Ministerie van Position Paperpublicaties.minienm.nl/download-bijlage/16525/z49-f61.pdf · Wet...

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Marktconformitei t :

Marktwerking in he tOV

Met KPMG

zet u de

juiste stappen

- Position Paper -

&****

,.^*«'

•

boelens.johannes@kpmg. nl

/•aartsïhujk @kpmg. nl

•MBM Ministerie van Verkeer en Waterstaat IMrvmSr Marktconformiteit: marktwerking in het OV

KPMG

Inhoudsopgave

1 Inleiding 1 1.1 Achtergrond en aanleiding 1 1.2 Doel en karakter van de notitie 2 1.3 Leeswijzer 3

2 Marktconformiteit in het openbaar vervoer: een definitie 4 2.1 Marktconformiteit nader gedefinieerd 4 2.1.1 Algemeen 4 2.1.2 Kosten, prijzen en risico's 4 2.1.3 Kostenvergelij king 6 2.2 Twee belangrijke thema's 7 2.2.1 Verzelfstandiging 7 2.2.2 Strategische productiemiddelen 8 2.3 Samenvattend 9

3 Betrokken actoren: rollen en verantwoordelijkheden 11 3.1 Kaderwetgebied 11 3.2 Gemeentelijk vervoerbedrijf 11 3.2.1 Vakbond en ondernemingsraad 12 3.2.2 Leveranciers 12 3.3 Gemeente 13 3.4 Ministerie van Verkeer en Waterstaat 14 3.5 Samenvattend 15

4 Instrumenten om marktconformiteit te bereiken en aan te tonen 16

4.1 Het bereiken van marktconformiteit 16 4.1.1 Aanbesteding 17 4.1.2 Maatstafvergelijking en -concurrentie (yardstick competition) 17 4.1.3 Managementaanbesteding 19 4.1.4 Periodieke doorlichting 19 4.1.5 Subcontracting 20 4.1.6 Onderhandse gunning met meerdere partijen 20 4.1.7 Beauty contest 21 4.2 Het aantonen van marktconformiteit 21 4.2.1 Benchmarking 21 4.3 De toepassing van de verschillende instrumenten 22

WW£ Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Marktconformiteit: marktwerking in het OV KPMG

5

5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4

A A.l A.2 A.3

B B.1 B.2 B.3

Het organiseren van marktconformiteit met behulp van benchmarking Het benchmarktraject Benchmarking Het traject Onderhandeling Samenvattende constateringen over benchmarking in het OV

Wettelijk kader Wet personenvervoer 2000 Beleidsbrief marktwerking GVB's Europese regelgeving

Enkele benchmarkprojecten nader belicht BEST survey 2003 CoMET (1995) en Nova (1998) OV maal twee

23 24 24 26 29 29

31 31 32 32

35 35 36 36

Ministerie van Verkeer en Waterstaat Marktconformiteit: marktwerking in het OV

KPMG

1 Inleiding

1.1 Achtergrond en aanleiding

In de Wet Personenvervoer (Wp2000) is opgenomen dat op 1 januari 2006 in principe 35% van de omzet van al het openbaar vervoer dat door gemeentelijke vervoerbedrijven wordt verricht moet zijn aanbesteed en op 1 januari 2007 zelfs 100%. Hiermee wordt onder andere beoogd om de kostendekkingsgraad en de kwaliteit van het openbaar vervoer te verbeteren.

De wet biedt mogelijkheden om - onder voorwaarden - ontheffing te krijgen van de aanbestedingsplicht (artikel 67). Deze ontheffingsmogelijkheid geldt voor railgebonden stadsvervoer i.c. tram en metro. Voor het busvervoer biedt de wet geen ontheffingsmogelijkheid. Ook indien er sprake is van een gecombineerde aanbesteding -combinatie bus- en railgebonden vervoer - biedt de wet geen mogelijkheid voor ontheffing van de aanbestedingsplicht.

In haar brief van 8 december 2003 onderschrijft de Minister van Verkeer en Waterstaat de bepalingen uit de Wp2000 en stelt zij dat aanbesteding ook voor de gemeentelijke vervoerbedrijven het vertrekpunt blijft, teneinde een marktconform openbaar vervoer te kunnen realiseren. Marktconform opereren is overigens niet alleen een eis van de overheid, het is ook een voorwaarde om de concurrentie aan te kunnen gaan en aldus belangrijk voor de continuïteit van de vervoerders.

De wens te komen tot marktconformiteit is ook op Europees niveau aanwezig. De Europese Commissie werkt momenteel aan een nieuwe verordening (COM 2002) die de regelgeving uit verordening 1191/69 (hierin staan regels met betrekking tot gunning van openbare dienstcontracten op het gebied van personenvervoer) aanscherpt en aanpast aan de huidige ontwikkelingen. De kern van deze nieuwe verordening is het stimuleren van marktwerking door het betwistbaar stellen van openbaar vervoercontracten via een procedure van openbare aanbesteding.

Daarnaast speelt het Altmark-arrest. Deze uitspraak van het Europees Hof handelt over staatssteun. Volgens het hof wordt een overheidsmaatregel beschouwd als staatssteun indien sprake is van een verleend 'voordeel', dat onder normale marktomstandigheden niet verkregen zou worden. Een compensatie die de overheid verleent als financiële tegenprestatie voor de prestatie van de begunstigde onderneming wordt niet als overheidsmaatregel beschouwd. Het Hof heeft evenwel vier voorwaarden geformuleerd waaraan eerdergenoemde compensatie moet voldoen om te voorkomen dat de compensatie als staatssteun wordt aangemerkt. Deze voorwaarden zijn gericht op het voorkomen van economisch voordeel voor de begunstigde.

Ë5HP

1 ps/la/bdl/0226

JS3ÜP Ministerie van Verkeer en Waterstaat


Onderhavige notitie is bedoeld als opmaat voor een bijeenkomst op 20 april 2004 met kaderwetgebieden, gemeentelijke vervoerbedrijven en gemeenten (van de G4). In deze bijeenkomst wordt gediscussieerd over de vraag hoe marktconformiteit in het openbaar vervoer kan worden bereikt en worden aangetoond in geval er sprake is van ontheffing van de aanbestedingsplicht. Deze bijeenkomst geeft mede richting aan het beleid van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat op het gebied van marktconformiteit in het openbaar vervoer.

De notitie richt zich primair op het stadsvervoer (bus en rail) in de steden Utrecht, Amsterdam, Den Haag en Rotterdam.

Doel en karakter van de notitie Het doel van deze notitie is om een gemeenschappelijk beeld te krijgen van het begrip marktconformiteit en de verschillende instrumenten die geschikt zijn om marktconformiteit te bereiken en aan te tonen. Deze notitie geeft een eerste aanzet tot het kunnen beantwoorden van de volgende vragen:

• Wat is de definitie en reikwijdte van het begrip marktconformiteit? (hoofdstuk 2)?

• Welke partijen in het openbaar vervoer hebben een belang en/of rol bij het aantonen van marktconformiteit? (hoofdstuk 3)?

• Welke methoden kunnen worden onderscheiden om marktconformiteit aan te tonen en te bereiken? (hoofdstuk 4)?

• Op welke wijze kunnen de relevante methoden (o.a. yard stick, benchmarking) concreet worden georganiseerd? (hoofdstuk 5)?

• Wat is het wettelijk en juridisch kader waarbinnen marktconformiteit in het grootstedelijk openbaar vervoer (exclusief trein) moet worden aangetoond? (bijlage A)?

Met deze notitie is getracht de belangrijkste onderwerpen te benoemen en te beschrijven die relevant zijn in het kader van marktconformiteit in het stedelijk openbaar vervoer. De notitie draagt het karakter van een discussienotitie. Het is nadrukkelijk bedoeld als input voor de gedachtewisseling tijdens de workshop op 20 april 2004 en bevat dan ook geen standpunten vooraf.

Bij het tot stand brengen van dit position paper is gesproken met vertegenwoordigers van het BRU, ROA, Stadsregio Haaglanden, GVU, GVB, RET, HTM, gemeente Utrecht, Amsterdam, Den Haag en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Daarnaast is kennis genomen van enkele schriftelijke documenten.

2 ps/la/bdl/0226

/SSilüP Ministerie van Verkeer en Waterstaat Marktconformiteit: marktwerking in het OV

KPMG

1.3 Leeswijzer In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op het begrip marktconformiteit. Vervolgens worden in hoofdstuk drie de rollen en verantwoordelijkheden van de belangrijkste partijen beschreven. In hoofdstuk vier worden een aantal methoden beschreven om marktconformiteit te bereiken en aan te tonen. In hoofdstuk vijf wordt ingegaan op de wijze waarop relevante methoden als yard stick competition en benchmarking praktisch kunnen worden georganiseerd. In bijlage A wordt ingegaan op de weten regelgeving die als kader dienen voor marktconformiteit in het openbaar vervoer. Bijlage B belicht enkele benchmarkinitiatieven

3 ps/la/bdl/0226


KPMG

2 Marktconformiteit in het openbaar vervoer: een definitie Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat hanteert het uitgangspunt dat bij openbare dienstverplichtingen altijd sprake moet zijn van marktconformiteit. Ten aanzien van het openbaar vervoer betekent dit dat de OV-autoriteiten alleen dan subsidies kunnen verstrekken als is aangetoond dat de OV-autoriteit een marktconform tarief betaalt of op weg is dit marktconforme tarief te realiseren. Hierin ziet het ministerie zich gesteund door de Europese en nationale wetgeving (zie bijlage A). Naast 'aanbesteding' zijn er ook andere instrumenten die marktconformiteit aannemelijk maken (zie hoofdstuk 4). In de volgende paragrafen wordt verder ingegaan op het begrip marktconformiteit binnen het openbaar vervoer.

2.1 Marktconformiteit nader gedefinieerd Op basis van de gevoerde gesprekken en bestudeerde documenten komen wij tot de volgende definitie van het begrip marktconformiteit:

Marktconformiteit is het verrichten van vooraf beschreven prestaties tegen een prijs en kostenniveau dat vergelijkbaar is met relevante andere bedrijven in een situatie van volledige mededinging.

2.1.1 Algemeen

De prijs van een product of een dienst hangt af van de marktomstandigheden. In een gemonopoliseerde markt zal de prijs hoger zijn dan in een open markt met veel concurrentie (volledige mededinging). In beide gevallen kan de prijs echter 'marktconform' zijn. De consument zal echter beter af zijn bij een situatie van volledige mededinging. Het begrip marktconformiteit zoals de overheid dat hanteert, is in het algemeen sterk gericht op de prijs die tot stand komt in een situatie van volledige mededinging. De gedachte hierachter is dat bedrijven prima voor zichzelf kunnen opkomen, terwijl consumenten bescherming behoeven1. In dit licht past het streven van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat om een marktconform tarief te realiseren bij openbare dienstverplichtingen.

2.1.2 Kosten, prijzen en risico's

De hoogte van een marktconforme prijs is sterk gerelateerd aan de kosten van het product of dienst: 'een marktconforme prijs tendeert naar het kostenniveau van de marginale (meest efficiënt opererende) aanbieder'. Dit hoeft niet noodzakelijkerwijs de goedkoopste aanbieder te zijn. Het kostenniveau is inclusief een rendementspercentage. Indien de aanbieder risico's loopt, dan kan een redelijke risico-opslag hier deel van uitmaken.

