Strafrechtelijke relevantie van het Europees ......Het vrij verkeer heeft de bedoeling de deuren te...

Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent

Academiejaar 2012-13

Strafrechtelijke relevantie van het Europees

migratiebeleid voor zowel de EU als haar lidstaten

Focus op de bestrijding van illegale immigratie

Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’

Ingediend door

Jill Danneels

Studentennr. 00701047

Promotor: Prof. Dr. Brice De Ruyver

Commissaris: Prof. Dr. Gert Vermeulen

I

WOORD VOORAF

Deze masterproef is het sluitstuk van mijn opleiding Master in de rechten. Reeds in de bachelorjaren

was ik geboeid door het strafrecht. Bovendien wekte ook het vreemdelingenrecht mijn belangstelling.

Zo kwam ik al vlug tot mijn keuze voor mijn masterproefonderwerp. De ‘Grondige Studie

Strafrechtelijk Beleid’, de ‘Bijzondere Studie Justitie en Binnenlandse Zaken in de EU’, de

‘Bijzondere Studie Vreemdelingenrecht’, mijn stage aan het Parket-Generaal bij het hof van beroep te

Gent en mijn stage bij de Belgische ambassade te Parijs hebben deze interesse verder aangewakkerd.

De lessen en stages boden tevens een uitstekende basis voor het schrijven van deze masterproef.

Enkele mensen betekenden een belangrijke steun bij het schrijven van deze masterproef. Ik wil hen

graag bedanken voor hun inspanningen.

Als eerste wens ik mijn promotor, Prof. Dr. Brice De Ruyver, te bedanken voor het aanreiken van het

onderwerp en zijn advies met betrekking tot de aanpak van deze masterproef. Ik wil hem ook

bedanken voor zijn enthousiasmerende lessen ‘Grondige Studie Strafrechtelijk Beleid’.

In het bijzonder wil ik mijn ouders, broer en vriend bedanken voor hun steun doorheen mijn studies.

Ook aan deze masterproef hebben ze elk op hun manier bijgedragen. Ze waren behulpzaam, kritisch

en bemoedigend.

Ten slotte ben ik mijn vrienden dankbaar om er ook dit jaar weer te staan met de nodige steun en de

onmisbare portie ontspanning.

II

INHOUDSTAFEL

WOORD VOORAF ............................................................................................................................... I

INHOUDSTAFEL................................................................................................................................. II

INLEIDING ............................................................................................................................................ 1

DEEL I: UITBOUW VAN HET EUROPEES MIGRATIEBELEID ... ............................................ 3

1. TOTSTANDKOMING VAN HET SCHENGENACQUIS ............. ........................................... 4

1.1. VOORAFGAANDE ONDERHANDELINGEN ............................................................................... 4

1.2. VERSCHILLENDE FASES IN DE REALISATIE VAN SCHENGEN ................................................. 4

1.2.1. Optekenen van afspraken .................................................................................................. 4

1.2.2. Praktische implementatie .................................................................................................. 5

1.2.3. Verdragsluitende staten ..................................................................................................... 5

1.3. INHOUDELIJKE KENMERKEN ................................................................................................. 6

1.3.1. Openstellen van binnengrenzen gepaard met versterking van de buitengrenzen ........ 6

1.3.2. Compenserende maatregelen ............................................................................................ 7

1.3.2.1. Gemeenschappelijk visumbeleid .......................................................................................... 8

1.3.2.2. Asielaanvragen ..................................................................................................................... 9

1.3.2.3. Politionele en gerechtelijke samenwerking ........................................................................ 10

1.3.2.4. Instelling en ontwikkeling van het Schengen Informatiesysteem ...................................... 10

1.3.3. Aard van de overeenkomst .............................................................................................. 12

1.3.4. Afwezigheid van supranationaal controlemechanisme ................................................. 13

1.4. CONCLUSIE ......................................................................................................................... 13

2. VORMING OP EUROPEES NIVEAU ...................................................................................... 16

2.1. PRINCIPE VAN HET VRIJ VERKEER VAN PERSONEN ............................................................. 16

2.2. EUROPESE AKTE ................................................................................................................. 16

2.3. CREATIE VAN TWEE NIVEAUS ............................................................................................. 17

2.4. VOORZIEN IN COMPENSATIEMAATREGELEN ...................................................................... 18

2.4.1. Overeenkomst van Dublin ............................................................................................... 18

2.4.2. Overeenkomst betreffende het overschrijden van de buitengrenzen .......................... 19

III

2.4.3. Europees Informatiesysteem ........................................................................................... 20

2.5. VERDRAG VAN MAASTRICHT ............................................................................................. 20

2.6. CONCLUSIE ......................................................................................................................... 22

3. CREATIE VAN EEN BELEID OP ÉÉN NIVEAU .............. .................................................... 23

3.1. VERDRAG VAN AMSTERDAM .............................................................................................. 23

3.1.1. Annexatie van het Schengenacquis ................................................................................. 23

3.1.2. Transfer van het asiel- en migratiebeleid ....................................................................... 24

3.2. OPEENVOLGING VAN VERSCHILLENDE PROGRAMMA’S ..................................................... 24

3.2.1. Programma van Tampere ................................................................................................ 24

3.2.2. Haags Programma ............................................................................................................ 26

3.2.3. Stockholm Programma .................................................................................................... 28

3.3. RESULTAAT VAN DE OPEENVOLGENDE PROGRAMMA’S ..................................................... 29

4. LANDEN MET EEN BIJZONDER STATUUT ........................................................................ 30

4.1.1. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland .............................................................................. 30

4.2. VERBONDENHEID TUSSEN DE NOORDELIJKE STATEN ......................................................... 32

4.2.1. Denemarken, Noorwegen en IJsland .............................................................................. 32

4.2.2. Opt-out voor Denemarken ............................................................................................... 33

4.3. TOEKOMSTIGE VERANDERINGEN EN TOETREDINGEN ......................................................... 34

4.3.1. Bulgarije, Roemenië ......................................................................................................... 35

5. CONCLUSIE ................................................................................................................................ 37

DEEL II: STRAFRECHTELIJKE RELEVANTIE VOOR DE EUROP ESE UNIE ................... 39

1. BEGRIPSOMSCHRIJVING ...................................................................................................... 41

1.1. ILLEGALE IMMIGRATIE ....................................................................................................... 41

1.2. ONREGELMATIGE IMMIGRATIE ........................................................................................... 42

1.3. BURGER VAN DE UNIE ........................................................................................................ 42

1.4. ONDERDAAN VAN EEN DERDE LAND .................................................................................. 43

2. ORGANEN DIE RECHTSHANDHAVING MOGELIJK MAKEN ....... ................................ 44

2.1. VERDELING VAN BEVOEGDHEDEN ..................................................................................... 44

IV

2.1.1. EU-niveau .......................................................................................................................... 44

2.1.2. Nationaal niveau ............................................................................................................... 45

2.2. BESTAAN VAN VERSCHEIDENE ORGANEN OP VERSCHILLENDE NIVEAUS ........................... 46

2.2.1. Europol en Eurojust ......................................................................................................... 46

2.2.2. Immigratieverbindingsofficieren .................................................................................... 48

2.2.3. Migratieambassadeur ...................................................................................................... 49

2.2.4. One-stop-shop ................................................................................................................... 49

2.3. CONCLUSIE ......................................................................................................................... 50

3. INSTRUMENTEN DIE RECHTSHANDHAVING MOGELIJK MAKEN .. ........................ 51

3.1. VERSTERKING VAN DE BUITENGRENZEN ............................................................................ 51

3.1.1. Schengengrenscode ........................................................................................................... 51

3.1.1.1. Minimale of grondige controles? ........................................................................................ 52

3.1.1.2. Bestaan van interne controlemechanismen? ....................................................................... 54

3.1.1.3. Herinvoering toezicht aan binnengrenzen .......................................................................... 54

3.1.1.3.1. Europese aanpak noodzakelijk? .......................................................................... 55

3.1.1.3.2. Toevoeging van het begrip georganiseerde misdaad .......................................... 58

3.1.1.4. Evaluatie- en toezichtmechanisme ..................................................................................... 60

3.1.1.5. Toegangsweigering ............................................................................................................ 63

3.1.2. Gemeenschappelijk visumbeleid ..................................................................................... 65

3.1.2.1. Doelstelling ........................................................................................................................ 66

3.1.2.2. C, het uniform model .......................................................................................................... 66

3.1.2.3. Wie moet over een visum beschikken? .............................................................................. 69

3.1.2.4. Visumfacilitering en –liberalisering ................................................................................... 71

3.1.2.4.1. Visumfacilitering ................................................................................................ 71

3.1.2.4.1.1 Wat? ................................................................................................. 71

3.1.2.4.1.2 Verbonden aan readmissieakkoord .................................................. 72

3.1.2.4.2. Visumliberalisering ............................................................................................. 73

3.1.2.4.2.1 Wat? ................................................................................................. 73

V

3.1.2.4.2.2 Visumvrijgestelde derde landen ....................................................... 74

3.1.2.4.2.3 Monitoring- en schorsingsmechanisme............................................ 78

3.1.2.5. Visumweigering ................................................................................................................. 80

3.1.3. Frontex .............................................................................................................................. 81

3.1.3.1. Wat?.................................................................................................................................... 81

3.1.3.2. Risicoanalyse 2013 ............................................................................................................. 84

3.1.3.3. RABIT ................................................................................................................................ 86

3.1.3.4. Ondersteuning bij terugkeer ............................................................................................... 88

3.1.4. Fonds ter beheer van de Europese buitengrenzen ......................................................... 90

3.1.5. Conclusie ........................................................................................................................... 92

3.2. UITWISSELING VAN INFORMATIE ........................................................................................ 94

3.2.1. EMN ................................................................................................................................... 94

3.2.2. VIS ..................................................................................................................................... 96

3.2.2.1. België, beste leerling van de klas ....................................................................................... 97

3.2.2.2. Gefaseerde implementatie .................................................................................................. 97

3.2.3. SIS II .................................................................................................................................. 98

3.2.4. Eurosur ............................................................................................................................ 100

3.2.5. EES, RTP, ESTA ............................................................................................................ 102

3.2.6. Conclusie ......................................................................................................................... 104

3.3. EFFECTIEVE AFDWINGING VAN HET BELEID ..................................................................... 105

3.3.1. Verloop van de terugkeerprocedure ............................................................................. 105

3.3.1.1. Europese Terugkeerrichtlijn ............................................................................................. 105

3.3.1.2. Omzetting in het Belgisch recht ....................................................................................... 105

3.3.1.2.1. Toepassingsgebied ............................................................................................ 106

3.3.1.2.2. Vrijwillig en gedwongen vertrek in België ....................................................... 106

3.3.1.2.3. Detentie ............................................................................................................. 110

3.3.1.2.4. Garanderen van de grondrechten ...................................................................... 111

3.3.2. Ontradingscampagnes .................................................................................................... 113

VI

3.3.3. Aanpak van mensensmokkelaars, vervoerders en werkgevers .................................. 113

3.3.4. Nood aan strengere regularisatieregels ........................................................................ 116

3.3.5. Conclusie ......................................................................................................................... 117

CONCLUSIE ...................................................................................................................................... 118

FIGUREN EN TABELLEN .............................................................................................................. 122

BIBLIOGRAFIE ................................................................................................................................ 125

1. AKTEN VAN DE INSTELLINGEN VAN DE UNIE ............. ................................................ 125

2. RECHTSPRAAK ....................................................................................................................... 134

3. NATIONALE AKTEN .............................................................................................................. 135

4. NATIONALE RECHTSPRAAK .............................................................................................. 136

5. BOEKEN ..................................................................................................................................... 136

6. TIJDSCHRIFTEN ..................................................................................................................... 139

7. ANDERE ..................................................................................................................................... 142

1

INLEIDING

1. Deze masterproef onderzoekt de strafrechtelijke relevantie van het Europees migratiebeleid.

Met het begrip ‘strafrechtelijk relevantie’ willen we ons voornamelijk concentreren op het meest

concrete probleem waarmee de Europese Unie te kampen heeft bij de uitvoering van haar

migratiebeleid, met name de illegale immigratie. Iedere lidstaat wordt op één of andere manier, de één

al iets meer dan de ander, geconfronteerd met illegale immigranten. De vorming van een concreet

migratiebeleid zou hieraan een halt moeten kunnen toeroepen. Lidstaten trachten enerzijds samen te

werken door de regelgeving die hen wordt opgelegd, op te nemen in hun eigen wetgeving alsook

overige reglementering zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen. Anderzijds stellen we vast dat het

wantrouwen tussen de lidstaten en derde landen alsook tussen de lidstaten zelf groot is, waardoor het

steeds moeilijker wordt te voorzien in concrete oplossingen. Het huidige migratiebeleid stelt zijn

grenzen open voor de burgers van de Europese Unie, maar biedt onvoldoende garantie dat illegale

immigranten zullen worden tegengehouden aan de grens. Slechts indien de lidstaten over de nodige

zekerheden zullen beschikken, zal het Europees migratiebeleid ten volle ten uitvoer kunnen gebracht

worden.

2. De implementatie van het Europees migratiebeleid heeft gevolgen op strafrechtelijk gebied.

Men krijgt te kampen met illegale immigratie en grensoverschrijdende criminaliteit. Illegale

immigratie en grensoverschrijdende criminaliteit spelen zich natuurlijk ook af zonder de vorming van

een beleid daaromtrent. Over de eeuwen heen, emigreren en immigreren mensen constant en zijn er

steeds personen met malafide bedoelingen. Bovendien is Europa steeds een populaire

immigratiebestemming geweest. Toch heeft de vorming van een vrij verkeer van personen binnen de

Europese Unie, dergelijke praktijken nog meer aangewakkerd. Het vrij verkeer heeft de bedoeling de

deuren te openen voor de burgers van de Unie, maar tegelijkertijd trachten ook derdelanders hier een

graantje van mee te pikken. Eenmaal men de Unie binnen is, kan men zich vrij bewegen in elke EU-

lidstaat. Dit is voor veel gelukzoekers een voldoende reden om hun kans te wagen er illegaal naartoe te

immigreren. Ook criminele netwerken zien hier een vorm van winstbejag in. Om die reden is het

belangrijk dat men de buitengrenzen van het grondgebied versterkt en secuur omgaat met de verlening

van toegang tot het grondgebied. De lidstaten dienen hiervoor op eenzelfde lijn te zitten en op elkaar

afgestemde maatregelen te nemen. Er dienen instrumenten opgericht te worden die door elke lidstaat

kunnen worden geraadpleegd en worden gebruikt in de strijd tegen illegale immigratie. Het Europees

migratiebeleid brengt dus niet alleen gevolgen teweeg op strafrechtelijk gebied, het tracht tegelijkertijd

die gevolgen aan te pakken.

2

3. Gezien we de strafrechtelijke relevantie van het begrip ‘illegale immigratie’ willen

onderzoeken, moeten we ons de vraag stellen hoe het Europees migratiebeleid tot stand is gekomen?

Welke invulling kreeg het illegale immigratieprobleem bij de oprichting ervan? Werden de

vooropgestelde doelstellingen uiteindelijk verwezenlijkt? Welke instrumenten worden aangereikt om

het probleem de wereld uit te helpen? Welke instanties zijn hiervoor bevoegd en hoe wordt het beleid

afgedwongen? Op deze en andere vragen wordt een antwoord gezocht. Aan de hand van de structuur

van deze masterproef wordt het opzet van dit werk verduidelijkt.

4. In deel I wordt de uitbouw van het Europees migratiebeleid weergegeven. We beginnen bij het

begin en dat is het Schengenacquis. De daaropvolgende relevante verdragen, overeenkomsten,

programma’s en daarbijhorende prioriteiten worden achtereenvolgens uiteengezet, met als afsluiter de

uiteindelijke verwezenlijking van één beleid op één niveau.

5. In deel 2 wordt de strafrechtelijke relevantie van het huidig Europees migratiebeleid uit de

doeken gedaan en dit met betrekking tot het bestrijden van het illegale immigratieprobleem. De

bevoegde organen en hun functies, de rechtsinstrumenten waarmee ze het beleid handhaven alsook de

instrumenten waarmee het beleid effectief wordt afgedwongen, worden er uiteengezet.

6. Aangezien de uitwerking van het Europees migratiebeleid ver gaat en op veel gebieden sporen

nalaat, zijn we verplicht ons te beperken tot de belangrijkste elementen. Om die reden focussen we ons

op de meest relevante aspecten, die in onderstaande uiteenzetting worden weergegeven en trachten we

hier zo volledig mogelijk bij te zijn.

3

DEEL I: UITBOUW VAN HET EUROPEES MIGRATIEBELEID

INLEIDING

7. Door eerst de uitbouw van het Europees migratiebeleid weer te geven, zal men zich een beter

beeld kunnen vormen omtrent het ontstaan en de daarbijhorende moeilijkheden waarmee het

migratiebeleid gedurende de jaren werd geconfronteerd.

8. De eerste sporen van een Europees migratiebeleid zijn terug te vinden in het Akkoord van

Schengen1. Een intergouvernementele overeenkomst gesloten buiten het wettelijk kader van de

Europese Gemeenschap.2 Aan de hand van dit Akkoord trachtte men binnen het gebied van de

verdragsluitende staten een gemeenschappelijk migratiebeleid te voeren door eerst en vooral de

controles aan de binnengrenzen af te schaffen. Ter compensatie van de opheffing van de

binnengrenscontroles, versterkte men de buitengrenzen en nam men maatregelen om illegale

immigratie te verhinderen en de veiligheid te garanderen, compensatiemaatregelen genoemd.

9. Éénzelfde beleid trachtte men te voeren op het niveau van de Europese Gemeenschappen. Men

bleef er in een tweestrijd vastzitten, daar er geen overeenkomst kon gesloten worden omtrent de

toepassing van het vrij verkeer van personen.

10. Het Verdrag van Amsterdam kwam met de oplossing op te proppen. Het Schengenacquis werd

opgenomen in het Verdrag betreffende de Europese Unie en de zaken omtrent justitie en binnenlandse

zaken werden overgeheveld van de derde naar de eerste pijler. Zo werd het migratiebeleid op EU-

niveau werkbaar en liet men de beslissing om al dan niet toe te treden tot deze nieuwe elementen over

aan de lidstaten. Kandidaat-lidstaten hebben deze keuze niet, zij moeten volledig toetreden.

11. Na Amsterdam werden enkele programma’s opgesteld die prioriteiten naar de toekomst toe

vaststelden. Deze moeten verwezenlijkt worden opdat het migratiebeleid ten volle de strijd zou kunnen

aangaan tegen de illegale immigratie. Het Verdrag van Lissabon zorgde daarbij voor een verbetering

van de werking van de instellingen van de EU.

1 Akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, van de Bondsrepubliek Duitsland en van de Franse Republiek betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Pb. L 239/13-18 van 22 september 2000. Hierna: Akkoord van Schengen of Schengenakkoord 2 H. XANTHAKI , ‘Cooperation on justice and home affairs’, in J. GOWER, The European Union Handbook,

London, Fitzroy Dearborn Publishers, 2002, 234.

4

1. TOTSTANDKOMING VAN HET SCHENGENACQUIS

12. Het Schengenakkoord focuste zich voornamelijk op het afschaffen van binnengrenscontroles.

Ter compensatie versterkte men de buitengrenzen en zorgde men voor compensatiemaatregelen.

Daarnaast focuste men zich ook op de politionele samenwerking bij het voorkomen van strafbare

feiten, het zoeken naar middelen om gemeenschappelijk misdaad te bestrijden, de coördinatie van

onderlinge acties ter bestrijding van de handel in verdovende middelen en de harmonisatie van de

wetgeving op het gebied van verdovende middelen, wapens en explosieven.3

13. Daar deze masterproef de strafrechtelijke relevantie van het Europees migratiebeleid met

betrekking tot het illegale immigratieprobleem onderzoekt, zullen we ons voornamelijk concentreren

op de versterking en de harmonisatie van de regelgeving met betrekking tot de grenscontroles en het

nemen van maatregelen ter compensatie van het vrij verkeer van personen.

1.1. Voorafgaande onderhandelingen

14. Op 25 en 26 juni 1984 richtte de Europese Raad in Fontainebleau (Frankrijk) een ad hoc Comité

op voor het Europa van de Burgers.4 Het besprak de mogelijkheden om maatregelen te nemen die

zouden leiden tot de opheffing van de politie- en douaneformaliteiten aan de binnengrenzen van de

Europese Gemeenschappen. Op 13 juli 1984 werd een bilaterale overeenkomst daaromtrent

ondertekend in Saarbrücken. Frankrijk, Duitsland, België, Nederland en het Groothertogdom

Luxembourg namen deel aan dit initiatief.5

1.2. Verschillende fases in de realisatie van Schengen

1.2.1. Optekenen van afspraken

15. Op 14 juni 1985 kwamen vijf lidstaten in Schengen6 tot een akkoord om de controles aan de

gemeenschappelijke binnengrenzen volledig af te schaffen.7 De afschaffing zou een verbetering en

3 C. FIJNAUT, “Het Akkoord van Schengen”, Panopticon 1989, 1-5.

4 Het ad hoc Comité voor het Europa van de burgers werd genoemd naar z’n Italiaanse voorzitter, Adonnino. 5 K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the

European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 61-62. 6 Schengen is een gemeente in het Luxemburgse kanton Remich en ligt aan de oever van de Moezel. Daar het akkoord en de uitvoeringsovereenkomst in Schengen werden ondertekend, dragen de overeenkomsten de naam van die gemeente.

5

vereenvoudiging van de handel tussen de verdragsluitende staten met zich moeten meebrengen. Het

economisch aspect was de aanvankelijke stimulans, maar aangezien het Akkoord van Schengen zich

voornamelijk focuste op regelgeving met betrekking tot de grenscontrole van personen, het asielrecht

en vreemdelingen, werd het economisch onderdeel minder relevant.8 Het Schengenakkoord wordt

eerder aanzien als het begin van de vorming van het Europees migratiebeleid.

1.2.2. Praktische implementatie

16. De Schengen Uitvoeringsovereenkomst vult het Akkoord van Schengen aan door de

uitvoeringsvoorwaarden en de garanties voor de verwezenlijking van een grenscontrolevrij gebied vast

te leggen. In vergelijking met het Akkoord dat slechts 33 artikelen bedraagt, gaat het hier om een

complex en lijvig document van 142 artikelen.9 Er had zich nog niemand over deze materie had

gebogen, waardoor men als een pionier te werk moest gaan. Daarom duurde de omzetting van ruwe

afspraken in concrete regelgeving lang. De Schengen Uitvoeringsovereenkomst werd pas op 19 juni

1990 ondertekend en trad in 1995 in werking. Het Akkoord en de Uitvoeringsovereenkomst van

Schengen vormen samen met aanverwante overeenkomsten en voorschriften10 het Schengenacquis.11

1.2.3. Verdragsluitende staten

17. De protagonisten die dit beleid ondersteunden waren aanvankelijk België, Nederland, het

Groothertogdom Luxemburg, Frankrijk en Duitsland.12 De Schengengroep breidde in 1990 uit door de

aansluiting van Italië en in 1991 door de aansluiting van Spanje en Portugal. Deze uitbreiding werd

voortgezet toen Griekenland in 1992 en Oostenrijk in 1995 lid werden. In 1996 ondertekenden ook

7 K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the

European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 61-62. 8 D. O’KEEFFE, ‘The Schengen Convention: A suitable model for European integration’, in A. BARAV , D.

WYATT and J. WYATT, Yearbook of European Law, Oxford, Clarendon Press, 1992, 185-186. 9 D. O’KEEFFE, ‘The Schengen Convention: A suitable model for European integration’, in A. BARAV , D.

WYATT and J. WYATT, Yearbook of European Law, Oxford, Clarendon Press, 1992, 187-188. 10 Dit zijn bijvoorbeeld de toetredingsovereenkomsten van de nieuwe lidstaten en de verschillende besluiten genomen inzake grenstoezicht, visa, politionele samenwerking en SIS. 11

H. MEIJERS, “Schengen”, NJB 1991, 161-164. 12

J. SCHUTTE, ‘The incorporation of the Schengen Acquis in the European Union’, in P. CULLEN and W. GILMORE, Crime Sans Frontières: International and European Legal Approaches, Edinburgh, 1998, 124.

6

Denemarken13, Finland en Zweden het Akkoord. In 2004 werden Estland, Letland, Litouwen, Malta,

Polen, Slovenië, Tsjechië, Slowakije, Hongarije en Cyprus lid van het Schengengebied.14

18. Niet alle landen binnen Europa die tot de Europese Gemeenschappen behoorden, konden zich

vinden in het concept van Schengen.15 Op het ogenblik van de inwerkingtreding van het

Schengenakkoord traden slechts enkelen niet toe.16 Met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk,

Ierland, Bulgarije, Roemenië en Cyprus, is het Verdrag van Schengen ondertussen in alle

bovenvermelde lidstaten in werking getreden.

1.3. Inhoudelijke kenmerken

1.3.1. Openstellen van binnengrenzen gepaard met versterking van de buitengrenzen

19. Het Akkoord van 1985 wou ervoor zorgen dat, door de creatie van een interne markt, het voor

de onderdanen van de verdragsluitende staten eenvoudiger zou worden om zich binnen het gebied te

verplaatsen.17 De verwezenlijking van een open binnengrenzenbeleid ging gepaard met het verplaatsen

van de grenscontroles naar de buitengrenzen van het Schengengebied en het nemen van

compensatiemaatregelen. Dergelijke situatie werd reeds gecreëerd door het Benelux-Verdrag van 1

januari 1948. De controles aan de binnengrenzen van België, Nederland en het Groothertogdom

Luxemburg werden er afgeschaft. In plaats daarvan voerde men dergelijke controles uit aan de

buitengrenzen van het gebied.18

20. Om de controles te kunnen verplaatsen naar de buitengrenzen moesten de partijen alles in het

werk stellen om de wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften die aan de controles ten grondslag

liggen, te harmoniseren.19 Elke lidstaat kreeg de opdracht om zijn buitengrensbeleid af te stemmen op

13 Denemarken is toegetreden met een aangepast statuut en mag in het kader van de Europese Unie zelf kiezen of het eventuele nieuwe besluiten die op basis van Schengen worden genomen, wel of niet toepast. 14

D. O’KEEFFE, ‘The Schengen Convention: A suitable model for European integration’, in A. BARAV , D. WYATT and J. WYATT, Yearbook of European Law, Oxford, Clarendon Press, 1992, 185-186. 15

J. SCHUTTE, ‘The incorporation of the Schengen Acquis in the European Union’, in P. CULLEN and W. GILMORE, Crime Sans Frontières: International and European Legal Approaches, Edinburgh, 1998, 125-126. 16 Infra 30, nr. 76 e.v. 17

D. O’KEEFFE, ‘The Schengen Convention: A suitable model for European integration’, in A. BARAV , D. WYATT and J. WYATT, Yearbook of European Law, Oxford, Clarendon Press, 1992, 187. 18 J. SCHUTTE, ‘The European Market of 1993: A test for a regional model of supranational criminal justice or of inter-regional cooperation?’, in A. ESER and O. LAGODNY, Principles and Procedures for a New Transnational Criminal Law, Freiburg, 1992, 407-412. 19 Artikel 17 van het Akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, van de Bondsrepubliek Duitsland en van de Franse Republiek betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Pb. L 239/15 van 22 september 2000.

7

de geharmoniseerde standaarden die door het Schengenakkoord werden gehanteerd. Daarnaast moet

elke staat zowel in zijn eigen belang als in het belang van alle andere verdragsluitende staten handelen.

Beslissingen over de toegang tot het grondgebied brengen namelijk gevolgen teweeg voor alle staten,

aangezien iedere persoon die wordt toegelaten zich vrij mag bewegen binnen de Schengenruimte.

Naast de harmonisering van de controlemiddelen aan de buitengrens werd ook aandacht besteed aan

de versterking van belangrijke kruispunten zoals hoofdwegen, spoorwegen, zeehavens, luchthavens en

aan de versterking van de zee- en landgrenzen, de zogenaamde ‘green’ en ‘blue borders’. Een betere

controle aan deze grenzen zou ertoe moeten leiden dat illegale immigratie wordt voorkomen doordat

men mensen ontmoedigt om op deze manier het gebied binnen te komen.20

21. Aan de buitengrens werd een onderscheid gemaakt tussen twee groepen van personen, met

name de onderdanen van de verdragsluitende staten en de onderdanen van derde landen. Voor de

eerste groep werd de controle herleid tot het aantonen van de identiteit op basis van reisdocumenten.21

De onderdanen van de tweede groep vielen echter onder strengere voorwaarden.22

1.3.2. Compenserende maatregelen

22. Aangezien het artikel 17 van het Akkoord van Schengen bepaalt dat men op elk ogenblik de

binnengrenzen mag oversteken zonder dat men aan een controle wordt onderworpen23, moest men

tegelijk voorzien in maatregelen die de staten beschermen tegen de eventuele ongewenste gevolgen,

die hiermee gepaard kunnen gaan.24 Een land dat zijn nationale landsgrenzen openstelt voor anderen,

stelt zich kwetsbaar op en maakt het mogelijk dat er illegale immigratie en een verzwakking in het

nationale veiligheidssysteem optreedt. Daarom werd voorzien in compensatiemaatregelen. Op die

manier gaat het principe van het vrij verkeer van personen binnen de Schengenruimte niet ten koste

van de openbare orde.

20

K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 64-65. 21 Artikel 7, 2 Verordening nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen, Pb. L 105/6 van 13 april 2006. 22 Infra 52, nr. 124 e.v. 23

J. SCHUTTE, ‘The incorporation of the Schengen Acquis in the European Union’, in P. CULLEN and W. GILMORE, Crime Sans Frontières: International and European Legal Approaches, Edinburgh, 1998, 125. 24

K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 61-64.

8

1.3.2.1. Gemeenschappelijk visumbeleid

23. De verdragsluitende staten van Schengen namen de taak op zich om de diversiteit aan

regelgeving met betrekking tot de visumverplichting te harmoniseren. Het toenmalige gebruik van

verschillende visa per land bleek illegale praktijken in de hand te werken. Aan de hand van een

wettelijk bindende lijst van ongeveer 130 landen werd duidelijk welke derde landen niet vrijgesteld

waren van de visumplicht.25 De onderdanen van deze staten dienden een visum te bemachtigen

vooraleer ze zouden kunnen worden toegelaten tot de Schengenruimte. Men kon enkel wijzigingen

aanbrengen aan die lijst van visumverplichte landen, indien men over de overeenstemming beschikte

van alle verdragsluitende staten. Daarnaast waren er ook lijsten van landen die volledig vrijgesteld

waren van de visumplicht en lijsten van landen die afhankelijk van de staat waarvan ze toegang wilden

verkrijgen, al dan niet in het bezit moesten zijn van een visum.26

24. Er werd een grote stap voorwaarts genomen toen de verdragsluitende partijen zich bereid

verklaarden te streven naar het gebruik van een eenvormig visum. Dit visum zou geldig zijn voor het

ganse grondgebied van alle overeenkomstsluitende partijen.27 Aan de hand van een eenvormige

visumsticker die wordt aangebracht in het internationaal paspoort, zouden onderdanen van derde

landen gedurende 3 maanden vrij kunnen reizen binnen het grondgebied.28 Deze onderdanen hoeven

dan niet langer aan elk land een visum aan te vragen indien ze willen reizen binnen Europa. Dit houdt

een administratieve vereenvoudiging in en zorgt voor een betere controle op de uitgave van visums

voor de verstrekkende overheden.

25 Bijlage I van de Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, Pb. L 81/1-7 van 21 maart 2001. 26 Bijlage II van de Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, Pb. L 81/1-7 van 21 maart 2001. 27 Artikel 9 van de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Pb. L 239/22 van 22 september 2000. 28


9

1.3.2.2. Asielaanvragen

25. Doordat er op het gebied van asiel geen gemeenschappelijke reglementering bestond, werden

asielzoekers vaak in elke staat waar zij een asielverzoek indienden, van het kastje naar de muur

gestuurd. Telkens verklaarden de staten zich onbevoegd en stuurden ze de asielzoeker door naar een

andere staat. Om dit ‘refugee in orbit’-fenomeen te vermijden, kondigde de Schengen

Uitvoeringsovereenkomst twee principes af. Ten eerste verbonden de overeenkomstsluitende partijen

er zich toe om elk, door een vreemdeling op het grondgebied van één der overeenkomstsluitende

partijen, ingediend asielverzoek te behandelen en ten tweede werd er bepaald welke lidstaat

verantwoordelijk was voor de behandeling van een asielaanvraag.29 Aan de hand van een lijst met

criteria werd bepaald welke lidstaat die verantwoordelijkheid draagt. De staat dat bijvoorbeeld een

visum had verstrekt aan de asielzoeker, moest het onderzoek naar eventueel asiel leiden.30 Met het

‘refugee in orbit’-fenomeen worden personen bedoeld aan wie, hoewel zij niet direct worden bedreigd

door uitzetting naar de staat waar zij vrezen voor vervolging, geen asiel wordt verleend en dit in elke

staat waar zij een asielverzoek indienen.31

26. Dergelijk systeem heeft tot gevolg dat de asielzoeker sowieso door een staat wordt geholpen.

Indien de staat waartoe de asielzoeker zich richt, onbevoegd is, wordt men in ieder geval

doorverwezen naar een bevoegde staat. Men wordt dus steeds gehoord. Daarnaast heeft het systeem

ook tot gevolg dat de beslissing die door de bevoegde staat werd genomen, geldt voor het grondgebied

van alle verdragsluitende staten. Bij een negatieve afloop zal de asielzoeker zijn aanvraag bij geen

enkele verdragsluitende staat nog kunnen indienen. De asielzoeker heeft namelijk geen recht op een

tweede asielprocedure bij een andere verdragsluitende staat.32

29 Artikel 29 van de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Pb. L 239/26 van 22 september 2000. 30 Artikel 30, 1, a) van de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Pb. L 239/26 van 22 september 2000. 31 J. BOLTEN, “From Schengen to Dublin: The new frontiers of refugee law”, NJB 1991, 170. 32

K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 66.

10

1.3.2.3. Politionele en gerechtelijke samenwerking

27. De staten kwamen overeen om elkaar wederzijdse bijstand te verlenen ten behoeve van de

voorkoming en de opsporing van grensoverschrijdende strafbare feiten. Om die reden werd voorzien

in een meer intensieve politionele samenwerking, namelijk het recht om personen tot buiten het

nationale grondgebied te observeren of te achtervolgen. Samenwerking met betrekking tot ‘hot

pursuit’33 was moeilijk realiseerbaar, aangezien de nationale soevereiniteit hierdoor werd aangetast.

Om die reden besloot het Schengenacquis dat het tot de bevoegdheid van iedere verdragsluitende staat

behoort, te bepalen onder welke omstandigheden en volgens welke regelgeving ‘achtervolging op

heterdaad’ mogelijk blijkt te zijn op hun grondgebied. Dit heeft een variëteit aan regelgeving tussen de

staten als resultaat en moet in een verder stadium door het Schengenacquis worden geharmoniseerd.34

Politionele samenwerking zal er in de toekomst toe bijdragen dat bijvoorbeeld illegale immigratie

ontmoedigd worden.35

28. Op het gebied van justitiële samenwerking had het Schengenacquis de bedoeling om direct

contact tussen de gerechtelijke autoriteiten van de lidstaten vlotter te laten verlopen alsook te

versterken. Voornamelijk op het gebied van wederzijdse rechtshulp in strafzaken, uitlevering en

overdracht van tenuitvoerlegging van strafvonnissen, werden maatregelen voorzien om samenwerking

na te streven.36

1.3.2.4. Instelling en ontwikkeling van het Schengen Informatiesysteem

29. Het Schengen Informatiesysteem37 kan aanzien worden als de belangrijkste

compensatiemaatregel. Het betreft een geavanceerde databank waarmee de verantwoordelijke

33 ‘Hot pursuit’ houdt in dat ambtenaren van een overeenkomstsluitende partij, die in hun eigen land een persoon achtervolgen die op heterdaad is betrapt bij het plegen van strafbare feiten, bevoegd zijn de achtervolging op het grondgebied van een andere overeenkomstsluitende partij zonder de voorafgaande toestemming voort te zetten (Artikel 41, 1 van de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Pb. L 239/30 van 22 september 2000.). 34

K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 67. 35 Infra 58, nr. 133 e.v. 36 Artikel 48 tem 69 van de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Pb. L 239/30 van 22 september 2000. 37 Hierna: SIS

11

autoriteiten van de staten gegevens over bepaalde personen kunnen uitwisselen, indien ze dit nodig

hebben bij de uitoefening van grenscontroles aan de buitengrens en andere politie- en

douanecontroles.38 Lidstaten kunnen op die manier nagaan of de onderdaan al dan niet reeds voorwerp

is geweest van een weigering in een andere lidstaat en welke redenen hiervoor aan de basis lagen.

Indien een persoon door een lidstaat gesignaleerd werd in het SIS, omwille van het feit dat hij of zij

een gevaar vormde voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid, heeft dit als gevolg dat hij of

zij geen toegang kan verkrijgen tot het ganse gebied. Uitzonderlijk kan dergelijk persoon toch door

een andere lidstaat worden toegelaten, maar dan geldt het vrij verkeer van personen binnen het gebied

niet meer. Die persoon wordt dan enkel toegelaten tot het grondgebied van die ene lidstaat, die

hiervoor de volledige verantwoordelijkheid draagt.39 Voor zover het gaat over vreemdelingen die ter

fine van weigering van toegang worden gesignaleerd, wisselt het systeem ook gegevens uit ten

behoeve van de visumverleningsprocedure, de afgifte van verblijfstitels en de toepassing van het

vreemdelingenrecht.40 Iedere verdragsluitende staat kreeg de opdracht een nationaal gegevensbestand

in te richten, die op hun beurt worden overgerdragen naar het gemeenschappelijk Schengen

Informatiesysteem.41 Zo kan de uitwisseling van gegevens op een snelle en efficiënte manier verlopen.

30. De signalisatie in het SIS kende veel kritiek, aangezien het gebaseerd was op een nationaal

criterium van openbare orde en binnenlandse veiligheid. Iedere lidstaat hanteerde een andere invulling

van het begrip. In de ene lidstaat werd men voor de feiten A en B als een gevaar voor de openbare

orde aanzien, terwijl die feiten A en B in een andere lidstaat geen gevaar vormden. Dit zorgde voor

veel tegenstrijdigheden en bracht ook verwarring met zich mee. Tegen een vermelding in het SIS kon

men zich ook niet verdedigen en de vermelding werd niet onderbouwd met argumentatie. De persoon

in kwestie kon zich enkel beroepen op het nationale recht en in sommige gevallen was er in het

nationale recht geen regelgeving voorhanden. Daarbovenop werd men als onderdaan van een derde

land niet geïnformeerd over het feit dat men vermeld werd in het SIS.42

38 Artikel 92, 1 van de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Pb. L 239/42 van 22 september 2000. 39

D. O’KEEFFE, ‘The Schengen Convention: A suitable model for European integration’, in A. BARAV , D. WYATT and J. WYATT, Yearbook of European Law, Oxford, Clarendon Press, 1992, 190-191. 40 P. MORREE, “Signalering in het SIS: het individu op de laatste plaats?”, NJB 2011, afl. 12, 743-745. 41 Artikel 92, 2 van de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Pb. L 239/42 van 22 september 2000. 42

D. O’KEEFFE, ‘The Schengen Convention: A suitable model for European integration’, in A. BARAV , D. WYATT and J. WYATT, Yearbook of European Law, Oxford, Clarendon Press, 1992, 190-191.

12

31. Het meest frappante was dat men geen gevaar mocht vormen voor de openbare orde, de

binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van alle

verdragsluitende partijen. De Schengen Uitvoeringsovereenkomst liet alle voorwaarden die de

verschillende lidstaten stelden, cumulatief gelden binnen het ganse gebied. Indien een lidstaat een

strengere voorwaarde invoerde op zijn grondgebied en een onderdaan van een derde land die in een

andere lidstaat om toegang vroeg er niet aan voldeed, werd de toegang geweigerd. Sommige van die

criteria waren enkel en alleen gebaseerd op de nationale problematiek van een land en hadden op

Europees niveau weinig belang.43 Er bestond op het Schengenniveau geen supranationale instelling die

de criteria interpreteerde en controleerde op samenhang met de Europese belangen, terwijl een

samenhangend beleid precies de opzet was van de inrichting van het vrij verkeer van personen. Hieruit

kunnen we afleiden dat dergelijke situatie niet de bedoeling kan zijn geweest van de Schengen

Uitvoeringsovereenkomst en dus niet houdbaar was.

1.3.3. Aard van de overeenkomst

32. Alle verdragsluitende staten dienen op elkaar afgestemde compensatiemaatregelen te nemen,

opdat het systeem ten volle zou kunnen functioneren.44 Met het sluiten van het Akkoord van

Schengen, hebben de staten zich bereid verklaard om gelijkaardige maatregelen te treffen waarbij ze

hun regelgeving op elkaar afstemmen. De precieze bewoordingen klinken als volgt: ‘... zullen zij

vooraf alles in het werk stellen om, indien nodig, de wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften

met betrekking tot de aan de controles ten grondslag liggende verboden en beperkingen te

harmoniseren en aanvullende maatregelen te treffen...’.45 De staten hebben zich daar slechts toe bereid

verklaard. Het gaat immers om een intergouvernementele overeenkomst, waardoor elke staat vrij blijft

in het al dan niet effectief nemen van dergelijke maatregelen.46

43


K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 65-66. 45 Artikel 17 van het Akkoord tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, van de Bondsrepubliek Duitsland en van de Franse Republiek betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Pb. L 239/15 van 22 september 2000. 46

D. O’KEEFFE, ‘The Schengen Convention: A suitable model for European integration’, in A. BARAV , D. WYATT and J. WYATT, Yearbook of European Law, Oxford, Clarendon Press, 1992, 185-219.

13

1.3.4. Afwezigheid van supranationaal controlemechanisme

33. De Schengenuitvoeringsovereenkomst voorzag niet in een supranationaal controlemechanisme.

Nochtans had men nood aan zo’n onafhankelijk orgaan. Het zou belast worden met het doorvoeren

van een gerechtelijke controle op de nieuwe regelgeving. Op die manier zou de regelgeving op een

identieke wijze worden geïnterpreteerd door alle verdragsluitende staten en zou illegale immigratie

nog beter bestreden kunnen worden.

34. Het ontbreken van een toezichtmechanisme bracht veel kritiek met zich mee. Instellingen en

critici suggereerden om de interpretatie van de regelgeving toe te kennen aan het Europese Hof van

Justitie, aangezien dat de Europese integratie zou bevorderen en de harmonisatie binnen Europa

tegoed zou komen. Niettemin zou dit ook problemen opleveren en de beperkte capaciteit van het Hof

aantonen. De bevoegdheid zou dan hoogstwaarschijnlijk worden toegewezen aan het Gerecht van

eerste aanleg, dat in 1989 aan het Hof van Justitie werd toegevoegd. Dit Gerecht heeft als taak de

beroepen van particulieren en ondernemingen, waarbij een tot rechtsvragen beperkte hogere

voorziening bij het Hof mogelijk is, te onderzoeken. Door een eventuele toevoeging van een

controlebevoegdheid, zou dit rechtsprekend orgaan bedolven worden onder het werk.47 Daarom achtte

men het een beter idee om een nieuw hof op te richten die men op één of andere manier ook linkt aan

het Hof van Justitie. Dat hof zou dan over specifieke interpretatiebevoegdheden moeten beschikken

over regelgeving betreffende asiel, immigratie, internationale politionele samenwerking met

betrekking tot vreemdelingen, gegevensbescherming en andere thema’s die verband houden met het

vrij verkeer van personen.48

1.4. Conclusie

35. We kunnen gerust stellen dat de creatie van de Schengenzone het meest tastbare, populairste en

succesvolste verhaal is dat men in de 20ste eeuw heeft verwezenlijkt op Europees niveau. De

eensgezindsheid binnen Europa zorgde voor samenwerking tussen een aantal landen van de Europese

Gemeenschappen buiten het kader van de Europese Verdragen. De afschaffing van grenscontroles

voor personen aan de gemeenschappelijke binnengrenzen en de gemeenschappelijke regels voor het

overschrijden van de buitengrenzen van het Schengengebied, vormden de basis voor die

samenwerking. Door te voorzien in compensatiemaatregelen aan de buitengrenzen, toont men aan

47

D. O’KEEFFE, ‘The Schengen Convention: A suitable model for European integration’, in A. BARAV , D. WYATT and J. WYATT, Yearbook of European Law, Oxford, Clarendon Press, 1992, 212-213. 48 M. DEN BOER, ‘Travel Notes on a Bumpy Journey from Schengen via Maastricht to Amsterdam’, in M. DEN

BOER, The Implementation of Schengen: First the Widening, Now the Deepening, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1997, 147.

14

bezig te zijn met de versterking van het gebied. Het was namelijk niet de bedoeling dat iedereen van

het vrij verkeer van personen kan genieten. Dergelijke situatie zou niet houdbaar zijn, om die reden

moeten illegale immigranten vermeden worden.

36. Zoals blijkt uit de reeds aangehaalde feiten, bevatte het Schengenacquis nogal wat

tekortkomingen. Onvolmaaktheden zijn een typisch kenmerk van een nieuw systeem en moeten als

kinderziektes worden beschouwd, waarvoor men dringend een remedie moet vinden.49

37. De lidstaten verklaarden zich slechts bereid om de wettelijke en bestuursrechtelijke

voorschriften met betrekking tot de aan de controles ten grondslag liggende verboden en beperkingen,

te harmoniseren en aanvullende maatregelen te treffen. Met andere woorden, ze sloten slechts een

intergouvernementele overeenkomst. Dit wil zeggen dat het parlement van iedere lidstaat de regels

moet goedkeuren vooraleer zij rechtstreekse werking kunnen hebben voor de burgers van de

lidstaten.50 Zolang er sprake is van een intergouvernementele samenwerkingsvorm, blijft het bereiken

van een effectief geharmoniseerd grenscontrolebeleid uit. In plaats van een horizontale coöperatie is er

dus nood aan een verticale vorm van samenwerking om het migratiebeleid te kunnen verwezenlijken.51

De intergouvernementele manier neemt teveel tijd in beslag. Lidstaten delen soms dezelfde visie over

een bepaald onderwerp, maar willen het daarom niet op dezelfde manier tot uitvoering brengen.

Bovendien houdt iedere lidstaat daarbij rekening met z’n eigen nationale problemen en eigen politieke

beleidsstandpunten. Op die manier komt men niet tot een besluit dat door alle verdragspartijen wordt

gedragen en worden de regels door de staten verschillend geïnterpreteerd. De Schengenregels hebben

de bedoeling om differentiatie met betrekking tot de visumregeling weg te werken en administratieve

vereenvoudiging wat dat betreft na te streven, maar een intergouvernementele vorm van

besluitvorming staat een snelle verwezenlijking van deze doelstellingen in de weg.

38. Daarnaast beschikte het Schengenacquis niet over een onafhankelijk gerechtelijk orgaan die

belast was met de controle over het systeem. Het ontbreken van juridische bescherming op

supranationaal niveau zorgde voor een verzwakte positie van het individu, terwijl de macht van de

uitvoerende autoriteiten groeide. Regeringen konden namelijk controles uitvoeren op een persoon,

49 G. VERMEULEN, ‘Mutual legal assistance in Schengen and the EU: An update’, in M. DEN BOER, Schengen Still Going Strong: Evaluation and Update, Maastricht, European Institute of Public Administration, 2000, 51-69. 50 EUROPESE COMMISSIE, Europa antwoordt – 101 vragen over Europa, Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, Luxemburg, 2006, 37, http://www.europeesparlement.nl/ressource/static/files/pdf/101vragen.pdf (consultatie 2 maart 2013). 51

M. DEN BOER, ‘Travel Notes on a Bumpy Journey from Schengen via Maastricht to Amsterdam’, in M. DEN

BOER, The Implementation of Schengen: First the Widening, Now the Deepening, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1997, 152-153.

15

alsook informatie over hem opslaan en uitwisselen, zonder dat er in controle werd voorzien.52 Er zou

een rechtbank moeten worden opgericht die zich buigt over alle immigratieaanvragen. Aan de hand

van zo’n rechtbank zou men een uniforme toepassing en interpretatie van de Schengenregels creëren

binnen het gebied en kan men de strijd tegen illegale immigratie beter aanpakken.53

39. Het rapporteren van personen in het SIS is noodzakelijk voor de goede werking van een

gemeenschappelijk grenzenbeleid. Hoewel het om een vernuft systeem gaat, verhindert het SIS de

goede werking van het principe van het vrij verkeer van personen. Het SIS baseert zich op nationale

criteria bij het weerhouden van personen die een gevaar betekenen en gelden cumulatief voor

onderdanen van derde landen.54 Het recht van toegang of verblijf tot het grondgebied wordt op deze

manier afhankelijk gesteld van het nationale recht van iedere lidstaat.55

40. De nood aan harmonisatie en samenwerking blijft op het gebied van het migratiebeleid hoog.

Zowel op korte als lange termijn moet alles in het werk gesteld worden om de strijd tegen illegale

immigratie verder te kunnen aangaan.

52


R. MCMAHON, “Maastricht’s third pillar: Load-bearing or purely decorative?”, Legal issues of European integration 1995, 58-60. 54


R. MCMAHON, “Maastricht’s third pillar: Load-bearing or purely decorative?”, Legal issues of European integration 1995, 53-54.

16

2. VORMING OP EUROPEES NIVEAU

2.1. Principe van het vrij verkeer van personen

41. Ondertussen hield men zich op het niveau van de Europese Gemeenschappen ook bezig met het

voeren van een Europees migratiebeleid. De Europese Commissie stelde in 1985 een richtlijn op die

betrekking had op de afschaffing van de controle aan de binnengrenzen. In tegenstelling tot het

Verdrag van Schengen werd er niet voorzien in compensatiemaatregelen.56 Sommige lidstaten stonden

argwanend tegenover deze richtlijn, omdat ze zich op die manier zouden blootstellen aan de gevaren

die een grenzenloos gebied met zich meebrengt, zonder dat er in ruil enige waarborgen worden

aangeboden. De Commissie besefte dat de richtlijn compensatiemaatregelen moest bevatten, vooraleer

er sprake zou kunnen zijn van enige goedkeuring door de lidstaten.

42. Om die reden werd er een ad hoc groep omtrent immigratie opgericht in 1986. Men kreeg er de

opdracht om samen met de reeds bestaande Trevi57 groep verplichtingen op te stellen waaraan

personen moeten voldoen bij het overschrijden van een buitengrens. Deze ad hoc groep kon hun

opdracht moeilijk verwezenlijken. Het probleem lag voornamelijk in het feit dat ze slechts een paar

keer per jaar samenkwamen, waardoor er weinig ruimte was voor sterke initiatieven. Hun structuur

beschikte bovendien niet over een permanent leidinggevend kader, een vast secretariaat en een bepaald

budget.58

2.2. Europese Akte

43. Ook bij de inwerkingtreding van de Europese Akte in 1987, werd de nadruk gelegd op het

wegwerken van de barrières tussen lidstaten in functie van het principe van het vrij verkeer van

personen. Artikel 13 van de Europese Akte wijst het principe aan als één van de grondrechten van de

Europese Gemeenschappen, naast de principes van vrij verkeer van goederen, diensten en kapitaal.59

De precieze bewoordingen van het artikel zijn de volgende: ‘The EEC Treaty shall be supplemented

by the following provisions: Article 8a “The Community shall adopt measures with the aim of

56

K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 63. 57 Trevi staat voor ‘Terrorism, radicalism, extrémisme, violence internationale’. 58

J. PEEK, ‘International Police Cooperation within justified political and juridical frameworks: Five Theses on Trevi’ in J. MONAR and R. MORGAN, “The Third Pillar of the European Union. Cooperation in the fields of justice and home affairs”, European Interuniversity Press 1994, 203-205. 59

K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 63.

17

progressively establishing the internal market over a period expiring on 31 December 1992, in

accordance with the provisions of this Article and of Articles 8b, 8c, 28, 57(20), 59, 70(1), 84, 100a,

and 100b and without prejudice to the other provisions of this Treaty. The internal market shall

comprise an area without internal frontiers in which the free movement of goods, persons, services and

capital is ensured in accordance with the provisions of this Treaty”60.’

