LA REGULACIÓN EN MATERIA DE EMPRENDIMIENTO

EN COLOMBIA: ¿LETRA MUERTA?

JUAN PABLO DE GUZMAN ARDILA

Director: CARLOS ALBERTO ALFONSO CORREA

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

FACULTAD DE DERECHO

BOGOTÁ D.C.

2014

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2!

“Un emprendedor ve oportunidades allá

donde otros solo ven problemas”.

- Michael Gerber

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3!TABLA DE CONTENIDO

CAPÍTULO 1 – INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 6 CAPÍTULO 2 – METODOLOGÍA .............................................................................................. 8

CAPÍTULO 3 – MARCO TEÓRICO .......................................................................................... 9 3.1. El concepto de emprendedor. ............................................................................................. 9 3.2 La cadena de emprendimiento .......................................................................................... 10

CAPÍTULO 4 - ANÁLISIS NORMATIVO ............................................................................... 13 4.1. Normas generales para el fomento de la actividad emprendedora ............................... 14

4.1.1. Constitución Política de Colombia ........................................................................... 14 4.1.2. Código de Comercio y Código Laboral .................................................................... 15

4.2. Normas especiales para el fomento de la actividad emprendedora ............................. 15 4.2.1. Ley 29 de 1990 ......................................................................................................... 15 4.2.2. Decreto 393 de 1991 ................................................................................................. 15 4.2.3. Decreto 585 de 1991 ................................................................................................. 16 4.2.4. Decreto 591 de 1991 ................................................................................................. 16 4.2.5. Ley 344 de 1996 ....................................................................................................... 17 4.2.6. Ley 550 de 1999 ....................................................................................................... 17 4.2.7. Ley 590 de 2000 ....................................................................................................... 17 4.2.8. Ley 789 de 2002 ....................................................................................................... 19 4.2.9. Ley 790 de 2002 ....................................................................................................... 19 4.2.10. Decreto 210 de 2003 ............................................................................................... 20 4.2.11. CONPES 3297 de 2004 .......................................................................................... 20 4.2.12. Ley 1014 de 2006 ................................................................................................... 21 4.2.13. CONPES 3424 de 2006 .......................................................................................... 22 4.2.14. CONPES 3439 DE 2006 ........................................................................................ 23 4.2.15. Ley 1150 de 2007 ................................................................................................... 23

4.2.16. CONPES 3484 de 2007 .......................................................................................... 23 4.2.17. CONPES 3527 de 2008 .......................................................................................... 24 4.2.18. CONPES 3533 de 2008 .......................................................................................... 25 4.2.19. Ley 1258 de 2008 ................................................................................................... 25 4.2.20. Decreto 525 de 2009 ............................................................................................... 25 4.2.21. Ley 1286 de 2009 ................................................................................................... 26 4.2.22. Ley 1429 de 2010 ................................................................................................... 26 4.2.23. Ley 1450 de 2011 ................................................................................................... 27 4.2.24. Ley 1530 de 2012 ................................................................................................... 27

CAPÍTULO 5: ESTADO ACTUAL DEL EMPRENDIMIENTO EN COLOMBIA ............ 28 5.1. Problema No. 1: falta de coordinación y articulación entre los actores que participan en el fomento de la actividad emprendedora. ........................................................................ 31

5.1.1. Exceso de funciones en cabeza del “gran coordinador”. .......................................... 31 5.1.2. Reducida importancia a la referida política pública. ................................................ 32

5.2. Problema No. 2: pensar en una política pública a corto plazo. ..................................... 33 5.3. Problema No. 3: la política pública no le da la importancia suficiente a los emprendedores por oportunidad. ........................................................................................... 34

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4!5.4. Problema No. 4: poco interés de la política pública en garantizar el acompañamiento y el soporte que el Estado le debe proveer al emprendedor durante la totalidad de la cadena de emprendimiento. ..................................................................................................... 34 5.5 Problema No. 5: bajos niveles de ejecución en la asignación de los recursos provenientes del Sistema General de Regalías. ...................................................................... 35

CAPITULO 6: CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS DE CAMBIOS NORMATIVOS ........................................................................................................ 37

6.1. Soluciones para el Problema No. 1: falta de coordinación y articulación entre los actores que participan en el fomento de la actividad emprendedora. ................................. 37 6.2. Soluciones para el Problema No. 2: pensar en una política pública a corto plazo. ..... 37 6.3. Soluciones para el Problema No. 3: la política pública no le da la importancia suficiente a los emprendedores por oportunidad. ................................................................. 38 6.4. Soluciones para el Problema No. 4: poco interés de la política pública en garantizar el acompañamiento y el soporte que el Estado le debe proveer al emprendedor durante la totalidad de la cadena de emprendimiento. ........................................................................... 38 6.5. Soluciones para el Problema No. 5: bajos niveles de ejecución en la asignación de los recursos provenientes del Sistema General de Regalías. ...................................................... 39 6.6. Conclusiones ...................................................................................................................... 39

CAPITULO 7 - ANEXOS ............................................................................................................ 41

CAPITULO 8 – BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................. 44 !!!!!!!!!!!!!!!!!

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5!LA REGULACIÓN EN MATERIA DE EMPRENDIMIENTO

EN COLOMBIA: ¿LETRA MUERTA?

Palabras clave: fomento, emprendimiento, informalidad, pymes, políticas públicas, innovación,

empresario, capitalismo emprendedor, empleo, regulación, creatividad, apoyo.

Resumen:

Es claro, que el emprendimiento1 es parte fundamental del crecimiento económico de los países.

Y es por esta razón, que debe ser responsabilidad de todo Estado diseñar políticas públicas

integrales que permitan fomentar la creación de culturas emprendedoras, en las que aquellos

individuos que quieran dejar de ser empleados y convertirse en empleadores, tengan el apoyo

suficiente del Estado para sacar adelante esos nuevos negocios que podrán aportar beneficios

significativos para toda la sociedad.

A través de este trabajo de investigación, se busca hacer un análisis profundo de la regulación

existente en materia de emprendimiento en Colombia. Lo anterior, con el objetivo de identificar

aquellos vacíos normativos que están impidiendo la creación de un ecosistema ideal para el

fomento del emprendimiento en nuestro país. Ahora bien, este trabajo busca identificar si

efectivamente la regulación existente ha logrado estructurar un marco normativo sólido, o si por

el contrario, lo que está en el texto jurídico no tiene aplicación real y puede llegar a ser simple

letra muerta.

Siendo este el caso, a través de una profunda investigación, se buscará analizar los puntos de

vista de cada una de los actores que conforman el ecosistema emprendedor en Colombia. Lo

anterior, con el fin de identificar posibles problemas dentro de la política pública, tales como falta

de planeación, coordinación, apoyo, orientación y hasta separación de funciones entre entidades.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1 La ley 1014 de 2006 lo define como: “una manera de pensar y actuar orientada hacia la creación de riqueza”. 2 Régimen económico fundado en el predominio del capital como elemento de producción y creador de riqueza. 3 Régimen económico fundado en el predominio del capital como elemento de producción, pero en el que la innovación y el fomento del emprendimiento son fundamentales para la generación de la riqueza.

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6!CAPÍTULO 1 – INTRODUCCIÓN

!No hay duda alguna, de que el emprendimiento en la actualidad cumple un papel principal en el

crecimiento económico de los países. Tanto así, que “en las últimas décadas ha ocurrido una

transformación básica en la economía mundial, que ha pasado desde el capitalismo

administrativo2 al capitalismo emprendedor3 (Acs & Armington, 2006; Audrestch et al, 2006;

Baumol et al, 2007), donde la noción de emprendimiento ocupa un lugar central como motor del

desarrollo económico” (Vesga, s.f.). Siendo este el panorama, debe entonces corresponderle a las

empresas “culminar con éxito la tarea de convertir el conocimiento en riqueza, es decir de

innovar” (Bitrán, Benavente & Maggi, s.f.), y a los gobiernos, garantizar las “condiciones de

entorno favorables para el funcionamiento del sistema de innovación, como la de corregir las

fallas sistémicas y de mercado inherentes al proceso innovador que impiden que el país alcance

todo su potencial” (Bitrán, Benavente & Maggi, s.f.).

Así las cosas, debe ser entonces responsabilidad de todo Estado, diseñar políticas públicas

integrales 4 que permitan fomentar la creación de culturas emprendedoras. Ahora bien,

considerando que dichas políticas públicas se ven materializadas en las normas, los esfuerzos de

un Estado por fomentar el emprendimiento, deben entonces concentrarse en que esas normas que

estructuran la referida política pública sean consecuentes con un plan estructurado y pensado a

largo plazo. Al respecto, surge un primer gran interrogante: ¿existe en Colombia una política

pública diseñada para fomentar el emprendimiento?

Para el efecto, la respuesta a esta pregunta es que efectivamente sí existe una política pública –tal

y como se demostrará en este trabajo–, sin embargo, resulta necesario preguntarse si esa política

pública, materializada en las normas, está generando el impacto esperado y proyectado. Siendo

esto así, a lo largo del presente documento se buscará darle una respuesta a las siguientes

preguntas: ¿la regulación colombiana en materia de emprendimiento provee las condiciones

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!2 Régimen económico fundado en el predominio del capital como elemento de producción y creador de riqueza. 3 Régimen económico fundado en el predominio del capital como elemento de producción, pero en el que la innovación y el fomento del emprendimiento son fundamentales para la generación de la riqueza. 4 Son las respuestas que el Estado puede dar a las demandas de la sociedad.

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7!necesarias5 para la creación de nuevas empresas? ¿Es la regulación colombiana en materia de

emprendimiento “letra muerta”6?

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!5 Hace referencia a condiciones tales como el empleo, el desarrollo y la estabilidad económica. 6 Cuando lo que se establece en un escrito, no se ve reflejado en acciones concretas.

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8!CAPÍTULO 2 – METODOLOGÍA

Con el propósito de identificar posibles respuestas a las preguntas de investigación anteriormente

planteadas, resulta necesario identificar, en un primer lugar, cuáles son las normas más relevantes

dentro del referido ecosistema emprendedor colombiano. Para el efecto, se llevará a cabo un

análisis de las principales normas que componen la política pública para el fomento del

emprendimiento, con el fin de encontrar posibles vacíos o problemas que están impidiendo que el

texto de la norma no se vea reflejado en la sociedad y no genere el impacto proyectado.

Ahora bien, con el propósito de identificar esos posibles vacíos o problemas, es necesario dejar a

un lado un análisis de tipo textual de la norma, y recurrir a un análisis de mayor profundidad que

nos permita entender cuáles son los problemas reales, sobretodo en la práctica, que presenta la

referida política pública. Siendo este el principal propósito del documento, se realizó un trabajo

investigativo con metodología empírica, a través del cual se buscó delimitar y establecer la

situación actual de los emprendedores colombianos. Así las cosas, la investigación incluye una

serie de entrevistas a una variedad de actores pertenecientes al gran ecosistema de

emprendimiento colombiano e inclusive, entrevistas directas a emprendedores que permitirán

identificar el punto de vista de los individuos para los cuales está destinada la referida red

normativa.

