Traceerbaarheid voor regelbeheersing bij ... · uitvoering te bevorderen. Strakkere allocatie en...

Traceerbaarheid voor regelbeheersingbij uitvoeringsorganisaties

Matthijs van KempenKnowbility

November 2017

Citeertitel

Traceerbaarheid voor regelbeheersing bij uitvoeringsorganisaties, Matthijs van Kempen, Knowbility,november 2017

Een elektronische versie van dit werk is beschikbaar op:

http://www.knowbility.nl/pub/TraceerbaarheidVoorRegelbeheersing-boek-1stedruk.pdf

Dit boek is mogelijk gemaakt door open source software.

Mijn dank gaat uit naar LYX, LateX, Inkscape, Dia, LibreOffice en Elementary OS.

Auteursrecht: Matthijs van Kempen

Eerste druk. November 2017

Foto titelpagina: Sebastian Kanczok, https://unsplash.com/@meindrittesauge

Gedrukt door STIP Stencildrukwerk, Leeuwarden

i

Samenvatting

Uitvoeringsorganisaties zetten steeds vaker in op regelbeheersing voor het inrichten van uitvoering,verankerd in weten regelgeving. Deze verankering van uitvoering in de wet is het onderwerp van ditboekje.

Transparante wetsuitvoering betekent dat aan burger en bedrijf duidelijk gemaakt moet worden watde juridische en feitelijke grondslag voor een besluit is. Dit verband tussen besluit en grondslag wordttraceerbaarheid genoemd.

Naast traceerbaarheid van besluiten is traceerbaarheid van communicatie- en handhavingsactivi-teiten nodig voor uitvoeringsorganisaties die regelgebaseerd werken. Bij regelgebaseerd werkenfungeren bedrijfsregels als centrale borging van de authentieke interpretatie van weten regelgevingvoor alle aspecten van uitvoering. Traceerbaarheid maakt de borging van deze authentieke interpre-tatie analyseerbaar en controleerbaar. Uitvoeringsorganisaties kunnen met traceerbaarheid efficiëntde rechtmatigheid van uitvoering aantonen.

Naast een instrument voor verantwoording is traceerbaarheid een middel om de doelmatigheid vanuitvoering te bevorderen. Strakkere allocatie en inhuur van kennis, verminderd rework, tijdbesparingbij het analyseren en toelichten van besluiten en doelmatiger audit trajecten zijn typische baten vantraceerbaarheid.

Voor de wendbaarheid van uitvoering heeft traceerbaarheid meerwaarde door een versnelde impact-analyse bij wijzigingen, verbeterde beschikbaarheid van materiedeskundigen op het kritieke pad,accuratere planning, werkvoorraad en inhuur.

Traceerbaarheid zorgt, in combinatie met regelgebaseerd werken, voor effectievere sturing op deinhoud. Tot slot levert traceerbaarheid een belangrijke bijdrage aan de ontwikkeling van uitvoerings-organisaties van opdrachtnemer tot sparring partner.

ii

Inhoudsopgave

1 Inleiding 1

1.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1.2 Leeswijzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1.3 Begrippenkader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

1.3.1 Regelbeheersing in enge zin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

1.3.2 Regelbeheersing in ruime zin: meer dan alleen beslissen . . . . . . . . . . . . 4

2 Doelen van de uitvoeringsorganisatie 6

2.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

2.2 Rechtmatigheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

2.2.1 Scope wettelijke taak: Relevantiebepaling en afbakening periode . . . . . . . . 7

2.2.2 Authentieke interpretatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2.3 Doelmatigheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2.4 Wendbaarheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

3 Traceerbaarheid 12

3.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

3.2 Eisen aan traceerbaarheidsrelaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

3.2.1 Bron toegankelijk via URL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

3.2.2 Traceerbaarheidsrelatie is technische en tekstuele verwijzing . . . . . . . . . . 13

3.2.3 Tekstuele verwijzingen zijn gestandaardiseerd . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

3.2.4 Technische verwijzingen zijn toekomstvast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

3.2.5 Identificerende nummers zijn uniek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

3.2.6 Traceerbaarheidsrelatie wijst naar één versie van de bron . . . . . . . . . . . . 16

3.2.7 Versie strookt met kleinste eenheid van verwijzen . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

3.2.8 Verwijzen naar onderdelen van een bron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

3.3 Kosten van traceerbaarheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

3.3.1 Scope en doelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

3.3.2 Detailniveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

iii

INHOUDSOPGAVE

3.3.3 Kwaliteit van content management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

3.3.4 Volwassenheidsniveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

3.3.5 Frequentie van wijziging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

3.3.6 Ondersteunende tooling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

4 Rechtmatigheid aantonen met traceerbaarheid 21

4.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

4.2 Rechtmatigheid van één casus aantonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

4.3 Rechtmatigheid van uitvoering aantonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

4.4 Stapsgewijze analyse van rechtmatigheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

4.5 Stap 1: Analyse van normen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

4.5.1 Geldigheid van normen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

4.5.2 Volledigheid van normen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

4.6 Stap 2: Analyse van bedrijfsregels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

4.6.1 Geldigheid van bedrijfsregels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

4.6.2 Volledigheid van bedrijfsregels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

4.7 Stap 3: Analyse van implementaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

4.7.1 Volledigheid van implementaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

4.7.2 Geldigheid van implementaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

4.8 Stap 4: Analyse van verrichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

4.8.1 Vaststellen of een implementatie in gebruik is . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

4.8.2 Praktische hindernissen: vastleggen traceerbaarheidsrelaties bij implementaties 35

5 Doelmatigheid en wendbaarheid aantonen met traceerbaarheid 36

5.1 Doelmatigheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

5.2 Wendbaarheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

6 De betekenis van traceerbaarheid voor de doelen van regelbeheersing 38

6.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

6.2 Het belang van traceerbaarheid voor rechtmatigheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

6.2.1 Controleerbaarheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

6.2.2 Geldigheidsbeheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

6.2.3 Lacunes en achterstanden bekend . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

6.2.4 Consistentie van uitvoering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

6.2.5 Legitimatie en reputatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

6.3 Het belang van traceerbaarheid voor doelmatigheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

6.3.1 Grotere consistentie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

6.3.2 Tijdige en juiste allocatie van mensen aan changes . . . . . . . . . . . . . . . 39

iv

INHOUDSOPGAVE

6.3.3 Efficiëntie vergroten in toelichten van besluit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

6.3.4 Soepeler samenwerking door betere werkverdeling tussen specialisten . . . . 40

6.3.5 Minder rework door minder ruis in de communicatie . . . . . . . . . . . . . . . 40

6.3.6 Voorkomen in plaats van herstellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

6.3.7 Betere feedback voor effectief bijsturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

6.3.8 Doelmatigheid audit omhoog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

6.4 Het belang van traceerbaarheid voor wendbaarheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

6.4.1 Snellere impactbepaling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

6.4.2 Accurater inschatten werkvoorraad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

6.4.3 Minder rework . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

6.4.4 Minder lacunes in inhuur specialisten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

6.4.5 Beschikbaarheid materiedeskundigen verbetert . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

7 Conclusies 44

7.1 Toekomstige kansen en uitdagingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

7.1.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

7.1.2 Toekomstige kansen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

7.1.3 Volwassenheidsmodel voor regelbeheersing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

7.1.4 Kennismanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

7.1.5 Data-analyse van besluiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

7.1.6 Communicatie met de doelgroep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

A Computerondersteunde rechtmatigheidsanalyse 51

A.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

A.2 Computerondersteunde vergelijking van regelbeheersingsobjecten . . . . . . . . . . . 52

A.3 Computerondersteunde versievergelijking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

A.4 Integratie tot informatiebasis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

v

Hoofdstuk 1

Inleiding

1.1 Inleiding

Organisaties moeten aan vele wettelijke voorschriften voldoen. In rapportages en op ad-hoc basismoeten organisaties aantonen welke maatregelen zij hebben getroffen om overeenkomstig de wette handelen. Bij organisaties die wetgeving uitvoeren gaat deze verantwoordingsplicht een stuk ver-der. Zij moeten van elke beslissing kunnen aantonen dat zij inhoudelijk overeenstemt met de wet.Degene die belanghebbende is bij de beslissing kan bij de rechter immers steeds om toetsing vande beslissing vragen. Bovendien kijkt de opdrachtgever van de uitvoeringsorganisatie kritischer meedan een waakhond voor een niet-wetsuitvoerder.

Naast maatregelen om in processen rekening te houden met toepasselijke normen, waar alle orga-nisaties zich mee geconfronteerd zien, moet de uitvoeringsorganisatie dus zorgen voor een verre-gaande mate van grip op de manier waarop wetgeving wordt geïnterpreteerd en toegepast. Voordie grip zijn zowel stringente processen nodig als een betrouwbare traceerbaarheid.

Onderwerp van onderzoek zijn de volgende vragen:

1. Wat is traceerbaarheid?

2. Hoe moet traceerbaarheid worden ingericht?

3. Wat is de bijdrage van traceerbaarheid aan de doelen van de uitvoeringsorganisatie?

1.2 Leeswijzer

In dit hoofdstuk worden enkele begrippen geïntroduceerd waar veelvuldig gebruik van wordt ge-maakt: regelbeheersing, regelgebaseerd werken, norm, bron, authentieke interpretatie en imple-mentatie.

In hoofdstuk 2 wordt de strategische context van uitvoeringsorganisaties beschreven. De doelenvan de rechtmatigheid, doelmatigheid en wendbaarheid worden beschreven en gedefinieerd.

Hoofdstuk 3 beschrijft traceerbaarheid, traceerbaarheidsrelaties en de kosten van traceerbaarheid.

1

Begrippenkader

Hoofdstuk 4 beschrijft de concrete inrichting van traceerbaarheid voor één doel: rechtmatigheid. Indat hoofdstuk wordt in een viertal stappen uitgewerkt hoe met traceerbaarheid de rechtmatigheidvan uitvoering geanalyseerd en aangetoond kan worden. In de bijlage A staan de functionele eisenaan computerondersteuning van rechtmatigheidsanalyse.

Hoe traceerbaarheid de doelen doelmatigheid en wendbaarheid aantoonbaar en meetbaar helpt temaken staat beschreven in hoofdstuk 5.

In hoofdstuk 6 wordt de bijdrage van traceerbaarheid aan de doelen van de uitvoeringsorganisatiebeschreven. Hoofdstuk 7 maakt de balans op tussen kosten en baten en blikt vooruit naar toekom-stige kansen en uitdagingen voor uitvoeringsorganisaties die verder willen met traceerbaarheid.

1.3 Begrippenkader

Het woord traceren betekent ‘nagaan’. Het Latijnse woord ‘tractus’ (spoor) is er in terug te vinden.Aan de hand van de traceerbaarheidsrelaties kan men nagaan of de inhoud van een beslissingovereenstemt met de artikelen in de wet waarop de beslissing is gebaseerd (de bronnen). Een tra-ceerbaarheidsrelatie is een verwijzing naar deze bronnen.

De verzameling van weten regelgeving, jurisprudentie en uitvoeringsbeleid wordt in het vervolgsteeds met het begrip normen aangeduid, als term voor het geheel van externe en interne normenwaar de (uitvoerings-)organisatie aan moet voldoen.

Het geheel van activiteiten dat gericht is op het in de greep houden van interpretatie en toepassingvan normen heet in het vervolg regelbeheersing1.

In figuur 1.1 is te zien hoe traceren werkt. Het doel is de rechtmatigheid van een concreet besluitover een casus (=dossier of aanvraag) aan te tonen. De pijlen zijn er dankzij de traceerbaarheidsre-laties die de verbanden tussen bedrijfsregels en normen aangeven.

De traceerbaarheidsrelaties worden vanuit de beslissing gevolgd naar de toegepaste bedrijfsregelsen vandaar naar de normen waarop de bedrijfsregels zijn gebaseerd. Gecombineerd met een vol-doende kwaliteit van de gebruikte gegevens kan de wetsuitvoerder zo aantonen dat de beslissingop de wettelijke normen is gebaseerd en dus rechtmatig is.

Rechtmatigheid beslissing

op casus

Toegepaste

bedrijfsregels op casus

Kwaliteit

gegevens van casus

.....Stemmen de bedrijfsregels

overeen met de normen?

Figuur 1.1: Traceren van beslissing naar normen

1Business rule management is de tot nu toe gangbare term. Een eenduidige definitie ontbreekt echter, zodat zich degelegenheid voordoet om een leenwoord weer in te leveren.

2

Begrippenkader

In bovenstaande figuur is als uitgangspunt gehanteerd dat de organisatie haar beslissing uitslui-tend baseert op bedrijfsregels; het zogenaamde regelgebaseerd werken. Regelgebaseerd werkenbetekent dat bedrijfsregels als fundament dienen voor alle activiteiten die onder ‘werken’ vallen. Indit boekje worden de activiteiten in de categorieën beslissen, communiceren en handhaven onder‘werken’ geschaard.

1.3.1 Regelbeheersing in enge zin

Het voortbrengingsproces van bedrijfsregels bestaat uit het analyseren en annoteren van normen,het vertalen van die normen in bedrijfsregels en het verifiëren, valideren en opleveren van de be-drijfsregels.

Bedrijfsregels zijn declaratief opgesteld. Alleen het ´wat’ en niet het ´hoe’ wordt beschreven, waar-door de regels implementatie-onafhankelijk zijn (zie figuur 1.2 bovenste deel). De implementatie-onafhankelijkheid van bedrijfsregels is een groot goed: door technische details te vermijden, wordthet begrip van de bedrijfsregels door een groot publiek mogelijk en kan de kennis die in regels isvastgelegd in meerdere systemen of processen worden hergebruikt.2. Een belangrijk voordeel vanbedrijfsregels is dat stelselmatig dezelfde begrippen worden gehanteerd met expliciete definities.

Opgeleverde bedrijfsregels worden opnieuw vertaald voor toepassing in de praktijk. Daarvoor moe-ten wél details over systemen, processen, mensen en gebeurtenissen worden ingevuld en dat maaktdeze opvolgende vertaalslagen implementatie-afhankelijk.

Een bedrijfsregel die gebruikt wordt voor geautomatiseerde toepassing wordt als uitvoeringsre-gel aangevuld met kenmerken over te gebruiken fysieke gegevens en zodanig gestructureerd endat ze voor automatische toepassing geschikt is. Vervolgens wordt de uitvoeringsregel vertaald inmachine-uitvoerbare vorm. In die vorm wordt ze aangeduid met de term ‘executieregel’.

Bedrijfsregels die gebruikt worden in een handmatige beslissing, worden vertaald in werkinstructiesvoor medewerkers (zie figuur 1.2 rechtsonder). Zowel de executieregel als de werkinstructie is eenimplementatie van de norm.

2Nog afgezien van de werkelijk dramatische gevolgen van teveel oplossingsgerichtheid: tunnelvisie, group-think, on-voldoende zicht op alternatieven en een algeheel verminderd vermogen om probleem-analyses uit te voeren.

3

Begrippenkader

Normen

Bedrijfsregels

Uitvoeringsregels

Executieregels

Implementatieafhankelijk

Implementatieonafhankelijk

Werkinstructies

Figuur 1.2: Voortbrengingsproces voor automatisch en handmatig beslissen

Het lineair afgebeelde voortbrengingsproces van norm naar executieregel is maar één helft van re-gelbeheersing. De andere helft is het vergaren en verwerken van feedback op de inhoud en struc-tuur van de producten in het voortbrengingsproces (hier aangegeven met oranje pijlen). In figuur1.2 loopt ook een pijl van bedrijfsregels terug naar weten regelgeving. Daarmee wordt de feed-back lus van uitvoeringsorganisaties naar beleids- en wetgevingsafdelingen op het departementaangeduid. Overigens is de feedback van bedrijfsregels naar het uitvoeringsbeleid hier om estheti-sche redenen weggelaten.

Met dit voortbrengingsproces borgen bedrijfsregels de interpretatie van de normen en dienen zetegelijk als specificatie voor de implementatie ervan. Wanneer een beslissing zowel in handmatigeals in automatische vorm is geïmplementeerd, mogen de uitkomsten voor één geval niet verschillen,omdat de specificaties (de bedrijfsregels) identiek zijn.

De vertaalslagen van norm naar implementatie vormen de kern van het begrip ‘business rule mana-gement’. Business rule management beperkt zich tot het voortbrengen en beheren van logica voorbeslissen en wordt hier aangeduid met ‘regelbeheersing in enge zin’,

1.3.2 Regelbeheersing in ruime zin: meer dan alleen beslissen

Uitvoeringsorganisaties moeten verder gaan dan beslissen alleen. Ook communicatie over en hand-having van normen horen immers bij hun taken.

Communicatie met een doelgroep kent vele verschillende vormen en gebeurt via meerdere kana-len. De communicatie dient in overeenstemming te zijn met de inhoud van de externe en internenormen, onafhankelijk van vorm of kanaal. Zo worden misverstanden voorkomen, blijft het aantalbezwaar- en beroepszaken beheersbaar en voorkomt de organisatie reputatieschade.

4

Begrippenkader

In de communicatie met doelgroepen moet dezelfde interpretatie van de normen gehanteerd wor-den zoals vastgelegd is in de bedrijfsregels, mits de organisatie regelgebaseerd werkt.

