Met de steun van:

Ref. PG042009-1-03NL

Een aantal essentiële uitdagingen inzake goed bestuur in overheidsorganisaties Rapport opgesteld door het Centrum voor Public Governance van GUBERNA

1

Inhoudstafel

Een korte historiek ..................................................................................................................................................................................................... 2

Een tweede fundamenteel aandachtspunt betreft de rol en positie van de raad van bestuur ..................................................................... 24

Maar alles begint bij een professionele raad van bestuur .................................................................................................................................. 34

Een professioneel samengestelde raad van bestuur is nog geen garantie voor een effectieve raad van bestuur ...................................... 45

Het sluitstuk van deugdelijk bestuur is een professioneel en geresponsabiliseerd management ............................................................... 50

Een aantal slotbemerkingen .................................................................................................................................................................................... 60

2

Een korte historiek

“Public governance”, de term klinkt misschien nieuw in de oren, maar de thematiek is het

allerminst. Reeds eind jaren negentig vestigde het Instituut voor Bestuurders1, de aandacht op de

relevantie van de principes van deugdelijk bestuur voor overheidsorganisaties en dit via diverse

studiedagen en publicaties. Hoewel er toen al belangstelling was voor deugdelijk bestuur in een

overheidscontext, bleek de tijd toen nog niet helemaal rijp om dit debat volledig open te trekken.

Ondertussen is, mede onder publieke druk, de belangstelling voor goed bestuur enorm

toegenomen en verspreidt de interesse zich als een olievlek naar verschillende sectoren en types

van organisaties. Dat er ook nood is aan (een code voor) deugdelijk bestuur in

overheidsorganisaties heeft vooral te maken met het grote maatschappelijk belang van deze

organisaties (zowel als aanbieders van diensten van algemeen belang als wat hun rol betreft op,

onder meer, economisch en maatschappelijk vlak) met het feit dat zij voor een (groot) deel werken

met overheidsmiddelen, dus publieke middelen. Deze redenen tonen aan dat, hoe verschillend de

publieke sector ook moge zijn van de private, er nood is aan public governance-aanbevelingen die

1 Vandaag gekend onder de werknaam ‘GUBERNA’.

“Public Governance”, de term

klinkt misschien nieuw in de

oren, maar de thematiek is het

allerminst

3

op zijn minst de vergelijking kunnen doorstaan met de voorschriften voor beursgenoteerde

ondernemingen. Meer nog, men zou er zelfs voor kunnen pleiten dat de overheid het voorbeeld

zet voor alle andere spelers (private sector, not for profit sector, social profit sector,…)

De kern van deugdelijk bestuur is dezelfde, of men nu spreekt over ‘corporate governance’ of

‘public governance’. In beide gevallen gaat het in essentie over structuren en processen die de

doelstelling van een organisatie kunnen helpen waarmaken. Deugdelijk bestuur heeft als doel de

bestuursstructuren en de besluitvormingsprocessen van een organisatie efficiënter te organiseren

en transparanter te maken. Essentiële ingrediënten daarbij

zijn besturen, beheersen, responsabiliseren, verantwoorden, toezicht en controle en dit

ondersteund door de juiste houding en gedrag, cultuur, ethiek en professionalisme.

Tezelfdertijd willen we er echter voor waarschuwen dat een receptuur voor public governance

niet zomaar een kopie kan zijn van de aanbevelingen en ‘best practices’, die voor de private

sector werden ontwikkeld. Het hanteren van een ‘one size fits all'-benadering is een gevaarlijke

aanpak. Modulering is wenselijk, zoniet noodzakelijk! Vandaar ons pleidooi om te komen tot een

vertaalslag die voldoende rekening houdt met de eigenheid van de overheidssector, en de

De kern van deugdelijk bestuur

is dezelfde, of men nu spreekt

over ‘corporate governance’ of

‘public governance’

Tezelfdertijd willen we er echter

voor waarschuwen dat een

receptuur voor public

governance niet zomaar een

kopie kan zijn van de

aanbevelingen en ‘best

practices’, die voor de private

sector werden ontwikkeld

4

specifieke kenmerken van overheidsorganisaties en die tevens kan stoelen op een voldoende

breed draagvlak zowel binnen de overheid zelf als binnen de betrokken overheidsorganisaties.

De uitdagingen om tot dergelijk gerichte aanbevelingen inzake public governance te komen

zijn groot en een gedegen analyse is daarbij essentieel. Daarom besloot GUBERNA in 2006 om,

met de steun van Dexia en Deloitte, een Centrum voor Public Governance op te richten. Gegeven

de vele dimensies waarin de overheid actief is en de heterogene groep van overheidsorganisaties,

drong zich, van bij de opstart van het Centrum voor Public Governance, een beperking op van het

onderzoeksgebied. Het formuleren van algemene aanbevelingen inzake deugdelijk bestuur binnen

de overheid, in de brede zin van het woord, heeft ons inziens weinig zin omdat de modaliteiten en

structuren, langs dewelke de overheid opereert dermate divers en complex zijn, dat algemene

aanbevelingen noodzakelijkerwijze zouden blijven steken in een paar zeer globale en universele

principes. Bovendien diende gezocht te worden naar een toepassingsgebied waarin de ervaringen

van GUBERNA het meest bruikbaar zouden kunnen zijn. Vandaar dat de keuze viel op

overheidsorganisaties die werken met een raad van bestuur.

De uitdaging om tot dergelijke

aanbevelingen inzake public

governance te komen zijn groot

5

Op zoek naar governance reflecties voor overheidsorganisaties die werken met een raad van

bestuur

Iedereen die actief is in de overheidssector of terzake onderzoek heeft uitgevoerd zal wellicht

ervaren hebben dat er sprake is van een enorme diversiteit aan organisaties, juridische statuten,

structuren, relevante wetgevingen en/of decretale bepalingen. Alleen al de basisopdracht, om te

komen tot een goede inventarisatie van de ‘onderzoekspopulatie’, bleek alles behalve eenvoudig.

De inventarisatie werd bemoeilijkt door het feit dat er geen gecentraliseerd bestand bestaat met

informatie over de verschillende overheidsorganisaties maar dat enkel gewerkt kon worden op

basis van fragmentaire en deels overlappende databestanden en door de moeilijkheden om te

komen tot een eenduidige afbakening van het concept ‘overheidsorganisatie’.

Conform de OESO-definitie van ‘state-owned enterprise’ (hierna ‘SOE’) is voorliggend onderzoek

gericht op organisaties waarin de overheid een ‘uitgesproken’ belang heeft. Gegeven de complexe

Belgische realiteit werd vooral gemikt op overheidsorganisaties die behoren tot het Federaal, het

regionaal en het lokaal niveau. Daar waar nuttig, werd dit aangevuld met organisaties waarin het

provinciaal en/of gemeentelijk niveau aanwezig zijn als aandeelhouder/opdrachtgever. Omwille

van de zeer specifieke governance problematiek die zich stelt op het vlak van intercommunales en

Er is sprake van een enorme

diversiteit aan organisaties,

juridische statuten, structuren,

relevante wetgevingen en/of

decretale bepalingen

6

autonome gemeentebedrijven, werden deze organisaties -in deze fase van het onderzoek- niet in

de analyse betrokken. Hun belang noodzaakt dat er in een follow-up onderzoek wel de nodige

aandacht zal uitgaan naar deugdelijk bestuur bij dit soort van organisaties.

De voor dit onderzoek meest relevante set van bestaande governance aanbevelingen is afkomstig

van de OESO2 (hierna de ‘OESO-aanbevelingen of code’). Hoewel de OESO-code zich

voornamelijk richt tot overheidsbedrijven die binnen een afzonderlijk juridisch statuut ook actief

zijn in commerciële activiteiten, kunnen deze governance aanbevelingen eveneens relevant zijn

voor elke verzelfstandigde overheidsorganisatie die werkt met een raad van bestuur. Een

verkennend onderzoek naar andere relevante public governance aanbevelingen op

internationaal en Belgisch vlak leverde weinig houvast op, wat tezelfdertijd de nood aantoont

om in België te komen tot een relevant raamwerk voor (het aftoetsen van) deugdelijke

bestuurspraktijken. Om dit te kunnen waarmaken werden diverse onderzoekstappen doorlopen.

In een eerste fase werden alle relevante federale wetgevingen en decretale bepalingen die van

toepassing zijn op dit soort overheidsorganisaties bestudeerd. Nadien werden de OESO-

aanbevelingen voor goed bestuur van overheidsorganisaties vergeleken met de Belgische en

internationale aanbevelingen voor ‘corporate’ governance. Hieruit resulteerden dan een set van

2 Guidelines on corporate governance for State-Owned Enterprises, OECD, 2005.

Een verkennend onderzoek naar

relevante public governance

aanbevelingen op

internationaal en Belgisch vlak

leverde weinig houvast

Dit toont de nood aan om in

België te komen tot een relevant

raamwerk voor (het aftoetsen

van) deugdelijke bestuurs-

praktijken

Om dit te kunnen waarmaken

werden diverse

onderzoeksstappen doorlopen

7

mogelijke bestuursprincipes voor overheidsorganisaties. Deze principes werden voorgelegd aan

een brede groep van experten en overheidsbestuurders. Daarnaast werd in de periode 2007-2008

een uitgebreid onderzoek3 gedaan naar de governance praktijken binnen overheidsorganisaties

(die werken met een raad van bestuur).

Het voorliggend rapport is een synthese van de belangrijkste bevindingen van deze

verschillende onderzoeksstappen. Mede op basis van dit brede onderzoek en geruggensteund

door de jarenlange ervaring met de ontwikkeling van governance aanbevelingen en onderzoek

naar praktijktoepassingen hebben wij getracht een inventaris op te maken van de belangrijkste

uitdagingen voor goed bestuur in overheidsorganisaties. Dit document heeft als doel de reflectie

op gang te brengen over de fundamentele keuzes die zich opdringen om te komen tot een

relevante set van governance aanbevelingen voor verzelfstandigde overheidsorganisaties.

3 In totaal werden 452 organisaties aangeschreven om mee te werken aan een schriftelijke enquête. Na diverse

aansporingen werden uiteindelijk 87 bruikbare vragenlijsten ontvangen. Dit betekent een globale responsgraad van

19,25%, wat vanuit wetenschappelijk oogpunt als zeer goed te typeren is. Deze steekproef is evenwel niet als echt

representatief te bestempelen omdat er sprake is van een aantal scheeftrekkingen (zo is er sprake van een relatieve

oververtegenwoordiging van overheidsorganisaties vanuit het Vlaamse Overheid - en zijn de sociale

huisvestingsmaatschappijen ook relatief oververtegenwoordigd). Desalniettemin laten de onderzoeksresultaten,

aangevuld met de input en feedback van overheidsexperten en overheidsbestuurders, toe om hieruit een aantal

interessante lessen te trekken.

Het voorliggend rapport is een

synthese van de belangrijkste

bevindingen van deze

verschillende onderzoeks-

stappen

Er is getracht een inventaris op

te maken van de belangrijkste

uitdagingen voor goed bestuur in

overheidsorganisaties

8

De bal wordt hierbij in het kamp van de overheid gelegd, die gevraagd wordt om zich te

bezinnen over deze belangrijke keuzes en mee richting te geven aan het governancekader dat

uitgewerkt zal worden.

De bal wordt in het kamp van de

overheid gelegd, die gevraagd

wordt om zich te bezinnen over

deze belangrijke keuzes en mee

richting geven aan het

governancekader dat uitgewerkt

zal worden

9

Eerste fundamenteel vraagstuk: de rol en positie van de overheid

als aandeelhouder

Het is aan de overheid als controlerend aandeelhouder/opdrachtgever4 om een actieve rol te

spelen in het finaliseren van een gepast raamwerk voor ‘(zelf)regulering’ inzake deugdelijk

bestuur van overheidsorganisaties. In de huidige maatschappijkritische omgeving kan de

overheid zich niet permitteren om aan allerlei organisaties principes en wetgeving inzake

deugdelijk bestuur op te leggen en zelf onvoldoende respect op te brengen voor vergelijkbare

principes. Niettegenstaande er in België weinig tot geen aangepaste aanbevelingen voor goed

overheidsbestuur ontwikkeld werden, kunnen de aanbevelingen van de OESO zeker als

richtinggevend aanzien worden. Dit is ook de prioritaire referentiebasis waarop dit onderzoek

geënt werd. GUBERNA, het Centrum voor Public Governance en haar partners, zijn bereid om

terzake een aantal denkpistes uit te werken, maar de finale keuze van het governanceraamwerk

voor ‘(zelf)regulering’ kan enkel ontwikkeld worden door en met de betrokken overheid. Het zijn

4 Niet elke overheidsorganisatie (die werkt met een raad van bestuur) beschikt over een traditionele

aandeelhoudersstructuur, waarbij het kapitaal van de organisatie onderverdeeld is in aandelen, zoals we dit kennen bij

private ondernemingen. Sommige van de onderzochte punten waren dan ook niet relevant waardoor de betrokken

organisaties voor deze onderdelen niet in de analyse betrokken werden.

