Op weg naar goed financieel management

Zijn de activiteiten over de afgelopen

periode (jaar of meerjaren) geëvalueerd?

Welke afspraken zijn gemaakt over hoe en wanneer

budgethouders aan hun leidinggevende aangeven wat hun verklaring is voor

afwijkingen en wat hun maatregelen

zullen zijn?

Welke afspraken zijn gemaakt over wie wanneer tussentijdse, ongewenste

afwijkingen signaleert?

Hoe wordt in de tussenrapportages gerapporteerd over de voortschrijdende doelverwezenlijking, zodat een beeld ontstaat van de

verhouding tussen middeleninzet en bereikte opbrengsten?

In hoeverre is iedereen binnen

de eigen taken en verantwoordelijkheden voldoende op de hoogte van wat er gemonitord

moet worden en welke informatie

hiervoor nodig is?

Op welke wijze zijn de toezichthouders, de directeuren, de staf en de (G)MR betrokken bij de vaststelling en de toelichting op de gemaakte keuzes?

Op welke wijze worden de budgetten aan budgethouders

(scholen, project-leiders, e.d.) toegekend?

Kan de defi nitieve begroting opgesteld worden en kunnen op basis van deze begroting budgetten vastgesteld worden?

Hoe gaat men binnen de organisatie het gesprek aan over deze evaluatie? Naar wie verantwoordt de organisatie zich over de geleverde kwaliteit en opbrengsten?

Welke consequenties heeft dit voor afspraken over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, budget verdelingen en latere beleidsplannen?

Wat kan geleerd worden uit de vorige vragen?

Welke speerpunten worden opgenomen in de beleidskalender met daarin de relevante data voor de toezichthouders en de (G)MR?

Bevat ons meerjarenbeleidsplan ook een meerjaren begroting, een investeringsplan en een meerjaren-onderhoudsplan?

Hoe verhouden die resultaten zich tot de ingezette middelen en waarom zijn de budgetten over- of onderschreden?

Wie monitort wie gedurende het schooljaar?

Welke doelen zijn niet behaald en waarom zijn juist deze doelen niet behaald?Welke doelen zijn wel behaald en waarom zijn juist deze wel doelen behaald?

Wanneer zijn de gesprekken met de schooldirecteuren over de afspraken en de resultaten uit het SBP en het schoolplan?

Op welke wijze is de planning uit SBP gekoppeld aan de beleidskalender, de schoolplannen en beleidsagenda?

Hoe zien de te verwachten baten en de doorlopende lasten (lasten van ongewijzigd beleid) eruit?

Welke nieuwe lasten en lastenverschuivingen zijn er op basis van de nieuwe doelstellingen (afkomstig uit fase 1 en 2)?

Op welke wijze kunnen de uitkomsten van baten- en lastenramingen op hun bedrijfseconomische aanvaardbaarheid beoordeeld worden?

Welk vooraf opgesteld fi nancieel toetsingskader wordt gebruikt (dat uitspraken doet over de wenselijke rentabiliteit en vermogensverhoudingen)?

Welke onderbouwde afweging ligt ten grondslag aan deze wenselijke rentabiliteit en vermogensverhoudingen? En welke plaats neemt de risicoanalyse hierbij in?

Welke geledingen worden hierbij op welke manier betrokken?

Hoe wordt de evaluatie en de verantwoording binnen onze organisatie georganiseerd?

Welke bronnen worden gebruikt om de juiste gegevens en data te verzamelen?

Wie legt in deze uitvoeringsfase op welke wijze informatie vast die nodig is voor een latere evaluatie en verantwoording?

Op welke wijze worden de tussenrapportages benut om na signalering van afwijkingen de tegenmaatregelen te melden?

Zijn de doelen bereikt en de

beoogde resultaten behaald over de

afgelopen periode?

Hoe verhoudt de doelverwezenlijking zich tot de hoogte van de investering (kosten baten analyse)?

Welke consequenties met betrekking

tot beleidskeuzes, budgetverdelingen, taken, verantwoor-delijkheden en

bevoegdheden heeft deze evaluatie?

Op welke wijze vormt deze evaluatie een deel van de input voor de nieuwe

meerjarenstrategie?

Wat zijn onze gezamenlijke ambities voor de komende periode (vier jaar)?

Op basis van welke fundamenten stellen we onze doelen vast (intuïtie, data-driven, wetenschap etc.)?

Hoe en wanneer betrekken we onze stakeholders in de ontwikkeling van het strategisch

beleidsplan (SBP)?

Dilemma

Dilemma

Dilemma

Dil

emm

a

Dil

emm

a

Dilemma

��1.Plannen

�2.Programmeren

�3.Budgetteren

�5.Evalueren

�4.Uitvoeren

Routekaart bij het project ‘Eerst kiezen, dan delen’

De Routekaart naar goed fi nancieel management is ontwikkeld door Van Beekveld & Terpstra (www.vanbeekveldenterpstra.nl) in opdracht van de PO-Raad (www.poraad.nl)

de

Routekaartnaargoed

financieelmanagement

Basisboek bij het project ‘Eerst kiezen, dan delen’

Op wegnaar

goedfi nancieelmanagement

Colofon

In opdracht van de PO-Raad ontwikkeld door Martine Fuite,

Henk Hendriks, Femke Rood en Suzanne Witteveen van

Van Beekveld & Terpstra Organisatieadviesbureau

Met tekstbijdragen van:

Marcel Verbart

Tekstredactie:

Claudia Smit

Vormgeving en druk:

Thoben Offset Nijmegen

Illustraties:

Marjorie Specht, Ontwerpkantoor

ISBN: 978-90-812040-0-2

© 2011 PO-Raad en Van Beekveld & Terpstra Organisatieadviesbureau

2

Op wegnaar

goedfi nancieelmanagement

Basisboek bij het project ‘Eerst kiezen, dan delen’

Inhoud

Voorwoord 7

Leeswijzer 8

1. Het belang van een koppeling van doelen en middelen 10

1.1 Focus op beheer, ondanks lumpsumfinanciering 12

1.2 Bestuurders verantwoordelijk voor onderwijskwaliteit 13

1.3 Verantwoordingscultuur 14

1.4 Meer met minder 14

1.5 Vermogen onder een vergrootglas 15

Samenvatting 16

2. Sturen op onderwijsopbrengsten 18

2.1 Kenmerken van opbrengstgericht werken 20

2.2 Richting geven aan opbrengstgericht werken 21

2.2.1 Duidelijkheid over opbrengsten 22

2.2.2 Duidelijkheid over opbrengstgericht werken 22

2.3 De ketenbenadering 23

2.4 De rol van verwachtingen 25

2.5 Het maken van onderwijsinhoudelijke keuzes 27

Samenvatting 30

3. Goed financieel management 32

3.1 Duidelijke definities 35

3.1.1 Financieel management 35

3.1.2 Financieel beleid en financieel beheer 37

3.2 Financieel management in ontwikkeling 40

3.2.1 De interpretatie van de niveaus 42

3.2.2 De pijlers van goed financieel management 43

Samenvatting 46

4. De planning- & controlcyclus 48

4.1 Invloed governancemodel 50

4.2 Voorwaarden voor kwaliteit 52

4.3 Planning & control in de praktijk 53

4.3.1 Plannen en programmeren 54

4.3.2 Budgetteren 58

4.3.3 Uitvoeren 62

4.3.4 Evalueren en verantwoorden 63

Samenvatting 66

5. Goed financieel management in uw organisatie 68

5.1 Waarom deskundigheidsprofielen? 70

5.2 De deskundigheidsprofielen 72

5.2.1 Toezichthouder 74

5.2.2 Bestuurder 74

5.2.3 Directeur 75

5.2.4 Controller 76

5.2.5 Financiële staf 77

5.2.6 Medewerker 78

4 OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT

5.2.7 (G)MR-lid 78

5.3 De deskundigheidseisen aan uw organisatie 79

5.4 Daadwerkelijk verandering realiseren 79

5.4.1 Stappen voor een betere onderwijskwaliteit 81

Samenvatting 84

6. Toezicht en medezeggenschap 86

6.1 Toezicht 88

6.1.1 Leiden, besturen en toezicht houden 88

6.1.2 De focus van toezicht 89

6.1.3 De uitdaging voor bestuurders 92

6.1.4 De uitdaging voor toezichthouders 92

6.2 Medezeggenschap 94

6.2.1 Rollen bij beleid 95

6.2.2 Aandachtspunten 95

Samenvatting 98

7. Scenario’s, risico en vermogen 100

7.1 Scenario’s met meerjarig perspectief 102

7.1.1 Randvoorwaarden 103

7.1.2 Volgorde 104

7.2 Risico’s en risicomanagement 105

7.2.1 ‘In control’ 107

7.2.2 Omgaan met instrumenten 107

7.2.3 Omgaan met risico’s 110

7.2.4 Gecombineerde aanpak 110

7.3 Vermogen 111

7.3.1 Omvang en samenstelling 112

7.3.2 Vermogen en risico 113

Samenvatting 116

Noten 119

Bijlagen 121

1. Wet- en regelgeving 122

a. Wet op het primair onderwijs 122

b. Wet medezeggenschap op scholen 124

c. Code goed bestuur in het primair onderwijs 125

2. Deskundigheidsprofielen 127

3. Begrippenlijst 133

Literatuur 140

Woord van dank 143

INHOUD 5

De maatschappelijke opdracht aan ons allen is ten eerste om zo goed

mogelijk onderwijs te geven, ten tweede om de middelen die we daar-

voor krijgen, doelmatig in te zetten. Dat staat centraal in het project van

de PO-Raad: ‘Eerst kiezen, dan delen’. Voor u ligt het basisboek dat de

activiteiten van dit project ondersteunt.

De PO-Raad wil met dit project de schoolbesturen in het primair onder-

wijs ondersteunen om hun financiële deskundigheid te versterken.

Daarbij gaat het niet zozeer om het bevorderen van financial control,

maar om een versterking van de koppeling tussen de (onderwijs-)

opbrengsten en de inzet van middelen. Ook de manier waarop de

realisatie van die opbrengsten en de inzet van middelen worden

gevolgd, krijgt binnen dit project volop aandacht.

Sinds de invoering van de lumpsum in 2006 hebben onderwijsbestuur-

ders, directeuren en toezichthouders al veel aandacht besteed aan

zorgvuldig financieel beheer. De volgende stap is het verder uitwerken

van een goed financieel beleid: welke bijdrage kan een goed financieel

beleid leveren aan goed onderwijs? Het project nodigt alle betrokkenen

in het primair onderwijs, bestuurders, toezichthouders, directeuren,

controllers en (G)MR-leden, uit stil te staan bij wat ze met de inzet van

financiële middelen willen bereiken en hoe ze de doelenverwezenlij-

king en de inzet van budgetten op een samenhangende wijze kunnen

bewaken.

Het project ‘Eerst kiezen, dan delen’ bestaat uit verschillende activi-

teiten, alle gericht op verbetering van de koppeling tussen doelen-

verwezenlijking en middeleninzet. Een belangrijk onderdeel is een

praktijkgericht trainingsaanbod, dat in de eerste plaats bestemd is voor

eindverantwoordelijken van onderwijsorganisaties (bestuurders en

directeuren – meerpitters en eenpitters), maar tevens (beperkt) toegan-

kelijk voor toezichthouders en ondersteuners. In de trainingen staat de

praktijk van alledag centraal. De focus is gericht op manieren waarop

deelnemers binnen hun eigen organisatie de koppeling tussen doelen-

verwezenlijking en middeleninzet kunnen versterken. Er is veel ruimte

voor het uitwisselen van ervaringen en het samen beoordelen van

good practices. Met behulp van een digitaal toegankelijk assessment

onderwerpen de deelnemers het financieel management van hun eigen

organisatie aan een kritische beschouwing. Ze staan ook stil bij wat

goed financieel management van mensen vraagt. Juist daarom is er een

expliciete koppeling met de Deskundigheidsprofielen voor financieel

management die in het kader van dit project zijn uitgewerkt.

Dit basisboek speelt een belangrijke rol in dit trainingsaanbod. Het

beoogt zowel een naslagwerk te zijn, als een catalogus van succesvolle

voorbeelden, eenvoudig te vermijden fouten, kritische reflecties en han-

dige verwijzingen. Het bevat alle basisinformatie die u nodig hebt om

het financieel management binnen uw organisatie verder te verbeteren.

Ik wens u veel succes met het werken aan een beleidsrijk financieel

beleid en hoop dat de trainingen en dit basisboek hieraan bijdragen.

Mocht u in het trainingsaanbod of in dit basisboek nog belangrijke

onderwerpen en aandachtspunten missen, laat het ons weten. Uw tips

zijn welkom.

Simone Walvisch

Bestuurslid PO-Raad

Voorwoord

VOORWOORD 7

Leeswijzer

Wat vindt u in dit boek? Onderstaand vindt u een korte

inhoudsbeschrijving van alle hoofdstukken, zodat u eenvoudig

uw weg kunt vinden.

Hoofdstuk 1 beschrijft kort de argumenten om juist nu weer tijd te

maken voor een betere koppeling tussen de verwezenlijking van (onder-

wijs)doelen en de inzet van financiële middelen.

Hoofdstuk 2 besteedt aandacht aan wat opbrengstgericht werken

inhoudt, reikt definities aan en gaat in op de discussies rondom zin en

onzin van opbrengstgericht werken. Het hoofdstuk bevat richtinggeven-

de uitgangspunten en biedt stappenplannen en tips die houvast geven

bij het sturen op opbrengsten binnen uw eigen organisatie.

Hoofdstuk 3 gaat uitgebreid in op financieel management binnen

het primair onderwijs en hoe de koppeling tussen opbrengstgericht

werken en financieel beleid er in de praktijk uit zou moeten zien. Het

hoofdstuk bevat een uiteenzetting van het ‘normatief kader goed finan-

cieel management’.

Hoofdstuk 4 behandelt de (her)inrichting van de planning- &

controlcyclus. U vindt er de randvoorwaarden voor een nog betere

koppeling tussen opbrengsten en financieel beleid. Het hoofdstuk

bevat tevens tips voor het aanscherpen van beleidsplannen en voor-

beelden van de gevolgen voor begrotingen, tussenrapportages en

bestuursverslagen.

Hoofdstuk 5 gaat in op wat de koppeling van doelen en financi-

eel management vraagt van u en de mensen in uw organisatie. Het

hoofdstuk behandelt het nut van de ‘Deskundigheidsprofielen finan-

cieel management’ en laat zien hoe die profielen kunnen bijdragen

aan bijvoorbeeld de professionele ontwikkeling van uw medewerkers

en de afspraken die u met hen wenst te maken over prestaties en

middeleninzet.

Hoofdstuk 6 beschrijft de specifieke rol die medezeggenschaps-

organen en toezichthouders spelen bij goed financieel management.

Het hoofdstuk gaat onder meer in op de toenemende gewoonte om

bestuur en management te bevragen op wat zij met de middeleninzet

beogen en de motieven die daarbij een rol spelen.

Hoofdstuk 7 reikt kennis aan over scenariodenken, risicomanage-

ment en vermogensbeleid. Het hoofdstuk benadert deze thema’s vanuit

het perspectief van financieel management en beperkt zich dus niet tot

een financieel-beheersmatige insteek. Het hoofdstuk is een uitnodiging

om financieel beleid mede te baseren op een meerjarig perspectief, dat

rust biedt en daardoor ruimte schept voor bijvoorbeeld de inzet van

een deel van het aanwezige vermogen voor de verwezenlijking van

onderwijsdoelen.


NotenDe hoofdstukken bevatten overwegend voorbeelden die betrekking

hebben op de situatie in meerschoolse organisaties. Desalniettemin

wordt zo veel mogelijk geprobeerd om – waar nodig – ook aandacht

te besteden aan de specifieke situatie van eenpitters.

In het boek wordt op verschillende manieren aandacht besteed aan

praktijkvoorbeelden. De voorbeelden zijn afkomstig uit de advies-

praktijk van de auteurs en de interviews in het kader van dit boek.

Gebruikte citaten zijn, vanwege hun soms gevoelige karakter,

geanonimiseerd.

Naast citaten zijn ook andere bijdragen in het boek opgenomen.

De verschillende bijdragen zijn te herkennen aan de bijbehorende

iconen.

citaten

praktische adviezen

theorie en achtergronden

Waar in dit boek gesproken wordt over ‘directeur’, wordt de eindverant-

woordelijke voor één of meer BRIN-nummers bedoeld. ‘Directeur’ kan

derhalve vaak ook gelezen worden als ‘schooldirecteur’, ‘schoolleider’

of ‘schoolmanager’.

Waar in dit boek ‘hij’ staat, kan in algemene gevallen ook ‘zij’ gelezen

worden.

LEESWIJZER 9

Het belangvan een koppeling

1


U hecht er ongetwijfeld waarde aan dat het financiële management geen

doel op zich is en dat beheersmatige overwegingen niet een te centrale

plek hebben. Iedere bestuurder en directeur streeft naar een middeleninzet

die hout snijdt en dienstbaar is aan goed onderwijs. Een groeiend aantal

onderwijsinstellingen raakt echter financieel in de problemen. En ook

voor anderen is het vaak moeilijk aan de waan van de dag te ontsnappen.

Bestuurders en directeuren zien – bijvoorbeeld bij het plannen en uitvoeren

van noodzakelijke bezuinigingen – dan ook niet altijd kans om tot een

zorgvuldige afweging te komen over verschuivingen in de inzet van de

beschikbare middelen.

van doelen en middelen 11

Maar al te vaak leidt dat tot bezuinigingen volgens de kaasschaaf-

methode en dat is vanuit onderwijsperspectief meestal niet de juiste

weg. Daarom is het raadzaam koste wat kost tijd in te ruimen voor reflec-

tie en regelmatig de vraag te stellen of het geld wordt besteed aan acti-

viteiten en middelen die echt toegevoegde waarde hebben. Of zorgen

gewoontes en interne weerstanden er misschien voor dat een groot deel

van de middelen min of meer zonder evaluatie langdurig wordt ingezet?

Gelukkig voelt een groot deel van de bestuurders en directeuren zelf

ook de behoefte om tot die reflectie te komen. Dat neemt niet weg dat

zij daarbij wel een steun in de rug kunnen gebruiken.

Een herbezinning op de koppeling tussen doelen en middelen is dus van

belang. Sterker nog, die herbezinning wordt in toenemende mate van u

verlangd of zelfs geëist. Een aantal ontwikkelingen maakt dat u steeds

vaker wordt verzocht tekst en uitleg te geven over uw middeleninzet.

Daarover gaan de komende paragrafen.

De ontwikkelingen die in dit hoofdstuk aan de orde komen, onder-

strepen het belang van financieel management en de koppeling van

opbrengstgericht werken en financieel beleid. Ze vormen een legitieme

aanleiding voor een verdere deskundigheidsbevordering van de sector

primair onderwijs op het gebied van financieel management.

1.1 � Focus op beheer, ondanks lumpsumfinancieringIn juni 2010 vond er een evaluatie plaats van de lumpsumfinanciering in

het primair onderwijs, die in 2006 was ingevoerd (Regioplan e.a. 2010).

De lumpsumbekostiging biedt scholen de mogelijkheid op basis van

eigen keuzes middelen in te zetten voor de verbetering van de onder-

wijskwaliteit. Uit de evaluatie blijkt dat de meeste schoolbesturen tevre-

den zijn over het eigen functioneren en de inrichting van het financieel

management. De onderzoekers stellen echter dat schoolbesturen vooral

gericht zijn op financieel beheer en het voorkomen van tekorten.

Ook constateren ze dat de huidige verdeling van middelen nagenoeg

gelijk is aan de periode vóór de invoering van de lumpsumfinanciering.

Ze menen dat bestuurders en directeuren nog te weinig gebruikmaken

van de mogelijkheid andere keuzes te maken.

Beleid versus beheer

De begrippen ‘financieel beleid’ en ‘financieel beheer’ worden

helaas nog te vaak als synoniemen gebruikt. Zelfs in toonaangevende

publicaties, zoals het rapport van de Commissie Don (Commissie Vermo-

gensbeheer Onderwijsinstellingen 2009), wordt regelmatig gesproken

over tekortkomingen in financieel beleid waar tekortkomingen in finan-

cieel beheer worden bedoeld. Een helder onderscheid is van belang.

Financieel beleid heeft betrekking op het uitzetten van een koers.

Financiële keuzes worden gemaakt vanuit het besef dat ze aantoon-

baar moeten bijdragen aan het verwezenlijken van de doelen van de

instelling. Financieel beleid is in dat opzicht afgeleid van of gekoppeld

aan de meer primaire doelen van de instelling. Dat alles betekent nog

niet dat financieel beleid per definitie ondergeschikt is aan die doelen.

Financieel beleid moet bijvoorbeeld ook bijdragen aan het gewaar-

borgd voortbestaan van de instelling en kan vanuit dat perspectief ook

de mogelijkheden en onmogelijkheden op andere beleidsterreinen

beïnvloeden. Met andere woorden: het financiële beleid is van invloed

op de beleidsruimte op andere terreinen.

Financieel beheer concentreert zich op het bewaken van de koers en

bestaat uit acties en spelregels die moeten voorkomen dat de inzet

van middelen aan focus verliest, vooraf gestelde grenzen overschrijdt,

nieuwe risico’s veroorzaakt en bestaande risico’s onvoldoende bestrijdt

of verspilling van middelen veroorzaakt.

Financieel management omvat zowel financieel beheer als financieel

beleid. — Bron: M. Verbart 2011.


Financieel management gaat verder dan financieel beheer en impliceert

ook een koppeling tussen het financiële en onderwijskundig beleid.

Volgens de evaluatie van de lumpsumfinanciering ontbreekt deze kop-

peling nu in veel gevallen. De koppeling dwingt tot een zorgvuldige

afweging van prioriteiten. De vraag wat onderwijsinstellingen met de

kinderen willen bereiken, is hierbij leidend. Zodra deze vraag beant-

woord is, kunnen onderwijsinstellingen vanuit een visie op opbrengst-

gericht werken bepalen welke competenties en formatie nodig zijn,

welke methoden het beste passen bij de doelstellingen en wat dat

betekent voor de inzet en verdeling van financiële middelen. De ontwik-

keling van integraal beleid is dus een wezenlijke voorwaarde voor het

koppelen van beschikbare middelen aan onderwijsinhoudelijke doelen.

Een aantal besturen is volgens de evaluatie goed in staat tot het voeren

van een integraal beleid met een meerjarig perspectief. Een groter aan-

tal besturen laat op dit gebied echter nog steken vallen.

1.2 � Bestuurders verantwoordelijk voor onderwijskwaliteitIn juli 2007 liet de onderwijsinspectie weten dat ze niet langer alleen de

schoolleiders maar ook de bestuurders zou aanspreken op de kwaliteit

van het onderwijs en de resultaten van de scholen. Die verantwoor-

delijkheid van bestuurders voor de onderwijskwaliteit werd kracht

bijgezet door de komst van de ‘Wet goed onderwijs, goed bestuur’, die

op 1 augustus 2010 in werking trad. Met die wet beoogt de overheid de

kwaliteit van het onderwijsbestuur, ook bij de toenemende ruimte voor

schoolbesturen, beter te waarborgen. In de wet zijn de minimumeisen

aan de onderwijskwaliteit op scholen voor primair en voortgezet onder-

wijs vastgelegd. De wet bevat daarvoor wettelijke minimum normen

voor leerresultaten en daarbij behorende procedurevoorschriften.

Bovendien werd met invoering van de wet het voldoen aan die normen

een voorwaarde voor het ontvangen van rijksbekostiging.

Deze ontwikkelingen maakten het bevoegd gezag – de bestuurders –

expliciet verantwoordelijk voor de kwaliteit en resultaten van het

onderwijs en hebben nu al grote gevolgen voor de sector. Bestuurders

nemen hun verantwoordelijkheid en besteden bijvoorbeeld meer aan-

dacht aan risicomanagement. Het beheersen van risico’s, in de breedste

zin van het woord, leidt bij sommigen tot het uitgebreid verzamelen

van data. Werken met cockpits, managementrapportages en uitgebrei-

de kwaliteitszorgsystemen betekent echter nog niet dat een bestuur

‘in control’2 is.

Bij daadwerkelijke ‘control’ is er sprake van sturing op vooraf gestelde

doelen. Die doelen kunnen betrekking hebben op alle terreinen:

kwaliteitszorg, huisvesting, materiële middelen, personeel en – ook –

financiën. Hierbij is het credo niet ‘meten = weten’, maar ‘willen weten

= meten’. De indicatoren die voor bestuurders relevant zijn, zeggen dus

iets over doelen en doelenverwezenlijking. Financiële informatie heeft

derhalve alleen maar echt waarde als die ook wat zegt over wat er met

de middeleninzet werd beoogd en gerealiseerd. Ofwel: zinvolle finan-

ciële informatie helpt bij het sturen en draagt zo bij aan het ‘in control’

geraken.

HET BELANG VAN EEN KOPPELING VAN DOELEN EN MIDDELEN 13

Speurtocht

“We werken bij het vormgeven, uitvoeren en evalueren van ons beleid

volgens het INK-managementmodel. Het ‘Plan, Do, Check en Act’-principe

heeft bij dit alles een prominente plek. Het INK-model helpt ons bij het

benoemen van gewenste resultaten en het ontdekken van mogelijke

belemmeringen (risico’s). Kortom: we proberen steeds duidelijker de te

behalen doelen centraal te stellen (de output) en een goede koppeling

aan te brengen tussen die doelen en de middelen die we inzetten voor de

uitvoering van processen en het wegnemen van risico’s.

We maken werk van wat wij ‘geïntegreerde business control’ noemen.

In die benadering staat het behalen van goede onderwijsresultaten voorop.

Die resultaten bepalen of we straks klanten hebben, of de leerlingenstroom

op peil blijft. De inzet van middelen moet aantoonbaar bijdragen aan die

resultaten en moet waar mogelijk drempels wegnemen. In al onze rappor-

tages en evaluaties moet daarom geprobeerd worden om een link te leggen

tussen ingezette middelen, weggenomen risico’s en de juist daardoor

behaalde resultaten. We zijn eigenlijk continu op zoek naar een zo goed

mogelijke, integrale afstemming tussen beleidsplannen, begrotingen en

managementrapportages. Het is onze speurtocht naar het zo veel mogelijk

zichtbaar maken en houden van de relatie tussen de resultaten uit onze

winst- en verliesrekening en de door ons behaalde doelen.”

— Citaat algemeen directeur

1.3 � VerantwoordingscultuurHet onderwijs kent in toenemende mate een verantwoordingscultuur.

Zo bevat de ‘Code goed bestuur in het primair onderwijs’ bepalingen

over het stellen van heldere, strategische doelen en het afleggen van

verantwoording over het al dan niet behalen daarvan (PO-Raad 2010).

Ook aan de GMR en de interne toezichthouder worden bestuurders

geacht verantwoording af te leggen over de behaalde onderwijs-

resultaten en middeleninzet. De ontwikkeling van ‘tell me – show me’

naar ‘tell me – prove me’ is in het onderwijs duidelijk waar te nemen.

Financieel management speelt in de verantwoording een belang-

rijke rol. Bestuurders hebben de taak inzichtelijk te maken met welke

middelen welke resultaten worden behaald. Dat gaat verder dan

verantwoording over een positief of negatief financieel resultaat onder

de streep. Bestuurders moeten zich ook verantwoorden over de effec-

tiviteit van de middeleninzet en de gemaakte financiële keuzes.

Dat vraagt om een koppeling tussen opbrengstgericht werken en finan-

cieel beleid; de gemaakte financiële keuzes moeten worden afgezet

tegen de behaalde onderwijsresultaten.

1.4 � Meer met minderVeel onderwijsinstellingen worden geconfronteerd met een krimpend

budget. Zo moeten schoolbesturen in krimpregio’s met minder midde-

len minimaal dezelfde kwaliteit blijven leveren om het onderwijsaanbod

op peil te houden. Ook de plannen rondom Passend Onderwijs bete-

kenen voor veel onderwijsorganisaties dat ze flink moeten bezuinigen.

Bezuinigen is niet eenvoudig, maar soms maakt men van de nood een

deugd. Een teruggang in baten kan een goede aanleiding zijn om de

effectiviteit van de middeleninzet nog eens kritisch onder de loep te

nemen.


Als organisaties moeten bezuinigen stelt dat bestuurders voor allerlei

dilemma’s. Ze willen de best mogelijke keuze maken, maar moeten bij

dit alles tevens rekening houden met de opvattingen en belangen van

bijvoorbeeld de GMR en vakbonden. Ook zijn bestuurders vaak gebon-

den aan sociale statuten, cao’s, enzovoort. Alleen als bestuur en directie

een glashelder verhaal hebben over de richting van de interne bezui-

nigingen en de relatie met onderwijskwaliteit, is er kans op draagvlak.

Juist als bestuurders zich in tijden van financiële schaarste gedwongen

met budgetten moeten bezighouden, is het belangrijk dat onderwijs-

inhoudelijke keuzes de basis vormen voor het financiële beleid.

Beleidsarme bezuinigingen verdienen nooit de voorkeur.

1.5 � Vermogen onder een vergrootglasTen slotte is het nodig dat bestuurders een visie ontwikkelen

ten aanzien van de omvang en functie van het binnen hun orga-

nisatie aanwezige vermogen. De Commissie Vermogensbeheer

Onderwijsinstellingen, ook wel ‘Commissie Don’ genoemd, onderzocht

in 2009 de financierings structuur van instellingen in verschillende

onderwijssectoren en concludeerde dat er bij een groot aantal instel-

lingen (te) veel geld op de plank ligt (Commissie Vermogensbeheer

Onderwijsinstellingen 2009). Dat vermeende of echte vermogenssurplus

is aanleiding voor veel discussies en voedt bij velen de overtuiging dat

dit vermogen desnoods dan maar verplicht alsnog moet worden ingezet

voor onderwijs. Het is daarom van groot belang dat besturen in het

primair onderwijs zelf met een goeddoordachte visie komen op de inzet

van vermogen, anders keert de wal het schip.

Het doel van het vermogen moet in dit verband breder zijn dan alleen

het opvangen van risico’s. Zeker bij meer omvangrijke vermogens is het

van groot belang dat bestuur en directie aangeven hoe ze delen van het

vermogen in de toekomst op een zo goed mogelijke wijze inzetten voor

onderwijsdoelen.

Verder lezenRegioplan Beleidsonderzoek & Ernst & Young Advisory (2010), Lumpsum

PO in de praktijk. Slotevaluatie en onderzoek kwaliteit financieel

management, 14 juni.

Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (2009), Financieel

beleid van onderwijsinstellingen, 29 september.

PO-Raad (2010), Code goed bestuur in het primair onderwijs.


Samenvatting hoofdstuk 1

Financiële professionalisering urgenter dan ooitFinancieel management is geen doel op zich. De inzet van middelen

moet dienstbaar zijn aan goed onderwijs. Zowel onderwijsbestuurders

als – interne en externe – stakeholders zijn zich daarvan in toenemende

mate bewust, spannen zich daarvoor in en sturen daarop aan.

Tegelijkertijd wijst onderzoek uit dat schoolbesturen nog vooral gericht

zijn op financieel beheer en het voorkomen van tekorten. Een stevige

koppeling tussen financieel en onderwijskundig beleid ontbreekt veelal.

Willen bestuurders de koppeling van middeleninzet en onderwijs doelen

tot stand brengen, dan moeten ze daarvoor tijd vrijmaken. Tijd voor

reflectie: worden de middelen besteed aan activiteiten en zaken die

daadwerkelijk toegevoegde waarde hebben? Uit gewoonte, door tijd-

gebrek of vanwege interne weerstanden komt deze vraag echter niet

altijd op tafel.

OntwikkelingenEen aantal ontwikkelingen vergroot de urgentie om op dit gebied

serieuze stappen te zetten:

• met de invoering van de ‘Wet goed onderwijs, goed bestuur’ in 2010

zijn bestuurders nadrukkelijk verantwoordelijk geworden voor de

onderwijskwaliteit. Dat heeft geleid tot een toenemende aandacht

voor risicomanagement. Maar hoe gedegen soms ook, dat wil niet

automatisch zeggen dat bestuurders ‘in control’ zijn (ofwel: ‘kunnen

sturen’). Financiële informatie is pas van waarde als die ook inzicht

biedt in wat er met de middeleninzet werd beoogd en of dat is

bereikt;

• het onderwijs kent steeds meer een verantwoordingscultuur.

Financieel management speelt daarin een belangrijke rol. Bestuurders

moeten zich daarbij niet alleen verantwoorden over het resultaat

‘onder de streep’, maar ook over de effectiviteit van de middeleninzet

en hun financiële keuzes;

• juist in tijden van financiële schaarste (bijvoorbeeld door

bezuinigingen of teruglopende leerlingenaantallen) is het van

belang dat onderwijsinhoudelijke keuzes ten grondslag liggen

aan financieel beleid. Een krimpend budget geeft niet voor niets

vaak aanleiding om extra kritisch naar de middeleninzet te kijken.

Beleidsarme bezuinigingen en ad hoc-maatregelen verdienen

vanzelfsprekend niet de voorkeur. Een stevig onderbouwd verhaal

over de inzet van financiële middelen, met een heldere koppeling

naar onderwijsdoelen, biedt de grootste kans op draagvlak;

• veel onderwijsinstellingen hebben een vermogenssurplus,

constateerde de Commissie Don in 2009. Volgens de heersende

opinie is dat onacceptabel. Bestuurders die niet willen dat anderen

bepalen op welke wijze dit vermogen wordt aangewend, kunnen

daartoe beter zelf beleid ontwikkelen.


2


Het thema opbrengstgericht werken kan in het primair onderwijs op veel

belangstelling rekenen. Zowel van de politiek als het werkveld. Zo vormt

opbrengstgericht werken een speerpunt in de ‘Kwaliteitsagenda Primair

Onderwijs’, Scholen voor Morgen, die voormalig staatssecretaris Dijksma

samen met de sector voor de periode 2007–2011 opstelde (Ministerie

van OCW 2007). Deze agenda is gericht op het duurzaam verbeteren

van onderwijskwaliteit en daarin is een belangrijke rol weggelegd voor

opbrengstgericht werken.

Sturen oponderwijs-

opbrengsten

19

Uit onderzoek blijkt dat opbrengstgericht werken de leerprestaties van

leerlingen vergroot en de effectiviteit van het onderwijs verbetert (zie

bijvoorbeeld: Inspectie van het Onderwijs 2010). De inspectie noemt

opbrengstgericht werken de sleutel tot succes op sterke scholen. Op

sterke scholen is sprake van een betere analyse en interpretatie van

gegevens over de ontwikkeling van leerlingen. Daarnaast worden hier

de effecten van het onderwijs en de zorg zorgvuldiger nagegaan.

Het begrip ‘opbrengstgericht werken’ wordt inmiddels te pas en te

onpas gebruikt en dat wekt bij sommigen irritatie op. Ook het duidelijke

accent op ‘meten = weten’ valt niet bij iedereen op voorhand in goede

aarde.

Reden genoeg om nog een stil te staan bij hoe opbrengstgericht werken

bijdraagt aan de verzakelijking van het onderwijs en wat deze manier

van werken nu eigenlijk kenmerkt.

Opbrengstgericht werken volgens de inspectie

Doelen stellen, zicht hebben op leerresultaten, planmatig en

resultaatgericht werken zijn essentieel voor het bereiken van zo hoog

mogelijke opbrengsten voor alle leerlingen. Als een school systematisch

en doelgericht werkt aan het maximaliseren van de prestaties van haar

leerlingen, is er sprake van opbrengstgericht werken.

— Bron: Inspectie van het Onderwijs 2010.

Verzakelijking

“In zekere zin leiden de ontwikkelingen op het gebied van governance

inderdaad tot een verzakelijking van het onderwijs. Ik draag hier als

bestuurder ook zelf aan bij. De inspectie en mijn raad van toezicht verwach-

ten het een en ander van mij. Dit leidt bij mij ook tot andere verwachtingen

ten aanzien van de directeuren binnen onze stichting. De vraag is of dat

erg is. Die trend zien we natuurlijk terug in de hele maatschappij. Die komt

niet uit de lucht vallen en was wat mij betreft ook broodnodig op sommige

punten.” — Citaat bestuurder

2.1 � Kenmerken van opbrengstgericht werkenDe kern van opbrengstgericht werken is volgens vrijwel alle deskundi-

gen dat de betrokkenen binnen het onderwijs zich in hun taakuitvoering

laten sturen door de uitkomsten van een systematische evaluatie van

de behaalde onderwijsresultaten/leeropbrengsten. Bij een opbrengst-

gerichte werkwijze worden altijd de volgende stappen cyclisch

doorlopen:

• het stellen van doelen;

• het inrichten van het onderwijsprogramma en -proces;

• het in kaart brengen en houden van opbrengsten/leerresultaten;

• het analyseren van die opbrengsten/resultaten;

• het nemen van beslissingen: aanpassingen aanbrengen in de instruc-

tie, het programma en indien nodig de doelen bijstellen;

en

• waar nodig de inzet van de beschikbare financiële middelen aanpas-

sen/verschuiven, zodat noodzakelijke verbeteringen kunnen worden

geïmplementeerd.


Leren van het leren van leerlingen

“Wij proberen opbrengstgericht werken niet moeilijker te maken dan

het is. Wat ons betreft gaat het om het ‘leren van het leren van leerlingen’.

Niet meer en niet minder. En daarvoor maken we gebruik van alles wat we

tot onze beschikking hebben, van observaties tot toets gegevens. Dat gaat

dus ook verder dan de zogenaamde basisvaardigheden. Uiteindelijk gaan

we de realisatie van al onze ambities ten aanzien van het onderwijs op deze

manier na. Grofweg maken we op schoolniveau aan de hand van onze

bevindingen vervolgens aanpassingen op de volgende gebieden:

• instructie;

• klassenmanagement;

• leermiddelen;

• actieve leertijd;

• professionalisering.

Wij merken overigens telkens opnieuw dat collectieve deskundigheids-

bevordering meer effect heeft dan de individuele scholing die onze mensen

volgen. Zeker ten aanzien van de ontwikkeling van opbrengst gericht

werken viel dit op. Hiervoor is een gemeenschappelijke taal nodig. Ook om

elkaar uiteindelijk te kunnen aanspreken op de uitvoering van het werk en

de resultaten hiervan.” — Citaat directeur

Zaaien leidt niet altijd tot oogsten

Politici zien het onderwijs als een snoeiharde economische

productiefactor. Zij kijken er bedrijfseconomisch naar en gaan ervan uit

dat met doelgericht, planmatig werken de beste opbrengsten behaald

worden. Alle leraren weten dat deze redenering vaak mank gaat. In

het onderwijs is time maar gedeeltelijk money. Niet elke minuut kan

namelijk effectief besteed worden, omdat leerprocessen in golven van

inspanning en ontspanning verlopen en ook nog eens voor elke leerling

verschillend zijn. Zaaien leidt niet altijd tot oogsten en resultaten

ontstaan soms door toevalligheden. Achter het planmatig streven naar

hogere opbrengsten zit het illusoire beeld van de maakbare mens of

maatschappij. — Bron: R. Berends 2011.

2.2 � Richting geven aan opbrengstgericht werkenOpbrengstgericht werken heeft altijd de in de vorige paragraaf

genoemde kenmerken. Dat betekent echter niet dat er slechts één weg

naar Rome leidt of dat voor de inrichting van opbrengstgericht werken

slechts één blauwdruk beschikbaar is. Zo is het aan de organisatie zelf

om de doelen te kiezen. Bij die keuze kan de organisatie zich vanzelf-

sprekend laten leiden door eigen overwegingen en ervaringen, mits ze

daarbij tegelijk op een navolgbare wijze rekening houdt met oordelen

van de inspectie en andere toezichthouders en stakeholders.

Het richting geven aan de inhoud en vorm van opbrengstgericht wer-

ken, vraagt vanaf het begin al om maximale duidelijkheid en focus.

STUREN OP ONDERWIJSOPBRENGSTEN 21

Alles wat waardevol is

De maatschappelijke opdracht die een onderwijsorganisatie voor

zichzelf ziet, is afhankelijk van diverse zaken, zoals de kenmerken van

de leerlingen ouderpopulatie, het voedingsgebied, de denominatie

et cetera. Als het goed is heeft de maatschappelijke opdracht effect op

de onderwijsopbrengsten en -resultaten waarop de organisatie stuurt.

Een stichting die zichzelf als opdracht geeft om in groep 8 gelukkige

kinderen af te leveren, stuurt op andere opbrengsten dan een stichting

die zo hoog mogelijke Cito-scores wil behalen. De laatst genoemde

stichting zal wellicht meer waarde hechten aan de ontwikkeling van

basisvaardigheden, terwijl de eerstgenoemde stichting mogelijk meer

stuurt op het welzijn van leerlingen en hun talentontwikkeling. Dat kan

impliceren dat ze meer aandacht heeft voor bijvoorbeeld resultaten op

het gebied van creatieve of lichamelijk vorming.

2.2.1 � Duidelijkheid over opbrengstenBij het vormgeven van opbrengstgericht werken binnen een organisatie

is het in de eerste plaats van belang dat er eenduidigheid bestaat over

wat onder onderwijsopbrengsten wordt verstaan. Gaat het daarbij puur

om de basisvaardigheden taal, lezen en rekenen? Of valt bijvoorbeeld

ook de sociaal-emotionele ontwikkeling van leerlingen daaronder? Ziet

u de creatieve vorming van leerlingen als opbrengst? En, zo ja, hoe meet

u die dan?

Onderwijsopbrengsten kunnen dus verdergaan dan wat de inspectie

van het onderwijs verwacht. Het betreft alle zaken die de onderwijs-

instelling als waardevol beschouwt. Binnen een schoolbestuur met een

divers onderwijskundig palet (met bijvoorbeeld zowel traditioneel als

vernieuwend onderwijs) pleit dit dan ook voor differentiatie tussen de

scholen als het om de onderwijskundige ambities gaat.

2.2.2 � Duidelijkheid over opbrengstgericht werkenOok de term ‘opbrengstgericht werken’ blijkt in de praktijk nog vaak

verduidelijking te behoeven. Het is belangrijk ook hierover helder te

zijn. Een veelgebruikte definitie voor opbrengstgericht werken is: het

systematisch en doelgericht werken aan het maximaliseren van de pres-

taties van scholen. Maar, is dit ook wat u binnen uw organisatie verstaat

onder ‘opbrengstgericht werken’? Welke rol spelen toetsen hierin? En

welke afspraken maakt u hierover? Ontwikkel binnen uw organisatie een

gezamenlijke taal.


2.3 � De ketenbenaderingBinnen de ketenbenadering geldt dat iedereen, op elk niveau binnen de

onderwijsorganisatie, zijn eigen verantwoordelijkheid heeft als het gaat

om het sturen op opbrengsten. Toezichthouders, bestuurders, directeuren

én leraren dienen allen zicht te hebben op de volgende thema’s:

1 Welke informatie heb ik nodig?

Opbrengstgericht werken begint op elk niveau (leraar, direc-

teur, bestuurder, toezichthouder) met het bepalen van de informatie-

behoefte. Welke informatie (kengetallen, resultaten, ervaringen) heb

ik op mijn niveau nodig om mijn verantwoordelijkheid te nemen?

Informatie is iets anders dan een hoeveelheid willekeurige gegevens.

De informatiebehoefte loopt sterk uiteen. Een toezichthouder heeft een

geheel andere verantwoordelijkheid dan een leraar. Toch heeft iedereen

informatie nodig om te kunnen vaststellen of datgene wat voor hem

wezenlijk is of zou moeten zijn, ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd.

