Review MJP LAVS - Rijksoverheid.nl...pagina 3/17 7 oktober 2019 Review MJP 2019 – 2023 LAVS 2....

Review MJP LAVS

Eindrapport

project 006997

Definitieve versie 1.0

7 oktober 2019

0

Inhoudsopgave

1. Inleiding 1

1.1 Aanleiding 1 1.2 Opdrachtformulering 1 1.3 Werkwijze 1 1.4 Indeling rapport 2

2. Context en kader 3

2.1 Historie LAVS 3 2.2 Referentiekader 4

3. Bevindingen 6

3.1 Dienstverlening LAVS 6 3.2 Exploitatie 7 3.3 Regulier onderhoud 8 3.4 Doorontwikkeling 9

4. Antwoorden en aanbevelingen 11

4.1 Antwoorden op gestelde vragen 11 4.2 Aanbevelingen 12

Bijlage A Geïnterviewde personen 14

Bijlage B Bestudeerde documentatie 15

pagina

1/17 7 oktober 2019 Review MJP 2019 – 2023 LAVS

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

Het LAVS is een webapplicatie dat wordt gebruikt door partijen die eigenaar zijn van asbesthoudende

toepassingen, opdrachtgever zijn voor asbestsaneringen alsook door alle partijen die werkzaamheden uitvoeren

in de gehele keten van asbestsanering (inventarisatie, verwijdering, toezicht). Voor de uitvoerende partijen met

informatieplichten is het gebruik van LAVS wettelijk verplicht.

In opdracht van het ministerie Infrastructuur en Water (IenW), met betrokkenheid vanuit het ministerie van Sociale

Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en de Inspectie SZW, verzorgt Rijkswaterstaat (RWS) het beheer van het

LAVS.

Onlangs heeft RWS, ten behoeve van de financiering ervan, een kostenraming gemaakt voor de beheerkosten

van het LAVS. Via een second-opinion wensen de financiers van het LAVS een beeld te krijgen of de door RWS

begrote kosten voor beheer, gebruikersondersteuning en doorontwikkeling reëel zijn.

1.2 Opdrachtformulering

Voor de uitvoering van de gevraagd review is de volgende opdrachtformulering bepaald:

Voer een onafhankelijke validatie uit op de thans beschikbare meerjarenbegroting voor de financiering van de

structurele beheerkosten voor het LAVS, en geef daarbij antwoord op de volgende vragen:

• Staan de ICT-kosten LAVS in verhouding tot de geboden functionaliteit van het LAVS?

• Hoe scoren de ICT-kosten van het LAVS in vergelijking met andere vergelijkbare ICT-systemen?

• Staan de kosten voor gebruikersondersteuning in verhouding tot de ICT-kosten (in de brede contaxt)?

• Staan de kosten voor gebruikersondersteuning in verhouding tot de levensfase waarin de applicatie

LAVS zich bevindt?

Opdrachtgever voor deze second-opinion is de directeur Omgevingsveiligheid en Milieurisico’s van het ministerie

Infrastructuur en Waterstaat.

1.3 Werkwijze

De opdracht is uitgevoerd door de heren Marcel Bom en Paul Deurvorst, beiden senior-adviseur van PBLQ. De

opdrachtverantwoordelijkheid berust bij eerstgenoemde.

Aan de hand van aangereikte documentatie (zie Bijlage A) hebben de reviewers een eerste beeld opgebouwd

over het systeem LAVS, de historie, de doorgevoerde verandering in het beheer van LAVS alsook de thans

voorliggende meerjarenbegroting om LAVS te verbeteren en duurzaam te kunnen beheren. Ook maakte een

pagina


analyse op de vraag of het vanuit bedrijfseconomisch opzicht beter is om LAVS geheel te vervangen dan wel te

onderwerpen aan een ‘grondige update’, onderdeel uit van de aangereikte documentatie. Overigens, maar dit ter

zijde, is voor het laatste gekozen. De door ons beoordeelde MJP (meerjarenplanning) gaat dus uit van

‘voortbouwen’ op wat er reeds is.

Voorts is een referentiekader gemaakt, op basis van algemene raamwerken zoals ITIL, BiSL en ASL1, en onze

ervaring met kosten en kostenbeheersing van ICT-gedreven programma’s en beheeromgevingen. Het

referentiekader is toegesneden op de situatie zoals bij die bij LAVS hebben aangetroffen, ter bevordering van de

herkenbaarheid en toepasbaarheid ervan.

Daarna is een aantal interviews afgenomen. Bijlage B bevat de lijst met geïnterviewde personen.

Beide voorgaande stappen hebben geleid tot bevindingen, die wij hebben geanalyseerd, geconfronteerd met en

geplaatst in het referentiekader. De analyse heeft geleid tot conclusies en aanbevelingen alsook beantwoording

van de in de opdracht geformuleerde vragen.

1.4 Indeling rapport

Het rapport is als volgt ingedeeld. Hoofdstuk twee bevat in beknopte bewoordingen de historie van LAVS, de

veranderingen die in beheersmatige sfeer zijn doorgevoerd en waar de beheerorganisatie – grosso modo - nu

staat. Ook bevat hoofdstuk twee het referentiekader aan de hand waarvan wij de MJP voor LAVS hebben

beoordeeld. Hoofdstuk drie bevat de bevindingen alsook onze conclusies, geordende naar het referentiemodel.

Hoofdstuk vier bevat de beantwoording van de gestelde vragen en onze aanbevelingen.