44. De manier waarop de lidstaten van de Europese Gemeenschappen dit artikel interpreteerden,

verschilde en dat zorgde voor problemen. Volgens de Europese Commissie en de meerderheid van de

lidstaten, waaronder de Schengenlanden, heeft het artikel 8a de bedoeling om de grenscontroles af te

schaffen voor alle reizigers. Zowel de burgers van de Europese Gemeenschappen als de onderdanen

van derde landen dienen niet langer aan de controles aan de binnengrenzen te worden onderworpen.

Andere lidstaten daarentegen, met in het bijzonder het Verenigd Koninkrijk, vonden dat het artikel

enkel van toepassing was op de burgers van het gebied zelf. Onderdanen van derde landen bleven

onderworpen aan de nationale binnengrenscontroles, waardoor het artikel volgens die lidstaten geen

volledige afschaffing van het eigen nationale controlesysteem inhoudt. Doordat men niet dezelfde

visie deelde, zorgde dit voor een vertraging in de verwezenlijking van het vrij verkeer van personen en

de vorming van een Europees migratiebeleid op het niveau van de Europese Gemeenschappen. De

landen die wel op dezelfde golflengte zaten sloten zich aan bij het Verdrag van Schengen.61

2.3. Creatie van twee niveaus

45. Het verschil in interpretatie van het artikel 8a had als gevolg dat er zich twee wetgevende

niveaus en twee gebieden vormden in Europa. Sommige lidstaten namen deel aan beide zones,

anderen slechts aan één zone. Enerzijds vormde er zich een Schengenzone, waarbij er een systeem

heerste die zowel de basisvrijheden van artikel 8a als de compensatiemaatregelen garandeerde.

Anderzijds vormde de Europese Gemeenschappen een zone, waarbij zowel de omvang van de

basisvrijheden van artikel 8a als de mate waarin er werd voorzien in compensatiemaatregelen, niet aan

de aanvankelijke verwachtingen voldeden. Doordat er geen consensus heerste over de interpretatie,

hadden de lidstaten nood aan een nieuwe benadering van het principe van het vrij verkeer van

personen, waarbij men wel tot een consensus kon komen.62

60 Artikel 8a van de Europese Economische Gemeenschap (ingevoerd door artikel 13 van de Europese Akte) 61

K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 63. 62


18

46. Men bleek het eens te zijn over het feit dat een grenscontrolevrij gebied enkel en alleen kon

bestaan indien er compensatiemaatregelen werden genomen.63 Men moest dus eerst voorzien in

compensatiemaatregelen, vooraleer de discussie met betrekking tot de reikwijdte van het artikel 8a

kon worden verdergezet. Bij het opstellen van die maatregelen maakte men gebruik van het werk dat

de ad hoc groep reeds had voorbereid in 1986. In tegenstelling tot het Verdrag van Schengen had men

geen basistekst om op terug te vallen. Het artikel dat de afschaffing van de controles aan de

binnengrenzen bepleit en belangrijk was voor het vormen van een basistekst, was het punt van

discussie. Iedere compensatiemaatregel diende om die reden apart te worden genomen en in aparte

juridische wetteksten te worden gegoten, terwijl men in het Verdrag van Schengen alles in één tekst

aan elkaar heeft kunnen linken.64 Deze manier van werken bemoeilijkte een effectieve en correcte

bestrijding van illegale immigratie.

2.4. Voorzien in compensatiemaatregelen

2.4.1. Overeenkomst van Dublin

47. Na intense onderhandelingen werd de eerste compensatiemaatregel met betrekking tot asiel

ondertekend in Dublin. De overeenkomst van Dublin van 15 juni 199065 bepaalde welke staat

verantwoordelijk was voor de behandeling van een asielaanvraag die bij één van de lidstaten van de

Europese Gemeenschappen werd ingediend. De regels hieromtrent worden uiteengezet in artikel 3 van

de Overeenkomst van Dublin. Aan de hand van deze overeenkomst wou men situaties voorkomen,

waarin de asielzoeker te lang in het ongewisse blijft over het gevolg dat aan zijn aanvraag wordt

gegeven.

48. Daarnaast verkreeg de asielzoeker de waarborg dat zijn aanvraag sowieso door één van de

lidstaten zou worden behandeld en dat men niet van de ene lidstaat naar de andere zou worden

gestuurd zonder dat één van hen zich bevoegd verklaart over de behandeling van de aanvraag. Zo

worden ‘refugees in orbit’ vermeden.66 Maar er kan over gediscussieerd worden of de overeenkomst

dergelijke garantie effectief biedt. Artikel 3, 5° stelt namelijk dat de lidstaten het recht blijven

63 Supra 16, nr. 41 64

K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 69-70. 65 Overeenkomst van Dublin van 15 juni 1990 betreffende de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat bij een van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen wordt, Pb. L 254/1-12 van 19 augustus 1997. 66 J. BOLTEN, “From Schengen to Dublin: The new frontiers of refugee law”, NJB 1991, 170.

19

behouden om een asielzoeker naar een derde staat te verwijzen. De verwijzing naar een staat buiten het

gebied van de Europese Gemeenschappen toont aan dat het risico geen land te vinden om een

aanvraag in te dienen, ten aanzien van de asielzoeker, blijft bestaan. Er is dus geen zekerheid dat een

beslissing over de status van een asielzoeker wordt genomen. De Dublin overeenkomst wou ook de

tendens van het indienen van meerdere asielaanvragen ontmoedigen. Volgens de overeenkomst is er

namelijk één enkele staat bevoegd om zich over de aanvraag te buigen, dus kan men slechts één

aanvraag indienen bij die ene bevoegde staat. Al snel werd duidelijk dat de Overeenkomst niet

geslaagd was in zijn doel, aangezien de asielzoekers meerdere aanvragen bleven indienen door creatief

om te gaan met het geven van andere, licht gewijzigde namen.67

49. In vergelijking met de snelheid waarmee de overeenkomst werd ondertekend, verliep het

ratificatieproces enorm traag. Het duurde namelijk tot 1 september 1997 vooraleer de overeenkomst

door alle staten geratificeerd werd en in werking trad.68

2.4.2. Overeenkomst betreffende het overschrijden van de buitengrenzen

50. Een volledig ander verhaal deed zich voor bij het opstellen van een compensatiemaatregel met

betrekking tot de verlening van visa, de toegangsvoorwaarden en de controles aan de buitengrenzen.

Ook deze maatregel werd in een aparte overeenkomst opgesteld en was op veel punten gelijkaardig

aan het Verdrag van Schengen, maar de onderhandelingen over deze overeenkomst bleken veel

moeilijker te gaan dan de onderhandelingen bij de Overeenkomst van Dublin.69 De ‘(Draft)

Convention on the Crossing of External Borders’ behandelde namelijk het visumbeleid, een

onderwerp dat zeer gevoelig lag bij bepaalde lidstaten. De zienswijze van Schengen bleek op dat

gebied onverenigbaar met dat van onder andere het Verenigd Koninkrijk en Ierland.70 Er volgde geen

ondertekening en ratificatie van deze overeenkomst.71

67


K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 69-70. 69

D. O’KEEFFE, ‘The Schengen Convention: A suitable model for European integration’, in A. BARAV , D. WYATT and J. WYATT, Yearbook of European Law, Oxford, Clarendon Press, 1992, 197. 70

K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 70. 71

W. DE LOBKOWICZ, ‘Intergovernmental Cooperation in the Field of Migration. From the Single European Act to Maastricht’ in J. MONAR and R. MORGAN, “The Third Pillar of the European Union. Cooperation in the fields of justice and home affairs”, European Interuniversity Press 1994, 112-113.

20

2.4.3. Europees Informatiesysteem72

51. Daarnaast heeft men bij het sluiten van zo’n overeenkomst nood aan uitwisseling van informatie

omtrent de personen die de buitengrenzen overschrijden. Aan welke personen werd de toegang reeds

verleend of geweigerd? Enkel indien men het antwoord op deze vraag kent, zullen de controles aan de

buitengrenzen hun nut kunnen bewijzen. Anders kunnen derdelanders alle lidstaten aflopen totdat ze

door één worden toegelaten. Het Schengenacquis beschikte reeds over dergelijk informatiesysteem73

en het bleek ideaal om op het niveau van de Europese Gemeenschappen ook te voorzien in een

gelijkaardig informatiesysteem. Daarom diende men een voorstel in om het EIS op te richten. Het EIS

kon slechts in werking treden, eens er consensus was over de interpretatie van artikel 8a. Anders

zouden er al compensatiemaatregelen bestaan vooraleer het vrij verkeer zou kunnen worden

gegarandeerd. Daarnaast had men ook de informatie nodig die het SIS reeds had verzameld, aangezien

men de bedoeling had het SIS naar de toekomst toe uit te breiden naar alle lidstaten.74 Het Uitvoerend

Comité van Schengen was slechts bereid de door hen verzamelde informatie uit te wisselen op

voorwaarde dat het EIS eerst in werking trad.75 Gezien er geen consensus was over de reikwijdte van

de interpretatie van het principe van het vrij verkeer van personen, trad het EIS niet in werking.

2.5. Verdrag van Maastricht76

52. Zowel externe factoren zoals de val van het communisme in Oost-Europa en het vooruitzicht op

een Duitse eenwording als interne factoren zoals de wil van de lidstaten om de door de Europese Akte

geboekte vooruitgang voort te zetten, hebben geleid tot het Verdrag van Maastricht. Dit had de

oprichting van de Europese Unie als resultaat.77

53. De samenwerking binnen de Europese Unie werd door het Verdrag van Maastricht opgedeeld in

een structuur die gebaseerd is op drie pijlers. De eerste pijler bestond uit de ‘Europese Gemeenschap’,

de ‘Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal’ en ‘Euratom’. Het betrof de gebieden waarin de

lidstaten, aan de hand van de communautaire instellingen, hun soevereiniteit gezamenlijk uitoefenen.

72 Hierna: EIS 73 Supra 10, nr. 29 e.v. 74

M. DEN BOER, ‘Travel Notes on a Bumpy Journey from Schengen via Maastricht to Amsterdam’, in M. DEN

BOER, The Implementation of Schengen: First the Widening, Now the Deepening, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1997, 151. 75

K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 71-72. 76Verdrag betreffende de Europese Unie van 7 februari 1992, Pb. L 191 van 29 juli 1992. Het Verdrag van Maastricht trad op 1 november 1993 in werking. 77

M. MARESCEAU (2009-2010). Europees recht. Cursus. Gent, Universiteit Gent.

21

De tweede pijler werd gevormd door het ‘Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid’. Deze

pijler verving de bepalingen in de Europese Akte en stelde de lidstaten in staat gemeenschappelijke

acties te ondernemen op het gebied van het buitenlands beleid. De derde pijler betrof de samenwerking

op het gebied van ‘Justitie en binnenlandse zaken’. In een communautaire systeem wordt een voorstel

ingediend door de Europese Commissie, dat op zijn beurt moet worden goedgekeurd door de Raad en

het Europees Parlement en waarbij het toezicht op de naleving van het Gemeenschapsrecht aan het

Hof van Justitie wordt toevertrouwd. Zowel de tweede als de derde pijler berustten op een

intergouvernementeel besluitvormingsproces78. De Commissie en het Parlement speelden hierbij een

bescheiden rol. Het Hof van Justitie was op het terrein van de tweede en derde pijler niet bevoegd.79

54. Ook op het niveau van de Europese Gemeenschappen werd op het gebied van het migratiebeleid

dus niet voorzien in een onafhankelijk juridisch orgaan. Hetzelfde probleem stelt zich hier als bij het

Schengenacquis. Indien er gemeenschappelijke regels worden opgesteld met betrekking tot controles

die worden uitgevoerd op personen die de buitengrenzen van het gebied overschrijden, moet er ook

worden voorzien in een supranationaal orgaan die een oogje in het zeil houdt op de wijze van

uitvoering. Ook hier zou men een rechtbank moeten oprichten die zich buigt over alle

immigratieaanvragen. Op die manier kan men een uniforme toepassing en interpretatie van de

regelgeving verzekeren.80

55. Het asiel- en migratiebeleid werd ondergebracht in de derde pijler en weigerden het beleid te

laten functioneren via de communautaire methode.81 Nochtans zou dit wenselijk geweest zijn, omdat

het zou hebben bijgedragen tot de versterking van de Europese integratie. De intergouvernementele

structuur betrof vaak een zaak van lange adem en bleek teveel compromissen te vergen om de vereiste

unanimiteit te kunnen bereiken.82 Het ging hier om compromissen tussen enerzijds de aanhangers van

de communautaire methode, met name Duitsland, Frankrijk en de Beneluxlanden, en anderzijds de

aanhangers van de methode die het asiel- en migratiebeleid zo intergouvernementeel mogelijk wilden

78 Het betreft een vorm van samenwerking tussen de regeringen van de verschillende lidstaten. 79

S. VAN DEN BOGAERT, “The Treaty of Lisbon: The European Union’s own judgement of Solomon?”, Maastricht Journal of European and Comparative Law 2008, 8-9. 80

R. MCMAHON, “Maastricht’s third pillar: Load-bearing or purely decorative?”, Legal issues of European integration 1995, 59-61. 81 E. UCARER, ‘Cooperation on justice and home affairs matters’, in L. CRAM, D. DINAN and N. NUGENT, Developments in the European Union, Houndmills, Macmillan, 1999, 249-253. 82

S. PEERS, EU Justice and Home Affairs Law, Essex, Pearson Education Limited, 2000, 16-20.

22

houden, met name het Verenigd Koninkrijk en Denemarken.83 Het verkrijgen van unanimiteit zal naar

de toekomst toe nog meer worden bemoeilijkt, aangezien de EU zich nog verder uitbreid.84

2.6. Conclusie

56. Men heeft met het Verdrag van Maastricht de unieke kans laten liggen om het Europees

migratiebeleid te versterken en de illegale immigratie beter te bestrijden. Nu blijft het

intergouvernementeel van aard, wat voor vertraging zorgt in de vooruitgang van het beleid. Het is

kenmerkend dat intergouvernementele Europese samenwerking plaatsvindt in materies waar

supranationale samenwerking moeilijk te verwezenlijken is. Supranationale samenwerking houdt

namelijk in dat de lidstaten soevereine rechten overdragen aan instellingen van de Europese Unie,

waardoor er regels kunnen worden opgemaakt die rechtstreekse werking hebben voor de lidstaten

alsook voor de burgers van de lidstaten.85 Door dergelijke rechten over te dragen, verliest men de

bevoegdheid over bepaalde materies en de materie betreffende justitie en binnenlandse zaken ligt

nauw aan het hart van iedere nationale lidstaat. Deze zienswijze van de lidstaten valt te begrijpen.

Zolang de communautaire methode geen effectieve bestrijding van illegale immigratie kan verzekeren,

is het normaal dat lidstaten hun soevereiniteit niet willen afgeven. Toch blijkt een kentering

waarneembaar en groeit de vraag naar assimilatie met het communautair model.

57. Om een geharmoniseerd asiel- en immigratiebeleid te kunnen creëren op het niveau van de

Europese Gemeenschappen, heeft men nood aan eensgezindheid binnen de lidstaten. In tegenstelling

tot het Schengenacquis, komen de lidstaten van de Europese Gemeenschappen tot een verschillende

interpretatie van het basisartikel dat bepaalt wie mag genieten van het vrij verkeer van personen

binnen het grondgebied. Aan de ene kant kan men zich verder blijven focussen op een uniforme

interpretatie van het artikel 8a en blijft de verdeeldheid verder bestaan, met als gevolg dat men ter

plaatse blijft trappelen. Aan de andere kant kan men het artikel laten voor wat het is en overgaan tot

integratie van het Schengenacquis in de Verdragen van de Europese Unie. Op die manier tracht men

het probleem betreffende de uniforme interpretatie van het basisartikel te omzeilen en laat men de

keuze aan de lidstaten van de Europese Gemeenschappen om zich al dan niet akkoord te verklaren met

de toetreding van hun staat tot het Schengenacquis.

83

J. MONAR, ‘Justice and home affairs after Amsterdam: the Treaty reforms and the challenge of their implementation’, in J. MONAR and W. WESSELS, The European Union after the Treaty of Amsterdam, New York, 2001, 268-269. 84

R. MCMAHON, “Maastricht’s third pillar: Load-bearing or purely decorative?”, Legal issues of European integration 1995, 63-64. 85

EUROPESE COMMISSIE, Europa antwoordt – 101 vragen over Europa, Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, Luxemburg, 2006, 37, http://www.europeesparlement.nl/ressource/static/files/pdf/101vragen.pdf (consultatie 2 maart 2013).

23

3. CREATIE VAN EEN BELEID OP ÉÉN NIVEAU

3.1. Verdrag van Amsterdam

58. De tekortkomingen van het intergouvernementeel beleid maakten de weg vrij voor de

hervormingen die door het Verdrag van Amsterdam86 werden ingeluid. Een toenemend aantal lidstaten

waren er niet langer van overtuigd dat de derde pijler kon beantwoorden aan de gestelde uitdagingen.

De verwachtingen werden op het gebied van (onder andere illegale) immigratie niet meer ingelost.87

59. Het Verdrag van Amsterdam stelde wijzigingen voor aan de structuur en de bevoegdheden van

de Europese Unie. Men zorgde er voor dat de organen van de Europese Unie meer invloed konden

uitoefenen op de interne besluitvorming van de Europese Unie. Alsook beperkte men de ruimte voor

autonomie binnen de lidstaten met betrekking tot de samenwerking in strafrechtelijke zaken.88

Dergelijke grondige wijzigingen maakten het mogelijk maken dat de Europese samenwerking op

gebied van migratie een nieuwe start kon nemen. Te Amsterdam werd namelijk het Verdrag van

Schengen opgenomen in het Verdrag betreffende de Europese Unie en het asiel- en migratiebeleid

overgeheveld van de derde naar de eerste pijler.

3.1.1. Annexatie van het Schengenacquis

60. Na lang wachten werd het Schengenacquis opgenomen in het Verdrag betreffende de Europese

Unie. Deze annexatie vond plaats op 1 mei 1999 en werd aan de hand van een protocol ingelijfd in het

institutionele rechtskader van de Europese Unie. Kandidaat-lidstaten die in de toekomst zouden willen

toetreden tot de EU, zullen zich akkoord moeten verklaren met het Schengenacquis. Enkel die

automatische aanvaarding van het acquis biedt de mogelijkheid om nog lid te worden van de EU.89

Daarentegen hebben lidstaten die reeds lid waren van de Europese Unie, de keuze om al dan niet toe te

treden tot de bepalingen van het Schengenacquis.

86 Verdrag van Amsterdam van 2 oktober 1997 houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, Pb. L 340 van 10 november 1997. Het Verdrag van Amsterdam trad op 1 mei 1999 in werking. 87

M. FOBLETS en D. VANHEULE, “Het federale vreemdelingenbeleid in België: enkele recente wetswijzigingen”, TBP 2007, afl. 7, 387-389. 88

G. VERMEULEN, ‘Where do we currently stand with harmonisation in Europe’, in A. KLIP and H. VANDER

WILT, Harmonisation and harmonising measures in criminal law, verhandeling Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen afdeling Letterkunde, Amsterdam, 2002, 1. 89

H. XANTHAKI , ‘Cooperation on justice and home affairs’, in J. GOWER, The European Union Handbook, London, Fitzroy Dearborn Publishers, 2002, 234.

24

61. Binnen het gebied van de Europese Unie verdwenen alle binnengrenzen voor de lidstaten. In

plaats daarvan, creëert men een buitengrens die het voorwerp uitmaakt van gemeenschappelijk

regelgeving omtrent paspoortcontrole, visa en asiel.90 Burgers van de Unie werden bij de toegang tot

het gebied aan minder strenge voorwaarden onderworpen dan onderdanen van derde landen.91

3.1.2. Transfer van het asiel- en migratiebeleid

62. Te Amsterdam zorgde men er ook voor dat het asiel- en migratiebeleid werd overgeheveld van

de derde naar de eerste pijler. Daar men in de derde pijler niet over de gewenste instrumenten

beschikte, was een verplaatsing naar de eerste pijler noodzakelijk. Relevante bepalingen zijn terug te

vinden in onder meer de artikelen 61, 62 en 63 van het door het Verdrag van Amsterdam

geamendeerde Verdrag betreffende de Europese Unie. Deze artikelen bevatten respectievelijk

maatregelen met betrekking tot de afschaffing van controles ten aanzien van alle personen die de

binnengrenzen overschrijden, gemeenschappelijke regelgeving voor het overschrijden van de

buitengrenzen en de harmonisatie van voorwaarden bij het uitreiken van documenten aan onderdanen

van derde landen die niet langer dan drie maanden in de Europese ruimte verblijven.92 Daarnaast

verklaarden de lidstaten zich akkoord mee te werken aan de verwezenlijking van de ‘Handhaving en

ontwikkeling van de Unie als een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid waarin het vrije

verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot

controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie en voorkoming en bestrijding van criminaliteit’93.

3.2. Opeenvolging van verschillende programma’s

3.2.1. Programma van Tampere94

63. Er werd een beleidsstrategie voor de periode 1999-2004 uitgetekend om de maatregelen van het

Verdrag van Amsterdam te implementeren.95 Met dit programma wou men ‘een ruimte van vrijheid,

90

H. XANTHAKI , ‘Cooperation on justice and home affairs’, in J. GOWER, The European Union Handbook, London, Fitzroy Dearborn Publishers, 2002, 235-236. 91 Infra 52, nr. 124 e.v. 92

P. KUIJPER, “De Communautarisering van visa-, asiel- en immigratiepolitiek krachtens het Verdrag van Amsterdam en de incorporatie van het Schengen acquis”, SEW 1999, 434-442. 93 Titel I, artikel 2, vierde streepje,Verdrag van Amsterdam van 2 oktober 1997 houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, Pb. L 340 van 10 november 1997. 94 EUROPESE RAAD , ‘Conclusies van het voorzitterschap’, document 14 368/08, Brussel, 15 en 16 oktober 2008, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/nl/ec/103444.pdf (consultatie 14 juli 2013).

25

veiligheid en rechtvaardigheid’ vestigen, waardoor het Europese asiel- en migratiebeleid een meer

concrete vorm zou krijgen.96 De lidstaten hebben er zich toe verbonden dit tijdschema te volgen en

tegen 1 mei 2004 de nodige maatregelen te nemen.97

64. Op de top te Tampere kreeg de Europese Commissie de opdracht om voorstellen te ontwikkelen

met betrekking tot de volgende vier thema’s: Partnerschap met de herkomstlanden van immigranten,

een gemeenschappelijk asielbeleid, een gelijke behandeling van onderdanen van derde landen en een

coördinatie van migratiestromen.98 Het asiel- en migratiebeleid moet in de eerste plaats gericht zijn op

de samenwerking met de herkomstlanden. Een volledige aanpak van het immigratieprobleem betekent

ook dat de aandacht moet uitgaan naar de politieke toestand, de mensenrechten en de ontwikkeling in

de herkomst- en transitlanden.99 Ten tweede moet het beleid respect hebben voor de personen die asiel

aanvragen. Het Europees asielstelsel zou een duidelijk hanteerbare bepaling moeten hebben voor

zowel de lidstaat die verantwoordelijk is voor het onderzoek van de asielaanvraag, als voor de

gemeenschappelijke criteria van een eerlijke en efficiënte asielprocedure, als voor de

gemeenschappelijke minimumvoorwaarden betreffende het onthaal van asielzoekers, als voor een

subsidiaire bescherming die een geschikte status verleent aan iedere persoon die nood heeft aan die

bescherming.100 Ten derde verklaarden de lidstaten zich akkoord om onderdanen van derde landen

rechten en verplichtingen toe te kennen, gelijkaardig aan deze die aan de burgers van de Europese

Unie werden toegekend.101 Tenslotte sprak men zich ook uit over de migratiestromen. Ze zijn

samengesteld uit een mix van verschillende beweegredenen: Het kan zowel gaan om personen die

bescherming zoeken, de hereniging met familieleden nastreven, economische verbetering zoeken,

95 G. VERMEULEN, ‘Where do we currently stand with harmonisation in Europe’, in A. KLIP and H. VANDER

WILT, Harmonisation and harmonising measures in criminal law, Amsterdam, Verhandeling Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen afdeling Letterkunde, 2002, 1. 96

M. BORGERS, ‘Functions and Aims of Harmonisation after the Lisbon Treaty. A European perspective’, in C.

FIJNAUT and J. OUWERKERK, The future of Police and Judicial Cooperation in the European Union, Leiden, Koninklijke Brill, 2010, 247-355. 97

G. MUYLLE en J. DE BOCK, ‘De Europese Unie als ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid: het algemene kader’, in M-C. FOBLETS, J. MEEUSEN en D. VANHEULE, Migratie- en migrantenrecht 11, Brugge, Die Keure, 2006, 9. 98

R. LEWIS and F. ROSCAM ABBING, “An asylum and migration policy for the European Union”, Rev.Aff.Eur. 2001-02, 502. 99 J. MONAR, ‘The integration of Police and Judicial Cooperation in Criminal Matters into EU External Relations. Achievements and problems’ in C. FIJNAUT and J. OUWERKERK, The future of Police and Judicial Cooperation in the European Union, Leiden, Koninklijke Brill, 2010, 65-69. 100 Deze doelstellingen werden ondertussen verwezenlijkt in de Kwalificatierichtlijn 2004/83/EG, Pb. L 304-12 van 30 september 2004, in de Opvangrichtlijn 2003/9/EG, Pb. L 31/18 van 6 februari 2003 en in de Procedurerichtlijn 2005/85/EG, Pb. L 326/13 van 13 december 2005. 101

R. LEWIS and F. ROSCAM ABBING, “An asylum and migration policy for the European Union”, Rev.Aff.Eur. 2001-02, 503-505.

26

etc.102 De Europese Raad wees erop dat de verschillende migratiestromen doeltreffender moeten

worden beheerst.103

65. Na de top heeft de Commissie de voorstellen ingediend bij de Raad. De Raad heeft vervolgens

een reeks richtlijnen aangenomen. Uiteindelijk bleken er veel verschillen te bestaan tussen de

oorspronkelijke voorstellen van de Commissie en de uiteindelijke richtlijnen die door de Raad werden

aangenomen. De onderliggende reden hiervan is dat de Raad bij unanimiteit richtlijnen aanneemt,

waardoor de uiteindelijk goedgekeurde teksten compromissen zijn.104 Tot 1 mei 2004 bleef die

unanimiteitsregel gelden. Met het Verdrag van Nice werd de gekwalificeerde meerderheid ingevoerd

voor een dertigtal bepalingen, waaronder de artikelen met betrekking tot het asiel- en migratiebeleid.

Zo werden de Europese instellingen voorbereid op een besluitvorming die bij de toekomstige

uitbreiding van de EU efficiënter zou verlopen. Gekwalificeerde meerderheid wordt bereikt wanneer

de meerderheid van de lidstaten voor een besluit stemt en zij ten minste drie/vijfde van de totale

bevolking van de Unie vertegenwoordigen.105

66. Sinds de Top van Tampere was het buitengrenzenbeheer een van de hoekstenen van de

ontwikkeling van de EU als een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Men had hierbij

de oprichting van enkele instellingen op het oog, met name Frontex, het Buitengrenzenfonds en de

oprichting van een Schengengrenscode. Na een periode van vijf jaar liep het programma van Tampere

af en werd het opgevolgd door het Haags programma.

3.2.2. Haags Programma

67. Hoewel niet alle aanvankelijke doelstellingen van de Europese Raad van Tampere werden

verwezenlijkt, boekte men toch een aanzienlijke vooruitgang. Op dit elan moest worden verdergegaan

in het Haags Programma. Ook de terreuraanslagen die in 2001 plaatsvonden in New York en in 2004

in Madrid hebben daar mede toe geleid. De migratiedruk nam toe en de georganiseerde criminaliteit

102

R. LEWIS and F. ROSCAM ABBING, “An asylum and migration policy for the European Union”, Rev.Aff.Eur. 2001-02, 508. 103 EUROPESE RAAD , ‘Conclusies van het voorzitterschap’, document 14 368/08, Brussel, 15 en 16 oktober 2008, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/nl/ec/103444.pdf (consultatie 14 juli 2013). 104 Hieraan werd verandering gebracht door het Verdrag van Nice van 26 februari 2001. 105 Verdrag van Nice houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten van 26 februari 2001, Pb. L 80 van 10 maart 2001.

27

werd bedreigender. Europa had duidelijk behoefte aan een permanente strategie om

grensoverschrijdende uitdagingen aan te pakken.106

68. Net als het Programma van Tampere had het Haags programma een langetermijnperspectief,

maar het ging toch een stap verder doordat het vergezeld was van een gedetailleerd actieplan.107 Het

Haags Programma108 somt een tiental prioriteiten op ter versterking van de ruimte van vrijheid,

veiligheid en recht, waarvan het de bedoeling is dat ze gedurende de periode 2005-2010 zullen worden

verwezenlijkt. Met betrekking tot het voor ons relevante domein, waren er een drietal prioriteiten van

belang. Ten eerste had men als prioriteit de ontwikkeling van een nieuwe en evenwichtige aanpak van

het migratiebeleid voor ogen. Het betrof zowel de aanpak van legale als illegale immigratie.109

Hiervoor moest er meer geïnvesteerd worden in een betere samenwerking met derde landen,

voornamelijk op het gebied van terugname en terugkeer van immigranten.110 Ten tweede stond het

versterken van het buitengrenzenbeheer hoog op de agenda. De oprichting van het agentschap

Frontex111 was daarom van belang alsook de uitwerking van een doeltreffend visumbeleid. Het

visumbeleid zou in de toekomst moeten voorzien in een visuminformatiesysteem. Op korte termijn is

het belangrijk dat reis- en identificatiedocumenten biometrische identificatiemiddelen bevatten,

waardoor dergelijke documenten beter beveiligd zouden worden en namaak moeilijker wordt.112 Ten

derde moest er een gemeenschappelijk verwijderings- en terugkeerbeleid ontwikkeld worden.

69. De Europese Commissie stelde vast dat de doelstellingen inzake asiel-, immigratie- en

grensbeleid op voldoende wijze werden bereikt, in het bijzonder met betrekking tot illegale

immigratie.113 De grotere betrokkenheid van Frontex bij de grensbewaking, het netwerk van

immigratieverbindingsfunctionarissen en de overnameovereenkomsten met de herkomstlanden van de

106 Mededeling van de Europese Commissie van 10 juni 2009 betreffende ‘Justitie, vrijheid en veiligheid in Europa sedert 2005: een evaluatie van het Haags programma en het actieplan’, niet in het Pb. C verschenen. 107 Actieplan van de Raad en de Europese Commissie ter uitvoering van het Haags Programma houdende de versterking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie, Pb. C 198 van 12 augustus 2005. 108 Het Haags programma van 5 november 2004 houdende de versterking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie, Pb. C 53 van 3 maart 2005. 109 Mededeling van de Europese Commissie betreffende ‘Het Haags programma: tien prioriteiten voor de komende vijf jaar. Het partnerschap voor Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht’, Pb. C 236 van 24 september 2005. 110 Mededeling van de Europese Commissie betreffende ‘Eén jaar algehele aanpak van migratie: naar een alomvattend Europees migratiebeleid’, Pb. C 735/3 van 30 november 2006. 111 Infra 81, nr. 174 e.v. 112 Mededeling van de Europese Commissie betreffende ‘Het Haags programma: tien prioriteiten voor de komende vijf jaar. Het partnerschap voor Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht’, Pb. C 236 van 24 september 2005. 113 Mededeling van de Europese Commissie van 10 juni 2009 betreffende ‘Justitie, vrijheid en veiligheid in Europa sedert 2005: een evaluatie van het Haags programma en het actieplan’, niet in het Pb. C verschenen.

28

illegale immigranten hebben daartoe een steentje bijgedragen. Op het gebied van grensbeheer werd de

instelling van snelle grensinterventieteams als een grote stap vooruit gezien.114

3.2.3. Stockholm Programma

70. In juli 2009 nam Zweden het voorzitterschap van de Europese Unie van Tsjechië over en werd

er voorzien in een opvolger voor het Haags programma. Voor de periode 2010-2015 vond de Europese

samenwerking met betrekking tot immigratie plaats binnen het kader van het Stockholm

Programma.115

71. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is er een belangrijke rol weggelegd

voor het Europese parlement op het gebied van migratie.116 Het Europees parlement is namelijk

mederegelgever geworden en de nationale parlementen hebben een grotere betrokkenheid gekregen,

wat ervoor zal zorgen dat de Europese Unie meer verantwoording moet afleggen voor haar acties

tegenover de burger. Daarnaast gebeurt op het terrein van het immigratie- en asielbeleid de stemming

niet langer bij unanimiteit. Er wordt plaatsgemaakt voor een stemming bij gekwalificeerde

meerderheid, zo zal de besluitvorming makkelijker verlopen voor het migratiebeleid. Tenslotte zal er

een betere rechterlijke toetsing plaatsvinden aangezien het Europees Hof van Justitie bevoegd wordt

voor het rechterlijk toezicht op alle aspecten van het beleid inzake vrijheid, veiligheid en recht, terwijl

het Handvest van de grondrechten juridisch bindend wordt.117 Een Europese opleiding voor rechters,

officieren van justitie en politieagenten is ook van belang. Dit zou zorgen voor een uniforme

interpretatie van het Europees asiel- en migratiebeleid. De doelstelling van de Commissie is om tot en

met 2020 zeventigduizend personen professioneel opleiden in het Europees recht.

72. De toenemende grensoverschrijdende uitdagingen vergen een gecoördineerde aanpak. De

Commissie zal maatregelen moeten nemen om het beheer van de buitengrenzen verder te ontwikkelen.

Ze zien hier een belangrijke rol weggelegd voor de Frontex, die de operationele samenwerking tussen

lidstaten moet bevorderen.118 Daarnaast moeten er ook maatregelen, zoals wetgevingsvoorstellen,

114 Mededeling van de Europese Commissie betreffende een ‘Verslag over de uitvoering van het Haags programma’, Pb. L 373/5-7 van 2 juni 2008. 115 Het Programma van Stockholm van 11 december 2009 houdende een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger, Pb. C 115 van 4 mei 2010. 116 A. OTT, “Depillarisation: The entrance of intergovernmentalism through the backdoor?”, Maastricht Journal of European and Comparative Law 2008, 36-41. 117 A. LAQUIEZE, “ L’avenir de l’Europe : Le traité de Lisbonne et la relance institutionnelle de l’Union européenne”, La documentation Française-Questions Internationales 2008, 10-19. 118 Het Programma van Stockholm van 11 december 2009 houdende een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger, Pb. C 115 van 4 mei 2010.

29

genomen worden die verbeteringen aanbrengen aan de regelgeving betreffende de Schengengrenscode

en het Europees grensbewakingssysteem ‘Eurosur’. De Commissie zal ook een voorstel moeten

indienen tot instelling van een systeem voor in- en uitreis, het EES, en een programma voor

geregistreerde reizigers, het RTP. De ingebruikname van het SIS II en de lancering van

visuminformatiesystemen zijn prioritair. Dergelijke middelen zijn nodig om de mobiliteit te

vergemakkelijken en een hoog niveau van interne veiligheid te waarborgen binnen het grondgebied

van de EU. Deze doelstellingen kunnen enkel worden bereikt als partners in derde landen en

internationale organisaties daarbij effectief worden betrokken. In ruil voor hun medewerking zal men

moeten overgaan tot visumversoepelingen.119

73. Globaal gezien kunnen we stellen dat in het Stockholm Programma dezelfde doelstellingen

worden vooropgesteld als in het Haags Programma.

3.3. Resultaat van de opeenvolgende programma’s

74. Het opstellen van beleidsprioriteiten heeft duidelijk z’n vruchten afgeworpen. Door telkens een

programma op te stellen met de te verwezenlijken doelstellingen en de daar bijhorende actieplannen,

kon men gericht te werk gaan.

75. De doelstellingen van de verscheidene programma’s zijn nu over het algemeen gehaald. Het

agentschap Frontex werd opgericht. De Schengengrenscode is in werking getreden. Het

Buitengrenzenfonds en het Terugkeerfonds werden opgericht in uitvoering van het kaderprogramma

‘Solidariteit en beheer van migratiestromen’. Er werden biometrische identificatiemiddelen

opgenomen in reis- en identificatiedocumenten. Het SIS en het VIS traden in werking. Snelle

grensinterventieteams, een grensbewakingssyteem, een systeem voor in- en uitreis en een programma

voor geregistreerde reizigers werden opgesteld. Er werd voorzien in een netwerk van

immigratieverbindingsfunctionarissen, alsook werden er overnameovereenkomsten gesloten met de

herkomstlanden van de illegale immigranten.120 Een verdere uitwerking van de verwezenlijkingen van

deze programma’s zal hierna in deel II besproken worden.

119 Mededeling van de Europese Commissie van 20 april 2010 betreffende ‘Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht voor de burgers van Europa. Actieplan ter uitvoering van het programma van Stockholm’, niet in het Pb. C verschenen. 120 Mededeling van de Europese Commissie betreffende ‘de versterking van het beheer van de zuidelijke maritieme grenzen van de Europese Unie’, Pb. C 733/2 van 30 november 2006.

30

4. LANDEN MET EEN BIJZONDER STATUUT

76. De Europese Unie telt ondertussen 27 lidstaten, waarvan er 5121 niet tot de Schengenruimte

behoren. De Schengenruimte bestaat uit 26 lidstaten, waarvan er 4122 niet tot de EU behoren. Sommige

landen behoren dus zowel tot het gebied van de Europese Unie als tot de Schengenruimte, andere

landen behoren slechts tot één van de twee ruimtes en nog andere landen beschikken over een opt-in-

of opt-out-mogelijkheid. Deze differentiatie bemoeilijkt het in de hand werken van een

geharmoniseerd migratiebeleid, maar maakt het tegelijk mogelijk om het proces van integratie verder

te zetten. Lidstaten die zich niet kunnen vinden in bepaalde maatregelen die het Schengenacquis

oplegt en niet van plan zijn zich te binden aan nieuwe Europese afspraken, kunnen zich aan de hand

van een opt-in- of een opt-out-mogelijkheid distantiëren.

77. De mogelijkheid om al dan niet toe te treden tot het Schengenacquis, werd gegeven aan de EU-

lidstaten bij de opname van het Schengenacquis in de Verdragen van de Europese Unie.123 Nu is het

maken van zo’n keuze niet langer mogelijk. De aanvaarding van het Schengenacquis is een

voorwaarde geworden om tot de Europese Unie toe te kunnen treden.

4.1.1. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland

78. Zowel het Verenigd Koninkrijk als Ierland maken duidelijk dat ze niet willen toetreden tot het

Schengenacquis. Ze kunnen zich niet vinden in ‘de afschaffing van de controle aan de binnengrenzen’,

wat de eigenlijke doelstelling is van het acquis. De afschaffing van de controles aan de Kanaaltunnel,

de lucht- en de zeehavens is voor hen onaanvaardbaar.124 Deze houding kan zowel verklaard worden

door het verschil in de manier waarop deze landen hun immigratiecontrole organiseren als door de

geografische ligging van de landen.125 Ten eerste kennen het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet

voldoende interne controlemechanismen. Onderdanen van derde landen moeten er zich niet

registreren. Er wordt van hen niet verwacht dat ze zich bij de lokale overheid melden. Op die manier

kan men niet nagaan wie zich op het grondgebied bevindt en heeft men geen overzicht over de

121 Het betreft het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Cyprus, Bulgarije en Roemenië. 122 Het betreft Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein. 123

J. SCHUTTE, ‘The incorporation of the Schengen Acquis in the European Union’, in P. CULLEN and W. GILMORE, Crime Sans Frontières: International and European Legal Approaches, Edinburgh, 1998, 125-126. 124

D. O’KEEFFE, ‘Non-Accession to the Schengen Convention: The Cases of the United Kingdom and Ireland’, in A. PAULY , Schengen en panne, Maastricht, European institute of Public Administration, 1994, 147. 125

J. SCHUTTE, ‘The incorporation of the Schengen Acquis in the European Union’, in P. CULLEN and W. GILMORE, Crime Sans Frontières: International and European Legal Approaches, Edinburgh, 1998, 125-126.

31

samenstelling van de bevolking.126 Ten tweede gaat het om eilanden, waardoor de binnen- en

buitengrenzen gelijk zijn aan elkaar. Het afschaffen van de binnengrenzen betekent tegelijkertijd dat

ook de controle aan de buitengrens minder strikt wordt, wat niet te rijmen valt met de filosofie van

deze landen.127 De positie van Ierland is afhankelijk van dat van het Verenigd Koninkrijk. De

toetreding tot Schengen zou met zich meebrengen dat er een buitengrens moet worden opgericht

tussen Ierland en het Verenigd Koninkrijk, wat politiek niet realiseerbaar is.128

79. Daarnaast gaan het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet akkoord met de interpretatie dat aan het

artikel 8a van de Europese Economische Gemeenschap werd gegeven.129 Ze vonden dat het artikel

enkel van toepassing was op de burgers van het gebied zelf en niet op de onderdanen van derde

landen. Beide landen hebben er geen vertrouwen dat het migratiebeleid door alle lidstaten even goed

zal worden uitgevoerd. Daar het eilanden zijn, beschikken ze zelf over relatief makkelijk te

controleren buitengrenzen en voeren ze een strikt controlebeleid uit. Ze vrezen dat landen zoals

Griekenland, Spanje en Italië niet in staat zijn een strikte immigratiecontrole uit te voeren. Zij hebben

lange landen zeegrenzen en worden geconfronteerd met een enorme toestroom van illegale

immigranten. Ze willen hun lot niet in de handen leggen van deze lidstaten.130

80. Beide landen hebben een opt-in- en opt-out-mogelijkheid met betrekking tot het

Schengenacquis kunnen bedingen. Artikel 4 van het protocol 19 dat is opgenomen in het kader van het

Verdrag van de Europese Unie voorziet in een mogelijkheid, waarbij het Verenigd Koninkrijk en

Ierland te allen tijde kunnen verzoeken om aan alle of aan enkele van de bepalingen van het

Schengenacquis deel te nemen. Artikel 5 van het protocol 19 bepaalt dat beide landen geacht worden

automatisch akkoord te gaan met de nieuwe maatregelen die worden genomen in de gebieden van het

Schengenacquis waarin men al participeert.131 Enkel indien men binnen een redelijke termijn na de

126

D. O’KEEFFE, ‘Non-Accession to the Schengen Convention: The Cases of the United Kingdom and Ireland’, in A. PAULY , Schengen en panne, Maastricht, European institute of Public Administration, 1994, 145-147. 127

R. MCMAHON, “Maastricht’s third pillar: Load-bearing or purely decorative?”, Legal issues of European integration 1995, 53. 128

J. SCHUTTE, ‘The incorporation of the Schengen Acquis in the European Union’, in P. CULLEN and W. GILMORE, Crime Sans Frontières: International and European Legal Approaches, Edinburgh, 1998, 125-126. 129 Supra 16, nr. 43 e.v. 130

D. O’KEEFFE, ‘Non-Accession to the Schengen Convention: The Cases of the United Kingdom and Ireland’, in A. PAULY , Schengen en panne, Maastricht, European institute of Public Administration, 1994, 148-152. 131 Artikel 4 en 5 Protocol 19 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht dat is opgenomen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie van 13 december 2007, Pb. C 326 van 26 oktober 2012.

32

indiening van een voorstel of een initiatief de Raad schriftelijk op de hoogte brengt, kunnen de landen

ontslaan worden van hun deelname. Zo niet, wordt de toestemming geacht te zijn verleend.132

81. Daarnaast werd er voor beide landen ook voorzien in een opt-in-mogelijkheid met betrekking

tot Justitie en Binnenlandse Zaken.133 Het Verenigd Koninkrijk en Ierland mogen kiezen of ze wensen

deel te nemen aan de communautaire wijze van besluitvorming omtrent die zaken.134 Bij deelname is

er later geen mogelijkheid meer tot opting out. Ondertussen nemen beide landen deel aan de

politionele en justitiële samenwerking in strafzaken, de bestrijding van de drugshandel en het SIS. Ze

nemen niet deel aan de samenwerking met betrekking tot de immigratiecontroles aan de grenzen.135

4.2. Verbondenheid tussen de noordelijke staten

4.2.1. Denemarken, Noorwegen en IJsland

82. Toen de Europese Gemeenschappen met het Schengenacquis op de proppen kwam, leek het een

evidentie dat ook de noordelijke landen zich aan het acquis zouden toevoegen. Denemarken was het

eerste land die zich hiertoe bereid verklaarde. Gezien Denemarken deel uitmaakt van de Noordse

Paspoortunie, zou het vreemd zijn voor Denemarken om de grenscontroles af te schaffen op Europees

niveau en op hetzelfde ogenblik de grenscontroles terug in te voeren met de noordelijke landen.136

Daarom stelde Denemarken voor om de Noordse Paspoortunie te koppelen aan het Schengenacquis.137

Toen ook Zweden en Finland in 1995 de mening waren toegedaan het voorbeeld van Denemarken te

volgen, moest men enkel nog een manier zien te vinden om Noorwegen en IJsland te laten toetreden

tot het Schengenacquis. De toetreding zou zowel voor de burgers van Schengenlidstaten als voor

onderdanen van derde landen die in het bezit zijn van een door een ander Schengenland uitgegeven

132 M. O’NEILL, “EU Cross-Border Policing Provisions, the View from One of the Schengen Opt-out States”, Eur. Journ. Crime 2010, afl. 1, 73-89. 133 Protocol 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht dat is opgenomen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie van 13 december 2007, Pb. C 326 van 26 oktober 2012. 134 H. XANTHAKI , ‘Cooperation on justice and home affairs’, in J. GOWER, The European Union Handbook, London, Fitzroy Dearborn Publishers, 2002, 234. 135

M. DEN BOER, “Not merely a matter of moving house: Police co-operation from Schengen to the TEU”, Maastricht Journal of International Law 2000, 349. 136 Deze Unie maakte het voor de inwoners van de deelnemende landen mogelijk om van het ene land naar het andere te reizen zonder onderworpen te worden aan een paspoortcontrole en zonder dat men een paspoort bij zich diende te houden. (L. BAY LARSEN, ‘Schengen, the Third Pillar and Nordic Cooperation’, in M. DEN BOER, The Implementation of Schengen: First the Widening, Now the Deepening, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1997, 20-21.) 137

L. BAY LARSEN, ‘Schengen, the Third Pillar and Nordic Cooperation’, in M. DEN BOER, The Implementation of Schengen: First the Widening, Now the Deepening, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1997, 20.

33

visum, betekenen dat ze geen visum moeten aanvragen om naar één van de noordelijke staten te

reizen.

83. Zowel Noorwegen als IJsland waren geen lid van de Europese Gemeenschappen, waardoor ze in

principe niet konden toetreden tot Schengen.138 Door zich bereid te verklaren de verplichtingen die

voortvloeien uit het Schengenacquis op te volgen, werd er in december 1996 beslist om Noorwegen en

IJsland te laten toetreden.139 Twee van die verplichtingen waren onder andere het nemen van

maatregelen om de strijd aan te gaan tegen internationale misdaad en illegale immigratie.140 De

grenscontroles werden afgeschaft en alleen een nationale identiteitscontrole werd noodzakelijk. Op 25

maart 2001 trad het acquis effectief in werking in de vijf landen van de Noordse Paspoortunie.141

Noorwegen heeft twee keer geprobeerd toe te treden tot de Europese Unie, respectievelijk in 1972 en

in 1994, maar beide keren werd het lidmaatschap door de Noorse bevolking in een referendum

afgewezen. IJsland heeft daarentegen op 16 juli 2009 officieel het lidmaatschap van de EU

aangevraagd. Op 27 juni 2011 zijn deze onderhandelingen begonnen en ze verlopen positief. Uit de

toetredingsrapporten van de Europese Commissie van oktober 2011 blijkt dat IJsland vergevorderd is

in haar voorbereiding op het lidmaatschap. Hoewel het land in het verleden afwijzend stond tegenover

het lidmaatschap, bracht de wereldwijde economische crisis daar verandering in. IJsland kent namelijk

grote financiële problemen en heeft het Internationaal Monetair Fonds en de EU om financiële steun

gevraagd.142

4.2.2. Opt-out voor Denemarken

84. Naast het Verenigd Koninkrijk en Ierland, opteerde ook Denemarken voor een opt-out-clausule

met betrekking tot EU-afspraken op het gebied van vrij verkeer van personen, asiel en immigratie.

Hoewel Denemarken het Schengenacquis heeft ondertekend, kan het land binnen het rechtskader van

138 M. DEN BOER, ‘The incorporation of Schengen into the TEU: a bridge to far?’, in J. MONAR and W. WESSELS, The European Union after the Treaty of Amsterdam, New York, 2001, 300-301. 139 Samenwerkingsovereenkomst van 19 december 1996 tussen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Italiaanse Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Portugese Republiek, de Helleense Republiek, de Republiek Oostenrijk, het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden, Partijen bij het Akkoord en bij de Overeenkomst van Schengen, en de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen, betreffende de afschaffing van de personencontroles aan de gemeenschappelijke grenzen 140

L. BAY LARSEN, ‘Schengen, the Third Pillar and Nordic Cooperation’, in M. DEN BOER, The Implementation of Schengen: First the Widening, Now the Deepening, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1997, 19-21. 141

J. SCHUTTE, ‘The incorporation of the Schengen Acquis in the European Union’, in P. CULLEN and W. GILMORE, Crime Sans Frontières: International and European Legal Approaches, Edinburgh, 1998, 130-131. 142 X., ‘IJsland mag weer hopen op 159 miljoen dollar financiële steun’, De standaard, 9 april 2010, http://www.standaard.be/cnt/dmf20100409_121 (consultatie 2 april 2013).

34

de EU kiezen of het nieuwe maatregelen met betrekking tot de politionele en justitiële samenwerking

in strafzaken, al dan niet wil overnemen.143 Dit is zelfs het geval indien zo’n maatregel een uitbreiding

van het Schengenacquis inhoudt. Denemarken is echter wel gebonden aan bepaalde maatregelen op

het gebied van het gemeenschappelijk visumbeleid.144 Indien Denemarken wenst gebruik te maken van

zijn opt-out-clausule, moet het land binnen een termijn van zes maanden beslissen of het deze

maatregel in zijn nationale wetgeving zal omzetten.145 Denemarken blijft dus het recht behouden om te

beslissen of men wel of niet een beslissing zal omzetten naar nationaal recht. Een

intergouvernementele wijze van besluitvorming blijft op die manier bestaan, waardoor een

geharmoniseerd beleid uit blijft.146

4.3. Toekomstige veranderingen en toetredingen

85. Normaal gezien zou Kroatië op 1 juli 2013 de achtentwintigste lidstaat van de EU moeten

worden. Het land is reeds sinds juni 2004 kandidaat-lidstaat van de Europese Unie en de

onderhandelingen werden in oktober 2005 gestart. Belangrijke knelpunten voor Kroatië waren het

terugkeerbeleid voor vluchtelingen, de rechten van minderheden en het terugdringen van corruptie. In

2011 werd aan de toetredingscriteria voldaan en stemden de Europese Commissie, de lidstaten en het

Europees Parlement in met de toetreding van Kroatië. Ook de Kroatische bevolking stemde via een

referendum in met de toetreding.147 Op 26 maart 2013 bracht de Europese Commissie een rapport uit

met betrekking tot de toetreding, waaruit blijkt dat Kroatië klaar is om toe te treden tot de EU op 1 juli

2013. Daar Nederland, Denemarken, Duitsland en België het toetredingsverdrag nog niet hebben

geratificeerd, blijft de datum van toetreding nog onzeker.148

86. Aan zowel de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Turkije, IJsland, Montenegro

als Servië werd de status toegekend van kandidaat-lidstaat, respectievelijk in 2005, 2005, 2010, 2010

en 2012. Als het van de Europese Commissie afhangt, kunnen de onderhandelingen met Servië over

EU-toetreding zelfs beginnen. Servië en Kosovo hebben namelijk op 19 april 2013 een akkoord

143 W. NICOLL and T. SALMON , ‘The reformed version of cooperation in justice and home affairs’, in W. NICOLL and T. SALMON , Understanding the European Union, Harlow, Pears Education Limited, 2001, 392-393. 144 M. DEN BOER, ‘The incorporation of Schengen into the TEU: a bridge to far?’, in J. MONAR and W. WESSELS, The European Union after the Treaty of Amsterdam, New York, 2001, 304-305. 145 Artikel 4 Protocol 22 betreffende de positie van Denemarken dat is opgenomen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie van 13 december 2007, Pb. C 115/299-303 van 9 mei 2008. 146 M. DEN BOER, ‘The incorporation of Schengen into the TEU: a bridge to far?’, in J. MONAR and W. WESSELS, The European Union after the Treaty of Amsterdam, New York, 2001, 304-305. 147 M. DE KONING, ‘Europese Unie zal geen gouden bergen brengen’, De Standaard, 13 april 2013, http://www.standaard.be/cnt/dmf20130412_00538701 (consultatie 13 april 2013). 148 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 7 en 8 maart 2013 te Brussel (consultatie Belgische Ambassade te Parijs).