Welke informatie heb ik nodig vanuit mijn functie?

De informatiebehoefte met betrekking tot onderwijsresultaten

wisselt naargelang de functie. Onderstaand vindt u enkele suggesties

voor de functies van toezichthouder, bestuurder, directeur en leraar.

Een toezichthouder heeft behoefte aan informatie over:

• de kwaliteit en opbrengsten van de individuele scholen en het

collectief daarvan;

• kwaliteitszorgsystemen en kwaliteitsbewustzijn;

• de maatschappelijke functievervulling van de individuele scholen.

Een bestuurder heeft behoefte aan informatie over:

• de leerlingenaantallen en de ontwikkeling daarvan;

• de leerresultaten per school op basis van de Cito-eindscore en de

intelligentietoets, afgezet tegen de sociaal-culturele afkomst van de

leerlingen;

• de positie van leerlingen aan het begin van het derde jaar voortgezet

onderwijs afgezet tegen het advies in groep 8;

• het welbevinden van leerlingen.

Hoe beïnvloed ik de opbrengsten?

Welke informatieheb ik nodig?

1

Hoe kom ik aan informatie?

Wat is nodig om succesvolte zijn?

Hoe duid ik de informatie?

23

4

5

De vijf stappen van opbrengstgericht werken (H. Klifman & M. Fuite 2010)


Een directeur heeft behoefte aan informatie over:

• de leerresultaten per groep op basis van de Cito-eindscore en de

intelligentietoets, afgezet tegen de sociaal–culturele afkomst van de

leerlingen;

• de positie van leerlingen aan het begin van het derde jaar voortgezet

onderwijs afgezet tegen het advies in groep 8;

• het welbevinden van leerlingen.

Een leraar heeft behoefte aan:

• voortgangsgegevens van individuele leerlingen, cognitief en sociaal;

• voortgangsgegevens van de groep als geheel, cognitief en sociaal.

2 Hoe kom ik aan informatie?

Is eenmaal bekend welke informatie nodig is, dan moeten betrok-

kenen uiteraard ook bepalen hoe ze aan de gewenste informatie komen.

Ook hierin zien we grote verschillen tussen functies. Voor de hand ligt

dat een betrokkene zijn informatie haalt bij de eerstvolgende functie

onder hem. Een toezichthouder ontvangt in dat scenario zijn informatie

dus van het bestuur. Zo werkt het echter niet altijd. In de praktijk is het

niet ongebruikelijk dat de toezichthouder periodiek schoolbezoeken

aflegt en derhalve ook informatie verkrijgt van directeuren, leraren en

leerlingen. In kleinere organisaties zien we zelfs dat de toezichthouder

inspectierapporten van de scholen opzoekt en naslaat; iets wat in gro-

tere organisaties veel minder snel zal gebeuren. De manier waarop infor-

matie wordt verzameld en soms ook de plaats waar die vandaan komt,

zijn sterk afhankelijk van de omvang van de onderwijsorganisatie.

3 Hoe duid ik de informatie?

Als de informatie is verkregen, volgt de duiding. Het is belangrijk

vooraf te bepalen wat de beoordelingscriteria zijn. Wanneer is iets goed

genoeg? Hoe definiëren we uitstekend, goed, voldoende en onvoldoen-

de? Daarbij kan uiteraard gebruik worden gemaakt van de zelf geformu-

leerde ambities en doelstellingen, maar ook van inspectienormen,

interne benchmarks of landelijke gemiddelden.

Informatie duiden: een voorbeeld

Een bestuurder kan informatie duiden door:

• schoolplannen als referentie te gebruiken;

• het jaarplan als referentie te gebruiken;

• na te gaan wat de bijdrage is aan de collectieve ambities van de

onderwijsorganisatie.

4 Hoe beïnvloed ik de opbrengsten?

Om te sturen op opbrengsten is het nodig in beeld te hebben

welke acties op welk niveau kunnen worden ondernomen om de

opbrengsten te verhogen. Een bestuurder heeft andere beïnvloedings-

mogelijkheden dan een toezichthouder. En leerkrachten hebben

uiteraard andere handelingsmogelijkheden dan hun directeur. Een

goed beeld van de beïnvloedingsmogelijkheden op elk niveau helpt

handelings verlegenheid te doorbreken, rolvastheid te bevorderen en

het handelingsrepertoire van eenieder te vergroten.


Beïnvloedingsmogelijkheden

De beïnvloedingsmogelijkheden van betrokkenen in onderwijs-

organisaties verschillen per functie. Onderstaand vindt u een aantal

beïnvloedingsmogelijkheden van bestuurders en toezichthouders.

Beïnvloedingsmogelijkheden van bestuurders:

• directeuren om SMART-doelstellingen vragen;

• afspraken maken in managementcontracten;

• managementrapportages becommentariëren;

• sturen op budget (doelen en middelen verbinden);

• individuele gesprekken met directeuren;

• sturen met POP’s;

• peergroups formeren;

• schoolcoach inzetten;

• periodiek schoolvergelijkingen verspreiden en bespreken;

• medezeggenschapsorganen raadplegen;

• met schoolteams in gesprek gaan;

• mobiliteit directeuren bevorderen.

Beïnvloedingsmogelijkheden van toezichthouders:

• nadere informatie vragen;

• adviezen geven;

• kwaliteit van het bestuurlijk handelen controleren en bevorderen;

• agenderen en bespreken van de verslagen van het managementteam

met de bestuurder;

• agenderen en bespreken van inspectierapporten met de bestuurder

inclusief diens oordeel over de rapporten;

• functionerings- en beoordelingsgesprekken bestuur;

• onthouden van goedkeuring voor documenten als het jaarplan

en de begroting;

• informele beleidsavonden organiseren;

• garanties eisen voor aantoonbare resultaten.

5 Wat is nodig om succesvol te zijn?

Om succesvol te zijn is het nodig middelen ter beschikking te

stellen. Als duidelijk is vastgesteld welke opbrengsten centraal moeten

staan, wordt het tijd om na te gaan hoe hun realisatie het best kan wor-

den bewerkstelligd. Wat is er eigenlijk nodig om juist daar successen te

boeken? Wat betekent dat voor de inzet van (jaar)middelen of vermo-

gen? En hoe kan de toekenning van extra geld of een verschuiving in de

toedeling van bestaande budgetten bijdragen aan dat succes?

Geld is in deze niet de oplossing, maar een verschuiving van de budget-

inzet kan de betrokken medewerkers wel de mogelijkheid verschaffen

om werk te maken van de geambieerde doelen en opbrengsten.

Opbrengstgericht werken slaagt in de praktijk beter als er binnen een

schoolbestuur ruimte is voor een echte ketenbenadering. Die keten-

benadering zorgt ervoor dat leraren, IB’ers, directeuren, bestuurders

en interne toezichthouders – ieder vanuit hun eigen specifieke verant-

woordelijkheid – worden gestimuleerd om mede invulling te geven aan

opbrengstgericht werken.

Voor een succesvolle implementatie van opbrengstgericht werken

vragen ook verwachtingenmanagement en de kunst van het keuzes

maken om aandacht.

2.4 � De rol van verwachtingenIedereen die een beetje thuis is in het primair onderwijs, kent het effect

van het uiten van hoge verwachtingen. Leraren kunnen de leerresul-

taten van leerlingen verbeteren door hoge verwachtingen van hen te

hebben en die uit te spreken. Ook is inmiddels bekend dat er een nog

effectievere manier is: ervoor zorgen dat leerlingen zelf hoge verwach-

tingen van hun leerprestaties hebben. Hoge verwachtingen en het uiten

hiervan spelen ook een belangrijke rol bij het sturen op opbrengsten.


Het effect van hoge verwachtingen is niet alleen van toepassing op de

interactie tussen leraren en leerlingen, maar op de interactie tussen

alle functies binnen een onderwijsorganisatie. Ook voor bestuurders

geldt bijvoorbeeld dat het uitspreken van hoge verwachtingen mensen

tot betere prestaties kan brengen. En ook voor toezichthouders is het

van belang dat ze hoge verwachtingen uitspreken ten aanzien van de

verlangde basiskwaliteit.

Opbrengstgericht werken begint met het uitspreken van een ambitie

ten aanzien van de resultaten. Om effectief op opbrengsten te sturen

is het wel van belang dat de ambities binnen een organisatie intern

consistent zijn. Daarnaast helpt het om helder te zijn over de eisen

aan de rapportages waarin verslag wordt gedaan van de realisatie van

opbrengsten.

Wat zijn uw verwachtingen?

Hoge verwachtingen spelen een essentiële rol op alle niveaus.

De volgende vragen kunnen helpen bij het verhelderen van uw eigen

verwachtingen ten aanzien van opbrengstgericht werken:

• welke verwachtingen heb ik van wie?

• op welke manier uit ik die?

• welke ambitie hebben wij als bestuur?

• hoe kan ik aantonen dat dit een hoge ambitie is?

• is deze ambitie voor alle scholen gelijk of is het nodig om hierin te

differentiëren?

• hoe verloopt de communicatie hierover?

Maar… wat is een goede ambitie?

Twee jaar na de fusie kondigde het college van bestuur aan te

gaan focussen op het verhogen van de onderwijsopbrengsten.

Met de scholen en de raad van toezicht werd hier ook al langer over

gesproken en ook bij hen bestond behoefte aan richtinggevende

ambities ten aanzien van de leerresultaten. Gemakkelijk was het echter

niet om tot een goede doelstelling te komen. Nadat het thema tijdens

verschillende vergaderingen en bijeenkomsten was besproken, kwam

er witte rook uit het bestuursbureau. ‘Geen zwakke scholen binnen de

stichting!’ luidde de nieuwe doelstelling. Trots op het bereikte resultaat,

presenteerde de voorzitter van het bestuur deze doelstelling aan de

raad van toezicht. Die reageerde echter verbaasd: “Dus wat beloven

jullie aan de kinderen en hun ouders? Geen zwak onderwijs?!”

Zo moet het dus niet! Gelukkig zijn andere scholen ambitieuzer.

Een provincie in het oosten van het land kende in 2007 geen zwakke

scholen, maar excellente scholen waren er ook niet. Alle reden voor

een verbeterimpuls aan het onderwijs. Het doel was om vijftien procent

van de scholen die volgens de inspectie voldoende kwaliteit leverden,

binnen drie jaar te laten excelleren. De schoolbesturen en de provincie

stelden middelen beschikbaar voor de scholen die deze uitdaging

aandurfden. Dat leidde tot een enorme energieboost. De focus op de

‘gewone’ school werd als verfrissend ervaren in tijden waarin verhou-

dingsgewijs vaak de meeste aandacht en de meeste middelen aan

zwakke scholen worden besteed.


2.5 � Het maken van onderwijsinhoudelijke keuzesOnderwijsinhoudelijke beleidskeuzes kunt u baseren op diverse soorten

informatie. Er zijn feitelijk vijf mogelijke invalshoeken:

1. door wetenschappelijk onderzoek aangedragen argumenten

(evidence based);

2. analyse van zelf verzamelde gegevens (data driven);

3. evaluatie van eerdere doelstellingen en behaalde resultaten;

4. eigen intuïtie;

5. wat anderen voorschrijven.

1. Wetenschappelijk onderzoekIedereen die in het onderwijs werkt, heeft kennis tot zijn beschikking

over wat volgens wetenschappelijk onderzoek werkt en wat minder

goed werkt. Er is immers veel onderzoek gedaan naar de effectiviteit van

onderwijs. Heel bekend zijn bijvoorbeeld de bevindingen van Michael

Fullan en Robert Marzano. De uitkomsten en aanbevelingen van derge-

lijke onderzoeken kunnen een grote rol spelen bij het maken van strate-

gische keuzes tussen verschillende onderwijskundige alternatieven.

Onderzoek beter benutten

“Het Nederlandse onderwijs maakt veel te weinig gebruik van

wetenschappelijke informatie over de effectiviteit van onderwijs. Informatie

over de kwaliteit van verschillende lesmethoden wordt bijvoorbeeld

nauwelijks verspreid, terwijl sommige lesmethoden aantoonbaar slechter

zijn dan andere. Toch zijn er nog honderden scholen die van deze methoden

gebruikmaken. We zouden er veel aan hebben als dit soort kennis beter

verspreid en benut werd!” — Citaat organisatieadviseur

2. Analyse eigen dataWaarschijnlijk beschikt u ook over allerlei gegevens over de onderwijs-

processen en leerresultaten binnen uw organisatie. Een analyse van die

gegevens kan veel zeggen over wat werkt en wat niet. Wellicht verklaart

zo’n analyse niet helemaal HOE iets werkt (in tegenstelling tot echt

wetenschappelijk onderzoek), maar ze laat wel zien OF iets werkt. Door

zelf de effecten van keuzes te meten, worden de resultaten van beleid

steeds beter zichtbaar. Bij een dergelijke data driven – of meetgestuur-

de – benadering zijn meetresultaten de basis voor keuzes ten aanzien

van het onderwijsprogramma en het onderwijsproces.

3. Evaluatie doelstellingen en resultatenDe evaluatie van eerdere doelstellingen en behaalde resultaten kan uiter-

aard ook een basis vormen voor onderwijsinhoudelijke keuzes. Informatie

over wat wel en niet heeft gewerkt binnen de eigen organisatie kan leidend

zijn bij de keuze voor nieuwe interventies en strategieën. Inzetten op suc-

cessen uit het verleden en hetgeen deze successen mogelijk heeft gemaakt,

heeft vaak een positieve en activerende werking.

4. IntuïtieInnovatieve ideeën ontspruiten niet altijd aan wetenschappelijk onder-

zoek of uit eigen meting verkregen bewijs. Niet zelden speelt bij het

maken van beleid ook de intuïtie van een leraar, directeur of bestuurder

een grote rol. Aan een intuïtieve keuze ligt geen bewuste en getoetste

redenering ten grondslag. Het is een keuze op basis van gezond ver-

stand en soms jarenlange ervaring.


Intuïtief, dus onverstandig?

Uitgaan van intuïtie kan wel degelijk een verstandig besluit

opleveren. Intuïtie gaat vaak samen met onbewuste kennis of ontast-

bare kennis (van het Engelse tacit knowledge). Het betreft bijvoorbeeld

handelingen of routines. In deze context wordt ook wel gesproken

over bookwise versus streetwise. De individuele kennis van iemand die

streetwise is, is moeilijk overdraagbaar. Overdracht vindt meestal plaats

door interactie. Intuïtie is dus zeker niet hetzelfde als willekeur, ondoor-

dachtzaamheid of wichelroedeloperij.

5. Wat anderen voorschrijvenHet is ook niet ongebruikelijk om onderwijsinhoudelijke keuzes te

baseren op de wensen, adviezen en eisen van bijvoorbeeld de inspectie,

de interne toezichthouder of een externe adviseur. Ook dat kan een

wijs besluit opleveren. Zeker als het alternatief bestaat uit niets doen.

Uiteraard zijn ook in dit geval het bestuur en de directie eindverant-

woordelijk voor het besluit en de resultaten daarvan.

Het verdient aanbeveling uw keuzes vanuit zo veel mogelijk invalshoe-

ken te beschouwen, wat in de praktijk in zekere mate ook gebeurt. Een

zo compleet mogelijk beeld van relevante argumenten en informatie zal

u het beste in staat stellen tot een goede afweging en keuze te komen.

Onderzoek toont bijvoorbeeld aan dat het verkleinen van de klassen-

grootte geen direct effect heeft op de kwaliteit van het onderwijs (Hattie

2009). Toch nemen veel directeuren intuïtief het besluit de grootte van

de klas te beperken als daar naar verhouding veel leerlingen zitten die

meer aandacht nodig hebben. Zo’n besluit is dus niet evidence based en

moet wellicht nog eens tegen het licht worden gehouden.

Realiseert u zich wel dat de ene benadering niet per definitie beter is

dan de andere. Belangrijker is dat u kiest, dat u uw inhoudelijke en de

bijbehorende financiële keuzes beargumenteert en dat u dus ook duide-

lijk kunt maken waarop u uw keuzes baseert.


Verder lezenInspectie van het Onderwijs (2011), Opbrengsten, maak er werk van!

Inspectie van het Onderwijs (2010), Opbrengstgericht werken in het

basisonderwijs. Een onderzoek naar opbrengstgericht werken bij rekenen-

wiskunde in het basisonderwijs.

Thema opbrengstgericht werken (2010), in: Basisschoolmanagement,

24(10).

H. Klifman & M. Fuite (2010), Weten en verbeteren. Informatiecanon

opbrengstgericht werken in het primair onderwijs, Van Beekveld &

Terpstra.



Maximale prestaties‘Het systematisch en doelgericht werken aan het maximaliseren van de

prestaties’: aldus luidt een veel gehanteerde definitie van opbrengst-

gericht werken. In essentie komt het erop neer dat alle betrokkenen

zich in de taakuitvoering laten sturen door de uitkomsten van een syste-

matische evaluatie van behaalde resultaten/opbrengsten.

Geen blauwdrukHoewel het te ver gaat om te spreken van een blauwdruk, ver-

loopt een opbrengstgerichte werkwijze altijd volgens een aantal

standaardstappen:

• doelen stellen;

• inrichten onderwijsprogramma en -proces;

• opbrengsten/resultaten in kaart brengen en houden;

• opbrengsten/resultaten analyseren;

• beslissingen nemen (aanpassingen in de instructie of het programma

en eventueel het bijstellen van doelen);

• waar nodig de inzet van financiële middelen aanpassen.

Het is aan organisaties zelf om eigen doelen vast te stellen en te bepalen

wat zij nu eigenlijk precies verstaan onder opbrengsten en opbrengst-

gericht werken. Ontwikkel daarvoor een gezamenlijke taal:

• wat verstaat u onder onderwijsopbrengsten? U kunt daarbij denken

aan zeer uiteenlopende zaken die uw onderwijsinstelling als

waardevol beschouwt;

• wat verstaat u onder opbrengstgericht werken? Is de definitie aan het

begin van deze samenvatting ook passend voor uw organisatie?

KetenbenaderingMet de zogeheten ketenbenadering kunt u effectief invulling geven aan

opbrengstgericht werken. Dat wil zeggen dat betrokken op alle niveaus

in de organisatie – van leraren tot toezichthouders – mede invulling

geven aan opbrengstgericht werken en daarbij allen de volgende stap-

pen doorlopen:

• betrokkenen bepalen hun informatiebehoefte. Informatie is meer

dan een willekeurige verzameling gegevens. Het gaat om gegevens

die zodanig zijn bijeengebracht en gepresenteerd dat er betekenis

aan kan worden toegekend en die bruikbaar zijn voor het sturen op

opbrengsten;

• betrokkenen bepalen hoe ze aan de gewenste informatie komen;

• betrokkenen duiden de informatie. Zij bepalen vooraf op basis

waarvan ze informatie beoordelen;

• betrokkenen inventariseren hoe ze kunnen bijdragen

aan het verbeteren van opbrengsten. Zicht op de

beïnvloedingsmogelijkheden kan handelingsverlegenheid

doorbreken, rolvastheid bevorderen en ieders handelingsrepertoire

vergroten;

• betrokkenen stellen vast wat nodig is om succesvol te zijn. Wat

betekenen de geambieerde opbrengsten bijvoorbeeld voor de inzet

van (jaar)middelen of vermogen?30 OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT

Andere succesfactoren Twee laatste belangrijke succesfactoren voor een effectieve, opbrengst-

gerichte werkwijze hebben betrekking op verwachtingenmanagement

en de kunst van het kiezen.

Opbrengstgericht werken begint met het uitspreken van verwachtingen

(ambities). Stel die ambities niet te laag en spreek ze uit. Dat zal de

gereali seerde resultaten positief beïnvloeden.

U kunt onderwijsinhoudelijke keuzes baseren op wetenschappelijk

onderzoek (evidence based), zelf verzamelde gegevens (data driven),

evaluatie van eerdere doelstellingen en behaalde resultaten, uw eigen

intuïtie, voorschriften van anderen of een combinatie hiervan. Het een

is niet per definitie beter dan het ander. Het gaat erom dat u kiest, dat

u uw keuze kunt beargumenteren en dus ook duidelijk kunt maken

waarop u uw (inhoudelijke en financiële) keuzes baseert.


Goed fi nancieel management

3Een weldoordacht financieel management is een belangrijke voorwaarde

voor het goed functioneren en voortbestaan van onderwijsinstellingen. Dit

hoofdstuk behandelt verschillende facetten van goed financieel management.

In paragraaf 3.1 vindt u heldere definities van financieel management, financieel

beleid en financieel beheer; begrippen die in de praktijk soms willekeurig door

elkaar worden gebruikt. Ook leest u hierin uit welke zes stappen financieel

management bestaat en hoe financieel management zich vertaalt naar de cyclus

van beleidsplannen binnen een onderwijsorganisatie. Paragraaf 3.2 beschrijft

de vier niveaus van financieel management. Financieel management op het

hoogste niveau bevat een nadrukkelijke koppeling van doelen en middelen.

In paragraaf 3.2 leest u ook op welke pijlers dit hoogste niveau van financieel

management rust. Deze vijf pijlers vormen het ‘normatief kader voor goed

financieel management’.

33

Met de invoering van de lumpsumfinanciering in 2006 kregen besturen

en scholen meer autonomie en keuzevrijheid om middelen gericht(er) in

te zetten en zo de (onderwijskundige) doelstellingen te realiseren en de

onderwijskwaliteit te verbeteren. Toch wil, kan of durft niet iedere instel-

ling die toegenomen vrijheid te benutten.

Sommige instellingen vinden dat de keuzevrijheid binnen de lumpsum-

financiering marginaal is en wijzen er voortdurend op dat meeste lasten

meerjarig vastliggen. Andere worden geplaagd door de financiële zor-

gen van alledag en vinden niet de tijd of moed om de inzet van finan-

ciële middelen eens grondig te evalueren en waar nodig te veranderen.

Zij benadrukken doorgaans de huidige tekorten of onzekerheden in de

bekostiging.

Voor deze standpunten is wel enig begrip op te brengen. Toch is het

in ieders belang om de middeleninzet in het onderwijs regelmatig te

evalueren. Is bijvoorbeeld niet juist schaarste een goede reden om stil te

staan bij de vraag of de beperkt beschikbare middelen wel zo effectief

mogelijk worden ingezet? En is het niet opvallend dat sommige instel-

lingen met slechts beperkte verschuivingen in hun middeleninzet toch

betere onderwijsresultaten weten te boeken? Ook kleine ingrepen zet-

ten soms zoden aan de dijk.

Ook buiten de onderwijssector gaan er achter begrotingen en financiële

kaderstellingen gewoontes schuil en wordt niet altijd gecontroleerd

of een eerder gekozen besteding ook nu en in de toekomst wel het

beste resultaat oplevert. Financieel management kent gewoontes en

(voor)oordelen, die soms een belangrijk deel van de middeleninzet

bepalen. Iedere bestuurder en directeur zou zelf de verantwoorde-

lijkheid moeten nemen voor een regelmatige reflectie op gemaakte

financiële keuzes en zich daarbij telkens weer de vraag moeten stellen:

“Draagt de huidige inzet van middelen op de best mogelijke wijze bij

aan het bereiken van onze (onderwijs)doelen?”

Weinig speelruimte

“Keuzevrijheid in de besteding van middelen? Nee, die ervaar ik niet

zozeer. Ik merk dat ik binnen mijn werkzaamheden zo weinig financiële

speelruimte heb, dat ik vrijwel geen eigen keuzes kan maken. De personele

lasten bepalen al zo’n zeventig tot tachtig procent van de bestedingen. Tel

daar de kosten voor huisvesting, lesmethoden en voorzieningen bij op... Ja,

je wilt toch ook nog wat reserves opbouwen voor lastige tijden. Nee, ik zou

niet goed weten waar ik die ruimte om eigen keuzes te maken, zou kunnen

vinden.” — Citaat algemeen directeur

Patronen doorbreken

“Tja, ik merk wel dat het lastig kan zijn hoor, om zelf echt gerichte

keuzes te maken over de middelen. Maar binnen ons bestuur lukt het wel.

Dat hebben we voor elkaar gekregen door veel bewuster stil te staan bij de

verdeling van de middelen. Door continu vraagtekens te zetten bij bepaalde

(zo dachten we) vaststaande geldstromen. We stellen elkaar voortdurend

de vraag: ‘Waarom besteden we deze middelen op deze manier?’ Kijk,

bepaalde middelen worden al jaren op dezelfde manier besteed. Dat kan

zo zijn omdat het de juiste keuze is, maar het kan ook komen doordat we

het met z’n allen zo gewend zijn. En die patronen doorbreken we nu. Door

te reflecteren op de inzet van middelen en meer bewuste keuzes te maken.

Zo hebben we de afgelopen jaren sterk ingezet op het verlagen van het

ziekteverzuim. Dat leidde tot een half procent minder ziekteverzuim binnen

het gehele bestuur. Dat had een groot effect op het vervangingsfonds

waardoor we voor 0,4 fte een P&O’er hebben kunnen toevoegen aan ons

stafbureau.” — Citaat bestuurder


Een dergelijke vraag kunnen anderen overigens ook stellen. De invoe-

ring van lumpsumfinanciering, decentralisatie van de verantwoorde-

lijkheid voor onderwijskwaliteit (wet ‘Goed onderwijs, goed bestuur’),

scheiding van toezicht en bestuur, de uitkomsten van onderzoeken

naar de kwaliteit van financieel management in het PO (bijvoorbeeld:

Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009, Regioplan

e.a. 2010), de nieuwe rol van de Inspectie van het Onderwijs bij het

beoordelen van financiële posities, de toenemende betrokkenheid van

vakbonden, belangengroepen en GMR: al die ontwikkelingen leiden

ertoe dat besturen en directies van onderwijsinstellingen steeds vaker

wordt verzocht om tekst en uitleg te geven over financieel beleid en

financiële keuzes.

Besturen en directies staan meer dan ooit voor de taak werk te

maken van een goed financieel beleid en een goed financieel beheer

en daarbij aan te geven hoe de inzet van middelen bijdraagt aan

het bereiken van (onderwijs)doelen en het realiseren van goede

onderwijsopbrengsten.

Miljoenentekort

Draagt de inzet van middelen op de best mogelijke manier bij aan

de realisatie van onze doelen?

De vraag lijkt zo voor de hand te liggen, maar er zijn onderwijsinstel-

lingen die zich deze vraag niet of veel te laat stellen. Dat kan enorme

consequenties hebben. Het kan natuurlijk leiden tot fi nanciële proble-

men, maar bijvoorbeeld ook onrust bij het personeel veroorzaken en

imagoschade teweegbrengen. Zo was er enige tijd geleden een bestuur

dat al enkele jaren geconfronteerd werd met een gestage terugloop

van het leerlingenaantal. Deze ontwikkeling vergde een heroverweging

van de strategie en een daaraan aangepaste herziening van de mid-

deleninzet. Maar het betreffende bestuur liet dat helaas na. Er bleef te

veel personeel in dienst en het bestuur zag zich na enkele jaren dan ook

gesteld voor een fi nancieel miljoenentekort. Een tekort dat om drasti-

sche maatregelen vroeg. Het personeels bestand moest binnen een paar

jaar met tientallen medewerkers worden teruggebracht, wat betekende

dat er geen plek meer was voor invallers en dat medewerkers die met

vervroegd pensioen gingen, niet werden vervangen. De fi nanciële

tekorten werden gecompenseerd vanuit de reserves, waarover het

bestuur gelukkig wel beschikte. De inspectie volgde de zaak op de voet,

want hoewel de tekorten fi nancieel konden worden gecompenseerd, is

het niet meer dan logisch dat een dergelijke ontwikkeling ook daar de

alarmbellen doet rinkelen.

3.1 � Duidelijke definitiesHet denken én praten over financieel management in onderwijs-

instellingen vraagt om eenduidige definities. Definities die bijvoorbeeld

duidelijk maken dat management control iets anders is dan financial

control3, en dat financieel beleid over andere zaken gaat dan financieel

beheer.

3.1.1 � Financieel managementFinancieel management is het geheel van activiteiten, processen en

spelregels dat ervoor moet zorgen dat een organisatie de beschikbare

middelen zo inzet, dat ze haar doelstellingen behaalt. Financieel

management is dus gericht op het bereiken van doelen. Een organisatie

kan haar doelen bereiken door een evenwichtige combinatie van stu-

ring, beheersing en verantwoording.4 De nadrukkelijke focus op doelen-

verwezenlijking maakt dat goed financieel management per definitie

dienstbaar is aan opbrengstgericht werken.

Succesvol financieel management kenmerkt zich door het cyclisch door-

lopen van een zestal stappen (zie figuur op de volgende pagina).

GOED FINANCIEEL MANAGEMENT 35

Door de zes stappen in bovenstaande figuur te doorlopen kan een

onderwijsinstelling zorgen voor een goede koppeling van de inzet van

middelen en de (onderwijs)doelen. De aanpak kan nog nader worden

uitgewerkt in een heldere planning- & controlcyclus. Daarover gaat

hoofdstuk 4.

Van wezenlijk belang in deze cyclus voor financieel management zijn

het inzichtelijk maken van doelstellingen, het volgen van de middelen-

inzet en de daarmee behaalde prestaties, en de evaluatie, zodat kan

worden bepaald wat goed gaat en wat beter kan. Bij financieel manage-

ment moet u dus niet alleen oog hebben voor de efficiëntie, maar ook

voor de effectiviteit van uitgaven.

Efficiëntie betreft de relatieve of absolute omvang van de inzet van

(financiële) middelen en houdt derhalve nauw verband met kosten-

beheersing. Effectiviteit heeft betrekking op de mate waarin met

de inzet van middelen de gestelde doelen daadwerkelijk worden

gerealiseerd.

In een tijd waarin het onderwijs zich gesteld ziet voor de uitdaging met

minder geld tot goede beleidsresultaten te komen, verdient juist effecti-

viteit volop aandacht.

Verstand van beleid én geld

“Beleid maken kost geld en met geld kun je beleid maken. Beleid

en geld hebben heel veel met elkaar te maken en kennen veel overlap.

Wanneer je verstand hebt van beleid én geld, kun je betere keuzes maken en

betere prioriteiten aanbrengen voor de eigen schoolontwikkeling. Wanneer

je drie beleidsdoelen hebt vastgesteld van gelijke relevantie en de één

vraagt om een veel grotere middeleninzet, dan moet je keuzes maken. Het

gaat niet alleen om efficiëntie, maar ook om effectiviteit: wat levert iets op

in relatie tot de investering? Het is dus van belang verstand te hebben van

beleid én geld.” — Citaat directeur

Stappen in financieel management (Verbart 2005).

6.Evalueren van de

inzet van middelen op effectiviteit en efficiëntie

(opbrengsten).

5.Afleggen van

verantwoording over toewijzing en inzet van

middelen.

4.Bewaken van de inzet

van middelen.

3.Opstellen van definitieve

ramingen en omzetten in budgetten.

2Beoordelen van deze

consequenties op hun aanvaardbaarheid.

1.Vertalen van

doelstellingen (beleid) in financiële

consequenties.


Liever wat onrust

“Ik ben een groot fan van een duidelijke financiële lijn. Het uitgangs-

punt bij ons is dan ook dat iedere school een sluitende exploitatie heeft,

ook al moet er bij sommige scholen iets bij uit ons gemeenschappelijke

solidariteitsfonds. Toch zie ik dat juist mijn beste schooldirecteuren bij dit

alles de grens opzoeken. Zij hebben allerlei ideeën over wat anders moet of

wat om extra uitgaven vraagt. Onze bomen groeien niet tot in de hemel,

maar ik heb die houding liever dan dat een directeur altijd geld overhoudt,

voortdurend quitte speelt door een gebrek aan ideeën of telkens maar

met de kaasschaaf bezuinigt. Liever wat onrust, dan een te grote stilte.

Die onrust leidt in ieder geval tot een bezinning op effectiviteit.” — Citaat

bestuurder

3.1.2 � Financieel beleid en financieel beheerGoed financieel management rust op twee pijlers: financieel beleid en

financieel beheer. Het zijn twee begrippen met een geheel andere bete-

kenis. Onderling uitwisselbaar zijn ze zeker niet.

• Financieel beleid

Bij financieel beleid gaat het om het uitzetten en het waar nodig tijdig

bijstellen van een koers, gericht op het bereiken van de doelstellingen

van een organisatie. Een organisatie maakt keuzes vanuit het besef

dat die bijdragen aan het realiseren van de geformuleerde doelen.

Financieel beleid is dan ook sterk gekoppeld aan – of afgeleid van –

de primaire doelen van een instelling.

Financieel beleid krijgt onder andere een vertaling in:

• meerjarig strategisch beleid en meerjarenbegroting;

• bestuurlijk jaarplan en beleidsagenda;

• schoolplan en meerjarenbegroting;

• jaarplan en jaarbegroting.

Daarnaast besteden hopelijk ook bestuursverslagen en tussenrappor-

tages aandacht aan doelen, de verantwoording over het wel of niet

behalen van die doelen en de daarmee gemoeide middeleninzet.

• Financieel beheer




nieuwe risico’s veroorzaakt, bestaande risico’s onvoldoende bestrijdt

of verspilling van middelen veroorzaakt.

Twee pijlers: effectiviteit en efficiëntie (Verbart 2005).

Jaarplan en -budgetEffectiviteit

Management control

Efficiëntie

Financiële control

Strategisch plan

Beleidsdoelstellingen

Uitvoering en verantwoording


Financieel beheer krijgt onder andere een vertaling in:

• de inrichting van administraties;

• de vastlegging van financiële mutaties;

• het opstellen van financiële ramingen;

• het opstellen van uitputtingsoverzichten;

• het signaleren van onder- of overschrijdingen;

• het bewaken en handhaven van budgetdiscipline;

• het ontwerpen en invoeren van de administratieve organisatie en

interne beheersing.

Goed financieel beheer vereist specifieke financiële expertise.

Die expertise is niet altijd aanwezig binnen het bestuur zelf. Daarom

is de uitvoering hiervan soms belegd bij interne of externe specialis-

ten. Indien dat het geval is binnen uw onderwijsinstelling – u heeft als

bestuurder bepaalde onderdelen uitbesteed – dan is een waarschuwing

op zijn plaats. Immers, wat u ook uitbesteedt, u dient zelf te allen tijde

over voldoende kennis (op hoofdlijnen) te beschikken om uw – extern

belegde – vraag/opdracht te specificeren. Vervolgens dient u ook in

staat te zijn om de geleverde producten of diensten te beoordelen en

controleren.

Indien u niet over deze kennis beschikt dan dient u geen specialisten

in te schakelen, maar mensen die u kunnen helpen om op een hoger

abstractieniveau uw vraag te beantwoorden, zodat de specificatie van

uw vraag, controle en beoordeling wel mogelijk worden.

• Aandacht voor beleid én beheer

Financieel beheer staat bij veel schoolbesturen centraal. De focus ligt

op het begroten en beheersen van de inzet van middelen. Zeker in de

huidige financiële situatie krijgen deze meer beheersmatige activiteiten

prioriteit.

• Het bewaken van de koers van de organisatie;

• het uitvoeren van acties en het formuleren van spelregels gericht op het vasthouden van de focus in de organisatie;

• bewaken van grenzen; • inventariseren van risico’s en het

tegengaan van verspilling van middelen

Het gaat hierbij om de administratieve organisatie waarin alle financiële handelingen verlopen via administratieve procedures, welke zijn vastgesteld in een financieel systeem e.d.

• Het uitzetten en zonodig tijdig bijstellen

van de koers gericht op het bereiken van doelstellingen van de organisatie.

Het gaat hierbij om het geheel van organisatorische processen die ervoor zorg dragen dat financiële middelen effectief en efficiënt worden ingezet bij het realiseren van organisatiedoelen.

Financieel beleid

Financieel management

Financieel beheer


Investeren in vernieuwing

“In 2007 besloten wij het eens anders aan te pakken. Bij de geplande

nieuwbouw van een van onze zestien scholen kozen we ervoor die in te

richten als pilot vernieuwingsschool. We hadden een bredeschoolconcept

voor ogen. Open van 7 uur ’s ochtends tot 7 uur ’s avonds. We doorbraken

daarbij ook de traditionele klassenstructuur. In plaats daarvan richtten we

leerlingenunits in van gemiddeld honderd leerlingen. In drie jaar tijd vroeg

deze andere organisatievorm 3 fte extra in vergelijking met onze oorspron-

kelijke formatie, een investering van ongeveer 120.000 euro per jaar dus.

Maar… de kosten gaan voor de baten.

Het vernieuwende onderwijs heeft in de nieuwbouwwijk, zoals wij voor zagen,

meer leerlingen aangetrokken. Ook heeft de school onze goede naam in de

regio bestendigd. Als belangrijkste overweging gold echter dat de vernieu-

wingsschool directeuren en leraren weer nieuw perspectief bood. En dat is

de grootste opbrengst van het project: nieuw perspectief op het onderwijs

bij alle medewerkers en nieuw perspectief op hun eigen loopbaan binnen de

stichting. Om deze slag te maken was een investering van ongeveer vier ton

nodig. Het ziet er nu naar uit dat we die, zoals gepland, binnen de komende

vijf jaar hebben terugverdiend.” — Citaat bestuurder

Beheer en beleid verdienen beide een rol in het financieel management

in organisaties. Het een kan niet zonder het ander.

Is er wel aandacht voor beheer, maar niet voor beleid, dan is het helder

waar alle middelen aan worden uitgegeven, maar zijn deze uitgaven

‘going concern’. We doen wat we altijd doen. Niets gaat echt fout,

maar ook gaat niets echt goed. Beheer zonder beleid resulteert in het

ontbreken van enige verbinding tussen inhoud en middelen.

Niet alleen financieel beheer, maar ook financieel beleid verdient echter

de nodige aandacht binnen onderwijsinstellingen. Het is van belang

beide onderdelen een duidelijke plaats te geven in de organisatie.

Hoewel in begrotingen en beleidsplannen wel voorbeelden te vinden

zijn van de koppeling tussen doelstellingen en middelen, lijkt het er

toch vaak op dat onderwijsinstellingen op financieel gebied worden

geregeerd door de waan van de dag. Ook de breed gedragen opvatting

dat het overgrote deel van de middeleninzet bij voorbaat vastligt en de

keuzevrijheid (daardoor) beperkt is, speelt hierbij nog een grote rol.

Gebrekkige koppeling beleid en financiën

Over het algemeen kunnen we zeggen dat er door de onder-

zochte schoolbesturen sterk wordt gestuurd op kostenbeheersing en

het voorkomen van overschrijdingen in de exploitatie. Er wordt veelal

gestreefd naar een sluitende exploitatie waarin geen grote overschotten

of tekorten voorkomen. Daarbij ligt de aandacht vooral op het voorko-

men van tekorten. Overschotten worden als minder negatief ervaren.

De koppeling tussen het beleidsproces en het financiële proces is

maar zelden of in beperkte mate zichtbaar in de begroting. In de

bovenschoolse begrotingen van grotere besturen is dit inmiddels wel

vaker het geval. Hierin worden in dat geval middelen gereserveerd voor

bovenschoolse beleidsspeerpunten. Toch is ook op bestuurs niveau nog

maar beperkt sprake van een koppeling van het beleidsproces en het

financiële proces. — Bron: Regioplan e.a. 2010.


Is er sprake van beleid zonder beheer, dan resulteert dit in het continu

ad hoc inspringen op de meest actuele ontwikkelingen en het ont-

breken van een langdurige en stabiele koers.

Beheer en beleid kennen beide een cyclisch proces, maar ze verschillen

qua inhoud en tijdslijn. Beheer kent een tijdslijn van één (boek)jaar en

is grotendeels onafhankelijk van de sector. Bij beheer draait het om een

overzichtelijke begroting, periodieke overzichten en een jaarafsluiting.

Accountantscontroles, wettelijke regels, protocollen en autorisaties

spelen een wezenlijke rol.

Beleid kent een meerjarig perspectief en een (veronderstelde) perio-

dieke herziening. Financieel beleid gaat niet alleen over de (mate van)

doelenverwezenlijking, maar ook over de vraag of doelen voldoende

helder zijn en eventueel bijstelling behoeven op basis van de resulta-

ten. Financieel beleid hangt samen met risicoanalyses en scenario’s

(zie hoofdstuk 7).

3.2 � Financieel management in ontwikkelingGoed financieel management is geen sinecure en het vraagt tijd en

aandacht om dat tot ontwikkeling te brengen. Daarbij doorloopt u

doorgaans meerdere fasen. Hiernaast vindt u een voorbeeld van een

dergelijke, doorlopende ontwikkeling.

Binnen niveau 1 staan de financiële registratie en rapportage van

inkomsten en uitgaven centraal.

Binnen niveau 2 ligt de focus op het sluitend maken van de jaarlijkse

exploitatie. Het draait daarbij om de financiële beheersing van de

middelen en het (daardoor) realiseren van een sluitende jaarlijkse

begroting.

Niveau 3 wordt gekenmerkt door het tot stand brengen van meerjaren-

perspectief. Om een meerjarige beheersing van de financiën te realise-

ren, maken instellingen veelal gebruik van een meerjarenbegroting.

Binnen niveau 4 staat niet langer de financiële beheersing centraal,

maar is de organisatie gefocust op het realiseren van haar doelstellin-

gen. Onderwijsinstellingen die zich binnen dit vierde niveau bevinden,

maken gebruik van een meerjarenbegroting die een nadrukkelijke

koppeling bevat van strategische doelen en de daarvoor noodzakelijk

geachte middeleninzet.

De meeste onderwijsinstellingen bevinden zich volgens de onderzoe-

kers (Ernst & Young, 2011) binnen het eerste of tweede niveau van dit

model. Ze focussen vooral op financiële beheersing en het streven naar

een sluitende exploitatie. De aandacht is gericht op het voorkomen van

tekorten.

2.Jaarlijkse

financiële beheersing

3.Meerjaarlijkse


4.Het realiseren van

organisatiedoelstellingen

1.Financiële registratie

Vier niveaus van financieel management (Regioplan e.a. 2010).


Niet inzetten van vermogen vereist onderbouwing

Vermogen ontstaat door middelen niet in te zetten en daarvoor

moeten allerlei goede – en niet alleen bedrijfseconomische – redenen

zijn. Instellingen moeten bereid zijn om aan iedereen die daarom vraagt,

verantwoording af te leggen over hun vermogensbeleid. Bijvoorbeeld

door antwoord te geven op de volgende vragen:

• is ons vermogen wellicht te hoog omdat we de door ons als nood-

zakelijk beschouwde risicobuffer te veel baseren op een optelsom van

risico’s, terwijl risico’s zich zelden tegelijkertijd manifesteren?

• doen we recht aan de financiële behoeften van het heden wanneer

we vermogen wegzetten voor behoeften in de toekomst? Moeten

we bijvoorbeeld een bezuiniging doorvoeren als er tegelijkertijd een

vermogen aanwezig is dat boven een geobjectiveerde norm ligt?

• laten we – door het niet of onvoldoende inzetten van vermogen –

kansen liggen om ons onderwijs en onze markpositie te verstevigen en

daardoor ook in zakelijke zin een goed fundament te leggen?

— Bron: Goedhart e.a. 2011.

Financiële voorzichtigheid is goed, maar vraagt wel om een heldere

afweging van enerzijds de voordelen van financiële terughoudendheid

en anderzijds het effect op de onderwijsopbrengsten.

