Doet de grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal

Derde rapport (juli 2014)

Koenraad De Ceuninck en Kristof Steyvers

׀ i ׀

Inhoudstafel

Lijst tabellen ii

Lijst figuren iii

Managementsamenvatting 5

1. Waarom schaalhervormingen doorvoeren? 7

> 1.1. Schaalhervormingen in golven 7

> 1.2. Types van besluitvormingsprocessen 9

2. Schaalhervormingen in een Vlaamse context 11

> 2.1. Groen- en witboeken 12

> 2.2. Kader voor vrijwillige fusie 14

> 2.3. Evaluatie kader voor vrijwillige fusie 15

3. Succes- en faalfactoren in het buitenland 18

> 3.1. Lessen uit Denemarken 18

> 3.2. Lessen uit Nederland 22

> 3.3. Lessen uit Duitsland 24

> 3.4. Lessen uit Frankrijk 26

4. Lessen voor Vlaanderen 29

5. Besluit 36

Referenties 40

Beleidsaanbevelingen 43

׀ ii ׀

Lijst tabellen

׀ iii ׀

Lijst figuren

׀ 5 ׀

Managementsamenvatting

Voorliggend rapport is het derde en laatste binnen het project ‘Doet

de grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor

succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal’. Dit

rapport, dat gelezen moet worden samen met de twee voorgaande,

wil een antwoord bieden op de drievoudige vraagstelling binnen dit

onderzoek, namelijk (1) op welke manier verlopen

besluitvormingsprocessen rond dit type schaalhervormingen, (2)

welke zijn de succes- en faalfactoren bij dit type hervormingen en

finaal, (3) welke lessen kan Vlaanderen hieruit trekken?

In het kader van dit onderzoek werden eerder reeds twee rapporten

gepubliceerd1. Het eerste gaf een overzicht van schaalhervormingen

binnen een Europese naoorlogse context. Daaruit leren we vooral dat

de debatten over schaalhervormingen in de meeste landen langsheen

vergelijkbare lijnen lopen. De mate waarin en de manier waarop

schaalhervormingen effectief worden doorgevoerd verschillen echter

grondig van elkaar. Dat heeft voor een deel te maken met de

verschillende startposities rond schaal, maar evenzeer met bepaalde

bredere bestuurlijke tradities, niet in het minst de manier waarop

besluitvorming in de verschillende landen verloopt.

In het tweede rapport lag de focus vervolgens op een viertal landen,

namelijk Nederland, Denemarken, Duitsland en Frankrijk. Er werd

nagegaan welke hervormingen er de afgelopen decennia op de

politieke agenda stonden en al dan niet werden doorgevoerd en hoe

de besluitvorming daaromtrent verliep.

1 De Ceuninck, K. & Steyvers K., Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes

en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal. Eerste tussentijds rapport (juni 2012). Leuven, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek.

De Ceuninck, K. & Steyvers K., Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal. Tweede tussentijds rapport (augustus 2013). Leuven, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek.

׀ 6 ׀

Het derde en laatste rapport maakt gebruik van de conclusies uit de

twee voorgaande rapporten om op die manier de centrale

onderzoeksvragen te beantwoorden. Eerst wordt er stilgestaan bij

het waarom van schaalhervormingen. Vervolgens schetsen we de

Vlaamse context (waaronder het kader voor vrijwillige fusie)

vooraleer we meerdere succes- en faalfactoren uit de buitenlandse

cases identificeren. Daaruit willen we ten slotte lessen te trekken

voor Vlaanderen. We sommen die lessen hieronder kort op, voor de

verdere uitwerking verwijzen we naar pp. 29-35.

Les 1, fusies zijn een middel om de lokale bestuurskracht te

vergroten, ze zijn geen doel op zich

Les 2, maak werk van sterk beleidsondernemerschap

Les 3, werk aan een bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak

Les 4, meten is weten

Les 5, werk aan een duidelijke procedure voor samenvoeging

׀ 7 ׀

1. Waarom schaalhervormingen doorvoeren?

> 1.1. Schaalhervormingen in golven

In voorliggend onderzoek ligt de focus op schaalhervormingen en in

het bijzonder gemeentelijke fusies en hun mogelijke alternatieven.

Het eerste rapport in het kader van dit onderzoek heeft aangetoond

dat schaal- en functionele hervormingen in meerdere Europese

landen de laatste decennia onderwerp uitmaakten van het politieke

debat. De belangrijkste motieven voor die hervormingen zijn

hoofdzakelijk terug te vinden in de vele maatschappelijke

veranderingen sinds de jaren ’60. Zowel demografische evoluties,

economische en sociale veranderingen, de opkomst van nieuwe

technologieën, de uitbouw van de welvaartsstaat, het groeiend

takenpakket voor de gemeenten, … hebben er allemaal voor gezorgd

dat de gemeenten zich moesten aanpassen aan die veranderende

realiteit. Een grotere schaalgrootte werd in vele Europese landen

gezien als een manier om de gemeenten te versterken (Swianiewicz,

2010; Baldersheim & Rose, 2010).

In die zin moeten schaalhervormingen gezien worden als een middel,

geen doel op zichzelf. Ze zijn een middel om de lokale besturen te

versterken waaraan bovendien meerdere voordelen zijn verbonden.

Sterkere gemeenten zijn doorgaans minder kwetsbaar, waardoor ze

hun takenpakket beter kunnen uitvoeren. Bovendien zijn sterkere

lokale besturen in staat om een groter takenpakket op zich te nemen

wat meteen de weg opent voor een decentralisering van

bevoegdheden naar het lokale bestuursniveau.

Skaburskis (2004) somt enkele bijkomende redenen op waarom staten

hun lokale overheden samenvoegen. Zo is het volgens hem al lang

een gegeven dat lokale besturen de controle kwijt zijn over grote

economische entiteiten. Opschaling wordt in een economisch sterk

veranderende wereld gezien als noodzakelijk wil men toch enige

׀ 8 ׀

controle behouden. Bovendien verhoogt gemeentelijke samenvoeging

de gemeentelijke bestuurskracht en verlaagt het de kosten die

verbonden zijn aan politieke besluitvorming. Het is nu eenmaal

eenvoudiger om tot beslissingen te komen met minder spelers op het

veld. Meligrana (2004) voegt daaraan toe dat de kern van het

probleem te maken heeft met het feit dat gemeentegrenzen in de

loop van de jaren dikwijls niet zijn meegegroeid met de omvang van

economische uitdagingen, milieuproblemen, sociale en regionale

herverdelingsvragen en een steeds verdergaande verstedenlijking.

Aanpassingen van die grenzen dringen zich bijgevolg op. Uit zijn

onderzoek bleek alvast dat het niet langer samenvallen van

functionele gemeentelijke (of stedelijke) schalen met politieke

schalen in veel landen een belangrijke reden was om te sleutelen aan

de grenzen van de lokale besturen.

Het niet langer samenvallen van die functionele en bestuurlijke

schalen kan volgens Kuhlmann en Wollmann aanleiding geven tot

twee mogelijke reacties die zij typeren als Type I en Type II lokale

besturen (2011). In het eerste geval kiest men voor consolidatie.

Lokale besturen worden dan op een grotere schaal georganiseerd

waarop men zoveel mogelijk functies ent. De logica daarachter is dat

als de functionele schaal toeneemt, de bestuurlijke schaal moet

volgen. De gemeenteraad wordt in dit model gezien als controlerend

en beleidsbepalend instrument. Daartegenover staat Type II waarin

men diversifieert. Hier staat de functionaliteit voorop. De

bestuurlijke schaal wordt in dit model aangepast aan de taak of de

functionele noodzaak. Gemeenten werken in dit model in meerdere

verbanden samen voor verschillende opdrachten en bevoegdheden.

Vaak gaat het dan om zogenaamde ‘single purpose’ verbanden. De

democratische legitimiteit lijkt in dit model minder noodzakelijk.

Het is, bovenstaande overwegingen in acht genomen, dan ook niet

verwonderlijk dat ook Vlaanderen het debat omtrent

schaalvergroting van de lokale besturen heropende. Bij haar

׀ 9 ׀

aantreden in 2009 maakte de Vlaamse regering (2009-2014) meteen

duidelijk dat ze een lans wou breken voor nieuwe fusies. Uit de

Vlaamse profielschets 2013 blijkt dat 85 Vlaamse gemeenten

(omgerekend toch 31,8 % van de Vlaamse gemeenten) geen 10.000

inwoners telt. 166 gemeenten (53,9 % van het totaal) haalt de kaap

van de 15.000 inwoners niet (Agentschap voor Binnenlands Bestuur,

2013). Het is, mede op basis van de twee voorgaande rapporten,

duidelijk geworden dat de Vlaamse gemeenten daarmee laag scoren.

De gemiddelde schaalgrootte van de Vlaamse gemeenten is kleiner

dan die in vergelijkbare landen en regio’s.

> 1.2. Types van besluitvormingsprocessen

De beschrijvingen van de cases in de twee vorige rapporten hebben

duidelijk aangetoond dat er meerdere manieren zijn om gemeenten

samen te voegen. De besluitvorming daaromtrent verloopt niet overal

gelijk en vloeit vaak voort uit nationale verschillende tradities.

