Onderzoek intergemeentelijke samenwerking

“A

lle

en

ga

je

sn

ell

er,

sa

me

n k

om

je

v

erd

er”

Sa

me

nw

erk

en

is

me

nse

nw

erk

On

de

rzo

ek

kri

tie

ke

su

cce

sfa

cto

ren

in

terg

em

ee

nte

lijk

e s

am

en

we

rkin

g

Deel 1 Bestuursopdracht onderzoek samenwerking BER-gemeenten: de reis door het landschap. De menselijke factor als vliegwiel voor samenwerking: ‘Wie wil zoekt een mogelijkheid, wie niet wil een reden’.

BER-Gemeenten; Bergen op Zoom, Etten-Leur en Roosendaal, november 2010, secretaris Jan Zonneveld

Onderzoek kritieke succesfactoren intergemeentelijke samenwerking Pagina 1

Inhoud

Voorwoord .......................................................................................................................................... 3

Samenvatting ....................................................................................................................................... 4

Hoofdstuk 1: Samenwerking ............................................................................................................... 7

1.1 Samenwerking in het organisatieleven ......................................................................................... 7

1.2 Scope onderzoek ........................................................................................................................... 7

Hoofdstuk 2: Onderzoeksopzet ......................................................................................................... 11

2.1 Inleiding ....................................................................................................................................... 11

2.2 Aanleiding .................................................................................................................................... 12

2.3 Samenwerking BBS en BER .......................................................................................................... 13

2.4 Probleemstelling .......................................................................................................................... 14

2.5 Vraagstelling ................................................................................................................................ 15

2.6 Onderzoekskader ........................................................................................................................ 17

Hoofdstuk 3 Samenwerkingsvormen ................................................................................................ 19

3.1 Inleiding ....................................................................................................................................... 19

3.2 Motieven samenwerking ............................................................................................................. 19

3.3 Landschap samenwerking ........................................................................................................... 20

3.4 Actuele ontwikkelingen ............................................................................................................... 21

3.5 Samenwerking op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen........................................ 22

3.5.1 Openbaar lichaam .................................................................................................................... 23

3.5.2 Gemeenschappelijk orgaan ...................................................................................................... 23

3.5.3 Centrumgemeente ................................................................................................................... 24

3.5.4 Regeling zonder meer............................................................................................................... 24

3.6 Mengvormen voor de samenwerking ......................................................................................... 25

Hoofdstuk 4: Samenwerkingsvorm BER-gemeenten ........................................................................ 27

4.1 Mogelijke vormen........................................................................................................................ 27

4.2 Impact samenwerking ................................................................................................................. 27

4.2.1 BEL-gemeenten: Blaricum, Eemnes, Laren............................................................................... 28

4.4.2 Kempengemeenten .................................................................................................................. 29

4.4.3. Het centrumgemeente model nieuwe stijl ............................................................................. 31

4.4.4 Het SSC-model .......................................................................................................................... 34

Hoofdstuk 5 Procesorganisatie van de samenwerking ..................................................................... 37

5.1 Inleiding ....................................................................................................................................... 37

5.2 Voorwaarden samenwerking ...................................................................................................... 37


5.2.1 Krachtenveld samenwerking .................................................................................................... 38

5.2.2 Samenwerken als proces .......................................................................................................... 39

5.2.3 Fasemodel samenwerking ........................................................................................................ 40

5.3 Positionering proces samenwerking bedrijfsvoering .................................................................. 42

Hoofdstuk 6 BER-samenwerking naar vorm en inhoud .................................................................... 44

6.1 Inleiding ....................................................................................................................................... 44

6.2 De modellen vergeleken .............................................................................................................. 44

6.3 De fasering samenwerken voor medewerkers............................................................................ 46

6.4 HR-beleid samenwerking ............................................................................................................ 48

6.5 Richtlijnen bij het samenwerken tussen organisaties ................................................................. 49

6.6 Tot besluit .................................................................................................................................... 51

Bijlage 1 – Succes- en faalfactoren samenwerking ........................................................................... 52


Voorwoord

Deze rapportage bevat deel 1 van de bestuursopdracht Samenwerking en HRM van de BER-

gemeenten. In dit deel wordt verslag gedaan van het onderzoek naar de kritieke succesfactoren voor

de samenwerking bedrijfsvoering. Mijn zoektocht naar de vorm en inhoud van succesvolle

gemeentelijke samenwerkingsverbanden, heeft een grote diversiteit aan vormen opgeleverd.

Het meten van succesvolle manieren van samenwerken was lastiger. De succesratio is vooral vanuit

het perspectief van de betrokkenen zelf onderzocht. Gelukkig zijn er ook onderzoeken vanuit de

lokale Rekenkamers uitgevoerd. De uitkomsten van dergelijke (wetenschappelijke) onderzoeken

geven een onafhankelijk oordeel over de verhouding tussen lasten en baten.

Ik probeer antwoord te geven op de vraag of en zo ja, welke factoren voor een succesvolle

samenwerking tussen gemeenten te definiëren zijn. Ik presenteer manieren om vooraf de

randvoorwaarden te meten, zodat de faalfactoren tijdig kunnen worden gesignaleerd. De slaagkans

van het bereiken van de samenwerkingsdoelen kan dan vergroot worden door passende interventies.

Mijn veronderstelling dat samenwerken vooral een zaak van een passende veranderstrategie is, blijkt

uit dit onderzoek bewaarheid te worden. Ik laat het aan de lezer om eigen conclusies te trekken en

daaraan maatregelen in de praktijk te verbinden. Mijn conclusie is immers ook dat er niet één

uitsluitende succesvolle route is. De uitvoering van deel 2 van de bestuursopdracht zal uitwijzen hoe

de bestuurlijke en ambtelijke organisatie de samenwerking wil organiseren.

Roosendaal, 26 november 2010,

Secretaris samenwerking bedrijfsvoering,

BER-gemeenten,

Jan Zonneveld


Samenvatting

Vele wegen leiden naar Rome

Doel van mijn onderzoek van het landschap van gemeentelijk samenwerken is bouwstenen te

leveren voor keuzes over het BER-samenwerkingsverband. Het resultaat van deze bestuursopdracht

moet zijn dat aan de bestaande visie een aanpak van een geloofwaardige samenwerking kan worden

gekoppeld met zicht op een begaanbaar implementatiepad, een scherpe kijk op te bereiken

resultaten en een zakelijke opsomming van en inzicht in de consequenties.

Mijn zoektocht naar succesvolle gemeentelijke samenwerkingsverbanden - speciaal voor HRM -,

heeft een grote diversiteit opgeleverd. Organisaties werken op veel (deel) gebieden samen om

kosten te beperken. Kenmerkend is dat steeds als doelstelling wordt genoemd: door schaalvergroting

de dienstverlening optimaliseren, beschikbaarheid en efficiency verhogen en daarnaast kosten

beperken. Maar niet alleen met die doelstelling wordt samenwerking gezocht.

Lokale overheden hebben te maken met steeds strengere eisen op het gebied van beschikbaarheid

en beveiliging van informatie. ICT is een primair bedrijfsmiddel geworden waarvan je als organisatie

afhankelijk bent. Het optimaliseren en bijhouden van de noodzakelijke ICT-kennis en inrichting van

de ICT-organisatie vergt grote investeringen en professionele capaciteit. Het ontbreekt de e-overheid

echter aan visie en regie, zodat de ontwikkeling van de digitale overheid stagneert, aldus onderzoek

van het gezaghebbende instituut Center for e-Government Studies.

Ook op het gebied van HR shared services centers gaat de ontwikkeling door. Afgaand op onderzoek

lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat het HR-SSC de hype voorbij zijn. De organisaties die aan dit

onderzoek deelnamen beschikken allemaal over een gebundeld serviceproces voor de personeels- en

salarisadministratie. In veel gevallen is de dienstverlening breder, tot en met het ondersteunen van

werving & selectie, opleiding en training en het verschaffen van managementinformatie toe. Verder

is kostenreductie niet langer de belangrijkste drijfveer voor het opzetten van een HR SSC. Het

verbeteren van de kwaliteit is duidelijk de belangrijkste doelstelling geworden.

Scope van het onderzoek

Intergemeentelijke samenwerking kan een incidenteel en een structureel karakter hebben (voor een

langere periode, bij convenant geregeld). De dimensies tijdelijke samenwerking zijn meestal beperkt.

De samenwerking binnen de gemeenten is overigens een interessant terrein. Samenwerking binnen

het gemeentehuis komt vaak niet van de grond. Binnen en tussen organisatieonderdelen bestaat

nogal eens onduidelijkheid over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

Waar sprake is van een matrixorganisatie zijn er per definitie spanningen tussen de lijn- en

projectorganisatie. De lijn gaat voor constante en structurele kwaliteit gezien vanuit het vakgebied

en de projectorganisatie gaat voor het halen van een deadline en het vaak korte termijn resultaat.

Ook het concept van integraal management kan oorzaak zijn van falende samenwerking. Binnen dit

model bestaat te weinig oog voor samenwerking tussen lijnafdelingen onderling en tussen staf en

lijn.


In mijn onderzoek naar de samenwerkende gemeenten richt ik mij op de structurele samenwerking

tussen gemeenten. Meer specifiek onderzoek ik de samenwerking op bedrijfsvoeringsvlak.

Bedrijfsvoering betreft de bedrijfsprocessen binnen een gemeente om de beleidsdoelstellingen te

kunnen realiseren evenals de sturing, beheersing en ondersteuning daarvan. De

bedrijfsvoeringsprocessen zorgen ervoor dat de beleidsprogramma’s worden uitgevoerd. Deze

processen dienen efficiënt, effectief en conform de geldende wetgeving te worden ingericht.

Uitkomsten onderzoek praktijk

Ik geef een opsomming van de diverse juridische vormen en modellen waarop een samenwerking

gevormd kan worden. De overheid past vooral de wet op gemeenschappelijke regelingen, de WGR

toe. Deze wet is speciaal bedoeld om onderlinge samenwerking te bevorderen en de

verantwoordingsrelaties te regelen, zonder dat er privaatrechtelijke vormen nodig zijn. De WGR kent

een aantal verschillende vormen, met ieder hun eigen voor- en nadelen, deze zijn in kaart gebracht.

Overigens staat het de overheden vrij om te kiezen voor een privaatrechtelijke variant. De keuze

hangt af van de uitgangspunten en randvoorwaarden die de organisaties hanteren. Zo zal bij een

samenwerking waar het overnemen van personeel mee gemoeid is, eerder gekozen worden voor een

WGR variant. De rechtspositie van de medewerkers is daarmee geborgd.

Gaat de juridische vorm vooral over wat de rechtspersoon mag, moet en kan, de modellen gaan over

de wijze waarop het georganiseerd is. Ook hiervan is een overzicht gemaakt van de vormen die ik

ben tegengekomen. Daarnaast heb ik een verdiepingslag gemaakt om de samenwerkingsmodellen

bedrijfsvoering te inventariseren.

Kritieke succesfactoren

Ik heb een literatuuranalyse gemaakt om succes- en faalfactoren in beeld te brengen. Het meten van

de mate van succes volle manieren van samenwerken was lastiger. De succesratio is vooral vanuit

het perspectief van de betrokkenen zelf onderzocht. Gelukkig zijn er ook onderzoeken vanuit de

lokale Rekenkamers uitgevoerd. De uitkomsten van dergelijke (wetenschappelijke) onderzoeken

geven een onafhankelijk oordeel over de verhouding tussen lasten en baten. Ik probeer antwoord te

geven op de vraag of en zo ja, welke factoren voor een succesvolle samenwerking tussen gemeenten

te definiëren zijn.

Ik presenteer manieren om vooraf de randvoorwaarden te meten, zodat de faalfactoren tijdig

kunnen worden gesignaleerd. De slaagkans van het bereiken van de samenwerkingsdoelen kan dan

vergroot worden door passende interventies. Mijn veronderstelling dat samenwerken vooral een

zaak van een passende veranderstrategie is, blijkt uit dit onderzoek bewaarheid te worden. Steeds

telt dat samenwerking een middel en geen doel is. Ik laat het aan de lezer om eigen conclusies te

trekken en daaraan maatregelen in de praktijk te nemen.

De omstandigheden in de specifieke situatie bepalen de condities voor de samenwerking. Van groot

belang is de constatering, dat samenwerken mensenwerk is en blijft. Het toetsen of organiseren van

samenwerking betreft een combinatie van “zachte” elementen als wil, bereidheid en commitment

tot samenwerking en “harde”elementen als zakelijke noodzaak, geloofwaardige vorm en kwantiteit


en kwaliteit van de samenwerking. Gezamenlijk bepalen deze de kracht, duurzaamheid en het

uiteindelijke succes van het samenwerkingsverband.

Wat betreft de (instrumentele) keuze voor een samenwerkingsmodel heb ik een drietal bestaande

toepassing geselecteerd en uitgelicht. Dat zijn het BEL-model, de centrumgemeente nieuwe stijl en

het SSC-model. Deze passen in beginsel bij de bedrijfsvoering van de BER-gemeenten en zijn in te

passen bij de Gemeenschappelijke regeling West-Brabant. Onze ambities, schaal en structurering zijn

in een aantal relevante opzichten vergelijkbaar. De organisatorische inrichting van de

bedrijfsvoeringssamenwerking zou volgens een van deze modellen kunnen plaatsvinden.

Samenwerken is vooral ook mensenwerk. De bijdrage vanuit HR-perspectief is dan ook

onmiskenbaar. Het procesmatige karakter van samenwerking wordt langs verschillende kanten

onderzocht en in kaart gebracht. Samenwerken is geen doel op zich, maar dient een doel dat volgens

een geplande ontwikkelaanpak dient te verlopen. Dat een veranderkundige aanpak noodzakelijk is,

blijkt geheel volgens verwachting uit de onderzochte cases met de succes- en faalfactoren. Het is

duidelijk dat samenwerking niet vanzelf gaat en dat veronachtzaming van cultuurverschillen het

succes in de weg kunnen staan.

Belangrijke conclusies zijn dan ook dat er niet één uitsluitende succesvolle route is en dat je alleen

sneller gaat, maar dat je samen verder komt. Tot besluit enkele (voorlopige) conclusies op basis van

het onderzoek. Op de hoofdvraag “Welke samenwerkingsvorm(en) draagt maximaal bij aan de

realisatie van de gestelde doelen van de samenwerking?” kan geconcludeerd worden dat de

samenwerking contextgebonden is. In de actuele lokale situatie zal de keuze gemaakt moeten

worden. Voor de BER-samenwerking komen in het bijzonder twee vormen in aanmerking; het

centrummodel en het SSC-model. Het SSC-model combineert het beste uit drie (BER)werelden en

scoort juist op de gelijkwaardigheid van de partners goed.

De deelvragen zijn in dit deel van het onderzoek gedeeltelijk te beantwoorden. De punten die spelen

bij een samenwerkingstraject zijn vanuit de praktijkcases en literatuur benoemd. In de hoofdstukken

4 en 5 zijn (rand)voorwaarden aan de orde gekomen. De kritieke succes- en faalfactoren zijn in de

bijlage samengevat. De deelvraag over het vormen van een effectief samenwerkingsverband vergt

uitvoering van deel e van het onderzoek, namelijk de interviewronde van alle de betrokken

sleutelfiguren. De overige punten zijn in dit hoofdstuk vertaald in de vergelijking van modellen, de

positionering in het fasenmodel, de Hr-bijdrage en de richtlijnen voor samenwerking.

Aanbevolen wordt om deel 2 van de bestuursopdracht uit te voeren. De onderzoeksgegevens kunnen

dan gecombineerd worden met de visie van de sleutelfiguren op de BER-samenwerking. Vervolgens

kan een weloverwogen en gedragen besluit genomen worden over de vorm en inhoud van de

samenwerking. Voor de organisatie van de samenwerking biedt het onderzoek voldoende

aanknopingspunten om snel en gedegen een businesscase op te laten stellen. Aanbevolen wordt een

projectstructuur in te richten en deze opdracht aan een directeur bedrijfsvoering te verstrekken. De

gezamenlijke directies van de gemeenten vormen de stuurgroep. De projectleider kan steunen op

een klankbordgroep van directeuren bedrijfsvoering en een projectgroep bestaande uit de hoofden

bedrijfsvoeringsafdelingen BER-gemeenten bijgestaan door de secretaris BER-samenwerking.


Hoofdstuk 1: Samenwerking

1.1 Samenwerking in het organisatieleven

Als we over samenwerken en samenwerking spreken, waarover hebben we het dan? Volgens Van

Dale is samenwerken in onderling overleg werken. Dat is eigenlijk niets nieuws. Steeds hebben

mensen, organisaties, steden en landen samengewerkt om voor korte of langere tijd met elkaar

zaken te doen. Samenwerking tussen mensen in allerlei samenwerkingsverbanden als gezin, de stam,

een volk en clans, is van alle tijden. In deze verbanden ligt het doel in het samenleven zelf opgesloten

en zijn er dus geen specifieke doeleinden.

In werksituaties speelt samenwerking een steeds grotere rol en daarbinnen gelden specifieke

doeleinden. Organisaties kunnen worden gezien als doelgerichte samenwerkingsverbanden om

doelstellingen te bereiken. Werken aan samenwerking is binnen en tussen organisaties een

onontkoombaar en veelzijdig verschijnsel geworden.

Samenwerking is een veelzijdig maar ook complex proces, wat niet vanzelf tot stand komt en zeker

niet eenvoudig is. In de praktijk van het organisatieleven is het een hele prestatie als geïnspireerd

samengewerkt kan worden. Mensen zijn afhankelijk van samenwerking om hun prestaties te leveren

als bijdragen tot doelrealisatie. Teamwerk is een vereiste geworden: geslaagd teamwerk is iets

presteren wat je niet alleen kunt.

Organisaties zijn geen eilanden meer en vormen ketens en netwerken om meer voordelen te

boeken. Samenwerkingsverbanden tussen organisaties laten een nieuwe dynamiek zien.

