2 0 0 5

PlanAmsterdam

nr.2

Maakbare stad?

Hoe maakbaar is de stad? 2

De stad in 1992/1994 7

IJoevers 9

Vernieuwing van de Bijlmermeer 13

Stadsprovincie 14

Zuidas 15

IJburg 17

Ontwikkeling woningproductie 18

Juridisering ruimtelijke ordening 20

Opgaven voor de toekomst 21

Maakbare stad?

Op 19 april 2005 hield Wethouder Duco Stadig op uitnodiging van Paul Scheffereen lezing aan de Universiteit van Amsterdam. Aan Stadig werd gevraagd omaan het slot van de serie Amsterdamlezingen in te gaan op het thema ‘maakbarestad?’. In zijn lezing vatte Stadig de maakbaarheid van de stad op als de mate waarinhet stadsbestuur de fysieke ontwikkeling van de stad kan sturen. Aan de handvan een aantal onderwerpen en concrete bouwprojecten ontstond zo een beeldvan zijn inmiddels 11 jaar lange ambtsperiode. Stadig ging in op de wijzigingenin de regelgeving en de diverse geldstromen voor woningbouw, de invloed vande conjunctuur op de woningproductie en de verschuivingen die dit alles totgevolg had in de sturingsmogelijkheden van de gemeente. Hij gaf een ant-woord op vragen als: Wat is de beleidsruimte van de overheid na de politieke,maatschappelijke en economische veranderingen van de afgelopen jaren?Welke beleidsstrategie past hier het beste bij?Op veler verzoek geef ik u graag in deze PlanAmsterdam de gelegenheidkennis te nemen van de inhoud van de lezing, die in een iets gewijzigde vormis weergegeven.

Ik wens u veel leesplezier.

Klaas de Boer, directeur DRO

Het Muziekgebouw aan de kop van de OostelijkeHandelskade is nu al een trekpleister van formaat.The Muziekgebouw at the head of the OostelijkHavengebied (Eastern Harbour District) is now amajor attraction.

Duco Stadig

2

▲ Het succes van de Ceres-terminal in Westpoortlaat nog wat op zich wachten.The Ceres Terminal in Westpoort is not yet asuccess.

Beperkingen aan de maakbare stad Stadigs antwoord

op de vraag of de stad maakbaar is klinkt nogal polderachtig. Ja,

de stad is maakbaar, maar in zekere mate. Dat wil dus zeggen dat er

sprake is van beperkingen. Die komen van buitenaf en ze veranderen

in de tijd.

Als eerste beperking kunnen de regelgeving en geldstromen uit

Brussel en Den Haag worden genoemd. Op dat punt is er in af-

gelopen 11 jaar enorm veel veranderd. De stad is daardoor voor

het stadsbestuur een stuk minder rechtstreeks maakbaar geworden.

Daarnaast is er de invloed van de conjunctuur. Op dit moment ver-

keert de kantorenmarkt in een, misschien wel structurele, dip.

Daardoor is er gewoon minder geld dan toen de economie de wind

in de rug had en kan ook de gemeente dus minder doen. Vijf jaar

geleden was het net andersom en leek het niet op te kunnen. ‘Dit is

de nieuwe Gouden Eeuw, je moet alles willen’, werd toen wel gezegd.

Helaas duurde die Gouden Eeuw nog geen decennium.

Als derde beperking is er de natuur en de natuurlijke ligging van de

stad. In Amsterdam is het nu eenmaal onmogelijk een skigebied te

PlanAmsterdam

Hoe maakbaar is de stad?

3

plannen. De erfenis van onze voorvaders kan ook een beperking zijn.

Met alleen het Noordhollands Kanaal hadden we nu geen haven-

gebied Westpoort gehad. Anderzijds zouden we nu geen Noordzee-

kanaal meer graven. Maar Amsterdam heeft het Noordzeekanaal en

de stad heeft Westpoort met ruim 40.000 arbeidsplaatsen. En ver-

voer per schip is het meest milieuvriendelijk, dus de gemeente koos

voor de aanleg van de Ceres-terminal. Maar vervolgens bleek

Amsterdam als middelgrote havenstad geheel machteloos in het spel

van het internationale reders- monopoliekapitaal. Laten we deze

beperkende factor maar beschaafd aanduiden als de krachten in de

wereldeconomie en de geopolitiek, of wel de markt. Een vijfde

beperkende factor, waarmee vaak tegelijk ook de bovengenoemde

factor conjunctuur wordt bedoeld.

Binnen deze vijf beperkingen is de stad maakbaar, dat wil zeggen dat

er ruimte is om de stad te maken. Het hangt van het politiek-maat-

schappelijke klimaat af in hoeverre de stad die ruimte kan gebruiken.

Mogelijke strategieën Als we er vanuit gaan dat Amsterdam

de ruimte die overblijft gebruikt, ondanks al die beperkende factoren,

en dat de stad maakbaar is, kan de gemeente volgens een aantal

verschillende strategieën te werk gaan.

Het beleid kan gericht zijn op tegenhouden. Als de overheid dat echt

wil, kan ze ongewenste zaken redelijk effectief tegenhouden. Denk

aan de weidewinkels, die Nederland gelukkig nauwelijks heeft.

Een andere mogelijkheid is de strategie van het zelf te doen en als

overheid een Muziekgebouw/Bimhuis neer te zetten of een Noord/-

Zuidlijn aan te leggen. Dat is duur, dus dan moet de gemeente goed

nadenken waarop wordt ingezet, want lang niet alles kan, en zeker

niet tegelijk.

Bevorderen dat een ander iets doet, kan ook een beleidslijn zijn.

Er is hier een heel scala aan mogelijkheden, dat loopt van voorlichten

en het verstrekken van aanmoedigingspremies tot kostendekkend

subsidiëren.

PlanAmsterdam

▼ Het Oostelijk Havengebied kwam tot stand met veel overheidssubsidies. De opzet en de architectuur trekken veel buitenlandse bezoekers.Half of the housing on Java Island is social housing. Its layout and architectureattract many foreign visitors

4

Twee voorbeelden geven een indruk van hoeveel er juist in de sfeer

van dat bevorderen in 11 jaar is veranderd. Dat heeft alles te maken

met de sterk gewijzigde geldstromen en regelgeving uit Den Haag.

Het Java-eiland was in 1994 vrijwel kaal en de wereld leek er op te

houden. Wie de maquette voor de nieuwe bebouwing voor het eerst

zag kon nauwelijks geloven dat Amsterdam dat op die plek kon

maken. Maar het lukte. Alle problemen werden opgelost met behulp

van de enorme subsidiebudgetten uit die dagen. De helft was boven-

dien sociale woningbouw, dus niet afhankelijk van de conjunctuur op

de woningmarkt.

Het tweede voorbeeld is IJburg, waar ook nu lustig gebouwd wordt,

maar waar eigenlijk geen subsidies meer voor zijn. Net als voorheen

levert de gemeente de bouwrijpe grond en zorgt voor het maaiveld

en de voorzieningen. Maar de woningbouwcorporaties en andere

marktpartijen moeten hun projecten op eigen financiële kracht reali-

seren. De gemeente stuurt en helpt nog steeds op allerlei manieren,

maar niet meer met geld. Daardoor, en doordat de productie uit nog

maar 30% sociale woningbouw bestaat, is de woningbouwproductie

veel gevoeliger geworden voor de conjunctuur op de woningmarkt.

Een nieuwe taakverdeling tussen overheid en

markt Het Java-eiland staat voor de blauwdrukken van de 20ste-

eeuwse verzorgingsstaat, waarvan Nederland in de jaren negentig

afscheid nam. De stedenbouwkundige verschijningsvorm ervan is

vooraf precies bepaald en ook vrijwel letterlijk zo uitgevoerd. Alle

eventuele problemen die dat opleverde werden bij de uitwerking en

uitvoering met geld afgekocht.

PlanAmsterdam

▼ Van de huizen in het Oostelijk Havengebiedbestaat de helft uit sociale woningbouw.The development of the Eastern HarbourDistrict was supported by many governmentsubsidies.

5

▲ Op het Oosterdokseiland werkt de gemeentenauw samen met de marktpartijen. Hier komtde nieuwe vestiging van de OpenbareBibliotheek. CIIID Cees van der Giessen

The municipality works closely with the privatesector on Oosterdokseiland, an island that alsoaccommodates the new public library building.

IJburg geeft daarentegen de contouren aan van een nieuwe taak-

verdeling tussen de lokale overheid en de markt. Stedenbouwkundig

is er niet veel meer gegeven dan een grid, een raamwerk van straten

die de overheid aanlegt, plus een aantal spelregels. Daarbinnen is er

voor de ontwikkelaars en hun architecten veel ruimte voor invulling.