Naarmate een school of bestuur zich beweegt richting niveau 3 of

niveau 4 verschuift de focus in onder meer plannen en begrotingen naar

het realiseren van organisatiedoelstellingen. Onderwijsinstellingen moe-

ten zich – door hogere eigen ambities en een toenemende druk om ook

over het succes van de middeleninzet verantwoording af te leggen –

steeds meer richten op heldere, vooraf geformuleerde beleidsdoelen.

Niveau 4 is daarom de meest wenselijke situatie en derhalve de norm

voor goed financieel management.

Doordat deze onderwijsinstellingen overschotten over het algemeen

als minder negatief beschouwen, zijn ze doorgaans geneigd tot een

conservatieve begrotingstendens (Commissie Vermogensbeheer

Onderwijsinstellingen 2009). Daaraan kleven risico’s.

Een van die risico’s is dat financiële middelen, hoewel ze beschikbaar

zijn, niet worden aangewend voor de verbetering van de onderwijs-

kwaliteit. Een ander risico van conservatief begroten is dat de betref-

fende onderwijsinstellingen kaasschaafbezuinigingen doorvoeren,

zonder dat duidelijk is of het zo bereikte financiële evenwicht niet te

zeer ten koste gaat van onderwijsopbrengsten. Ten slotte bestaat ook

het risico dat onderwijsinstellingen die conservatief begroten, het eigen

vermogen te weinig durven inzetten om (tijdelijk of langdurig) ruimte te

reserveren voor extra uitgaven.

Kleine besturen als potentiële risicofactor

“Ik kan geen wetenschappelijk bewijs aandragen, maar in de praktijk

zie ik dat het financiële risico van kleine besturen beduidend groter is dan

van grote besturen. Als zich onverwachte financiële tegenvallers voordoen

of er sprake is van andere ontwikkelingen met aanzienlijke financiële conse-

quenties, dan hebben kleine besturen immers niet zoveel speelruimte. Ook

is er binnen kleinere besturen vaak sprake van een meer beperkte professio-

naliteit op het gebied van bijvoorbeeld financiën. Grotere besturen hebben

toch vaak meer kennis en deskundigheid op dit gebied in huis, waardoor

risico’s verkleind worden. Dat is niet altijd zo. Er zijn ook kleine besturen die

hun zaken prima op orde hebben. Maar in zijn algemeenheid kan ik dit toch

wel constateren.” — Citaat begeleider (zeer) zwakke scholen


3.2.1 � De interpretatie van de niveausHet model voor financieel management op bladzijde 42 kan onbedoeld

het misverstand in de hand werken dat onderwijsinstellingen altijd

eerst een bepaald niveau met succes moeten voltooien, voordat ze

de overstap kunnen maken naar een volgend (hoger) niveau. Dat zou

betekenen dat besturen en directies pas werk kunnen maken van een

goede verbinding tussen (meerjaren)doelen en de (meerjaren)inzet van

middelen, nadat ze niveau1 tot en met 3 met succes hebben afgesloten.

Dat is niet zo.

Zie het model liever als een continu proces; het ene niveau is wellicht

het fundament voor het volgende niveau, maar in iedere organisatie

wordt voortdurend open teruggeschakeld. Ook als bijvoorbeeld het

financieel beheer, dat binnen de niveaus 1 en 2 centraal staat, niet

optimaal is, blijft het aan te bevelen om tegelijk werk te maken van

het centraal stellen van onderwijskundige doelen en het koppelen van

financiële middelen aan die doelen.

Zelfs als een onderwijsinstelling door bijvoorbeeld grote financiële

tekorten gedwongen is zich te richten op de beheersing van financiële

middelen, is het raadzaam de vraag centraal te stellen: “Hoe en in welke

richting moeten wij de beschikbare middelen inzetten om de kans op

het behalen van de gewenste resultaten (doelstellingen) zo groot moge-

lijk te maken?”

In moeilijke tijden kunnen onderwijsinstellingen financieel beheer in

zekere mate uitbesteden aan (interne of externe) specialisten, maar

het formuleren van doelstellingen en het gericht toewijzen van mid-

delen blijven een essentieel onderdeel van het takenpakket van

directies en besturen. Zij geven richting; zij bepalen de koers van de

onderwijsinstelling.

Stevig, doch doordacht saneren

“Saneren in onderwijsland vraagt om een stevige, maar tegelijkertijd

geduldige aanpak. Gaat men overhaast te werk, dan ontstaat er een gebrek

aan draagvlak bij directies, onderwijsteams en ouders en dat doet het

onderwijs geen goed. Verder loopt men het risico dat men penny wise maar

pound foolish te werk gaat. Onderzoek van ieder bezuinigingsvoorstel

het effect op de onderwijsopbrengsten en laat de keuze voor een bezuini-

gingsrichting bepalen door die afweging. Alleen in noodgevallen moet men

bij het saneren vol gas geven en het gebrek aan draagvlak en opbreng-

stenschade dan maar voor lief nemen. Een school leeft echter vooral van

reputatie, onderwijskwaliteit, klimaat en organisatorische rust. Ik blijf de

financiële positie van uw organisatie zorgwekkend vinden. Toch zie ik in die

positie geen aanleiding om het saneertempo koste wat kost verder op te

voeren. Er is nog tijd voor een meer doordachte benadering, maar daaraan

zijn wat mij betreft wel enkele strikte voorwaarden verbonden en dan zult u

ook bereid moeten zijn uw vermogen aan te spreken.” — Citaat financieel

adviseur

Op welk niveau zit onze club?

Hoe staan wij ervoor als organisatie? Onderstaande vragen geven

enig inzicht in de stand van zaken binnen uw organisatie met betrekking

tot een aantal essentiële aspecten van financieel management vanuit

een ideaaltypisch model.

• In hoeverre is het financieel management gebaseerd op relevante

wettelijke kaders (onder andere: Wet op het primair onderwijs (WPO),

Besluit bekostiging WPO, Belastingwet) en richtlijnen (Code goed

bestuur in het primair onderwijs)?

• in hoeverre wordt de middelenverdeling in het strategisch beleidsplan

onderbouwd op basis van de beleidsdoelstellingen?


• in hoeverre is de verdeling van de middelen in de organisatie

gebaseerd op de beleidsdoelstellingen op alle beleidsterreinen

(waaronder de onderwijskundige)?

• in welke mate legt de organisatie cyclisch verantwoording af over

de effectiviteit en efficiëntie van de inzet van middelen op alle

beleidsterreinen (waaronder ook de onderwijskundige)?

• in hoeverre zijn doelen in de organisatie met financiële middelen

verbonden?

• in welke mate is het financieel management gericht op het realiseren

van de gekozen doelstellingen en gebaseerd op een zorgvuldige

afweging van de middeleninzet en het bewaken daarvan?

— Bron: Zelftest voor financieel management, Eerst Kiezen, Dan Delen.

Normatief kader goed financieel management.

3.2.2 � De pijlers van goed financieel managementNiveau 4, dat wordt gekenmerkt door een koppeling van middelen

en doelen, staat voor goed financieel management. Goed financieel

management rust echter altijd op meerdere pijlers. Over welke pijlers

dat zijn, lopen de meningen soms uiteen. Onderzoekers van Ernst &

Young legden hun oor te luister bij vertegenwoordigers van de sec-

tor primair onderwijs en samen kwamen ze tot de conclusie dat het

fundament van goed financieel management rust op vijf pijlers (Ernst &

Young 2011). Gezamenlijk vormen die pijlers het ‘normatief kader goed

financieel management’.

• Opbrengstgericht werken

Onderwijsinstellingen moeten financieel management vormgeven

vanuit het perspectief van opbrengstgericht werken. Opbrengstgericht

werken is het inzichtelijk maken van de doelstellingen van een school

op onderwijsgebied, het volgen van de prestaties van die school en het

evalueren, zodat kan worden bepaald wat goed gaat en wat beter kan

(zie ook hoofdstuk 2).

Opbrengstgericht investeren in ‘plusklassen’

“Twee jaar geleden zijn we gestart met een initiatief om de onderwijs-

prestaties van onze meer begaafde leerlingen te vergroten. Wij hebben dit

gedaan door delen van ons onderwijsaanbod meer op deze doelgroep af te

stemmen. Tien van onze 25 scholen werken inmiddels met ‘plusklassen’. Het

project bestond ten eerste uit het ontwikkelen van een signaleringsinstru-

ment. Daarnaast hebben we een aantal IB’ers als talentcoach opgeleid om

de hoogbegaafde leerlingen op een betere manier te kunnen begeleiden.

Er zijn specifieke hulpmiddelen en materialen ontwikkeld om het aanbod

verder vorm te geven. Ook hebben we onderzocht wat de meest wenselijke

organisatievorm zou zijn: aparte ‘plusklassen’ per school of de ‘plusleerlin-

gen’ van de tien scholen gezamenlijk één of twee dagen per week bij elkaar.

Tien scholen zijn als pilot met de ‘plusklassen’ gestart, maar de opbrengsten

van het project zijn voor alle scholen beschikbaar. We hebben dit zonder

externe subsidie gedaan en hebben er drie jaar lang jaarlijks 80.000 euro

voor uitgetrokken.

De eerste opbrengsten zijn nu zichtbaar, onder andere in het welbevinden

van de leerlingen, maar ook in hun onderwijsresultaten. Onze vooraf

gestelde doelen zijn inmiddels – na twee jaar – al behaald, zo blijkt uit de

tussentijdse evaluaties. Die doelen hebben we voor het laatste jaar dan ook

naar boven bijgesteld.” — Citaat bestuurder


• Governance

Voor financieel management gelden de uitgangspunten van het gover-

nancemodel. Op die manier kunnen onderwijsinstellingen financieel

management namelijk dienstbaar laten zijn aan onderwijsprestaties.

Zowel governance als financieel management zijn erop gericht de

organisatiedoelstellingen te realiseren.

De begrippen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht hebben

een centrale plaats in het governancemodel (PO-Raad 2010) en zijn ook

van toepassing op financieel management:

• financiële sturing geeft richting aan de verdeling van financiële mid-

delen over organisatieonderdelen of -activiteiten;

• financiële beheersing bestaat uit maatregelen die ervoor moeten

zorgen dat de organisatieonderdelen de middelen ook echt aan de

activiteiten besteden waarvoor ze zijn bedoeld;

• verantwoording gaat over de tussentijdse of eindverantwoording van

de uitgegeven middelen;

• bij financieel toezicht staat de vraag centraal of de gestelde doelen en

de inzet van middelen aantoonbaar recht doen aan de behoeften van

stakeholders.

• Doordachte planning- & controlcyclus

Financieel management rust ook op een doordachte planning- &

controlcyclus. In deze cyclus volgen vijf fasen elkaar continu op. In fase

1 en 2 staat het stellen van doelen centraal en formuleren organisaties

de te bereiken resultaten. In fase 3 wijzen organisaties budgetten toe

zodat ze kunnen gaan werken aan het behalen van de geambieerde

doelstellingen. In fase 4 gaan organisaties aan de slag met de uitvoering

van activiteiten en houden ze de voortgang daarvan in de gaten. In fase

5 is het tijd om te evalueren en leggen organisaties verantwoording af

over het behaalde resultaat en de daarmee gemoeide middeleninzet.

Hoofdstuk 4 gaat nader in op de planning- & controlcyclus.

• Koppeling met HRM

Financieel management is sterk gekoppeld aan HRM. Bij de toedeling

en inzet van middelen houden organisaties waar nodig rekening met

wat in de HR-cyclus over de individuele doelstellingen van medewer-

kers is overeengekomen. Wat in management- of resultaatcontracten is

vastgelegd moet een overeenkomstige vertaling krijgen in begrotingen

en budgetafspraken.

De vijf fasen van de planning- & controlcyclus

5.Evalueren

Verantwoorden

2.Programmeren

resultaten uitwerken

1.Plannen

Doelen stellen

3.Budgetteren

middelen koppelenaan resultaten

4.Uitvoeren

activiteiten ondernemen


• Wettelijk kader en richtlijnen

Financieel management is gebaseerd op het geldende wettelijk kader

en (sector)richtlijnen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de ‘Wet op het

primair onderwijs’ (WPO) en de ‘Wet op de expertisecentra’ (WEC), aan

regels over rechtmatigheid en verslaggeving, cao-bepalingen en aan de

bepalingen over financiële transparantie en verantwoording in de ‘Code

goed bestuur’. Regels over good governance, de opstelling van de onder-

wijsinspectie en de snelle professionalisering van raden van toezicht

zullen er steeds vaker toe leiden dat u actief en kritisch wordt bevraagd

over doelen, resultaten en middeleninzet.

Verder lezenErnst & Young (2011), Deskundigheidsprofielen financieel management

voor het primair onderwijs.

M. Verbart (2005), Sturen met geld, AVS, ISBN/ISSN 90-76191-13-1.

J. M. van der Kroon (2006), De schoolleider en lumpsum, Kluwer,

ISBN-10: 9013038778.

B. Keizer & R. Goedhart (2010), Een vermogen om lief te hebben. Visie en

toelichting op het rapport Financieel beleid onderwijsinstellingen, SDU.

M. van der Hoff-Israël (2005), Beleid en beheer bij lumpsum, Kluwer

Fiscaal, ISBN 9789013022162.



Van financieel beheer naar financieel managementSinds de invoering van de lumpsumfinanciering hebben besturen en

scholen meer keuzevrijheid ten aanzien van de inzet van financiële

middelen. Niet iedereen wil, kan of durft die vrijheid echter te benutten.

Hoewel soms begrijpelijk zouden toch iedere manager en bestuurder

regelmatig moeten reflecteren op financiële keuzes en zich moeten

afvragen of de inzet van middelen wel optimaal bijdraagt aan doelen-

verwezenlijking. Meer dan ooit is goed doordacht financieel manage-

ment een belangrijke uitdaging voor leidinggevenden in het onderwijs

(zie ook hoofdstuk 1).

Financieel managementFinancieel management wordt gedefinieerd als het geheel van activitei-

ten, processen en spelregels dat ervoor moet zorgen dat een organisatie

de beschikbare middelen zo inzet, dat ze haar doelstellingen behaalt.

Goed financieel management wordt gekenmerkt door een continuüm

van een zestal stappen. Zie onderstaand model.

De doelgerichte focus van goed financieel management maakt dat het

per definitie dienstbaar is aan opbrengstgericht werken. Daarom is

er in deze doorlopende cyclus niet alleen oog voor kostenbeheersing

(efficiëntie), maar ook voor de effectiviteit van uitgaven. Goed financieel

management bestaat uit financieel beleid en financieel beheer.

Financieel beleid gaat over het uitzetten en waar nodig tijdig bij stellen

van een koers en is derhalve sterk gekoppeld aan de (onderwijs)doel-

stellingen. Dit is primair de verantwoordelijkheid van bestuurders en

directies en moet niet worden uitbesteed aan (externe) specialisten.

6.Evalueren van de

inzet van middelen op effectiviteit en efficiëntie

(opbrengsten).

5.Afleggen van

verantwoording over toewijzing en inzet van

middelen.

4.Bewaken van de inzet

van middelen.

3.Opstellen van definitieve

ramingen en omzetten in budgetten.

2Beoordelen van deze

consequenties op hun aanvaardbaarheid.

1.Vertalen van

doelstellingen (beleid) in financiële

consequenties.





bestaande risico’s onvoldoende bestrijdt of tot nieuwe risico’s of verspil-

ling leidt.

Vier niveausWe onderscheiden vier niveaus van financieel management: financiële

registratie (niveau 1), jaarlijkse financiële beheersing (niveau 2), meer-

jarige financiële beheersing (niveau 3) en het realiseren van organisatie-

doelstellingen (niveau 4).

In iedere organisatie wordt continu opgeschakeld en teruggeschakeld

tussen de genoemde niveaus. Het is denkbaar dat het financieel beheer

– dat centraal staat bij niveau 1 en 2 – niet optimaal is, terwijl de instel-

ling zich tegelijk inspant om onderwijskundige doelen te koppelen aan

financiële middelen (niveau 4).

In de meeste onderwijsinstellingen ligt het accent op het eerste of

tweede niveau. Ze focussen op financieel beheer en het streven naar

een sluitende exploitatie. Naarmate een school of bestuur zich meer

beweegt richting niveau 3 of 4 verschuift de focus naar het realiseren

van organisatiedoelstellingen. Niveau 4 is de norm voor goed financieel

management.

Niveau 4De pijlers van financieel management op niveau 4:

• een vormgeving vanuit het perspectief van opbrengstgericht werken;

• een centrale rol voor het governancemodel. Zo kan financieel

management dienstbaar worden gemaakt aan onderwijsopbrengsten.

We kunnen de centrale begrippen in het governancemodel (sturing,

beheersing, verantwoording en toezicht) eenvoudig vertalen naar

financieel management:

– financiële sturing: richting geven aan de verdeling van financiële

middelen over organisatieonderdelen en activiteiten;

– financiële beheersing: maatregelen nemen om te bewerkstelligen

dat de middelen werkelijk aan de bedoelde onderdelen en

activiteiten worden besteed;

– financiële verantwoording: (tussentijds) verantwoorden van de

uitgegeven middelen;

– financieel toezicht: controleren of de gestelde doelen en de inzet

van middelen aantoonbaar recht doen aan de behoeften van

stakeholders;

• een doordachte planning- & controlcyclus als fundament (zie

hoofdstuk 4);

• een goede koppeling met HRM. Bij de toedeling en inzet van

middelen wordt rekening gehouden met wat in de HRM-cyclus over

de individuele doelstellingen van medewerkers is overeengekomen;

• aansluiting met geldende wettelijke kaders en (sector)richtlijnen.


4


De planning-& control cyclus

De planning- & controlcyclus is de ruggengraat van financiële

sturing. Het is een opeenvolging van handelingen die maakt

dat doelen worden gesteld, de voor doelenverwezenlijking

noodzakelijke budgetten worden geraamd en vastgesteld, de

uitputting van die budgetten wordt gevolgd en de uitputting

en doelenverwezenlijking worden geëvalueerd, zodat

verantwoording kan worden afgelegd en waar nodig doelen en

budgetten kunnen worden bijgesteld.

49

De inrichting van de planning- & controlcyclus verschilt van organisatie

tot organisatie, maar bestaat altijd uit de fasen die worden weergegeven

in onderstaande figuur.

5.Evalueren

Verantwoorden

2.Programmeren

resultaten uitwerken

1.Plannen

Doelen stellen

3.Budgetteren

middelen koppelenaan resultaten

4.Uitvoeren

activiteiten ondernemen

De vijf fasen van de planning- & controlcyclus.

De planning- & controlcycli van organisaties verschillen niet in hun

opbouw, maar wel in de manier waarop organisaties de fasen inhoud

geven en hun geledingen bij de diverse fasen betrekken. In een grote

organisatie met meerdere managementlagen is het proces van doelen

stellen, begroten en bewaken complexer dan bij een eenpitter. Niet

alleen door de grootschaligheid en de daarmee samenhangende finan-

ciële complexiteit, maar ook doordat bijvoorbeeld teamleiders, school-

directeuren, clustermanagers en het college van bestuur allemaal een

duidelijke rol moeten spelen in dit proces.

Bottom-up begroten een hele klus

“Het is telkens weer een hele klus om onze begroting op tijd klaar te

hebben. We proberen daarbij het goede voorbeeld te geven en bottom-up

te begroten. Dat betekent dat we zo veel mogelijk geledingen vanuit de

school proberen te betrekken bij het aandragen en uitwerken van doelen

en het ramen van noodzakelijke uitgaven. Dat is wel een spel van vallen

en opstaan. Het komt regelmatig voor dat ik halverwege spijt krijg van

deze aanpak en droom van een meer centrale sturing. Het is verleidelijk om

van bovenaf aan de slag te gaan. Dan zijn we zeker sneller klaar. Ik merk

echter dat juist in slechtere tijden onze wat trage en soms zelfs chaotische

aanpak zorgt voor de inbreng van goede ideeën en meer draagvlak voor de

grotendeels zelf ingevulde bezuinigingen. Dus al het gedoe werpt ook zeker

vruchten af.” — Citaat algemeen directeur

Een goed ontworpen planning- & controlcyclus zorgt ervoor dat bestuur

en directie financieel sturing kunnen geven aan hun organisatie.

Planning heeft betrekking op het kiezen van doelen en het definiëren

van stappen en het scheppen van condities om die doelen te realiseren.

Control verwijst naar het monitoren en evalueren om zo nodig het beleid

bij te stellen. De planning- & controlcyclus draagt met andere woorden

niet alleen bij aan het stellen van doelen (financieel beleid), maar ook aan

het volgen en bewaken van middeleninzet (financieel beheer) en dient

derhalve financieel management in de brede betekenis van het woord.

4.1 � Invloed governancemodelDe kernelementen van het governancemodel – sturing, beheersing,

verantwoording en toezicht – zijn ook van wezenlijk belang voor finan-

cieel management. Zonder deze elementen een belangrijke plaats te

geven, is het niet mogelijk de vijf fasen van de planning- & controlcyclus

adequaat te doorlopen en financieel management in het teken te stellen

van onderwijsopbrengsten.


Financiële sturing geeft richting aan de verdeling van financiële mid-

delen over organisatieonderdelen of -activiteiten. Financiële beheersing

bestaat uit maatregelen die ervoor moeten zorgen dat de organisatieon-

derdelen de middelen ook echt aan de activiteiten besteden waarvoor

ze zijn bedoeld (AO/IC). Verantwoording gaat over de (tussentijdse)

verantwoording van de uitgegeven middelen. Bij financieel toezicht

staat de vraag centraal of de gestelde doelen en de inzet van middelen

aantoonbaar recht doen aan de behoeften van stakeholders.

De kernelementen van governance en hun relatie met de planning- & controlcyclus en de fasen van financieel management.

5.Evalueren

2.Programmeren

1.Plannen

3.Budgetteren

4.Uitvoeren

BEHEERSING

STURING

TOEZICHT

VERANTWOORDING

2.Jaarlijkse


3.Meerjaarlijkse





DE PLANNING- & CONTROLCYCLUS 51

4.2 � Voorwaarden voor kwaliteitBij een goede planning- & controlcyclus komt nogal wat kijken. Het

gaat daarbij niet alleen om (technische) aspecten van de cyclus zelf. Van

wezenlijk belang zijn bijvoorbeeld ook de opvattingen van bestuur en

directie over governance en de organisatiecultuur. In organisaties met

een afrekencultuur en een taboe op fouten, bestaat doorgaans weinig

bereidheid tot evaluatie en verantwoording.

Ook de competenties van de betrokken medewerkers beïnvloeden

het verloop van de planning- & controlcyclus. Hun deskundigheid is

rechtstreeks van invloed op de kwaliteit. De deskundigheidsprofielen

voor financieel management beschrijven welke competenties nodig

zijn (Ernst & Young 2011). Daarbij kunt u bijvoorbeeld denken aan de

vaardigheid om financiële ontwikkelingen in meerjarig perspectief

te doorzien of aan de kennis die nodig is om risico’s die de doelen-

verwezenlijking bedreigen, goed in te schatten.

Het gaat om de dialoog

“Een algemeen directeur moet natuurlijk sturen op cijfers en meer-

jarenbeleid formuleren. Onze vorige algemeen directeur stuurde op cijfers,

maar deed dat heel strak. Daar werd je als directeur eigenlijk heel sterk op

afgerekend. Er was weinig discussie mogelijk. Dat resulteerde er ook in dat

er een cultuur ontstond met weinig vertrouwen en een negatieve insteek.

De huidige algemeen directeur stuurt ook op cijfers, maar gaat veel meer in

gesprek met ons als directeuren. Er ontstaat als het ware een dialoog over

schoolontwikkeling. Dat is toch waar het om gaat!?” — Citaat directeur

Koers houden in dynamische tijden

“Er doen zich zo veel ontwikkelingen voor in het onderwijs;

ontwikkelingen waarvan de consequenties van dag tot dag verschillen. Kijk

bijvoorbeeld naar de veranderingen in het kader van Passend Onderwijs.

Er gaat geen maand voorbij en de plannen worden weer aangepast. Dat

vraagt van ons om flexibiliteit, maar soms hebben we ook wel het idee dat

we in een glazen bol moeten kijken. Hoe kun je hier deugdelijk financieel

management op voeren? Hoe kun je onder deze wisselende omstandighe-

den je financieel beheer op orde houden en vasthouden aan je financiële

beleid?” — Citaat bestuurder

Een goede planning- & controlcyclus vraagt om:

• een goede, nadere uitwerking van de vijf fasen van de cyclus;

• een werkbare verdeling van activiteiten over het jaar, zodat alle

betrokkenen weten wat van hen wordt verwacht en zij ook de tijd

hebben om serieus werk te maken van hun bijdragen aan die cyclus;

• een passend deskundigheidsniveau, zodat alle betrokkenen (indien

nodig met behulp van bijscholing en/of coaching) ook in staat zijn de

gevraagde bijdragen en kwaliteit te leveren;

• een inbedding in een cultuur waarin het geven en ontvangen van

sturing, het afleggen van verantwoording en het leren van fouten als

vanzelfsprekend of op zijn minst als wenselijk worden beschouwd;

• de bereidheid om alle genoemde stappen telkens weer opnieuw te

zetten en dus systematisch te werken aan een meer opbrengstgericht

financieel management;

• de bereidheid om bij het stellen van doelen niet alleen eigen erva-

ringen en kennis een rol te laten spelen, maar ook de ervaringen en

onderzoeken van derden een plek te geven.


Bij de (her)inrichting van de planning- & controlcyclus verdient het ten

slotte aanbeveling dat het vierde niveau van financieel management

maatgevend is. Daarin staat de koppeling tussen middelen en strategie

centraal; de inzet van middelen staat ten dienste aan het bereiken van

de gewenste resultaten en opbrengsten.

2.Jaarlijkse


3.Meerjaarlijkse





De vier niveaus van financieel management (Regioplan e.a. 2010)

Ook als u nog volop werk heeft aan de niveaus 1 tot en met 3 en bijvoor-

beeld nog met problemen kampt op het gebied van financiële beheer-

sing, hoeft dat niet te betekenen dat u nog niet kunt werken aan de

koppeling tussen doelen en middeleninzet. Als u bij de (her)inrichting

van de planning- & controlcyclus die koppeling geen centrale rol laat

spelen, is dat hoe dan ook een gemiste kans.

Beleid met brede scope

“In het onderwijs is het niet ongebruikelijk het strategische beleids-

plan in te richten als verbeterplan. Ook bij ons was dat tot ons laatste

beleidsplan het geval. De meeste aandacht ging uit naar vernieuwingen.

Dat verklaarde ook meteen waarom de verbinding met de meerjarenbegro-

ting zo lastig te maken was: hierin ging het overgrote deel van de middelen

uiteraard naar het in stand houden van het huidige; de continuering van

alles wat er al gebeurde. Zo gaat – zoals bij zo velen – alleen al 87 procent

van onze middelen op aan personele kosten. Daarom hebben we ons

laatste strategisch beleidsplan beschouwd als een businesscase: wat zijn

onze afwegingen om iets wel of niet te doen? Wat zijn de kosten en wat zijn

de baten? We richten onze blik nu op de volledige scope van onze organisa-

tie in plaats van op de slechts drie procent die wij gemiddeld aan innovatie

uitgeven.” — Citaat bestuurder

4.3 � Planning & control in de praktijkDe planning- & controlcyclus omvat zowel voor de planning- als control-

onderdelen meerdere stappen en activiteiten. De belangrijkste bespre-

ken we in de komende paragrafen. Belangrijk aandachtspunt vooraf is

dat alle fasen met elkaar samenhangen. In de praktijk is er veelal sprake

van een continue wisselwerking tussen de fasen van de planning- &

controlcyclus. De fasen worden lang niet altijd in dezelfde volgorde

doorlopen. Het is niet uitzonderlijk als organisaties achtereenvolgens

plannen maken, budgetteren, tussentijds evalueren, de plannen aan-

passen, nieuwe plannen maken, weer begroten, plannen uitvoeren en

daarna evalueren en verantwoording afleggen. Niet de volgorde maar

de onderlinge samenhang van de fasen van de planning- & control-

cyclus is essentieel.


Flexibel met fases

“Een typerend voorbeeld van de continue wisselwerking van de

fasen van de planning- & controlcyclus is de formatie (die op 1 mei voor

het nieuwe schooljaar wordt vastgesteld). Bij een onverwacht grote of

juist tegenvallende instroom kan het nodig zijn het in mei vastgestelde

formatieplan op 1 augustus nog eens te herzien. Dat heeft consequenties

voor de begroting van het lopende jaar, de meerjarenbegroting en het

meerjarige formatieplan. Tussentijdse rapportages, prognoses en evaluatie

s zijn essentieel om tijdig te kunnen ingrijpen als dat nodig is. Als je daartoe

in staat bent, dan ben je past echt ‘in control’. Maar in de praktijk blijkt

dat er vaak een jaar of zelfs twee jaar overheen gaat voordat de noodzaak

gevoeld wordt dat er iets moet veranderen. Als je dan nog mensen moet

ontslaan (zoals bij krimp), duurt het nog veel langer voor de school weer

een sluitende begroting heeft.” — Citaat financieel adviseur

4.3.1 � Plannen en programmeren

5.Evalueren

2.Programmeren

1.Plannen

3.Budgetteren

4.Uitvoeren

Fase 1 en 2 van de planning- & controlcyclus,

planning en programmering, bestaan uit de

realisering van een aantal beleidsdocumen-

ten. Dat zijn onder meer de meerjarenstrate-

gie van het bestuur, jaarplannen van het

bestuur, de beleidsagenda van het bestuur,

het school(jaar)plan en alle bij deze plannen

horende begrotingen.5

• Meerjarenstrategie bestuur

Om de doelen duidelijk te maken en daarmee aan te geven wat een

onderwijsinstelling wil bereiken, formuleert een bestuur een meer-

jarenstrategie. Deze strategie en bijbehorende doelstellingen liggen

ten grondslag aan keuzes die de organisatie maakt.

Een strategisch meerjarenplan bevat tevens een meerjarenbegroting,

een investeringsplan en een meerjarenonderhoudsplan. Een meerjaren-

strategie wordt eens in de vier jaar opgesteld en vastgelegd.

• Het bestuurlijk jaarplan

Om duidelijk te maken wat het komende jaar centraal staat, stellen

besturen een jaarplan op. Een jaarplan vermeldt de concrete activitei-

ten voor het komende schooljaar. Deze activiteiten komen voort uit

de meerjarenstrategie van het bestuur en worden geconcretiseerd in

doelstellingen. Een jaarbegroting maakt deel uit van een jaarplan.

• Beleidsagenda

Het jaarplan dient als basis voor de beleidsagenda (ofwel kaderbrief).

Besturen geven in een beleidsagenda een raamwerk van prioriteiten

(speerpunten) voor schoolplannen.

• Schoolplan

Mede op basis van de beleidsagenda stellen scholen een schoolplan

op. In een schoolplan staat welke activiteiten en bijbehorende doelstel-

lingen de komende vier jaar centraal staan binnen de school. Onderdeel

van een schoolplan is een meerjarenbegroting.

• Jaarplan

In een jaarplan staan de doelstellingen waaraan een school de komende

periode gaat werken. Onderdeel hiervan is een jaarlijkse begroting.

Tussen alle genoemde plannen en begrotingen bestaan (hopelijk)

duidelijke verbindingen. Het ene plan vormt de basis voor het andere en

ook de begrotingen zijn integraal met elkaar verbonden.


Meerjaren strategisch beleid en meerjarenbegroting

Bestuurlijk jaarplan en beleidsagenda

Schoolplan en meerjarenbegroting

Jaarplan en jaarbegroting

Plannen en begrotingen in integraal verband.

• Doelen stellen

Bij het opstellen van de genoemde documenten vraagt vooral het stel-

len van doelen aandacht. Hoe kunt u goede doelen formuleren voor uw

organisatie?

De kwaliteit van doelen en de kans op het behalen van die doelen

nemen toe als u de volgende adviezen volgt:

1. baseer de keuze van doelen op meer dan één fundament;

2. zorg voor een goede informatiestroom;

3. organiseer inspiratie;

4. breng focus aan;

5. stimuleer betrokkenheid;

6. formuleer heldere, inspirerende doelen;

7. breng doelen en resultaten continu voor het voetlicht.

Ad 1. Baseer de keuze van doelen op meer dan één fundament

Het is raadzaam de keuze van doelen niet bij voorbaat en voortdurend

te baseren op slechts één fundament. In paragraaf 2.5 las u dat u de

keuze van doelen kunt baseren op:

• door wetenschappelijk onderzoek aangedragen argumenten

(evidence based);

• een analyse van zelf verzamelde gegevens (data driven);

• een evaluatie van eerdere doelstellingen en behaalde resultaten;

• eigen intuïtie;

• wat anderen voorschrijven of wenselijk achten (bijvoorbeeld

onderwijsinspectie of interne toezichthouder).

Het is niet zo dat een van deze fundamenten per definitie beter is dan

een ander. Het is echter wel belangrijk om bij het maken van keuzes

niet bij voorbaat en voortduring onderbouwing te zoeken in slechts

een van deze mogelijkheden. Dat betekent onder meer dat u tijd moet

inruimen voor het verzamelen van informatie en dat u zich regelmatig

laat bijpraten over of verdiept in actueel wetenschappelijk onderzoek.

Welke nieuwe inzichten zijn er bijvoorbeeld over de effectiviteit van

onderwijsaanpakken? En hoe laat zich die kennis vertalen in doelen voor

uw organisatie en daarbij behorende budgetten?

Ad 2. Zorg voor een goede informatiestroom

Om op basis van data en evaluaties doelen te kunnen formuleren, is

het een must dat u tijdig over de juiste informatie kunt beschikken.

Datastromen hebben de neiging om ongecontroleerd aan te zwellen

en kunnen dan ongemerkt snel een bron van verwarring worden. Denk

daarom al in een vroeg stadium na over wat voor uw positie zinvolle

informatie is en ga na of die informatie op een werkbare, toegankelijke

en betaalbare manier te verzamelen is.


Als u gaat definiëren welke informatie u nodig heeft, realiseert u zich

dan dat u bij het stellen van doelen nooit met een schone lei begint.

Het beleid van morgen blijft in vrijwel alle situaties deels gebaseerd

op het beleid van gisteren. Dat maakt dat u ten minste moet kunnen

beschikken over gegevens die duidelijk maken in welke mate en door

welke oorzaken eerder gestelde doelen wel of niet zijn behaald. Het

betekent ook dat u bij nieuwe doelen tevens antwoord moet geven op

de vraag op welke manier u het behalen van die doelen in kaart wilt

gaan brengen.

Ad 3. Organiseer inspiratie

Het is waardevol regelmatig kennis te nemen van (onderzoeks)-

bevindingen, ontdekkingen en (succes)ervaringen van anderen. Dat kan

bijvoorbeeld door het bijhouden van vakliteratuur, het bijwonen van con-

ferenties, het bezoeken van vakbeurzen of gesprekken met collega’s. Het

kan ook heel inspirerend zijn om eens een spreker van buiten uit te nodi-

gen om met bestuurders en interne toezichthouders in een andere set-

ting te praten over nieuwe ontwikkelingen en wenkende perspectieven.

En vraag die spreker dan ook eens naar wat hij of zij, gelet op die nieuwe

ontwikkelingen en perspectieven, vindt van uw huidige doelstellingen.

Er bestaan diverse manieren om bij het stellen van doelen platgetreden

paden te verlaten en ruimte te geven aan nieuwe impulsen. Ook u kunt

profijt hebben van die inspiratie voordat u aan de slag gaat. U moet die

inspiratie vaak echter wel (tijdig) zelf organiseren.

Ad 4. Breng focus aan

Strategische plannen gaan niet zelden gebukt onder een overdaad

aan voornemens en doelen. Kijk daar in uw plannen nog eens kritisch

naar. De ervaring leert dat een plan met een duidelijke focus, dus met

slechts enkele centrale speerpunten, een veel grotere kans heeft op

realisatie. Door de focus wordt het veel gemakkelijker de doelen in de

hoofden te doen leven en aandacht te vragen voor hun realisatie.

‘Minder is meer’ is het devies. Juist dan kunt u goed sturen op doelen-

realisatie en is de daarvoor noodzakelijke informatievoorziening en

bijsturing veel gemakkelijker te organiseren.

Ad 5. Stimuleer betrokkenheid

Het is aan te raden medezeggenschapsorganen, leraren, IB’ers, school-

directeuren, toezichthouders en eventuele andere betrokkenen een

serieuze rol te geven bij het stellen en nader uitwerken van doelen.

Dit ontslaat u weliswaar niet van het recht en de plicht strikt te sturen

op doelenverwezenlijking en waar nodig zelfs uw opvatting te laten

domineren over die van anderen, maar veranderingen (en dus ook het

realiseren van nieuwe doelen) komen alleen tot stand als er draagvlak

is of wordt bevorderd. Probeer daarom in de planning- & controlcylcus

ruimte en tijd te creëren voor het bottom-up bedenken van zinvolle

doelen of laat rechtstreeks betrokkenen de centraal vastgestelde doelen

nader uitwerken. Nog te vaak is het formuleren van doelen een te weinig

geregisseerde haastklus en vallen de opbrengsten van het proces tegen.

Ga daarom nog eens na of in uw huidige planning- & controlcyclus de

inbreng van diverse geledingen voldoende wordt geborgd.

Kijk ook nog een kritisch naar het belangrijke onderscheid tussen WAT

en HOE. Een directeur (bovenschools of op schoolniveau) doet er ver-

standig aan zich vooral te buigen over het WAT en andere, meer recht-

streeks betrokkenen de ruimte te geven om zelf (binnen zekere grenzen)

tot het HOE te komen. Als het onduidelijk is wie over het WAT en wie

over het HOE gaat, leidt dat niet zelden tot irritatie tussen betrokkenen,

zoals bijvoorbeeld tussen de toezichthouders en het bestuur. Kortom,

wat u niet wilt dat u geschiedt, doet dat ook een ander niet.


Actief inzetten op betrokkenheid

“Binnen ons bestuur heb ik het idee dat alle medewerkers (leraren,

IB’ers, ondersteunende medewerkers) een grote stem hebben bij het bepalen

van de koers. Maar dit gebeurt niet vanzelf. Hier zetten we als bestuur actief

op in. We organiseren bijeenkomsten waarin we gezamenlijk nadenken

over de koers. Een selecte groep afgevaardigden sluit hierbij aan. Deze

mensen hebben zich op basis van vrijwilligheid aangemeld om intensiever

betrokken te zijn bij de beleidsbepaling. Om deze groep daadwerkelijk mee

te kunnen laten praten, organiseren we ook met regelmaat scholingsbijeen-

komsten. Zo is een aantal mensen onlangs naar een landelijke bijeenkomst

over krimp gegaan – voor ons een actueel en relevant thema – om beter

geïnformeerd te raken over de mogelijkheden en onmogelijkheden van

onze situatie. Dit zorgt ervoor dat ze zelf meer invloed kunnen uitoefenen

op het beleid, sterker betrokken raken bij de koers die we gezamenlijk varen

en betere beslissingen nemen.” — Citaat bestuurder

Ad 6. Formuleer heldere, inspirerende doelen

In de praktijk worden doelen niet altijd even helder geformuleerd. De

populariteit van de SMART-methode is hierdoor te verklaren. De SMART-

criteria (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdsgebonden) zijn

zeker bruikbaar bij het beoordelen van de helderheid en haalbaarheid

van doelen. Maak waar nodig echter ook gebruik van het aanvullende

CHI-model (Concreet, Helder en Inspirerend), omdat SMART-doel stel-

lingen veelal als weinig inspirerend worden ervaren terwijl dat juist een

belangrijke voorwaarde is voor het realiseren van doelen.

Inspirerende doelen stellen

Een voorbeeld van een ambitie: “In de komende beleidsperiode

schaffen alle scholen een viertal digiborden aan. Voor 1 september 2013

moet dit gerealiseerd zijn.”

Wel SMART, weinig inspirerend. Want hoe gaan leraren binnen de

scholen met de digiboards aan de slag? Hoe leren wij onze leraren

digiborden op een verantwoorde manier in te zetten? De ambitie kan

ook anders vormgegeven worden:

“In de komende beleidsperiode schaffen alle scholen een aantal

digiborden aan. Afhankelijk van de omvang van de school en de fase

waarin de school zich bevindt, maakt de school hier zelf keuzes in. Deze

digiborden schaffen we aan om het onderwijs meer aantrekkelijk aan te

bieden en de actualiteit sterker te integreren in het onderwijs. Om dit

mogelijk te maken vinden we het eerst van belang onze leraren duidelijk

te scholen middels een lesprogramma op maat. In twee middagen zal

per school één leerkracht deze training volgen. Vervolgens zorgt deze

leerkracht er als ‘vertegenwoordiger’ voor dat de kennis binnen de eigen

school wordt verspreid. Deze ‘vertegenwoordigers’ vormen vervolgens

een netwerk, dat als vehikel dient om ideeën en good practices rondom

het gebruik van de digiborden tussen de scholen onderling te delen.”

Ad 7. Breng doelen en resultaten continu voor het voetlicht

Plannen belanden op een of andere manier maar al te vaak in een lade.

Het lijkt alsof het werk is geklaard op het moment dat de inkt is opge-

droogd. Niets is echter minder waar. Als de plannen klaar zijn, staan

alle bestuurs- en managementlagen voor de soms uitputtende taak de

gewenste doelen en resultaten continu voor het voetlicht te brengen.

Ze moet alle gelegenheden aangrijpen om de doelen opnieuw te benoe-

men en aandacht te vragen voor inmiddels behaalde of nog te behalen

resultaten. Juist het continu uitzenden van de boodschap zorgt ervoor

dat doelen geen dode letters worden, maar blijven leven in hoofd, hart

en handen van alle betrokkenen.


Ook als er geen nieuws is

“Ik communiceer continu met alle lagen in de organisatie waar

we naartoe willen en hoe we er – in relatie tot dat doel – voor staan. Tot

vermoeiens toe, heb ik af en toe het idee. Ik communiceer zelfs als er géén

nieuws is. Dan communiceer ik dat er geen nieuws is. Om iedereen maar op

de hoogte te houden van hoe we het doen en hoe we ervoor staan.”

— Citaat directeur

Zekere de hogere managementlagen doen er verstandig aan tijd in te

ruimen voor het telkens weer en op allerlei manieren herhalen van de

boodschap. Ook de interne informatievoorziening moet zijn afgestemd

op het vestigen van aandacht op doelen en realisatie. Dat betekent

bijvoorbeeld dat financiële tussenrapportages niet alleen ingaan op

budgetbenutting, maar ook aandacht schenken aan de doelen die met

de budgetinzet worden gediend en de status van de doelenverwezen-

lijking op dat moment. Ook bestuursverslagen moeten ingaan op de

doelen en de behaalde (onderwijs)opbrengsten.

Iedereen continu op de hoogte

“Vierjaarlijks gaat er een samenvatting van onze kwartaal rapportage

de organisatie in. We zorgen er dan voor dat iedereen die op de hoogte zou

moeten zijn van de voortgang in onze organisatie, ook op de hoogte wordt

gesteld. Hierbij maken we gebruik van verschillende media, om er maar

voor te zorgen dat we mensen bereiken. We zorgen voor een prettig leesbare

samenvatting met voor de betreffende geleding relevante informatie. Zo

ontvangen de (G)MR-leden andere informatie dan leraren, puur omdat zij

ook een andere positie innemen en dus andere rechten en plichten hebben.