Het is aan de overheid als

controlerend

aandeelhouder/opdrachtgever om

een actieve rol te spelen in het

finaliseren van een gepast

raamwerk voor ‘(zelf)regulering’

inzake deugdelijk bestuur van

overheidsorganisaties

10

immers, in eerste instantie, de ‘eigenaars/opdrachtgevers’ die zelf overtuigd moeten zijn van het

nut van deugdelijk bestuur en van de nood aan een gedetailleerd referentieraamwerk. Dergelijk

raamwerk van basisprincipes en aanbevelingen (een soort code) is essentieel als richtsnoer voor de

uitwerking in de praktijk van structuren, processen en procedures inzake deugdelijk bestuur.

Maar tevens dient de overheid zich, als aandeelhouder van overheidsorganisaties, akkoord te

verklaren met een methodiek voor verantwoording en monitoring terzake. Zoniet zullen alle

aanbevelingen verzanden in goede bedoelingen omdat op het terrein niet de nodige steun

aanwezig is en de juiste houding ontstaat die zo essentieel is voor het respect van de structuren en

procedures, kortom van de geest van de aanbevelingen.

Externe verzelfstandiging of het op afstand zetten van overheidstaken houdt in dat de overheid

een afzonderlijke juridische entiteit gaat oprichten, met eigen bestuursorganen waaraan een

bepaalde autonomie wordt verleend. Deze organen krijgen specifieke bevoegdheden

gedelegeerd, van de overheid als opdrachtgever/eigenaar die zich dan -in principe- beperkt tot de

aansturing van de raad van bestuur, het hoogste beleidsorgaan. Dit is ook heel duidelijk de

aanbeveling vanuit de OESO-code:

II.C. The State should let SOE boards exercise their responsibilities and respect their

independence.

Externe verzelfstandiging of

het op afstand zetten van

overheidstaken houdt in

dat de overheid een

afzonderlijke juridische

entiteit gaat oprichten, met

eigen bestuursorganen

waaraan een bepaalde

autonomie wordt verleend

11

II.F.1. The State’s prime responsibilities include being represented at the general

shareholders’ meetings and voting the state shares.

De delegatie van bevoegdheden door een aandeelhouder (in casu de overheid), die uit is

op controle, houdt in dat deze (controlerende) aandeelhouder geacht wordt voldoende

respect op te brengen voor de gecreëerde organen en dat hij de lasthebbers de nodige

autonomie geeft om de hun toevertrouwde taken naar behoren te kunnen uitvoeren.

Deze uitdagingen voor de overheid zijn niet anders dan deze die zich stellen in de private

sector, met name in filialen en familiebedrijven, waar sterke, controlerende

aandeelhouders bevoegdheden gaan delegeren aan ‘officiële’ organen zoals de raad van

bestuur. Uit het praktijkonderzoek is naar voor gekomen dat de overheid doorgaans

(>88%) voor een controlepositie opteert, door ofwel te gaan voor 100% eigendom of voor

een juridische controlepositie, in die zin dat zij minimaal over een belang van 50% beschikt

(en aldus een controlemeerderheid heeft). Ook de aanbevelingen van de OESO stellen dat

de overheid -als actieve (controlerend) aandeelhouder- terdege respect moet opbrengen

voor de klassieke bestuursorganen:

F. The state as an active owner should exercise its ownership rights according to the legal

structure of each company.

De delegatie van bevoegdheden

door een aandeelhouder (in casu de

overheid), die uit is op controle,

houdt in dat deze (controlerende)

aandeelhouder geacht wordt

voldoende respect op te brengen

voor de gecreëerde organen en dat

hij de lasthebbers de nodige

autonomie geeft om de hun

toevertrouwde taken naar behoren

te kunnen uitvoeren

12

Vandaar dat aanbevolen wordt dat de overheid een duidelijk raamwerk uitwerkt

waarbinnen haar rol als aandeelhouder wordt geëxpliciteerd en waarin aangegeven

wordt welke de basisprincipes zijn inzake deugdelijk bestuur die zij respecteert:

II. The state should establish a clear and consistent ownership policy, ensuring that the

governance of state-owned enterprises is carried out in a transparent and accountable

manner, with the necessary degree of professionalism and effectiveness.

II.A. The government should develop and issue an ownership policy that defines the overall

objectives of state ownership, the state’s role in the corporate governance of State-owned

enterprises, and how it will implement its ownership policy.

Dit globale raamwerk dat de eigenaarstrategie ten aanzien van de organisaties omvat geeft

meer inzicht in, onder meer, de redenen waarvoor de organisatie werd opgericht, de

basisdoelstellingen van de organisatie en een overzicht van de evaluatiecriteria (op lange

termijn) voor de organisatie. Tevens kan in dit document een overzicht worden gegeven van

de basisprincipes inzake deugdelijk bestuur die door de overheidsorganisatie worden

gerespecteerd. De eigenaarsstrategie zal ertoe bijdragen dat de governance van de organisatie

uitgevoerd wordt op een transparante wijze, met het nodige respect voor professionalisme en

efficiëntie. De beheersovereenkomst, die in bepaalde overheidsorganisaties wordt afgesloten

Vandaar dat aanbevolen wordt

dat de overheid een duidelijk

raamwerk uitwerkt waarbinnen

haar rol als aandeelhouder wordt

geëxpliciteerd en waarin

aangegeven wordt welke de

basisprincipes zijn inzake

deugdelijk bestuur die zij

respecteert

13

kan worden aanzien als een verbijzondering van de eigenaarstrategie aangezien deze, in

principe, een beperktere scope heeft. Deze overeenkomst wordt immers alleen met de

(voogdij)overheid afgesloten, heeft enkel betrekking op de opdracht(en) van openbare dienst

van de organisatie en wordt voor middellange termijn (3 tot 5 jaar) afgesloten. Gegeven het

belang van een duidelijke en consistente eigenaarstrategie is het wenselijk zo niet nodig om het

debat aan te gaan over de concrete invulling hiervan zeker in overheidsorganisaties waar er

naast de overheid nog andere aandeelhouders aanwezig zijn en/of waar er nog andere

diensten worden uitgevoerd naast de opdrachten van algemeen belang.

Er valt te overwegen of het niet aan te bevelen zou zijn dat ook de overheid zich inlaat met het

in Europa alom geprezen ‘pas toe of leg uit’ principe, het zogenaamde ‘comply or explain’

principe. Dit zou elke overheidsorganisatie ertoe kunnen aanzetten om gedegen af te toetsen

welke principes van goed bestuur zij -om wel omschreven redenen- niet kan/wil toepassen en

daarover ook de nodige rechtvaardiging en transparantie te geven. Dit heeft als grote voordeel dat

men verplicht wordt om grondig in overweging te nemen hoe men in de praktijk invulling geeft

aan de basisprincipes en aanbevelingen inzake deugdelijk bestuur.

Er valt te overwegen of het niet

aan te bevelen zou zijn dat ook

de overheid zich inlaat met het

in Europa alom geprezen ‘pas toe

of leg uit’ principe

14

Het is niet altijd duidelijk wie de rol van overheid/aandeelhouder op zich neemt en zeker niet

eenduidig wie de ‘overheid’ vertegenwoordigt en welke de finale doelstellingen zijn die deze

wil gerealiseerd zien.

Het is logisch dat de doelstellingen die de diverse politieke fracties willen realiseren in

aanzienlijke mate van elkaar kunnen afwijken en dat wisselende ministers en wisselende

coalities tot significante verschillen in ‘doelstellingen’ en ‘aansturing’ aanleiding kunnen

geven. Daarom pleit de OESO-code voor een duidelijke en consistente eigenaarstrategie

vanuit de overheid (zie supra). Dit is ook een uitdaging in de private sector, en de lessen

die we daar geleerd hebben is dat volatiliteit in de aandeelhouderstrategie vaak debet is

voor minder performante organisaties, terwijl een stabiele en lange termijn focus, zoals bij

familiebedrijven, daarentegen een differentieel voordeel kan meebrengen. Dus

eenduidigheid en een zekere continuïteit in de aandeelhouderstrategie zal ook essentieel

zijn voor de effectiviteit en efficiëntie van overheidsorganisaties.

De overheid zal als controlerend aandeelhouder rechtstreeks betrokken willen worden bij

de overheidsorganisatie. Dit is niet anders in de private-sector, maar in de publieke sector

is dit wel veel complexer dan in de private ondernemingen. Immers, wie is de overheid en

wie kan/moet haar vertegenwoordigen? Is dit de Eerste Minister of Minister-President als

regeringsleider, de Minister van Begroting, de ‘Voogdijminister’, of is het Parlement de

Het is niet altijd duidelijk wie de rol van

overheid/aandeelhouder op zich neemt en

zeker niet eenduidig wie de ‘overheid’

vertegenwoordigt en welke de finale

doelstellingen zijn die deze wil

gerealiseerd zien.

15

vertegenwoordiger van de overheid? Deze onduidelijkheid staat in schril contrast met de

private sector, waar zelfs bij aandeelhouders/rechtspersonen altijd duidelijk aangegeven

moet worden wie als persoon de aandeelhouder(srechten) vertegenwoordigt.

Maar hetzelfde vraagstuk stelt zich ook t.a.v. de raad van bestuur. Zoals in elke

‘gecontroleerde’ onderneming, zal de overheid zich als aandeelhouder ook willen laten

vertegenwoordigen in de raad van bestuur van de betrokken organisatie. Uit het

praktijkonderzoek is naar voor gekomen dat de overheid doorgaans werkt via

‘vertegenwoordigers’ die meestal gekozen worden door de uitvoerende macht

(regeringspartijen). Soms is de vertegenwoordiging breder en mogen alle parlementaire

fracties ‘vertegenwoordigers’ afvaardigen in de raad van bestuur van

overheidsorganisaties. Daarnaast is er doorgaans ook sprake van één of meerdere

waarnemers (bv. regeringscommissaris) die namens de voogdijoverheid (kan bv. de

minister van begroting zijn, maar evenzeer ook de Minister die de betrokken activiteit

onder diens bevoegdheid heeft) in de bestuursorganen zetelt/zetelen.

Tenslotte kan ook vastgesteld worden dat de overheid, zoals elke ‘controlerend’

aandeelhouder, frequent in contact gaat treden met de organisatie. Dit contact verloopt

doorgaans rechtstreeks tussen de minister of diens kabinet en het uitvoerend niveau, met

16

name het management (vb. de directeur-generaal of afgevaardigd-bestuurder). Af en toe

wordt ook de voorzitter van de raad van bestuur hierbij betrokken.

Een duidelijke identificatie van wie finaal de overheid als aandeelhouder/eigenaar

vertegenwoordigt faciliteert de informatiedoorstroming, de verantwoording en het toezicht. Ook

de OESO-code is pleitbezorger van een meer diepgaande reflectie terzake:

II.D. The exercise of ownership rights should be clearly identified within the state

administration. This may be facilitated by setting up a co-ordinating entity or, more

appropriately, by the centralization of the ownership function.

Een meer eenduidige identificatie biedt het bijkomende voordeel dat dit de problematiek inzake

vermenging met andere functies/hoedanigheden en verantwoordelijkheden van de overheid tot

op zekere hoogte kan beperken.

De overheid kan naast haar rol als aandeelhouder, ook optreden als marktregulator,

wetgever, controleur,... Deze diverse petten gaan vaak gepaard met verschillende -tot op

zekere hoogte- conflicterende doelstellingen en verantwoordelijkheden.

