proces op basis van uitwisseling van informatie en onderhandeling;• Zelforganisatie; netwerken organiseren zich zelf. Ze bepalen hun eigen regels,

gedragscodes en doelen; Ze zijn horizontaal en niet hiërarchisch georganiseerd;de rollen van de deelnemers veranderen steeds, bijvoorbeeld van actieve partici-pant tot weer eens een tijdje een vrij passieve ‘luisteraar’;

• Deelnemers delen een gezamenlijk doel, intentie of visie. Men blijft lid van hetnetwerk zolang men die binding ervaart;

• Netwerken komen en gaan; de samenstelling verandert in de loop van de tijd; • Productieve netwerken zijn klein. Grote netwerken kunnen wel een gevoel geven

van verbondenheid, maar voor productieve doelen worden ze opgesplitst inkleinere netwerken van zeven tot tien personen;

• Elektronische middelen onderbouwen en verbeteren netwerken, voor modernenetwerken zijn ze zelfs onmisbaar, maar netwerken blijven gebaseerd op mense-lijke interacties; en

• Menselijke zaken als vertrouwen en zorgvuldigheid spelen een essentiële rol.

Lerende netwerken zijn al vrij algemeen, maar meer in de marges van de school dan datze dáár een centrale rol vervullen. Netwerken voor docenten en schoolleidingen zijn inontwikkeling.

Conclusie: De nieuwe kennisConcluderend zou je de ‘nieuwe kennis’ als volgt kunnen typeren:• de wisselwerking tussen boekenwijsheid en eigen wijsheid (tussen tacit en

codified knowledge) wordt steeds belangrijker;



• kennis is dus (ook) subjectief en contextgebonden; kennis gaat samen metbetekenissen, waarden, idealen, enzovoort;

• kennisontwikkeling en leren gaat samen met en is ingebed in concrete resultatenin de werkelijkheid en is meer ontwerpend en pro-actief dan reflectief gericht;

• kennisontwikkeling en leren is steeds meer een kenmerk van groepen en netwer-ken dan van individuen;

• zulke groepen en netwerken hebben een zekere mate van autonomie en zelfregu-latie; en

• er is een toenemende verscheidenheid in kennisbronnen en manieren van kennis-verspreiding.

Mogelijke consequenties voor onderwijs8

Dergelijke verschuivingen in kennisontwikkeling en leren staan nogal haaks op kennisop-vattingen zoals die in onderwijs zijn vormgegeven en waarmee de meesten van ons zijnopgegroeid. Het algemeen onderwijs is immers sinds de negentiende eeuw sterk gerichtop het verwerven van in teksten vastgelegde resultaten van de wetenschap en op hetleren beoefenen van die wetenschap. Was boekenwijsheid in de industriële tijd een tekenvan gezag, status en inkomen, in de netwerkmaatschappij wordt daaraan veel minderwaarde gehecht. Leren binnen de school volgens vastgelegde leerplannen en examenpro-gramma’s, verliest aan belang. Samenwerken met mensen van buiten de school aanconcrete innovaties op technisch, sociaal of maatschappelijk terrein wordt belangrijker.Vormen van assessment winnen het van schriftelijke examens. Intellectuele bagagezonder persoonlijke weerbaarheid in sociale context (sociale intelligentie) verliest aanbetekenis. Samenwerking in virtuele groepen van mensen die zich overal op de wereldbevinden wordt zowel inhoudelijk als sociaal een normale werkwijze. Goed onderwijs isniet langer onderwijs dat aan gestandaardiseerde kwaliteitsstandaarden voldoet, maaronderwijs dat merkbare en toetsbare en op maat gesneden waarde toevoegt aan levens-en loopbaantrajecten van mensen. Dat is een fikse breuk met het onderwijsstelsel zoalswe dat nu kennen en waarderen. In paragraaf 4 duid ik de consequenties voor onderwijswat concreter aan. Eerst wat meer over de andere twee trends: sociale textuur en identi-teit en de globalisering.

3.2 SOCIALE TEXTUUR EN IDENTITEIT9

De netwerkmaatschappij gaat gepaard met een fikse verandering in onze sociale textuur.Voorbeelden zijn te vinden in de aard en organisatie van werk, inkomensverdeling,sociale zekerheidsstelsels, de rol van de staat, maar ook in motivatie, ons gevoel vanidentiteit en maatschappelijke binding. Deels zijn deze sociale veranderingen een afgeleide van het ontstaan van de kennismaat-schappij en de globalisering. Er zijn echter ook relatief autonome krachten zoals detoename van de maatschappelijke rol van vrouwen, kleinere gezinnen, veranderdeverhoudingen tussen mannen en vrouwen (denk bijvoorbeeld aan allerlei samenlevings-

8 Ik differentieer bewust niet naar onderwijssoort, omdat ik geloof dat de algemene gedachtenganggeldig is voor alle onderwijssoorten: van voorschoolse educatie tot bedrijfstrainingen. Natuurlijkverschillen de uitwerkingen wel.

9 Bronnen voor dit hoofdstuk waren onder meer: Castells (1997) en Lubbers (website, +/- 1999) endaaronder liggende bronnen.

vormen en het aantal scheidingen). De immigratie naar rijke landen neemt toe en deeigen bevolkingsgroei neemt af. De waarden die de verschillende groepen gemeenhebben verschillen onderling steeds meer en het is steeds lastiger om elkaar te verstaan.De pluriformiteit neemt toe.

Werk Een duidelijke indicatie van de verschuiving van de industriële naar een informationelesamenleving is de verandering in werkgelegenheid. Zo’n 100 jaar geleden verdiende zo’n50% van de beroepsbevolking haar brood met fysieke arbeid. Thans is dat zo’n 8% van deberoepsbevolking. De agrarische sector draagt thans nog voor circa 8% bij aan ons brutonationaal product (BNP), de industriële sector voor 35%. Producten zijn steeds innigerverknoopt met service-activiteiten. De servicesector (communicatie, handel, financiën)verdient 57% van ons BNP! 90 % Van de nieuwe banen in de laatste 20 jaar ontstonden inde Verenigde Staten in de sectoren kennis en dienstverlening.Tegelijk wordt werk minder gebaseerd op één plaats, één tijd en één bepaalde organisa-tie met één bepaalde groep mensen. Parttime werk, flexibele werktijden en tijdelijk werkafgewisseld met perioden van bij- en omscholing worden veel normaler dan nu. Meermensen gaan zelfstandig werken en in ad-hoc netwerken. In 1970 begonnen 25.000mensen per jaar een eigen zaak, in 1995 waren dat er 35.000 en het aantal blijft toene-men. De verwachting is dat binnenkort circa 50% van de werkenden een onafhankelijkbestaan heeft. Eind jaren 70 had nog 90% een functie binnen een organisatie. Allerleivanzelfsprekendheden komen zo opeens op losse schroeven te staan. Eén voorbeeld: dereiskostenvergoeding voor de reis tussen huis en werkplaats, inclusief de daarbijbehorende belastingaftrek laat zien hoe onze maatschappij thans is ingericht rond vastwerk op een vaste plaats met een vaste groep mensen. Die regeling staat thans dan ookonder druk. Toch blijken mensen graag ergens bij te willen horen. Uitzendbureaus nemendie rol op zich. Zij nemen mensen in dienst, zoeken continue passend werk en investerenin persoonlijke en professionele ontwikkeling. Heel veel mensen werken zo bij een instel-ling die ze niet (rechtstreeks) betaalt. Hechting en verbondenheid krijgt zo een heelandere invulling dan in de industrieel georganiseerde samenleving.

