Gemeente Governance Grond(ig) beleid - · PDF fileBijlage 6 Auteurs Deloitte 83. 3 Gemeente...

Gemeente GovernanceGrond(ig) beleid Grondbeleid, grondexploitaties

en grondbedrijven grondig bekeken

Lokaal Bestuur

Inhoud

Voorwoord 3

Samenvatting 4

1 De noodzaak van een betere governance bij grondbeleid 101.1 Waarom dit handboek? 101.2 Grondbeleid 111.3 Governance en grondbeleid 111.4 Leeswijzer 12

2 Actuele beleidskaders en regelgeving 132.1 Dualisme 13 2.1.1 Kaders stellen 132.1.2 Uitvoeren 132.1.3 Toetsen 132.2 Besluit begroting en verantwoording 132.3 Wet ruimtelijke ordening 142.4 Grondexploitatiewet 152.4.1 Freeridergedrag en rechtsonzekerheid 152.4.2 Exploitatieplan 152.4.3 In de praktijk 17

3 Vormen van grondbeleid en instrumenten bij grondbeleid 183.1 Vormen van grondbeleid 183.2 Overwegingen bij keuze voor vorm van grondbeleid 193.3 Instrumenten bij een actief grondbeleid 203.3.1 Strategische grondverwerving 213.3.2 Minnelijke verwerving 223.3.3 Onteigening 223.3.4 Wet voorkeursrecht gemeenten 233.3.5 Tijdelijke verhuur- of pachtovereenkomst 233.3.6 Gronduitgifteovereenkomst 233.3.7 Grondprijsbeleid 243.4 Instrumenten bij een faciliterend grondbeleid 263.4.1 Bestemmingsplan 273.4.2 Exploitatieverordening en exploitatieovereenkomst 273.4.3 Baatbelasting 283.4.4 Leges 283.4.5 Planschade 283.5 Publiek-private samenwerking 293.5.1 PPS – concessiemodel 303.5.2 PPS – coalitiemodel (bouwclaim) 303.5.3 PPS – alliantiemodel (joint venture) 30

4 Grondbeleid en grondexploitaties 32 4.1 Grondbeleid als afgeleide van ruimtelijk beleid 324.2 Grondexploitaties; wat en hoe 334.3 Grondexploitaties; risico’s en stuurknoppen 374.4 Grondbedrijven binnen gemeentelijke organisaties 394.5 Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden 404.6 Vertrouwelijkheid van gegevens 40

5 Sturen op doelstellingen 425.1 Aansluiting op programmabegroting 425.2 Doelstellingen ruimtelijk beleid en grondbeleid 435.3 Meerjarenprogramma gebiedsontwikkeling (MPG) als stuurinstrument 435.4 Checklist sturen 46

6 Beheersen op geld en inhoud 476.1 Maatregelen en procedures 476.2 Checklist beheersen 50

7 Verantwoorden over resultaten en acties 527.1 Algemene eisen aan verantwoording 527.1.1 Volledigheid van de presentatie 527.1.2 Inhoud bestuursrapportages 527.2 Waarderingsgrondslagen 547.2.1 Niet in exploitatie genomen (bouw)gronden (NIEGG) 547.2.2 Bouwgrond in exploitatie (onderhanden werk) 557.3 Te verwachten winstgevende bouwgrondexploitatie 557.3.1 Tussentijdse winstneming 567.3.2 Methoden tussentijdse winstneming 567.4 Te verwachten verliesgevende bouwgrondexploitatie 577.4.1 Voorzieningenvorming 577.4.2 Verliescompensatie 587.5 Kosten voor bovenwijkse voorzieningen 587.5.1 Causaal verbonden kosten 587.5.2 Niet causaal verbonden kosten 597.6 Checklist verantwoorden 60

8 Toezicht op realisatie binnen de gestelde kaders 618.1 Toezichtinstrumenten 618.2 Toezicht vanuit college 618.3 Toezicht raad op uitvoering door college 628.4 Toezicht door rekenkamer 638.5 Toezicht door provinciale toezichthouder 638.6 Checklist toezicht 64

9 Risicomanagement en weerstandsvermogen 659.1 Wat zijn risico’s? 659.2 Cyclus van risicomanagement 659.2.1 De cyclus 659.2.2 Soorten risico’s 669.2.3 Onderkennen van risico’s 689.2.4 Beheersen en bijsturen van risico’s 689.2.5 Rapportage over risico’s 699.3 Scenario’s 699.4 Inzicht in risicobandbreedtes 709.4.1 Nut en omvang weerstandsvermogen 719.4.2 De huidige praktijk en handreikingen 719.4.3 Enkele aanbevelingen 71

10 Vierstappenbenadering naar control van uw grondbedrijf 7210.1 Helder gedefinieerde doelstellingen en informatiebehoeften 7210.1.1 Programma 7210.1.2 Financiën 7210.2 Activiteiten en verantwoordelijkheden 7210.3 Kaderstellende documenten op strategisch, tactisch en operationeel niveau 7410.4 Verantwoording 7510.5 Tot slot 76

Bijlage 1 Risicokaart 77

Bijlage 2 STORM Model (Sturing en organisatie ruimtelijke maatregelen) 78

Bijlage 3 Voorbeeld inhoudsopgave nota grondbeleid 80

Bijlage 4 Standaarddossier grondexploitatie 81

Bijlage 5 Participanten handboek Grond(ig) beleid 82

Bijlage 6 Auteurs Deloitte 83

3

Gemeente Governance Grond(ig) beleid

Handboek

Grondbeleid gaat om kaders voor en uitvoering van ruimtelijke maatregelen. Doelstellingen moeten helder zijn alsook de wijze van sturing, beheersing van risico’s en verantwoording. Als het gaat om exploitatie van gronden gaat het al snel om veel geld en veel risico. Ook gaat het vaak om complexe projecten met veel partijen en een lange looptijd. Het is dan ook niet voor niets dat grondbeleid sinds de invoering van het dualisme, onderwerp is van een in het Besluit begroting en verantwoording (BBV) voorgeschreven verplichte paragraaf in de begroting en verantwoording. Hiermee is bedoeld de transparantie – en daarmee de democratische sturing en verantwoording – over dit onderwerp te vergroten.

Met het oog op deze verplichte paragraaf heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in november 2006 voor raadsleden een korte handreiking uitgebracht die is vervaardigd door Deloitte. Uit de grote belangstelling hiervoor is gebleken dat er veel aandacht is voor dit onderwerp. Vandaar het initiatief van Deloitte om ter verdieping van deze handreiking een uitgebreider handboek over dit onderwerp uit te brengen, met financiële en inhoudelijke steun van zowel het Ministerie van VROM als van BZK. Dit handboek kan ambtenaren, leden van de griffie, collegeleden, maar ook geïnteresseerde raadsleden handvatten bieden bij het maken van keuzes en formuleren van doelstellingen bij het grondbeleid, maar ook inzicht geven in risico’s en stuurknoppen. Dit handboek biedt veel suggesties en voorstellen voor betere transparantie en governance op het gebied van grondbeleid, maar ook voor inrichting van grondbedrijven en sturing en verantwoording van grondexploitaties.

Daarnaast is het terrein van de grondexploitatie volop in beweging. Door de beoogde aanpassing van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de invoering van de Grond-exploitatiewet zal voor gemeenten het speelveld en ook de wijze van opereren aanzienlijk (moeten) veranderen. Naar onze mening stellen veel gemeenten nog te makkelijk dat men actief grondbeleid wil voeren. Gegeven de risico’s en de nieuwe instrumenten en mogelijkheden zou zo’n standpuntbepaling zorgvuldiger en gedifferentieerder moeten plaatsvinden.

Het handboek Gemeente Governance Grond(ig) beleid geeft een praktisch en inzichtelijk overzicht met concrete aanbevelingen, checklisten en formats om meer zicht en greep te krijgen op dit onderwerp binnen de gemeenten.

Ik hoop en verwacht daarom dat dit handboek verhelderend mag werken en tot steun is bij de inrichting van een goede governance ten aanzien van grondbeleid.

Arie Elsenaar RE RAVoorzitter Industry Lokaal Bestuur Deloitte

Voorwoord

4


Handboek

Samenvatting

Als het gaat om exploitatie van gronden gaat het om veel geld en veel risico. Bij de grond-bedrijfsactiviteiten van een gemeente gaat vaak vele malen meer geld om dan op de totale gemeentelijke begroting. Ook gaat het veelal om complexe projecten met veel partijen en een lange looptijd. Sturing en verantwoording zijn vaak niet helder. Juist in dát onderdeel van de gemeente waar veel geld kan worden verdiend én verloren kan gaan, zijn transparantie, inzicht in risico’s en beheersing daarvan essentieel.

Grondbeleid is sinds de invoering van het dualisme onderwerp van een in het Besluit begroting en verantwoording (BBV) voorgeschreven verplichte paragraaf in de begroting en verantwoording. Door in deze paragraaf concreet inzicht te bieden in de exploitaties in relatie tot het ruimtelijk beleid, de nog niet in exploitatie genomen gronden, de risico’s in relatie tot het weerstandvermogen en de afweging per locatie tussen actief grondbeleid, publiek-private samenwerking of kostenverhaal kan de transparantie aanzienlijk worden verbeterd.

Het terrein van de grondexploitatie is daarnaast volop in beweging. Door de beoogde aan-passing van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de invoering van de Grondexploitatiewet kunnen gemeenten een hernieuwde afweging maken tussen actief en faciliterend grondbeleid.

Dit alles was voor Deloitte aanleiding om met steun van de ministeries van BZK en VROM een handboek Gemeente Governance Grond(ig) beleid uit te brengen. Hierin zijn, naast een beschrijving van alle aspecten van grondbeleid, ook concrete checklisten, formats en voorbeelden van best practices opgenomen. Het handboek vormt daarmee een aanvulling op de korte Handreiking Grondbeleid, die in opdracht van het ministerie van BZK door Deloitte is opgesteld voor alle raadsleden.

Grondbeleid

Nota grondbeleidGrondbeleid van een gemeente is een instrument om ruimtelijke doelstellingen te bereiken. Die doelstellingen liggen op het terrein van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening, economische ontwikkeling en openbare ruimte, infrastructuur, recreatie en natuur. De wijze waarop die doelstellingen per locatie kunnen worden bereikt, met welke middelen en binnen welke randvoorwaarden, kan worden vastgelegd in een nota grondbeleid.

Een nota grondbeleid geeft daarmee antwoord op vragen als:• In hoeverre worden ruimtelijke doelstellingen gehaald met het huidige programma?• Zijn er aanvullende plannen noodzakelijk en welke zijn in voorbereiding?• Wat zijn de financiële risico’s en hoe worden deze opgevangen en beheerst?• Wat is de ontwikkeling van de reserve grondexploitatie?• Welke instrumenten worden ingezet voor realisatie van de doelstellingen (anticiperende aankopen, onteigening, etc.)?• Hoe wordt omgegaan met bovenplanse kosten voor infrastructuur en voorzieningen?• Welke wijze van prijsvorming wordt gehanteerd voor gronduitgiften?• Hoe is het uitgifte- en selectiemechanisme voor de afnemers van gronden?• Hoe en wanneer wordt de raad geïnformeerd en betrokken?

Uiteraard zal de richting zoals deze in de nota Grondbeleid is aangegeven vaak nog een nadere vertaling moeten krijgen in beleidsregels en richtlijnen. Zoals bijvoorbeeld een nota grondprijzen, reservebeleid, etc.

Besluit begroting en verantwoordingIn het Besluit begroting en verantwoording (BBV) is grondbeleid een verplichte paragraaf in de begroting en verantwoording. De gemeente geeft in deze paragraaf een overzicht van de lopende, af te ronden en toekomstige projecten, de vorm waarin zij worden uitgevoerd (al dan niet in samenwerking met private partijen), de financiële consequenties van de

5


Handboek

Figuur 1: De Wet ruimtelijke ordening (bron: Nota Ruimte, 2006.

Ministerie van VROM)

Figuur 2: Governancecyclus

De belangrijkste wijzigingen zijn onder meer dat gemeenten structuurvisies moeten opstellen, die hun doorvertaling moeten vinden naar bestemmingsplannen. Voor gebieden waar geen ruimtelijke plannen zijn voorzien, kan worden volstaan met een (conserverende) beheersverordening. De bestemmingsplannen hoeven niet meer te worden goedgekeurd door Gedeputeerde Staten en de bestemmingsplanprocedure wordt verkort naar 26 weken.

GrondexploitatiewetGemeenten ondervinden op dit moment veel moeilijkheden om in een gebiedsontwikkeling bepaalde kosten te kunnen verhalen op ontwikkelende partijen. Dit doet zich met name voor bij ontwik-kelingen waarin de gemeente zelf geen grondpositie heeft. De huidige regelingen in die situatie (exploitatieovereenkomst op basis van de verplichte exploitatieverordening ex artikel 42 WRO en de baatbelasting) kennen grote beperkingen die het mogelijk maken dat deze ontwikkelaars niet of onvoldoende bijdragen aan deze kosten.

Bij de ontwikkeling van bouwlocaties is vooraf meer duidelijkheid nodig over de kosten die gemeenten in rekening kunnen brengen bij projectontwikkelaars. Het gaat hierbij om de kostensoorten, de hoogte van die kosten en de verdeling van die kosten tussen de verschillende actoren. Hiertoe heeft het kabinet het voorstel Grond-exploitatiewet ingediend. Kostenverhaal wordt mogelijk via een privaatrechtelijke overeenkomst of afdwingbaar bij de bouw-vergunning. Locatie-eisen voor sociale woningbouw en (collectief) particulier opdrachtgeverschap kunnen via het exploitatieplan worden vastgelegd en afgedwongen. De Grondexploitatiewet gaat onderdeel uitmaken van de Wro en treedt naar verwachting tegelijkertijd met de Wro in werking op 1 juli 2008.

Governance en grondbeleid

Een goede public governance draagt bij aan het voorkomen van onzekerheden en fouten en richt zich op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen. De vier kernbegrippen van governance – sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden – liggen ten grondslag aan een goede uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid.

projecten, de prioritering en het instrumentarium van control en beheersing. Tevens wordt in deze paragraaf aangegeven om welke redenen en bij welke projecten voor actief of faciliterend grondbeleid is gekozen.

Wetgeving

Wet ruimtelijke ordeningDe ruimtelijke plannen die bepalen hoe Nederland er in de toekomst uit zal zien, vinden hun basis in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Voor de gemeente zijn de belangrijkste planningsinstrumen-ten het structuurplan, het bestemmingsplan en de artikel 19 WRO-procedure (vrijstelling van geldende bestemmingsplanbepalingen).

De WRO wordt grondig herzien om de overzichtelijkheid te vergroten. Het streven is de herziene Wet ruimtelijke ordening (Wro) op 1 juli 2008 in werking te laten treden. Met de Wro worden:• procedures en rechtsbescherming sterk vereenvoudigd;• verantwoordelijkheden neergelegd op de juiste plaats, de provincie wordt verantwoordelijk voor bovengemeentelijke belangen, het rijk voor nationale belangen.

6


Handboek

Sturen op doelstellingenBij het sturen gaat het om duidelijke afspraken over doelstellingen, prestaties en budgetten. Deze zijn te vinden in de programmabegroting en aan de hand van de in het BBV voorgeschreven verplichte onderdelen van grondbeleid. De kaderstelling (en sturing) vindt plaats door middel van de nota grondbeleid, die duidelijke afspraken hoort te bevatten over output, randvoorwaarden en financiële kaders. Daarnaast kan een meerjarenprogramma gebiedsontwikkeling (MPG), in aanvulling op de nota grondbeleid, inzicht bieden in de aansluiting tussen grondbeleid en ruimtelijk beleid.

Beheersen op geld en inhoud Bij beheersing – is het grondbeleid ‘in control’? – gaat het om maatregelen en procedures waarmee bijsturing mogelijk is om de gedefinieerde doelstellingen te halen. Daarbij horen afbakening van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, afspraken over informatieverstrekking met het oog op bijsturen van het beleid en de uitvoering daarvan. Ook het inzichtelijk maken van risico’s, effecten van wijzigende parameters en optimali-seringsmogelijkheden in de plannen behoren daartoe.

Verantwoorden over resultaten en acties De verantwoording over grondexploitaties moet volledig, tijdig, juist en inzichtelijk zijn. Vaak is die verantwoording financieel-technisch en zeker voor raadsleden op het eerste oog niet erg inzichtelijk. Heldere rapportages over programma’s, looptijden en saldi van plannen alsmede van de ontwikkeling van reserves en voorzieningen voor grondexploitaties zijn in het handboek aangegeven.

Toezicht op realisatie binnen de gestelde kaders De gemeenteraad heeft ook ten aanzien van het grondbeleid een kaderstellende en controlerende rol. Daarbij stelt de raad vast wat de doelstellingen, de randvoorwaarden en de instrumenten zijn (op programmaniveau en op projectniveau) en hoe hij geïnformeerd wordt over de uitvoering hiervan. Dit geldt ook voor de activiteiten die de gemeente ontplooit in samenwerking met andere actoren (andere gemeenten in de vorm van gemeenschappelijke regelingen en private partijen in de vorm van PPS). Doelstellingen en randvoorwaarden voor de samenwerking moeten vooraf als kaderstelling in rege-lingen en contracten worden vastgelegd.

Risicomanagement

Wat zijn risico’sGrondbedrijven of organisatieonderdelen die betrokken zijn bij de uitvoering en realisatie van grondexploitaties lopen diverse risico’s. Deze zijn het gevolg van een langdurige looptijd van plannen en planvorming, inschatting van parameters aan het begin van de planperiode, marktwerking en betrokkenheid van partijen en de hiermee

Figuur 3: Voorbeeldrapportage grondexploitaties

7


Handboek

corresponderende belangen. De definitie van een risico is dan ook een mogelijke gebeurtenis die een negatieve of positieve invloed kan hebben op het realiseren van de strategie, doelstellingen of uitkomsten van een grondexploitatie, zoals effecten van rentestijgingen, planvertragingen, etc.

RisicomanagementRisicomanagement is het proces van identificeren en beheersen van risico’s. Hierbij moet altijd rekening worden gehouden met een afweging van kosten en baten. Wanneer de risicokans laag is en de kosten van vermijden of beperken hoog zijn, is het niet interessant om beheersmaatregelen te treffen. Daarnaast moet een relatie worden gelegd tussen de risico’s en het gewenste weerstandsvermogen, alsmede de optimalisatiemogelijkheden in de plannen. Risicomanagement is dus meer dan het alleen inventariseren van de risico’s, maar zal ook haar doorvertaling moeten krijgen in werkprocessen, -methoden, afspraken, acties, besluitvorming en rapportages.

Risicoprofiel grondexploitatie Een grondexploitatie heeft een aantal belangrijke kenmerken, zoals:• Plannen binnen een grondexploitatie kennen vaak een langjarige looptijd.• Plannen zijn afhankelijk van markt, derde partijen en wetgeving bij de uitvoering en ontwikkeling.• De opzet van plannen gaat zowel inhoudelijk als financieel van grof naar fijn. De onderbouwing en hardheid van plannen wordt steeds duidelijker bij het verstrijken van de looptijd van een plan.• Een grondexploitatie kent vele variabelen en uitgangspunten die een forse impact kunnen hebben op de beoogde planuitkomsten.

Van belang is risico’s te kwantificeren en planmatig om te gaan met het inschatten en onderkennen van risico’s binnen de individuele grondexploitaties.

Als risico’s zich voordoen en leiden tot bijstellingen van het plansaldo van plannen met een voorzien verlies, hebben die mutaties direct financiële consequenties voor de gemeente door middel van het verhogen of verlagen van de voorziening

Figuur 4: Voorbeeld ontwikkeling reserve grondbedrijf ten opzichte van risicobandbreedte

Aanbevelingen

Om te zorgen dat gemeenten op het terrein van de grondexploitatie en grondbeleid een adequaat systeem van risicomanagement hebben, zijn de volgende stappen noodzakelijk:• Dynamisering: herziening en rapportage over de ontwikkelingen binnen de individuele risicovolle plannen moet niet alleen op het moment van samenstellen van de jaarrekening plaatsvinden. Het periodiek rapporteren en analyseren van uitgangspunten is hierbij belangrijk. Risicoanalyse is geen foto maar een film.• Besluitvorming: vaak wordt gezegd dat grondexploitaties een black box zijn. Het is het speeltje van de projectleider of de planeconoom. Laat bijstellingen, aan de hand van spelregels, op het juiste niveau autoriseren en houd deze in beeld. Bijvoorbeeld door een logboek over de langjarige planperiode.• Kwantificering: breng in beeld wat de risico’s zijn en schat in wat de kans van manifesteren is. Hierbij zal het uiteraard niet zo zijn dat alle risico’s zich in één keer voordoen. Het enkel hebben van een inzicht geeft helderheid aan het keuzeproces en zorgt voor een deugdelijk afwegingsproces. Een gedegen scenarioanalyse kan hierbij behulpzaam zijn.• Onderbouwing uitgangspunten: onderbouw welke onderliggende gegevens zijn gehanteerd voor de prospectie van toekomstige resultaten en onder welke veronderstellingen.• Risicomanagement inbedden in het proces: zorg dat risicomanagement structureel wordt vormgegeven in onderdelen van de grondexploitatie en niet alleen bij het opstellen van de jaarverantwoording of bestuursrapportages. Probeer bijvoorbeeld bij cruciale beslissingen, zoals bij verwervingen, de risico’s inzichtelijk te maken.• Informatievoorziening: leg verantwoording af! Dit geldt niet alleen voor de financiële normen maar ook voor de bereikte resultaten op het terrein van kwaliteit en prestaties (bijv. hoeveelheden en categorieën woningen, vierkante meter bedrijfsterrein, etc.).

die voor dat negatieve plansaldo is getroffen. Daarom is het van belang de bandbreedte van de risico’s af te zetten tegen (de ontwikkeling van) het weerstandsvermogen voor het grondbedrijf. De risicobandbreedte moet overigens natuurlijk elk jaar opnieuw worden berekend: nieuwe projecten worden toegevoegd, lopende projecten veranderen van risicoprofiel en sommige worden afgesloten.

8


Handboek

Tenslotte kan in een aantal stappen worden bezien of en hoe de organisatie met betrekking tot de grondbedrijfsactiviteiten in control is. Het gaat daarbij o.a. om de volgende vragen:• Zijn de doelstellingen en informatiebehoeften helder gedefinieerd (zowel ruimtelijk als financieel)?• Is er duidelijkheid over verantwoordelijkheden en activiteiten? Dit betreft zowel de grondbedrijfsactiviteiten (verwerving, bouwen woonrijp maken, uitgifte), de planningen controlactiviteiten, als de procesactiviteiten. Daarbij gaat het niet alleen om de verdeling tussen raad en college, maar ook tussen college en ambtelijk apparaat en bínnen het ambtelijk apparaat.• Welke kaderstellende documenten en afspraken zijn er op strategisch, tactisch en operationeel niveau? Als schematisch voorbeeld van een dergelijke check is figuur 5 opgenomen:

• Tenslotte is van belang welke verantwoordingsdocumenten er zijn en welke afspraken hierover bestaan. Bijvoorbeeld een Meerjarenprogramma met een overzicht van de exploitaties, de plannen in voorbereiding, de output en de tijds- horizon; tussentijdse rapportages waarin majeure afwijkingen worden gemeld; en de begroting en jaarrekening en de wijze waarop daarin verslag wordt gedaan van het grondbeleid.

Met deze vragen kunt u in kaart brengen hoe de gemeente ervoor staat in de beheersing van de grondbedrijfsactiviteiten, zowel in opzet als in werking. In het handboek is op deze onderwerpen een nadere uitwerking opgenomen, zodat daarmee grotere transparantie en control op deze belangrijke, gevoelige en risicovolle activiteiten mogelijk is.

Figuur 5: Kaderstelling op strategisch, tactisch en operationeel niveau

9


Handboek

10


Handboek

1 De noodzaak van een betere governance bij grondbeleid

1.1 Waarom dit handboek?

Gemeentebesturen ervaren grondbeleid vaak als een black box. Dit heeft te maken met aspecten van beleid, ruimtelijke doelstellingen, processen en organisatie, financiën en informatievoorziening en besluitvorming.

BeleidEr is lang niet altijd sprake van een duidelijk beleid: willen we actief gronden aankopen, moet er een voorkeursrecht worden gevestigd, willen we gebieden actief (zelf), gezamenlijk met anderen (een publiek-private aanpak) of dóór anderen laten ontwikkelen (en daarbij zelf een faciliterende rol spelen)? Kortom: wat willen we, en nog belangrijker, waarom?

Ruimtelijke doelstellingenGemeenten hebben niet altijd zicht op de mate waarin het grondbeleid helpt om de ruimtelijke doelstellingen te realiseren. Welk (ruimtelijk) programma zit er precies in de plannen, in welke categorieën en met welke looptijd? Halen we daarmee onze ruimtelijke doelstellingen op het gebied van woningbouw, bedrijfs- en of kantoorterreinen?

Processen en organisatieDe organisatie en processen rondom grondbeleid zijn vaak onduidelijk: wie doet in een gebiedsontwikkeling of binnenstedelijke herstructurering wat en, minstens zo belangrijk, wie is wanneer aan zet? Zo komt het voor dat er ambtelijk al volop aan een gebiedsontwikkeling gewerkt wordt zonder dat er bestuurlijk een duidelijke lijn is uitgezet. Vaak ontbreekt het overzicht. Soms bemoeit iedereen zich er mee zodat een projectleider niet meer weet welke kant hij op moet. Bij de afronding van een project willen formele aspecten wel eens ‘vergeten’ worden, want het volgende project staat alweer op stapel. Hierdoor wordt de verantwoording van het vorige project ‘uitgesteld’.

FinanciënWat zijn de beoogde resultaten van de grondexploitatie, welke ruimtelijke investeringen kunnen en willen we verhalen? Wat zijn de financiële kaders en

randvoorwaarden? Op welke wijze wordt de verkoopprijs van gronden bepaald en hoe ontwikkelt de reserve grondexploitatie zich? Welk weerstandsvermogen is gewenst om de risico’s op te kunnen vangen? Bij dit alles is transparantie naar het gemeentebestuur, maar ook naar de toezichthouder gewenst maar niet altijd geheel aanwezig.

Informatievoorziening en besluitvormingHoe en wanneer wordt de gemeenteraad betrokken bij het opstellen van bestemmingsplannen en grondexploitaties? Zijn uitgangspunten en randvoorwaarden vooraf helder vastgesteld? En hoe wordt de raad vervolgens ná het vaststellen hiervan geïnformeerd in het kader van de actieve informatieplicht? Te vaak is de verantwoor-ding achteraf, zonder mogelijkheid tot bijsturen, een brij van cijfers en teveel, niet-inzichtelijke informatie. Daarbij is het niet alleen lastig om door de bomen het bos te blijven zien, maar ook om te weten welke bomen in het bos verstopt zitten.

Dat er sprake is van een black box is zorgelijk, want grondbeleid gaat veelal over gebiedsontwikkelingen met een lange looptijd (tien jaar of langer is daarbij gebruikelijk) met ingrijpende, veelal blijvende gevolgen voor onze leefomgeving. Gebiedsontwikkelingen betreffen een complexe materie en gaan, ook vanwege de lange looptijd, gepaard met grote onzekerheden. Met de bijbehorende grondexploitaties zijn financiële risico’s en veel geld gemoeid. Risico’s die betrekking hebben op ramingen van onder meer kosten, rente en inflatie en op verwach-tingen ten aanzien van opbrengsten en marktontwikkelingen. Een enkele vergissing of te late bijsturing kan grote gevolgen hebben, in termen van geld, tijd en kwaliteit. Indien dan blijkt dat de governance niet op orde is geweest, kan dit ook verdergaande politieke gevolgen hebben.

Daarom is er alle aanleiding om zorg te dragen voor zoveel mogelijk transparantie. De black box moet dus transparant, een open box, worden. Dit blijkt in de praktijk echter moeilijker te realiseren dan in theorie; uitvoering blijkt vaak lastiger dan plan-vorming. Daarom is er naast een expliciet

11


Handboek

en transparant grondbeleid een governance-kader nodig van sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden.

Het voor u liggende handboek Gemeente Governance Grond(ig) beleid geeft de handvatten voor het ontwikkelen van grondbeleid, met daaraan gekoppeld handreikingen voor een goede governance. Met dit handboek leert u op verantwoorde wijze om te gaan met de grote beleidsmatige en financiële opgaven en daarmee samenhangende risico’s.

1.2 Grondbeleid

Grondbeleid van een gemeente vormt het kader waarbinnen het ruimtelijk beleid, zowel ten aanzien van volkshuisvesting, economische ontwikkeling en openbare ruimte, als voor infrastructuur, recreatie en natuur op een verantwoorde en transparante wijze vorm kan krijgen. Het wordt vastgelegd in een nota grondbeleid.

Om de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad op het gebied van grondbeleid vorm te geven is grondbeleid in het Besluit begroting en verantwoording (BBV) een verplichte paragraaf in de begroting en verantwoording. Deze (door de raad vast te stellen) paragraaf dient een overzicht te geven van de lopende, af te ronden en toekomstige projecten, de vorm waarin zij worden uitgevoerd (al dan niet in samenwerking met private partijen), de financiële consequenties van de projecten en de prioritering. Ook moet het control- en beheersingsinstrumentarium voor de raad in deze paragraaf worden aangegeven, zoals regels voor eventuele tussentijdse winstneming op grondexploitaties, voor verliesgevende complexen en voor financiële sturing en verantwoording.

Desalniettemin gaat er in de complexe wereld van grondexploitaties wel eens iets mis, ondanks een goed beleid. Een goede governance draagt bij aan het voorkomen van onzekerheden en fouten. Dit wordt bereikt door een transparante sturing en verantwoording. Belangrijk hierbij is een adequaat risicomanagement en het hier naar handelen. Al deze elementen komen in dit handboek dan ook aan de orde.

1.3 Governance en grondbeleid

De vier kernbegrippen van public governance – sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden – liggen ten grondslag aan een goede uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid. Figuur 1 laat de governancecyclus zien in relatie tot grondbeleid.

