PREPARATIE OP PANDEMIE :

continuïteit door

NETWERKMANAGEMENT ?

Erik Weterings

MCDM11

juni 2010

1

Voorwoord

Deze scriptie is geschreven vanuit de doelstellingen van de opleiding Master of Crisis and Disaster

Management. Bepalend voor de inhoud is mijn nieuwsgierigheid naar de aanpak van pandemie-

continuïteitsmanagement door de Nederlandse overheid; naar de wijze waarop de processen van

afstemming en samenwerking tot stand komen (of al zijn gekomen) tussen alle denkbare groepen in

onze samenleving, onder regie van de eerstverantwoordelijke: “de overheid”.

Als we inzoomen op die eerstverantwoordelijke overheid, dan kan weer onderscheid gemaakt worden

tussen meerdere overheids-instanties die ieder voor zich een eigen rol kennen op het gebied van

crisismanagement en (griep)pandemiebestrijding. Ministeries, veiligheidsregio's, GGD's en gemeentes

zijn ieder in meerdere of mindere mate bezig met de voorbereiding op het bestrijden van chaos en

ontwrichting die zouden kunnen ontstaan, als bijvoorbeeld een derde van de bevolking is uitgeschakeld

door de griep.

De Sleutelwoorden die hierbij in vele publicaties terugkomen, zijn “continuïteitsplan” en

“continuïteitsmanagement”. Dat is een rationele scenario-keuze, want als zovelen ziek thuis zijn en er

ook onverwachte sterfgevallen zullen zijn - waaraan door nog eens vele anderen zorg en aandacht

moet worden besteed - hoeveel mensen zijn er dan nog beschikbaar voor de dagelijkse

werkzaamheden, nodig om alles draaiende te houden!? Continuïteit is dan een zaak waaraan vooraf

veel aandacht moet worden geschonken.

Maar in het zorgen voor continuïteit schuilt nog menige uitdaging! Want:

− Hoe bereidt men zich voor?

− Wie stuurt hierop? Láát men zich ook sturen?

− Welke netwerkstrategieën helpen om andere partijen mee te krijgen?

In deze scriptie formuleer ik antwoorden op deze vragen op basis van de theorieën van Quarantelli1

(criteria voor goede voorbereiding op rampen) en van De Bruijn en Ten Heuvelhof2 (over strategieën bij

management in netwerken).

1 Quarantelli, E.L., Assessing Disaster Preparedness Planning: a set of criteria and their Applicability to Developing

Countries. Regional Development Dialogue Vol. 9. No. 1. Spring 1988, pag. 48-69 2 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof (2007) Management in netwerken. Over veranderen in een multi-actorcontext.

LEMMA.

2

Samenvatting

De reguliere infectieziektebestrijding is in Nederland decentraal georganiseerd. Huisartsen,

gemeenschappelijke gezondheidsdiensten (GGD) en medisch-microbiologische laboratoria spelen een

rol in de signalering en bestrijding. Maar als het gaat om de bestrijding van grootschalige

infectieziektecrises, dan streeft de centrale overheid naar centrále aansturing en coördinatie op

landelijk niveau.

Vanaf 2002 is men bezig om dit in regelgeving en praktijk handen en voeten te geven. Daardoor is per

2005 voorzien in de oprichting van een nieuw expertisecentrum binnen het RIVM: het Centrum voor

Infectie-ziektebestrijding (CIb). Het CIb speelt een centrale rol in de voorbereiding op en de coördinatie

tijdens ernstige infectieziektecrises. Daarnaast bestaat er een aparte crisisorganisatie voor

ondersteuning van de minister van Volksgezondheid; het Outbreak Management Team, dat zorgt voor

professioneel advies, én is er het Bestuurlijk Afstemmings Overleg (BAO), dat deze adviezen bestuurlijk

toetst. Per december 2008 is de wetgeving zodanig aangepast, dat internationaal en landelijk goede

samenwerkings-structuren kunnen worden neergezet en ook alle regelgeving goed op elkaar aansluit.

Op basis van landelijke modeldraaiboeken, bijvoorbeeld voor een uitbraak van pokken en een

influenza-pandemie, zijn inmiddels regionale uitwerkings-plannen opgesteld door de GHOR

organisaties. Bijbehorende preventieve maatregelen zijn de aanschaf van pokkenvaccin voor de gehele

bevolking en van een grote voorraad antivirale middelen voor een pandemie. Wat vervolgens bij alle

pandemie-typen als een enorm belangrijke gevolg-factor wordt verwacht, is: het haperen of stilvallen

van de productie op alle mogelijke terreinen. Van energievoorziening tot verpleging, van

levensmiddelen tot transport. En niet te vergeten: van het functioneren van de overheid op al haar

verschillende taakgebieden. Omdat de mensen die 'het moeten doen' dan ziek of thuis zijn. Aan dit

onderwerp besteden de ministeries van VWS en BZK3 sinds 2007 structureel aandacht.

In 20084 is in Nederland een audit uitgevoerd door het ECDC (European Center for Disease prevention

and Control), hun conclusie is dan dat er nog wel wat kan worden verbeterd op het gebied van de

preparatie op pandemie.

Op basis van de benadering van E.L. Quarantelli, die criteria voor goede voorbereiding op rampen

geeft, laat ik zien dat er het in het daaropvolgende jaar 2009 veel in de breedte is geïnvesteerd. Er is

een gedegen planvorming samengesteld. Er wordt meer aandacht besteed aan multidisciplinaire

voorbereiding, het betrekken van private bedrijven en aan oefenen. Wet- en regelgeving zijn aangepast.

Vooral wordt hierbij het middel “communicatie / voorlichting” ingezet. Het blijft in die context vooral een

kwestie van overtuigen en betrekken (management van netwerken) om de doelgroep zover te krijgen

dat men de doelstellingen overneemt.

3 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

4 ECDC. Audit 2008

3

In hun boek over 'Management in netwerken'5 beschrijven Hans de Bruijn en Ernst ten Heuvelhof de

mogelijke strategieën die een actor kan toepassen om zijn doelstellingen geaccepteerd te krijgen bij

andere actoren in 'het veld'.

Aan de hand van hun theorieën ga ik na of en hoe de overheid als actor (de actor 'VWS/BZK') in onze

samenleving dit soort netwerkstrategieën heeft toegepast voor de preparatie op pandemie.

Literatuurstudie, gesprekken met een aantal actoren in het veld en verkenning van het internet hebben

een overtuigend breed scala aan activiteiten opgeleverd, waarmee de verschillende soorten

netwerkstrategieën zijn vormgegeven. Zo nu en dan is daarbij weliswaar een verkeerde insteek

gekozen, maar in die gevallen is op basis van feedback (evaluatie) de strategie steeds aangepast,

waardoor de relaties alsnog vorm konden krijgen.

Dat brengt mij tot de conclusie dat VWS/BZK in de afgelopen twee jaar vanuit een basis van

verschillende - onderling samenhangende - projecten erin geslaagd is om een weloverwogen en breed

geöriënteerd scala aan netwerkstrategieën uit te werken en toe te passen, waardoor deze actor de

preparatie op pandemie goed heeft weten over te brengen bij een grote variëteit aan actoren in de

Nederlandse samenleving.

5 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof (2007) Management in netwerken. Over veranderen in een multi-actorcontext.

LEMMA.

4

Inhoudsopgave

1 Inleiding …........................................................................................................... 5

2 Wettelijke regelingen voor bestrijding van pandemie …................................. 7

2.1 Algemeen …................................................................................................... 7

2.2 De Wet Publieke Gezondheid ….................................................................... 8

2.3 Wet Rampen en Zware Ongevallen (Wrzo) …............................................... 11

2.4 Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen (Wghr) …....... 11

3 Organisatie van de pandemiebestrijding …..................................................... 13

3.1 Algemeen …................................................................................................... 13

3.2 Infectieziektebestrijding op lokaal/regionaal niveau …................................... 13

3.3 Landelijk en internationaal niveau ….............................................................. 14

3.4 Organisatie tijdens infectieziektecrises …...................................................... 17

3.5 Grenzen aan de organisatie en regelgeving ….............................................. 19

4 Theoretisch kader …........................................................................................... 20

4.1 Criteria voor goede voorbereiding op crises: Quarantelli …............................ 20

4.2 Situatieanalyse op basis van Quarantelli ….................................................... 23

4.3 Netwerkmanagement-strategieën: De Bruijn en Ten Heuvelhof .................... 29

4.4 Situatieanalyse op basis van De Bruijn en Ten Heuvelhof …......................... 33

5 Conclusies …...................................................................................................... 44

Literatuur …......................................................................................................... 46

Afkortingenlijst …................................................................................................ 48

Bijlage 1 …............................................................................................................ 49

5

1. Inleiding

Sinds 2005 houden de ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en Binnenlandse

Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) zich gezamenlijk bezig met de vraag “hoe houden we Nederland

draaiend bij een grieppandemie?”

Wie moeten daarbij allemaal een rol hebben?

Bij bijeenkomsten hierover zien we in ieder geval vertegenwoordigers van nutsbedrijven,

geneesmiddelenfabrikanten, ziekenhuizen, verzekeraars, levensmiddelenfabrikanten, gemeenten,

horeca en natuurlijk van de hulpverleningsdiensten.

Voor de betrokken ministeries was er geen twijfel: die grieppandemie komt er. En dan moet onze

samenleving voorbereid zijn, anders ligt ontwrichting op de loer!

Waar baseren ze dat op? En hoe erg kan het nou helemaal worden?

En wat doen zij er aan?

En hoe zorg je dan dat de doelgroepen het naar verwachting doen?

Om bij de eerste vraag te beginnen:

Het ministerie van VWS stelt, dat grieppandemieën met een zekere regelmaat voorkomen en je er dus

op kunt wachten dat er weer een uitbreekt. Dat is een duidelijke les die uit het verleden te trekken is.

Sneller dan door menigeen gedacht, kreeg VWS haar gelijk in april 2009, toen de wereld kennismaakte

met Nieuwe Influenza H1N1, in de media beter bekend onder de naam 'Mexicaanse griep'.

Het is moeilijk te voorspellen hoe de gevolgen van een grieppandemie er uit zullen zien. In het geval

van de Nieuwe Influenza is tot nog toe (2010) vastgesteld dat het om een variant gaat met een laag

precentage sterfgevallen. Het kan dus enorm meevallen, maar er blijft ook hier nog een kans dat het

leidt tot miljoenen doden op wereldschaal: als het virus bijvoorbeeld iets verandert. Dat is wat in 1918

gebeurde bij de Spaanse griep. 50 tot 100 miljoen mensen stierven toen wereldwijd.

Het ligt voor de hand dat ons kabinet zich hiervan rekenschap geeft voor het uitwerken van een

scenario. Zij zien dat als het worst-case scenario. Maximaal worden hier in Nederland dan 5 miljoen

mensen ziek, van wie 1,5% sterft: 80 duizend doden. In Engeland stellen ze dat er ook wel eens 2,5%

zou kunnen sterven. Dan kan Nederland 200.000 doden verwachten. Het kan nog extremer: hoogleraar

voeding Martijn Katan6 vindt dat de overheid ook moet durven inzien dat er van de 5 miljoen zieken

misschien wel 1 miljoen sterven.

Experts zien een dergelijk crisisscenario ook als een reëel mogelijk effect van een vogelgriepvirus dat

succesvol muteert naar een virus dat op de mens parasiteert.

Onze samenleving kan tijdens een pandemie dus zwaar beproefd worden.

6 De Volkskrant 27 december 2008, katern Hart en Ziel, p.1

6

En als het zo zal gaan, wat doen zij eraan?

In 2006 zijn er door het kabinet risicoprofielen opgesteld van verschillende mogelijke rampen die ons

kunnen overkomen. Daarbij blijkt een van de meest waarschijnlijke rampen dus die “pandemie” te zijn.

Daarom hebben BZK en VWS hiervoor verschillende scenario's,7 uitgewerkt. Die scenario's moeten

houvast geven voor de aanpak ten tijde van de crisis. Velen zien het belang hiervan en dus hebben al

verschillende organisaties hun eigen voorbereidingen ter hand genomen. De ministeries van VWS en

BZK zorgen ondertussen voor voortgang van onderzoek op dit terrein, voor specifieke wetgeving en

voor versterking van de internationale samenwerking. Ook heeft VWS/BZK aandacht voor het

gedecentraliseerde karakter van de organisatiestructuren in ons land. VWS/BZK streeft ernaar dat de

burgers en organisaties in ons land optimaal meewerken in de voorbereiding op een pandemie.

Hoe zorg je dan dat de doelgroepen het (omgaan met pandemie) naar verwachting doen?

Dát is de interessante vraag! Gaan al die verschillende organisaties ineens keurig in het gelid onder de

centrale leiding van 'de overheid' doen wat ze wordt opgedragen?

Of heeft ieder zijn eigen draaiboek en vaart daar blind op?

Waarschijnlijker is, dat de praktijk voor velen ergens in het midden zal uitkomen. Waarbij die praktijk zal

bepalen wie oog heeft voor samenwerking met wie.

Goede voorbereiding op een crisis of ramp kan volgens de socioloog Quarantelli worden afgemeten

aan tien criteria. Aan die criteria kan worden afgemeten of een coördinerende organisatie de

voorbereiding voldoende ter hand heeft genomen. Wat uit de meeste van die criteria zonneklaar naar

voren komt, is dat het 'oog krijgen voor samenwerking' niet pas moet plaatsvinden als men zich midden

in de crisis bevindt, maar dat men reeds in een voorfase – preparatief! – oog heeft voor het netwerk dat

ten tijde van de crisis al ontwikkeld moet zijn.

Op het bewustzijn en het gebruik van netwerken zal ik mij in deze scriptie verder richten met behulp

van de theorie die De Bruijn en Ten Heuvelhof hierover hebben ontwikkeld. Vanuit hun perspectief op

'netwerkmanagement' kijk ik naar de preparatie op pandemie door de overheid. Ik zal vanuit dit

perspectief ook de informatie meenemen die ik heb verkregen bij gesprekken met vertegenwoordigers

van organisaties die ik bezocht tijdens mijn binnenlandstage voor de MCDM-cursus. Natuurlijk zijn de

ministeries van VWS en BZK voor deze studie zeer relevante informatiebronnen. Daarom heb ik uit

tijdschriften, symposia, boeken, gesprekken en op het internet gegevens verzameld over en van

VWS/BZK betreffende de voorbereiding op en benadering van de grieppandemie.

Deze scriptie is zodoende een uitwerking van de onderzoeksvraag:

“Welke netwerkstrategieën heeft de overheid in praktijk gebracht bij haar activiteiten ter voorbereiding

op een eventuele pandemie?”

7 Ministeries van VWS&BZK (April 2008), Scenario’s Grieppandemie ‘Expect the best, prepare for something

worse’. Brochure.

7

2. Wettelijke regelingen voor bestrijding van pandemie

2.1 Algemeen

De Nederlandse wet- en regelgeving op het gebied van de infectieziektebestrijding regelt enerzijds de

taken en organisatie bij het voorkomen van infectieziektes en anderzijds de bevoegdheden die daarbij

horen. De laatste jaren is die wetgeving op verschillende punten aangepast. Daarmee speelt de

overheid in op de nieuwe dreigingen die – wereldwijd - voor de volksgezondheid worden ervaren, zoals

het optreden van nieuwe infectieziekten en bioterrorisme.

In 2005 is de nieuwe Internationale Gezondheidsregeling ( 'IGR' – officiële benaming:‘International

Health Regulations’) door de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) vastgesteld. De reden voor een

nieuwe IGR was de noodzaak om wereldwijde dreigingen van infectieziektecrises het hoofd te kunnen

bieden. Na de SARS-epidemie in 2003 bleek dat de oude regeling, die zich richtte op gele koorts, pest

en cholera niet effectief was voor het treffen van maatregelen tegen de verspreiding van nieuwe

ziekten.

Om ook in ons land de nodige maatregelen op een juiste manier te kunnen treffen, heeft Nederland per

2008 haar gezondheidswetgeving op de IGR afgestemd8.

Eén belangrijk doel van deze wetgeving is het vormgeven aan landelijke samenwerkingsstructuren (met

protocollen) om zodoende als maatschappij beter te kunnen reageren op ziektes die grootschalige

gevolgen kunnen hebben. (We zullen zien dat 'netwerkmanagement' daarbij voor VWS/BZK een

onmisbaar hulpmiddel is om dit te realiseren.)