Motivatie, autonomie en binding Van Iperen (1999) schrijft in haar boekje over de motivatie van kenniswerkers in deeenentwintigste eeuw:

“In de agrarische economie betekent motivatie letterlijk de neiging om inbeweging te komen. Het gaat om overleven en eerste levensbehoeften. In delatere industriële economie zien we dat motivatie wordt opgevat als iets dat vanbuiten komt: de medewerker is ‘nul’ gemotiveerd en de baas moet hem motive-ren. (…) In de kenniseconomie is motivatie een psychologisch sociaal conceptgeworden, waarbij het de werker zelf is die zijn motivatie reguleert.” (…) “In deagrarische economie werken mensen samen in kleine teams en op elkaar aange-wezen families en werkgemeenschappen. (...) De arbeiders in de industriëleeconomie zijn veel meer anoniem. Ze worden vertegenwoordigd door vakbondenen vinden hun binding bij de fabriek die ‘alles’ regelde (tuindorpen, (...)Philipsfamilie). De kenniswerkers in de kenniseconomie stellen zich weer veelmeer individueel en autonoom op. Ze voelen zich verbonden met hun professieen beroepsgroep (peers over de gehele wereld) en maken deel uit van allerleidynamische teams en netwerken.”


Veel jonge mensen beleven hun identiteit inderdaad meer in netwerken, lokaal en wereld-wijd dan in instituties. Ze zijn minder gebonden aan één werkgever. Wisselen gemakkelijkvan baan. In de netwerkmaatschappij zoeken mensen de eigen kwaliteit en competenties.Ze zoeken naar omgevingen waar men daaraan zinvol kan werken, waarmee men zichverbonden voelt. Als leerlingen alleen worden gezien als ‘brains’ die worden ontwikkeldin een omgeving waar ze verder zelf geen invloed op hebben, waar ze geen eigenbetekenis kunnen geven aan wat ze doen, samen met anderen, zullen ze die omgevingelders gaan zoeken. Of ze gaan zich concentreren op typisch industriële middelen alscollectief onderhandelen over betere condities. Allebei is het jammer voor de school.

Een verschuiving van sturing naar zelfsturing en coaching In de industriële tijd werden mensen - deels onbewust - steeds meer als verlengstukkenvan machines gezien. Zoals technici en ingenieurs machines inzichtelijk proberen temaken met manuals en handleidingen, zo probeert men voor de aansturing van bijvoor-beeld werknemers, burgers en leerlingen algemeen geldende regels, procedures enmodellen te ontwerpen, die passen bij van te voren gedefinieerde situaties en doelstellin-gen.In de netwerkmaatschappij ontstaat er een spanningsveld tussen sturing en zelfsturing.Mastenbroek beschrijft twee typen gedragscodes. Enerzijds zijn er allerlei vormen vandisciplinering zoals meer rekening houden met elkaar. Anderzijds is er behoefte aanminder hoekig gedrag, aan meer variatie in optreden, aan communicatie die aangenamerwordt ingekleed, aan spontaner, meer ongedwongen en natuurlijker gedrag (informalise-ring). De netwerkmaatschappij vereist een sociaal repertoire dat ogenschijnlijk tegenstrij-dige elementen verenigt: flexibel én vasthoudend, informele relaties én weerbaar, ergezamenlijk uit willen komen én eigen belangen vasthouden.

De industriële identiteit onder drukZaken als werk, een baan, de garantie van een duidelijke staat, vaste gedragsregels,bepalen sterk onze sociale zekerheid en vooral onze sociale identiteit. We praten metelkaar over ons werk, over onze functie, over onze baas, bij welk bedrijf we werken, overde overheid, over het land waarin we wonen en begrijpen elkaar in dat soort termen.Werk, instellingen, functies, bazen, inkomen, overheid en staat zijn het soort codes datde industriële maatschappij ons heeft geleerd. Een andere organisatie van werk, privatise-ring van staatstaken en globalisering (zie verder) zetten dat flink op losse schroeven. Hetmaakt mensen onzeker en de sociale textuur minder voorspelbaar. Het vraagt om heelandere, deels nog onbekende mechanismen om risico’s te kunnen beheersen en socialeconflicten te kunnen hanteren (Beck, 1986).

Weerstands- en projectidentiteiten Maar mensen wachten niet op de politiek en creëren hun eigen textuur. Castells sugge-reert in deel II van zijn trilogie The power of Identity (1997) dat er groepen ontstaan dieweerstand organiseren. Daaronder vallen groepen die zich richten op traditionelewaarden: God, de Natie, de Familie. Maar ‘weerstandsidentiteiten’ zijn niet beperkt tottraditionele waarden. De vrouwenbeweging, de milieubeweging, de seksuele revolutiezijn voorbeelden van het tegendeel. Deze bewegingen zijn aanvankelijk relatief gesloten. Er is een scherpe definitie van ‘ins’en ‘outs’ en weinig communicatie tussen de groepen. Volgens Castells evolueren dit soortbewegingen echter tot meer open systemen. Ze ontwikkelen ‘projectidentiteiten’. Dezezijn gericht op doelen, hebben een missie en zijn opener naar buiten. Bekende voorbeel-


den zijn Artsen zonder grenzen en Greenpeace. De nieuwe identiteiten zijn niet gebon-den aan instituties. Het zijn netwerken van sterk gedecentraliseerde activiteiten. De E-mailing society. De participerende samenleving. In de volgende paragraaf over globalise-ring zien we dit terug in de enorme toename van Niet Gouvernementeel gebondenOrganisaties (NGO’s), als - niet politieke - reactie van burgers op de toenemende onmachtvan traditionele politieke stelsels in een netwerkmaatschappij. Zulke ‘projecten’ biedenmensen betekenis, en motiveren tot maatschappelijke activiteit. Het zijn de nieuwesymbolen van zingeving, de nieuwe culturele codes van de maatschappij. Dat vertegen-woordigt ook hun macht in de wereldomvattende informatienetwerken. Zij mobiliserensymbolen in de virtuele realiteit die de netwerkmaatschappij kenmerkt. Ze vervangensymbolen als ‘het bedrijf waar ik werk’, ‘de functie die ik heb’, ‘wat ik weet’, ‘over wie ikde baas ben’, ‘de overheid’, ‘het land waar ik woon’, enzovoort. Dit perspectief is vanuitde gevestigde industriële orde moeilijk te begrijpen, en het irriteert dan. Castells:

“Onze historische visie is zo gekleurd door ordelijke bataljons, kleurrijke banie-ren en vlaggen en geschreven proclamaties van sociale verandering, dat we metlege handen staan als we worden geconfronteerd met de subtiele en doordrin-gende incrementele veranderingen in symboliek die zich ontwikkelen in allerleivormen van menselijke netwerken, ver weg van de centra van de macht uit deindustriële maatschappij.” (Castells, 1997, p. 362, vrije vertaling)

Mogelijke consequenties voor onderwijs Velen ervaren de verandering van sociale textuur als ongewenste verbrokkeling. Vanuitdie ervaring komt de opvatting dat scholen tegengas moeten geven. In het rapport van In‘t Veld en anderen (1996) is de verbrokkeling van sociale textuur de enige stuwendekracht die naar het oordeel van betrokkenen niet moest worden gevolgd in het onder-wijs. Afhankelijk van de reactie zijn aan deze trend derhalve heel verschillende conse-quenties te verbinden. Ik noem er drie:

a De staatsschool In een recent rapport van een Franse overheidscommissie, ingesteld door deMinister van onderwijs Claude Allègre, staat als eerste principe: “Le lycée est uneinstitution de la République”. De school is er in de allereerste plaats om deeenheid in de republiek te waarborgen, samen met het leger en de justitie.Andere zaken moeten buiten de school worden geleerd. Het ‘lyceum’ hoeft zichvolgens de commissie weinig gelegen te laten liggen aan wensen van ouders ofhet bedrijfsleven. Philippe Meirieu, de voorzitter van de commissie (toen noghoogleraar aan de ’Université Lumière-Lyon 2, en onlangs benoemd tot directeurvan het Institut National de la Recherche Pédagogique, het INRP), schreef samenmet de TV-journalist Marc Guiraud (van Europe 1) het boek met de veelzeggendetitel L’école ou la guerre civile. De auteurs beargumenteren uitgebreid dat zonderde school als nationaal instituut de maatschappij verscheurd zal worden dooronderlinge strijd.

b De gemeenschapsschoolLinda Darling Hammond bepleit andere organisatorische arrangementen om desociale rol van de school te versterken: kleiner, meer gemeenschappelijkeelementen in het curriculum en meer vormen van coöperatief leren, duidelijkermanifestaties van wat is geleerd door publieke tentoonstellingen en dergelijke,minder in hokjes en niveaus, sterkere en langdurige relaties tussen leerlingen en


leraren, combinatie van zorg voor leerlingen en serieus leren, meer team-teaching en meer participatie van ouders, leraren en leerlingen bij besluitvormingin de school. De school zal dan een groter bereik hebben: niet alleen eenontmoetingsplaats voor de jeugd, maar ook voor ouderen. Scholen krijgen vooralde latente functies toebedeeld, die ze nu ook hebben: sociale verantwoordelijk-heid om kinderen van de straat te houden, socialisatie in een geordende cultuuren dergelijke. De cognitieve functies zullen blijven bestaan, maar meer wordenuitbesteed. De school fungeert wat dat betreft meer als makelaar dan als aanbie-der van onderwijs. De rol van screening naar niveau zal in betekenis afnemen envervangen worden door meer contextgevoelige vormen van beoordeling en plaat-sing.

c Duurzame flexibiliteitCarnoy en Castells (OECD 1997a, 1998) suggereren in een opstel voor de OECDvier doelen:

• Onderwijs moet meer worden gericht op leren in groepen en op levenslang leren.Mensen moeten zowel goed kunnen samenwerken op microniveau als op macro-niveaus;

• Huishoudens, samenlevingsverbanden moeten zich ontwikkelen tot een nieuwsoort verbondenheid, waarbij leren een sleutelfactor is;

• Gemeenschappen moeten worden gereorganiseerd rond lerende netwerken. Opde gemeenschap gerichte scholen kunnen daarin een belangrijke rol spelenevenals ‘virtuele gemeenschappen’ die gebruik maken van elektronische onder-steuning;

• Vakbonden krijgen in toenemende mate een rol in de versterking van duurzaamflexibel werken; en

• De staat heeft als kerntaken om lerende netwerken en lerende huishoudens actiefte ondersteunen (denk bijvoorbeeld aan de ontwikkeling van jonge kinderen) enontwikkelingen die leiden tot een permanente tweedeling in de samenlevingtegen te houden.

Waar de eerste twee beelden de school vooral zien als behoeder van meer traditionelesociale verbanden, zoekt het derde model naar een fit met de nieuwe visie op socialetextuur. Vooral dit laatste beeld schetst ingrijpende consequenties voor institutioneelgeorganiseerd onderwijs. Om het wat wild te zeggen: dat wordt geleidelijk de rug toege-keerd en vervangen of ingehaald door educatie die verzorgd wordt door projectnetwer-ken, vaak internationaal opgezet. Mensen groeperen zich meer en meer rond ideeën enspecifieke doelen en koppelen hun leerarrangementen daaraan. Met hulp van allerleipartijen arrangeren ze hun eigen leertrajecten en waarborgen de maatschappelijkewaarde ervan. In paragraaf 4 schets ik een scenario waarin vooral elementen van deduurzame flexibiliteit en de gemeenschapsschool voorkomen.



3.3 GLOBALISERING10

Globalisering is de derde trend die de overgang van het industriële model van ontwikke-ling naar het informationele model illustreert. Globalisering staat voor drie samenhan-gende ontwikkelingen: • Wereldwijde informatie- en communicatietechnologie (pc’s, kabel- en glasvezel-

netwerken, communicatiesatellieten, enzovoort);• Wereldwijde economie (flitskapitaal, global companies, global sources, enzovoort;

dat de Nederlandse RABO bank z’n administratie online laat doen in India is eenvoorbeeld dat allang niet meer op zich zelf staat); en

• Wereldwijde doorbraak van de combinatie van marktdenken en democratie alseen geaccepteerde standaard voor ontwikkeling. De oude scheidslijnen tussen deeerste, tweede en derde (niet gebonden) wereld zijn verlaten.

De effecten van globalisering zijn onder meer:• Een toename van internationale spanning. Door de grote verschillen tussen

landen treden internationale fricties op. Bovendien zijn landen meer van elkaarafhankelijk waardoor beslissingen van een land niet meer zelfstandig genomenkunnen worden. Internationale organisaties (VN, Unesco, Wereldbank, OESO, EU,enzovoort) zoeken naar nieuwe oplossingen, waaronder soms grondige herover-weging van eigen organisatie en werkwijze.

• Onzekerheid van politiek bestuur. Democratie en de ermee verbonden politiekesystemen hebben zich ontwikkeld binnen landsgrenzen van natiestaten. Deonzekerheid neemt toe omdat de vormen van globale democratie en bestuurlijkearrangementen ontbreken.

