Onderzoek naar samenwerking of herindeling

GEMEENTE BOARNSTERHIM

RAPPORTAGE ONDERZOEK NAAR

SAMENWERKING OF HERINDELING

Opdrachtgever: Gemeente Boarnsterhim Onderzoekers: Harry ter Braak en Guido von Grumbkow Datum: 31 augustus 2009 WagenaarHoes Hoofdstraat 69, Driebergen

RAPPORTAGE TOEKOMST BOARNSTERHIM PAGINA 2 VAN 48

INHOUDSOPGAVE

Samenvatting .......................................................................................................................... 3

Onderzoeksverantwoording ............................................................................................. 3

De opgaven in het gebied ................................................................................................ 4

De huidige bestuurskracht ............................................................................................... 4

De drie alternatieven ........................................................................................................ 4

Advies van WagenaarHoes ............................................................................................. 6

1. Inleiding ............................................................................................................................ 8

1.1 Aanleiding .................................................................................................................. 8

1.2 Onderzoeksverantwoording ....................................................................................... 9

2. Alternatieven en toetsingscriteria ..................................................................................... 11

2.1 Alternatieven ............................................................................................................ 11

2.2 Criteria ...................................................................................................................... 14

2.3 Samenhang ontwikkeling bestuurskracht en consequenties voor de inwoners ..... 16

3. Achtergronden en opgaven .............................................................................................. 17

3.1 1984: het ontstaan van de gemeente Boarnsterhim ................................................ 17

3.2 Sociaal-geografische oriëntatie ............................................................................... 19

3.3 De opgaven van Boarnsterhim ................................................................................ 20

4. Huidige bestuurskracht Boarnsterhim .............................................................................. 23

5. Consequenties van de alternatieven ................................................................................ 25

5.1 Zelfstandigheid en intensieve samenwerking .......................................................... 25

5.2 Herindeling met Leeuwarden ................................................................................... 28

5.3 Herindeling met Leeuwarden en Heerenveen in combinatie met grenscorrecties .. 30

5.4 Politieke consequenties ........................................................................................... 32

6. Betrekken inwoners bij de besluitvorming ........................................................................ 35

Bijlagen Bijlage 1: Gebruikte documenten ....................................................................................... 36

Bijlage 2: Interviewverslagen buurgemeenten ................................................................... 37

Bijlage 3: Vergelijking aantal gegevens van Boarnsterhim, Leeuwarden, Heerenveen, Skarsterlân en Sneek ......................................................................................... 44

Bijlage 4: Overzicht gemeentelijke woonlasten Boarnsterhim en buurgemeenten 2009 ... 46

Bijlage 5: Meerjarenbegrotingen betrokken gemeenten .................................................... 47

Bijlage 6: Regie .................................................................................................................. 48


SAMENVATTING

ONDERZOEKSVERANTWOORDING

De gemeente Boarnsterhim heeft aan WagenaarHoes opdracht gegeven om enerzijds de bestuurskracht van de gemeente te toetsen en anderzijds de effecten van intensivering van samenwerking of herindeling te onderzoeken. Deze elementen zijn uitgewerkt in een aantal onderzoeksvragen. In overleg met de opdrachtgever zijn de volgende uitwerkingen en nuanceringen op deze vraagstelling in het onderzoek meegenomen:

1. De huidige bestuurskracht is niet de kernvraag. Toetsing van de huidige bestuurskracht vindt plaats, maar het onderzoek is vooral toekomstgericht. De primaire vraag is wat het beste alternatief voor de toekomst is.

2. Het vertrekpunt ligt in de opgaven in en rondom Boarnsterhim. We kiezen in dit rapport de opgaven van Boarnsterhim als vertrekpunt. De opgaven moeten medebepalend zijn voor de keuze die Boarnsterhim maakt aangaande de toekomst. De vraag is dan: “welk type gemeente of gemeenten is nodig om de opgaven succesvol aan te pakken?”

3. Beperking van het aantal alternatieven ten behoeve van de overzichtelijkheid. Er zijn talrijke (theoretische) mogelijkheden voor de toekomst van Boarnsterhim. We beperken ons echter tot een intensivering van de samenwerking, een herindeling met één gemeente en een herindeling met meerdere gemeenten. Bij de eerste twee alternatieven hebben we daarbij Leeuwarden als voorbeeld opgenomen, omdat dit in beide gevallen de meest waarschijnlijke partner zou zijn. Bij het laatste alternatief wordt uitgegaan van Leeuwarden en Heerenveen als de grootste partners.

4. In geval van een herindeling met meerdere gemeenten is van belang hoe de grenzen gaan lopen. Een herindeling met meerdere gemeenten roept de vraag op hoe de grenzen precies gaan lopen. Die vraag wordt meegenomen in het onderzoek.

5. Communicatietraject van wezenlijk belang. Bij verschillende betrokkenen leefde de behoefte al op dit moment de burger aan het woord te laten in de vorm van een referendum. Aan ons is gevraagd om te adviseren over de manier waarop de bevolking betrokken kan worden bij dit onderwerp.


DE OPGAVEN IN HET GEBIED

Op en rondom het grondgebied van Boarnsterhim speelt een groot aantal complexe opgaven. We hebben op basis van de gevoerde gesprekken als uitgangspunt genomen dat, naast het op orde brengen van de gemeente, de belangrijkste zijn:

1. Het komen tot een identiteit (bij zelfstandigheid) of identiteiten (bij herindelingen); 2. Ontwikkeling van de as Leeuwarden-Heerenveen; 3. Natuurbehoud en –ontwikkeling; 4. Recreatie en toerisme bevorderen; 5. Beheersmatige taken; 6. Herstructurering.

DE HUIDIGE BESTUURSKRACHT

De huidige bestuurskracht van de gemeente is laag. Volgens sommigen ligt dit aan de startsituatie van de gemeente: de financiële situatie van de gemeente die in 1984 is ontstaan was bij de start al zwak. Er is echter meer af te leiden uit de historische analyse. Er was geen sprake van een logisch samenhangend geheel op basis waarvan de gemeente Boarnsterhim is ‘samengesteld’. Dat maakte het bijzonder moeilijk er een gemeente met een eigen identiteit van te maken. Uit de oriëntatie van de bevolking van de verschillende kernen, die ook onderzocht is, is te zien dat men sterk gericht is op omliggende gemeenten als Leeuwarden, Heerenveen en Sneek en in veel mindere mate op andere kernen die onderdeel uitmaken van Boarnsterhim. Los van de analyse dat het misschien wel heel moeilijk was een bestuurskrachtige gemeente te maken van Boarnsterhim, is op basis van de praktijk de conclusie te trekken dat het - tot nu toe in ieder geval - niet gelukt is. Er is geen helder en gedeeld beeld van de belangrijkste opgaven van de gemeente, het leiderschap - zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau - is tekortgeschoten en er zijn grote financiële tekorten. Met de komst van het nieuwe college in het voorjaar van 2009 is wel een kentering te zien, die door vrijwel alle betrokkenen als een verademing wordt ervaren. Er ontstaat vertrouwen en er ontstaat duidelijkheid. Dat maakt de problemen op zich niet kleiner, maar biedt wel de kansen om ze succesvol aan te pakken.

DE DRIE ALTERNATIEVEN

ALTERNATIEF 1: ZELFSTANDIGHEID MET INTENSIEVE SAMENWERKING

De bestuurskracht is met de komst van een nieuw college toegenomen. Door de maatregelen die nu in de organisatie worden genomen zal niet alleen de kracht van het bestuur maar ook van de organisatie toenemen. Dat neemt niet weg dat dit alternatief er zorgelijk uitziet om verschillende redenen.


Ten eerste is het tot nu toe niet gelukt een identiteit voor de gemeente Boarnsterhim te ontwikkelen. Inwoners herkennen zich niet in de gemeente en identificeren zich niet met de gemeente. De vraag is waarom dat nu wel zou lukken. Ten tweede liggen er opgaven in het gebied die de slagkracht van een gemeente als Boarnsterhim te boven gaan. De economische ontwikkeling van de as Leeuwarden-Heerenveen is heel belangrijk; niet alleen voor Boarnsterhim en die twee gemeenten, maar voor de provincie als geheel. Boarnsterhim heeft niet de omvang om een prominente rol in deze ontwikkeling te kunnen spelen. Dat betekent dat de beslissingen hierover elders worden genomen. De inwoners van Boarnsterhim hebben een bestuur dat op deze belangrijke ontwikkeling nauwelijks een stempel kan drukken. Ten derde zal het moeilijk zijn om goede bestuurders te vinden voor de komende periode die de complexe opgaven waar de gemeente voor staat goed kunnen hanteren. Dat wordt niet opgelost door samenwerking met Leeuwarden. Het zal ook moeilijk zijn goede medewerkers te vinden, maar dit wordt wel deels opgelost door de intensieve samenwerking. Ten vierde zijn de financiële problemen structureel van aard en alleen op te lossen door de kosten aanzienlijk te reduceren en de inkomsten van de gemeente structureel te verhogen. De vraag is of dit realistisch is. Voor inwoners zal het drastische ingrepen in het voorzieningen-niveau betekenen. Niet alleen om de huidige tekorten weg te werken. Het zal financieel moeilijk blijven. Ten vijfde zal het belang van Boarnsterhim in dit alternatief afnemen omdat de omliggende gemeenten de komende jaren door herindelingen sterker zullen worden. Ten zesde wordt Boarnsterhim in dit alternatief afhankelijk van een sterke partner. Het is de vraag of dit een duurzame oplossing is. Het is immers nog maar zeer de vraag of Leeuwarden hier op termijn aan mee wil werken. ALTERNATIEF 2: HERINDELING MET LEEUWARDEN

De gemeente Leeuwarden is een sterke gemeente. Een herindeling met Leeuwarden leidt tot versterking van de bestuurskracht en daarmee tot een gemeente die goed is toegerust om belangrijke opgaven zoals de herstructurering goed aan te pakken. Echter, als dit alternatief werkelijkheid wordt, ontstaat er een aantal complicaties. Ten eerste leidt het tot onbalans in de regio en de provincie. Zeker omdat niet uitgesloten is dat Leeuwarden niet alleen samen zal gaan met (delen van) Boarnsterhim maar ook met (delen van) andere gemeenten. Leeuwarden wordt zo een onevenredig sterke speler in het bestuurlijk krachtenveld in de provincie Fryslân. Ten tweede sluiten de ontwikkelopgaven aan de zuidelijke kant van Boarnsterhim veel meer aan op de ontwikkelopgaven van de gemeente Heerenveen. Ten derde komt dit alternatief niet tegemoet aan de oriëntatie van de inwoners. Inwoners aan de zuidkant van Boarnsterhim hebben hoegenaamd niets met Leeuwarden, maar zij worden in dit alternatief wel bestuurd door bestuurders die daar zitten. Die inwoners aan de zuidkant zitten daarmee overigens ook wel erg ver van het bestuurscentrum van de gemeente. Inwoners aan de westkant hebben meer binding met Sneek.


ALTERNATIEF 3: HERINDELING MET LEEUWARDEN EN HEERENVEEN EN GRENSCORRECTIES

MET ANDERE GEMEENTEN1

Dit alternatief komt het beste tegemoet aan de opgaven die in het gebied liggen. Of het nu gaat om de ontwikkeling van de as Leeuwarden-Heerenveen, de herstructurering, het kansen bieden voor recreatie en toerisme of om het efficiënt en effectief uitvoeren van de vele beheersmatige opgaven in Boarnsterhim. Er ontstaan gemeenten die dit aankunnen in dit alternatief. Ook komt dit alternatief tegemoet aan de oriëntatie van de inwoners van de verschillende kernen van Boarnsterhim. Zij hebben een per kern zeer uiteenlopende gerichtheid voor zaken als werk, zorg en onderwijs. Bovendien hebben de gemeenten Leeuwarden en Heerenveen een uitstekend kernenbeleid met veel aandacht van de wensen van de afzonderlijke kernen. Dit geldt overigens ook voor Skarsterlân, waar Terherne in dit alternatief onderdeel van zou kunnen gaan uitmaken. Het kernenbeleid is tot slot ook een fundamenteel punt voor de nieuwe gemeente die zal ontstaan in de zuidwesthoek. Het deel van De Lage Geaën dat onderdeel uitmaakt van Boarnsterhim zou in dit alternatief onderdeel uit kunnen gaan maken van deze nieuwe gemeente.

ADVIES VAN WAGENAARHOES

Hieronder komen achtereenvolgens onze adviezen ten aanzien van de alternatieven en het betrekken van de bevolking aan de orde. ADVIES TEN AANZIEN VAN DE ALTERNATIEVEN

In het kader van dit onderzoek hebben we veel bronnen gebruikt, waaronder een groot aantal interviews. Wat een rode draad door deze gesprekken is geweest, is de grote hoeveelheid kansen die wordt gezien voor Boarnsterhim. En daarmee bedoelen we niet voor de gemeente als zodanig, maar wat we bij gebrek aan een beter begrip maar even de ´hardware´ zullen noemen: de ligging, de bereikbaarheid, het groen, het aanwezige ondernemerschap. Zeker niet alleen door bestuurders van Boarnsterhim zelf wordt dit gezien, maar juist ook door betrokkenen in de gemeenschap die wij hebben gesproken en bestuurders van omliggende gemeenten. De kunst is

1 Een grenscorrectie is een herindeling waarbij het inwonertal van geen van de betrokken gemeenten met meer dan 10% toe- of afneemt (artikel 1d Wet Algemene Regels Herindeling).

Discussiepunten in het kader van dit alternatief zijn:

• De toekomst van Alde Feanen; hier zijn verschillende mogelijkheden voor: Heerenveen, Tytsjerksteradiel, Smallingerland.

• Terherne: Heerenveen of Skarsterlân. Voor beide bovenstaande punten geldt dat het voor een belangrijk deel om natuurgebieden gaat, waarbij het voor de hand ligt deze onder te brengen in plattelandsgemeenten.