Goede public governance richt zich op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen. Essentiële elementen hierbij zijn:• afspreken van heldere omgangsvormen; • afbakenen van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden; • bewerkstelligen van transparantie; • meetbaar maken van resultaten; • op een open wijze communiceren en nemen van effectieve beheersmaatregelen.

• In hoeverre worden ruimtelijke doelstellingen gehaald met het huidige programma?• Zijn er aanvullende plannen noodzakelijk en welke zijn in voorbereiding?• Wat zijn de financiële risico’s en hoe worden deze opgevangen en beheerst?• Wat is de ontwikkeling van de reserve grondexploitatie?• Is structurele dekking van de apparaatskosten aanwezig en verantwoord?• Welke instrumenten worden ingezet voor realisatie van de doelstellingen?• Hoe wordt omgegaan met bovenplanse kosten voor infrastructuur en voorzieningen?• Welke wijze van prijsvorming wordt gehanteerd?• Hoe is het uitgifte- en selectiemechanisme voor de afnemers van gronden?

Kader 1: Bestuurlijke informatiebehoeften in een nota grondbeleid

Figuur 1: Governancecyclus

12


Handboek

1.4 Leeswijzer

Dit handboek bestaat uit negen hoofd-stukken. Na deze inleiding wordt in hoofdstuk 2 stilgestaan bij actuele kaders en ontwikkelingen, naar de stand van begin 2007. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op vormen en instrumenten van grondbeleid. Hoofdstuk 4 gaat in op grondbeleid en grondexploitaties.

Na dit meer beleidsmatige deel worden de vier kernbegrippen van de governancecyclus in de hoofdstukken 5, 6, 7 en 8 uitgewerkt naar concrete aanbevelingen met mogelijke formats en voorbeelden. Antwoord wordt gegeven op vragen als: • Sturen: Zijn er heldere doelstellingen geformuleerd?• Beheersen: Hoe wordt gezorgd dat de doelstellingen worden gerealiseerd? Zijn er adequate regels en procedures? Hoe zit het organisatorisch, inhoudelijk en financieel?• Verantwoorden: Hoe kan deze verantwoording op hoofdlijnen en inzichtelijk blijven, dus geen pakken papier. Hoe wordt intern en extern gerapporteerd?• Toezicht houden: Hoe zorgen we ervoor dat realisatie binnen de gestelde kaders plaatsvindt? Hoe wordt de uitvoering bewaakt door raad, rekenkamer en provincie?

In hoofdstuk 9 van dit handboek wordt apart stilgestaan bij risicomanagement en weerstandsvermogen. Hoe krijgt u zicht op risico’s en welk weerstandsvermogen is daarvoor gewenst? Hoofdstuk 10 sluit het handboek af.

In de bijlagen bij dit handboek treft u een risicokaart, het STORM-model, een voorbeeld van een inhoudsopgave voor een nota grondbeleid en een standaardindeling voor een dossier grondexploitatie aan. Ook treft u een overzicht aan van de participanten en de auteurs van dit handboek.

13


Handboek

In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op de algemene kaders, zoals het dualisme in de gemeente en het BBV, waarna wordt ingegaan op de specifieke regelgeving in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en de Grondexploitatiewet (Grexwet). De kaderstellende instrumenten komen in het vervolg van het handboek aan de orde.

2.1 Dualisme

Het dualisme in de gemeentepolitiek heeft geleid tot een duidelijke verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders, zie figuur 2. Dit vertaalt zich ook naar het grondbeleid: de raad stelt de kaders en het college voert het beleid uit binnen de gestelde kaders. De raad controleert vervolgens in hoeverre de uitvoering van het grondbeleid door het college binnen de vastgestelde kaders heeft plaatsgevonden.

2 Actuele beleidskaders en regelgeving

Figuur 2: Dualisme grondbeleid

2.1.1 Kaders stellen

In een nota grondbeleid kunnen raad en college overeenkomen welke informatie de raad wanneer en op welke wijze wil hebben. Zo kan worden vastgelegd welke tussentijdse majeure mutaties, inhoudelijk en financieel, op de plannen aan de raad worden voorgelegd. Tevens kan in de nota onder andere worden vastgelegd welke wijze van grondbeleid voor welke locatie zal worden gevoerd, plus of en hoe het college anticiperende grondaankopen vooruitlopend op planontwikkeling kan doen. Met de nota worden dus de ‘spelregels’ bepaald waarbinnen partijen kunnen handelen.

2.1.2 Uitvoeren

Het college legt jaarlijks in een paragraaf bij de begroting de beleidsvoornemens neer voor het komende jaar. Tevens kan het college in een meerjarenprogramma grondbedrijf (MPG) een overzicht presenteren van de plannen in uitvoering en voorbereiding, waarbij het zowel gaat om tijd, geld en programma als om een

actieve of faciliterende betrokkenheid van de gemeente bij de plannen. Tenslotte moet het college in het kader van de actieve informatieplicht via tussentijdse rapportages melding maken van majeure afwijkingen op de plannen. De bandbreedte voor het rapporteren over deze afwijkingen kan in de nota grondbeleid worden vastgelegd.

2.1.3 Toetsen

Het is aan de gemeenteraad om te controleren of het college, bij de uitvoering van het grondbeleid, binnen de door de gemeenteraad vastgestelde beleidskaders is gebleven. Het college brengt daartoe periodiek (bijvoorbeeld bij de tussentijdse managementrapportage) en jaarlijks verslag uit over het gevoerde grondbeleid. De wijze van verslaglegging over het gevoerde grondbeleid moet zodanig vorm worden gegeven dat de gemeenteraad in staat is zijn controlerende functie naar behoren uit te voeren. De raad kan in voorkomende gevallen zelfstandig onderzoek laten doen naar het grondbeleid en specifieke projecten, of de accountant opdragen met kleinere controlemarges specifiek naar het grondbedrijf te kijken.

2.2 Besluit begroting en verantwoording

Het BBV verplicht gemeenten sinds 2004 bij de begroting en het jaarverslag een programmaplan/verantwoording op te stellen met daarin een paragraaf over het grondbeleid. In deze paragraaf moet het college bij de begroting expliciet aangeven wat het te voeren grondbeleid in het komende jaar zal zijn om de ruimtelijke planning te realiseren. In artikel 16 van het BBV wordt bepaald dat de verplichte paragraaf grondbeleid ten minste dient te bestaan uit:• een (integrale) visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting;• een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert (beleidsregie);• een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie (programmerings- en monitoringsinstrumentarium);• een onderbouwing van de geraamde winstneming;• de beleidsuitgangspunten over de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van grondzaken.

Naast een beschrijving van de visie op het grondbeleid wordt in dezelfde paragraaf ook aangegeven op welke wijze de gemeente het grondbeleid uitvoert. Zo kan de gemeente aangeven om welke redenen en bij welke projecten voor actief of faciliterend grondbeleid wordt gekozen.

Ook aan rechtmatig handelen moet de gemeente specifiek aandacht geven. Met name het aspect begrotingsrechtmatigheid is rondom grondexploitaties onduidelijk. Verder is de bevoegdheidsverdeling van belang rondom ruimtelijke maatregelen. In de praktijk blijkt herhaaldelijk onduidelijkheid over bijvoorbeeld budgethouderschap, het moment en wijze van herziening van exploitaties en procedures voor inkoop en grondverwerving.

14


Handboek

2.3 Wet ruimtelijke ordening

De ruimtelijke plannen die bepalen hoe Nederland er in de toekomst uit zal zien, vinden hun basis in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Voor de gemeente zijn de belangrijkste planningsinstrumenten het structuurplan en het bestemmingsplan. Daarnaast maken gemeenten vaak gebruik van de artikel 19 WRO-procedure (vrijstelling van geldende bestemmingsplanbepalingen). De WRO wordt grondig herzien om de overzichtelijkheid te vergroten. Het streven is de herziene Wet ruimtelijke ordening (Wro) op 1 juli 2008 in werking te laten treden. Figuur 3 laat de doorwerking van de Wro zien.

De meest kenmerkende wijzigingen zijn:• Het beleid en de juridische normstelling worden gescheiden.• Procedures en rechtsbescherming worden sterk vereenvoudigd.• Verantwoordelijkheden worden op de juiste plaats neergelegd, de provincie wordt verantwoordelijk voor bovengemeentelijke belangen, het rijk voor nationale belangen.

Concreet gaat het om de volgende in het oog springende wijzigingen die zorgen dat de positie van het bestemmingsplan wordt versterkt:• Gemeenten stellen een of meer structuurvisies op, die in de plaats komen van het structuurplan. In de structuurvisie worden de hoofdpunten van de ruimtelijke beleidsdoelen aangegeven.• Gemeenten zijn verplicht voor het gehele grondgebied van de gemeenten één of meer bestemmingsplannen of beheersverordeningen op te stellen.• Voor gebieden waar geen ruimtelijke plannen zijn voorzien, kan een gemeente volstaan met de vaststelling van een (conserverende) beheersverordening in plaats van een bestemmingsplan.• Provincie en rijk geven zoveel mogelijk van tevoren aan welke provinciale en nationale belangen doorwerken richting de gemeente.

Figuur 3: De Wet ruimtelijke ordening (bron: Nota Ruimte, 2006.

Ministerie van VROM)

15


Handboek

• Gemeenten zijn verplicht binnen een periode van 10 jaar na vaststelling van een bestemmingsplan het plan te herzien, te verlengen of te vervangen door een beheersverordening; na het verstrijken van die periode kunnen geen bouwen andere leges meer worden geheven.• De bestemmingsplannen behoeven niet te worden goedgekeurd door Gedeputeerde Staten van de provincie, zij kunnen echter nog wel via een reactieve aanwijzing het bestemmingsplan of onderdelen daarvan buiten werking stellen.• De bestemmingsplanprocedure wordt verkort naar een periode van 26 weken.• De buitenplanse vrijstelling (artikel 19 WRO) wordt opgevolgd door het projectbesluit. Een projectbesluit moet binnen een periode van maximaal één jaar (met een mogelijk uitstel tot vijf jaar) in een bestemmingsplan worden verwerkt.• De bestemmingsplannen moeten worden gedigitaliseerd.

De gemeente krijgt in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro in plaats van WRO) een belangrijke rol ondanks het feit dat ook provincies en het rijk de bevoegdheid krijgen een inpassingsplan te maken dat vergelijkbaar is met een bestemmingsplan. Deze plannen zullen zich beperken tot provinciale en rijksbelangen. In de Wro wordt invulling gegeven aan de wens tot decentralisatie. Gemeenten stellen zelf de structuurvisies op, zonder dat er sprake is van juridische doorwerking van provinciale of rijksstructuurvisies (voorheen de streekplannen en PKB’s). Rijk en provincie moeten hun belangen vooraf kenbaar maken om invloed te kunnen hebben op de beleidsvrijheid van de gemeenten.

Zo is het instrument van de provinciale goedkeuring van de gemeentelijke bestemmingsplannen in de WRO vervangen door de veel beperktere mogelijkheid tot het geven van een reactieve aanwijzing in de Wro. De raad krijgt een belangrijke taak bij het vaststellen van structuurvisies. Deze structuurvisie is van groot belang voor de ruimtelijke ontwikkeling van de gemeenten (en trouwens ook bij het kostenverhaal, zie paragraaf 2.4). De rol

als bestemmingsplanwetgever wordt nog sterker. Daarnaast moet de raad goed in de gaten houden of het college voldoende vaart maakt met de actualisering van bestemmingsplannen. Te oude plannen zorgen ervoor dat een gemeente geen leges meer kan heffen voor (bouw)projecten. Dit kan een forse financiële aderlating opleveren.

2.4 Grondexploitatiewet

Gemeenten ondervinden op dit moment veel moeilijkheden om in een gebiedsontwikkeling bepaalde kosten van de aanleg van openbaar gebied te verhalen op de ontwikkelende partijen. Dit probleem doet zich voor bij ontwikkelingen waarin de gemeente zelf geen grondpositie heeft. De huidige regelingen in die situatie (exploitatieovereenkomst op basis van de verplichte exploitatieverordening ex artikel 42 WRO en de baatbelasting) kennen grote beperkingen die het mogelijk maken dat deze ontwikkelaars niet of onvoldoende bijdragen aan deze kosten. Voorts bestaan er te weinig mogelijkheden op te treden tegen het zogenaamde freeridergedrag. Tot slot is het ongewenst dat veel moeizame discussies moeten worden gevoerd over de kostensoorten die gedragen moeten worden door ontwikkelaars.

Daarom wenst de wetgever bij de ontwikkeling van bouwlocaties vooraf meer duidelijkheid over de kosten die gemeenten in rekening kunnen brengen bij projectontwikkelaars. Het gaat hierbij om de kostensoorten, de hoogte van die kosten en de verdeling van die kosten tussen de verschillende actoren. Instrumenten worden aangedragen die de regierol van de gemeente vergroten. Hiertoe heeft het kabinet het voorstel Grondexploitatiewet ingediend. Het nieuwe instrumentarium maakt kostenverhaal mogelijk via een privaatrechtelijke overeenkomst of afdwingbaar bij de bouwvergunning en locatie-eisen via het bestemmings- en exploitatieplan. Daarnaast maakt het nieuwe instrumentarium de realisatie van sociale woningbouw en (collectief) particulier opdrachtgeverschap eenvoudiger doordat in het exploitatieplan de locatie voor deze bestemmingen kan worden aangewezen.

De Grondexploitatiewet gaat onderdeel uitmaken van de Wro. De verwachting is dat de wet in 2008 tegelijkertijd met de Wro in werking zal treden.

2.4.1 Freeridergedrag en rechtsonzekerheid

In de bestaande praktijk ligt het primaat bij het sluiten van privaatrechtelijke overeen-komsten tussen ontwikkelaars en gemeen-ten. De Grondexploitatiewet laat dit in stand en biedt ter voorkoming van misverstanden een expliciete basis voor het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten. In het verleden bestonden praktische en juridische hobbels om tot een sluitend kostenverhaal te komen. Met de nieuwe wet ontstaat de mogelijkheid om een ontwikkelaar bij een bouwvergunning de plicht op te leggen mee te betalen aan openbare voorzieningen. Discussies over de verhaalbaarheid van bepaalde kostensoorten moeten tot het verleden gaan behoren. Niet een gemeente-lijke exploitatieverordening biedt een opsom-ming van de te verhalen kosten, maar een op de wet gebaseerde algemene maatregel van bestuur (amvb) met een uitputtende lijst van kostensoorten. Ook kan de gemeente betere locatie-eisen over de openbare ruimte en de woningbouwcategorieën stellen.

2.4.2 Exploitatieplan

Het wetsvoorstel gaat er vanuit dat partijen eerst onderhandelen. Als ze er niet uitkomen, biedt het wetsvoorstel een publiekrechtelijke stok achter de deur voor locatie-eisen en kostenverhaal. Dat begint met het opstellen van een exploitatieplan. De gemeente moet dat plan gelijktijdig met het bestemmingsplan of projectbesluit vaststellen. In dit exploitatieplan wordt rechtszekerheid geboden over de aard en hoogte van de bijdrage die een ontwikkelaar verschuldigd is. In het plan kan een gemeente eisen opnemen ten aanzien van de werkzaamheden voor het bouwrijp maken, de aanleg van de nutsvoorzieningen, de inrichting van de openbare ruimte en de locatie van de bestemmingen sociale woningbouw en particulier opdracht-geverschap. Ook bevat het plan een exploitatieopzet met een raming van de verwachte kosten en opbrengsten.

16


Handboek

Dit kan tot gevolg hebben dat in een vroeg stadium op een redelijk gedetailleerd niveau vastligt welke ontwikkelingen in welk gebied plaatsvinden. Voor gebieden waarvoor de gemeente nog een uitwerkingsplan moet maken of waarvoor de gemeente nog geen bouwvergunning kan verstrekken, mag het exploitatieplan globaal zijn. De verplichting bestaat jaarlijks het exploitatieplan te herzien totdat alle werken zijn gerealiseerd om voldoende flexibel te kunnen opereren. Bij een eindafrekening moeten meevallers boven een drempel van vijf procent worden terugbetaald.

In het exploitatieplan kunnen gemeenten – zoals we zagen – eisen stellen aan de aanleg van de openbare ruimte en het bouwen woonrijp maken. Daarnaast kunnen zij eisen stellen in verband met twee verschillende woningbouwcategorieën: sociale woningbouw en vrije kavels. Daarbij geldt als voorwaarde dat met betrekking tot deze categorieën in het bestemmingsplan is vastgelegd welk percentage van het plangebied bedoeld is voor deze categorieën. Het bouwen moet in overeenstemming plaatsvinden met de locatie-eisen. Een gemeente kan een bouwvergunning weigeren indien het bouwplan niet in overeenstemming is met het exploitatieplan. Dit sluit aan bij de wens om de gemeente een belangrijke rol te laten vervullen in de ontwikkeling van bouwlocaties. De gemeenten moeten in een vroeg stadium van de planvoorbereiding beslissen welke ontwikkelingen wáár worden voorgestaan en bijvoorbeeld welk contingent sociale woningbouw in de exploitatieopzet moet worden gerealiseerd.

Een ander in het oog springend aspect is de binnenplanse verevening. Gronden die in een locatie worden ingebracht, hebben zelden dezelfde inbrengwaarde (of onteigeningswaarde). In het wetsvoorstel dragen gronden met een hoge inbrengwaarde minder bij aan de kosten die in een exploitatie verhaald kunnen worden dan de gronden met een lage inbrengwaarde. De gemeente bepaalt aan de hand van wegingseenheden hoe de omslag plaatsvindt. Hierbij wordt aangesloten bij de uitgifteprijzen voor de gronden. Gronden met een hoge uitgifteprijs dragen meer bij in de exploitatiekosten dan gronden met een lage uitgifteprijs.

Deze binnenplanse verevening kan leiden tot een haalbare ontwikkeling van sociale woningbouwprojecten zonder dat kosten gebaseerd op hoge gronduitgifteprijzen hoeven te drukken op deze ontwikkeling.

• Doel van de wet is het voorkomen van freeridergedrag van ontwikkelaars, het versterken van de gemeentelijke regierol en het uitbannen van rechtsonzekerheid.• De gemeente kan blijven contracteren met ontwikkelaars over kostenverhaal.• Bij twijfel over kostenverhaal kan de gemeente in een vroeg stadium publiekrechtelijk verhaal voorbereiden.• De gemeente stelt een exploitatieplan op met exploitatieopzet; exploitatieplan staat open voor beroep van belanghebbenden.• De gemeente kan publiekrechtelijk kostenverhaal afdwingen via voorschriften bij de bouwvergunning.• Door kostensoortenlijst bestaat meer rechtszekerheid over de aard van de te verhalen kosten.• Er is een wettelijke basis voor het stellen van locatie-eisen, voor binnenplanse verevening tussen rendabele en niet-rendabele gedeelten en voor verhaal van kosten.• Er is een wettelijke basis voor het aanwijzen van locaties voor sociale woningbouw en (collectief) particulier opdrachtgeverschap.

Kader 2: De belangrijkste punten van de Grondexploitatiewet op een rij

17


Handboek

2.4.3 In de praktijk

Het gemeentelijke kostenverhaal zal in de praktijk veranderen. In een vroeg stadium zal overleg met de afdeling ruimtelijke ontwikkeling moeten worden gevoerd over de nood-zaak en de gewenste inhoud van een exploitatieplan voor een nieuwbouwgebied. In datzelfde vroege stadium zullen uitgewerkte financiële contouren van de exploitatie-opzet vorm moeten krijgen. De raadsvergadering waarin het bestemmingsplan (en zonodig het exploitatieplan) wordt vastgesteld, vormt een belangrijke knip in het proces. Tot dat moment kunnen onderhandelingen plaatsvinden (niet openbaar) tussen de gemeente en marktpartijen. Op basis van deze onderhandelingen kunnen partijen een (zgn. anterieure) overeenkomst sluiten over kostenverhaal. Als men er niet uitkomt, vervallen alle aan-biedingen. In dat geval geldt het verplicht vast te stellen exploitatieplan omdat dan het kostenverhaal niet ‘anderszins verzekerd’ is.

In de raadsvergadering wordt de balans opgemaakt: heeft de gemeente met alle eigenaren het kostenverhaal en de (kwaliteits)eisen voor de werken en werkzaamheden geregeld met acceptabele overeenkomsten? Als dat zo is, is vervolgens geen vaststelling van het exploitatieplan nodig. Als dat níet zo is, dan moet de raad het exploitatieplan vaststellen (openbaar), waaraan de daarna te sluiten overeenkomsten moeten voldoen. Wanneer partijen niet tot overeenstemming komen, verloopt het proces van kostenverhaal via de bouwvergunning.

Het bovenstaande is schematisch samengevat in figuur 4.

Figuur 4: Procedure kostenverhaal en bestemmingsplan

18


Handboek

3 Vormen van grondbeleid en instrumenten bij grondbeleid

Een gemeente heeft de keuze uit verschillende vormen van grondbeleid. Deze hebben verschillende kenmerken en een verschillend instrumentarium met daarbij behorende voor- en nadelen. Daarnaast kennen deze vormen van grondbeleid verschillende risicoprofielen en beïnvloedingsmogelijkheden. Al deze aspecten komen aan de orde in dit hoofdstuk.

3.1 Vormen van grondbeleid

Over het algemeen maken we onderscheid tussen actief en faciliterend grondbeleid. Deze laatste vorm wordt ook wel passief grondbeleid genoemd. Tussen de twee uitersten van grondbeleid bevinden zich drie mengvormen. Deze mengvormen zijn feitelijk vormen van publiek-private samenwerking (PPS). Voor governancevraagstukken met betrekking tot PPS verwijzen we naar ons Handboek Governance Verbonden Partijen (Deloitte, 2006).

In figuur 5 wordt inzichtelijk gemaakt hoe de rol van de gemeente zich in een gebiedsontwikkelingsproces verhoudt tot die van de private ontwikkelaar. Bovenaan zijn de vijf vormen van grondbeleid opgenomen. Links in de figuur zijn de fasen van een gebiedsontwikkelings-project weergegeven: initiatief, haalbaarheid, realisatie en beheer.

Figuur 5: Vormen van grondbeleid

In de figuur is te zien welke partij in een bepaalde (sub)fase in de gebiedsontwikkeling de verantwoordelijkheid voor het project draagt. Anders gezegd: voor wiens rekening en risico – de gemeente of de private ontwikkelaar – de betreffende fase wordt uitgevoerd. De figuur laat zien dat de rol van de gemeente bij elke vorm van grondbeleid een andere is.

In de realisatiefase van gebiedsontwikkeling bestaat een belangrijk onderscheid tussen grondexploitatie en vastgoedexploitatie. De grondexploitatie heeft betrekking op de

19


Handboek

verwerving, de sanering, het bouwrijp maken en het uitgeven van gronden alsmede de inrichting van het openbare gebied en de aanleg van de infrastructuur. Hier zijn over het algemeen hoge kosten mee gemoeid. Daar tegenover staat de opbrengst uit grond-uitgifte voor uitgeefbare kavels. Bij vastgoed-exploitatie gaat het om het realiseren en exploiteren van vastgoed zoals woningen, commerciële voorzieningen zoals kantoren, bedrijfsruimte, winkels, en publieke voor-zieningen zoals scholen, theaters, zwem-baden, sportvoorzieningen, gezondheidszorg-voorzieningen. Het gaat hier om met name bouwen ontwerpkosten, waar tegenover de opbrengsten uit verkoop of verhuur staan.

Met beide exploitaties zijn uiteenlopende risico’s gemoeid. In de regel draagt de markt de risico’s van de exploitatie van vastgoed. Eén van de belangrijkste onderscheidende kenmerken van het te voeren grondbeleid is de mate waarin de gemeente al dan niet risicodragend overgaat tot de exploitatie van grond, dan wel gebouwen, eventueel in samenwerking met private partijen.

Figuur 6: Afwegingskader vormen van grondbeleid

3.2 Overwegingen bij keuze voor vorm van grondbeleid

Te makkelijk en te snel kiest een gemeente voor actief grondbeleid vanuit het idee dat daarmee meer sturing mogelijk is. Los van de vraag of dat wel zo is (juist door de nieuwe Grondexploitatiewet zijn er ook bij faciliterend grondbeleid veel beïnvloedingsmogelijkheden), zijn er andere aspecten die een rol moeten spelen in de afweging.

De gemeente moet per locatie een keuze maken uit de mogelijkheden die er bestaan bij grondbeleid. Hierbij wordt gekeken naar de grote lijn – is de gemeente in zijn algemeenheid een actieve of een faciliterende speler – alsmede naar de rol bij een onderscheiden ontwikkeling. Zo kan een gemeente in zijn algemeenheid kiezen voor een actief grondbeleid, maar in een specifiek geval voor een faciliterende rol. Zelfs op één locatie kan een gemeente per deellocatie verschillende strategieën kiezen.

Alvorens te besluiten, moet de gemeente een afwegingskader vormen. Hierin komen aspecten aan de orde als:• Wat wil de gemeente bereiken; mate van gewenste betrokkenheid bij eindresultaat?• Wat kan de gemeente aan (zowel in financieel als organisatorisch opzicht); welke ervaring heeft de gemeente?• Hoeveel risico mag/kan de gemeente lopen (mede in relatie tot het weerstandsvermogen)?• Over welke grondposities beschikt de gemeente, of over welke posities zou de gemeente kunnen beschikken (gezien het verwervingsbeleid)?

Figuur 6 laat een voorbeeld zien van een dergelijk afwegingskader op de aspecten risico, regie en effect voor de gemeentelijke organisatie. De invulling van de beoordeling is slechts illustratief bedoeld. De verschillende vormen worden verder in dit hoofdstuk beschreven.

20


Handboek

Bij het (her)ontwikkelen van een gebied komen de volgende aspecten aan de orde: • de keuze voor een bepaalde vorm van grondbeleid: zelf ontwikkelen (actief), laten ontwikkelen door derden (faciliterend), gezamenlijk met andere partijen (publiek-private samenwerking);• de wijze van verwerving: minnelijk, door onteigening, met behulp van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg);• de wijze van uitgifte: door verkoop, door middel van een exploitatieovereenkomst of een realisatieovereenkomst;• bestemmingsplannen;• de financiële aspecten (administratie, planning en control, verantwoording van resultaten, waardering);• zorgen dat de grondexploitaties actueel zijn en zo nodig worden aangepast aan veranderde omstandigheden;• de functie van de grondexploitatie en de samenhang tussen grondexploitatie en projectfase: van scenarioanalyse tot beheersinstrument voor de uitvoering;• de risico’s die verbonden zijn aan de gebiedsontwikkeling;• tussentijdse informatievoorziening;• de dekkingen die nodig zijn voor uitvoering, inclusief onvoorziene omstandigheden en de reserves die daartoe moeten worden aangehouden;• fonds bovenwijkse voorzieningen en kostenverhaal.

Deze opsomming is verre van limitatief. Daarnaast houden alle genoemde aspecten verband met elkaar. Zij komen in verschillende vormen voor. Soms is het verstandig een faciliterend beleid te kiezen, terwijl in een andere ontwikkeling de keuze op een zeer actieve benadering zal vallen. Soms volstaat een eenvoudige verkoop van kavels, in een ander geval zal de gemeente in samenwerking met marktpartijen tot de ontwikkeling van een gebied moeten komen. Bepaalde ontwikkelingen vragen om een risicomijdende instelling, terwijl in andere projecten risico moet worden genomen. Er vindt een flexibel spel met vele ingrediënten plaats.

Bij dit alles komt dat veel gegevens vertrouwelijk zijn. Onderhandelingen met derden mogen niet in gevaar worden gebracht door openbaarmaking van financiële en privacygevoelige informatie. Soms bestaat de neiging bij het ambtelijk apparaat gegevens enige tijd af te schermen voor bestuurders. Portefeuillehouders hebben soms de neiging informatie (te) lang voor zich te houden en de raad daarover niet of niet tijdig te informeren.

3.3 Instrumenten bij een actief grondbeleid

Van een actief grondbeleid is sprake als de gemeente bij de uitvoering van een bestemmingsplan ervoor kiest om de locatie zelf bedrijfsmatig te exploiteren door de ruwe gronden en opstallen, voor zover nog niet in bezit, te verwerven, de grond bouwrijp te maken, de openbare ruimte in te richten en de infrastructuur aan te leggen.

In sommige gevallen kan met actief grondbeleid de gemeentelijke regiefunctie beter worden vervuld. Organisatorisch, juridisch en financieel is er meer te sturen dan alleen met het opstellen van ruimtelijke plannen, het bestemmingsplan in het bijzonder. De gemeente heeft immers meer zeggenschap over kwaliteit, programma en bouwtempo. Een ander belangrijk motief is (vanouds) dat de gemeenschap kan profiteren van waardestijging van te ontwikkelen bouwgrond als gevolg van publieke investeringen in wegen en andere stedelijke infrastructuur (groen, water, gebouwde voorzieningen). Zo is uit onderzoek gebleken dat de aanleg van groen en water een waardeverhogend effect heeft op woningen in de directe nabijheid en dus ook op de opbrengst van gronduitgiften voor woningbouw.

Een belangrijk nadeel van actief grondbeleid is dat een gemeente grote (financiële) risico’s loopt. Die risico’s betreffen onder andere de verwervingskosten, de grondsanering, het

21


Handboek

bouwen woonrijp maken en de afzet (tempo, prijs en omvang). Daarnaast zijn ambtelijke en bestuurlijke inzet en expertise noodzakelijk.

Bij actief grondbeleid beschikt de gemeente over de volgende instrumenten:• strategische grondverwerving;• minnelijke verwerving;• onteigening;• Wet voorkeursrecht gemeenten;• tijdelijke verhuur- of pachtovereenkomst;• gronduitgifteovereenkomst;• grondprijsbeleid.

3.3.1 Strategische grondverwerving

De kern van een actief grondbeleid is een strategisch verwervingsbeleid, ook wel anticiperend aankopen genoemd. Dat houdt in dat de gemeente, vooruitlopend op verwachte planvorming, gronden aankoopt om binnen een bepaald plangebied haar grondpositie en onderhandelingspositie te versterken. Met als doel: het in gang zetten dan wel versnellen van een bepaalde ontwikkeling. Ook de prijs van de te verwerven gronden kan voor een gemeente aanleiding zijn in een vroegtijdig stadium grond te verwerven. Immers gronden zijn vooruitlopend op de planvorming nog ‘koud’ of ‘lauw’: dat wil zeggen dat de verwervingsprijs veelal lager ligt dan in een later stadium van de ontwikkeling, wanneer plannen zich concreter aandienen en derden (projectontwikkelaars) zich op de grondmarkt begeven.

