Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent · 2011. 2. 19. · Na het Flandria-arrest werd...

Faculteit Rechtsgeleerdheid

Universiteit Gent

Academiejaar 2009-10

BELEIDSVRIJHEID, ONWETTIGE OVERHEIDSHANDELINGEN

EN OVERHEIDSAANSPRAKELIJKHEID

Masterproef van de opleiding

„Master in de rechten‟

Ingediend door

Dries Tanghe

(studentennr. 20050613)

(major: Burgerlijk recht en Strafrecht)

Promotor: Prof. Dr. I. Boone

Commissaris: Mevr. S. Guiliams

Voorwoord

“Beleidsvrijheid, onwettige overheidshandelingen en overheidsaansprakelijkheid” is de titel

van mijn masterproef geworden. Deze masterproef vormt het sluitstuk van mijn vijfjarige

studies Rechten aan de faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Gent. Door het vele

opzoekingswerk ben ik erg geboeid geraakt door het leerstuk omtrent de

overheidsaansprakelijkheid. Het schrijven van deze masterproef is voor mij dan ook een zeer

leerrijke ervaring geweest.

Een voorwoord is ook altijd de ideale gelegenheid om enkele mensen te bedanken voor hun

steun, tijd en moeite. In de eerste plaats wil ik prof. dr. H. Bocken, prof. dr. I. Boone en

assistent S. Guiliams bedanken. Zij gaven mij gedurende twee jaar interessante en vaak

verhelderende uitleg. Ten slotte wil ik ook een dankwoordje betuigen aan mijn vriendin en

ouders voor de morele steun.

Inhoudsopgave

1. Inleiding ................................................................................................................................. 1

2. Algemeen overzicht van overheidsaansprakelijkheid ............................................................ 3

2.1 Orgaantheorie ................................................................................................................... 3

2.2 Historiek aansprakelijkheid t.a.v. de verschillende machten ........................................... 3

2.2.1 Aansprakelijkheid uitvoerende macht ....................................................................... 3

2.2.1.1 Flandria-arrest .................................................................................................... 3

2.2.1.2 Verfijningen ....................................................................................................... 4

2.2.1.3 Besluit ................................................................................................................. 5

2.2.2 Aansprakelijkheid rechterlijke macht ........................................................................ 6

2.2.2.1 Het Anca-I-arrest ................................................................................................ 6

2.2.2.2 Het Anca-II-arrest .............................................................................................. 9

2.2.2.3 Het cassatiearrest van 26 juni 1998 .................................................................. 10

2.2.2.4 Besluit ............................................................................................................... 11

2.2.3 Aansprakelijkheid wetgevende macht ..................................................................... 12

2.2.3.1 Het Francovich-arrest ....................................................................................... 12

2.2.3.2 Het arrest Brasserie du Pêcheur en Factortame ................................................ 13

2.2.3.3 Het cassatiearrest van 14 januari 2000 ............................................................. 15

2.2.3.4 Het cassatiearrest van 1 juni 2006 .................................................................... 17

2.2.3.5 Het cassatiearrest van 28 september 2006 ........................................................ 18

2.2.3.6 Besluit ............................................................................................................... 19

3. Onwettige overheidshandeling en fout: een absolute eenheid?............................................ 21

3.1 Algemeen ....................................................................................................................... 21

3.2 Omschrijving probleemstelling ...................................................................................... 21

3.3 Het foutbegrip ................................................................................................................ 21

3.3.1 Schending algemene zorgvuldigheidsnorm ............................................................ 22

3.3.2 Schending specifieke rechtsnorm ............................................................................ 26

3.4 De eenheidstheorie ......................................................................................................... 27

3.4.1 Cass. 19 december 1980 .......................................................................................... 27

3.4.2 Cass. 13 mei 1982 (ontwateringsbelastingsarrest) .................................................. 28

3.4.3 De eenheidstheorie uitgediept ................................................................................. 29

3.4.4 Rechtvaardigingsgronden ........................................................................................ 34

3.4.4.1 De onoverwinnelijke dwaling .......................................................................... 34

3.4.4.2 Andere rechtvaardigingsgronden ..................................................................... 38

3.4.5 Nuancering m.b.t. de rechterlijke macht ................................................................. 39

3.4.6 Nuanceringen m.b.t. uitvoerende macht .................................................................. 39

3.4.6.1 Eerste nuancering ............................................................................................. 39

3.4.6.2 Tweede nuancering .......................................................................................... 44

3.5 Weerslag van het gezag van gewijsde van vernietigingsarresten van de Raad van State

.............................................................................................................................................. 48

3.5.1 Algemeen ................................................................................................................ 48

3.5.2 Bevoegdheid Raad van State, afdeling administratie .............................................. 48

3.5.3 Invloed op beoordeling van onrechtmatigheid ........................................................ 49

3.5.4 Ontvankelijkheid van annulatieberoepen bij de Raad van State (belang) ............... 51

3.5.5 Gezag van gewijsde erga omnes ............................................................................. 53

3.5.6 Rechters ten allen tijde gebonden door beslissing Raad van State? ........................ 56

3.5.7 De stuiting van de verjaring .................................................................................... 59

3.6 Besluit ............................................................................................................................. 62

4. Beleidsvrijheid: een volledige vrijheid? ............................................................................... 63

4.1 Algemeen ....................................................................................................................... 63

4.2 Beleidsvrijheid uitgediept .............................................................................................. 63

4.2.1 Discretionaire bevoegdheden .................................................................................. 63

4.2.2 Gebonden bevoegdheden ........................................................................................ 66

4.3 Omschrijving probleemstelling ...................................................................................... 67

4.4 Samenhang wettigheid/onwettigheid en beleidsvrijheid ................................................ 68

4.5 Mogelijke oplossing: Marginale toetsing ....................................................................... 69

4.5.1 Marginale toetsing ................................................................................................... 69

4.5.2 Argumenten voorstanders marginale toetsing ......................................................... 71

4.5.3 Argumenten tegenstanders marginale toetsing........................................................ 76

4.5.4 Conclusie m.b.t. marginale toetsing ........................................................................ 81

4.6 Discretionaire bevoegdheid en rechterlijke controle (visie rechtspraak) ....................... 82

4.6.1 Bespreking rechtspraak ........................................................................................... 82

4.6.1.1 Cassatiearrest van 4 maart 2004 ....................................................................... 82

4.6.1.2 Cassatiearrest van 27 oktober 2006 .................................................................. 84

4.6.1.3 Cassatiearrest van 26 juni 2008 ........................................................................ 86

4.6.1.4 Arrest van het hof van beroep te Brussel van 19 januari 2010 ........................ 91

4.6.1.5 Vonnis van politierechtbank van Gent van 14 juni 1999 ................................. 92

4.6.2 Conclusie m.b.t. rechtspraak ................................................................................... 93

4.7 Besluit ............................................................................................................................. 95

5. Algemeen besluit .................................................................................................................. 97

Bibliografie

Inleiding

1

1. Inleiding

1. De artikelen 1382-1383 BW verplichten eenieder, door wiens fout schade is ontstaan, die

schade te vergoeden. Deze verplichting geldt, zoals zal blijken uit deze masterproef, ook voor

de overheid. De aansprakelijkheid van de overheid staat hier centraal. Zoals de titel

“Beleidsvrijheid, onwettige overheidshandelingen en overheidsaansprakelijkheid” laat

vermoeden, bestaat deze verhandeling uit drie grote delen.

2. In deel één komt de overheidsaansprakelijkheid in het algemeen aan bod. De

aansprakelijkheid van de drie verschillende machten (uitvoerende, rechterlijke en wetgevende

macht) wordt daarbij kort behandeld. In dit deel beschrijf ik voornamelijk de evolutie in de

rechtspraak m.b.t. de aansprakelijkheid van de verschillende machten. Verschillende

essentiële arresten zal ik hierbij bespreken. Ook volgt met betrekking tot elke verschillende

macht telkens een kort besluit.

3. In deel twee staat het aspect onwettige overheidshandelingen centraal. Aangaande het

aspect onwettige overheidshandelingen, zal de volgende probleemstelling worden

geformuleerd: “Is de schending van een rechtsnorm door de overheid altijd een

buitencontractuele fout?”.

Vooraleer dieper in te gaan op deze probleemstelling, zal ik eerst het foutbegrip van naderbij

bekijken. Een buitencontractuele fout kan immers bestaan uit een schending van ofwel de

algemene zorgvuldigheidsnorm, ofwel een specifieke rechtsnorm. Vervolgens bespreek ik

twee verschillende cassatiearresten die aanleiding hebben gegeven tot het ontstaan van de

eenheidsleer in België. Daarna wordt de eenheidsleer verder uitgediept. De eenheidsleer stelt

dat een schending van een rechtsnorm automatisch een fout oplevert. De eenheidsleer brengt

m.a.w. een eenheid tot stand tussen de begrippen onwettigheid en fout. Ook besteed ik in dit

kader aandacht aan de rechtvaardigingsgrond “onoverwinnelijke dwaling”. Na de

eenheidsleer in detail te hebben bestudeerd, zal gekeken worden naar de verschillende

nuanceringen, die lijken te bestaan in de rechtsleer en rechtspraak. Ik zal hierbij nagaan of de

eenheidsleer wel nog leefbaar is na de verschillende nuanceringen.

Ook zal bij de studie van het aspect onwettige overheidshandelingen de weerslag van het

gezag van gewijsde van de vernietigingsarresten van de Raad van State op deze problematiek

Inleiding

2

worden onderzocht. Ten slotte volgt er een besluit omtrent het aspect onwettige

overheidshandelingen.

4. In deel drie komt het aspect beleidsvrijheid aan bod. Eerst zal ik de begrippen

beleidsvrijheid en gebonden bevoegdheden van naderbij bekijken en proberen te definiëren.

Daarna zal ook m.b.t. dit aspect een probleemstelling worden geformuleerd, met name: “Kan

de rechter een beslissing genomen in het kader van de overheid toegekende beleidsvrijheid

volledig toetsen aan de algemene zorgvuldigheidsnorm (zoals voorgeschreven in de artikelen

1382-1383 BW)?”. De rechter mag zich immers niet uitspreken over de opportuniteit van de

overheidshandeling en heeft dus niet de bevoegdheid zich in te laten met de beleidskant van

een overheidsbeslissing. Dit neemt echter niet weg dat de rechter nog altijd bevoegd is om na

te gaan of de overheid de plicht van zorgvuldigheid (uit art. 1382-1383 BW) heeft nageleefd.

Er dreigt m.a.w. een conflict tot stand te komen tussen het verbod van een rechterlijke

opportuniteitsoordeel en de toepassing van de zorgvuldigheidsnorm. Voor dit probleem reiken

enkele auteurs het concept van de marginale toetsing aan. Na het concept van de marginale

toetsing te hebben uitgediept, volgt een bespreking van de verschillende argumenten van

zowel voor- als tegenstanders van de toepassing van een marginale toetsing. Vervolgens

onderzoek ik hoe de rechtspraak dit probleem aanpakt. Zowel cassatierechtspraak als lagere

rechtspraak komt hierbij aan bod. Hierbij volgt ook een korte conclusie. Ik eindig deel drie

met opnieuw een besluit.

5. Tot slot formuleer ik in deze masterproef een algemeen besluit. In dit algemeen besluit

zullen de voornaamste vaststellingen en conclusies worden herhaald en samengevat.

Overheidsaansprakelijkheid

3

2. Algemeen overzicht van overheidsaansprakelijkheid

2.1 Orgaantheorie

6. De orgaantheorie vormt het uitgangspunt voor het leerstuk van de

overheidsaansprakelijkheid. De overheid moet als rechtspersoon immers beroep doen op

„organen‟. Organen kunnen worden gedefinieerd als natuurlijke personen door wier

tussenkomst een rechtspersoon zijn activiteit uitoefent.1

Algemeen wordt nu aanvaard dat de onrechtmatige daad van een orgaan leidt tot de

rechtstreekse aansprakelijkheid van de betrokken rechtspersoon voor wie het orgaan optreedt.

Het orgaan moet hierbij wel binnen de perken van de hem toegekende bevoegdheid blijven.2

De fout van het orgaan wordt met andere woorden gelijkgesteld met de fout van de

rechtspersoon zelf.3

Op de orgaantheorie, die dus de grondslag vormt van de overheidsaansprakelijkheid, wordt

niet verder ingegaan.

2.2 Historiek aansprakelijkheid t.a.v. de verschillende machten

2.2.1 Aansprakelijkheid uitvoerende macht

2.2.1.1 Flandria-arrest

7. Het is lange tijd helemaal niet evident geweest dat de overheid in de uitoefening van de

haar toegewezen taken van algemeen belang aansprakelijk kon worden gesteld op grond van

art. 1382-1383 BW.

1 L. CORNELIS, Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht. 1: De onrechtmatige

daad, Antwerpen, Maklu, 1989, 213; M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X,

Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen,

Kluwer, 2005, 35. 2 M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.

Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 35. 3 L. CORNELIS, Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht. 1: De onrechtmatige

daad, Antwerpen, Maklu, 1989, 213.


4

Vóór 1920 werd aangenomen dat de burgerlijke rechter niet bevoegd was om te oordelen over

bestuursdaden waarbij de overheid optrad als drager van de openbare macht (actes d‟autorité).

De burgerlijke rechter werd slechts bevoegd geacht wanneer de overheid was opgetreden als

een privaatrechtelijk persoon (actes de gestion)4. Met het Flandria-arrest van 5 november

19205 kwam een einde aan het onderscheid tussen de staat als private persoon en als openbare

macht. De feiten van het arrest waren als volgt. Een oude boom viel om op de openbare weg.

In zijn val vernietigde de boom de planten van het bedrijf Flandria. De oorzaak van de val

was te wijten aan de nalatigheid van de stad Brugge, die eigenaar was van de boom.6 In het

vermelde arrest erkende het Hof van Cassatie de bevoegdheid van de gewone rechter om een

vergoeding toe te kennen voor schade die is veroorzaakt door een onrechtmatige daad van de

administratieve overheid die een burgerlijk recht schendt.7 Het Hof van Cassatie was met

andere woorden van mening dat het onderscheid tussen de overheid optredend als particulier

enerzijds en als gezagsdrager anderzijds, irrelevant was.

2.2.1.2 Verfijningen

8. Tal val latere arresten hebben het Flandria-arrest verfijnd. Zo besliste het Hof van Cassatie

in een arrest van 7 maart 19638 (het wegverkeerstekenarrest genoemd) dat de overheid zowel

in haar beslissingen als in de uitvoering onderworpen is aan de algemene

voorzichtigheidsplicht.

Na het Flandria-arrest werd immers een onderscheid gemaakt tussen de overheidsbeslissing

en haar uitvoering. De overheidsbeslissing werd steeds immuun geacht. De uitvoering van de

beslissing kon tot een fout leiden wanneer ze niet met de beslissing overeenstemde. Het Hof

van Cassatie heeft dus in het bovenvermelde arrest dit onderscheid verlaten.9

4 M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.

Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, 2005, Mechelen, Kluwer, 27-28; J.

DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht Deel 1: Basisbegrippen publiekrecht,

Brugge, Die Keure, 2004, 124-126; S. LUST, Bestuursrecht deel 2: Rechtsbescherming tegen de administratieve

overheid: een inleiding, Gent, Eigen publicatie Universiteit Gent (vakgebied bestuursrecht), 2006, 56-57. 5 Cass. 5 november 1920, Pas. 1920, I, 193.

6 Voor samenvatting feiten, zie ook: J. DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht

Deel 1: Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2004, 125. 7 J. DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht Deel 1: Basisbegrippen publiekrecht,

Brugge, Die Keure, 2004, 125. 8 Cass. 7 maart 1963, Pas. 1963, I, 744, concl. W.J. GANSHOF VAN DER MEERSCH.

9 Cass. 11 mei 1933, Pas. 1933, I, 22; H. VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid

van de uitvoerende macht” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT,

Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 4.


5

In nog een arrest uit 1963 (het koepokkenarrest10

) besliste het Hof van Cassatie dat de

administratieve overheid ook in de uitoefening van haar verordeningsbevoegdheid

onderworpen is aan de zorgvuldigheidsplicht.

Twee jaar later oordeelde het Hof van Cassatie in een arrest van 16 december 1965 (het

Cuvelier-arrest11

) dat een schending van een politiek recht een burgerlijk recht op

schadevergoeding oplevert. De burgerlijke rechter zal hierbij uitsluitend bevoegd zijn om te

oordelen over de toekenning van de schadevergoeding.

In een arrest van 23 april 197112

(het arrest-Goffin of postontvangersarrest genoemd) was het

Hof van Cassatie van mening dat een verzuim van de uitvoerende macht om een wet of

koninklijk besluit uit te voeren, zelfs wanneer aan de overheid geen termijn was

voorgeschreven, aanleiding kon geven de tot schadeloosstelling ten laste van de overheid.13

In het arrest-Lecleff en Dumoulin14

was het Hof van Cassatie van oordeel dat de rechter aan

de overheid, die door een onrechtmatige daad de burgerlijke rechten van een persoon schendt

en schade berokkent, de herstelling in natura van die schade kan opleggen en haar bepaalde

maatregelen kan bevelen.15

Er werd dus beslist in dit arrest dat de rechtbanken niet in strijd

handelen met het beginsel van de scheiding der machten, wanneer zij het herstel in natura

bevelen om de benadeelde partij volledig te vergoeden.16

Op 13 mei 198217

besliste het Hof van Cassatie dat de gewone rechter ook bevoegd is om te

oordelen over de schending van de rechtmatige belangen door de administratieve overheid.18

2.2.1.3 Besluit

9. De bovenstaande cassatiearresten houden de bevestiging in van een belangrijk principe: de

administratieve overheid is zoals de particuliere burger onderworpen aan het gemeen

10

Cass. 26 april 1963, RCJB 1963, 119, noot J. DABIN. 11

Cass. 16 december 1965, RCJB 1969, 308, noot CH. GOOSSENS. 12

Cass. 23 april 1971, RCJB 1975, 9, noot F. DELPERÉE en RW 1970-71, 1793, concl. F. DUMON. Om meer

te lezen over dit arrest, zie: J. DELVA, “Civielrechtelijke aspecten van de overheidsaansprakelijkheid”, RW

1977-78, 2396-2404. 13

J. DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht Deel 1: Basisbegrippen publiekrecht,

Brugge, Die Keure, 2004, 127. 14

Cass. 26 juni 1980, RW 1980-81, 1661. 15



M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.

Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 28. 17

Cass. 13 mei 1982, Arr.Cass. 1981-82, 1134 en Pas. 1982, I, 1072, concl. J. VELU. 18


Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 28.


6

aansprakelijkheidsrecht. Zij is onder dezelfde voorwaarden als de burger aansprakelijk voor

de schade die zij door haar handelen aanricht.

10. Op dit ogenblik zou men kunnen stellen dat de evolutie voltrokken is voor wat betreft de

aansprakelijkheid van de uitvoerende macht. De uitvoerende macht is aansprakelijk wanneer

zij door een fout schade veroorzaakt. Ze is aansprakelijk ongeacht of dit gebeurt door een

nalaten of een handelen, een beslissing of materiële handeling, een maatregel met individuele

dan wel verordende draagwijdte. In beginsel zal dus elke fout aansprakelijkheid met zich

meebrengen. Uiteraard moet er ook sprake zijn van schade en causaal verband tussen de fout

en de schade.

Op de problematiek van de onwettige overheidshandelingen (zie infra nrs. 38-127) en

beleidsvrijheid (zie infra nrs. 128-195) zal later in dit werkstuk dieper worden ingegaan. De

problematiek van het causaal verband blijft in deze masterproef grotendeels buiten

beschouwing.19

2.2.2 Aansprakelijkheid rechterlijke macht

2.2.2.1 Het Anca-I-arrest

11. In het Anca-I-arrest van 19 december 199120

werd voor het eerst het beginsel van de

aansprakelijkheid van de staat voor fouten van magistraten erkend. In dit arrest aanvaardde

het Hof van Cassatie het principe dat de staat aansprakelijk kon worden gesteld voor de

schade veroorzaakt door fouten die rechters of magistraten in de uitoefening van hun functie

hebben begaan.

12. De feiten van het Anca-I-arrest zijn als volgt. De pvba Anca werd door de rechtbank van

koophandel te Brussel ambtshalve failliet verklaard. Maar het hof van beroep te Brussel trok

vervolgens die faillietverklaring in omdat de debatten voor de eerste rechter niet openbaar en

tegensprekelijk hadden plaatsgevonden. Dit laatste was in strijd met art. 6 EVRM. Anca was

evenwel al in vereffening gesteld en de curator was al overgegaan tot verkoop van het

19

De problematiek van het causaal verband bij het bestaan van beleidsvrijheid in hoofde van de overheid komt

kort aan bod bij de behandeling van het cassatiearrest van 26 juni 2008 (zie infra nr. 182). 20

Cass. 19 december 1991, JT 1992, 142, concl. J. VELU en TBBR 1992, 60, noot A. VAN OEVELEN.


7

handelsfonds. Het was dan ook onmogelijk voor de pvba Anca om haar activiteiten verder te

zetten. Anca en haar vereffenaars hebben hierop de Belgische staat voor de rechtbank van

eerste aanleg gedagvaard. Zij vorderden schadevergoeding voor de schade die zij hadden

geleden door het faillissementsvonnis. De rechtbank van eerste aanleg te Brussel wees de

vordering tot schadevergoeding af.21

De rechtbank was immers van oordeel dat de

civielrechtelijke aansprakelijkheid van de Belgische staat (o.g.v. art. 1382-1383 BW) voor

ambtsfouten van magistraten slechts kan worden aangenomen indien het gaat om fouten die

een grond tot verhaal op de rechter opleveren. Volgens de rechtbank zijn het dus slechts de in

art. 1140 Ger. W. limitatief opgesomde ambtsfouten van magistraten die tot hun persoonlijke

civielrechtelijke aansprakelijkheid kunnen leiden.22

Ook het hof van beroep te Brussel

verwierp het hoger beroep ingesteld door Anca en haar vereffenaars op grond van grotendeels

dezelfde motieven.23

13. De voorziening tot cassatie tegen het arrest van het hof van beroep te Brussel werd door

het Hof van Cassatie ingewilligd in het Anca-I-arrest. In dit arrest, zoals reeds vermeld,

aanvaardt het Hof van Cassatie voor het eerst de aansprakelijkheid van de staat voor schade

veroorzaakt door magistraten in de uitoefening van hun ambt.

Het Hof van Cassatie onderwerpt evenwel de aansprakelijkheid wegens ambtsfouten van

magistraten aan strikte voorwaarden. Het Hof stelt dat een aansprakelijkheidsvordering tegen

de staat slechts mogelijk is voor zover de betwiste handeling door een in kracht van gewijsde

gegane beslissing werd ingetrokken, gewijzigd, vernietigd of herroepen wegens schending

van een gevestigde rechtsnorm en derhalve niet meer met gezag van gewijsde is bekleed. De

staat zal m.a.w. slechts aansprakelijk kunnen worden gesteld wanneer de handeling, die

schade heeft veroorzaakt, naderhand wordt ingetrokken, gewijzigd, vernietigd of herroepen.

De betrokkene, die beweert schade te hebben geleden, zal dus vooreerst de beschikbare

rechtsmiddelen moeten uitputten. Indien de betrokkene een rechtsmiddel met succes heeft

kunnen aanwenden tegen de beslissing, zal er een aansprakelijkheidsvordering tegen de staat

kunnen worden ingesteld.24

Bovendien moet de beslissing ingetrokken, gewijzigd, vernietigd

21

Rb. Brussel 24 december 1987, TBH 1989, 260, noot A. VAN OEVELEN. 22

Feiten gebaseerd op samenvatting in: M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X,


Kluwer, 2005, 64. 23

Brussel 21 november 1989, JT 1990, 759. 24


Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 67; P. VAN

LERSBERGHE, “Aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan door magistraten in de uitoefening van hun

rechtsprekende functie”, AJT 1999-00, 762-763.


8

of herroepen worden omwille van de schending van een gevestigde rechtsnorm. Een

gevestigde rechtsnorm is een rechtsnorm die gekend was op het ogenblik waarop de

rechterlijke beslissing is tussengekomen (zie ook infra nr. 15).25

Er kan dus geen

aansprakelijkheidsvordering worden ingesteld wanneer de beslissing zou zijn vernietigd,

hervormd, ingetrokken of herroepen wegens nieuwe feiten. Bestaat er onduidelijkheid over

een welbepaalde rechtsnorm, dan zal een aansprakelijkheidsvordering evenmin mogelijk

zijn.26

14. Zoals hierboven vermeld kan de staat dus enkel aansprakelijk worden gesteld als de

betwiste handeling door een in kracht van gewijsde beslissing is ingetrokken, gewijzigd,

vernietigd of herroepen wegens de schending van een gevestigde rechtsnorm. Twee recente

cassatiearresten hebben echter hier telkens iets aan toegevoegd. Zo stelt het Hof van Cassatie

in een arrest van 5 juni 200827

het bovenstaande gelijk met de toestand waarin de benadeelde

buiten zijn toedoen tegen de litigieuze handeling geen rechtsmiddel kan aanwenden omdat de

beslissing zelf ingetrokken is en de gelaedeerde juridisch geen aantoonbaar belang meer heeft

om nog te vragen dat de litigieuze beslissing zou worden opzij geschoven. In casu had de

raadkamer beslist dat aan de voorwaarden voor het afleveren van een bevel tot aanhouding

voldaan was, maar dat de voorwaarden voor de handhaving van de aanhouding niet langer

vervuld waren. De betrokkene kon tegen deze beslissing geen rechtsmiddel aanwenden

wegens gebrek aan belang. Nadien stelde de raadkamer de betrokkene buiten vervolging. De

betrokkene stelde hierop tegen de Belgische staat een aansprakelijkheidsvordering in voor de

schade die hij had geleden door zijn onrechtmatige vrijheidsberoving.28

Het hof van beroep te

Brussel willigde de vordering in. Tegen dit arrest voerde de Belgische staat voor het Hof van

Cassatie aan dat niet voldaan was aan de vereiste dat een jurisdictionele beslissing, in casu het

aanhoudingsbevel, bij een in kracht van gewijsde gegane beslissing moet zijn ingetrokken,

gewijzigd, vernietigd of herroepen wegens schending van een gevestigde rechtsnorm.29

Het

Hof van Cassatie heeft echter dit middel verworpen op grond van de reeds hierboven

vermelde gelijkstelling.

25

P. VAN LERSBERGHE, “Aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan door magistraten in de

uitoefening van hun rechtsprekende functie”, AJT 1999-00, 763. 26


uitoefening van hun rechtsprekende functie”, AJT 1999-00, 763-764. 27

Cass. 5 juni 2008, RW 2008-09, 800, noot A. VAN OEVELEN. 28

Feiten gebaseerd op samenvatting in: A. VAN OEVELEN, “De aansprakelijkheid van de Staat voor foutieve

jurisdictionele beslissingen verfijnd”, RW 2008-09, 802. 29

A. VAN OEVELEN, “De aansprakelijkheid van de Staat voor foutieve jurisdictionele beslissingen verfijnd”,

RW 2008-09, 802.


9

In een later arrest van 25 maart 201030

stelt het Hof van Cassatie de situatie waarbij een

handeling van de overheid door een in kracht van gewijsde beslissing is ingetrokken,

gewijzigd, vernietigd of herroepen wegens de schending van een gevestigde rechtsnorm gelijk

met de toestand waarin, vóór de wijziging van het EVRM door het Elfde Protocol, het Comité

van ministers van de Raad van Europa in een beslissing heeft vastgesteld dat de litigieuze

handeling een schending inhoudt van het EVRM of van de toegevoegde protocollen.

2.2.2.2 Het Anca-II-arrest

15. Na het Anca-I-arrest werd deze zaak, na verwijzing naar het hof van beroep te Luik,

opnieuw behandeld. De aansprakelijkheid van de staat werd opnieuw niet aanvaard. Het hof

was van mening dat er niet werd aangetoond dat een gevestigde rechtsnorm verkeerd was

toegepast. Een gevestigde rechtsnorm werd omschreven door het hof van beroep van Luik als

“een norm die gekend was op het moment dat de litigieuze jurisdictionele handeling werd

verricht en dat de dwaling van de magistraat als kennelijk onvergeeflijk kan worden

beschouwd, gelet op de gegevens waarover hij beschikte en met name op de onbetwistbare

stand van de rechtspraak op dit tijdstip”.31

Het hof van beroep was van oordeel dat ten tijde

van de ambtshalve faillietverklaring er in de rechtsleer en rechtspraak betwisting bestond over

welke normen op een procedure van ambtshalve faillietverklaring van toepassing waren. Er

bestond dus geen eensgezindheid hieromtrent. Volgens het hof van beroep had de rechter die

de faillietverklaring had uitgesproken dan ook geen fout begaan.

16. Tegen het arrest van het hof van beroep werd opnieuw een cassatieberoep ingesteld. Dit

beroep leidde tot het Anca-II-arrest32

. In dit arrest oordeelde het Hof van Cassatie dat het hof

van beroep wettig besliste dat er geen enkele fout was begaan waarvoor de staat aansprakelijk

kon worden gesteld.33

De cassatievoorziening werd in deze dan ook verworpen. Het Hof van

30

Cass. 25 maart 2010, AR C090403N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 31

Luik 28 januari 1993, JT 1993, 477, noot R.O. DALCQ; I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij

overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X, Aansprakelijkheid,

aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe Postuniversitaire Cyclus Willy

Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 210; M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid”

in X, Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer,

Mechelen, Kluwer, 2005, 70. 32

Cass. 8 december 1994, Arr.Cass. 1994, 1074 en JT 1995, 497. 33

I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X,

Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe

Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 210.

http://jure.juridat.just.fgov.be/


10

Cassatie preciseerde in dit Anca-II-arrest dat de fout van de magistraat, die de

aansprakelijkheid van de staat met zich mee kan brengen, in de regel bestaat in een gedraging

die ofwel neerkomt op een verkeerd optreden dat moet worden beoordeeld volgens het

criterium van een normaal zorgvuldig en omzichtig magistraat, die in dezelfde

omstandigheden verkeert, ofwel, behoudens onoverkomelijke dwaling of enige andere

rechtvaardigingsgrond, een schending inhoudt van een nationaalrechtelijke norm of van een

internationaal verdrag met werking in de interne rechtsorde, waarbij dat de magistraat

verplicht is iets niet te doen of op een bepaalde manier wel iets te doen.34

2.2.2.3 Het cassatiearrest van 26 juni 1998

17. Het cassatiearrest van 26 juni 199835

heeft de Anca-rechtspraak nog verder verfijnd. Het

betrof in deze zaak een beslissing van een directeur van de belastingen over een bezwaar

tegen een fiscale aanslag. Die beslissing werd naderhand evenwel vernietigd. Ten onrechte

was er immers een leeftijdsvereiste toegevoegd aan de toepassing van een fiscaalrechtelijke

norm. Er werd, wegens die fout van de directeur van de belastingen, een

aansprakelijkheidsvordering tegen de staat ingesteld. De feitenrechter stelde de staat

aansprakelijk omdat een specifieke norm geschonden was en geen onoverkomelijke dwaling

kon worden aangetoond.36

De Belgische staat tekende cassatieberoep aan tegen deze

beslissing. Het Hof van Cassatie aanvaardde het cassatieberoep. Het Hof nam onder meer het

volgende in overweging: “Overwegende dat hoewel bepaalde rechtsnormen degene die een

rechtsprekende beslissing neemt ertoe verplichten iets niet te doen of op een bepaalde manier

wel iets te doen, zulks niet het geval is voor de rechtsnorm die hij op de feiten van de zaak

moet toepassen; dat de dwaling bij de uitlegging of toepassing van een dergelijke norm dus

enkel een fout oplevert wanneer ze bestaat in een gedraging die neerkomt op een verkeerd

34

Cass. 8 december 1994, Arr.Cass. 1994, 1074; M. DEBAENE en P. DEBAENE,

“Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van

rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 70; P. VAN LERSBERGHE, “Aansprakelijkheid van de

staat voor fouten begaan door magistraten in de uitoefening van hun rechtsprekende functie”, AJT 1999-00, 764. 35

Cass. 26 juni 1998, Arr.Cass. 1998, 343, concl. J. SPREUTELS. 36





11

optreden dat moet worden beoordeeld naar de maatstaf van het normaal zorgvuldig en

omzichtig orgaan van de staat, dat in dezelfde omstandigheden verkeert.”37

Het Hof van Cassatie was dus van oordeel dat een fout begaan in de toepassing van een wet,

op zich niet volstaat om te kunnen besluiten tot het bestaan van een fout in de zin van art.

1382-1383 BW.38

18. Uit het arrest van 26 juni 1998 van het Hof van Cassatie kan dus worden afgeleid dat de

fout van een magistraat bij de interpretatie of toepassing van een rechtsregel enkel kan

bestaan in een vergissing die een normaal zorgvuldig magistraat, geplaatst in dezelfde

omstandigheden, niet zou hebben begaan.39

Er moet met andere woorden dus een toetsing

plaatsvinden aan de zorgvuldigheidsnorm om te beoordelen of de rechter een fout heeft

begaan bij een verkeerde interpretatie van een wet.

19. Het Hof van Cassatie bevestigde bovenstaande rechtspraak in tal van latere arresten.40

2.2.2.4 Besluit

20. Uit bovenstaande rechtspraak van het Hof van Cassatie blijkt dus dat een onderscheid

moet gemaakt worden tussen de schending van een specifieke rechtsnorm die de magistraat

verplicht iets te doen of niet te doen en de schending van een norm die een magistraat op de

feiten van de zaak moet toepassen.41

Een rechtsnorm, die de rechter op de feiten van de zaak

dient toe te passen, is geen rechtsnorm die hem verplicht iets te doen of niet te doen.42

De

vergissing begaan in de uitlegging of toepassing van dergelijke norm zal slechts foutief zijn

wanneer een normaal zorgvuldig en omzichtig magistraat, geplaatst in dezelfde concrete

37

Cass. 26 juni 1998, JT 1998, 677; W. VAN GERVEN en S. COVEMAEKER, Verbintenissenrecht, Leuven,

Acco, 2006, 499. 38


uitoefening van hun rechtsprekende functie”, AJT 1999-00, 764. 39



Cass. 21 april 2006, AR C040614N, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 5 juni 2008, RW 2008-09, 800, noot

A. VAN OEVELEN (reeds aangehaald, zie supra nr. 14); Cass. 25 maart 2010, AR C090403N,

http://jure.juridat.just.fgov.be (reeds aangehaald, zie supra nr. 14). 41



Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 212-213. 42


uitoefening van hun rechtsprekende functie”, AJT 1999-00, 764.




12

omstandigheden, die vergissing niet zou hebben begaan. Uit bovenstaande rechtspraak van het

Hof van Cassatie volgt dus dat het gedrag van een magistraat aan de algemene

zorgvuldigheidsnorm moet worden getoetst wanneer blijkt dat een magistraat een norm

verkeerd heeft toegepast of geïnterpreteerd.

2.2.3 Aansprakelijkheid wetgevende macht

2.2.3.1 Het Francovich-arrest

21. De aansprakelijkheid van de staat voor foutieve wetgeving werd voor het eerst bevestigd

in Europees verband. Het Francovich-arrest43

is hieromtrent een belangrijk arrest. De feiten

van dit arrest zijn de volgende. Een richtlijn verplichtte de lidstaten om waarborgfondsen op

te richten om de aanspraken van werknemers voor niet-betaald loon bij insolventie of

faillissement van hun werkgever te waarborgen. De Italiaanse staat was deze verplichting

echter niet nagekomen. Het Hof van Justitie had Italië hiervoor ook al eerder veroordeeld.

Francovich en Danila Bonifaci, Italiaanse werknemers, leden een bepaald loonverlies wegens

de insolvabiliteit van hun werkgever. Door de nalatigheid van de Italiaanse staat, konden zij

dat loonverlies dus niet verhalen op een waarborgfonds. Deze werknemers richtten zich

daarom tegen de Italiaanse staat met als argument dat die het loonverlies op zich diende te

nemen wegens de schending van de voormelde omzettingsverplichting.44

De prejudiciële

vragen, gesteld door de Italiaanse rechters, hebben aanleiding gegeven tot het belangrijke

Francovich-arrest.

