mr. R.J. (Robert) Lucassen

Wet voorkeursrecht gemeenten

Wet voorkeursrecht gemeenten - Programma

1. Inleiding: totstandkoming en ontwikkeling van de wet2. Vestiging voorkeursrecht3. Gevolg vestiging voorkeursrecht

4. Duur voorkeursrecht5. Uitoefening van het voorkeursrecht6. Vrijstellingen van de aanbiedingsplicht

7. Nietigverklaring van rechtshandelingen

Inleiding (1)

Doel Wvg: het voorkeursrecht als instrument ten dienste van het ruimtelijke-ordeningsbeleid–voorrangspositie gemeenten bij grondverwerving, waardoor zij een sterkere positie op de grondmarkt innemen, dit in het belang van de regie over de planrealisatie–door grond te verwerven, is gemeente in staat de kosten van grondexploitatie maximaal te verhalen–tegengaan prijsopdrijving

Middel: vestiging van een publiekrechtelijk voorkeursrechtRechtsgevolg: onoverdraagbaarheid van de grond (art. 3:83 lid 1 BW)

Inleiding (2)

– 1981 oorspronkelijke wet, in werking getreden op1 januari 1985, uitsluitend voor stadsvernieuwingsgebieden

– 1996: verruiming toepassingsbereik (gemeenten met “uitbreidingscapaciteit”) en verbetering vestigingsgrondslagen

– 2002: “reparatiewet” gericht op het tegengaan van “ontduikingsconstructies” en het beperken van de vrijstelling aanbiedingsplicht i.g.v. anterieure koop- of koopoptieovereenkomsten

Inleiding (3)

– 2004: alle gemeenten krijgen voorkeursrechtbevoegdheid, vereiste van “uitbreidingscapaciteit” komt te vervallen

– 2008: aanpassing aan nieuwe planvormen Wro, Rijk en provincie krijgen Wvg-bevoegdheden, vereenvoudiging van vestigingssystematiek

– 1 juli 2010: nieuwe regeling bekendmaking en inwerkingtreding, stroomlijning aanbiedingsprocedure

– 1 oktober 2010: vervallen projectbesluit als vestigingsgrondslag

Inleiding (4)

– Toepassing Wvg is al enige tijd op z’n retour. Oorzaken:

– Grondexploitatiewet: d.m.v. exploitatieplan is regievoering en kostenverhaal verzekerd

– sterk gewijzigde situatie op grondmarkt o.i.v. crisis

– instrument van gemeentelijk voorkeursrecht blijft – in vereenvoudigde vorm - behouden in Omgevingswet (Aanvullingswet grond medio 2017 in ontwerp naar de Kamer))

Eisen aan vestiging voorkeursrecht1. (toekomstige) niet-agrarische bestemming (niet altijd duidelijk

wat daaronder moet worden verstaan)

2. huidig gebruik wijkt af van toekomstige bestemming:• daarvan óók sprake bij vergelijkbaar, maar intensiever gebruik

(ABRvS 25-04-2012: bij structuurvisie toegedachte bestemming “wonen” vormt intensivering van voorheen - o.g.v. een art. 5-aanwijzing - toegedachte bestemming “woningbouw met de bij een woonwijk behorende maatschappelijke, commerciële kantoren en recreatieve voorzieningen”)

3. belangenafweging, echter m.u.v. het financiële belang van de grondeigenaar (wetgever heeft die afweging al gemaakt)

Grondslagen voor vestiging voorkeursrecht

1. voorlopige aanwijzing (B&W): geen formeel-planologische grondslag

2. vervroegde aanwijzing (raad): geen formeel-planologische grondslag

3. aanwijzing in samenhang met structuurvisie (raad)4. aanwijzing in samenhang met bestemmingsplan (raad)

– bij een voorlopige of vervroegde aanwijzing of een aanwijzing o.g.v. een structuurvisie staat de bestemming nog niet vast, en dus is daarover vaak discussie

Eisen aan vestiging voorkeursrecht

rechtspraak: •vestiging voorkeursrecht betreft discretionaire bevoegdheid•er hoeft nog niet op perceelsniveau vast te staan hoe het uiteindelijke grondgebruik eruit zal gaan zien; voldoende is dat de toegedachte bestemming van het gebied als geheel, waarin de gronden gelegen zijn, afwijkt van het huidige gebruik (van een wezenlijke afwijking hoeft geen sprake te zijn)•dat de plannen pas op de lange termijn (bijv. pas over tien jaar) zullen worden gerealiseerd, is gelet op doel Wvg geen bezwaar•financiële haalbaarheid beoogde ontwikkeling geen voorwaarde•grondslag voor vestiging ontbreekt indien onvoldoende aannemelijk dat toekomstige bestemming wordt verwezenlijkt (zaak-Bunnik: 300/5.000 woningen)