Naast strategische grondverwerving binnen een beoogd plangebied kan de gemeente buiten het plangebied aankopen doen om ruilobjecten te verkrijgen. De onderhandelingspositie en daarmee de kans van slagen van verwerving van gronden binnen het plangebied kan hierdoor aanzienlijk toenemen.

Het vroegtijdig verwerven van percelen brengt voor gemeenten echter risico’s met zich mee. Het is immers niet zeker of en wanneer de gemeente tot planvorming kan overgaan en de kosten (aankoop-, rente- en beheerskosten) in het kader van een grondexploitatie ‘goedgemaakt’ kunnen worden. De verworven gronden moeten

wel op de balans van de gemeente worden opgenomen. Dit kan een aanzienlijke last zijn, met name indien de gronden langdurig in bezit van de gemeente blijven en de marktprijs zodanig daalt dat de gemeente tot afwaardering van de gronden moet overgaan. Het weerstandsvermogen van een gemeente dient dus van een voldoende omvang te zijn om dergelijke risico’s verantwoord te nemen, zie hoofdstuk 9.

Zolang er nog geen – door de raad – goedgekeurde grondexploitatie voor de uitvoering van het bestemmingsplan beschikbaar is en nog niet is gestart met het daadwerkelijk bouwrijp maken van de grond, worden deze gronden gekwalificeerd als ‘bouwgrond niet in exploitatie’.Die gronden moeten dan worden gewaardeerd tegen verkrijgingsprijs (aanschaffings- plus bijkomende kosten) dan wel eventueel lagere marktwaarde bij huidige bestemming. Als de marktwaarde lager ligt, moet worden afgeboekt tot deze lagere marktwaarde en moet de gemeente dus een financieel verlies nemen. Als de gronden in exploitatie worden genomen, worden ze beschouwd als onderhanden werk en kan waardering plaatsvinden tegen de vervaardigingsprijs (verkrijgingsprijs + rente + indirecte kosten).

Kader 3: Anticiperende aankopen

Om slagvaardig te kunnen optreden bij het verwerven van grondposities zou het college van burgemeester en wethouders kunnen beschikken over een toegekend budget om zelfstandig aankopen te kunnen doen. Dat kan bijvoorbeeld in gebieden waar de raad door het vaststellen van een structuurplan heeft aangegeven bepaalde ontwikkelingen in gang te willen zetten. Om slagvaardig te kunnen handelen en buiten de openbaarheid te blijven in de onderhandelingen, is het noodzakelijk dat de grens waarboven de raad geïnformeerd moet worden, voldoende hoog wordt vastgesteld. Uiteraard dient het college achteraf verantwoording af te leggen over deze aankopen en de mate waarin het fonds (budget) inmiddels is besteed. Daarnaast moet regelmatig worden geëvalueerd of wenselijkheid van planvorming nog steeds aan de orde is. Soms is niet meer duidelijk waarom bepaalde aankopen in het verleden zijn gedaan of is de noodzaak/wenselijkheid van planvorming vervallen.

• Wanneer een gemeente actief grondbeleid wil voeren, kan de raad het college machtigen tot anticiperende aankopen via een revolving fund. Dit is een maximumbudget waarbinnen het college kan aankopen over een reeks van jaren (binnen door de raad globaal aangegeven gebieden). • Wanneer gronden tot ontwikkeling komen, wordt de boekwaarde overgeheveld naar de grondexploitatie en komt er binnen dit budget weer ruimte vrij voor nieuwe aankopen. • Door het plafond wordt het kapitaalbeslag en het risico gemaximeerd en ontstaat er een prikkel tot planvorming te komen alvorens nieuwe aankopen te doen.

Kader 4: Revolving fund anticiperende aankopen

Gemeentelijke grondverwerving kan op twee verschillende actieve manieren plaatsvinden, te weten via minnelijke aankoop en via onteigening (onder drang of onder dwang). Daarnaast bestaat de passieve mogelijkheid om op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)

22


Handboek

een voorkeurspositie te verkrijgen via het vestigen van voorkeursrechten die een recht van eerste koop voor de gemeente vastleggen. In dat geval is de koop echter alleen mogelijk indien en zodra de eigenaar het voornemen heeft geuit zijn grond te willen verkopen.

3.3.2 Minnelijke verwerving

Indien een gemeente besluit tot verwerving van gronden, gaat een door de gemeente aangewezen persoon (‘de verwerver’) in onderhandeling met de eigenaar of diens adviseurs om de gronden minnelijk te verwerven. Voor de onderhandelingen is het van belang onderzoek te doen naar de prijzen die in de regio gelden om inzicht te krijgen in de marktwaarde van gronden (de maximaal door de gemeente te betalen prijs). Voor de onderhandelingspositie is ook van belang te weten hoeveel andere spelers er op de markt zijn. Indien meer gegadigden belang hebben bij het verkrijgen van een grondpositie, dan krijgt de eigenaar meer aanbiedingen. Dit heeft over het algemeen een prijsverhogend effect.

Het is daarbij aan te bevelen een strategisch verwervingsplan op te stellen. Dit plan geeft aan wat, waarom, wanneer en tegen welke prijs de gemeente aan wil kopen en binnen welke termijn de verworven gronden voor een bepaalde ontwikkeling worden aangewend.

• Grondposities in kaart gebracht?• Verwervingsplan aanwezig?• Aankoopprijzen op basis van taxatie of marktvergelijking?• Aankoopprijzen incl. bijkomende kosten?• Planning van aankopen realistisch in de tijd?• Planning realistisch in relatie tot uitgifte (inclusief rekening houden met termijnen van bouwen woonrijp maken)?• Aankoopprijzen geïndexeerd in de tijd?• Rentekosten en exploitatiekosten bij voortgezet gebruik?

Kader 5: Checklist verwervingen

3.3.3 Onteigening

Als minnelijke verwerving niet mogelijk is, maar de gemeente toch over bepaalde gronden wil beschikken, kan de gemeente onteigenen. Verwerving vindt dan onder dwang plaats. Het onteigeningstraject is gebonden aan regels die zijn omschreven in de Onteigeningswet.

Onteigening komt in de Nederlandse praktijk relatief weinig voor. Dit heeft ongetwijfeld culturele oorzaken (Nederland is een ‘polder’land), maar komt ook omdat een voorwaarde voor een onteigeningstraject is dat de gemeente serieuze pogingen moet hebben ondernomen om tot minnelijke overeenstemming te komen. Veelal wordt daardoor, op basis van de uitgangspunten volgens de Onteigeningswet, overeenstemming bereikt. De Onteigeningswet fungeert in een dergelijk geval als stok achter de deur. Om tijd te besparen starten sommige gemeenten gelijktijdig het onderhandelingstraject en de juridische onteigeningsprocedure.

Omdat de gemeente en de onteigende serieuze pogingen tot minnelijke overeenstemming moeten ondernemen, doet de gemeente over het algemeen een eerste bod. Dit bod kan alleen serieus zijn, als voldoende betrouwbare informatie bekend is over het te verwerven vastgoed of, indien van toepassing, over de verplaatsingsmogelijkheden.

23


Handboek

• De waarde van een te onteigenen onroerende zaak moet worden benaderd vanuit het oogpunt van de werkelijke waarde, dat wil zeggen de verkoopwaarde. Deze verkoopwaarde is gebaseerd op een prijs, tot stand gekomen bij een transactie in het vrije commerciële verkeer tussen de eigenaar als redelijk handelende verkoper en de onteigenende partij als redelijk handelende koper. De invloed van onteigening wordt daarmee als het ware dus weggedacht.• Er dient sprake te zijn van een volledige schadevergoeding waarbij de eigenaar van het onroerende goed er ten gevolge van de onteigening niet in inkomen of vermogenspositie op achteruit of vooruit mag gaan. Bij de schadeloosstelling hoort alle schade die een rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de onteigening van de zaak. Dit betekent ook dat niet meer dan de schade vergoed hoeft te worden. Bepaalde voordelen zoals economische voordelen mogen wel op de schadevergoeding in mindering worden gebracht. Dan valt bijvoorbeeld te denken aan betere ontsluiting van het nieuwe terrein van de onteigende waardoor brandstof en tijd bespaard wordt.• De schade wordt bepaald naar het moment van de feitelijke ontneming, dus het moment dat de verhuizing daadwerkelijk zal plaatsvinden.

Kader 6: Enkele belangrijke uitgangspunten van de Onteigeningswet

3.3.4 Wet voorkeursrecht gemeenten

De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) geeft gemeenten het wettelijke recht (en geen plicht) van voorrang op de verwerving van onroerende zaken (de wet spreekt ook van gronden). Bij actief grondbeleid wordt dit instrument vaak toegepast. Deze wet kent drie doelen: het versterken van de regierol van gemeenten bij de uitvoering van ruimtelijk beleid, meer inzicht in de grondmarkt en prijsbeheersing.

Wanneer het voorkeursrecht is gevestigd, houdt dit in dat eigenaren, als zij willen vervreemden, eerst de gemeente in de gelegenheid dienen te stellen de betreffende onroerende zaak te verwerven. Op deze wijze biedt het voorkeursrecht de gemeente gedurende het planvormingsproces bescherming tegen ongewenste verkopen aan derden.

Een knelpunt is dat de wettelijke termijnen krap zijn. Om effect te sorteren, moet de Wvg vooruitlopend worden gevestigd op de vaststelling van een structuur- of bestemmingsplan. Is het voorkeursrecht eenmaal gevestigd, dan moet het college het structuurplan c.q. het ontwerpbestemmingsplan binnen twee jaar ter inzage leggen en vervolgens moet de raad de plannen binnen vijf maanden vaststellen. Het moment van vestiging van het voorkeursrecht is dus niet alleen afhankelijk van de ‘warmte’ van de grond, maar ook van de mogelijkheid en bereidheid de benodigde planologische procedures op te starten.

3.3.5 Tijdelijke verhuur- of pachtovereenkomst

Na de verwerving van gronden en (eventueel) opstallen en voordat deze worden aangewend ten behoeve van de beoogde ontwikkeling (dat wil zeggen: bouwrijp worden gemaakt), ligt vaak een periode van beheer. Deze periode kan substantieel zijn door de lange looptijd die vaak met de planvorming van gebiedsontwikkeling gemoeid is. Dit beheer kan bestaan uit tijdelijke verhuur of pacht. Hiervoor moeten contracten worden opgesteld en vervolgens bewaakt. Andere activiteiten tijdens de beheerfase zijn tijdelijk beheer en onderhoud aan de opstallen. De kosten en opbrengsten van het beheer komen ten laste van de grondexploitatie.

3.3.6 Gronduitgifteovereenkomst

Een gemeente kan de gronduitgifte het meest eenvoudig regelen met de gronduit-gifteovereenkomst. Deze overeenkomst wordt ingezet om de voorwaarden van de gewenste ontwikkeling vast te leggen richting de afnemende partij. De gemeente bepaalt hierin hoe de ontwikkeling gestalte krijgt, zowel programmatisch als kwalitatief. In de overeenkomst worden de uitgifteprijzen vastgelegd. In de uitgifteprijs van de bouwgrond kunnen alle gemaakte kosten worden opgenomen, waaronder de kosten voor bovenwijkse voorzieningen. Ook kosten die mogelijk niet met een exploitatieovereenkomst kunnen worden verhaald, kunnen verrekend worden in de uitgifteprijs. Achter de gronduitgifteovereen-komst met de private partij zit geen dwang. Dat wil zeggen dat de private partij bepaalt of deze akkoord gaat met de voorwaarden.

De uitgifte van gronden vindt plaats in de vorm van koop, ruil, erfpacht of huur. De keuze voor een van deze vormen houdt verband met de mate waarin de uitgevende partij bemoeienis met de grond wenst te behouden.

Als de gemeente zelf het bezit heeft, kan zij zelf de ontwikkelaar selecteren. De selectie van partijen aan wie de gemeente haar bouwkavels wil uitgeven, kan op verschillende manieren plaatsvinden. Veelal vindt dit onderhands plaats. Op basis van contacten en ervaringen uit het verleden wordt een betrouwbaar gebleken partner/contractant aangezocht. In veel gevallen hebben private partijen grond in bezit. In die gevallen verbindt de gemeente zich aan een contract met die partijen. Dit kan dan bijvoorbeeld via een bouwclaim (zie paragraaf 3.5.2). In dat geval wordt de onderhandse keuze bepaald door de verplichtingen uit de verwervingsovereenkomst.

De onderhandse keuze is niet altijd trans-parant. Vriendjespolitiek ligt op de loer. Om risico’s, bijvoorbeeld op het terrein van integriteit, uit te sluiten en om het gelijkheidsbeginsel (‘elke burger is de overheid even lief’) in acht te nemen, kan de gemeente kiezen voor een vorm van marktselectie.

24


Handboek

Het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) kan dwingen tot de openbare aanbesteding om een ontwikkelaar een werk of dienst te gunnen. Dit geldt met name bij de uitgifte van bouwkavels die bestemd zijn voor de realisatie van overheidsdiensten, maar ook bij de aanbesteding van de inrichting van openbaar gebied en de aanleg van infrastructuur.

Tot slot moet de gemeente bij de gronduitgifte rekening houden met de Mededeling van de Europese Commissie inzake Staatssteunelementen. De Commissie geeft aan dat grondtransacties moeten plaatsvinden ofwel via een onvoorwaardelijke biedprocedure, ofwel via een taxatie door een onafhankelijke deskundige. Wordt hieraan niet voldaan, dan is er een vermoeden van staatssteun wat ertoe kan leiden dat de Europese Commissie informatie gaat opvragen bij de betreffende lidstaat. Om dit te voorkomen, moet voor grondtransacties tussen overheden en marktpartijen een van beide wegen worden gekozen. Wil men dus een marktconforme prijs voor de grond (verkoop, verhuur, erfpacht) afspreken, dan moet hieraan een taxatie door een onafhankelijke deskundige ten grondslag liggen.

Het Ministerie van VROM heeft in mei 2005 de Handreiking grondtransacties en staatssteun gepubliceerd. Deze handreiking beschrijft stapsgewijs op welke wijze uitgesloten kan worden dat een grondtransactie staatssteunelementen bevat en indien dit wel het geval is, onder welke voorwaarden sprake kan zijn van toelaatbare steun al dan niet na een voorafgaand onderzoek door de Europese Commissie.

3.3.7 Grondprijsbeleid

Grondprijsbeleid gaat over de wijze waarop de gemeente de waarde van haar gronden bepaalt en waarop zij de kaders, uitgangspunten en randvoorwaarden vaststelt die daaraan ten grondslag liggen. Daarbij moet de gemeente uiteraard letten op het bovenstaande met betrekking tot staatssteun.

Grondprijsbeleid is een instrument dat een belangrijke bijdrage levert aan het voeren van een actief grondbeleid. Grondprijsbeleid wordt bij voorkeur in een afzonderlijke nota prijsbeleid vastgelegd. Een jaarlijkse herziening van de nota is een voorwaarde voor een actueel beleid.

Voor de bepaling van de grondwaarde worden twee benaderingen onderscheiden:• kostprijsbenadering;• marktwaardebenadering.

De kostprijsbenadering is een rekenmethodiek die de uitgifteprijs bepaalt op basis van de gemaakte (directe en indirecte) kosten voor verwerving en bouwrijp maken van de grond. Met deze methodiek wordt geen positief saldo op de grondexploitatie nagestreefd; een sluitend saldo is voldoende. Deze benadering is ook relevant voor de in rekening te brengen kosten bij faciliterend grondbeleid. De grondprijs op basis van de kostprijsbenadering

• Methoden voor grondprijsbepaling.• Afwijkingen van het beleid (mandaat en verantwoording).• Algemene uitgangspunten en marktontwikkelingen.• Grondprijzen voor: sociale woningbouw, woningbouw marktsector, kantoren, bedrijven, detailhandel en horeca, leisure en recreatie, maatschappelijke voorzieningen, parkeren.• Optievergoedingen.

Kader 7: Elementen uit een nota grondprijzen


Handboek

Figuur 7: Bepaling residuele grondopbrengst per woning

25

is het minimale bedrag waarvoor een gemeente grond moet uitgeven om de grondexploitatie sluitend te krijgen, gegeven de rechtmatigheid van de kostentoerekening.

Veel gemeenten streven naar een positief saldo op de grondexploitatie. De marktwaardebenadering komt hieraan tegemoet. De marktwaardebenadering kent drie varianten:• residuele grondwaardeberekening;• grondquotemethode;• vergelijkingswaardemethode.

De residuele grondwaarde wordt berekend door de investeringskosten (bouwen ontwikkelingskosten) in mindering te brengen op de commerciële waarde (verkoopwaarde; vrij op naam-prijs) van het gerealiseerde vastgoed, zie figuur 7. Deze benadering geniet de voorkeur van marktpartijen, de VNG en het Ministerie van VROM (Convenant gemeentelijk grond(prijs)beleid bij gronduitgifte aan marktpartijen in relatie tot woningkwaliteit, 19 december 2001). Een nadere uiteen-zetting over grondprijzen en methoden is te vinden in de Handreiking voor gemeentelijk grondprijsbeleid bij woningbouw (Ecorys-Vastgoed, april 2006).

Voor de residuele benadering is inzicht in bouwkosten(ontwikkeling) en kennis daarover van belang. Specifieke aspecten daarbij zijn afspraken over meer- en minderwerk (bijv. een aan- of opbouw bij de nieuwbouwwoning die de waarde verhoogt: wat is het effect op de residuele grondprijs) en over particulier opdrachtgeverschap (eigenbouwers).

De grondquotebenadering gaat uit van de gedachte dat een bepaald percentage van de verkoopprijs van de ontwikkeling als grondwaarde aan de gemeente hoort toe te vallen. Deze methode wordt hoofdzakelijk bij woningbouw in grote bouwopgaven toegepast. De quote kan worden bepaald door vergelijking met omliggende gemeenten of door een residuele berekening aan de hand van referentieprojecten. Bij vergelijking tussen gemeenten moet dan natuurlijk wel rekening worden gehouden met verschillen in marktprijzen en bouwkosten. Ook kan gewerkt worden met indexen en garantieprijzen.

26


Handboek

De vergelijkingswaardemethode bepaalt de grondwaarde door een vergelijking te maken met de grondprijzen van vergelijkbare ontwikkelingen in omliggende gemeenten.Een belangrijk voordeel bij het vaststellen van uitgangspunten bij prijsbeleid is dat het zekerheid biedt aan de namens de gemeente bij de prijsvorming betrokken partijen – raad, college en ambtelijk apparaat. Bovendien dwingt het tot het onmiddellijk inzichtelijk maken van afwijkingen van vastgestelde prijzen waarbij men in feite verplicht wordt tot het verstrekken van een passende onderbouwing.

Afwijkingen van vastgestelde prijzen zijn mogelijk in algemene zin en in specifieke gevallen. Een algemene afwijking komt voor indien de gemeente een bepaalde uitvoering van bestemmingsplannen wil stimuleren. Zo worden gronden voor ontwikkeling van sociale woningbouw veelal – in een toenemend aantal gemeenten niet – onder de marktprijs voor vergelijkbare woningen in de marktsector verkocht. Een dergelijke algemene afwijking kan onderbouwd worden vastgelegd in de door de raad vastgestelde nota grondprijsbeleid.

Een specifieke afwijking vloeit veelal voort uit de onderhandelingen. Vanwege belangen van de gemeente en de ontwikkelaar komen partijen tot de conclusie dat een lagere prijs noodzakelijk is. Ook een specifieke afwijking moet worden voorzien van een onderbouwing en gewaakt moet worden voor het gevaar van staatssteun. De raad krijgt hierdoor inzicht in de mate waarin is afgeweken van gestelde randvoorwaarden en kaders. De raad kan vervolgens een oordeel vormen over de juistheid van de afwijking. Een dergelijke eenmalige afwijking schept geen precedent: bij toekomstige onderhandelingen kan worden teruggevallen op de uitgangspunten van het prijsbeleid, zonder dat een beroep kan worden gedaan op afwijkingen uit het verleden.

3.4 Instrumenten bij een faciliterend grondbeleid

Gemeenten kunnen met betrekking tot grondbeleid in plaats van een ondernemende en risicodragende (actieve) rol, kiezen voor een faciliterende (passieve) rol. Indien sprake is van faciliterend grondbeleid laat de gemeente de grondexploitatie over aan een particuliere grondexploitant (ontwikkelaar of corporatie). De gemeente beperkt zich daarbij tot haar publiekrechtelijke rol, dat wil zeggen: het vaststellen van de kaders en randvoorwaarden van de ontwikkeling en de controle hierop. Dit vindt vooral zijn weerslag in het vaststellen en handhaven van het bestemmingsplan. Daarnaast kan de gemeente een beperkte actieve rol spelen bij de aanleg en/of afname van openbare voorzieningen en infrastructuur of bij bepaalde bijzondere bestemmingen, zoals grond voor scholen en wijkcentra. Ook met een nota welstand of een beeldkwaliteitsplan kan de gemeente invloed uitoefenen op de ruimtelijke invulling.

Met de nieuwe Grondexploitatiewet ontstaan voor de gemeente meer mogelijkheden, zowel voor kostenverhaal als voor regie (locatie-eisen), zie paragraaf 2.4.

Het belangrijkste voordeel van een faciliterend grondbeleid is dat de gemeente beduidend minder financiële risico’s loopt dan bij een actief grondbeleid. Het grondexploitatierisico

Ook bij particulier opdrachtgeverschap moeten er marktconforme grondprijzen worden vastgesteld (om vermeende staatssteun te voorkomen). Dit kan door:• een open biedprocedure (soort veiling);• residuele grondprijsbepaling met behulp van taxatie van de verkoopwaarde (VON-prijs) van de woning door onafhankelijke taxateurs.

Kader 8: Particulier opdrachtgeverschap

27


Handboek

wordt namelijk overgeheveld naar de markt. Voor gemeenten met een beperkte financiële armslag en grondpositie is faciliterend grondbeleid dan een uitkomst.

De rol van de gemeente beperkt zich in het geval van faciliterend grondbeleid meestal tot het vaststellen van de ruimtelijke plannen en het verhalen van de gemaakte kosten voor de aanleg van infrastructuur en (bovenwijkse) voorzieningen op de exploitant. Bij faciliterend grondbeleid gaat het om het volgende instrumentarium:• bestemmingsplan;• exploitatieverordening en exploitatieovereenkomst;• baatbelasting;• leges;• planschade.

3.4.1 Bestemmingsplan

Het bestemmingsplan is een belangrijk publiekrechtelijk instrument waarmee de gemeente sturing kan geven aan gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Het speelt zowel bij actief als faciliterend grondbeleid een grote rol. Met het bestemmingsplan legt de gemeente vast welke (particuliere) activiteiten rond ruimtelijke inrichting geoorloofd zijn op welke plaats binnen haar gemeentegrenzen. De bestemmingen worden weergegeven op een kaart en voorzien van voorschriften en een toelichting.

De gemeente kan ondanks een faciliterend grondbeleid met een bestemmingsplan toch grote invloed uitoefenen op de ontwikkelingen in een gebied. Voor iedere ontwikkeling is immers een bouwvergunning nodig die de gemeente dient te verstrekken. De gemeente toetst de bouwvergunning onder meer aan het bestemmingsplan. Een gemeente kan en mag een bouwvergunning niet verlenen wanneer deze in strijd is met het bestemmingsplan.

Door geen medewerking te verlenen aan een bepaalde bestemmingswijziging kan de gemeente ongewenste ontwikkelingen tegenhouden. Daarnaast speelt het bestemmingsplan een rol bij de inzet van andere instrumenten zoals onteigening of vestiging van het voorkeursrecht. De gemeente stelt zelf de prioriteiten rondom aanpassingen van bestemmingsplannen. In principe moet ieder bestemmingsplan om de tien jaar worden herzien.

3.4.2 Exploitatieverordening en exploitatieovereenkomst

Bij een ontwikkeling die door private ontwikkelaars wordt geïnitieerd, speelt de aanleg van de noodzakelijke openbare voorzieningen een belangrijke rol. Daarbij valt te denken aan de aanleg van onder andere riolering, infrastructuur (wegen, fietspaden, trottoirs, parkeervoorzieningen), pleinen, water- en groenvoorzieningen, straatmeubilair en straatverlichting. De aanleg van dergelijke voorzieningen van openbaar nut is een verantwoordelijkheid van de gemeente. Private ontwikkelaars kunnen de gemeente daarom verzoeken dergelijke voorzieningen aan te leggen. Op haar beurt kan de gemeente deze kosten verhalen op grond van een gemeentelijke exploitatieverordening, die zij vaststelt op grond van artikel 42 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). De verordening beschrijft de voorwaarden waaronder de gemeente medewerking zal verlenen aan de exploitatie van gronden door private partijen (zie artikel 42 WRO lid 1). De verplichting een verordening vast te stellen, vervalt met de inwerkingtreding van de Wro in 2008. Vanaf dat jaar zal de Grondexploitatiewet uitgangspunt zijn en het hier behandelde vervangen.

De gemeente stelt een kostenverhaalsbesluit (ook wel bekostigingsbesluit genoemd) op en maakt dit bekend, voordat begonnen wordt met het treffen van voorzieningen van openbaar nut in een exploitatiegebied. Met dit besluit worden de kosten in verband met de aanleg van voorzieningen van openbaar nut die voortvloeien uit de realisatie van

het bestemmingsplan, zoveel mogelijk naar evenredigheid van verkregen profijt omgeslagen over die onroerende zaken die baat hebben bij deze voorzieningen. In het besluit worden de kosten opgenomen die de gemeente wenst te verhalen. Private ontwikkelaars weten aan de hand hiervan precies met welke kosten zij rekening moeten houden als zij besluiten tot een ontwikkeling over te gaan.

Vervolgens zal de gemeente trachten om op grond van het kostenverhaalbesluit een (grond)exploitatieovereenkomst met de private ontwikkelaar te sluiten. In een dergelijke overeenkomst verplicht de gemeente zich tot de aanleg van de voorzieningen van openbaar nut of medewerking aan de aanleg daarvan door de private ontwikke-laar, voor zover toegelaten op basis van de Aanbestedings-richtlijn. De ontwikkelaar verplicht zich tot betaling van de hem op basis van de exploitatieovereenkomst toegerekende kosten.

Een exploitatieovereenkomst moet gebaseerd zijn op de exploitatieverordening. Wanneer in de overeenkomst afspraken over kostenverhaal worden gemaakt die verder gaan dan de verordening, verklaart de rechter de overeenkomst meestal nietig. Dit kan leiden tot een actie uit onverschuldigde betaling jegens de gemeente.

Bij kostenverhaal op grond van de exploitatie-verordening is daarnaast van belang dat de overeenkomst op wilsovereenstemming moet zijn gebaseerd. Een overeenkomst is niet af te dwingen. Dit levert een beperking van de invloed van de gemeente op. Zij kan het kostenverhaal niet eenzijdig opleggen. In de nieuwe Grondexploitatiewet kan, indien niet tot een privaatrechtelijke overeenkomst wordt gekomen, het kostenverhaal worden afgedwongen. Bij de bouwvergunning moet het kostenverhaal verzekerd zijn. Ook kunnen er dan méér, en meer specifiéke eisen aan de locatie worden gesteld, zie paragraaf 2.4.

28


Handboek

3.4.3 Baatbelasting

Indien het de gemeente en private ontwikke-laar(s) of andere partijen niet lukt om te komen tot een exploitatieovereenkomst, kan de gemeente – in de huidige situatie vóór inwerkingtreding van de nieuwe Grondexploitatiewet – de kosten van de aanleg van openbare voorzieningen verhalen door een baatbelasting te heffen (de baatbelasting blijft in de nieuwe wet bestaan voor al die gevallen waarbij geen bouwvergunning nodig is). Met een baatbelasting moet iedereen die baat heeft bij de aanleg van de voorzieningen worden aangeslagen. Als formele voorwaarde voor het heffen van baatbelasting geldt dat de gemeenteraad een bekostigingsbesluit moet vaststellen voordat met de werkzaamheden wordt begonnen. Op basis van dat bekostigingsbesluit wordt de baatbelastingverordening opgesteld. De kosten die met een baatbelasting verhaald kunnen worden, zijn gelijk aan die bij een exploitatieovereenkomst.

Een nadeel van kostenverhaal door baatbelasting is dat alle personen die profijt hebben van de voorzieningen in de aanslag moeten worden betrokken. Dus niet alleen de (toekomstige) gebruikers binnen de grenzen van het exploitatiegebied, maar ook alle (potentiële) gebruikers daarbuiten. Het baatbelastinggebied dient dus alle personen die baat kunnen hebben, te bevatten. Als een persoon met profijt abusievelijk niet wordt betrokken in de belastingheffing, is de kans groot dat de belastingverordening nietig wordt verklaard. Het is makkelijk voor te stellen dat snel iemand wordt gevonden die baat heeft, maar buiten het belastinggebied is gevestigd. Kostenverhaal door baatbelasting is voor bovenwijkse voorzieningen dus zo goed als onmogelijk.

3.4.4 Leges

Wanneer de gemeente geen eigenaar is, de exploitatieverordening geen soelaas biedt (of niet bestaat) en ook baatbelasting geen uitkomst biedt, rest voor verhaal van kosten nog het instrument leges. Hiermee kunnen kosten in rekening worden gebracht voor administratieve handelingen van de gemeente, zoals het verstrekken van vergunningen. De mogelijkheid van heffing van leges dient de gemeente vast te leggen in de Legesverordening. Hierdoor ontstaat de heffingsgrondslag. De leges worden jaarlijks vastgesteld voor het gehele grondgebied van de gemeente.

De legesregeling kent echter zijn beperkingen. De leges mogen de geraamde kosten van de administratieve handelingen namelijk niet overschrijden. Hierdoor kan de gemeente de gemaakte kosten vrijwel zeker niet volledig verhalen. Zo kan een ontwikkelaar die met instemming van de gemeente een ontwikkeling in gang zet, slechts verplicht worden leges te betalen voor de benodigde vergunningen (milieu- en bouwvergunning, etc.). De kosten van overleg en wijziging van bestemmingsplan worden daarmee over het algemeen slechts ten dele verhaald. En voor het verhaal van kosten die verband houden met de aanleg van openbare voorzieningen, zijn leges al helemaal een inadequaat instrument.