In eerste instantie hadden ze daarbij de markt overschat en veel te

hoog ingezet, maar de projecten zijn nu vereenvoudigd en vinden

gretig aftrek.

Deze wijziging in de plannen heeft de ontwikkelaars overigens heel

wat geld gekost. Dat hoort ook bij de nieuwe taakverdeling. De

woningbouw komt geheel voor rekening en risico van de corporaties

en andere ontwikkelaars.

Daar staat tegenover dat de ontwikkelaars uiteindelijk zelf bepalen

of er gebouwd wordt of niet. En dat laten ze vaak afhangen van het

percentage koopwoningen dat wordt voorverkocht.

Hierdoor is de stad voor de overheid een stuk minder rechtstreeks

maakbaar geworden, al wordt de gemeente nog steeds aangesproken

op het halen van de woningproductie. Vroeger kon dat inderdaad,

met het Gemeentelijk Woningbedrijf. Maar dat woningbedrijf is

inmiddels geprivatiseerd en is na enkele fusies nu onderdeel van

Ymere. Wat de stad nu doet, zou je aan kunnen duiden met de uit

Frankrijk afkomstige term ‘Indicatieve Planning’.

Mogelijkheden van de nieuwe taakverdeling Toch is

de overheid ook bij die nieuwe taakverdeling zelf nog heel wat van

plan. De lopende Amsterdamse grondexploitaties voorzien in een

bedrag van 6 miljard Euro dat de komende 10 jaar besteed moet

worden aan de aankoop van grond of, zoals in IJburg, aan het maken

van nieuw land en de aanleg van bruggen, kades, riolering, straten

en pleinen. De gemeente maakt dus wel degelijk de stad. En dan

laten we nog buiten beschouwing de investeringen in bodemsane-

ring, de verbeteringen in het openbaar vervoer, de nieuwbouw van

scholen, de nieuwe rioolwaterzuiveringsinstallatie, de nieuwe hoofd-

vestiging van de Openbare Bibliotheek op het Oosterdokseiland, het

Muziekgebouw, de uitbreiding van het Stedelijk Museum of het

beheer en het onderhoud van de stad.

Een illustratief voorbeeld in dit kader is de anekdote over het plan

voor een Chocoladefabriek, een pretpark in een tunneltje bij de De

Ruyterkade vlak bij het Centraalstation. De aanleg van het tunneltje

PlanAmsterdam

6

▼ Ontwerp voor ‘De Chocoladefabriek’, eenpretpark in het tunneltje bij de De Ruyterkade,vlak bij de voormalige fabriek. De Chocolade-

fabriek 2005

Design for “De Chocoladefabriek”, anamusement park located in the tunnel near De Ruyterkade and immediately next to theformer factory.

was een voorinvestering in de aanleg van de metrolijn naar IJburg.

Een lijn die er nooit is gekomen omdat die te duur te was. Jarenlang

lag de tunnel ongebruikt, tot zich op een goede dag iemand aan-

diende die iets wilde: een Chocoladefabriek.

In het kader van de maakbaarheid valt er dan iets te kiezen, namelijk

meewerken of niet? Uiteraard werkt de stad mee. Amsterdam eindigt

dus na 11 jaar misschien met iets heel anders dan destijds bedacht

was. Maar met een strategie van aanpassen en meebewegen met ini-

tiatieven van anderen valt er van de stad nog heel wat te maken.

Conclusie Het antwoord op de vraag of de stad maakbaar is, is

dus inderdaad: ‘Ja, maar in zekere mate’. De ruimte wordt bepaald

door externe factoren. Eén van de belangrijkste van die factoren – de

geldstromen en regelgeving voor volkshuisvesting en stadsvernieuwing

uit Den Haag – is in de afgelopen 11 jaar ingrijpend gewijzigd. De

woningbouw geschiedt nu geheel voor rekening en risico van de

marktpartijen en de gemeente staat daarmee veel meer op afstand.

In plaats van plannen, programmeren en laten uitvoeren is de rol van

de gemeente nu richtinggevende kaders stellen, verleiden en mee-

bewegen. Dat was, zoals te begrijpen valt, voor alle betrokkenen

even wennen. Aan de hand van een aantal projecten volgen nu voor-

beelden die de veranderingen in de afgelopen jaren illustreren, te

beginnen bij de toestand in Amsterdam in de periode 1992/1994,

vlak voor de wisseling van de gemeenteraad.

PlanAmsterdam

7

▲ De stadsvernieuwing in de ‘gordel 20-40’ isgrotendeels uitgevoerd door de stadsdelen.Het vernieuwde Mercatorplein in 1998.Most of the urban renewal in the Gordel 20-40Zone was carried out by the city districts. Therenovated Mercatorplein in 1998.

Aan het eind jaren tachtig en het begin van de jaren negentig stag-

neerde de economie. De regering deed verwoede pogingen om de

boel weer aan de gang te krijgen. ‘Werk, werk, werk’, was het motto

en de afbouw van de verzorgingsstaat was het medicijn.

Er waren destijds veel discussies over de ontwikkeling van de stad.

Na de teloorgang van de scheepsbouw in de jaren tachtig werd

koortsachtig gezocht naar wegen om de stad nieuwe vitaliteit te

bezorgen. Er werd ondermeer gesproken over de ‘compacte stad’ en

de ontwikkeling van de Noordelijke en Zuidelijke IJoever: de IJas.

Uiteindelijke leidde dat rond 1993 tot een aantal belangrijke beslis-

singen die in de jaren erna zijn uitgevoerd.

Stand van de stadsvernieuwing Onder de wethouders

Louis Genet en Jeroen Saris was de grootschalige stadsvernieuwing

in de 19de-eeuwse wijken zo goed als voltooid en de renovatie van

de ‘gordel 20-40’ gestart. In die periode waren alle stadsdelen ope-

rationeel en deden het werk. De Centrale Stad was vooral doorgeef-

luik van grote subsidiestromen.

De binnenstad viel echter nog onder de Centrale Stad. Ook daar was

de stadsvernieuwing bijna voltooid, maar er resteerde nog een aantal

moeilijke plekken. Die kwamen in de vier jaar daarna, toen ook de

portefeuille Bouwen en Wonen Binnenstad onder de centraal-

stedelijke wethouder viel, achtereenvolgens aan de orde in de

gemeenteraad.

PlanAmsterdam

De stad in 1992/1994

▲ De stadsuitbreidingen in het westen van destad, zoals in de Middelveldse Akerpolder,waren projecten van het centrale bestuur.Gemeentearchief Amsterdam

Areas of urban expansion in the western partof the city such as the Middelveldse Akerpolderwere projects directed by the city’s centraladministration.

▼ Het is tegenwoordig goed toeven op de Nieuw-markt, een stadsvernieuwingsproject van deCentrale Stad uit de jaren negentig van devorige eeuw.Nieuwmarkt – an urban renewal project carriedout by the central City Authority in the 1990s– is a nice place to be these days.

Het ging om bijzondere en soms spannende projecten, zoals de suc-

cesvolle invulling van de Waag en de sloop van het Maupoleum aan

de Jodenbreestraat. De nieuwe bebouwing langs de Valkenburger-

straat (toen Varastrook geheten) was een project apart, met de open-

bare parkeergarage eronder en de geleidelijke invulling van de

straatwand er tegenover. Andere voorbeelden zijn de bouw van de

Kalvertoren (een inpandig winkelcentrum en een aantal woningen aan

de Kalverstraat) en de ontwikkeling van de Pathébioscoop bij de

Munt. Dan zijn er nog de vele kleinere projecten te noemen in wijken

als de Jordaan en de Nieuwmarkt. Voorbeelden zijn het project

Tussen de Bogen (waarbij kleinschalige bedrijfsruimtes zijn gebouwd

onder de sporen langs de Haarlemmer Houttuinen) en de renovatie

van het Saskiahuis aan het Waterlooplein.

Het waren heel praktische projecten, midden in de turbulentie van

het leven in de stad. Met voor- en tegenstanders, rumoerige bijeen-

komsten en financiële problemen. Over het algemeen genomen zijn

het geslaagde projecten, die een flinke impuls voor de binnenstad

betekenden. In dat opzicht is de stad dus best maakbaar.

Uitbreiding en verdichting De Centrale Stad hield zich

naast de binnenstad vooral bezig met de grote in- en uitbreidings-

projecten. Onder de vlag van de ‘compacte stad’ waren in de jaren

1993/1994 de plannen voor bijna 10.000 woningen in Nieuw-Sloten

en de Middelveldse Akerpolder (uitbreidingen aan de westkant van

Amsterdam) en voor 8.000 huizen in het Oostelijk Havengebied een

flink eind gevorderd.

