4 Organisatie-integriteit in profiel

4.1 Inleiding ..............

4.2 Organisaties onderscheiden ….........

4.3 Organisatietypen en integriteitprofiel …..........

4.4 Profiel publieke organisaties …...............

De publieke organisatie in deze profielschets wordt beperkt, zoals in paragraaf 4.2.2 is aangegeven, tot 'de overheidsorganisatie'.1 Het betreft organisaties die een politiek- bestuurlijke wil, al of niet vastgelegd in structurele wetgeving, tot uitvoering brengen. Tot deze verzameling publieke organisaties behoren het ambtelijk deel van de 'over-heidsinstanties', zoals de ministeries, de provincies, de gemeenten en de waterschappen. Daarnaast rekenen we uitvoerende organisaties en diensten zoals defensie, de rechterlij-ke macht, de politie en de belastingdienst er toe. Al deze ambtelijke organisaties zijn door de wetgever met expliciete wettelijke verplichtingen gehouden te voldoen aan mi-nimale basisnormen om hun integriteit te helpen borgen (BiZa, VNG, IPO, & UvW, 2006).

De integriteit van politieke ambtsdragers komt in deze studie niet als zelfstandig stu-dieobject aan de orde (VNG, IPO, Unie van Waterschappen, & Koninkrijkrelaties, 2011). Hoewel een rijke bron van boeiende casuïstiek over integriteitkwesties, valt het politieke deel van de overheidsorganisaties buiten de specifieke vraagstelling van dit proefschrift. Politieke ambtsdragers maken onderdeel uit van openbaar bestuurlijke li-chamen die als organisatietypen afwijken van de verzameling organisatie de ik in dit proefschrift met elkaar wil kunnen vergelijken, met name wat betreft de wijze waarop integriteitontwikkeling gestalte kan krijgen. In par. 4.2.2. daarvoor de criteria genoemd.

4.4.1 Opgave, stijl en regels

De opgave voor overheidsorganisaties is om de politieke wil van gekozen volksverte-genwoordigers om te zetten in uitvoerbare daden (Smit & Thiel, 2002). Daarmee is het materiële doel van hun handelen gegeven: dat wat er inhoudelijk moet gebeuren. Dat doel kan snel wisselen, het is afhankelijk van politieke prioriteiten. Het is ook in zijn reikwijdte niet limitatief bepaald. Er is geen alom gedeelde consensus over wat wel en wat niet onvervreemdbaar kerntaken zijn van de overheid. Burgers verwachten mijns in-ziens in de regel over de hele wereld wel zo ongeveer hetzelfde van de overheid, zoals het garanderen van de veiligheid, een passende rechtspraak, economische- en monetaire ondersteuning en het aanleggen van wegen en kunstwerken. Voor de rest zijn er grote verschillen in wat overheden wel en wat ze niet voor hun burgers doen, om welke ideo-logische reden dan ook (Wikipedia, 2015).

1 Wikipedia en EUR (2011): Overheidsorganisatie (of overheidsinstelling) is een algemene aanduiding die wordt gebruikt voor allerlei soorten organisaties die overheidstaken uitvoeren. Hieronder kunnen worden begrepen: bestuurlijke lichamen (overheidsinstanties) die door de overheid zijn ingesteld, zoals ministeries, provincies, gemeenten, waterschappen; uitvoerende organisaties en diensten, zoals inspecties, agentschappen, politiediensten; rechterlijke macht; (http :// nl . wikipedia . org / wiki / Overheidsorganisatie)

1

Het formele doel voor de politiek aangestuurde organisatie is om de wil van de politiek op een legitieme manier uit te voeren, dat wil zeggen dat zij in haar werkwijze tevens getuigt van de basiswaarden die in het regulerende politieke systeem zijn verweven. In de Nederlandse democratische rechtsstaat beteken dat voor ambtelijke organisaties o.a. dat ze geacht worden onbevooroordeeld, rechtmatig, rechtvaardig, transparant en con-troleerbaar te werken (Huberts, Heuvel, & Verberk, 2002; Scholtes, 2012; Smit & Thiel,2002; Straathof, 2009). Deze richtinggevende waarden zijn vanzelf meegegeven door deopgave en de context van de publieke organisaties. De 'functionaliteit' van de ambtenaardie voor de overheid werkt is primair getekend door de opgave van dienstbaarheid aan het openbaar belang. Dat is waar het uiteindelijk om draait. En om dat openbaar belang adequaat te kunnen dienen horen daar bijzondere waarden en competenties als vanzelf bij. Welke dat precies zijn, voor welke overheidsorganisaties kan evenwel variëren. Naast de 'klassieke' variant (Steijn, 2006) van de waardenvrije, onpartijdige en neutrale ambtenaar, zijn inmiddels onder invloed van nieuwe gedachten over (kern)taken van de overheid ook andere varianten en waarden van belang geraakt.2 Praktijken en orientatiesuit de private sector hebben meer en meer intrede gedaan in het domein van de publieke sector. Niettemin blijft essentieel verschil dat overheidsorganisaties niet failliet kunnen gaan en werken vanuit een monopoliepositie (Rainey, 1997; Ringeling, 2004). Vanuit die specifieke context is af te leiden – en aan te tonen (Straathof, 2009) – dat de mindseten de cultuur van publieke organisaties wezenlijk anders is dan die van private organisa-ties. Toch bestaan in de literatuur die zich richt op de thematisering van deze verschillenheel diverse opvattingen over de aard en mate daarvan. In een overzichtsstudie van be-staande literatuur hierover vinden Huberts, Van den Heuvel & Verberk (2002) tamelijk grote verschillen in de zienswijzen over welke waarden de beide typen organisaties (zouden moeten) privilegiëren. Er is geen consensus over de scherpte van de verschil-len, de auteurs zelf suggereren dat er ruime overlap is en dat er zelfs centrale waarden gemeenschappelijk zijn aan beide typen organisaties ('honesty', 'accountability', 'experti-se' en 'reliability').