Een meer eenduidige identificatie

heeft als bijkomend voordeel dat

dit de problematiek inzake de

vermenging met andere

functies/hoedanigheden en

verantwoordelijkheden van de

overheid tot op een zekere hoogte

kan beperken

17

Meer aandacht voor de diversiteit aan functies/hoedanigheden van de overheid en

vooral voor de mogelijke conflicterende belangen die daaruit kunnen voortvloeien lijkt

ons noodzakelijk. De OESO-code geeft terzake duidelijke richtlijnen:

I.A. There should be a clear separation between the state’s ownership function and other state

functions that may influence the conditions for state-owned enterprises, particularly with

regard to market regulation.

Sommige experten suggereerden om de regeringscommissaris in dit verband een speciale

rol te laten spelen. Binnen het kader van zijn algemene verantwoordelijkheid in het

opvolgen van het respect voor de relevante wetgevingen, zou hij ook expliciet de opdracht

kunnen krijgen om bijzondere aandacht te besteden aan het beheersen van potentiële

belangenconflicten. Gezien de ‘afhankelijkheidsrelatie’ ten aanzien van de overheid waarin

de regeringscommissaris staat, is het echter zeer de vraag of er voor de bewaking van

conflicterende belangen in hoofde van de overheid-aandeelhouder geen meer

‘onafhankelijke’ toets noodzakelijk is. Terzake kunnen we verwijzen naar de

belangenconflictenregeling opgenomen in het Wetboek van Vennootschappen (art. 524),

dat een gedetailleerde procedure voorziet voor transacties tussen beursgenoteerde

ondernemingen en hun controlerend aandeelhouder. Deze procedure ligt trouwens aan de

Meer aandacht voor de

diversiteit aan

functies/hoedanigheden van de

overheid en vooral voor de

mogelijke conflicterende

belangen die daaruit kunnen

voortvloeien lijkt ons

noodzakelijk

18

basis van de wettelijke vereisten inzake onafhankelijke bestuurders in beursgenoteerde

ondernemingen.

Bijkomende aandacht zou er ook moeten gaan naar de mogelijke impact van het

overheidsstatuut op de (eerlijke) concurrentie met de private sector. Dit is uiteraard van

belang als de betrokken overheidsorganisatie zowel actief is in de dienstverlening van

algemeen belang en als aanbieder van commerciële diensten, waardoor ze rechtstreeks in

concurrentie treedt met de private sector. Het gevaar op oneerlijke concurrentie is

potentieel des te belangrijker indien dergelijke overheidsorganisatie ook betrokken is bij en

voorkennis heeft van beleidsvoorbereidend werk5.

Daar waar de overheid samenwerkt met de private sector is het belangrijk dat de overheid als

‘controlerend’ aandeelhouder ook voldoende respect opbrengt voor de belangen en de rechten

van andere (minderheids)aandeelhouders.

5 Terzake kan bv. verwezen worden naar een recent onderzoek van Deloitte en GUBERNA, waar deze problematiek bij

intercommunales bestudeerd werd in opdracht van het Departement Ruimtelijke ordening, Woonbeleid en Onroerend

Erfgoed van de Vlaamse overheid.

Bijkomende aandacht zou er ook

moeten uitgaan naar de

mogelijke impact van het

overheidsstatuur op de (eerlijke)

concurrentie met de private

sector.

Daar waar de overheid

samenwerkt met de private

sector is het belangrijk dat de

overheid als ‘controlerend’

aandeelhouder ook voldoende

respect opbrengt voor de

belangen en de rechten van

andere (minderheids)-

aandeelhouders

19

Naar analogie met de private sector dient de overheid zich voldoende bewust te zijn van

de gevaren van en de perceptie van machtsmisbruik door de controlerend aandeelhouder.

De overheid/aandeelhouder heeft ook hier een voorbeeldfunctie te spelen. De overheid zou

zich ter zake minimaal kunnen verlaten op de relevante bepalingen van de OESO-code en,

gelet op de samenwerking met de private sector in dit geval, op de aanbevelingen van de

governance codes en de wettelijke bepalingen inzake de bescherming van

minderheidsaandeelhouders in beursgenoteerde ondernemingen:

OESO Code: III. The state and state-owned enterprises should recognise the rights of all

shareholders (…)

Code Beursgenoteerde Ondernemingens: 8.12. In vennootschappen met één of meer

controlerende aandeelhouders streeft de raad van bestuur ernaar dat de controlerende

aandeelhouders weloverwogen gebruik maken van hun positie en dat zij de rechten en

belangen van de minderheidsaandeelhouders respecteren.

Vanuit de OESO-code wordt in dat opzicht ook gepleit voor de gelijke behandeling van

alle aandeelhouders

OESO Code: III. The state and state-owned enterprises (…) in accordance with the OECD

Principles of Corporate Governance ensure the equitable treatment of all shareholders (…)

III.A. The co-ordinating or ownership entity and SOE’s should ensure that all shareholders

are treated equitably.

20

Code Beursgenoteerde Ondernemingen: 8.1. De vennootschap draagt zorg voor een gelijke

behandeling van alle aandeelhouders.

Gezien er in de praktijk overheidsorganisaties zijn, die wel met een raad van bestuur werken maar

geen algemene vergadering organiseren (20% in onze steekproef), dienen vragen gesteld te

worden t.a.v. de feitelijke besluitvorming door aandeelhouders en vooral t.a.v. de formele

kwijting van de bestuurders bij dit soort organisaties. De algemene vergadering heeft in principe

als taak om te fungeren als beslissingsforum en als forum voor de formele rapportering door het

bestuur aan de aandeelhouders. Deze verslaggeving is essentieel als basis voor de kwijting aan het

bestuur voor het door hen gevoerde beleid (cfr. bestuurdersaansprakelijkheid). Zoals blijkt uit ons

praktijkonderzoek, is dergelijke formele kwijting van bestuurders trouwens een aandachtspunt

voor de meeste overheidsorganisaties.

Meer algemeen, kunnen we voor de overheid als aandeelhouder/eigenaar een aantal essentiële

uitdagingen en principes formuleren:

De overheid heeft -als controlerend aandeelhouder- het voorrecht om de doelstellingen

van een overheidsorganisatie en de te bereiken prestaties vast te leggen. Daartoe dient zij

duidelijk aan te geven wat de richtsnoeren en criteria zijn waaraan de beslissingen en

In overheidsorganisaties zonder

algemene vergadering dienen er

vragen te worden gesteld rond

o.a. de formele kwijting van de

bestuurders

Voor de overheid-aandeelhouder

kunnen een aantal essentiële

uitdagingen en principes worden

geformuleerd

Duidelijk aangeven wat de

richtsnoeren en criteria zijn

waaraan de beslissingen en de

resultaten zullen worden

getoetst

21

de resultaten zullen worden getoetst. In onze samenleving is het richtsnoer voor het

toetsen van bestuurskeuzes en -beslissingen evenwel niet het belang van de

‘aandeelhouder’ maar wel het ‘belang van de organisatie6’ en dit wordt ruim

geïnterpreteerd, d.w.z. er dient rekening gehouden te worden met de relevante

stakeholderbelangen.

Transparantie is tegenwoordig het toverwoord om ondernemingen ter verantwoording te

kunnen roepen. Dit geldt des te meer in de publieke sector waar de ‘openbaarheid van

bestuur’ aanleiding heeft gegeven tot vergaande verplichtingen terzake. Elke

overheidsorganisatie moet daarom speciale aandacht besteden aan de vereiste

transparantie en publieke verantwoording, zowel t.a.v. de beleidsobjectieven, de

ingezette middelen als de gemaakte keuzes en de bereikte resultaten (zelfs in een publieke

sector is performantiemeting van belang). Maar transparantie is een tweesnijdend zwaard.

Publieke verantwoording en transparantie zijn essentieel in een overheidscontext. Maar

anderzijds moeten de andere spelers in de governance tripod (met name de bestuurders en

het management) er zich terdege van bewust zijn dat de overheid als politieke macht zeer

gevoelig is voor de publieke opinie in het algemeen en de perceptie van de media in het

bijzonder. Tot op zekere hoogte is deze gevoeligheid vergelijkbaar met de mediadruk

6 Het vennootschapsbelang in private ondernemingen.

Elke overheidsorganisatie moet

speciale aandacht besteden aan

de vereiste transparantie en

publieke verantwoording

22

waarmee bestuurders en directieleden van beursgenoteerde ondernemingen

geconfronteerd worden.

Nog belangrijker is het om erover te waken dat expliciet en formeel duidelijk gemaakt

wordt wie voor welk gedeelte van de besluitvorming verantwoordelijk is en dit in alle

opzichten: zowel voor wat de bevoegdheid en beslissingsmacht betreft, als t.a.v. de

verantwoording over de gemaakte keuzes, de genomen beslissingen, kortom over het

gebruik van de gedelegeerde bevoegdheden. Zo vergt een overheidsorganisatie dat

duidelijk vastgelegd wordt op welke manier, door wie, aan wie, gerapporteerd moet

worden en verantwoording moet worden afgelegd. Ook dient duidelijk gemaakt te

worden hoe over het gevoerde beleid verantwoording kan worden afgelegd.

Maar veruit de belangrijkste uitdaging stelt zich t.a.v. het respect van de uitgetekende

governance structuren en procedures. We mogen niet vergeten dat de overheid, zoals elke

controlerend aandeelhouder, vaak in ‘machtstermen’ redeneert7, waardoor het respecteren

van gedelegeerde bevoegdheden geen evidentie is. Zoals ook opgemerkt werd bij

(kleinere) familiebedrijven en filialen, houden eigenaars/aandeelhouders zich niet altijd

7 Tijdens de debatten inzake public governance (16.12.2008) werd gesteld dat ‘de kabinetten een cultuur van macht

uitstralen en er niet voor terugschrikken om de arm van het management of het bestuur om te wringen als zij het niet

eens zijn met bepaalde visies of beslissingen’.

Er dient gewaakt te worden over

de expliciete en formele

verduidelijking wie voor welk

gedeelte van de besluitvorming

verantwoordelijk is

De belangrijkste uitdaging stelt

zich ten aanzien van het respect

van de uitgetekende governance

structuren en procedures

23

aan de opgezette structuren en de afgesproken procedures. Dat een consequent respect

voor de governance structuren voor de overheid een belangrijke uitdaging is, werd

duidelijk uit het onderzoek van de governancepraktijk bij overheidsorganisaties.

Rechtstreekse interventie en bemoeienis vanuit de overheid/aandeelhouder blijkt een

realiteit zowel naar de raad van bestuur toe als om de raad van bestuur heen richting

uitvoerend niveau.

24

Een tweede fundamenteel aandachtspunt betreft de rol en positie

van de raad van bestuur

Wil de overheid zich conformeren aan de basisprincipes inzake deugdelijk bestuur, dan zal de rol

en de positie van de raad van bestuur bijzondere aandacht moeten krijgen. Wat vooral essentieel

lijkt, is dat de overheid expliciet stelling inneemt over hoe zij invulling wenst te geven aan de

positie van de raad van bestuur en hoe zij de wisselwerking tussen de raad van bestuur en de

overheid enerzijds en het management anderzijds vorm wil geven. Het praktijkonderzoek en de

vele discussies met experten en overheidsbestuurders hebben aangetoond dat er heel wat vragen

worden gesteld bij de invulling van ‘goed bestuur’ in overheidsorganisaties. Bovendien werd

duidelijk dat de betrokkenen terzake zeker niet op één lijn zitten.

Een gemeenschappelijk kenmerk in het wereldwijde governance debat is de prominente

plaats die de raad van bestuur inneemt als hefboom inzake deugdelijk bestuur. De

OESO-aanbevelingen pleiten expliciet voor een ‘valorisatie’ van de raad van bestuur als

‘bestuursorgaan’.

VI. The responsibilities of the Boards of State-Owned Enterprises:

Wat vooral essentieel lijkt, is

dat de overheid expliciet stelling

inneemt over hoe zij invulling

wenst te geven aan de positie

van de raad van bestuur en hoe

zij de wisselwerking tussen de

raad van bestuur en de overheid

enerzijds en het management

anderzijds vorm wil geven

De raad van bestuur neemt een

prominente plaats in als

hefboom inzake deugdelijk

bestuur

25

The boards of state-owned enterprises should have the necessary authority, competencies

and objectivity to carry out their function of strategic guidance and monitoring of

management.

