ITINERA INSTITUTE ANALYSE€¦ · gekend. Uitzonderlijke en dure crisismaatregelen zoals tijdelijke...

2010-14 zijn de jaren die het verschil kunnen maken: tussen een arbeidsmarkt die zich po-sitioneert voor de aanzwellende vergrijzing en voor de uiteindelijke economische heropleving, of een

arbeidsmarkt die opnieuw bevriest in het status quo en daarmee ons land met een extra achterstand zal opzadelen, de rekening van de vergrijzing nog zal vergroten en de vruchten van economische heropleving zal ontzeggen. Bekeken in een internationaal perspectief, is de Belgische arbeidsmarkt een zwak broertje. We kunnen in België geen duurzame economische groei en sociale bescherming garanderen zonder een beter werkende arbeidsmarkt. Nu hervormen is van moeten.

Zoals vele ontwikkelde landen, heeft de Belgische arbeidsmarkt de afgelopen jaren zwaar weer crisisweer gekend. Uitzonderlijke en dure crisismaatregelen zoals tijdelijke werkloosheid, crisisbanenplan en gesub-sidieerde arbeidsduurvermindering, hebben alleen het ergste leed kunnen verzachten, vooral voor vaste werknemers. Vele tijdelijke werknemers en uitzendwerknemers vloeiden de werkloosheid in. Jongerenwerk-loosheid steeg. Bovenop deze conjuncturele gevolgen, werden de structurele problemen van de Belgische arbeidsmarkt door de crisis verergerd: langer werken bleef een vrome wens, oudere werknemers werden massaal afgedankt in herstructureringen en even massaal miskend bij aanwervingen, en de zwakste groepen op de arbeidsmarkt – vooral laaggeschoolden en immigranten – zagen hun lot nog verergeren.

De laatste maanden geven indicatoren aan dat de arbeidsmarkt, in navolging van de hele economie, door het diepste dal is. Het aantal vacatures stijgt opnieuw, de uitzendsector – een barometer voor de stand van de arbeidsmarkt – groeit opnieuw en de totale werkgelegenheid is opnieuw gestegen in vergelijking met het eerste kwartaal van 2009.(1) Maar dat betekent nog niet dat we meteen op een plateau van hoogconjunc-tuur zullen komen. De voorspellingen van economische groei wijzen op een trage heropleving voor België en voor de hele eurozone - zo laag dat het bijna crisis blijft voor de werkgelegenheid. Langs de andere kant is 2010 het jaar waarin de vergrijzing op de arbeidsmarkt officieel begint. Wanneer we immigratie buiten beschouwing laten, is 2010 het jaar waarin er meer mensen hun loopbaan zullen beëindigen dan dat er hun loopbaan beginnen. We staan aan het begin van een decennialange evolutie van graduele talenten-schaarste die ons dwingt bestaande talenten beter aan te boren, meer actief te krijgen en langer actief te

1

www.itinerainstitute.org

1. Het is van moeten

Legislatuur 2010-2014: Grijp de Kans!

DRIE TOPPRIORITEITEN VOOR ARBEIDS-MARKTBELEID

ITINERA INSTITUTE ANALYSE

MENSEN

BESCHERMING

WELVAART

2010/2108 12 2010

ANALYSE

2


houden. Tezelfdertijd is dit de demografische transitie die zwakste groepen op de arbeidsmarkt uiteindelijk en geleidelijk meer gegeerd moet maken.Gelet op het economische plaatje, wordt 2010-14 geen periode van grote verschuivingen op de arbeids-markt. Zonder in acute nood te hervallen, zullen we wellicht een periode van frustrerend langzaam herstel beleven, die weinig fundamenteels zal veranderen aan het macrobeeld van de arbeidsmarkt. Maar onder die bedrieglijk kalme oppervlakte, zit veel in beweging. Dit zijn de jaren die het verschil kunnen maken: tussen een arbeidsmarkt die zich positioneert voor de aanzwellende vergrijzing en voor de uiteindelijke economische heropleving, of een arbeidsmarkt die opnieuw bevriest in het status quo en daarmee ons land met een extra achterstand zal opzadelen, de rekening van de vergrijzing nog zal vergroten en de vruchten van economische heropleving zal ontzeggen.

Bekeken in een internationaal perspectief, is en blijft de Belgische arbeidsmarkt een zwak broertje. Zelfs in het mondiaal achterop hinkende Europa blijft België – alle regio’s zonder uitzondering, maar de ene al meer dan de andere – beneden de arbeidsmaat presteren, vooral op het vlak van activiteitsgraad: er werken bij ons gewoon te weinig mensen en zij die werken zitten vaak in het overwerkte spitsuur van het leven, om dan relatief vroeg en uitgeblust te stoppen. Aan de vooravond van de crisis, waren maar liefst 2,3 miljoen Belgen op beroepsactieve leeftijd niet aan de slag. Daarenboven werken er in België relatief te weinig personen in de sectoren of jobs die de belastingen maken, en relatief te veel in sectoren of jobs die met belastingen worden gesubsidieerd – een trend die in de periode van netto jobcreatie vóór de crisis

alleen maar is toegenomen. Dat alles is al jaren zo, het wordt al jaren aangeklaagd en toch bevestigen de laatste Europese statistieken andermaal het probleem.(2)

Dit is niet langer houdbaar. Europa stelt tegen 2020 voorop dat 70% van de bevolking op arbeidsleeftijd beroepsmatig actief zou moeten zijn.(3) Daarteg-enover heeft België een achterstand van 700.0000 banen, zijnde een netto banencreatie van maar liefst 70.000 op jaarbasis gedurende een heel decennium. Ongeacht of België de Europese trein zal halen, is het duidelijk dat arbeidsmarktbeleid zelf lang niet

alles vermag om daaraan tegemoet te komen. Veel ligt gebonden aan aangepast onderwijs, innovatie en ondernemingszin, belastingdruk, en zo verder. Het arbeidsmarktbeleid is dus slechts een deel van het probleem. Maar het kan en moet een deel van de oplossing worden. Als we de komende jaren de juiste keuzes maken, dan kunnen we de arbeidsmarkt niet alleen strategisch herpositioneren voor een tijd van vergrijzing en economische transitie zonder voorgaande. We zullen daarenboven ook lang aanslepende mankementen op de weg naar verbetering kunnen zetten.

De komende jaren bieden dus de opportuniteit voor het nemen van fundamentele ingrepen die geleidelijk en op lange termijn zullen renderen. Nemen we deze maatregelen niet, dan zal de crisismodus van de Bel-gische arbeidsmarkt langer aanslepen om uiteindelijk de structurele zwaktes nog te verergeren. Een goede

We staan aan het begin van een decennialange evolutie van graduele talentenschaarste die ons dwingt bestaande talenten beter aan te boren, meer actief te krijgen en langer actief te houden. Tezelfdertijd is dit de demografische transitie die zwakste groepen op de arbeidsmarkt uiteindelijk en geleidelijk meer gegeerd moet maken.

ANALYSE

3


sociale zekerheid en degelijke pensioenen komen dan op de helling. Het toekomstperspectief voor jongeren wordt dan ernstig gecompromitteerd. Dat is geen optie. We kunnen in België geen duurzame economische groei en sociale bescherming garanderen zonder een beter werkende arbeidsmarkt. Nu hervormen is van

moeten. Uiteraard beslaat arbeidsmarktbeleid vele en diverse verzuchtingen.

In wat volgt, focussen we op drie absolute topprior-iteiten, die werkelijk onontkoombaar zijn in de nabije toekomst. We hebben niet de pretentie van de alwe-tendheid, noch de ambitie van de volledigheid. We beogen constructieve voorstellen ter inspiratie van onderhandelaars en beleidsmakers, in het algemeen belang van een betere arbeidsmarkt voor iedereen.

2. Meerdere vliegen in één klap: De opportuniteit van een juist eenheidsstatuut voor arbeiders/bedienden

Het eenheidsstatuut is veel meer dan een eenmaking. De vraag is niet of we een eenheidsstatuut kri-jgen; de vraag is of we het juiste eenheidsstatuut krijgen. Loopbaanvariatie is belangrijk om

meer mensen aan de slag te krijgen en te houden. Daarom moet het eenheidsstatuut een modern ont-slagrecht realiseren, met vier principes: (1) een eerste pijler van vaste en gelijke opzegtermijnen, (2) een tweede pijler voor de financiering van wedertewerkstelling na het ontslag, (3) een preventief finan-cieringsmechanisme tijdens de tewerkstelling, en (4) geleidelijke invoering en overgang. Daarover moet de regering waken.

Het “eenheidsstatuut” voor arbeiders en bedienden staat bekend als het “BHV”-dossier van het sociaal overleg: het sleept al decennia aan en een definitieve doorbraak blijft maar problematisch. Ondertussen is de situatie zo draconisch dat iedereen beseft dat slagen een plicht is en falen geen optie. Inderdaad wordt bevestigd dat de oplossing er zal komen, maar dat het sociaal overleg daarvoor zijn gang moet gaan. In elk geval lijkt het ondenkbaar dat er nogmaals een regeerperiode verstrijkt zonder dat het eenheidsstatuut een feit is.

Het eenheidsstatuut is echter te belangrijk om aan de sociale partners te worden overge-laten. Want het statuut is geen doel op zich, het is een middel: een middel om in het cruciale domein van het ontslagsysteem vooruitgang te boeken die toelaat de werking van de Belgische arbeidsmarkt structureel te verbeteren. Kortom, het eenheidsstatuut is veel meer dan het eenheidsstatuut. De vraag is dus niet of we een eenheidsstatuut krijgen; de vraag is of we het juiste eenheidsstatuut krijgen.

Over de grond van de zaak heerst weinig twijfel. Niemand betwist dat de kloof tussen arbeiders en be-

We kunnen in België geen duurzame economische groei en sociale bescherming garanderen zonder een beter werkende arbeidsmarkt. Nu hervormen is van moeten.

ANALYSE

4

dienden moet gedicht worden. De verkaveling tussen arbeiders en bedienden verstoort onderwijskeuzes, verdeelt de arbeidsmarkt, belemmert carrières en bezwaart personeelsdiensten. Het is ook een zaak van

sociale rechtvaardigheid. Op het vlak van ont-slag behoort de Belgische arbeider bij de minst beschermde werknemers van heel Europa. De Belgische bedienden krijgen ontslagtermijnen die vaak bij de langste van Europa behoren. Bovenop dit manifeste onrecht moeten we vasts-tellen dat ontslag veelal zijn doel voorbij schiet. In principe dienen opzegtermijnen de ontslagen werknemer voldoende tijd te bieden om een gepaste nieuwe job te vinden. Ondertussen bli-jft hij werken met recht op sollicitatieverlof. In de praktijk staat ontslag meestal gelijk met langs

de kassa passeren. Opzegtermijnen worden zelden gepresteerd.