1 Aldus Minister Brinkhorst bij de behandeling van de begroting EZ, januari 2004

MSUP

4 ps/la/bdl/0226


KPMG

Liggen alle risico's bij de overheidsorganisatie, dan is er in principe geen reden voor een risico-opslag en zal het rendementspercentage lager liggen in vergelijking met een situatie waarbij alle risico's bij de vervoerder liggen. Wil een OV-autoriteit een marktconforme prijs betalen voor bijvoorbeeld een vervoersdienst, dan zal zij inzicht moeten hebben in het kostenniveau van efficiënt opererende ondernemingen, teneinde een marktconform tarief te kunnen bepalen dan wel in te kunnen schatten.

Bij het beantwoorden van de vraag of een prijs marktconform is, is het aantal aanbieders en de marktomstandigheden (monopolie, oligopolie of volledige mededinging) mede bepalend. In geval van aanbesteding geldt dat hoe meer aanbieders er zijn, des te groter de kans dat er uiteindelijk inderdaad een marktconforme prijs tot stand komt. Bij een beperkt aantal inschrijvers of bij onderhandse gunning zullen andere methoden moeten worden ingezet om het kostenniveau van de aanbieders te kunnen beoordelen en/ of de marktconforme prijs te kunnen bepalen.

Uitgangspunt bij het kunnen bepalen van een marktconforme prijs is het definiëren van de te leveren prestaties en de risico's die daarbij worden gelopen. Wanneer deze goed zijn gedefinieerd, kunnen biedende partijen aangeven welke kosten zij moeten maken om betreffende prestaties te kunnen leveren. Prestaties kunnen het karakter hebben van een 'inspanningsverplichting' (input gedefinieerd) of gericht zijn op het behalen van een bepaald effect (output of outcome gedefinieerd). Het verdient aanbeveling om het vervoerbedrijf te laten aantonen welke kosten zij moet maken en welke risico's zij loopt. Dit voorkomt (toekomstige) discussies over de vraag of een vervoerder wel of niet verantwoordelijk is voor bepaalde risico's.

Voorbeeld 1: Een OV-autoriteit kan in het programma van eisen opnemen dat het vervoerbedrijf verplicht is een centrale verkeersleiding te hebben. Deze moet ervoor zorgen dat de dagelijkse aansturing van het openbaar vervoer goed verloopt. Een vervoerder kan voor deze (input) eis bepalen hoeveel het kost om een verkeersleiding operationeel te hebben. De OV-autoriteit kan in het programma van eisen ook opnemen dat 98% van alle bussen op tijd moet vertrekken. Hierbij zal de vervoerder zelf moeten bepalen welke activiteiten noodzakelijk zijn om aan deze eis (die in output termen is gedefinieerd) te voldoen. Het risico ligt in deze situatie nadrukkelijk bij de vervoerder.

Voorbeeld 2: Een OV-autoriteit kan in het programma van eisen opnemen dat aanbieders verplicht zijn om, in het kader van de sociale veiligheid, op bepaalde tijdstippen en bepaalde trajecten controleurs in te zetten en alle bussen te voorzien van bepaalde typen camera 's. Op grond van deze (input) eisen kunnen alle aanbieders aangeven wat het hen kost om deze prestaties te leveren. De risico-opslag zal beperkt zijn omdat in dit voorbeeld de OV-autoriteit het risico loopt.

WfiiïÊ

5 ps/la/bdl/0226


KPMG

Dit is anders indien de OV-autoriteit besluit om de eis op te nemen dat de sociale veiligheid in en rond de bus gelijke tred moet houden met de sociale veiligheid op straat. De vervoeraanbieders kunnen in dit geval zelf invullen op welke wijze en met welke inspanningen zij deze prestatie willen bereiken. De risico-opslag zal in dit geval hoger zijn dan in het eerste voorbeeld

In de praktijk komt het er op neer dat een opdrachtgever een marktconforme prijs betaalt voor een vooraf gedefinieerde prestatie als deze prijs gelijk is aan het kostenniveau van een efficiënt opererende vervoerder, inclusief een redelijk rendementspercentage en inclusief een opslag voor de door de vervoerder te lopen risico's. Een vervoerder kan deze prijs alleen maar accepteren als zij over een marktconform kostenniveau beschikt, anders zal zij interen op haar eigen vermogen en daarmee komt uiteindelijk de continuïteit in het geding. Marktconformiteit richt zich primair op de prijs die de opdrachtgever betaalt voor de vervoerprestaties, welke voor een belangrijk deel vooraf door de opdrachtgever zijn vastgelegd in concessievoorwaarden. In onderstaand schema is de relatie tussen prijs, prestatie en kosten schematisch toegelicht.

OV-autoriteit • Definieert de gewenste prestaties, • streeft naar een marktconform tarief, • in het kader van het voldoen aan de wettelijke vereisten en verantwoorde besteding van publieke middelen.

Vervoerder • Levert de gewenste prestaties, • streeft naar een marktconform kostenniveau, • in het kader van een efficiënte bedrijfsvoering en het realiseren van rendement.

Figuur 1: relatie tussen prestaties, prijs en kostenniveau

Kosten vergelijking

Om een marktconforme prijs te kunnen bepalen, heeft de OV-autoriteit inzicht nodig tegen welke prijs hij openbaar vervoer kan inkopen en het kostenniveau van een efficiënt presterende onderneming. Niet alleen het kostenniveau maar ook de opbouw hiervan kan daarbij relevante informatie zijn. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de wijze waarop met afschrijvingen en reserveringen voor pensioenvoorzieningen wordt omgegaan.

De opdrachtgever kan op verschillende wijze inzicht krijgen in het kostenniveau van efficiënt opererende ondernemingen. In geval van aanbesteding kunnen de aanbiedingen van de verschillende aanbieders met elkaar worden vergeleken en in geval van onderhandse gunning (of een beperkt aantal aanbieders) kan gebruik worden gemaakt van (internationale) ervaringen van andere opdrachtgevers.

6 ps/la/bdl/0226


KPMG

2.2 Twee belangrijke thema's In een discussie over marktconformiteit in het grootstedelijk vervoer spelen twee issues een belangrijke rol. Dit zijn 'verzelfstandiging' en 'strategische productiemiddelen'.

2.2.1 Verzelfstandiging

De Wp2000 stelt dat de rol van opdrachtgever van het openbaar vervoer en eigenaar van het (gemeentelijk) vervoerbedrijf gescheiden moet zijn. Aangezien de G4 een belangrijke - in sommige gevallen beslissende - stem hebben in het kaderwetgebied betekent dit feitelijk een keuze voor één van beide rollen. Praktisch gezien zijn er drie mogelijkheden, te weten:

• Het gemeentelijk vervoerbedrijf blijft een tak van dienst (interne verzelfstandiging). Dit is enkel mogelijk indien de gemeente haar rol als opdrachtgever beëindigt;

• Het vervoerbedrijf wordt verzelfstandigd (ook wel externe verzelfstandiging genoemd) in de vorm van een overheids-NV. In dit geval is de gemeente aandeelhouder van het OV-bedrijf. De gemeente zal een duidelijke scheiding moeten aanbrengen tussen de beleidsrol ('opdrachtgever') en de aandeelhoudersrol ('eigenaar');

• Het vervoerbedrijf wordt geprivatiseerd. In dit geval stoot de gemeente haar belang in het vervoerbedrijf af aan een private partij. De gemeente kan dan de rol van opdrachtgever behouden.

Over het algemeen geven gemeenten de voorkeur voor de rol van opdrachtgever in combinatie met het aandeelhoudersschap.

Vanuit het oogpunt van marktconformiteit geniet externe verzelfstandiging (en eventueel privatisering) de voorkeur aangezien:

• De prijs-kwaliteitverhouding van het product dan uitgangspunt is bij de beslissing omtrent concessieverlening;

• De financiële risico's voor de overheid beter beheersbaar zijn;

• Er minder afgeschermde en meer op innovatie en vernieuwing georiënteerde bedrijven ontstaan;

• Er geen verstrengeling van belangen kan ontstaan;

• De kans dat er sprake is van overheidssteun aanzienlijk kleiner is.

De commissie Brokx stelt - zie het rapport 'Verzelfstandiging Gemeentelijke Vervoerbedrijven' (september 1993) - dat externe verzelfstandiging het mogelijk maakt dat het vervoerbedrijf zich volledig kan richten op de kerntaak, namelijk het leveren van een optimale en bedrijfseconomisch verantwoorde vervoerprestatie.

WW&

7 ps/la/bdl/0226


KPMG

De vermogenspositie van het verzelfstandigd vervoerbedrijf speelt geen directe rol bij het bepalen van een marktconforme prijs maar speelt indirect wel een rol in het voortbestaan (continuïteit) van het bedrijf. Vanzelfsprekend is het onwenselijk dat een vervoerder onder haar kostprijs opereert, immers deze 'schijn van marktconformiteit' gaat ten koste van het eigen vermogen en de continuïteit van het bedrijf, met het gevolg dat de overheid moet 'bijpassen' (privatisering uitgezonderd).

2.2.2 Strategische productiemiddelen

Voor een succesvolle aanbesteding en marktconform opereren is het noodzakelijk dat geen van de (inschrijvende) partijen op voorhand een strategisch voordeel heeft ten opzichte van de concurrenten. Er moet sprake zijn van een zogenaamd 'level playing field'. Het is de verantwoordelijkheid voor het kaderwetgebied om voor een dergelijk ievel playing field' te zorgen. Eén van de aspecten die een partij voorsprong kan geven ten opzichte van concurrenten is het eigendom van strategische productiemiddelen. Hierbij kan onder andere worden gedacht aan railinfrastructuur van tram en metro, de tram- en busremises, verkeersleidingsystemen en andere activa die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van openbaar vervoer. Om eerlijke concurrentieverhoudingen mogelijk te maken, zullen afspraken moeten worden gemaakt over het gebruik van deze strategische productiemiddelen. Deze afspraken moeten erin resulteren dat een concurrentievoordeel van een vervoerder zoveel mogelijk wordt beperkt. Voor een deel wordt hier al in voorzien door de Wp2000. In de wet is een gedoogplicht voor bepaalde infrastructuur opgenomen. Deze gedoogplicht houdt in dat onder andere de gemeenten als eigenaar van infrastructuur het gebruik van de infrastructuur door de vervoerder moeten gedogen.

Het publieke belang en de publieke invloed op de aansturing van het openbaar vervoer zal voldoende gewaarborgd moeten worden. Ten aanzien van de strategische productiemiddelen betekent dit dat de beslissende zeggenschap over deze middelen dient te liggen bij een publiek orgaan (bijvoorbeeld de aandeelhouders van een overheids N.V.). De Tweede Kamer stelt zich op het standpunt dat het juridische eigendom van de deze middelen te allen tijde bij de overheid behoort te liggen.

In het kader van de ontvlechting van de gemeentelijke vervoerbedrijven wordt thans in diverse gemeenten onderzocht of de strategische productiemiddelen in handen van de overheid blijven of dat ze worden overgedaan aan een marktpartij (bijvoorbeeld een leasemaatschappij). Bij aanbesteding zullen de gemeente of de marktpartij de strategische productiemiddelen inbrengen en ter beschikking stellen aan de concessiehouder. De concessiehouder betaalt voor het gebruik van de strategische productiemiddelen een kostendekkende bijdrage gedurende de concessieperiode.

