ABRIL 2014 JULIO 2014distribucion gratuita

N. 9

Por: Sebastián Jarrín, Ana Dávila y Wendy Espín.

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Grupo FARO, con el apoyo del Natural Resourse Governance Institute (antes Revenue Watch Institute), presenta la novena edición de la serie “Ciudadanía Analiza”, que busca incentivar un diálogo informado en torno a la industria ex-tractiva ecuatoriana basado en el análisis ciudadano de hechos coyunturales alre-dedor de los sectores petrolero y minero.Actualmente los esfuerzos del gobierno de turno se encuentran enfocados en impulsar la industria petrolera y minera en Ecuador. El discurso se centra en la necesidad de explotar los recursos natu-rales para salir de la pobreza y alcanzar el desarrollo. Ante el eminente inicio de la minería de gran escala y el incremento de la producción petrolera en Ecuador, es necesario conocer los canales que existen para la distribución de la renta que se ge-nera de las industrias petrolera y minera, y la posibilidad de generar ahorro con esta renta. Por otro lado, es necesario conocer si el “desarrollo” que se busca alcanzar con esta renta es percibido de la misma manera por los actores vinculados a la industria petrolera y minera, princi-palmente las comunidades que habitan en la Amazonía, donde se ubican los recursos.

Por este motivo, en esta ocasión se presentan tres artículos que analizan la generación y distribución de renta, su

uso y las nociones de desarrollo que existen alrededor del tema. El primer artículo analiza los fondos, como he-rramientas para el manejo de la renta proveniente de las industrias extractivas, complementado con un recuento históri-co de la utilización de los fondos petro-leros en Ecuador. En el segundo artículo, se repasan los principales ingresos que percibe el Estado ecuatoriano de la in-dustria petrolera y minera a gran escala, y su utilización en proyectos de desarrollo en las áreas de influencia. Este análisis, concluye con una breve descripción de algunas experiencias internacionales en el manejo de la renta proveniente de las industrias extractivas.

Finalmente, el tercer artículo presenta un análisis sobre las visiones y nociones que existen sobre la concepción del término “desarrollo”. Este concepto está estrechamente vinculado con las indus-trias extractivas, por el impacto que tiene sobre distintos actores (comunidades, autoridades, ciudadanos, academia, etc.). La relevancia de este artículo se despren-de de los dos anteriores, pues usualmen-te los gobiernos definen políticas para el manejo de la renta proveniente de las industrias extractivas que buscan generar “desarrollo”, siendo éste concebido de distintas maneras según se analiza en el artículo.

Presentación

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¿Son los fondos de las industrias extractivas una buena idea?

Las industrias extractivas alrededor del mundo, gene-ran cantidades significativas de ingresos para los países dueños de los recursos. Sin embargo, la volatilidad e imprevisibilidad de los mismos, dificultan considera-blemente el manejo de la política fiscal de los países. Así mismo, el manejo incorrecto de dichos recursos promueve la corrupción y el nepotismo, lo cual distrae y desvía el esfuerzo de las economías por conseguir sus objetivos macroeconómicos. Una de las solucio-nes para promover un manejo correcto de los recursos provenientes de industrias extractivas y resolver los problemas creados por los cuantiosos ingresos prove-nientes de las mismas, ha sido la creación de fondos.Ecuador es un país que depende en gran medida de los ingresos petroleros desde hace aproximadamente cuatro décadas. Sin embargo, dentro de los mecanis-mos de gasto e inversión de estos recursos, no se in-cluyen componentes de ahorro dentro de los cuales se involucre conceptos relacionados con la planificación y provisión para beneficio de generaciones futuras.

El artículo que se presenta a continuación, analiza la dinámica de la creación de los fondos provenientes de industrias extractivas, vinculando la información obte-nida de distintas experiencias para el caso ecuatoria-no. Para esto, se explica primero el concepto de fondo proveniente de industrias extractivas; luego se repasan las razones más relevantes para la creación de dichos fondos; se reseña la historia de los mismos, con parti-cular énfasis en el caso noruego y finalmente, se realiza un repaso de la historia de los fondos petroleros en el Ecuador y su estado en la actualidad.

El artículo presentado a continuación se basa en la investigación “Natural Resource Funds”, realizada por Natural Resourse Governance Institute (antes Revenue Watch Institute) en el año 20141.

¿Qué es un fondo proveniente de industrias extractivas?

Los fondos provenientes de las industrias ex-tractivas son fondos creados por los gobiernos

de cada país, cuya principal fuente de financia-miento son los ingresos derivados de la venta de hidrocarburos o minerales. En muchos paí-ses, este tipo de fondos se conocen como: fon-dos de recursos naturales no renovables, fon-dos soberanos, fondos soberanos de inversión, fondos de estabilización, fondos petroleros, entre otros.

Dichos fondos son creados con objetivos ma-croeconómicos puntuales, entre los cuales se encuentran: el ahorro para generaciones futu-ras, cubrir déficits presupuestarios inespera-dos, establecer rubros específicos de gasto para los ingresos provenientes de recursos naturales, detener los flujos de capital y sus efectos negati-vos (Revenue Watch Institute , 2013). De igual manera, los recursos existentes en los fondos se pueden utilizar para reducir la volatilidad del gasto, mejorar la calidad del gasto público, pro-mover el crecimiento, desarrollo económico y reducir la pobreza (Revenue Watch Institute, 2014).

¿Por qué se crean?

Existen varias razones para que un gobierno tome la decisión de crear un fondo provenien-te de las industrias extractivas. A continua-ción se describen seis razones que abarcan las posibles situaciones existentes en un país para tomar dicha decisión.

En primer lugar, los fondos provenientes de industrias extractivas mejoran la eficiencia del gasto público y optimizan la habilidad del gobierno para invertir los recursos de manera previsiva, teniendo en cuenta la volatilidad e imprevisibilidad a la que están expuestos los ingresos provenientes de recursos natura-les no renovables (Revenue Watch Institute, 2014).

En segundo lugar, los fondos promueven el ahorro de los ingresos provenientes de recur-sos naturales. Esta es considerada unas de las

renta de las indus-trias ex-

tractivas Para gene-rar “desa-

rrollo”

Grupo FARO y Natural Resourse Governance Institute (antes Revenue Watch Institute) han trabajado conjuntamente por 5 años. En los cuales se ha realizado una serie de proyectos con el objetivo de promover la transparencia de la información pública y privada de las industrias extractivas en el Ecuador. Así mismo, busca monitorear y evaluar el desempeño del sector extractivo, contribuyendo al mejoramiento de la gestión de los recursos que general las industrias extractivas del Ecuador.

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razones que produce mayores beneficios a los gobiernos, sobre todo cuando estos no tienen la capacidad de gastar los recursos de manera eficiente.

El punto anterior hace referencia al gasto extra-vagante que suelen tener los gobiernos cuando las ganancias provenientes de las industrias extractivas son altas. Estos gastos promueven el nepotismo y clientelismo, dejando de lado las necesidades básicas de la población. Así mismo, cuando estos ingresos se reducen, los gobiernos tienden a disminuir el gasto en ser-vicios básicos o a endeudarse. Con la creación de un fondo, los gobiernos pueden ahorrar un porcentaje de los ingresos provenientes de re-cursos naturales para utilizarlos cuando exista un declive de los mismos (Revenue Watch Ins-titute, 2014).

Ahorrar un porcentaje de los ingresos prove-nientes de recursos naturales no renovables, puede generar a largo plazo, mayores bene-ficios de los que se obtendría si se gastan los recursos de manera inmediata. Esta condición se cumple si los ingresos ahorrados son inver-tidos en proyectos productivos e investigación. De esta manera, los beneficios financieros que produciría dicho fondo, pueden durar más años que los beneficios obtenidos de la ex-tracción de recursos no renovables (Revenue Watch Institute, 2014). Por otro lado, varios países han optado por crear fondos con el ob-jetivo de ahorrar dichos recursos para genera-ciones futuras, ya que se cree que estas genera-ciones deben recibir por lo menos los mismos beneficios financieros de las generaciones ac-tuales (Norges Bank, 2014).

En tercer lugar, la creación de fondos puede ayudar a reducir o aplacar los efectos de la en-fermedad holandesa2. Los gobiernos pueden mitigar los efectos de este fenómeno ahorran-do un porcentaje de los ingresos provenientes de las industrias extractivas en bienes o mo-neda extranjera, lo que se denomina como es-terilización fiscal. De esta manera, el gobierno puede mantener el tipo de cambio y la inflación bajo control (Revenue Watch Institute, 2014).