22. In zijn arrest behandelde het Hof van Justitie de voorwaarden van het recht op

schadevergoeding bij schending van de verplichtingen uit het gemeenschapsrecht.45

Het tijdig

43

HvJ 19 november 1991, C-6/90, Andrea Francovich en Danila Bonifaci en anderen tegen Italiaanse Republiek,

www.curia.eu. 44

Samenvatting feiten gebaseerd op: M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X,


Kluwer, 2005, 88; H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens het doen en laten van de wetgever. Van

Europees recht naar Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H.

VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 137. 45

W. VAN GERVEN en S. COVEMAEKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 501-502 en 508; A.

VAN OEVELEN, M. WISSINK en R. MEIJER, “Staatsaansprakelijkheid wegens schending van het Europese

gemeenschapsrecht in België en Nederland”, TPR 2008/1, 82; H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens

het doen en laten van de wetgever. Van Europees recht naar Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H.

http://www.curia.eu/


13

omzetten van een richtlijn is voor een lidstaat een resultaatsverplichting. Dit betekent echter

niet dat een burger altijd recht zal hebben op een schadevergoeding indien een lidstaat de

richtlijn niet heeft omgezet. Er gelden drie voorwaarden vooraleer een lidstaat aansprakelijk

kan worden gesteld voor het niet tijdig omzetten van een Europese richtlijn in nationaal recht.

Die drie voorwaarden zijn de volgende: het door de richtlijn voorgeschreven resultaat moet

het toekennen van rechten aan particulieren inhouden (1); op grond van de bepalingen van de

richtlijn moet de inhoud van deze rechten vastgesteld kunnen worden (2) en er moet een

oorzakelijk verband bestaan tussen de schending van de op de lidstaat rustende verplichting

en de door de rechtsonderhorige geleden schade (3).46

Het is pas wanneer de drie

bovenstaande voorwaarden cumulatief vervuld zijn, er een aansprakelijkheidsvordering tegen

een lidstaat mogelijk zal zijn.

2.2.3.2 Het arrest Brasserie du Pêcheur en Factortame

23. In het Brasserie du Pêcheur- en Factortame-arrest47

wordt de beperkte draagwijdte van het

Francovich-arrest verruimd. Het Hof van Justitie legt in het Brasserie du Pêcheur-arrest de

voorwaarden vast voor de aansprakelijkheid van een lidstaat wegens schending van het

gemeenschapsrecht in een materie waarbij de lidstaat over een ruime beoordelingsmarge

beschikt. In het Francovich-arrest ging het over het tijdig omzetten van een richtlijn. Dit is een

resultaatsverplichting van de desbetreffende lidstaat. Een lidstaat kan evenwel ook een ruime

beoordelingsmarge hebben. Deze vorm van aansprakelijkheid kan zich voordoen bij de

schending van rechtstreeks werkende verdragsbepalingen of de onjuiste omzetting van een

richtlijn.48

24. De feiten van het bovenvermelde arrest waren de volgende. Het Hof van Justitie deed

uitspraak in twee gevoegde zaken: enerzijds tussen de vennootschap Brasserie du Pêcheur en

Duitsland, en anderzijds tussen de vennootschap Factortame Ltd. e.a. en het Verenigd

VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge,

Die Keure, 2005, 140. 46


Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 89; J.


Brugge, Die Keure, 2004, 127; A. VAN OEVELEN, M. WISSINK en R. MEIJER, “Staatsaansprakelijkheid

wegens schending van het Europese gemeenschapsrecht in België en Nederland”, TPR 2008/1, 82. 47

HvJ 5 maart 1996, C-46/93 en C-48/93, Brasserie du Pêcheur en Factortame, http://eur-lex.europa.eu. 48

H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens het doen en laten van de wetgever. Van Europees recht naar

Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L.

WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 145-146.


14

Koninkrijk.

In het Brasserie du Pêcheur-arrest betrof het een Franse onderneming die verboden werd

verder bier te exporteren naar Duitsland. Duitsland meende immers dat het bier dat

gebrouwen werd door Brasserie du Pêcheur niet voldeed aan de door de Duitse wet

gehanteerde „Reinheitsgebot‟. Het Hof van Justitie verklaarde echter het „Reinheitsgebot‟

onverenigbaar met het gemeenschapsrecht. Brasserie du Pêcheur stelde daarop een vordering

tot schadeloosstelling in voor de schade geleden door de invoerbeperking die zij gedurende

jaren had ondervonden.49

In Factortame betrof het een Engelse wet die een nieuw stelsel van registratie invoerde voor

vissersvaartuigen. De wet, met name de Merchant Shipping Act, stelde de registratie

afhankelijk van het vervullen van bepaalde voorwaarden. Die voorwaarden hadden betrekking

op de nationaliteit, verblijfplaats en woonplaats van de eigenaars. De vissersvaartuigen die

niet voor registratie in aanmerking kwamen, mochten niet verder de visserij uitoefenen. Het

Hof van Justitie verklaarde deze voorwaarden voor registratie echter in strijd met het

gemeenschapsrecht.50

In beide zaken werd dus een schadevergoeding gevorderd voor schade die was ontstaan door

een nationale regel die in strijd was met het gemeenschapsrecht.

25. Het Hof van Justitie gaat in zijn arrest uit van het beginsel dat lidstaten verplicht zijn tot

vergoeding van de schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het

gemeenschapsrecht. Het Hof meent dat dit beginsel geldt voor alle gevallen van schending

van het gemeenschapsrecht door een lidstaat, ongeacht het orgaan van de lidstaat waarvan de

handeling de schending uitmaakt. Het is dus van geen belang of de handeling uitgaat van

hetzij de wetgevende, hetzij de rechterlijke of hetzij de uitvoerende macht.51

Het Hof is

immers van mening dat de verplichting om de schade te vergoeden niet kan afhangen van de

49



Kluwer, 2005, 91; R. MEIJER, Staatsaansprakelijkheid wegens schending van Europees gemeenschapsrecht,

Deventer, Kluwer, 2007, 32. 50



Kluwer, 2005, 91; R. MEIJER, Staatsaansprakelijkheid wegens schending van Europees gemeenschapsrecht,

Deventer, Kluwer, 2007, 32. 51

E. DE KEZEL, “Het risico op aansprakelijkheid van de overheid voor fouten van de wetgever”, RW 2009-10,

142; A. VAN OEVELEN, M. WISSINK en R. MEIJER, “Staatsaansprakelijkheid wegens schending van het

Europese gemeenschapsrecht in België en Nederland”, TPR 2008/1, 84; H. VUYE, “Aansprakelijkheid van de

Belgische staat voor het doen en laten van de wetgever”, TBBR 2002, 527.


15

nationale regels betreffende de verdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende

grondwettelijke machten.52

Het Hof van Justitie legt opnieuw drie voorwaarden vast om te besluiten tot de

aansprakelijkheid van een lidstaat.53

Het Hof meent dat wanneer een lidstaat over een ruime

beoordelingsmarge beschikt, de volgende drie voorwaarden gelden om tot de

aansprakelijkheid van een lidstaat te kunnen besluiten: de geschonden regel strekt ertoe aan

particulieren rechten toe te kennen (1); er is sprake van een voldoende gekwalificeerde

schending (2) en er is een oorzakelijk verband tussen de schending van de op de staat rustende

verplichting en door de benadeelde persoon geleden schade (3).54

Het Hof van Justitie volgt hierbij een dubbel onrechtmatigheidsmodel. Het Hof eist immers

dat de schending van het gemeenschapsrecht voldoende gekwalificeerd55

moet zijn.

Onwettigheid en onrechtmatigheid vallen dus niet zomaar samen.56

Een schending van een

(specifieke) norm is niet voldoende, de schending moet ook voldoende gekwalificeerd zijn.

2.2.3.3 Het cassatiearrest van 14 januari 2000

26. Nu sta ik even stil bij de Belgische situatie en wordt er nagegaan of de bovenvermelde

rechtspraak van het Hof van Justitie ook gevolgd wordt door de Belgische rechtspraak.

27. Een cassatiearrest van 14 januari 200057

(het draaicirkelarrest genoemd) speelt hierin een

belangrijke rol. De feiten waren als volgt. De NV Evobus België was invoerder van

52

H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens het doen en laten van de wetgever. Van Europees recht naar

Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L.

WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 145. 53

A. VAN OEVELEN, M. WISSINK en R. MEIJER, “Staatsaansprakelijkheid wegens schending van het

Europese gemeenschapsrecht in België en Nederland”, TPR 2008/1, 85; H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid

wegens het doen en laten van de wetgever. Van Europees recht naar Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H.


Die Keure, 2005, 146. 54


Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 92; J.


Brugge, Die Keure, 2004, 127; H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens het doen en laten van de

wetgever. Van Europees recht naar Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H. VANDENBERGHE, A. VAN

OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 146. 55

Om meer te lezen over “gekwalificeerde schending”, zie: W. VAN GERVEN en S. COVEMAEKER,

Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 503-505. 56

H. VUYE, “Aansprakelijkheid van de Belgische staat voor het doen en laten van de wetgever”, TBBR 2002,

527; H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens het doen en laten van de wetgever. Van Europees recht

naar Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L.

WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 164. 57

Cass. 14 januari 2000, RW 2001-02, 1096, noot A. VAN OEVELEN.


16

autobussen. Het Ministerie van Verkeerswezen weigerde gedurende jaren de homologatie van

bussen die wettelijk werden vervaardigd in andere lidstaten. Ze weigerde de homologatie op

grond van het feit dat de bussen niet voldeden aan de technische voorschriften van de

draaicirkel. Deze maatregel betrof eigenlijk een invoerbeperking, die verboden was op grond

van art. 28 EG-verdrag. De NV Evobus stelde daarom een vordering tot schadevergoeding in

tegen de Belgische staat. De rechtbank van eerste aanleg willigde de eis tot schadevergoeding

gedeeltelijk in. Het hof van beroep te Brussel verwierp echter de eis tot schadevergoeding.

Het hof van beroep was van mening dat Belgische staat in deze over een zekere

appreciatiemarge beschikte en dat de schendig van het gemeenschapsrecht niet voldoende

gekwalificeerd was. Het hof van beroep sloot zich dus aan bij de bovenvermelde rechtspraak

van het Hof van Justitie: de schending moet voldoende gekwalificeerd zijn. De NV Evobus

stelde cassatieberoep in tegen deze beslissing. De cassatievoorziening werd gegrond

verklaard. Het Hof van Cassatie was in zijn arrest van oordeel dat het voor de toepassing van

de artikelen 1382-1383 BW geenszins vereist is dat de miskenning ook voldoende

gekwalificeerd is. De vaststelling van een inbreuk op een norm die een bepaalde gedraging

oplegt of verbiedt, volstaat om tot het onrechtmatig karakter ervan te besluiten. Naar Belgisch

recht vallen onwettigheid en onrechtmatigheid immers samen. Hierdoor werd door het Hof

van Cassatie teruggegrepen naar het cassatiearrest van 13 mei 1982 (zie infra nr. 55 et seq.).

De overtreding van een bepaalde specifieke rechtsnorm is op zichzelf onrechtmatig.58

28. Het draaicirkelarrest is niet in strijd is met de rechtspraak van het Hof van Justitie. Het

Hof van Justitie is immers van mening dat het aan iedere lidstaat zelf toekomt om de

voorwaarden te bepalen waaronder een lidstaat aansprakelijk kan worden gesteld. Het Hof

vereist echter wel dat deze voorwaarden minder beperkend zijn.59

Het Hof van Justitie heeft

dus nooit een ruimere rechtsbescherming uitgesloten. Het arrest van het Hof van Cassatie is

58

Samenvatting feiten en overwegingen gebaseerd op: M. DEBAENE en P. DEBAENE,


rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 99-100; A. VAN OEVELEN, M. WISSINK en R. MEIJER,

“Staatsaansprakelijkheid wegens schending van het Europese gemeenschapsrecht in België en Nederland”, TPR

2008/1, 113; H. VUYE, “Aansprakelijkheid van de Belgische staat voor het doen en laten van de wetgever”,

TBBR 2002, 527; H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens het doen en laten van de wetgever. Van

Europees recht naar Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H.

VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 168-170. 59


Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 101; A.

VAN OEVELEN, M. WISSINK en R. MEIJER, “Staatsaansprakelijkheid wegens schending van het Europese

gemeenschapsrecht in België en Nederland”, TPR 2008/1, 115; H. VUYE, “Overheidsaansprakelijkheid wegens

het doen en laten van de wetgever. Van Europees recht naar Belgisch recht: een (te) grote stap?” in H.


Die Keure, 2005, 170.


17

hier dan ook in lijn met de rechtspraak van het Hof van Justitie want het hanteert soepeler

voorwaarden voor de beoordeling van de vereiste van onrechtmatigheid.

2.2.3.4 Het cassatiearrest van 1 juni 2006

29. Hierboven kwam de aansprakelijkheid van de wetgevende macht wegens de schending

van het Europees recht aan bod. Er zijn ook nog twee recente cassatiearresten van 2006 die

verder ingaan op de aansprakelijkheid van de wetgevende macht.

30. De feiten van het cassatiearrest van 1 juni 200660

waren de volgende. De Kamer

publiceerde in 1997 het verslag van de parlementaire onderzoekscommissie over sekten. Het

verslag bevatte enkele bezwarende verklaringen over de VZW Universele Kerk van het

Koninkrijk Gods. Deze laatste werd als een misdaadorganisatie bestempeld. Die religieuze

beweging stapte echter naar de rechter om van de Belgische staat vergoeding te eisen voor de

schade die zij had geleden door de volgens haar onbewezen aantijgingen in het verslag van de

parlementaire onderzoekscommissie. Het hof van beroep te Brussel gaf de religieuze

beweging gelijk. Volgens het hof van beroep had de parlementaire onderzoekscommissie

inderdaad een fout begaan door op een onvoorzichtige wijze het verslag op te stellen. De staat

kon dan ook aansprakelijk worden gesteld voor de door deze fout veroorzaakte schade.61

Het

Hof van Cassatie was in zijn arrest van 1 juni 2006 echter een andere mening toegedaan.

31. Het Hof van Cassatie overwoog hierbij het volgende: “De beginselen van scheiding van

machten en van de onafhankelijkheid van de wetgevende macht en van de parlementsleden

houden niet in dat de staat in het algemeen zou zijn ontheven van zijn verplichting de schade

te vergoeden die een fout van het parlement aan een derde heeft veroorzaakt.” Het Hof

aanvaardde dus in het algemeen dat de staat aansprakelijk kan worden gesteld voor een fout

van de wetgevende macht.62

60

Cass. 1 juni 2006, NjW 2006, 559, noot I. BOONE. 61

Samenvatting feiten gebaseerd op: I. BOONE, “Geen aansprakelijkheid van de staat voor een beweerd

onzorgvuldige meningsuiting in het raam van een parlementair onderzoek”, NjW 2006, 561; P. HERBOTS,

“Parlement niet aansprakelijk voor „onzorgvuldig‟ sektenrapport”, Juristenkrant 21 juni 2006, 9; A. WIRTGEN,

“Recente ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J. DEBIÈVRE e.a.,

Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 126-128. 62

I. BOONE, “Geen aansprakelijkheid van de staat voor een beweerd onzorgvuldige meningsuiting in het raam

van een parlementair onderzoek”, NjW 2006, 561.


18

32. Het Hof overwoog echter verder: “De bescherming geboden door artikel 144 van de

Grondwet laat niet toe dat de rechter, rechtstreeks of onrechtstreeks toezicht uitoefent op de

wijze waarop het parlement het recht van onderzoek uitoefent of tot zijn besluit komt, en aldus

op de wijze waarop de leden van de Kamers hun mening uitdrukken.” Deze interpretatie van

het Hof steunde op de parlementaire immuniteit gewaarborgd door art. 58 van de Grondwet.63

De immuniteit van parlementsleden leidt er immers toe dat de staat niet kan worden

aansprakelijk gesteld voor eventuele foute meningsuitingen van parlementsleden in de

uitoefening van hun functie. Het Hof van Cassatie meende immers dat “indien de burgers het

recht zouden hebben een schadeclaim tegen de staat in te leiden op grond van een beweerd

onzorgvuldige meningsuiting geuit in het raam van de parlementaire werkzaamheden, de vrije

meningsuiting van de parlementsleden in strijd met de Grondwet zou beperkt worden”.

33. Het Hof van Cassatie was met andere woorden van oordeel dat een rechter een

meningsuiting in het kader van parlementaire werkzaamheden, zoals deze van een

onderzoekscommissie, niet mocht toetsen aan de zorgvuldigheidsnorm (uit de art. 1382-1383

BW).64

Het Hof aanvaardde echter wel dat de staat aansprakelijk kan worden gesteld voor

foutief optreden van de wetgevende macht.

2.2.3.5 Het cassatiearrest van 28 september 2006

34. In een arrest van 28 september 200665

sprak het Hof van Cassatie zich opnieuw uit over de

aansprakelijkheid van de wetgevende macht. De feiten waren als volgt. Een vrouw startte een

proces in 1987 over medische aansprakelijkheid. Veertien jaar na de start van de procedure,

wachtte de vrouw nog altijd op een uitspraak van het hof van beroep te Brussel. De Belgische

staat werd door de rechtbank van eerste aanleg te Brussel veroordeeld tot een

schadevergoeding voor een fout van de wetgevende macht. Er werd geoordeeld door de

rechtbank dat de Belgische staat had nagelaten voldoende wetgevende maatregelen te nemen

63


van een parlementair onderzoek”, NjW 2006, 562; S. GUILIAMS, “Overheidsaansprakelijkheid voor

ongrondwettige (fiscale) wetgeving: een parcours met vele hindernissen. Haalt de belastingplichtige de finish

wel?”, TFR 2009, 533. 64


van een parlementair onderzoek”, NjW 2006, 561; P. HERBOTS, “Parlement niet aansprakelijk voor

„onzorgvuldig‟ sektenrapport, Juristenkrant 21 juni 2006, 9; A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen inzake

overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J. DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure,

2008, 128-129. 65

Cass. 28 september 2006, NjW 2007, 319, noot I. BOONE.