Skaburskis (2004) onderscheidt daarbij een open proces of een

gesloten besluitvorming. Evengoed kan men echter een onderscheid

maken tussen een top-down proces en een bottom-up proces. De

uiteindelijke keuze hangt volgens deze auteur af van de mate waarin

lokale besturen worden gezien als onafhankelijke entiteiten, de ernst

van de veronderstelde problemen, de mate van conflict dat het

fusievoorstel genereert en het geloof dat men al dan niet heeft in

een open proces waarbij plaats is voor een brede waaier aan

participatie.

Een open proces zal leiden tot gemeentelijke samenvoegingen op een

graduele manier, die tot stand komen op vraag van lokale

gemeenschappen of diegenen die hen vertegenwoordigen, namelijk

de lokale politici. ‘It may consider the objective of local autonomy

very important, more important than administrative efficiency or

short-term viability, and help to bring about a participatory process

that lets local governments and their constituents find their own

׀ 10 ׀

solutions’ (Skaburskis, 2004, pp. 49-51). In een dergelijk proces

bestaat de rol van de centrale overheid erin om een wettelijk kader

uit te werken, op te treden als facilitator of conflictbeheerser, daar

waar dat nodig is. ‘It may adopt, or threaten to adopt, a parental

role to help resolve local disputes in ways that balance the

competing jurisdictions’ rights to act independently and be free from

the dominance of larger municipalities’. Verder ziet de auteur in dit

model een rol weggelegd voor de centrale overheid als financier van

studiewerk omtrent de schaalhervormingen. Op die manier kan men

de lokale besturen op een objectieve manier informeren omtrent de

mogelijke opties die ze kunnen nemen.

Een dergelijk hervormingsproces zal uiteraard niet altijd mogelijk

zijn. Daar waar de conflicten of de belangen te groot zijn

(bijvoorbeeld bij een verregaande inkomstenherverdeling), zal de

centrale overheid zich genoodzaakt zien om unilateraal

hervormingsplannen door te voeren, de auteur spreekt in die context

over een gesloten besluitvorming. In dergelijke gevallen, zo

waarschuwt Skaburskis, kan het jaren duren vooraleer bepaalde

wonden zijn geheeld.

Vanzelfsprekend zijn er ook tussenvormen van besluitvormingstypes

mogelijk. De zonet beschreven situaties lijken uitersten te zijn op

een continuüm. Daartussen bevinden zich hybride

besluitvormingstypes die een centraal opgelegde besluitvorming

combineren met elementen van inspraak en participatie van

onderuit. In de praktijk blijken die mengvormen ook de meest

succesvolle processen van besluitvorming te zijn. De Deense case is

hier een mooi voorbeeld van (zie verder). Beide uitersten dragen

immers enkele inherente faalfactoren met zich mee. Wie centraal

verregaande hervormingen oplegt zal met hevige weerstand

geconfronteerd worden, een gebrek aan draagvlak en tegencoalities.

Wie alles over laat aan de vrijwilligheid loopt het risico met een

tegenvallend resultaat te eindigen.

׀ 11 ׀

2. Schaalhervormingen in een Vlaamse context

Toen de Vlaamse regering in 2009 aankondigde werk te willen maken

van het aanmoedigen van vrijwillige fusies was het uiteraard niet de

eerste keer dat de Vlaamse gemeenten geconfronteerd werden met

het schaalvraagstuk. Zowel in de jaren ’60 als in de jaren ’70 werden

er in België schaalhervormingen voor middel van gemeentelijke

fusies doorgevoerd (De Ceuninck, 2009). Toch verbaasde het veel

politici dat de Vlaamse regering dit zo nadrukkelijk naar voor schoof,

zowel in het regeerakkoord als in de beleidsnota’s van de bevoegde

minister. Het onderwerp gold immers lange tijd als een taboe binnen

de Vlaamse politieke ruimte. Dat taboe vindt zijn oorsprong deels in

de manier waarop de grootschalige fusieoperatie van 1976 is

doorgevoerd. De fusies werden toen opgelegd door de centrale

overheid (in case de regering Tindemans I, een coalitie tussen

christendemocraten en liberalen). Er werden weliswaar adviezen

ingewonnen van de gemeenten, maar door het uiteenlopende

karakter ervan was het voor de regering bijzonder moeilijk om daar

ook werkelijk rekening mee te houden. Het gevolg was dat de

uiteindelijke beslissing over de nieuwe gemeentegrenzen werd

genomen door een kleine groep politici binnen de regering. Politici

met goede contacten in Brussel konden op die manier wegen op de

uiteindelijke beslissing (political localism), iets wat anderen of

diegenen die niet tot een meerderheidspartij behoorden veel minder

konden.

De fusies werden op verschillende manieren gemotiveerd (Michel,

1982). Ze wilden een einde maken aan de lokale versnippering die

tot dan enorme proporties aannam. Zo wilde men een gelijke

verdeling van de lusten en de lasten bewerkstellingen door

gemeenten die volledig op een naburige stad waren aangewezen met

die laatste samen te voegen. De belangrijkste reden voor het

doorvoeren van de fusies was echter het opnieuw financieel gezond

׀ 12 ׀

maken van de lokale financiën. Zeker in de allerkleinste gemeenten

was de situatie allesbehalve rooskleurig. Het gevolg was dat die

gemeenten nauwelijks in staat waren hun taken naar behoren uit te

voeren en al evenmin in staat waren om daarvoor geschoold

personeel in dienst te nemen. Het versterken van de gemeenten met

bijkomende bevoegdheden na de fusieoperatie werd in de debatten

omtrent de fusies eveneens als motief genoemd, maar is achteraf zo

goed als dode letter gebleven. Maes (1982, p. 728) wees in die

context op het onvoltooid karakter van de hervorming.

Na het doorvoeren van de fusies bleek al snel dat men toch kon

spreken van een positieve bilan (Maes, 1982). Er waren weliswaar

tekortkomingen, maar de meeste gemeenten waren erop vooruit

gegaan. Dat uitte zich in een sterker ambtelijk apparaat wat de

gemeenten minder kwetsbaar maakte. Ook de kwaliteit van de

gemeentelijke dienstverlening ging erop vooruit. Bovendien boden er

zich, mede door de toegenomen financiële middelen, meer

mogelijkheden aan. Zo werden gemeenten op meerdere vlakken

actief waar ze voorheen afwezig bleven. We denken dan in de eerste

plaats aan sport, cultuur en vrije tijd (Ackaert & Dekien, 1989).

De manier waarop de operatie werd doorgevoerd heeft er echter

voor gezorgd dat er lange tijd een taboe is blijven hangen over

gemeentelijke fusies. In veel gemeenten heeft het vele jaren

geduurd vooraleer iedereen de samenvoegingsoperatie had verteerd.

Vlaanderen is in die zin een kenmerkend voorbeeld van een gesloten

en top-down fusieproces.

> 2.1. Groen- en witboeken

Al in het regeerakkoord van de Vlaamse regering (2009-2014) werd

duidelijk dat men wilde inzetten op sterke lokale besturen enerzijds

en een sterke Vlaamse overheid anderzijds. Om dat eerste doel te

bereiken zou werk worden gemaakt van een interne staatshervorming

׀ 13 ׀

die zou moeten leiden tot meer homogene pakketten en sleuteltaken

per bestuurslaag (Vlaamse regering, 2009). In de beleidsnota

Binnenlands Bestuur (2009) werden die principes verder uitgewerkt.

De strategische doelstelling ‘een interne staatshervorming’ werd

vertaald in meerdere operationele doelstellingen, waaronder het

aanmoedigen van vrijwillige fusies. De Vlaamse regering zou

onderzoeken of het mogelijk was om ondersteuning te bieden aan die

gemeenten die de stap zetten om vrijwillig te fusioneren. Andere

operationele doelstellingen hadden het over meer bevoegdheden

voor de gemeenten, een sluitende lijst van provinciale bevoegdheden

(met een grondgebonden karakter) en een drastische

vereenvoudiging van de vele intermediaire structuren en organen.

Dat het de Vlaamse regering menens was met haar intentie om die

vrijwillige fusies aan te moedigen, bleek in 2010 bij de publicatie van

haar Groenboek (juli 2010). Daarin werd door de bevoegde minister

Bourgeois duidelijk een lans gebroken voor nieuwe fusies in

Vlaanderen. Ze werden expliciet naar voren geschoven als een

middel om de bestuurskracht van de gemeenten te versterken. De

minister gaf echter onmiddellijk aan dat er geen draagvlak bestaat

voor een grootschalige top-down operatie zoals België die in de jaren

’70 had meegemaakt (Bourgeois, 2010, p. 21). De situatie zal

gemeente per gemeente moeten bekeken worden en bovendien moet

er een draagvlak voor bestaan bij zowel de politici als de bevolking,

aldus nog de minister. Een verdere uitwerking van die visie kwam er

in het Witboek van de minister in april 2011. Daarin werd de aanzet

gegeven voor een ‘kader voor vrijwillige fusie’. Hiermee wilde men

vrijwillige fusies van gemeenten ondersteunen vanuit de Vlaamse

overheid. Die fusies zouden bottom-up vorm moeten krijgen.