Sin duda, identificar los problemas principales de la política pública para el fomento del

emprendimiento en nuestro país, nos permitirá concluir de una vez por todas, si la política

articulada por el Estado para el fomento del emprendimiento es o no letra muerta.

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9!CAPÍTULO 3 – MARCO TEÓRICO

Teniendo en consideración la metodología anteriormente planteada, surge la necesidad de

identificar y entender una serie de conceptos y términos relacionados con la actividad

emprendedora. Así las cosas, en un primer lugar, se desarrollará el concepto de “emprendedor”,

haciendo un énfasis en los tipos de emprendedores y sus características, para posteriormente,

hacer un análisis detallado de cada una de las etapas de la cadena de emprendimiento.

3.1. El concepto de emprendedor.

El término entrepreneur fue introducido por primera vez por el economista francés Richard

Cantillon hacia el siglo XVIII. Cantillon definió al entrepreneur como el “agente que compra los

medios de producción a ciertos precios y los combina en forma ordenada para obtener de allí un

nuevo producto” (Formichella, 2004). Schumpeter, años más tarde, tuvo en cuenta el concepto de

“emprendedor”, entendiéndolo como una persona extraordinaria que promovía nuevas

combinaciones o innovaciones, y planteó lo siguiente:

“La función de los emprendedores es reformar o revolucionar el patrón de producción al explotar una invención, o mas comúnmente, una posibilidad técnica no probada, para producir un nuevo producto o uno viejo de una nueva manera; o proveer de una nueva fuente de insumos o un material nuevo; o reorganizar una industria, etc. Este tipo de actividades son las responsables primarias de la prosperidad recurrente que revoluciona el organismo económico y las recesiones recurrentes que se deben al impacto desequilibrado de los nuevos productos o métodos” (Schumpeter, 1935).

Adicionalmente, haciendo referencia al concepto de emprendedor, Schumpeter introdujo por

primera vez el término de “destructor creativo”, es decir, “aquel con la capacidad de introducir

cambios estructurales en los mercados a partir de la innovación en distintos ámbitos de una

organización: nuevos productos o servicios para ofrecer al mercado; nuevas formas de realizar

procesos internos” (Quiroga & Barrera, 2014).

Ahora bien, la Ley 1014 de 2006, que hace referencia al fomento del emprendimiento en

Colombia, ha definido el concepto de emprendedor como “una persona con capacidad de

innovar; entendida esta como la capacidad de generar bienes y servicios de una forma creativa,

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10!metódica, ética, responsable y efectiva”7. Siendo esta la definición jurídica en Colombia, sin duda

la misma se relaciona con la presentada por Schumpeter, considerando que las dos tienen en

cuenta el concepto de innovación como base de la actividad emprendedora. Así las cosas, para

efectos del presente trabajo de investigación, se tendrá en cuenta la definición de emprendedor

que ha establecido la legislación colombiana.

Teniendo claro este concepto, es posible identificar dos tipos de emprendedores: (i)

emprendedores por necesidad; y (ii) emprendedores por oportunidad. En cuento a los

emprendedores por necesidad, es posible establecer que son aquellos individuos que llegan a

involucrarse en una actividad emprendedora “empujados por las circunstancias y motivados

fundamentalmente por la necesidad de generar un ingreso para asegurar su sostenimiento y el de

sus familias” (GEM, 2012). Para el efecto, “los países de menores niveles de ingreso y que están

en los escalones más bajos en la escala de desarrollo tienden a tener participaciones de

emprendimiento por necesidad que son mayores a los que se encuentran en aquellos países de

mayor grado de desarrollo donde el motor de crecimiento es la innovación” (GEM, 2012).

Teniendo esto en cuenta, no resulta extraño que en un país como Colombia, los emprendimientos

por necesidad tiendan a ubicarse en los estratos de menores ingresos. Lo anterior, considerando

que los emprendedores por necesidad no disponen de otras alternativas para generar ingresos, por

lo que son el emprendimiento y la creatividad los motores para su subsistencia.

Por otro lado, encontramos a los emprendedores por oportunidad, quienes “llegan a esta actividad

con la motivación de generar empresas cuyo crecimiento les permita obtener niveles de ingreso y

riqueza mayores que los que ellos habrían obtenido en cualquier empleo” (GEM, 2012). Así las

cosas, estos son individuos que probablemente tienen otras opciones para ganarse la vida, pero

escogen el emprendimiento porque ven que este camino refleja un mejor panorama dentro de su

vida laboral.

3.2 La cadena de emprendimiento

Adicionalmente, es necesario, previo a un estudio de la normatividad que compone la política

pública de emprendimiento en Colombia, entender el significado de lo que comúnmente llaman

dentro del ámbito del emprendimiento como “la cadena de emprendimiento”. Para el efecto, “la !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!7 Ley 1014 de 2006

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11!cadena de emprendimiento incluye todo el ciclo que vive un emprendedor desde el momento que

experimenta el deseo de montar una empresa -ya sea que tenga una idea o no-, hasta el momento

en que logra crecer y consolidar su proyecto empresarial.” (Quiroga & Barrera, 2014).

Ahora bien, aunque hay una gran variedad de formas de aproximación a la cadena de

emprendimiento, para efectos del presente estudio, se tendrá en cuenta el modelo de cadena

planteado por el GEM8 y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En términos generales,

este modelo se caracteriza por tener cuatro grandes etapas. En primera instancia, se encuentra la

etapa de “conceptualización”, en la que está presente una clara motivación de parte del individuo,

bien sea por necesidad o por oportunidad, de emprender. Así las cosas, latente esta idea, la

siguiente etapa resulta ser la etapa de “puesta en marcha o etapa temprana”. Durante esta etapa

estamos hablando de un “emprendedor naciente”9 que inicia las operaciones de la empresa, con el

propósito de encontrar el añorado punto de equilibrio10 y consolidar los primeros clientes de la

empresa (Quiroga & Barrera, 2014).

Una vez el negocio ya entró en funcionamiento, el mismo se enfrentará a la etapa más difícil para

cualquier emprendedor: el valle de la muerte. Aproximadamente, entre el mes 3 y el 42, el

negocio entra en una etapa de supervivencia, que resulta en uno de los mayores retos para

cualquier emprendedor. Si se logra superar esta etapa, lo más probable es que el negocio fue

exitoso y que las probabilidades de su fracaso se han reducido significativamente. Así la cosas,

superados estos meses de incertidumbre, lo más probable es que el negocio se aventure en una

nueva etapa, la etapa de crecimiento, en la que el emprendedor se transforma en un “nuevo

emprendedor”. En dicha etapa, sin ninguna duda, la empresa comienza a aumentar

significativamente su producción, sus ventas y su distribución. Además, “la empresa diseña e

implementa una plataforma –cadena de valor- que soporte su crecimiento, al igual que una

estructura organizacional que delegue funciones y mejore la eficiencia en las actividades de la

organización” (Quiroga & Barrera, 2014).

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!8 Global Entrepreneurship Monitor: un análisis anual realizado a nivel mundial para medir los índices de actividad empresarial. 9 Emprendedores con empresas de menos de 42 meses. 10 Es el punto en donde los ingresos totales recibidos se igualan a los costos asociados con la venta del producto.

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12!Para terminar, la cadena de emprendimiento finaliza si el emprendedor se convierte en un

“empresario establecido”. Si esto ocurre, la empresa habrá entrado en la última etapa de la

referida cadena: la etapa de fortalecimiento. En este momento, la empresa ya logra consolidarse

en un mercado específico y sus metas corresponden a diseñar estrategias que le permiten

continuar con un crecimiento acelerado, explorando nuevos mercados e incursionando en el

desarrollo de nuevos productos o servicios.

Fuente: Informe Bogotá Emprende (Quiroga & Barrera, 2014)

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13!CAPÍTULO 4 - ANÁLISIS NORMATIVO

La red de emprendimiento de un país debe involucrar a todos los actores que cumplan un papel

significativo en la consecución del buscado ecosistema emprendedor. Siendo esto así, en

Colombia podemos encontrar tres actores principales que participan en el impulso de la actividad

emprendedora: (i) el Estado; (ii) la empresa privada; y (iii) las entidades educativas.

El Estado, el más importante de los actores, es el encargado de articular la política general de

emprendimiento, mediante la cual se pretende coordinar a todos los participantes. Dicha

articulación, se hace a través de una política integral que se materializa a través de un marco legal

de carácter nacional, cuyo propósito es generar un ambiente propicio para la promoción del

emprendimiento, de la creatividad, de la innovación y de la constitución de nuevas empresas. En

cuanto a la empresa privada, su papel se resume en fortalecer la actividad emprendedora,

apoyando el desarrollo económico y el fortalecimiento de la actividad empresarial en Colombia.

Así las cosas, la empresa privada no solo trabaja por consolidar una plataforma integral a la cual

los emprendedores puedan tener acceso cuando quieran emprender nuevos negocios

(capacitación, guías, entrenamiento, etc.), sino por potenciar la oportunidad de que se construyan

alianzas estratégicas entre los nuevos emprendedores y los empresarios ya establecidos entre

muchas otras cosas. Por el lado de las entidades educativas, su papel principal se enfoca en la

ampliación y construcción de una cultura emprendedora en el país. Así, su fin no solo será

cambiar la mentalidad de las nuevas generaciones impulsándolos a crear nuevos negocios, sino

establecer centros de emprendimiento a través de los cuales esos emprendedores jóvenes se

sientan acompañados y apoyados en la construcción de sus ideas de negocio. Así las cosas, debe

ser claro que lo más importante es que la política pública del Estado integre tanto a las empresas

privadas como a las entidades educativas, con el fin de generar un impacto real y positivo en

todos los sectores de la sociedad.

Ahora bien, sin perjuicio de la existencia de múltiples participantes que apoyan el

emprendimiento en Colombia, en el presente documento se analizará a profundidad el papel

protagónico del Estado en la consecución de un ecosistema emprendedor. En este sentido, se

estudiarán cada una de las normas que estructuran la política pública de emprendimiento, para

!

14!identificar posibles vacíos o problemas que están impidiendo la supervivencia de los

emprendedores y de sus empresas.

Siendo esto así, si se analiza la política articulada por el Estado, podemos encontrar, tal y como

se mencionó anteriormente, que la misma se materializa en un marco legal que se compone, por

una parte, de una serie de artículos de la Constitución Política y de los Códigos de Comercio y

Laboral respectivamente, y por otro, de una serie de leyes, decretos y documentos que han sido

impulsados con el fin de promover la generación de nuevas empresas y de crear una cultura de

emprendimiento sólida en la sociedad colombiana.