Samenwerken vergt moed om los te komen van het eigenbelang zonder dat uit het oog te verliezen.

Samenwerking door het combineren van kennis, vaardigheden en technologieën stelt organisaties

beter in staat om complexe problemen en vraagstukken sneller op te lossen.

Organisatorische verbanden in zowel de private als de publieke sector onderhouden onderlinge

betrekkingen en gaan doelgerichte samenwerkingsverbanden met elkaar aan. Ook tussen private en

publieke sector wordt samen gewerkt in wat dan heet Publiek Private Samenwerking. In de publieke

sector zelf staat het thema samenwerking eveneens in de belangstelling. Publieke organisaties

hebben tot doel om concrete maatschappelijke doelen te realiseren. In de publieke sector wordt

steeds meer samenwerking gezocht om tot betere dienstverlening te komen.

1.2 Scope onderzoek

Dit onderzoek gaat over de samenwerking in de publieke sector, meer in het bijzonder de

intergemeentelijke samenwerking. Doel van het onderzoek is te ontdekken wat de factoren zijn die

het succes bepalen. Voor een succesvolle samenwerking zijn diverse vragen aan de orde om de

samenwerking gestalte te geven. Dit onderzoek richt zich op best practises en inzicht in de kritieke

succes- en faalfactoren. Welke vormen dragen bij aan het succes en wat zijn haalbare resultaten in

en van de samenwerking? Tevens wordt specifiek bezien wat de bijdrage vanuit HRM aan het

samenwerkingsproces is en zou kunnen zijn.


Waar sprake is van een matrixorganisatie zijn er per definitie spanningen tussen de lijn- en

projectorganisatie. De lijn gaat voor constante en structurele kwaliteit gezien vanuit het vakgebied

en de projectorganisatie gaat voor het halen van een deadline en het vaak korte termijn resultaat.

Ook het concept van integraal management kan oorzaak zijn van falende samenwerking. Binnen dit

model bestaat te weinig oog voor samenwerking tussen lijnafdelingen onderling en tussen staf en

lijn.

Intergemeentelijke samenwerking kan een incidenteel en een structureel karakter hebben (voor een

langere periode, bij convenant geregeld). De dimensies zijn bij tijdelijke samenwerking meestal

beperkt. In mijn onderzoek naar de samenwerkende gemeenten richt ik mij op de structurele

samenwerking tussen gemeenten. Meer specifiek onderzoek ik de samenwerking op het vlak van

bedrijfsvoering.

Figuur 1: Samenwerking gemeenten

Tussen gemeenten

Binnen gemeenten

incidenteel structureel

Bedrijfsvoering betreft de bedrijfsprocessen binnen een gemeente om de beleidsdoelstellingen te

kunnen realiseren evenals de sturing, beheersing en ondersteuning daarvan (Algemene

Rekenkamer). De bedrijfsvoeringsprocessen zorgen ervoor dat de beleidsprogramma’s worden

uitgevoerd. De bedrijfsvoering bestaat uit beleidsmatige (primaire) processen, ondersteunende

(secundaire) processen en uit de sturing en beheersing van deze processen.

De primaire processen zijn enerzijds gericht op het formuleren en uitvoeren van het beleid en de

begroting en anderzijds op het afleggen van verantwoording over het gevoerde beleid. Naast

primaire processen maken ook secundaire processen deel uit van de bedrijfsvoering. bedrijfsvoering.

De secundaire processen bieden ondersteuning aan de primaire beleidsprocessen die veelal worden

vormgegeven binnen de programma’s. De paragraaf bedrijfsvoering vormt feitelijk een

dwarsdoorsnede van de programma’s. Zie figuur 1 en 2.

Het doel van bedrijfsvoering is om maximale capaciteit (tijden en geld) over te houden voor de

uitvoering van de programma’s. Deze processen dienen efficiënt, effectief en conform de geldende

wetgeving te worden ingericht. Dit vertaalt zich in de volgende doelstellingen voor de

bedrijfsvoering:

Scope

onderzoek


Doelmatig: de mate waarin de prestaties en beoogde maatschappelijke effecten worden gerealiseerd met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen;

Doeltreffend: de inspanningen en uitgaven dragen op een effectieve wijze bij aan de realisatie van de beoogde doelen;

Rechtmatig: de doelen worden bereikt in overeenstemming met de wettelijke kaders

Figuur 2: onderdelen bedrijfsvoering Figuur 3: paragraaf bedrijfsvoering

Het doel van bedrijfsvoering is om maximale capaciteit (tijden en geld) over te houden voor de

uitvoering van de programma’s. Deze processen dienen efficiënt, effectief en conform de geldende

wetgeving te worden ingericht. Dit vertaalt zich in de volgende doelstellingen voor de

bedrijfsvoering:

Doelmatig: de mate waarin de prestaties en beoogde maatschappelijke effecten worden gerealiseerd met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen; Doeltreffend: de inspanningen en uitgaven dragen op een effectieve wijze bij aan de realisatie van de beoogde doelen; Rechtmatig: de doelen worden bereikt in overeenstemming met de wettelijke kaders De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende taak op het gebied van de

bedrijfsvoering. Het kaderstellen omvat het normeren van het inhoudelijk, financieel en procedureel

speelveld waarop het college zijn bestuursbevoegdheden uitoefent. De raad moet daarom

vaststellen welke doelstellingen de gemeente nastreeft alsook controleren of het college binnen de

gestelde kaders blijft. De paragraaf bedrijfsvoering vormt een verplicht onderdeel van de begroting.

Dit biedt de raad de mogelijkheid om op elk onderdeel of aspect van de bedrijfsvoering afzonderlijk

de aandacht vestigen. Voorbeelden zijn ondermeer: afname personeelsverloop met.%, het

ziekteverzuim mag maximaal.% zijn, op inkoop moet een kostenbesparing gerealiseerd van €-, - en de

inhuur van derden moet met.% verminderen. Juist ook op het gebied van de dienstverlening stellen

burgers en bedrijven steeds hogere eisen. In navolging van het bedrijfsleven wensen zij van de

gemeenten een persoonlijke, snelle benadering en inzicht in de status van afhandeling. Op dit vlak

stellen gemeenteraden ook meer eisen aan de dienstverlening van de ambtelijke organisatie.

Bedrijfsvoering heeft een nauwe relatie met het opstellen en uitvoeren van beleid. De gemeentelijke

organisatie dient optimaal te functioneren. Des te scherper de bedrijfsvoering is ingericht, des te


meer geld er binnen de gemeente overblijft voor beleidsontwikkeling en -uitvoering. Hierbij is het

van eminent belang dat de raad de kaders ambitieus en realistisch stelt. Dit impliceert dat de raad

ook vanuit deze achtergrond kaders stelt voor gemeentelijke samenwerking en controle uitoefent op

de uitvoering. Het college is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en dient zowel

aandachtspunten aangereikt te krijgen als een ambitieuze doelstelling. Het college dient voldoende

ruimte te hebben voor een goede uitvoering van het beleid!

In hoofdstuk 2 ga ik in op de onderzoeksopzet. Aan de orde komen de samenwerkingsrelaties in de

regio, de intensivering van de BBS-samenwerking en de intentieverklaring

bedrijfsvoeringssamenwerking BER-gemeenten. De onderlinge verbanden worden belicht om de

diverse relaties te onderscheiden. Vervolgens schets ik het onderzoekskader met de probleemstelling

en deelvragen, alsmede het onderzoeksperspectief.


Hoofdstuk 2: Onderzoeksopzet

2.1 Inleiding

Het thema samenwerking staat de afgelopen jaren sterk in de belangstelling van gemeenten.

Gemeenten werken steeds vaker en intensiever samen met maatschappelijke partners en

commerciële partijen om hun doelstellingen voor en in de stad te realiseren. Bij de uitvoering van

hun (kern) taken wordt van de gemeenten daadkracht en slagkracht gevraagd. De vereiste

bestuurskracht om de maatschappelijke opgaven te realiseren, wordt vaak gezocht in fusie en

samenwerking van en door de gemeenten.

Beoogde doelen van herindeling is door schaalvergroting aan bestuurskracht te winnen en om beter

in staat te zijn de decentralisatie van taken door het rijk aan te kunnen. Herindelingen moeten bij

wet worden geregeld. In de afgelopen 30 jaar is het aantal gemeenten bijna gehalveerd van 811 in

1980 tot 430 gemeenten in 2010. Deze gemeentelijke herindelingen hebben geen einde gemaakt aan

de intergemeentelijke samenwerking. Samenwerking op tal van (beleids) terreinen is er in vele

soorten en maten, vaak in een regionaal samenwerkingsverband, maar ook tussen twee of meer

gemeenten.

De keuze voor een of meer vormen van samenwerking tussen gemeenten bepaalt de impact van de samenwerking. Elke gemeentelijke kernfunctie vergt op een bepaald niveau een eigen aanpak en schaal van samenwerking. Diverse ontwerpvragen zijn aan de orde. Om de ontwerpvragen in onze praktijksituatie te beantwoorden, bieden theorie en praktijk inzichten en ervaringen ter lering. Ook de vorm van samenwerking is belangrijk. In de praktijk zijn vele variaties toegepast. Elke kernfunctie vergt op een bepaald niveau een eigen aanpak en schaal van samenwerking, als wordt besloten om taken binnen die kernfunctie niet binnen de eigen gemeente te organiseren. De praktijk ziet er in schema als volgt uit:

Figuur 4: Relatieschema samenwerkende gemeenten


Elke vorm van samenwerken kent een mate van afhankelijkheid tussen organisaties met een

bepaalde intensiteit en een bijbehorende impact op de menselijke factor. De praktijk van

samenwerken is dus weerbarstig. Onduidelijkheden over aanpak en oplossingen kunnen uitmonden

in stagnatie in het samenwerkingsproces. Dit project zal voor de gemeentelijke samenwerking van

Bergen op Zoom, Etten-Leur en Roosendaal (BER), mede vanuit HR-perspectief, onderzoek doen

naar de best practises voor een succesvolle, vrijwillige samenwerking. Deze kennis kunnen we

benutten in de eigen praktijk om zodoende het faalrisico te beperken.

2.2 Aanleiding

De Ber-gemeenten maken deel uit van het samenwerkingsverband van de 19 gemeenten in West-

Brabant. De colleges van burgemeester en wethouders van de 18 West-Brabantse gemeenten en de

Zeeuwse gemeente Tholen hebben de ‘Strategische Agenda West-Brabant 2008-2011’ vastgesteld.

De colleges hebben afspraken gemaakt over de manier waarop West-Brabant haar eigen ambities wil

waarmaken. Tevens willen de gemeenten antwoorden vinden op de druk die er op het gebied wordt

gelegd vanuit de wereldhavens Rotterdam en Antwerpen. Uitgangspunt daarbij is het behoud van de

ruimtelijke kwaliteit en de kwaliteit van leven in West-Brabant.

Het kernpunt van de ‘Strategische Agenda West-Brabant 2008-2011’ is dat ruimtelijke en duurzame

ontwikkelingen in West-Brabant hand in hand gaan. De regio moet de komende decennia haar rol

vervullen tussen de beide wereldhavens Rotterdam en Antwerpen. Samen met Schiphol zijn zij

belangrijke economische motoren binnen West-Europa. In West-Brabant is ruimte om de

noodzakelijke groei van de beide havens te accommoderen. De leefbaarheid en duurzaamheid speelt

bij deze ontwikkelingen een belangrijke rol: de kwaliteit van West-Brabant is immers dat het er goed

toeven is.

De colleges van burgemeester en wethouders hebben het convenant “Strategische Samenwerking

West-Brabant” ondertekend. Dat behelst de intergemeentelijke samenwerking in West-Brabant op

strategisch niveau. In dit convenant is op hoofdlijnen geregeld welke randvoorwaarden aan de basis

staan van de regionale samenwerking in de periode 2007 tot 2011. Eind 2007 is de strategische

agenda vastgesteld met voor ieder thema een missie en doelstellingen. De middelen voor de

feitelijke realisatie van de 7 programma’s van de strategische agenda worden per bestuursopdracht

geregeld en in de besluitvormingsprocedure gebracht.

De 19 colleges hebben in de ‘Strategische Agenda West-Brabant 2008-2011’ concrete speerpunten

benoemd. De komende jaren wil West-Brabant daar concreet inhoud aan gaan geven. In de

strategische agenda is de navolgende opdracht geformuleerd met betrekking tot het thema

bedrijfsvoering: Missie: samen doen wat samen kan! Uit de missie spreekt nadrukkelijk de wens om

niet te gaan samenwerken om het samenwerken (als doelstelling). “Samen doen” moet zichtbaar tot

resultaten leiden op de korte of de middellange termijn en anders beginnen gemeenten er niet aan.

Prioriteitenlijst bedrijfsvoeringonderdelen voor de periode 2008 – 2011: a) HRM-beleid b) ICT-beleid

c) Inkoopbeleid. Uit deze doelstelling zijn subdoelen afgeleid:


realiseer een gemeenschappelijk HRM-beleid ten aanzien van bovengemeentelijke

vraagstukken (bijv. inzake arbeidsmarktbeleid, strategische personeelsplanning, opleiding en

ontwikkeling);

de 19 gemeenten presenteren en gedragen zich naar buiten steeds meer als één werkgever;

formuleer een gemeenschappelijke visie op ICT-beleid: I-beleid en A-beleid;

inventariseer en realiseer kansrijke gezamenlijke inkooptrajecten;

volg en maak transparant de spontane en geregisseerde activiteiten tussen twee of

meerdere gemeenten in de regio op het terrein van de bedrijfsvoering, zodat kennis en

kunde maximaal kunnen worden aangewend;

uniformering en standaardisering, waar mogelijk en kansrijk, van werkprocessen en

systemen bij de aangesloten overheidswerkgevers (bijv.basisadministraties als PSM en

belastingen);

lever een bijdrage aan bevordering duurzaamheid (denk bv. aan thuiswerken,

inkoopvoorwaarden, digitale werkprocessen).

2.3 Samenwerking BBS en BER

Bergen op Zoom en Roosendaal hebben sinds 2002 een intergemeentelijke samenwerking onder de

noemer Brabantse Buiten Steden. In opdracht van de gemeenteraden hebben de colleges van

burgemeester en wethouders in 2009 deze samenwerking opnieuw beschreven in een visiestuk.

Deze visie omvat intensivering op drie verschillende kernfuncties: bedrijfsvoering, beleidsvorming en

–uitvoering en complexe strategische beleidsopgaven. Dat betekent structurele opties voor de

bedrijfsvoering zijn de invoering van gezamenlijk werkgeverschap en vorming van een Shared Service

Center HR.

De colleges hebben zich ondermeer uitgesproken over operationele samenwerking op het gebied

van de bedrijfsvoering. Mogelijkheden worden gezien om vanuit gezamenlijke bedrijfsvoering

schaalvoordelen te boeken. De samenwerking beoogt "beter met hetzelfde" (bijv. betere

belangenbehartiging door grotere schaal) dan wel "hetzelfde met minder" (efficiënter kunnen

werken door kennis te delen en samen te doen).

Volgens de geschetste visie schept dat kansen voor zowel beide organisaties als voor de

medewerkers. In de visie is uitdrukkelijk de mogelijkheid open gelaten dat andere gemeenten zullen

worden uitgenodigd aan te haken. In 2009 heeft de gemeente Etten-Leur zich bij de samenwerking

op het onderdeel bedrijfsvoering aangesloten. De drie gemeenten hebben vervolgens met elkaar een

intentieovereenkomst gesloten. De inhoud voorziet in het onderzoeken van vorm en inhoud van

deze operationele samenwerking bedrijfsvoering.

De realisatie van een succesvolle samenwerking tussen de gemeenten vergt nader onderzoek naar de

inhoud en vorm van beide doelen. Duurzaam opzetten van samenwerking is niet eenvoudig. Er moet

draagvlak worden geschapen bij vele bestuurlijke en ambtelijke spelers. Er staat tevens druk op het

snel boeken van operationele resultaten. In dit onderzoek wordt beschreven hoe het onderzoek naar

de effectiviteit van de samenwerking gestalte krijgt.


De BER-gemeenten zijn op zoek naar meer effectiviteit en gezamenlijke efficiency. De

intergemeentelijke effectiviteit moet worden onderscheiden van de organisatie-effectiviteit.

Uiteindelijk moet het effect zijn dat de wensen en belangen van de burger worden bevorderd. Deze

meerwaarde is het doel waar het om draait. Tussen ieder voor zich en samenwerkende organisaties

zijn vele samenwerkingsvormen mogelijk. Het onderzoek richt zich op de vraag hoe binnen de

gegeven randvoorwaarden de samenwerking gestalte kan krijgen en wat de kritieke succesfactoren

en faalfactoren zijn die het succes van de samenwerking bepalen.

Om het succesvol zijn van de samenwerking te beoordelen, is een definitie nodig. Doorgaans spreken

we van succes bij het behalen van goede resultaten. Het boeken van beoogde resultaten is dus een

wezenlijk onderdeel van succesvolle samenwerking. Aan het vastgestelde bestuurlijke kader voor de

samenwerking kunnen we toetsen of de bereikte resultaten als goed worden gekwantificeerd. Met

dit onderzoek wordt bereikt dat onze samenwerking optimaal wordt ondersteund door gebruik te

maken van bestaande kennis en ervaring. Door de kritieke succes- en faalfactoren te inventariseren

en de vergaarde kennis om te zetten in praktisch handelen.

Het onderzoek wordt ingekaderd door de geformuleerde visie op de samenwerking. De

samenwerking in de eerstkomende periode is vooral gericht op de gemeentelijke organisaties. Het

tastbare resultaat voor de burgers moet uiteindelijk zijn "beter met hetzelfde" (bijv. betere

belangenbehartiging door grotere schaal) dan wel "hetzelfde met minder" (efficiënter kunnen

werken door kennis te delen en samen te doen).

In de visie is gekozen is voor een volstrekt open houding naar samenwerking in welke vorm dan ook.