De volgende wetten zijn van toepassing:

− Wet Publieke Gezondheid (WPG – in werking getreden sinds 1 december 2008)

− Wet Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (Wghr)

− Wet Rampen en Zware Ongevallen (WRZO)

8 Bijkerk P, Haringhuizen GB, Plas SM van der, Siebbeles MF, Timen A, Veen A van 't, Vliet JA van, Westerhof

GR.(2008) Melden van infectieziekten conform de Wet publieke gezondheid. 80 p. ISBN: 9809069602066

8

2.2 De Wet Publieke Gezondheid

Met de WPG kunnen nieuwe internationale afspraken op het gebied van infectieziektebestrijding

ingevoerd worden in Nederland. Die afspraken worden nodig gevonden om mondiale dreigingen van

infectieziektencrises het hoofd te kunnen bieden. Deze wet vervangt de 'Wet collectieve preventie

volksgezondheid', de Infectieziektenwet en de Quarantainewet.

Met deze wet worden regels gesteld over de organisatie van infectieziektebestrijding (bestuurlijke taken

en de taken van de publieke gezondheidszorg) en worden de informatieverplichtingen en de

bevoegdheden tot optreden uitgebreid.

Binnen deze nieuwe wet is nu ook geregeld, welke:

• de inhoudelijke maatregelen en bevoegdheden zijn, die gelden bij een uitbraak van

infectieziekte (was voorheen opgenomen in de Infectieziektenwet);

• de taken, organisatiewijze en bevoegdheden zijn bij (mogelijk) besmette groepen personen, die

vanuit het buitenland ons land binnenkomen (voorheen in de Quarantainewet opgenomen);

Op grond van de WPG is de verantwoordelijkheid voor het bestrijden van infectieziekten neergelegd bij

het college van B&W. (Ook onder de oude wet was dit zo.) Dit sluit aan bij het hierover gestelde in de

Wet Rampen en Zware Ongevallen:

directe verantwoordelijkheid voor elke crisis is lokaal toegewezen aan de burgemeester. De uitwerking

van preparatie op dit terrein berust in principe handen van de GHOR (Geneeskundige Hulpverlening bij

Ongevallen en Rampen), als uitvoerend orgaan in de Veiligheidsregio. Daarmee blijft de

eindverantwoordelijkheid bij de gemeentelijke colleges liggen, die gezamenlijk de sturing van de

Veiligheidsregio vorm geven.

Evenwel, bij een pandemie zal het kabinet een eigen verantwoordelijkheid opvragen: de regie van de

bestrijding wordt dan aan de Minister van VWS toegewezen. Dat is in de wet als volgt geregeld:

“De competentieafbakening tussen de minister en de burgemeester is scherp gedefinieerd. In geval van

een uitbraak van een ziekte uit de A-groep (polio, pokken of SARS) en in geval van aanbevelingen aan

Nederland door de WHO, valt de regie van de bestrijding automatisch toe aan de minister. In alle

overige gevallen (B1/2- en C-ziekten) bepaalt de burgemeester het beleid. Wel kan elke burgemeester

bij een zich uitbreidend probleem aan de minister verzoeken de regie over de bestrijding over te

nemen. Zo wil de wetgever landelijke harmonisatie garanderen9. Het betreffen de volgende situaties:

• De algemene voorbereiding op de bestrijding van bepaalde zeer dreigende infectieziekten10;

• De feitelijke bestrijding van een uitbraak van deze infectieziekten of een dreiging van zo’n

uitbraak;

9 Paragraaf 3 wet Publieke Gezondheid, artikelen 6 t/m 12 en hoofdstuk 4.1 Nieuwe elementen in de Memorie van

toelichting 10 Het betreft ziekten behorende tot de zgn. groep A; Pokken, Polio, SARS en op basis van de Wet Publieke

Gezondheid, art. 20 lid 1 geldt het nu ook voor Nieuwe Influenza H1N1.

9

• Indien de burgemeester daartoe verzoekt de verantwoordelijkheid te nemen voor de centrale

leiding bij de bestrijding van een epidemie van andere infectieziekten11;

• De aansturing bij de infectieziektebestrijding die volgt uit aanbevelingen van de WHO bij

mondiale calamiteiten.

Indien het ministerie van deze bevoegdheden gebruik gaat maken, zal de minister een Bestuurlijk

afstemmingsoverleg (BAO) voeren met de betrokken gemeente(n) en zonodig met nationale gremia

(zoals de Vereniging Nederlandse Gemeenten).

Een college van deskundige artsen, samengebracht in een Outbreak Management Team (OMT), zal

daarbij om advies gevraagd worden.”12 (Zie ook par. 3.4).

Alle bepalingen betreffende infectieziektebestrijding uit de wet die gelden voor infectieziekten

behorende tot groep A, dus inclusief rechtsbescherming, handhaving en financiën, zijn in principe van

toepassing op influenza-pandemieën. (De afgelopen zomer zijn ze – bij ministeriële regeling13 - ook van

toepassing verklaard op de bestrijding van de `Mexicaanse griep´.)

Ten eerste wordt hiermee de meldingsplicht voor deze infectieziekte geactiveerd. Dit houdt in dat een

arts die bij een door hem onderzocht persoon deze ziekte vermoedt of vaststelt, dit onverwijld meldt

aan de gemeenschappelijke gezondheidsdienst (GGD) . De gemeenschappelijke gezondheidsdienst

meldt dit dan weer onverwijld door naar het RIVM.

Ten tweede wordt het hiermee mogelijk om de in de Wet publieke gezondheid opgenomen

bestrijdingsmaatregelen toe te passen. Aangezien de ziekte wordt ingedeeld onder groep A zijn alle

in de wet opgenomen maatregelen mogelijk. Deze worden toegepast door de gemeenschappelijke

gezondheidsdienst onder aansturing en verantwoordelijkheid van de burgemeester.

Ten derde heeft de Minister van VWS hiermee de mogelijkheid om, in overeenstemming met de

Minister van BZK regels te stellen over de verdeling van profylaxe middelen en vaccins, indien dit

nodig is ten behoeve van de bestrijding van de ziekte.

Ten vierde houdt dit in dat de Minister van VWS verantwoordelijk wordt voor de leiding van de

bestrijding van deze ziekte. Dit betekent dat de minister de maatregelen ter bestrijding vaststelt. De

burgemeester blijft samen met de gemeenschappelijke gezondheidsdiensten verantwoordelijk voor de

uitvoering van deze maatregelen voor de bestrijding. Het voordeel hiervan is dat zo een landelijke

uniforme aanpak makkelijker kan worden gerealiseerd.

11 Hier betreft het infectieziekten die behoren tot de zgn. categorie B1 of B2; onder meer buiktyfus, cholera, difterie,

hepatitis A, B en C, kinkhoest, rabiës en vogelgriep. De volledige indeling van de infectieziekten en de daaraan gekoppelde meldingsplicht is in de memorie van toelichting bij de wet opgenomen als bijlage II.

12 Bijkerk P, Haringhuizen GB, Plas SM van der, Siebbeles MF, Timen A, Veen A van 't, Vliet JA van, Westerhof

GR.(2008) Melden van infectieziekten conform de Wet publieke gezondheid. 80 p ISBN: 9809069602066 13 Wet Publieke Gezondheid, art. 20 lid 1

10

Voor de uitvoering van de taken betreffende Infectieziektebestrijding beschikken de gemeenten over

een gemeenschappelijke gezondheidsdienst (GGD) die, met uitzondering van de grote gemeenten,

meestal via een gemeenschappelijke regeling regionaal is georganiseerd14.

De GGD is belast met: het opsporen van de bron van een besmetting, het aanbieden van vaccinatie ter

bestrijding van een infectieziekte en het verstrekken van informatie aan de bevolking over dit

onderwerp. Het dagelijks bestuur voor deze taak is neergelegd bij het college van burgemeester en

wethouders.

Alhoewel de portefeuille volksgezondheid normaal gesproken bij een wethouder ligt, zal in geval van

een epidemie de coördinatie van de bestrijding bij de burgemeester komen te liggen. Dit heeft te maken

met een aantal bijzondere bevoegdheden, die de burgemeester bij infectieziekten heeft. Daarnaast is

het logisch dat de burgemeester bij calamiteiten de leiding neemt, omdat bij een ernstige crisis ook snel

andere dan medische aspecten een rol zullen spelen, zoals openbare orde en voorlichting.

De WPG bepaalt verder dat de burgemeester verplicht advies moet inwinnen bij de directeur van de

GGD, wanneer hij een besluit wil nemen dat belangrijke gevolgen kan hebben voor de collectieve

preventie tegen infectieziekten.

Vanwege het gevoelige karakter van deze maatregelen, stelt de wet duidelijke randvoorwaarden om de

rechten van de burger voldoende te waarborgen. Ten eerste gelden de meeste maatregelen uitsluitend

voor ernstige infectieziekten. Verder is toetsing van een besluit tot isolatie door de Officier van Justitie

vereist (voor verlenging door de rechter) en moet de patiënt een raadsman krijgen om hem of haar bij

te staan.

Naast de bevoegdheden van het lokale bestuur, kan de Minister van VWS op grond van de Wet PG

een aanwijzing geven aan de burgemeester met betrekking tot de bestrijding van een epidemie van een

ernstige infectieziekte (uit groep A of B).

In de wet is verder bepaald dat een arts verplicht melding moet maken van het feit dat hij een ernstige

infectieziekte vermoedt of heeft vastgesteld. Hierover moet de directeur van de GGD worden ingelicht,

die vervolgens de burgemeester moet informeren. In onderling overleg kunnen zij verdere maatregelen

afstemmen over de bestrijding.

De GGD moet ook een melding doen aan de Inspectie Gezondheidszorg, die tevens doorgaat naar het

Centrum Infectieziektebestrijding en de afdeling LCI (Landelijke Coördinatie Infectieziekten) bij het

RIVM. Zij kunnen aan de hand van deze informatie signaleren of op grotere schaal uitbraken van

infectieziekten optreden en zonodig actie ondernemen.

14

Haringhuizen, G.B., Publiekrechtelijke bevoegdheden en bestuurlijke leiding bij de nationale bestrijding van epidemieën en pandemieën, GGD Nederland/Min. van VWS, november 2003

11

2.3 Wet Rampen en Zware Ongevallen (Wrzo)

Wanneer een infectieziektecrisis ernstige vormen aanneemt is het waarschijnlijk dat,

behalve de witte kolom, ook de inzet van andere hulpverleningsorganisaties noodzakelijk wordt15. Dit

kan het geval zijn bij ernstige maatschappelijke ontwrichting bijvoorbeeld door problemen met de

openbare orde of bij personele en logistieke knelpunten.

Deze situatie is in ieder geval voorzien bij een uitbraak van pokken, SARS of een grieppandemie, maar

zou ook bij andere vormen van epidemie kunnen optreden. In dat geval kan de infectieziektebestrijding

op grond van de Wet Rampen en Zware Ongevallen worden uitgevoerd. Er is immers sprake van een

ramp, want het leven en de gezondheid van vele personen worden bedreigd en er is een

gecoördineerde inzet van diensten en organisaties nodig. Het opperbevel van de rampenbestrijding ligt

op lokaal niveau bij de burgemeester.

Bij een ramp op landelijk niveau heeft de Minister van BZK normaal gesproken op grond van de Wrzo

een coördinerende rol, ook wanneer andere ministers bepaalde wettelijke bevoegdheden hebben. Voor

een infectieziektecrisis is naar aanleiding van landelijke oefeningen in 2003 echter vastgesteld, dat in

dat geval de Minister van VWS landelijk de leiding heeft en dat de lokale en regionale coördinatie van

de bestrijding bij de Regionaal Geneeskundig Functionaris (RGF - zie hieronder) en de GGD ligt16

2.4 Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen (Wghr)

De voorbereiding en de uitvoering van de geneeskundige hulpverlening is een gemeentelijke

verantwoordelijkheid. Deze taak is op grond van de Wghr losgekoppeld van de GGD en wordt op

regionaal niveau uitgevoerd door het GHOR (Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en

Rampen)- bureau. De leiding daarover is in handen van de Regionaal Geneeskundig Functionaris

(RGF) die ook bij de geneeskundige hulpverlening de operationele leiding heeft.

Ondanks de scheiding in taken, zijn in veel regio’s de GHOR-bureau’s ondergebracht bij de GGD en is

de functie van de RGF vaak gecombineerd met de functie van directeur GGD. Er zijn ook regio’s

waarbij beide organisaties gescheiden zijn, dus waar de RGF een andere persoon is dan de directeur

GGD.

Vanwege de relatie met de rampenbestrijding, zijn de GHOR-regio’s op grond van de Wghr congruent

met de brandweerregio’s (en sinds 2007 met de 25 Veiligheids-regio's).

15

Helsloot, I. en J.E. van Steenbergen, Infectieziektebestrijding. Studies naar organisatie en praktijkwerking, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2005, p. 161-188

16 Haringhuizen, G.B., Publiekrechtelijke bevoegdheden en bestuurlijke leiding bij de nationale bestrijding van

epidemieën en pandemieën, GGD Nederland/Min. van VWS, november 2003

12

Een goede afstemming tussen reguliere gezondheidszorg en geneeskundige hulpverlening bij rampen

is in het geval van infectieziektebestrijding noodzakelijk, gezien de taken van de GGD op dit terrein en

de wettelijk vastgelegde bijzondere bevoegdheden van de directeur GGD. Dit betekent dat in het geval

van een ernstige gezondheidscrisis zowel de RGF als de directeur GGD (bij gescheiden functies) in de

rampenstaf vertegenwoordigd moeten zijn. Om de afstemming tussen GGD en GHOR voor de

infectieziektebestrijding te verbeteren, heeft het kabinet zich uitgesproken voor integratie van beide

organisaties17. De consequentie hiervan is dat de gebiedsindeling van de GGD’s ook in overstemming

met de veiligheidsregio’s moet worden gebracht. Deze indeling komt nu in 2009 nog niet geheel met

elkaar overeen - er bestaan bij het schrijven van deze scriptie nog 29 GGD’s in Nederland.

17

Kamerstukken 2004-2005, 25295, nr. 13, Tweede Kamer, www.overheid.nl

13

3. Organisatie van de pandemiebestrijding

3.1. Algemeen

Door de vernieuwing van regelgeving heeft onze overheid een wijd vertakt 'netwerk' willen organiseren,

dat in het kader van pandemie kan worden gebruikt voor;

•••• verzamelen en categoriseren van informatie;

•••• uitdragen van kennis en informatie;

•••• initiëren van maatregelen.

Deskundigen en organisaties uit de gezondheidszorg zijn de hoofdrolspelers in het officiële

overheidsnetwerk. De eerstelijns verantwoordelijkheid voor de aanpak van infecties ligt op lokaal

niveau, zodra er echter sprake is van bijzondere of grootschalige situaties zal er worden opgeschaald

om op regionaal of landelijk niveau actie te ondernemen. In dit hoofdstuk beschrijf ik de verschillende

onderdelen van de organisatie van de infectieziektebestrijding.

3.2 Infectieziektebestrijding op lokaal/regionaal niveau

De eerste schakel in de zorgketen bij infectieziekten wordt lokaal gevormd door huisartsen of artsen in

zorginstellingen18. Ook is het mogelijk dat patiënten met een infectieziekte direct bij specialisten in

ziekenhuizen terechtkomen. Belangrijk voor een adequate bestrijding is een snelle herkenning van de

betreffende ziekte in de eerstelijns zorg. Dit is lang niet altijd het geval, zeker bij ziekten die maar

sporadisch

voorkomen of exotische aandoeningen die in het buitenland zijn opgelopen. Om de definitieve diagnose

te stellen zal patiëntmateriaal (b.v. ontlasting, urine, bloed of ander lichaamsvocht) aan een medisch

microbiologisch laboratorium in de regio worden gezonden, waar een arts-microbioloog een nadere

analyse uitvoert. Pas na vaststelling van de veroorzaker van de infectie kan gestart worden met een

gerichte behandeling.

Het uitvoeren van de bestrijding van infectieziekten is een regionale verantwoordelijkheid van de 29

GGD organisaties in ons land, die hiervoor beschikken over een afdeling infectieziektebestrijding. Hier

werken gespecialiseerde medewerkers, zoals epidemiologen, artsen-infectieziekten en sociaal

verpleegkundigen. Afhankelijk van de ziekte kan door de GGD worden besloten tot het toedienen van

antibiotica of anti-virale middelen, danwel immunisatie of vaccinatie.