4.1. Normas generales para el fomento de la actividad emprendedora

4.1.1. Constitución Política de Colombia

Analizando la Constitución Política de Colombia, encontramos entonces que en la misma se

establecen los principios bajo los cuales se fundamenta el derecho a la propiedad privada, así

como los conceptos de empresa, libertad económica, utilidad pública e interés social. Para el

efecto, el artículo 333 establece principios tales como que “la actividad económica y la iniciativa

privada son libres, dentro de los límites del bien común” y que “la empresa, como base del

desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones”. Así mismo, el artículo 58 consagra

la propiedad privada como un derecho que está sujeto al interés público y que no puede ser

desconocido ni vulnerado por leyes posteriores11.

Estos artículos de nuestra Carta Política, claramente fijan los lineamientos para el desarrollo de

una política para el fomento del emprendimiento. Sin duda, es fundamental establecer una

protección a la empresa y a la propiedad privada, considerando que el Estado no puede pretender

estimular la generación de empresa, cuando no es capaz de garantizarle a los mismos empresarios

la seguridad jurídica necesaria para la perduración de sus propios negocios.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!11 Sin embargo, el mismo artículo 58 de la Constitución Nacional establece que cuando la aplicación de una ley por motivo de utilidad pública o interés social resultaren en conflicto con los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá dar paso al interés público o social.

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15!4.1.2. Código de Comercio y Código Laboral

Adicional a esto, podemos encontrar algunas disposiciones de los Códigos de Comercio y

Laboral, mediante los cuales se dictan las pautas o lineamientos que debe seguir cualquier tipo de

empresa en nuestro país. Así pues, se establecen los parámetros para la creación de sociedades

(Libro II – De las sociedades comerciales) y se dictan los lineamientos que debe seguir cualquier

tipo de empresa frente a sus empleados, por ejemplo en términos de contratos laborales, deberes y

derechos de éstos.

4.2. Normas especiales para el fomento de la actividad emprendedora

Por otro lado, como se mencionó, el marco legal de carácter nacional se complementa con una

serie de leyes y decretos que a través de los años han buscado generar un ambiente propicio para

el fomento del emprendimiento y la innovación en la sociedad colombiana. A continuación, se

hará un recuento histórico de todos esos esfuerzos del Estado por apoyar la actividad

emprendedora y de construir una política pública sólida y consecuente.

4.2.1. Ley 29 de 1990

La Ley 29 de 1990 es el reflejo de los primeros esfuerzos del Estado por impulsar el desarrollo

tecnológico y científico, tratando de fomentar un ambiente emprendedor en nuestro país. Así

pues, encontramos que dicha ley establece en su Artículo 1º que corresponde al Estado

“promover y orientar el adelanto científico y tecnológico” y, que por esa precisa razón, “está

obligado a incorporar la ciencia y la tecnología a los planes y programas de desarrollo económico

y social del país y a formular planes de ciencia y tecnología tanto para el mediano como para el

largo plazo”. Teniendo esto en consideración, es posible concluir que la mencionada ley se

enfocó en su momento en crear condiciones favorables para la generación de conocimiento

científico y tecnológico, así como a estimular la capacidad innovadora del sector productivo de la

economía.

4.2.2. Decreto 393 de 1991

Mediante el Decreto 393 de 1991 se dictaron normas sobre asociación para actividades científicas

y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías. Para el efecto, la gran

novedad que introdujo este Decreto radicó en que a partir de su promulgación, la Nación y sus

entidades descentralizadas pudieron asociarse con los particulares bajo dos modalidades: (i)

!

16!mediante la creación y organización de sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin

ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones; o (ii) mediante la celebración de convenios

especiales de cooperación. Así las cosas, lo anterior fue un impulso a la creación de nuevos

proyectos de investigación científica, a través de los cuales los particulares lograron obtener un

apoyo directo del Estado para el impulso de sus ideas a través de la figura de la asociación.

4.2.3. Decreto 585 de 1991

Ahora bien, fue a través de este Decreto mediante el cual se creó el Consejo Nacional de Ciencia

y Tecnología. Dicho organismo se creó con carácter permanente y como organismo de dirección

y coordinación del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, asesorando al Gobierno Nacional

en estas materias. Al respecto, es importante resaltar que este organismo se creo particularmente

para ser el eje de toda la política de emprendimiento que se pensaba desarrollar tras la creación de

la Ley 590 de 199012.

4.2.4. Decreto 591 de 1991

En cuanto al Decreto 591 de 1991, el mismo reguló las modalidades específicas de contratos de

fomento de las actividades científicas y tecnológicas. Así pues, el artículo 7 de dicho Decreto

estableció que las modalidades específicas de contratos de fomento de actividades científicas y

tecnológicas serían las siguientes:

“(i) financiamiento; (ii) administración de proyectos; (iii) fiducia; (iv) prestación de servicios científicos o Tecnológicos; (v) consultoría científica o tecnológica; (vi) obra pública, consultora a Interventora en obra pública; (vii) arrendamiento, compraventa y permuta de bienes inmuebles; (viii) arrendamiento, compraventa, permuta y suministro de bienes muebles; (ix) donación; y (x) convenios especiales de cooperación.”13

Siendo esto así, este Decreto claramente estableció los parámetros para la contratación dentro de

los campos de la innovación. Para el efecto, lo anterior permitió que negocios en el campo de la

ciencia tomaran fuerza y adicionalmente, demostró el interés del Estado por la promoción de la

investigación científica y tecnológica.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!12 Dicho Decreto fue prácticamente derogado en su totalidad por la Ley 1286 de 2009. 13 Decreto 591 de 1991

!

17!4.2.5. Ley 344 de 1996

Años mas tarde, a través de la Ley 344 de 1996, se decidió que el Servicio Nacional de

Aprendizaje (SENA), debía destinar un 20% de los ingresos para el desarrollo de programas de

competitividad y desarrollo tecnológico productivo. De esta manera, el SENA debía ejecutar

directamente estos programas a través de sus centros de formación profesional o podría realizar

convenios en aquellos casos en que se requiriera la participación de otras entidades o centros de

desarrollo tecnológico.

Lo anterior, permitió entonces que diferentes entidades del Estado se comenzaran a involucrar en

el fomento de la actividad emprendedora del país. Ordenarle a una entidad como el SENA

destinar un porcentaje de sus ingresos para el desarrollo de programas de competitividad,

demostró un claro interés del Estado por promover el desarrollo tecnológico y la investigación,

considerando el alto impacto que una inversión en este campo podría traer en un futuro próximo.

4.2.6. Ley 550 de 1999

Mediante la Ley 550 de 1999, el Gobierno Nacional capitalizó al Fondo Nacional de Garantías en

la suma de cien mil millones de pesos, para que este organismo suministrara distintos tipos de

ayudas a favor de los acreedores de las pequeñas y medianas empresas. Así pues, mediante la

creación de esta ley, se facilitó el acceso de este tipo de empresas al crédito institucional y a las

diferentes líneas de redescuento y capitalización empresarial disponibles en los bancos de

segundo piso14.

Fue entonces la anterior, una política esencial dentro del marco de normas para el fomento del

emprendimiento, considerando que fue una luz para los pequeños y medianos empresarios que

buscaban el acceso a créditos para la expansión o el simple desarrollo de sus negocios.

4.2.7. Ley 590 de 200015

Podría decirse que la Ley 590 de 2000 o Ley Mipyme, fue aquella mediante la cual se suscribió la

política estatal para la promoción de la creación de empresas en Colombia. Para el efecto, la Ley

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!14 Esto quiere decir que los recursos de crédito de este tipo de bancos no son desembolsados directamente a los empresarios, sino que se apoya en las entidades financieras para el desembolso de estos recursos. Por ejemplo, cuando un empresario solicita un crédito a una entidad financiera (a un banco comercial, por ejemplo), ésta institución puede solicitarle a un banco de segundo piso como Bancoldex los recursos que dicho empresario requiere para la creación de su empresa. (Bancoldex) 15 Modificada por la Ley 905 de 2004

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18!se creó con el fin de mejorar las condiciones del entorno institucional para la creación y

operación de micro, pequeñas y medianas empresas, buscando el apoyo del Estado mediante

subsidios y asesorías.

Siendo esto así, los siguientes fueron los objetivos principales de esta importante ley creada a

principios de siglo:

“a). Promover el desarrollo integral de las micro, pequeñas y medianas empresas en consideración a sus aptitudes para la generación de empleo, el desarrollo regional, la integración entre sectores económicos, el aprovechamiento productivo de pequeños capitales y teniendo en cuenta la capacidad empresarial de los colombianos; b). Estimular la formación de mercados altamente competitivos mediante el fomento a la permanente creación y funcionamiento de la mayor cantidad de micro, pequeñas y medianas empresas; c). Inducir el establecimiento de mejores condiciones de entorno institucional; d). Promover una más favorable dotación de factores para las micro, pequeñas y medianas empresas; e). Señalar criterios que orienten la acción del Estado y fortalezcan la coordinación entre sus organismos;”16

Adicionalmente, la ley 590 de 2000 fue determinante en la introducción de lo que se entiende en

la actualidad por micro, pequeña y mediana empresa. Para el efecto, esta ley entiende por micro,

pequeña y mediana empresa:

“toda unidad de explotación económica, realizada por persona natural o jurídica, en actividades empresariales, agropecuarias, industriales, comerciales o de servicios, rural o urbana, que responda a los siguientes parámetros:

1. Mediana Empresa: a) Planta de personal entre cincuenta y uno (51) y doscientos (200) trabajadores; b) Activos totales por valor entre cinco mil uno (5.001) y quince mil (15.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 2. Pequeña Empresa: a) Planta de personal entre once (11) y cincuenta (50) trabajadores; b) Activos totales por valor entre quinientos uno (501) y menos de cinco mil (5.001) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 3. Microempresa: a) Planta de personal no superior a los diez (10) trabajadores; b) Activos totales por valor inferior a quinientos uno (501) salarios mínimos mensuales legales vigentes.”17

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!16 Ley 590 de 2000 17 Ley 590 de 2000

!

19!Ahora bien, la introducción de esta Ley creó a su vez el Fondo Colombiano de Modernización y

Desarrollo Tecnológico de las micro, pequeñas y medianas empresas –Fomipyme–, cuyo objetivo

resultó ser la financiación de proyectos, programas y actividades para el desarrollo tecnológico de

las micro, pequeñas y medianas empresas y la aplicación de instrumentos no financieros para su

fomento y promoción. Además, esta ley buscó promover el acceso a los mercados de bienes y

servicios, promocionando la participación de las mipymes18 como oferentes en los procesos de

compras de las entidades estatales, así como estructurando programas anuales para apoyo a las

mipymes en el área de comercio exterior.

Puede decirse entonces que esta ley fue la encargada de incluir nuevos instrumentos para el

fortalecimiento de la cultura emprendedora en el país, con el fin de apoyar a los emprendedores

en la consecución de sus ideas. Fijó además, los parámetros de apoyo a los micro, pequeños y

medianos empresarios, y los incluyó como elementos clave dentro de la política pública de

emprendimiento.