En cuarto lugar, un fondo proveniente de las industrias extractivas puede ser utilizado como un limitante de gasto, estableciendo rubros es-pecíficos a los que destinar los ingresos existen-tes en el fondo. Las especificaciones del gasto del fondo, muchas veces están destinadas a cu-brir necesidades básicas, promover investiga-ción o proyectos productivos. Existen ejemplos como el de Alaska (Estados Unidos), en donde los recursos provenientes del fondo se reparten de manera equitativa entre todos sus habitantes (Revenue Watch Institute, 2014).

La razón mencionada anteriormente es de mayor utilidad en países donde existe presión política para gastar los recursos de manera in-mediata en rubros como salarios o subsidios. Según Revenue Watch, se cree que la manera más eficiente de utilizar los ingresos provenien-te de las industrias extractivas es invirtiéndo-los y no consumiéndolos de manera inmediata (Revenue Watch Institute, 2014).

Como quinto punto, se conoce que los fondos se utilizan en distintos países para evitar el ries-go de corrupción y monitorear los rubros en los que se invierten. Esto se realiza a través de una especie de blindaje (“ring fencing”) de los recursos que forman parte del fondo, con sis-temas de monitoreo y de trasparencia (Revenue Watch Institute, 2014).

Como último punto, los fondos provenientes de industrias extractivas pueden convertirse en herramientas de poder y autonomía. Este pun-to ocurre en su mayoría cuando los gobiernos sub-nacionales son los creadores y administra-dores de fondos, y de esta manera dependen en menor medida del gobierno nacional.

Para que el fondo pueda cumplir con los ob-jetivos de su creación, es importante que se establezcan: marcos institucionales y fiscales, normas en cuanto al destino de los recursos, responsabilidades ligadas al manejo del fondo (se recomienda crear autoridades indepen-dientes que administren el fondo), rendición de cuentas y sistemas que promuevan la traspa-rencia en el uso de los ingresos.

La enfermedad holandesa aparece el momento en el que un país des-cubre recursos naturales transables en su territorio (petróleo, minerales, entre otros). Posteriormente se produce una apreciación real de su tasa de cambio y de los salarios, como consecuencia, los sectores transables como la manufactura y la agricultura se vuelven menos competitivos en los mercados internacionales, las importaciones incrementan y existe un resultado negativo dentro de la balanza co-mercial. La apreciación del tipo de cambio real, afecta negativamente a la inversión del sector productivo transable. La volatilidad del tipo de cambio afecta directamente a la balanza comercial y a las inver-siones, mayor volatilidad implica menor inversión, por ende, menor crecimiento (Humphereys, Sachs, & Stiglitz, 2007).

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Sin embargo, se debe tener en cuenta que la in-correcta utilización de dichos fondos los puede convertir en fuentes de clientelismo o nepotis-mo, estancar o reducir el crecimiento econó-mico y desmejorar los sistemas públicos de

gestión financiera. La falta de objetivos y reglas claras contribuyen a la incorrecta utilización del dinero proveniente de recursos naturales y por ende al fracaso de los fondos (Revenue Watch Institute , 2013).

Breve reseña histórica y el exitoso caso noruego

Los primeros fondos provenientes de industrias extractivas nacieron a mediados de los años 50 como una solución para los países que poseían superávit presupuestario proveniente en su ma-yoría de los recursos de las industrias extracti-vas (La Información, 2014).

El primer fondo fue creado en Kuwait en 1953, llamado “Kuwait Investment Authority”. Este fondo fue concebido como una entidad gestora que se especializaba en gestión local e interna-cional. El objetivo del fondo mencionado, es in-vertir los excedentes de los ingresos petroleros, de esta manera se pretende lograr un retorno de inversión a largo plazo, que permita asegurar ingresos y estabilidad a las generaciones futuras (Kuwait Investment Authority, 2014).

Solo dos años después, en 1955, Kiribati, un ar-chipiélago al noreste de Australia, creó un fon-

do para invertir sus reservas de ingresos, cuya fuente de financiación era un impuesto sobre la exportación de fosfatos, generados a partir de excrementos de pájaro (Revenue Watch Institu-te, 2014).

En los siguientes años hubo poca actividad refe-rente a la creación de dichos fondos, hasta que 20 años después, con los shocks petrolíferos de 1973 y 1979, se crean tres fondos de gran im-portancia y trascendencia: Investment Autho-rity en Emiratos Árabes Unidos, Government Investment Corporation en Singapur y Gover-nment Pension Fund en Noruega.

El Investment Authority fue establecido en 1976 en Emiratos Árabes Unidos. El objetivo de este fondo es invertir los excedentes del gobierno de Abu Dhabi, provenientes de la explotación de petróleo, en diversas clases de activos de bajo riesgo. Por otro lado el Government Investment Corporation en Singapur (GIC), fue establecido

Gráfico 1.Razones para crear fondos provenientes de las industrias ex-tractivasFuente: Natural Resourse Governance Institu-

te (antes Revenue Watch Institute).

Elaboración: Grupo FARO, 2014.

Herramient ade poder

Optimizan la habilidadde invertir

Promuevenel ahorro

Mitigar losefectos de laenfermedadholandes a

Limitantede gasto

Evitar l acorrupció n

Fondosprovenientesde industria s

extractiva s

6en 1981 con el objetivo de gestionar los ingresos provenientes del petróleo y las reservas interna-cionales del país.

Nueve años después, se crea en Noruega el Go-vernment Pension Fund, el cual es considerado hasta la fecha el caso más exitoso, tanto por los lineamientos con los que fue establecido, la es-trategia de inversión utilizada, los ingresos eco-nómicos que posee y los beneficios aportados a su población.

A continuación se realiza una reseña sobre la creación del fondo noruego y su estado actual.

Fondo Noruego

El Government Pension Fund en Noruega fue establecido en 1990, seis años después del des-cubrimiento de petróleo en el Mar Nórdico. Se creó como una herramienta de política fiscal para incentivar la gestión a mediano y largo plazo de los ingresos petroleros, por lo que no tiene requisitos de liquidez a corto plazo. Es un instrumento de ahorro para el gobierno norue-go y no tiene especificidades de gasto, como la mayoría de fondos creados hasta la fecha.

Desde su creación hasta la actualidad, el go-bierno noruego no está autorizado a utilizar los

ingresos provenientes de la explotación petro-lera, solo puede manejar los retornos reales pro-venientes del fondo, que en la actualidad son de aproximadamente 4% (Norges Bank, 2014). En 1998 entró en funcionamiento el Mandato de inversión del Banco Noruego, mismo que tenía como objetivo manejar de manera adecuada los fondos provenientes de la industria petro-lera para desarrollar y salvaguardar la riqueza para las generaciones futuras (Norges Bank, 2014).

Hoy en día, el Fondo Noruego cuenta con 767 mil millones de dólares (Revenue Watch Insti-tute , 2013). La estrategia de inversión del fon-do noruego consiste en invertir el 60% de los ingresos en renta variable, el 35% en renta fija y el 5% en inversiones inmobiliarias. La cartera del fondo está invertida en 8 000 empresas de 42 países del mundo, con una propiedad pro-medio del 1% en cada empresa (ver Gráfico 2). Las empresas en las que el fondo noruego in-vierte mayor parte de sus activos son: Nestle, Royal Duch Shell, Novartis, HSBC Holdings y Vodafone Group.

Por esto, se conoce que el fondo tiene asegu-rado un ingreso futuro importante proveniente de las empresas que cotizan en la bolsa (Norges Bank, 2014).

Gráfico 2.Estrategia de inversión del Fondo Noruego de Pensiones

Fuente: Norges Bank, 2014

Elaboración: Grupo FARO, 2014

Fondo Noruego de Pensiones (Inversiones)

Cartera invertid aen 8000

empresas en todo el mundo

60% en ingresosde renta variable

35% en ingresos

de renta fija

5% en inversionesinmobiliaria

7En las últimas décadas, el tamaño y el número de fondos provenientes de industrias extracti-vas se ha incrementado significativamente. En la actualidad existen más de 50 fondos en 40 países del mundo (ver Gráfico 3). Mientras que países como Afganistán, Israel, Kenia, Líbano,

Mozambique, Nigeria, Perú, Uganda, Sierra Leona, Sudán y Tanzania están planeando o considerando la creación de dichos fondos. Así mismo, países como Canadá e Indonesia están planeando crear fondos a nivel sub na-cional (Revenue Watch Institute , 2013).

A finales de 2013, el monto existente en los fon-dos de recursos naturales a nivel mundial bor-deaba los 3,5 miles de millones de dólares. De estos, 767 mil millones de dólares pertenecen al fondo noruego, 675 mil millones de dólares al fondo de Arabia Saudita, 627 mil millones al fondo de Emiratos Árabes Unidos, 386 mil mi-llones al fondo de Kuwait y 115 mil millones al fondo de Qatar; siendo estos los cinco fondos con más recursos en todo el mundo (ver Grá-fico 4).