18

Helsloot, I. en J.E. van Steenbergen, Infectieziektebestrijding. Studies naar organisatie en praktijkwerking,

Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2005, p. 109-135

14

Wanneer een infectieziekte wordt vastgesteld, geldt voor een aantal gevaarlijke of besmettelijke ziekten

een directe meldingsplicht voor de arts of het laboratorium. De directeur van de GGD in de betreffende

regio moet op de hoogte gesteld worden en over de patiënt moet een aantal gegevens worden

verstrekt. De GGD informeert vervolgens de burgemeester hierover. Op advies van de GGD kan de

burgemeester zo nodig besluiten tot het treffen van ingrijpende maatregelen, zoals afzondering of

quarantaine van (mogelijk) geïnfecteerde personen (zie ook paragraaf 2.1). Via een geautomatiseerd

systeem worden meldingen ook doorgegeven aan de Inspectie Gezondheidszorg en het RIVM

(Centrum Infectieziektebestrijding en bureau LCI; zie paragraaf 3.3)19. Deze instanties kunnen

verbanden leggen, b.v. Bij meerdere ziektegevallen in dezelfde omgeving, die door individuele artsen

niet worden opgemerkt.

De GGD heeft de taak om bron- en contactonderzoek uit te voeren: de bron van de infectie moet

worden opgespoord en aangepakt en de personen die met de besmette patiënt in contact zijn geweest,

moeten worden getraceerd. Deze mogelijk geïnfecteerde contacten kunnen onderzocht, behandeld en

eventueel geïsoleerd worden om verdere verspreiding te voorkomen.

3.3 Landelijk en internationaal niveau

De uitvoering van de infectieziektebestrijding in Nederland is voornamelijk op decentraal niveau

georganiseerd. De laatste jaren is echter zowel bij het Ministerie van VWS20, als bij betrokkenen uit het

veld21, het besef gegroeid dat centrale sturing en coördinatie noodzakelijk zijn, om goed voorbereid te

zijn op de dreiging van nieuwe en grootschalige infectieziektecrises. Want deze overstijgen veelal het

lokale en regionale niveau. Daarom is een aantal veranderingen doorgevoerd in de organisatie.

Hetzelfde besef dat heeft geleid tot de invoering van een aantal landelijke structuren en regels, was ook

reden tot verdere internationale afstemming, op zowel Europees als mondiaal niveau. Hieronder

worden de verschillende organisaties op landelijk en internationaal niveau beschreven.

Landelijke organisatie van de infectieziektebestrijding

Sinds 1995 bestaat er een overlegstructuur, waarin verschillende partijen, betrokken bij de

infectieziektebestrijding met elkaar samenwerken:

de Landelijke Coördinatiestructuur Infectieziektebestrijding (LCI)22.

De LCI bestaat uit drie vormen van overleg:

•••• LOI: het Landelijk Overleg Infectieziekten, dat operationeel is onder reguliere omstandigheden.

19

Helsloot, I. en J.E. van Steenbergen, Infectieziektebestrijding. Studies naar organisatie en praktijkwerking,

Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2005, p. 85-107 20

Minister VWS, Strategie infectieziektebestrijding. Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-

Generaal, 19 maart 2004 21

Stuurgroep VISI, Eindverslag Project Versterking Infrastructuur Infectieziektebestrijding en Technische

Hygiënezorg, Utrecht, 2004 22

Haringhuizen, G.B., Publiekrechtelijke bevoegdheden en bestuurlijke leiding bij de nationale bestrijding van

epidemieën en pandemieën, GGD Nederland/Min. van VWS, november 2003

15

In het LOI worden de landelijke protocollen en draaiboeken opgesteld, voor een uniforme wijze

van infectieziektebestrijding.

•••• OMT: het Outbreak Management Team en

•••• BAO: het Bestuurlijk Afstemmings Overleg,

beide laatsten zijn in crisissituaties actief (zie paragraaf 3.4).

Naast de overlegvormen is er ook de afdeling LCI (Landelijke Coördinatie Infectieziekten), die

coördineert bij en ondersteuning biedt aan de verschillende LCI-overleggen, zowel in reguliere- als in

crisisomstandigheden, en die richtlijnen opstelt. De afdeling LCI is geïntegreerd in het:

Centrum voor Infectieziektebestrijding(CIb)23.

Dit centrum is sinds 2005 operationeel als onderdeel van het RIVM. Hierin zijn de deskundigheden van

het RIVM (onderzoek, diagnostiek, medische microbiologie en surveillance) en van de afdeling LCI

(ondersteuning van de beroepsgroep en opstellen van protocollen en draaiboeken) gebundeld.

Het Centrum voor infectieziektebestrijding moet optreden als ketenregisseur binnen de nieuwe

structuur van de infectieziektebestrijding. Het moet de schakel zijn tussen de uitvoeringspraktijk op

decentraal niveau, de wetenschap en het beleid.

De taken van het CIb in dit kader zijn19,,24:

•••• centrale coördinatie van de infectieziektebestrijding (ook het Rijks-vaccinatie-programma);

•••• inhoudelijke leiding bij landelijke bestrijding van infectieziektecrises;

•••• communicatie namens de rijksoverheid met bevolking en met internationale organisaties;

•••• centrale aansturing van de (voorbereiding) op infectieziektecrises;

•••• kwaliteitsbewaking van (voorbereiding op) infectieziektebestrijding;

•••• beleidsondersteuning en advisering van de minister van VWS bij (voorbereiding op) crises;

•••• ondersteuning van beroepsbeoefenaren met informatie, advies en richtlijnen.

De Inspectie Gezondheidszorg houdt toezicht op de kwaliteit, veiligheid en toegankelijkheid van de

gezondheidszorg25. Zij heeft de afgelopen jaren onder andere gerapporteerd over de voortgang bij de

regionale voorbereiding op een influenzapandemie aan de hand van de landelijke modeldraaiboeken.

De Inspectie heeft ook zitting in het BAO (zie paragraaf 3.4) tijdens een infectieziektecrisis en is als

adviseur betrokken bij het opstellen van draaiboeken en protocollen in het LOI.

De Gezondheidsraad adviseert regering en parlement over de stand van de wetenschap met betrekking

tot de volksgezondheid. De Raad heeft bijvoorbeeld advies uitgebracht over bioterrorisme en het

gebruik van antivirale middelen tegen een grieppandemie26.

23

Kamerstukken 2004-2005, 25295, nr. 13, Tweede Kamer www.overheid.nl 24

Helsloot, I. en J.E. van Steenbergen, Infectieziektebestrijding. Studies naar organisatie en praktijkwerking,

Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2005, p. 109-135 25

www.igz.nl 26

Gezondheidsraad, Bioterrorisme: vervolgadvies, publicatie nr. 2002/11, Den Haag, 2002

16

Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) is door de decentrale uitvoering zelf niet

verantwoordelijk voor de reguliere infectieziektebestrijding, maar schept de randvoorwaarden voor de

preventie en bestrijding.

De Minister van VWS is sinds de invoering van de Wet PG bij ernstige grootschalige crises met

infectieziekten wél formeel de verantwoordelijk leidinggevende voor de bestrijding.

Internationaal niveau

Internationale samenwerking wordt steeds belangrijker door de toegenomen kans op grootschalige

infectieziektecrises. De belangrijkste organisaties op dit terrein zijn het European Centre for Disease

Prevention and Control (ECDC) en de World Health Organization (WHO).

Het ECDC (opgericht in 2005) moet zorgen voor een goede afstemming van de infectieziektebestrijding

tussen de lidstaten van de Europese Unie27. De belangrijkste activiteiten van het ECDC zijn het

uitvoeren van 'surveillance' ( verzamelen van gegevens over infectieziekten en deze interpreteren) op

Europees niveau, het uitwisselen van wetenschappelijke kennis en het bieden van technische

ondersteuning aan lidstaten. In tegenstelling tot plant- en dierziekten is er nauwelijks sprake van

Europese regelgeving op het gebied van infectieziekten. Lidstaten zijn alleen verplicht melding te doen

van ziekten die zich internationaal kunnen verspreiden28.

Op mondiaal niveau zorgt de WHO voor afstemming over maatregelen tegen de verspreiding van

infectieziekten. Dit wordt geregeld in de International Health Regulations (IHR), die van toepassing is

voor elke “public health emergency of international concern”29. Behalve verplichte melding hiervan aan

de WHO, is in de IHR vastgelegd dat de WHO een centrale rol speelt bij het coördineren van de

internationale respons. Deze richtlijn verplicht elke lidstaat om te beschikken over een minimale

infrastructuur voor infectieziektebestrijding.

27

Kamerstukken, 2004-2005, 25295, nr. 13, Tweede Kamer 28

Helsloot, I. en J.E. van Steenbergen, Infectieziektebestrijding. Studies naar organisatie en praktijkwerking,

Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2005, p. 109-135 29

Rodier, G., Hardiman, M., Plotkin, B. en Ganter, B., Implementing the International Health Regulations (2005)

in Europe, Eurosurveillance 2006, Vol. 11 Issue 12

17

3.4 Organisatie tijdens infectieziektecrises

Wanneer een infectieziekte zich nadrukkelijk manifesteert, zal in eerste instantie binnen de GGD en de

direct betrokken partijen in de 'witte kolom' worden opgeschaald. Zolang de reguliere bestrijding geen

problemen oplevert voor de openbare orde en veiligheid, ligt de coördinatie bij de GGD. Binnen de

veiligheidsregio's is de Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR)

verantwoordelijk voor de voorbereiding van opschaling voor pandemische ontwikkelingen. De

Regionaal Geneeskundig Functionaris (RGF), die aan het hoofd staat van de GHOR, is belast met de

operationele leiding van de geneeskundige hulpverlening. Naast de RGF heeft ook de directeur GGD

een aantal wettelijke taken bij een infectieziektecrisis (zie paragraaf 2.4). Beide functionarissen zullen

dan ook een rol spelen in de rampenstaf van de burgemeester.

Op landelijk niveau is met name de aparte crisisorganisatie van belang, die de Minister van VWS bij

epidemieën ondersteunt. Binnen de hierboven beschreven Landelijke Coördinatiestructuur

Infectieziektebestrijding (LCI) bestaan twee organen voor de advisering van de Minister van VWS bij

(dreiging van) bovenregionale crisissituaties:

•••• het Outbreak Management Team (OMT) en

•••• het Bestuurlijk Afstemmingsoverleg (BAO).

Indien gemeenten niet conform adviezen van OMT en BAO handelen, kan de Minister zo nodig via zijn

aanwijzingsbevoegdheid naleving afdwingen30!

Outbreak Management Team

Het OMT is verantwoordelijk voor het verstrekken van “de best mogelijke” professionele adviezen aan

de Minister. Dit overleg bestaat uit een vaste groep experts op het terrein van infectieziekten, die

desgewenst wordt aangevuld met specialisten voor de betreffende crisis27. Een vertegenwoordiger van

het RIVM, normaal gesproken de directeur van het Centrum voor Infectieziektebestrijding, is voorzitter

van het OMT.

Bestuurlijk Afstemmings Overleg

De adviezen van het OMT worden in het BAO beoordeeld op bestuurlijke afstemming, haalbaarheid en

uitvoerbaarheid31. Besluitvorming kan namens de Minister van VWS betrekking hebben op voorlichting,

hygiënemaatregelen en verdeling van schaarse middelen. Het BAO bestaat uit vertegenwoordigers van

VWS, GGD Nederland, VNG, Inspectie Gezondheidszorg, de voorzitter van het OMT en de

burgemeester van de getroffen gemeente. Het overleg wordt voorgezeten door de Minister van VWS of,

namens hem, de Directeur Generaal Volksgezondheid27,28.

30

Haringhuizen, G.B., Publiekrechtelijke bevoegdheden en bestuurlijke leiding bij de nationale bestrijding van

epidemieën en pandemieën, GGD Nederland/Min. Van VWS, november 2003 31

Helsloot, I. en J.E. van Steenbergen, Infectieziektebestrijding. Studies naar organisatie en praktijkwerking,

Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2005, p. 109-135

18

Algemene voorbereidingsmaatregelen.

Ten behoeve van voorlichting en centrale aansturing heeft het RIVM in opdracht van VWS in 2008 een

'landelijk draaiboek publiekscommunicatie' uitgewerkt32. Overigens was het eerst bij de GGD/GHOR-

regio's neergelegd om dit uit te werken, maar dat werkte niet naar verwachting: er kwamen erg grote

verschillen uit. Vervolgens is besloten om hier een centraal/landelijk opgesteld format voor aan te

leveren.

Voor de distributie en opslag van antivirale middelen en vaccins heeft een vergelijkbare ontwikkeling

plaatsgevonden: men had eerst voor ogen om dit per GHOR-regio te laten regelen, maar uiteindelijk is

onder regie van het ministerie met de reguliere distributeurs hiervoor een regeling afgesproken.

Ter voorbereiding op een pandemie heeft VWS in 2007 en 2008 ook diverse denktanks en werkgroepen

opgezet waarin gemeenten en bedrijven konden plaatsnemen. Verder zijn hierover verschillende

symposia33 georganiseerd.

VWS heeft alle zorginstellingen verplicht om een 'zorgcontinuïteitsplan' op te stellen. Daarnaast zijn op

internet, maar ook in diverse vaktijdschriften voor het bedrijfsleven en voor overheidsorganisaties

voorbeelden en adviezen aangereikt om met behulp van "bussiness continuity management" (BCM) in

staat te zijn, te blijven functioneren ondanks extreme omstandigheden die bijvoorbeeld tijdens een

pandemie verwacht kunnen worden. De gemeentes kregen in dit kader eind 2008 van VWS een

zogenaamde 'Toolkit' aangeleverd, als leidraad om hun continuïteitsplannen goed vorm te geven.

32

RIVM, Landelijk draaiboek publiekscommunicatie grieppandemie versie 1, maart 2008 33

Bijv. 'bijeenkomst Continuïteitsmanagement en grieppandemie' dd. 10 december 2008 te Utrecht.

Burgemeestersbijeenkomsten 'Crisismanagement bij uitbraak infectieziekte' dd. 24 november, 27 november en 3

december 2008.

19

3.5 Grenzen aan de organisatie en regelgeving

Regelgeving houdt in dat actoren verplicht worden om taken uit te voeren, maar dat kan slechts tot

bepaalde grenzen. Dat hangt samen met hoe in onze samenleving vanuit een democratisch beginsel in

andere regels weer zaken als rechten en grenzen zijn bepaald.

Een paar voorbeelden van grenzen aan de regelgeving van pandemie zijn:

−−−− het recht van het individu om zelf te bepalen of men wel of niet gevaccineerd wil worden. Als

een hoog percentage landgenoten besluit dat men niet wil worden gevaccineerd, dan is dat een

belangrijke, onstuurbare factor contra het beleid van de overheid om op die manier het effect

van de pandemie terug te dringen.

−−−− Het voorbereiden door GGD's van opvangcentra voor geïnfecteerden bij de ziekten die vallen

onder de categorie van gevaarlijkste besmettelijke ziekten. Hiervoor is een GGD afhankelijk van

de beleidskeuzes van de samenwerkende gemeentes, om hier wel of niet faciliteiten voor

beschikbaar te stellen.

−−−− de meldingsplicht, die voor deze infectieziekte wordt geactiveerd. Dit houdt in dat een arts die

bij een door hem onderzocht persoon deze ziekte vermoedt of vaststelt, dit onverwijld meldt aan

de gemeenschappelijke gezondheidsdienst. De gemeenschappelijke gezondheidsdienst meldt

dit dan weer onverwijld door naar het RIVM.

De grens aan de informatiewaarde van deze meldingen wordt bepaald door de mogelijkheid voor de

artsen om de zieke personen ook daadwerkelijk te kunnen onderzoeken en daaruit gevolgtrekkingen te

maken. Bij de `Mexicaanse Griep´ werd na verloop van tijd aan mensen met griepverschijnselen

geadviseerd om niet naar het spreekuur te gaan (om verspreiding te voorkomen) en telefonisch met de

arts te bespreken wat er aan de hand was. Daarmee werd het ook twijfelachtig om vast te stellen of

iemand werkelijk de bewuste Mexicaanse Griep had.

−−−− Volgens de wet moet het college van burgemeester en wethouders zorgen voor de uitvoering

van algemene preventieve maatregelen op het gebied van infectie-ziektebestrijding34 Het

college van B&W moet dan de maatregelen toepassen die door Onze Minister worden

opgedragen, indien het gaat om de voorbereiding op de bestrijding van (o.a.) “een nieuw

subtype humaan influenzavirus, waarbij ernstig gevaar voor de volksgezondheid bestaat”.

