Scriptie - DSpace at Open Universiteit

7

3.3.2 De ABRvS als bestuursrechter in eerste en enige aanleg.......................33

3.3.3 De CRvB als bestuursrechter in eerste en enige aanleg.........................33

3.4 De organisatie..............................................................................................34

3.4.1 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.......................34

3.4.2 De Centrale Raad van Beroep ..............................................................35

3.5 De aard van wetgeving.................................................................................35

3.5.1 De Centrale Raad van Beroep ..............................................................35

3.5.2 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.......................37

4. De bestuursrechtelijke rechtspraak en het vertrouwensbeginsel............................39

4.1 Inleiding ......................................................................................................39

4.2 Het vertrouwensbeginsel en de Centrale Raad van Beroep ...........................39

4.3 Het vertrouwensbeginsel en de ABRvS........................................................46

4.4 Het vertrouwensbeginsel contra-legem ........................................................51

4.4.1 Het vertrouwensbeginsel contra-legem en de CRvB .............................51

4.4.2 Het vertrouwensbeginsel contra-legem en de ABRvS...........................52

4.4.3 Het vertrouwensbeginsel contra-legem en de literatuur.........................54

4.4.4 Het onderscheid tussen de CRvB en de ABRvS ...................................55

5. De conclusie........................................................................................................57

5.1 De hoofdregel ..............................................................................................58

5.2 De algemene informatiebrochure .................................................................59

5.3 Toezeggingen door onbevoegde...................................................................59

5.4 Lange tijd gedogen ......................................................................................61

5.5 Het vertrouwensbeginsel contra-legem ........................................................62

5.5 Conclusie.....................................................................................................63

Lijst van aangehaalde en geraadpleegde literatuur .......................................................64

Lijst van aangehaalde jurisprudentie............................................................................67

8

/LMVW�YDQ�DINRUWLQJHQ�

AB Administratiefrechtelijke Beslissingen

a.b.b.b. algemene beginselen van behoorlijk bestuur

ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

afl. aflevering

AKW Algemene Kinderbijslagwet

ANW Algemene nabestaandenwet

AOW Algemene Ouderdomswet

APV Algemene Plaatselijke Verordening

art. artikel(en)

Awb Algemene wet bestuursrecht

B&W burgemeester en wethouders

bijv. bijvoorbeeld

CBB College van Beroep voor het bedrijfsleven

CRvB Centrale Raad van Beroep

diss. dissertatie

e.a. en andere(n)

EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens

etc. et cetera

e.v. en volgende

EVRM Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en

de fundamentele vrijheden

Gst. De Gemeentestem

GW Grondwet

HR Hoge Raad der Nederlanden

JB Jurisprudentie Bestuursrecht

LJN Landelijk Jurisprudentie Nummer

m.nt. met noot

mvt memorie van toelichting

NJ Nederlandse Jurisprudentie

NJB Nederlands Juristenblad

9

nr. nummer

NTB Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht

o.a. onder andere(n)

p. pagina

PG Parlementaire geschiedenis

red. redactie

r.o. rechtsoverweging

RSV Rechtspraak Sociale Verzekeringen

TAR Tijdschrift voor Ambtenarenrecht

TK Tweede Kamer

t/m tot en met

TwK Tijdelijke wet Kroongeschillen

UM Universiteit Maastricht

UWV Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen

VROM Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

WAJONG Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten

WAO Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering

WAZ Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen

Wet Arob Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen

Wet BAB Wet beroep administratieve beschikkingen

Wet RO Wet op de rechterlijke organisatie

Wet VEF Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie

WIA Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen

Wik Wet inkomensvoorziening kunstenaars

WMO Wet maatschappelijke ondersteuning

WVG Wet voorzieningen gehandicapten

WW Werkloosheidswet

ZW Ziektewet

10

�� ,QOHLGLQJ�

�� ,QOHLGLQJ�Deze scriptie gaat over het vertrouwensbeginsel in Nederland. Hierbij speelt het woord

´vertrouwen´ een centrale rol. In het dagelijkse leven is vertrouwen één van de

basisprincipes. Immers een vertrouwensbreuk leidt to wantrouwen en kan tevens tot een

verstoring van de relatie leiden. Vertrouwen is niet alleen in het dagelijkse leven

belangrijk, maar ook in een democratisch staatsbestel. In een democratisch staatsbestel

moeten de burgers op de continuïteit van de overheid kunnen vertrouwen. Het is dan

ook logisch dat het recht in een democratisch staatsbestel het vertrouwen beschermd.

Door het vertrouwen te beschermen kan de overheid niet zomaar veranderingen en

aanpassingen doorvoeren. De hierboven genoemde continuïteit mag echter niet tot

starheid leiden. Het recht moet hierdoor ook oog hebben voor maatschappelijke

ontwikkelingen. Het gevolg hiervan is dat gewekt vertrouwen niet eeuwig kan blijven

bestaan.

In Legitimate Expectations in Administrative stelt Schønberg de vraag waarom

gerechtvaardigde verwachtingen in het bestuursrecht moeten worden beschermd.

Volgens Schønberg moeten verwachtingen op grond van de eerlijkheidsgedachte

(‘principle of fainess’) beschermd worden. Eerlijkheid vereist dat vertrouwen om twee

redenen bescherming verdient, aldus Schønberg. De eerste reden is dat niet

gehonoreerde verwachtingen schade en/of nadeel bij de burger kunnen veroorzaken. De

burger was er immers ervan uitgegaan dat het vertrouwen zou worden gehonoreerd (‘the

reliance-theory’). Daarnaast staan verwachtingen centraal in het leven van burgers als

het gaat om autonomie en planning (‘the rule of Law theory’).1

Deze twee redenen van Schønberg maken naar mijn mening duidelijk hoe belangrijk het

honoreren van gewekte verwachtingen in zowel het dagelijkse leven als het recht is.

1 S.J. Schønberg (2000), p. 29 en 237.

11

�� 3UREOHHPVWHOOLQJ�

Het onderzoek is gebaseerd op de volgende centrale probleemstelling:

+RH�ZRUGW�LQ�GH�EHVWXXUVUHFKWHOLMNH�UHFKWVSUDDN�KHW�YHUWURXZHQVEHJLQVHO�WRHJHSDVW"

Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden, zullen er een tweetal subvragen

worden gesteld. De subvragen zijn als volgt:

1. Hoe pleegt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een beroep

op het vertrouwensbeginsel te beoordelen?

2. Hoe past de Centrale Raad van Beroep het vertrouwensbeginsel toe?

�� 0HWKRGH�YDQ�RQGHU]RHN�Dit onderzoek richt zich in het bijzonder op de plaats van het vertrouwensbeginsel in het

Nederlandse algemene bestuursrecht. Aangezien het vertrouwensbeginsel in het

Nederlandse algemene bestuursrecht met name in de jurisprudentie tot ontwikkeling is

gekomen, vervult de bespreking van relevante jurisprudentie een centrale rol en dan met

name de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en

de Centrale Raad van Beroep. In dit onderzoek wordt dus aan de hand van de

jurisprudentie bekeken hoe het vertrouwensbeginsel door de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep wordt

toegepast. Hierbij zal zover als mogelijk rechtsvergelijking plaatsvinden tussen de

jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de

jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep.

12

�� $IEDNHQLQJ�YDQ�KHW�RQGHUZHUS�Het onderzoek is specifiek gericht op de rechtsvergelijking tussen de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep. Dit

betekent dat een beschouwing van het College van Beroep voor het bedrijfsleven niet

wordt behandeld in het onderzoek. Daarnaast is het onderzoek gericht op het nationaal

vertrouwensbeginsel en niet op het Europees vertrouwensbeginsel. Het Europees

vertrouwensbeginsel wordt daarom ook buiten beschouwing gelaten.

Een randvoorwaarde bij het onderzoek is dat het onderzoeksrapport niet meer dan zestig

pagina’s mag bevatten.

�� 2SERXZ�YDQ�KHW�RQGHU]RHNVUDSSRUW�Hoofdstuk 2 gaat vooral over een theoretische uitleg van het nationaal

vertrouwensbeginsel naar aanleiding van de doctrine en de literatuur. In hoofdstuk 3

wordt de organisatie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de

Centrale Raad van Beroep behandeld. Daarnaast wordt in hoofdstuk 3 ook de aard van

wetgeving van zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als de

Centrale Raad van Beroep behandeld.

In hoofdstuk 4 worden de twee deelvragen beantwoord. De twee deelvragen worden

beantwoord aan de hand van de rechtspraak van vooral de laatste zes jaar. Eerdere

rechtspraak komt alleen aan bod als deze rechtspraak van doorslaggevend belang was

voor het vertrouwensbeginsel.

Tenslotte wordt in hoofdstuk 5 de centrale vraag beantwoord.

13

�� +HW�QDWLRQDDO�YHUWURXZHQVEHJLQVHO�LQ�KHW�EHVWXXUVUHFKW�

�� ,QOHLGLQJ�De overheid moet in Nederland niet alleen de wet in acht nemen, maar ook de

behoorlijkheideisen bij het nemen van besluiten. De behoorlijkheideisen vloeien voort

uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (a.b.b.b.) en zijn maar voor een deel

gecodificeerd in de Awb.

�� 'H�JHVFKLHGHQLV�YDQ�GH�D�E�E�E��De wettelijke regels laten vaak beslissingsruimte over voor het nemen van besluiten

door het bestuursorgaan. Door de introductie van de a.b.b.b. wordt het voor de rechter

mogelijk gemaakt om de niet in de wet vastgestelde elementen van besluiten, de

‘beleidsaspecten’, te toetsen. In 1950 heeft de commissie-De Monchy in haar rapport

over verhoogde rechtsbescherming tegen de administratie de formule ‘algemene

beginselen van behoorlijk bestuur (a.b.b.b.)’ gelanceerd.2 De commissie-De Monchy

zag dezen a.b.b.b. als een ‘tussencategorie’ tussen de wetmatigheids- en

beleidsaspecten.3 De a.b.b.b. waren een overkoepelende aanduiding van een aantal

rechtsbeginselen die in de jurisprudentie tot ontwikkeling waren gekomen. In de door de

commissie-De Monchy voorgestelde ontwerp van de Wet beroep administratieve

beschikkingen leverde in strijd met een a.b.b.b een beroepsgrond op.4 Voor het eerst

heeft de wetgever in 1954 in strijd met een a.b.b.b. als beroepsgrond neergelegd in de

Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie.5 Deze beroepsgrond werd in

diverse andere wetten overgenomen. Door de inwerkingtreding van de Awb zijn deze

beroepsgronden echter weer vervallen. Volgens de wetgever was de reden hiervoor dat

een deel van de normen uit de a.b.b.b. zijn gecodificeerd in Awb, terwijl het aan de

andere kant het gemeengoed is geworden dat de rechters besluiten toetsen aan zowel

2 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276. 3 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276. 4 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276. 5 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276.

14

geschreven als ongeschreven regels, waardoor het de wetgever overbodig leek een

uitdrukkelijke beroeps- of toetsingsgrond in de Awb vast te leggen.6

�� )XQFWLH�YDQ�GH�D�E�E�E��Sinds de jaren vijftig zijn de a.b.b.b. behoorlijkheidseisen die het bestuur bij het nemen

van besluiten in acht moet nemen. Deze behoorlijkheidseisen hebben betrekking op de

voorbereiding van besluiten, op de besluitvorming, op de argumentatie die aan het

besluit ten grondslag wordt gelegd, op het resultaat van de belangenafweging waarvan

een besluit doet blijken en op de kennisgeving van een besluit en van de motivering

daarvan. Eerst worden bestuurshandelingen aan de wet getoetst en daarna aan de

a.b.b.b. Deze toetsing is echter niet de enige functie van de a.b.b.b.

De a.b.b.b. zijn ook van belang als een wetsbepaling niet voor een eenduidige uitleg

vatbaar is. De wetsbepaling dwingt het bestuursorgaan dan om een standpunt in te

nemen met betrekking tot de uitvoering van het desbetreffende wetsbepaling. Bij deze

uitvoering moet het bestuursorgaan zich aan de a.b.b.b. houden.

Als de wet beslissingsruimte overlaat dan kunnen de a.b.b.b. de wet aanvullen. De

a.b.b.b. hebben dan een aanvullende werking.

Door het uitvoeren van een a.b.b.b. kan het bestuursorgaan soms in strijd handelen met

een wettelijke bepaling. Hierbij is de vraag, of een a.b.b.b. in dit geval de wet opzij kan

zetten. Als dit mogelijk is dan is er sprake van de derogerende werking van de a.b.b.b.

�� &RQWUD�OHJHP�WRHSDVVLQJ�D�E�E�E��De derogerende werking van de a.b.b.b. wordt ook wel toepassing contra-legem

genoemd. Volgens Wiarda heeft contra-legem de volgende betekenis7: “Als werkelijk

contra-legem gewezen zou ik slechts die beslissingen willen beschouwen, die noch met

de tekst, noch met de geschiedenis, noch met het systeem of de strekking van de wet in

overeenstemming zijn en dus duidelijk ingaan tegen hetgeen de wetgever heeft tot

6 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276. 7 De definitie die Wiarda geeft, heeft betrekking op rechtspraak contra-legem, maar kan ook goed in algemene zin gelden.

15

uitdrukking gebracht en heeft gewild, of vermoedelijk zou hebben gewild, indien het

gegeven geval hem voor ogen had bestaan.”8

�� )RUPHOH�PDWHULsOH�D�E�E�E��In de Awb zijn een aantal a.b.b.b. gecodificeerd.9 Voorbeelden van gecodificeerde

a.b.b.b. zijn het verbod van détournement de pouvoir10, het verbod van

willekeur/evenredigheid11, het zorgvuldigheidsbeginsel12 en het motiveringsbeginsel.13

Naast de in de Awb gecodificeerde a.b.b.b. zijn er ook nog ongeschreven a.b.b.b., zoals

het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.

Niet alleen kan er onderscheid worden gemaakt tussen gecodificeerde en ongeschreven

a.b.b.b., maar er kan ook onderscheid worden gemaakt tussen formele en materiële

a.b.b.b. Formele a.b.b.b. hebben betrekking op de voorbereiding, de besluitvorming en

de inrichting van besluiten. Anders gezegd formele a.b.b.b. hebben betrekking op de

vraag hoe besluiten tot stand behoren te worden gebracht. Materiële a.b.b.b. hebben

daarentegen betrekking op de inhoud van besluiten. Voorbeelden van formele a.b.b.b.

zijn o.a. het formele zorgvuldigheidsbeginsel14 en het motiveringsbeginsel.15 Materiële

a.b.b.b. zijn o.a. het materiële zorgvuldigheidsbeginsel16, het gelijkheidsbeginsel en het

vertrouwensbeginsel.

8 G.J. Wiarda (1999), p. 40. 9 Als je heel precies bent dan vallen deze beginselen niet meer onder het begrip a.b.b.b., omdat ze zijn gecodificeerd en daarom niet meer ongeschreven zijn. 10 Art. 3:3 Awb. 11 Art. 3:4 lid 2 Awb. 12 Het formele zorgvuldigheidsbeginsel is geregeld in art. 3:2 Awb en het materiële zorgvuldigheidsbeginsel in art. 3:4 lid 2 Awb. 13 Art. 3:46 Awb. 14 Art. 3:2 Awb. 15 Art. 3:46 e.v. Awb. 16 Art. 3:4 lid 2 Awb.

16

�� 2QGHUVFKHLG�YHUWURXZHQVEHJLQVHO�HQ�UHFKWV]HNHUKHLGVEHJLQVHO�Naar mijn mening moet er een onderscheid worden gemaakt tussen het

vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidbeginsel. Het rechtszekerheidsbeginsel is

ruimer dan het vertrouwensbeginsel. Vermeer ziet het vertrouwensbeginsel als een

onderdeel van het rechtszekerheidsbeginsel. Dit geldt alleen voor dat deel dat ziet op het

honoreren van gewekte verwachtingen.17

Het rechtszekerheidsbeginsel kan worden opgedeeld in formele aspecten (besluiten

moeten duidelijk en ondubbelzinnig worden geformuleerd) en in materiële aspecten

(burgers moeten worden beschermd tegen onzekerheid en willekeur van de overheid).