3.4.5 Planschade

Een bijzondere kostenpost bij gebiedsontwikkelingsprojecten is planschade. Planschade kan optreden als een particulier schade lijdt of dreigt te lijden door (gemeentelijke) plannen met betrekking tot de realisatie van bepaalde bestemmingen. Door een bestemmingsplan kunnen bijvoorbeeld de gebruiksmogelijkheden van onroerend goed beperkt worden. Planschade kan zowel bij actief als bij faciliterend grondbeleid aan de orde zijn.

Bij faciliterend grondbeleid, waarbij private ontwikkelaars ontwikkelingen initiëren, is de gemeente niet verantwoordelijk voor de daadwerkelijke inrichting, zij is dat echter wel voor het scheppen van het planologisch kader. Daarom bestaat het risico dat de gemeente ook bij private ontwikkelingen geconfronteerd wordt met vorderingen uit planschade. Met ontwikkelende partijen kunnen (sinds medio 2005 op grond van artikel 49a WRO) afspraken

29


Handboek

worden gemaakt over betaling van de kosten voor hun rekening (dus niet voor rekening van de gemeente).

3.5 Publiek-private samenwerking

Naast actief grondbeleid en faciliterend grondbeleid zijn verschillende mengvormen van publiek-private samenwerking (PPS) inzetbaar tussen gemeenten en private ontwikkelaars. In dit handboek bespreken we:• PPS – concessiemodel;• PPS – coalitiemodel (bouwclaim);• PPS – alliantiemodel (joint venture).

PPS is te omschrijven als een juridisch gestructureerde samenwerking tussen een of meer publieke partijen en een of meer private partijen op het terrein van de grondexploitatie. Hierbij werken alle partijen vanuit hun eigen doelstellingen aan een gezamenlijk project. Risico’s, kosten en opbrengsten zijn volgens de gekozen PPS-mengvorm verdeeld over de partijen.

PPS is in de kern een instrument van actief grondbeleid, maar het markeert de overgang naar faciliterend grondbeleid. De gemeente is initiërend (dus actief) in het proces, maar tevens faciliterend in relatie tot de private partner. Indien de gemeente over grondposities beschikt, kan PPS worden ingezet met het oog op de verlegging van de risico’s. Indien de gemeente niet over grondposities beschikt, kan PPS worden ingezet om alsnog invloed op de ontwikkeling te verkrijgen. In dit laatste geval zal met name de aanleg van openbare voorzieningen als breekijzer fungeren.

Figuur 8 laat een voorbeeld zien van de processtappen die kunnen worden doorlopen in geval van een samenwerking tussen gemeente en een private partij. Niet alle stappen zijn in alle vormen van samenwerking noodzakelijk.

Figuur 8: Stappenplan publiek-private samenwerking

30


Handboek

3.5.1 PPS – concessiemodel

In een concessiemodel wordt de gebiedsontwikkeling zoveel mogelijk door private partijen uitgevoerd. Aanvankelijk heeft de gemeente het initiatief. Zij regisseert de aanbesteding en definieert vervolgens, veelal samen met de private ontwikkelaar(s), de te leveren output en het kwaliteitsniveau daarvan. Dat kan bijvoorbeeld met het stedenbouwkundig programma van eisen en de kwaliteitsnormen waaraan het openbare terrein moet voldoen. Private partijen krijgen zo de ruimte om al in een vroeg stadium mee te denken over de (optimale) wijze waarop de gebiedsontwikkeling gestalte krijgt.

De publieke en private partijen verdelen de risico’s van de werkzaamheden op een evenwichtige wijze en leggen deze vast in een concessiecontract. Na ondertekening van het concessiecontract, tijdens de realisatiefase, draagt de gemeente haar taken en bevoegdheden met betrekking tot de aanleg van de publieke voorzieningen over aan de private ontwikkelaar(s): de gemeente verleent hen een concessie. De rol van de overheid is vervolgens toegespitst op het toetsen van onder meer de omvang en kwaliteit van de geleverde output en het afnemen van onderdelen hiervan (bijvoorbeeld het openbaar gebied).

3.5.2 PPS – coalitiemodel (bouwclaim)

In een coalitiemodel verdelen gemeente en private ontwikkelaars vooraf in goed overleg de werkzaamheden, verantwoordelijkheden, zeggenschap en risico’s die bij de ontwikkeling, realisatie, exploitatie en/of beheer van een project behoren. Ze leggen deze vast in een samen-werkingsovereenkomst. Deze vorm van PPS wordt ook wel het bouwclaimmodel genoemd.

In een bouwclaim zijn gronden geheel of gedeeltelijk in bezit van private partijen. Zij kunnen op een bouwlocatie grond hebben verworven met als doel geen zelfrealisatie, maar het verwerven van bouwvolume. Zij verkopen de betreffende gronden dan door voor een overeengekomen (acceptabele) prijs aan de gemeente die de grondexploitatie voert. Deze betaalt meestal een lagere prijs dan de prijs waarvoor de marktpartijen de gronden hebben gekocht. Vaak zijn de private partijen namelijk niet geïnteresseerd in de grondexploitatie sec, voor zover dit al mogelijk zou zijn gegeven de aanbestedingsregels. In ruil voor het deficit dat marktpartijen hiermee lopen, krijgen zij ontwikkelrechten, ofwel bouwclaims, bijvoorbeeld een aantal te bouwen woningen, soms op dezelfde locatie, soms ook elders binnen de gemeente.

Nadat de gronden bouwrijp zijn gemaakt, worden de bouwrijpe kavels teruggeleverd aan de ontwikkelaar. Het openbaar gebied blijft bij de gemeente achter. De meerwaarde voor de gemeente zit in het afdekken van het risico door bij de aankoop van de grond reeds prijsafspraken over de gronduitgifte te maken. Er ontstaat grip op de ontwikkeling omdat in een vroeg stadium gezamenlijke planvorming kan plaatsvinden.

3.5.3 PPS – alliantiemodel (joint venture)

Er is sprake van een alliantiemodel wanneer overheid en bedrijfsleven samen voorzieningen ontwikkelen, realiseren, exploiteren en/of beheren vanuit een gezamenlijke risicoacceptatie ten aanzien van (geraamde) kosten en (verwachte) opbrengsten. Het verschil met het coalitiemodel is dat werkzaamheden, verantwoordelijkheden, zeggenschap en risico’s niet onderling worden verdeeld maar worden gedeeld. Meer precies: ze worden overgedragen aan een speciaal hiervoor opgerichte gemeenschappelijke projectorganisatie (zwakke variant) of joint venture (sterke variant) waarin zowel de gemeente als de private partijen deelnemen.

31


Handboek

• Zwakke variant. Gemeente en private partij(en) sluiten een samenwerkingsovereenkomst. Zij vormen een gezamenlijke organisatie, veelal in de vorm van een stuurgroep en een of meer projectgroepen, zonder dat sprake is van een juridische entiteit. De exploitatie vindt voor zover gewenst plaats voor gezamenlijke rekening, veelal door middel van een verrekenstelsel.

• Sterke variant. Gemeente en een private partij(en) richten een joint venture op, veelal gemeenschappelijke (grond)exploitatiemaatschappij (GEM) geheten, die de grondexploitatie op zich neemt. Vaak heeft deze onderneming de juridische vorm van een CV/BV-constructie, omdat hiermee de ondernemingsrisico’s die met de ontwikkeling samenhangen, optimaal kunnen worden afgedekt en ook fiscale voordelen zijn te behalen.

Alle partijen brengen hun gronden in tegen een vastgestelde prijs of kopen zich in. De GEM verzorgt het bouwen woonrijp maken van de kavels en geeft deze uit. Meestal nemen partijen deel met de verplichting een bepaald percentage van de bouwrijpe gronden af te nemen om er vervolgens woningen of ander vastgoed op te bouwen. De GEM draagt het grondexploitatierisico. Inbreng, zeggenschap en risico worden naar rato van het aandeel in de GEM onder de partijen verdeeld.

De gemeenschappelijke projectorganisatie dan wel de joint venture voert het project namens partijen uit. Zo bezien is in het alliantiemodel daadwerkelijk sprake van samenwerking. Partijen leggen ook hier de afspraken vast in een samenwerkingsovereenkomst, in het geval van de joint venture veelal aangevuld met een bedrijfsplan. In Nederland is het PPS-alliantie-model op lokaal en regionaal niveau een bekend fenomeen bij gebiedsontwikkelingen.

In figuur 9 is een voorbeeld opgenomen van een samenwerkingsovereenkomst (SOK) bij een PPS-alliantie en de verschillende aspecten die daarbij aan de orde komen.

Figuur 9: Samenwerkingsovereenkomst (SOK)

32


Handboek

4 Grondbeleid en grondexploitaties

De basis voor de uitvoering van ruimtelijke plannen ligt bij het vormen van ruimtelijk beleid. Grondbeleid draagt bij aan die uitvoering: het is een belangrijk instrument voor verwezenlijking van dat ruimtelijk beleid. Aan de hand daarvan wordt een grondexploitatie in gang gezet en een daaraan ten grondslag liggende exploitatieberekening opgesteld. Genoemde aspecten worden in dit hoofdstuk behandeld.

4.1 Grondbeleid als afgeleide van ruimtelijk beleid

Ruimtelijk beleid is de visie van een gemeente op de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. In de visie geeft de gemeente aan waar welke woningen worden gebouwd, waar welke bedrijvigheid wordt beoogd en welke voorzieningen nodig zijn om een woonontwikkeling tot zijn recht te laten komen. Mogelijk is een nieuw winkelcentrum nodig of gewenst. Sociaalmaatschappelijke voorzieningen completeren de ruimtelijk-planologische visie.

Het economisch beleid van de gemeente richt zich op het creëren of behouden van werkgelegenheid. Dit vertaalt zich ruimtelijk naar de (her)ontwikkeling van bedrijfsterreinen en kantorenparken. Bij dit alles behoren infrastructurele en andere openbare voorzieningen. Ook groen en water moeten als ruimtelijke functies worden ingepast.

Het grondbeleid vertaalt deze uitgangs-punten naar concrete plannen. Daarbij is allereerst de keus tussen actief of faciliterend grondbeleid aan de orde. Per locatie vindt daarover een afweging plaats. Dit gaat dus verder dan wat in veel nota’s grondbeleid staat, dat de gemeente ‘streeft naar actief grondbeleid’. Als de gemeente kiest voor een actief grondbeleid wordt er een plangebied gevormd, waarbinnen een grondexploitatie geldt. Voor de realisatie worden een planning en een fasering opgesteld. De haalbaarheid en de risico’s – denk aan rente, markt, tijd, tegenvallende kosten en opbrengsten – worden geïnventariseerd. Een uiterst belangrijk onderdeel van de grondexploitatie is de exploitatieberekening, zie paragraaf 4.2.

De vertaling van het grondbeleid naar projectniveau geeft inzicht in de financiële en ruimtelijke haalbaarheid. Zo is het goed denkbaar dat de wensen van de gemeente tot een negatief financieel resultaat kunnen leiden. In dat geval kan de gemeente besluiten het tekort voor haar rekening te nemen; er vindt dan een subsidiëring van het project plaats. Bij maatschappelijk gewenste ontwikkelingen, denk bijvoorbeeld aan de realisatie van sportcomplexen en theaters, is dit een zeer wel denkbare optie. Bij andere ontwikkelingen wordt eerder gekeken naar een aanpassing en optimalisatie van het ruimtelijk beleid. De gekoesterde ideeën worden in meer realistische zin bijgesteld.

Het grondbeleid is hiermee een probaat middel om te voorkomen dat grondexploitaties in gang worden gezet die tot onoverzienbare gevolgen leiden. Het grondbeleid moet inzicht bieden in de lopende projecten bij de gemeente, maar ook in de projecten van derden (ontwikkelaars en corporaties) waarbij de grond geen eigendom van de gemeente is, of op projecten in samenwerkingsverbanden. Ook is het wenselijk zicht te hebben op welke projecten in voorbereiding zijn (in de initiatief- of haalbaarheidsfase) en wanneer die projecten naar verwachting aan snee komen. Uit deze confrontatie van beleid met de in gang gezette projecten blijkt of fasering, versnelling, uitbreiding of intensivering van projecten nodig is.

Figuur 10 geeft een geschematiseerd voorbeeld van een overzicht naar verschillende planfasen en locaties om inzicht te krijgen in het te voeren beleid en de beoogde resultaten en randvoorwaarden. Het is de bedoeling hiermee helder te krijgen welke locaties in welk stadium verkeren, waar nog bestuurlijke besluitvorming nodig en mogelijk is, en in welke mate hiermee de ruimtelijke doelstellingen kunnen worden gehaald. Dit schema kan onderdeel zijn van een nota grondbeleid of van de jaarlijkse paragraaf grondbeleid.

33


Handboek

Figuur 10: Overzicht grondbeleid

4.2 Grondexploitaties; wat en hoe

Een grondexploitatie is een raming van de kosten en opbrengsten van de gebiedsontwikkeling in de tijd. Een grondexploitatieberekening (afgekort als grex) is van belang voor het beoordelen van de haalbaarheid, voor risicobeheersing en scenarioanalyse, voor mandatering en voor budgetbeheersing. De financiële uitkomsten van een grondexploitatie zijn van belang, omdat bij een negatief plansaldo dekking moet worden gevonden voor het treffen van een afwaarderingsvoorziening en bij een positief plansaldo dit bij afsluiting (en eventueel ook tussentijds) van het plan (en realisatie van het saldo) in de gemeentekas kan vloeien.

Figuur 11 geeft een schematisch model weer, uitgaande van een actieve gemeentelijke grondexploitatie, met een toelichting per afzonderlijke post. In principe vormt een dergelijke berekening ook de basis voor kostenverhaal bij faciliterend grondbeleid.

34


Handboek

Figuur 11: Schematisch voorbeeld grondexploitatie

35


Handboek

• PlankostenDit zijn kosten van voorbereiding, administratie en toezicht (ook wel VAT-kosten genoemd), die veelal een percentage van de civieltechnische werken vormen. Deze kosten worden ook gebruikt voor de dekking van gemeentelijke apparaatskosten. Het is daarom van belang te weten dat er niet ongelimiteerd apparaatskosten worden toegeschreven aan de exploitaties. De plankosten kunnen variëren per locatie (een inbreidingslocatie vergt over het algemeen meer plankosten dan een uitleglocatie). In de gemeentelijke praktijk lopen de plankosten nog wel eens uit de hand en moeten daarom goed gemonitord worden.

• OnvoorzienIn elke exploitatie kunnen onvoorziene kosten opkomen. Daarom wordt veelal een percentage (10%) van de nog te realiseren kosten opgenomen. Naarmate het plan voortschrijdt in realisatie, nemen dus de gereserveerde kosten onvoorzien af door daadwerkelijk gebruik of door vrijval wat kan leiden tot verbetering van het plansaldo. Soms worden op verschillende niveaus stelposten, opslagen en posten onvoorzien opgenomen, die dan leiden tot cumulatie. Dit moet in principe worden vermeden maar in ieder geval transparant zijn. Het gebruik van de post onvoorzien kan een mandaatsniveau boven dat van de projectleider worden gelegd om tot een goede verantwoording te komen.

• FondsenIn sommige gevallen wordt ten laste van een exploitatie een bijdrage voor een gemeentelijk fonds of regiofonds voorzien. In het geval van een positief plansaldo kan daarbij sprake zijn van het feitelijk vooruitnemen van de beoogde winst. In principe is dit niet in overeenstemming met het BBV. Een bijdrage aan een fonds (in feite een reserve) is uitsluitend via winstbestemming mogelijk. In ieder geval moeten dergelijke bijdragen berusten op vastgesteld beleid en algemene uitgangspunten.

OPBRENGSTEN

• Opbrengsten uit gronduitgifteUitgaande van de nettouitgeefbare vierkante meters voor de verschillende functies (wonen, bedrijven, kantoren, etc.) op basis van door de raad vastgestelde algemene grondprijzen (zie paragraaf 3.3.7 over grondprijsbeleid) wordt hier over de verschillende jaren een opbrengst geraamd. In de praktijk liggen bij deze raming grote risico’s. Soms wordt de uitgifte te optimistisch geraamd, zowel in de tijd (planningsoptimisme), als in prijzen. Een latere uitgifte of lagere uitgifteprijs heeft veelal grote gevolgen voor het plansaldo.

• Opbrengsten uit bijdragen en subsidiesEr kan sprake zijn van te ontvangen subsidies. Daarbij is het van belang te weten hoe zeker die zijn. Is er een subsidiebeschikking of is het een verwachting? Ook kan er nog sprake zijn van mogelijk tijdelijke beheeropbrengsten.

Toelichting op de posten in de grondexploitatie

KOSTEN

• VerwervingBij de verwervingskosten is het relevant te weten wat al in bezit van de gemeente is, hoe de gehanteerde verwervingsprijs tot stand is gekomen en of daarbij bijvoorbeeld ook rekening is gehouden met verplaatsingskosten, vergoedingen voor bedrijfsschade, etc. Daarnaast is het relevant te zien in welk tempo de verwervingen zijn geraamd en of daar een strategisch verwervingsplan bij aanwezig is. Het niet of later verwerven kan mogelijk kosten en rente uitsparen, maar daarnaast ook de uitgifte belemmeren. Zie ook de checklist verwervingen in kader 5.

• MilieukostenHier staan opgenomen de kosten voor bijvoorbeeld bodem- en geluidsonderzoek maar ook de kosten voor bodemsanering. Hier is het van belang te weten in welke mate er sprake is van stelposten en in hoeverre al specifiek inzicht is in de bodemgesteldheid.

• Bouwrijp makenDit zijn de kosten voor slopen (van zowel verharding als opstallen), grondwerk (verwerken en ontgraven van grond, het in depot brengen, aanleggen van drainage en het aanleggen van de bouwinfra voor wegen), riolering (gemaal, persleiding, hoofdriool en aansluitingen), kunstwerken (bruggen, duikers, etc.) en water (dempen en aanleggen). Veelal wordt hier gewerkt met eenheidsprijzen per vierkante meter. Met het bouwrijp maken zijn de gronden gereed gemaakt voor het uitgeven van de bouwkavels.

• Woonrijp makenHiermee worden kosten bedoeld voor het verharden (bouwwegen, voeten fietspaden), groenaanleg, openbare ruimte en speel- en straatmeubilair. Ook hier wordt meestal met eenheidsprijzen per vierkante meter gewerkt, die een bepaald kwaliteitsniveau aangeven. De vergelijking van eenheidsprijzen tussen verschillende exploitaties geeft dan de verschillen in beoogd kwaliteitsniveau aan.

• Werken buiten plangebiedBedoeld is hier de kosten te laten zien die buiten het plangebied worden gemaakt maar al dan niet gedeeltelijk ten laste van de exploitatie worden gebracht. Bij de Grondexploitatiewet is dat afdwingbaar mits het voldoet aan de criteria van profijt, proportionaliteit en causaliteit; bij vrijwillig kostenverhaal mogen ook bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen gedaan worden. Bijvoorbeeld een brug, verbreding of aanpassing van een ontsluitingsweg of rotonde die buiten het plangebied ligt, wordt voor een bepaald percentage ten laste van deze exploitatie gebracht. Als realisatie hiervan voor de exploitatie van belang is, is het ook belangrijk te weten of het gedeelte van de kosten dat niet aan de exploitatie wordt toegerekend, ook daadwerkelijk van financiële dekking is voorzien.

36


Handboek

SALDOBEREKENINGEN

• Kosten- en opbrengststijgingenDe kosten en opbrengsten worden over de jaren heen in euro’s van nu opgenomen. Uiteraard is er echter sprake van kosten- en opbrengststijgingen over de jaren heen. De vraag is van welke indexatie daarbij moet worden uitgegaan. Het is van belang dat die uitgangspunten expliciet worden aangegeven. Soms wordt daarbij uitgegaan van bijvoorbeeld 2,5% kostenstijging per jaar en van gelijkblijvende opbrengsten. Als daarentegen voor de opbrengststijging (de grondprijzen) wordt uitgegaan van een (te) hoog percentage kan het exploitatiesaldo te rooskleurig worden voorgespiegeld en een anders voorzien negatief plansaldo optisch worden gemaskeerd.

• Rentekosten en -opbrengstenDaarnaast moeten rentekosten en renteopbrengsten worden meegerekend. De kosten gaan meestal voor de baat uit; denk aan verwerving, saneren en bouwrijpmaken, voordat tot gronduitgifte kan worden overgegaan. Meestal wordt dan de gemeentelijke rekenrente gehanteerd voor die te financieren kosten. Dat is echter een ander rentepercentage dan private bouwers en ontwikkelaars hanteren. Het is goed dat in het achterhoofd te houden. Bij het vooruit ontvangen van bijvoorbeeld subsidies kan het anderszins zo zijn dat er een liquiditeitsoverschot ontstaat waarover rente wordt ontvangen. Daarom is het van belang dat die parameters zijn aangegeven en onderbouwd, bijvoorbeeld 5% voor rentekosten en 2% voor rentebaten.

• Netto Contante Waarde (NCW)Daarmee resulteert aan het eind van de grondexploitatieberekening een resultaat in eindwaarde (aan het einde van de looptijd een saldo in euro’s van dat jaar). Om de verschillende saldi van de exploitaties onderling goed te kunnen vergelijken en om voor negatieve plansaldi dekking te vinden worden die resultaten in eindwaarde teruggerekend naar euro’s van heden: de zogenaamde Netto Contante Waarde (NCW).

Het is denkbaar dat de parameters van de kosten- en opbrengststijgingen, de rente en de disconteringsvoet jaarlijks door de raad worden vastgesteld voor alle exploitaties, waarmee transparantie en vergelijkbaarheid worden bevorderd.

In de grondexploitatie (grex) worden in beginsel al die kosten en opbrengsten opgenomen die nodig zijn om het gewenste ruimtelijk beleid tot uitvoering te brengen. Het is goed hierbij een tweedeling aan te brengen die aansluit bij de omstandigheid of de gemeente wel of niet eigenaar van de te ontwikkelen gronden is:1. de posten die mogen worden opgenomen op grond van de gemeentelijke exploitatieverordening (als de gemeente geen grondeigenaar is). Overigens vervalt de verplichting een dergelijke verordening te hebben met de inwerkingtreding van de Wro;2. de overige posten die verband houden met de exploitatie (als de gemeente wel grondeigenaar is).

• Ad 1. Op basis van de gemeentelijke exploitatieverordening kunnen veel kostenposten worden opgenomen die door middel van exploitatieovereenkomsten verhaald kunnen worden op exploitanten. Met de inwerkingtreding van de Wro en de Grondexploitatiewet wordt hiervoor de kostensoortenlijst bepalend. Het betreft hier de zogeheten kosten voor voorzieningen van openbaar nut. In het kader van het kostenverhaal op derden is het verstandig deze kosten duidelijk als zodanig zichtbaar te maken in de exploitatie, om hiermee de discussie over de hoogte van een te betalen exploitatievergoeding onderbouwd in goede banen te kunnen leiden. Met het oog op de komende Grexwet is het verstandig bij langlopende projecten ook de posten die in de nabije toekomst op grond van die wet in rekening kunnen worden gebracht nadrukkelijk in beeld te brengen.

37


Handboek

4.3 Grondexploitaties; risico’s en stuurknoppen

Bij een grondexploitatie zijn de kwaliteit van de gegevens en de procedures van groot belang:• Onvolledigheid In de grondexploitatie moeten alle relevante aspecten worden opgenomen. In de berekeningen mogen in beginsel geen PM-posten voorkomen, omdat dit een vertekend beeld van de werkelijkheid kan geven.• Fouten De gegevens moeten gecontroleerd zijn. Een foutje is snel gemaakt, maar kan door een controlerende berekening eenvoudig hersteld worden.

Controle in de betekenis van verificatie is voor een grex niet volledig mogelijk, omdat de grex een samenstel is van werkelijke kosten en opbrengsten, prognoses en verwachtingen. Deze gegevens zijn niet anders te controleren dan op aansluiting met onderbouwingen en beoordeling op aanvaardbaarheid van de gehanteerde uitgangspunten en parameters. Controle op feitelijke juistheid kan alleen ten aanzien van de boekwaarde (saldo van werkelijke kosten en opbrengsten) en de doorberekeningen.

In figuur 12 op de volgende pagina zijn de sturingsmogelijkheden bij grondexploitaties schematisch in beeld gebracht.

• Ad 2. Er zijn posten die niet ten laste van exploitanten kunnen worden gebracht, maar die wel op de grex drukken. Het gaat dan om kosten die niet voldoen aan de wettelijke criteria profijt, proportionaliteit en causaliteit en alle overige kosten die geen verband houden met voorzieningen van openbaar nut. Deze kosten zullen in het project terugverdiend moeten worden. Dit is mogelijk door deze te verdisconteren in de uitgifteprijzen van gronden die de gemeente zelf uitgeeft.

Uit het vorenstaande wordt duidelijk dat er bij actief grondbeleid meer ten laste van de (opbrengsten van de) grex kan worden gebracht dan op grond van het kostenverhaal van de Exploitatieverordening respectievelijk toekomstige Grexwet ten laste van ontwikkelaars kan worden gebracht. Maar de op te nemen posten moeten wel verband houden met de grondexploitatie. Zou het anders zijn, dan zou al snel sprake kunnen zijn van een verkapte voortijdige onttrekking c.q. winstneming. Zo komt het voor dat de kosten voor de bouw van een bijzondere voorziening (school, huisartsenpost) rechtstreeks ten laste van de grex worden gebracht. We zijn echter van mening dat dit niet juist is. De betrokken afdeling (onderwijs, welzijn) dient hiervoor zelf de kosten te dragen. Deze afdeling doet daarbij een betaling aan de grex voor verwerving van de benodigde grond. Op het eerste gezicht lijkt dit een vestzak-broekzaktransactie, maar in werkelijkheid wordt hiermee de transparantie vergroot en vermeden dat het grondbedrijf voor andere doeleinden wordt leeggehaald.

De volgende kosten/activiteiten komen vaak uit boven de reguliere kosten van een grondexploitatie:• extra beheerkosten bij kwalitatief hoogwaardige inrichting;• onrendabele top sociale woningbouw;• gebouwde parkeervoorzieningen;• ondergrondse huisvuilcontainers;• nazorgmaatregelen bij bodemsanering;• omgevingsmanagement;• gescheiden riolering;• gebiedsgericht milieubeleid.

Het gaat om een (indicatieve) opsomming van kosten. Duidelijk moet worden vastgesteld of en in hoeverre deze kosten ten laste van de grondexploitatie moeten komen of uit afzonderlijke, daartoe geoormerkte budgetten. Voorkomen moet worden dat binnen gemeentelijke afdelingen allerlei kostenposten of extra activiteiten ten onrechte ten laste van de grondexploitatie worden ‘weggewerkt’. Van belang is het dat expliciete afweging en besluitvorming over deze activiteiten/kosten plaatsvindt en dat dit niet impliciet via goedkeuring van de grondexploitatie in zijn geheel gebeurt.

In de afweging of kosten/opbrengsten wel of niet aan de grondexploitatie moeten worden toegerekend, is van belang dat:• sprake is van proportionaliteit;• sprake is van toerekenbaarheid;• sprake is van profijt;• toerekening plaatsvindt op basis van vooraf vastgestelde kaders;• kosten direct verband houden met de grondexploitatie en niet met bijvoorbeeld vastgoedexploitatie.

Kader 9: Toerekening aan grondexploitatie

38


Handboek

Alle inputvariabelen in figuur 12 vormen stuurknoppen die er toe bijdragen dat het voorziene plansaldo kan worden beïnvloed. We lopen ze achtereenvolgens na:• Programma Verhoging van het aantal en de kwaliteit van de te realiseren woningen, kantoren en dergelijke kan leiden tot meer opbrengsten. Het aandeel groen en water en de kwaliteit van de openbare ruimte en dergelijke beïnvloeden ook de hoogte van de kosten. • Partijen Het betrekken van meer partijen met grondposities, deskundigheid en marktkennis kan leiden tot een beter plan en tot een grotere mate van risicodeling en daardoor risicovermindering voor de gemeente. Met meer partijen ontstaat daarentegen ook een samenwerkingsrisico.• Fysieke omgeving Vergroting of verkleining van het plangebied, het netto uit te geven gebied (variërend van 50 tot 70% van het bruto te verwerven gebied) de inrichting van de locatie, de wijze waarop met bodemgesteldheid en bestaande infrastructuur wordt omgegaan, is uiteraard ook allemaal van invloed op de haalbaarheid van het plan.• Financiën Het cashflowverloop en de financieringsaspecten zoals de te hanteren rente en de verhouding tussen eigen en vreemd vermogen beïnvloeden uiteraard ook het planresultaat. • Fasering Fasering of versnelling, schuiven met kosten en/of opbrengsten, is ook een mogelijkheid het plansaldo te beïnvloeden.• Parameters De keuze voor bepaalde aannames met betrekking tot kosten- en opbrengststijgingen in de tijd, dan wel de rente en disconteringsvoeten zijn natuurlijk ook van belang voor de uitkomst.

Voor al deze stuurknoppen geldt dat er geen ‘juiste’ aannames zijn, maar dat het van belang is de uitgangspunten te expliciteren en te onderbouwen, alsmede het bewustzijn te creëren dat hier sprake is van bestuurlijke keuzes en geen technische zekerheden.

Figuur 12: Sturingsmogelijkheden grondexploitatie

39


Handboek

Vaak kochten de ontwikkelaars de gronden ook op verzoek van de gemeenten. De uit deze ontwikkelingen voortvloeiende bredere en andere taakopvatting van het grondbedrijf werd door een aantal grotere gemeenten benadrukt door de vorming van een ontwikkelingsbedrijf als aparte dienst. In zo’n dienst worden de oorspronkelijke grond-bedrijfsactiviteiten gecombineerd met economische activiteiten en projectmanagement, soms ook gecombineerd met de verantwoordelijkheid voor ontwikkeling en beheer van het gemeentelijke vastgoed.