19

om de vereisten van artikel 6 EVRM na te leven. Het verzuim van de wetgever had er onder

andere toe geleid dat de rechterlijke macht niet voldoende middelen kreeg om haar in staat te

stellen het dossier binnen een redelijke termijn te behandelen. Ook in beroep werd de

uitspraak bevestigd.66

De zaak leidde uiteindelijk tot het Hof van Cassatie. Ook het Hof van

Cassatie bevestigde de uitspraak.

35. Het Hof van Cassatie overwoog daarbij het volgende: “Het beginsel van de scheiding der

machten, dat een evenwicht beoogt tussen de verschillende staatsmachten, impliceert niet dat

de staat in het algemeen ontheven zou zijn van de verplichting om de schade te herstellen die

in de uitoefening van de wetgevende functie door zijn fout of die van zijn organen aan een

derde is toegebracht. Een rechtbank die kennis neemt van een vordering tot herstel van

schade veroorzaakt door een foutieve aantasting van een recht dat is vastgelegd door een

hogere norm die de staat een verplichting oplegt, in casu artikel 6.1 EVRM, is bevoegd na te

gaan of de wetgevende macht op passende of toereikende wijze zijn opdracht heeft uitgevoerd

zodat de staat die verplichting kan nakomen. Dat geldt ook wanneer deze hogere norm de

wetgever een appreciatiemarge verleent omtrent de middelen die moeren worden aangewend

om de naleving ervan te verzekeren.”67

36. Het Hof van Cassatie bevestigde in het bovenvermelde arrest dus het principe van de

aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan in de wetgevende functie. Het Hof was

hierbij van oordeel dat de staat aansprakelijk kon worden gesteld omdat de wetgever niet

voldoende wetgevende maatregelen had genomen opdat de rechterlijke macht de vereisten

van art. 6 EVRM zou kunnen naleven.68

2.2.3.6 Besluit

37. Na het aanvaarden van aansprakelijkheid voor fouten begaan door de uitvoerende macht

en rechterlijke macht, neemt het Hof van Cassatie nu ook een volgende stap. Waar

66

Samenvatting feiten gebaseerd op: E. MAES, “Wetgever aansprakelijk voor gerechtelijke achterstand in

Brussel”, Juristenkrant 11 oktober 2006, 1 en 5; A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen inzake

overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J. DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure,

2008, 134. 67

Cass. 28 september 2006, NjW 2007, 319. 68

I. BOONE, “Aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan in de wetgevende functie”, NjW 2007, 320; E.

DE KEZEL, “Het risico op aansprakelijkheid van de overheid voor fouten van de wetgever”, RW 2009-10, 143-

144.


20

aanvankelijk de Belgische staat ook al aansprakelijk kon worden gesteld voor het

onrechtmatig handelen van de wetgevend macht wegens schending van het Europees recht,

stelt het Hof van Cassatie de staat nu ook aansprakelijk voor fouten van de wetgevende macht

in het algemeen. Fouten begaan in het kader van een parlementaire onderzoekscommissie

blijven wel nog buiten schot te staan wegens de immuniteit van de parlementsleden. Het is

afwachten hoe deze evolutie zich verder zal voltrekken.

Onwettige overheidshandelingen

21

3. Onwettige overheidshandeling en fout: een absolute eenheid?

3.1 Algemeen

38. Uit de hierboven beschreven evolutie van de rechtspraak van het Hof van Cassatie

betreffende de overheidsaansprakelijkheid is af te leiden dat geen enkele grondwettelijke of

wettelijke bepaling of algemeen beginsel de overheid vrijstelt van de verplichting de schade te

vergoeden die door de artikelen 1382-1383 BW wordt opgelegd.

39. De overheid zal bij de uitoefening van haar taken niet altijd de wet respecteren. In dit deel

zullen de gevolgen van een onwettige overheidshandeling op het verkrijgen van een

schadevergoeding o.g.v. art. 1382-1383 BW onderzocht en beschreven worden. Met overheid

wordt vanaf nu de uitvoerende macht bedoeld.

3.2 Omschrijving probleemstelling

40. Aangaande het aspect onwettige overheidshandelingen, kan de volgende probleemstelling

worden geformuleerd: “Is de schending van een rechtsnorm door de overheid altijd een

buitencontractuele fout?”. Bestaat er met andere woorden een eenheid tussen de begrippen

onwettigheid en fout? Deze vraag, zoals zal blijken, is zomaar niet gemakkelijk en eenduidig

te beantwoorden.

3.3 Het foutbegrip

41. Vooraleer dieper in te gaan op de bovenstaande probleemstelling, bekijk ik het foutbegrip

eerst even van naderbij. In het Belgische aansprakelijkheidsrecht kan een buitencontractuele

fout gesplitst worden in een objectief en subjectief bestanddeel, met name de

onrechtmatigheid en de toerekenbaarheid. Het objectieve element (onrechtmatigheid) kan nog


22

eens verder worden gesplitst in twee subcategorieën.69

Een buitencontractuele fout kan dan

bestaan uit een schending van ofwel de algemene zorgvuldigheidsnorm, ofwel een specifieke

rechtsnorm.70

Op het objectieve element (onrechtmatigheid) wordt hier dieper ingegaan. Of de

schending van om het even welke rechtsnorm volstaat om te besluiten tot een fout in de zin

van art. 1382-1383 BW zal verder blijken (zie infra nr. 57 et seq. en nr. 80 et seq.).

3.3.1 Schending algemene zorgvuldigheidsnorm

42. De algemene zorgvuldigheidsplicht bestaat volgens Berx uit de algemene verplichting om

geen schade toe te brengen aan een ander door een gedrag dat niet in overeenstemming is met

de normale zorgvuldigheid die iedereen aan de dag moet leggen in het maatschappelijk

verkeer.71

De algemene zorgvuldigheidsplicht verwijst naar een bepaald referentiegedrag. Dit

referentiegedrag bestaat uit een bepaald typegedrag, met name dat van een normaal,

zorgvuldig en vooruitziend persoon, geplaatst in dezelfde concrete omstandigheden.72

Dit

referentiegedrag is dus de wijze waarop „de normaal zorgvuldige en omzichtige persoon‟, de

zogenaamde „goede huisvader‟ (de bonus ac diligens pater familias) zich in de voorliggende

situatie zou gedragen hebben.73

Deze toetsing, volgens het criterium van de bonus pater

familias, is dus een beoordeling in abstracto. Toch is deze beoordeling geen absolute abstracte

beoordeling. Hierop moet immers een belangrijke correctie worden gemaakt: de appreciatie in

abstracto wordt geconcretiseerd door de omstandigheden. Dit impliceert dat de normaal

zorgvuldige en omzichtige persoon moet worden geplaatst in dezelfde concrete

omstandigheden als degene die de schade heeft veroorzaakt.74

Het Hof van Cassatie is hierbij

van oordeel dat de rechter in zijn beoordeling rekening mag houden met het gebruikelijke

gedrag van een persoon die dezelfde functie uitoefent en dezelfde kwalificatie heeft als

69






Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 198-199; M. DEBAENE en P.

DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met

overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 29. 71

Definitie uit: C. BERX, Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het systeem van

administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 305. 72

C. BERX, Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het systeem van

administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 305-306. 73

A. VAN OEVELEN, Schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad in België, Zwolle, Tjeenk Willink,

1984, 4-5. 74


1984, 5.


23

degene wiens aansprakelijkheid in het gedrang komt.75

Zo kan bijvoorbeeld van een monitor-

vrijwilliger niet dezelfde vaardigheid en hetzelfde gezag worden gevergd als die welke van

gediplomeerde leerkrachten kunnen worden verwacht. Het gedrag van die monitor-

vrijwilliger, aan wie onzorgvuldigheid wordt verweten, moet de rechter toetsen aan dat van

een normaal omzichtige en zorgvuldige monitor-vrijwilliger.76

Ook zal men bijvoorbeeld het

gedrag van een arts, om uit te maken of die arts een fout heeft gemaakt bij de behandeling van

zijn patiënt, gaan toetsen aan het gedrag van normaal zorgvuldig en vooruitziend arts,

geplaatst in dezelfde omstandigheden.77

De rechter houdt bij de toetsing aan de

zorgvuldigheidsnorm met andere woorden rekening met de (professionele) hoedanigheid van

de persoon, die verweten wordt onzorgvuldig te hebben gehandeld.

43. De concrete rechtseisen die uit de algemene zorgvuldigheidsplicht voortvloeien zijn

volgens Berx relatief naar plaats, hoedanigheid van de schadeverwekker, technische

vooruitgang, tijd, …78

De concretisering gebeurt hierbij door de rechter.

44. Anders gesteld is de zorgvuldigheidsnorm, zoals uitgedrukt in de artikelen 1382-1383

BW, dus een maatschappelijke norm die eenieder die aan het maatschappelijk rechtsverkeer

deelneemt, materieel verantwoordelijk maakt voor de gevolgen van zijn onbehoorlijk

gedrag.79

Deze zorgvuldigheidsnorm heeft volgens Berx twee erg belangrijke functies, met

name een preventieve (t.a.v. de schadeverwekker) en schadeherstellende functie (t.a.v. het

slachtoffer).80

De kennis van de regel dat men moet instaan voor de schade veroorzaakt door

eigen onzorgvuldig gedrag, zet de potentiële schadeverwekker immers aan tot zorgvuldigheid.

De potentiële schadeverwekker zal niet roekeloos bepaalde handelingen verrichten indien hij

weet dat hij voor dit onzorgvuldig handelen kan worden gesanctioneerd. Daarentegen vervult

de zorgvuldigheidsnorm voor het slachtoffer van de onrechtmatige daad een

75

Cass. 30 april 1976, RW 1976-77, 1709; Cass. 5 juni 2003, AR C010252F, http://jure.juridat.just.fgov.be. 76

Cass. 5 juni 2003, AR C010252F, http://jure.juridat.just.fgov.be. 77

Voorbeeld uit: W. VAN GERVEN en S. COVEMAEKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 368.

Andere voorbeelden zie o.a.: Antwerpen 2 februari 1995, AJT 1994-95, 496 (m.b.t. een motorcrosser); Gent 21

februari 1995, RW 1996-97, 1332, noot A. VAN OEVELEN (m.b.t. scoutsleiders); Antwerpen 26 september

1995, RW 1995-96, 855 (m.b.t. een journalist). 78






administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 303.




24

schadeherstellende functie. Het zal immers vergoed worden voor de schade die voortvloeit uit

het onzorgvuldig handelen van de schadeverwekker.

45. De algemene zorgvuldigheidsplicht komt op het vlak van het algemeen

verbintenissenrecht eigenlijk overeen met een inspanningsverbintenis of

middelenverbintenis.81

46. Ten aanzien van de overheid geldt nu in principe geen ander foutcriterium (hier algemene

zorgvuldigheidsnorm) dan ten aanzien van een gewone burger. Er moet wel een

concretisering gebeuren van het abstracte criterium van de „normaal zorgvuldige en

omzichtige‟ persoon. Het abstracte criterium zal t.a.v. de toetsing van het overheidshandelen

moeten worden geconcretiseerd in functie van de bijzonder omstandigheden, waarin het

overheidshandelen zich afspeelt.82

Er moet dus een toetsing plaatsvinden aan de wijze waarop

een normaal zorgvuldige en redelijk handelende overheid, geplaatst in dezelfde concrete

omstandigheden, zou hebben gehandeld.

47. Het criterium van de bonus pater familias is uiteindelijk niet echt duidelijk. Wat betreft

het overheidshandelen, wordt dit criterium echter geconcretiseerd door de beginselen van

behoorlijk bestuur. Deze beginselen zijn specifiek gericht tot de overheid. De overheid zal

moeten handelen in overeenstemming met deze beginselen. Bij miskenning van deze

beginselen van behoorlijk bestuur, zal het overheidshandelen onrechtmatig zijn. Aangezien

deze beginselen rechtsbeginselen zijn, zal de toetsing ervan deel uitmaken van het

legaliteitstoezicht.83

De rechter zal dus, in het kader van zijn wettigheidstoezicht, moeten

nagaan of de beginselen werden nageleefd.

48. Een interessante toepassing van de zorgvuldigheidsnorm in de rechtspraak is terug te

vinden in een arrest van 2 juni 200984

van het hof van beroep te Brussel. De feiten van het

arrest situeren zich tegen de achtergrond van de dioxinecrisis, die in 1999 ons land trof. De

NV Bawy is van oordeel recht te hebben op een schadevergoeding wegens het vermeend

81

S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die Keure,

2000, 140; A. VAN OEVELEN, Schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad in België, Zwolle, Tjeenk

Willink, 1984, 4. 82


1984, 7-8. 83

S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die Keure,

2000, 141. 84

Brussel 2 juni 2009, 2007AR1625, http://jure.juridat.just.fgov.be.



25

nalatig optreden van de overheid tijdens die dioxinecrisis. Bawy is een bedrijf dat zich

voornamelijk bezighoudt met het verhandelen van slachtafval. De belangrijkste afnemers van

het bedrijf bevinden zich in het buitenland (zo bijvoorbeeld o.a. in China, Rusland, …). Bawy

meent nu dat de ingevolge de dioxinecrisis vele landen overgingen tot een boycot van

Belgische vleesproducten en zij verliest hierdoor dan ook een groot deel van haar inkomsten.

Bawy verwijt nu de overheid onzorgvuldig te zijn opgetreden en steunt haar vordering

bijgevolg op artikel 1382-1383 BW. Bawy is daarbij van oordeel dat de Belgische staat, en

meer bepaald haar ministers van Landbouw en Volksgezondheid, stuntelig en amateuristisch

zijn te werk gegaan bij de aanpak van die dioxinecrisis. Het hof van beroep haalt nu met

betrekking tot de zorgvuldigheidsnorm de volgende interessante overwegingen aan: “De staat

en andere publiekrechtelijke personen zijn - net zoals de burgers - onderworpen aan de

rechtsregels, inzonderheid die welke betrekking hebben op de vergoeding van schade ten

gevolge van fouten waardoor de subjectieve rechten en de gewettigde belangen van personen

worden aangetast. Geen enkele grondwettelijke of wettelijke bepaling of algemeen beginsel

stelt de administratieve overheid in de uitoefening van haar bevoegdheid vrij van de

verplichting die door de artikelen 1382 en 1383 B.W., inclusief de daar beschreven

zorgvuldigheidsplicht, wordt opgelegd. Het door de NV Bawy aangeklaagd gedrag van de

overheid dient derhalve getoetst te worden aan de hypothetische handelwijze van de goede

huisvader. Een gedraging kan beschouwd worden als „rechtmatig' indien ze strookt met

hetgeen kan verwacht worden van een normaal voorzichtig en vooruitziend persoon, de

zogenaamde „goede huisvader' of „bonus pater familias', in dezelfde omstandigheden

geplaatst. „Zorgvuldig' betekent dat men poogt de nadelige gevolgen te voorkomen door de

gepaste voorzorgsmaatregelen te nemen, terwijl „vooruitziend' inhoudt dat men in

redelijkheid poogt zich de nadelige gevolgen van zijn handelen of niet - handelen in te

beelden. … Toegepast op dit concrete geval dient de NV Bawy het bewijs te leveren dat de

overheid bij haar aanpak van de dioxinecrisis in gebreke is gebleven.” Uiteindelijk oordeelt

het hof dat de overheid geen fout kan verweten worden.

Uit bovenstaande overwegingen blijkt dus dat het hof van beroep het handelen van de

overheid gaat toetsen aan de hypothetische handelswijze van de goede huisvader, geplaatst in

dezelfde concrete omstandigheden.


26

3.3.2 Schending specifieke rechtsnorm

49. De miskenning van een specifieke rechtsnorm is, zoals reeds boven vermeld,

onrechtmatig. Hierbij moet niet worden nagegaan of de schadeverwekker redelijkerwijze de

schade als gevolg van de overtreding van de rechtsnorm diende te voorzien.85

Evenmin moet

worden onderzocht of de schadeverwekker uit onvoorzichtigheid, zorgeloosheid of

nalatigheid heeft gehandeld. Toch moet dit laatste genuanceerd worden. Zo kan art. 135, §2

van de Nieuwe Gemeentewet86

worden aangehaald. Deze norm verplicht de gemeenten te

waken over de veiligheid op de openbare wegen. Art. 135, §2 van de Nieuwe Gemeentewet

legt een inspanningsverbintenis op.87

De gemeente moet ieder abnormaal gevaar voorkomen

door aangepaste maatregelen te nemen, tenzij een vreemde oorzaak haar verhindert haar

veiligheidsverplichting na te komen.88

De rechtspraak omschrijft een abnormaal gevaar als

een toestand die van aard is het rechtmatig vertrouwen van de weggebruiker te verschalken en

waarbij een normaal voorzichtige en redelijke overheid, in concreto, tussenbeide komt.89

We

hebben hier dus te maken met een specifieke rechtsnorm die een bepaalde verplichting oplegt,

maar waar toch als het ware wordt nagegaan of de gemeente niet onzorgvuldig of

onvoorzichtig heeft gehandeld. Er wordt met andere woorden toch een zekere toetsing

doorgevoerd aan de zorgvuldigheidsnorm.

50. De vraag of de schending van een (wettelijke) rechtsnorm door de overheid altijd een

buitencontractuele fout is, behoort tot de probleemstelling en komt dan ook verder uitvoerig

aan bod (zie infra nr. 57 et seq.). Er wordt wel algemeen aangenomen dat de schending van

een rechtsnorm niet volstaat. Er moet sprake zijn van een schending van een specifieke

rechtsnorm. Een specifieke rechtsnorm bestaat uit een rechtsnorm die een welbepaald gebod

85



Koninklijk Besluit van 24 juni 1988 tot codificatie van de Gemeentewet onder het opschrift “Nieuwe

Gemeentewet” (BS 3 september 1988), bekrachtigd bij de wet van 26 mei 1989 (BS 30 mei 1989, err. BS 30 juli

1989). 87

Gent 8 februari 1999, TAVW 2000, 51; Pol. Brugge 30 mei 2002, TAVW 2003, 201. 88

Cass. 21 oktober 1993, RW 1995-96, 12; Cass. 26 mei 1994, RW 1994-95, 745; Cass. 12 januari 2001, TAVW

2001, 260; M. DEBAENE en P. DEBAENE, “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere overeenkomsten.

Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 31-32; H.

VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H.


Die Keure, 2005, 23-24. 89

Cass. 12 januari 2001, TAVW 2001, 260; Antwerpen 12 maart 1998, TAVW 1999, 33.


27

of verbod oplegt. Het gaat met andere woorden om een norm die een verplichting oplegt om

op een bepaalde manier te handelen of zich te onthouden.

51. In beginsel komen alle wetsvoorschriften in materiële zin in aanmerking voor de

beoordeling van de onrechtmatigheid wegens niet-naleving van een rechtsnorm. Het is daarbij

onverschillig of het wettelijke bepalingen betreffen die tot de nationale rechtsorde behoren,

dan wel voortvloeien uit een internationaalrechtelijke norm.90

De internationaalrechtelijke

norm moet uiteraard wel werking hebben in de interne rechtsorde.

3.4 De eenheidstheorie

52. Zoals hierboven vermeld, is het handelen in strijd met een wettelijke specifieke

rechtsnorm onrechtmatig. De centrale vraag van dit werkstuk, of de schending van een

(wettelijke) rechtsnorm door de overheid altijd een buitencontractuele fout zal opleveren,

werd behandeld in verschillende cassatiearresten. Die verschillende arresten van het Hof van

Cassatie gaven in vroege jaren ‟80 aanleiding tot het ontstaan van de eenheidstheorie in

België. De eenheidstheorie gaat uit van een eenheid tussen de noties onwettigheid en fout (zie

infra nr. 57 et seq.). De verschillende cassatiearresten komen hier eerst aan bod.

3.4.1 Cass. 19 december 1980

53. De feiten die aanleiding gaven tot het cassatiearrest van 19 december 198091

waren de

volgende. De hoofdingenieur-directeur van Bruggen en Wegen had een verordening

uitgevaardigd voor de schipperij. Hij had dit echter gedaan buiten de hem door het KB van 15

oktober 1935 toegekende bevoegdheid. Hierdoor werd een schipper in dwaling gebracht

omtrent de prioriteit die hij, op grond van deze verordening, meende te hebben op het kanaal

Gent-Terneuzen. Door deze dwaling kwam hij in aanvaring met een ander schip. Het hof van

beroep te Gent was van mening dat de hoofdingenieur inderdaad het koninklijk besluit in

rechte verkeerd had toegepast. Volgens het hof werd echter niet aangetoond dat de

90

L. WYNANT, “De aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad” in S. STIJNS en H. VANDENBERGHE (eds.),

Verbintenissenrecht, Brugge, Die Keure, 2001, 83. 91

Cass. 19 december 1980, RW 1981-82, 1061, concl. F. DUMON.


28

interpretatievergissing van de moeilijke tekst niet zou begaan zijn door een in dezelfde situatie

geplaatste ambtenaar. Het hof voerde hier m.a.w. een toetsing door aan de algemene

zorgvuldigheidsnorm. Volgens het hof van beroep werd de verordening hierbij niet op een

lichtzinnige wijze genomen.

54. Het Hof van Cassatie was hiermee echter niet akkoord. Het Hof was van mening dat de

vaststelling dat iedere ambtenaar geplaatst in dezelfde situatie dezelfde verkeerde interpretatie

zou hebben gegeven als die gegeven door de betrokken ambtenaar, de door het bestuur begane

machtsoverschrijding niet opheft. Het Hof was dus van oordeel dat wanneer een

machtsoverschrijding wordt vastgesteld, een verdere zorgvuldigheidsoverweging niet meer

nodig is.92

3.4.2 Cass. 13 mei 1982 (ontwateringsbelastingsarrest)

55. Het tweede cassatiearrest is een arrest van 13 mei 198293

(ook het

ontwateringsbelastingsarrest genoemd).

De feiten in de zaak waren als volgt. De Raad van State vernietigde diverse

belastingsverordeningen van de gemeente Seraing tot heffing van een speciale belasting op de

concessies van steenkoolmijnen en de bij koninklijk besluit genomen goedkeuringsbesluiten

wegens schending van de grondwettelijke beginselen van gelijkheid. In uitvoering van de

arresten van de Raad van State werden de belastingen terugbetaald, maar niet de gevorderde

moratoire interesten. De steenkoolonderneming vorderde voor de burgerlijke rechter dan ook

vergoeding van de schade die door de fout van de twee overheden was veroorzaakt doordat ze

haar gelden geruime tijd niet had kunnen aanwenden. Het hof van beroep te Luik wees echter

de aansprakelijkheidsvordering af. Het hof van beroep was van oordeel dat de

steenkoolonderneming niet kon aantonen dat de gemeente en de Belgische staat onzorgvuldig

hadden gehandeld. Het hof van beroep overwoog daarbij dat de gemeente steeds ter goeder

trouw was opgetreden en dat de toezichthoudende overheid door een ononderbroken reeks

koninklijke besluiten de belasting had goedgekeurd. Volgens het hof kon een normaal

zorgvuldig en omzichtig bestuur geplaatst in dezelfde omstandigheden, tot dergelijke

92

Samenvatting feiten en overwegingen gebaseerd op: H. VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid.

Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L.

WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 7-8. 93

Cass. 13 mei 1982, Arr.Cass. 1981-82, 1134 en Pas. 1982, I, 1072, concl. J. VELU.


29

besluitvorming komen. Het hof van beroep hield dus bij zijn oordeel rekening met het feit dat

de geviseerde rechtsnorm, namelijk het gelijkheidsbeginsel, niet zo duidelijk was. Het hof

toetste het gedrag van de gemeente en de staat bijgevolg aan de algemene

zorgvuldigheidsnorm.94

56. Het Hof van Cassatie vernietigde evenwel het arrest van het hof van beroep om twee

redenen: enerzijds omdat uit de schending van een grondwettelijke of wettelijke regel een fout

volgt, behoudens bij onoverkomelijke dwaling of een andere rechtvaardigingsgrond;

anderzijds omdat de beslissingen tot nietigverklaring van de Raad van State gezag van

gewijsde erga omnes hebben en de feitenrechter derhalve noodzakelijk moet beslissen dat de

bestuursoverheid, die de nietig verklaarde handeling heeft toegepast, een fout heeft begaan.95

Op de precieze overwegingen van het Hof wordt verder dieper ingegaan (zie infra nrs. 60-61).

3.4.3 De eenheidstheorie uitgediept

57. Zoals reeds gesteld, gaven de bovenstaande cassatiearresten aanleiding tot het ontstaan

van de eenheidstheorie. De eenheidstheorie stelt dat een schending van een rechtsnorm

automatisch een fout oplevert.96

Er wordt m.a.w. een eenheid tot stand gebracht tussen de

begrippen onwettigheid en fout. Een onwettigheid maakt een fout uit. Een inbreuk op een

rechtsnorm wordt aanzien als een fout, ook al is de schade redelijkerwijze niet te voorzien.97

In deze theorie is er slechts geen sprake van fout bij schending van een specifieke rechtsnorm

94

Feiten en overwegingen gebaseerd op: I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn

wetschending en fout nog één” in X, Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere

schadevergoedingssystemen, XXXIIIe Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007,

203-204; H. VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in

H. VANDENBERGHE, A. VAN OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge,

Die Keure, 2005, 8. 95



Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 204. 96

I. BOONE, noot onder Cass. 25 oktober 2004, NjW 2004, 1318; I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij

overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en fout nog één” in X, Aansprakelijkheid,

aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe Postuniversitaire Cyclus Willy

Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 208-209. 97

J. ANDRE, “Fout, schade en gemeenrechtelijk schadeherstel in de sociale zekerheid”, Soc.Kron. 2006, 493.


30

indien er een onoverkomelijke dwaling of enige andere rechtvaardigingsgrond kan worden

aangetoond (zie ook infra nr. 66 et seq.).98

58. De eenheidstheorie gaat ook uit van een eenheid tussen de administratiefrechtelijke

legaliteitscontrole (door de Raad van State) en de burgerrechtelijke

onrechtmatigheidstoetsing.99

De handeling waarvan de onwettigheid door de Raad van State

is vastgesteld, zal tegelijk ook onrechtmatig zijn in de zin van art. 1382 BW. De beslissing tot

nietigverklaring door de Raad van State geniet immers gezag van gewijsde erga omnes (zie

ook infra nr. 107 et seq.). Wanneer een gewone rechtbank dus kennisneemt van een

aansprakelijkheidsvordering op grond van een door de administratieve overheid gepleegde

“onwettigheid” die geleid heeft tot de vernietiging van de bestuurshandeling door de Raad van

State, moet de gewone rechter noodzakelijk beslissen dat de administratieve overheid een fout

heeft begaan. Opdat die fout evenwel tot herstel aanleiding zou kunnen geven, is er vereist dat

er een oorzakelijke verband bestaat tussen de “onwettigheid” en de schade.100

De invloed van

een nietigverklaring door de Raad van State van een handeling van de overheid op een

aansprakelijkheidsvordering o.g.v. art. 1382 BW komt later uitgebreid aan bod (zie infra nr.

97 et seq.).

59. Niet alle hoven en rechtbanken hebben deze rechtspraak, m.b.t. de eenheid tussen

onwettigheid en fout, echter steeds gevolgd. Nog tot in de jaren ‟70 kon men rechtspraak101

vinden die van mening was dat een onwettigheid niet noodzakelijk een fout uitmaakte. Dit is

volgens deze rechtspraak maar het geval indien een normaal voorzichtig en vooruitziend

persoon geplaatst in dezelfde omstandigheden, deze fout niet zou hebben begaan.102

Deze

rechtspraak ging dus niet uit van een eenheid tussen de noties onwettigheid en fout.

60. De aanhangers van de theorie van de eenheid van onwettigheid en fout verwijzen vaak

naar het cassatiearrest van 13 mei 1982 (zie supra nrs. 55-56). Uit dit voormelde arrest menen

98







Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 19-20. 101

Brussel 4 juli 1955, Pas. 1957, II, 31; Brussel 11 mei 1970, Pas. 1971, II, 3; Brussel 19 december 1972, JT

1973, 407, noot J. SALMON. 102

S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die

Keure, 2000, 138.


31

zij te kunnen afleiden dat iedere onwettige bestuurshandeling automatisch een fout

oplevert.103

Het is nuttig de overwegingen van het Hof van Cassatie eens in detail te bekijken.

In het betrokken arrest104

werd geoordeeld dat “behoudens onoverkomelijke dwaling of enige

andere oorzaak van vrijstelling van aansprakelijkheid, de bestuursoverheid een fout begaat

wanneer zij een verordening vaststelt of goedkeurt waarin zij grondwettelijke of wettelijke

regels schendt die haar voorschrijven op een bepaalde wijze niets of wel iets te doen, zodat zij

burgerrechtelijk aansprakelijk is als die fout schade veroorzaakt”.

61. Uit bovenstaande overwegingen van het Hof van Cassatie kunnen dus twee

“voorbehouden” worden afgeleid. De gewone rechter moet in principe deze twee

voorbehouden in acht nemen alvorens te kunnen besluiten tot een fout.105

Het betreft enerzijds

het bestaan van een onoverkomelijke dwaling of enige andere rechtvaardigingsgrond en

anderzijds het feit dat er slechts een fout zal bestaan als de door de overheid geschonden

rechtsnorm een regel is die haar een bepaalde handeling of onthouding oplegt.106

In een later

arrest van 4 november 1982107

maakt het Hof van Cassatie opnieuw dezelfde twee

voorbehouden. Het Hof overweegt: “Wanneer de vergissing van de administratieve overheid

bij de beoordeling van omvang van de rechten of verplichtingen van een rechtsonderhorige of

een ambtenaar, tot gevolg heeft dat de administratieve overheid een beslissing neemt of

bekrachtigt die een grondwettelijke of wettelijke regel schendt welke haar ertoe verplicht zich

te onthouden of op een welbepaalde manier op te treden, is die grondwettige of onwettige

beslissing een quasi-delictuele fout, tenzij de begane vergissing onoverkomelijk is of tenzij er

een andere grond van uitsluiting van aansprakelijkheid bestaat.” Een onwettige beslissing of

handeling is dus slechts een fout wanneer er geen onoverwinnelijke dwaling of andere grond

van uitsluiting van aansprakelijkheid bestaat en er bovendien sprake is van de schending van

een grondwettelijke of wettelijke regel welke de overheid ertoe verplicht op een welbepaalde

manier te handelen of zich te onthouden.

62. Dit laatste voorbehoud wordt echter niet altijd in overweging genomen. Het cassatiearrest

van 13 mei 1982 wordt vaak zo uitgelegd dat het Hof voor een absolute eenheid van

103

A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J.

DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 145. 104



DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 145. 106


DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 145-146. 107

Cass. 4 november 1982, Arr.Cass. 1983, 330.


32

onwettigheid en fout heeft gekozen, zodat elke onwettigheid per definitie een fout uitmaakt.108

Deze doctrine besteedt daarbij geen verdere aandacht aan de aard van de geschonden

rechtsnorm. Ook procureur-generaal Velu slaat in zijn conclusie bij het cassatiearrest van 13

mei 1982 deze weg in.109

Velu overweegt immers het volgende in zijn conclusie: “Le contenu

des obligations constitutionnelles et légales est le plus souvent suffisamment déterminé pour

qu‟on puisse les considérer comme des obligations de résultat.”110

Dus Velu is eigenlijk van

mening dat van zodra de specifieke wettelijk norm, die volgens hem “le plus souvent”

voldoende bepaald is, geschonden is, er sprake is van een fout (tenzij er het bestaan van een

onoverwinnelijke dwaling of andere rechtvaardigingsgrond kan worden aangetoond).

63. Het Hof van Cassatie heeft nochtans het laatste voorbehoud sindsdien al meerdere malen

herhaald. Zo overweegt het Hof van Cassatie in een arrest van 14 januari 2000111

(zie ook

supra nr. 26 et seq.) het volgende: “Overwegende dat de bestuursoverheid, behoudens

onoverkomelijke dwaling of enige andere grond tot ontheffing van aansprakelijkheid een fout

begaat wanneer zij een verordening uitvaardigt of goedkeurt waarin zij ofwel een

internationaalrechtelijk bepaling met directe werking in de interne rechtsorde schendt ofwel

grondwettelijke of wettelijke regels schendt die haar verplichten niets te doen of een op een

welbepaalde wijze iets te doen, zodat zij burgerlijk aansprakelijk is ingeval die fout schade

veroorzaakt.” Ook in een cassatiearrest van 21 december 2001112

is hetzelfde voorbehoud

terug te vinden. Zo overweegt het Hof: “Overwegende dat, wanneer een gewone rechtbank,

op grond van de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek, rechtsgeldig

kennisneemt van een aansprakelijkheidsvordering ten gevolge van een machtsoverschrijding

wegens miskenning door de administratieve overheid van grondwettelijke of wettelijke regels

volgens welke zij op een bepaalde manier iets niet of wel moet doen, en wanneer die

machtsoverschrijding door de Raad van State met nietigverklaring van die administratieve

handeling is gestraft, de gewone rechtbank, vermits een dergelijke beslissing tot

nietigverklaring erga omnes gezag van gewijsde heeft, noodzakelijk moet beslissen dat de

administratieve overheid van wie de nietig verklaarde handeling uitgaat, een fout heeft

108

K. STANGHERLIN, “Aansprakelijkheid na schorsing en vernietiging door de Raad van State”, RABG 2005,

1381. 109




Concl. J. VELU bij Cass. 13 mei 1982, Pas. 1982, I, 1080. 111

Cass. 14 januari 2000, RW 2001-02, 1096, noot A. VAN OEVELEN; eigen onderlijning. 112

Cass. 21 december 2001, JLMB 2002, 1032, noot D. PHILIPPE; eigen onderlijning.


33

begaan en dat die fout tot herstel aanleiding geeft als het oorzakelijk verband tussen de

machtsoverschrijding en de schade bewezen is.”

64. Toch is het Hof van Cassatie niet altijd even duidelijk in zijn overwegingen. Zo zou men

uit cassatiearrest van 8 november 2002113

het bestaan van een “absolute” eenheidsleer kunnen

afleiden. Het Hof overweegt namelijk het volgende: “Overwegende dat de overtreding van

een wettelijke of reglementaire bepaling, ook wanneer deze wordt begaan door de staat of een

andere publiekrechtelijke rechtspersoon, op zichzelf een fout is die leidt tot de

burgerrechtelijke aansprakelijkheid van diegene die de overtreding heeft begaan wanneer die

fout schade veroorzaakt, behoudens onoverkomelijke dwaling of enige andere grond tot

ontheffing van aansprakelijkheid.” Hierbij vinden we geen verdere verwijzing terug naar “de

schending van wettelijke regels die de overheid verplicht iets niet te doen of een op een

welbepaalde wijze iets te doen”. Uit deze overweging van het Hof zou men het besluit kunnen

trekken dat het voldoende is dat een wettelijke bepaling wordt geschonden, zonder dat daarbij

verdere aandacht moet worden geschonken aan de aard van de geschonden rechtsnorm.

65. De “absolute” eenheidstheorie, waarbij geen aandacht moet worden geschonken aan de

aard van de geschonden rechtsnorm, is volgens mij evenwel niet correct. In tal van arresten

van het Hof van Cassatie114

, zoals hierboven aangehaald, blijkt immers duidelijk dat het Hof

zeer vaak verwijst naar de aard van de geschonden rechtsregel. Het Hof verwijst bijna altijd

naar “de schending van wettelijke regels die de overheid verplicht iets niet te doen of een op

een welbepaalde wijze iets te doen”. Er moet dus sprake zijn van een verplichting gericht tot

de overheid om op een welbepaalde manier te handelen of zich te onthouden. Bovendien is in

het licht van de nuanceringen die later aan bod komen (zie infra nr. 78 et seq.) een “absolute”

theorie van de eenheid van onwettigheid en fout niet meer houdbaar. Er zal mijns inziens

moeten gekozen worden voor een meer afgezwakte versie van de eenheidstheorie (zie infra

nr. 81). Een eenheidsleer waarbij men met andere woorden rekening houdt met de aard van de

geschonden rechtsnorm.