35

gesloten over de normalisering van hun bilaterale relaties. Hiermee hebben beide landen bewezen dat

ze zich op de toekomst focussen en raadt de Commissie de EU-lidstaten aan groen licht te geven voor

de toetreding van Servië.149

87. Voor de Oost-Europese landen, Bosnië-Herzegovina, Kosovo en Albanië, werd er nog geen

traject tot toetreding opgestart, maar ze worden wel aanzien als potentiële kandidaten voor het

lidmaatschap van de Europese Unie.150 De Kosovaarse minister van Buitenlandse zaken, Enver

Hoxhaj, beseft dat Kosovo nog een lange weg heeft af te gaan, maar hoopt dat het land ooit deel zal

kunnen uitmaken van de EU.151

4.3.1. Bulgarije, Roemenië

88. Bulgarije en Roemenië zijn lid van de Europese Unie sinds 2007, maar volledige aansluiting bij

de Europese ruimte zonder binnengrenzen bleef al die jaren een verre droom. Er vinden nog steeds

grenscontroles plaats tussen de desbetreffende landen en de Schengenruimte. Beide landen hebben

voldaan aan alle technische voorwaarden, maar over de volledige toepassing moeten alle lidstaten

unaniem beslissen. Eenmaal alle landen akkoord gaan, zullen er geen controles meer plaatsvinden. Op

dit ogenblik willen enkele lidstaten hun onvoorwaardelijke steun nog niet uitspreken.152

89. In juni 2011 werd geconstateerd dat Bulgarije en Roemenië voldeden aan alle technische

criteria.153 In tegenstelling tot hetgeen men zou verwachten, hebben deze conclusies er niet toe geleid

dat de interne grenscontroles daadwerkelijk konden worden opgeheven. Op de Raad van Justitie en

Binnenlandse Zaken van 22 en 23 september 2011 vonden een aantal lidstaten, waaronder Duitsland,

Frankrijk, Nederland en Finland, dat de aanhoudende corruptie in beide landen ervoor zorgt dat de

rechtstaat niet kan worden gewaarborgd.154 Corruptie binnen overheidsfuncties komt er nog steeds

voor en de angst voor een ongereguleerde toestroom van onderdanen van derde landen blijft bestaan.

Bulgarije wijst op de bepalingen in het toetredingsverdrag, de positieve technische en juridische

evaluaties en het politieke engagement van de Europese Raad, waarin werd gesteld dat de uitbreiding 149 X, ‘Kosovo-Serbie: un “accord historique” mais contesté’, Le Monde, 19 april 2013. 150 M. FOUCHER, “ L’avenir de l’Europe : Dynamiques et blocages de la construction européenne”, La documentation Française-Questions Internationales 2008, 28. 151 Mondelinge uiteenzetting ‘Le Kosovo : Relations avec la Serbie et intégration européenne’ door E. HOXHAJ, minister van buitenlandse zaken van Kosovo, Parijs (Sciences Po), 27 maart 2013. 152 M. FOUCHER, “ L’avenir de l’Europe : Dynamiques et blocages de la construction européenne”, La documentation Française-Questions Internationales 2008, 28. 153 Resolutie van het Europees Parlement van 13 oktober 2011 over ‘de toetreding van Bulgarije en Roemenië tot Schengen’, Pb. C 94 E/13-14 van 3 april 2013. 154 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 22 en 23 september 2011 te Brussel (consultatie Belgische Ambassade te Parijs).

36

van de Schengenruimte niet zou worden verbonden aan de hervorming van het

Schengenevaluatiesysteem. Ook Roemenië wijst op de grote investeringen die het land heeft gedaan

om zich in tijden van economische crisis klaar te maken voor de toetreding tot Schengen. Ze vinden

het onaanvaardbaar dat ze strenger worden beoordeeld en dat lidstaten zich op bijkomende criteria

baseren.155 Op deze manier worden de spelregels veranderd tijdens het spel, terwijl beiden kandidaten

voldeden aan de gestelde vereisten.

90. Op de Raad van Justitie en Binnenlandse Zaken van 13 en 14 december 2011156 werden

opnieuw pogingen ondernomen om de binnengrenzen af te schaffen. Uit een evaluatierapport over

beide landen bleek het onmogelijk voor Duitsland, Nederland en Finland om op korte termijn over te

gaan tot de volledige toetreding tot de Schengenruimte. Het rapport deed wat betreft Roemenië, vragen

rijzen over het respect voor de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, en stelde wat betreft

Bulgarije blijvende lacunes vast betreffende de grenscontroles. Uit de Raad van Justitie en

Binnenlandse Zaken van 7 en 8 maart 2013, kan men afleiden dat Bulgarije en Roemenië dit jaar niet

meer zullen toetreden tot de Schengenruimte.157 In de aanloop naar die bijeenkomst heeft, na

Nederland, ook Duitsland z’n veto gesteld. De Duitse minister van Binnenlandse zaken, Hans Peter

Friedrich, vindt dat de twee Balkanlanden meer actie moeten ondernemen om te voorkomen dat

migranten het systeem misbruiken. Eenmaal ze tot de Schengenruimte zullen behoren, zullen er

namelijk geen of nauwelijks nog grenscontroles zijn.158 Ook België blijkt nu terughoudend te zijn en is

het eens met de beslissing om een verder besluit uit te stellen. De Ierse minister, Alan Shatter, die de

vergadering leidde, meldde dat de kwestie ten laatste in december 2013 opnieuw wordt besproken.

Dan zou er gepraat worden over een gefaseerde toetreding. In de eerste fase zouden de grenscontroles

aan luchthavens en havens vervallen. In een tweede fase zouden de controles aan de binnengrenzen

verdwijnen. Waarschijnlijk zal pas in 2014 een beslissing worden genomen over een eventuele

onvoorwaardelijke toepassing van de Schengenregels.159

155 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 22 en 23 september 2011 te Brussel (consultatie Belgische Ambassade te Parijs). 156 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 13 en 14 december 2011 te Brussel (consultatie Belgische Ambassade te Parijs). 157 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 7 en 8 maart 2013 te Brussel (consultatie Belgische Ambassade te Parijs). 158 X., ‘Geen Schengen voor Bulgaren en Roemenen’, De Standaard, 5 maart 2013, http://www.standaard.be/cnt/dmf20130304_00491691 (consultatie 2 april 2013). 159 Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad van 31 mei 2013 inzake ‘het derde halfjaarlijks verslag over het functioneren van het Schengengebied van 1 november 2012 tot en met 30 april 2013’, COM/2013/0326, volledige tekst gepubliceerd op de website van de Europese Commissie.

37

5. CONCLUSIE

91. Het is gelukt om het Schengenacquis te laten integreren in het Verdrag betreffende de Europese

Unie en het asiel- en migratiebeleid te laten transfereren van de derde naar de eerste pijler. Deze

verwezenlijkingen zijn van groot belang voor het Europees migratiebeleid. Op die manier kan men een

gemeenschappelijk grenzenbeleid opbouwen met degene die zich daartoe bereid voelen en is men op

het gebied van het migratie niet langer gebonden aan de wil van iedere lidstaat. De keuze ligt bij de

lidstaten van de Europese Unie om zich al dan niet akkoord te verklaren met de toetreding van hun

staat tot het Schengenacquis. Zo creëert men een soort van Schengen à la carte.160 Aan de ene kant kan

men stellen dat het aanbieden van de toetredingskeuze (voor de lidstaten die op het ogenblik van de

annexatie lid waren van de Europese Unie) en het aanbieden van opt-in- en opt-out-mogelijkheden

ervoor zorgen dat een geharmoniseerd beleid uit blijft. Maar mijns inziens biedt deze manier van

werken meer mogelijkheden. Zo blijft men niet ter plaatse trappelen indien een bepaalde lidstaat niet

wil meewerken. Het valt ook te begrijpen dat niet iedere lidstaat staat te springen om zich volledig te

onderwerpen aan de uitvoering van de regelgeving die voorvloeit uit het Schengenacquis. Het voeren

van een strikt migratiebeleid is belangrijk en indien de nodige waarborgen niet kunnen worden

geboden, is het normaal dat landen zoals het Verenigd Koninkrijk en Ierland zich niet geroepen voelen

toe te treden tot het Schengenacquis. Ze beschikken niet over voldoende interne controlemechanismen

om bij een open binnengrenzenbeleid zich te weren tegen illegale immigranten en ze op te sporen. De

praktijk toont aan dat de Europese Unie nog onvoldoende kan garanderen dat alle lidstaten hun

grenzen kunnen en zullen beschermen tegen illegale immigranten. De vrees voor een massale

toestroom van illegale immigranten in de EU is dus gegrond. Lidstaten die een strikter en beter

gecontroleerd grenzenbeleid uitoefenen, kiezen ervoor hun eigen systeem te behouden om op die

manier niet blootgesteld te worden aan de gevaren van een open binnengrenzenbeleid. Eenmaal de

Europese Unie een strikter beleid kan verzekeren, bestaat de kans dat het Verenigd Koninkrijk en

Ierland zich misschien zullen aansluiten.

92. Om die reden blijft de verdere ontwikkeling van informatiesystemen en instellingen ter

versterking van de buitengrenzen van groot belang. Na de inwerkingtreding van het Verdrag van

Amsterdam volgden verscheidene programma’s elkaar op. Deze programma’s werden opgesteld met

onder andere als doel het creëren van een correct en gecontroleerd migratiebeleid binnen een bepaalde

tijdspanne. De Europese Unie moest alles in het werk stellen om binnen een bepaald tijdschema zoveel

160 K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 72 en 77.

38

mogelijk tegemoet te komen aan de prioriteiten die werden opgesteld door de programma’s.161 Welke

rechtsinstrumenten in het leven werden geroepen en hoe ze bijdragen tot de beperking van de illegale

immigratie, zal in het volgende deel worden uiteengezet.

93. Vroeger werd niet voorzien in een supranationaal onafhankelijk juridisch orgaan voor de

interpretatie en afdwinging van de regelgeving met betrekking tot het Europees migratiebeleid. Het

Schengenacquis kende geen eigen juridisch orgaan en het asiel- en migratiebeleid bevond zich in de

derde pijler van de Europese Unie, waar het Hof van Justitie niet bevoegd was. Ook het Europees

Parlement en de Europese Commissie kenden slechts beiden een bescheiden rol. De inwerkingtreding

van het Verdrag van Lissabon bracht hier verandering in. Het Europees Hof van Justitie werd bevoegd

voor het rechterlijk toezicht op alle aspecten van het migratiebeleid, terwijl het Handvest van de

grondrechten juridisch bindend werd. Op die manier hoopt men dat een betere rechterlijke toetsing zal

kunnen plaatsvinden naar de toekomst toe. Het Stockholm Programma legde ook de nadruk op het

belang van een Europese scholing en training voor rechters, officieren van justitie en politieagenten.

Opdoen van kennis en ervaring in andere rechtssystemen zou bijdragen tot de uniforme interpretatie

van het Europees migratiebeleid. Ook het Europees Parlement kreeg een belangrijkere rol. Ze werd

mederegelgever en de nationale parlementen kregen een grotere betrokkenheid, wat ervoor zorgt dat

de Europese Unie meer verantwoording zal moet afleggen voor haar acties tegenover de burger.162

Daarnaast zal de invoering van de stemming bij gekwalificeerde meerderheid in de Raad ervoor

zorgen dat de besluitvorming makkelijker zal verlopen. Een verdere benadering van de instellingen die

het beleid moeten handhaven en afdwingen, wordt in het volgende deel weergegeven.

161 M. BORGERS, ‘Functions and Aims of Harmonisation after the Lisbon Treaty. A European perspective’, in C.

FIJNAUT and J. OUWERKERK, The future of Police and Judicial Cooperation in the European Union, Leiden, Koninklijke Brill, 2010, 247-355. 162 Het Programma van Stockholm van 11 december 2009 houdende een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger, Pb. C 115 van 4 mei 2010.

39

DEEL II: STRAFRECHTELIJKE RELEVANTIE VOOR DE EUROP ESE UNIE

INLEIDING

94. Na het opstellen van een beleid, is het de bedoeling dat het geïmplementeerd wordt door de

staten die zich daartoe hebben verbonden. Om uitwerking te verkrijgen, heeft men nood aan zowel

Europese instellingen als Europese instrumenten die de rechtshandhaving in goede banen kunnen

leiden en afdwingen. Deze masterproef wil de strafrechtelijke relevantie van het Europees

migratiebeleid onder de loep nemen. Hierbij zullen we ons concentreren op het meest concrete

probleem waarmee het beleid te kampen heeft, met name de illegale immigratie. We stellen ons de

vraag hoe het illegale immigratieprobleem door het Europees migratiebeleid wordt gehandhaafd en

welke instellingen hiertoe de opdracht krijgen? Met welke instrumenten dienen de bevoegde

instellingen de strijd tegen illegale immigranten vorm te geven? Het opstellen van een beleid is één

ding, het implementeren is een andere zaak.

95. Om illegale immigratie te voorkomen en te bestrijden, dient men gemeenschappelijke organen

en instrumenten in het leven te roepen. Samenwerking is namelijk uitermate belangrijk. Door de

samenwerking tussen de instellingen op EU-niveau te verbeteren en gezamenlijk een

gemeenschappelijk beleid uit te tekenen, wijzen alle neuzen in dezelfde richting. De reeds aangehaalde

beleidsstrategieën, met name het programma van Tampere, het Haags programma en het programma

van Stockholm werden door de Commissie opgesteld met de bedoeling zo’n beleid te kunnen

verwezenlijken.

96. Dankzij de in de programma’s vastgestelde prioriteiten konden belangrijke instrumenten

worden uitgewerkt zoals bijvoorbeeld de Schengengrenscode, de Visumcode, Frontex, het

Buitengrenzenfonds, het EMN, het VIS, het SIS, het Eurosur, het EES en het RTP. Deze instrumenten

dragen bij tot de bestrijding van de illegale immigratie doordat ze de buitengrenzen versterken en

ervoor zorgen dat informatie betreffende illegale immigranten kan worden uitgewisseld tussen de

verschillende lidstaten. De Schengengrenscode en de Visumcode geven bijvoorbeeld de bevoegdheid

aan de EU om de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog

op werk, studie of gezinshereniging vast te stellen.163 Immigranten die langs de buitengrenzen het

gebied binnenkomen, dienen aan deze gemeenschappelijke regelgeving te voldoen opdat ze legaal op

163 EUROPESE RAAD , ‘Conclusies van het voorzitterschap’, document 14 368/08, Brussel, 15 en 16 oktober 2008, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/nl/ec/103444.pdf (consultatie 14 juli 2013).

40

het grondgebied zouden kunnen verblijven. De lidstaten behouden hierbij wel het recht vast te stellen

hoeveel al dan niet werkzoekende derdelanders ze willen toelaten.164

97. Naast de oprichting van instrumenten die het buitengrenzenbeleid versterken en instrumenten

die ervoor zorgen dat informatie kan worden uitgewisseld tussen de verschillende lidstaten, zorgen

richtlijnen en passende sancties op hun beurt voor de correcte afdwinging van het beleid. Daar een

volledige opsomming van de afdwingingsinstrumenten ons te ver zou leiden, concentreren we ons in

deze masterproef tot de meest relevante verwezenlijkingen die betrekking hebben op de bestrijding

van illegale immigratie en de strafrechtelijke relevantie ervan: Europa heeft gedurende de jaren enkele

asiel- en migratierichtlijnen opgesteld en geeft aan de lidstaten de ruimte omtrent de implementatie

ervan. De Terugkeerrichtlijn is hier een voorbeeld van. Ook werden akkoorden gesloten met derde

landen om de terugname van derdelanders te verzekeren, werden ontradingscampagnes opgezet in de

hoop derdelanders hun droom op een beter leven in het westen aan diggelen te slaan en werden

straffen opgelegd aan mensensmokkelaars, vervoerders en werkgevers van illegale immigranten opdat

zij naar de toekomst toe dergelijke handelingen niet meer zouden stellen. Aangezien deze

afdwingingsinstrumenten slechts hun nut kunnen bewijzen door een correcte toepassing van het

regularisatiebeleid op nationaal niveau, wordt ook hier bij stilgestaan.

164 Artikel 79 en 80 Verdrag van 13 december 2007 betreffende de werking van de Europese Unie, Pb. C 83/77-78 van 30 maart 2010.

41

1. BEGRIPSOMSCHRIJVING

1.1. Illegale immigratie

98. Binnen de context van de Europese Unie betekent immigratie dat een persoon zijn gewone

verblijfplaats vestigt op het grondgebied van een lidstaat van de EU, terwijl hij of zij voorafgaand aan

die vestiging zijn gewone verblijfplaats had in een andere lidstaat of een derde land.165 De immigratie

is illegaal, wanneer een onderdaan van een derde land niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden

voor de toegang tot of het verblijf op het grondgebied van de EU.166 De immigratie kan slechts illegaal

zijn als het om een onderdaan van een derde land gaat, een burger van de Unie geniet namelijk van het

vrij verkeer van personen binnen de EU.

99. De meest voorkomende situaties waarbij men als onderdaan van een derde land in de illegaliteit

vertoeft, zijn de volgende: Ofwel komt men het grondgebied van een lidstaat illegaal binnen door

illegaal de grens over te steken of gebruik te maken van valse documenten. Vaak zijn dit individuele

gevallen, maar het kan evengoed gaan om georganiseerde reizen waarbij reisagenten zorgen voor

vervoer, tijdelijk onderkomen, reisdocumenten, informatie, etc. De prijzen die hiervoor gevraagd

worden zijn ontzettend hoog. Veel illegale immigranten komen terecht in de handen van

mensensmokkelaars om zo hun reiskosten terug te kunnen betalen.167 Ofwel komt men het

grondgebied binnen aan de hand van legale documenten, maar blijft men langer blijven dan dat de

geldigheidsduur van een visum C toelaat, overstay genaamd. Ofwel wordt men geboren in de

illegaliteit. Ofwel verliest men de status door de niet-hernieuwing van een titel omdat men niet langer

voldoet aan de verblijfsvoorwaarden of de verblijfsvoorwaarden niet langer nakomt.168 Doordat een

aantal van deze personen onder de radar het grondgebied zijn binnengekomen, is het onmogelijk een

schatting van de precieze verhoudingen tussen de verschillende categorieën personen te maken.

165 COMMISSION EUROPEENNE en RESEAU EUROPEEN DES M IGRATIONS, Glossaire 2.0 sur l’asile et les migrations. Un outil pour une meilleure comparabilité, Luxembourg, Office des publications de l’Union Européenne, 2012, 85. 166 Artikel 1, 4° Wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, BS 31 december 1980. (Hierna: Vreemdelingenwet) 167 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende een gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie, COM/2001/0672, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex. 168 C. MOREHOUSE en M. BLOMFIELD, Irregular migration in Europe, Washington D.C., Migration Policy Institue, 2011, 4.

42

1.2. Onregelmatige immigratie

100. Men kan als derdelander legaal op het grondgebied van een EU-lidstaat verblijven en

tegelijkertijd onregelmatig zijn.169 Onregelmatige immigratie doet zich namelijk voor, wanneer men de

administratieve voorwaarden van een bepaalde lidstaat niet naleeft. Indien een derdelander

bijvoorbeeld niet over een paspoort of een geldig reisdocument beschikt bij een controle of zich bij het

betreden van het grondgebied van bepaalde lidstaten niet aanmeldt bij de gemeente van vestiging,

bevindt die persoon zich in een onregelmatige toestand.170 Dit wil daarentegen niet zeggen dat die

persoon illegaal in het land verblijft, hij kan perfect beschikken over een legale titel. De begrippen

illegaliteit en onregelmatigheid zijn duidelijk verschillend en men dient hier rekening mee te houden.

1.3. Burger van de Unie

101. Iedere burger die de nationaliteit heeft van één van de lidstaten van de EU, is een burger van de

Unie.171 Stel bijvoorbeeld dat een persoon met de Franse nationaliteit zich begeeft naar België, dan

wordt deze persoon daar aanzien als een burger van de Unie en niet als een vreemdeling of een

derdelander. Ook bepaalde familieleden kunnen als burger van de Unie aanzien worden. Het gaat

slechts om enkele gevallen: een echtegenoot of gelijkgestelde partner, het geregistreerd partnerschap

met een bewijs van duurzame en stabiele relatie, bepaalde bloedverwanten in neergaande lijn en

bepaalde bloedverwanten in opgaande lijn.172 Ten slotte zijn ook de onderdanen en familieleden van

de Europese Economische Ruimte173 en de onderdanen en familieleden van Zwitserland burgers van

de Unie.174 De familieleden moeten hun familieband aantonen. De familieband met bijvoorbeeld de

vader kan bewezen worden aan de hand van de geboorteakte, waarvan de geldigheid niet wordt

betwist. Als de juridische afstamming hieruit blijkt, kan het feit dat men biologisch niet afstamt van de

vader geen invloed hebben op het hebben van een familieband. De persoon moet enkel bewijzen dat

men nog een effectieve band met het familielid, in dit geval de vader, heeft behouden.175

169 G. DEBERSAQUES (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel. 170 COMMISSION EUROPEENNE en RESEAU EUROPEEN DES M IGRATIONS, Glossaire 2.0 sur l’asile et les migrations. Un outil pour une meilleure comparabilité, Luxembourg, Office des publications de l’Union Européenne, 2012, 107. 171 COMMISSION EUROPEENNE en RESEAU EUROPEEN DES M IGRATIONS, Glossaire 2.0 sur l’asile et les migrations. Un outil pour une meilleure comparabilité, Luxembourg, Office des publications de l’Union Européenne, 2012, 30. ; Artikel 9 Verdrag betreffende de Europese Unie van 7 februari 1992, Pb. C 83 van 30 maart 2010. 172 Artikel 40bis, §2 Vreemdelingenwet. 173 Dit zijn de onderdanen en familieleden van Liechtenstein, Noorwegen en IJsland. 174 Artikel 69bis en 69ter Koninklijk Besluit van 8 oktober 1981 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, BS 27 oktober 1981. 175 Rb. Brussel, 31 maart 2011, T.Vreemd. 2012, afl. 3, 229.

43

102. Een burger van de Unie geniet van het vrij verkeer van personen. Dit wil zeggen dat men vrij

mag reizen binnen het grondgebied van de EU en slechts aan een minimale controle wordt

onderworpen bij het overschrijden van de buitengrenzen.176

1.4. Onderdaan van een derde land

103. Een onderdaan van een derde land of derdelander is eenieder die geen burger van de Unie is en

die geen persoon is die onder het gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer valt, als bepaald in artikel 2,

punt 5 van de Schengengrenscode.177 In tegenstelling tot een burger van de Unie, wordt een

derdelander onderworpen aan een grondige controle bij de binnenkomst en uitreis van het

Schengengebied.178

104. Het begrip vreemdeling is wat verouderd. Volgens de Belgische vreemdelingenwet betekende

dit “Al wie niet het bewijs levert dat hij de Belgische nationaliteit bezit”.179 Maar sinds de EU het

begrip burger van de Unie heeft ingevoerd, is men ofwel een burger van de Unie, ofwel een

derdelander. Het begrip wordt wel nog steeds gebruikt in de Belgische wetgeving.

176 Artikel 7, 2 Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen, Pb. L 105/5 van 13 april 2006. 177 COMMISSION EUROPEENNE en RESEAU EUROPEEN DES M IGRATIONS, Glossaire 2.0 sur l’asile et les migrations. Un outil pour une meilleure comparabilité, Luxemburg, Office des publications de l’Union Européenne, 2012, 118 en 182. ; Artikel 1, 3° Vreemdelingenwet. 178 Artikel 7, 3 Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen, Pb. L 105/5 van 13 april 2006. 179 Artikel 1, 1° Vreemdelingenwet.

44

2. ORGANEN DIE RECHTSHANDHAVING MOGELIJK MAKEN

105. Illegale immigratie kan enkel en alleen bestreden worden indien zowel de instellingen van de

Europese Unie als de nationale autoriteiten van de verschillende lidstaten samenwerken en hun beleid

op elkaar afstemmen. Ze dienen concrete afspraken te maken over hoe die samenwerking precies moet

verlopen. In het Verdrag van Lissabon werd afgesproken dat de EU haar bevoegdheden met

betrekking tot migratie moet delen met de lidstaten. Er wordt dus zowel een beleid op Europees niveau

als een beleid op ieder nationaal niveau uitgetekend. De lidstaten moeten wel steeds rekening houden

met het Europees niveau, hun nationaal beleid mag het Europese namelijk niet tegenspreken.180 Ook

verordeningen en richtlijnen moeten correct worden omgezet in het nationale recht.

2.1. Verdeling van bevoegdheden

2.1.1. EU-niveau

106. De besluitvorming op Europees niveau met betrekking tot legale en illegale immigratie verloopt

via de gewone wetgevingsprocecdure.181 Volgens deze procedure kan een wetgevingsvoorstel enkel

worden ingediend door de Europese Commissie. Het moet op z’n beurt worden goedgekeurd door de

Raad met een gekwalificeerde meerderheid en het Europees Parlement dat optreedt als medewetgever.

Gekwalificeerde meerderheid zorgt ervoor dat beslissingen sneller kunnen worden genomen,

unanimiteit werkte de vorming van het migratiebeleid in het verleden soms tegen. Dankzij het Verdrag

van Lissabon werd het Europees Parlement actiever betrokken bij het migratiebeleid.182 De Commissie

en de EU-lidstaten staan vervolgens in voor de uitvoering van het beleid. Hierbij ziet de Commissie

erop toe dat de regels in het nationale recht worden omgezet en toegepast. Het toezicht op de naleving

van de EU-wetgeving wordt aan het Hof van Justitie toevertrouwd. Het Hof houdt zich ook bezig met

het geven van de juiste interpretatie aan regels uit de Verdragen.183 Indien de Commissie merkt dat de

EU-regelgeving niet correct wordt omgezet of wordt geschonden, meldt ze dat aan het Hof.

180 M. FOUCHER, “ L’avenir de l’Europe : Dynamiques et blocages de la construction européenne”, La documentation Française-Questions Internationales 2008, 24-25. 181 Artikel 13 e.v. Verdrag van 13 december 2007 betreffende de Europese Unie, Pb. C83/22-27 van 30 maart 2010. 182 Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap van 13 december 2007, Pb. C 306/16-22 van 17 december 2007. 183 A. LAQUIEZE, “ L’avenir de l’Europe : Le traité de Lisbonne et la relance institutionnelle de l’Union européenne”, La documentation Française-Questions Internationales 2008, 10-19.

45

2.1.2. Nationaal niveau

107. In België worden de migratiebevoegdheden met betrekking tot de wetgevende macht verdeeld

over de federale overheid, de Gewesten en de Gemeenschappen. Op federaal niveau is men zowel

bevoegd voor nationaliteit als asiel en migratie.184 Ook regelgeving met betrekking tot de normen en

het toezicht van tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten behoren tot de federale bevoegdheid,

maar de toepassing van die normen is een gewestelijke aangelegenheid.185 Sociale zekerheid en

aspecten omtrent het OCMW zijn ook een federale aangelegenheid, maar het beleid inzake het onthaal

en de integratie van inwijkelingen, zoals inburgeringscursussen en woonwagenbewoners, behoren tot

de bevoegdheid van de Gemeenschappen.186 In de federale regering anno 2013, worden alle

bevoegdheden van de uitvoerende macht die verband houden met het asiel- en migratiebeleid

samengebracht en aangepakt door één regeringslid, met name Maggie De Block, en haar

medewerkers. Haar taak bestaat eruit tijdens haar legislatuur een snellere behandeling uit te voeren

van de aanvragen, de voorwaarden voor migratie te verstrengen en een strikt terugkeerbeleid uit te

tekenen.187 De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen188 is sinds 2007, als enigste rechtscollege,

bevoegd om kennis te nemen van de beroepen ingesteld tegen individuele administratieve beslissingen

genomen met toepassing van de wetten betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de

vestiging en de verwijdering van vreemdelingen. De rechtsmacht van de RvV is natuurlijk niet van

toepassing indien de wetgever een beroep heeft ingesteld bij de gewone rechtbanken.189 De Raadkamer

van de bevoegde correctionele rechtbank van de verblijfplaats van de derdelander blijft om die reden

bevoegd en moet zich bijvoorbeeld uitspreken over een maatregel van vrijheidsberoving.190

Cassatieberoep tegen beslissingen van de RvV moet worden ingesteld bij de Raad van State.191

108. In België wordt de bevoegdheid met betrekking tot het afgeven van visa kort en lang verblijf, en

de bevoegdheid om alle asielaanvragen die op het Belgisch grondgebied of aan de grens worden

ingediend te registreren, toegekend aan de Dienst Vreemdelingenzaken192. Deze dienst ressorteert

184 J. CLEMENT en M. VAN DE PUTTE, Burgerschap, inburgering, migratie: De bevoegdheidsverdeling inzake vreemdelingen en allochtonen, s.l., Larcier, 2007, 27-36. 185 Artikel 6, §1, IX, 3° 1ste lid BWHI 8 augustus 1980, BS 15 augustus 1980, 9 434. 186 Artikel 5, §1, II, 3° BWHI 8 augustus 1980, BS 15 augustus 1980, 9 434. 187 MAGGIE DE BLOCK, ‘Maatschappelijke integratie en armoedebestrijding’, Staatssecretaris voor Asiel en Migratie, http://www.deblock.belgium.be/nl/mijn-engagement (consultatie 8 juli 2013). 188 Hierna: RvV 189 G. DEBERSAQUES en F. DE BOCK, Rechtsbescherming tegenover de overheid bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, Brussel, Faculteit Recht en Criminologie VUB, 2007, 4-6. 190 Artikelen 71 tem 74 Vreemdelingenwet. 191 G. DEBERSAQUES en F. DE BOCK, Rechtsbescherming tegenover de overheid bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, Brussel, Faculteit Recht en Criminologie VUB, 2007, 3. 192 Hierna: DVZ

46

onder de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken. Daarnaast moet DVZ ook nagaan of

derdelanders de reglementering inzake immigratie en verblijf naleven. Indien nodig, levert het bevelen

tot verlating van het grondgebied af, ziet het erop toe dat terugkeer effectief plaatsvindt en beheert het

de detentiecentra. Deze dienst houdt zich dus bezig met het nemen van individuele administratieve

beslissingen, waartegen beroep kan worden ingesteld bij de RvV. Indien de beslissingen worden

betwist, volgt DVZ de gerechtelijke procedures daaromtrent op en geeft het de nodige advies.193 DVZ

beschikt ook over een bureau die alle dossiers opvolgt, waarin een bevel om het grondgebied te

verlaten werd afgeleverd. Dit informatiebureau SEFOR geeft informatie over de terugkeer in 22

verschillende talen.194

2.2. Bestaan van verscheidene organen op verschillende niveaus

109. Naast de supranationale organen en de autoriteiten die bevoegd zijn op nationale niveaus

bestaan nog enkele andere organen die meewerken aan het in kaart brengen, het voorkomen en

bestrijden van illegale immigratie. Illegale immigratie kan slechts worden aangepakt door op zoveel

mogelijk gebieden samen te werken met elkaar.

2.2.1. Europol en Eurojust

110. Één van de taken van Europol is het ondersteunen van de rechtshandhavingsautoriteiten in de

EU in hun strijd tegen illegale immigratie.195 Ze bieden een platform aan voor de uitwisseling en de

analyse van inlichtingen over bepaalde misdaden en trachten hiermee de Europese Unie veiliger te

maken. Het faciliteren van illegale immigratie is een voorbeeld van zo’n misdaad.196 Criminele

netwerken helpen mensen toegang te verkrijgen tot een bepaalde lidstaat van de EU en dit puur uit

financieel winstbejag. Ze verkopen vervalste reisdocumenten aan die mensen of verkopen

vergunningen die onder valse voorwendselen zijn verkregen en trachten op die manier illegale

immigratie te vergemakkelijken. In 2011 gaf Europol ondersteuning aan negen grote Europese

operaties die gericht waren op dergelijke criminele netwerken. ‘Operatie Cestia’ is hiervan een

voorbeeld. De operatie richtte zich op de smokkelroute van Afghaanse onderdanen via Pakistan, Iran

193 DIENST VREEMDELINGENZAKEN, ‘De bevoegdheden’, https://dofi.ibz.be/sites/dvzoe/NL/Over-ons/Pages/Bevoegdheden.aspx (consultatie 5 augustus 2013). 194 H. VAN VRECKOM, “De omzetting van de Terugkeerrichtlijn in het Belgisch recht”, T.Vreemd. 2012, afl. 4, 260. 195 A. DE MOOR en G. VERMEULEN, “The Europol Council Decision Transforming Europol into an agency of the European Union”, CML Rev. 2010, 1111-1112. 196 M. COOLS, B. DE RUYVER et. al., EU and International Crime Control: Topical Issues. Governance of Security Research Paper Series, Volume 4, Antwerpen, Maklu, 2010, 26-27.

47

en Turkije. Ze kwamen het Schengengebied binnen via Griekenland en werden dan naar Rome

gesmokkeld. Eenmaal in Rome kozen de Afghanen zelf hun lidstaat voor verder verblijf: De

populairste bestemmingen waren het Verenigd Koninkrijk, Noorwegen en Zweden. De kostprijs van

dit plaatje bedroeg tussen de 3500 en 5000 euro per persoon voor de reis Afghanistan-Italië. Er wordt

geschat dat tussen 2008 en 2011 ongeveer 200 migranten op deze manier de Europese Unie zijn

binnengekomen. Slechts 26 mensen werden gearresteerd, maar dankzij deze internationale

samenwerking waren deze arrestaties toch al mogelijk.197

111. Het Stockholm Programma had het ook over het voorzien in een Europese opleiding voor

rechters, officieren van justitie, grenswachters en politieagenten. Deze opleiding zou moeten zorgen

voor een uniforme interpretatie en uitvoering van het Europees migratiebeleid. Op dit ogenblik

voorzien alle lidstaten in nationale structuren voor de opleiding van rechtshandhavingsambtenaren. De

meeste opleidingen vinden nog steeds op nationaal niveau plaats. De behoefte van een gelijkaardige

opleiding op EU-niveau blijkt groot. Op Europees niveau organiseert Cepol reeds talrijke klassikale

cursussen en ontwikkelde het deskundigheid met betrekking tot het opleiden van rechters. Ook

Europol en Frontex werken samen met Cepol en bieden ondersteuning bij het organiseren van die

klassieke cursussen. Maar dit opleidingsaanbod voldoet niet aan de verwachtingen.198 Er worden

bijvoorbeeld niet voldoende financiële middelen vrijgemaakt voor uitwisselingsprogramma’s voor

politieagenten, grenswachters en douaniers met onderzoeksbevoegdheden, alsook zijn er nog te weinig

rechtshandhavingsambtenaren die een voldoende kennis hebben van het Engels, de voertaal van de

opleidingen.199 De Commissie stelde daarom een nieuwe verordening op, waarbij opleiding en

ondersteuning bij operationele samenwerking nauwer bij elkaar moeten betrokken worden. Om die

reden fuseert de Europese Politieacademie Cepol met Europol en wordt Europol verantwoordelijk

voor de gezamenlijke opleidings- en uitwisselingsprogramma’s voor politie en ander

rechtshandhavingsinstanties.200

197 EUROPOL, ‘Europol overzicht 2011: Algemeen verslag van de activiteiten van Europol’, Den Haag, 2012, 44-46, https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/nl_europolreviewdutch.pdf (consultatie 2 augustus 2013). 198 EUROPESE COMMISSIE, “Europol: Spil bij samenwerking en opleiding op het gebied van rechtshandhaving in de EU”, persbericht, IP/13/284, Brussel, 27 maart 2013. 199 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s tot vaststelling van een Europees opleidingsprogramma voor rechtshandhaving, COM/2013/0172, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex. 200 Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking en opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Europol) en tot intrekking van Besluiten 2009/371/JBZ en 2005/681/JBZ, COM/2013/173, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex.

48

112. Terwijl Europol zich voornamelijk bezighoudt met het uitwisselen van informatie tussen

politiediensten, bestaat er ook een orgaan die zich bezighoudt met het bevorderen van de

samenwerking tussen justitiële autoriteiten in de lidstaten. Eurojust ondersteunt lidstaten in het

efficiënter plaatsvinden van hun onderzoek en vervolging op het gebied van grensoverschrijdende

criminaliteit.201 Op die manier draagt Eurojust ook bij tot het in kaart brengen van illegale immigratie.

Criminele netwerken houden zich bezig met het illegaal binnenbrengen van derdelanders. Eenmaal

men de criminele netwerken vat, heeft men een zicht op de illegale grensoverschrijdingen die

plaatsvinden.

2.2.2. Immigratieverbindingsofficieren

113. Deze officieren zijn vertegenwoordigers van een lidstaat die in een derde land contacten leggen

met de plaatselijke autoriteiten, teneinde strafbare feiten te voorkomen of aan het licht te brengen.202

Het opzetten van zo’n netwerk van verbindingsofficieren heeft verschillende doelstellingen voor ogen:

Zo kan men illegale immigratie beter voorkomen en bestrijden doordat men meer te weten komt over

het derde land, men kan de terugkeer van illegale immigranten beter voorbereiden en men kan de

legale immigratie beter beheren.203 Op 28 mei 2001 had de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

conclusies aangenomen betreffende de oprichting van zo’n netwerk van nationale

immigratieverbindingsfunctionarissen in de Westelijke Balkan. Deze functionarissen kregen de

opdracht de illegale immigratiestromen door de Westelijke Balkan mee te helpen controleren door na

te gaan wat de behoeften en verwachtingen waren van de derdelanders die hun land van herkomst

wouden verlaten. België had bij deze operatie het voortouw genomen.204 De informatie waarover de

immigratieverbindingsofficieren beschikken, is afkomstig van de landen van herkomst zelf en heeft

om die reden een enorme waarde. De samenwerking tussen deze officieren zou naar de toekomst toe

vergemakkelijkt moeten worden en geïntensiveerd om beter gebruik te kunnen maken van de

informatie.205 In alle regio’s waar Belgische verbindingsofficieren actief zijn, werden ondertussen

initiatieven genomen om deze samenwerking efficiënter te kunnen laten verlopen. Één van die regio’s

omvat West-Afrika: Er zijn namelijk enorm veel illegale immigranten die vanuit Afrika de EU

201 N. TWAITES, “Eurojust: Beacon in EU judicial cooperation”, Revue Internationale de Droit Pénal 2006, 295. 202 Gemeenschappelijk Actie 96/602/JAI van 14 oktober 1996, Pb. L 19/268 van oktober 1996. 203 Verordening (EG) nr. 377/2004 van de Raad van 19 februari 2004 betreffende de oprichting van een netwerk van immigratieverbindingsfunctionarissen, Pb. L 64/1-4 van 2 maart 2004. 204 G. PAPAGIANNI, Immigration and asylum law and policy in Europe: Institutional and Policy Dynamics of EU, Leiden, Koninklijke Brill, 2006, 188-189. 205 Mededeling van de Europese Commissie inzake de beleidsprioriteiten bij de bestrijding van illegale immigratie van onderdanen van derde landen, COM/2006/402, volledig tekst gepuliceerd op de website van Eur-Lex.

49

binnenkomen. Men hoopt op die manier de samenwerking met de Afrikaanse landen te verbeteren en

meer informatie te krijgen over de migratiepatronen van hun onderdanen.206

2.2.3. Migratieambassadeur

114. Met de aanstelling van een migratieambassadeur voor België had Melchior Wathelet Junior de

sluiting van terugnameovereenkomsten met bepaalde landen voor ogen. Een migratieambassadeur zou

ervoor moeten zorgen dat terugnameovereenkomsten makkelijker kunnen worden gesloten. Daarnaast

kreeg hij ook de taak gesprekken te voeren met de ambassadeurs van de landen van herkomst van

onderdanen die naar België immigreren en moet hij erop toezien dat het systeem van terugkeer correct

wordt uitgevoerd.207 In 2010 werd de migratieambassadeur uit Wenen teruggeroepen om disciplinaire

redenen en had hij na negen maanden migratieambassadeurschap geen terugnameovereenkomsten met

Marokko en Algerije gesloten.208 Veel nut heeft zo’n migratieambassadeur niet gehad.

2.2.4. One-stop-shop

115. Een soort van eenheidsloket, guichet unique of one-stop-shop is een orgaan die het leven van

veel immigranten zou moeten vergemakkelijken. Veel lidstaten maken het immigranten moeilijk door

de integratiemogelijkheden te verspreiden over verschillende instanties. Een one-stop-shop zou ervoor

moeten zorgen dat een immigrant zich maar naar één instantie moet begeven en daar allerlei diensten

ter beschikking heeft.209 In België zou bijvoorbeeld de functie van SEFOR kunnen worden

overgeheveld naar zo’n eenheidsloket.210 Dergelijk systeem werd reeds uitgetest in Portugal en goed

bevonden.211 De informatie die ter beschikking wordt gesteld dankzij zo’n one-stop-shop zou ook

aanvullend gebruikt kunnen worden in de situering en de bestrijding van illegale immigratie.

206 P. ZANDERS, “De operationele EU-politiesamenwerking in West-Afrika”, Orde van de dag 2011, afl. 53, 57-63. 207 X., ‘Un nouvel ambassadeur chargé de l’asile et de la migration’, La Libre, 3 september 2011, http://www.lalibre.be/actu/belgique/un-nouvel-ambassadeur-charge-de-l-asile-et-de-la-migration-51b8d977e4b0de6db9c2f679 (consultatie 6 augustus 2013). 208 T. FRANCKEN en S. SMEYERS, België, land zonder grens. Hoe moet het verder met ons asiel- en migratiebeleid?, Leuven, Davidsfonds Uitgeverij, 2012, 105-106. 209 C. OLIVEIRA , M. ABRANCHES en C. HEALY , Handbook on how to implement a one-stop-shop, Lisbon, António Coelho Dias, 2009, 9-12 en 17-18. 210 Supra 45, nr. 108 211 Mondelinge uiteenzetting ‘Les dispositifs d’acceuil des primo-arrivants mis en place au sein de l’Union européenne’ door C. OLIVEIRA , behorend tot het Commissariaat van immigratie en interculture dialoog in Portugal, Parijs (Europees seminarie), 19 april 2013.

50

2.3. Conclusie

116. Hoe meer organen de samenwerking trachten te verbeteren tussen de lidstaten, hoe meer

informatie er wordt uitgewisseld en hoe beter men kan optreden tegen de toestroom van illegale

immigranten.

117. Hierbij moet wel steeds rekening gehouden worden dat het aanbod van organen overzichtelijk

blijft. Indien er teveel actoren in het leven geroepen worden, bestaat de mogelijkheid dat ze zich met

dezelfde taken bezighouden. Overlapping moet dus vermeden worden, aangezien dit ook geld kost.212

Het is de bedoeling dat de organen functioneel werken en ook effectief een bijdrage leveren, wat niet

het geval blijkt te zijn bij de migratieambassadeur. Hun taken moeten afgebakend zijn, zoals dit nu het

geval is op EU-niveau. Dankzij het Verdrag van Lissabon is er voldoende transparantie en worden alle

organen betrokken bij de besluitvorming. Door het invoeren van een gekwalificeerde meerderheid met

betrekking tot het migratiebeleid loopt de besluitvormingsprocedure niet meer vast, wat van groot

belang is in een steeds groter wordend gebied.

118. De lidstaten blijven over enige discretionaire bevoegdheid beschikken bij het voeren van hun

beleid. Ze kunnen steeds nationale accenten toevoegen, maar hun beleid mag nooit in strijd zijn met

hetgeen door de EU wordt opgelegd. Mijns inziens is het geven van enige discretionaire bevoegdheid

aan de lidstaten noodzakelijk. Nationale organen moeten steeds over de mogelijkheid kunnen

beschikken eigen accenten toe te passen. De richtlijn als instrument is een typisch voorbeeld van hoe

men een resultaat bindend kan maken voor alle lidstaten, terwijl men de keuze van uitvoering overlaat

aan de lidstaten zelf. Niet iedere lidstaat binnen de EU kampt met dezelfde migratieproblemen. Het

voeren van één beleid die van toepassing zou zijn op alle lidstaten en zich dus slechts op bepaalde

problemen zou focussen, zou dan ook absurd zijn.

212 H. NILSSON, ‘Proliferation or concentration of the actors in the JHA area?’ in G. DE KERCHOVE et A. WEYEMBERGH, L’espace penal européen: enjeux et perspectives, Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles, 2002, 63-79.

51

3. INSTRUMENTEN DIE RECHTSHANDHAVING MOGELIJK MAKEN

119. Bij de versterking van de buitengrenzen speelt het grenstoezicht- en het visumbeleid een

belangrijke rol. Deze twee instrumenten zijn namelijk van toepassing op iedereen die de buitengrenzen

van het Schengengebied overschrijdt. Frontex en het Buitengrenzenfonds trachten steun te bieden bij

het uitvoeren van de regelgeving omtrent de versterking van de buitengrenzen, opdat illegale

immigratie voorkomen en bestreden kan worden.

120. Het uitwisselen van informatie over de grenzen heen is geen doelstelling op zich. Het heeft met

betrekking tot het migratiebeleid onder andere als doel een overzicht te geven van de migratiestromen

en duidt de regio’s aan die te kampen hebben met illegale immigratie, in de hoop oplossingen te

kunnen aanbieden. Door te voorzien in informatie-uitwisselingsystemen kan men sneller reageren op

onregelmatigheden en blijft men op de hoogte van de problemen die zich voordoen op het veld. Men

tracht op die manier illegale immigratie aan de buitengrenzen te voorkomen en te bestrijden.

121. Afdwingingsinstrumenten zijn hiervoor noodzakelijk. Enkel door het opleggen van richtlijnen,

het sluiten van overnameakkoorden, het opzetten van ontradingscampagnes, het opleggen van sancties

aan overtreders en het voorzien in een streng regularisatiebeleid, zal men naar de toekomst toe illegale

immigranten kunnen weren.

3.1. Versterking van de buitengrenzen

3.1.1. Schengengrenscode

122. De Schengengrenscode herschikt het acquis op gebied van personencontroles aan de grens. Het

bepaalt de modaliteiten waaronder personen de binnen- en buitengrenzen van het Schengengebied

mogen overschrijden. De code bevat enkel en alleen regels omtrent de toegang en het kort verblijf213

tot het grondgebied van de EU. Deze regels moeten in acht genomen worden door de

grensbewakingsautoriteiten van iedere lidstaat. Toegang verkrijgen betreft een feitelijk geografisch

gegeven en gaat louter om de binnenkomst. Bij het verkrijgen van een verblijf daarentegen, moet men

een toelating of machtiging krijgen van de nationale autoriteiten.214

213 Dit betekent dat een onderdaan van een derde land slechts voor een verblijf van ten hoogste drie maanden per periode van zes maanden, kan blijven. (Artikel 5, 1 Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen, Pb. L 105/5 van 13 april 2006.) 214 G. DEBERSAQUES (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel.

52

123. De controle aan de buitengrenzen heeft als doel het voorkomen van onrechtmatige

grensoverschrijding, het bestrijden van grensoverschrijdende criminaliteit en het nemen van

maatregelen tegen illegaal binnengekomen personen. Aan de hand van vaste en mobiele eenheden

tracht men ontwijking van de controles te voorkomen en te ontmoedigen.215

3.1.1.1. Minimale of grondige controles?

124. Er is niet langer sprake van controle aan de binnengrenzen van de EU. Doordat men een Unie

wou creëren met een vrij verkeer van personen, werd deze controles verschoven naar de

buitengrenzen. Daar wordt een onderscheid gemaakt tussen personen die onderworpen worden aan

ofwel een minimale controle, ofwel een grondige controle, afhankelijk van wie de buitengrens

overschrijdt.216 De vrijheid van reizen binnen het grondgebied geldt zowel voor de eigen onderdanen

als voor onderdanen van derde landen die een verblijfsrecht217 hebben op het grondgebied van een

overeenkomstsluitende partij. Dit heeft tot gevolg dat personen die illegaal de EU zijn binnengeraakt,

niet langer aan binnengrenscontroles worden onderworpen en hij of zij zich ongemerkt van de ene

lidstaat naar de andere lidstaat kunnen begeven. Om die reden is een strenge en correcte controle aan

de buitengrenzen noodzakelijk. Gelukkig heeft de EU de mogelijkheid laten bestaan voor de lidstaten

om te voorzien in interne controlemechanismen, waardoor men immigranten die de EU illegaal zijn

binnengeraakt, toch nog kan vatten.218

125. Elke burger van de Unie en personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij

personenverkeer vallen, worden bij de in- of uitreis slechts onderworpen aan een minimale controle.

Zo’n minimale controle houdt in dat men op basis van getoonde reisdocumenten de identiteit kan

vaststellen, aan de hand van een eenvoudig onderzoek de geldigheid van het reisdocument kan nagaan

en dat men op niet-systematische manier nationale en Europese databanken kan raadplegen om te

kijken of er een actueel gevaar bestaat voor de openbare orde.219 Het resultaat van zo’n raadpleging

kan een negatief beeld naar boven brengen, maar doet niets af aan het recht van binnenkomst. Aan een

burger van de Unie kan de toegang niet geweigerd worden.220

215 Artikel 12 Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen, Pb. L 105/5 van 13 april 2006. Hierna: Schengengrenscode. 216 G. DEBERSAQUES (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel. 217 Met name een nationaal reisdocument of een verblijfstitel 218 Infra 54, nr. 128 219 Artikel 7, 2 Schengengrenscode. 220 G. DEBERSAQUES (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel.

53

126. Het is natuurlijk normaal dat een derdelander bij de in- en uitreis van het grondgebied strenger

wordt gecontroleerd. Hij of zij wordt onderworpen aan een grondige controle. Bij de inreis bestaat de

grondige controle uit het verifiëren van de toegangsvoorwaarden, het verifiëren van een eventuele

verblijfs- en werkvergunning en, indien van de derdelander wordt verwacht dat hij houder is van een

visum, het nagaan van de echtheid van het visum. De toegangsvoorwaarden waaraan een onderdaan

van een derde land moet voldoen zijn: in het bezit zijn van een geldig reisdocument en dus een visum

(indien vereist), het doel van het voorgenomen verblijf en de verblijfsomstandigheden kunnen staven

en beschikken over voldoende levensmiddelen. Deze derdelander mag niet met het oog op weigering

van toegang in het Schengen Informatiesysteem zijn gesignaleerd en niet beschouwd worden als een

bedreiging voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale

betrekkingen van één van de lidstaten.221 Bij de uitreis gaat men onder andere na of de maximale

verblijfsduur al dan niet is overschreden.222 Op die manier kan men controleren of iemand zich houdt

aan de toegangsvoorwaarden. Zo niet, kan men bij een volgende inreis de toegang voor dergelijke

personen weigeren op grond van overstay.

127. De Schengengrenscode voorziet in een extra vorm van versterking van de buitengrenzen door

aan derdelanders de verplichting op te leggen hun reisdocument te laten afstempelen bij hun in- en

uitreis.223 Indien bijvoorbeeld een derdelander in België verblijft en niet beschikt over een

inreisstempel in z’n reisdocument, mogen de Belgische autoriteiten ervan uitgaan dat de derdelander

niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden met betrekking tot de verblijfsduur die in België van

toepassing zijn. Het vermoeden kan alleen door de derdelander worden weerlegd door de overlegging

van geloofwaardige bewijsmiddelen, waaruit de naleving blijkt.224 Wanneer de derdelander het

vermoeden niet kan weerleggen, kunnen de Belgische autoriteiten hem van het grondgebied

verwijderen. Het is geen verplichting voor de lidstaat, maar men beschikt wel over de mogelijkheid

om die persoon te verwijderen.225 Mijns inziens zou het beter zijn de lidstaten te verplichten illegalen

te verwijderen. Zodra illegale immigranten merken dat de lidstaten hen consequent terugsturen, zullen

ze ontmoedigd worden en minder geneigd zijn zich te vestigen in die lidstaat. Wanneer elke lidstaat

van de EU consequent illegale immigranten verwijderd, zal die ontmoediging gelden voor het ganse

grondgebied van de EU. Een gedoogbeleid zorgt daarentegen dat ze hun kans blijven wagen.