Het is dan afhankelijk van de eigen inbreng van de gemeentelijke organisatie hoe die

maatregelen worden uitgewerkt.

Voor het ministerie van VWS, dat hierbij de eindverantwoordelijke is voor coördinatie en organisatie van

voorbereiding en bestrijding van de ziekte, is het van belang om zo weinig mogelijk mensen en zaken

buiten de hierboven beschreven grensgebieden te laten vallen. In het volgende hoofdstuk analyseer ik

aan de hand van twee theorieën hoe het ministerie daarin optreedt.

34

Wet Publieke Gezondheid, Artikel 8; ter uitvoering van artikel 6, eerste lid.

20

4. Theoretisch kader

Om tot een beoordeling te komen van de manier waarop de Nederlandse overheidsorganisaties zich op

een pandemie hebben voorbereid zal een analyse plaatsvinden aan de hand van twee

wetenschappelijke artikelen. Door Quarantelli35 worden tien criteria gegeven voor de beoordeling van

de voorbereiding op een crisis of ramp. Dit zijn criteria die goed te gebruiken zijn voor een algemene

analyse van preparatie op crises. Na een beschrijving van deze criteria zal worden nagegaan of ze in

het geval van de grootschalige pandemiebestrijding ook zijn toegepast.

Vanuit de activiteitenduiding die Quarantelli meegeeft aan enkele van zijn criteria, zal vervolgens een

verdieping plaatsvinden in de vraag “hoe bevorder je continuïteitsmanagement in de repressieve fase?”

Dit doe ik aan de hand van de theorievorming van De Bruijn en Ten Heuvelhof over

netwerkmanagement36.In hun theorie worden criteria aangereikt waarmee kan worden nagegaan in

hoeverre een actor alle strategieën heeft toegepast om bij zijn voorbereiding doelmatige betrokkenheid

van andere actoren te realiseren.

4.1 Criteria voor goede voorbereiding op crises (Quarantelli)

Op basis van een groot aantal onderzoeken door sociale en gedragswetenschappers in de

voorafgaande decennia, kwam Quarantelli in 1988 tot tien criteria, die volgens hem noodzakelijk zijn

voor een goede voorbereiding op rampen:

1) Erken dat rampen kwalitatief anders zijn dan kleine incidenten

Bij hulpverleners bestaat vaak het beeld, dat rampen alleen in schaal (kwantitatief) afwijken van

reguliere incidenten. Dit is een misvatting, want er zijn ook vele kwalitatieve verschillen, die bij de

voorbereiding en bestrijding moeten worden meegewogen.

Heldere voorbeelden zijn:

a) Bij rampen ontstaan in korte tijd veel meer en nieuwe interacties tussen organisaties.

Samenwerking met onbekende organisaties is nodig. Rampen vragen om meer en

verschillende organisatorische relaties.

b) Organisaties verliezen een deel van hun autonomie tijdens rampen.

c) Prestatie-eisen van organisaties wijken sterk af tijdens een ramp, b.v. het toepassen van triage

bij medische hulpverlening tijdens rampen.

35

Quarantelli, E.L., Assessing Disaster Preparedness Planning: a set of criteria and their Applicability to Developing

Countries. Regional Development Dialogue Vol. 9. No. 1. Spring 1988, pag. 48-69 36

Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof (2007) Management in netwerken. Over veranderen in een multi-actorcontext.

LEMMA.

21

d) Hulpdiensten zijn zelf niet getroffen bij dagelijkse incidenten en hebben ongehinderd gebruik

van infrastructuur en nutsvoorzieningen. Bij rampen zijn ze zelf ook getroffen. Preparatie is vaak

niet op eigen slachtofferschap gericht.

Deze kwalitatieve verschillen tussen 'incident' en 'ramp' zijn essentieel bij de voorbereiding op rampen.

2) Wees generiek in plaats van oorzaak-specifiek

De voorbereiding op rampenbestrijding is vaak specifiek gericht op verschillende ramptypen. Dit lijkt

logisch, maar uit onderzoek blijkt generieke voorbereiding beter te zijn. Veel elementen in de

voorbereiding op rampen zijn aspecifiek (bijvoorbeeld waarschuwen, search & rescue en stress bij

omgang met verminkte slachtoffers). Er zijn ook verschillen, zoals de voorspelbaarheid, duur en

verwoestingskracht, maar deze kunnen als variabelen worden opgenomen in een generieke aanpak.

Vanuit efficiency en effectiviteit geredeneerd, is het belangrijk om een generieke, algemene

voorbereiding te treffen en verder dat er één organisatie verantwoordelijk is voor de coördinatie van de

preparatie op verschillende ramptypen met hooguit een aparte voorbereiding voor specifieke

onderdelen. De generieke benadering is goedkoper, mobiliseert meer partners, voorkomt overlap en

verhoogt daarmee de efficiency.

3) Wees integraal in plaats van fragmentarisch

De voorbereiding op rampen gebeurt meestal per sector, waardoor plannen niet goed op elkaar

afgestemd zijn. Bij rampenbestrijding zijn altijd veel meer partijen betrokken dan vooraf is ingeschat.

Reden van de gefragmenteerde aanpak is vaak competentiestrijd in de dagelijkse praktijk tussen

verschillende betrokkenen. Een factor is de toenemende rol van private partijen (bedrijven), die zichzelf

prepareren. Een goede voorbereiding vereist betrokkenheid van iedereen en integratie van de plannen.

4) Wees afgestemd op coördinatie van beschikbare middelen en hanteer geen “command and

control” model

Een aanname is, dat bij rampen centrale aansturing via een uit de militaire wereld afkomstig 'command

& control model' het beste werkt. In de praktijk blijkt dit ongeschikt. Uitgangspunt bij deze aanname is

de behoefte aan autoriteit in crisissituaties, door het optreden van afwijkend individueel gedrag en het

wegvallen van reguliere sociale structuren. Alleen autoriteiten zouden nog rationele besluiten kunnen

nemen. Er zou een kunstmatige structuur moeten komen, die spontaan optreden vervangt. Uit

onderzoek blijken slachtoffers en organisaties echter min of meer normaal te blijven functioneren.

Centralisatie van autoriteit is onwenselijk, omdat bij een ramp of crisis verschillende acties met eigen

besluitvormingsprocessen parallel nodig zijn.

5) Focus op algemene principes en niet op specifieke details

Een te gedetailleerde voorbereiding werkt niet; het gaat om de hoofdlijnen. Te veel detail boeit niet en is

gezien de eerder genoemde betrokkenheid van veel nieuwe, onbekende partners tijdens een ramp ook

niet zinvol. Toch wordt vaak gedacht dat algemene voorbereiding niet mogelijk is, door het specifieke

22

karakter van een ramp. Elk mens is (net als een ramp) verschillend, meent Quarantelli, maar

desondanks kunnen medici op basis van algemene ziektesymptomen toch uniforme

behandelmethoden toepassen.

6) Erken dat alleen een document produceren onvoldoende is.

Het schrijven van een rampenplan is niet de essentie van goede voorbereiding. Het kan zelfs de

aandacht afleiden van andere essentiële onderdelen. Het moet een proces zijn dat bestaat uit: overleg,

oefening, trainingsmethoden, overeenkomsten opstellen, publieksvoorlichting, middelen verwerven en

onderhouden, informele contacten met betrokkenen, risicocommunicatie, afstemmen van verschillende

plannen en voortdurende actualisering.

7) Streef naar juiste acties door anticipatie op problemen en mogelijke oplossingen

Goede planvorming moet onzekerheden wegnemen, maar niet allesomvattend proberen te zijn. Door

verwerking van de belangrijkste kenmerken (bijvoorbeeld uitgaan van zelfredzaamheid bevolking of

uitblijven van paniek) kunnen onzekerheden worden beperkt. De nadruk moet liggen op het treffen van

de juiste acties en niet op het versnellen van de bestrijding. Het is beter om eerst betrouwbare

informatie te vergaren, dan direct in te zetten; dat beperkt coördinatieproblemen.

8) Wees voorbereid op wat waarschijnlijk is

Planvorming moet uitgaan van realistische omstandigheden tijdens een ramp en niet proberen de

uitgangspunten van het plan op te leggen. Dit geldt zowel voor de bevolking (houdt rekening met

handelen onder stress) als voor organisaties (competentiestrijd die normaal bestaat treedt ook op bij

een ramp). Opleiding en training zijn daarom van vitaal belang, zowel voor de eigen organisatie als

voor andere partners.

9) Vertrouw op beproefde kennis en niet op mythes

Planvorming is vaak niet gebaseerd op een grondige studie van gedrag tijdens rampen, maar op

(incorrecte) aannames. Een grote misvatting is het ontstaan van paniek bij rampen. In de meeste

gevallen gaat dat niet op; mensen zijn hooguit bang maar wel meer rationeel dan normaal. De mensen

worden in een rampsituatie juist socialer; schaarse middelen worden gedeeld. Van de veronderstelde

plundering is veelal geen sprake, hooguit op beperkte schaal door buitenstaanders. Ook van

verdwazing, demoralisering of afhankelijkheid is geen sprake. Mensen of groepen nemen zelf

initiatieven. Uit onderzoek blijkt dat mensen zelf gaan zorgen voor search & rescue, opvang en

gewondentransport in plaats van alleen te vertrouwen op de hulpdiensten.

Planvorming moet dus niet van dit soort foute veronderstellingen uitgaan. Ook ten aanzien van het

gedrag van organisaties bestaan misverstanden, bijvoorbeeld dat communicatieproblemen ontstaan

door technologisch falen, dat er verlies van gezag is en dat coördinatie door centralisatie mogelijk is.

23

10) Gebruik de best mogelijke wetenschappelijke kennis

Bij de voorbereiding op rampen wordt vaak niet gebruik gemaakt van de beste kennis maar meer van

gezond boerenverstand. Een beperkte persoonlijke ervaring is echter onvoldoende; hierbij bestaat het

gevaar van generaliseren op basis van beperkte kennis. Men moet meer toekomstgericht zijn;

ervaringen van oude rampen zijn niet voldoende om een nieuwe ramp aan te kunnen. Ook als wel

sprake is van eigen ervaring is hiervan vaak weinig geleerd door een onvolledige analyse en het

negeren van de beperkingen. Kennis voor planvorming dient gebaseerd te zijn op uitgebreide

wetenschappelijke analyse van een breed scala aan rampen, waaruit algemene principes en modellen

worden afgeleid.

Uit de onder 1, 2, 3, 4 en 6 (en in mindere mate bij 7 en 8) beschreven criteria is op te maken dat

strategisch managen van sociale netwerken essentieel is om als samenleving voldoende voorbereid te

zijn op mogelijke rampen. Mogelijkheden die daarvoor ter hand genomen kunnen worden, zijn verder

uitgewerkt door De Bruijn en Ten Heuvelhof, daarop kom ik terug in paragrafen 4.3 en 4.4.

In de volgende paragraaf zal ik aangeven, in hoeverre de criteria van Quarantelli van toepassing zijn op

de preparatie van VWS en BZK op pandemie.

4.2 Voorbereiding op pandemiebestrijding, naar Quarantelli

1) Erken dat rampen kwalitatief anders zijn dan kleine incidenten

Voor een pandemie geldt, dat deze kwalitatief afwijkend is van kleinschalige uitbraken. Dit heeft

duidelijke consequenties voor de capaciteit van de eigen organisatie, coördinatie en bevoegdheden.

In de voorbereiding onderkent VWS/BZK dit al door erop te wijzen, dat voor eigenlijk elke organisatie

kan gelden dat zij door grootschalige personeelsuitval niet meer (volwaardig) kan functioneren. Er wordt

op gewezen dat het van belang is om vooraf continuïteitsanalyses te maken en na te gaan hoe kan

worden voorzien in aanvulling van taken en functies die een bedrijf onder die omstandigheden niet

meer zelf kan leveren. (Er zullen meer en nieuwe interacties tussen de organisaties moeten ontstaan.)

Een belangrijk en onderkend probleem is daarbij ook, of continuïteit van de zorg kan worden verwacht,

bij uitval van hulpverleningspersoneel tijdens crises37. (De hulpdiensten zullen tijdens deze crisis ook

zelf getroffen worden.) Daarom legt de rijksoverheid aan de hulpdiensten op, om voor zichzelf

continuïteitsanalyses en -plannen te maken.

Ook zijn de partners in de rampenbestrijding voorbereid op kwalitatief specifieke aspecten van de

pandemie-aanpak als: een landelijk centrale coördinatie en een andere verhouding tussen publieke en

private gezondheidszorg (men verliest een deel van de autonomie).

37 Inspectie voor de Gezondheidszorg, Regionale voorbereidingen op een influenzapandemie moeten beter, Den Haag,

2005 www.igz.nl

24

2) Wees generiek in plaats van oorzaak-specifiek

Een voorbeeld van een zeer specifieke benadering is de werkwijze die het RIVM lang hanteerde, om

grote aantallen protocollen en draaiboeken op te stellen voor afzonderlijke infectieziekten. Ook op het

niveau van ramptypen (epidemie ten opzichte van andere rampen) is hun voorbereiding specifiek en

hoofdzakelijk gericht op de geneeskundige hulpverlening.

Doordat er de laatste jaren meer wordt samengewerkt tussen de ministeries van VWS en BZK, is er

ook aandacht gekomen voor een meer generieke benadering (voorbeeld: het “draaiboek

massavaccinatie” voor pokken, waarin expliciet wordt vermeld dat het ook voor andere situaties

bruikbaar is). Ook de Gezondheidsraad richt op een meer generieke strategie in haar advies over

bioterrorisme: voorkom een tè grote fixatie op pokken, terwijl vele andere agentia voor aanslagen

gebruikt kunnen worden38. Meer in het algemeen is dit ook herkenbaar door de waarschuwing vanuit de

rijksoverheid tegen 'planfixatie' – er moet meer generiek worden voorbereid, waardoor flexibeler kan

worden gereageerd op een crisis.

3) Wees integraal in plaats van fragmentarisch

Voor de voorbereiding op de infectieziektebestrijding wordt doelbewust de veiligheidsregio (en haar

bestuur van burgemeesters) benaderd. Daarbij wordt weliswaar de centrale rol van de witte kolom

aangegeven, maar tevens benadrukt men dat voor het doelmatig functioneren van deze kolom op

meerdere factoren ondersteuning nodig is van de andere rampenbestrijdingskolommen. Conform de

rolverdeling bij het bestrijden van een ramp.

Inmiddels is het bij de parate hulpdiensten (brandweer en politie) ook duidelijk dat voor dit type

(infectie-)crisis wordt opgeschaald naar landelijke coördinatie, boven de regionale

rampenbestrijdingsorganisatie.

4) Wees afgestemd op coördinatie van beschikbare middelen en hanteer geen “command and

control” model

Bij de preparatie op infectieziektecrises is dit het geval - ondanks de centrale coördinatie bij een

epidemie van bovenregionale omvang, blijft de basisbestrijding op regionaal niveau de eerste en

belangrijkste aanpak. GGD's en huisartsen zullen regionaal/lokaal degenen zijn die de beschikbare

middelen voor de infectiebestrijding uitgeven. In haar adviezen aan bedrijven benadrukt de

rijksoverheid ook, dat deze vooral vanuit een eigen verantwoordelijkheid de voorbereiding op een

pandemie ter hand moeten nemen. Daarenboven wordt erkend dat de wettelijke bevoegdheden van de

burgemeester op lokaal niveau niet “overruled” kunnen worden.

38 Gezondheidsraad, Bioterrorisme: vervolgadvies, publicatie nr. 2002/11, Den Haag, 2002

25

5) Focus op algemene principes en niet op specifieke details

Waar bij aanvang van de pandemie-aanpak door VWS nog geregeld sprake was van keuzes voor

specifieke gedetailleerde uitwerkingen, valt in de latere strategiebepaling waar te nemen dat men deze

benadering inruilde voor meer algemene aanwijzingen.

Dat geldt bijvoorbeeld voor de ontwikkeling van de draaiboeken voor communicatieplannen: eerst

(2005) werd erop gestuurd dat bij elke regio een eigen communicatieplan moest klaarliggen. Dat is

teruggenomen en er is in 2008 een centraal -globaal ingericht - communicatieplan door VWS

uitgewerkt. Ook werd in de startfase aan iedere regio opgelegd dat zij een eigen distributieplan

moesten uitwerken voor de opslag en de veiligheid rond de virusremmende middelen en de vaccins.