113

Cass. 8 november 2002, AR C000124N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 114

Cass. 14 januari 2000, RW 2001-02, 1096, noot A. VAN OEVELEN; Cass. 21 december 2001, JLMB 2002,

1032, noot D. PHILIPPE; Cass. 8 februari 2008, NjW 2008, 638, noot G. JOCQUE; Cass. 26 juni 2008, AR

C070272N, http://jure.juridat.just.fgov.be.




34

3.4.4 Rechtvaardigingsgronden

3.4.4.1 De onoverwinnelijke dwaling

66. Zoals reeds boven aangehaald, is er in de eenheidstheorie geen sprake van een fout bij

schending van een specifieke rechtsnorm indien er een onoverkomelijke dwaling kan worden

aangetoond.115

Het inroepen van een onoverwinnelijke dwaling als rechtvaardigingsgrond

heeft betrekking op het subjectief bestanddeel van de fout. De fout kan met andere woorden

niet worden toegerekend aan de “dader” die de schade heeft veroorzaakt door zijn foutief

optreden.

67. Volgens D‟Hooghe is onoverkomelijke dwaling een rechtvaardigingsgrond.

Rechtvaardigingsgronden zijn volgens de auteur te omschrijven als omstandigheden die het

tijdelijk verlies van controle over het gedrag tot gevolg hebben en het besluit onvermijdelijk

maken dat de aangesprokene niet toerekeningsvatbaar is.116

Jocqué is echter een andere

mening toegedaan. Hij is van mening dat een onoverkomelijke dwaling een

schulduitsluitingsgrond is. Schulduitsluiting houdt volgens Jocqué in dat de door de

schadeverwekker gestelde onrechtmatige handeling hem niet kan verweten worden.117

Op

deze terminologische discussie zal niet verder worden ingegaan. In deze masterproef wordt

verder de term rechtvaardigingsgrond gebruikt.

68. Dwaling is te omschrijven als een verkeerde voorstelling van de werkelijkheid. Dwaling

omtrent de feiten of omtrent het recht kan slechts als rechtvaardigingsgrond worden

aangevoerd wanneer zij “onoverkomelijk” of “onoverwinnelijk” is.118

Dit impliceert dat bij

115




D. D‟HOOGHE, De gunning van overheidscontracten en overheidsopdrachten en het toezicht door de Raad

van State en de gewone rechtbanken, Brugge, Die Keure, 1993, 659. 117

G. JOCQUE, “Bewustzijn en subjectieve verwijtbaarheid” in K. BERNAUW, H. BOCKEN e.a.,


Postuniversitaire cyclus W. Delva (2006-07), Mechelen, Kluwer, 2007, 53. 118


van State en de gewone rechtbanken, Brugge, Die Keure, 1993, 659.


35

elke begeleidende fout van de aansprakelijke niet zal voldaan zijn aan de vereiste van

“onoverkomelijkheid”.119

69. In het begin van de jaren ‟80 van de vorige eeuw werd door de rechtspraak een restrictieve

interpretatie aan het begrip onoverwinnelijke dwaling gegeven. Zo beslist het Hof van

Cassatie in zijn arrest van 19 december 1980 dat “de enkele vaststelling dat ieder in dezelfde

situatie geplaatste ambtenaar dezelfde verkeerde interpretatie zou hebben gegeven als die

gegeven door de ambtenaar, de aansprakelijkheid van het bestuur voor de begane

machtsoverschrijding niet opheft”.120

Ook procureur-generaal F. Dumon stelt in zijn

conclusie bij het bovenvermelde arrest dat “alleen zeer uitzonderlijk het bestaan van een

onoverkomelijke dwaling zal kunnen worden aangenomen”.121

Daarnaast geeft ook Velu in

zijn conclusie onder het arrest van 13 mei 1982 een restrictieve invulling aan het begrip

onoverwinnelijke dwaling. Velu omschrijft onoverkomelijke dwaling als een “impossibilité

absolue d‟interpréter la loi correctement”.122

In zijn conclusie voor het Anca-I-arrest geeft hij

een gelijkaardige restrictieve omschrijving. Hij spreekt van een “erreur de droit assimilable à

la force majeure”.123

Hieruit blijkt dat een dwaling slechts in zeer uitzonderlijke

omstandigheden als onoverkomelijk zal kunnen worden aangemerkt. Onder het arrest van 26

juni 1998 geeft ook Spreutels in zijn conclusie een beperkte interpretatie aan het begrip

onoverkomelijke dwaling.124

In deze bovenstaande interpretaties wordt de onoverkomelijke

dwaling als het ware aan overmacht gekoppeld. De overheid zal moeten bewijzen dat het

absoluut onmogelijk was om de norm niet te miskennen.125

Het bestaan van een

onoverwinnelijke dwaling zal de overheid dan ook zeer moeilijk kunnen aantonen.

70. Toch is er een evolutie waar te nemen in de rechtspraak. De rechtspraak kent stilaan een

ruimere draagwijdte toe aan het begrip onoverwinnelijke dwaling. Twee redelijk recente

119


van State en de gewone rechtbanken, Brugge, Die Keure, 1993, 659-660; G. JOCQUE, “Bewustzijn en

subjectieve verwijtbaarheid” in K. BERNAUW, H. BOCKEN e.a., Aansprakelijkheid,

aansprakelijkheidsverzekering en andere schadevergoedingssystemen, XXXIIIe Postuniversitaire cyclus W.

Delva (2006-07), Mechelen, Kluwer, 2007, 55. 120

Cass. 19 december 1980, RW 1981-82, 1061. 121

Concl. F. DUMON bij Cass. 19 december 1980, RW 1981-82, 1072. 122

Concl. J. VELU bij Cass. 13 mei 1982, Pas. 1982, I, 1072. 123

Concl. J. VELU bij Cass. 19 december 1991, JT 1992, 142. 124

Concl. J. SPREUTELS bij Cass. 26 juni 1998, Pas. 1998, 819. 125





36

arresten van het Hof van Cassatie zijn hier getuige van. In een arrest van 23 juni 2005126

geeft

het Hof van Cassatie een soepele interpretatie. Het Hof overweegt: “dat het arrest erop wijst

dat er over de strekking van artikel 40ter van het Waals wetboek van ruimtelijke ordening,

stedenbouw en patrimonium een controverse bestond die door het arrest van het Hof van 13

april 1995 is beslecht, dat het hof van beroep in een arrest van 13 augustus 1992 waarbij de

bestreden beschikking van 2 juli 1992 werd bevestigd, aan die bepaling een andere uitlegging

had gegeven dan het Hof in 1995 en dat een arrest dat de Raad van State op 30 september

1992 in een andere zaak gewezen had en waarin die bepaling op dezelfde wijze was uitgelegd

als door het Hof, het voorwerp vormde van kritiek; Dat het bestreden arrest uit die

omstandigheden wettig het bestaan heeft kunnen afleiden van een onoverkomelijke dwaling

die verweerster ontsloeg van haar aansprakelijkheid.” Er wordt hierbij in dit arrest niet meer

verwezen naar overmacht.

In nog een recenter cassatiearrest van 8 februari 2008127

is opnieuw een soepele interpretatie

terug te vinden. Zo overweegt het Hof: “De dwaling omtrent het recht kan, wegens bepaalde

omstandigheden, door de rechter als onoverkomelijk worden beschouwd, mits uit die

omstandigheden kan worden afgeleid dat de administratieve overheid heeft gehandeld zoals

elk redelijke en voorzichtige persoon zou hebben gedaan.” Volgens het Hof van Cassatie zal

er slechts sprake zijn van een onoverkomelijke dwaling wanneer uit de omstandigheden kan

worden afgeleid dat de overheid heeft gehandeld zoals elk redelijk en voorzichtig persoon zou

hebben gehandeld.128

Er is dus merkbaar een evolutie waar te nemen. Bij het criterium van de

onoverwinnelijkheid wordt immers niet langer verwezen naar overmacht, maar enkel naar de

zorgvuldigheidsnorm.129

71. Ook in de rechtsleer vindt men de verwijzing terug naar de zorgvuldigheidsnorm. Zo is

Vandenberghe van mening dat er enkel sprake kan zijn van een onoverwinnelijke dwaling,

indien kan worden vastgesteld dat de persoon, die ze inroept, deze dwaling heeft begaan zoals

ieder redelijk en omzichtig persoon, geplaatst in dezelfde omstandigheden, ze zou begaan

hebben.130

126

Cass. 23 juni 2005, AR C040160F, http://jure.juridat.just.fgov.be. 127

Cass. 8 februari 2008, NjW 2008, 638, noot G. JOCQUE. 128

Cass. 8 februari 2008, NjW 2008, 638, noot G. JOCQUE. 129




H. VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H.


Die Keure, 2005, 13.



37

72. Men kan zich bij behandeling van het begrip onoverwinnelijke dwaling bovendien de

vraag stellen of onoverwinnelijke dwaling op dezelfde wijze moet geïnterpreteerd worden ten

aanzien van een particulier als ten aanzien van de overheid. Vandenberghe is van mening dat

een dwaling van een gewone burger sneller als onoverwinnelijk zal worden beschouwd dan

een dwaling van de overheid. De auteur haalt onder andere een fiscaal voorbeeld aan.131

Zo

stelt hij dat de fiscale administratie een fout begaat door het toepassen van een door het

toenmalige Arbitragehof (nu Grondwettelijk Hof) vastgestelde ongrondwettelijke wetgeving

(W.I.B.). Daarentegen meent de auteur dat van de “modale” belastingplichtige die niet fiscaal

onderlegd is, niet kan verwacht worden dat hij dagelijks het Belgische Staatsblad leest waarin

de arresten van het Arbitragehof worden gepubliceerd. Ook procureur-generaal Dumon is de

mening toebedeeld dat “onoverkomelijk” op andere manier moet worden geïnterpreteerd ten

aanzien van de overheid. Zo stelt hij in zijn conclusie bij het cassatiearrest van 19 december

1980 het volgende: “Het lijkt me evident, dat de beoordeling van hetgeen onoverkomelijk is of

niet, strenger zal zijn voor een ambtenaar en nog meer voor zijn gehele openbare dienst dan

voor een gewoon burger, zeker niet omdat zij anders moeten worden behandeld dan de

andere rechtssubjecten maar gewoonweg omdat zij over bronnen en mogelijkheden van

informatie beschikken die anderen niet hebben.”132

73. Toch is heel deze discussie omtrent het begrip “onoverwinnelijk” mijns inziens toch

enigszins achterhaald en minder relevant. Aangezien de strenge gelijkstelling met overmacht

verlaten is en de rechtspraak nu verwijst naar de zorgvuldigheidsnorm, moet mijns inziens het

begrip “onoverwinnelijke dwaling” op dezelfde wijze geïnterpreteerd worden ten aanzien van

een particulier als ten aanzien van de overheid. De zorgvuldigheidsnorm, waarnaar nu wordt

verwezen, moet uiteraard wel worden geconcretiseerd, er moet m.a.w. rekening worden

gehouden met de specifieke situatie waarin de overheid zich bevindt. Bovendien is er volgens

mij geen redelijke verklaring meer te vinden waarom de overheid op een verschillende,

strengere, wijze zou moeten worden behandeld dan een particulier.

74. Belangrijk is op te merken dat de vaststelling van een onoverkomelijke dwaling een

feitelijke beoordeling inhoudt. Er wordt door de feitenrechter op een onaantastbare wijze

geoordeeld over het bestaan van onoverkomelijke dwaling. De beoordeling door de

131



Die Keure, 2005, 46-47. 132

Concl. F. DUMON bij Cass. 19 december 1980, RW 1981-82, 1072.


38

feitenrechter kan zowel voor een feitelijke dwaling als voor een rechtsdwaling gebeuren. Het

Hof van Cassatie behoudt uiteraard nog zijn wettigheidstoezicht. Het Hof kan daarbij nagaan

of het begrip onoverkomelijke dwaling niet werd miskend door de feitenrechter.133

75. Het inroepen van een onoverwinnelijke dwaling heeft voornamelijk praktisch belang voor

de overheid in de volgende situatie. De overheid past soms een wet toe waarvan blijkt dat ze

ongrondwettig is. De overheid handelt dus op een wijze die strijdig is met de Grondwet. De

overheid zal dan mogelijk beroep kunnen doen op het begrip van de onoverwinnelijke

dwaling om eventuele aansprakelijkheid te ontlopen. De overheid past immers een wet toe

waarvan ze niet weet dat ze ongrondwettig is en waarvan ze dat redelijkerwijs ook niet hoeft

te weten. Ze dwaalt met andere woorden over de toepassing van het recht.

De fout (indien er sprake is van een schending van een grondwettelijke bepaling die de

overheid de verplichting oplegt om een bepaalde manier te handelen of zich te onthouden) zal

dan niet verweten kunnen worden aan de overheid indien die overheid kan aantonen dat ze

gedwaald heeft omtrent het recht en ze daarbij heeft gehandeld zoals elke redelijke en

voorzichtige overheid zou hebben gehandeld (zie supra nrs. 70-71). Deze problematiek komt

verder aan bod bij de bespreking van het cassatiearrest van 21 december 2007 (zie infra nr. 85

et seq.).

3.4.4.2 Andere rechtvaardigingsgronden

76. In de rechtspraak van het Hof van Cassatie134

vindt men vaak de volgende overweging

terug: “behoudens onoverkomelijke dwaling of enige andere grond tot ontheffing van

aansprakelijkheid”. Hieruit blijkt dus dat ook andere rechtvaardigingsgronden kunnen

worden ingeroepen. Traditioneel worden overmacht, noodtoestand en onoverwinnelijke

dwaling weerhouden als gronden tot ontheffing van aansprakelijkheid.135

Toch vindt men in

de rechtspraak m.b.t. overheidsaansprakelijkheid enkel de toepassing terug van de

rechtvaardigingsgrond “onoverwinnelijke dwaling”.

133

G. JOCQUE, “Bewustzijn en subjectieve verwijtbaarheid” in K. BERNAUW, H. BOCKEN e.a.,


Postuniversitaire cyclus W. Delva (2006-07), Mechelen, Kluwer, 2007, 58. 134

Zo o.a.: Cass. 13 mei 1982, Arr.Cass. 1981-82, 1134 en Pas. 1982, I, 1072, concl. J. VELU; Cass. 4

november 1982, Arr.Cass. 1983, 330; Cass. 14 januari 2000, RW 2001-02, 1096, noot A. VAN OEVELEN;

Cass. 8 november 2002, AR C000124N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 135

Cass. 19 december 1980, RW 1981-82, 1061, concl. F. DUMON; J. ANDRE, “Fout, schade en

gemeenrechtelijk schadeherstel in de sociale zekerheid”, Soc.Kron. 2006, 493.



39

77. Na hierboven de rechtvaardigingsgronden te hebben besproken, komen nu enkele, vaak

schijnbare, nuanceringen of afwijkingen op de eenheidsleer aan bod.

3.4.5 Nuancering m.b.t. de rechterlijke macht

78. De “absolute” eenheidsleer, waar elke onwettigheid een fout oplevert, kan met betrekking

tot de rechterlijke macht niet strikt worden toegepast. Uit de twee Anca-arresten136

en nog

meer uit het cassatiearrest van 26 juni 1998137

volgt toch enigszins enige nuancering (zie ook

supra nr. 20). Er wordt immers m.b.t. de rechterlijke macht een onderscheid gemaakt tussen

personen aan wie een welbepaald gebod of verbod is gericht en personen die met betrekking

tot een welbepaald gebod of verbod moeten beslissen. Wanneer blijkt dat een magistraat een

norm verkeerd heeft toegepast of geïnterpreteerd, moet het gedrag van die magistraat getoetst

worden aan de algemene zorgvuldigheidsnorm. Ten aanzien van de rechterlijke macht geldt

immers dat het foutieve karakter van een miskenning van een specifiek wettelijk verbod of

gebod, dat niet aan de magistraat zelf is gericht, in het kader van de algemene

zorgvuldigheidsnorm moet worden bestudeerd. Een loutere schending van de wet (conform de

strikte eenheidsleer) leidt dus niet automatisch tot een fout van de magistraat die de wet

verkeerd toepaste.

3.4.6 Nuanceringen m.b.t. uitvoerende macht

3.4.6.1 Eerste nuancering

79. Klassiek wordt het cassatiearrest van 25 oktober 2004138

(het RSZ-arrest genoemd)

aangehaald als een nuance op de eenheidsleer. De feiten van het desbetreffende arrest zijn als

volgt. Twee personen menen dat zij met elkaar door een arbeidsovereenkomst zijn verbonden.

136

Cass. 19 december 1991, JT 1992, 142; Cass. 8 december 1994, Arr.Cass. 1994, 1074. 137

Cass. 26 juni 1998, Arr.Cass. 1998, 343, concl. J. SPREUTELS. 138

Cass. 25 oktober 2004, Arr.Cass. 2004, 1688, concl. J. LECLERCQ, NjW 2004, 1316, noot I. BOONE en

Soc.Kron. 2005, 79.

A) RSZ-arrest


40

Er worden sociale zekerheidsprestaties betaald en de vermeende werknemer ontvangt

bepaalde socialezekerheidsprestaties (werkloosheidsuitkeringen en pensioenrechten). De RSZ

is echter van mening dat de zogenaamde werknemer veeleer een zelfstandige is. De RSZ

brengt dit ter kennis aan de werkgever en deelt mee dat de uitgevoerde prestaties voor de

beweerde werknemer zullen worden tenietgedaan. De werknemer en werkgever betwisten

echter deze stelling van de RSZ. Zij stappen naar de rechtbank en vorderen met succes de

vaststelling dat zij door een arbeidsovereenkomst verbonden zijn en dat het sociale

zekerheidstelsel voor werknemers wel degelijk van toepassing is. Zowel de RVA (wat betreft

de werkloosheidsuitkeringen) als de RVP (wat betreft de pensioensrechten) moeten een

regularisatie doorvoeren. Voor de werknemer is dit echter geen toereikende genoegdoening en

hij stelt een aansprakelijkheidsvordering in tegen de RSZ.139

Deze zaak bereikt uiteindelijk

het Hof van Cassatie.