1 ITIL: Information Technology Infrastructure Library; BiSL: Business Information Services Library; ASL: Application Services

Library

pagina


2. Context en kader

2.1 Historie LAVS

De applicatie LAVS en daarmee ook het dagelijks beheer en exploitatie hebben een rijke historie. De complexe

asbestregelgeving, de door de ketenpartijen ervaren regeldruk en de slechte naleving gaven in 2008 aanleiding

tot de bouw van een digitaal asbestvolgsysteem. Dit gebeurde in een publiek-private ketensamenwerking in het

kader van het programma Slim Geregeld Goed Verbonden (SGGV). Dit programma is in opdracht van het

Ministerie van Economische Zaken opgezet en had tot doel de regeldruk te verlagen en ketensamenwerking te

stimuleren. Het initiatief van het asbestvolgsysteem is gekomen vanuit de markt als een proef. Daarbij waren

onder meer betrokken AEDES, de Vereniging voor Verwijdering van Toxische en gevaarlijke bouwmaterialen

(VVTB), de Stichting Certificatie Asbest (nu Ascert), de Arbeidsinspectie (nu Inspectie SZW) en het Landelijke

Overlegorgaan Milieuhandhaving (LOM). Het asbestvolgsysteem was één van de grote successen van het

programma SGGV (http://sggv.nl/casussen/asbestverwijdering).

Met de instemming van alle betrokken partijen is het initiatief in 2010 overgedragen aan het toenmalige ministerie

van VROM met als doel het LAVS landelijk uit te rollen en te richten op de volgende doelen:

• Beter inzicht krijgen in de aanwezigheid van asbest.

• Betere samenwerking binnen de asbestverwijderingsketen door het vergroten van uniformiteit en

transparantie.

• Betere naleving van de asbestregelgeving.

• Beter toezicht op de asbestverwijdering.

• Ondersteuning bij het doorlopen van de wettelijke procedures.

• Informatie is zichtbaar voor alle ketenpartners die betrokken zijn bij het project.

De ministeries van VROM en SZW hebben toen gezamenlijk een plan van aanpak opgesteld voor realisatie en

implementatie van deze doelen in samenwerking met de private partijen. Daarna is stapsgewijs en in

samenwerking met de asbestketen en toezichthoudende instanties verder gebouwd aan het LAVS.

In 2014 is besloten dat het beheer van LAVS wordt overgedragen aan RWS en is de structurele bekostiging

hiervan bij het ministerie van IenW komen te liggen. Pas later (begin 2017) is de applicatie verplicht gesteld voor

het aan- en afmelden van asbestverwijderings-projecten. Vanaf dat moment nam het gebruik van LAVS toe.

Parallel aan de hiervoor genoemde inhoudelijke evolutie van LAVS, is eveneens het beheer een aantal malen

aan verandering onderhevig geweest. Zo zijn uitvoerende taken inzake leefomgeving steeds meer

geconcentreerd en samengebracht bij de dienst WVL van RWS, en is het beleid inzake milieu bijeengebracht

binnen de beleidsdirectie van IenW.

Deze herpositionering van de beleids- en uitvoerende taken inzake leefomgeving, heeft voor LAVS tevens

betekend dat de aansturing van haar IV-keten is veranderd. In 2014 is afgesproken dat het beheer van LAVS

overgaat naar RWS. Eind 2014 is het bestaande beheercontract LAVS gekoppeld aan het OLO-beheerscontract

(van een daartoe gecontracteerde derde-partij). Vervolgens is afgesproken de beheerscontracten OLO en LAVS

te knippen en ook het IT-beheer van LAVS onder te brengen bij RWS. Die transitie is in 2017 gerealiseerd.

http://sggv.nl/casussen/asbestverwijdering

pagina


Bij het oppakken van die IV-keten verantwoordelijkheid voor LAVS, heeft RWS in eerste aanleg de ‘hosting’ van

de IT-infrastructuur voor LAVS ondergebracht binnen haar eigen organisatie, bij de directie Infrastructuur

Rijkswaterstaat Netwerken van CIV. Eind 2018 is het applicatiebeheer voor LAVS gemigreerd naar een andere

programmatuurbeheerder (derde partij), één van de mantelpartijen van CIV voor ICT-dienstverlening.

Op dit moment is de applicatie LAVS qua omvang groot (meer dan 2000 Functiepunten2) en is de complexiteit

aanzienlijk vanwege koppelingen met onder meer e-herkenning en het OLO (Omgevingsloket Online). Bovendien

bevat de ‘database’ van de applicatie gegevens van meer dan 330.000 projecten waarvan de informatie wordt

bewaard zolang het LAVS bestaat.

2.2 Referentiekader

Ten behoeve van dit onderzoek hanteren wij het volgende referentiekader.

Het kader bevat enerzijds de taken op hoofdlijnen die onlosmakelijk verbonden zijn aan het dagelijks kunnen

gebruiken van het LAVS door alle gebruikersgroepen (zowel extern, alsook de helpdesk en de beheerders)

inclusief de afstemming ertussen. Wij onderscheiden daarbij de volgende twee taakgebieden: exploitatie en

regulier onderhoud.

Grosso modo kunnen de exploitatietaken onderverdeeld worden in: gebruikersondersteuning, functioneel

beheer, applicatiebeheer, technisch beheer en daarnaast de afstemming in de IV-keten (tussen opdrachtgever

en opdrachtnemer, met ketenpartners, regie op de dienstverlening). Binnen organisaties wordt soms wel en soms

niet expliciet onderscheid gemaakt tussen deze taken. Als we naar LAVS kijken, dan zien we wel een aparte

functioneel beheerder, maar tegelijkertijd voeren de medewerkers gebruikersondersteuning ook functioneel

beheertaken uit (meehelpen bij specificatie, testen en documenteren).