Credo is dat het op maximaal één A4’tje moet passen en voor een leek

begrijpelijk moet zijn. Daar zorgen we dan ook voor en binnen ons bestuur

stimuleren we directeuren hetzelfde te doen. Gewoon vierjaarlijks terugkop-

pelen hoe jouw school het doet in relatie tot de beoogde doelstellingen. Dit

stimuleert om samen continu te blijven werken aan de ontwikkeling van de

school, zo denken wij.” — Citaat bestuurder

4.3.2 � Budgetteren

5.Evalueren

2.Programmeren

1.Plannen

3.Budgetteren

4.Uitvoeren

Fase 3 is de budgetteringsfase. Daarbij gaat

het om meer dan alleen het opstellen van een

begroting. Het gaat ook om het plannen,

coördineren en toewijzen van financiële

middelen en uitgaven. Fase 3 bestaat uit:

• het ramen van de te verwachten

doorlopende baten en lasten (baten en

lasten van ongewijzigd beleid);

• het ramen van de met de nieuwe doelstellingen (afkomstig uit fase 1

en 2) samenhangende lasten en lastenverschuivingen (lasteneffecten

nieuw beleid)6;

• het beoordelen van de uitkomsten van deze baten- en lasten-

ramingen op hun bedrijfseconomische aanvaardbaarheid, bijvoor-

beeld door ze te toetsen aan een vooraf opgesteld financieel

kader dat uitspraken doet over de wenselijke rentabiliteit en

vermogensverhoudingen;

• het waar nodig aanpassen van de inzet van middelen;

• het opstellen van de definitieve begroting en het op basis van die

begroting vaststellen van budgetten;

• het toekennen van die budgetten aan budgethouders (scholen,

projectleiders enzovoort).


De volgorde van deze stappen kan sterk uiteenlopen. Soms zijn bij-

voorbeeld de financiële kaders zo uitvoerig en dwingend, dat de

omvang van de toelaatbare (deel)budgetten eigenlijk bij voorbaat al

vaststaat en iedereen in feite binnen die budgetten vervolgens werk

maakt van overige stappen.

Een vergaande meerjarenbegroting

“Een meerjarenbegroting is voor ons meer dan alleen een instrument

waarmee we beoordelen of de huidige verdeling van middelen ook in de

toekomst haalbaar is. Nee, het gaat veel verder. Liquiditeits prognoses,

financiële en strategisch risicoanalyses, scenario-uitwerkingen: dat alles

proberen we een plek te geven in ons budgetteringsproces. Niet omdat

we om werk verlegen zitten, maar omdat we meer dan ooit proberen geld

vrij te maken voor belangrijke verbeteringen in onderwijs kwaliteit en we

zeker willen weten dat we voor die speerpunten ook meerjarig gezien geld

hebben.” — Citaat bestuurder

Kosten en uitgaven, wel degelijk iets anders

De begrippen ‘kosten’ en ‘uitgaven’ worden vaak als synoniem

gebruikt, maar betekenen allerminst hetzelfde. Zo zijn afschrijvingen (op

meubilair) geen uitgaven, maar wel kosten. Het meubilair wordt minder

waard, dus het kost je wat. Maar je geeft geen cent uit. Hetzelfde geldt

voor ontvangsten en opbrengsten (baten). Ook dit zijn geen synonie-

men. Wanneer je bijvoorbeeld geld hebt uitgeleend waarvoor je eens

per jaar (in de maand december) rente ontvangt, kun je in een maande-

lijks overzicht de rente steeds als opbrengst boeken. Alleen in de maand

december zal de rente daadwerkelijk ook als ontvangsten geregistreerd

worden (bij het moment van betalen).

In een liquiditeitsbegroting draait het om verwachte ontvangsten en

uitgaven, ofwel fysieke geldstromen. In een winst- en verliesrekening

staan kosten en opbrengsten centraal. Uitgaven zijn geen synoniem van

kosten. Evenzo zijn ontvangsten geen synoniem van opbrengsten.

Budgettering is altijd al een belangrijk onderdeel geweest van financieel

management. Wat dat betreft is er niets nieuws onder de zon. Een aantal

ontwikkelingen zorgt er echter voor dat een goed verlopend en ‘beleids-

rijk’ budgetteringsproces steeds belangrijker wordt:

1. bezuinigingen op de bekostiging en een daling van het leerlingen-

aantal maken het voor veel onderwijsinstellingen lastig om hun

exploitatie sluitend te krijgen. Er zal vanuit dat perspectief steeds meer

aandacht zijn voor het tijdig opstellen van voldoende betrouwbare

begrotingen en het daarin opnemen van de noodzakelijke saneringen;

2. veel instellingen hebben in de afgelopen jaren ramingsfouten

gemaakt als het gaat om de ontwikkeling van de loonkosten en de

manier waarop veranderingen in die loonkosten al dan niet worden

gecompenseerd door aanpassingen in de bekostigingsbedragen. Die

fouten dwingen instellingen om nog eens goed te kijken naar begro-

tingskwaliteit en begrotingsproces;

3. het wordt duidelijk dat een eenjarig begrotingsperspectief te veel

beperkingen kent. Om bijvoorbeeld het effect van bezuinigingen

en voorgestelde saneringen goed te doorgronden, wordt het steeds

noodzakelijker meerjarenramingen op te stellen;

4. de Inspectie van het Onderwijs, raden van toezicht, GMR, belangen-

organisaties en ouders zullen besturen en directies van onderwijs -

instellingen steeds vaker vragen naar de behaalde onderwijs-

resultaten en zij zullen willen zien dat er een duidelijke link is tussen

de inzet van middelen en geambieerde doelen.


De ontwikkelingen 1 tot en met 3 zijn vooral vanuit een financieel-

beheersmatig perspectief relevant. Ontwikkeling 4 vraagt juist van-

uit een financieel-beleidsmatig perspectief om meer aandacht voor

budgettering.

Het begint op te vallen dat er vooral op schoolniveau zelden sprake

is van een (zichtbare) koppeling tussen het financiële proces en het

beleidsproces. Mocht een dergelijke koppeling er wel zijn, dan laat die

koppeling in ieder geval te weinig sporen na in de begroting (Regioplan

e.a. 2010). In de bovenschoolse begroting van grotere besturen zijn

meer sporen te vinden. Er worden bijvoorbeeld middelen gereserveerd

voor bovenschoolse speerpunten in beleid. Toch blijkt uit onderzoek

van de Commissie Don dat ook op bestuursniveau de koppeling tussen

middelen en beleid veelal slechts in beperkte mate is doorgevoerd

(Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009).

Het is volgens een toenemend aantal bestuurders in ieder geval tijd om

(bij meerpitters) opnieuw te kijken naar wat de veelgenoemde integrale

verantwoordelijkheid en zekere financiële autonomie nu eigenlijk moe-

ten opleveren op schoolniveau. Verantwoordelijkheid en autonomie

zouden moeten maken dat het beleid op schoolniveau (en dus ook de

middeleninzet) zo maximaal mogelijk inspeelt op wat in die specifieke

context nodig is of mogelijk wordt.

Over wat men van een directeur mag verwachten op het gebied van

financieel management lopen de meningen sterk uiteen. Die directeur

kent echter, als het goed is, de school en schoolomgeving als geen

ander en zou dus bij uitstek betrokken moeten zijn bij het formule-

ren van schoolspecifiek beleid en daarop ook aangesproken moeten

worden. Of dit alleen kan als de directeur ook over een vergaande

financiële autonomie beschikt, blijft hier verder buiten beschouwing.

Financiële autonomie en onderlinge, financiële solidariteit zijn binnen

een meerpitter geen doelen op zich, maar zijn bedoeld om de verwezen-

lijking van doelen te bevorderen. Het kan geen kwaad om van tijd tot

tijd te evalueren of dat ook het geval is.

Middelen worden veelal naar rato – op basis van leerlingenaantallen

(gecorrigeerd voor het aantal gewichtenleerlingen) – toegewezen aan

scholen, zonder te kijken naar de beleidsdoelstellingen en behoeften

die de school heeft. Dat heeft zeker voordelen (bijvoorbeeld eenvoud en

consistentie), maar gaat te vaak voorbij aan de vraag wat juist die ene

school nodig heeft of door eigen inzet zelfs verdient.

Het is in ieder geval verstandig om de directeur op een serieus te nemen

wijze te betrekken bij de beleidsvorming (op school- en bovenschools

niveau) en afspraken over doelenverwezenlijking en middeleninzet

beter te verankeren in managementcontracten en prestatieafspraken.

De kwaliteit van onderwijs is gebaat bij het goed en gericht besteden

van middelen. Dat vraagt om keuzes, maar de keuzemogelijkheden

op korte termijn zijn beperkt. Een belangrijk deel van de uitgaven ligt

volgens velen nu eenmaal voor een langere periode vast. Het gerich-

ter toewijzen van middelen vraag soms om enig geduld en zeker om

het budgetteren met meerjarig perspectief. Een meerjarenblik maakt

effecten zichtbaar en die wetenschap geeft rust en vergroot waar nodig

de moed om de inzet van middelen daadwerkelijk te verschuiven. Het

gaat om een integratie van meerjarig beleid en de meerjarige inzet van

personele en materiële middelen. Dat betekent dat beleids- en budget-

teringsprocessen nog beter op elkaar moeten worden afgestemd.

Dat alles vraagt van sommigen een omslag in denken. Onderwijs-

uitdagingen en verbeterkansen moeten (weer) centraal komen te staan

bij het maken van beleid en het startpunt van discussies moet niet lig-

gen bij vraagstukken van financiële beheersing. Het gaat daarbij onder

andere om een doordachte verschuiving van een inputbekostiging (ver-

deling van middelen binnen een bestuur op basis van leerlingenaantal)


naar een outputbekostiging, die uitgaat van wat nodig is om de doel-

stellingen van de school/het bestuur te bereiken.

Inzicht schept mogelijkheden

“Je hebt gewoon een bepaalde mate van financiële kennis nodig

om degelijk financieel leiding te geven aan je school. Immers, het maken

van onderwijsinhoudelijke keuzes is verbonden met het financieel beleid.

Wanneer je meer zicht hebt op de financiële kant van de zaak, ga je ook

mogelijkheden zien. Creatieve oplossingen om de middelen in te zetten ten

behoeve van onderwijskundige verbeteringen. Zo hebben wij binnen ons

bestuur een ‘innovatiepot’ in het leven geroepen. Een potje waarop scholen

een beroep kunnen doen met een creatief, inspirerend en innovatief plan om

verbeteringen door te voeren. De school met het meest aansprekende en best

onderbouwde plan kan aanspraak maken op de pot.” — Citaat directeur

Gebrek aan opbrengsten- of kostenbewustzijn?

Gesprek tussen twee organisatieadviseurs

Adviseur A: “Het probleem bij onderwijsinstellingen is vaak niet het

ontbreken van kostenbewustzijn. Dat is wel aanwezig. Het is het gebrek aan

opbrengstenbewustzijn.”

Adviseur B: “ Dat ben ik niet met je eens! Ik kom ook voorbeelden tegen van

een groot gebrek aan kostenbewustzijn. Ook daar is soms nog een wereld te

winnen.”

Adviseur A: “ Effectiviteit en efficiëntie zijn beide belangrijk.”

Adviseur B: “Zeker. Soms schrik ik echt van de verspilling, geld dat gewoon

weglekt. Schoolbesturen doen soms gigantisch grote investeringen, op het

gebied van ICT bijvoorbeeld, zonder een meerjarig investeringplan.”

Adviseur A: “Als je vragen stelt over hoe het onderhoud, de vervanging of

de samenhang met andere investeringen is geregeld, dan blijkt vaak dat ze

daarover eigenlijk nog nauwelijks hebben nagedacht.”

Een (meerjaren)begroting mag niet ontbreken. De begroting moet

zichtbaar gebaseerd zijn op het (meerjarig) beleidsplan. Ook een kop-

peling van die begroting aan investerings-/onderhoudsplannen en

risicoanalyses heeft zeker zin. Daarnaast hoort een liquiditeitsbegroting

in dit rijtje thuis.

Het moet, last but not least, ook duidelijk zijn wat de rol van het ver-

mogen is bij dit alles. Het kan dan wel zo zijn dat de middelen op de

korte termijn beperkt zijn of dat hun inzet al vastligt, het inzetten van

delen van het vermogen kan wel voor een zeer wenselijke versnelling

van de doelenverwezenlijking zorgen. In hoofdstuk 7 leest u meer over

vermogens beleid, risicomanagement en scenario-denken.


4.3.3 � Uitvoeren

5.Evalueren

2.Programmeren

1.Plannen

3.Budgetteren

4.Uitvoeren

Nadat de plannen zijn vastgelegd in beleids-

documenten, begrotingen zijn opgesteld en

budgetten zijn toegekend, start de uitvoering

(fase 4). In deze fase – de naam zegt het al

– gaan alle betrokkenen aan de slag. Daarbij

houden zij zich aan de overeengekomen

doelen en budgetten.

In fase 4 moet werk worden gemaakt van een goede informatievoorzie-

ning. De organisatie moet nu op een of andere manier vastleggen hoe

het met de doelenverwezenlijking en de budgetinzet gaat. Daarbij zijn

er drie grote uitdagingen:

• er moeten aansprekende tussentijdse rapportages komen over de

inzet en uitputting van budgetten, waarin bijzaken van hoofdzaken

gescheiden zijn;

• die tussenrapportages (of bijlagen) moeten vervolgens ook infor-

meren over de voortschrijdende doelenverwezenlijking, zodat een

beeld ontstaat van de verhouding tussen middeleninzet en bereikte

opbrengsten;

• er moeten heldere afspraken komen over wie wanneer tussentijdse,

ongewenste afwijkingen signaleert en hoe en wanneer budgethou-

ders aan hun leidinggevende aangeven wat hun verklaring is voor

afwijkingen en wat hun maatregelen zullen zijn.

De tussenrapportages, het signaleren van afwijkingen en het melden

van tegenmaatregelen: dat alles moet een vaste plek krijgen in de

planning- & controlcyclus.

Een van de taken in de uitvoeringsfase is ook om – al werkende –

informatie te laten vastleggen die nodig is voor fase 5, evaluatie en

verantwoording.

Ten slotte is het van belang na te gaan welke informatie voor welk niveau

relevant is. De informatiebehoefte van een toezichthouder is een andere

dan die van een directeur en de informatiestromen moeten daarop zijn

aangepast. Anders wordt het een Poolse landdag: iedereen krijgt een

teveel aan informatie en gaat zich bemoeien met van alles en nog wat.

Kortom: meer is niet altijd beter. Het gaat om gerichte, overzichtelijke en

toegespitste managementrapportages waaruit de noodzakelijke infor-

matie direct naar voren komt.

In de uitvoeringsfase vinden er hopelijk regelmatig, en op verschillende

niveaus, gesprekken plaats om de uitvoering te volgen en waar nodig

tussentijds bij te sturen. Fase 5 en fase 4 zijn in werkelijkheid dan ook

niet altijd strikt gescheiden. Dat is niet erg. Het gaat erom dat verant-

woording en evaluatie een werkbare plek krijgen en niet te lang op zich

laten wachten.

Het kan veel efficiënter

“In het onderwijs hebben we mijns inziens nog een hele hoop te winnen

als het om efficiëntie gaat. Ik schrik soms van onze eigen werkprocessen.

Bijvoorbeeld de declaraties: langs hoeveel handen zo’n bonnetje gaat voordat

het bedrag op de juiste rekening gestort wordt… Maar ook het aantal

mensen dat zich binnen onze stichting met een ziekmelding van een van mijn

leerkrachten bezighoudt. Het is geloof ik niet ongebruikelijk dat die langs zes

mensen gaat: mijzelf als directeur, de administratie, de bovenschoolse staf,

het administratiekantoor, het vervangingsfonds en de bestuurder. Eigenlijk

onverantwoord. Daar valt nog veel te winnen.” — Citaat directeur


4.3.4 � Evalueren en verantwoorden

5.Evalueren

2.Programmeren

1.Plannen

3.Budgetteren

4.Uitvoeren

Evaluatie en verantwoording (fase 5) zijn

onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het

draait in deze fase zowel om het evalueren

van de ondernomen activiteiten als om het

afleggen van verantwoording over de

resultaten van die activiteiten, de verhouding

tussen de geplande en werkelijke middelen-

inzet en de verhouding tussen de werkelijke

middeleninzet en de behaalde resultaten.

Evaluatie en verantwoording vinden plaats op en tussen verscheidene

niveaus in de onderwijsorganisatie:

• vanuit de leraar/leraren richting de directie;

• vanuit ondersteunende functies richting de directie;

• vanuit de directie richting het bestuur;

• vanuit de directie richting de MR;

• vanuit het bestuur richting de GMR;

• vanuit het bestuur richting de toezichthouders.

Het is belangrijk na afloop van een activiteit op ieder niveau te kijken of

die ook daadwerkelijk iets heeft opgeleverd in relatie tot de kosten die

ermee gemoeid waren. Niet als doel op zich, maar om tot nog betere

resultaten en opbrengsten te komen in het vervolg.

Daarnaast is het uiteraard van belang dat evaluatie en verantwoording

zo nodig gepaard gaan met aanpassingen en bijstellingen van het

beleid. Onderwijsinstellingen moeten de opbrengsten van de evalu-

atie verankeren in de nieuwe cyclus. Er mag geen ‘knip’ bestaan tussen

het einde van de ene en het begin van een volgende cyclus. Alleen zo

kan de planning- & controlcyclus met recht een cyclus heten. Daarom

moeten onderwijsinstellingen in de verantwoording aandacht besteden

aan de oorzaken van het al dan niet behalen van doelen en om diezelfde

reden verdienen strategische beleidsplannen tijdens hun vierjarige peri-

ode tussentijdse aanpassingen.

Evaluaties op ‘detailniveau’

“Leerkrachten in onze school evalueren na afloop van een gevolgde

scholing de effectiviteit daarvan. Wat heeft dit mij nu daadwerkelijk

opgeleverd? En hoe verhouden deze opbrengsten zich tot de investering

in mijn scholing? Door hierbij stil te staan stimuleren we onder meer de

bredere verspreiding van kennis binnen de school en proberen we ook de

opbrengsten te borgen.” — Citaat leraar

“Ik sta zelf ook bewust stil bij de evaluatie van activiteiten die ik onderneem.

Zo had ik laatst een groot teamcoachingstraject binnen ons bestuur. Daarop

volgde een evaluatie. We gingen na welke doelen waren behaald en of dat

ook de doelen waren die we vooraf hadden bepaald. Ook stonden we stil

bij de doelen die juist niet waren behaald. Ook met het oog op de toekomst:

‘Waar kunnen we ons nu op richten?’ Maar nog belangrijker was de vraag:

‘Hoe verhouden de opbrengsten zich tot de inzet van middelen?’ Als de

verhouding onevenredig was, kon je je toch afvragen of het wel zo’n slimme

investering was geweest, zo’n team coachings traject.” — Citaat directeur

“Het afgelopen jaar is er binnen ons stafbureau voor twee dagen een

P&O’er aangesteld. Tijdelijk, met uitzicht op een vaste aanstelling. Voordat

we zo’n vaste aanstelling vastleggen, is het toch eerst van belang om na te

gaan wat het afgelopen jaar heeft opgeleverd. Hoe verhouden de kosten

zich tot de opbrengsten? We zijn dus heel nauwgezet nagegaan wat de

opbrengsten zijn geweest van het afgelopen jaar. Dat houdt iedereen

scherp. Want de centrale vraag is: ‘Wat is mijn meerwaarde?’ Daar gaat het

om.” — Citaat bestuurder


Kwetsbare confrontaties

“Wij evalueren jaarlijks heel bewust de rol en positie van onze

bestuurders. Dit doen de bestuurders en toezichthouder in samenspraak.

Op dat moment staan we stil bij de doelenverwezenlijking (hebben we

behaald wat we wilden behalen), maar ook bij wat iets heeft opgeleverd in

relatie tot de kosten en bij wat we niet hebben behaald en waarom. En wat

is de positie van de bestuurder hierin geweest? Dat kunnen heel kwetsbare

momenten zijn, want eigenlijk spreek je direct over het functioneren van

mensen. Maar die kwetsbaarheid moet je gezamenlijk wel durven opzoeken

om daadwerkelijk resultaten te boeken.” — Citaat toezichthouder

“Met mijn directeuren evalueer ik met grote regelmaat. Nou, evalueren

klinkt dan gelijk zo groot, maar het komt erop neer dat ik meerjaarlijks wat

informeler naga of de school zich ontwikkelt conform planning en jaarlijks

zijn er ook formele momenten. Formele momenten waarop we echt om de

tafel gaan zitten en nagaan in hoeverre bereikt is wat bereikt had moeten

worden. En dat we vervolgens ook nagaan wat de redenen zijn van het

eventueel achterblijven van resultaten. En dan kan het er stevig aan toe-

gaan. Ik denk dat dat ook noodzakelijk is. Kijk, als resultaten achterblijven

terwijl er wel geïnvesteerd wordt, moet je toch nagaan welke consequenties

dat heeft. Consequenties voor beleids plannen, budgetverdelingen, taken en

verantwoordelijkheden.” — Citaat bestuurder

Evaluatie en verantwoording zijn geen doel op zich, maar een middel

om tot betere opbrengsten te komen. De evaluatie en verantwoording

hebben daarom altijd betrekking op de volgende vragen:

• welke doelen zijn gehaald en waarom zijn juist deze doelen gehaald?

• welke doelen zijn niet gehaald en waarom zijn juist deze doelen niet

gehaald?

• hoe verhouden die resultaten zich tot de ingezette middelen en

waarom zijn de budgetten over- of onderschreden?

• wat kunt u leren uit de eerste drie vragen en welke consequenties

moet dat hebben voor afspraken over taken, bevoegdheden en ver-

antwoordelijkheden, budgetverdelingen en latere beleidsplannen?

De momenten en wijze waarop u evalueert en verantwoording aflegt,

worden ook beïnvloed door weten regelgeving en de interne werking

van statuten, reglementen en managementcontracten. In hoofdstuk 6

staan we daarom stil bij wat vanuit die externe en interne regels wense-

lijk is.

Verder lezenM. van der Hoff-Israël (2005), Beleid en beheer bij lumpsum,

Kluwer Fiscaal, ISBN 9789013022162.



Planning- & controlcyclus: ruggengraat van financiële sturingDe planning- & controlcyclus is de ruggengraat van financiële sturing.

Een goed ontworpen planning- & controlcyclus draagt niet alleen bij aan

het stellen van doelen (financieel beleid), maar ook aan het volgen en

bewaken van middeleninzet (financieel beheer).

Het verdient de voorkeur om niveau 4 van financieel management (zie

hoofdstuk 3) hierbij maatgevend te laten zijn. Oók als uw organisatie

nog kampt met beheersproblemen (niveau 1 of 2). Stel onderwijs-

uitdagingen en verbeterkansen centraal bij het formuleren van

financieel beleid. Het startpunt van discussies moet niet liggen bij vraag-

stukken van financiële beheersing. Van veel instellingen vraagt dit een

omslag in het denken.

FaseringDe planning- & controlcyclus verloopt in iedere organisatie in vijf vaste,

cyclisch opeenvolgende fasen. De manier waarop organisaties precies

inhoud geven aan de fasen en op welke manier ze diverse geledingen

binnen hun organisatie betrekken, varieert.

Fase 1 (‘Plannen’) en 2 (‘Programmeren’) bestaan uit de realisatie

van een aantal – onderling samenhangende – beleidsdocumenten en

alle bij deze plannen behorende begrotingen. Vooral het stellen van

doelen verdient aandacht. Een aantal factoren verbetert de kwaliteit en

slagingskans van de doelstellingen:

• u baseert de keuze van doelen niet bij voorbaat en voortdurend op

slechts één bron. U ruimt tijd in voor het verzamelen van informatie

en informeert uzelf over actuele ontwikkelingen;

• u zorgt voor een tijdige, werkbare, toegankelijke, beheersbare en

betaalbare informatiestroom;

• u organiseert (tijdig) inspiratie die ruimte schept voor nieuwe

impulsen en denken buiten gebaande paden;

• u focust op enkele doelstellingen;

• u creëert draagvlak door alle belanghebbenden in een vroeg stadium

te betrekken bij het stellen en uitwerken van doelen;

• u verheldert doelen niet alleen door gebruik te maken van de SMART-

criteria, maar ook met behulp van het (meer inspirerende) CHI-model;

• u houdt doelen en resultaten levend door er continu over te blijven

communiceren.

Fase 3 (‘Budgetteren’) draait om het plannen, coördineren en toe-

wijzen van financiële middelen en uitgaven en bestaat uit de volgende

(niet noodzakelijkerwijs chronologische) onderdelen:

• het ramen van te verwachten doorlopende baten en lasten;

• het ramen van lasten(verschuivingen) die samenhangen met nieuw

beleid;

• het beoordelen van de uitkomsten van deze baten- en

lastenramingen op hun bedrijfseconomische aanvaardbaarheid;

• het waar nodig aanpassen van de middeleninzet;

• het vaststellen van de definitieve begroting en budgetten;

• het toekennen van budgetten aan budgethouders.66 OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT

Hoewel budgetteren in het onderwijs altijd al belangrijk was, maakt een

aantal ontwikkelingen dat de urgentie van een goed verlopend, ‘beleids-

rijk’ budgetteringsproces toeneemt:

• bezuinigingen en teruglopende leerlingenaantallen maken het

lastiger de exploitatie sluitend te krijgen;

• de afgelopen jaren hebben veel instellingen fouten gemaakt met

betrekking tot de loonkostenraming, die hen nu nopen tot een

herbeoordeling van de begrotingskwaliteit en het -proces;

• het wordt steeds noodzakelijker meerjarenramingen (i.t.t.

jaarbegrotingen) op te stellen, bijvoorbeeld om het effect van

bezuinigingen goed te kunnen te doorgronden;

• interne en externe stakeholders vragen steeds vaker om uitleg

over de middeleninzet en de relatie met opbrengsten. Vooral op

schoolniveau ontbreekt die koppeling nogal eens: een reden om

directeuren nadrukkelijk bij het budgetteringsproces te betrekken.

In fase 4 (‘Uitvoering’) houdt de onderwijsinstelling zich zo goed

mogelijk aan de overeengekomen doelen en budgetten. Gerichte, over-

zichtelijke en toegespitste managementrapportages verschaffen in deze

fase informatie over de inzet en uitputting van budgetten, de voort-

schrijdende doelenverwezenlijking, eventuele afwijkingen, verklaringen

daarvan en getroffen maatregelen. Er is regelmatig overleg op diverse

niveaus om de uitvoering te volgen en, indien nodig, tussentijds bij te

sturen.

Fase 5 draait om ‘Evaluatie en verantwoording’ met betrekking tot de

ondernomen activiteiten, de behaalde resultaten, de verhouding tussen

geplande en gerealiseerde middeleninzet en de verhouding tussen

middelen inzet en resultaten. Evaluatie en verantwoording vinden plaats

op elk niveau in de organisatie.

SuccesfactorenSuccesfactoren voor een goed functionerende planning- & controlcyclus:

• een gedegen uitwerking van de vijf fasen van de cyclus;

• een voor alle betrokkenen werkbare planning van activiteiten;

• een passend deskundigheidsniveau van betrokkenen;

• een inbedding in een cultuur waarin het geven en ontvangen van

sturing, het afleggen van verantwoording en het leren van fouten op

zijn minst als wenselijk worden beschouwd;

• de discipline om herhaaldelijk systematisch alle fasen van de cyclus te

doorlopen;

• de bereidheid om ervaringen en onderzoeken van derden mee te

nemen bij het doelen stellen.


5 Goed fi nancieel


managementin uw organisatie

Het mag inmiddels duidelijk zijn dat goed financieel management

geen sinecure is. Financieel management daadwerkelijk ‘in

de vingers hebben’ – het verbinden van onderwijskundige en

financiële expertise – vereist nadrukkelijk bepaalde competenties

en deskundigheden (kennis, vaardigheden en attitude) op alle

organisatieniveaus. Daarnaast vereist de implementatie van goed

financieel management doorgaans een gedragsverandering.

We kunnen mensen wel (bij)scholen en vervolgens zeggen dat ‘we’

het vanaf vandaag anders doen, maar de praktijk wijst uit dat deze

boodschap alleen doorgaans onvoldoende is om daadwerkelijk

verandering te bewerkstelligen.

69

Ernst & Young heeft de voor goed financieel management vereiste ken-

nis en vaardigheden van zeven functies/rollen in onderwijsorganisaties

inzichtelijk gemaakt in Deskundigheidsprofielen financieel management

voor het primair onderwijs (Ernst & Young 2011). Deze deskundigheids-

profielen vormen het onderwerp van de eerste paragrafen in dit hoofd-

stuk. Paragraaf 5.1 gaat in op het nut van de profielen en paragraaf 5.2

geeft een korte omschrijving van de relevante kennis, vaardigheden en

attitude van alle relevante functies.

Interessant is natuurlijk wat dit betekent voor uw eigen organisatie. In

paragraaf 5.3 leest u hoe u ervoor kunt zorgen dat de vereiste deskun-

digheden op de relevante niveaus binnen uw organisatie aanwezig zijn

en paragraaf 5.4 beschrijft wat er nog meer nodig is om daadwerkelijk

verandering te realiseren.

5.1 � Waarom deskundigheidsprofielen?Zoals in de voorgaande hoofdstukken beschreven, draait goed finan-

cieel management niet alleen om het op orde hebben van de financiële

uitgaven en inkomsten (beheer). In het eerder beschreven normatief

kader voor goed financieel management (paragraaf 3.2.2) komt naar

voren dat goed financieel management een aantal belangrijke compo-

nenten kent: de koppeling met opbrengstgericht werken, het centraal

stellen van de governancebenadering, een goed doordachte planning-

& controlcyclus, een koppeling met HRM en een aansluiting op de

geldende wetgeving en richtlijnen. Goed financieel management is dus

uitdrukkelijk geen geïsoleerd aspect binnen een onderwijsinstelling.

Het is een integraal onderdeel van alle processen: onderwijs en leren,

cultuur, huisvesting, personeelsbeleid et cetera.

Decentralisatie huisvesting

“Op een gegeven moment hadden we met z’n allen wel door dat het

‘zo niet langer verder kon gaan’. Het ene na het andere bestuur liet nieuw-

bouw plaatsen. Het was geen uitzondering dat binnen een straal van 500

meter meerdere besturen voor nieuwbouw kozen. Vanuit het perspectief

van de regelgeving hadden al die besturen ook ‘recht’ op nieuwbouw. Maar

goed, of het tot de gewenste opbrengsten zou leiden… dat was de vraag.

We hebben toen besloten om de verantwoordelijkheid niet meer uitsluitend

bij de gemeente neer te leggen, maar een stichting op te richten die door

de scholen en besturen zelf wordt beheerd. Zo is het mogelijk geworden

gezamenlijk nieuwbouw te realiseren en in samenspraak op te treden. Geen

ad hoc-beslissingen en dubbel werk, maar onderbouwde gezamenlijke

keuzes. Dat werkt heel prettig.” — Citaat bestuurder

Goed financieel management werkt door in alle domeinen van de orga-

nisatie én op alle niveaus. De toezichthouders, het bestuur, de directie,

de controller, de financiële staf, de medewerkers en de medezeggen-

schapsraad: al deze gremia hebben continu te maken met vraagstukken

rondom financieel management. Om adequaat in te spelen op deze

vraagstukken, tot goede keuzes te komen en zo doelen te realiseren, zijn

bepaalde deskundigheden – kennis, vaardigheden en een hierbij pas-

sende attitude – van belang.

Welke deskundigheden relevant zijn, staat beschreven in de

Deskundigheidsprofielen financieel management voor het primair onder-

wijs (Ernst & Young 2011). Hierin beschrijft Ernst & Young vanuit een

ideaaltypisch model welke kennis, vaardigheden en attitude vereist

zijn vanuit het normatief kader voor goed financieel management.

De profielen kunnen beschouwd worden als een werkmodel en voor

veel organisaties als een toekomstmodel. Een blauwdruk zijn ze echter

nadrukkelijk niet.


Focus aanbrengen voor constructieve gesprekken

“Voorheen gingen we met bergen informatie een gesprek met een

schoolleider in. Zo veel informatie dat je eigenlijk al niet goed alle informa-

tie kon doornemen, laat staan dat je zicht had op de knelpunten en opval-

lende zaken. Tegenwoordig bereiden we de gesprekken veel uitgebreider

voor. We gaan na welke informatie voor wie relevant is. Zo is voor mij, als

bestuurder, uiteraard andere informatie relevant dan voor de schoolleider

met wie ik het gesprek voer. Met deze duidelijke en overzichtelijke gegevens

voeren we ook veel constructievere gesprekken. Uiteindelijk zijn de data

natuurlijk ook niet leidend. Het gaat om de duiding van de data en het

gesprek hierover, maar dan moeten de data wel zo geordend zijn dat je het

juiste gesprek voert!” — Citaat algemeen directeur

De deskundigheidsprofielen gaan over competenties voor goed

finan cieel management. Bepaalde kennis en vaardigheden moeten

binnen elke organisatie aanwezig zijn. Ze spelen een rol in allerlei

organisatieprocessen.

Denkt u daarbij bijvoorbeeld aan:

• het maken van afwegingen over nieuwe functies (functiehuis,

functiebouwwerk);

• het opstellen van managementcontracten;

• beoordelingsgesprekken;

• het maken van een afweging tussen inhouse en outscourcing;

• het maken van een afweging over splitsing van functies.

Dit zijn slechts een enkele voorbeelden.

Bedrijfsmatig denken in het onderwijs

“Ik weet, toen ik vanuit het bedrijfsleven in het onderwijs terecht

kwam… het was toen echt pionieren. Vanuit het bedrijfsleven was ik

gewend aan de bedrijfsmatige benadering van de inzet van gelden en doe-

lenverwezenlijking met continu vragen als: ‘Wat is de investering? Wat zijn

de (beoogde) opbrengsten? Op welke termijn?’ Na afloop evalueren, maar

ook het proces controleren… Toen ik in het onderwijs kwam, was het echt

zoeken. Zoeken naar de wijze waarop dit gedachtegoed uit het bedrijfsleven

ingepast kon worden in deze sector. Want één op één toepasbaar is het niet

direct. Ik moet zeggen dat daarover weinig informatie beschikbaar is.”

— Citaat bestuurder

De competentieprofielen kunnen dienen als afvinklijst bij het onderzoe-

ken van de mate waarin uw organisatie voldoet aan de eisen van goed

financieel management. Ze dragen bij aan het inzichtelijk maken van

relevante eigenschappen van bepaalde functies. U kunt de profielen ook

inzetten bij trainingen, bij werving en selectie en bij persoonlijke ont-

wikkelplannen. De profielen helpen zicht te krijgen op de mate waarin

bepaalde kwaliteiten binnen de organisatie aanwezig zijn en aandachts-

punten te signaleren.

Ten slotte kunnen de deskundigheidsprofielen bijdragen aan het trans-

paranter organiseren van uw organisatie. Met behulp van de profielen

wordt namelijk ook duidelijk waar en wanneer het nodig is tussen de

diverse functies/rollen een zekere mate van functiescheiding aan te

brengen.

GOED FINANCIEEL MANAGEMENT IN UW ORGANISATIE 71

5.2 � De deskundigheidsprofielenVoordat we toelichten wat de deskundigheidsprofielen voor uw organi-

satie kunnen betekenen, geven we van elk profiel een korte samenvat-

ting. In bijlage II vindt u een volledig overzicht van de profielen van de

bestuurder en directeur, gezien het feit dat deze profielen in het kader

van dit boek het meest relevant zijn.

Er zijn deskundigheidsprofielen voor zeven rollen:

• de toezichthouder;

• de bestuurder;

• de directeur;

• de controller;

• de financiële staf;

• de medewerkers;

• de medezeggenschapsraad.

Zie onderstaande tabel.

Voor een goede invulling van het financiële management moet een

organisatie elke rol op adequate wijze beleggen. De tabel op de vol-

gende pagina toont een overzicht van de zeven rollen, de bijbehorende

competenties en de kernopdracht.

De genoemde zeven rollen zijn integraal met elkaar verbonden. Ze

maken immers ook deel uit van een en hetzelfde onderwijssysteem en

staan nadrukkelijk in relatie tot elkaar. Het is van belang voor iedere func-

tionaris in de organisatie de volgende onderdelen duidelijk te definiëren:

• de specifieke rolomschrijving en de positie in de organisatie;

• de kernopdracht (hoofdwerkzaamheden én resultaatgebieden);

• de noodzakelijke deskundigheden (kennis, vaardigheden en attitude).

Om als organisatie goed te kunnen functioneren zijn voor elk van de rol-

len/functies bepaalde deskundigheden vereist.

Toezichthouder Raad van toezicht, algemene ledenvergadering, algemeen bestuur etc.

Bestuurder College van bestuur, dagelijks bestuur, bestuurder, (bovenschools) directeur etc.

Directeur Schooldirecteur, locatiedirecteur, schoolleider, adjunct-directeur etc.

Controller Controller

Financiële staf Stafhoofd, beleidsmedewerker, fi nancieel (administratief ) medewerker etc.

Medewerkers Leerkracht, (bouw-)coördinator, IB’ er, OOP’er etc.

Medezeggenschapsraden GMR personeels- en oudergeleding en MR personeels- en oudergeleding

De rollen kunnen binnen diverse functies belegd zijn.


Rol/functie Kernopdracht Competenties

Toezicht: onderwijs, organisatie en fi nanciën

Plannen: onderwijs, organisatie en fi nanciën

Sturen: onderwijs, organisatie en fi nanciën

Beheersen: fi nanciële middelen

Administreren: fi nanciële informatie

Verantwoor-den: onderwijs, organisatie en fi nanciën

ToezichthouderToezicht houden op onderwijs, organisatie en fi nanciën.

Bestuurder Besturing van organisatie en onderwijs.

DirecteurLeiding geven aan onderwijs, organisatie en fi nanciën.

ControllerBeheersen van doelen op organisatie, onderwijs en fi nanciën.

Financiële stafAdministreren, ontwikkelen en adviseren over fi nanciën.

MedewerkersUitoefening van de taak met fi nanciële notie.

(G)MRAdviseren en controleren op onderwijs, organisatie en fi nanciën.


5.2.1 � ToezichthouderDe toezichthouder als orgaan van bevoegd gezag houdt toezicht.

Aandachtspunt hierbij is de scheiding tussen toezicht en bestuur. Ook

vanuit het normatief kader voor goed financieel management heeft de

toezichthouder een belangrijke toezichthoudende rol op het gebied van

onderwijs, organisatie en financiën. Daarnaast legt de toezichthouder

verantwoording af richting stakeholders.

De toezichthouder:

• ziet erop toe dat het bestuur de koppeling tussen financiële middelen

en strategische doelen expliciteert en vastlegt;

• ziet erop toe dat het strategisch beleidsplan meetbaar, praktisch

uitvoerbaar en financierbaar is;

• houdt toezicht op de mate waarin de (financiële) doelen voor de

onderwijsorganisatie en onderdelen daarvan worden gerealiseerd;

• ziet erop toe dat de korte en lange financiële risico’s voor de organisa-

tie in kaart zijn gebracht en vertaald zijn naar beleid;

• ziet erop toe dat het bestuur afwijkingen van de normen voor de

belangrijkste financiële kengetallen (solvabiliteit, kapitalisatiefactor,

liquiditeit en rentabiliteit) motiveert en vastlegt;

• beschikt over de kennis om toezicht te kunnen houden op de balans

en de resultatenen exploitatierekening.

Duidelijke en betrouwbare data

“Wij maken binnen onze stichting gebruik van de Checklist toezicht

op financiën en financieel beleid (Nederlandse Vereniging van toezicht-

houders in de kinderopvang). Het kan natuurlijk niet zo zijn, dat een

toezichthouder in de financiële wereld een geheel ander toezicht houdt

dan een toezichthouder met een maatschappelijke achtergrond. Om echt

zicht te houden op de resultaten en opbrengsten van de gehele organisatie

hanteren wij vragen uit de checklist, zoals:

• kunnen wij de inzet van de (financiële) middelen toetsen aan de te

bereiken resultaten?

• is de informatie zodanig gestructureerd dat wij inzicht hebben in de

koppeling van middelen en doelen?

• zijn de doelen van het financiële beleid gekoppeld aan de beleidsdoelen

van de organisatie?

• welke doelen zijn er gesteld ten aanzien van de liquiditeit en de cashflow,

de solvabiliteit en het rendement op vermogen?

• worden wij geïnformeerd over de essentiële punten van het externe

financieringssysteem van de onderwijssector?

Het gaat erom dat de data die je krijgt betrouwbaar en helder zijn, zodat

wij die als toezichthouder kunnen duiden. Jaren geleden kreeg je cijfers en

je wist niet goed of ze betrouwbaar waren. Laat staan dat je ze kon duiden.

Nu gaat het bij ons om het gesprek. Driemaandelijks krijgen we manage-

mentrapportages met een compacte set data. Nu kunnen we echt toezicht

houden.” — Citaat voorzitter raad van toezicht

5.2.2 � BestuurderDe bestuurder is een spil in de onderwijsinstelling tussen toezicht-

houder enerzijds en medebestuurders, staf en directie anderzijds. Hij is

belast met de integrale besturing van de onderwijsinstelling en veelal

ook het bevoegd gezag. Op het gebied van financieel management

heeft de bestuurder een cruciale positie binnen de onderwijsinstelling,

waarmee we de taken van de andere gremia niet teniet willen doen.

De bestuurder heeft vele taken op financieel gebied en is tevens verant-

woordelijk voor tal van taken die hij lager in de organisatie uitzet.

De bestuurder:

• beschikt over kennis op het gebied van (strategische) beleids-

ontwikkeling, die nodig is om te kunnen besturen;


• evalueert de effectiviteit en efficiëntie van de financiële keuzes en

stelt de doelen zo nodig bij;

• ziet erop toe dat de keuzes in schoolplannen een passende financiële

onderbouwing hebben;

• monitort de uitvoering van beleid op schoolniveau;

• stelt (financiële) meerjarendoelen vast, bewaakt de voortgang en

evalueert de realisatie en stelt indien nodig het beleid bij;

• legt op vastgestelde tijdstippen verantwoording af aan de betrokken

belanghebbenden;

• brengt de financiële risico’s systematisch in kaart en vertaalt deze

naar beleid;

• onderbouwt financiële beslissingen met betrekking tot het omgaan

met risico’s en legt de onderbouwing vast;

• werkt systematisch met meerjarige investeringsplannen op

organisatie- en schoolniveau;

• hanteert bij het besturen van de organisatie algemeen gangbare

normen voor de solvabiliteit, kapitalisatiefactor, liquiditeit en

rentabiliteit;

• analyseert planmatig de balans en de financiële resultatenen

exploitatierekening en onderneemt indien nodig actie, op

organisatieniveau en het niveau van de scholen.