Ontslagharmonisatie in een eenheidsstatuut moet daarom een dubbele finaliteit hebben: de verschillen aanpakken – uiteraard – maar ook de finaliteit van wedertewerkstelling opnieuw in de kern van ontslag brengen. Die finaliteit overstijgt de positie van de ontslagen werknemer. De manier wa-arop we ontslag organiseren, heeft namelijk een belangrijke weerslag op de functionering van de hele arbeidsmarkt.

De Belgische arbeidsmarkt is ziek. Ongeacht de jojo van de conjunctuur, schieten we schromelijk tekort in de realisatie en versterking van het menselijk kapitaal in onze samenleving. Zij die het geluk van een vaste baan hebben, geraken daarin vastgeroest. We hebben zowat de hoogste gemiddelde anciënniteit van Europa. Dat is niet goed voor de ontwikkeling en de productiviteit van de werknemers en komt hen uiteindelijk duur te staan. Eens de 45 voorbij, verdampen de kansen op een nieuwe job. Gebrek aan cir-culatie en mobiliteit op de arbeidsmarkt vertaalt zich ook in gebrek aan kansen voor nieuwkomers en buit-enstaanders. Werklozen zijn in België gemiddeld langer werkloos dan in veel andere landen en stranden zo vaak in een negatieve spiraal. De positie van jongeren, laaggeschoolden, personen met een handicap of migranten is schrijnend.

We kunnen de hierboven geschetste uitdagingen voor activiteitsverbetering alleen maar halen door een algemene mobilisatie van onze talenten op de arbeidsmarkt. Dat is een “do or die” voor onze welvaart en onze sociale zekerheid. Er moeten meer mensen werk vinden en ze moeten langer aan het werk kunnen blijven. Meer loopbaanvariatie is daarbij één van de hefbomen. Daarin speelt ontslag een belangrijke rol. Hoe kunnen we nu het eenheidsstatuut aangrijpen om dat te realiseren? We herhalen hier de oproep die een grote schare arbeidsmarktspecialisten samen hebben gedaan om een ontslagsysteem van twee pijlers uit te werken(4)

1. De eerste pijler is de opzegtermijn of –vergoeding: Wat dat betreft moet er een systeem ko-men met forfaitaire periodes, uniform voor alle werknemers en transparant voor de werkgevers. Hoelang die termijnen precies zijn, is per saldo zaak van onderhandeling, maar het is logisch om zowel een mini-


het eenheidsstatuut is veel meer dan het eenheidssta-tuut. De vraag is dus niet of we een eenheidsstatuut krijgen; de vraag is of we het juiste eenheidsstatuut krijgen.

ANALYSE

5

mum- als een maximumtermijn te bepalen. Wij doen geen uitspraak over de precieze duurtijd, maar het is logisch ergens tussen de polen van arbeiders en bedienen te landen.

2. De tweede pijler dient wedertewerk-stelling: Maar dat betekent geen afbouw, inte-gendeel. De noodzaak van langere en wisselende carrières betekent dat ontslag een omschakelings-functie krijgt. Ontslag is niet het einde, maar een nieuw begin in een carrière die vandaag al vaak uit meerdere opeenvolgende banen bestaat. Ont-slagrecht vergt daarom een tweede pijler, die de klassieke finaliteit van ontslag in ere herstelt: een

pijler van wedertewerkstelling die via middelen en diensten ontslagen werknemers helpt om zo snel mogelijk

opnieuw inzetbaar te zijn in een nieuwe functie. De kern daarvan bestaat vandaag al in een bescheiden stelsel van outplacement en tewerkstellingscellen. Belangrijk is dat de tweede pijler echt maatwerk toestaat. De wensen en de positie van werknemers zijn immers erg divers. Daarvoor kan geopteerd worden voor het instrument van de individuele loopbaanrekening, dat hieronder wordt toegelicht.

3. Maak een verstandig financieringssysteem voor zowel de eerste als de tweede ontslagpijler. Het verdient aanbeveling de financiering van beide ontslagpijlers al tijdens de tewerkstelling op te bouwen. Dat vermijdt een plotse ontslagkost die ontslagkeuzes vertekent: denk maar aan de neiging om per definitie de jongste of de oudste werknemers eerst de deur te wijzen. Dat zorgt ook voor een kapitaal dat, in de pijler voor hertewerkstelling, meeneembaar is voor de werknemer en verderop in de loopbaan vruchten kan afwerpen – opnieuw via het vehikel van de loopbaanrekening.

4. Opteer voor geleidelijke invoering en overgang, met een duidelijk tijdskader. Zo kunnen we zonder revolutie met vaste tred richting een betere arbeidsmarkt.

Op die manier kunnen meerdere vliegen in één klap worden geslagen. Ontslag wordt niet alleen uniform, maar ook transparant voor de werkgever, flexibel en eerlijk voor elke werknemer en efficiënt voor de ar-beidsmarkt. Daarenboven wordt het systeem verankerd in de multifunctionele loopbaanrekening die een centraal ankerpunt wordt om langer werken mogelijk te maken, zoals hieronder blijkt.

Uiteraard moet er over modaliteiten gepraat worden. Denk maar aan de motivering van ontslag, of aan de bescherming tegen misbruik. Uiteraard moet er gewaakt worden over de totale ontslagkost. Maar de essen-tie is een modern en toekomstgericht ontslagrecht, waarin overigens verschillende Europese landen ons zijn voorafgaan. Het overoude onderscheid tussen arbeiders en bedienden is voor de Belgische arbeidsmarkt eigenlijk een historische opportuniteit. We hebben de mogelijkheid om een erfenis van de 19de eeuw te gebruiken om de arbeidsmarkt te wapenen voor de 21ste eeuw. De invoering van een eenheidsstatuut mag dan echter niet beperkt blijven tot louter harmoniseren. We moeten vooral veranderen en verbeteren. Daar-over moet de regering waken.


Ontslag is niet het einde, maar een nieuw begin in een carrière die vandaag al vaak uit meerdere op-eenvolgende banen bestaat. Ontslagrecht vergt daar-om een tweede pijler, die de klassieke finaliteit van ontslag in ere herstelt: een pijler van wedertewerk-stelling

ANALYSE

6

3. Van de nood een deugd: Eindelijk langer werken?!

Nagenoeg alle politieke partijen hebben“langer werken” als doelstelling vooropgesteld in de context van de afgelopen federale verkiezingen. Die doelstelling echt realiseren, vergt een dubbele strategie.Structurele hervormingen voor geleidelijke invoering- Evolueer naar een ander en flexibeler loopbaanmodel, met een individuele loopbaanrekening en loopbaanplanning, bevorderd door aangepaste arbeidswetgeving.- Evolueer naar een ander loonmodel, dat de band tussen loon en leeftijd/anciënniteit afbouwt over een termijn van vijf jaren.- Evolueer naar een ander ontslagmodel, met geïndividualiseerde hefbomen voor een nieuwe job.- Bouw stelsels van vervroegde uitkering geleidelijk af en vermijd oneigenlijk gebruik van ver-lofstelsels.- Ondersteun langer werken in het pensioensysteem, door o.a. een bonus/malus, toelating van cumul, beperking van gelijkgestelde periodes en een slimme verhoging van de pensioenleeftijd.Tijdelijke hervormingen voor onmiddellijk rendement- Verminder selectief sociale bijdragen voor tewerkstelling van oudere werknemers.- Verhoog sociale bijdragen op uitkeringen voor inactiviteit.- Verhoog de ontslagkost voor oudere werknemers door internalisering van de kost voor de samenlev-ing.- Doe een extra inspanning voor activering van ouderen, met gebruik van het budget van de werk-loosheidsuitkering.- Forceer een cultuuromslag door een sterke publieke campagne met inbreng van stakeholders.

A. Een oud zeer dat maar pijnlijk blijft

Het is ondertussen genoegzaam bekend waarom “langer werken” gewoon buiten discussie staat voor de toekomst van de arbeidsmarkt en de sociale zekerheid in België. Langs de ene kant bengelt België al jaren helemaal aan de staart van het peloton als het aankomt op de tewerkstelling van oudere werknemers, in het bijzonder van 55-plussers. Nagenoeg tweederden van alle 55-plussers in ons land is niet actief: werkloos aan de zijlijn, geparkeerd in één of ander stelsel zoals het brugpensioen, of gewoon inactief en terugget-rokken uit de (witte) economie – al dan niet met een (vervroegd) pensioen (Figuur 1). Langs de andere kant kennen we de demografie: de levensverwachting stijgt elk jaar met bijna een seizoen en het aantal jongeren – in verhouding tot de ouderen – neemt af: van 4 jongeren voor 1 oudere in 1990 tot 3 jongeren voor 2 ouderen in 2050. En dat terwijl – in het repartitiestelsel van de sociale zekerheid – de jongeren instaan voor de financiering van de pensioenen en de gezondheidszorg van de ouderen. Er is dus geen ontsnappen aan: we moeten langer werken om de arbeidsmarkt niet te wurgen en de sociale zekerheid niet te kelderen in het moeras van de vergrijzing.


Het overoude onderscheid tussen arbeiders en bedienden is voor de Bel-gische arbeidsmarkt eigenlijk een historische opportuniteit.

ANALYSE

7

Figuur 1: Werkzaamheidsgraad 55-64 jaar (2009)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Zweden

Denem

arken VK

Duitslan

d

Finland

Nederl

and

Ierlan

d

Portugal

Tsjech

iëEU-27

Spanje

Brussels

H. Gew

est

Grieke

nland

Oosten

rijk

Slovakije

Frankri

jk

VLAAMS GEWEST

Italië

België

Waals Gewes

t

Nagenoeg alle politieke partijen hebben”langer werken” als doelstelling vooropgesteld in de context van de afgelopen federale verkiezingen. In een vorige legislatuur werd ook het fameuze Generatiepact opgesteld om precies hetzelfde te realiseren. Daarvan wordt nu duidelijk dat het weliswaar niet nutteloos is geweest, maar dat het te weinig resultaat heeft geboekt en daarvoor te veel middelen heeft gespendeerd. Een deel van het resultaat was daarenboven te danken, niet aan het Generatiepact, maar aan de natuurlijke veroud-ering van de beroepsbevolking.

Nagenoeg alle politieke partijen hebben”langer werken” als doelstelling vooropgesteld in de context van de afgelopen federale verkiezingen. In een vorige legislatuur werd ook het fameuze Generatiepact opgesteld om precies hetzelfde te realiseren.

De volgende cijfers en grafieken illustreren enkele actuele acute knooppunten van het debat, sedert de crisis. Het aandeel aanwervingen van oudere werknemers daalt terwijl het aandeel ouderen in de beroepsbevolk-ing stijgt, zodat er sprake is van een verdere relatieve achteruitgang (Figuur 2, Cijfers SEW). In Vlaanderen


ANALYSE

8

zijn, sedert de aanvang van de crisis in 2007, maar liefst 80% van alle ontslagen bij herstructurering te vinden bij de 50-plussers (Tabel 1, cijfers PES).