Duur voorkeursrecht

indien nog geen bestemmingsplan of structuurvisie:- voorlopige aanwijzing (art. 6) door B&W: max. 3 maanden- vervroegde aanwijzing door Raad (art. 5): max. 3 jaar

indien binnen drie jaar na vervroegde aanwijzing een structuurvisie of een bestemmingsplan wordt vastgesteld, wordt de aanwijzing gecontinueerd;

zo niet: vervalt de vervroegde aanwijzing van rechtswege (art. 9 lid 3)

Duur voorkeursrecht (2)

- structuurvisie moet binnen drie jaar worden gevolgd door vaststelling bestemmingsplan, zo niet vervalt de aanwijzing van rechtswege (art. 9 lid 2)

- in elk geval vervalt de aanwijzing 10 jaar na inwerkingtreding bestemmingsplan

- N.B.: let goed op wanneer de termijn begint te lopen!

Duur voorkeursrecht (3)

Systeem is dus als volgt:

–voorkeursrecht vervalt van rechtswege indien de planologische grondslag niet tijdig is “ververst” –na vervallen van rechtswege geldt “wachttijd” van 2 jaar voor aanwijzing op dezelfde vestigingsgrondslag (art. 9c)–na onherroepelijke vernietiging van Bp eindigt de geldigheid van een daarmee verband houdende aanwijzing pas na één jaar, behoudens eerdere intrekking (gemeente wordt in staat gesteld om binnen één jaar het – gerepareerde - bestemmingsplan opnieuw vast te stellen, in welk geval voorkeursrecht wordt gecontinueerd)

Vestiging voorkeursrecht provincie en Rijk

– Wro geeft provincie en Rijk de bevoegdheid tot het vaststellen van inpassingsplannen

– In verband daarmee bevoegdheid tot vestiging voorkeursrecht of voorlopig voorkeursrecht (door Provinciale Staten/GS en Minister van VROM)

Gevolg vestiging voorkeursrecht (1)

Beperking van de overdraagbaarheid van de grond in de zin van artikel 3:83 lid 1 BW:

“Eigendom, beperkte rechten en vorderingsrechten zijn overdraagbaar, tenzij de wet of de aard van het recht zich tegen een overdracht verzet.”

- vervreemding in strijd met voorkeursrecht heeft geen rechtsgevolg, eigenaar is eigenaar gebleven

- eventueel kan gemeente een vervreemding i.s.m. het voorkeursrecht door rechtbank waardeloos laten verklaren

Gevolg vestiging voorkeursrecht (2)

De niet-overdraagbaarheid volgt thans nog niet uit de wet, maar uit HR 09-04-1999 (Weert)

Wetswijziging 2010 (maar nog niet in werking getreden)

Niet-overdraagbaar staat in directe relatie tot de aanbiedingsplicht jegens de gemeente, indien de grondeigenaar vrijwillig besluit tot gehele of gedeeltelijke vervreemding

Kenbaarheid gemeentelijk voorkeursrecht (1)

Thans: - terinzagelegging aanwijzingsbesluit

- bekendmaking terinzagelegging in Staatscourant etc.

- inschrijving in het gemeentelijke beperkingenregister o.g.v. Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken

- aangetekend bericht aan grondeigenaar

Kenbaarheid gemeentelijk voorkeursrecht (2)

Inwerkingtreding: op de dag na dagtekening van de Staatscourant waarin de terinzagelegging is gepubliceerd (N.B.: de terinzagelegging van het aanwijzingsbesluit, niet het besluit zelf!)