221 Artikel 5 Schengengrenscode. 222 Artikel 7, 3 Schengengrenscode. 223 Artikel 10 Schengengrenscode. 224 Artikel 11 Schengengrenscode. 225 HvJ, 22 oktober 2009, C-261/08 en C-348/08, Garcia en Cabrera/Delegado del Gobierno en la Région de Murcia, Jur. 2009, I-10143.

54

3.1.1.2. Bestaan van interne controlemechanismen?

128. Hoewel de binnengrenscontroles werden afgeschaft, werd er geen afbreuk gedaan aan de

politiebevoegdheid van de lidstaten, voor zover deze niet hetzelfde effect hebben als grenscontroles.226

Zo kunnen politieagenten bijvoorbeeld tijdens een verkeersinbreuk vaststellen dat een persoon illegaal

in het land verblijft en hem op die manier aanhouden. Ook een veiligheidscontrole blijft mogelijk,

voor zover deze controle ook wordt toegepast op personen die binnen de lidstaat reizen.227 Daarnaast

kan een lidstaat personen wettelijk verplichten om in het bezit te zijn van een bepaalde titel of een

bepaald document en om dit constant bij zich te dragen.228 Dit is het geval in België: Er wordt in

België verwacht dat je een identiteitskaart op zak hebt, zodat je jezelf bij een (politie-)controle kenbaar

kan maken. In andere lidstaten zoals Nederland eist men dit niet van de burger en kan men dan ook

niet verwachten dat een onderdaan van een andere lidstaat wel een identiteitskaart of paspoort moet

voorleggen om zijn identiteit te bewijzen.229 Ten slotte zijn de onderdanen van derde landen verplicht

om hun aanwezigheid op het grondgebied van bepaalde lidstaten te melden en dit telkens wanneer ze

zich naar een andere lidstaat begeven.230 Deze interne controlemechanismen maken het mogelijk om

illegale immigranten die door de mazen van het net zijn geglipt, toch tegen te houden en terug te

sturen naar hun land van herkomst.231 Ze compenseren het feit dat binnengrenscontroles zijn

afgeschaft. De interne controlemechanismen dragen hun steentje bij tot de beperking van illegale

immigratie en moeten om die reden zeker blijven bestaan. Het ontbreken van een soort van meldings-

of registratiemechanisme in het Verenigd Koninkrijk en Ierland, vormt één van de redenen waarom

deze landen niet toetreden tot het Schengengebied. Eenmaal deze landen het Acquis zouden uitvoeren,

zouden ze niet langer over voldoende controlemogelijkheden beschikken binnen hun grondgebied.

3.1.1.3. Herinvoering toezicht aan binnengrenzen

129. De Schengengrenscode voorziet in de mogelijkheid om het grenstoezicht aan de binnengrenzen

tijdelijk opnieuw in te voeren. Deze uitzondering kan door een contractspartij slechts tijdelijk opnieuw

ingeroepen worden, indien de openbare orde of de binnenlandse veiligheid dit vereisen.232 Dit kan het

geval zijn, wanneer er een onhandelbare toestroom is van illegale immigranten. De herinvoering van 226 Artikel 21, a) Schengengrenscode. 227 Artikel 21, b) Schengengrenscode. 228 Artikel 21, c) Schengengrenscode. 229 HvJ, 17 februari 2005, C-215/03, Salah Oulane/Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, Jur. 2005, I-1245. 230 Artikel 21, d) Schengengrenscode. 231 G. DEBERSAQUES (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel. 232 Artikel 23 Schengengrenscode.

55

grenscontroles komt dan tegoed aan de bestrijding van illegale immigranten. Gedurende bijvoorbeeld

de periode tussen november 2011 en mei 2012, zijn de controles aan de binnengrenzen twee keer

opnieuw ingevoerd. Een eerste keer door Frankrijk aan de grens met Italië voor de G-20 van 3 en 4

november 2011, een tweede keer door Spanje aan de grens met Frankrijk en op de luchthavens van

Barcelona en Girona voor de vergadering van de Europese Centrale Bank.233 Gedurende de periode

van 1 november 2012 tot en met 30 april 2013 werd het toezicht slechts één keer opnieuw ingevoerd,

ter gelegenheid van de ceremonie voor de uitreiking van de Nobelprijs voor de vrede in Oslo op 10

december 2012.234 In het totaal werd van deze mogelijkheid een dertigtal keer gebruikt gemaakt over

gans de EU.235 De herinvoering is dus zeker en vast geen alledaags gegeven.

3.1.1.3.1. Europese aanpak noodzakelijk?

130. Volgens de aanvankelijke tekst met betrekking tot deze herinvoering, lag de beslissing

grotendeels bij de lidstaat die geconfronteerd werd met een ernstige bedreiging van de openbare orde

of de binnenlandse veiligheid. In het geval dat een lidstaat overwoog om het grenstoezicht opnieuw in

te voeren omwille van voorzienbare gebeurtenissen, diende die lidstaat de andere lidstaten en de

Europese Commissie daarvan zo spoedig mogelijk in kennis te stellen.236 In het geval dat er vereist

werd om met spoed op te treden, kon de betrokken lidstaat bij wijze van uitzondering onmiddellijk het

grenstoezicht aan de binnengrenzen opnieuw invoeren, zonder de andere lidstaten en de Commissie

daarvan onmiddellijk op de hoogte te brengen.237 De soevereiniteit hieromtrent lag dus grotendeels bij

de lidstaat zelf. Maar indien een bepaalde lidstaat niet langer de illegale immigratiestroom kan

tegenhouden en niet overgaat tot de herinvoering van het grenstoezicht, heeft dit ook gevolgen voor de

andere lidstaten van de EU. Eenmaal een persoon de EU binnengeraakt is, geldt namelijk het vrij

verkeer van personen voor hem of haar. U voelt het al aankomen, de samenwerking op

Schengenniveau hieromtrent was nodig. Lidstaten, zoals bijvoorbeeld Frankrijk, vonden het belangrijk

dat ook zij kunnen beslissen over de herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen van

bijvoorbeeld Italië, aangezien een hoge migratiedruk op Italië rechtstreekse gevolgen heeft voor

233 EUROPESE COMMISSIE, “Commissie verricht eerste check-up van Schengen”, persbericht, IP/12/481, Brussel, 16 mei 2012. 234 Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad van 31 mei 2013 inzake ‘het derde halfjaarlijks verslag over het functioneren van het Schengengebied van 1 november 2012 tot en met 30 april 2013’, COM/2013/0326, volledige tekst gepubliceerd op de website van de Europese Commissie. 235 I. BELET, Aanpassing Schengen: Open grenzen verzoenen met veiligheid, 12 juni 2013, http://www.cdenv.be/actua/aanpassing-schengen-open-grenzen-verzoenen-met-veiligheid (consultatie 28 juli 2013). 236 Artikel 24 Schengengrenscode. 237 Artikel 25 Schengengrenscode.

56

Frankrijk.238 Na het uitbreken van de Arabische lente ontstond er een vluchtelingenstroom uit Noord-

Afrika naar Italië toe. De vluchtelingen waren grotendeels afkomstig uit Tunesië en strandden op het

Italiaanse eiland Lampedusa. Italië kon de stroom aan immigranten niet dragen en zowel Berlusconi

als Sarkozy lieten op dat ogenblik weten dat ze het Schengenverdrag wilden wijzigen.239

131. De Europese Raad van 23 en 24 juni 2011 stelde aan de Europese Commissie de vraag om het

artikel met betrekking tot de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen te

wijzigen. De wijziging zou ervoor zorgen dat een besluit zal kunnen genomen worden op niveau van

de Europese Unie, wat zou moeten bijdragen tot samenwerking op Schengenniveau. Het voorstel tot

wijziging dat door de Commissie op tafel werd gelegd, stelt dat het besluit tot herinvoering van

grenstoezicht moet worden genomen door de Europese Commissie zelf, op verzoek van een of meer

lidstaten.240 De Commissie zou onder meer de evenredigheid van de maatregel van herinvoering

moeten bekijken en ook de mogelijkheid van technische of financiële ondersteunende maatregelen

moeten onderzoeken, zoals hulp verstrekt Frontex of Europol. Het herinvoeringssysteem zal slechts als

laatste redmiddel kunnen worden ingezet. Het voorstel kent daarnaast een specifieke procedure voor

gevallen die onmiddellijk optreden vereisen. De betrokken lidstaat kan dan bij wijze van uitzondering

direct overgaan tot herinvoering van het grenstoezicht voor een beperkte periode van ten hoogste vijf

dagen. Indien de ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid langer duurt

dan deze vijf dagen, dan besluit de Europese Commissie over de verlenging van het grenstoezicht. De

bevoegdheid omtrent de herinvoering zou deels bij de lidstaten, deels bij de Commissie liggen,

waardoor de samenwerking op Schengenniveau verbeterd kan worden.241

132. De rol en de bevoegdheid die de Commissie aan zichzelf toebedeelde omtrent de herinvoering,

bleek lange tijd een discussiepunt geweest te zijn in de Raad. Het merendeel van de lidstaten was

tegen de primaire rol en de bevoegdheid die de Commissie zichzelf toekent.242 Mijns inziens zou een

wijziging zoals de Europese Commissie voorstelt, ervoor zorgen dat de EU langzaam maar zeker een

238 X., ‘Sarkozy en Berlusconi willen grenscontrole herinvoeren’, De Standaard, 26 april 2011, http://www.standaard.be/cnt/dmf20110426_070 (consultatie 3 april 2013). 239 X., ‘Sarkozy en Berlusconi willen grenscontrole herinvoeren’, De Standaard, 26 april 2011, http://www.standaard.be/cnt/dmf20110426_070 (consultatie 3 april 2013). 240 Artikel 24 Voorstel voor een verordening tot wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen, COM/2011/0242, Brussel, 16 september 2011. 241 Artikel 25 Voorstel voor een verordening tot wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen, COM/2011/0242, Brussel, 16 september 2011. 242 EUROPEES PARLEMENT, Position of the European Parliament, COD/2011/0051, 12 juni 2013, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2F%2FEP%2F%2FNONSGML%2BTC%2BP7-TC1-COD-2011-0051%2B0%2BDOC%2BPDF%2BV0%2F%2FEN (consultatie 28 juli 2013).

57

voet tussen de deur krijgt om zich te bemoeien met zaken die eigenlijk een aangelegenheid vormen

van iedere staat. Indien Schengen onvoldoende garanties kan bieden, moet een staat nog steeds kunnen

terugvallen op de herinvoering van z’n binnengrenzen. Uiteindelijk werd gekozen voor het voorstel

waarbij de lidstaten verantwoordelijk blijven voor de beoordeling van de noodzakelijkheid van een

tijdelijke herinvoering van de binnengrenscontroles.243 Feit is wel dat de lidstaten slechts unilateraal

actie kunnen ondernemen in de situaties waarin onmiddellijk optreden wordt vereist en dit slechts voor

de duur van maximaal vijf dagen. Daarna moet de Commissie beslissen of de maatregelen kunnen

voortgezet worden. Na vijf dagen moet de lidstaat dus toestemming vragen aan de Commissie om het

grenstoezicht verder uit te voeren.244 Ondertussen heeft het Comité van Permanente

Vertegenwoordigers van de Lidstaten op 13 mei 2013 ingestemd met het akkoord dat is bereikt over

het verordeningsvoorstel.245 Het Europees Parlement stemde op 12 juni 2013 in met het akkoord.246

Het voorstel dient nu nog officieel te worden goedgekeurd door de Raad. De oorspronkelijk bedoeling

om de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht volledig op Europees niveau aan te pakken, zal dus

niet helemaal verwezenlijkt worden. Wel voorziet de aangepaste Schengengrenscode in een

opgevoerde Europese samenwerking, daar de lidstaten en de Commissie tijdig op de hoogte moeten

gebracht worden van de herinvoering en er overleg moet worden opgestart op EU-niveau.247 Het lijkt

mij belangrijk dat zowel de lidstaat die problemen ondervindt, als de andere lidstaten kunnen beslissen

over een eventuele herinvoering van grenscontroles. De toestroom van illegale immigranten in die ene

lidstaat, heeft namelijk ook gevolgen voor alle andere lidstaten. Maar dit mag niet impliceren dat de

staat geen zeggenschap meer zou hebben over een eventuele noodzakelijke herinvoering van z’n eigen

grenzen. Indien een lidstaat het zelf nodig acht de binnengrenzen opnieuw in te voeren en dit kan

beargumenteren, moet men daartoe gemachtigd kunnen blijven. Ook voor een periode langer dan vijf

dagen. Dergelijke beslissing enkel en alleen overlaten aan de Europese Commissie gaat ver en geeft de

EU misschien teveel bevoegdheid. Zelfs uit de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 7 en 8 juni

2013 blijkt dat deze benadering niet in goede aarde van de lidstaten zelf valt en dat het geven van 243 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 7 en 8 juni maart 2013 te Brussel (consultatie Belgische Ambassade te Parijs). 244 Verslag van een schriftelijk overleg van 14 juli 2013 inzake tijdelijke herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen - EU-voorstellen inzake het Evaluatie- en toezichtmechanisme Schengen, COM/2011/559, en het Noodmechanisme herinvoering binnengrenstoezicht Schengen, COM/2011/560, http://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/vivwkabf66zr (consultatie 28 juli 2013). 245 RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, “Council and the European Parliament reach a provisional agreement on the Schengen Governance legislative package”, document 10239/13, presse 221, Brussel, 30 mei 2013, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137348.pdf. (consultatie 29 juli 2013). 246 I. BELET, Aanpassing Schengen: Open grenzen verzoenen met veiligheid, 12 juni 2013, http://www.cdenv.be/actua/aanpassing-schengen-open-grenzen-verzoenen-met-veiligheid (consultatie 28 juli 2013). 247 I. BELET, Aanpassing Schengen: Open grenzen verzoenen met veiligheid, 12 juni 2013, http://www.cdenv.be/actua/aanpassing-schengen-open-grenzen-verzoenen-met-veiligheid (consultatie 28 juli 2013).

58

dergelijke bevoegdheden aan de Commissie de meningen van de lidstaten eerder uit elkaar drijft dan

dat er geharmoniseerd zal opgetreden worden.248

3.1.1.3.2. Toevoeging van het begrip georganiseerde misdaad

133. Aan de wetgeving met betrekking tot de tijdelijke herinvoering werd ook toegevoegd dat een

dreiging het gevolg kan zijn van georganiseerde misdaad. Deze toevoeging is van belang voor België,

met betrekking tot hun strijd tegen de grenscriminaliteit in Zuid-West-Vlaanderen. De laatste tijd

wordt men er geconfronteerd met een verhoging van het aantal gewelddadige overvallen. Personen

afkomstig uit Noord-Frankrijk plegen deze overvallen in de grensstreek en vluchten dan terug naar

Frankrijk. Op die manier ontlopen ze de politie, aangezien de Belgische politie hen niet kon oppakken.

Door de toevoeging van het begrip georganiseerde misdaad in de wetgeving, zal men nu bij

grenscriminaliteit tijdelijk opnieuw de grenscontroles kunnen invoeren.249

134. Sinds enkele jaren worden de Vlaamse arrondissementen en politiediensten van Kortrijk, Ieper

en Veurne en de Waalse arrondissementen en politiediensten van Bergen en Doornik blootgesteld aan

strafbare feiten die gepleegd worden door personen afkomstig uit Noord-Frankrijk. Het gaat

voornamelijk om autodiefstallen, home-jackings, inbraken, gewapende overvallen, drugshandel, etc.250

De gemeenschappelijke grens met Frankrijk leent zich ertoe, aangezien de politiediensten tot voor kort

machteloos stonden. Er was geen mogelijkheid tot arrestatie door Belgische politieagenten op het

grondgebied van Frankrijk. Een situatie die onhoudbaar was en vooral voor triestige taferelen zorgde.

Het was dweilen met de kraan open. Naast de toevoeging van het begrip georganiseerde misdaad aan

het artikel in de Schengengrenscode om tijdelijke herinvoering van de grenscontroles te kunnen

verkrijgen, was er ook nood aan een betere politionele samenwerking tussen Frankrijk en België. Er

was een akkoord tussen beide landen omtrent politionele samenwerking, maar deze was te zwak. Om

die reden vond er een nieuwe ontmoeting plaats tussen de ministers van Binnenlandse Zaken van

beide landen om het akkoord te herzien. Op 25 februari 2013 werd het akkoord dat in de plaats kwam

afgerond en op 18 maart 2013 werd het officieel ondertekend.251

248 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 7 en 8 juni maart 2013 te Brussel (consultatie Belgische Ambassade te Parijs). 249 I. BELET, Aanpassing Schengen: Open grenzen verzoenen met veiligheid, 12 juni 2013, http://www.cdenv.be/actua/aanpassing-schengen-open-grenzen-verzoenen-met-veiligheid (consultatie 28 juli 2013). 250 JOËLLE M ILQUET, ‘Ontmoeting tussen Joëlle Milquet en Manuel Valls: een nieuw Frans-Belgisch akkoord ter bestrijding van de grenscriminaliteit’, Vice-Eerste minister en minister van Binnenlandse Zaken en Gelijke Kansen, http://www.milquet.belmagium.be/nl/ontmoeting-tussen-jo%C3%ABlle-milquet-en-manuel-valls-een-nieuw-frans-belgisch-akkoord-ter-bestrijding (consultatie 10 juli 2013). 251 Manuel Valls en Joëlle Milquet, zie D. VANDERBRUGGE, ‘Joëlle Milquet et Manuel Valls ont signé l’acte II des accords de Tournai’, L’avenir, 19 maart 2013.

59

135. Het gewijzigde akkoord zorgt zowel voor een uitbreiding van de operationele capaciteiten, voor

een betere uitwisseling van gegevens, voor een uitbreiding van het territoriale toepassingsveld van het

akkoord als voor een versterkt en overlegd gebruik van ANPR-camera’s.252 Dankzij de uitbreiding van

de operationele capaciteiten zullen de politiediensten niet langer een mal figuur slaan. Ze zullen

voortaan arrestaties kunnen uitvoeren op het grondgebied van de andere partij en het voertuig dat ze

gebruiken bij een gemengde patrouille253 zal langs beide kanten kunnen worden ingezet. Er wordt

daarbij uitdrukkelijk voorzien dat de Belgische en Franse politiemensen op het territorium van de

andere partij iemand zullen mogen arresteren, die op heterdaad betrapt wordt. Ook indien de

politieagent handelt zonder de aanwezigheid van agenten van het betreffende territorium.254 Het is

vreemd waar te nemen dat dergelijke bevoegdheden nog niet eerder bestonden. Het Akkoord van

Doornik voorziet ook in een betere uitwisseling van gegevens en versterkt het kader van de

gegevensverwerking. Er wordt voorzien in gemeenschappelijke werkbestanden en een

gemeenschappelijke operationele analyse in de onderzoeken of criminaliteitssectoren.255 Ook het beter

gebruik van de ANPR-camera’s die zorgen voor een automatische nummerplaatherkenning, speelt

een belangrijke rol in de strijd tegen zowel criminaliteit als illegale immigratie. Het kan aanzien

worden als een soort van intern controlemechanisme. De binnengrenscontroles mogen dan wel zijn

afgeschaft, als men aan de hand van automatische nummerplaatherkenning gestolen voertuigen kan

opsporen, is er veel kans dat illegale immigranten die zijn ondergedoken en op die manier de kost

trachten te verdienen, ook worden gevat. De politiecontrole betreft een controle die toegelaten is, zelfs

op onderdanen van derde landen, daar het niet hetzelfde effect heeft als grenscontroles.256 De controle

gebeurt namelijk omdat men op heterdaad betrapt wordt bij het plegen van een strafbaar feit en betreft

een pure politietaak.257 Dergelijke personen mag men aanhouden en controleren.

136. Op nationaal niveau is men dus goed bezig met het sluiten van akkoorden om

grensoverschrijdende criminaliteit aan te pakken en te zorgen voor een betere samenwerking over de

landsgrenzen heen. Politionele samenwerking is namelijk van groot belang in de strijd tegen illegale

252 L. DUPUIS, ‘Un pas en Avant, mais encore insuffisant’, La Dernière Heure, 19 maart 2013 (consultatie 29 juli 2013). 253 Dit is een patrouille die bestaat uit zowel Franse als Belgische patrouilles. 254 JOËLLE M ILQUET, ‘Ontmoeting tussen Joëlle Milquet en Manuel Valls: een nieuw Frans-Belgisch akkoord ter bestrijding van de grenscriminaliteit’, Vice-Eerste minister en minister van Binnenlandse Zaken en Gelijke Kansen, http://www. milquet.belmagium.be/nl/ontmoeting-tussen-jo%C3%ABlle-milquet-en-manuel-valls-een-nieuw-frans-belgisch-akkoord-ter-bestrijding (consultatie 10 juli 2013). 255 Manuel Valls en Joëlle Milquet, zie D. VANDERBRUGGE, ‘Joëlle Milquet et Manuel Valls ont signé l’acte II des accords de Tournai’, L’avenir, 19 maart 2013. 256 Artikel 21, a) Schengengrenscode. 257 Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad van 31 mei 2013 inzake ‘het derde halfjaarlijks verslag over het functioneren van het Schengengebied van 1 november 2012 tot en met 30 april 2013’, COM/2013/0326, volledige tekst gepubliceerd op de website van de Europese Commissie.

60

immigratie. De versterking van het uitwisselen van gegevens en de controles die de politiediensten

uitvoeren op grond van deze overeenkomst, helpen namelijk een handje bij het beperken van de

illegale immigratie.

3.1.1.4. Evaluatie- en toezichtmechanisme

137. Het Schengenacquis moet correct worden toegepast aan zowel de binnen- als buitengrenzen.

Daarom is het belangrijk dat er voorzien wordt in een mechanisme die de handelingen evalueert, die

gesteld worden in uitvoering van het Acquis. Het huidige evaluatiemechanisme kent talrijke

tekortkomingen: Het is intergouvernementeel van aard, het is niet juridisch bindend, het behelst

slechts een peer-evaluatie, het evalueert enkel de handelingen gesteld aan de buitengrenzen en het

Europees Parlement heeft geen enkele toegang tot documenten in verband met Schengenevaluaties.258

In juni 2011, naar aanleiding van de vluchtelingencrisis in het Middellandse Zeegebied, heeft de

Europese Raad vastgesteld dat er nood was aan een meer doeltreffend en betrouwbaar toezicht- en

evaluatiesysteem van de Schengensamenwerking. Zo’n systeem moest ervoor zorgen dat zowel de

samenwerking en het wederzijds vertrouwen zou worden versterkt als de gemeenschappelijke

voorschriften die voortvloeien uit het Schengenacquis beter zouden worden gehandhaafd.259 Om die

redenen werd de Verordening betreffende de instelling van een evaluatie- en toezichtmechanisme voor

de controle van de toepassing van het Schengenacquis aangenomen.260

138. Het nieuwe evaluatiemechanisme dat het huidige zal vervangen houdt rekening met de

inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, waardoor het een meer Europees karakter krijgt. Het

zal beschikken over mechanismen die efficiënter zijn en een meer afschrikkende werking hebben dan

het huidige systeem. Het mechanisme zal ervoor zorgen dat men kan reageren op werkelijk kritieke

situaties, wanneer het functioneren van het gebied zonder binnengrenstoezicht gevaar loopt. De

lidstaten worden dan verplicht om dergelijke situaties op te lossen. Zo tracht men elke schijn van

straffeloosheid te vermijden. Het huidig evaluatiemechanisme volgt de ontdekte tekortkomingen van

een lidstaat niet verder op. Er bestaan daaromtrent geen formele regels. Het voorzien van strikte

bepalingen over het toezicht op de uitwerking van een oplossing van een tekortkoming was dan ook

258 Besluit van het Uitvoerend Comité van 16 september 1998 betreffende de oprichting van een Permanent Comité voor de evaluatie en implementatie van Schengen, COM/98/26, tekst gepubliceerd op de website van het Europees Parlement. 259 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 7 en 8 juni 2012 te Luxemburg (consultatie Belgische Ambassade te Parijs). 260 Verslag van 10 juni 2013 over het ontwerp van verordening van de Raad over de instelling van een evaluatiemechanisme om de toepassing van het Schengenacquis te controleren, 10273/13 – C7-0160/2013 – 2010/0312, tekst gepubliceerd op de website van het Europees Parlement.

61

één van de belangrijkste innovaties. De lidstaten die aanbevelingen hebben gekregen om

tekortkomingen te corrigeren, moeten een actieplan uitwerken om de tekortkomingen binnen drie

maanden op te lossen. Dit actieplan moet worden geëvalueerd en op de voet gevolgd, en indien nodig

moeten er opnieuw bezoeken ter plaatsen worden uitgevoerd, om te controleren of het actieplan

correct is uitgevoerd. De mogelijkheid om bezoeken ter plaatse aan de binnengrenzen uit te voeren

zonder voorafgaande kennisgeving en de uitvoering van evaluaties aan de binnengrenzen, werden ook

door dit systeem gecreëerd. Naast een evaluatiemechanisme werd ook een toezichtmechanisme

geïntroduceerd.261 Als uit een evaluatie blijkt dat een lidstaat het toezicht aan zijn buitengrenzen niet

correct uitvoert, kan er een mechanisme worden opgesteld om de lidstaat verder in de gaten te houden.

Bij aanhoudende problemen kan besloten worden om de grenscontroles tijdelijk aan de binnengrenzen

her in te voeren.262

139. Het nieuwe evaluatiemechanisme maakt ook een einde aan de bestaande situatie van ongelijke

behandeling van landen. Zowel kandidaat-lidstaten als landen die reeds lid zijn van Schengen zullen

nu op grond van dezelfde regels worden geëvalueerd.263 Het is belangrijk dat de lidstaten zowel bij

hun toetrede tot het Schengenacquis als bij hun verdere lidmaatschap blijven voldoen aan wat

Schengen hen oplegt. Op die manier wordt het belang van de lidstaten en de burgers beter

gewaarborgd alsook wordt beter opgetreden tegen grensoverschrijdende criminaliteit, waaronder

illegale immigratie. Bulgarije en Roemenië vinden het niet eerlijk dat ze nu plots onder een strikter

evaluatiemechanisme vallen. Hun toetredingsonderhandelingen waren reeds begonnen vooraleer er

sprake was van een nieuw toezicht- en evaluatiesysteem en ze waren toen in orde met de gestelde

technische vereisten.264 Maar gezien het nieuwe evaluatiesysteem zowel van toepassing zal zijn op

kandidaat-lidstaten als op lidstaten die reeds lid zijn, is de commotie van Bulgarije en Roemenië niet

te begrijpen. Ze zullen sowieso door het nieuwe systeem geëvalueerd worden eenmaal ze zijn

toegetreden. Daarom is het beter om, zoals nu het geval is, te wachten tot men effectief in orde is met

de vereisten gesteld door het nieuwe systeem, vooraleer beide landen volledig toetreden tot het

Schengenacquis.265 Het is namelijk beter om te voorkomen dan te genezen.

261 TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL, ‘Brief aan de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken inzake nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie’, Parlementaire Monitor, nr. KST221121238, 18 oktober 2011, http://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/vitohg38qcn4 (consultatie 25 juli 2013). 262 Supra 54, nr. 129 263 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 22 en 23 september 2011 te Brussel (consultatie Belgische Ambassade te Parijs). 264 Supra 35, nr. 88 265 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013.

62

140. Oorspronkelijk was het de bedoeling om de medebeslissingsprocedure als rechtsgrondslag in te

stellen voor het nieuw mechanisme. Deze rechtsgrondslag zou voorzien in een gewone

wetgevingsprocedure, waardoor het Europees Parlement medezeggenschap zou hebben bij het

evalueren van hoe lidstaten het Schengenacquis uitvoeren op personen die de binnengrenzen

overschrijden.266 Een meerderheid van de lidstaten had bezwaar tegen de door de Commissie gekozen

rechtsgrondslag en opteerden voor artikel 70 VWEU. De Raad besloot de rechtsgrondslag te wijzigen

en artikel 70 VWEU aan te nemen, met als argument dat dit artikel specifiek in het Verdrag

betreffende de Werking van de Europese Unie is opgenomen om regelgeving over wederzijdse

evaluaties goed te keuren.267 De piste van medebeslissing van het Europees Parlement werd verlaten.

Het zou volgens de lidstaten geen hoofd kunnen bieden aan noodsituaties. Deze wijziging leidde tot

een conflict tussen de verschillende Europese instellingen.268 Na intensieve onderhandelingen kon het

conflict worden opgelost.

141. Het meer Europese karakter van het toezicht- en evaluatiesysteem uit zich voornamelijk in de

rol die wordt toebedeeld aan de Europese Commissie. Haar rol is niet meer beperkt tot die van

waarnemer, maar werd uitgebreid tot het coördineren van de evaluatie en de opvolging. Ze wordt

verantwoordelijk voor de meeste beslissingen in het evaluatieproces met betrekking tot het jaarlijkse

en meerjarige programma, de voorbereiding en het uitvoeren van bezoeken ter plaatse en het opstellen

van evaluatieverslagen en aanbevelingen. Na de opstelling van een evaluatie is het aan de Commissie

om het verslag daaromtrent goed te keuren, wat op zijn beurt moet worden goedgekeurd door de

Raad.269 De positie van de Commissie wordt dus versterkt, maar de uiteindelijke goedkeuring ligt nog

steeds bij de Raad.270 Volgens het artikel 70 VWEU moeten het Europees Parlement en de nationale

parlementen nog steeds op de hoogte gebracht worden van de inhoud en de resultaten van die

evaluatie.271 Het Europees Parlement zal tijdens de ganse evaluatie geïnformeerd worden en toegang

266 Artikel 77, lid 2, e) van het Verdrag van 13 december 2007 betreffende de werking van de Europese Unie, Pb. C 83/47-199 van 30 maart 2010. 267 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 7 en 8 juni 2012 te Luxemburg (consultatie Belgische Ambassade te Parijs). 268 TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL, ‘Brief aan de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken inzake nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie’, Parlementaire Monitor, nr. KST221121238, 18 oktober 2011, http://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/vitohg38qcn4 (consultatie 25 juli 2013). 269 Verslag van 10 juni 2013 over het ontwerp van verordening van de Raad over de instelling van een evaluatiemechanisme om de toepassing van het Schengenacquis te controleren, 10273/13 – C7-0160/2013 – 2010/0312, tekst gepubliceerd op de website van het Europees Parlement. 270 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 7 en 8 juni 2012 te Luxemburg (consultatie Belgische Ambassade te Parijs). 271 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 13 en 14 december 2011 te Brussel (consultatie Belgische Ambassade te Parijs).

63

verkrijgen tot alle relevante documenten, waaronder de risicoanalyse van Frontex, het meerjarig en

jaarlijks evaluatieprogramma, de evaluatierapporten, de aanbevelingen voor corrigerende maatregelen

en de actieplannen voor de aanpak van ontdekte tekortkomingen. Hoewel het artikel niet voorziet in

deelname van het Parlement in de besluitvorming, wordt de verordening de facto behandeld volgens

de medebeslissingsprocedure. Door deze zekerheden toe te kennen aan het Parlement, kon het conflict

omtrent de rechtsgrondslag worden opgelost en is het Parlement er zeker van dat het wordt betrokken

bij de evaluatie. Deze zekerheden werden voornamelijk verkregen doordat het Europees Parlement

haar standpunt is blijven innemen gedurende het ganse onderhandelingsproces.272

3.1.1.5. Toegangsweigering

142. Burgers van de Unie hebben een recht van binnenkomst.273 Ze dienen enkel een identiteitskaart

of een geldig nationaal paspoort voor te leggen of ze moeten op een andere manier kunnen laten

vaststellen dat ze het recht van vrij verkeer en verblijf genieten.274 Er mogen geen andere vragen aan

hen gesteld worden met betrekking tot hun reisdoel, de duur van hun reis of hun financiële

middelen.275 Familieleden van burgers van de Unie die zelf geen burger zijn276, genieten ook van een

recht op binnenkomst. Ze dienen enkel houder te zijn van de documenten die krachtens artikel 2 van

de Vreemdelingenwet vereist zijn, dan wel op een andere wijze laten vaststellen of bewijzen dat ze het

recht van vrij verkeer en verblijf genieten. Ook dienen ze hun familieband met de burger van de Unie

en het EU-burgerschap van die burger te bewijzen. Het recht van binnenkomst waarover familieleden

van een burger van de Unie beschikken, vloeit voor uit het arrest Brax die reeds werd besproken.277

143. Er hangen sancties verbonden aan het niet-voldoen aan de toegangsvoorwaarden. De sancties en

de precieze documenten waarvan men in het bezit moet zijn, worden door de lidstaat zelf bepaald. In

België moet bijvoorbeeld iedere burger een identiteitskaart op zak hebben, terwijl dit in Nederland niet

het geval is.278 Een sanctie kan inhouden dat men geweigerd wordt aan de grens doordat er ofwel een

272 Verslag van 10 juni 2013 over het ontwerp van verordening van de Raad over de instelling van een evaluatiemechanisme om de toepassing van het Schengenacquis te controleren, 10273/13 – C7-0160/2013 – 2010/0312, tekst gepubliceerd op de website van het Europees Parlement. 273 G. DEBERSAQUES (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel. 274 HvJ, 17 februari 2005, C-215/03, Salah Oulane/Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, Jur. 2005, I-1245. 275 HvJ, 30 mei 1991, C-68/89, Commissie/Nederland, Jur. 1991, I-2637. 276 De personen die worden bedoeld in artikel 40bis §2 Vreemdelingenwet. 277 J. LEROY, “Toezicht: weigering visum blijft uitzonderlijk”, Lokaal 2009, afl. 20, 43-45. ; HvJ, 25 juli 2002, C-459/99, VZW Beweging tegen Rassenhaat, Antisemitisme en Xenofobie (BRAX)/Belgische staat, Jur. 2002, I-6630. 278 G. DEBERSAQUES (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel.

64

bevel tot terugdrijving wordt uitgevaardigd ofwel een bevel om het grondgebied te verlaten. De aard

van het bevel is afhankelijk van het feit of men respectievelijk aan de grens wordt geweigerd of men

zich reeds op het grondgebied bevindt en dan wordt geweigerd. Een bevel tot terugdrijving gebeurt

steeds in een status van vasthouding aan de grens. Een bevel om het grondgebied te verlaten kan zowel

in status van vrijheid als status van aanhouding plaatsvinden. Aanhouding kan plaatsvinden in een

gesloten centrum, een woonunit of een eigen huis.279 Administratieve sancties worden in België ook

uitgevaardigd.

144. Indien een burger van de Unie of een familielid van die burger in België niet beschikt over de

opgesomde documenten en wel het bewijs van EU-burgerschap of verwantschap met een burger van

de Unie kan voorleggen, kan er hen enkel een administratieve geldboete van 200 euro worden

opgelegd. Hun binnenkomst of verblijf kan dan enkel geweigerd worden om redenen van openbare

orde, van nationale veiligheid of volksgezondheid.280 Indien daarentegen een familielid van een burger

van de Unie niet kan bewijzen dat men een familielid van een burger is, zal hem of haar de toegang

wel worden geweigerd. Hij of zij zal tegengehouden worden aan de grens en teruggestuurd worden.

Het gaat om een bevel tot terugdrijving, waartoe de met grenscontrole belaste overheden voor bevoegd

zijn.281

145. Toegang kan dus in principe, met uitzondering van bovenstaande gevallen, enkel geweigerd

worden aan onderdanen van derde landen die geen familielid hebben die een burger van de Unie is282.

Weigering van toegang aan de grens houdt in dat men niet voldoet aan de toegangsvoorwaarden en

niet behoort tot de in artikel 5, lid 4 genoemde personen in de Schengengrenscode.283 Dergelijke

weigering wordt genomen door een naar nationaal recht bevoegde instantie en moet steeds met

redenen omkleed worden. De met reden omklede beslissing somt de precieze weigeringsgronden op.

De onderdaan van een derde land kan in beroep gaan, naar Belgisch recht wordt dit beroep ingesteld

bij de RvV.284 Het beroep leidt niet tot een schorsing van de beslissing: Bij een bevel tot terugdrijving

blijven de grenswachters er namelijk op toezien dat de persoon het grondgebied niet betreedt.285

Eenmaal een onderdaan van een derde land die geen familie is van een burger van de Unie het

279 G. DEBERSAQUES (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel. 280 Binnen de perken van artikel 43 Vreemdelingenwet. 281 Artikel 47, §2 Koninklijk Besluit van 8 oktober 1981 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, BS 27 oktober 1981. 282 In de Belgische vreemdelingenwet wordt dergelijk persoon een vreemdeling genoemd. 283 COMMISSION EUROPEENNE en RESEAU EUROPEEN DES M IGRATIONS, Glossaire 2.0 sur l’asile et les migrations. Un outil pour une meilleure comparabilité, Luxembourg, Office des publications de l’Union Européenne, 2012, 66. 284 G. DEBERSAQUES (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel. 285 Artikel 13, 4 Schengengrenscode.

65

grondgebied heeft betreden, kan men deze persoon nog steeds weigeren. De minister kan een bevel

uitvaardigen om het grondgebied binnen een bepaalde termijn te verlaten. Dit is in België het geval

wanneer de vreemdeling niet beschikt over de vereiste documenten, wanneer hij langer in het Rijk

blijft dan de bepaalde termijn, wanneer hij ter fine van weigering van toegang gesignaleerd staat,

etc.286

3.1.2. Gemeenschappelijk visumbeleid

146. Één van de voorwaarden om als onderdaan van een derde land toegang te kunnen verkrijgen tot

de Europese Unie, is houder zijn van een geldig visum.287 De verstrekking van een visum geeft nooit

automatisch recht op toegang tot het grondgebied.288 Er wordt enkel een machtiging gegeven door een

lidstaat.289 Daarnaast dient de onderdaan van een derde land nog aan andere voorwaarden te voldoen.

147. In uitvoering van het Schengenacquis werden talrijke besluiten genomen inzake visa. Deze

besluiten werden gegroepeerd en vervangen door de Gemeenschappelijke Visumcode van 13 juli

2009. Sinds de inwerkingtreding van de Gemeenschappelijke Visumcode wordt de ganse

visummaterie geregeld door vier rechtsintrumenten: Verordening 539/2001 die de landen vastlegt wier

onderdanen visumplichtig zijn290, Verordening 1683/95 betreffende het Uniform Visummodel291,

Verordening 333/2002 over het blad waarop visums kunnen worden aangebracht bij niet-erkende

reisdocumenten292 en uiteraard de Gemeenschappelijke Visumcode zelf293. Doordat alle personen zich

binnen de Schengenruimte vrij mogen verplaatsen, worden de zaken in verband met visumvereisten

ten aanzien van derde landen op Europees niveau geregeld.

286 Alle mogelijke gevallen zijn terug te vinden in artikel 7 Vreemdelingenwet. 287 Artikel 5, 1, a) Schengengrenscode. 288 Artikel 30 Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode, Pb. L 243/15 van 15 september 2009. Hierna: Visumcode 289 G. DEBERSAQUES (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel. 290 Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, Pb. L 81/1 van 21 maart 2001 291 Verordening (EG) nr. 1683/95 van de Raad van 29 mei 1995 betreffende de invoering van een uniform visummodel, Pb. L 164/1 van 14 juli 1995. 292 Verordening (EG) nr. 333/2002 van de Raad van 18 februari 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor een blad waarop een visum kan worden aangebracht dat door lidstaten wordt afgegeven aan houders van een reisdocument dat door de lidstaat die het blad opstelt niet wordt erkend, Pb. L 53/4 van 23 februari 2002. 293 Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode, Pb. L 243/1-58 van 15 september 2009.

66

3.1.2.1. Doelstelling

148. Deze compensatiemaatregel werd ingevoerd om de lidstaten te beschermen tegen de

ongewenste gevolgen die voortvloeien uit het Europees migratiebeleid en het principe van het vrij

verkeer van personen. Door de visumplicht op te leggen aan derdelanders, is het mogelijk voor de

lidstaten van de EU een idee te hebben welke derdelanders zich legaal op hun grondgebied bevindt.

Het is een vereiste die wordt opgelegd vooraleer de eigenlijke toegangsprocedure begint. Derdelanders

worden namelijk gecontroleerd op het in het bezit zijn van een visum bij het betreden van het

grondgebied. Vooraleer een lidstaat van de EU de andere voorwaarden tot binnenkomst bekijkt, wordt

eerst nagegaan of een visumplichtige derdelander over het vereiste visum beschikt. De derdelander

kan hiermee slechts gedurende een bepaalde periode op het grondgebied van de EU verblijven,

afhankelijk van het visum waarover men beschikt. Daarna dienen ze terug te keren naar hun land van

oorsprong. Derdelanders die niet over een visum beschikken, worden geweigerd aan de buitengrenzen.

Het opleggen van een uniform visummodel zorgt er bovendien voor dat het voor lidstaten makkelijker

wordt om vervalsing van visa op te sporen. Vervalsing van visa gebeurt voornamelijk door criminele

netwerken die uit puur financieel winstbejag trachten mensen de EU binnen te smokkelen.294 Het

visumbeleid draagt dus in belangrijke mate bij tot het voorkomen van illegale immigratie, maar het

beleid op zich kan de illegale immigratie niet tegengaan. Het beleid biedt geen antwoord op

bijvoorbeeld derdelanders die de EU legaal binnenkomen en langer blijven dan dat hun visum

toelaat.295

3.1.2.2. C, het uniform model

149. Er bestaan vier soorten visa, met name het luchthaventransitvisum A296, het doorreisvisum

vanuit een derde land naar nog een andere lidstaat B297, het visum kort verblijf C en het visum lang

verblijf D298.299 In deze uiteenzetting beperken we ons tot het visum C, het meest voorkomende

294 G. VERMEULEN, “Visa: een instrument in de strijd tegen mensensmokkel en mensenhandel”, T. Vreemd. 2007, afl. 3, 194-200. 295 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende een gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie, COM/2001/0672, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex. 296 Met dit visum verkrijgt men enkel de doorreis door de internationale transitzones van de luchthavens op het grondgebied van de lidstaten (Artikel 26 Visumcode.). 297 Dit visum bestaat nog altijd, maar de Visumcode heeft het enkel nog over visum A, C en D. 298 Visum D wordt verstrekt met het oog op het verkrijgen van een tijdelijke of permanente verblijfstitel. Het is minder dan één jaar geldig en is geschikt voor mensen die wensen herenigd te worden met hun gezin, wensen samen te wonen met iemand uit de EU of wensen te studeren of te werken in een lidstaat. 299 G. DEBERSAQUES (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel.

67

visum300. Zoals uit onderstaande tabel blijkt, betreffen meer dan 90% van de jaarlijks aangevraagde

visa, het visum C. Het betreft een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten

hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden vanaf de datum van eerste binnenkomst op

het grondgebied van de lidstaten.301

2007

2008

2009

2010

2011

% van

het totaal

% verschil met

het jaar ervoor

Visum A

79 140

41 998

29 107

14 591

11 456

0,1%

-21%

Visum C

11 921 256

11 203 043

10 241 000

11 842 761

13 510 250

98%

14%

Visum D

1 311 963

1 516 101

1 516 096

1 483 019

322 034

2,3%

-78%

Totaal

13 312 359

12 761 142

11 786 203

13 340 371

13 843 740

100%

3,8%

Tabel 1: Weergave van het aantal verstrekte visa gedurende de jaren 2007 tot en met 2011.302

150. De lidstaten hebben zich bereid verklaard om een eenvormig visum te gebruiken voor het visum

C. Dit eenvormig visum, het Schengenvisum genaamd303, wordt verleend voor de volledige

Schengenruimte, met uitzondering van de gevallen vermeld in artikel 25 van de Visumcode.304

Doorgaans wordt het afgegeven voor een familiebezoek, toerisme, beroepsafspraken, korte stages of

opleidingen. De verstrekking van zo’n visum houdt voor de verstrekkende overheidsinstellingen zowel

een administratieve vereenvoudiging als een betere controle op de uitgave van visums in.305 De

vervalsing van visa kan op die manier gemakkelijker worden opgespoord. Het is dus een belangrijk

instrument in de strijd tegen illegale immigratie.

151. Ten eerste moet het Schengenvisum door de derdelander worden aangevraagd bij een

ambassade of consulaat van de bevoegde lidstaat in het ambtsgebied waarvan de aanvrager

300 Dit visum wordt ook wel toeristenvisum genoemd, maar het kan ook aangevraagd worden omwille van medische of zakelijke redenen. 301 Artikel 2, 2, a) Visumcode. 302 FRONTEX, ‘Annual Risk Analysis 2013’, Warschau, april 2013, 17, www.frontex.europa.eu (consultatie 15 juli 2013). 303 Voorbeeld van een Schengenvisum: zie figuur 1. 304 De gevallen beschreven in artikel 25 van de Visumcode, hebben een territoriaal beperkte geldigheid. 305 Artikel 9 Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Pb. L 239/22 van 22 september 2000.

68

woonachtig is.306 Door gebruik te maken van visa externaliseren de lidstaten hun immigratiebeleid in

zekere mate, omdat ze het voor een deel aan hun diplomatieke en consulaire posten overlaten om te

bepalen wie al dan niet het land binnen mag. Uitzonderlijk kan een visum aan een grensdoorlaatpost

worden afgegeven, bijvoorbeeld in het geval dat de aanvrager niet de gelegenheid heeft gehad om op

voorhand een visum aan te vragen.307 Door visumverstrekking te externaliseren voorkomt men op een

bepaalde manier reeds illegale overstay.308 Het is namelijk aan de consulaten om op voorhand

(vooraleer de derdelander de eigenlijk reis naar de EU maakt) te bepalen of de derdelander een risico

van illegale immigratie of een risico voor de veiligheid van de lidstaten vormt, en met name, of de

aanvrager het voornemen heeft het grondgebied van de lidstaten te verlaten voor de geldigheidsduur

van het aangevraagde visum verstrijkt.309 De beoordeling hiervan gebeurt door het bevoegde consulaat

ter plaatse, maar de eigenlijke beslissing wordt (in België) genomen door de minister van

Binnenlandse Zaken.310 Vervolgens wordt bij een positieve beoordeling een visumsticker aangebracht

in het internationaal paspoort. Hiermee kunnen onderdanen van derde landen drie maanden vrij reizen

binnen het grondgebied van de Schengenlidstaten.311 Indien het internationaal paspoort niet wordt

erkend, wordt het aangebracht op een afzonderlijk document. Dan moet men zowel in het bezit zijn

van het afzonderlijk document als het identiteitsbewijs of het reisdocument dat in de visumverklaring

wordt genoemd.312

152. Door de voorwaarde ‘binnen een periode van zes maanden vanaf de binnenkomst op het

grondgebied’ toe te voegen, wou men ervoor zorgen dat de onderdanen van derde landen effectief de

lidstaat moeten verlaten om eventueel daarna, vanuit een land buiten het Schengengebied, de

visumprocedure opnieuw aan te vatten.313 Zo kan men niet even de grens oversteken en opnieuw een

visum aanvragen. De toevoeging van deze voorwaarde is opnieuw een manier om illegale immigratie

te bestrijden en een betere controle te hebben op de verstrekking van de visa. Men kan slechts voor

drie maanden per semester dergelijk visum verkrijgen en deze periodes kunnen niet aan elkaar

306 Artikel 12, 1 Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Pb. L 239/23-24 van 22 september 2000. 307 Voor andere uitzonderingsgevallen, zie artikel 35 Visumcode. 308 FRONTEX, ‘Annual Risk Analysis 2013’, Warschau, april 2013, 14-19, www.frontex.europa.eu (consultatie 15 juli 2013). 309 Artikel 21, 1 Visumcode. 310 Gesprek met J-P. DRICOT, Premier secrétaire et consul à l’ambassade de Belgique, Parijs, 24 april 2013. 311

K-P. NANZ, ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework of the European Union’, in A. PAULY , De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 65-66. 312 Artikel 29 Visumcode. 313 J. TROCH, “Toegang tot en kort verblijf in België”, T.Vreemd. 2011, 107-108.

69

verbonden worden door in het eerste semester de laatste drie maanden te nemen en in het tweede

semester de eerste drie maanden te nemen.314 Er moet telkens sprake zijn van een nieuwe binnenkomst

op het grondgebied.315 Deze voorwaarde is enkel van toepassing op derdelanders die geen familielid

zijn van een EU-burger. Voor familieleden geldt namelijk geen maximale wachtperiode.

3.1.2.3. Wie moet over een visum beschikken?

153. Burgers van de Unie moeten niet beschikken over een visum, het principe van het vrij verkeer

van personen geldt voor deze personen.

154. Een onderdaan van een derde land daarentegen, die al dan niet een familielid heeft die een

burger van de Unie is, dient wel over een visum te beschikken.316 De verstrekking van visa biedt

eigenlijk een extra beschermingsniveau, dat zich uit in twee risicoafwegingen. Ten eerste wordt er een

een selectie gemaakt op basis van nationaliteit.317 Op basis van de nationaliteit maakt men een

afweging in welke mate bevolkingsgroepen een risico uitmaken voor de interne veiligheid. De

afweging op grond van nationaliteit is niet langer een aangelegenheid geregeld door de lidstaten, maar

wel door de EU. In Verordening 539/2001 vindt men immers een lijst terug van derde landen waarvan

de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en een

lijst van derde landen waarvan de onderdanen van de visumplicht zijn vrijgesteld, respectievelijk

bijlage I en bijlage II.318 319 Bijlage I telt ongeveer 130 staten, bijlage II met de visumvrijgestelde derde

landen telt 24 staten en 2 speciale administratieve regio’s van de Volksrepubliek China. Volgens deze

verordening zijn er drie belangrijke criteria om te bepalen of een land al dan niet op de lijst moet staan

van de visumplichtige landen: het risico op illegale immigratie, het gevaar voor de openbare orde en

de veiligheid en de relatie van de EU met het derde land.320 Deze visumverplichtingen en -

314 Gesprek met J-P. DRICOT, Premier secrétaire et consul à l’ambassade de Belgique, Parijs, 24 april 2013. 315 HvJ, 3 oktober 2006, C-241/05, Nicolae Bot/Préfet du Val-de Marne, Jur. 2006, I-9627. 316 G. DEBERSAQUES (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel. 317 E. GUILD , ‘Danger – Borders under construction: assessing the first five years of border policy in an area of freedom, security and justice’ in J. DE ZWAAN en F. GOUDAPPEL, Freedom, Security and Justice in the European Union: Implementation of the Hague Programme, Den Haag, Asser Press, 2006, 52-55. 318 Artikel 1, lid 1 en 2 Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, Pb. L 81/2 van 21 maart 2001. 319 Overzicht van visumvrije en visumplichtige landen: zie figuur 2 320 D. DUEZ, L’Union européenne et l’immigration clandestine : de la sécurité intérieure à la construction de la communauté politique, Brussel, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2008, 123-125.

70

vrijstellingen slaan enkel op het Schengenvisum.321 Ten tweede schenkt de Visumcode bijzondere

aandacht aan de toetsing van de vraag of de aanvrager een risico van illegale immigratie of een risico

voor de veiligheid van de lidstaten vormt, en met name, of de aanvrager het voornemen heeft het

grondgebied van de lidstaten te verlaten voor de geldigheidsduur van het aangevraagde visum

verstrijkt.322 Deze beoordeling wordt, zoals reeds werd aangehaald, door de consulaten verricht.