De schaalvergroting die de fusies met zich meebrengen heeft volgens

de minister meerdere voordelen (2011, p. 31). Daarbij wordt ook

expliciet verwezen naar buitenlands onderzoek (voornamelijk uit

Nederland) waaruit luidens het Witboek blijkt dat de professionaliteit

׀ 14 ׀

van het ambtelijk apparaat toeneemt na een schaalvergroting. De

gefusioneerde gemeenten blijken beter in staat om zich te

specialiseren, wat de kwetsbaarheid van de organisatie doet

afnemen. Ten twee blijkt ook de strategische denkkracht van

gemeenten toe te nemen, waardoor ze beter in staat zijn om

grootschalige projecten te realiseren. Ook de kwaliteit van de

bestuurders neemt toe, evenals de positie van de gemeente als

gesprekspartner tegenover andere bestuurlijke partners zoals andere

gemeenten, provincie of centrale overheid. Ten slotte neemt ook de

kwaliteit van de dienstverlening toe. Zowel de professionaliteit als

de klantgerichtheid hebben baat bij een schaalvergroting.

> 2.2. Kader voor vrijwillige fusie

Om die fusies van gemeenten aan te moedigen werkte de Vlaamse

regering in haar Witboek een kader voor vrijwillige fusies uit (2011,

pp. 51-52). Dat kader bestond uit zowel een financiële als een

inhoudelijke ondersteuning voor de gemeenten die vrijwillig wensten

te fusioneren op 1 januari 2013.

Het financiële luik bestond uit een fusiebonus en een garantie

voor het gemeentefonds. De fusiebonus was een extra

financiële injectie om bepaalde transitiekosten die een fusie

genereert te compenseren. De garantie van het

gemeentefonds hield in dat het aandeel van de nieuwe

gemeente gedurende de eerste legislatuur na een fusie

minstens even groot zou zijn als de som van de aandelen van

de vroegere gemeenten.

De inhoudelijke ondersteuning bestond uit een

ondersteuningsteam die de gemeenten zou bijstaan bij het

doorvoeren van de fusie. Dit team zou bestaan uit experten

van het Agentschap Binnenlands Bestuur, de

provinciegouverneur, de VVSG en eventueel aangevuld met de

nodige externe expertise.

׀ 15 ׀

De Vlaamse regering toont met beide maatregelen aan dat men leert

uit de fouten van het verleden. Na de fusies van 1976 klonk immers

de kritiek dat de gemeenten bij het fusioneren grotendeels aan hun

lot werden overgelaten. Veel begeleiding bij het doorvoeren van de

fusies hebben ze niet gekregen. De beloofde financiële steun is er

ook maar ten dele gekomen (De Ceuninck, 2009). Beide maatregelen

moeten gezien worden als een middel om de gemeenten over de

streep te trekken en het lokaal draagvlak voor fusies te doen

groeien. Waar Vlaanderen (en bij uitbreiding België) dus voorheen

een gesloten en top-down fusieproces hebben gekend, kiest men nu

duidelijk voor een open procesaanpak die bottom-up vorm moet

krijgen.

Om dit alles vorm te geven werd door het Agentschap voor

Binnenlands Bestuur in samenwerking met KPMG en Eubelius een

modeldossier opgemaakt met als case een mogelijke fusie tussen de

gemeenten Kruibeke en Beveren (Agentschap voor Binnenlands

Bestuur, 2011). Politici uit die twee Oost-Vlaamse gemeenten hadden

interesse getoond voor een mogelijke fusie. Het uitlekken van de

plannen, en de vele negatieve reacties die ze hebben losgeweekt,

was echter voldoende om die plannen in 2010 naar de prullenmand te

verwijzen (De Standaard, 17 december 2009; 24 juli 2010).

> 2.3. Evaluatie kader voor vrijwillige fusie

Het hoeft weinig betoog dat het kader voor de vrijwillige fusie

bezwaarlijk een succes kan worden genoemd in termen van het

aantal effectief gerealiseerde samenvoegingen. Geen enkele

gemeente liet officieel verstaan interesse te hebben voor een fusie

met één of meerdere buurgemeenten. Wellicht kunnen meerdere

oorzaken worden opgesomd waarom dit kader in de praktijk

nagenoeg dode letter bleef, maar de belangrijkste oorzaak is

ongetwijfeld het gebrek aan een draagvlak voor nieuwe

׀ 16 ׀

schaalhervormingen bij lokale politici. Dat is een cruciale

voorwaarde, vermits het net de bedoeling was om het proces

bottom-up vorm te geven. De fusievoorstellen moesten precies van

hen komen.

Een tweede oorzaak moet gezocht worden in de negatieve ervaringen

die de gemeenten hebben met schaalaanpassingen (De Ceuninck,

2009). Bij het doorvoeren van de fusies in de jaren ’70 was de

inspraak vanuit de gemeenten bijzonder beperkt. Zowel over de

opportuniteit (fusie of geen fusie) als over de partnerkeuze (met wie

fusioneren?) hadden de gemeenten nauwelijks inspraak. De nieuwe

gemeentegrenzen werden door de regering uitgetekend en de meeste

gemeenten hadden zich er zich grotendeels naar te schikken. De

manoeuvreerruimte bleek in ieder geval beperkt. Die

besluitvormingsoperatie heeft voor heel wat onvrede gezorgd die in

bepaalde gemeenten doorwerkt tot vandaag. Het heeft ervoor

gezorgd dat de fusies steeds in een taboesfeer zijn blijven hangen en

dat maar weinigen zich geroepen voelden om het thema terug op de

agenda te plaatsen.

Ook de timing was ongelukkig. De Vlaamse regering lanceerde het

kader voor vrijwillige fusies in aanloop naar de

gemeenteraadsverkiezingen van 14 oktober 2012. De lokale politici

brachten dit thema echter niet in de campagne uit angst om

daardoor electorale schade op te lopen. Bovendien was ook de timing

die de Vlaamse regering voorstelde bijzonder strak. Het kader voor

vrijwillige fusie werd gelanceerd in 2010. De minister stelde daarin

voor dat de gemeenten al in het voorjaar van 2011 de principiële

beslissing zouden kenbaar maken om te fusioneren, iets wat nergens

is gebeurd.

Toch zijn we niet helemaal negatief. Het debat wordt op zijn minst

opnieuw gevoerd en dat is op zich al een verdienste. Bovendien ligt

er nu vanuit Vlaanderen een kader op tafel met incentives en

׀ 17 ׀

ondersteuning voor die gemeenten die de stap naar een vrijwillige

fusie willen zetten. Eén en ander vond ook een doorvertaling in de

Vlaamse partijprogramma’s naar aanleiding van de Vlaamse

verkiezingen in mei 2014 (Plas, 2014). Nagenoeg alle Vlaamse

partijen schuiven nieuwe fusies uitdrukkelijk naar voor als een

middel om de lokale bestuurskracht te versterken. Groen en Vlaams

Belang gaan daarin duidelijk het verst, CD&V en N-VA benadrukken

dan weer dat nieuwe fusies enkel kunnen voor zover die op vrijwillige

manier tot stand komen.

׀ 18 ׀

3. Succes- en faalfactoren in het buitenland

Er mogen dan wel goede redenen zijn om schaal- en/of functionele

hervormingen door te voeren, dat betekent geenszins dat het

doorvoeren ervan eenvoudig is. Het tweede rapport in het kader van

dit onderzoek heeft duidelijk aangetoond dat de

besluitvormingsprocessen die onlosmakelijk verbonden zijn aan

structurele hervormingen bijzonder complex zijn. Bovendien zijn ze

niet los te koppelen van de vele belangen die op het spel staan. Het

falen van verschillende hervormingsvoorstellen in Frankrijk is

exemplarisch in die context. Christiansen en Klitgaard (2010) wijzen

er terecht op dat vele regeringen het al moeilijk hadden om

grootschalige hervormingen door te voeren. In essentie komt dat

doordat die hervormingen steeds gevolgen hebben voor de verdeling

van politieke en economische macht. Een herverdeling van kosten en

baten brengt altijd winnaars en verliezers met zich mee. Het spreekt

voor zich dat die laatste zich bijgevolg zullen organiseren om de

geplande hervorming bij te sturen en indien mogelijk zelfs te

verhinderen.

In het tweede rapport van dit onderzoek werden vier landen tegen

het licht gehouden en werd bekeken hoe die landen omgaan met

schaalhervormingen. We trachten in dit rapport op een synthetische

manier tot conclusies te komen en succes- en faalfactoren te

identificeren in de bestudeerde besluitvormingsprocedures. We

overlopen daarom de belangrijkste conclusies die we trekken uit de

vier besproken landen. Vervolgens trachten we daaruit lessen te

trekken voor Vlaanderen.