Bestuurlijk gezien is fusie een brug te ver. Wel worden mogelijkheden gezien om op onderdelen tot

gezamenlijke uitvoering te komen, zoals op het gebied van veiligheid, sociale zaken en

middelenfuncties. De samenwerking is gericht op het benutten en versterken van elkaars sterke

punten.

Een efficiëntere bedrijfsvoering door samenwerking wordt gezien als methode om kosten te

verminderen en zo lagere inkomsten op te vangen. Nut en noodzaak van de samenwerking vergen

intensivering van de samenwerking. In de bedrijfsvoering moeten voordelen gerealiseerd in de zin

van efficiency, effectiviteit en kwaliteit. In het onderzoek wordt de focus gelegd op de samenwerking

op het gebied van de bedrijfsvoering

2.4 Probleemstelling

De samenwerking Brabantse Buitensteden is gerelateerd aan de – bestaande - regionale

samenwerkingsvormen in West-Brabant. Uiteraard zullen de samenwerkingsinitiatieven elkaar

dienen te versterken en niet belemmeren. Centraal staan de maatschappelijke opgaven waarvoor de

gemeenten staan, waarbij samenwerking een middel is. Een gezonde gemeente werkt samen als dat

nodig is. Samenwerking vanuit de eigen kracht biedt daadwerkelijk een meerwaarde. Als gemeenten

om meer efficiëntie te behalen of eigen ambities te realiseren is samenwerking slim.


Het is belangrijk dat er een eenvoudige en eenduidige structuur van samenwerken is, waarin het

principe van verlengd lokaal bestuur gewaarborgd blijft. Onze gemeenten zijn dan ook bewust bezig

met het onderzoeken van (de grenzen van) het ambitieniveau en de mogelijkheden van de

organisatie. In toenemende mate is het accent gelegd op schaalvoordelen en efficiënte en effectieve

bedrijfsvoering als bijdrage aan de dienstverlening. De focus is gericht op dienstverlening aan de

klant (burger, bedrijf en organisaties).

Naast de bestuurlijke, strategische redenen voor de samenwerking, speelt de verwachting van

directie en medewerkers ook een rol. Het slagen van elke activiteit hangt af van hoe aan de

verwachtingen wordt voldaan. Culturele verschillen zijn hierop zeker van invloed. Culturele

verschillen bestaan op verschillende niveaus, zoals tussen de organisaties, de organisatieonderdelen

en tussen medewerkers onderling. Deze verschillen kunnen het samenwerken versnellen of

vertragen.

Bij samenwerken behoort vanuit HR-perspectief onverminderd het menselijke aspect. Op het gebied

van personeel en organisatie is zorgvuldige voorbereiding vereist. Bij het integreren van organisaties

of organisatieonderdelen hoort het actief vernieuwen en herbevestigen van het ‘contract’ tussen de

organisatie en de medewerkers. Maximale duidelijkheid en minimale onzekerheid zijn daarbij

belangrijke uitgangspunten. De leiderschapsstijlen bij de organisaties vragen dan ook een belangrijke

plek in de sturing van het samenwerken. Open, duidelijk en eerlijk communiceren op alle niveaus,

van het begin tot het einde is dan ook cruciaal.

Vanuit personeel en organisatie is een integrale doorlichting van diverse elementen belangrijk. Dat

geldt voor de kwaliteit van samenwerkingsverbanden, de efficiency van overlegprocessen, de

arbeidmotivatie en werkwijzen, de bedrijfscultuur, de flexibiliteit van het personeel en de kwaliteiten

van management. Uiteindelijk moeten de gemeente in staat zijn om de aantrekkelijkheid van de

samenwerking overall te kunnen beoordelen. De BBS-samenwerking en de samenwerking

bedrijfsvoering BER-gemeenten moeten beide tegelijkertijd mogelijk zijn.

2.5 Vraagstelling

Door slimmer van eikaars kennis en kunde gebruik te maken, kunnen de gemeenten samen meer en

betere resultaten boeken. In het aangaan van duurzame samenwerking tussen organisaties kan

echter het nodige fout gaan. Rekening moet worden gehouden met faalfactoren zoals gerapporteerd

in onderzoek en advisering. Het verloren gaan van persoonlijke relaties, samenwerkingsproblemen

tussen managers en medewerkers van de organisaties, botsing van culturen en persoonlijke

frustraties van medewerkers, zijn regelmatig genoemde oorzaken.

Het onderzoek zal de relevante aspecten van samenwerking in beeld moeten brengen. Uiteraard

wordt via deskresearch relevante literatuur en artikelen over het onderwerp geraadpleegd. Studie

wordt gemaakt van relevante documenten op het thema samenwerken, zoals coalitieprogramma’s,

beleidsnota’s, convenanten, visiestukken en vergaderverslagen. In deel 2 van het onderzoek worden

kernspelers uit de organisaties, namelijk bestuurders, directies en griffiers geïnterviewd. Via een


schriftelijke vragenronde worden ook betrokken ambtenaren (lijnmanagement, staf- en andere

medewerkers) bevraagd.

Het advies zal in elk geval een keuze uit samenwerkingsvormen voor de samenwerking

bedrijfsvoering ondersteunen.

De hoofdvraag van dit onderzoek luidt dan ook:

Welke samenwerkingsvorm (en) draagt maximaal bij aan de realisatie van de gestelde doelen van

de samenwerking?

Deelvragen die relevant zijn voor de samenwerking:

Welke (hoofd)punten zijn van belang bij een samenwerkingstraject en welke rol speelt

personeel en organisatie hierin?

Aan welke voorwaarden moet worden voldaan om een succesvolle intergemeentelijke

samenwerking te realiseren?

Welke kritieke succes- en faalfactoren zijn te onderkennen aan deze samenwerking?

Hoe kunnen de verbindingen tussen de diverse betrokkenen zo vorm worden gegeven dat een

effectief samenwerkingsverband bestaat?

In dit onderzoek zal ook de dynamiek van samenwerking worden onderzocht. Samenwerking heeft

een procesmatig karakter en tussen de betrokken partijen bestaat een zekere dynamiek. Er moet een

blijvende, dynamische match zijn tussen de medewerkers en de organisaties die zij

vertegenwoordigen. Om zicht te krijgen op de dynamische aspecten van samenwerking is het zaak

samenwerken op te vatten als een proces. De veranderstrategie speelt een belangrijke rol.

Vijf terreinen voor de samenwerking worden onderscheiden met vragen op de hoofdlijnen:

Samenwerkingsmotieven ( waarom, verwachtingen e.d.?);

Gegevens samenwerkingspartners (kwaliteiten en bezetting organisatie e.d.?);.

Gevolgen van de samenwerking voor elke organisatie (effecten op structuur en cultuur,

evenals op de bezetting?);

Gevolgen van de samenwerking voor werk en inkomen (verschuivingen taken /

bevoegdheden, wijzigingen / integratie arbeidsvoorwaarden?);

Gevolgen van de samenwerking voor toekomstige loopbaanmogelijkheden

(toekomstperspectieven voor loopbaan en werkgelegenheid?).

Beleidsmatige vragen bij de samenwerking zijn relevant voor de vorm en inhoud van de

samenwerking. Ten aanzien van de onderwerpen doelstellingen, personele informatie,

integratievoordelen en centrale HR-onderwerpen zullen vragen worden uitgezet in de organisaties.

Dat zal plaatsvinden in deel 2 van het onderzoek.


2.6 Onderzoekskader Voor het kijken naar een organisatie is een drietal perspectieven gebruikelijk. Vanuit elk perspectief

worden verschillende elementen gezien. Voor onderzoek naar het functioneren van

samenwerkingsverbanden, is het relevant om alle drie de perspectieven te bezien. In de tabel

worden de te stellen vragen vermeld, die inzicht geven in de dimensies zoals ze op te onderscheiden

niveaus aan de orde zijn.

Bedrijfskundig: rationeel, cijfermatig, systemen;

Organisatiekundig: gedrag, rollen, kernkwaliteiten, competenties, structuur,

organisatievormen;

Veranderkundig: weerstanden, gedrag, macht, conflicten.

Tabel 1: Perspectieven, niveaus en elementen

Niveau Bedrijfskunde Organisatiekunde Veranderkunde

Individu

• Wat staat er maandagochtend op agenda? • Hoe plan ik mijn werk? • Heeft die medewerker zijn output gehaald?

• Wat is het profiel van de medewerker? • Hoe doet hij zijn werk? • Wat zijn de belangrijkste competenties van die medewerker?

• Hoe lang zit hij al op die plek? • Waar liggen zijn ambities? • Wat houdt hem tegen om deze stap te zetten? • Gaat hij altijd zo met mensen om?

Groep

• Hoeveel % van de kosten neemt de overhead in beslag? • Welke score kreeg die unit bij de kwaliteitsaudit? • Hoeveel halen zij uit de verplichte winkelnering?

• Hoe zijn de rollen in het team verdeeld? • Hoeveel verloop van mensen zit er in die afdeling? • Waar mag deze afdeling zelf over beslissen en waarover niet?

• Is men gericht op de samenwerking of op het resultaat? • In welke mate zijn ze zich bewust dat het hen aan vaardigheden ontbreekt? • Vindt men dat de vergaderingen hier een rituele dans zijn?

Organisatie

• Welke producten/diensten maakt deze organisatie? • Wat is de kerntechnologie? • Wat zijn transacties met de klant en groeit dat nog? • Waar ligt het koppelvlak / ontkoppelpunt in de verschillende werkprocessen?

• Waarop is de structuur gebaseerd? • Hoe zou u de managementstijl typeren? • Wat zijn de belangrijkste heldenverhalen die hier de ronde doen?

• Is er een 5 voor 12 situatie? • Komen dezelfde dilemma’s steeds weer terug gedurende de laatste 3 jaar? • Waar zijn deze weerstanden op gebaseerd?

Omgeving • Zijn er nieuwe taken bijgekomen? • Wordt de arbeidsmarkt ruimer voor de soort mensen die u zoekt? • Wat kan het effect van die nieuwe wetgeving zijn?

• Op welke manier is de samenwerking van partners in de keten vormgegeven? • Hoe gaat u om met freelancers? • Op welke wijze betrekt u uw klant bij uw beslissingen om (participatie) vergroten?

• Lijkt dit op de bezuinigingstaakstelling die u 20 jaar geleden meemaakte? • Wat maakt de fusie zo ingewikkeld? • Welke indruk denkt u dat het ministerie van u heeft gekregen?

Mijn uitgangspunt is dat samenwerken tussen overheden een buitengewoon complex vraagstuk is.

Vragen zijn dan ondermeer:

in hoeverre kunnen organisaties gezamenlijk, als groep, beter hun individuele en

gezamenlijke doelen bereiken dan ieder voor zich;

hoe organiseren zij hun samenwerking zodanig dat deze constructief is;

hoe organiseren zij zichzelf zodanig dat zij hun samenwerkingsambitie ook kunnen

waarmaken?


Door de wetenschap kan vanuit 4 richtingen bijdragen aan de praktijk door onderzoek en

kennisoverdracht:

1. Beschrijven: bevorderende en belemmerende factoren;

2. Verklaren: theoretische perspectieven waarom de samenwerking wel/niet lukt.

3. Voorspellen: welk samenwerkingsproject succes kan hebben.

4. Ontwerpen: van oplossingen via beleidsadviezen.

Cruciaal is de vraag hoe het vermogen om samen te werken en te organiseren tussen organisaties,

tussen de mensen in de organisaties en voor de organisatie als totaal? De (wetenschappelijke)

aandacht voor het functioneren tussen organisaties is een fractie van de kennis die gaat over het

functioneren in organisaties. Bruikbare, hanteerbare handvatten liggen dan ook niet voor het

oprapen.

Alleen vanuit de praktijk of de wetenschap kom je niet tot een oplossing. In de praktijk wordt het

overzicht node gemist en is men te zeer betrokken. Wetenschap is te algemeen en heeft te weinig

beleidsmatig inzicht op wat er speelt. Alleen kennisuitwisseling tussen praktijk en wetenschap kan

een oplossing bieden voor besluitvormers.

In het volgende hoofdstuk breng ik de samenwerkingsmodellen tussen gemeenten in beeld. Ik ga in

op de drijfveren en de succesfactoren van de samenwerking. Het landschap van de samenwerking

wordt verkend op basis van een landelijke enquête van dit jaar onder alle gemeenten. De actuele

ontwikkelingen worden beschreven met een toelichting op de samenwerkingsvormen binnen de

WGR. Tot slot worden de bestaande mengvormen in de samenwerking tussen gemeenten belicht.


Hoofdstuk 3 Samenwerkingsvormen

3.1 Inleiding

De gemeenten in Nederland hebben dus te maken met een complexe, snel veranderende omgeving.

De sense of urgency om de samenwerking te zoeken wordt versterkt door de forse bezuinigingen die

in het verschiet liggen. De schaarste aan middelen maakt de noodzaak groter om er efficiënter en

effectiever mee om te gaan. Gemeenten werken op diverse terreinen en met uiteenlopende

motieven met elkaar samen. Ook is er een veelheid aan vormen en wijze waarop de samenwerking

wordt ingevuld. De vorm volgt de motieven en taken waarop samengewerkt wordt. Op dit moment

zijn er 431 gemeenten met elk een veelvoud aan samenwerkingsverbanden op uiteenlopende

terreinen.

3.2 Motieven samenwerking

Samenwerking is een middel en geen doel op zich. Samenwerking is daarmee dus ook geen

vanzelfsprekendheid maar een keus om een bepaald doel te bereiken. Er zijn grofweg vijf

hoofdredenen te onderscheiden waarom gemeenten samenwerken:

1. grensoverschrijdende opgaven;

2. bestuurskracht;

3. bundelen van expertise en middelen;

4. voorkomen van herindeling;

5. opgelegde (al dan niet verplichte) samenwerking.

Onderzoek in bestaande literatuur (o.a. Strikwerda 2003 en Twijnstra Gudde 2004) en bij bestaande

samenwerkingsvarianten (Ten Boer, BEL combinatie en Drechtsteden en de VNG) laat de volgende

drijfveren zien:

1. continuïteit van de dienstverlening; 2. kwaliteit van de processen; 3. effectiever werken; 4. oplossen van kwetsbaarheden; 5. standaardisatie van planning, control en proces; 6. verbeteren van de communicatie met de burger; 7. bevordering besluitvorming; 8. profiteren van elkaars kennis en ervaring; 9. sterkere positie ten opzichte van het rijk, provincie en/of andere instellingen; 10. verbeteren kwaliteit van bestuurlijke keuzen; 11. creëren van een gezamenlijke arbeidsmarkt.


3.3 Landschap samenwerking

Eerder dit jaar is landelijk een schriftelijk enquête uitgevoerd onder de gemeenten naar de meningen

over intergemeentelijke samenwerking, drijfveren en succesfactoren. De response bedroeg iets meer

dan 60% met een evenwichtige spreiding over de verschillende grootteklassen. Enkele resultaten van

het onderzoek:

1. Het grootste deel van de samenwerkingsverbanden bevindt zich in de uitvoeringsfase, een klein deel is net gestart met een samenwerkingsverband. Analyse van de data laat geen verband zien tussen de gemeente grootte en de fase waarin het samenwerkingsverband zich bevindt. 2. Op de vraag naar de juridische vorm geeft men aan dat voor hun gemeente het meest wordt gekozen voor een WGR variant, vooral: het openbaar lichaam (31%), Centrumgemeente (8%), het gemeenschappelijk orgaan (23%), de regeling zonder meer (24%); 3. Naast de juridische varianten van samenwerking, is ook onderzocht welk model men gebruikt. Er worden in de praktijk veel verschillende modellen gebruikt. Deze modellen regelen de aansturing, hiërarchie en andere organisatorische zaken: afspraken (36%), projecten (8%), netwerk (2%), convenant (21%), matrix (1%), SSC (17%), SETA (3%), Federatiegemeente (1%), geen (11%). 4. Opvallende inhoudelijke resultaten a. Drijfveren die van belang zijn:

Schaalvoordelen 92%

Kwetsbaarheden oplossen 89%

Effectiever werken 87%

Profiteren van elkaar 86%

Kwaliteit 84%

Continuïteit 81%

Communicatie verbeteren 46% b. Succesfactoren die van belang zijn:

Vertrouwen in partner 95%

Open communicatie 95%

Commitment 91%

Passende partner 86%

Voorbereiding 85%

Transparantie 84%

Heldere strategie 84% De conclusie is dan ook dat vertrouwen, open communicatie en draagvlak de hoogste scores kennen

in de categorie zeer van belang: men hecht groot belang aan het vertrouwen, het open

communiceren en het draagvlak van de ambtelijke en bestuurlijke verantwoordelijken. Gevraagd

naar de intentie van de samenwerking, verbeteren en vernieuwen, scoort men respectievelijk 84%

en 16%. De conclusie die getrokken wordt, dat het grootste deel van de samenwerkingsverbanden is


te classificeren als functioneel samenwerken. Het doel is vooral het verbeteren van de activiteiten en

dat gebeurt op basis van het delen van kennis en ervaring.

Zowel in de literatuur, met de enquête data en met het analyseren van de onderzoeksobjecten, blijkt

dat men groot belang hecht aan het vertrouwen, het open communiceren en het draagvlak van de

ambtelijke en bestuurlijke verantwoordelijken. Als faalfactoren worden genoemd slecht inregelen

van werkprocessen, het organiseren van logistiek onder één dak en vorming van één organisatie. Het

ontbreekt aan een goede exploitatiebegroting op middellange termijn en de inhoud van het begrip

efficiency wordt niet concreet gemaakt. In de aansturing zijn faalfactoren het ontbreken van een

continue leidende coalitie en het elkaar onvoldoende aanspreken. De literatuur laat een mix zien van

harde- en zachte factoren met betrekking tot succesfactoren maar uit het onderzoek blijkt de focus

echt op de zachte factoren te liggen en van doorslaggevend belang te zijn.