De prijs die betaald wordt voor het gebruik van strategische productiemiddelen moet marktconform zijn. Het is de eigenaar (monopolist) van de strategische productiemiddelen die deze marktconformiteit moet aantonen.

M?BfP

8 ps/la/bdl/0226


KPMG

2.3 Samenvattend De belangrijkste constateringen met betrekking tot marktconformiteit in het openbaar vervoer zijn hieronder puntsgewijs weergegeven:

• Marktconformiteit richt zich op 'kosten' met dien verstande dat kosten verband houden met prestaties waardoor prestaties indirect ook een rol spelen. De prestaties kunnen betrekking hebben op het vervoeraanbod (bijvoorbeeld dienstregelingskilometers), maar ook op kwaliteit van het materieel, reizigersinformatie, betrouwbaarheid e.d. De prestaties worden voor een belangrijk deel door de OV-autoriteit opgelegd in de concessievoorwaarden;

• Marktconformiteit richt zich primair op de prijs die in een open marktsituatie (volledige mededinging) tot stand wordt gebracht. Dit is dus een prijs inclusief een winstopslag, die in relatie staat met het risico dat door de vervoerder wordt gelopen. Dit risico wordt mede bepaald door de verdeling van verantwoordelijkheden (o.a. positionering ontwikkelfunctie en opbrengstverantwoordelijkheid) tussen OV-autoriteit en vervoerder;

• Marktconformiteit kan zowel worden aangetoond in een situatie dat het gemeentelijke vervoerbedrijf een tak van dienst is als in een situatie dat het vervoerbedrijf een overheids-NV is, met de kanttekening dat hoe meer het vervoerbedrijf op afstand is geplaatst van de eigenaar/aandeelhouder, des te meer waarborgen er zijn voor een marktconform kostenniveau van de vervoerder;

• De vermogenspositie van de vervoerbedrijven speelt geen directe rol bij het bepalen van marktconformiteit, wel bij het waarborgen van continuïteit;

• Bij het bepalen (en vergelijken) van een marktconforme prijs zullen afspraken moeten worden gemaakt over reserveringen en voorzieningen, lange termijn investeringen, pensioenvoorzieningen, afschrijvingsmethoden, etc;

• Bij het bepalen van het marktconforme kostenniveau moet rekening worden gehouden met het gegeven dat om strategisch/tactische redenen in de vrije markt aanbiedingen worden gedaan door vervoerbedrijven die onder de kostprijs liggen. Hier moet - met het oog op continuïteit(risico) - rekening mee worden gehouden.

iS^fP

9 ps/la/bdl/0226

JBÜHP Ministerie van Verkeer en Waterstaat


Discussiepunten

• Bent u het eens met de gepresenteerde definitie van marktconformiteit?

• Bent u het eens dat de volgende aspecten buiten marktconformiteit vallen:

Strategische productiemiddelen die geen juridisch/economisch eigendom zijn van de vervoerder of de OV-autoriteit;

De activiteiten van de gemeentelijke vervoerbedrijven die geen betrekking hebben op de exploitatie van het OV als besloten commercieel vervoer, adviesdiensten e.d.;

Beheer en onderhoud van infrastructuur;

• Is de CAO Openbaar Vervoer een goed uitgangspunt/ ijkpunt voor het aantonen van marktconformiteit?;

• Kan een tak van dienst marktconform werken? Zo ja, welke risico's zijn hier aan verbonden?

10 ps/la/bdl/0226


KPMG

3 Betrokken actoren: rollen en verantwoordelijkheden In dit hoofdstuk gaan wij nader in op de rollen en verantwoordelijkheden van de verschillende partijen die in het kader van marktconformiteit een rol spelen.

3.1 Kaderwetgebied De kaderwetgebieden2 zijn beleidsontwikkelaar, opdrachtgever voor het openbaar vervoer en subsidieverstrekker. De (integrale) beleidsdoelstellingen- en voornemens van het kaderwetgebied staan verwoord in het openbaar vervoer beleidskader. Dit beleidskader wordt verder geconcretiseerd in een programma van eisen (PvE) per concessie(-gebied). Als opdrachtgever is het kaderwetgebied verantwoordelijk voor het openbaar vervoer in haar gebied. Als compensatie voor de prestaties van de vervoerder verstrekt het kaderwetgebied subsidies.

Het kaderwetgebied is verantwoordelijk voor de concessieverlening en bepaalt de breedte en diepte van de concessie. In de concessievoorwaarden worden (voor een belangrijk deel) de prijs en de gewenste prestaties van de vervoerder vastgelegd. Gezien de rol van opdrachtgever, ligt het voor de hand dat het kaderwetgebied waarborgen treft om de subsidie (overheidssteun) aan de vervoerder rechtsgeldig - te weten conform de Europese en nationale weten regelgeving - te verstrekken. Met andere woorden 'het kaderwetgebied is verantwoordelijk voor het realiseren van marktconformiteit'.

Daar waar geen openbare aanbesteding plaatsvindt, zal het kaderwetgebied een (andere) methodiek moeten toepassen op basis waarvan marktconformiteit kan worden gerealiseerd en worden getoetst. Er zijn verschillende methoden om een marktconform openbaar vervoer te realiseren. Deze staan beschreven in het volgende hoofdstuk.

3.2 Gemeentelijk vervoerbedrijf Het gemeentelijk vervoerbedrijf is als exploitant van het stedelijk openbaar vervoer verantwoordelijk voor de uitvoering van het vervoer. Deze verantwoordelijkheid strekt zich uit naar het daadwerkelijk laten rijden van de vervoermiddelen, het ten uitvoer brengen van de dienstregeling, de inzet van personeel en het onderhoud van de voertuigen en eventueel het beheer en onderhoud van (verkeers)infrastructuur

Afhankelijk van de risico's die het bedrijf loopt en de mate waarin het bedrijf opbrengstverantwoordelijk is, zal het vervoerbedrijf invloed moeten hebben op het beleid ten aanzien van tarieven, lijnvoering, dienstregeling en voertuigtype.

2 Gegeven de reikwijdte van deze notitie wordt hier alleen gesproken over de kaderwetgebieden en niet over de

OV-autoriteiten in het algemeen.

MrÊ§

n ps/la/bdl/0226

H*HP Ministerie van Verkeer en Waterstaat


De mate waarin een bedrijf deze invloed daadwerkelijke bezit (de plaats van de ontwikkelfunctie) is afhankelijk van de afspraken tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. De plaatselijke omstandigheden en specifieke gebiedskenmerken beïnvloeden eveneens de prestaties van het vervoerbedrijf.

Ook de vervoerder is gebaat bij marktconform opereren. Het is namelijk een voorwaarde om de concurrentie te kunnen aangaan en de continuïteit van het bedrijf te waarborgen. Daarbij zal de vervoerder, bij afwezigheid van 'de tucht van de markt', zich moeten onderwerpen aan 'de tucht van de opdrachtgever'. Dit houdt in dat de opdrachtgever samen met de vervoerder zal streven naar een marktconforme prijs en dus een marktconform kostenniveau.

Het is de rol en verantwoordelijkheid van de vervoerder als publieke organisatie om (onder voorwaarden) gegevens te verstrekken over het feitelijke kostenniveau. Hierbij kan de vervoerder ook aangeven welk deel van het kostenniveau niet of moeilijk (direct) beïnvloedbaar is. Denk hierbij aan (secundaire) arbeidsvoorwaarden als pensioenvoorzieningen, vakantiedagen, VUT leeftijden en aan de prijs voor het gebruik van strategische productiemiddelen.

Een goede vervoerder zal overigens alles aan grijpen om de (moeilijk beïnvloedbare) kosten te beïnvloeden. Zo kunnen de personeelskosten worden 'teruggedrongen' door het verhogen van de productiviteit.

3.2.1 Vakbond en ondernemingsraad

De vakbonden en de ondernemingsraden zijn als vertegenwoordigers van het personeel van de gemeentelijke vervoerbedrijven ook betrokken bij het al dan niet marktconform kunnen opereren. In de vorige alinea is al aangegeven dat (secundaire) arbeidsvoorwaarden veelal een moeilijk te beïnvloeden kostenpost zijn voor de vervoerder. Dit komt onder andere door de rechtspositie van het personeel en de taak (belangenbehartiging) en positie van de ondernemingsraad en de vakbonden die in de weten regelgeving is vastgelegd. Alle partijen hebben belang bij het zeker stellen van de continuïteit van het vervoerbedrijf. Het realiseren van een marktconform openbaar vervoer zal dus in overleg met de vakbonden en ondernemingsraden moeten plaatsvinden.

3.2.2 Leveranciers

Dit betreft de leveranciers van de gemeentelijke vervoerbedrijven, namelijk de leveranciers van strategische productiemiddelen (zie het vorige hoofdstuk) en de leveranciers van personeel en materieel als uitzendbureaus en busfabrikanten. Deze markt is relatief ruim. Er zijn voldoende aanbieders die de vervoerder tegen concurrerende voorwaarden willen voorzien van personeel of materieel. De vervoerder is verantwoordelijk voor het marktconform inkopen van personeel en materieel. Randvoorwaarde daarbij is dat het kaderwetgebied ruimte laat voor eigen keuzes.

12 ps/la/bdl/0226

W!WS Ministerie van Verkeer en Waterstaat Marktconformiteit: marktwerking in het OY

KPMG

Indien het kaderwetgebied stringente eisen stelt ten aanzien van materieel en personeel en de ruimte van de vervoerder om eigen keuzes te maken zodoende wordt geminimaliseerd en het aantal potentiële leveranciers afneemt, dan kan de vervoerder niet verantwoordelijk worden gehouden voor een marktconform kostenniveau. Het risico ligt dan niet meer bij de vervoerder, maar bij het kaderwetgebied.

Gemeente

De gemeente is eigenaar van het gemeentelijk vervoerbedrijf en in enkele gevallen leverancier van strategische productiemiddelen. Daarnaast maken de bestuurders van de vier grote steden deel uit van het bestuur van het kaderwetgebied en zijn aldus formeel mede opdrachtgever van het openbaar vervoer. Voorts zijn de G4 ook eigenaar/ aandeelhouder van het gemeentelijk vervoerbedrijf. Volgens de Wp2000 is dit een ongewenste situatie. Daarom zijn gemeentelijke vervoerbedrijven inmiddels extern verzelfstandigd (HTM en GVU) of zijn voorbereidingen hiervoor in gang gezet (RET en GVBA).

Als eigenaar maar ook als aandeelhouder zal de gemeente afspraken maken met de directie van het vervoerbedrijf over het te behalen rendement, de vrijheidsgraden van de directie en de wijze van verantwoording richting de aandeelhouders. Strategische beslissingen als het al dan niet bieden op concessies en het accepteren van de concessievoorwaarden zullen waarschijnlijk met de aandeelhouders worden afgestemd. In. geval van een extern verzelfstandigd vervoerbedrijf (de gemeente als aandeelhouder) zal er naar verwachting geen directe relatie zijn tussen de gemeente en het kaderwetgebied.

.