Normen

Bedrijfsregels

Uitvoeringsregels

Executieregels WerkinstructiesDigitaal Analoog

Schriftelijk Mondeling

Communicatie

Beslissen Communiceren Handhaven

Controles

Implementatieafhankelijk

Implementatieonafhankelijk

Figuur 1.3: Voortbrengingsproces van bedrijfsregels bij regelbeheersing in ruime zin

Naast beslissen en communiceren, hebben uitvoeringsorganisaties vaak een controlerende taak:niet-naleving, misbruik en oneigenlijk gebruik moeten worden opgespoord en rechtgezet middelshandhaving.

Bij het nemen van beslissingen ten behoeve van handhaving moet de uitvoeringsorganisatie nor-men op dezelfde manier interpreteren als bij een toekenningsbeslissing.

Zo maakt regelgebaseerd werken dat het niet alleen logisch, maar ook noodzakelijk is om bedrijfs-regels centraal te beheren en meervoudig te gebruiken.

De inhoud van de bedrijfsregels beschrijft een interpretatie van de normen. Omdat bedrijfsregelsvolgens een stringent proces zijn opgesteld3, geverifieerd en gevalideerd, en omdat ze als centraalvertrekpunt dienen, kan gesteld worden dat in bedrijfsregels de authentieke interpretatie van denormen is vastgelegd.

3Een dergelijk stringent proces vergt een langdurig committment van de organisatie om te investeren in bewustwor-ding, kennis, methoden en technieken en kwaliteitseisen voor analyse van normen en validatie van bedrijfsregels.

5

Hoofdstuk 2

Doelen van de uitvoeringsorganisatie

2.1 Inleiding

Regelbeheersing is onderdeel van een grotere organisatorische context. Als opdrachtnemer vaneen opdracht om een wettelijke taak uit te voeren, moet de uitvoeringsorganisatie voldoen aan ei-sen van rechtmatigheid, doelmatigheid en wendbaarheid. Deze drie doelen worden in dit hoofdstukafgebakend.

2.2 Rechtmatigheid

De uitvoeringsorganisatie moet de rechtmatigheid van één beslissing aan kunnen tonen voor dege-nen die geraakt worden door een besluit (de doelgroep) én moet de rechtmatigheid van de gehelewetsuitvoering aan kunnen tonen voor haar opdrachtgever.

Om rechtmatigheid goed te bepalen, is het nodig af te bakenen wat rechtmatig moet zijn. In dezecontext leidt deze vraag naar de scope van de wettelijke taak die de uitvoeringsorganisatie heeft.

Vanzelfsprekend is het de bedoeling dat de normen bij uitvoering zo worden toegepast als ze be-doeld zijn. Hier komt de eerder genoemde authentiek interpretatie1, de interpretatie van de normenzoals vastgelegd in de bedrijfsregels, weer van pas.

Als definitie voor rechtmatige wetsuitvoering hanteren we:

Er is sprake van rechtmatige wetsuitvoering indien alle voor de wettelijke taak gedu-rende een afgebakende periode relevante normen volgens een authentieke interpretatieop het peilmoment geldig worden toegepast en uitgelegd, ongeacht het gebruikte ka-naal.

De belangrijkste elementen in deze definitie stippen we hier even aan:

• Alle relevante normen in een afgebakende periode

Relevantie en periode zijn bepalend voor de verzameling normen die tot de wettelijke taakhoren.

1Zie paragraaf 1.3.2 op de vorige pagina.

6

Rechtmatigheid

• Authentieke interpretatie

De interpretatie van de normen is authentiek als ze aan de kwaliteitseisen van het voortbren-gingsproces voldoet.

• Geldig toegepast

De periode waarop de bedrijfsregels worden toegepast, moet passen bij het op dat momentgeldende regime van normen.

• Ongeacht het gebruikte kanaal

Regelgebaseerd werken betekent dat het geen verschil mag maken of een burger belt, schrijft,mailt of inlogt.

De elementen over relevante normen en authentieke interpretatie krijgen in de volgende paragraafaandacht. De overige elementen worden bij de analyse van rechtmatigheid in paragraaf 4.4 bespro-ken.

2.2.1 Scope wettelijke taak: Relevantiebepaling en afbakening periode

Om te bepalen welke normen tot de wettelijke taak van de uitvoeringsorganisatie behoren, moetbepaald worden welke normen relevant zijn2 en gedurende welke periode.

Logische decompositie van beslissingen en sub-beslissingen is dé manier om alle normen, die deorganisatie in het kader van haar wettelijke taak uit moet voeren, boven tafel te krijgen.

Productbeslissing

Beslissingover recht

Beslissingover duur

Beslissingover hoogte

Beslissingover aanvraag

Beslissing over aanspraak

Norm...

Norm...Norm...

Norm...

Norm onderdeel wettelijke taak van ander bestuursorgaan

Scope wettelijketaak

Scope beslissings-type

Figuur 2.1: Logische decompositie van een beslissingstype

In bovenstaande figuur is de logische decompositie van één beslissing binnen de scope van de wet-telijke taak weergegeven. Let wel: dit is niet een concrete beslissing in een casus, maar een beslis-

2Relevantiebepaling is bedacht bij collega’s van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Ze wordt bij DUO he-laas nog niet in volle omvang toegepast.

7

Rechtmatigheid

singstype: één van de hoofdvragen die beantwoord moeten worden bij uitvoering. In het voorbeeldis gebruikt gemaakt van het archetypische trio beslistypen: recht, duur en hoogte.

Het beslissingstype dat het recht op een product bepaalt is uitgewerkt. Door een beslissing in haarsamenstellende subbeslissingen te ontrafelen en die weer verder uit te pluizen, worden de normenzichtbaar die een beslissing onderbouwen.

In dit voorbeeld leidt de decompositie uiteindelijk naar een norm die hoort bij de wettelijke taak vaneen ander bestuursorgaan (in rood). Dat komt regelmatig voor: het gaat dan vaak om een gegevendat die andere organisatie als ketenpartner levert (bijv. het toetsinginkomen van de Belastingdienstof een verblijfsstatus van de IND). De beslissing is niet logisch afhankelijk van die norm maar alleenvan het gegeven. De rode norm is dus niet relevant.

Door de logische afhankelijkheden in kaart te brengen, is de verzameling van normen die relevantis voor de uitvoering echter nog niet compleet. Ook normen die gelden voor álle overheidsorganisa-ties of alle rechtsbetrekkingen tussen burger en overheid moeten in ogenschouw worden genomen.Voorbeelden hiervan zijn: normen voor privacy, archivering, arbeidsrecht, uitspraken van de Om-budsman, uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en convenanten met ‘hetveld’.

Voor deze, meer generieke, normen kan men met behulp van een model beslissen of ze tot descope van de wettelijke taak behoren. In onderstaande figuur is een voorbeeld van een dergelijkmodel opgenomen.

Kernwettelijke taak

Kernwettelijke taak

Kernwettelijke taak

Rechtsgevolgen voor doelgroep?

Juridische kaders voor de uitvoeringsorganisatie

Supranationaal recht

Juridische doctrine

Figuur 2.2: Model voor scope-bepaling normen bij wettelijke taak

Met een dergelijk model kan gestructureerd worden geanalyseerd welke normen tot de wettelijketaak behoren. De assistentie van een breed georiënteerde jurist is daarin absoluut noodzakelijk.

Aan de set van relevante normen moet in ieder geval een afbakening in de tijd worden toegevoegd,omdat niet alleen actueel geldige normen (inclusief overgangsrecht) maar ook vervallen normenmoeten worden toegepast en uitgelegd in bezwaar en beroepszaken en bij herzieningen.

Door de vaststelling van de relevante normen en de tijdsafbakening heeft de uitvoeringsorganisa-tie een sluitend beeld van de totale omvang van de normen die zij in uitvoering moet brengen. Descope van het regelbeheersingsproject kan gelijk zijn aan de scope van de wettelijke taak, maarvaak is de scope van een regelbeheersingsproject beperkter. Een nuttige beperking van de project-

8

Doelmatigheid

scope is bijvoorbeeld: de normen die rechtstreeks rechtsgevolgen hebben voor de doelgroep.

Overigens is het niet zo dat de scope zich van te voren in één keer laat vaststellen: dat hangt af vande ontwikkelmethode en de scopewijzigingen die in het project optreden. Bij gebruik van een agileontwikkelmethode worden in elke sprint beslissingen worden genomen over de relevante normenvoor een user story, waardoor de projectscope zich langzaam uitbreidt3.

2.2.2 Authentieke interpretatie

Merk op dat het bij correctheid altijd gaat om een subjectieve maatstaf: de authentieke interpretatievan de normen is precies dat: een interpretatie. Ook bij de implementaties is er sprake van interpre-tatie.

Regelbeheersing is er op gericht om ambiguïteiten bloot te leggen en zo ruis in menselijke commu-nicatie te minimaliseren, maar zij kan deze ruis nooit geheel voorkomen of wegnemen.

Tests voor de correctheid van software, verificatie en validatie voor de correctheid van bedrijfsregelsen de uitvoeringstoets voor de correctheid van normen vormen samen een goede fuik om fouten enmisverstanden in te vangen.

Vanuit ervaring kunnen daaraan nog twee elementen worden toegevoegd:

1. het hanteren van één gedeelde taal in het regelbeheersingsproject;

2. een goed georganiseerde feedback lus van uitvoering naar bedrijfsregels en normen.

Beide zijn in de praktijk echter lastig realiseerbaar. De laatste omdat er vele schakels zijn tussenwetgever en een geïmplementeerde bedrijfsregel, de eerste vanwege de menselijke neiging om ietste begrijpen met eigen begrippen en de pragmatische, flexibele stijl van de gemiddelde Nederlan-der.

De correcte vertaling van norm naar bedrijfsregel kan alleen met proceswaarborgen worden gere-aliseerd. Traceerbaarheidsrelaties weliswaar de inhoudelijke controle van een bedrijfsregels onder-steunen met een verwijzing naar de norm, maar de inhoudelijke beoordeling blijft mensenwerk. Ditaspect van rechtmatigheid blijft dus in het onderstaande verder buiten beschouwing.

2.3 Doelmatigheid

De facto wordt voor doelmatigheid maar één factor gehanteerd: het percentage transacties datgeheel automatisch wordt afgehandeld. De gedachte is dat een transactie die middels dit zoge-naamde straight through processing (hierna: STP) wordt verwerkt, het meest doelmatig is.

Hierbij is een aantal kritische kanttekeningen te plaatsen:

1. Deze zienswijze past slecht bij de realiteit van wetsuitvoering omdat communicatie en hand-having ook tot het takenpakket van de uitvoeringsorganisatie horen;

3Bij gebruik van een agile ontwikkelmethode is het verstandig om regelmatig een analyse te doen van de normen dienog ontbreken om logisch compleet te zijn ten opzichte van de scope van de wettelijke taak.

9

Doelmatigheid

2. Buiten beeld blijft de inspanning die nodig was in het change proces of het ‘inrichten’;Afhankelijk van de complexiteit en het te verwachten aantal transacties is een bewuste keuzevoor wel of niet automatiseren van een beslissing doelmatiger dan de afhandeling van zo veelmogelijk transacties te automatiseren, ook als dat eigenlijk (nog) niet kan.

3. De inspanning voor exploitatie en beheer van de automatische verwerking is onderdeel van dedoelmatigheid van uitvoering, maar deze inspanning blijft buiten beeld;

4. De efficiëntie van het straight through proces zelf wordt niet kritisch beschouwd;Het inrichten en automatiseren van een inefficiënt proces maakt het proces niet doelmatiger,alleen sneller.

5. Inefficiënties na de geheel automatische verwerking worden niet meegenomen;Een goed voorbeeld is: onnodige bezwaar- en beroepszaken, door het gebruik van niet-actuelegegevens.

6. Doelmatigheid van uitvoering omvat ook doelmatigheid van handmatige verwerking;Handmatig genomen beslissingen en afwijkingen in individuele gevallen zullen nooit geheelverdwijnen. Teveel focus op geautomatiseerd beslissen laat kansen liggen voor doelmatigeruitvoering.

Bovenstaande opmerkingen maken het percentage transacties dat via STP wordt afgehandeld toteen te beperkte maat voor doelmatigheid van uitvoering.

Doelmatigheid moet m.i. recht doen aan zowel de ketensamenwerking van wet tot en met uitvoe-ring, als het totaalpakket aan activiteiten dat nodig is om een wet uit te voeren.

Met de traceerbaarheidsbril op, is het mogelijk doelmatigheid te herleiden tot de hoeveelheid tijd engeld die besteed is aan een concrete beslissing. Dat heeft als voordeel dat daarin de inspanning ende investering gedurende zowel het run als het change proces kan worden meegewogen.

Een voorbeeld: Een geautomatiseerd besluit is genomen op basis van drie afleidingsresultaten. Deafleidingsresultaten zijn gebaseerd op gegevens uit gegevensbronnen en op afleidingen uit juridi-sche bronnen. Wanneer aan de gegevens en de afleidingen ‘prijskaartjes’ gekoppeld worden, kande doelmatigheid van genoemd besluit worden uitgedrukt in de kosten per beslissing, uitgedrukt ineenheden van tijd en geld.

Dit perspectief op doelmatigheid hanteert weliswaar een objectieve maat voor doelmatigheid, maarhet toerekenen van tijd en geld aan beslissingen is bewerkelijk. Gezien mijn ervaring met de gemid-delde projectadministratie en het lot van activity based costing, beschouw ik deze aanpak niet alshaalbaar.

Daarom hanteer ik een definitie waarin de efficiëntie van het run proces wordt uitgedrukt in het to-taal van de personele kosten en de systeemkosten die nodig zijn voor beslissen, communiceren enhandhaven voor één wettelijke taak. De efficiëntie van het change proces wordt op eenzelfde ma-nier benaderd.

Er is sprake van doelmatige wetsuitvoering van een wettelijke taak indien de totalepersonele kosten voor alle subtaken van beslissen, communiceren en handhaven, inclu-sief de inrichting daarvan, plus de kosten voor de aanschaf, inrichting en beheer van de

10

Wendbaarheid

Besluit

Register Aanvraag

Inkomens-

gegevens

Bericht_ID:

87536AWQ

Leeftijds-

voorwaardenInkomens-

voorwaarden

Beslissing

ambtenaar op

beroep hardheids-

clausule leeftijd

Vaststelling

toetsingsinkomen

Woon-

voorwaarden

Woonvoorwaarden

Nederlandse

woonplaats

Normbedrag

inkomens-

drempel

Geboorte-

datum

Bericht_ID:

16754AWP

Adres

Bericht_ID:

87584AFC

Werkin-

structie

HHC Leeftijd

Versie 2.0

Automatische

beslissing

456 V2.0

Automatische

beslissing

274 V3.0

Beleidsnotitie

hardheidsclausule

leeftijdRegister

art. 2 lid 4 Wet

geldig vanaf:

31-12-2017

art. 10 Regeling

geldig vanaf:

01-06-2016

Afleidingsresultaten

Gegevens

Juridische bronnen

Gegevensbronnen

Legenda:

t €

t€ €

t

t

t

€

€

Figuur 2.3: Doelmatigheid uitgedrukt in tijd en geld besteed aan een beslissing

ondersteunende systemen, gedeeld door het aantal beschikkingen4 in een kalenderjaarvoor de doelgroep lager is dan het gemiddelde5.

Toegegeven, ook dit is een aanzienlijk schematische weergave van de werkelijkheid, maar in iedergeval wordt doelmatigheid zo ketenbreed bekeken, waardoor lokale optimalisaties die leiden tot ex-tra belasting verderop in de keten wél worden gemeten, en zijn de factoren eenvoudig beschikbaar.

2.4 Wendbaarheid

Wendbaarheid is een veel gebruikt, maar slecht afgebakend, begrip. Bij de workshop over traceer-baarheid tijdens de 7e mini-conferentie van de Expertisegroep BRM bleek een meerderheid van deaanwezigen wendbaarheid te zien in termen van doorlooptijd. De wisdom of the crowd dicteert dusde volgende definitie van wendbare wetsuitvoering:

Er is sprake van wendbare uitvoering van een wettelijke taak indien de tijd tussenhet moment waarop een opdracht tot wijziging wordt verstrekt [t0] en het moment [t1]waarop alle activiteiten, inhoudelijk geraakt door die wijziging, uitgevoerd kunnen wor-den, korter is dan de gemiddelde doorlooptijd tussen momenten t0 en t1.

De definitie van wendbaarheid bakent de doorlooptijd af van het inrichten van uitvoering. De strate-gische waarde van wendbaarheid voor uitvoeringsorganisaties is al zeker 10 jaar geleden duidelijkgenoeg gemaakt6.

4Ik ben uitgegaan van de organisatie als beslisfabriek. Wanneer het zwaartepunt in de dienstverlening niet bij be-slissen ligt, maar bijvoorbeeld bij inspecties, dan kunnen de kosten beter verdeeld worden over die inspecties. Daaruitontstaat dan een representatiever beeld van de doelmatigheid voor de eigen organisatie.

5Het gemiddelde dat de organisatie als benchmark kiest. Idealiter zijn dit gemiddelden van vergelijkbare organisaties.Bij gebrek daaraan kan met historische cijfers van de eigen organisatie worden gewerkt.

6Zie bijvoorbeeld: De som der delen, wendbaarheid bij kennisgedreven organisaties, 30 september 2008, Thei Geurts.