Het materiële rechtszekerheidsbeginsel kan weer worden opgedeeld in:

x het legaliteitsbeginsel;

x hoe bestaande regels moeten worden toegepast;

x het (niet volstrekt absolute) verbod van terugwerkende kracht ten nadele van de

burger en

x het vertrouwensbeginsel.18

Addink geeft aan dat er verscheidende redenen zijn om het rechtszekerheidsbeginsel en

het vertrouwensbeginsel te onderscheiden. Volgens Addink gaat het bij het

rechtszekerheidsbeginsel om aantasting van verkregen rechten of om een bestaande

situatie ten nadele van een belanghebbende. Bij het vertrouwensbeginsel gaat het om de

bescherming van gerechtvaardigde verwachtingen omtrent toekomstig handelen van de

overheid.19 Daarnaast geeft Addink aan dat het onderscheid blijkt uit de gevallen waarin

op grond van gewekte verwachtingen in een incidenteel geval moet worden gehandeld

in strijd met de letter van de wet: daar gaat het om een botsing van het

vertrouwensbeginsel en het (legaliteitsaspect van het) rechtszekerheidsbeginsel, een

botsing die alleen goed valt te analyseren als men hier twee verschillende beginselen

17 F.R. Vermeer (2006), p. 281. 18 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 306 en 310-311. Zie verder G.H. Addink (1999), p. 138-139 en R.J.N. Schlössels en F.A.M. Stroink (2006), p. 215-216. 19 G.H. Addink (1999), p. 137.

17

onderscheidt.20 Ook vormt de rechtspraak een reden om beide beginselen van elkaar te

onderscheiden. In de rechtspraak komen beide beginselen immers naast elkaar voor.

In het vervolg beperk ik de reikwijdte van het vertrouwensbeginsel tot een al dan niet

gerechtvaardigde verwachting die is gebaseerd op een meer informeel vertrouwen dat

iets of iemand binnen de bestuursrechtelijke verhouding heeft gewekt: een

overheidstoezegging, overheidsinformatie, een vaste bestuurspraktijk – handelen of

gedogen – die niet door beleidsregels wordt beheerst enz. Onder het

rechtszekerheidsbeginsel versta ik een gerechtvaardigde verwachting die op geschreven

recht, beleidsregels, bestuursbesluiten, overeenkomsten enz. wordt gebaseerd.

�� +HW�YHUWURXZHQVEHJLQVHO�LQ�KHW�QDWLRQDOH�EHVWXXUVUHFKW�

�� ,QOHLGLQJ�Zoals al eerder is aangegeven is het vertrouwensbeginsel niet gecodificeerd in de Awb.

Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van schending van het vertrouwen

door een bestuursorgaan zijn zes vragen van belang.21 Deze vragen zijn:

1. Zijn de gewekte verwachtingen toe te rekenen aan het bestuursorgaan dat het

besluit neemt?

2. Door welke gedragingen zijn de verwachtingen gewekt?

3. Zijn de verwachtingen gewekt doordat de burger onjuiste of onvolledige

gegevens heeft verstrekt?

4. Wat is het (gewicht van het) belang van de burger bij honorering van het

gewekte vertrouwen?

5. Wat is het gewicht van de rechtvaardigingsgrond van het bestuursorgaan

ontleend aan het algemeen belang (met inbegrip van het belang van de naleving

van wetgeving), dat zich tegen honorering van het opgewekt vertrouwen verzet?

6. Wat is het gewicht van rechtens te beschermen belangen van een of meer derden

die zich tegen honorering van het opgewekt vertrouwen verzetten?

Het vertrouwensbeginsel als a.b.b.b. eist dat gerechtvaardigde verwachtingen zo

enigszins mogelijk worden gehonoreerd.22 Het bestuursorgaan heeft geen absolute 20 G.H. Addink (1999), p. 137. 21 P. Nicolaï (1990), p. 361.

18

verplichting tot ‘nakoming’ van gewekt vertrouwen. Zwaarwegende algemene belangen

kunnen onder bijzondere omstandigheden de aanspraken van de burger op honorering

van het vertrouwensbeginsel opzij zetten. Denk bijvoorbeeld aan de situatie waarin

honorering van het vertrouwensbeginsel in strijd is met een algemeen verbindend

voorschrift.23 Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ‘reikt het

vertrouwensbeginsel niet zover dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten

worden nagekomen.24 De Centrale Raad van Beroep verstaat onder het

vertrouwensbeginsel het ‘beginsel, dat op goede gronden berustende verwachtingen zo

enigszins mogelijk moeten worden gehonoreerd.25

�� %HYRHJGKHLGVYHUHLVWH�Wilt een beroep op het vertrouwensbeginsel gehonoreerd worden, dan is het van belang

om te weten door wie de verwachtingen zijn gewekt. Het vertrouwen kan gewekt zijn

door:

1. het bevoegde bestuursorgaan;

2. één of meer personen van het bevoegde meerhoofdige bestuursorgaan,

schriftelijk of mondeling, PHW mandaat namens het bevoegde bestuursorgaan of

]RQGHU mandaat waarbij onder omstandigheden de schijn gewekt kan zijn dat er

wél sprake is van mandaat;

3. één of meer ambtenaren, in het bijzonder ondergeschikte ambtenaren, PHW�mandaat namens het bevoegde bestuursorgaan of�]RQGHU mandaat, waarbij onder

omstandigheden de schijn gewekt kan zijn dat er wél sprake is van mandaat;

4. een orgaan dat of een persoon die ten opzichte van het bevoegde bestuursorgaan

een derde is, maar door dat bevoegde bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn

taak is ingeschakeld;

5. een andere derde.26

22 L.J.A. Damen (2009), p. 398. 23 L.J.A. Damen (2009), p. 398. 24 ABRvS 22-03-2001, AB 2001, 195, m.nt. De Gier, Gst. (2001) 7141.7 m.nt. Teunissen, Br 2001, p. 778 m.nt. De Vries (Illegale camping Nunspeet). 25 Zie bijv. CRvB 17-11-1978, RSV 1979, 49 (als sociale verzekeringsrechter; loongroep VIII) en CRvB 17-12-1987, TAR 1988, 51 (als ambtenarenrechter; hogere klasse ziekenhuisopname). 26 L.J.A. Damen (2009), p. 399, zie tevens Verheij in zijn noot bij ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 (groene beleggingen).

19

In beginsel wordt een beroep op het vertrouwensbeginsel alleen gehonoreerd als een

bevoegd bestuursorgaan zelf verwachtingen heeft gewekt, door bepaalde uitlatingen of

handelingen, of die verwachtingen zijn gebaseerd op gedragingen van een persoon die

bevoegd is namens het bevoegde bestuursorgaan op te treden (mandaat, art. 10:2 Awb),

dan wel bevoegd is bindende aanwijzingen te geven voor de uitoefening van zijn

bevoegdheid.27

Problemen ontstaan als het vertrouwen is gewekt door een persoon die niet bevoegd

was. Dit doet zich voor als er vertrouwen is gewekt door een persoon zonder mandaat,

terwijl wel de schijn is gewekt dat die persoon door het bevoegde bestuursorgaan

gemandateerd was. De vraag is nu of die schijn aan het bevoegde bestuursorgaan kan

worden toegerekend. Het bevoegde bestuursorgaan zal een beroep op gewekt

vertrouwen afwijzen als de verwachtingen niet door of namens het bevoegde

bestuursorgaan zijn gewekt. Dit betekent dat handelen door een onbevoegde persoon

voor rekening van de burger komt. Van de burger wordt dan verwacht dat hij inzicht

heeft in de verhoudingen binnen het bestuur, kan dit inzicht worden verwacht?

Nicolaï geeft aan dat de burger beschermd kan worden tegen onbevoegd gewekt

vertrouwen op grond van de schijn van bevoegdheid. Het bevoegd bestuursorgaan zal

zelf moeten opletten om tijdig afstand te nemen van gedragingen van onbevoegde

personen. Let het bevoegd bestuursorgaan niet goed op dan kunnen gedragingen, op

grond van de schijn van bevoegdheid, aan het bevoegd bestuursorgaan worden

toegerekend, aldus Nicolaï.28 Deze toerekenbaarheid vervalt als de burger bekend was

of behoorde te zijn dat de desbetreffende persoon onbevoegd was.29 Volgens het CBB

speelt de kennis van de burger een rol bij de toerekenbaarheid. Is de burger bijvoorbeeld

een deskundige dan zal een beroep op het vertrouwensbeginsel minder snel worden

gehonoreerd.30 Konijnenbelt ondersteunt de visie van Nicolaï.31

27 Zie CRvB 26-10-1976, AB 1977, 218 en ABRvS 27-04-1984, AB 1985, 258. Zie tevens de mvt op art. 10:2 Awb: TK 1993-94, 23 700, nr. 3, p. 168 en 169 en PG Awb III, p. 436 en 437. 28 P. Nicolaï (1990), p. 363 en 364. 29 Aldus volgens de ABRvS 26-07-1999, AB 2000, 139. 30 CBB 17-04-2003, AB 2003, 267. 31 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 319.

20

Hierboven is aangegeven door wie het vertrouwen kan worden gewekt. Wordt het

vertrouwen gewekt door het bestuursorgaan zelf of door personen die bevoegd zijn om

namens het bevoegde bestuursorgaan op te treden dan wordt een beroep op het

vertrouwensbeginsel in principe gehonoreerd, mits aan alle andere eisen van het

vertrouwensbeginsel wordt voldaan. Mandaat is in afdeling 10.1.1 van de Awb

geregeld. Art. 10:2 Awb geeft aan dat een door de gemandateerde binnen de grenzen

van zijn bevoegdheid genomen besluit geldt als een besluit van de mandaatgever.

Moeilijkheden ontstaan als personen buiten de grenzen van het mandaat handelen.

Volgens de letter van art. 10:2 Awb zou het desbetreffende bestuursorgaan dan niet

gebonden zijn. Immers er is niet gehandeld binnen de grenzen van het mandaat. De

wetgever heeft dit echter genuanceerd. In de mvt op art. 10:2 Awb heeft de wetgever

aangegeven “dat dit niet betekent dan een buiten de grenzen van de bevoegdheid

genomen besluit onder alle omstandigheden niet aan het bestuursorgaan kan worden

toegerekend. Het vertrouwensbeginsel beschermt degene die op de aanwezigheid van

een geldig mandaat vertrouwt en daarop mocht vertrouwen.”32

Er ontstaan pas echte grote problemen als er door personen wordt gehandeld zonder

mandaat, terwijl wél de schijn is gewekt dat er sprake is van een mandaat. Hierbij

kunnen drie groepen worden onderscheiden:

1. De verwachting wordt gewekt door één of meer leden van het bevoegde

meerhoofdige bestuursorgaan, terwijl alle leden van het desbetreffende

bestuursorgaan bij de besluitvorming betrokken hadden moeten worden. Denk

hierbij aan een uitlating van een wethouder, terwijl het college van

burgermeester en wethouders bevoegd was.33

2. De verwachting wordt gewekt door één of meer ambtenaren die niet

vertegenwoordigingsbevoegd waren, dan wel hun

vertegenwoordigingsbevoegdheid hebben overschreden.34

3. De verwachting wordt gewekt door een derde.

32 TK 1993-94, 23 700, nr. 3, p. 168 en 169. 33 N.H.A. Gorissen (2008), p. 49. 34 N.H.A. Gorissen (2008), p. 49.

21

Bij de toerekenbaarheid van de verwachtingen die gewekt zijn door de hierboven

genoemde groepen hangt het af van de omstandigheden van het geval. Als we kijken

naar de jurisprudentie dan blijkt dat de verschillende bestuursrechters terughoudend zijn

met het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel dat betrekking heeft op

het onbevoegd opgewekt vertrouwen op grond van de schijn van bevoegdheid.

�� 9HUWURXZHQZHNNHQGH�KDQGHOLQJHQ�In de literatuur met betrekking tot het vertrouwensbeginsel komen verschillende

opvattingen over de mate waarin bepaalde handelingen vertrouwen kunnen wekken

voor. Nicolaï onderscheidt verschillende vertrouwenwekkende handelingen. Om te

komen tot dit onderscheidt formuleert Nicolaï twee uitgangspunten die van belang zijn:

1. “Rechtshandelingen die gericht zijn op het scheppen van rechten voor een

individuele burger, ‘tellen’ bij toepassing van het vertrouwensbeginsel in het

algemeen ‘zwaarder’ dan andere rechtshandelingen of dan feitelijk handelen.”

2. “Handelen dat gericht is op het wekken van vertrouwen ‘telt’ in het algemeen

‘zwaarder’ dan handelen dat niet daarop gericht is, maar waarvan wel

verwachtingen kunnen worden ontleend.”35

Aan de hand van de twee hierboven genoemde criteria komt Nicolaï tot de volgende lijst

vertrouwenwekkende handelingen, aflopend gerangschikt naar hun bindende kracht:

1. een aflopende eenmalige beschikking;

2. een tussen burger en bestuur gesloten overeenkomst betreffende de wijze van

uitoefening van de bestuursbevoegdheid;

3. een beschikking waarin voor langere duur de rechten en plichten van de burger

zijn vastgelegd;

4. een concrete en individuele toezegging omtrent de (voorgenomen) wijze van

uitoefening van de bestuursbevoegdheid;

5. specifieke en op het individuele geval betrekking hebbende informatie omtrent

de wijze van uitoefening van de bestuursbevoegdheid;

6. rechtshandelingen van het bestuur waarbij de rechtspositie van de burgers niet

individueel maar in het algemeen wordt bepaald; 35 P. Nicolaï (1990), p. 364 en 365.

22

7. de door, namens of voor het bestuursorgaan bekend gemaakte beleidsregels of

beoordelingsnormen die op de uitoefening van de bestuursbevoegdheid

betrekking hebben;

8. voor een individueel geval relevant feitelijk handelen of stilzitten van de

administratie;

9. het geven van algemene informatie over de wijze van toepassing van

toepasselijke voorschriften en door het bestuur gehanteerde beslissingscriteria.36

Ik sluit me graag aan bij de visie van Nicolaï “hoe concreter, individueler en formeler,

hoe bindende”.37

�� +HW�GLVSRVLWLHYHUHLVWH�Een bevoegd bestuursorgaan dat goede redenen, die aan het algemeen belang zijn

ontleend, heeft om een besluit te nemen waarbij de verwachtingen die de burger heeft

niet overeenkomt, staat voor een dilemma: moet het algemeen belang prevaleren boven

het belang van de burger of moet het belang van de burger op grond van het

vertrouwensbeginsel worden gehonoreerd? Het uitgangspunt hierbij is dat hoe groter het

nadeel is bij schending van het vertrouwensbeginsel voor de burger, er een grotere

behoefte is om de burger te beschermen en des te zwaarder moeten de redenen zijn die

aan het algemeen belang zijn ontleend om een beroep op het vertrouwensbeginsel van

de burger niet te honoreren.38 Een beroep op het vertrouwensbeginsel zal dus eerder

worden gehonoreerd als de burger nadeel heeft die het gevolg is van handelen of van

nalaten dat gebaseerd is op gewekt vertrouwen. Komt de burger bijvoorbeeld niet in een

ongunstigere positie dan wanneer hij niet had vertrouwd dan zal een beroep op het

vertrouwensbeginsel niet snel slagen.

De literatuur is niet eenduidig over de vraag of het dispositievereiste een vereiste is voor

honorering van een beroep op het vertrouwensbeginsel.

Volgens Addink is het dispositievereiste in beginsel een vereiste bij honorering van een

beroep op het vertrouwensbeginsel. Addink benadrukt dat slechts in

36 P. Nicolaï (1990), p. 365 en 366. 37 J.B.M. Vranken, N. Verheij en J. de Hullu (1997), p. 45. 38 L.J.A. Damen (2009), p. 407.

23

uitzonderingsgevallen niet aan dit vereiste hoeft te worden voldaan.39 Van Wijk,

Konijnenbelt en Van Male zitten op dezelfde lijn als Addink.40

In 1975 heeft Konijnenbelt als eerste aandacht gevraagd voor het dispositievereiste.

Konijnenbelt geeft aan “dat het vertrouwensbeginsel pas werkt indien en voor zover de

betrokkene op grond van het gewekte vertrouwen handelingen heeft verricht die hij

anders zou hebben nagelaten en die niet licht ongedaan kunnen worden gemaakt of

indien en voor zover hij ten gevolge van het vertrouwen anderszins in een andere

toestand is geraakt.”41

Nicolaï betoogt “dat het uitgangspunt moet zijn, dat hoe groter het nadeel voor de

burger is bij het schenden van het vertrouwen, des te meer aanleiding er zal zijn om de

burger te beschermen en des te zwaarder de aan het algemeen belang te ontlenen

overwegingen zullen moeten zijn om de aanspraak op bescherming van het vertrouwen

niet te honoreren.”42 Nicolaï stelt dat het dispositievereiste niet een noodzakelijke

voorwaarde op zichzelf is.