En la actualidad, solo dos países de América

Latina poseen fondos provenientes de recursos naturales. Chile, que se considera un caso exi-toso en la región, posee dos fondos: el Fondo de estabilización social y económica, que cuenta con 15,56 mil millones de dólares y el Fondo de reserva de pensiones que cuenta con 7,27 mil millones de dólares. Mientras que Venezuela cuenta con el Fondo de Desarrollo Nacional, el cual posee 18 mil millones de dólares. Sin embargo, a pesar del alto monto que posee este fondo, el mismo no ha logrado cumplir los ob-jetivos para los que fue creado (Revenue Watch Institute, 2014).

Gráfico 3.Países que poseen fondos provenientes de industrias extractivas

Fuente: Natural Resourse Governance

Institute (antes Revenue Watch Institute), 2013

Elaboración: Grupo FARO, 2014.

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Fondos petroleros en Ecuador.

Desde el descubrimiento del crudo en el país hasta la actualidad, se ha evidenciado dependencia de la economía ecuatoriana hacia los ingresos petroleros. En los últimos años, los ingresos petroleros han tenido una tendencia creciente, mientras que la participación del sector petrolero en los ingresos

del Gobierno Central ha fluctuado en un rango del 20% al 35% del total de los ingresos (ver Gráfico 5 y Gráfico 6). Por otro lado, la participación de los ingresos petroleros como porcentaje del PIB fue del 11,84% hasta el mes de noviembre del 2013 y la participación de las exportaciones petroleras fue de 53,73% del total de las exportaciones del año 2013.

Gráfico 4.Montos existentes en los fondos provenientes de recursos naturales 2013

Gráfico 5.Ingresos Petroleros como % del Ingreso Total (2006-2012)

Fuente: Natural Resourse Governance Institute

(antes Revenue Watch Institute), 2013

Elaboración: Grupo FARO, 2014

Fuente: Estadísticas del Banco Central del

Ecuador, 2014.

Elaboración: Grupo FARO, 2014

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0%2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

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La dependencia explicada anteriormente fue uno de los motivos por los que se propuso la creación de los diferentes fondos petroleros en el país. A continuación, se describen los fondos que han existido en el Ecuador a lo largo de los años. Fondo de Estabilización Petrolera (FEP)

El Fondo de Estabilización Petrolera (FEP) se constituyó mediante la Ley de Reforma a las Finanzas Públicas3 en 1999 y tuvo varias reformas a lo largo de su funcionamiento.

En un principio, el fondo se alimentaba de los recursos provenientes de los excedentes sobre el precio referencial de cada barril de petróleo de exportación. Es decir que si esto se aplicaría para el año 2014 teniendo un precio referencial de 86,4 dólares por barril de petróleo y por el otro lado el precio en el que se realizó la venta seria de 100 dólares por barril, la diferencia entre estos dos precios que es 13,6, vendría a ser el excedente, y el este alimentaría el fondo. No obstante, en marzo del año 2000, se aprobó la Ley para la Trasformación Económica del Ecuador (TROLE I)4 y el excedente pasó a estar asociado a los ingresos no previstos o superiores a los inicialmente pronosticados en el Presupuesto General del Estado, es decir los ingresos provenientes de la venta de petróleo a un precio mayor al referencial previsto para ese año (Artola, Pazmiño, 2007).

La distribución de los recursos del FEP ha tenido algunos cambios durante su funcionamiento. Inicialmente en 1999, se dispuso que el 50% de los recursos sean dirigidos a la administración de pasivos, el 40% a proyectos viales en la Región Amazónica, y 10% para el desarrollo de las provincias de Esmeraldas, Loja, Carchi, El Oro y Galápagos como se especifica en la Ley TROLE I5. Sin embargo, esta distribución se modificó tanto en el año 2000, como en el 2007 destinando en última instancia el 50% a la Cuenta Especial de Reactivación Productiva y Social, Del Desarrollo Científico – Tecnológico y de la Estabilización Fiscal (CEREPS) creada en el 2005, el 40% se destinó a la Troncal Amazónica, y el 10% fue para

el desarrollo integral de las provincias fronterizas (Artola, Pazmiño, 2007).

Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público (FEIREP)

El Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público (FEIREP), fue creado durante el gobierno de Gustavo Noboa en Junio de 2002, a través de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF)6.

El FEIREP se creó como un fideicomiso mercantil teniendo al Banco Central como administrador. Se sustentó primordialmente de los ingresos del Estado provenientes del crudo transportado por el OCP y del 45% de los ingresos del FEP. Los recursos del FEIREP estaban destinados: el 70% a la recompra de la deuda pública externa e interna, el 20% a estabilizar los ingresos petroleros y a cubrir los gastos ocasionados por catástrofes y emergencias legalmente declaradas, y por último el 10% a inversiones en educación y salud para promover el desarrollo humano (Almeida, Gallardo y Tomaselli, 2006).

Durante su existencia se registraron ingresos por 1 080 millones de dólares, de los cuales 538,7 se destinaron para la recompra de la deuda pública, 110 millones de dólares para estabilización de ingresos y 40 millones de dólares para gasto social (Artola, Pazmiño, 2007).

A la par de la creación de los fondos petroleros, la política económica de la época fue orientada a garantizar que los bonos de la deuda externa ecuatoriana se coticen al valor más alto posible dentro de los mercados capitales, acción que generó ganancias extraordinarias para los tenedores de deuda ecuatoriana, elevando a su vez el costo de una potencial recompra de la deuda por parte del país. Una de las piezas consideras centrales para la política explicada anteriormente fue la Ley Orgánica De Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal”, , la cual creó el Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción

Ley para la Reforma de las Finanzas Públicas. Publicada en el Suplemento del Registro Oficial No 181, de 30 de Abril de 1999, Art. 58. Ley Para la Transformación Económica del Ecuador (LEY TRO-LEBUS). Publicada Registro Oficial Suplemento 34 de 13 de Marzo del 2000. Art. 44 De acuerdo con la Ley para la Reforma de las Finanzas Públicas del año 1999, Art. 58-A y el Art. 44, los recursos provenientes del Fondo para las provincias de Esmeraldas, Loja, Carchi, El Oro y Galápagos, debieron estar destinados exclu-sivamente a inversión en servicios básicos fundamentales como saneamiento, alcantarillado, agua potable, riego, vialidad, protección al medio ambiente, manejo de cuen-cas y micro cuencas hidrográficas e infraestructura escolar. Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización Y Transparencia Fis-cal Ley No. 2002 – 72. Publicada en el Registro Oficial No. 589 del Martes 4 de Junio del 2002. Art. 13.

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Gráfico 6.Distribución de los Ingresos del CEREPS 2007

Fuente: Análisis de los Fondos Petroleros en el

Ecuador 2007.

Elaboración: Grupo FARO, 2014

Fondo de Ahorro y Contingencias (FAC)

Para administrar los recursos de la CEREPS, se creó el Fondo de Ahorro y Contingencias (FAC) mediante la Ley Orgánica Reformatoria a la LOREYTF8 en el año 2005. El fiduciario de la FAC era el Banco Central. Se

determinó que el 20% de los ingresos de la CEREPS sean destinados a estabilizar los ingresos petroleros hasta alcanzar el 2,5% del PIB. Así mismo, se esta-bleció que todos los recursos de la CEREPS que no fueren utilizados al cierre del ejercicio fiscal, se tras-fieran a la FAC.

del Endeudamiento Público (FEIREP) y recibió una serie de críticas, incluyendo las del actual mandatario ecuatoriano (Correa, 2004).

La LOREYTF fue reformada por el gobierno de Alfredo Palacio, en el año 2005. Con ello, se dispuso la creación de un nuevo fondo llamado: Cuenta Especial de Reactivación Productiva y Social, Del Desarrollo Científico – Tecnológico y de la Estabilización Fiscal (CEREPS) que reemplazó al fideicomiso FEIREP. La CEREPS distribuía sus ingresos en inversión social, ciencia y tecnología, y

en promover la competitividad y productividad del país (ver Gráfico 6) (Artola, Pazmiño, 2007).

La CEREPS recibía ingresos de dos fuentes: los ingresos provenientes de la venta directa del crudo inferior a 23 grados API, y los ingresos de las regalías de los contratos de participación del Estado. De estos ingresos, se repartía a la CEREPS el saldo que quedaba luego de cubrir los costos de comercialización y transporte que tenía Petroecuador y de la repartición que por ley debía hacerse al fondo ECODESARROLLO7.

Ley de Fondo para el Ecodesarrollo Regional Amazónico publicada en el Registro Oficial No. 30 de 21 de sep-tiembre de 1992, en la cual se aclara que el Fondo tiene como finalidad fortalecer a los organismos secciona-les amazónicos e incrementar su capacidad de gestión para lograr el Ecodesarrollo de la región. El Fondo se incrementará con los ingresos provenientes del impuesto de un dólar por cada barril de petróleo que se extraiga de la región Amazónica y se comercialice en los mercados externos e internos. Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Esta-bilización y Transparencia Fiscal. Ley No. 2005-4, publicada en el Registro Oficial No. 69 de 27 de julio del 2005. Art.58, 59.