1 >

Kaderwetgebied opdrachtgever

Gemeente eigenaar

t Vervoerbedrijf

tak van dienst/ intern

verzelfstandigd

Gemeente beleidontwikkelaar

aandeelhouder

I Vervoerbedrijf

Extern verzelfstandigd

<—

Figuur 2: relaties tussen gemeente, kaderwetgebied en GVB

13 ps/la/bdl/0226

MW£ Ministerie van Verkeer en Waterstaat


Een discussie die thans voorligt is de vraag waar de strategische productiemiddelen ondergebracht moeten worden. Over het algemeen is de gedachte om de strategische productiemiddelen in handen van de overheid te houden. Het aanbod van productiemiddelen draagt kenmerken van een monopolistische markt. Praktisch gezien is er maar één aanbieder. Het spreekt voor zich dat de prijs van de strategische productiemiddelen ook marktconform moet zijn.

Het is de verantwoordelijkheid van de gemeente als eigenaar van de strategische productiemiddelen om een prijs te vragen, die overeenkomt met het kostenniveau in een vrije(re) markt. Gezien de marktimperfectie (monopolie) zal 'de tucht van de markt' vervangen moeten worden door 'de tucht van de opdrachtgever'. Kaderwetgebieden zullen aldus invloed moeten uitoefenen op de eigenaar van de strategische productiemiddelen om een marktconforme prijs te verkrijgen. Hierbij kunnen zij gebruik maken van de methodieken en instrumenten die in het volgende hoofdstuk staan beschreven.

Indien de gemeente een eigendomsbelang bezit in het vervoerbedrijf, dan is de gemeente als aandeelhouder gebaat bij een efficiënt opererend vervoerbedrijf. In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op de verzelfstandiging en de positionering van de strategische productiemiddelen.

Ministerie van Verkeer en Waterstaat Het ministerie is wetgever, beleidsontwikkelaar en subsidieverstrekker. Als wetgever en beleidsontwikkelaar stelt zij kaders en regels waarbinnen het openbaar vervoer moet opereren. Deze kaders zijn vastgelegd in weten regelgeving (zoals de Wp2000) en beleidsdocumenten (als de beleidsbrief marktwerking GVB's). Daarnaast stelt het ministerie subsidies ter beschikking, onder meer aan de kaderwetgebieden, voor openbaar vervoer en infrastructuur.

De rijksoverheid zal bij de nationale weten regelgeving worden beperkt door Europese weten regelgeving. Vanuit de kaderstellende rol kan het ministerie invloed uitoefenen op de mate waarin marktconform openbaar vervoer wordt gerealiseerd. Zo kan zij nadere bepalingen opnemen over bijvoorbeeld de mogelijkheden tot ontheffing van aanbestedingen voor bepaalde modaliteiten en de voorwaarden waaronder deze ontheffing wordt verleend. Voorts kan zij op grond van haar bevoegdheid besluiten om al dan niet daadwerkelijke een ontheffing te verlenen.

Naast een kaderstellende rol vervult het ministerie ook een faciliterende rol. Zij kan de OV-autoriteiten faciliteren bij het aantonen van marktconformiteit door kennis, capaciteit en middelen beschikbaar te stellen. Zo kan het ministerie methodieken (laten) ontwikkelen die marktconformiteit kunnen aantonen of een (internationale) onderzoek (laten) uitvoeren.

14 ps/la/bdl/0226

" A S Ministerie van Verkeer en Waterstaat Marktconformiteit: marktwerking in het OV

KPMG

Ook kan zij een rol spelen in het monitoren van de acties en activiteiten van de kaderwetgebieden op dit gebied. Het realiseren van marktconformiteit in het stadsvervoer is evenwel een verantwoordelijkheid van de kaderwetgebieden, zij immers vervullen de rol van opdrachtgever.

Samenvattend In de onderstaande tabel zijn de belangrijkste rollen en verantwoordelijkheden opgenomen.

Partij

Kaderwetgebieden

Gemeentelijke vervoerbedrijven

Gemeente


Rollen en verantwoordelijkheden

•rol als concessieverlener, regionale beleidsontwikkelaar en subsidieverstrekker •verantwoordelijk voor het realiseren van een marktconforme prijs en opdrachtgever van een toets op marktconformiteit (voert uit of laat toets uitvoeren)

•rol als concessienemer en exploitant van het openbaar vervoer •verantwoordelijk voor een marktconform kostenniveau en levert medewerking/ informatie aan de opdrachtgever teneinde deze in staat te stellen om een marktconforme prijs te realiseren.

•rol als vertegenwoordiger van het personeel dat werkzaam is bij het GVB (vakbonden/OR) •belanghebbende bij de realisatie van een marktconform openbaar vervoer (vakbonden/OR)

•rol als leverancier van het GVB en daarmee mede bepalend voor het kostenniveau van het GVB (leveranciers) •indirect belanghebbende bij de realisatie van een marktconform openbaar vervoer (leveranciers)

•rol als eigenaar/aandeelhouder van het GVB •(mogelijk) eigenaar van strategische productiemiddelen •belanghebbende bij het realiseren van een marktconform openbaar vervoer •verantwoordelijk voor het realiseren van een marktconforme prijs t.a.v. strategische productiemiddelen

•rol als wetgever, beleidsontwikkelaar en subsidieverstrekker •kan voorwaarden verbinden aan een eventuele ontheffing voor aanbesteding voor rail, o.a. door verplicht stellen van methode en spelregels voor toets op marktconformiteit

Tabel 1: rollen en verantwoordelijkheden t.a.v. marktconformiteit

Discussiepunten

• Wat vindt u van de verantwoordelijkheidsverdeling zoals in dit hoofdstuk beschreven?

• Bent u het eens met de uitspraak dat het kaderwetgebied verantwoordelijk is voor het aantonen van marktconformiteit?

15 ps/la/bdl/0226

WÜJfl Ministerie van Verkeer en Waterstaat Marktconformiteit: marktwerking in het OV

KPMG

Instrumenten om marktconformiteit te bereiken en aan te tonen In dit hoofdstuk wordt een aantal methoden beschreven om marktconformiteit te bereiken danwei aan te tonen. In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens stilgestaan bij aanbesteding, maatstafvergelijking en -concurrentie, managementaanbesteding, (periodieke) doorlichting, subcontracting, onderhandse gunning, beauty contest en benchmarking,.

In onderstaand schema zijn de belangrijkste instrumenten weergegeven die de verschillende partijen kunnen toepassen alsmede de onderlinge relaties. Dit wordt in de volgende paragrafen verder toegelicht.

Aanbesteding

Maatstafvergelijking (bepalen van noodzakelijke kosten)

Ministerie V & W

Kaderwetgebied

tzz

Kaderwetgebied

Kaderwetgebied

Maatstafvergelijking (toezicht)

\ / Onafhankelijke \ \ toezichthouder/'

V . ,

Periodieke doorlichting

Managementaanbesteding

Gemeente

Beleid

Aandeelhouder

Kaderwetgebied

vervoerder

vervoerder vervoerder vervoerder

Benchmarken van prijs tarief

Aanbesteding

Mautstafvergelijkmg (handmatig corrigeren van de uitkomsten)

Maatstaf concurrentie (yardstick)


Subcontracting

Onderhandse gunning met meerdere partijen

Beuty contest

Managementaanbesteding


Benchmarken van kosten

Figuur 3: schematische weergave van relaties en toe te passen instrumenten

Het bereiken van marktconformiteit De in deze paragraaf benoemde instrumenten staan de betrokken partijen ten dienste om een marktconform openbaar vervoer te bereiken. Het toepassen van deze instrumenten wil overigens niet zeggen dat daarmee marktconformiteit is gerealiseerd.

16 ps/la/bd 1/0226


KPMG

4.1.1 Aanbesteding

In het binnen- en buitenland zijn diverse situaties bekend waar openbaar vervoer middels aanbesteding is gegund aan een vervoerder. Aanbesteden is niet meer en niet minder dan een selectiemethode om een contract voor (delen van) de exploitatie van het openbaar vervoer te kunnen gunnen aan een vervoerder. Over het algemeen kan worden gesteld dat aanbesteden een gunstig effect heeft op de dienstverlening en de kosten voor de opdrachtgevende overheid. Aanbesteden is in beginsel een goed instrument om het openbaar vervoer en de kostendekkingsgraad te verbeteren. Of de verbeteringen ook daadwerkelijk worden gerealiseerd is sterk afhankelijk van de wijze waarop de aanbesteding is vormgegeven en de wijze waarop kostenreducties worden aangewend ter verdere verbetering van het openbaar vervoer.

Stelling: aanbesteding kan worden beschouwd als een geschikte methode om marktconformiteit te bereiken.

4.1.2 Maatstafvergelijking en -concurrentie (yardstick competition)

Maatstafconcurrentie (yardstick competition) en maatstafvergelijking zijn instrumenten waarmee een efficiënte bedrijfsvoering kan worden gestimuleerd en waarmee marktconformiteit kan worden bevorderd.

4.1.2.1 Maatstafvergelijking

Bij maatstafvergelijking wordt informatie gepubliceerd over de verhouding tussen feitelijke kosten en noodzakelijke kosten per bedrijf. Hiervan gaat druk uit op directies, commissarissen, aandeelhouders en opdrachtgevers om inefficiënties te elimineren. De feitelijke kosten kunnen opgevraagd worden bij de vervoerder. De noodzakelijke kosten die de vervoerbedrijven maken om hun taken te vervullen verschillen als gevolg van de omstandigheden waaronder men moet werken en het takenpakket dat wordt uitgevoerd. De noodzakelijke kosten voor de specifieke taken c.q dienstverlening verschillen van bedrijf tot bedrijf. Het verschil tussen de noodzakelijke kosten en de feitelijke kosten geeft de inefficiëntie van het bedrijf weer. Het bepalen van de noodzakelijke kosten geschiedt over het algemeen in drie stappen:

• Het normaliseren van de afschrijvingen en vermogenskosten: de waarde van de activa en de jaarlijkse afschrijvingen worden op dezelfde manier berekend. Vervolgens wordt op basis van deze waarde en een gekozen rendementseis bepaalt welke vermogenskosten een bedrijf mag doorberekenen;

• Het benchmarken van de kosten: De feitelijke kosten van de bedrijven worden onderling vergeleken. De kosten van het meest efficiënte bedrijf wordt gezien als het niveau van de noodzakelijke kosten;

JfflSBP

17 ps/la/bdl/0226

• M M Ministerie van Verkeer en Waterstaat tfirllmgr Marktconformiteit: marktwerking in het OV

KPMG

• Het 'handmatig' corrigeren van de uitkomsten: verschillen tussen bedrijven die in de vergelijking onvoldoende zijn meegewogen worden gecorrigeerd. Afhankelijk van de verschillen in omstandigheden en in takenpakket kunnen correcties worden doorgevoerd (in de praktijk blijken vaak forse correcties nodig).

Maatstafvergelijking gaat verder dan benchmarking. Bij maatstafvergelijking is de deelname voor alle bedrijven verplicht en wordt de vergelijking uitgevoerd door een derde partij, bij voorkeur een onafhankelijke partij of toezichthouder, die de resultaten van de vergelijking publiceert op een wijze dat de belanghebbenden de prestaties van het vervoerbedrijf kunnen beoordelen. Het verdient aanbeveling deze vergelijking uit te laten voeren door een onafhankelijke partij, dit mede gezien de bedrijfseconomische waarde van de verstrekte informatie. De onafhankelijke partij c.q. toezichthouder zal duidelijke afspraken maken over de openbaarheid en het gebruik van de informatie en zal voorzieningen moeten treffen die misbruik tegengaan.