Verheij sluit zich bij de visie van Nicolaï aan. Verheij benadrukt dat het

dispositievereiste pas aan de orde is “als de belangen van degene die zich op de

gedraging beroept, moeten worden afgewogen tegen de belangen van derden dan wel

het algemeen belang, waaronder het belang dat de wet moet worden nagekomen. Zolang

echter binnen de grenzen van de wet wordt gebleven, een gedraging bevoegd is gedaan

en geen belangen van derden in het spel zie ik geen noodzaak voor het stellen van het

dispositievereiste als voorwaarde voor een geslaagd beroep op het

vertrouwensbeginsel.”43

39 G.H. Addink (1999), p. 148. 40 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt, R.M. van Male (2005), p. 321 en 322. 41 W. Konijnenbelt (1975), p. 104. 42 P. Nicolaï (1990), p. 366. 43 J.B.M. Vranken, N. Verheij en J. de Hullu (1997), p. 81 en 82.

24

Ook de jurisprudentie stelt het dispositievereiste niet steeds als een noodzakelijke

voorwaarde voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.44

Ik ben het met de visie van Nicolaï eens. Ook naar mijn mening is het voldoen aan het

dispositievereiste geen noodzakelijke voorwaarde voor een geslaagd beroep op het

vertrouwensbeginsel. Echter het dispositievereiste kan wel een bijdrage leveren aan een

geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.

�� 'H�FRQWUD�LQGLFDWLHV��Contra-indicaties spelen bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel

een belangrijke rol. Het bevoegd bestuursorgaan hoeft niet altijd en onder alle

omstandigheden het gewekte vertrouwen te honoreren.

�� 'H�EHODQJULMNVWH�FRQWUD�LQGLFDWLHV�Verandering van omstandigheden is misschien wel de belangrijkste contra-indicatie.

Voorbeelden van veranderde omstandigheden zijn veranderde wetgeving, veranderde

beleidsregels en veranderde inzichten. Wordt bijvoorbeeld de wet veranderd dan kan het

bevoegd bestuursorgaan niet tot in lengte van dagen aan handelingen die betrekking

hebben op de oude situatie gehouden worden.45 Bij onvoorzienbare wijzigingen komt

sneller een einde aan gewekt vertrouwen dan wanneer de wijzigingen wel voorzien

warren of voorzien behoorden te zijn bij het bevoegd bestuursorgaan.

Een tweede contra-indicatie is een kennelijke vergissing van het bevoegde

bestuursorgaan. De Hoge Raad der Nederlanden honoreerde toch een beroep op het

vertrouwensbeginsel, ondanks de vergissing, omdat de burger in de tussen tijd iets had

gedaan dat niet meer zonder nadeel kon worden hersteld. De burger had dit gedaan op

grond van het kortstondig gewekte vertrouwen.46 Een beroep op het

44 Zo wordt in ABRvS 01-10-1986, Gst. (1988) 6847.9 m.nt. Teunissen (Dodewaard) in het geheel niet nagegaan of de aanvrager van de subsidie (bijdrage in de kosten van verbouw en verbetering van een woning) zou hebben afgezien van de verbouwing als hem het (in strijd met een toezegging van een hoger bedrag) daadwerkelijk toegekende bedrag zou zijn toegezegd. Anders: ABRvS 26-02-2003, AB 2003, 265 m.nt. Van der Grinten (voetpad Bergen): het beroep op het vertrouwensbeginsel “[kan] reeds (…) niet slagen, omdat niet voldaan is aan het dispositievereiste.” 45 Zie o.a. ABRvS 08-06-2001, AB 2001, 216. 46 HR 17-11-1995, NJ 1997, 185.

25

vertrouwensbeginsel wordt natuurlijk niet gehonoreerd als de burger wist of behoorde te

weten dat het bevoegd bestuursorgaan een kennelijke vergissing heeft gemaakt.

Ook aan handelingen van het bevoegd bestuursorgaan onder voorbehoud kan een burger

geen gerechtvaardigd vertrouwen aan ontlenen.47

De deskundigheid speelt bij het honoreren van het vertrouwensbeginsel ook een rol.48

De deskundigheid van de burger zelf kan een rol spelen, maar ook de deskundigheid die

de burger ingeschakeld kan een rol spelen.

Het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens van de burger waardoor het

bevoegde bestuursorgaan met onjuiste gegevens gehandeld heeft is ook een contra-

indicatie.

�� 6DPHQYDWWHQG�Het is onmogelijk om eenduidig en in algemene bewoording weer te geven onder welke

omstandigheden een beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gehonoreerd. Een

succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel is dus afhankelijk van de omstandigheden

van het geval. De rechtspraak heeft verschillende factoren aangegeven die een rol

spelen bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel, het is echter niet

altijd even duidelijk hoeveel gewicht aan de desbetreffende factoren moet worden

toegekend.

Ik ben het eens met de gradatie die Nicolaï heeft aangegeven bij de vraag welke

handelingen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen wekken. Andere auteurs houden

ongeveer dezelfde indeling aan. Alleen over de vraag waar beleidsregels in de

hiërarchie thuis horen is er in de literatuur veel discussie.

Het uitgangspunt is dat de meeste handelingen die Nicolaï heeft benoemd in beginsel

vertrouwen kunnen wekken, maar door verschillende factoren kan er toch geen sprake

zijn van gerechtvaardigd vertrouwen.

Naar mijn mening geeft Bok terecht aan dat een algemeen en richtgevend beginsel zoals

het vertrouwensbeginsel qua toepassingsbereik nader dient ‘gepreciseerd’ te worden

47 ABRvS 17-05-2006, AB 2006, 328. 48 ABRvS 02-09-1999, BR 2000, 321 en CRvB 17-04-1979, AB 1980, 269.

26

door duidelijke en concrete rechtsregels uit de jurisprudentie. Misschien wel de

belangrijkste rechtsregel is het dispositievereiste.49

Hieronder geef ik een voorbeeld van hoe het vertrouwensbeginsel werkt met betrekking

tot in dit geval een toezegging.

In beginsel is een concrete toezegging een handeling die vertrouwen wekt. De toezegging moet

uiteraard door een bevoegd bestuursorgaan worden gedaan of aan het bevoegde bestuursorgaan

worden toegerekend. Is de toezegging gedaan door het bevoegde bestuursorgaan dan moet

vervolgens worden gekeken naar het dispositievereiste. Zoals is aangegeven is het

dispositievereiste geen vereiste op zich voor het honoreren van een beroep op het

vertrouwensbeginsel. Het dispositievereiste is echter wel een belangrijke factor bij het honoreren

van een beroep op het vertrouwensbeginsel. De burger die vertrouwde op de toezegging heeft

gehandeld en door het niet honoreren van het vertrouwen door het bevoegde bestuursorgaan is de

burger in een ongunstigere positie terechtgekomen dan wanneer hij juist niet had vertrouwd op

de toezegging. Doordat de burger heeft gehandeld is er nu een argument om een beroep op het

vertrouwensbeginsel te honoreren. Voordat ook daadwerkelijk een beroep op het

vertrouwensbeginsel wordt gehonoreerd moet eerst worden bekeken of er een contra-indicatie

aanwezig is. Heeft de burger opzettelijk verkeerde informatie aan het bevoegde bestuursorgaan

gegeven, waardoor de toezegging op foutieve gronden is gedaan, dan kan ondanks dat de

toezegging in beginsel bindt en ondanks dat deze toezegging is gedaan door een bevoegd

bestuursorgaan, een beroep op het vertrouwensbeginsel toch niet worden gehonoreerd.

49 A.J. Bok (2004), p. 101.

27

�� 'H�EHVWXXUVUHFKWHOLMNH�RUJDQLVDWLH�

�� ,QOHLGLQJ�Aan de rechterlijke macht is opgedragen de berechting van geschillen over burgerlijke

rechten en over schuldvorderingen, aldus art. 112, eerste lid, GW. Daarnaast kan de wet

de berechting van geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan

opdragen aan de rechtelijke macht of aan gerechten die niet tot de rechterlijke macht

behoren (art. 112, tweede lid, GW). De wetgever heeft de rechtbank, het hof en de Hoge

Raad aangewezen als behorende tot de rechterlijke macht (art. 1 Wet op de rechterlijke

organisatie). Dit betekent dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en

de Centrale Raad van Beroep niet tot de rechterlijke macht behoren. Deze

bestuursrechters mogen dus niet beslissen over geschillen die uit burgerlijke

rechtsbetrekkingen zijn ontstaan. Wel mogen de Afdeling bestuursrechtspraak van de

Raad van State en de Centrale Raad van Beroep beslissen over geschillen die uit een

bestuursrechtelijke rechtsbetrekking (publiekrechtelijke rechtsbetrekking) zijn ontstaan.

Het bestuursrecht kent niet één hoogste rechter die over alle rechtsvragen het hoogste en

laatste woord heeft. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de

Centrale Raad van Beroep vormen hun eigen jurisprudentie op hun eigen terrein.50

Dit hoofdstuk geeft een overzicht over de organisatie en de rechtsmacht van de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep. In

paragraaf 3.2 wordt een overzicht gegeven van de historische ontwikkeling van de

rechtsbescherming tegen bestuurshandelen. Inzicht in deze ontwikkeling draagt bij aan

een beter begrip van het huidige stelsel van rechtsbescherming. Paragraaf 3.3 geeft een

kort overzicht van het algemene bestuursrecht versus het bijzondere bestuursrecht. In

paragraaf 3.4 wordt kort de organisatie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de

Raad van State en de Centrale Raad van Beroep behandeld. De laatste paragraaf

(paragraaf 3.5) gaat over het karakter en soort wetgeving waar beide bestuursrechters

over beslissen. Daarbij wordt ook de rechtsmacht van beide bestuursrechters behandeld.

50 Dit geldt ook voor het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en de Hoge Raad der Nederlanden op hun terrein.

28

�� 2QWZLNNHOLQJ�YDQ�UHFKWVEHVFKHUPLQJ�WHJHQ�EHVWXXUVKDQGHOHQ�De Staatsregeling van 1798 introduceert voor het eerst in Nederland een algemeen

stelsel van rechtspraak. Zo introduceerde de Staatsregeling van 1798 op gemeentelijk

niveau vrederechters in burgerlijke zaken, op provinciaal niveau (toen departementen)

rechtbanken in burgerlijke zaken en gerechtshoven in strafzaken en op landelijk niveau

het Hoog Nationaal Gerechtshof. Echter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen

werd niet tot de taak van de rechter gerekend. Men beschouwde bestuursrechtelijke

geschillen als beleidsgeschillen en niet als rechtsgeschillen en daarom kreeg

rechtsbescherming tegen het bestuur door het bestuur de voorkeur boven de rechtspraak

(‘justice retenue’).51

Door de Grondwet van 1815 kreeg Nederland de kantongerechten, de civiele en de

criminele rechtbanken, de provinciale gerechtshoven en de Hoge Raad der Nederlanden.

In 1815 had men nog steeds een sterk voorkeur voor ‘justice retenue’ en daarom kreeg

de Kroon, in het kader van haar vernietigingsrecht, de bevoegdheid tot toetsing in

hoogste ressort van besluiten van provinciale staten. De Kroon kon toetsen op grond

van het algemeen belang en op grond van de rechtmatigheid.52

De Grondwet van 1848 breidde het vernietigingsrecht van de Kroon verder uit. De

Kroon mocht niet alleen besluiten van provinciale staten toetsen, maar ook besluiten

van gedeputeerde staten. In de Wet op de Raad van State van 1861 werd het

Kroonberoep in Nederland geïntroduceerd.

De Grondwet van 1887 maakte bestuursrechtspraak voor het eerst mogelijk. Art. 154

GW 1887 luidde als volgt: “De wet kan de beslissing van twistgedingen, niet behorende

tot die, vermeld in art. 153, hetzij aan den gewone regter, hetzij aan een collegie met

administratieve regtspraak belast, opdragen: zij regelt de wijze van behandeling en de

gevolgen der beslissing.” Art. 154 GW 1887 verplichte bestuursrechtspraak echter niet.

Vooral op het terrein van het belastingsrecht kwam bijzonder bestuursrechtspraak op

gang. Er ontstonden raden van beroep voor vermogensbelasting (1892),

bedrijfsbelasting (1893), personele belasting (1896) en directe belastingen (1914).53

51 L.J.A. Damen (2006), p. 33. 52 L.J.A. Damen (2006), p. 33. 53 L.J.A. Damen (2006), p. 36 en 37.

29

In 1902 werd de rechtsbescherming in het kader van de Ongevallenwet van 1901 niet

opgedragen aan de Kroon, maar aan de raden van beroep en de Centrale Raad van

Beroep te Utrecht. De nadere regeling van het beroep werd opgenomen in de

Beroepswet van 1902. Op basis van de op 14 december 1902 in werking getreden

Beroepswet hield de Centrale Raad van Beroep op 15 april 1903 zijn eerste zitting.54

De Ambtenarenwet van 1929 breidde de taken van de Centrale Raad van Beroep verder

uit.55

Op grond van het advies uitgebracht door de commissie-De Monchy in 1950 werd in

1965 het algemeen Kroonberoep ingevoerd. Het algemeen Kroonberoep was bedoeld

tegen beschikkingen van de centrale overheid. De toetsing bleef echter beperkt tot een

rechtmatigheidtoetsing (Wet beroep administratieve beschikkingen; Wet BAB).

De opvolger van de Wet BAB was de Wet administratieve rechtspraak

overheidsbeschikkingen (Wet Arob). De Wet Arob trad op 1 juli 1976 in werking en

stelde de nieuw te vormen Afdeling rechtspraak van de Raad van State in. De Afdeling

rechtspraak van de Raad van State was bevoegd ter zake van alle beschikkingen (een

groot verschil met het algemeen Kroonberoep dat was alleen bevoegd ter zake van

beschikkingen tegen de centrale overheid).

In 1983 kreeg het administratief beroep een grondwettelijke basis (art. 115 GW). Twee

jaar later oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in het Benthem-

arrest dat de Kroon geen onafhankelijke en onpartijdige instantie is op grond van art. 6,

eerste lid, EVRM.56 De uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens

betekende het einde van het algemeen Kroonberoep. Door de wet Tijdelijke wet

Kroongeschillen (TwK) van 1987 promoveerde de Afdeling voor de geschillen van

bestuur van de Raad van State van adviseur voor de Kroon tot rechter.

De Wet voorintegratie van 1 juli 1992 regelt de overdracht van het

sociaalzekerheidsrecht en het ambtenarenrecht van de raden van beroep en de

ambtenarengerechten naar de sectoren bestuursrecht van de rechtbanken. Vanaf 1

januari 1994 zijn ook de Arob- en de TwK-rechtspraak overgedragen aan de sectoren

54 R.M. van Male (2003), p. 5. 55 L.J.A. Damen (2006), p. 37. 56 EHRM 23-10-1985, A-97, AB 1986, 1 m.nt. Hirsch Ballin (Benthem)

30

bestuursrecht van de rechtbanken op grond van de Wet voltooiing eerste fase herziening

rechterlijke organisatie (Wet VEF). Tevens is bij de Wet VEF geregeld dat voor de

resterende Kroongeschillen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in

eerste en enige aanleg bevoegd is. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van

State is een fusie tussen de Afdeling rechtspraak van de Raad van State en de Afdeling

voor de geschillen van bestuur van de Raad van State.

Ook zijn op 1 januari 1994 de eerste en tweede tranche van de Awb in werking

getreden. In de eerste tranche is onder andere opgenomen hoofdstuk 6 (algemene

bepalingen over bezwaar en beroep) en hoofdstuk 7 (bijzondere bepalingen over

bezwaar en beroep) van de Awb, terwijl in de tweede tranche (geïncorporeerd in de Wet

VEF) hoofdstuk 8 (uniforme bestuursprocesrecht) van de Awb is opgenomen.57

Op grond van de Vreemdelingenwet 2001 wordt de Afdeling bestuursrechtspraak van

de Raad van State aangewezen als hoogste bestuursrechter in vreemdelingenzaken. In

2010 wijzigt de Wet op de Raad van State één van de belangrijkste wijzigingen is de

instelling van een aparte Afdeling advisering naast de reeds bestaande Afdeling

bestuursrechtspraak. Door de wijziging in twee aparte afdelingen wordt duidelijker de

beide hoofdtaken van de Raad van State onderscheiden en tevens geeft de wijziging in

twee aparte afdelingen de gelijkwaardigheid van beide afdelingen weer.