Gegeven de formele opgave voor overheidsorganisaties om de politieke wil tot uit-voering te brengen op een manier die past bij de waarden en regels van onze democrati-sche rechtstaat, is er weinig ruimte voor het ontwikkelen van een eigen stijl. Er is ook weinig noodzaak hiertoe, vanwege het ontbreken van marktverhoudingen en continuï-teitsrisico's. Overheidsorganisatie hoeven niet aan reclame of marketing te doen. Een uniforme stijl, waarin de werkwijze wordt gedomineerd door de kernwaarden van het openbaar bestuur draagt daarentegen juist bij aan de legitimering van het handelen van bestuurlijke overheidsorganisaties. Voor de meer uitvoerend gerichte diensten, zoals po-litie en belastingdienst, zijn specifieke 'mission statements' wellicht van waarde, maar welk doel ze precies dienen richting de burgers is niet altijd helder. Wellicht helpen ze nog het meest om een aantrekkelijk profiel te schetsen richting toekomstige werkne-mers.

Op een hoger inrichtingsniveau – dat van de besturingsfilosofie – is paradigmatische variëteit in stijl denkbaar en werkelijkheid. Kolthof (xxxx) bevraagt vanuit dat gezichts-punt het paradigma van het Nieuw Public Management op zijn consequenties voor het overheidshandelen en op de waarden die er leidend in zijn. Ook Osborne en Gaebler (1993) vragen zich af wat Reinventing Government betekent voor werkwijze en stijl. Dezelfde vragen kunnen gesteld worden inzake het paradigma van de privatisering dat voor lange tijd in de afgelopen decennia van grote invloed was op de inrichtingsvragen

2 Zie ook pagina xx

2

van het openbaar bestuur (Algemene Rekenkamer, 2012). Of voor het paradigma van nu, de 'participatiesamenleving', waarin werkenderweg (er is nog geen voldragen bestu-ringsfilosofie hierover) rol en werkwijze van overheidsorganisaties aan het veranderen zijn.3

Omdat het van groot belang is voor overheidsorganisaties om integer (conform de ei-gen waarden) te handelen, is de stijl van overheidsorganisaties door de eigen wetgever extra gefixeerd in regels en richtlijnen. Met het doel om die stijl overeind te kunnen houden in elke gecompliceerde arena. Het rechtspositioneel en wettelijk kader voor het handelen van ambtenaren en voor dat van overheidsorganisaties is uitgebreid en precies.Ook, of zelfs met name als het gaat om integer handelen. Er zijn over integriteit tal van bepalingen opgenomen in ambtenaren- en gemeentewet (xxxx), er is een verplicht af te leggen eed op de algemene gedragsregels voor goed ambtenaarschap (xxx/VNG), er zijnbasisnormen voor integriteitontwikkeling die voor alle overheidsorganisaties gelden en die structureel worden gemonitord (xxxx). Er zijn meldpunten voor klokkenluiders of klagers (xxxx), er zijn bij uitvoerende diensten als politie, defensie en belastingdienst intensieve programma's voor integriteitontwikkeling, speciale afdelingen voor integri-teitonderzoek en aangewezen integriteitfunctionarissen. In geen andere sector in Neder-land is de intentie tot integriteit zo in stijl en regels verankerd als in overheidsorganisa-ties van de publieke sector (xxxx).

4.4.2 Belanghouders van publieke organisaties: wie zijn het?

Hoe ziet de configuratie van belanghouders er uit voor de pu-blieke organisaties? Wier stemmen en oordeelsvorming doen er toein de dialoog over hun integriteit? En welke vragen en aandachts-punten hebben daarbij het scherpste profiel. Ik zal allereerst voor de vijf typen belanghouders aangeven welke groepen en personen er toe behoren. Vervolgens zal ik, in de volgende paragraaf, per

type belanghouder aangeven hoe zij – hypothetisch – integer gedrag van deze organisa-ties duiden.

De waardehouders van de publieke organisatie zijn de politieke ambtsdragers, c.q. bestuurders en gekozen volksvertegenwoordigers (VNG et al., 2011) waaraan de publie-ke organisaties direct dienstbaar zijn. Voor de gemeentelijke ambtelijke organisatie zijn dat – in het duale stelsel – de gemeenteraad en het gemeentebestuur, voor de provincialeambtelijke organisatie de Provinciale Staten en de Gedeputeerde Staten, voor de minis-teries zijn dat het kabinet en het parlement, etc. De gekozen volksvertegenwoordigers enaangestelde bestuurders zijn het die namens de kiezers in hun bestuursrechtelijke domi-cilie wettelijke taken en zelfgekozen beleid laten uitvoeren door de de publieke over-heidsorganisaties. Zij vertegenwoordigen voor 'hun' ambtenaren tevens de werkgevers-verantwoordelijkheid van de overheid. Ambtenaren werken in hun opdracht, zij krijgen de taak om de politiek geformuleerde wil om te zetten in daden en in resultaten. De waarde van die resultaten komt op het conto van de waardehouders van de publieke or-ganisatie. Uiteindelijk worden politici (bestuurders en volksvertegenwoordigers) gecre-diteerd voor de resultaten van hun ambtelijke organisaties. Iets minder direct, maar in

3 Met naar mijn mening mogelijk ingrijpende consequenties voor de integriteitontwikkeling van overheids- en burgerorganisaties. Zie bijvoorbeeld hierover (De Telegraaf, 2014; Kanne, M. & Keinemans, 2011; Koster, 2015)

3

laatste instantie eveneens, worden de prestaties van de uitvoerende diensten toegerekendaan hun politieke principalen.