Dat voorschrift is ingetrokken; inplaats daarvan heeft men gekozen voor distributie via de reguliere weg.

In beide gevallen is men aangelopen tegen de onmogelijkheid om processen gedetailleerd vast te gaan

leggen in protocollen die de uitvoeringsorganisaties 'de juiste weg' zouden moeten wijzen. Die

onmogelijkheid ligt zowel besloten in de keuzes van die uitvoeringsorganisaties voor andere - minder

abstracte -prioriteiten, als in het gegeven dat gedetailleerd uitgewerkte protocollen na verloop van enige

tijd al niet meer aansluiten op de structuren en werkwijzen van organisaties die steeds veranderen.

Over de voorbereiding op continuïteit van de bedrijfsvoering (internationaal ook bekend als Bussiness

Continuity Management -BCM) voor bedrijven en overheidsorganisaties heeft VWS/BZK de adviezen

en voorbeelden al direct in een heel algemene opzet aangereikt. Daarmee geeft men een belangrijke

algemene impuls af naar de omgeving, waarbij die omgeving gewezen wordt op de eigen

verantwoordelijkheid om hun continuïteit op detail te regelen.

6) Erken dat alleen een document produceren onvoldoende is

Bij de voorbereiding op infectieziektecrises wordt dit sinds 2008 ook onderkend. In een onderzoek van

de Inspectie Gezondheidszorg naar de voorbereiding op een grieppandemie39 constateert men nog, dat

de voorbereiding rond begin 2005 voornamelijk op papier heeft plaatsgevonden (”te weinig

actiegericht”). De Inspectie geeft daarbij expliciet aan, dat training en oefening cruciaal zijn. Bij het

opstellen van draaiboeken tussen alle betrokken organisaties wordt al sinds 2005 steeds beter

samengewerkt, de laatste 2 jaar wordt ook meer aandacht besteed aan oefenen. Er valt nog steeds wel

e.e.a. te verbeteren. Denk hierbij aan multidisciplinair oefenen, en het informeren van de bevolking, ook

in tijden van lagere media-attentie.

39 Inspectie voor de Gezondheidszorg, Regionale voorbereidingen op een influenzapandemie moeten beter, Den Haag,

2005

26

7) Streef naar de juiste acties door anticipatie op problemen en mogelijke oplossingen

De door VWS op haar website op het internet aangeboden documentatie40 volgt deze benadering: er

wordt verwezen naar verschillende vormen van continuïteits-management voor bedrijven en

organisaties en er worden voorbeelden voor uitwerking aangereikt. Bijvoorbeeld voor de uitval van

personeel en diensten tijdens een epidemie wordt aanbevolen om hierop te anticiperen door het

opstellen van een checklist met bijbehorende adviezen.

In 2005 signaleert de Inspectie nog onvoldoende aandacht in de draaiboeken voor het inschakelen van

alternatief medisch personeel39. In 2008 is er al nadrukkelijk aandacht voor de inzet van deze

alternatieven, met als belangrijke exponent het Rode Kruis, dat immers zeer snel en flexibel mensen in

kan schakelen die vaak beschikken over een elementaire medische scholing.

De nadruk die Quarantelli legt op goede beeldvorming, boven een snelle respons gaat voor

infectieziekten niet zo op, omdat een goed geregisseerde respons juist noodzakelijk is voor een

doeltreffende aanpak – en gezien het verloop van dit soort crisis is er ook voldoende tijd om de respons

goed in te richten.(Een infectieziekte-crisis verloopt volgens een andere tijdschaal dan andere

ramptypen.)

Hoe je ook anticipeert, het zal altijd moeilijk blijven om de gevolgen in de hand te houden, als de media

er zich in volle omvang op focussen. Dat bleek ook hier in Nederland in de periode dat de 'Mexicaanse

griep' zich over de wereld verspreidde. In die fase heeft VWS voor de informatieverstrekking

deskundigen ingezet als haar woordvoerders (Osterhaus, Coutinho). Het doel was, het publiek op een

evenwichtige wijze goed te informeren, zodat men goed zou meewerken met de voorgestelde aanpak.

Dit liep niet zonder meer goed, want:

• media zullen altijd op zoek gaan naar andere deskundigen, die zo'n podium graag gebruiken

om hun eigen beeld in te brengen. Voor media is het dan vaak het interessantst als deze

mening botst met de andere, dat is immers 'nieuws'!

Ook nu gebeurde dit, wat voor de beeldvorming van het publiek dus verwarrend werkte;

• bepaalde media zijn gretig in het presenteren van vermoedens van compromitterende

informatie, dat heeft voor hen een hoge nieuwswaarde (cq. trekt publiek). In dit geval werd

bijvoorbeeld gemeld dat Osterhaus inkomsten zou krijgen bij de productie van een bepaald

vaccin tegen de Mexicaanse griep. Achteraf is dit nieuws weliswaar ontkracht, maar ook door

deze informatie is de boodschap van de overheid aan het publiek verstoord.

Beide signalen maken dat mensen gaan twijfelen of zij er wel goed aan doen om de instructies te

volgen die door de overheid worden gegeven. Het belangrijkste wat de overheid tegenover dergelijke

verwarrende signalen kan stellen, is het blijven geven van een heldere en consistente boodschap over

de achterliggende redenen om de gegeven adviezen op te volgen.

40 www.minvws.nl/grieppandemie , Folder: Grieppandemie en bedrijfscontinuïteit. Checklist bedrijven. November 2007

27

8) Wees voorbereid op wat waarschijnlijk is

Er moet rekening worden gehouden met nogal variabele omstandigheden bij het bepalen van

realistische scenario´s voor infectieziekten. De omvang van een epidemie is bijvoorbeeld door

onbekendheid met de virulentie van een ziekteverwekker of met de aanwezige immuniteit van de

bevolking lastig in te schatten. Historische voorbeelden zijn door de verbeterde gezondheidszorg vaak

niet vergelijkbaar met de huidige situatie. (Bij de 'Mexicaanse griep' is dit ook al weer geconstateerd41.)

Het oefenen in de voorbereiding op crises van infectieziekten is niet overal even gemakkelijk te

realiseren. Een duidelijk knelpunt is dat de GHOR-organisatie geen zeggenschap heeft over andere

partners in de zorg (huisartsen, ziekenhuizen), waardoor bijdrage van diverse betrokkenen moeizaam

tot stand komt39.

9) Vertrouw op beproefde kennis en niet op mythes

In de draaiboeken voor infectieziektebestrijding worden meerdere scenario’s gepresenteerd, die

rekening houden met openbare orde problemen. De aanleiding hiervoor zou een terroristische dreiging

of de beperkte beschikbaarheid van vaccin of anti-virale middelen tijdens een epidemie kunnen zijn42,43.

Deze veronderstellingen blijken volgens de literatuur echter niet erg waarschijnlijk te zijn44. Bij een

uitbraak van infectieziekten is het, net als bij andere rampen, een mythe dat de paniek om zich heen

maait, dat burgers zich hulpeloos gedragen en dat er een situatie van wetteloosheid zou ontstaan. De

bevolking kan juist een actieve bijdrage leveren aan de werkzaamheden van de professionele

hulpverleners. Voorwaarde hierbij is dat de zelfredzame burgers goed geïnformeerd worden over de

voorbereidingen op de crisisbestrijding - dan kunnen zij hun rol goed vervullen.

Ervaringen op dit gebied tijdens de ontwikkeling van de pandemische Nieuwe Influenza H1N1 (de

'Mexicaanse griep') wijzen hier ook op. De burger heeft in beperkte mate een beroep gedaan op

huisartsen en GGD, zelf vooral informatie gezocht via alle beschikbare media (ook veel via internet) en

hooguit enige ontevredenheid laten blijken omdat men zich in onzekerheid gebracht voelde door

verschillende beelden die werden voorgehouden door verschillende deskundigen. Hier is een verband

te leggen met de vermindering van vertrouwen in 'de overheid' dat zich de laatste jaren steeds

nadrukkelijker manifesteert. Het is daarbij een goede keuze van VWS geweest om de deskundigen te

laten bevragen door de pers. Daarmee wordt in de beleving van de burger meer genuanceerde

informatie verstrekt, waar men de eigen keuze op kan baseren. Uiteindelijk is de massale vaccinatie

zeer beheerst verlopen.

41

Vergelijkende presentatie bij symposium over de pandemie dd. 20 november 2009 42

LCI, Landelijk draaiboek Infectieziekten en Veiligheid Massa-vaccinatie Pokken, Bilthoven, oktober 2005,

herziening 43

LCI, Operationeel Deeldraaiboek 3. Bestrijding influenzapandemie, november 2006 44

Helsloot, I., Zelfredzaamheid bij uitbraken van infectieziekten, Infectieziektebulletin 2006, Jaargang 17, nr. 09

28

10) Gebruik de best mogelijke wetenschappelijke kennis

In Nederland wordt het wetenschappelijk onderzoek naar infectieziekten specifiek uitgevoerd door het

RIVM, maar ook vanuit de samenwerking tussen verschillende wetenschappelijke onderzoekscentra,

onder coördinatie van het Centrum voor infectieziektebestrijding. Ook door de internationale

samenwerking met de WHO en het ECDC wordt steeds meer kennis uitgewisseld. Over recente

infectieziektecrises zijn uitgebreide evaluatierapporten opgesteld, waaruit leerpunten naar voren komen

voor verbetering van de voorbereiding op toekomstige uitbraken.

Er blijven altijd onzekerheden bestaan bij de voorbereiding, zoals de onvoorspelbaarheid van nieuwe

ziekten met onbekende eigenschappen (zoals een nieuw DNA-gerecombineerd influenza-virus, of

SARS) en de gebrekkige relevantie van gedateerde kennis (bijvoorbeeld ervaringen met vroegere

grieppandemieën).

29

4.3 Netwerkmanagement

In hun boek 'Management in netwerken' beschrijven De Bruijn en Ten Heuvelhof, welke strategieën een

actor kan aanwenden om zijn doelen te bereiken in een 'multi-actorcontext'45. Het gaat de actor daarbij

in principe erom, dat anderen worden betrokken bij veranderdoelen/interventies die hij nastreeft.

Daarbij moet hij zich richten op beheersing/management van de bijbehorende processen. (Wie zijn erbij

betrokken? Hoe spelen partijen het spel en gaat men om met weerstand? Hoe ontstaat de weerstand

en waarmee kan men die overwinnen? Is er ruimte voor afwijking van de oorspronkelijke plannen? Hoe

te leren om aan te passen en om te gaan met onvoorziene gebeurtenissen?)

De context is in deze theorie zeer bepalend voor de strategieën die een actor tot zijn beschikking heeft

als hij de betrokkenheid van andere actoren bij zijn doelen wil bewerkstelligen.

Daarbij stellen De Bruijn en Ten Heuvelhof dat in een moderne samenleving maar weinig sprake is van

een volstrekt hiërarchische structuur. Zij onderbouwen dit aan de hand van kenmerken die voor een

hiërarchische structuur moeten gelden, welke zij vergelijken met de kenmerken van een multi-

actornetwerk. Volgens hen “gaat achter een hiërarchiemodel een aantal aannamen schuil die zich in

de werkelijkheid vrijwel nooit zullen manifesteren”.

Een belangrijke aanname die zij kritisch beschouwen, is de gedachte dat actoren relaties van boven-

en onderschikking kennen. Dus dat de actoren dit niet alleen als een formeel gegeven zouden

accepteren, maar als een werkelijk functionerende hiërarchie. In een samenleving als de onze die

praktisch geheel op ruilrelaties is geöriënteerd, is dat volgens hen veelal niet het geval: hier beleven de

meeste actoren hun relaties als van een netwerk-achtig karakter waarin men zich sterk bewust is van

wederzijdse afhankelijkheden.

Dat is bepalend voor hun besluitvormingsprocessen. Actoren zullen dus in veel gevallen kiezen en

handelen vanuit een netwerk-perspectief. Het verschil tussen hiërarchie en netwerk geven De Bruijn en

Ten Heuvelhof weer in het onderstaande kenmerken-schema.

Kenmerken hiërarchie en netwerk

Hiërarchie Netwerk

Uniformiteit Pluriformiteit

Eenzijdige afhankelijkheden Wederzijdse afhankelijkheden

Openheid/ontvankelijkheid voor hiërarchische

signalen

Geslotenheid voor hiërarchische signalen

Stabiliteit Dynamiek

45

Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof (2007) Management in netwerken. Over veranderen in een multi-actorcontext.

LEMMA.

30

De hierin gebruikte termen spreken grotendeels voor zich, ik acht het wel van belang om het kenmerk

'geslotenheid voor hiërarchische signalen' te verduidelijken:

het gaat om een relatief begrip - tegenover de openheid die wordt verondersteld in een hiërarchische

structuur: daar is men gericht op en ontvankelijk voor de aanwijzingen die door de leidinggevende actor

worden gegeven.

Zoals al eerder opgemerkt, is het in onze samenleving meestal zo dat men in organisaties een gesloten

houding heeft ten opzichte van hiërarchische signalen – dat is het resultaat van het referentiekader dat

men hanteert (de kernwaarden van de organisatie) waarin “het in grote mate autonoom handelen” erg

belangrijk gevonden wordt46.

Als een actor (bijvoorbeeld VWS) de andere actoren in een dergelijk multi-actornetwerk wil beïnvloeden

om tot bepaalde besluitvorming over te gaan (bijvoorbeeld voorbereiden op een pandemie), hoe moet

die dan omgaan met de actoren die in hoge mate 'geslotenheid' vertonen voor hiërarchische signalen?

Want door hun grote onderlinge pluriformiteit zullen zij elk in verschillende mate of geheel níet

geïnteresseerd zijn in het 'probleem'. Het algemene proces wat plaatsvindt tussen de actoren (met

ieder hun eigen prioriteiten bij verschillende doelstellingen), wordt door De Bruijn en Ten Heuvelhof wel

omschreven als de gang van “de dansende tafel”47.

Deze metafoor is een sterk vereenvoudigde weergave van de werkelijkheid, waarbij men zich moet

voorstellen dat een groot aantal partijen zich als doel stelt om een tafel naar een bepaalde plek te

manoeuvreren. Daarbij hebben verschillende partijen verschillende eindpunten voor ogen; ze beginnen

en eindigen ook niet gelijktijdig met hun inspanningen; tijdens het proces zullen ze mogelijk reageren

op wat er gebeurt; ze gaan mogelijk andere prioriteiten stellen, etc.

Als een actor - functionerend in zo'n multi-actor omgeving met dergelijke grillige besluitvormings-

processen - zijn doelstellingen maximaal overgenomen wil zien, dan vergt dat doelmatige strategieën.

De Bruijn en Ten Heuvelhof beschrijven in hun studie een aantal gedragspatronen die daarvoor het best

zijn in te zetten.

Omdat ik in deze studie geïnteresseerd ben in de vraag: “hoe betrekt de overheid andere actoren bij

preparatie op pandemie?” heb ik me beperkt tot díe strategieën van De Bruijn en Ten Heuvelhof die

zich het meest lenen voor een directe handelingskeuze van de “inbrengende actor”. In dit geval is die

actor: de samenwerkende ministeries van VWS en BZK. Hieronder volgt een beschrijving van deze

strategieën. In paragraaf 4.4 staat vervolgens uitgewerkt óf en hoe VWS/BZK de beschreven

strategieën toepast.

46

Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof (2007) Management in netwerken. Over veranderen in een multi-actorcontext.

LEMMA. p.19 47

Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof (2007) Management in netwerken. Over veranderen in een multi-actorcontext.

LEMMA. p.32 - 41

31

Netwerkstrategiën voor het optimaal betrekken van actoren.

1) onderhouden van relaties met zoveel mogelijk actoren

Dit is een sterk bepalende voorwaarde voor de inbrengende actor, want daardoor kan hij zich

voortdurend oriënteren op de vraag wat de opvattingen, belangen, middelen (machtsbronnen) en

relaties van de andere actoren zijn – en in hoeverre die veranderen. Daardoor kan hij weloverwogen

keuzes maken voor de volgende relatie-strategie:

2) 'redundant relatiemanagement': welk gedrag moet de inbrengende actor vertonen om in het

proces van doel-nastreving zo effectief mogelijk te zijn, los van de opvattingen, belangen,etc.

Dit relatiemanagement is te onderscheiden naar:

2.1) Onderhouden van functionele relaties. Dit type relaties moet de actor

aangaan, om uitvoering van zijn kerntaken te realiseren.