11

https://www.slideshare.net/tgeurts/de-som-der-delen-wendbaarheid-bij-kennisgedreven-interacties

Hoofdstuk 3

Traceerbaarheid

3.1 Inleiding

In het voorgaande is de context geschetst waarin traceerbaarheid geplaatst moet worden. Tijd omons te richten op traceerbaarheid zelf, te beginnen met een definitie:

Traceren in de context van regelbeheersing is het herleidbaar maken van een activiteitvan een organisatie naar de juridische en feitelijke bronnen waarop de activiteit geba-seerd is.

Met het begrip ‘activiteit’ wordt bedoeld: een handeling van de organisatie in de categorie beslis-sen, communiceren of handhaven. Deze vrij open omschrijving van de te traceren handelingen isbewust niet beperkt tot rechtshandelingen, omdat een organisatie haar standaarden ook moet kun-nen opleggen bij uitingen die geen rechtshandelingen zijn.

Wat betreft het herleiden naar de bron nog dit: wanneer afgeweken is van een bron en bij die afwij-king een van te voren vastgestelde procedure is gevolgd, wordt deze afwijking, mits gedocumen-teerd, ook een bron. Zowel in de regels als in de gegevens kan op deze manier legitiem van bron-nen afgeweken worden1.

Traceerbaarheidsrelaties wijzen vanaf een regelbeheersingsobject terug naar de bron waarop hetobject is gebaseerd. Bijvoorbeeld vanuit een werkinstructie terug naar haar bron in een bedrijfsre-gel. De traceerbaarheidsrelatie is dus van het type is-gebaseerd-op. Het komt voor dat ook relatiesin omgekeerde richting worden gelegd: van bron naar implementatie. Het is niet nodig deze relatieste leggen, omdat de is-gebaseerd-op relaties altijd omgedraaid kunnen worden. In dit boek is alleensprake van traceerbaarheid in geval er vanaf regelbeheersingsobjecten terug wordt verwezen naarhun juridische of feitelijke bron.

BedrijfsregelWerkinstructie Wet

is gebaseerd op

is gebas

eerd op

Figuur 3.1: Een traceerbaarheidsrelatie geeft aan dat een regelbeheersingsobject is gebaseerd opeen ander regelbeheersingsobject (de bron)

1Met dank aan diverse collega’s bij de BRPN presentatie op 28 september 2017 over traceerbaarheid.

12

Eisen aan traceerbaarheidsrelaties

Met traceerbaarheidsrelaties kan een besluit terug worden gevolgd naar de juridische bronnen.Omdat dit boek uitgaat van regelgebaseerd werken, lopen traceerbaarheidsrelaties altijd via be-drijfsregels.

Wet- en regelgeving

Uitvoeringsbeleid

JurisprudentieBedrijfsregels Executieregels /

Software

Besluit

Iconen: Iconenset Rijkshuisstijl

Figuur 3.2: Met traceerbaarheidsrelaties is een besluit te herleiden naar zijn juridische bronnen

Een vergelijkbare constructie is realiseerbaar voor de gegevensbronnen van het besluit. Dat wordtin dit boek echter niet uitgewerkt, omdat regelbeheersing hier de boventoon voert.

Omwille van efficiëntie en schaalbaarheid moet zowel de mens als de computer traceerbaarheidsre-laties kunnen volgen. Daarvoor moeten deze relaties aan bepaalde eisen voldoen.

3.2 Eisen aan traceerbaarheidsrelaties

3.2.1 Bron toegankelijk via URL

Een voor de hand liggende eis is dat degene, die een traceerbaarheidsrelatie volgt, uit moet komenbij een leesbare representatie van de bron waar de relatie naar wijst:

De bron van een traceerbaarheidsrelatie moet toegankelijk zijn via een URL

3.2.2 Traceerbaarheidsrelatie is technische en tekstuele verwijzing

Ook zonder een relatie te volgen naar haar bron moet duidelijk zijn naar welke bron de relatie ver-wijst. Naast de technische verwijzing (met de URL) moet er dus ook een bronverwijzing in tekst zijn.Beide formaten moeten gecombineerd worden aangeboden. Hieronder enkele voorbeelden:

13


Voorbeeld in tekst Voorbeeld als url

artikel 3.1 lid 2 WSF 2000 http://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0011453&hoofdstuk=3&paragraaf=3.1&artikel=3.1&z=2016-09-01&g=2016-09-01

R1208a V0.1 http://bedrijfsregels.duo.nl/WSF/1208aV01.html

Werkinstructie Betalingsregelingtreffen (Versie 3)

http://kennisbank.duo.nl/WSF/wi/1431V3.html

Tabel 3.1: Schrijfwijzen van traceerbaarheidsrelaties

De traceerbaarheidsrelatie moet in tekst en als URL beschikbaar zijn

3.2.3 Tekstuele verwijzingen zijn gestandaardiseerd

Tekstuele verwijzingen moeten steeds op dezelfde manier worden opgebouwd. Bij verwijzingennaar weten regelgeving en jurisprudentie bij voorkeur volgens de Kluwer leidraad2. De schrijfwijzevan verwijzingen naar andere regelbeheersingsobjecten moet de uitvoeringsorganisatie zelf stan-daardiseren.

De schrijfwijze van tekstuele verwijzingen moet gestandaardiseerd zijn.

3.2.4 Technische verwijzingen zijn toekomstvast

Het hele idee achter traceerbaarheid is dat iemand jaren later nog de trace naar de bron kan vol-gen om te controleren of de interpretatie van een norm inhoudelijk overeenstemt met de norm zelf.De URL uit de traceerbaarheidsrelatie moet dan nog wel werken. Bij bronnen op wetten.nl of recht-spraak.nl is dit tegenwoordig gegarandeerd, dankzij de standaarden Juriconnect en ECLI.

Onderstaande Juriconnect link is een voorbeeld van een verwijzing naar artikel 3.1 van de WetStudiefinanciering 2000:

.../jci1.3:c:BWBR0011453&artikel=3.1&z=2016-09-01&g=2016-09-01

De standaard is het gevolg van een unieke samenwerking tussen marktpartijen, mogelijk gemaaktdoor content management specialist Stipp. Het voert te ver de standaard3 hier te herhalen. Eentoekomstvaste url wordt gevormd door de combinatie van het BWB (Basis Wetten Bestand) num-mer en het artikelnummer (en lidnummer, als dat is gebruikt).

ECLI staat voor European Case Law Identifier. Het is dé standaard om te verwijzen naar gerechte-lijke uitspraken4. Het Nederlandse magistraat past ECLI toe op rechtspraak.nl.

http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:CRVB:2006:AZ5380

2Leidraad voor juridische auteurs, Wolters Kluwer, 20133Zie voor de documentatie van de Juriconnect standaard: http://www.juriconnect.nl/implementatie.asp.4Zie de uitleg op rechtspraak.nl.

14

https://www.rechtspraak.nl/Uitspraken-en-nieuws/Uitspraken/Paginas/ECLI.aspx


is een voorbeeld van een toekomstvaste verwijzing naar een uitspraak over de weigering van kin-derbijslag omdat de kinderen niet tot het huishouden van appelante behoorden.

Een aantal bronnen moet via een eigen publicatiemechanisme traceerbaar worden gemaakt.Denk aan:

• Bronnen die alleen intern gepubliceerd worden;

• Normen die alleen op papier beschikbaar zijn;

• Normen die niet beschikbaar zijn gesteld via wetten.nl of rechtspraak.nl;

• Bronnen waarvoor de eisen aan de traceerbaarheidsrelatie niet op een andere manier kunnenworden ingevuld.

Links naar deze interne bronnen zullen ook betrouwbaar moeten zijn. Daarvoor is het nodig ze in-tern te publiceren op een vaste vindplaats, gemarkeerd met een vaste url, zoals in tabel 3.1 te zienis. Webtechnologie biedt inmiddels ruim voldoende oplossingen om deze informatie (intern) te pu-bliceren via een vast URL schema, zodat de links toekomstvast zijn. Een eenvoudig, maar goedbruikbaar URL schema is:

../[domein]/[typeobject]/[objectnummer]/versie=[objectversie]&onderdeel=[onderdeelnaam], waarbij&onderdeel=[onderdeelnaam] optioneel is.

Bij voorbeeld:

../kinderopvang/bedrijfsregels/4992/versie=2.0

URLs moeten toekomstvast zijn, liefst permanent.

3.2.5 Identificerende nummers zijn uniek

Het totaal aantal relaties is, zelfs in een klein project, al snel het drievoud van het aantal normen,waardoor het leggen van de relaties foutgevoelig wordt.

Voor een minder foutgevoelige identificatie van regelbeheersingsobjecten zijn nummers het meestgeschikt. Met nummers kun je bovendien sneller checken waar iemand het over heeft en feedbackgeven kan korter.

Nummers moeten uniek zijn binnen het domein. Omdat het lastig is specifieke nummerreeksen tereserveren voor elke soort regelbeheersingsobject, is een pragmatische oplossing: Geef elke soortobject een type-aanduiding en plak daar een identificatienummer achter. Bijvoorbeeld: R0348 vooreen bedrijfsregel, B185 voor een Beslissing, WI983 voor een werkinstructie.

De conventies voor nummering bij DUO zijn goed te zien in tabel 3.1. Het domein is daar aange-duid met de code ‘WSF’ (Wet Studiefinanciering).

De combinatie domeincode + soortcode + nummer identificeert een object uniek binnen de organi-satie.

Elk regelbeheersingsobject in een traceerbaarheidsrelatie moet

met een nummer identificeerbaar zijn.

15


Elke soort regelbeheersingsobject krijgt een unieke code.

Elk domein moet met een code geïdentificeerd zijn.

De combinatie van identificatienummer en soortcode is uniek binnen één domein.

De domeincode is uniek binnen de organisatie.

3.2.6 Traceerbaarheidsrelatie wijst naar één versie van de bron

Bij verwijzingen naar een norm mag geen twijfel bestaan over welke versie van die norm wordt be-doeld..

Bij tekstuele verwijzingen naar wetgeving is die twijfel er wel, wanneer niet vermeld is welke versievan de wet als bron is gebruikt5. Met technische verwijzingen kan men wél altijd precies verwijzennaar één versie van een artikel. De Juriconnect standaard maakt dit mogelijk, door met een combi-natie van geldigheidsdatum en zichtdatum6 naar één versie van het artikel te verwijzen.

Ook voor jurisprudentie is precies verwijzen mogelijk dankzij de ECLI standaard, al is er geen ver-warring mogelijk over de versie van een rechterlijke uitspraak.

Precies verwijzen naar andere bronnen dan wet of jurisprudentie is lastiger omdat deze bronnenvaak niet onder versiebeheer staan. De organisatie die de voordelen van traceerbaarheid wil, komter niet onderuit alle bij traceerbaarheidsrelaties betrokken regelbeheersingsobjecten onder versie-beheer te brengen7.

Elke traceerbaarheidsrelatie moet wijzen naar één versie van het

identificeerbare regelbeheersingsobject.

3.2.7 Versie strookt met kleinste eenheid van verwijzen

Traceerbaarheidsrelaties lopen meestal naar één object als bron, maar er zijn gevallen waarin éénregelbeheersingsobject is gebaseerd op een groep objecten.

Een werkinstructie is bijvoorbeeld niet gebaseerd op individuele bedrijfsregels, maar op één beslis-sing waarin meerdere bedrijfsregels zijn gegroepeerd. Bij DUO is dat zo gedaan omdat verwijzin-gen naar individuele bedrijfsregels als té precies worden beschouwd voor het bijhouden van wijzi-gingen in werkinstructies. Deze keuze heeft voordelen (minder relaties die gelegd en onderhoudenmoeten worden) maar ook nadelen (de kans dat een groep bronnen wijzigt is groter én bij wijzigingvan de groep moet de werkinstructie in zijn geheel worden nagelopen om de wijziging te verwer-ken).

5Door de toevoeging ‘laatst gewijzigd bij Stb. [staatsbladnummer], [jaar van publicatie]’.6De zichtdatum is een oplossing voor verwijzingen naar versies van een wet vóór en na een wijziging met terugwer-

kende kracht. Helaas hanteert wetten.nl deze zichtdatum datum niet meer zoals zij bedoeld is in de standaard (Zie versie1.3, pagina 4 van de Juriconnect standaard). Een verwijzing naar een wet die door een wetswijziging met terugwerkendekracht is gewijzigd, voldoet daarmee niet aan de eis van verwijzen naar één versie. Er wordt door KOOP (de organisatieachter wetten.nl) gewerkt aan een oplossing.

7Dat hoeft niet te betekenen dat alle projectdocumentatie in een ontwikkeltool beheerd moet worden: een Wiki meteen wijzigingshistorie is ook goed bruikbaar, mits er een URL is die naar een specifieke versie verwijst.

16

http://www.juriconnect.nl/downloadreg.asp?bestand=Juriconnect%5FStandaard%5FBWB%5F1%5F3%2Epdf&type=pdf

http://www.juriconnect.nl/downloadreg.asp?bestand=Juriconnect%5FStandaard%5FBWB%5F1%5F3%2Epdf&type=pdf


Werkinstructie 12 V2 werkt een beslissing uit die bestaat uit 6 bedrijfsregels.Er is een ontwerpkeuze gemaakt om hele beslissing als bron voor werkinstructies tehanteren. De werkinstructie heeft dus maar één bron.

Een automatisch executeerbare executieregel gebaseerd op twee bedrijfsregels. Dezeexecutieregel heeft dus twee bronnen.

De logica in bedrijfsregel 451a V1.0 is gebaseerd op drie hele artikelen.Deze bedrijfsregel heeft drie bronnen en dus drie traceerbaarheidsrelaties

Tabel 3.2: Afhankelijkheid aantal bronnen van kleinste eenheid bron

We hadden hierboven al gezien dat bij verwijzen naar een object ook specifiek naar de versie vandat object moet worden verwezen. Wanneer de uitvoeringsorganisatie de keuze heeft gemaakt ombronnen te groeperen en de groep als bron te beschouwen, zoals DUO heeft gedaan met beslissin-gen, dan moet ook bij de verwijzing naar de groep de versie worden aangegeven.

Het versiebeheer van regelbeheersingsobjecten moet dus in de pas lopen met de keuze voor dekleinste eenheid van de bron. Voor de voorbeelden in tabel 3.2 betekent dit dat zowel wetsartikelen,bedrijfsregels als beslissingen onder versiebeheer moeten staan.

Afhankelijk van de soorten regelbeheersingsobjecten in een traceerbaarheidsrelatie

moet de organisatie de kleinste eenheid van de bron bepalen.

Het versiebeheer van bronnen moet synchroon lopen met de

keuze van de kleinste eenheid van de bron.

3.2.8 Verwijzen naar onderdelen van een bron

Verwijzingen naar passages binnen een uitspraak kunnen wel in tekstuele vorm worden gelegd,maar niet in technische vorm. Een willekeurig gekozen voorbeeld is de wens om te verwijzen naarde eerste prejudiciële vraag in het arrest Blankaert van het Europees Hof van Justitie. De techni-sche link leidt naar het gehele document, maar niet naar de eerste prejudiciële vraag, waardoor weons moeten behelpen met een combinatie van een technische verwijzing naar het document en eentekstuele verwijzing daarbinnen: paragraaf 31 t/m 51 in het Blankaert-arrest (HvJ EG, 8 september2005, ECLI:EU:C:2005:516).

Hetzelfde verschijnsel doet zich voor bij verwijzingen naar de artikelsgewijze toelichting in een Me-morie van Toelichting.

Technische verwijzingen (URLs) in traceerbaarheidsrelaties moeten

verwijzen naar de kleinste eenheid van de bron.

Tekstuele verwijzingen in traceerbaarheidsrelaties kunnen

verwijzen naar onderdelen binnen de kleinste eenheid van de bron.

17

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:62003CJ0512&from=NL

Kosten van traceerbaarheid

3.3 Kosten van traceerbaarheid

De kosten van traceerbaarheid worden grotendeels door de volgende factoren bepaald:

1. De scope en doelen van regelbeheersingGaat het alleen om het traceren van implementaties voor beslissen of ook om implementatiesvoor communiceren en handhaven?

2. Het detailniveau waarop getraceerd moet wordenHet aantal te leggen en te onderhouden traceerbaarheidsrelaties bepaalt de administratievelast.

3. De kwaliteit van content managementTraceerbaarheid drijft op het uniek identificeren, versioneren en toegankelijk maken van alleregelbeheerobjecten (artefacten) nodig voor de (inrichting van) uitvoering. Als dit goed is ge-regeld, is traceerbaarheid aanzienlijk goedkoper dan als dat niet goed is geregeld.8

4. Het volwassenheidsniveau van regelbeheersing in de organisatieHoe minder mensen zich bewust zijn van de bijdrage van traceerbaarheid, hoe meer zen-dingswerk er gedaan moet worden.

5. Frequentie van wijziging

6. Kosten voor ondersteunende tooling

3.3.1 Scope en doelen

De baten, maar dus ook de kosten van traceerbaarheid hangen af van de scope van regelbeheer-sing. Wanneer regelbeheersing voor de uitvoering van een wettelijke taak beperkt wordt tot beslis-sen, zijn de kosten lager dan bij regelbeheersing in ruime zin. Als de nadruk van alle activiteiten ligtop beslissen, is dit een doelmatige afweging.

Ook de doelen van regelbeheersing bepalen de kosten van traceerbaarheid. Out of the box is eentraceerbaarheidsrelatie geschikt om de rechtmatigheid te analyseren. Voor doelmatigheid en wend-baarheid moeten additionele metingen worden gedaan. De pragmatische definities van doelmatig-heid en wendbaarheid hierboven9, maken de kosten daarvoor wel te overzien, maar ze verdwijnenniet.