2 Zie hoofdstuk 10.2 van het intake rapport LAVS, IBM versie 2.0, 2017

pagina


Voor het regulier onderhoud kan een vergelijkbare onderverdeling worden gemaakt naar de daartoe behorende

taken. Qua taken verschilt het niet zozeer, maar wel qua verhouding. Bij regulier onderhoud ligt de nadruk meer

op het verder verbeteren van het systeem LAVS in haar interactie met de gebruikers en het doel waarvoor LAVS

wordt ingezet. Dat regulier onderhoud altijd noodzakelijk is, volgt uit het feit dat geen enkel ingericht systeem of

proces 100% robuust is. Gebruikers maken fouten, programmatuur bevat ‘bugs’, soms valt een ‘verbinding’ weg

of gaat domweg iets ‘kapot’. (Ook computers zijn maar machines). Daarnaast moeten informatiesystemen en de

onderliggende infrastructuur als gevolg van technologische ontwikkelingen regelmatig worden aangepast om de

continuïteit van het beheer te borgen, en de mogelijkheid van doorontwikkeling te behouden.

Het kader bevat anderzijds de taken op hoofdlijnen die verbonden zijn aan doorontwikkeling. Het gaat dan om

relatief forse aanpassingen aan het systeem, die vanuit verschillende redenen kunnen ontstaan. Vaak gaat het

om nieuwe ambities en wensen waarop het bestaande systeem moet worden aangepast. Of gaat het om het

realiseren van nieuwe koppelingen omdat systemen buiten de invloedssfeer van LAVS , maar wel gekoppeld zijn

met het systeem LAVS, veranderen. En LAVS kent een aantal complexe koppelingen. Belangrijk hierbij is dat wij

doorontwikkeling niet zien als een onderdeel van regulier onderhoud, maar als een apart taakgebied. De

onderverdeling naar taken van de doorontwikkeling is echter wel weer hetzelfde als bij regulier onderhoud.

Het belang om doorontwikkeling te scheiden van regulier onderhoud is gelegen in het feit dat de financiering

doorgaans is ingericht op de eerste twee taakgebieden, maar niet op het derde taakgebied.

Ten slotte wordt in het kader – per gespecificeerde taak - onderscheid gemaakt naar ‘personele kosten’ en

materiële kosten (EPK).

Een uitsplitsing van de kosten op basis van het hiervoor gepresenteerde model geeft inzicht waarvoor de kosten

worden gemaakt en in welke mate die vergelijkbaar zijn met andere applicaties. Dit is maar een deel van het

inzicht, namelijk waar het geld aan wordt besteed. Maar wat je ervoor krijgt (de outcome) is hiermee nog niet

inzichtelijk. Daarvoor is inzicht nodig in ’productiecijfers’.

Ten behoeve van dit onderzoeken, hebben wij gekeken naar:

• Aantal vragen aan helpdesk inclusief respons en de snelheid ervan;

• Aantal gebruikers van het systeem LAVS;

• Omvang van de data/informatie die dagelijks wordt beheerd met LAVS;

• Het dienstverleningsniveau;

• De klanttevredenheid.

pagina


3. Bevindingen

Dit hoofdstuk bevat de bevindingen. Allereerst wordt ingegaan op de dienstverlening die door WVL/LOSA wordt

geleverd aan de gebruikers van LAVS. Daarbij wordt tevens stilgestaan bij het dienstverleningsniveau, wat

overigens iets anders is dan ‘klanttevredenheid’. Met andere woorden: voldoen aan de afgesproken

dienstverleningsnormen leidt niet vanzelf tot klanttevredenheid. En omgekeerd, tevreden klanten hoeft niet te

betekenen dat de afgesproken dienstverleningsnormen worden gehaald.

Daarna wordt achtereenvolgens ingegaan op de drie taakgebieden: exploitatie, regulier onderhoud en

doorontwikkeling, met de focus op de kosten (MJP 2019 – 2023) en de onderbouwing ervan. Iedere paragraaf

van dit hoofdstuk eindigt met conclusies.

3.1 Dienstverlening LAVS

De uitvoerende verantwoordelijkheid voor de ondersteuning van de informatievoorziening in de

asbestverwijderingsketen ligt bij de dienst WVL/LOSA (Leefomgeving Stoffen en Afvalmeldingen). Binnen deze

afdeling is de gebruikersondersteuning (0de helpdesk) neergelegd. De gebruikersondersteuning (zie de

rapportage Asbest en LAVS, maart 2019) levert ten behoeve van LAVS onder meer de volgende

diensten/producten:

• Digitale helpdesk/vraagbaak (in praktijk 24/7 beschikbaar);

• Telefonische helpdesk (gedurende kantooruren), in totaal ongeveer 6.000 vragen in 2018, en waarbij

thans (medio 2019) een lichte dalende trend waarneembaar is in het aantal vragen maar waarvan de

complexiteit wel weer toeneemt;

• Communicatie (waaronder bedrijfsbezoeken);

• Website (onderhoud content, FAQ, etc. ).

Overigens, om alle vragen naar behoren te kunnen beantwoorden, kan de afdeling gebruikersondersteuning

terugvallen op verschillende niveus van gebruik van helpdesk-ondersteuning (1e, 2e en 3e lijn). De 1ste lijn betreft

de kerngebruikers binnen WVL/LOSA, de 2e lijn betreft de helpdesk van CIV en de 3e lijn wordt gevormd door

helpdesks van de programmatuurbeheerder, IRN en beheerpartijen in de keten (OLO, eHerkenning, etc.).