Het Hof overweegt in zijn RSZ-arrest het volgende: “Dat het arbeidshof, op het hoger beroep

van de verweerders, na een onderzoek van de door de partijen aangevoerde feitelijke

omstandigheden, de aard van de contractuele betrekkingen tussen de verweerders anders

heeft beoordeeld en het bestaan van een arbeidsovereenkomst als bewezen heeft beschouwd;

Overwegende dat de omstandigheid alleen dat het arbeidshof zich op dat punt niet bij eisers

analyse heeft aangesloten, niet impliceert dat laatstgenoemde een fout heeft begaan;

Dat geen enkele rechtsnorm eiser immers verplicht om, bij de omschrijving van een

arbeidsverhouding, niets te doen of op een bepaalde manier wel iets te doen;

Overwegende dat eisers beslissing alleen als foutief zou kunnen worden aangemerkt indien zij

zou bestaan in een gedraging die neerkomt op een verkeerd optreden, dat beoordeeld moet

worden volgens de maatstaf van een normaal zorgvuldige en voorzichtige bestuurlijke

overheid die in dezelfde omstandigheden verkeert, welk gedrag het bestreden arrest niet

vaststelt.”

Uit bovenstaande overwegingen blijkt dus dat het Hof van Cassatie van oordeel is dat het

enkele feit dat de rechter zich niet aansluit bij de beoordeling van de RSZ, niet impliceert dat

de RSZ een fout heeft begaan.140

Het optreden van de RSZ moet worden getoetst aan de

algemene zorgvuldigheidsnorm, aangezien geen enkele rechtsnorm aan de RSZ de

verplichting oplegt om zich met betrekking tot de beoordeling van een gezagsverhouding op

139

Cass. 25 oktober 2004, Arr.Cass. 2004, 1688, concl. J. LECLERCQ, NjW 2004, 1316, noot I. BOONE en

Soc.Kron. 2005, 79. Voor samenvatting feiten, zie: I. CLAEYS, “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid:

zijn wetschending en fout nog één” in X, Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere

schadevergoedingssystemen, XXXIIIe Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007,

213-214. 140

Cass. 25 oktober 2004, NjW 2004, 1318, noot I. BOONE.


41

een welbepaalde manier te gedragen of zich te onthouden. De „foute‟ beslissing van de RSZ

zal slechts een fout (in de zin van art. 1382-1383 BW) zijn, indien de RSZ zich niet heeft

gedragen als een normaal zorgvuldige en omzichtige overheid, geplaatst in dezelfde

omstandigheden.141

80. In dit RSZ-arrest wordt gesteld dat de zogenaamde eenheid tussen fout en onwettigheid

slechts bestaat wanneer de onwettigheid voortvloeit uit de miskenning van een rechtsnorm die

aan de betrokken overheid een welbepaald gedrag oplegt of verbiedt.142

De geschonden

rechtsnorm moet bijgevolg met andere woorden een verplichting opleggen aan de overheid

om op een welbepaalde manier zich te gedragen of zich te onthouden. Wanneer er echter geen

sprake is van schending van dergelijke norm (zoals in casu het geval was), dan kan die

overheid slechts aansprakelijk worden gesteld voor het onzorgvuldig handelen. Het Hof van

Cassatie stelt dus dat niet iedere overheidsbeslissing, waarvan is vastgesteld door een

rechtscollege dat ze in strijd is met een rechtsnorm, automatisch een fout oplevert in de zin

van art. 1382 BW.

Ook m.b.t. de aansprakelijkheid van magistraten werd in deze zin geoordeeld. Dit arrest past

dus de bovenvermelde benadering m.b.t. tot de rechterlijke macht (zie supra nr. 78) ook toe

op de RSZ (dus een bestuursorgaan). De foutbeoordeling wordt hierdoor met ander woorden

voor de uitvoerende macht en rechterlijke macht op dezelfde lijn geplaatst.143

Een strakke eenheidsleer, waarin gesteld wordt dat iedere onwettige overheidsbeslissing

automatisch een fout oplevert, zonder dat daarbij verder wordt onderzocht wat de aard van de

geschonden rechtsnorm is, lijkt dus nog moeilijk verdedigbaar. Uit het RSZ-arrest blijkt

immers, zoals reeds aangehaald, dat er slechts eenheid tussen fout en onwettigheid bestaat

indien de onwettigheid voortvloeit uit de miskenning van een rechtsnorm die aan de

betrokken overheid een welbepaald gedrag oplegt of verbiedt.

141

I. BOONE, noot onder Cass. 25 oktober 2004, NjW 2004, 1318. 142

I. BOONE, noot onder Cass. 25 oktober 2004, NjW 2004, 1318. 143

I. BOONE, noot onder Cass. 25 oktober 2004, NjW 2004, 1318; A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen

inzake overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J. DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die

Keure, 2008, 147.

B) Afwijkend of conform de eenheidsleer?


42

81. Toch is dit RSZ-arrest volgens mij geen radicale afwijking op de eenheidsleer. Het Hof

van Cassatie heeft sinds zijn arrest van 13 mei 1982 bijna steeds melding gemaakt van het

voorbehoud dat er sprake moet zijn van een schending van een norm die de overheid een

verplichting oplegt om op een bepaalde manier te handelen of zich te onthouden. Toch is dit

voorbehoud niet altijd even strikt geïnterpreteerd (zie supra nr. 62 et seq.).

Het RSZ-arrest is inderdaad wel een afwijking op de “absolute” eenheidsleer, waarbij elke

onwettigheid een fout oplevert. Er moet mijns inziens gekozen worden voor een minder

absolute eenheidsleer. Een “genuanceerde” eenheidsleer, in de zin dat er een eenheid bestaat

tussen de noties fout en onwettigheid, kan wel nog blijven bestaan. Onwettigheid moet hier, in

de “genuanceerde” eenheidsleer, dan wel geïnterpreteerd worden op een wijze dat

onwettigheid bestaat in een schending van een rechtsnorm die aan de betrokken overheid een

welbepaald gedrag oplegt of verbiedt. Wanneer de overheid in haar handelen echter niet aan

een dergelijke rechtsnorm is onderworpen, moet haar optreden dus worden getoetst aan de

hand van het criterium van de normaal zorgvuldige overheid.

82. Niet alle lagere rechtspraak volgt de mening van het Hof van Cassatie in het RSZ-

arrest.144

Zo is de rechtbank van eerste aanleg te Gent in haar vonnis van 6 april 2005145

de

volgende mening toegedaan: “De beslissingen tot nietigverklaring van de Raad van State

hebben een gezag van gewijsde erga omnes. Wanneer een gewone rechtbank rechtsgeldig

kennis heeft genomen van een aansprakelijkheidsvordering die gegrond is op

machtsoverschrijding ten gevolge van schending van zodanige grondwettelijke of wettelijke

regels die aanleiding heeft gegeven tot nietigverklaring door de Raad van State van een

administratieve handeling, dan moet deze de machtsoverschrijding vaststellen. De rechtbank

moet, behoudens onoverkomelijke dwaling of enige andere oorzaak van vrijstelling van

aansprakelijkheid, noodzakelijk beslissen dat de bestuursoverheid, die de nietigverklaarde

handeling heeft toegepast, een fout heeft begaan en, voor zover het oorzakelijk verband tussen

de machtsoverschrijding en de schade bewezen is, vergoeding van die schade bevelen.” In

dezelfde zin oordeelt ook het hof van beroep te Antwerpen. Het hof meent dat aan de

144


DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 147-148. 145

Rb. Gent 6 april 2005, NjW 2005, 1272, noot S. LUST.

C) De draagwijdte en gevolgen


43

bewijslast van de aangevoerde fout is voldaan “door middel van de werking erga omnes van

een vernietigingsarrest van de Raad van State en de regel van eenheid tussen fout en

onwettigheid.”146

In beide uitspraken wordt niet verwezen naar de vereiste van de schending

van een rechtsnorm die een verplichting oplegt aan de overheid om op een bepaalde manier te

handelen of zich te onthouden. Het volstaat volgens deze rechtspraak dat de Raad van State

een onwettigheid vaststelt, om te besluiten tot een fout. De aard van de geschonden

rechtsnorm wordt dus niet meebetrokken in de beoordeling.

83. Door het Hof van Cassatie worden de principes van het arrest van 25 oktober 2004 wel

duidelijk toegepast. Zo overweegt het Hof van Cassatie in zijn arrest van 25 april 2008147

het

volgende: “Wanneer een gewone rechtbank op grond van de artikelen 1382 en 1383 van het

Burgerlijk Wetboek rechtsgeldig kennisneemt van een aansprakelijkheids-vordering, gegrond

op machtsoverschrijding ten gevolge van de miskenning door de bestuursoverheid van de

grondwettelijke of wettelijke regels die haar voorschrijven niets of op een bepaalde wijze wel

iets te doen, en die machtsoverschrijding is beëindigd door de vernietiging van de

bestuursdaad door de Raad van State, moet de gewone rechtbank, wegens het gezag van

gewijsde erga omnes van een dergelijke beslissing tot vernietiging, noodzakelijkerwijs

beslissen dat de bestuursoverheid, die de vernietigde handeling heeft verricht, een fout heeft

begaan en dat die fout vergoed moet worden, op voorwaarde dat het oorzakelijk verband

tussen de machtsoverschrijding en de schade is aangetoond”. Volgens deze rechtspraak

bestaat er dus slechts een fout wanneer de Raad van State een bepaalde beslissing nietig heeft

verklaard omwille van de schending van een wettelijke norm die de overheid verplicht op een

welbepaalde manier te handelen of zich te onthouden.

84. Wanneer de overheid nu een rechtsnorm gaat schenden bij de uitoefening van de haar

toegekende discretionaire bevoegdheid, kan men zich de vraag stellen of er sprake is van een

schending van een rechtsnorm die de overheid een verplichting oplegt om op een welbepaalde

manier te handelen of zich te onthouden. Is er met andere woorden sprake van een fout indien

de Raad van State een beslissing, die genomen is in het kader van een discretionaire

bevoegdheid, vernietigt? Deze problematiek komt later in deze masterproef aan bod (zie infra

nr. 179 et seq.).

146

Antwerpen 16 november 2005, NjW 2006, 654. 147

Cass. 25 april 2008, AR C060286F, http://jure.juridat.just.fgov.be.



44

3.4.6.2 Tweede nuancering

85. De feiten van het arrest van 21 december 2007148

van het Hof van Cassatie zijn als volgt.

De Belgische staat heeft een vrachtwagen, die gebruikt werd voor fraude, in beslag genomen.

Dit beslag steunt op art. 222 van de algemene wet inzake douane en accijnzen (hierna

genoemd: A.W.D.A.). De eigenaars van de vrachtwagen, die menen dat ze niks te maken

hebben met de fraude, voelen zich benadeeld door het beslag. Ze stappen naar de rechter om

schadevergoeding te bekomen. Ze steunen zich op de ongrondwettigheid van art. 222

A.W.D.A.. Het toenmalige Arbitragehof (nu Grondwettelijk Hof) had immers in een arrest nr.

162/2001 van 19 december 2001149

beslist dat art. 222 in strijd was met de Grondwet. Het

Arbitragehof overwoog hierbij: “dat art. 222 A.W.D.A., dat bepaalt dat de vervoermiddelen

die tot smokkel worden aangewend of in gebruik gesteld, verbeurd moeten worden verklaard,

de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt, doordat het de eigenaar niet mogelijk maakt

aan te tonen dat hij vreemd is aan het misdrijf en de teruggave van zijn goed te verkrijgen.”

Het beslag is volgens de eigenaars van de vrachtwagen, zich steunend op het arrest van het

Arbitragehof, dan ook onwettig. Ze krijgen gelijk in eerste aanleg. Het hof van beroep van

Bergen is echter een andere mening toegedaan. Het bovenvermelde arrest van het

Arbitragehof werd gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad op 9 maart 2002. Het beslag

dateert echter van vóór de publicatie in het Belgisch Staatsblad. Het hof van beroep van

Bergen is dan ook van oordeel dat het de Belgische staat niet kan worden verweten dat zij het

art. 222 A.W.D.A. heeft toegepast vóór de publicatie van voornoemd arrest in het Belgisch

Staatsblad van 9 maart 2002 op grond dat de administratie van douane en accijnzen

“uiteraard niet hoort de grondwettigheid van de wetten te toetsen”.150

86. Dit arrest van het hof van beroep te Bergen wordt bevestigd door het cassatiearrest van 21

december 2007.151

Het Hof van Cassatie haalt daarbij een interessante overweging aan: “Het

148

Cass. 21 december 2007 AR C060457F, http://jure.juridat.just.fgov.be; J. WILDEMEERSCH, “La

responsabilité des pouvoirs publics: valse à trois temps sur un air de 1382” in B. KOHL, Droit de la

responsabilité, Luik, Anthemis, 2009, 243-244. 149

Arbitragehof 19 december 2001, BS 9 maart 2002. 150

Samenvatting feiten gebaseerd op: J. WILDEMEERSCH, “La responsabilité des pouvoirs publics: valse à

trois temps sur un air de 1382” in B. KOHL, Droit de la responsabilité, Luik, Anthemis, 2009, 243-244. 151

Cass. 21 december 2007, AR C060457F, http://jure.juridat.just.fgov.be.

A) Het cassatiearrest van 21 december 2007




45

arrest (van het hof van beroep te Bergen) dat aldus oordeelt dat de schending van de

Grondwet geen fout oplevert wanneer zij wordt verantwoord door de toepassing van een wet

die door het Grondwettelijk Hof ongrondwettig noch nietig werd verklaard, verantwoordt zijn

beslissing naar recht”. Het Hof van Cassatie meent dus dat schending van de Grondwet

verantwoord wordt door de toepassing van een wet.

87. In het cassatiearrest van 21 december van 2007 zou men opnieuw een nuancering van de

eenheidsleer kunnen vinden. De overheid schendt immers een (grond-)wettelijke bepaling

(art. 10 en 11 GW), maar toch wordt ze niet aansprakelijk gesteld. Nochtans moet art. 10 van

de Grondwet (gelijkheidsbeginsel) mijns inziens worden beschouwd als een specifieke

rechtsnorm (dus een norm die een verplichting oplegt om een bepaalde manier te handelen of

niet te handelen).152

Het Hof van Cassatie is van oordeel dat de schending van de Grondwet geen fout oplevert

wanneer die schending wordt verantwoord door de toepassing van een wet.

88. Advocaat-generaal Werquin is in deze zaak een andere mening toegedaan.153

Werquin

meent dat de meeste artikelen van de Grondwet, waaronder de artikelen 10 en 11 GW, een

resultaatsverbintenis bevatten. Daarom is schending van deze regels, onder voorbehoud van

het bestaan van een onoverwinnelijk dwaling of ander ontheffingsgrond, een burgerlijk fout.

Werquin haalt onder andere de volgende interessante overweging aan: “L'autorité

administrative agissant dans les limites du pouvoir exécutif est en faute dès lors qu'elle

152



Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 208; S. GUILIAMS,

“Overheidsaansprakelijkheid voor ongrondwettige (fiscale) wetgeving: een parcours met vele hindernissen.

Haalt de belastingplichtige de finish wel?”, TFR 2009, 537. Toch is niet iedereen het eens met de stelling dat de

artikelen 10 en 11 van de Grondwet specifieke gedragsnormen zijn. Zo is een andere visie te horen hieromtrent

in o.a.: P. POPELIER, “Rechtsbescherming tegen discriminerende wetgeving, de rol van het Arbitragehof en de

mogelijkheden tot rechtsherstel door rechter en wetgever”, RW 2006-07, 244-245 en 257. Zo is Popelier van

mening dat de artikelen 10 en 11 GW geen specifieke gedragsnormen zijn omwille van de omstandigheid dat de

wetgever een discriminatie, die door het Grondwettelijk Hof is vastgesteld, in de regel op verschillende wijzen

kan wegwerken. Volgens de auteur is het bestaan van deze beleidsvrijheid niet verenigbaar met een verplichting

in hoofde van de wetgever om op een bepaalde manier te handelen. Guiliams gaat hiermee echter niet akkoord.

Zij is van mening dat de artikelen 10 en 11 van de Grondwet aanzien kunnen worden als specifieke

gedragsnormen aangezien deze artikelen in hoofde van de wetgever de verplichting inhouden om zich van een

discriminerende (en dus welbepaalde) handelswijze te onthouden. Mijns inziens moet deze laatste visie worden

gevolgd (ook m.b.t. de uitvoerende macht). 153

Concl. T. WERQUIN bij Cass. 21 december 2007, AR C060457F, http://jure.juridat.just.fgov.be.

B) Afwijkend of conform de eenheidsleer?



46

commet un fait expressément défendu par la Constitution en appliquant une loi dont les

dispositions méconnaissent une obligation de faire imposée par la Constitution; cette faute

engage la responsabilité de cette autorité, si elle a été cause d'un dommage. Tout

manquement à une norme de la Constitution imposant aux sujets de droit de s'abstenir ou

d'agir de manière déterminée, qui se déduit de l'application d'une loi qui méconnaît cette

norme, constitue une faute.”

Werquin is verder van mening dat onder voorbehoud van het bestaan van een

onoverwinnelijke dwaling of andere ontheffingsgrond van aansprakelijkheid, de overheid

foutief handelt wanneer ze een wet uitvoert die een grondwettelijke regel schendt, die haar

een verplichting oplegt om op een bepaalde manier te handelen of zich te onthouden. Werquin

is hier dus voorstander van de toepassing van de (genuanceerde) eenheidsleer.

89. Niet alle auteurs154

zijn het evenwel eens met advocaat-generaal Werquin. Zij menen dat

Werquin te ver gaat in zijn stelling. Zo bestaat de opvatting, o.a. van Peiffer155

, dat er een

onderscheid moet gemaakt worden tussen de hypothese waar de overheid een beslissing

neemt of een reglement uitvaardigt en de hypothese waar de overheid zuiver mechanisch een

wet toepast. In die tweede hypothese, bezit de overheid geen enkele appreciatiemarge en doet

ze eigenlijk niets anders dan de wet toe te passen. Daarom kan dergelijke fout, door de

ongrondwettige wet zuiver mechanisch toe te passen, niet worden verweten aan de overheid.

