Marktwerking: kansen en bedreigingen voor het...

Y. Bernardt

Marktwerking: kansen en bedreigingen voor hetMKB

Zoetermeer, november 1999

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 1

ISBN: 90-371-0749-4Prijs: ƒ 35,-Bestelnummer: A9906

Dit onderzoek is gefinancierd door het Ministerie van Economische Zaken

EIM is een onderzoeksbureau met 170 professionals. EIM verschaft beleids-gerichte en praktijkgerichte informatie van sociaal-economische aard vooren over alle sectoren van het bedrijfsleven en voor beleidsinstanties. EIMis gevestigd in Zoetermeer. Behalve op Nederland richt EIM zich ook op deEuropese economie en op andere continenten. Voor meer informatie overEIM en wat EIM voor u kan betekenen, kunt u contact met ons opnemen.

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM.Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuningin artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijkwordt vermeld.Vermenigvuldiging en/of openbaarmaking in welke vorm ook, als-mede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan naschriftelijke toestemming van EIM. EIM aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andereonvolkomenheden.

The responsibility for the contents of this report lies with EIM.Quoting of numbers and/or texts as an explanation or support inpapers, essays and books is permitted only when the source is clearlymentioned.No part of this publication may be copied and/or published in anyform or by any means, or stored in a retrieval system, without theprior written permission of EIM.EIM does not accept responsibility for printing errors and/or otherimperfections.

Adres: Italiëlaan 33Postadres: Postbus 7001

2701 AA Zoetermeertelefoon: 079 341 36 34telefax: 079 341 50 24Website: www.eim.nl

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 2

Inhoud

Voorwoord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

2 Marktwerkingsbeleid in Nederland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112.1 Mededingingswet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122.2 MDW-beleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132.3 Andere marktwerkingsmaatregelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17

3 Effecten van marktwerking voor bedrijven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213.1 Terminologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213.2 Macro-economische effecten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253.3 Gevolgen voor het MKB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .273.3.1 MKB-effecten van de mededingings-, winkeltijden- en vestigingswetgeving .313.4 Conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37

4 Casestudies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .394.1 Verantwoording cases en kader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .394.2 Case I: Het domeinmonopolie in de advocatuur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .414.2.1 Omschrijving van de sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .414.2.2 Aanleiding MDW-maatregel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .414.2.3 Inhoud maatregelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .424.2.4 Effecten van de MDW-maatregelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .454.3 Case II: Het arbeidstijdenbesluit in het wegvervoer . . . . . . . . . . . . . . . . . .484.3.1 Omschrijving van de sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .484.3.2 Aanleiding MDW-maatregel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .494.3.3 Inhoud maatregel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .494.3.4 Effecten van de MDW-maatregel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51

5 Samenvatting en conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55

Literatuur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59

BijlageMDW-II projecten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 3

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 4

Voorwoord

Dit onderzoek gaat in op de effecten van marktwerking, en metname van het Nederlandse ‘MDW-beleid’ (Marktwerking, deregule-ring en wetgevingskwaliteit), voor het Midden- en Kleinbedrijf(MKB). Voorafgaand aan twee casestudies is de literatuur over ditonderwerp verkend, zodat de uitkomsten uit de cases teruggrijpen opde in theorie te verwachten effecten.

De doelgroep van dit rapport bestaat uit de makers en uitvoerdersvan het overheidsbeleid op het gebied van marktwerking, uit dege-nen die zich met beleid gericht op het MKB bezighouden en verderiedereen die geïnteresseerd is in de gevolgen die marktwerkingsbe-leid heeft voor het grootste gedeelte van het Nederlandse bedrijfsle-ven; het MKB.

Het onderzoek is uitgevoerd in het kader van het ‘programmaonder-zoek’ dat EIM voor het Ministerie van Economische Zaken doet. Hetonderzoek is op eigen initiatief en voor eigen verantwoording vanEIM uitgevoerd.

Hierbij zou ik graag alle mensen willen bedanken die een bijdragehebben geleverd aan de totstandkoming van dit rapport door hunvisie te geven in een interview. Ook B.E. Westgren van het Ministerievan Economische Zaken wil ik bij deze graag bedanken voor dewaardevolle opmerkingen, evenals Y.M. Prince en J.A.H. Snijdersvan EIM. Naast Y. Bernardt hebben ook P.Th. van der Zeijden enH.W. Stigter bijdragen geleverd aan het rapport.

5

Marktwerking: kansen en bedreigingen voor het MKB

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 5

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 6

1 Inleiding

Aanleiding

In 1994 heeft het kabinet het MDW-beleid (Marktwerking,Deregulering en Wetgevingskwaliteit) in gang gezet. In jaarlijkse ron-den kijken werkgroepen onder andere kritisch naar belastende enconcurrentiebeperkende effecten van bestaande regelgeving in hetalgemeen en regelgeving gericht op specifieke sectoren. Inmiddels isdoor het tweede paarse kabinet een reeks nieuwe MDW-projectengestart (MDW-II). Al met al zijn al in veel sectoren en op vele gebie-den voorstellen gedaan voor het verbeteren van de marktwerking. Inenkele sectoren/gebieden zijn de acties al (enige tijd) doorgevoerd,en onze verwachting is dat de eerste resultaten, bevindingen en erva-ringen van de MDW-I projecten in kaart kunnen worden gebracht.

De MDW-operatie heeft als doel de dynamiek in de economie te ver-sterken, waarbij de verwachting is dat kansen voor toetredendebedrijven vergroot worden, evenals de concurrentiekracht vanbestaande bedrijven. Omdat het grootste deel van de bedrijven inNederland minder dan 100 werknemers heeft, zullen deze maatrege-len ook voor het MKB van groot belang zijn. Op macroniveau wordtverwacht dat de welvaart en werkgelegenheid als gevolg van demaatregelen kunnen toenemen. In hoeverre het MKB profiteert ofjuist nadelen ondervindt van de MDW-operatie is zowel een maat-schappelijke als een MKB-relevante vraag. Het doel van dit rapport isdeze vraag aan de orde te stellen. Hieronder wordt het doel van hetonderzoek aangegeven, en worden de onderzoeksvragen en de aan-pak uitgewerkt.

Doelstelling

Het doel van dit onderzoek is inzicht te krijgen in het verschil tussende effecten van marktwerkingsbeleid voor MKB-bedrijven en de alge-mene effecten voor bedrijven.

Vraagstelling

Zijn er op basis van de literatuur over marktwerking uitspraken tedoen over theoretische gevolgen van marktwerkingsbeleid voor hetmidden- en kleinbedrijf, en waarin verschillen die gevolgen van dealgemene effecten voor het bedrijfsleven? Komen deze conclusies ooknaar voren uit enkele (al ingevoerde) maatregelen van het MDW-beleid dat in Nederland wordt gevoerd?

7


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 7

Deelvragen

1. Hoe ziet het Nederlandse marktwerkingsbeleid, met name hetMDW-beleid, eruit?

2. Welke algemene effecten heeft marktwerkingsbeleid in theorievoor het midden- en kleinbedrijf?

3. Welke MKB-effecten van marktwerkings(MDW-)beleid kunnen inNederland al geconstateerd worden (op basis van literatuurstudieen voor enkele specifieke sectoren uitgewerkt in cases met behulpvan expert-interviews)?

Aanpak van het onderzoek

Om deze vragen te kunnen beantwoorden, is eerst bekeken hoe hetmarktwerkingsbeleid in Nederland eruit ziet. Welke vormen vanmarktwerkingsbeleid kent Nederland, wat is de samenhang tussendie beleidsvormen en wat zijn de doelstellingen ervan (en zijn eraparte doelstellingen voor het MKB?).

Vervolgens zijn op basis van desk-research de theoretische effectenvan marktwerking voor het bedrijfsleven bekeken. Eerst is gekekenwelke effecten er voor de macro-economie verwacht en geconsta-teerd worden, vervolgens in hoeverre deze effecten ook voor hetbedrijfsleven gelden, en met name voor het midden- en kleinbedrijf.Kan uit de literatuur worden opgemaakt in hoeverre de (verwachte)effecten van marktwerking voor het MKB afwijken van die voor degehele economie? Door te kijken naar Nederlandse en buitenlandsestudies over effecten van marktwerking is geprobeerd deze vraag tebeantwoorden.

Tot slot zijn aan de hand van de uitkomsten van dit theoretischegedeelte twee casestudies behandeld, van MDW-maatregelen dierecentelijk zijn ingevoerd. Het gaat om het domeinmonopolie in deadvocatuur en het rijtijdenbesluit in het wegvervoer. De cases zijnbedoeld om de theoretische effecten te confronteren met de effectenzoals die zich in de praktijk voordoen. Informatie is verkregen viainformatie uit vakbladen en enkele expert-interviews. Er zijn inter-views gehouden met experts bij MKB-Nederland, het Ministerie vanEconomische Zaken, de Orde van Advocaten, VNO-NCW, Transporten Logistiek Nederland, EVO, een middelgroot wegvervoerbedrijf eneen bedrijfsjurist in opleiding tot advocaat. De interviews hebbenwaardevolle informatie opgeleverd, maar omdat het slechts om eenbeperkt aantal interviews gaat mogen de uitkomsten niet gezienworden als een evaluatie van de maatregelen (die bovendien, metname het rijtijdenbesluit, nog maar kort geleden zijn doorgevoerd).

8

Inleiding

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 8

De cases dienen dan ook slechts ter illustratie, en hebben vooral alsdoel de uitkomsten uit de literatuurstudie te toetsen aan enkele watdieper uitgewerkte voorbeelden uit de praktijk. Als laatste stap zijnde uitkomsten samengevat en conclusies getrokken.

Opzet van de rapportage

De opzet van deze studie volgt de hierboven beschreven aanpak. Inhoofdstuk 2 wordt eerst het marktwerkingsbeleid in Nederlandgeschetst. Hoofdstuk 3 gaat in op theoretische en gerealiseerde effec-ten van marktwerking, voor het bedrijfsleven als geheel en voor hetMKB.

In hoofdstuk 4 wordt de focus van het onderzoek ingeperkt naartwee casestudies die voorbeelden geven van de gevolgen van hetNederlandse marktwerkingsbeleid voor het MKB. In hoofdstuk 5worden de samenvatting en de conclusies gepresenteerd.

9

Inleiding

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 9

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 10

2 Marktwerkingsbeleid inNederland

Vanaf het begin van de jaren negentig heeft het economische beleidin Nederland zich geleidelijk steeds sterker op het stimuleren vanmarktwerking gericht. De Europese eenwording en de invloed vanhet Europese beleid hebben hierin een grote invloed gehad, en ookde economische sterkte van de Verenigde Staten, hèt land van devrije markt, heeft veel invloed gehad op inzichten van economen enbeleidsmakers. Het Verenigd Koninkrijk was het eerste Europese landdat een sterk op marktwerking en deregulering gericht beleid voerde.Nederland was begin jaren negentig nog in de achterhoede te vindenvergeleken met andere Europese landen, maar inmiddels is eenbelangrijke inhaalslag gemaakt.1

De invoering van een nieuwe Mededingingswet, die veel strenger isdan de oude wet op de economische mededinging, was een van deeerste aandachtspunten van het marktwerkingsbeleid, met als doelhet verbieden van kartelafspraken en het terugbrengen en voorko-men van misbruik van economische machtsposities. De tweedebeleidslijn die gevoerd werd is de MDW-operatie: Marktwerking,Deregulering en Wetgevingskwaliteit. Dit beleid bestaat uit deelpro-jecten die gericht zijn op sectoren of algemene regels en heeft alsdoel beperkende regelgeving te verminderen en de kwaliteit van deregels te verbeteren. Dit rapport richt zich vooral op deze MDW-ope-ratie. De derde beleidslijn bestaat uit de liberalisering of herregule-ring van (semi-)publieke sectoren, waarbij ook vaak tot privatiseringvan overheidsbedrijven wordt overgegaan.

Deze drie sporen van het marktwerkingsbeleid hebben als gezamen-lijk doel het vergroten van de welvaart in Nederland, door het ver-sterken van de dynamiek van de Nederlandse economie, door min-der regels, makkelijker toetreding van bedrijven en strenger tegen-gaan van machtsmisbruik. Omdat het grootste gedeelte van deNederlandse bedrijven tot het MKB behoort (zo’n 90% van allebedrijven heeft minder dan 100 werknemers), zullen maatregelen die

11


1 Zo constateerde Gradus in 1994 dat de economische groei en dynamiek in Nederland beperktwerden door onder meer de rigide winkeltijdenwetgeving, de vestigingswetgeving, de mede-dingingscontrole en de arbeidstijdenwetgeving. Inmiddels geldt voor al deze voorbeelden dater herregulering heeft plaatsgevonden. Ook voor nuts- en energiebedrijven, openbaar vervoer,telecommunicatie, de zorgsector e.d. werd in 1994 (Bolhuis en Gradus) geconstateerd datNederland achterliep. In deze sectoren (behalve de zorg) is inmiddels eveneens een belang-rijke de- en herreguleringsslag gemaakt of wordt die gemaakt. De OECD geeft in het recenterapport ‘Regulatory reform in the Netherlands’ (sept. 1999) ook aan dat er al belangrijke voor-uitgang geboekt is in het Nederlandse marktwerkingsbeleid.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 11

op bedrijven gericht zijn, ook met name gevolgen hebben voor hetMKB, zodat er in het MDW-beleid van het Ministerie vanEconomische Zaken geen specifieke MKB-doelstelling opgenomen is.In dit hoofdstuk worden de drie sporen van het marktwerkingsbeleidkort uitgewerkt.

2.1 MededingingswetEen van de belangrijkste onderdelen van het marktwerkingsbeleidwas het aanpassen van de Nederlandse Wet EconomischeMededinging aan de Europese wetgeving op het gebied van mede-dinging. Van een misbruikstelsel (dat Nederland de bijnaam ‘kartel-paradijs’ heeft opgeleverd) is overgestapt op een verbodstelsel1. Per1 januari 1998 is de nieuwe Mededingingswet (MW) in werkinggetreden. Er is een Nederlandse mededingingsautoriteit (de NMa)opgericht, die de wet uitvoert en toezicht houdt. De NMa valt nogonder de Minister van Economische Zaken, maar zal op termijn eenzelfstandig bestuursorgaan worden. In de praktijk opereert de NMaal wel volledig onafhankelijk.

De nieuwe Mededingingswet kent een verbods- en ontheffingssys-teem voor mededingingsafspraken en een verbod op het misbruikenvan economische machtsposities. Bij mededingingsafspraken gaathet om: ‘concurrentiebeperkende overeenkomsten, onderling afge-stemde feitelijke gedragingen en besluiten van ondernemersvereni-gingen’. Er zijn ontheffingen voor bijvoorbeeld bepaalde samenwer-kingsovereenkomsten in de detailhandel en voor de prijsbinding bijde dagbladen. Een economische machtspositie bestaat volgens dewettekst wanneer een bedrijf (of groep bedrijven) de mededinging opde markt kan verhinderen door zich in belangrijke mate onafhanke-lijk van zijn concurrenten, leveranciers, afnemers of eindgebruikersop te stellen. Het hebben van een economische machtspositie is nietverboden, het misbruiken ervan wel. Naast deze verboden, is er toe-zicht ingevoerd bij concentraties. Voordat een fusie van een bepaal-de omvang plaats mag vinden, moet de NMa haar fiat gegeven heb-ben. Wanneer de mededinging op de relevante markt naar verwach-ting door de fusie of overname beperkt zou kunnen worden (wan-neer een economische machtspositie ontstaat die misbruikt zou kun-nen worden), wordt geen toestemming gegeven.

12

Marktwerkingsbeleid in Nederland

1 In de oude wetgeving werden mededingingsbeperkende afspraken tussen bedrijven alleenverboden als misbruik van een machtspositie achteraf werd aangetoond door de overheid.Onder de nieuwe wet zijn dit soort afspraken in principe verboden en moeten ze ook vantevoren gemeld worden. De partijen zelf moeten dan aantonen dat ze de wet niet overtre-den.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 12

2.2 MDW-beleidHet MDW-beleid is opgestart door het eerste paarse kabinet in 1994en heeft op veel terreinen aanzetten gegeven tot deregulering. Intotaal zijn er in de vier tranches (elk jaar één) van het ‘MDW-I’ pro-ject 36 projecten opgestart. Slechts tien van die projecten zijn inmid-dels ook daadwerkelijk afgerond. Het gaat om de verruiming van deWinkeltijdenwet, een verandering in de wet op het hoger onderwijs,het invoeren van meer marktwerking in ziekenhuizen en zeven pro-jecten op het gebied van kwaliteit van de regelgeving: doorbereke-ning handhavingskosten, eigen betalingen, kwaliteit van de EU-regel-geving, het rijtijdenbesluit, de levensmiddelenwetgeving, toezicht bijgeprivatiseerde nutsvoorzieningen en het elektronisch verrichten vanrechtshandelingen (zie kader 2.1). Van alle overige projecten zijnrapporten opgesteld en is soms een deel van de maatregelen al inge-voerd, maar laat de uiteindelijke invoering nog op zich wachten1.Overigens was het oorspronkelijk de bedoeling een groot deel van deprojecten eerder af te sluiten, maar er is veel vertraging opgelopen,bij de meeste projecten ongeveer een jaar (zie Tweede Kamer,1998a).