De 3e lijns ondersteuning van de programmatuurbeheerder wordt onder andere ingezet bij het herstellen van

foutieve invoer van gegevens door gebruikers. Die aanpassingen kunnen alleen maar doorgevoerd worden via

een strikte aanvraagprocedure, waarbij de beheerder zich ervan moet vergewissen dat de gevraagde correctie

‘geoorloofd’ is.

Het team gebruikersondersteuning verzamelt en analyseert ook incidenten, verzoeken, wensen en klachten

vanuit het gebruikersveld. Daarnaast speelt het team gebruikersondersteuning een rol bij het realiseren van

nieuwe functionaliteiten voor LAVS (zie volgende paragrafen).

Het gebruik van LAVS

In LAVS zijn een kleine 20.000 organisaties geregistreerd. Daarvan maken er ruim 2000 gebruik van LAVS, met

een kleine 4000 actieve gebruikers (augustus 2018). Het betreft de opdrachtgevers (niet particulieren) van

asbestsanering, inventariseerders, verwijderaars, inspectielaboratoria, gemeenten, omgevingsdiensten en

gemandateerden die namens een gebruiker toegang hebben tot LAVS. Kortom, een omvangrijke en diverse

gebruikerspopulatie.

pagina


Omvang database, gegevensuitwisseling

Ultimo 2018 omvat de database gegevens over meer dan 330.000 projecten. Het aantal project groeit nog steeds

gestaag, met in 2018 een toename van ongeveer 12.500 per maand.

Per maand worden 6.300 sloopmeldingen gedaan waarvan ongeveer 2.500 via de koppeling met het OLO.

Dienstverleningsniveau

Strikt genomen zijn er geen afspraken met de gebruikers van LAVS over het niveau van dienstverlening. Dit laat

onverlet dat er normen zijn vastgelegd waar de dienstverlening zich aan houdt. Heel concreet geldt bijvoorbeeld

dat het gehele LAVS systeem tijdens kantooruren (van 8:00 – 18:00 uur) beschikbaar is, inclusief de helpdesk,

met een marge van 0,2% op uitval tijdens die kantooruren (wat neerkomt op maximaal 5 uur per jaar). Deze norm

wordt gehaald.

Los hiervan blijkt het LAVS systeem in technische zin nagenoeg 24/7 beschikbaar te zijn, met uitzondering van de

momenten waarop gepland onderhoud is afgesproken. Deze hoge beschikbaarheid (van de techniek) heeft te

maken met het feit dat LAVS gebruik maakt van de ICT-diensten van IRN (Infrastructuur Rijkswaterstaat

Netwerk). Het IRN ondersteunt veel kritische (voor de samenleving vitale) RWS-systemen. Voor het LAVS is

ervoor gekozen om daarop geen uitzondering te maken, al is het LAVS strikt genomen geen vitaal systeem. Dat

zou alleen maar meerkosten met zich meebrengen. Het LAVS lift als het ware mee met de ingeregelde ICT-

dienstverlening van IRN voor alle applicaties die er gebruik van maken, en geniet als het ware van de technische

beschikbaarheid die het IRN levert.

3.2 Exploitatie

De uitvoerende verantwoordelijkheid voor de exploitatie van LAVS en alles wat daarbij hoort, is belegd bij RWS.

De dienst WVL treedt daarbij op als gedelegeerd opdrachtgever, terwijl de ICT-dienstverlening is belegd bij de

dienst CIV van RWS.

De kosten voor exploitatie van LAVS zijn niet verbijzonderd naar de kosten voor de verschillende taakgebieden

zoals in het referentiekader. De kosten zijn wel verdeeld naar: personele kosten (FTE’s) en materiele

kosten/projectmiddelen (EPK). De hierna volgende tabel geeft het vastgestelde jaarbudget voor 2019 alsook de

ramingen voor de komende jaren (stand per juli 2019).

2019 2020 2021 2022

Capaciteit 10,2 8,9 8 7

Budget voor fte 1248 1068 960 840

Projectmiddelen/EPK 1126 1126 951 951

Totaal 2474* 2194 1911 1791

*) inclusief donatie SZW van € 100k

Legenda: Capaciteit in aantallen fte, budget voor 1 fte = € 120k, projectmiddelen in k€, Totaal in k€

Tabel 1 - huidige begroting LAVS 1 – stand juli 2019

pagina


Nadere uitsplitsing van de feitelijke personele kosten over de verschillende taakgebieden is niet te reconstrueren

uit de aangereikte documentatie. In de begroting is wel in formatieve zin onderscheid gemaakt, maar in de praktijk

lopen de personele kosten door elkaar. Zo werken medewerkers van gebruikersondersteuning mee met bij het

nader preciseren van behoeften en later in het proces het testen van aanpassingen aan LAVS. En diezelfde

medewerkers zijn belast met de communicatie/ naar en instructies/opleidingen van gebruikers.

Voor wat betreft de materiële kosten wordt wel onderscheid gemaakt naar de diverse kostenposten (zie figuur 1

van Bijlage C). In bovenstaande tabel vallen de materiele kosten onder de post ‘Projectmiddelen/EPK’. Afgeleid

kan worden dat nagenoeg het gehele bedrag van k€ 1.126 nodig is voor exploitatie en regulier onderhoud. De

financiële ruimte voor regulier onderhoud bedraagt ongeveer k€ 4. Voor grootschalig onderhoud, aanbouw of

verbouw van enige omvang, wat wij doorontwikkeling noemen, is geen financiële ruimte beschikbaar.