3.3.2 Detailniveau

Het detailniveau van de objecten aan het begin en aan het eind van de traceerbaarheidsrelatiesbepaalt in sterke mate het aantal en de bewerkelijkheid van de traceerbaarheidsrelaties.

8Overigens is traceerbaarheid niet de enige motivatie om het content management op orde te hebben. De toege-voegde waarde van configuratie management is daar ook afhankelijk van.

9Zie pagina’s 10 en 11.

18


Wanneer men per sublid van een artikel wil kunnen nagaan in welke regel Java code dat sublid isgeïmplementeerd, zijn er veel meer traceerbaarheidsrelaties nodig, dan bij traceerbaarheid van eenartikel naar een Java package (een module), zoals in figuur 3.3 is te zien.

Wet Bedrijfsregels Software Besluit


Artikel

met leden

Artikel

Beslissing

met bedrijfsregels

Beslissing

Java package

met classes

Java package

Artikel

met leden

en subleden

Beslissing

met bedrijfsregels

en feittypen

Java package

met classes

en code lines

Figuur 3.3: Drie detailniveaus van traceerbaarheidsrelaties

Voor de oplettende lezer: Traceerbaarheid van een norm naar een implementatie bestaat niet, om-dat het in dat geval niet gaat om een is-gebaseerd-op relatie, maar om het omgekeerde: een is-geïmplementeerd-in relatie. Door collega’s is dit ook wel voorwaartse traceerbaarheid genoemd10.

3.3.3 Kwaliteit van content management

Het beheer van alle artefacten die bij regelbeheersing komen kijken is belegd bij vele disciplines.Communicatie deskundigen, testers, enterprise architecten, gegevensspecialisten, software engi-neers, bedrijfsregel auteurs, beleidsmedewerkers, functioneel en technisch beheerders etc. Om wij-zigingen te traceren naar hun oorsprong is het nodig in al de beheeromgevingen van al deze speci-alisten te kijken. Dat is voor veel projecten een grote uitdaging.

Goed content management van regelbeheerobjecten kost geld. De tooling geldt inmiddels als com-modity, dus dat is een meevaller. De kosten voor inrichten en training kunnen echter oplopen, zekerwanneer men te veel vrijheid heeft bij de toolkeuze. Elke afdeling of project zal dan zijn eigen favo-riete tool kiezen. Managers die ‘niet van de inhoud zijn’ stellen ook geen aanvullende eisen aan de

10Zie Traceerbaarheid en Business Rules, Martijn Zoet, Eline de Haan en Koen Smit, 8 oktober 2015

19

http://martijnzoet.com/2015/10/08/traceerbaarheid-en-business-rules/


deliverables of de tooling, waardoor het beheerlandschap al snel bezaaid is met verschillende toolsen deliverables.

Eenmaal in die situatie, kost het erg veel moeite om overzicht te krijgen en te houden. De kans isgroot dat men alleen periodiek (bijvoorbeeld voor een audit) de tijd en energie kan investeren om ditoverzicht te krijgen. Deze situatie is een serieuze bedreiging niet alleen voor traceerbaarheid maarvoor de totale beheerkosten. Het kost simpelweg teveel tijd om inzicht te krijgen in de werking vansystemen.

3.3.4 Volwassenheidsniveau

Het volwassenheidsniveau komt verderop nog aan de orde (zie pagina 47). Hier relevant: Afhan-kelijk van het niveau, verschilt het belang dat aan een goede registratie van traceerbaarheidsrela-tie wordt gehecht. Als er achterstanden ontstaan, is het herstel daarvan ongeveer 2 x zo duur danwanneer wijzigingen meteen worden doorgevoerd in de traceerbaarheidsrelaties. Bij achterstandenis de kans op fouten bovendien groter omdat de kennis van de mensen die de wijziging oorspronke-lijk doorvoerden wellicht niet meer aanwezig is.

3.3.5 Frequentie van wijziging

De frequentie van wijziging bepaalt het werk dat men zal hebben bij het verwerken en administrerenvan wijzigingen. Een punt van aandacht is de scope van de wettelijke taak, afgebakend met de derelevantiebepaling en tijdafbakening (zie paragraaf 2.2.1 op pagina 7). Hoe groter deze scope, hoegroter de kans dat er wijzigingen zullen optreden.

Vergeet vooral niet de (periodieke) wijzigingen van normbedragen mee te tellen.

3.3.6 Ondersteunende tooling

In hoofdstuk A op pagina 51 zijn de functionele bouwblokken beschreven die ondersteunende too-ling voor rechtmatigheidsanalyse moet bieden. Voor de analyse van doelmatigheid en wendbaar-heid kan een eenvoudige add on op die tool volstaan, wanneer de metingen de definities uit dit arti-kel volgen.

Daar komt bij dat men voor de impactanalyse op basis van traceerbaarheidsrelaties een investe-ring zal moeten doen om ervoor te zorgen dat de wijzigingen snel kunnen worden afgezet tegen deimpact in de bedrijfsregels en de impact verder ’stroomafwaarts’. Het bevragen, analyseren en sa-menvoegen van impact is niet een vreselijk kostbare aangelegenheid: een database met een spar-taanse user interface is voldoende11. De hoofdmoot van de kosten om dit mogelijk te maken zit inhet kunnen ophalen van traceerbaarheidsinformatie uit de vele verschillende tools die in het voort-brengingsproces worden gebruikt.

11Zie voor de functionele ondersteuning van impactanalyse mijn eerdere artikel: ‘Het proces van impact analyse bijbeheer van bedrijfsregels’ op www.knowbility.nl/pub

20

Hoofdstuk 4

Rechtmatigheid aantonen mettraceerbaarheid

4.1 Inleiding

De derde onderzoeksvraag van dit boekje is: ‘Wat is de bijdrage van traceerbaarheid aan de doe-len van de uitvoeringsorganisatie?’. Het eerste doel dat we bij de hoorns vatten is rechtmatigheid.Rechtmatigheid is in paragraaf 2.2 op pagina 6 gedefinieerd als:

Er is sprake van rechtmatige wetsuitvoering indien alle voor de wettelijke taak gedu-rende een afgebakende periode relevante normen volgens een authentieke interpretatieop het peilmoment geldig worden toegepast en uitgelegd, ongeacht het gebruikte ka-naal.

In dit hoofdstuk onderzoeken we hoe rechtmatigheid van uitvoering moet worden aangetoond enwelke rol traceerbaarheid daarin speelt.

4.2 Rechtmatigheid van één casus aantonen

Eén opmerking vooraf: Regelgebaseerd werken impliceert dat in alle activiteiten die de doelgroepraken de bedrijfsregels gevolgd moeten worden, dus wanneer hieronder ‘beslissen’ of ‘beslissing’staat, mag u ook ‘communiceren’ en ‘handhaven’ lezen.

Vertrekkend vanuit een casus (een automatisch genomen besluit in dit geval), wijzen de traceer-baarheidsrelaties via de executieregels terug naar bedrijfsregels. Van de executieregels moet deorganisatie aantonen dat ze overeenstemmen met de bedrijfsregels. Met een goed beheerst voort-brengingsproces en tests is dat aantoonbaar. Nu moet aangetoond worden dat de toepassing vande bedrijfsregels het besluit rechtmatig maken.

Het is belangrijk te beseffen dat naast regels de kwaliteit van gegevens van grote invloed is op recht-matigheid. Daarom is dit in figuur 4.2 afgebeeld. De uitwerking daarvan is echter beperkt tot aan-vullingen van ontbrekende en correcties van foutieve gegevens. Er zit meer in deze hoek, maaronze focus is gericht op de bedrijfsregels.

21

Rechtmatigheid van één casus aantonen

Wet- en regelgeving

Uitvoeringsbeleid


Software

Besluit


Figuur 4.1: Van rechtmatigheid casus naar rechtmatige toepassing bedrijfsregels

Rechtmatigheid beslissing

op casus

Toepassing

bedrijfsregels op casus

Kwaliteit

gegevens van casus

Zijn alle relevante bedrijfsregels

toegepast op de casus?

Zijn de bedrijfsregels

correct toegepast op de casus?

Is een afwijkende

scope gefiatteerd?

Zijn de geldige bedrijfsregels

toegepast op de casus?

Waren alle gegevens voor

de casus beschikbaar?

Is een afwijkende

interpretatie gefiatteerd?

Is een afwijkende geldigheid

gefiatteerd?

Waren de gegevens voor

de casus correct?

Zijn aanvullingen van gegevens

gefiatteerd?

Zijn corrrecties van

gegevens gefiatteerd?

Figuur 4.2: Rechtmatigheid van een beslissing over een casus aantonen

Op basis van wat in de inleiding is gezegd over regelgebaseerd werken, kan gesteld worden datalle activiteiten rechtmatig zijn, die overeenstemmen met de authentieke interpretatie van de nor-men, zoals neergelegd in de bedrijfsregels. Bij nadere beschouwing blijkt de overeenstemming tus-sen activiteiten en normen uiteen te vallen in drie delen:

1. Zijn alle relevante bedrijfsregels toegepast op de casus?

Een deel van de –voor de casus relevante– bedrijfsregels buiten toepassing laten is niet recht-matig.

2. Zijn de bedrijfsregels correct toegepast op de casus?

Dit komt vrijwel overeen met de notie van authentieke interpretatie, maar denk ook aan situa-ties waarin de bedrijfsregels weliswaar correct waren, maar niet gevolgd zijn bij de beslissingvan deze casus.

3. Zijn de geldige bedrijfsregels toegepast op de casus?

De periode waarover werd beslist, kan in het verleden liggen of er kan sprake zijn van over-gangsrecht dat toegepast moet worden. Wanneer er bedrijfsregels werden gebruikt, die in de

22

Rechtmatigheid van uitvoering aantonen

periode waarover werd beslist, niet meer of nog niet geldig waren, is de beslissing onrechtma-tig.

In figuur 4.2 is te zien dat afwijkingen zijn toegestaan mits gefiatteerd. De flexibiliteit om in individu-ele gevallen af te wijken, heeft een uitvoeringsorganisatie doorgaans hard nodig.

Voor de rechtmatigheidsanalyse van één beslissing is een registratie van de gebruikte bedrijfsre-gels nodig. In paragraaf 4.8.1 op pagina 34 meer daarover, maar voor nu de constatering dat eendergelijke registratie nodig is en er verschillend uit zal zien bij handmatig of automatisch beslissenof een combinatie van beide. Vanuit de registratie van de gebruikte bedrijfsregels is te traceren opwelke normen deze regels zijn gebaseerd en daarmee zijn antwoorden te geven op de vragen naarrelevantie, correctheid en geldigheid van de toegepaste bedrijfsregels.

Traceerbaarheid van één beslissing is haalbaar, namelijk wanneer de technische en administratievevoorwaarden zijn ingevuld, maar hoe kan de uitvoeringsorganisatie aantonen dat haar gehéle uit-voering rechtmatig is?

4.3 Rechtmatigheid van uitvoering aantonen

Om de rechtmatigheid van uitvoering van een wettelijke taak aan te tonen schaalt de rechtmatig-heidsanalyse van individuele casus onvoldoende. Het is niet nodig per individueel geval de recht-matigheid aan te tonen, wanneer aangetoond kan worden dat:

1. alle aanvragen tijdig zijn afgehandeld

Een niet geheel of niet tijdige afhandeling is voor een uitvoeringsorganisatie onrechtmatig,omdat zij daarmee in strijd handelt met de wet1. Achterstanden bij de behandeling van ver-zoeken om informatie e.d. zijn niet onrechtmatig, maar kunnen wel strijdig zijn met de afspra-ken die de uitvoeringsorganisatie heeft met de opdrachtgever;

2. er in alle gevallen regelgebaseerd wordt gewerkt

Aan regelgebaseerd werken zitten twee kanten: de toepassing van regels in de uitvoerings-praktijk (het verrichten) en de implementatie van bedrijfsregels in de organisatie (het inrich-ten);

3. De gebruikte gegevens van voldoende kwaliteit zijn.

Hoe interessant ook, de punten 1 en 3 zijn niet het onderwerp van dit boek. We richten onze aan-dacht dus eerst op het regelgebaseerd werken uit punt 2.

Zoals gezegd zijn er twee kanten aan regelgebaseerd werken: het verrichten en het inrichten. Dein bruin weergegeven vragen in figuur 4.3 hebben betrekking op het verrichten. De blauw gekleurdevragen gaan over het inrichten. Het verrichten is aan de uitvoeringsspecialisten en medewerkersdie in contact met burger en overheid beslissen, communiceren en handhaven.

Het inrichten is het implementeren van software, werkinstructies en andere hulpmiddelen die deauthentieke interpretatie van de normen tot uitvoering brengen. Regelbeheersing vindt haar grens

1Zie artikel 4:17 Algemene wet bestuursrecht.

23

http://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005537&hoofdstuk=4&titeldeel=4.1&afdeling=4.1.3&paragraaf=4.1.3.2&artikel=4:17&z=2017-01-01&g=2017-01-01

Rechtmatigheid van uitvoering aantonen

waar inrichten eindigt en verrichten begint2. Alleen de blauw gekleurde vragen uit figuur 4.3 zijndaarom hieronder uitgewerkt.

Regelgebaseerd

werken

Worden alle

bedrijfsregels toegepast?

Worden de bedrijfsregels

correct toegepast?

Zijn alle bedrijfsregels

geïmplementeerd?

Zijn alle normen ’verregeld’

in bedrijfsregels?

Zijn de bedrijfsregels correct

geïmplementeerd?

Zijn de normen correct

vertaald ibedrijfsfsregels?

Welke normen zijn relevant

voor de wettelijke taak?

Worden de geldige

bedrijfsregels toegepast?

Stemt de geldigheid van de bedrijfsregels

overeen met de geldigheid van de normen?

Is de geldigheidsperiode van de

bedrijfsregels juist geïmplementeerd?

Figuur 4.3: Aantonen dat regelgebaseerd werken rechtmatig is

De vragenboom zit als volgt in elkaar (we volgen de linker tak): De organisatie die aan wil tonen datze regelgebaseerd werkt, moet aantonen dat alle relevante bedrijfsregels worden toegepast. Daar-voor moet ze aantonen dat alle bedrijfsregels zijn geïmplementeerd, waarvoor ze moet aantonendat alle normen zijn ‘verregeld’. Als laatste moet aangetoond worden welke normen relevant zijnvoor de wettelijke taak.

De hoofdvragen naar de volledigheid, correctheid en geldigheid komen uit de definitie van rechtma-tigheid (zie paragraaf Doelen van de uitvoeringsorganisatie hierboven). Voor de beantwoording vandeze vragen draaien we het perspectief om: in plaats van top-down vanuit de uitvoering, kijken webottom-up vanuit de normen. We volgen de traceerbaarheidsrelaties, die het verband tussen normen regelgebaseerd werken zichtbaar maken.

2Behalve voor het vergaren van feedback uit uitvoering.

24

Stapsgewijze analyse van rechtmatigheid

Normen

Bedrijfsregels

Volledig? Correct? Geldig?

Implementaties

Scope normen volledig?

Relevantiebepaling

Tijdafbakening

Normen volledig verregeld?

Compleetheidsanalyse bedrijfsregels

Bedrijfsregels volledig geïmplementeerd?

Compleetheidsanalyse implementaties

Normen correct?

Uitvoeringstoets

Kwaliteitsmaatregelen uitvoeringsbeleid

Bedrijfsregels correct?

Verificatie

Validatie

Implementaties correct?

Tests op basis van specificatie in

bedrijfsregels

Normen geldig?

Actualiteitsanalyse normen

Bedrijfsregels geldig?

Geldigheidsanalyse bedrijfsregels

Implementatie geldigheidsbeheer?

Actualiteitsanalyse implementaties

Figuur 4.4: Analyses van volledigheid, correctheid en volledigheid

In bovenstaande figuur is goed te zien dat de kwaliteit van zaken op één rij wordt bepaald door derij erboven. Een relevante norm die niet is vertaald in een bedrijfsregel, betekent een ontbrekendebedrijfsregel, een hiaat in de implementaties en uiteindelijk een onvolledige beslissing. Het is ditverticale verband tussen de implementaties, bedrijfsregels en normen dat met traceerbaarheidsre-laties in kaart is gebracht.

Traceerbaarheid draagt weliswaar bij aan inzicht in en grip op de volledigheid en geldigheid van deartefacten die bij regelgebaseerd werken worden gebruikt, maar traceerbaarheid leidt niet dwingendtot het gebruik van deze artefacten bij uitvoering.

Wanneer een ambtenaar bij uitvoering beschikt over een werkinstructie, maar besluit deze instructieniet te gebruiken en naar willekeur een besluit neemt, is er volgens de definities hierboven geensprake van rechtmatige uitvoering, noch van traceerbaarheid.

Eerder is gezegd dat regelbeheersing ophoudt waar uitvoering begint. Regelbeheersing en traceer-baarheid zorgen voor verankering van de inrichting en voorbereiding van uitvoering in de juridischebronnen. Het doel daarvan is om ook alle activiteiten van de organisatie te laten stroken met de au-thentieke interpretatie van de juridische bronnen, maar een willekeurig terzijde schuiven valt niet tevoorkomen.