Terzake kan eveneens lering getrokken worden uit de governance-aanbevelingen voor

beursgenoteerde en niet-beursgenoteerde ondernemingen en vooral uit de pogingen om

die aanbevelingen ook in de praktijk te gaan toepassen. De ervaringen met deugdelijk

bestuur in de private sector hebben aangetoond dat de toepassing van deze ‘best practices’

allesbehalve evident is. Net zoals in de private sector is het, gezien de positie van de

overheid als ‘controlerend’ aandeelhouder, belangrijk om te waken over de rol en de

werking van de raad van bestuur. Zoals reeds uiteengezet bij de bespreking van de rol van

de overheid als aandeelhouder, dient onderstreept te worden hoe essentieel het is dat de

overheid duidelijk aangeeft of zij zich inschrijft in de internationale en nationale

aanbevelingen inzake deugdelijk bestuur en in welke mate zij bereid is om de raad van

bestuur de rol te laten spelen die hem door de wetgeving en door de codes inzake

deugdelijk bestuur wordt toebedeeld.

Het is essentieel dat de overheid

duidelijk aangeeft in welke mate

zij bereid is om de raad van

bestuur de rol te laten spelen die

hem door de wetgeving en door

de codes inzake deugdelijk

bestuur wordt toebedeeld

26

Een effectieve raad van bestuur is zeker geen evident gegeven, daar een goed werkende

raad steunt op een complex samenspel van diverse factoren. De raad van bestuur neemt -in

theorie althans- een sleutelpositie in tussen de aandeelhouders enerzijds en het

management anderzijds. De rol van de raad van bestuur kan aldus niet los gezien worden

van de rol van de andere governanceorganen. De relatie met het management (de

directie) en de aandeelhouder(s) bepaalt de bewegingsruimte van de raad van bestuur,

waarbij de onderlinge machtsverdeling een delicaat gegeven is. In eerste instantie is het

belangrijk dat de rol van elk orgaan duidelijk wordt uitgeklaard en gerespecteerd. Hierbij

kan het ‘waterval principe’ richtinggevend zijn. Vanuit de aandeelhouder(s) worden

bevoegdheden gedelegeerd aan de raad van bestuur, die op zijn beurt de nodige delegaties

zal doen aan het management. Omgekeerd dient elk orgaan aan het hogere echelon

verantwoording af te leggen over de hem gedelegeerde bevoegdheden.

Hoewel het uitklaren van de respectievelijke rollen belangrijk is, valt of staat deugdelijk

bestuur met een efficiënte interactie en samenspel tussen de diverse governance niveaus.

Indien de partijen als een ‘geoliede machine’ samenwerken, resulteert dit in een krachtig

geheel van ‘checks & balances’. Als echter één schakel ontbreekt, of niet goed functioneert,

dan kan het geheel gevaarlijk uit evenwicht geraken. Zoals reeds eerder aangegeven is het

De relatie met het management

(de directie) en de

aandeelhouder(s) bepaalt de

bewegingsruimte van de raad

van bestuur, waarbij de

onderlinge machtsverdeling een

delicaat gegeven is

27

een heuse uitdaging om de raad van bestuur als ‘intermediair orgaan’ tussen de

overheid/aandeelhouder en het management te positioneren en die positie in de

praktijk te respecteren. Zonder te willen pleiten om elke rechtstreekse interventie vanuit

de overheid in de organisatie te elimineren, lijkt het toch aangewezen om ervoor te pleiten

dat er op zijn minst aandacht is voor de informatie, zoniet betrokkenheid van de

(voorzitter van de) raad van bestuur. Bovendien mag men niet uit het oog verliezen dat

een delegatie van bevoegdheden afstand van beslissingsbevoegdheid inhoudt en dat

dergelijke delegatie maar effectief en vruchtbaar kan zijn als ze ook gepaard gaat met een

vertrouwensrelatie tussen de betrokken organen en een heuse responsabilisering en

verantwoording.

Een vraagstuk dat ook speciale aandacht verdient is de proliferatie van diverse comités

binnen en rond de raad van bestuur. In het hoofdstuk over het ‘uitvoerend management’

zal dieper ingegaan worden op de positie en de rol van het directiecomité, welke in de

publieke sector soms eerder een soort ‘one-tier’8, tweede bestuursniveau inhoudt. Binnen

8 Een ‘one-tier’ raad van bestuur is de regel in Belgische vennootschappen. Dit houdt in dat er slechts één

bestuursniveau is, dat zich zowel inlaat met het bepalen van de strategie als met het toezicht en waarin sprake is van

zowel uitvoerende als niet-uitvoerende bestuurders. Dit staat in tegenstelling tot het zogenaamde ‘two-tier’ model met

Het is een heuse uitdaging om de

raad van bestuur als

‘intermediair orgaan’ tussen de

overheid/aandeelhouder en het

management te positioneren en

die positie in de praktijk te

respecteren

Een vraagstuk dat ook speciale

aandacht verdient, is de

proliferatie van diverse comités

binnen en rond de raad van

bestuur

28

de raad van bestuur zelf is er bij ongeveer de helft van de onderzochte

overheidsorganisaties sprake van diverse comités. Het gaat daarbij om veel meer comités

dan alleen de klassieke bestuurscomités, zoals die in de governance codes worden

voorgeschreven. Wat deze klassieke comités betreft, blijkt men in overheidsorganisaties

vooral een beroep te doen op auditcomités. Heel wat minder belangrijk zijn de

remuneratie- en nominatiecomités. Daarentegen zijn er dan wel meer andere comités, zoals

consultatieve comités, strategische comités, technische comités, enz. Opvallend is dat de

terugkoppeling door de bestuurscomités naar de raad van bestuur toe, een essentiële

voorwaarde voor deugdelijk bestuur, in de meerderheid van de organisaties geheel

genegeerd wordt. Ook hier dient dus gepleit te worden voor een meer krachtdadige

aanpak.

Eens duidelijkheid bestaat over de specifieke positie van de raad van bestuur, kan invulling

gegeven worden aan het detailleren van de taken, die aan dit bestuursorgaan worden

toebedeeld. Uit GUBERNA-onderzoek in private ondernemingen is naar voor gekomen dat de

invulling van het takenpakket van de bestuursorganen één van de grootste, zo niet het

een dubbele raad, enerzijds een toezichtsraad en anderzijds een bestuursraad. Dergelijke duale modellen vinden we o.a.

in Nederland en Duitsland.

Eens duidelijkheid bestaat over

de specifieke positie van de raad

van bestuur, kan invulling

gegeven worden aan het

detailleren van de taken, die aan

dit bestuursorgaan worden

toebedeeld

29

belangrijkste, verschilpunt is in de governance praktijk. De bevoegdheden van de raad van

bestuur hangen immers samen met de aandeelhoudersstructuur, de ontwikkelingsfase, de

activiteit en de omgeving waarin de organisatie opereert. Naargelang er zich wijzigingen

voordoen in deze contextuele factoren, zal de raad van bestuur zich moeten buigen over de

adequaatheid van haar eigen takenpakket. Dus ook hier geldt ‘one size does not fit all’.

De algemene governance aanbevelingen, zo ook de OESO-aanbevelingen, beklemtonen dat

de raad van bestuur een dubbele rol speelt, met name sturing geven, bv. door de

strategie en het algemeen beleid goed te keuren, en controle uitoefenen op de uitvoering

van het afgesproken beleid:

VI.A. The boards of SOE's should be assigned a clear mandate and ultimate responsibility for

the company’s performance.

VI.B. SOE boards should carry out their functions of monitoring of management and strategic

guidance, subject to the objectives set by the government and the ownership entity;

V.B. SOE's should develop efficient internal audit procedures and establish an internal audit

function that is monitored by and reports directly to the board and to the audit committee or the

equivalent company organ.

De raad van bestuur heeft een

dubbele rol met name sturing

geven en controle uitoefenen op

de uitvoering van het

afgesproken beleid

30

Zelfs een minimalistische invulling van de raad van bestuur9, houdt nog altijd in dat het

vastleggen van de strategie en de controle op de onderneming ‘onvervreemdbare’ taken

zijn van een raad van bestuur. Dit werd bevestigd door het praktijkonderzoek dat aangaf

dat de strategische- en controlerol van de raad van bestuur door de overheidsbestuurders

wordt gepercipieerd als de belangrijkste rol van de raad. Evenwel blijkt de

bestuurspraktijk in overheidsorganisaties daar nog sterk van af te wijken. Als we peilen

naar de tijdsbesteding binnen de raadsvergaderingen, dan blijkt bijna de helft van de tijd

op te gaan aan ‘operationele’ zaken. Dit is op zijn minst een opvallende vaststelling,

aangezien dergelijke taken, in principe, gedelegeerd worden aan het management/de

directie. Dit levert een eerste indicatie op dat de scheidingslijn tussen de taken van de

raad van bestuur en deze van de directie bij sommige overheidsorganisaties (nog) niet

altijd duidelijk is afgelijnd. Hierdoor ontstaat het gevaar dat de raad van bestuur ageert

in een ‘grijze zone’ en ‘onrechtmatig’ intervenieert bij operationele aangelegenheden die, in

principe, behoren tot de taak van het management. Deels kan dit te wijten zijn aan de vrij

frequente raadsvergaderingen (gemiddeld één per maand, de vakantiemaanden niet te na

gesproken), frequentie waarrond dan ook een bijkomende reflectie noodzakelijk lijkt. Deels

kan dit terug te voeren zijn tot het vrij grote aantal ‘niet-bestuurders’ en managers, die de

9 Zie terzake de wetgeving op het (privaatrechterlijke) directiecomité in de wet van 2 augustus 2002.

Uit praktijkonderzoek blijkt dat

bijna de helft van de

tijdsbesteding binnen een

raadsvergadering opgaat aan

‘operationele’ zaken

Dit is een eerste indicatie dat de

scheidingslijn tussen de taken

van de raad van bestuur en deze

van de directie niet altijd

duidelijk afgelijnd zijn

31

raadsvergadering bijwonen. Maar dit zou ook gedeeltelijk te maken kunnen hebben met

een niet eenduidige omschrijving van wat de juiste taken van de raad van bestuur,

respectievelijk het management zijn. Dat er tot op zekere hoogte verwarring heerst over de

taken van raad van bestuur en management zal ook blijken uit de analyse van het

management (cfr. infra). De vraag stelt zich dus of de raad van bestuur wel met de juiste

dingen bezig is.

Hoe belangrijk deze dubbele rol van de raad van bestuur in zijn algemeenheid ook moge

zijn, het wordt steeds duidelijker dat de keuze van het juiste leiderschap en de permanente

opvolging van het topmanagement (dus zowel sturing als controle) hierbij van zeer groot

belang zijn. Een zeer gevoelig punt betreft wie of welk orgaan bevoegd is voor de

benoeming en de bepaling van de vergoeding van het topmanagement (zie ook p. 29).

Dit is niet anders in filialen en familiale bedrijven uit de private-sector. Terzake zijn de

aanbevelingen van de OESO heel duidelijk:

VI.B. SOE boards should carry out their functions of monitoring of management and

strategic guidance, subject to the objectives set by the government and the ownership entity.

They should have the power to appoint and remove the CEO.

De vraag stelt zich dus of de

raad van bestuur wel met de

juiste dingen bezig is

Een zeer gevoelig punt betreft

wie of welk orgaan bevoegd is

voor de benoeming en de

bepaling van de vergoeding van

het topmanagement

32

Hoewel er zeker sprake is van een ‘vooruitgang’ in de rol die de raad van bestuur (en het

eventuele benoemings- en vergoedingscomité) in overheidsorganisaties op dit vlak

toebedeeld krijgt, zijn er organisaties waar de raad terzake volledig buiten spel wordt gezet

door de overheid. Ook hier dringen zich duidelijke principes op, die finaal door de

aandeelhouders zullen moeten worden onderschreven en waarbij duidelijkheid en

transparantie een minimale vereiste zijn voor goed bestuur. Als de overheid beslist dat

zij de OESO-aanbeveling, met name dat de raad van bestuur het management benoemt en

ontslaat, niet wil opvolgen dan lijkt een transparante verantwoording over deze afwijking

(in de geest van de ‘pas toe of leg uit’-benadering) een essentieel onderdeel van goed

bestuur.