2.2) Onderhouden van extrafunctionele relaties. Deze relaties hebben geen directe

betekenis voor de kerntaken van de actor.

(Voorbeeld: het relatienetwerk dat VWS/BZK onderhoudt met artsen is functioneel, een

eventuele relatie met een vereniging voor radio-amateurs is extrafunctioneel)

2.3) Onderhouden van sterke relaties. Relaties die intensief worden gebruikt.

2.4) Onderhouden van zwakke relaties. Die worden aangehouden voor incidenteel gebruik.

(Voorbeeld: VWS kan sterke relaties onderhouden met het Rode Kruis, en zwakke

relaties met een vakgroep bestuurskunde aan een universiteit waar theorieën over

relatiemanagement worden ontwikkeld.)

Redundant relatiemanagement kan van groot belang zijn voor de positie van een actor in een netwerk.

Netwerken kennen altijd dynamiek. Actoren kunnen belangrijker worden dan voorheen, nieuwe actoren

kunnen toetreden tot het netwerk. Deze dynamiek betekent dat de marginale actor van vandaag,

morgen een centrale rol kan innemen. Zwakke relaties met die actor kunnen dan plotseling van groot

belang zijn. Met voortdurend - redundant - onderhouden van relaties, zorgt de actor er dus voor dat hij

zijn positie voortdurend optimaal houdt, dat geldt zowel zijn informatie- als zijn strategische positie.

3) selectieve activering van een netwerk

Er zijn twee redenen waardoor het in de praktijk onhaalbaar zal zijn om bij álle partijen volledige

consensus met je doelstellingen te verkrijgen:

ten eerste gaat het leiden tot een te grote complexiteit. Een proces waarin veel partijen participeren,

kan tot te hoge interactiekosten leiden (die in geen relatie staan tot de 'opbrengsten').

32

Ten tweede: partijen gedragen zich strategisch, dus wanneer een initiatiefnemer de intentie uitspreekt

om via consensus tot besluitvorming te komen, ontstaat er een sterke prikkel voor sommige partijen om

de consensus te blokkeren. Wie dat doet, versterkt immers zijn eigen onderhandelingspositie.

Daarbij is het opportuun voor de inbrengende actor, bij toepassing van de strategieën onderscheid te

maken tussen:

3.1) Activeren van partijen met productiemacht

(nodig om met hun machtsbronnen te kunnen voorzien in de doelstelling). Hier is de

initiatiefnemer weliswaar - ten dele - afhankelijk van die partijen om het doel te behalen,

maar de strategie is hier: hoe draagt men er zorg voor dat deze partijen ook sterk

afhankelijk zijn van de middelen van de initiatiefnemer?

3.2) Activeren van partijen met blokkademacht

(zij kunnen behalen van het doel tegenhouden). De steun van dit soort partijen is met

name nodig om te voorkomen dat zij hun blokkademacht uitoefenen. De belangrijkste

vraag hier is: in welke condities moet de actor voorzien opdat zij zich coöperatief

zullen gedragen?

3.3) Activeren van Partijen met een diffuse machtspositie

(zij kunnen zich ontwikkelen tot partijen met unieke voorzieningen, partijen met een

sterke blokkademacht of tot partijen die over geen enkele machtspositie beschikt). Deze

partijen moet altijd de mogelijkheid geboden worden om tijdens het proces toe te

treden.

33

4.4 Voorbereiding op pandemiebestrijding in het licht van De Bruijn en Ten Heuvelhof

Hieronder beschrijf ik op welke wijze VWS/BZK strategieën heeft toegepast in de voorbereiding op

pandemie en waar dit is onder te brengen op basis van de door De Bruijn en Ten Heuvelhof

onderscheiden strategie-categoriën. Dit onderbouw ik vanuit de waarnemingen die ik gedaan heb bij de

bestudering van de in Nederland ontwikkelde informatie, communicatie en activiteiten rond pandemie.48

1) onderhouden van relaties met zoveel mogelijk actoren;

Medio 2004 heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) het "beleidsplan

Crisisbeheersing 2004-2007"49 opgesteld, waarin een verbreding van de structuur

en werkwijze van de rampenbestrijding richting crisisbeheersing aan de orde wordt gesteld.

In dit beleidsplan wordt een pad uitgezet hoe crisisbeheersing gedurende de genoemde jaren in

Nederland meer vorm zal moeten krijgen. "Crisisbeheersing moet tot de verbeelding spreken van

betrokkenen, zodat duidelijk conclusies kunnen worden getrokken over wat er werkelijk nodig is om

beter voorbereid te zijn."

Op basis van dit beleidsplan verschijnt bij BZK in december 2005 :"Crisisbeheersing in scenario's.

Rapport projectgroep Crisisscenario's."50In het rapport worden onder meer de volgende onderwerpen

expliciet benoemd:

(Rapport projectgroep Crisisscenario's. pag.10)

2.4.1 Voorbereidingsfase, pro-actie, preventie, preparatie

1. kennen van het spelersveld, expliciteren van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden,

2. adequaat (en actueel) inschatten van risico's en waar mogelijk risico's wegnemen,

verminderen/beter beheersbaar maken,

3. afwegen van het veiligheidsbelang ten opzichte van andere (bijv. economische) belangen,

4. organiseren van de juiste kennis en ervaring, opleiden, trainen en oefenen,

5. gezamenlijk plannen op hoofdlijnen,

6. extern communiceren over de risico's en de plannen, o.a. richting burgers.

(......)

(Rapport projectgroep Crisisscenario's. pag.20)

4.3 Ken je netwerk

Kenmerkend aan crises is dat deze zich op vele terreinen voor kunnen doen. Terreinen die elk hun

eigen spelers en voor een deel ook eigen spelregels kennen .... . Het is van belang zicht te hebben op

de mogelijke spelers en de rollen en verantwoordelijkheden. De beleidsvorming kan bijdragen door

48

Interviews bij KPN, Essent, Rode Kruis, Vitens, VNO-NCW voor een MCDM-voorjaarsstage; waarneming vanuit

de eigen rol als projectverantwoordelijke (hoofd Veiligheid) bij gemeente Overbetuwe; studie van artikelen en

internetpublicaties over overheid en pandemie; deelname symposia over pandemie. 49

Ministerie van BZK (2004) Beleidsplan crisisbeheersing 2004-2007 (Juni 2004 ) 50

Ministerie van BZK (2005)Crisisbeheersing in scenario's, Rapport projectgroep Crisisscenario's. December 2005

34

deze rollen en verantwoordelijkheden voor de verschillende typen crisis nader te expliciteren.

Daarnaast is het (her-)kennen en begrijpen van elkaars jargon en karakteristieke elementen uit de

werkomgeving vaak van groot belang om effectief te kunnen communiceren.

(......)

4.4 Sluit aan bij bestaande en bekende structuren, werkwijze en afspraken

Voortbouwend op de vorige paragraaf is het logisch om aan te sluiten op de bestaande structuren en

arrangementen:

- aansluiting bij reguliere bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden binnen het openbaar

bestuur,

- aansluiting bij de rol van maatschappelijke organisaties en bedrijven die vitale diensten verlenen

aan/functies vervullen binnen de samenleving,

- aansluiting bij de structuren die reeds extra zijn voorbereid ten aanzien van rampenbestrijding.

De dynamiek, spelers en procesgang zullen in de meeste gevallen vergelijkbaar zijn. Het gebruik van

de reeds bestaande structuren en afspraken is dan ook voor de hand liggend. Met betrekking tot de

beleidsvorming is het van belang om nieuwe initiatieven zo goed mogelijk aan te laten sluiten bij/in te

bedden in het reeds bestaand beleid (veelal op het gebied van rampenbestrijding) en in de

bestaande uitvoeringsorganisaties.

Uit dit rapport is zonneklaar te concluderen dat VWS/BZK zich ervan bewust is dat netwerkgerichte

initiatieven van belang zijn om te zorgen dat in de crisis-voorbereidingsfase een zo groot mogelijke

groep relevante actoren wordt bereikt.

Voor de preparatie op een pandemie heeft VWS/BZK de genoemde initiatieven uitvoerig toegepast.

Er is nadien door zowel de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) als de Inspectie Openbare Orde

en Veiligheid (IOOV) ook meermaals een verkenning uitgevoerd of deze communicatie inderdaad

volgens de doelstelling was aangekomen bij de verschillende groepen actoren51.

De projectgroepen die zich hiermee bezighouden, maken ook onderscheid tussen actoren waarmee

vanuit de overheidsfunctie al uitwisseling plaatsvindt via formeel vastgelegde relaties, en actoren die

vanuit lossere relaties betrokken zouden moeten worden. De eerste groep actoren bestaat met name

uit: de lagere overheden, adviesorganen als het RIVM en de gezondheidsraad, de artsen, GGD's en de

hulpverleningsorganisaties die in Veiligheidsregio's functioneren.

De tweede groep bestaat uit o.a. de vitale organisaties in het bedrijfsleven, researchinstellingen

(verband houdend met pandemie), geneesmiddelenindustrie, midden- en kleinbedrijf, het rode kruis, de

burgers.

51

Zie bijvoorbeeld: IOOV Inspectiebericht jaargang 3, nummer 1, januari 2007 en:

IOOV Inspectiebericht jaargang 6, nummer 1, maart 2010

35

In de periode medio 2007 tot eind 2008 werd met het project 'Griep en maatschappij' van de ministeries

van BZK en VWS het risico van grieppandemie breed onder de aandacht gebracht bij bedrijven en

instellingen. Onder meer aan de hand van diverse pilots werd nagegaan hoe burgers, bedrijven en

instellingen zich op een grieppandemie kunnen voorbereiden en welke maatregelen van toepassing

zijn. Op grond daarvan zijn handleidingen en voorlichtingsmateriaal (brochures, een toolbox, een

standaardpresentatie, een voorlichtingsvideo en cursusmateriaal voor opleidingsinstituten)52 voor brede

doelgroepen beschikbaar gekomen. Al dit materiaal is voor iedereen beschikbaar gesteld. Uit een

klein onderzoek medio 2008 bleek dat dit materiaal voldoende bruikbaar was voor de beoogde

doelgroepen.53

Daarnaast zijn door middel van congressen en workshops en via publicaties op internet (plus

verwijzingen hiernaar in verschillende media zoals dagbladen, tijdschriften, televisie) de mogelijke

gevolgen van een pandemie zo breed mogelijk publiek gemaakt. Daarbij werd steeds het belang van

zorg voor continuïteitsmanagement (inclusief adviezen en handleidingen) benadrukt.

Hier mag geconcludeerd worden dat 'de actor' VWS/BZK vanuit verschillende, aan elkaar gekoppelde

projecten een breed scala aan strategieën heeft uitgewerkt, om een maximum aan relaties met

doelgroepen ('andere actoren') te bereiken, opdat de doelstelling van 'landelijk

continuïteitsmanagement bij pandemie' met maximaal effect zou worden behaald.

2) welk gedrag moet de inbrengende actor vertonen om in het proces van doel-nastreving zo

effectief mogelijk te zijn, los van de opvattingen, belangen,etc.; om een redundant

relatienetwerk te onderhouden?

2.1) Gedrag bij functionele relaties. Als de actor niet dit type relaties aangaat, kan hij

zijn kerntaken niet uitvoeren.

In het licht van deze scriptie beschouw ik de 'functionele relaties' in het perspectief van de 'kerntaak' die

VWS/BZK heeft op het gebied van voorbereiden van Nederland op de mogelijke gevolgen van een

pandemie. De functionele relaties moeten dan met name gelegd zijn met actoren die vooraf aan de

pandemie een rol kunnen opnemen in het voorbereiden en uitvoeren van activiteiten ter voorkoming

van maatschappelijke ontwrichting tijdens de pandemie. Het gaat dan hier om actoren die betrokken

zijn bij:

a) onderzoeksinstellingen die met pandemie-aspecten te maken hebben;

b) verzorging van continuiteit in het functioneren bij overheid en vitale bedrijven;

c) registratie, medische opvang en verzorging,

d) communicatie/informatie over pandemie.

52

zie een verwijzing naar vele publicaties op http://www.minvws.nl/dossiers/grieppandemie/publicaties 53

Directie Nationale Veiligheid, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in samenwerking met het

ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport:Eindrapport project Continuïteit bij grieppandemie (januari 2010),

p.13 en p.19.

36

Hieronder beschrijf ik per onderdeel welk gedrag VWS/BZK vooral heeft vertoond om de functionele

relaties effectief te laten zijn.

a) relaties met onderzoeksinstellingen die met pandemie-aspecten te maken hebben

Ten aanzien van de onderzoeksinstellingen is er vanuit de wetgeving en taakstelling een duidelijke

ingang voor de actor 'ministeries van BZK en VWS' (zoals beschreven in Hoofdstuk 3):

Het is de overlegstructuur waarin verschillende partijen, betrokken bij de infectieziektebestrijding met

elkaar samenwerken: de Landelijke Coördinatiestructuur Infectieziektebestrijding (LCI)54.

Onder reguliere omstandigheden werken die partijen dan samen in het LOI: het Landelijk Overleg

Infectieziekten. In het LOI worden de landelijke protocollen en draaiboeken opgesteld, voor een

uniforme wijze van infectieziektebestrijding. Hierbij treedt het Centrum voor Infectieziektebestrijding

(CIb)55 op als ketenregisseur binnen de nieuwe structuur van de infectieziektebestrijding.

Dit centrum is sinds 2005 operationeel als onderdeel van het RIVM. Hierin zijn de deskundigheden van

het RIVM (onderzoek, diagnostiek, medische microbiologie en surveillance) en van de afdeling LCI

(ondersteuning van de beroepsgroep en opstellen van protocollen en draaiboeken) gebundeld.

Het gedrag dat VWS/BZK hier dus vooral vertoond heeft, is: via de (formeel) voorgeschreven relaties

een beroep doen op de andere actoren. Dat heeft deels hiërarchische aspecten in zich, anderzijds

zullen de onderzoeksinstituten hun medewerking pas ten volle verlenen als deze actoren overtuigd zijn

van noodzaak en nut van de voorgestelde activiteiten: door het communiceren van overtuigende

argumenten en het overdragen van kennis en informatie.

b) relaties ter verzorging van continuiteit in het functioneren bij overheid en vitale bedrijven

Voor de continuiteit in het functioneren bij overheid en vitale bedrijven is aan relaties gebouwd door

diverse (inter-)departementale projectgroepen:

Vanaf medio 2007 is door de ministeries van BZK en VWS het project 'Griep en Maatschappij'

ingesteld. Het startte als voorbereiding op een grieppandemie bij de eigen ministeries en bij decentrale

overheden. Vervolgens is het daar ontwikkelde produkt 'Handleiding Rijksoverheid' overgenomen als

basis voor het uitwerken van het landelijk uitgedragen continuiteitsmanagementsprincipe. Dit is zo

vastgesteld in de Stuurgroep Nationale Veiligheid op 22 mei 2008, en dat heeft het beraad van

plaatsvervangend Secretarissen-generaal op 3 juli 2008 voor alle ministeries onderschreven. Daarbij is

toen op ieder departement een projectleider aangewezen56.

54

Haringhuizen, G.B., Publiekrechtelijke bevoegdheden en bestuurlijke leiding bij de nationale bestrijding van

epidemieën en pandemieën, GGD Nederland/Min. van VWS, november 2003 55

Kamerstukken 2004-2005, 25295, nr. 13, Tweede Kamer 56

Ministerie van BZK, directie Nationale Veiligheid, in samenwerking met het ministerie van VWS, Eindrapport

37

Hiermee werd het project "Continuïteitsplanning Grieppandemie Rijksoverheid" ingeluid. Alle

departementen waren hierbij aanwezig en ontvingen de handleiding. Een interdepartementale

werkgroep van projectleiders, waar ook enige uitvoeringsorganisaties zoals Dienst Justitiële

Inrichtingen, Korps Landelijke PolitieDiensten (KLPD) en Belastingdienst aan deelnamen, diende om de

voortgang te bewaken, kennis en ervaring uit te wisselen en om rijksbrede maatregelen af te stemmen.

Departementen en kritieke uitvoeringsorganisaties hebben gezamenlijk een ‘Leidraad continuïteitsplan

kerndepartementen en uitvoeringsorganisaties’ ontwikkeld57. De sector medeoverheden (provincies,

gemeenten en waterschappen) en de sector OOV (de veiligheidsregio’s en de politieregio’s) zijn hierbij

ook als deelprojecten meegenomen.