In Amsterdam zelf was daar eigenlijk nauwelijks discussie over. Het

ging er vooral om het geld binnen te halen bij het Rijk. Dat was in

1994 al grotendeels gelukt, en de aantrekkende conjunctuur in de

jaren erna maakte dat die plannen goed ‘maakbaar’ bleken.

9

▲ De IJoevers in 1988, ter hoogte van hetCentraalstation met rechts de Shell-toren. The banks of the IJ in 1988 at the location ofthe Central Train Station with the Shell Toweron the right.

Zuidas of Zuidelijke IJoever? Aan de zuidzijde van de stad

lag begin jaren negentig een strook met kansrijke ontwikkelings-

locaties, waar vestigingen als het World Trade Center (WTC), het

Atrium en het gebouw van de rechtbank al een plek hadden gevon-

den. Een al te gretige benutting van deze ‘Zuidas’ werd echter gezien

als een bedreiging voor de functie van de binnenstad, die werd

beschouwd als het kerngebied van de regio. Om de verdere uithol-

ling van het oude centrum te keren werd door de Dienst Ruimtelijke

Ordening het concept van de IJas gelanceerd, een band van ontwik-

kelingslocaties van Sloterdijk, via de Houthavens, de westelijke en

oostelijke eilanden en het Oostelijk Havengebied, naar een nieuw

suburbaan woonmilieu in het IJmeer. In nog aan te leggen nieuwe

polders in het Buiten-IJ moest de wijk Nieuw-Oost komen, met

destijds een planning van misschien wel 40.000 woningen.

Wethouder Van der Vlis liet dit grote concept, dat dus vooral de

binnenstad centraal stelde, in 1990 na aan wethouder Saris, die

uiteindelijk moest concluderen dat het te hoog was gegrepen.

PlanAmsterdam

IJoevers

10

▲ Het hoofdkantoor van ABN AMRO in Zuidas in1999.The main offices of ABN AMRO in Zuidas in1999.

▼ Begin jaren negentig werd gediscussieerd overde ontwikkeling van de IJas en Zuidas. The development of the IJas and Zuidas wasdiscussed in the early 1990s.

Samenwerking met AWF In 1992 werden er plannen gemaakt

voor het centrale deel van de IJas door de Amsterdam Waterfront

Financieringsmaatschappij (AWF). Dit was een samenwerkingsverband

tussen de gemeente en private partijen, een zogenaamde PPS-con-

structie, waarin ING en de gemeente een even groot aandeel handen.

Rem Koolhaas werd gevraagd het stedebouwkundig plan te maken.

Ondanks allerlei ontwerpvondsten, zoals de omgekeerde stoomkap

bij het Centraal Station, was het een vrij traditioneel plan, dat uitging

van een totale beheersing van de ontwikkeling van de IJoever en een

overladen programma, met grootschalige kantoorontwikkeling op het

Oosterdokseiland, twee metrolijnen en een brede IJboulevard.

Veranderende opvattingen In 1993, een cruciaal jaar, werd

een enorme omslag gemaakt in het denken over de IJas en daarmee

over de structuur van de stad als geheel. Die omslag werd bij het

‘Program-akkoord’ van 1994 bezegeld. Daar was het nodige aan voor-

afgegaan.

De AWF mislukte, de kantorenmarkt verslechterde en ING trok zich

terug. Een van de redenen daarvoor was dat de gemeente er intussen

niet in was geslaagd om de concurrerende ontwikkelingslocatie Zuidas

echt op slot te houden. ABN Amro wilde niet (meer) naar de IJoever

PlanAmsterdam

11

▼ De voormalige haventerreinen in Noord krijgenlangzamerhand een andere bestemming. Other uses were gradually found for theformer harbour areas in Amsterdam-Noord.

en dreigde naar Amstelveen te gaan. Wethouder Saris stak vervol-

gens zijn nek uit met de Vietnamweide. Om ABN Amro een kavel aan

te kunnen bieden direct naast Station Zuid/WTC moest een tennis-

park uitwijken naar de Vietnamweide in het Amsterdamse Bos.

Daarmee capituleerde de gemeente in feite voor de markt. Mensen,

die al die tijd binnen en buiten het college van B&W hadden geroepen

dat die IJas niet kon, kregen daarmee meer dan gelijk. Bij het

‘Program-akkoord 1994’ werd besloten de realiteit te aanvaarden en

in te zetten op Zuidas als internationaal concurrerend werkmilieu. De

Noord/Zuidlijn moest de binnenstad met Zuidas gaan verbinden.

Ankers aan het IJ Als gevolg van deze koerswijziging ontstond

er ruimte om op een andere manier te denken over de Zuidelijke

IJoever. Die werd voortaan gezien als een gemengd stedelijk gebied

en als uitbreiding van de binnenstad, met ruimte voor functies waar-

voor in het oude centrum van de stad geen plaats was.

De strategie ‘Ankers aan het IJ’ werd geformuleerd. Door strategische

overheidsinvesteringen op bijzondere plekken langs de IJoevers

(zoals in het Muziekcentrum en de Passagiersterminal) wilde de stad

marktpartijen verleiden om mee te doen. Want voor het overige

beperkte de gemeente zich tot het leveren van bouwrijpe grond, het

zorgen voor de infrastructuur en de inrichting van de openbare ruimte.

Deze strategie van meebewegen, verleiden en gericht stimuleren

heeft de nodige resultaten opgeleverd. Het Muziekgebouw bleek al

voor de opening een publiekstrekker.

Noordelijke IJoever Al in de AWF-tijd wezen sommigen er

op dat de Noordelijke IJoever wat betreft bezonning eigenlijk veel

geschikter was om te ontwikkelen. Bij het bedrijfsleven en in Amster-

dam-Noord was echter het trauma van de sluiting van de scheeps-

werven nog niet verwerkt. Er was nogal wat verzet tegen iedere vorm

van aantasting van het havengebied door woningbouw.

PlanAmsterdam

12

▲ Het ontwerp voor IJburg. Uiteindelijk staanhier niet 40.000 maar 18.000 woningen op hetprogramma.The design for IJburg. The 40,000 homesoriginally planned for this area were ultimatelyreduced to 18,000.

Het nieuwe denken over de zuidoever van het IJ leidde tot hernieuw-

de pogingen om aan de noordzijde ten minste het NSM-terrein (van

de voormalige Nederlandse Scheepsbouwmaatschappij) te bestem-

men voor woningbouw. Die pogingen mislukten echter, mede door

de talloze nog verspreid aanwezige bedrijven en de bijbehorende

hinder- en gevarencirkels.

Bij het ‘Program-akkoord 1994’ bleef de Noordelijke IJoever dan ook

zoals ze was. Maar, zoals toenmalige directeur van het Grondbedrijf

Hans Gerson altijd zei: ‘De gemeente heeft drie dingen nodig bij het

ontwikkelen van de stad: grond, geld én geduld.’ Dat geduld veel op

kan leveren, was de afgelopen jaren goed te zien. Shell meldde te

willen vertrekken. Daar ging de gemeente met ze over praten, met

als resultaat dat ze blijven, in een modern nieuw gebouw, op een

kwart van het oorspronkelijke terrein. De rest van het terrein biedt

ruimte aan stedelijk wonen en werken. De uitvoering is in volle gang.

En inmiddels is ook de behuizing van de zwavelzuurproductie van

AKZO (voor heen GT Ketjen & Co) vorig jaar stilletjes gestopt, waar-

door ruimtelijk weer nieuwe mogelijkheden ontstaan.

Nieuw-Oost wordt IJburg De herijking van de ambitieuze

IJoeverplannen leverde ten slotte een kleiner Nieuw-Oost op. In het

concept Vinex-accoord dat wethouder Saris sloot waren 18.000

woningen opgenomen, en geen 40.000. Maar de bouw van de eerste

helft van die 18.000 woningen is inmiddels in volle gang en de nieu-

we wijk in het IJmeer heet nu IJburg.

Conclusie De gemeente moet niet willen wat de markt pertinent

niet wil. Ze moet geduld hebben en meebewegen met de markt. Als

ze dat doet, is de stad nog behoorlijk maakbaar.

PlanAmsterdam

13

▲ Inmiddels maakte een aantal hoge flats in deBijlmermeer plaats voor een variatie aan lagehuizen en etagewoningen.These days, some of the tall blocks of flats inthe Bijlmermeer have been replaced by avariety of low-rise houses and apartments.

▼ De Bijlmermeer, met de lange flats gerangschiktin een honingraatpatroon, was destijds ‘Destad van de toekomst’. At the time of its construction, the Bijlmermeerwith its long blocks of flats arranged in ahoneycomb pattern was “The city of thefuture”.