�� $OJHPHQH�YHUVXV�ELM]RQGHUH�EHVWXXUVUHFKWVSUDDN�Onder algemene bestuursrechtspraak wordt verstaan het systeem van alle besluiten

waartegen bij de rechtbank beroep kan worden ingesteld. Het andere systeem is het

bijzondere bestuursrechtspraak. Hieronder wordt verstaan het systeem van alle besluiten

waartegen bij een ander gerecht dan de rechtbank beroep moet worden ingesteld. Bij het

bijzondere bestuursrechtspraak gaat het niet om één systeem, maar om meerdere

systemen die naast elkaar bestaan. Zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad

van State als de Centrale Raad van Beroep hebben een plaats in beide systemen. Ze

maken onderdeel uit van het systeem van algemene bestuursrechtspraak, als gerecht in

hoger beroep dat oordeelt over uitspraken van rechtbanken. Maar tevens zijn Afdeling

57 L.J.A. Damen (2006), p. 40 en 41.

31

bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep beide apart

één van de systemen van bijzondere bestuursrechtspraak.58

�� $OJHPHQH�EHVWXXUVUHFKWVSUDDN�Op grond van art. 8:1, eerste lid, Awb kan een belanghebbende in beginsel tegen een

besluit van het bestuursorgaan beroep instellen bij de rechtbank. In art. 8:2 t/m 8:5 Awb

staat aangegeven wanneer er geen mogelijkheid is voor het instellen van beroep. Tevens

geeft art. 8:6, eerste lid, Awb aan dat er geen mogelijkheid is voor het instellen van

beroep bij de rechtbank als beroep kan worden ingesteld bij een andere administratieve

rechter (bijzondere bestuursrechtspraak).

De bevoegdheid van de rechtbank om in eerste aanleg kennis te nemen van de

bestuursrechtelijke zaken berust op art. 8:1, eerste lid, Awb in samenhang met art. 43

Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO).

Er is dus tegen een besluit beroep mogelijk bij de rechtbank, tenzij in een bijzondere

wet is aangegeven dat beroep moet worden ingesteld bij een andere bestuursrechter.

Tegen een uitspraak van de rechtbank kan in beginsel hoger beroep worden ingesteld bij

de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State of de Centrale Raad van

Beroep.59 De uitzonderingen van hoger beroep staan aangeven in art. 8:54 en art. 8:81

(voorlopige voorziening) Awb.

Staat er tegen een uitspraak van de rechtbank hoger beroep open dan is de vraag bij

welke instantie? Om deze vraag te kunnen beantwoorden moet er worden gekeken naar

de Wet op de Raad van State, de Beroepswet en de Wet bestuursrechtspraak

bedrijfsleven, alsmede in de bijlagen van de Beroepswet en de Wet bestuursrechtspraak

bedrijfsleven.60 In de bijlagen van de laatste twee genoemde wetten staat een aantal

wettelijke regelingen opgesomd. Zowel de Centrale Raad van Beroep als het College

van Beroep voor het Bedrijfsleven zijn bevoegd als het gaat om een hoger beroep tegen

een uitspraak van de rechtbank over een geschil inzake de toepassing van die wettelijke

58 L.J.A. Damen (2006), p. 86 en 87. 59 Naast de twee hier genoemde instanties kan ook hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof of het College van Beroep voor het bedrijfsleven. 60 Gaat het om een belastingzaak dan kan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof, zie art. 27h Algemene wet inzake rijksbelasting.

32

regeling. Staat de wettelijke regeling niet in de bijlage opgesomd dan kan er hoger

beroep worden ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank bij de Afdeling

Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Op grond van art. 18, eerste lid, Beroepswet kan een belanghebbende en het

bestuursorgaan hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep tegen een

uitspraak van een rechtbank betreffende een besluit of een andere handeling van een

bestuursorgaan waarbij een ambtenaar als zodanig belanghebbende is (sub a) of tegen

een besluit genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de

bijlage bij de Beroepswet (sub b). In de bijlage bij de Beroepswet staan wettelijke

regelingen vermeld die betrekking hebben op zorg, sociale zekerheid en pensioenen. Er

staat dus hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep tegen uitspraken van de

rechtbank die te maken hebben op besluiten, genomen ter uitvoering van die wettelijke

regelingen.

Het sluitstuk voor hoger beroep tegen een besluit van de rechtbank vormt de Wet op de

Raad van State. Art. 47 Wet op de Raad van State bepaald dat een belanghebbende en

het bestuursorgaan hoger beroep kunnen instellen tegen een uitspraak van de rechtbank,

tenzij tegen de uitspraak hoger beroep kan worden ingesteld bij de Centrale Raad van

Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven of het gerechtshof. De Afdeling

Bestuursrechtspraak van de Raad van State kan dus worden gezien als de restrechter

voor het hoger beroep. Immers kan er geen hoger beroep worden ingesteld bij de

Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven of het

gerechtshof dan is de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State de

aangewezen instantie om hoger beroep bij in te stellen. De Afdeling

Bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt feitelijk vaak gezien als de

‘algemene’ hogerberoepsrechter.61

61 L.J.A. Damen (2006), p. 97.

33

�� 'H�$%5Y6�DOV�EHVWXXUVUHFKWHU�LQ�HHUVWH�HQ�HQLJH�DDQOHJ�Op grond van art. 30b Wet op de Raad van State is de Afdeling bestuursrechtspraak

belast met de berechting van de bij de wet aan haar opgedragen geschillen.

Art. 46 Wet op de Raad van State gaat over de Afdeling bestuursrechtspraak als gerecht

in eerste en enige aanleg. In art. 46 Wet op de Raad van State is niet geregeld tegen

welke besluiten beroep in eerste en enige aanleg openstaat. Wanneer er beroep

openstaat in eerste en enige aanleg is geregeld in bijzondere wetten.

Zo kan bijvoorbeeld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep worden

ingesteld tegen besluiten op grond van de Wet ruimtelijke ordening, Natuurbeschermingswet

1998 of de Wet milieubeheer, etc.

Zaken die bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State aanhangig worden

gemaakt, worden in beginsel in behandeling genomen door een meervoudige kamer.

Tegen uitspraken gedaan door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State

in eerste en enige aanleg is geen hoger beroep mogelijk.

�� 'H�&5Y%�DOV�EHVWXXUVUHFKWHU�LQ�HHUVWH�HQ�HQLJH�DDQOHJ�Art. 17 van de Beroepswet gaat over de Centrale Raad van Beroep als gerecht in eerste

en enige aanleg. Net zoals in art. 46 Wet op de Raad van State is ook in art. 17 van de

Beroepswet niet aangegeven tegen welke besluiten beroep bij de Centrale Raad van

Beroep dient te worden ingesteld. Voor de vraag wanneer beroep open staat bij de

Centrale Raad van Beroep moet ook hier naar de bijzondere wetten worden gekeken.

Rechtstreeks beroep bij de Centrale Raad van Beroep staat bijvoorbeeld open tegen besluiten

genomen op grond van de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945, de Algemene

pensioenwet politieke ambtsdragers of de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren, etc.

Zaken die in eerste en enige worden in beginsel door een meervoudige kamer van de

Centrale Raad van Beroep behandeld. Ook tegen uitspraken gedaan door de Centrale

Raad van Beroep in eerste en enige aanleg is geen hoger beroep mogelijk.

34

�� 'H�RUJDQLVDWLH�

�� 'H�$IGHOLQJ�EHVWXXUVUHFKWVSUDDN�YDQ�GH�5DDG�YDQ�6WDWH�De Afdeling bestuursrechtspraak is één van de twee afdelingen van de Raad van State.

De andere afdeling van de Raad van State is de Afdeling advisering. De Raad van State

is de onafhankelijke adviseur van de regering en parlement over wetgeving en bestuur

en is tevens de hoogste algemene bestuursrechter van Nederland. De werkwijze en

taken van de Raad van State zijn vastgelegd in de Grondwet en in de Wet op de Raad

van State. De Koningin is de voorzitter van de Raad van State. De dagelijkse leiding

berust echter bij de vice-president van de Raad van State. De Raad van State bestaat

verder uit leden, staatsraden en staatsraden in buitengewone dienst. De organisatie

wordt daarnaast ondersteund door ongeveer 650 medewerkers, waarvan ongeveer 280

juristen zijn. De geschiedenis van de Raad van State gaat terug tot 1531 en de Raad van

State is gevestigd in Den Haag.

De Afdeling bestuursrechtspraak is onderverdeeld in drie juridische kamers, namelijk:

de Ruimtelijke-ordeningskamer, de Vreemdelingenkamer en de Algemene kamer. De

Ruimtelijke-ordeningskamer behandelt zaken met betrekking tot de Wet ruimtelijke

ordening, Natuurbeschermingswet, Tracéwet, Wet geluidhinder, etc. De

Vreemdelingenkamer behandelt zaken met betrekking tot de Vreemdelingenwet en de

Algemene kamer behandelt zaken met betrekking tot de Wet algemene bepalingen

omgevingsrecht, Waterwet, Wet milieubeheer, Wet bodembescherming, Wet

openbaarheid van bestuur, Algemene Plaatselijke Verordening, bouwzaken,

subsidiezaken, etc.

35

�� 'H�&HQWUDOH�5DDG�YDQ�%HURHS�De Centrale Raad van Beroep, gevestigd te Utrecht, is de hoogste bestuursrechter die

oordeelt over geschillen op het terrein van de sociale zekerheid en in ambtenarenzaken.

De Centrale Raad van Beroep wordt geleid door een bestuur, onder leiding van de

president en er zijn ruim 245 medewerkers in dienst. De Centrale Raad van Beroep

bestaat uit twee secties en iedere sectie staat onder leiding van een sectievoorzitter.

Binnen de secties werken de raadsheren, de gerechtsauditeurs en gerechtsambtenaren.

Sectie A behandelt geschillen over onder meer: (militaire) ambtenarenwet,

bijstandswetgeving, WVG-voorzieningen, WMO en wetten betreffende oorlogs- en

vervolgingsslachtoffers. Sectie B behandelt geschillen over de

arbeidsongeschiktheidswetgeving (WIA, WAO, WAZ, WAJONG en ZW),

volksverzekeringswetgeving (ANW, AOW, AKW), dagloonzaken, verzekeringsplicht,

Werkloosheidswet en de Toeslagenwet. Sectie B behandelt ook zaken betreffende de

studiefinanciering en onderwerpen van internationaal recht.

�� 'H�DDUG�YDQ�ZHWJHYLQJ�

�� 'H�&HQWUDOH�5DDG�YDQ�%HURHS�De Centrale Raad van Beroep behandelt geschillen die in hoofdzaak in twee categorieën

zijn te verdelen. Het gaat daarbij om wetten op het terrein van de sociale zekerheid en

wetten op het terrein van ambtenarenzaken. De rechtsmacht voor ambtenarenzaken is

bereikt door de rechtsmachtomschrijving in de Ambtenarenwet over te hevelen naar art.

18, eerste lid, sub a, van de Beroepswet. Voor sociale-zekerheidszaken is de

rechtsmacht van de Centrale Raad van Beroep bereikt door in art. 18,eerste lid, sub b,

van de Beroepswet te verwijzen naar een bijlage waarin de desbetreffende regelingen

limitatief zijn opgesomd.

36

Het sociaalzekerheidsrecht wordt in de literatuur opgevat als het geheel van rechtsregels

dat op de publieke sociale zekerheid als systeem van inkomensbescherming, preventie

en re-integratie betrekking heeft.62 Het sociaalzekerheidsrecht kan verder worden

onderverdeeld in zeven groepen. De zeven groepen met hun belangrijkste rechtsbron

tussen haakjes zijn:

x werkloosheid (Werkloosheidswet);

x arbeidsongeschiktheid (Ziektewet, Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen,

Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, Wet

arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, Wet werk en

arbeidsondersteuning jonggehandicapten);

x ouderdom (Algemene Ouderdomswet);

x overlijden (Algemene nabestaandenwet);

x verzorgen en onderhouden van kinderen (Algemene Kinderbijslagwet);

x ziekte en gebreken (Ziektewet, Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, Wet

voorzieningen gehandicapten);

x behoeftigheid (Toeslagenwet, Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk

arbeidsongeschikte werkloze werknemers, Wet inkomensvoorziening oudere en

gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, Wet werk en inkomen

kunstenaars, Wet werk en bijstand).

Naast de hierboven twee genoemde rechtsgebieden is de rechtsmacht van de Centrale

Raad van Beroep nog verder uitgebreid. De Centrale Raad van Beroep heeft ook nog

rechtsmacht op het gebied van buitengewone pensioenen en uitkeringen voor

slachtoffers van de tweede wereldoorlog en het verzet. Een meer recente uitbreiding van

de rechtsmacht van de Centrale Raad van Beroep buiten het bestaande terrein betreft de

studiefinanciering (Wet studiefinanciering 2000). De wetgevers hadden voor de regeling

van het hoger beroep de keuze tussen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van

State en de Centrale Raad van Beroep. De keuze is uiteindelijk gevallen op de Centrale

Raad van Beroep “omdat studiefinancieringzaken naar hun aard verwant zijn aan de

62 E.P. de Jong (1979), p. 12 t/m 15.

37

zaken die thans reeds door de Centrale Raad van Beroep worden behandeld:

overwegend twee-partijengeschillen met voor een groot deel een financieel karakter”.63

De Centrale Raad van Beroep behandelt dus zaken die betrekking hebben op

ambtenaren, sociale verzekeringen, studiefinanciering en pensioenen. Het karakter van

deze zaken is dus een individuele financiële relatie tussen de burger en het

bestuursorgaan, waarbij het belang van derden of het algemeen belang vaak geen of

slechts een zeer beperkte rol speelt.64

�� 'H�$IGHOLQJ�EHVWXXUVUHFKWVSUDDN�YDQ�GH�5DDG�YDQ�6WDWH�Zoals al eerder vermeld is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de

restrechter voor het hoger beroep. Kar er geen hoger beroep worden ingesteld bij de

Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven of het

gerechtshof dan is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de

aangewezen instantie om hoger beroep bij in te stellen. Toch zijn de geschillen die de

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State behandelt in drie categorieën te

verdelen. De eerste categorie is het ruimtelijk bestuursrecht, de tweede categorie is het

vreemdelingenrecht en de derde categorie noem ik de rest categorie. In de derde

categorie vallen alle geschillen die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van

State behandelt die niet in de eerste of tweede categorie vallen.

In het ruimtelijk bestuursrecht staat het recht van de ruimtelijke ordening zoals geregeld

in de Wet ruimtelijke ordening en aanverwante wetten centraal. Toch is het ruimtelijke

bestuursrecht uitgebreider dan alleen de Wet ruimtelijke ordening. Het ruimtelijke

bestuursrecht gaat ook over vragen van algemeen bestuursrecht in relatie tot het recht

van de ruimtelijke ordening en over relaties tussen het recht van de ruimtelijke ordening

en andere wetten. Drupsteen verstaat onder ruimtelijke ordening: “het van

overheidswege bewust ingrijpen in maatschappelijke ontwikkelingen met een

ruimtelijke dimensie. Zij is gericht op het onderling afwegen en coördineren van die

ontwikkelingen en ze loopt uit op het leggen van bestemmingen en het regelen van

63 Handelingen II 1999/2000, 26 960, nr. 2 (MvT), p. 4. 64 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 360 en 361.

38

gebruik van de grond”.65 Naast de Wet ruimtelijke ordening vallen ook o.a.

Natuurbeschermingswet, Tracéwet en Wet geluidhinder onder het ruimtelijk

bestuursrecht.

Het vreemdelingenrecht is het geheel van rechtsregels met betrekking tot

vreemdelingen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State behandelt

zaken die betrekking hebben tot de Vreemdelingenwet. De rechtsmacht voor de

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is gegeven in art. 71, tweede lid en

art. 89 van de Vreemdelingenwet 2000. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad

van State heeft ook nog rechtsmacht met betrekking tot o.a. de Waterwet, Wet

milieubeheer, Wet bodembescherming, Wet openbaarheid van bestuur en Algemene

Plaatselijke Verordening.