• De kernen van de voormalige gemeente Rauwerderhem (Dearsum, Jirnsum, Poppenwier, Raerd, Sibrandabuorren, Tersoal): Sudwest Fryslân of Littenseradiel


om voorbij de analyse te komen van hoe Boarnsterhim in de huidige situatie terecht is gekomen. Het gaat nu om de toekomst en om het beantwoorden van de volgende vraag: met welke bestuurlijke inrichting is dit gebied het meest gebaat; welke inrichting biedt de beste mogelijkheden om de kansen die er liggen te benutten? Daarbij is het van belang dat Boarnsterhim zelf positie inneemt, in een situatie waarbij er in bepaalde buurgemeenten al in de openbaarheid claims worden gelegd op delen van Boarnsterhim. Het is ook van belang om snel een positie aangaande de toekomst te bepalen, wat die positie ook is. Dit zorgt ervoor dat de aandacht weer gericht kan worden op de zaken die voor de burger het meest van belang zijn voor de burger. Dat zijn de opgaven die eerder zijn genoemd. Het alternatief zelfstandigheid in combinatie met een intensieve samenwerking vinden wij om verschillende redenen geen realistisch alternatief. De belangrijkste daarvan is dat wij van mening zijn dat het niet mogelijk is om duurzaam een bestuurskrachtige gemeente te worden. Waar het gaat om herindeling, denken wij dat een herindeling met meerdere gemeenten niet alleen het beste, maar ook het enig serieus te nemen alternatief is. Herindeling met één gemeente zien wij in het provinciale krachtenveld niet als een kansrijke optie. We zien het ook als een onwenselijke optie omdat wij van mening zijn dat op deze manier een moeilijk te besturen gemeente ontstaat. Herindeling met meerdere gemeenten daarentegen biedt de gelegenheid om goed te kijken naar de opgaven en de identiteiten van de verschillende delen van Boarnsterhim. Op die manier kunnen bestuurskrachtige besturen met bijbehorende organisaties worden gevormd die de voor de burger belangrijke opgaven die in het gebied liggen, succesvol kunnen aanpakken. ADVIES TEN AANZIEN VAN HET BETREKKEN VAN DE BEVOLKING

Wij zijn van mening dat een volksraadpleging waarbij aan de orde is of Boarnsterhim moet voortbestaan niet zinvol is. Met alle respect voor de mening van de inwoners, op basis van dit onderzoek is te concluderen dat Boarnsterhim het als zelfstandige gemeente niet gaat redden. Daar komt bij dat bij veruit de meeste betrokkenen de indruk bestaat dat inwoners niet of weinig zullen hechten aan het voortbestaan van Boarnsterhim. Wat wel een belangrijke vraag is voor inwoners van bepaalde kernen, is tot welke nieuwe gemeente zij zullen gaan behoren. Voor sommige kernen is duidelijk waar zij toe gaan behoren als het voorgestelde alternatief gevolgd wordt. Voor andere kernen zijn er meer mogelijkheden. Wij adviseren per kern te bekijken welke realistische opties er zijn, waarbij in het oog gehouden moet worden dat het totaalbeeld ook weer getoetst moet worden aan toekomstige bestuurskracht. Tevens adviseren wij om dit vervolgens niet in de vorm van een referendum voor te leggen, maar te kiezen voor een meer interactieve communicatiestrategie. Hiervoor kan een combinatie worden gekozen van schriftelijke communicatie, communicatie via de website van de gemeente en petearen. In tegenstelling tot een referendum kunnen petearen belangrijke (nieuwe) argumenten opleveren voor de besluitvorming over de bestuurlijke toekomst van bepaalde kernen. Petearen bieden verder een goede gelegenheid aan de bevolking toe te lichten hoe de huidige situatie is ontstaan en waarom zelfstandigheid geen optie meer is. Snelle besluitvorming over dit punt is nodig om te voorkomen dat burgers en belangengroepen niet goed weten waar zij aan toe zijn. Het moet duidelijk zijn hoe zij op de besluitvorming in kunnen spelen. Hiermee wordt voorkomen dat van onderop allerlei initiatieven ontstaan met uiteenlopende aanpakken, waarbij onduidelijk is wat de gemeente met de resultaten kan doen bij de besluitvorming.


1. INLEIDING

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de aanleiding voor het onderzoek en komen onderzoeksopzet en –verantwoording aan de orde.

1.1 AANLEIDING

De aanleiding voor dit onderzoek is tweeledig. Enerzijds zijn dit externe omstandigheden: er zijn binnen het bestuurlijke landschap van Fryslân belangrijke veranderingen op komst. Anderzijds heeft het te maken met omstandigheden binnen Boarnsterhim. AANLEIDING VAN BUITEN DE GEMEENTE

De verwachting is dat binnen nu en enkele jaren verschillende gemeentelijke herindelingen zullen worden doorgevoerd in de provincie Fryslân2. Bij deze herindelingen zullen alle Friese gemeenten direct of indirect betrokken zijn. Een belangrijke aanleiding hiervoor zijn de toenemende eisen die aan gemeenten worden gesteld. Het is voor de provincie als geheel, voor iedere regio en voor iedere individuele gemeente van belang een heldere positie in te nemen in deze discussies over herindelingen. Wat staat er op het spel op het niveau van provincie, regio en gemeente? Ook voor Boarnsterhim is het belangrijk om hier positie in te kiezen. AANLEIDING VAN BINNEN DE GEMEENTE

In februari 2009 trad het voltallige college van B&W van de gemeente af nadat opnieuw grote financiële tekorten aan het licht waren gekomen. Op 27 februari is een nieuwe burgemeester geïnstalleerd en op 31 maart zijn nieuwe wethouders door de gemeenteraad benoemd. Het college ziet het als haar taak om in de periode april 2009 - april 2010 te komen met duidelijke voorstellen en oplossingsrichtingen ten aanzien van de volgende vraagstukken3:

• Financieel herstel; • Ontwikkeling beheerplannen; • Bestuurlijke toekomst; • Scholenbouw c.a.; • Herstructurering; • Grondtransactie gemeente-Welkom; • Bedrijfsvoering op orde; • Lopende zaken. De wens van de gemeenteraad is dat het college opereert als een ‘zakenkabinet’. Het scheppen van duidelijkheid over de bestuurlijke toekomst is daarmee een van de punten waar dit college zich op richt. Het onderhavige onderzoek moet duidelijk maken wat de mogelijkheden zijn.

2 Zie onder meer de provinciale nota ‘ Taakbewust Toekomstbestendig’ van februari 2009 en de verschillende reacties van gemeenten hierop. 3 Zie besluitvormend raadsvoorstel 31 maart 2009 aangaande speerpunten college van B&W voor de periode april 2009-april 2010.


1.2 ONDERZOEKSVERANTWOORDING

AANVANKELIJKE VRAAGSTELLING ONDERZOEK

De gemeenteraad van Boarnsterhim wil positie gaan bepalen waar het gaat om de toekomst van de gemeente. Uitgangspunt daarbij is dat Boarnsterhim een bestuurskrachtige gemeente wil worden of op wil gaan in een of meer nieuwe, bestuurskrachtige verbanden. Om positie te kunnen bepalen heeft de gemeenteraad behoefte aan informatie. Boarnsterhim had aanvankelijk twee vraagstellingen voor dit onderzoek geformuleerd4:

• Toetsing van de bestuurskracht van de gemeente; • Onderzoek naar enerzijds de effecten van een intensivering van de samenwerking, anderzijds

op de effecten van enige vorm van herindeling. Daarbij was een aantal toetsingscriteria opgenomen voor de verschillende alternatieven. REFLECTIE OP DE ONDERZOEKSVRAAG VANUIT WAGENAARHOES

Op basis van een eerste lezing van de stukken en interviews met collegeleden en fractievoorzitters heeft WagenaarHoes enige wijzigingen en nuancering van de vraagstelling en de uitwerking daarvan voorgesteld aan de klankbordgroep5. Deze hadden betrekking op de volgende punten.

1. Huidige bestuurskracht is niet de kernvraag Dit onderzoek krijgt niet de vorm van een bestuurskrachtmeting. Er is al veel gezegd en geschreven over het functioneren van bestuur en organisatie in Boarnsterhim. Daar wordt daarom in dit onderzoek beperkt aandacht aan besteed. Wat in het kader van dit onderzoek met betrekking tot het begrip bestuurskracht vooral van belang is, is hoe deze zich naar verwachting zal ontwikkelen in de verschillende alternatieven die voorliggen.

2. Het vertrekpunt ligt in de opgaven in en rondom Boarnsterhim In dit rapport wordt begonnen met een blik op de opgaven die in en rondom Boarnsterhim spelen. De vraag is wat voor soort gemeente of gemeenten nodig is om die opgaven het hoofd te bieden. Daarbij hoort ook een historische schets van het ontstaan van de gemeente Boarnsterhim omdat de opgaven van het gebied daarin een bijzondere rol hebben gespeeld.

3. Beperking van het aantal alternatieven Boarnsterhim heeft negen buurgemeenten. Wanneer gekeken wordt naar theoretisch mogelijke samenwerkings- en herindelingsalternatieven dan zijn de mogelijkheden daarmee eindeloos. Het is van belang het aantal alternatieven dat onderzocht wordt in te perken, maar tegelijkertijd geen belangrijke alternatieven over het hoofd te zien. De inperking is om twee redenen van belang. De eerste reden is een praktische: dit onderzoek moet in korte tijd plaatsvinden; het onderzoeken van veel alternatieven kost veel tijd. De tweede is een meer fundamentele. Het kiezen tussen veel alternatieven zorgt voor een versnippering in de discussie. De discussie in Boarnsterhim is erbij gebaat als deze zich focust op een beperkt aantal alternatieven. 4 Zie raadsvoorstel Toekomst Boarnsterhim; maart 2009. 5 Vergadering 23 juni 2009.


4. In geval van een herindeling met meerdere gemeenten is van belang hoe de grenzen gaan lopen

Zowel binnen als buiten de gemeente wordt met belangstelling gekeken naar dit proces, waarbij niet zelden aan de orde is welk onderdeel van het huidige Boarnsterhim onderdeel gaat uitmaken van welke gemeente. Dit loopt erg op de muziek vooruit, omdat dit slechts bij een van de drie alternatieven aan de orde is. Echter, het heeft wel duidelijk gemaakt dat bij het alternatief van herindeling met meerdere gemeenten een belangrijke vraag is hoe de grenzen gaan lopen.

5. Communicatietraject van wezenlijk belang Bij verschillende betrokkenen leefde de behoefte al op dit moment de burger aan het woord te laten in de vorm van een referendum. Dit is een begrijpelijke behoefte gezien het belang van het vraagstuk dat op tafel ligt. Het is echter de vraag op welke manier de bevolking het beste betrokken kan worden en op welk moment. Aan ons is gevraagd om te adviseren over het betrekken van de bevolking. DEFINITIEVE ONDERZOEKSOPZET EN GEHANTEERDE VRAAGSTELLING ONDERZOEK

Op basis van het bovenstaande is de onderstaande definitieve vraagstelling gehanteerd.

1. Wat zijn, na het op orde brengen van de gemeente, de belangrijkste opgaven in en rondom Boarnsterhim?

2. Hoe is de huidige bestuurskracht van Boarnsterhim te typeren? 3. Kan de gemeente Boarnsterhim zich ontwikkelen tot een bestuurskrachtige, zelfstandige

gemeente? Zo ja, onder welke condities? 4. Hoe bestuurskrachtig is een nieuwe gemeente of zijn de nieuwe gemeenten die zou(den)

ontstaan bij de herindeling? o Samenhang (sociaal-cultureel, ruimtelijk, economisch) o Financiële positie o Regionale functie/positionering ten opzichte van andere gemeenten o Bestuur o Organisatie

5. Als gekozen wordt voor een herindeling, wat zijn dan de consequenties voor de inwoners? 6. Hoe kijken buurgemeenten aan tegenover een eventuele herindeling? VORMGEVING EN ONDERZOEKSOPZET

Ten behoeve van het onderzoek is een stuurgroep ingesteld bestaande uit het college, en een klankbordgroep bestaande uit de fractievoorzitters van de gemeenteraad. Met stuur- en klankbordgroep is op gezette momenten van gedachten gewisseld over de inrichting en voortgang van het onderzoek. Tevens is in het kader van het onderzoek een aantal gesprekken gevoerd met burgemeesters en gemeentesecretarissen van de gemeenten Leeuwarden, Heerenveen, Skarsterlân, Sneek en Littenseradiel. Ook is met er met verschillende personen die maatschappelijk actief zijn binnen Boarnsterhim gesproken over hoe de gemeente ervoor staat, wat de belangrijkste opgaven zijn en hoe naar de toekomst van de gemeente wordt gekeken. Er heeft een afzonderlijk onderzoek plaatsgevonden naar de sociaal-geografische samenhang. We zijn de onderzoekers dank verschuldigd voor hun goede werk en de bijdrage die zij daarmee leverden aan de totstandkoming van ons advies. De resultaten daarvan zijn in dit onderzoek verwerkt.


2. ALTERNATIEVEN EN TOETSINGSCRITERIA

In dit hoofdstuk komen de toetsingscriteria en alternatieven aan de orde.

2.1 ALTERNATIEVEN

In dit onderzoek worden drie alternatieven voor de toekomst van de gemeente Boarnsterhim onderzocht: herindeling met één gemeente, herindeling met meerdere gemeenten en zelfstandigheid, gekoppeld aan intensivering van samenwerking. ALTERNATIEF 1: ZELFSTANDIGHEID, MET EEN INTENSIVERING VAN DE SAMENWERKING MET

LEEUWARDEN

Indien Boarnsterhim zelfstandig blijft zal de gemeente in toenemende mate moeten samenwerken. In principe zou dat met meerdere buurgemeenten kunnen. Om de vraag naar wie de partner is of wie de partners zijn in dit alternatief niet telkens opnieuw op tafel te hebben, gaan we in dit alternatief uit van een intensieve samenwerking met één gemeente waarbij we Leeuwarden als uitgangspunt nemen. Het is echter niet toevallig dat we juist Leeuwarden als uitgangspunt nemen. Dit ligt het meest voor de hand om de volgende redenen. Ten eerste is er al sprake van een samenwerkings-verband, waardoor duidelijk is dat er aan de kant van Leeuwarden de bereidheid is om Boarnsterhim op deze wijze te ondersteunen. Andere buurgemeenten hebben die bereidheid niet. Ten tweede is Leeuwarden (op dit moment) een van de grotere gemeenten in Fryslân. Door die grootte heeft de organisatie een schaal waarvan een goede kwaliteit verwacht kan worden. Voor de meeste aspecten van de beoordeling van dit alternatief maakt het overigens niet uit of voor Leeuwarden of voor een andere gemeente gekozen zou worden, mits deze andere gemeenten bereid zijn deze rol te vervullen voldoende schaal hebben. Door toekomstige herindelingen zou dit op termijn voor (veel) meer buurgemeenten van Boarnsterhim kunnen gelden. Verder is het denkbaar om niet voor één maar voor meerdere partners te kiezen met wie wordt samengewerkt. In onze visie hebben ervaringen elders al in voldoende mate aangetoond dat dit geen duurzame oplossing is voor gemeenten die kampen met serieuze problemen. ALTERNATIEF 2: HERINDELING MET LEEUWARDEN In dit alternatief vindt een herindeling plaats van Boarnsterhim met Leeuwarden. We vermelden daarbij dat we Leeuwarden hier als voorbeeld hebben gebruikt. Daarmee sluiten we niet uit dat het om herindeling met een andere gemeente gaat. Het is echter geen toevallig voorbeeld. Als er sprake is van herindeling met één gemeente dan ligt Leeuwarden het meest voor de hand. Andere gemeenten die in aanmerking komen achten een herindeling van hun gemeente met Boarnsterhim als één geheel niet aan de orde.


ALTERNATIEF 3: HERINDELING MET LEEUWARDEN, HEERENVEEN IN COMBINATIE MET

GRENSCORRECTIES

Als er een herindeling komt waarbij Boarnsterhim wordt opgesplitst, is de vraag hoe die opsplitsing eruit komt te zien. Dit is complex gezien het grote aantal buurgemeenten. Het is ook niet te voorspellen hoe dit precies zal uitpakken. Wat wel te zeggen is, is dat na de herindeling veruit het grootste gedeelte van de inwoners (en veruit het grootste gedeelte van het grondgebied) deel uit zal gaan maken van Leeuwarden en Heerenveen. Verder wordt het Prinses Margrietkanaal vaak als een logische begrenzing aangegeven. Zonder op dit moment definitieve uitspraken over de indeling te willen doen hebben we hieronder aangegeven welke indeling in het geval van een opsplitsing gekozen zou kunnen worden. Bij de kernen waarvoor meer opties zijn, moet de voorkeur van de inwoners een belangrijke rol spelen. In ons communicatieadvies komen wij terug op de wijze waarop hierover het beste met betrokkenen gecommuniceerd kan worden. Kern Aantal inwoners

(per 1 januari 2007) Gaat in dit alternatief behoren tot …

Met als denkb aar alternatief …

Grou 5737 Leeuwarden Akkrum 3290 Heerenveen Wergea 1622 Leeuwarden Aldeboarn 1453 Heerenveen Jirnsum 1278 Leeuwarden Reduzum 1099 Leeuwarden Nes 1094 Heerenveen Warten 1003 Leeuwarden Terherne 794 Skarsterlân Heerenveen Raerd 614 Leeuwarden Littenseradiel Sibrandabuorren 388 Leeuwarden Sudwest Fryslân, Littenseradiel Tersoal 354 Leeuwarden Sudwest Fryslân, Littenseradiel Poppenwier 184 Leeuwarden Sudwest Fryslân, Littenseradiel Deersum 142 Leeuwarden Sudwest Fryslân, Littenseradiel Idaerd 98 Leeuwarden Friens 92 Leeuwarden Warstiens 43 Leeuwarden Eagum 30 Leeuwarden

Voor het overzicht is op de volgende pagina een kaart van Boarnsterhim opgenomen.