Figuur 2: Evolutie aandelen oudere werknemers in aanwervingen en in beroepsbevolk-ing (Vlaanderen)

Tabel 1: Ontslagen bij herstructureringen in Vlaanderen

TOTAL 50+ 50-2007 5.041 4.554 4872008 4.973 3.395 1.5782009 15.616 12.653 2.9632010 1e 9.070 8.419 6512010 2e 803 265 5382010 3e 1.123 224 899


ANALYSE

9

De evolutie van de werkzaamheidsgraad van 55-plussers is een glas dat halfvol is, omdat het de afgelopen jaren geleidelijk iets minder slecht is geworden. (5) Met het ergste crisisleed geleden, verbetert ook werk-gelegenheidsgraad bij 50-plussers opnieuw.(6) Maar anderzijds is het glas halfleeg omdat we onze inter-nationale achterstand niet inhalen, omdat we kostbare tijd hebben verloren, omdat we de impact van de crisis erbovenop hebben gekregen, omdat de aanwerving van ouderen beneden alles blijft, en omdat de vergrijzing niet meer voor morgen maar voor vandaag is. Hoe krijgen we glas helemaal gevuld?

B. Common sense bouwstenen voor een algemene leeftijdsstrategie

De marginalisering van oudere werknemers op de Belgische arbeidsmarkt dateert niet van gisteren, de

Wat we missen, is het besef – in de eerste plaats bij politieke partijen en bij sociale partners – dat het Generatiepact maar een begin was en dat de arbe-idsmarkt in België staat of valt met een strategische kentering voor ouderen.

noodzaak om er iets aan te doen evenmin, en aan degelijke analyses met coherente voorstellen ontbreekt het niet. Wat we missen, is het besef – in de eerste plaats bij politieke partijen en bij so-ciale partners – dat het Generatiepact maar een begin was en dat de arbeidsmarkt in België staat of valt met een strategische kentering voor ou-deren. Met het water van de crisis aan de lippen, valt het te hopen dat de sense of urgency, die aanwezig was tijdens de recente vervroegde verkiezingen, vertaling krijgt in een coherente leeftijdsstrategie voor de Belgische arbeidsmarkt.

Wie grasduint in de voorraad van verhelderende studies, weet dat hiervoor verschillende assen moeten uitgewerkt worden.(7)

Er moet gewerkt worden aan de instroom naar werk, de doorstroom in de carrière en de uitstroom naar de eindeloopbaan en daarna. In elke fase moet aandacht gegeven worden aan zo-wel de trek- als de duwfactoren die op de vraag naar werk en op het aanbod van werk we-gen. En ten slotte vergt elke leeftijdsstrategie een mobilisatie die, op elk niveau van, en bij elke speler in de arbeidsmarkt, de neuzen richting langer werken zet: bij de werkgevers in alle fasen van personeelsbeleid, bij de overheid in het sturen van regelgeving en kostenfactoren naar langer werken, bij de vakbonden in het sociaal overleg en bij de individuele werknemers zelf. In wat volgt, opteren we voor een geconcentreerde benadering die – in het verlengde van onze algemene doelstelling – inzoomt op de grootste prioriteiten voor de komende jaren. We maken een onderscheid tussen structurele hervormingen, die permanent zijn maar slechts geleidelijk uitwerking krijgen, en tijdelijke ingrepen, die onmiddellijk in-gaan maar uiteindelijk uitdoven.

C. Structurele hervormingen voor een leeftijdsvriendelijke arbeidsmarkt

We moeten beseffen dat langer werken geen revolutie maar evolutie zal zijn. Het schip van de arbeids-markt, met alle opvarenden aan boord, zal geleidelijk moeten van koers veranderen. Daarin zal het gestuwd


ANALYSE

10


worden door de stroom van de demografie: naarmate de veroudering van de beroepsbevolking zich door-trekt, wordt het proces van langer werken steeds meer natuurlijk, voor elke partij. Zich daarop voorbereiden is in eenieders belang, ook voor de werkgevers, voor dewelke talentmanagement en leeftijdsmanagement een strategische opdracht zal worden. We kunnen nu beslissen structurele hervormingen door te voeren die geleidelijk worden uitgerold en die uiteindelijk een leeftijdsvriendelijke arbeidsmarkt zullen opleveren die voor iedereen zal renderen.

Piste 1. Evolueer naar een ander en flexibeler loopbaanmodel, met een individuele loop-baanrekening

Eén van de belangrijkste trends voor de arbeidsmarkt is de toename van diversiteit: in leeftijd (grijs en groen), in cultuur en etniciteit, in gezinssituatie, in contractvormen (niemand werkt nog van 9 tot 5), in indi

Het klassieke, gestandaardiseerde carrièrepatroon van het verleden is geen succesformule voor de toekomst. Het is belangrijk dat loopbaanplanning kan bogen op een breed werkbevorderend kader dat aangepast is aan de noden en wensen van de individuele werknemer.

viduele voorkeuren en wensen, in werkplaats (de rol van technologie). Een samenleving die, zoals België, haar talenten moet kunnen mobiliseren en benutten via de arbeidsmarkt, moet daaraan een antwoord kunnen bieden. Het klassieke, ge-standaardiseerde carrièrepatroon van het verleden is geen succesformule voor de toekomst. De sociale partners kunnen hier de motor zijn, maar de overheid moet de motor doen aanslaan.

Verplicht daarom tot het inschakelen van werkne-mers in loopbaanplanning, die tot doel heeft werkgever en werknemer een structuur te bieden voor het anticiperen, voorbereiden, en organiseren van loopbaanevoluties. Tot de loopbaanplanning behoren onder meer regelmatige carrière check-ups en een verhoogde inspanning voor levenslang leren.

Het is belangrijk dat loopbaanplanning kan bogen op een breed werkbevorderend kader dat aangepast is aan de noden en wensen van de individuele werknemer. Dat kan via de algemene invoering van een individuele loopbaanrekening. Deze rekening wordt de draaischijf om de carrière te kunnen moduleren, de kwaliteit ervan te verbeteren, de combinatie van werk en gezin te vergemakkelijken, en de wensen en noden van elkeen beter te ondersteunen. De loopbaanrek-ening wordt gefinancierd door werkgevers en werknemers en kan door de overheid ondersteund worden als alternatief voor collectieve en gestandaardiseerde verlofstelsels. Via de loopbaanrekening verwerft de werknemer loopbaankrediet, waarvan de besteding in de context van de loopbaanplanning kan bepaald worden. Het krediet is overdraagbaar en op het einde van de loopbaan door de werknemer vrij te besteden of te verkrijgen als pensioenbonus. De loopbaanrekening is multifunctioneel. Ze zal ook dienst doen in het kader van de hierboven voorgestelde ontslagvernieuwing, als vehikel voor het uitbouwen en realiseren van de ontslagpijler voor wedertewerkstelling.

ANALYSE

11

Onderzoek toont duidelijk aan dat langer werken van de kant de werknemer vaak de wens naar flexibeler werken impliceert, zodat de kennis en kunde van de ervaren werknemer op een meer gevarieerde wijze moet kunnen benut worden dan alleen via langere klassieke tewerkstelling. Het model van de loopbaanre-kening kan ook hier de individuele flexibiliteit bevorderen op een wijze die meer op mensenmaat is dan ge-standaardiseerde verloven en met een financieringsmechanisme dat de kostprijs niet afwentelt op de samen-leving en dat activiteit bevordert in plaats van af te remmen. De werking van de loopbaanrekening zal dus bevorderd worden door ze in de arbeidswetgeving te koppelen aan meer formules voor persoonlijke flexibiliteit. We denken hier aan een kader voor zogenaamde “Cafeteriaplannen” voor variabele beloning, aan mogelijkheden tot het vrijwillig inruilen van loon voor arbeidsduur, aan de mogeli-jkheid om looncomponenten op te sparen, aan het vergemakkelijken van deeltijdse arbeid of van formules voor gelijktijdige tewerkstelling door meerdere werkgevers, en dergelijke. Langer werken zal aangepast en flexibel zijn – met de loopbaanrekening als middel en aangepaste wetgeving als medium – of niet zijn.

Piste 2. Evolueer naar een ander loonmodel

Eén van de grote knelpunten achter de ondertewerkstelling van oudere werknemers is de band tussen leeftijd of anciënniteit en loon. Internationaal onderzoek toont duidelijk aan dat hogere loonkost correleert met lage tewerkstellingsgraad bij oudere werknemers (Figuur 3). Enkele jaren geleden hebben de sociale partners een grote kans gemist. Toen, onder druk van Europa, de leeftijdsbarema’s moesten verdwijnen, hebben vele sectoren gekozen voor vervanging van leeftijd door anciënniteit of equivalente ervaring. Zodoende is men van de regen in de drop terechtgekomen.(8)

Figuur 3: Correlatie tussen Loon/Leeftijd en tewerkstellingskansen

LoonLoon--LeeftijdscurveLeeftijdscurve

Bron : Eurostat, SES

405060708090

100110120130140150

15-20 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64405060708090

100110120130140150

15-20 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64

BE-2002

EU-2006

BE-2006

DK-2006FI-2006SE-2006UK-2006

Uurlonen als % van de uurlonen van de groep 30-34 jaar


De overheid kan een traject opstellen voor de geleidelijke terugdringing van leeftijd en anciënniteit in de vaststelling van loonbarema’s. Anciën-niteit kan nog een legitieme en gestandaardiseerde rol spelen in de eerste jaren van een functie-uitoefening, wanneer de werknemer evolueert naar functievolwassenheid.

ANALYSE

12

Niettemin heeft het sociaal overleg, in tientallen sectoren, zich in staat getoond om de standaardvectoren van loonevolutie te herbekijken – zij het met een pover resultaat voor de tewerkstellingskansen voor oudere werknemers. Deze oefening moet dus opnieuw gebeuren. De overheid kan een traject opstellen voor de

geleidelijke terugdringing van leeftijd en anciënniteit in de vaststelling van loonbarema’s. Anciënniteit kan nog een legitieme en gestandaardiseerde rol spelen in de eerste jaren van een functie-uitoefening, wanneer de werknemer evolueert naar functievolwassenheid – zeg maar tot vijf jaar na de opneming van de functie. Na-dien zal een aangepast en geïndividualiseerd platform voor personeelsbeleid nodig zijn waarin beloning en carrièreverloop met een reeks van relevante criteria en technieken bepaald worden. De overschakeling van leeftijd en anciënniteit naar een andere basis voor loon- en arbeidsvoorwaarden vergt een overgangspe-riode die de legitieme verwachtingen compenseert van

werknemers die hun carrièrepad in de onderneming op de oude criteria gebaseerd hebben. In pakweg tien jaar kan, via systematische afbouw in elk interprofessioneel akkoord, de rol van de factor leeftijd/anciënniteit na 5 jaren ervaring geleidelijk tot nul worden herleid.