Gevraagd naar de taakinvulling van de raad van bestuur in overheidsorganisaties, bleek

uit het praktijkonderzoek dat het bewaken van het respect voor de belangen van de

stakeholders het minst belangrijke aandachtsgebied is voor overheidsbestuurders. In

een tijd dat maatschappelijk verantwoord ondernemen een groeiend aandachtsgebied is

(zowel in de private als in de publieke sector) is dit toch een opmerkelijke vaststelling, die

wellicht noopt tot een heroverweging. Ook een aantal controletaken (zoals het bewaken

Ook hier dringen zich duidelijke

principes op, die finaal door de

aandeelhouders zullen moeten

worden onderschreven en

waarbij duidelijkheid en

transparantie een minimale

vereiste zijn voor goed bestuur

Uit het praktijkonderzoek blijkt

dat het bewaken van het respect

voor de belangen van de

stakeholders het minst

belangrijke aandachtsgebied is

voor overheidsbestuurders

33

van interne controle en aandacht voor risicobeheer) verdienen wellicht eveneens wat

meer aandacht binnen de bestuursraden van overheidsorganisaties.

Ook een aantal controletaken

verdienen wellicht eveneens wat

meer aandacht binnen raden van

bestuur van

overheidsorganisaties

34

Maar alles begint bij een professionele raad van bestuur

Hoewel deugdelijk bestuur gedragen moet worden door een professionele raad van bestuur, is het

niet zo eenvoudig om te definiëren hoe een ‘optimaal’ samengestelde raad van bestuur eruit

moet zien. Uiteraard zijn er een aantal algemene principes, zoals de optimale omvang (niet te

groot om goede discussie en doeltreffende besluitvorming te faciliteren en niet te klein om

voldoende diversiteit en competenties in de raad aanwezig te hebben en zorg te dragen voor

zowel vernieuwing als continuïteit), de nodige diversiteit en complementariteit (qua kennis,

ervaring, achtergronden) en een voldoende graad van onafhankelijkheid (vooral dan met het oog

op het bewaken van mogelijke conflicterende belangen).

Uit het praktijkonderzoek is gebleken dat de raden van bestuur van overheidsorganisaties

significant groter zijn dan deze in de private sector. Bovendien is het aantal aanwezigen op

de raadsvergaderingen beduidend hoger dan het aantal bestuurders omdat er zowel

vanuit het management als vanuit de aandeelhouders ‘niet-stemgerechtigde’

vertegenwoordigers/ observatoren aanwezig zijn (bv. de regeringscommissaris en

personen die ‘ambtshalve’ de vergadering bijwonen). Maar het meest typische kenmerk

van raden van bestuur bij overheidsorganisaties is zeker het grote gewicht dat toegekend

Het is niet zo eenvoudig om te

definiëren hoe een ‘optimaal’

samengestelde raad van bestuur

eruit moet zien

35

wordt aan allerlei evenwichtige vertegenwoordigingen. Vooreerst behelst het streven naar

een werkbaar draagvlak dat alle regeringspartijen of zelfs alle politieke fracties in de raad

van bestuur vertegenwoordigd zijn. Daarbij spelen, althans op federaal vlak, ook een

aantal taalevenwichten10 een belangrijke rol. Tenslotte krijgt diversiteit in een

overheidscontext speciale aandacht, vooral wat betreft een voldoende vertegenwoordiging

van vrouwen in raden van bestuur. Toch staat de praktijk nog een eindje af van de

fameuze 1/3e regel die in sommige wetgevingen en decreten aan overheidsorganisaties

wordt opgelegd. De onderzochte raden van bestuur tellen gemiddeld ongeveer 25%

vrouwelijke bestuurders, terwijl een kleine 6% nog geen enkele vrouw in hun raad van

bestuur heeft.

De grote uitdaging bestaat erin de samenstelling van de raad van bestuur toe te snijden op de

eigenheden qua rollenpatroon en taakverdeling tussen aandeelhouders, bestuurders en

managers en op de noden van de organisatie in kwestie. In functie van de opdracht van de raad

van bestuur en de context waarbinnen de raad van bestuur deze opdracht dient uit te voeren, zal

10

De wet van 1991 stipuleert (in Art.16) dat in de autonome overheidsbedrijven wier taken van openbare dienst het

ganse grondgebied van het Rijk bestrijken, de raad van bestuur en het directiecomité elk evenveel Nederlands- als

Franstaligen tellen, de voorzitter van de raad van bestuur, respectievelijk de gedelegeerd-bestuurder, eventueel

uitgezonderd.

De grote uitdaging bestaat erin

de samenstelling van de raad van

bestuur toe te snijden op de

eigenheden qua rollenpatroon en

taakverdeling tussen

aandeelhouders, bestuurders en

managers en op de noden van de

organisatie in kwestie

36

men op zoek moeten gaan naar een optimale fit tussen de samenstelling enerzijds en de rol van de

raad van bestuur anderzijds. Bovendien moet er bij de samenstelling van de raad van bestuur niet

alleen aandacht zijn voor de huidige behoeften, maar moet er ook rekening gehouden worden met

de toekomstige uitdagingen waarmee de organisatie en de raad van bestuur potentieel kunnen

geconfronteerd worden. Nog meer dan in de private sector, blijkt het vormgeven van de raad van

bestuur een delicate evenwichtsoefening in de publieke sector. Uit het praktijkonderzoek is

eveneens naar voor gekomen dat de samenstelling van de raad van bestuur van

overheidsorganisaties een vrij gevoelig punt is.

In de praktijk blijken de raden van bestuur eerder samengesteld te worden met het oog op

een democratische vertegenwoordiging (zoals in het parlement, waar alle verkozen

fracties vertegenwoordigd zijn) of zoekt men naar een vertegenwoordiging vanuit de

meerderheidspartijen. Terzake kan bv. verwezen worden naar de Waalse wooncode

waarin expliciet gewezen wordt op deze ‘politieke benoemingen’:

Décret relatif à l’administrateur public (Art. 4. § 1er) : L'administrateur public est nommé

ou proposé par le Gouvernement en tenant compte, pour l'ensemble des administrateurs

publics de l'organisme, de la représentation proportionnelle des groupes politiques reconnus

au sein du Conseil régional wallon (…).

Uit praktijkonderzoek blijkt dat

de samenstelling van de raad

van bestuur van

overheidsorganisaties een vrij

gevoelig punt is

De raad van bestuur wordt

samengesteld met het oog op een

democratische

vertegenwoordiging

37

Vanuit politieke hoek en om een voldoende draagvlak te hebben bij de controlerend

aandeelhouder, lijkt dit een te verdedigen praktijk. Dit is niet anders, wanneer in de

private sector, sprake is van ondernemingen met controlerende aandeelhouders (filialen en

familiebedrijven). Maar ook daar zijn er vanuit governance oogpunt heel wat bijkomende

remedies gesuggereerd om te komen tot een raad van bestuur, die kan opereren conform

de basisprincipes van deugdelijk bestuur. Te denken valt daarbij o.a. aan de focus op het

ondernemingsbelang en niet op deelbelangen, de verplichtingen inzake onafhankelijkheid

van (de comités binnen) de raad van bestuur, ad hoc comités die moeten waken over

transacties tussen de onderneming en de controlerend aandeelhouder.

De governance codes gaan ervan uit dat alle bestuurders, zelfs diegene die door de

controlerende aandeelhouder(s) voorgedragen worden, prioritair de belangen van de

organisatie moeten dienen. Explicitering van het ‘belang van de organisatie’11 is bijzonder

belangrijk in een overheidscontext omdat dit een duidelijke ‘politieke’ keuze inhoudt (wat

niet altijd evident is) en omdat er ook voldoende aandacht moet uitgaan naar de

wisselwerking tussen het algemeen belang en het belang van de organisatie. In de private

11

Cfr. de wettelijke verplichting van bestuurders in private vennootschappen om zich bij beslissingen enkel te richten

op het belang van de vennootschap.

De governance codes gaan ervan

uit dat alle bestuurders, zelfs

diegene die door de controlerende

aandeelhouder(s) voorgedragen

worden prioritair de belangen

van de organisatie moeten

dienen

38

sector moeten de bestuurders, conform de Belgische vennootschapswetgeving, steeds het

‘belang van de vennootschap’ voor ogen hebben, wanneer zij met belangrijke

keuzevraagstukken en beslissingen geconfronteerd worden. Uiteraard zal er in een

overheidsorganisatie plaats moeten zijn voor overwegingen van ‘algemeen belang’, maar

dan binnen het kader van de specifieke opdrachten van algemeen belang die aan de

betrokken organisatie zijn toebedeeld.

Zowel de wetgeving als de governance aanbevelingen stellen expliciet dat alle bestuurders

samen -als gelijken en collega’s- tot consensusbeslissingen moeten komen die finaal door

iedereen gedragen worden, omdat iedereen collegiaal en hoofdelijk verantwoordelijk is

voor de genomen beslissingen. Het is maar zeer de vraag in welke mate een parlementair

samengestelde raad van bestuur verenigbaar is met een collegiaal opererende raad van

bestuur.

Eerder dan te pleiten voor het uit de wereld helpen van ‘politieke’ benoemingen van

overheidsbestuurders, lijkt het ons aangewezen dat elke overheid bij de oprichting en

vorming van een overheidsorganisatie met een raad van bestuur de nodige aandacht

besteedt aan de fundamentele keuzes inzake samenstelling en werking van een dergelijk

Het is maar zeer de vraag in

welke mate een parlementair

samengestelde raad van bestuur

verenigbaar is met een collegiaal

opererende raad van bestuur

39

bestuursorgaan. Zelfs bij politieke benoemingen zou sprake moeten zijn van een

professioneel selectieproces, waarbij voldoende aandacht uitgaat naar de vereiste

professionaliteit, complementariteit, diversiteit binnen de raad van bestuur (= algemeen

selectieprofiel) evenals naar de specifieke kennis, ervaring en expertise die iedere

bestuurder individueel aan de dag moet leggen (rekening houdend met de vereisten

inzake diversiteit, deskundigheid en kennis die in de raad van bestuur, in zijn totaliteit,

aanwezig zouden moeten zijn = specifiek selectieprofiel). In de praktijk blijkt dat dit slechts

in 1 op de 3 overheidsorganisaties de nodige aandacht krijgt. Bovendien blijken

herbenoemingen in de meerderheid van de raden van bestuur nog altijd vrij automatisch te

verlopen, zonder dat het einde van een mandaatsduur aanleiding geeft tot een evaluatie

van de fit tussen de bestuurder en de huidige/toekomstige noden van de betrokken raad

van bestuur. In dit evaluatieproces zou de raad van bestuur zelf een belangrijke rol moeten

spelen, quid dat de finale beslissing over het al dan niet herbenoemen het voorrecht blijft

van de aandeelhouder. De overheid evenals de kandidaat-overheidsbestuurders doen er

bovendien ook goed aan om, net zoals in de private sector, meer te investeren in het

verwerven van de noodzakelijke kennis en professionaliteit om als volwaardig bestuurder

te kunnen fungeren.

Zelfs bij politieke benoemingen

zou sprake moeten zijn van een

professioneel selectieproces van

de bestuurders

40

Zo is het aangewezen om voor nieuwe bestuurders, die nog geen ervaring als bestuurder

hebben, een aangepast introductieprogramma te voorzien waarin zij wegwijs worden

gemaakt in de taken en de aansprakelijkheid die zij als bestuurder hebben. Gelet op de

groeiende complexiteit van de taken wordt ook vaak gewezen op de noodzaak aan

periodieke bijscholing en training.

In alle internationale en nationale codes inzake deugdelijk bestuur wordt de onafhankelijkheid

van de raad van bestuur gezien als het sluitstuk van deugdelijk bestuur. Zowel de Europese als de

nationale governance aanbevelingen gaan ervan uit dat de onafhankelijkheid van de raad van

bestuur moet bereikt worden via een voldoende aantal onafhankelijke bestuurders, die zowel

onafhankelijk zijn van de (controlerende) aandeelhouders als van het management. Het belang

van de onafhankelijkheid van de raad van bestuur wordt ook erkend in de OESO-code:

II. The State acting as an owner:

II.C. The State should let the SOE boards exercise their responsibilities and respect their

independence.