4.2.8. Ley 789 de 2002

En cuanto a la Ley 789 de 2002 (Artículo 40), la misma creó el Fondo Emprender. Dicho Fondo,

se creó “como una cuenta independiente y especial adscrita al SENA” y el mismo sería

administrado por esta entidad con el objetivo de financiar iniciativas empresariales que

provinieran y fueran desarrolladas por aprendices o asociaciones entre aprendices, practicantes

universitarios o profesionales cuya formación se haya desarrollado en instituciones reconocidas

por el Estado.19

4.2.9. Ley 790 de 2002

En cuanto a la Ley 790 de 2002, la misma creó el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,

resultado de la fusión de los Ministerios de Desarrollo Económico y Comercio Exterior. Así pues,

es el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo una entidad del Estado que apoya la actividad

empresarial, productora de bienes, servicios y tecnología, así como la gestión turística de las

regiones del país, con el fin de mejorar su competitividad, su sostenibilidad e incentivar la

generación de mayor valor agregado (Mincomercio, 2014).

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!18 micro, pequeñas y medianas empresas. 19 Siempre, de conformidad con las Leyes 30 de 1992 y 115 de 1994 y demás que las complementen, modifiquen o adicionen.

!

20!El objetivo primordial dentro del marco de su competencia es formular, adoptar, dirigir y

coordinar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país,

relacionadas con la competitividad, integración y desarrollo de los sectores productivos de la

industria, la micro, pequeña y mediana empresa, el comercio exterior de bienes, servicios y

tecnología, la promoción de la inversión extranjera, el comercio interno y el turismo, y ejecutar

las políticas, planes generales, programas y proyectos de comercio exterior (Mincomercio, 2014).

4.2.10. Decreto 210 de 2003

Ahora bien, hablando del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo creado a través de la Ley

790 de 2002, el Decreto 210 de 2003 formuló, dentro de muchas otras cosas, “la política en

materia de desarrollo económico y social del país relacionada con la competitividad, integración

y desarrollo de los sectores productivos de bienes y servicios, entre ellos el turismo y la

tecnología para la micro, pequeña y mediana empresa, el comercio interno y el comercio

exterior.”20 Así mismo, en virtud del artículo 16 del señalado Decreto, se creó una Dirección de

Micro, Pequeña y Mediana Empresa, con el fin de formular e implementar las políticas, planes y

programas de apoyo, modernización y fortalecimiento de este tipo de empresas.

Para el efecto, resulta ser este Decreto la materialización misma de la anteriormente analizada

Ley 790 de 2002, considerando que fija la política dentro del mismo Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo frente a las micro, pequeñas y medianas empresas.

4.2.11. CONPES 3297 de 2004

Encontramos que el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), como

organismo asesor del Gobierno Nacional, es el encargado de estudiar y recomendar las políticas

generales en materia de desarrollo económico y social. Así las cosas, a través del Documento

CONPES 3297 de 2004, dicho Consejo fijó la agenda interna para la productividad y la

competitividad. Siendo esto así, buscando mejorar la competitividad del Estado en los mercados

internacionales, se definieron una serie de acuerdos de competitividad, entendiéndolos como

programas estratégicos de concertación entre el sector privado, el sector público y la academia,

con el propósito de fomentar la capacidad de las cadenas productivas del país. En este sentido, el

fin último que se buscó a través de la publicación de este documento, fue definir una estrategia

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!20 Decreto 210 de 2003

!

21!estructurada mediante la cual se pudieran aprovechar eficientemente las oportunidades que

ofrecen los diferentes acuerdos comerciales, afectando positivamente a las empresas nacionales, y

mejorando su productividad y competitividad.

4.2.12. Ley 1014 de 2006

Así las cosas, encontramos también la Ley 1014 de 2006 o Ley de Fomento a la Cultura del

Emprendimiento. Para el efecto, “esta ley enfatiza el fomento y creación de vínculos entre el

sistema educativo y el productivo por medio de una cátedra de emprendimiento con el fin de

contribuir al crecimiento de la economía del país” (Gómez, Martínez, & Arzuza, 2006).

El aspecto más importante que introdujo esta ley, es que por primera vez se definieron los

conceptos de mayor relevancia que giran en torno a la actividad emprendedora. Para el efecto, las

siguientes son las definiciones de algunos de los conceptos que se deben tener en consideración a

la hora de entender el tema de emprendimiento e innovación en nuestro país:

“a. Cultura: Conjunto de valores, creencias, ideologías, hábitos, costumbres y normas, que comparten los individuos en la organización y que surgen de la interrelación social, los cuales generan patrones de comportamiento colectivos que establece una identidad entre sus miembros y los identifica de otra organización. b. Emprendedor: Es una persona con capacidad de innovar; entendida ésta como la capacidad de generar bienes y servicios de una forma creativa, metódica, ética, responsable y efectiva. c. Emprendimiento: Una manera de pensar y actuar orientada hacia la creación de riqueza. Es una forma de pensar, razonar y actuar centrada en las oportunidades, planteada con visión global y llevada a acabo mediante un liderazgo equilibrado y la gestión de un riesgo calculado, su resultado es la creación de valor que beneficia a la empresa, la economía y la sociedad. d. Empresarialidad: Despliegue de la capacidad creativa de la persona sobre la realidad que le rodea. Es la capacidad que posee todo ser humano para percibir e interrelacionarse con su entorno, mediando para ello las competencias empresariales. e. Formación para el emprendimiento. La formación para el emprendimiento busca el desarrollo de la cultura del emprendimiento con acciones que buscan entre otros la formación en competencias básicas, competencias laborales, competencias ciudadanas y competencias empresariales dentro del sistema educativo formal y no formal y su articulación con el sector productivo. f. Planes de Negocios. Es un documento escrito que define claramente los objetivos de un negocio y describe los métodos que van a emplearse para alcanzar los objetivos.”21

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!21 Artículo 1 Ley 1014 de 2006

!

22!Adicional a esto, esta ley introdujo por primera vez a las Redes Nacionales y Regionales para el

Emprendimiento, las cuales están adscritas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y

están integradas por delegados de distintas entidades e instituciones del país, con el fin último de

desarrollar una política pública consecuente que realmente tenga un impacto positivo en la

sociedad.

Encontramos también, que esta ley en su Artículo 19 dispone los beneficios que surgen

directamente del vínculo de los emprendedores a las Redes de Emprendimiento anteriormente

nombradas. Para el efecto, “quienes se vinculen con proyectos de emprendimiento a través de la

Red Nacional o Regional de Emprendimiento, tendrán como incentivo la prelación para acceder a

programas presenciales y virtuales de formación ocupacional impartidos por el Sena y acceso

preferencial a las herramientas que brinda el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a

través de la dirección de promoción y cultura empresarial, como el programa emprendedores

Colombia” entre otros beneficios.

Sin duda alguna, la Ley 1014 de 2006 fue la primera en pensar la política de emprendimiento

como una política integral y para el futuro. Al pensar la política de esa manera, fue necesario

plantear las principales definiciones de los conceptos que giran alrededor del emprendimiento.

Teniendo eso claro, ya estaban listos los cimientos para la construcción de una política que el

Estado mismo debía articular y desarrollar, involucrando a todos los actores, dentro de los que

incluimos a la Empresa Privada y a las Instituciones Educativas. La pregunta que surge en este

punto es: ¿se logró articular adecuadamente esta política para el fomento del emprendimiento?

4.2.13. CONPES 3424 de 2006

A través del CONPES 3424 de 2006, se buscó financiar parcialmente el programa de desarrollo

de las oportunidades de inversión y capitalización de los activos de las microempresas rurales. Lo

anterior, considerando que el sector rural colombiano ha sido siempre un importante motor de

crecimiento, de la generación de empleo y de la modernización del aparato productivo nacional.

Así las cosas, resulta determinante este documento para el desarrollo de un ecosistema

emprendedor que tenga un impacto homogéneo en todos los sectores de la economía,

considerando que los sectores rurales también son fuente de nuevos negocios y de innovación y

!

23!no puede la política pública enfocarse únicamente en los nuevos emprendedores de las grandes

áreas urbanas.

4.2.14. CONPES 3439 DE 2006

Ahora bien, fue a través del CONPES 3439 de 2006, mediante el cual se fijaron los principios

rectores para la competitividad y la productividad. En dicho documento, se definió la

competitividad de un Estado como “el grado en el que un país puede producir bienes y servicios

capaces de competir exitosamente en mercados globalizados y a la vez mejorar las condiciones

de ingreso y calidad de vida de su población”22. Teniendo esto en consideración, se sugirió crear

un Sistema Administrativo Nacional de Competitividad, con el fin de que se convirtiera en el

organismo encargado de coordinar las actividades estatales y de los particulares, relacionadas con

la competitividad del aparato productivo nacional.

4.2.15. Ley 1150 de 2007

En cuanto a la Ley 1150 de 2007, puede decirse que la misma reformó la contratación con

recursos públicos. Para el efecto, se establecieron importantes modificaciones para ampliar la

participación de las micro, pequeñas y medianas empresas, dentro de la cuales es posible

encontrar, desde cambios en la exigencia de requisitos para participar en los procesos de

selección, así como la posibilidad de subcontratación preferente de las mipymes y el

establecimiento de líneas de crédito blando para la generación de capacidad financiera y de

organización.

4.2.16. CONPES 3484 de 2007

A través del CONPES 3484 de 2007 se formularon una serie de recomendaciones frente a las

mipymes como actores estratégicos en el crecimiento de la economía y como transformadoras del

aparato productivo nacional. Así pues, considerando a las mipymes como contribuyentes a la

reducción de la pobreza y la inequidad y como alternativas para la generación de empleos, se

resalta en dicho documento la importancia de la implementación de una política pública de apoyo

específica para el fortalecimiento de ese tipo de empresas.

Ahora bien, resulta fundamental destacar que en el documento se propone diseñar y constituir

“una estrategia para fomentar emprendimientos articulados a cadenas de valor con potencial real !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!22 CONPES 3436 de 2006, pg. 1.

!

24!de mercado, que permitan ampliar la base empresarial y generar cambios sustanciales en la

estructura productiva nacional”23. Así pues, se sugiere que la señalada estrategia específicamente

parta de la elaboración de un inventario y de un estudio del impacto de los actuales programas de

emprendimiento en el país. Lo anterior, con el fin de “generar mecanismos de coordinación de los

diversos instrumentos de apoyo y desarrollar instrumentos específicos de financiación adecuados

a las diversas fases del proceso de formación y consolidación de las nuevas empresas (capital

semilla, capital de arranque y capital de riesgo)”24.