Overstay is namelijk één van de belangrijkste vormen van illegale immigratie. Het gaat om

vreemdelingen die aan de visumvereiste voldoen en op legale wijze een lidstaat zijn binnengekomen,

maar langer blijven dan hun visum toelaat. Door aan personen die een groot risico vormen op een

illegale overstay geen visum te verlenen, wordt deze vorm van illegale immigratie in zekere mate

beperkt. Er zijn geen concrete gegevens hierover beschikbaar in de Europese Unie. Landen zoals

Australië en Thailand houden hier wel gegevens over bij en daaruit blijkt dat veel meer personen dan

dat je aanvankelijk zou denken langer blijven dan dat hun visum toelaat. Ook binnen de EU is overstay

vaak voorkomend en blijken een groot deel van de illegale immigranten zich hieraan schuldig te

maken.323

155. Daarnaast mag een lidstaat een onderdaan van een derde land, die gehuwd is met een onderdaan

van een lidstaat en die zonder visum het grondgebied tracht binnen te komen, niet aan de grens

terugwijzen. De onderdaan van het derde land moet wel het bewijs kunnen leveren van zijn identiteit

en huwelijksband, en uit niets mag blijken dat hij een gevaar is voor de openbare orde, de nationale

veiligheid of de volksgezondheid.324 Er blijft voor deze derdelander een visumplicht bestaan, maar de

lidstaat moet aan deze familieleden van de burger van de Unie alle faciliteiten verlenen voor het

verkrijgen van een visum. Het Arrest Brax325 heeft er met andere woorden voor gezorgd, dat het recht

van een derdelander, die familielid is van een burger van de Unie, om het grondgebied van een lidstaat

binnen te komen en er te verblijven, uitsluitend wordt ontleend aan de familieband.

156. Uit de jaarlijkse risicoanalyse 2013 van Frontex blijkt dat de meeste visa worden aangevraagd

door derdelanders met de Russische nationaliteit. Deze cijfers zijn een weergave van het jaar 2011,

321 Artikel 2 Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, Pb. L 81/2-3 van 21 maart 2001. 322 Artikel 21, 1 Visumcode. 323 FRONTEX, ‘Annual Risk Analysis 2013’, Warschau, april 2013, 18, www.frontex.europa.eu (consultatie 15 juli 2013). 324 HvJ, 25 juli 2002, C-459/99, VZW Beweging tegen Rassenhaat, Antisemitisme en Xenofobie (BRAX)/Belgische staat, Jur. 2002, I-6630. 325 HvJ, 25 juli 2002, C-459/99, VZW Beweging tegen Rassenhaat, Antisemitisme en Xenofobie (BRAX)/Belgische staat, Jur. 2002, I-6630.

71

daar men nog niet over definitieve cijfers beschikt van 2012. 41% van het aantal verstrekte visa, type

C, worden aan de Russische Federatie uitgegeven, gevolgd door respectievelijk Oekraïne en China.326

3.1.2.4. Visumfacilitering en –liberalisering

157. Veel landen die door de EU aan de visumvereisten onderworpen zijn, dringen aan op een

versoepeling of een afschaffing voor het Schengenvisum, type C. De EU onderhandelt daarover met

elk land afzonderlijk, omdat elk land aan bepaalde voorwaarden moet voldoen vooraleer het daarop

aanspraak kan maken.327 Met het toekennen van dergelijke versoepeling of afschaffing stelt men

opnieuw de deur open voor illegale immigratie. Om die reden is het noodzakelijk dat de landen aan

wie men dergelijk voordeel toekent, voldoen aan de vereiste voorwaarden. Mijns inziens dient men

hier zeer nauwkeurig op toe te zien.

3.1.2.4.1. Visumfacilitering

3.1.2.4.1.1 Wat?

158. Bij visumfacilitering gaat men over tot een versoepeling van de modaliteiten bij afgifte van visa.

Deze versoepeling wordt toegekend ten voordele van personen die in het kader van een bepaalde

beroeps- of familiale situatie of met een specifiek omschreven doel naar de EU reizen. De facilitering

houdt bijvoorbeeld de vermindering van de kost van een visum in of in sommige gevallen zelfs de

afschaffing van deze kost, een vermindering van het aantal vereiste documenten met betrekking tot het

doel van de reis voor een visumaanvraag, een groter gebruik van multiple-entryvisa voor bepaalde

categorieën van personen of de afschaffing van de visumplicht voor de houders van een diplomatiek

paspoort.328 De personen aan wie een diplomatiek paspoort wordt verstrekt, verschilt van land tot land,

afhankelijk van de culturele achtergrond die het land kent. In landen zoals de Voormalige

Joegoslavische Republiek Macedonië worden kerkelijke hoogwaardigheidsbekleders hieronder

begrepen, terwijl dit in België niet het geval is. België verstrekt diplomatieke paspoorten aan de

koninklijke familie, terwijl landen zonder koninkrijk dit niet doen.329

326 Zie tabel 2 327 BELGISCH VOORZITTERSCHAP VAN DE RAAD VAN DE EU, ‘Het externe beleid van de EU inzake visumregime’, www.eutrio.be/files/bveu/media/documents/Het_externe_beleid_van_de_EU_inzake_Visabeleid.pdf. (consultatie 15 maart 2013). 328 BELGISCH VOORZITTERSCHAP VAN DE RAAD VAN DE EU, ‘Het externe beleid van de EU inzake visumregime’, www.eutrio.be/files/bveu/media/documents/Het_externe_beleid_van_de_EU_inzake_Visabeleid.pdf. (consultatie 15 maart 2013). 329 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013.

72

159. De kost die wordt geheven bij een visumaanvraag moet overeenkomen met de administratieve

kosten.330 Het standaardbedrag bedraagt normaal gezien 60 euro. Met bijvoorbeeld Rusland is men tot

een versoepeling gekomen en bedraagt het legesrecht slechts 35 euro meer. Houders van een

diplomatiek paspoort met de Russische nationaliteit zijn bovendien vrijgesteld van de visumplicht. Op

aandringen van België werden deze visumfaciliteringen verbonden aan een readmissieakkoord, dat op

zijn beurt verbonden is aan een clausule van opschortende voorwaarde. Indien Rusland de readmissie

van personen uit Rusland of uit vierde landen die via het grondgebied van Rusland de EU zijn

binnengekomen, niet zou nakomen, kan men de afgifte van visa terug verbinden aan strengere

modaliteiten.331 In bijvoorbeeld Oekraïne leveren de Belgische ambtenaren 40% van de aangevraagde

visa gratis af.332 Er zijn dus talrijke verschillen tussen de verscheidende overeenkomsten

waarneembaar, afhankelijk van het derde land waarmee men de overeenkomst heeft gesloten.

3.1.2.4.1.2 Verbonden aan readmissieakkoord

160. Alle visumfaciliteringsovereenkomsten worden via een clausule van opschortende voorwaarde

verbonden aan een readmissieakkoord. De samenhang tussen facilitering en readmissie is heel

belangrijk voor de strijd tegen illegale immigratie. Zo’n readmissieakkoord houdt namelijk in dat het

derde land zich met de EU verbindt tot samenwerking bij het terugnemen van illegaal verblijvende

personen, die via dat derde land de EU zijn binnengekomen. Dit gebeurt volgens overeengekomen

bepalingen met betrekking tot de procedure, bewijsvoering, etc.333 Sommige van deze

readmissieakkoorden zijn zowel van toepassing op de eigen onderdanen van het derde land, als op de

onderdanen van vierde landen die via het grondgebied van dit derde land de EU binnenkwamen, voor

zover dit kan worden aangetoond. Door zo’n readmissieakkoord als opschortende voorwaarde te doen

gelden, kan de EU de visumfacilitering opschorten en tijdelijk opnieuw strengere modaliteiten

toepassen voor de afgifte van visa. De gunst die wordt verleend ten aanzien van een derde land wordt

dus onlosmakelijk verbonden met een verplichting die dat derde land in ruil moet nakomen.

161. De combinatie van visumfaciliterings- en readmissieakkoorden werd ondertussen bereikt met

alle Balkanlanden, Rusland, Oekraïne, Moldavië en Georgië. Ook met landen zoals Azerbeidzjan,

Armenië en Wit-Rusland worden dergelijke onderhandelingen in het vooruitzicht gesteld. Deze landen

330 Beschikking 2006/440/EG van de Raad van 1 juni 2006 houdende wijziging van bijlage 12 bij de Gemeenschappelijke Visuminstructies en van bijlage 14 a bij het Gemeenschappelijk Handboek met betrekking tot de legesrechten ter dekking van de administratieve kosten van de behandeling van visumaanvragen, Pb. L 175/77-80 van 29 juni 2006. 331 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013. 332 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013. 333 BELGISCH VOORZITTERSCHAP VAN DE RAAD VAN DE EU, ‘Het externe beleid van de EU inzake visumregime’, www.eutrio.be/files/bveu/media/documents/Het_externe_beleid_van_de_EU_inzake_Visabeleid.pdf. (consultatie 15 maart 2013).

73

behoren tot het Oostelijk partnerschap en met dit partnerschap beoogt men de nodige voorwaarden te

scheppen om de politieke associatie en de verdere economische integratie tussen de EU en de leden

van het partnerschap te versnellen.334 Geografische elementen, zoals de uitvalshoek naar het Midden-

Oosten en Azië, en de energiebevoorradingen waarover deze landen beschikken, zijn ook redenen

waarom de samenwerking met deze landen zo belangrijk is. Het draagt namelijk allemaal bij tot het

Europees nabuurschapsbeleid, wat een positieve invloed heeft op de gezamenlijke doelstellingen van

stabiliteit, veiligheid en welvaart in zowel de EU als de partnerlanden.335 De verwachtingen voor het

najaar van 2013 zijn dat de onderhandelingen over de overeenkomsten inzake visumfacilitering en

readmissie met Armenië en Azerbeidzjan kunnen worden afgerond. De EU staat ook klaar om met

Wit-Rusland te onderhandelen over dergelijke overeenkomsten.336

3.1.2.4.2. Visumliberalisering

3.1.2.4.2.1 Wat?

162. Visumliberalisering gaat een stap verder dan visumfacilitering. Visumliberalisering is de term

die gebruikt wordt voor de afschaffing van de visumplicht. Zoals bij facilitering, heeft deze regeling

enkel en alleen betrekking op het Schengenvisum.337

163. Daar visumliberalisering veel ingrijpender is, dienen de landen die dit wensen te verkrijgen ook

aan strengere voorwaarden te voldoen. Eenmaal de visumplicht is afgeschaft, bestaat er geen

mogelijkheid meer om illegale immigratie door paspoorthouders van dat derde land tegen te houden,

zoals het geval is bij facilitering. Door de visumvrijstelling te verbinden aan een waaier van

voorwaarden, wil men dus vermijden dat de afschaffing ervan zou leiden tot een opstoot van

ongefundeerde asielaanvragen, illegale immigratie uit landen waarvoor er nog steeds een visumplicht

bestaat en de ontplooiing van internationale criminaliteit. De toekomst wijst helaas anders uit.338

Daarnaast vindt België dat de verlening van de visumliberalisering afhankelijk is van het hebben van

een readmissieakkoord met een derde land. Slechts indien men zo’n akkoord heeft, kan de visumplicht

334 Gezamenlijke mededeling aan het Europees parlement, de Europese raad, het Europees economisch en sociaal comité en het comité van de regio’s betreffende het Oostelijk partnerschap: een routekaart voor de top in het najaar van 2013, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=JOIN:2012:0013:FIN:NL:HTML. 335 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013. 336 Gezamenlijke mededeling aan het Europees parlement, de Europese raad, het Europees economisch en sociaal comité en het comité van de regio’s betreffende het Oostelijk partnerschap: een routekaart voor de top in het najaar van 2013, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=JOIN:2012:0013:FIN:NL:HTML. 337 BELGISCH VOORZITTERSCHAP VAN DE RAAD VAN DE EU, ‘Het externe beleid van de EU inzake visumregime’, www.eutrio.be/files/bveu/media/documents/Het_externe_beleid_van_de_EU_inzake_Visabeleid.pdf. (consultatie 15 maart 2013). 338 Infra 75, nr. 166

74

worden afgeschaft. Er zou dus eerst sprake moeten zijn van visumfacilitering met een derde land

vooraleer men overgaat naar visumliberalisering.

3.1.2.4.2.2 Visumvrijgestelde derde landen

164. Na een grondige evaluatie bleek de visumplicht voor de landen gelegen in de westelijke Balkan

weinig succesvol te zijn. Het weerhield de criminele netwerken er niet van om de grenzen illegaal over

te steken en het vormde een obstakel voor het Europees integratieproces van de Balkanlanden.

Vandaar dat de vraag naar de afschaffing van de visumplicht zich stelde. Sinds 19 december 2009

kunnen burgers van de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Servië en Montenegro, die

in het bezit zijn van een biometrisch paspoort, zonder visum naar de lidstaten van de EU reizen.339

Ook burgers van Albanië en Bosnië-Herzegovina kunnen sinds 15 december 2010 onder dezelfde

voorwaarden zonder visum naar de lidstaten van de EU reizen.340

165. Vooraleer de visumplicht werd afgeschaft, hadden deze landen de opdracht gekregen bepaalde

hervormingen door te voeren. Elk land kreeg een eigen roadmap toegewezen, waarin hervormingen

waren opgenomen met betrekking tot vier thema’s: Paspoorten moesten beter beveiligd worden,

illegale immigratie moest bestreden worden aan de hand van versterkte grenscontroles, grondrechten

moesten gegarandeerd worden en georganiseerde misdaad en corruptie moesten bestreden worden.341

Slechts indien de Balkanlanden inspanningen hadden geleverd met betrekking tot deze thema’s, kon er

sprake zijn van visumafschaffing. Ten eerste moesten dus de reisdocumenten beter beveiligd worden.

De officiële instanties die verantwoordelijk waren voor het afleveren van reisdocumenten waren

allesbehalve betrouwbaar in die landen. De corrupte instanties overhandigden documenten volgens de

regels van de kunst, maar de ambtenaar werd in feite omgekocht of bedreigd. Eenmaal men niet langer

onderworpen zou zijn aan de visumplicht, zou de EU overspoeld worden met mensen die in het bezit

zijn van een vals reisdocument. Op die manier zou controle op illegale immigratie onmogelijk worden.

Dergelijke situaties moesten vermeden worden en om die reden hervormde men het systeem van de

verstrekking van reisdocumenten. Het was niet langer mogelijk dat een dossier door één enkele

339 Dit is mogelijk op grond van ‘Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, Pb. L 81 van 21 maart 2001.’. 340 X., “Visumvrijstelling voor Albanië en Bosnië en Herzegovina vanaf 15 december 2010”, T.Vreemd. 2011, afl. 2, 181-182. ; Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad van 28 augustus 2012 inzake het derde verslag over de controle na de visumliberalisering voor de landen van de westelijke Balkan overeenkomstig de verklaring van de Commissie van 8 november 2010, COM/2012/0472, volledige tekst gepubliceerd op de website van The platform for EU Interparliamentary Exchange. 341 BELGISCH VOORZITTERSCHAP VAN DE RAAD VAN DE EU, ‘Het externe beleid van de EU inzake visumregime’, www.eutrio.be/files/bveu/media/documents/Het_externe_beleid_van_de_EU_inzake_Visabeleid.pdf. (consultatie 15 maart 2013).

75

ambtenaar werd afgehandeld. Het werk moest verdeeld worden over meerdere ambtenaren. De

burgerlijke stand moest opnieuw een betrouwbare instantie worden.342 Daarnaast was de

visumvrijstelling enkel mogelijk voor houders van een biometrisch paspoort. De opname van

dergelijke gegevens zorgde ervoor dat het paspoort gesofisticeerder werd en beter beveiligd werd

tegen vervalsing. Ook werd het systeem van paspoortverstrekking gemoderniseerd en onderworpen

aan betere controlemechanismen. België speelde hier een voortrekkersrol. Het was namelijk België die

deze veranderingen belangrijk vond en een verbeterde beveiliging van de paspoorten als een

belangrijke voorwaarde voor de visumvrijstelling vooropstelde.343 Als tweede themapunt werd de

illegale immigratie uit de Balkanlanden aangehaald. Vooraleer de visumliberalisering een feit zou

worden, moest de EU zeker zijn dat dergelijke toekenning geen nieuwe immigratiegolven met zich

mee zou brengen. De readmissieakkoorden die men met de Balkanlanden had gesloten, moesten

effectief worden uitgevoerd. Aan de hand van zo’n akkoord werden de Balkanlanden verplicht mensen

terug te nemen die via hun grondgebied de EU illegaal zijn binnengekomen. Deze

terugnameverplichting slaat zowel op de terugname van de eigen onderdanen als op de terugname van

de onderdanen van een vierde land, voor zover bewezen kan worden dat de illegale immigranten via

dat derde land de EU zijn binnengekomen. Deze terugnameverplichting mocht geen dode letter

blijven. Om die reden was het belangrijk na te gaan of er een wettelijk en administratief kader werd

geconstrueerd om de terugname te kunnen verwezenlijken. De Balkanlanden moesten voorzien in

opvangmogelijkheden, een uitwisselingsbeleid en dergelijke meer.344 Het derde themapunt betrof de

bestrijding van georganiseerde misdaad en corruptie. De Balkan is een aanvoerroute van zowel

mensen-, wapen- als drugsmokkel. Om die reden is het belangrijk dat deze landen een streng

grensbewakingssysteem uitvoeren. De nood aan samenwerking tussen de verscheidene politie- en

gerechtelijke systemen van de EU en de Balkanlanden, dringt zich hier op.345

166. De roadmaps werden volgens de Europese Commissie naar behoren uitgevoerd. Naast het feit

dat de nodige aanpassingen aan het visumsysteem werden aangebracht en controle- en

beveiligingsmaatregelen werden genomen, moest men ook rekening houden met de concrete invulling

in het werkveld. In de praktijk heeft men ook budget en personeel nodig. Het stemmen van wetten is

één zaak, maar een effectieve verandering brengen in de praktijk is iets anders. De moeilijkheid van de

opgave bestond er in dat men bekwaam personeel in dienst moest nemen, in landen waar misdaad

beter betaalt dan legale arbeid. Dat personeel moest correct kunnen functioneren in een corrupte

342 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013. 343 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013. 344 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013. 345 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013.

76

samenleving. De Europese Commissie besloot dat de Balkanlanden hun best hadden gedaan en de

roadmaps in de mate van het mogelijke hadden opgevolgd.346 Achteraf gezien, kan men stellen dat de

Commissie veeleisender mocht zijn geweest bij zowel de opstelling als de beoordeling van de

roadmaps. Het zou geen overbodige luxe zijn geweest om de Balkanlanden wat langer opgevolgd te

hebben. Achteraf bleek namelijk dat Zweden, Duitsland en België last hadden van een toestroom van

asielzoekers uit de Balkanlanden. Roma-minderheden en minderheden uit Albanië vroegen, vaak

ongegrond, asiel aan. Ze meenden verkeerdelijk dat ze politiek asiel konden aanvragen op grond van

het feit dat ze achtergesteld waren en het leven beter was in West-Europa. De geruchtenmolen vertelde

verkeerdelijk dat ze bescherming zouden krijgen, wat ervoor zorgde dat een groot aantal asielzoekers

hun land van herkomst verliet. De ambassades van de EU-lidstaten in de landen van de westelijke

Balkan kregen de opdracht het doel en de voorwaarden voor asielbescherming er duidelijker te maken

aan de bevolking.347 Uit waarschuwingsrapporten van Frontex blijkt dat de meeste mensen dezelfde

EU-lidstaten als bestemming blijven kiezen, omdat ze er informatie over krijgen van vrienden en

verwanten die daar al naartoe geweest zijn. De reden waarom precies deze drie landen te kampen

hadden met de talrijke asielaanvragen, is terug te vinden in het feit dat deze landen een laks en

onrealistisch opvangbeleid hanteren.348 Hun wetgeving voorziet in een recht op opvang, wat een

aanzuigeffect creëert voor asielzoekers. Zelfs de autoriteiten van de Balkanlanden erkennen het

probleem en trachten de EU hierbij te helpen, maar zolang het beleid van die landen zo gul is, blijft het

dweilen met de kraan open.349 De Belgische overheid ziet een oplossing in het opzetten van

ontradingscampagnes.350

167. Visumliberalisering gaat verder dan enkel de Balkanlanden. De EU onderhandelt hierover ook

met Rusland, Turkije en landen van het Oostelijk Partnerschap, zoals bijvoorbeeld Georgië,

Azerbeidzjan en Armenië.351 Met Georgië ligt er zelfs al een actieplan op tafel, waarin alle technische

voorwaarden duidelijk worden omschreven. Als Georgië aan deze voorwaarden voldoet, kan een

regeling worden vastgesteld omtrent het visumvrij-reizen. Met zo’n actieplan zet men een verdere stap

in de richting van volledige visumliberalisering.352

346 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013. 347 Gesprek met J-P. DRICOT, Premier secrétaire et consul à l’ambassade de Belgique, Parijs, 24 april 2013. 348 Infra 116, nr. 244 349 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013. 350 Infra 113, nr. 238 351 BELGISCH VOORZITTERSCHAP VAN DE RAAD VAN DE EU, ‘Het externe beleid van de EU inzake visumregime’, www.eutrio.be/files/bveu/media/documents/Het_externe_beleid_van_de_EU_inzake_Visabeleid.pdf. (consultatie 15 maart 2013). 352 EUROPESE COMMISSIE, “Commissaris Malmström presenteert actieplan over visumliberalisering met Georgië”, persbericht, IP/13/156, Brussel, 25 februari 2013.

77

168. Men kan stellen dat de EU ver gaat in het sluiten van overeenkomsten met betrekking tot

visumliberalisering. Rusland, Turkije, Georgië, etc., zijn landen die niet meer tot Europa behoren en

naar de toekomst toe waarschijnlijk nooit deel gaan uitmaken van de EU.353 Men kan zich dan de

vraag stellen waarom men overgaat tot de visumliberalisering met deze landen. Het afschaffen van het

visum kan namelijk negatieve gevolgen met zich meebrengen, bijvoorbeeld die toestroom van

asielzoekers. Helaas heeft men vaak geen andere keuze dan dergelijke toegeving te doen. Sommige

landen, zoals Turkije, stellen het verkrijgen van de visumliberalisering als voorwaarde om samen te

werken op strafrechtelijk gebied. Slechts indien ze visumvrij mogen reizen naar de EU, zijn ze van

plan readmissieakkoorden te sluiten. De EU heeft nood aan zo’n readmissieakkoord en zeker met

Turkije. De grens tussen Griekenland en Turkije staat namelijk onder hoge druk. Slechts indien men

een readmissieakkoord heeft gesloten met Turkije, zal de EU de illlegale immigratie vanuit Turkije

een halt kunnen toeroepen. Eigenlijk zet Turkije de EU het mes op de keel.354 België is niet gelukkig

met deze evolutie. Ze vreest voor een toestroom van asielzoekers, gelijkaardig aan die sinds de

liberalisering met de Balkanlanden. 80% van de illegale immigranten komen de EU binnen via de

Turkse grens. De Turken willen enkel overgaan tot readmissie als de visumplicht voor hun burgers

wordt afgeschaft. Ze willen geen onderhandelingen starten over een eventuele visumfacilitering,

omdat ze weten dat de mogelijkheid om later liberalisering te krijgen klein zal zijn. Daarin schuilt ook

wel enige waarheid. Dankzij België werden enkele interpretatieve verklaringen toegevoegd aan de

tekst omtrent de visumliberalisering met Turkije: Het proces zal pas kunnen starten na effectieve

ondertekening en volledige inwerkingtreding van het overnameakkoord. Turkije moet zowel de eigen

onderdanen als de onderdanen van vierde landen die via Turkije de EU zijn binnengekomen,

terugnemen. Alsook moet Turkije inspanningen leveren om migratiestromen doeltreffend aan zijn

grenzen tegen te houden en dit zowel aan de grens met de EU als aan de grenzen met z’n andere

buurlanden. Visumliberalisering zal dus enkel mogelijk zijn op lange termijn.355 Dialogen met

betrekking tot visa moeten namelijk gevoerd worden met voorzichtigheid en kunnen niet automatisch

leiden tot de vrijstelling, zoals het geval was bij de Balkanlanden.356 Niet alleen België stelt zich

kritisch op, ook andere lidstaten staan argwanend ten aanzien van de visumafschaffing met Turkije.

Helaas durft niemand zich expliciet uitspreken. Eenmaal men via gekwalificeerde meerderheid zal

moeten stemmen, zullen de meeste landen uit eigen belang pro liberalisering moeten stemmen. De

353 C. BUANI, “ L’avenir de l’Europe : La Turquie, une candidature en question”, La documentation Française-Questions Internationales 2008, 20-21. 354 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013. 355 Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad van 31 mei 2013 inzake het derde halfjaarlijks verslag over het functioneren van het Schengengebied van 1 november 2012 tot en met 30 april 2013, COM/2013/0326, volledige tekst gepubliceerd op de website van de Europese Commissie. 356 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013.

78

Turken zullen namelijk te weten komen wie tegen de afschaffing heeft gestemd en dit zal economische

gevolgen met zich mee brengen. De Turken zullen niet langer handel willen drijven met de landen die

contra de liberalisering hebben gestemd, wat nadelige gevolgen tot gevolg kan hebben voor de export

en import van die lidstaten.357

3.1.2.4.2.3 Monitoring- en schorsingsmechanisme

169. Het is belangrijk dat de landen die visumliberalisering hebben verkregen, alle maatregelen en

hervormingen waartoe zij zich hebben verbonden, daadwerkelijk blijven uitvoeren. Om de consistentie

en duurzaamheid van de betrokken hervormingen te beoordelen, heeft de Europese Commissie een

monitoringmechanisme in het leven geroepen. Het is een mechanisme dat alle gebieden van de

stappenplannen evalueert en de Commissie in staat stelt de vooruitgang van de landen op te volgen.358

Het bestaan ervan is noodzakelijk. De Commissie moet de situatie op de voet kunnen blijven volgen

en is van mening dat het huidige monitoringmechanisme na visumliberalisering goed functioneert. Het

biedt de nodige instrumenten aan die erop toezien dat de landen van de westelijke Balkan blijven

voldoen aan de criteria voor de visumvrijstelling. Alsook kan men op die manier toezicht houden op

de migratiestromen tussen de Balkanlanden en de EU. Op basis van het toezicht dat men uitoefent en

de werkdocumenten die worden samengevat in een verslag, kan men dan conclusies nemen naar een

volgende periode toe.359 Het Frontex-verslag van 31 december 2012 tot en met 3 februari 2013 toonde

aan dat het aantal asielverzoeken van onderdanen uit de Westelijke Balkan in de vijf Schengenlanden

met de meeste asielverzoeken in januari 2013 44% lager lag dan in januari 2012. Het aantal

asielzoekers uit Servië, Montenegro en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië is

gedaald, maar het aantal uit Albanië en Bosnië-Herzegovina is daarentegen toegenomen. Duitsland

blijft de topbestemming, gevolgd door Zweden, België, Zwitserland en Luxemburg.360

170. Bovenop een monitoringmechanisme, werd aan de EU gevraagd om te voorzien in een

schorsingsmechanisme op vlak van visumvrijstelling. Door een gemeenschappelijk instrumentarium

van zowel een evaluatie- als schorsingsmechanisme ter beschikking te stellen, zou men makkelijker tot

357 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013. 358 Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad van 28 augustus 2012 inzake het derde verslag over de controle na de visumliberalisering voor de landen van de westelijke Balkan overeenkomstig de verklaring van de Commissie van 8 november 2010, COM/2012/0472, volledige tekst gepubliceerd op de website van The platform for EU Interparliamentary Exchange. 359 Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad van 28 augustus 2012 inzake het derde verslag over de controle na de visumliberalisering voor de landen van de westelijke Balkan overeenkomstig de verklaring van de Commissie van 8 november 2010, COM/2012/0472, volledige tekst gepubliceerd op de website van The platform for EU Interparliamentary Exchange. 360 Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad van 31 mei 2013 inzake het derde halfjaarlijks verslag over het functioneren van het Schengengebied van 1 november 2012 tot en met 30 april 2013, COM/2013/0326, volledige tekst gepubliceerd op de website van de Europese Commissie.

79

structurele en communautaire oplossingen kunnen komen.361 Een schorsingsmechanisme moet de

lidstaten de kans geven doeltreffender te reageren wanneer ze een uitzonderlijk hoge druk ervaren op

hun eigen asielsysteem. Het zou de lidstaten ook verzekeren dat het readmissiebeleid effectief wordt

uitgevoerd. Aangezien men dan een stok achter de hand zou hebben voor het geval de derde landen de

readmissie niet correct uitvoeren. Landen zoals Duitsland, Frankrijk, het Groothertogdom Luxemburg,

Nederland, Zweden en België, die na de visumliberalisering met de Balkanlanden geconfronteerd

werden met een toestroom van asielzoekers, verzochten de Europese Commissie om te voorzien in

dergelijk systeem.362 De Commissie stelde daaromtrent een tekst op die Verordening (EG) nr.

539/2001363 moest herzien. Volgens de amendering mag het schorsingsmechanisme enkel als laatste

redmiddel worden gebruikt. Het moet daarbij gaan om situaties waarin er een ‘substantiële en

onverwachte toename’ gedetecteerd wordt van het aantal illegale immigranten, het aantal ongegronde

asielaanvragen of het aantal geweigerde terugnameverzoeken. Lidstaten die geconfronteerd worden

met dergelijke situaties, moeten de Europese Commissie verwittigen. Het is aan de Commissie om te

bepalen of de schorsing van de visumliberalisering met een bepaald derde land noodzakelijk is. Zo’n

schorsing kan voor één of meerdere jaren geactiveerd worden en kan, in geval van aanhoudende

problemen, leiden tot een volledige herinvoering van de visumvereiste voor dat derde land. Men wordt

dan opnieuw op de lijst van visumverplichte landen geplaatst. Het amendement werd door het Comité

aangaande burgerlijke vrijheden van het Europees Parlement aangenomen, er waren 33 stemmen voor,

7 tegen en 3 onthoudingen.364 Helaas komt men niet tot een compromis komen binnen het Europees

Parlement zelf. Daar vreest men dat eenmaal de visumverplichting terug wordt ingevoerd, het

onmogelijk zal worden (of toch zeer moeilijk) voor het desbetreffende derde land om er opnieuw van

vrijgesteld te worden. Er moet volgens het Europees Parlement meer solidariteit zijn met de westelijke

Balkanlanden die enorm veel moeite steken in het voeren van een correct beleid die voldoet aan de

voorwaarden voor visumliberalisering. De toenmalige president Sarkozy reageerde negatief op het

migratiebeleid dat door de EU gevoerd wordt. Hij vindt dat de toestroom van illegale immigranten

moet ophouden: Frankrijk had te kampen met een toestroom van Tunesiërs ten gevolge van de

361 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 7 en 8 juni 2012 te Luxemburg (consultatie Belgische Ambassade te Parijs). 362 EUROPEES PARLEMENT, ‘EU must be enabled to enforce visa reciprocity, say Civil Liberties MEPs’, 8 april 2013, http://www.europarl.europa.eu/news/en/pressroom/content/20130408IPR07104/html/EU-must-be-enabled-to-enforce-visa-reciprocity-say-Civil-Liberties-MEPs (consultatie 12 april 2013). 363 Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, Pb. L 81/2-3 van 21 maart 2001. 364 EUROPEES PARLEMENT, ‘EU must be enabled to enforce visa reciprocity, say Civil Liberties MEPs’, 8 april 2013, http://www.europarl.europa.eu/news/en/pressroom/content/20130408IPR07104/html/EU-must-be-enabled-to-enforce-visa-reciprocity-say-Civil-Liberties-MEPs (consultatie 12 april 2013).

80

Arabische lente.365 Iedere lidstaat moet zijn buitengrenzen voldoende beschermen en de derde landen

die genieten van visumliberalisering moeten hun readmissieakkoorden correct uitvoeren.366 Zolang de

EU zich niet beter wapent tegen illegale immigratie, door bijvoorbeeld in bepaalde gevallen de

visumliberalisering op te schorten, kan er volgens Sarkozy geen doeltreffend beleid gevormd worden.

Hij dreigde ermee het Franse lidmaatschap van de Schengenzone op te schorten als er geen nieuwe

regels komen om de illegale immigratie in Europa beter te bestrijden.367 Nu François Hollande als

nieuwe president van Frankrijk werd verkozen, is er van dergelijke dreiging geen sprake meer.

3.1.2.5. Visumweigering

171. Een visum kan geweigerd worden om verschillende redenen: ofwel heeft de aanvrager een vals,

nagemaakt of vervalst reisdocument overgelegd, ofwel heeft hij het doel en de omstandigheden van

zijn voorgenomen verblijf niet aangetoond, ofwel heeft hij niet aangetoond dat hij beschikt over

voldoende middelen van bestaan, ofwel heeft hij in de lopende periode van zes maanden reeds drie

maanden op het grondgebied van de lidstaten verbleven, ofwel staat hij ter fine van weigering van

toegang in het SIS gesignaleerd, ofwel wordt hij beschouwd als een bedreiging van de openbare orde,

de nationale veiligheid of de volksgezondheid, ofwel heeft hij niet aangetoond dat hij beschikt over

een toereikende en geldige medische reisverzekering.368 Ook in het geval dat er redelijke twijfel

bestaat over de betrouwbaarheid van de verklaringen van de aanvrager of zijn voornemen om het

grondgebied van de lidstaten te verlaten voor het verstrijken van de geldigheid van het aangevraagde

visum of de echtheid van de overgelegde bewijsstukken of over de geloofwaardigheid van de inhoud

ervan, kan het visum geweigerd worden.369 Aanvragers van het visum kunnen op hun beurt in beroep

gaan tegen een visumweigering. Het beroep moet worden ingesteld tegen de lidstaat die de definitieve

beslissing over de aanvraag heeft genomen. In België is de RvV verantwoordelijk voor de behandeling

van dergelijke beroepen. Zoals bij het instellen van een beroep tegen toegangsweigering370, leidt het

beroep niet tot een schorsing van de beslissing.371 Alle informatie over een visumweigering wordt

opgenomen in het Visum Informatiesysteem.372 Daarom wordt bij elke visumaanvraag eerst en vooral

365 X., ‘Sarkozy en Berlusconi willen grenscontrole herinvoeren’, De Standaard, 26 april 2011, http://www.standaard.be/cnt/dmf20110426_070 (consultatie 3 april 2013). 366 Gesprek met J. BAYART, Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013. 367 N. NIELSEN, ‘Sarkozy threatens to end EU passport-free travel’, 12 maart 2012, http://euobserver.com/justice/115556 (consultative 12 april 2013). 368 Artikel 32, a) Visumcode. 369 Artikel 32, b) Visumcode. 370 Supra 64, nr. 145 371 G. DEBERSAQUES (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel. 372 Artikelen 21, 2 en 32, 5 Visumcode.

81

het Visum Informatiesysteem geraadpleegd. Zo kan men nagaan of er reeds gegevens over de

aanvrager bekend zijn en voorkomt men dubbel werk.373

172. Een familielid van een burger van de Unie die zijn verwantschap kan bewijzen, kan enkel

geweigerd worden omwille van het feit dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde, de nationale

veiligheid of de volksgezondheid.374 Indien dit niet het geval is, moet de bevoegde lidstaat volgens het

arrest Brax alle mogelijkheden tot visumfacilitering aan het familielid verlenen.375

173. Uit de jaarlijkse risicoanalyse 2013 van Frontex blijkt dat er geen gegevens beschikbaar zijn

over de redenen waarom een visum wordt geweigerd, maar dat er daarentegen wel kan worden

weergegeven aan welke nationaliteit van derdelanders het visum het meest wordt geweigerd. Het land

waarvan de derdelanders de nationaliteit dragen en ten aanzien van wie het meeste aantal weigeringen

worden uitgesproken, kan worden aanzien als het land met het hoogste risico op illegale immigratie. In

2011 werden de meeste visumweigeringen uitgesproken ten aanzien van landen uit West-Afrika en de

Caraïben.376 Dankzij Frontex beschikt men over dergelijke gegevens en weten de lidstaten naar de

toekomst toe, dat onderdanen uit West-Afrikaanse landen en uit de Caraïben extra goed moeten

worden gescreend. Het aantal visumweigeringen verschilt ook van lidstaat tot lidstaat: België heeft

bijvoorbeeld in 2011 17% (wat gelijk staat aan 242 857 weigeringen) van het totaal aantal

visumweigeringen voor haar rekening genomen, terwijl dit in Finland slechts 1% bedraagt.377

3.1.3. Frontex

3.1.3.1. Wat?

174. Buitengrenscontroles worden uitgevoerd door de nationale autoriteiten van het land wiens

buitengrenzen worden overschreden. Elke lidstaat dient bij deze controle zijn eigen buitengrenzen

optimaal te beschermen, aangezien de mate waarin ze hun grenzen beschermen ook rechtstreekse

gevolgen heeft voor de andere lidstaten van het Schengengebied. Het gaat om een enorme last die op

de schouders van de lidstaten valt. Om die reden vond men het raadzaam een soort van agentschap op

373 Infra 96, nr. 198 e.v. 374 RvV 20 september 2010, nr. 48259. ; Artikel 43 Vreemdelingenwet. 375 HvJ, 25 juli 2002, C-459/99, VZW Beweging tegen Rassenhaat, Antisemitisme en Xenofobie (BRAX)/Belgische staat, Jur. 2002, I-6630. 376 FRONTEX, ‘Annual Risk Analysis 2013’, Warschau, april 2013, 18, www.frontex.europa.eu (consultatie 15 juli 2013). 377 FRONTEX, ‘Annual Risk Analysis 2013’, Warschau, april 2013, 19, www.frontex.europa.eu (consultatie 15 juli 2013).

82

te richten die zich erop toelegt de samenwerking tussen de EU-lidstaten met betrekking tot de

controles aan de buitengrenzen te leiden. Op de top te Tampere was men hier reeds plannen over aan

het maken.378 Het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de

buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie werd opgericht, beter gekend als Frontex wat een

afkorting is van het Franse ‘Frontières extérieures’. Iedere lidstaat heeft er namelijk voordeel bij dat er

op dit gebied wordt samengewerkt. De oprichting van Frontex vond plaats in 2004379 en het werd

actief op 3 oktober 2005. Het hoofdkwartier van het agentschap werd gevestigd in Warschau in Polen,

de hoofdstad van de lidstaat met de grootste EU-buitengrens.380

175. De opdracht van Frontex bestaat uit het helpen van lidstaten bij de uitvoering van de Europese

voorschriften die het heeft gekregen inzake controles van de buitengrenzen, het coördineren van de

operationele samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van het beheer van de buitengrenzen, het

helpen van lidstaten bij het opleiden van nationale grenswachten, het uitvoeren van risicoanalyses en

de nodige ondersteuning bieden aan lidstaten bij de organisatie van gezamenlijke terugkeeroperaties

van niet-EU-burgers naar hun land van herkomst.381 Het blijft nog steeds de bedoeling dat de lidstaten

zelf instaan voor de controle aan hun eigen grenzen, maar Frontex helpt hen daarbij. Het agentschap

zorgt ervoor dat dit overal op dezelfde manier gebeurt.382 Het gaat dus voornamelijk over een

technisch orgaan, dat niet over directe macht beschikt. Die macht ligt namelijk nog steeds bij de

lidstaten zelf. Maar zoals de auteurs Pollack en Slominski stellen, haalt Frontex zijn kracht uit de schat

aan informatie en kennis waarover het beschikt. Deze zaken vormen de basis voor het

buitengrenzenbeleid dat wordt gevoerd en gebaseerd is op coöperatie, coördinatie en

overtuigingskracht.383 Onder het begrip buitengrenzen worden zowel de landen zeegrenzen van de

lidstaten gerekend, als hun lucht- en zeehavens, die vallen onder de bepalingen van de EU-wetgeving

378 Supra 24, nr. 63 e.v. 379 Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, Pb. L 349 van 25 november 2004. 380 Besluit 2005/358/EG van de Raad van 26 april 2005 tot vaststelling van de vestigingsplaats van het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, Pb. L 114 van 4 mei 2005. 381 Artikel 2 Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, Pb. L 349 van 25 november 2004. 382 R. VERDONK, “Council Regulation no 2007/2004 of 26 October 2004 establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union”, Official Journal of the European Union 2004, 3. 383 J. POLLACK and P. SLOMINSKI, “Experimentalist but not accountable governance? The role of Frontex in managing the EU’s external borders”, West European Politics 2009, 904-924.

83

inzake de overschrijding van de buitengrenzen door personen.384 Het Schengengebied telt in het totaal

ongeveer 42 000 km aan zeegrenzen en 9000 km aan landgrenzen die moeten worden bewaakt.385 Een

helse taak. Daarnaast vormen niet enkel landen zeegrenzen een probleem. Ook op lucht- en

zeehavens heeft men te kampen met illegale immigranten die de EU trachten binnen te komen. Op

luchthavens zijn het voornamelijk personen uit de Balkan die het op die manier willen proberen, wat

voornamelijk te wijten is aan de low cost vluchten die worden aangeboden door bijvoorbeeld Ryanair

of Wizz Air.386

176. Het probleem dat het agentschap ondervindt bij het uitvoeren van deze taken, is dat men

afhankelijk is van de goodwill van de lidstaten en de derde landen waarmee men in contact komt. Men

wordt geconfronteerd met politieke, economische en geografische problemen die allemaal eigen zijn

aan bepaalde lidstaten. Als men een samenwerkingsbeleid wil uitstippelen voor de

buitengrenscontroles moet men daartoe alle lidstaten kunnen overtuigen en iedereen op dezelfde lijn

krijgen.387 Een goede band tussen de lidstaten zelf en met derde landen is daarom van belang.

Daarnaast blijft het moeilijk voor het agentschap zich voor te bereiden op wat gebeuren zal. Waar zal

migratiedruk zich in de toekomst situeren? De politieke verschuiving in de Arabische landen had

bijvoorbeeld een enorme migratiedruk naar Europa toe tot gevolg, maar dit was moeilijk te

voorspellen. Men moet dus voldoende flexibel zijn. Hieraan werd tegemoet gekomen doordat er

ondertussen werd voorzien in meer personeelsleden, van 43 in 2005 naar 300 in 2011, er werd

voorzien in een groter budget, van 6 miljoen euro in 2005 naar 86 miljoen in 2011, en er werd in de

mogelijkheid voorzien om snelle interventieteams op te stellen, zoals het RABIT388 wat zoveel

betekent als ‘Rapid Border Intervention Team’.389

177. In functie van de strafrechtelijke relevantie die Frontex heeft voor het illegale

immigratieprobleem, staan we stil bij de resultaten die voortvloeien uit de risicoanalyses die worden

384 Artikel 1, 4 Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, Pb. L 349 van 25 november 2004. 385 G. APOSTOLOU, ‘Frontex: Tasks and Roles. Activities in Greece’, Powerpoint, Athene, Frontex Operational Office, 5 april 2013 en http://www.tsomokos.gr/sites/default/files/apostolou_general_presentation_frontex.pdf. (consultatie 27 juli 2013). 386 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 27 en 28 oktober 2011 te Luxemburg (consultatie Belgische Ambassade te Parijs). 387 RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, “Frontex Programme of Work 2012”, document 6514/12, front 21, comix 95, Brussel, 22 februari 2012, http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/12/st06/st06514.en12.pdf. (consultatie 25 juli 2013). 388 Infra 86, nr. 181 e.v. 389 RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, “Strengthening the European external borders agency Frontex - Political Agreement between the Council and Parliament”, document 11916/11, presse 192, Brussel, 23 juni 2011, http://www.statewatch.org/news/2011/jun/eu-council-frontex-prel.pdf. (consultatie 25 juli 2013).

84

opgesteld, de inzetting van de snelle interventieteams en de ondersteuning van lidstaten bij de

gezamenlijke terugkeeroperaties. Ook de taak om data en informatie met betrekking tot de

buitengrenzen op te slaan is van belang, maar wordt verder besproken onder Eurosur.390

3.1.3.2. Risicoanalyse 2013

178. Risicoanalyses vormen de kern van Frontex. Aan de hand van deze analyses stellen ze hun

operaties op en weten ze waar het schoentje precies wringt: Welke landen hebben nood aan training en

hulp bij de uitvoering van het buitengrenzenbeleid? Waar situeren zich de problemen? De analyses

kunnen zowel vierjaarlijks, halfjaarlijks als jaarlijks zijn en kunnen zowel algemeen als specifiek op

een bepaalde regio gericht zijn.391 De bedoeling van deze analyses is dat men grensoverschrijdende

criminaliteit kan voorkomen door de gegevens waarover men beschikt te gebruiken alsook de

veiligheid kan garanderen door toekomstige problemen en eventuele oplossingen te voorspellen.392

Hun informatie halen ze zowel van de grensautoriteiten van lidstaten en niet-lidstaten, Europese

instellingen en agentschappen zoals Europol en Eurostat en andere internationale organisaties. Hun

belangrijkste bron aan informatie blijft de statistische gegevens die de nationale autoriteiten van de

EU-lidstaten maandelijks doorgeven aan het FRAN-kader. Dit kader, voluit ‘Frontex Risk Analysis

Network,’ werd dan ook opgericht met de bedoeling Frontex te voorzien van de nodige informatie.393

179. Uit de risicoanalyse van 2013 kan allerhande nuttige informatie worden gehaald met betrekking

tot de aanpak van illegale immigratie aan de grenzen.394 De gegevens vertellen namelijk meer over

hoeveel personen de grenzen oversteken, hoeveel personen daarvan illegaal de EU binnenkomen,

hoeveel personen geweigerd worden aan de grens, hoeveel terugkeerprocedures plaatsvinden en

hoeveel terugkeerprocedures effectief worden uitgevoerd. De laatste twee punten worden verder

uiteengezet.395 Met betrekking tot de passagierstroom die plaatsvindt aan de landen

zeebuitengrenzen, is het correcte aantal moeilijk te bepalen. Dergelijke gegevens worden niet

390 Infra 100, nr. 204 e.v. 391 J. PARKIN , EU Home Affairs Agencies and the Construction of EU Internal Security. No. 53/December 2012, CEPS paper, Liberty and Security in Europe, 2012, 12-17 en www.ceps.eu. 392 FRONTEX, ‘Annual Risk Analysis 2013’, Warschau, april 2013, 9-11, www.frontex.europa.eu (consultatie 15 juli 2013). 393 J. PARKIN , EU Home Affairs Agencies and the Construction of EU Internal Security. No. 53/December 2012, CEPS paper, Liberty and Security in Europe, 2012, 12-17 en www.ceps.eu. 394 De informatie en gegevens die worden weergegeven in randnummer 179 werden gehaald uit de jaarlijkse risicoanalyse 2013 van Frontex. De vermelde verwijzing in deze voetnoot is dus van betrekking op het ganse randnummer: FRONTEX, ‘Annual Risk Analysis 2013’, Warschau, april 2013, 19-34, www.frontex.europa.eu (consultatie 15 juli 2013). 395 Infra 88, nr. 183 e.v.

85

systematisch opgeslaan aan landen zeegrenzen. De grensposten die het meest te maken krijgen met

passagiers die de EU via het land willen binnenkomen, zijn de grensposten tussen Slovenië en Kroatië,

de grensposten tussen Spanje en Marokko en de grensposten tussen Polen en Oekraïne. De

verwachtingen zijn dat de passagierstromen over land zullen toenemen aan de grensposten met

Turkije, Oekraïne en Rusland. Aan de luchthavens daarentegen worden dergelijke gegevens wel

correct opgenomen en kan men er zich wel een idee van vormen. Uit de analyse blijkt dat er zich in

2012 zo’n 125 miljoen derdelanders naar de EU hebben begeven, waarvan de luchthaven van London

Heathrow, de luchthaven van Paris-Charles De Gaulle en de luchthaven van Frankfurt op jaarbasis het

drukst bezocht worden, respectievelijk op de 1ste, 2de en 3de plaats.396 Deze cijfers bevatten zowel

legale als illegale grensoverschrijding. Daarnaast wijdt de jaarlijkse risicoanalyse van Frontex ook een

belangrijk hoofdstuk aan illegale immigratie. Daaruit blijkt dat er in 2012 een daling plaatsvond van

het aantal illegale immigranten: Er werden er 72 437 gedetecteerd, een daling van 49% in vergelijking

met 2011. Dit was het gevolg van het feit dat er beter werd opgetreden aan de Grieks-Turkse grens

alsook van het feit dat de Arabische lente in 2011 zorgde voor een enorme toestroom aan derdelanders

uit Noord-Afrika en die toestroom in 2012 verminderd was. Politieke factoren spelen dus een grote

rol. Dit blijkt opnieuw uit de burgeroorlog die uitbrak in Syrië. Dit had namelijk als gevolg dat illegale

immigranten met de Syrische nationaliteit in 2012 enorm waren toegenomen in vergelijking met het

jaar 2011, van 1 616 in 2011 naar 7 903 in 2012 wat een stijging van 389% inhoudt. Ze probeerden

voornamelijk de EU binnen te komen via de Grieks-Turkse grens. De onderdanen met de Afghaanse

nationaliteit vormen in 2012, net zoals in 2011, de grootste groep illegale immigranten. Frontex stelde

ook vast dat er zich bepaalde migratieroutes vormen. Ten eerste heb je de Oost-Middellandse route

(Griekenland, Bulgarije en Cyprus), waarlangs zowel over land als zee, de meeste illegale

immigranten de EU-buitengrens overschrijden.397 Het gaat voornamelijk om onderdanen van

Afghanistan, Syrië en Bangladesh. De route die daaropvolgend het meest wordt genomen, is de

Centraal-Mediterrane route via de zee (Italië en Malta). De landen die daar de kroon spannen in het

illegaal overschrijden van de grens zijn onderdanen uit Somalië, Tunesië en Eritrea. De derde route die

wordt genomen is de West-Mediterrane, waar voornamelijk onderdanen uit Algerije, Marokko en

Tsjaad illegaal het grondgebied betreden. Deze drie routes zijn de belangrijkste, maar daarnaast zijn er

nog enkele andere waarneembaar, zoals de Westelijke Balkanroute (die in opmars is), de route van

Albanië naar Griekenland, de route via de regio’s Apulia en Calabria in het zuiden van Italië, de

oostelijke landgrensroute en de West-Afrikaanse route.398 In vergelijking met 2011 zijn het aantal

396 Overzicht van de posten die hoofdzakelijk te maken krijgen met illegale grensoverschrijdingen: zie figuur 3 397 EUROPESE COMMISSIE, “Commissie verricht eerste check-up van Schengen”, persbericht, IP/12/481, Brussel, 16 mei 2012. 398 Overzicht van de belangrijkste illegale migratieroutes: zie figuur 4

86

illegale grensoverschrijdingen overal gedaald met uitzondering van de grensoverschrijdingen aan de

westelijke Balkanroute, de route van Albanië naar Griekenland en de oostelijke landgrensroute.

Personen die worden geweigerd aan de EU-buitengrens zijn voornamelijk Oekraïners en Albanezen.

Oekraïners worden meestal geweigerd omwille van het niet in het bezit hebben van een visum C en

Albanezen omwille van het feit dat ze gesignaliseerd staan in het SIS en valse documenten

voorleggen. Aan de luchthavengrenzen worden voornamelijk Brazilianen geweigerd.

180. De terbeschikkingstelling van deze gegevens maakt het mogelijk om preventief op te treden

tegen illegale immigratie. De risicoanalyse die werd opgesteld met betrekking tot de westelijke

Balkanroute bracht bijvoorbeeld in december 2011 een aantal waarschuwingsrapporten uit. Deze

boden een gedetailleerde analyse van de migratietendensen die op dat ogenblik plaatsvonden in die

regio. De rapporten waarschuwden de Europese beleidmakers voor de huidige situatie en waren nuttig

voor een beter begrip van het misbruik van visumliberalisering399, van de aard van de situatie, van de

beoordeling van de ontwikkelingen van de situatie en van de eventuele toekomstige maatregelen die

moeten worden voorbereid of genomen.400 Op basis van onder andere één van die

waarschuwingsrapporten werd besloten nog niet over te gaan tot de volledige uitvoering van het

Schengenacquis ten aanzien van Bulgarije en Roemenië.401 Eenmaal de binnengrenzen van deze

landen zouden worden afgeschaft, zal de migratiestroom via de buitengrenzen van deze landen in hoge

mate toenemen. Illegale immigratie wordt op die manier vermeden.

3.1.3.3. RABIT

181. Frontex voorziet in verschillende soorten van operaties. Ze kunnen zowel plaatsvinden op het

land, op de zee als in de lucht of hebben enkel als doel de terugkeer van derdelanders te ondersteunen.