• Door sterke accentuering van technologie en economie dreigen sociale en ecolo-gische onderwerpen minder aandacht te krijgen. Internationale organisaties enbedrijven maken deze waarden meer en meer tot onderdeel van hun beleid, maardat gebeurt vermoedelijk onder druk van de nieuwe sociale projecten, zoals in devorige paragraaf aangeduid.

Toenemende onzekerheid en afbrokkelend vertrouwen in politieke systemen worden zelfeen bron van de ‘weerstandsgroepen’ die ik hiervoor aanduidde: locale identiteit, het wij-gevoel, emoties, spiritualiteit, postmaterialisme en integratief denken. Burgers organise-ren zich in projectnetwerken om iets voor elkaar te krijgen. Lubbers noemt dit ‘NewGovernance’. Internationale bedrijven komen zo onder druk. Het is niet langer voldoendeom je te houden aan de wetten van elk afzonderlijk land. De politiek - die immers gerichtis op het maken en handhaven van wetten - wordt zo links en rechts gepasseerd.

Mogelijke consequenties voor onderwijsDe consequenties van globalisering voor onderwijs overstijgen de meer vertrouwdeinspanningen voor internationalisering van onderwijs zoals de aandacht voor het lerenvan talen - binnen en buiten het onderwijs - en uitwisseling van studenten en docenten.De invloed van ‘weerstandsgroepen’ op onderwijs - beter gezegd: op leerarrangementen -zal toenemen, ten koste van publiek, door de staat gereguleerd onderwijs. Instellingenzullen zich omvormen tot organisaties waarin strategische allianties en inen outsourcingvan aanbod en deskundigheid een rol spelen. Aanbod komt interactief tot stand, wordt

10 Dit hoofdstuk is vooral geordend op basis van de analyse van Lubbers (199?)


ontwikkeld en onderhouden door wisselende combinaties van aanbieders en vragers enheeft hoge toegevoegde waarde in specifieke situaties.

4 Een scenario voor een lerende samenleving

Er zijn allerlei scenario’s denkbaar en ook bedacht die weergeven wat omgevingsverande-ringen voor onderwijs zouden kunnen betekenen. Zie bijvoorbeeld In ’t Veld e.a. (1996).Ik werk hieronder een scenario uit op grond van bovenstaande analyses. In dit scenariowordt leren informeler, beter toegankelijk, meer vanuit de lerende gestuurd en levens-lang. Leraren zijn ondernemender, en werken aan meerdere instellingen en netwerken.Informatie- en communicatietechnologie speelt vooral een rol bij leren thuis, op dewerkplek, in gemeenschapsarrangementen en minder op school. Private en publiekeinstellingen specialiseren zich en organiseren arrangementen in netwerken; ze leverenhoge toegevoegde waarde voor specifieke situaties, meer dan algemene basiskennis. Deoverheid stuurt meer op een lerende samenleving dan op het in stand houden van eenonderwijsstelsel. Dit scenario is nadrukkelijk van toepassing op alle leeftijdscategorieën,al zal de uitwerking voor jonge kinderen anders zijn dan voor jongvolwassenen.

Ik werk dit scenario uit onder vier hoofdjes:• Microkeuzen en netwerkleren: over patronen van leren;• Zelfsturing, participatie en coaching: over methoden en inhouden;• Educatieve ondernemers: over docenten; en• De school als netwerkorganisatie en meervoudige accreditatie: over institutionele

vormgeving.

In een slotparagraaf volgen nog opmerkingen over veranderen, de rol van de overheid eneen agenda voor actie.

4.1 MICROKEUZEN EN NETWERKLEREN

Microkeuzen: van leerplan naar leerarrangementen Het woord microkeuze is bedacht door Perelman (1992). Hij beargumenteert uitvoerig datde keuze van school of opleiding, en de daarbij horende informatie over ‘goede’ enminder ‘goede’ scholen of opleidingen voor de kwaliteit van leren wordt overschat. Hijdenkt dat de keuzes meer individualiseren en zich meer concentreren op onderdelen vanhet aanbod. Leerlingen zullen hun eigen arrangement samenstellen. Ze maken hunkeuzes alleen, in samenwerking met anderen (in een team), of in samenwerking met eencoach. Ze zullen dingen kiezen die er toe doen en die iets toevoegen aan hun portfolio.Zij zullen kunnen kiezen uit een brede variëteit aan specifieke media, programma’s,diensten, producten en kennisbronnen als ze iets moeten of willen leren. Een gestandaar-diseerd aanbod van de school wordt vervangen door op maat gesneden arrangementendie waarde toevoegen aan doelstellingen van leerlingen.11

Om de gedachten te bepalen: leerlingen zouden met hun school kunnen overeenkomenom een deel van het schoolprogramma Engels te vervangen door een op maat gesnedenprogramma bij een gespecialiseerd taleninstituut, of een programma dat via internetwordt aangeboden; of: leerlingen kiezen zelf hun docent op school voor onderdelen vanhet aanbod; enzovoort.


Leernetwerken en leergemeenschappen; leren buiten de school Leerlingen zullen niet langer leren op één school, maar participeren in een aantalverschillende leernetwerken of leergemeenschappen. Leren gaat steeds meer buiten deschool om. De werkplek wordt tevens leerplek, het woonhuis tevens leerhuis, de profes-sionele organisatie tevens lerende organisatie. Leren wordt toegankelijk vanuit huis,vanuit de werkplek en vanuit de gemeenschap (buurthuizen, bibliotheken, sportvereni-gingen, enzovoort). Overlap en verandering zullen het gaan winnen van strak georgani-seerde lineaire leerpaden. Afstandsleren kan worden gebruikt als middel om de effectivi-teit van leren thuis en in de praktijk te verhogen. De scheiding tussen leertijd op schoolen privé leren vervaagt. De vraag naar educatie zal meer door groepen en netwerkenworden gearticuleerd, dan door individuen (en hun ouders). Leren is meer netwerkgebon-den dan plaatsgebonden. De lerende is minder ‘klant’ of ‘consument’ en meer participant.

Individuele financiering, microvouchersBij microkeuzen horen natuurlijk ‘microvouchers’. Perelman gebruikt deze term om aan teduiden dat vouchers niet bedoeld zijn om van school te kunnen wisselen, maar om zelfleerarrangementen van verschillende aanbieders te kunnen samenstellen. Hij bepleitnadrukkelijk dat leerlingen bij het samenstellen van hun leerarrangement niet gebondenzijn aan één instituut. Microvouchers zullen niet alleen worden verstrekt door deoverheid, maar ook door private instellingen en ondernemingen. Aan vouchers zijn welrestricties verbonden waar het betreft het soort leren waarvoor ze kunnen wordeningezet. Het betekent dat de publieke financiering van scholen zal afnemen. De meesteleerarrangementen kennen een gemengde vorm van financiering.