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Gráfico 7.Distribución del FEISEH en el Año 2007

Fuente: Análisis de los Fondos Petroleros

en el Ecuador (2007).

Elaboración: Grupo FARO, 2014

Es importante señalar que todos los fondos mencio-nados formaban parte del Presupuesto General del Estado, pero no del Presupuesto del Gobierno Cen-tral, por lo que los fondos eran fuentes de financia-miento directo del Presupuesto General de Estado.

Los recursos provenientes de los fondos llegaron a un total de 5 594 millones de dólares en el periodo 2003-2007. La distribución de dichos fondos se ob-serva en el Gráfico 8.

Fondo de Inversión en los Sectores Energéticos e Hidrocarburos (FEISEH)

El Fondo de Inversión en los Sectores Energéticos e Hi-drocarburos (FEISEH), fue creado en octubre de 2006 a través de la Ley FEISEH9, con el objetivo de optimizar la utilización de los recursos adicionales provenientes de la explotación de la petrolera Occidental.

El fondo fue concebido como un fideicomiso mer-cantil, una figura jurídica que le permitió admi-nistrar los fondos como un patrimonio autónomo (Artola, Pazmiño, 2007). Los recursos del FEISEH tuvieron distintos destinos, entre los cuales des-tacan las transferencias a la CEREPS, los recursos dirigidos a proyectos energéticos y a la mejora de infraestructura del sector petrolero (ver Gráfico 7).

Ley Orgánica de Creación del Fondo Ecuatoriano de Inversión en los Sec-tores Energético e Hidrocarburífero. Ley Orgánica 2006-42 Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 257 de 25 de abril de 2006.

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Se debe recalcar que en los mismos años 2003-2007 los ingresos petroleros llegaron a 21 218,9 millones de dólares. Los montos destinados a los fondos pe-troleros mencionados anteriormente, representan el 26,4% de los ingresos petroleros totales. Con esto se puede decir que del total de los todos los ingresos petroleros percibidos por el Ecuador en esos años, el 6% de los mismos se re direccionaron al pago de deuda, créditos e infraestructura mediante los fondos petroleros, siendo esta la segunda asignación más alta dentro de los mismos.

Por las críticas mencionadas y el modelo de política económica aplicada en el Gobierno de Rafael Correa, los fondos petroleros dejan de existir en abril de 2008, mediante la Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y Racio-

nalización Administrativa de los Procesos de Endeuda-miento10. Esta ley tenía como propósito el mejorar las capacidades de la administración pública para llevar a cabo sus objetivos de política fiscal y endeudamiento.

De esta manera, se eliminan los fondos, reasignacio-nes y fideicomisos petroleros existentes y se los in-corpora dentro del Presupuesto General del Estado, a través de la transferencia de sus saldos restantes a una Cuenta Corriente Única del Tesoro (Ordoñez, Pantoja, Zambrano ,2010). En el momento de la liquidación de los fondos, los saldos transferidos a la Cuenta Co-rriente Única del Tesoro, alcanzaron de un total de 1 992 millones de dólares, en donde el FEISEH fue el que más aportó con 58% del total y el fondo que menos aportó fue el FEP con solamente un 8% (Ver Tabla 1).

Tabla 1.Saldos Transferidos a la Cuenta Corriente Única por cada Fondo Petrolero (2008)

Fuente: Lupa Fiscal No. 2 (2010).

Elaboración: Grupo FARO, 2014

Ley Orgánica para la Recupera-ción del Uso de los Recursos Petro-leros del Estado y Racionalización Administrativa de los Procesos de Endeudamiento. Publicada por en el Registro Oficial No. 308 de Jueves 3 de Abril del 2008.

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Gráfico 8.Distribución y uso de los Fondos Petroleros 2003-2007Fuente: Lupa Fiscal No. 2 (2010).

Elaboración: Grupo FARO, 2014

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A partir de la eliminación de los fondos petroleros en el Ecuador y con el Gobierno de Rafael Correa se puede observar un repunte en la inversión pública, la misma que se multiplicó por 6, desde el año 2006 has-ta el año 2012. Las áreas prioritarias para la inversión fueron salud y educación, dentro de las cuales se tri-plicó la inversión en dichos años (El Telégrafo, 2013). Cabe destacar que tanto la eliminación de los fondos petroleros, como el incremento de la inversión públi-

ca fueron medidas que buscaron trasformar la política económica y obtener beneficios reales para los ciuda-danos ecuatorianos.

El gobierno ecuatoriano afirmó que esta medida prio-rizará el desarrollo social y económico del país, bus-cando a su vez reducir el porcentaje de la deuda en base al Presupuesto General del Estado (El Universo, 2007).

Conclusiones

Los fondos creados con ingresos provenientes de industrias extractivas se conciben como herramien-tas de política fiscal, los cuales tienen como objetivo fundamental mejorar la eficiencia del gasto público, optimizar la habilidad del gobierno para invertir los recursos de manera eficiente y ahorrar con fines in-tergeneracionales y previsivos.

El mal manejo de los recursos, la falta de objetivos y reglas claras, son las razones más conocidas vincula-das con el fracaso de los fondos. Sin embargo, cabe destacar que la situación política, económica y so-cial del país al momento de la creación de un fondo proveniente de industrias extractivas, influye en gran medida en su desempeño.

Los países que no tienen una situación política y eco-nómica estable, y no han logrado cubrir las necesida-des básicas de la población, difícilmente manejarán un fondo con objetivos de ahorro e inversión, por

el contrario destinarán dichos recursos a mejorar la calidad de vida presente de su población.

Por otro lado los países que poseen altos niveles de vida, destinarán dichos ingresos a fondos con objeti-vos futuros de ahorro, poniendo énfasis en el incre-mento de los mismos para fines puntuales, estos son los casos de Noruega, Arabia, Saudita y Kuwait.

Los fondos provenientes de petróleo en el Ecuador, tuvieron un periodo muy corto de funcionamiento de aproximadamente nueve años, lo que ocurrió principalmente por la falta de transparencia en el destino de los recursos provenientes del petróleo y falta de claridad en sus objetivos fundamentales. Se puede evidenciar que durante el periodo de existen-cia de los fondos, ninguno estuvo exento de refor-mas, y en ocasiones se crearon nuevos fondos con distintos objetivos que remplazaban a los anteriores, como lo ocurrido con el reemplazo del FEIREP por la CEREPS. Esto evidenció la falta de claridad y con-gruencia desde la creación de dichos fondos.

Gráfico 9.Inversión pública en el Ecuador 2006-2012

Fuente: El Telégrafo, 2013

Elaboración: Grupo FARO, 2014

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Por otra parte, el destino de los recursos de los fon-dos recayó principalmente en el pago de la deuda y en las compensaciones al sector petrolero; sin embargo, dichos objetivos no debieron ser priori-dad en el contexto de nuestro país. Si bien con la CEREPS se hizo un intento por invertir los recursos petroleros en inversión social, no se sentaron las bases para que mediante estos fondos se invierta en proyectos energéticos que disminuyan la depen-dencia que se tiene de la extracción petrolera.

La existencia de un fondo petrolero como un ins-trumento de política fiscal puede ser de gran im-portancia para la economía ecuatoriana, debido a que puede servir como contingente en caso de un shock externo, tal como la caída de los precios internacionales del crudo. Además, la existencia de un fondo sería útil para financiar proyectos de inversión real y el cambio de la matriz productiva.

Renta petrolera y minera, ¿De dónde viene y a dónde va?

Los recursos provenientes de las industrias extrac-tivas, especialmente de la extracción y exportación de petróleo, conforman uno de los principales in-gresos del Estado ecuatoriano. El gobierno de Ra-fael Correa desde sus inicios planteó que los recur-sos provenientes del petróleo y la minería serían reinvertidos en áreas y zonas de influencia donde se llevan a cabo los proyectos estratégicos en el país11. El artículo que se presenta a continuación pretende dar una mirada a la repartición de los re-

cursos provenientes de las industrias extractivas en Ecuador. En la primera sección, se reseña la genera-ción de los ingresos provenientes del petróleo y la minería. La segunda sección, plantea una explica-ción de las rentas que están destinadas al desarro-llo de las zonas de influencia de los proyectos ex-tractivos. Finalmente, la tercera sección cierra con una reflexión sobre experiencias internacionales y parámetros que se contemplan para la decisión sobre la repartición de los recursos no renovables provenientes de las industrias extractivas.