3.4 Actuele ontwikkelingen

De laatste jaren zijn gemeenten binnen en buiten de Wgr op zoek gegaan naar alternatieve vormen

van samenwerking. Een bedrijfsmatige aanpak van samenwerking leidt ertoe dat gemeenten steeds

vaker kiezen voor privaatrechtelijke samenwerking in stichtingen en NV’s of BV’s. De aandacht voor

bedrijfsvoering leidt ook tot nieuwe modellen voor publiekrechtelijke samenwerking. De

Federatiegemeente van Elzinga en het SETA-model van Korsten leggen de nadruk op het

samenvoegen van (onderdelen van) de ambtelijke organisaties. Een ver doorgevoerde vorm hiervan

is te vinden bij de gemeente Ten Boer. Deze gemeente heeft bijna al haar ambtenaren

ondergebracht bij de gemeente Groningen.

Zoeken binnen de Wgr

Gemeenten kiezen niet alleen voor nieuwe vormen van samenwerking. Ze proberen ook creatief en

innovatief om te gaan met de problemen en dilemma’s van de Wgr. Zo is door de dualisering van

gemeenten een vreemde situatie ontstaan. In de gemeente is nu sprake van een duidelijke scheiding

tussen de taken en bevoegdheden van de gemeenteraad en het college. Het samenwerkingsverband

volgens de Wgr blijft echter monistisch. Een duidelijke scheiding tussen het algemeen bestuur en het

dagelijks bestuur, zoals bij gemeenten, is er dus niet. Bij uitvoerende taken kan het zelfs voorkomen

dat het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur van de samenwerkingsvorm exact dezelfde

samenstelling hebben, omdat dit praktischer is.

Gemeenten blijven ook zoeken naar het democratisch gehalte van de Wgr. Samenwerking is verlengd

lokaal bestuur. Taken worden daarmee door de regio behartigd en niet meer door de gemeente zelf.

Hierdoor kunnen raden een afstand ervaren tussen de regionale taken en de eigen gemeentelijke

taken. Dit heeft tot gevolg dat de interesse en het draagvlak voor samenwerking bij in het bijzonder

gemeenteraden kan ontbreken. Om gemeenteraden actief te betrekken, hebben verschillende

samenwerkingsverbanden de grenzen van het verlengd lokaal bestuur opgezocht. Een voorbeeld

hiervan is Drechtsteden; daar vormen raadsleden uit de deelnemende gemeenten samen de

Drechtstedenraad en zijn de raadsleden actief betrokken bij de kaders.


Hogere eisen van burgers en collega-overheden

De gemeente is de overheid waarmee burgers het meest direct in aanmerking komen. Burgers gaan

andere, hogere eisen stellen aan hun gemeenten. Hierbij speelt ook de zogenaamde ‘glokalisering’

een rol. Dit houdt in dat mensen zich door de globalisering juist sterker oriënteren op hun eigen

omgeving, hun eigen gemeente. Daar vinden ze namelijk een stuk (h)erkenning, een mate van

zekerheid in een complexe wereld.

De burger vraagt in zijn verschillende rollen om klantgerichte, efficiënte en kwalitatief goede

dienstverlening, maar heeft ook verwachtingen op het gebied van veiligheid, zekerheid en

transparantie. Daarnaast hebben ook collega-overheden bepaalde verwachtingen ten aanzien van de

kwaliteit van uitvoering, toezicht en handhaving van taken in medebewind.

Samen sterker

De ontwikkelingen en trends die hierboven zijn beschreven, hebben grote consequenties voor

gemeenten. Zij zijn steeds bewuster bezig met het onderzoeken van (de grenzen van) hun

ambitieniveau en de mogelijkheden van de organisatie. Steeds meer gemeenten realiseren zich dat

samenwerking het mogelijk maakt bepaalde ambities te verwezenlijken die voor de gemeente alleen

niet haalbaar zijn. Er wordt zelfs beargumenteerd dat de Wgr het cement is in het Huis van

Thorbecke.

Gemeenten die publiekrechtelijk willen samenwerken, kunnen kiezen tussen verschillende

samenwerkingsvormen. De keuzes die gemeenten samen maken, moeten passen bij hun wensen en

behoeften en bij het gezamenlijke doel dat zij met samenwerking nastreven. Daarnaast moet de

samenwerkingsvorm aansluiten bij de mogelijkheden die de Wgr hiervoor biedt. Over de vier

samenwerkingsverbanden op basis van de Wgr gaat deze paragraaf.

3.5 Samenwerking op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen

Gemeenten die op basis van de Wgr willen samenwerken, hebben de keuze uit vier mogelijkheden:

1. Openbaar lichaam

2. Gemeenschappelijk orgaan

3. Centrumgemeente

4. Regeling zonder meer

De eerste drie vormen staan in artikel 8 van de Wgr vermeld. De vierde vorm is niet expliciet

genoemd, maar is af te leiden uit artikel 1 van de wet.

Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)van 20 december 1984;

Artikel 1

1. De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer

gemeenten kunnen afzonderlijk of tezamen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd


zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van

die gemeenten.

Artikel 8

1. Bij de regeling kan een openbaar lichaam worden ingesteld. Het openbaar lichaam is

rechtspersoon.

2. In daarvoor bijzonder in aanmerking komende gevallen kan bij de regeling, in plaats van een

openbaar lichaam, een gemeenschappelijk orgaan worden ingesteld.

3.5.1 Openbaar lichaam

Het openbaar lichaam is de meest gebruikte en de zwaarste vorm van samenwerking op basis van de

Wgr. Het is de enige vorm van publiekrechtelijke samenwerking met rechtspersoonlijkheid. Hierdoor

kan een openbaar lichaam zelfstandig in het maatschappelijk verkeer optreden en bijvoorbeeld eigen

personeel in dienst nemen en fondsen beheren. Gemeenten die deelnemen, kunnen bevoegdheden

van regeling en bestuur overdragen aan het openbaar lichaam. In principe kunnen alle taken worden

overgedragen. In de praktijk wordt deze variant vaak gebruikt voor uitvoerende taken, bijvoorbeeld

door het opzetten van intergemeentelijke milieu- en geneeskundige diensten.

Het bestuur van een openbaar lichaam bestaat uit een algemeen bestuur (AB) en een dagelijks

bestuur (DB). Uitsluitend raadsleden, collegeleden en burgemeesters kunnen lid zijn van het bestuur.

Raadsleden hebben alleen zitting in het bestuur als de regeling wordt aangegaan door de raden van

de gemeenten die samenwerken.

Voordeel: Het openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid. Vrijwel alle taken kunnen in deze vorm

aan de regeling worden overgedragen.

Nadeel: Voor uitvoerende taken is het openbaar lichaam vaak te zwaar, maar wel noodzakelijk in

verband met de rechtspersoonlijkheid.

3.5.2 Gemeenschappelijk orgaan

De Wgr biedt de mogelijkheid om een gemeenschappelijk orgaan in te stellen. Dit is een vorm van

samenwerking met één bestuur. Het gemeenschappelijk orgaan is een minder zware vorm van

samenwerking dan het openbaar lichaam. Het gemeenschappelijk orgaan heeft een beperkte

rechtspersoonlijkheid en kan bijvoorbeeld geen eigen personeel in dienst nemen. Ook kunnen aan

een gemeenschappelijk orgaan geen regelgevende bevoegdheden worden gedelegeerd. De

deelnemende gemeenten kunnen in deze vorm wel beschikkingsbevoegdheden overdragen aan het

gemeenschappelijk orgaan. Daarbij geldt de beperking dat de bevoegdheid om belastingen te heffen

of anderszins algemeen verbindende voorschriften te geven niet kan worden overgedragen.


Naast de belangrijke verschillen, zijn er ook overeenkomsten tussen het openbaar lichaam en het

gemeenschappelijk orgaan. Zo hanteren beide vormen o.a. dezelfde regels omtrent begroting,

verantwoording, inlichtingen en tussentijds ontslag. In de praktijk wordt niet vaak gekozen voor het

gemeenschappelijk orgaan. Als deze vorm wordt gekozen, is dat vaak als platform voor een

enkelvoudige samenwerking, bijvoorbeeld op het terrein van welzijn of huisvesting.

Voordeel: Het is een minder zware variant dan het openbaar lichaam.

Nadeel: Een gemeenschappelijk orgaan heeft zeer beperkte rechtspersoonlijkheid.

3.5.3 Centrumgemeente

Ook de constructie van de centrumgemeente is een vorm van samenwerking op basis van de Wgr.

Hierbij komen de deelnemers overeen dat bevoegdheden van een bestuursorgaan van de ene

gemeente worden uitgeoefend door een bestuursorgaan van een andere gemeente. Er is sprake van

het mandateren van bestuursbevoegdheden door het ene gemeentebestuur aan het andere.

Een bekend voorbeeld is het ‘uitbesteden’ van het ophalen van vuilnis aan een grote buurgemeente.

Toch hoeft het mandaat in de constructie van de centrumgemeente niet altijd bij de grootste

gemeente te liggen.

Voordeel: De constructie is relatief gemakkelijk te organiseren: er hoeft geen regiodienst te worden

opgezet.

Nadeel: Gemeenten zijn niet snel geneigd hun bestuurlijke bevoegdheden in handen te geven van

het bestuur van een andere gemeente.

3.5.4 Regeling zonder meer

De regeling zonder meer is een lichte vorm van samenwerking tussen gemeenten. In deze lichte

regeling kan niet worden gedelegeerd of gemandateerd aan de regeling. Het is een manier om op

basis van de Wgr samen te werken, zonder een van de drie andere varianten te gebruiken.

De regeling zonder meer wordt in werking gesteld door een overeenkomst tussen gemeenten.

Voorbeelden hiervan zijn convenanten, intentieverklaringen en bestuursafspraken. Onze BBS-

samenwerking en de BER-samenwerking zijn hiervan voorbeelden.

Voordeel: Gemeenten kunnen binnen de kaders van de Wgr bestuursafspraken maken; de

samenwerking blijft zo publiekrechtelijk.

Nadeel: De regeling biedt gemeenten beperkte mogelijkheden.


3.6 Mengvormen voor de samenwerking

De laatste jaren zijn gemeenten binnen en buiten de WGR op zoek gegaan naar alternatieve vormen

van samenwerking. Belangrijke redenen hiervoor zijn: de focus van gemeenten op interne

processen, dienstverlening en de burger als klant; de groeiende politieke druk op gemeenten om

doelmatiger (samen) te werken, met name vanuit de kabinetten Kok II en Balkenende I en II; het

gevoel van gemeenten, vooral de raden, dat de reguliere WGR mogelijkheden teveel de politieke

autonomie en de doelmatigheid van gemeenten aantasten.

Een bedrijfsmatige aanpak van samenwerking leidt ertoe dat gemeenten steeds vaker kiezen voor

privaatrechtelijke samenwerking in stichtingen en NV‟s of BV‟s. De aandacht voor bedrijfsvoering

leidt ook tot nieuwe modellen voor publiekrechtelijke samenwerking. Er zijn twee theoretische

modellen die als basis dienen voor intergemeentelijke samenwerking, de federatiegemeente van

Elzinga en het SETA-model van Korsten. Vanuit deze basismodellen zijn er verschillende mengvormen

ontstaan.

Het Seta-model

SETA staat voor „samen en toch apart.‟ Bij een SETA-model is er sprake van politiek-bestuurlijke

zelfstandigheid enerzijds en ambtelijke fusie anderzijds. Dit betekent dat een ambtelijk apparaat

onder aanvoering van één management team verantwoording verschuldigd is aan de deelnemende

colleges van B&W met een eigen secretariaat, en de deelnemende colleges van B&W zijn

verantwoording schuldig aan elk een eigen gemeenteraad (per gemeente). Dit model kent ook

enkele varianten, te weten:

- Centrumconcept:

Alle ambtenaren gaan over naar de centrumgemeente. Deze gemeente voert deze ambtelijke taak

uit voor de deelnemende gemeenten. Dit gebeurt nogal eens in gevallen waarbij er sprake is van een

grote centrumgemeente en een aangrenzende kern zoals Groningen en Ten Boer;

- Facilitair bedrijf:

Alle ambtenaren van de samenwerkende gemeenten worden samen gebracht in één ambtelijke

organisatie, op enige ambtenaren na die het bestuur van de verschillende partnergemeenten

ondersteunen bij het opstellen van opdrachten, de controle en bij het overwegen van inschakeling

van externe bureaus, of griffie taken vervullen. Blaricum, Eemnes en Laren (de „Bel-gemeenten‟)

hanteren dit model;

- Matrixconcept:

Ieder van de partner gemeenten treedt op als organisatie die voor een bepaald doel alle ambtenaren

van de partnergemeenten herbergt. Gemeente 1 heeft de sociale dienst die alle taken op het gebied

van werk en inkomen doet voor de andere gemeenten, gemeente 2 doet alle onderwijszaken in

opdracht van elk van de partners, etc. Er is dan sprake van integratie en specialisatie. Hiervan bestaat

een voorbeeld in de Krimpenerwaard („de K5-gemeenten‟).


In feite is het facilitair bedrijf de meest duidelijke variant. Indien de taakverdeling inhoudelijk

verdeeld wordt zoals bij het matrixconcept zullen de afstemmingsvragen ook op inhoudelijk vlak

optreden omdat er naast politiek-bestuurlijke ook inhoudelijke scheidslijnen zullen lopen. Elke

scheidslijn vraagt om afstemming. Dit betekent dat het facilitair bedrijf en zeker het matrixconcept

nogal wat zal vragen van het management en van de individuele ambtenaren.

De Federatiegemeente

De federatiegemeente is een model van Elzinga. In een reeks van artikelen in het Binnenlands

Bestuur schetst hij het organisatiemodel. Dit model is gebaseerd op zijn werk bij de herziening van de

gemeentewet in 20025. De taken worden verdeeld over 2 of meer deelnemende partijen. De

essentie is bundeling van gelijkluidende uitvoering. Gemeente A verricht taak 1 voor alle gemeenten.

Gemeente B doet hetzelfde voor taak 2 enzovoorts. Het belangrijkste verschil tussen de

Federatiegemeente en het SETA model is gelegen in de overdracht van bevoegdheden dat bij het

concept van de Federatiegemeente wordt voorgestaan. Dat betekent dat de bevoegdheden ook

worden overgedragen aan de uitvoerende gemeente. Een voorbeeld van een federatiegemeente is

de 3Rgemeenten.

Shared Services

Een andere trend is het ontstaan van het Shared Services Center (SSC). Dit is een vorm van

samenwerking waarin vooral ondersteunende taken gezamenlijk worden georganiseerd. Gemeenten

kiezen voor deze bundeling van kennis en expertise om schaalvoordelen en efficiencywinst te

behalen. Er zijn verschillende vormen van SSC mogelijk, zowel publiekrechtelijk op basis van de WGR

als privaatrechtelijk. De eerste projecten die zijn gestart lopen over het algemeen goed en laten zien

dat de bestuurskracht van de deelnemende gemeenten wordt versterkt. Voorbeelden hiervan zijn de

3R-samenwerking, de BEL-samenwerking en de K5-samenwerking.

In het volgende hoofdstuk belicht ik enkele bestaande vormen van samenwerking die in de praktijk

werken. Samenwerkingsvormen die voor de BER-gemeenten in aanmerking kunnen komen voor

toepassing. Toepassing kan overigens geheel of gedeeltelijk zijn. Varianten op de modellen zijn ook

mogelijk. Nadere bestudering na het bepalen van de richting is dan nog nodig.


Hoofdstuk 4: Samenwerkingsvorm BER-gemeenten

4.1 Mogelijke vormen

Gemeenten komen in de praktijk dus tot veel verschillende vormen van samenwerking in de regio.

Een drietal interessante voorbeelden van samenwerkingsverbanden voor toepassing door de BER-

gemeenten wordt gerubriceerd. De beschrijvingen kunnen inspiratie bieden bij het kiezen van onze

bedrijfsvoeringssamenwerking. Ze geven ook de dilemma’s aan van de verschillende werkwijzen. Het

gaat om het BEL-model, het centrummodel op Finse wijze en het SSC-model. Alle drie zijn vormen

van publiekrechtelijke samenwerking op basis van de Wgr. Het BEL-model gaat het verst in de

structurering, waarbij alle uitvoerende taken op afstand worden geplaatst. Het model van de

centrumgemeente op Finse wijze sluit aan bij de omvang van onze gemeenten. Het SSC-model is

meer specifiek gericht op de bedrijfsvoering door middel van een organisatorische scheiding.

4.2 Impact samenwerking

Elk samenwerkingsverband betekent een keuze. Niet kiezen op dit terrein is overigens ook is

overigens ook een keuze. Elke samenwerkingsvorm grijpt in op de manier van werken. Samenwerken

is immers ook samen keuzes maken, die het werk en de uitvoering beïnvloeden. Kiezen voor vorm en

inhoud en vervolgens het organiseren van samenwerking, heeft invloed op de mate van autonomie.

Samenwerken is dus ook kiezen voor een bepaalde mate van onderlinge afhankelijkheid. Uiteindelijk

is samenwerken dan ook een baten-lasten verhouding. In schema met oplopende integraliteit heb ik

de impact van de verschillende samenwerkingsvormen op de autonomie als volgt uit geconstrueerd:

Ma

te v

an

in

teg

rali

teit

Fusie

gemeenten

Opheffen

lokale

autonomie

Federatie

gemeenten

Aanpassen

bestuurlijke

organisatie

Integrale

Samenwerking

Shared Services

Aanpassen

Ambtelijke

organisatie

Structurele

functionele

samenwerking

Binden

aan

vaste

partner Incidentele

samenwerking

Kiezen

partner

Geen

samenwerking

geen

Impact van samenwerking


4.2.1 BEL-gemeenten: Blaricum, Eemnes, Laren

De gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren (BEL-gemeenten) willen hun bestuurlijke zelfstandigheid

behouden, de kwaliteit van de dienstverlening vergroten en de kwetsbaarheid verkleinen. Besloten is

dat alle werkzaamheden (taken, hoofdprocessen, programma’s/projecten) worden uitgevoerd door

een gezamenlijke werkorganisatie. Elke gemeente behoudt haar eigen gemeenteraad en college van

burgemeester en wethouders, die het beleid in hun eigen gemeente bepalen. Zo blijft de eigen

identiteit van de drie dorpen behouden en blijft de afstand tussen burger en bestuur klein. Deze

samenwerking waarborgt de kwaliteit van de dienstverlening, nu en in de toekomst. Tegelijkertijd

vermindert de kwetsbaarheid van de drie nu relatief kleine gemeentelijke organisaties. Door meer

specialistische kennis in huis te kunnen halen, kan ook de dienstverlening aan inwoners van de BEL-

gemeenten worden versneld en verbeterd.