VI.C. The boards of SOEs should be composed so that they can exercise objective and independent

judgement. Good practice calls for the Chair to be separate from the CEO.

41

Uit onze discussies met experten en overheidsbestuurders evenals uit het praktijkonderzoek is

naar voor gekomen dat de definitie van onafhankelijkheid en het nut van onafhankelijke

bestuurders in een overheidscontext zeer omstreden is en vrij controversiële visies oproept.

Sommigen stellen dat men nooit kan spreken over onafhankelijkheid in een politieke context,

aangezien iedereen een politieke kleur of toch voorkeur heeft. Anderen zijn ervan overtuigd dat

het toch mogelijk moet zijn om een groep van personen te identificeren die in deze context

voldoen aan een minimum aantal onafhankelijkheidscriteria. Het praktijkonderzoek dat peilde

naar de positie van onafhankelijke bestuurders binnen overheidsorganisaties in België toont deze

diverse visies op onafhankelijkheid onomstotelijk aan. In verschillende organisaties werden de

vertegenwoordigers van private aandeelhouders als ‘onafhankelijken’ getypeerd omdat zij, in

principe, onafhankelijk zijn van de overheid als controlerend aandeelhouder. Dergelijke definitie

strookt geenszins met de normen ontwikkeld op EU-vlak (onafhankelijke bestuurders kunnen

noch banden hebben met de aandeelhouder, noch met het management). Als we uitgaan van deze

striktere definitie is er slechts in een minderheid van de overheidsorganisaties sprake van

onafhankelijke bestuurders.

De gangbare argumenten uit de private sector die pleiten in het voordeel van onafhankelijke

bestuurders kunnen evenzeer gerechtvaardigde argumenten opleveren voor het hebben van

Uit het praktijkonderzoek is

gebleken dat de definitie van

onafhankelijkheid en het nut

van onafhankelijke bestuurders

in een overheidscontext zeer

omstreden is en vrij

controversiële visies oproept

42

onafhankelijke bestuurders in overheidsorganisaties. Het meest relevante aandachtspunt lijkt ons

dat onafhankelijke bestuurders vooral gezien worden als bewakers van het belang van de

organisatie en dus als ‘sparring partners’ voor elk dossier of beslissing waarbij sprake kan zijn van

conflicterende belangen. Omdat dergelijke conflicterende belangen zich zowel kunnen voordoen

in hoofde van de aandeelhouder (tussen de aandeelhouder en de onderneming of tussen

aandeelhouders onderling) als in hoofde van het management (bv. vergoeding management),

dient onafhankelijkheid juist gedefinineerd te worden in functie van deze twee partijen. Het

streven naar een minimaal aantal onafhankelijke bestuurders in overheidsorganisaties lijkt een

must, alleen al om een voldoende tegengewicht te vormen voor politieke benoemingen (die o.i.

zowel op uitvoerend niveau -directiefuncties- als op bestuursniveau -raad van bestuur- bestaan).

Terzake zijn reeds interessante pistes ontwikkeld12 met een soort tweetrapssysteem: de politieke

12

Twee voorbeelden lijken ons interessant om te vermelden.

- Op Vlaams niveau bepaalt het ‘Decreet Beter Bestuurlijk Beleid in Art. 18 § 2. dat de door de Vlaamse regering

aangestelde leden van de raad van bestuur (dus de overheidsbestuurders) bij consensus onafhankelijke bestuurders

kunnen coöpteren. De onafhankelijke bestuurders, waarvan het aantal een vierde van het aantal stemgerechtigde

leden van de raad van bestuur niet mag overschrijden, worden gecoöpteerd vanwege hun voor het bestuur van het

agentschap relevante expertise en vanwege hun onafhankelijkheid ten aanzien van het dagelijks bestuur van het

publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschap, de Vlaamse Gemeenschap, het Vlaamse

Gewest en de andere personen die eventueel participeren of vertegenwoordigd zijn in het agentschap.

Het streven naar een minimaal

aantal onafhankelijke

bestuurders in

overheidsorganisaties lijkt een

must, alleen al om een voldoende

tegengewicht te vormen voor

politieke benoemingen

Ter zake zijn reeds interessante

pistes ontwikkeld met een soort

tweetrapssysteem

43

(meerderheids-)fracties stellen hun kandidaten voor bestuursmandaten voor en de

‘overheidsbestuurders’ coöpteren op hun beurt een aantal ‘onafhankelijke’ bestuurders. De vraag

kan evenwel opgeworpen worden in welke mate deze onafhankelijke bestuurders zich

onafhankelijk zullen opstellen ten aanzien van de overheidsbestuurders die hen gecoöpteerd

hebben.

Tenslotte dient ook nog even aandacht uit te gaan naar de vergoeding van bestuurders. Zoals in

de private sector groeit ook in de publieke sector, langzaam maar zeker, de overtuiging dat de

inzet van (professionele) bestuurders veronderstelt dat men hun bijdrage dermate apprecieert dat

zij ook recht hebben op een gepaste vergoeding. Daar waar men er nooit aan zou twijfelen om

externe consultants marktconform te vergoeden, vraagt het nog altijd een rechtvaardiging en

verantwoording waarom het belangrijk is dat bestuurders vergoed worden. Uiteraard staat het

bestuurders en organisaties vrij om uit maatschappelijke of sociale overtuiging of omwille van de

draagkracht van organisaties (bv. in de social profit sector) een bestuursmandaat pro deo waar te

nemen.

- Op federaal niveau kan gewezen worden op de governance bepalingen bij Belgacom, waar de overheid als

controlerend aandeelhouder 50% van de bestuurders kan benoemen en de overige 50% door de raad worden

voorgedragen aan de overige aandeelhouders, die finaal over de benoeming beslissen.

Tenslotte dient ook nog even

aandacht uit te gaan naar de

vergoeding van bestuurders

44

Het praktijkonderzoek heeft aangetoond dat er in ongeveer 3 op de 4 overheidsorganisaties sprake

is van een vergoeding voor bestuurders. Doorgaans gaat het daarbij om een soort ‘zitpenning’ in

functie van de effectieve aanwezigheid op de raadsvergaderingen. Niettegenstaande er ook hier

sprake is van heel diverse praktijken kunnen we toch stellen dat het niveau van de vergoedingen

gemiddeld beduidend lager ligt dan in de private sector. Zonder te willen pleiten voor om het

even welk minimaal niveau qua vergoeding, lijkt het ons wel aangewezen om hierover een debat

op gang te brengen13. Maar de transparantie inzake bestuurdersvergoedingen vergt eveneens een

extra reflectie. Daar waar de overheid de publicatie van de bestuurdersvergoedingen in

beursgenoteerde ondernemingen via wettelijke weg verplicht wil stellen, toonde het onderzoek

aan dat er slechts in de helft van de bestudeerde overheidsorganisaties sprake is van enige

transparantie op dit vlak. De overheid zou op dit vlak als voorbeeld moeten dienen voor alle

andere spelers.

13

Terzake kan verwezen worden naar het initiatief op Vlaams niveau in het kader van Beter Bestuurlijk Beleid.

45

Een professioneel samengestelde raad van bestuur is nog geen

garantie voor een effectieve raad van bestuur

Het is niet omdat 11 briljante voetballers op het terrein staan dat ze ook een winnend team zijn.

Dit geldt evenzeer voor de raad van bestuur. Vandaar dat er steeds meer aandacht uitgaat naar de

noodzakelijke voorwaarden opdat een raad van bestuur zich effectief en efficiënt van zijn taken

zou kunnen kwijten en een waardevolle bijdrage zou kunnen leveren tot de realisatie van de

doelstellingen van de organisatie. Elementen die daarbij steeds meer aandacht krijgen zijn de

organisatie van de raadsvergadering, het ontwikkelen van een goede vergader-, discussie- en

besluitvormingscultuur, het stimuleren van de noodzakelijke governance houding en gedrag bij

de bestuurders (evenals bij de aandeelhouders en het management) en, last but not least, het

professioneel functioneren van de voorzitter (als coach van de raad van bestuur).

Van zodra een raad van bestuur een kritische drempel qua aantal bestuurders overschrijdt,

wordt het moeilijker om actieve discussies te houden en overleg te plegen over elk van

de belangrijke agendapunten. Nochtans zijn dit essentiële voorwaarden voor een goede

besluitvorming. Rekening houdende met de omvangrijke raden van bestuur in

Van zodra een raad van bestuur

een kritische stempel qua aantal

bestuurders overschrijdt, wordt

het moeilijker om actieve

discussies te houden en overleg

te plegen over elk van de

belangrijke agendapunten

46

overheidsorganisaties is dit een aandachtspunt voor de overheid, omdat die als

aandeelhouder richting kan geven aan het beperken van het maximaal aantal bestuurders.

Hoe uitgebreider de agenda van de raad van bestuur, hoe moeilijker het wordt om

voldoende tijd in te ruimen voor de noodzakelijke diepgang in de debatten en voor de

nodige reflecties over de voorstellen, de keuzes en de besluitvorming. Vandaar dat het

nuttig kan zijn de agenda kritisch tegen het licht te houden. Zijn het wel allemaal punten

die noodzakelijkerwijze op de raad aan bod moeten komen? Belangrijk is om daarbij

duidelijk te maken dat operationele zaken tot een minimum beperkt moeten worden en

dat de focus moet liggen op echte bestuursvraagstukken. Binnen de relevante punten kan

wellicht nog een rangorde qua gewicht en relatief belang van het agendapunt aangebracht

worden. Eerder dan te pleiten voor het behouden van de moeilijke debatten voor het einde,

blijken beste praktijken eerder te gaan in de richting van een prioritaire aandacht voor de

meest essentiële agendapunten en de minder belangrijke, formele punten als een soort

‘hamerstukken’ naar het einde van de vergadering toe te plaatsen.

Om bestuurders toe te laten om op een interactieve manier aan het debat deel te nemen

en tot een goed onderbouwde besluitvorming te komen is goede informatie voor elk van

Hoe uitgebreider de agenda van

de raad van bestuur, hoe

moeilijker het wordt om

voldoende tijd in te ruimen voor

de noodzakelijke diepgang in de

debatten en voor de nodige

reflecties over de voorstellen, de

keuzes en de besluitvorming

Om bestuurders toe te laten op

een interactieve manier deel te

nemen aan het debat en tot een

goede besluitvorming te komen is

goede informatie voor elk van de

relevante agendapunten van

groot belang

47

de relevante agendapunten van groot belang. Ter zake gelden uiteraard de klassieke

aanbevelingen inzake relevante en tijdige informatie. Maar in een overheidsomgeving

stelt zich bovendien het vraagstuk van discretie. Enerzijds dient onderzocht te worden in

welke mate de discretieplicht van bestuurders te verzoenen valt met het feit dat de

overheidsbestuurders als ‘vertegenwoordigers’ van de overheidsaandeelhouder in de

praktijk vaak vooraf overleg zullen plegen met hun ‘achterban’, zeker als het gaat om

gevoelige of belangrijke agendapunten. Op zich is dit ook een praktijk die voorkomt in de

private sector als er een controlerend aandeelhouder aanwezig is (zo die al niet zelf in de

raad van bestuur zit). Maar daar waar dergelijk overleg in de private sector weinig tot geen

problemen inzake discretie oplevert, blijkt dit in de overheidssector wel een moeilijker

verhaal te zijn. Sommigen wijzen op het beginsel van de ‘openbaarheid van bestuur’, dat

haaks staat op de discretieplicht van bestuurders. Van zodra er zich problemen stellen met

de discretie van bestuursinformatie zal het management aarzelend staan t.o.v. het

verstrekken van uitgebreide vertrouwelijke informatie aan de raad van bestuur. Daardoor

dreigt men in een vicieuze cirkel terecht te komen, met onvoldoende informatie voor de

bestuurders, wederzijds wantrouwen i.v.m. het breken van de discretieplicht en dergelijke

meer. Speciale aandacht voor de kwaliteit van de informatiestromen tussen management

Ter zake gelden uiteraard ook de

klassieke aanbevelingen inzake

relevante en tijdige informatie

In een overheidsomgeving stelt

zich het vraagstuk van de

discretie

48

en raad van bestuur en voor het respecteren van de discretieplicht lijken daarom zeer

belangrijke aandachtspunten met het oog op deugdelijk bestuur.