Generación de la renta petrolera y minera en Ecuador

Los ingresos petroleros y mineros que percibe el Estado ecuatoriano son similares entre sí, sin em-bargo, por las diferencias del régimen contractual de ambos sectores, existen impuestos que difieren entre los proyectos mineros y petroleros.

Ingresos petroleros

A continuación en la Tabla 2, se encuentran los in-gresos provenientes de la industria petrolera en el país. En la misma, se especifica el tipo de pago y el detalle y monto del mismo.

Los primeros dos rubros de la Tabla 2, correspon-den a impuestos que pagan todas las empresas pri-vadas del país. El Impuesto a la Renta (IR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA), son tributos que se dirigen directamente al Estado y son ejecutados dentro de los presupuestos de los ministerios y las entidades que dirige el gobierno central. Estos recursos no pueden ser ejecutados por entidades como Ecuador Estratégico EP y el ECORAE entre otros.

Posteriormente, se encuentra el pago de utilidades a trabajadores, el cual corresponde al 15% de las utilidades generadas por la empresa; este porcen-taje es el mismo para todas las industrias del Ecua-dor. Sin embargo, para las empresas petroleras y mineras se estableció un régimen especial, median-te el cual el 3% de las utilidades se dirige para los trabajadores y el restante 12% se destina para pro-yectos de inversión y desarrollo social en las áreas de influencia de los proyectos estratégicos.

Tabla 2.Ingresos petroleros por tipo

Fuente: Ley de hidrocarburos, Ley del Fondo

de Ecodesarrollo de la Región Amazónica, Ley

122, Ley 40.

Elaboración: Grupo FARO, 2014

De acuerdo a su artículo 313, “La Constitución de la República del Ecuador considera que la energía en todas sus formas, las telecomuni-caciones, los recursos naturales no renovables, los hidrocarburos, la biodiversidad, el patrimonio gené-tico, el espectro radioeléctrico y el agua, entre otros, constituyen los recursos estratégicos de la nación” (Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos, 2013).

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Los artículos 3, 3-A, y 4 de la Ley 122 son derogados por el literal p, de las derogatorias del COOTAD. Mientras que los artículos 1 y 2, son reformados por el literal A, de las reformatorias del COOTAD. Los excedentes son todos los recursos obtenidos superiores a los planificados por las empresas públicas. De acuerdo al artículo 25 de la Ley Orgánica de Empresas Públicas (LOEP), estos excedentes no se pueden repartir entre sus tra-bajadores. Y de acuerdo al artículo 39 de dicha ley, estos excedentes deberán ser reinvertidos en las empresas públicas, y los que no se reinviertan pasarán a formar parte de los ingresos del Estado ecuato-riano (Ley Orgánica de Empresas Públicas, 2009).

El estado ecuatoriano fijo en 340 dólares el salario básico unificado para el año 2014.

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En la Tabla 2 se pueden observar dos fondos exclu-sivos de la actividad petrolera. El primero es el Fon-do de Desarrollo de las provincias amazónicas, que grava un monto por cada servicio facturado de Petro-ecuador o sus empresas filiales en las provincias de la región amazónica. Las empresas extranjeras pagan el 4,5%, mientras que las nacionales el 2,5%. Este im-puesto se deposita en la cuenta única del tesoro. Con la aprobación en el año 2010 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentra-lización (COOTAD), estos ingresos ya no se reparten directamente a las provincias amazónicas sino que son ejecutados por el gobierno central12.

El segundo, es el impuesto a las rentas sustitutivas, el cual corresponde al pago de cinco centavos de dólar por cada barril de crudo que es transportado por el SOTE. Esta ley fue aprobada en 1989, y repartía los recursos para las provincias de Sucumbíos, Napo y Esmeraldas (Ley de Creación de Rentas Sustitutivas Para las Provincias de Napo, Esmeraldas y Sucumbios, 1989). Sin embargo, al igual que el Fondo de Desa-rrollo de las provincias amazónicas, con la aprobación del COOTAD, este impuesto se ejecuta de manera di-recta por el gobierno central y ya no se reparte direc-tamente a las provincias antes mencionadas.

Por otro lado, existe el Fondo para el Ecodesarrollo de la región Amazónica, que se compone de los in-gresos provenientes del impuesto equivalente a un dólar por cada barril de petróleo que es extraído en la Región Amazónica, y se comercialice en los mercados interno y externo. Este fondo tiene una disposición particular en su metodología de gas-to, que se analizará posteriormente. Finalmente, se encuentran los excedentes petroleros, que co-rresponden al superávit13 de las empresas públicas petroleras. Estos recursos, al igual que el 12% de las utilidades a los trabajadores, se destinan a pro-yectos de desarrollo local en las áreas de influencia donde se ejecutan los proyectos estratégicos.

Ingresos mineros

En la Tabla 3, se encuentran los ingresos prove-nientes de los proyectos mineros. Al igual que en el caso de la industria petrolera, se gravan el Im-puesto a la Renta y el Impuesto al Valor agregado. Al mismo tiempo, como sucede con los proyectos petroleros, las utilidades de los trabajadores se di-viden en 12% para el Estado ecuatoriano y 3% para los empleados.

Además de las utilidades y el impuesto a la renta e IVA, en la industria minera existe el pago de patentes, mismo que se cobra por cada hectárea concesionada, y que equivale a un porcentaje que varía desde el 2,5% hasta el 10% de un salario básico unificado mensual14. Este porcentaje varía de acuerdo a la etapa en la que se encuentra el proyecto, siendo mayor mientras más

avanzada es la etapa. Los ingresos percibidos a través de la patente son manejados de manera directa por parte del gobierno central. Por otra parte, por la dinámica de los precios interna-cionales de los minerales, en la industria minera existe el impuesto a los ingresos extraordinarios, que es ad-

Tabla 3.Ingresos mineros por tipo

Fuente: Ley de Minería.

Elaboración: Grupo FARO, 2014

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ministrado por el gobierno central. Este impuesto, se cobra a los ingresos percibidos por el concesionario minero por ventas realizadas a precios superiores a los precios base estipulados en el contrato de explota-ción minera. Hasta antes de la reforma a la ley minera de julio de 2013, estos ingresos se dividían 70% para el Estado ecuatoriano y 30% para la empresa privada. Sin embargo, por ser uno de los aspectos fiscales de mayor negociación con las empresas privadas, en la Reforma a la Ley de Minería se eliminó el porcentaje de repartición y se lo negociará de manera individual en cada contrato de explotación minera. Además, con esta reforma se estableció que el cobro de los impues-tos a los ingresos extraordinarios se realizará una vez que la inversión inicial de las empresas haya sido re-cuperada.

Finalmente, en la industria minera ecuatoriana existe el pago de regalías, mismas que están estipuladas en el artículo 93 de la Ley de Minería. Según este artícu-lo, las regalías que pague una empresa no pueden ser menores al 5%, ni mayores al 8% de las ventas reali-zadas por la empresa. El porcentaje específico de la regalía depende de los precios internacionales con los que se realicen las ventas; mientras mayor es el precio de la venta, mayor será el porcentaje de la regalía. De acuerdo a la Ley de Minería (artículo 93), las regalías recaudadas por los proyectos mineros deben desti-narse en un 60% para la inversión en proyectos de desarrollo e inversión social en las áreas de influencia donde se llevan a cabo dichos proyectos, mientras que el restante 40% se dirige al gobierno central.

A continuación, se analiza la gestión de los recursos previamente descritos que se destinan exclusivamen-te para el desarrollo y la inversión local en las áreas donde se ejecutan los proyectos petroleros y mineros en el Ecuador.

Gestión de la renta para el desarrollo local en Ecuador

De los impuestos y rubros analizados en la sección anterior, el 12% de las utilidades a los trabajadores, los excedentes de las empresas públicas, el 60% de las regalías mineras y el Fondo para el Ecodesarrollo Amazónico son aquellos que se destinan a la inver-sión social y se analizan a continuación.

El Fondo para el Ecodesarrollo de la Región Amazó-nica, se ejecuta de manera directa y exclusiva para el desarrollo de la Amazonía. El monto recaudado por el fondo se distribuyen de la siguiente manera (ver Gráfico 9): 58% municipios15, 28% consejos pro-vinciales, 9% Ecorae y 5% juntas parroquiales. El di-nero destinado para las tres instancias de gobiernos seccionales antes mencionadas, se divide 40% en partes iguales y 60% por criterios demográficos. Este fondo debe utilizarse en la implementación y fortale-cimiento de proyectos integrales para el transporte, constitución y desarrollo de las circunscripciones territoriales indígenas, fortalecimiento y desarrollo de proyectos y programas agro productivos, y pre-servación y recuperación de los recursos naturales y biodiversidad.

Gráfico 10.Esquema distributivo del fondo de Ecodesarrollo

Fuente: Ley del Fondo de Ecodesarrollo de la

Región Amazónica.