Kader 2.1 geeft kort aan hoe de al afgeronde MDW-maatregelen eruit-zien en wat de doelstellingen ervan zijn.

kader 2.1 geïmplementeerde MDW-maatregelen (t/m 1-1-1999)

13


1 Soms worden andere aantallen afgeronde MDW-projecten genoemd; hier is gekeken naar deoorspronkelijke maatregelen en of ze helemaal zijn ingevoerd. De gedeeltelijk ingevoerdemaatregelen staan in kader 2.2.

1. Winkeltijdenwet (juni 1996)Winkels mogen van maandag t/m zaterdag open zijn van 6 uur tot 22 uur.Zondagopening is verboden, met uitzondering van 12 zondagen per jaar en een aan-tal (toeristische) gebieden waar openstelling elke zondag is toegestaan. De maximumopeningsduur van 52 uur per week is afgeschaft.Doel: Minder beperkingen opleggen aan winkeliers, en de mogelijkheid bieden beterin te spelen op moderne arbeids- en leefpatronen. Verhogen van keuzemogelijkhedenen kwaliteit van het aanbod voor consumenten.

2. Doorberekening handhavingskosten (september 1997)Gebruik van checklists voor opstellen en beoordelen van nieuwe regelgeving m.b.t.handhaving of toelating (m.n. vergunningsverlening) door de overheid. Kosten vantoelating worden doorberekend, handhavingskosten niet.Doel: Verduidelijken wanneer kosten worden doorberekend en consequent gebruik vande uitgangspunten.

3. Eigen betalingen (zomer 1997)Aanbevelingen voor gebruik door de overheid van eigen betalingen voor (semi-)over-heidsdiensten.Doel: Het gebruik van doorberekening van kosten voor overheidsdiensten minder adhoc en doorzichtiger maken.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 13

Bron: Tweede Kamer, 1998b (en aanvullende informatie Ministerie van EconomischeZaken).

14


4. Kwaliteit EU-regelgeving (oktober 1997)Voorstellen (opgenomen in verklaring bij Verdrag van Amsterdam in 1997) om denieuwe EU-regelgeving consequent vorm te geven via richtlijnen of verordeningen,kwaliteitseisen te stellen voor Europese regelgeving en het oprichten van een onaf-hankelijk comité dat regelgeving toetst op kwaliteit.Doel: Verbeteren kwaliteit EU-regelgeving; doorzichtiger, minder belastend en mak-kelijker handhaafbaar maken.

5. Rijtijdenbesluit (december 1998)Aanpassing van de regels voor rij- en rusttijden aan de Europese regels en aan deNederlandse Arbeidstijdenwet.Doel: Vereenvoudiging van de wetgeving en vergroten van de flexibiliteit van de ver-voerssector.

6. Hoger onderwijs (januari 1999)Aanpassing Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en invoeringWet modernisering universitaire bestuursorganisatie.Doel: Uitgangsposities van verschillende hoger-onderwijsaanbieders gelijkwaardigmaken en daardoor vergroten van de transparantie van het opleidingenaanbod en deflexibiliteit en slagvaardigheid van de onderwijsinstellingen.

7. Levensmiddelenwetgeving (eind 1998)De wetgeving op het terrein van levensmiddelen onderbrengen in éénLevensmiddelenwet, zodat wetgeving minder gedetailleerd en versnipperd wordt, endoor minder verschillende instanties wordt opgesteld en gecontroleerd.Doel: Het vereenvoudigen van de wetgeving en de handhaving, met behoud van hethuidige niveau van gezondheidsbescherming. Duidelijker vastleggen van verantwoor-delijkheden en vereenvoudigen van de controle.

8. Toezicht bij geprivatiseerde nutsvoorzieningen (medio 1999)Uitgangspunten voor toezicht op geprivatiseerde nutsvoorzieningen, zodat sector-toezicht en toezicht van NMa op elkaar zijn afgestemd. Betreft ook al dan niet opzet-ten van sectorale toezichthouder of NMa-kamer.Doel: Voorkomen dat toezicht versnipperd raakt over verschillende toezichthouders envoorkomen van inconsistentie in de toepassing van het mededingingsbeleid.

9. Ziekenhuiswezen (medio 1999)Er is geïnventariseerd welke belemmeringen er zijn voor marktwerking in de zieken-huissector en hoe deze kunnen worden weggenomen. Er is een implementatieplanopgesteld voor maatregelen die de marktwerking bevorderen.Doel: Doelmatiger gebruik van de schaarse middelen (zonder afbreuk te doen aan dekwaliteit van de gezondheidszorg).

10. Elektronisch verrichten van rechtshandelingen (medio 1999)Rechtshandelingen waarvoor vormvereisten gelden, zoals de vereiste van een schrif-telijk stuk of verschijnen voor de notaris, kunnen nu ook elektronisch worden ver-richt.Doel: Elektronische communicatie kan sneller verlopen, gaat met minder administra-tieve lasten gepaard, kan de toegankelijkheid van informatie vergroten en zorgt vooreen meer directe benadering van de burger.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 14

Naast deze 10 projecten die officieel zijn afgerond, zijn er nog 12 pro-jecten die gedeeltelijk zijn ingevoerd of waarvan het traject al is afge-rond (tot en met goedkeuring van de Tweede Kamer), terwijl deimplementatie nog moet volgen (zie kader 2.2).

kader 2.2 deels geïmplementeerde MDW-maatregelen (of afgerond maarnog niet geïmplementeerd)

15


1. Domeinmonopolie advocatuurVanaf mei 1997 mogen ook juristen in loondienst bij de overheid of bedrijven advo-caat worden en hun werkgever vertegenwoordigen als advocaat. Het calculatiesche-ma voor de (advies)tarieven is ingetrokken. Er liggen nog voorstellen voor ‘herzie-ning van de advocatenwet procuraat’ en de herijking van de verplichte procesverte-genwoordiging wordt geleidelijk aan ingevoerd.Doel: Het aanbod van rechtsbijstand gevarieerder en beter van kwaliteit te maken,tegen lagere kosten.

2. ArbowetgevingPer 1-7-1999 is de nieuwe Arbeidsomstandighedenwet ingevoerd. De arbeidsomstan-digheden worden decentraler geregeld en werkgevers en werknemers krijgen meereigen verantwoordelijkheden. De regels zijn minder gedetailleerd.Doel: Minder gedetailleerde en overzichtelijkere regels en betere aansluiting van wet-geving bij veranderende opvattingen over de rol van de overheid en die van werkge-vers en werknemers.

3. Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (IVB)Algemene regels voor milieubeheer, waar in 2000 19 sectoren onder zullen vallen.Voor horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen en detailhandel, ambacht en woon- enverblijfsgebouwen zijn specifieke regels al vervallen.Doel: Verlichting van administratieve lasten voor bedrijven.

4. BenzinemarktPer april 1998 is de minimale afstand (20 km) tussen benzinestations op het hoofd-wegennet opgeheven en worden benzinestations op parkeerplaatsen en bij wegres-taurants toegestaan. Locaties worden voor 10-15 jaar geveild en er mag reclamegemaakt worden met prijzen (provinciale en gemeentelijke wegen in tweede fase).Doel: Meer benzinestations langs hoofdwegen, toetreding van andere partijen op dezelocaties en betere prijs-kwaliteitverhouding voor de consument.

5. Preventief toezicht vennootschappenBij het oprichten van een vennootschap wordt preventief toezicht door notaris uit-gevoerd, in plaats van door Ministerie van Justitie, zodat de lange wachttijden alteruggebracht zijn tot enkele dagen. Alleen financiële en criminele antecedentenworden gecontroleerd. In 1999 wordt m.b.v. automatisering en wetsaanpassinggewerkt aan verdere reductie van de wachttijd tot 48 uur.Doel: Terugbrengen wachttijd.

6. Normalisatie en certificatie als alternatief voor overheidsreguleringHet gebruik van normalisatie en certificatie juridisch verankeren in Aanwijzingenvoor regelgeving (eind 1999), een normalisatiecode opstellen samen met hetbedrijfsleven (begin 1999) en deelprojecten opzetten.Doel: Omdat gedetailleerde regelgeving vaak achterloopt bij ontwikkelingen op demarkt, kan meer zelfregulering als alternatief voor of aanvulling op de bestaanderegels nuttig zijn.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 15

Bron: Tweede Kamer, 1998b.

Van de in totaal 36 MDW-I maatregelen blijven nu nog 14 maatrege-len over, waarvan invoering nog niet geheel of gedeeltelijk gereali-seerd is. Kader 2.3 geeft alleen de namen van deze MDW-projecten.Bovendien is er door het nieuwe kabinet alweer een nieuwe reeksMDW-II projecten gestart. In de bijlage is aangegeven om welke pro-jecten het gaat. Op deze projecten zullen we in dit onderzoek verderniet ingaan.

16


7. Stad en regelsOp initiatief van de gemeente Den Haag is de gemeentelijke regelgeving onderzochtop mogelijkheden om de doelmatigheid en effectiviteit ervan te bevorderen. Er isgekeken naar kansenzones, een evaluatie van de Vestigingswet en er is een syste-matiek ontwikkeld voor het benchmarken van gemeentelijk ondernemersklimaat.Doel: Doelmatigheid en effectiviteit lokale regelgeving bevorderen.

8. TaxivervoerEr zijn kabinetsbesluiten genomen om stapsgewijs het verlenen van vergunningen ende prijs van taxi’s vrij te laten. Er zijn ook voorstellen over de verdeling van taxi’sover regio’s en voor verbetering van de kwaliteit. De oude regels worden gefaseerdafgebouwd, gelijktijdig met gefaseerde invoering van de nieuwe regels.Doel: Taxigebruik stimuleren en de kwaliteit van het taxivervoer verbeteren.

9. Markt en overheidIn principe mogen overheidsinstanties geen marktactiviteiten ontwikkelen. Er geldenwel uitzonderingen. Er worden verschillende organisaties doorgelicht, rijksoverheiden ZBO’s zijn gereed, de gemeenten nog niet. Alleen voor de rijksdienst zijn aanwij-zingen al van kracht (per 1-7-98). Een wetswijziging volgt nog.Doel: Voorkomen van oneerlijke concurrentie door overheidsinstellingen.

10. Specifieke uitkeringenSpecifieke uitkeringen door ministeries aan provincies en gemeenten worden getoetstop realisatie van de doelstellingen en verhouding tussen doel en middel.Doel: Verminderen administratieve lasten bij gemeenten en provincies.

11. Wet verontreiniging oppervlaktewaterenKnelpunten bij deze wetgeving zijn bekeken en er is besloten welke verbeteringenworden doorgevoerd.Doel: Verbeteren van de kwaliteit van de regelgeving.

12. Wet geluidshinderHet geluidshinderbeleid wordt gedecentraliseerd naar gemeenten, behalve bij projec-ten van nationaal belang. Procedures worden gestroomlijnd. In 2002 wordt de nieu-we Geluidshinderwet ingevoerd.Doel: Decentralisatie van beleid.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 16

kader 2.3 MDW-I projecten waarvan de invoering nog niet is gerealiseerd

Bron: Tweede Kamer, 1998b.

In de doelstellingen van de projecten zoals die in de kaders 2.1 en2.2 staan, keren de termen vereenvoudiging, flexibilisering en kwali-teit veelvuldig terug. De doelstellingen van de MDW-operatie warendan ook de volgende (citaat Geelhoed en Oskam, 1998):• ‘het terugdringen van de administratieve-lastendruk die uit de

weten regelgeving voortvloeit tot het noodzakelijke minimum;• het stelselmatig herzien van weten regelgeving die ertoe strekt,

of tot gevolg heeft, dat effectieve concurrentie wordt beperkt.Slechts indien en voorzover overtuigend kan worden aangetoonddat concurrentiebeperkende maatregelen een duidelijk gekwalifi-ceerd algemeen belang dienen, zijn ze aanvaardbaar;

• de verbeteringen van de kwaliteit van weten regelgeving in ter-men van transparantie, consistentie en uitvoerbaarheid.’

Aan de ene kant gaat het dus om het verbeteren van de kwaliteit vande regels, aan de andere kant om het verbeteren van de dynamiekvan het bedrijfsleven.

2.3 Andere marktwerkingsmaatregelen

Liberalisering (semi-)publieke sectoren

Andere projecten, die sterk op een verbeterde marktwerking zijngericht maar niet onder de MDW-operatie vallen, zijn de liberalise-ring en waar nodig ook privatisering van nutssectoren (telecommu-nicatie, energie, kabelbedrijven, openbaar vervoer). Bij privatiseringvan overheidsbedrijven gaat het om het vergroten van de efficiencyvan de bedrijfsvoering bij deze bedrijven, bij liberalisering wordenmeer bedrijven op markten toegelaten die voorheen gekenmerkt wer-den door een staatsmonopolie. De staatsmonopolies zijn in het ver-leden ingesteld om misbruik van marktmacht te voorkomen. Omdat

17


1. accountancy 8. incasso auteursrechten2. assurantiebemiddeling 9. kinderopvang3. beroepspensioenen 10. loodsen4. bouwregelgeving 11. makelaars5. concurrentiebeding 12. productwetgeving6. concurrentie en prijsvorming in 13. vergunningsprocedures

de gezondheidszorg bedrijfsvestiging7. gerechtsdeurwaarders 14. wet toegang ziektekosten-

verzekering

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 17

in veel van deze markten sprake was van een natuurlijk monopolie,zou bij concurrentie slechts één bedrijf de markt gaan beheersen, ener werd aangenomen dat in zulke gevallen de overheid beter zelf deproductie in handen kon houden. Vaak is echter slechts een deel vande activiteiten van nutssectoren ook daadwerkelijk een natuurlijkmonopolie, en kan voor het andere deel concurrentie ingevoerd wor-den.

In het spoorvervoer geldt het netwerk bijvoorbeeld als een natuurlijkmonopolie (het is verspilling twee concurrerende netwerken aan teleggen, en het zal ook niet gebeuren in een vrije markt, omdat erhoge verzonken kosten meespelen). Echter, concurrentie om hetspoor (of op het spoor) is wel mogelijk. In de telecommunicatiemarktis het natuurlijke monopolie dat vroeger bestond inmiddels door detechnologische ontwikkeling achterhaald (omdat er meerdere net-werken naast elkaar bestaan waarover telefoniediensten geleverdkunnen worden, zoals de televisiekabels, de energiekabels en demobiele netwerken). De energiemarkt is een voorbeeld van eenmarkt waarbij ondanks het natuurlijke monopolie van het netwerktoch concurrentie in de productie en dienstverlening (distributie) kanontstaan. Netwerkbeheer wordt in de nieuwe elektriciteitswetgeving(1998) gescheiden van de productie en levering van elektriciteit, enterwijl de netwerkbedrijven een monopoliepositie behouden (prijzenworden door de toezichthouder DTE vastgesteld), kan er geconcur-reerd worden in de productie en levering. Afnemers kunnen in detoekomst vrij kiezen voor verschillende leveranciers, ook uit het bui-tenland (dit wordt gefaseerd doorgevoerd). Om de overgangssituatievan door de overheid geleide monopolies naar marktwerking goed telaten verlopen, is in enkele gevallen een aparte (tijdelijke) toezicht-houder ingesteld, zoals de OPTA (= Onafhankelijke Post en Tele-communicatie Autoriteit) in de telecommunicatie- en postmarkt ende DTE (= Dienst Uitvoering en Toezicht Elektriciteitswet) in deenergiesector.

Vestigingswet

Een andere belangrijke maatregel die gericht is op het verbeteren vande marktwerking in Nederland is de wijziging van de Vestigingswetvoor bedrijven in 1996. Er is in 1999, na een evaluatie en verderonderzoek, besloten tot gedeeltelijke intrekking van deze wet per1 januari 2001. In de wetswijziging van 1996 is geregeld dat het aan-tal aparte vergunningen voor het beginnen van een eigen bedrijfsterk is teruggebracht. Het grootste deel van de bedrijven heeft alleenhet diploma algemene ondernemersvaardigheden nodig, terwijl de

18


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 18

bedrijfstechniek- en vaktechniekdiploma’s tot het minimum zijnbeperkt, en ook de overgebleven opleidingseisen zijn in het alge-meen lager dan vóór de wetsverandering. Niet alleen wordt het mak-kelijker gemaakt een bedrijf te beginnen, het is ook zo dat onderne-mers minder beperkingen ondervinden wanneer zij hun bedrijf uitwillen breiden met activiteiten uit andere branches (zie Carree, Frisen Thurik, 1993). De nieuwe veranderingen houden in dat in 2001het diploma algemene ondernemersvaardigheden geheel komt te ver-vallen.

19


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 19

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 20

3 Effecten van marktwerkingvoor bedrijven

Wat zijn nu de effecten van al die marktwerkingsmaatregelen voorde Nederlandse economie, en met name voor het bedrijfsleven? Intheorie leidt ‘goede’ marktwerking – in tegenstelling tot over- ofondergereguleerde markten – tot een hogere welvaart, via één ofmeer van de volgende effecten die de economische dynamiek ver-sterken: meer toe- en uittreding van bedrijven, lagere transactiekos-ten, lagere winstmarges, hogere productiviteit, meer productdifferen-tiatie en keuzemogelijkheden voor consumenten, meer innovatie enverbeterde prijs-kwaliteitverhoudingen van goederen en diensten(zie onder meer CPB, 1997).