4.2 ZELFSTURING, PARTICIPATIE EN COACHING

Participatie in innovaties Het toenemende accent op eigen wijsheid betekent dat leerlingen concrete ervaringmoeten opdoen. Scholen zullen zo meer en meer betrokken raken bij de wereld buiten deschool, bij concrete innovatieprojecten in de omgeving. Landelijke en lokale overhedenzullen een beroep doen op specialistische educatieve knowhow om groepen burgers dieeconomisch of sociaal achter dreigen te raken concrete ingangen naar het maatschappe-lijke leven te bieden. Omgekeerd zullen zulke projecten steeds meer een beroep doen opparticipatie van burgers en zo als zodanig een leeromgeving vormen. In het beroepson-derwijs leidt dit tot nieuwe eisen aan stages en praktijkleerplaatsen. Voorbeelden zijn dezogenaamde Triangelprojecten (onder andere bij de Hogeschool Enschede), waarbijleerlingen, docenten, een extern adviesbureau en een bedrijf de verantwoordelijkheidvoor een concrete bedrijfsinnovatie delen. Ook duale opleidingen zijn een stap in degoede richting, maar leerlingen/studenten worden nog niet altijd ingezet bij innovaties.

Een verschuiving van sturing naar zelfsturing en coachingDe verschuiving van sturing naar zelfsturing en coaching vraagt nieuw gedrag van zowelleerlingen als docenten. De term zelfsturing verwijst naar houding en gedrag, waarin

11 Dit idee moet niet worden verward met het supermarkt-idee. Daar gaat het immers opnieuw om ééninstelling (de supermark), waar geshopt wordt. Perelman staat juist voor ogen dat leerlingen en hunouders of coaches heel gericht kiezen uit allerlei verschillende ‘winkels’. En die tot samenhangendearrangementen samenstellen. In deze zin is het beeld van een markt met allerlei gespecialiseerdekramen beter.

autonomie en binding (zie paragraaf 3.2) en cognitieve, emotionele en sociale zelfregula-tie (zie bijvoorbeeld de publicaties van Monique Boekaerts) centraal staan. De term wordtvaak ten onrechte verward met ‘vrijheid - blijheid’.Coaching verwijst naar een combinatie van drie elementen, ontleend aan onderzoek naareffectief leiderschap. Het zijn:• Intellectueel leiderschap: weten waar het over gaat, ervaring inbrengen,

voorbeelden stellen;• Betekenissen delen, visie ontwikkelen. Hoe past dat wat je leert in een groter

geheel? Vergelijk de voetbalcoach: spelen we aanvallend of verdedigend? en• Persoonlijke zorg.

Het is onjuist om te stellen dat de leraar een begeleider wordt, omdat dat woord deassociatie oproept met alleen het laatste onderdeel van coaching. Zelfsturing en coachinggaan samen op.

Informatie- en Communicatie Technologie (ICT) thuis en op straatICT biedt uitdagende, motiverende en krachtige mogelijkheden, maar vermoedelijk alleenbij een heel andere inrichting van leerprocessen dan in het onderwijs gebruikelijk is. ICTbiedt - voor lerenden - ik zie even af van administratieve toepassingen - kansen op drieterreinen:a excellente en veelzijdige, multimediale uitleg over specifieke onderwerpen; b effectieve interactie tussen leerlingen onderling en tussen docenten en leerlin-

gen; daarbij valt nog een onderscheid te maken tussen synchrone interactie enasynchrone interactie (bijvoorbeeld het per E-mail opsturen van de uitwerkingvan een opdracht, die de docent ’s avonds nakijkt en dan z’n commentaar terug-stuurt; en

c simulaties. Leren via ICT zal zich buiten scholen om ontwikkelen, of in samen-werking met kapitaalkrachtige en competente private partners. Scholen zullenniet in staat zijn op eigen kracht of met publiek geld het kapitaal en de deskun-digheid te mobiliseren die nodig zijn voor het ontwikkelen van kwalitatief goedesoftware en stabiele elektronische netwerken, laat staan dat ze over de kanalenbeschikken om die producten te verspreiden over huishoudens en andereleerplekken en te onderhouden. Overigens zijn er sterke aanwijzingen dat inter-actieve educatieve televisie op het gebied van uitleg en oefening voorlopigbetere kansen biedt dan computerprogramma’s.

Portfolio’s vervangen individuele toetsing, examenprogramma’s en diploma’sWaar kennisproductie in teams en netwerken steeds belangrijker wordt, zullen teamresul-taten steeds belangrijker worden voor toetsing, individuele toetsing zal dus meer gebon-den zijn aan contexten en vooruitzichten. Kwalificatiestructuren en examenprogramma’skunnen innovatie flink belemmeren (Lundvall & Borrás, 1997, p. 27). Eén gevaar is datzulke programma’s vooral ten dienste van onderwijs staan en niet meer de feitelijkebeoordeling van succesvol opereren in innovatieve praktijk representeren. Het anderegevaar is dat kwalificaties vooral worden afgeleid van functies in industriële organisatieswaaronder traditionele overheidsorganisaties. De verschuiving in werk naar zelfstandigondernemerschap en naar dienstverlening en service vraagt om een andere benadering.Het zal steeds meer nodig zijn om mensen te voorzien van portfolio’s en geïndividuali-seerde leerplannen (of: persoonlijke ontwikkelingsplannen) waarin beoordeling van



functioneren in de praktijk centraal staat. Kwalificatiekaders blijven daarvoor ondersteu-nend, maar ze zullen geleidelijk meer aan innovatieve leerprocessen in de werkelijkheidzijn gekoppeld dan aan leren op school of aan specifieke taken binnen industriële bedrij-ven. Portfolio’s vermelden behaalde resultaten in teams en vervangen geleidelijk diplo-ma’s en gestandaardiseerde examens. Kwalificaties worden vaker behaald door valideringvan praktijkervaring, dan als resultaat van speciaal daarop gerichte cursussen.12

Intellectuele, persoonlijke en sociale intelligentie in balans Leren wordt persoonlijker en minder uniform. Kennisontwikkeling gaat samen metontwikkeling van persoonlijke en sociale intelligentie. Een goede en herkenbare balanstussen weten, doen, zijn en samenleven zal een normale eis zijn (Delors e.a., 1996).Leraren zullen niet alleen letten op het verwerven van expliciete boekenwijsheid, maarmeer dan ooit het opdoen en uitwisselen van impliciete ervaring accentueren en betrok-kenheid ontwikkelen door in te spelen op de emotionele, persoonlijke betekenis vanleren. Dat kan alleen als delen van de leertijd buiten de school worden besteed.

4.3 EDUCATIEVE ONDERNEMERS

De leraar als educatieve specialist Er ontstaat immers een range aan gespecialiseerde onderwijsaanbieders. Groepen docen-ten zullen zich specialiseren. Sommigen concentreren zich op coaching van leertrajectenen loopbanen (zie hierboven), anderen op multimedia, weer anderen kiezen voor lesge-ven binnen de meer traditionele school. Docenten zullen eigen educatieve bedrijven(maatschappen) gaan oprichten. Docenten zullen op andere plekken werken dan op éénschool. Loopbaanbeleid zal meer door gespecialiseerde bedrijven als Adecco, Randstad ofVedior worden verzorgd dan door scholen of groepen scholen.