Elaboración: Grupo FARO, 2014

La repartición del dinero incluye, a más de todos los municipios del oriente, a las parroquias rurales Río verde y Río negro del cantón Baños, y las parroquias rurales Matus, El Altar, La Candelaria y Bayusig del cantón Penipe. Ambos cantones pertenecientes a la provincia de Tungurahua.

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Con la renegociación de los contratos petroleros en el año 2010, las empresas privadas no pagan este impuesto. Al ser el Estado ecuatoriano el dueño del crudo, es éste el encargado de pagar el impuesto co-rrespondiente a un dólar por cada barril extraído de la Amazonía ecuatoriana.

Como se observa en el Gráfico 9, la asignación para la utilización del Fondo para el Ecodesarrollo se basa en una fórmula que asigna porcentajes directos al manejo de la renta que se genera para dicho fondo. Sin embargo, el porcentaje de la renta generada para el desarrollo de proyectos de inversión social, en las áreas de influencia de los proyectos, no cuenta con una clara división en la forma de asignar los recursos a los diferentes niveles de los gobiernos seccionales.El dinero recaudado para la ejecución de proyectos de inversión social en las áreas de influencia donde se ejecuten proyectos estratégicos, tiene por objetivo el desarrollo de proyectos de inversión social, priorizan-do la cobertura de necesidades básicas insatisfechas, y el desarrollo territorial y productivo. Estos ingresos provienen de tres fuentes:

a) El 12% de las utilidades correspondientes a la participación laboral de empresas privadas mineras y petroleras.

b) El 60% de las regalías provenientes de los pro-yectos mineros.

c) El 3% de las ventas de los minerales explo-tados, dentro de los contratos de prestación de servicios mineros son para los gobiernos autónomos descentralizados parroquiales y municipales.

d) Excedentes de las empresas públicas que tra-bajan en los sectores estratégicos (minería y petróleo entre otros).

La utilización de estos recursos, esta normada por el “Reglamento De Asignación De Recursos Para Proyec-tos De Inversión Social Y Desarrollo Territorial, En Las Áreas De Influencia Donde Se Ejecutan Actividades De Los Sectores Estratégicos”, publicado en el registro oficial en mayo de 2012. Según este reglamento, exis-ten dos vías mediante las cuales se puede ejecutar este dinero para la realización de proyectos. La primera, a través de la empresa pública Ecuador Estratégico EP, la cual se encuentra dirigida por el gobierno central

con el objetivo de canalizar y ejecutar estos fondos en las áreas de explotación minera y petrolera; las obras ejecutadas por esta empresa pública, son planificadas por el Gobierno Central.

De acuerdo a la información publicada por Ecuador Estratégico EP, en su “Programa de Inversión Plu-rianual EEEP 2012 – 2014” (Ecuador Estratégico EP, 2012), a través de su página web, la inversión de esta empresa pública asciende a 673 millones de dólares aproximadamente. Este presupuesto está dividido en proyectos ubicados en 11 provincias del país. A con-tinuación en el Gráfico xxx, se puede observar cómo se divide la inversión por provincias, donde la que más recibe es Sucumbíos con el 24%, seguido muy de cerca de la provincia de Esmeraldas con el 23%.

Es importante recordar que el dinero que maneja Ecuador Estratégico EP para sus proyectos de inver-sión también proviene de los recursos generados por proyectos denominados como estratégicos que no están dentro de las industrias extractivas del país, sin embargo gran parte de los recursos que manejan provienen de las industrias extractivas, en especial del petróleo. Lamentablemente dentro de la informa-ción que se maneja y difunde, no existe un detalle de cómo están divididas las fuentes de ingresos de esta empresa pública, es decir cuál es el monto, con el que contribuye cada proyecto al presupuesto de dicha empresa.

Grafico 11.Presupuesto en proyectos de Ecuador Estratégico 2012-2014 según provincia

Fuente: Ecuador Estratégico 2014

Elaboración: Grupo FARO, 2014

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La segunda, es a través de la ejecución directa por parte de los Gobiernos Autónomos Descen-tralizados (GAD), los cuales podrán acceder a es-tos recursos mediante proyectos que deberán ser presentados y aprobados por parte del Banco del Estado. Tanto los proyectos presentados al Banco del Estado, como los proyectos ejecutados a través de Ecuador Estratégico EP, deben enmarcarse en los planes nacionales de desarrollo, elaborados por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES).

A través de esta metodología de ejecución, se han podido identificar varios problemas por parte de los potenciales beneficiarios. El primero, debido a que no existe una clara división en el porcentaje de participación que se tiene sobre estos recursos. Es decir, del total de ingresos que se recauden por los rubros previamente descritos, no existe una asig-nación específica para Ecuador Estratégico EP y los gobiernos seccionales, lo que genera inconvenien-tes al momento de ejecutar los recursos.

Un segundo inconveniente es la asimetría de capa-cidades que existe entre los municipios influencia-dos por las actividades extractivas, al momento de presentar los proyectos para acceder a los recursos a través del Banco del Estado. Por otro lado, existe falta de delimitación de las zonas de influencia ante la demanda creciente de proyectos en cada provin-cia; pues no se cuenta con una asignación por pro-vincia o por proyecto.

Una vez analizada la generación y distribución de la renta en el Ecuador, a continuación se estudian ejemplos internacionales que permiten identificar patrones del comportamiento en la utilización de los recursos provenientes de las industrias extracti-vas a nivel mundial, con el objetivo de comprender las diferencias que pueden existir a la hora de to-mar decisiones en relación al manejo y utilización de la renta proveniente de la extracción de recursos naturales no renovables.

Manejo de la renta proveniente de las industrias extractivas

La búsqueda de un modelo eficiente o una manera única de asignar los recursos provenientes de las

industrias extractivas a nivel mundial no existe. Los ejemplos son múltiples al igual que las metodolo-gías y estrategias, y los modelos y formas de asignar son diversos.

Un primer ejemplo son las transferencias directas de dinero a los habitantes, provenientes de la ex-tracción de recursos. Esta metodología es utilizada en Alaska y Mongolia, donde los ciudadanos reci-ben directamente por parte del gobierno un monto en efectivo. En esencia la idea de esta metodología es la misma en ambos territorios, la cual implica re-partir de manera equitativa los recursos para todos los habitantes. Sin embargo, el proceso mediante el cual se ha llevado a cabo es muy distinto; para el caso de Alaska los recursos que se reparten son las utilidades financieras del Fondo Permanente de Alaska, construido con los ingresos petroleros de dicha provincia. Es decir, se reparten los resultados del ahorro petrolero de la provincia, que en pro-medio han distribuido 1 100 dólares por año a cada habitante de Alaska desde 1982 (Griffin, 2012). Mientras que en el caso de Mongolia, se reparten las rentas generadas por la minería, por lo que no existe un ahorro o un proceso que permita invertir los recursos no renovables para obtener rentas a futuro. Para tener una idea de los ingresos que per-ciben los habitantes de Mongolia, en el año 2010 cada ciudadano mongol recibió rentas provenien-tes de las industrias extractivas por un aproxima-do de 330 dólares per cápita (Extractive Industry Transparency Initiative, 2012).

En otros países se han desarrollado metodologías de repartición más complejas que contemplan otros aspectos como la división territorial y el componen-te medio ambiental. Aquí tenemos el ejemplo de Brasil para el manejo de la renta de los proyectos petroleros, mineros y gasíferos, que tiene tres fuen-tes de ingreso y se dividen de la siguiente manera:

1) 10% de Regalías sobre los ingresos brutos.a. 26,2% destinado para los municipios que

producen y transportan el recurso.b. 8,7% destinado para todos los municipios

del estado productor.c. 52,5% para el estado productor.d. 0,13% para el Ministerio de Ciencia y Tecno-

logía.

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2) Participación especial que varía entre el 10% y el 40% de los ingresos netos dependiendo del proyecto.a. 10% destinado para los municipios que pro-

ducen y transportan el recurso.b. 40% para el estado productor.c. 10% para el Ministerio del Medio Ambiente

para la mitigación medioambiental de las áreas donde se llevan a cabo los proyectos.

d. 40% para el Ministerio de Energía y Minas, el cual debe dividir los recursos de la si-guiente manera, 70% para la búsqueda de nuevas reservas de recursos naturales, 15% para expandir el sistema de energía y 15% para investigación geológica.

3) Regalías por el uso de la tierra, entre el 0,5% y el 1%.a. Se destina totalmente para el dueño del

área donde se lleva a cabo el proyecto.

Es necesario mencionar que la gran cantidad de re-servas de petróleo ubicadas en la costa brasileña en el proyecto denominado Presal , han generado un debate en Brasil alrededor del uso que se le da a la renta proveniente de la extracción de industrias ex-tractivas. La magnitud de las reservas ha permitido hablar sobre fondos de ahorro a futuro o destinar de manera exclusiva la renta proveniente de este proyecto al desarrollo de ciencia y tecnología, así que próximamente podrían surgir cambios alrede-dor de la legislación brasilera.