Veel aandacht dient ook uit te gaan naar de vergader- en debatcultuur. Enkel indien er

voldoende ruimte is voor diverse opinies en debat kan een bestuurscollege ten volle

gevaloriseerd worden. Dit veronderstelt dat de voorzitter de nodige aandacht besteedt aan

een open debat en aan opbouwende kritiek. In de praktijk blijken raden van bestuur in

overheidsorganisaties wel voldoende ruimte te bieden voor discussie en debat.

Meer aandacht is nodig voor de methodiek van de besluitvorming. Een goede voorzitter

van de raad van bestuur heeft tot taak om na een diepgaand debat en na diverse opinies en

standpunten aan bod te hebben laten komen, over te gaan tot een goede synthese en vooral

tot een duidelijke besluitvorming. Uitgaande van de assumpties dat de raad van bestuur

een college is en aangezien er sprake is van een hoofdelijke aansprakelijkheid van de

bestuurders, is het bereiken van een consensus, waarbij iedereen zich finaal achter de

keuze of de beslissing kan scharen, van essentieel belang en steeds te verkiezen als

besluitvormingsmechanisme. In een ‘parlementair bestuursmodel’ een besluitvorming op

basis van consensus realiseren, zal zeker heel wat kunst en vliegwerk vereisen. In een

Veel aandacht dient ook uit te

gaan naar de vergader- en

debatcultuur

Meer aandacht is nodig voor de

methodiek van de

besluitvorming

49

coalitielandschap zoals het geval is in de Belgische context, is het vinden van een

draagvlak voor divergerende visies vaak een zaak van ‘wheeling and dealing’. En dat is

ook wat de praktijk uitwijst. Het praktijkonderzoek toont aan dat er zelden via consensus

en overleg tot besluitvorming gekomen wordt, maar overwegend (81%) via stemming.

Uit al deze overwegingen komt naar voor hoe cruciaal de rol van de voorzitter is voor de

effectiviteit van de raad van bestuur. Vandaar dat alle governance codes speciale

aandacht voor dit aspect eisen, aandacht die vooral bij het aantrekken van een voorzitter

en bij de periodieke evaluatie van de werking van de raad van bestuur tot diepgaande

reflecties moet leiden over het gepaste profiel. Ook overheidsbestuurders zijn zich bewust

van de complexe taken en de belangrijke rol die op de schouders van de bestuursvoorzitter

rust. Zij zien de voorzitter, in eerste instantie, als het scharnier tussen het management, de

raad van bestuur en de aandeelhouders en als de animator van de debatten tijdens de

raadsvergadering. Of de bestuurspraktijk grondig tewerk gaat bij de benoeming van een

voorzitter werd door menigeen in twijfel getrokken. Dus opnieuw een punt dat meer

aandacht zou moeten krijgen.

De rol van de voorzitter is

cruciaal voor de effectiviteit

van de raad van bestuur

50

Het sluitstuk van deugdelijk bestuur is een professioneel en

geresponsabiliseerd management

Alle uitdagingen die geformuleerd werden voor de goede werking van de raad van bestuur zijn

eveneens relevant voor het uitvoerend niveau. Het eenduidig definiëren van de respectieve

taken en verantwoordelijkheden van beide organen lijkt ons uitermate cruciaal om te kunnen

spreken van deugdelijk bestuur bij overheidsorganisaties. Het is niet omdat er vaak sprake is van

schriftelijk vastgelegde principes (bv. in het oprichtingsdecreet, de statuten en/of in het

beheerscontract) dat deze voldoende expliciet zijn om tot een duidelijke taakafbakening te komen.

Bovendien zijn schriftelijke principes, hoe gedetailleerd ook, slechts een houvast voor een

periodieke evaluatie van de effectieve toepassing ervan in praktijk. Ook mogen procedures of

documenten -zoals vb. een beheerscontract- niet als een ‘vodje papier’ beschouwd worden maar

als een formeel engagement dat door de betrokken partijen ook effectief gerespecteerd wordt. Er

moet onderstreept worden dat de governanceketting maar zo sterk is als zijn zwakste schakel!

Uit ons praktijkonderzoek hebben we kunnen afleiden dat er terzake grote uitdagingen zijn en dat

we de interactie en wisselwerking tussen de raad van bestuur en het management best kritisch

tegen het licht dienen te houden. Dit zal geen sinecure zijn omdat er door de vele

Het eenduidig definiëren van de

respectieve taken en

verantwoordelijkheden van de

raad van bestuur en het

management lijkt ons cruciaal

om te kunnen spreken van

deugdelijk bestuur in

overheidsorganisaties

De interactie en wisselwerking

tussen de raad van bestuur en het

management dienen we best

kritisch tegen het licht te houden

51

publiekrechterlijke statuten en sui generis structuren in de overheidssector in de praktijk een

heterogeen amalgaam aan mengvormen tussen bestuur en uitvoering is ontstaan. Daarom is een

belangrijke uitdaging te komen tot een duidelijker onderscheid tussen organen die

verantwoordelijk zijn voor het bestuur en deze die instaan voor de uitvoering van het beleid en

voor de operationele zaken. Het onderzoek naar de samenstelling van de raad van bestuur heeft

aangetoond dat er doorgaans geen sprake is van de aanwezigheid van uitvoerende bestuurders en

dat het management, dat aanwezig is op de raadsvergaderingen, daar zit als niet-stemgerechtigd

lid. Hieruit afleiden dat er een volledige scheiding is tussen bestuur en management is evenwel

voorbarig. Er blijkt immers heel vaak sprake te zijn van een bijkomend ‘intermediair niveau’

tussen raad van bestuur en management, vaak aangeduid met de term directiecomité (in 70% van

de bestudeerde overheidsorganisaties). Daar waar een directiecomité in de private sector exclusief

uit uitvoerende managers is samengesteld, is dit absoluut niet de regel in de publieke sector. In

overheidsorganisaties is vaak sprake van dit bijkomend intermediair niveau, een soort ‘one-tier

board’, met zowel niet-uitvoerende bestuurders als uitvoerend management. Dit comité staat vaak

(in ongeveer 60% van de gevallen) onder de leiding van de voorzitter van de raad van bestuur.

Dergelijk intermediair orgaan is belast met taken die eerder toebehoren aan de raad van bestuur,

daar waar de echte bestuursraden heel veel tijd besteden aan operationele zaken. Onder het

niveau van het directiecomité is meestal sprake van een directeur-generaal of een dagelijks

Dit zal geen sinecure zijn omdat

er in de praktijk in

overheidsorganisaties een

heterogeen amalgaam aan

mengvormen tussen bestuur en

uitvoering is ontstaan

Een belangrijke uitdaging

bestaat erin te komen tot een

duidelijker onderscheid tussen

organen die verantwoordelijk

zijn voor het bestuur en deze die

instaan voor de uitvoering van

het beleid en voor de

operationele zaken

52

bestuurder. De finale verantwoordelijkheid van deze persoon is uiteraard het leiden van de

organisatie, het instaan voor het dagelijks bestuur en voor de operationele zaken. Terzake vinden

we weinig houvast in de OESO-aanbevelingen waardoor we ons moeten verlaten op Belgische

wetgeving en de governance codes voor private ondernemingen. De Belgische wet inzake de

hervorming van sommige economische overheidsbedrijven (wet van 21 maart 1991) definieert de

taken van het directiecomité als volgt:

Art. 19. Het dagelijks bestuur en de vertegenwoordiging wat dat bestuur aangaat, alsmede de

uitvoering van de beslissingen van de raad van bestuur en de onderhandeling van het

beheerscontract worden opgedragen aan het directiecomité.

Voor een meer gedetailleerd zicht op wat zoal tot het takenpakket van het uitvoerend

management dient gerekend te worden, kunnen we verwijzen naar de Belgische corporate

governance code voor beursgenoteerde ondernemingen (richtlijnen 6.4 tot 6.6):

6.5. Het uitvoerend management:

- wordt met de leiding van de vennootschap belast;

- zorgt voor de totstandkoming van interne controles (dit zijn systemen voor het identificeren,

evalueren, beheren en opvolgen van financiële en andere risico’s), onverminderd de

toezichthoudende rol van de raad van bestuur;

53

- is verantwoordelijk voor de volledige, tijdige, betrouwbare en accurate voorbereiding van de

jaarrekening van de vennootschap, overeenkomstig de boekhoudprincipes en –beleidslijnen van

de vennootschap;

- geeft de raad van bestuur een evenwichtige en begrijpelijke beoordeling van de financiële situatie

van de vennootschap;

- bezorgt de raad van bestuur ten gepaste tijde alle informatie die de raad nodig heeft om zijn

plichten uit te voeren;

- legt aan de raad van bestuur verantwoording af over de uitoefening van zijn

verantwoordelijkheden.

6.6. Duidelijke procedures dienen te bestaan voor:

- de voorstellen van het uitvoerend management nopens beslissingen die de raad van bestuur moet

nemen;

- de besluitvorming door het uitvoerend management;

- de rapportering aan de raad van bestuur van de voornaamste beslissingen genomen door het

uitvoerend management.

Naast een duidelijke afbakening van de rol en de positie van het (top)management moet er ook

sprake zijn van een goede interactie tussen het (top)management en de raad van bestuur en

54

respect vanuit de aandeelhouders en de bestuurders voor de positie van het management. Dit zijn

essentiële onderdelen van goed bestuurde organisaties. In een overheidsomgeving vraagt de

interactie tussen het management en de raad van bestuur bijzondere aandacht omdat er (vaak)

sprake is van politiek benoemde bestuurders en topmanagers. In een dergelijke omgeving is het

een hele uitdaging om het vertrouwen tussen het management en de raad van bestuur te

bevorderen.

Ook de interactie tussen het management en de overheid als aandeelhouder vergt bijzondere

aandacht. Net zoals in de Belgische corporate governance code voor beursgenoteerde

ondernemingen pleit de OESO-code er expliciet voor dat de overheid zich als ‘controlerend

aandeelhouder’ afzijdig houdt van taken van operationele en uitvoerende aard en dat zij het

management de nodige autonomie geeft om de afgesproken doelstellingen te bereiken:

II.B. The government should not be involved in the day-to-day management of SOE’s and allow

them full operational autonomy to achieve their defined objectives.

Aansluitend hierbij is er meer aandacht nodig voor de rapporterings- en verantwoordingsplicht

van het management. Gezien de overheid niet (altijd) via de raad van bestuur opereert, bestaat er

in praktijk zowel een directe als een indirecte verantwoordingsplicht vanuit het management naar

In een overheidsomgeving

vraagt de interactie tussen het

management en de raad van

bestuur bijzondere aandacht

omdat er (vaak) sprake is van

politiek benoemde bestuurders en

topmanagers

Ook de interactie tussen het

management en de overheid als

aandeelhouder vergt bijzondere

aandacht

Er is meer aandacht nodig voor

de rapporterings- en

verantwoordingsplicht van het

management

55

de overheidsaandeelhouder toe. Het komt regelmatig voor dat deze verantwoording zonder enige

ruggespraak met de raad van bestuur verloopt of dat de raad er zelfs in het geheel niet van op de

hoogte is. Dit strookt zeker niet met de basisfilosofie van de raad als ‘intermediair’ orgaan tussen

de aandeelhouders en het management en het watervalprincipe inzake delegatie van

bevoegdheden en navenante verantwoording. Het management van overheidsorganisaties wordt

trouwens geconfronteerd met een vrij complexe reeks verantwoordingsplichten. In een

overheidscontext kunnen een hele reeks instellingen de organisatie ter verantwoording roepen.

Denken we in dit verband niet enkel aan de verantwoording en controle vanuit de overheid als

aandeelhouder maar ook naar de toezichtsrol van de regeringscommissaris, het Parlement, het

Rekenhof, auditcomités op niveau van de respectieve overheden, de Inspectie van Financiën,

externe revisoren, enz. Wellicht zou het nuttig zijn om -als onderdeel van transparant bestuur- op

zijn minst al dit soort verantwoordingslijnen enigszins op elkaar af te stemmen en tot een globaal

overzicht te komen.