KennisnetwerkenDe kennismaatschappij stelt hoge eisen aan onderwijs. Een modern kennissysteemontbreekt. Vergelijking door de OESO (OECD, 2000) van de onderwijssector met demedische en de technologische sector toont dat aan. De oplossing zit hem echter niet inmeer onderwijsonderzoek of zelfs beter gebruik van onderzoeksresultaten. We beginnente begrijpen dat de kennisbasis van onderwijs voor een groot deel ligt opgeslagen in dedagelijkse ervaring van docenten, schoolleiders en … leerlingen. We doen er alleen zoweinig aan die kennis beschikbaar te maken voor anderen, die verder te ontwikkelen endaarbij de verbinding te leggen met de beschikbare onderzoekscapaciteit.Kennisvoorziening voor onderwijs zal een modus-2-achtige opzet hebben (vergelijkGibbons ,1994). Die kennisvoorziening kan worden gerealiseerd door elektronisch onder-steunde kennisnetwerken voor docenten, schoolleiders en leerlingen. Het doel daarvan isom praktijkkennis uit te wisselen, te codificeren en te valideren met het oog op hetverbeteren van de performance van de school of de resultaten van leerlingen(Hargreaves, 1998, 1999). Binnen KPC Groep is met dit doel het project ‘Kennis maken inLerende Scholen’ gestart.

12 Elders heb ik geprobeerd de verschuiving van aanbodgericht onderwijs naar competentiegericht onder-wijs aan te duiden. In dat opstel stel ik ter discussie of de nu heersende opvatting van resultaatgerichtonderwijs daarbij een noodzakelijke tussenstap is, of kan c.q. beter zou moeten) worden overgeslagen(zie: Van Aalst, 1996 en 2000).

Richting, visie en motivatie Er is de laatste jaren een gewoonte ontstaan onderwijs pragmatisch te benaderen. Hetgaat om concrete veranderingen, die haalbaar zijn. Het overheidsbeleid legt een toene-mende druk op scholen om productiviteit te verbeteren. Nu is verbetering van productivi-teit vooral een kwestie van motivatie, van betrokkenheid en perspectief van docenten ènvan leerlingen! En juist op dat punt laat onderwijsbeleid - op scholen of bij overheden -het soms afweten. Motivatie kan steeds minder ontleend worden aan waarden van deindustriële maatschappij zoals: overdracht van kennis, opgedragen taken, groei en massi-ficatie, planning, enzovoort. De motivatie zal meer ontleend moeten worden aan hetparticiperen in nieuwe maatschappelijke projecten en innovatieve bedrijven en persoon-lijke loopbaanperspectieven. Er ligt daar een schat aan inspiratie. Meer inhoudelijkgerichte trajecten door en voor leraren met brede participatie van niet-onderwijs mensenzijn gewenst, meer dan algemene loopbaanmaatregelen.

4.4 DE SCHOOL ALS NETWERKORGANISATIE EN MEERVOUDIGE ACCREDITATIE

Inkopen, uitbesteden en specialiseren: de school als netwerkorganisatie Het is voor een moderne school eigenlijk ondoenlijk alles in eigen huis te hebben,althans van voldoende kwaliteit. Scholen zullen daarom delen van leerarrangementensteeds meer uitbesteden of inkopen. Soms gaat het om tactische uitbesteding, in de vormvan ad hoc contracten, soms ook om strategische allianties, waarbij bepaalde taakverde-lingen worden afgesproken voor een langere periode. Ik ken bijvoorbeeld een school diede gymnastieklessen in de hoogste leerjaren uitbesteedt aan verschillende sportvereni-gingen. De leerlingen kunnen per jaar drie sporten kiezen en leren onder professionelebegeleiding de beginselen van die sporten. Inkopen/huren van leersituaties is al heel langgebruikelijk: denk aan leerboeken en ander didactisch materiaal. Scholen trekken gastdo-centen van buiten aan als de expertise in huis onvoldoende is, en maken gebruik vanexterne expertise op excursies. Scholen kunnen zulke externe mogelijkheden onderzoe-ken, en tegelijk proberen hun eigen competenties beter zichtbaar te maken bij anderen.Zo ontstaan in plaats van scholen netwerkorganisaties (Pullens, 1999; Vlaming, 1999).Opbrengsten zijn: grotere effectiviteit door doelmatiger selectie in vraag en aanbod,opschonen van het aanbod en vergroting van eigen verantwoordelijkheid en accountabi-lity ten opzichte van belanghebbenden. Er komt meer accent te liggen op het arrangerenvan het leren, ook op andere plaatsen dan school, bedrijf en netwerk. De school fungeertals een soort makelaar voor de leerling/cursist. Uitgangspunt bij zulke arrangementen ispersoonlijke loopbaanbevordering, meer dan het behalen van schoolse kwalificaties.Overgangen tussen initiële trajecten en post-initiële trajecten worden vloeiender. Hetonderscheid tussen beroepsonderwijs en algemeen onderwijs vervaagt.

InternationaliseringZulke strategische allianties zullen een internationaal karakter hebben. Leerlingen zullendelen van hun leerpakketten kiezen uit het aanbod in de hele wereld. En dus zullenscholen ook leerlingen uit de hele wereld bedienen, afhankelijk van hun kerncompeten-ties.

Meervoudige accreditatie van leerarrangementen Er is de laatste jaren een trend ontstaan om scholen als fabrieken te zien die producten(afgestudeerden) maken en die vervolgens verkopen aan klanten. Dit beeld van resultaat-


gerichtheid zie ik als een laatste stuiptrek van het industriële denken. Er zijn aan ditleidbeeld grote nadelen verbonden (Van Aalst, 1996). In de netwerkmaatschappij gaat hetmeer om open, dienstverlenende en tamelijk flexibele organisaties, die meer gestuurdworden door het idee dat de school er is om loopbanen van een specifieke groep leren-den op bepaalde aspecten te ondersteunen dan door algemene en integrale opdrachtenvan de overheid. Daarbij hoort meervoudige accreditering van leerarrangementen, meerdan accreditering van instellingen.13 Je vergelijkt tenslotte ook niet Miele met Bosch, maareen bepaalde wasmachine van Miele met een bepaalde wasmachine van Bosch. En je doetdat vanuit meerdere gezichtspunten (effectiviteit, geluids- en milieubelasting, extra’s,prijs, enzovoort) die de klant zelf onderling kan wegen.

Kwaliteitsmanagement Kwaliteitsmanagement zal zich meer dan nu richten op de volgende aspecten:• Strategisch personeelsbeleid.