Sin duda, analizar el CONPES 3484 de 2007 resulta de gran utilidad a la hora de entender las

acciones del Estado para impulsar la actividad emprendedora, considerando que dicho documento

introduce sugerencias de gran interés que implican necesariamente que se lleve a cabo un amplio

ejercicio de coordinación que complemente esfuerzos entre las distintas áreas y niveles del

Estado, los organismos de cooperación internacional y las organizaciones privadas que

desarrollan programas de emprendimiento para impulsar la generación de empresa. Al respecto,

la gran duda que surge es si estas recomendaciones han sido tenidas en cuenta, o si simplemente

se han materializado en “leyes muertas”, que se quedaron en el papel y nunca tuvieron un

impacto real en la sociedad.

4.2.17. CONPES 3527 de 2008

Ahora bien, continuando con el análisis de documentos del CONPES, encontramos el CONPES

3527 de 2008. Así pues, el propósito general de este documento se centra frente a la visión que se

le ha fijado a la Política Nacional de Competitividad. En términos generales, lo que se busca

plantear a través de este documento, es la idea de que mejorar en los escalafones de

competitividad, puede contribuir a sostener la tasa de crecimiento de un país, logrando reducir la

brecha de desigualdad y generando oportunidades de empleo formal.

El documento, como objetivos específicos, propone avanzar en 15 temas que han sido

identificados como cruciales para la competitividad. Así pues, dentro de dichos temas es posible

encontrar un plan de acción mediante el cual se reúnen las iniciativas y propuestas para

incrementar la formalización empresarial, a través de medidas tales como facilitar el

cumplimiento de los requisitos legales para ser “formal” -lo que implica acompañar procesos de !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!23 CONPES 3484 de 2007 24 CONPES 3484 de 2007

!

25!formalización de las mipymes- y fortalecer el control de las empresas a través de los años,

sobretodo dentro del comúnmente llamado periodo de muerte empresarial.

4.2.18. CONPES 3533 de 2008

En cuanto al CONPES 3533 de 2008, el mismo sentó las bases de un plan de acción para la

adecuación del sistema de propiedad intelectual a la competitividad y productividad nacional. Así

las cosas, el objetivo mismo del documento era el de potenciar la competitividad y la

productividad nacional, “sin desconocer el equilibrio que debe existir entre los titulares de

derechos de propiedad intelectual y los usuarios del conocimiento o los bienes protegidos”25.

4.2.19. Ley 1258 de 2008

Francisco Reyes Villamizar concibe a la sociedad por acciones simplificada (SAS) como “la

innovación más importante del Derecho Societario colombiano en varias décadas” (Reyes

Villamizar, 2010). Lo anterior, por “su configuración típica, caracterizada por una regulación

leve y de espectro generalmente dispositivo” (Reyes Villamizar, 2010), que hace de este tipo de

sociedad una figura ventajosa para la simple creación de empresas y negocios de toda índole.

A través de la Ley 1258 de 2008, se creó un tipo societario sin mayores exigencias, dejando

prácticamente a la libertad de los accionistas la totalidad de sus características. Ahora bien, es

importante mencionar que la creación de este tipo societario fue sin duda un importante impulso

para la generación de nuevas empresas en Colombia, teniendo en cuenta las facilidades para su

constitución, tales como que podrían ser constituidas por un solo individuo o que podrían tener

un objeto indeterminado dentro de su actividad societaria.

4.2.20. Decreto 525 de 2009

Ahora bien, es el Decreto 525 de 2009 uno de los más importantes a la hora de identificar los

estímulos a la creación de empresa en nuestro país. Así pues, el Decreto se basa en el artículo 43

de la anteriormente analizada Ley 590 de 2000 o Ley Mipyme, mediante la cual se establece que:

“los aportes parafiscales destinados al Sena, el ICBF y las Cajas de Compensación Familiar, a cargo de las micro, pequeñas y medianas empresas que se constituyan e instalen a partir de la promulgación de la presente ley, serán objeto de las siguientes reducciones:

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!25 CONPES 3533 de 2008

!

26!1. Setenta y cinco por ciento (75%) para el primer año de operación. 2. Cincuenta por ciento (50%) para el segundo año de operación; y 3. Veinticinco por ciento (25%) para el tercer año de operación”26

Los beneficios anteriormente mencionados, sin duda permitieron el establecimiento de mejores

condiciones de entorno institucional para la creación y operación de micro, pequeñas y medianas

empresas. Es entonces a través de estos mecanismos la forma en la que el Estado busca, sin

ninguna duda, fomentar ese ecosistema emprendedor en el país, así como promover la

innovación y la creatividad en todos los niveles de la sociedad.

4.2.21. Ley 1286 de 2009

A través de la Ley 1286 de 2009 se modificó la Ley 29 de 1990, la cual fue uno de los primeros

esfuerzos del Estado por impulsar el desarrollo tecnológico y científico en el país. Para el efecto,

esta ley del año 2009 buscó fortalecer la idea de una cultura basada en la generación, la

apropiación y la divulgación del conocimiento y la investigación científica, el desarrollo

tecnológico, la innovación y el aprendizaje permanentes, así como definir las bases para la

formulación de un Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, e incorporar de una vez

por todas, la ciencia, la tecnología y la innovación, como ejes transversales de la política

económica y social del país.

Siendo esto así, el cambio más relevante que introdujo dicha ley fue el de transformar

Colciencias, convirtiéndolo en un Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e

Innovación. Así pues, este organismo pasó de ser un simple instituto a convertirse en un

Departamento Administrativo, lo cual lo puso a la misma altura o nivel que un Ministerio, sólo

que más técnico y especializado.

4.2.22. Ley 1429 de 2010

A través de la Ley 1429 de 2010, se buscó formalizar y promover la generación de empleo, con el

propósito de generar incentivos a la formalización en las etapas iniciales de la creación de las

empresas. Para el efecto, la misma introdujo múltiples cambios de tipo tributario, buscando

mejorar las condiciones de las empresas existentes con el fin de que los empleos no se perdieran

y se generaran otros nuevos.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!26 Artículo 43 Ley 590 de 2000

!

27!

Esta, es claramente una de esas políticas exitosas para el apoyo a las pequeñas empresas, que

definitivamente son determinantes en el desarrollo de la economía del país. Sin duda, este tipo de

medidas permiten que las condiciones de competitividad e innovación de las empresas mejoren,

permitiéndoles preocuparse por crecer, innovar y ser cada vez más productivas.

4.2.23. Ley 1450 de 2011

Sin duda alguna, es necesario resaltar uno de los cambios más importantes que introdujo la Ley

1450 de 2011 para la promoción de ese ecosistema emprendedor que se debe formar en cualquier

país. Así pues, fue a través de esta ley que se creó el Fondo de Modernización e Innovación para

las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, hoy en día llamado Innpulsa. Dicho fondo se creó

con el fin de apoyar y promover el crecimiento empresarial extraordinario, es decir, a iniciativas

de negocio que puedan crecer de manera rápida, rentable y sostenida (Innpulsa, 2014). En ese

sentido, dicha entidad trabaja para fomentar la innovación y el emprendimiento de alto impacto.

4.2.24. Ley 1530 de 2012

Para terminar, a través de la Ley 1530 de 2012, se introdujo una reforma al sistema de reparto de

las regalías provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables, específicamente

frente a un aumento significativo en el monto de los dineros destinados a financiar actividades de

ciencia, tecnología e innovación. Así las cosas, se decidió destinar el 10% del total de las

regalías anuales para actividades de esta naturaleza (ver Anexo No. 1). Sin duda alguna, este

importante incremento en el presupuesto, fue un claro intento del Estado por hacer del país un

país más enfocado en campos como la investigación, la innovación y el emprendimiento. Sin

embargo, la duda está, en si la forma como se piensan distribuir esos recursos es la correcta y si

es necesario que el Estado se preocupe únicamente en distribuir recursos y no en apoyar a los

emprendedores para que logren sacarle el mejor provecho a esos recursos durante toda la cadena

de emprendimiento.

!

28!CAPÍTULO 5: ESTADO ACTUAL DEL EMPRENDIMIENTO EN COLOMBIA

Teniendo en consideración el conjunto de normas que estructuran la política pública de

emprendimiento en Colombia, es ahora necesario hacer un análisis detallado del panorama actual

de los emprendedores en Colombia con el fin de encontrar una posible respuesta a la principal

pregunta que guía esta investigación: ¿es la regulación colombiana en materia de emprendimiento

“letra muerta”? Con esa intención, se tendrán en consideración los resultados del estudio Global

Entrepreneurship Monitor Colombia 2012 27 , cuyo fin es examinar el papel que tiene el

emprendimiento como fuerza impulsora a lo largo del mundo, y especialmente en nuestro país.

Así las cosas, lo primero que es importante mencionar, es que es posible encontrar tanto datos

alentadores como desalentadores para Colombia, en relación con su actividad emprendedora. Al

respecto, si se compara el PIB per cápita28 frente a la tasa de actividad emprendedora (Gráfica 1),

encontramos que Colombia se encuentra muy bien ubicada, considerando que aún cuando tiene

un PIB per cápita bajo en comparación con las grandes potencias mundiales, su tasa de actividad

empresarial29 es alta, considerando que la misma alcanza aproximadamente un 20%. Lo anterior,

Gráfica 1 / Fuente: GEM 2012

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!27 El número de países que participan en el GEM crece cada año y en 2012 se realizó en 69 países. El estudio se centra en la aplicación de una encuesta a la población adulta en una muestra diseñada para reflejar la distribución de la población de cada país y su meta es capturar información respecto a la actividad de cada individuo en las distintas etapas de emprendimiento. 28 Relación entre el Producto Interno Bruto (PIB) y la cantidad de habitantes de un país. 29 Porcentaje de la población entre 18 y 64 años de edad involucrado en la tasa de nueva actividad empresarial.

!

29!demuestra entonces que hay un claro interés o necesidad de la población por involucrarse en la

actividad emprendedora del país.

Ahora bien, aún cuando es clara la existencia de una tendencia de la población por involucrarse

en la cultura emprendedora, si se hace un análisis de las distintas etapas que componen la cadena

de emprendimiento, es posible encontrar que aunque Colombia es uno de los países que más ha

progresado en materia de emprendimiento, hay problemas relacionados con la supervivencia de

las nuevas empresas. Lo anterior, considerando que en entre los años 2010 y 2012, tanto el

porcentaje de nuevos empresarios como de empresarios establecidos en el territorio nacional, se

redujo prácticamente en un 50%. Así las cosas, tal y como establece el informe,

“este resultado es un llamado a todos los actores del ecosistema de emprendimiento nacional para revisar las políticas sobre sostenibilidad empresarial que vienen manejándose en el país, ya que si bien nos mantenemos como un país emprendedor y con alta vocación hacia el emprendimiento, al parecer las condiciones del entorno y el manejo de la gestión que el empresario logra darle a su negocio en los primeros años no es el más adecuado ni oportuno” (GEM, 2012).