Piste 3. Evolueer naar een ander ontslagmodel

Het ontslagmoment is te dikwijls een afschrijfmoment voor oudere werknemers. Dat zal sowieso verbeteren wanneer carrièreplanning en –begeleiding lang vóór het ontslag al snor zitten (Piste 1) en wanneer de loonkost (en dus de ontslagkost) van oudere werknemers niet meer per definitie de duurste werknemers maakt (Piste 2). Daarenboven zal de individuele loopbaanrekening en de georganiseerde loopbaanplan-ning kunnen renderen op het moment van het ontslag. Ontslag zal één van de loopbaanmomenten zijn waarop de werknemer, daarin gesteund door werkgever en arbeidsbemiddelaars, mee kan beslissen over de besteding van opgebouwd loopbaankrediet met het oog op doorgroei en nieuwe tewerkstelling (Piste 1). In die optiek is het ook essentieel dat de trajectbegeleiding door regionale arbeidsbemiddelingsdiensten werkelijk veralgemeend wordt tot de categorie van de oudere werknemers.

Daarnaast is het cruciaal om ook het ontslag zelf te herijken als een instrument dat niet alleen een periode afsluit, en op basis daarvan een vergoeding geeft, maar ook een nieuwe periode inluidt, en daarvoor geïndividualiseerde hefbomen biedt. Deze hervorming kadert het best in de context van een nieuw eenheidsstatuut voor arbeiders en bedienden, zoals hierboven toegelicht.

Piste 4. Bouw stelsels van vervroegde uittreding geleidelijk af en vermijd oneigenlijk gebruik van verlofstelsels

Naast het stimuleren van een wettelijk kader voor het construeren van een loopbaanmodel dat langer werken mogelijk en aantrekkelijk maakt, moet de overheid zelf ook het goede voorbeeld geven. Dat bete-


Het minste dat de overheid kan doen, wanneer we als maatschappij collectief de steven richt-ing langer werken moet wenden, is stoppen met het organiseren van vroeger stoppen.

ANALYSE

13


kent een klare beleidslijn die gericht is op het bevorderen van langer werken en het ontraden van vroeger te stoppen. Het minste dat de overheid kan doen, wanneer we als maatschappij collectief de steven richting

langer werken moet wenden, is stoppen met het organiseren van vroeger stoppen.

De frontlijn van dit debat is bekend: het symbool-dossier van het brugpensioen en andere vormen van ver-vroegde pensionering, zoals die met name ook in de overheidssector welig tieren. Vanuit het perspectief van algemeen arbeidsmarktbeleid is er maar één echte remedie: het geleidelijk uit-doven door het stapsgewijs optrekken van de voorwaarden. Dat is ten dele al het traject van het Generatiepact voor wat betreft het brugpen-

sioen, al eindigt dat zeer laat (2028) en gaat het niet helemaal tot het einde. Een nieuw Generatiepact is op zich niet nodig: de beleidsuitdaging ligt er veel meer in het keren van de grondoorzaken van de achterstell-ing van ouderen op de arbeidsmarkt. Maar het Generatiepact kan wel versneld en doorgetrok-ken worden, om bijvoorbeeld te eindigen met het stopzetten van het brugpensioen als apart systeem tegen 2020. Een analoog scenario dringt zich op voor de overheid, waar het gebruik van vervroegd pensioen sterk verspreid is en waar de actieve populatie gemiddeld ouder is dan in de privésector. Hier moet een cultuurverandering plaatsvinden binnen de context van een algemene her-vorming die – naar analogie met de situatie van de werknemer op de arbeidsmarkt – de benutting van het talent van de ambtenaar verbetert.(9) De minister van pensioenen kan de diverse overheden coördineren voor de aanname van een strategisch plan dat in de komende jaren de uitdoving van algemene stelsels van vervroegd pensioen veralgemeent.

Belangrijk is dat dergelijke trajecten effectief worden verankerd, transparant in werking komen, de toepass-ing ervan wordt bewaakt en – vooral – dat er parallel in de andere richting werk wordt gemaakt van het realiseren van een leeftijdsvriendelijke arbeidsmarkt. Dat laatste is zeker relevant voor het gebruik van het brugpensioen in de privésector. De geleidelijke afbouw van brugpensioen moet gekoppeld zijn aan de geleidelijke opbouw van betere tewerkstellingskansen, in het bijzonder in de context van herstructurering. De casus herstructurering wettigt een bijkomende investering van de gemeenschap, maar deze dient veeleer gericht te worden op het bevorderen van nieuwe tewerkstell-ingskansen dan op het onderhouden van werkloosheid. In die optiek is het aangewezen dat het activer-ingsbeleid in de werkloosheid niet alleen wordt doorgetrokken naar de 50-plussers, maar voor die groep zelfs meer wordt ontwikkeld. De opbouw hiervan kan ook gekoppeld worden aan de ontwikkeling van de loopbaanrekening en de verantwoordelijkheid van de werkgever ter zake.De overheid moet er tevens nauwkeuriger op toezien dat verlofstelsels en stelsels voor verminder-ing van de arbeid, waaronder het tijdskrediet, niet afgewend worden van het doel om daarmee langere carrières te faciliteren. De structurele oplossing daarvoor ligt in een betere inter-nalisering van de kostprijs via de geleidelijke uitbouw van de loopbaanrekening, die een beter alternatief is dan gestandaardiseerde verlofsystemen. Ondertussen kan de overheid nauwkeuriger toezien op de mo-

Vanuit de optiek van armoedebestrijding is het beter de uitkeringen voor lagere inkomenscategorieën te verhogen dan de uitkeringen algemeen een fiscaal gunstregime te geven.

ANALYSE

14

daliteiten van de regulering. Er kan ook gedacht worden aan een vorm van verrekening ex post, nadat de uiteindelijke carrière-effecten van verlofstelsels duidelijk zijn, weze het in pensioenrechten (zie hieronder) of in een vorm van uitgestelde bijdragen. Tot slot verdient ook de fiscale behandeling aandacht. Een overheid die consequent langer werken wil aanmoedigen, moet er ook over waken dat vervangingsinkomen uit inactiviteit niet fiscaal gunstiger wordt behandeld dan inkomen uit arbeid. Vanuit de optiek van armoedebestrijding is het beter de uitkeringen voor lagere inkomenscategorieën te verhogen dan de uitkeringen algemeen een fiscaal gunstregime te geven. Budgettair kan dat minstens als een neutrale maatregel worden uitgewerkt.

Piste 5. Ondersteun langer werken in het pensioensysteem

Over pensioenhervorming kan deze bijdrage, die zich focust op het arbeidsmarktbeleid, kort zijn, temeer daar Itinera een strategisch plan voor pensioenhervorming heeft voorgesteld.(10) Voor wie langer werken beoogt, liggen de basisprincipes in het pensioenlandschap redelijk voor de hand:

1. Combineer Bonus met Malus: Beloon langer werken met een bonus, maar verbind ook een pen-sioenmalus aan vervroegd stoppen. Daarbij kan het pensioensysteem voor zelfstandigen als voorbeeld dienen.

2. Tolereer cumul: Verplichte inactiviteit heeft geen toekomst. De mogelijkheid tot cumul van het wet-telijke pensioen met een beroepsactiviteit wordt dus best doorgetrokken om onbeperkt te worden vanaf de wettelijke pensioenleeftijd.

3. Limiteer gelijkgestelde periodes: Gemiddeld bestaat nagenoeg een derde van alle officiële pen-sioenjaren uit periodes van inactiviteit die met activiteit worden gelijkgesteld. Om werken meer aan te mo-edigen kan geopteerd worden voor quota van maximale gelijkstelling per type inactiviteit, eventueel gekop-peld aan gewogen verrekening in de pensioenrechten, opnieuw in functie van het type van inactiviteit.

4. Verhoog de wettelijke pensioenleeftijd: De demografische logica maakt een uiteindelijk op-waartse evolutie van de wettelijke pensioenleeftijd onvermijdelijk. Men kan, zoals verschillende van onze buurlanden, kiezen voor een lineaire verhoging die geleidelijk wordt ingevoerd. Een meer sluitend alterna-tief is het gebruik – naar het Zweeds model – van zogenaamde “notionele” pensioenrekeningen die zowel het vroeger stoppen afremmen als de pensioenvoorwaarden koppelen aan de evoluerende levensverwacht-ing.

5. Veralgemeen de tweede pijler via kapitalisatie: Een veralgemeende tweede pijler van pensio-enopbouw via kapitalisatie zal niet alleen geleidelijk de financieringsnood van de pensioenen uit de eerste pijler opvangen. Hij zal ook – door een meer direct verband tussen arbeid en pensioenkapitaal – een bijko-mende bonus/malus inhouden die de evolutie naar langere loopbanen verder zal ondersteunen.


ANALYSE

15

D.Tijdelijke maatregelen voor onmiddellijk rendement

Zowat alle van de hierboven voorgestelde hervorm-ingen zijn strategische keuzes die geleidelijke invo-ering en doorvoering vergen. Maar België heeft niet langer de luxe van de tijd. We hebben in het recente en minder recente verleden – en anders dan in vele andere ontwikkelde landen – nagelaten de hervorm-ingen te nemen die zich opdrongen. Vandaag is, zo-als aangegeven in de inleiding, de vergrijzing op de arbeidsmarkt een feit. We moeten dus niet alleen ver-

bouwen, we moeten ook dweilen met de kraan open. Daarom worden de volgende jaren best ook tijdelijke maatregelen overwogen, die weliswaar geen structureel antwoord bieden op de structurele uitdaging van langer werken, maar die onmiddellijk kunnen wegen op bestaande scheeftrekkingen, in afwachting van hun geleidelijke verdwijning.

Het gaat hierbij dus om eenmalige of tijdelijke maatregelen die onmiddellijke impact moeten hebben, maar waarvan het voortbestaan in fine overbodig zou moeten worden in de nieuwe wereld van een leeftijdsvriendelijke arbeidsmarkt. We suggereren hierbij de volgende pistes voor het de-bat:

1. Vermindering van sociale bijdragen voor oudere werknemers: Een tijdelijke degressiviteit van sociale bijdragen gekoppeld aan leeftijd kan de tewerkstelling van ouderen stimuleren & als pendant fungeren voor de geleidelijke afbouw van de koppeling tussen loonstijging en leeftijd/anciënniteit. Als de budgettaire context het noodzaakt, kan deze maatregel beperkt blijven tot bijzondere categorieën van ou-dere werknemers (bepaalde groepen werklozen) of bedrijven (in moeilijkheden of herstructurering).