Dit hoofdstuk gaat kort in op de achtergrond van deze theoretischverwachte effecten. Ten eerste wordt gekeken welke effecten vanmarktwerking (voor bedrijven) geconstateerd worden in voorspel-lende onderzoeken. Dan wordt de vraag gesteld of de theoretisch ver-wachte effecten terug te vinden zijn in evaluaties van doorgevoerdemaatregelen, en tot slot wordt gekeken of en hoe deze effecten ver-schillen voor het MKB en het grootbedrijf. Hierbij worden ook uit-komsten beschreven van onderzoek dat naar verwachte of gereali-seerde effecten van MDW-operaties kijkt1. Vooraf wordt in paragraaf3.1. eerst de terminologie wat verder uitgewerkt.

3.1 TerminologieVoorafgaand aan het analyseren van effecten van marktwerkingsbe-leid is het nuttig eerst de terminologie helder te definiëren omdat erover dit onderwerp al snel spraakverwarringen ontstaan. Wanneerwerkt een markt goed of slecht, en wat is een relevante markt?

Marktwerking en relevante markten

Een perfect werkende markt (of volledige mededinging) kan gedefi-nieerd worden als een markt waarin alle aanbieders prijsnemers zijn.Er is geen enkele aanbieder die middels zijn gedrag de marktprijs ofgeproduceerde hoeveelheid van de concurrenten kan beïnvloeden.Wanneer alle markten perfect werken, bestaat er zowel allocatieveals dynamische efficiëntie. Allocatieve efficiëntie houdt in dat alleproductiefactoren zo worden ingezet dat zowel de welvaart van con-sumenten als die van producenten gemaximaliseerd wordt.

21


1 Waarbij we vooral putten uit literatuur die is samengevat in de database marktwerking vanEIM (zie Prince, 1998, en Prince, 1999).

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 21

Dynamische efficiëntie betekent dat de situatie van allocatieve effi-ciëntie kan worden voortgezet over een langere periode, waarbij vol-daan wordt aan veranderende consumentenvoorkeuren (productin-novaties), gebruikmakend van de meest efficiënte technologie (pro-cesinnovaties) (zie Creusen, 1997).

Als we het over de werking van markten hebben, moet altijd bepaaldworden wat de relevante markt is waarover gesproken wordt. Alleonderzoeken van de mededingingsautoriteit beginnen dan ook methet bepalen van de ‘relevante markt’. Het bepalen van die relevantemarkt is cruciaal, omdat bij een te ruime afbakening het toezichtminder streng zal uitvallen en bij een te enge marktafbakening juistandersom. Een bedrijf heeft immers eerder een machtspositie op demarkt voor (bijvoorbeeld) cola dan op de markt voor frisdrank (zieHaffner, 1997).

In de economische definitie is een markt voor een product het gebiedwaarbinnen de prijs van het goed naar eenheid tendeert, rekeninghoudend met transportkosten. In mededingingszaken wordt eenandere definitie van een relevante markt gebruikt. Het gaat dan omhet gebied waarbinnen (een groep) producenten monopoliemacht(kan) kunnen uitoefenen, dat wil zeggen dat de prijs substantieel (5tot 10%) kan worden verhoogd, zonder dat het verkoopvolume sterkafneemt (en de winst duurzaam kan worden verhoogd). Er wordtover het algemeen onderscheid gemaakt naar de productmarkt en degeografische markt. Bij de relevante productmarkt gaat het om deproducten die in de ogen van afnemers dezelfde eigenschappen heb-ben of behoeften kunnen vervullen, en die dus substitueerbaar zijn1.De relevante geografische markt bestaat uit het gebied waarbinnenondernemingen concurreren met de verkoop van hun goederen endiensten (Haffner, 1997, en Sleuwaegen, 1994).

Marktfalen

Imperfecte marktwerking ontstaat als gevolg van marktfalen. De vol-gende drie vormen van marktfalen zijn de belangrijkste (zie voor eenuitgebreid overzicht CPB, 1997):

1. Marktmacht: Marktmacht kan het gevolg zijn van samenwerkingtussen bedrijven, of van schaaleffecten die uiteindelijk tot eennatuurlijk monopolie kunnen leiden. In geval van een natuurlijk

22

Effecten van marktwerking voor bedrijven

1 Ook wanneer de productie heel snel aangepast kan worden, zodat ook andere producentenhet product kunnen aanbieden, moet daarmee rekening worden gehouden in de marktdefini-tie.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 22

monopolie gaat productie door één aanbieder met lagere kostengepaard dan productie door meerdere aanbieders1.

2. Externe effecten: Externe effecten van productie en consumptiekunnen negatief zijn, zoals bij milieuvervuiling, die niet in geldwordt uitgedrukt en waar in markten dus geen rekening meegehouden wordt. Bij negatieve externe effecten wordt er zonderoverheidsingrijpen te veel van het goed geproduceerd in verhou-ding tot het maatschappelijke optimum. Er zijn ook positieveexterne effecten die overheidsingrijpen rechtvaardigen. In datgeval wordt er juist te weinig van het goed geproduceerd zonderoverheidsingrijpen. Onderwijs is zo’n goed, maar ook investerin-gen in sommige markten kunnen te laag zijn (onderinvesteringen)vergeleken met het maatschappelijk optimale niveau (bijvoor-beeld bij kinderopvang). Dit kan het geval zijn wanneer de afzet-markt te klein is om de kosten (van bijvoorbeeld R&D) te recht-vaardigen, of wanneer innovaties snel gekopieerd kunnen wor-den, zodat het niet loont zelf innovaties te ontwikkelen.

3. Asymmetrische informatie: In perfect werkende markten wordtverondersteld dat de informatie van alle marktspelers volledig isen dat markten doorzichtig zijn. In werkelijkheid wordt aan dievoorwaarden vaak niet voldaan. Vaak worden verzekeringsmark-ten genoemd als voorbeeld van markten waar asymmetrischeinformatie een belangrijke rol speelt, maar deze vorm van markt-falen treedt bijvoorbeeld ook op bij verkoop van tweedehandsauto’s, waar de verkoper meestal beter geïnformeerd is dan dekoper.

Het bestaan van één van deze vormen van marktfalen kan een redenzijn voor de overheid om op een markt in te grijpen2. Om markt-macht te beperken bestaat mededingingsbeleid, en in gevallen vannatuurlijke monopolies zijn wettelijke monopolieposities aan bedrij-ven toegekend (vaak aan overheidsbedrijven), die gereguleerd wor-den. Bij externe effecten wordt vaak ingegrepen door eigendoms-rechten in te stellen (zoals octrooirechten om onderinvestering tevoorkomen) of kunstmatige prijzen (belasting of accijnzen) toe tekennen aan vervuiling. Zo wordt getracht het negatieve externe effectop het milieu te beperken door belasting te heffen op vervuilendeactiviteiten. Asymmetrische informatie kan vaak opgelost worden

23


1 Schaaleffecten leiden niet altijd tot monopolieposities omdat schaalvoordelen vaak slechts indelen van het productieproces optreden.

2 Waarbij de overheid altijd de afweging maakt tussen de positieve effecten van het vermin-derde marktfalen en het eventuele negatieve effect van overheidsfalen.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 23

door zelfregulering van markten (erkende bedrijven worden dangecontroleerd op onder meer de kwaliteit van dienstverlening doorde branche zelf) of het instellen van door de overheid gecontroleer-de kwaliteitsstandaarden.

Overheidsfalen

Regulering kan een oplossing bieden voor marktfalen, maar imper-fecte marktwerking kan ook ontstaan door verstorende of te verdoorgeschoten regelgeving; in die gevallen spreken we van over-heidsfalen. Overigens dient regelgeving vaak doelen die in politiekeafweging belangrijker gevonden worden dan de marktverstoring diedeze veroorzaakt (bijvoorbeeld inkomensherverdeling middels belas-tingheffing).

Overheidsfalen wordt veroorzaakt doordat ook de overheid nietrationeel is, evenmin als de markt, en soms opportunistisch gedragkan vertonen. Omdat het prijsmechanisme niet werkt binnen deoverheid, ontstaan er relatief hoge kosten van informatievoorziening,die nodig is om markten te kunnen controleren en volgen. Het gaatom administratieve lasten (zowel voor de overheid als voor demarktpartijen) en om kosten van controle en handhaving. Ookbrengt overheidsingrijpen in theorie risico’s met zich mee van kos-tenverhoging door budgetmaximalisering of maximalisering vanmacht door ambtenaren. Als laatste is er het risico dat belangen-groepen invloed uitoefenen op het beleid, dat daardoor bepaaldegroepen zou kunnen bevoordelen (zie CPB, 1997).

Kosten van marktfalen en kosten van regulering

Hoewel de achtergrond van regelgeving meestal gevonden kan wor-den in een bepaalde vorm van marktfalen, worden toch veel mark-ten gedereguleerd, omdat de kosten van regelgeving hoger zoudenzijn dan die van het marktfalen. Dat kan zijn omdat het marktfalenniet meer bestaat, of omdat de regelgeving te ver is doorgevoerd.Regelgeving zorgt ervoor dat bedrijven in een gereguleerde sectormet andere randvoorwaarden te maken hebben dan in een volledigvrije markt, en dat daardoor ook hun gedrag anders is dan onder vol-ledige concurrentie. Regelgeving zorgt voor verschillende typen kos-ten, die kunnen afnemen bij deregulering. Het gaat om de volgendekostensoorten (zie Blöndal en Pilat (1997)):1. Bedrijven hebben te weinig incentives om kosten te minimalise-

ren (X-inefficiencies).2. Er kunnen hogere winsten en/of lonen uitbetaald worden dan

onder volledige concurrentie.

24


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 24

3. Regelgeving kan bedrijven beperken bij het optimaliseren van deproductie, zodat schaal- of scope-voordelen niet behaald kunnenworden.

4. Beperkte concurrentie kan ervoor zorgen dat bedrijven te weinigincentives hebben om te innoveren en om de kwaliteit en mix vangoederen en diensten optimaal aan te passen aan consumenten-voorkeuren.

Het dereguleren van sectoren waarin dit soort negatieve regelge-vingseffecten optreden, kan dus leiden tot lagere kosten, lagere prij-zen, efficiëntere allocatie van productiefactoren, meer innovatie enbetere kwaliteit van dienstverlening.

3.2 Macro-economische effectenIn de vorige paragraaf is beschreven op welke manieren marktwer-king invloed kan hebben op de economie. Hieronder wordt aangege-ven welke macro-economische effecten het belangrijkst zijn en hoesterk de invloed op de economie kan zijn. Er kunnen positieve ennegatieve effecten worden onderscheiden.

Positieve effecten: hogere groei en welvaart

In veel studies die de macro-economische effecten van dereguleringproberen in te schatten zijn vergelijkbare uitkomsten te vinden. Vaakzijn de macro-economische uitkomsten gebaseerd op micro- of sec-toreffecten die in onderliggende modellen zijn berekend, en die ver-volgens als input dienen voor een macromodel. Van Bergeijk (1997)heeft verschillende internationale studies met modelberekeningenover effecten van deregulering samengevat. Hij komt tot de conclu-sie dat hoewel de veronderstellingen achter de berekeningen sterkverschillen en ook de soorten modellen uiteenlopen, er toch een ster-ke overeenkomst is tussen de uitkomsten van die modellen. De pro-ductie stijgt namelijk in alle gevallen, wat meestal doorwerkt in eenhogere groeivoet van het binnenlandse product op middellange ter-mijn. De werkgelegenheidseffecten hangen sterk af van de flexibili-teit van de arbeidsmarkt. Ook Koedijk en Kremers (1996) laten eenpositieve relatie zien tussen deregulering en economische groei.Winston (1998) benadrukt dat de grootste winsten van dereguleringterechtkomen bij de consumenten, die hun welvaart zien toenemenals gevolg van een breder aanbod, betere dienstverlening en lagereprijzen.

Een goed voorbeeld van een berekening van de macro-effecten vanderegulering is ook een studie van de OECD (Blöndal en Pilat, 1997).

25


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 25

Hier worden modelberekeningen gepresenteerd, waarin ingeschattesectoreffecten (in de al langere tijd gedereguleerde sectoren elektrici-teit, luchtvervoer, wegtransport, telecommunicatie en detailhandel)van marktwerking worden vertaald naar economie-wijde effecten, inverschillende landen (VS, Japan, Duitsland, Frankrijk en VK).Grofweg wordt geconcludeerd dat meer marktwerking in debetreffende sectoren op korte termijn leidt tot substantiële stijgingvan de arbeids- en kapitaalproductiviteit, terwijl de lonen nauwelijksveranderen en de winstmarges in bescheiden mate afnemen. Kostenkunnen sterk afnemen, waardoor de prijzen kunnen dalen en de out-put sterk toeneemt. Ook is er door de versterkte concurrentie eenpositief effect op de innovatie in deze sectoren. De macro-economi-sche effecten die vervolgens op lange termijn verwacht worden zijndat het reële nationale inkomen een behoorlijke stijging laat zien(gemiddeld 0,4 tot 0,5% per jaar over een tienjaarsperiode), dat dereële lonen eveneens toenemen (hoewel minder dan het nationaleproduct) en dat het gemiddelde prijsniveau daalt (bij gelijkblijvendeinflatie). De werkgelegenheidsontwikkeling hangt af van de flexibili-teit waarmee de arbeidsmarkt zich aanpast aan veranderingen, maarop langere termijn is het effect op de werkgelegenheid over het alge-meen positief.

Negatieve effecten: aanpassingskosten en sterkere fluctuaties

Naast deze positieve langetermijneffecten worden aanpassingskostengeconstateerd, met name in de vorm van dalende werkgelegenheiden stijgende werkloosheid op korte termijn (zie Blöndal en Pilat,1997; OECD, 1997). Er zullen fricties in vraag en aanbod op dearbeidsmarkt ontstaan, wat met name voor groepen werknemers metverouderde of overbodige kennis nadelen zal opleveren. De aanpas-singskosten zijn hoger naarmate de inefficiëntie in een land of eensector in de uitgangssituatie hoger is. Ook Van Bergeijk (1997) geeftaan dat deregulering vaak op korte termijn hoge aanpassingskostenoplevert, in de vorm van bijvoorbeeld tijdelijke onderinvesteringenen dalende productie en werkgelegenheid, waardoor een eventuelenegatieve conjuncturele situatie versterkt kan worden. Aanpassings-kosten kunnen overigens beperkt blijven wanneer lagere prijzen ofinnovatie tot een vraagimpuls leiden en zo de economische groei sti-muleren, binnen de betreffende sector of via spill-over-effecten in derest van de economie (Blöndal en Pilat, 1997).

Terwijl aanpassingskosten per definitie op korte termijn gelden (nade aanpassingsperiode bestaan deze kosten niet meer), zijn er ookeffecten van marktwerking die op langere termijn blijven bestaan.

26


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 26

Terwijl sterkere marktwerking tot gevolg heeft dat het gemiddeldegroeipad van productie en werkgelegenheid hoger ligt, zullen de fluc-tuaties als gevolg van conjunctuureffecten sterker positief of negatiefzijn dan bij zwakkere marktwerking (zie Van Bergeijk, 1997).

3.3 Gevolgen voor het MKB

Kenmerken van MKB-bedrijven

Het MKB wordt in Nederland (en door EIM) meestal gedefinieerd alsbedrijven met minder dan 100 werknemers. Het MKB in Nederlandbeslaat ongeveer 90% van alle bedrijven en 56% van het arbeidsvo-lume. MKB-bedrijven worden meestal verondersteld flexibel te zijnen een groot aanpassingsvermogen te bezitten, vergeleken met hetgrootbedrijf. Het gebrek aan bureaucratie en de rol van de onderne-mer die snel beslissingen kan nemen en kan inspelen op verande-ringen zijn hierbij belangrijk. Ook de innovativiteit van het MKBwordt vaak relatief hoog verondersteld, vooral omdat kleine bedrij-ven moeilijk schaalvoordelen kunnen realiseren en dus op anderemanieren ervoor moeten zorgen kosten te drukken en klanten aanzich te binden. Dit kan leiden tot nichestrategieën (in het soort pro-ducten of door extra service te verlenen). Hieronder wordt bekekenin hoeverre de gevolgen van marktwerking voor MKB-bedrijvenafwijken van die voor bedrijven in het algemeen zoals in de vorigeparagraaf besproken.

Vermindering vaste kosten van (administratieve) regels relatiefpositief voor MKB

De OECD (1997) benadrukt dat regelgeving vaak juist voor het MKBeen sterk verstorende uitwerking heeft en dat deregulering daaromjuist voor het MKB positief zal uitwerken. Regelgeving brengt name-lijk extra kosten voor bedrijven met zich mee, en doordat het vooreen deel vaste kosten zijn heeft het kleinbedrijf hiervan relatief meerlast dan het grootbedrijf. Die kosten kunnen bijvoorbeeld adminis-tratieve kosten van regelgeving zijn. Flexibiliteit, de sterkste troef vanhet MKB ten opzichte van het grootbedrijf, kan eveneens in belang-rijke mate beperkt worden door allerlei regelgeving. Het MKB komtook bij innovatie eerder (te) hoge drempels tegen dan het grootbe-drijf, onder meer bij de kosten om aan informatie te komen (ookinformatie over normeringen en nieuwe regelgeving). Het zou kleinebedrijven volgens de OECD ook niet verboden moeten worden omconsortia te vormen bij R&D-activiteiten, zodat hierbij schaalvoorde-len gerealiseerd kunnen worden. Over het algemeen kan geconclu-deerd worden dat door de vaste kostencomponent, die het voldoen

27


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 27

aan regelgeving meestal met zich meebrengt, het MKB een groternadeel ondervindt van regulering dan het grootbedrijf (zie OECD,1997). Een ander effect op de kosten van het MKB is negatief en kanontstaan als gevolg van de sterkere marktwerking bij (voormalige)overheidsdiensten zoals de sociale verzekeringen. Dit heeft voor hetMKB nadelen in de vorm van organisatie- en zoekkosten. Om massa(en lagere kosten) te genereren in contracten met verzekeraars isvaak samenwerking van groepen kleine bedrijven nodig1.