4.4 Stapsgewijze analyse van rechtmatigheid

De analyse van volledigheid en geldigheid in figuur 4.4 is opgebouwd in stappen met hun oorsprongin de normen, die letterlijk maatgevend zijn voor alles wat erop gebaseerd is. De reden daarvoor isdat de normen —gedefinieerd als wet en regelgeving, jurisprudentie en uitvoeringsbeleid— de ba-sis vormen voor alle beslissingen, communicatieve en handhavingshandelingen van de uitvoerings-organisatie. Eerder noemden we dit regelgebaseerd werken, met bedrijfsregels als vehikel voor de

25

Stap 1: Analyse van normen

authentieke interpretatie van normen bij uitvoering3.

De eerste stap in de analyse is dus de analyse van de normen in de scope4. De volgende stap isde rechtmatigheidsanalyse van de bedrijfsregels, gebaseerd op de normen. Gebaseerd op de be-drijfsregels zijn de implementaties, die de derde stap in de rechtmatigheidsanalyse vormen.

Op 23 is een onderscheid aangebracht tussen het inrichten en het verrichten. Het inrichten betreftde totstandkoming en implementatie van bedrijfsregels. Verrichten begint waar inrichten ophoudt enbetreft het beslissen, communiceren en handhaven in concrete gevallen. De rechtmatigheidsana-lyse van verrichten vormt de vierde en laatste stap.

Normen

Bedrijfsregels

Implementaties

Stap 1Analyse scope en

geldigheid normen

o.b.v. relevantiebepaling/

tijdafbakening

Stap 2Analyse volledigheid en

geldigheid bedrijfsregels

o.b.v. bronnen

Stap 3Analyse volledigheid en

geldigheid implementaties

o.b.v. bronnen

Stap 4Analyse beslissingen,

communicatieve en

handhavingshandelingen

o.b.v. bronnen

Verrichtingen

Figuur 4.5: Stappen in de rechtmatigheidsanalyse

4.5 Stap 1: Analyse van normen

De eerste stap in de rechtmatigheidsanalyse is de analyse van de scope en de geldigheid van nor-men. Deze analyse van normen moet antwoord geven op de volgende vragen:

• Zijn alle relevante normen in de scope opgenomen?

• Zijn er normen die niet meer relevant zijn?

• Zijn de normen uit de scope geldig?

3Zie paragraaf 1.3.2 op pagina 5.4Door middel van relevantiebepaling en tijdafbakening, besproken in paragraaf 2.2.1 op pagina 7. Hieronder wordt de

uitleg van deze begrippen kort herhaald.

26


Normen

Figuur 4.6: De rechtmatigheidsanalyse van normen in stap 1

4.5.1 Geldigheid van normen

Er zit een spanne tijd tussen de initiële bepaling van de scope5 van de wettelijke taak van normenplaatsvonden en het moment dat er bedrijfsregels op gebaseerd worden. In die periode kunnennormen zijn vervallen of gewijzigd.

Om de geldigheid van normen uit weten regelgeving vast te stellen, moeten de versies van denormen uit de relevantiebepaling en tijdafbakening (oud) worden vergeleken met de versies uit denieuwe relevantiebepaling en tijdafbakening. Het moet bij versieverschillen wel gaan over échte ver-sieverschillen. We zullen hieronder zien dat die niet altijd goed zijn te herkennen.

Voor normen in weten regelgeving zou het mogelijk moeten zijn versieverschillen te bepalendoor twee Juriconnect verwijzingen met elkaar te vergelijken, waardoor deze verschilbepaling metsoftware kan worden uitgevoerd6.

Voor normen in jurisprudentie is het niet mogelijk snel versieverschillen te bepalen. De ontwik-keling van het recht is niet beschreven met versies van rechterlijke uitspraken, dus hier is de mensonmisbaar.

Wanneer verwijzingen naar intern beleid opgesteld zijn volgens de eisen aan traceerbaarheidsre-laties, is een verschil in versienummer van hetzelfde document snel vast te stellen. Of het versie-verschil van het beleidsdocument ook een verschil inhoudt in de normen die in het document staan,moet dan alsnog door menselijke lezing worden vastgesteld. De verwijzing naar het document isniet precies genoeg: ze leidt naar meerdere normatieve uitspraken in dat document.

Alle normen die binnen de scope en tijdsafbakening vallen of daar ooit binnen vielen moeten aande geldigheidsanalyse worden onderworpen. Een binnen de tijdafbakening tot uitvoering gebrachte

5Met de relevantiebepaling en tijdafbakening, zie Scope wettelijke taak: Relevantiebepaling en afbakening periode oppagina 7

6In de paragraaf A.3 op pagina 52 in de bijlage wordt uitgelegd dat dit nog niet helemaal soepel werkt, doordat deversie van hele wetten goed te vergelijken is, maar de versie van individuele artikel(led)en op dit op dit moment nog niet.

27


norm blijft immers relevant omdat er in herzieningen en bezwaar- en beroepsprocedures nieuwebeslissingen op oude gevallen gevraagd kunnen worden. Met andere woorden: ook nieuwe inter-pretaties van oud recht zijn relevant.

4.5.1.1 Praktische hindernissen: vernummeringen en verplaatsingen

Artikelleden kunnen worden vernummerd, blijkens nr. 238 (vernummering en verlettering) uit deAanwijzingen voor de Regelgeving7, tenzij daartegen overwegend bezwaar bestaat. Welnu, uitvoe-ringsorganisaties zouden bezwaar aan moeten tekenen.

Met de komst van Juriconnect zijn lidnummers identificerende kenmerken geworden voor individu-ele normen. Voorbeelden zijn er legio, waarvan hier één uitgewerkt:

Uit een vergelijking van consolidatie 1-9-2007 van artikel 3.1 Wet studiefinanciering(Stb. 2007, 201) met consolidatie 1-9-2015 (Stb. 2015, 51) blijkt dat lid 4 is vernummerd

naar lid 5.

Tabel 4.1: Vernummering van artikelleden en versievergelijking

Gebruikers van wetten.nl zullen een manier moeten vinden om met dit verschijnsel om te gaan. Datkan met een transponeringstabel.

Wet Vindplaats oud Consolidatieoud

Vindplaats nieuw Consolidatienieuw

Wetstudiefinanciering2000

artikel 3.1 lid 4 1-9-2007 artikel 3.1 lid 5 1-9-2015

Tabel 4.2: Transponeringstabel bij vernummering en verplaatsing

De computer kan lastig omgaan met vernummering en verplaatsing van artikelleden. Wanneer detransponeringstabellen zo worden vastgelegd dat de computer de equivalentie van twee verwijzin-gen duidelijk wordt gemaakt, is ook deze hindernis met software te nemen. Zo niet, dan is dit eenvervelende, maar overzichtelijke hoeveelheid handwerk.

4.5.2 Volledigheid van normen

De vraag naar de compleetheid van normen, is een toets van de relevantiebepaling en tijdafbake-ning die eerder voor het domein zijn uitgevoerd. Beide bakenen de scope af, de relevantiebepalingdoor expliciet te maken welke normen relevant zijn voor de wettelijke taak dan wel het regelbeheer-singsproject, de tijdafbakening door te bepalen tot hoe ver terug wetten en andere normen moetenworden uitgevoerd8. Normen in weten regelgeving die inwerking traden ná de datum waarop derelevantiebepaling is uitgevoerd en jurisprudentie van ná die datum moeten aan de scope wordentoegevoegd.

7Zie: https://www.kc-wetgeving.nl/kennisbank/aanwijzingen-voor-de-regelgeving/hoofdstuk-5-wijziging-en-intrekking-van-regelingen-ar-26

8Zie paragraaf 2.2.1 op pagina 7.

28

Stap 2: Analyse van bedrijfsregels

De scope van het domein kan weer worden versmald met normen die niet meer relevant zijn sindsde laatste relevantiebepaling. Dat gebeurt bij scope-wijzigingen van een project of een verschui-vende tijd-afbakening (‘de vijf kalenderjaren vóór ingebruikname van systeem X’)9.

4.6 Stap 2: Analyse van bedrijfsregels

De rechtmatigheidsanalyse van bedrijfsregels werkt op basis van het axioma dat elke bedrijfsregeleen bron heeft. De verzameling bedrijfsregels geldt als rechtmatig indien de bronnen van de be-drijfsregels rechtmatig zijn10. De bronnen van de bedrijfsregels, de normen, zijn rechtmatig indienze compleet en geldig zijn in vergelijking met de scope.

De rechtmatigheid van de normen is in stap 1 geanalyseerd. De verzameling normen uit die ana-lyse is maatgevend voor de rechtmatigheid van de bedrijfsregels. Het gaat om gevallen waarin be-drijfsregels zijn gebaseerd op normen,

1. die zijn toegevoegd aan de scope;

2. die zijn verwijderd uit de scope;

3. die zijn vervallen;

4. waarvan een nieuwe versie in werking treedt of gaat treden;

5. die zijn verplaatst of vernummerd.

Normen

Figuur 4.7: De rechtmatigheidsanalyse van bedrijfsregels in stap 2

9Zie paragraaf 2.2.1 op pagina 8.10En, natuurlijk, indien de bronnen correct zijn vertaald, maar dat aspect laten we in hier buiten beschouwing, omdat

het met proceswaarborgen moet worden onderbouwd en niet middels traceerbaarheidsrelaties. Zie de opmerking inparagraaf 1.3.2 op pagina 5.

29

Stap 2: Analyse van bedrijfsregels

4.6.1 Geldigheid van bedrijfsregels

Vanaf het moment dat een bedrijfsregel is gemaakt, moet de geldigheid ervan overeenstemmenmet de geldigheid van de normen waarop de regel is gebaseerd.

Een bedrijfsregel die gebaseerd is op twee normen, A en B, is geldig in de periode dat de geldig-heidsperioden van beide normen overlappen. In het geval dat norm A vervalt met ingang van tijdstipt2, eindigt de geldigheidsperiode van de bedrijfsregel, maar de bedrijfsregel blijft bestaan, nu alleengebaseerd op norm B.

Geldigheidsperiode Norm A

Geldigheidsperiode Norm B

Tijd

Geldigheidsperiode

Bedrijfsregel 381b

Geldigheidsperiode

Bedrijfsregel 381a

Geldigheidsperiode

Bedrijfsregel 381c

t0 t1 t2

Figuur 4.8: Geldigheidsanalyse van een bedrijfsregel

Het vervallen van norm A heeft inhoudelijke gevolgen voor de bedrijfsregel, maar de regel is nogsteeds verwant aan zijn oudere variant. Bij DUO worden volgletters gebruikt om de varianten aan teduiden. De letters staan voor de verschillende tijdsbeelden van bedrijfsregel 381 in figuur 4.8.

In de geldigheidsanalyse wordt gecontroleerd of:

• de tijdsbeelden11 in de normen nog overeenstemmen met de tijdsbeelden van de bedrijfsre-gels,

• inhoudelijke wijzigingen in de normen zijn verwerkt in de bedrijfsregels,

• vernummeringen en verplaatsing van normen zijn verwerkt in de bedrijfsregels,

• er bedrijfsregels zijn die gebaseerd zijn op te vervallen normen.

In stap 1 kwam al aan de orde dat gevallen waarin de tekst van artikel(led)en verplaatst of vernum-merd is extra werk opleveren. Dat is ook voor bedrijfsregels het geval: De vindplaats van de bronwaarop de bedrijfsregel is gebaseerd, moet worden aangepast. Het artikel krijgt twee vindplaatsen:de een vóór de verplaatsing of vernummering, de ander erna.

Met één door de computer verwerkbare transponeringstabel kan in twee analyse stappen handma-tig werk worden voorkomen: in stap 1 het wegfilteren van normen, die niet gewijzigd maar slechtsverplaatst zijn, en in stap 2 het aanpassen van de tekstuele verwijzing naar de bron.

11Een begrip afkomstig van collega’s bij de Rule Management Group

30

Stap 3: Analyse van implementaties

4.6.2 Volledigheid van bedrijfsregels

De verzameling bedrijfsregels is pas volledig, als er in ieder geval voor elke relevante norm één be-drijfsregel is. Teruggrijpend op de definitie van het begrip normen (op pagina 2), betekent dit dat ervoor elke norm in weten regelgeving, jurisprudentie en intern beleid een bedrijfsregel is, die dezenorm als bron gebruikt. Wanneer de scope van de normen is bepaald (met relevantiebepaling entijdafbakening) is het mogelijk uitspraken over de compleetheid van bedrijfsregels te doen.

Voor bedrijfsregels die als bron een norm hebben die in stap 1 uit scope is geraakt, moet kritischgekeken worden of er beslissingen zijn genomen op basis van die bedrijfsregel. Is dat het geval,dan blijft de bedrijfsregel in scope, omdat de beslissing herzien moet kunnen worden.

Een aparte categorie zijn de normbedragen. Denk bijvoorbeeld aan het jaarlijks vastgestelde wet-telijk minimumloon. De normbedragen die binnen de scope van de wettelijke taak vallen, moet alle-maal hun pendant hebben in tabellen of regels in de verzameling bedrijfsregels.

4.7 Stap 3: Analyse van implementaties

Alle vormen waarin de uitvoering wordt ingericht ten behoeve van de taken beslissen, communice-ren en handhaven worden aangeduid met de verzamelterm ‘implementaties’. Het gaat bijvoorbeeldom: software, werkinstructies, protocollen, handleidingen, brieven, folders, websites en processen.

De rechtmatigheid van implementaties wordt bepaald door de volledigheid en geldigheid van debronnen waarop de implementaties gebaseerd zijn: de bedrijfsregels. Op basis van de drie cate-gorieën bedrijfsregels die aangepast moeten worden, moet de compleetheid en geldigheid van deimplementaties geanalyseerd worden.

Implementaties

Figuur 4.9: De rechtmatigheidsanalyse van implementaties in stap 3

4.7.1 Volledigheid van implementaties

De eerste te analyseren categorie bestaat uit alle nog te implementeren bedrijfsregels. De analyseheeft niet veel om het lijf, want tegenover elke te implementeren bedrijfsregel zal minstens één im-

31

Stap 3: Analyse van implementaties

plementatie moeten staan. Deze categorie is dus gelijk aan de verzameling nog te implementerenbedrijfsregels.

Eveneens opgespoord moeten worden implementaties die uit scope raken omdat de bedrijfsregelswaarop ze gebaseerd zijn uit scope gaan. Er zijn twee mogelijke uitkomsten voor deze categorieimplementaties: Wanneer een hele keten van norm tot en met implementatie, die nooit in productieis geweest, niet tot uitvoering zal worden gebracht. Dit is een uitzonderlijke situatie, die zich alleenvoordoet bij de voorbereiding van een nieuw wetsvoorstel, dat uiteindelijk niet doorgaat, of een pro-duct of dienst die sneuvelt tijdens de parlementaire behandeling. Voor uitvoeringsorganisaties isdit eigenlijk geen uitzonderlijke situatie: door de lange voorbereidingstijd moet de voorbereiding zovroeg mogelijk starten. Vaak nog vóórdat het politieke discours is afgerond.

Wanneer een deel van de keten norm, bedrijfsregel of implementatie wel in productie is geweest,moet de implementatie vanaf het moment dat zij uit scope raakt, buiten werking worden gesteld. Ditis zéker een bijzonder geval. Een voorbeeld is de gunning van een wettelijke taak aan een andereuitvoeringsorganisatie.

In paragraaf 4.8 op de rechter pagina wordt duidelijker gemaakt wat met de begrippen ‘in productie’en ‘buiten werking’ wordt bedoeld.

4.7.2 Geldigheid van implementaties

In het voortbrengingsproces van bedrijfsregels12 kunnen achterstanden ontstaan door een langedoorlooptijd van norm tot implementatie. Daardoor kan het gebeuren dat wijzigingen in normen ofbedrijfsregels niet tijdig worden verwerkt in implementatie of dat deze wijzigingen niet synchroonlopen, waardoor de implementaties ten opzichte van elkaar niet consistent zijn.

In figuur 4.10 zijn nieuwe en gewijzigde normen overgedragen en vertaald naar nieuwe bedrijfsre-gels en nieuwe versies of varianten van bestaande bedrijfsregels. Op moment t1 is de implementa-tie van de bedrijfsregels in communicatie en werkinstructies nog niet begonnen. Pas vanaf momentt2 kan er via alle kanalen consistent regelgebaseerd worden gewerkt (beslist, gecommuniceerd engehandhaafd).

Normen Bedrijfsregels

Software

Overdracht

t2

Werkinstructies

Communicatie

Controles

Overdracht

Tijd t1

Figuur 4.10: Analyse actualiteit en consistentie van implementaties

De analyse levert een lijst op van alle implementaties:12Zie figuur 1.3 op pagina 5.

32

Stap 4: Analyse van verrichten

• waarin overgedragen bedrijfsregels nog niet geïmplementeerd zijn;

• die zijn gebaseerd op een inmiddels vervallen bedrijfsregel;

• die zijn gebaseerd op een eerdere versie van een bedrijfsregel ;

• waarvan nog een eerdere variant van een overgedragen bedrijfsregel is geïmplementeerd.

Net als in de eerdere stappen is het streven de computer zoveel mogelijk werk te laten doen. Daaromwordt ook hier de versievergelijking ingezet uit de eerdere stappen. Zie paragraaf A.3 op pagina 52daarover.

Met deze derde stap zijn we aan het einde gekomen van het statische deel van de rechtmatigheids-analyse. Statisch, omdat normen, bedrijfsregels en implementaties nog niet worden toegepast maarin de voorbereidende, inrichtingsfase horen.

Om de rechtmatigheidsanalyse compleet te maken, moet ook het dynamische deel, dat ik eerderhet verrichten heb genoemd, aan een analyse op compleetheid en geldigheid worden onderworpen.