2. Verhogen van sociale bijdragen op uitkeringen voor inactiviteit: Inactiviteit en vervroegde pensionering kan verder ontraden worden door het opleggen van hogere sociale bijdragen op uitkeringen – in afwachting van, en in combinatie met, de geleidelijke afbouw van deze uitkeringen. Dat is de besche-iden filosofie van het Generatiepact ten aanzien van brugpensioen. Ze kan worden veralgemeend – des-gevallend selectief – en nog worden opgetrokken tot op een hoger niveau dan de bijdragen op inkomen uit arbeid.

3. Verhoging van de ontslagkost: In dezelfde filosofie als het voorgaande kan er – in afwachting van de invoering van het vernieuwde ontslagrecht – overwogen worden een tijdelijke bijzondere belast-ing te innen die de ontslagkost voor de samenleving meer wil internaliseren bij de werkgever. Dit kan de vorm aannemen van een progressieve bijdrage in verhouding tot de leeftijd van de ontslagenen, of van een activeringsbijdrage wanneer de werkgever onvoldoende inspanningen voor vorming en begeleiding heeft verricht. In de context van herstructureringen kan de bijdrage gekoppeld worden aan de negatieve beoordeling van de initiatieven van wedertewerkstelling en van de werking van de tewerkstellingscel, op

We moeten dus niet alleen verbouwen, we moeten ook dweilen met de kraan open. Daarom worden de volgende jaren best ook tijdelijke maatrege-len overwogen, die weliswaar geen structureel antwoord bieden op de structurele uitdaging van langer werken, maar die onmiddellijk kunnen we-gen op bestaande scheeftrekkingen.


ANALYSE

16

basis van het sociaal plan. De essentie is niet zozeer een verhoging van de ontslagkost per se, maar een betere responsabilisering van de werkgever in het ontslagbeleid en betere een internalisering van de ex-terne maatschappelijke effecten van ontslag. Deze tijdelijke maatregel kan best kaderen in een algemene structurele hervorming van het ontslagrecht zonder verhoging van de algemene ontslagkost. Zij kan dan een permanent karakter krijgen.

4. Activering oudere werklozen: Binnen de beschikbare budgettaire marge moet alles op alles worden gezet om de trajectbegeleiding van oudere werklozen te veralgemenen en te intensifiëren. Onder de noemer activering kan ook gekozen worden om (een deel van) wat als werkloosheidsuitkering aan de oudere werklozen zou worden uitgekeerd, eerder te gebruiken als een voorwaardelijke loonsubsidie met het oog op de bevordering van re-integratie op de arbeidsmarkt.

5. Sensibiliseren en mobiliseren: In buurlanden zoals Frankrijk, Nederland en Engeland, is langer werken het voorwerp geweest van zeer zichtbare publieke campagnes, die tot doel hadden de diverse spel-ers op het terrein te sensibiliseren. Hoewel er ook in België al publieke initiatieven zijn geweest, ontbreekt het ons nog aan een totemcampagne die ook steunt op de sociale partners en op de ondernemingswereld in het bijzonder. De tewerkstellingsknoop is deels gebonden aan gebrek aan inzicht en aan – soms onbe-wuste – vooroordelen of gedragspatronen. Bewustzijnsvorming, het aantonen van succesverhalen en het op gang brengen van een dynamiek op het terrein kan op zich al waardevol blijken.

4. Wat we zelf doen, doen we (misschien) beter: Een staatshervorming voor een betere arbeidsmarkt

Een pragmatische basisfilosofie gebiedt de vaststelling dat staatshervorming in arbeidsmarktbeleid betek-ent dat de regio’s meer bevoegd worden voor het “actieve”, op inzetbaarheid gerichte beleid, terwijl het federale niveau bevoegd blijft voor het “passieve” arbeidsrecht. Verschillende scenario’s zijn daarbij denkbaar: “Mini”, “Medium”, en “Maxi”.Itinera stelt voor het debat te groeperen rond drie clusters:Cluster werkloosheid: het consequent doortrekken van de strategie van begeleiding, activering, in-vestering en toereiken van werk door regionalisering op het vlak van controle- en sanctioneringsbevoegd-heid (Piste 1), invulling en toepassing van de “passende arbeid” (Piste 2), Plaatselijke Werkgelegenhe-idsagentschappen (Piste 5), inschakelingseconomie (Piste 8) en besteding van de werkloosheidsuitkering (Piste 13).Cluster transitie: het uitbouwen en bevorderen van mechanismen voor verandering en jobevolutie op een dynamische arbeidsmarkt, door regionalisering op het vlak van uitzendarbeid (Piste 6), outplacement en wedertewerkstelling bij herstructurering (Piste 7), verlofstelsels en loopbaanrekening (Piste 11) en de ac-tieve pijler van een vernieuwd ontslagrecht (Piste 14).Cluster doelgroepen: het coördineren en samenbrengen van de hefbomen voor beleid gericht op achtergestelde groepen op de arbeidsmarkt, door regionalisering op het vlak van vormingstelsels (Piste 3), arbeidsbemiddeling voor leefloners (Piste 4), banenplannen (Piste 9) en diversiteitsbeleid (Piste 12). Daarnaast zijn organisatie en financiering een echte beleidsknoop. Financiering moet ook responsabiliseren en solidariteit organiseren. Ook daar zijn verschillende opties denkbaar, die allemaal


De tewerkstellingsknoop is deels gebonden aan gebrek aan inzicht en aan – soms onbewuste – vooroordelen of gedragspatronen. Bewustzijnsvorming, het aantonen van succesverhalen en het op gang brengen van een dynamiek op het terrein kan op zich al waardevol blijken.

ANALYSE

17


een objectivering van regionale verschillen vergen. Het eenvoudigst is de “Optie logica”, die gedeeltelijke fiscale autonomie combineert met transparante solidariteit binnen een overkoepelende en duurzame her-ziening van de financieringswetgeving.

A. Een pragmatische basisfilosofie: “actief” voor regio’s – “passief” blijft federaal

De uitslag van de recente federale verkiezingen heeft het momentum voor een verdere staatshervorming ver-sneld. Zowat alle politieke partijen, langs beide kanten van de taalgrens, hebben publiekelijk de noodzaak van een nieuwe en grote staatshervorming onderkend. Het arbeidsmarktbeleid wordt daarbij uitdrukkelijk genoemd.

De finaliteit van de staatshervorming is een verbeter-ing van de werking van de arbeidsmarkt. Vanuit die optiek, is er een brede consensus dat het weinig zin heeft om de basisregels van het arbeidsrecht als zo-danig diepgaand te regionaliseren.

Het Itinera Institute heeft geen “a priori” houding ten aanzien van de factor staatshervorming. Onze insteek is er één van pragmatisme, werkbaarheid en efficiëntie. Pragmatisme verplicht ons tot een dubbele voorafgaande vaststelling:

- Er zijn geen zesendertig wegen om de staatsstruc-tuur inzake arbeidsmarkt te hervormen en het de-bat terzake vertrekt niet vanaf nul: er zijn al ver-worvenheden in de richting en de lotsbestemming van de staatsstructuur inzake arbeidsmarkt en de

klok zal in deze niet worden teruggedraaid. Het komt er op aan de evolutie door te trekken op een wijze die toelaat de organisatie van de arbeidsmarkt zo effectief mogelijk af te stemmen op regionale verschillen, zowel inzake arbeidsmarktrealiteit als inzake arbeidsmarktvisie.

- De finaliteit van de staatshervorming is een verbetering van de werking van de arbeidsmarkt. Vanuit die optiek, is er een brede consensus dat het weinig zin heeft om de basisregels van het arbeidsrecht als zodanig, die de respectieve verplichtingen tussen werkgevers en werknemers bepalen, diepgaand te re-gionaliseren. Dat zou immers leiden tot een enorme complexiteit en de kleine Belgische arbeidsmarkt, die gekenmerkt wordt door grote pendelbewegingen van en naar Brussel en in mindere mate tussen de andere gewesten, in drie verschillende en overlappende stelsels opsplitsen. In plaats van de werking te verbeteren, zou dit een bijkomende hypotheek leggen op de dynamiek van de arbeidsmarkt in ons land. Er is absoluut een modernisering van het arbeidsrecht nodig, maar die wordt het best nationaal gerealiseerd. Dat belet evenwel niet dat de raakvlakken tussen het zuivere arbeidsrecht en de domeinen die tot regionale bevoegd-heden behoren, wel degelijk op de tafel van de staatshervorming kunnen liggen.

De hedendaagse realiteit van de bevoegdheidsverdeling op de arbeidsmarkt is genoegzaam bekend. De regio’s – Vlaanderen, Wallonië, en Brussel(11) – hebben gaandeweg bevoegdheden verkregen over arbeidsbemiddeling, opleiding en vorming. In het recente verleden zijn al stemmen opgegaan om deze evolutie consequenter door te trekken, zowel vanuit de partijpolitiek (het initiatief Vandenbroucke-Marcourt)

ANALYSE

18

als vanuit arbeidsmarktinstellingen (VDAB)(12) . Itinera sluit zich aan bij deze basishouding. In essentie is de oriëntatie simpel:

- De regio’s worden steeds meer bevoegd voor de actieve kant van arbeidsmarktbeleid: aan de vraagzijde (alles wat banencreatie bevordert), aan de aanbodzijde (alles wat inzetbaarheid en tewerkstellingskansen van werkzoekenden bevordert), en aan de link tussen beide (het ‘matchen’ van vraag en aanbod).- De federale overheid blijft bevoegd voor het regelen van de statische, passieve kant van arbeidsmarkt-

beleid: de rechten en plichten van werkgevers en werknemers in de context van tewerkstelling als zodanig.

Deze Belgische evolutie sluit overigens aan bij de internationale trend van regionalisering van ar-beidsmarktbeleid en illustreert de overtuiging dat regionalisering een middel kan zijn om region-ale verschillen – zowel inzake politieke overtuig-ing als inzake economische realiteit – te vertalen naar een betere werking van de arbeidsmarkt in zijn geheel.(13)

Vanuit die basisfilosofie blijven er eigenlijk maar twee restvragen. Hoever wordt deze basisoriëntatie door-getrokken, in het bijzonder in de grijze zones tussen “actief” en “passief”? Welke mechanismen ontwikkelen we voor financiering en het bevorderen van de verantwoordelijkheid en efficiëntie op elk beleidsniveau?