Tegelijkertijd is in het programma Bescherming Vitale Infrastructuur (BVI) van de directie Nationale

Veiligheid uitgewerkt, welke sectoren verder als vitaal te kenmerken zijn. Op die basis zijn voor het

project de 'overige vitale sectoren’ bepaald: de sectoren energie, telecommunicatie/ICT, drinkwater,

voedsel, gezondheid, financieel, transport en chemische en nucleaire industrie. Om vitale organisaties

te ondersteunen bij het opstellen van een continuïteitsplan is door de ministeries van BZK en VWS een

toolbox samengesteld. (In bijlage1. is een beschrijving van de inhoud van de toolbox opgenomen)

Deze toolbox is vervolgens gedistribueerd onder alle organisaties die zijn aangeduid als behorend bij

een 'vitale sector'.

In diezelfde periode heeft minister Ter Horst van BZK, mede namens de minister van VWS, de

organisaties binnen de vitale sectoren in een brief 58 gevraagd om een continuïteitsplan op te stellen en

in te voeren, dat rekening houdt met het scenario van een grieppandemie.

Verder is een workshop continuïteitsplanning grieppandemie georganiseerd tijdens het

Veiligheidscongres op 13 november 2008. Kort daarop (10 december 2008) vond de conferentie

‘Continuïteitsmanagement bij een grieppandemie’ plaats ten behoeve van het bedrijfsleven en de

overheidsorganisaties. Minister Ter Horst was bij deze conferentie aanwezig, om het belang van

continuïteitsmanagement te benadrukken. Ook in 2009 zijn door de beide ministeries van BZK en VWS

nog meerdere informatieve bijeenkomsten georganiseerd: voor de veiligheidsregio’s 5 bovenregionale

bijeenkomsten; 2 bijeenkomsten specifiek gericht op bestuurders over de bestuurlijke en wettelijke

aspecten van de aanpak. Daarnaast ook een bijeenkomst voor de operationele diensten over hun

continuïteitsplanning.

Het gedrag dat VWS/BZK moest vertonen voor het bewerkstelligen van een functionele relatie met de

andere departementen, was grotendeels hetzelfde soort gedrag, als genoemd onder a): enerzijds

formeel - met hiërarchische trekken - anderzijds door leveren van overtuigende kennis en informatie.

project Continuïteit bij grieppandemie 2010 (p. 37)

57 Ministerie van BZK, directie Nationale Veiligheid, in samenwerking met het ministerie van VWS, Eindrapport

project Continuïteit bij grieppandemie 2010 (p. 47) 58

Minister van BZK, Brief van 15 april 2009, kenmerk 2009-0000190294

38

Om vervolgens de vitale bedrijven in relaties te betrekken, hebben de betrokken departementen vooral

veelsoortig overtuigend en stimulerend gedrag vertoond, wat te herkennen is in de veelsoortige 'media-

mix' waarmee de bedrijven benaderd zijn: brieven, conferenties, workshops, leveren van informatie in

een 'toolbox', handleidingen, beeldmateriaal, platforms voor uitwisseling van informatie, lobbies met

steun van VNO-NCW.

c) relaties met actoren die zorgen voor registratie, medische opvang en verzorging

De Wet Publieke Gezondheid schrijft ook een meldingsplicht voor aan artsen en GGD's, waardoor het

RIVM en de Inspectie Gezondheidszorg de registratie doorgemeld krijgen. Vanuit die relatie heeft

VWS/BZK met de artsen en GGD's gecommuniceerd over hun rol in de voorbereiding op een

pandemie.

De GGD's en de ziekenhuizen zijn in de preparatieve fase geregeld over opvang en verzorging

benaderd. Eerst nam VWS/BZK een meer hierarchische positie in, door te willen voorschrijven hoe de

opvang van zieken zou moeten worden geregeld. Dit veroorzaakte veel onbegrip en onwil bij de GGD's

en ziekenhuizen, omdat er zaken werden voorgeschreven die niet aansloten bij de praktijk, of waarvoor

geen faciliteiten beschikbaar waren. Dit werd na een eerste verkenning vanuit de Inspectie onderkend,

waarna is omgeschakeld naar een meer gelijkwaardige benadering, waarbij de GGD's en ziekenhuizen

is gevraagd om vanuit hun eigen inzichten en mogelijkheden te komen met oplossingen voor het

probleem "opvang en verzorging". Dit leverde meer en betere (lokaal beter ingepaste)

oplossingsmogelijkheden op!

Illustratief voor deze bijstelling is het gedrag dat VWS/BZK toonde toen de GGD en GHOR (in

samenwerking met Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum) overgingen tot het instellen van een

Platform Nieuwe Influenza A (H1N1). Zij hebben zich toen als gelijkwaardige partner aangesloten bij het

platform.

Het tonen van hiërarchisch gedrag in de beginfase is in deze relatie dus contra-effectief gebleken.

VWS/BZK heeft zich dit bijtijds gerealiseerd en is vervolgens op basis van gelijkwaardigheid gaan

communiceren, wat vervolgens een effectievere relatie heeft opgeleverd.

d) relaties met actoren die kunnen ondersteunen in communicatie/informatie over pandemie

Er zijn meerdere actoren te kenschetsen als 'functionele relaties ' op het gebied van communicatie en

informatievoorziening over de preparatie op grieppandemie. Feitelijk vanuit alle overheids- en vitale

organisaties zijn communicatiedeskundigen betrokken geweest bij het verspreiden van informatie over

het belang en de inhoud van de continuïteitsmaatregelen. Onder a), b) en c) zijn al diverse vormen van

gedrag genoemd, waardoor men relaties is aangegaan naar vele actoren.

Dit gedrag bestond met name uit: conferenties, workshops, overleggen, opdrachten, projecten,

handleidingen, brieven (o.a. ministeriële), beeldmateriaal, publicaties in de media en via postbus 51.

39

Daarnaast heeft VWS/BZK doelbewust een relatie met de media nagestreefd via het aanbieden van

persberichten en het bieden van informatie door interviews met deskundigen. Met name R. Coutinho

(directeur RIVM) en A. Osterhaus (viroloog en hoogleraar bij Erasmus MC en adviseur Nederlandse

regering) kwamen in menig tijdschrift en in vele actualiteitenrubrieken op televisie aan het woord.

2.2) Gedrag bij extrafunctionele relaties. Deze relaties hebben geen directe betekenis

voor de kerntaken van de actor.

VWS/BZK heeft een zeer breed scala aan actoren weten te benaderen door publicaties in de media,

met internetpublicaties en symposia. Met name via een internet-campagne werd en wordt elke

geïnteresseerde de gelegenheid geboden om gebruik te maken van de continuïteits-adviezen om

zodoende mee te kunnen acteren in de pandemie-aanpak. Hier wordt dus niet op een directe manier

een functionele relatie nagestreefd.

Een goed voorbeeld hierbij is de benadering van het midden- en kleinbedrijf via VNO-NCW. Vele

bedrijven in deze categorie zijn door VWS/BZK bewust niet gericht aangeschreven, feitelijk is hen

slechts gemeld dat er informatie beschikbaar is. Dat is bijvoorbeeld gebeurd met de individuele

vervoerders - die zijn als minder vitaal aangemerkt en daardoor niet specifiek aangeschreven. Nadien

heeft men door een gesprek met de brancheorganisaties vastgesteld dat een groot deel van de (niet

aangeschreven) bedrijven in de transportsector uit eigen beweging en op basis van beschikbare

informatie (de door VWS/BZK beschikbaar gestelde informatie via internet en postbus 51) maatregelen

heeft getroffen om hun bedrijfsactiviteiten voort te kunnen zetten. Deze bedrijven hebben dus zelf wel

voordelen gezien in de geboden informatie om ook voor henzelf meer zekerheid in de continuïteit te

bewerkstelligen.

2.3) Gedrag bij sterke relaties. Relaties die intensief worden gebruikt.

Hier kunnen twee soorten intensieve relaties onderscheiden worden:

a) hiërarchische relaties.

b) gelijkwaardige relaties.

Hierbij past de vermelding dat De Bruijn en Ten Heuvelhof met betrekking tot hiërarchische relaties

stellen, dat in onze (Nederlandse) cultuur, actoren niét automatisch meegaan in de doelstellingen van

een hiërarchisch hogere actor, omdat zij zich hiertoe automatisch verplicht zouden voelen. Toch heeft

zo'n hiërarchische relatie in veel gevallen wel een sturende invloed. Die invloed zal minder effect

hebben, naarmate de doelstellingen door actoren als controversiëler worden ervaren, maar die invloed

zal zeer bepalend zijn, als de doelstellingen aansluiten bij de rolverwachtingen van de hiërarchisch

gerelateerde actoren59.

Vanuit de wet- en regelgeving is een duidelijke groep te onderscheiden die in een hierarchische relatie

staat tot VWS/BZK. Daarnaast is er een groep actoren waarbij veeleer sprake is van een onafhankelijke

(gelijkwaardige) relatie; dat is uiteraard van belang voor de wijze waarop zij benaderd moeten worden.

59

Blass, T. The Milgram Paradigm After 35 Years: Some Things We Now Know About Obedience to Authority. Journal

of Applied Social Psychology, 1999, p. 955-978. Blass toont aan dat "organizational obedience"

(gehoorzaamheid/onderdanigheid in hiërarchische bureaucratische organisaties) zich op grote schaal voordoet.

40

a) Netwerkstrategisch gedrag in hiërarchische relaties.

Op het gebied van pandemiebestrijding heeft VWS/BZK vanuit de wet- en regelgeving zeggenschap bij

actoren die in het dagelijkse functioneren niet onder directe aansturing van de ministeries vallen. Het

gros van deze actoren is beschreven in hoofdstuk 2 en 3. Het zijn het RIVM en de gezondheidsraad

('pandemie-doelstellingen': formuleren van adviezen, produceren van voorlichtingsinformatie), de artsen

(doelstellingen:meldingsplicht, informatiepunt), GGD's (doelstellingen: tussenpersoon, toepassen

bestrijdingsmaatregelen, informatiepunt), gemeentes (doelstelling:lokale sturing/coördinatie), de overige

hulpverleningsorganisaties die in Veiligheidsregio's functioneren (doelstelling: ondersteuning bij

grootschalige crisis-aanpak).

Bij deze actoren is VWS/BZK over het algemeen een directe opdracht- of instructie-relatie aangegaan,

om hen te betrekken bij de voorbereiding en aanpak van de pandemie. Te stellen is, dat de

doelstellingen van VWS/BZK bij de pandemie-aanpak in zeer grote mate aansluiten bij de

verwachtingen die de hiërarchisch gerelateerde actoren hebben van de aan hen toe te wijzen rol. Dit is

in de praktijk herkenbaar door de grote mate waarin deze actoren de doelstellingen hebben

overgenomen en uitgewerkt.

Interessant is, dat er een verstoring in de relatie optrad, toen VWS/BZK de veiligheidsregio's en de

GGD-en opdroeg om bepaalde werkprocessen gedetailleerd vast te gaan leggen in protocollen.

Blijkbaar worden dergelijke opdrachten door de geadresseerde actoren ervaren als té zeer sturend op

hun functioneren, waardoor - in hun waarneming - de eigen doelstellingen in het gedrang komen. Dit is

een interessant voorbeeld, waar de hiërarchische relatie dus niet langer toereikend blijkt te zijn en de

sturende actor dus zal moeten zoeken naar een andere strategie om de geadresseerde actoren te

blijven betrekken. In dit geval is de sturende actor overgegaan tot het intrekken van de - te rigide -

instructie en in plaats daarvan: het aanreiken van meer algemeen opgezette model-protocollen die

flexibeler konden worden toegepast op het geëigende moment. Dit alternatief bleek effectief te zijn.

b)Netwerkstrategisch gedrag in gelijkwaardige relaties.

In de visie van VWS/BZK is het ook van groot maatschappelijk belang dat de vitale organisaties goed

voorbereid zijn op een pandemie. Tussen de meeste van deze bedrijven en VWS/BZK is geen sprake

van een hiërarchische relatie. Om met dit soort bedrijven een sterke relatie op te bouwen, moet

VWS/BZK zich oriënteren op de vraag: wat zijn hun belangen en doelstellingen, hoe worden deze

meegenomen ter bekrachtiging van de relatie (en voor het realiseren van de 'pandemie-doelstelling' dat

zij actie nemen ter bevordering van hun continuïteit tijdens een pandemie). Hoe worden ze in dit proces

effectief betrokken bij (deel-)problemen?

41

VWS/BZK heeft hier vooral de relatie vormgegeven met behulp van brochures60 symposia61 en

internetpublicaties62. Ook is in april 2009 een brief (inclusief een toolbox) verstuurd door de ministers

van BZK en VWS, waarin zij de organisaties binnen de vitale sectoren vragen om, voor zover dat nog

niet is gebeurd, een continuïteitsplan op te stellen en in te voeren, dat rekening houdt met het scenario

van een grieppandemie.

2.4) Gedrag bij zwakke relaties. Deze worden aangehouden voor incidenteel gebruik.

Veel van dit soort relaties is niet naspeurbaar, want ze zijn slechts in geringe mate onderdeel van

strategie en planning. Ze kunnen ontstaan door toevallige contacten, of door indirecte uitwisseling van

informatie en gegevens. Zo werd in het voorbeeld op p.32 al aangegeven dat een relatie met een

vakgroep bestuurskunde aan een universiteit voor de actor interessant kan zijn om het eigen

functioneren te toetsen aan de actuele wetenschappelijke bevindingen. Die relatie is dan in algemene

zin aangegaan. Maar het kan tevens een relatie worden die specifiek interessant is voor de preparatie

op pandemie, als VWS/BZK in samenspraak met deze actor theorieën gaat uitwerken voor het

toepassen van relatiemanagement in het kader van de pandemie-aanpak . Dat is gelijk de belangrijkste

reden om ruimte te creëren voor deze zwakke relaties: door de altijd aanwezige dynamiek in

ontwikkelingen, kunnen posities van actoren wijzigen en is de marginale actor van vandaag, degeen die

morgen een centrale positie inneemt.

3) Selectieve activering van een netwerk

3.1) Activeren van partijen met productiemacht

Hoe draagt men er zorg voor dat deze partijen ook sterk afhankelijk zijn van de middelen van de

initiatiefnemer?

De vitale bedrijven zijn te beschouwen als partijen met productiemacht: zij zijn nodig om het doel te

behalen (het verzorgen van 'continuïteit' in de samenleving bij een pandemie). Deze bedrijven hebben

vanzelfsprekend ook zelf belang bij continuïteit van hun productie. Daarom is het voor hen van belang

om goede toegang te hebben tot de antivirale middelen en in later stadium de (in opdracht van

VWS/BZK geproduceerde) vaccins. Door de controle over deze middelen te verwerven, maakt

VWS/BZK het voor de vitale bedrijven interessant om een coöperatieve houding aan te nemen. De

ontwikkeling en verstrekking van vaccins was practisch geheel onder overheidscontrole; voor de

antivirale middelen gold dit niet volledig (deze waren en zijn verkrijgbaar op de vrije markt), maar ook

hier heeft VWS/BZK door middel van regelgeving de controle in grote mate naar zich toe gehaald. Door

deze werkwijze heeft VWS/BZK alle actoren in grotere mate van zich afhankelijk gemaakt.

60

Bijv.: Brochure Grieppandemie en bedrijfscontinuïteit, november 2007 met daarin: "checklist voor bedrijven ter voorbereiding op een grieppandemie" en verwijzing naar documentatie op internet.

61 Bijv: bijeenkomst ‘Continuïteitsmanagement bij grieppandemie’ 10 december 2008 te Utrecht voor bedrijven,

organisaties en decentrale overheden betrokken bij vitale sectoren. 62

Deze publicaties zijn te vinden op http://www.minvws.nl/dossiers/grieppandemie/publicaties

42

3.2) Activeren van partijen met blokkademacht

In welke condities kan worden voorzien opdat zij zich coöperatief zullen gedragen?