– 2 problemen/hiaten:– A. publicatie in Stcrt. geschiedt vóór het tijdstip van inwerkingtreding (zodat

oplettende grondeigenaar nog snel kan vervreemden) – B. op tijdstip transport van een onroerende zaak is voorkeursrecht soms nog niet

kenbaar uit de registers (waardoor risico op nietige overdracht)

– probleem A kan niet worden opgelost, omdat besluit niet in werking kan treden voordat het is bekendgemaakt (art. 3:40 Awb)

Kenbaarheid gemeentelijk voorkeursrecht (3)

– probleem B ligt bij de inschrijving: op de dag na publicatie Stcrt. is het voorkeursrecht nog niet altijd op perceelsniveau ingeschreven in het gemeentelijke beperkingenregister, zodat notaris die wil passeren en voetverklaring moet plaatsen, via raadpleging van Kadaster-online geen 100% zekerheid heeft dat er géén Wvg op rust

(notaris zal daartoe aanvullend bij gemeente moeten informeren)

– Wetswijziging 2010: voorkeursrecht treedt in werking op het tijdstip van opneming gegevens aanwijzingsbesluit in gemeentelijke beperkingenregistratie (opname niet eerder dan daags na de dagtekening van de Staatscourant)

Kenbaarheid gemeentelijk voorkeursrecht (4)

– echter ook dan geen perfecte regeling: onder “tijdstip opname gegevens” wordt verstaan de datum van registratie, niet het uur en de minuut

– vanwege discussie destijds is de toen voorgestelde wetswijziging niet in werking getreden in afwachting van uitkomsten evaluatie Wkpb

– medio 2012 heeft minister besloten dat: in de toekomst ook gemeentelijke voorkeursrechten in het Kadaster worden

geregistreerd (evenals thans reeds de aanwijzingsbesluiten van Rijk en Provincie)

moment van inwerkingtreding wordt gekoppeld aan die inschrijving (dus niet langer aan datum publicatie in Staatscourant)

de nieuwe regeling zal worden opgenomen in de Omgevingswet (gevolg: nieuwe regeling op z’n vroegst in 2018 van kracht)

Uitoefening van het voorkeursrecht

Kern van de Wvg: aanbiedingsplicht jegens gemeente (artikel 10 Wvg) Uitgangspunt: eigenaar wordt altijd verondersteld vrijwillig te hebben

besloten zijn grond aan de gemeente te koop aan te bieden d.m.v. aangetekende brief met opgave te verkopen zaak, met vermelding

kadastrale aanduiding en grootte perceel(sgedeelte) vrijstelling van de aanbiedingsplicht - van rechtswege - indien

vervreemding geschiedt ingevolge:- transactie tussen naaste familieleden- verdeling huwelijksgemeenschap- uiterste wilsbeschikking- overeenkomsten met overheid

Aanbiedingsplicht en vrijstellingen (2)

- executoriale verkoop (openbaar of onderhands), waarbij onderhandse executoriale verkoop eerst kan geschieden nadat gemeente in de gelegenheid is geweest een bod te doen

- voorkeursrecht pachter (alleen ingeval van vervroegde en voorlopige aanwijzing), mits pachtovereenkomst incl. voorkeursrecht is gesloten vóór inwerkingtreding aanwijzingsbesluit

Vrijstelling aanbiedingsplicht ingeval van anterieure koop(optie)overeenkomsten

Vrijgesteld is de vervreemding ingevolge een koop- ofkoopoptieovereenkomst, mits:

1. aan met name genoemde koper2. voor bepaalde althans bepaalbare prijs3. overeenkomst is ingeschreven vóór inwerkingtreding

voorkeursrecht4. overdracht geschiedt binnen zes maanden na inschrijving

geen mogelijkheid van herhaling binnen drie jaar

Vrijstellingsbevoegdheid B&W

– bevoegdheid tot vrijstelling wegens “gewichtige redenen” – dus: géén vrijstelling van rechtswege! – B&W kunnen hieraan voorwaarden verbinden– denk aan bepaalde situaties van voorgenomen ruil, schenking of

inbreng waarbij – gelet op de omstandigheden en intenties van de verkoper - een verkoop aan de gemeente redelijkerwijs niet kan worden geëist

Prijsvaststellingsprocedure

a. aanbod (N.B. opgave moet aan bepaalde eisen voldoen en mag geen twijfel wekken!); gevolg: intreden ‘onderhandelingsfase’:

b. beginselbesluit binnen 6 weken; c. wil eigenaar prijsvaststelling door de rechter, dan laat hij dat aan B&W

weten, en moeten B&W binnen 4 weken de rechtbank daarom verzoeken; verzoekschrift in te dienen door advocaat

d. Rechtbank benoemt deskundigen voor prijsadviese. Deskundigen adviseren o.b.v. waardebepaling met inachtneming van de

criteria van de Onteigeningswetf. Rechtbank doet binnen 6 maanden na ontvangst verzoekschrift uitspraak

(termijn van orde)g. (alleen) cassatie mogelijk

Na de prijsvaststellingsprocedure

– Belangrijk: ook al heeft de rechtbank de prijs bepaald, de grondeigenaar is niet verplicht om daarvoor aan de gemeente te verkopen