De medewerkers van de publieke organisatie zijn ambtenaren. En ambtenaren zijn niet zomaar 'werknemers'. In juridische zin is er sprake van een fundamenteel verschil tussen de positie (en ook rol) van ambtenaren en die van werknemers in private organi-saties die werkzaam zijn op grond van een arbeidsovereenkomst. Een ambtenaar wordt middels een eenzijdige rechtshandeling door de overheid 'aangesteld'. Die aanstelling wordt in een besluit vastgelegd. Buiten de overheid gaan werknemer en werkgever sa-men een tweezijdige arbeidsovereenkomst aan.4 Ambtenaren hebben vanuit de staats-rechtelijke verantwoordelijkheden een missie meegekregen en daarbij scherpe (wettelij-ke) kaders waarbinnen zij moeten handelen.

De klanten van de publieke organisatie zijn de inwoners van het gebied waar de over-heden over gaan. De klanten van de ministeries zijn de burgers van Nederland, de klan-ten van de gemeentelijke diensten zijn de inwoners van de stad, etc. Elke publieke orga-nisatie heeft in principe maar één domicilie, één klantengroep. Omgekeerd echter staan de klanten van publieke organisaties altijd in een een-op-meer relatie tot de overheden die ze regarderen: inwoners van de stad, zijn ook inwoners van de provincie en inwo-ners van Nederland, er zijn gelijktijdig verschillende publieke organisaties in diverse be-stuurslagen waarvan zij belanghouders zijn.

De toezichthouders van de publieke organisatie zijn alle burgers en rechtspersonen van Nederland en van andere landen wier belangen geraakt worden door het handelen van Nederlandse overheden. Zij beoordelen de integriteit van al het overheidsoptreden in alle bestuurslagen en vormen zich daarbij een specifiek en ook algemeen beeld van de kwaliteit en de integriteit daarvan. Het landschap van toezichthouders van publieke organisaties is gelaagd en gedifferentieerd. Door de een-op-meer relaties beoordelen alleburgers meerdere overheden, op diverse niveaus en ontwikkelen daarbij andere oordelenover de verschillende overheidsorganisaties (xxx-vertrouwen in de politiek). En in die oordeelsvorming vinden processen van connotatie plaats: ervaringen met en beelden over het handelen van bepaalde overheidsorganisaties worden over en weer geëxtrapo-leerd en gesubstitueerd.

De samenwerkingspartners van de publieke organisatie zijn feitelijk alle partijen en organisaties die meehelpen om de door de specifieke overheidsorganisaties gewenste doelen en resultaten te bereiken. De verzameling van deze groep belanghouders is schier oneindig. De overheden werken op alle niveaus met zo veel partijen samen, zij het andere publieke, semi-publieke, of private partijen, om haar werk te kunnen doen. En dat doet ze in allerlei typen relaties: die van opdrachtgever, subsidiegever, aandeel-houder, financier, wetgever etc. De samenwerkingspartners die ik in dit onderzoek mar-keer, zijn die samenwerkingspartners die hun productiemiddelen inzetten om door de overheidsorganisatie gewenste waardecreatie mede te helpen voortbrengen. Merendeels gaat het daarbij dan om commerciële bedrijven.

4.4.3 Belanghouders van publieke organisaties: hoe duiden zij integriteit?

Wat vinden de belanghouders van de publieke organisatie van de integriteit van deze organisaties? Waar wordt men name op gelet en welke dimensies van integriteit zijn 4 http://nl.wikipedia.org/wiki/Ambtenaar

4

daarbij voor hen het belangrijkst? Deze vragen zijn nu aan de orde, om voor dit type or-ganisatie het integriteitprofiel nader te kunnen tekenen. Om voorlopige antwoorden te kunnen formuleren op deze vragen schets ik een hypothetisch beeld van de overwegin-gen van de diverse belanghouders, vanuit de gedachte dat dat beeld in het empirische deel van dit proefschrift zal worden voorgelegd aan de betrokkenen zelf, om te verken-nen of onze beelden overeenkomen. Zoals al eerder aangegeven (pag. xx) zal ik per be-langhouder een rangorde beargumenteerd aangeven, indien mogelijk, van de dimensies die voor hen bij het oordeel over de integriteit van de publieke organisatie het sterkst kleuren.

In bijgaande tabel is het resultaat van de ranking weergegeven. De volgende afwe-gingen zijn daarbij richtinggevend geweest:

allereerst zij opgemerkt dat er nauwelijks expliciet wetenschappelijk onderzoek is gedaan naar wat (de door mij) onderscheiden belanghouders vinden en verwachten van de integriteit van ambtenaren. De meeste percepties die zijn opgetekend van de integri-teit van publieke organisaties betreffen algemene beelden over wat 'de maatschappij', of 'wij', of 'de burger' verwachten van ambtenaren, of – nog minder gedifferentieerd – van de overheid, of 'de politiek'. In dat laatste geval worden niet alleen ambtenaren bedoeld,maar worden ook hun politiek-bestuurlijke collega's mee inbegrepen. Het onderwerp is dan veelal ingekaderd in de algemene vraag naar het vertrouwen van de burgers in de politiek (Schrijver, 2008). Als we niettemin wel onderscheid willen maken, althans zo veel als mogelijk, is er een aantal studies waarbij kan worden aangesloten. Deze studies tonen een tamelijk consistent beeld, namelijk dat het voor diverse belanghouders niet (meer) zo duidelijk is wat integriteit betekenen moet voor publieke organisaties. Dat beeld rijst om te beginnen bij de verwachtingen van de waardehouders. In 2011 en in 2013 krijgt het onderwerp van de 'politiek-ambtelijke verhoudingen' in de door het CAOP uitgebrachte rapporten “Staat van de ambtelijke dienst” een apart hoofdstuk toe-bedeeld (CAOP, 2011, 2013).