Niettegenstaande de governance codes terzake geen concrete richtlijnen voorschrijven, gaat er de

laatste jaren heel veel aandacht naar het vergoedingsbeleid van (top)managers, de toepassing

ervan en de publieke verantwoording en transparantie (zie ook p. 16). Ook voor de

De laatste jaren gaat er veel

aandacht uit naar het

vergoedingsbeleid van

(top)managers

56

overheidssector lijkt het nuttig om voldoende aandacht te besteden aan een aantal van de

relevante vraagstukken terzake, zoals:

Moet er al dan niet sprake zijn van een variabele verloning voor het topmanagement, en

zo ja op welke (performantie)criteria dient men zich daarbij te baseren? Wat de

vergoeding van het uitvoerend management van overheidsorganisaties betreft, valt op dat

er -in tegenstelling tot de private sector- heel wat minder beroep gedaan wordt op

variabele verloning. Slechts in 13% van de overheidsorganisaties is sprake van een

variabele vergoeding voor het topmanagement en dergelijke vergoeding is dan nog relatief

beperkt t.o.v. de vaste vergoeding (gemiddeld minder dan 20% met uitschieters tot 50%).

Deels is dit logisch aangezien het vooral bij beursgenoteerde ondernemingen nodig lijkt

om een groot deel van de vergoeding te variabiliseren in functie van de evolutie van de

aandeelhouderswaarde. Deze techniek lijkt noodzakelijk omdat bij dit soort

ondernemingen de aandeelhouder vaak heel ver afstaat van het management en dat

dergelijke variabele verloning een middel is om het management te disciplineren en ertoe

aan te zetten voldoende rekening te houden met de belangen van de aandeelhouders.

Niettegenstaande er een groeiende maatschappelijke kritiek is op de uitwassen waartoe dit

soort variabele verloning aanleiding heeft gegeven, heeft variabele verloning toch nog

altijd heel wat merites vanuit een bedrijfseconomisch oogpunt. Dit houdt vooral verband

Moet er al dan niet sprake zijn

van een variabele verloning voor

het topmanagement, en zo ja op

welke (performantie)criteria

dient men zich daarbij te

baseren?

57

met het feit dat een goed remuneratiesysteem toelaat om een goede prestatie extra te

belonen (en dus te stimuleren) en omwille van het feit dat dergelijke stimuli vooral kunnen

focussen op specifieke doelstellingen die de eigenaars bijzonder belangrijk achten. Maar

meteen is daarmee ook gezegd dat dergelijk gericht variabel remuneratiesysteem sterk

maatwerk veronderstelt en een intuitu personae aanpak.

Welke rol speelt de raad van bestuur (en eventueel het remuneratiecomité) in het

ontwikkelen van het vergoedingsbeleid van het topmanagement en in de uitvoering van

dit beleid? Vanuit governance oogpunt wordt ervoor gepleit om voldoende aandacht te

besteden aan de traditionele cyclus ‘benoeming – evaluatie – remuneratie’ en aan de

respectievelijke taken van de organen van de governance tripod in dit verband. Doorgaans

gaat men ervan uit dat de benoeming van het topmanagement tot het takenpakket van de

raad van bestuur behoort. Zelfs in een model met de meest vergaande delegatie van

bevoegdheden vanuit de raad van bestuur naar het uitvoerend management toe, blijft deze

cyclus onder leiding staan van de raad van bestuur. Het is weliswaar aan de CEO om

voorstellen te formuleren over de samenstelling en de vergoeding van ‘zijn team’ van

topmanagers. Bovendien kan de raad van bestuur zich laten bijstaan door het benoemings-

en remuneratiecomité. Bij de benoeming van de overige leden van het management

Welke rol speelt de raad van

bestuur (en eventueel het

remuneratiecomité) in het

ontwikkelen van het

vergoedingsbeleid van het

topmanagement en in de

uitvoering van dit beleid?

58

(niveau N-2) is de raad van bestuur niet betrokken; dit is in eerste instantie de

verantwoordelijkheid van het topmanagement. Op die manier ontstaat als het ware een

cascade van benoemingen wat ook zijn weerslag vindt in het evalueren en vergoeden van

de verschillende managementniveaus.

Hoe belangrijker de variabele beloning wordt, des te belangrijker ook de rol van de raad

van bestuur (en van het remuneratiecomité). Zo spelen de bestuurders een belangrijke rol

in het goedkeuren van de KPI’s (Key Performance Indicators) of relevante

(performantie)criteria en in het vastleggen van de uit te keren variabele vergoeding (op

basis van een grondige check van de gerealiseerde performantie).

Welke onderdelen van het vergoedingsbeleid moeten daarbij ter goedkeuring worden

voorgelegd aan de aandeelhouders? Voor de beursgenoteerde ondernemingen zitten er

wereldwijd heel wat aanbevelingen en zelfs wetgevingen in het vooruitzicht, die

aandeelhouders (terug) meer rechten willen geven op dit vlak. Vooral de goedkeuring van

het verloningsbeleid en de toekenning van variabele verloning (zoals via pakketen opties

of aandelen) zou de voorafgaandelijk goedkeuring van de aandeelhouders(vergadering)

vereisen. In tegenstelling tot de private sector, speelt de overheid van oudsher een

Welke onderdelen van het

vergoedingsbeleid moeten

daarbij ter goedkeuring worden

voorgelegd aan de

aandeelhouders?

59

belangrijke rol bij het vastleggen van de vergoeding van de (hoogste) manager(s) in

overheidsorganisaties.

Hoe dient over dit beleid en de uitvoering ervan publieke transparantie en

verantwoording te worden gegeven? Zoals reeds uitvoerig toegelicht bij de bespreking

van de transparantie inzake bestuurdersvergoedingen dient de overheid zich bewust te

zijn dat zij zich niet kan onttrekken aan de algemene roep om meer transparantie inzake

topvergoedingen.

Hoe dient over dit beleid en de

uitvoering ervan publieke

transparantie en verantwoording

te worden gegeven?

60

Een aantal slotbemerkingen

Tenslotte is het belangrijk te beklemtonen dat al dit soort aanbevelingen een maatwerk vereisen en

dynamiek moeten krijgen. Vandaar het grote belang om ervoor te pleiten dat de volgende

essentiële stappen in overweging genomen worden:

Er is nood aan de ontwikkeling van een globaal raamwerk voor deugdelijk bestuur in

overheidsorganisaties, kortom aan een public governance code voor overheidsorganisaties

(organisaties die werken met een raad van bestuur). De finale keuzes die dergelijke code

impliceren zijn keuzes die moeten gemaakt worden door de overheid en de betrokken

spelers uit de overheidsorganisaties. GUBERNA heeft met dit rapport een eerste aanzet

gedaan en wil zich als reflectieplatform terzake ontpoppen, maar zowel de keuze voor (het

samenspel van) zelfregulering of regulering terzake ligt volledig in handen van de

overheid zelf. Enkel op deze manier kan sprake zijn van een effectieve code, want zonder

draagvlak bij de ‘key spelers’ blijven aanbevelingen vaak steken in goede bedoelingen.

Er is nood aan de ontwikkeling

van een globaal raamwerk voor

deugdelijk bestuur in

overheidsorganisaties

De finale keuzes die dergelijke

code impliceren zijn keuzes die

moeten gemaakt worden door de

overheid en de betrokken spelers

uit de overheidsorganisaties.

61

Indien de overheid opteert voor zelfregulering kunnen governance aanbevelingen een

relevante bijdrage leveren tot het effectief realiseren van de doelstellingen van de

organisatie maar dan moet er wel sprake zijn van voldoende flexibiliteit. Vandaar dat we

ervoor zouden willen pleiten een raamwerk te ontwikkelen dat kan toegepast worden op

maat van elke organisatie. Dit raamwerk moet wel als de basisreferentie kunnen fungeren

en alle ‘afwijkingen’ moeten substantieel gerechtvaardigd (kunnen) worden. Vandaar het

voorstel om -zoals bij de beursgenoteerde ondernemingen- te komen tot een ‘pas toe of leg

uit’ (‘comply or explain’) verplichting. Met andere woorden elke organisatie is vrij om het

raamwerk te toetsen op zijn relevantie en bruikbaarheid voor de organisatie in kwestie.

Maar deze flexibiliteit houdt dan wel in dat op een transparante manier verantwoording

wordt afgelegd over de manier waarop en de mate waarin invulling gegeven wordt aan

dit globale raamwerk inzake public governance aanbevelingen. Voor wat de publiekelijk

observeerbare componenten betreft, kan dit via publieke transparantie gebeuren (via vb.

een charter op de website of via een governance hoofdstuk in het jaarverslag indien

voorhanden). Voor wat de meer kwalitatieve werkingsaspecten betreft (de juiste

governance cultuur, houding, het respect van de structuren en procedures, de juiste

processen) dienen overheidsbestuurders hun verantwoordelijkheid op te nemen en dit via

een kritische periodieke evaluatie van de governance praktijk.

We zouden ervoor willen pleiten

een raamwerk te ontwikkelen

dat kan toegepast worden op

maat van elke organisatie

Vandaar het voorstel om te

komen tot een ‘pas toe of leg uit’

(comply or explain) verplichting

Deze flexibiliteit houdt dan wel

in dat op een transparante

manier verantwoording wordt

afgelegd over de manier waarop

en de mate waarin invulling

wordt gegeven aan dit globale

raamwerk inzake public

governance

62

In dit kader willen we pleiten voor een periodieke screening en evaluatie van het respect

van deze governance aanbevelingen. Dergelijke evaluatie dient minimaal op niveau van

elke organisatie te gebeuren, bv. onder leiding van de voorzitter van de raad van bestuur.

Maar de overheid zou ook kunnen overwegen om op geregelde tijdstippen, zoals in de

private sector, een monitoringstudie te doen die peilt naar de relevantie en de naleving van

haar governance aanbevelingen. Momenteel ontbreekt elke vorm van macro-monitoring.

Maar ook een evaluatie op niveau van de overheidsorganisatie zelf is in de publieke sector

nagenoeg dode letter, een aantal uitzonderingen niet te na gesproken. De praktijk in

beursgenoteerde ondernemingen heeft aangetoond dat hierin -mits de nodige

sensibilisering- snel verandering kan komen. Maar let wel op, investeren in een evaluatie

heeft maar zin als dit op een professionele manier gebeurt (een korte losse babbel of

brainstroming aan het eind van een bestuursvergadering is geen evaluatieoefening!) en als

de beleidsmensen ook bereid zijn om uit de evaluatie de nodige lessen te trekken en er ook

consequent naar te handelen.

Eens de keuzes voor een governance model gemaakt zijn, moet de overheid, zoals elke

controlerend aandeelhouder zich ook effectief aan deze structuren en aan de afgesproken

In dit kader willen we pleiten

voor een periodieke screening en

evaluatie van het respect van

deze governance aanbevelingen.

Eens de keuzes voor een

governance model gemaakt zijn,

moet de overheid, zoals elke

controlerend aandeelhouder zich

ook effectief aan deze structuren

en aan de afgesproken spelregels

en principes houden

63

spelregels en principes houden. Dit zal heel wat politieke moed vragen, want politieke

partijen redeneren ook in machtstermen en delegatie van bevoegdheden betekent in se

delegatie van macht. Vandaar ook het pleidooi voor het verplichten van een publieke en

transparante verantwoording door de overheid, volgens het ‘pas toe of leg uit’-

principe,over de compliance met de OESO-code.

Zoals ook al in de inleiding opgemerkt, ligt de bal (opnieuw) in het kamp van de overheid.

GUBERNA en haar meer dan 1.500 leden vragen de overheid om zich grondig te bezinnen over de

weg naar deugdelijk bestuur in overheidsorganisaties. Dit rapport heeft aangetoond dat er zich

belangrijke keuzes opdringen, teneinde te komen tot een set relevante governance aanbevelingen

voor overheidsorganisaties. Tevens moet deze oefening gepaard gaan met het zoeken naar een

goede verantwoordings- en transparantiemethodiek. GUBERNA wil als kenniscentrum voor goed

bestuur graag een steentje bijdragen om terzake de nodige reflecties te ondersteunen. Dit rapport

is een eerste -hopelijk- bruikbare stap in deze richting.

Dit zal heel wat politieke moed

vragen.

GUBERNA en haar meer dan

1.500 leden vragen de overheid

om zich grondig te bezinnen over

de weg naar deugdelijk bestuur

in overheidsorganisaties