Financiële deskundigheid in de hele organisatie

“We hebben als schoolbestuur onlangs een onderzoek uitgevoerd

onder onze schoolleiders, de raad van toezicht en bestuurders om inzichte-

lijk te maken wat voor ondersteuningsbehoefte wij hebben ten aanzien van

het stafbureau. Dit hadden we al vaker gedaan, maar nu hebben we voor

het eerst de planning- & controlcyclus centraal gesteld en de informatie

die nodig is om die cyclus goed te doorlopen. Dat heeft ertoe geleid dat

we een controller hebben aangesteld voor één dag in de week, terwijl

we eerst dachten een fulltime controller nodig te hebben. Veel expertise

waarvan we dachten dat we die bij de controller zouden beleggen, hebben

we nu op andere niveaus ondergebracht: niet alleen bij de administratieve

ondersteuning, maar ook bij onze schoolleiders. We merken dat deze

bredere verspreiding van financiële deskundigheid in de organisatie ertoe

leidt dat onderwijskundige doelen veel sterker gekoppeld zijn aan financiële

onderbouwing. Dat maakt het voor iedereen mogelijk om de risico’s én

mogelijkheden op langere termijn inzichtelijk te krijgen.” — Citaat lid

college van bestuur

5.2.3 � Directeur7

Goed financieel management vraagt uiteraard ook veel van een direc-

teur. Als integraal en/of onderwijskundig leider zijn directeuren ver-

antwoordelijk voor beleidsontwikkeling, de dagelijkse leiding en de

algemene gang van zaken. Zij moeten hun rol van manager en van

onderwijskundig leider aan elkaar verbinden om een bijdrage te leveren

aan de ontwikkeling van goed financieel management binnen de orga-

nisatie. Dat vereist specifieke deskundigheden.

De directeur:

• beschikt over de kennis van beleidsontwikkeling, die nodig is om

leiding te kunnen geven;

• maakt een beleidsrijke begroting waarin beleidskeuzes financieel zijn

uitgewerkt;

• evalueert de effectiviteit en efficiëntie van de financiële keuzes en

stelt de doelen zo nodig bij;

• beschikt op hoofdlijnen over de theoretische en praktische kennis van

de planning- & controlcyclus, die nodig is om leiding te kunnen geven

en voert deze planning- & controlcyclus uit;

• stelt (financiële) meerjarendoelen vast, bewaakt de voortgang en

evalueert de realisatie en stelt indien nodig het beleid bij;


• legt op vastgestelde tijdstippen verantwoording af aan de betrokken

belanghebbenden;

• voert (taakstellende) gesprekken met budgethouders, leerkrachten en

andere inhoudelijk verantwoordelijken;

• voert risicoanalyses uit en bouwt beredeneerd reserves op en/of zet

deze gericht in en legt de onderbouwing vast;

• besteedt middelen op een effectieve manier;

• hanteert bij het leiding geven aan de school algemeen gangbare

normen voor de solvabiliteit en kapitalisatiefactor;

• beschikt over de kennis over welke partij(en) hij dient te raadplegen

bij eventuele ondersteunings- en/of verdiepingsvragen;

• geeft aan wanneer hij over onvoldoende en/of onjuiste informatie

beschikt.

Wat werkt? En wat werkt niet?

“Binnen onze stichting hebben we eerst gekozen voor een zoge-

naamde ‘business school manager’. Dat was een soort van bovenschoolse

bestuurder bedrijfsvoering en hij regelde alles op financieel gebied voor

mij en mijn collega-directeuren. Dat was op zich wel gemakkelijk, maar

gaandeweg merkten we zelf ook wel dat het niet helemaal werkte. Direc-

teuren binnen de stichting bleven onbekwaam op het gebied van financieel

management. Immers, dat was een zaak van de business school manager.

Ik geloof er dus niet in om alles weg te halen bij directeuren, want dan gaan

we de financiële verantwoordelijkheid juist niet voelen. Ons bestuur heeft

ervoor gekozen om gezamenlijk op training te gaan. Hierin hebben we meer

geleerd over projectmatig werken mét oog voor financiële overwegingen.

De business school manager is ondertussen ook vervangen. Hij merkte zelf

ook dat het niet goed werkte.” — Citaat directeur

Zoals ook uit het voorgaand citaat blijkt, heeft de wijze waarop de

financiële expertise binnen de organisatie is verdeeld, bepaalde conse-

quenties. Het is van belang goed na te denken over de deskundigheden

waarover directeuren moeten beschikken.

5.2.4 � ControllerManusje van alles voor alles wat te maken heeft met financiën? Of

een intern adviseur en ondersteuner? Ideaaltypisch is de controller –

hiërarchisch rechtstreeks onder de bestuurder – onafhankelijk. Vanuit

zijn functie neemt de controller een ondersteunende rol in gericht op de

financiële beheersing van de organisatie. Organisaties kunnen er even-

tueel voor kiezen de financiële control (beheersing) uit te besteden.

De kernopdracht van een controller is het ondersteunen van de orga-

nisatie bij het ‘in control’ geraken én blijven. Hiertoe verzamelt en

interpreteert de controller financieel-economische gegevens, eventueel

aangevuld met niet-financieel-economische gegevens. Deze (geduide)

informatie verstrekt hij aan bestuurders en toezichthouders om hen in

staat te stellen de organisatie adequaat te besturen (strategievorming,

plannen, beheersen, beslissen) en verantwoording af te leggen.

Inhouse versus outsourcen

“De slechtste reden om financieel beheer te outsourcen is misschien

wel de overweging ‘wij weten het zelf niet zo goed, dus zoeken we iemand

die het voor ons kan doen’. Ja, daar zijn we nu wel achtergekomen. Kijk,

de heel gedetailleerde organisatie die hoeven we niet te kennen, maar

op hoofdlijnen moet je toch wel weten waar die lui het over hebben. We

hebben nu een eigen controller aangesteld voor 0,3 fte en we merken nu dat

we veel betere keuzes kunnen maken rondom de inzet van middelen, alleen

al doordat we zelf meer kennis in huis hebben over financiën.” — Citaat

bestuurder


De controller:

• signaleert en analyseert in- en externe ontwikkelingen relevant voor

de (financiële) strategische ontwikkeling van de organisatie;

• voert – gevraagd en ongevraagd – bedrijfseconomisch onderzoek uit

naar de effectiviteit en efficiëntie van de besteding van middelen;

• ontwikkelt procedures en systemen voor de administratieve

organisatie en adviseert hierover aan de toezichthouders;

• volgt en analyseert relevante ontwikkelingen op het gebied van

planning & control;

• inventariseert de (financiële) informatiebehoefte, formuleert eisen

en vertaalt deze naar methodieken, rapportages en systemen. Stemt

bovendien af met het administratiekantoor;

• ontwikkelt een visie ten aanzien van de planning- & controlfunctie,

alsmede over het concrete beleid en de uitvoering en adviseert

hierover aan bestuurders;

• verzamelt en beoordeelt gegevens m.b.t. bedrijfsvoering,

middeleninzet en resultaten. Analyseert deze in relatie tot de

geformuleerde (strategische) doelstellingen en formuleert

overkoepelende conclusies;

• rapporteert periodiek aan toezichthouders en bestuurders over

financieel en bedrijfeconomisch onderzoek, de realisatie van

doelstellingen en bedrijfsvoering (middeleninzet);

• adviseert over de uitgangspunten van financieel beleid en ontwikkelt

een financieel meerjarenbeleid;

• stelt de (meerjaren)begroting, de jaarrekening, het jaarplan en

jaarverslag, kwartaalrapportages, de liquiditeitsplanning e.d. op;

• beheert overtollige middelen, bewaakt de financiële positie en draagt

zorg voor treasury management;

• draagt zorg voor de interne controle en ziet toe op de naleving van

regels en procedures;

• controleert de (financiële) gegevens in rapportages voor de fiscus en

de accountant en bespreekt de rapportages intern en extern.

Checklist voor externe ondersteuning

Bestuurders en directeuren hebben regelmatig te maken met

offertes van externe partijen. Bij het uitbesteden van werkzaamheden

of het beoordelen van offertes is het raadzaam de volgende aandachts-

punten in het achterhoofd te houden:

• in hoeverre is mijn hulp-/adviesvraag helder en eenduidig?

• wat is voor mij een gewenste opbrengst?

• welke voorwaarden stel ik aan het proces?

• in hoeverre en op welke manier wil ik worden berokken bij de uitvoe-

ring en voortgang?

• welke informatie heb ik over de sector en de offrerende partij?

• wat is het gemiddelde uurtarief binnen de sector?

• wil ik referenties inwinnen?

5.2.5 � Financiële stafDe financiële staf binnen een schoolorganisatie is veelal centraal

georganiseerd en wordt meestal hiërarchisch aangestuurd door de

bestuurder. Met name in wat grotere organisaties is de financiële staf

samengesteld uit een veelheid aan functies. Taken van de financiële staf

zijn meestal gericht op financiële beheersing en het administreren van

financiële informatie.

Scheiding van taken

“Wij hadden op een gegeven moment ook een fulltime controller

aangesteld en we hadden eigenlijk alles wat ook maar iets met financiën te

maken had, bij hem belegd. Dat had als gevolg dat degene die de jaar-

rekening opstelde, die – bij wijze van spreken – ook controleerde en hierover

verantwoording aflegde. Scheiding van functies en taken was ver te zoeken.

Bovendien hield de controller zich ook bezig met allerlei administratieve


taken, ver onder zijn niveau, omdat hij daar ook tijd voor had. Tijdens de

herziening van ons functiehuis hebben we de controller functie omgezet

naar een dienstverband van 0,3 fte. Daarnaast hebben we een adminis-

tratief medewerker aangesteld voor 0,4 fte en geïnvesteerd in scholing en

professionalisering op andere niveaus.” — Citaat bestuurder

5.2.6 � MedewerkerHet gaat te ver om alle medewerkers in de schoolorganisatie een sterk

financieel bewustzijn bij te brengen. Niettemin staan we kort bij hen stil,

omdat er ook van hen iets verwacht mag worden vanuit het normatief

kader voor goed financieel management. Daarbij gaat het om basis-

vaardigheden om vanuit de eigen functie een koppeling te leggen met

financiële gevolgen, een besef dat onderwijsactiviteiten samenhangen

met baten en lasten en een notie van het feit dat onderwijsactiviteiten

effectief en efficiënt kunnen worden uitgevoerd, maar ook ineffectief en

inefficiënt. Het is wenselijk om bij alle medewerkers een zeker bewust-

zijn te creëren over financieel management.

5.2.7 � (G)MR-lidDe MR behartigt de belangen van leerlingen, ouders en medewerkers

op schoolniveau. Op centraal niveau doet dat de GMR. Vanuit advies- en

instemmingsrecht is de (G)MR in de positie om grotendeels zelfstandig

mee te denken en te adviseren over belangrijke beslissingen. Voorts

heeft de (G)MR een belangrijke klankbordfunctie richting bestuur en

directie. De taken van de (G)MR zijn divers. De leden denken mee over

nieuwe ontwikkelingen (plannen), sturen op ontwikkelingen en houden

toezicht op de schoolorganisatie.

Het (G)MR-lid:

• beschikt over de kennis van strategie en op hoofdlijnen van

bedrijfseconomie die nodig is om advies/goedkeuring te kunnen

geven;

• adviseert over (mogelijke) gevolgen van relevante in- en externe

ontwikkelingen voor beleid en bedrijfsvoering;

• adviseert over (mogelijke) gevolgen van financieel en

organisatiebeleid;

• ziet erop toe dat het financieel beleid gekoppeld is aan het

organisatiebeleid en een passende onderbouwing heeft;

• beschikt over de kennis van de planning- & controlcyclus die nodig is

om advies/goedkeuring te kunnen geven;

• leest en interpreteert de plannings- en verantwoordingsdocumenten;

• beschikt over kennis over partij(en) die men kan raadplegen met

eventuele verdiepingsvragen;

• stelt, indien nodig, verdiepingsvragen aan bestuurder(s)/directeuren

over financiële informatie en analyses.

Kennis als basis voor goed toezicht

“Tot een paar jaar geleden ervaarden wij als GMR handelingsver-

legenheid in het beoordelen van onder meer de meerjarenbegroting, de

jaarrekening en het formatieplan. Alle zaken die samenhingen met kosten,

waren voor ons vrij lastig. Dat hebben we opgelost door onze GMR op te

splitsen in een aantal beleidsgroepen. In de beleidsgroep ‘financiën’, waar

ik deel van uitmaak, hebben we wat scholing ontvangen op het gebied van

financieel management. Dat betekent nu ook dat maar een beperkt aantal

GMR-leden naar de financiële stukken kijkt en dat anderen (die er ook

minder vanaf weten) er niet meteen iets over te zeggen hebben. We merken

dat we de stukken nu ook echt op waarde kunnen beoordelen. Dat is prettig

voor de relatie met het bestuur, maar het geeft bovenal meer vertrouwen in

de samenwerking.” — Citaat lid GMR


5.3 � De deskundigheidseisen aan uw organisatieIn de voorgaande paragrafen las u dat op elk niveau in de organisatie

bepaalde deskundigheden nodig zijn om te voldoen aan het normatief

kader voor goed financieel management. Niet als doel op zich, maar als

middel voor een gezonde bedrijfsvoering en doelenverwezenlijking.

Zitten in uw organisatie de juiste mensen op de juiste plek? Het verdient

veelal aanbeveling binnen de organisatie grondig na te gaan of op alle

niveaus de relevante kennis, vaardigheden en attitude in voldoende

mate aanwezig zijn. Als enkele personen over specifieke kennis beschik-

ken, is dat misschien voldoende om een goede financiële beheersing

van inkomsten en uitgaven te realiseren, maar het koppelen van mid-

delen aan (strategische) doelen en het verbeteren van de resultaten en

opbrengsten red je hier niet mee.

Herziening van functies en taken

“Wij hebben het functieboek binnen ons bestuur onlangs in orde

gemaakt. Hiervoor is een flink aantal gesprekken gevoerd met medewer-

kers. Vervolgens bleek, ook op basis van de analyse, dat een aantal mensen

niet geschikt was of niet paste binnen de organisatie. Van hen hebben we

helaas afscheid moeten nemen. Toen werd het echter wel mogelijk specia-

listen aan te stellen. We hebben aan aantal specialisten kunnen aanstellen

voor functies van kleine omvang, waaronder een controller en een HRM-

specialist.” — Citaat bestuurder

Gezamenlijke scholing

“Op een gegeven moment constateerden we samen dat we eigenlijk

totaal geen kaas gegeten hadden van financiën. Ook vonden we dat dit

zo niet langer kon. Uiteindelijk ben je toch verantwoordelijk voor het

gehele bestuur. Maar ook directeuren dragen een verantwoordelijkheid.

Dat kan niet zonder een zekere kennis en expertise. Toen zijn we een

scholingstraject gestart, waarin relevante actoren (onder meer toezicht-

houder, bestuur, directeuren en (G)MR) zich samen zijn gaan scholen. Het

samen ontwikkelen en leren is immers ook veel effectiever dan individuele

scholing. Dat heeft geleid tot een heel succesvol en enthousiasmerend

scholingstraject. Ik kan nu wel zeggen dat wij ons niet meer zullen

laten verrassen door cijfers of achterblijvende resultaten. Wij houden

elkaar binnen ons bestuur continu scherp op cijfers en resultaten.”


5.4 � Daadwerkelijk verandering realiserenGoed financieel management vraagt niet om geheel nieuwe opvattin-

gen over besturen en leiding geven. U moet doen wat werkt. Soms zal

dat betekenen dat u uw organisatie het beste top-down kunt aansturen,

terwijl het in andere gevallen tot (meer) resultaat leidt als alle niveaus

in de organisatie mede-eigenaar en mederegievoerder zijn. Om dit te

illustreren, vindt u hieronder een tweetal voorbeelden.

Er moet iets veranderen

“Wij staan er als organisatie zo voor, dat er echt iets moet verande-

ren. En wel op korte termijn. Een vijfentwintigtal scholen in een krimpregio,

waarvan ook nog eens zes scholen het predicaat zwak tot zeer zwak

hebben gekregen. De urgentie is aanwezig: er moeten wezenlijke veran-

deringen worden doorgevoerd. We hebben dan ook een management-

informatiesysteem ingevoerd waar scholen relevante indicatoren invoeren.

Over ziekteverzuim en onderwijsopbrengsten.

Het verzamelen van gegevens is natuurlijk geen doel op zich. Vier keer

per jaar voeren we hierover een gesprek. We gaan dan na in hoeverre de

gestelde doelen behaald zijn. Dat is geen vrijblijvend gesprek. Die tijd zijn

we voorbij. Gaandeweg is wel duidelijk geworden dat onze directeuren

in deze gesprekken echt verantwoording afleggen. Hoe staat de school


ervoor? Hoe zou de school ervoor moeten staan? En waar komen eventuele

afwijkingen vandaan? Deze afwijkingen moeten verklaard worden. Wij

als bestuur hebben een koers voor ogen. Een koers zonder zwakke of zeer

zwakke scholen. Door duidelijk aan te geven waaraan de scholen moeten

voldoen en hier continu bovenop te zitten, realiseren we dit. Het gebeurt

niet vanzelf.” — Citaat bestuurder

Effectief en efficiënt meedenken

“Ons bestuur bepaalt niet waar we met z’n allen naar toegaan. Nee,

daar zou niets van terechtkomen. Wij als schoolleiders, integraal school-

leiders, worden heel serieus genomen. Wij zijn immers ook degenen die het

beleid binnen onze scholen moeten uitvoeren. En om daar nu voorschrij-

vend in te zijn… Nee hoor, dat werkt niet. Aan de andere kant zijn onze

overleggen en besluitvormingsprocedures ook niet te omschrijven als een

‘Poolse landdag’. Gezamenlijke besluitvorming en effectieve en efficiënte

besluitvorming hoeven elkaar volgens mij niet te bijten.

We hebben binnen ons bestuur zogenaamde ‘slimme kleine meedenkgroe-

pen’. Zo noemen we ze. Maximaal drie mensen die zich verdiepen in een

bepaald thema, vervolgens met een onderbouwd advies komen en dat

voorleggen binnen het bestuur. Vervolgens vindt hierover besluitvorming

plaats; heel zorgvuldig in het afwegen van voors en tegens. Het werkt heel

gemakkelijk. Bovendien kun je zelf groepen samenstellen. Dus als je wilt

dat er iets gebeurt, kun je daar ook echt invloed op uitoefenen!” — Citaat

directeur

Om goed te sturen op resultaten en uitvoering te geven aan gefundeerd

financieel beleid hoeft u dus uw opvattingen over besturen en leiding

geven niet te veranderen. Het kan soms echter wel beter zijn om –

vanuit bestaande bestuurs- en leiderschapsstijlen – uw aanpak aan te

passen. Het is belangrijk u daarbij te realiseren dat gedrag pas verandert

als de setting verandert. Met andere woorden: als er geen andere vragen

gesteld worden en als de opdrachten en afspraken hetzelfde blijven,

verlaat men niet snel het gebaande pad. Ook niet als gesteld wordt dat

‘we’ het anders moeten gaan doen. Nee, gedrag veranderen begint

met een andere benadering van de beginvraag: “Wat is er nodig voor

een hogere onderwijskwaliteit?” De implementatie van goed financieel

management in organisaties start altijd met deze vraag, want financieel

management staat ten dienste van de onderwijspraktijk.

Nieuwe aanpak bevordert ondernemingszin en creativiteit

“Eigenlijk maakten wij in het verleden nagenoeg geen aanspraak op

extra middelen als innovatie- of knelpuntenpotjes. Het ontbrak ons eerlijk

gezegd ook gewoon aan goede plannen. Om goede ideeën te laten ont-

staan en creativiteit ook echt te belonen hebben we het twee jaar geleden

helemaal omgegooid. Onze scholen krijgen sinds twee jaar geen middelen

voordat ze met gefundeerde plannen ten aanzien van hun onderwijs, de

beoogde doelen en de benodigde investeringen komen. Na de bespreking

en goedkering van hun plannen ontvangen ze hun basiskapitaal. Door

het verantwoorden van de resultaten en het toetsen of die in lijn zijn met

de beoogde doelen kunnen scholen aanspraak maken op de rest van het

beschikbare budget. Nadien gaan we uiteraard ook de effecten van de

inspanningen en de inzet van middelen na en worden eventuele successen

breed gedeeld. De ervaringen zijn tot nu toe goed. Sommige directeuren

ontpoppen zich als heuse ondernemers en de creativiteit is in die twee jaar

al aanzienlijk gegroeid. Nu dient het een cyclisch proces te worden, zodat

scholen hun bestaansrecht verdienen. Het hele proces vereiste overigens

een echt andere rol van de school directies en -medewerkers, maar ook

voor ons als bestuur gold dat we een andere basishouding moesten aan-

nemen.” — Citaat bestuurder


5.4.1 � Stappen voor een betere onderwijskwaliteitWat is nodig voor een hogere onderwijskwaliteit? Het is geen gemak-

kelijk te beantwoorden vraag. Daarvoor dient u eerst te benoemen wat

het streven is en hoe dat bereikt wordt. Het lijkt simpel, maar dit is al

een heel proces. Want hoe maakt u de juiste keuzes? Dat vraagt om een

goede analyse en om visie (zie paragraaf 4.3.1).

Heeft u uw doelen geformuleerd, dan is het tijd om te onderzoeken

wat er allemaal nodig is om die doelen te verwezenlijken. Daarbij moet

duidelijk zijn dat het streven naar een hogere onderwijskwaliteit een

integraal vraagstuk is met diverse spelers. Het gaat niet alleen om

kinderen die toetsen maken, maar bijvoorbeeld ook om goed perso-

neelsbeleid, zodat de kinderen van de beste leraren les krijgen. Het gaat

om goed leiderschap, want de organisatie moet in ontwikkeling blijven.

Stilstand is in het onderwijs net zo goed achteruitgang. En het gaat om

goed besturen en toezicht houden, want een correcte verantwoording is

deels een verplichting, maar kan ook de basis van vooruitgang zijn.

Uiteraard is ook geld belangrijk, als middel om doelen te bereiken.

Maar zonder visie, zonder oog voor de vooruitgang en de uiteindelijke

effecten, is iedere uitgegeven euro er één teveel. Het is in deze tijd niet

meer verantwoord om te doen wat men altijd al deed. Aan de ene kant

kan dat niet meer door de verminderde zekerheid van en beschikking

over financiële middelen. Het borgen en versterken van de onderwijs-

kwaliteit vraagt om permanente aandacht. Investeringen zijn zeker

nodig en niet onmogelijk, maar vragen van betrokkenen wel een andere

benadering.

Heeft u vastgesteld wat nodig is om de doelen te verwezenlijken, dan

dringt de vraag zich op of dat ook in uw organisatie aanwezig is. In ieder

geval voor zover mogelijk. Is de situatie zodanig dat we onze doelen

kunnen realiseren. U redeneert dus niet: “Wat is mijn budget en wat

kan ik daarmee doen?” Nee, u start met de vraag: “Wat wil ik gaan doen

en wat heb ik daarvoor nodig?” Dit is een heel andere benadering van

doelen verwezenlijking. U redeneert dan vanuit wat wenselijk en nood-

zakelijk is in plaats vanuit wat (on)mogelijk is.

Een gouden zet!

“Sinds kort werken wij binnen ons bestuur met een vervangingspool.

Die is geheel gevuld met boventallig personeel met een vaste aanstelling.

Onder hen een aantal leerkrachten, maar ook één directeur. Deze directeur

is beschikbaar wanneer een directeur om wat voor reden dan ook uitvalt,

maar legt daarnaast het gehele jaar klassenbezoeken af bij de leerkrach-

ten uit de vervangingspool. Zij voert doelstellingsgesprekken met de

leerkrachten en helpt hen hun competenties verder te ontwikkelen. Al met

al een gouden zet. Niet alleen zetten we ons boventallige personeel zo op

een efficiënte manier in, het heeft ons ook een wezenlijke kwaliteitsimpuls

opgeleverd.” — Citaat bestuurder

Nadat u in kaart hebt gebracht of de juiste voorwaarden aanwezig zijn

om de doelen te laten slagen is het tijd voor de uitvoering van beleid

om de doelstellingen te realiseren. Gedurende deze fase is monitoring

van groot belang (zie 4.3.3). Door middel van tussenrapportages en de

dialoog hierover houdt u continu zicht op de uitvoering van de plannen.

Dat stelt u in staat om de uitvoering op ieder gewenst moment bij te

stellen als dat nodig is.


Uiteindelijk kun je in de praktijk niet voorbijgaan aan verantwoor-

ding. Niet als doel op zich, maar om tot betere opbrengsten te komen.

Verantwoording en evaluatie zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden,

zoals blijkt uit de vragen die centraal staan in deze fase:

• welke doelen zijn gehaald en waarom zijn juist deze doelen gehaald?

• welke doelen zijn niet gehaald en waarom zijn juist deze doelen niet

gehaald?

• hoe verhouden die resultaten zich tot de ingezette middelen en

waarom zijn de budgetten over- of onderschreden?

• wat kunt u leren uit de eerste drie vragen en welke consequenties

moet dat hebben voor afspraken over taken, bevoegdheden en

verantwoordelijkheden, budgetverdelingen en latere beleidsplannen?

Innovatieprijs als katalysator voor ondernemerschap

“Wij werkten tot 2005 redelijk ‘beleidsarm’ en braaf met onze

begroting en ik wilde wel wat meer lef en onderwijskundige vernieuwing

in onze organisatie. We hebben toen 50.000 euro vrijgemaakt en hiervoor

konden alle twintig scholen een projectaanvraag doen. In de jury zaten

naast mijzelf onder andere een plaatselijke notabele, een personeelslid en

een directeur. Het beste project kreeg onze onderwijsprijs en een bedrag

van 5.000 euro extra. Hoewel dit nog maar een kleine stap was, heeft deze

innovatieprijs het projectmatig denken en handelen enorm vergroot.

Inmiddels is de tweejaarlijkse innovatieprijs gekoppeld aan onze onder-

wijsdag voor alle personeelsleden. De zes genomineerde projecten/scholen

worden via een filmpje van vijf minuten aan iedereen gepresenteerd en alle

personeelsleden kunnen meestemmen.” — Citaat bestuurder

StappenplanSamenvattend kunnen we het proces om een hogere onderwijskwaliteit

te realiseren, weergeven met onderstaand stappenplan.

1. Wat zijn de ambities van onze organisatie?

Maken we de juiste keuzes?

Passen onze keuzes bij onze uitgangssituatie?

2. Wat hebben we nodig om deze ambities te realiseren?

Beschikken we over de juiste middelen?

Beschikken we over de juiste kennis en vaardigheden?

3. Hoe gaan we de uitvoering van deze ambities monitoren?

Hoe volgen we de mate waarin onze ambities gerealiseerd worden?

4. Hoe verantwoorden we ons?

Naar wie verantwoorden we ons?

Waarover verantwoorden we ons?

Verder lezenErnst & Young (2011), Deskundigheidsprofielen financieel management


A. J. M. van der Kroon (2006), De schoolleider en lumpsum, Kluwer,

ISBN-10: 9013038778.

M. van der Kooij (2004), ‘Mandaatcontracten – Gaat u voor beheersing of

creativiteit en ontwikkeling? Deel I’, in: Schoolmanagers VO, 1.



Financieel management stelt eisen aan de hele organisatieGoed financieel management vereist bepaalde competenties en des-

kundigheden in alle organisatiedomeinen en op alle organisatieniveaus.

Financieel management is immers een integraal onderdeel van alle

organisatieprocessen. Daarnaast vereist de implementatie van goed

financieel management doorgaans ook een verandering van gedrag.

Deskundigheidsprofielen: geen doel, maar middelDe deskundigheidsprofielen van Ernst & Young (2011) beschrijven welke

deskundigheden (kennis, vaardigheden en attitude) voor welke functies/

rollen relevant zijn vanuit het normatief kader voor goed financieel

management. Niet als doel op zich, maar als middel voor een gezonde

bedrijfsvoering en doelenverwezenlijking.

U kunt de deskundigheidsprofielen gebruiken als u wilt weten in hoe-

verre uw organisatie aan de eisen van goed financieel management

voldoet, om eigenschappen van bepaalde functies inzichtelijk te maken,

om uw organisatie transparanter te organiseren en bij trainingen,

werving en selectie en persoonlijke ontwikkelplannen.

Zeven profielenEr zijn deskundigheidsprofielen voor zeven rollen/functies binnen

onderwijsorganisaties:

1. de toezichthouder houdt toezicht op onderwijs, organisatie en

financiën en legt verantwoording af aan stakeholders;

2. de bestuurder is belast met de integrale besturing van de organisatie

en het onderwijs; hij speelt een cruciale rol in financieel management;

3. de directeur is als integraal en/of onderwijskundig leider

verantwoordelijk voor beleidsontwikkeling, de dagelijkse leiding en

de algemene gang van zaken; hij verbindt zijn rol van manager en

van onderwijskundig leider om bij te dragen aan de ontwikkeling van

goed financieel management;

4. de controller is ideaaltypisch onafhankelijk en heeft een

ondersteunende rol ten aanzien van de financiële beheersing van

de organisatie;

5. de financiële staf houdt zich doorgaans bezig met financiële

beheersing en het administreren van financiële informatie;

6. elke medewerker moet beschikken over een zeker bewustzijn van

de samenhang tussen onderwijsactiviteiten en financiële aspecten;

7. een (G)MR-lid denkt mee en adviseert over nieuwe ontwikkelingen

(plannen), stuurt op ontwikkelingen en houdt toezicht op de

schoolorganisatie.

In paragraaf 5.2 vindt u van ieder profiel de kernopdracht en de belang-

rijkste taken en verantwoordelijkheden.

Deskundigheden in uw organisatieDe zeven rollen/functies waarvoor deskundigheidsprofielen zijn opge-

steld, zijn integraal met elkaar verbonden. Het is van belang voor iedere

functionaris in de organisatie de volgende onderdelen duidelijk te

definiëren:


• de specifieke rolomschrijving en de positie in de organisatie;

• de kernopdracht (hoofdwerkzaamheden én resultaatgebieden);

• de noodzakelijke deskundigheden (kennis, vaardigheden, attitude).

Vervolgens is het raadzaam na te gaan of op alle niveaus en in alle

onderdelen van uw organisatie de relevante kennis, vaardigheden en

attitude in voldoende mate aanwezig zijn.

Gedragsverandering in uw organisatieDe implementatie van goed financieel management in uw organisatie

vergt geen nieuwe opvattingen over besturen en leiding geven. Soms

kan het wel beter zijn om – vanuit bestaande bestuurs- en leiderschaps-

stijlen – uw aanpak aan te passen.

Gedrag verandert pas als de setting verandert en start met een andere

benadering van de beginvraag: “Hoe bereiken we een hogere onderwijs-

kwaliteit?” Achtereenvolgens doorloopt u de volgende stappen:

• wat zijn de ambities van de organisatie? (Maken we de juiste keuzes

en passen die bij onze uitgangssituatie?)

• wat hebben we nodig om de ambities te realiseren? (Beschikken we

over de juiste middelen, kennis en vaardigheden?)

• hoe gaan we de uitvoering van de ambities monitoren? (Hoe volgen

we de mate waarin onze ambities gerealiseerd worden?)

• hoe verantwoorden we ons? (Naar wie en waarover verantwoorden

we ons?)


6


Toezicht enmedezeggenschap

Besturen van onderwijsinstellingen hebben een behoorlijke

mate van autonomie als het gaat om het ontwikkelen en

uitvoeren van beleid. Ze nemen ingrijpende beslissingen

over de koers van de organisatie en de inzet van middelen.

Het is daarom niet meer dan billijk dat ze (niet alleen

extern, maar ook intern) verantwoording afleggen over hun

keuzes, hun handelen en de gerealiseerde opbrengsten.

Bestuurders moeten handelen binnen de afgesproken kaders

en regels en zich realiseren dat zowel een toezichthouder

als een medezeggenschapsorgaan, elk vanuit een specifieke

verantwoordelijkheid, meekijkt, meedenkt en meeweegt.

87

Omdat intern toezicht en medezeggenschap uiterst relevante functies

zijn in het kader van het beleidsproces – en derhalve ook in relatie tot

financieel management – staan hun rollen in dit hoofdstuk centraal.

6.1 � ToezichtToezicht is een breed begrip. Bestuurders leggen verantwoording af aan

de Inspectie van het Onderwijs (al dan niet met tussenkomst van de CFI)

over de rechtmatigheid van bestedingen en over de bereikte financiële

posities (vermogen en resultaten). Instellingen in het openbaar onder-

wijs leggen verantwoording af aan de gemeenteraad. Veel besturen

leggen in verschillende vormen horizontale verantwoording af aan

bijvoorbeeld ouders en belanghebbende maatschappelijke instanties.

Het afleggen van dergelijke vormen van externe verantwoording blijft

in deze paragraaf buiten beschouwing. Hier gaat het alleen om verant-

woording aan interne toezichthouders.

Centraal daarbij staan het erkennen en herkennen van verschillen tussen

besturen en toezicht houden. Of het interne toezicht door middel van

functionele scheiding8 of organieke scheiding9 gestalte krijgt, doet in dit

verband minder ter zake.

Groeiende autonomie

De groei van de autonomie van besturen van onderwijs-

instellingen leidt ertoe dat besturen zelf meer beslissingen moeten

nemen, ingrijpende keuzes moeten maken en risico’s moeten kunnen

afwegen. Een bestuur moet ook aan de directe stakeholders – personeel,

ouders en leerlingen – en de maatschappelijke omgeving van de onder-

wijsinstelling verantwoorden welke doelstellingen het volgt en wat

daarvan in de praktijk wordt gerealiseerd. — Bron: Nationaal Register

Commissarissen en Toezichthouders 2009.

6.1.1 � Leiden, besturen en toezicht houdenDe verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden

tussen bestuurders, toezichthouders en (G)MR-leden berust in belang-

rijke mate op wettelijke spelregels en governancecodes. Die bepalen

in belangrijke mate hoe instellingen in statuten en reglementen een

nadere uitwerking geven aan de verdeling van taken, bevoegdheden en

verantwoordelijkheden. In bijlage I vindt u een samenvatting van enkele

belangrijke regels in dit verband.

Regels geven meestal voldoende duidelijkheid over bijvoorbeeld

bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Maar al werkende ontstaat er

tussen toezichthouders en bestuurders soms onduidelijkheid over wat

nu precies op wiens bord hoort.

Leiding geven, besturen en toezicht houden

Dagelijkse leiding: de eindverantwoordelijkheid voor de dagelijkse gang

van zaken op de school of scholengroep.

Besturen: het richting geven aan de organisatie, besluiten nemen, beleid

vaststellen, toezicht houden op de dagelijkse leiding, klankborden,

adviseren, verantwoording afleggen, vertegen woordigen.

Toezicht houden: het opeisen en ontvangen van verantwoording door

een ander orgaan, van bestuur richting dagelijkse leiding, van raad van

toezicht richting college van bestuur. — Bron: J. Van Elderen e.a. 2006.


Om het risico op onduidelijkheden in de praktijk te beperken, is het

bestuurders daarom aan te raden om – met enige regelmaat en in

samenspraak met de toezichthouders – opnieuw antwoord te geven

op de volgende vragen:

• wat zien wij als de belangrijkste verschillen tussen dagelijks leiding

geven, besturen en toezicht houden?

• wat zijn de belangrijkste onderwerpen die we met elkaar bespreken

om te informeren, tot advies te komen of instemming te krijgen?

• wat is de inhoud en frequentie van de onderlinge informatievoorzie-

ning, zodat iedereen zijn rol naar behoren kan vervullen?

De antwoorden op deze vragen kunnen als input dienen voor een jaar-

agenda voor het overleg tussen bestuurders en toezichthouders en een

informatiecanon. De jaaragenda biedt ruimte voor het bespreken van

alle belangrijk geachte onderwerpen. De informatiecanon geeft precies

aan welke informatie op welk moment beschikbaar moet zijn, wil het

bespreken van die onderwerpen zinvol zijn. Op bladzijde 90 vindt u een

voorbeeld van een jaaragenda.

Onderscheid in de praktijk

“Ik denk dat we bij de scheiding van bestuur en toezicht alles keurig

hebben geregeld. We hebben nieuw statuten en reglementen. Daar schort

het niet aan. Toch merken we dat we het allemaal moeilijk hebben om

aan onze nieuwe rol te wennen. We hebben ervoor gekozen de voormalige

bestuurders toe te laten treden tot een raad van toezicht en mijn collega

en ik zijn als voormalige algemene directie nu in de rol van college van

bestuur getreden. De statuten en reglementen regelen natuurlijk eenieders

taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Maar we moeten zelf

inhoud geven aan die rollen en opnieuw ontdekken hoe we tot elkaar staan.

Het was al moeilijk genoeg om bijvoorbeeld als bestuurder je te blijven

concentreren op hoofdlijnen en weg te blijven van operationele kwesties.

Die moeilijkheden hebben we nu opnieuw, want waar eindigt toezicht

houden en begint besturen?” — Citaat lid college van bestuur

6.1.2 � De focus van toezichtToezicht moet eraan bijdragen dat het voortbestaan van de onderwijs-

instelling is gewaarborgd en het beleid kan rekenen op draagvlak bij

betrokkenen (zoals ouders en personeel), recht doet aan hun belangen

en voor wenselijke resultaten zorgt, zonder dat bij dit alles zorgzaam-

heid, goed werkgeverschap, integriteit en rechtmatigheid in het

gedrang komen. Toezicht is dus geen doel, maar een middel om een

duurzame verwezenlijking van waardevolle (onderwijs)doelen te bevor-

deren. Toezichthouders kunnen daartoe waar nodig bevragen, advise-

ren, instemmen, goedkeuren of afkeuren.

Relevante vragen voor toezichthouders zijn:

• wat zijn de (onderwijs)doelen die het bestuur zich heeft gesteld?

• welke geledingen zijn betrokken geweest bij het formuleren van die

doelen?

• waarom zijn juist deze doelen gekozen?

• wat kan de verwezenlijking van deze doelen bedreigen?

• wat is er gedaan om dat te voorkomen?

• hoe kunnen we straks zien hoe het met de doelenverwezenlijking

staat?

• hoe kunnen we ervoor zorgen dat we bij dit alles niet alleen varen op

subjectieve informatie, maar ook kunnen bouwen op meer objectieve

gegevens?

Deze vragen zorgen ervoor dat vooraf gestelde doelen, hun draagvlak,

hun onderbouwing en hun verwezenlijking volop aandacht krijgen.

TOEZICHT EN MEDEZEGGENSCHAP 89

Voorbeeld van een jaaragenda

Datum vergadering/themadag Goedkeuren/vaststellen Informeren Verantwoorden

1 Januari Begroting Organisatiebulletin CvB*· Halfjaarbericht INK-domeinen***· Halfjaarbericht Financiën****· Altijd:early warning set*****·

2 Mei Jaarverslag (incl. jaarrekening)Management letter accountant· Organisatiebulletin CvB*·

Early warning set*****· Bestuursverslag·

3 Juli Vrije agendaLezing naar keuze· Ontmoeting stakeholders·

Early warning set*****·

4 September Vrije agenda Organisatiebulletin CvB*· Halfjaarbericht INK-domeinen***· Halfjaarbericht Financiën****· Early warning set*****·

5 NovemberStrategisch meerjarenbeleidsplan (eenmaal per 4 jaar)

Prioriteitennota**· Organisatiebulletin CvB*·

Early warning set*****·


Toelichting bij voorbeeld jaaragenda

* Organisatiebulletin bestuur

Het bestuur zet in dit bulletin ter informatie de belangrijkste gebeurtenissen en

ontwikkelingen op een rij. Het bulletin is bedoeld om feeling te houden met de

veelheid aan activiteiten die binnen de onderwijsinstelling worden ondernomen.

Het bulletin vermeldt de voortgang van allerlei relevante ontwikkelingen en staat stil

bij zaken die intern of extern de belangstelling hebben getrokken en die niet al zijn

opgenomen in de meer formele informatie- of verantwoordingsstromen.

** Prioriteitennota strategisch beleid

Ieder jaar vertaalt het bestuur het meerjarig strategisch beleidsplan in een

prioriteitennota. Deze nota beschrijft op hoofdlijnen hoe in het komende jaar concreet

handen en voeten worden gegeven aan het meerjarenplan. De nota beschrijft

belangrijke activiteiten en te behalen resultaten.

*** Halfjaarbericht INK-domeinen

Het INK-model biedt uitstekende mogelijkheden om de verantwoording van het

college aan de raad van toezicht vorm te geven. Een halfjaarbericht gaat in op de

binnen een INK-gebied behaalde doelen en komt met informatie over alle belangrijk

geachte indicatoren.

**** Financieel halfjaarbericht

Het financiële halfjaarbericht geeft informatie over de budgetuitputting, bevat

verwachtingen over de ontwikkeling van het jaarresultaat en koppelt financiële

informatie aan informatie over doelenverwezenlijking.

***** Early warning set

De early warning set geeft als dat nodig is tussentijds informatie over binnengekomen

klachten, (arbeids)conflicten, aansprakelijkheidsstellingen, bijzondere project-

ontwikkelingen en bijzonder negatieve financiële ontwikkelingen.

Een toezichthouder wil in aanvulling daarop ook toezicht houden op

meer beheersmatige aspecten van de organisatie. Tekortkomingen in

efficiency, de planning- & controlcylcus, de administratieve organisatie

en het risicomanagement kunnen immers het succesvol voortbestaan

van de organisatie bedreigen.

De Checklist toezicht op financiën en financieel beleid (Nederlandse

vereniging van toezichthouders in de kinderopvang10) biedt houvast

bij het stellen van vragen over beleid en beheer. De checklist gaat in

op zaken als:

• de toereikendheid van informatie;

• financiële doelen;

• de effectiviteit van de middeleninzet;

• efficiency;

• de planning- & controlcyclus;

• de administratieve organisatie;

• de rol van de accountant;

• de rol van de bankier.

Werk in uitvoering

Zijn de doelen van het financiële beleid aantoonbaar afgeleid

van de beleidsdoelen van de instelling, kent de raad het efficiency effect

van bepaalde schaalgrootten van voorzieningen of diensten en van de

instelling zelf, heeft het bestuur een visie op de noodzakelijke vermo-

gensvorming, is er een risicobeheersingsystematiek, levert de admi-

nistratie voldoende informatie op voor de toetsing van het financiële

beleid en beheer, is er een heldere taakopdracht aan de accountant

verstrekt, zijn tussenrapportages gebaseerd op de boekhouding sec of

zijn er ook aannames in verwerkt?


De Checklist toezicht op financiën en financieel beleid reikt allerlei

relevante vragen aan. Wellicht schrikt het aantal vragen af, maar toch

zijn eigenlijk alle aangereikte vragen belangrijk. Sommige vragen zijn

gemakkelijk te beantwoorden, andere vragen zijn alleen na ingrijpende

wijzigingen in het financiële management te pareren. Zie daarom

het vinden van alle antwoorden als ‘een werk in uitvoering’, dat om

enig geduld vraagt en pas na één of twee jaar tot een goed getrainde

gewoonte wordt. — Bron: M. Verbart 2011.

6.1.3 � De uitdaging voor bestuurdersDe bestuurder draagt verantwoordelijkheid voor financieel beleid en

beheer. De toezichthouder kan op verzoek of op eigen initiatief de

bestuurder adviseren. Dat verandert echter niets aan de verantwoorde-

lijkheid van de bestuurder en betekent dus ook niet dat het de bestuur-

der aan een zekere mate van financiële kennis mag ontbreken. Toch

schort het in de praktijk regelmatig aan die kennis.

Een bestuurder hoeft geen specialist te zijn, maar moet wel in staat zijn

om het huiswerk van interne stafleden of ingehuurde externe financiële

dienstverleners te beoordelen en hun functioneren aan te sturen. Het

komt nog te vaak voor dat bestuurders niet voldoen aan de verwach-

tingen van de toezichthouder omdat ze simpelweg niet in staat zijn het

functioneren van de staf of externen te verbeteren. Het delegeren van

taken aan staf of externen is alleen verantwoord als de bestuurder zelf in

staat is om hun functioneren en hun output te beoordelen of gericht te

laten beoordelen. Delegatie is dus geen oplossing voor kennisgebrek.