B. Drie scenario’s voor verdere staatshervorming: Mini – Medium – Maxi

Hoever gaan we verder in de natuurlijke evolutie die de regio’s meer bevoegd maakt voor het actieve as-pect van arbeidsmarktbeleid in België? Dat is in essentie een partijpolitieke discussie, waarvan de invulling afhangt van de compromisvorming die elke staatshervorming inhoudt. Afhankelijk van de politieke configu-ratie, suggereren we drie scenario’s: een “Mini”, die alleen bescheiden vooruitgang boekt, een “Medium”-versie die de logica verder doortrekt, en een “Maxi”-scenario dat de invulling van het actieve gedeelte consequent tot in het gaatje doet. In alle drie de hypothesen vertrekken we van de moderne interpretatie dat de bestaande bevoegdheidsverdeling tussen federaal en regionaal, een invulling moet krijgen die de regio’s tot de dynamo’s van het actieve, op inzetbaarheid gerichte arbeidsmarktbeleid moeten maken. Itin-era spreekt zich niet uit over de uiteindelijke eindmeet van de oefening. We willen vooral aangeven hoe we, in het steeds organische en stapsgewijze proces van staatshervorming, een coherente visie en richting kunnen brengen.

Het scenario “Mini”In dit scenario beperkt de evolutie zich vooral tot het meer coherent en consequent maken van de bestaande bevoegdheidsverdeling, eerder dan een verdere doortrekking daarvan in werkelijk nieuwe domeinen. De volgende elementen staan dan op het menu:


Afhankelijk van de politieke configuratie, suggereren we drie scenario’s: een “Mini”, die alleen besche-iden vooruitgang boekt, een “Medium”-versie die de logica verder doortrekt, en een “Maxi”-scenario dat de invulling van het actieve gedeelte consequent tot in het gaatje doet.

ANALYSE

19

Piste 1. Overhevelen van controle- en sanctioneringbevoegdheid in de werkloosheids-verzekering

Het is een oud zeer dat de regio’s bevoegd zijn voor het begeleiden en activeren van werklozen maar geen zeggingschap hebben in de controle- en sanctionering van werkbereidheid, die bij de RVA ligt. Uiteraard is er institutioneel overleg tussen de niveaus, maar beter en efficiënter is het verenigen van de bevoegdheden in één hand.

Piste 2. Regionale invulling en toepassing van de “passende arbeid”

Dit is het doortrekken van het voorgaande. De essentie van werkloosheidsverzekering is de zoektocht naar een “passende dienstbetrekking” en de controle van de bereidheid van de werkloze die te aanvaarden. In dit scenario blijft de wettelijke definitie federaal, maar krijgen de regio’s de zeggingskracht om de toepass-ing en interpretatie ervan regionaal te bepalen.

Piste 3. Regionaliseren van federale vormingstelsels

In dit scenario wordt de bevoegdheid voor verlofstelsels die essentieel dienstig zijn voor de inzetbaarheid van de werknemer regionaal gemaakt, in het verlengde van de regionale concentratie van die beleids-doelstelling. Het gaat dat in het bijzonder voor het stelsel van betaald educatief verlof. In dezelfde zin kan ook de federale organisatie van het leerlingstelsel (het vroegere “industrieel leerlingwezen”) tot het region-ale niveau worden gebracht, om aldaar te kunnen aansluiten met de bestaande regionale bevoegdheden inzake opleiding en onderwijs.

Piste 4. Regionalisering arbeidsbemiddeling voor leefloners

Arbeidsbemiddeling van werklozen behoort vandaag tot de regionale kerntaken. Nochtans is de activering van leefloners via de federale OCMW-wetgeving toebedeeld aan de gemeenten. Ook hier kan de logica van regionale concentratie een regionalisering van deze inrichtende bevoegdheid suggereren.

Piste 5. Regionalisering van de Plaatselijke Werkgelegenheids-agentschappen

Plaatselijke Werkgelegenheidsagentschappen zijn, in samenwerking met de RVA bevoegd voor organisatie en controle van activiteiten die buiten de reguliere arbeidscircuits vallen. De activiteiten worden verzorgd door werklozen en kunnen diverse vormen en bestemmingen aannemen. De essentie is echter de bevorder-ing van de kennis, ervaring en werkkansen voor werklozen. Vanuit die optiek kan deze bevoegdheid, in het verlengde van de regionale missie voor actieve inzetbaarheid op de arbeidsmarkt, best in de cluster van regionale bevoegdheden worden ondergebracht, om aldaar te kunnen samenlopen met de vorming en begeleiding van werklozen, die nu al regionaal zijn.


De essentie van werkloosheidsverzekering is de zoek-tocht naar een “passende dienstbetrekking” en de controle van de bereidheid van de werkloze die te aanvaarden.

ANALYSE

20

Het scenario “Medium”Dit scenario behoudt de “Mini”-versie en gaat daarenboven voor een verdere doortrekking van de bestaande bevoegdheidsverdeling in nieuwe domeinen. Daarbij speelt opnieuw de moderne houding van een “ac-tieve” invulling van arbeidsmarktbeleid, maar vermijden we de grijze zones die de bevoegdheid in de “actieve” sfeer doen overlappen met klassieke componenten van “passieve” arbeidsregulering.

Piste 6. Regionalisering van de uitzendar-beid

Er zijn twee manieren om naar uitzendarbeid te kijken. Langs de ene kant is het een systeem voor flexibele tewerkstelling. Langs de andere kant is het de ingangspoort tot de arbeidsmarkt en een spring-plank voor zij die tussen twee vaste jobs zitten, een vorm van private arbeidsbemiddeling. Vanuit die

laatste optiek kan geargumenteerd worden dat de bevoegdheid daarover best ligt bij het niveau dat al de publieke arbeidsbemiddeling regelt: de regio’s.

Piste 7. Regionale transitiebevoegdheid: outplacement en wedertewerkstelling bij her structurering

Net zoals bij uitzendarbeid, vertaalt dit beleidsdomein het besef dat inzetbaarheid op de arbeidsmarkt niet alleen de “plaatsing” maar ook de “herplaatsing” beslaat. In een steeds wisselende economische context, wordt occasionele baanverandering een essentieel onderdeel van algemene werkzekerheid in de leven-sloop van de loopbaan. De regionale bevoegdheid inzake begeleiding en activering wordt daarom best doorgetrokken in situaties van verandering bij ontslag. Dat geldt voor de algemene regeling van outplace-ment, en voor de bijzondere regeling van tewerkstellingscellen bij herstructurering. Regionalisering zal hier de daadkracht en de slaagkansen van het werkgelegenheidsbeleid bevorderen.

Piste 8. Regionalisering inschakelingseconomie

De zogenaamde “sociale economie”, die een geheel van sectoren beslaat die niet tot het klassieke marktge-beuren behoren, dekt voor een stuk ook een “inschakelingseconomie”, gericht op de integratie in de arbe-idsmarkt van sommige doelgroepen. Daartoe dienen o.a. instrumenten als het Kringloopfonds, het Federaal Inschakelingsbedrijf en het Opleidingsfonds Dienstencheques. Opnieuw in het consequent doortrekken van het actieve arbeidsmarktbeleid, kan er voor geopteerd worden deze deeldomeinen door te sluizen naar het regionale niveau.

Piste 9. Regionalisering banenplannen

Ons land kent meer dan 110 banenplannen die de tewerkstelling van allerlei doelgroepen op de arbeids-markt willen bevorderen, verspreid over de verschillende beleidsniveaus (zie www.aandeslag.be). In het recente verleden is de nodige politieke spanning ontstaan omdat sommige federale maatregelen in conflict

De regionale bevoegdheid inzake begeleiding en activering wordt best doorgetrokken in situaties van verandering bij ontslag.

ANALYSE

21

kwamen met regionale oriëntaties. In een basisfilosofie die er van uitgaat dat het beleid voor inzetbaarheid en de afstemming van vraag en aanbod regionaal ligt, gebiedt de logica een evolutie van het doelgroepen-beleid naar een volle bevoegdheid voor de regio’s.

Piste 10. Regionalisering tijdelijke arbeidsvergunningen economische migratie

Arbeidsvergunningen zijn een instrument van selectieve arbeidsimmigratie dat inspeelt op de noden van de arbeidsmarkt. Die noden verschillen sterk regionaal. Het is technisch niet gemakkelijk federaal een kader te bepalen dat inspeelt op alle verschillende noden. Partijpolitiek gezien is het nog moeilijker, omwille van meningsverschillen tussen Noord en Zuid omtrent de rol van economische immigratie. Anderzijds is het onwenselijk dat er structurele beleidsverschillen in arbeidsmigratiebeleid zouden bestaan tussen de regio’s van het kleine België, want dat zou de deur openzetten voor oncontroleerbare interne migratie tussen re-gio’s. Vanuit die optiek kan het wenselijk zijn dat de regio’s niet alleen de vergunningen uitreiken, zoals vandaag, maar ook – eventueel binnen een federaal kader – de bevoegdheid krijgen voor het bepalen van de voorwaarden voor tijdelijke arbeidsvergunningen voor economische migratie. Op die manier ontstaat meer ruimte voor in te spelen op regionale economische noden, terwijl het risico van een overloop van interne migratie beperkt blijft.

Het scenario “Maxi”Dit scenario bouwt voort op de andere, maar beoogt een werkelijk transversale invulling van de “actieve” component van arbeidsregulering ten bate van het regionale niveau, zelfs waar dit op het terrein komt dat ook vanuit een federaal perspectief kan vertaald worden als behorende tot de sociale zekerheid of het ar-beidsrecht.

Piste 11. Regionalisering van carrièregerichte verlofstelsels en/of de loopbaanrekening

De Belgische arbeidsmarkt kent een kluwen van bijzondere verlofstelsels, vaak met daaraan gekoppelde uit-keringsregimes.(14) Wie de regionaliseringsagenda ten bate van inzetbaarheid en arbeidsmarktintegratie consequent wil doortrekken, kan met de kam door het kluwen gaan en de verlofstelsels regionaliseren die in essentie de carrièrevorming bevorderen en de combinatie van leven en werken beogen. Dergelijke stelsels zijn immers een onderdeel van een algemene visie over de carrière als levensbaan, met het oog op een betere inzetbaarheid en meer tewerkstellingskansen doorheen het menselijke leven. Het kan dan gaan om stelsels zoals het tijdskrediet, ouderschapsverlof, moederschapsverlof, palliatief verlof, of vaderschapsverlof. Een tussenoplossing kan gelegen zijn in de combinatie van een federaal financieel kader met regionale regelgevende uitvoering over de besteding ervan, opnieuw met het oog op de zo goed mogelijke afstem-ming van de middelen op de persoonlijke en lokale noden. Uiteraard kan dit geïntegreerd worden in het alternatieve stelsel van de loopbaanrekening, dat hierboven is voorgesteld. Ook hier kan het kader federaal worden bepaald, om regionaal te worden ingevuld.

Piste 12. Regionalisering diversiteitsbeleid voor privésector

De regio’s hebben vandaag vooral een ondersteunende en geen regelgevende bevoegdheid inzake diver-


Ons land kent meer dan 110 banenplannen die de tewerkstelling van allerlei doelgroepen op de arbe-idsmarkt willen bevorderen, verspreid over de ver-schillende beleidsniveaus.