> 3.1. Lessen uit Denemarken

In de literatuur is men het erover eens dat de hervormingsoperatie

die Denemarken de afgelopen jaren doorvoerde kan gezien worden

׀ 19 ׀

als een geslaagde schaalhervorming. Dat bleek recent nog in

Nederland, waar in een rapport van de kenniskamer ‘Modernisering

van de bestuurlijke inrichting’ van het Ministerie van Binnenlandse

Zaken en Koninkrijksrelaties (MBZK) uitgebreid naar Denemarken

werd gekeken. Dr. Klaartje Peeters somt daarin meerdere redenen

op waarom de hervorming in Denemarken kan gezien worden als een

geslaagde hervorming. Het meest interessant noemt zij de

besluitvorming over de bestuurlijke hervorming zelf. Zeker de sturing

van die besluitvorming door de nationale overheid kan als een succes

worden gezien. Ten eerste heeft de regering goed gebruik gemaakt

van de omstandigheden. Hoewel er geen opschaling van de

gemeenten zat aan te komen, heeft de regering toch gebruik

gemaakt van een policy window dat zich aandiende in de zomer van

2002. Verder werd er een spel op het getouw gezet waarbij

tegenstanders werden uitgeschakeld en bondgenoten werden

ingeschakeld. Bovendien ging de operatie ook gepaard met sterk

beleidsondernemerschap. Daarin was een grote rol weggelegd voor

de minister van Binnenlandse Zaken Lars Løkke Rasmussen, die het

hele land is rondgereisd om mensen te overtuigen van de

onontkoombaarheid van de hervormingen.

Uiteindelijk bleek volgens Peeters op 1 januari 2005 hoe succesvol de

hele operatie is geweest. Amper zeven gemeenten (waaronder vijf

kleine eilandgemeenten) voldeden niet aan de voorwaarden opgelegd

door de regering. Alle andere Deense gemeenten hadden één of

meerdere fusiepartners gevonden. Uit die vaststelling trekt ze dan

ook meerdere lessen (MBZK, 2013):

De overvaltechniek heeft gewerkt. De gemeenten hadden

onvoldoende tijd om te reageren of het proces te

verhinderen. Ze kregen van de regering amper zes maanden

om een fusiepartner te vinden, een opdracht waarin de

overgrote meerderheid van de gemeenten is geslaagd.

׀ 20 ׀

Naast de overvaltechniek heeft ook de tijdsdruk gewerkt. Het

gevolg van die krappe timing was dat de gemeenten

onmiddellijk op zoek gingen naar fusiepartners, uit angst om

alleen achter te blijven of in een gedwongen fusie terecht te

komen.

Hervormen gaat gemakkelijker in goede tijden. De gemeenten

kregen in Denemarken geen financiële prikkels om te

fusioneren. Maar in die bewuste periode ging het goed met de

Deense economie en dus met de overheidsfinanciën in het

algemeen. Economisch goede tijden zijn aantrekkelijke tijden

voor grootschalige bestuurlijke ingrepen. Dit is een

opvallende vaststelling, want in Vlaanderen is de redenering

vaak omgekeerd. Hier worden hervormingen noodzakelijk

geacht in economisch moeilijke tijden wanneer het water de

weinig bestuurskrachtige gemeenten aan de lippen staat.

Burgers werden wel degelijk betrokken in het fusieproces. Dit

gebeurde door burgerraadplegingen die in 63 gemeenten door

burgers werden afgedwongen. Opvallend gegeven daarbij was

dat men dan niet zozeer tegen de fusies als dusdanig was,

maar wel opteerde voor een andere fusiepartner dan die

waarvoor de lokale politici in eerste instantie kozen. In de

meerderheid van de gemeenten werd de beslissing van de

betrokken gemeenteraden echter gewoon gevolgd en werd er

dus geen burgerraadpleging gehouden.

Peeters besluit dan ook door te stellen dat het goed is om over een

visie te beschikken, maar dat je bij het doorvoeren van

schaalhervormingen op een gegeven moment gewoon iets moet doen

(MBZK, 2013, p. 51). Bovendien is er volgens haar ook niets mis met

van bovenaf opgelegde opschalingen, mits ze van onderop worden

vormgegeven. De Deense situatie leert ons ook dat hervormen

gemakkelijker gaat in financieel gunstige tijden en dat lokale politici

meer waarde hechten aan kleine gemeenten dan de bevolking.

Tegelijk nuanceert ze ook. Een vermindering van het aantal

׀ 21 ׀

gemeenten door fusies leidt niet per definitie tot minder bestuurlijke

drukte. Zolang verantwoordelijkheden en bevoegdheden verdeeld

blijven over meerdere bestuurslagen, blijven er coördinatie- en

afstemmingsproblemen. Die laatste worden echter gereduceerd in

een context van regio’s met een gesloten taakstelling, zoals in

Denemarken nu het geval is.

Wat misschien wel het meest verbaasd is de snelheid waarmee de

fusies in Denemarken werden doorgevoerd. Een strakke timing werd

gecombineerd met sterk beleidsondernemerschap. Dat leidde in

korte tijd tot een resultaat dat eigenlijk beter was dan datgene wat

men voorop had gesteld. Een dergelijk besluitvormingsproces vormt

steeds een afweging tussen een transparant en inclusief proces

enerzijds en een gesloten proces anderzijds. Christiansen en

Klitgaard spreken in de Deense context van een ‘veil of vagueness’

die over het besluitvormingsproces hing (2010). Centrale

beleidsondernemers hebben op een handige manier gebruik weten te

maken van een beleidsvenster om het kader voor de

schaalhervorming te bepalen en daarin bindende keuzes te maken.

Het afschaffen van de Deense provincies in 2007 is volgens

Christiansen en Klitgaard een perfect voorbeeld van die strategie

(2010, pp. 190-192). Binnen nagenoeg alle hervormingsvoorstellen

die op tafel lagen speelde het afschaffen van de provincies een

marginale of zelfs helemaal geen rol. Dat verklaart waarom de

vereniging van de Deense provincies aanvankelijk weinig geloof

hechtte dat het ooit zover zou komen. Het dreigement was in het

verleden immers ook meerdere keren op de politieke agenda

opgedoken om vervolgens telkens opnieuw te verdwijnen. Dat het

wel degelijk de bedoeling was van de regering om de provincies af te

schaffen werd lange tijd verzwegen. Het kwam dan ook als een

verrassing toen de regering in april 2004 bekend maakte dat ze de 14

provincies wilde vervangen door 5 regio’s. Het zorgde er alvast voor

׀ 22 ׀

dat de vereniging van Deense provincies over onvoldoende tijd

beschikte om te reageren tegen het regeringsvoorstel.

> 3.2. Lessen uit Nederland

Een tweede case die we bekeken was Nederland, een buurland dat

traditioneel vaak als referentiepunt dienst doet voor België (of

Vlaanderen). Nederland heeft bovendien een lange geschiedenis

wanneer het over gemeentelijke samenvoegingen gaat. Er vinden

nagenoeg jaarlijks fusies plaats waardoor het totaal aantal

Nederlandse gemeenten door de jaren heen is gedaald van 1.121 in

1900 tot 403 in 2014 (Abma, 2013). Lange tijd was het aantal

inwoners van een gemeente daarbij richtinggevend. Men ging ervan

uit dat kleine gemeenten vanzelf sterker zouden worden door hen te

fusioneren en zo meer inwoners te geven. Vanaf de jaren ’80 werden

vraagtekens geplaatst bij dit beleid. Het schaalcriterium verdween

wat naar de achtergrond om plaats te maken voor de

knelpuntbenadering. Daarmee verwees men naar bestuurlijke

knelpunten waarvoor een fusie een oplossing kon zijn. Een fusie werd

pas wenselijk wanneer een gemeente knelpunten formuleerde.

Bovendien moet worden aangetoond dat een fusie een oplossing kan

bieden voor die knelpunten.

Vanaf 2002, met de komst van de kabinetten Balkenende, veranderde

het fusiebeleid opnieuw van focus. De top-down aanpak die tot dan

nagenoeg de norm was maakte plaats voor een bottom-up aanpak van

het fusiebeleid. Voortaan moesten fusies dus van onderop komen.

Het fusiebeleid werd overgelaten aan de gemeente- en de

provinciebesturen. Er moest een draagvlak voor bestaan bij de

betrokken besturen en de provinciebesturen speelden daarbij vaak

een faciliterende rol. Ondanks die vernieuwde aanpak werden er ook

in die periode (2002-2012) herindelingen doorgevoerd in Nederland.

Op zich is dat vrij uniek in Europa, want in vele Europese landen

waar men voor die aanpak kiest, zien we het aantal fusies snel dalen.

׀ 23 ׀

De komst van het kabinet Rutte II zorgde er vanaf 2012 voor dat het

herindelingsbeleid nog een versnelling hoger schakelde. In het

regeerakkoord was sprake van de creatie van gemeenten met

minstens 100.000 inwoners. Daarmee deed het inwonercriterium

opnieuw haar intrede in het fusiedebat. Die grotere gemeenten zijn

volgens de regering noodzakelijk om de gemeenten te wapenen om

extra taken op zich te nemen die de regering wil doorschuiven naar

de lokale besturen.

Die verschuiving van bevoegdheden naar de lokale besturen is geen

recent gegeven. Al sinds de jaren ’80 koppelt men in Nederland

decentralisaties aan het herindelingsbeleid, iets wat Denemarken

trouwens ook doet. Hierdoor zijn de Nederlandse lokale besturen een

belangrijke uitvoerder geworden van rijksbeleid (MBZK, 2013, p. 22).