Naast intern organisatorische wijzigingen, ontstaan ook andere organisatievormen waarin de oorspronkelijke grondbedrijfstaken worden uitgevoerd. Zo bestaan inmiddels regionale ontwikkelingsbedrijven die gemeentegrensoverschrijdende belangen dienen en die door schaalvergroting een stevigere kwaliteit neerzetten. Een nog grotere afstand tot het oorspronkelijke grondbedrijf ontstaat indien een vorm van PPS wordt toegepast. In dit verband zien we het ontstaan van wijkontwikkelingsmaatschappijen waarin gemeenten en marktpartijen samenwerken.

In figuur 13 worden de verschillende varianten weergegeven. Uiteraard heeft elk model zijn eigen voor- en nadelen, met ieder ook zijn eigen belangrijke aspecten in de governance, dat wil zeggen in het sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden.

4.4 Grondbedrijven binnen gemeentelijke organisaties

De gemeentelijke grondbedrijven en later ook de gemeentelijke ontwikkelings-bedrijven hebben de afgelopen vijftig jaar een cruciale rol gespeeld bij de ruimtelijke en economische ontwikkeling van gemeenten.

Tot halverwege de jaren zeventig was het oorspronkelijke grondbedrijf een administratief georiënteerde organisatie, gericht op het productieproces van het leveren van bouwrijpe grond. Een typisch verschijnsel hierbij was de verkoop van grond tegen kostprijs. Doordat er in die tijd op landelijk niveau een discussie over het grondbeleid werd gevoerd, kwam het gemeentelijk grondbedrijf in een brede politieke belangstelling te staan. Het grondbeleid en daarmee ook het grondbedrijf worden vanaf dat moment gezien als instrument om politieke doelen te realiseren. De grondprijzen zijn ondergeschikt aan de doelen die met grondbeleid bereikt moeten worden.

De jaren daarna luidden veel veranderingen voor het grondbedrijf in. Voorbeelden daarvan zijn de grote aandacht voor de bedrijfsvoering waardoor de roep naar een grotere transparantie van het grondbedrijf toeneemt, de toenemende aandacht en investeringsbereidheid van marktpartijen voor de stedelijke ontwikkeling en de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra en de Nota Volkshuisvesting in de Jaren ’90. Die ontwikkelingen maakten het voor ontwikkelaars mogelijk om op grote schaal grondposities in Vinex-locaties te verwerven.

Figuur 13: Positionering grondbedrijf

40


Handboek

4.5 Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden

Los van de positionering van een ontwikkelingsbedrijf binnen de gemeente is het belangrijk dat duidelijk is hoe in het proces van ruimtelijke ontwikkelingen de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn verdeeld. Indien binnen de gemeente, zowel ambtelijk als bestuurlijk, niet helder is wie wat wanneer iets te zeggen heeft over ruimtelijke plannen, kan planvorming en besluitvorming onnodig vertraagd worden met extra kosten tot gevolg. Ook voor de raad is het van belang te weten wanneer en op welke wijze zij besluitvorming pleegt over ruimtelijke projecten, op basis van welke informatie en welke activiteiten in welke fase thuishoren.

In de praktijk doorlopen ruimtelijke projecten diverse planfasen, elk met een andere rol voor de raad en het college. De raad kan daarbij kaders voor delegatie aan het college vaststellen. In figuur 14 is per fase de hoofdlijn voor sturing en verantwoording opgenomen. De belangrijkste fases zijn: initiatief, haalbaarheid, realisatie en beheer.

Een uitwerking naar activiteiten per fase is in bijlage 2 verder uitgewerkt op basis van dit model. Daarbij is mede gebruik gemaakt van het zogenaamde Plaberum-model van de gemeente Amsterdam.

4.6 Vertrouwelijkheid van gegevens

Bij grondbeleid en grondexploitaties geldt dat de informatie over waar, wanneer en wat er wel of niet kan worden (her)ontwikkeld, van groot belang kan zijn voor buitenstaanders. De onderhandelingspositie van de gemeente kan daarbij geschaad worden als die informatie op onjuiste momenten bij de verkeerde personen belandt. Daarom worden grondexploitaties veelal vertrouwelijk behandeld in raden en commissies. Het beleid van de gemeente op het terrein van ruimtelijke ontwikkeling is geld waard als dat vroegtijdig bij derden bekend is. In het hiernavolgende kader hebben we daarom zeven belangrijke regels op een rijtje gezet om acht op te slaan.

Figuur 14: Planfasen


Handboek

1. Planningsgegevens en de overwegingen daarbij moeten tot het moment van definitieve besluitvorming vertrouwelijke informatie blijven.2. Het verstrekken van onderhandse voorinformatie over bouwprogrammering, bouwprojecten, grondprijzen en kosten is in strijd met de wet en dus strafbaar.3. Grondexploitatiebegrotingen bevatten vertrouwelijke informatie die de onderhandelingspositie aantast als deze bij belanghebbenden terechtkomt.4. Afspraken over het al dan niet handhaven van bedrijven en bedrijfsactiviteiten in een gebied zijn, tot het moment van definitieve besluitvorming, vertrouwelijke informatie voor betrokken partijen. Het hiervan op de hoogte stellen van derden schendt de privacy en maakt de gemeente aansprakelijk voor schade.5. Voorgenomen bedrijfsverplaatsingen en bedrijfsbeëindigingen zijn tot het moment van definitieve besluitvorming vertrouwelijke informatie voor een bedrijf en het hiervan op de hoogte stellen van derden schendt de privacy en maakt de gemeente aansprakelijk voor schade.6. Afspraken over projectontwikkeling zijn voor zowel de gemeente als de betrokken ontwikkelaars tot het moment van definitieve besluitvorming vertrouwelijk. 7. De gemeentelijke besluitvorming vindt, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders in de raadszaal plaats, waarbij het met derden vooruitlopen op besluiten de kwaliteit van de besluitvorming in de gemeenteraad schaadt.

Kader 10: Vertrouwelijk karakter grondexploitaties

41

42


Handboek

Sturen kan niet in het luchtledige. Bij het sturen gaat het om duidelijke afspraken over doelstellingen, prestaties en budgetten. Deze vinden we – als het goed is – in de programmabegroting en aan de hand van de in het BBV voorgeschreven verplichte onderdelen van grondbeleid. De kaderstelling (en sturing) vindt plaats door middel van de nota grondbeleid, die duidelijke afspraken hoort te bevatten over output, randvoorwaarden en financiële kaders. Daarnaast wordt in dit hoofdstuk stilgestaan bij een meerjarenprogramma gebiedsontwikkeling (MPG), dat in aanvulling op de nota grondbeleid inzicht kan bieden in de aansluiting tussen grondbeleid en ruimtelijk beleid.

De hoofdstukken (5, 6, 7 en 8) over de vier governanceaspecten sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden, sluiten we elk af met een checklist om na te gaan of en welke instrumenten aanwezig zijn.

5.1 Aansluiting op programmabegroting

De raad stelt een programmabegroting vast. De voorbereiding vindt plaats door het college, dat hierbij uitgaat van het collegeprogramma. Overigens is dit collegeprogramma op zijn beurt weer gerelateerd aan meerjarenvisies.De programmabegroting is een document dat op hoofdlijnen een beschrijving geeft van de doelstellingen die de raad met betrekking tot politieke thema’s voor een bepaalde periode, meestal enkele jaren, voor ogen staat. Voor ons onderwerp betekent dit dat de programmabegroting een beeld geeft van de ruimtelijke projecten die de gemeenteraad graag uitgevoerd ziet. Het vormt daarmee een kaderstellend stuk dat richtlijnen geeft voor hetgeen moet worden bereikt en wat daarvoor moet gebeuren. Uiteraard wordt dit gecompleteerd met een begroting van kosten en opbrengsten.

Dit kader vormt in wezen de uitvalsbasis voor college en ambtelijk apparaat. Het kader is nodig voor het opstellen van een programma voor het grondbedrijf en voor de ruimtelijke projecten. De programmabegroting moet daarom ‘SMART’ zijn: specifiek, meetbaar acceptabel, realistisch en tijdsgebonden. Indien dit niet gebeurt, worden sturing en beheersing moeilijk of onmogelijk. College en ambtelijk apparaat kunnen er niet mee uit de voeten en handelen naar eigen bevind. Controle door de raad op de verwezenlijking van de uitgangspunten wordt daarmee lastig.

De indeling van de programmabegroting in zogeheten paragrafen is geregeld in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (artikel 16 BBV). De programmabegroting kent ten minste de volgende paragrafen:• grondbeleid;• weerstandsvermogen;• risico’s;• financiering;• onderhoud kapitaalgoederen;• bedrijfsvoering;• verbonden partijen.

In het navolgende gaan we verder in op de doelstellingen voor het grondbeleid, die de sturingsmogelijkheden aangeven voor de raad. Ten aanzien van de overige bovengenoemde paragrafen merken we op dat in de paragraaf weerstandsvermogen het voor het grondbedrijf benodigde weerstandsvermogen moet zijn meegenomen, mede op basis van een werkend systeem van risicomanagement, zie hoofdstuk 9 van dit handboek.

Aspecten van het grondbeleid komen terug in de risicoparagraaf en bij bedrijfsvoering (hoe zijn de processen en de planning en control voor het grondbedrijf en grondexploitaties

5 Sturen op doelstellingen

43


Handboek

geregeld?), maar ook bij verbonden partijen (PPS ten aanzien van gebiedsontwikkelingen). Al deze aspecten komen in deze handreiking aan de orde. Voor de volledigheid verwijzen we naar het Handboek Verbonden Partijen van Deloitte (mei 2006).

5.2 Doelstellingen ruimtelijk beleid en grondbeleid

De in het BBV opgenomen verplichte onderdelen van grondbeleid geven de stuurmogelijkheden weer. De volgende vijf onderdelen van de paragraaf grondbeleid uit het BBV zijn verplicht:• Een integrale visie van het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting.• Een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert ofwel de beleidsregie.• Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie ofwel het programmerings- en monitoringsinstrumentarium.• Een onderbouwing van de geraamde winstneming.• De beleidsuitgangspunten over de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van grondzaken.

Om goed te kunnen sturen, is het van belang dat genoemde uitgangspunten worden vastgelegd in een nota grondbeleid. In het kader is een voorbeeld opgenomen van een geannoteerde inhoudsopgave van een op te stellen nota grondbeleid, waarin de genoemde vijf verplichte onderdelen uit het BBV zijn verwerkt. Een uitgebreidere versie is opgenomen in bijlage 3.

• Inleiding, doel en inhoud• Ruimtelijk beleid van de gemeente en de regio (concrete doelstellingen voor komende jaren t.a.v. woningbouw – ook naar categorieën – , kantoren, bedrijfsterreinen en overige functies)• Grondbeleid in de gemeente (overzicht locaties per fase – initiatief, haalbaarheid, realisatie –, welk beleid op welke locatie, consequenties voor verwerving en strategische aankopen, uitgangspunten beheer, bouwen woonrijp maken, uitgifte en beleid t.a.v. grondprijzen, kostenverhaal en publiek-private samenwerking, aanbestedingsbeleid)• Programmatisch overzicht versus beleid (programma per locatie, incl. private plannen en PPS – in hoeverre worden beleidsdoelstellingen hiermee gehaald, per categorie en in de tijd)• Financiën (overzicht plansaldi, risicobandbreedtes, voorzieningen, verloop van de reserve grondbedrijf, indicatie benodigde weerstandsvermogen in relatie tot risico’s en verloop van de reserve, beleid t.a.v. winstneming, plankosten) • Organisatie (rol- en taakverdeling raad – college, projectmatig werken, activiteiten, budget en taken per fase van ruimtelijke planvorming, afspraken over verantwoording en tussentijdse informatievoorziening)

Kader 11: Voorbeeld inhoudsopgave nota grondbeleid

5.3 Meerjarenprogramma gebiedsontwikkeling (MPG) als stuurinstrument

Naast en in aanvulling op een nota grondbeleid kan de gemeente een meerjarenprogramma gebiedsontwikkeling opstellen ter uitwerking van het programmerings- en monitoringsinstrumen-tarium. Doelstelling van zo’n MPG is inzicht en overzicht. Daarbij kunnen bijvoorbeeld de belangrijkste exploitaties (volgens de zgn. 80-20 regel naar omzet en/of plansaldo) nader worden toegelicht en kan het totaal overzicht van alle exploitaties in beeld worden gebracht met visuele middelen. Ook hierbij kan de indeling naar planfasen worden gehanteerd, waarbij aan de raad duidelijk wordt gemaakt welke plannen zich in welke fase bevinden en wat de planning daarvan is; welke plannen gaan wanneer over naar de volgende fase.

Het MPG kan worden opgesteld op basis van de geactualiseerde exploitaties op de stand van de jaarrekening. Het uitbrengen van het MPG tussen jaarrekening en begroting kan ertoe leiden dat er bestuurlijke invloed ontstaat op noodzakelijke dekking voor het ontwikkelen van nieuwe plannen bij de begroting. Als bijvoorbeeld in het MPG staat welke plannen in het komende jaar operationeel moeten worden, maar het zijn plannen met een voorzien negatief plansaldo, is bij de begroting besluitvorming nodig over het vinden van de noodzakelijke dekking (afwaarderingsvoorziening). Het MPG kan inzicht bieden in financiën, tijd en kwaliteit. De raad krijgt door het MPG inzicht op programmaniveau in de relatie tussen de beleidsuitgangspunten (bijv. zoveel woningen per categorie per zoveel jaar) en de planning in het lopende en komende programma.

In een vaststellingsprogramma grondexploitaties worden de meest concrete grondexploitaties in voorbereiding, die in principe het daarop volgende jaar operationeel moeten worden, opgenomen met een indicatie van het programma, de fasering en het te verwachten exploitatiesaldo.


Handboek

Voor plannen met een verwacht verlies kan de raad een bestemmingsreserve vormen; dit om te voorkomen dat de dekking van het verwachte verlies niet meer aanwezig is als vaststelling van de grondexploitatie door de raad onverhoopt pas ná dat begrotingsjaar plaatsvindt. Het financiële kader ligt daarmee vast. Hiermee heeft de raad zowel de planning als het financiële kader geaccordeerd, waarna het college de grondexploitatie kan vaststellen met informatie naar de raad.

Bij het operationeel verklaren van de grondexploitatie wordt bij een verwacht verlies direct een voorziening getroffen. Het verlies als gevolg van deze voorziening kan worden gedekt uit een reeds daarvoor bestemde reserve dan wel uit andere inkomensbronnen, bijvoorbeeld uit de resultaten van gerealiseerde winstgevende grondexploitaties. Afwijking van het voorziene exploitatiesaldo hetgeen blijkt uit de jaarlijkse actualisatie van grondexploitaties, noopt tot hernieuwde bestuurlijke besluitvorming in de raad.

Voorbeelden van overzichten uit een MPG zijn in figuur 15 opgenomen. Het is allereerst een overzicht van de in de plannen opgenomen programmatische output naar functies. Een dergelijk overzicht is belangrijk omdat vaak per plan naar optimalisatie wordt gestreefd door omzetting of intensivering van functies, bijvoorbeeld meer appartementen in plaats van kantoren in geval van leegstand van kantoren. Dit gebeurt soms zonder dat de afweging op programmaniveau plaatsvindt: is in het totaal van de plannen de voorziene opnamecapaciteit van appartementen al niet bereikt? Naar aanleiding van onderstaand overzicht moet de vraag aan de orde zijn of het aanbod van kantoren en bedrijven in het totaal van de plannen wel afzetbaar is en niet verder gespreid moet worden.

Figuur 15: Programmering grondexploitaties 2005-2015

44


Handboek

Daarnaast kan een meerjarenverloop van de reserve worden geschetst. Dat kan op basis van informatie over de looptijden van de plannen en het afsluiten van plannen met een positief saldo naar de reserve grondbedrijf. Hierbij moeten we rekening houden met eventuele onttrekkingen uit de reserve grondbedrijf, bijvoorbeeld voor voorbereidingskosten van plannen die niet operationeel zijn geworden. Op basis van de risicobandbreedtes van de plannen kan tevens aangegeven worden wat het gewenste weerstandsvermogen is voor het kunnen opvangen van die risico’s in de reserve grondbedrijf. Hiermee wordt antwoord gegeven op de vraag of de reserve grondbedrijf aangevuld moet worden uit algemene middelen of dat wellicht onttrekking van middelen aan de reserve verantwoord is. Een visuele presentatie hiervan is in één plaatje mogelijk zoals in figuur 16.

€

Figuur 16: Verloop exploitatiereserve t.o.v. behoefte aan weerstandsvermogen

In de situatie in figuur 16 is rekening gehouden met het weerstandsvermogen op basis van de risico’s in de lopende plannen, maar ook met een hoger weerstandsvermogen als de plannen die in voorbereiding zijn operationeel worden verklaard conform de voorgenomen planning. Bij het operationeel verklaren moet de raad zich dus realiseren dat – bij een negatief plansaldo – hiervoor dekking moet worden aangegeven én dat het risicoprofiel wordt vergroot waarvoor wellicht aanvullend weerstandsvermogen noodzakelijk is.

4545

46


Handboek

5.4 Checklist sturen

Sturen Ruimtelijk beleid • Zijn er meetbare doelstellingen m.b.t. ruimtelijk beleid in de regio en zijn die bestuurlijk afgestemd en vastgesteld?• Passen de ruimtelijke doelstellingen van de gemeente binnen de regionale doelstellingen en zijn die ook bestuurlijk afgestemd?• Is in een nota grondbeleid of MPG een relatie gelegd tussen grondbeleid en ruimtelijk beleid?• Zijn er afspraken over actief grondbeleid en anticiperende verwervingen?• Is per locatie vastgelegd welk grondbeleid wordt gevoerd met inzet van bijbehorende instrumenten?• Zijn er afspraken en beleid over uitgifteprijzen?• Is voor faciliterend grondbeleid vastgelegd welke kosten moeten worden verhaald?• Is er beleid voor bovenwijkse voorzieningen geformuleerd, incl. voeding van en besteding uit het fonds bovenwijks?• Zijn er afspraken over publiek-private samenwerkingen in het kader van ruimtelijk beleid?

Zijn er afspraken over:• Wanneer en hoe vaak informatie wordt opgeleverd over het verloop van grondexploitaties?• Hoe zijn majeure afwijkingen gedefinieerd waarover de raad tussentijds in het kader van de actieve informatieplicht wordt geïnformeerd?• Welke informatie moet worden opgeleverd met betrekking tot de realisatie (inhoud rapportages)?• Evaluatie op basis van de opgeleverde informatie?

• Zijn er (naast financiële afspraken m.b.t plansaldi) ook (meetbare) kwalitatieve afspraken over te leveren prestaties/output gemaakt?• Zijn de outputcategorieën gedefinieerd (bijv. betaalbare huur, dure huur, sociale koop, middenduur en dure koop, kantoren, bedrijfsterrein, maatschappelijke voorzieningen)?

• Zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden voldoende afgebakend (zie figuur 14 rolverdeling raad – college )?• Is er sprake van functiescheiding binnen de gemeente tussen diegenen die beleidsmatig en projectmatig betrokken zijn en diegenen die de rapportages beoordelen en hierover adviseren aan het college van burgemeester en wethouders?• Zijn de stappen in de ruimtelijke projecten afgebakend incl. de bestuurlijke besluitvorming per fase?

Informatie

Taken, verantwoordelijk-heden en bevoegdheden

Tabel: Checklist sturen

Deelproces Criteria Toelichting

Meetbaarheid/output


Handboek

Bij beheersing – is het grondbeleid in control? – gaat het om maatregelen en procedures waarmee bijsturing mogelijk is om de gedefinieerde doelstellingen te halen. Afspraken over het omgaan met risico’s horen daarbij. Gegeven het grote belang van risicomanagement bij grondbeleid wordt hieraan een apart hoofdstuk gewijd, zie hoofdstuk 9.

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de afbakening van taken, verantwoordelijk-heden en bevoegdheden, en op de afspraken over informatieverstrekking met het oog op het bijsturen van het beleid en de uitvoering daarvan. Ook hier is getracht gevisualiseerde instrumenten aan te reiken opdat de raad in een oogopslag inzicht kan krijgen in de stand van zaken en te weten komt wáár eventueel moet worden bijgestuurd. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een checklist op dit terrein.

6.1 Maatregelen en procedures

Beheersen bestaat uit een stelsel van maatregelen en procedures. Zo heeft de gemeente de zekerheid dat de grondexploitaties blijvend de goede kant op gaan en dat verrassingen worden vermeden. Met andere woorden: worden de beleidsdoelstellingen en de in de plannen opgenomen programma’s gerealiseerd binnen de afgesproken termijnen en financiële kaders? Kan de gemeente bijsturen wanneer werkelijkheid en planning uit elkaar lopen of komt ze voor voldongen feiten te staan? Komt er ook informatie over plannen die in publiek-private samenwerkingsverbanden worden ontwikkeld of over de voortgang van private plannen?

Gemeenten krijgen de informatie in principe via rapportages en overlegplatforms. De eerste vraag die moet worden gesteld is of dit inderdaad het geval is. Zijn de rapportages gebaseerd op informatie die tijdig, actueel, volledig en betrouwbaar is? Dat wil zeggen: worden de grondexploitaties met bijbehorende planningen en budgetten kritisch gevolgd en zonodig bijgesteld.

6 Beheersen op geld en inhoud

Dergelijke rapportages bestaan uit pakken papier met veel cijfers. Daarbij horen twee vragen: 1. Kun je door deze bomen het bos nog zien, (inzichtelijk, op hoofdlijnen, gerelateerd aan doelstellingen)?2. Welke bomen zijn in dit bos verstopt?

Anders gezegd: soms zitten er in de pakken papier bestuurlijk relevante incidenten opgenomen, impliciet of ergens expliciet, waarvan later wordt gezegd dat ze wel zijn vermeld. Hierover moeten in het kader van de sturingsinformatie duidelijke afspraken worden gemaakt. Bijvoorbeeld: jaarlijks wordt via jaarrekening en MPG het overzicht gerapporteerd. Tussentijds worden vervolgens afwijkingen bij grondexploitaties ten aanzien van meer dan 5% van het programma gemeld in tussentijdse bestuurlijke rapportages. Afwijkingen van bijvoorbeeld meer dan 10% van de kosten en/of opbrengsten worden ook apart gemeld.

Soms blijft het plansaldo dan gelijk, omdat er tegenover bijvoorbeeld meevallende opbrengsten uit gronduitgiften stelposten aan de kostenkant worden opgenomen. Dit kunnen echter wel bestuurlijk relevante mutaties zijn.

Afwijkingen ten opzichte van kengetallen voor verwerving, bouwen woonrijp maken of gronduitgifte kunnen apart gemeld worden. Als ergens tussentijds wordt besloten om de inrichtingskwaliteit van de openbare ruimte (straatverlichting, verharding, straatmeubilair, etc.) te verhogen en daarvoor extra kosten te maken omdat sprake is van meevallende opbrengsten, kan dat een bestuurlijke afweging zijn.

Gemeenten maken weinig gebruik van rapportages om de voortgang gedurende het uitvoeringsjaar – en zelfs van jaar tot jaar – te monitoren. Doen ze dit toch, dan beperkt de informatie zich meestal tot financiële gegevens en komen kengetallen met betrekking tot de realisatie van doelstelling en prestatieafspraken nauwelijks aan bod. In figuur 17 is een voorbeeld van een tussentijdse managementrapportage (marap) opgenomen.

Figuur 17: Voorbeeldrapportage

47


Handboek

In het kader van beheersen is het belangrijk dat er afspraken zijn over projectmatig werken met bestuurlijke besluitvorming per planfase. Het STORM-model kan daartoe dienen, zie figuur 18. In bijlage 2 is een uitwerking van dat format opgenomen.

De gemeenteraad stelt de kaders vast waarbinnen het college uitvoering geeft aan de verwezenlijking van de gestelde doelen. De uitvoering van het beleid vindt plaats door het ambtelijk apparaat, meer in het bijzonder de afdeling grondzaken. Op basis van bestuurlijk goedgekeurde plannen/exploitaties of projectdocumenten worden de overeengekomen activiteiten ambtelijk uitgevoerd: verwervingen, uitgiftes, opdrachten voor het bouwen woonrijp maken, etc. College en ambtelijk apparaat hebben ieder een eigen rol. Het college behoudt de bevoegdheid tot goed- of afkeuring van de feitelijk verrichte werkzaamheden. Het college doet hiermee ten volle recht aan zijn politieke verantwoordelijkheid.

Figuur 18: Projectmatig werken per planfase

48

49


Handboek

Bij gebiedsontwikkeling onderscheiden we een aantal fasen: • Initiatieffase met probleembeschrijving en projectafbakening. Bijvoorbeeld: is het mogelijk om die vrijkomende schoollocatie om te zetten naar ouderenwoningen? • Besluitvorming over dit initiatief. Past het in het beleid, wordt het bestuurlijk gedragen? • Haalbaarheidsfase. Hoe verhoudt het initiatief zich tot het bestemmingsplan? Wat zijn de mogelijke kosten en opbrengsten? Welke bezwaren zijn er te verwachten? Er moet een programma van eisen worden opgesteld nadat er een startdocument is vastgesteld. • Ontwerpfase met ontwikkelen van masterplan en doorlopen planologische procedure.• Voorbereidingsfase met actieve grondexploitatie, verwerving, bouwen woonrijp maken, aanbesteding, etc. • Beheerfase met overdracht van de woningen en overname van het openbaar gebied door de gemeente.

Figuur 19 is een voorbeeld van een overzicht waarbij per project de stand van zaken inzichtelijk kan worden gemaakt. De indeling in fasen is flexibel, het gaat om een voorbeeld.

Figuur 19: Projectfase

50


Handboek

6.2 Checklist beheersen

Beheersen Informatiebeheer Worden alle grondexploitaties jaarlijks integraal herzien (planning, kosten, opbrengsten) en worden majeure afwijkingen apart toegelicht?

Ontvangt de raad periodiek tussenrapportages ten aanzien van:• realisatie van de beleidsdoelstellingen;• prestatieafspraken;• realisatie versus budget;• majeure afwijkingen in plansaldo?

Waarover moet gerapporteerd worden?• financiële informatie;• operationele informatie;• kengetallen over kosten w.o apparaatskosten;• kengetallen over prestaties;• rechtmatigheid;• fiscale aangelegenheden, onder andere BTW.

Is de gewenste detaillering en frequentie van rapporteren vastgelegd? In hoeverre worden aangeboden cijfers getoetst op juistheid, volledigheid en tijdigheid?

Zijn er voldoende en heldere afspraken over activiteiten, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, alsmede over bestuurlijke besluitvormingsmomenten per fase van ruimtelijke ontwikkeling?

Is voldoende capaciteit beschikbaar om de gemeentelijke verantwoordelijkheid t.a.v. samenwerkingsverbanden te bewaken?

Worden binnen vakdisciplines (verwerving, planeconomen, projectleiders, uitgifte) relevante ontwikkelingen in regelgeving en jurisprudentie gevolgd?

Worden bij majeure mutaties of risico’s in actieve plannen alternatieve planaanpassingen aangegeven (verdichting, vereenvoudiging, fasering, etc.) met hun consequenties?

Is vastgelegd welke beïnvloedingsmogelijkheden de gemeente heeft bij samenwerkingsverbanden?

Beschikt het grondbedrijf over een interne risicomanagementmethode waarbij risico’s worden geïnventariseerd en geconsolideerd, inclusief de wijze waarop monitoring plaatsvindt?

Is vastgelegd wie verantwoordelijk is voor het risicomanagement?

Borging van kennis


Beïnvloedings-mogelijkheden

Risico-management


Handboek

Tabel: Checklist beheersen

Beheersen Interne organisatie

Is er een adequate verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de organisatie?

Zijn de informatiesystemen op elkaar aangesloten voor wat betreft projectinformatie, budgetten, prospectie en urenverantwoording?Zijn er integriteitregels in de vorm van gedragscodes?

Is er een stelsel van interne controlemaatregelen om te kunnen toetsen of financiële rapportages betrouwbaar zijn en men zich aan de wetten en regels houdt?

Wordt over de werking van interne controlemaatregelen gerapporteerd?

Is er een interne audit om na te gaan in hoeverre volgens procedures wordt gewerkt?


51

52


Handboek

7 Verantwoorden over resultaten en acties

De verantwoording over grondexploitaties moet volledig, tijdig, juist en inzichtelijk zijn. Vaak is die verantwoording financieel-technisch en zeker voor raadsleden op het eerste oog niet erg inzichtelijk. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de eisen die aan de verantwoording worden gesteld en worden voorbeelden gegeven van verantwoordingsmogelijkheden, afsluitend met een praktische checklist.

7.1 Algemene eisen aan verantwoording

7.1.1 Volledigheid van de presentatie

Een van de basisvereisten is dat rapportages een volledig beeld van de verwachte werkelijkheid geven. Dat betekent dat ze inzicht geven in risico’s, stelposten, mogelijke optimalisaties, eventuele bijdragen, subsidies en al dan niet opnemen van hiermee verbonden infrastructuuruitgaven met dekking binnen of buiten de grondexploitatie. De volledigheid geldt zowel ten aanzien van projecten op zichzelf, als voor het totaal van de projecten. Daarnaast geldt deze volledigheid ook voor het inzicht verstrekken in de risico’s en voor zowel de financiële als de programmatische informatie.

7.1.2 Inhoud bestuursrapportages

Over eerder geïdentificeerde risico’s waar later geen sprake meer van is, kan in het MPG worden gerapporteerd, net als over de aard, omvang en consequenties van de inmiddels nieuw opgenomen risico’s. Het BBV (artikelen 11, 16 en 70) vraagt dat dergelijke rapportages inzicht bieden in de aard en omvang van de risico’s en de maatregelen met hun consequenties, die daartegen kunnen worden genomen (‘was-is-wordt’).

Uit rapportages en samenvattingen van grondexploitatieberekeningen moet blijken welke maatregelen zijn genomen zodat al te grote risico’s zijn uitgesloten. Duidelijk dient te zijn welke consequenties dit in breder verband heeft en of deze consequenties zijn doorgerekend in de grondexploitatie. Dergelijke bijstellingen van de grondexploitatierekening zijn substantieel en moeten dus expliciet in procedure komen alvorens hierop kan worden geanticipeerd. Dergelijke afwegingen vinden niet op het niveau van individuele projectleiders plaats, zeker niet als het gaat om afwijkingen/bijstellingen van het programma en of de planning, daarmee ook meestal resulterend in wijziging van het financiële kader. Een dergelijke afweging dient plaats te vinden op het geëigende niveau met inzicht in de consequenties op planniveau, maar ook in relatie tot mogelijke effecten van andere plannen.