Stadsvernieuwing in Zuidoost De Bijlmermeer, destijds de

‘Stad van de Toekomst’, was bij uitstek het symbool van de maakbaar-

heidsgedachte. Helaas wilden er van begin af aan te weinig mensen

wonen. De voortdurende leegstand had aan het begin van de jaren

negentig tot dusdanige problemen geleid, zowel op financieel gebied

als wat betreft de leefbaarheid, dat grootschalige vernieuwing

onontkoombaar werd. Al in 1984 was de woningbouwcorporatie

Nieuw-Amsterdam gevormd, waarin het bezit van 14 voormalige cor-

poraties opging. Maar die ingreep bleek onvoldoende om het tij te

keren.

In 1993 werd in de zogenaamde juli-besluiten de koers uitgezet voor

een ingrijpende vernieuwing. Dat betekende vervanging van onge-

veer de helft van de monotone hoogbouw door een attractief milieu

van lage huizen en etagebouw. Voor de enorme kosten werd een

voorziening getroffen in het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting.

En ook de gemeente droeg uit eigen middelen fors bij.

De ambitie ging echter verder dan alleen een fysieke ingreep. Om de

negatieve spiraal te doorbreken was een nieuwe oriëntatie nodig op

de leefbaarheid in de Bijlmer en vooral op het bieden van ontplooi-

ingsmogelijkheden aan de kleurrijke Bijlmerbewoners. Centraal in de

vernieuwing staat nu het vormen en binden van de middenklasse.

De aanpak voor de vernieuwing in de Bijlmer staat model voor Park-

stad (de Westelijke Tuinsteden) en voor naoorlogs Noord. Daar zal

de sloop wat minder grootschalig zijn, maar de doelstellingen zijn

hetzelfde. Het moet een wijk worden voor alle inkomensgroepen en

de maatschappelijke participatie van de bevolking in brede zin moet

worden verbeterd. De resultaten van de Bijlmer laten zien dat dit uit-

voerbaar is. En in die zin is de stad dus maakbaar.

PlanAmsterdam

Vernieuwing van de Bijlmermeer

14

▲ Amsterdam is onderdeel van het stedelijkenetwerk in de Randstad.Amsterdam is part of the urban network in theRandstad conurbation.

Referendum Een belangrijk onderwerp bij de Collegewisseling

van 1994 was de komst van de Stadsprovincie. Geïnspireerd door

het rapport van de Commissie Montijn bereidde de visionaire staats-

secretaris De Graaf-Nauta een kaderwet voor, die sterke stadsprovin-

cies rondom de vier grote steden mogelijk zou moeten maken. Het

was bij het ‘Program-akkoord 1994’ een inspirerend vooruitzicht en het

nieuwe College besteedde daarna veel tijd aan de voorbereidingen.

Helaas werd de staatssecretaris opgevolgd door iemand die eigenlijk

niets in het hele idee zag en daarom weinig moeite deed om het tot

een succes te maken. Mede daardoor had het College in de inmid-

dels ontbrande referendumstrijd steeds minder argumenten. Bijna

niemand herinnert zich nog dat B&W kort voor het referendum

bekendmaakten dat de Stadsprovincie, met zó weinig bevoegdheden,

voor hen ook niet meer hoefde. Het verklaart ook de vorm van opluch-

ting binnen de gemeente in de dagen vlak na het referendum. De

stadsprovincie was een doodlopende weg geworden.

Samenwerking in de regionale netwerkstad Het

probleem dat een samenhangende regio samenhangende aansturing

vereist was daarmee echter niet opgelost. Het was vooral Jaap van

der Aa die stad en regio meekreeg in een benadering waarin geen

sprake meer was van praten over structuren, maar wel van gemeen-

schappelijke belangen.

Die lijn heeft heel wat opgeleverd. Er is enorm geïnvesteerd in bi-

laterale contacten, wat in de afgelopen jaren resulteerde in een reeks

geslaagde Noordvleugelconferenties.

Net als bij de aanpassing van de plannen voor de IJas, stapte de

gemeente af van het idee van één centrale kern met een periferie.

Over het inzicht dat de regio eerder een soort netwerk is met meer-

dere zwaartepunten en een hele reeks complementaire kwaliteiten,

zijn alle regiopartners het met elkaar eens.

PlanAmsterdam

Stadsprovincie

15

▲ Met de ontwikkeling van Zuidas volgde degemeente de signalen vanuit de markt. Zuidas in april 2005, gezien naar het oosten.Your Captain

Zuidas was developed by the municipaladministration in response to market demands.Zuidas in April 2005, seen to the East.

Maar het uitwerken van dat concept loopt, bij zo’n vrijblijvende inter-

gemeentelijke en interprovinciale samenwerking, toch altijd weer uit

op het principe dat ‘iedereen wat moet krijgen’, bij voorkeur ook

nog naar rato. En om dat in de gaten te houden moet iedereen ook

overal bij zijn. Dat leidt tot een ‘bestuurlijke spaghetti’ die niet

bevorderlijk is voor een slagvaardige besluitvorming.

Conclusie De maakbaarheid van de stad stuit ook hier op de

beperkingen van de wetgever in Den Haag. Orde op zaken stellen

zou meer opleveren dan dure conferenties houden over de vraag

waarom er zo weinig dynamiek is in de uitvoering van ruimtelijke

projecten.

Bundel infrastructuur In 1994 besloot de gemeente voor het

bouwen in de stad de markt te volgen en de ontwikkelingen in goede

banen te leiden. Er werd een masterplan voor Zuidas gemaakt, waarbij

veel aandacht is besteed aan het scheppen van draagvlak en aan het

maatschappelijke proces. Daarom kwamen er nauwelijks protesten, wat

bij zo’n groot project opmerkelijk mag heten.

Voor het inpassen van de bundel sporen en wegen die Zuidas door-

snijdt, zijn veel varianten bekeken. Het bouwen aan weerszijden van

het dijklichaam van de infrastructuur, de dijkvariant, is nu in volle

gang. De hoofdkantoren van ABN Amro en ING staan al een aantal

jaren aan de zuidzijde. De uitbreiding en renovatie van het WTC aan

PlanAmsterdam

Zuidas

16 PlanAmsterdam

de noordkant werd in 2004 voltooid. Aan de deelplannen Mahler4 en

Gershwin, die aan Buitenveldert grenzen, wordt volop gebouwd.

Voor het vraagstuk van de maakbaarheid van de stad is van belang

dat de gemeente de strategische grond van Mahler4 slechts in han-

den kreeg dankzij het erfpachtstelsel. Als er sprake was geweest van

particulier grondbezit, was de eigenaar een eigen plan gaan maken

en was er van gemeentelijke regie op het project veel minder sprake

geweest.

Dokmodel, overheid en markt In 2005 gaan Rijk en

gemeente serieus proberen om de sporen en wegen in Zuidas onder-

gronds te krijgen en daarmee het dokmodel te realiseren. Dit model

is een van de onderzochte varianten. De meest geavanceerde tech-

nieken worden uit de kast gehaald, tot en met het stapelen van de

wegen. Op en rond dit stapeldok kan dan een fors programma

gebouwd worden. Naast kantoren, winkels en voorzieningen gaat het

ook om bijna 9.000 woningen, een compleet park en nieuwe voetbal-

velden voor AFC. Als dit uitgevoerd kan worden zal Amsterdam

onderdeel zijn van de internationale netwerken op wereldniveau, na

Londen, Parijs en Frankfurt am Main.

Of dit lukt, hangt af van de markt. Om te beginnen zal de gemeente

de uitvoering opdragen aan een NV, waarin Amsterdam en het Rijk

ieder voor 20% deelnemen. De resterende 60% wordt geveild onder

marktpartijen. Vervolgens zal er over ongeveer een jaar een veiling

plaatsvinden van de helft van de toekomstige grondposities. Als

beide veilingen lukken, gaat het dokmodel door. En anders niet.

De markt beslist dus, want voor de overheid alléén is een dergelijk

project niet maakbaar. De overheden hebben geformuleerd welke

ambities zij hebben voor Zuidas. Met omvangrijke bijdragen hebben

zij de zogenaamde business case sluitend gemaakt, leveren de plano-

logisch-juridische context en zorgen voor het draagvlak. Nu is de

markt aan de beurt.

▼ Het ondergronds brengen van de bundelinfrastructuur in Zuidas maakt bovengrondsebebouwing mogelijk, met meer mogelijkhedenvoor woningbouw.Placing the rail and road corridor in Zuidasunderground makes aboveground developmentpossible and also provides more possibilitiesfor residential development.