4.8 Stap 4: Analyse van verrichten

Deze laatste stap van de rechtmatigheidsanalyse wijst uit of:

• alle implementaties in gebruik zijn,

• nieuwe implementaties of nieuwe versies van bestaande implementaties tijdig in gebruik zijngenomen;

• verouderde implementaties tijdig buiten werking zijn gesteld.

Uitvoeren

Figuur 4.11: De rechtmatigheidsanalyse van verrichten in stap 4

Wanneer alle onderdelen van bovenstaande lijst bevestigend worden beantwoord is er sprake vanconsistente uitvoering: de verschillende interacties met de doelgroep verlopen ongeacht het kanaal

33


op dezelfde basis13.

4.8.1 Vaststellen of een implementatie in gebruik is

Hoe kunnen we vaststellen of implementaties in gebruik zijn en wanneer dat gebeurd is?

Een implementatie is in gebruik als ze toepasbaar is of toegankelijk voor de doelgroep. Het momentwaarop dit het geval is, verschilt per implementatie.

Bij geautomatiseerde beslissingen kan dit moment blijken uit de de uitrol datum van een regelsetof de datum waarop een concrete beslissing is genomen op basis van een bepaalde bedrijfsregel,waarvan de versie bekend is.

Bij handmatige beslissingen gaat het om de datum waarop een nieuwe procedure of werkinstructieis ingevoerd. Bijvoorbeeld het moment waarop alle medewerkers getraind zijn en er groen licht isgegeven voor toepassing van de procedure.

Bij communicatie moet gekeken worden naar de publicatiedatum van een brief, folder of webpagina.

Bij handhaving gaat het om het moment waarop een procedure wordt toegepast. Dat moment is opdezelfde manier te bepalen als bij handmatige genomen beslissingen.

Of een implementatie tijdig buiten gebruik is gesteld is een eenvoudige vraag met een ingewikkeldantwoord. Een voorbeeld: Een geautomatiseerde beslissing over recht op product X geldig in kalen-derjaar 2016 moet ook in 2017 worden gebruikt voor een geval uit 2016.

De beslissing wordt dus eigenlijk pas definitief buiten werking gesteld als er geen enkel geval uit2016 meer behandeld hoeft te worden. De levensduur van de beslissing is daarmee gelijk aan demaximale verjaringstermijn of herzieningstermijn.

Aangezien er nogal veel verschillende implementaties worden gebruikt, die vaak in verschillendesystemen worden beheerd, is men voor het bepalen van de momenten van in- en buiten werkingstelling aangewezen op overkoepelend configuratiebeheer. Helaas ben ik configuratiebeheer op ditniveau in 20 jaar IT nog nooit tegengekomen. Hopelijk zorgt deze tekst voor hernieuwde interessevoor dit verwaarloosde terrein.

De registratie van automatisch genomen beslissingen vormt een gedeeltelijke oplossing voor datversplinterde configuratiebeheer. In de registratie van genomen beslissingen wordt zowel vastge-legd op welk moment een beslissing is genomen als het moment (of tijdvak) waarop de beslissingbetrekking had. Op basis van die gegevens kan worden vastgesteld of de beslissing toegepast is ophet juiste tijdvak.

Er is helaas noch een standaard tool voor de registratie van genomen beslissingen noch een vast-staande werkwijze om de grondslagen van een genomen beslissingen vast te leggen. Bovendienis er nog geen standaard formaat is voor het exporteren en raadplegen van genomen beslissingen,vergelijkbaar met de auditfile voor boekhoudingen. Wel is er een prille markt voor decision mining,maar zonder standaarden op dit gebied zijn uitvoeringsorganisaties overgeleverd aan de grillen vanhun leveranciers.

13Mits de vertaling van de normen naar uitvoering ook in alle gevallen correct is, hetgeen met de rechtmatigheidsana-lyse in de voorgestelde vorm niet is vast te stellen, omdat daarvoor een inhoudelijke beoordeling nodig is.

34


Het tijdstip waarop een implementatie in- of juist buiten werking gesteld moet worden hangt recht-streeks af van de geldigheidsperiode van de bedrijfsregels waarop de implementatie is gebaseerd.Net zoals er van een bedrijfsregel verschillende varianten bestaan, afgeleid uit de geldigheid van dewetgeving waarop de bedrijfsregel is gebaseerd. Voordat ik zelfs de meest volhardende lezer kwijtben geraakt, is het verstandig dit onderwerp voor een artikel over tijdreizen te bewaren. Zie vooreen illustratie van het concept ‘variant’, pagina 30.

4.8.2 Praktische hindernissen: vastleggen traceerbaarheidsrelaties bij implementa-ties

Het vastleggen van de verwijzingen naar bedrijfsregels bij de implementaties kent meerdere hakenen ogen. Ten eerste is het lastig een goed overzicht op te bouwen van alle diensten en productenwaarin interpretatie van normen uit wet, beleid of jurisprudentie een rol speelt.

In het bovenstaande zijn al voorbeelden gegeven van implementaties: werkinstructies, een (maat-werk) rule engine, correspondentie in bezwaar- en beroepszaken en de publiekswebsite enz. Hetinventariseren van deze implementaties en het bestuderen van de afhankelijkheid tussen wijzigin-gen in wet of beleid en de implementatie is een arbeidsintensieve klus.

Een tweede lastigheid is bewustwording: bedrijfsregels zijn nog niet overal ingeburgerd. Er is veelzendingsdrang voor nodig om dat bewustzijn te kweken. Brede steun van het management is on-ontbeerlijk, juist bij de die organisatieonderdelen die hun werk jarenlang gedaan hebben op basisvan eigen interpretaties of andere tussenvertalingen dan bedrijfsregels. Bij de gemiddelde ambte-naar landen de ideeën vrij snel, omdat hij of zij transparantie over het algemeen hoog in het vaan-del heeft staan. Het is meer de nieuwe manier van werken die enige gewenning vraagt.

Ten slotte zijn de mensen en afdelingen die bedrijfsregels implementeren niet altijd even makkelijkte bewegen hun documentatie op orde te brengen en te houden. Met name waar agile wordt ge-werkt roept het traceren naar bedrijfsregels weerstand op.

35

Hoofdstuk 5

Doelmatigheid en wendbaarheidaantonen met traceerbaarheid

5.1 Doelmatigheid

Bij de beschrijving van doelmatigheid in paragraaf 2.3 op pagina 9, bleken er drie mogelijke manie-ren waarop doelmatigheid kan worden aangetoond:

1. Het percentage geheel automatisch afgehandelde transacties ten opzichte van het totaal aan-tal transacties;

2. De kosten per beslissing als optelsom van de tijd en de investeringen die besteed zijn aanafleidingen uit juridische bronnen en gegevens uit gegevensbronnen;

3. De totale kosten voor alle subtaken van beslissen, communiceren en handhaven, gedeelddoor het aantal beschikkingen.

Bij de optelsom benadering (2) kan traceerbaarheid de metingen ondersteunen, maar de laatstemanier (3) is de hier voorgestelde manier van meten (zie voor de motivatie: op pagina 10). De me-ting van doelmatigheid is daarin puur opgebouwd uit kosten, waardoor traceerbaarheid geen rele-vante gegevens levert voor deze meting. Dat betekent niet dat traceerbaarheid geen invloed heeftop doelmatigheid. Integendeel, zoals blijkt uit hoofdstuk 6 op pagina 38.

5.2 Wendbaarheid

Wendbaarheid is gedefinieerd als de doorlooptijd tussen een wijzigingsopdracht [t0] tot het momentdat er op basis van die wijziging beslist, gecommuniceerd en gehandhaafd kan worden [t1] (zie pa-ragraaf 2.4 op pagina 11). Met andere woorden: De periode tussen projectstart en de opleveringvan de nieuw ingerichte uitvoering. Het moment van oplevering van de gewijzigde inrichting is het-zelfde moment als dat waarop de gewijzigde verrichting een aanvang kan nemen.

36

Wendbaarheid

Wet- en regelgeving

Uitvoeringsbeleid


Software

Kennisbank

Werkinstructie


1 2 3

Bedrijfsregels ImplementatiesNormen

Figuur 5.1: Momenten waarop de doorlooptijd van een wijziging kan worden gemeten

De wijzigingen van de inrichting van uitvoering worden in een change-proces doorgevoerd. Eenaantal overdrachtsmomenten in dat change-proces is weergegeven in 5.1:

1. De oplevering van alle gewijzigde normen;

2. De oplevering van alle gewijzigde bedrijfsregels;

3. De oplevering van alle gewijzigde implementaties.

De momenten t0 en t1 uit de definitie van wendbaarheid komen overeen met 1 en 3 uit de figuur.

Traceerbaarheid zorgt ervoor dat zowel het change-proces als de overdrachtsmomenten voldoendeaandacht krijgen om het moment te registeren waarop wordt opgeleverd. Bovendien zorgt traceer-baarheid ook voor een duidelijk beeld van de totale omvang van alle wijzigingen, omdat dat aspectin de stapsgewijze analyse van rechtmatigheid consequent aan bod komt (zie 4.4 op pagina 25).

Voor de goede orde nog dit: het change-proces dat hier is afgebeeld is een schematische weergavevan de werkelijkheid. In werkelijkheid is er nooit één oplevermoment aan te wijzen. Maar er zijn welmomenten aan te wijzen waarop alle wijzigingen in normen, bedrijfsregels en implementaties zijnverwerkt (en opgeleverd). De tijdstippen 1 t/m 3 hierboven zijn dus bepaalbaar en ze passen bij deadministratieve handelingen die toch al voor traceerbaarheid worden uitgevoerd.

In dit geval kan dus gezegd worden dat traceerbaarheid gebruikt kan worden om wendbaarheid aante tonen. De bijdrage van traceerbaarheid aan wendbaarheid is een andere grootheid, die aan deorde komt in paragraaf 6.4 op pagina 41.

37

Hoofdstuk 6

De betekenis van traceerbaarheid voorde doelen van regelbeheersing

6.1 Inleiding

Nu de doelen van de uitvoeringsorganisatie zijn afgebakend en is beschreven hoe traceerbaarheidhet meten en aantonen daarvan mogelijk maakt, is het tijd om te analyseren of traceerbaarheid eennuttige bijdrage levert aan de doelen rechtmatigheid, doelmatigheid en wendbaarheid.

6.2 Het belang van traceerbaarheid voor rechtmatigheid

6.2.1 Controleerbaarheid

Traceerbaarheid draagt bij aan rechtmatige wetsuitvoering door de compleetheid en geldigheid vaninrichting van uitvoering controleerbaar te maken. Ook de gebruikte gegevens en de herkomst daar-van is door traceerbaarheid expliciet.

Bij automatisch beslissen en het gebruik van een rule engine is de kans op interpretatieverschillenin de keten zodanig verkleind dat traceerbaarheid in dat geval ook de uitvoering zelf controleerbaarmaakt.

6.2.2 Geldigheidsbeheer

Door de geldigheid van de bronnen onderdeel te maken van traceerbaarheid, is geen apart werkmeer nodig om de geldigheid van implementaties te bewaken. Zie paragraaf A.3 op pagina 52 voorde details.

6.2.3 Lacunes en achterstanden bekend

Een tweede aspect is het inzicht in de lacunes van volledigheid en geldigheid gedurende het voort-brengingsproces van bedrijfsregels en de implementaties daarvan1.

1Zie met name paragraaf 4.4 op pagina 25 waarin de rechtmatigheidsanalyse is uitgediept.

38

Het belang van traceerbaarheid voor doelmatigheid

Wanneer de status van geldigheid en volledigheid tijdens het voortbrengingsproces wordt vastge-steld op de overdrachtsmomenten2, kan voorkomen worden dat gedurende de inrichting van uitvoe-ring achterstanden of lacunes ontstaan, die later tot rechtmatigheidsproblemen leiden.

In dat geval is er bovendien op het moment van décharge een sluitend beeld van de mate waarinde inrichting van uitvoering voldoet aan de normen in wet, jurisprudentie of uitvoeringsbeleid.

6.2.4 Consistentie van uitvoering

In paragraaf 1.3.2 op pagina 4 zagen we dat regelbeheersing bij uitvoeringsorganisaties gericht zoumoeten zijn op de hoofdactiviteiten beslissen, communiceren en handhaven, samengevat in de be-grippen: toepassen en uitleggen.

De toepassing en uitleg van relevante normen wordt consistenter doordat van alle activiteiten be-kend is of er verschillen zijn ten opzichte van de authentieke interpretatie. Verwacht mag wordendat het aantal schriftelijke en mondelinge verzoeken om informatie, herzieningen, bezwaar- en be-roepszaken daardoor afneemt.

6.2.5 Legitimatie en reputatie

Sluitsteen in de bijdrage van traceerbaarheid aan rechtmatigheid is dat de verankering van wetsuit-voering in haar juridische en feitelijke bronnen het bestaan van de organisatie zelf legitimeert.

Een toegankelijke, sluitende en goed gedocumenteerde traceerbaarheid is tevens een toonbeeldvan professionaliteit, waarmee de organisatie haar reputatie verstevigt.

6.3 Het belang van traceerbaarheid voor doelmatigheid

6.3.1 Grotere consistentie

Op pagina 39 kwam consistentie al aan de orde. Een consistenter uitleg en toepassing betekentminder verwarring en daardoor minder verzoeken om informatie, bezwaar en beroep. Traceerbaar-heid verhoogt deze consistentie.

6.3.2 Tijdige en juiste allocatie van mensen aan changes

Traceerbaarheid brengt de impact van een wijziging vooraf goed in beeld, waardoor een changedoor de juiste persoon met de juiste kennis worden doorgevoerd. Vooraf is ook bekend welke ken-nis nodig is, waardoor inefficiënties bij de inhuur kunnen worden vermeden.

6.3.3 Efficiëntie vergroten in toelichten van besluit

Op al die plekken waar een nadere toelichting moet worden gegeven op besluiten van de organisa-tie, kan een aanzienlijke tijdbesparing worden gerealiseerd door de beslisboom van dat besluit open

2Zie figuur 5.1 op pagina 37 voor een illustratie van deze momenten.

39

Het belang van traceerbaarheid voor doelmatigheid

te vouwen en aan de hand daarvan toe te lichten wat de uitgangspunten waren van het besluit. Eenschematische weergave van een dergelijke beslisboom is te zien in figuur 7.2 op pagina 49. Eendergelijke beslisboom kan ook worden gebruikt om de schriftelijke communicatie meer te personali-seren, met de intentie zo het begrip bij de burger te vergroten en het aantal telefoons en e-mails tedoen dalen.

Ook bij bezwaar kan de burger met een beslisboom nauwkeurig aangeven waar hij of zij het nietmee eens is, hetgeen weer veel gezoek en langs-elkaar-heen-communiceren scheelt. Psycholo-gisch lijkt me dit een voordeel: Een burger heeft inzage in de beslissingen over zijn dossier, waar-door hij of zij zich wellicht beter gehoord en begrepen voelt. Een interessante richting voor vervolg-onderzoek.

6.3.4 Soepeler samenwerking door betere werkverdeling tussen specialisten

Een mooie bijkomstigheid van traceerbaarheid is dat het eisen stelt aan het content managementvan alle regelbeheerobjecten. Alle artefacten die onder regelbeheer staan zijn voorzien van eentoekomstvaste URL, een versienummer en .... een eigenaar. Eigenaarschap betekent een werkver-deling. De duidelijkheid die dat brengt, is de smeerolie van samenwerking in de keten. Een voor-beeld van de soepele samenwerking die hiervan het gevolg is:

Bij een wetswijziging is snel bekend welke beslissingen geraakt worden. De aanpassingen van debeslissingen zelf worden belegd bij bedrijfsregelauteurs, die de bedrijfsregels aanpassen en vali-deren. De business analist concentreert zich op de andere COMPAFITH aspecten. Het juridischeaspect hoeft hij of zij alleen marginaal te volgen. De beleidsmedewerker kan sneller werken doordatde bedrijfsegels kunnen worden gecontroleerd tegen de bronnen.

Verderop in de keten krijgt de software ontwikkelaar uitgekristalliseerde logica op het bureau, die al-leen nog moet worden omgezet in executeerbare vorm. De functioneel beheerder krijgt een nieuweversie van een geautomatiseerde beslissing aangereikt, die hij of zij met ingang van een bepaaldedatum in bedrijf moet brengen. De ketenregisseur weet precies wat wel en wat niet onderdeel is vande nieuwe beslissing en kan daarmee tijdig de release planning bijsturen of extra mensen inhurenvoor tijdelijke handmatige verwerking van aanvragen.

Bovenstaande succesvolle werkverdeling is overigens mede te danken aan validatie-sessie waaralle betrokken disciplines aan deelnemen. Iedere rol heeft dus de kans om zijn of haar zegje tedoen.

6.3.5 Minder rework door minder ruis in de communicatie

Hernieuwde aandacht voor configuratiemanagement voorkomt kostbare en tijdrovende misverstan-den. Wanneer door een misverstand een verouderde versie van een specificatie wordt gebruikt bijbouw, test of zelfs in productie gaat, kost dit veel uitzoek- en herstelwerk onder hoge druk. Met tra-ceerbaarheid kunnen deze missers eerder geconstateerd en zelfs voorkomen worden.

40

Het belang van traceerbaarheid voor wendbaarheid

6.3.6 Voorkomen in plaats van herstellen

Het voorkomen van bovenstaande misverstanden kan door relatief goedkope krachten gebeuren,het oplossen van problemen ligt meestal bij duurdere krachten.