Ontbreekt het bestuurders aan een zekere mate van financiële kennis,

dan is dat een goede reden opnieuw plaats te nemen in de schoolban-

ken en werk te maken van het alsnog verwerven van de ontbrekende

kennis of vaardigheid.

Digitaal zelftest

Met behulp van de digitaal toegankelijke zelftest kunt u bepalen

op welke terreinen van financieel management u zich verder kunt ont-

wikkelen. Tevens biedt deze test zicht op de kwaliteit van het financiële

management binnen uw organisatie en op de eisen die goed financieel

management aan uw mensen stelt.

U vindt de Digitale zelftest voor financieel management op

http://eerstkiezen.poraad.nl

Regelmatige evaluaties, integrale kwaliteitzorg, interne audits en gericht

extern advies kunnen een bestuurder meer grip geven op de inhoud en

kwaliteit van de interne beheersing en informatievoorziening. Ook de

accountant kan daarbij een rol spelen, maar dan moet een bestuurder

wel duidelijk maken wat die rol moet zijn. We maken nog regelmatig

mee dat een bestuurder geen antwoord kan geven op belangrijke

vragen van de toezichthouder en daardoor de onderlinge relatie onder

druk zet. Een bestuurder mag wat dit betreft niet naïef zijn. Het dragen

van bestuurlijke verantwoordelijkheid betekent dat bestuurders terug

moeten kunnen vallen op eigen expertise en op een kundige interne of

externe ondersteuning.

6.1.4 � De uitdaging voor toezichthoudersDe toezichthouder staat voor de uitdaging tot een werkelijk integraal

financieel toezicht te komen. De Checklist toezicht op financiën en finan-

cieel beleid (Nederlandse vereniging van toezichthouders in de kinder-

opvang) kan er in ieder geval voor zorgen dat er geen onderwerp aan

de aandacht ontsnapt en dat toezichthouders de juiste vragen stellen.

Financieel toezicht blijft echter een klus voor gevorderden. Zo stuiten

toezichthouders vrijwel altijd op drie taaie problemen:


• financiële informatie heeft ondanks alle goede bedoelingen in de

praktijk toch nog vooral een beheersmatig karakter, legt meestal geen

heldere verbanden tussen middeleninzet en de daarmee bereikte

doelen en staat meer stil bij het recente verleden dan bij de toekomst.

Het is om die reden wenselijk dat de toezichthouder zijn advieskracht

en expertise benut om samen met de bestuurders tot echte informatie

over doelenverwezenlijking te komen. Dat is een proces van vallen en

opstaan, maar het is zeker mogelijk om samen binnen enkele jaren

aanzienlijke verbeteringen te bereiken. Zorg ook dat deze kwestie niet

los komt te staan van uw systeem van integrale kwaliteitszorg (bijvoor-

beeld: INK-model). Ook daar zou het moeten gaan om het stellen van

heldere (verbeter)doelen en het zichtbaar maken van resultaten;

• financiële mee- en tegenvallers worden in de praktijk vaak veel te laat

in het jaar bekend en in de ontwikkeling van kwartaal- en jaarresulta-

ten is maar al te vaak nog weinig lijn te ontdekken. Klaarblijkelijk krijgt

de soft closing van perioden te weinig aandacht. Het is goed om eens

kritisch te kijken naar de wijze waarop tussentijdse resultaten worden

opgesteld en resultaten worden vergeleken met budgetten. U kunt

dan samen werk maken van het wegnemen van een nog te veel voor-

komende mix van onhandigheden: kasstelseldenken, het niet goed

bespreken van onderliggende aannames, het te lineair over de tijd

verdelen van budgetten en een tekortschietende resultatenanalyse;

• financiële informatie is zelden op een echt onafhankelijke wijze tot

stand gekomen. We hebben het dan niet over zeer bewuste pogingen

van bestuurders om de werkelijkheid rooskleuriger of ernstiger voor

te stellen, al komt ook dat voor. Aan het berekenen van financiële

cijfers gaan echter bewuste, en soms zelfs onbewuste, maar legitieme

keuzes vooraf die de getoonde uitkomsten sterk beïnvloeden. De

toezichthouder ziet vooral de uitkomsten. Hij is veel minder betrok-

ken bij het maken van de onderliggende keuzes of wordt daarover

niet voldoende geïnformeerd. Het is daarom verstandig evaluaties en

audits niet alleen te richten op resultaten en uitkomsten, maar ook

op de transparantie waarmee die uitkomsten tot stand komen en de

consistentie in keuzes en aannames. De accountant kan desgevraagd

de toezichthouder op dit gebied extra ondersteunen.

Een bestuurder voelt zich soms wat in het nauw gedreven als de toe-

zichthouder werk maakt van de genoemde problemen en zich veel gele-

gen laat liggen aan checklists. Ook toezichthouders moeten soms nog

de juiste toon vinden in hun omgang met de betrokken bestuurder(s).

Soms lijken informatieverzoeken op een motie van wantrouwen en dat

is natuurlijk niet de bedoeling. Alle vragen op de checklist zijn echter

gerechtvaardigd en een bestuurder doet er verstandig aan te beseffen

dat het zijn of haar verantwoordelijkheid is om tijdig goede antwoor-

den aan te reiken. Zorg echter dat die vragen ruimschoots van tevoren

en in onderling overleg worden bepaald en niet tijdens de rit worden

bedacht. Kortom: kom op basis van de checklist tot een jaaragenda en

informatiecanon en houdt die meerdere jaren vast. Anders weten toe-

zichthouders, bestuurders en staf niet waar ze aan toe zijn en hoe hun

opdrachten luiden.

Samen naar verbetering

“Ik moet roeien met de riemen die ik heb. Ik heb gemerkt dat ik (te)

afhankelijk ben van externen voor mijn financiële informatie. De raad van

toezicht schiet mijn financiële verhaal te vaak lek. Tegelijkertijd is iedereen

gericht op het niet laten aangroeien van onze staf en sta ik ondertussen

soms met mijn mond vol tanden. Ik ben natuurlijk eindverantwoordelijk,

maar ik zou het soms prettig vinden om niet alleen te staan en samen met

de raad van toezicht een verbeterpad overeen te komen. Ik heb in ieder

geval weinig zin om telkens als kop-van-jut te fungeren, ook al weet ik dat ik

het probleem mede zelf heb veroorzaakt.” — Citaat bestuurder


6.2 � MedezeggenschapMedezeggenschap is – net als toezicht – geen doel op zich, maar een

middel om een bijdrage te leveren aan onderwijskwaliteit. Het is daar-

voor wenselijk dat een (G)MR betrokken wordt bij een aantal onderdelen

van de planning- & controlcyclus (bijvoorbeeld: beleidsvormende activi-

teiten), kan rekenen op een goede informatievoorziening en door tijdige

betrokkenheid en goede informatie op een goede wijze tot advies en/of

instemming kan komen.

De ‘Wet medezeggenschap op scholen’ (WMS) geeft daarvoor de regels

aan en bepaalt onder andere waarbij advies en/of instemming van de

medezeggenschapsraad verplicht is. Verder wordt de positie, inrichting

en organisatie van medezeggenschap nader uitgewerkte in statuten en

reglementen.

Medezeggenschap herzien

Het beleid gericht op de autonomievergroting van scholen

en schoolbesturen maakte een herziening van medezeggenschap

noodzakelijk. Een versterking van de posities van leerlingen, ouders

en personeel werd als een voorwaarde gezien om te komen tot een

gezond tegenwicht voor de toenemende beleidsvrijheid van bestuur en

management. Het blijft echter gaan om medezeggenschap. De uiteinde-

lijke beslissingsbevoegdheid en de daarbij behorende eindverantwoor-

delijkheid zijn voorbehouden aan het bevoegd gezag en, voor zover het

bevoegd gezag taken en bevoegdheden heeft overgedragen, aan het

management. — Bron: website WMS, bron AOB, 2006.

Geven en nemen, met een gezamenlijk belang

Het primair en het voortgezet onderwijs zijn na de decentralisatie

volwassen sectoren met autonome scholen, inclusief codes voor goed

bestuur. De leiding hoeft niet meer voor alle beslissingen naar het

ministerie of de gemeente te kijken, maar kan eigen beleid vaststellen.

Medezeggenschap heeft een volwaardige plaats in dat proces als de MR

en het bestuur zich ten opzichte van elkaar professioneel opstellen.

Er is maar één deel van de schoolorganisatie uiteindelijk verantwoordelijk

voor de uitkomst van het gevoerde beleid en dat is het bestuur. Gaat het

goed, dan plukken de bestuurders de vruchten. Loopt er iets fout, dan

krijgen zij de kritiek op hun bordje. Het bestuur moet dus besturen, maar

bepaalt niet eenzijdig wat het beleid is.

Organisatiedeskundigen weten al heel lang dat de kwaliteit van beleid

verbetert als de direct belanghebbenden erover kunnen meepraten. Reële

invloed levert daarnaast draagvlak op voor de genomen beslissingen. De

‘Wet medezeggenschap op scholen’ bepaalt voor deze betrokkenheid

de spelregels. Het formele kader van de wet is nodig, maar bepaalt niet

de echte waarde van medezeggenschap. Die schuilt in de verhoudingen

tussen de betrokken partijen en mensen die samen de stappen zetten in

de cyclus van idee via plan tot beleid naar uitvoering.

De beleidscyclus is het zichzelf herhalende proces van voorbereiding,

opstelling, besluitvorming, uitvoering en evaluatie van het beleid. In

alle fasen van deze cyclus is ruimte voor de medezeggenschap. Het gaat

daarbij om geven en nemen, met als gezamenlijk belang de kwaliteit van

de school. — Bron: Medezeggenschap van klasse 2008.

In het kader van het project ‘Eerst kiezen, dan delen’ verschijnt een

aparte brochure over de rol van medezeggenschapsorganen bij de tot-

standkoming van goed financieel management. In dit basisboek volstaan

we met enkele open aanmerkingen.


6.2.1 � Rollen bij beleidBestuurders, toezichthouders en (G)MR spelen ieder een rol bij het

beleidsproces. In principe zijn bestuur en (G)MR twee partijen die elkaar

versterken en scherp houden in elke fase van de beleidscyclus. De rollen

lopen per fase wel uiteen.

De beleidscyclus en de rollen van bestuurders en (G)MR

1. Voorbereiding

Alle partijen in de school kunnen het initiatief nemen voor nieuw beleid.

Het is wenselijk wanneer de keuze voor nieuw beleid de steun heeft van

hen die de gevolgen ondergaan als de invoering een feit is. (G)MR-leden

krijgen nog niet altijd de ruimte om in deze fase van het proces te

participeren. Dat zou wel moeten en een MR moet geboden ruimte ook

willen benutten.

2. Opstelling

De concrete formulering van het beleid ligt veelal in handen van de

‘experts’ van het bestuur. Toch kan ook hier heel goed een rol voor de

(G)MR zijn weggelegd. Het gaat dan vooral om het bekijken en becom-

mentariëren van de concepten.

3. Besluitvorming

Dit aspect van de cyclus is geregeld in de WMS en eist in de praktijk

veruit de meeste aandacht op: het bestuur doet een voorstel, de

(G)MR oordeelt. Tijdens dit proces moeten de (G)MR-leden en bestuurs-

leden tot elkaar komen.

4. Uitvoering

In veel gevallen volgen de leden van de (G)MR de uitvoering op de voet

en dat kan tot discussie leiden: zijn bepaalde bestuursbeslissingen de

uitvoering van afgesproken beleid, zodat de (G)MR er geen advies- of

instemmingsrecht meer over heeft, of gaat het hier om een nieuw

beleidsbesluit waarover het overleg voluit gevoerd moet worden?

5. Evaluatie

Of beoordeling van effectiviteit van een besluit nu in de regeling is

opgenomen of niet, in veel gevallen vindt er geen bewuste evaluatie

plaats. Pas wanneer zaken mis dreigen te gaan, begint het gesprek over

aanpassingen of nieuw beleid. (G)MR en bestuurder kunnen daar actie-

ver in zijn om meer resultaat te bereiken. Het is in ieder geval wenselijk

dat ook de (G)MR-leden erover nadenken of eerder vast gesteld beleid

gedateerd is geraakt. — Bron: Medezeggenschap van klasse 2008.

6.2.2 � AandachtspuntenDe brochure over medezeggenschap die in het kader van ‘Eerst kiezen,

dan delen’ verschijnt, besteedt uitgebreid aandacht aan de rollen van

(G)MR-leden en wat die roluitoefening kan en moet betekenen voor

goed financieel management. Hier gaan we alleen kort in op uitvoering

en evaluatie, de laatste twee fasen van de beleidscyclus.

Hoofdzaken voor de (G)MR

Een lid van de perfecte (G)MR kan hoofdzaken van bijzaken

onderscheiden en belangen afwegen. De hoofdzaken zijn:

• de school moet financieel transparant en gezond zijn en de continuïteit

van de organisatie staat daarbij voorop;

• de kwaliteit van het onderwijs moet gewaarborgd zijn.

— Bron: Medezeggenschap van klasse 2008.


Uitvoering en evaluatie moeten in het teken staan van het toezien op

die twee hoofdzaken.

• Uitvoering

Er ontstaat in de praktijk regelmatig onduidelijkheid over of iets nieuw

beleid is of slechts een nadere uitwerking van bestaand beleid. Dat leidt

niet zelden tot irritatie bij (G)MR en/of bestuurders. U kunt dergelijke

onduidelijkheden voorkomen door vooraf de uitvoeringsruimte expliciet

in het beleidsvoorstel op te nemen.

Ook verschillen in de doelgerichtheid van het bestuur en de (G)MR

kunnen voor problemen zorgen. Idealiter streven zowel bestuurders als

(G)MR-leden het algemeen belang van de onderwijsorganisatie na. Het

komt echter voor dat bijvoorbeeld de personeelsgeleding van de (G)MR

slechts een deelbelang vertegenwoordigt, zoals de arbeidsvoorwaarden

van medewerkers. Scherpte van alle betrokkenen op dit punt is daarom

nodig.

• Evaluatie

Evaluatie richt zich op de vraag of gestelde doelen daadwerkelijk zijn

bereikt of verwezenlijking nog op zich laat wachten of zelfs bijstelling

van beleid wenselijk is. Hierbij moeten onderstaande vragen aan bod

komen:

• wat zijn de (onderwijs)doelen die het bestuur zich had gesteld?

• hoe staat het met de doelenverwezenlijking?

• welke oorzaken worden gegeven voor vertragingen of onmogelijk-

heden in de doelenverwezenlijking?

• zijn we terugkijkend ook tussentijds adequaat geïnformeerd?

• kunnen we uit deze evaluatie iets leren over de wijze waarop de (G)MR

betrokken is bij het beleidsvormende of beleidsvolgende proces?

Bestuurders moeten een (G)MR in staat stellen om de antwoorden op

deze vragen te vinden. Het is daarom raadzaam bij voorbaat al in de

planning- & controlcylcus goed aan te geven bij welke onderdelen de

(G)MR actief betrokken is en in welke rol. Bereidt de (G)MR het beleid

mede voor of heeft de raad een adviserende of instemmende rol?

De informatievoorziening kan vervolgens qua frequentie en inhoud

goed op die rol worden afgestemd. Een jaaragenda en informatiecanon

kunnen daarbij behulpzaam zijn (zie ook paragraaf 6.1.1).

Informatie: basis voor de relatie tussen (G)MR

en bevoegd gezag

Informatie is de basis voor het overleg tussen (G)MR en bevoegd gezag.

Een gesprek moet ergens over gaan. Een adviesaanvraag zal vergezeld

moeten gaan van informatie over de wijze waarop een voorgenomen

besluit tot stand is gekomen en welke afwegingen hebben plaatsgevon-

den. Het advies van de (G)MR zal de overwegingen moeten bevatten die

hebben geleid tot de uiteindelijke opvatting van de raad – een ‘negatief

advies’ van de (G)MR is volstrekt zinloos, want de bestuurder kan daar

niets mee. Die ziet alleen maar een (G)MR die tegen is en niet wil mee-

denken. Informatie over en weer is van grote betekenis. De WMS heeft

daarom een uitgebreid artikel gewijd aan het algemeen informatierecht

van de (G)MR: artikel 8.

De (G)MR ontvangt van het bevoegd gezag, al dan niet gevraagd, tijdig

alle inlichtingen die deze voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijze

nodig heeft. Dit is de basisregel uit het eerste lid. Duidelijk moet zijn dat

het alleen de (G)MR is die kan bepalen wat de (G)MR aan informatie en

uitleg nodig heeft. Een directeur of bestuurder kan wel vinden dat hij de

raad voldoende heeft geïnformeerd, maar dat is niet de norm. Daarom


kan de (G)MR zelf ook om bepaalde informatie vragen. De praktijk zal

echter altijd een midden moeten zien te vinden tussen de belangen van

beide partijen.

Informatie zonder enige samenhang zal altijd als onvoldoende wor-

den ervaren. Eigenlijk zou een (G)MR-lid ongeveer moeten kunnen

aanvoelen welke informatie van belang is voor de oordeelsvorming.

Op sommige onderdelen kan een (G)MR nu eenmaal weinig invloed

uitoefenen, omdat een werkgever op zijn beurt ook geen of nauwelijks

invloed heeft. Uiteraard zal hij dit dan wel moeten kunnen aantonen aan

de (G)MR.

Vragen naar de bekende weg – omdat men de stukken niet heeft

gelezen – wekt alleen maar irritatie bij de gesprekspartner. De (G)MR zal

steeds moeten kunnen beargumenteren, dat hij bepaalde informatie

nodig heeft en aan derden duidelijk moeten kunnen maken dat een

dergelijk verzoek redelijk is. — Bron: Medezeggenschap van klasse 2008.

Verder lezenNationaal Register Commissarissen en Toezichthouders (2009), Toolkit

Toezicht Onderwijs.

Medezeggenschap van klasse. Hoofdlijnen en fijne kneepjes van de

toepassing van de Wet Medezeggenschap op Scholen, verzameld tijdens

het eerste praktijkjaar (2008).

J. van Elderen & H. Klifman (2006), Goed bestuur, goed toezicht, Kluwer,

EAN: 9789013041583.



Soepel samenwerken met toezichthouders en medezeggenschapsraadToezicht en medezeggenschap zijn geen doelen op zich, maar middelen

om een duurzame doelenverwezenlijking te bevorderen. De verdeling

van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen bestuur-

ders, toezichthouders en (G)MR berust in belangrijke mate op wette-

lijke spelregels en governancecodes. Een nadere uitwerking ligt vast in

statuten en reglementen. Desondanks ontstaat er soms onduidelijkheid

over de taakverdeling tussen bestuurders en toezichthouders en tussen

bestuurders en (G)MR.

Jaaragenda en informatiecanonEen jaaragenda en informatiecanon kunnen een belangrijke rol spelen

bij de verheldering van de relatie en rollen van bestuurders enerzijds en

toezichthouders en (G)MR anderzijds. De jaaragenda geeft weer op welk

moment alle belangrijk geachte onderwerpen worden besproken. Een

informatiecanon geeft weer welke informatie op welk moment beschik-

baar moet zijn.

Voor de toezichthouders kunnen de volgende vragen richting geven bij

het samenstellen van de jaaragenda en informatiecanon:

• wat zien wij als de belangrijkste verschillen tussen dagelijks leiding

geven, besturen en toezicht houden?

• wat zijn de belangrijkste onderwerpen die we met elkaar bespreken

om te informeren, tot advies te komen of instemming te verkrijgen?

• wat zijn de inhoud en frequentie van de onderlinge informatievoor-

ziening, zodat iedereen zijn rol naar behoren kan vervullen?

Toezicht richt zich niet alleen op beleidsmatige maar ook op beheers-

matige aspecten van de organisatie. Bij het stellen van vragen over

beleid en beheer biedt de Checklist toezicht op financiën en financieel

beleid houvast.

UitdagingenDe bestuurder is verantwoordelijk voor financieel beleid en beheer.

Dat impliceert dat de bestuurder moet beschikken over vergaande

financiële kennis. In de praktijk schort het daar echter regelmatig aan.

Kennisgebrek bij bestuurders kan de relatie met de toezichthouder

onnodig onder druk zetten. Hoewel bestuurders ondersteuning kunnen

inschakelen en ook regelmatige evaluaties, integrale kwaliteitszorg en

interne audits hen kunnen helpen, zijn dat geen afdoende oplossingen

voor kennisgebrek. Bijscholing is soms nodig.

De toezichthouder is verantwoordelijk voor een werkelijk integraal

financieel toezicht. Er zijn drie problemen waarmee hij in de praktijk

nogal eens te maken krijgt:

• financiële informatie heeft nog een overwegend beheersmatig

karakter, legt meestal geen heldere verbanden tussen middelen-

inzet en doelen en heeft meer betrekking op het verleden dan op


de toekomst. Het is van belang in samenspraak met bestuurders tot

‘echte’ informatie over doelenverwezenlijking te komen: een proces

van enkele jaren waarin ook het integrale kwaliteitszorgsysteem een

belangrijke rol speelt;

• financiële mee- en tegenvallers worden vaak veel te laat in het jaar

bekend en in de ontwikkeling van kwartaal- en jaarresultaten is te

vaak weinig lijn te ontdekken. Een kritische herbeschouwing van de

manier waarop tussentijdse resultaten tot stand komen en worden

vergeleken met budgetten, is op zijn plaats;

• financiële informatie komt zelden op echt onafhankelijke wijze tot

stand. Aan de berekening gaan bewuste, en soms zelfs onbewuste,

maar veelal wel legitieme keuzes vooraf, die een grote invloed heb-

ben op de getoonde uitkomsten. Evaluaties en audits dienen daarom

niet alleen gericht te zijn op resultaten en uitkomsten, maar ook op

de transparantie waarmee ze tot stand komen en de consistentie van

onderliggende keuzes en aannames.


7


Scenario’s, risicoen vermogen

Veel onderwijsinstellingen beschikken niet over meerjarige

financiële ramingen, meerjarige risicoanalyses en een visie op wat

eigen vermogen kan, mag of moet betekenen voor het financieren

van onderwijskundige ambities en het opvangen van risico’s.

Alle reden om hieraan aandacht te besteden in dit hoofdstuk.

In de komende paragrafen wordt achtereenvolgens ingegaan op

(meerjarige) scenario’s (paragraaf 7.1), risico’s en risicomanagement

(paragraaf 7.2) en het vermogen (paragraaf 7.3).

101

7.1 � Scenario’s met meerjarig perspectiefHet bestuur en de directie van een onderwijsinstelling die serieus werk

maakt van de continue verbetering van onderwijs en onderwijsopbreng-

sten, hebben een meerjarenvisie op ontwikkelingen binnen en buiten

de eigen organisatie. Ook hebben ze een visie op wat de gewenste

ontwikkelingen vragen van mensen en middelen en hoe ze stap voor

stap (en vaak over meerdere jaren gezien) komen tot de verwezenlijking

van de gestelde doelen. Een strategie is de gekozen route die de orga-

nisatie – zonder al te veel omwegen en dwalingen – wenst af te leggen.

Jaarplannen zijn niets anders dan nadere uitwerkingen van die route en

bieden de mogelijkheid om te reageren op tussentijdse ontwikkelingen,

nieuwe inzichten of belemmeringen.

Bij een meerjarige strategie horen ook meerjarige financiële ramingen,

een meerjarige visie op wat de doelenverwezenlijking kan belemmeren

(risicoanalyse) en een visie op wat eigen vermogen kan, mag of moet

betekenen als het gaat om het financieren van onderwijskundige ambi-

ties en het opvangen van risico’s. Uit het evaluatierapport over de lump-

sumfinanciering blijkt echter dat dit financiële meerjaren perspectief

en een meerjarige risicoanalyse vaak ontbreken (Regioplan e.a. 2010).

Navraag over de mogelijke oorzaken leert het volgende:

• sommige instellingen hebben het naar eigen zeggen al moeilijk

genoeg om tot een betrouwbare, eenjarige begroting te komen. Het

lukt hen – met of zonder externe ondersteuning – niet een goede

raming te maken van baten en vooral de raming van de loonkosten

levert problemen op. Er gaapt bij deze instellingen al enige jaren

een kloof tussen begroting en realisatie en de verliezen worden niet

goed genoeg doorzien. Instellingen geven aan dat niet te voorziene

onderbekostiging een rol speelt, maar even zo vaak blijkt de oorzaak

te liggen in een ondoordachte, zelf gekozen indexering van baten of

een niet voldoende onderbouwde opslag voor werkgeverslasten;

• andere instellingen zijn wel in staat eenjarig vooruit te zien, maar

vinden een blik in de verdere toekomst weinig zinvol. Zij wijzen op

moeilijk te voorspellen ontwikkelingen in leerlingenaantallen, onze-

kerheden in bekostiging en bekostigingstabelbedragen, grilligheden

in werkgeverslasten en bapoverbruik, enzovoort. Een meerjaren-

begroting bevat volgens hen zoveel onzekerheden dat de cijfers

weinig tot geen sturingswaarde hebben;

• weer andere instellingen lopen vast in de zelf gekozen detaillering

van ramingen. Een meerjarenraming is wel wat anders dan een

eenjarige voorspelling van baten en lasten in het komende jaar. Bij

het maken van eenjarige voorspellingen is het bijna altijd mogelijk in

detail te treden. De nabije toekomst is immers grotendeels kenbaar

en een belangrijk deel van de baten en lasten ligt op de wat kortere

termijn vast. Het aanbrengen van details in een eenjarige begroting

is juist daardoor goed mogelijk. Gaan instellingen echter aan de slag

met een meerjarenbegroting, dan doen zij er verstandig aan vooral

hoofdlijnen centraal te stellen en een vergaande detaillering te laten

varen. Anders lopen ze op een gegeven moment vast, wordt het

begrotingsproces een kwelling of laten ze op het laatste moment

alsnog iedere kwaliteitseis varen.

Het opstellen van meerjarenramingen dient een ander doel dan een-

jarige ramingen. Een eenjarige begroting heeft als doel alle te verwach-

ten baten en lasten zo goed mogelijk in beeld te brengen en duidelijk

te maken hoe zelf gekozen budgetverschuivingen en alle doorlopende

baten en lasten zich vertalen in een financieel resultaat. De uitkomsten

worden zelfs vertaald in budgetten en hebben onmiddellijke gevolgen

voor wat de onderwijsinstelling in het komende jaar financieel kan en

mag doen.


Meerjarenramingen zijn vooral bedoeld om op hoofdlijnen een beperkt

aantal ontwikkelingen op hun mogelijke financiële effecten te doorzien.

Dat inzicht kunnen onderwijsinstellingen vervolgens gebruiken om waar

nodig het meerjarige beleid wat bij te stellen of de middeleninzet wat

om te buigen. Het gaat om het denken in scenario’s (what if…?). Het kan

zelfs zo zijn dat het uitwerken van een scenario aanleiding is voor een

geheel nieuw beleid omdat de uitkomsten bijvoorbeeld verrassen.

Meerjarenramingen mogen (of liever zelfs: moeten) een sterke ver-

eenvoudiging zijn van de te verwachten werkelijkheid. Een vergaande

detaillering kan dan ook achterwege blijven. Ook een raming op hoofd-

lijnen vraagt natuurlijk om kennis van zaken en heeft als vertrekpunt

een voldoende betrouwbare, eenjarige begroting.

Bewust in het rood

“Onze buffer is volgens de normen van de Commissie Don te hoog.

Dat weten wij al jaren en daarom werken wij nu een aantal jaren met een

meerjarenbegroting gebaseerd op schooljaren die rode cijfers laat zien.

Het keuzeproces om tot investering te komen, doorlopen wij erg plan matig

en transparant. Een voorbeeld is de ontwikkelgroep (die bestaat uit eigen

medewerkers en eventueel experts) die een specifiek item uit het strategisch

beleidsplan van een gedegen advies voorziet voor het directieberaad en het

bestuur. Onze controller rekent de voorstellen door en het bestuur beslist

uiteindelijk over de voorstellen van de ontwikkelgroep en koppelt hier voor

meerdere jaren of eenmalig een budget aan. Voorbeelden van thema’s

vanuit de ontwikkelgroepen waarmee we nu werken, zijn leeftijdsbewust

personeelsbeleid, het opleidingsprofiel voor huidige en toekomstige

leidinggevenden en werken met dagarrangementen. Medewerkers in de

organisatie snappen nu veel beter wat het betekent om te werken met

budgetten. Deze bottom-up benadering van een aantal thema’s leidt tot

professioneel ontwikkelingsgericht samenwerken, een vernieuwingsimpuls

op alle niveaus en blijvende verandering.” — Citaat bestuurder

Van beleidsdoelen naar meerjarenraming

“We werken nu een tweetal jaren met een meerjarenraming. Het gaat

ons vooral om het ramen van baten en lasten. Een liquiditeits begroting

hebben we nog niet gemaakt. Onze liquiditeitspositie is riant en dat zorgt

op dat front voor rust. We hebben wel gemerkt dat het maken van een

meerjarenbegroting een iteratief proces is. We maken op basis van ons

beleid een eerste raming en merken dan dat de uitkomsten ons niet geheel

bevallen en passen vervolgens ons beleid of de voorgestelde middeleninzet

aan. Dat proces herhaalt zich soms meerdere keren. Ik heb ooit eerst een

meerjarenbegroting gemaakt (beleidsarm) en daarna pas werk gemaakt

van beleid om te voorkomen dat ik iets zou bedenken dat onze instelling

toch niet kan betalen. Ik doe dat nu niet meer omdat ik bij die aanpak bij

voorbaat eigenlijk al beleidsconcessies doe. Nu stel ik eerst vast wat ik wil

bereiken en ga vervolgens kijken op welke wijze ik zo veel mogelijk van dat

beleid ook meerjarig gezien kan betalen.” — Citaat bestuurder

7.1.1 � RandvoorwaardenVrijwel alle administratiekantoren of interne, financiële afdelingen kun-

nen formats aandragen voor een meerjarige raming van baten en lasten

en alle daarbij horende deelbegrotingen met betrekking tot formatie,

investeringen, kasstroom (cashflow) en balanseffecten. Ook allerlei

belangenorganisaties bieden dergelijke modellen aan voor meerjarige

begrotingen (zie bijvoorbeeld de begrotingsmodellen van de PO-Raad).

Er zijn dus voldoende hulpmiddelen beschikbaar en u kunt – al dan niet

met hulp van derden – aan de slag. Maar juist het detailniveau van de

beschikbare begrotingshulpmiddelen kan afleiden van de hoofdzaak.

SCENARIO’S, RISICO EN VERMOGEN 103

Beantwoord daarom voor u aan de slag gaat de volgende vragen:

• is uw eenjarige begroting van voldoende kwaliteit, zodat die het

fundament kan leggen onder uw meerjarenraming?

• heeft u de meerjarendoelen voldoende uitgewerkt en aan de

verwezenlijking een tijdspad gekoppeld, zodat uitwerking en tijdspad

een plaats kunnen krijgen in de meerjarenraming?

• heeft u zicht op de belangrijkste andere ontwikkelingen en risico’s,

zodat ook het vermoedelijke effect van die ontwikkelingen een plek

kan krijgen in de meerjarenbegroting?

• heeft u duidelijk welke eventuele financiële gaten u kunt/mag dekken

met middelen uit het eigen vermogen?

• heeft u in de planning- & controlcylcus voldoende tijd ingeruimd voor

het maken van een meerjarige begroting, zodat u als dat nodig is

enkele stappen kunt herhalen?

Een ‘ja’ op deze vragen betekent:

• dat u het financiële heden en de zeer nabije toekomst voldoende

helder heeft;

• dat u weet wat u wanneer met de middeleninzet wilt bereiken en wat

dat kost;

• dat u weet wat deze doelenverwezenlijking mogelijk bedreigt en wat

dan de effecten zijn;

• dat u die effecten vervolgens met maatregelen (en de daarbij

behorende kostenverschuivingen) kunt tegengaan of met

vermogensinzet kunt pareren;

• dat u bereid bent een of meerdere stappen meermaals te zetten,

zodat er een zo goed mogelijke combinatie ontstaat van beleid,

risicomanagement, financiële haalbaarheid en aanvullende

vermogensinzet.

Scenario in hoofdlijnen

“Het werken aan meerjarenbegrotingen was binnen onze club

niet altijd een succes. We raakten telkens het spoor bijster, omdat we al

pratende soms wel tien verschillende meningen hadden over hoe een

bepaalde baten- of lastencategorie zich kon ontwikkelen. Dat was niet erg

bevorderlijk voor de stemming en voor het geloof in ons cijferwerk. Soms

zouden we het liefst weer volstaan met een jaarbegroting. We realiseren ons

echter dat dit wel een erg vroege capitulatie is. We hebben een miljoenenor-

ganisatie met een – in vergelijking met het bedrijfsleven – toch wel redelijk

voorspelbare ‘omzet’ en ‘kostprijs’. Het zou raar zijn als we niets te melden

hadden over onze financiële toekomst. Daarom kijken we nu vooral naar de

vermoedelijke financiële effecten van nieuw beleid, komen we gezamenlijk

tot vijf belangrijke risico’s en kijken we wat het effect van die risico’s kan

zijn op onze financiële huishouding. We spreken eigenlijk niet meer van een

meerjarenbegroting, maar van het naar onze mening meest waarschijnlijke

scenario.” — Citaat bestuurder

7.1.2 � VolgordeHet denken in scenario’s kan er als volgt uitzien:

• u heeft voor een periode van vier jaar onderwijsdoelen geformuleerd

die enkele aanpassingen in de formatie en scholingsuitgaven

noodzakelijk maken;

• u selecteert vervolgens een beperkt aantal risico’s die in uw situatie

relevant zijn. Denk bijvoorbeeld aan een risico op een snelle daling

van het leerlingenaantal, een onderindexering van de rijksbekostiging

of een afwijkende ontwikkeling van uw werkgeverslasten;

• u heeft in uw vermogensbeleid vastgelegd dat eventueel

noodzakelijke saneringen worden gerealiseerd door een combinatie

van het benutten van natuurlijk verloop, interne mobiliteit en

RDDF-plaatsing. Mochten die maatregelen niet tijdig genoeg effect


sorteren, dan mag het tijdelijke tekort worden afgewenteld op het

vermogen;

• u laat nu één of meerdere ramingen opstellen waarin nieuw beleid

en de gesignaleerde risico’s als het ware worden doorgerekend. U

houdt het simpel en laat sommige baten en lasten in omvang en/

of ontwikkelingspatroon onveranderd, juist om wat wel verandert

beter in beeld te krijgen. U kunt uit de ramingen afleiden of de

financiële uitkomsten (al dan niet na aanvulling vanuit het vermogen)

aanvaardbaar zijn;

• mocht dat laatste niet het geval zijn, dan kijkt u opnieuw hoe zo veel

mogelijk van het nieuwe beleid gerealiseerd kan worden binnen de

financiële ruimte.

7.2 � Risico’s en risicomanagementDe ‘Code Goed Bestuur in het primair onderwijs’ (PO-Raad 2010) en de

‘Richtlijnen Jaarverslag Onderwijs’ (Ministerie van OCW 2008) bevat-

ten een uitnodiging aan besturen werk te maken van beheersings-

systemen en risicomanagement en daarover verslag uit te brengen in

het jaarverslag.

Code Goed Bestuur

Het bestuur voert beleid wat betreft risicomanagement, geldbe-

heer, financiering en belegging. Het bestuur verantwoordt de uitvoering

hiervan in het jaarverslag. — Bron: PO-Raad 2010.

Richtlijnen Jaarverslag Onderwijs

In meerdere onderwijssectoren geldt een branchecode (Gover-

nance Code). Daarbij is afgesproken dat het bestuur van de instelling

zorg draagt voor een goed functionerend intern beheersings- en con-

trolesysteem. Daarover kan in het jaarverslag worden gerapporteerd op

grond van artikel RJ 660.406. Het is aan het bestuur zelf om uitvoering te

geven aan activiteiten die nodig zijn om een inventarisatie te maken van

de noodzakelijke beheersingssystemen en toe te zien op de implemen-

tatie, de werking en de evaluatie daarvan. Als het bestuur van mening

is dat de interne beheersings- en controle systemen adequaat zijn kan

het bestuur een zogeheten ‘in control statement’ opstellen en in het

jaarverslag opnemen. — Bron: Ministerie van OCW 2008.

Een ‘risicobeheersings- en controlesysteem’ is een systeem dat risico’s

identificeert, kwalificeert en waar mogelijk kwantificeert en dat het

mogelijk maakt na te gaan of deze risico’s daadwerkelijk worden

beheerst (zie bijvoorbeeld: Van Beurden 2004).

Het begrip ‘systeem’ zet u in dit verband wellicht op het verkeerde been.

Het gaat hier niet om een diagnosemodel, om één specifieke techniek of

analyse. Het gaat om een passend geheel van beleidsmaatregelen, pro-

cessen, taken en gedragingen die samen de onderwijs instelling beter in

staat stellen te reageren op belangrijke risico’s en die bijdragen aan het

naleven van interne afspraken en wettelijke spelregels.

Een risicobeheersings- en controlesysteem heeft niet alleen betrekking

op financiële risico’s, maar op alle risico’s die een rol spelen bij het reali-

seren van strategische, operationele en financiële doelstellingen.

Antwoord op vragen

“Ons systeem voor kwaliteitszorg, management en control moet ons

helpen bij het vinden van de antwoorden op de volgende vragen:

• hebben we gedaan wat we zouden moeten doen?

• hebben we bereikt wat we beoogden?

• heeft ons iets in de weg gestaan of het behalen van het succes bedreigd?

• heeft het gekost wat het mocht kosten?”

— Citaat lid college van bestuur


Risicomanagement in het primair onderwijs concentreert zich nu nog te

vaak op fi nanciële risico’s en op de vraag wat het vermogen kan of mag

betekenen bij het afdekken van die risico’s. Er zijn diverse tools beschikbaar

die helpen bij het kwalifi ceren en kwantifi ceren van fi nanciële risico’s of

bij het beoordelen van de toereikendheid of samenstelling van vermogen.

Defi nanciële risico’s moet u dan ook niet verwaarlozen en het eigen ver-

mogen is welzeker een belangrijke risicobuffer, maar steun zoeken bij een

overwegend instrumentele benadering kent in de praktijk ook nadelen:

• de beschikbare instrumenten en benaderingen leggen (wellicht

onbedoeld) de nadruk op de afdekking van risico’s door

vermogensvorming en gaan te vaak voorbij aan andere manieren

om met risico’s om te gaan;

• de instrumenten en benaderingen stellen vooral financieel-

economische risico’s centraal;

• men schiet nog te vaak door in de detaillering van de aanpak

en uitkomsten. Dat kost tijd en schept ook tot op zekere hoogte

schijnzekerheden;

• men komt nog onvoldoende tot een ordening van risico’s die maakt

dat juist de belangrijkste risico’s aandacht krijgen.

Risicomanagement moet u helpen bij het beantwoorden van de vraag:

“Wat kan de verwezenlijking van de door ons gestelde (onderwijs)doelen

bedreigen en hoe kunnen we die bedreiging verkleinen en/of opvangen?”

Bij goed financieel management zijn doelen en middelen aan elkaar

gekoppeld. Daarbij past ook een risicomanagement dat een koppeling

legt, en wel tussen doelen, bedreigingen en tegenmaatregelen.

Het gaat om strategische beheersing: het ontdekken van en omgaan

met risico’s die ertoe kunnen leiden dat de organisatiedoelen niet

worden bereikt. Dat u ook klussen heeft te klaren op het gebied van

operationele beheersing, normbeheersing en verantwoordingsbeheer-

sing, doet daaraan niets af.

Vormen van beheersing

• Operationele beheersing

De organisatiedoelen zijn als het goed is nader uitgewerkt en gekoppeld

aan processen, medewerkers en scholen. Op vele plekken in de orga-

nisatie zijn individuen en groepen verantwoordelijk voor het bereiken

van de aan hen gedelegeerde doelen met de aan hen ter beschikking

gestelde middelen. De mate van succes moet tijdig en frequent in

beeld worden gebracht en waar nodig worden bijgestuurd. Het gaat bij

operationele beheersing om de efficiency en effectiviteit van operatio-

nele processen.

• Normbeheersing

Bij het nastreven van de doelstellingen moeten de organisatie als geheel

en al haar individuele leden handelen conform de intern of extern

vastgelegde of als aanvaardbaar beschouwde normen. Daarbij gaat het

bijvoorbeeld om maatregelen die eraan bijdragen dat de organisatie

zich houdt aan weten regelgeving of aan codes voor goed bestuur.

Nog wezenlijker is echter dat de organisatie maat regelen treft die de

eigenwaarden benadrukken of versterken. Het gaat erom dat alle leden

van de instelling weten waar de organisatie voor staat en wat de do’s en

don’ts zijn.

• Verantwoordingsbeheersing

Verantwoordingsbeheersing richt zich op het bewaken van de juistheid,

volledigheid en tijdigheid van de informatie die de instelling intern

gebruikt en/of naar buiten brengt over de strategie, de activiteiten en

de interne beheersing zelf. — Bron: M. Verbart 2010.


7.2.1 � ‘In control’In artikelen over risicomanagement valt veelvuldig de term ‘in control’.

Deze term wekt bij sommigen de indruk dat het hier gaat om een ideale

eindsituatie waarin sprake is van volledige grip. Maar ‘in control’ zijn

verwijst niet naar een toestand op enig moment, maar naar een continu

doorlopend proces, gericht op het ontdekken en beheersen van risico’s.

Organisaties die zich echt inspannen om ‘in control’ te zijn, worden

gekenmerkt door:

• heldere en door alle betrokkenen als waardevol ervaren doelen;

• een breed gedragen besef dat risico’s de verwezenlijking van die

doelen kunnen belemmeren en de wens om die risico’s samen te

identificeren;

• de beschikbaarheid van systemen, tools en werkvormen om

die risico’s te kunnen rangschikken op basis van hun impact en

waarschijnlijkheid;

• een beheersing van deze risico’s door ze te vermijden, accepteren,

beperken of over te dragen;

• regelmatige evaluaties van het succes van de beheersings-

maatregelen en het waar nodig aanpassen van die maatregelen;

• de aanwezigheid van een klimaat, een cultuur waarin fouten niet

bij voorbaat taboe zijn en medewerkers tekortkomingen durven en

willen melden, zodat nieuwe risico’s tijdig worden ontdekt of oude

risico’s beter kunnen worden aangepakt.

7.2.2 � Omgaan met instrumentenRisicomanagement wordt gemakkelijker als organisaties kunnen terug-

vallen op een tweetal instrumenten en/of methoden:

I. instrumenten (of methoden) die de gebruiker ondersteunen bij het

systematisch scannen van alle relevante beleidsterreinen, met als doel

risico’s te ontdekken die doelen op die terreinen bedreigen;

II. instrumenten (of methoden) die helpen bij het tijdig doorzien en

afdekken van risico’s, zodat er financiële grip ontstaat die bijdraagt

aan continuïteit en efficiency; condities die doelenverwezenlijking

ondersteunen.

Instrumenten uit categorie I krijgen in het onderwijs al enige tijd volop

aandacht. Er is immers een grote behoefte aan het voorkomen van

financiële debacles. Vlak voor en na de invoering van lumpsum zijn er

dan ook talrijke instrumenten beschikbaar gekomen die nuttig zijn bij

het in kaart brengen van financiële risico’s. Vooral het werkgeverschap

brengt zorgen met zich mee en veel instrumenten zijn gericht op het

tijdig ontdekken van personeelgerelateerde risico’s en kostenvariaties.