ANALYSE

22

siteit op de werkvloer in de privésector. Om de twee aan elkaar te koppelen, kan overwogen worden om – binnen het eengemaakte Europese kader – alvast dat regulerende aspect van de arbeidsorganisatie tot de regionale bevoegdheid toe te wijzen. Daarbij speelt dan de filosofie dat diversiteit een instrument van arbeidsmarktintegratie is, waarvan de werking verbetert indien het kan toegespitst worden op de lokale behoeften via een aangepast regionaal instrumentarium.

Piste 13. Regionalisering besteding werkloosheidsuitkering

In de klassieke visie is de werkloosheidsverzekering een vorm sociale zekerheid, die een uitkeringsgarantie biedt aan wie onvrijwillig zonder werk zit. In een moderne benadering wordt de werkloosheidsverzeker-ing meer en meer als een instrument van arbeidsmarktbeleid gezien, waarbij het dient om de werkloze op alle vlakken op te vangen en te helpen naar een nieuwe job. Dat verklaart de tendens naar persoonlijke begeleiding en activering. Wie die tendens volledig doortrekt, komt tot de bevinding dat de besteding van het budget van de werkloosheidsuitkering zelf ook geregionaliseerd kan worden. De organisatie en voorwaarden van de werkloosheidsuitkering zelf kunnen nog federaal blijven, afgezien van de voormelde definiëring van de “passende arbeid”. Maar het budget van de uitkering kan worden gepoold met andere instrumenten als één pakket dat op regionaal niveau kan gemobiliseerd wordt om de re-integratie op de arbeidsmarkt te bevorderen. Zo wordt alles in één sterke hefboom samengebracht: de bestaande regelingen voor begeleiding, alle steunmaatregelen (zie boven), alsook het individuele uitkeringsbudget per werkloze, om vervolgens vertaald te worden in een individueel traject als onderdeel van de sluitende aanpak. Op die manier wordt ook het aloude debat rond de duurtijd van de werkloosheidsuitkeringen overstegen: de regionale instanties kunnen dan, op maat van de werkzoekende, beslissen wat het beste de re-integratie bevordert op welk moment van de werkloosheid, en vrij het budget besteden als uitkering, als een andere steun, of in een combinatie.

Piste 14. Regionalisering van de actieve pijler van het nieuwe ontslagrecht

Hierboven is een lans gebroken voor het construeren van een nieuw ontslagrecht in twee pijlers, waaronder een pijler activering en investering. Hoewel onderdeel van het ontslagrecht als zodanig, en dus van het federale arbeidsrecht, kan de uitwerking en toepassing van die activeringspijler dan opnieuw tot het region-ale niveau worden gebracht. Het federale niveau bepaalt met andere woorden de omvang ervan, maar de invulling en toepassing wordt regionaal, om aldus een symbiose te bevorderen met andere regionale bevoegdheden tot begeleiding en re-integratie. Dit is het doortrekken van hierboven voorgestelde regiona-liseringsoptie voor outplacement.

Piste 15. Gedeeltelijke regionalisering van arbeidsduur en atypische arbeidscontracten

Wie de kelk van de regionaliseringsgedachte helemaal wil ledigen, kan niet omheen de vaststelling dat sommige atypische flexibiliteitsmechanismen uit het arbeidsrecht verbindbaar zijn met de filosofie van ac-tieve loopbaanontwikkeling en inzetbaarheid op de arbeidsmarkt. In wezen gaat het hier om het parallelle argument als bij uitzendarbeid (zie boven), maar doorgetrokken naar meer klassieke delen van het arbe-idsrecht.


In de klassieke visie is de werkloosheidsverzekering een vorm sociale zekerheid, die een uitkeringsgaran-tie biedt aan wie onvrijwillig zonder werk zit. In een moderne benadering wordt de werkloosheidsverzek-ering meer en meer als een instrument van arbeids-marktbeleid gezien.

ANALYSE

23

Zo is de kern van de klassieke en vaste arbeidsd-uurregeling omzwachteld in een geheel van uitzon-deringen die, binnen gestelde grenzen, een andere en langere inzetbaarheid van personeel mogelijk maken, daarmee inspelend op behoeften van flexi-biliteit ten bate van zowel de onderneming als de tewerkstellingskansen van de werknemer. Vanuit die optiek zou bijvoorbeeld de harde kern van de arbe-idsduurregeling federaal kunnen blijven, terwijl de regio’s de bevoegdheid zouden krijgen voor het in-

vullen van het flexibele deel, binnen een federaal begrensd arbeidsuurpakket op jaarbasis. In dezelfde zin is het niet ondenkbaar dat regio’s, geheel of gedeeltelijk, bevoegdheid zouden verwerven over het bepalen van de modaliteiten van atypische tewerkstelling zoals deeltijdarbeid, eventueel opnieuw binnen federaal te bepalen grenzen. Op die wijze zouden regio’s niet alleen kunnen inspelen op de wisselende behoeften van hun verschillend economisch weefsel. Ze zouden daarenboven ook meer autonoom beleidsmatig vertaling kunnen geven aan hun eigen politieke overtuiging over de oriëntatie van arbeidsregulering.

Piste 16. Regionale CAO’s zijn vooral een symbool

In het verleden is al de nodige inkt gevloeid over de Vlaamse wens tot een mechanisme voor regionale collectieve arbeidsovereenkomsten (CAOs), tot en met een veroordeling door het Grondwettelijk Hof. De slogan van de “Vlaamse CAO” past minder in de hier aangehouden filosofie van regionalisering voor actieve inzetbaarheid, en meer in een agenda van autonomie op zich. Er is uiteraard het gegeven van verschillende niveaus van economische ontwikkeling over de verschillende regio’s van het land, maar dat rechtvaardigt minder de creatie van gescheiden regionaal sociaal overleg. Alle CAOs bepalen per definitie minimumvoorwaarden. Het is vandaag al zo dat Vlaanderen gemiddeld hogere lonen betaalt dan Wal-lonië, in het verlengde van zijn gemiddeld hogere arbeidsproductiviteit.(15) Daarenboven blijven er grote sectorale verschillen en individuele ondernemingsverschillen binnen elke regio. Daar ligt precies de knoop. Om lonen beter te kunnen doen aansluiten op verschillen in economische ontwikkeling, is een lager bev-oegdheidsniveau geen oplossing. Men moet dan kunnen gaan voor een systeem van voorwaardelijke en tijdelijke afwijking van loon-CAOs op individueel ondernemingsniveau.(16)

C. Welke prioriteiten voor de staatshervorming van 2010-2014?

Het menu van de mogelijke staatshervorming voor de arbeidsmarkt bevat dus vele ingrediënten. Het parti-jpolitieke en communautaire spel zal in belangrijke mate bepalen wat er effectief gekookt zal worden. Itin-era bekijkt de discussie vanuit de fundamentele uitdagingen van de arbeidsmarkt die hierboven werden ge-schetst (zie onder sectie 1). Vanuit die optiek moet er een echte versnelling kunnen komen in het beleid van begeleiding naar, en toereiken van, werk. De combinatie van massawerkloosheid, achtergestelde groepen en tienduizenden open vacatures, tegen de achtergrond van toenemende vergrijzing, dwingt ons tot meer mobilisatie voor effectieve inzetbaarheid en activiteit op de arbeidsmarkt. Daarvoor zijn krachtige hef-bomen nodig, die niet alleen op korte termijn maar ook (en vooral) structureel de kansen op, en de werking van de arbeidsmarkt kunnen verbeteren.


De slogan van de “Vlaamse CAO” past minder in de filosofie van regionalisering voor actieve inzet-baarheid, en meer in een agenda van autonomie op zich.

ANALYSE

24

Vanuit die invalshoek stelt Itinera voor om het debat rond staatshervorming te groeperen rond drie centrale clusters:

1. Cluster werkloosheid: het consequent doortrekken van de strategie van begeleiding, activering, investering en toereiken van werk door regionalisering op het vlak van controle- en sanctioneringsbevoegd-heid (Piste 1), invulling en toepassing van de “passende arbeid” (Piste 2), Plaatselijke Werkgelegenhe-idsagentschappen (Piste 5), inschakelingseconomie (Piste 8) en besteding van de werkloosheidsuitkering (Piste 13).

2. Cluster transitie: het uitbouwen en bevorderen van mechanismen voor verandering en jobevolutie op een dynamische arbeidsmarkt, door regionalisering op het vlak van uitzendarbeid (Piste 6), outplacement en wedertewerkstelling bij herstructurering (Piste 7), verlofstelsels en loopbaanrekening (Piste 11) en de ac-tieve pijler van een vernieuwd ontslagrecht (Piste 14).

3. Cluster doelgroepen: het coördineren en samenbrengen van de hefbomen voor beleid gericht op achtergestelde groepen op de arbeidsmarkt, door regionalisering op het vlak van vormingstelsels (Piste 3), arbeidsbemiddeling voor leefloners (Piste 4), banenplannen (Piste 9) en diversiteitsbeleid (Piste 12).

D. Mechanismen en financiering zijn de echte beleidsknoop

Staatshervorming is veel meer dan bevoegdheidsverdeling alleen. Naast de discussie over de beleids-domeinen voor regionalisering, zit een belangrijke uitdaging in de effectieve constructie van een werkbare en duurzame de-federalisering op het vlak van organisatie en budgetter-ing. Centraal daarbij staan het financieringsmechanisme en de interacties tussen de verschillende regio’s.

Wat betreft de interacties tussen de regio’s, bevelen we aan dat het bestaande bevoegdheidsonderscheid tussen gemeenschappen (opleiding en vorming) en gewesten (begeleiding en plaatsing) zou verdwijnen. Bevoegdheden gericht op de arbeidsmarkt zouden het best gegroepeerd worden op het bestuursniveau dat het dichtst bij de arbeidsmarkt staat. Vandaag is dat toch vooral het gewest. Maar beter dan de keuze tus-sen gemeenschap en gewest, is een algemene structurele oplossing voor de complexe mix tussen gemeen-schappen en gewesten in het Belgische staatsmodel.

Daarnaast moet er systematisch over gewaakt worden dat een verdere bevoegdheidsherverdeling tussen de regio’s geen bijkomende grenzen optrekt voor arbeidsmobiliteit tussen de gewesten. Gebrekkige geografische mobiliteit is één van de structurele knelpunten op de Belgische arbeidsmarkt en verklaart mede de onbegrijpelijk hoge verschillen tussen arbeidsmarktprestaties tussen de kleine gewesten in een klein land als het onze. Het verdient aanbeveling om, via een commissie waarin alle bevoegdhe-idsniveaus worden samengebracht en waarin ook de sociale partners en andere arbeidsmarktactoren zijn vertegenwoordigd, een overleg te institutionaliseren met als taak de inter-gewestelijke arbeidsmobiliteit te bevorderen en mogelijke knelpunten aan te pakken. Dit overlegplatform zou de bevoegdheid kunnen krijgen om inter-gewestelijke initiatieven te ontwikkelen.