Adicional a esto, el estudio sugiere que aún cuando Colombia es un país con una alta tasa de

intención para emprender, esto no la hace la más emprendedora. Efectivamente, un país puede

tener una inmensa disposición para iniciar actividades empresariales, pero necesariamente hay

que concretar dichas ideas de negocio. Así, tal y como establece el informe, “Colombia no es el

país que mejor traduce el refrán “del dicho al hecho” ” (GEM, 2012). Igualmente, en la Gráfica 2,

se demuestra cómo, entre los años 2010 y 2013, la tasa de empresarios establecidos ha

disminuido radicalmente, lo cual hace pensar si las normas que estructuran la política pública del

Estado en materia de emprendimiento, están realmente generando las condiciones suficientes

para que los emprendedores y sus empresas logren sobrevivir al conocido “valle de la muerte”30.

En términos generales, es posible concluir que aunque Colombia ha avanzado muchísimo en

desarrollar un ambiente ideal para que los nuevos emprendedores desarrollen sus ideas de

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!30 Al respecto, es importante mencionar que una política pública dirigida al fomento del emprendimiento debe necesariamente estar siempre en armonía con el modelo económico del Estado. Así las cosas, en el caso colombiano, esta política debe necesariamente adaptarse al modelo de apertura de mercados adoptado por Colombia y cuya consecuencia ha sido la firma de múltiples tratados de libre comercio. En este sentido, debe la política pública de emprendimiento preparar el ecosistema emprendedor para enfrentar los desafíos en materia de competencia y competitividad, y debe así mismo, tratar de concentrarse en los campos de la economía en donde el país sea más competitivo en comparación con otras economías (ventaja comparativa).

!

30!negocio, hay una serie de problemas que se están viendo materializados, sobretodo frente a la

supervivencia de los nuevos negocios a las etapas que componen la cadena de emprendimiento.

Así las cosas, un claro ejemplo de este problema inminente, puede ser que “creamos miles de

pymes cada año, de las cuales el 50% fracasan antes de doce meses. Otro 30% lo hace antes de

cinco años y sólo el 20% sobrevive en el tiempo” (Vargas, 2010).

Gráfica 2 / Fuente: http://www.gemconsortium.org/docs/download/3372. Consultado el 15 de octubre de 2014.

Ahora bien, considerando que la política pública de fomento al emprendimiento se materializa en

el marco normativo anteriormente analizado, resulta necesario en este punto, entender cuáles son

los vacíos o puntos débiles de la política pública actual, con el fin de darle vuelta a la situación

problemática anteriormente expuesta. Siendo esto así, se realizó un juicioso estudio de una

variedad de documentos, se realizaron entrevistas a expertos31 en el tema del emprendimiento en

Colombia, e inclusive se analizó el punto de vista tanto de emprendedores nacientes como de

empresarios establecidos, con el fin de identificar puntos de vista en común, que permitieran

establecer, de una vez por todas, los problemas de la actual política pública. Así las cosas, a

continuación se explicará cada uno de esos problemas, con el fin de plantear posteriormente

posibles soluciones o recomendaciones que permitan hacer de la política pública de

emprendimiento una política con aplicación práctica e impacto real. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!31 Adriana Suarez (Directora Endeavour Foundation), María Alejandra De Guzmán (ingeniera Industrial con Maestría en innovación y emprendimiento de la Universidad de Luxemburgo), Mariana Mora (Asesora de Empreandes), Rafael De Guzmán (emprendedor establecido), Helena Sáenz (emprendedora naciente).

!

31!5.1. Problema No. 1: falta de coordinación y articulación entre los actores que participan en el fomento de la actividad emprendedora. !Sin ninguna duda, uno de los problemas que imposibilitan la supervivencia de las nuevas

empresas, resulta ser la falta de coordinación y articulación entre los actores involucrados en el

fomento del emprendimiento. Así las cosas, el problema se puede resumir en que aún cuando por

disposición legal hay un organismo estatal encargado de coordinar la referida política pública, el

mismo tiene demasiadas funciones que le impiden darle a la referida política pública de

emprendimiento la importancia que se merece, generando en consecuencia, una falta de

coordinación y articulación entre los actores que participan en el fomento de la actividad

emprendedora, tales como la empresa privada y las entidades educativas.

5.1.1. Exceso de funciones en cabeza del “gran coordinador”.

Definitivamente, a la hora de estructurar una política pública, resulta necesario identificar a un

gran gerente encargado de su coordinación. Así las cosas, la pregunta que surge en este punto es

la siguiente: ¿hay algún organismo dentro de la gran estructura estatal que cumpla el papel de

“gran coordinador” de la política pública?

En ese sentido, la realidad, es que la respuesta a esa pregunta es positiva. Lo anterior,

considerando que en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo está la función de

articular la referida política pública32. Sin embargo, el problema identificado no es que no haya

un líder en el papel, sino que ese líder no le da la importancia que se merece a la señalada política

pública de emprendimiento, lo que en términos generales está impidiendo una coordinación real

entre los actores que participan en el fomento de la actividad emprendedora.

Con el fin de demostrar que a la referida política pública no se le da la importancia que se

merece, se analizarán las múltiples funciones del llamado “gran coordinador” del ecosistema

emprendedor. Así las cosas, en virtud del artículo 1 del Decreto 210 de 2003, se establece que el

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo tendrá el objetivo de,

“formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país, relacionadas con la competitividad, integración y desarrollo

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!32 Ley 1014 de 2006

!

32!de los sectores productivos de la industria, la micro, pequeña y mediana empresa, el comercio exterior de bienes, servicios y tecnología, la promoción de la inversión extranjera, el comercio interno y el turismo; y ejecutar las políticas, planes generales, programas y proyectos de comercio exterior.”33

En términos generales, al analizar tanto los objetivos como las funciones generales del respectivo

Ministerio, se puede fácilmente identificar que este organismo tiene demasiadas tareas, y que en

consecuencia, es claro que el emprendimiento no tiene la importancia que se merece.

5.1.2. Reducida importancia a la referida política pública.

Al respecto, autores como Hernando José Gómez y Daniel Mitchell, en un estudio sobre

innovación y emprendimiento en Colombia, han sugerido la necesidad de generar un entorno

institucional sólido, comprometido, articulado, eficiente y enfocado en una visión común:

“se evidencia, en Colombia, una falta de articulación y duplicidad de funciones entre entidades públicas; falta de información; poca interacción de estas con las empresas y las universidades; y la carencia de un liderazgo que priorice y dirija la ejecución de la

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!33 Adicionalmente, se establecen algunas de las siguientes funciones principales (Art. 2): “1. Participar en la formulación de la política, los planes y programas de desarrollo económico y social. 2. Formular la política en materia de desarrollo económico y social del país relacionada con la competitividad, integración y desarrollo de los sectores productivos de bienes, servicios entre ellos el turismo y tecnología para la micro, pequeña y mediana empresa, el comercio interno y el comercio exterior 3. Formular la política y liderar el movimiento por el aumento de la productividad y mejora de la competitividad de las empresas colombianas 4. Formular las políticas para la regulación del mercado, la normalización, evaluación de la conformidad, calidad, promoción de la competencia, protección del consumidor y propiedad industrial 5. Dirigir, coordinar, formular y evaluar la política de desarrollo empresarial y de comercio exterior de bienes, servicios y tecnología, para lo cual podrá convocar al Consejo Superior de Comercio Exterior cuando lo considere pertinente. 6. Formular la política de incentivos a la inversión nacional y extranjera, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; coordinar las estrategias gubernamentales dirigidas a incrementar la competitividad del país como receptor de inversión extranjera, y adelantar las negociaciones internacionales en materia de inversión extranjera. La política general de inversión extranjera se formulará con base en las decisiones que adopte el Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES. 7. Dirigir, coordinar, formular y evaluar la política de desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa, para lo cual podrá convocar al Consejo Superior de Micro, Pequeña y Mediana Empresa cuando lo considere pertinente. 8. Promover las relaciones comerciales del país en el exterior y presidir las delegaciones de Colombia en las negociaciones internacionales de comercio que adelante el país. 9. Establecer los trámites, requisitos y registros ordinarios aplicables a las importaciones y exportaciones de bienes, servicios y tecnología, y aquellos que con carácter excepcional y temporal se adopten para superar coyunturas adversas al interés comercial del país. Todo requisito a la importación o exportación en tanto es una regulación de comercio exterior, deberá establecerse mediante decreto suscrito por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo y el Ministro del ramo correspondiente. 10. Promover, coordinar y desarrollar con las entidades competentes, sistemas de información económica y comercial nacional e internacional, para apoyar la gestión de los empresarios y el desarrollo del comercio exterior. 11. Actuar como Secretaría Técnica del Consejo Superior de Comercio Exterior y del Consejo Superior de Micro, Pequeña y Mediana Empresa , así como de los comités asesores, sectoriales y técnicos. 12. Preparar en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y someter a consideración del Consejo Superior de Comercio Exterior y del Consejo Superior de Micro, Pequeña y Mediana Empresa, los aspectos de desarrollo empresarial y de comercio exterior que deba contener el Plan Nacional de Desarrollo 13. Llevar el registro de comercio exterior de importadores y exportadores, de producción nacional, de comercializadoras internacionales, usuarios de zonas francas, gremios exportadores y de la producción nacional, contratos de tecnología y demás usuarios de comercio exterior, y expedir las certificaciones pertinentes. Preparar los anteproyectos de planes y programas de inversión y otros desembolsos públicos.”

!

33!estrategia de ciencia, tecnología, e innovación con el motor de desarrollo del país a largo plazo” (Gómez & Mitchell, 2014).

Compartiendo la opinión de estos autores, en Colombia hace falta que la política pública de

emprendimiento deje de ser una política sin importancia delegada a un Ministerio con muchas

otras obligaciones, y que se convierta en una prioridad de Estado, considerando el impacto

positivo que puede generar en la economía del país. Así las cosas, es necesario que emerja un

gran líder que coordine no solo la política estatal, sino que logre involucrar tanto a la empresa

privada como a las entidades educativas, desarrollando programas en conjunto, que permitan que

esos índices de mortalidad de las nuevas empresas colombianas bajen radicalmente.

5.2. Problema No. 2: pensar en una política pública a corto plazo.

!Aún cuando el Estado ha realizado un esfuerzo inmenso por impulsar la innovación y el

emprendimiento a través del incremento de recursos públicos34, no existe una política pública

pensada a largo plazo. Así las cosas, no hay una intensión clara de “construir sobre lo

construido”, y el gran inconveniente resulta ser, que cada gobierno toma las decisiones

relacionadas con la política pública de emprendimiento, sin tener en consideración decisiones

pasadas, o inclusive pensando únicamente en el impacto que sus acciones tengan en el corto

plazo. En este sentido, Felipe Alviar-Baquero sostiene: “[…] el emprendimiento tiene que

planearse y verse como una inversión a largo plazo. […] La política colombiana hacia el

emprendimiento tiene que transformarse en una política “seguidora” y no prescriptiva” (Alviar-

Baquero, 2013).