Daar onder valt het rekruteren van gevarieerd toptalent, het investeren in hetleren werken van docenten met ICT, extra betaling voor hen die investeren inspecifieke innovaties, enzovoort;

• Oriëntatie op gebruikers. Dit omvat onder meer het gebruiken van informatie van leerlingen en oudersvoor het vaststellen van aanbod en het toevoegen van informatiewaarde aanonderwijs (bijvoorbeeld toegang tot internet en e-mail en tot specifieke databa-ses); en

• Kennismanagement. Mogelijkheden zijn bijvoorbeeld het bieden van nieuwe leerarrangementen opbasis van bestaande, maar nog niet gebruikte kennis in de organisatie, hetgeorganiseerd delen van kennis om performance te verbeteren, het meten vantoegevoegde waarde, enzovoort.

Het onderscheid tussen initieel onderwijs en ‘verder leren’ zal vervagen Dit punt is vooral binnen de Nederlandse verhoudingen interessant, omdat we ons hierde laatste tien jaar hebben vastgebeten in het onderscheid tussen initieel onderwijs en‘verder leren’, met name waar het de financiële verantwoordelijkheden betreft. Ik ben ervan overtuigd dat die scheiding niet valt vol te houden. Hoe het dan wel moet is niet zoeen twee drie beantwoord, maar dat het anders moet staat vast. Ik wil één voorbeeldgeven. Er is een grote druk om de uitval uit het beroepsonderwijs terug te dringen. Ikvraag me af of dat wel zo terecht is. In veel gevallen gaat het hierbij om jongeren die éénof andere vorm van werk vinden. Het ligt mijns inziens meer voor de hand aan dat werkeen leercontract te verbinden dan te proberen ze terug in de school te krijgen.Initiatieven in deze richting zijn er natuurlijk ook al. Ze verdienen krachtige ondersteu-ning. Hoe het ook zij: leerlingen zullen langer leren, maar voortgezet onderwijs zal korterworden.

5 Van onderwijs naar leren

Het onderwijsstelsel Ons onderwijsstelsel is een van de grote successen van de industriële tijd, samen met de


13 De term ‘meervoudige accreditering’ is van Van Vught e.a. in een studie in opdracht van de ARO (1994).


industriële ontwikkeling en de vorming van democratische natiestaten. Het onderwijssys-teem heeft enorm geproduceerd de laatste honderd jaar, en is zelf een voorbeeld vangeslaagde massaproductie. We zijn er dan ook erg aan gewend en gehecht. Maar het zoukunnen dat de kenmerken van dat systeem, zoals de selectiefunctie, de standaardisering,de academische schoolcultuur en de nauwe banden met de nationale bureaucratie mindereffectief zijn in de kennismaatschappij. Misschien confronteert de kennismaatschappij hetonderwijsstelsel met zijn eigen grenzen. Er kunnen problemen ontstaan, die nu nog nietzo duidelijk worden gevoeld. De nieuwe kennis is bijvoorbeeld voor bureaucratieën enscholen even wennen, waar ze tot nu toe vertrouwen op centraal goedgekeurde gedocu-menteerde kennis, zoals leerplannen, en een cultuur waarbij de uitwisseling van tacitkennis hooguit een impliciete rol speelt.14

ScholenOnderwijsinstellingen werken er hard aan zich opnieuw te positioneren, maar de voort-gang is langzaam, misschien te langzaam. De vraag kan ook gesteld worden of er nietteveel wordt geïnvesteerd in verbetering van het bestaande en te weinig in het experi-menteren met nieuwe waarden en processen. De verwarring zit voor een deel in hetbegrip kwaliteit. Om een metafoor te gebruiken: de kwaliteit van de grammofoonplaatwas nog nooit zo goed als rond 1990. Maar binnen één jaar had de CD de langspeelplaatingehaald. Investeren in kwaliteit lijkt onomstreden, maar kan zeer misleidend zijn!Tapscott (1995, p. 30) beschrijft drie fasen in de verandering van bedrijven die willenbijblijven in de kenniseconomie: kwaliteitsverbetering, herstructurering en transformatie.Waar kwaliteitsverbetering is gericht op het reduceren van gebreken, is transformatiegericht op toegevoegde waarde in nieuwe omstandigheden. Waar kwaliteitsverbetering isgericht op producten, is transformatie gericht op de hele onderneming. Nu is onderwijsgeen bedrijf, maar het is leerzaam de veranderingsfasen die Tapscott in meer detailbeschrijft te leggen naast die in scholen en universiteiten. De meeste scholen werkenmomenteel aan verbetering van de kwaliteit. Volgens Tapscott is dat slechts de eerstefase van twee andere die nog moeten komen.

De overheidElke markt is gereguleerd en de overheid speelt daar altijd een rol in. De rol van deoverheid in de netwerksamenleving is echter een andere dan in de industriële samenle-ving: kennisintensiever, interactiever. De overheid is minder zelf speler en meer gerichtop nieuwe spelers dan op reguleren van bestaande spelers. In de termen van dit opstelversterkt de overheid thans - soms impliciet - het industriële karakter van ons onderwijs-stelsel door een gerichtheid op groei, standaarden, concurrentie tussen gevestigde -voornamelijk publieke - instellingen en centraal geïnitieerde en gestuurde innovatie. Deanalyse in dit opstel leidt tot andere aandachtsgebieden: concurrentie op microniveau,leerarrangementen vanuit de vraag van individuen en actieve maatschappelijke groepen;gerichtheid op nieuwe aanbieders, op ondernemende docenten die specialist blijven metbehulp van geavanceerde kennissystemen. In de termen van Tapscott verschuift deaandacht van product naar proces en ondernemen.

14 Zo komt het gebruik van elektronische middelen om dagelijkse kennis uit te wisselen en te bewerken inscholen en ministeries nauwelijks voor, en dan nog bijna alleen voor traditionele doelen, zoals hetkrijgen van overeenstemming over een tekst.

Agenda voor actieTransformatie vraagt om het stimuleren en volgen van die initiatieven die representatieflijken voor de gewenste ontwikkeling: de emergent practices. Het probleem is hoe je dieherkent. Als ik vanuit het bovenstaande scenario een lijstje zou moeten maken, ziet heter misschien zo uit:• Investering in publiek/private projecten die adequate vormen van assessment en

‘leerloopbanen’ dwars door onderwijsniveaus heen realiseren, meer gericht opvoortgang en vervolg dan op afsluiting; cijfers worden daarbij afgeschaft;15

• ICT- en interactieve TV-georiënteerde leerarrangementen gericht op leren thuis enop andere plekken buiten de school;

• Intensieve, door ICT ondersteunde kennisnetwerken voor docenten, gericht opbest practices en online collegiale ondersteuning;

• Faciliteren van groepen docenten die educatieve ondernemingen oprichten enhun diensten aanbieden aan scholen, groepen ouders, private en publieke instel-lingen;16

• Initiatieven voor persoon- en professionaliteitgerichte loopbaanontwikkeling voordocenten, niet verzorgd door scholen maar door specialistische organisaties, metscholen en anderen als afnemers;

• Stimuleren en realiseren van scholen die hun aanbod via inen outsourcing totstand brengen en daar vraaggestuurde leerarrangementen aan koppelen; veelalin de vorm van publiek/private samenwerking; en

• Stimuleren van vormen van meervoudige accreditering, bij voorkeur op microni-veau en niet op instellingsniveau.