Eerst moet de vraag beantwoord worden of er actoren denkbaar zijn die door hun opstelling het

behalen van het doel kunnen tegenhouden. In principe zouden producenten van de geneesmiddelen

blokkerend kunnen functioneren. Zolang VWS/BZK hier volgens de gangbare relatievoorwaarden werkt

(voldoen aan ruilrelatie-voorwaarden en wederzijds geaccepteerde regels), zullen de producenten

willen meewerken. Er is verder geen partij denkbaar die zoveel invloed heeft dat ze werkelijk de

doelstellingen van VWS/BZK kan blokkeren. Wel kunnen met name de media hier sterk sturend

optreden. Dat kan gebeuren door het in twijfel trekken van autoriteit en door complottheorieën in te

brengen tegen het beleid en de adviezen van de overheid. Het volgende is ondernomen om hierop bij

te sturen: de communicatie-eenheid van VWS/BZK hield elke 14 dagen vanaf de uitbraak van de

Nieuwe Influenza A H1N1 een publiekspeiling en daarnaast wekelijkse blog-analyses en media-

analyses. De onderzoeksgegevens zijn vervolgens gebruikt om de publiekscommunicatie en

woordvoering aan te scherpen. Men heeft hierbij vastgesteld dat het vertrouwen van het publiek in de

informatievoorziening en de maatregelen steeds hoog is gebleven (tussen de 70% en 80%).63 Deze

strategie van alert reageren op en informeren van de diverse soorten media was dus een goede

strategie om te voorkomen dat daar grootschalige blokkerende acties werden ontwikkeld.

3.3) Activeren van partijen met een diffuse machtspositie

Deze partijen moet altijd de mogelijkheid geboden worden om tijdens het proces toe te treden.

VWS/BZK heeft over de nagestreefde preparatie-werkwijze steeds nadrukkelijk een open opstelling

getoond. Vanaf de start van de voorbereidingsprojecten is steeds alle informatie actief en passief

beschikbaar gesteld voor geïnteresseerden. Dit verliep via nieuwsbrieven, via publicaties in de

verschillende media, postbus 51, informatie via de website, uitnodigingen voor door VWS/BZK

georganiseerde bijeenkomsten, deelname aan bijeenkomsten door derden georganiseerd, etc.

Een goed voorbeeld van de flexibiliteit en onderhandelingsbereidheid van VWS/BZK werd beschreven

door dhr. Ron Waumans, manager Corporate HSE (Health, Safety, Environment) bij Essent:

Essent had al in een vroeg stadium zelf geörienteerd op maatregelen om de continuiteit in

bedrijfsvoering zo goed mogelijk vorm te geven. Een van de maatregelen was, het in voorraad hebben

van een grote voorraad antiviraal middel. Men had 90.000 capsules Tamiflu (antiviraal middel)

aangekocht. Voldoende om, op profylactische basis, 1.000 personen gedurende 3 maanden een

verminderde vatbaarheid en een verhoogde weerstand voor een influenza virus te bezorgen. Ongeveer

in dezelfde periode was de overheid tot de conclusie gekomen dat het de voorkeur verdiende om

distributie van deze antivirale middelen zelf in de hand te houden. Dit conflicteerde dus met de

inmiddels door Essent uitgevoerde maatregel.

VWS/BZK had in principe via regelgeving Essent kunnen dwingen om dit op te geven. Dat zou bij

63

Delfgauw, M. en M. Byvanck: Kritiek op griepcommunicatie: terecht of onterecht? In: Magazine nationale

veiligheid en crisisbeheersing nov/dec 2009

43

Essent hebben geleid tot verzet en afzien van verdere samenwerking. VWS/BZK heeft het ten goede

gekeerd door in haar regelgeving flexibiliteit in te brengen: door bedrijven wèl krachtig te adviseren om

deze middelen niet zelf in te slaan, doch dit verder door de overheid te laten coördineren, maar verder

niét in de sfeer van verboden of sancties op te treden. Een direct positief gevolg daarvan was, dat

vervolgens dhr. Waumans bij symposia de benadering van VWS/BZK sterk steunde en propageerde.

44

5. CONCLUSIES

Op basis van de criteria van Quarantelli stel ik vast dat de Nederlandse overheid – hier door mij

gerepresenteerd als de actor VWS/BZK – zich tegenwoordig goed bewust is van het belang om bij

voorbereiding op een crisis bewust ánders in te steken dan bij een voorbereiding op kleinere

incidenten. De strategische keuzes bij de voorbereiding op een pandemie laten dit op vele terreinen

zien. Een duidelijke verbetering is te herkennen in de aandacht voor meer generieke toepassing van

draaiboeken en procedures bij pandemieën. (Eerder maakte het RIVM voor afzonderlijke infectieziektes

telkens eigen specifieke protocollen.) Dit is een positief gevolg van een intensievere samenwerking

tussen de ministeries van VWS en BZK bij de verschillende crisis-scenario's. Men is kritisch ten

aanzien van al te abstracte – papieren - planvormingen (“planfixatie”) en heeft veel aandacht voor de

effectiviteit van praktische planuitwerkingen.

In het verlengde hiervan is er ook lering getrokken uit de reacties vanuit het veld van uitvoerende

organisaties. Bijvoorbeeld negatieve reacties op ál te abstracte benaderingen, die niet aansloten bij het

dagelijks functioneren van de organisaties, waren aanleiding voor VWS/BZK om die benaderingen in

meer praktische vorm aan te bieden. Daarbij werd aan de uitvoerende organisaties meer de

mogelijkheid gelaten om keuzes in uitvoerende zin dicht bij het eigen functioneren te houden. Een

voorbeeld hiervan is de omschakeling bij de werkwijze met distributieplannen voor de virusremmende

middelen. Eerst werd de GHOR's voorgehouden dat zij elk een eigen plan hiervoor moesten uitwerken.

Uit de reacties werd al snel geconcludeerd dat de regio's daarmee niet uit de voeten konden doordat dit

geheel niet aansloot bij hun overige activiteiten. Vervolgens is er vanuit de ministeries een alternatief

uitgewerkt voor uitgave van de middelen met inschakelen van reguliere distributiebedrijven.

Verantwoordelijkheden zijn evenwichtig verdeeld tussen de centraal coördinerende overheid

(VWS/BZK) en de decentrale uitvoeringsorganisaties, daarbij is goed aandacht besteed aan de

mogelijkheden en grenzen van elk. Door bijstelling van de wetgeving in de Wet Publieke Gezondheid,

wordt de minister van VWS ook de mogelijkheid tot centrale aansturing geboden, op basis van criteria

die zijn gesteld voor pandemie-omstandigheden.

Bij beschouwing van de verschillende projectuitwerkingen voor preparatie op pandemie is hier te

constateren dat VWS/BZK een goede respons op haar projecten bereikt heeft, door steeds

terughoudend te zijn met het hanteren van een voorschrijvende, autoritaire lijn en juist ook veel te

appelleren aan eigen verantwoordelijkheden van organisaties en burgers. Management van netwerken

was duidelijk onderdeel bij elk van de verschillende projecten die VWS/BZK voor de preparatie op

pandemie heeft uitgewerkt. Dit heb ik kunnen constateren in mijn analyse van dit netwerkmanagement

op basis van de theorieën van De Bruijn en Ten Heuvelhof. Belangrijke strategische keuzes in de

benadering van de actoren waren:

45

• het bereiken van 'een breed publiek' , van zoveel mogelijk 'actoren' door zorgvuldige

communicatiestrategieën.

• betrekken van de actoren bij de preparatie door hen voor te houden dat het ook hún probleem

kon worden (met scenariobeschrijvingen en met voorbeeldfilms op DVD);

• het aanreiken van kennis, informatie en globale uitwerkingen van checklisten en draaiboeken,

over hoe men een goede voorbereiding moet uitvoeren;

• Onderhouden van relaties met verschillende groepen actoren, die elk een eigen effectieve rol of

invalshoek kunnen hebben bij het prepareren op een pandemie - De Bruijn en Ten Heuvelhof

karakteriseren dit als 'redundant relatiemanagement';

• selectieve activering van partijen met productiemacht, blokkademacht en met een diffuse

machtspositie door goed onderhandelend en diplomatiek optreden.

In het algemeen concludeer ik dat VWS/BZK zich in de voorbereiding op pandemie met name in de

jaren 2005 – 2010 in grote mate als een flexibele en 'lerende organisatie' (= op basis van feedback

bijstellen van beleid en activiteiten) is blijven opstellen, waardoor zij in staat is geweest om zich goed te

verbeteren op die activiteiten waar een aanvankelijk ingezette actie of strategie niet de verwachte of

gewenste resultaten opleverde. Daarmee stel ik vast dat VWS/BZK per 2009 feitelijk op alle 10 criteria

van Quarantelli in grote lijnen de juiste keuzes heeft gemaakt om te komen tot een maximale

effectiviteit in de voorbereiding op een pandemie. Daarbij heeft VWS/BZK een breed scala aan

strategieën toegepast voor het betrekken van de verschillende groepen actoren in de samenleving.

Bekeken vanuit de netwerkstrategieën die De Bruijn en Ten Heuvelhof onderscheiden, is elke strategie

feitelijk toegepast.

Een kritische opmerking is hier hooguit te plaatsen in de trant van: kan het misschien ook met minder?

Er is wel heel breed ingezet om alles en iedereen te bereiken, bijvoorbeeld ook Twitter, hyves,

internetblogs en -fora zijn gebruikt. Op dergelijke 'social media' wordt vanuit erg willekeurige

invalshoeken discussie gevoerd over van alles en nog wat. De vraag is dan of het goed en objectief

overdragen van informatie hier dan nog erg effectief kan gebeuren?

46

LITERATUUR

Blass, T. The Milgram Paradigm After 35 Years: Some Things We Now Know About Obedience to

Authority. Journal of Applied Social Psychology, 1999, p. 955-978.

Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof (2007) Management in netwerken. Over veranderen in een multi-

actorcontext. LEMMA.

Bijkerk P, Haringhuizen GB, Plas SM van der, Siebbeles MF, Timen A, Veen A van 't, Vliet JA van,

Westerhof GR.(2008) Melden van infectieziekten conform de Wet publieke gezondheid. 80 p. ISBN:

9809069602066

De Volkskrant 27 december 2008, katern Hart en Ziel, p.1

Delfgauw, M. en M. Byvanck: Kritiek op griepcommunicatie: terecht of onterecht? In: Magazine

nationale veiligheid en crisisbeheersing nov/dec 2009

Directie Nationale Veiligheid, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in

samenwerking met het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport: Eindrapport project

Continuïteit bij grieppandemie (januari 2010)

Gezondheidsraad, Bioterrorisme: vervolgadvies, publicatie nr. 2002/11, Den Haag, 2002

Haringhuizen, G.B., Publiekrechtelijke bevoegdheden en bestuurlijke leiding bij de nationale bestrijding

van epidemieën en pandemieën, GGD Nederland/Min. van VWS, november 2003

Helsloot, I. en J.E. van Steenbergen, Infectieziektebestrijding. Studies naar organisatie en

praktijkwerking, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2005

Helsloot, I., Zelfredzaamheid bij uitbraken van infectieziekten, Infectieziektebulletin 2006, Jaargang 17,

nr. 09

Inspectie voor de Gezondheidszorg, Regionale voorbereidingen op een influenzapandemie moeten

beter, Den Haag, 2005 www.igz.nl

Kamerstukken 2004-2005, 25295, nr. 13, Tweede Kamer, www.overheid.nl

IOOV Inspectiebericht jaargang 3, nummer 1, januari 2007

IOOV Inspectiebericht jaargang 6, nummer 1, maart 2010

LCI, Landelijk draaiboek Infectieziekten en Veiligheid Massa-vaccinatie Pokken, Bilthoven, oktober

2005, herziening

LCI, Operationeel Deeldraaiboek 3. Bestrijding influenzapandemie, november 2006

Minister van BZK, Brief van 15 april 2009, kenmerk 2009-0000190294

47

Minister van VWS, Strategie infectieziektebestrijding. Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der

Staten- Generaal, 19 maart 2004

Ministerie van BZK (2004) Beleidsplan crisisbeheersing 2004-2007 (Juni 2004 ) www.bzk.nl

Ministerie van BZK (2005)Crisisbeheersing in scenario's, Rapport projectgroep Crisisscenario's.

December 2005 www.bzk.nl

Ministerie van BZK, directie Nationale Veiligheid, in samenwerking met het ministerie van VWS,

Eindrapport project Continuïteit bij grieppandemie 2010

Ministerie van VWS, Brochure: Grieppandemie en bedrijfscontinuïteit. Checklist bedrijven. November

2007, www.minvws.nl/grieppandemie

Ministeries van VWS&BZK (April 2008), Brochure: Scenario’s Grieppandemie ‘Expect the best, prepare

for something worse’. www.bzk.nl

RIVM, Landelijk draaiboek publiekscommunicatie grieppandemie versie 1, maart 2008

Rodier, G., Hardiman, M., Plotkin, B. en Ganter, B., Implementing the International Health Regulations

(2005) in Europe, Eurosurveillance 2006, Vol. 11 Issue 12

Stuurgroep VISI, Eindverslag Project Versterking Infrastructuur Infectieziektebestrijding en Technische

Hygiënezorg, Utrecht, 2004

Quarantelli, E.L., Assessing Disaster Preparedness Planning: a set of criteria and their Applicability to

Developing Countries. Regional Development Dialogue Vol. 9. No. 1. Spring 1988, pag. 48-69

48

AFKORTINGENLIJST

B&W Burgemeester en Wethouders

BAO Bestuurlijk Afstemmings Overleg

BCM Bussiness continuity management

BVI Bescherming Vitale Infrastructuur

BZK Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (ministerie van)

Cib Centrum voor Infectie-ziektebestrijding

DNA Di-ribosome-Nucleïnic Acid

ECDC European Center for Disease prevention and Control

GGD Gemeenschappelijke GezondheidsDienst

GHOR Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen

ICT Informatie en Communicatie Technologie

IGR Internationale Gezondheidsregeling – Internationaal:‘International Health Regulations’)

IGZ Inspectie voor de Gezondheidszorg

IOOV Inspectie Openbare Orde en Veiligheid

KLPD Korps Landelijke PolitieDiensten

LCI Landelijke Coördinatie Infectieziekten

LOI Landelijk Overleg Infectieziekten

MCDM Master of Crisis and Disaster Management

OMT Outbreak Management Team

RIVM RijksInstituut voor Volksgezondheid en Milieu

RGF Regionaal Geneeskundig Functionaris

SARS Severe Acute Respiratory Syndrome

VNG Vereniging van Nederlandse Gemeentes

VWS Volksgezondheid, Welzijn en Sport (ministerie van)

VNO-NCW Vereniging van Nederlandse Ondernemers- Nederlands Christelijk Werkgeversverbond

WHO World Health Organisation (Wereldgezondheidsorganisatie)

WGHR Wet Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen

WPG Wet Publieke Gezondheid

WRZO Wet Rampen en Zware Ongevallen

49

Bijlage 1: Voorlichtingsmateriaal van VWS/BZK ter preparatie op een pandemie

Inhoudsopgave toolbox grieppandemie: wees voorbereid

Publieksfolder Wat u moet weten over een grieppandemie (wereldgriep)?, april 2007 Brochure voor bedrijven Wat kan uw bedrijf ondernemen tegen een grieppandemie?, november 2007 Scenario’s Grieppandemie Expect the best, prepare for something worse, april 2008 Voortgangsbrief Nationale Veiligheid 2008 Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer d.d. 30 mei 2008. Hierin wordt verslag gedaan van de uitkomsten van de nationale risicobeoordeling 2007. Handleiding voor bedrijven Handleiding bedrijfscontinuïteit bij Grieppandemie, maart 2008 Handleiding voor decentrale overheden Voorbereid op een grieppandemie! Handleiding continuïteitsmanagement voor decentrale overheden, december 2008 Handleiding voor de rijksoverheid Voorbereid op een grieppandemie! Handleiding continuïteitsmanagement voor de rijksoverheid, oktober 2008 Vragenlijst Formulier met vragen over de mate van voorbereiding op een grieppandemie van vitale organisaties in Nederland. DVD Korte film ‘Grieppandemie: Wees voorbereid’ (ca. 9 minuten) over het risico van een grieppandemie en de impact op de samenleving. Ander materiaal dat beschikbaar is op de website www.minbzk.nl/grieppandemie Op de pagina Publicaties treft u de volgende documenten: • Factsheet Grieppandemie (oktober 2005) • Factsheet Pandemic Flu (Engelstalig, oktober 2005) • Update Grieppandemie uitgave maart 2008 • Update Grieppandemie uitgave juni 2008 • Update Grieppandemie uitgave oktober 2008 • Update Grieppandemie uitgave januari 2009 • Overheidsstandpunt Antivirale Middelen • Interview met de ministers Klink en Ter Horst: Bedrijfsleven moet zich nú al voorbereiden op grieppandemie. Op de pagina Kennis treft u onder meer informatie over opleidingen, een standaardpresentatie voor projectleiders en best practices.