Verschillende hoogleraren (bestuurskunde) concluderen samenvattend dat anno 2011 en 2013 de verwachtingen van politieke ambtsdragers richting hun ambtelijke apparatenaan sterke verandering onderhevig zijn, derhalve ambigue en voor de directe toekomst lang nog niet opnieuw uitgekristalliseerd zijn. Zij zijn voortdurend in beweging (Bekker& Nieuwenkamp, 2011) en de 'klassieke' lijn van de Weberiaanse neutrale, waardenvrijeen onpartijdige ambtenaar (Steijn, 2006) verliest daarbij steeds meer betekenis als oriën-tatiepunt voor het gepaste handelen. Vanuit het domein van het bestuurlijke primaat klinkt inmiddels kritiek op die klassieke waarden – vooral op de daar uit afgeleide ge-dragingen- , omdat ze te weinig politiek sensitief zijn, te weinig oplossingsgericht, of simpelweg niet naar de smaak van nieuwe generaties politici. Bureaucratie is een woordgeworden met een immer meer negatieve connotatie. Ambtenaren worden geacht na-

5

Publieke organisaties Private integriteit

Professionele integriteit

Procedureleintegriteit

waardehouders 2 2 2medewerkers 2 1 3klanten 2 2 2toezichthouders 1 2 3samenwerkingspartners 2 1 3Totaal 9 8 13

drukkelijker te denken en te doen met politieke perspectieven in hun vizier. Deskundig-heid en onafhankelijkheid blijven belangrijke klassieke waarden, maar kunnen ten kostegaan van het vermogen om de politiek 'goed' te bedienen (CAOP, 2013, p. 236)5. Nieu-wenkamp spreekt over de politisering van het ambtenarenwerk (CAOP, 2013, p. 248) in een context waarin politiek haastig is geworden, gericht op mediagenieke items en risi-covolle details. In de nieuw geconstitueerde arena van de politiek-ambtelijke verhoudin-gen (de '2.0 wereld' genoemd door Hart & Steen (2012)) zijn de verwachtingen over het gepaste gedrag van waardehouders richting hun ambtenaren niet meer die van vroeger (de klassieke lijn), maar modern, complex, ambigue en politiek opportuun. Politiek, in-clusief het bestuurlijke domein daarvan, is een permanente campagne aan het worden, met een logica die eerder om communicatieve en discretionaire competenties vraagt, dan om ter zake kundige ambtenaren die alle burgers te allen tijde vanuit dezelfde rech-ten en op gelijke wijze willen behandelen. Die arena is niet overal hetzelfde, is niet in alle bestuurslagen evenzeer gerenoveerd (de vernieuwing lijkt op ministerieel niveau meer geleidelijk en doordacht gepland dan op het niveau van de gemeenteraden en hun colleges, waar tal van nieuwe praktijken en spelpatronen spontaan ontstaan), de conclu-sie die ik uit de bovengenoemde analyses wil trekken inzake de vraag die in deze para-graaf aan de orde is, is de volgende: waardehouders zijn ambigue in hun verwachtingen omtrent het gepaste gedrag van hun ambtelijk apparaat en in die gebundelde verwach-tingen zijn alle drie de dimensies van integriteit in min of meer gelijke mate vertegen-woordigd. Ambtenaren moeten de bestuursstijl volgen (private integriteit), nog steeds professioneel zijn (wat dat ook in de 2.x wereld betekent) en daarbij ook de wettelijke regels blijven volgen die voor hen zijn geëxpliciteerd omtrent hun integer gedrag.

Wat vinden de ambtenaren zelf – de medewerkers – wat integer gedrag voor hen en voor hun organisatie moet betekenen? Die vraag is hen nooit zo expliciet gesteld, het antwoord weten we vooralsnog niet. Wel is aan ambtenaren gericht gevraagd hoe zij de integriteit van hun organisatie beleven en wat zij vinden van het integriteitbeleid van de organisatie waarin ze werken. Die vragen zijn gesteld in het onderzoek 'Monitor integri-teit openbaar bestuur 2012' (BIOS, 2012) dat onderdeel uitmaakt van het door BZK in-gerichte instrumentarium om integriteit en integriteitbeleid bij de overheid te bevorde-ren en te inventariseren. De monitor is door de gekozen opzet niet geschikt om scherp tekrijgen wat ambtenaren onder integriteit willen verstaan voor wat betreft hun eigen han-delen, want in de voorgelegde vragen is al een invulling van wat integer handelen is (volgens de vraagstellers) meegegeven. Niettemin kunnen de antwoorden helpen om een beeld te vormen van wat ambtenaren zelf vinden. Om te beginnen is het interessant om te concluderen – zeker in het licht van wat eerder is gezegd over de waardehouders – dat ambtenaren anno 2012 niet een andere integriteitsbeleving hebben dan in 2006, toen een vergelijkbare monitor is uitgevoerd. Voor de rest zijn de resultaten tamelijk 'lauw' en laten ze mijns inziens veel ruimte voor interpretaties 'tussen de regels' door. Een aantal voorbeelden die in de samenvatting (p. 2 ev.) worden genoemd: de meeste ambtenaren zijn bekend met de gedragsregels integriteit (zeventig procent), dertig pro-