Toetreding kan ondoorzichtigheid van de markt vergroten

Regelgeving is vaak beperkend voor het bedrijfsleven, maar werktaan de andere kant ook beschermend voor met name de zittendebedrijven. Wanneer een dereguleringsmaatregel wordt doorgevoerd,hebben de bestaande bedrijven daar soms minder belang bij danpotentiële toetreders zodat er veel weerstand kan bestaan wanneerde toetredingsmogelijkheden toenemen (zoals bij de vergunningen inde taxibranche). In Nederland is met name door MKB-Nederland ookgewezen op negatieve effecten van meer marktwerking (of toetre-ding) voor (bestaande) kleine bedrijven. Het gaat vooral om kosten-verhogingen als gevolg van asymmetrische informatie tussen klantenen ondernemers (De Boer, 1999). Zo ondervinden kleine bedrijvenbij afnemende toetredingsbelemmeringen nadelen van het feit dat zeklein zijn en geen bekende (betrouwbare) naam hebben. Een inca-pabele toetreder kan de betrouwbaarheid en reputatie van een helegroep kleinere bedrijven verpesten. Voor consumenten wordt demarkt ondoorzichtiger. Voor het MKB betekent dat dat de investerin-gen in zelfregulering (kwaliteitszorg, samenwerking) en marketingvergroot zullen moeten worden om de concurrentie met het grootbe-drijf en de ‘beunhazen’ aan te kunnen. Hierbij moet natuurlijk welaangemerkt worden dat de toetreders ook kleine bedrijven zijn, diejuist profiteren van de mogelijkheid om ondernemer te worden. Eenimpuls van nieuwe toetreding in een markt kan er ook voor zorgendat verouderde bedrijven gedwongen worden zich aan te passen aanmodernere en efficiëntere manieren van bedrijfsvoering.

Herstructurering; verschillen in korteen langetermijneffecten

In veel artikelen (onder andere OECD, 1997; De Jong, 1993; Winston,1998) wordt beschreven dat de invoering van meer marktwerkingvaak leidt tot ingrijpende structuurveranderingen in sectoren, diegepaard gaan met (op korte termijn) werkgelegenheidsdalingen,

28


1 Overigens zou het gevolg van die inspanningen in principe wel positief kunnen zijn, name-lijk lagere kosten dan in de oude situatie, maar hierover is nog geen onderzoek bekend.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 28

fusies en overnames en uittreding van bedrijven1. Hieronder wordtgekeken naar de effecten van de verhoogde fusieactiviteit.

Marktmacht vergroten als doel van fusies?

De Boer (1999) geeft aan dat bij maatregelen die bedoeld zijn con-currentie te bevorderen, sterkere concentratie in de hand gewerktkan worden, waardoor de marktwerking eerder beperkt dan bevor-derd zou worden. In deze redenering zou meer marktwerking zorgenvoor marktfalen, namelijk het optreden van marktmacht, zodat ster-kere concentratie tot gevolg heeft dat kleine bedrijven hun marktpo-sitie zien verslechteren, dat er toetredingsbelemmeringen ontstaanen dat de dynamiek afneemt in plaats van toeneemt2. Winston(1998) registreert dat in gedereguleerde sectoren de eerste 10 jaar eenverhoogde activiteit op het gebied van fusies en overnames te zienis. Dit kan enerzijds veroorzaakt worden door offensief gedrag vanbestaande bedrijven die op deze manier nieuwe markten betreden(zoals bij banken en verzekeraars), en anderzijds geeft Winston aandat het om een (defensief) alternatief voor minder efficiënte bedrij-ven gaat, om hun voortbestaan te waarborgen. Dit laatste past ookin de levenscyclustheorie van De Jong (zie De Jong, 1993). In dezetheorie gaat het dan om de fase van ‘rijpheid’, waar sprake is vanovercapaciteit en fusies en overnames om de fase van neergang noguit te kunnen stellen3. In Nederland is de laatste jaren inderdaad eenbijzonder sterke toename van het aantal fusies en overnames te zien.Uit EIM-onderzoek (1998) blijkt dat het aantal fusies en overnamesis toegenomen van nog geen 300 in 1993 tot meer dan 800 in 1998.Net als De Boer (1999), ziet De Jong (1998) dit versterkte fusiegedragde laatste jaren echter niet als een defensieve strategie van de min-der efficiënte bedrijven zoals hierboven beschreven, maar eerder alseen offensieve strategie van (vooral de grote) bedrijven om hunmarktmacht te vergroten en daarmee de (potentiële) concurrentie afte zwakken.

Fusies teken van herstructurering naar efficiëntere markt oplange termijn

Terwijl MKB-bedrijven last kunnen hebben van fusies omdat ermachtsposities zouden kunnen ontstaan op hun markt, is het vaakook positief voor een MKB-bedrijf om zelf betrokken te worden bijeen fusie of overgenomen te worden. Bovendien blijkt uit anderonderzoek (Boone, 1997) dat wanneer de langetermijneffecten van

29


1 Deze effecten zullen overigens uiteindelijk tot efficiencywinsten kunnen leiden.2 Het is echter de taak van de NMa om dit type marktfalen tegen te gaan.3 Volgens de levenscyclustheorie start een product of markt met een introductiefase, gevolgd

door fasen van groei, rijpheid en teruggang.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 29

marktwerking worden gemeten, in tegenstelling tot bij de korteter-mijneffecten, er theoretisch geen relatie hoeft te zijn met het aantaltoetreders of de mate van concentratie (en het aantal fusies en over-names). De concentratiegraad kan toenemen, terwijl er toch sterkereconcurrentie is. De hierboven beschreven effecten zijn kortetermijn-effecten, die aangeven dat er een herstructurering van markten ingang is gezet, waarbij op langere termijn een efficiëntere situatie ont-staat. Winston (1998) geeft aan dat zo’n aanpassing van een bedrijfs-tak aan de nieuwe situatie vaak zelfs decennia vergt, en dat het net-toresultaat van alle nieuwe toetreding, uittreding en fusies op lange-re termijn over het algemeen een intensievere concurrentie oplevert(meer keuze uit verschillende aanbieders en producten voor de con-sument). Daarbij kan het totale aantal aanbieders in de bedrijfstakzowel toe- als afgenomen zijn.

Uit deze overwegingen is op te maken dat de effecten van meermarktwerking voor bestaande kleine bedrijven per saldo negatiefzouden kunnen zijn. De korteen middellangetermijnherstructure-ringseffecten die op macro-economisch niveau gesignaleerd worden,brengen immers vaak juist voor deze bestaande MKB-bedrijvennegatieve effecten met zich mee, maar deze kunnen ook kansen bie-den voor bedrijven die zich inzetten om mee te doen in het veran-deringsproces. Voor potentiële nieuwe bedrijven biedt dereguleringvaak wel meer kansen om toe te treden en succesvol te zijn dan inde meer gereguleerde situatie. Op langere termijn kunnen de even-tuele negatieve MKB-effecten over het algemeen gecompenseerdworden door positieve effecten voor nieuwe toetreders en een effi-ciëntere markt. Een risico voor het MKB dat vooral door bestaandebedrijven gevoeld wordt is het optreden van schaalvergroting en uit-oefenen van marktmacht door de gefuseerde bedrijven. Hoewel deMededingingswet strenger dan in het verleden toeziet op het mis-bruiken van marktmacht, voelen veel MKB-bedrijven de schaalver-groting (ook al gaat die niet met misbruik van marktmacht gepaard)als een bedreiging1. Overigens is overname door een groter bedrijfook vaak een kans voor kleine bedrijven.

In figuur 3.1 worden de vooren nadelen van deregulering voor hetMKB nog eens samengevat.

30


1 Naast het marktwerkingsbeleid in Nederland zijn ook de toenemende internationalisering englobalisering een belangrijke oorzaak van versterkte concurrentie en schaalvergroting.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 30

figuur 3.1 vooren nadelen van marktwerkingsbeleid voor het MKB

3.3.1 MKB-effecten van de mededingings-, winkel-tijden- en vestigingswetgeving

Hieronder wordt een aantal maatregelen besproken met betrekkingtot marktwerking die in de literatuur al uitgebreid aan de orde zijngekomen, te weten het mededingingsbeleid, de Winkeltijdenwet ende vestigingswetgeving, en er wordt bekeken wat bekend is over deeffecten voor het MKB t.o.v. het grootbedrijf. Deze drie maatregelenzijn hier gekozen omdat het bepalende maatregelen zijn geweestvoor het marktwerkingsbeleid in Nederland.

MKB-effecten van de Mededingingswet

Mededingingswetgeving is nodig om het marktfalen dat leidt tot mis-bruik van marktmacht te voorkomen. Dit is dan ook een van de wei-nige wetten die aangescherpt is als gevolg van het marktwerkings-beleid. De Mededingingswet (MW) is in principe positief voor hetMKB: er wordt veel strenger gecontroleerd op misbruik van econo-mische machtsposities dan onder de vorige ‘Wet EconomischeMededinging’ het geval was. Toch zijn er voor het bestaande MKBnadelen aan de MW verbonden. Het gaat vooral om beperkingen insamenwerkingsverbanden.

In de Mededingingswet zijn samenwerkingsverbanden tussen bedrij-ven sterk aan banden gelegd om kartelvorming tegen te gaan. Het is

31


Voordelen voor MKB• MKB profiteert relatief sterk van dalende administratieve lasten (vaste kosten van

regelgeving).

• Deregulering zorgt voor versterking comparatieve voordelen MKB; flexibiliteit en

innovativiteit.

• Toetreding tot de markt door nieuwe MKB-bedrijven wordt makkelijker.

• Minder wettelijke beperkingen en meer mogelijkheden voor MKB-bedrijven.

Nadelen voor MKB• Bestaande MKB-bedrijven kunnen reputatienadeel ondervinden bij extra toetre-

ding door (mogelijk) onbetrouwbare bedrijven; de kosten van zelfregulering en

kwaliteitswaarborgen nemen toe.

• Overgang van regelgeving naar meer marktwerking kan zorgen voor toenemende

fusie-activiteit, waardoor kleinere bedrijven te maken krijgen met sterkere

machtsposities van concurrenten. Dit is een kortetermijneffect.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 31

niet meer zomaar mogelijk dat groepen bedrijven prijsafsprakenmaken of aan gebiedsverdeling doen, zoals dat vóór de wetsveran-dering nog wel vaak voorkwam. Nederland kent traditioneel zeerveel soorten samenwerking tussen kleine en middelgrote bedrijven,die vaak een alternatief vormen voor schaalvergroting. Het verbiedenvan deze samenwerkingsvormen zou de positie van het kleinbedrijften opzichte van het grootbedrijf kunnen verzwakken en zo tot ster-kere concentratie en hogere toetredingsdrempels kunnen leiden. Inde detailhandel kan dit effect geconstateerd worden, hiervoor zijndan ook uitzonderingsposities gemaakt in de Mededingingswet. Ermag bijvoorbeeld samengewerkt worden op het gebied van marke-ting en inkoop (zie MW, Besluit vrijstellingen samenwerkingsover-eenkomsten detailhandel).

In de interviews kwam de vrees naar voren dat samenwerkingsver-banden te snel verboden worden, en dat fuseren op die manier gesti-muleerd wordt. De NMa heeft volgens anderen (bijvoorbeeld VanDamme, 1999) wel laten zien dat er rekening gehouden wordt metde machtsverhoudingen en toetredingsbarrières op de markt waar desamenwerking wordt aangevraagd. Zo is toegestaan dat Interpolissamenwerkt met het Belgische Cobac op de Nederlandse markt, ophet gebied van kredietverzekeringen. Deze samenwerking zou nor-maal gesproken verboden worden, maar omdat de NCM op dezemarkt een dominante positie heeft is besloten dat het samenwer-kingsverband de concurrentie juist zou versterken.

MKB-effecten van de Winkeltijdenwet

Het marktfalen dat de oude winkelsluitingswetgeving probeerde opte lossen was in termen van paragraaf 3.1 een extern effect. Het argu-ment voor het invoeren van de wet was vooral het beschermen vande zelfstandige ondernemer tegen te lange werktijden, vergelijkbaarmet bescherming van werknemers in arbeidswetgeving. De wet zoude negatieve externe effecten van te lange werktijden voor onderne-mers moeten tegengaan. Inmiddels is het gevoel dat de overheidondernemers moet beschermen omgeslagen naar de gedachte datondernemers beter dan de overheid weten wat goed voor ze is enniet beperkt mogen worden door te veel regels. De grond voor deregelgeving was daarmee weggevallen. Tegelijkertijd deden zichbovendien allerlei trends voor die juist ‘vroegen’ om verruiming vande winkeltijden, zoals de toename van de arbeidsmarktparticipatievan vrouwen, de verlenging van bedrijfstijden in andere sectoren ende flexibilisering van werktijden, waardoor er steeds meer behoefteontstond om op andere tijden te winkelen.

32


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 32

De Winkeltijdenwet was een van de eerste MDW-maatregelen die isdoorgevoerd. In juni 1996 is de nieuwe wet in werking getreden,waarbij winkels in plaats van maximaal 55 uur per week een onbe-perkt aantal uren geopend mogen zijn (binnen de grenzen van denieuwe openingstijden). De uiterlijke sluitingstijd is opgeschovenvan 6 uur ‘s avonds tot uiterlijk 10 uur, van maandag tot en metzaterdag. Ook voor zondagopening zijn de mogelijkheden verruimd1.Deze maatregel is inmiddels het boegbeeld geworden van de MDW-operatie en er is veel over geschreven, juist over de effecten voor hetMKB, dat grote bezwaren had tegen deze wetswijziging.

De verwachtingen van de deregulering van de winkeltijden warendat deze positieve welvaartseffecten zou opleveren, vooral omdatbeter aan de vraag van consumenten voldaan zou kunnen worden.Er werd verwacht dat deregulering positiever uit zou werken voor hetgrootbedrijf dan voor het kleinbedrijf in de detailhandel. In verschil-lende studies (onder andere CPB, 1995; EIM, 1995; Gradus, 1996)wordt de verwachting geuit dat de schaalvergroting in de detailhan-del zich na liberalisering van openingstijden versterkt door zou zet-ten. Ten eerste omdat het grootbedrijf verondersteld werd meergebruik te maken van nieuwe openingstijden, en ook sterker zoukunnen profiteren, voor een deel ten koste van kleinere bedrijven diede openingstijden niet verlengen. De kleine bedrijven zouden min-der gebruikmaken van de langere openingstijden, omdat ze ook min-der kunnen profiteren van de schaalvoordelen die verlengde bedrijfs-tijden met zich meebrengen. Een positief effect dat juist voor kleinebedrijven verwacht werd is dat de openingstijden beter aan consu-mentenvoorkeuren aangepast kunnen worden, ook zonder in totaallanger open te gaan.

De werkgelegenheidseffecten worden in de voorspellende studiesverschillend ingeschat. Het CPB (1995) en Gradus (1996) voorspel-den een toename van de totale detailhandelswerkgelegenheid. Detoename van werkgelegenheid wordt veroorzaakt doordat bij lange-re bedrijfstijden de arbeidsinzet inefficiënter wordt, omdat er eennoodzakelijke minimale bezetting aanwezig moet zijn, die onafhan-kelijk is van de omzet (‘drempelarbeid’).

Inmiddels zijn van de Winkeltijdenwet al verschillende evaluatiesuitgevoerd (zie o.a. KPMG BEA, 1998; CBS, 1997; IMK/REA, 1997;Beeckman e.a., 1998). Door het Ministerie van Economische Zaken

33


1 Nu mogen gemeenten twaalf zondagen per jaar aanwijzen, in plaats van acht, en in als toe-ristisch aangemerkte gemeenten is de zondagopening onbeperkt.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 33

is na de evaluatieperiode van twee jaar besloten om de wet niet terugte draaien of aan te passen. Uit alle evaluerende studies komt naarvoren dat er veel gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid tot lan-gere openstelling, maar met name door het grootbedrijf in de food-sector en de grootschalige doe-het-zelfzaken. Voor deze branchesgeldt dat ze vooral in de avonden langer opengaan. De kledingwin-kels en warenhuizen zijn vaker dan gemiddeld op zondag geopend.