Een voorbeeld: een individuele projectleider kan niet zelfstandig beslissen over een functiewijziging van kantoren naar woningen zonder rekening te houden met het totale aanbod van kantoren en woningen in de operationele grondexploitaties en de exploitaties in voorbereiding.

De jaarrekening kan inzicht geven in de mutaties per complex (per grondexploitatie). Daarbij kan onderscheid worden gemaakt naar autonome mutaties (aanpassingen prijspeilcorrecties, rentelasten of aanpassingen als gevolg van een nieuwe datum van contant maken) en niet-autonome mutaties. De autonome mutaties hoeven eventueel niet te worden toegelicht. De niet-autonome mutaties zijn aanpassingen van de ramingen of het faseren van kosten en/of opbrengsten, die – afhankelijk van de omvang – bestuurlijke toelichting behoeven. Per complex wordt bij de jaarrekening een overzicht als in figuur 20 gegeven.

53


Handboek

Figuur 20: Overzicht per complex

Op basis hiervan vindt aanpassing van de voorzieningen plaats voor de verschillen onder E en G ervan uitgaande dat tussentijds bij de eerste en tweede marap reeds aanpassing van de voorzieningen plaatsvond voor de budgetaanpassingen onder B. Dat geldt uiteraard zowel voor de mutaties op de plannen met voorziene negatieve saldi, maar ook voor positieve of neutrale plannen die door bijstelling een voorzien negatief saldo krijgen.

Voor plannen met een voorzien nadelig exploitatiesaldo raden we aan een aparte voorziening per complex te treffen door een waardecorrectie per complex. De verantwoording in de jaarrekening (en eventueel tussentijds bij marap indien majeure mutaties bij operationele plannen bekend zijn die leiden tot mutatie in het plansaldo) kan er uitzien als in figuur 21.

Hiermee krijgt de raad ons inziens in de verantwoordingsinformatie goed inzicht in het verloop van de plannen, de risico’s en de financiële gevolgen. De wijze van verantwoording, ook over majeure mutaties en de daarvoor te hanteren grenzen, kunnen worden opgenomen in de financiële beheersverordening voor de gemeente ex. art. 212.

Figuur 21: Mutaties voorziening

54


Handboek

Ten slotte is het wenselijk de raad inzicht te geven in de toekomstige ontwikkeling van de exploitatiereserve in verband met de af te sluiten plannen. Dit geeft bestuurlijk de financiële ruimte aan om in de toekomst bijvoorbeeld nieuwe plannen met voorziene negatieve exploitatiesaldi op te kunnen starten. Deze ruimte ontstaat voor zover de (toekomstige) stand van de reserve het benodigde weerstandsvermogen overschrijdt.

Figuur 22 geeft een voorbeeld van de opbouw van een dergelijke prognose, waarbij bandbreedtes worden gehanteerd voor de positieve en de negatieve plannen op basis van een jaarlijkse risicoanalyse.

Figuur 22: Voorbeeld prognose ontwikkeling reserve grondbedrijf

7.2 Waarderingsgrondslagen

De bouwgronden maken volgens artikel 38 BBV onderdeel uit van de post Voorraden en kunnen worden onderverdeeld in:• niet in exploitatie genomen bouwgronden;• bouwgronden in exploitatie (onderhanden werk).

Voorraden (dus ook de niet in exploitatie genomen bouwgronden) moeten worden gewaardeerd tegen verkrijgings- of vervaardigingsprijs (artikel 63 BBV). De verkrijgingsprijs omvat de inkoopprijs en de bijkomende verwervingskosten. De vervaardigingsprijs omvat de aanschaffingskosten van de grond en de overige kosten welke we rechtstreeks aan de vervaardiging kunnen toerekenen.

In de vervaardigingsprijs kunnen voorts worden opgenomen een redelijk deel van de indirecte kosten en de rente over het tijdvak dat aan de vervaardiging van het actief kan worden toegerekend. Wanneer de marktwaarde echter lager is dan de verkrijgings- of vervaardigingsprijs dan moet afwaardering plaatsvinden naar deze lagere marktwaarde (artikel 65, lid 2 BBV); in de toelichting op de balans moet dit wel afzonderlijk zichtbaar blijven (artikel 52-b BBV).

7.2.1 Niet in exploitatie genomen (bouw)gronden (NIEGG)

Start vervaardigingsprocesBij bouwgronden in exploitatie is duidelijk dat er sprake is van een vervaardigingsproces, bij de niet in exploitatie genomen bouwgronden is dat minder duidelijk. Volgens Deloitte is er bij de niet in exploitatie genomen bouwgronden nog geen sprake van een vervaardigingsproces. Niet in exploitatie genomen bouwgronden dienen naar de mening van Deloitte voorzichtigheidshalve dan ook tegen verkrijgingspijs (aanschaffingskosten plus bijkomende verwervingskosten) gewaardeerd te worden, maar niet verhoogd te worden met de (jaarlijks) bij te schrijven rente.

De commissie-BBV heeft de waarderingsgrondslag van de niet in exploitatie genomen bouwgronden nog niet definitief uitgewerkt. Maar de commissie neigt naar het standpunt dat met de aanschaf van de NIEGG reeds de eerste vervaardigingsfase begint. Er is immers ondanks het ontbreken van een gedetailleerd uitgewerkte exploitatieopzet al wel sprake van een bewuste planmatige en geautoriseerde aanschaf van de gronden. Daardoor wordt het aanvaardbaar om onder het begrip ‘bijkomende verwervingskosten’ ook bijvoorbeeld planontwikkelingskosten en rente activeerbaar te laten zijn, maar uitsluitend voor zover de boekwaarde de marktwaarde niet overstijgt.

55


Handboek

RuilgrondenDe zogenaamde ruilgronden behoren niet bij de niet in exploitatie genomen bouwgronden, want hiervoor bestaat immers geen voornemen tot exploitatie naar bouwgrond.

Begrip marktwaardeHet BBV geeft geen nadere uitleg over het begrip ‘marktwaarde’. De invulling van het begrip ‘marktwaarde’ kan op twee manieren plaatsvinden:1. Uitgaan van de gronden in hun huidige bestemming. Dit leidt tot een voorzichtige waardering en is in lijn met het voorzichtigheidsbeginsel van het BBV (onderdeel Uitgangspunten).2. Uitgaan van de toekomstige beoogde bestemming, onder aftrek van de kosten die nog gemaakt moeten worden om de marktwaarde in de beoogde bestemming te kunnen realiseren. Deze methode is uiteraard minder voorzichtig omdat het anticipeert op de toekomstige bestemming van deze bouwgrond en er veelal slechts sprake is van een globale kostprijsberekening. Naar de mening van Deloitte is deze methode alleen verdedigbaar als er voldoende zekerheid bestaat over de nieuwe bestemming van deze gronden. Dit is bijvoorbeeld het geval als het bestemmingsplan door de raad is goedgekeurd. De commissie-BBV neigt naar het standpunt om deze laatste invulling te kiezen voor het begrip marktwaarde en derhalve de boekwaarde van de niet in exploitatie genomen bouwgronden rekening houdend met de nog te maken kosten, voorzichtigheidshalve te confronteren met de laagst denkbare marktwaarde van grond met een bouwbestemming.

7.2.2 Bouwgrond in exploitatie (onderhanden werk)

Bij de waardering van bouwgrond in exploitatie (onderhanden werk) mag naast de aanschaffingskosten en bijkomende kosten, rekening worden gehouden met een redelijk deel van de indirecte kosten en de rente over het tijdvak dat aan de vervaardiging van het actief kan worden toegerekend. Een en ander dient conform

artikel 212 Gemeentewet in het gemeentelijke waarderingsbeleid te zijn vastgelegd. De waardering van deze bouwgronden geschiedt per grondexploitatie. Een grondexploitatie kunnen we definiëren als een samenhangend geheel van ontwikkelactiviteiten waarvan de kosten en opbrengsten van deze activiteiten een causaal verband hebben. Een bestemmingsplan kan dus meer grondexploitaties bevatten en dus ook meer kostprijscalculaties. Andersom kan ook, maar dit komt in de praktijk veel minder voor.

Een gemeente heeft begin 2004 landbouwgronden aangekocht voor een prijs van 40 euro per vierkante meter, inclusief notariskosten. De marktwaarde bedraagt ultimo 2006 42 euro per vierkante meter. De totale kosten bedragen 10 miljoen euro. Er is echter nog onvoldoende zekerheid over de bestemming van deze gronden. De gemeente rekent met een rente van 5%. Aangezien de beoogde bestemming nog niet voldoende zeker is, dienen deze landbouwgronden tegen de verkrijgingsprijs dan wel lagere marktwaarde te worden gewaardeerd. In casu derhalve telkenjare tegen maximaal 40 euro per vierkante meter (in totaal v 10 miljoen). De rentekosten voor de jaren 2004 tot en met 2006 (circa v 1,5 miljoen) blijven in de eerste variant buiten de waardering.

Op het moment dat de bestemming definitief is dan kunnen alsnog de rentekosten in de waardering worden meegenomen, tenzij de marktwaarde lager is. Indien het standpunt van de commissie-BBV definitief wordt, is het mogelijk de tweede variant (vaker) toe te passen en de rentekosten te activeren mits de (toekomstige) marktwaarde dit toestaat en er voldoende zekerheid omtrent de realisatie bestaat. Ultimo 2006 bedraagt de marktwaarde 10,5 miljoen euro. Dit betekent dat in elk geval 0,5 miljoen euro rentekosten activeerbaar zijn. Afhankelijk van de kostprijsberekening en de daaruit voortvloeiende laagst denkbare marktwaarde. Van de grond met een andere (bouw) bestemming, zijn wellicht zelfs meer rentekosten activeerbaar.

Kader 12: Waardering niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG)

Bij de waardering van bouwgrond in exploitatie speelt het verwachte resultaat een essentiële rol. Hierna wordt ingegaan op de waardering indien naar verwachting sprake is van een winstgevende en verliesgevende grondexploitatie.

7.3 Te verwachten winstgevende bouwgrondexploitatie

In de praktijk worden de gerealiseerde verkoopopbrengsten van een grondexploitatie als onderdeel van de kostprijs beschouwd. Met andere woorden: de gerealiseerde verkoopopbrengsten worden in mindering gebracht op het onderhanden werk grondexploitatie. Als gevolg van deze handelwijze komt herhaaldelijk de vraag aan de orde of er tussentijds winst mag/moet worden verantwoord.

56


Handboek

7.3.1 Tussentijdse winstneming

Het onderwerp ‘tussentijdse winstneming’ komt in het BBV nauwelijks aan de orde. Alleen de toelichting op artikel 16 bevat enige informatie. Daarin is gesteld dat tussentijdse winstneming alleen raadzaam is onder bepaalde voorwaarden. Wat deze voorwaarden zijn wordt niet nader uitgelegd. Verder staat in de toelichting dat bij grote projecten het mogelijk is tussentijds winst te nemen en dat deze mogelijkheid zich voordoet als een deelproject is afgesloten en er geen verlies wordt verwacht op andere deelprojecten.

Van meer belang bij de beantwoording van de vraag of er tussentijdse winstneming mag/moet worden verantwoord, is de Circulaire nadere informatie besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten van 22 mei 2003. Deze circulaire bevat het (eigenstandig) kader voor provincies en gemeenten bij het opstellen van de begroting en jaarrekening. Volgens de circulaire dient bij het opstellen van de jaarrekening rekening te worden gehouden met het realisatiebeginsel. Dit beginsel houdt in dat positieve resultaten (winsten) pas in de jaarrekening worden verwerkt als zij vaststaan en zijn gerealiseerd. Zodra winsten zijn gerealiseerd, dienen deze dus te worden verantwoord. De vraag is op welk moment er voldoende zekerheid aanwezig is om te kunnen stellen dat er bij verwachte winstgevende bouwgrondexploitaties winst is gerealiseerd en derhalve tussentijds moet worden verantwoord.

Als niet aan een of meer van de voorwaarden, zie kader 13, wordt voldaan dan is de situatie duidelijk en moet de winst volledig worden verantwoord in het boekjaar waarin de grondexploitatie is gerealiseerd. Dit wordt wel de ‘completed contract’-methode genoemd.

7.3.2 Methoden tussentijdse winstneming

In de praktijk worden diverse methoden gehanteerd voor het verantwoorden van de tussentijdse winst. Een methode is om de tussentijdse winst te bepalen naar rato van de voortgang van de grondexploitatie. Dit wordt de ‘percentage of completion’-methode genoemd. Ook hier geldt de eis dat er voldoende zekerheid omtrent de realisatie moet bestaan. Zo zijn er gemeenten die, indien een bepaald percentage (bijvoorbeeld 75%) van de voorgecalculeerde verkoopopbrengst is gerealiseerd, overgaan tot het deels nemen van de gerealiseerde winst, soms zelfs al naar rato.

Zeker is dat de exploitatie van gronden door de gemeente gepaard gaat met veel risico’s. In elk geval mag hier niet te snel winst worden genomen. Ter toelichting: enige vertraging bij de uitgifte van percelen kan aanzienlijke invloed hebben op het resultaat, zodat ‘winst’ te vroeg genomen kan zijn. Een voorwaarde is immers dat er geen belangrijke onzekerheid mag bestaan inzake de nog te verwachten opbrengsten, dus er moeten geen belangrijke verkopen meer plaatsvinden. Ook de nog te maken kosten mogen geen grote verrassingen meer bevatten en mogen veelal alleen nog het ‘afwerken’ betreffen. Dat betekent feitelijk dat er pas tussentijds winst kan worden genomen indien een plan nagenoeg is voltooid. Immers, dan pas is er geen belangrijke onzekerheid meer inzake de te verwachten opbrengsten en nog te maken kosten.

Bij verwachte winstgevende bouwgrondexploitaties is tussentijdse winstneming alleen mogelijk onder de volgende voorwaarden: • er is een betrouwbare, actuele kostprijscalculatie aanwezig;• de opbrengsten zijn voldoende zeker, dat wil zeggen dat er geen belangrijke verkopen meer moeten plaatsvinden;• de nog te maken kosten zijn goed in te schatten en kunnen op een verantwoorde wijze worden toegerekend op het gerealiseerde en niet-gerealiseerde deel van de grondexploitatie.

Kader 13: Tussentijdse winstneming

57


Handboek

Er is evenmin reden om pas bij definitieve (administratieve) afsluiting van een grondexploitatie winst te nemen en daardoor soms jarenlang stille reserves in de jaarrekening in stand te houden. Sterker nog: het realisatiebeginsel brengt met zich mee dat als er geen belangrijke onzekerheid meer is ten aanzien van de verwachte winst en de reeds gerealiseerde winst betrouwbaar kan worden vastgesteld, de tussentijdse winst moet worden genomen. Hoeveel winst tussentijds dan moet worden verantwoord, is een kwestie van zorgvuldige afweging van geval tot geval door de gemeente. Het verdient aanbeveling dat de gemeente in haar nota grondbeleid een standpunt inneemt inzake de methode van tussentijdse winstneming. Een voorzichtige methode van tussentijdse winstneming is om geen rekening te houden met de nog te verwachten resterende opbrengsten van een complex. Als de negatieve boekwaarde van een complex groter is dan de betrouwbaar geraamde nog te maken kosten dan kan het meerdere tussentijds veilig als winst worden verantwoord.

De totale verwachte kosten van een grondexploitatie bedragen 22 miljoen euro en de verwachte opbrengsten 24 miljoen euro. Eind 2006 bedraagt de boekwaarde van deze exploitatie 2,3 miljoen euro negatief. De grondexploitatie is naar verwachting eind 2009 afgerond. Er moet nog voor 0,8 miljoen euro kosten worden gemaakt en voor 0,5 miljoen euro opbrengsten worden gerealiseerd. Voornoemde bedragen zijn afkomstig van een actuele kostprijscalculatie. Een voorzichtige methode is om in 2006 een winst te verantwoorden van 1,5 miljoen euro (v 2,3 miljoen minus v 0,8 miljoen).

Idem voornoemd cijfervoorbeeld maar dan in de situatie dat de grondexploitatie op korte termijn (halverwege 2007) is afgerond. In dat geval is het acceptabel om in 2006 2 miljoen euro als winst te verantwoorden (v 2,3 miljoen plus v 0,5 miljoen minus v 0,8 miljoen). Uitgangspunt is dat gezien de realisatie er op korte termijn ten aanzien van de te realiseren opbrengsten en nog te maken kosten geen belangrijke onzekerheden meer zijn te verwachten.

Kader 14: Cijfervoorbeeld tussentijdse winstneming

Het BBV laat de mogelijkheid open om bij een grootschalige grondexploitatie de gerealiseerde winst van een afgeronde deelexploitatie tussentijds te verantwoorden mits er op de andere deelexploitaties geen verliezen worden verwacht. Deloitte is geen voorstander van deze mogelijkheid. Het duidt er veelal op dat de overkoepelende grootschalige grondexploitatie te ruim is gedefinieerd. Immers, een grondexploitatie als geheel is de causaal verbonden eenheid die resultaat genereert, niet een deelexploitatie. Grondexploitaties dienen zo te worden geformeerd dat ze zelfstandige, causaal verbonden, gehelen vormen. En de grondexploitatie als geheel is dan de causaal verbonden eenheid die resultaat genereert, niet een deelexploitatie.De raad kan gerealiseerde positieve resultaten vrijelijk bestemmen, bijvoorbeeld om een reserve te vormen ter dekking van mogelijke verliezen.

7.4 Te verwachten verliesgevende bouwgrondexploitatie

7.4.1 Voorzieningenvorming

Als waarderingsgrondslag geldt dat voor een grondexploitatie met een verwachte negatieve exploitatie direct een voorziening moet worden getroffen. De ‘marktwaarde’ in de geplande bestemming is dan lager dan de boekwaarde. Mogelijk is de ‘marktwaarde’ in de geplande bestemming zelfs negatief omdat feitelijk (indirect) subsidie nodig is om de gewenste

bestemming te realiseren. Aldus wordt recht gedaan aan het voorzichtigheidsprincipe dat vergt dat verwachte verliezen direct tot uitdrukking komen in een voorziening. Die voorziening wordt als een waardecorrectie in mindering gebracht op de boekwaarde van de betreffende grondexploitatie. In de dekking van een verwacht verlies dient derhalve direct te worden voorzien.

Jaarlijks dienen de calculaties van de grondexploitaties te worden bijgesteld. Een eventuele bijstelling van verwachte negatieve saldi moet leiden tot bijstelling (verhoging of verlaging) van de getroffen voorziening (waardecorrectie). Het realiteitsgehalte van de verwachte verliezen moet hoog zijn. In feite moet er sprake zijn van een onafwendbare situatie. Indien bijvoorbeeld de inrichting van een grondexploitatie niet geheel vaststaat en de voorlopige kostprijsberekening van een grondexploitatie een verwacht verlies laat zien, is het niet nodig hiervoor onmiddellijk een voorziening te treffen. Immers, via wijziging van de grondexploitatie kunnen de aanvankelijk verwachte verliezen dan nog worden beperkt c.q. afgewend. Te denken valt aan het omzetten van bedrijvengrond in grond ten behoeve van de woningbouw in de vrije sector. In de jaarrekening moeten dan wel de stand van zaken van het onderhavige bestemmingsplan en de financiële risico’s worden vermeld. De raad moet echter op enig moment de inrichting van de grondexploitatie goedkeuren, en dus ook de kostprijsberekening die inzicht geeft in de verwachte resultaten van deze grondexploitatie. Dat kan uiteraard ook een verwacht negatief resultaat zijn.

Indien om wat voor reden dan ook de raad een verliesgevende grondexploitatie heeft vastgesteld dan zijn deze verwachte verliezen in principe onafwendbaar en dient hiervoor direct een voorziening te worden getroffen die in mindering komt op de grondexploitatie. Dat hierdoor de boekwaarde van de grondexploitatie wellicht negatief wordt, doet hier niets aan af. Overigens dient de raad bij vaststelling van een bestemmingsplan altijd de financieel-economische haalbaarheid aan te geven.

58


Handboek

7.4.2 Verliescompensatie

In de praktijk wordt wel eens gesuggereerd dat voorgecalculeerde verliesgevende grondexploitaties mogen worden gecompenseerd met nog te realiseren winsten uit veelal zelfs latere andere grondexploitaties. Deloitte is van mening dat dit niet is toegestaan. De waardering dient per grondexploitatie plaats te vinden.

Dit waarderingsprincipe (waardering per grondexploitatie) wordt ondersteund door het BBV en de circulaire van 22 mei 2003. Uit de toelichting op artikel 70 BBV blijkt dat indien noodzakelijk voor verliesgevende grondexploitaties, voorzieningen moeten worden gevormd en in de balans worden opgenomen. In de circulaire van 22 mei 2003 (vragen- & antwoordenrubriek, deel 4, antwoord vraag 1) is een nadere invulling gegeven van de zinsnede ‘indien noodzakelijk’. De commissie stelt ‘dat vanuit het voorzichtigheidsbeginsel onmiddellijk een voorziening moet worden getroffen als bij grondexploitatie een tekort wordt verwacht’. Het bepalen van exploitatieresultaten (winsten of verliezen) behoort volgens Deloitte dus plaats te vinden per zelfstandige vruchtdrager, in casu de zelfstandige causaal verbonden grondexploitatie.

7.5 Kosten voor bovenwijkse voorzieningen

Bij bovenwijkse voorzieningen onder-scheiden we kosten die causaal zijn verbonden met de grondexploitatie en kosten die niet causaal zijn verbonden met de grondexploitatie maar die wel in de kostencalculatie zijn meegenomen.

7.5.1 Causaal verbonden kosten

Kosten van bovenwijkse voorzieningen die een causaal verband hebben met een grondexploitatie, kwalificeert Deloitte als activeerbare vervaardigingskosten. Bijvoorbeeld de aanlegkosten van een ontsluitingsweg die betrekking heeft op meer grondexploitaties en die op basis van een redelijke verdeelsleutel aan deze grondexploitaties wordt toegerekend. Indien voor causaal verbonden kosten voor bovenwijkse voorzieningen een kostencalculatie aanwezig is, onderverdeeld (bijvoorbeeld op basis van een of meer verdeelsleutels of een ander bedrag/percentage zoals blijkt uit een door de raad vastgestelde omslagnota) naar de diverse grondexploitaties, dan kunnen de werkelijk gemaakte kosten voor bovenwijkse voorzieningen rechtstreeks als vervaardigingskosten worden verantwoord op de betreffende grondexploitatie.

Een andere mogelijkheid is de causaal verbonden kosten voor bovenwijkse voorzieningen in eerste instantie te verantwoorden op een fictieve administratieve grondexploitatie en deze kosten vervolgens op basis van verdeelsleutel(s) te verdelen als vervaardigingskosten over de onderhavige grondexploitaties. Ook kan een fonds (als separaat ‘administratief complex’) worden gevormd dat bijvoorbeeld wordt gevoed met een bedrag per verkochte vierkante meter. Uit dit fonds worden dan de kosten voor bovenwijkse voorzieningen gedekt. Een dergelijk fonds maakt deel uit van de (gezamenlijke) boekwaarden (als debet- of creditpost) van de grondexploitaties.

De verwachte kosten van een grondexploitatie bedragen 10 miljoen euro en de verwachte opbrengsten 9,6 miljoen euro. De raad moet de kostprijscalculatie nog vaststellen. In deze situatie is nog geen sprake van een onafwendbare situatie en dient het verwachte verlies ad 0,4 miljoen euro niet te worden verantwoord. Uiteraard dient dit risico wel adequaat te worden toegelicht.

Idem voornoemd cijfervoorbeeld maar dan de situatie dat de raad de kostprijscalculatie heeft goedgekeurd. De gemeente dient dan een verlies ad 0,4 miljoen euro te verantwoorden die in mindering komt op de grondexploitatie (onderhanden werk).

Kader 15: Voorziening negatieve grondexploitatie


Handboek

7.5.2 Niet causaal verbonden kosten

Niet-causaal verbonden kosten voor voorzieningen zijn kosten die niet of nauwelijks kunnen worden toegerekend aan de grondexploitaties. Deze kosten kunnen dus nooit als vervaardigingskosten worden gekwalificeerd. Genoemd kunnen worden kosten voor allerlei publieke voorzieningen zoals sportvelden, bibliotheek, stadspark en onderwijsinstellingen. Voor deze kosten kan een ‘fonds’ (reserve) worden gevormd. De financiering van dit fonds kan desgewenst

59

plaatsvinden uit de gerealiseerde resultaten uit de grondexploitaties.

Een dergelijk fonds kwalificeert Deloitte als een bestemmingsreserve. Ingevolge het BBV dient een bestemmingsreserve uitsluitend bij wijze van resultaatbestemming te worden gevormd. Het afdwingen van deze niet-causaal verbonden kosten wordt met de Grondexploitatiewet op vrijwillige basis mogelijk voor zover het ruimtelijke ontwikkelingen betreft. Afdwingbaarheid is ook met de Grondexploitatiewet een

probleem omdat het moeilijk zal zijn te voldoen aan de criteria van profijt, proportionaliteit en causaliteit.

Causale verbondenheid is niet altijd helder. Sommige bovenwijkse voorzieningen hebben mogelijk deels een causaal verband met de grondexploitatie. In dat geval dient in redelijkheid te worden vastgesteld welk deel aangemerkt moet worden als vervaardigingskosten binnen de grondexploitatie.

60


Handboek

Verantwoorden Frequentie Wordt er periodiek gerapporteerd over majeure afwijkingen in de grondexploitatie binnen de P&C-cyclus?

Wordt er tijdig gerapporteerd?

Zijn de grondexploitatieberekeningen actueel (minimaal 1x per jaar integrale herziening)?

• Wordt over alle projecten gerapporteerd?• Is de rapportage per project volledig (zowel in tijd, geld, programma)?• Zijn de relevante ontwikkelingen per exploitatie benoemd?• Zijn de niet in exploitatie genomen gronden opgenomen?• Is er een risicoanalyse van de grondexploitaties opgenomen?• Is opgenomen welke uitgangspunten voor kostentoerekening zijn gehanteerd en welke kosten zijn opgenomen voor bovenwijkse voorzieningen?• Zijn de beleidsuitgangspunten voor winstneming en de exploitaties waarin winst wordt genomen, aangegeven?• Zijn de beleidsuitgangspunten voor en ook de getroffen voorzieningen bij verliesgevende exploitaties opgenomen?• Is de toerekening van apparaatskosten aan de grondexploitaties toegelicht?• Wordt aangegeven welke exploitaties administratief worden afgesloten en welke criteria daarbij gehanteerd zijn? • Is een prognose van het verloop van de ontwikkeling reserve grondbedrijf opgenomen? • Wordt gerapporteerd over in voorbereiding zijnde grondexploitaties?• Wordt gerapporteerd over exploitatieovereenkomsten en intentieovereenkomsten met derden?

Wordt er gerapporteerd over:• risico’s (financieel + programma + beheersmaatregelen)?• stelposten?• optimalisaties?• bijdragen?• subsidies?• infrastructurele uitgaven met specificatie van de dekking?

Wordt er met betrekking tot het onderhanden werk gerapporteerd over:• de boekwaarde primo en ultimo het begrotingsjaar?• de mutaties (autonoom & niet-autonoom) gedurende het begrotingsjaar?• prospectie van nog te maken kosten en opbrengsten met onderbouwing?• de raming van het resultaat?Is de huidige boekwaarde per vierkante meter van de niet in exploitatie genomen gronden opgenomen alsmede de ontwikkeling van de boekwaarde?Wordt er gerapporteerd over de stand primo en ultimo het begrotingsjaar en de mutaties in de getroffen voorzieningen voor negatieve plannen?

Volledigheid

Tabel: Checklist verantwoorden


Inhoud

7.6 Checklist verantwoorden

61


Handboek

De Gemeentewet heeft met het dualisme een stelsel van toezicht in het leven geroepen. De kaderstellende en controlerende rol is expliciet neergelegd bij de gemeenteraad. De raad stelt vooraf de regels op het gewenste detailniveau en oefent een controlerende rol uit. Dat doet de raad op basis van informatieverschaffing door het college (en de organisatie) en door gerichte zelfstandige en opgedragen controlewerkzaamheden. Dit geldt ook voor de activiteiten die de gemeente ontplooit in samenwerking met anderen (andere gemeenten in de vorm van een gemeenschappelijke regeling en private partijen in de vorm van publiek-private samenwerking). Doelstellingen en randvoorwaarden voor de samenwerking dienen vooraf als kaderstelling in regelingen en contracten te worden vastgelegd en gedurende de uitvoering dienen adequaat toezicht en controle te worden uitgeoefend. Dit hoofdstuk gaat nader in op genoemde aspecten.

8.1 Toezichtinstrumenten

De Gemeentewet bepaalt dat de raad ten behoeve van het financiële beheer drie verordeningen vaststelt:• de financiële verordening als bedoeld in artikel 212 Gemeentewet;• de controleverordening als bedoeld in artikel 213 Gemeentewet;• de verordening betreffende doelmatigheids- en doeltreffendheids- onderzoeken als bedoeld in artikel 213a Gemeentewet.

De genoemde verordeningen zijn vooral een instrument van de raad: de raad stelt de verordeningen op en beïnvloedt daarmee het functioneren van het college. Het college op zijn beurt heeft een duidelijk handvat om zijn handelen te bepalen. De verordeningen vormen als het ware het kader waarbinnen het college kan en mag opereren.

Op grond van artikel 213 GW dient de raad een accountant aan te wijzen voor het uitvoeren van de controle van de jaarrekening en het financieel beheer binnen de gemeente. Deze controle resulteert in een accountantsverklaring

8 Toezicht op realisatie binnen de gestelde kaders

bij de jaarrekening en een verslag van bevindingen. In de verklaring dient onder meer de vraag beantwoord te worden of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken.