Een algemeen karakter van geschillen die bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de

Raad van State worden behandeld is naar mijn mening niet te geven. Dit komt in de

eerste plaats doordat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de

restrechter is in hoger beroep zaken, daarnaast is er vaak geen verband tussen een

geschil over ruimtelijk ordening en een geschil over bijvoorbeeld de Wet openbaarheid

van bestuur.

65 Th.G. Drupsteen (1983), p. 14.

39

�� 'H�EHVWXXUVUHFKWHOLMNH�UHFKWVSUDDN�HQ�KHW�YHUWURXZHQVEHJLQVHO�

�� ,QOHLGLQJ�In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de vraag hoe de Centrale Raad van Beroep en de

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het nationaal vertrouwensbeginsel

toepast.

�� +HW�YHUWURXZHQVEHJLQVHO�HQ�GH�&HQWUDOH�5DDG�YDQ�%HURHS�Het is vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep dat een beroep op het

vertrouwensbeginsel alleen kan slagen “indien door een tot beslissen bevoegd orgaan

ten aanzien van een belanghebbende uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd

toezeggingen zijn gedaan die bij die belanghebbende gerechtvaardigde verwachtingen

hebben gewekt”.66

Er wordt regelmatig een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan. De Centrale Raad van

Beroep is echter (zeer) terughoudend met het honoreren van een beroep op het

vertrouwensbeginsel.67 Een uitzondering hierop is de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep

van 27 januari 2011.68 In casus beriep een ambtenaar zich op de toezegging dat hij na plaatsing

in een hoger ingeschaalde functie na zes maanden bij een goede beoordeling bevorderd zou

worden. Onder overweging 4.3 ging de Centrale Raad van Beroep na of de afspraak, waarop de

ambtenaar zich beroep moest gelden en de Centrale Raad van Beroep beantwoorde deze vraag

bevestigd. Daarbij nam de Centrale Raad van Beroep de volgende factoren in overweging:

x er was gewijzigd beleid omstreeks de bevordering en plaatsing van de ambtenaar in de

hogere functie. Het oude beleid was gunstiger voor de ambtenaar dan het nieuwe beleid

en het nieuwe beleid was volgens de Centrale Raad van Beroep na de gedane

toezegging op Intranet bekend gemaakt;

x de leidinggevende had toegezegd dat de ambtenaar conform het oude beleid zou worden

bevorderd;

x tijdens een arbeidsvoorwaardengesprek beriep de ambtenaar zich op gewekte

verwachtingen. Deze gewekte verwachtingen zouden door de

66 Zie o.a. CRvB 18-12-2008, LJN: BG9703 (ambtenarenrecht), CRvB 11-04-2012, LJN: BW3701 (sociale zekerheidsrecht), CRvB 22-06-2010, LJN: BM9810 (sociale zekerheidsrecht), CRvB 12-01-2010, LJN: BK9419 (sociale zekerheidsrecht) en CRvB 03-06-210, LJN: BM8431 (ambtenarenrecht). 67 Zie ook noot Bröring bij CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170. 68 CRvB 27-11-2011, LJN: BP3840.

40

personeelsmanagementadviseur worden geverifieerd. In het gevolg van het

arbeidsvoorwaardengesprek verteld de personeelsmanagementadviseur de ambtenaar

dat hij niet de dupe mocht worden van het nieuwe beleid;

x de afspraak wordt later in het verslag en het startgesprek met de nieuwe leidinggevende

nogmaals gedetailleerd en ondubbelzinnig herhaald. Tevens wordt de afspraak door de

hogere leidinggevende in een e-mail bevestigd.

De werkgever van de ambtenaar beriep zich op de onbevoegdheid van de

personeelsmanagementadviseur, maar dit beroep werd dus door de Centrale Raad van Beroep

afgewezen.

De bovengenoemde factoren wezen overduidelijk in de richting van een toezegging. De Centrale

Raad van Beroep vond hierbij van belang dat er geen onmiskenbare foute toezegging was gedaan,

maar juist een onduidelijke situatie was ontstaan. Het was nu juist aan de

personeelsmanagementadviseur en de direct leidinggevende om in deze situatie duidelijkheid te

verschaffen. Of zij hierbij bevoegd waren is van minder belang, omdat onder deze omstandigheden

het verschaffen van duidelijkheid tot hun ‘domein’ behoorde. De consequentie hiervan alles was dat

het bevoegd gezag onder deze omstandigheden gebruik had moeten maken van de inherente

afwijkingsbevoegdheid van het nieuwe beleid, aldus de Centrale Raad van Beroep.

Telefonische gesprekken worden niet aangemerkt als een toezegging, door of namens

het tot beslissen bevoegde bestuursorgaan.

In CRvB 10-06-2009, LJN: BI8211 is hiervan spraken. Met betrekking tot het beroep op het

vertrouwensbeginsel overweegt de Centrale Raad van Beroep – evenals de rechtbank – dat dit

slechts kan slagen indien door of namens een tot beslissen bevoegd bestuursorgaan ten aanzien

van een aanvrager uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerde toezeggingen zijn gedaan

die bij de aanvrager gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Medewerkers van het

UWV hebben telefonisch aan appellante toegezegd dat zij voor een zwangerschaps- en

bevallingsuitkering in aanmerking zou komen. Volgens de Centrale Raad van Beroep kunnen

deze telefonische gesprekken niet worden aangemerkt als een toezegging, gedaan door of

namens het tot beslissen bevoegde bestuursorgaan. Hierbij speelt het geen rol dat appellante

meent dat iedere medewerker van het UWV namens het UWV zijn werkzaamheden uitvoert en

daardoor als een tot beslissen bevoegd bestuursorgaan moet worden aangemerkt.

In een uitspraak van 23 februari 2011 heeft de rechtbank ten onrechte een beroep op het

vertrouwensbeginsel gehonoreerd.69 De rechtbank oordeelde dat een informatiefolder

uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde inlichtingen verstrekt, die bij 69 CRvB 23-02-2011, LJN: BP7621.

41

betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. De Centrale Raad van

Beroep is het hiermee niet eens. Volgens de Centrale Raad van Beroep staat in de folder

alleen in algemene bewoordingen vervatte omschrijving van het te hanteren criterium.

De Centrale Raad van Beroep stelt verder vast dat de in de folder gebezigde

omschrijving van het te hanteren criterium afwijkt van het criterium, zoals dat op basis

van wettelijke bepalingen moet worden gehanteerd. Daarbij ziet de Centrale Raad van

Beroep geen aanleiding om aan te nemen dat genoemde folder het rechtens te honoreren

vertrouwen heeft gewekt dat appellant in afwijking van het wettelijk te hanteren

criterium het in de folder genoemde criterium zal toepassen.

In CRvB 03-08-2006, JB 2006, 12 is de vraag aan de orde in hoeverre burgers aan een

algemene voorlichtingsbrochure gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen. De

burger meende dat hij rechten kon ontlenen aan een informatiefolder van het Ministerie

van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de regeling ouderschapsverlof. Omdat hij

voor het intreden van zijn werkloosheid onbetaald ouderschapsverlof genoot werd zijn

WW-uitkering verlaagd. De man had vertrouwd op de genoemde informatiebrochure

waarin geen melding van de gevolgen van onbetaald ouderschapsverlof voor een WW-

uitkering stond vermeld. Het beroep op het vertrouwensbeginsel werd door de Centrale

Raad van Beroep niet gehonoreerd. De informatiefolder was niet afkomstig van het

orgaan dat bevoegd was tot het verlenen van de uitkering (de raad van bestuur van het

UWV). Daarnaast had de man bij het UWV mondeling navraag gedaan over de

gevolgen tussen onbetaald ouderschapsverlof en een WW-uitkering. De man kreeg

daarover kennelijk onvoldoende of onvolledige informatie. Door dit contact tussen de

man en het UWV vond de Centrale Raad van Beroep dat de man niet zeker was over

zijn rechtspositie.

Bovengenoemde twee uitspraken maakt nog eens duidelijk dat aan algemene

informatiebrochures van de overheid slechts zelden rechten kunnen worden ontleend.

Dit kan anders liggen als de brochure zeer gedetailleerd van aard is, een hoge mate van

volledigheid suggereert en geen uitdrukkelijk voorbehoud wordt gemaakt inzake de

rechten die aan de brochure wordt ontleend.70

70 Zie bijvoorbeeld ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 m.nt. Verheij.

42

Het is vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep dat het bestuursorgaan

gerechtigd is eventuele fouten in de toekomst te herstellen.71

In casus is aan appellant met ingang van juni 2008 een ouderdomspensioen op grond van de

Algemene Ouderdomswet (AOW) toegekend. Omdat appellant een jongere echtgenote heeft is

ook een toeslag ten hoogte van 60% van de volledige toeslag aan appellant toegekend. Appellant

maakt bezwaar tegen de hoogte van toeslag, hierbij beroept hij zich op een brief uit 2000 van de

Sociale verzekeringsbank over zijn toekomstige AOW-rechten. In deze brief van de Sociale

verzekeringsbank staat vermeld dat appellant recht heeft op een toeslag van 76% van de

volledige toeslag. Het bezwaar van appellant wordt gegrond verklaard. Hierbij wordt overwogen

dat op grond van voornoemde correspondentie sprake is van een toezegging, waardoor bij

appellant gerechtvaardigde verwachtingen zijn opgewekt die in beginsel gehonoreerd moeten

worden. Om hieraan te voldoen wordt in het geval van appellant een afbouwregeling toegepast,

waarbij de toeslag gedurende één jaar vanaf juni 2008 stapsgewijs per kwartaal wordt verlaagd

tot het percentage waarop in zijn situatie wettelijk recht bestaat.

Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. “De brief van 25 juli 2000 waarnaar appellant

heeft verwezen, was gebaseerd op een onjuist uitgangspunt van de Sociale verzekeringsbank

omtrent de verzekeringstijdvakken van de echtgenote van appellant voor de AOW. Volgens

vaste rechtspraak van de Raad is het bestuursorgaan gerechtigd eventuele fouten naar de

toekomst te herstellen. Door het toepassen van een afbouwregeling gedurende één jaar zoals

omschreven in het bestreden besluit, is voldoende recht gedaan aan het vertrouwensbeginsel.”72

In CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170 wordt een beroep op het vertrouwensbeginsel

succesvol gehonoreerd door de Centrale Raad van Beroep.73 Aan een vennootschap

onder firma was door de raad van bestuur van het UWV een bestuurlijke boete opgelegd

wegens het niet vermelden van sofinummers bij de loonopgave 2002. Het was

jarenlange praktijk van de vennootschap onder firma om geen sofinummers ten aanzien

van bepaalde werknemers (noodhulpen) bij de loonopgave te vermelden. Over het niet

vermelden van deze sofinummers was geregeld contact tussen de vennootschap onder

firma en het UWV, maar het UWV verbond aan deze praktijk nooit concrete sancties.

Aan het jarenlange stilzitten van de raad van bestuur van het UWV verbindt de Centrale

Raad van Bestuur gevolgen, hierbij speelt het punitieve karakter van de sanctie

waarschijnlijk een belangrijke rol. De Centrale Raad van Beroep overweegt:

71 CRvB 19-11-2010, LJN: BO4685. 72 Zie r.o. 4.3 CRvB 19-11-2010, LJN: BO4685. 73 CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170 m.nt. Bröring.

43

“het moet er onder deze omstandigheden voor worden gehouden dat appellant (UWV)

de handelwijze van gedaagde (vennootschap onder firma) jarenlang heeft geaccepteerd,

althans dat gedaagde kon menen dat haar handelwijze door appellant werd

geaccepteerd”.

Volgens Bröring, in zijn noot, is de hoofdreden om het beroep op het

vertrouwensbeginsel in de onderhavige uitspraak van de Centrale Raad van Beroep is

dat de vennootschap onder firma al geruime tijd – een jaar of tien – openlijk en

gemotiveerd het standpunt heeft ingenomen dat voor de desbetreffende werknemers

(noodhulpen) geen sofinummers hoeft worden opgegeven, en dat het bestuur van het

UWV daarop niet, althans onvoldoende afwijzend heeft gereageerd. De raad van

bestuur van het UWV heeft weliswaar nooit uitdrukkelijk met het standpunt van de

vennootschap onder firma ingestemd (er is geen toezegging overeenkomstig dit

standpunt gedaan), maar ook door het niet-reageren kan het gerechtvaardigde

vertrouwen worden gewekt dat met het standpunt akkoord wordt gedaan. Het eenmalig

schriftelijk vermelden dat het niet op jaaropgavenkaarten vermelden van het

sofinummer een verzuimregistratie oplevert en dat een herhaald verzuim niet wordt

geaccepteerd, doet hieraan niet af. De raad van bestuur van het UWV had toen en ook

later aan het schriftelijk vermelden maar gevolg moeten leveren. Omdat de raad van

bestuur van het UWV heeft stilgezeten is er sprake van langdurig gedogen in de zin van

(stilzwijgend) aanvaarden van het niet vermelden van sofinummers. Het langdurig

gedogen kan niet zonder een duidelijke mededeling van de raad van bestuur van het

UWV worden gewijzigd, zelfs niet wanneer het gedogen in strijd is met de wet en de

bijbehorende ministeriële regels, aldus Bröring. De raad van bestuur van het UWV mag

de lijn van gedogen wel veranderen, maar het volgen van een nieuwe koers vergt echter

wel een duidelijk bericht, waarin kenbaar wordt gemaakt dat het voortaan anders gaat en

wat de gevolgen daarvan zijn.74

Niet-ontvankelijkheid van een bezwaarschrift wegens termijnoverschrijding kan

achterwege blijven indien binnen de oorspronkelijke wettelijke termijn ter zake

gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt.75 De termijn voor het indienen van een

bezwaarschrift bedraagt ingevolge art. 6:7 van de Awb zes weken. Deze termijn begint 74 Zie noot van Bröring bij CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170. 75 CRvB 05-07-2007, AB 2007, 297 m.nt. Ortlep.

44

op de dag na die waarop het bestreden besluit door uitreiking of toezending aan de

belanghebbende is bekendgemaakt. Op grond van art. 6:11 van de Awb kan de niet-

ontvankelijkverklaring achterwege blijven indien redelijkerwijs niet kan worden

geoordeeld of de indiener in verzuim is geweest. De aard van de bezwaartermijn staat

eraan in de weg dat het bestuursorgaan van een beroep op overschrijding van deze

termijn afstand zou kunnen doen, of de duur van de termijn zou kunnen wijzigen.

Echter uitlatingen van het bestuursorgaan kunnen bij een belanghebbende het

vertrouwen wekken dat hij ten aanzien van een na afloop van de bezwaartermijn

ingediend bezwaarschrift ontvankelijk is. Het vertrouwen moet wel binnen de

oorspronkelijke wettelijke termijn zijn gewekt.76

In de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 5 juli 2007 staat vast dat appellant

voor afloop van de wettelijke bezwaartermijn telefonisch zowel van de inhoud van het

besluit als van de inhoud van de brief van 6 november 2003 op de hoogte is gesteld. In

de brief van 6 november 2003 heeft gedaagde onomwonden gesteld dat appellant de

mogelijkheid krijgt om binnen zes weken na 1 december 2003 te reageren en heeft

daarbij niet de kanttekening gemaakt dat, indien appellant eerder dan 1 december 2003

zou terugkeren naar Nederland, hij ook eerder bezwaar zou moeten maken. De Centrale

Raad van Beroep is van oordeel dat appellant door de inhoud van de brief van 6

november 2003 op het verkeerde been is gezet over de voor hem geldende

bezwaartermijn. Hierdoor mocht appellant erop vertrouwen dat een in overeenstemming

met de brief van 6 november 2003 ingediend bezwaarschrift niet wegens

termijnoverschrijding niet-ontvankelijk zou worden verklaard. Doordat appellant op 12

januari 2004 bezwaar heeft gemaakt, dus binnen de gebonden termijn, kan niet worden

geoordeeld dat hij in verzuim is geweest.

Aan toezeggingen door niet ter zake beslissingsbevoegden kunnen in het algemeen geen

rechten worden ontleend. Echter de Centrale Raad van Beroep sluit dit niet categorisch

uit. Het bevoegde bestuursorgaan moet dan wel weten – en vervolgens dienen te

voorkomen – dat onbevoegdelijk vertrouwen zou kunnen worden opgewekt.

76 Zie ook HR 22-11-2000, LJN: AA8419. In deze uitspraak heeft de Hoge Raad geoordeeld dat hier voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel als voorwaarden gelden: a) de bevoegd gedane uitlatingen/inlichtingen hebben betrekking op de ontvankelijkheid van het bezwaar, en b) de belanghebbende heeft van deze uitlatingen/inlichtingen kennis genomen binnen de wettelijke bezwaartermijn.