De evaluatie van KPMG BEA laat zien dat in supermarkten de gemid-delde openingsduur is toegenomen van gemiddeld 55 uur per weekbegin 1996, tot 59 uur in 1997 en 66 uur in 19981. Grote supermark-ten en filiaalbedrijven gaan langer open dan kleine supermarkten enzelfstandigen. Ook uit een onderzoek van het CBS (1997) komt naarvoren dat grotere bedrijven vaker lang opengaan dan kleine bedrij-ven. Van de grootschalige bedrijven heeft volgens dit onderzoek 42%langere openingstijden en maar liefst 78% van de top-100 bedrijven.Van de kleine en middelgrote winkels heeft daarentegen slechts 13%de openingstijden verlengd. Opvallend is wel dat van de nieuwe toe-treders (kleine winkeliers), bijna 40% gebruikmaakt van de ruimereopeningstijden. Extra werkgelegenheid wordt vooral in de grotesupermarkten en doe-het-zelfmarkten gesignaleerd, en de banenworden vooral ingevuld door jongeren en parttimers.

Er is sprake van een herstructurering in de detailhandel van een heelkleinschalige bedrijfstak naar een grotere gemiddelde schaal. DeWinkeltijdenwet heeft dit proces dat al jaren aan de gang was waar-schijnlijk versneld, maar niet veroorzaakt. Vele andere factoren spe-len een belangrijke rol bij de schaalvergrotingstendens. Er zijn bij-voorbeeld vanaf 1993 ruimere mogelijkheden voor het vestigen vangrootschalige en perifere detailhandel in Nederland, wat vergelekenmet andere landen nog altijd zeer beperkt mogelijk is (zieLangenberg e.a., 1997). Ook een trend als het gebruik van informa-tietechnologie bij de inkoop en distributie veroorzaakt schaalvergro-ting, net als internationalisering van de grote detailhandelsconcerns.

MKB-effecten van de Vestigingswet

Een marktfalen dat een logische reden geweest zou kunnen zijn voorhet invoeren van de Vestigingswet, is het bestaan van asymmetrischeinformatie tussen consumenten en ondernemers. De rol van de wet-geving was in dat geval het beschermen van consumenten tegenincapabele ondernemers, door ondernemers vooraf te toetsen opondernemersvaardigheden en vaktechnische kennis, en zo de kwali-

34


1 Volgens CBS (1997) waren supermarkten al in 1997 gemiddeld 70 uur per week geopend.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 34

teit van het ondernemerschap te bevorderen. Ook het bestaandebedrijfsleven had er echter voordeel bij dat ongekwalificeerde toetre-ders de markt niet konden betreden. Ten eerste zorgde dat ervoor datconsumenten vertrouwen hadden in ondernemers, en ten tweedezorgde de toetredingsdrempel ervoor dat de concurrentie enigszinsbeperkt bleef. Dit laatste, het beperken van de concurrentie, was eenbelangrijke motivatie bij het invoeren van de wetgeving in 1937 (zieVan Berkel e.a., 1999). Het marktfalen was dan niet asymmetrischeinformatie maar externe effecten (bescherming van ondernemers),net als bij de Winkeltijdenwet.

De versoepeling van de vestigingswetgeving in 1996 had als doel dedynamiek in de Nederlandse economie te versterken door toetre-dingsmogelijkheden te vergroten. Verwacht werd dat marktfalen inde vorm van asymmetrische informatie ook zonder regelgeving opge-lost zou kunnen worden, door het opzetten van erkenningsregelin-gen en keurmerken door branches zelf. Het mogelijke externe effect,het verslechteren van de positie van ondernemers door te makkelij-ke toetreding van nieuwkomers, is geen reden geweest de wetgevingte behouden. De overheid wordt niet meer gezien als beschermer vanondernemers, en dient juist het ondernemerschap (ook nieuwe toe-treders) zo veel mogelijk te stimuleren.

Carree e.a. (1993) verwachtten dat de nieuwe Vestigingswet een lich-te versterking van de economische dynamiek tot gevolg zou hebben.Er werd meer en snellere toe- en uittreding verwacht, en winstaan-passingen zouden sneller optreden. De Vestigingswet is inmiddelssterk afgebouwd, en er is besloten dat in 2001 de Vestigingswet ver-der wordt afgebouwd, door ook het diploma algemene onderne-mersvaardigheden af te schaffen. In 1999 is een eerste evaluatiegemaakt van de gedeeltelijke versoepeling in 1996 (zie Van Berkele.a., 19991).

In Van Berkel e.a. (1999) wordt aangetoond dat in de sectoren waar-in de Vestigingswet enigszins of sterk versoepeld is, de oprichtings-quote (het aantal opgerichte bedrijven als aandeel van het totale aan-tal bedrijven in die sector) sterker is toegenomen dan gemiddeld, ter-wijl in de sectoren waar de vestigingseisen zijn verzwaard de toetre-dingsquote is afgenomen. Een kwart van die extra toename is vol-gens de onderzoekers toe te wijzen aan het effect van de versoepel-de Vestigingswet. Voor de startersquote (als onderdeel van de oprich-

35


1 Dit is het (kwantitatieve) gedeelte van de evaluatie dat door EIM is uitgevoerd. Een anderdeel van het onderzoek, plus de integratie van de twee deelrapporten tot één hoofdrapport,is uitgevoerd door Bakkenist Management Consultants.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 35

tingsquote) is het effect nog sterker. Het aantal opheffingen is in debeschouwde periode niet sterker dan gemiddeld toegenomen, maardit kan veroorzaakt worden door het korte tijdsbestek waarover deevaluatie gaat.

Uit onderzoek dat kijkt naar beperkingen voor startende onderne-mers blijkt dat de Vestigingswet vaak als duidelijke toetredingsdrem-pel wordt gezien, dit was het geval voor een kwart van de potentië-le ondernemers, en in sterkere mate voor allochtone starters (zieBais, 1998). Achteraf, na de start, geeft 10% van de ondernemers inhet evaluatie-onderzoek aan dat de opleidingsvereisten voor hen eendrempel vormden om te starten. Dit blijkt echter geen reden om niette starten. Een groot deel van de starters (30% in 1998) begint name-lijk zonder dat de vereiste diploma’s zijn behaald. Niet deVestigingswet, maar andere knelpunten worden door kleine starten-de bedrijven vaak belangrijker gevonden, zoals de sterke concurren-tie, moeilijkheden bij het krijgen van krediet en ook het vinden vaneen geschikte locatie. Dit laatste is een gevolg van de terughoudend-heid van gemeenten bij het beschikbaar stellen van locaties en hetfeit dat gemeenten bij vrijkomende locaties vaak de voorkeur gevenaan ‘gevestigde’ bedrijven, die nu eenmaal een betere garantie kun-nen geven dat ze succesvol zullen zijn (zie Intermediair, 1999).

Na de versoepeling van de Vestigingswet geeft een relatief groot deelvan de ondernemers aan dat de concurrentie versterkt is (30 tot 40%van de ondernemers), en dat ze denken dat dit het gevolg is van deversoepelde Vestigingswet (25% van de ondernemers die meer con-currentie ondervinden).

De mening van ondernemers over het effect van de versoepeldeVestigingswet komt voor een deel niet overeen met geconstateerdeeffecten van meer concurrentie. Een groot deel van de ondernemers(40%) is negatief over de versoepeling en verwacht dat de wet leidttot o.a. sterkere concurrentie, afname van de kwaliteit, kansen voorbeunhazen en verslechtering van het imago van de branche. Uit hetgedrag van de ondernemers zelf is juist op te maken dat prijzen zijnafgenomen, productdifferentiatie en innovatie zijn toegenomen en deklantvriendelijkheid is verbeterd (zie Van Berkel e.a., 1999).

Uit interviews die in het kader van de casestudies in dit rapport zijngehouden, bleek eveneens dat ondernemers de versoepeling van devestigingswetgeving als een factor zien die de concurrentie voor hetMKB heeft versterkt. Volgens de ondernemers zelf (en zie ook DeBoer, 1999) betekent dat dat er meer aandacht (en geld) besteed

36


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 36

moet worden aan het imago van bedrijven. Door de sterkere toetre-ding of dreiging daarvan is immers de betrouwbaarheid van onder-nemers minder vanzelfsprekend geworden, en zullen ondernemersmeer geld moeten steken in erkenningsregelingen, marketing enkwaliteitseisen. Of dit tot gevolg heeft dat de concurrentiepositie vanhet MKB verslechtert ten opzichte van het grootbedrijf is niet onder-zocht.

3.4 ConclusiesUit dit hoofdstuk volgt dat op macro-economisch niveau de gevolgenvan sterkere marktwerking meestal positief zijn, met name op lan-gere termijn (>10 jaar). Op korte en middellange termijn kunnen eraanpassingstrajecten optreden.

Voor het MKB geldt dat deregulering heel belangrijk is omdat zij rela-tief heel grote positieve effecten kan hebben. Ten eerste omdat regel-geving vaste (administratieve) kosten met zich meebrengt die zwaar-der op het MKB drukken dan op het grootbedrijf. Deregulering zorgtvoor een daling van deze administratieve lasten. Ten tweede omdatde belangrijkste troef van het MKB, flexibiliteit en innovativiteit, doorregelgeving beperkt kan worden, en bij deregulering worden ookdeze beperkingen minder. Bovendien maakt deregulering toetredingvan nieuwe bedrijven gemakkelijker en worden bedrijven minderdoor regelgeving beperkt in hun handelen.

Toch blijken er ook nadelen te zijn van het marktwerkingsbeleid voorde kleinere bedrijven, hoewel het hierbij vooral om nadelen voorbestaande bedrijven gaat. Ten eerste zijn er kostenverhogingen alsgevolg van het feit dat de consument beter ingelicht moet wordenover de betrouwbaarheid van de bedrijven (als gevolg van sterkeretoetreding en mogelijk ook kwalitatief zwakkere toetreders). Tentweede heeft vooral het MKB last van de overgangskosten op korteen middellange termijn die op macroniveau zijn aangegeven. Er iseen tendens tot schaalvergroting, en MKB-bedrijven zien hierin vaakeen nadeel omdat de fuserende bedrijven marktmacht zouden kun-nen vergroten en eventueel misbruiken. Voor andere MKB-bedrijvenbieden fusies en overnames overigens juist kansen om zelf verder tegroeien. Ook (te) sterke toetreding in een bepaalde sector kan eenherstructureringseffect zijn, waar juist kleine bestaande bedrijvenlast van hebben. In figuur 3.1 zijn de positieve en negatieve effectenvoor het MKB samengevat.

37


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 37

Tot slot is er een effect dat zowel positief als negatief kan zijn voorhet MKB, en dat is de verwachting dat sterkere marktwerking ooksterkere fluctuaties in de economie tot gevolg zal hebben. Kleinebedrijven zijn in theorie flexibeler dan grote en zouden daar dan ookbeter op kunnen reageren. Deze flexibiliteit hangt echter sterk af vanallerlei flankerende regelgeving, met name op het gebied vanarbeidsmarktbeleid (ontslagregelgeving bijvoorbeeld). Aangezien inde MDW-operatie juist ook dit flankerende beleid wordt aange-scherpt, is dit inderdaad als voordeel voor het MKB op te vatten.

In het volgende hoofdstuk worden de MKB-effecten verder uitge-werkt in twee casestudies van specifieke MDW-maatregelen.

38


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 38

4 Casestudies

Om de theorie uit de voorgaande hoofdstukken te kunnen toetsenaan de praktijk, worden in dit hoofdstuk twee cases verder uitge-werkt, de MDW-maatregelen in de advocatuur en het rijtijdenbesluitin het wegvervoer. Paragraaf 4.1 geeft een verantwoording voor dezekeuze, en de paragrafen 4.2 en 4.3 beschrijven de cases.

4.1 Verantwoording cases en kaderHet uitgangspunt bij het kiezen van de cases zijn de doelstellingenvan het MDW-beleid, voorzover die op het MKB van toepassing zijn.Het gaat om twee algemene doelstellingen:1. de dynamiek vergroten door (vooral) toetreding van bedrijven

beter mogelijk te maken;2. de administratieve lasten die het bedrijfsleven door de overheid

worden opgelegd te verminderen.

Vervolgens is gekeken naar al (deels) geïmplementeerde maatrege-len, die gericht zijn op één van beide doelen (zie paragraaf 2.1). Devolgende maatregelen kunnen dan bekeken worden:

1. dynamiek/toetreding 2. verlichting administratieve lasten– Winkeltijdenwet – opschoning levensmiddelenwetgeving– domeinmonopolie advocatuur – rijtijdenbesluit wegvervoer– benzinemarkt – inrichtingen en vergunningenbesluit milieu-– markt en overheid beheer– taxivervoer – preventief toezicht vennootschappen

– bouwregelgeving– Wet geluidshinder– elektronisch verrichten rechtshandelingen

Er is gekeken naar interessante thema’s, maatregelen of bedrijfstak-ken. Criteria waaraan een geschikte case (geheel of gedeeltelijk)moest voldoen zijn de volgende:– belangrijk voor het MKB– enige omvang in de economie– zo mogelijk al enigszins te evalueren– genoeg potentieel voor interessante conclusies voor beleid– afgebakend geheel.

In overleg met het Ministerie van Economische Zaken is gekozenvoor de maatregelen in de advocatuur en het rijtijdenbesluit wegver-voer. Beide maatregelen zijn al enige tijd ingevoerd, er is nog nietheel veel evaluatieonderzoek uitgevoerd zoals bij de Winkeltijden-

39


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 39

wet, het gaat om sectoren waar duidelijke MKB-effecten te verwach-ten zijn, en waar de effecten ook van enige omvang voor de totaleeconomie kunnen zijn. Hoewel de advocatuur meestal niet als eentypische MKB-bedrijfstak gezien wordt, bestaat toch het overgrotedeel van deze markt uit kleine advocatenkantoren. Bij het wegver-voer is de MKB-invloed eveneens duidelijk; het gaat om een bedrijfs-tak waar een groot deel van de bedrijven en de werkzame personentot het midden- en kleinbedrijf behoort.

Beide cases gaan uit van het (breed omschreven) MKB-doel dat demaatregel beoogt, dat is vergroting van de dynamiek bij case I enadministratievelastenreductie bij case II. De volgende aanpak wordtgevolgd:1. Omschrijving van de maatregel en (summier) van de sector.2. Wat was het marktfalen dat in de situatie vóór deregulering werd

gecontroleerd, en welk overheidsfalen probeert de her-/deregule-ringsmaatregel op te lossen?

3. Wat waren de verwachte effecten voor het MKB?4. Welke MKB-effecten worden nu geconstateerd dan wel verwacht

voor de toekomst door experts?5. Welke andere regels en ontwikkelingen zijn relevant bij het bepa-

len van de effecten voor het MKB en waarom?

Om de stappen 4 en 5 te kunnen maken, zijn enkele direct betrok-kenen geïnterviewd. Per case is in ieder geval een branche- of over-koepelende organisatie, een betrokkene vanuit de overheid en eenondernemer of direct betrokkene uit de bedrijfstak geïnterviewd. Hetgaat dus om een beperkt aantal interviews1. Dit wil zeggen dat ergeen absolute conclusies aan de uitkomsten verbonden kunnen wor-den. Het gaat slechts om een illustratie bij en toetsing van conclusiesdie uit andere bronnen verkregen zijn en het gaf ons de mogelijkheidexpliciet naar de effecten voor het MKB te kijken. Overigens geldtvoor beide cases dat de maatregelen nog slechts kort geleden zijningevoerd zodat een echte evaluatie nog niet mogelijk is. De rol vandeze cases is daarom het confronteren van de conclusies die uit devorige hoofdstukken naar voren zijn gekomen met twee concretevoorbeelden en daarbij proberen eventueel tot extra aanbevelingenvoor beleid te komen. De volgende paragrafen zijn deels op infor-matie uit de vakbladen en deels op de interviews gebaseerd, er wor-den geen personen direct geciteerd en alle conclusies blijven van-zelfsprekend voor rekening van de auteur.

40

Casestudies

1 Met dank aan de medewerking en zeer waardevolle bijdragen van experts bij de volgendeorganisaties: MKB-Nederland, Ministerie van Economische Zaken, De Nederlandse Orde vanAdvocaten, VNO-NCW, Transport en Logistiek Nederland, EVO, een middelgrote wegvervoerderen een bedrijfsjurist in opleiding tot advocaat.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 40

4.2 Case I: Het domeinmonopolie in deadvocatuur

4.2.1 Omschrijving van de sector

In 1997 telde Nederland 9.252 advocaten. In vergelijking met de onsomringende landen ligt het aantal advocaten relatief laag. Per 10.000inwoners heeft Nederland 5 advocaten; in Duitsland ligt dit op 10 enin België op 11. De ruim 2.100 advocatenkantoren in Nederlandbehoren bijna allemaal tot het MKB (99%) en 90% van de bedrijvenheeft zelfs minder dan 10 werknemers. De omzet in 1996 was ƒ 2,2miljard, exclusief de omzet uit de notarispraktijk bij de gemengdeadvocaat-notariskantoren. De advocatenmarkt kenmerkt zich doortoenemende internationalisatie. Bovendien neemt de concurrentie ophet terrein van juridische dienstverlening toe. Van de negen grootsteaccountantskantoren in Nederland beschikken er bijvoorbeeldinmiddels al acht over een eigen juridische afdeling (gegevens EIM).