Al gaat het dan vaak om medebewindstaken, het (soms

veronderstelde) onvermogen om nieuwe rijkstaken op zich te nemen

is dan vaak een voorbode voor een nieuwe opschaling van

gemeenten. Die decentralisaties spelen zich voornamelijk af op het

terrein van de sociale wetgeving en welzijn (Abma, 2013, pp. 13-14).

Ook in de huidige regeerperiode (kabinet Rutte) worden opnieuw

heel wat taken vanuit de rijksoverheid overgeheveld naar de

gemeenten, denk maar aan heel wat zorgtaken in het kader van de

Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Daarmee gaat

Nederland duidelijk de Scandinavische weg op, waar heel wat

welzijnstaken door de lokale besturen worden uitgevoerd.

Die decentralisaties steunen doorgaans op drie motieven. Ten eerste

steunen ze op de gedachte dat gemeenten die taken efficiënter

kunnen uitvoeren. Dat laatste betekent dat men op die manier hoopt

te bezuinigen. Het tweede motief heeft te maken met de lokale

terreinkennis die de gemeenten hebben. Die zorgt ervoor dat ze

beter in staat zijn de lokale noden en behoeften te detecteren en

daardoor effectiever kunnen optreden. Het derde motief stelt dat

het verschuiven van verantwoordelijkheden naar de lokale besturen

׀ 24 ׀

ook zorgt voor een groter democratisch gehalte van de

besluitvorming. Via de gemeenteraad (of andere inspraakorganen) is

inspraak immers makkelijker te realiseren op lokaal vlak dan op

hogere politieke echelons.

Extra bevoegdheden naar de gemeenten decentraliseren als een

manier om schaalhervormingen vooruit te helpen lijkt in Nederland

goed te werken om die laatste ook van onderop vorm te geven.

Bovendien moet dit gezien worden in combinatie met recente

beleidskaders in Nederland die stellen dat herindelingen beter

moeten gemotiveerd worden (Abma, 2013, pp. 11-12). Een belangrijk

instrument daarin zijn bestuurskrachtmetingen uitgevoerd door

adviesbureaus of visitatiecommissies. Die bestuurskrachtmetingen

worden in Nederland al meerdere jaren gebruikt om de gemeenten te

confronteren met hun eigen sterktes en zwaktes. Op die manier

kunnen gemeenten zich spiegelen met anderen gemeenten en leren

waar ze kunnen verbeteren. De resultaten van die metingen leiden

dan wel niet één op één tot fusies, maar zijn voor veel gemeenten

toch de aanleiding om ernstig over een fusie na te denken. In vele

gevallen leidt dit ook effectief tot een herindeling (Korsten e.a.,

2007).

> 3.3. Lessen uit Duitsland

Duitsland vormde de derde case in het voorgaande rapport van dit

onderzoek. De federale structuur van Duitsland en de eenmaking in

1990 hebben ervoor gezorgd dat het schaaldebat in de verschillende

Länder anders werd gevoerd en tot andere resultaten heeft geleid

(De Ceuninck & Steyvers, 2013). West-Duitsland werd al met fusies

geconfronteerd in de jaren ’60 en ’70, in Oost-Duitsland was het

wachten tot na de Duitse eenmaking vooraleer er een gelijkaardig

proces op gang kwam.

De fusies in West-Duitsland kwamen er grotendeels omwille van het

klassieke argument, namelijk een gebrek aan voldoende

׀ 25 ׀

schaalgrootte voor de lokale besturen. Daarbij werd de ondertussen

bekende ‘wortel en stok’ – politiek ingezet (Wollmann, 2010). Eerst

was er een periode van vrijwilligheid waarbinnen de lokale besturen

werden aangezet om te fusioneren. Daarbij werd ook ruimte voorzien

voor inspraak van de bevolking, maar verder dan hoorzittingen of het

organiseren van adviserende commissies ging dat meestal niet. In de

meeste Länder leidde die politiek niet tot een bevredigend resultaat.

Het gevolg was vrijwel steeds dat er werd overgeschakeld op

verplichte fusies die door de parlementen van de Länder werden

opgelegd.

Ook Oost-Duitsland heeft vanaf 1990 een gelijkaardig traject

afgelegd. In meerdere deelstaten werd wetgeving aangenomen die

het aantal gemeenten drastisch naar omlaag haalde. Daarbij moet

vermeld worden dat ook het tweede bestuursniveau in die

hervormingen betrokken werd. In verschillende deelstaten werden de

districten (Kreise) door middel van fusies op een grotere leest

geschoeid.

Sinds enkele jaren kent Duitsland een derde golf van

schaalhervormingen, die zich zowel in de voormalige Oost- als West-

Duitse deelstaten afspeelt (Kuhlmann, 2011; Vetter, 2013). Dat heeft

voor een deel te maken met de dalende inwonersaantallen van de

landelijke gemeenten, een probleem dat zich voornamelijk in de

voormalige Oost-Duitse deelstaten manifesteert. Toch zijn er ook in

West-Duitsland recent initiatieven ontwikkeld om opnieuw grondig te

sleutelen aan de schaalgrootte van de lokale besturen. Zo loopt er

sinds 2010 in de deelstaat Rijnland-Palts (gelegen in het Westen van

Duitsland) een hervormingstraject om de tweede bestuurslaag (dus

de Kreise, niet de gemeenten) op te schalen. Het is opvallend dat de

overheid daarbij inspanningen levert om een draagvlak te creëren bij

de bevolking voor die hervormingen. Die inspanningen gaan veel

verder dan het obligate debat in de gemeenteraad of een eventuele

volksraadpleging. Men organiseerde er regionale conferenties met

׀ 26 ׀

politici, experts en burgers. Daarnaast werden ook jury’s aangesteld

bestaande uit burgers om te peilen naar hun verwachtingen van de

hervormingen. Daarnaast werden er ook online surveys

georganiseerd. Het toont alvast aan dat het mogelijk is om actief te

werken aan een draagvlak voor schaalhervormingen. Vaak ontbreekt

het immers aan dat laatste waardoor het moeilijk is om bij lokale

politici en de bevolking steun te vinden voor schaalhervormingen.

> 3.4. Lessen uit Frankrijk

Als laatste case bespraken we in het vorige rapport Frankrijk. Dat

land heeft dan wel weinig tot geen ervaring met gemeentelijke

fusies, toch kunnen we ook uit de Franse case lessen trekken die

relevant zijn voor Vlaanderen. We denken daarbij aan de rol die de

cumulatie van politieke mandaten er speelt of aan de gevolgen van

een verregaande versnippering voor de gemeentelijke

bestuurskracht.

Al sinds de jaren ’70 tot op heden worden er inspanningen geleverd

om hervormingen aan te brengen aan het lokaal bestuursniveau in

Frankrijk (De Ceuninck & Steyvers, 2013; Council of European

Municipalities and Regions, 2013). Zo ondernam men in de jaren ’70

pogingen om gemeentelijke fusies door te voeren. Het bleef echter

bij pogingen die in de praktijk dode letter bleven. Dat had voor een

groot stuk te maken met de hevige weerstand die werd geboden door

lokale politici op hogere bestuursniveaus. Zowel op nationaal niveau

als in de departementen als in de regio’s hebben lokale

mandatarissen zich steeds verzet tegen schaalhervormingen aan de

lokale besturen. Het cumuleren van politieke mandaten is in

Frankrijk immers een wijdverspreid fenomeen. Daardoor is een

objectief bondgenootschap ontstaan over de partijgrenzen heen van

cumulards die een conservatieve lobby vormen tegen betekenisvolle

wijzigingen aan de subnationale bestuursopbouw.

׀ 27 ׀

Het uitblijven van fusies heeft ervoor gezorgd dat men in Frankrijk al

vrij snel greep naar het instrument van de intergemeentelijke

samenwerking om beleid vorm te geven. In de praktijk heeft dit

echter geleid tot een wildgroei aan samenwerkingsverbanden die de

bestuurlijke versnippering alleen maar hebben vergroot. Het duurde

tot in de jaren ’90 van de vorige eeuw vooraleer men in Frankrijk de

noodzaak inzag om enige orde aan te brengen in dat complex

bovenlokaal landschap. De oprichting van de communautés in 1999

zorgde voor een vereenvoudiging van het bestuurlijke landschap,

omdat alle bestaande vormen van intergemeentelijke samenwerking

die eigen belastingen hieven verplicht werden om zich om te vormen

tot één van de drie soorten communautés.

Het werd echter vrij snel duidelijk dat er zich in Frankrijk een

systeem met twee snelheden ontwikkelde. Het rurale Frankrijk, met

kleine gemeenten voorop, kwam tegenover het stedelijke Frankrijk

te staan waar er zich een sterke groei manifesteerde van de

stedelijke agglomeraties. Die sterke groei kreeg op bestuurlijk vlak

navolging. Er ontwikkelde zich op vele plaatsen een netwerk van

bestuursstructuren met een eigen politieke agenda. Vooral de Franse

departementen kwamen daardoor onder druk te staan. In de

landelijke streken vervulden zij hun functies als vanouds, maar in de

sterk verstedelijkte gebieden sloten zij niet langer aan bij de sterk

gegroeide stedelijke context.

Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de oprichting van de

commissie Balladur, die in 2009 meerdere voorstellen formuleerde

om het Franse bestuurlijke landschap te hervormen. Veel van die

voorstellen (waaronder het stimuleren van gemeentelijke fusies en

het omvormen van de communautés tot volwaardige gemeenten)

hebben het uiteindelijk niet gehaald in wetgeving of concrete

beleidsinitiatieven. In 2010 en 2013 werden wel meerdere wettelijke

initiatieven goedgekeurd (Council of European Municipalities and

Regions, 2013). De wetgeving uit 2010 zorgde ervoor dat

׀ 28 ׀

gemeentelijke fusies werden aangemoedigd, maar zonder dat daar

ook incentives tegenover stonden. De wetgeving uit 2013

introduceerde meerdere wijzigingen aan het lokaal kiessysteem en

voorzag in een nieuw statuut voor metropole gebieden. Voortaan

kunnen de Fransen een deel van hun gemeentelijke

vertegenwoordigers in intercommunale verbanden rechtstreeks

verkiezen (meerbepaald de eerste op de lijst).

De tweede hervorming, namelijk de creatie van volwaardige

metropole besturen in de grootste Franse steden (die met meer dan

450.000 inwoners), had heel wat voeten in de aarde. Men wilde een

speciaal statuut in het leven roepen voor die stedelijke gebieden en

hen de volheid van bevoegdheden geven die ze nodig hebben om hun

rol te kunnen spelen. Opmerkelijk is dat die nieuwe besturen de rol

van de departementen overnemen, wiens bevoegdheden ze volledig

op zich nemen. Het spreekt voor zich dat die nieuwe metropolen een

grotere schaal hebben, waar vroeger de stedelijke agglomeraties

soms uit meerdere departementen bestonden. Voor de drie grootste

steden (Parijs, Lyon en Marseille) werd een apart statuut voorzien.

Net voor de finale stemming in de Senaat is Parijs echter geschrapt

uit het wetsvoorstel. Dat betekent in de praktijk dat het bestuur van

Parijs een complex gegeven blijft, met een rol voor de gemeenten,

de departementen en de regio’s.

Uit het Franse voorbeeld onthouden we vooral dat een extreme

versnippering en een wel heel beperkte schaalgrootte van de

gemeenten aanleiding zijn voor een complex intergemeentelijk

landschap, dat zich anders ontwikkelt in de landelijke gebieden

tegenover de stedelijke gebieden.

׀ 29 ׀

4. Lessen voor Vlaanderen

In dit luik formuleren we meerdere aanbevelingen die kunnen gezien

worden als lessen voor Vlaanderen. Ze vormen een combinatie van

lessen die we trekken uit de buitenlandse cases, conclusies uit de

(internationale) literatuur en lessen die we trekken uit de evaluatie

van de huidige Vlaamse bestuurlijke context. Die lessen zijn

uiteraard niet exhaustief, maar vormen alvast een aanzet om het

schaal- en fusiedebat in Vlaanderen te stofferen.

Les 1, fusies zijn een middel om de lokale bestuurskracht te

vergroten, ze zijn geen doel op zich

De eerste les die we trekken uit onze buitenlandse cases en uit de

literatuur is wellicht één van de belangrijkste aspecten in het

fusiedebat, namelijk de ‘waarom’ vraag. Wie pleit voor nieuwe fusies

moet duidelijk maken waarom die noodzakelijk zijn en voor welke

bestuurlijke problemen ze een oplossing zijn. De meerwaarde moet

met andere woorden duidelijk worden aangetoond. In Nederland is

men daar heel consequent in. Het herindelingsbeleid wordt er

gekoppeld aan een sterk decentraliseringsbeleid. Indien men de

gemeenten extra bevoegdheden wil toeschuiven, dan moet men ze

eerst versterken door ze een grotere schaal te geven. Het

herindelingsbeleid is er dus meer een middel dan een doel op zich.

Ook in Denemarken was het versterken van de gemeenten en het

uitbreiden van hun takenpakket een argument pro fusie. Fusies

moeten dan ook gezien worden als een middel om de lokale

bestuurskracht te vergroten en als een manier om de weg te openen

naar een ruimer takenpakket voor de lokale besturen. De vraag die

daarbij centraal hoort te staan is de vraag naar welk soort

gemeenten we willen? Indien er wordt gekozen voor sterke lokale

besturen met een ruim(-er) takenpakket, dan kunnen fusies een

middel zijn om dat doel te bereiken.

׀ 30 ׀

Les 2, maak werk van sterk beleidsondernemerschap

Het is ondertussen duidelijk geworden dat het doorvoeren van

schaalhervormingen en fusies in het bijzonder geen sinecure is. Wie

tot schaalhervormingen beslist zal geconfronteerd worden met veel

weerstand en zal dus bereid moeten zijn om tegen de stroom in te

varen. Daarvoor zal sterk beleidsondernemerschap noodzakelijk zijn.

Als de fusies in België in de jaren ’70 alles bij elkaar vlot werden

doorgevoerd dan heeft dat voor een groot stuk te maken met de

vastberadenheid van de toenmalige minister Michel die

verantwoordelijk was voor die operatie (De Ceuninck, 2009). Een

gelijkaardige vaststelling deed men in Denemarken waar minister

Rasmussen lof kreeg voor de manier waarop hij dat dossier heeft

aangepakt (Vrangbaek, 2010, p. 213).

De Vlabest concludeerde in haar evaluatie van de interne

staatshervorming dat het uitblijven van grote doorbraken (zoals

fusies) deels kan verklaard worden door het ontbreken van collectief

politiek leiderschap (Vlabest, 2013). De interne staatshervorming, zo

schreef de adviesraad, hoort een project te zijn van de hele Vlaamse

regering, niet enkel van één minister. Die conclusie is terecht en

geldt zeker voor nieuwe fusies. Die zullen, ook op Vlaams niveau,

moeten kunnen steunen op een breed politiek draagvlak ondersteund

door sterk politiek leiderschap. Als het daaraan ontbreekt dan zijn

verdere pogingen al op voorhand mislukt.

Les 3, werk aan een bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak

Eén van de belangrijkste oorzaken voor het mislukken van de

vrijwillige fusies is het beperkte draagvlak bij lokale politici en bij

uitbreiding bij de bevolking. Er zal dan ook moeten gewerkt worden

aan het creëren en versterken van een dergelijk draagvlak, zeker als

men fusies van onderuit wil gerealiseerd zien (zoals het kader van de

interne staatshervorming voorzag).

׀ 31 ׀

Opnieuw kunnen we inspiratie halen uit Nederland en Denemarken.

In beide landen verwierven de lokale besturen extra bevoegdheden

na een schaalvergroting. Het kan voor lokale politici alvast een

stimulans zijn om te pleiten voor fusies. Na een fusie zullen ze

immers over meer zeggenschap beschikken indien hun takenpakket

verruimt. De lokale besturen financieel versterken kan eveneens een

manier zijn om het draagvlak bij lokale besluitvormers te vergroten.

De fusiebonus die de Vlaamse overheid in het vooruitzicht stelde kan

dan ook positief worden geëvalueerd, al moet de omvang ervan

uiteraard voldoende groot zijn.

Toch leren de buitenlandse voorbeelden ons ook dat men er met

vrijwilligheid alleen zelden komt. Een dwingend karakter zal dan ook

noodzakelijk zijn. Opnieuw levert Denemarken hier relevante

ervaring. De keuze om te fusioneren werd er centraal opgelegd (zie

les 2) maar lokaal kregen de gemeenten vrijheid in de partnerkeuze.

Je zou dit proces ‘gestuurde vrijwilligheid’ kunnen noemen. Die

ruimte voor een lokale invulling zou alvast kunnen helpen om het

draagvlak bij lokale politici te versterken.

Of er een draagvlak voor nieuwe fusies bestaat bij de bevolking

weten we eigenlijk niet. In Vlaanderen werd daarrond recent geen

onderzoek gedaan. De Deense case leert ons alvast dat de publieke

weerstand, waarvan men vermoedde dat die vrij groot zou zijn,

eigenlijk beperkt was. In Nederland deed Abma (2013) een

gelijkaardige vaststelling. ‘Hoewel herindeling zelden fanclubs onder

de bevolking kent, stemden veel inwoners uit de betreffende

gemeenten toch na de gewenste discussie in met een

herindelingsvoorstel-van onderop. Burgers erkenden daarmee dat de

gemeentelijke organisaties niet langer in staat waren om het werk en

een voldoende omvang, tempo en op een voldoende niveau uit te

voeren’. Ook in Vlaanderen redeneert men vaak dat mensen een

soort emotionele reflex hebben als het over hun gemeente gaat.

Zeker voor de oudere generaties zal dat kloppen. Toch lijkt het er

׀ 32 ׀

sterk op dat met de huidige niveaus van mobiliteit veel mensen

vooral belang hechten aan een degelijke dienstverlening tegen een

betaalbare prijs.

Een draagvlak bij de bevolking voor gemeentelijke fusies komt er

uiteraard niet vanzelf. Duitsland leert ons alvast dat er aan een

draagvlak kan gewerkt worden. In Rijnland-Palts vinden we een

treffend voorbeeld terug van de manier waarop dat kan gebeuren.

Het is duidelijk dat dergelijke inspanningen verder moeten gaan dan

het organiseren van een obligate volksraadpleging waarbij de

inwoners eenmalig hun mening kunnen geven. Er moeten intensieve

inspanningen geleverd worden waarbij men in dialoog treedt met de

bevolking om te peilen naar hun verwachtingen omtrent een

mogelijke fusie.