4.1.2.2 Maatstafconcurrentie (yardstick competition)

Maatstafconcurrentie gaat een stap verder dan maatstafvergelijking. Bij maatstafconcurrentie wordt voorgeschreven wat het kostenniveau is dat mag worden gehanteerd door het bedrijf dan wel wat het tarief/ de prijs is die wordt gehanteerd. De verantwoordelijkheid voor de tariefstelling wordt weggehaald bij het bedrijf en wordt elders neergelegd. De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit, service, dienstverlening e.d. blijft bij het bedrijf.

Een kaderwetgebied stelt de prestaties vast evenals de (marktconforme) kilometerprijs (yardstick) die zij denkt te gaan betalen als financiële compensatie voor de vervoerder. Met de vervoerder wordt vervolgens een traject afgesproken om stapsgewijs tot een dito kostenniveau te komen. Er kan bijvoorbeeld worden afgesproken om de marktconforme kilometerprijs stapsgewijs in te voeren. Op deze wijze kan de spreekwoordelijke lat steeds hoger worden gelegd, totdat deze in de buurt komt van de noodzakelijke kosten of nog een stap verder het kostenniveau van de marginale aanbieder. Hierbij dient opgemerkt te worden dat inefficiënte partijen het relatief gemakkelijk hebben om 'grote sprongen' te maken. Een voorwaarde voor het toepassen van maatstafconcurrentie is wel dat de voorschrijvende partij - in bovenstaand voorbeeld is dit het kaderwetgebied - weet wat een markconforme prijs is en wat de (onmogelijkheden zijn van de vervoerder om dit te bereiken. Het kaderwetgebied zal aldus inzicht moeten hebben in het kostenniveau van de vervoerder. Voor het vaststellen van een marktconforme prijs staan het kaderwetgebied verschillende instrumenten ter beschikking. Zo kunnen de noodzakelijke kosten worden berekend (zie eerder in deze paragraaf), maar kan ook gebruik worden gemaakt van analyse van (eerder gehouden) benchmarkonderzoeken of uit ervaringscijfers van eerdere (internationale aanbestedingen.

18 ps/la/bdl/0226

J8B5BP Ministerie van Verkeer en Waterstaat


4.1.2.3 Subconclusie

Over het algemeen leidt de methode van maatstafvergelijking en -concurrentie tot een minimalistische houding bij bedrijven. Bedrijven focussen zich primair op het kostenniveau en zullen tenderen naar het minimum kwaliteitsniveau. Dit minimumniveau wordt de norm. Indien gebruik wordt gemaakt van de methodiek van maatstafvergelijking of -concurrentie, dan is extra aandacht voor de definiëring en de hoogte van het minimale kwaliteitsniveau vereist.

Stelling: Maatstafvergelijking en -concurrentie zijn geschikte methode om marktconformiteit te realiseren. Immers de verantwoordelijkheid voor het elimineren van efficiency ligt daar waar die ook hoort te liggen, bij de bedrijven zelf Een onafhankelijke partij kan als toezichthouder optreden en waarborgen treffen om de verspreiding van bedrijfsgevoelige informatie tegen te gaan. De rol van het kaderwetgebied is gelegen tot het 'stimuleren' -bijvoorbeeld via de concessievoorwaarden - van de vervoerder om deel te nemen aan de methodiek, het eventueel benoemen van de termijnen en de 'yardsticks' en/ of het aanstellen en financieren van een onafhankelijke toezichthouder.

4.1.3 Managementaanbesteding

Managementaanbesteding is een vorm van aanbesteding. Bij managementaanbestedingen wordt het bestaande vervoerbedrijf in beheer gegeven aan een organisatie, die niet meer levert dan de 'directeursploeg'. Deze ploeg verplicht zich om bepaalde prestaties tegen bepaalde kosten te leveren en neemt de opdracht aan voor een bepaald bedrag. De veronderstelling is dat een nieuwe directeursploeg die zich committeert aan een 'scherpe' opdracht c.q. taakstelling, gericht zal zijn op het elimineren van inefficiënties en het behalen van de taakstelling. Omdat zij bestaande productiemiddelen en personeel 'overneemt' zijn de mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de kosten beperkter dan bij gewone aanbesteding.

Stelling: managementaanbesteding is alleen een geschikte methode in combinatie met een prestatieafspraken welke zijn vastgelegd in een prestatiecontract en indien een vervoerbedrijf intern dan wel extern is verzelfstandigd. Managementaanbesteding kan niet worden toegepast indien er sprake is van een geprivatiseerde (vervoer)onderneming

4.1.4 Periodieke doorlichting

Bij een periodieke doorlichting voert een externe onafhankelijke partij periodiek een doorlichting uit bij het vervoerbedrijf. Op grond van analyse van de belangrijkste primaire processen van het vervoerbedrijf worden inefficiënties opgespoord en mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering geïdentificeerd en (voor zover mogelijk) gekwantificeerd. De resultaten van de verplichte periodieke doorlichting kunnen door de kaderwetgebieden of de rijksoverheid worden gebruikt om bijvoorbeeld een taakstelling op te leggen of om een korting op de subsidie door te voeren. Ook kunnen de resultaten van de periodieke doorlichting openbaar worden gemaakt.

19 ps/la/bdl/0226

J8WRB Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Marktcanformiteit: marktwerking in het OV KPMG

Stelling: alhoewel de periodieke doorlichting als methode geschikt is om kostenbesparingen en kwaliteitsverbeteringen te realiseren is het in dit kader een minder geschikte methode omdat het kaderwetgebied in feite op de stoel van het vervoerbedrijf gaat zitten. Het opsporen van inefficiënties is een verantwoordelijkheid van het vervoerbedrijf en niet van de overheid.

4.1.5 Subcontracting

Bij subcontracting wordt het vervoerbedrijf door het kaderwetgebied of de rijksoverheid verplicht een minimum percentage van zijn omzet bij externe onafhankelijke marktpartijen in te kopen. Voor omvangrijke inkoopactiviteiten gelden hierbij de Europese aanbestedingsregels, voor kleine inkoopactiviteiten kunnen controleerbare regels worden gesteld (bijvoorbeeld de verplichting om bij minimaal drie leveranciers een offerte te vragen). Het minimum percentage van de omzet dat een vervoerder bij externe onafhankelijke marktpartijen moet inkopen, biedt een waarborg dat een deel van de omzet van het vervoerbedrijf op de 'vrije markt' wordt aangetrokken en zodoende marktconform is.

Stelling: Deze methode is niet geschikt omdat de overheid op de stoel van de vervoerder gaat zitten: de overheid verplicht de vervoerder om delen van het bedrijfsproces uit te besteden, terwijl de overheid de vervoerder zou moeten stimuleren om zelf efficiënter te gaan opereren

4.1.6 Onderhandse gunning met meerdere partijen

Een andere methode is de onderhandse gunning met meerdere partijen. Bij deze methode wordt door de opdrachtgever onderhands een concessie gegund aan de huidige vervoerder. Echter naast de aanbieding van de huidige vervoerder wordt ook een aanbieding gevraagd aan andere vervoerder(s). Als deze aanbieding veel lager ligt dan de aanbieding van de huidige vervoerder, dan kan de opdrachtgever maatregelen nemen. In het meest extreme geval kan de opdrachtgever besluiten de concessie te verlenen aan de andere vervoerder.

Een variant hierop is de combinatie van onderhandse gunning en aanbesteding. Parallel aan de onderhandse gunning aan huidige vervoerder wordt een aanbesteding uitgevoerd. Indien dit leidt tot een substantieel lagere aanbieding dan wordt de concessie gegund aan de winnaar van deze aanbesteding. In feite levert dit een voorkeursbehandeling voor de zittende vervoerder op waarbij de informatie die wordt verkregen uit de 'aanbesteding' kan worden gebruikt als kostprijsindicatie.

Stelling: de beperking van deze methode is dat andere vervoerders geen belang hebben bij het indienen van een marktconforme aanbieding en dat er maar een beperkt aantal partijen betrokken zijn. Mogelijk dat er offrerende partijen kan worden gevonden als de opdrachtgever op voorhand een vergoeding verstrekt voor het doen van de aanbieding. Daarnaast draagt deze methode maar ten dele bij aan het realiseren van marktconformiteit.

20 ps/la/bdl/0226


KPMG

4.1.7 Beauty contest

In een beauty contest worden de vervoerders uitgenodigd aan te geven hoe zij denken te gaan voldoen aan vooraf opgestelde uitgangspunten (zowel kosten als prestaties). Die vervoerder met het 'mooiste' pakket wint de contest en krijgt de concessie. De opdrachtgever maakt een afweging tussen de kosten en de prestaties. Een voorbeeld hiervan vormt de recente verdeling van de FM-frequenties in Nederland en UMTS in Zweden.

Stelling: Deze methode is enkel geschikt als de beoordelingscriteria helder en eenduidig zijn. Omdat anders appels met peren worden vergeleken

4.2 Het aantonen van marktconformiteit Eigenlijk is er naast aanbesteding maar één methode echt geschikt voor het aantonen van marktconformiteit, namelijk benchmarking (en dan met name het 'vergelijkings'gedeelte). In beide gevallen geldt de voorwaarde dat de deelnemersgroep voldoende omvang, zowel kwantitatief en kwalitatief, moet hebben om marktconformiteit ook aan te kunnen tonen

4.2.1 Benchmarking

Benchmarking is het gestructureerd vergelijken van de prestaties van een vervoerbedrijf (inclusief kosten) met die van vergelijkbare organisaties met het doel zicht te krijgen op de werkwijze van het vervoerbedrijf ten opzichte van die van vergelijkbare organisaties en te leren van zogenoemde 'best practice' teneinde het vervoerbedrijf gericht te kunnen doorontwikkelen en te professionaliseren. Benchmarking gaat hiermee verder dan 'vergelijken' alleen. De kracht van het instrument benchmarking ligt met name in het leren van elkaar door op zoek te gaan naar een excellente werkwijze om deze vervolgens zelf toe te gaan passen.

Zowel vervoerders, kaderwetgebieden als de rijksoverheid hebben belang bij benchmarking. Het belang van de vervoerder is gelegen in het beperken van de kosten door het elimineren van inefficiënties en het vergroten van de passagiersgroei door het aanbieden van een betere dienstverlening. Hiermee vergroot de vervoerder zijn concurrentiekracht en (mogelijk) de winst. Het belang van het kaderwetgebied en de rijksoverheid zit in een verbeterde prijs/ kwaliteitsverhouding. Zij krijgt meer waar voor haar geld. Benchmarktrajecten leveren tevens gegevens op basis waarvan het kaderwetgebied zich een beeld kan vormen van het prestatie- en kostenniveau van andere vervoerbedrijven. Deze informatie helpt het kaderwetgebied invulling te geven aan de opdrachtgeverrol.

Benchmarking is een geschikt middel om prestaties te verbeteren en inefficiënties op te sporen. De mate waarin dit (op termijn) leidt tot marktconformiteit is echter sterk afhankelijk van de vergel ij kingsgroep.

21 ps/la/bdl/0226

M^fP


KPMC

Zo zullen de uitkomsten van een benchmark waarbij alleen gemeentelijke vervoerbedrijven zijn betrokken, gezien de marktomstandigheden (monopolistisch karakter) minder marktconform zijn dan de uitkomsten van een benchmark waarbij vervoerbedrijven zijn betrokken die één of meerdere aanbestedingen hebben gewonnen. Deze uitkomsten zullen meer tenderen naar het kostenniveau van de marginale aanbieder.