Conclusie

Op basis van de beschikbare cijfers, waarbij de kosten voor exploitatie en regulier onderhoud door elkaar heen

lopen, kunnen wij geen conclusie trekken over de hoogte van de exploitatielasten.

De conclusie die we wel kunnen trekken is dat de huidige financiële begroting van LAVS geen financiële ruimte

biedt voor doorontwikkeling c.q. grootschalig onderhoud.

3.3 Regulier onderhoud

Zoals in vorige paragraaf al vermeld maken de kosten voor regulier onderhoud integraal onderdeel uit van de

jaarlijkse begroting In situaties waarin een applicatie al ver gevorderd is in haar levensfase, er sprake is van

stabiel gebruik, en er geen majeure wijzigingen meer te verwachten zijn, komen wij dit vaker tegen. De behoefte

om dan onderscheid willen maken tussen de kosten voor exploitatie en de kosten voor regulier onderhoud

ontbreekt dan.

Echter in de casus LAVS geldt dat de applicatie eigenlijk is begonnen aan een tweede leven, er nog veel

uitgesteld onderhoudswerk c.q. doorontwikkelwerk ligt, waardoor de behoefte aan dat onderscheid er wel is.

Je wilt namelijk weten hoeveel FTE er beschikbaar is voor doorontwikkeling, of het doorontwikkelwerk door het

beheerteam – dat belast is met regulier onderhoud - erbij gedaan kan worden. Dat overzicht ontbreekt.

Conclusie

Op basis van bij ons beschikbare referentiecijfers over de jaarlijkse exploitatie en regulier onderhoud van

systemen, komen wij tot de conclusie dat de jaarlijkse kosten van LAVS, gelet op omvang gebruik en complexiteit

en niveau van dienstverlening, aan de onderkant van de bandbreedte zit. Wij hebben hiertoe LAVS vergeleken

met andere landelijke systemen zoals AERIUS, NDFF en BRON.

Het gebrek aan inzicht in de verdeling van FTE’s over de verschillende taakgebieden heeft als risico dat er

onvoldoende zicht is op de beschikbare capaciteit voor regulier onderhoud, laat staan doorontwikkeling. Tot nu

toe ‘beweegt’ de benodigde capaciteit voor exploitatie en regulier onderhoud mee met de behoefte door andere

taken minder prioriteit te geven (communicerende vaten), maar voor doorontwikkeling (grootschalig onderhoud,

verbouw, aanbouw) is dit niet acceptabel/werkbaar.

pagina


3.4 Doorontwikkeling

De huidige begroting voor LAVS, zoals gepresenteerd in tabel 1, bevat een zekere financiële ruimte voor regulier

onderhoud, die echter onvoldoende voor de benodigde doorontwikkeling. Alle betrokkenen zijn het er over eens

dat doorontwikkeling noodzakelijk is, maar er is nog geen eenduidig beeld van aard en omvang. Er is behoefte

aan prioritering van de thans voorliggende verbeteringen en aanpassingen aan LAVS, inclusief een realistische

inschatting van de kosten.

De meerjarenbegroting 2019-2023 LAVS zien wij als een aanzet om te komen tot het benodigde inzicht. Wat ons

hierbij opvalt is dat er nog verkend wordt wat de ‘scope’ van de doorontwikkeling zou moeten zijn. Er is nog geen

gezamenlijk beeld – tussen opdrachtgever en opdrachtnemer – wat noodzakelijk is vanuit technisch perspectief,

wat noodzakelijk is vanuit inhoudelijk perspectief, wat nodig/wenselijk is vanuit het oogpunt van gebruiksgemak

en wat bijvoorbeeld nodig/wenselijk is om het beheer van LAVS efficiënter te maken. Dientengevolge zijn de in de

meerjarenbegroting opgenomen bedragen louter eerste indicaties c.q. schattingen. Een beoordeling op de

validiteit van alle genoemde bedragen is simpelweg niet uitvoerbaar, omdat het kader (de scope) ontbreekt.

Dit voorgaande laat onverlet dat wij de indruk hebben dat de kosten voor de doorontwikkeling ergens tussen de

€ 2,0 en € 3,0 miljoen zullen liggen, maar ook dit is afhankelijk van de nog te bepalen ‘scope’.

Daarnaast leidt doorontwikkeling tot extra inzet van personeel aan de zijde van RWS (WVL en CIV) om alle door

te voeren veranderingen in goede banen te leiden. Uit de thans beschikbare ‘spreadsheets’ en andere

documentatie maken wij op dat er wel in rekentechnische zin is stil gestaan bij de impact van door te voeren

veranderingen op de eigen beheerorganisatie, maar de doorvertaling wat het concreet betekent blijft onderbelicht.

Wij zijn van mening dat slechts een klein deel van de extra werkzaamheden als gevolg van doorontwikkeling door

externen kan worden overgenomen. Het leeuwendeel zal door de eigen beheerorganisatie opgepakt moeten

worden, en daar speelt de vraag of de omvang van het doorontwikkelwerk past naast het werk dat ook door moet

gaan, namelijk: exploitatie en regulier onderhoud. Uitwerkingen hieromtrent zien wij nog niet terug in de

documentatie. Hier wreekt zich ook het ‘kip-ei’ probleem: als er budget beschikbaar is, dan is de opdrachtnemer

in staat om tot een programmatische aanpak te komen inclusief plan. En zo lang er geen helder plan ligt, vraagt

opdrachtgever zich af waarvoor het gevraagde extra geld wordt ingezet. Met een soort van patstelling tot gevolg.

Conclusie

Het is onze ervaring dat grote, majeure aanpassingen aan een systeem zoals LAVS, aparte aandacht behoeft en

niet zo maar onderdeel gemaakt kan worden van een governancestructuur en bijhorende financiering die gericht

is op jaarlijks doorgaan (op min of meer dezelfde voet).