Het zijn goed bruikbare vragenlijsten en spreadsheets die, zeker als het

gaat om bekostiging en personele lasten, vrijwel geen risico onbespro-

ken laten. Met behulp van deze instrumenten is de gebruiker zelfs in

staat om deze risico’s in geld uit te drukken en hun omvang bijvoor-

beeld af te zetten tegen de binnen de onderwijsorganisatie beschikbare

financiële buffers.

Aan een (te eenzijdig) gebruik van deze categorie-I-instrumenten kleven

echter ook nadelen:

• de instrumenten maken een kwantificering van risico’s mogelijk en

dat is ook goed. Risico’s dienen zich echter (gelukkig) niet allemaal

tegelijkertijd aan en het optellen van gekwantificeerde risico’s leidt

dan ook tot een vertekend, te somber beeld. Het is meestal immers

geen en/en-situatie, maar een of/of-situatie;


• de instrumenten dragen onbedoeld bij aan een inflatie van het begrip

‘risico’. Heel vaak gaat het niet om echte risico’s, maar om enige

variatie in kosten(patronen) die redelijk goed in te schatten is en in

de (meerjaren)begroting een plek kan en moet krijgen;

• de instrumenten gaan soms ten onder in hun detaillering en gesug-

gereerde precisie. Die detaillering kan tot bruikbare uitkomsten

leiden, maar dan vooral ter voorbereiding en onderbouwing van

begrotingen. Aan risico’s kleven nu eenmaal per definitie onzeker-

heden. Zelfs als het gaat om de financiële dimensie is het maar de

vraag of een dergelijke gedetailleerde aanpak tot beter bruikbare

uitkomsten leidt dan een grofmaziger benadering van risico’s en hun

financiële afdekking (zie bijvoorbeeld: Commissie Vermogensbeheer

Onderwijsinstellingen 2009, Price Waterhouse Coopers 2008);

• de gebruiker loopt het risico te blijven steken in personele en finan-

ciële risico’s;

• de instrumenten benadrukken de rol die het (eigen) vermogen kan

en moet spelen bij het afdekken van risico’s en dat gaat ten koste van

het gebruik van alternatieve manieren om met risico’s om te gaan;

• de ontdekte risico’s worden onvoldoende gekwalificeerd. Hun effect

op de verwezenlijking van doelen wordt niet of niet voldoende

verhelderd.

Inmiddels zijn bij de meeste adviesorganisaties en administratie-

kantoren ook instrumenten uit categorie II beschikbaar. Die instrumen-

ten hebben gemeen dat ze niet alleen een blik werpen op financiële

aspecten, maar gericht zijn op alle relevante beleidsgebieden en de

risico’s aldaar. Daardoor doen ze sterk denken aan instrumenten en

methoden uit de kwaliteitszorg. Zo zijn ook het INK-model (zie afbeel-

ding op pagina 109) en de Balanced Scorecard uitstekend te gebruiken

als leidraad bij het in kaart brengen van risico’s.

Bovendien gebruikt uw organisatie die modellen wellicht toch al.

Categorie-II-modellen nodigen uit om binnen allerlei beleidsterreinen

op zoek te gaan naar risico’s en die al doende te groeperen (Deloitte

2007).11 Ze zijn zeker geschikt om risico’s te identificeren, te groeperen

en zelfs op hun vermoedelijke zwaarte te beoordelen. Maar bij dat laat-

ste past dan wel een kanttekening.

De weging van risico’s rust op uitspraken over de kans dat het betreffen-

de risico zich voordoet en het effect dat dat risico heeft. Dus een risico

met een grote kans en een groot effect hoort hoog op uw aandachtslijst

te staan. We spreken van een groot effect als:

• het risico de verwezenlijking van belangrijke doelen rechtstreeks

bedreigt;

of

• het risico de financiële randvoorwaarden voor verwezenlijking van die

doelen ernstig aantast, doordat het de continuïteit of efficiency van

de organisatie bedreigt.

Op zoek naar andere ondersteuning

“Ik ben er eigenlijk pas sinds kort achter dat we ons verkeerd laten

ondersteunen als het om ons financiële beleid gaat. De administratie doen

ze prima, maar ik merk dat we eigenlijk op zoek zijn naar iets anders. Om

echt toekomstgericht te sturen heb ik samenhang nodig in de documenten

die ik aangeleverd krijg. Een integrale benadering. Ook van onze externe

ondersteuners verwacht ik eigenlijk dat ze ons aanspreken op eventuele

risico’s of kansen die wij over het hoofd zien en dat ze mij adviseren over

hoe ik ook binnen mijn bedrijfsvoering de meeste middelen kan vrijmaken

voor het primaire proces. Ik vraag me af of ons huidige administratiekan-

toor ons dat kan bieden...” — Citaat bestuurder


RESULTATENEN

OPBRENGSTEN

MANAGEMENTVAN

PROCESSEN

PRIMAIREEN

SECUNDAIRE

VISIEEN

BELEIDSVORMING

Waarderingdoor

Personeel

Waarderingdoor

Klanten/leveranciers

Waarderingdoor

Maatschappij

Personeel

Leiderschapen

Management

Cultuuren

Klimaat

Middelenen

Voorzieningen

RESULTATENORGANISATIELeren

en verbeteren

Een voorbeeld van een INK- Model © Van Beekveld & Terpstra Organisatieadviesbureau


7.2.3 � Omgaan met risico’sHet gaat natuurlijk niet alleen om het ontdekken, kwalificeren en/of

kwantificeren van risico’s. Het is ook zaak een juiste reactie te kiezen.

Daarbij heeft u de keuze uit:

• vermijden;

• overdragen;

• accepteren;

• beperken.

• Vermijden

Sommige risico’s kunt u vermijden door simpelweg een activiteit niet

te verrichten. Een bestuur komt bijvoorbeeld tot de conclusie dat er te

veel exploitatierisico’s kleven aan het starten van een onderwijsaanbod

voor hoogbegaafden. Vanwege die risico’s verdwijnt het plan van tafel.

Maar hoewel het vermijden van risico’s prima is, mag het niet leiden

tot het bijna per definitie niet aangaan van belangrijke veranderingen.

Verandering en innovatie brengen per definitie risico’s met zich mee.

Dat bijvoorbeeld aan Brede Scholen aanzienlijke exploitatierisico’s

kleven, betekent nog niet dat organisaties dergelijke vernieuwingen

per definitie moeten vermijden.

• Overdragen

Een bestuur kan ook besluiten om (meestal tegen een vergoeding)

bepaalde risico’s over te dragen aan anderen. Het afsluiten van een ver-

zekering voor bijvoorbeeld ziekteverzuim of wettelijke aansprakelijkheid

is hiervan een bekend voorbeeld. De te betalen vergoeding moet dan

wel in verhouding zijn tot het overgedragen risico. Andere voorbeelden

van het overdragen van risico’s zijn het onderbrengen van risicovolle

activiteiten in aparte rechtspersonen en het uitbesteden van bepaalde

werkzaamheden.

• Accepteren

Het accepteren van een risico betekent niet dat u simpelweg berust.

Accepteren is alleen verantwoord als u tot de conclusie bent gekomen

dat u het risico goed in beeld heeft, rechtstreekse beïnvloeding moeilijk

is en u voldoende mogelijkheden ziet om de gevolgen van het risico op

te vangen. Acceptatie sluit ook zeker niet uit dat u tegelijkertijd pogin-

gen doet om het risico verder te doorgronden en/of te beperken. Stel,

uw onderwijsinstelling signaleert het risico van een te snelle daling van

het leerlingenaantal. Dan is het raadzaam scenario’s uit te werken die

gebaseerd zijn op een goede combinatie van benutting van natuurlijk

verloop, interne mobiliteit, taakverschuivingen en een beperkte inzet

van vermogen.

• Beperken

Belangrijke risico’s die u niet kunt vermijden of door overdracht buiten

de organisatie kunt plaatsen en die op korte termijn als een gegeven

moeten worden beschouwd, vragen om beperking. Het verdient aan-

beveling te proberen de impact en/of frequentie van dergelijke risico’s

te beïnvloeden. Het actief signaleren van verzuim, demotivatie en

conflicten, het tijdig inzetten van coaching, begeleiding en mediation,

het aanleggen van goede personeelsdossiers, het benoemen van ver-

trouwenspersonen: dat zijn allemaal voorbeelden van maatregelen die

een beperkend effect hebben op de omvang van bepaalde personele

risico’s.

7.2.4 � Gecombineerde aanpakHet is aan te bevelen een financieel-technische analyse (dus een risico-

analyse met een instrument uit categorie I) te combineren met een veel

bredere risicoanalyse uit categorie II.

Let bij toepassing van een instrument uit categorie I op het volgende:


• scheidt de echte risico’s van grilligheden in kosten. Die laatste moe-

ten een plek krijgen in een (meerjaren)begroting, maar zeker niet

worden beschouwd als uitgaven waarvoor het eigen vermogen per

definitie een buffer moet vormen;

• schiet niet door in detaillering. Dat schept alleen maar schijnzeker-

heden of schijnonzekerheden;

• probeer voor ieder risico meerdere reacties te bedenken. Ga het liefst

voor een combinatie van reacties en waak ervoor om telkens maar

weer uw heil te zoeken in de aanleg van weerstandsvermogen.

Let bij toepassing van een instrument uit categorie II op het volgende:

• zie risicomanagement slechts ten dele als iets nieuws. Probeer

aansluiting te vinden bij uw systeem voor kwaliteitszorg. Ook dat

systeem is immers onder meer bedoeld om risico’s met betrekking tot

het bereiken van uw organisatiedoelen tijdig te signaleren en waar

mogelijk weg te nemen of te beperken;

• instrumenten uit categorie II richten de aandacht op meerdere

aandachts- of beleidsgebieden. Bedenk daarbij: minder is meer.

Anders verliest u focus en ziet u door de bomen het bos niet meer.

Ga bijvoorbeeld als volgt te werk: zet uw belangrijkste doelen op een

rij en stel uzelf bij ieder doel de vraag: “Wat zijn binnen een bepaald

aandachtsgebied of beleidsterrein de vijf belangrijkste bedreigingen

voor de verwezenlijking van één of enkele belangrijke doelen?” Als u

dan de bedreigingen hebt gedefinieerd, stelt u de vraag: “Wat kan ik

doen om die risico’s te vermijden, te accepteren, over te dragen of te

beperken?”

De focus beperken

“Risicomanagement heeft wat mij betreft pas echt zin als je dat doet

in relatie tot je ambities. Zonder vooraf doelstellingen te formuleren is de

kans groot dat je verzandt in een SWOT-analyse zonder eind. Daarin komen

alle mogelijke risico’s aan bod, maar eigenlijk zie je door de bomen het

bos niet meer. Wij richten onze risicoanalyse daarom alleen op onze tien

belangrijkste doelstellingen. Dat geeft focus en scheelt ons bovendien een

hoop werk. Hierdoor hebben we echt zicht op wat onze ambities bedreigt.”


7.3 � VermogenDe vermogenspositie van onderwijsinstellingen kan rekenen op veel

belangstelling. Het onderwerp ligt gevoelig en discussies hierover laaien

telkens opnieuw op. Ook rapporten die in de afgelopen jaren over dit

onderwerp verschenen, hebben de gemoederen niet tot rust gebracht.

Een grotere rol voor vreemd vermogen

Onderwijsinstellingen in het PO en VO waren gewend om hun

rijkdom of investeringscapaciteit te bepalen aan de hand van het eigen

vermogen (weerstandsvermogen: eigen vermogen min materiële vaste

activa gedeeld door de rijksbijdrage). De Commissie Don pleit echter

voor een andere invalshoek en adviseert om eerst te bepalen hoeveel

kapitaal nodig is en vervolgens na te gaan hoe de kapitaalbehoefte te

financieren is. Met eigen (weerstands)vermogen en vreemd vermogen.

De Commissie Don stuurt zo aan op een kleinere rol voor het weer-

standsvermogen en een vergroting van de investeringscapaciteit met

vreemd vermogen.

Bij de bepaling van hoeveel vreemd vermogen kan worden aangetrok-

ken, adviseert de Commissie Don dat onderwijsinstellingen zich laten

leiden door de solvabiliteit12 én de vraag of de exploitatie ruimte biedt

om extra rentelasten te dragen. Voor de solvabiliteit geldt een onder-

grens van twintig procent: de bezittingen van een school bestuur moeten

ten minste voor een vijfde deel zijn gefinancierd met eigen vermogen.

— Bron: Commissie Vermogensbeheer Onderwijs instellingen 2009.


7.3.1 � Omvang en samenstellingBesturen en directies hechten terecht waarde aan het aanhouden van

voldoende vermogen, omdat vermogen een belangrijke rol speelt bij de

(voor)financiering van investeringen. Vermogen is essentieel voor het

financieren van innovaties en kwaliteitsverbetering. Ook speelt vermo-

gen een belangrijke rol bij het opvangen van financiële tegenvallers.

De omvang van vermogen van onderwijsinstellingen leidde de afgelo-

pen jaren echter tot kritiek.

Rapporten van Price Waterhouse Coopers (2008) en Ernst & Young

(2005) gaven handvatten om de omvang van het vermogen te beoorde-

len en maakten een helder onderscheid tussen de financieringsfunctie

en de risicobufferfunctie van dat vermogen. De rapporten gaven zo veel

concrete handvatten dat een vertaling in rekentools niet lang op zich

liet wachten.

Na toepassing van de in deze rapporten aangereikte methoden bleek

dat het weerstandsvermogen van een aanzienlijk aantal instellingen aan

de hoge kant is. Er waren en zijn natuurlijk ook instellingen die qua ver-

mogen duidelijk onder de norm zitten, maar er ontstonden vooral veel

discussies over instellingen die een vermogen hebben dat lang durig

boven de norm zit.

In het rapport van de Commissie Don werd mede daarom wederom een

poging gedaan een helder kader aan te reiken voor de beoordeling van

vermogensposities (Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen

2009). Dat kader kon instellingen bijvoorbeeld stimuleren bovenmatige

vermogensposities af te bouwen. Het kader speelt inmiddels ook een

rol bij het oordeel van de onderwijsinspectie over de financiële positie.

Instellingen met een vermogen ver boven de aangedragen normen

(signaleringsgrenzen) kunnen rekenen op een bezoek van de inspectie

en hen wordt verzocht aan te geven wat ze met dat bovenmatige

vermogen gaan doen.

Sommige onderwijsinstellingen zijn van mening dat hun vermogens-

posities niet te omvangrijk, en al helemaal niet excessief zijn. Als het

vermogen al hoog is, dan vervult het een onmisbare rol, bijvoorbeeld

omdat de instellingen de met het vermogen gegeneerde rentebaten

inzetten voor de dekking van innovatie- of stafkosten. Zeker nu de

sector als geheel ‘rode cijfers’ laat zien, is daar ook zeker wat voor te

zeggen. Maar dat vermogensposities inmiddels eroderen door verlie-

zen, betekent nog niet dat de discussies voorbij zijn. In de maatschappij

woedt nog steeds een soms ronduit emotionele discussie over waar

het geld voor onderwijs nu precies aan besteed moet worden en of het

terecht is dat onderwijsinstellingen zo veel vermogen opzij zetten voor

slechtere tijden.

Juist in tijden van bezuinigingen en gelet op de al jaren slepende strijd

over de vraag naar het nut en de noodzaak van overhead, blijft er weinig

ruimte over voor nuance. Het is daarom zaak dat besturen, meer dan nu

het geval is, beleid ontwikkelen over de omvang en inzet van vermo-

gen. Zorgvuldige afwegingen met betrekking tot bepaalde kengetallen,

zoals weerstandsvermogen, mogen daarbij niet ontbreken. Vermogen

speelt een onmisbare rol, ook al doet het aanhouden van vermogen

soms pijn. Instellingen moeten zich echter meer dan ooit realiseren dat

vermogens beleid verder gaat dan het stellen van normen. Vermogen

ontstaat als zij middelen niet inzetten en daarvoor moeten allerlei goede

– en niet alleen bedrijfseconomische – redenen zijn.

Beoordeling van de financiële positie

Bij de beoordeling van de financiële positie van onderwijsinstel-

lingen staan twee aspecten centraal: de totale behoefte aan kapitaal

(vermogensbeheer) en de capaciteit om tegenvallers op korte of

middellange termijn op te vangen (budgetbeheer). Daarnaast speelt

de kapitalisatiefactor een belangrijke rol. De kapitalisatiefactor is een


kengetal om te signaleren of een onderwijsinstelling zijn kapitaal al dan

niet efficiënt benut. Dit kengetal wordt als volgt berekend: het totale

kapitaal, exclusief de boekwaarde van gebouwen en terreinen, gedeeld

door de totale baten. Als signaleringsgrens hanteert de Commissie Don

een bovengrens van zestig procent voor kleine schoolbesturen en een

bovengrens van 35 procent voor grote schoolbesturen. — Bron: Com-

missie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009.

7.3.2 � Vermogen en risicoMet de beschikbare vermogensbeoordelingstools13 kunt u op vrij

eenvoudige wijze de omvang en samenstelling van uw vermogen

beoordelen en u daarbij baseren op de adviezen van Price Waterhouse

Coopers (2008) en de Commissie Don (Commissie Vermogensbeheer

Onderwijsinstellingen 2009).

Kritisch kijken naar vermogen

“We hebben nog onlang onze vermogenspositie doorgerekend met

behulp van het instrument van de PO-Raad. Dat was op zich een nuttige

exercitie. Toch besloop me af en toe het gevoel, juist door de precieze

uitkomsten, dat we afdwalen van de vraag: ‘Wat willen we ons gelegen

laten liggen aan de door derden gestelde normen?’ Ik heb dat zelf ook niet

altijd helder. Soms wil ik kunnen bouwen op uitspraken van deskundigen

en daar mijn vermogensbeleid op baseren. Op andere momenten besef ik

dat ook die normen per definitie gebaseerd zijn op een vereenvoudiging

van de werkelijkheid. Ik weet inmiddels één ding zeker: ik moet eens wat

vaker stilstaan bij de vraag voor welke risico’s wij nu eigenlijk vermogen

aanhouden. En vervolgens moet ik dan voor al die risico’s kritisch bekijken

of vermogen daar wel het juiste antwoord op is. Anders vaar ik te veel op de

automatische piloot.” — Citaat bestuurder

Maakt u gebruik van instrumenten voor de beoordeling van de

vermogenspositie, dan is het wel raadzaam rekening te houden met

het volgende:

• als het gaat om financiering en risicobuffering kennen de instrumen-

ten onbedoeld een te prominente rol toe aan het eigen vermogen.

Dat is nooit de bedoeling geweest van de ontwerpers, maar op de

één of andere manier raakt hun genuanceerde boodschap op de

achtergrond en vergeten gebruikers dat ook het merendeel van hun

voorzieningen en de kern van hun kortlopende schulden een met het

eigen vermogen vergelijkbare rol kunnen vervullen;

• of vermogen daadwerkelijk een rol kan spelen bij risicobuffering

hangt niet alleen af van de omvang van dat vermogen, maar ook van

de samenstelling van het vermogen. Dat betekent onder andere dat

instellingen met een kleiner vermogen kunnen volstaan als ze meer

werk maken van kasstroommanagement14;

• financiële rampen komen gelukkig meestal niet allemaal tegelijker-

tijd. De door Price Waterhouse Coopers en de Commissie Don

aangedragen vermogensgrenzen zijn echter gebaseerd op het in

belangrijke mate tegelijkertijd kunnen optreden van die rampen. De

aanbevolen minimumwaarden moeten daarom in de praktijk worden

beschouwd als meer dan voldoende, zeker in combinatie met een

goed kasstroommanagement;

• alleen als de Rijksbekostiging in een te snel tempo in ongunstige zin

verandert (denk bijvoorbeeld aan de voorstellen over de bekostiging

van Passend Onderwijs), schieten de normen tekort. Dan zijn de in de

normen verdisconteerde bekostigingsinstabiliteiten kleiner dan wat

de praktijk laat zien.

Instellingen die op dit moment een vermogen hebben dat beduidend

lager is dan wat Price Waterhouse Coopers en de Commissie Don advise-

ren, hebben zeker een probleem. Uiteindelijk moeten ze het vermogen


op het juiste niveau en/of in de juiste conditie (lees: samenstelling)

brengen. Vergaande bezuiniging om vervolgens te kunnen oppotten

is in die situaties niet de enige mogelijkheid. Kijk eerst eens welke rol

voorzieningen en schulden kunnen vervullen en werk aan een beter

kasstroommanagement. Pas als u al die mogelijkheden hebt gebruikt,

rest niets anders dan het aanvullen van het huidige vermogensniveau.

Dat laatste betekent meestal: vergaande bezuinigingen en daardoor een

mogelijke achteruitgang in onderwijskwaliteit en marktpositie.

Ook instellingen met een vermogen op of boven de normen van Price

Waterhouse Coopers en de Commissie Don, doen er goed aan daar nog

eens kritisch naar te kijken. Vermogens die boven de norm liggen, zullen

telkens weer – interne of externe – discussies aanwakkeren en wellicht

vormen ze uiteindelijk zelfs aanleiding voor aanvullende regelgeving.

Het is daarom zaak dat iedereen tekst en uitleg geeft over de vermo-

genspositie van zijn instelling. Bijvoorbeeld door antwoord te geven op

de volgende vragen:

• is uw vermogen wellicht te hoog, omdat u de door u als noodzakelijk

beschouwde risicobuffer teveel baseert op een optelsom van risico’s,

terwijl risico’s zich zelden tegelijkertijd manifesteren?

• hebt u voor ieder risico een inventarisatie gemaakt van alternatieve

strategieën (vermijden, beperken, overdragen), voordat u een keuze

maakte voor afdekking via vermogen?

• doet u recht aan de financiële behoeften van het heden als u vermo-

gen wegzet voor behoeften in de toekomst? Moet u bijvoorbeeld een

bezuiniging doorvoeren als er tegelijkertijd een vermogen aanwezig

is dat boven een geobjectiveerde norm ligt?

• laat u – door het niet of onvoldoende inzetten van vermogen

– kansen liggen om het onderwijs en uw marktpositie te verstevigen

en daardoor ook in zakelijke zin een goed fundament te leggen?

Het vermogensrekenmodel van de PO-Raad en VOS-ABB15 kan een

belangrijke rol spelen bij het doorgronden van allerlei vermogens-

kwesties. Wat te denken van een situatie waarin de solvabiliteit hoog

is, de kapitalisatiefactor laag, de liquiditeit hoog en het weerstands-

vermogen hoog? Het instrument geeft – na invoering van alle

gevraagde gegevens – een integraal eindadvies in de vorm van een

samenvattende uitspraak over financiële ruimte. Dat verdient de voor-

keur boven uitspraken over ieder kengetal afzonderlijk.

De uitkomsten van een tool moeten uw beleid echter niet bij voorbaat

domineren. De modellen borduren in belangrijke mate voort op de

rapporten van Price Waterhouse Coopers en de Commissie Don. Die

rapporten gaan uitvoerig in op de belangrijkste risico’s, maar staan niet

of nauwelijks stil bij andere variabelen die van invloed zijn op de nood-

zakelijke omvang van vermogen. In situaties waarin de kwaliteit van uw

risicomanagement toereikend is of zelfs goed, en u de moed opbrengt

om – samen met bestuur, toezichthouders, medezeggenschapsorganen

en teams – wat scherper aan de wind te zeilen, kunt u volstaan met

minder vermogen. Durf wordt echter nog te weinig beloond, terwijl

voorzichtigheid voortdurend wordt geprezen. Dat is weliswaar begrijpe-

lijk, maar kan ook een falend risicomanagement maskeren.

Het gaat erom dat een organisatie – in een samenspraak van bestuur,

toezichthouders, directie en GMR – een heldere visie formuleert op de

omvang van vermogen, de definitie van goed financieel management

en de resultaten die daarbij maatgevend moeten zijn.


Verder lezenG. Lexmond en B. Keizer (2008), Risicomanagement in het primair

onderwijs, VOS/ABB.

Van Beekveld & Terpstra & Infinite Financieel (2010), Met open ogen.

Risicomanagement in het primair onderwijs.

B. Keizer & R. Goedhart (2010), Een vermogen om lief te hebben. Visie en


R. Goedhart (2009), Commissie Don: een nieuwe kijk op

investeringscapaciteit, VOS/ABB.



Een breder perspectief op de verdere toekomstVeel onderwijsinstellingen beschikken niet over meerjarige financiële

ramingen, meerjarige risicoanalyses en een visie op wat eigen vermo-

gen kan, mag of moet betekenen voor het opvangen van risico’s of het

financieren van onderwijskundige ambities.

Meerjarig begrotenEen eenjarige begroting heeft als doel alle te verwachten baten en

lasten zo goed mogelijk in beeld te brengen en duidelijk te maken hoe

zelf gekozen budgetverschuivingen en doorlopende baten en lasten

zich vertalen in een financieel resultaat. Eenjarige begrotingen worden

vertaald in budgetten en hebben dientengevolge rechtstreekse implica-

ties voor de beleidsuitvoering.

Meerjarenramingen hebben vooral als doel een beperkt aantal

ontwik kelingen op hun mogelijke financiële effecten te doorzien.

Een meerjarenbegroting kan aanleiding zijn voor bijstelling van het

meerjarenbeleid of de middeleninzet. Scenario’s spelen hierbij een

belangrijke rol.

Voorwaarden voor het maken van een meerjarenbegroting:

• u hebt een helder beeld van het financiële heden en de zeer nabije

toekomst;

• u weet wat u met de middeleninzet wilt bereiken, wat dat kost en

wanneer;

• u weet wat deze doelenverwezenlijking mogelijk bedreigt en wat dan

de effecten zijn;

• u kunt die effecten met maatregelen (kostenverschuivingen,

vermogensinzet) tegengaan;

• u bent bereid een of meerdere stappen meermaals te zetten zodat

er een optimale combinatie ontstaat van beleid, risicomanagement,

financiële haalbaarheid en aanvullende vermogensinzet.

Risicobeheersing en -controleEen risicobeheersings- en controlesysteem is het geheel van beleids-

maatregelen, processen, taken en gedragingen dat onderwijs-

instellingen in staat stelt risico’s te identificeren, te kwalificeren en

– zo mogelijk – te kwantificeren en de risicobeheersing te controleren.

Hierdoor kunnen ze beter reageren op belangrijke risico’s en zo ook

interne afspraken en wettelijke spelregels naleven.

Risicomanagement heeft niet alleen betrekking op financiële risico’s,

maar op alle (dus ook strategische en operationele) risico’s die de verwe-

zenlijking van doelen kunnen belemmeren. In het primair onderwijs ligt

de nadruk nog teveel op financiële risico’s en de rol van het vermogen.

Voor goed risicomanagement moeten organisaties doelen, bedreigin-

gen en tegenmaatregelen koppelen. Het gaat daarbij om strategische

beheersing: het ontdekken van en omgaan met risico’s die ertoe kunnen

leiden dat u uw organisatiedoelen niet bereikt. Een instelling die ‘in

control’ is, doorloopt continu een proces dat gericht is op het ontdekken

en beheersen van juist die risico’s.


Er zijn twee soorten instrumenten/methoden voor risicomanagement:

I instrumenten/methoden die ondersteunen bij het systematisch

scannen van alle relevante beleidsterreinen, teneinde risico’s te

ontdekken die doelen bedreigen;

II instrumenten/methoden die helpen bij het tijdig doorzien en

afdekken van risico’s, zodat er financiële grip ontstaat die bijdraagt

aan continuïteit en efficiency en aldus aan doelenverwezenlijking.

Het is raadzaam een financieel-technische analyse met een instrument

uit categorie I te combineren met een bredere risicoanalyse uit cate-

gorie II.

Instrumenten en methoden uit categorie I worden binnen het primair

onderwijs veel gebruikt en zijn zeker nuttig. Aan een (te eenzijdig)

gebruik kleven echter ook nadelen. De volgende tips zijn wellicht

bruikbaar:

• scheidt echte risico’s van grilligheden in kosten. Die laatste verdienen

een plek in de meerjarenbegroting. Het eigen vermogen dient

daarvoor niet als buffer;

• schiet niet door in detaillering;

• de instrumenten leggen de nadruk op de rol van het vermogen

bij het afdekken van risico’s. Realiseert u zich dat er alternatieve

manieren kunnen zijn;

• de instrumenten kwantificeren risico’s. Realiseert u zich dat het

optellen van gekwantificeerde risico’s een vertekend (te negatief)

beeld geeft;

• realiseert u zich dat de instrumenten soms te veel nadruk leggen

op personele en financiële risico’s. Verliest u de andere risico’s niet

uit het zicht;

• realiseert u zich dat de instrumenten tekortschieten in het

verhelderen van het effect van de ontdekte risico’s op de

doelenverwezenlijking.

Instrumenten uit categorie II zijn niet alleen gericht op financiële risico’s,

maar focussen op alle beleidsgebieden en zijn in die zin vergelijkbaar

met kwaliteitszorgsystemen. Ze zijn geschikt om risico’s te identifice-

ren, groeperen en (in zekere mate) op hun vermoedelijke zwaarte te

beoordelen. Let bij toepassing van instrumenten uit categorie II op het

volgende:

• probeer aansluiting te houden bij uw systeem van kwaliteitszorg,

dat immers ook deels bedoeld is om risico’s met betrekking tot

doelenverwezenlijking tijdig te signaleren en waar mogelijk weg

te nemen of te beperken;

• de instrumenten zijn gericht op meerdere aandachts- of

beleidsgebieden. Behoud focus en bedenk: minder is meer.

Nadat u de risico’s hebt geïdentificeerd, gekwantificeerd en

gekwalificeerd, zijn er vier mogelijke reacties:

• vermijden (door een bepaalde activiteit niet te verrichten);

• overdragen (via verzekeringen of uitbesteding bijvoorbeeld);

• accepteren (alleen verantwoord als de risico’s goed in beeld zijn,

ze rechtstreeks moeilijk beïnvloedbaar zijn en de gevolgen kunnen

worden opgevangen);

• beperken (beïnvloeden van impact of frequentie van risico’s).

Probeer voor ieder risico meerdere reacties te bedenken. Ga bij voorkeur

voor een combinatie van reacties en waak ervoor om telkens uw heil te

zoeken in de aanleg van weerstandsvermogen.


Vermogensomvang en -inzetHet is (nu meer dan ooit) van belang dat organisaties beleid ontwik-

kelen over de omvang en inzet van hun vermogen. Dat gaat verder dan

het stellen van normen. Vermogen ontstaat door het niet inzetten van

middelen en daarvoor moeten allerlei goede, en niet alleen bedrijfs-

economische, redenen zijn. Heeft uw organisatie een vermogen dat

beduidend lager is dan de norm, dan dient u dat op niveau te bren-

gen. Dat kan niet alleen door te bezuinigen, maar ook voorzieningen,

schulden en een beter kasstroommanagement kunnen daarin een rol

vervullen.

Met de beschikbare vermogensbeoordelingstool (zie Toolbox PO-Raad)

is het vrij eenvoudig de omvang en samenstelling van vermogen te

beoordelen en te relateren aan de adviesnormen van Price Waterhouse

Coopers en de Commissie Don. De volgende aandachtspunten zijn

relevant:

• het instrument kent onbedoeld een te prominente rol toe aan het

eigen vermogen als het gaat om financiering en risicobuffering;

• of vermogen daadwerkelijk een rol kan spelen bij risicobuffering

hangt niet alleen af van de omvang, maar ook van de samenstelling.

Dit betekent onder meer dat organisaties met een kleiner vermogen

kunnen volstaan als ze meer werk maken van kasstroommanagement;

• de door PWC en Don aangedragen vermogensgrenzen zijn

afgestemd op de mogelijkheid dat risico’s zich tegelijk aandienen,

hetgeen zelden voorkomt. De aanbevolen minimumwaarden zijn

normaal gesproken dan ook meer dan toereikend. Alleen als de

Rijksbekostiging te snel in ongunstige zin wijzigt, schieten de normen

tekort.


Noten

1 Dit basisboek wordt ook gebruikt bij de trainingen die in het kader

van het project ‘Eerst kiezen, dan delen’ worden georganiseerd.

Tijdens deze trainingen is er vooral veel aandacht voor de praktische

invulling en betekenis van goed financieel management.

2 Het is mogelijk verwarrend, maar het begrip ‘control’ is in deze con-

text een veel ruimer begrip dan in de context van financial control.

Financial control heeft vooral betrekking op financieel beheer, terwijl

‘in control’ verwijst naar de mate waarin men sturing kan geven aan

doelenverwezenlijking.

3 ‘Control’ wordt vaak verward met ‘controle’. De vertaling van het

Engelse ‘control’ is echter niet ‘controle’, maar ‘beheersing’.

4 Bij de uiteindelijke inrichting van dat financieel management dienen

organisaties overigens wel rekening te houden met de voor de sector

geldende wettelijke vereisten, brancheafspraken en richtlijnen. Denk

bijvoorbeeld aan verslaggevingvoorschriften, de ‘Code goed bestuur

in het primair onderwijs’ (PO-Raad 2010) of de ‘Regeling beleggen en

belenen door instellingen voor onderwijs en onderzoek’.

5 Begroten is ook een belangrijk onderdeel van fase 3 (budgetteren),

maar budgetteren is meer dan alleen begroten. Aan fase 3 geven we

in de volgende paragraaf afzonderlijk aandacht.

6 Wellicht zorgt nieuw beleid ook voor een nieuwe batenstroom; we

gaan er in dit voorbeeld echter vanuit dat de nieuwe doelstellin-

gen vooral leiden tot nieuwe lasten of verschuivingen in bestaande

lasten.

7 Ernst & Young gebruikt in de deskundigheidsprofielen niet de ter-

men directie en directeur, maar schoolmanagement en schoolmana-

ger. Waar in dit boek gesproken wordt over directie en directeur kan

ook respectievelijk schoolmanagement en schoolmanager gelezen

worden.

8 Bij functionele scheiding wordt voor het toezicht geen nieuw

toezichthoudend orgaan opgericht, maar worden bestuurlijke en

toezichthoudende rollen verdeeld over bestuursleden of wordt

de toezichthoudende rol (functie) belegd bij visitatiecommissies

o.i.d. Functionele scheiding wordt vaak in wat kleinere instellingen

toegepast.

9 Bij organieke scheiding worden beide functies (besturen en toezicht

houden) toegekend aan strikt onderscheiden en gescheiden orga-

nen: het professionele bestuur (college van bestuur) en de raad van

toezicht.

10 De checklist is ook verkrijgbaar bij Bureau Bestuurlijk Advies en

voorheen ook via de site van de Vereniging van Toezichthouders in

Onderwijsinstellingen.

NOTEN 119

11 Voorbeelden van categorie-II-instrumenten zijn de E-SWOT en De

Beleidpslanner PO van Van Beekveld & Terpstra.

12 Een kengetal dat aangeeft in welke mate de organisatie op lange

termijn aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen: het eigen ver-

mogen (alléén het stichtings- of verenigingsvermogen als dat er is

plus alle reserves) gedeeld door het totale vermogen (balanstotaal).

13 Een geschikte tool voor de beoordeling van uw vermogen vindt

u bijvoorbeeld in de Toolbox van de PO-Raad: Instrument analyse

financiële situatie schoolbestuur (via www.poraad.nl onder ‘Service’

> ’Toolbox’ in het menu).

14 Kasstroommanagement: het zo veel mogelijk op elkaar afstem-

men van ingaande en uitgaande geldstromen, zodat de instelling

optimaal in staat is om onvoorziene uitgaven op te vangen en niet

onnodig veel vermogen of liquiditeiten behoeft aan te houden.

Goed kasstroommanagement vraagt onder meer om een (meer)

jarige liquiditeitsbegroting waarin ook de geplande investeringen

zijn meegenomen.

15 Zie de Toolbox van de PO-Raad, Instrument analyse financiële situ-

atie schoolbestuur (via www.poraad.nl onder ‘Service’ > ’Toolbox’ in

het menu).

16 Voor expertisecentra en het speciaal onderwijs zijn regelingen vast-

gelegd in de Wet op Expertisecentra (WEC).

17 Overigens zijn dit analoge bepalingen.


Bijlagen

In verscheidene regelingen zijn voorschriften vastgelegd met betrekking

tot financieel management van onderwijsinstellingen. De (G)MR, het

bestuur en het intern toezicht komen aan bod. In deze bijlage vindt u

relevante bepalingen en voorschriften.

1a. Wet op het primair onderwijs16

Artikel 17c. Inhoud intern toezicht1. De interne toezichthouder of het interne toezichthoudend orgaan

houdt toezicht op de uitvoering van de taken en de uitoefening van

de bevoegdheden door het bestuur en staat het bestuur met raad

terzijde. De toezichthouder of het toezichthoudend orgaan is ten

minste belast met:

a. het goedkeuren van de begroting en het jaarverslag en, indien van

toepassing, het strategisch meerjarenplan van de school;

b. het toezien op de naleving door het bestuur van wettelijke

verplichtingen, de code voor goed bestuur, bedoeld in artikel 171,

eerste lid, onderdeel a, en de afwijkingen van die code;

c. het toezien op de rechtmatige verwerving en de doelmatige en

rechtmatige bestemming en aanwending van de middelen van de

school verkregen op grond van deze wet;

d. het aanwijzen van een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste

lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek die verslag uitbrengt aan

de toezichthouder of het toezichthoudend orgaan, en

1. Wet- en regelgeving

e. het jaarlijks afleggen van verantwoording over de uitvoering van de

taken en de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld onder a tot

en met d, in het jaarverslag.

Artikel 17.5.d/47.4.b/48.6.dGoedkeuringsrecht van gemeente t.a.v. begroting en jaarrekening ten

aanzien van rechtspersonen met (mede) openbaar onderwijs.17

Artikel 163b. Aanwijzing1. Indien sprake is van wanbeheer van een of meer bestuurders of

toezichthouders kan Onze minister de rechtspersoon die de school

in stand houdt een aanwijzing geven. Een aanwijzing omvat een of

meer maatregelen en is evenredig aan het doel waarvoor zij wordt

gegeven.

2. Onder wanbeheer wordt uitsluitend verstaan:

a. financieel wanbeleid,

b. ongerechtvaardigde verrijking, al dan niet beoogd, van de

rechtspersoon die de school in stand houdt, zichzelf dan wel een

derde of

c. onrechtmatig handelen, waaronder wordt verstaan het in de

hoedanigheid van bestuurder of toezichthouder handelen in strijd

met wettelijke bepalingen of de kennelijke geest van wettelijke

bepalingen waarmee financieel voordeel wordt behaald ten

gunste van de rechtspersoon die de school in stand houdt, zichzelf

of een derde, en122 OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT

d. het in ernstige mate verwaarlozen van de zorg voor wat door

redelijkheid en billijkheid wordt gevorderd in de omgang met

betrokkenen in de schoolorganisatie, waaronder wordt verstaan

intimidatie of bedreiging van personeel, leerlingen of ouders door

een bestuurder of toezichthouder.

3. In de aanwijzing geeft Onze minister met redenen omkleed aan

op welke punten sprake is van wanbeheer alsmede de in verband

daarmee te nemen maatregelen.

Artikel 164a. Maatregelen1. Indien de kwaliteit van het onderwijs of de kwaliteit van het bestuur

ernstig of langdurig tekortschiet, kan Onze minister op verzoek

van het bevoegd gezag van een school of uit eigen beweging in

overeenstemming met het bevoegd gezag maatregelen treffen.

2. Tot de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, behoort de

mogelijkheid het bestuur van de instelling te laten bijstaan door een

extern deskundige. Ook kunnen onder voorwaarden extra financiële

middelen aan de instelling ter beschikking worden gesteld.

3. Onze minister stelt nadere regels over de toekenning van en

verantwoording voor maatregelen, voor zover deze het verstrekken

van financiële middelen betreffen.

Artikel 171. Jaarverslag1. Het bevoegd gezag stelt jaarlijks een jaarverslag over het vooraf-

gaande kalenderjaar vast. Op deze jaarverslaggeving is Boek 2, titel

9, van het Burgerlijk Wetboek, met uitzondering van de afdelingen

1, 11 en 12, van overeenkomstige toepassing voor zover bij of

krachtens algemene maatregel van bestuur niet anders is bepaald.

Het jaarverslag bestaat ten minste uit de volgende onderdelen:

a. een bestuursverslag als bedoeld in artikel 391 Boek 2 van het Burger-

lijk Wetboek waarin de door het bevoegd gezag gehanteerde code

voor goed bestuur wordt vermeld alsmede ten minste verant-

woording wordt afgelegd over de afwijkingen van die code voor goed

bestuur,

b. een jaarrekening als bedoeld in artikel 361 van Boek 2 van het

Burgerlijk Wetboek, met daarbij ingevolge het derde lid vast te stellen

bijlagen,

c. overige gegevens als bedoeld in artikel 392 van Boek 2 van het

Burgerlijk Wetboek.

2. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald welke

onderdelen het jaarverslag tevens dient te bevatten, dan wel welke

onderdelen komen te vervallen.

3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan een nadere

invulling worden gegeven aan de onderdelen, bedoeld in het eerste

en tweede lid, en kunnen nadere voorschriften worden gegeven over:

a. de indeling en de wijze van ordening van de gegevens per onderdeel

van het jaarverslag,

b. de wijze en het tijdstip waarop de desbetreffende onderdelen

beschikbaar gesteld worden,

c. de elektronische verzending van het cijfermatige deel uit de

jaarrekening, en

d. de grondslagen voor de jaarrekening.

4. De beschikbaarstelling van de gegevens, bedoeld in het derde lid,

onder b, gaat vergezeld van een verklaring omtrent de getrouwheid

en rechtmatigheid, afgegeven door een door de toezichthouder of

het toezichthoudend orgaan aangewezen accountant als bedoeld

in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Bij

de aanwijzing van de accountant bedingt de toezichthouder of het

toezichthoudend orgaan dat de controle overeenkomstig een door

Onze minister vast te stellen controleprotocol plaatsvindt en dat

aan Onze minister op diens verzoek inzicht wordt geboden in de

controlerapporten van de accountant.

WET- EN REGELGEVING 123

1b. Wet medezeggenschap op scholen

Artikel 8. Algemeen informatierecht medezeggenschapsraad2. De medezeggenschapsraad ontvangt in elk geval:

– jaarlijks de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens op

financieel, organisatorisch en onderwijskundig gebied;

– jaarlijks voor 1 mei informatie over de berekening die ten grondslag

ligt aan de middelen uit ‘s Rijks kas die worden toegerekend aan het

bevoegd gezag;

– jaarlijks voor 1 juli een jaarverslag als bedoeld in artikel 171 van

de Wet op het primair onderwijs, artikel 157 van de Wet op de

expertisecentra of de gegevens, bedoeld in artikel 106, eerste lid,

van de Wet op het voortgezet onderwijs;

– ten minste eenmaal per jaar schriftelijk gegevens over de hoogte en

inhoud van de arbeidsvoorwaardelijke regelingen en afspraken per

groep van de in de school werkzame personen en de leden van het

bevoegd gezag;

– ten minste eenmaal per jaar schriftelijk gegevens over de hoogte en

inhoud van de arbeidsvoorwaardelijke regelingen en afspraken met

het orgaan van de rechtspersoon dat is belast met het toezicht op

het bevoegd gezag;

– aan het begin van het schooljaar schriftelijk de gegevens met

betrekking tot de samenstelling van het bevoegd gezag, de

organisatie binnen de school, het managementstatuut en de

hoofdpunten van het reeds vastgestelde beleid.