Over de gehele keten van beleidsvorming tot en met uitvoering geldt bovendien dat het vroegtijdigoplossen van een onduidelijkheid, fout of omissie een veelvoud aan kosten verderop in de ketenvoorkomt.

Wanneer een organisatie op de overdrachtsmomenten steeds controleert of voor elke bron een ar-tefact is gemaakt of gewijzigd, worden omissies al vroeg afgevangen. Door de traceerbaarheidsre-laties te gebruiken, worden onduidelijkheden in alle vertaalslagen en interpretaties eerder opgehel-derd en fouten eerder ontdekt.

6.3.7 Betere feedback voor effectief bijsturen

Door vroegtijdig en beter dekkende feedback te krijgen over uitvoerbaarheid en handhaafbaarheidvan een wijziging, kan werk voorkomen worden dat niets bijdraagt aan of zelfs schadelijk is vooruitvoering. Een voorbeeld: De politiek lanceert een gedetailleerd plan voor schuldenlastverminde-ring, uit te voeren door een uitvoeringsorganisatie. Helaas worden in het plan drie bij de organisatiegeleerde lessen niet in acht genomen, waardoor de meerwaarde grotendeels dreigt te verdampen.Wanneer de feedback onderdeel wordt van een politieke strijd, is de kans op effectief bijsturen mar-ginaal. Wanneer deze feedback eerder en gerichter was gegeven, wordt bijsturen succesvoller.

Traceerbaarheid draagt hieraan bij door historische wijzigingen te koppelen aan de gevolgen vooruitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Deze relaties zijn expliciet en goed analyseerbaar waardoorde uitvoeringsorganisatie in staat is geleerde lessen al tijdens de vorming van nieuw beleid te ver-werken in haar feedback.

6.3.8 Doelmatigheid audit omhoog

Een audit vergt veel capaciteit van management en specialisten in de uitvoeringsorganisatie. Goedingerichte traceerbaarheid verlaagt de druk van een audit aanzienlijk.

Bijkomend voordeel is dat het vertrouwen van auditors in de organisatie toeneemt, waardoor eenlichter regime voor een volgende audit bespreekbaar wordt.

6.4 Het belang van traceerbaarheid voor wendbaarheid

6.4.1 Snellere impactbepaling

Traceerbaarheid verkort de bepaling van de impact van wetswijzigingen, doordat de traceerbaar-heidsrelaties in omgekeerde richting gevolgd kunnen worden naar de bedrijfsregels en de imple-mentaties van de bedrijfsregels. Door de vastlegging van traceerbaarheid hoeft een afdeling waar-van bekend is dat zij geen implementaties heeft van een bepaalde regel, dus ook niet om de impactgevraagd te worden.

41


6.4.2 Accurater inschatten werkvoorraad

Bij planning (traditioneel) of bij het inschatten van user stories (agile) is er sneller een accuraatbeeld van de totale inspanning, waardoor eerder opgeschaald kan worden en er mogelijkheden ont-staan om de totale doorlooptijd te verkorten.

Wijzigingen in de wetsfamilie van het eigen departement bereiken de uitvoeringsorganisatie meestalsnel. Bij wijzigingen in algemene of annexe weten regelgeving is dat echter veel minder vanzelf-sprekend. Met traceerbaarheidsrelaties en de juiste voorzieningen op wetten.nl (wordt aan gewerkt),is het mogelijk een wijzigingsradar te realiseren. Daarmee krijgt de uitvoeringsorganisatie eenearly warning bij wijzigingen in alle relevante regelgeving. Gevolg: Een beter beeld van de totalewerkvoorraad, minder paniekvoetbal en minder rework.

6.4.3 Minder rework

Omdat traceerbaarheid hogere eisen stelt aan het beheer van specificaties, wordt de vindbaarheidvan bestaande ontwerpen vergroot, waardoor de kans daalt, dat een bestaand wiel opnieuw wordtuitgevonden. De verbeterde vindbaarheid van bestaande specificaties zorgt dus voor minder re-work.

Ook in de realisatie fase wordt onnodig rework vermeden door meteen de juiste versie van specifi-caties te hanteren.

6.4.4 Minder lacunes in inhuur specialisten

De verbeterde informatie huishouding als gevolg van traceerbaarheid zorgt voor meer grip op descope en een beter zicht op de werkvoorraad.

Door meer grip op de scope van de wettelijke taak gedurende het voortbrengingsproces neemt hetrisico af dat er nog resterend werk wordt ‘gevonden’ zonder dat daarvoor expertise in huis is. Hier-mee kan de organisatie vertragingen bij inhuur vermijden. Ook de nauwkeuriger inschatting van dewerkvoorraad verbetert de aansluiting tussen vraag naar expertise en inhuur.

6.4.5 Beschikbaarheid materiedeskundigen verbetert

Door de traceerbaarheidsrelaties te volgen, kunnen mensen in alle geledingen van de organisatieterug redeneren naar de juridische en feitelijke bronnen. In paragraaf 3.2 op pagina 13 is er voorgepleit traceerbaarheidsrelaties vorm te geven als hyperlinks. Wanneer dit is gebeurd, kan menvanuit bijvoorbeeld een concreet besluit doorklikken naar de toegepaste bedrijfsregels en van daarnaar de normen in wet, jurisprudentie of uitvoeringsbeleid.

Bij DUO is een portaal gerealiseerd3, waarop bedrijfsregels, termen met definities en normbedra-gen in de context van beslisvragen worden getoond. Het portaal wordt gebruikt als naslag, maarook als centraal punt waar implementaties naartoe wijzen.

3Vooralsnog alleen voor DUO medewerkers toegankelijk.

42


Iemand die vragen heeft over de toepassing van een concrete bedrijfsregel of een term niet be-grijpt, kan eenvoudig de traceerbaarheidsrelatie volgen naar dit portaal en daar zijn of haar vraagzelf beantwoorden.

Te verwachten is dat hierdoor het aantal vragen aan materiespecialisten zal dalen. De doorloop-tijd van change processen daalt hierdoor in die gevallen dat materiespecialisten op het kritieke padliggen. Mijn ervaring is dat dit in de analyse- en ontwerpfase regelmatig het geval is.

43

Hoofdstuk 7

Conclusies

De aanleiding voor het schrijven van dit drieluik was de workshop over dit onderwerp op de 7e mini-conferentie van de Expertisegroep in november 2016. Toen was de conclusie van de deelnemersdat traceerbaarheid essentieel is voor regelbeheersing. Bijna één jaar later blijkt die conclusie eenonderwaardering van het potentieel van traceerbaarheid.

Goed nieuws natuurlijk, maar ook de hindernissen bij het tot wasdom brengen van het traceerbaar-heidsinstrument waren toen onvoldoende in beeld. Deze hindernissen bestaan grosso modo uittwee zaken: cultuur en gewenning en versnipperd beheer van kennis en uitvoeringsartefacten.

Bij cultuur en gewenning een eerder genoemd voorbeeld: Een software engineer noemt een ver-wijzing naar een bedrijfsregel ‘documentatie’ en hecht daar vanuit zijn SCRUM methodiek minderbelang aan. Voor de bedrijfsregelauteur die de regel opstelde is de verwijzing echter de borging vande implementatie in de wet. Het vergt volharding om traceerbaarheid tot intrinsiek onderdeel vande voortbrengingsketen te maken. Gewenning kan een handje worden geholpen door steeds weeraandacht te vragen voor de betekenis van regelgebaseerd werken in het algemeen en traceerbaar-heid in het bijzonder.

Software ontwikkeling en regelbeheersing zijn multi-disciplinair. Specialisten wordt daarin vrijheidgegund bij het kiezen van tools en het vaststellen van deliverables. Het voor traceerbaarheid nood-zakelijke overzicht wordt door deze keuzevrijheid echter wel bemoeilijkt. De inrichtingskosten voortraceerbaarheid stijgen door dergelijke versnippering. Technische faciliteiten voor het verzamelenvan traceerbaarheidsrelaties in combinatie met een gedragen standaard zouden hier een groot ver-schil kunnen maken.

Het schrijven van dit drieluik heeft naast genoemde hindernissen echter ook veel boven tafel ge-bracht aan de pluskant van traceerbaarheid.

Met traceerbaarheidsrelaties heeft elke uitvoeringsorganisatie een mechanisme in handen waar-mee à la minute de scope van een gehele wettelijke taak op volledigheid en geldigheid kan wordengetoetst. Ditzelfde mechanisme is tevens een toekomstvaste ontsluiting van uitvoeringskennis (in-dien gewenst ook voor de buitenwereld) en sluit naadloos aan op linked open data initiatieven vande overheid.

44

Toekomstige kansen en uitdagingen

Er ontstaan nieuwe of verbeterde mogelijkheden voor sturing gedurende het inrichten van uitvoe-ring:

• snellere impactbepaling,

• betere werkverdeling en samenwerking,

• accurater schatting van werkvoorraden,

• minder ruis in communicatie,

• minder rework,

• betere allocatie van mensen.

Door de combinatie van regelgebaseerd werken en traceerbaarheid wordt ook de sturing op de in-houd effectiever.

Een niet te onderschatten voordeel is dat er meer begrip van het management voor de uitvoeringontstaat. Zonder alle inhoudelijke finesses te kennen, kunnen managers afwegingen maken overurgentie en impact van wijzigingen, die voor de inhoudelijk specialisten ook goed onderbouwd zijn.

In dit laatste deel zijn drie ontwikkelingskansen gesignaleerd, alle voortbouwend op traceerbaar-heid: kennismanagement voor uitvoeringskennis, data-analyse van besluiten en de communicatiemet de doelgroep. De organisatie die haar rol van opdrachtnemer uit wil bouwen tot co-creator vanwetgeving, zal ontdekken dat traceerbaarheid en evaluatie een gouden combinatie is.

Traceerbaarheid is daarmee een onmisbaar instrument in de gereedschapskist van elke professio-nele uitvoeringsorganisatie.

Organisaties in andere sectoren dan de overheid moeten ervoor waken dat productontwikkelingniet wordt afgeremd door compliance en tegelijkertijd laten zien dat ze maatschappelijk en ethischverantwoord bezig zijn. Ook daar is structurele aandacht voor de bijdrage van traceerbaarheid aanrechtmatigheid, doelmatigheid en wendbaarheid een vereiste.

7.1 Toekomstige kansen en uitdagingen

7.1.1 Inleiding

De rol van traceerbaarheid voor uitvoeringsorganisaties op de korte termijn is hierboven beschre-ven. Op de langere termijn heeft traceerbaarheid voldoende potentieel om positief bij te dragen aande ontwikkeling van uitvoeringsorganisaties. Dit deel gaat over die toekomstige kansen en bijbeho-rende uitdagingen.

7.1.2 Toekomstige kansen

De rol van uitvoeringsorganisaties is die van brug tussen wetgever en werkelijkheid.

In de dagelijkse praktijk worden hier lessen geleerd over de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid ende effecten van beleid op de doelgroep. Uitvoeringsorganisatie hebben hierdoor een structurele

45


kennisvoorsprong op de wetgever die zich met meer abstracte en verouderde kennis moet behel-pen.

Figuur 7.1: Terugkoppeling vanuit uitvoering naar beleidsvorming

De terugkoppeling van deze geleerde lessen naar interventies in de processen, gegevenshuishou-ding en het uitvoeringsbeleid van uitvoeringsorganisaties verbetert de rechtmatigheid, doelmatig-heid en wendbaarheid van uitvoering. Dat is niet nieuw.

Wél nieuw is de mogelijkheid om elke wijziging door deze cyclus heen te blijven volgen. Daarmeekomen ook alle onbedoelde bijwerkingen –gunstig en ongunstig– in beeld, resulterend in veel struc-tureler, rationeler besturingsmogelijkheden voor uitvoeringsorganisaties. Met deze nieuwe moge-lijkheden is er ook een kans op een mentaliteitsverandering: Weg van incidenten en fixes naar eenplanmatige en nuchtere verbetercyclus. Organisaties die dit plateau bereiken, komen zelden voorverrassingen te staan.

De associatie met het vier-jaarlijkse verrassingspakket voor uitvoeringsorganisaties ligt erg voor dehand: De politieke wens uit het regeerakkoord is een gegeven. Dat is juist, maar de te volgen wegnaar politieke doelen staat daarmee niet vast. De effecten van beleidswijzigingen op de doelgroepzijn door de cyclus van beleidsvorming, uitvoering en terug naar beleidsvorming te volgen, op de-zelfde wijze als de verbetercyclus binnen uitvoeringsorganisaties.

Beide verbetercycli kunnen veel meer effect sorteren als vaker en vooral veel sneller wordt terug-gekoppeld wat een wetswijziging concreet betekent in termen van impact (op uitvoering) en effect(op het gedrag van de doelgroep). In beide cycli speelt traceerbaarheid een onmisbare rol. Eeninvestering in traceerbaarheid rendeert zo door snellere en effectievere feedback loop zowel naaruitvoering als naar wetgeving.

46


Dat gezegd hebbende, dit stuk staat niet voor niets onder het kopje ‘Toekomstige kansen’. Hand-reikingen van beide kanten in de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie en veel zendingswerk zullennodig zijn om dit te bereiken.

7.1.3 Volwassenheidsmodel voor regelbeheersing

In een volwassenheidsmodel voor regelbeheersing heb ik de stapsgewijze ontwikkeling van regel-beheersing van uitvoeringsorganisaties in deze richting geschetst1. Een samenvatting van het mo-del:

1. Beheer op orde

2. Change en run op orde

3. Bijsturen uitvoering op basis van impactEvaluatie effecten beleid op doelgroep

4. Bijsturen uitvoering en beleid op basis van evaluatie

5. Voorspellen impact op organisatie en effect op doelgroep bij nieuw beleid

Bij beheer op orde moet u denken aan het beheer van alle zaken die nodig zijn om een wettelijketaak uit te voeren: projectmanagement, procesmanagement, content management, configuratiema-nagement, data management, regelbeheersing, traceerbaarheid etc.

Het tweede niveau gaat om de professionalisering van de processen waarmee de niet aflatendestroom wijzigingen en verbeteringen in goede banen moet worden geleid. Wendbaarheid is eenbelangrijk kernwoord van dit niveau.

Een uitvoeringsorganisatie op niveau 3 is in staat om –achteraf– de impact van een beleidswijzi-ging op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid vast te stellen en op basis daarvan bij te sturen. Opdit niveau kan de organisatie het financiële effect van de beleidswijziging op de doelgroep in kaartbrengen.

Op niveau 4 zijn de feedback loops zodanig verkort dat de uitvoering nog sneller kan worden bij-gestuurd op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. De evaluatie van de effecten op de doelgroepwordt zowel verbreed als versneld.

Op het hoogste niveau zit de uitvoeringsorganisatie aan de tekentafel bij het Ministerie, waar ze zo-wel de impact op de organisatie en het effect op doelgroep kan voorspellen. Op niveau 5 is de uit-voeringsorganisatie co-creator van wetgeving, waarmee de relatie officieel een symbiotische is.

Het leeuwendeel van de uitdagingen voor de toekomst heb ik hiermee wel gevangen. Op de kortetermijn zijn er drie kansen waarop uitvoeringsorganisaties kunnen inzetten:

1. Kennismanagement

2. Analyse van besluiten

3. Communicatie met de doelgroep1Publicatie van het volwassenheidsmodel is in voorbereiding.

47


7.1.4 Kennismanagement

De weg van regelgebaseerd werken leidt naar kennismanagement: Mensen op vele plaatsen in deorganisaties moeten kunnen beschikken over actuele kennis in een vorm die past bij hun taken. Omdat te bereiken is een overkoepelende visie nodig op de levenscyclus, de prioriteiten, het eigenaar-schap en onderhoud van uitvoeringskennis.

Bedrijfsregels zijn daarin weliswaar waardevol, maar ze vormen slechts een vertrekpunt doordat zeniet rechtstreeks niet kunnen worden toegepast in een specifieke taak. Kennismanagement is dusde missing link tussen bedrijfsregels en regelgebaseerd werken. Anders dan aan het begin van ditmillennium gaat het hier niet om een wollig, ongrijpbaar soort kennis, maar om goed gedocumen-teerde en gestructureerde bedrijfsregels die operationeel ingezet moeten worden. Er zijn dus ruimvoldoende concrete aangrijpingspunten om aan de slag te gaan.

Om twee bijkomende redenen is dit een goede vervolgstap voor uitvoeringsorganisaties: kennis-management vergt goed functionerend content management en kennis is een organisch fenomeen,dat alleen door feedback levensvatbaar blijft. Die open houding, gericht op leren en verbeteren, isbelangrijk voor alle stappen in het volwassenheidsmodel.

7.1.5 Data-analyse van besluiten

Bij veel collega’s zie ik grote toewijding aan het belang van de burger en aan kwalitatief goede dienst-verlening. Er zijn echter maar weinigen onder ons die goed kunnen inschatten wat het belang is vande regels die zij modelleren. Aan de ontwerptafel is vaak niet bekend hoe vaak een bepaalde situa-tie zich voordoet.

Wanneer dit in de organisatie wel bekend is, maar deze gegevens de ontwerptafel niet bereiken,is er een ongebruikt potentieel. Ook de vraag ‘automatiseren of niet?’ krijgt een ander antwoordwanneer het toekomstig gebruik van een beslisboom bekend is.