De ordegrootte van het benodigde budget voor de doorontwikkeling, tussen de € 2,0 en € 3,0 miljoen, komt ons

realistisch over. Hierbij dient wel de kanttekening gemaakt te worden dat het aan de opdrachtgever is om te

bepalen welke veranderingen feitelijk doorgevoerd moeten worden. En dat proces om tot afstemming te komen

moet nog gaan lopen.

pagina


Daarnaast zullen de kosten voor de doorontwikkeling drukken op zowel de personele als de materiele kosten. En

daarbij dient nadrukkelijk bedacht te worden dat de thans beschikbare kennis en capaciteit binnen het LAVS-

beheerteam bepalend is voor het tempo waarmee veranderingen doorgevoerd kunnen worden.

Het is onze conclusie dat de ‘dalende’ lijn op personele kosten in de begroting zoals gepresenteerd in tabel 1, nog

wel even op zich laat wachten: minimaal tot na afronding van de beoogde doorontwikkeling.

pagina


4. Antwoorden en aanbevelingen

4.1 Antwoorden op gestelde vragen

Staan de ICT-kosten LAVS in verhouding tot de geboden functionaliteit van het LAVS?

De applicatie LAVS is omvangrijk en complex. Door SIG is de herbouwomvang ingeschat op ongeveer 22

mensjaar werk (14 mensjaren voor bouw en 8 mensjaren voor specificatie en testen), wat een goede indicator is

voor de omvang en complexiteit. Daarnaast is het gebruik van LAVS aanzienlijk, en juist de laatste twee jaar fors

toegenomen. Dit laatste als gevolg van de gemaakte beleidskeuze om LAVS ‘verplicht’ te stellen.

Kijkend naar de jaarlijkse kosten voor LAVS, die vooralsnog liggen in de ordegrootte van ongeveer € 2 miljoen,

zijn wij van oordeel dat die kosten in verhouding staan tot wat ervoor geboden wordt. Een vuistregel voor de

jaarlijkse exploitatie (exclusief gebruikersondersteuning) en regulier onderhoudslasten van een informatiesysteem

zoals LAVS, is grofweg 20% van de nieuwbouwwaarde. In dit concrete geval (LAVS) gaat het om 20% van € 6,8

miljoen (nieuwbouwaarde), wat neerkomt op € 1,4 miljoen. Daarbij opgeteld de kosten voor gebruikersonder-

steuning (0de helpdesk), leidt tot een jaarlijks benodigd budget van € 1,4 + € 0,7 = € 2,1 miljoen.

Hoe scoren de ICT-kosten van het LAVS in vergelijking met andere vergelijkbare ICT-systemen?

Wanneer het LAVS wordt vergeleken met andere systemen die binnen de rijksoverheid worden gebruikt ter

ondersteuning van primaire processen, dan vallen de ICT-kosten voor het LAVS aan de onderkant van de

bandbreedte. Het is onze ervaring, dat de ICT-kosten voor systemen die in ‘real life’ werkprocessen

ondersteunen, met omvangrijke en diverse gebruikersgroepen als gebruikers, vaak enkele miljoenen per jaar aan

exploitatie en regulier onderhoud bedragen.3

Voor LAVS geldt feitelijk dat voor de € 2 miljoen op jaarbasis, ook nog een zekere, zij het beperkte, budgetruimte

beschikbaar is voor regulier onderhoud. Bij andere systemen wordt doorontwikkeling veelal als aparte kostenpost

(via een tijdelijk programma of project) opgevoerd, iets wat eigenlijk ook voor LAVS zou moeten.

Staan de kosten voor gebruikersondersteuning in verhouding tot de ICT-kosten?

Vanwege de omvangrijke en diverse gebruikersgroepen van LAVS, zijn de kosten voor gebruikersondersteuning

aanzienlijk te noemen, maar niet overdadig. Als hierbij tevens in beschouwing wordt genomen dat de thans

geformuleerde kostenpost voor gebruikersondersteuning grosso modo overeenkomt met de personele kosten die

gemoeid zijn met het beheer van LAVS, geldt dat de kosten voor gebruikersondersteuning aan de zuinige kant

zijn. Immers, de gebruikersondersteuning staat nu ook aan de lat voor het afstemmen met het veld over door te

voeren wijzigingen, het begeleiden van de software-ontwikkeling, het testen van nieuwe functies voordat die live

komen en het geven van opleidingen/instructies. Ook bevat de kostenpost ‘gebruikersondersteuning’ alle

personele kosten die feitelijk door RWS-medewerkers (WVL en CIV) gemaakt moeten worden om LAVS draaiend

te houden.

3 LAVS is vergeleken met AERIUS, NDFF en BRON; allemaal systemen in een keten, met veel diverse gebruikers(groepen) en

als maatwerk gerealiseerd

pagina


Wij zijn van mening dat met de huidige personele kosten de exploitatie en regulier onderhoud van LAVS afgedekt

worden, maar de personele kosten voor doorontwikkeling niet. Daarbij geldt dat het tijdelijk inzetten van extra

personeel voor doorontwikkeling maar in beperkte mate uitvoerbaar is, want kennis van het proces, de omgeving

en de techniek zijn essentieel om effectief een rol te kunnen spelen bij het doorvoeren van inhoudelijke

veranderingen.

Staan de kosten voor gebruikersondersteuning in verhouding tot de levensfase waarin de applicatie LAVS zich

bevindt?