45

In CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67 is hiervan geen sprake. Door de Wik-uitkering van

appellant te beëindigen op de grond dat niet is voldaan aan de omzeteis heeft gedaagde

niet in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel. De informatie waarop appellant

zich beroept is afkomstig van een instelling die gedaagde adviseert bij de verlening van

uitkeringen ingevolge de Wet inkomensvoorziening kunstenaars (Wik). Het

adviesorgaan heeft bij de voorbereiding van de besluitvorming van gedaagde een

zwaarwegende stem. Toch brengt dit niet met zich mee dat mededelingen van dat

adviesorgaan aan appellant over diens Wik-uitkering rechtstreeks kunnen worden

toegekend aan gedaagde zelf. Hier doet zich niet de situatie voor waarin namens

gedaagde onbevoegdelijk informatie is gegeven dan wel waarin gedaagde had moeten

weten – en vervolgens had dienen te voorkomen – dat onbevoegdelijk vertrouwen zou

kunnen worden opgewekt.

De Centrale Raad van Beroep verwoordt het als volgt: “de Raad verenigt zich met het oordeel

van de rechtbank en met de overwegingen waarop dit oordeel rust. Hetgeen appellante in hoger

beroep heeft aangevoerd, brengt de Raad niet tot een ander oordeel. Evenals de rechtbank acht de

Raad daarbij vooral van belang dat K&Co een adviesorgaan is. Ook al gaat het hier, zoals

appellante op zichzelf bezien terecht stelt, om een adviesorgaan dat bij de voorbereiding van de

besluitvorming van het College een zwaarwegende stem heeft, dat brengt nog niet met zich dat

mededelingen van dat adviesorgaan aan een kunstenaar over diens Wik-aanspraken rechtstreeks

kunnen worden toegerekend aan het bestuursorgaan zelf. Anders dan appellante nog heeft

aangevoerd, is de Raad van oordeel dat de rechtbank bij de verwerping van het beroep op het

vertrouwensbeginsel ook overigens geen onjuiste maatstaf heeft gehanteerd. Hier doet zich niet

de door appellante bedoelde situatie voor waarin namens het College onbevoegdelijk informatie

is gegeven dan wel waarin het College had moeten weten – en vervolgens had dienen te

voorkomen – dat onbevoegdelijk vertrouwen zou kunnen worden opgewekt, zodat de rechtbank

terecht aan de stellingen van appellante op dit punt voorbij is gegaan.”

46

�� +HW�YHUWURXZHQVEHJLQVHO�HQ�GH�$%5Y6�Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel door de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State is het nodig dat er aan het bestuursorgaan toe

te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe

bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden

ontleend.77 Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan dus slechts slagen, indien een

tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een belanghebbende uitdrukkelijk,

ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen heeft gedaan die bij de

belanghebbende gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt.78

Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hangt de mate van

bescherming die het vertrouwensbeginsel de overtreder biedt mede af van het algemeen

belang en het belang van derden.79

In de uitspraak van 22 maart 2001 zijn B&W bevoegd om op grond van het bestemmingsplan

handhavend op te treden tegen de illegale uitbreiding van de camping, maar doen dit niet.80 De

overtreder heeft de bewuste uitbreiding in het terrein ingemeten in tegenwoordigheid van een

ambtenaar van de afdeling Bouwen en Wonen die is belast met de controle op naleving van de

desbetreffende regelgeving. B&W nemen voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van

State het standpunt in dat zij niet aan honorering van de gewekte verwachtingen mochten

onttrekken, nu de overtreder naar aanleiding van de uitspraken van de desbetreffende ambtenaar

investeringen heeft gedaan. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State faalt

dit betoog, omdat het vertrouwensbeginsel niet zover reikt dat gerechtvaardigde verwachtingen

altijd moeten worden nagekomen. De mate van bescherming die het vertrouwensbeginsel de

overtreder biedt hangt mede van het algemeen belang en het belang van derden af, in casus het

belang van C. C heeft uitdrukkelijk aan B&W verzocht om tegen de illegale situatie op te treden.

Dit betekent dat B&W alleen in uitzonderlijke omstandigheden van handhaven optreden kan

afzien. B&W geeft geen blijk van een evenwichtige afweging van de desbetreffende belangen,

aldus de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Daarnaast is in het belang van C

een zwaarwegende rechtvaardigingsgrond gelegen voor beschaming van het gewekte

vertrouwen. In casus doet dus geen uitzonderlijke omstandigheden als hiervoor bedoeld voor, op

grond waarvan B&W hadden moeten besluiten om van handhavend optreden af te zien. Dat de

77 Zie o.a. ABRvS 09-03-2011, 201008068/1/H1 en ABRvS 08-10-2008, 200800761/1. 78 Zie ABRvS 26-11-2008, 200801122/1. 79 ABRvS 22-03-2001, LJN: AB0934. 80 ABRvS 22-03-2001, LJN: AB0934.

47

overtreder door het plegen van investeringen in een positie is geraakt dat hij nadeel zal

ondervinden als de verwachtingen niet worden gehonoreerd, leidt niet tot een ander oordeel,

reeds omdat daaraan tegemoet zou kunnen worden gekomen door het verlenen van

nadeelcompensatie.

Ook in ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 235 wijst de Afdeling bestuursrechtspraak van de

Raad van State op de positie van derden. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van

de Raad van State komt aan het vertrouwensbeginsel, waarin belangen van derden een

rol spelen, slechts een beperkte betekenis.

ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 is een bijzondere uitspraak omdat in deze

huursubsidiezaak (nihilstelling en terugvordering wegens een te hoog vermogen) door

de Minister van VROM vertrouwen was gewekt in de vorm van een algemene

informatiefolder (het huursubsidiebericht). Het is juist algemene rechtspraak van de

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, maar ook van de Centrale Raad

van Beroep dat aan dit soort informatie juist geen gerechtvaardigd vertrouwen kan

worden ontleend.81 In casus mocht belanghebbende volgens de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State gelet op de verstrekte algemene informatie

en de inhoud van de voorbehoudloze subsidievaststelling ervan uitgaan dat ‘groene

beleggingen’ niet in aanmerking zouden worden genomen. Hierbij was het voor de

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van doorslaggevend belang het

gedetailleerde karakter van de algemene informatie waardoor een hoge graad van

volledigheid werd gesuggereerd, compleet met rekenvoorbeelden.

In het algemeen wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

geen rechten ontleend aan toezeggingen door niet ter zake beslissingsbevoegden.

In ABRvS 16-03-2011, AB 2011, 96 betoogt appellant dat het vertrouwensbeginsel is

geschonden omdat het perceel is gekocht naar aanleiding van een toezegging van een ambtenaar.

De ambtenaar had toegezegd dat het bestemmingsplan zou worden herzien ten behoeve van de

door appellant gewenste ontwikkeling. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

verwerpt het betoog van appellant. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State stelt

81 Zie o.a. de eerder aangehaalde uitspraken van de Centrale Raad van Beroep: CRvB 23-02-2011, LJN: BP7621 en CRvB 03-08-2006, JB 2006, 12.

48

dat in dit verband van belang is dat de bevoegdheid tot het herzien van een bestemmingsplan niet

berust bij een ambtenaar, maar bij de gemeenteraad. Daarbij kunnen in het algemeen geen

rechten worden ontleend aan een toezegging die is gedaan door een niet ter zake

beslissingsbevoegden. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kunnen

alleen rechten worden ontleend aan toezeggingen als deze toezeggingen aan het bevoegde

bestuursorgaan kan worden toegerekend. In casus kon appellant niet aannemelijk maken dat de

toezegging van de ambtenaar kon worden toegerekend aan de gemeenteraad.

In zijn noot bij de uitspraak ABRvS 16-03-2011, AB 2011, 96 merkt Ortlep op dat er in

de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een

tendens waarneembaar is dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State –

in het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel – ervan uitgaat dat een

belanghebbende weet of redelijkerwijs kan weten dat een onbevoegd orgaan of persoon

onbevoegd is en derhalve het bevoegde bestuursorgaan niet kan binden. Daarbij geeft

hij aan dat het in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van

State er soms op lijkt dat er sprake is van een categorische uitsluiting dat een

vertrouwenwekkende handeling door een onbevoegd orgaan of persoon vanwege de

schijn van bevoegdheid aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.

Echter met deze uitspraak sluit de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

dit niet categorisch uit. Dit betekent dat er gevallen denkbaar zijn waarbij een zodanige

toezegging (die de schijn van bevoegdheid heeft) aan het bevoegde bestuursorgaan moet

worden toegerekend. Het geven van een voorbeeld is niet eenvoudig. Ortlep geeft als

voorbeeld de uitspraak CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67. Het gaat dan om de situatie

waarin het bevoegde bestuursorgaan had moeten weten – en vervolgens had dienen te

voorkomen – dat onbevoegdelijk vertrouwen zou kunnen worden opgewekt.

Toezeggingen kunnen ook worden gedaan in de vorm van een motie aan het bevoegde

bestuursorgaan. Een motie is een politieke uitspraak en zal vaak geclausuleerd zijn.

Daarnaast moet de motie ook worden geïnterpreteerd in de (procedurele) context waarin

de motie is gedaan.

In ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 234 had de gemeenteraad van Boarnsterhim in een motie een

positieve houding aangenomen ten aanzien van een wijziging van een bestemming. Echter de

vereiste verklaring van geen bezwaar was door gedeputeerde staten geweigerd. Daarop besloot

49

de gemeenteraad om alsnog geen medewerking te verlenen aan de vrijstelling van het

bestemmingsplan. Appellant doet daarom een beroep op het vertrouwensbeginsel. De Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State overweegt “dat uit een op 6 februari 2007 door de

gemeenteraad aangenomen motie blijkt dat de raad op dat moment van oordeel was dat het

project aan de door de gemeente ten behoeve van het realiseren van een kleinschalig

bedrijventerrein opgestelde randvoorwaarden voldeed, het realiseren van een kleinschalig

bedrijventerrein een belangrijke bijdrage levert aan de leefbaarheid van het dorp Redezum en

voor die realisering op grond van de op dat moment geldende regelgeving geen beletselen

bestonden, is onvoldoende om tot de betoogde schending te concluderen. Voor zover gesteld is

dat in die motie toezeggingen zijn gedaan, wordt overwogen dat deze niet verder strekken dan

dat de raad het college van burgemeester en wethouders daarbij verzocht heeft het initiatief te

nemen voor het aanvragen van een verklaring van geen bezwaar. Hieraan is voldaan blijkens de,

in zoverre niet bestreden, brief van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 29

januari 2008, waarbij is medegedeeld dat het project niet in overeenstemming is met het

Streekplan Fryslân 2007 en dat gedeputeerde staten daarom geen planologische medewerking

aan het project zou verlenen.”

Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 2006 maakt een

langdurige tijdsverloop van veertien jaar niet dat een APV-verbod inzake het parkeren

van een trailer met boot niet van toepassing zou zijn of dat ontheffing moet worden

verleend. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verwoordt het als

volgt: “enkel tijdsverloop tussen het tijdstip waarop appellant zijn trailer met boot op de

parkeerplaats is gaan stallen (1990) en het tijdstip waarop hem te kennen is gegeven dat

deze tot de openbare weg behoort (2004) rechtvaardigt niet het vertrouwen dat het

verbod van art. 5.1.5 lid 1 aanhef en onder a APV niet op hem van toepassing zou zijn,

noch dat hij in aanmerking kwam voor een ontheffing daarvan”.82

Deze uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State laat zien dat

het jarenlang gedogen van overtredingen van de APV niet het vertrouwen rechtvaardigt,

dat het betreffende verbod niet meer van toepassing is of dat een aangevraagde

ontheffing zal worden verleend. De burger mag, zeer bijzondere situaties daargelaten, er

niet zomaar vanuit gaan dat een geldend wettelijk voorschrift defacto niet meer wordt

toegepast.

In ABRvS 02-05-2007, AB 2007, 161 overweegt de rechtbank dat, aangezien

parkeervergunningen gedurende vele jaren telkens stilzwijgend kunnen worden 82 ABRvS 29-11-2006, AB 2007, 127.

50

verlengd, waarbij slechts steekproefsgewijs wordt gecontroleerd of de

vergunninghouders nog aan de voorwaarden voldoen, appellant er op basis van de duur

van de verleende vergunning niet op kon vertrouwen dat appellant in de toekomst

daarover steeds zou kunnen blijven beschikken. De Afdeling bestuursrechtspraak van de

Raad van State is het met de rechtbank eens, maar er moet volgens de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State wel een redelijke overgangstermijn in acht

worden genomen. In de uitspraak is de overgangstermijn van één jaar en negen

maanden een redelijke overgangstermijn.

Ortlep merkt in zijn noot bij de uitspraak als eerste op dat als uitgangpunt moet worden

genomen dat met het verstrijken van de tijd, meer waarde moet worden gehecht aan het

belang van de stabiliteit van een (begunstigende) beschikking. Dit betekent dus dat met

het verstrijken van de tijd, het vertrouwen in de stabiliteit van een beschikking meer

gerechtvaardigd is. Gaat het volgens Ortlep om een duurzame beschikking

(bijvoorbeeld een milieuvergunning) dan moet de belanghebbende er rekening mee

houden dat met het verstrijken van de tijd de omstandigheden kunnen veranderen

(bijvoorbeeld technologische ontwikkelingen op het gebied van het milieu). Dit heeft

bijvoorbeeld tot consequentie dat zo’n ontwikkeling rechtvaardigt om de

milieuvergunning op grond van de wet in te trekken of te actualiseren. Of zoals Ortlep

vermeldt: “een duurzame beschikking impliceert namelijk een voortdurende

overheidsbemoeienis”. Deze ‘voortdurende overheidsbemoeienis’ komt ook in de

uitspraak tot uitdrukking. In de uitspraak betreft het de intrekking van een

parkeervergunning ex nunc. De rechtbank overweegt daarom “dat, aangezien

parkeervergunningen ook gedurende vele jaren telkens stilzwijgend kunnen worden

verlengd, waarbij slechts steekproefsgewijs wordt gecontroleerd of de

vergunninghouders nog aan de voorwaarden voldoen, appellanten er op basis van de

duur van de verleende vergunning niet op konden vertrouwen dat zij in de toekomst

daarover steeds zouden kunnen blijven beschikken”. De Afdeling bestuursrechtspraak

van de Raad van State is het dus eens met de overweging van de rechtbank.

51

�� +HW�YHUWURXZHQVEHJLQVHO�FRQWUD�OHJHP��In het bestuursrecht kunnen bij het vertrouwensbeginsel contra-legem situaties

voorkomen. Een voorbeeld van een contra-legem situatie is als een bevoegde ambtenaar

toezegt dat het bestuursorgaan de vergunning zal verstrekken. Vervolgens stelt het

bestuursorgaan vast dat het verlenen van de vergunning in strijd is met een wettelijk

voorschrift. De vraag nu is wat moet het desbetreffende bestuursorgaan doen indien de

burger op grond van het vertrouwensbeginsel aanspraak kan maken op een beslissing

die zich niet verdraagt met het desbetreffende wettelijke voorschrift?

Het legaliteitsbeginsel verlangt dat het bestuursorgaan het wettelijke voorschrift strikt

toepast. Nu is er sprake van botsing van twee rechtsbeginselen, te weten het

legaliteitsbeginsel dat de wet moet worden nageleefd en het vertrouwensbeginsel. Het is

dan voorstelbaar dat de naleving van de verplichting die uit het vertrouwensbeginsel

voortvloeit, in de gegeven situatie zo dringend is, dat het legaliteitsbeginsel in het

desbetreffende geval moet wijken. Hierbij kunnen de aard van het te nemen besluit, het

gewicht van het met de onverkorte toepassing van het wettelijke voorschrift gediende

algemeen belang en derdebelangen en het gewicht van het vertrouwensbeginsel een

belangrijke rol spelen.83

�� +HW�YHUWURXZHQVEHJLQVHO�FRQWUD�OHJHP�HQ�GH�&5Y%�De Centrale Raad van Beroep behandelt geschillen die in hoofdzaak in twee categorieën

zijn te verdelen. Het gaat daarbij om wetten op het terrein van de sociale zekerheid en

wetten op het terrein van ambtenarenzaken.