Data analytics, customer journey mining en decision mining zorgen voor een steeds ruimer en laag-drempeliger aanbod aan gegevens. Wanneer deze gegevens door veel meer mensen gebruikt wor-den om het eigen handelen te evalueren en bij te sturen, groeit de organisatie als geheel naar eenlerende organisatie.

Omdat de impact van bedrijfsregels op de doelmatigheid van uitvoering groot is, ligt hier een kansom vanuit gerichte analyses van besluiten betere afwegingen voor de inrichting van uitvoering temaken. Zo komt bijvoorbeeld regelgeving die nooit wordt toegepast aan het licht, waardoor de ex-ploitatiekosten van de ondersteunde systemen omlaag worden gebracht.

7.1.6 Communicatie met de doelgroep

Lange wachttijden aan de telefoon en hoge werkdruk bij bezwaar en beroep zijn geen uitzonderingvoor uitvoeringsorganisaties. Het is dus de moeite waard om te onderzoeken of de gestructureerdevastlegging van besluiten helpt bij het communiceren daarvan.

Een eenvoudig voorbeeld: Een debiteur maakt bezwaar tegen een besluit. Hij zal aan de uitvoe-ringsorganisatie duidelijk moeten maken waartegen hij bezwaar maakt. De uitvoeringsorganisatie

48


zal uit zijn woorden op moeten maken of het om gaat om gegevens, interpretatie van regels of eenapert onredelijke uitkomst. Ik geeft het u te doen dit op te maken uit het gemiddelde bezwaarschrift.

Een alternatief scenario zou kunnen zijn dat de debiteur online het besluit ‘openvouwt’ en die zakenaanklikt waar hij het niet mee eens is, vergezeld van een korte toelichting.

Uw

besluit

Inkomens-

gegevens

Bericht_ID:

87536AWQ

Leeftijds-

voorwaardenInkomens-

voorwaarden

Beslissing

ambtenaar op

beroep hardheids-

clausule leeftijd

Vaststelling

toetsingsinkomen

Woon-

voorwaarden

Woonvoorwaarden

Nederlandse

woonplaats

Geboorte-

datum

Bericht_ID:

16754AWP

Adres

Bericht_ID:

87584AFC

Werkin-

structie

HHC Leeftijd

Versie 2.0

Automatische

beslissing

456 V2.0

Automatische

beslissing

274 V3.0

Legenda:

Uw inkomen over 2015

was te hoog (+4000,-) voor

een verlaging van uw

aflossingsbedrag.

Bezwaar Lees meer

Afleidingsresultaten

Gegevens

Figuur 7.2: Open vouwen besluit bij bezwaar

Deze gedetailleerde manier van communiceren zou ook haar vruchten kunnen afwerpen bij de toe-lichting van een besluit, met bezwaar als een aparte stap. Een burger zou dan over een deelbeslis-sing bijvoorbeeld een vraag kunnen stellen. De ambtenaar hoeft dan geen tijd meer te bestedenaan het determineren van de vraag. Wellicht overschat ik hiermee de capaciteiten van de burger,maar de potentie lijkt te bestaan, dus een beperkt experiment kan uitwijzen hoe groot de baten enlasten zijn.

49

Dankwoord

Dit boekje is geschreven als gebaar van dank voor de geweldige tijd bij DUO in Groningen.

In de eerste plaats wil ik graag mijn opdrachtgevers bij DUO bedanken: Lia Remmerts en JeanWeijers. Zij hebben mij het vertrouwen gegeven om samen met collega’s een visie te ontwikkelenop regelbeheersing in het algemeen en traceerbaarheid in het bijzonder. Ook hun aanmoediginglangs de zijlijn heb ik zeer gewaardeerd.

Dank ook aan mijn collega’s bij het bedrijfsregelteam voor de prettige samenwerking in een com-plex domein. Dankzij veel discussie en experimenten door het team heeft DUO nu een gedegenaanpak voor regelbeheersing, die ook aan andere uitvoeringsorganisaties wordt onderwezen. Hetgeeft mij veel voldoening daaraan meegewerkt te hebben.

Mijn dank voor feedback op het drieluik artikelen, dat dit boekje eerst was, gaat uit naar: CarolusMartens (DUO), Cees-Jan Visser (DUO), Dick van den Berg (Stipp), Diederik Dulfer (Belasting-dienst), Gert Meydam (Stipp), Hayo Schreijer (KOOP), Mariette Lokin (Ministerie van Financiën),Martijn Tromm (Oracle), Rob Neeleman (IND), Robbert Jan van Meenen (Belastingdienst), TheiGeurts (Eurosapiens) en Thijs Teisman (DUO).

Ook het thuisfront ontsnapt niet aan dit dankwoord. Bedankt Mirjam, Ben en Nikki voor jullie gedulden begrip.

50

Bijlage A

Computerondersteunderechtmatigheidsanalyse

A.1 Inleiding

In het voorgaande is functioneel beschreven wat er komt kijken bij een rechtmatigheidsanalyse opde aspecten volledigheid en geldigheid van de regelbeheersingsobjecten die in scope zijn van eenwettelijke taak of project.

Omdat er maar weinig mensen zijn die het prettig vinden om urenlang lijsten te vergelijken en om-dat deze analyse idealiter vaker dan een paar keer per jaar uitgevoerd moet worden, is het verstan-dig software te hulp te roepen, waar dat kan. Bij de eisen aan de traceerbaarheidsrelaties is al reke-ning gehouden met verwerkbaarheid door software.

Software ter ondersteuning van rechtmatigheidsanalyse bestaat uit de bouwblokken in figuur A.1.

Het bouwblok voor rechtmatigheidsanalyse vult de functionele behoefte in, die beschreven is in deanalyse stappen. De geldigheidsanalyse van verrichten heb ik tot afzonderlijk bouwblok gebombar-deerd, omdat in het dynamische deel van de analyse de geldigheid van de implementatie moet wor-den vergeleken met het tijdvak waarop de implementatie is toegepast. De functionaliteit is in stap 4al uitgewerkt (zie paragraaf 4.8 op pagina 33).

De vergelijking van versies is een cruciaal bouwblok voor de verschilbepaling tussen de gebruiktebronnen en de wijzigingen in de (verzameling) bronnen. Een nadere beschrijving vindt u hieronderin paragraaf A.3.

Voor de vergelijking van versies is het nodig vast te stellen of twee objecten identiek zijn. In de meestegevallen zorgen unieke nummers daarvoor, maar vernummeringen en verplaatsingen in wetten enregelingen maken dit bouwblok noodzakelijk. Zie paragraaf A.2.

Voor de vergelijkingen moeten regelbeheersingsobjecten en de traceerbaarheidsrelaties naar hunbronnen samen worden gebracht tot een geïntegreerde informatiebasis. Dit blok is beschreven inparagraaf A.4

Versiebeheer van objecten is sec genomen geen bouwblok, maar onderdeel van het beheer van deregelbeheersingsobjecten. Vanwege het cruciale belang wordt het hier apart genoemd, maar nietverder uitgewerkt.

51

Computerondersteunde vergelijking van regelbeheersingsobjecten

Figuur A.1: Bouwblokken voor rechtmatigheidsanalyse

De identificatie van regelbeheersingsobjecten is besproken bij de eisen aan de traceerbaarheidsre-laties, zie paragraaf 3.2 op pagina 13.

A.2 Computerondersteunde vergelijking van regelbeheersingsobjec-ten

Wanneer de nummering van regelbeheersingsobjecten uniek gehouden is door de uitvoeringsor-ganisatie, is de equivalentie van objecten zuiver vast te stellen. Voor normen in weten regelge-ving geldt dit helaas niet, doordat vernummering en verplaatsing de identificatie van de norm in dewar brengen. Met een voor de computer leesbare transponeringstabel of equivalentie relatie kan ditworden opgelost.

A.3 Computerondersteunde versievergelijking

De hierboven geformuleerde eisen aan traceerbaarheidsrelaties faciliteren computerondersteundeversievergelijking van de bronnen. In de stappen 2, 3 en 4 volstaat een vergelijking van de objectenen hun versies met behulp van de objectnummers en de versienummers.

In stap 1 ligt dat anders. Daar moeten de normen uit de scope worden vergeleken met de actuelenormen. Een verwijzing naar een artikel of artikellid in een wet kan op versieverschillen worden ge-controleerd door van hetzelfde artikel een nieuwe traceerbaarheidslink te vragen bij wetten.nl. Deoude en de nieuwe link worden vergeleken.

52

Computerondersteunde versievergelijking

Een bestaande verwijzing naar artikel 3 Awir luidt:jci1.3:c:BWBR0018472&hoofdstuk=1&paragraaf=2&artikel=3&z=2014-01-31&g=2014-01-06

De nieuw opgevraagde link naar dit artikel luidt:jci1.3:c:BWBR0018472&hoofdstuk=1&paragraaf=2&artikel=3&z=2017-01-01&g=2017-01-01

Tabel A.1: Versievergelijking van een artikel door vergelijking van twee Juriconnect verwijzingen

De traceerbaarheidslink is een URL die is opgebouwd volgens de Juriconnect standaard. Verschiltdaarin de geldigheidsdatum (hierboven vet weergegeven), dan zou men kunnen concluderen dathet artikel is gewijzigd. In tegenstelling tot ook mijn verwachting, is dit echter niet de juiste conclu-sie. Dat blijkt uit een vergelijking van twee traceerbaarheidslinks naar een artikel dat ongewijzigdis.

Artikel 3.1 Wet Studiefinanciering 2000 is ongewijzigd sinds 1-9-2015. De gebruiker die in 2017 eentraceerbaarheidslink opvraagt naar dit artikel, zou op basis van de beide links moeten kunnen ziendat er geen verschil is.

De bestaande verwijzing naar artikel 3.1 Wet Studiefinanciering 2000 luidt:jci1.3:c:BWBR0011453&hoofdstuk=3&paragraaf=3.1&artikel=3.1&z=2015-01-01&g=2015-09-01

De nieuw opgevraagde link naar dit artikel luidt:jci1.3:c:BWBR0011453&hoofdstuk=3&paragraaf=3.1&artikel=3.1&z=2017-04-21&g=2017-01-01

Tabel A.2: Vergelijking van twee Juriconnect verwijzingen naar een ongewijzigd artikel

Op basis van een vergelijking van de vetgedrukte geldigheidsdatums lijkt artikel 3.1 gewijzigd, ter-wijl dat niet het geval is. Dit wordt veroorzaakt door het gebruik van consolidaties van wetgeving opwetten.nl.

Een voorbeeld: Vanuit regel 381b legt een bedrijfsregelauteur met gebruik van wetten.nl traceer-baarheidsrelaties naar artikelen A en B in wet W. Zowel A als B zijn actueel geldig op dat moment,aangegeven met t2.

Consolidatie t0

Consolidatie t1Consolidatie t2 (huidig)

Bronnen op wetten.nl

Figuur A.2: Wetten.nl verwijst naar de wetsversie en niet naar de versie van een artikel

Bij het leggen van de relatie naar artikel A (rode pijl en blok) wijst wetten.nl moment t2 als geldig-heidsdatum aan, de begindatum van de consolidatie van wet W. Hetzelfde gebeurt bij artikel B. De

53

Integratie tot informatiebasis

geldigheidsdatum uit de link die wetten.nl aanbiedt (groene pijl en groen blok) is t2 omdat de t2 debegindatum is van de huidige consolidatie t2.

In beide gevallen is dus naar de begindatum van de actueel geldige consolidatie van wet W verwe-zen (t2) en niet naar de inwerkingtredingsdatums van artikelen A en B (respectievelijk t0 en t1).

Door de geldigheidsdatums in de traceerbaarheidslinks te baseren op de consolidatie van de weten niet op de datum inwerkingtreding van het artikel, is een versievergelijking op basis van traceer-baarheidslinks op dit moment niet mogelijk.

Het is frustrerend dat wetten.nl deze mogelijkheden nog niet biedt, zeker omdat de Juriconnectstandaard juist bedoeld is om te verwijzen naar artikelen en niet naar consolidaties 1. Maar de tra-ceerbaarheidsrelatie naar een consolidatie van de wet is wél een duidelijke verwijzing naar eenspecifieke versie van de wet. Er kan alleen niet verwezen worden naar de versie van de kleinstebroneenheid (het artikellid). De opmerking op pagina 17 dat versies in de pas moeten lopen met dekleinste eenheid van de bronobjecten snijdt hout en is dus terecht een eis, ook al voldoet wetten.nldaar op dit moment niet aan.

Wetten.nl bevat alle wetstechnische informatie om versievergelijking op het niveau van artikelen enartikelleden mogelijk te maken. Mijn verwachting is dat dit probleem opgelost gaat worden.

Wanneer dat het geval is, moet er nog een ander heet hangijzer worden beetgepakt: de toekom-stige versies van wetgeving. De behoefte aan een efficiënte versievergelijking met toekomstige wet-geving is bij uitvoeringsorganisaties nog veel groter dan versievergelijking met geldende wetgeving.Het ligt voor de hand hiervoor hetzelfde versievergelijkingsmechanisme te gebruiken.

Voor de volledigheid dient nog vermeld te worden dat de bepaling van de versie van een artikellidnog complexer is dan hierboven beschreven: wijzigingen met terugwerkende kracht moeten wordenmeegenomen en over vernummeringen of verplaatsingen zonder tekstwijzigingen moet ook eenbeslissing worden genomen.

A.4 Integratie tot informatiebasis

Er worden veel verschillende tools ingezet in een regelbeheersingsproject. Denk aan een contentmanagement systeem voor werkinstructies, een rule management systeem, een kennisbank of eentool voor softwaredocumentatie.

Er zijn twee strategieën om traceerbaarheidsrelaties vast te leggen: decentraal in de net genoemdetools of centraal.

Technisch gezien heeft centrale vastlegging grote voordelen: de informatiebasis is er van meet afaan zonder integratie-inspanning. Sociaal en cultureel gezien heeft centrale vastlegging een grootnadeel: de beheerlast wordt niet voldoende gedeeld en het bewustzijn van het belang van traceer-baarheid wordt niet vergroot, waardoor de kans groot is dat het stagneert.

Bij DUO kozen we voor decentrale vastlegging, maar tijdsdruk maakt het noodzakelijk een deel vanhet administratieve werk af en toe over te nemen van degenen die dat eigenlijk zouden moetendoen. Een keuze voor decentrale vastlegging betekent dat de informatie uit die vastleggingen opéén centraal punt verzameld moet worden voor analyse.

1In versie 1.3 van de Juriconnect standaard is de kleinste broneenheid zelfs een lid van een artikel.

54

Integratie tot informatiebasis

Hiervoor is een exportformaat nodig, dat vrij eenvoudig is op te stellen. Dankzij standaarden alsECLI, Juriconnect en een URL-schema kunnen de verwijzingen 1-op-1 worden overgenomen. Res-teren alleen de aanduiding van identiteit, versie en type van de verwijzende objecten en een ‘wrap-per’ voor de export, waarvoor RDF, XML of JSON kunnen worden ingezet.

Wanneer de mogelijkheid is gerealiseerd om traceerbaarheidsinformatie uit genoemde tools te ex-porteren, moeten ze nog worden verzameld worden. Er is een groot palet aan technische mogelijk-heden voor dit integratieprobleem, bijvoorbeeld:

1. Het publiceren van relaties als triples in RDF en harvesting daarvan naar een repository.Een aantrekkelijk optie omdat traceerbaarheidsrelaties al triples zijn en omdat harvesting vanRDF vele integratieproblemen omzeilt. Het bevragen van een triple store eist echter een leer-curve.

2. Export in xml en xslt transformatie tot één bestand voor een repository.Traditioneel en toch flexibel maar helaas wel file-based met dus de nodige integratieproble-men.

3. Het koppelen van databases tot één virtuele repositoryEen goede keuze als de databases van alle tools toegankelijk zijn en de database koppelin-gen snel te leggen zijn.

De integratie inspanning moet vooral niet onderschat worden. Een dergelijke onderneming wordtmaar al te vaak door lees- en schrijfrechten op folders, toegang tot omgevingen en stroperige be-heerprocedures gefrustreerd.

Wanneer informatie uit een tool toch al op een webomgeving wordt gepubliceerd, ligt het embeddedpubliceren van de relaties in RDFa het meest voor de hand. Voordeel: Snel de stap naar LinkedOpen Data kunnen zetten.

55

mr. Matthijs van Kempen is rechtsinformaticus.Hij heeft bij diverse overheidsorganisaties ervaring opgedaanmet regelbeheersing.

www.knowbility.nl

Uitvoeringsorganisaties zetten steeds vaker in op regelbeheersing voor het inrichten van uitvoering,verankerd in weten regelgeving. Deze verankering van uitvoering in de wet is het onderwerp vandit boekje.

Transparante wetsuitvoering betekent dat aan burger en bedrijf duidelijk gemaakt moet worden watde juridische en feitelijke grondslag voor een besluit is. Dit verband tussen besluit en grondslagwordt traceerbaarheid genoemd.

Dit boek beschrijft:

• Wat traceerbaarheid is

• Hoe traceerbaarheid ingericht moet worden

• De betekenis van traceerbaarheid voor de doelenrechtmatigheid, doelmatigheid en wendbaarheid

Het boek is bedoeld voor alle professionals die zich met de inrichting of wijziging van uitvoeringbezig houden.

Traceerbaarheid voor regelbeheersing bij ... · uitvoering te bevorderen. Strakkere allocatie en...

Documents

Transcript of Traceerbaarheid voor regelbeheersing bij ... · uitvoering te bevorderen. Strakkere allocatie en...