RAPPORTAGE TOEKOMST BOARNSTERHIM

OARNSTERHIM

PAGINA 13 VAN 48


2.2 CRITERIA

De drie hierboven genoemde alternatieven zijn getoetst aan een aantal criteria. Hieronder komen aan de orde als toetsingscriteria:

• Typering huidige bestuurskracht; • Ontwikkeling bestuurskracht in de drie alternatieven; • Consequenties voor de inwoners. TYPERING HUIDIGE BESTUURSKRACHT

Bestuurskracht definiëren wij als het vermogen van de gemeente Boarnsterhim om zichzelf en partijen waarmee wordt samengewerkt te richten en te organiseren op het realiseren van de vastgestelde bestuurlijke opgaven. Het begrip bestuurskracht omvat de volgende dimensies: • Omgang met maatschappelijke dynamiek

Hierbij gaat het om de manier waarop de gemeente Boarnsterhim de voor haar relevante maatschappelijke dynamiek duidt. Uiteraard zijn er verschillende interpretaties mogelijk van de maatschappelijke dynamiek. Bestuurskracht is vanuit deze dimensie bezien het organiserend vermogen dat Boarnsterhim heeft om de maatschappelijke dynamiek ‘binnen te halen’.

• Bestuursopgave Bestuurskracht is vanuit deze dimensie bezien hoe de door Boarnsterhim gedefinieerde bestuursopgave zich verhoudt tot de voor haar relevante maatschappelijke dynamiek.

• Leiderschap en mensen Leiderschap en mensen zijn nodig om de bestuursopgave te vertalen in een haalbare aanpak voor en uitvoering door de gemeentelijke organisatie al dan niet in samenwerking met (keten)partners. Bestuurskracht is vanuit deze dimensie bezien het leiderschap en de menskracht van Boarnsterhim die in de omgeving én in de organisatie als zodanig herkend wordt. En voorts betekent het een adequate inschatting van mensen: zijn de mensen voorhanden om de bestuursopgave op te pakken en uit te voeren? Onvoldoende capaciteit (kwantitatief of kwalitatief) kan een argument zijn om een bestuursopgave naar een hoger (regionaal) niveau te tillen, of ketenpartners eerder dan wel intensiever in te schakelen.

• Inzicht en overzicht Bestuurskracht betekent vanuit deze dimensie bezien dat duidelijk is wat de kern van het probleem is en hoe het probleem kan worden opgelost door bepaalde bevoegdheden, bestuursinstrumenten, mensen en middelen in te zetten.

• Procesregie en handelingsrepertoire Procesregie is noodzakelijk om de bestuursopgave te realiseren in ketens en netwerken waarin een gemeente niet een individuele, maar een gedeelde verantwoordelijkheid heeft om tot maatschappelijke resultaten te komen. Een gemeente maakt daarbij gebruik van handelingsrepertoire waarin bekende instrumenten als regelgeving (bv. verordening), financiële maatregelen (bv. subsidie), overleg (bv. conform planprocedures of convenanten) en overredingskracht (bv. een gezaghebbend verhaal, verspreiden van kennis) worden benut door competente procesmanagers en regisseurs. Bestuurskracht is vanuit deze dimensie


bezien de mate waarin de gemeente Boarnsterhim het vermogen heeft procesregie te voeren en handelingsrepertoire in te zetten.

• Beperkingen en randvoorwaarden Deze kunnen bijvoorbeeld liggen in de onmogelijkheid voor een gemeente om adequaat te handelen vanwege de beperkte eigen ‘resources’. Bestuurskracht betekent vanuit deze dimensie bezien een adequaat inzicht in beperkingen en randvoorwaarden per cluster van bestuurlijke opgaven en deze proactief kunnen hanteren, bijvoorbeeld door een bestuurlijke opgave te herdefiniëren of door een bestuurlijke opgave aan een ander schaalniveau over te laten.

ONTWIKKELING BESTUURSKRACHT IN DE DRIE ALTERNATIEVEN

In het vervolg op de typering van de huidige bestuurskracht is de vraag hoe de bestuurskracht zich in de drie voorliggende alternatieven zal ontwikkelen. Hiervoor is in het bijzonder gekeken naar de volgende aspecten: • Samenhang (sociaal-cultureel, ruimtelijk, economisch)

Ontstaat er door de herindeling een samenhangende gemeente?6 • Financiële positie

Ontstaan er door de herindeling een gemeente met een gezonde financiële positie? • Regionale functie/positionering ten opzichte van andere gemeenten

Ontstaat er door de herindeling een gemeente die zich zowel sterk kan maken voor de eigen belangen in de regio als een bijdrage kan leveren aan de opgaven van anderen?

• Bestuur Ontstaat er een gemeente met een krachtig bestuur?

• Organisatie Ontstaat er een gemeente met een krachtige organisatie?

CONSEQUENTIES VOOR DE INWONERS VAN DE DRIE ALTERNATIEVEN

Alle mogelijke alternatieven hebben consequenties voor de inwoners. Met betrekking tot herindeling wordt in dit onderzoek specifiek naar de volgende zaken gekeken:

• Logische samenhang Ontstaat er met de herindeling een vanuit het oogpunt van burger logisch geheel?

• Kernenbeleid/deconcentratie en contacten burger-bestuur Hoe ziet bij herindeling het kernenbeleid er naar verwachting uit en hoe verloopt het contact tussen burger en bestuur?

• Voorzieningenniveau Wat zijn de consequenties van een herindeling voor het voorzieningenniveau?

• Financiële consequenties Wat zijn de financiële consequenties van herindeling voor de burger?

• Contacten burger-ambtelijke organisatie Wat betekent de herindeling voor de contacten tussen burger en ambtelijke organisatie?

6 Hier moet zowel enkelvoud als meervoud gelezen worden; er kunnen door de herindeling immers een of meer nieuwe gemeenten ontstaan.


2.3 SAMENHANG ONTWIKKELING BESTUURSKRACHT EN CONSEQUENTIES VOOR DE INWONERS

Er zit een bijzondere samenhang tussen de ontwikkeling van de bestuurskracht en de consequenties voor de inwoners. De ontwikkeling van de bestuurskracht zegt onder meer iets over het vermogen van de gemeente om de strategische opgaven waar de gemeente voor staat goed op te pakken. Dat wordt niet altijd op waarde geschat door inwoners. Zo is voor bepaalde inwoners de nabijheid van bestuur en organisatie een belangrijk; misschien wel het belangrijkste criterium bij het bepalen van een voorkeur voor de toekomst, naast financiële overwegingen. Dat is niet bij voorbaat een minder belangrijk, maar ook niet bij voorbaat een belangrijker criterium dan bestuurskracht. Waar het om gaat is de directe consequenties voor de inwoners en de ontwikkeling van de bestuurskracht in samenhang te bezien en ook duidelijk te maken aan inwoners voor zover deze niet wordt gezien. Zaken als het vermogen van de gemeente om bedrijven aan te trekken en goede zaken te doen in de provincie zijn immers ook zeer van belang voor de inwoners.


3. ACHTERGRONDEN EN OPGAVEN

De gemeente Boarnsterhim wil eind 2009 een besluit nemen over de bestuurlijke en organisatorische toekomst van de gemeente. Het aantal verschillende mogelijkheden dat onderzocht wordt is beperkt: zelfstandig blijven door een intensieve samenwerking aan te gaan, een herindeling van de gemeente met een andere gemeente of een herindeling met meerdere gemeenten. Er is op allerlei manieren te kijken naar deze drie mogelijkheden en wat de voor- en nadelen ervan zijn. Dat zal ook gebeuren in dit onderzoek. Daarbij is het goed om de opgaven in het gebied als startpunt van de analyse te nemen, om te voorkomen dat de discussie zich direct richt op de alternatieven. Wat is er nu eigenlijk aan de hand op en rondom het grondgebied van Boarnsterhim? Wat zijn de belangrijkste opgaven die er liggen in sociaal, ruimtelijk, economisch en ecologisch opzicht? En wat betekent dat voor de bestuurlijke inrichting? We beginnen met een historische schets. Er wordt bij de huidige situatie in Boarnsterhim immers vaak verwezen naar de ‘valse start’ die de gemeente zou hebben gemaakt. De historische schets maakt duidelijk dat er bij de vorming van de gemeente weinig rekening is gehouden met de sociaalgeografische oriëntatie van de inwoners. Daarom wordt daar in de tweede paragaaf aandacht aan besteed. Tot slot wordt gekeken naar de opgaven waar de gemeente nu en in de komende periode voor staat.

3.1 1984: HET ONTSTAAN VAN DE GEMEENTE BOARNSTERHIM

Eind jaren ’60 stelde Gedeputeerde Staten van de provincie de ‘studiecommissie herziening gemeentegrenzen’ in. Dit was het begin van een langdurig traject dat zou uitmonden in een grootschalige herindelingsronde in Fryslân per 1 januari 1984. De belangrijkste stappen in dit proces werden gezet halverwege en eind jaren ’70. De provincie had twee belangrijke criteria ten aanzien van herindeling geformuleerd. Het eerste criterium was dat er gemeenten moesten ontstaan met minimaal 10.000 inwoners. Het tweede was dat er gemeenten zouden ontstaan bestaande uit een kern en de (maatschappelijk) bijbehorende omgeving. Al snel bleek dat deze twee criteria in combinatie met elkaar in Midden-Fryslân niet haalbaar waren. Men zag Midden-Fryslân als een enigszins samenhangend gebied, maar zonder kernen die een centrumfunctie konden waarmaken. Men kwam tot de conclusie dat men het criterium dat alle (nieuwe) gemeenten een serieuze kern zouden moeten hebben alleen staande kon houden in Midden-Fryslân door het gebied op te splitsen. Het zou dan toegedeeld worden aan de verschillende kernen waarop de bevolking georiënteerd was: Leeuwarden, Heerenveen, Franeker, Bolsward, Sneek en Joure. Gemeentebesturen van de vijf betrokken gemeenten Hennaarderaadeel, Baarderaadeel, Rauwerderhem, Idaarderadeel en Uteringeradeel voelden hier echter niets voor. Deze gemeenten


hadden een voorkeur om zelfstandig verder te gaan. Indien een herindeling onafwendbaar was, dan werd gepleit voor het samengaan met een of meer van de andere vier gemeenten in Midden-Fryslân. De provincie hield vast aan het criterium van 10.000 inwoners, waardoor een herindeling ondanks de bezwaren van de gemeenten onvermijdelijk werd. Echter, de provincie kon zich wel inleven in de bezwaren van inwoners en bestuursorganen van deze gemeenten tegen samenvoeging bij de grote kernen van Fryslân. In overleg tussen provincie en gemeenten kwam vervolgens in eerste instantie een indeling uit de bus met twee nieuwe gemeenten in het gebied:

• Een gemeente aan de westkant van Midden-Fryslân, bestaande uit Hennaarderadiel, Baarderadeel en Rauwerderhem;

• Een gemeente aan de oostkant bestaande uit Utingeradeel en Idaarderadeel. Het overleg met de provincie draaide vooral om de positie van een aantal dorpen van Idaarderadeel (Warga, Warstiens en Wartena) en om de positie van Irnsum. Uiteindelijk zijn al deze dorpen toegevallen aan de gemeente die aan de oostkant zou ontstaan: Boarnsterhim. Overigens deed het gemeentebestuur van Utingeradeel nog een ultieme poging om te herindelen met Heerenveen. Met deze gemeente waren volgens het bestuur veel meer banden dan met de nieuw te vormen gemeente. De provincie zag dit echter als een gepasseerd station. Daarbij baseerde de provincie zich mede op een rondgang langs de bevolking. Hieruit was de wenselijkheid van een herindeling met Heerenveen niet naar voren gekomen. In een latere fase van het herindelingsproces is Rauwerderhem terechtgekomen bij de gemeente aan de oostkant. DE BETEKENIS VOOR HET PROCES VAN NU

Het herindelingsproces zoals dat hierboven is beschreven heeft op verschillende manieren betekenis voor het proces van nu.

1. Noodzaak vanuit het perspectief van de burger onduidelijk Er was in midden-Fryslân veel weerstand vanuit bestuur en bevolking tegen de door de provincie voorgenomen herindelingen. Hierbij werd met name het getalscriterium (minimaal 10.000 inwoners) onder vuur genomen. Dit verzet was vooral vanuit de gemeenten in Midden-Fryslân sterk. Dit zou ermee te maken kunnen hebben dat er geen meerwaarde van de fusie was - of werd duidelijk gemaakt -.

2. Wat verbond de voormalige gemeenten in Midden-Fryslân? De onderlinge verbinding in Midden-Fryslân bleek in dit proces vooral op twee zaken te zitten. Ten eerste voelt men zich onderling verbonden doordat men bewoner van een plattelandsgebied is. Ten tweede was iedereen het erover eens (enkele dorpen aan de rand uitgezonderd) dat men geen herindelingen met het stedelijk gebied wilde. Dit zijn echter meer gelegenheidsargumenten die opkwamen in de discussie over herindelingen dan dat er sprake was van een gedeelde identiteit. Dit komt ook wel naar voren uit de stukken. Het gebied was wel te kenschetsen als een samenhangend gebied, in termen van ruimtelijk- economische en sociale kenmerken maar dat wil nog niet zeggen dat de inwoners van de verschillende gemeenten iets met elkaar hadden. Wat zij wilden was wonen in een kleine plattelandsgemeente en gebruik maken van de voorzieningen van (in de meeste gevallen) de dichtstbijzijnde grote kern. Dit maakte de definitieve indeling complex: er was geen ‘natuurlijk’ criterium om te bepalen welk dorp aan welke gemeente zou gaan toevallen.


3. Oriëntatie alle kanten op Het gebied Midden-Fryslân kende geen eenduidige oriëntatie. Voor ‘stadse’ voorzieningen leunde het gebied op kernen als Franeker, Sneek, Heerenveen, Leeuwarden en Joure. Het is belangrijk - mocht voor een herindeling gekozen worden - rekening te houden met deze drie lessen uit het vorige herindelingproces.

3.2 SOCIAAL-GEOGRAFISCHE ORIËNTATIE

Als onderdeel van het onderzoek naar de toekomst van Boarnsterhim is gekeken naar de sociaal-geografische samenhang van Boarnsterhim. In dit deelonderzoek zijn allerlei bronnen bekeken, bijvoorbeeld het verspreidingsgebied van kranten, de dichtstbijzijnde grote plaats, de herkomst van leerlingen van scholen, winkelbezoek en werkgelegenheid. Het onderstaande is overgenomen uit de conclusies van het deelonderzoek naar de sociaalgeografische samenhang.