4.2.2 Aanleiding MDW-maatregel

Het optreden als advocaat is voorbehouden aan daartoe door derechtbank beëdigde advocaten. Er zijn verschillende redenen waar-om de advocatuur een gereguleerde beroepsgroep is. Grofweg spelener twee soorten marktfalen; asymmetrische informatie en externeeffecten (zie paragraaf 3.1). Iemand die een advocaat inhuurt, moeter zeker van kunnen zijn dat de advocaat ook daadwerkelijk over denodige opleiding en ervaring beschikt. Daarnaast moet een samenle-ving erop kunnen vertrouwen dat advocaten handelen in het belangvan de cliënten en niet (bijvoorbeeld) in het belang van de advoca-tuur zelf. Het moet duidelijk zijn dat advocaten zich houden aan degeheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht1 en dat er ook con-trole is (via tuchtrecht) op de beroepsuitoefening van advocaten. Entot slot is het in een democratisch rechtssysteem belangrijk dat ieder-een toegang tot bijstand van een advocaat heeft, ook als mensen daargeen geld voor hebben. Zonder dit soort garanties zouden gebruikersvan advocatendiensten niet goed kunnen inschatten welke dienst zeinkopen (asymmetrische informatie), en zouden er voor de samen-leving negatieve externe effecten kunnen optreden wanneer delenvan de samenleving geen toegang tot rechtshulp zouden hebben ofwanneer advocaten niet altijd in het belang van de cliënt zoudenoptreden.

41

Casestudies

1 Het verschoningsrecht betekent dat een advocaat in procedures niet kan worden gedwongengetuigenverklaringen af te leggen over informatie die door cliënten is verstrekt (en die onderde geheimhoudingsplicht vallen).

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 41

In de MDW-operatie stond ten aanzien van de vrije beroepen, waar-onder de advocaten, de vraag centraal in hoeverre hun juridischbeschermde positie nog noodzakelijk is en of de concurrentie nietonnodig wordt beperkt. Om die reden is de werkgroep Cohen in hetleven geroepen met het doel de concurrentie tussen de verschillendeaanbieders van rechtsbijstand te versterken met behoud van kwali-teit van de rechtsbedeling. In 1995 is het rapport van de werkgroepverschenen. De werkgroep Cohen heeft zich beziggehouden met eenheel scala van elementen van de wetgeving, de volgende zijn hetmeest relevant:1. Verordening op de praktijkuitoefening in dienstbetrekking (het

domeinmonopolie)2. afschaffen van het calculatieschema3. herijking van het procesmonopolie4. samenwerkingsverbanden van advocaten met andere beroeps-

groepen.

4.2.3 Inhoud maatregelen

Het domeinmonopolie

Op 1 mei 1997 is de ‘Verordening op de praktijkuitoefening in dienst-betrekking’ in werking getreden. De Verordening biedt bedrijfsjuris-ten, overheidsjuristen, juristen werkzaam bij rechtsbijstandsverzeke-ringsmaatschappijen, Bureaus voor Rechtshulp en ideële organisatiesde mogelijkheid toe te treden tot de balie. Dit houdt in dat deze juris-ten de opleiding tot advocaat kunnen volgen en dan ook mogen pro-cederen voor een rechtbank (in civiele zaken), het Hof en de HogeRaad. In die gevallen is het namelijk verplicht dat een advocaatoptreedt1. Hiermee is het procesmonopolie uit te oefenen door eengrotere en meer diverse groep advocaten zodat het monopolie wordt‘uitgedund’.

Toetreding tot de advocatuur is mogelijk onder bepaalde voorwaar-den. De meeste nieuwe toetreders zijn bijvoorbeeld onderworpenaan dezelfde opleidings- en stageverplichtingen als beginnende advo-caten. Alleen voor meer ervaren juristen, alsmede voor oud-advoca-ten die de stage al hebben voltooid, gelden afwijkende regelingen. Deopleidingseisen omvatten een driejarige stage op een advocatenkan-toor, waarbij een advocaat die langer dan zeven jaar de praktijk uit-oefent, als ‘patroon’ fungeert (de patroon kan ook een bedrijfsadvo-caat zijn in het bedrijf of de organisatie waar de stagiair(e) werkzaam

42

Casestudies

1 Behalve wanneer de eis in de rechtszaak onder een bepaald bedrag blijft, zie verderop bij‘herijking procesmonopolie’.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 42

is). Tevens dient de stagiair(e) gedurende die tijd de beroepsoplei-ding voor advocaten te volgen.

Een andere randvoorwaarde is dat de werkgever van de nieuwe toe-treder in een statuut moet garanderen dat de advocaat in dienstbe-trekking het beroep in vrijheid en onafhankelijkheid zal kunnen uit-voeren en in staat wordt gesteld het advocaten-gedragsrecht volledigna te leven. Deze voorwaarde moet voorkomen dat de advocaat blootwordt gesteld aan belangentegenstellingen. Die zouden bijvoorbeeldkunnen ontstaan wanneer de cliënt niet de werkgever is, maar eenvan de leden van diens organisatie (bijv. een branche-organisatie), enwanneer die cliënt een ander belang heeft dan de organisatie zelf.Ook is een advocaat normaal gesproken vrij een opdracht te weige-ren, dat moet ook mogelijk zijn wanneer de opdrachtgever de werk-gever is.

Van de toetredingsmogelijkheid tot de balie wordt door juristen vande rechtsbijstandsverzekeraars nog geen gebruik gemaakt. In princi-pe is het voor juristen bij rechtsbijstandverzekeraars mogelijk advo-caat te worden. De werkgroep Cohen heeft bepleit dat een cliënt/ver-zekerde wel een voldoende ruime mogelijkheid moet hebben omaanspraak te maken op een advocaat van zijn/haar keuze en dat uit-gangspunt is verwerkt in de verordening. Het Verbond vanVerzekeraars is het niet eens met deze voorwaarde en evenmin meteen alternatieve oplossing, waarbij de vrijheid van advocaatkeuzevoor de cliënt/verzekerde ontstaat op het moment dat de zaak inhanden wordt gesteld van een advocaat, ongeacht waar deze werk-zaam is. Binnenkort wordt de nu ontstane situatie geëvalueerd.

Calculatieschema

De afschaffing van het calculatieschema is op 1 januari 1997 inge-gaan. Deze maatregel houdt in dat er geen richtlijnen meer gepubli-ceerd worden voor referentietarieven. Het doel is om de prijsconcur-rentie te versterken.

Herijking procesmonopolie

Een volgende ingevoerde maatregel die onder de MDW-operatie valtis de herijking van het procesmonopolie. Voor rechtszaken diebetrekking hebben op een eis tot een bepaald bedrag, hoeft geenadvocaat ingezet te worden, maar mag iedereen als ‘rechtshelper’optreden. De grens van dat bedrag wordt in stappen verhoogd. Hetging om een bedrag van ƒ 5.000. Inmiddels geldt een bedrag vanƒ 10.000 en op termijn bestaat de mogelijkheid dat dat ƒ 25.000 zalworden.

43

Casestudies

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 43

Samenwerking

De werkgroep Cohen heeft in het kader van haar taakstelling ookgekeken naar de interne beroepsregels voor advocaten. Een van dezeregels betreft de Samenwerkingsverordening uit 1993. Deze steltvoorwaarden aan allerlei vormen van samenwerking tussen advoca-ten en andere vrije beroepsgroepen. De verordening komt hieropneer dat een advocaat alleen mag samenwerken met een andereadvocaat, of met iemand die een juridische opleiding heeft genoten,die zelfstandig is en die een partijbelang vertegenwoordigt. Dit bete-kent dat advocaten een samenwerkingsverband mogen aangaan metnotarissen, belastingadviseurs en octrooigemachtigden.

Samenwerking met accountants en makelaars, voorzover sprake isvan het delen van zeggenschap, winst en verlies, is niet toegestaan.Dit heeft te maken met het feit dat een accountant niet alleen eenpartijadviseur is, maar vooral een controleur in het belang van demaatschappij (openbare verslaglegging), terwijl advocaten veel meerin het belang van een partij handelen. Complete integratie van depraktijken van advocaten en accountants zou kunnen leiden totbelangenconflicten.

Begin 1999 is het ‘paardensprongmodel’ ontwikkeld1. Dit biedt advo-caten de mogelijkheid om een samenwerkingsverband aan te gaanmet belastingadviseurs die op hun beurt in een samenwerkingsver-band opereren met accountants en/of managementconsultants.Denkbaar is dat verdere samenwerking in de toekomst mogelijkwordt, er is daarover momenteel veel discussie, ook bij bijvoorbeeldde notarissen. Hier is inmiddels echter besloten dat er (voorlopig)geen samenwerking (met winsten verliesdeling) wordt toegestaan.De ontwikkeling naar meer van dit soort interdisciplinaire samen-werkingsverbanden komt vooral door de ontwikkelingen in demarkt, die de bedrijven steeds meer in deze richting dwingt (een one-stop-shop voor fiscaal, management- en juridisch advies). De discus-sies over interdisciplinaire samenwerking beperken zich overigensniet tot samenwerking tussen advocaten, notarissen, belastingadvi-seurs en accountants, maar strekken zich uit tot alle vrijeberoepsbe-oefenaren. Voor advocaten is vooral samenwerking met accountantsin principe interessant omdat deze nieuwe markten kan openen,vooral de toegang tot het midden- en kleinbedrijf, waar accountantsveel beter zijn ingevoerd dan advocaten.

44

Casestudies

1 Door de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten met een aantal advocaten-kantoren en belastingadviesorganisaties.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 44

4.2.4 Effecten van de MDW-maatregelen

Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Verordening heeft hetIOO (De Kemp, Klijn, Lijessen en Cozijn, 1997) een onderzoek ver-richt naar de omvang van de te verwachten economische effecten.Men verwachtte een verbreding van de balie met 20%, hetgeen bete-kent 1.200 tot 1.600 nieuw toetredende advocaten. Dat zou volgenshet IOO voor de gehele advocatuurmarkt een omzetverlies van 60 tot80 miljoen gulden tot gevolg kunnen hebben, 3-4% van de omzet.Het financiële effect zou het meest voelbaar zijn op de deelmarkt vande bedrijfsjuristen. Het ‘Cohen-effect’ zou dan met name de grotereadvocatenkantoren treffen, omdat deze grote kantoren klanten zou-den verliezen, namelijk de grote bedrijven met bedrijfsjuristen indienst die in de toekomst zelf als advocaat kunnen optreden.Bovendien gaf men aan dat de groei van het aantal aanbieders moge-lijk zou leiden tot verscherping van de prijsconcurrentie. Kleine kan-toren hebben minder te vrezen, volgens IOO, juist omdat deze opdeelmarkten actief zijn, waar de tarieven gemiddeld al wat lager lig-gen en de concurrentie sterk is. Bovendien werd aangenomen dat dekleine advocatenkantoren meestal niet werken voor heel grote bedrij-ven (met eigen bedrijfsjuristen).

Toetreding lager dan verwacht

De toetreding is tot nu toe een stuk lager uitgekomen dan in het rap-port van IOO werd aangegeven. Het eerste jaar, 1997, waren 40bedrijfsjuristen tot de balie toegetreden, in 1998 gaat het om een aan-tal van rond 200 in totaal. Er zijn verschillende redenen aan te gevenwaarom er minder juristen zijn toegetreden dan verwacht.

Ten eerste is in de studie van IOO gevraagd naar de animo onderbedrijfsjuristen; men heeft niet gevraagd naar de mogelijkheden diede werkgevers van deze juristen zien om hun medewerkers te latentoetreden tot de balie. De beslissing ligt echter uiteindelijk bij debedrijven en niet bij de juristen zelf en de bedrijven hebben vaakandere belangen dan de juristen. Zo kunnen juristen het voor huneigen carrièreperspectieven interessant vinden terwijl bedrijven veelmeer de nadelen in de vorm van hoge opleidingskosten zien. Slechtsvoor bedrijven (of overheden) die zeer vaak met rechtszaken gecon-fronteerd worden kan het interessant zijn een eigen advocaat indienst te hebben.

Een tweede reden is dat er waarschijnlijk veel juristen die in eersteinstantie geïnteresseerd waren niet zijn gestart of na enige tijd weerzijn gestopt met de opleiding. De opleiding bleek zwaarder dan

45

Casestudies

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 45

gedacht, had weinig raakvlakken met de dagelijkse werkzaamheden,of het vinden van een patroon voor de stage bleek een knelpunt1 (zieook Gunst en De Groot-Van Leeuwen, 1999).

Overigens wordt wel verwacht dat toetreding geleidelijk door zal zet-ten. Na een groep juristen die redelijk makkelijk konden toetredenomdat ze bijvoorbeeld al een stageverklaring hadden of eerder advo-caat waren geweest, zullen er in de komende jaren meer advocatenvolgen die de gehele opleiding hebben gevolgd.

MKB-effecten

Wat zijn nu de effecten voor de kleinere advocatenkantoren? Welopen hieronder de algemene effecten van meer marktwerking voorhet MKB door (zie figuur 3.1) en kijken of deze zijn terug te vindenin de advocatuur. Eerst komen de voordelen aan de orde, vervolgensde nadelen. De MDW-maatregel in de advocatuur zoals die hierbo-ven is beschreven, had als ‘algemene’ doelstelling het vergroten vandynamiek en innovativiteit in de sector (zie paragraaf 4.1).

Voordeel: sterkere dynamiek (in MKB èn grootbedrijf)Het vergroten van de toetredingsmogelijkheden tot de advocatuurheeft op zichzelf geen toetreding tot gevolg in de advocatuurbranchezelf, maar in andere branches; de toetredende advocaten werkenimmers bij grote bedrijven, de overheid of andere organisaties. Heteffect van die extra concurrentie werkt volgens de geïnterviewdeexperts nog niet direct door in een versterkte dynamiek bij de advo-catenkantoren, wat natuurlijk ook door de nog geringe toetredingveroorzaakt kan worden. Ook van toegenomen prijsconcurrentie tus-sen kantoren, die het afschaffen van het calculatieschema in theoriezou kunnen veroorzaken, is volgens de experts niet direct sprake.Het gevoel leeft dat de concurrentie ook daarvóór al sterk was (hetging immers niet om verplichte prijzen). De verschillen in prijzentussen typen kantoren waren bovendien al groot. De bredere samen-werkingsmogelijkheden lijken echter wel een impuls aan de markt-dynamiek gegeven te hebben. De groei van de hele markt voor zake-lijk en juridisch advies is bijzonder sterk en dat biedt inderdaad klei-nere kantoren de mogelijkheid zich op nieuwe markten te richtendoor samenwerking met andere branches. Hoewel een toename vanfusies en overnames soms als nadeel gezien kan worden voor kleinebedrijven, die als gevolg van de fusies met sterkere concurrenten te

46

Casestudies

1 Als derde reden (maar waarschijnlijk van minder belang) kan nog de herijking van het pro-cesmonopolie genoemd worden. Omdat een groter deel van de rechtszaken ook zonder advo-caat gevoerd kan worden, is de noodzaak voor werkgevers om een advocaat in dienst te heb-ben geringer.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 46

maken krijgen, biedt de versterkte dynamiek de kleine advocaten-kantoren ook veel kansen om zo hun werkterrein en klantenkring uitte breiden.

Voordeel: innovativiteit neemt toe (bij MKB èn grootbedrijf)Hoewel door experts aangegeven wordt dat de dynamiek niet zozeerdoor de MDW-maatregelen lijkt te zijn toegenomen, maar eerderdoor een algemene (mondiale) concurrentietoename, is er wel spra-ke van een sterk toenemende dynamiek in de advocatuur. Dit uit zichook in een toenemend aantal nieuwe diensten of innovaties. Zoalswe in hoofdstuk 3 hebben gezien, is regelgeving over het algemeenrelatief een grotere beperking voor kleine bedrijven dan voor grote,en zou het afnemen van de regels juist in het MKB de innovativiteitdoen toenemen. Het MKB kan bij minder regels immers z’n compa-ratieve voordelen ten opzichte van het grootbedrijf, zoals grotereflexibiliteit en het sneller inspelen op ontwikkelingen in de markt,beter benutten. De innovativiteit die in de advocatuur te zien is komtniet specifiek vanuit het MKB, vooral omdat de dynamiek ook nietzo direct door minder regels veroorzaakt wordt. Een voorbeeld vaneen innovatieve dienst in de advocatuur is ‘mediation’, waarbij deadvocaat niet één partij vertegenwoordigt, maar de belangen vanbeide partijen probeert te optimaliseren (bijvoorbeeld bij echtschei-dingen). Ook wordt er vaker differentiatie in prijzen toegepast, doorbijvoorbeeld voor een deel van de werkzaamheden lagere tarieven terekenen. Er wordt zelfs gepleit voor ‘no cure no pay’ constructies, diein de Nederlandse advocatuur (en ook in veel andere landen) tradi-tioneel niet toegepast mogen worden en waarover momenteel dis-cussies gaande zijn of het verbod al dan niet gehandhaafd dient teblijven. Een volgend voorbeeld van innovativiteit is de samenwer-king met verschillende soorten dienstverleners, zoals de accountants.

Nadelen van MDW-maatregelen geringNadelen van marktwerking voor MKB-bedrijven zijn in figuur 3.1samengevat. Omdat de toetredingseisen in de advocatuur niet min-der zwaar zijn geworden, bestaat er geen gevaar voor het imago vande beroepsgroep, of een op korte termijn zeer sterke toetreding, zoalsdat wellicht bij andere sectoren kan voorkomen na deregulering.Overgangskosten, van een relatief gereguleerde markt naar meermarktwerking, zijn wel te constateren, hoewel deze niet groot lijkente zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om negatieve gevolgen van schaal-vergroting die door kleine bedrijven gevoeld kunnen worden.Wanneer de marktmacht van enkele gefuseerde (interdisciplinaire)bedrijven toeneemt, kunnen kleine kantoren die niet fuseren daarnadelen van ondervinden en zelf tot uittreden gedwongen worden.