17

▲ Op IJburg zorgt de gemeente voor de aanlegvan de eilanden, de openbare ruimte en deboven- en ondergrondse infrastructuur. Dewoningbouw komt voor rekening van markt-partijen. Foto: IJburg 2003.On IJburg, the city took care for constructingthe islands, the above and undergroundinfrastructure and the public space, while theprivate sector funded the residentialdevelopment. Picture: IJburg 2003.

Taakverdeling tussen gemeente en markt Ook van de

lange geschiedenis van IJburg valt te leren. Zoals gezegd waren de

woningbouwambities voor IJburg in het Vinex-accoord van 1994 al

teruggebracht van 40.000 naar 18.000 woningen. Dit aantal werd

opgenomen in het Streekplan van de provincie.

Na het referendum in maart 1997 ging Amsterdam met de intussen

gevormde consortia (wisselende samenwerkingsverbanden tussen

bouwers, ontwikkelaars, woningbouwcorporaties en financiers) om de

tafel om te praten over de aanpak van de eerste 6.000 woningen op

het Haveneiland-West en het Rieteiland-West. Begin 1998 werd een

akkoord bereikt. Daarbij koos de gemeente heel bewust voor een

model waarin de risico’s zoveel mogelijk bij de markt werden gelegd.

De grond werd daarom voor een lump sum in erfpacht uitgegeven,

te voldoen op een vast tijdstip. De gemeente was daarmee zeker van

haar opbrengsten, zodat de stad met een gerust hart kon beginnen

met het landmaken. Voor de consortia was er de kans op extra winst

door de stijging van de vastgoedmarkt. Volgens sommige interne critici

bij de gemeente gaf die daarmee veel te veel weg, maar toen enkele

jaren daarna de koopwoningenmarkt instortte, bleek de keuze juist.

De kosten van het aanpassen van de plannen lagen nu bij de markt.

In 1998 is afgesproken dat de gemeente alleen de hoofdinfrastructuur

zou aanleggen. De consortia kregen de verantwoordelijkheid voor de

aanleg van de openbare ruimte en de ondergrondse infrastructuur.

Dat bleek een brug te ver. In 2000 nam de stad die taak weer over.

Conclusie Uit de ontwikkeling van IJburg is te leren wat in deze

tijd de beste taakverdeling is tussen overheid en marktpartijen bij

nieuwbouw. De overheid legt het maaiveld en de infrastructuur aan

en levert op een afgesproken tijdstip de grond bouwrijp op, tegen

een afgesproken prijs. Voor rekening en risico van de opdrachtgevers

komt dan de eigenlijke woningbouw. Om dat risico te kunnen dragen,

moet in de bouwopgave wel enige ruimte zijn voor optimalisering en

flexibiliteit. Deze gedachte heeft Amsterdam, in het kader van ‘De

grote vereenvoudiging’, verder uitgewerkt. In de ‘Bouw-envelop’ geeft

de gemeente in grote lijnen aan hoe een gebied zich kan gaan ont-

wikkelen en onder welke voorwaarden. De details worden later uitge-

werkt door de marktpartijen.

PlanAmsterdam

IJburg

18

▲ Woningbouw op het Haveneiland en hetRieteiland in 2005. Residential development on IJburg'sHaveneiland and Rieteiland in 2005.

De Amsterdamse woningproductie en dedaarvoor verstrekte subsidies in de afgelopendecennia. Dienst Wonen Amsterdam

Housing production in Amsterdam and thesubsidies provided for it in recent decades.

Ontmanteling van subsidies In 1989 deed staatssecretaris

Heerma zijn bekende nota Volkshuisvesting in de jaren negentig het

licht zien. Deze nota heeft een ware revolutie ontketend in de ver-

houdingen tussen de woningbouwcorporaties, de gemeenten en het

Rijk. Voor wie dit proces van het begin af heeft meegemaakt, markeert

de nota het terugtreden van de overheid als financier van de sociale

woningbouw.

Het hele subsidiebouwwerk, met alle beïnvloedingsmechanismen, werd

in de loop van de jaren negentig stapsgewijs ontmanteld. Dat is goed

te zien in een grafiek met het totaal van de Rijkssubsidies in de loop

van de tijd. Woningcorporaties werden verzelfstandigd en de gemeen-

ten moesten terugtreden. Ze raakten niet alleen hun woningbedrijven

en hun rol als toezichthouder kwijt, maar ook de subsidiestroom.

De jaren negentig zijn daarmee het toneel geweest van een voort-

durend aanpassingsproces van gemeenten en corporaties. Een proces

dat eigenlijk pas zeer recent is voltooid. Zo werd het laatste Raam-

raadbesluit, waarin jaarlijks de grote volkshuisvestingssubsidies werden

verdeeld, in 1999 genomen. Een jaar later volgde nog een verdeel-

besluit voor de laatste restjes subsidie.

Achterblijvende woningproductie Kijkend naar de stede-

lijke productiecijfers sinds 1994, is het in die periode in Amsterdam

nog wel gelukt om een behoorlijk niveau te halen van gemiddeld

PlanAmsterdam

Ontwikkeling woningproductie

19

3.500 woningen per jaar. Maar dat is toch lager dan de 4.500 wonin-

gen die in de jaren daarvoor steeds opgeleverd werden. Voor een

belangrijk deel is dat al het effect van het veranderende Rijksbeleid.

In 1995 vond de bruteringsoperatie plaats (voorschotten van subsidies

werden verrekend), en werden de subsidies voor sociale woningbouw

afgebouwd. Onder druk van het Rijk schakelde Amsterdam voor de

nieuwbouw over van 60% naar 30% sociale huurwoningen. Ineens

moest het aandeel marktwoningen dus omhoog van 40% naar 70%.

Daar was nóch de gemeente, nóch de markt aan toe en dat verklaart

mede de terugval in de woningproductie rond 1996.

In de jaren 1997 en 1998 trok de koopwoningenmarkt sterk aan. In

1998 werd het aantal van 4.000 marktwoningen gehaald. Weer een

jaar later, in 1999, is vervolgens een dramatische teruggang te zien,

tot het niveau van 2.000 nieuwbouwwoningen per jaar. Dat is de helft

van wat wenselijk is om de woningmarkt goed te laten functioneren.

Deze teruggang hangt samen met het afschaffen van de laatste

bouwsubsidies door de toenmalige staatssecretaris Remkes en de

gelijktijdige, en werkelijk explosieve groei van de bouwkosten. Op

de prijs van een sociale nieuwbouwwoning moest rond € 50.000 als

onrendabel toegelegd worden. Waar moest dat geld vandaan komen?

Een aantal jaren hebben de corporaties gedacht het onrendabele

deel van de productie terug te kunnen verdienen door tegelijkertijd

dure koopwoningen te bouwen. De winstmarges konden worden

ingezet om de sociale woningbouw mogelijk te maken. Toen de vraag

naar dure koopwoningen terugliep, werd ook deze uitweg echter

onbegaanbaar.

Nieuw convenant met de woningcorporaties Pas

begin 2003 heeft de gemeente in een convenant met de woning-

corporaties een nieuw principe gevonden dat bruikbaar is om het

verlies op sociale woningbouw af te dekken. Corporaties mogen

bestaande woningen verkopen, vooral in gebieden met een overmaat

aan goedkope woningen. Met de verkoop van één woning kan zoveel

boekwinst worden behaald, dat het onrendabele aandeel van één

nieuw te bouwen sociale huurwoning er ruimschoots uit kan worden

gefinancierd. Eén erin, één eruit dus. De voorraad sociale huur-

woningen is stadsbreed gezien groot genoeg.

Zo snijdt het mes aan twee kanten. Zowel de bestaande stad als de

grote nieuwbouwlocaties kunnen een gemengd karakter krijgen. De

effecten van deze nieuwe afspraak zijn nu al merkbaar in de meest

recente productiecijfers, met opnieuw 4.000 tot 5.000 woningen per

jaar.

Conclusie Er verliepen 15 jaar na de nota van Heerma en 5 jaar

nadat de laatste subsidies werden afgeschaft, voor er opnieuw een

werkbare formule was gevonden om sociale woningbouw te realise-

ren. Sindsdien is de doelstelling van 30% sociale huurwoningen in de

nieuwbouw weer ‘maakbaar’.

PlanAmsterdam

20

▲ De Flora- en Faunawet beschermt het leef-gebied van bedreigde diersoorten, zoals derugstreeppad.The Flora and Fauna Act protects theenvironment of endangered species such asthe Natterjack toad.

De laatste belangrijke ontwikkeling die gesignaleerd kan worden in

de periode na 1994, is de steeds verder toenemende juridisering van

de ruimtelijke sector. Ook de voortdurende toename van de regel-

geving en van de complexiteit daarvan is een oorzaak van de trager

verlopende woningproductie.

Er is een woud aan regels en wetten ingevoerd op allerlei terreinen.