Tras analizar el marco normativo que estructura la referida política pública, encontramos

entonces una gran variedad de normas, pero ninguna en la que se materialice un plan a largo

plazo para hacer del emprendimiento una prioridad estatal. Al respecto, podría decirse que la ley

1014 de 2006, ley para el fomento del emprendimiento, fue el primer y único intento del Estado

por tratar de entender el concepto de emprendimiento y pensar la política pública hacia el futuro.

Sin embargo, está demostrado que este intento fracasó, considerando los problemas de la política

pública anteriormente expuestos, así como que aún no hay una articulación real entre el Estado y

los diferentes actores que participan en la consecución de la actividad emprendedora en el país. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!34 Ver Anexo No. 2.

!

34!5.3. Problema No. 3: la política pública no le da la importancia suficiente a los emprendedores por oportunidad. !Otro de los grandes problemas de la señalada política pública, se determinó específicamente en

virtud de una entrevista realizada a la Directora General de Endeavour Foundation Colombia,

Adriana Suarez. Al respecto, a través de esta entrevista fue posible encontrar que uno de los

grandes problemas de la política pública de emprendimiento es que la misma no le da la

importancia suficiente a los emprendedores por oportunidad. Así las cosas, la política pública

debe estar entonces orientada, en su gran mayoría, hacía los emprendedores por oportunidad,

considerando que “la calidad del emprendimiento basado en oportunidad es más alta que la del

emprendimiento motivado por la necesidad. De esta manera, su contribución a la economía en

términos de aporte de valor y empleo, es más alta” (GEM, 2012).

Siendo esto así, es un hecho que los emprendimientos por oportunidad tienen unas aspiraciones

de crecimiento y de supervivencia muchísimo más altas que los emprendimientos que surgen

producto de la necesidad de un individuo. Son emprendimientos con alto potencial de desarrollo,

y que probablemente generarán muchos más empleos a largo plazo. A la fecha, la política pública

de emprendimiento en Colombia ha tenido un cambio sustancial, dirigiéndose hacia los

emprendimientos por oportunidad con recursos limitados, tras la creación de Innpulsa en 2011.

Como bien se mencionó anteriormente, dicha entidad, se enfoca exclusivamente en financiar

emprendimientos de emprendedores por oportunidad, con alto potencial de crecimiento y de

supervivencia a lo largo del tiempo. Sin embargo, en la referida política pública debe dársele una

prioridad mayor a los emprendedores por oportunidad que la que actualmente se le está dando.

En consecuencia, es necesario que el Estado colombiano se pregunte si prefiere invertir en más

emprendimientos con bajo potencial de crecimiento, o por lo contrario, en menos

emprendimientos que podrán tener un claro y más importante impacto social.

5.4. Problema No. 4: poco interés de la política pública en garantizar el acompañamiento y el soporte que el Estado le debe proveer al emprendedor durante la totalidad de la cadena de emprendimiento. !Otro de los grandes problemas que afronta la política pública para el fomento del

emprendimiento en Colombia, está relacionado con la ayuda y el seguimiento que el Estado le

!

35!debe proveer al individuo que busca consolidar una idea de negocio y convertirla en una realidad.

Así las cosas, la política pública no contempla la obligación del Estado de brindarle a

emprendedores soluciones efectivas para la creación, el crecimiento y la consolidación de sus

unidades productivas.

Siendo esto así, tras agrupar algunas opiniones de emprendedores nacientes y encontrar la

dificultad de estos individuos para conseguir una asesoría por parte de entidades del Estado, se

logró determinar que el gran problema está en que el Estado se ha concentrado en ofrecer

principalmente financiación para los nuevos proyectos y negocios, dejando a un lado el

acompañamiento y el soporte que se le debe ofrecer a un emprendedor durante toda la cadena de

emprendimiento. Así las cosas, aún cuando es necesario apoyar los emprendimientos otorgando

apoyos financieros, también es fundamental proveer las condiciones necesarias para que los

recursos invertidos no se pierdan, y eso únicamente se puede hacer si el Estado no sólo se enfoca

en repartir dineros, sino en acompañar a los emprendedores durante toda la cadena de

emprendimiento, buscando que esos emprendedores nacientes logren convertirse en

emprendedores establecidos.

5.5 Problema No. 5: bajos niveles de ejecución en la asignación de los recursos provenientes del Sistema General de Regalías. !El último de los problemas que se analizarán, es un problema mucho más concreto que los

planteados anteriormente. Lo anterior, precisamente porque es un problema derivado

directamente de la actividad de una de las entidades estatales que componen la política pública de

emprendimiento. Al respecto, como bien se analizó anteriormente, a través de la Ley 1530 de

2012, se introdujo una reforma al sistema de reparto de las regalías provenientes de la

explotación de recursos naturales no renovables, específicamente frente a un aumento

significativo en el monto de los dineros destinados a financiar actividades de ciencia, tecnología e

innovación. Así las cosas, se decidió destinar el 10% del total de las regalías anuales para

actividades de esta naturaleza, demostrando de nuevo un claro interés del Estado por hacer de

Colombia un país más emprendedor e innovador.

Sin embargo, aún cuando el interés por fortalecer la política pública de emprendimiento es

manifiesto, el problema identificado radica en los bajos niveles de ejecución que se están

!

36!presentando en la asignación de dichos recursos, y que en consecuencia fortalecen la tesis de este

trabajo, de que aún cuando existe una política pública de emprendimiento en nuestro país, la

misma puede llegar a pensarse y entenderse como pura “letra muerta”, considerando que lo que

se establece en el texto, no se está viendo reflejado en acciones concretas.

Para explicar un poco este último problema, es importante resaltar que la reglamentación

establece que para aprobar la asignación de recursos a proyectos que se puedan beneficiar de los

dineros provenientes de las regalías, habrá un gran comité nacional –Órgano Colegiado de

Administración y Decisión del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación - OCAD–, cuya

secretaría ejercerá Colciencias. Ahora bien, el problema no está en que se cree un organismo para

controlar la eficiente destinación de los recursos públicos, a los mejores proyectos. Sin embargo,

lo que ha ocurrido en la práctica, es que el referido organismo no está funcionando correctamente

y está poniendo demasiadas trabas para la aprobación de los proyectos y en consecuencia, hay

bajos niveles de ejecución del presupuesto proveniente de las regalías35.

Como se puede ver, frente a este problema específico, es necesario replantear los criterios para

asignar los recursos provenientes de las regalías del país. Así las cosas, aún cuando se deben

asignar los recursos a los mejores proyectos, la idea no es dejar de ejecutar el presupuesto, al no

tener en consideración ninguno de los proyectos de emprendimiento existentes en nuestro país.

Ahora bien, es importante, como bien se mencionó anteriormente, que una vez se asignen esos

recursos, exista un seguimiento y una asesoría por parte del Estado a dichos proyectos, para que

los recursos invertidos efectivamente se empleen correctamente y permitan que esos nuevos

emprendedores con importantes ideas logren convertirse en emprendedores plenamente

establecidos, que generen empleo e impulsen la economía nacional.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!35 Juan Carlos Gossain, Gobernador de Bolívar, 14 de mayo de 2014: “Entre octubre y noviembre del año 2013 hay más de 180 proyectos que están represados en Colciencias. Esos proyectos corresponden a un estimado de $196 mil millones que mientras no hagan tránsito y se aprueben no van a llegar a las regiones del país. De esos recursos, $90 mil millones están en lista de espera para la Región Caribe”.

!

37!CAPITULO 6: CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS DE

CAMBIOS NORMATIVOS

Oscar Wilde, dijo alguna vez: “es más fácil destruir que crear”. Y, sí: es más fácil criticar, que

aclamar. Respetando esa lógica, es importante mencionar que la presente investigación no se

limitará a enumerar críticas, sino a contar soluciones. Así las cosas, a continuación, para cada uno

de los problemas identificados y posteriormente analizados en el Capítulo 5 de este documento,

se plantearan puntualmente una serie de conclusiones y recomendaciones, con el propósito de

darle un giro a la referida política pública, que la convierta en “letra viva” con aplicación práctica

y real en la sociedad.

6.1. Soluciones para el Problema No. 1: falta de coordinación y articulación entre los actores que participan en el fomento de la actividad emprendedora. Aún cuando existe un organismo estatal encargado de coordinar la política pública de

emprendimiento en Colombia, dicho organismo tiene a su cargo demasiadas funciones que le

impiden darle a la referida política pública de emprendimiento la importancia que se merece,

generando en consecuencia, una falta de coordinación y articulación entre los actores que

participan en el fomento de la actividad emprendedora. Así las cosas, se plantean las siguientes

soluciones y propuestas para el referido problema:

• Suprimir del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo la función de dirigir, coordinar,

formular y evaluar la política de desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa.

• Crear un nuevo Ministerio de Innovación y Emprendimiento, como órgano principal,

superior y eje central de la política pública de emprendimiento. Dicho órgano, se

encargará, principalmente, de coordinar los esfuerzos de todas las entidades del Estado

que participan en el fomento del emprendimiento, así como de involucrar a la empresa

privada y a las entidades educativas como actores fundamentales en la construcción de un

ecosistema emprendedor.

6.2. Soluciones para el Problema No. 2: pensar en una política pública a corto plazo.

Pensando en una política hacia el emprendimiento como un política seguidora y no prescriptiva,

se plantean las siguientes soluciones y propuestas para el cambio:

• Convertir al emprendimiento en una prioridad de Estado. Lo anterior, aumentando el

presupuesto para investigación, ciencia, emprendimiento e innovación, acercándonos cada

!

38!vez más a los niveles de inversión de la región Latinoamericana, y posteriormente al de

los grandes líderes mundiales en emprendimiento (ver Anexo No. 3).

• De la mano del nuevo Ministerio de Innovación y Emprendimiento, diseñar una política

de emprendimiento a largo plazo, con metas definidas. Lo anterior, teniendo como base la

Ley 1014 de 2006, que sentó los principios para entender el emprendimiento en

Colombia.

6.3. Soluciones para el Problema No. 3: la política pública no le da la importancia suficiente a los emprendedores por oportunidad. Considerando el impacto que tienen los emprendimientos por oportunidad, en contraste con el de

los emprendedores por necesidad, se plantean las siguientes soluciones y propuestas para

transformar la referida política pública:

• Destinar el 50% de los recursos del Fondo Emprender del Sena a emprendimientos

aprobados directamente por Innpulsa, con el fin de aumentar el financiamiento de

emprendedores por oportunidad, que podrán a largo plazo impactar más directamente la

economía nacional y generar nuevos empleos.

• Fortalecer los convenios de las entidades del Estado con las empresas privadas que

apoyen el emprendimiento, con el fin de crear un gran sistema de asesores a

emprendimientos de alto impacto.

• Diseñar una estrategia de exención tributaria, dirigida a las empresas privadas que apoyen

o actúen como mentoras de los emprendimientos de alto impacto.