Ze zijn talrijk en daarom is het onmogelijk hier een volledige weergave van te geven. In Griekenland

bijvoorbeeld lopen er verschillende operaties, met name de Joint Operation Poseidon Land en de Joint

Operation Poseidon Sea, terwijl Italië de Joint Operation Hermes en de Joint Operation Aeneas kent.402

Aan de hand van deze operaties tracht men de continuïteit van de controles aan buitengrenzen te

399 FRONTEX, ‘Annual Risk Analysis 2013’, Warschau, april 2013, 16-21, www.frontex.europa.eu (consultatie 15 juli 2013). 400 Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad van 28 augustus 2012 inzake ‘het derde verslag over de controle na de visumliberalisering voor de landen van de westelijke Balkan overeenkomstig de verklaring van de Commissie van 8 november 2010’, COM/2012/0472, volledige tekst gepubliceerd op de website van The platform for EU Interparliamentary Exchange. 401 Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 13 en 14 december 2011 te Brussel (consultatie Belgische Ambassade te Parijs). 402 De volledige weergave van elke operatie en hun functie zijn raadpleegbaar in het archief van Frontex op hun website, http://www.frontex.europa.eu/operations/archive-of-operations/.

87

verzekeren en illegale immigratie te voorkomen. Er worden meer agenten ingezet, waardoor de

grensbewaking kan worden verbeterd en het aantal grenscontroles kan worden verhoogd: Afhankelijk

van de regio en de problemen stelt men deze gezamenlijke operaties op. Daarnaast werd er sinds 2007

ook voorzien in de oprichting van snelle interventieteams.403 Het gaat hierbij om een groep van

grenswachters uit de verschillende lidstaten die ter beschikking worden gesteld indien een lidstaat

hierom verzoekt.404 De lidstaat kan hierom verzoeken in het geval dat ze zich in een situatie bevindt

van uitzonderlijke druk: Dit is het geval wanneer er aan de buitengrenzen van de lidstaat een massale

toestroom van derdelanders plaatsvindt.405

182. Zo’n Rapid Border Intervention Team werd in 2010 ingeroepen door Griekenland die zelf

onvoldoende weerstand kon bieden aan de toestroom van derdelanders op dat ogenblik. Het land kent

een enorm veel eilanden, waardoor het correct uitvoeren van een grensbeleid bemoeilijkt wordt.

Ondanks de Griekse inspanningen en de samenwerking met Frontex sinds 2006, werd Griekenland

geconfronteerd met een uitzonderlijke migratiedruk van derdelanders die er dagelijks de Griekse EU-

buitengrens met Turkije trachtten over te steken.406 Door een RABIT in te schakelen probeerde men

assistentie te verlenen aan Griekenland. Gedurende de periode van 2 november 2010 tot en met 2

maart 2011, hebben 200 getrainde gastofficieren uit de verschillende lidstaten hun Griekse collega’s

geholpen met de controle van personen aan de buitengrenzen en met het identificeren van illegale

immigranten.407 Dankzij deze operatie kon men ook veel informatie bemachtigen over de

migratieroutes die worden afgelegd richting de EU. Zo kwam men te weten dat de haven van Evros de

toegangspoort was voor immigranten uit Azië en dat de grootste groep immigranten in januari 2011 uit

Afghanistan kwam, gevolgd door Pakistan en Bangladesh. De tweede grootste groep immigranten was

afkomstig uit Noord-Afrika.408 De toewijzing van een RABIT aan de Grieks-Turkse grens heeft ervoor

gezorgd dat de situatie stabiliseerde en toestroom daalde. Vooraleer het interventieteam begon aan zijn

403 Verordening (EG) nr. 863/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 11 juli 2007 tot instelling van een mechanisme voor de oprichting van snelle-grensinterventieteams en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad wat betreft dat mechanisme en de regeling van de taken en bevoegdheden van uitgezonden functionarissen, Pb. L 199/30 van 31 juli 2007. 404 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité van de regio’s betreffende het Verslag over de evaluatie en de toekomstige ontwikkeling van het Frontex-agentschap van 13 februari 2008, COM/2008/67, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex. 405 J. PARKIN , EU Home Affairs Agencies and the Construction of EU Internal Security. No. 53/December 2012, CEPS paper, Liberty and Security in Europe, 2012, 12-17 en www.ceps.eu. 406 EUROPESE COMMISSIE, “Frontex and the RABIT operation at the Greek-Turkish border”, persbericht MEMO/11/130, Brussel, 2 maart 2011. 407 EUROPESE COMMISSIE, “Frontex and the RABIT operation at the Greek-Turkish border”, persbericht MEMO/11/130, Brussel, 2 maart 2011. 408 X., Greek-Turkish land border JO Poseidon Land: Situational update January 2012, Warschau, 2 februari 2012, volledige tekst beschikbaar op de website van Frontex.

88

opdracht, telde men in oktober 2010 7 607 personen die de EU waren binnenkomen. In november

daalde dit aantal naar 4 616 personen, in december naar 3 413, in januari 2011 naar 2 266 en in

februari 2011 waren het er slechts 632 meer. In vergelijking met het aantal waargenomen

binnenkomsten van personen in het jaar 2010 via de Grieks-Turkse grens dat in het totaal 47 706

bedraagt, kan men spreken van een serieuze daling door de terbeschikkingstelling van een RABIT.409

Toen de opdracht van het RABIT er op 2 maart 2011 op zat, werd ze opnieuw overgenomen door het

Joint Operation Poseidon Land 2011 en de Joint Operation Poseidon Sea 2011. Deze operaties waren

reeds actief vooraleer de RABIT werd ingeschakeld en oefenen nu nog steeds hun opdracht verder

uit.410 Helaas kwam men onvoldoende tegemoet aan de migratiedruk met deze operaties, want op het

einde van 2011 telde men opnieuw 55 000 personen die de grenzen waren overgestoken.411 In

uitoefening van de operatie Poseidon Sea stelde men extra agenten ter beschikking voor de

grensbewaking aan de zeehaven van Evros, wat leidde tot een verbetering van de migratiedruk aan die

haven. Maar in 2012 kreeg men met een nieuwe groep vluchtelingen te kampen, met name de Syrische

bevolking. De burgeroorlog brak uit in Syrië en leidde tot een nieuwe golf van immigranten die

opnieuw de migratiedruk aan de Grieks-Turkse grens verhoogden, alsook aan de Bulgaars-Turkse

grens.412 Frontex blijft de autoriteiten in Griekenland en Bulgarije steunen, maar het is duidelijk dat er

beter moet samengewerkt worden met Turkije. Het sluiten van een readmissie-akkoord zou geen

overbodige luxe zijn. Helaas zijn de eisen die Turkije in weerwil stelt groot, waardoor een definitief

antwoord op dit moment nog uit blijft. Onderhandelingen zijn volop bezig.413

3.1.3.4. Ondersteuning bij terugkeer

183. Één van de opdrachten van Frontex bestaat eruit ondersteuning te bieden aan lidstaten bij

operaties omtrent terugkeer van derdelanders. Indien een lidstaat beslist om derdelanders die illegaal

op het grondgebied verblijven en die er niet in geslaagd zijn vrijwillig terug te keren, terug te sturen

naar hun land van herkomst, kan Frontex die lidstaat daarbij helpen. Ze helpen de lidstaat om efficiënt

en kostenbesparend op te treden bij de de verwijdering van die illegale derdelanders. Daarnaast kan

409 EUROPESE COMMISSIE, “Frontex and the RABIT operation at the Greek-Turkish border”, persbericht MEMO/11/130, Brussel, 2 maart 2011. 410 G. APOSTOLOU, ‘Frontex: Tasks and Roles. Activities in Greece’, Powerpoint, Athene, Frontex Operational Office, 5 april 2013 en http://www.tsomokos.gr/sites/default/files/apostolou_general_presentation_frontex.pdf. (consultatie 27 juli 2013). 411 X., Greek-Turkish land border JO Poseidon Land: Situational update January 2012, Warschau, 2 februari 2012, volledige tekst beschikbaar op de website van Frontex. 412 R. TURINA, ‘Migratory Situation at the Greek-Turkish border’, AlYunaniya, 19 oktober 2012, http://www.alyunaniya.com/migratory-situation-at-the-greek-turkish-border/ (consultatie 24 juli 2013). 413 Supra 77, nr. 168

89

Frontex ook voorzien in communautaire financiële middelen die op het gebied van terugkeer

beschikbaar worden gesteld.414

184. Frontex heeft reeds ondersteuning geboden bij de organisatie van verschillende gezamenlijke

terugkeeroperaties. Deze gezamenlijke terugkeeroperaties worden uitgevoerd voor zowel de lidstaten

van de EU en de Schengen-geassocieerde staten IJsland, Noorwegen, Zwitserland en Liechtenstein, als

voor Ierland en het Verenigd Koninkrijk.415 In bijvoorbeeld 2007 heeft het agentschap ondersteuning

geboden aan twaalf gezamenlijke terugkeervluchten, in 2008 aan vijftien, in 2009 aan tweeëndertig en

in 2010 aan achtendertig vluchten.416 In 2012 waren er 269 949 derdelanders die door een

administratieve of rechterlijke beslissing werden verplicht het grondgebied te verlaten, een stijging in

vergelijking met het jaar 2011.417 Gegevens omtrent terugkeerbeslissingen van Frankrijk, Nederland

en Zweden zijn hier zelfs niet bij opgeteld, daar ze niet beschikbaar waren. Het eigenlijke cijfer ligt

dus veel hoger dan 269 949. Meer dan de helft van deze beslissingen werden genomen in Griekenland,

het Verenigd Koninkrijk en Italië. Bijvoorbeeld in Griekenland worden beslissingen tot terugkeer

voornamelijk genomen ten aanzien van Pakistanen en Afghanen. Het Verenigd Koninkrijk vaardigt

dergelijke beslissingen voornamelijk uit tegen Indiërs en Pakistanen, terwijl België voornamelijk te

kampen heeft met Algerijnen, Marokkanen en Tunesiërs.418 Van die 269 949 werden slechts 159 490

personen effectief uit de EU gezet. De helft gebeurt vrijwillig, de andere helft gebeurt gedwongen.

Gedwongen terugkeer is natuurlijk duurder dan vrijwillig, maar het heeft ook zijn voordelen. Indien

men illegale derdelanders gedwongen uit de EU zet, is men er ook effectief zeker van dat ze buiten de

EU zijn. Vliegtuigen worden ingezet die ze naar hun land van herkomst terugbrengen. Alsook heeft

het een soort van ontmoedigend effect naar toekomstige illegale immigranten toe. Het toont namelijk

aan de buitenwereld dat men effectief overgaat tot uitzetting, indien men dit niet uit eigen beweging

doet. Het is een maatregel die bijdraagt tot de vermindering van illegale immigratie. Bepaalde lidstaten

zoals Noorwegen voorzien in een soort van geldelijke bijdrage, indien een derdelander te kennen heeft

414 Artikel 9 Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, Pb. L 349 van 25 november 2004. 415 Artikel 12 lid 2 Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, Pb. L 349 van 25 november 2004. 416 FRONTEX, ‘Annual Risk Analysis 2013’, Warschau, april 2013, 44-45, www.frontex.europa.eu (consultatie 15 juli 2013). 417 FRONTEX, ‘Annual Risk Analysis 2013’, Warschau, april 2013, 44-45, www.frontex.europa.eu (consultatie 15 juli 2013). 418 FRONTEX, ‘Annual Risk Analysis 2013’, Warschau, april 2013, 44-45, www.frontex.europa.eu (consultatie 15 juli 2013).

90

dat hij vrijwillig het grondgebied van Noorwegen zal verlaten.419 Ook deze manier van werken heeft

de bedoeling om personen tegen wie een terugkeerbeslissing werd uitgevaardigd, te doen inzien dat

het beter is over te gaan tot vrijwillige terugkeer in plaats van verder te blijven leven in illegaliteit.

3.1.4. Fonds ter beheer van de Europese buitengrenzen

185. Met de oprichting van Frontex zette men een belangrijke stap in de richting van de ontwikkeling

van het gemeenschappelijk geïntegreerd en versterkt grensbeheer. Naast Frontex had men ook nood

aan een financieel solidariteitsinstrument ter ondersteuning van de lidstaten die een zware financiële

last dragen.420 Het Buitengrenzenfonds kreeg de taak solidariteit te vertalen in financiële bijstand aan

de lidstaten die het nodig hebben bij het toepassen van het Schengenacquis aan de buitengrenzen.

Voor de periode van 2007-2013 kan het Buitengrenzenfonds beschikken over een bedrag van 1 820

miljoen euro. De bedoeling is om met het geld bijvoorbeeld de personenstromen aan de buitengrenzen

doeltreffender te beheren, door de raadpleging van informatiesystemen zoals het SIS en het VIS

efficiënter te maken of om bijvoorbeeld moderne technologie voor de bewaking van de buitengrenzen

te financiëren of om bijvoorbeeld de door de consulaten georganiseerde activiteiten te verbeteren door

gebruik te maken van een netwerk van immigratieverbindingsofficieren of gemeenschappelijke

consulaten te openen.421

186. Alle lidstaten dragen in het kader van gemeenschappelijke regels bij aan een hoog en uniform

niveau van personencontroles en bewaking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese

Unie, maar sommige lidstaten dragen een zwaardere last dan andere. Dit verschil in bijdrage komt

doordat de lidstaten verschillen van elkaar: de geografie van hun buitengrenzen, het aantal

aangewezen en functionerende grensdoorlaatposten, de migratiedruk, zowel van de legale als van de

illegale migratie, de risico's en bedreigingen en tenslotte de werkdruk van de nationale diensten voor

de behandeling van visumaanvragen en de afgifte van visa.422 De beschikbare EU-

financieringsmiddelen die over de lidstaten worden verdeeld, gebeurt dan ook op grond van specifieke

419 FRONTEX, ‘Annual Risk Analysis 2013’, Warschau, april 2013, 44-45, www.frontex.europa.eu (consultatie 15 juli 2013). 420 Beschikking nr. 574/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007 tot instelling van het Buitengrenzenfonds voor de periode 2007-2013 als onderdeel van het algemene programma ‘Solidariteit en beheer van de migratiestromen’, Pb. L 144/22-23 van 6 juni 2007. 421 Beschikking nr. 574/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007 tot instelling van het Buitengrenzenfonds voor de periode 2007-2013 als onderdeel van het algemene programma ‘Solidariteit en beheer van de migratiestromen’, Pb. L 144/30-44 van 6 juni 2007. 422 Beschikking nr. 574/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007 tot instelling van het Buitengrenzenfonds voor de periode 2007-2013 als onderdeel van het algemene programma ‘Solidariteit en beheer van de migratiestromen’, Pb. L 144/22-23 van 6 juni 2007.

91

en objectieve criteria betreffende de situatie van de lidstaat ten aanzien van de verplichtingen die op

het betrokken beleidsterrein namens de EU zijn aangegaan. Het gaat onder meer om de lengte van de

te beschermen buitengrenzen en het aantal personen dat deze overschrijdt, het aantal illegaal

verblijvende onderdanen van derde landen dat in de samenleving moet worden geïntegreerd en het

aantal uit te voeren terugkeerbesluiten.423 De EU-financiering moet het meest ten goede komen aan die

lidstaten die het meest te maken krijgen met het beheer van de migratiestromen. Iedere onderdaan van

een derde land moet namelijk op een humane en waardige manier worden behandeld en geherbergd.

Zes landen, met name Hongarije, Roemenië, Letland, Portugal, Ierland en Griekenland, hebben

verzocht om financiële bijstand in het kader van het Buitengrenzenfonds. Het zijn ook deze landen die

het meest zijn getroffen door de crisis.424 Griekenland bijvoorbeeld heeft het moeilijk met zijn

buitengrenzenbeleid en beschikt over onvoldoende middelen om het aantal illegale immigranten en

asielzoekers in deftige omstandigheden te kunnen herbergen.425 De regio Evros die te kampen heeft

met een enorme toestroom aan illegalen staat gekend om z’n erbarmelijke detentiecentra, waar de

humanitaire omstandigheden niet om over naar huis te schrijven zijn. De Europese Commissie had de

opdracht gegeven aan Griekenland deze situatie te verhelpen. De Griekse regering stelde in 2010 een

nationaal actieplan voor asielhervorming en migratiebeer op. Daarin worden de stappen beschreven

die dienen te worden gezet om te komen tot een situatie waarin Griekenland zelf z’n grenzen zal

kunnen bewaken en de instroom van immigranten zal kunnen verwerken. Ondertussen werd het plan

in januari van 2013 herzien en werd aangegeven dat de nieuwe asieldienst en opvangdienst

operationeel zullen worden in 2013 en nieuwe opvangcentra in 2013 à 2014 gebruiksklaar zullen

worden. Een groot deel van de maatregelen wordt gefinancierd vanuit het algemeen programma

423 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s betreffende ‘De toepassing van de criteria voor de verdeling van de middelen over de lidstaten in het kader van het Buitengrenzenfonds, het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen en het Europees Terugkeerfonds’, COM/2011/0448, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex. 424 Voorstel voor een Besluit van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Beschikking nr. 574/2007/EG om het cofinancieringspercentage van het Buitengrenzenfonds te verhogen voor bepaalde lidstaten die ernstige moeilijkheden ondervinden of dreigen te ondervinden op het gebied van hun financiële stabiliteit, COM/2012/0253, Brussel, 20 september 2012, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex. 425 EUROPESE COMMISSIE, “Commissie verricht eerste check-up van Schengen”, persbericht, IP/12/481, Brussel, 16 mei 2012.

92

‘Solidariteit en beheer van de migratiestromen’.426 Voor de jaren 2011-2013 ontvangt Griekenland

hiervoor 132, 8 miljoen euro uit het Buitengrenzenfonds.427

3.1.5. Conclusie

187. De Schengengrenscode, de visumcode, Frontex en het Buitengrenzenfonds werden ingevoerd en

opgericht om een antwoord te bieden op de gevolgen die voortvloeien uit het Europees migratiebeleid.

Men tracht aan de hand van deze instrumenten de buitengrenzen te versterken om zo illegale

immigratie te kunnen bestrijden.

188. De Schengengrenscode voorziet in een systeem om de binnengrenzen, indien nodig, opnieuw in

te voeren. De nieuwe regeling heeft als gevolg dat lidstaten een stuk van hun soevereiniteit afgeven

aan de EU, maar in ruil nu ook kunnen beslissen over de herinvoering van de binnengrenzen van een

andere lidstaat. De Europese aanpak houdt een soort van geven en nemen in. Mijns inziens is het

belangrijk dat iedere lidstaat nog steeds bevoegd is om over de herinvoering van z’n eigen

binnengrenzen te beslissen. Het Europees migratiebeleid biedt op dit ogenblik nog onvoldoende

zekerheid. Er is nog teveel sprake van illegale immigratie om de eigen staat volledig uit handen te

geven. Daarnaast blijft de uitwerking van een goed evaluatie- en toezichtsmechanisme ook van groot

belang. Het spreekt voor zich dat een situatie waarin de ene lidstaat de regels omtrent de binnen- en

buitengrenscontroles uitvoert zoals ze door de Schengengrenscode worden opgelegd, terwijl de andere

lidstaat dit niet doet, ridicule is. De betere uitwerking en nieuwe functies van het evaluatie- en

toezichtmechanisme zullen zeker hun nut bewijzen. Eigenlijk doen ze dit al, door Bulgarije en

Roemenië te onderwerpen aan die nieuwe mechanismen. Eenmaal ze volledig toetreden tot Schengen

zullen ze er toch aan onderworpen worden.

189. Bij de verstrekking van visa weegt men twee risico’s af. Het afwegen van risico’s is een

mogelijkheid om illegale immigratie te beperken. Men gaat op voorhand na of iemand een gevaar

vormt. Indien een onderdaan van een derde land bijvoorbeeld al zijn bezittingen in een derde land

verkoopt en er ook zijn werk opzegt om daarna een visum C aan te vragen in België, is het duidelijk

dat de vreemdeling van plan is langer te blijven dan de geldigheidsduur van het aangevraagde visum

426 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement tot vaststelling van een kaderprogramma voor solidariteit en beheer van de migratiestromen voor de periode 2007/2013, COM/2005/123, volledige tekst beschikbaar op de website van Eur-Lex. 427 F. TEEVEN, ‘Rapport 'Migration and Asylum' en Grieks Nationaal Actieplan’, Ministerie van Veiligheid en Justitie, Den Haag, 10 april 2013, http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/04/12/rapport-migration-and-asylum-en-grieks-nationaal-actieplan.html (consultatie 28 juli 2013).

93

toelaat. Door aan risicoafweging te doen, tracht men op een preventieve manier illegale immigratie te

bestrijden. Deze manier van handelen is succesvol, maar houdt niet alle malafide derdelanders tegen.

De cijfers tonen duidelijk aan dat overstay één van de belangrijkste vormen van illegale immigratie

blijft. Het is ook moeilijk te bepalen of iemand op voorhand de bedoeling heeft langer te blijven dan

het visum toelaat.

190. Een streng visumbeleid moet gepaard gaan met het sluiten van overeenkomsten met derde

landen die verplicht worden om hun onderdanen, die zich illegaal op het grondgebied van de EU

bevinden, terug te nemen. De nood aan readmissieovereenkomsten is dus hoog. Met sommige derde

landen wordt de clausule uitgebreid tot onderdanen van vierde landen. Indien onderdanen uit vierde

landen de EU illegaal zijn binnengekomen via dat specifieke derde land, moet het derde land ze ook

terugnemen. Dit is een goed zaak en zou het geval moeten zijn met alle overeenkomsten die gesloten

worden met derde landen omtrent terugname. Helaas worden readmissieakkoorden niet zomaar

gesloten. Het derde land verwacht daar in ruil ook iets voor. Ze laten het sluiten van zo’n akkoord

afhangen van visumversoepelingen voor hun onderdanen en in sommige gevallen eisen ze

visumliberalisering. Naar mijn mening kan visumfacilitering door de beugel, maar visumliberalising

gaat te ver en strookt niet met het voeren van een correct en streng migratiebeleid. Het bemoeilijkt de

bestrijding van illegale immigratie. De impact van visumfacilitering is niet zo groot voor de EU. Men

beschikt nog steeds over een schorsingsmechanisme wanneer het readmissieakkoord niet wordt

uitgevoerd. Bij visumliberalisering is zo’n schorsingsmechanisme nog niet in werking getreden. Er

kan dus niet opgetreden worden tegen derde landen die de terugname van hun eigen onderdanen niet

naar behoren uitvoeren. De eis van Turkije om het sluiten van een readmissieakkoord te laten

afhangen van het verkrijgen van visumliberalisiring gaat dan ook te ver. Turkije wil niet overgaan tot

visumfacilitering, daar ze vrezen nooit meer visumliberalisering te zullen verkrijgen. De Turken zetten

de EU het mes op de keel, daar ze weten dat de EU een readmissieakkoord met hen nodig heeft. De

grens tussen Turkije en de EU staat namelijk onder druk. Griekenland kan de migratiedruk aan de

Turkse grens onvoldoende dragen en precies die grens zou worden vrijgesteld van visumvereisten

voor de onderdanen van Turkije. Daar de EU geen andere keuze zal hebben dan visumliberalisering

toe te staan aan Turkije, zou men dit beter uitstellen totdat er een deftig schorsingsmechanisme is

uitgewerkt en in werking is getreden. Dan zal men kunnen optreden tegen derde landen die hun

verplichtingen niet nakomen en zal er meer zekerheid kunnen geboden worden aan de lidstaten. Het

Europees Parlement moet dus zo vlug mogelijk tot een consensus komen, opdat het

schorsingsmechanisme in werking kan treden. Zolang dit niet het geval is, is het beter te wachten om

over te gaan tot visumliberalisering met Turkije.

94

191. Bij zowel weigering van toegang als weigering van visum, moet men een consequent beleid

uitvoeren. De weigeringcijfers met betrekking tot toegang, kort verblijf en visa geven ook weer welke

derdelanders extra in het oog moeten worden gehogen. Ze moeten extra goed gescreend worden

vooraleer ze tot het Schengengebied worden toegelaten, daar ze een risico vormen op illegale

immigratie.

192. De job van Frontex en het Buitengrenzenfonds bestaat eruit de lidstaten de ondersteunen door

respectievelijk operationele en financiële steun te geven. Het is normaal dat lidstaten die meer last

ondervinden dan andere lidstaten, hulp krijgen bij het uitvoeren van het buitengrenzenbeleid. De door

Frontex opgesteld risicoanalyses bieden een enorme bijdrage aan het migratiebeleid. Ook hier weer het

voorbeeld van Bulgarije en Roemenië: Uit de waarschuwingsrapporten van Frontex bleek namelijk dat

beide landen nog niet klaar waren voor de volledige toepassing van Schengen en een te groot gevaar

betekenen wat betreft de toestroom van illegale immigranten.

193. De snelle interventieteams waarin Frontex voorziet, dragen bij tot een effectief terugkeerbeleid.

Ze assisteren de lidstaten namelijk in gedwongen terugkeeroperaties met het vliegtuig. Hoewel

vrijwillige terugkeer geprefereerd wordt, is er meer zekerheid bij een gedwongen terugkeer. Men is er

zeker van de illegale derdelanders naar hun land van herkomst zijn verwijderd en dat ze niet ergens

zijn ondergedoken op het grondgebied van de EU.

3.2. Uitwisseling van informatie

194. Enkele belangrijke voorbeelden van nuttige informatie-uitwisselinginstrumenten worden

hieronder uiteengezet in volgorde van oprichting.

3.2.1. EMN

195. Het Europees migratienetwerk werd opgericht op 14 mei 2008 om informatie over het asiel- en

immigratiebeleid te verstrekken aan de communautaire instellingen en de nationale autoriteiten van de

lidstaten.428 De behoefte aan uitwisseling van informatie over alle aspecten van migratie was groot en

met de oprichting van het EMN hoopte men die behoefte te kunnen invullen. Deze informatie moet

actueel, objectief, vergelijkbaar en betrouwbaar zijn, zodat het ondersteunend kan werken bij het

vormen van het Europees migratie- en asielbeleid. Het EMN analyseert de informatie die het

verzamelt en produceert dus eigenlijk geen nieuwe gegevens. Een computersysteem wordt opgezet

428 Beschikking 2008/381/EG van de Raad van 14 mei 2008 betreffende het opzetten van een Europees migratienetwerk, Pb. L 131/7-12 van 21 mei 2008.

95

voor de uitwisseling van de informatie, zo vervult het EMN ook haar taak om het publiek in te lichten

over het asiel- en immigratiebeleid.429

196. De activiteiten waarmee het Europees Migratienetwerk zich bezighield in 2012 waren

uiteenlopend. Het gaat van het opstellen van een jaarlijks beleidsrapport over immigratie en asiel, tot

het uitwerken van bepaalde thematische studies en tot de ontwikkeling van een glossarium in vele

talen.430 Één van de thematische studies ging over de uitdagingen van nationaliteitsbepalingen in de

praktijk. Aan de hand van deze studie wil men een overzicht weergeven van de uitdagingen waar

nationale autoriteiten mee te maken krijgen bij het bepalen van de nationaliteit van personen die het

grondgebied willen binnenkomen. Vaak beschikken deze personen over gebrekkige of valse

informatie en is het moeilijk voor de lidstaten om de waarheid te achterhalen. Het nemen van

vingerafdrukken is hierbij van belang, zo kunnen biometrische gegevens worden opgesteld en wordt

de mogelijkheid om bijvoorbeeld meerdere visumaanvragen in te dienen onder verschillende

nationaliteiten bemoeilijkt.431 De ontwikkeling van het gemeenschappelijk woordenboek met

betrekking tot begrippen uit de migratiecontext werd in september 2012 uitgebreid met een Franstalige

versie. Nu is de woordenlijst beschikbaar in het Duits, Italiaans, Portugees, Spaans en het Frans.432

197. Het Europees Migratienetwerk op Belgisch niveau wordt verzekerd door een gemengd

contactpunt van vier instellingen, met name de DVZ, het Commissariaat-generaal voor de

vluchtelingen en de staatlozen, het Observatorium voor migraties van het Centrum voor gelijkheid van

kansen en voor racismebestrijding en de Algemene Directie Statistiek en Economische Informatie.433

429 Artikel 2 Beschikking 2008/381/EG van de Raad van 14 mei 2008 betreffende het opzetten van een Europees migratienetwerk, Pb. L 131/9 van 21 mei 2008. 430 Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 1 augustus 20080 betreffende de ontwikkeling van het Europees Migratienetwerk, COM/2012/427, http://www.emnbelgium.be/sites/default/files/attachments/com_2012_427_final_0.pdf (consultatie 431 EUROPEES MIGRATIENETWERK, ‘Third National Conference of the French Contact Point of the European Migration Network. Towards a Common European Asylum System: Challenges and Opportunities’, Parijs, 29 november 2012, 11. 432 COMMISSION EUROPEENNE en RESEAU EUROPEEN DES M IGRATIONS, Glossaire 2.0 sur l’asile et les migrations. Un outil pour une meilleure comparabilité, Luxembourg, Office des publications de l’Union Européenne, 2012, 217 p. 433 EMN BELGISCH CONTACTPUNT, ‘Programma’s en strategieën in België betreffende begeleide vrijwillige terugkeer en herintegratie in derde landen’, Brussel, 2009, 19-20, http://www.emnbelgium.be/sites/default/files/publications/02c._belgium_national_report__assisted_return__reintegration_study_final_version_10dec09_nl.pdf (consultatie 20 mei 2013).

96

3.2.2. VIS

198. In navolging van het Haags programma en de programma’s die daarop volgden434, vormt het

opzetten van het Visuminformatiesysteem een van de belangrijkste initiatieven in het kader van het

beleid van de Europese Unie om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te

brengen.435 Het heeft als doel de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk visumbeleid, de

samenwerking tussen de consulaten en de raadpleging tussen centrale visumautoriteiten te verbeteren.

Hiervoor dienen personen bij hun visumaanvraag bepaalde gegevens af te geven die door het VIS

worden opgeslaan, met name een foto en vingerafdrukken. Opgeslagen vingerafdrukken worden vijf

jaar bewaard, waardoor het niet nodig is bij elke nieuwe visumaanvraag opnieuw vingerafdrukken af

te geven.436 Andere gegevens die door het systeem worden opgeslaan zijn koppelingen naar andere

visumaanvragen en de aanvraagdossiers van personen die samen reizen en alfanumerieke gegevens

betreffende de aanvrager en de aangevraagde, afgegeven, geweigerde, nietigverklaarde, ingetrokken of

verlengde visa.437 De geschiedenis van de visumaanvraag kan op die manier worden gecontroleerd en

bij inreis wordt geverifieerd of de persoon die in het bezit is van het visum, dezelfde persoon is als

degene aan wie het visum is verstrekt. Het voorzien in zo’n informatie-uitwisselingssysteem zorgt ook

voor de vereenvoudiging van de visumaanvraagprocedures, de vergemakkelijking van controles aan

doorlaatposten aan de buitengrenzen en de voorkoming van visumshopping. Bij een eventueel verlies

of diefstal van een paspoort met visum, kan er nu effectief gecontroleerd worden of er een geldig

visum was afgegeven. De gegevens zijn dus in de eerste plaats toegankelijk voor grenscontroles en het

toezicht op binnenkomsten. Slechts in tweede instantie zijn ze voor raadpleging toegankelijk in het

kader van de politiële samenwerking, mits het voornaamste gebruik daardoor niet in het gedrang

komt.438

434 Supra 26, nr. 67 e.v. 435 Beschikking 2004/512/EG van de Raad van 8 juni 2004 betreffende het opzetten van het Visuminformatiesysteem, Pb. L 213 van 15 juni 2004. 436 Het Eurodac informatiesysteem houdt vingerafdrukken bij. Het is belangrijk om de identiteit van zowel de asielzoekers te kunnen vaststellen als van de personen die illegaal de buitengrens hebben overschreden en zijn aangehouden. Om die identiteit met zekerheid te kunnen vaststellen, zijn vingerafdrukken. De opdracht van de lidstaten bestaat eruit om van elke asielzoeker en van elke in verband met de illegale overschrijding van de buitengrens van een lidstaat aangehouden vreemdeling, vingerafdrukken te nemen (Verordening (EG) nr. 2725/2000 van de Raad van 11 december 2000 betreffende de instelling van Eurodac voor de vergelĳking van vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van de Overeenkomst van Dublin, Pb. L 316/1-2 van 15 december 2000). 437 Artikel 2 Verordening (EG) nr. 767/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 betreffende het Visuminformatiesysteem en de uitwisseling tussen de lidstaten van gegevens op het gebied van visa voor kort verblijf, Pb. L 218/63 van 13 augustus 2008. 438 HvJ, 26 oktober 2010, C-482/08, Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland/Raad van de Europese Unie, Pb. C 346/09 van 18 december 2010.

97

3.2.2.1. België, beste leerling van de klas

199. Het Europese VIS voorziet in een centrale databank, waar iedere lidstaat een nationale databank

op moet aansluiten. België had hier 9 miljoen euro aan gespendeerd en bleek als eerste land klaar te

zijn met haar nationaal databanksysteem, Belvis genaamd. Voor België was het nu enkel wachten op

de andere Schengenlidstaten tot zij in orde zijn met het oprichten van hun databank.439

200. Door het opnemen van alle nationale databankgegevens in één centraal systeem, gaat men het

systeem van visumshopping tegen en op die manier ook illegale immigratie. Iemand die probeert van

bij verschillende Schengenlanden tegelijk een visum aan te vragen, zal op die manier ontmaskerd

kunnen worden. Het tegengaan van visumshopping is van groot belang, daar één goedkeuring volstaat

om zich vrij binnen het Schengengebied te bewegen.

3.2.2.2. Gefaseerde implementatie

201. Het VIS wordt in verschillende fases geïmplementeerd in regio’s.440 De implementatie wordt

afhankelijk gesteld van bepaalde criteria, met name het risico van illegale immigratie, bedreigingen

voor de binnenlandse veiligheid van de lidstaten en de haalbaarheid van het verzamelen van

biometrische gegevens op alle locaties in de regio’s.441 Op 11 oktober 2011 werd het

Visuminformatiesysteem met succes in de eerste regio in gebruik genomen. Deze regio betreft de

landen Algerije, Egypte, Libië, Mauritanië, Marokko en Tunesië.442 Sinds die ingebruikname maken

alle ambassades en consulaire posten van alle Europese landen gebruik van het VIS.443 Alle

visumaanvragen van alle Schengenlanden worden er bij elkaar opgeslagen, waardoor de landen

informatie over eerdere en lopende visumaanvragen met elkaar uitwisselen. Het Midden-Oosten was

als tweede regio aan de beurt, met uitzondering van het bezette Palestijnse gebied.444 De derde regio

439 S. GROMMEN, ‘België als eerste klaar met Visum Informatiesysteem’, Knack, 13 oktober 2010, http://datanews.knack.be/ict/nieuws/belgie-als-eerste-klaar-met-visum-informatie-systeem/article-1194834992387.htm (consultatie 22 mei 2013). 440 X., “VIS gaat van start”, T.Vreemd. 2012, afl. 1, 99. 441 Artikel 48, lid 4 Verordening (EG) nr. 767/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 betreffende het Visuminformatiesysteem en de uitwisseling tussen de lidstaten van gegevens op het gebied van visa voor kort verblijf, Pb. L 218/63 van 13 augustus 2008. 442 Uitvoeringsbesluit 2011/636/EU van de Commissie van 21 september 2011 tot vaststelling van de datum waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem in een eerste regio beginnen, Pb. L 249/18-19 van 27 september 2011. 443 EUROPESE COMMISSIE, “Commissie verricht eerste check-up van Schengen”, persbericht, IP/12/481, Brussel, 16 mei 2012. 444 Uitvoeringsbesluit 2012/233/EU van de Commissie van 27 april 2012 tot vaststelling van de datum waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem in een tweede regio beginnen, Pb. L 117/9-10 van 1 mei 2012.

98

betrof de Golfregio.445 Op 14 maart 2013 werd het VIS gelanceerd in de vierde en vijfde regio,

respectievelijk West-Afrika en Centraal-Afrika.446 Op 6 juni 2013 werd het operationeel in Oost-

Afrika en Zuidelijk Afrika. Op 5 september 2013 zal het operationeel worden in de achtste regio

‘Zuid-Amerika’ en op 14 november 2013 in een negende, tiende en elfde regio, respectievelijk

Centraal-Azië, Zuidoost-Azië en bezet Palestijns gebied. Uit een halfjaarlijks verslag over het

functioneren van het Schengengebied blijkt dat het VIS goed werkt. Het systeem heeft ondertussen al

2,9 miljoen visumaanvragen verwerkt, waarbij 2,4 miljoen visa zijn afgegeven en 348 000 visa zijn

geweigerd. Hoewel het systeem goed functioneert en de lidstaten voortdurende inspanningen leveren,

worden nog vaak gegevens van niet-optimale kwaliteit ingevoerd in de databank. Met het effect

hiervan op termijn zal rekening moeten gehouden worden.447

3.2.3. SIS II

202. Het SIS is een geautomatiseerd register dat de politionele en justitiële autoriteiten in elk van de

Schengenlidstaten inzicht verschaft in internationale opsporingsinformatie van de andere

Schengenlidstaten. Het systeem kwam tot stand ter compensatie van de afgeschafte

binnengrenscontroles. De eerste versie van het Schengen Informatiesysteem kende problemen. Nieuwe

lidstaten konden niet langer toetreden tot het SIS door de gewijzigde juridische context van het

Verdrag van Amsterdam en de technologie van het toenmalige SIS liet het afweten.448 Het werd

ondertussen vervangen door SIS II, dat op 9 april 2013 in gebruik werd genomen.449 Het vernieuwt en

verbetert de functies en signaleringscategorieën, en zorgt ervoor dat nieuwe lidstaten kunnen

toetreden tot het systeem.450 In het oude SIS werd het principe van het vrij verkeer van personen

beperkt door het nationale recht van de lidstaten. Men mocht namelijk geen gevaar vormen voor de

445 Uitvoeringsbesluit 2012/512/EU van de Commissie van 21 september 2012 tot vaststelling van de datum waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem in een derde regio beginnen, Pb. L 256/21-22 van 22 september 2012. 446 Uitvoeringsbesluit 2013/122/EU van de Commissie van 7 maart 2013 tot vaststelling van de datum waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem in een vierde en vijfde regio beginnen, Pb. L 65/35-36 van 8 maart 2013. 447 Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad van 31 mei 2013 inzake het derde halfjaarlijks verslag over het functioneren van het Schengengebied van 1 november 2012 tot en met 30 april 2013, COM/2013/0326, volledige tekst gepubliceerd op de website van de Europese Commissie. 448 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende de ontwikkeling van het Schengen Informatiesysteem II van 18 december 2001, COM/2001/720, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex. 449 EUROPESE COMMISSIE, “Questions and Answers: Schengen Information System”, persbericht, MEMO/13/309, 9 april 2013. 450 Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad van 31 mei 2013 inzake het derde halfjaarlijks verslag over het functioneren van het Schengengebied van 1 november 2012 tot en met 30 april 2013, COM/2013/0326, volledige tekst gepubliceerd op de website van de Europese Commissie.

99

openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van

alle lidstaten, wat wil zeggen dat de verschillende voorwaarden cumulatief van toepassing waren.451

SIS II harmoniseert de voorwaarden van de lidstaten met betrekking tot het weigeren van toegang.452

Daarnaast zorgt het SIS II ervoor dat individuen beter geïdentificeerd kunnen worden in de toekomst,

doordat er meer concrete en onveranderlijke biometrische gegevens zoals een foto en vingerafdrukken

worden opgeslaan in de databank.

203. In het geval dat een lidstaat een vreemdeling signaleert in het SIS als ter fine van weigering van

toegang, zijn alle andere lidstaten in principe verplicht aan die vreemdeling de toegang te weigeren.

Volgens de Schengenregels kan de reden voor zo’n signalering een veroordeling tot een vrijheidsstraf

van tenminste 1 jaar of een overtreding van de nationale regels inzake binnenkomst en verblijf zijn.

Het EU-Gemeenschapsrecht heeft daar een andere visie over, zij stellen dat de lidstaten onderdanen

van derde landen en hun familieleden slechts kunnen weigeren in het geval ze een gevaar vormen voor

de openbare orde of veiligheid. Een strafrechtelijke veroordeling kan volgens het Hof van Justitie

nooit automatisch leiden tot de conclusie dat er een gevaar bestaat voor de openbare orde. Het Hof

heeft ook steeds benadrukt dat deze begrippen strikt geïnterpreteerd moeten worden.453 Door de

spanning tussen de Schengenregels en het EU-Gemeenschapsrecht, heeft het Hof de verhouding tussen

beiden verduidelijkt in een arrest.454 De Schengenlidstaten mogen een persoon slechts in het SIS

signaleren wanneer wordt vastgesteld dat die persoon een werkelijke, actuele en genoegzaam ernstige

bedreiging vormt voor de samenleving. Zo kan een signalering in het SIS gerechtvaardigd worden en

kan men geweigerd worden. Maar daarnaast moet de lidstaat die het SIS raadpleegt, ook steeds nagaan

of de aanwezigheid van die persoon in het Schengengebied wel degelijk een bedreiging vormt. De

raadplegende lidstaat moet steeds bijkomende informatie vragen aan de signalerende lidstaat. Doordat

men sinds de uitspraak van dat arrest verplicht wordt om als lidstaat bijkomende informatie in te

winnen, wordt duidelijk hoe belangrijk het is om een vreemdeling al dan niet toe te laten tot het

Schengengebied. Illegale immigratie moet worden bestreden, maar hierbij moet men ook fair zijn ten

aanzien van de derdelander. Indien een derdelander wordt vermeld in het SIS, moet men nog steeds de

effectieve gevaarlijkheid controleren alvorens men overgaat tot weigering. Het vrij verkeer van

personen heeft dus voorrang op Schengen. In de praktijk ging de politie in België altijd al na of de

reden waarom iemand op de lijst werd opgenomen, ook voor België een weigeringsgrond uitmaakt.

451 M. MARESCEAU (2009-2010). Europees recht. Cursus. Gent, Universiteit Gent. 452 EUROPESE COMMISSIE, “Schengen: from SIS tot SIS II”, persbericht, MEMO/05/188, Brussel, 1 juni 2005. 453 C. JANSSENS, “Hof van Justitie 31 januari 2006”, RW 2006-07, afl. 22, 934. 454 HvJ, 31 januari 2006, C-503/03, Commissie van de Europese Gemeenschappen/Koninkrijk Spanje, Jur. 2006, I-1097.

100

Indien die persoon geen gevaar vormde, liet België hem of haar toe tot het grondgebied. In feite ging

België dus in concreto al na of een persoon een werkelijk gevaar vormde voor de openbare orde.455

3.2.4. Eurosur

204. De bedoeling van de oprichting van het Europees grensbewakingssysteem456 is het toezicht aan

de buitengrenzen van het Schengengebied versterken. Grenstoezicht omvat de controles die aan de

grensdoorlaatposten worden verricht, de eigenlijke grenscontroles, en de bewaking van de grenzen

buiten de grensdoorlaatposten, de grensbewaking.457 Eurosur zal zich hoofdzakelijk concentreren op

de versterking van de grensbewaking. Autoriteiten van lidstaten die zich bezighouden met

grensbewakingsactiviteiten en Frontex458 zullen dankzij Eurosur, operationele informatie kunnen

uitwisselen en onderling kunnen samenwerken om het aantal illegale immigranten en het verlies van

levens op zee terug te dringen.459 Het is de bedoeling dat de effectieve implementatie van Eurosur zal

starten op 2 december 2013.460

205. Voor de ontwikkeling en de implementatie van Eurosur is het belangrijk dat er een

gemeenschappelijk technisch kader wordt opgericht. Een kader dat bestaat uit nationale

grensbewakingssystemen die reeds in gebruik zijn genomen en worden gekoppeld aan een

communicatienetwerk op Europees niveau.461 Men moet zich wel nog bezighouden met de verdere

verbetering en uitbreiding van de nationale grensbewakingssystemen. Toespitsing op het onderzoek en

de ontwikkeling op de verbetering van de werking van bepaalde bewakingsintrumenten zoals

satellieten of onbemande vliegtuigen, is hier ook van belang. Uiteindelijk zou men alle relevante

informatie uit nationale bewakingssystemen, nieuwe bewakingsinstrumenten, Europese en

internationale rapportagesystemen en inlichtingenbronnen systematisch moeten verzamelen,

analyseren en verspreiden teneinde een gemeenschappelijke gegevensuitwisselingsstructuur tussen de

455 A. VAN BOSSUYT, “Vrij verkeer van personen heeft voorrang op Schengen”, Juristenkrant 2006, afl. 125, 13. 456 Hierna: Eurosur 457 Artikelen 2 en 12 Schengengrenscode. 458 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité van de regio’s betreffende het verslag over de evaluatie en de toekomstige ontwikkeling van het Frontex-agentschap van 13 februari 2008, COM/2008/67, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex. 459 Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur), COM/2011/0873, volledige tekst beschikbaar op de website van Eur-Lex. 460 RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, “Council and the European Parliament reach a provisional agreement on the Eurosur system”, document 10317/13, presse 226, Brussel, 23 juni 2011, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137471.pdf (consultatie 26 mei 2013). 461 J. BURGESS EN S. GUTWIRTH, A Threat Against Europe?: Security, Migration and Integration, Brussel, VUBPRESS, 2011, 134-135.

101

bevoegde nationale autoriteiten tot stand te brengen.462 Slechts dan zal men illegale immigratie kunnen

terugdringen. Zo zullen de autoriteiten in staat zijn de illegalen op te sporen, te identificeren en te

onderscheppen, met als gevolg een vermindering van het aantal illegale grensoverschrijdingen aan de

buitengrenzen.463

206. Daarnaast dient men de mogelijkheden te verbetern om boten op open zee op te sporen.464

Talrijke illegale immigranten proberen nu via niet-zeewaardige en overvolle boten naar de EU te

reizen. De enorme risico’s die hiermee gepaard gaan, heeft geleid tot een toename van het aantal

illegalen die gestorven zijn aan verdrinkingsdood.465 Dit gebeurde voornamelijk in de Atlantische

Oceaan tussen Afrika en de Canarische Eilanden en in de Middellandse Zee nabij Lampedusa. Door

actiever op zoek te gaan naar dergelijke immigrantenboten zou men levens kunnen redden alsook

illegale immigratie kunnen voorkomen. Het grensbewakingssysteem wordt met betrekking tot het

zoeken naar boten ook bekritiseerd. Er wordt geopperd dat men een soort van Europees fort creëert,

waarbij het onmogelijk wordt voor personen die werkelijk in moeilijkheden verkeren en om de juiste

redenen asiel willen aanvragen, het grondgebied binnen te geraken. Lidstaten schenden vaak de

fundamentele mensenrechten van personen die trachten het water over te steken met een bootje.466

Italië werd hiervoor onlangs nog veroordeeld door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

Italië had 200 bootvluchtelingen uit Somalië en Eritrea, die vanuit Libië Italië wouden bereiken,

onderschept en teruggedreven in de handen van hun vervolgers. Het non-refoulement-beginsel

verbiedt deze handeling, waardoor de zaak voor het EHRM kwam. De bootvluchtelingen die asiel

hadden gevraagd in Italië, werden volgens de rechters blootgesteld aan de kans om bij aankomst in

Afrika mishandeld te worden. Italië werd veroordeeld tot schending van artikel 3 en 4 van het

Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en moest aan elke migrant een bedrag van 15 000

euro aan schadevergoeding betalen.467

462 COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, “Examining the Creation of a European Border Surveillance System: Impact Assessment: Commission Staff Working Paper Accompanying Document to the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions”, Office for Official Publications of the European Communities 2008, 32-36. 463 Mededeling van de Commissie en het Europees Parlement aan de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s betreffende onderzoek naar de mogelijkheden tot instelling van een Europees grensbewakingssysteem (Eurosur) van 13 februari 2008, COM/2008/68, volledige tekst beschikbaar op de website van Eur-Lex. 464 J. BURGESS EN S. GUTWIRTH, A Threat Against Europe?: Security, Migration and Integration, Brussel, VUBPRESS, 2011, 136-137. 465 EUROPESE COMMISSIE, “Eurosur: New tools to save migrants’lives at sea and fight cross-border crime”, persbericht, MEMO/13/578, Brussel, 19 juni 2013. 466 EUROPESE COMMISSIE, “Eurosur: New tools to save migrants’lives at sea and fight cross-border crime”, persbericht, MEMO/13/578, Brussel, 19 juni 2013. 467 EHRM, 23 februari 2012, nr. 27 765/09, Hirsi Jamaa en anderen/Italië.

102

3.2.5. EES, RTP, ESTA

207. Reeds sinds het programma van Stockholm had men de oprichting van een soort inreis-

uitreissysteem voor ogen. Zo’n systeem zou de datum en plaats van inreis en uitreis moeten bijhouden

van iedere derdelander die is toegelaten voor kort verblijf. Visumplichtige derdelanders worden dan

geregistreerd aan de grens. Zo kan men nagaan of ze al dan niet hun toegestane verblijfsduur hebben

overschreden. De nationale autoriteiten zouden dan op hun beurt aan de hand van automatische

waarschuwingen op de hoogte kunnen gesteld worden, zodra de verblijfsduur is overschreden en er

geen uitreisgegevens zijn vastgesteld.468 Op dit ogenblik wordt een derdelander enkel aan een grondige

controle onderworpen bij inreis, een stempel in het reisdocument is daarbij de enige aanwijzing van de

datum van inreis en van uitreis. Het is het enige instrument waarmee grenswachters en

immigratieautoriteiten de verblijfsduur van onderdanen van derde landen kunnen achterhalen.469

Vandaar dat illegale overstay zo voorkomend is. Bovenstaande informatiesystemen, zoals het SIS en

het VIS, bieden geen soelaas: Ze worden enkel geraadpleegd bij de inreis en krijgen geen functie bij

de uitreis. Op het niveau van de Europese Unie beschikt men dus niet over een betrouwbaar

instrument die de overschrijding van de toegestane verblijfsduur van een derdelander kan detecteren.

Enkele lidstaten470 beschikken wel over zo’n eigen inreis-uitreissysteem, maar de gegevens die zij

vaststellen kunnen niet worden gekoppeld als iemand het Schengengebied verlaat via een andere

lidstaat dan die via welke hij het gebied is binnengekomen en waar zijn gegevens zijn geregistreerd.

Het is dus uitermate belangrijk dat het EES471 zo vlug mogelijk in werking treedt op Europees niveau,

zodat de belangrijkste vorm van illegale immigratie eindelijk eens effectief kan worden aangepakt.

Volgens schattingen zijn er tussen de 1,9 en 3,8 miljoen personen die illegaal in de EU verblijven. Ze

zijn de EU legaal binnengekomen voor een kort verblijf, maar zijn langer gebleven dan dat de

geldigheidsduur van hun visum toeliet.472 In het jaar 2010 zijn slechts 505 220 van die illegalen

opgepakt, wat dus maar een klein deel is van het geschatte aantal.473 In 2013 werd een voorstel tot

468 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s betreffende ‘De voorbereiding van de volgende stappen in het grensbeheer in de Europese Unie van 13 februari 2008’, COM/2008/69, 8-10, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex. 469 Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van een inreis-uitreissysteem voor de registratie van onderdanen van derde landen die de buitengrenzen van de Europese Unie overschrijden, COM/2013/095, volledige tekst beschikbaar op de website van Eur-Lex. 470 Bulgarije, Estland, Spanje, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Portugal, Roemenië, Slowakije en Finland. 471 Afkorting van ‘Entry-Exit-System’ 472 Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van een inreis-uitreissysteem voor de registratie van onderdanen van derde landen die de buitengrenzen van de Europese Unie overschrijden van 28 februari 2013, COM/2013/095, volledige tekst beschikbaar op de website van Eur-Lex. 473 Gegevens Eurostat (consulteerbaar op http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/)

103

verordening ingediend, waarin de oprichtingsfase werd uiteengezet. Gedurende de periode 2015-2017

is het de bedoeling dat de verschillende componenten van het project ontwikkeld worden, met name

het centrale systeem, de systemen van de lidstaten, de netwerken en de infrastructuur in de lidstaten. In

2017 zou een tussentijdse evaluatie plaatsvinden waarbij men het verdere beheer van het netwerk zal

bekijken.