5 Deskundigheid blijft voor de ambtenaren zelf structureel de belangrijkste 'integriteitswaarde' (Leo Huberts, Heuvel, & Verberk, 2002). Ook de introductie van nieuwe ambtelijke managementtechniekendie efficiënt en bedrijfsmatigheid prioriteren ('New Public Management') schijnen naar daar niet veel aan af te doen (Kolthoff, 2007). In het rapport over hun werkbeleving geeft tachtig procent van de ondervraagde ambtenaren aan dat 'vakmanschap' voor hen een belangrijke waarde is (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, 2014). Een bijzonder interessante vraag is of dat in het gevolg van de recente inzet op meer decentralisatie van overheidstaken en op burgerparticipatie ook zo blijft. Zie bijv. (De Telegraaf, 2014; Kanne, M. & Keinemans, 2011; Koster, 2015)

6

cent is bekend met de procedures die daar ook bij horen. Ongeveer zestig procent van deambtenaren heeft de indruk dat collega’s de regels naleven. Ongeveer de helft van de ambtenaren is positief over het integriteitsbeleid, één op de vijf staat hier negatief tegen-over. En veertig procent is van mening dat het management het goede voorbeeld geeft inhun gedrag. Tussen de verschillende 'sectoren van het openbaar bestuur' (ministeries, waterschappen, provincies, grote- en kleine gemeenten) bestaan volgens de rapporteurs binnen deze cijfers bovendien 'significante verschillen'.

Het is moeilijk om de resultaten van de monitor een diepere betekenis te geven dan enkel de beschrijving van de getalsmatige uitkomsten. Daar wagen de auteurs zich ook niet aan. Vanuit mijn professionele ervaring met tal van ambtelijke organisaties die ik adviseerde en begeleidde in hun integriteitontwikkeling, ontstaat bij mij het beeld dat wat ambtenaren 'echt' vinden van integriteit en wat het voor hen, hun collega's en met name hun leidinggevenden zou moeten betekenen in de monitor niet wordt gevat. De bekendheid met en de animo voor regels, procedures, beleid etc. is de facto klein en pastniet bij het beeld van de klassieke formele ambtenaar. Feitelijk is het een tamelijk nega-tief beeld. Ambtenaren verwachten misschien een (heel) andere invulling – zowel in de collegiale omgangsvormen, als in het geformaliseerde beleid – van integriteit binnen hun organisatie. In ieder geval vinden ze de huidige invulling er van maar matig. Mijn gedachte daarover is, in aansluiting op wat ik in navolging van Zaal (2013) daarover reed eerder zei, dat voor medewerkers zelf van organisaties (inclusief publieke organisa-ties) de voor hen relevante integriteitthema's dicht liggen bij hun directe werkervarin-gen, met name met collega's en met leidinggevenden. In het geval van de ambtenaren komt daar nog bij de ervaring die ze hebben met hun bestuurders en de volksvertegen-woordigers die voortdurend en met wisselende stijlen de indirecte context vormen van hun werk. Het formele integriteitbeleid van de organisaties gaat niet zelden over andere dingen die verder weg liggen en die niet altijd goed begrepen of uitgelegd worden, laat staan consistent worden gehandhaafd door de leidinggevenden. Zaal constateert in zijn onderzoek onder bankmedewerkers dat de 'urgente' integriteitkwesties voor hen veelal persoonlijke kwesties zijn, die te maken hebben met de relaties en omgangsvormen tus-sen collega's en leidinggevenden (Zaal, 2013, p. 106). Van Tankeren constateert hetzelf-de in een onderzoek naar de integriteitbeleving van politiemedewerkers. De 'echte' pro-blemen volgens hen, zijn de problemen die te maken hebben met omgangsvormen, vriendjespolitiek, leugens en achterklap, de kantjes er af lopen etc. (Tankeren, 2007, p. 107). Zij annoteert subtiel daarbij dat het mogelijk is dat 'de Korpsleiding een andere mening kan zijn toegedaan over de mate van urgentie'. Mijn interpretatie daarbij is, zo-als zo-even in de reflectie op de uitkomsten van de monitor is gesteld, dat wat medewer-kers (in dit geval ambtenaren) zelf belangrijk vinden, aanzienlijk kan afwijken van wat in het formele beleid aan hen als kader is aangereikt.

Wat nu uit de beschikbare gegevens en observaties op te maken, in termen van de vraag die in deze paragraaf aan de orde is? Mijn veronderstelling is dat ambtenaren ge-zien de kwetsbaarheid van hun positie – object van politieke prioriteiten, strak hiërar-chisch ingekaderd en afhankelijk van superieuren, speelbal van maatschappelijke luim –vooral behoefte hebben aan zekerheden vanwaaruit ze hun handelen kunne legitimeren. Die zekerheden vinden ze enerzijds in hun persoonlijke stijl, die zich (nog immer) ken-merkt door deskundigheid (in welke waarde qualitate qua tevens een vorm van onafhan-kelijkheid is geborgd) en anderzijds door de wettelijke kaders en regels die hun integer gedrag preciseren. Daarom zet ik procedurele integriteit op een, persoonlijke integriteit op twee en professionele integriteit op drie.