Historici leren ons dat veel maatschappelijke processen een eenmaal gekozen pad blijvenlopen, ook als de bewijzen zich opstapelen dat dat inmiddels niet meer de optimale wegis (zie bijvoorbeeld Jan de Vries in NRC-Handelsblad van 30 september 2000). Misschienmoet onderwijsbeleid zich minder bezighouden met kwaliteitsverbetering van instellin-gen. Misschien moet onderwijsbeleid zich minder richten op instellingen en meer opondernemende educatieve netwerken, die zijn ingebed in de maatschappelijke werkelijk-heid buiten het onderwijs. Niet meer marktwerking in het onderwijs, maar meer leren inde markt!


15 Assessment omvat in elk geval ook zelf-assessment en peer-assessment, en vormen van competentiebe-oordeling (authentiek assessment).

16 Op het niveau van het Hoger Onderwijs is de ‘Learning Valley’ van de Hogeschool van Utrecht een goedvoorbeeld. Maar ook voor basisonderwijs en bijvoorbeeld voor allochtone jonge burgers valt dit soortondernemende cultuur te overwegen. De voorbeelden voor voorschools onderwijs zijn in de wereldvoorhanden.

Literatuur

Aalst, H.F. van (1994).Wie stelt hier de vragen? Of: De leraar aan de zijlijn bij een wedstrijd waarscholen en verzorgingsinstituten elkaar de bal toespelen. In: Wat is de invloedvan leraren op de inhoud en vormgeving van het onderwijs? SLO, Enschede.

Aalst, H.F. van (1996).Assessment in schools: a matter of change. In: Paul Black & Alain Michel (Eds):Learning from pupil assessment: international comparisions. CSE MonographSeries in Evaluation, 12, 1998, pp. 55-70. Center for the Study of Evaluation,UCLA, Los Angeles, California 90095.

Aalst, H.F. van (1998a).Driving Forces behind Schooling for Tomorrow. In: OECD/CERI (1998): Learningand Schooling in the Knowledge Society. Report of the Scheveningen Seminar.CERI/SFT(98)8. OECD Publications, Paris.

Aalst, H.F. van (1998b).Learning and Schooling in the Knowledge Society. In: OECD/CERI (1998):Learning and Schooling in the Knowledge Society. Report of the ScheveningenSeminar. CERI/SFT(98)8. OECD Publications, Paris.

Aalst, H.F. van (1998c).Networking, A tool for addressing Schooling for Tomorrow. OECD/CERI:CERI/SFT(98)9. OECD Publications, Paris.

Aalst, H.F. van (2000).Belemmert de kwalificatiestructuur kwalificerend beroepsonderwijs? In: JaarboekKwalificatiestructuur 2000. CINOP, ’s-Hertogenbosch.

Bech, U., (1986).Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne. Suhrkamp Verlag,Frankfurt am Main.

Castells, M., (1996).The Rise of the Network Society. Blackwell Publishers Inc, Malden, Massachusetts.

Castells, M., (1997).The Power of Identity. Blackwell Publishers Inc, Malden, Massachusetts.

Darling-Hammond, L., (1996).The Right to learn and the Advancement of Teaching: Research, Policy, andPractice for Democratic education. The Educational Researcher,August/September 1996, pp 5-17.

Delors, J., & anderen (1996).Learning: The Treasure Within. Report to UNESCO. Unesco Publishing, Paris.


Finerty, T., (1997).Knowledge – the Global Currency of the 21st Century. Knowledge Management,Aug/Sept. CIBIT, Utrecht.

Gibbons, M., e.a. (1994).The new production of knowledge: The dynamics of science and research incontemporary societies. Sage Publications, London.

Hargreaves, D.H., (1999).Creative Professionalism. The role of teachers in the knowledge society. Demos,London

Hargreaves, D.H., (1998).The knowledge creating School. Annual meeting of the British Educationalresearch Association, Belfast, August.

Heijden, K. van der (1996).Scenarios, The Art of Strategic Conversation. Wiley, UK.

In’t Veld, R., H. de Bruijn en M. Lips, (1996).Toekomsten voor het funderend onderwijs(beleid). Ministerie van Onderwijs,Cultuur en Wetenschappen, Zoetermeer, December 1996.

Iperen, M.A.G. van, (1999).Kennis is macht … toch? Een zoektocht naar de motivatie van kenniswerkers inde economie van de 21ste Eeuw. Nyenrode University Press.

Jacobs, D., (1996).Het kennisoffensief. Samson BedrijfsinformatieAlphen aan de Rijn.

Kelley, K.R. and Sidbey M. Moon (1998).Personal and Social Talents. In: Phi Delta Kappan, June 1998, pp 743-746.

Lubbers, R., (199?).Map of Globalization http://www.globalize.org/map.htm

Lundvall, B. and S. Borrás (1997).Innovation Policy in the Globalising Learning Economy. Commission of theEuropean Union, DG XII, December.

Nonaka, I. and H. Takeuchi, (1995).The Knowledge-creating Company. Oxford University Press, New York.

OECD (1996).Adult Learning and Technologies in OECD Countries. OECD, Paris, October.

OECD (1997a).Flexible enterprises. Paris.

OECD (1997b).Sustainable Flexibility. A Prospective Study on Work, Family and Society in theInformation Age, by Martin Carnoy and Manuel Castells. OCDE/GD(97)48. OECDPublications, Paris.

OECD/CERI (1998).Learning and Schooling in the Knowledge Society. Report of the ScheveningenSeminar.


CERI/SFT(98).8. OECD Publications, Paris.

OECD (2000).Knowledge Management in the Learning Society. OECD Publications, Paris.

Perelman, L.J. (1992).School’s out. Morrow, New York.

Pullens, M.W.J.M., (1999).Stappenplan naar een netwerkorganisatie: recept voor turbogroei. In: HollandManagement Review, 63, Januari - Februari.

Tapscott, D., (1995).The Digital Economy. New York.

Tissen, R., D. Andriessen en F. Lekanne Deprez, (1998).Value Based Knowledge Management. Addison Wesley Longman Nederland.

Vijlder, F. de, (1996).Natiestaat en onderwijs. Een essay over de erosie van de band tussen onderwijs-sytemen en Westerse natiestaten. VUGA, Den Haag.

Vlaming, H. (1999).Netwerkorganisaties delen kennis en kosten. In: Managementteam, 23 april.

Vught, F.A. van & D.F. Westerheijden (1994).Naar een stelsel van meervoudige accreditering? ARO werkdocument nr 17.Utrecht; sdu-DOP, Leiden.


UvA-DARE (Digital Academic Repository) Marktwerking in het ... · 3.3 Globalisering 325 4 Een...

Documents

Transcript of UvA-DARE (Digital Academic Repository) Marktwerking in het ... · 3.3 Globalisering 325 4 Een...