De raad stelt op grond van artikel 81 een rekenkamer in of de raad stelt bij verordening regels vast voor de uitvoering van de rekenkamerfunctie. De rekenkamer of rekenkamerfunctie heeft tot doel gerichte onderzoeken te verrichten naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en/of doeltreffendheid van specifieke onderwerpen binnen de gemeente. Deze onderzoeken worden door de rekenkamer(functie) in principe onafhankelijk van de gemeenteraad geprogrammeerd. Rekenkameronderzoek kan voor de gemeenteraad waardevolle adviezen bevatten die kunnen leiden tot een verbetering van de controlerende en toezichthoudende rol van de gemeenteraad.

Op grond van artikel 155a Gemeentewet kan de raad op voorstel van een of meer van zijn leden een onderzoek instellen naar het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur.

Deze controle- en toezichtinstrumenten geven de raad voldoende armslag om, afgeleid van de bevoegdheid tot het stellen van kaders, toezicht en controle op bestuur en verantwoording uit te voeren.

8.2 Toezicht vanuit college

Het college van burgemeester en wethouders dient zorg te dragen voor een zodanige inrichting van de organisatie, dat wordt voldaan aan eisen van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid.Voor grondexploitaties dient het college steeds te handelen binnen de door de raad gestelde kaders. In de praktijk is het vrijwel altijd het college, dat in samenwerking met de ambtelijke organisatie de besluitvorming voorbereidt op het gebied van ruimtelijke ontwikkelingen en grondexploitaties. De veelheid aan alternatieve keuzes maakt het belangrijk, dat besluitvorming door de gemeenteraad gepaard gaat met goed gedoseerde en kwalitatief goede beslissingsinformatie. De mate van vertrouwelijkheid van de gepresenteerde informatie, met name in de beginfase van planvorming, maakt een zorgvuldige informatieverstrekking aan de raad extra belangrijk.

Genoemde veelheid aan alternatieven maakt het onmogelijk alle bijbehorende consequenties in detail ter besluitvorming voor te leggen. Besluitvorming rondom grondexploitaties is daarom veelal een wisselwerking tussen raad en college waarbij over een langere periode van plancontouren wordt gewerkt naar een meer concrete invulling van plannen. Op basis van voor de raad relevante aspecten van de grondexploitatie dient aan de raadsleden een werkbaar detailniveau van vaststelling van kaders (inhoudelijk en financieel) ter besluitvorming te worden gepresenteerd.

De door de raad vastgestelde kaders (algemeen in onder meer de nota grondbeleid en specifiek doelstellingen en randvoorwaarden per grondexploitatie) zijn uitgangspunt voor de uitvoering door het college. De grondexploitatie vormt daarbij doorlopend de basis voor planning, uitvoering, monitoring en evaluatie van de werkzaamheden. Afwijkingen in inhoud, tijd en geld tussen grondexploitatie en werkelijkheid dient het college doorlopend te analyseren en te beoordelen op de consequenties voor de haalbaarheid en resultaten van het project. Daar waar kaders dreigen te worden overschreden, dient voor de gemeenteraad herziene besluitvorming door het college te worden voorbereid.

62


Handboek

Het monitoren van de afwijkingen tussen plan en werkelijkheid vraagt dat het college bij de inrichting van de organisatie rondom grondexploitaties een goed evenwicht aanbrengt tussen verschillende functies (voorcalculatie, toezicht op de uitvoering en nacalculatie/verschillenanalyse). Evenwicht en scheiding van deze functies waarborgt in opzet de betrouwbaarheid van de monitoringsgegevens.

Specifieke aandacht is van belang voor de verhouding tussen de grondexploitatie en de (meerjaren)begroting. De grondexploitatie dient, vooral vanwege het feit dat deze de totale planperiode omvat, duidelijk als belangrijkste kader voor de uitvoering van het project. Tegelijk wordt het budgetrecht van de raad vooral uitgeoefend door het vaststellen van de begroting en begrotingswijzigingen. Een goede regeling voor de afstemming van wijzigingen in de grondexploitatie (of in tijd en geld afwijkende werkelijkheid en plannen) met de begroting is van belang om het budgetrecht van de raad voldoende tot uitdrukking te laten komen.

8.3 Toezicht raad op uitvoering door college

De raad stelt via de grondexploitatie de kaders vast voor de uitvoering van de grond-exploitatieprojecten. Indien de grondexploitaties worden uitgevoerd in samenwerkings-verbanden is die rol toebedeeld aan het algemeen bestuur (gemeenschappelijke regelingen) of het toezichthoudend orgaan van de publiek-private samenwerking. Inbreng in de plannen en grondexploitaties loopt in die situaties via de vertegenwoordiger(s) van de gemeente in deze toezichthoudende organen.

Bij het vaststellen van de grondexploitatie dient men zich te realiseren welke aspecten hiermee expliciet als raadsbevoegdheid zijn voorbehouden. Leidt bijvoorbeeld het vaststellen van een zeer gedetailleerde grondexploitatie niet tot zoveel afwijkingen dat het college doorlopend voorstellen aan de raad dient voor te leggen voor wijziging en bekrachtiging? Gezien de doorlooptijd van de bestuurlijke besluitvorming vertraagt de voortgang van een project daardoor enorm. Het is van belang bij het vaststellen van de grondexploitatie door de raad de juiste ‘vlieghoogte’ te kiezen. Voldoende toegespitst op voor de raad relevante aspecten (bijv. woningaantallen en programma, aandelen groen en water, fasering op hoofdlijnen en financiële uitkomsten op kostensoortniveau). Echter niet te gedetailleerd en met enige speelruimte voor het college, die overigens op voorhand in de grondexploitatie (of de nota grondbeleid) kan worden vastgelegd.

Naast het vaststellen van de kaders en budgettaire uitgangspunten in de grondexploitatie is het van belang voor de raad enig inzicht te hebben in de consequenties indien belangrijke parameters in werkelijkheid blijken af te wijken (gevoeligheidsanalyse), welke risico’s in de grondexploitatie worden onderscheiden en in hoeverre deze risico’s binnen de grondexploitatie geheel of gedeeltelijk zijn afgedekt.

De monitoring van de raad als onderdeel van het toezicht vindt deels plaats via de actieve informatieplicht van het college. Onvoorziene omstandigheden dient het college ter kennisneming of besluitvorming voor te leggen aan de raad. De structurele informatievoorziening over de grondexploitaties is veelal ingebed in de reguliere planningen controlcyclus binnen de gemeente. De tussentijdse informatievoorziening bevat de budgetuitputting en de ontwikkeling van het saldo van de grondexploitaties.

Periodiek, meestal en bij voorkeur ten minste jaarlijks, worden de grondexploitaties geactualiseerd en herzien. Daarbij dient rekening te worden gehouden met wijzigende autonome en externe factoren en besluitvorming door de raad inzake planwijzigingen. Door verschillenanalyses tussen opeenvolgende grondexploitaties krijgt de raad inzicht in de oorzaken van veranderingen in het verwachte resultaat en in de ontwikkeling van het project.

63


Handboek

Bij de jaarrekening en het jaarverslag legt het college verantwoording af over het afgelopen boekjaar, waarbij tevens inzicht wordt gegeven in de standen van de grondexploitatie-projecten (onderhanden werk). Ten behoeve van de vaststelling van de jaarrekening door de gemeenteraad betrekt de accountant de verwachte projectuitkomsten in de controle ter beoordeling of het onderhanden werk in de jaarrekening juist (vooral niet te hoog) is gewaardeerd. Met verwachte negatieve planuitkomsten dient in de jaarrekening rekening te worden gehouden door het treffen van een voorziening.

8.4 Toezicht door rekenkamer

De rekenkamer of rekenkamerfunctie kan bijzonder onderzoek verrichten naar de grondexploitaties of het financieel beheer rondom grondexploitaties. De specifieke vraagstelling kan in die situatie zijn gericht op de feiten en verwachtingen (kwaliteit van de informatieverstrekking), maar ook op de organisatie rondom de grondexploitaties. Is een zodanige basis gelegd in de organisatie dat plannen succesvol en binnen budgettaire kaders kunnen worden uitgevoerd, is besluitvorming op de juiste wijze en niveaus belegd et cetera?Het onderzoek van de rekenkamer(functie) kan zich uitstrekken tot de doelmatigheid en doeltreffendheid, maar ook de rechtmatigheid. Ten aanzien van de rechtmatigheid is het van belang de onderzoeksvraag en -aanpak af te stemmen met de controlerend accountant aangezien dat onderwerp ook onderdeel is van het accountantsonderzoek.

8.5 Toezicht door provinciale toezichthouder

Op grond van de Gemeentewet voert de provincie financieel toezicht uit op de gemeenten in de provincie. Onder bijzondere omstandigheden is dit toezicht preventief (nadrukkelijker betrokkenheid van de provincie), onder normale omstandigheden is dit toezicht repressief.In het kader van het financieel toezicht maakt de provincie gebruik van de begrotingen en jaarrekeningen van de gemeenten. Gedeputeerde Staten moeten de begroting goedkeuren in expliciet bepaalde omstandigheden. Indien de begroting niet in evenwicht is en het niet aannemelijk is dat dit in de eerstvolgende jaren anders is, behoeft de begroting in elk geval de goedkeuring van Gedeputeerde Staten.

De resultaten van grondexploitaties kunnen door risicoprofiel en omvang van de projecten in relatie tot de reguliere begroting, een zeer grote invloed hebben op de financiële positie en resultaten van gemeenten. Om die reden is inzicht in de resultaten en het risicoprofiel van de grondexploitaties van groot belang voor de provinciaal toezichthouder om te bepalen of de begroting naar verwachting ten minste sluitend zal zijn en blijven.

Het toezichtregime en de invulling ervan kan per provincie op onderdelen verschillen. Het is aan te bevelen de uitkomsten en financiële consequenties van de grondexploitaties regelmatig te bespreken met de provinciaal toezichthouder.

64


Handboek

Toezicht houden en controle

OnafhankelijkToezichthouder

Is er een (onafhankelijke) toezichthouder aanwezig?

• Provinciaal toezicht op gemeentefinanciën.• Gemeenteraad.• Algemeen (schaps)bestuur.• Vennotenvergadering en/of Raad van Commissarissen (PPS).

Wat zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouders?

• Nemen van corrigerende maatregelen of geven van aanwijzingen. • Uitvoeren van sancties e.d. bij uitvoerende organisaties.• Ontslaan van bestuurders.• Goedkeuren van jaarrekeningen, begrotingen en grondexploitatieberekeningen.

Welke controlemiddelen staan de toezichthouder ten dienste ter uitvoering van de controlerende functie?

• Kaderstelling vooraf.• Periodieke informatieverschaffing.• Paragraaf grondbeleid.• Interne controlesystemen.• Accountantscontrole.• Enquêterecht.• Rekenkameronderzoek.

Beschikken de toezichthouders over toereikende informatie om te kunnen controleren?

• Hoe de organisatie presteert?• Of het bestuur/management goed functioneert?• Worden de risico’s goed gemanaged?• Is de financiële toestand solide (solvabiliteit)? • Is de organisatie ‘in control’?• Wordt door toezichthouders gerapporteerd en verantwoording afgelegd?• Worden de toezichthouders geëvalueerd op hun functioneren?• Heeft de gemeente de mogelijkheid om toezichthouders te vervangen?• Zijn de accountantsrapporten beschikbaar?• Zijn de toezichtsoordelen van de provincie beschikbaar?

Controle

Tabel: Checklist toezicht


Toetsen

8.6 Checklist toezicht

Taken, Verantwoorde-lijkheden en bevoegdheden

65


Handboek

Bij grondexploitaties lopen gemeenten risico’s. Dit hoofdstuk beschrijft hoe organisaties kunnen zorgen dat zij risico’s in beeld krijgen, monitoren, beheersen en verantwoorden. Aandacht wordt besteed aan de weerstandscapaciteit ofwel die middelen die ingezet kunnen worden voor het afdekken van risico’s.

9.1 Wat zijn risico's?

Grondbedrijven of organisatieonderdelen die betrokken zijn bij uitvoering en realisatie van grondexploitaties lopen diverse risico’s. Deze zijn het gevolg van langdurige looptijd van plannen en planvorming, inschatting van parameters aan het begin van de planperiode, marktwerking en betrokkenheid van partijen en de hiermee corresponderende belangen. Is het erg dat deze risico’s gelopen worden? Nee, dit bewijst het citaat in kader 16, maar organisaties moeten zich er wel bewust van zijn.

9 Risicomanagement en weerstandsvermogen

In de moderne samenleving is het van cruciaal belang om te kunnen bepalen wat er in de toekomst kan gebeuren en keuzen te maken uit de verschillende mogelijkheden. De gevolgen van foute beslissingen zijn verstrekkend, de kansen en uitdagingen oneindig voor wie risico durft te nemen. Op alle mogelijke maatschappelijke terreinen helpt het vermogen om risico te beheersen ons in onze besluitvorming: het moedigt ons aan om risico te nemen en vooruitziende keuzen te maken; het is een cruciale factor in de stuwkracht van het economisch verkeer.

Kader 16: Uit De goden verzoeken – Het opmerkelijke verhaal van risico, Peter L. Bernstein

Zoals ook uit het citaat blijkt, is een risico dus niet louter een negatieve aangelegenheid. De definitie van een risico is dan ook een mogelijke gebeurtenis die een negatieve (‘bedreiging’) of positieve (‘kans’) invloed kan hebben op het realiseren van de strategie, doelstellingen of uitkomsten van een grondexploitatie. Hierbij kunnen we bijvoorbeeld denken aan effecten van rentestijgingen, planvertragingen, etc. Over de soorten van risico’s en voorbeelden later meer in paragraaf 9.2.3.

9.2 Cyclus van risicomanagement

9.2.1 De cyclus

Om risico’s te onderkennen en inzichtelijk te krijgen, moeten we actief bezig zijn met risicomanagement. Risicomanagement is het proces van identificeren en beheersen van risico’s. Hierbij moet uiteraard altijd rekening worden gehouden met een afweging van kosten en baten. Wanneer de risicokans laag is en de kosten van vermijden of beperken hoog zijn, is het niet interessant om beheersmaatregelen te treffen.

66


Handboek

Op basis van de kenmerken van de risicoprofielen, zie kader 17, kunnen we constateren dat het belangrijk is om periodiek een adequaat inzicht te hebben in de risico’s binnen een grondexploitatie. Het gaat hierbij zeker niet alleen om het kwantificeren van de risico’s. Door het tussentijds inschatten en op de hoogte zijn van de risico’s is het mogelijk tijdig bij te sturen. Van belang is planmatig om te gaan met het inschatten en onderkennen van risico’s binnen de individuele grondexploitaties.

Voor de beoordeling van de risico’s binnen een grondexploitatie kan het schema in figuur 23 dienen.

Figuur 23: Periodiek systeem voor risicobeoordeling, beheersing en rapportage

9.2.2 Soorten risico’s

Voordat we mogelijke risico’s in beeld kunnen brengen, is het van belang om te weten welke risico’s zich binnen een grondexploitatie kunnen manifesteren. Dat is niet alleen van belang om een eerste gevoel te krijgen, maar het draagt ook bij tot uniformiteit in het kijken naar en het beoordelen van risico’s. Meestal houdt niet slechts één persoon zich bezig met het in kaart brengen van de risico’s. Vaak is sprake van meer projectleiders en planeconomen. Een gezamenlijke taal, waar hebben we het over, is belangrijk om consensus te bereiken over aanpak en methodiek.

• Plannen binnen een grondexploitatie kennen vaak een langjarige looptijd.• Plannen zijn afhankelijk van markt, derde partijen en wetgeving bij de uitvoering en ontwikkeling.• De opzet van plannen gaat zowel inhoudelijk als financieel van grof naar fijn. Dit wil zeggen dat de onderbouwing en hardheid van plannen ook steeds duidelijker wordt bij het verstrijken van de looptijd van een plan.• Een grondexploitatie kent vele variabelen en uitgangspunten die als gevolg van bijstelling een forse impact kunnen hebben op de beoogde planuitkomsten.

Kader 17: Belangrijke kenmerken van risicoprofielen grondexploitatie

Een systeem van risicomanagement is echter geen eenmalige exercitie. Het in beeld krijgen, monitoren, beheersen en verantwoorden van en over risico’s is een dynamisch en iteratief proces. Bij alle activiteiten in een grondexploitatie zijn telkens weer andere risico’s mogelijk.

67


Handboek

Figuur 24: Risico-indeling grondexploitaties

Een globaal overzicht van de risico’s bij grondexploitaties is omschreven in figuur 24.

68


Handboek

9.2.3 Onderkennen van risico’s

Nu een beeld bestaat van de mogelijke risico’s is het van belang te bepalen: hoe krijg ik de risico’s in beeld? We gaan ervan uit dat de beoordelaar van de risico’s een onafhankelijke positie heeft ten aanzien van de (individuele) grondexploitaties. De beoordelaar is dus niet belast met het feitelijk opstellen van de grondexploitatie en het mede bepalen en inschatten van de uitgangspunten.

Het in beeld krijgen van de risico’s is nog niet zo eenvoudig. Het is immers zo dat veel elementen van een grondexploitatie gekenmerkt worden door subjectieve en toekomstgerichte informatie en elementen. Uiteraard hangt dit subjectieve element af van de status en fase waarin de grondexploitatie zich bevindt.

Een goed beeld dient te ontstaan over de onderbouwingen van de verschillende parameters en veronderstellingen bij het opstellen van de exploitatieopzet of, indien een plan nog niet zo ver is, de eerste planopzet of de gebruikte uitgangspunten bij de onderbouwing van een strategische aankoop.

Indien aanwezig zijn de volgende hulpmiddelen te gebruiken bij de risicobeoordeling:• Exploitatieopzetten of prognoses: de exploitatieopzet of prognose is de samenkomst van de financiële onderbouwing van een plan en geeft een financiële doorkijk van de verwachte kosten en opbrengsten tot het einde van de looptijd. De mate van nauwkeurigheid hangt sterk af van de fase waarin een plan zich bevindt. Er is sprake van het principe van grof naar fijn. Bij het beschouwen van de risico’s moet hiermee rekening gehouden worden. Hoe verder een plan in de uitvoering hoe harder de cijfers voor de onderbouwing moeten zijn.• Parameters en/of uitgangspunten: een grondexploitatie heeft vaak een langjarig karakter. Een plan loopt inclusief voorbereiding en eerste initiële aankoop vaak 10 jaar of meer. Vanzelfsprekend worden hierbij uitgangspunten gehanteerd die veranderen gedurende de verdere verfijning van het plan. Als voorbeelden: prijsstelling per vierkante meter, rentepercentage, kwaliteitsniveau, fasering, inschatting kosten en prijs voor verwerving van gronden.• Onderliggende gegevens: de parameters en uitgangspunten worden onderbouwd door berekeningen, bestekken, contracten, aanbiedingen, inschrijvingen, etc.• Vergelijking met voorgaande planopzetten: welke wijzigingen zijn opgetreden in de successievelijke opzetten en wat is de reden hiervan? De aard van de wijzigingen kan reden zijn om specifiek in te zoomen op onderdelen van de exploitatieopzet.• Gegevens uit de administratie: feitelijk verwerkte gegevens met betrekking tot rente, aankopen, termijnfacturen van de aannemer die uitmonden in de boekwaarde van een plan.• Kengetallen: (historische) gegevens die bekend zijn met betrekking tot bijvoorbeeld rentepercentages, opslagen voor winst en risico, prijzen voor besteksposten en bepaling van honorariapercentages.• Nacalculaties van plannen: welke afwijkingen zijn om welke redenen ontstaan? Dergelijke nacalculaties kunnen gebruikt worden voor de verfijning van de normen.• Gesprekken met verantwoordelijken bij de grondexploitatie: projectleider, planeconoom, vastgoed (verwerving en verkoop) en de directie.

9.2.4 Beheersen en bijsturen van risico’s

In dit handboek is al veel gezegd over het beheersen en bijsturen van risico’s. Het een en ander is reeds meegenomen in de onderdelen van de governancecyclus. Van belang is dat er bij het nemen van beslissingen, uiteraard rekening houdend met de vertrouwelijkheid van de grondexploitatie, sprake is van voldoende transparantie en betrouwbaarheid van de informatie.

69


Handboek

Figuur 25: Scenario’s grondexploitatie (bedragen zijn in miljoen euro)

In het kader van de beheersing spelen hierbij de volgende elementen een rol:• projectopdracht;• plan van aanpak project;• bestuursrapportage en marap;• coördinatieoverleg projecten;• exploitatieopzet;• financiële administratie;• begroting en jaarrekening;• dossiers;• logboeken; • risicomanagement;• budgethouderschap;• systeem van tijdschrijven;• contracten met derden;• programma van eisen, bestek en aanbesteding;• nacalculatie.

9.2.5 Rapportage over risico’s

Periodiek dient een risico-inschatting te worden opgesteld per exploitatie en per niet in exploitatie genomen complex. Dat kan op basis van de in dit hoofdstuk benoemde methodiek.

Van belang is dat de volgende werkzaamheden worden verricht c.q. beschikbaar zijn: • Duidelijk de uitgangspunten van de verschillende exploitaties vastleggen. • Benoemen van de mogelijke risicogebieden die binnen een grondexploitatie bestaan. • Inschatten van de kans van optreden van de risico’s: onder welke omstandigheden zal een risico zich manifesteren en is een en ander realistisch?• Benoemen van de verschillende scenario’s. Risico’s kunnen zich voordoen in diverse gedaanten en dus scenario’s. Daarom is het noodzakelijk om diverse scenario’s uit te werken. We gaan uit van drie scenario’s: laag risico, midden risico en hoog risico.• Nagaan welke beheersmaatregelen getroffen kunnen worden om de risico’s te beperken.• Financieel vertalen van de restrisico’s naar de financiële positie van de grondexploitatie.

De uitkomsten van de beoordeling van de verschillende exploitatieopzetten kunnen we bestuurlijk vormgeven conform het in hoofdstuk 6 benoemde stoplichtenmodel met toelichting, zie figuur 17. Aan een dergelijke rapportage liggen individuele formulieren voor risicobeoordeling ten grondslag.

Bij elk rapportagemoment dient een geactualiseerd overzicht gepresenteerd te worden van de ingeschatte risico’s. Ambtelijk wordt hieraan een actielijst gekoppeld om te zorgen voor bijsturing en beheersing van de grondexploitaties. In bijlage 1 is een voorbeeld van een dergelijke risicokaart opgenomen. Deze is ingericht naar de mogelijke risico’s zoals eerder beschreven.

9.3 Scenario’s

Risico’s zijn niet exact te bepalen. Daarom wordt bij het bepalen van risico’s vaak uitgegaan van verschillende scenario’s. We hanteren bij onze benadering drie scenario’s, te weten:• Laag risico: bestcasescenario. De kans dat zich een bepaald risico voordoet wordt minimaal geacht. Er is sprake van een positieve visie op de risico’s.• Midden risico. Uitgegaan wordt van een min of meer neutraal scenario met een realistische kijk op de risico’s. • Hoog risico: worstcasescenario. Uitgegaan wordt van een (somber) scenario waarbij het waarschijnlijk is dat er risico's optreden als er geen maatregelen worden genomen.

Dat er aanzienlijke verschillen kunnen optreden bij het opstellen van een plan op basis van de risico’s, illustreert het schema in figuur 25. De afwijkingen die worden aangegeven ten opzichte van de bijgestelde planopzet, kunnen zich voordoen op basis van inschattingen van de ontwikkeling van verschillende parameters.

70


Handboek

Figuur 26: Ontwikkelingsreserve grondbedrijf in relatie tot risico’s

In figuur 26 blijkt dat de risico’s de geprognosticeerde algemene reserve op termijn substantieel overstijgen. Dit kan komen doordat middelen van de algemene reserve worden ingezet voor het vormen van voorzieningen voor plannen, dekking van andere verliesgevende projecten of dat er geen sprake meer is van winstgevende projecten die de algemene reserve van de grondexploitatie voeden. Als het niveau van de risico’s gelijk blijft of mogelijk zelfs stijgt, dan zijn maatregelen nodig om de risico’s te beperken dan wel de aanwezige middelen te laten toenemen zodat een gezondere verhouding bestaat tussen mogelijke risico’s en dekkingsmiddelen. Het is niet wenselijk de voorziene verbetering van de reserve grondbedrijf (structureel) af te romen omdat er anders in de jaren na 2010 in verhouding te weinig weerstandsvermogen in de reserve zit.Kortom, er moeten beslissingen genomen worden om risico’s te beperken dan wel mogelijk een aantal plannen te temporiseren. Immers, het is niet gewenst dat de risico’s aanzienlijk boven het financiële plafond van de organisatie uitstijgen. Het is in ieder geval belangrijk om hierbij, rekening houdend met de vertrouwelijkheid, zo transparant mogelijk te zijn naar de toezichthouder(s).

9.4 Inzicht in risicobandbreedtes

Uit het voorgaande blijkt dat de risicobandbreedte, afhankelijk van de scenario’s, aanzienlijk kan fluctueren. Hierbij moeten we een onderscheid maken in mogelijk nog bij te sturen zaken en zaken die al een feit zijn. Wanneer bij een individueel plan de resultaten, op basis van het meest optimistische scenario, negatief blijven dan moet dit risico-onderdeel voorzien worden.

Voor de resterende risico’s moet bepaald worden in hoeverre zij in een voorziening verantwoord dan wel meegenomen moeten worden in het weerstandsvermogen. Hoe verder een plan zich in de eindfase begeeft hoe beperkter de mogelijkheden zijn voor bijsturing en dus vermindering van de risico’s.

De relatie tussen de voorziene ontwikkeling van de algemene reserve (gegeven onttrekkingen en voorziene vrijval van positieve saldi bij het afsluiten van plannen) en de risicoprofielen (laag, midden en hoog) laat zich presenteren als in figuur 26.

71


Handboek

rentebijschrijving over de boekwaarde. Hiervoor kan een bandbreedte van 5-10% van de boekwaarde worden gehanteerd (grofweg één à twee jaar vertraging). 3. Een groot risico doet zich voor bij de inschatting van de grondopbrengsten in de toekomst. Deze ramingen zijn immers sterk conjunctuurafhankelijk. Ook hiervoor kan een bandbreedte van 5-10% worden gehanteerd van de nog te realiseren opbrengsten in de plannen.

De risico’s onder 2 en 3 doen zich nooit tegelijkertijd voor in de plannen. Daarom is het acceptabel om in de optelsom van beide risico’s ervan uit te gaan dat de risico’s zich voor circa 30% (laag scenario) tot 50% (hoog scenario) zullen voordoen. Deze ontstane risicobandbreedte met een minimum en maximum geeft een indicatie en kan geconfronteerd worden met de ontwikkeling van de reserve grondbedrijf die zich dan ergens middenin die bandbreedte zou moeten bewegen. Als de reserve hierboven uitkomt kan er worden afgeroomd naar de algemene dienst. Als de reserve zich onder de minimum bandbreedte bevindt, is het aan te raden het weerstandsvermogen aan te vullen. Als dat niet het geval is, moet worden geaccepteerd dat bij tegenvallers in de plannen het kan voorkomen dat de financiële consequenties in de lopende begroting of bij de jaarrekening moeten worden genomen.

9.4.3 Enkele aanbevelingen

Om te zorgen dat gemeenten op het terrein van de grondexploitatie, en breder voor de overige risicogebieden binnen een gemeente, een adequaat systeem van risicomanagement hebben dat ook de kwaliteit van de bedrijfsvoering ten goede komt, zijn de volgende stappen noodzakelijk:• Dynamisering: herziening en rapportage over de ontwikkelingen binnen de individuele risicovolle plannen moet niet alleen op het moment van samenstellen van de jaarrekening plaatsvinden. Het periodiek rapporteren en analyseren van uitgangspunten is hierbij belangrijk.• Besluitvorming: vaak wordt gezegd dat grondexploitaties een black box

9.4.1 Nut en omvang weerstandsvermogenHet weerstandsvermogen bestaat uit middelen en mogelijkheden waarover een gemeente beschikt om niet-begrote kosten te dekken die onverwachts en substantieel zijn, de zogeheten inherente risico’s. Reguliere risico’s, risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn, maken geen deel uit van het weerstandsvermogen. Hiervoor kunnen we immers verzekeringen afsluiten of voorzieningen vormen. Risico’s die samenhangen met grondexploitatie, gebiedsontwikkelingen en publiek-private samenwerking (PPS) zijn inherente risico’s en behoren wel tot het weerstandsvermogen.

De weerstandscapaciteit omvat die middelen die ingezet kunnen worden voor het afdekken van risico’s. De onderdelen van de weerstandscapaciteit zijn: de algemene reserve, de onbenutte belastingcapaciteit, stille reserves en het saldo voor onvoorzien.

9.4.2 De huidige praktijk en handreikingen

In de huidige situatie bij gemeenten kan worden geconstateerd dat er nog te beperkt sprake is van denken in risico’s. Er bestaat dus ook te weinig inzicht in het weerstandsvermogen versus de risico’s die worden gelopen. Wanneer er al sprake is van het inschatten van risico’s, dan vindt dit vaak pas plaats aan het einde van het jaar bij het opstellen van de jaarrekening. In veel gevallen worden deze risico’s daarbij niet gekwantificeerd.

Een mogelijke benadering voor het kwantificeren van risico’s bestaat uit drie elementen:1. Inventarisatie van projectspecifieke risico’s (kans maal impact) gerelateerd aan stelposten en posten onvoorzien in de plannen. Hier komt een saldo uit. Deze projectspecifieke risico’s moeten wel concreet zijn en regelmatig gemonitord worden. 2. Een percentage van de boekwaarde, vanuit de gedachte dat er in veel plannen sprake is van planningsoptimisme. Als vertraging in het plan optreedt is er sprake van extra

zijn. Het is het speeltje van de projectleider of de planeconoom. Laat bijstellingen, aan de hand van spelregels, op het juiste niveau autoriseren en houd deze in beeld. Bijvoorbeeld door een logboek over de langjarige planperiode.• Kwantificering: breng in beeld wat de risico’s zijn en schat in wat de kans van manifesteren is. Hierbij zal het uiteraard niet zo zijn dat alle risico’s zich in een keer voordoen. Het enkel hebben van een inzicht, geeft helderheid aan het keuzeproces en zorgt voor een deugdelijk afwegingsproces. Een gedegen scenarioanalyse kan hierbij behulpzaam zijn.• Onderbouwing uitgangspunten: onderbouw welke onderliggende gegevens zijn gehanteerd voor de prospectie van toekomstige resultaten en onder welke veronderstellingen.• Risicomanagement inbedden in het proces: zorg dat risicomanagement structureel wordt vormgegeven in onderdelen van de grondexploitatie en niet alleen bij het opstellen van de jaarverantwoording of bestuursrapportages. Probeer bijvoorbeeld bij cruciale beslissingen, zoals bij verwervingen, de risico’s inzichtelijk te maken.• Informatievoorziening: leg verantwoording af! Dit geldt niet alleen voor de financiële normen maar ook voor de bereikte resultaten op het terrein van kwaliteit en prestaties (hoeveelheden).