Deze samenwerking heeft een innovatief karakter. Er is in Nederland nog geen voorbeeld te vinden

van gemeenten die gezamenlijk één werkorganisatie oprichten die in opdracht en onder regie alle

uitvoerende taken gaat realiseren. Innovatief is ook dat de drie gemeenten niet tot één provincie

behoren. Eemnes ligt in Utrecht; Blaricum en Laren liggen in Noord-Holland.

Bestuurskrachtonderzoek wees uit dat op termijn behoefte is aan meer schaal en kracht. Door in alle

taken samen te werken ontstaat een potentieel dat drie keer zo groot is als het huidige per

gemeente. In het proces is er vooral aandacht voor kwaliteit.

Het model betekent dat de drie gemeenten zelfstandig blijven met elk een eigen gemeenteraad, een

eigen college van B&W en een kleine groep ambtenaren ter ondersteuning (regievoering). De overige

ambtenaren van de drie gemeenten worden samengevoegd tot één gemeenschappelijke

werkorganisatie. Op basis van het door de gemeenteraden vastgestelde programma geven de drie

gemeentebesturen bestuursopdrachten aan de werkorganisatie en maken ze contractuele afspraken

met de werkorganisatie over de te realiseren diensten en producten. Kernwoorden zijn

opdrachtgeverschap, opdrachtnemerschap, regievoering, control en professionele bedrijfsvoering.

Bij succes laten de BEL-gemeenten zien dat een fundamenteel andere manier van ambtelijk

professioneel organiseren mogelijk is zonder afbreuk te doen aan de bestuurlijke autonomie. De

schaal van het democratisch gelegitimeerd bestuur behoeft immers niet gelijk te zijn aan de schaal

van een professionele ambtelijke organisatie.

De succesfactoren zijn:

• Juridisch, bestuurlijk, financieel en

organisatiekundig raamwerk voor het geheel

van de samenwerking en voor de

verschillende onderdelen (werkorganisatie,

gemeentelijke organisaties).

• Praktische zaken als planning en control en

procesbeschrijvingen.

• Veranderingsaanpak met aandacht voor

dynamiek bij gemeenteraden, personeel en

communicatie met de burger.

• Inzicht in de bestuurlijke dynamiek rond dit

soort processen.

• De samenwerking dient strategische

belangen van alle deelnemers.


• De eigen identiteit moet in de

samenwerking een plek krijgen.

• Rationele en emotionele keuze voor meer

bestuurskracht.

• Echte samenwerking tussen en vanuit raad,

college en management.

• Durf en realisme.

• Gemeenschappelijk beeld van de nieuwe

organisatie.

• Goede relatie met de sleutelfiguren.

• De tijd nemen voor de ontwikkeling van een

goed geregisseerd proces.

• Betrokkenheid van (eigen) medewerkers en

instelling om te leren.

• Betekenisgeving en zingeving ten aanzien

van belangrijkste processtappen en

activiteiten.

4.4.2 Kempengemeenten

Samenwerking moet! Dat is de centrale boodschap van de intentieverklaring tot samenwerking, die

de colleges van B&W van Bergeijk, Bladel, Eersel, Oirschot en Reusel-de Mierden op 8 juli 2003

hebben ondertekend. In die verklaring wordt de bestuurlijke wil uitgesproken om te komen tot

verdergaande intergemeentelijke samenwerking. Het doel van die samenwerking wordt

geformuleerd als: het met behoud van de huidige bestuurlijke schaal vergroten van de

bestuurskracht, te bereiken door het bundelen van ambtelijke expertise op strategisch, tactisch en

operationeel niveau met als resultaat verhoogde kwaliteit, continuïteit en efficiëntie.

In de praktijk blijkt het een goede manier om samenwerkingspartners te leren kennen en

samenwerkingsvelden te verkennen. Op deze wijze wordt samenwerking gestart door concreet

dingen samen te gaan doen. Dus niet vanuit de gedachte om samenwerking via structuren en

processen vorm te geven. Beleidsonderwerpen of beleidsterreinen zijn:

• Vastgoedinformatievoorziening

• Afvalverwerking

• Sociale Zaken (ISD De Kempen)

• Juridische kwaliteitszorg

• ICT

• Monumentenzorg

• WMO

• Personeel & Organisatie

• Wonen

• Brandweer

Samenwerking is gericht op totstandkoming van beleid en uitvoering van beleid. De vijf deelnemende

gemeenten zijn: Bergeijk, Bladel, Eersel, Oirschot en Reusel-de Mierden.

De aanleiding voor samenwerking is dat de vijf Kempengemeenten hebben veel gemeen: hun

geografische ligging aan de Belgische grens, hun beperkte schaalgrootte, veel gezamenlijke

gemeentegrenzen en sterk overeenkomende problematiek op agrarisch, industrieel en toeristisch


gebied. Bovendien werken de vijf gemeenten al langer samen in het Samenwerkingsverband Regio

Eindhoven (SRE) en op het gebied van inkoop met nog tien andere gemeenten. Dat maakt het

gemakkelijker elkaar te vinden. Ook de onderling bekende ‘Kempische cultuur’ heeft de

samenwerking bevorderd.

De Kempengemeenten startten in 2002 gesprekken over ambtelijke samenwerking om de

bestuurskracht te vergoten Men zag wel mogelijke voordelen in samenwerking binnen het SRE maar

vond ook dat het SRE niet in alle gevallen het meest geschikte platform was. Toch zagen de

Kempengemeenten voordeel in de mogelijkheid om de zwakten gezamenlijk aan te pakken. Naar

herindeling wilde niemand toe, die was relatief kort (1997) achter de rug. De gemeentesecretarissen

kregen de opdracht om verder te werken aan de samenwerking.

In 2003 volgden een Intentieverklaring en een Plan van Aanpak en in december 2005 gaven alle

raden hun fiat aan het voorgenomen besluit van de vijf colleges om een gemeenschappelijk orgaan

op te zetten (koepel en ISD). De gemeenten hebben in de zomer van 2005 ook besloten tot

gezamenlijke voorbereiding op de invoering van de WMO. In januari 2006 zijn het projectplan en de

inmiddels afgeronde concept-kadernotitie met instemming ontvangen door de betrokken

commissies van de vijf gemeenten.

Er is sprake van ‘shared services’. Echter niet zoals in het SETA-model alles op één plek, maar

verdeeld over de verschillende gemeentelijke organisaties. Er wordt gespecialiseerd en

geconcentreerd. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de wens om te blijven werken in kleine

organisaties, maar dan wel met functionele bundeling op het niveau van de gezamenlijke

gemeenten. Belangrijk is ook dat de afstand tot de burger klein blijft. Fusie van de betrokken

gemeenten is om die laatste reden ook nooit besproken en is ook voor de toekomst uit den boze.

De Kempengemeenten zijn momenteel wel in een fase terecht gekomen waarbij de grenzen van de

huidige vorm van samenwerking zijn bereikt. Van het huidige ontwikkelmodel met projectvormen is

men op weg naar een ontwerpmodel met meer structuur. Momenteel wordt met behulp van

varianten en in samenspraak met alle betrokkenen onderzocht welke bestuurlijke en

organisatorische aanpassingen nodig zijn om de samenwerking verder te brengen.

model/aanpak

Er is een gemeenschappelijk orgaan, genaamd: ‘Samenwerkingsverband koepelorganisatie

Kempengemeenten’. De Intergemeentelijke Sociale Dienst (ISD) de Kempen is onderdeel van

‘Kempengemeenten’. Het bestuur van het samenwerkingsverband bestaat uit het algemeen bestuur,

met daarin twee leden per deelnemende gemeente. Per gemeente worden qualitate qua de

burgemeester en de gemeentesecretaris benoemd tot bestuurslid. De voorzitter en de secretaris

worden door en uit het bestuur aangewezen.

De samenwerking wordt gecoördineerd door de gemeentesecretarissen van de vijf deelnemende

gemeenten. Afgesproken is dat de secretarissen collectief verantwoordelijk zijn voor het totale

project, maar dat elke secretaris ook één specifiek taakveld en een daarbij behorende ambtelijke

werkgroep onder zijn hoede zal nemen. Per taakveld is een ambtelijke werkgroep opgericht. In deze

werkgroepen zullen ambtenaren uit alle vijf gemeenten plaatsnemen. Van de werkgroepen wordt

verwacht dat zij het specifieke plan van aanpak uitvoeren dat zij van de gemeentesecretarissen


aangereikt krijgen. Per taakveld zal een stuurgroep worden opgericht. De stuurgroep bestaat uit de

portefeuillehouders van het taakveld. Daarnaast zijn ook de verantwoordelijke secretaris en de

voorzitter van de betreffende ambtelijke werkgroep bij de vergaderingen van de stuurgroep

aanwezig.

De burgemeesters van de vijf Kempengemeenten zullen een aantal keren per jaar samen met de

secretarissen overleggen. Zo kan het bestuur goed volgen hoe het proces verloopt en kan het

bestuur ook voldoende voeling houden met het project. De frequentie van het overleg wordt

bepaald aan de hand van het verloop van het proces. Momenteel is er elke vier weken een overleg.

De vijf colleges van B&W dragen tenslotte samen de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor dit

proces. De portefeuillehouders en de secretarissen zullen de colleges frequent informeren over de

voortgang. Verder zal de samenwerking één maal per jaar onderwerp zijn van het vijf-collegeoverleg.

Een totaaloverzicht van kosten is er niet. Bij de afwegingen van de individuele projecten gaat men uit

van het principe ‘minder meer’. Dat wil zeggen, door samenwerking minder kosten voor meer

kwaliteit en continuïteit. Voorbeelden van al lopende samenwerking geven aan wat succesfactoren

zijn:

• De mensen van de juridische afdelingen zijn bij elkaar gebracht op gebied van

juridische kwaliteitszorg. Dit heeft een impuls gegeven aan een aantal procesmatige

verbeteringen waardoor ongewenste juridische consequenties worden voorkomen.

Voorwerk voor noodzakelijke nieuwe regelingen wordt niet meer vijf maal apart

gedaan, maar één keer gezamenlijk.

• Een ander voorbeeld is de samenwerking op P&O-gebied. De gemeenten creëren

een gezamenlijke interne arbeidsmarkt. De wervingskosten dalen, vacatures kunnen

sneller vervuld worden en de medewerkers hebben meer loopbaanmogelijkheden.

4.4.3. Het centrumgemeente model nieuwe stijl

Aansprekend voorbeeld van het centrumgemeentenmodel is de casus Ten Boer – Groningen. Het

betreft een maximale uitbesteding van ambtelijke taken aan de gemeente Groningen met behoud

van eigen identiteit. Taken die politiek gevoelig zijn, die betrekking hebben op de eigen identiteit,

besturingsprocessen en taken die wettelijk verplicht zijn (m.n.Burgerzaken), kwamen niet voor

uitbesteding in aanmerking.

Met ingang van 2007 is het model ingevoerd. De bij de uitbestede taken betrokken ambtenaren zijn

op dat moment in dienst gekomen bij de gemeente Groningen. In Ten Boer is een kleine organisatie

overgebleven die de samenwerking aanstuurt, het bestuur ondersteunt en de loketfunctie vervult.

De samenwerking is vastgelegd in een raamcontract, daarnaast zijn er zes

dienstverleningsovereenkomsten gesloten met verschillende diensten binnen de gemeente

Groningen. De afstemming tussen beide gemeenten is belegd bij een drietal beleidsregisseurs (met

de aandachtsgebieden Ruimte, Welzijn en Publiek). Zij informeren en adviseren het bestuur in Ten

Boer, vertalen de besluiten van Ten Boer in concrete opdrachten naar Groningen en controleren de

voortgang en kwaliteit hiervan op directieniveau bij de gemeente Groningen.


Als voordelen van de uitbesteding wordt ervaren dat beleid en diensten een betere kwaliteit hebben

en de kosten voor Ten Boer lager uitvallen. Na een jaar is de inschatting dat Ten Boer structureel

circa € 300.000, - over houdt en Groningen neutraal uitkomt. Een risico van dit model is dat een

vertrouwensband nodig is en beschermd moet worden (Ten Boer moet geen misbruik maken van de

mazen in het contract door niet-declarabele taken toe te schuiven, Groningen moet Ten Boer alle

mogelijkheden voorleggen en niet alleen die met een gunstige kostprijs). Andere risico’s zijn de

kwaliteit van de beleidsregisseurs en de loyaliteit van Groningse ambtenaren.

Als voorwaarden voor succes gelden vanuit Ten Boer dan ook onder meer: een breed bestuurlijk

draagvlak, de bestaande goede relatie met Groningen, een scherpe definiëring van rollen en taken

(zowel bestuurlijk als ambtelijk) en voldoende bestuurskrachtig optreden van beide partijen. Voor

Groningen speelden een aantal factoren een rol om in te gaan op het verzoek van Ten Boer. De

gemeente kon hiermee voorzien in een strategisch belang om haar positie in de regio te versterken

(de drempel voor samenwerking met de gemeente is voor de omringende gemeenten hoog, omdat

Groningen vanuit het verleden het imago van de dominante stad ten opzichte van de kleine

plattelandsgemeenten heeft).

Daarnaast draagt de gedwongen kostprijsberekening voor Ten Boer en het intern gelijk maken van

deze berekening in de verschillende diensten bij aan het leren over de bedrijfsvoering. Een ander

leereffect gaat uit van het behandelen van zaken afgestemd op lokaal niveau (dorp, wijk of buurt).

Tenslotte gold als voorwaarde dat de kosten voor Groningen niet toe zouden moeten nemen. Door

het voldoende grote schaalverschil tussen Ten Boer en Groningen was de impact op de bestaande

organisatie beperkt genoeg om niet tot extra kosten te leiden.

Het model centrumgemeente volgens ‘Finse slag’.

In Finland bestaat een manier van samenwerking, waarbij de individuele gemeenten hun

zelfstandigheid behouden, al een aantal jaren. Het model dat daarvoor wordt gebruikt, heet het

gastheergemeentemodel. Het blijkt dat een meerderheid van de gemeenten kiest voor dit model.

Kenmerkend voor het model is dat de gemeenten door de Rijksoverheid worden gestimuleerd (niet

gedwongen!) tot het zoeken naar een vorm van samenwerking om taken op een efficiëntere manier

uit te voeren.

De gemeenten Borger-Odoorn (26.000 inwoners), Coevorden (bijna 36.000 inwoners) en Emmen

(ruim 109.000 inwoners), afgekort als BOCE, werken met ingang van 1 januari 2010 met

overeenkomsten die expliciet zijn vorm gegeven volgens het gastheergemeentemodel. Er is een

raamovereenkomst gemaakt waarin de uitgangspunten van samenwerking zijn vastgelegd. Deze

raamovereenkomst is vergezeld door een visiedocument, waarin de betrokken besturen hebben

aangegeven hoe zijn de samenwerking zien en wat daarvan de doelstellingen zijn. Het visiedocument

vormt de weerslag van de ambitie die de drie gemeenten hebben om gezamenlijk de kwaliteit,

continuïteit en doelmatigheid van dienstverlening op een hoger plan te brengen. Binnen het kader

van de raamovereenkomst zijn inmiddels twee deelovereenkomsten opgesteld en van kracht op het

terrein van ICT en Sociale Zaken.

Het gastheergemeentemodel sloot goed aan op de behoefte die er bij BOCE bestond om de

samenwerking te voorzien van een kader. Na een verkenning van mogelijke samenwerkingsvormen

en bestuurlijke afstemming kwam het gastheergemeentemodel als meest aantrekkelijke vorm naar


voren. Men wilde een privaatrechtelijke vorm, om reden van snelheid, eenvoud en de mogelijkheid

van maatwerk. Het gastheergemeentemodel bood die mogelijkheid. De besturen van BOCE zijn toen

het commitment aangegaan om deze samenwerking vorm te geven, waarna een proces van

ambtelijke afstemming heeft plaatsgevonden. Dat was niet in alle opzichten eenvoudig, omdat een

aantal voorbereidingen van samenwerking volgens publiekrechtelijke vorm moesten worden

omgebogen, veel verschillende expertises nodig waren (juridisch, inhoudelijk, financieel) en knopen

moesten worden doorgehakt over bijvoorbeeld het dienstverband van betrokken medewerkers.

Het werken volgens het gastheergemeentemodel is pionieren geweest, maar de eerste resultaten

zijn positief. Op het terrein van ICT, waar als eerste concreet op is samengewerkt, ervaren gebruikers

nu al de voordelen: het niveau van gebruikersgemak en uitwisseling van informatie is duidelijk beter

geworden. De overeenkomst op het terrein van Sociale zaken is nog erg kort van kracht (vanaf medio

mei 2010) om daar nu al iets over te zeggen, maar door de vormgeving van het contract bestaat er

vertrouwen dat ook op dit terrein het voor betrokken partijen voordelen zal gaan opleveren;

financieel en in termen van kwaliteit en continuïteit van dienstverlening. Op de onderdelen van

Sociale zaken waarop al wordt samengewerkt vinden processen van onderling leren plaats

(klantmanagement, sociale recherche). In 2010 komt er nog een deelovereenkomst rond inkoop.

Daarna wil men even pas op de plaats maken.