208. De ingebruikname van het inreis-uitreissysteem kan daarnaast perfect gekoppeld worden aan

een programma voor geregistreerde reizigers, afgekort RTP474. Zo’n programma zou ervoor kunnen

zorgen dat ongevaarlijke reizigers uit derde landen die visumplichtig zijn, in staat zouden kunnen

worden gesteld om op een vrijwillige basis een voorafgaande controleprocedure te doorlopen om zo de

status van geregistreerde reiziger te kunnen verwerven. Een geregistreerde reiziger kan bij aankomst

gebruikmaken van een vereenvoudigde en automatische grenscontrole.475 Tijdens zo’n voorafgaande

controleprocedure moet men dan een grondige controle doorlopen. Eenmaal de status wordt

toegewezen zou een regelmatige registreerde reiziger aan de hand van biometrische kenmerken zoals

een gezichtsopname en een vingerafdruk het gebied kunnen betreden langs automatische poorten. Zo

wordt het eenvoudiger voor zowel de reiziger als de grenswachter. De tijd die grenswachters hierbij

winnen, kunnen ze steken in het controleren van personen met malafide bedoelingen. Minder

grenswachters moeten worden ingezet en de totale kosten nemen af. Hiertoe werd ook een voorstel tot

verordening ingediend.476

209. Het EES en RTP betreft visumplichtige personen, maar voor de nationale autoriteiten zou het

handig zijn ook van niet-visumplichtige personen te weten wanneer ze het grondgebied in- en

uitreizen.477 Voor hun vertrek uit hun derde land zouden ze een elektronische aanvraag moeten

indienen, waarbij ze hun paspoorten reisgegevens verstrekken. Aan de hand van deze gegevens kan

een lidstaat van het Schengengebied dan controleren of de persoon voldoet aan de voorwaarden voor

binnenkomst. Uit verder onderzoek bleek dat de voordelen die de invoering van het systeem met zich

mee zouden brengen, niet opwogen tegen de nadelen. De kosten voor de inzameling van de gegevens

474 Afkorting van ‘Registered Traveller Programme’ 475 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s betreffende de voorbereiding van de volgende stappen in het grensbeheer in de Europese Unie van 13 februari 2008, COM/2008/69, 6-8, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex. 476 Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van een programma voor geregistreerde reizigers van 28 februari 2013, COM/2013/97, volledige tekst beschikbaar op de website van Eur-Lex. 477 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s betreffende de voorbereiding van de volgende stappen in het grensbeheer in de Europese Unie van 13 februari 2008, COM/2008/69, 10, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex.

104

zou te hoog oplopen, terwijl de veiligheid en de vereenvoudiging in weerwil niet evenveel zouden

verbeteren.478

3.2.6. Conclusie

210. Het uitwisselen van informatie is essentieel voor autoriteiten die bevoegd zijn met de

rechtshandhaving van het Europees migratiebeleid. In een persbericht van de Europese Commissie

werd onlangs nog geconcludeerd dat de uitwisseling van informatie goed werkt.479 De bestaande en

reeds voorgestelde EU-instrumenten zouden echter beter ten uitvoer moeten worden gebracht en de

uitwisseling van informatie zou consistenter moeten worden georganiseerd, door bijvoorbeeld de

oprichting van één enkel contactpunt voor bevoegde instanties per lidstaat.480

211. Om de praktische samenwerking met betrekking tot deze informatie-uitwisselingsinstrumenten

te verbeteren, dienen alle mogelijkheden op het gebied van de moderne technologie en

telecommunicatie aangewend te worden. Nu men over de technologische mogelijkheden beschikt,

moet men er ook gretig gebruik van maken. Het VIS die aan de hand van vingerafdrukken en foto’s de

controles aan de grenzen vereenvoudigd, het oprichten van automatische poorten voor bonafide

derdelanders, het verzamelen van biometrische gegevens, een soort van programma die nagaat of men

bij uitreis de verblijfsduur heeft overschreden, etc. Al deze systemen kunnen helpen in de strijd tegen

illegale immigratie. De verdere uitbouw ervan is van groot belang, maar het kostenplaatje is navenant.

Bij de oprichting van dergelijke elektronische systemen zullen de kosten hoog zijn, maar op termijn

zal men er de vruchten van plukken. Deze zware investeringen om de doorlaatposten in te richten met

de nieuwe technologie alsook de zware investeringen betreffende het SIS en VIS zullen worden gedekt

door het Buitengrenzenfonds. Zo dragen de lidstaten die geen drukbezochte of lange buitengrens

hebben ook bij en zijn ze solidair met andere lidstaten.

212. De intelligente grenzen, met name het EES en het RTP, zullen er voor zorgen dat er minder

grenswachters moeten worden ingezet, men beter voorbereid is op toekomstige migratiestromen en de

lidstaten over meer informatie zullen beschikken doordat de moderne technologie de samenwerking

tussen hen heeft vergemakkelijkt. Met andere woorden, intelligente grenzen laten het toe om de strijd

tegen illegale immigranten nog doordachter aan te gaan. Misschien een kleine kanttekening bij dit

478 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende Smart borders – options ant the way ahead, COM/2011/680, 7, volledige tekst beschikbaar op de website van Eur-Lex. 479

EUROPESE COMMISSIE, “Beoordeling van de instrumenten voor rechtshandhaving: geen nieuwe gegevensbanken op EU-niveau nodig”, persbericht, IP/12/1330, Brussel, 7 december 2012. 480 Supra 49, nr.115

105

alles: Zou het niet beter zijn om deze intelligente systemen te integreren in de systemen die reeds

bestaan? Bijvoorbeeld in het SIS of in het VIS. Op die manier zou men tot dezelfde positieve

resultaten komen, maar gaat men in tegenstellling tot wat nu op tafel ligt, kostenbesparend te werk.

3.3. Effectieve afdwinging van het beleid

3.3.1. Verloop van de terugkeerprocedure

3.3.1.1. Europese Terugkeerrichtlijn

213. Één van de prioriteiten van het Haags programma bestond uit het ontwikkelen van een

gemeenschappelijke terugkeerrichtlijn op Europees niveau. Deze richtlijn werd in het leven geroepen

en voorziet in gemeenschappelijke normen en procedures met betrekking tot de terugkeer van illegaal

verblijvende personen naar hun land van herkomst.481 De lidstaten zijn opgeroepen de richtlijn vanaf

24 december 2010 uit te voeren. Uit het eerste verslag over de tenuitvoerlegging dat ingediend moet

worden voor december 2013, zal blijken in hoeverre de omzetting correct is gebeurd.

3.3.1.2. Omzetting in het Belgisch recht

214. Door de beperkte bevoegdheden van de regering in lopende zaken in 2010, kon België de

richtlijn niet tijdig omzetten. Het was pas een jaar en enkele maanden later dat de nieuwe wet werd

aangenomen en gepubliceerd. Deze wet van 19 januari 2012 voegde een nieuwe Titel IIIquater toe aan

de Vreemdelingenwet met betrekking tot de terugkeer van illegale derdelanders.482 Het beginsel van

zowel de Terugkeerrichtlijn als van de nieuwe Belgische wet is dat de Staat verplicht is om een bevel

om het grondgebied te verlaten483 af te leveren en dat illegale vreemdelingen ook effectief moeten

worden uitgewezen.484 Een duidelijke boodschap met de bedoeling illegale immigratie doeltreffend

aan te pakken.

481 Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, Pb. L 348/98 van 24 december 2008. 482 Wet 12 januari 2012 tot wijziging van de Vreemdelingenwet, BS 17 februari 2012. 483 Hierna: BGV 484 H. VAN VRECKOM, “De omzetting van de Terugkeerrichtlijn in het Belgisch recht”, T.Vreemd. 2012, afl. 4, 260-261.

106

3.3.1.2.1. Toepassingsgebied

215. De regels omtrent terugkeer zijn van toepassing op derdelanders die illegaal in België

verblijven: Dit zijn personen die niet of niet langer recht hebben op een verblijf, een gevaar voor de

openbare orde zijn, in het SIS gesignaleerd staan, breken met het familiaal leven en op basis daarvan

verblijfsrecht hadden verkregen, en door middel van fraude of vervalsing verblijfsdocumenten hadden

verkregen. Tegen dergelijke personen kan een terugkeerbesluit worden uitgevaardigd. Hij of zij dient

dan de lidstaat te verlaten. Vreemdelingen aan wie de toegang tot het grondgebied wordt geweigerd

aan de lands-, zee- of luchtgrens vallen niet onder het toepassingsgebied van de Belgische wet,

bijvoorbeeld asielzoekers die in de luchthaven asiel aanvragen, opgesloten worden en nadien een

weigeringsbeslissing krijgen betreffende hun asielaanvraag. Dit zou als gevolg hebben dat de

beginselen van wettigheid, effectiviteit, subsidiariteit en proportionaliteit niet van toepassing zouden

zijn bij detentie en verwijdering van asielzoekers, wat onrechtvaardig is. Een asielzoeker kan wel

dezelfde rechten afdwingen, maar hiervoor moet men zich richten tot de Opvangrichtlijn en de

Procedurerichtlijn.485 Artikel 74/17 Vreemdelingenwet is daarentegen wel van toepassing op

asielzoekers: In het geval dat asielzoekers bij een beslissing tot terugkeer of verwijdering zouden

worden blootgesteld aan de schending van het non-refoulement beginsel486, kan hij beroep doen op het

artikel en wordt de verwijdering tijdelijk uitgesteld. Met betrekking tot asielzoekers beperken we ons

tot de vermelding van de Opvangrichtlijn en de Procedurerichtlijn487, daar deze masterproef zich niet

over alle migratiekanalen kan uitspreken. De ruimte bij het schrijven van een masterproef verhindert

ons hiertoe.

3.3.1.2.2. Vrijwillig en gedwongen vertrek in België

216. De persoon tegen wie een terugkeerbesluit werd uitgevaardigd, beschikt steeds over de

mogelijkheid om vrijwillig het land te verlaten. Vrijwillige terugkeer wordt georganiseerd door de

International Organisation for Migration in samenwerking met de terugkeercoaches van Fedasil en

DVZ. Er wordt voorzien in een vliegtuig die de illegalen terugbrengt naar hun land van herkomst.

Zo’n vliegtuigticket is gratis. Daarbovenop krijgt een illegaal een terugkeerpremie ter waarde van 250

euro per volwassene en 125 euro per kind tussen de 4 en 18 jaar en indien het gaat om een kwetsbaar

gezin komen ze nog in aanmerking voor een reïntegratiepremie van 700 euro per volwassene en 300

485 H. VAN VRECKOM, “De omzetting van de Terugkeerrichtlijn in het Belgisch recht”, T.Vreemd. 2012, afl. 4, 269-270. 486 Infra 111, nr. 224 487 Respectievelijk ‘Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten, Pb. L 6 februari 2003, afl. 31, 18.’ en ‘Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, Pb. L 13 december 2005, afl. 326, 13.’

107

euro per kind.488 Dergelijke reïntegratiepremie wordt ook uitgereikt in Noorwegen en heeft de

bedoeling de illegalen te doen inzien dat het beter is over te gaan tot vrijwillige terugkeer in plaats van

verder te blijven leven in illegaliteit.489 In België zijn de Brazilianen de grootste groep vrijwillige

terugkeerders. Uit hun manier van handelen kan er afgeleid worden dat ze eigenlijk nooit de bedoeling

hebben gehad zich blijvend in België te vestigen. Ze komen hier werken, verdienen enkele jaren goed

hun brood en vertrekken daarna met een gratis ticket van het International Organisation for Migration

en een eventuele extra premie terug naar huis. Iedere illegale Braziliaan weet namelijk dat men via

vrijwillige terugkeer gratis terug huiswaarts kan. Het ‘gratis’-gegeven van de vrijwillige

terugkeerprocedure werkt misbruik in de hand.490 Daarom moet men een betere controle uitvoeren op

de personen die er gebruik van maken. Indien bijvoorbeeld een Braziliaan nooit verblijf of

bescherming heeft aangevraagd in België en kapitaalkrachtig terugkeert naar Brazilië, kan hij zelf zijn

terugkeer bekostigen. Dan mag er geen financiële tussenkomst gebeuren door het International

Organisation for Migration.

217. De termijn die men krijgt om vrijwillig terug te keren bedraagt zeven tot dertig dagen.491 DVZ

kan op grond van objectieve criteria de termijn verminderen. Dit kan het geval zijn wanneer er sprake

is van een risico op onderduiken.492 Uit de rechtspraak zal nog moeten blijken welke aanwijzingen

beschouwd moeten worden als een risico op onderduiken.493 De vreemdelingenwet voorziet wel in

preventieve maatregelen om het onderduiken te voorkomen. Maatregelen zoals het regelmatig

aanmelden bij de burgemeester of de DVZ, het storten van een financiële waarborg die dan kan

worden teruggestort op het rekeningnummer van de vreemdeling als hij het bewijs kan verleggen het

grondgebied te hebben verlaten en het overhandigen van kopieën van identiteitsdocumenten.

218. Indien de persoon niet of niet binnen de gestelde termijn is vertrokken, kan hij of zij gedwongen

uitgezet worden naar het land van herkomst. Een gedwongen uitzetting kan enkel plaatsvinden indien

de landen van herkomst de onderdanen daadwerkelijk terugnemen. Om die reden zijn naast het

488 T. FRANCKEN en S. SMEYERS, België, land zonder grens. Hoe moet het verder met ons asiel- en migratiebeleid?, Leuven, Davidsfonds Uitgeverij, 2012, 87-107. 489 Supra 89, nr. 184 490 T. FRANCKEN en S. SMEYERS, België, land zonder grens. Hoe moet het verder met ons asiel- en migratiebeleid?, Leuven, Davidsfonds Uitgeverij, 2012, 101-102. 491 Artikel 7 Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, Pb. L 348/98 van 24 december 2008. ; Artikel 74/14, §1, 1ste lid Vreemdelingenwet, BS 17 februari 2012. 492 X., “Omzetting Terugkeerrichtlijn maakt nieuw beleid inzake uitwijzing en vrijwillige terugkeer mogelijk”, T.Vreemd. 2012, afl. 3, 239. 493 H. VAN VRECKOM, “De omzetting van de Terugkeerrichtlijn in het Belgisch recht”, T.Vreemd. 2012, afl. 4, 262-263.

108

voorzien in een gemeenschappelijke terugkeerrichtlijn, ook het sluiten van terug- en

overnameovereenkomsten met derde landen van groot belang.494 Hoe zit het met de politieke

stabiliteit, de mensenrechten, de vrede, de democratische beginselen en de economische, sociale

ontwikkeling in de landen van herkomst? Als het vormen van een migratiebeleid een effect wil

hebben, is het sluiten van overeenkomsten met derde landen noodzakelijk. Door deze partnerschappen

krijgt men een beter begrip van de problemen die zich stellen in het derde land en spoort men op die

manier bepaalde trends op.495 Zoals reeds aangehaald bij het visumbeleid zijn er al talrijke

overnameovereenkomsten gesloten.496 Eigenlijk is ieder land verplicht om zijn eigen onderdanen terug

te nemen: Het is een beginsel van internationaal gewoonterecht. Op dit ogenblik zijn er reeds een

aantal overnameovereenkomsten gesloten met derde landen, met name met Albanië, Kroatië, Servië,

Montenegro, Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Bosnië-Herzegovina, Moldavië,

Oekraïne, Wit-Rusland, Rusland, Georgië en de Verenigde Staten van Amerika. In februari 2013 werd

ook een overnameovereenkomst met Kaapverdië ondertekend.497 Met Marokko, Libië, Egypte,

Turkije, Mauritanië, Senegal en Brazilië zijn de onderhandelingen volop bezig.498

219. Het is aan de lidstaten zelf om te beslissen hoe een gedwongen uitzetting plaatsvindt. Dit kan

over land, over zee en door de lucht. Aangezien het meestal over serieuze afstanden gaat, worden de

meeste illegalen door middel van een vliegtuig terug naar hun land van herkomst gebracht. De kosten

voor uitzettingen door de lucht zijn natuurlijk hoger. Daarom worden er meestal chartervliegtuigen

ingezet, waarin meerdere personen kunnen plaatsnemen en die worden ingeleid door meerdere

lidstaten.499 Het Terugkeerfonds dat zoals het Buitengrenzenfonds werd opgericht in uitvoering van

het kaderprogramma ‘Solidariteit en beheer van migratiestromen’ ondersteunt de lidstaten hierbij,

waardoor de kosten van zowel vrijwillige als gedwongen terugkeer gedrukt kunnen worden.500

494 Artikel 79, lid 3 Verdrag van 13 december 2007 betreffende de werking van de Europese Unie, Pb. C 326 van 26 oktober 2012. 495 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende een gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie, COM/2001/0672, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex. 496 Supra 72, nr. 160 497 Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad van 31 mei 2013 inzake het derde halfjaarlijks verslag over het functioneren van het Schengengebied van 1 november 2012 tot en met 30 april 2013, COM/2013/0326, volledige tekst gepubliceerd op de website van de Europese Commissie. 498 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende de evaluatie van de EU overnameovereenkomsten van 23 februari 2011, COM/2011/0076, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex. 499 Beschikking van de Raad inzake het organiseren van gezamenlijke vluchten voor de verwijdering van onderdanen van derde landen tegen wie individuele verwijderingsmaatregelen zijn genomen van het grondgebied van twee of meer lidstaten van 29 april 2004, Pb. L 261/29, van 6 augustus 2004. 500 KB van 5 juni 2013 tot toekenning van subsidies door het Europees Terugkeerfonds als onderdeel van het algemeen programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen”. Jaarprogramma 2012, BS 24 juni 2013.

109

220. De Commissie Vermeersch voerde een vierstappenplan in voor de gedwongen repatriëringen in

België. De eerste stap geeft aan elke illegale immigrant of sans-papiers de mogelijkheid het land of de

Schengenzone te verlaten. Dit kan via een BGV te verlaten of via de overbrenging naar een gesloten

centrum voor illegalen of rechtstreeks naar de luchthaven. De eerste vraag die men steeds stelt aan de

illegale persoon, is of men vrijwillig wenst te vertrekken. Indien hierop positief wordt geantwoord,

vertrekt hij of zij met een commerciële lijnvlucht huiswaarts. Indien dit niet het geval is, wordt hij of

zij overgebracht naar één van de vijf gesloten centra voor illegalen in ons land. Vier daarvan situeren

zich in Vlaanderen, met name in Brugge, in Merksplas en twee in Steenokkerzeel (127bis en

Caricole), en eentje situeert zich in Wallonië, met name in Vottem bij Luik. Stap twee bestaat uit het

uitoefenen van lichte politionele dwang. Illegalen die weigeren te vertrekken mogen licht gedwongen

worden.501 Opnieuw worden ze dan op een gewone lijnvlucht gezet en wordt er niet voorzien in

politie-escorte op het vliegtuig zelf. Als de illegaal ook hierbij zich hevig verzet, wordt hij

teruggebracht naar het gesloten centrum en wordt de derde stap voorbereid. Personeel wordt

gereserveerd, vliegtuigtickets worden geboekt, etc. voor de politie-escorte die bij deze poging moet

worden voorzien. Bij deze verwijderingspoging mag wel gebruik gemaakt worden van de voorziene

dwangmiddelen en mogen ze proportioneel opgebouwd worden. De eigenlijke vlucht gebeurt nog

steeds met een lijnvlucht. Bij het mislukken van de derde poging komt de vierde en laatste stap aan de

beurt. Er wordt een beveiligde vlucht voorzien met een militair toestel via de luchthaven in Melsbroek

of met een speciaal gecharterd vliegtuig in samenwerking met de andere EU-lidstaten.502 Zoals reeds

aangehaald, kan zo’n vlucht mede bekostigd worden door Frontex.

221. De aanleiding van de invoering van het vierstappenplan was het verdachte overlijden van

Semira Adamu tijdens de zoveelste rapatriëringspoging naar Lomé in Togo op 22 september 1998.503

De kritiek die toen werd gespuwd, was dat het terugkeerbeleid humaner moest worden. Bij gebruik

van geweld moet de politie voorschriften naleven, maar in de praktijk blijkt dat dit niet altijd even

simpel uit te voeren is.504 Aan de ene kant verzetten de illegalen zich hevig tegen de

dwangmaatregelen en mag men als politieagent niet te ver gaan in het uitoefenen van die

dwangmaatregelen, maar aan de andere kant werd er een BGV afgeleverd en moet men de illegaal van

501 T. FRANCKEN en S. SMEYERS, België, land zonder grens. Hoe moet het verder met ons asiel- en migratiebeleid?, Leuven, Davidsfonds Uitgeverij, 2012, 87-107. 502 T. FRANCKEN en S. SMEYERS, België, land zonder grens. Hoe moet het verder met ons asiel- en migratiebeleid?, Leuven, Davidsfonds Uitgeverij, 2012, 87-107. 503 VLUCHTELINGENWERK VLAANDEREN, 'Evaluatie van het eindverslag van de Commissie Vermeersch II, 2005, http://www.google.be/#bav=on.2,or.r_qf.&fp=1cc9dfe11d2ac696&q=Evaluatie+van+het+eindverslag+van+de+Commissie+Vermeersch+II. (consultatie 11 augustus 2013). 504 H. VAN VRECKOM, “De omzetting van de Terugkeerrichtlijn in het Belgisch recht”, T.Vreemd. 2012, afl. 4, 264-265.

110

het grondgebied verwijderen. Het beleid is ondertussen humaner geworden, maar leven in de

illegaliteit is er met de jaren aantrekkelijker op geworden. België is te soepel in het regulariseren van

mensen zonder papieren, wat leidt tot steeds meer illegalen die hun kans wagen om illegaal naar

België te immigreren in de hoop ooit papieren te verkrijgen. Gedwongen repatriëringen hebben dus

slechts nut indien men ook het lakse regularisatiesysteem aanpakt. Ook voor het personeel die zich

bezighoudt met deze terugkeerprocedures is het frustrerend te zien, hoe weinig effect hun werk

heeft.505

3.3.1.2.3. Detentie

222. Detentie mag slechts worden opgelegd als allerlaatste middel om de verwijderingsmaatregel uit

te voeren. Er zal enkel toe worden overgegaan in het geval dat andere, minder dwingende maatregelen

niet doeltreffend genoeg zijn.506 Zo’n vrijheidsberoving is dus enkel verantwoord indien het

noodzakelijk is voor de uitvoering van de Terugkeerrichtlijn, met name wanneer er een risico op

onderduiken bestaat of wanneer de vreemdeling de voorbereiding op terugkeer of de

verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.507 Het Hof van Justitie veroordeelde onlangs Italië

voor het disproportioneel toepassen van de vrijheidsberoving.508 Italië legde de vrijheidsstraf op aan

een illegale vreemdeling om de enkele reden dat die persoon zijn illegaal verblijf op het grondgebied

verderzet na het verstrijken van een toegekende termijn om het grondgebied te verlaten, wat verboden

is volgens het Hof.509 Dit betekent niet dat het Hof de bevoegdheid ontneemt om strafrechtelijke

bepalingen aan te nemen. Het betekent wel dat men enkel mag voorzien in strafrechtelijke bepalingen,

wanneer geen enkele van de genomen verwijderingsmaatregelen succes heeft gehad.510 Deze uitspraak

van het Hof is ook relevant voor België. De Belgische Vreemdelingenwet voorziet ook in een artikel

waarbij een gevangenisstraf en/of geldboete wordt toegekend aan de vreeemdeling die verplicht werd

het grondgebied te verlaten en deze verplichting niet nakomt. België heeft bij het implementeren van

de Terugkeerrichtlijn geen rekening gehouden met het arrest van het Hof van Justitie en laat het artikel

505 T. FRANCKEN en S. SMEYERS, België, land zonder grens. Hoe moet het verder met ons asiel- en migratiebeleid?, Leuven, Davidsfonds Uitgeverij, 2012, 87-107. 506 Artikel 27 §3 Vreemdelingenwet. 507 X., “Vage grens tussen proportionaliteit en opportuniteit van detentie wordt belangrijker”, T.Vreemd. 2013, afl. 2, 195-196. 508 HvJ, 28 april 2011, nr. C-61/11, PPU/Hassen El Dridi (niet gepubliceerd in de jurisprudentie). 509 X., “Strafsanctie voor louter illegaal verblijf in strijd met Terugkeerrichtlijn”, T.Vreemd. 2011, afl. 3, 306-307. 510 K. WEIS, “Gevangenisstraf voor negeren uitwijzingsbevel niet conform terugkeerrichtlijn”, Juristenkrant 2011, afl. 229, 2.

111

verder bestaan.511 Daarnaast moeten autoriteiten ook te goeder trouw zijn. Ze mogen een vreemdeling

niet uitnodigen onder valse voorwendsels met de bedoeling hem van z’n vrijheid te beroven.512

223. Wat bij detentie van minderjarigen? België werd veroordeeld voor de detentie van de niet-

begeleide minderjarige Tabitha. Sindsdien bepaalt de Belgische wet dat een niet-begeleide

minderjarige vreemdeling onthaald moet worden in een observatie- en oriëntatiecentrum en niet langer

dan zes werkdagen kan worden opgesloten in de gesloten centra aan de grens.513 Hoewel het EHRM in

de zaak omtrent de minderjarige Tabitha oordeelde dat de detentie van de kinderen een schending

uitmaakt van de artikelen 3 en 5, §1 EVRM en dat het feit dat de kinderen vergezeld waren van hun

moeder, de Belgische overheid er niet van ontsloeg de kinderen te beschermen en hun rechten te

waarborgen, werd de detentie van gezinnen niet uitdrukkelijk verboden. De zaak Tabitha heeft wel

geleid tot het oprichten van terugkeerwoningen, waar de gezinnen in een soort van bewaakte vrijheid

kunnen leven. Ze zijn er vrij om boodschappen te doen, een advocaat te raadplegen, etc., maar er moet

wel minstens één volwassene van het gezin in de woning blijven. Dit wil dus zeggen dat als een ouder

niet meewerkt en de terugkeerwoning verlaat zonder toestemming, de kinderen hiervoor gestraft

worden en nog altijd kunnen opgesloten worden in een gesloten centrum. Hun fundamentele rechten

worden afhankelijk gesteld van het gedrag van hun ouders, wat absurd is en helemaal niet te rijmen

valt met het EVRM.514

3.3.1.2.4. Garanderen van de grondrechten

224. Zoals uit de voorgaande randnummers blijkt, schiet de richtlijn en de omgezette Belgische

wetgeving soms tekort in het waarborgen van een aantal grondrechten aan illegalen.515 Bij het nemen

van een terugkeerbesluit moet steeds het beginsel van non-refoulement in acht genomen worden.516

Men moet namelijk het nationale recht en de waarborgen uit het internationale recht in acht nemen,

wat wil zeggen dat men niemand uit een lidstaat mag zetten indien hij of zij een ernstig risico loopt

voor vervolging, foltering of andere mishandeling in het land waarnaar hij of zij wordt uitgezet te

511 X., “Strafsanctie voor louter illegaal verblijf in strijd met Terugkeerrichtlijn”, T.Vreemd. 2011, afl. 3, 306-307. 512 EHRM, 5 februari 2002, nr. 51 564/99, Conka/België. 513 EHRM, 12 oktober 2006, nr. 13 178/03, Mubilanzila Mayeka en Kaniki Mitunga/België. 514 H. VAN VRECKOM, “De omzetting van de Terugkeerrichtlijn in het Belgisch recht”, T.Vreemd. 2012, afl. 4, 273-274. 515 M. MAES, “De Terugkeerrichtlijn en onverwijderbare vreemdelingen”, T.Vreemd. 2011, afl. 3, 253-254. 516 G. DEBERSAQUES (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel.

112

moeten vrezen.517 Hieronder enkele belangrijke rechtspraak waarbij de grondrechten worden

geschonden.

225. In 2011 werd België nog veroordeeld door het EHRM voor het schenden van het beginsel

omwille van het feit dat ze een Afghaanse asielzoeker die via Griekenland naar België was gereisd,

teruggestuurd had naar Griekenland om daar zijn asielaanvraag in te dienen.518 De Dublin II-

Verordening bepaalt namelijk dat een asielzoeker zijn aanvraag moet indienen in de lidstaat waar hij

eerst voet aan wal heeft gezet. De Belgische autoriteiten schonden artikel 3 en 13 van het EVRM.

Artikel 3 EVRM werd geschonden, omdat België de asielzoeker had blootgesteld aan de gebrekkige

asielprocedure die Griekenland hanteert. De omstandigheden in Griekenland waren algemeen geweten

en België wist of had dus moeten weten dat de asielzoeker in slechte detentieomstandigheden ging

terechtkomen. Het Hof veroordeelde België ook tot het schenden van artikel 13 EVRM, omdat België

geen effectief rechtsmiddel heeft geboden tegen het BGV te verlaten. Het indienen van een gewoon

annulatieberoep bij de RvV leidt namelijk niet tot een schorsing van het terugkeerbesluit. Om

schorsing te bekomen, dient men een procedure in uiterst dringende noodzakelijkheid op te starten,

waarbij de RvV zich enkel beperkt tot het verifiëren of de persoon voldoende bewijs heeft voorgelegd

van de onherstelbare schade die zou voorvloeien uit de potentiële schending van artikel 3 EVRM.

Daar de bewijslast dus zo hoog ligt, vindt er geen nauwkeurig onderzoek plaats en gaat het niet om

een daadwerkelijk rechtsmiddel.519 Ook Griekenland werd in hetzelfde arrest op grond van dezelfde

artikelen veroordeeld. De Griekse autoriteiten hebben tot op heden de asielaanvraag van de Afghaan

nog niet beoordeeld.

226. Ook het Verenigd Koninkrijk werd veroordeeld tot schending van artikel 3 EVRM voor de

uitzetting van twee Somaliërs. De mate van geweld in Mogadishu was dermate ernstig dat voor

iedereen in Mogadishu een risico op onmenselijke behandeling in strijd met artikel 3 EVRM bestaat

en dat uitzetting naar het land dus onmogelijk is.520

227. In 2012 werd de Belgische overheid ook op de vingers getikt met betrekking tot het niet naleven

van artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn die in het nationale recht werd omgezet via artikel 74/13

Vreemdelingenwet. Deze artikelen stellen dat bij het geven van een BGV, waarbij een persoon van

517 G. GOODWIN-GILL and J. MCADAM , The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 201. ; M. MAES, “De Terugkeerrichtlijn en onverwijderbare vreemdelingen”, T.Vreemd. 2011, afl. 3, 258-260. 518 EHRM, 21 januari 2011, nr. 30 696/09, M.S.S./België en Griekenland. ; X., “Overdracht asielzoekers aan Griekenland tijdelijk stopgezet”, T.Vreemd. 2011, afl. 1, 61. 519 EHRM, 2 oktober 2012, nr. 1 948/04, Singh en anderen/België. ; H. VAN VRECKOM, “De omzetting van de Terugkeerrichtlijn in het Belgisch recht”, T.Vreemd. 2012, afl. 4, 265-267. 520 EHRM, 28 juni 2011, nrs. 8 319/07 en 11 449/07, Sufi en Elmi/Verenigd Koninkrijk.

113

zijn vrijheid wordt beroofd, rekening moet worden gehouden met de gezondheidstoestand van die

persoon. In deze zaak werd een ernstig zieke Congolees die vruchteloos een asielaanvraag indiende en

later zonder succes een machtiging tot verblijf vroeg, vrijgelaten omdat er geen rekening werd

gehouden met zijn ziekte.521

3.3.2. Ontradingscampagnes

228. De bedoeling van een ontradingscampagne is het ontmoedigen van kandidaat-vluchtelingen die

geen kans op asielerkenning hebben, met de bedoeling dat er minder aanvragen zullen worden

ingediend. Er worden talrijke verhalen rondgebazuind in de landen van herkomst, waarbij West-

Europa als een paradijs op aarde wordt voorgesteld. Deze verhalen komen voornamelijk uit de mond

van mensensmokkelaars die uit zijn op de centen van de onfortuinelijke mensen die zich laten

overhalen. Daarom is het belangrijk volgens staatssecretaris Maggie De Block de verhalen te gaan

ontkrachtigen door naar de landen van herkomst te trekken. In juni 2012 bevond De Block zich in

Kosovo, waar ze jongeren op een muziekfestival trachtte te overtuigen van haar campagne. De

Balkanlanden behoren nu ook tot de lijst van veilige landen, waardoor een verkorte asielprocedure op

hun onderdanen van toepassing is.522 De ontrading in onder andere Kosovo is dus van groot belang. In

januari 2013 liepen er (door België) ontradingscampagnes in Kameroen, Armenië en Rusland.523

3.3.3. Aanpak van mensensmokkelaars, vervoerders en werkgevers

229. In de strijd tegen mensensmokkel en illegale immigratie voerde de EU aan de hand van een

richtlijn een systeem in ter bescherming van slachtoffers van mensenhandel en mensensmokkel.524

Wat betreft mensenhandel was er reeds zo’n regeling uitgewerkt in België. De Europese richtlijn had

zich dan ook voornamelijk gebaseerd op de rondzendbrieven en ministeriële richtlijnen die in België

521 KI Brussel, 9 maart 2012 (X., “Uitwijzing met vrijheidsberoving die geen rekening houdt met ernstige ziekte is onregelmatig”, T.Vreemd. 2012, afl. 3, 241. ; X., “Detentie derdelander zonder rekening te houden met gezondheid schendt Terugkeerrichtlijn”, T.Vreemd. 2012, afl. 3, 248.) 522 DE OCHTEND RADIO 1, ‘Maggie De Block op ontradingscampagne naar de Balkan’, radiobericht, 11 juni 2012, http://www.radio1.be/programmas/de-ochtend/maggie-de-block-op-ontradingscampagne-naar-de-balkan (consultatie 15 augustus 2013). 523 Y. DELEPEIRE, ‘Maggie De Block trekt naar Kameroen’, De Standaard, 26 mei 2012, http://www.standaard.be/cnt/3b3qjb2n (consultatie 15 augustus 2013). ; T. FRANCKEN en S. SMEYERS, België, land zonder grens. Hoe moet het verder met ons asiel- en migratiebeleid?, Leuven, Davidsfonds Uitgeverij, 2012, 14-15. 524 Richtlijn 2004/81/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie, Pb. L 261/19 van 6 augustus 2004.

114

circuleerden.525 Nieuw voor België was dat nu ook slachtoffers van mensensmokkel werden

beschermd. Een mensensmokkelaar is iemand die ertoe bijdraagt dat een derdelander illegaal het

grondgebied van de EU binnenkomt, erdoor reist of er verblijft en dit met het oog op winstbejag.526

Indien de vreemdeling wil samenwerken met de autoriteiten en na het doorlopen van een onderzoek

als slachtoffer wordt bestempeld, wordt hij of zij in het bezit gesteld van een verblijfstitel voor

onbepaalde duur. De opzet van deze richtlijn bestaat erin de politionele diensten en gerechtelijke

autoriteiten te helpen bij het ontmaskeren van criminele netwerken die illegale immigratie organiseren

en derdelanders op die manier uitbuiten.527 Het toekennen van verblijfsvergunningen aan die illegale

derdelanders vormt de ommezijde van de medaille. Het kadert namelijk in een groter geheel: Het

vatten van de mensensmokkelaars die de oorzaak van het probleem vormen, is van groter belang dan

het toekennen van enkele verblijfstitels aan illegale immigranten. De sanctie die naar Belgisch recht

wordt opgelegd aan mensensmokkelaars verschilt naargelang de omstandigheden. In beginsel worden

deze daders bestraft met een gevangenisstraf van een jaar tot vijf jaar en met een geldboete van

vijfhonderd euro tot vijftigduizend euro. Naargelang de aard van de verzwarende omstandigheden, kan

deze straf oplopen.528 De boete wordt evenredig toegepast met het aantal slachtoffers.

230. Vervoerders die passagiers naar het nationale grondgebied vervoeren, zonder dat deze

passagiers beschikken over de vereiste inreisdocumenten kunnen zowel strafrechtelijk als

administratief bestraft worden. Aanvankelijk bepaalde de Vreemdelingenwet dat aan zo’n vervoerders

enkel een strafrechtelijke geldboete van 3 000 euro kon worden opgelegd, maar deze sanctie bleek in

de praktijk dode letter.529 Daarom werd er in de Vreemdelingenwet een extra artikel ingevoerd die ook

een administratieve geldboete van 3 750 euro oplegt. Het kon onmiddellijk worden opgelegd bij het

vaststellen van het niet in bezit zijn van de vereiste documenten.530 Het werd gekwalificeerd als een

administratieve geldboete, maar het ging in feite ook om een strafrechtelijke boete. Het strekte er

effectief toe om herhaling te voorkomen. Het probleem dat zich bij dit artikel stelde was dat er niet in

dezelfde procedurele en materiële waarborgen van rechtsbescherming werd voorzien, wat wel het

525 Omzendbrief 1 juli 1994 betreffende de afgifte van verblijfs- en arbeidsvergunningen aan vreemdelingen, slachtoffers van mensenhandel, BS 7 juli 1994. ; Richtlijnen 13 januari 1997 aan de Dienst Vreemdelingenzaken, parketten, politiediensten, inspectie van de sociale wetten en de sociale inspectie omtrent de bijstand aan slachtoffers van mensenhandel, BS 21 februari 1997, gewijzigd op 17 april 2003, BS 27 mei 2003. 526 G. VERMEULEN, “Mutual instrumentalization of criminal and migration law from an EU perspective”, European Journal of Migration and Law 2007, 347-349. 527 M. FOBLETS en D. VANHEULE, “Het federale vreemdelingenbeleid in België: enkele recente wetswijzigingen”, TBP 2007, afl. 7, 396-398. 528 Artikel 77bis, ter en quater Vreemdelingenwet. 529 Rb. Brussel, 15 april 1993, RDE 1993, 344-348. 530 Artikel 74/4bis Vreemdelingenwet.

115

geval moet zijn bij een strafrechtelijke boete.531 Aan het Grondwettelijk Hof werd gevraagd of het

artikel een discriminatie inhoudt, daar het beroep dat bij de rechtbank zou worden ingediend geen

beroep met volle rechtsmacht zou zijn, de rechter geen verzachtende omstandigheden in aanmerking

zou kunnen nemen en het bedrag van de boete niet zou kunnen aanpassen naargelang de ernst van de

inbreuk. Uit het artikel leidt het Hof af dat de appreciatiebevoegdheid omtrent het al dan niet opleggen

van de geldelijke boete bij de minister ligt. Het is aan de minister om te stellen of de boete al dan niet

wordt opgelegd, bijvoorbeeld omdat de vervoerder geen schuld treft. Aan het bedrag van 3 750 euro

daarentegen kan de minister geen wijzigingen aanbrengen.532 Het Hof stelt dat de rechter binnen

dezelfde grenzen van appreciatie de mogelijkheid moet hebben de boete al dan niet op te leggen, opdat

het artikel geen discriminatie zou uitmaken.533

231. Personen die zich als borg garant stellen voor een illegale derdelander en vervoerders die een

illegale derdelander het land binnenbrengen, worden door de Belgische wet verplicht van de passagier

terug te vervoeren of te laten vervoeren naar zijn land van oorsprong of naar elk ander land waar hij

toegelaten wordt.534 Indien onmiddellijke terugbrenging onmogelijk is, wordt de borg of vervoerder

hoofdelijk aansprakelijk gesteld voor de betaling van de kosten die door de overheid werden gemaakt.

Het gaat om kosten voor verblijf, huisvesting en gezondheidszorgen in detentiecentra.535 Voor de

wijziging van het KB daaromtrent werden de kosten geraamd op zo’n 30 euro per dag per persoon,

maar sinds de wijziging gaat het om een forfait van 180 euro per dag per persoon.536 Dit nieuwe

bedrag stemt overeen met de werkelijke verblijfskosten van een vreemdeling in een gesloten centrum.

Daarnaast kan het forfait nog worden vermeerderd met de kosten die specifiek werden gemaakt voor

de vreemdeling en draaien de borg en vervoerder op voor de kosten van de repatriëring van de

vreemdeling.537

531 P. HANNES, “Immigratiewetgeving: Bijzondere wettelijke rechten een halt toeroepen”, NJW 2002, afl. 15, 529-531. 532 F. JUDO en G. GEUDENS, Burgerschap, inburgering, migratie, Gent, Larcier, 2007, 122. 533 GwH, 24 september 2003, nr. 125/2003, RW 2003-2004, 1337-1343. 534 Artikel 74/4 Vreemdelingenwet. 535 X., “Illegale vreemdelingen”, NJW 2012, afl. 270, 668. 536 KB van 20 september 2012 tot wijziging van het KB van 14 januari 1993 tot bepaling van de nadere regels voor de terugbetaling van de kosten van huisvesting, verblijf en gezondheidszorgen bedoeld in artikel 74/4, § 3-4, van de Vreemdelingenwet, van het KB van 8 oktober 1981 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, BS 1 oktober 2012. 537 X., “Binnenbrengen illegale vreemdeling: 180 euro/dag”, Juristenkrant 2012, afl. 257, 2.

116

232. Recentelijk werd er een Europese richtlijn met betrekking tot het sanctioneren van werkgevers

van illegaal verblijvende derdelanders omgezet in de Belgische wetgeving.538 De sanctierichtlijn legt

de werkgevers van illegale derdelanders zowel financiële als strafrechtelijke sancties op. Op die

manier tracht de EU illegale immigratie te bestrijden door zowel de illegaal als de werkgever af te

schrikken. Voor de illegale derdelander wordt het onmogelijk zich illegaal tewerk te stellen in de

EU.539 Een illegaal leven waarin de mogelijkheid om werk te vinden wordt ontnomen, is

afschrikwekkend en werkt ontmoedigend. Bovendien geldt die afschrikking ook voor werkgevers,

daar men geldelijk en strafrechtlijk bestraft kan worden. Deze sancties kunnen zelfs leiden tot een

exploitatie- of beroepsverbod en de oplegging van een bedrijfssluiting. De wet trad op 4 maart 2013 in

werking in België.540

233. De financiële voordelen die gepaard gaat met bovenstaande feiten vormen de voornaamste

drijfveer voor bijna alle personen die illegale immigratie bevorderen. Het is dan ook van belang om

financiële gevolgen toe te kennen aan dergelijke misdrijven, juridische straffen op zich volstaan niet.

België komt hieraan tegemoet en verplicht de mensensmokkelaars, vervoerders en werkgevers van

illegalen (naast de toepassing van het strafrecht) tot terugbetaling van alle kosten die verband houden

met de terugkeer. Daarnaast kunnen de concurrentievoordelen van werkgevers teniet gedaan worden

en kan het zelfs leiden tot de stopzetting van hun bedrijf. Enkel door streng op te treden, kan men hen

ontmoedigen naar de toekomst toe nog dergelijke daden te stellen.541

3.3.4. Nood aan strengere regularisatieregels

234. Tenslotte dient nog gewezen te worden op het lakse regularisatiebeleid in België. De

inspanningen die worden geleverd tegen de illegale immigratie door te voorzien in terugkeerregels, in

ontradingscampagnes en in de aanpak van mensensmokkel, vervoerders en werkgevers, verdwijnen

allemaal in het niets, zolang België blijft regulariseren zoals ze nu bezig is. Buiten de EU is het alom

bekend dat het regularisatiebeleid in België laks is. Zodra een zaak aandacht in de media krijgt,

bezwijkt de regering en wordt de illegale toestand geregulariseerd. De uitwijzing van Scott Manyo die

538 Richtlijn 2009/52/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 tot vaststelling van minimumnormen inzake sancties en maatregelen tegen werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, Pb. L 168/24-32 van 30 juni 2009. 539 X. “Sanctierichtlijn voor werkgevers van illegaal verblijvende derdelanders omgezet in Belgische wet”, T.Vreemd. 2013, afl. 2, 194. 540 Wet van 11 februari 2013 tot vaststelling van sancties en maatregelen voor werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, BS 22 februari 2013. 541 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende een gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie, COM/2001/0672, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex.

117

nu toch mag blijven om zijn studies af te maken, is daar het voorbeeld bij uitstek van.542 Ook personen

die plots in hongerstaking gaan, krijgen een verblijfsrecht van enkele maanden om hun medische

toestand terug normaal te krijgen.543 Regularisatie houdt in dat een illegale derdelander een

verblijfrecht krijgt in België. Men komt in aanmerking als men zich sinds maart 2009 op Belgisch

grondgebied bevindt en in een situatie verkeert van ofwel een ‘onredelijk lange procedure’, een

‘prangende humanitaire situatie’ of ‘duurzame lokale verankering’.544 Het stellen van zo’n ruim

geformuleerde criteria kan natuurlijk niet anders dan misbruik in de hand werken en heeft een massale

vervalsing van documenten tot gevolg gehad. Daarnaast hebben asielzoekers in België recht op een

bed, bad en brood. Het tekort aan opvangmogelijkheden in 2009, zorgde ervoor dat sommigen op

straat moesten slapen. Hiervoor werd Fedasil veroordeeld door een arbeidsrechtbank van Brussel:

Fedasil mocht een dwangsom ophoesten van 500 euro per dag/per asielzoeker die op straat moest

slapen.545 Hiervoor moest enkel een procedure opgestart worden met behulp van een pro-deoadvocaat

die door de burger wordt betaald. Een ander idee dat volgens de overheid soelaas moest bieden, was

het onderbrengen van illegalen in hotels. Alsook organiseert België tienjaarlijks een generaal pardon

en jaarlijks worden talrijke illegale derdelanders geregulariseerd via de humanitaire 9bis- en medische

9ter-procedure. “België is niet enkel hotel en OCMW, maar ook ziekenhuis van de wereld.”546 Zelfs

illegale criminelen kunnen geregulariseerd worden, indien de gepleegde feiten niet al te ernstig zijn.547

3.3.5. Conclusie

235. België werkt zichzelf in de miserie. Met haar laks regularisatiebeleid stuurt ze de verkeerde

signalen de wereld in, wat een aanzuigeffect creëert van illegale immigranten die hun weg naar België

vinden. Regularisatie had ooit de bedoeling een uitzonderingsprocedure te zijn, maar vandaag is het

een evenwaardig migratiekanaal geworden, zoals gezinshereniging, arbeidsmigratie, asiel- en

studiemigratie dat zijn. Het moet dringend verstrengd worden. Zolang dit beleid niet strenger wordt

afgedwongen, gaaan alle andere inspanningen met betrekking tot afdwinging zo goed als verloren.

542 C. LAGAST, ‘Verblijf Scott Manyo met jaar verlengd’, De Standaard, 26 juni 2013, http://www.standaard.be/cnt/dmf20130626_006 (consultatie 14 augustus 2013). 543 X., ‘Één jaar verblijfsvergunning voor hongerstakers’, Brussel Nieuws, 13 november 2007, http://www.brusselnieuws.be/artikel/e%C3%A9n-jaar-verblijfsvergunning-voor-hongerstakers (consultatie 15 augustus 2013). 544 T. FRANCKEN en S. SMEYERS, België, land zonder grens. Hoe moet het verder met ons asiel- en migratiebeleid?, Leuven, Davidsfonds Uitgeverij, 2012, 63-65. 545 Arbrb. Brussel, 27 mei 2010, AR 7 542/09. 546 T. FRANCKEN en S. SMEYERS, België, land zonder grens. Hoe moet het verder met ons asiel- en migratiebeleid?, Leuven, Davidsfonds Uitgeverij, 2012, 66. 547 T. FRANCKEN en S. SMEYERS, België, land zonder grens. Hoe moet het verder met ons asiel- en migratiebeleid?, Leuven, Davidsfonds Uitgeverij, 2012, 58-66.

118

CONCLUSIE

236. Één van de doelstellingen van het Europees migratiebeleid is het komen tot een evenwichtige

aanpak van de illegale immigratie. Een enorme bijdrage werd hiertoe geleverd door het

Schengenacquis op te nemen in het Verdrag betreffende de Europese Unie en het asiel- en

migratiebeleid te transfereren van de derde naar de eerste pijler. De effectieve opbouw van een

gemeenschappelijk grenzenbeleid kon beginnen en dankzij de besluitvormingsprocedure met

gekwalificeerde meerderheid was men niet langer gebonden aan de wil van iedere lidstaat.

237. De verscheidene organen en de informatie-uitwisselingssystemen zijn in het leven geroepen om

de afdwinging van het migratiebeleid te vergemakkelijken en te verbeteren. Hoe meer organen worden

ingezet om de samenwerking tussen de lidstaten te verbeteren en hoe meer systemen worden opgezet

om informatie tussen die lidstaten gemakkelijker uit te wisselen, hoe beter men zich zal kunnen

wapenen tegen het illegale immigratieprobleem. Men moet er steeds op toezien dat ieder orgaan en

ieder informatiesysteem op zich een individuele bijdrage blijft leveren. Dit is bijvoorbeeld niet het

geval bij de functie van ‘migratieambassadeur’. Het oprichten van informatiesystemen is kostelijk,

waardoor deze kosten beter worden uitgespaard als er reeds andere systemen dezelfde taken uitvoeren.

Met betrekking tot het EES en het RTP, kan men stellen dat hun taken nog door geen enkel ander

systeem worden uitgevoerd en dat ze sowieso een enorme bijdrage zullen leveren aan het bestrijden

van illegale immigratie. Maar het zou misschien nuttiger zijn om deze systemen op te nemen in een

reeds bestaand systeem, zoals bijvoorbeeld het SIS II. Zo kan men de kosten drukken, terwijl dezelfde

positieve bijdragen zullen geleverd worden.

238. Er worden enorm veel inspanningen geleverd met betrekking tot het versterken van de

buitengrenzen. Zowel de Schengengrenscode als de Visumcode hebben daaromtrent

gemeenschappelijk regelgeving opgesteld. Iedere lidstaat moet deze verordeningen naleven, zowel qua

methode als resultaat. Frontex en het Buitengrenzenfonds krijgen daarbij de taak de lidstaten die het

moeilijk hebben, hierbij te helpen. De uitwerking van een beter evaluatie- en toezichtmechanisme

zorgt voor transparantie. Zo krijgt men een beeld van de goede en minder goede uitvoerders van het

migratiebeleid en kan Frontex zich toeleggen op het ondersteunen van die lidstaten. Ook de

mogelijkheid om de binnengrenzen her in te voeren bij onrustwekkende omstandigheden, creëert een

veiliger gevoel. Lidstaten die een strikt beleid uitvoeren en zien hoe een andere lidstaat er niet in slaagt

illegalen tegen te houden, kunnen hun stem laten horen. In samenspraak met de Commissie en de

lidstaten kan dan besloten worden om de binnengrenzen van een bepaald land her in te voeren.

119

239. De oprichting van de Visumcode bezorgt de illegale immigranten een extra hindernis. Ze

worden nu reeds gescreend alvorens ze naar de Europese Unie komen. Bij die screening worden

risico’s afgewogen, er wordt nagegaan of men al dan niet de bedoeling heeft langer te blijven dan de

drie maanden die een visum C toelaat. De cijfers van visumweigering geven bovendien een beeld van

de nationaliteiten van derdelanders waarvoor men waakzaam moet zijn. Die derdelanders kunnen dan

naar de toekomst toe extra in het oog gehouden worden. Het visumbeleid op zich is onvolmaakt om

illegale immigratie te bestrijden. Daarom moet het samen met de andere voorwaarden die door de

Schengengrenscode wordt opgelegd, strikt worden toegepast.

240. Daarbovenop zijn instrumenten die voor een correcte afdwinging zorgen noodzakelijk. Het

algemene beginsel waarop het terugkeerbeleid steunt, wijst op het belang van een effectieve aanpak

van illegale immigratie: ‘Iedere lidstaat is verplicht een BGV af te leveren aan de personen die illegaal

op het grondgebied verblijven en zij moeten ook effectief van het grondgebied verwijderd worden’.

Duidelijker kan de boodschap niet zijn. De voorkeur gaat uit naar een vrijwillige terugkeer. In België

wordt vrijwillige terugkeer aangemoedigd door aan de illegalen een gratis vliegtuigticket en een soort

van terugkeerpremie aan te bieden. Dit leidt natuurlijk tot misbruik. Het voorbeeld bij uitstek zijn de

Brazilianen die er al te gretig gebruik van maken. Daarom zou het beter zijn dat België eerst een

onderzoek zou uitvoeren naar de achtergrond van de persoon die vrijwillig terugkeert. Indien men niet

de bedoeling had in België te blijven en kapitaalkrachtig is, kan men zelf de terugvlucht bekostigen en

ontvangt men beter geen premie.