Les 4, meten is weten

Nederland werkt al enkele jaren met bestuurskrachtmetingen. Die

laatste zijn een instrument om te meten hoe sterk (en dus

bestuurskrachtig) een gemeente precies is. Het gaat dan om het

proberen bepalen van de mate waarin en de manier waarop een

gemeente haar maatschappelijke opgaven kan realiseren. Deze

metingen leggen duidelijk de sterke en de zwakke punten bloot in de

gemeentelijke organisatie. Op die manier helpen ze de gemeenten

om zichzelf te vergelijken met andere gemeenten en moeten ze

gezien worden als een leerproces. De resultaten van een

bestuurskrachtmeting helpen op hun beurt om het schaaldebat te

objectiveren. De Vlabest besteedde hier overigens uitgebreid

aandacht aan in een initiatiefadvies uit 2013 (Vlabest, 2013).

Vlaanderen heeft tot op heden een beperkte ervaring met dergelijke

bestuurskrachtmetingen. Enkele plattelandsgemeenten werden

doorgelicht, maar een grootschalige bestuurskrachtmeting van alle

lokale besturen in Vlaanderen is er nog niet geweest (De Peuter e.a.,

׀ 33 ׀

2012). Echter, de regioscreening die de afgelopen jaren werd

doorgevoerd kan een waardevolle inbreng zijn in het schaaldebat. De

regioscreening was dan wel geen bestuurskrachtmeting, maar de

resultaten ervan leren de gemeenten heel wat over hun functioneren

in een breed netwerkverband.

Sinds begin 2014 zijn de synthesenota’s per provincie beschikbaar.

Hoewel de finaliteit van de regioscreening niet bestond uit het

voorbereiden van gemeentelijke fusies, kunnen toch heel wat

elementen uit die oefening worden meegenomen om het schaaldebat

te voeden. Uit de regioscreening is immers duidelijk gebleken dat er

een versnipperd landschap aan samenwerkingsverbanden bestaat

waarbij de van bovenaf opgelegde structuren vaak botsen met de van

onderuit gegroeide samenwerkingsverbanden2. Er is nood aan een

clustering van bestaande verbanden, het eventueel afschaffen van

overlappende structuren, enz. Het spreekt voor zich dat ook de

toekomstige schaal van de gemeenten in dit debat moet worden

betrokken.

Vlaanderen kan voor het meten van bestuurskracht leunen op de

Nederlandse ervaring, die kwantitatieve elementen met kwalitatieve

tegenhangers combineert van uit het opgavenprofiel van de

gemeenten. Daarbij worden de verschillende rollen van de gemeente

bekeken en tegen het licht gehouden. Dit gebeurt door een externe

ploeg, doorgaans een adviesbureau of een visitatiecommissie, die

getraind is in het ‘spiegelen’ van het bestuur. Daarbij is het dus niet

de bedoeling om het bestuur af te rekenen op bepaalde aspecten,

maar wel om hen een spiegel voor te houden die hen in staat stelt te

bepalen waar ze staan tegenover gelijkaardige gemeenten. Op die

manier komt men tot een kwalitatief bestuurskrachtprofiel van de

eigen gemeente (Korsten e.a., 2007).

2 Dit bleek alvast uit de synthesenota van de provincie Oost-Vlaanderen. Deloitte Consulting,

Regioscreening. Synthesenota voor de gouverneur van de provincie Oost-Vlaanderen, 2013.

׀ 34 ׀

Les 5, werk aan een duidelijke procedure voor samenvoeging

Eenmaal de beslissing tot schaalhervorming is genomen is het

noodzakelijk om te beschikken over een duidelijke procedure om

gemeenten samen te voegen. Ook in de literatuur wordt daarop

gewezen (Paddison, 2004, pp. 19-37; Swianiewicz, 2010, pp. 11-13).

In de praktijk verschillen de methoden om gemeenten samen te

voegen vrij sterk. Het kan gaan van een louter juridische methode

over methoden met een grote inspraak van de lokale besturen tot

methoden waar vooral de regering een grote inspraak heeft. In

sommige procedures speelt ook de mening van de bevolking een rol

door middel van volksraadplegingen of andere inspraakmethodes.

Elke methode heeft voor- en nadelen. Toch benadrukt Paddison dat

het hertekenen van het lokaal bestuurlijk landschap best geen zaak is

van lokale politici alleen. ‘Political bias will tend to dominate how

the reform process is conducted’ (Paddison, 2004, p. 34). Het gevaar

van politieke inmenging en het hertekenen van gemeentegrenzen in

functie van eigen (politiek) belang komt dan al snel om de hoek

kijken. Gemeentelijke fusies worden volgens hem dan ook best

uitgevoerd door een gezonde combinatie van zowel lokale als

nationale politici.

Verder schuift Paddison (2004; Swianiewicz, 2010) drie voorwaarden

naar voor die moeten bijdragen aan een succesvolle implementatie

van schaalhervormingen. We geven ze hierbij kort weer, omdat ze

waardevol zijn om fusies succesvol door te voeren.

1. Fusies moeten een antwoord bieden op lokale problemen

en behoeften. Bovendien moeten de nieuwe gemeenten

ook een schaalgrootte meekrijgen die nog voldoende

aansluit bij de lokale gemeenschap. Te grote lokale

besturen worden dus best vermeden.

2. Fusies moeten worden doorgevoerd op een transparante,

eerlijke en open manier. Het besluitvormingsproces moet

׀ 35 ׀

daarbij voldoende mogelijkheden bieden voor inspraak van

lokale en centrale besluitvormers en de betrokken

bevolking.

3. De uiteindelijke uitkomst moet steeds een compromis

vormen tussen lokale en centrale politici. De beslissing

over nieuwe gemeentegrenzen mag dus nooit exclusief

rusten bij lokale of centrale besluitvormers.

׀ 36 ׀

5. Besluit

Eind december 2013 hield VVSG directeur Mark Suykens in Lokaal een

pleidooi voor wat hij een ‘volwassen debat’ noemde (Lokaal,

december 2013). Het was een oproep om het fusiedebat op een

volwassen manier te voeren, los van de slogans en de emotie.

Gemeentelijke fusies mogen volgens hem geen taboe zijn. Meteen

waarschuwde hij echter ook voor een overdreven enthousiasme.

Gemeentelijke fusies zijn geen oplossing voor alle problemen

waarmee de gemeenten vandaag de dag kampen. Ze kunnen in

bepaalde regio’s en voor bepaalde gemeenten echter wel een

oplossing zijn. Indien men bovendien tot fusies wil komen, dan moet

er aan een aantal voorwaarden voldaan zijn. Zo moeten de

gemeenten die tot samenvoeging overgaan ruimtelijk-geografisch,

sociaaleconomisch en qua hechtheid van het sociale weefsel en

netwerken bij elkaar horen. Bovendien moet de Vlaamse overheid

zich daarbij terughoudend opstellen. Een blauwdruk van bovenaf is

niet wenselijk. Er moet met harde cijfers ook worden aangetoond dat

een fusie de nieuwe gemeente een verhoogde financiëlel draagkracht

zal bezorgen. Ten slotte moet een voldoende grote Vlaamse

fusiebonus bijdragen om transitiekosten te ondervangen.

Ook de Vlabest wees er in haar advies van 16 juli 2013 omtrent de

lokale bestuurskracht en schaaloptimalisaties op dat er meerdere

randvoorwaarden zijn die moeten vervuld zijn vooraleer men nieuwe

schaalaanpassingen kan doorvoeren (Vlabest, 2013). Ten eerste

wordt ook hier benadrukt dat fusies maar een deel van de oplossing

zijn. Ook ambtelijke samenwerking (of vele andere vormen van

samenwerking tussen gemeenten) moeten worden overwogen als

strategieën om de gemeentelijke bestuurskracht te verhogen. Ten

tweede wijst de raad erop dat, indien men kiest voor fusies, de

nieuwe gemeentegrenzen rekening moeten houden met de

sociaaleconomische en ruimtelijke context, en dus niet met de

׀ 37 ׀

partijpolitieke context in de betrokken gemeenten. Het kan dus niet

zo zijn dat gemeentegrenzen worden bepaald in functie van politieke

meerderheden, zoals in het verleden is gebeurd. Ten derde wijst de

raad erop dat er voor een fusie een draagvlak moet zijn bij de

bevolking. Volksraadplegingen kunnen volgens de Vlabest tot de

mogelijkheden behoren, omdat het de overheid zal aanzetten om de

hervorming goed te onderbouwen en te beargumenteren. Tenslotte

stelt de raad dat fusies moeten vertrekken vanuit lokale noden en de

lokale context, de lokale functionaliteit moet met andere woorden

voorop staan. Het gevaar bestaat immers dat fusies zullen gezien

worden als een doel op zich, wat geenszins de bedoeling kan zijn.

Daarom ook moeten ze goed begeleid worden en mag men het

einddoel, namelijk het verhogen van de uitvoeringsmacht om

strategische beleidsdoelstellingen te realiseren, nooit uit het oog

verliezen.