De voorbeelden van intergemeentelijke samenwerking die zijn beschreven in dit hoofdstuk, laten

zien dat het gastheergemeentemodel in de Nederlandse praktijk wordt gerealiseerd. Het aantal

gemeenten dat er mee werkt of interesse in heeft in Nederland, neemt langzaam maar gestaag toe.

In veel gevallen gaat het om samenwerking tussen 2 gemeenten, in een enkel geval (BOCE) om 3

gemeenten. In alle gevallen ervaart men het gastheergemeentemodel als een goede en snelle manier

om organisatorische samenwerking tot stand te brengen, zonder wijzigingen in bestuurlijke

verhoudingen en verantwoordelijkheden en zonder nieuwe bestuurlijke entiteiten. In alle gevallen

kiest men daarbij voor privaatrechtelijke overeenkomsten. Wanneer meerdere terreinen onderdeel

uitmaken van de samenwerking, wordt vaak een raamovereenkomst gesloten of nagestreefd,

waarbinnen deelovereenkomsten op specifieke terreinen worden opgesteld.

Tabel 1: vergelijking gastheergemeentemodel en gemeenschappelijke regeling

Gastheergemeente (GG) Gemeenschappelijke regeling (GR)

Taak onderdeel van organisatie van de GG Afzonderlijke rechtspersoon

Samenwerkingsovereenkomst Gemeenschappelijke regeling

Gemeenschappelijk uitvoeringsorgaan

(aansturing op diverse manieren met meer of

minder politieke invloed)

Bestuur is de GR (GR-raad, GR-vergadering)

Begroting deel van de GG-begroting

Eigen begroting

Deel van de boekhouding GG Eigen boekhouding


Naast de overeenkomsten in de voordelen die worden gezien, is de aanleiding om te gaan werken

met het gastheermodel verschillend. Dit model biedt goede kansen voor de BER als manier om hoge

ambities met betrekking tot de kwaliteit van dienstverlening, doelmatigheid en continuïteit te

realiseren en om op korte termijn kwetsbaarheden in de eigen organisatie op te vangen (meest

duidelijk.

4.4.4 Het SSC-model

Onder een shared service center wordt verstaan: een resultaat verantwoordelijke eenheid (RVE) met

als taak het leveren van gespecialiseerde diensten aan operationele eenheden (business units,

divisies, gemeenten, departementen, ZBO’s, agentschappen e.d.) op basis van een schriftelijke

dienstverleningsovereenkomst (DVO) tegen een verrekenprijs. Deze dienstverlening kan ook

inhouden dat een shared service center—in opdracht van meerdere gemeenten—in direct contact

met burgers van die gemeenten taken uitvoert als bijvoorbeeld belastingheffing.

Succesvolle shared service centers hebben de kenmerken zoals samengevat in onderstaande tabel:

Tabel 2: kenmerken van shares service centers

het is een eenduidig afgebakende organisatie;

heeft een specifieke opgelegde taak voor een aangewezen doelgroep;

is georganiseerd in een aparte (publieke) rechtsvorm of quasi rechtsvorm heeft één integraal budget;

is (economisch) werkgever van zijn medewerker (beoordeling, beloning), werknemers zijn gespecialiseerd;

scheiding van operationele dagelijkse leiding en beleidsbepalend bestuur (beleid met

betrekking tot het SSC zelf);

wordt bekostigd op basis van verleende diensten (geen budget overheveling);

is beleidsneutraal, heeft de capaciteit om zonder meerkosten meerdere beleidssets uit te voeren;

heeft een interne organisatie gebaseerd op functionele processen;

heeft als dominante waarden: efficiency, foutloos en snelheid (maar wel binnen de context en waarden van een overheidsbureaucratie)

Kenmerkend voor een shared service center is dat taken worden uitbesteed aan een shared service

center, waarbij ook de bijbehorende ambtenaren en productiemiddelen (gebouwen, computers)

worden overgedragen. De in de definitie van shared service center vervatte criteria verklaren ook

waarom shared service centers succesvoller blijken dan andere vormen van samenwerking: er is

duidelijkheid, er is sprake van contracten en er is sprake van bekostiging op basis van die contracten

en geleverde prestaties.

Om succesvol met het concept van shared service centers te werken is een eerste voorwaarde, maar

dat geldt elke organisatievorm, dat helder is wat de doelstelling is die door toepassing van het

concept moet worden gerealiseerd. Vaak wordt als doelstelling van een shared service center

gehanteerd: kostenbesparing, verhoging van de kwaliteit van de interne dienstverlening en het

verminderen van de kwetsbaarheid van de operatie van de gemeente voor kritische functies,

bijvoorbeeld ICT.


Deze doelstelling blijkt geen voldoende voorwaarde voor succes. Een shared service center is een

middel, geen doel. Het doel van de gemeentelijke organisatie is om tegenover de burgers de taken

van de gemeente kwalitatief zo goed mogelijk uit te voeren (zoals gedefinieerd door de politiek)

tegen zo laag mogelijk kosten, zodanig georganiseerd dat de ambtenaar plezier heeft in zijn werk en

de gemeente die gekwalificeerde ambtenaren weet aan te trekken die ze nodig heeft. Het oog moet

altijd gericht blijven op het uiteindelijke doel. De toepassing van en de beoordeling van het

functioneren van een shared service center moet steeds in het licht van dat uiteindelijke doel

beoordeeld worden. Het is aan de bestuurder van de gemeente, de gemeenteraad, burgemeesters &

wethouders, om hieraan de hand te houden.

De doelstellingen van het toepassen van een shared service center kunnen worden samengevat als in

onderstaande tabel.

Tabel 3: Te realiseren doelstellingen SSC

verbetering van de transparantie ter wille het democratisch toezicht op gedelegeerde taken en uitoefening van bevoegdheden en een democratische beleidsbepaling;

hogere kwaliteit van beleidsontwikkeling en de uitvoering van wettelijke taken en regelingen / publieke voorzieningen;

burger/bedrijf niet lastig vallen met inconsistenties, anticiperend wijzend op verplichtingen en rechten;

snelheid;

minder fouten;

lagere kosten voor de burger/bedrijf voor wat betreft zijn tijd/inspanning;

eenmalige gegevensopgave;

Eén contactpunt;

lagere integrale kosten van de uitvoering van wetten en regelingen / publieke voorzieningen;

hogere arbeidsproductiviteit ambtenaren;

hogere kwaliteit interne dienstverlening;

meer plezier in het werk.

Het blijkt in de praktijk dat er veel vragen leven over welke taken wel of niet in een shared service

center georganiseerd kunnen of mogen worden. Tabel 3 geeft een overzicht van taken die in ieder

geval wel in een shared service center georganiseerd kunnen worden (Strikwerda).

Tabel 4: Overzicht activiteiten in SSC

loket voor de burger voor standaard informatie en idem dienstverlening; ICT-dienstverlening;

belastingvaststelling, -heffing en inning;

gezamenlijke inkoop;

betaling van toeleveranciers;

HRM-transacties;

salarisadministratie;

financiële administratie

verwerking van stromen van standaard transacties in bijvoorbeeld de sociale zekerheid

logistiek, incl. lease auto’s

facilitaire dienstverlening (huisvesting, post, receptie, etc.)


De discussie over wat wel of niet in een shared service center georganiseerd kan worden spitst zich

toe op de vraag of beleidsvoorbereiding door ambtenaren in een shared service center

ondergebracht kunnen worden. Onder druk van efficiency, soms onbewust, zal een shared service

center dat voor meerdere gemeenten werkt de neiging hebben beleidsadvisering aan gemeenten zo

te spelen dat het shared service center zelf zo weinig mogelijk variatie hoeft te verwerken. Zeker

wanneer er sprake is van verschillen in omvang tussen deelnemende gemeenten kan dit impliceren

dat een kleinere gemeente de facto haar zelfstandigheid verliest.

Het heikele punt is uiteraard de overgang van ambtenaren uit de gemeentelijke organisatie naar het

shared service center. In beginsel geldt dat de ambtenaar het werk volgt. Maar wat als er in het

shared service center sprake is van andere, hogere of lagere functie vereisten? De praktijk leert dat

dit een lastig fenomeen is, waardoor gemeenten zich toch wel intensiever met de interne organisatie

van een shared service center bemoeien dan wenselijk is uit oogpunt van het realiseren van de met

het shared service center beoogde doelstellingen.

De vraag is dan of de door de invoering van een shared service centers opgeroepen

arbeidsrechtelijke vraagstukken binnen de gemeentelijke organisatie moeten worden opgelost of

binnen het shared service center. Uit oogpunt van acceptatie wordt vaak voor het laatste gekozen.

De ervaring leert inmiddels dat die arbeidsrechtelijke vraagstukken beter binnen de organisatie van

de gemeente kunnen worden opgelost. Het shared service center dient tenminste eenheid te hebben

in arbeidsvoorwaarden, inclusief het systeem voor functiewaardering. Het is niet verstandig dat

overkomende ambtenaren de arbeidsvoorwaarden van hun gemeente meenemen.

In het volgende hoofdstuk breng ik de ingrediënten, randvoorwaarden, samenwerkingsvorm in

samenhang in beeld. Ook het verband tussen vorm en inhoud, of ontwerpen ontwikkelbenadering

komt aan de orde. Samenwerken is immers op te vatten als een verandertraject.


Hoofdstuk 5 Procesorganisatie van de samenwerking

5.1 Inleiding

Het is noodzakelijk dat gemeenten niet alleen een heldere en duidelijke visie op samenwerking

hebben. Ook een afwegingskader dat richting geeft aan keuzes voor samenwerking of zelfstandig

optreden is noodzakelijk. Zo’n kader biedt een gedeelde en transparante basis bij beslissingen over

aangaan samenwerkingsverbanden, voortzetting en aansturing daarvan. Tevens geeft een dergelijk

kader een systematisch afweging van motieven die ambtelijk en bestuurlijk van invloed zijn op

keuzes wel of niet samen te werken.

Een afwegingskader biedt de grondslag om te bepalen hoe de gemeente invloed uit kan/wil oefenen,

op welke manier je wilt participeren en welke keuzevrijheid benut kan worden om te bepalen welke

diensten men wil afnemen van een samenwerkingsverband. Via beleid kan tevens sturing worden

gegeven aan de taken of taakuitvoering van het samenwerkingsverband. Gemeenten worden

geconfronteerd met een top 3 van samenwerkingsmotieven: Kwaliteit, Kwetsbaarheid en Kosten.

5.2 Voorwaarden samenwerking

Succesvolle samenwerking moet ook aan voorwaarden voldoen. In zijn model noemt Knoster de

ingrediënten strategie, consensus, vaardigheden, prikkels, middelen en plan van aanpak voor

succesvolle verandering. Bij een goede mix ontstaat duidelijkheid, commitment, vertrouwen,

acceptatie, enthousiaste en koersvastheid. Ontbreekt een ingrediënt dan krijg je het tegengesteld

effect. Deze voorwaarden zijn aan de hand van dit model in figuur 5 uitgewerkt in voorwaarden voor

succesvol samenwerken.

Figuur 5: voorwaarden samenwerking


Een duidelijk afwegingskader geeft richting aan praktisch handelen van de gemeente, zowel vanuit

de politiek, besuur en ambtelijke organisatie. Het geeft antwoord op vragen:

Wanneer werkt de gemeente wel/niet samen?

Wanneer treedt de gemeente in/uit?

Hoe wordt het gemeentelijk belang afgewogen tegen het regionaal belang?

Wanneer kiest de gemeente voor welke samenwerkingsvorm?

Hoe stuurt de raad de samenwerking aan?

Hoe controleert de raad samenwerking?

Welke informatie levert het samenwerkingsverband aan?

Op welk moment levert het samenwerkingsverband informatie aan?

Welke informatie levert het college aan voor de raad?

Op welk moment levert het college informatie aan?

5.2.1 Krachtenveld samenwerking

Mijn veronderstelling is dat gemeenten beter en inniger kunnen samenwerken. Sleutelfiguren zullen

moeten (h)erkennen welke valkuilen zich in samenwerkingstrajecten voor kunnen doen, in welke

dynamiek die valkuilen ontstaan, welke personen een rol (kunnen) hebben in het ontstaan van de

valkuilen en uit welke mogelijkheden gekozen kan worden om ze het hoofd te bieden. Bij het

onderzoek naar de toegepaste praktijken en gehanteerde samenwerkingsvormen zal getoetst

worden of en in welke mate aan de voorwaarden en de werkwijzen is voldaan. Het doel van deze

toets is allereerst vast te stellen welke vormen passend zijn voor welke samenwerkingsprocessen.

Vervolgens gaat het om het ontdekken van de succes- en faalfactoren.

Vijf krachten worden onderscheiden die benut kunnen worden om mensen mee te krijgen en de

samenwerking te laten slagen. De mate waarin die krachten benut worden, verschilt per fase van de

samenwerking. De toe te passen werkwijze kenmerkt zich door per fase in het proces bewust de vijf

krachten toe te passen.

Figuur 6: Bron 'Hoe krijg je ze mee, vijf krachten om een verandering te laten slagen', A. Mars, Van Gorkum, 2006

1. Urgentie.

Dit is het expliciteren van de aard, de ernst en de oorzaken van het probleem dat met de

samenwerking moet worden opgelost. Getoetst moet worden of het probleem ook


daadwerkelijk gevoeld wordt door de betrokken personen. Bij ontbreken van urgentiebesef

is het opzetten van een samenwerkingsverband nagenoeg kansloos.

2. Ambitie.

Dit is het concreet maken van de richting die gekozen wordt in de samenwerking. Betrokken

mensen moeten een gedeeld beeld hebben van de eindsituatie in de samenwerking. Bij het

ontbreken van een gedeeld beeld kiest iedereen een eigen (gewenst) beeld.

3. Planning.

Hieronder wordt verstaan de veranderstrategie die gevolgd wordt om mensen mee te krijgen

in de samenwerking (“weten”, “willen”, “moeten”, “leren en ontdekken”).

4. Interactie.

Dit is het communiceren met de betrokken mensen, waarbij inbreng geleverd kan worden,

weerstanden opgevangen worden en waarbij medewerkers gestimuleerd worden om mee te

denken over de inrichting van de samenwerking. Welke vormen van communicatie/interactie

werken wel/niet bij welke veranderstrategie.

5. Leiderschap.

Leidinggevenden op verschillende niveaus moeten betrokken zijn in het opzetten van de

samenwerking. Ook moeten zij hun verantwoordelijkheid nemen door de interactie met

medewerkers aan te gaan en medewerkers te stimuleren mee te helpen om de

samenwerking aan te gaan

5.2.2 Samenwerken als proces

Een gezamenlijk doel, draagvlak bij belangrijkste spelers, chemie tussen de belangrijkste spelers en

het voordeel voor de verschillende deelnemers is allemaal het resultaat van een proces. De

haalbaarheid van elke intergemeentelijke samenwerking is in sterke mate afhankelijk van de wijze

waarop het proces is ingericht. Regelmatig blijkt intergemeentelijke samenwerking niet gerealiseerd

te, ondanks gemeenschappelijke ambities bij de eindverantwoordelijken. De wijze waarop lastige

onderwerpen worden aangepakt en obstakels worden weggenomen is essentieel voor resultaten.

Dat de vaak krachtige beelden en opvattingen in het proces een plek krijgen is ook essentieel. Als

gevoelige onderwerpen op de juiste manier besproken worden, helpt dat voor goede verhoudingen.

Door gericht tijd en energie te steken in het harmoniseren van meningen, kan de uitkomst van deze

samenwerkingsprocessen versneld worden en in een vroeg stadium leiden tot het bepalen van

succesvolle coalities.

De bekende managementgoeroe John Kotter (jarenlang professor Verandermanagement aan

Harvard University) heeft in zijn boek A force for change: how leadership differs from management

(1990) een veranderingsfasenmodel opgenomen. Hij geeft hierin aan dat je het maken van de – in

zijn ogen – belangrijkste fouten kunt voorkomen als je de volgende acht stappen in exacte volgorde

neemt:

1. Vestig een gevoel van urgentie.

2. Creëer een coalitie.

3. Ontwikkel een duidelijke visie.

4. Deel de visie met zoveel mogelijk

participanten.

5. Stel mensen in staat obstakels uit

de weg te ruimen.

6. Stel kortetermijnwinsten veilig.

7. Consolideer en blijf bewegen.

8. Verander de verandering.

Het is raadzaam het proces tot nu toe te toetsen: hoever staan we nu met elkaar? Het resultaat van

een gedegen proces kun je toetsen met behulp van vier toetsingscriteria. Aan de hand van het

onderstaande criteria zijn de deelnemers in staat om te toetsen in hoeverre de samenwerking kans

van slagen heeft of succesvol is. Als één van de criteria niet goed ingevuld is dan is de kans groot dat

succes uit zal blijven. De toetsingscriteria zijn:

1. “Wil”: de intrinsieke motivatie van de sleutelspelers om te kiezen voor de samenwerking. Dat wil

zeggen dat de deelnemers de wil hebben om de samenwerking juist met deze groep

deelnemers te realiseren.

2. “Nut & Noodzaak”: het voordeel en de dringende redenen van de afzonderlijke deelnemers om te

kiezen voor de samenwerking. Overeenstemming in de prioritering van de winstpunten en

dwingende noodzaak bepalen in belangrijke mate waarin de deelnemers bereid zijn om

zeggenschap en onafhankelijkheid op te geven voor invloed en voordeel.

3. “Geloofwaardigheid”: de vorm, de kwaliteit en de omvang waarin de samenwerking tot stand

komt is zakelijk overtuigend en geloofwaardig. Dat betekent dat de samenwerking voldoet

aan het criterium geloofwaardigheid als hiermee de bij “Nut & Noodzaak” geformuleerde

doelstellingen worden gerealiseerd en als de samenwerking realiseerbaar is.

4. “Commitment”: de sleutelspelers zijn overtuigd van de samenwerking en dragen dit ook uit.