Daaraan voldoen vergt veel voorbereidingstijd. Bovendien bieden

de nieuwe wetten aan burgers die het niet eens zijn met bepaalde

ontwikkelingen, uitgebreide mogelijkheden om bezwaar te maken.

Vaak gaat men door tot de Raad van State en die instantie kiest

steeds meer voor een strikte interpretatie van de regels.

Aanpassingen vergen veel inspanning en kosten handen vol geld.

Ook gemeenten zelf kunnen er wat van. In Amsterdam is de operatie

‘De grote vereenvoudiging’ daarom ook gericht op het schrappen

van ‘Amsterdamse extra’s’. We kennen een hele bibliotheek aan effect-

rapportages en toetsende instanties. Het inschakelen van externe

ontwerpers heeft geleid tot een bonte verzameling van kwaliteits-

teams en supervisors.

Conclusie Bovenop de wettelijke verplichtingen legt de stad extra

regels op over de milieukwaliteit van woningen. Hier moet met een

kritisch oog naar moeten worden gekeken.

PlanAmsterdam

Juridisering ruimtelijke ordening

Een greep uit de sinds 1994 ingevoerde of gewijzigde regelgeving op het gebied van ruimtelijke ordening

- Tracéwet (1994)

- Europese Richtlijn Luchtkwaliteit (1996)

- Natuurbeschermingswet (1998)

- Wet Stedelijke Vernieuwing (1999)

- Zelfstandige projectprocedure in Wet op de

Ruimtelijke Ordening (2000)

- Europese Kaderrichtlijn water (2000)

- Europese Vogel- en Habitatrichtlijn (1982)

- Besluit Luchtkwaliteit (2001) wordt medio 2005

opnieuw gewijzigd

- Flora en Faunawet (2002)

- Luchthavenindelingsbesluit (2002)

- Wet Voorkeursrecht gemeenten (verbreding van

reikwijdte) (2003)

- Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen (2004)

- Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke

stoffen (2004)

- Wijziging van Wet Geluidhinder (2005)

- Wijziging van Wet Verontreiniging

Oppervlaktewater (2002)

21

▲ Voor de bouw van woningen werkt Amsterdamsamen met de regionale partners in deRandstad.Amsterdam cooperates with its Randstadregional partners in building homes.

De stad blijkt maakbaar, maar wel in beperkte mate

De stad heeft dus iets te willen. Maar wel minder dan vroeger. En het

wordt er niet beter op, want de geldstromen in de ruimtelijke sector

drogen één voor één op.

Een volgende vraag is dan wát de stad moet willen. Wat zijn de opga-

ven waar de stad voor staat? Wellicht is uit de vele opgaven voor de

toekomst een aantal opgaven te schetsen, even voorbijgaand aan de

voorspelling dat Amsterdam over 20 jaar onder water staat. In dat

geval moet de stad zich snel gaan voorbereiden op een ordelijke

aftocht, inclusief de vraag: waarheen?

Maar ervan uitgaande dat het nog 200 jaar duurt, zoals andere voor-

spellingen zeggen, dan zullen in de stad nog ten minste tien genera-

ties Amsterdammers opgroeien. Aan die komende generaties moet

Amsterdam een stad nalaten met een voldoende stevige economische

basis, onder het motto: ‘Erst komt das Fressen, dann die Moral’. De

kwaliteit van die economische basis zal echter sterk afhangen van de

positie van de stad in zijn omgeving; in de regio, de Deltametropool,

in Europa en de wereld. Want Amsterdam wordt tegenwoordig

gezien als onderdeel van netwerken op diverse schaalniveaus.

Woningbouwopgave Amsterdam is om te beginnen onderdeel

en centrale kern van het regionale daily urban system, het samen-

hangende gebied van de Noordvleugel van de Randstad, dat zich

uitstrekt van Purmerend tot Nieuw Vennep en van Almere tot de

IJmond. Op dit schaalniveau ligt de eerste opgave. Er moeten vol-

PlanAmsterdam

Opgaven voor de toekomst

22

doende woningen worden gebouwd. Volgens berekeningen zijn dat

er ongeveer 150.000 in de periode 2010-2030. Daarbij horen onder

meer kantoren en bedrijventerreinen, ontsluitingswegen en voorzie-

ningen. Die moeten allemaal een plek krijgen, terwijl de omgeving

van de stad met zijn fraaie groen- en watergebieden natuurlijk

gespaard moet worden. Die puzzel is met de regiopartners in grote

trekken opgelost. Het doorgroeien van Almere naar een echte stad

speelt daarbij een cruciale rol. Naar de betekenis daarvan voor de

gebieden langs de oevers van het IJmeer is het onderzoek nog maar

net gestart. Daar ligt een opgave op zich.

Het zal hoe dan ook nog veel inspanning en doorzettingsvermogen

vergen om de gevonden oplossingen in daden om te zetten.

PlanAmsterdam

Het Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA) is een

samenwerkingsverband van 16 gemeenten in de regio

Amsterdam. De gemeenten Aalsmeer, Amstelveen,

Amsterdam, Beemster, Diemen, Edam-Volendam,

Haarlemmermeer, Landsmeer, Oostzaan, Ouder-Amstel,

Purmerend, Uithoorn, Waterland, Wormerland, Zaan-

stad en Zeevang werken samen op het gebied van

verkeer en vervoer, ruimtelijke ontwikkeling, volkshuis-

vesting, economische zaken en jeugdzorg.

De Randstad is het stedelijke gebied dat in het wes-

ten van het land is ontstaan rond de vier grote steden,

met daar tussenin het Groene hart. De Randstad is ook

de naam van een samenwerkingsverband tussen de

provincies Flevoland, Utrecht, Noord- en Zuid-Holland,

de vier grote steden en de vier kaderwetgebieden,

waaronder het Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA).

De twaalf overheden van deze gebieden overleggen

rechtstreeks met de betreffende ministers in de

Bestuurlijke Commissie Randstad (BCR) over vraagstuk-

ken op het schaalniveau van de Randstad.

De Noordvleugel is het gebied aan de noordkant

van de Randstad, tussen Almere en de IJmond en van

Purmerend tot de Haarlemmermeer. Aan de Noord-

vleugelconferenties doen portefeuillehouders (ruimte-

lijke ordening en verkeer en vervoer) mee van 23

gemeenten plus drie Amsterdamse deelraden, het

ROA en de provincies Noord-Holland en Flevoland.

Voorzitter is de Amsterdamse wethouder ruimtelijke

ordening, Duco Stadig.

De Deltametropool is het begrip waarmee de Randstad

internationaal als toplocatie voor het voetlicht wordt

gebracht: als één gebied met verschillende stedelijke

knooppunten en een sterke ruimtelijke en economische

ontwikkeling.

De woningbouwopgave in de Noordvleugelvan de Randstad.Proposed housing construction for the NorthWing of the Randstad conurbation.

23

▲ Markt op het nieuwe Bos- en Lommerplein inParkstad. Market on the new Bos- en Lommerplein inParkstad.

Onomstreden of goedkope locaties zijn er haast niet meer in de

regio en nieuwe infrastructuur is duur.

Tenzij de koopwoningenmarkt sterk verbetert, zijn over een jaar of

vijf grote financiële problemen te voorzien. Gemeenten zullen dan

hun grondexploitaties niet meer rond krijgen, waardoor de ontwikke-

ling van woningbouwlocaties zal stagneren. De enige oplossing zal

zijn dat het Rijk de locatiesubsidies fors verhoogt.

De opgave van de ongedeelde regio Rijk en arm zullen

overal in de Amsterdamse regio moeten kunnen wonen, zij het niet

overal in dezelfde mate. Zijn daarvoor voldoende instrumenten

beschikbaar? Er is niet één overheid die de hele Noordvleugel omvat.

Almere hoort niet bij de Provincie Noord-Holland, en IJmond en

Almere maken geen deel uit van het Regionaal Orgaan Amsterdam

(ROA). Maar binnen het ROA zijn onlangs door Amsterdam en zijn

buurgemeenten goede afspraken gemaakt. In principe zijn er overal

voldoende betaalbare woningen en in de nieuwbouw blijven alle

regiopartners 30% sociale woningen toevoegen, vooral voor ouderen,

mindervaliden en grote gezinnen. De realisatie van deze afspraken is

ondersteund door het bedrag aan locatiesubsidie voor de komende

vijf jaar, die de regio van minister Dekker te verdelen kreeg. Als die

geldstroom doorgaat – en dat zal onvermijdelijk zijn – blijft deze

werkwijze mogelijk, ondersteund door de provinciale bevoegdheden

die het ROA op het terrein van de woonruimteverdeling gaat krijgen.

De ongedeelde regio blijft dan een haalbare opgave.