Meerdere van de elementen die worden aangereikt door de VVSG

directeur en de Vlabest lopen parallel met de lessen die we trokken

uit de literatuur en de buitenlandse case studies. Ze passen daarom

goed in de conclusie van dit rapport.

We hebben in dit rapport geprobeerd om lessen te trekken uit enkele

buitenlandse cases. Eén van de belangrijkste elementen is

ongetwijfeld het feit dat er een draagvlak moet zijn om

hervormingen door te voeren. Het feit dat er tot op heden geen

enkele Vlaamse gemeente de stap heeft gezet richting fusie, ondanks

het kader daar daarvoor door de Vlaamse regering werd aangereikt,

heeft voor een groot deel te maken met het gebrek aan een

draagvlak voor schaalhervormingen en fusies in het bijzonder. Er zal

dus gewerkt moeten worden aan dat draagvlak. Dat kan op meerdere

manieren. Nederland kan hier inspiratie bieden. Daar wordt het

beleid inzake schaalhervormingen al jaren gekoppeld aan

verregaande decentralisaties ten voordele van de lokale besturen.

Veel taken zijn er verhuisd naar de lokale besturen. Daardoor zijn die

׀ 38 ׀

laatste niet alleen een belangrijke initiator van eigen beleid, maar

ook belangrijke uitvoerders van rijksbeleid. Dit gegeven, namelijk

het koppelen van het debat omtrent de schaalgrootte aan de

taaktoebedeling van de lokale besturen blijft in Vlaanderen

vooralsnog teveel achterwege. Extra taken voor de lokale besturen

kunnen lokale bestuurders alvast over de streep trekken om

opschaling te overwegen.

Bovendien moet men over een duidelijke visie beschikken over welk

soort lokaal bestuur men wil. In Denemarken bijvoorbeeld koos men

duidelijk voor grootschalige gemeenten. Om dat doel te bereiken

werd een procedure gestart die bijzonder snel tot resultaten leidde.

De manier waarop de Deense gemeenten in 2007 werden hervormd

oogstte internationaal lof. Dat proces verliep verrassend snel, zonder

al te veel tegenkanting en met een resultaat dat beter was dan

datgene wat de regering had vooropgesteld. Denemarken leert ons

dat een duidelijke visie op het lokaal bestuur, een transparante

procedure om gemeenten samen te voegen op operationeel niveau en

dit alles gekoppeld aan sterk politiek ondernemerschap en

leiderschap ontegensprekelijk bijdragen tot een succesvol

herindelingsbeleid.

Het feit dat het kader voor vrijwillige fusie, zoals het door de

Vlaamse regering is uitgewerkt, in de praktijk dode letter is gebleven

betekent niet dat er op het terrein niets is gebeurd. Er wordt op zijn

minst terug over fusies gesproken, een onderwerp dat tot voor

enkele jaren gold als een waar taboe. Toch klinken de pro fusie

stemmen nog veel te stil en spreken ze vaak off the record. Deels

heeft dat te maken met de slechte ervaringen in de jaren ’70, maar

deels ook met de vele vragen en onduidelijkheden die leven omtrent

het huidig fusiebeleid. Op welke manier zal de begeleiding van de

gemeenten echt gebeuren? Welke gevolgen zal dit hebben? Is er een

draagvlak bij de bevolking? Wat zijn de financiële gevolgen van een

׀ 39 ׀

fusie? Het zijn maar enkele van de vele onbeantwoorde vragen op dit

moment rond dit onderwerp.

Het zal er voor de Vlaamse overheid dan ook op aankomen een

duidelijk beleid en kader te ontwikkelen. Daarvoor liggen trouwens

opportuniteiten op tafel. De resultaten van de regioscreening kunnen

een aanzet zijn om het schaaldebat naar een hoger niveau te tillen.

Het schaaldebat zal onderbouwd moeten worden met degelijke

argumenten en er zal aan een draagvlak moeten gewerkt worden, dit

zowel bij de lokale politici als bij de bevolking. Bovendien zal er

aandacht moeten zijn voor de context. Fusies tussen meerdere

plattelandsgemeenten vragen een andere aanpak en een andere

omkadering dan vormen van stadsregionale samenwerking, waarbij er

doorgaans één sterke dominante partner is. Fusies zullen dus

rekening moeten houden met lokale noden en specifieke lokale

omstandigheden.

Tot slot is het belangrijk om te vermelden dat fusies wellicht maar

een deeltje van de oplossing zullen zijn. Indien men de lokale

besturen fundamenteel wil versterken dan zal een geïntegreerde en

radicale aanpak nodig zijn. Die zal bestaan uit een pallet van

maatregelen zoals ook bleek uit de bijdrage van het Steunpunt

Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV) aan het

regeerprogramma van de aantredende Vlaamse regering (2014-2019).

We hebben het dan, naast gemeentelijke fusies, over een versterkte

intergemeentelijke en bovenlokale samenwerking, een hervorming

van het huidige bovenlokale landschap (waarbij uitvoering wordt

gegeven aan de resultaten van de regioscreening), een verdere

samenwerking tussen gemeenten en ocmw’s, …

׀ 40 ׀

Referenties

Ackaert, J. & Dekien, C. (1989). Samenvoeging van gemeenten:

veranderingen in de gemeentelijke organisatie en beleidsvoering:

beleidsevaluerend onderzoek m.b.t. de gemeenten uit het Vlaamse

gewest. Leuven: KULeuven.

Abma, K. (2013). Kiezen tussen kwaden. Gemeentelijke herindeling

in Nederland. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 18

(juli/augustus/september), 8-26.

Agentschap Binnenlands Bestuur (2013). Themanummer: Vlaamse

profielschets, Binnenband, 80, juni 2013.

Baldersheim, H. & Rose, L.E. (Ed.) (2010). Territorial Choice. The

politics of Boundaries and Borders. Houndsmill: Palgrave Macmillan.

Christiansen, P.M. & Klitgaard, M.B. (2010). Behind the Veil of

Vagueness: Success and Failure in Institutional Reforms. Journal of

Public Policy, 30 (2), 183-200.

Council of European Municipalities and Regions (2013).

Decentralisation at a crossroads. Territorial reforms in Europe in

times of crisis. Brussel, CEMR.

De Ceuninck, K. (2009). De gemeentelijke fusies van 1976. Een

mijlpaal voor de lokale besturen in België. Brugge: Vanden Broele.

De Ceuninck, K. & Steyvers, K. (2012). Steunpunt B-project: Doet de

grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor

succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal. Eerste

tussentijds rapport. Leuven, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek.

׀ 41 ׀

De Ceuninck, K. & Steyvers, K. (2013). Steunpunt B-project: Doet de

grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor

succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal. Tweede

tussentijds rapport. Leuven, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek.

De Peuter, B. e.a. (2012). Bestuurskrachtmeting plattelandsgemeenten. Eindrapport. Leuven: Katholieke Universiteit Leuven – Universiteit Antwerpen.

Kenniskamer Nederland (2013). Modernisering van de bestuurlijke

inrichting. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijksrelaties.

Korsten, A.F.A., Abma, K. & Schutgens, J.M.L.R. (2007).

Bestuurskracht van gemeenten. Meten, vergelijken en beoordelen.

Delft, Eburon.

Maes, R. (1982). Veranderingen in de gemeentelijke organisatie en

beleidsvoering. Een eerste evaluatie vijf jaar na de samenvoegingen.

Res Publica, 24 (3-4), 701-728.

Michel, J. (1982). La fusion des communes. Un bilan provisoire. Res

Publica, 24 (3-4), 407-414.

Meligrana, J. (Ed.) (2004). Redrawing Local Government Boundaries.

An International Study of Politics, Procedures and Decisions.

Vancouver: UBC Press.

Paddison, R. (2004). Redrawing Local Boundaries: Deriving the

Principles for Politically Just Procedures. In J. Meligrana (Ed.),

Redrawing Local Government Boundaries. An International Study of

Politics, Procedures and Decisions (pp. 19-37). Vancouver: UBC Press.

Skaburskis, A. (2004). Goals for Municipal Restructuring Plans. In J.

Meligrana (Ed.), Redrawing Local Government Boundaries. An

׀ 42 ׀

International Study of Politics, Procedures and Decisions (pp. 38-55).

Vancouver: UBC Press.

Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (2013). Bijdrage SBOV

aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse Regering

(2014-2019). Leuven: SBOV.

Swianiewicz, P. (Ed.) (2010). Territorial Consolidation Reforms in

Europe. Budapest: Open Society Institute.

Suykens, M. (2013). Een volwassen debat. Lokaal, december 2013.

Vetter, A. (2013). Territorial Reforms in Germany from the 1960s

until today. Presentation on the seminar on Local Government Scale

Reforms, Brussels, May 27th.

Vlabest (2013). Lokale bestuurskracht verhogen door

schaaloptimalisaties. Initiatiefadvies van 16 juli 2013. Brussel:

Vlabest.

Vrangbaek, K. (2010). Structural Reform in Denmark, 2007-09:

Central Reform Processes in a Decentralised Environment. Local

Government Studies, 36 (2), 205-221.

׀ 43 ׀

Beleidsaanbevelingen

Voor de beleidsaanbevelingen verwijzen we naar hoofdstuk 4, pp. 29-35.