Otro de los múltiples ejemplos que se encuentran a nivel mundial es el de Ghana, el cual incluye en sus criterios de repartición a los líderes locales y jefes tribales de las áreas en donde se llevan a cabo los proyectos de extracción mineros. Además, Gha-na cuenta con una oficina de administración de las tierras tribales. Sin embargo, a pesar de incluir a los jefes tribales en los conceptos de repartición de los recursos, el sistema de repartición general concen-tra en el Estado central gran parte de los recursos provenientes de la extracción mineral. El gobierno de Ghana posee dos ingresos provenientes de la mi-nería y se dividen de la siguiente manera:

1) Impuesto Corporativo de la compañías mine-ras del 35%.a. 100% para el gobierno central.

2) Regalías mineras que oscilan entre el 3% y el 6%, dependiendo del proyecto.a. 80% para el gobierno central.b. 10% para el fondo de desarrollo mineral.c. 4,95% para el distrito productor del mine-

ral.d. 1,8% para el consejo tradicional del área

donde se produce el mineral.e. 2,25% para los jefes tribales que poseen el

título de propiedad de la tierra donde se lleva a cabo el proyecto.

f. 1% para la oficina de administración de tie-rras de los jefes tribales.

Los dos ejemplos mencionados anteriormente co-rresponden a casos a nivel mundial que manejan criterios que se pueden contemplar para la repar-tición de las rentas a nivel subnacional en un país. Es necesario recordar que no existe una fórmula correcta, y que ningún modelo por más exitoso que sea, es totalmente replicable en otros países; la par-ticularidad y heterogeneidad de las necesidades y problemas en cada país hace que sea necesaria la construcción de un modelo adaptado a su realidad.En la Tabla 4, se observa una matriz en donde se han planteado cuatro objetivos a la hora de repartir los recursos provenientes de las industrias extractivas, con sus correspondientes opciones de repartición y criterios. Por ejemplo, en el primer objetivo, el cual busca una repartición equitativa de los recursos, la herramienta puede ser una repartición entre todas las regiones, aunque éstas no produzcan recursos naturales en base a índices de pobreza y educación, entre otros.

Por otro lado, si el objetivo es compensar a las re-giones en donde se producen los recursos natura-les no renovables, se observa en la Tabla 4, que se podrían utilizar herramientas como un porcentaje de asignación a las comunidades afectadas y otro porcentaje para las regiones o municipalidades afectadas, basadas en un índice de daño ambiental. De igual manera, si el objetivo es reducir las des-igualdades de la renta entre las distintas regiones, se puede utilizar un mecanismo de repartición en-tre todas las municipalidades de un país, pero en base a un criterio del aporte de dicha región al PIB nacional, para identificar las regiones que necesitan un mayor impulso económico.

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Como se analiza en la Tabla 4, los criterios y objetivos pueden ser múltiples. En la Tabla 4, sólo se utilizan cuatro objetivos con ciertas herramientas, pero la idea es comprender que los parámetros son diversos y pueden cambiar entre países. Dependen de los ob-jetivos que se busca alcanzar a través de la asignación de la renta proveniente de las industrias extractivas.

Reflexiones finales

El planteamiento de objetivos claros y concisos parece ser el primer paso necesario para que la asignación de la renta proveniente de las industrias extractivas lle-gue a donde se requiere. Para el caso ecuatoriano, se tiene la impresión de que este objetivo está claramen-te planteado. Es decir, en Ecuador se busca que las rentas provenientes de las industrias extractivas asig-nadas para los gobiernos subnacionales sean destina-das para la implementación de proyectos de inversión social y que generen desarrollo local.

Sin embargo, las herramientas y criterios técnicos son la parte que más trabajo necesita en la metodo-logía de repartición de los recursos provenientes de las industrias extractivas. Con miras al futuro, es necesario implementar criterios claros y técnicos sobre el porqué del desarrollo de los proyectos. Es decir, es necesario utilizar índices como la fal-ta de acceso a servicios básicos y la cantidad de población que vive en dicha áreas. Esto debe com-plementarse con una definición clara de “área de influencia” de un proyecto, donde se identifiquen los gobiernos seccionales que se encuentran den-tro de cada proyecto. Conjuntamente, otra imple-mentación que podría mejorar la asignación de los recursos provenientes de las industrias extractivas, es la designación de un porcentaje fijo a cada ni-vel de gobierno subnacional con la finalidad de minimizar problemas al momento de repartir los recursos.

Tabla 4.Criterios para la repartición de la renta

Fuente: Natural Resourse Governance Institute

(antes Revenue Watch Institute).

Elaboración: Grupo FARO, 2014

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nociones y visiones de desarro-llo… ¿cuál es la más adecuada y Para quiénes?

Un concepto casi imprescindible en todo discurso político es el “desarrollo”, término que a pesar de estar bastante trillado, en los últimos meses resur-gió con fuerza en el debate nacional, sobre todo a propósito de la “Resolución de Declaratoria de Interés Nacional de la Explotación Petrolera de los Bloques 31 y 43 dentro del Parque Nacional Yasuní”, aprobada por la Asamblea Nacional.

En el presente artículo, se recogen las diversas no-ciones y visiones sobre el “desarrollo”, que están confrontadas en los ámbitos político, social, econó-mico, ambiental y cultural del país.

Por muchos años, el “desarrollo” estuvo estrecha-mente ligado con el progreso, el crecimiento eco-nómico y la acumulación de riqueza. Se trató de una categoría económica cuyo paradigma estuvo basado en la hegemonía de poder, de conquista y opulen-cia que dominó el pensamiento de la humanidad en casi toda su historia. En el último siglo, sobre todo en la segunda mitad, ésta noción se estableció como

una visión moderna del bienestar caracterizado principalmente por el acceso y uso de tecnologías modernas, al privilegio del conocimiento técnico-experto, el disfrute de los adelantos industriales, el dominio de los mercados financieros, el consumo, etc.; elementos que sirvieron de medida (indicado-res puramente económicos) para designar quienes son desarrollados y quienes no lo son (Albó, 2011).

Esta noción de desarrollo generó una dualidad, por un lado países y sociedades “ricas y poderosas” per-cibidas como dinámicas, industriales, productivas, exitosas, dignas de un status por sus comodidades y poderío militar; y por otro lado, países y sociedades “pobres”, rurales, agrícolas, indígenas, excluidas; vistas como algo estático, retrasado, ignorante, ca-rente de comodidades.

Así es como da inicio la carrera por la búsqueda del crecimiento y la rápida expansión del capital físico, financiero y humano para no ser “subdesa-rrollado”. Estos esfuerzos en la mayoría de oca-

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siones se llevaron a cabo a costa del agotamiento y degradación excesiva de los recursos naturales y ecosistemas (Lugo, 2012). Es por ello que en 1987, surge un nuevo concepto de “desarrollo sostenible / sustentable” acuñado por la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y que aparece en el Infor-me Brundtland “Nuestro Futuro Común”. En este informe, un grupo internacional de políticos, fun-cionarios públicos y expertos en medio ambiente y desarrollo, advirtieron al mundo de la urgencia de avanzar hacia un desarrollo económico que pudiera sostenerse sin agotar los recursos naturales o dañar el medio ambiente.

Este informe constituyó una declaración funda-mental sobre un nuevo tipo de desarrollo, definido como: “el desarrollo que atiende a las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones” (Informe Brundtland, 1987). Se trata de un documento que apuntaba a lograr una equidad mundial redistribu-yendo los recursos en beneficio de los países más pobres y estimulando al mismo tiempo su creci-miento económico. Además, el informe señala que la equidad, el crecimiento y la conservación del me-dio ambiente son simultáneamente posibles y que cada país puede alcanzar su pleno potencial eco-nómico fortaleciendo al mismo tiempo su base de recursos (Macedo y Salgado, UNESCO, 2007).Para el mundo indígena en cambio, el “desarrollo sostenible” es solo una reacción frente al degradan-te atropello actual al medio ambiente, ya que el mis-mo está inmerso en la realidad de la modernidad occidental y su matriz ideológica está moldeada por el discurso neoliberal. En otras palabras, debido a que surge dentro de la misma visión dominante, sigue orientado principalmente al crecimiento eco-nómico y en menor atención a la preservación del medio ambiente, los ecosistema, las culturas, la na-turaleza, y cosmovisión de los pueblos ancestrales. Es decir, la noción actual estaría manteniendo una proyección meramente economicista (Tibán, 2000).