7

Professionele integriteit staat op drie, omdat wat de professie 'ambtenaar zijn' in es-sentie inhoudt, inmiddels niet vanzelfsprekend duidelijk meer is.Ook voor de klanten van de publieke ambtelijke organisatie geldt dat. Net als vanuit de waardehouders, di-vergeren ook vanuit de klanten gezien de percepties en de verwachtingen dienaangaan-de. Onderzoekers van de verhouding tussen ambtenaren en burgers spreken van een 'mismatch' die steeds groter wordt, van 'escalerende polarisatie', in het algemeen van eenkloof die groter wordt en laat zien dat het zelfbeeld van ambtenaren steeds minder lijkt op het (wens)beeld dat burgers van hen hebben (Binnenlands Bestuur, n.d., 2011). Hoogleraar bestuurskunde Frits van der Meer stelt in zijn blogbericht 'Tegenstrijdige oordelen over en verwachtingen ten aanzien van ambtenaren' (Meer, 2013) dat het door verschillende oorzaken lastig is 'om een duidelijke koers wat betreft de gewenste plaats, opstelling en gedrag van ambtenaren in het openbaar bestuur in het overheidsbeleid en de praktijk daarvan te bepalen'. Burgers willen meedenkende ambtenaren die hun pro-blemen helpen oplossen, maar zien te vaak bureaucraten die zich achter algemene regelsen onpersoonlijk beleid verschansen. Ambtenaren die wel meedoen in de geest van effi-ciency en bedrijfsmatig werken, willen daarvoor ook genereus betaald worden, als ze publieke organisaties leiden die met marktpartners samenwerken. Die wens verhoudt zich evenwel niet tot de soberheid die de klassieke visie van de ambtenaar (en de Balke-nende-norm) voorschrijft. En tot slot leiden de wisselende verhoudingen in de politiek-ambtelijke relatie tot onduidelijkheden, die reeds eerder in deze paragraaf aan de orde zijn gesteld.

Wat rest is een spanning die steeds groter wordt en naar zijn mening ook niet zo maaris op te lossen. Voorwaar een onprettig perspectief voor wie werkt in de publieke orga-nisatie. Vanwege de ambiguïteit in het klantbeeld van de ambtenaren redeneer ik op-nieuw, zoals ook bij de waardehouders, dat alle drie de dimensies van integriteit in min of meer gelijke mate in dat beeld zijn vertegenwoordigd.

De toezichthouders van de publieke organisatie heb ik in de vorige paragraaf om-schreven als 'alle burgers en rechtspersonen van Nederland en van andere landen wier belangen geraakt worden door het handelen van Nederlandse overheden.' De rol van toezichthouder – dat wil zeggen de werking van een politiek systeem percipiëren en daar een mening over vormen – is nauwelijks geballoteerd, iedereen kan daar positie in-nemen. Het perspectief van de toezichthouders bevat dan ook de reeds eerder beschre-ven perspectieven van waardehouders, medewerkers en klanten. Wat wordt dan nog toe-gevoegd? Naar mijn mening het volgende: binnen de 'cloud' van toezichthouders is een verdichting relevant voor het scherpen van het integriteitprofiel van de publieke organi-satie. En dat is de Nederlandse wetgever, die expliciet via tal van staats- en bestuurs-rechtelijke bepalingen het domein van integer gedrag benoemt voor zijn ambtenaren.6 Een noodzakelijke en logische voorziening die met de genese van expliciet integriteitbe-leid door de overheid aan belang heeft gewonnen. Ook in dit kader geldt m.i. wat is ge-zegd over de ambtenaren zelf – de medewerkers – namelijk dat als de antiquiteit groot is, de behoefte aan en noodzaak voor regels en procedurele kaders toeneemt. Vanuit het gezichtspunt van de meest geformaliseerde positie binnen de omvangrijke groep toe-zichthouders – de Nederlandse staat – moeten publieke organisatie zich vooral aan de regels houden die voor hun gedrag gelden. Procedurele integriteit is het belangrijks, ge-volgd door professionele integriteit en persoonlijke integriteit.

6 Welke dat zijn, zijn eerder genoemd in dit proefschrift, zie xxx

8

Tot slot het perspectief van de vele samenwerkingspartners van de overheid. Hoe kij-ken zij aan tegen de gewenste integriteit van de ambtelijke organisatie? Het is in de rela-ties met de samenwerkingspartners – in de figuur van commerciële bedrijven – dat naar alle waarschijnlijkheid publieke organisaties de meeste integriteitkwesties beleven. Uit de studies naar fraude en corruptie bij de Nederlandse overheid, blijkt evenwel ook dat de werkelijke omvang daarvan moeilijk is in te schatten, aangezien veel kwesties 'onder water' blijven (Hoekstra, Benner, & Zwegers, 2009; L. Huberts, Hulsebosch, Lasthui-zen, & Peeters, n.d.; L. W. Huberts, Heuvel, Anechiarico, & International Conference onEthics in the Public Service, 1999; Leo Huberts, 2005). Wat wel zichtbaar is, is soms ta-melijk spectaculair. De 'bouwfraude', de 'vastgoedfraude' – beiden nationale dossiers – inkoop en aanbestedingsonregelmatigheden bij Rijksdiensten, politiekorpsen, gemeente-lijke diensten etc., vonden allemaal plaats in de relatie tussen overheidsdiensten en par-ticuliere bedrijven. (Hendrikx & Sniekers, 2009; Mijnheer, 2015; Nieland, 2014) De reeks integriteitschendingen in die relatie is oneindig, als ook – naast fraude en corruptie– de minder ernstige vormen er van worden meegewogen. Of tevens die vormen die voortkomen uit systeemfouten in de formele of structurele relaties tussen de partners. In de keuze voor 'marktwerking' en het s(t)imuleren van concurrentieverhoudingen, zijn in beleidskaders en procedures voor de inkoop en aanbesteding van diensten en goederen risicofactoren meegeslopen die leidden tot voorspelbare integriteitschendingen, of zeer ongewenste gedragingen en uitkomsten. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om bedrijven die in tenderprocedures heel goedkoop inschrijven en zo de concurrenten wegduwen, maar daardoor een onhoudbaar verdienmodel volgen. Uiteindelijk gaan ze failliet en is er gro-te schade ontstaat, met name voor de afnemers van de producten en diensten – de klan-ten van de publieke organisatie. De parlementaire enquête naar de perikelen met de Fyrais er ook een voorbeeld van. Hoewel het door angst en prestige veel te hoge bod van de NS door vrijwel alle betrokken professionals als niet reëel werd ingeschat, wilde de Ne-derlandse staat al te graag die opbrengsten cassieren. De NS leek het geen probleem vanuit de verwachting dat onder amice een passende oplossing zou worden gevonden. Hetgeen niet gebeurde, omdat de staat en de NS geen vrienden meer waren en elkaar lieten bungelen in een boemeltrein die uiteindelijk ontspoorde. Uiteindelijk dragen be-lastingbetalers de kosten.