De verbindingen in de gemeente zijn vooral noord-zuid gericht, te meer omdat aan de oostzijde De Alde Feanen gelegen zijn en in het zuidwesten het Sneekermeer, die fysieke barrières vormen. De noord-zuidverbindingen zijn zowel over de weg als via openbaar vervoer sterker ontwikkeld dan de oost-westverbindingen. Wat opvalt is dat Boarnsterhim met name relaties onderhoudt met de drie aangrenzende stedelijke gemeenten. Boarnsterhim ligt te midden van Leeuwarden, Heerenveen en Sneek; de verschillende delen zijn elk op een van deze plaatsen gericht. Het grootste gedeelte van de gemeente, het gehele noorden, heeft Leeuwarden als dichtst bij gelegen grote plaats. Plaatsen in het zuiden en zuidoosten van de gemeente zijn meer op Heerenveen georiënteerd en de Lege Geaën in het zuidwesten van de gemeente liggen het dichtst bij Sneek. Deze oriëntatie is bijvoorbeeld goed terug te zien in de spreiding van huis-aan-huisbladen in de gemeente, de keuze voor arbeidsplaats, scholen en het winkelgedrag voor niet-dagelijkse aankopen. Ook is deze relatie terug te zien in het migratiegedrag van de vertrekkende en nieuw binnengekomen inwoners van Boarnsterhim. De gemeente Boarnsterhim geeft werkgelegenheid aan ongeveer een derde deel van de eigen beroepsbevolking. Voor het overige is Boarnsterhim gericht op andere gemeenten, waarbij Leeuwarden het grootste aandeel voor haar rekening neemt. Boarnsterhim heeft in ruimtelijk opzicht het karakter van een agrarische gemeente behouden, al is de economische betekenis van de agrarische sector in termen van werkgelegenheid klein geworden. Het centrale en zuidelijke deel van de gemeente is daarnaast ook sterk gericht op waterrecreatie.


3.3 DE OPGAVEN VAN BOARNSTERHIM

Bij het komen tot een besluit over de toekomst van Boarnsterhim spelen de opgaven in het gebied een belangrijke rol. Wat zijn de uitdagingen waar de gemeente mee geconfronteerd wordt en wat is dan de beste keuze waar het gaat om de bestuurlijke toekomst van de gemeente? Het college van Burgemeester en Wethouders en de Raad zal daar nu uiteraard op antwoorden dat zij orde op zaken moet stellen. Dat moet ook, maar het is vanuit de gemeenschap geredeneerd het opruimen van het verleden. De toekomst biedt als dat gelukt is, vele kansen. Wij halen uit de gevoerde gesprekken en de documentatie de volgende opgaven voor Boarnsterhim.

1. Het komen tot een identiteit (bij zelfstandigheid) of identiteiten (bij herindelingen); 2. Ontwikkelingsas Leeuwarden-Heerenveen; 3. Natuurontwikkeling; 4. Recreatie en toerisme; 5. Beheersmatige taken; 6. Herstructurering. Er zijn uiteraard meer opgaven. Niet in de laatste plaats de opgaven zoals het huidige college die heeft verwoord (zie paragraaf 1.1.). In deze paragraaf schenken we echter aandacht aan de langetermijnopgaven die naar ons inzien een rol moeten spelen bij het besluit over de bestuurlijke toekomst. 1. HET KOMEN TOT EEN IDENTITEIT OF IDENTITEITEN

Uit het onderzoek naar de sociaalgeografische samenhang (zie 2.2) blijkt dat Boarnsterhim uit verschillende delen bestaat die vooral verbonden zijn met omliggende gemeenten en in veel mindere mate met elkaar. Er is geen ‘concept’ of identiteit waardoor inwoners van Boarnsterhim zich met elkaar verbonden voelen. Dit is ook te verklaren vanuit de historische schets (zie 2.1). Er wordt door vrijwel niemand met weemoed gesproken over het eventuele opheffen van Boarnsterhim. Als de gemeente kiest voor zelfstandigheid dan moet gewerkt worden aan een gemeenschappelijke identiteit. Dat betekent niet dat de identiteit van de eigen kern waar men woont wordt ingeleverd of de oriëntatie op de omliggende gemeente verdwijnt. Het betekent wel

Qua bevolkingsopbouw, inkomen en politieke voorkeur komt Boarnsterhim het meest overeen met de omliggende plattelandsgemeenten. De situatie in de meer stedelijke gemeenten wijkt hier van af. Slotconclusie Concluderend kan worden gesteld dat Boarnsterhim qua landschap en kenmerken van de bevolking de meeste overeenkomsten vertoont met de omliggende plattelandsgemeenten, maar dat er vanuit fysiek, historisch-geografisch en functioneel oogpunt vooral sterke relaties zijn tussen Boarnsterhim en de gemeente Leeuwarden (Grou en gebied ten noorden daarvan), Heerenveen (gebied ten zuiden van Grou) en Sneek (Lage Geaën). In feite vormen de drie gemeenten waaruit Boarnsterhim is ontstaan functioneel nog steeds drie eenheden.


dat er iets naast wordt geplaatst waardoor inwoners van Boarnsterhim trots zijn op hun gemeente en een collectief beeld hebben over waar hun gemeente voor staat en voor gaat. Ook als de gemeente kiest voor herindeling dan is identiteit een centraal concept. De vraag is dan hoe de gemeente moet worden heringedeeld om te zorgen dat samenhangende identiteiten ontstaan binnen de nieuw gevormde gemeente of gemeenten. Het onderzoek naar de sociaalgeografische samenhang biedt hier handvatten voor. 2. ONTWIKKELINGSAS LEEUWARDEN-HEERENVEEN

De provincie en omliggende gemeenten7 zien de A32 (verbinding Leeuwarden-Heerenveen) als een belangrijke ontwikkelingsas voor de provincie. Dit betekent dat er (nieuwe) kansen komen voor Grou en omgeving op het gebied van bedrijvigheid en toerisme. Ook de geïnterviewde personen uit de gemeenschap van Boarnsterhim zijn het met elkaar eens over de grote potentie die Grou en omgeving heeft. Er wordt vaak gesproken in termen van ‘wij willen wel, maar de gemeente komt maar niet’. 3. NATUURBEHOUD- EN ONTWIKKELING

Boarnsterhim beschikt over prachtige natuur, waarbij aan de oostkant Nationaal park De Alde Feanen, dat deels in Boarnsterhim ligt, in het oog springt. Aan de westkant van de gemeente ligt het merengebied. Een blijvende opgave in deze gebieden is om op een goede manier met de natuur om te gaan. 4. RECREATIE EN TOERISME

Er liggen grote kansen voor het beter vormgeven van recreatie en toerisme in Boarnsterhim, vooral in en rondom Grou en Terherne. Kansen die door velen binnen en buiten de gemeente gezien worden. Hier ligt een sterke link met de herstructureringsopgave in Grou. De uitdaging is om hier de komende jaren vorm aan te gaan geven. 5. BEHEERSMATIGE TAKEN

Boarnsterhim wordt onder meer gekenmerkt door een groot aantal wegen en bruggen. Tevens is er veel (openbaar) groen. Het is een flinke opgave om te zorgen dat deze voorzieningen op een adequaat niveau zijn en blijven. 6. HERSTRUCTURERING

Er zijn veel herstructureringsplannen voor de verschillende kernen van Boarnsterhim, waarvan er sommige gerealiseerd zijn. De projecten vloeien voort uit het convenant herstructurering dat in 2005 met woningcorporatie Welkom is ondertekend. Gezien de financiële situatie van de gemeente is nog niet duidelijk hoe de herstructureringsopgave precies verder vorm zal krijgen. Hier ligt met het oog op de leefbaarheid in de verschillende kernen een bijzonder belangrijke taak.

7 Een uitzondering wordt gevormd door de gemeente Heerenveen die deze ontwikkeling voorlopig niet gerealiseerd ziet worden.


SAMENVATTING HOOFDSTUK 3

Onderzoeksvraag 1: Wat zijn, na het op orde brengen van de gemeente, d e belangrijkste opgaven in en rondom Boarnsterhim? 1. Het komen tot een identiteit (bij zelfstandigheid) of identiteiten (bij

herindelingen) 2. Ontwikkelingsas Leeuwarden-Heerenveen 3. Natuurbehoud en -ontwikkeling 4. Recreatie en toerisme 5. Beheersmatige taken 6. Herstructurering


4. HUIDIGE BESTUURSKRACHT BOARNSTERHIM

Er is het afgelopen jaar veel gezegd en geschreven over de bestuurskracht van Boarnsterhim. Uit de gesprekken die wij hebben gevoerd in het kader van dit onderzoek en uit de andere bronnen die we tot onze beschikking hadden, komt een eensluidend beeld naar voren van een gemeente met onvoldoende bestuurskracht. Er zijn verschillende beelden, maar die gaan over de oorzaken en de oplossingsrichtingen, maar niet over de stelling dat de gemeente onvoldoende bestuurskrachtig is. Overigens maken veel geïnterviewden melding van de kentering die is ingezet met de komst van het nieuwe college in april 2009. Hieronder wordt aan de hand van een model naar verschillende aspecten van de huidige bestuurskracht van Boarnsterhim gekeken8. OMGANG MET MAATSCHAPPELIJKE DYNAMIEK

Boarnsterhim slaagt er in maatschappelijke dynamiek ‘binnen te halen’. Er blijft echter ook de nodige dynamiek liggen. De binnengehaalde dynamiek zorgt voor onrust in bestuur en organisatie. De gemeente is er tot nu toe niet in geslaagd die hanteerbaar te krijgen. Het huidige college lijkt daar nu overigens wel verandering in te brengen. BESTUURSOPGAVE

De gemeente slaagt erin dynamiek binnen te halen. Maar waar de gemeente vervolgens onvoldoende succesvol in is, is het selecteren van de strategische vragen. Wat zijn nu de kernpunten die van wezenlijk belang zijn voor de toekomst? Wat is de bestuursopgave waar de gemeente voor staat? Er wordt onvoldoende vanuit een strategische visie gedacht. Men is vooral bezig met vraagstukken die kleinschalig zijn en op lokaal niveau en buurtniveau spelen. Meerdere geïnterviewden noemden dit het spreekwoordelijke sturen op de scheefliggende stoeptegel in plaats van het kijken naar de grote lijnen. Ook het rechtleggen van de gemeentelijke stoeptegel is een belangrijke zaak, maar deze wordt in bestuurskrachtige gemeenten geen voorwerp van het politieke debat. Dit terwijl er genoeg opgaven zijn waar het bestuur de tanden in zou kunnen zetten. Zie hiervoor bijvoorbeeld de opgaven zoals benoemd in paragraaf 3.3. LEIDERSCHAP EN MENSEN

Het leiderschap dat nodig is gezien de opgaven van de gemeente is de laatste jaren onvoldoende geweest. Leiderschap betekent onder meer keuzen maken en het zorgen dat de politieke discussie zich op de meest wezenlijke zaken richt. Het betekent ook het staan voor de opgaven en de keuzen richting burgers, maatschappelijke partners en andere overheden. Aan dit leiderschap heeft het op bestuurlijk niveau aan ontbroken. Waar het ook aan ontbroken heeft, is een goede inschatting van wat er organisatorisch nodig was gezien de bestuursopgave. INZICHT EN OVERZICHT

Inzicht en overzicht zijn nodig om door te dringen tot de kern van problemen. Hiermee is in Boarnsterhim een voortdurende worsteling te zien. Het huidige college is voor het eerst in jaren bezig op een gedegen manier inzicht en overzicht te creëren in de opgaven en de situatie van Boarnsterhim.

8 Zie voor het model Bijlage 2.


PROCESREGIE EN HANDELINGSREPERTOIRE

Procesregie zegt iets over de manier waarop de gemeente in netwerken functioneert om de bestuursopgave te realiseren en het repertoire dat daarbij wordt ingezet. Hoewel we hier geen uitgebreid onderzoek naar hebben gedaan, durven we op basis van de interviews wel de stelling aan dat de gemeente onvoldoende procesregie voert richting belangrijke partners als woningcorporatie en bedrijfsleven. Verder is het handelingsrepertoire van de gemeente uitgebreid door de samenwerking aan te gaan met Leeuwarden. Maar de regie en sturing op wat er in de samenwerking gebeurt laat te wensen over. De gemeenten heeft geen bijzondere maatregelen genomen in bestuur en organisatie om de regie in handen te houden. BEPERKINGEN EN RANDVOORWAARDEN

Een belangrijke beperking voor Boarnsterhim heeft zich doen gelden vanaf de start van de gemeente in 1984. De gemeente is ontstaan vanuit armlastige gemeenten met grote cultuurverschillen bovendien. Het is het gemeentebestuur niet gelukt hier overheen te komen. Er worden onvoldoende keuzen gemaakt in Boarnsterhim. Middelen die de gemeente ter beschikking staan moeten afgestemd zijn op de ambities en dat is niet het geval. Er is sprake van een hoog voorzieningenniveau als antwoord op de wensen die inwoners van de kernen hebben. De financiële haalbaarheid van het voorzieningenniveau is nu - en zeker op termijn - echter onduidelijk.


Onderzoeksvraag 2: Hoe is de huidige bestuurskracht van Boarnsterhim t e typeren? De huidige bestuurskracht van Boarnsterhim is laag, hoewel er een kentering is ingezet met de komst van een nieuw college. Het gemeentebestuur is te weinig bezig geweest met strategische vragen en is niet in staat gebleken tot het maken van keuzen. De samenwerking tussen gemeenteraad en college is structureel niet goed geweest. De organisatie is voortdurend in onrust geweest met een groot verloop en een groot aantal externen. Net als op bestuurlijk niveau is op ambtelijk niveau het leiderschap tekort geschoten.


5. CONSEQUENTIES VAN DE ALTERNATIEVEN

In dit hoofdstuk worden de consequenties van de alternatieven beschreven langs de volgende lijnen:

• Consequenties voor de bestuurskracht; • Consequenties voor de inwoners; • Perspectief van de omgeving. Wij zien dit als drie manieren van kijken die alle drie van belang zijn om tot een goede beoordeling van de alternatieven te komen.