De vraag die hier eerst beantwoord moet worden, is de vraag in welke levensfase LAVS nu zit. Onze indruk is

dat, ondanks het feit dat LAVS al lange tijd bestaat, er eigenlijk sprake is van een tweede leven voor LAVS dat is

gestart met het genomen besluit om het gebruik van LAVS ‘verplicht’ te stellen. De LAVS applicatie uit het vorige

leven is daarop moeten aanpassen en verbeteren, vooral de professionalisering van de exploitatie alsook de

gebruikersondersteuning. Met andere woorden: de applicatie staat weer aan het begin van een nieuwe

levensfase. En dit heeft wat ons betreft direct consequenties voor de jaarlijkse kosten aan LAVS, afgezien van de

noodzakelijke doorontwikkeling. Die jaarlijkse kosten zullen de komende jaren op het niveau blijven van zoals die

nu zijn (ong. € 2 miljoen per jaar, exclusief doorontwikkeling).

4.2 Aanbevelingen

Gelet om de onomstreden belang van LAVS, het feit dat doorontwikkelen noodzakelijk is, en die kosten niet

gedekt kunnen worden uit de beschikbare jaarbudgetten voor LAVS, bevelen wij aan om:

1. In overleg tussen opdrachtgever en opdrachtnemer scherp te krijgen welke verbeteringen en

noodzakelijke aanpassingen als apart project opgepakt zullen gaan worden. Hiermee ontstaat zicht op

de scope van de doorontwikkeling, en ontstaat tegelijkertijd zicht welke punten van de ‘backlog’

onderdeel zijn van regulier onderhoud, en dus niet apart gefinancierd behoeven te worden.

Ten behoeve van een effectieve discussie op stuurgroepniveau over de ‘scope’ wordt geadviseerd om

de lijst aan beoogde doorontwikkelpunten te verdelen in drie groepen:

a) noodzakelijke aanpassingen t.b.v. de continuïteit (uitgesteld onderhoud);

b) inhoudelijke verbeteringen afkomstig uit de wensen/behoeften lijst;

c) inhoudelijke verbeteringen om het beheer op termijn goedkoper te maken.

2. Voorts bevelen wij aan dat opdrachtnemer (WVL/LOSA) in overleg met CIV een projectplan maakt voor

de uitvoering van de doorontwikkeling. In dat projectplan wordt onder andere stilgestaan bij de vraag wat

het ‘absorptievermogen’ is van het huidige beheerteam en welke aanvullende werkzaamheden zo

mogelijk door tijdelijke externen uitgevoerd kunnen worden.

3. Het plan wordt vervolgens ter besluitvorming voorgelegd aan opdrachtgever(s), die op zoek gaan naar

benodigde financiering. Op dat moment kan bepaald worden of de ‘begrotingspiek’ die gaat ontstaat als

gevolg van de doorontwikkeling, opgevangen kan worden door een structurele verhoging van het

jaarlijkse budget, dan wel een aanvullende financiering om de ‘piek’ op te vangen. De omvang van de

pagina


doorontwikkeling alsook het tempo waarbinnen het gerealiseerd dient te worden, zijn onzes inziens

belangrijke aspecten welke wijze van financiering wenselijk is.

4. Als de doorontwikkeling start, zo stellen wij ons voor, kan gebruik gemaakt worden van de bestaande

governance structuur voor de aansturing en afstemming van het doorontwikkelproject tussen

opdrachtgever en opdrachtnemer, waarbij het onderwerp steeds als apart agendapunt wordt behandeld

in de reeds bestaande overleggen. Bovendien zou nagedacht kunnen worden om een

vertegenwoordiging van de ‘asbestwereld’ te betrekken bij de doorontwikkeling (vanwege het aspect

gebruiksvriendelijkheid).

Gelet op de besturing (begroting, monitoring, verantwoorden) van de jaarbudgetten voor LAVS bevelen wij aan

om gebruik te gaan maken van het kostenmodel zoals in hoofdstuk twee beschreven, waarin expliciet

onderscheid wordt gemaakt tussen de kosten voor exploitatie en regulier onderhoud (doorontwikkeling wordt al

via vorige aanbevelingen onderscheiden), met verbijzonderingen naar de genoemde taakgebieden op hoofdlijnen

inclusief de extra verbijzondering naar personeel en materieel. Dit helpt om meer scherp inzicht te krijgen in het

moment waarop in de toekomst bijvoorbeeld de kosten voor gebruikersondersteuning kunnen afnemen.