Het is de Centrale Raad van Beroep die in 1975 als eerste bestuursrechtelijke instantie

het toepassen van het vertrouwensbeginsel contra-legem accepteert.84

In casus had een uitvoeringsorgaan aanvankelijk beslist dat een werknemer niet als verplicht

verzekerd was aan te merken, na vijf jaar komt het uitvoeringsorgaan hierop terug. De

Coördinatiewet Sociale Verzekering verplicht het uitvoeringsorgaan om alsnog premie te heffen

over die vijf jaren. De bedrijfsvereniging achtte het echter ontoelaatbaar dat het

83 L.J.A. Damen (2009), p. 420. 84 CRvB 18-02-1975, AB 1975, 243 m.nt. Stellinga

52

uitvoeringsorgaan onder bepaalde omstandigheden op grond van een algemeen rechtsbeginsel

niet meer bevoegd zou zijn toepassing te geven aan de Coördinatiewet Sociale Verzekering.

De raad van beroep had de premieheffing vernietigd omdat deze, hoewel wettelijk

voorgeschreven, in strijd was met het rechtsbeginsel dat verbiedt om de premieheffing met

terugwerkende kracht, over (vrijwel) de gehele periode waarover dit wettelijk mogelijk was, toe

te passen.

De Centrale Raad van Beroep aanvaardt de mogelijkheid dat “strikte toepassing van bedoelde

wetsbepaling in die mate in strijd zou komen met het ongeschreven recht dat zij op grond

daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn”. De Centrale Raad van Beroep overweegt verder dat

“voor de beoordeling van de vraag of zich een dergelijk bijzonder geval ten deze voordoet, is van

belang of de bedrijfsvereniging in ondubbelzinnige schriftelijke uitlatingen, zonder dat onjuiste

of onvolledige inlichtingen van de zijde van belanghebbende hiertoe aanleiding hebben gegeven,

aan de belanghebbende te kennen heeft gegeven dat hij niet als premieplichtige werkgever in de

zin van toepasselijke wetten is aan te merken, of de onjuistheid van (of het niet meer van

toepassing zijn van) die uitlatingen niet is of behoorde te worden onderkend, of de

belanghebbende redelijkerwijs (nog) op de juistheid van de hem verstrekte inlichtingen mocht

vertrouwen en of wijziging van het aan de belanghebbende medegedeelde standpunt tot kennelijk

onredelijke gevolgen zou leiden”.85

Het uitgangspunt uit 1975 wordt door de Centrale Raad van Beroep ook gehanteerd op

het terrein van ambtenarenzaken.86 Anno 2012 hanteert de Centrale Raad van Beroep

nog steeds het uitgangspunt uit 1975.87

�� +HW�YHUWURXZHQVEHJLQVHO�FRQWUD�OHJHP�HQ�GH�$%5Y6�De algemene lijn van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State met

betrekking tot het vertrouwensbeginsel contra-legem is dat een dwingend voorschrift

niet op grond van beginselen van behoorlijk bestuur (vertrouwensbeginsel) buiten

toepassing mag worden gelaten.88 Dat het vertrouwensbeginsel contra-legem niet erkend

wordt komt onder andere naar voren in ARRvS 31-10-1977, AB 1978, 92 en in ABRvS

11-02-2004, NJB 2004, afl. 12, 20. In ARRvS 31-10-1977, AB 1978, 92 overweegt de

85 CRvB 18-02-1975, AB 1975, 243, onder nummer II Motivering. 86 Zie bijvoorbeeld CRvB 19-03-1987, TAR 1987, 131. 87 CRvB 03-10-2001, AB 2001, 377 m.nt. Pennings, CRvB 14-05-2008, RSV 2008, 235 (i.s.m. rechtszekerheid) en CRvB 10-08-2011, RSV 2011, 367. 88 ABRvS 05-01-1987, AB 1987, 494 m.nt. Van Buuren, ABRvS 16-11-1995, AB 1996, 288 m.nt. Jurgens, ABRvS 12-09-1996, JB 1996, 243 m.nt. Heldeweg en ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 187 m.nt. Verheij.

53

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat niet is aangetoond dat een

toezegging is gedaan en al was er sprake van een toezegging, dan toch zou er geen

vergunning worden verleend als verlening in strijd met de wet zou zijn.89 In ABRvS 11-

02-2004, NJB 2004, afl. 12, 20 geeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van

State aan dat toezeggingen in strijd met wettelijke bepalingen geen beroep op het

vertrouwensbeginsel rechtvaardigen.90

Heeft het bestuursorgaan beleidsvrijheid dan wordt door de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State wel een beroep op het vertrouwensbeginsel

gehonoreerd.91 In de situatie dat het gaat om beleidsvrijheid is er in principe geen sprake

van contra-legem werking van het vertrouwensbeginsel. Immers het bestuursorgaan

beschikt over een discretionaire bevoegdheid.

Het vertrouwensbeginsel contra-legem wordt in beginsel niet door de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State geaccepteerd, toch zijn er uitspraken bekend

waarin afwijking van een dwingende wetsbepaling op grond van een algemene beginsel

van behoorlijk bestuur door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wel

wordt geaccepteerd.92 Belangen van derden of het algemene belang moet dan niet in het

geding zijn.93

In AbRvS 13-08-1996, AB 1996, 427 wordt aan een burger sinds 1978 een invalidenparkeerkaart

verstrekt op grond van haar lichamelijke gesteldheid. De verstrekking van de

invalidenparkeerkaart is in strijd met de regels, toch wordt de invalidenparkeerkaart door het

bestuursorgaan steeds opnieuw verlengd. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad

van State mocht de burger nu in redelijkheid erop vertrouwen dat het bestuursorgaan opnieuw de

89 ABRvS 31-10-1977, AB 1978, 92: in casus was er geen sprake van beleidsvrijheid en dus was er geen succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel. 90 ABRvS 11-02-2004, NJB 2004, afl. 12, 20. Zie ook ABRvS 29-10-2005, JB 2006, 8: in r.o. 2.3 staat dat gewekt vertrouwen volgens vaste jurisprudentie niet kan leiden tot het verlenen van een beschikking contra-legem. 91 ABRvS 17-11-1993, AB 1994, 209. 92 Zie bijvoorbeeld ARRvS 01-08-1987, Gst. (1988) 6860.3 m.nt. Brederveld en ARRvS 14-08-1987, AB 1988, 498 m.nt. Simon. 93 F.R. Vermeer (2006), p. 286: Vermeer verdeeld de zaken die bij de ABRvS komen grofweg in twee categorieën. De eerste categorie zijn besluiten van financiële aard in één-op-éénrelaties en de tweede categorie zijn besluiten waarbij belangen van derden in het geding zijn. Zie tevens H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p.353.

54

invalidenparkeerkaart zou verlenen.94 Het gaat hier dus om een besluit van financiële aard in een

één-op-éénrelatie tussen de burger en het bestuursorgaan.

In ABRvS 22-03-2001, AB 2001, 195 treedt het bestuursorgaan niet handhavend op tegen een

illegale uitbreiding van een camping, ondanks een verzoek van een buurtbewoner om wel op te

treden tegen de illegale uitbreiding. De campingeigenaar doet een beroep op het

vertrouwensbeginsel dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen de illegale uitbreiding.

Daarbij geeft de campingeigenaar aan dat hij naar aanleiding van uitspraken van de bevoegde

ambtenaar investeringen heeft gedaan en dat hij door het niet honoreren van het

vertrouwensbeginsel nadeel lijdt. Het beroep op het vertrouwensbeginsel wordt door de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State afgewezen. Dat de campingeigenaar investeringen

heeft gedaan en dat hij nadeel ondervindt van het niet honoreren van het vertrouwensbeginsel

speelt hierbij volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geen rol. Immers

door middel van nadeelcompensatie kan hieraan tegemoet worden gekomen, aldus de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State.95 Het gaat hier dus om besluiten waarbij belangen

van derden in het geding zijn.

�� +HW�YHUWURXZHQVEHJLQVHO�FRQWUD�OHJHP�HQ�GH�OLWHUDWXXU�Van Wijk, Konijnenbelt en Van Male hebben vanuit de jurisprudentie een aantal criteria

gekristalliseerd die belangrijke factoren zijn bij een geslaagd beroep op het

vertrouwensbeginsel contra-legem. De criteria zijn:

1. het moet gaan om een materieel beginsel (het vertrouwensbeginsel is een

materieel beginsel);

2. het algemeen belang dat in de dwingende wetsbepaling bescherming heeft

gevonden mag niet worden geschaad;

3. het belang van derden mag niet geschaad worden;

4. Gaat het om een financiële relatie tussen de overheid en de burger dan moet de

schade voldoende bepaald zijn.96

Ook Damen heeft een aantal factoren benoemd die van belang zijn bij een geslaagd

beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem. Damen heeft deze factoren vanuit het

gezichtspunt van het bestuursorgaan benoemd. De factoren die door Damen zijn

94 ABRvS 13-08-1996, AB 1996, 427. 95 ABRvS 22-03-2001, AB 2001, 195, r.o. 2.4.1. Zie ook ABRvS 25-06-2003, JB 2003, 226, r.o. 2.4 waarin de Afdeling aangeeft dat in gevallen waarin belangen van derde een rol spelen, aan het vertrouwensbeginsel slechts een beperkte betekenis toekomt. 96 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 360 en 361.

55

benoemd komen in grote lijnen overeen met de hierboven benoemde criteria, alleen

Damen echt ook waarde aan de aard van de te nemen beslissing.97

Ik ben het met Damen eens dat bij de vraag of aan het vertrouwensbeginsel voorrang

moet worden gegeven boven de naleving van het wettelijke voorschrift, moet van geval

tot geval worden beantwoord.98 Daarbij spelen de hierboven genoemde factoren een

belangrijke rol. Vooral het algemeen belang en het belang van derden moeten bij de

vraag of aan het vertrouwensbeginsel voorrang moet worden gegeven boven de

naleving van het wettelijke voorschrift naar mijn mening in acht worden genomen.

�� +HW�RQGHUVFKHLG�WXVVHQ�GH�&5Y%�HQ�GH�$%5Y6�Deze paragraaf gaat vooral om de vraag waarom de Centrale Raad van Beroep vaker

een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem honoreert dan de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze vraag kan alleen globaal worden

beantwoord omdat de omstandigheden van het geval in een specifieke zaak ook van

belang zijn.

De partijenverhouding speelt bij de beantwoording van de vraag een belangrijke rol.

Gaat het om besluiten van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de

overheid en één burger dan wordt sneller een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-

legem gehonoreerd dan als het gaat om besluiten waarbij het algemeen belang of het

belang van derden in het geding zijn. Omdat bij de Centrale Raad van Beroep vaak

besluiten van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één

burger in het geding zijn, wordt door de Centrale Raad van Beroep ook vaker een

beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd (denk hierbij aan premies

en uitkeringen op het terrein van de sociale zekerheid). Op het terrein van subsidies

heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad weleens een contra-legemtoepassing

van de beginselen aanvaard.99

97 L.J.A. Damen (2009), p. 422 en 423. 98 L.J.A. Damen (2009), p. 425. 99 Zie bijv. ARRvS 01-08-1987, Gst. (1988) 6860.3 m.nt. Brederveld en ARRvS 14-08-1987, AB 1988, 498 m.nt. Simon.

56

Wordt het algemeen belang of het belang van derden geschaad dan wordt vaak niet een

beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd. Dit is een belangrijke

reden waarom de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het

vertrouwensbeginsel contra-legem in beginsel niet erkend.100 De Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt vaak in zaken waarin niet alleen het

belang van het direct belanghebbende in het geding is, maar ook het algemeen belang of

het belang van derden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

honoreert een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem echter vaak wel als

alleen het belang van de direct belanghebbende in het geding is. Gaat het bijvoorbeeld

om het verstrekken van een milieuvergunning dan zal de Afdeling bestuursrechtspraak

van de Raad van State niet snel genegen zijn om een beroep op het vertrouwensbeginsel

contra-legem te aanvaarden. Bij het verstrekken van een milieuvergunning zijn het

algemeen belang en het belang van derden bijna altijd in het geding. Bij het toekennen

van bijvoorbeeld een individuele subsidie zal de Afdeling bestuursrechtspraak van de

Raad van State juist wel genegen zijn om een beroep op het vertrouwensbeginsel

contra-legem te aanvaarden.

Mijn conclusie is dan ook dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

het vertrouwensbeginsel contra-legem in beperkte mate heeft geaccepteerd.

De vraag waarom de Centrale Raad van Beroep vaker een beroep op het

vertrouwensbeginsel contra-legem honoreert dan de Afdeling bestuursrechtspraak van

de Raad van State is hiermee in hoofdlijnen beantwoord. Vooral het algemeen belang en

de belangen van derden spelen bij de beantwoording van de vraag een doorslaggevende

rol.101

100 Zie bijv. ABRvS 22-03-2001, 2001, 195. 101 Zie voor de literatuur o.a. L.J.A. Damen (2009), p. 423, G.H. Addink (1999), p. 146 en 147, R.J.N. Schlössels en F.A.M. Stroink (2006), p. 212 en 213 en H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 360 en 361.

57

�� 'H�FRQFOXVLH�

In de bestuursrechtspraak wordt vaak een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan.

Echter zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als de Centrale

Raad van Beroep honoreren maar zelden een beroep op het vertrouwensbeginsel.

Daarbij zijn de omstandigheden van het geval vaak van doorslaggevend belang in het

wel of niet honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Doordat de

omstandigheden van het geval vaak van doorslaggevend belang zijn ontstaat er

casuïstische rechtspraak die niet altijd consistent is.102 Zo is soms algemene informatie

van een bestuursorgaan van doorslaggevend belang voor het honoreren van een beroep

op het vertrouwensbeginsel, terwijl vaak een meer concrete toezegging van een bevoegd

bestuursorgaan een minimaal vereiste is voor het honoreren van een beroep op het

vertrouwensbeginsel.

Bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel speelt ook de

partijverhouding een belangrijke rol. In ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 235 wijst de

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de positie van derde. Volgens

de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State komt aan het

vertrouwensbeginsel, waarin belangen van derden een rol spelen, slechts een beperkte

betekenis. Dus gaat het bijvoorbeeld om besluiten van financiële aard in een

tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger dan word eerder een beroep

op het vertrouwensbeginsel gehonoreerd dan als het gaat om besluiten waarbij het

belang van derden of het algemeen belang in het geding zijn. De Centrale Raad van

Beroep behandelt geschillen die in hoofdzaak in twee categorieën zijn te verdelen. Het

gaat daarbij om wetten op het terrein van de sociale zekerheid en wetten op het terrein

van ambtenarenzaken. Dit zijn gebieden waarbij vaak besluiten van financiële aard in

een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger in het geding zijn.

Terwijl de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vaak in zaken oordeelt

waarin niet alleen het belang van de direct belanghebbende in het geding is, maar ook

102 Damen komt in zijn noot bij de uitspraak ABRvS 27-07-2005, AB 2006, 9 tot dezelfde conclusie.

58

het algemeen belang of het belang van derden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een

geschil over het verlenen van een milieuvergunning.

Dit betekent dat de Centrale Raad van Beroep ook eerder geneigd is om een beroep op

het vertrouwensbeginsel te honoreren dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad

van State.

Omdat de partijverhouding vaak verschilt bij de Centrale raad van Beroep en de

Afdeling bestuursrechtspraak is het ook moeilijk om de uitspraken van beide colleges

naast elkaar te leggen en te vergelijken. Daarnaast spelen de omstandigheden van het

geval in een specifieke zaak vaak een doorslaggevende rol in uitspraken van zowel de

Centrale Raad van Beroep als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Daarom ook kan alleen globaal naar de overeenkomsten en verschillen van beide

rechtscolleges worden gekeken.

�� 'H�KRRIGUHJHO�Een beroep op het vertrouwensbeginsel bij de Centrale Raad van Beroep kan alleen

slagen “indien door een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een

belanghebbende uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen zijn

gedaan die bij die belanghebbende gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt”.103

Ook een beroep op het vertrouwensbeginsel bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de

Raad van State kan slechts slagen, “indien een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien

van een aanvrager uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen heeft

gedaan die bij de aanvrager gerechtvaardigde verwachten hebben gewekt”.104 Dit

betekent dat zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als de

Centrale Raad van Beroep dezelfde hoofdregel gebruiken voor een succesvol beroep op

het vertrouwensbeginsel.