Zowel vervoerders als overheden kunnen een benchmarktraject opstarten. Dit kunnen zowel individuele als gezamenlijke trajecten zijn (zie ook bijlage B). Daarnaast kan het kaderwetgebied de vervoerder stimuleren deel te nemen aan benchmarktrajecten. De concessievoorwaarden bieden hier mogelijkheden voor.

Stelling: De OV-autoriteit benchmarkt de prijs die hij denkt te gaan betalen voor de vervoersprestaties, teneinde een marktconforme prijs te realiseren. De vervoerder benchmarkt zijn eigen kostenniveau en bedrijfsprocessen.

4.3 De toepassing van de verschillende instrumenten

In onderstaand schema is weergegeven welke instrument geëigend zijn voor de verschillende partijen. Hierbij dient opgemerkt te worden dat benchmarking en aanbesteding zowel geschikt zijn om marktconformiteit aan te tonen als te bereiken.

Partij

Kaderwetgebieden

Gemeentelijke vervoerbedrijven

Gemeente


Instrumenten om marktconformiteit aan te tonen

•Aanbesteding

•Benchmarking (van prijs/ tarief)

•Benchmarking (van kostenniveau)

•Benchmarking (prijs van strategische productiemiddelen)

•Aanbesteding

Instrumenten om marktconformiteit te bereiken

•Aanbesteding

•Maatstafvergelijking (handmatig corrigeren van de uitkomsten)

•Maatstafconcurrentie (yardstick)

•Periodieke doorlichting

•Subcontracting

•Managementaanbesteding

•Onderhandse gunning met meerdere partijen

•Beaty contest


•Benchmarking


•Managementaanbesteding

•Aanbesteding

•Maatstafvergelijking (bepalen van noodzakelijke kosten)

Tabel 2: toepassing van de verschillende instrumenten

WUJS

22 ps/la/bd 1/0226

WIJJ3 Ministerie van Verkeer en Waterstaat Marktconformiteit: marktwerking in het OV

KPMG

Het organiseren van marktconformiteit met behulp van benchmarking Naast aanbesteding zijn benchmarking en maatstafvergelijking en -concurrentie de beste manieren om marktconformiteit te realiseren. Met deze methoden worden de vervoerbedrijven namelijk geprikkeld om zelf op zoek te gaan naar inefficiënties en mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering. Indien deze methoden adequaat worden ingezet en toegepast en indien dit gepaard gaat met een sterke kostenoriëntatie, dan zal dit (op termijn) kunnen leiden tot marktconform openbaar vervoer.

De methoden kunnen ook naast elkaar worden toegepast. Een reële en (ten dele) reeds in de praktijk beproefde methode is hieronder schematisch weergegeven:

Kaderwetgebied

Kaderwetgebied

Benchmarken van prijs/ tarief

Kaderwetgebied

Kaderwetgebied

Kaderwet-' gebied

Tarief en kwaliteitsniveau

Kostenniveau en risico 's

vervoerder

•

vervoerder vervoerder

Benchmarken van kosten

vervoerder vervoerder

Figuur 4: het organiseren van marktconformiteit

23 ps/la/bdl/0226

JPUP Ministerie van Verkeer en Waterstaat Marktconformiteit: marktwerking in het OV

KPMG

De methode bestaat uit de volgende stappen:

• De opdrachtgever omschrijft het gewenste kwaliteitsniveau c.q. de gewenste vervoerprestaties;

• De opdrachtgever stelt een marktconforme prijs vast, bijvoorbeeld door:

Het vergelijken van de prijzen/ tarieven die 'collega-opdrachtgevers' hanteren en die naar verwachting tenderen naar een marktconform niveau;

Het bepalen van de noodzakelijke kosten bijvoorbeeld middels een gezamenlijke benchmark;

• De vervoerder bepaalt zijn kostenniveau, de risico's die hij gaat lopen en de voorgestelde risico-opslag;

• Indien de prijs van de opdrachtgever niet overeenkomt met het kostenniveau (inclusief risico-opslag) van de vervoerder, dan gaan beide partijen onderhandelen over de verschillen/ specifieke kenmerken van het concessiegebied;

Het resterende 'gat' kan worden opgevuld door de vervoerder een (stapsgewijze) taakstelling - bezuiniging of lagere prijs - mee te geven (yardsticks). De vervoerder die met deze voorwaarde akkoord gaat, krijgt de opdracht gegund. In de figuur op de volgende pagina is dit schematisch weergeven.

Zoals gezegd kan bij het bepalen van de taakstelling c.q. het te hanteren tarief kan gebruik worden gemaakt van de gegevens uit benchmarktrajecten. Dit is echter geen garantie voor het realiseren van een marktconforme prijs/ tarief. Dit laatste is afhankelijk van de omvang en samenstelling van de deelnemersgroep aan de benchmark.

5.1 Het benchmarktraject In deze paragraaf wordt verder ingegaan op het toepassen van het instrument van benchmarking, in combinatie met de maatstafconcurrentie.

5.1.1 Benchmarking

Over benchmarking bestaat vaak verwarring. Veelal wordt gedacht dat 'benchmarken' hetzelfde is als 'vergelijken'. Dit is niet waar, benchmarken gaat verder dan vergelijken alleen. Op basis van de vergelijking worden goede werkwijzen 'goodpractices' gezocht en ingevoerd. In het kort komt benchmarking op het volgende neer:

• Benchmarking gaat verder dan het eenmalig vergelijken van cijfers, het behelst nadrukkelijk ook het leren van elkaar door te kijken naar excellente werkwijze (best practice);

• Niet altijd hoeft een bedrijf op zoek te gaan naar een 'best practice', soms ook kan het nuttig zijn om te zoeken naar 'good practices';

24 ps/la/bdl/0226

MHP Ministerie van Verkeer en Waterstaat Marktconformiteit: marktwerking in het OV

KPMG

• Om daadwerkelijk (structurele) verbeteringen te realiseren met de uitkomsten van een benchmark, zal leren actief moeten worden georganiseerd;

• Leren kun je ook van de opzet van een benchmarkonderzoek. Dit begint al bij het voorbereiden van het benchmarkonderzoek (nadenken over het onderzoeksdomein, het bepalen van de belangrijkste indicatoren, etc);

• Benchmarking doe je niet zozeer om te achterhalen dat iemand het hoogste scoort, maar wel om de vraag waarom deze organisatie zo hoog scoort;

• Het is van belang om bij benchmarking de focus te leggen op de meest interessante en wezenlijke aspecten die de kosten en prestatie van het vervoerbedrijf beïnvloeden;

• Vergelijken doe je met vergelijkbare organisaties;

• Voor benchmarking moeten er actuele en betrouwbare gegevens voorhanden zijn;

• Benchmarking is geen doel op zich, maar een methode om leren te stimuleren en verbeteringen te realiseren.

Er zijn verschillende vormen van benchmarking:

• De zelfevaluatie, waarbij een organisatie zelf zijn prestaties bekijkt en deze vergelijkt met vroegere prestaties;

• De zelfstandige benchmark, waarbij een organisatie de prestaties vergelijkt met de (veelal openbaar gemaakte) prestaties van anderen en;

• De gezamenlijke benchmark waarbij een aantal organisaties gezamenlijk besluiten tot houden van een benchmark.

In het kader van het realiseren van een marktconform openbaar vervoer zijn deze laatste twee vormen het meest interessant. Zowel de vervoerder als de opdrachtgever kunnen een benchmark houden om prestaties, kosten of tarieven c.q. prijzen te vergelijken en te leren van 'good practices' om zodoende te komen tot een verbetering van de (financiële) prestaties.

25 ps/la/bdl/0226

WWB Ministerie van Verkeer en Waterstaat Marktconformiteit: marktwerking in het OV

KPMG

Het traject

In een benchmarktraject worden een aantal stappen doorlopen. In de onderstaande figuur zijn deze stappen weergegeven.

Zelfstandige benchmark Gezamenlijke benchmark

Bepaal domein en onderwerp

' r Bepaal de indicatoren

*

T

Vorm een samenwerk ingsverband

• Bepaal de indicatoren

• Verzamel data Verzamel data

Vergelijk data met data van andere organisaties Vergelijk data

Identificeer de verbetergebieden

Identificeer de verbetergebieden

Eventueel bijstellen van ambities

Identificeer en analyseer de best practice

Initieer en implementeer verbeteracties

Initieer en implementeer verbeteracties

Monitoring Monitoring

Figuur 5: de stappen in een benchmarktraject

De informatie uit de benchmark (verkregen naar aanleiding van de data-analyse) kan ook worden aangewend voor het stellen van normen en 'yard-sticks'. Als een traject enkel is bedoeld om te komen tot normering dan spreken we niet meer over 'benchmarking' maar over 'vergelijking'. Ervaringen wijzen uit dat benchmarktrajecten pas succesvol kunnen zijn als:

• De doelstellingen van het traject transparant zijn en door iedereen worden onderschreven;

• Er afspraken zijn gemaakt over de openbaarheid van gegevens;

• Benchmarken primair gericht is op leren en verbeteren (en niet enkel op het vergelijken).

26 ps/la/bdl/0226

MW£ Ministerie van Verkeer en Waterstaat Marktconformiteit: marktwerking in het OV

KPMG

Meer informatie over benchmarking in het OV alsmede over succes- en faalfactoren vindt u in de gelijknamige CVOV-publicatie.

5.1.2.1 Prestatie-indicatoren

Het vinden en vaststellen van indicatoren is geen eenvoudige opgave. In grote lijnen gaat dit als volgt:

• Bepaal de succesfactoren: dit zijn de factoren die bepalend zijn voor het presteren op een bepaald gebied;

• Bepaal vervolgens de prestatie-indicatoren: deze indicatoren geven aan de mate waarin een succesfactor is behaald. Op deze indicatoren wordt door het management ook vaak gestuurd;

• Bepaal de kengetallen: deze getallen vormen de basis voor de vragenlijst die na vaststelling van de te vergelijken indicatoren door iedere deelnemer dient te worden ingevuld.

Bij de keuze van de bij de benchmark te gebruiken indicatoren zijn een aantal aspecten van belang die mede bepalend zijn voor het succes van de benchmark. Eén van deze aspecten heeft betrekking op het beperken van de ambitie, de verwachting en de indicatoren. De ervaring leert dat bij benchmarktrajecten, zeker de eerste keren, een (te) groot aantal indicatoren wordt gekozen. Het resultaat is een overkill aan indicatoren waardoor de hoofden bijzaken niet meer kunnen worden onderscheiden. Eén van de oorzaken van dit grote aantal indicatoren is gelegen in het verwachtingspatroon en de ambitie van de deelnemers. Door enthousiasme gedreven kiezen zij vaak veel indicatoren met de verwachting dat dit briljante doorzichten oplevert. Deze verwachtingen vallen de eerste keer vaak tegen. Dit doet zich met name voor bij die deelnemer die het onderscheid tussen nice to know en need to know niet kunnen maken. Gebruik dus de meest wezenlijke indicatoren {need to know). Het succes van een benchmark hangt ook af van de nauwkeurigheid van de vergelijking. Dit begint met heldere definiëring van de indicatoren. Benchmarken is geen wondermiddel maar genereert gegevens die door de deelnemers geanalyseerd moet worden teneinde verbeteringen te kunnen bereiken. Zowel de kwaliteit van de indicatoren, de kwaliteit van de verzamelde data als ook de kwaliteit van de analyse bepalen de kwaliteit van het benchmarktraject en de uitkomsten.