47

Casestudies

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 47

De schaalvergroting zou een bedreiging kunnen zijn voor de klein-schalige advocatenkantoren, ook omdat die nieuwe grote kantorenzich niet alleen op het grootschalige bedrijfsleven richten, maar juistproberen nieuwe klanten in het MKB te vinden. Echter, zoals hier-boven al is aangegeven, lijken de fusies eerder kansen te bieden voorkleine kantoren dan dat zij bedreigingen zijn. De sterke marktgroeiin de juridische dienstverlening helpt hier natuurlijk ook mee.

MDW-maatregelen volgen marktontwikkelingenZowel bij de voor- als de nadelen is het belangrijk op te merken datde effecten die geconstateerd kunnen worden vaak het gevolg zijnvan een heel samenspel aan ontwikkelingen, en dat ze zeker nietalleen aan de MDW-maatregelen toegekend kunnen worden. De ster-ke internationalisering in de advocatuur en zakelijke diensten in hetalgemeen speelt een onmiskenbare rol bij de tendens tot schaalver-groting, en ook de sterkere dynamiek is voor een groot deel te dan-ken aan het feit dat steeds meer buitenlandse kantoren deNederlandse markt betreden. Ook de verzakelijking van het beroepadvocaat, en het feit dat er steeds bedrijfsmatiger gewerkt wordt,wordt genoemd als trend die wellicht belangrijker is voor de sterke-re dynamiek dan de MDW-maatregelen. De MDW-maatregelen zor-gen er echter wel voor dat bepaalde ontwikkelingen die vanuit demarkt zelf opkomen nu ook wettelijk mogelijk worden en waar-schijnlijk sneller verlopen.

4.3 Case II: Het arbeidstijdenbesluit in hetwegvervoer

4.3.1 Omschrijving van de sector

De kernactiviteit van bedrijven in het beroepsgoederenvervoerbestaat uit het transporteren van goederen over de weg, zowel in bin-nen- als buitenland. Daarnaast worden door steeds meer transport-bedrijven aanvullende logistieke diensten aangeboden. Het wegver-voer is een zeer kleinschalige sector. Eind 1997 bedroeg het aantalondernemingen in het beroepsgoederenvervoer over de weg meerdan 8.000. Ongeveer 30% van de bedrijven stond te boek als ‘eigenrijder’ (transportbedrijven met één voertuig), terwijl slechts zo’n 1%van de bedrijven tot het grootbedrijf behoorde en 20% van de bedrij-ven tussen 10 en 100 werknemers had. Ondanks aanhoudende con-currentie is het totale aantal ondernemingen in 1997 gestegen (metname de eigen rijders) en genereert de sector als geheel een omzetvan meer dan 20 miljard gulden. De hevige concurrentie leidt er weltoe dat de marges van individuele bedrijven onder druk (blijven)staan (gegevens EIM).

48

Casestudies

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 48

4.3.2 Aanleiding MDW-maatregel

De noodzaak voor regelgeving met betrekking tot rij- en rusttijden inhet wegvervoer wordt niet snel betwist, omdat zonder zulke regelsnegatieve externe effecten zouden optreden. Zonder regels neemt hetrisico toe dat er onveilige situaties op de weg zullen ontstaan alsgevolg van oververmoeide chauffeurs, en bovendien is er regelgevingnodig om de arbeidsomstandigheden van chauffeurs te kunnen con-troleren. Het overheidsfalen dat de bestaande regelgeving tot gevolghad en dat met de nieuwe maatregelen opgelost diende te worden isten eerste dat de wetgeving niet flexibel genoeg was, wat negatiefwas voor de concurrentiepositie van het wegvervoer. Bovendien wasde wetgeving ingewikkeld en zorgde zij voor te zware administratie-ve lasten bij de bedrijven. Doel was dus het flexibeler en eenvoudi-ger maken van de regels voor rij- en rusttijden, beter aangepast aaninternationale normen en met lagere administratieve lasten voor debedrijven. Tegelijkertijd blijft het belangrijk dat de veiligheid op deweg en de arbeidsomstandigheden voor chauffeurs goed gecontro-leerd worden.

4.3.3 Inhoud maatregel

Arbeidstijdenwet en het Arbeidstijdenbesluit

Sinds 1 januari 1996 geldt in Nederland een uniforme Arbeids-tijdenwet, die voor vrijwel alle sectoren van toepassing is.Uitgangspunt van de Arbeidstijdenwet was dat werknemers en werk-gevers gezamenlijk meer verantwoordelijkheid moesten krijgen bijde invulling van de werktijden. Verder moest de wet het mogelijkmaken flexibeler werktijden tot stand te brengen. Alleen in de ver-voerssector gold in die tijd nog de oude Rijtijdenwet en het rijtijden-besluit.

Per 1 december 1998 zijn ook deze vervangen door de Arbeids-tijdenwet, aangevuld met het Arbeidstijdenbesluit Vervoer (ATBV).Het doel van het ATBV is de regelgeving op het gebied van arbeids-,rij- en rusttijden voor de verschillende vervoerssectoren onder tebrengen in één besluit. Als het ATBV niets bijzonders regelt, is dealgemene Arbeidstijdenwet van toepassing. Het ATBV heeft als doelarbeidsbescherming voor werknemers te bieden en bij te dragen aande verkeersveiligheid. Het beleid van de ondernemer ten aanzien vanarbeids- en rusttijden behoort als gevolg van de Arbeidstijdenwetonderdeel uit te maken van het arbobeleid (zie o.a. Schaap-Krul,1998).

49

Casestudies

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 49

Centrale begrippen

Evenals de Arbeidstijdenwet kent het ATBV twee regelingen, teweten een standaardregeling en een overlegregeling. De standaard-regeling vormt het uitgangspunt en is van toepassing als er geenandere (CAO-)afspraken zijn gemaakt. Indien zulke afspraken welzijn gemaakt, kan van de standaardregeling worden afgeweken totaan bepaalde maximale grenzen (bandbreedte). Deze grenzen staanweergegeven in de overlegregeling. De maximale normen van deoverlegregeling komen overeen met EU-verordening 3820/85, aange-vuld met beperkingen ten aanzien van zondagsarbeid en nachtar-beid. Overschrijding van deze maximale normen kan leiden tot straf-rechtelijke vervolging.

In het ATBV wordt geen onderscheid gemaakt tussen binnenlands engrensoverschrijdend vervoer. Het verdwijnen van dit onderscheidheeft te maken met het verdwijnen van het begrip ‘diensttijd’. HetATBV geeft in plaats van diensttijd maximale rijtijden en minimalerusttijden aan1. Bovendien is het binnenlandse rijverbod op zondagin het ATBV vervallen (zie ook Ministerie van SZW, 1998, en Schaap-Krul, 1998).

Toepassingsgebied

Het Arbeidstijdenbesluit Vervoer geldt voor bestuurders van voertui-gen, ingericht voor vervoer van goederen vanaf 500 kg laadvermo-gen, en voor losse trekkers2. Ook zelfstandige bemanningsleden enbijrijders vallen onder het besluit. Daarmee is de reikwijdte van hetATBV dezelfde als die van het oude rijtijdenbesluit.

Het ATBV brengt geen nieuwe regels met zich mee voor onderne-mingen met zware vrachtauto’s (boven 3.500 kg maximaal gewicht).Deze categorie moest al van een tachograaf zijn voorzien en dat blijftook zo.

Het chauffeursdiploma is ook onder het ATBV verplicht voor vervoermet voertuigen van een maximumtotaalgewicht van meer dan 7.500kg, en dan nog alleen voor die chauffeurs die zijn geboren na 30 juni1955. Dit diploma had het kabinet graag weg willen dereguleren,maar dat is door de organisaties van werkgevers en werknemers inhet ontwerp-ATBV teruggebracht.

50

Casestudies

1 Opvallend en volgens enkele geïnterviewden erg onlogisch is dat in Europees verband nu detegenovergestelde ontwikkeling plaatsvindt, van arbeidstijd naar diensttijd, zodat deNederlandse wetgeving alsnog anders is dan de Europese.

2 Dit betekent overigens dat niet alleen bedrijven uit het wegvervoer onder het ATBV vallen,maar ook alle andere bedrijven die gebruikmaken van (lichte) vrachtwagens, zoals bijvoor-beeld groothandelaren met eigen bezorging of loodgieters die met busjes rijden (dit zijn deeigen vervoerders).

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 50

Ontheffingen die onder het oude rijtijdenbesluit nog bestonden, zijnkomen te vervallen. Deels omdat de regels zijn veranderd en ont-heffingen niet meer nodig zijn, deels omdat sommige ontheffingenzijn omgezet in vrijstellingen, die niet hoeven te worden aange-vraagd en automatisch van kracht zijn. Een voorbeeld is de voorma-lige ontheffing van de maximale diensttijd. Aangezien het begripdiensttijd niet meer voorkomt in het ATBV, is ook de behoefte aan deontheffing vervallen. Ook voor zondags- en nachtarbeid hoeft geenontheffing meer aangevraagd te worden, als het bedrijf zich maaraan de regels voor rij- en rusttijden houdt.

Tot 1 juli 1999 is een aangepast handhavingsbeleid toegepast, ten-einde alle gebruikers (en de handhavers) te laten wennen aan denieuwe regels.

4.3.4 Effecten van de MDW-maatregel

Welke MKB-effecten van marktwerking kunnen als gevolg van dezemaatregel geconstateerd worden? De twee belangrijkste doelen vande maatregel waren het vergroten van de flexibiliteit en het terug-dringen van de vaste kosten van regelgeving (administratieve lasten).We lopen net als bij de vorige case de effecten van marktwerking na(zie figuur 3.1), en kijken welke effecten als gevolg van hetArbeidstijdenbesluit in het wegvervoer optreden.

MKB-effecten

Voordeel: administratieve lasten kunnen afnemen …Het feit dat het aantal benodigde vergunningen is afgenomen voorwegvervoerders en eigen vervoerders zal volgens de geïnterviewdeninderdaad tot lagere vaste lasten van administratie leiden en is dusduidelijk een voordeel van de maatregel. Door alle geïnterviewdenwordt echter opgemerkt dat dat niet het enige aspect is en dat er ookop veel onderdelen regelgeving en administratieve lasten zijn bijge-komen.

... maar veel kanttekeningenIn de interviews zijn de volgende redenen aangegeven waarom deadministratieve lasten ook toenemen: Ten eerste zorgt het feit dat ernieuwe wetgeving wordt ingevoerd op zichzelf al voor een lasten-verzwaring. Er moet immers kennis van de regeling genomen wor-den, soms moet de organisatie eraan worden aangepast, en vaak ishet lastig de nieuwe regels goed te doorgronden. Ten tweede is aan-gegeven dat de wetgeving moeilijk uitvoerbaar is en daardoor las-tenverhogend kan werken. Terwijl chauffeurs van bestelauto’s nu bij-voorbeeld niet meer verplicht zijn een ‘werkboekje’ bij zich te heb-

51

Casestudies

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 51

ben in de auto, is het bedrijf verplicht de rij- en rusttijden goed bij tehouden, wat erg lastig is en soms onmogelijk1. Ook voor handhaversvan de wet (politie bijvoorbeeld) geldt dat de regels niet altijd goedbekend zijn, zodat er vaak een verschillende uitleg aan gegevenwordt. Ten derde wordt de standaard- en overlegregeling binnen hetATBV ook genoemd als factor die de lasten juist vergroot. De regelingzou veel extra papierwerk opleveren, omdat er ingewikkelde proce-dures zijn bijgekomen over hoe dat overleg met de ondernemings-raad eruit moet zien. Waarschijnlijk is dat kleine transportbedrijvenen de ‘eigen rijders’ nog de minste last ondervinden van dit aspect.Grote bedrijven hebben vaak wel een goed werkende onderne-mingsraad, maar voor middelgrote bedrijven zal het overleg waar-schijnlijk relatief meer rompslomp opleveren.

In de interviews is ook de algemene doelstelling van het Ministerievan Economische Zaken ten aanzien van administratievelastenre-ductie ter sprake gebracht. Opvallend was dat alle geïnterviewdendat een heel belangrijke zaak vonden, maar dat ze er te weinig vanterugzien2. Er werd aangegeven dat juist doordat er zoveel regels ver-anderen, de lasten eerder zwaarder dan lichter worden voor bedrij-ven. Bovendien werd aangegeven dat nieuwe wetgeving vaak teingewikkeld is, en relatief laat wordt aangekondigd, wat voor bedrij-ven lastig is wanneer de bedrijfsvoering aan de wet aangepast moetworden. Ook de uitvoerbaarheid (voor de bedrijven) en controleer-baarheid van de nieuwe of aangepaste wetgeving blijken vaak alsprobleem gezien te worden.

Toegenomen flexibiliteit voordeel voor MKBEen volgend MKB-voordeel van het verminderen van regels is (theo-retisch) dat het MKB relatief sterker profiteert van de toegenomenruimte om flexibel in te spelen op allerlei ontwikkelingen. Ook diteffect wordt door de geïnterviewden inderdaad gezien. Er is meermogelijk binnen het nieuwe ATBV, juist door die overlegregeling.Toch blijven grote bedrijven belangrijke schaalvoordelen houden bijhet inzetten van personeel. Voor bedrijven met een klein personeels-bestand is het namelijk veel moeilijker werktijden zo te plannen dater voldoende afwisseling is in overdag en ‘s nachts werken, wat inhet vervoer vaak nodig is (maar dit schaalnadeel voor het MKB isniet versterkt door de nieuwe wet).

52

Casestudies

1 Hoe kan bijvoorbeeld aangetoond worden dat een auto niet verder dan een straal van 50 kmvan het bedrijf af is geweest (om een vrijstelling te krijgen van het ATBV)?

2 Dit is overigens ook de conclusie uit een EIM-onderzoek naar de verandering in de admini-stratievelastendruk voor bedrijven (Boog e.a., 1999). Hoewel er veel maatregelen zijn geno-men om de lasten te verminderen, is de eerste doelstelling, een afname met 10% tussen 1993en 1998, slechts voor de helft gehaald. Het beleid wordt daarom versterkt doorgezet.

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 52

MDW-maatregel heeft geen effect op innovativiteit en toetredingVoor innovativiteit die door meer marktwerking en flexibiliteit intheorie gestimuleerd zou kunnen worden, lijkt het ATBV niet genoegruimte te bieden. Een ‘innovatie’ die veel bedrijven graag zoudendoorvoeren is het systeem van nachtdistributie, waarbij bedrijven enwinkels ‘s nachts bevoorraad worden. Bedrijven hebben minder lastvan files en kunnen dus sneller en stipter werken, en bij uitvoeringop grote schaal zou dit zelfs de files kunnen terugdringen. De wet-geving biedt echter niet voldoende ruimte voor dit systeem, vooralomdat er niet structureel ‘s nachts mag worden gewerkt (ook de toe-slagen voor nachtarbeid in de CAO dragen hier overigens aan bij).Een laatste voordeel van minder regels is vaak dat nieuwe onderne-mers makkelijker kunnen toetreden tot de markt. De invoering vanhet ATBV was echter niet bedoeld om toetreding te stimuleren enheeft er waarschijnlijk ook geen effect op. Wellicht dat lagere admi-nistratieve lasten en minder ingewikkelde procedures bij het aanvra-gen van vergunningen wel het aannemen van het eerste personeelkunnen vergemakkelijken.

Nadelen van de MDW-maatregel geringDe nadelen van marktwerking, die volgens de theorie te verwachtenzijn voor het MKB (hoofdstuk 3), zijn in deze case eigenlijk niet terugte vinden. Enerzijds omdat de maatregel te weinig effect heeft op dedynamische aspecten van marktwerking (innovativiteit bijvoorbeeld)en meer op de administratieve lasten. Ook de toetreding lijkt nietdoor de maatregel beïnvloed te worden zodat er geen sprake is vangrotere marketingkosten om zich te onderscheiden van (kwalitatiefzwakke) toetreders. Overgangskosten van een situatie van zwakkenaar sterke marktwerking zijn evenmin geconstateerd, waarschijnlijkomdat het nog steeds om een relatief gereguleerde situatie gaat. Watechter wel een belangrijk aspect is dat naar voren kwam uit de inter-views, en dat ook vaker voorkomt bij het versoepelen van regelge-ving, is het belang van handhaving van de regels.

Handhaving regels is knelpuntOver de handhaving van het ATBV zijn veel opmerkingen gemaakt.Zoals al genoemd, komt het vaak voor dat de handhavers (zoals de(verkeers)politie of de douane) de veranderde wetten zelf niet goedparaat hebben en dat er grote individuele verschillen zijn tussenhandhavers. Ook wordt aangegeven dat de nieuwe wetgeving zwaar-der gecontroleerd wordt dan de oude, wat inhoudt dat het beleideffectief strenger is geworden, vergeleken met de oude situatie, toenovertredingen van de Rijtijdenwet makkelijker gedoogd werden.Steeds wordt wel aangegeven dat bedrijven het belangrijk vinden dater goede controle is, waarbij de ‘pakkans’ bij overtreding voor ieder-

53

Casestudies

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 53

een gelijk is. Bedrijven die zich aan de wet houden hebben al snelduidelijk hogere (loon)kosten dan de bedrijven die dat niet doen, ende sterke concurrentie in het wegvervoer leidt ertoe dat vooral doorde kleinere bedrijven vaak toch de wet niet helemaal gevolgd wordt,wat de concurrentiepositie van de (middel)grote bedrijven verzwakt.Bovendien verslechtert dit de arbeidsomstandigheden bij het klein-bedrijf. Veel geïnterviewden concluderen dat meer marktwerkinggepaard moet gaan met een strenge handhaving om de concurrentieeerlijk te houden.