Bestuurlijke organisatie van de Randstad Op het

schaalniveau van de Randstad of Deltametropool als geheel speelt

vooral de relatie tussen Schiphol en de regio een rol. Schiphol en zijn

omgeving hebben elkaar nodig. Voor Amsterdam betekent het vlieg-

veld het gemak van overal rechtstreeks naar toe kunnen vliegen. Dat

is een vestigingsplaatsfactor van formaat voor internationale bedrijven.

Voor beide is essentieel dat de overstapfunctie (Hub) van Schiphol

behouden blijft. Een zwak punt is dat Schiphol een relatief kleine

thuismarkt heeft. Daarmee is de hub-positie van de luchthaven niet

onbedreigd en bestaat het risico te eindigen als vliegveld op het

niveau van Zürich, Brussel of Kopenhagen.

De opgave voor de Noordvleugelregio en voor de Randstad als geheel

is daarom het vergroten van die thuismarkt. En wel door hier vooral

dingen te gaan doen of te blijven doen die veel, liefst kapitaalkrach-

tige vliegtuigpassagiers aantrekken. Dus toerisme, congrescentra en

musea (die dus niet allemaal tegelijk gesloten moeten zijn), tentoon-

stellingen, evenementen en veel handel en zakelijke dienstverlening.

Het dokmodel van Zuidas hoort daar ook bij. Het betekent ook zorgen

voor goede verbindingen van en naar Schiphol, want Rotterdam ligt

straks met de Hogesnelheidslijn (HSL) in tijd even ver van Schiphol

als Centraalstation Amsterdam.

Over deze zogenaamde metropolitane strategie zijn de regio, Rand-

stad, Schiphol en het Rijk het in grote trekken eens. Door het Rijk

wordt er ook veel geld in gestoken.

PlanAmsterdam

24

▲ Toeristen bij het Anne Frankhuis.Tourists at the Anne Frank House.

Een van de belangrijkste opgaven voor detoekomst van de stad is ervoor te zorgen datkinderen op allerlei terreinen de ruimte krijgenom op te groeien.One of the most important tasks for city’sfuture is to ensure that its children areprovided with many different kinds ofpossibilities for growing up in an urbanenvironment.

Maar waar veel geld is, is ‘bestuurlijke spaghetti’. Iedereen wil erbij

zijn om te zorgen dat hij zijn aandeel krijgt. Dit leidt tot oeverloze en

zich herhalende besluitvormingsprocessen, waarbij ontzaglijke hoe-

veelheden papier worden geproduceerd. En hoewel iedereen het er

mee eens is dat er snel gehandeld zou moeten worden, schiet het

allemaal niet op.

Het lijkt tijd voor een kleine revolutie in dit land, voor een ‘brede

herwaardering’ van ons bestuurlijke stelsel. Men kan zich afvragen

waarom de landelijke politiek zo gefixeerd was op de gekozen

burgermeester, terwijl er echt heel wat meer is te doen op bestuurlijk

gebied.

De vierde opgave zou daarom deze brede herwaardering moeten zijn,

die wellicht kan uitlopen op de vorming van één provincie Holland,

met daarbinnen vier sterke stedelijke regio’s. Die provincie zorgt dan

voor de samenhang en voor de kwaliteit van het ommeland. De ste-

delijke regio’s doen de rest, en worden daar ook toe in staat gesteld.

Zorgen voor een mooie stad De volgende opgave ligt op

het schaalniveau van de stad zelf: het ervoor zorgen dat de stad mooi

blijft.

In de Bijlmermeer, Parkstad en het nieuwe Noord betekent dat door-

gaan met het proces van ingrijpende vernieuwing. In de rest van de

stad is het vooral een kwestie van goed onderhoud en beheer, én

PlanAmsterdam

25

intelligent inspelen op initiatieven die zich aandienen. Juist als de

geldstromen voor nieuwe grootschalige ingrepen opdrogen, moet

voorkomen worden dat achterstallig onderhoud ontstaat.

De allerbelangrijkste opgave ligt echter bij de mensen in de stad.

Er school veel waars in opmerkingen van mensen als Jan Willem

Duyvendak (als socioloog verbonden aan de Universiteit van Amster-

dam), die de gemeente Amsterdam enkele jaren geleden verweet bij

de vernieuwing van wijken als de Bijlmermeer of Parkstad teveel

alleen met de stenen bezig te zijn en te weinig met de mensen. Die

kritiek heeft de stad ter harte genomen en ze is nu vrijwel verstomd.

Want het gaat uiteindelijk om de mensen en om alles wat er tussen

en met die mensen gebeurt. Daar is iedereen, vooral na de moord

op Theo van Gogh, zich weer scherp bewust van geworden, maar dat

is een onderwerp apart.

Kinderen laten opgroeien tot volwaardige burgers

De laatste opgave gaat over een nog te weinig gesignaleerd pro-

bleem dat extra aandacht verdient. Amsterdam heeft een bevolking

van rond 750.000 mensen. Het aantal kinderen in de stad dat jonger

is dan 18 jaar en opgroeit in een gezin op minimumniveau, bedraagt

39.080. In die gezinnen is geen geld voor extra’s, voor sportclubs,

schoolreisjes, extra boeken en noem maar op. Er is niet veel fantasie

voor nodig om te bedenken wat dat betekent voor de kansen van

die kinderen later.

De laatste geschetste opgave is dan ook dat de stad er voor zorgt

dat deze kinderen opgroeien tot volwaardige burgers van Amsterdam.

Dan gaat de rest vanzelf goed.

PlanAmsterdam

Making the city?Summary

26

Duco Stadig has been the Alderman for Town Planning

in Amsterdam since 1994. The University of Amsterdam

asked him to close a series of lectures about Amsterdam

on 19 April 2005 by talking about the government’s

chances of ‘making the city’. In his lecture, he described

the ability of the municipal authority to make desired

changes in the city as the degree to which it can direct

the physical development of the city. Using a number

of topics and actual building projects, he gave a

picture of his 11-year term of office. During his lecture,

Stadig addressed the regulations for residential

development and various sources of funding for

residential development, the influence of the economic

climate on housing production, and how the fluctuations

in these factors affected the city’s management options.

Amsterdam from 1992 to 1994 At the end

of the 1980s and the beginning of the 1990s the

economy was stagnating. Following the loss of the

shipbuilding industry in the 1980s, Amsterdam looked

for ways to inject the city with new vitality. One of the

topics discussed was the policy of compact town

planning and the development of the north and south

banks of the IJ: the IJas.

The large-scale urban renewal of the 19th-century

districts was as good as completed, and the city

districts formed in the meantime became involved in

renovating a zone known as “Gordel 20-40”. The central

city administration’s main function was to pass on large

subsidy flows. The central City Authority was still

working on a number of difficult spots in the inner city

that would not have their own city district administration

until later, and was also devoting considerable effort to

large infill and expansion projects. Much progress had

been made in the plans for 8000 houses in the Eastern

Harbour District. There was actually little discussion

about this in Amsterdam itself. Securing funding from

the national government had already been largely

successful by 1994, and the improving economic

climate in the years that followed reduced the

obstacles to realising these plans.

Banks of the IJ In the early 1990s, the Zuidas,

close as it is to Schiphol and not far from the inner city,

was becoming an increasingly attractive business

PlanAmsterdam

location. However, the municipality saw this

development as a threat to the position of the inner

city’s role as the centre of the surrounding region and

chose to develop the Northern and Southern banks of

the IJ: the IJas. A strip of development locations lay

along the Southern Bank from Sloterdijk in the west,

running along the Eastern Harbour District, to a new

suburban residential environment in the IJmeer (later

known as IJburg).

The municipality collaborated with private parties to

develop the Southern Bank but this partnership failed.

The business community favoured the Zuidas. In 1994,

the city decided to direct its efforts to making the

Zuidas a working environment that could compete for

this title on the international market and to link this

area to the inner city through the North-South Line.

The Southern Bank was henceforth seen as a mixed

urban area dedicated to functions for which there was

no room in the old city centre. Strategic government

investments in special locations (e.g. the Muziekcentrum

and the Passengers Terminal at the head of the Eastern

Harbour District), were aimed at attracting the private

sector. Nonetheless, the Northern Bank remained

unchanged for the time being. It was not until Shell

announced its departure that space became available

here for urban living and working.

The conclusion to be drawn from this is that the city

should not attempt to influence the private sector into

doing what it absolutely does not want to do. The city

has to be patient and respond to the market. When it

does, it becomes a lot easier to make improvements in

the city’s physical development.