Artikel 10. Instemmingsbevoegdheid medezeggenschapsraadHet bevoegd gezag behoeft de voorafgaande instemming van de

medezeggenschapsraad voor elk door het bevoegd gezag te nemen

besluit met betrekking tot in ieder geval de volgende aangelegenheden:

f. de aanvaarding van materiële bijdragen of geldelijke bijdragen

anders dan in artikel 13, onderdeel c, en artikel 14, tweede lid,

onderdeel c, bedoeld en niet gebaseerd op de onderwijswetgeving

indien het bevoegd gezag daarbij verplichtingen op zich neemt

waarmee de leerlingen binnen de schooltijden respectievelijk het

onderwijs en tijdens de activiteiten die worden georganiseerd onder

verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag, alsmede tijdens het

overblijven, zullen worden geconfronteerd

Artikel 11. Adviesbevoegdheid medezeggenschapsraadDe medezeggenschapsraad wordt vooraf in de gelegenheid gesteld om

advies uit te brengen over elk door het bevoegd gezag te nemen besluit

met betrekking tot in ieder geval de volgende aangelegenheden:

b. vaststelling of wijziging van de hoofdlijnen van het meerjarig

financieel beleid voor de school, waaronder de voorgenomen

bestemming van de middelen die door het bevoegd gezag ten

behoeve van de school uit de openbare kas zijn toegekend of van

anderen zijn ontvangen, met uitzondering van de middelen, bedoeld

in artikel 13, onderdeel c, en artikel 14, tweede lid, onderdeel c.

Artikel 13. Instemmingsbevoegdheid ouders/leerlingendeel medezeggenschapsraad bij een school als bedoeld in de WPO en de WEC, met uitzondering van scholen voor voortgezet speciaal onderwijsHet bevoegd gezag van een school als bedoeld in de Wet op het primair

onderwijs en de Wet op de expertisecentra, met uitzondering van

scholen voor voortgezet speciaal onderwijs, behoeft de voorafgaande

instemming van het deel van de medezeggenschapsraad dat uit en door

de ouders of de leerlingen is gekozen, voor elk door het bevoegd gezag

te nemen besluit met betrekking tot de volgende aangelegenheden:

c. de vaststelling of wijziging van de hoogte en de vaststelling of

wijziging van de bestemming van de middelen die van de ouders of

de leerlingen worden gevraagd zonder dat daartoe een wettelijke

verplichting bestaat onderscheidenlijk zijn ontvangen op grond van

een overeenkomst die door de ouders is aangegaan.


Artikel 16. Bevoegdheden (geledingen) gemeenschappelijke medezeggenschapsraad1. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad treedt, indien het

aangelegenheden betreft die van gemeenschappelijk belang zijn

voor alle scholen of voor de meerderheid van de scholen, in de plaats

van de medezeggenschapsraad van die scholen. De eerste volzin is

van overeenkomstige toepassing op de onderscheiden geledingen

van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad indien het

bevoegdheden van een geleding van de medezeggenschapsraad

betreft.

2. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad wordt tevens vooraf

in de gelegenheid gesteld om advies uit te brengen over elk door het

bevoegd gezag te nemen besluit met betrekking tot:

a. vaststelling of wijziging van de hoofdlijnen van het meerjarig

financieel beleid voor de desbetreffende scholen, waaronder de

voorgenomen bestemming van de middelen die aan het bevoegd

gezag ten behoeve van elk van de scholen uit de openbare kas zijn

toegerekend of van anderen zijn ontvangen;

b. de criteria die worden toegepast bij de verdeling van deze middelen

over voorzieningen op bovenschools niveau en op schoolniveau.

1c. Code goed bestuur in het primair onderwijs

II. Uitgangspunten

Artikel 8. Inrichting van de organisatie1. Het schoolbestuur en het intern toezichtsorgaan dragen er zorg

voor dat de organisatie wordt ingericht op basis van efficiency en

effectiviteit ten aanzien van het realiseren van de opdracht.

Artikel 10. Interne verantwoordingDe organen en functionarissen van het bevoegd gezag (ten

minste het schoolbestuur, het intern toezichtsorgaan en de

directeuren) verantwoorden zich tegenover elkaar en tegenover

de medezeggenschapsorganen, het personeel en de ouders/

verzorgers over de uitoefening van hun taken, bevoegdheden en

verantwoordelijkheden.

Artikel 11. Horizontale dialoogTeneinde de opdracht optimaal te realiseren, dragen het schoolbestuur

en het intern toezichtsorgaan zorg voor een beleid dat voorziet in

een dialoog met belanghebbenden op alle relevante niveaus van de

organisatie.

Artikel 12. JaarverslagIn het jaarverslag leggen het schoolbestuur en het intern

toezichtsorgaan verantwoording af over de wijze waarop invulling

wordt gegeven aan de interne verantwoording en de horizontale

dialoog.

In het jaarverslag wordt voorts gemeld:

– hoe de functies van bestuur en intern toezicht worden uitgeoefend,

welke organen daartoe zijn ingesteld, wie deel uitmaakt van de

betreffende organen, wie welke taken heeft en wat de werkwijze is;

– in hoeverre de instelling voldoet aan de bepalingen uit deze code

en de uitleg voor eventuele afwijkingen;

– welke resultaten op organisatie- en schoolniveau zijn behaald ten

aanzien van strategisch beleid, gestelde doelen en leerresultaten.

III. Schoolbestuur

Artikel 14. Leidraad schoolbestuurHet schoolbestuur handelt en besluit rechtmatig, in overeenstemming

met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en draagt zorg voor

een integere bedrijfsvoering.

WET- EN REGELGEVING 125

Artikel 15. Strategisch beleidHet schoolbestuur onderzoekt periodiek en op gestructureerde wijze

welke onzekere factoren het realiseren van zijn strategisch beleid en

doelen in de weg kunnen staan.

IV. Intern toezichtsorgaan

Artikel 20. Taken en bevoegdheden intern toezichtsorgaanHet intern toezichtsorgaan is belast met vaststelling dan wel

goedkeuring van de begroting, het jaarverslag (inclusief het

bestuursverslag en de jaarrekening) en het strategisch beleid en

eventueel andere daartoe binnen het bevoegd gezag daartoe

aangewezen besluiten.

Het intern toezichtsorgaan draagt zorg voor aanwijzing van de

accountant die belast is met de controle van de jaarrekening.

Artikel 21. Leidraad intern toezichtsorgaanAandachtspunten van het intern toezichtsorgaan zijn ten minste:

– de kwaliteit van het door de organisatie geboden onderwijs;

– rechtmatig en integer bestuur en beheer van de organisatie;

– rechtmatige verwerving en doelmatige en rechtmatige bestemming

en aanwending van middelen;

– naleving van de code.

Het intern toezichtsorgaan stelt een toezichtskader vast waarin wordt

geëxpliciteerd op welke criteria het intern toezicht zich voorts in het

bijzonder richt.


2. Deskundigheidsprofi elen

Bestuurder

Specifieke context en plaats in de organisatieToezichthouder – Bestuurder(s) – Directeur / Staf

De bestuurder draagt zorg voor besturing van de organisatie (strate-

gische/dagelijkse leiding, algemene gang van zaken). Er is sprake van

een scheiding tussen (de functie van) toezicht en bestuur. Veelal is de

bestuurder het bevoegd gezag. De bestuurder dient zich onafhankelijk

en kritisch op te kunnen stellen ten opzichte van medebestuurders, de

toezichthouder en ieder deelbelang van de organisatie.

KernopdrachtDe bestuurder draagt zorg voor integraal besturen van de organisatie

(identiteit, onderwijskwaliteit en leerresultaten, personeel, organisatie-

inrichting, kwaliteitszorg, financiën en facilitair/beheer) waaronder:

uitvoering geven aan besturingsfilosofie, geven van richting, ver-

werving van de nodige middelen, besteden en beheren daarvan en

adequaat functioneren van de organisatie in het algemeen. Hierbij

richt de bestuurder zich naar artikel 7 van ‘Code goed bestuur in het

PO’ (PO-Raad). De bestuurder handelt en besluit rechtmatig, in over-

eenstemming met algemene beginselen van behoorlijk bestuur en

draagt zorg voor integere bedrijfsvoering. In het besturen is sprake van

gerichtheid op resultaten én de wijze waarop deze tot stand komen

(cultuur, processen, condities). De bestuurder draagt er zorg voor dat de

toezichthouder beschikt over de informatie die vereist is voor uitoefe-

ning van intern toezicht en horizontale dialoog.

Hoofdwerkzaamheden en resultaatgebieden (nadruk financieel management en governance)

Algemeen

• Bewaken, uitdragen en bevorderen van de identiteit.

• Ontwikkelen van een effectieve organisatiestructuur.

• Vervullen van de werkgeversrol: vormgeven aan personeelszorg

en -ontwikkeling (m.n. directeuren en staf), benoemen/berispen/

beoordelen en ontslaan van medewerkers.

• Initiëren en stimuleren van onderwijsvernieuwing en monitoren van

kwaliteit.

• Voeren van overleg met de GMR.

• Extern vertegenwoordigen en behartigen van de organisatie

naar diverse belanghebbenden, opbouwen en onderhouden van

relevante contacten, netwerken en samenwerking (ter goedkeuring

toezichthouder).

• Als eenheid naar buiten treden, feedback vragen op eigen

functioneren en dit regelmatig evalueren.

Specifiek financieel management

• Uitvoeren van risicoanalyses en open vaststellen van (meerjarige)

DESKUNDIGHEIDSPROFIELEN 127

begroting, meerjarenformatieplan, meerjarig investeringsplan,

meerjarige onderhoudsplannen, investeringsbegroting,

liquiditeitsbegroting en jaarrekening en ter goedkeuring voorleggen

aan de toezichthouder.

• Op- en vaststellen van strategische kaders, doelstellingen en een

(meerjarig) bedrijfs- en beleidsplan, jaarplan en ter goedkeuring

voorleggen aan de toezichthouder.

• Opstellen van de kaderbrief (incl. taakstellingen directeuren) met

daarin aandacht voor:

– onderwijskwaliteit;

– financiële continuïteit/leerlingvolumes ;

– reputatie en inhoudelijke speerpunten;

– goed werkgeverschap (adequaat HR-beleid).

• Monitoren van uitvoering van beleid/plannen, evalueren van

realisatie van (strategische) doelen en structureel verantwoorden aan

de toezichthouder binnen een vastgestelde planning- & controlcyclus.

• Voeren van taakstellende en evaluerende gesprekken met directeuren

en bovenschoolse medewerkers.

• Beheren van het vermogen en onderzoeken van mogelijkheden voor

efficiëntieverbetering.

• Communiceren over beleidskaders en maatregelen met relevante

belanghebbenden.

Competenties• Competent in het in samenhang uitoefenen van toezicht op

onderwijs, organisatie en financiën.

• Competent in het in samenhang plannen van onderwijs, organisatie

en financiën.

• Competent in het in samenhang sturen op onderwijs, organisatie en

financiën.

• Competent in de beheersing van de financiële middelen.

• Competent in het afleggen van verantwoording over onderwijs,

organisatie en financiën.

Kennis

Algemeen

• Van onderwijskundige ontwikkelingen op nationaal en internationaal

niveau.

• Van processen van organisatie inrichting, -ontwikkeling en

-verandering.

• Van managementtechnieken en -instrumenten.

• Van relevante landelijke en regionale sociaal-maatschappelijke en

politiek-bestuurlijke ontwikkelingen.

• Van (weten regelgeving op) identiteit, onderwijs, personeel,

kwaliteitszorg en facilitair.


• Van financieel-economische ontwikkelingen (regio/landelijk) en

financiële weten regelgeving.

• Van processen van (strategische) beleidsontwikkeling.

• Kennis van begrippen uit de bedrijfseconomie in relatie tot het

onderwijs:

– bedrijfsadministratie: balans, resultatenen exploitatierekening,

afschrijvingssystematiek (uitgebreid, praktisch en theoretisch)

– financieel management:

– vermogensbeheer: solvabiliteit, kapitalisatiefactor, reserveringen

(uitgebreid, praktisch en theoretisch);

– budgetbeheer: liquiditeit, rentabiliteit (uitgebreid, praktisch en

theoretisch);

– budgetteringsprocessen (opstellen begroting, kostenbeheersing

en -efficiëntie) (uitgebreid, praktisch en theoretisch);

– financial accounting (feiten, externe verslaglegging)/cost


accounting (oorzaken, activiteiten)/responsibility accounting

(verantwoordelijkheden, beslissingen). (algemeen, praktisch).

– management control (beheersing bedrijfsvoering) (uitgebreid,

praktisch en theoretisch):

– planning- & controlcyclus;

– risicomanagement.

• Over interne voortgang en de stand van zaken ten minste op

onderwijs, financiën, personeel.

Vaardigheden

Algemeen

• Analytisch conceptueel vermogen; werken denkniveau (hbo+/wo).

• In situationeel richting en sturing geven aan individuen en groepen in

het kader van taakvervulling.

• In aangaan en onderhouden van contacten, en invloed van het eigen

gedrag op anderen duiden.

• In zich mondeling/schriftelijk adequaat uitdrukken, luisteren en

doorvragen.

• In het adviseren van toezichthouder(s) door analyse, argumentatie en

vasthouden.

• In extern vertegenwoordigen van de onderwijsorganisatie naar

relevante belanghebbenden.

• In afleggen van verantwoording over eigen doen en laten aan

relevante belanghebbenden.


• In denken en doen in termen van de planning- en controlcyclus;

plannen-verantwoorden en baten-lasten (strategie-beleid);

• In plannen, sturen en beheersen van financiële vraagstukken vanuit

breed organisatiebeleid en -doelen.

• In lezen en interpreteren van balans, resultatenen

exploitatierekening.

• In denken in/hanteren van normen als solvabiliteit, kapitalisatiefactor,

liquiditeit, rentabiliteit.

• In pro-actief (laten) opstellen van financiële analyses: investerings- en

liquiditeitsbehoefte, wijze waarop in de liquiditeitsbehoefte wordt

voorzien (eigen vermogen, geleend geld), risicoanalyses.

• In vormgeven aan risicoen treasury management (incl.

doelstellingen vermogensbeheer).

• In op het juiste moment besluiten nemen, ook als kennis van

alternatieven en risico’s nog niet volledig is

• in inrichten van budgetteringsprocessen, formuleren van doelen voor

budgetbeheer, vormgeven aan managementaccounting (financial,

cost en responsibility) en interpreteren kostprijsberekening.

Attitude• integriteit;

• onderwijsgerichtheid;

• ondernemendheid;

• kwaliteitsgerichtheid;

• opbrengstgerichtheid (doel en resultaat, denken in kosten-baten);

• zelfreflectiviteit.


Directeur

Specifieke context en plaats in de organisatieBestuurder(s) – Directeur – Medewerkers

De directeur valt direct onder de bestuurder en is belast met het inte-

graal sturen van de school. Het gaat hierbij om beleidsontwikkeling,

dagelijkse leiding en algemene gang van zaken. De directeur is loyaal

naar de organisatie, met behoud van professionele onafhankelijkheid.

KernopdrachtDe directeur geeft leiding en sturing aan de school waaronder wordt

verstaan het uitvoering geven aan bestuursbeleid, het ontwikkelen van

schoolbeleid op het primaire proces en ondersteunende terreinen, het

inrichten, uitvoeren en evalueren van het onderwijs, het aansturen van

medewerkers inclusief personeelszorg, de algehele dagelijkse leiding

en het in- en extern vertegenwoordigen van de school. De directeur

vervult rollen van ‘manager’ en ‘onderwijskundig leider’ en verbindt

deze rollen. De directeur handelt en besluit in overeenstemming met

algemeen aanvaarde waarden en normen en is verantwoordelijk voor

uitvoering van opgedragen taken. De directeur handelt conform de NSA

Beroepsstandaard (RDO-registratie).

Hoofdwerkzaamheden en resultaatgebieden (nadruk financieel management en Governance)

Algemeen

• Bewaken, uitdragen en bevorderen van de identiteit.

• Ontwikkelen van een effectieve organisatiestructuur.

• Aansturen van (een deel van de) medewerkers, vormgeven aan

personeelszorg en -ontwikkeling.

• Initiëren en stimuleren van onderwijsvernieuwing en monitoren

van kwaliteit.

• Toezien op (kwaliteit van) werkzaamheden en coördineren van de

dagelijkse gang van zaken.

• Nemen van besluiten die overige verantwoordelijken overstijgt en

toetsen van voorgenomen besluiten.

• Voeren van overleg met de MR.

• Externe vertegenwoordiging en behartigen van de school naar

diverse belanghebbenden.

• Onderhouden van contacten met leerlingen/ouders als dit het niveau

van overige medewerkers overstijgt.

• Als eenheid naar buiten treden, feedback vragen op het eigen

functioneren en dit regelmatig evalueren.


• Uitvoeren van risicoanalyses en open vaststellen van (meer-

jaren)be groting, -formatieplan en -investeringsplan, ter goedkeuring

door de bestuurder.

• Leveren van bijdragen aan organisatiebreed beleid door deelname

aan commissies, werkgroepen e.d.

• Vertalen van inhoud kaderbrief naar schooldoelen en -beleid

op onderwijs en ondersteunende gebieden in schoolplan en

schooljaarplan met daarin aandacht voor:

– onderwijskwaliteit;

– financiële continuïteit/leerling volumes;

– reputatie en inhoudelijke speerpunten;

– goed werkgeverschap (adequaat HR-beleid).

• Communiceren over bestuurskaders met het team en in

samenwerking ontwikkelen van doelstellingen en een (meerjarig)

bedrijfs- en beleidsplan, ter vaststelling door bestuurder/

bovenliggend management, met een duidelijk besef van waarover

verantwoording kan worden gedragen (en wat beheersbaar is).


• Voeren van taakstellende gesprekken met budgethouders,

leerkrachten en andere inhoudelijke verantwoordelijken (IB’er,

zorgverleners etc.).

• Op schoolniveau inrichten van een planning- & controlcyclus,

gekoppeld aan de organisatiebrede planning- & controlcyclus.

• Bewaken en controleren op besteding van financiële middelen/

budgetten en uitvoering geven aan betalingen voor zover deze vallen

binnen de goedgekeurde begroting en richtlijnen.

CompetentiesVoor de directeur bestaat het NSA competentieprofiel. We geven aan welke

competenties uit het competentieraamwerk ‘financieel management PO’

van toepassing zijn op de directeur. Vervolgens schetsen we aanvullingen

op de NSA competenties, vooral als het gaat om financieel management.

Deze aanvullingen hebben betrekking op de NSA competenties

‘Organisatieontwikkeling’, ‘Organisatiebeleid en -beheer’, ‘Intrapersoonlijk’.

• Competent in het in samenhang plannen van onderwijs, organisatie

en financiën.

• Competent in het in samenhang sturen op onderwijs, organisatie en

financiën.

• Competent in de beheersing van de financiële middelen.

• Competent in het afleggen van verantwoording over onderwijs,

organisatie en financiën.

Kennis

Algemeen

• Op hoofdlijnen van relevante landelijke en regionale

maatschappelijke en politieke ontwikkelingen.

• Van processen van organisatieinrichting, -ontwikkeling en

-verandering.

• Van managementtechnieken en -instrumenten.


• Op hoofdlijnen van economische ontwikkelingen en financiële wet-

en regelgeving.

• Van processen van beleidsontwikkeling op onderwijs en

ondersteunende terreinen.

• Op hoofdlijnen theoretisch en praktisch van bedrijfseconomie in

relatie tot het onderwijs:

– bedrijfsadministratie: balans, resultatenen exploitatierekening,

afschrijvingssystematiek;

– financieel management:

– vermogensbeheer: solvabiliteit, kapitalisatiefactor, reserveringen

(beperkt, praktisch);

– budgetbeheer: liquiditeit, rentabiliteit (beperkt, praktisch);

– budgetteringsprocessen (opstellen begroting, kostenbeheersing

en -efficiëntie) (uitgebreid, praktisch);

– management control (beheersing bedrijfsvoering):

– planning- & controlcyclus (uitgebreid, praktisch);

– risicomanagement (beperkt, praktisch).

• Over interne voortgang en stand van zaken ten minste op onderwijs,

financiën, personeel (mede i.r.t de kwartaalverantwoording aan de

bestuurder; managementrapportages).

Vaardigheden

Algemeen

• Analytisch conceptueel vermogen; werken denkniveau (hbo/hbo+/

wo).

• In situationeel richting en sturing geven aan individuen en groepen in

het kader van taakvervulling.

• In aangaan en onderhouden van contacten, en invloed van het eigen

gedrag op anderen duiden.


• In zich mondeling/schriftelijk adequaat uitdrukken, luisteren en

doorvragen.


• In plannen, sturen en beheersen van financiële vraagstukken op

school met oog voor het grotere geheel.

• In koppelen van financieel beleid en doelen aan breder

organisatiebeleid.

• In denken in termen van de planning- & controlcyclus; plannen-

verantwoorden en baten-lasten.

• In lezen en interpreteren van financiële informatie en analyses

(balans, resultatenen exploitatierekening, vermogenspositie,

investeringsbehoefte, risicoanalyses).

• In budgetteren op basis van (meerjaren)doelen, onderbouwd

opbouwen en inzetten van reserves, omgaan met

kostprijsberekeningen.

• In begrijpen/hanteren van normen als solvabiliteit, kapitalisatiefactor,

liquiditeit, rentabiliteit.

• In op basis van bovenstaande stellen van ondersteunings-/

verdiepingsvragen aan de financiële staf.

Attitude• integriteit;

• ondernemendheid;

• kwaliteitsgerichtheid;

• opbrengstgerichtheid (doelen resultaat, denken in kosten-baten);

• zelfreflectiviteit.

Bron: Ernst & Young (2011)


3. Begrippenlijst

ActivaInvesteringen, bezittingen.

Vaste activa: investeringen, bezittingen die langer dan één jaar voor de

bedrijfsvoering beschikbaar zijn. Vaste activa kunnen worden onder-

scheiden in:

• materiële vaste activa: deze zijn tastbaar, zoals gebouwen, inventaris,

apparatuur;

• financiële vaste activa: beleggingen die men langer dan een jaar wil

aanhouden.

Vlottende activa: investeringen, bezittingen die korter dan één jaar voor

de bedrijfsvoering beschikbaar zijn; voorraden, vorderingen op derden

(geld dat nog binnen moet komen), liquide middelen (kasgeld, geld op

bank- en spaarrekeningen).

BalansGeeft inzicht in de financiële situatie van een organisatie door de

weergave van activa (debet) en passiva (credit). Biedt inzicht in de wijze

waarop de onderneming zijn bezittingen financiert en hoe het vermo-

gen is opgebouwd.

BegrotingEen overzicht van de vermoedelijke uitgaven en inkomsten voor een

bepaalde periode. De jaarlijkse begroting maakt deel uit van het jaar-

plan (zie aldaar).

BeleidsagendaBesturen geven in een beleidsagenda (ook wel kaderbrief) een raam-

werk van prioriteiten voor de schoolplannen.

Bestuurlijk jaarplanEen jaarplan waarin de prioriteiten voor het komende jaar weergegeven

zijn. Deze komen voort uit de meerjarenstrategie. Onderdeel van het

jaarplan is de jaarbegroting.

Bovenschoolse begrotingRaming van de bovenschoolse baten en lasten.

Bovenschoolse personele risico’sVoorzieningen opgenomen in de bovenschoolse begroting ter dekking

van personele risico’s.

BEGRIPPENLIJST 133

BudgetterenHet plannen, coördineren en toewijzen van financiële middelen en

uitgaven. Onderdeel van de planning- & controlcyclus.

CrediteurenMensen en instellingen die een vordering hebben op uw organisatie en

dus schuldeiser zijn.

(Let op! Overlopende passiva behoren niet tot de crediteuren.)

Current ratioZie: Liquiditeitsratio.

Data drivenHandelen vanuit de analyse van zelf verzamelde gegevens

DeskundigheidsprofielenOverzichten die de voor goed financieel management vereiste kennis

en vaardigheden van zeven rollen (functies) in onderwijsorganisaties

inzichtelijk maken.

Eigen vermogenHieronder verstaan we het eventueel bij de oprichting van uw organi-

satie ingebrachte eigen kapitaal en alle daarna gevormde algemene

reserves, bestemmingsreserves en fondsen. Voorzieningen (zie aldaar)

worden niet tot het eigen vermogen gerekend omdat de in voorzienin-

gen bijeengebrachte middelen zijn bedoeld voor bestaande, specifieke

verplichtingen.

Evaluatie en verantwoordingHet evalueren van en verantwoording afleggen over de ondernomen

activiteiten, de verhouding tussen geplande en gerealiseerde middelen-

inzet en de verhouding tussen middeleninzet en resultaten. Onderdeel

van de planning- & controlcyclus.

Evidence basedHandelen vanuit door wetenschappelijk onderzoek aangedragen

argumenten.

Financieel beheerHet bewaken van de koers van een organisatie. Het uitvoeren van acties

en formuleren van spelregels gericht op het vasthouden van de focus

van de organisatie, het bewaken van grenzen, het inventariseren en

voorkomen van risico’s en het voorkomen van verspilling van middelen.

Financiële beheersingMaatregelen om te bewerkstelligen dat de middelen werkelijk aan de

bedoelde onderdelen en activiteiten worden besteed. Onderdeel van

het governancemodel (sturing, beheersing, verantwoording, toezicht).

Financieel beleidHet uitzetten en zo nodig tijdig bijstellen van de koers gericht op het

bereiken van doelstellingen van de organisatie.

Financieel managementHet geheel van activiteiten, processen en spelregels dat ervoor moet

zorgen dat een organisatie de beschikbare middelen zo inzet, dat ze

haar doelstellingen behaalt. Rust op twee pijlers: financieel beleid en

financieel beheer (zie aldaar).


Financiële sturingRichting geven aan de verdeling van financiële middelen over organi-

satieonderdelen en activiteiten. Onderdeel van het governancemodel

(sturing, beheersing, verantwoording, toezicht).

Financieel toezichtControleren of de gestelde doelen en de inzet van middelen aantoon-

baar recht doen aan de behoeften van stakeholders. Onderdeel van het

governancemodel (sturing, beheersing, verantwoording, toezicht).

Financiële verantwoording(Tussentijds) verantwoorden van de uitgegeven middelen. Onderdeel

van het governancemodel (sturing, beheersing, verantwoording,

toezicht).

GovernancemodelDe centrale begrippen van het governancemodel (sturing, beheersing,

verantwoording, toezicht) spelen ook een centrale rol bij financieel

management.

InformatiecanonGeeft weer welke informatie op welk moment voor welke geleding in

de organisatie beschikbaar moet zijn.

JaaragendaGeeft weer op welk moment in het jaar belangrijk geachte onderwerpen

worden besproken en welke geleding in de organisatie daarbij betrok-

ken is.

JaarplanHierin staan de doelstellingen waaraan de school de komende periode

gaat werken opgenomen. Onderdeel hiervan is de jaarlijkse begroting

(zie aldaar).

JaarrekeningVerslaggevingsdocument dat voornamelijk bestaat uit balans, de staat

van baten en lasten (resultatenrekening) en de bijbehorende toelichtin-

gen. De jaarrekening vormt samen met het bestuursverslag het jaarver-

slag van de organisatie.

JaarverslagZie: Jaarrekening.

KaderbriefZie: Beleidsagenda.

KalenderjaarbegrotingEen raming van alle, op kalenderjaarbasis te verwachten baten en lasten.

De kalenderjaarbegroting komt meestal tot stand door omrekening van

achterliggende begrotingen op schooljaarbasis.

KapitalisatiefactorKengetal voor de efficiëntie waarmee onderwijsinstellingen hun kapitaal

benutten voor de vervulling van hun taken. De kapitalisatiefactor is

gelijk aan: het totale kapitaal, exclusief de boekwaarde van gebouwen

en terreinen, gedeeld door de totale baten.

BEGRIPPENLIJST 135

KasstroommanagementHet zo veel mogelijk op elkaar afstemmen van ingaande en uitgaande

geldstromen, zodat de instelling optimaal in staat is om onvoorziene

uitgaven op te vangen en niet onnodig veel vermogen of liquiditeiten

hoeft aan te houden.

KwartaalrapportageRapportages met een interval van een kwartaal.

LiquiditeitsratioRatio voor de mate waarin een organisatie kan voldoen aan haar direct

opeisbare (korte termijn) betalingsverplichtingen. De liquiditeitsratio

wordt berekend door het totaal van de vlottende activa te delen door

het totaal van de kortlopende schulden. Ook: current ratio.

LiquiditeitsbegrotingOverzicht van de verwachte ontvangsten en uitgaven voor een bepaalde

periode. Verschaft inzicht in de beschikbaarheid van liquide middelen.

LumpsumfinancieringFinancieringsvorm waarmee de overheid meer bestedingsvrijheid

(autonomie) geeft aan scholen. Schoolbesturen krijgen een bedrag voor

personeels- en materiële uitgaven. Ze kunnen zelf uitmaken hoe ze dit

bedrag besteden.

Maandelijkse rapportages(Voortgangs)rapportages met een interval van een maand.

MeerjarenonderhoudsplanOpsomming van acties en berekening van de bedragen voor het

onderhoud.

MeerjarenschoolformatieplanOverzicht van de samenstelling van de formatie met een venster van

meerdere schooljaren.

MeerjarenbegrotingOverzicht van de financiële begroting met een venster van meerdere

(school)jaren.

Meerjareninvesteringsplan en -begrotingDe meerjarenbegroting waarin opgenomen de plannen voor

investeringen.

MeerjarenramingenBedoeld om op hoofdlijnen een beperkt aantal ontwikkelingen op hun

mogelijke financiële effecten te doorzien.

MeerjarenschoolplanHet beleidsplan van de school met daarin de activiteiten en bijbeho-

rende doelstelling voor de komende vier jaar. Onderdeel van het (meer-

jaren)schoolplan is een (meerjaren)begroting.

Meerjarenstrategie bestuurDe strategie en bijbehorende doelstellingen op bestuursniveau (boven-

schools). Onderdelen hiervan zijn een meerjarenbegroting, een investe-

ringsplan en een meerjarenonderhoudsplan.


Ontschotting personeel/materieelBij ontschotting is niet langer sprake van een (intern) opgelegde ver-

plichting om een of meerdere specifieke lasten juist vanuit hiervoor

intern aangemerkte baten te bekostigen. Na ontschotting doet het er

niet meer toe uit welke batenstromen men bepaalde uitgaven doet en

hecht men geen bijzondere waarde meer aan de relatie tussen perso-

nele baten en personele lasten of materiële baten en materiële lasten.

Wat telt is slechts de verhouding tussen de totale baten en lasten.

Opbrengstgericht werkenHet systematisch en doelgericht werken aan het maximaliseren van de

prestaties van leerlingen.

PassivaFinancieringsbronnen; datgene waarmee de activa (investeringen/bezit-

tingen) zijn gefinancierd. Bestaat uit eigen vermogen, voorzieningen en

vreemd vermogen.

Plannen en programmerenDe realisatie van een aantal – onderling samenhangende – beleids-

documenten en hierbij behorende begrotingen. Met name het stellen

van doelen verdient hierbij aandacht. Onderdeel van de planning- &

controlcyclus.

Planning- & controlcyclusDe ruggengraat van financiële sturing. Bestaat uit de volgende vijf

fasen: plannen, programmeren, budgetteren, uitvoeren en evalueren/

verantwoorden.

RentabiliteitGeeft antwoord op de vraag of inkomsten en uitgaven van de instelling

in evenwicht zijn. Rentabiliteit wordt berekend door het resultaat (het

‘exploitatiesaldo’) te delen door de totale baten van de bedrijfsvoering.

Rentabiliteit wordt uitgedrukt in procenten van de totale baten.

ResultatenrekeningGeeft een overzicht van alle baten en lasten van een organisatie over

een gespecificeerde periode. Ook: winst- en verliesrekening of staat van

baten en lasten.

Risicobeheersings- en controlesysteemEen geheel aan beleidsmaatregelen, processen, taken en gedragingen

dat risico’s identificeert, kwalificeert en waar mogelijk kwantificeert en

dat het mogelijk maakt om na te gaan of deze risico’s daadwerkelijk

worden beheerst.

Risico-inventarisatieHet continue proces van risico-identificatie en –beoordeling, gecombi-

neerd met de reactie op risico’s.

SchoolbegrotingFinanciële (school)jaarbegroting van de school.

ScenarioBeschrijving van de mogelijke toekomst en een manier om vermoede-

lijke financiële effecten van nieuw beleid en belangrijke risico’s in kaart

te brengen.

SchoolplanZie: Meerjarenschoolplan.

BEGRIPPENLIJST 137

SolvabiliteitEen kengetal dat aangeeft in welke mate de organisatie op lange termijn

aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen. De solvabiliteit wordt

berekend door het eigen vermogen (het stichtings- of verenigings-

vermogen plus alle reserves) te delen door het totale vermogen (balans-

totaal). Uitgedrukt in procenten. In sommige gevallen worden voor de

berekening van de solvabiliteit overigens ook de voorzieningen tot het

eigen vermogen gerekend.

Strategische beheersingHet ontdekken van en omgaan met risico’s die een realisatie van de

organisatiedoelen kunnen belemmeren.

Structurele RijksbijdragenRijksbijdragen waarvan het inkomstenpatroon een duurzaam karakter

heeft.

TreasurerFunctionaris in een organisatie die verantwoordelijk is voor

financieringsaangelegenheden.

UitvoerenHet realiseren van beleid, waarbij de onderwijsinstelling zich zo goed

mogelijk houdt aan de overeengekomen doelen en budgetten. Gerichte,

overzichtelijke managementrapportages verschaffen hierbij gerichte

informatie. Onderdeel van de planning- & controlcyclus.

VerantwoordenRekenschap geven van resultaten die zijn gerealiseerd.

VoorzieningenOnderdeel van het vreemd vermogen. Een organisatie moet een voor-

ziening opnemen, zodra, naar inschatting van het bestuur, zich een

onafwendbaar risico voordoet dat in de toekomst tot kosten zal leiden

en waarvoor nu al gelden opzij gezet moeten worden. Het vormen van

een voorziening gebeurt overigens soms ook wanneer men tot een

egalisatie van belangrijke kosten wil komen, bijvoorbeeld als het gaat

om de kosten van groot onderhoud.

Vreemd vermogenSchulden aan derden. Er zijn twee soorten vreemd vermogen:

• lang vreemd vermogen: schulden die langer dan één jaar lopen, zoals

langlopende geldleningen en hypotheken;

• kort vreemd vermogen: schulden die korter dan één jaar lopen, zoals

crediteuren (zie aldaar), kortlopende geldleningen en kortlopende

bankkredieten.

VorderingenGeld te vorderen van derden.

WeerstandsvermogenGeeft aan in welke mate een organisatie in staat is toekomstige nega-

tieve of nadelige ontwikkelingen (risico’s) op te vangen. Het weerstands-

vermogen wordt berekend door het eigen vermogen minus materiële

vaste activa te delen door de Rijksbijdrage.

Winst- en verliesrekeningZie: Resultatenrekening.


Berends, R. (2011), ‘Wie houdt wie voor de gek met hogere

opbrengsten’, in: VBSchrift, 17(2).

Beurden, B. C. J. M. van (2004), ‘De Raad van Bestuur verklaart: De

Onderneming is ‘In Control’’, in: Tijdschrift voor Ondernemings-

bestuur, 4.

Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (2009), Financieel

beleid van onderwijsinstellingen, 29 september.

Deloitte (2007), Onderwijs Governance. Samenwerken op een transparant

speelveld.

Elderen, J. van & H. Klifman (2006), Goed bestuur, goed toezicht, Kluwer,

EAN: 9789013041583.

Ernst & Young (2005), Rapportage bevindingen financieel onderzoek

2005, in opdracht van Projectbureau Lumpsum Primair Onderwijs,

19 september.

Ernst & Young (2011), Deskundigheidsprofielen financieel management


Goedhart, R. & M. Verbart (2011), ‘Vermogenspositie scholen geeft

discussie’, in: BSM Nieuws, 8.

Goedhart, R. (2009), Commissie Don: een nieuwe kijk op

investeringscapaciteit, VOS/ABB.

Hattie, J. A. C. (2009), Visible learning. A synthesis of over 800 meta-

analyses relating to achievement, Routledge.

Hoff-Israël, M. van der (2005), Beleid en beheer bij lumpsum, Kluwer

Fiscaal, ISBN 9789013022162.

Inspectie van het Onderwijs (2010), Opbrengstgericht werken in het

basisonderwijs. Een onderzoek naar opbrengstgericht werken bij

rekenen-wiskunde in het basisonderwijs.

Inspectie van het Onderwijs (2011), Opbrengsten, maak er werk van!

Keizer, B. & R. Goedhart (2010), Een vermogen om lief te hebben. Visie en


Klifman, H. & M. Fuite (2010), Weten en verbeteren. Informatiecanon

opbrengstgericht werken in het primair onderwijs, Van Beekveld &

Terpstra.

M. van der Kooij (2004), ‘Mandaatcontracten – Gaat u voor beheersing of

creativiteit en ontwikkeling? Deel I’, in: Schoolmanagers VO, 1.

Kroon, A. J. M. van der (2006), De schoolleider en lumpsum, Kluwer,

ISBN-10: 9013038778.

Lexmond, G. & B. Keizer (2008), Risicomanagement in het primair

onderwijs, VOS/ABB.

Medezeggenschap van klasse. Hoofdlijnen en fijne kneepjes van de

toepassing van de Wet Medezeggenschap op Scholen, verzameld tijdens

het eerste praktijkjaar (2008).

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2007), Scholen

voor morgen. Samen op weg naar duurzame kwaliteit in het primair

onderwijs, 28 november.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2008), Richtlijnen

Jaarverslag Onderwijs.

Nationaal Register Commissarissen en Toezichthouders (2009),

Toolkit Toezicht Onderwijs.

Literatuur


Nederlandse vereniging van toezichthouders in de kinderopvang,

Checklist toezicht op financiën en financieel beleid.

PO-Raad (2010), Code goed bestuur in het primair onderwijs.

Price Waterhouse Coopers (2008), Onderzoek vermogenspositie van het

primair onderwijs, in opdracht van het Ministerie van Onderwijs,

Cultuur en Wetenschap, 7 juli.

Regioplan Beleidsonderzoek & Ernst & Young Advisory (2010),

Lumpsum PO in de praktijk. Slotevaluatie en onderzoek kwaliteit

financieel management, 14 juni.

Van Beekveld & Terpstra & Infinite Financieel (2010), Met open ogen.

Risicomanagement in het primair onderwijs.

Verbart, M. (2005), Sturen met geld, AVS, ISBN/ISSN 90-76191-13-1.

Verbart, M. (2010), ‘To be of not to be in control’, in:

Basisschoolmanagement, 24(1).

Verbart, M. (2011), ‘Toezicht op financiën’, in: Basisschoolmanagement,

25(1).

LITERATUUR 141

Woord van dank

Voor de totstandkoming van dit boek hebben we een beroep mogen doen op

de deskundigheid en visie van:

Hans van Gansewinkel, Uitvoerend manager onderwijs, Ernst & Young

Femke Lind, Auditor, Directie Rekenschap, Inspectie van het Onderwijs

Anneke van der Linde, Projectleider (zeer) zwakke scholen, PO-Raad

Henk Moerland, Hoofd stafbureau, Kind en Onderwijs Rotterdam

Stephan Plomp, Controller, Stichting Surplus

Jos van der Pluijm, Projectleider opbrengstgericht werken, PO-Raad

Peter Putman, Voorzitter college van bestuur, Accent Scholengroep Aalten

Marc Spierings, Teamleider PO/VO, Directie Rekenschap, Inspectie van het Onderwijs

Jos Theeven, Consultant, OSG

Voorts bedanken wij de leden van de projectgroep ‘Eerst kiezen, dan delen’:

Marcus Driessen, Senior adviseur, VBS

Frank van Esch, Voorzitter college van bestuur, Stichting INOS Breda

Loek van der Kroon, Voorzitter college van bestuur, Stichting Katholiek Onderwijs Hoofddorp (SKOH)

Niels Vos, Directeur centrale diensten, De Onderwijsspecialisten

Ben de Wilde, Stichtingscontroller, Lucas Onderwijs

Wij danken hen hartelijk voor hun inspirerende medewerking.

De auteurs

143

Varrolaan 60

Postbus 85246

3508 AE Utrecht

T 030 3100 933

www.poraad.nl

[email protected]

Op weg naar goed financieel management

Goed financieel beheer staat sinds een aantal jaren hoog op de agenda van bestuurders, directeuren en toezichthouders in het primair onderwijs. Dat geldt niet voor financieel management. Financieel management gaat verder dan financieel beheer en behelst een koppeling tussen financieel en onderwijskundig beleid. Onderzoek wijst uit dat die koppeling in het primair onderwijs veelal ontbreekt.

Wat wilt u bereiken met de inzet van uw financiële middelen? Worden de middelen van uw organisatie nu wel altijd besteed aan activi teiten en zaken die daadwerkelijk toegevoegde waarde hebben? Hoe realiseert u een stevige koppeling van uw (onderwijs)doelen en budgetten? En hoe bewaakt u die koppeling? Het zijn de kernvragen van goed financieel management, die alle betrokkenen in het primair onderwijs zich voortdurend zouden moeten stellen. Goed financieel management is immers van wezenlijk belang voor de onderwijskwaliteit. Hoe u dat in uw organisatie kunt realiseren, leest u in Op weg naar goed financieel management.

Dit boek heet niet voor niets een basisboek. Het bevat alle basis-informatie om het financieel management in uw organisatie verder te verbeteren. Zo leest u hoe u kunt sturen op opbrengsten en hoe u opbrengstgericht werken kunt koppelen aan financieel beleid.

Tevens gaat het boek in op een optimale inrichting van uw planning- & controlcyclus. Aan de orde komt ook welke eisen goed financieel management stelt aan de deskundigheid van uw mensen, wat de implicaties zijn voor de cultuur en inrichting van uw organisatie en welke specifieke rol medezeggenschapsorganen en toezichthouders vervullen. Het boek besluit met een hoofdstuk over scenariodenken, risicomanagement en vermogensbeleid. Wat is er nodig om uw financiële beleid te baseren op een meerjarig perspectief, zodat u rust en ruimte schept om uw langetermijnstrategie risicobewust en mogelijk met inzet van een deel van het vermogen te realiseren?Het boek is verrijkt met vele (goede) voorbeelden uit de praktijk, interessante achtergrondinformatie, kritische reflecties, een praktische woordenlijst en handige verwijzingen naar meer informatie. Dat maakt Op weg naar goed financieel management tot een uiterst compleet naslagwerk waarvan iedere bestuurder en directeur in het primair onderwijs kennis zou moeten nemen.

Op weg naar goed financieel management is in opdracht van de PO-Raad ontwikkeld door Van Beekveld & Terpstra Organisatie-adviesbureau en ondersteunt de activiteiten van het project ‘Eerst kiezen, dan delen’. Met dit project wil de PO-Raad de financiële deskundigheid van het primair onderwijs verder versterken en de voortschrijdende professionalisering ondersteunen.

ISBN: 978-90-812040-0-2

Op weg naar goed financieel management

Documents

Transcript of Op weg naar goed financieel management