6.4. Soluciones para el Problema No. 4: poco interés de la política pública en garantizar el acompañamiento y el soporte que el Estado le debe proveer al emprendedor durante la totalidad de la cadena de emprendimiento. Teniendo en cuenta que la política pública no contempla la obligación del Estado de brindarle a

emprendedores soluciones efectivas para la creación, el crecimiento y la consolidación de sus

unidades productivas, se plantean las siguientes soluciones y propuestas para promover el

cambio:

• Diseñar un gran Centro de Emprendimiento Nacional liderado por Innpulsa, presente en

las principales ciudades del país, y que le garantice la asesoría a cualquier emprendedor

para la creación, el crecimiento y la consolidación de sus nuevos negocios.

!

39!• Promover la creación de una ley que obligue a todas las entidades educativas a crear

centros de emprendimiento, en los que todos los estudiantes de carreras relacionadas con

el emprendimiento (administración de empresas e ingenierías), deban obligatoriamente

prestar un año de asesoría gratuita a los ciudadanos que necesiten ayuda en temas

relacionados con el emprendimiento. Lo anterior, siguiendo el modelo de los consultorios

jurídicos de las Facultades de Derecho de todas las Universidades del país.

• Generar incentivos tributarios para los emprendedores que anualmente pongan a

consideración de asesores del Ministerio de Innovación y Emprendimiento el estado

actual de sus negocios. Lo anterior, con el fin de reducir la mortandad empresarial.

6.5. Soluciones para el Problema No. 5: bajos niveles de ejecución en la asignación de los recursos provenientes del Sistema General de Regalías. Considerando los problemas relacionados con los recursos provenientes del Sistema General de

Regalías, se proponen las siguientes soluciones:

• Poner en cabeza de Innpulsa la evaluación de los proyectos que se beneficiarán de los

recursos provenientes del Fondo para Ciencia, Tecnología e Innovación.

• Hacer un seguimiento estricto a los beneficiados de los recursos del Fondo, con el fin de

que los mismos no se pierdan y sean correctamente invertidos por los beneficiados.

6.6. Conclusiones

Sin duda alguna, una sociedad sin políticas claras de fomento al emprendimiento es una sociedad

con posibles problemas para el crecimiento económico, la productividad, la innovación y la

competitividad. Lo anterior, porque el emprendimiento es un motivo más para avanzar en la

lucha contra la pobreza, el desempleo y la desigualdad social. John Mullins, reconocido profesor

asociado al London Business School, planteó: “el emprendimiento es el motor del cambio

económico porque genera nuevos empleos y crea nuevas empresas, que son las que más aportan

al desarrollo de los países” (Vía Emprende, s.f.).

Teniendo esto en consideración, resulta necesario hacerse de nuevo la gran pregunta que se

enmarcó en el presente documento: ¿es la regulación colombiana en materia de emprendimiento

“letra muerta”? Al respecto, tras identificar una clara situación problemática en relación con la

mortalidad de las nuevas empresas en Colombia, es posible establecer una respuesta positiva a

!

40!esta pregunta. Así las cosas, la regulación que compone la política pública de emprendimiento en

Colombia puede entenderse como letra muerta, si consideramos que la mayoría de los nuevos

emprendedores colombianos no están logrando sobrevivir al denominado valle de la muerte.

Ahora bien, aún cuando podría ser la política pública en materia de emprendimiento un simple

texto sin aplicación práctica, el punto de este texto no fue nunca sacar a la luz un problema sin

proponer posibles soluciones. Sin duda, nuestro deber como individuos debe ser siempre luchar

porque los problemas se logren transformar en soluciones. Así, en términos generales, si el

espíritu empresarial es “el combustible del crecimiento económico” (Reynolds, Hay, Camps,

1999) de un país, está en las manos de cada uno de nosotros luchar día a día porque eso ocurra,

desarrollando un trabajo coordinado y eficiente entre el Estado, el sector privado y las

instituciones de educación.

!

41!CAPITULO 7 - ANEXOS

ANEXO No. 1

Fuente: Sistema General de regalías: Equidad en la distribución de los ingresos de recursos naturales no renovables. Recuperado

el 17 de noviembre de 2014 de: https://www.sgr.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=8UjxKq3dJsY%3D&tabid=182

!

42!ANEXO No. 2

Fuente: Mitchell, Daniel & Gómez, José Hernando. (2014) Innovación y emprendimiento en Colombia: balance, perspectivas, y

recomendaciones de política, 2014 – 2018. Fedesarrollo.

!

43!ANEXO No. 3

Fuente: Mitchell, Daniel & Gómez, José Hernando. (2014) Innovación y emprendimiento en Colombia: balance, perspectivas, y

recomendaciones de política, 2014 – 2018. Fedesarrollo.

!

44!CAPITULO 8 – BIBLIOGRAFÍA

!Alviar-Baquero, Felipe (2013); tomado de: http://plataformacol.com/el-emprendimiento-empieza-por-casa/ Blanchflower, D. G. (1990). What makes an entrepeneur? , from http://www.nber.org/papers/w3252.pdf Bitrán, Eduardo, Benavente, José M. y Maggi, Claudio. (s.f.) Bases para una estrategia de innovación y competitividad para Colombia. Bonilla Sanabria, F. A. s. (2008). Unipersonalidad Societaria: A propóstio de un debate actual en el Derecho Colombiano. *: Mercatoria. Carrasco, I & Castaño, M.A (2008). El Emprendedor Schumpeteriano y el Contexto Social. Revista Sice. Recuperado el 15 de julio de 2014, de http://www.revistasice.com/cachepdf/ICE_845_121134__F6565B36FDFD765A932BB8BEEE9AAB41.pdf Cruz, A. (2008). La ruta de la innovación en Chile: Journal of Technology and Management. Formichella, M. M. (2004). El concepto de emprendimiento y su relación con la educación, el empleo y el desarrollo local. from http://municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/MonografiaVersionFinal.pdf Gallego, W. E. (2013). Marco Legal para la Política Nacional de Emprendimiento. Revista Mprende. Recuperado el 6 de Junio de 2014, de http://www.revistamprende.com/index.php?option=com_k2&view=item&id=76:leyemprendimiento Gallo, P. V. (2010). ¿Por qué fracasan tantos emprendedores?. Revista Perspectiva, Edición 23, 63-64. Giurfa Johnsson, A. (s.f.) I Estudio de Desarrollo Emprendedor de la Población Joven en la provincia de Tacna. Universidad Privada de Tacna. Recuperado el 15 de julio de 2014, de http://www.eumed.net/libros-gratis/2010b/710/Introduccion.htm. Gómez, A. (2013) Colombia, la nueva cuna del emprendimiento. Portafolio. Recuperado el 6 de Junio de 2014, de http://www.portafolio.co/opinion/analisis-colombia-la-nueva-cuna-del-emprendimiento Gómez D.C., Laguna L.M., Sierra N. (2010). Programas y políticas gubernamentales de fomento a la investigación y desarrollo en pymes. Recuperado el 15 de julio de 2014, de http://www.konradlorenz.edu.co/images/publicaciones/suma_negocios_working_papers/2011-v1-n1/06-politicas-id-en-pymes.pdf

!

45!Gómez, L. (2013) Emprendimiento, clave para acelerar la economía. Portafolio. Recuperado el de julio de 2014, de http://www.portafolio.co/opinion/academia-emprendimiento-clave-acelerar-la-economia Gómez, L. (s.f.) Teorías del emprendimiento. Recuperado el 12 de junio de 2014, de: http://elprofealex.webs.com/Emprendimiento/TEORIAS%20DE.pdf Gómez, L., Martínez, J., & Arzuza, M. (2006) Política pública y creación de empresas en Colombia. from http://rcientificas.uninorte.edu.co/index.php/pensamiento/article/viewFile/3552/2279 Mitchell, Daniel & Gómez, José Hernando. (2014) Innovación y emprendimiento en Colombia: balance, perspectivas, y recomendaciones de política, 2014 – 2018. Fedesarrollo. Padilla, L. F., & Bolívar, M. C. (2008). Evaluación del impacto del emprendimiento empresarial en los estudiantes y/o egresados de la carrera de administración de empresas de la pontificia universidad javeriana y estudio de los factores de éxito de sus empresas creadas a partir de los talleres de grado . Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana. Pereira, Fernando [et al]. (2013). GEM, Global Entrepreneurship Monitor: Colombia 2012 Bogotá: Universidad de los Andes, Ediciones Uniandes, 2013. 96 p.; Quiroga Marín, Raúl Fernando & Barrera, María Mercedes. (2014). Panorama del ecosistema del emprendimiento en Bogotá. Impacta, Corporación Ventures. Reyes Villamizar, Francisco. (2012). La sociedad por acciones simplificada. Bogotá: Legis. Reynolds, PD., Hay, M. Camps, Michael, (1999) Global Entrepeneurship Monitor, Executive Report. Kauffman Center for Entrepreneurial Ledership. Rodas, J (s.f.). ¿Por qué fracasan los nuevos negocios? Elempleo.com. Recuperado el 4 de julio de 2014, de http://www.elempleo.com/colombia/investigacion_laboral/por-que-fracasan-los-nuevos-negocios/6586809. Schumpeter, J. (1935). Análisis del cambio económico. Ensayos sobre el ciclo económico. Ed. Fondo de cultura económica, México. Silva Duarte, J. E. (2002). Como iniciar su propio negocio: el perfil del empresario. Bogotá: ARFO Editores e Impresores. Varela, R. (2001) Innovación Empresarial – Arte y Ciencia de la Creación de Empresas. Prentice Hall. Segunda Edición. Vesga, R. (s.f.). Emprendimiento e innovación en Colombia: ¿qué nos está haciendo falta?. Eduteka. Recuperado el 6 de Junio de 2014, de http://www.eduteka.org/gestorp/recUp/013c0c8be764620dec6b2b1d65a31128.pdf

!

46!Vía Emprende. (s.f.). Vía Emprende. Recuperado el 6 de Junio de 2014, de http://www.viaemprende.cl/?Noticia&id=376 !Normas y documentos consultados:

− Constitución Política de Colombia − Código de Comercio − Código Laboral − Ley 29 de 1990 − Decreto 393 de 1991 − Decreto 585 de 1991 − Decreto 591 de 1991 − Ley 344 de 1996 − Ley 550 de 1999 − Ley 590 de 2000 − Ley 789 de 2002 − Ley 790 de 2002 − Decreto 210 de 2003 − CONPES 3297 de 2004 − Ley 1014 de 2006 − CONPES 3424 de 2006 − CONPES 3439 de 2006 − Ley 1150 de 2007 − CONPES 3484 de 2007 − CONPES 3527 de 2008 − CONPES 3533 de 2008 − Ley 1258 de 2008 − Decreto 525 de 2009 − Ley 1286 de 2009 − Ley 1429 de 2010 − Ley 1450 de 2011 − Ley 1530 de 2012

!