Hiermee bedoel ik niet alleen vertrouwen en betrokkenheid tussen de deelnemers, maar ook

dat de belangrijkste sleutelspelers bereid zijn een actieve bijdrage te leveren die wederzijdse

verplichtingen met zich meebrengt.

5.2.3 Fasemodel samenwerking

Het samenwerkingsproces omvat enkele fasen. Het fasemodel van samenwerking kent de volgende

fasen:

verkennen

onderzoeken

organiseren

inrichten

uitvoeren

1. Verkennen

Oriëntatie en visievorming op samenwerking. In deze fase beantwoordt de gemeente individueel een

aantal vragen:

Zijn er knelpunten in bedrijfsvoering en/of dienstverlening en hoe benoemen we die

knelpunten?

Kan samenwerking helpen om benoemde knelpunten weg te nemen?

Welke partners zijn nodig en hoeveel?

Hoe kan de samenwerkingsstrategie complementair en versterkend zijn aan de

gemeentelijke doelstellingen?

Onderzoek succesfactoren intergemeentelijke samenwerking Pagina 41

2. Onderzoeken

Onderzoeken van de haalbaarheid van samenwerking. In deze fase onderzoeken gemeenten

gezamenlijk of samenwerking voor partijen een oplossing biedt voor de ervaren individuele

knelpunten. De volgende vragen worden beantwoord:

Wat is de scope van de beoogde samenwerking?

Welke taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden worden in de samenwerking

ondergebracht?

Waarom biedt samenwerking een oplossing voor de individueel benoemde knelpunten?

Is samenwerking de beste oplossing en welke alternatieve oplossingen zijn er?

Wat is de gewenste eindsituatie van de samenwerking?

Wat zijn de financiële consequenties (kosten en baten)?

Wat zijn de organisatorische en juridische consequenties?

Deze fase wordt afgesloten met formele besluitvorming in de individuele gemeenten, zodat de

samenwerking bestuurlijk geborgd wordt. Reikwijdte van het besluit is afhankelijk van wat in de

gegeven situatie haalbaar wordt geacht.

3. Organiseren

Bepalen van de aanpak die gevolgd wordt om de samenwerking op te zetten. In deze fase wordt de

concrete uitvoering van de samenwerking vorm gegeven:

Hoe wordt de samenwerking georganiseerd en hoe ziet de juridische vorm er uit?

Hoe kunnen de gemeenten zeggenschap houden over de besteding van de beschikbaar

gestelde middelen?

Hoe worden de gezamenlijke kosten tussen de deelnemende gemeenten verdeeld?

Hoe ziet het dienstverleningsconcept van het samenwerkingsorgaan er uit?

Hoe wordt de personele invulling geregeld?

Hoe wordt het samenwerkingsorgaan gehuisvest?

Hoe ziet de planning er uit?

4. Inrichten

Het daadwerkelijk opzetten van het samenwerkingsverband. Feitelijk omvat deze fase het project om

de overeengekomen samenwerkingsvorm concreet tot stand te brengen:

Het plaatsen van medewerkers in de samenwerking, inclusief opleidingen, overdracht van

HRM-verantwoordelijkheid, werven van personeel, etc.;

Het eventueel verhuizen naar een andere locatie;

Het opstellen van een gedetailleerde dienstverleningsovereenkomst en bijbehorende

begroting;

Het inrichten van de overlegstructuren met de gemeenten;

Het inrichten van de werkprocessen binnen het samenwerkingsverband;

Het eventueel aanschaffen/aanleggen van ICT-componenten.


5. Uitvoeren

Het leveren van de diensten vanuit het samenwerkingsverband aan de deelnemende gemeenten. In

deze fase hoort ook het continu evalueren en zo nodig bijstellen van de overeenkomst tussen het

samenwerkingsverband en de deelnemende gemeenten.

Wezenlijk in deze visie op samenwerking is de scheiding tussen fase 2 (onderzoeken) en 3

(organiseren). De gedachte daarachter is dat gemeenten in fase 2 borgen wat we gezamenlijk met de

samenwerking willen bereiken en dat de gemeenten daarna pas in fase 3 overeenkomen hoe ze dat

dan gaan doen. Daarmee voorkomen we dat in fase 2 de (gedetailleerde) hoe-discussies het

haalbaarheidsonderzoek te veel (negatief) beïnvloeden. Anderzijds zorgt een gedegen besluit na fase

2 er voor dat in fase 3 gemakkelijker overeenstemming wordt bereikt.

5.3 Positionering proces samenwerking bedrijfsvoering

De juiste positionering volgens het fasemodel van de ‘staat’ van onze samenwerking is uiterst

relevant. Volgens mij verkeren we juist nu tussen fase 2 en 3. In de afgelopen tijd hebben we

haalbaarheid en de scope van onze samenwerking bedrijfsvoering onderzocht. Het komt er nu –

langs organische weg verlopen – op aan om het onderzoek in de fase 2 te borgen. Dat kan gebeuren

door de 4 toetsingscriteria met elkaar te bespreken en vast te stellen of in voldoende mate wordt

voldaan de criteria.

Vervolgens kan een keuze gemaakt worden wat we in de samenwerking willen onderbrengen. Voor

welke taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden is onze samenwerking de beste oplossing?

Welke keuze wordt gemaakt voor de gewenste eindsituatie van de samenwerking – de bekende stip

op de horizon – en wat zijn daarvan de kosten en baten. Deze fase kan dan worden afgesloten met

formele besluitvorming in de individuele gemeenten, zodat de samenwerking bestuurlijk geborgd

wordt. Reikwijdte van het besluit is afhankelijk van wat in de gegeven situatie haalbaar wordt geacht.

Bij de besluitvorming en vervolgfase is het nuttig om kennis te nemen van de uitkomsten van recent

onderzoek naar de uitkomsten van herindelingsprocessen. Dit jaar heeft hoogleraar Jaap Koelewijn

onderzoek verricht naar fusies tussen gemeenten en de gevolgen voor de bedrijfsvoering. Op basis

van gesprekken met burgemeesters en ambtenaren in 80 gefuseerde / te fuseren gemeenten

constateert Koelewijn dat er bij fusies weinig zakelijk gedacht. Concrete invulling van gestelde dolen

als kostenreductie, vermindering arbeidsplaatsen of betere dienstverlening worden meestal niet

uitgewerkt of gekwantificeerd.

Blijkbaar is schaalvergroting, dan wel schaalvergroting op deze manier geen voldoende voorwaarde

voor een succesvolle samenwerking. De grootste problemen zitten in cultuurverschillen, gebrekkige

ICT-systemen en gebrek aan focus. De fusie van gemeenten van ongeveer de zelfde grootte, levert

vaker tevredenheid over de uitkomsten. Ondanks de forse cultuurverschillen zijn de ervaren

voordelen: lagere kosten, een professioneler bestuur en minder kwetsbaarheid. De adviezen in het

rapport zijn samengevat:


Er moet vooraf overeenstemming zijn over de doelstelling die ook zoveel mogelijk zijn

uitgewerkt en gekwantificeerd.

Formuleer een plan en maak een planning. Zorg daarbij dat de verantwoordelijkheden en

vooral ook de bevoegdheden duidelijk worden vastgelegd.

Onderzoek cultuurverschillen en doe er wat mee.

Vermijd verborgen agenda's.

Meten is weten. De beschikbaarheid van goede stuurinformatie is van essentieel belang.

In hoofdstuk 6 schets ik op basis van het voorgaande de mogelijke samenwerkingsvormen en de

beoordeling daarvan. De fasering van de samenwerking vanuit de medewerkers gezien, wordt

toegelicht. De HR-bijdrage aan de samenwerking wordt beschreven aan in termen van de

beleidsvragen. In de vorm van richtlijnen wordt beschreven hoe de procesaanpak kan verlopen. Tot

slot worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan voor de vervolgaanpak.


Hoofdstuk 6 BER-samenwerking naar vorm en inhoud

6.1 Inleiding

De bundeling van de kennis en inzichten uit de hoofdstukken 3 en 4 kan de basis vormen voor de

uiteindelijke keuzes en maatregelen voor de voortgang en inrichting van de samenwerking. Centraal

staat het doel dat de samenwerking uiteindelijk tot een betere dienstverlening voor de plaatselijke

gemeenschap moet leiden.

Financiering en bemensing van onderdelen van het takenpakket met betrekking tot de continuïteit

van dienstverlening is bij afnemende middelen lastig. De schaal van een organisatie kan te klein zijn

vanuit kwaliteitsoogpunt. De eisen uit de omgeving aan de kwaliteit ook voor de ondersteunende

processen zijn fors toegenomen. Verantwoording over de taakuitvoering en transparantie zijn voor

de gemeenten ook thema’s.

Naast verbetering is vernieuwing en specialisatie in de dienstverlening, zoals de vorming van Klant

Contact Centers (KCC) en het concept van de 1e overheid, ook aan de orde. Dat vraagt tijd, geld en

energie en dat zijn ook voor de lokale overheid schaarse bronnen. Een grotere schaal biedt

mogelijkheden voor verdeling van het werk, onder andere door standaardisatie en specialisatie.

Door stijging van het volume van diensten en producten kunnen de kosten per product afnemen,

zoals bij het voorbeeld van de KCC-vorming. Voor een bedrijfsmatig opgezet KCC is een minimale

omvang van de contacten. Op de arbeidsmarkt is veel concurrentie aanwezig. Een grotere organisatie

biedt medewerkers meer ruimte voor verdieping of taakverbreding. In de regio kan een grotere

schaal meer gewicht in de schaal leggen. Omvang is uiteindelijk meer invloed en lobby in regionale

besluitvormingsprocessen.

6.2 De modellen vergeleken

Gemeenten kiezen niet alleen voor nieuwe vormen van samenwerking, ze proberen ook creatief en

innovatief om te gaan met de problemen en dilemma‟s van de WGR. Zo is door de dualisering van

gemeenten een vreemde situatie ontstaan. In de gemeente is nu sprake van een duidelijke scheiding

tussen de taken en bevoegdheden van de gemeenteraad en het college. Het samenwerkingsverband

volgens de WGR blijft echter monistisch. Een duidelijke scheiding tussen het algemeen bestuur en

het dagelijks bestuur, zoals bij gemeenten, is er dus niet.

Bij uitvoerende taken kan het zelfs voorkomen dat het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur

van de samenwerkingsvorm exact dezelfde samenstelling hebben, omdat dit praktischer is.

Gemeenten blijven ook zoeken naar het democratisch gehalte van de WGR. Samenwerking is

verlengd lokaal bestuur. Taken worden daarmee door de regio behartigd en niet meer door de

gemeente zelf. Hierdoor kunnen raden een afstand ervaren tussen de regionale taken en de eigen

gemeentelijke taken.

Dit heeft tot gevolg dat de interesse en het draagvlak voor samenwerking bij vooral gemeenteraden

kan ontbreken. Om gemeenteraden actief te betrekken, hebben verschillende


samenwerkingsverbanden de grenzen van het verlengd lokaal bestuur opgezocht. Een goed

voorbeeld hiervan is Drechtsteden, daar vormen raadsleden uit de deelnemende gemeenten samen

de Drechtstedenraad en zijn de raadsleden actief betrokken bij de kaders.

De gemeente is de overheid waarmee burgers het meest direct in aanmerking komen. Burgers gaan

andere, hogere eisen stellen aan hun gemeenten. Hierbij speelt ook de zogenaamde glokalisering een

rol. Dit houdt in dat mensen zich door de globalisering juist sterker oriënteren op hun eigen

omgeving, hun eigen gemeente. Daar vinden ze namelijk een stuk (h)erkenning, een mate van

zekerheid in een complexe wereld. De burger vraagt in zijn verschillende rollen om klantgerichte,

efficiënte en kwalitatief goede dienstverlening, maar heeft ook verwachtingen op het gebied van

veiligheid, zekerheid en transparantie. Daarnaast hebben ook collega-overheden bepaalde

verwachtingen ten aanzien van de kwaliteit van uitvoering, toezicht en handhaving van taken in

medebewind.

Als we ook deze dimensies in de vergelijking betrekken, hoe scoren dan de modellen? In

onderstaande tabel worden steeds de motieven, veranderingen, risico’s en passendheid gemeten. In

de laatste tabel worden de modellen onderling vergeleken. Daaraan kan een totaalscore worden

toegekend. Het kader voor de afweging door de BER-gemeenten in ogenschouw genomen, lijkt een

keuze uit het centrummodel en het SSC-model voor de hand liggend. Met name gelijkwaardigheid

van de partners kan de doorslag geven voor het SSC-model.

Tabel 5: de modellen gemeten en vergeleken

Tabel: het netwerkmodel

Motieven Kennisdeling Beleidsafstemming Belangenbehartiging

Veranderingen Zeer beperkt

Risico Vergadercircuits Onduidelijke sturing

Passend Start samenwerking Weinig urgentie schaalgrootte

Tabel: het matrixmodel

Motieven Kwaliteitsverbetering Schaalvoordelen

Veranderingen Organisatorisch: overheveling personeel en invoering vraaggericht werken; Juridisch: vastleggen afspraken in contracten Bestuurlijk: sterkere afhankelijkheid

Risico Kloof met politieke bestuur Bureaucratie Onvoldoende flexibiliteit

Passend Grote schaalverschillen Uitvoerende taken Gewend aan vraaggericht werken

Tabel: het centrummodel


Veranderingen Organisatorisch: inrichting nieuwe organisatie Juridisch: aansturing en leveringscontracten Bestuurlijk: zakelijke benadering


Risico Bureaucratie Onvoldoende flexibiliteit Te grote afstand tot het bestuur

Passend Sterke druk op professionalisering dienstverlening Draagvlak voor reorganisatie

Tabel: het SSC-model


Veranderingen Organisatorisch: beperkte overheveling medewerkers Juridisch: beperkt (gesloten beurzen) Bestuurlijk: conflictoplossing

Risico Geen outputsturing (Te) grote hypotheek op individuele verhoudingen

Passend Gelijkwaardige partners Gebruik best practises

Tabel: de 4 modellen vergeleken

Kwaliteit dienstverlening

Vraaggericht Democratisch gehalte

Aansturing Kosten Score

Netwerkconcept + +/- - - -

Matrixconcept + +/- +/- - +/-

Centrumconcept ++ ++ + ++ +

SSC-concept ++ ++ + + ++

6.3 De fasering samenwerken voor medewerkers

Elke vorm van samenwerken kent een mate van afhankelijkheid tussenorganisaties met een

intensiteit en een bijbehorende impact op de menselijke factor. De intensiteit is het grootst bij

samenvoegen. Organisaties worden gecombineerd, medewerkers worden bij elkaar gevoegd en

veelal blijft de identiteit van één organisatie over. Bij het uitvoeren van diensten worden afspraken

gemaakt tussen organisaties over service niveau ’s, afspraken over wederzijds behoud van identiteit,

en afspraken over voorwaarden voor exit zijn onderwerpen van gesprek bij dergelijke vormen van

samenwerken.

De wederzijdse afhankelijkheid en risico's tussen organisaties is het grootst bij het uitvoeren van

diensten voor elkaar of het harmoniseren van zaken. In deze vorm is er een bedrijfsvoering met

organisatie(onderdelen) en middelen die niet volledig in eigen beheer zijn. De vorm van

samenwerken zijn: samenvoegen, concentreren, diensten uitvoeren, harmoniseren, afstemmen en

niet meer samenwerken. Om te komen tot daadwerkelijk samenwerken doorlopen bij een

samenwerking de medewerkers, op strategisch, tactisch- en operationeel niveau, vier fasen. Zie

figuur 7.

De eerste fase van initiatief nemen gaat over het maken van de keuze tot samenwerken. Het kiezen

van de geschikte partner(s) en het vastleggen in een verklaring onder welke voorwaarden een

inbreng van twee organisaties leidt tot een groter gezamenlijk voordeel resulteert in het besluit over

een voorgenomen samenwerking.


In de tweede fase is wordt gezamenlijk de richting bepaald. Hierin krijgt het samenwerken vorm en

richting geven. Na het bepalen van de gezamenlijke richting en daarmee een eerste stap zetten in het

overwinnen van het cynisme en ongeloof kan er de volgende fase van het samenwerken aanvangen.

Fase 3 is ontdekken door te doen. De medewerkers van de twee organisaties leggen van hoofdlijnen

tot details een manier vast voor het organiseren van samenwerken in beide organisaties. Aan het

einde van deze fase is vertrouwen opgebouwd door te experimenteren en van elkaar te leren.

Bij daadwerkelijk samenwerken in de laatste fase weten de organisaties wat ze aan elkaar hebben,

wat er onder samenwerken wordt verstaan, wanneer dit begint en wanneer het eindigt.

Medewerkers op operationeel - en tactisch niveau weten op het gebied van personen, systemen,

producten en processen wat er mogelijk is, gewenst is en noodzakelijk is. Successen worden

zichtbaar en dat geeft de energie om dit verder uit te bouwen.

Figuur 7: fasering samenwerking voor medewerkers

In onze situatie is fase 1 al doorlopen en zijn we aan het eind van fase 2, waarin de richting wordt

bepaald. De huidige situatie komt overeen met fase 3: ontdekken door te doen. Gewerkt wordt met

een programma waarmee afdelingsmanagers en medewerkers werken aan een invoeringsplan op

organisatieniveau en afdelingsniveau. In deze groep wordt steeds de projectaanpak doorgesproken

om aanpak en werkwijze op de praktijk af te stemmen. Juist de personele en organisatieaspecten

zullen goed doorgelicht moeten worden en finaal beoordeeld.

Langs deze fasering is het samenwerkingsproces in onze onderzoeksgemeenten verlopen. Cruciaal is

hoe de samenwerking verder verloopt. Er is sprake van effectief samenwerken als het resultaat van

de samenwerking voldoet aan de verwachtingen. In een groot aantal samenwerkingsverbanden

ontstaan vroeger of later problemen. Deze zijn veelal terug te voeren op de essentie van

daadwerkelijk samenwerken.