72


Handboek

10 Vierstappenbenadering naar control van uw grondbedrijf

In de voorgaande hoofdstukken is heel veel informatie opgenomen over de governance ten aanzien van het grondbedrijf, grondbedrijfsactiviteiten en grondbeleid. In dit hoofdstuk proberen we tot een apotheose te komen met een aantal stappen die de lezer in staat stelt na te gaan of en hoe hij in dit opzicht in control is. Daarbij maakt het natuurlijk uit of het gaat om een stationaire gemeente die vooral beheersactiviteiten verricht of een groeigemeente met een belangrijke ontwikkelopgave. Bijgaand vierstappenmodel kan uiteraard naar behoefte worden uitgebreid, versimpeld, intensief of extensief worden gebruikt.

In essentie gaat het er om dat er zicht is op:1. helder gedefinieerde doelstellingen en informatiebehoeften;2. duidelijkheid over verantwoordelijkheden en activiteiten;3. welke kaderstellende documenten er wel of niet zijn;4. welke afspraken er zijn over de verantwoording.

10.1 Helder gedefinieerde doelstellingen en informatiebehoeften

Belangrijk is dat doelstellingen en informatiebehoeften zijn gedefinieerd op de aspecten programma en financiën.

10.1.1 Programma

• Is het ruimtelijke beleid gedefinieerd en helder (structuurvisie, vertaald naar functionele gebieden als volkshuisvesting en woningbouw, bedrijfsterreinen, groen, etc.)?• Is er duidelijkheid over planning en programma, in welke mate worden ruimtelijke doelstellingen gerealiseerd met het huidige programma en in welk tijdsverloop?• Welke programma’s zitten er in de voorbereidingsfase en is er afstemming met voorzienbare private ontwikkelingen nu en in de toekomst?

10.1.2 Financiën

• Is er inzicht in het verloop van de exploitatiesaldi, de voorzieningen en de reserves ten aanzien van het grondbedrijf?• Zijn er jaarlijks geactualiseerde exploitaties (zowel naar kosten, opbrengsten als planning)?• Is er inzicht in risico’s van de operationele plannen en is er een relatie naar het gewenste weerstandsvermogen voor de grondbedrijfsactiviteiten?• Ten slotte moet er duidelijkheid zijn over planvoorbereidings- en uitvoeringskosten en in hoeverre die ten laste van de huidige en toekomstige plannen (kunnen) komen.

10.2 Activiteiten en verantwoordelijkheden

Ook ten aanzien van de verschillende activiteiten en verantwoordelijkheden (zowel intern ambtelijk, in de relatie tussen het ambtelijk apparaat en het college, als tussen college en raad), moet er duidelijkheid bestaan. Duidelijkheid zowel in opzet van de afspraken (zijn er afspraken vastgelegd en overeengekomen) als in werking (functioneert het in de praktijk ook zo)?

De activiteiten kunnen we onderscheiden in:• grondbedrijfsactiviteiten: verwerving, bouwen woonrijp maken, uitgifte;• planningen controlactiviteiten: projectadministratie, opzet en actualisatie grondexploitaties, budgetbewaking, verslaglegging (marap, jaarrekening), en rapportage over tussentijdse afwijkingen;• procesactiviteiten: projectmanagement, risicomanagement, relatie naar de lijnorganisatie.

73


Handboek

In hoofdstuk 4.5 hebben we hiervoor een kader gegeven met onderscheid naar planfasen, wat verder uitgewerkt is in bijlage 2 (het STORM-model). Figuur 27 geeft een schematisch overzicht.

Figuur 27: Schematisch overzicht STORM-model

Voor wat betreft de verantwoordelijkheden is binnen de ambtelijke organisatie niet altijd duidelijk wie wat wanneer doet als het gaat om ruimtelijke planvorming en projecten (ook dat is onderdeel van het STORM-model), maar ook de rolverdeling tussen raad en college is niet altijd helder. Belangrijk is dat wél duidelijk en helder is wie wat wanneer doet. In figuur 28 is hiervoor een voorzet gegeven, die voor elke gemeente, binnen de grenzen van de Gemeentewet, nader kan worden ingevuld.

74


Handboek

Figuur 28: Rolverdeling raad - college

10.3 Kaderstellende documenten op strategisch, tactisch en operationeel niveau

De onderwerpen die voor een grondbedrijf geregeld moeten zijn, zijn te onderscheiden naar drie niveaus, te weten: strategisch, tactisch en operationeel. Op strategisch niveau gaat het om kaderstellende documenten en afspraken die richting moeten geven aan het ruimtelijk beleid en de ruimtelijke plannen. Op tactisch niveau gaat het om het inrichten van dat proces. Op operationeel niveau gaat het om de werking van dat proces.

Het kan nuttig zijn om dit schematisch voor uw gemeente in beeld te brengen en af te spreken welke activiteiten hieronder vallen en in hoeverre deze op orde zijn. Een voorbeeld is in figuur 29 gegeven.

75


Handboek

Figuur 29: Kaderstellende documenten strategisch, tactisch en operationeel

10.4 Verantwoording

Het is wenselijk om ook afspraken te hebben over de wijze, inhoud en frequentie van de verantwoording met betrekking tot grondbedrijfsactiviteiten. Geactualiseerde grondexploitaties met de doorwerking naar de voorzieningen en de reserve grondbedrijf vormen daarvoor de basis. Deze informatie is ook nodig voor de jaarrekening.

Die geactualiseerde grondexploitaties kunnen vervolgens ook in het MPG worden opgenomen met projectbeschrijvingen en overzichten van programma’s, looptijd, saldi en risico’s. In het MPG kan ook een vaststellingsprogramma worden opgenomen waarin de exploitaties in voorbereiding worden aangegeven. Voor die exploitaties die in het komende jaar operationeel moeten worden en waarvoor een negatief plansaldo wordt voorzien, moet in de begroting voor het komende jaar reeds rekening worden gehouden met dekking (voorziening voor het negatieve saldo). Derhalve is die informatie van belang voor de kadernota over de begroting van het jaar t+1.

In de voorjaarsnota worden vervolgens mutaties op de lopende projecten en mutaties op de gereserveerde begrotingsruimte voor de aangekondigde nieuwe projecten verwerkt. Schematisch kan deze planningen controlcyclus met betrekking tot grondexploitaties worden weergegeven als in figuur 30.

76


Handboek

Figuur 30: Planning- en controlcyclus grondexploitaties

De verantwoordingsdocumenten zouden dus moeten zijn:• Meerjarenprogramma grondbedrijf (MPG, zie hoofdstuk 5.3; overzicht van lopende en in voorbereiding zijnde programma’s naar tijd, programma en geld, inclusief risico’s en gewenst weerstandsvermogen).• Tussentijdse rapportages; rapportage van tussentijdse afwijkingen op basis van in de nota grondbeleid vastgestelde bandbreedtes in het kader van de actieve informatieplicht naar de raad. Een voorbeeld van een dergelijke rapportage is opgenomen in hoofdstuk 6.1.• Jaarrekening met realisatie van jaarschijven uit de grondexploitaties en stand van reserves en voorzieningen. Hier wordt nader op ingegaan in hoofdstuk 7.

10.5 Tot slot

Met deze bovengeschetste vier stappen als checklist kan worden bezien hoe uw gemeente ervoor staat in de beheersing van het grondbedrijf c.q. de grondbedrijfsactiviteiten, zowel in opzet als in uitwerking.

Met de hier geschetste elementen is bovendien de transparantie optimaal en kan eenieder zijn rol spelen in het werken aan en realiseren van de ruimtelijke doelstellingen van de gemeente. Wij hopen dat dit handboek u daarmee niet alleen deze weg heeft opgeholpen, maar ook heeft helpen kunnen afleggen. Succes in het transparant en in control krijgen en houden van uw grondbedrijfsactiviteiten en uw grondbeleid!

77


Handboek

Bijlage 1 Risicokaart

Fasering

Markt(inclusief prijs)

Looptijd / Rente

Organisatorischezaken

Fiscaliteiten

Milieu / Natuur

Waardering

Verwervingen

Planrealisatie

Planontwikkeling

Claims

Politiek

Bijzonderhedenbouw

Subsidie(voorwaarden)

Derden partijen

Complex

Naam Complex:‘xxxxxxxxxx’

Risicogebied

Bepaling van het risico en een korte omschrijving

Kans van optreden van het risico

Mogelijke(financiële)effecten

Op te nemen bedrag in het weerstands-vermogen / voorziening

Eventueelte treffen maatregelen ter ondervangenvan het risico

78


Handboek

Bijlage 2 STORM Model (Sturing en organisatie ruimtelijke maatregelen)

Doel van de fase

Uitgangspunten

Eindproduct

Eindverantwoordelijke

Deelproducten en activiteiten

Betrokken afdeling

Bestuurlijke besluitvorming

1. Pre-initiatief 2. Initiatief 3. Definitie

De ideevorming en de afweging of het, gelet op het beleid en de mogelijkheden, zinvol en wenselijk is om voor een bepaald gebied een plan te ontwikkelen.

Geldend bestemmingsplan en geldende afdelingsplannen

Startnotitie: De startnotitie is een compact en overzichtelijk document dat op hoofdlijnen een uitwerking van de intenties geeft om een bepaald gebied te ontwikkelen

Vakafdeling of Ontwikkelende dienst

Startnotitie:- Aanleiding en doel van het voorstel;- Beschrijving van het project op hoofdlijnen (en mogelijke bestem- mingswijzigingen) en globale beschrijving van het gebied.

Veelal de ontwikkelende dienst / Grondbedrijf. Echter in principe kan elke vakafdeling een startnotitie opstellen.

Wethouder: voor de startnotitie(indien gemandateerd kan ook het MT besluitvorming op zich nemen)

Uitwerken van de starnotitie en inzicht geven in de globale doelstellingen en voorlopige consequenties van de ruimtelijke plannen

Geakkoordeerde startnotitie

Projectdocument: Het project-document is een uitwerking van de startnotitie, dat tevens inzage dient te geven in de beleidsmatige, organisatorische en procedurele consequenties van de planontwikkeling

Ontwikkelende dienst / Grondbedrijf

Projectdocument:- Behoefteonderzoek- Globale risicoanalyse- Toetsing aan beleid;- Toetsing aan bestaande procedures en organisatorische afspraken die betrekking hebben op het plangebied;- Indicatie van de urgentie, de tijdsplanning en de relatie met het jaarprogramma;- Organisatie en procedures, waaronder de inschakeling van andere ambtelijke instanties, overleg en publieke inspraak;- Voorlopige planning en fasering en voorstel voor projectorganisatie;- Bestuurlijke projectopdracht(en) voor verder (technisch) vervolg onderzoek inclusief een voorstel voor de financiële regeling voor verdere planontwikkeling- Voorstel voor besluitvorming en opdrachtformulering

Alle ‘vakafdelingen’ dragen op verzoek van de ontwikkelende dienst / Grondbank bij aan het leveren van de benodigde deelproducten

College: voor het projectdocument

Het doel van de definitiefase is om de poten-tiële problemen en mogelijke oplossingen te inventariseren, om inzicht te geven in de keuzes en een opdracht voor een voorlopig ontwerp te kunnen formuleren.

Geakkoordeerd projectdocument (o.a. projectbeschrijving, doelstellingen etc.)

Basisplan: In het Basisplan worden de ruimtelijke kaders en ambities weergegeven voor een gebied: waar moet een woningbouwlocatie komen, waar moet een bedrijfsterrein komen, percentage sociale woningbouw en een globale haalbaarheidsanalyse (financieel, ruimtelijk, milieu).Plan van Aanpak: In het Plan van Aanpak komen de volgende zaken aan de orde: hoe worden de ambities uit het Basisplan gerealiseerd, wie wordt daarbij betrokken en op welke wijze gebeurt dit

Ontwikkelende dienst: BasisplanGrondbedrijf: Plan van Aanpak

Basisplan:- Ruimtelijke visie (=planologisch kader) - Locatiestudie en Planbegrenzing- Inventarisatie bestemmingsplanaspecten- Inventarisatie potentiële milieuproblemen- Eisen Hoogheemraadschap water- Toetsing geldend beleid- Relatie Structuurplan - Subsidieverkenning - EPL-norm; - Parkeernormen, - Toetsing aan milieu-ambities en randvoorwaarden verkeer, veiligheid, bodemonderzoek, mobiliteit, etc- Verkeersaspecten (hoofdstructuur)Plan van Aanpak: - Inventarisatie partijen (o.a. PPS)- Globale planning en fasering- Verwervingsplan (o.a. WVG, onteigening); eigendomsverhoudingen- Normatieve kosten-baten analyse- Globale raming geld (VAT- normen), exploitatie, cashflow- Haalbaarheidsonderzoek- Toetsing met financiën- Integrale raming ambtelijke capaciteit- Ontwikkelscenario’s - Risicoanalyse- Voorlopig communicatieplan/-strategie

Alle ‘vakafdelingen’ dragen op verzoek van de ontwikkelende dienst / Grondbank bij aan het leveren van de benodigde deelproducten

College: Basisplan en Plan van Aanpak

79


Handboek

4. Ontwerp 5. Voorbereiding 6. Realisatie 7. Nazorg

Opstellen van een stedenbouw-kundig ontwerp en ruimtelijk programma van eisen

Geakkoordeerd Basisplan en Plan van Aanpak

Stedenbouwkundig Ontwerp:In het Stedenbouwkundig Ontwerp wordt aan de hand van het basis-plan een programma van eisen opgesteld voor de openbare ruimte, waarbij tevens de financiële kaders van de ruimtelijke maatregel, een normatieve grondexploitatie (Grex) en een fasering worden opgesteld

Grondbedrijf

Stedenbouwkundig ontwerp:- PvE Openbare ruimte/woningen/ voorzieningen- PvE toetsen aan kwaliteitsnormen (geluid, milieu, etc.)- Uitwerking en actualisering tijdplanning en projectorganisatie- Risicoanalyse- inventarisatie saneringen- Milieueffect rapportage (MER) (indien noodzakelijk)- Intentieverklaringen samenwerkings- overeenkomsten- Uitwerken communicatieplan- Strategische Verwervingen- Concept Bouwexploitatie (incl. evt. raming beheersen exploitatielasten)- Concept Grondexploitatie (Grex)

Alle ‘vakafdelingen’ dragen op verzoek van PO bij aan het leveren van de benodigde deelproducten

Raad: Stedenbouwkundig ontwerp en activering Grondexploitatie

Formuleren van een stedenbouw-kundig plan met exacte bestem-mingen en (indien van toepassing) , een voorontwerp bestemmingsplan.

Geakkoordeerd Stedenbouwkundig ontwerp en geactiveerde Grex

Stedenbouwkundig plan: Het Stedenbouwkundig plan geeft concreet invulling aan de ambities uit het Basisplan en het Programma van eisen en zal daar altijd aan moeten voldoen. Tevens zal in deze fase een definitieve projectplanning dienen te worden geformuleerd. De projectplanning is een uitwerking in de tijd van alle activiteiten en mijlpalen op (deel)projectniveau.Het Stedenbouwkundige plan kan eventueel (artikel 19- procedure is ook mogelijk) verwerkt worden in een voorontwerp bestemmingsplan.

Grondbedrijf

Stedenbouwkundig plan:- PvE (woon/bouwtechnisch)- Voorontwerp bestemmingsplan (+ procedures)- Bestek + besteksraming- Verdere detaillering van de bruto/ netto verhoudingen binnen Grex- Gedetailleerd inrichtingsplan- Definitief verwervingsplan- Bouwaanvragen- Vergunningen- Definiëren uitgangspunten uitgifte- Definiëren uitgangspunten beheer- Voorbereiding aanbestedingen - Juridisch advies- Activiteitenplanning- Opstellen uitvoeringsvarianten- Subsidieaanvragen (vakafdeling)

Alle ‘vakafdelingen’ dragen op verzoek van PO bij aan het leveren van de benodigde deelproducten

Raad: Stedenbouwkundigplan en opdracht voor aanbesteding

Uitvoering van de bouwwerkzaam-heden en inrichting van het gebied

Geakkoordeerd Stedenbouwkundig plan en goedgekeurd bestemmings-plan en gedetailleerd inrichtingsplan

Uitvoering bouwwerkzaamheden:de uitvoering van het stedenbouw-kundig plan, waaronder het afhandelen van de planologsiche procedure (bestemmingsplan of artikel 19- procedure), het bouwrijp maken, de ontwikkeling en uitwerking van de bouwplannen en de uitvoering van de geplande bouwwerken en de aanleg van de voorgenomen openbare werken

Grondbedrijf

Uitvoering bouwwerkzaamheden:- Gunning aanbesteding- Uitvoeren Verwerving, onteigening, ontruiming- Sluiten van overeenkomsten- Aansturing van uitvoerende partijen- Budgetbewaking- Uitgifte- Uitvoeren van Sanering- Bouwrijp --> Bouwen --> Woonrijp maken- Oplevering- Overdracht (afhankelijk van onderhoudstermijn)

Projectleiders voor de uitvoering IOR.Algehele coördinatie PO

College

Beheren, exploiteren en (langdurig) laten functioneren conform de wensen (van dat moment)

Randvoorwaarden voor sluiting Grex en overdracht van budgetten onderhoud

Beheer openbare ruimte: Het doel is de instandhouding en geleidelijke aanpassing van het plangebied aan maatschappelijke en technische ontwikkelingen, behoudens ingrijpende ontwikkelingen welke nieuwe planvorming noodzakelijk maken.

Grondbedrijf en/of Beheer

Beheer openbare ruimte:- Sluiten Grex- Evaluatie project- Overdracht aan beheer

Raad

80


Handboek

Bijlage 3 Voorbeeld inhoudsopgave nota grondbeleid

Samenvatting 1. Inleiding2. Doel en inhoud nota grondbeleid2.1 Doelstelling grondbeleid 2.2 Onderdelen Paragraaf grondbeleid 2.3 Overige onderdelen nota grondbeleid 2.4 Nota grondbeleid en dualisme3. Ruimtelijke visie en beleid3.1 Ruimtelijke ontwikkelingen in de regio 3.2 Ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente4. Vormen van grondbeleid4.1 Actief grondbeleid 4.2 Faciliterend grondbeleid 4.3 Publiek-Private Samenwerking 4.4 Grondbeleidkeuze 5. Instrumenten voor actief grondbeleid5.1 Verwerving 5.1.1 Minnelijke verwerving 5.1.2 Wet Voorkeursrecht Gemeenten 5.1.3 Onteigening 5.1.4 Strategische aankopen 5.2 Beheer 5.3 Uitgifte 5.4 Grondprijsbeleid 5.4.1 Centrale principes 5.4.2 Prijsvorming en waardebepaling6. Instrumenten voor faciliterend grondbeleid6.1 Bestemmingsplan 6.2 Exploitatieverordening / exploitatieovereenkomst 6.3 Baatbelasting 6.4 Planschade 6.5 Grondexploitatiewet 7. Samenwerkingsvormen7.1 Algemeen 7.2 Coalitiemodel (bouwclaim) 7.3 Allantiemodel (joint venture) 7.4 Concessiemodel 7.5 Modelkeuze en de rollenverdeling8. Financiën8.1 Lopende projecten 8.2 Weerstandsvermogen 8.3 Reserves en voorzieningen 8.4 Verlies- en winstnemingen 8.5 EMU-saldo 8.6 Risicomanagement 9. Organisatie9.1 Procedures en rollen 9.2 Programmerings- en monitoringsinstrumentarium 9.3 Sturings- en Organisatiemodel voor Ruimtelijke Maatregelen Bijlagen

81


Handboek

Bijlage 4 Standaarddossier grondexploitatie 1. Logboek2. Uitgangspunten3. Plankaart4. Kostprijsopzet/Toets economische haalbaarheid5. Analyse kostprijsherziening6. Grondverwerving7. Bodemonderzoek8. Opstallen9. Bouwrijp maken10. Woonrijp maken11. Honoraria12. Grondverkopen13. BTW-berekening14. Risico’s15. Subsidies16. Fondsstortingen en onttrekkingen17. Financiële overzichten18. Overige

82


Handboek

Bijlage 5 Participanten handboek Grond(ig) beleid

Ministerie van Binnenlandse Zaken en KoninkrijksrelatiesMr. drs. M.A. Zoet – Afdeling financiële organisatie binnenlands bestuurNa het verschijnen van het handboek Gemeente Governance Verbonden Partijen: met twee voeten in één sok ..., heeft het Ministerie van BZK besloten ook mee te werken aan het handboek Gemeente Governance Grond(ig) beleid. Voor gemeenten is het grondbeleid een vorm van inkomsten waar veel geld in omgaat. Niet alleen winsten maar ook verliezen kunnen ontstaan door grondbeleid. Daarnaast is het grondbeleid een manier voor gemeenten om invloed te hebben op de opbouw van de gemeente. Waar komen de huizen, waar de winkels en waar de kantoren? Naast de al verschenen handreiking voor raadsleden biedt dit handboek bestuurders en ambtenaren inzicht en keuzes hoe zij in de gemeente of zelf op een bepaalde locatie de grondzaken aan willen pakken. Met dit handboek krijgen gemeenten concrete informatie en praktijkvoorbeelden aangereikt om op het terrein van grondbeleid meer ‘in control’ te komen. Het ministerie heeft daarom de totstandkoming van dit handboek ondersteund.De handreiking voor raadsleden is te vinden op de website van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Ministerie van VROM – Wonen, Wijken en IntegratieMr. drs. L.W. (Leo) Nooteboom – Directie BeleidsontwikkelingHet grondbeleid wordt nogal eens beschouwd als een black box. Niettemin is het voor gemeente en provincie al sinds enige jaren verplicht een paragraaf over grondbeleid op te nemen in de begroting en het jaarverslag. Daarmee is een belangrijke voorwaarde voor meer transparantie bij het gemeentelijk grondbeleid vervuld. Het handboek Gemeente Governance Grond(ig) beleid biedt ambtenaren en bestuurders meer handvatten om invulling te geven aan deze verplichte paragraaf grondbeleid. Daarnaast kunnen ook de geïnteresseerde raadsleden, voor wie de Handreiking Grondbeleid voor Raadsleden smaakte naar meer, hieruit de nodige informatie halen om hun kaderstellende rol verder gestalte te geven. Het Ministerie van VROM – Wonen, Wijken en Integratie hecht groot belang aan meer transparantie rond het grondbeleid. Dit handboek Gemeente Governance Grond(ig) beleid zal daaraan zeker een nuttige bijdrage leveren. Het Ministerie van VROM – Wonen, Wijken en Integratie heeft daarom de totstandkoming van dit handboek van harte ondersteund.

83


Handboek

Bijlage 6 Auteurs Deloitte

Drs. F.J.M. (Frank) ten HaveFrank is als partner bij Deloitte Consulting (onderdeel Real Estate Consulting) actief op het terrein van gebiedsontwikkeling, grondbeleid, publiek-private samenwerking en risicomanagement, bij vooral gemeenten, provincies, rijksoverheid en corporaties. In het verleden is hij o.a. werkzaam geweest op het Ministerie van Financiën, als dienstcontroller Dienst Stedelijke Ontwikkeling van de gemeente Den Haag en als wethouder en raadslid in de gemeente Voorschoten (met o.a. financiën, ruimtelijke ordening en grondzaken in portefeuille). Hij is bij veel gemeenten actief als adviseur op het gebied van grondzaken, grondbedrijven, grondexploitaties en gebiedsontwikkeling. In zijn praktijk merkt hij dat op dit terrein, waar gemeenten veel geld kunnen verdienen én verliezen, vaak veel zaken juist niet goed geregeld zijn. Daarom heeft hij het initiatief genomen voor dit handboek. Hij is medeauteur en initiatiefnemer van het handboek Gemeente Governance Verbonden Partijen (2006) en van een groot aantal artikelen over risicomanagement, PPS en grondbeleid.

Ir. R. (Remko) JasparsRemko is management consultant bij Deloitte Consulting en maakt deel uit van de serviceline Real Estate Consulting. Hij heeft ruime ervaring opgedaan in vastgoedconsulting en ruimtelijke ordening voor overheden. Hij heeft zich daarbij gespecialiseerd in het opstellen en beoordelen van grond -en vastgoedexploitaties, risicomanagement en grondbedrijfsprocessen. Remko heeft Real Estate Management and Development gestudeerd aan de Technische Universiteit Eindhoven en heeft tevens een ingenieurstitel van de Hogeschool Utrecht.

Drs. R.D.H. (Ron) Killeen RA MGARon is partner bij Deloitte Accountants BV. Sinds 1990 is Ron in de dagelijkse praktijk betrokken bij organisaties in het lokaal bestuur (gemeenten en provincies). Tot zijn cliënten behoren gemeenten van klein tot groot en diverse provincies. Ron heeft een ruime ervaring met de controle en advisering van organisaties op het terrein van grootschalige projectbeheersing. Tot zijn cliëntenkring behoren naast gemeenten met grootschalige grondexploitaties tevens PPS-organisaties gericht op locatieontwikkeling. Hij heeft als adviseur van grootschalige projectorganisaties veel ervaring in het begeleiden van de opzet van een adequaat planningen controlinstrumentarium voor deze organisaties. Binnen Deloitte is Ron medeverantwoordelijk voor het toezicht op een juiste vaktechnische beroepsuitoefening binnen de publieke sector.

F.A.J. (Frank) van Kuijck RA RO EMIAFrank is partner bij Deloitte Accountants BV. In de dagelijkse praktijk is Frank vanaf 1992 betrokken bij organisaties in het lokaal bestuur (gemeenten en provincies). Tot zijn cliënten behoren dan wel behoorden gemeenten van circa 25.000 tot 200.000 inwoners. Frank heeft een ruime ervaring en affiniteit met advisering op het terrein van risicomanagement, projectbeheersing, opzet en uitwerking van grondbeleid, en verslaggeving en verantwoording. Daarnaast is Frank sinds januari 2006 eindverantwoordelijk voor het onderdeel publieke sector van het Accounting & Auditing Center (AAC) van Deloitte in Rotterdam. Bij het AAC worden de collega’s in de dagelijkse praktijk voorzien van richtlijnen, instructies en informatie om behulpzaam te zijn bij de veelheid aan wijzigingen in de publieke sector bij onder meer gemeenten, provincies, zorg, onderwijs, wonen en ruimte, rijksoverheid, waterschappen, openbare orde en veiligheid, en stichtingen en verenigingen. Daarnaast is Frank docent aan de Universiteit van Tilburg. Ook heeft Frank diverse publicaties op zijn naam staan met betrekking tot BBV, rechtmatigheid, lokaal bestuur en auditcommissies. Frank is medeauteur van de Deloitte-uitgaven: ‘Een boekje open over rechtmatigheid’, ‘Vooruit met rechtmatigheid’, ‘Een wijze raad’ en ‘Auditcommissie: de ogen en oren van de gemeenteraad’.

H.J. (Henk) van Rens RAHenk is manager bij Deloitte Accountants BV. Hij is werkzaam bij het Accounting & Auditing Center (AAC) van Deloitte in Rotterdam. Bij het AAC worden de Deloitters in de dagelijkse praktijk voorzien van controlerichtlijnen en instructies en informatie over de ontwikkeling van weten regelgeving bij onder meer gemeenten en provincies op de gebieden grondexploitatie, wonen en ruimte, zorg, onderwijs, etc. Henk is onder meer verantwoordelijk voor het oplossen van vaktechnische vraagstukken over grondexploitatie en in het bijzonder de waarderingsvraagstukken hierover. Daarnaast wordt Henk ingeschakeld bij het verrichten van allerlei externe opdrachten in de publieke sector.

84


Handboek

‘Gemeente Governance Grond(ig) beleid’ is een uitgave van de industry Lokaal Bestuur van Deloitte.

Auteurs:

Drs. Frank ten Have (eindredactie)

Drs. Ron Killeen RA

Frank van Kuijck RA RO EMIA

Henk van Rens RA

Ir. Remko Jaspars

Hoewel deze publicatie op professionele wijze en met de grootste zorg is samengesteld en tot stand

gekomen, kan Deloitte geen enkele aansprakelijkheid aanvaarden voor de in deze publicatie opgenomen

gegevens en uitkomsten en verwachtingen gebaseerd hierop.

Member of Deloitte Touche Tohmatsu

Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu, a Swiss Verein, its member firms, and their respective subsidiaries and affiliates. As a Swiss Verein (association), neither Deloitte Touche Tohmatsu nor any of its member firms has any liability for each other’s acts or omissions. Each of the member firms is a separate and independent legal entity operating under the names “Deloitte”, “Deloitte & Touche”, “Deloitte Touche Tohmatsu”, or other related names. Services are provided by the member firms or their subsidiaries or affiliates and not by the Deloitte Touche Tohmatsu Verein.

Deloitte is met ongeveer 6.000 medewerkers, en kantoren door heel Nederland de grootste organisatie op het gebied van accountancy, belastingadvies, consulting en financiële advisering. Deloitte Nederland is een onafhankelijke memberfirm van Deloitte Touche Tohmatsu, met ongeveer 150.000 medewerkers wereldwijd en vestigingen in bijna 140 landen.

DeloitteIndustry Lokaal BestuurAdmiraliteitskade 50Postbus 20313000 CA RotterdamTel: (010) 272 10 69Fax: (010) 272 11 28

E-mail: [email protected]

www.deloitte.nl

© Deloitte, september 2007Eerste druk

Gemeente Governance Grond(ig) beleid - · PDF fileBijlage 6 Auteurs Deloitte 83. 3 Gemeente...

Documents

Transcript of Gemeente Governance Grond(ig) beleid - · PDF fileBijlage 6 Auteurs Deloitte 83. 3 Gemeente...