5.1 ZELFSTANDIGHEID EN INTENSIEVE SAMENWERKING

CONSEQUENTIES VOOR DE BESTUURSKRACHT

Er is nauwelijks aanleiding te veronderstellen dat de bestuurskracht in dit alternatief kan verbeteren, eerder is het omgekeerde te verwachten. I. Samenhang Volgens vele geïnterviewden is er in Boarnsterhim sprake van weinig samenhang tussen de delen waaruit Boarnsterhim in 1984 is samengesteld. Als gekozen wordt voor dit alternatief zal gewerkt moeten worden aan die samenhang en identiteit. Dat is echter geen eenvoudige en misschien zelfs wel een onmogelijke opgave. Dit betekent dat het risico groot is dat de bestuursopgave diffuus blijft. II. Financiële positie Boarnsterhim zal een artikel 12-gemeente worden, wat betekent dat de gemeente onder preventief toezicht van de provincie staat. De reden hiervoor is de slechte financiële situatie van de gemeente. Pijnlijke ingrepen en keuzen zijn onvermijdelijk. Die gaan echter waarschijnlijk plaatsvinden voordat een eventuele herindeling zal plaatsvinden. Dat betekent dat de financiële situatie zal verbeteren, terwijl men nog een zelfstandige gemeente is. Door verschillende oorzaken is zelfstandigheid in financieel opzicht echter moeilijk vol te houden (financiële startsituatie was in 1984 al slecht; Boarnsterhim is qua onderhoud een dure gemeente), tenzij er fundamentele keuzen gemaakt worden aangaande het voorzieningenniveau (omlaag) en de gemeentelijke belastingen (omhoog). Bovendien is een flinke investering in de organisatie in dit geval onvermijdelijk. De gemeente heeft dus te maken met structurele financiële beperkingen. Het bovenstaande zou het blijven van een zelfstandige gemeente weliswaar financieel haalbaar maken, maar politiek waarschijnlijk niet te realiseren. III. Regionale functie/positionering ten opzichte v an andere gemeenten Bij de regionale functie is van belang te beoordelen in hoeverre Boarnsterhim als zelfstandige gemeente kan bijdragen aan de opgaven van andere gemeenten en overheden en andere gemeenten en overheden kan overreden bij te dragen aan de opgaven van Boarnsterhim. Een probleem hierbij is dat Boarnsterhim onvoldoende als een serieuze gesprekspartner wordt gezien. Dit kan deels een kwestie van tijd zijn: het zal veranderen als Boarnsterhim de zaken weer op


orde heeft. Echter, zelfs dan is gezien de opgaven van Boarnsterhim de kans groot dat Boarnsterhim vooral de focus zal leggen op de eigen opgaven. Dit betekent dat leiderschap richting maatschappelijke partners en buurgemeenten moeilijk te realiseren zal zijn. Bij de positionering van de gemeente ten opzichte van andere gemeenten speelt verder het thema schaal een belangrijke rol. Te onderscheiden is de absolute en de relatieve schaal. Met de absolute schaal van de gemeente bedoelen we het aantal inwoners. Dit aantal is in principe voldoende om een zelfstandige gemeente te kunnen blijven, zij het dat de gemeente op een aantal gebieden zeker afhankelijk zal zijn van samenwerking. Hoewel de meningen verschillen over de vraag hoeveel inwoners noodzakelijk zijn om zelfstandigheid op termijn vol te kunnen houden, zijn er weinigen die voorspellen dat er geen gemeenten van minder dan 20.000 inwoners over zullen blijven. Dat neemt niet weg dat de relatieve schaal van de gemeente sterk achteruitgaat bij een keuze voor zelfstandigheid. Er ontstaan veel - en veel grotere - gemeenten in Fryslân met de herindelingsronde die ongetwijfeld aanstaande is. Dat heeft zowel strategisch-bestuurlijk als organisatorisch consequenties. Strategisch-bestuurlijk neemt de zeggenschap van de gemeente ten opzichte van andere gemeenten af. Organisatorisch neemt de aantrekkelijkheid van Boarnsterhim als werkgever af als er grotere gemeenten ontstaan in Fryslân. Dit levert bestuurlijke en organisatorische beperkingen op. IV. Bestuur De kracht van het bestuur is essentieel als gekozen wordt voor Boarnsterhim als zelfstandige gemeente. Boarnsterhim staat bij de keuze voor zelfstandigheid voor een enorme uitdaging met heel veel componenten: de zaken financieel op orde krijgen, een volwassen samenwerkings-relatie met de gemeente Leeuwarden inrichten, werken aan de identiteit van de gemeente, de organisatie niet alleen op orde krijgen maar ook toekomstbestendig maken, pijnlijke keuzen (bijvoorbeeld op het gebied van voorzieningen) maken en aan de bevolking uitleggen. Verder liggen er dan nog belangrijke ontwikkelopgaven als de herstructurering en het een rol spelen in de ontwikkeling van de as Leeuwarden-Heerenveen. Dit vraagt een bestuur (raad en college) van hoge kwaliteit dat onderling goed samenwerkt en inzicht en overzicht behoudt. Het vinden van bestuurders die deze uitdaging aan willen gaan en er de kwaliteiten voor in huis hebben zal lastig zijn. Daarmee zal de kwaliteit van het leiderschap voortdurend een aandachtspunt blijven.

V. Organisatie Als gekozen wordt voor zelfstandigheid dan staat de organisatie voor drie belangrijke uitdagingen. Ten eerste is er veel dat de komende jaren op gemeenten afkomt, waarbij digitalisering een zeer prominente opgave is waar de gemeente mee aan de slag zal moeten. Dit kost geld en energie. Ten tweede moet Boarnsterhim een aantrekkelijke werkgever worden. Dat is lastig gezien het huidige imago, maar ook gezien herindelingen in de omgeving. Hierdoor zal Boarnsterhim een relatief kleine gemeente worden die alleen door een aantrekkelijke, op leren gerichte werkcultuur voldoende kwaliteit zal kunnen werven. Hierin zal dus veel geïnvesteerd moeten worden. De derde uitdaging is het inrichten van de samenwerkingsrelatie met Leeuwarden. In dit alternatief ontstaat immers een structurele relatie met de gemeente Leeuwarden, die op het gebied van procesregie het nodige zal vragen van de organisatie in Boarnsterhim9.

9 In bijlage 6 is het begrip regie en de betekenis ervan voor het ambtelijk functioneren nader uitgewerkt.


CONSEQUENTIES VOOR DE INWONERS

Voor de inwoners biedt dit alternatief geen verbetering van de situatie. I. Logische samenhang Bij een logische samenhang is er sprake van een natuurlijke identificatie van de inwoners met de gemeente waar ze toe behoren. Hier is bij een keuze voor zelfstandigheid geen sprake van. Bewoners identificeren zich primair met de kern waarin ze woonachtig zijn. Echter, daarnaast zijn er maar weinig die zich ook nog identificeren met de gemeente Boarnsterhim. Al eerder is gesteld dat hier een opgave ligt voor de gemeente indien gekozen wordt voor zelfstandigheid. II. Kernenbeleid/deconcentratie en contacten burger -bestuur Hier vindt qua structuur geen fundamentele wijziging plaats bij een keuze voor zelfstandigheid. III. Voorzieningenniveau Hoewel er qua structuur geen wijziging plaatsvindt of hoeft plaats te vinden in het kernenbeleid en de contacten burger-bestuur in dit alternatief, zouden de contacten zelf wel eens heel anders van inhoud kunnen worden. Veel geïnterviewden hebben erop gewezen dat de neiging bestaat de verschillende kernen tevreden te houden. Daar is op zich niets mis mee, maar gezien de financiële situatie zullen er fundamentele keuzen gemaakt moeten worden als het gaat om de voorzieningen. Praktisch betekent dit dat of voorzieningen van een lagere kwaliteit, of minder voorzieningen waardoor de reistijd voor bepaalde inwoners naar de voorzieningen toeneemt. IV. Financiële consequenties De woonlasten in Boarnsterhim zijn hoog en bij een keuze voor zelfstandigheid zullen deze eerder hoger dan lager worden. De ervaring elders leert dat de keuze voor zelfstandigheid voor een (relatief) kleine gemeente geld kost ten opzichte van een herindeling. Er kan weliswaar efficiencywinst worden geboekt bij een goed ingerichte samenwerkingsrelatie, maar die moet weer worden ingezet om de samenwerkingsrelatie en de regie goed in te richten. Onze ervaring is dat de ‘ winst’ van samenwerking dan ook niet zozeer financieel is, maar eerder zit in de hoek van kwaliteit en vermindering van kwetsbaarheid. V. Contacten burger-ambtelijke organisatie Bij de contacten tussen burger en ambtelijke organisatie focussen we op kwaliteit en op afstand. De kwaliteit van de dienstverlening van de ambtelijke organisatie zal in dit alternatief op orde zijn, aangezien geleund wordt op kennis en expertise van de grote gemeente Leeuwarden. Verder zal er in de ambtelijke organisatie veel kennis over de lokale situatie in huis zijn. Voor wat betreft afstand geldt dat deze gelijk zal blijven aan de huidige situatie. Daarbij past de opmerking dat afstand door de toename van de digitale dienstverlening een minder belangrijk begrip zal worden. PERSPECTIEF OMGEVING

De omgeving ziet Boarnsterhim niet als een zelfstandige gemeente voortbestaan. Het beeld vanuit de omgeving is eensluidend: zelfstandigheid is een gepasseerd station voor Boarnsterhim. De belangrijkste argumenten die hiervoor worden aangevoerd is dat men het niet voor zich ziet dat Boarnsterhim de financiële, bestuurlijke en organisatorische problemen blijvend te boven komt en dat het ook in de toekomst niet zal lukken een eenheid te smeden van Boarnsterhim.


5.2 HERINDELING MET LEEUWARDEN

ONTWIKKELING BESTUURSKRACHT

Dit alternatief zal de bestuurskracht vermoedelijk doen verbeteren. I. Samenhang Er ontstaat in dit alternatief niet zomaar meer samenhang. Ten eerste niet als we kijken naar het provinciale bestuurlijke krachtenveld. Leeuwarden is nu al de grootste gemeente van de provincie en zou met deze stap niet alleen het aantal inwoners maar ook het grondgebied flink uitgebreid zien. De afstand naar de andere grotere gemeenten van de provincie, zeker ook naar buurgemeente (!) Heerenveen wordt hiermee in dit alternatief erg groot. Dit zou echter gerelativeerd kunnen worden als op termijn (veel) grotere gemeenten in Fryslan ontstaan. Ten tweede als we kijken naar de opgaven. De opgaven aan de zuidkant van Boarnsterhim hangen meer samen met die van Heerenveen terwijl die aan de noordkant meer met Leeuwarden samenhangen. Ook vanuit die optiek is de samenhang in deze variant laag. Zelfs als er (veel) grotere gemeenten ontstaan, zal dit het geval blijven. Dit betekent dat de bestuursopgave diffuus zal zijn in dit alternatief. II. Financiële positie 10 Ervan uitgaande dat de huidige financiële problemen van de gemeente Boarnsterhim worden opgelost kan een gezonde gemeente ontstaan bij een herindeling van Boarnsterhim met Leeuwarden. Dit betekent dat de financiën als beperking minder zullen spelen dan als zelfstandige gemeente. III. Regionale functie/positionering ten opzichte v an andere gemeenten Er ontstaat in dit alternatief een grote gemeente die veel in de melk te brokkelen zal hebben bij provincie en andere gemeenten. De vraag is echter wel of die andere gemeenten deze relatief zeer grote gemeente niet als een bedreiging zullen ervaren. Dit zou de samenwerking dan juist weer bemoeilijken. Het oordeel hierover heeft ook te maken met de lange termijnontwikkelingen in Fryslân. Als er (op termijn) veel grotere gemeenten ontstaan, dan zal dit minder spelen. IV. Bestuur Leeuwarden is momenteel een bestuurskrachtige gemeente met aandacht voor de noden en wensen van het omliggende platteland. Een herindeling is echter nog wel iets anders dan een goede samenwerkingsrelatie. De vraag is hoe het bestuur de opgaven die er liggen zal oppakken en hoe de relatie met de inwoners zal worden ingericht. Voor wat betreft de vele complexe opgaven die er liggen mag verwacht worden dat de gemeente Leeuwarden het leiderschap, het inzicht en het overzicht in huis heeft om deze goed aan te pakken. We denken dan bijvoorbeeld aan de ontwikkelingsas Leeuwarden-Heerenveen, het ontwikkelen van een identiteit voor het gebied en de herstructureringsopgave.

10 Bij een herindeling wijzigt de uitkering uit het Gemeentefonds. In dit kader is van belang, dat bij een herindeling van twee gemeenten niet de uitkeringen van beide voormalige gemeenten bij elkaar worden opgeteld. Er is een vast bedrag dat per gemeente wordt uitgekeerd (vaste voet), en als twee gemeenten één worden, ontvangen zij nog maar eenmaal de vaste voet. Het gaat echter om een bedrag dat teniet zal worden gedaan door het te verwachten efficiencyvoordeel (vaste voet 2009: ongeveer 250.000 euro).


Voor wat betreft de relatie met de inwoners is de vraag hoe het bestuur van de nieuwe gemeente de contacten met inwoners en organisaties organiseert in wat nu Boarnsterhim is. Leeuwarden heeft hier uitgesproken ideeën over en die zien er positief uit voor Boarnsterhim in dit alternatief. Niet alleen ziet Leeuwarden strategische kansen voor het gebied Boarnsterhim, er wordt nu richting de wijken van Leeuwarden een sterk wijkgericht beleid gevoerd (met bijvoorbeeld eigen budgetten); een lijn die in geval van herindeling doorgevoerd zou worden naar Boarnsterhim.

V. Organisatie Niet voor niets heeft Boarnsterhim al gekozen voor Leeuwarden als samenwerkingspartner. De organisatie levert een goede kwaliteit. Een eventuele herindeling van Leeuwarden en Boarnsterhim zal niets afdoen aan de kwaliteit van de organisatie in Leeuwarden. De procesregie en het handelingsrepertoire van de nieuwe gemeente zijn hoog, wat goed past kijkend naar de bestuursopgave van de nieuwe gemeente. CONSEQUENTIES VOOR DE INWONERS

De inwoners worden er bij dit alternatief vermoedelijk beter van. I. Logische samenhang Bij een logische samenhang is er sprake van een natuurlijke identificatie van de inwoners met de gemeente waar ze toe behoren. Hier is bij een keuze voor een herindeling met Leeuwarden slechts ten dele sprake van. Voor de inwoners ten noorden van het prinses Margrietkanaal geldt dat zij al een sterke oriëntatie kennen op Leeuwarden. Zij zullen voor hun gebied de samenhang eerder als logisch ervaren dan de inwoners aan de westkant die eerder op Sneek georiënteerd zijn en de inwoners aan de zuidkant die eerder op Heerenveen georiënteerd zijn. II. Kernenbeleid/deconcentratie en contacten burger -bestuur Om te beginnen verwijzen we hier naar wat hierboven onder bestuurskracht is gesteld bij ‘bestuur’. Daarbij is helder dat –ook bij een goed deconcentratiebeleid- de afstand tussen burger en bestuur toeneemt. Raads- en collegeleden in een gemeente met de schaal van Boarnsterhim kunnen van ieder dossier enige kennis hebben en van veel dossiers tot op detailniveau op de hoogte zijn. Bij een keuze voor dit alternatief neemt de afstand toe en daarmee de kennis van bestuurders over individuele gevallen en details. Omgekeerd zullen burgers de bestuurders minder vaak persoonlijk kennen. Als tegenwicht heeft Leeuwarden een goed deconcentratiebeleid. Dit betekent dat er sprake is van een goed gestructureerde ‘lijn’ naar het gemeentebestuur vanuit de wijken en (toekomstige) dorpen. III. Voorzieningenniveau Het voorzieningenniveau van de nieuwe gemeente is uiteraard hoger dan het huidige voorzieningenniveau bij een herindeling met Leeuwarden, omdat de stadse voorzieningen onderdeel gaan uitmaken van de gemeente. De vraag is meer hoe het met behoud en spreiding van voorzieningen is gesteld indien voor dit alternatief gekozen wordt. Het is moeilijk hier algemene uitspraken over te doen. De nieuwe gemeente zal moeten kijken hoe het zit met de spreiding van en het draagvlak voor voorzieningen. Uit recent onderzoek in Zuid-Holland blijkt overigens geen duidelijk verband tussen herindeling en verbeterde of juist verslechterde spreiding van voorzieningen11.