Wat commerciële bedrijven vinden en verwachten van de integriteit van de ambtelij-ke samenwerkingspartners is niet expliciet wetenschappelijk onderzocht. Het zou ook geen makkelijke studie zijn, want bedrijven die opdrachten krijgen van de overheid la-ten zich niet zo snel daarover uit. Liever bewegen ze mee met hun opdrachtgevers, om de relaties niet te vermoeien. Tenzij er echte problemen zijn, of zijn geweest. Zoals bij-voorbeeld de 'bouwfraude' uit het begin van deze eeuw. Ik heb al eerder aangegeven in-tensief bij het vervolg van die majeure kwestie betrokken te zijn geweest. Om te begin-nen door het schrijven van een boek met daarin ook opgenomen interviews met hoofd-rolspelers uit de bouwwereld en hun opdrachtgevers (de overheid), waarbij nadrukkelijkgevraagd is naar beelden over en weer van elkaars gewenst en ongewenst gedrag (Pol &Straathof, 2005). In de jaren daaropvolgend hebben de auteurs van het boek een reeks 'luistersessies' georganiseerd waarbij aan de ene kant ambtenaren (met soms enkele be-stuurders erbij) en aan de andere kant bouwbedrijven (met soms architecten- en ingeni-eursbureau's erbij) elkaars ervaringen en verwachtingen bevroegen.7 De luistersessies werden zowel gehouden bij gemeenten, als bij provincies en Rijksdiensten. Door die sessies is er bij mij een tamelijk consistent beeld ontstaan van de wijze waarop samen-

7 Het format voor een luistersessie is omschreven in xxx

9

werkingspartners naar de integriteit van de ambtelijke organisatie kijken.8 Samengevat, in termen van de vraag die aan de orde is in deze paragraaf, wil ik dat beeld als volgt schetsen: samenwerkingspartners willen vooral een betrouwbare overheid, die hen in hun waarde laat en hun vakmanschap waardeert. Zij begrijpen dan ambtenaren volgend zijn op de politiek, aan veel verschillende krachten onderhevig zijn en misschien daarbijniet altijd voldoende uitgerust voor hun taken. Dat is geen punt, professionele integriteitis niet dat wat het meest gevraagd wordt door de samenwerkingspartners, die komt op de derde plaats. De samenwerkingspartners kunnen daar zelf wel voor zorgen. Private integriteit komt op de tweede plaats. Ambtenaren moeten zich aan hun woorden en toe-zeggingen houden, ze moeten open, eerlijk en oprecht zeggen wat ze gaan doen en wat de regels van het spel zijn. En er op toezien dat het spel ook daadwerkelijk eerlijk wordtgespeeld. Maar het allerbelangrijkste is toch voor hen de procedurele integriteit. On-danks de goede relaties die met ambtenaren kunnen (zijn) ontstaan, is de samenwerking immer kwetsbaar voor willekeur, of politiek opportunisme. Daarom moeten de formele kaders, de regels en procedures helder, eerlijk en uitvoerbaar zijn. Als die onderlegger op orde is, is er veel mogelijk in de samenwerking. Procedurele integriteit beschermt sa-menwerkingspartners en garandeert een eerlijk speelveld. Althans, als iedereen zich er aan houdt.9

4.5 Profiel private organisaties …..........

4.6 Profiel maatschappelijke ondernemingen ….............

4.7 Conclusies ...............

–--------------------------------------------------------------------------------------------------

Literatuur bij 4.1

Accountancy Nieuws. (2011). Gemeenten betalen rekeningen nog steeds te laat. Retrieved October 15, 2011, from http://www.accountancynieuws.nl/actueel/branche/gemeenten-betalen-rekeningen-nog-steeds-te-laat.101190.lynkx

Algemene Rekenkamer. (2012). Verzelfstandiging en privatisering van overheidsorganisa-ties. Retrieved from http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Dossiers/V/Verzelfstandi-ging_en_privatisering_van_overheidsorganisaties

Bekker, R., & Nieuwenkamp, R. (2011). Politiek-ambtelijke verhoudingen. In Staat van de ambtelijke dienst (pp. 187–194). Den Haag: CAOP.