In onderstaande tabel is een eerste uitwerking gegeven van een aantal mogelijke indicatoren die kunnen worden gebruikt om de marktconformiteit van (gemeentelijke) vervoerbedrijven aan te kunnen tonen. De lijst is ook internationaal hanteerbaar. Nadrukkelijk willen wij opmerken dat het hier een eerste aanzet betreft en dat er nog veel moet gebeuren - zoals de definiëring van de indicatoren, de keuze van de meest essentiële indicatoren en het toetsen van de meetbaarheid van deze indicatoren - om deze lijst geschikt te maken om te gebruiken in een benchmark.

27 ps/la/bdl/0226


KPMG

Dimensie

Kosten van het

openbaar vervoer

Prestaties van het OV

Kenmerken van het

OV-systeem

Kwaliteit van het OV-

systeem

Invloed van de

overheid

Kenmerken van het

gebied

Indicator

• Kosten voor de overheid

• Kosten voor de vervoerder

• Aantal reizigers

• Opbrengsten

• Prijs van OV voor de

reiziger

• OV-aanbod

• Gemiddelde snelheid

• Loopafstand

• Kwaliteit van de

dienstuitvoering

• Kwaliteit van het materieel

• Kwaliteit van de

infrastructuur

• Arbeidsvoorwaarden

• Eisen van het

kaderwetgebied in concessie

• Flankerend beleid

• Subsidiebijdrage aan

vervoerder

• Omvang van het gebied

• Mobiliteitsvraag

• Ruimtelijke kenmerken

• Potentie van het gebied

• Autobezit

• bevolkingsopbouw

Kengetallen of nadere detaillering

Het betreft hier kosten voor:

• Verkeersleiding

• Materieel en overige productiemiddelen

• Personeelskosten rijdend personeel

• Personeelskosten overig personeel

• Planningskosten

• Beheer en onderhoud infrastructuur

• Sociale veiligheid

• Besloten (bus)vervoer

• Taxivervoer

• Aantal reizigerskilometers

• Vervoeropbrengsten/ kaartopbrengsten

• Aantal dienstregelingskilometers

• Aantal dienstregelingsuren

• Gemiddelde snelheid van het OV

• Gemiddelde loopafstand voor de reiziger

• Stiptheid

• Percentage rituitval

• Gemiddelde leeftijd van de vervoermiddelen

• Aantal kilometervrije busbanen

. VUT-leeftijd

• Pensioenvoorziening

• Vakantiedagen

• Specifiek per concessie

• Parkeertarief

• Omvang van jaarlijkse subsidie

• Aantal vierkante kilometer van het gebied

• Aantal inwoners in het gebied

• Omgevingsadressendichtheid

• Centrumfunctie

• Gemiddelde aantal auto's per inwoner

• Weergeven per doelgroep

Tabel 3: mogelijke indicatoren voor een benchmark

28 ps/la/bdl/0226

JP5P

M^PP Ministerie van Verkeer en Waterstaat Marktconformiteit: marktwerking in het OV

KPMG

5.1.3 Onderhandeling

Met behulp van het instrument benchmarking kunnen normen worden vastgesteld. Op basis van deze 'normen' kunnen uitspraken worden gedaan over de mate van marktconformiteit van kosten (vervoerder) en tarieven (OV-autoriteit). Deze uitspraken vormen de input voor de onderhandeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer om te komen tot een reëel tarief en uiteindelijk tot opdrachtverstrekking. In dit traject zal sprake zijn van informatieuitwisseling over en weer. Transparantie is hierbij het sleutelwoord.

5.1.4 Samenvattende constateringen over benchmarking in het OV

De belangrijkste constateringen met betrekking tot benchmarking in het openbaar vervoer -met als doel marktconformiteit te realiseren dan wel aan te tonen - zijn hieronder puntsgewijs weergegeven:

• Benchmarktrajecten kunnen zowel door de vervoerder als door de opdrachtgever (OV-autoriteit) worden opgestart;

• De vervoerder is verantwoordelijk voor het kostenniveau en voor het aantonen daarvan;

• De OV-autoriteit is verantwoordelijk voor het realiseren van een marktconforme prijs en ook het aantonen daarvan;

• Alhoewel diverse samenwerkingsverbanden en varianten mogelijk zijn, zullen de OV-autoriteiten zich naar verwachting richten op benchmarking van de tarieven c.q. prijzen en zullen de vervoerders zich richten op benchmarking van de kosten;

• De deelnemers in een samenwerkingsverband zullen van tevoren afspraken moeten maken over de mate van openbaarheid en vertrouwelijkheid van gegevens, (meer hierover in de volgende paragraaf)

• Deelname aan een benchmark geschiedt op basis van vrijwilligheid. In dit kader dienen OV-autoriteiten en vervoerders onderling afspraken te maken;

• Marktconformiteit kan pas worden aangetoond als er is vergeleken met deelnemers die reeds marktconform opereren. In dit geval is marktconformiteit een wezenlijker criterium dan bijvoorbeeld (technische) vergelijkbaarheid;

• Structureel verbeteren is gebaat bij een herhaalde toepassing van het instrument benchmarking.

29 ps/la/bdl/0226

MrW§ Ministerie van Verkeer en Waterstaat


Discussiepunten

• Bent u het eens met de hiervoor genoemde constateringen?

• Bij benchmarking kunnen afspraken worden gemaakt over enerzijds de verifieerbaarheid van gegevens die door verschillende partijen worden aangeleverd en anderzijds de vertrouwelijkheid van bepaalde gegevens. Op welke wijze kan dit het beste geschieden:

Door gebruik te maken van een onafhankelijke partij?

Door de gegevens alleen uit te wisselen binnen het eigen niveau (vervoerbedrijven onderling, opdrachtgevers onderling etc.)?

Anders?

30 ps/la/bdl/0226


KPMG

A Wettelijk kader

A.l Wet personenvervoer 2000

De Wet Personenvervoer 2000 (Wp200) introduceert marktwerking in het openbaar vervoer. De wet beoogt onder andere om de kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer met tenminste 50 procent te verbeteren. Dit kan enerzijds worden gerealiseerd door het verhogen van de reizigersopbrengsten en anderzijds met het verlagen van de exploitatiekosten. Een beheerste vorm van concurrentie grijpt aan bij beide aspecten. Dit vormt dan ook één van de uitgangspunten van de Wp2000.

In de wet is opgenomen dat op 1 januari 2005 al het regionaal openbaar vervoer op basis van openbaar aanbestede concessies wordt verricht. Een uitzondering wordt gemaakt voor het vervoer dat wordt verricht door de gemeentelijke vervoerbedrijven. Voor gemeentelijke vervoerbedrijven geldt dat op 1 januari 2006 in principe 35% van de omzet van al het openbaar vervoer dat door hen wordt verricht moet zijn aanbesteed en op 1 januari 2007 zelfs 100%. De inwerkingtreding van het betreffende wetsartikel kan nog worden beïnvloed door een aantal factoren, zoals de lopende evaluatie aan de 2e Kamer en Europese wetgeving. Vooralsnog zijn er echter geen signalen dat aanbesteding van stedelijke OV-netwerken buiten de aanbestedingsplicht zal gaan vallen. De brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 8 december 2003 aangaande het beleid met betrekking tot marktwerking bij de gemeentelijke vervoerbedrijven (GVB's) onderstreept dit nog eens.

De verplichting tot aanbesteding betreft alle modaliteiten van het openbaar vervoer, dus zowel bus, tram als metro. Omdat het wenselijk kan zijn om voor aanbesteding van het tram-en metrovervoer een langere implementatietermijn te hanteren, kan de Minister van Verkeer en Waterstaat uitstel van aanbesteding voor deze modaliteiten verlenen. De ontheffing heeft een maximale periode van 6 jaar. Uitstel geschiedt alleen als wordt voldaan aan een aantal voorwaarden, waaronder aanbesteding van het busvervoer. Er bestaat dus geen wettelijke grondslag voor het verlenen van uitstel voor busvervoer, al dan niet ondergebracht in een gecombineerde concessie.

In de wet wordt betoogd dat verzelfstandiging van het vervoerbedrijf de concurrentiekracht van het bedrijf versterkt en zodoende bijdraagt aan de doelstellingen van de Wp2000. Verzelfstandiging is evenwel geen voorwaarde voor het betwistbaar stellen van de vervoersmarkt van de gemeentelijke vervoerbedrijven, noch voor het meedingen naar een concessie in een ander gebied. Met de blootstelling van de eigen markt aan concurrentie worden mogelijke concurrentievoordelen tenietgedaan. Dit laat onverlet dat verzelfstandiging van gemeentelijke vervoerbedrijven wordt aangemoedigd omdat:

• De prijs-kwaliteitverhouding van het product dan uitgangspunt is bij de beslissing omtrent concessieverlening;

• De financiële risico's voor de overheid beter beheersbaar zijn;

• Er minder afgeschermde en meer op innovatie en vernieuwing georiënteerde bedrijven ontstaan.

üfflP

31 ps/la/bdl/0226


KPMG

In het kader van de evaluatie van de wet personenvervoer is artikel 48. Dit artikel waarborgt een onafhankelijke concessieverlening door te stellen dat de concessieverlenende overheid geen beslissende invloed mag uitoefenen op de vervoerder. Gemeenten zullen in dit kader een keuze moeten maken tussen de rol van opdrachtgever en de rol van eigenaar, en zodoende het gemeentelijk belang in het kaderwetgebied dan wel in het vervoerbedrijf (volledig) moeten opgeven.. Een strikte scheiding zal ingrijpend en op korte termijn moeilijk realiseerbaar zijn. Een minder ingrijpende maatregel is het treffen van een onthoudingsarrangement binnen het kaderwetgebied zodat de gemeentelijke eigenaar in geval van aanbesteding geen stem heeft in de uiteindelijke gunning. De Wp2000 voorziet vooralsnog niet in zo'n onthoudingsarrangement. Wellicht dat dit in het kader van de evaluatie van de Wp2000 alsnog wordt gerealiseerd.

A.2 Beleidsbrief marktwerking GVB's Op basis van de reeds afgesloten contracten tussen OV-autoriteit en vervoerders en de eerste gegevens uit een evaluatie van de marktwerking bij gemeentelijke vervoerbedrijven concludeert de Minister van Verkeer en Waterstaat dat het aanbestedingsinstrument tot een sterke verbetering van de efficiency en kwaliteit in het openbaar vervoer heeft geleid. Deze ervaringen sterken de Minister in de gedachte dat de huidig ingezette processen waaronder aanbesteding een goed middel is om een gunstige prijs/ kwaliteitsverhouding te realiseren. De indruk bestaat echter dat processen van ontvlechting, marktconform opereren en aanbesteding van stadsvervoer in de vier grootste stadsregio's minder voorspoedig verlopen dan bij het streekvervoer.