11 Processen van herindeling (Kluwer, 2009), dr. Michiel Herweijer c.s., p.144


IV. Financiële consequenties Voor de burgers zal een herindeling met Leeuwarden naar verwachting positieve financiële consequenties hebben. De gemeentelijke lasten van Boarnsterhim zijn hoger dan die van Leeuwarden12 en bij een herindeling zullen deze lasten gelijkgetrokken moeten worden. Aangezien Leeuwarden aanzienlijk groter is, zullen de lasten in Boarnsterhim daarbij eerder omlaag bewegen dan dat de lasten in Leeuwarden zullen stijgen. V. Contacten burger-ambtelijke organisatie Niet voor niets heeft Boarnsterhim al gekozen voor Leeuwarden als samenwerkingspartner. De organisatie levert een goede kwaliteit en in het geval van een herindeling zullen de inwoners van Boarnsterhim daarvan profiteren. Een aandachtspunt daarbij is de afstand die ontstaat tot het stadhuis. Zeker aan de zuidkant van Boarnsterhim is die afstand groot. Voor een deel is dit praktisch op te lossen door bijvoorbeeld een bijkantoor te openen dat op gezette tijden geopend is. De praktijk in andere heringedeelde gemeente laat overigens zien dat dit meestal een tijdelijke keuze is. Ofwel door de hoge kosten ofwel doordat het door de burgers als overbodig wordt ervaren gaan nevenvestigingen meestal na enkele jaren dicht. Belangrijker is het inlevingsvermogen in de zaken die spelen aan de zuidkant van de gemeente, waaraan in Leeuwarden in dit alternatief gewerkt zal moeten worden. PERSPECTIEF OMGEVING

De omgeving ziet dit alternatief als ongewenst vanwege de verstoring van het evenwicht. Daarnaast is er niemand die we hebben gesproken die dit als een realistisch alternatief ziet: men ziet het niet gebeuren.

5.3 HERINDELING MET LEEUWARDEN EN HEERENVEEN IN COMBINATIE MET GRENSCORRECTIES

ONTWIKKELING BESTUURSKRACHT

Dit alternatief zal de bestuurskracht vermoedelijk doen verbeteren. I. Samenhang Een herindeling met meerdere gemeenten biedt de gelegenheid om vanuit de opgaven in het gebied te kijken. Er kan daarmee een eenduidige bestuursopgave per gemeente ontstaan. Als sociaal-geografische samenhang als leidend principe wordt gehanteerd, dan leidt dit als vanzelf tot dit alternatief. De twee grootste delen van de huidige gemeente gaan dan herindelen met Leeuwarden (boven het Prinses Margrietkanaal) en Heerenveen (onder het Prinses Margrietkanaal). Dit is goed voor zowel de provinciale (externe) samenhang als de interne samenhang, zeker aangezien delen met een sterke samenhang met andere dan deze twee gemeenten door middel van grenscorrecties onderdeel worden van de betreffende gemeenten.

12 Zie bijlage 5.


De precieze verdeling is daarbij nader in te vullen, maar gedacht kan worden aan:

• Terherne: onderdeel van Skarsterlân • De Lege Geaën: onderdeel van Littenseradiel of Sudwest-Fryslân • De Alde Feanen: onderdeel van Tytsjerksteradiel of Smallingerland II. Financiële positie 13 De financiële positie van Leeuwarden is voldoende. Heerenveen staat er minder goed, maar niet zorgelijk voor. Dit betekent dat de startpositie voor de nieuwe gemeenten voldoende is. Vanuit Leeuwarden wordt overigens benadrukt dat een herindeling de mogelijkheid biedt de economie van het gebied te versterken wat uiteraard ook een positieve weerslag heeft op de gemeentefinanciën. Hierdoor nemen de beperkingen af. III. Regionale functie/positionering ten opzichte v an andere gemeenten Dit alternatief biedt de gelegenheid voor de gemeenten Leeuwarden en Heerenveen om gezamenlijk te werken aan belangrijkste opgaven voor het ‘gebied Boarnsterhim’. IV. Bestuur Leeuwarden en Heerenveen krijgen in dit alternatief beide een flink grondgebied en een aantal inwoners erbij. De uitdaging voor de gemeentebesturen van deze twee verstedelijkte gemeenten zal zijn de ontwikkelopgaven in het nieuwe gebied goed op te pakken, maar daarbij ook oog te hebben voor het plattelandskarakter van het gebied. Daarbij denkt Leeuwarden meer in kansen en mogelijkheden voor het gebied. Men ziet een heldere bestuursopgave in de sterke combinatie van stad en platteland. Heerenveen is hier wat terughoudender in. V. Organisatie Leeuwarden en Heerenveen hebben en houden in dit alternatief een omvang waarin het goed mogelijk is een krachtige organisatie neer te zetten die de procesregie en het handelings-repertoire hebben die passen bij de opgaven in het gebied. CONSEQUENTIES VOOR DE INWONERS

De inwoners worden er bij dit alternatief vermoedelijk beter van. I. Logische samenhang In dit alternatief is de logische samenhang vanuit het perspectief van de burger leidend. De bevolking heeft weliswaar veel kenmerken gemeenschappelijk met die van de inwoners van omliggende plattelandsgemeenten, maar de indeling vindt plaats langs een andere voor inwoners herkenbare oriëntatie, namelijk die van zaken als werk, onderwijs en zorg. Op die manier kijkend valt Boarnsterhim in een aantal delen uiteen. II. Kernenbeleid/deconcentratie en contacten burger -bestuur Om te beginnen verwijzen we hier naar wat hierboven onder bestuurskracht is gesteld bij ‘bestuur’. Daarbij is helder dat –ook bij een goed deconcentratiebeleid- de afstand tussen burger

13 Bij een herindeling wijzigt de uitkering uit het Gemeentefonds. In dit kader is van belang, dat bij een herindeling van niet de uitkeringen van beide voormalige gemeenten bij elkaar worden opgeteld. Er is een vast bedrag dat per gemeente wordt uitgekeerd (vaste voet). Als er straks in de regio een gemeente minder is, wordt de vaste voet dus eenmaal minder uitgekeerd. als twee gemeenten één worden, ontvangen zij nog maar eenmaal de vaste voet. Het gaat echter om een bedrag dat teniet zal worden gedaan door het te verwachten efficiencyvoordeel dat in de nieuwe gemeenten geboekt kan worden (vaste voet 2009: ongeveer 250.000 euro).


en bestuur toeneemt. Raads- en collegeleden in een gemeente met de schaal van Boarnsterhim kunnen van ieder dossier enige kennis hebben en van veel dossiers tot op detailniveau op de hoogte zijn. Bij een keuze voor dit alternatief neemt de afstand toe en daarmee de kennis van bestuurders over individuele gevallen en details. Omgekeerd zullen burgers de bestuurders minder vaak persoonlijk kennen. III. Voorzieningenniveau Voor de meeste van de huidige inwoners van Boarnsterhim geldt dat ze in dit alternatief onderdeel gaan uitmaken van de gemeenten Heerenveen of Leeuwarden. Daarmee neemt hun voorzieningenniveau toe. De afstand tot voorzieningen zou echter ook wel eens toe kunnen nemen. De nieuwe gemeente zal moeten kijken hoe het zit met de spreiding van en het draagvlak voor voorzieningen. Uit recent onderzoek in Zuid-Holland blijkt overigens geen duidelijk verband tussen herindeling en verbeterde of juist verslechterde spreiding van voorzieningen14. IV. Financiële consequenties Alle gemeenten die betrokken zijn (hetzij herindeling, hetzij door grenscorrecties) hebben lagere gemeentelijke lasten dan de gemeente Boarnsterhim15. Daarmee is waarschijnlijk dat dit alternatief voor alle huidige inwoners van Boarnsterhim –zij het in uiteenlopende mate- een positief financieel effect heeft. V. Contacten burger-ambtelijke organisatie De afstand tot het stadhuis zal in dit alternatief voor de inwoners van Grou weliswaar toenemen maar voor de inwoners van de meeste andere kernen afnemen. Met betrekking tot dit punt is van belang dat de ambtenaren voldoende inlevingsvermogen betoont en kennis opdoet van wat er speelt in de ‘nieuwe’ delen van de gemeente. PERSPECTIEF VAN DE OMGEVING

De omgeving acht dit alternatief niet alleen het meest waarschijnlijke, maar ook het meest wenselijke. Hierbij wordt als belangrijkste argument aangevoerd dat dit de beste kansen biedt de opgaven die in Boarnsterhim liggen op een goede manier aan te pakken.

5.4 POLITIEKE CONSEQUENTIES

De politieke consequenties in de zin van de toekomstige zetelverdeling speelt bij een herindeling altijd op een bepaalde manier een rol. De stemverhoudingen in Boarnsterhim liggen nogal anders dan bij de belangrijkste potentiële partners bij een herindeling. Bij een herindeling in welke vorm dan ook lijken er (op basis van de verkiezingsuitslag van 2006) vooral negatieve consequenties op te treden voor Gemeentebelangen en de FNP, die geen (Gemeentebelangen) of een mindere positie (FNP) hebben in de andere gemeenten.

14 Processen van herindeling (Kluwer, 2009), dr. Michiel Herweijer c.s., p.144 15 Zie bijlage 5.


ZETELVERDELING HUIDIGE SITUATIE

PARTIJ

BOARNSTERHIM LEEUWARDEN HEERENVEEN SNEEK SKARSTERLÂN

PvdA 7 (38,8%) 15 (35,5%) 13 (41,8%) 8 (31,5%) 7 (31,9%)

Gemeentebelangen 2 (12,5%)

CDA 3 (14,9%) 5 (12,8%) 4 (14,9%) 5 (20,2%) 6 (29,0%)

FNP 3 (17,6%) 1 (4,2%) 1 (3,8%) 2 (8,4%) 5 (22,9%)

VVD 2 (13,8%) 4 (11,2%) 4 (7,5%) 3 (11,2%) 2 (11,1%)

GroenLinks 2 (8,3%) 1 (6,7%)

PAL/GrL 4 (9,6%)

CU 2 (5,0%) 1 (5,3%) 1 (6,2%) 1 (5,2%)

SP 4 (11,1%) 3 (13,2%)

Nw. Leeuw. P. 2 (4,8%)

Leefbaar 2 (7,5%)

Totaal 17 37 27 23 21



3. Kan de gemeente Boarnsterhim zich ontwikkelen to t een

bestuurskrachtige, zelfstandige gemeente? Zo ja, on der welke condities?

Er zijn weinig kansen voor de gemeente Boarnsterhim om zich te ontwikkelen tot een bestuurskrachtige, zelfstandige gemeente. 4. Hoe bestuurskrachtig is een nieuwe gemeente of z ijn de nieuwe

gemeenten die zou(den) ontstaan bij de herindeling? Bij een herindeling is er de keuze voor een herindeling met Leeuwarden of een herindeling met meerdere gemeenten. Het laatste verdient veruit de voorkeur. Dit alternatief scoort het hoogst op bestuurskracht, omdat de samenhang binnen de nieuwe gemeenten sterk wordt; er financieel gezonde gemeenten ontstaan die opereren in een evenwichtig regionaal en provinciaal krachtenveld. Qua bestuur en organisatie hebben ze de cultuur en de competenties om de opgaven goed aan te kunnen. Voor de inwoners sluit dit alternatief naar verwachting het beste aan bij de logische samenhang die vanuit de kernen zelf gezien zal worden. De betrokken gemeenten voeren alle reeds een succesvol deconcentratiebeleid. 5. Als gekozen wordt voor een herindeling, wat zijn dan de consequenties

voor de inwoners? De inwoners gaan behoren tot een nieuw geheel dat zij als logischer samenhangend zullen beschouwen als het huidige. De meest relevante gemeenten voeren alle een goed deconcentratiebeleid. Vooral voor Heerenveen en Leeuwarden zal het echter een opgave zijn het nieuwe plattelandsgebied en de bijbehorende opgaven goed te leren kennen, zowel bestuurlijk als ambtelijk. In financieel opzicht is te verwachten dat de gemeentelijke lasten in ieder geval niet zullen stijgen ten opzichte van de huidige situatie. Een daling is eerder waarschijnlijk. 6. Hoe kijken buurgemeenten aan tegenover een event uele herindeling? De meest relevante buurgemeenten staan alle positief tegenover herindeling met een deel van de gemeente Boarnsterhim, waarbij twee kanttekeningen moeten worden geplaatst. Ten eerste de financiële positie van de gemeente en ten tweede het gegeven dat in het kader van dit onderzoek niet met de gemeenteraden, maar alleen met de burgemeesters en gemeentesecretarissen van de betrokken gemeenten is gesproken.


6. BETREKKEN INWONERS BIJ DE BESLUITVORMING

In de opmaat naar dit onderzoek is er veel gesproken over het betrekken van de bevolking bij de besluitvorming over de toekomst van de gemeente. Velen staken het niet onder stoelen of banken dat ze graag in een eerdere fase een raadpleging van de bevolking gezien zouden hebben. Met dit onderzoek in de hand is de vraag: waar worden de inwoners precies bij betrokken? Wat zou hen voorgelegd moeten worden?. Een van de thema’s waar vrijwel alle geïnterviewden het over eens waren, is dat er geen ‘Boarnsterhim-gevoel’ is. Wij denken dan ook dat het voortbestaan van de gemeente voor veel van de inwoners van de afzonderlijke kernen op zich geen item is. Daar kunnen wij ons in vergissen. Maar zelfs als het wel een belangrijk onderwerp is, dan vinden wij dat het aan het bestuur is om uit te leggen aan de inwoners waarom een voortbestaan als zelfstandige gemeente niet haalbaar is. Het voortbestaan van de gemeente zou derhalve geen inzet van een volksraadpleging moeten zijn om de eenvoudige redenen dat wij weinig kansen zien voor Boarnsterhim als zelfstandige gemeente. Dit als keuze voorleggen is een belofte aangaan die niet waargemaakt kan worden. Wat onzes inziens in ieder geval wel van belang is, is het op een goede manier betrekken van de inwoners bij dit onderwerp. Daarbij gaat het onzes inziens om twee zaken.

1. Ten eerste is er wel wat uit te leggen aan de bevolking: hoe is de huidige situatie ontstaan en waarom is zelfstandigheid geen optie (meer)? Hoewel voorkomen moet worden dat zich daar een debat over ontwikkelt gericht op het vinden van schuldigen. Dat maakt immers de toekomst niet beter. Om die toekomst moet het ons inziens in het debat gaan.

2. Ten tweede zijn er voor een aantal kernen verschillende mogelijkheden voor de toekomst. Wij zijn gezien de onderwerpen van mening dat een interactieve communicatiestrategie met de bevolking meer betekenis heeft dan een volksraadpleging. Te denken valt aan een combinatie van schriftelijke communicatie, informatie via de website en petearen. Petearen bieden in tegenstelling tot een volksraadpleging de gelegenheid in gesprek te gaan met de bevolking. Dat past goed bij het eerste punt: het toelichten van de huidige situatie. Ten aanzien van het tweede punt (bij welke nieuwe gemeente gaat mijn kern behoren) kan het gesprek met de bevolking van de betreffende kern relevante informatie en nieuwe informatie opleveren. Die kan de gemeenteraad vervolgens betrekken bij de definitieve besluitvorming.