54

Casestudies

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 54

5 Samenvatting en conclusies

Terwijl volledig vrije marktwerking, zonder regels en wetten, allerleivormen van marktfalen tot gevolg zal hebben, heeft een gereguleer-de economie weer vaak te maken met overheidsfalen. Tussen deuitersten van vrije marktwerking en overregulering moet een opti-mum gevonden worden, zodat zowel het marktfalen als het over-heidsfalen geminimaliseerd wordt. De MDW-maatregelen diemomenteel worden uitgevoerd, hebben als doel het overheidsfalen tebeperken. In dit onderzoek is eerst bekeken welke effecten meermarktwerking in het algemeen en voor het MKB heeft. Ten eerste isgekeken naar de verwachte effecten van meer marktwerking in hetalgemeen en naar de gevolgen van drie specifieke maatregelen in hetbijzonder. Voor de effecten van de Winkeltijdenwet zijn bestaandestudies en evaluaties geraadpleegd. Deze maatregel is immers al lan-ger ingevoerd en er is al veel onderzoek verricht. Dit geldt ook voorde Mededingingswet en de Vestigingswet. Ten tweede is geprobeerdalvast een globaal beeld te krijgen van de voorlopige MKB-effectenvan twee al ingevoerde MDW-maatregelen. Voor deze maatregelenzijn enkele expert-interviews gehouden. Het gaat om het domeinmo-nopolie in de advocatuur en het rijtijdenbesluit wegvervoer.Hieronder worden de belangrijkste conclusies uit het onderzoeksamengevat.

MKB-effecten van meer marktwerking

Op macro-economisch niveau zijn de gevolgen van sterkere markt-werking meestal positief, met name op langere termijn (>10 jaar).Op korte en middellange termijn kunnen er aanpassingstrajectenoptreden.

Voor het MKB geldt dat deregulering heel belangrijk is omdat zij rela-tief heel grote positieve effecten kan hebben. Ten eerste omdat regel-geving vaste (administratieve) kosten met zich meebrengt die zwaar-der op het MKB drukken dan op het grootbedrijf. Deregulering zorgtvoor een daling van deze administratieve lasten. Ten tweede omdatde belangrijkste troef van het MKB, flexibiliteit en innovativiteit, doorregelgeving beperkt kan worden, en bij deregulering worden ookdeze beperkingen minder. Bovendien maakt deregulering toetredingvan nieuwe bedrijven gemakkelijker en worden bedrijven minderdoor regelgeving beperkt in hun handelen.

Toch blijken er ook nadelen te zijn van het marktwerkingsbeleid voorde kleinere bedrijven, hoewel het hierbij vooral om nadelen voor

55


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 55

bestaande bedrijven gaat. Ten eerste zijn er kostenverhogingen alsgevolg van het feit dat de consument beter ingelicht moet wordenover de betrouwbaarheid van de bedrijven (als gevolg van sterkeretoetreding en mogelijk ook kwalitatief zwakkere toetreders). Tentweede heeft vooral het MKB last van de overgangskosten op korteen middellange termijn die op macroniveau zijn aangegeven. Er iseen tendens tot schaalvergroting, en MKB-bedrijven zien hierin vaakeen nadeel omdat de fuserende bedrijven marktmacht zouden kun-nen vergroten en eventueel misbruiken. Voor andere MKB-bedrijvenbieden fusies en overnames overigens juist kansen om zelf verder tegroeien. Ook (te) sterke toetreding in een bepaalde sector kan eenherstructureringseffect zijn, waar juist kleine bestaande bedrijvenlast van hebben.

Tot slot is er een effect dat zowel positief als negatief kan zijn voorhet MKB, en dat is de verwachting dat sterkere marktwerking ooksterkere fluctuaties in de economie tot gevolg zal hebben. Kleinebedrijven zijn in theorie flexibeler dan grote en zouden daar dan ookbeter op kunnen reageren. Deze flexibiliteit hangt echter sterk af vanallerlei flankerende regelgeving, met name op het gebied vanarbeidsmarktbeleid (ontslagregelgeving bijvoorbeeld). Aangezien inde MDW-operatie juist ook dit flankerende beleid wordt aange-scherpt, is dit inderdaad als voordeel voor het MKB op te vatten.

Casestudies

Twee MDW-maatregelen zijn onderzocht op hun effecten voor hetMKB door de uitkomsten van de maatregelen zoals die door expertszijn aangegeven, te koppelen aan de theoretisch te verwachten effec-ten van marktwerking uit hoofdstuk 3. Het voorbehoud moetgemaakt worden dat de maatregelen uit beide cases, het domeinmo-nopolie in de advocatuur en het arbeidstijdenbesluit in het wegver-voer, nog niet lang geleden zijn ingevoerd, en dat er bovendienslechts een beperkt aantal interviews is gehouden, zodat er geensprake is van een echte evaluatie van de maatregel. Het doel was omde theoretische effecten te illustreren met voorbeelden uit de prak-tijk.

In deze conclusie worden de marktwerkingseffecten voor het MKBvoor beide cases tegelijk besproken.

56

Samenvatting en conclusies

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 56

Voordelen

Vaste kosten regelgeving omlaagDe verlaging van de vaste kosten van regelgeving, of administratievelasten, treedt inderdaad op bij het arbeidstijdenbesluit in het vervoer.Hier worden door de geïnterviewde experts echter veel kanttekenin-gen bijgezet. Nieuwe wetgeving brengt veel eenmalige lasten metzich mee, zoals het aanpassen van de bedrijfsvoering en het bekendraken met de regels. Daarnaast kunnen voor sommige bedrijven doorde overlegregeling ook de structurele lasten alsnog hoger uitkomen.Vooral de grotere bedrijven ondervinden van dit aspect nadelen, ter-wijl voor kleinere bedrijven vooral de uitvoerbaarheid van de regelseen probleem kan opleveren.

Impact MDW-maatregelen op flexibiliteit en innovativiteit geringSterkere dynamiek, flexibiliteit en innovatie zijn trefwoorden die delaatste jaren zeker op de advocatuur van toepassing zijn. De markt-werking neemt toe, en de MDW-maatregelen spelen hierbij vooraleen rol omdat ze ontwikkelingen die vanuit de markt opkomen ookwettelijk mogelijk maken. De directe impact van de MDW-maatrege-len is echter relatief gering op dit punt, hoewel de bredere samen-werkingsmogelijkheden met andere beroepsgroepen wel een rol spe-len.

In het wegvervoer is de flexibiliteit van de bedrijven groter geworden,doordat er op zondag en ‘s nachts meer gewerkt kan worden. Echter,grote bedrijven lijken hier meer van te kunnen profiteren dan kleinebedrijven omdat personeel niet structureel ‘s nachts en zondags magwerken, en grote bedrijven schaalvoordelen hebben bij de inzet vanpersoneel (het is immers makkelijker met een grote groep personeelhet nachtwerk te rouleren). Om echt innovativiteit te bevorderen(gedacht wordt aan nachtdistributie) gaat de maatregel volgens degeïnterviewden niet ver genoeg.

Minder beperkingen voor toetredersIn de advocatuur is toetreding tot het beroep inderdaad toegenomen,maar minder sterk dan verwacht. Er wordt wel verdere toename ver-wacht. In het wegvervoer heeft de MDW-maatregel voorzoverbekend geen effect op toetreding (maar hier was de maatregel ookniet voor bedoeld).

57


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 57

Nadelen

Overgangskosten minimaalDe overgangskosten van zwakke naar sterkere marktwerking zorgenin de advocatuur wel voor veel fusies en overnames en dynamiek,ook omdat er uitgebreidere mogelijkheden zijn voor samenwerking,maar er zijn geen specifieke nadelen voor de kleinere kantorengeconstateerd.

Handhaving van nieuwe regels belangrijkIn het wegvervoer zorgt de MDW-maatregel niet voor duidelijkeovergangskosten, maar wordt wel geconstateerd dat de versoepelderegels niet altijd goed gehandhaafd worden, wat oneerlijke concur-rentie met zich mee kan brengen. Alle bedrijven die zich wel aan deregels houden hebben hier last van, doordat ze extra sterke concur-rentie ondervinden (van bedrijven die door de regels te ontduikenlagere kosten hebben). Bedrijven uit de branche zouden daaromgraag relatief strenge handhaving zien, zodat deze vorm van oneer-lijke concurrentie niet lonend kan zijn.

Tot slot kan nog geconstateerd worden dat de MDW-maatregelen zelfvaak een vrij klein direct effect teweegbrengen, dat steeds gezienmoet worden in combinatie met andere dereguleringsmaatregelen ofontwikkelingen in de bedrijfstak. Zo is de sterke dynamiek in deadvocatuur eerder een oorzaak dan een gevolg van de MDW-maat-regelen.

Als laatste conclusie wordt hier alsnog benadrukt dat de administra-tievelastenreductie één van de belangrijkste positieve effecten vanderegulering voor het MKB is, en dat dit in principe wordt toegejuichtdoor MKB-bedrijven. In de praktijk blijkt echter de gedachte te levendat de lastenverzwaring door nieuwe regels en verandering van wet-geving als groter wordt ervaren dan de lastenverlichting die andere(soms dezelfde) maatregelen beogen.

58


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 58

Literatuur

Bais, J. (1998), Toetredingsdrempels voor startende ondernemers, EIM, Zoetermeer.

Beeckman, Duncan, Crum & v.d. Werf (1998), Effecten nieuwe winkeltijden op de detail-handel, Hoofdbedrijfschap Detailhandel, Den Haag.

Bergeijk, P. van (1997), Marktwerking en de macro-economie, Tijdschrift voor PolitiekeEkonomie, 20-2, pp. 44-56.

Berkum, J.W. van, J.A. van Dijken, H.J. Heeres en W.H.J. Verhoeven (1999), EvaluatieVestigingswet Bedrijven, deelonderzoek A: effecten op dynamiek en ondernemerschap,EIM, Zoetermeer, juli.

Blöndal, S., and D. Pilat (1997), The economic benefits of regulatory reform, OECD eco-nomic studies, no. 28, 1997/1, pp. 7-45.

Boer, J. de (1998), Markt, MKB en overheid, Economisch Statistische Berichten, 15-1,pp. 25-27.

Bolhuis, E.A., en R.H.J.M. Gradus (1994), Deregulering; ervaringen in het buitenland,Economisch Statistische Berichten, 27 april, pp. 384-389.

Boog, J.J., B.I. van der Burg, S.H. van Croonenburg, A.F.M. Nijsen, G. Regter en M.J.F.Tom (1999), Monitor administratieve lasten bedrijven: 1993-1998, doelstelling Paars-Igetoetst, EIM, Zoetermeer, juni.

Boone, J. (1997), Competition and welfare, CPB report, 1997/4.

Bos, A.C. (1998), Weinig verdriet om mislukken MDW-operatie advocatuur, en: MDW:loondienstadvocaten treden nauwelijks toe, Account, september en juni.

CBS (1997), Onderzoek naar de waardering voor het nieuwe CBS-beleid, CBS.

CPB (1997), Challenging Neighbours, rethinking German and Dutch economic institu-tions, Chapter 2; The interplay of Institutions, Springer Verlag.

CPB (1995), De economische effecten van liberalisering van winkeltijden in Nederland,werkdocument 74, CPB.

CPB (1995), Economische effecten van liberalisering van winkeltijden in Nederland, CPBwerkdocument 74, Den Haag.

Carree, M., P. Fris en A.R. Thurik (1993), De gevolgen van de nieuwe Vestigingswet,Economisch Statistische Berichten, 24 november, pp. 1082-1086.

Creusen, H.P.W.A. (1997), An analytical framework of industrial organization for poli-cy analysis, CPB, Den Haag, research memorandum 138.

Damme, E.E.C. van (1999), NMa is geslaagd voor propedeuse, Economisch StatistischeBerichten, 16 juli, pp. 524-528.

59


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 59

EIM (1998), Databank marktwerking en (1999) Update databank marktwerking.

Geelhoed, L.A., en W.A. Oskam (1998), De broedende kip, het MDW-project interde-partementaal gesloten, ESB-Dossier MDW, 11 juni, nr. 4156.

Gianotten, H.J., en H.J. Heeres (1995), Winkelsluiting en werkgelegenheid, EconomischStatistische Berichten, 8 februari.

Gradus, R.H.J.M. (1994), Nederlandse economie relatief meest rigide in Europa,Economisch Statistische Berichten, 12 oktober, pp. 921-924.

Gradus, R. (1996), The economic effects of extending shop opening hours, Journal ofEconomics, vol. 64, no. 3, pp. 247-263.

Gunst, J.P., en L.E. de Groot-Van Leeuwen (1999), Motieven van de nieuwe toetreders,Advocatenblad 3, 5 februari.

Haffner, R.C.G. (1997), De relevante markt, Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, 20, 2,pp. 211-231.

Haffner, R.C.G., en P.A.G. van Bergeijk (1997), Marktwerking in Nederland: Diagnoseen Consequenties, Maandschrift Economie, jrg. 61, pp. 308-327.

Intermediair (1999), Overheid richt zich teveel op starters, 8 april 1999.

Jong, H.W. de (ed) (1993), The structure of European Industry, Kluwer.

Jong, H.W. de (1998), Meer markt, meer welzijn? Economisch Statistische Berichten,Dossier MDW, 11 juni.

Kemp, A.A.M. de, A. Klijn, M.G. Lijessen en C. Cozijn (1997), De Balie verbreed, IOO,Den Haag, 1997.

Kemp, A. de, en M. Lijesen (1997), Marktwerking in vrije beroepen, Tijdschrift voorPolitieke Ekonomie, 20 (2), pp. 96-108.

Koedijk, K., en J.J.M. Kremers (1996), Regulering en groei in Nederland en Europa,Economisch Statistische Berichten, 16 oktober, pp. 848-852.

KPMG Bureau voor Economische Argumentatie (1998), Effecten van deWinkeltijdenwet, opgesteld i.o.v. Ministerie van Economische Zaken, directieMarktwerking, KPMG BEA, Hoofddorp, 16 juni.

KSU (1998), De stand van de advocatuur in Nederland, 1998, 05, uitgeverij KSU.

Langenberg-van der Klauw, M.H., I.J.T. Reijmer en M. Clement (1997), De komst vanGDV-locaties in Nederland, een evaluatie van het GDV-beleid, EIM, Zoetermeer.

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1998), Arbeids- en rusttijden weg-vervoer.

Nederlandse Orde van Advocaten, Jaarverslagen enkele jaren.

60

Literatuur

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 60

OECD (1997), Regulation and industrial competitiveness: a perspective for regulatoryreform, OECD working papers, vol. V, no. 74, Paris.

Peperkamp, P.J.M.C. (1998/1999), Accountants, advocaten en adviseurs gaan steedsmeer buurten, en: Advocaat moet bij samenwerking onafhankelijk kunnen functione-ren, Account, oktober en mei.

Prince, Y.M. (1998), Update databank marktwerking, update met studies verschenentussen medio 1997 en oktober 1998, EIM, Zoetermeer, december.

Prince, Y.M. (1999), Aanvulling databank marktwerking, aanvulling met recente stu-dies, EIM, Zoetermeer, 14 april.

Schaap-Krul, N. (1998), Rijtijdenwet ruimt veld voor Arbeidstijdenbesluit, serie van 3artikelen, Transport en Logistiek, nummers 29/30, 33/34 en 36.

Sleuwaegen, L. (1994), The relevant antitrust market, European Economy, 57, pp. 109-129.

Tweede Kamer (1998a), Brief van Ministers Wijers en Zorgdrager, VoortgangsnotaMDW, 21 april.

Tweede Kamer (1998b), Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit, 24036, nr.113.

Winston, C. (1998), U.S. Industry adjustment to economic deregulation, Journal ofEconomic perspectives, vol. 12, no. 3, pp. 89-110.

61

Literatuur

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 61

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 62

Bijlage: MDW-II projecten

De volgende projecten zijn voorgesteld voor het MDW-II traject:1. Woningbouwcorporaties2. Wet op de Kansspelen3. Harmonisatie ondernemersbegrip4. Beleid t.a.v. perifere en grootschalige detailhandelsvestigingen5. Ketenaansprakelijkheid varkenshouderij6. Concessieverlening en aanbesteding7. Geneesmiddelen8. Modernisering Faillissementswet9. Verhandelbare rechten10. Onteigeningswet11. Openbare inrichtingen12. Binnenstadsdistributie13. Harmonisatie planprocedures

Bron en verdere uitleg bij de projecten: Tweede Kamer, 1998-99, 24 036, nr. 126.

63


991268 24-07-2000 14:48 Pagina 63

64

991268 24-07-2000 14:48 Pagina 64

Marktwerking: kansen en bedreigingen voor het...

Documents

Transcript of Marktwerking: kansen en bedreigingen voor het...