De combinatie van massawerkloosheid, achtergestel-de groepen en tienduizenden open vacatures, tegen de achtergrond van toenemende vergrijzing, dwingt ons tot meer mobilisatie voor effectieve inzetbaarheid en activiteit op de arbeidsmarkt.

ANALYSE

25

Het financieringsluik is het meest delicate. Wanneer geopteerd wordt voor een verdere regiona-lisering van bevoegdheden, dan moet daaraan ook – minstens voor een deel –budget worden gekoppeld. Investeren in mensen en begeleiden van werkzoekenden vergt middelen. Modern arbeidsmarktbeleid kost dus geld. Maar succesvol arbeidsmarktbeleid brengt ook geld op, onder de vorm van tewerkstelling en ter-

ugdringing van werkloosheid. Naast de pure finan-ciering – zijnde het genereren van middelen voor bevoegdheden – moet er dus ook gewaakt worden over responsabiliseren – zijnde het belonen en het bestraffen voor het respectievelijk goed of slecht uitoefenen van die bevoegdheden. Dat laatste is vandaag nog onvoldoende het geval. Langs de ene kant betekent regionale werkloosheid een financiële last op alle regio’s die samen de sociale zekerheid financieren, met per saldo transfers ten nadele van Vlaanderen. Langs de andere kant zorgt tewerkstell-ing voor meerinkomsten voor de federale schatkist,

zowel in inkomstenbelasting en sociale zekerheid, maar zonder directe return voor de regio waarin de tewerkstelling wordt gerealiseerd. Tot slot moet elk financieringsmechanisme ook tegemoetkomen aan de economische realiteit van België. Ons land kent structurele verschillen in economische ontwikkeling tussen Vlaanderen, Wallonië en Brussel. Staatshervorming is per definitie onhaalbaar als een achtergestelde regio daarin een scenario van verarming ziet. Elk realistisch financieringsmechanisme voor regionaal arbeids-marktbeleid moet dus ook een mechanisme voor solidariteit tussen de gewesten organiseren.

Dit alles kadert daarenboven in de bijzonder moeilijke context van de algemene Belgische staatshuishoud-ing. Onze bestaande financieringsregeling van federale blanco cheques (dotaties) aan de regio’s is budget-tair onhoudbaar geworden en werkt beleidsmatig contraproductief. Tegelijkertijd zijn Brussel en de federale overheid voor een deel ondergefinancierd. Kortom: de volgende staatshervorming zal fundamenteel over de centen gaan en daarin zal dan het plaatje van financiering voor regionaal arbeidsmarktbeleid moeten ingepast worden. Vanuit die onvoorspelbare context, kunnen in essentie drie algemene opties worden ge-suggereerd:

1. Optie logica: Gaan voor gedeeltelijke regionale fiscale autonomie, met afzonderlijke en transparante solidariteitsmechanismen. Fiscale autonomie betekent meteen dat een regio het resultaat zal voelen – in bo-nus of in malus – van regionaal arbeidsmarktbeleid in de eigen inkomsten. Dat vergt een opening naar een minstens gedeeltelijke autonomie in de personenbelasting en/of in de opbrengst van sociale bijdragen op loon. Daarnaast moet het inter-gewestelijke solidariteitsmechanisme dan worden ontwikkeld in een bredere context van interregionale transfers binnen het vernieuwde Belgische staatsbestel.

2. Optie voorspelbaarheid: Forfaitaire enveloppefinanciering van de regio’s, met een bonus- en malus-mechanisme in termen van resultaatsparameters. Hier kan voor vaste financiering per domein of per werk-loze worden gekozen, met daaraan gekoppeld een politiek akkoord over de objectieve en te bereiken bele-idsdoelstellingen van het regionale arbeidsmarktbeleid. In deze doelstellingen kunnen regionale verschillen worden verwerkt. De bonus/malus vertaalt het politieke akkoord over beleidsdoelstellingen in een beloning of bestraffing op basis van het behaalde resultaat.


Naast de pure financiering – zijnde het genereren van middelen voor bevoegdheden – moet er ook ge-waakt worden over responsabiliseren – zijnde het be-lonen en het bestraffen voor het respectievelijk goed of slecht uitoefenen van die bevoegdheden.

ANALYSE

26

3. Optie verfijning: Federale verdeelsleutels die objectieve arbeidsmarktrealiteiten vertalen in variërende dotaties, afhankelijk van de diverse beleidsdomeinen. De link tussen dotatie en beleidsdomein zorgt au-tomatisch voor de inbouw van solidariteit en verantwoordelijkheid. Elke regio krijgt op basis van geobjec-tiveerde behoeften. Wie goed presteert, houdt over. Wie slecht presteert, betaalt zelf de rekening.

Uiteraard is een combinatie van opties denkbaar. Het is ook mogelijk om de financiering-sconstructie te variëren en toe te spitsen op het beleidspakket in kwestie. Zo is het denkbaar dat de overheveling van bevoegdheden inzake banenplannen en besteding van werkloos-heidsuitkeringen gepaard gaat met een specifieke budgetoverdracht. Ook moet er steeds over ge-waakt worden dat het financieringsmechanisme geen pervers effect heeft voor inter-gewestelijke mo-biliteit. Gewesten mogen niet afgeraden worden, maar moeten integendeel aangemoedigd worden,

voor het faciliteren van tewerkstelling in een ander gewest.

Elk van de drie vermelde opties vergt een oefening voor objectieve kwantificering van regionale economis-che of arbeidsmarktverschillen, opdat de regionalisering niet ten koste van solidariteit zou gaan. In Optie Logica is de oefening het eenvoudigst. Fiscale autonomie heeft ingebouwde mechanismen voor beloning en bestraffing, terwijl een overkoepelend en transparant solidariteitsmechanisme het vraagstuk van de arbeidsmarkt samen met andere beleidsvraagstukken kan oplossen. Daarom kan de Optie Logica de voorkeur verdienen, althans op voorwaarde dat de constructie van fiscale autonomie effectief doordacht en duurzaam geconcipieerd wordt. Dat is voor een stuk onvoorspelbaar en daarom worden dan best evaluati-emomenten ingebouwd van bij de invoering.

De andere algemene opties zijn ook verdedigbaar en kunnen zelfs beter zijn indien de financier-ingsconstructie van de nieuwe ronde in de staatshervorming onvoldoende doordacht en duurzaam is. Het is inderdaad niet onmogelijk om door een combinatie van politieke consensus en objectieve berekening de grenzen van solidariteit en beleidsverantwoordelijkheid te bepalen. Er zijn al academische oefeningen gedaan die, op het vlak van werkloosheid, regionale verschillen wegen en objectiveren. In Nederland geldt sinds 2004 de Wet Werk en Bijstand die een objectief verdeelmodel ten behoeve van gemeenten organiseert op basis van sociale, economische en demografische indicatoren. Maar zowel de tweede als de derde optie vergen dat dergelijke kwantificerende oefeningen systematisch gebeuren en zich system-atisch kunnen aanpassen aan de steeds wisselende context. Zij impliceren dus een reëel politiek risico: de werkbaarheid van het systeem is afhankelijk van een voortdurende politieke wil en politieke consensus tot het bepalen, evalueren, afdwingen en zo nodig sanctioneren van doelstellingen en parameters. Of de Bel-gische democratie die volwassenheid heeft, is maar de vraag.

Prof. dr. Marc De VosDirecteur van het Itinera Institute


Fiscale autonomie heeft ingebouwde mechanismen voor beloning en bestraffing, terwijl een overkoe-pelend en transparant solidariteitsmechanisme het vraagstuk van de arbeidsmarkt samen met andere beleidsvraagstukken kan oplossen.

ANALYSE

27

Footnotes(1)FOD Economie, Persbericht 26 november 2010.(2) Zie Eurostat, News release 117/2010 en -, Labour market statistics, 2009.(3)European Commission, Europe2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, COM(2010) 2020.(4)M. De Vos, F. Leroy, L. Sels, J. Denys, D. Cuypers, R. Blanpain, F. Hendrickx, I. Marx, J. Van Steenberge, E. Halsberghe, M/ Timmerman, W. van Eeckhoutte, J. Vranken, J. Konings, Y. Stevens, J. Van Langendonck, Het eenheidsstatuut is veel meer dan een opzegverhaal, De Standaard 11 februari 2010, Itinera Institute Nota 2010/12.(5)Vgl. K. Boschmans, De arbeidsmarktparticipatie van 55-plussers: het glas is halfleef, VKW-Metena.(6)FOD Economie, Persbericht 26 november 2010.(7)Zie o.a. M. De Vos en J. Konings, Van baanzekerheid naar werkzekerheid, Itinera & Intersentia, 2007; L. Sels e.a., Over rode, oranje en groene lichten in het eindeloopbaanbeleid, WSE Report, 2008; OECD, Belgium, Ageing and Employment Policies, 2003; SWE, Over-Werk Kattern Eindeloopbaan, 2010.(8)Zie M. De Vos en J. Konings, Van baanzekerheid naar werkzekerheid, Itinera & Intersentia, 2007.(9)Zie hiervoor J. Hindriks, Copernicus voorbij: van verwarring naar consensus?, Itinera Institute, 2008.(10)Zie hiervoor I. Van de Cloot en J. Hindriks, De pensioenuitdaging, Itinera Institute, 2010.(11)Het gaat om een mengeling van gemeenschaps- en gewestbevoegdheden, met de gemeenschappen bevoegd voor opleiding en vorming en de gewesten voor begeleiding en plaatsing.(12)Zie B. Cockx and B. Van der Linden (eds.), Does it make sense to regionalize labour market institutions?, Re-Bel 2009; F. Leroy, Regionalisering van het arbeidsmarktbeleid: quo vadis?, SamPol 2008, nr. 3.(13)OECD, Decentralizing Employment Policy, 1999.(14)Zie Nationale Arbeidsraad, Algemene evaluatie van de bestaande verlofstelsels, Rapport nr. 76, 2009.(15)Zie bv. R. Plasman e.a., Les différences régionales de productivité se reflètent-elles dans la formation des salaires?, DULBEA Working Paper 08-11RS.(16)Zie M. De Vos en J. Konings, Van baanzekerheid naar werkzekerheid, Itinera & Intersentia, 2007.aarbij ze dan tijdelijk worden vervangen door jonge werkzoekenden.(5)

Voor duurzame economische groei en sociale bescherming


ITINERA INSTITUTE ANALYSE€¦ · gekend. Uitzonderlijke en dure crisismaatregelen zoals tijdelijke...

Documents

Transcript of ITINERA INSTITUTE ANALYSE€¦ · gekend. Uitzonderlijke en dure crisismaatregelen zoals tijdelijke...