BIJLAGE 1: GEBRUIKTE DOCUMENTEN

DOCUMENTEN BOARNSTERHIM

• Programmabegroting 2009 en jaarrekening 2007 • Toekomstvisie Boarnsterhim 2015 (2001) • Zelfevaluatie bestuurskwaliteit Boarnsterhim 2003 • Profielschets van de gemeente Boarnsterhim en van de nieuwe burgemeester (2008) • Begrotingsscan Boarnsterhim 2008 • Besluitvormend raadsvoorstel 31 maart 2009 aangaande speerpunten college van B&W voor

de periode april 2009-april 2010. • Raadsvoorstel Toekomst Boarnsterhim, maart 2009. • Onderzoek sociaal-geografische samenhang Boarnsterhim. BugelHajema, 2009. OVERIGE DOCUMENTEN

• Om de kwaliteit fan de romte. Streekplan Fryslân 2007 • Taakbewust toekomstbestendig; Versterking van de kwaliteit van het Friese lokaal bestuur in

perspectief; provincie Fryslân 2009 • Strategyske fisy gemeente Littenseradiel 2010-2015, Konsept, mei 2009 • Processen en effecten van herindeling, drs. Michiel Herweijer c.s., Kluwer 2009 • Project Plattelandsvernieuwing Heerenveen; verzamelordner 2009 • Tweede Kamer der Staten-Generaal, zitting 1980-1981/gemeentelijke herindeling van

Friesland • Tweede Kamer der Staten-Generaal, zitting 1981/1982/gemeentelijke herindeling van

Friesland • Tweede Kamer der Staten-Generaal, zitting 1982/1983/gemeentelijke herindeling van

Friesland


BIJLAGE 2: INTERVIEWVERSLAGEN BUURGEMEENTEN

De volgende verslagen zijn opgenomen: 2.1 Leeuwarden 2.2 Heerenveen 2.3 Skarsterlân 2.4 Sneek 2.5 Littenseradiel

2.1 LEEUWARDEN

Op 23 juni vond een gesprek plaats tussen de heer Crone, burgemeester van Leeuwarden, de heer Brugman, gemeentesecretaris van Leeuwarden en de heren Ter Braak en Von Grumbkow van WagenaarHoes. Aan de orde was het perspectief van Leeuwarden op de toekomst van Boarnsterhim. UITGANGSPUNT LEEUWARDEN

Het uitgangspunt van Leeuwarden is de afgelopen periode heel helder geweest. Leeuwarden zet in op samenwerking. Samenwerking wordt dan niet gezien als finaal model, maar als middel om in welke vorm dan ook naar elkaar toe te groeien en daar de vruchten van te plukken. Samenwerking leidt tot versterking van de regio en daarmee ook tot versterking van de positie van Leeuwarden. Er is ook een noodzaak om de stad/regio verder te laten groeien. Dat is van belang voor de regio en de positie van Leeuwarden op de landelijke kaart (Noord-Nederland, G31, ruimtelijk-economisch beleid etc). Vanuit die achtergrond worden gesprekken gevoerd met alle buurgemeenten. Deze opstelling van Leeuwarden heeft ertoe geleid dat buurgemeenten graag zaken willen doen met Leeuwarden. Leeuwarden staat daar open voor en is transparant in de belangen die daarmee gediend worden. Daarbij gaat het om de versterking van de regio, maar ook om efficiencywinst voor alle partners en vergroten van de lobbykracht richting provincie, Noord-Nederland en het Rijk. HOE WORDT AANGEKEKEN TEGEN EEN HERINDELING MET DE GEMEENTE BOARNSTERHIM (IN

ZIJN GEHEEL OF IN DELEN)?

Leeuwarden ziet Boarnsterhim in combinatie met de eigen gemeente als een zeer kansrijk gebied. Er kan in de combinatie een mooie mix ontstaan van stad en platteland die vanuit een sterke, grote gemeente worden aangestuurd. Belangrijke thema’s als de ontwikkeling van A6/A7, het kernenbeleid, dorpsvernieuwing en het versterken van Grou kunnen een impuls krijgen. Daarbij is zeker een onderwerp of Boarnsterhim wordt ‘opgeknipt’ of (min of meer) in zijn geheel wordt heringedeeld. Het is niet aan Leeuwarden om daar uitspraken over te doen, is de overtuiging van Leeuwarden: Boarnsterhim beslist over de eigen toekomst. ZELFSTANDIGHEID MET EEN INTENSIEVE SAMENWERKING MET LEEUWARDEN

Een van de alternatieven die Boarnsterhim onderzoekt is zelfstandigheid met een intensieve samenwerking met Leeuwarden. Vorig jaar is een contract getekend dat geldt voor drie jaar. Voor


Leeuwarden is het als Boarnsterhim kiest voor dit alternatief geen uitgemaakte zaak dat het contract verlengd wordt. Leeuwarden zal dan goed kijken naar de consequenties die dit heeft voor de eigen organisatie, zoals grote investeringen en het aantrekken van nieuw personeel. Dat is alleen verantwoord bij langdurige commitments, en vraagt beantwoording van de vraag of Leeuwarden zich wel wil ontwikkelen tot een semi-privaat servicebedrijf voor andere gemeenten. Bovendien vraagt men zich in Leeuwarden af of deze optie op termijn leidt tot een bestuurskrachtig Boarnsterhim. Als dat niet het geval is, is deze vorm van samenwerking niet interessant voor Boarnsterhim, noch voor Leeuwarden, noch de regio. Het ging immers om het versterken van de regio. VISIE OP ARTIKEL 12 STATUS BOARNSTERHIM

Boarnsterhim zal een beroep doen op artikel 12. Leeuwarden is bereid te onderzoeken of het kan bijdragen aan versnelling van de artikel 12-aanpak door de lopende samenwerking te intensiveren en/of door versnelling van andere samenwerkingafspraken, waaronder herindeling. Langs deze wegen van samenwerking kan efficiencywinst worden geboekt die de burgers van Boarnsterhim ten goede kan komen. Ook kan de saneringsperiode worden verkort en behoeft waarschijnlijk minder diep te worden gesneden in voorzieningen, in vergelijking met de situatie dat Boarnsterhim eerst op eigen kracht de gehele artikel 12-periode moet afronden. HUIDIGE KERNENBELEID

Leeuwarden ziet zichzelf als een verzameling van kleine eenheden: 21 wijken en vijf dorpen. Als je goed kijkt dan hebben al deze wijken en dorpen hun eigen identiteit en die wordt optimaal ondersteund door de gemeente. Leeuwarden heeft een kernenbeleid met een grote autonomie voor de verschillende dorpen. De verbinding tussen de dorpen en de gemeente is op verschillende manieren vormgegeven:

• Dorpenwethouder (politieke spin) • Dorpenmanager (ambtelijke spin) • Dorpenbeheerder (openbare ruimte) • Grote invloed vereniging dorpsbelang. Verder beschikking de dorpen over een vrij budget per dorp (naar rato van het aantal inwoners), een communicatie- en organisatiebudget en een ondersteuningsbudget. Leeuwarden verwacht de bovenstaande lijn door te trekken als er sprake zou zijn van herindeling met (een deel van) Boarnsterhim.


2.2 HEERENVEEN

Op 11 juni vond een gesprek plaats tussen de heer De Jonge, burgemeester van Heerenveen, de heer Drijfhout, gemeentesecretaris van Heerenveen en de heren Ter Braak en Von Grumbkow van WagenaarHoes. Aan de orde was het perspectief van Heerenveen op de toekomst van Boarnsterhim. UITGANGSPUNT HEERENVEEN

Er liggen veel relaties tussen Heerenveen en de zuidkant van Boarnsterhim. Vanuit dat perspectief ligt het voor de hand dat nu ook gekeken wordt naar Heerenveen. Anderhalf jaar geleden hebben gesprekken plaatsgevonden tussen Boarnsterhim en Heerenveen. De inzet van Boarnsterhim was om te kijken of het mogelijk was te komen tot praktische vormen van samenwerking, bijvoorbeeld op het gebied van ICT. Dit vond Heerenveen geen reële optie. Ook Heerenveen moet op dit soort terreinen grote inspanningen leveren en heeft daarbij behoefte aan partners die ook kunnen leveren. Daar wordt nog op dezelfde manier naar gekeken. Boarnsterhim heeft in dat traject ook gesproken met Leeuwarden en Leeuwarden heeft wel besloten om de gevraagde rol in te vullen. BLIK HEERENVEEN OP DE VERSCHILLENDE ALTERNATIEVEN

Heerenveen vindt een opsplitsing het meest realistische alternatief: het deel boven het kanaal naar Leeuwarden en het deel eronder naar Heerenveen. Daarnaast zullen dan een aantal grenscorrecties nodig zijn, maar daarbij gaat het om kleinere delen. Dit alternatief komt het meest tegemoet aan hoe je zou moeten kijken: gebieden die bij elkaar horen samenvoegen. Daarbij is voor Heerenveen groei van belang. Samenvoeging met een deel van Boarnsterhim zorgt voor meer draagvlak voor voorzieningen en ontwikkelingen in Heerenveen, die voor de hele regio van belang zijn. Omgekeerd zullen de dorpen in Boarnsterhim kunnen profiteren van de bestuurlijke- en ambtelijke kennis en ervaring van Heerenveen. Samenvoeging van heel Boarnsterhim met Heerenveen wordt als een onrealistisch alternatief gezien. Samenvoeging van heel Boarnsterhim met Leeuwarden overigens ook. In beide gevallen worden de belangen van een van beide grote kernen van Fryslân geschaad. NADERE BLIK OP ALTERNATIEF HERINDELING MET MEERDERE GEMEENTEN

In dit alternatief wordt Grou onderdeel van Leeuwarden en Akkrum onderdeel van Heerenveen. De provincie ziet de A6 als belangrijke ontwikkelingsas, waarbij Grou en het gebied eromheen tot ontwikkeling zouden moeten komen. In Heerenveen ziet men dit nog niet zo snel gebeuren. Er is met Grou geen sprake van een vitale kern van waaruit je dit gaat vormgeven. Er blijft in economische zin eerder een oriëntatie bestaan op de stedelijke gebieden Leeuwarden, de regio Sneek en Heerenveen. Er worden wel toeristisch-recreatieve kansen gezien voor Grou. HEERENVEEN OVER DE TIMING

Heerenveen zet vraagtekens bij de strategie van Boarnsterhim om eerst ‘de boel op orde’ te brengen. Het kost tijd en geld; er moet geïnvesteerd worden in de ambtelijke organisatie. Dat betekent ook het invullen van vacatures omdat er nu onderbezetting is. Dit terwijl er in Heerenveen - gelet op de economische crisis - op een aantal punten sprake kan zijn van overcapaciteit; hier moet de organisatie juist gaan krimpen. Is het niet beter dit op elkaar af te


stemmen? Dit roept wel de vraag op wat dat in financiële zin betekent. Heerenveen wil geen failliete boedel overnemen. HUIDIGE KERNENBELEID

De Plaatselijke Belangen in Heerenveen hebben de afgelopen jaren gewerkt aan dorpsvisies en dorpsagenda’s. Dit traject is onlangs afgerond. De dorpsvisies leggen een fundament voor de uitvoeringfase 2009-2011. De dorpen krijgen een grote autonomie. Zo worden projectvoorstellen door de dorpen zelf gemaakt en krijgen dorpen een eigen budget.

2.3 SKARSTERLÂN

Op 3 juni vond een gesprek plaats tussen de heer Kuiper, burgemeester van Skarsterlân, mevrouw Blaauw, gemeentesecretaris van Skarsterlân en de heer Ter Braak van WagenaarHoes. Aan de orde was het perspectief van Skarsterlân op de toekomst van Boarnsterhim. BLIK OP SITUATIE IN BOARNSTERHIM

De situatie in Boarnsterhim kenmerkt zich door de vele ambtelijke en politiek bestuurlijke problemen die er de afgelopen jaren zijn geweest. Skarsterlân heeft er weinig behoefte aan zich krachtig uit te spreken over de toekomst van Boarnsterhim. Zij vindt dat vooral de autonome verantwoordelijkheid en bevoegdheid van het bestuur van Boarnsterhim. Het is niet aan Skarsterlân daar in te treden. Nu lijkt het in de pers wel of alles dat goed gaat een incident is en alles dat fout gaat het beeld dat het slecht gaat bevestigt. Dat kan niet het geval zijn. Soms zie je dat zo’n beeld de werkelijkheid gaat sturen. Dat mag je niet laten gebeuren. Het is goed dat dit nu wordt aangepakt door college en raad. Belangrijk is naar het grotere geheel te kijken van de omgeving van Boarnsterhim. Maar ook om realistisch te zijn in de ambities. Wat zijn de lokale en regionale uitdagingen en hoe kunnen die betaalbaar opgepakt worden. Tegelijkertijd mag, vanuit dat perspectief, wel de vraag gesteld worden of in 1984 wel goed is nagedacht en Boarnsterhim niet te veel als “restproblematiek” is behandeld. Dit kan niet betekenen dat badinerend gedaan wordt over Boarnsterhim. Dat zie je nu te veel. Het ontwikkelen van krachtig bestuur moet het uitgangspunt zijn. De raad moet zelf tot de keuze komen hoe dat bereikt kan worden. DE DRIE ALTERNATIEVEN

Vanuit het perspectief van Skarsterlân wordt de vraag gesteld of volledige zelfstandigheid wel haalbaar is op deze schaal en geven de armlastige positie van de gemeente. Skarsterlân heeft daar voor zichzelf vragen bij getuige de eigen discussie over de toekomst. Boarnsterhim zal in dat alternatief zijn ondersteuning in een groter geheel moeten zoeken zoals Leeuwarden om zijn taken goed uit te kunnen voeren. De vraag die dan beantwoord moet worden is of dit een duurzame oplossing is. Een variant met complete herindeling bij Leeuwarden roept de vraag op of dat niet erg veel uitbreiding voor Leeuwarden oplevert. Wat wordt dan de schaal van Leeuwarden als je ook de andere lopende discussies rondom Leeuwarden daarin betrekt? Als dit een serieuze optie wordt, betekent het voor Skarsterlân dat de eigen discussie in de raad alleen nog maar een fusie op kan


leveren om een beetje gelijke pas (in schaal met de rest van de provincie) te houden. Deze variant maakt wel duidelijk dat het nodig is op een grotere schaal te kijken, om te voorkomen dat de verschillende discussies (in de provincie) uit de pas gaan lopen, of de trajecten over elkaar heen gaan buitelen. Het roept de vraag op welke balans op de schaal van Friesland kan ontstaan? Met een herindeling met opsplitsing van Boarnsterhim en zo hier en daar grenscorrecties, kan je wel aansluiten bij natuurlijke oriëntaties van de inwoners van de verschillende kernen. Maar daar moeten bevolking en raad dan inderdaad ook voor voelen. Er liggen logische lijnen naar Heerenveen, Leeuwarden en Skarsterlân. Al met al lijkt het, vanuit het perspectief van Skarsterlân, gewenst dat Boarnsterhim snel keuzes maakt om de pijn van de huidige onduidelijke situatie zo kort mogelijk te laten duren. Om ambtelijk en bestuurlijk weer enige ambitie en realisatiekracht te kunnen hebben in het gebied van de gemeente. Daar hebben de inwoners en medewerkers wel recht op. Voor Skarsterlân geldt verder dat de gemeente in het verleden via vertegenwoordigers van de dorpsbelangen van Terherne en Akkrum heeft vernomen dat zij aansluiting zouden willen bij Skarsterlân. Als de raad van Boarnsterhim hierover in gesprek wil dan staat Skarsterlân daarvoor open.