103 Zie o.a. CRvB 18-12-2008, LJN BG9703 (ambtenarenrecht), CRvB 11-04-2012, LJN: BW3701 (sociale zekerheidsrecht), CRvB 22-06-2010, LJN: BM9810 (sociale zekerheidsrecht), CRvB 12-01-2010, LJN: BK9419 (sociale zekerheidsrecht) en CRvB 03-06-210, LJN: BM8431 (ambtenarenrecht). 104 Zie ABRvS 26-11-2008, 200801122/1.

59

�� 'H�DOJHPHQH�LQIRUPDWLHEURFKXUH�Aan een algemene informatiebrochure van de overheid kan slechts zelden rechten

worden ontleend. Dit kan anders liggen als de brochure zeer gedetailleerd van aard is,

een hoge mate van volledigheid suggereert en geen uitdrukkelijk voorbehoud wordt

gemaakt inzake de rechten die aan de brochure wordt ontleend.105 Zowel voor de

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als voor de Centrale Raad van

Beroep is dit vaste rechtspraak.

�� 7RH]HJJLQJHQ�GRRU�RQEHYRHJGH�In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de problematiek van het door onbevoegde

gewekte vertrouwen. Hillegers maakt met het oog op het verstrekken van inlichtingen

een onderscheid tussen twee typen inlichtingen. De eerste type inlichtingen is

informatie omtrent aanvragen en de tweede type inlichtingen is informatie omtrent de

rechtspositie, ofwel rechtsoordelen. Het verstrekken van informatie over bijvoorbeeld

indieningstermijnen en andere (formele) vereisten die aan een aanvraag worden gesteld

is volgens Hillegers juist bij uitstek een ambtelijke taak. Volgens Hillegers heeft dit tot

consequentie dat aan burgers die vertrouwen op de juistheid van dit soort inlichtingen

niet de onbevoegdheid van de betrokken ambtenaar moet worden tegengeworpen.

Hierbij wijst Hillegers erop dat de betrouwbaarheid van de overheid op het spel staat.106

Naar mijn mening heeft Hillegers hier de juiste conclusie getrokken.

In zijn noot bij ABRvS 24-12-2008, AB 2009, 63 is Ortlep somber over de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State. Volgens hem is “in de jurisprudentie van de

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een tendens waarneembaar dat zij

er – in het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel – van uitgaat dat een

particulier weet, of redelijkerwijs kan weten, dat een onbevoegd orgaan (of persoon)

niet beslissingsbevoegd is en derhalve het bevoegde bestuursorgaan niet kan binden”.

Daarbij trekt Ortlep de conclusie, zij het met enige voorzichtigheid, dat in de

rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State “zelfs sprake

lijkt te zijn van een categorische uitsluiting dat een vertrouwenwekkende 105 Zie bijvoorbeeld ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 m.nt. Verheij. 106 R.J.N. Schlössels, C.L.G.F.H. Albers, A.J. Bok en A.M.M.M. Bots (2009), p. 97 e.v.

60

(rechts)handeling door een onbevoegd orgaan (of persoon) vanwege de schijn van

bevoegdheid aan het beslissingsbevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend”.

Daarom ook pleit hij in zijn noot bij de uitspraak voor verduidelijking van de

rechtspraak.

In de verzamel noot van Verheij bij de uitspraken: ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 186,

ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 187 en ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 is dezelfde

tendens op te maken. Ook Verheij is van mening dat de Afdeling bestuursrechtspraak

van de Raad van State te streng in de leer is wanneer de Afdeling bestuursrechtspraak

van de Raad van State het uitgangspunt hanteert dat gerechtvaardigde verwachtingen

afkomstig dienen te komen van het bevoegde bestuursorgaan. Volgens Verheij dient er

meer betekenis toe te komen aan verwachtingen die zijn gewekt door ‘hulppersonen’ die

bewust door het bevoegde bestuursorgaan zijn ingeschakeld om een bestuurstaak uit te

voeren. Door de al te formalistische rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak

van de Raad van State kan “de overheid in het maatschappelijke verkeer als een

onbetrouwbare partner te boek komen te staan”.

In zijn noot bij de uitspraak ABRvS 16-03-2011, AB 2011, 96 merkt Ortlep nogmaals

op dat er in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van

State een tendens waarneembaar is dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad

van State – in het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel – ervan uitgaat dat

een belanghebbende weet of redelijkerwijs kan weten dat een onbevoegd orgaan of

persoon onbevoegd is en derhalve het bevoegde bestuursorgaan niet kan binden. Echter

met deze uitspraak sluit de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dit,

zoals Ortlep eerder had aangegeven, niet categorisch uit.

Hier kan dan ook terecht worden gesteld dat de rechtspraak van de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State op dit punt streng van leer is. Er wordt van

de burgers veel verwacht.

61

Ook de Centrale Raad van Beroep sluit toezeggingen door niet zake

beslissingsbevoegden niet categorisch uit. Het bevoegde bestuursorgaan moet dan wel

weten – en vervolgens dienen te voorkomen – dat onbevoegdelijk vertrouwen zou

kunnen worden opgewekt.107 Net zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad

van State is ook de Centrale Raad van Beroep wat betreft toezeggingen van onbevoegde

streng van leer en zal naar mijn mening maar zelden aan de uitzonderingsregel van

CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67 worden voldaan.

Van Ommeren geeft in zijn noot bij HR 25-06-2010, AB 2010, 33 terecht aan dat de

bestuursrechter ten aanzien van toezeggingen een strengere koers vaart dan de

burgerlijke rechter.

�� /DQJH�WLMG�JHGRJHQ�In ABRvS 29-11-2006, AB 2007, 127 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de

Raad van State bepaald dat jarenlang gedogen van overtredingen van een wettelijk

voorschrift niet het vertrouwen rechtvaardigt, dat het betreffende wettelijk voorschrift

niet meer van toepassing is. De burger mag, zeer bijzondere situaties daargelaten, er niet

zomaar vanuit gaan dat een geldend wettelijk voorschrift defacto niet meer wordt

toegepast.

Op het eerste gezicht lijkt de Centrale Raad van Beroep in CRvB 05-01-2006, AB 2006,

170 een andere lijn te varen dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

met betrekking tot lange tijd gedogen. Echter de twee uitspraken zijn zo verschillend

van aard dat je ze niet mag vergelijken. In de uitspraak van de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State gaat het om het gedogen van een overtreding

van een wettelijk voorschrift, terwijl de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep over

het lange tijd niet opleggen van een boete gaat. De uitspraak van de Centrale Raad van

Beroep heeft dus een punitieve karakter en de uitspraak van de Afdeling

bestuursrechtspraak heeft juist geen punitieve karakter. Daarnaast spelen de

omstandigheden van het geval ook een doorslaggevende rol in de uitspraak van de

Centrale Raad van Beroep. Bijvoorbeeld dat appellant al geruime tijd – een jaar of tien –

openlijk en gemotiveerd het standpunt heeft ingenomen dat voor de desbetreffende 107 Zie CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67.

62

werknemers (noodhulpen) geen sofinummers hoeft worden opgegeven, en dat het

bestuur van het UWV daarop niet, althans onvoldoende afwijzend heeft gereageerd.

�� +HW�YHUWURXZHQVEHJLQVHO�FRQWUD�OHJHP�Op het terrein van het vertrouwensbeginsel contra-legem zien we wel verschillen tussen

uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale

Raad van Beroep. De partijenverhouding speelt bij het honoreren van een beroep op het

vertrouwensbeginsel contra-legem vaak een doorslaggevende rol. Gaat het om besluiten

van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger dan

wordt sneller een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd dan als

het gaat om besluiten waarbij het algemeen belang of het belang van derden in het

geding zijn. Omdat bij de Centrale Raad van Beroep vaak besluiten van financiële aard

in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger in het geding zijn,

wordt door de Centrale Raad van Beroep ook vaker een beroep op het

vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd.

Wordt het algemeen belang of het belang van derden geschaad dan wordt vaak niet een

beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd. Dit is een belangrijke

reden waarom de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het

vertrouwensbeginsel contra-legem in beginsel niet erkend.108 De Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt vaak in zaken waarin niet alleen het

belang van de direct belanghebbende in het geding is, maar ook het algemeen belang of

het belang van derden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

honoreert een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem echter vaak wel als

alleen het belang van het direct belanghebbende in het geding is.

Mijn conclusie is daarom ook dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van

State het vertrouwensbeginsel contra-legem in beperkte mate heeft geaccepteerd.

108 Zie bijv. ABRvS 22-03-2001, 2001, 195.

63

�� &RQFOXVLH�De burger doet geregeld een beroep op het vertrouwensbeginsel bij de Centrale Raad

van Beroep of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, maar komt vaak

van een koude kermis thuis. Zowel de Centrale Raad van Beroep als de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State stellen hoge eisen aan het honoreren van een

beroep op het vertrouwensbeginsel. Er wordt van de burger veel verwacht. Zo moet de

burger bijvoorbeeld bij toezeggingen het verschil weten tussen de bewust ingeschakelde

ambtenaar en het bevoegde bestuursorgaan zelf. Dit is voor de burger niet altijd

eenvoudig. Immers de burger heeft vaak alleen rechtstreeks contact met de

ingeschakelde ambtenaar.

Ook de omstandigheden van het geval spelen vaak een doorslaggevende rol bij het

honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Hierdoor ontstaat er casuïstische

rechtspraak die niet altijd consistent is.

64

/LMVW�YDQ�DDQJHKDDOGH�HQ�JHUDDGSOHHJGH�OLWHUDWXXU�

*�+��$GGLQN��G.H. Addink, Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Kluwer, Deventer, 1999.

$�-��%RN��A.J. Bok, Het vertrouwensbeginsel, een beginsel op tegenspraak. Oftewel: botsing van

rechtsbeginselen toegelicht aan de hand van het vertrouwensbeginsel, In: In beginsel,

over aard, inhoud en samenhang van rechtsbeginselen in het bestuursrecht, Deventer,

2004.

/�-�$��'DPHQ��L.J.A. Damen (e.a.), Bestuursrecht 2, tweede druk, Boom Juridische uitgevers, Den

Haag, 2006.

/�-�$��'DPHQ��L.J.A. Damen (e.a.), Bestuursrecht 1, derde druk, Boom Juridische uitgevers, Den Haag,

2009.

7K�*��'UXSVWHHQ��Th.G. Drupsteen, Ruimtelijk bestuursrecht, Deel 1, Ruimtelijke Ordening en

Volkshuisvesting, Samson, Alphen aan de Rijn/ Brussel, 1983.

1�+�$��*RULVVHQ��N.H.A. Gorissen, Gewekt vertrouwen in Europees perspectief, diss. UM 2008.

(�3��GH�-RQJ��E.P. de Jong, Over sociaal recht gesproken?, Kluwer, Deventer, 1979.

65

:��.RQLMQHQEHOW��W. Konijnenbelt, Rechtsverwerking door het bestuur: het vertrouwensbeginsel in het

administratieve Recht, De rechtsverwerking in het administratieve recht, preadviezen

uitgebracht door M. Scheltema en W. Konijnenbelt voor de algemene vergadering in

mei 1975, Geschriften van de Vereniging voor Administratief Recht LXXIV.

5�0��YDQ�0DOH��R.M. van Male (e.a.), Centrale Raad van Beroep, 1903-2003, Sdu Uitgevers, Den Haag,

2003.

3��1LFRODw��P. Nicolaï, Beginselen van behoorlijk bestuur, Kluwer, Deventer, 1990.

5�-�1��6FKO|VVHOV�HQ�)�$�0��6WURLQN��R.J.N. Schlössels en F.A.M. Stroink, Kern van het bestuursrecht, tweede druk, Boom

juridische uitgevers, Den Haag, 2006.

5�-�1��6FKO|VVHOV��&�/�*�)�+��$OEHUV��$�-��%RN�HQ�$�0�0�0��%RWV��R.J.N. Schlössels, C.L.G.F.H. Albers, A.J. Bok, A.M.M.M. Bots (red.), JBSelect,

tweede herziene druk, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2009.

6�-��6FK¡QEHUJ��S.J. Schønberg, Legitimate Expectations in Administrative Law, Oxford University

Press, Oxford, 2000.

)�5��9HUPHHU��F.R. Vermeer, Hete soep en hete brij, Het vertrouwensbeginsel in de jurisprudentie van

de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep, In: Sociale zekerheid

voor het oog van de meester, Kluwer, Deventer, 2006, p. 279-293.

66

-�%�0��9UDQNHQ��1��9HUKHLM�HQ�-��GH�+XOOX��J.B.M. Vranken, N. Verheij en J. de Hullu, Preadviezen, Vertrouwensbeginsel en

rechtszekerheid in Nederland, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer, 1997.

*�-��:LDUGD��G.J. Wiarda, Drie typen van rechtsvinding, vierde druk, bewerkt en van een

nabeschouwing voorzien door T. Koopmans, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer, 1999.

+�'��YDQ�:LMN��:��.RQLMQHQEHOW�HQ�5��YDQ�0DOH��H.D. van Wijk, W. Koijnenbelt en R. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht,

dertiende herziene druk, Elsevier Juridisch, Den Haag, 2005.

1HGHUODQGV�7LMGVFKULIW�YRRU�%HVWXXUVUHFKW�R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2006, 27.

R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2006, 50.






67

/LMVW�YDQ�DDQJHKDDOGH�MXULVSUXGHQWLH�

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

ABRvS 31-10-1977, AB 1978, 92

ABRvS 27-04-1984, AB 1985, 258

ABRvS 01-10-1986, Gst. (1988) 6847.9

ABRvS 05-01-1987, AB 1987, 494

ABRvS 01-08-1987, Gst. (1988) 6860.3

ABRvS 14-08-1987, AB 1988, 498

ABRvS 17-11-1993, AB 1994, 209

ABRvS 16-11-1995, AB 1996, 288

ABRvS 13-08-1996, AB 1996, 427

ABRvS 12-09-1996, JB 1996, 243

ABRvS 26-07-1999, AB 2000, 139

ABRvS 02-09-1999, BR 2000, 321

ABRvS 22-03-2001, AB 2001, 195

ABRvS 22-03-2001, LJN: AB0934

ABRvS 08-06-2001, AB 2001, 216

ABRvS 26-02-2003, AB 2003, 265

ABRvS 25-06-2003, JB 2003, 226

ABRvS 11-02-2004, NJB 2004, afl. 12, 20

ABRvS 29-10-2005, JB 2006, 8

ABRvS 27-07-2005, AB 2006, 9

ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 186

ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 187

ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188

ABRvS 17-05-2006, AB 2006, 328

ABRvS 29-11-2006, AB 2007, 127

ABRvS 02-05-2007, AB 2007, 161

ABRvS 08-10-2008, 200800761/1

ABRvS 26-11-2008, 200801122/1

68

ABRvS 24-12-2008, AB 2009, 63

ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 234

ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 235

ABRvS 09-03-2011, 201008068/1/H1

ABRvS 16-03-2011, AB 2011, 96

Centrale Raad van Beroep

CRvB 18-02-1975, AB 1975, 243

CRvB 26-10-1976, AB 1977, 218

CRvB 17-11-1978, RSV 1979, 49

CRvB 17-04-1979, AB 1980, 269

CRvB 19-03-1987, TAR 1987, 131

CRvB 17-12-1987, TAR 1988, 51

CRvB 03-10-2001, AB 2001, 377

CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170

CRvB 03-08-2006, JB 2006, 12

CRvB 05-07-2007, AB 2007, 297

CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67

CRvB 14-05-2008, RSV 2008, 235

CRvB 18-12-2008, LJN: BG9703

CRvB 10-06-2009, LJN: BI8211

CRvB 12-01-2010, LJN: BK9419

CRvB 03-06-2010, LJN: BM8431

CRvB 22-06-2010, LJN: BM9810

CRvB 23-02-2011, LJN: BP7621

CRvB 10-08-2011, RSV 2011, 367

CRvB 19-11-2010, LJN: BO4685

CRvB 27-11-2011, LJN: BP3840

CRvB 11-04-2012, LJN: BW3701

69

College van Beroep voor het bedrijfsleven

CBB 17-04-2003, AB 2003, 267

Europees Hof voor de Rechten van de Mens

EHRM 23-10-1985, A-97, AB 1986, 1

Hoge Raad der Nederlanden

HR 17-11-1995, NJ 1997, 185

HR 22-11-2000, LJN: AA8419

HR 25-06-2010, AB 2010, 33

Scriptie - DSpace at Open Universiteit

Documents

Transcript of Scriptie - DSpace at Open Universiteit