Binnenlands Bestuur. (n.d.). Polarisatie tussen ambtenaar en burger escaleert volgens on-derzoek - Binnenlands Bestuur. Retrieved October 13, 2011, from http://www.binnen-landsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/nieuws/kloof-ambtenaren-en-burgers-gro-ter.2048458.lynkx

Binnenlands Bestuur. (2011). Kloof ambtenaren en burgers groter. Retrieved September 22, 2011, from http://bit.ly/ngOFZM

BIOS. (2012). Monitor integriteit openbaar bestuur 2012. BIOS/CAOP. Retrieved from http://www.kennisopenbaarbestuur.nl/media/23462/def_monitor_integriteit_ob_2012.pdf

8 Van de sessies zijn formele verslagen gemaakt. Die zijn op verzoek in te zien door belangstellenden.9 Wat helaas, ten nadele van bedrijven, nog regelmatig gebeurt, zie bijv. (Accountancy Nieuws, 2011)

10

BiZa, VNG, IPO, & UvW. (2006). Modelaanpak basisnormen integriteit openbaar bestuur en politie.

CAOP. (2011). Staat van de ambtelijke dienst. Den Haag.CAOP. (2013). Staat van de ambtelijke dienst. Den Haag.De Telegraaf. (2014). Integriteit ambtenaren in geding. Retrieved December 20, 2014,

from http://www.telegraaf.nl/binnenland/23226046/__Integriteit_ambtenaren_in_ge-ding__.html

Hart, P. ’t, & Steen, M. van der. (2012). Politiek-ambtelijke verhoudingen in de 2.0-wereld. Bestuurskunde, (1).

Hendrikx, A., & Sniekers, T. (2009, April 11). Sjoemelen is kinderspel. Limburgs Dag-blad, p. 2009.

Hoekstra, A., Benner, H., & Zwegers, M. (2009). Fraude bij de overheid. Overheidsmana-gement.nl, (10), 10–13.

Huberts, L. (2005). Overtredende overheden : op zoek naar de omvang en oorzaken van  regelovertreding door overheden. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.

Huberts, L., Heuvel, H. Van Den, & Verberk, S. (2002). Integriteitswaarden in het open-baar bestuur. In Jeurissen, R., & Musschenga, B. (2002). Integriteit in bedrijf, organisa-tie en openbaar bestuur. Assen: Koninklijke Van Gorcum.

Huberts, L., Hulsebosch, H., Lasthuizen, K., & Peeters, C. (n.d.). Nederland, fraude- en corruptieland?.

Huberts, L. W., Heuvel, J. H. J. van den, Anechiarico, F., & International Conference on Ethics in the Public Service. (1999). Integrity at the public-private interface. Maastricht,Netherlands: Shaker Pub.

Kanne, M. & Keinemans, S. (2011). Pleidooi voor organisatie overstijgend moreel beraad. Tijdschrift Voor Gezondheidszorg & Ethiek, 21-3, 70–75. Retrieved from http://www.so-cialevraagstukken.nl/site/2015/01/28/professionals-in-wijkteams-moeten-zich-moreel-beraden/

Kolthoff, E. W. (2007). Ethics and new public management. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.

Koster, M. (2015). Kijk eens over de grens naar burgerparticipatie. Sociale Vraagstukken. Retrieved April 05, 2015, from http://www.socialevraagstukken.nl/site/2015/03/30/kijk-eens-over-de-grens-naar-burgerparticipatie/

Meer, F. M. van der. (2013). Tegenstrijdige oordelen over en verwachtingen ten aanzien van ambtenaren. CAOP. Retrieved from http://media.leidenuniv.nl/legacy/tegenstrijdige-oordelen-over-en-verwachtingen-ten-aanzien-van-ambtenaren-column-fmvdm.pdf

Mijnheer, D. (2015). Omkoopschandaal politie en defensie krijgt strafrechtelijk staartje. Follow the Money. Retrieved July 12, 2015, from http://www.ftm.nl/exclusive/omkoop-schandaal-politie-en-defensie-krijgt-strafrechtelijk-staartje/?utm_source=twitterfeed&utm_medium=twitter

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. (2014). Werkbeleving in de pu-blieke sector. Retrieved from http://kennisopenbaarbestuur.nl/media/172337/rapportage-pomo-2014.pdf

Nieland, W. (2014). Integriteit bij overheidsinkopen stijgt.Pol, P. van der., & Straathof, A. (2005). Bouwen aan integriteit. Den Haag: SDU Uitge-

vers.Pol, P. van der, & Steijn, A. J. (2014). HRM- en integriteitbeleid in de (semi-)publieke sec-

tor. In Jaarboek integriteit. BIOS.Scholtes, E. (H. H. M. . (2012). Transparantie, icoon van een dolende overheid. Den

Haag: Boom/Lemma.

11

Schrijver, J. (2008). Zou burgerparticipatie het vertrouwen in de politiek vergroten. Be-stuurskunde.

Smit, N., & Thiel, S. van. (2002). De zakelijke overheid. Bestuurskunde, 11(6).Steijn, A. J. (2006). Carrierejager of dienaar van de publieke zaak: over ambtenaren en

hun motivatie. Erasmus Universiteit Rotterdam. Retrieved from http://www.world-cat.org/title/carrierejager-of-dienaar-van-de-publieke-zaak-over-ambtenaren-en-hun-motivatie/oclc/286245596&referer=brief_results

Straathof, A. (2009). Zoeken naar de kern van cultuurverandering : inzicht, meten, sturen  . Delft: Eburon.

Tankeren, M. van. (2007). Het preventieve integriteitsbeleid van de politie Amsterdam-Amstelland : onderzoek naar werking en effectiviteit  . Amsterdam: Politie Amsterdam-Amstelland.

VNG, IPO, Unie van Waterschappen, & Koninkrijkrelaties, M. van B. Z. en. (2011). Handreiking integriteit van politiek ambtsdragers bij gemeenten, provincies en water-schappen. Retrieved from www.integriteitoverheid.nl

Wikipedia. (2015). Overheid. Wikipedia. Retrieved August 17, 2015, from https://nl.wiki-pedia.org/wiki/Overheid

12