Duurzaam samenwerken vraagt uitdrukkelijk om tijdens het hele proces steeds de verwachtingen

van de organisatie en van medewerkers in het oog te houden. Om te blijven beseffen welke rol de

organisatie speelt en wat het gezamenlijke belang ook al weer was. Er zijn voorbeelden genoeg die


laten zien dat gemaakte afspraken langzaam wijzigen, dat er net even iets meer wordt ‘genomen’

dan was bedoeld en dat zo heel subtiel steeds over grenzen wordt heen gestapt.

6.4 HR-beleid samenwerking

De HR-bijdrage aan de strategie van de BER-organisaties vraagt gefundeerd onderzoek. Het totale

proces van behoeftenonderzoek, krachtenveldanalyse en beleidsvoorbereiding tot aan

onderhandelingsprocessen en besluitvorming komen daarbij aan bod. De wisselwerking tussen

organisatiestrategie en HRM moet de aandacht krijgen. Zowel waar het gaat om de vertaling van

deze strategie naar HRM als om de beïnvloeding van de strategie vanuit een HR-perspectief.

Indicaties van doelen, prioriteiten en middelen voor een strategisch HRM moeten met behulp van

kengetallen en streefcijfers in concrete taakstellingen vertaald worden. De HR-scorecard is een

hulpmiddel om de bijdrage te richten op het succes van de samenwerking.

Figuur 8: De HR Balanced Scorecard

De rol van HR bij fusie en samenwerken, omvat een scala aan vaardigheden: ondersteunen van

kwaliteit management en organisatieleden; checken van doelen op juistheid en haalbaarheid;

checken van verwachtingen op haalbaarheid en realiteitsgehalte; optreden als bemiddelaar bij

conflicten; initiëren en borgen van organisatieleren; vasthouden en bijdragen aan talent in de

organisatie(verandering) en zorgdragen voor interne en externe communicatie.

Belangrijke vragen vanuit HRM zijn: Overtuigen de motieven? Kunnen we de samenwerking wel aan

qua menskracht en budget? Kunnen we voldoende samenwerkingsbereidheid genereren? Kunnen

we de weerstanden tegen verandering overwinnen? Is er uitzicht op redelijke samenwerkingsbaten?

En draagt de samenwerking ook op langere termijn bij aan continuïteit en resultaten ook in de zin


van organisatiedoelen en medewerkerstevredenheid? Beleidsmatige vragen bij de samenwerking

zijn ook relevant voor de vorm en inhoud van de uiteindelijke keuze van samenwerking(svormen):

1. Bij de doelstellingen:

Blijft het HR-beleid haalbaar en/of moet dat vernieuwd?

Wat moet veranderen in personeelssamenstelling, arbeidsvoorwaarden,

arbeidsverhoudingen?

Kunnen verschillen in organisatiecultuur overbrugd worden?

Zijn de leiderschapsstijlen passend en overeenkomstig?

2. Bij de personele informatie (Potting, 2010):

Bestaat een goed beeld van aanwezig personeel v.w.b. aantallen, contracten,

kwaliteiten, belangstelling, potentieel en leeftijden?

Zijn er harde indicatoren arbeidsklimaat (verloop, verzuim, e.d.)?

Bestaat een goed beeld van de opbouw loonkosten en feitelijke ontwikkeling?

Wat zijn de kosten van een eventuele integratie van arbeidsvoorwaarden?

3. Bij de integratievoordelen:

Welke combinaties van taken/deskundigheden kunnen worden ontwikkeld?

Ontstaan meer mogelijkheden tot uitwisseling van medewerkers, meer

mogelijkheden opvangen pieken/dalen in bezetting?

Zijn er mogelijkheden tot efficiencyverbetering door concentratie van activiteiten

e.d.?

Kunnen sterkten van de ene organisatie benut worden voor corresponderende

zwakten bij de ander?

4. Bij centrale HR-onderwerpen (Baarda, 2004):

Kwaliteit van management?

Karakteristieken personeel?

Arbeidsverhoudingen in de organisaties?

Cultuur, structuur en processen?

Flexibiliteit van personeel en organisatie?

Kosten en efficiëntie van personeel en organisatie?

Werkklimaat, motivatie en tevredenheid?

HRM, Hr-strategie, instrumenten en activiteiten?

Kwaliteit, innovatie, reputatie en continuïteit?

Hr-omgeving, benchmarks en arbeidsmarkt?

Hr-bijdrage aan de besluitvorming?

Hr-strategie voor en tijdens de samenwerking?

Hr-implementatie van de samenwerking?

6.5 Richtlijnen bij het samenwerken tussen organisaties

1. Stel duidelijke doelen en prioriteiten en doe dit in begrijpbare termen


Het hebben van een duidelijk inspirerend doel, afgestemd op de verschillende niveaus van de

betrokken partijen en mensen, maakt dat iedereen zich kan en wil inzetten voor het gezamenlijk

belang. Wees specifiek en definieer verwachtingen over en weer open duidelijk en meetbaar.

2. Creëer een gemeenschappelijk kader

Door samen de definities vast te stellen, de samenwerkingsvorm te kiezen en de manier waarop je

wilt samenwerken, creëer je een gemeenschappelijk kader. Dit helpt bij de communicatie in beide

organisaties over het hoe en waarom. Het verhaal zal dan in elk geval in organisatie A niet volledig

afwijken van dat in organisatie B.

3. Bekijk hoe het samenwerken zich verhoudt tot bestaande relaties

In de huidige netwerkeconomie moeten beide organisaties het samenwerken tegen het licht houden

van andere (bestaande) samenwerkingsverbanden. Er zijn misschien al onderdelen van de

bedrijfsvoering uitbesteed die worden geraakt door een nieuwe samenwerking. Bestaande afspraken

moeten misschien worden gewijzigd of kunnen zelfs strijdig zijn met elkaar.

4. Leg een exit-scenario vast voor beide organisaties

Voor de meeste vormen van samenwerken is het goed om de route vast te leggen voor het

beëindigen van een samenwerking. Dit is geen blijk van wantrouwen, maar krijgt helder wat de

consequenties zijn van een eventuele beëindiging. In alle openheid over negatieve aspecten kunnen

praten, draagt zeker ook bij tot het opbouwen van vertrouwen.

5. Zorg voor een projectteam dat elkaar goed verstaat

Hoewel het samenstellen van een ideaal team met elkaar perfect aanvullende personen en

vaardigheden zeldzaam is, verdient het zeker aanbeveling om dit te proberen of in elk geval te

bespreken. Het team moet in staat zijn om elkaar zo goed mogelijk te verstaan en begrijpen. Het

vroegtijdig in beeld hebben en sturen van mogelijke lacunes in het team, is veel beter dan er later

achterkomen dat de verkeerde mensen bij elkaar zijn gezet.

6. Zorg voor tijd en mogelijkheid

Geef mensen de tijd en de mogelijkheid om relaties op te bouwen. Als de top er gezamenlijk uit is, is

er in (grote) organisaties vaak nog een lange weg te gaan tot de medewerkers op werkvloer elkaar

ook hebben gevonden.

7. Zorg voor een win-win situatie

Starten met samenwerken vanuit alleen financieel gewin of uitgaand van een eigen tekort is vaak

geen vruchtbare grond voor een samenwerking. Samenwerken is balanceren tussen eigen belang en

goede intenties. Samenwerken met een andere partij moet ook lonend zijn met een productverlies


van 20% gedurende de beginperiode, wanneer het hoe, waarom en de persoonlijke consequenties

nog onduidelijk zijn.

8. Laat het tempo bepalen door de ontwikkeling en niet andersom

Onderhandelingen in een samenwerking lopen in de pas met het ontwikkeltraject van de

samenwerking zelf. Er is een afhankelijkheid tussen de snelheid en tijd die ontwikkeling van

samenwerken vergt. Zo geeft een vroeg in het samenwerkingstraject afgesloten overeenkomst vaak

geen volledig en/of bruikbaar beeld.

6.6 Tot besluit

Tot besluit enkele (voorlopige) conclusies op basis van het onderzoek. Op de hoofdvraag “Welke

samenwerkingsvorm(en) draagt maximaal bij aan de realisatie van de gestelde doelen van de

samenwerking?” kan geconcludeerd worden dat de samenwerking contextgebonden is. In de actuele

lokale situatie zal de keuze gemaakt moeten worden. Voor de BER-samenwerking komen in het

bijzonder twee vormen in aanmerking; het centrummodel en het SSC-model. Het SSC-model

combineert het beste uit drie (BER)werelden en scoort juist op de gelijkwaardigheid van de partners

goed.

De deelvragen zijn in dit deel van het onderzoek gedeeltelijk te beantwoorden. De punten die spelen

bij een samenwerkingstraject zijn vanuit de praktijkcases en literatuur benoemd. In de hoofdstukken

4 en 5 zijn (rand)voorwaarden aan de orde gekomen. De kritieke succes- en faalfactoren zijn in de

bijlage samengevat. De deelvraag over het vormen van een effectief samenwerkingsverband vergt

uitvoering van deel e van het onderzoek, namelijk de interviewronde van alle de betrokken

sleutelfiguren. De overige punten zijn in dit hoofdstuk vertaald in de vergelijking van modellen, de

positionering in het fasenmodel, de Hr-bijdrage en de richtlijnen voor samenwerking.

Aanbevolen wordt om deel 2 van de bestuursopdracht uit te voeren. De onderzoeksgegevens kunnen

dan gecombineerd worden met de visie van de sleutelfiguren op de BER-samenwerking. Vervolgens

kan een weloverwogen en gedragen besluit genomen worden over de vorm en inhoud van de

samenwerking. Voor de organisatie van de samenwerking biedt het onderzoek voldoende

aanknopingspunten om snel en gedegen een businesscase op te laten stellen. Aanbevolen wordt een

projectstructuur in te richten en deze opdracht aan een directeur bedrijfsvoering te verstrekken. De

gezamenlijke directies van de gemeenten vormen de stuurgroep. De projectleider kan steunen op

een klankbordgroep van directeuren bedrijfsvoering en een projectgroep bestaande uit de hoofden

bedrijfsvoeringsafdelingen BER-gemeenten bijgestaan door de secretaris BER-samenwerking.

----------------------------------


Bijlage 1 – Succes- en faalfactoren samenwerking Deze bijlage is een weergave van landelijk onderzoek uit 2007 i.o. door de VNG onder de

Nederlandse gemeenten. De vraag naar het succes van een samenwerking is aan respondenten

voorgelegd. Aan de hand van hun antwoorden is een top-20 samengesteld. Uit de top 20 komt naar

voren dat het realiseren van kostenbesparingen en het verminderen van de kwetsbaarheid de twee

belangrijkste factoren zijn die het succes van samenwerking bepalen. Hetzelfde patroon zagen we al

terugkomen bij de aanleiding tot samenwerking.

Met andere woorden, de prikkel tot samenwerking bestaat uit de (financiële) instrumentele

noodzaak. Het is belangrijk om te beseffen dat deze succesfactoren geen (eind)doel op zich zouden

moeten zijn. Uit de top 20 komt niet zozeer het beeld naar voren dat het ‘nutsbesef’ van

samenwerking bepalend is voor het succes. Ofwel, kennisverbreding, betere kwaliteit of efficiency

zijn van minder groot belang als het gaat om het succesvol maken van een samenwerking. Tot slot

scoren bestuurlijk commitment en persoonlijke factoren relatief laag als succesfactor terwijl ze bij de

faalfactoren juist hoog scoren.

Veel mensen kijken liever naar succesvolle praktijkvoorbeelden dan naar de minder succesvolle.

Dat is jammer, omdat juist ook uit de minder succesvolle en mislukte samenwerkingsverbanden

lessons learned kunnen worden opgetekend. Daarom is een top 15 uitgewerkt van de faalfactoren

bij niet voortgezette samenwerkingsverbanden en een top 15 van de belemmerende factoren bij

bestaande samenwerkingsverbanden. Immers motieven om te gaan samenwerken is voor de intentie

om te gaan samenwerken belangrijk. Het samenwerken zelf brengt weer een andere kijk op de zaak

– dimensie- met zich. Zie hiervoor tabel 6.

Tabel 6 Top 20 van succesfactoren

Succesfactor

Frequentie

1 Kostenbesparing

216

2 Minder kwetsbaarheid

208

3 Wil om samen te werken

186

4 Waarborging continuïteit

172

5 Betere kwaliteit/ beveiliging

171

6 Kennisverbreding

167

7 Betere efficiency

167

8 Bestuurlijke commitment

131

9 Gedeelde belangen

124

10 Quick wins

86

Succesfactor

Frequentie

11 Ambitie

86

12 Persoonlijke factoren

78

13 Focus op gezamenlijke b.o.

60

14 Goede communicatie

59

15 Brede participatie

57

16 Bereidheid tot investeren tijd

56

17 Goede afstemming

54

18 Concrete afspraken

53

19 Lerende organisatie

42

20 Zakelijke aansturing

36

Tabel 7: Top 15 faalfactoren bij niet-voortgezette en bestaande samenwerkingsverbanden

Niet voorgezette samenwerkingsverbanden Bestaande samenwerkingsverbanden

1 Ontbreken commitment Cultuur/kwaliteit verschillen

2 Vrijblijvendheid Onvoldoende capaciteit

3 Ontbreken gemeenschappelijk visie Trage besluitvorming

4 Cultuur/kwaliteit verschillen Vrijblijvendheid

5 Verschillen ambitie Gebrekkige communicatie

6 Onvoldoende sturing Eilandjespolitiek

7 Eilandjespolitiek Ontbreken commitment

8 Onenigheid samenwerkingsvorm Verlies autonomie

9 Verlies autonomie Verschillen ambitie

10 Dominantie samenwerkingspartner Onvoldoende sturing

11 Trage besluitvorming Politieke argwaan

12 Gebrek aan vertrouwen Dominantie samenwerkingspartner

13 Onvoldoende capaciteit Ontbreken gemeenschappelijk visie

14 Politieke argwaan Onvoldoende kennis

15 Ontbreken formele basis Ontbreken formele basis

Wat valt op aan bovenstaande tabel? Ten eerste geeft de top 15 aan dat de factoren die

samenwerking hinderen vaak betrekking hebben op de menselijke kant; niet zozeer de harde

technische kant, maar de zachte factoren spelen een rol.. Het zijn dus niet de technische faalfactoren

die samenwerking belemmeren . Vrijblijvendheid en het ontbreken van commitment spelen een

grote rol bij de niet voorgezette samenwerkingsverbanden. Vooral bij bestaande

samenwerkingsverbanden spelen de cultuur- en kwaliteitsverschillen een belangrijke rol bij het

proces van het komen tot samenwerking.

Ten tweede zijn vrijblijvendheid en het ontbreken van commitment bij de niet voorgezette

samenwerkingsverbanden de belangrijkste faalfactoren. Daarentegen spelen bij bestaande

samenwerkingsverbanden de cultuur- en kwaliteitsverschillen een belangrijke rol bij het proces van

het komen tot samenwerking. Het valt op dat in beide “lijstjes” de faalfactoren voornamelijk een

procesmatig karakter hebben.

Het valt op dat in beide “lijstjes” er alleen procesmatige faalfactoren staan waarop gestuurd kan

worden. De inzet van concrete bouwstenen en handreikingen (voorzien van het momentum van

inzet) kan helpen deze faalfactoren sturing te geven. Afgezien van het feit dat een procesmatige


aanpak en overzicht van het proces om te komen tot samenwerking een groot deel van de valkuilen,

of faalfactoren, kan voorkomen. Neem bijvoorbeeld ’verschillen in ambitie’ of ’ontbreken van een

gemeenschappelijke visie’. In de praktijk blijkt dat gemeenten daar geen rekening mee houden als zij

een samenwerkingsverband inrichten. Door deze stap in het proces van samenwerking expliciet te

maken neemt de kans af dat deze faalfactor op een later moment een rol speelt.

Samenwerking is mensenwerk. Daarbij zullen mensen uit beide gemeente samen door één deur

moeten. Toch is overeenstemming over onder andere de visie, verantwoordelijkheden en de vorm

van samenwerking niet een big-bang die van de ene op de andere dag plaatsvindt. Door rekening

te houden met deze zachte- en procesmatige factoren, kan een groot aantal faalfactoren effectief

worden aangepakt.

De inzet van concrete bouwstenen en handreikingen (voorzien van het momentum van inzet) kan

helpen om aan deze faalfactoren sturing te geven. Overigens is aan de hand van de casestudies en

interviews naar voren gekomen dat het proces van samenwerking waarin daadwerkelijk gestart

wordt met het invullen van de samenwerking, niet langer dan negen maanden mag duren. De

tijdsfactor is daarmee een belangrijke succesfactor, die overigens niet uit de vragenlijst naar voren is

gekomen.

We hebben gezien dat gemeenten samenwerken om bepaalde doelstellingen te realiseren; al dan

niet gericht op nut of noodzaak. De opbrengsten van samenwerking blijken heel divers en hangen

vaak onderling samen. Uit de onderzoeksresultaten valt af te leiden dat samenwerking vaak leidt

tot een verbetering van de drie K’s: Kosten, Kwaliteit en Kwetsbaarheid. Samenwerking creëert

ook meer ruimte voor innovatie en de capaciteit om meer projecten te starten; slagkracht,

absorptievermogen en carrying capacity nemen toe.

In vroege stadia van samenwerking blijken er weinig of geen opbrengsten voor samenwerking te

bespeuren. Veelal bestaan er op dat moment (hoge) investeringskosten en transactiekosten die zich

pas in een later stadium laten terugverdienen. Welke opbrengsten zijn er dan op korte termijn te

realiseren? Opbrengsten op de korte termijn, de quick wins, blijken veelal te liggen in meer kennis en

expertise, het beter laten verlopen van allerlei processen en de kostenreductie (de A-kant) door het

gezamenlijk aanschaffen van bijvoorbeeld software.

------------------------------------------------


“Alleen ga je sneller, samen kom je verder:”

Onderzoek intergemeentelijke samenwerking

Documents

Transcript of Onderzoek intergemeentelijke samenwerking