Cabe mencionar que el concepto de “desarrollo” no tiene traducción a las lenguas amerindias y el térmi-no “sustentable” hasta hace pocos años era desco-nocido por el léxico español y mucho menos en el de los pueblos y nacionalidades indígenas, (Tibán, 2001, Medina 2011) entonces, ¿Cuál podría ser el

equivalente al desarrollo sustentable en la cosmo-visión de los pueblos y nacionalidades indígenas de esta parte del hemisferio? En Kichwa se ha utiliza-do Sumak Kawsay, en Aymara, Suma Qamaña, que implica todo un tratado post racionalista de filoso-fía y mística ecológica y cuyo mayor parecido a la conceptualización occidental es la física cuántica; lo cual plantea de entrada, un problema de manejo coordinado de significados por tratarse de paradig-mas muy diferentes (Medina, 2011).

Para los indígenas en el Ecuador, el “Sumak Kawsay” o el “Buen Vivir” (como se ha traducido, aunque la acepción más pertinente sería “vida en plenitud”), es un nuevo concepto para entender el relaciona-miento del hombre con la naturaleza desde una vi-sión de respeto con la historia y con la sociedad. Se trata de un concepto que le otorga una ética a la convivencia humana con su entorno al establecer un nuevo contrato social en el convive la unidad en la diversidad. El Sumak kawsay constituye la ex-presión de una forma ancestral de ser y estar en el mundo (Dávalos, 2012).

Según Dávalos, el Sumak Kawsay plantea “una forma de relacionamiento diferente entre seres humanos, donde la individualidad egoísta debe someterse a principios de responsabilidad y compromiso ético” (Dávalos, 2012). Este concepto plantea además, que el relacionamiento con la naturaleza debe ser reco-nocido como parte fundamental de la vida humana bajo el principio de reciprocidad.

Por su parte Tibán señala que el Sumak Kawsay “está impregnado de la cosmovisión indígena al consi-derar a la naturaleza como un todo, que abarca lo material, lo espiritual y humano; es la vida misma y no puede ser utilizada para enriquecerse indivi-dualmente”. Esta cosmovisión tiene una serie de principios que parten de la idea del saber cuidar y respetar al conjunto de seres vivientes que coexis-ten en el ecosistema.

Se trata de conservar y fomentar la tierra, elabo-rar productos de consumo humano para lograr un equilibrio entre la vida de la familia, de la comuni-dad y la naturaleza; cuidar y proteger los recursos no renovables, incentivar a la comunidad para que cuide su propio ambiente, socializar a nivel de la

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organización y las comunidades acerca de la conser-vación del entorno para una vida digna tanto para las actuales generaciones como para las futuras (Ti-bán, 2000).

De aquí que han surgido enfoques similares en los cuales se habla del “desarrollo integral” como una alternativa al desarrollo sustentable. Otro ejemplo, el “desarrollo endógeno sostenible” (Delgado, Es-cobar, 2006) que conceptualmente se considera como un encuentro y/o relación dialéctica entre la visión local de desarrollo y las visiones externas o exógenas que tienen como premisa contribuir al desarrollo de las zonas rurales y urbanas sin violen-tar las formas, sistemas y estrategias locales. Según Delgado, se trata de un proceso continuo de recrea-ción, adaptación e innovación de conocimientos, tecnologías, técnicas y metodologías que se inician a nivel local (Delgado, Haverkort, 2006).Todas estas propuestas insisten en el respeto a las estrategias tradicionales y formas ancestrales de re-lación entre el hombre y la naturaleza. Este enfoque se ha denominado en algunos círculos académicos como “etnodesarrollo”, que implica alcanzar un de-sarrollo sustentable, integral o alternativo sin negar la diversidad cultural, fundada en su propia cultura, sabiduría y organización y sin disminuir el bienestar humano.

En Ecuador estas nociones fueron plasmadas en los planes nacionales de desarrollo (PNBV, 2009–13 y 2013–17) donde se menciona al ‘Buen Vivir’ o “Sumak Kawsay” como una idea movilizadora que ofrece alternativas a los problemas contemporáneos de la humanidad. El Sumak Kawsay, para el gobier-no ecuatoriano, construye sociedades solidarias, corresponsables y recíprocas que viven en armonía con la naturaleza, a partir de un cambio en las re-laciones de poder. Adicionalmente va fortaleciendo la cohesión social, los valores comunitarios y la par-ticipación activa de individuos y colectividades en las decisiones relevantes para la construcción de su propio destino y felicidad.

En el PNBV, se fundamenta el desarrollo con equi-dad y con respeto a la diversidad, cuya realización plena no puede exceder los límites de los ecosiste-mas que la han originado. Según el PNBV, el “buen vivir” aporta a una visión distinta de la economía, la

política, las relaciones sociales y la preservación de la vida en el planeta al promover la búsqueda comu-nitaria y sustentable de la felicidad colectiva, y una mejora de la calidad de vida a partir de los valores (SENPLADES, PNBV, 2013-2017).

No obstante lo anterior, el paradigma que está de-trás de la visión gubernamental sigue permeado por la idea de sacar el máximo provecho, de competir para ganar y ser exitoso con los mismos indicadores económicos, que nos lleva a buscar una sola forma de bienestar por encima de cualquier otra cosa; lo cual representa una brecha muy grande con la vi-sión indígena.

Vale la pena mencionar otras nociones de desarrollo que en el campo académico han avanzado hacia una perspectiva más ligada al campo de los derechos, las capacidades y las libertades como la de Amartya Sen (Sen, 2000), o también la de Damon Acemoglu que señala que el desarrollo depende de cómo fun-ciona el sistema político en una sociedad (Acosta B., 2013).

Ahora al comprender un poco más el significado de éstas visiones es posible encontrar con mayor facilidad los puntos de coincidencia y complemen-tariedad entre el Desarrollo Sustentable y el Sumak Kawsay, así como también los puntos que los alejan.

Conclusiones

Las propuestas anteriores coinciden con algunos planteamientos presentados por las organizaciones indígenas en varios espacios, por ejemplo que las “tecnologías y prácticas tradicionales son necesarias y deben ser combinadas con tecnologías modernas y que los proyectos de desarrollo deben recoger las necesidades y problemas de cada pueblo, partiendo de una base sostenible y económicamente adecuada a sus características sociales y culturales”, (Encuen-tro Binacional: 1994).

Los indígenas plantean un desarrollo que ya no sig-nifique la imposición de proyectos y sistemas aje-nos, desapropiados, insostenibles y destructivos, sino: “un desarrollo fundamentado en el respeto a la naturaleza y el derecho de los Pueblos Indígenas a participar como sujetos colectivos en su propio

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Es posible que el desarrollo implice “cambio”, cuan-do se busque que una sociedad mejore su calidad de vida; sin embargo, ¿qué tan contraproducente puede llegar a ser, que en nombre del “desarrollo” se busque someter a las personas a que cambien sus hábitos y formas de vida, sin considerar sus visiones y la diversidad cultural?

La materialización de un nuevo paradigma de de-

sarrollo no podrá ser posible si no se transforman las estructuras de relaciones productivas y sociales. Si no se valoriza la diversidad cultural como un as-pecto central para abordar retos globales como la pobreza, la fragmentación social, la gobernabilidad y la crisis ambiental, Este nuevo paradigma no será posible, en tanto no se establezca un verdadero diá-logo intercultural (Estermann, 1998) que pase por procesos de conocimiento y reconocimiento mu-tuo; con respeto en las diferencias y la dignidad; mediante una conversación horizontal que lleve a la compresión mutua y, a raíz de ello, se produz-can intercambios que promuevan sinergias y com-plementariedades, o permita que se pueda contar con diversas concepciones de desarrollo presentes y en práctica compartiendo en una sana convivencia dentro de un mismo territorio.

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Grupo FARO agradece los comentarios y aportes de

Millán Ludeña que fortalecie-ron el análisis presentado. Los

lectores pueden reproducir este documento de investi-

gación siempre que se cite la fuente de la siguiente manera:

Dávila, A. Mejía, R. Oroxón, J. y Jarrín, S. (2014). “Renta de

las industrias extractivas para generar desarrollo”. Ciudada-nía Analiza No. 9. Quito: Grupo

FARO. Ningún recurso de Grupo FARO puede ser utilizado con fines comerciales. Las ideas

expuestas en este documento son el punto de vista del autor/es y no representa, necesaria-

mente, la posición institucio-nal de Grupo FARO en el tema

analizado.

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En este número Grupo FARO publica un documento que presenta un análisis de las implicaciones de la decisión de explotación de los recursos petroleros ubicados en el Parque Nacional Yasuní. Este análisis se divide en tres secciones: la primera recoge las características del Parque Nacional Yasuní. La segunda desarrolla un recuento de la iniciativa, que pretendía dejar el crudo bajo tierra a cambio de una compensación económica. Finalmente, la tercera sección repasa el contenido de la declaración de la Asamblea Nacional, que permite la extracción del crudo ubicado en el Yasuní.