– Echter, gedurende 3 maanden na onherroepelijk worden prijsbeschikking Rechtbank is gemeente desverzocht verplicht mee te werken aan levering tegen betaling van de door de Rechtbank bepaalde prijs

– Geen verzoek tot medewerking binnen 3 maanden? Dan vervalt medewerkingsplicht gemeente maar blijft voorkeursrecht onverkort gelden

Afdwingen verkoop via rechter

– Indien B&W (1) hebben geweigerd een verzoek tot prijsbepaling in te dienen, of (2) dit verzoek niet op tijd hebben ingediend, dan wel (3) het verzoek nadien hebben ingetrokken, kan grondeigenaar rechtbank verzoeken de gemeente tot aankoop te verplichten

– Criterium: is het redelijk dat vervreemding, gezien de bijzondere persoonlijke omstandigheden die van belang zijn, achterwege zou blijven?

– N.B. 1: persoonlijke, geen algemene (markt)omstandigheden– N.B. 2: urgentie is geen criterium/vereiste (anders: Rb. Den Haag 9-

11-2011: “urgente persoonlijke situatie”)– Bij afwijzing verzoek is grondeigenaar gedurende drie jaar “vrij” om

aan derden te vervreemden

Vernietiging van rechtshandelingen, art. 26 (1)

– Doel voorkeursrecht: versterking positie van de gemeente op de grondmarkt, tijdige realisatie ruimtelijk beleid

– Zelfrealisatie: recht van de eigenaar om zelf de aan de grond toegedachte/toegekende bestemming te verwezenlijken

– Verhouding voorkeursrecht en zelfrealisatie

Vernietiging van rechtshandelingen (2)Wetswijziging 2002:

introductie huidige art. 26 Wvg:

de gemeente kan de nietigheid inroepen van “rechtshandelingen die zijn verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan haar in deze wet geregelde voorkeurspositie” –“zelfrealisatie blijft mogelijk maar eigenaar moet beschikkingsmacht en economisch belang geheel aan zich houden”–geen vereiste dat het gemeentelijk belang door de rechtshandeling moet zijn geschaad!

Gemeente moet verzoek indienen binnen 8 weken nadat zij een afschrift van de akte heeft ontvangen

Vernietiging van rechtshandelingen (3)

– wanneer is sprake van “een kennelijke strekking”?– sinds 2008 is jurisprudentie eenduidig: “alle rechtshandelingen die zodanig zijn opgezet dat geen

vervreemding zal plaatsvinden gedurende het bestaan van het voorkeursrecht, doch waarbij de beschikkingsmacht over en het economisch belang bij de grond in enigerlei mate worden overgedragen aan een of meer andere (rechts)personen, staan bloot aan vernietiging”

- “in enigerlei mate” impliceert dat (nagenoeg) iedere “ontwijkingsconstructie” sneuvelt

Vernietiging van rechtshandelingen (4)

Conclusies n.a.v. jurisprudentie art. 26-nieuw:

1. Er is sprake van “kennelijke strekking” indien grondeigenaar beschikkingsmacht over en economisch belang bij de grond in enigerlei mate heeft overgedragen aan derde.

2. Het toetsingscriterium (overigens alleen ontleend aan parlementaire behandeling) “in enigerlei mate” wordt strikt toegepast.

3. Ook hypotheken worden vernietigd, indien zij instrumenteel zijn aan “de constructie” en/of daarmee onlosmakelijk samenhangen

Vernietiging van rechtshandelingen (5)

4. Het achterhouden van “onderliggende overeenkomsten” belet de rechter niet die (inhoudelijk niet beoordeelde) overeenkomsten te vernietigen.

5. Nietigheid geldt jegens eenieder, en dus niet alleen tegenover de betrokken gemeente.

6. Grondeigenaar kan zich ingeval van onteigening altijd nog op zelfrealisatie beroepen

7. Beoordeling evt. nietigheid naar tijdstip van verrichten rechtshandeling: vernietiging ook nog mogelijk nadat voorkeursrecht vervallen is (verklaard) (HR 23-03-2012, BAM/Bunnik)

Slotopmerkingen

Wvg heeft als passief instrument zijn beperkingen

Vestiging Wvg brengt cesuur aan in de contractsvrijheid van de

grondeigenaar die zelfrealisatie nastreeft

Met een nietigverklaring schiet een gemeente weinig op