Op 8 december 2003 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat een brief verstuurd waarin zij het beleid verwoord ten aanzien van marktwerking in relatie tot gemeentelijke vervoerbedrijven. Zij concludeert in deze brief dat er in beginsel geen redenen zijn om af te wijken van de ingeslagen weg en aangevangen kan worden met de aanbestedingen van het GVB-vervoer. Daarnaast geeft zij aan dat zij vasthoudt aan de in de Wp2000 bepalingen omtrent de tijdelijke ontheffingsmogelijkheden, waarbij in beginsel de bereidheid bestaat mee te werken aan een ontheffing voor tram en metro. Mede gezien de Europese regelgeving met betrekking tot het verstrekken van overheidssteun bestaat er bij de Minister wel de behoefte om - in geval van ontheffing - ook de tram en metro op marktconformiteit en kwaliteit door te meten. Marktconformiteit kan verder worden verkregen door het op afstand zetten van het vervoerbedrijf van de opdrachtgever. De Minister geeft aan dat het in de rede ligt door te gaan met de ontvlechting en verzelfstandiging van de vervoerbedrijven en dat het aanbeveling verdient de stap richting externe verzelfstandiging in te zetten.

A.3 Europese regelgeving De Europese wetgeving stelt regels met betrekking tot gunning van openbare dienstcontracten op het gebied van personenvervoer. Deze regels zijn opgenomen in verordening (EEG) nr. 1191/69 (wijziging '91) en is gebaseerd op het principe dat de overheid en de vervoerder overeenstemming bereiken over de te leveren diensten en de

JBRSBP

32 ps/la/bdl/0226

JBüBP Ministerie van Verkeer en Waterstaat Marktconformiteit: marktwerking in het OV

KPMG

(financiële) tegenprestatie, wat vervolgens wordt vastgelegd in een contract. Het stadsvervoer is in deze verordening evenwel uitgezonderd van de verplichting tot het aangaan van contracten.

De Europese Commissie werkt momenteel aan een nieuwe verordening (COM 2002) die de regelgeving uit verordening 1191/69 aanscherpt en aanpast aan de huidige ontwikkelingen. De kern van deze nieuwe verordening is het stimuleren van marktwerking door het betwistbaar stellen van openbaar vervoercontracten via een procedure van openbare aanbesteding. Daarbij vervalt de uitzonderingssituatie waarin het stadsvervoer zich bevindt. Ook het railgebonden vervoer valt onder de verordening, maar er wordt ruimte geboden voor onderhandse gunning. Hiervoor geldt dat onderhandse gunning is toegestaan mits dit leidt tot een efficiënter gebruik van overheidsgelden en -activa. Daarnaast stelt de conceptverordening nog enkele voorwaarden aan onderhandse gunning.

Om concurrentievervalsing zoveel mogelijk te beperken en tegelijkertijd de kwaliteit van de dienstverlening te beschermen, dient in de regel de maximale looptijd van openbare dienstcontracten acht jaar voor busdiensten en vijftien jaar voor spoorweg- en binnenvaartdiensten te zijn. Hiermee kunnen de looptijden aangepast worden aan plaatselijke omstandigheden. Onder omstandigheden is onderhandse gunning beneden het bedrag van 1 miljoen euro - voor gecombineerde contracten geldt het bedrag van 3 miljoen euro -toegestaan. De 'compensatiebetalingen' van de overheid aan de vervoerder mogen in beginsel niet meer bedragen dan de netto kosten van de exploitant. Onderdeel van deze kosten is een redelijke winst voor de exploitant. Opgemerkt wordt dat openbare aanbesteding een efficiënte manier is om te waarborgen dat de compensatie niet te hoog wordt. Volgens de conceptverordening zijn de lidstaten vrij in de keuze het vervoer al dan niet privaat te organiseren.

De conceptverordening moet gefaseerd in werking treden: van het busvervoer moet 50% worden gegund binnen vier jaar en 100% binnen acht jaar. De conceptverordening maakt vooralsnog geen onderdeel uit van het Europees Recht en is als zodanig niet verplicht om in te voeren op nationaal niveau. Gezien de invoering van de Wp2000 zal een eventuele bekrachtiging van de conceptverordening voor de Nederlandse praktijk naar verwachting geen grote gevolgen hebben.

Het Europees Hof van Justitie heeft in juli 2003 uitspraak gedaan in het kader van Altmark. Deze uitspraak wordt verder het Altmark-arrest genoemd. De uitspraak handelt over staatssteun. Volgens het hof wordt een overheidsmaatregel beschouwd als staatssteun indien sprake is van een verleend 'voordeel', dat onder normale marktomstandigheden niet verkregen zou worden. Een compensatie die de overheid verleent als financiële tegenprestatie voor de prestatie van de begunstigde onderneming wordt niet als overheidsmaatregel beschouwd. Het Hof heeft evenwel vier voorwaarden geformuleerd waaraan eerdergenoemde compensatie moet voldoen om te voorkomen dat de compensatie als staatssteun wordt aangemerkt. Deze voorwaarden zijn gericht op het voorkomen van economisch voordeel voor de begunstigde. De voorwaarden zijn:

33 ps/la/bdl/0226

M f̂P Ministerie van Verkeer en Waterstaat


• De begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen en deze verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn (bijvoorbeeld in wetgeving of vergunningen);

• De parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend moeten vooraf en op een objectieve en transparante wijze worden vastgesteld;

• De compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken. Hierbij mag rekening gehouden worden met de kosten en een redelijke winst uit de uitvoering van de verplichtingen;

• De compensatie moet worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming - die zodanig met middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen - zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren. Deze 'berekening' kan achterwege worden gelaten indien gekozen is voor een onderneming in het kader van een openbare aanbesteding waarbij selectie heeft plaatsgevonden op basis van de laagste kosten voor de gemeenschap.

Overheden zullen bij subsidieverstrekking moeten voldoen aan voorgaande vier voorwaarden. Doen zij dit niet, dan lopen zij de kans door zich te moeten verantwoorden voor de Europese Commissie of voor de rechter. Dit arrest geldt voor alle sectoren en dus ook voor de openbaar vervoersector. Ook OV-autoriteiten zullen moeten voldoen aan deze voorwaarden. In geval van onderhandse gunning van het stadsvervoer zullen vervoerautoriteiten de compensatie dus moeten toetsen aan de kosten die een gemiddelde goed beheerde onderneming - niet noodzakelijkerwijs een andere stadsvervoerder, het Altmark-arrest kijkt hier verder dan de eigen sector - zou maken.

Op dit ogenblik is nog niet helder wat de exacte reikwijdte en impact van dit arrest is. De Europese Commissie beraadt zich hier nog over. Duidelijk is wel dat dit arrest grote consequenties kan hebben voor tal van sectoren.

34 ps/la/bdl/0226


KPMG

B Enkele benchmarkprojecten nader belicht Op dit ogenblik lopen er diverse benchmarkinitiatieven. Al deze initiatieven worden door of in opdracht van de gemeentelijke vervoerbedrijven uitgevoerd. Zo is het GVB Amsterdam betrokken bij een internationale benchmark voor tram en metro en begint de HTM aan een benchmark waarmee ze zich vergelijkt met vergelijkbare (Europese) ondernemingen, met dezelfde (productie)karakteristieken. Dit zijn niet noodzakelijkerwijs vervoerbedrijven. Beide benchmarkinitiatieven hebben als primaire doel te leren van andere en het verbeteren van de prestaties (zowel financieel als operationeel)

In het (recente) verleden hebben ook enkele benchmarkinitiatieven plaats gevonden. In dit hoofdstuk worden drie trajecten nader belicht, te weten: Best survey 2003, Cornet en OV maal twee.

B.1 BEST survey 2003 BEST staat voor Benchmarking European Service of public Transport en is als project gestart in 1999. Het doel van het project is om het gebruik van het grootstedelijk Europees openbaar vervoer te stimuleren en te vergroten. Jaarlijks wordt een onderzoek gehouden onder de burgers in verschillende regio's naar de kwaliteit van het openbaar vervoer. De regio's hebben allemaal tussen de 1 en 3 miljoen inwoners en hebben een openbaar vervoersysteem bestaande uit bus- en railvervoer. Het onderzoek richt zich op de perceptie van de (potentiële) gebruiker en heeft als doel om de in de ogen van de gebruikers 'excellent opererende regio's' te identificeren. Er nemen negen Europese regio's deel aan het onderzoek, te weten: Stockholm, Kopenhagen, Helsinki, Oslo, Barcelona, Geneve, Londen, Manchester en Wenen.

Het onderzoek richt zich op tien dimensies, te weten:

• Loyaliteit;

• Tevredenheid;

• Waar voor het geld;

• Voorzieningenniveau;

• Sociaal imago;

• Betrouwbaarheid;

• Informatievoorziening;

• Comfort;

• Gedrag van het personeel;

• Sociale veiligheid.

JS3ÜP

35 ps/la/bdl/0226


KPMG

Indien een vervoerder op een dimensie meer dan 80% tevredenheid scoort, dan is sprake van een 'world class' prestatie. Indien geen enkele vervoerder hoger scoort dan 70% tevredenheid, dan wordt de dimensie aangemerkt als een aandachtsgebied. De resultaten van het meest recente onderzoek brachten aan het licht dat er op twee dimensies 'world class' wordt gepresteerd, namelijk op het gebied van betrouwbaarheid (Geneve) en (persoonlijke) veiligheid (Wenen). De aandachtsgebieden zijn informatie, comfort en waar voor het geld.

B.2 CoMET (1995) en Nova (1998) CoMET (the Community of Metros) is een samenwerkingsverband van negen grote metrobedrij ven in de wereld, te weten: Hongkong, Berlijn, Londen, Mexico-city, Moskou, Parijs, New York, Sao Paulo en Tokyo. Nova is een samenwerkingsverband van zeven middelgrote metrobedrij ven: Glasgow, Hongkong, Lissabon, Madrid, Newcastle, Oslo en Singapore. Beide samenwerkingsverbanden hanteren een zelfde methodiek welke primair is gericht op het identificeren en implementeren van good practices. Hiervoor is een set van prestatie-indicatoren ontwikkeld aan de hand waarvan (betrouwbare) data wordt verzameld en prestaties onderling- worden vergelijken. Bij de analyse van de prestaties (en bij het identificeren van good practices) wordt terdege rekening gehouden met lokale omstandigheden.

Er worden drie soorten prestatie-indicatoren gehanteerd, namelijk:

• Operationele indicatoren: deze hebben betrekking op zes aspecten: betrouwbaarheid, efficiency, kwaliteit, veiligheid, financiën en bezetting;

• Indicatoren die iets zeggen over de mate van klantgerichtheid: Iedere twee jaar vindt een (gestandaardiseerde) klanttevredenheidsonderzoek plaats onder de klanten van de metrobedrijven;

• Indicatoren die de context verklaren: deze indicatoren geven inzicht in plaatselijke omstandigheden en verklaren hiermee verschillen in prestaties.

B.3 OV maal twee Deze benchmark betreft een onderzoek van McKinsey eindjaren '80 onder de gemeentelijke vervoerbedrijven waarbij gekeken is naar verschillende aspecten als financiën en kwaliteit. Dit gedetailleerde onderzoek is destijds uitgevoerd in het kader van de beleidsdoelstelling van de rijksoverheid: 'OV maal twee'. Op grond hiervan zijn diverse kostenreducties doorgevoerd bij de stedelijke openbaar vervoerbedrijven.

WW^

36 ps/la/bdl/0226

Ministerie van Position Paperpublicaties.minienm.nl/download-bijlage/16525/z49-f61.pdf · Wet...

Documents

Transcript of Ministerie van Position Paperpublicaties.minienm.nl/download-bijlage/16525/z49-f61.pdf · Wet...