241. Met betrekking tot de gedwongen terugkeer wordt vaak kritiek geuit. Bij de uitvoering ervan is

men niet humaan genoeg, luidt het. Mijn inziens blaast de media dit soms wat op. Zolang de lidstaten

de mensenrechten niet schenden en gewoon hun verplichting om illegalen die een BGV hebben

gekregen het land uit te zetten, kan er niet gezegd worden dat het beleid onhumaan is. Veel personen

zoals Scott Manyo proberen hun kans en geluk te vinden in België, dus bestaat de kans ook dat ze

terug moeten keren. De enige fout die de lidstaat hierbij begaat, is dat deze mensen meestal al

geïntegreerd zijn op het ogenblik dat ze worden teruggestuurd. Te lange procedures moeten dus

aangepakt worden, maar dit kan enkel en alleen als men zich kan focussen op het voeren van een

beleid en niet telkens op de vingers wordt getikt door de media. Mensen zoals Scott Manyo en

bijvoorbeeld de hongerstakers krijgen nu een verlenging van hun illegaal verblijf, maar zullen eenmaal

hun titel afloopt opnieuw moeten verwijderd worden. Met andere woorden, men moet zich opnieuw

met dezelfde zaak bezighouden. Het beleid wordt op die manier vertraagd en andere zaken stapelen

zich op. De media-aandacht creëert bovendien een soort van angst bij de uitvoerende macht. Het lijkt

alsof regeringsleden vrezen om bepaalde mensen uit te zetten omwille van de kritiek die erop zal

120

volgen. Daarbij is het frustrerend voor bijvoorbeeld politieagenten om te zien hoe weinig nut hun werk

heeft bij gedwongen uitzettingen. Eenmaal men moeilijkheden ondervindt, gaat men toch gewoon over

tot regularisatie.

242. België voorziet nog steeds in de mogelijkheid dat kinderen, bij het wachten op verwijdering van

het grondgebied, van hun vrijheid kunnen beroofd worden. Dit is het geval wanneer de ouders niet

meewerken en zich niet houden aan de regels die gelden voor terugkeerwoningen. België blijft op dit

gebied te kort schieten en moet in overeenstemming komen met het EVRM.

243. De aanpak van mensensmokkelaars, vervoerders en werkgevers is van groot belang. Zelfs

indien men hier voor in ruil enkele verblijfstitels dient toe te kennen aan illegale immigranten die

meewerken met de nationale overheden. Het zijn namelijk de mensensmokkelaars, de vervoerders en

de werkgevers die de oorzaak vormen van een groot deel van het illegale immigratieprobleem. Ze

houden de verhalen over het Westen in stand en overhalen heel wat mensen naar hier te komen en

alles in hun land van herkomst achter te laten. Door hen te sanctioneren en dit voornamelijk op

financieel gebied, kan men deze praktijken een halt toeroepen. Naar de toekomst toe zal het dan ook

noodzakelijk zijn de bestraffing verder uit te bouwen en ze ook te verzwaren. Het opstellen van

ontradingscampagnes kan daarbij ook helpen. De vraag is natuurlijk in welke mate ze effectief effect

hebben. Kan men jongeren op een muziekfestival overtuigen van het feit dat België geen paradijs op

aarde is? Het voeren van deze campagnes is natuurlijk een goed initiatief, maar het is moeilijk te

meten in welke mate ze bijdragen tot de beperking van het illegale immigratieprobleem. Het voeren

van deze campagnes door ter plaatse de boodschap te gaan overbrengen, kost natuurlijk ook geld. Of

de voordelen opwegen tegen de kosten die gemaakt worden, blijft moeilijk om na te gaan.

244. Regularisatiecampagnes zoals ze gehouden worden in België geven de indruk naar de

buitenwereld dat illegaliteit wordt beloond in België. Zo lang je blijft volhouden, een negatieve

beslissing naast je neer laat liggen, een BGV niet opvolgt en hier dus gewoon lang genoeg illegaal

woont, krijgt je uiteindelijk wel een verblijfsrecht toegewezen. België kan niet anders dan zijn laks

regularisatiebeleid verstrengen, opdat ook andere afdwingingsmaatregelen hun nut kunnen bewijzen.

Zelfs de autoriteiten van de Balkanlanden wijzen ons op het feit dat ontradingscampagnes weinig nut

hebben, zolang men de poorten laat openstaan. Zo blijft het dweilen met de kraan open.

245. Algemeen kunnen we dus stellen dat het Europees migratiebeleid voorziet in voldoende

initiatieven om illegale immigratie te bestrijden. Nu is het aan de lidstaten om de regelgeving verder

correct en strikt uit te voeren en daar wringt het schoentje. Het invoeren van nieuwe bepalingen of

bestaande bepalingen op EU-niveau harmoniseren heeft pas zin als de bestaande regelingen met de

121

nodige vastbeslotenheid en standvastigheid worden nageleefd. Alle lidstaten dienen de

gemeenschappelijke bepalingen daadwerkelijk toe te passen. Het systeem is slechts zo sterk als de

zwakste schakel. Het lakse regularisatiebeleid van België is hier het perfecte voorbeeld van. Zolang

men een beeld van nalatigheid en mogelijkheid tot misbruik de wereld instuurt, zal het systeem falen.

De cijfers met betrekking tot de illegale immigranten in België drukken ons met de neus op de feiten.

Er is nog werk aan de winkel. De theorie zit goed, maar de uitvoering van de lidstaten hinkt achterop.

De voortdurende uitbreiding van de Europese Unie staat daarbij een goed werkend migratiebeleid in

de weg en helpt ons allesbehalve vooruit.

246. Immigranten zullen zich steeds illegaal proberen te vestigen in de EU met valse of zonder

papieren. Ze wagen hun kans op een beter leven en hopen dit hier te vinden, wat begrijpbaar is.

Daarom is het belangrijk ervoor te zorgen dat de mogelijkheden daartoe beperkt worden. Illegale

immigratie moet dus verder ontmoedigd worden en dit kan enkel door streng en consequent op te

treden naar de buitenwereld toe.

122

FIGUREN EN TABELLEN

Figuur 1: Kopie van een bestaand Schengenvisum, verkregen op de Belgische ambassade te Parijs

Figuur 2: Overzicht van visumvrije en visumplichtige landen

(FRONTEX, ‘Annual Risk Analysis 2013’, Warschau, april 2013, 16, www.frontex.europa.eu.

(consultatie 15 juli 2013).)

123

Figuur 3: Posten die hoofdzakelijk te maken krijgen met illegale grensoverschrijdingen



Figuur 4: Overzicht van de belangrijkste illegale migratieroutes



124

Tabel 1: Supra 67, nr. 149

Tabel 2: Verhoging van het aantal verstrekte visa aan Rusland in 2010 en 2011



Lidstaat

Derde land

2010

2011

% van het totaal

Finland

Russische Federatie

952 056

1 182 876

8.8%

Spanje

Russische Federatie

461 367

699 815

5.2%

Italië

Russische Federatie

456 209

579 492

4.3%

Griekenland

Russische Federatie

374 558

513 223

3.8%

Bulgarije

Russische Federatie

315 948

393 816

2.9%

Duitsland

Russische Federatie

350 002

375 103

2.8%

Polen

Oekraïne

302 266

369 893

2.7%

Frankrijk

Russische Federatie

295 421

339 253

2.5%

Tsjechië

Russische Federatie

267 266

339 083

2.5%

Polen

Wit-Rusland

148 891

244 037

1.8%

Frankrijk

China

198 898

237 679

1.8%

Italië

China

151 547

230 166

1.7%

Polen

Russische Federatie

155 846

210 926

1.6%

Duitsland

China

184 374

208 287

1.5%

Bulgarije

Oekraïne

102 505

157 162

1.2%

Frankrijk

Algerije

125 934

154 180

1.1%

Frankrijk

Marokko

136 575

147 884

1.1%

Litouwen

Russische Federatie

120 464

147 760

1.1%

Litouwen

Wit-Rusland

106 451

144 328

1.1%

Duitsland

Turkije

124 130

141 114

1.0%

Andere

Andere

6 512 053

6 694 173

50%

Totaal

11 842 761

13 510 250

100%

125

BIBLIOGRAFIE

1. AKTEN VAN DE INSTELLINGEN VAN DE UNIE

Akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, van

de Bondsrepubliek Duitsland en van de Franse Republiek betreffende de geleidelijke afschaffing van

de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Pb. L 239/13-18 van 22 september 2000.

Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 tussen de

regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de

Franse Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke

grenzen, Pb. L 239/22 van 22 september 2000.

Overeenkomst van Dublin van 15 juni 1990 betreffende de vaststelling van de

staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat bij een van de lidstaten van

de Europese Gemeenschappen wordt, Pb. L 254/1-12 van 19 augustus 1997.

Verdrag betreffende de Europese Unie van 7 februari 1992, Pb. C 83/13-45 van 30 maart 2010.

Verordening (EG) nr. 1683/95 van de Raad van 29 mei 1995 betreffende de invoering van een uniform

visummodel, Pb. L 164/1 van 14 juli 1995.

Gemeenschappelijk Actie 96/602/JAI van 14 oktober 1996, Pb. L 19/268 van oktober 1996.

Besluit van het Uitvoerend Comité van 16 september 1998 betreffende de oprichting van een

Permanent Comité voor de evaluatie en implementatie van Schengen, COM/98/26, tekst gepubliceerd

op de website van het Europees Parlement.

Verordening (EG) nr. 2725/2000 van de Raad van 11 december 2000 betreffende de instelling van

Eurodac voor de vergelĳking van vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van

de Overeenkomst van Dublin, Pb. L 316/1-2 van 15 december 2000.

Verdrag van Nice houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen

tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten van 26 februari

2001, Pb. L 80 van 10 maart 2001.

Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde

landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van

een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, Pb. L

81/1 van 21 maart 2001.

126

Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende een

gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie, COM/2001/0672, volledige tekst gepubliceerd

op de website van Eur-Lex.

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende de ontwikkeling

van het Schengen Informatiesysteem II van 18 december 2001, COM/2001/720, volledige tekst

gepubliceerd op de website van Eur-Lex.

Verordening (EG) nr. 333/2002 van de Raad van 18 februari 2002 betreffende de invoering van een

uniform model voor een blad waarop een visum kan worden aangebracht dat door lidstaten wordt

afgegeven aan houders van een reisdocument dat door de lidstaat die het blad opstelt niet wordt

erkend, Pb. L 53/4 van 23 februari 2002.

Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de

opvang van asielzoekers in de lidstaten, Pb. L 6 februari 2003, afl. 31, 18.

Verordening (EG) nr. 377/2004 van de Raad van 19 februari 2004 betreffende de oprichting van een

netwerk van immigratieverbindingsfunctionarissen, Pb. L 64/1-4 van 2 maart 2004.

Besluit 2005/358/EG van de Raad van 26 april 2005 tot vaststelling van de vestigingsplaats van het

Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de

lidstaten van de Europese Unie, Pb. L 114 van 4 mei 2005.

Richtlijn 2004/81/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verblijfstitel die in ruil voor

samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het

slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie, Pb. L 261/19 van 6

augustus 2004.

Beschikking van de Raad inzake het organiseren van gezamenlijke vluchten voor de verwijdering van

onderdanen van derde landen tegen wie individuele verwijderingsmaatregelen zijn genomen van het

grondgebied van twee of meer lidstaten van 29 april 2004, Pb. L 261/28-35, van 6 augustus 2004.

Beschikking 2004/512/EG van de Raad van 8 juni 2004 betreffende het opzetten van het

Visuminformatiesysteem, Pb. L 213 van 15 juni 2004.

Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees

agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten

van de Europese Unie, Pb. L 349 van 25 november 2004.

127

Het Haags programma van 5 november 2004 houdende de versterking van de ruimte van vrijheid,

veiligheid en recht in de Europese Unie, Pb. C 53 van 3 maart 2005.

EUROPESE COMMISSIE, “Schengen: from SIS tot SIS II”, persbericht, MEMO/05/188, Brussel, 1 juni

2005.

Actieplan van de Raad en de Europese Commissie ter uitvoering van het Haags Programma houdende

de versterking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie, Pb. C 198 van 12

augustus 2005.

Mededeling van de Europese Commissie betreffende ‘Het Haags programma: tien prioriteiten voor de

komende vijf jaar. Het partnerschap voor Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid

en recht’, Pb. C 236 van 24 september 2005.

Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de

procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, Pb. L 13

december 2005, afl. 326, 13.

Verordening nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling

van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen, Pb. L 105/6

van 13 april 2006.

Beschikking 2006/440/EG van de Raad van 1 juni 2006 houdende wijziging van bijlage 12 bij de

Gemeenschappelijke Visuminstructies en van bijlage 14 a bij het Gemeenschappelijk Handboek met

betrekking tot de legesrechten ter dekking van de administratieve kosten van de behandeling van

visumaanvragen, Pb. L 175/77-80 van 29 juni 2006.

Mededeling van de Europese Commissie betreffende ‘de versterking van het beheer van de zuidelijke

maritieme grenzen van de Europese Unie’, Pb. C 733/2-3 van 30 november 2006.

EUROPESE COMMISSIE, Europa antwoordt – 101 vragen over Europa, Bureau voor officiële

publicaties der Europese Gemeenschappen, Luxemburg, 2006, 37,

http://www.europeesparlement.nl/ressource/static/files/pdf/101vragen.pdf (consultatie 2 maart 2013).

Mededeling van de Europese Commissie inzake de beleidsprioriteiten bij de bestrijding van illegale

immigratie van onderdanen van derde landen, COM/2006/402, volledig tekst gepuliceerd op de

website van Eur-Lex.

128

Beschikking nr. 574/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007 tot instelling

van het Buitengrenzenfonds voor de periode 2007-2013 als onderdeel van het algemene programma

‘Solidariteit en beheer van de migratiestromen’, Pb. L 144/22-23 van 6 juni 2007.

Verordening (EG) nr. 863/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 11 juli 2007 tot instelling

van een mechanisme voor de oprichting van snelle-grensinterventieteams en tot wijziging van

Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad wat betreft dat mechanisme en de regeling van de taken

en bevoegdheden van uitgezonden functionarissen, Pb. L 199/30 van 31 juli 2007.

Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot

oprichting van de Europese Gemeenschap van 13 december 2007, Pb. C 306/16-22 van 17 december

2007.

Protocol 19 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte

van vrijheid, veiligheid en recht dat is opgenomen in het Verdrag betreffende de werking van de

Europese Unie van 13 december 2007, Pb. C 326 van 26 oktober 2012.

Protocol 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte

van vrijheid, veiligheid en recht dat is opgenomen in het Verdrag betreffende de werking van de

Europese Unie van 13 december 2007, Pb. C 326 van 26 oktober 2012.

Protocol 22 betreffende de positie van Denemarken dat is opgenomen in het Verdrag betreffende de

werking van de Europese Unie van 13 december 2007, Pb. C 115/299-303 van 9 mei 2008.

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en

Sociaal Comité van de regio’s betreffende het verslag over de evaluatie en de toekomstige

ontwikkeling van het Frontex-agentschap van 13 februari 2008, COM/2008/67, volledige tekst


Mededeling van de Commissie en het Europees Parlement aan de Raad, het Europees Economisch en

Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s betreffende onderzoek naar de mogelijkheden tot

instelling van een Europees grensbewakingssysteem (Eurosur) van 13 februari 2008, COM/2008/68,

volledige tekst beschikbaar op de website van Eur-Lex.


Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s betreffende de voorbereiding van de volgende stappen

in het grensbeheer in de Europese Unie van 13 februari 2008, COM/2008/69, volledige tekst


129

Beschikking 2008/381/EG van de Raad van 14 mei 2008 betreffende het opzetten van een Europees

migratienetwerk, Pb. L 131/7-12 van 21 mei 2008.

Mededeling van de Europese Commissie betreffende een ‘Verslag over de uitvoering van het Haags

programma’, Pb. L 373/5-7 van 2 juni 2008.

Verordening (EG) nr. 767/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 betreffende

het Visuminformatiesysteem en de uitwisseling tussen de lidstaten van gegevens op het gebied van

visa voor kort verblijf, Pb. L 218/63 van 13 augustus 2008.

Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 1 augustus 2008 betreffende

de ontwikkeling van het Europees Migratienetwerk, COM/2012/427,

http://www.emnbelgium.be/sites/default/files/attachments/com_2012_427_final_0.pdf

EUROPESE RAAD , ‘Conclusies van het voorzitterschap’, document 14 368/08, Brussel, 15 en 16

oktober 2008, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/nl/ec/103444.pdf

(consultatie 14 juli 2013).

Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over

gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde

landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, Pb. L 348/98 van 24 december 2008.

Mededeling van de Europese Commissie van 10 juni 2009 betreffende ‘Justitie, vrijheid en veiligheid

in Europa sedert 2005: een evaluatie van het Haags programma en het actieplan’, niet in het Pb. C

verschenen.

Richtlijn 2009/52/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 tot vaststelling van

minimumnormen inzake sancties en maatregelen tegen werkgevers van illegaal verblijvende

onderdanen van derde landen, Pb. L 168/24-32 van 30 juni 2009.

Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot

vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode, Pb. L 243/15 van 15 september 2009.

Het Programma van Stockholm van 11 december 2009 houdende een open en veilig Europa ten

dienste en ter bescherming van de burger, Pb. C 115 van 4 mei 2010.

Mededeling van de Europese Commissie van 20 april 2010 betreffende een ruimte van vrijheid,

veiligheid en recht voor de burgers van Europa. Actieplan ter uitvoering van het programma van

Stockholm, niet in het Pb. C verschenen.

130

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de instelling van

een evaluatiemechanisme voor de controle van de toepassing van het Schengenacquis,

COM/2010/0624, volledige tekst beschikbaar op de website van Eur-Lex.

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende de evaluatie van

de EU overnameovereenkomsten van 23 februari 2011, COM/2011/0076, volledige tekst gepubliceerd


EUROPESE COMMISSIE, “Frontex and the RABIT operation at the Greek-Turkish border”, persbericht

MEMO/11/130, Brussel, 2 maart 2011.

RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, “Strengthening the European external borders agency Frontex -

Political Agreement between the Council and Parliament”, document 11916/11, presse 192, Brussel,

23 juni 2011, http://www.statewatch.org/news/2011/jun/eu-council-frontex-prel.pdf. (consultatie 25

juli 2013).

RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, “Council and the European Parliament reach a provisional agreement

on the Eurosur system”, document 10317/13, presse 226, Brussel, 23 juni 2011,

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137471.pdf (consultatie 26

mei 2013).

Voorstel voor een verordening tot wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees

Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de

overschrijding van de grenzen door personen, COM/2011/0242, Brussel, 16 september 2011.

Uitvoeringsbesluit 2011/636/EU van de Commissie van 21 september 2011 tot vaststelling van de

datum waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem in een eerste regio beginnen, Pb.

L 249/18-19 van 27 september 2011.

Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 22 en 23 september 2011 te Brussel (consultatie

Belgische Ambassade te Parijs).

Resolutie van het Europees Parlement van 13 oktober 2011 over de toetreding van Bulgarije en

Roemenië tot Schengen, Pb. C 94 E/13-14 van 3 april 2013.

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011

betreffende Smart borders – options ant the way ahead, COM/2011/680, 7, volledige tekst beschikbaar


131

Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 27 en 28 oktober 2011 te Luxemburg (consultatie


Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 13 en 14 december 2011 te Brussel (consultatie



Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s betreffende ‘De toepassing van de criteria voor de

verdeling van de middelen over de lidstaten in het kader van het Buitengrenzenfonds, het Europees

Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen en het Europees Terugkeerfonds’,

COM/2011/0448, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex.

Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van het Europees

grensbewakingssysteem (Eurosur), COM/2011/0873, volledige tekst beschikbaar op de website van

Eur-Lex.

RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, “Frontex Programme of Work 2012”, document 6514/12, front 21,

comix 95, Brussel, 22 februari 2012,

http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/12/st06/st06514.en12.pdf. (consultatie 25 juli 2013).

Uitvoeringsbesluit 2012/233/EU van de Commissie van 27 april 2012 tot vaststelling van de datum

waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem in een tweede regio beginnen, Pb. L

117/9-10 van 1 mei 2012.

EUROPESE COMMISSIE, “Commissie verricht eerste check-up van Schengen”, persbericht, IP/12/481,

Brussel, 16 mei 2012.

Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 7 en 8 juni 2012 te Luxemburg (consultatie


Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad van 28 augustus 2012 inzake ‘het

derde verslag over de controle na de visumliberalisering voor de landen van de westelijke Balkan

overeenkomstig de verklaring van de Commissie van 8 november 2010’, COM/2012/0472, volledige

tekst gepubliceerd op de website van The platform for EU Interparliamentary Exchange.

132

Voorstel voor een Besluit van het Europees Parlement en de Raad van 20 september 2012 tot

wijziging van Beschikking nr. 574/2007/EG om het cofinancieringspercentage van het

Buitengrenzenfonds te verhogen voor bepaalde lidstaten die ernstige moeilijkheden ondervinden of

dreigen te ondervinden op het gebied van hun financiële stabiliteit, COM/2012/0253, volledige tekst


Uitvoeringsbesluit 2012/512/EU van de Commissie van 21 september 2012 tot vaststelling van de

datum waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem in een derde regio beginnen, Pb. L

256/21-22 van 22 september 2012.

EUROPESE COMMISSIE, “Beoordeling van de instrumenten voor rechtshandhaving: geen nieuwe

gegevensbanken op EU-niveau nodig”, persbericht, IP/12/1330, Brussel, 7 december 2012.

EUROPESE COMMISSIE, “Commissaris Malmström presenteert actieplan over visumliberalisering met

Georgië”, persbericht, IP/13/156, Brussel, 25 februari 2013.

Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van een

programma voor geregistreerde reizigers van 28 februari 2013, COM/2013/97, volledige tekst

beschikbaar op de website van Eur-Lex.

Uitvoeringsbesluit 2013/122/EU van de Commissie van 7 maart 2013 tot vaststelling van de datum

waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem in een vierde en vijfde regio beginnen,

Pb. L 65/35-36 van 8 maart 2013.

Verslag Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 7 en 8 maart 2013 te Brussel (consultatie Belgische

Ambassade te Parijs).

EUROPESE COMMISSIE, “Europol: Spil bij samenwerking en opleiding op het gebied van

rechtshandhaving in de EU”, persbericht, IP/13/284, Brussel, 27 maart 2013.

EUROPEES PARLEMENT, ‘EU must be enabled to enforce visa reciprocity, say Civil Liberties MEPs’, 8

april 2013, http://www.europarl.europa.eu/news/en/pressroom/content/20130408IPR07104/html/EU-

must-be-enabled-to-enforce-visa-reciprocity-say-Civil-Liberties-MEPs (consultatie 12 april 2013).

EUROPESE COMMISSIE, “Questions and Answers: Schengen Information System”, persbericht,

MEMO/13/309, 9 april 2013.

RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, “Council and the European Parliament reach a provisional agreement

on the Schengen Governance legislative package”, document 10239/13, presse 221, Brussel, 30 mei

133

2013, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137348.pdf.

(consultative 29 juli 2013).

Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de Raad van 31 mei 2013 inzake het derde

halfjaarlijks verslag over het functioneren van het Schengengebied van 1 november 2012 tot en met 30

april 2013, COM/2013/0326, volledige tekst gepubliceerd op de website van de Europese Commissie.

Verslag van 10 juni 2013 over het ontwerp van verordening van de Raad over de instelling van een

evaluatiemechanisme om de toepassing van het Schengenacquis te controleren, 10273/13 – C7-

0160/2013 – 2010/0312, tekst gepubliceerd op de website van het Europees Parlement.

EUROPEES PARLEMENT, Position of the European Parliament, COD/2011/0051, 12 juni 2013,

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-

%2F%2FEP%2F%2FNONSGML%2BTC%2BP7-TC1-COD-2011-

0051%2B0%2BDOC%2BPDF%2BV0%2F%2FEN (consultatie 28 juli 2013).

EUROPESE COMMISSIE, “Eurosur: New tools to save migrants’lives at sea and fight cross-border

crime”, persbericht, MEMO/13/578, Brussel, 19 juni 2013.

Verslag van een schriftelijk overleg van 14 juli 2013 inzake tijdelijke herinvoering van grenstoezicht

aan de binnengrenzen - EU-voorstellen inzake het Evaluatie- en toezichtmechanisme Schengen,

COM/2011/559, en het Noodmechanisme herinvoering binnengrenstoezicht Schengen,

COM/2011/560, http://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/vivwkabf66zr


Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van een inreis-

uitreissysteem voor de registratie van onderdanen van derde landen die de buitengrenzen van de

Europese Unie overschrijden, COM/2013/095, volledige tekst beschikbaar op de website van Eur-Lex.


Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s tot vaststelling van een Europees opleidingsprogramma

voor rechtshandhaving, COM/2013/0172, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex.

Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Agentschap

van de Europese Unie voor samenwerking en opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Europol)

en tot intrekking van Besluiten 2009/371/JBZ en 2005/681/JBZ, COM/2013/173, volledige tekst


134

Gezamenlijke mededeling aan het Europees parlement, de Europese raad, het Europees economisch en

sociaal comité en het comité van de regio’s betreffende ‘het Oostelijk partnerschap: een routekaart

voor de top in het najaar van 2013’, volledige tekst gepubliceerd op de website van Eur-Lex,

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=JOIN:2012:0013:FIN:NL:HTML.

Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement tot vaststelling van een

kaderprogramma voor solidariteit en beheer van de migratiestromen voor de periode 2007/2013,

COM/2005/123, volledige tekst beschikbaar op de website van Eur-Lex.

2. RECHTSPRAAK

HvJ, 30 mei 1991, C-68/89, Commissie/Nederland, Jur. 1991, I-2637.

EHRM, 5 februari 2002, nr. 51 564/99, Conka/België.

HvJ, 25 juli 2002, C-459/99, VZW Beweging tegen Rassenhaat, Antisemitisme en Xenofobie

(BRAX)/Belgische staat, Jur. 2002, I-6630.

HvJ, 17 februari 2005, C-215/03, Salah Oulane/Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, Jur.

2005, I-1245.

HvJ, 31 januari 2006, C-503/03, Commissie van de Europese Gemeenschappen/Koninkrijk Spanje,

Jur. 2006, I-1097.

HvJ, 3 oktober 2006, C-241/05, Nicolae Bot/Préfet du Val-de Marne, Jur. 2006, I-9627.

EHRM, 12 oktober 2006, nr. 13 178/03, Mubilanzila Mayeka en Kaniki Mitunga/België.

HvJ, 22 oktober 2009, C-261/08 en C-348/08, Garcia en Cabrera/Delegado del Gobierno en la Région

de Murcia, Jur. 2009, I-10143.

HvJ, 26 oktober 2010, C-482/08, Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland/Raad

van de Europese Unie, Pb. C 346/09 van 18 december 2010.

EHRM, 21 januari 2011, nr. 30 696/09, M.S.S./België en Griekenland.

HvJ, 28 april 2011, nr. C-61/11, PPU/Hassen El Dridi (niet gepubliceerd in de jurisprudentie).

EHRM, 28 juni 2011, nrs. 8 319/07 en 11 449/07, Sufi en Elmi/Verenigd Koninkrijk.

EHRM, 23 februari 2012, nr. 27 765/09, Hirsi Jamaa en anderen/Italië.

135

EHRM, 2 oktober 2012, nr. 1 948/04, Singh en anderen/België.

3. NATIONALE AKTEN

BWHI 8 augustus 1980, BS 15 augustus 1980, 9 434.

Wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de

verwijdering van vreemdelingen, BS 31 december 1980.

Koninklijk Besluit van 8 oktober 1981 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de

vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, BS 27 oktober 1981.

Omzendbrief 1 juli 1994 betreffende de afgifte van verblijfs- en arbeidsvergunningen aan

vreemdelingen, slachtoffers van mensenhandel, BS 7 juli 1994.

Richtlijnen 13 januari 1997 aan de Dienst Vreemdelingenzaken, parketten, politiediensten, inspectie

van de sociale wetten en de sociale inspectie omtrent de bijstand aan slachtoffers van mensenhandel,

BS 21 februari 1997, gewijzigd op 17 april 2003, BS 27 mei 2003.

TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL, ‘Brief aan de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken

inzake nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie’,

Parlementaire Monitor, nr. KST221121238, 18 oktober 2011,

http://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/vitohg38qcn4 (consultatie 25 juli

2013).

Wet 12 januari 2012 tot wijziging van de Vreemdelingenwet, BS 17 februari 2012.

KB van 20 september 2012 tot wijziging van het KB van 14 januari 1993 tot bepaling van de nadere

regels voor de terugbetaling van de kosten van huisvesting, verblijf en gezondheidszorgen bedoeld in

artikel 74/4, § 3-4, van de Vreemdelingenwet, van het KB van 8 oktober 1981 betreffende de toegang

tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, BS 1 oktober

2012.

Wet van 11 februari 2013 tot vaststelling van sancties en maatregelen voor werkgevers van illegaal

verblijvende onderdanen van derde landen, BS 22 februari 2013.

F. TEEVEN, ‘Rapport 'Migration and Asylum' en Grieks Nationaal Actieplan’, Ministerie van

Veiligheid en Justitie, Den Haag, 10 april 2013, http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-

publicaties/kamerstukken/2013/04/12/rapport-migration-and-asylum-en-grieks-nationaal-

actieplan.html (consultatie 28 juli 2013).

136

KB van 5 juni 2013 tot toekenning van subsidies door het Europees Terugkeerfonds als onderdeel van

het algemeen programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen”. Jaarprogramma 2012, BS

24 juni 2013.

4. NATIONALE RECHTSPRAAK

Rb. Brussel, 15 april 1993, RDE 1993, 344-348.

GwH, 24 september 2003, nr. 125/2003, RW 2003-2004, 1337-1343.

Arbrb. Brussel, 27 mei 2010, AR 7 542/09.

RvV, 20 september 2010, nr. 48259.

Rb. Brussel, 31 maart 2011, T.Vreemd. 2012, afl. 3, 229.

KI Brussel, 9 maart 2012 (X., “Uitwijzing met vrijheidsberoving die geen rekening houdt met ernstige

ziekte is onregelmatig”, T.Vreemd. 2012, afl. 3, 241.)

5. BOEKEN

BAY LARSEN, L., ‘Schengen, the Third Pillar and Nordic Cooperation’, in DEN BOER, M., The

Implementation of Schengen: First the Widening, Now the Deepening, Maastricht, European Institute

of Public Administration, 1997, 17-23.

BORGERS, M., ‘Functions and Aims of Harmonisation after the Lisbon Treaty. A European

perspective’, in FIJNAUT, C. en OUWERKERK, J., The future of Police and Judicial Cooperation in the

European Union, Leiden, Koninklijke Brill, 2010, 247-355.

BURGESS, J. en GUTWIRTH, S., A Threat Against Europe?: Security, Migration and Integration,

Brussel, VUBPRESS, 2011, 134-137.

CLEMENT, J. en VAN DE PUTTE, M., Burgerschap, inburgering, migratie: De bevoegdheidsverdeling

inzake vreemdelingen en allochtonen, s.l., Larcier, 2007, 27-36.

COMMISSION EUROPEENNE en RESEAU EUROPEEN DES MIGRATIONS, Glossaire 2.0 sur l’asile et les

migrations. Un outil pour une meilleure comparabilité, Luxembourg, Office des publications de

l’Union Européenne, 2012, 217p.

COOLS, M., DE RUYVER, B., et. Al., EU and International Crime Control: Topical Issues. Governance

of Security Research Paper Series, Volume 4, Antwerpen, Maklu, 2010, 26-27.

137

DEBERSAQUES, G. en DE BOCK, F., Rechtsbescherming tegenover de overheid bij de Raad voor

Vreemdelingenbetwistingen, Brussel, Faculteit Recht en Criminologie VUB, 2007, 3-6.

DEBERSAQUES, G., (2011-2012). Vreemdelingenrecht. Cursus. Brussel, Vrije Universiteit Brussel.

DEN BOER, M., ‘The incorporation of Schengen into the TEU: a bridge to far?’, in MONAR, J. en

WESSELS, W., The European Union after the Treaty of Amsterdam, New York, 2001, 296-318.

DEN BOER, M., ‘Travel Notes on a Bumpy Journey from Schengen via Maastricht to Amsterdam’, in

DEN BOER, M., The Implementation of Schengen: First the Widening, Now the Deepening, Maastricht,

European Institute of Public Administration, 1997, 147-154.

DUEZ, D., L’Union européenne et l’immigration clandestine : de la sécurité intérieure à la

construction de la communauté politique, Brussel, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2008, 123-

125.

FRANCKEN, T. en SMEYERS, S., België, land zonder grens. Hoe moet het verder met ons asiel- en

migratiebeleid?, Leuven, Davidsfonds Uitgeverij, 2012, 127p.

GOODWIN-GILL , G. en MCADAM , J., The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University

Press, 2007, 786p.

GUILD , E., ‘Danger – Borders under construction: assessing the first five years of border policy in an

area of freedom, security and justice’ in DE ZWAAN , J. en GOUDAPPEL, F., Freedom, Security and

Justice in the European Union: Implementation of the Hague Programme, Den Haag, Asser Press,

2006, 52-55.

HAYES, B. en Vermeulen, M., Borderline: The EU’s New Border Surveillance Initiatives. Assessing

the Costs and Fundamental Rights Implications of EUROSUR and the ‘Smart Borders’ Proposals,

Berlijn, Heinrich Böll Foundation, 2012, 82p.

JUDO, F. en GEUDENS, G., Burgerschap, inburgering, migratie, Gent, Larcier, 2007, 122.

MARESCEAU, M. (2009-2010). Europees recht. Cursus. Gent, Universiteit Gent.

MONAR, J., ‘Justice and home affairs after Amsterdam: the Treaty reforms and the challenge of their

implementation’, in MONAR, J. en WESSELS, W. The European Union after the Treaty of Amsterdam,

New York, 2001, 267-295.

138

MONAR, J., ‘The integration of Police and Judicial Cooperation in Criminal Matters into EU External

Relations. Achievements and problems’ in FIJNAUT, C. en OUWERKERK, J., The future of Police and

Judicial Cooperation in the European Union, Leiden, Koninklijke Brill, 2010, 65-69.

MOREHOUSE, C. en BLOMFIELD, M., Irregular migration in Europe, Washington D.C., Migration

Policy Institue, 2011, 4.

MUYLLE , G. en DE BOCK, J., ‘De Europese Unie als ruimte van vrijheid, veiligheid en

rechtvaardigheid: het algemene kader’, in FOBLETS, M-C., MEEUSEN, J. en VANHEULE, D., Migratie-

en migrantenrecht 11, Brugge, Die Keure, 2006, 9

NANZ, K-P., ‘Free Movement of Persons according to the Schengen Convention and in the Framework

of the European Union’, in PAULY , A., De Schengen à Maastricht: voie royale et course d’obstacles,

Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 61-79.

NICOLL, W. en SALMON , T., ‘The reformed version of cooperation in justice and home affairs’, in

NICOLL, W. en SALMON , T., Understanding the European Union, Harlow, Pears Education Limited,

2001, 385-402.

NILSSON, H., ‘Proliferation or concentration of the actors in the JHA area?’ in DE KERCHOVE, G. en

WEYEMBERGH, A., L’espace penal européen: enjeux et perspectives, Bruxelles, Editions de

l’Université de Bruxelles, 2002, 63-79.

O’KEEFFE, D., ‘Non-Accession to the Schengen Convention: The Cases of the United Kingdom and

Ireland’, in PAULY , A., Schengen en panne, Maastricht, European institute of Public Administration,

1994, 145-153.

O’KEEFFE, D., ‘The Schengen Convention: A suitable model for European integration’, in A. BARAV ,

WYATT, D. en WYATT, J., Yearbook of European Law, Oxford, Clarendon Press, 1992, 185-219.

OLIVEIRA , C., ABRANCHES, M. en HEALY , C., Handbook on how to implement a one-stop-shop,

Lisbon, António Coelho Dias, 2009, 96p.

PAPAGIANNI , G., Immigration and asylum law and policy in Europe: Institutional and Policy

Dynamics of EU, Leiden, Koninklijke Brill, 2006, 188-189.

PARKIN , J., EU Home Affairs Agencies and the Construction of EU Internal Security. No.

53/December 2012, CEPS paper, Liberty and Security in Europe, 2012, 43p.

PEERS, S., EU Justice and Home Affairs Law, Essex, Pearson Education Limited, 2000, 16-20.

139

SCHUTTE, J., ‘The European Market of 1993: A test for a regional model of supranational criminal

justice or of inter-regional cooperation?’, in ESER, A. en LAGODNY, O., Principles and Procedures for

a New Transnational Criminal Law, Freiburg, 1992, 387-413.

SCHUTTE, J., ‘The Incorporation of the Schengen Acquis in the European Union’, in CULLEN, P. en

GILMORE, W., Crime Sans Frontières: International and European Legal Approaches, Edinburgh,

1998, 124-132.

UCARER, E., ‘Cooperation on justice and home affairs matters’, in CRAM, L., DINAN , D. en NUGENT,

N., Developments in the European Union, Houndmills, Macmillan, 1999, 247-9-265.

VERMEULEN, G., ‘Mutual legal assistance in Schengen and the EU: An update’, in M. DEN BOER,

Schengen Still Going Strong: Evaluation and Update, Maastricht, European Institute of Public

Administration, 2000, 51-69.

VERMEULEN, G., ‘Where do we currently stand with harmonisation in Europe’, in A. KLIP and H.

VANDER WILT, Harmonisation and harmonising measures in criminal law, verhandeling Koninklijke

Nederlandse Akademie van Wetenschappen afdeling Letterkunde, Amsterdam, 2002, 1-10.

XANTHAKI , H., ‘Cooperation on justice and home affairs’, in J. GOWER, The European Union

Handbook, London, Fitzroy Dearborn Publishers, 2002, 234-242.

6. TIJDSCHRIFTEN

BOLTEN, J., “From Schengen to Dublin: The new frontiers of refugee law”, NJB 1991, 170.

BUANI , C., “ L’avenir de l’Europe : La Turquie, une candidature en question”, La documentation

Française-Questions Internationales 2008, 20-21.

DEBERSAQUES, G., “De (volle) rechtsmacht van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen”, TBP

2012, afl. 5, 275-296.

DE LOBKOWICZ, W., ‘Intergovernmental Cooperation in the Field of Migration. From the Single

European Act to Maastricht’ in MONAR, J. en MORGAN, R., “The Third Pillar of the European Union.

Cooperation in the fields of justice and home affairs”, European Interuniversity Press 1994, 99-122.

DE MOOR, A. en VERMEULEN, G., “The Europol Council Decision Transforming Europol into an

agency of the European Union”, CML Rev. 2010, 1089-1121.

140

DEN BOER, M., “Not merely a matter of moving house: Police co-operation from Schengen to the

TEU”, Maastricht Journal of International Law 2000, 336-357.

EUROPESE COMMISSIE, “Examining the Creation of a European Border Surveillance System: Impact

Assessment: Commission Staff Working Paper Accompanying Document to the Communication from

the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social

Committee and the Committee of the Regions”, Office for Official Publications of the European

Communities 2008, 32-36.

FIJNAUT, C., “Het Akkoord van Schengen”, Panopticon 1989, 1-5.

FOBLETS, M-C. en VANHEULE, D., “Anno 2006: de Belgische wetgever brengt het vreemdelingenrecht

in lijn met de Europese regelgeving. Een tussentijdse stand van zaken”, RW 2006 - 07, 903.

FOBLETS, M-C. en VANHEULE, D., “Het federale vreemdelingenbeleid in België: enkele recente

wetswijzigingen”, TBP 2007, afl. 7, 387-408.

FOUCHER, M., “ L’avenir de l’Europe : Dynamiques et blocages de la construction européenne”, La

documentation Française-Questions Internationales 2008, 22-32.

HANNES, P., “Immigratiewetgeving: Bijzondere wettelijke rechten een halt toeroepen”, NJW 2002, afl.

15, 529-531.

JANSSENS, C., “Hof van Justitie 31 januari 2006”, RW 2006-07, afl. 22, 934.

KUIJPER, P., “De Communautarisering van visa-, asiel- en immigratiepolitiek krachtens het Verdrag

van Amsterdam en de incorporatie van het Schengen acquis”, SEW 1999, 434-442.

LAQUIEZE, A., “ L’avenir de l’Europe : Le traité de Lisbonne et la relance institutionnelle de l’Union

européenne”, La documentation Française-Questions Internationales 2008, 10-19.

LEROY, J., “Toezicht: weigering visum blijft uitzonderlijk”, Lokaal 2009, afl. 20, 43-45.

LEWIS, R. en ROSCAM ABBING, F., “An asylum and migration policy for the European Union”,

Rev.Aff.Eur. 2001-02, 501-512.

MAES, M., “De Terugkeerrichtlijn en onverwijderbare vreemdelingen”, T.Vreemd. 2011, afl. 3, 253-

267.

MCMAHON, R., “Maastricht’s third pillar: Load-bearing or purely decorative?”, Legal issues of

European integration 1995, 51-64.

141

MEIJERS, H., “Schengen”, NJB 1991, 161-164.

MORREE, P., “Signalering in het SIS: het individu op de laatste plaats?”, NJB 2011, afl. 12, 743-745.

O’NEILL, M., “EU Cross-Border Policing Provisions, the View from One of the Schengen Opt-out

States”, Eur. Journ. Crime 2010, afl. 1, 73-89.

OTT, A., “Depillarisation: The entrance of intergovernmentalism through the backdoor?”, Maastricht

Journal of European and Comparative Law 2008, 36-41.

PEEK, J., ‘International Police Cooperation within justified political and juridical frameworks: Five

Theses on Trevi’ in J. MONAR and R. MORGAN, “The Third Pillar of the European Union. Cooperation

in the fields of justice and home affairs”, European Interuniversity Press 1994, 201-207.

POLLACK , J. en SLOMINSKI , P., “Experimentalist but not accountable governance? The role of Frontex

in managing the EU’s external borders”, West European Politics 2009, 904-924.

TROCH, J., “Toegang tot en kort verblijf in België”, T.Vreemd. 2011, 90-110.

TWAITES, N., “Eurojust: Beacon in EU judicial cooperation”, Revue Internationale de Droit Pénal

2006, 410p.

VAN BOSSUYT, A., “Vrij verkeer van personen heeft voorrang op Schengen”, Juristenkrant 2006, afl.

125, 13.

VAN DEN BOGAERT, S., “The Treaty of Lisbon: The European Union’s own judgement of Solomon?”,

Maastricht Journal of European and Comparative Law 2008, 8-9.

VAN VRECKOM, H., “De omzetting van de Terugkeerrichtlijn in het Belgisch recht”, T.Vreemd. 2012,

afl. 4, 260-276.

VERDONK, R., “Council Regulation no 2007/2004 of 26 October 2004 establishing a European

Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States

of the European Union”, Official Journal of the European Union 2004, 3.

VERMEULEN, G., “Mutual instrumentalization of criminal and migration law from an EU perspective”,

European Journal of Migration and Law 2007, 347-361.

VERMEULEN, G., “Visa: een instrument in de strijd tegen mensensmokkel en mensenhandel”, T.

Vreemd. 2007, afl. 3, 194-200.

142

WEIS, K., “Gevangenisstraf voor negeren uitwijzingsbevel niet conform terugkeerrichtlijn”,

Juristenkrant 2011, afl. 229, 2.

ZANDERS, P., “De operationele EU-politiesamenwerking in West-Afrika”, Orde van de dag 2011, afl.

53, 57-63.

X., “Binnenbrengen illegale vreemdeling: 180 euro/dag”, Juristenkrant 2012, afl. 257, 2.

X., “Detentie derdelander zonder rekening te houden met gezondheid schendt Terugkeerrichtlijn”,

T.Vreemd. 2012, afl. 3, 248.)

X., “Illegale vreemdelingen”, NJW 2012, afl. 270, 668.

X., “Omzetting Terugkeerrichtlijn maakt nieuw beleid inzake uitwijzing en vrijwillige terugkeer

mogelijk”, T.Vreemd. 2012, afl. 3, 239.

X., “Overdracht asielzoekers aan Griekenland tijdelijk stopgezet”, T.Vreemd. 2011, afl. 1, 61.

X., “Sanctierichtlijn voor werkgevers van illegaal verblijvende derdelanders omgezet in Belgische

wet”, T.Vreemd. 2013, afl. 2, 194.

X., “Strafsanctie voor louter illegaal verblijf in strijd met Terugkeerrichtlijn”, T.Vreemd. 2011, afl. 3,

306-307.

X., “Vage grens tussen proportionaliteit en opportuniteit van detentie wordt belangrijker”, T.Vreemd.

2013, afl. 2, 195-196.

X., “VIS gaat van start”, T.Vreemd. 2012, afl. 1, 99.

X., “Visumvrijstelling voor Albanië en Bosnië en Herzegovina vanaf 15 december 2010”, T.Vreemd.

2011, afl. 2, 181-182.

7. ANDERE

APOSTOLOU, G., ‘Frontex: Tasks and Roles. Activities in Greece’, Powerpoint, Athene, Frontex

Operational Office, 5 april 2013 en

http://www.tsomokos.gr/sites/default/files/apostolou_general_presentation_frontex.pdf. (consultatie 27

juli 2013).

143

BELET, I., Aanpassing Schengen: Open grenzen verzoenen met veiligheid, 12 juni 2013,

http://www.cdenv.be/actua/aanpassing-schengen-open-grenzen-verzoenen-met-veiligheid (consultatie

28 juli 2013).

BELGISCH VOORZITTERSCHAP VAN DE RAAD VAN DE EU, ‘Het externe beleid van de EU inzake

visumregime’,

www.eutrio.be/files/bveu/media/documents/Het_externe_beleid_van_de_EU_inzake_Visabeleid.pdf.

(consultatie 15 maart 2013).

DE KONING, M., ‘Europese Unie zal geen gouden bergen brengen’, De Standaard, 13 april 2013,

http://www.standaard.be/cnt/dmf20130412_00538701 (consultatie 13 april 2013).

DELEPEIRE, Y., ‘Maggie De Block trekt naar Kameroen’, De Standaard, 26 mei 2012,

http://www.standaard.be/cnt/3b3qjb2n (consultatie 15 augustus 2013).

DE OCHTEND RADIO 1, ‘Maggie De Block op ontradingscampagne naar de Balkan’, radiobericht, 11

juni 2012, http://www.radio1.be/programmas/de-ochtend/maggie-de-block-op-ontradingscampagne-

naar-de-balkan (consultatie 15 augustus 2013).

DIENST VREEMDELINGENZAKEN, ‘De bevoegdheden’, https://dofi.ibz.be/sites/dvzoe/NL/Over-

ons/Pages/Bevoegdheden.aspx (consultatie 5 augustus 2013).

DUPUIS, L., ‘Un pas en Avant, mais encore insuffisant’, La Dernière Heure, 19 maart 2013


EMN BELGISCH CONTACTPUNT, ‘Programma’s en strategieën in België betreffende begeleide

vrijwillige terugkeer en herintegratie in derde landen’, Brussel, 2009, 19-20,

http://www.emnbelgium.be/sites/default/files/publications/02c._belgium_national_report__assisted_re

turn__reintegration_study_final_version_10dec09_nl.pdf (consultatie 20 mei 2013).

EUROPEES MIGRATIENETWERK, ‘Third National Conference of the French Contact Point of the

European Migration Network. Towards a Common European Asylum System: Challenges and

Opportunities’, Parijs, 29 november 2012, 11.

EUROPOL, ‘Europol overzicht 2011: Algemeen verslag van de activiteiten van Europol’, Den Haag,

2012, 44-46, https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/nl_europolreviewdutch.pdf

(consultatie 2 augustus 2013).

144

FRONTEX, ‘Annual Risk Analysis 2013’, Warschau, april 2013, 17, www.frontex.europa.eu


FRONTEX, ‘Western Balkans Annual Risk Analysis 2012’, Warschau, april 2012, 16-21,

www.frontex.europa.eu. (consultatie 15 juli 2013).

Gesprek met BAYART, J., Ministre-Conseiller à l’ambassade de Belgique, Parijs, 22 april 2013.

Gesprek met DRICOT, J-P., Premier secrétaire et consul à l’ambassade de Belgique, Parijs, 24 april

2013.

GROMMEN, S., ‘België als eerste klaar met Visum Informatiesysteem’, Knack, 13 oktober 2010,

http://datanews.knack.be/ict/nieuws/belgie-als-eerste-klaar-met-visum-informatie-systeem/article-

1194834992387.htm (consultatie 22 mei 2013).

JOËLLE MILQUET, ‘Ontmoeting tussen Joëlle Milquet en Manuel Valls: een nieuw Frans-Belgisch

akkoord ter bestrijding van de grenscriminaliteit’, Vice-Eerste minister en minister van Binnenlandse

Zaken en Gelijke Kansen, http://www. milquet.belmagium.be/nl/ontmoeting-tussen-jo%C3%ABlle-

milquet-en-manuel-valls-een-nieuw-frans-belgisch-akkoord-ter-bestrijding (consultatie 10 juli 2013).

LAGAST, C., ‘Verblijf Scott Manyo met jaar verlengd’, De Standaard, 26 juni 2013,

http://www.standaard.be/cnt/dmf20130626_006 (consultatie 14 augustus 2013).

MAGGIE DE BLOCK, ‘Maatschappelijke integratie en armoedebestrijding’, Staatssecretaris voor Asiel

en Migratie, http://www.deblock.belgium.be/nl/mijn-engagement (consultatie 8 juli 2013).

Mondelinge uiteenzetting ‘Le Kosovo : Relations avec la Serbie et intégration européenne’ door

HOXHAJ, E., minister van buitenlandse zaken van Kosovo, Parijs (Sciences Po), 27 maart 2013.

Mondelinge uiteenzetting ‘Les dispositifs d’acceuil des primo-arrivants mis en place au sein de

l’Union européenne’ door OLIVEIRA , C., behorend tot het Commissariaat van immigratie en

interculture dialoog in Portugal, Parijs (Europees seminarie), 19 april 2013.

NIELSEN, N., ‘Sarkozy threatens to end EU passport-free travel’, 12 maart 2012, http://euobserver.com/justice/115556 (consultative 12 april 2013).

TURINA, R., ‘Migratory Situation at the Greek-Turkish border’, AlYunaniya, 19 oktober 2012, http://www.alyunaniya.com/migratory-situation-at-the-greek-turkish-border/ (consultatie 24 juli 2013).

VANDERBRUGGE, D., ‘Joëlle Milquet et Manuel Valls ont signé l’acte II des accords de Tournai’,

L’avenir, 19 maart 2013.

145

VLUCHTELINGENWERK VLAANDEREN, 'Evaluatie van het eindverslag van de Commissie Vermeersch

II, 2005,

http://www.google.be/#bav=on.2,or.r_qf.&fp=1cc9dfe11d2ac696&q=Evaluatie+van+het+eindverslag

+van+de+Commissie+Vermeersch+II. (consultatie 11 augustus 2013).

X., ‘Één jaar verblijfsvergunning voor hongerstakers’, Brussel Nieuws, 13 november 2007,

http://www.brusselnieuws.be/artikel/e%C3%A9n-jaar-verblijfsvergunning-voor-hongerstakers

(consultatie 15 augustus 2013).

X., ‘Geen Schengen voor Bulgaren en Roemenen’, De Standaard, 5 maart 2013,


X., Greek-Turkish land border JO Poseidon Land: Situational update January 2012, Warschau, 2

februari 2012, volledige tekst beschikbaar op de website van Frontex.

X., ‘IJsland mag weer hopen op 159 miljoen dollar financiële steun’, De standaard, 9 april 2010,


X., ‘Kosovo-Serbie: un “accord historique” mais contesté’, Le Monde, 19 april 2013.

X., ‘Un nouvel ambassadeur chargé de l’asile et de la migration’, La Libre, 3 september 2011,

http://www.lalibre.be/actu/belgique/un-nouvel-ambassadeur-charge-de-l-asile-et-de-la-migration-

51b8d977e4b0de6db9c2f679 (consultatie 6 augustus 2013).

X., ‘Sarkozy en Berlusconi willen grenscontrole herinvoeren’, De Standaard, 26 april 2011,


Strafrechtelijke relevantie van het Europees ......Het vrij verkeer heeft de bedoeling de deuren te...

Documents

Transcript of Strafrechtelijke relevantie van het Europees ......Het vrij verkeer heeft de bedoeling de deuren te...