2.4 SNEEK

Op 23 juni vond een gesprek plaats tussen de heer Brok, burgemeester van Sneek, de heer Meijering, gemeentesecretaris van Sneek en de heer Von Grumbkow van WagenaarHoes. Aan de orde was het perspectief van Sneek op de toekomst van Boarnsterhim. UITGANGSPUNT SNEEK

Sneek zit momenteel in een herindelingsproces met de gemeenten Bolsward, Nijefurd, Wunseradiel en Wymbritseradiel. De beoogde herindelingsdatum is 1 januari 2011. De provincie is inmiddels akkoord met deze voorgenomen herindeling; op korte termijn zal de staatssecretaris een standpunt bepalen. De gemeenten die deze nieuwe gemeente gaan vormen zijn nu op elkaar en op het proces dat zij aan het doorlopen zijn gericht. Er is geen behoefte om de discussie over de toekomst van Boarnsterhim door dit proces heen te laten lopen. In Sneek zien ze dit gefaseerd: eerst de herindeling tot een goed einde brengen en vervolgens kijken wat er verder nog nodig is. Daarbij liggen enkele grenscorrecties in die tweede fase wel voor de hand volgens Sneek. BLIK VAN SNEEK OP DE VERSCHILLENDE ALTERNATIEVEN

Sneek acht het onwaarschijnlijk dat zich een ander scenario ontrolt dan een opsplitsing van Boarnsterhim, waarbij het deel boven het kanaal naar Leeuwarden gaat en het deel eronder naar Heerenveen. Sneek acht dit ook gewenst in het kader van de economische ontwikkeling van


Fryslân. Zo ontstaan er krachtige partners voor de nieuwe gemeente Sudwest Fryslân die een impuls kunnen geven aan de A7 zone. Het zou ook goed zijn voor Boarnsterhim als de toekomst ligt in de kapitaalkrachtiger gemeenten Leeuwarden en Heerenveen. Vooral voor Grou liggen er kansen; Grou kan een enorme impuls krijgen die betekenis heeft voor het gehele merengebied. HUIDIGE KERNENBELEID

Sneek heeft sinds de herindeling van 1984 een succesvol kernenbeleid gevoerd. In 2008 vond een onderzoek plaats onder de inwoners waaruit bleek dat een groot deel van de inwoners dat destijds sceptisch was over de herindeling er nu veel positiever over denkt. 75% oordeelt nu positief over de herindeling van 1984. Belangrijker dan het kernenbeleid van nu in Sneek is de visie van de nieuwe gemeente die naar verwachting op 1 januari 2011 zal ontstaan op het kernenbeleid. Mochten in de toekomst delen van Boarnsterhim ‘overgaan’, dan zullen die immers onderdeel gaan uitmaken van deze nieuwe gemeente. Gezien het grote aantal kernen in deze nieuwe gemeente (69) is een visie op het kernenbeleid een belangrijk thema in de opmaat naar de herindeling geweest, die ook nadrukkelijk bij de behandeling in Provinciale Staten aan de orde is geweest. De gemeenten stellen hierover zelf het volgende in het herindelingsadvies: De gemeenten Bolsward, Nijefurd, Sneek, Wûnseradiel en Wymbritseradiel kennen een door burgers en verenigingen alom gewaardeerd beleid ten aanzien van hun kernen respectievelijk wijken. De twee laatstgenoemde gemeenten bedienen met hun kernenbeleid totaal 69 kernen gelegen in een gebied met een oppervlakte van bijna 50.000 hectare. In verhouding tot de nieuwe gemeente met 69 kernen en een oppervlakte van ruim 81.000 hectare is de schaalsprong relatief. Deze ervaring is geïncorporeerd in de nieuwe gemeente. Belangrijk daarbij is dat de ambtelijke en bestuurlijke cultuur in woord en daad gericht is op de kleine kernen, naast haar verbindende regionale oriëntatie. De wijze waarop tijdens de behandeling van het herindelingsontwerp alle raden over het bedienen van de kleine kernen gesproken hebben geeft aan dat dit onderwerp alle aandacht heeft.

2.5 LITTENSERADIEL

Op 30 juli vond een gesprek plaats tussen mevrouw Liemburg, burgemeester van Littenseradiel, de heer Folkerts, gemeentesecretaris van Littenseradiel en de heer Von Grumbkow van WagenaarHoes. Aan de orde was het perspectief van Littenseradiel op de toekomst van Boarnsterhim. DE SITUATIE VAN BOARNSTERHIM

Mevrouw Liemburg is als Statenlid betrokken geweest bij de herindelingsronde in Fryslân waarbij onder meer Littenseradiel en Boarnsterhim zijn ontstaan. Het is interessant te bekijken waarom het in Littenseradiel wel gelukt is om een succesvolle gemeente te laten ontstaan, terwijl dit in Boarnsterhim niet gelukt is. De verklaring kan in verschillende richtingen gezocht worden, die deels buiten het bestek van het gesprek vallen.


De les die in ieder geval getrokken kan worden is dat het onder meer belangrijk is te kijken naar waar natuurlijke grenzen lopen, en hoe een gemeente gevormd kan worden met interne samenhang en een eigen identiteit. Dit zou eigenlijk op het niveau van heel Fryslân bekeken moeten worden. Littenseradiel is verbaasd over hoe het proces zich nu in de provincie ontrolt en heeft dit ook op allerlei plekken te kennen gegeven. STRATEGISCHE VISIE GEMEENTE LITTENSERADIEL

Littenseradiel heeft onlangs een strategische visie opgesteld. De ontwikkelingen in zuidwesthoek vroegen om een serieuze blik op de toekomst vanuit Littenseradiel. De herindeling in die hoek heeft immers ook gevolgen voor de samenwerkingsverbanden waaraan Littenseradiel deelneemt. Uit 23 bijeenkomsten met de bevolking in 2008 was al gebleken dat de zelfstandigheid door de bevolking op prijs wordt gesteld en dat vooral herindeling met Leeuwarden op weinig steun kan rekenen. De keuze voor zelfstandigheid riep de vraag op wat nu de identiteit is van Littenseradiel; in die identiteit schuilt de legitimatie van de keuze voor zelfstandigheid. In de strategische visie wordt die vraag beantwoord. Littenseradiel is de minst verstedelijkte gemeente van Nederland en bestaat louter uit kleine kernen. De Friese taal en cultuur nemen er een zeer prominente plaats in. Uit de strategische visie: “ Tot op zekere hoogte –en in positieve zin- valt Littenseradiel dan ook te beschouwen als een relict uit vroegere perioden dat weinig te lijden heeft gehad van vele voor het landschap en de leefomgeving desastreuze ontwikkelingen. In Littenseradiel valt nog relatief veel terug te zien van het Fryslân zoals dat vroeger was. Met enig lef en voorstellingsvermogen kunnen we het profiel van Littenseradiel dus samenvatten als het ware platteland en het echte Fryslân.” Daarbij hoort ook een organisatie met een platte structuur en korte lijnen en een gemeentebestuur dat toegankelijk is voor zijn eigen inwoners en de voordelen van kleinschaligheid optimaal benut. DE TOEKOMST VAN BOARNSTERHIM

Het perspectief van Littenseradiel op de toekomst van Boarnsterhim vloeit voort uit de bovenstaande punten. Littenseradiel wil graag zelfstandig blijven vanuit een helder gedefinieerde eigen identiteit. Vanuit die identiteit van Littenseradiel zou een opdeling van Boarnsterhim waarbij delen van Boarnsterhim bij Littenseradiel gevoegd worden geen verkeerde gedachte zijn. Dit zou aan de orde kunnen zijn als de provincie gaat inzetten op grenscorrecties of als het grondgebied van Boarnsterhim over meerdere gemeenten verdeeld zou worden en Boarnsterhim daartoe het initiatief zou nemen. Het gaat dan om het voormalige Rauwerderhem, of in ieder geval het grootste deel ervan, eventueel zonder Jirnsum. Dit sluit aldus de strategische visie van Littenseradiel ‘geografisch, historisch, economisch en landschappelijk in meer of mindere mate aan bij Littenseradiel.’ Hierbij stelt Littenseradiel echter dat het zelf geen actieve stappen in deze richting zal zetten. Te verwachten valt echter wel dat de gemeenteraad van Littenseradiel positief zal reageren als de gemeenteraad van Boarnsterhim hierover in gesprek zou willen. Littenseradiel spreekt ook geen voorkeur uit voor dit alternatief ten opzichte van andere keuzen die Boarnsterhim zou kunnen maken.


BIJLAGE 3: VERGELIJKING AANTAL GEGEVENS VAN

BOARNSTERHIM, LEEUWARDEN, HEERENVEEN, SKARSTERLÂN

EN SNEEK

Boarnsterhim Leeuwarden Heerenveen Sneek Skarsterlân Fryslân

Bevolking Aantal inwoners 19.212 91.817 42.757 33.029 27.067

642.230 Inwoners naar stedelijkheid

Zeer stedelijk gebied nvt 27.340 1.660 nvt nvt 29.000 Sterk stedelijk gebied nvt 31.310 11.130 14.200 nvt 71.290 Matig stedelijk gebied nvt 17.720 6.510 8.620 6.780 80.670 Weinig stedelijk gebied

6.420 10.500 7.410 7.790 5.560 147.340

Niet stedelijk gebied 12.790 4.940 16.040 2.420 14.720 313.930 Oppervlakte in km 2 Totaal 168,59 84,1 140,15 34,04 216,89 5748,74 Land 151,78 79,16 135,21 30,10 186,00 3341,70 Water 16,88 4,95 4,94 3,94 30,89 2407,04 Binnenwater 16,88 4,95 4,94 3,94 30,89 653,39 Buitenwater nvt nvt nvt nvt nvt 1753,65 Woonruimte Voorraad woningen 8.017 44.322 18.988 14.489 11.037 273.395 Recreatiewoningen 477 4 35 82 471 7.522 Gemiddelde woningwaarde (in duizend euro)

168 121 177 152 194 159

Arbeid Banen (x 1.000) 4,42 65,05 20,58 15,81 8,79 233,00 Landbouw, bosbouw en visserij (%)

2% 1% X X 1% 2%

Winning en nijverheid (%)

22% 12% X X 30% 21%

Commerciële dienstverlening (%)

44% 41% 45% 42% 43% 40%

Niet-commerciële dienstverlening (%)

32% 46% 35% 37% 26% 37%

WWB-uitkeringen (per 1.000 huishoudens)

24 81 42 57 21 44


Boarnsterhim Leeuwarden Heerenveen Sneek Skarsterlân Fryslân Bedrijfsvestigingen Bedrijfsvestigingen (aantal)

1.165 3.925 2.260 1.590 1.740 34.090

Landbouw, bosbouw en visserij (%)

23,5% 2,5% 11,7% 2,3% 22,7% 20,0%

Winning en nijverheid (%)

18,9% 15,2% 15,8% 20,1% 20,9% 18,1%

Commerciële dienstverlening (%)

43,7% 60,5% 52,6% 59,0% 43,7% 46,4%

Niet-commerciële dienstverlening (%)

13,9% 21,9% 19,9% 18,7% 12,7% 15,4%

De bron van bovenstaande gegevens is ‘Gemeente op maat 2006’ van het CBS.


BIJLAGE 4: OVERZICHT GEMEENTELIJKE WOONLASTEN

BOARNSTERHIM EN BUURGEMEENTEN 2009

BOARN-

STERHIM LEEUW-ARDEN

HEEREN-VEEN

SKAR-STERLAN

SNEEK TYTS’- DIEL

LIT’- DIEL

SM’- LAND

OPST’- LAND

Gemiddelde woonlasten eenpersoonshuishouden

725 568 520 555 494 534 619 556 507

Gemiddelde woonlasten meerpersoons huishouden

770 629 618 555 557 613 672 592 635

OZB eigenaren woningen (%)

0,1170 0,1318 0,1089 0,0756 0,1074 0,1347 0,11 0,1073 0,0899

OZB eigenaren niet-woningen

0,1170 0,2993 0,2134 0,1328 0,2388 0,2334 0,11 0,2307 0,1485

OZB gebruikers niet-woningen

0,0941 0,2394 0,1714 0,1064 0,1910 0,1931 0,11 0,1846 0,1108

Reiniging eenpersoons 277 247 168 254 166 142 202 183 125 Reiniging meerpersoons 322 283 229 254 229 203 255 218 193 Rioolrechten eenpersoons

92 51 112 119 38 42 185 63 172

Rioolrechten meerpersoons

92 77 149 119 38 60 185 63 231

Tarief rioolrechten eigenaar

117 74 0 0 84 54 0 98 98

Bron: coelo, centrum voor onderzoek van de economie van de lagere overheden


BIJLAGE 5: MEERJARENBEGROTINGEN BETROKKEN GEMEENTEN

In de onderstaande tabel zijn enkele kerncijfers uit de meerjarenbegrotingen van Boarnsterhim en omliggende gemeenten opgenomen. Als basis is gebruikt de begroting 2009.

(*€ 1.000.000,-) LEEUW-ARDEN

HEEREN-VEEN

SKARSTERLÂN

SNEEK TYTS’DIEL

LIT’- DIEL

OPST’ LAND

Begr.saldo 2009 4.326 0.069 0.057 -0.14 0.168 0.0 0.36

Begr.saldo 2010 2.552 0.078 0.022 -0.07 0.023 0.0 0.05

Begr.saldo 2011 1.403 0.104 0.181 -0.02 -0.40 0.0 0.04

Begr.saldo 2012 0.094 0.104 0.375 0.39 -0.10 0.0 0.03


BIJLAGE 6: REGIE

Hieronder worden verschillende regierollen op hoofdlijnen beschreven. Het laat goed zien wat er allemaal komt kijken bij het voeren van regie. Waar het gaat om regie is een onderscheid te maken tussen ‘ beleidsregie’ en regie op de uitvoering. Het onderstaande heeft in principe betrekking op beide: het is immers de bedoeling dat ieder beleid op een bepaald moment tot uitvoering komt. Echter, sommige taken zijn beleidsintensief en vragen een sterke en blijvende betrokkenheid van college en gemeenteraad. Dat betekent dat bepaalde rollen, bijvoorbeeld de eerste (advies aan B&W en gemeenteraad) een relatief zwaar karakter hebben. Waar het vooral uitvoering betreft is rol 5 (control) een dominante rol. BEELD VAN DE REGIEFUNCTIE

Binnen de regiefunctie moet de samenhang bewaakt worden tussen het beleid dat de gemeente heeft ontwikkeld. Ook moet er voldoende inhoudelijke deskundigheid zijn om opdrachten om beleid te ontwikkelen aan de eigen organisatie of uitbestede dienst te kunnen geven en dienen de beleidsstukken die worden aangeleverd, getoetst te worden op de vooraf gestelde eisen. Rol 1: advies aan B&W en gemeenteraad Vanuit de regiefunctie wordt vormgegeven aan de primaire ambtelijke ondersteuning en aan advisering van het college en raad richting uitbestede activiteiten en burgers. Dit vraagt een goed gevoel voor de politieke en bestuurlijke realiteit en uitstekend op de hoogte zijn van allerlei ontwikkelingen in en rondom het beleidsterrein. Rol 2: verstrekking van opdrachten De regiefunctie geeft uitvoering aan het collegeprogramma en tussentijdse politieke wensen (beleidsontwikkeling, incidentele opdrachten en projecten) vanuit het gemeentebestuur door het verstrekken van opdrachten aan de eigen organisatie of aan derden. Dit betekent dat de beleidsregie de politieke wensen in de gemeente op de juiste wijze vertaalt en uitzet. Rol 3: sturen op overdrachtsmomenten Bij beleidsontwikkeling en –uitvoering zijn doorgaans veel maatschappelijke partijen betrokken, zoals welzijnsorganisaties en sportverenigingen. In de uitvoering moet ervoor gezorgd worden dat de keten waarin ontwikkeling en uitvoering tot stand komt goed functioneert. Vanuit de regiefunctie wordt erop toe gezien dat de samenwerking tussen al deze partijen goed verloopt zodat de door de gemeente gewenste resultaten worden geboekt. Rol 4: het sturen op door de eigen organisatie en door derden te leveren diensten De regiefunctie borgt dat afspraken adequaat zijn om wettelijke taken en het beleidsprogramma uit te voeren en zorgt voor afstemming tussen de verschillende (beleidsmatige en organisatorische) onderdelen. Rol 5: control De regiefunctie toetst of de beoogde resultaten binnen de aan de eigen organisatie en aan derden gestelde kaders en de ter beschikking gestelde middelen worden gehaald. Rol 6: netwerken Om bovenstaande rollen goed invulling te kunnen geven staat de regiefunctie in verbinding met relevante netwerken binnen en buiten de gemeente.

Onderzoek naar samenwerking of herindeling

Documents

Transcript of Onderzoek naar samenwerking of herindeling