pagina


Bijlage A Geïnterviewde personen

# Datum Naam Organisatie

1 03 – 09 - 2019 Coördinator Asbest LAVS RWS / WVL

2 03 – 09 - 2019 Programmamanager LAVS, adviseur IV RWS / WVL

3 03 – 09 - 2019 Applicatiemanager LAVS RWS / CIV

4 03 – 09 - 2019 Functioneel beheerder LAVS RWS / WVL

5 03 – 09 – 2019 Product Owner LAVS, adviseur ICT RWS / WVL

6 03 – 09 - 2019 Gebruikersondersteuning, adviseur Asbest RWS / WVL

7 05 – 09 – 2019 Afdelingshoofd OenM I&W / DGMI

8 05 – 09 – 2019 Beleidsmedewerker OenM I&W / DGMI

9 11 – 09 -2019 Afdelingshoofd GW SZW / G&VW

10 11 – 09 – 2019 Beleidsmedewerker GW SZW / G&VW

pagina


Bijlage B Bestudeerde documentatie

# Documentnaam

1 31141724-LAVS-Intake-Rapport-V2.0.pdf

2 B1059148 - Fiche LAVS Jaarplan IV 2019_v0.5.doc

3 B1059148 - Fiche LAVS Jaarplan IV 2020_v0.3 RK - AS.doc

4 Beheerplan LAVS v 0.99 (VWMA-CIV) - 20-12-2018.docx

5 Bijlage 2 Prioritering en kosten vernieuwing LAVS.pdf

6 bijlage 2 Rapportage asbest en LAVS 2018 Def.pdf

7 Bijlage 5 Factsheet Governancestructuur LAVS-def (2).pdf

8 deelopdracht LAVS BOA-RWS 2019.docx

9 Dossier Afspraken en procedures LO - v2.1 AS AL.docx

10 FPA_LAVS_Mediaan- functiepuntenanalyse 2014.xls

11 LAVS2019_Memoriaalboeking_T1 signed.pdf

12 Meerjarenplan LAVS 2019-2023.pdf

13 Meerjarenraming_LAVS.xlsx

14 Memoriaal boekingen 2018.pdf

15 opbouwkosten_LAVS_2015-2019.xlsx

16 Quickscan beheerlrapport v0 10 final.pdf

17 Service Level Agreement LO - v2.0.pdf

18 SIG_2014.7z

19 SIG_2017.7z

20 SLR_LAVS_CGI_2018.7z

21 SLR_LAVS_CGI_2019.7z

22 SLR_LAVS_CIV_2018.7z

23 SLR_LAVS_CIV_2019.7z

24 Verbeterplan LAVS v10 (definitief).docx

25 vragen nav documentatie.docx

26 Waarom een LAVS.docx

27 20130124-DCI-LAVS-Eindpresentatie Meting.pdf

28 Bijlage 8 SIG toets LAVS Addendum Eindpresentatie.PDF

29 20171101-Eindpresentatie LAVS.pdf

30 20171108-Aanvulling Eindpresentatie LAVS.pdf

31 2019-02-13 bijlage bij voortgangsverslag LAVS Changes - januari 2019.pdf

pagina


32 2019-03-15 bijlage bij voortgangsverslag LAVS Changes - februari 2019.pdf

33 2019-05-03 bijlage bij voortgangsverslag LAVS Changes - maart 2019.pdf

34 MinIenW LAVS CSR 2019 01 (januari) v1.0.pdf

35 MinIenW LAVS CSR 2019 02 (februari) v1.0.pdf

36 MinIenW LAVS CSR 2019 03 (maart) v1.0.pdf

37 Service Level Rapportage LAVS april 2018.docx

38 Service Level Rapportage LAVS aug 2018.docx

39 Service Level Rapportage LAVS dec 2018.docx

40 Service Level Rapportage LAVS feb 2018 (3).docx

41 Service Level Rapportage LAVS feb 2018 1.0.docx

42 Service Level Rapportage LAVS jan 2018.docx

43 Service Level Rapportage LAVS jul 2018.docx

44 Service Level Rapportage LAVS Juni 2018.docx

45 Service Level Rapportage LAVS mei 2018.docx

46 Service Level Rapportage LAVS nov 2018.docx

47 Service Level Rapportage LAVS okt 2018.docx

48 Service Level Rapportage LAVS sep 2018.docx

49 Service Level Rapportage LAVS apr 2019 0.9.docx

50 Service Level Rapportage LAVS feb 2019.docx

51 Service Level Rapportage LAVS jan 2019.docx

52 Service Level Rapportage LAVS mei 2019 0.9.docx

53 Service Level Rapportage LAVS mrt 2019.docx

pagina


Bijlage C Kosten LAVS

Onderstaande figuur geeft op een compacte manier weer hoe de kosten voor het beheer van LAVS zijn

opgebouwd. De cijfers zijn afkomstig vanuit verschillende aangereikte documenten. Het overzicht is vooral

bedoeld als indicatie.

Op basis van de aangereikte documentatie komen wij tot de volgende bevindingen:

• Op basis realisatiecijfers over 2018 kan worden opgemaakt dat ongeveer k€ 400 op jaarbasis

beschikbaar voor regulier onderhoud – eventueel in te zetten voor doorontwikkeling als de ‘backlog’

alleen nog maar grote veranderpunten bevat. Het berekende getal is niet exact omdat de kosten voor

exploitatie en regulier onderhoud niet paart worden geregistreerd.

• De MJP geeft aan dat er financiële ruimte is voor regulier onderhoud en doorontwikkeling van k€ 500 tot

k€ 700, met de kanttekening dat (a) onbekend is welk deel nodig is voor regulier onderhoud en (b) hieruit

ook de extra personele lasten moeten gefinancierd.

• Voor de aansturing en begeleiding vanuit WVL/LOSA lijken vooralsnog geen fte’s beschikbaar, anders

dan de huidige beschikbare capaciteit met als risico dat de huidige dienstverlening dan fors onder druk

kan komen te staan;

• De totale financiële omvang van de benodigde doorontwikkeling is onduidelijk, evenals welke

verbeteringen doorgevoerd zullen worden. Het laatste heeft vanzelfsprekend invloed op de financiën.

• Als de doorontwikkeling met een omvang van ongeveer € 2 miljoen doorgezet moet worden onder de

huidige condities, dan is een doorlooptijd van vijf/zes jaar niet irreëel.

Figuur 1 - Beheerkosten LAVS

Review MJP LAVS - Rijksoverheid.nl...pagina 3/17 7 oktober 2019 Review MJP 2019 – 2023 LAVS 2....

Documents

Transcript of Review MJP LAVS - Rijksoverheid.nl...pagina 3/17 7 oktober 2019 Review MJP 2019 – 2023 LAVS 2....