Development of housing production The

policy document Public Housing in the 1990s marks

the withdrawal of the government as financier of social

housing. Housing corporations were privatised and the

municipalities had to relinquish their control. Under

this pressure from the national government,

Amsterdam shifted from developing 60% of its new

housing as social housing to 30%. Suddenly, the

percentage of privately owned homes shot up from

40% to 70%. Neither the city nor the market was ready

for this, which helps to explain the relapse in housing

production that, following a revival in 1997 and 1998,

27

dropped back to a level of 2,000 new homes a year.

This is only half of what would be desirable for the

housing market to properly function. This decline is

also the result of phasing out the last construction

subsidies and the explosive increase in construction

costs. Around 50,000 in unprofitable expenses is

incurred on each newly built social housing unit. For a

number of years, housing corporations used the profit

margins from expensive owner-occupied homes to

make social housing possible. But the demand for

expensive owner-occupied homes slumped. It was not

until 2003 that a solution was found: corporations were

then permitted to sell some of their existing homes (in

areas with many inexpensive homes) to finance the

building of public sector rented accommodations. This

solved two problems at once. Both the existing city

and the large development locations could be given a

mixed character. The effects are already noticeable in

the most recent production figures: 4,000 to 5,000

homes a year. The objective of developing 30% of

its new housing as social housing is once again a

possibility.

Increase in regulations The ongoing increase

in regulations and their complexity is another cause for

the slowdown of housing production. A forest of rules

and laws has been introduced in all kinds of areas.

Complying with these rules requires a great deal of

preparation time. In addition, the new laws offer

citizens plenty of possibilities to lodge an objection

when they object to certain developments.

Adjustments demand a lot of effort and cost a lot of

money. The municipalities themselves can contribute

to this mess. This was why Amsterdam launched an

operation known as “The Big Simplification” aimed at

eliminating superfluous municipal rules.

Urban renewal in Zuidoost The Bijlmermeer,

known as the “City of the Future” when it was built,

was the perfect symbol of the concept that government

could step in and be successful in making improvements.

Unfortunately, large-scaled renewal became unavoidable

in the early 1990s. About half of the monotonous high-

rise buildings have been replaced by an attractive

environment of low-rise flats that have been financed

by the national government and the municipality. A

new direction for living conditions in the Bijlmer was

needed to break the downward spiral. This approach

also served as a model for renewal in Parkstad (the

PlanAmsterdam

Westelijke Tuinsteden) and post-war development in

Amsterdam-Noord. The intention of these renewal

projects was to create urban districts suitable for all

income groups with an improved and broader social

participation. The Bijlmer results show that this is

feasible. And in this sense, the city really can be

improved by means of government intervention.

Learning from IJburg There are 18,000 homes

being developed on Ijburg, distributed over a number

of islands in the IJmeer. After the referendum held in

March 1997, Amsterdam decided in 1998 to enter into

an agreement with the newly formed consortia for the

construction of the first homes. Consortia are temporary

partnerships established between builders, developers,

housing corporations and financiers. In doing so, the

municipality intentionally selected a model in which the

private sector bore as much risk as possible. This

proved a wise decision when the market for owner-

occupied homes collapsed a few years later.

The development of IJburg shows how the division of

development-related tasks between the government

and the private sector is now optimally divided. The

government lays out the ground surface, builds the

infrastructure, and delivers the land ready for

construction at the arranged time for an arranged

price. The commissioning parties are then responsible

for the expense and risks of the actual housing

development. To be able to bear these risks, a certain

amount of leeway for optimisation and flexibility has to

be incorporated into the building assignment.

Amsterdam elaborated this concept further within the

framework of “The Big Simplification”. In the “Building

Envelope”, the municipality provides a general

indication of how an area can start to be developed

and under which conditions. The details are later

worked out by the participants.

Zuidas: an underground model, the

government and the market In terms of the

possibility of allowing the government to intervene to

make improvements in the city, it was important that

the municipality obtained the land for Mahler4, a new

district in Zuidas, only under the ground lease system.

If the land had been owned by private parties, the

municipality would have had much less control of the

project.

This year, the national government and the city are

making a serious attempt to get the rails and roads to

28

run below ground – under the Zuidas – in order to

realise an underground model also known as the

“basement model”. With the infrastructure below the

surface, a substantial programme can be built above

ground. In addition to offices, retail outlets and public

amenities, this will also include almost 9,000 homes, a

complete park and new football pitches. The

municipality is first commissioning the project to a

public limited company in which both Amsterdam and

the national government hold a 20% interest. The

remaining 60% is to be put out to tender. If this fails,

the underground model will not go ahead. The market

will thus be decisive because such a project is not

possible for the government alone. The government

has formulated its own objectives for Zuidas and, with

considerable contributions, has clinched the “business

case study”. It’s now up to the market to make the

next move.

Regional cooperation The formation of a “city

province” for the Amsterdam region failed, but the

region’s need for cohesive management has grown. All

the regional partners in the North Wing of the Randstad

conurbation agree that the region is a kind of network

with several urban concentrations and a whole series

of intercomplementary qualities. Ideas about all kinds

of economic and spatial issues are being exchanged.

Agreements have since been made about the

distribution of the 150,000 homes to be constructed

during the 2010-2030 period. The position of Schiphol

and the enlargement of the domestic market for this

international airport are also being discussed is .

Nonetheless, in practice, informal inter-municipal and

inter-provincial cooperation does not lead to plans

being quickly realised. Arriving at an administrative

reconsideration of this process is a task for the future.

One possibility would be the formation of a single

PlanAmsterdam

Province of Holland that would include four strong

urban regions. This province would then ensure the

cohesion and quality of the surrounding areas. The

urban regions would be granted the power to do the

rest.

Important task for the future The city will

be responsible for the most important task for the

future: the people. Amsterdam has a population of

around 750,000. A large percentage of children is

younger than 18 and growing up in a family earning

minimum income. These families have no money for

additional expenses, for sports clubs, school trips,

extra books, etc. You don’t need much imagination to

know how this will affect the opportunities available to

these children later in life. It is therefore an important

task for the city to ensure these children grow up to

become fully-fledged citizens of Amsterdam. If they

do, things will automatically turn out better.

In conclusion According to Stadig, it is possible to

have a positive effect on the city, but there are

limitations which are of an external nature and change

over time. Much has changed in this regard over the

last 11 years, and the municipal administration has

consequently lost a considerable amount of direct

control over its ability to effect change in Amsterdam.

The most important external factors – funding and

regulations for public housing and urban renewal that

come from The Hague – have changed dramatically in

the last 11 years. Market parties are entirely

responsible for the expense and risks associated with

residential development, and the municipality is much

more removed from this process. Instead of planning,

programming and commissioning, the municipality’s

role has become one of proposing directive frame-

works, persuasion and responding.

Colofon

PlanAmsterdam geeft in acht themanummers per jaar informatie over ruimtelijke

projecten in de stad. In vier afleveringen van StadenGroen, een speciale editie van

PlanAmsterdam, staat het groen in de stad centraal.

Eindedactie Anneke van der Stoel, tel. 020-552 79 65e-mail: stl@dro.amsterdam.nl

Basisvormgeving RoVorm b.v.Fotografie Tenzij anders vermeld: DRO

Voor RoVorm afbeeldingen: www.debeeldbank.comKaarten Dienst Ruimtelijke Ordening AmsterdamLithografie en druk Van Amerongen drukkerij, Amersfoort

Deze uitgave is met de grootst mogelijke zorg samengesteld, er kunnen echtergeen rechten aan worden ontleend. Mocht ons iets zijn ontgaan bij de vermeldingvan de herkomst van de afbeeldingen, neem dan contact op met de redactie.

De auteur

Duco Stadig, Arnhem 1947

■ studeerde Economie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam en

behaalde daarnaast het kandidaatexamen in de Rechten

■ was van 1976 tot en met 1993 ambtelijk secretaris van de

Federatie van Woningbouwcorporaties in Amsterdam en kwam in

1991 als duo-raadslid in de Amsterdamse gemeenteraad

■ is sinds 1994 als Wethouder Stedelijke Ontwikkeling van de

gemeente Amsterdam verantwoordelijk voor Ruimtelijke

Ordening, Volkshuisvesting, Grondzaken, Stadsvernieuwing en

(sinds 2002) Waterbeheer

■ vervult momenteel een derde ambtsperiode

■ is voorzitter van de Vereniging Deltametropool

Verkoop

PlanAmsterdam is te koop in het informatie-

centrum voor ruimtelijke ordening en wonen

De Zuiderkerk.

Zuiderkerkhof 72

Amsterdam

Tel. 020-552 79 87

e-mail: Zuiderkerk@dro.amsterdam.nl

Jaargang 11, nr. 2, juni 2005

www.dro.amsterdam.nl

PlanAmsterdam is een uitgave van de Dienst Ruimtelijke Ordening van de gemeente Amsterdam www.dro.amsterdam.nlPrijs € 3,00