De fout situeert zich op het niveau dat de norm heeft aangenomen of uitgevaardigd.156

90. Bovendien kan volgens Peiffer eventueel ook de wet als rechtvaardigingsgrond worden

aangevoerd. Men kan dan een parallellisme trekken met art. 70 van het Strafwetboek. Art. 70

Sw. Bepaalt immers: “Behoudens wat de misdrijven betreft, zoals bepaald in boek II, titel

Ibis, is er geen misdrijf wanneer het feit door de wet voorgeschreven en door de overheid

bevolen is.” Naar analogie zou men dit dan hier kunnen toepassen.157

De ongrondwettige wet

„rechtvaardigt‟ het handelen van de overheid, die handelde in strijd met de Grondwet.

154

Q. PEIFFER, “Loi anticonstitutionnelle et administration, ou comment justifier une erreur”, JLMB 2008,

1081-1090; J. WILDEMEERSCH, “La responsabilité des pouvoirs publics: valse à trois temps sur un air de

1382” in B. KOHL (ed.), Droit de la responsabilité, Luik, Anthemis, 2009, 242-248. 155


1086-1087. 156


1087. 157


1088.


47

91. Mijns inziens kan men hier echter ook de rechtvaardigingsgrond “onoverwinnelijke

dwaling” toepassen. De overheid past immers een wet toe waarvan ze niet weet dat ze

ongrondwettig is en waarvan ze volgens mij dat redelijkerwijs ook niet hoeft te weten. De

douane gaat over tot het beslag vóór het verschijnen in het Belgisch Staatsblad van het arrest

van het Grondwettelijk Hof. Ze dwaalt dus omtrent de toepassing van het recht. Ze weet niet

dat ze een ongrondwettige wet toepast en weet bovendien niet dat ze ongrondwettig handelt.

Indien we nu het soepelere criterium i.v.m. onoverwinnelijke dwaling hanteren, met name de

verwijzing naar de zorgvuldigheidsnorm (zie supra nrs. 70-71), kunnen we besluiten dat elke

zorgvuldige overheid geplaatst in dezelfde omstandigheden op precies dezelfde wijze zou

hebben gehandeld. Vele overheden toetsen immers niet zelf de wet aan de Grondwet. Ze

moeten de wet naleven en vele overheden beschouwen het dan ook niet als hun taak om de

wet te toetsen aan de Grondwet. Het inroepen van een onoverwinnelijke dwaling lijkt hier

mijns inziens de meeste adequate oplossing.

92. Men zou ook kunnen stellen dat het Hof van Cassatie hier eigenlijk het

rechtszekerheidsbeginsel laat prevaleren op het wettigheidsbeginsel.158

Het is dus volgens het

Hof belangrijker dat de rechtszekerheid gevrijwaard wordt, m.a.w. dat wetten moeten worden

nageleefd. Het laten toetsen van wetten door de overheid aan de Grondwet zou tot grote

rechtsonzekerheid aanleiding kunnen geven.

93. Hoewel de bewoordingen van het Hof van Cassatie misschien tot verwarring aanleiding

kunnen geven, is mijns inziens dit arrest van het Hof geen nuancering op de eenheidstheorie.

Er kan immers een rechtvaardiging worden gegeven voor de schending van de Grondwet.

Naar mijn mening kan men die rechtvaardiging, zoals hierboven vermeld, vinden in het begrip

van de “onoverwinnelijke dwaling”. De fout kan dus niet worden toegerekend aan de

overheid. Hoewel het Hof van Cassatie niet spreekt van de aanwezigheid van

onoverwinnelijke dwaling, moet volgens mij toch voor deze weg gekozen worden.

158


1089-1090; J. WILDEMEERSCH, “La responsabilité des pouvoirs publics: valse à trois temps sur un air de

1382” in B. KOHL (ed.), Droit de la responsabilité, Luik, Anthemis, 2009, 247-248.


48

3.5 Weerslag van het gezag van gewijsde van vernietigingsarresten van de

Raad van State

3.5.1 Algemeen

94. Uit het bovenstaande blijkt dat uit de schending van een wettelijk regel, die aan de

overheid de verplichting oplegt om op een welbepaalde wijze al of niet te handelen, een fout

volgt. In het bovenvermelde cassatiearrest van 13 mei 1982, kon de overheid, zoals reeds

vermeld, ook nog om een tweede reden niet ontsnappen aan haar aansprakelijkheid. Het arrest

haalde als tweede reden immers aan dat de arresten waarin de Raad van State een besluit

vernietigt, gezag van gewijsde erga omnes hebben. Het Hof van Cassatie overwoog

hieromtrent het volgende: “dat wanneer een gewone rechtbank rechtsgeldig kennis heeft

genomen van een aansprakelijkheidsvordering die gegrond is op machtsoverschrijding ten

gevolge van een schending van zodanige grondwettelijke of wettelijke regels die aanleiding

heeft gegeven tot nietigverklaring door de Raad van State van een administratieve handeling,

deze de machtsoverschrijding moet vaststellen; dat die rechtbank, onder vorenvermeld

voorbehoud, noodzakelijk moet beslissen dat de bestuursoverheid, die de nietigverklaarde

handeling heeft toegepast, een fout heeft begaan, voor zover het oorzakelijk verband tussen de

machtsoverschrijding en de schade bewezen is, vergoeding van die schade te bevelen.”159

De feitenrechter moet volgens het bovenvermelde cassatiearrest derhalve noodzakelijk

beslissen dat de bestuursoverheid, die de nietig verklaarde handeling heeft toegepast, een fout

heeft begaan. Op de weerslag van het gezag van gewijsde van vernietigingsarresten van de

Raad van State wordt nu dieper ingegaan.

3.5.2 Bevoegdheid Raad van State, afdeling administratie

95. Zoals algemeen bekend is de Raad van State onbevoegd om kennis te nemen van

geschillen betreffende subjectieve rechten, in het bijzonder aansprakelijkheidsvorderingen.160

Een belangrijke bevoegdheid van de Raad van State is wel dat het zich kan uitspreken over

159


Art. 144 GW en art. 145 GW; J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de

milieuaansprakelijkheid van gemeenten (Raad van State en gewone hoven en rechtbanken)” in K. LEUS (ed.),

Milieuaansprakelijkheid van gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 83.


49

een vernietigingsberoep gericht tegen akten en reglementen van de administratieve overheden

(administratieve rechtshandelingen).161

Dergelijk vernietigingsberoep bij de Raad van State

kan leiden tot de vernietiging van de administratieve beslissing. De Raad van State zal

vernietigen in geval van overtreding van substantiële en op straffe van nietigheid

voorgeschreven vormen, overschrijding of afwending van macht.162

Door de vernietiging

wordt erga omnes de bestreden handeling uit het rechtsverkeer gehaald (zie infra nr. 107 et

seq.).

96. Een vernietigingsberoep moet ingediend worden binnen de zestig dagen na de

bekendmaking of betekening van de bestreden beslissing.163

3.5.3 Invloed op beoordeling van onrechtmatigheid

97. Zoals reeds meerdere malen aangehaald, zal de handeling waarvan de onwettigheid door

de Raad van State is vastgesteld, tegelijk ook onrechtmatig zijn in de zin van art. 1382 BW.

De beslissing tot nietigverklaring door de Raad van State heeft immers gezag van gewijsde

erga omnes (zie infra nr. 107 et seq.). Hieruit volgt dat wanneer een gewone rechter

kennisneemt van een aansprakelijkheidsvordering op grond van een door de overheid

gepleegde machtsoverschrijding, machtsafwending of onwettigheid die geleid heeft tot de

vernietiging van de bestuurshandeling door de Raad van State, de rechter noodzakelijkerwijs

moet beslissen dat de administratieve overheid een fout heeft begaan. Dergelijke fout zal wel

enkel aanleiding geven tot een recht op schadevergoeding wanneer bewezen kan worden dat

er een oorzakelijk verband bestaat tussen schade en de machtsoverschrijding, de

machtsafwending of onwettigheid.164

161

Bij de toepassing van artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State (KB van 12 januari 1973,

BS 21 maart 1993). 162



O.g.v. art. 4, 3de

lid van het Besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging

voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, BS 23 augustus 1948. 164



Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07, Mechelen, Kluwer, 2007, 229; M. DEBAENE en P. DEBAENE,


rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 19-20; H. VANDENBERGHE,

“Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H. VANDENBERGHE, A. VAN

OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 17.


50

98. In een arrest van 21 juni 1990165

bevestigde het Hof van Cassatie haar eerder ingenomen

standpunt betreffende de gevolgen van annulatiearresten voor de vaststelling van de fout-

aansprakelijkheid van de overheid. Het Hof overweegt in dit vermelde arrest: “Overwegende

dat, wanneer een gewone rechtbank, op grond van de artikelen 1382 en 1383 van het

Burgerlijk Wetboek, rechtsgeldig kennis neemt van een aansprakelijkheidsvordering ten

gevolge van machtsoverschrijding wegens miskenning door de administratieve overheid van

de grondwets- of wetsregels volgens welke zij op een bepaalde manier iets niet of wel moet

doen, en dat die machtsoverschrijding door de Raad van State met nietigverklaring van die

administratieve handeling is gesanctioneerd, de gewone rechtbank, gezien het gezag van

gewijsde erga omnes van zondanige beslissing tot nietigverklaring, noodzakelijk moet

beslissen dat de administratieve overheid van wie de nietig verklaarde handeling uitgaat, een

fout heeft begaan en dat die fout tot herstel aanleiding geeft als het oorzakelijk verband tussen

machtsoverschrijding en de schade bewezen is.”

Uit de bovenstaande overweging van het Hof blijkt dus duidelijk dat een fout van de overheid

vaststaat wanneer de Raad van State een beslissing, uitgaande van die overheid, vernietigt.166

99. In de rechtsleer is er weinig kritiek omtrent bovenstaande rechtspraak en wordt ze dan ook

weinig betwist. Ook de rechtsleer aanvaardt dat een vernietigingsarrest van de Raad van State

automatisch leidt tot de vaststelling dat de administratieve overheid van wie de nietig

verklaarde handeling uitgaat, een fout beging. Heel uitzonderlijk is er eens een andere visie te

horen. Zo zijn Pâques en Donnay een andere mening toegedaan. Zij zijn van mening dat de

vaststelling van de onwettigheid door de Raad van State niet ipso facto het bewijs van een

door de overheid begane fout meebrengt. Een vernietigingsarrest stelt enkel erga omnes een

onwettigheid en de verdwijning van een bestuurshandeling vast. Een dergelijk arrest

impliceert volgens de bovenvermelde auteurs dus niet noodzakelijk dat de overheid een fout

heeft begaan.167

100. Sinds het RSZ-arrest moet echter ook de belangrijke opmerking worden gemaakt dat er

sprake moet zijn van een schending van een rechtsnorm die aan de overheid een verplichting

165

Cass. 21 juni 1990, Arr.Cass. 1989-90, 1353. 166

J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de milieuaansprakelijkheid van

gemeenten (Raad van State en gewone hoven en rechtbanken)” in K. LEUS (ed.), Milieuaansprakelijkheid van

gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 85-86. 167

M. PÂQUES en L. DONNAY, “Juridiction ordinaire et juridiction administrative en droit belge”, CDPK

2007, 77. Vgl. A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G.

CABOOR, J. DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 144-145.


51

oplegt om op een welbepaalde manier te handelen of zich te onthouden. Dit werd ook

bevestigd in latere rechtspraak.168

Er zal dus slechts een fout bestaan wanneer de Raad van

State een bepaalde beslissing nietig heeft verklaard omwille van een schending van een

wettelijke norm die de overheid verplicht op een welbepaalde manier te handelen of zich te

onthouden.

101. Men kan zich hierbij uiteraard wel de vraag stellen of een vernietiging wel mogelijk is

op grond van een schending van een rechtsnorm die niet aan de overheid de verplichting

oplegt om een bepaalde wijze te handelen of zich te onthouden. Kan de Raad van State met

andere woorden een beslissing nietig verklaren wegens de schending van een norm waarin

geen verplichting aan de overheid wordt opgelegd om op een bepaalde manier te handelen of

zich te onthouden? Mijns inziens zal dit moeilijk liggen. Een beslissing zal immers door de

Raad van State net worden nietig verklaard omdat de overheid een bepaalde tot haar gerichte

verplichting heeft miskend.

102. Belangrijk is hierbij tot slot nog op te merken dat er inderdaad sprake is van een fout

wanneer de Raad van State een bepaalde beslissing nietig heeft verklaard omwille van een

schending van een wettelijke norm die de overheid verplicht op een welbepaalde manier te

handelen of zich te onthouden. De fout, in de zin van onrechtmatigheid (objectief element),

staat dus vast in dergelijk geval, maar daarvoor nog niet noodzakelijk de schuld. De fout moet

ook toerekenbaar zijn aan de overheid opdat die overheid aansprakelijk kan worden gesteld.169

3.5.4 Ontvankelijkheid van annulatieberoepen bij de Raad van State (belang)

103. Elke partij die doet blijken van een belang of benadeling kan, krachtens artikel 19, 1ste

lid

van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, een beroep tot vernietiging voor de

afdeling administratie van de Raad van State brengen. De gecoördineerde wetten op de Raad

van State definiëren echter niet het begrip “belang”. De Raad van State moet het begrip

168

Zo o.a.: Cass. 25 april 2008, AR C060286F, http://jure.juridat.just.fgov.be. 169

W. VAN GERVEN en S. COVEMAEKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 370 en 375.



52

“belang” dus zelf gaan invullen. De Raad van State oordeelt op een soevereine wijze over de

bestanddelen van het belang aangezien dit een feitenkwestie uitmaakt.170

104. Het begrip “belang” omvat volgens de Raad van State meerdere constitutieve delen.

Vooreerst is er vereist dat de bestreden handeling de verzoekende partij een effectief nadeel

toebrengt.171

Vervolgens is er vereist dat het belang bij de vernietiging van de bestreden handeling een

rechtstreeks, zeker, persoonlijk en actueel karakter heeft.172

Soms worden annulatieberoepen

echter enkel ingesteld met het oog op het doen vaststellen van de aansprakelijkheid van de

overheid. Er bestaat betwisting of het vereiste rechtstreekse en actueel karakter van het belang

dan nog aanwezig is. In de rechtspraak van de Raad van State bestaan hieromtrent twee

strekkingen.

105. Volgens het meerderheidsstandpunt van de Raad van State is aan het vereiste belang niet

voldaan en is de vordering m.a.w. onontvankelijk wanneer de vordering tot nietigverklaring

enkel wordt ingesteld met het oog op een latere aansprakelijkheidsvordering. Een verzoeker

heeft dus volgens de Raad van State slechts een onrechtstreeks belang wanneer die verzoeker

op grond van een annulatieberoep uitsluitend de bedoeling heeft om de onwettigheid van een

administratieve akte te zien vaststellen om dan vervolgens naar de burgerlijke rechter te

stappen om schadevergoeding te bekomen. Dit onrechtstreeks belang houdt immers geen

verband met de verdwijning van de bestreden akte uit de rechtsorde.173

De Raad van State

overweegt hieromtrent in een arrest van 12 maart 2001174

het volgende: “Overwegende, wat

het moreel nadeel betreft, dat louter de vaststelling dat het bestuur een onwettigheid heeft

begaan, het weze om daarmee derden te overtuigen van zijn initieel gelijk dan wel om op

grond daarvan een eis tot schadevergoeding in te stellen bij de burgerlijke rechter, een

170



gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 102. 171

J. BAERT en G. DEBERSACQUES, Raad van State, Afdeling Admininstratie, 2. Ontvankelijkheid, Brugge,

Die Keure, 1996, 204; J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de


Milieuaansprakelijkheid van gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 102. 172

J. BAERT en G. DEBERSACQUES, Raad van State, Afdeling Admininstratie, 2. Ontvankelijkheid, Brugge,

Die Keure, 1996, 210; J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de


Milieuaansprakelijkheid van gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 102. 173




R.v.St. 12 maart 2001, nr. 93.847, VANDE CASTEELE, http://www.raadvst-consetat.be.

http://www.raadvst-consetat.be/


53

indirect voordeel uitmaakt dat niet valt binnen de grenzen van het belang als bedoeld in

artikel 19, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State…” Ook in andere

rechtspraak175

van de Raad van State kan men dergelijke gelijkluidende overwegingen

terugvinden.

106. Het minderheidsstandpunt van de Raad van State vertolkt daarentegen een andere

mening. Volgens dit standpunt is de mogelijkheid om voor de burgerlijke rechter

schadevergoeding te bekomen op zich voldoende opdat de verzoeker van een afdoende belang

bij de vernietiging van de bestreden akte doet blijken.176

Mijns inziens is het

minderheidsstandpunt niet echt overtuigend. In de minderheidsvisie wordt immers de vereiste

van een rechtstreeks en actueel belang niet gerespecteerd. Volgens mij moet dan ook het

meerderheidstandpunt van de Raad van State worden gevolgd.177

3.5.5 Gezag van gewijsde erga omnes

107. De R.v.St.-wet178

noch haar uitvoeringsbesluiten179

bepalen iets over de draagwijdte van

het gezag van gewijsde van de annulatiearresten van de Raad van State.180

Algemeen

aanvaardt het Hof van Cassatie echter dat annulatiearresten van de Raad van State gezag van

gewijsde erga omnes hebben.181

Voor de wetgever was het blijkbaar zo vanzelfsprekend dat

hij het niet nodig achtte dit in de wetgeving te verduidelijken.182

175

Zie o.a.: R.v.St. 7 februari 2001, nr. 93.112, CAES, http://www.raadvst-consetat.be; R.v.St. 4 december 2006,

nr. 165.505, VANDYCK, http://www.raadvst-consetat.be. 176




Toch is er wat kritiek op het meerderheidstandpunt, zo o.a. in: J. BOUCKAERT, “Recente jurisprudentiële

tendenzen op het vlak van de milieuaansprakelijkheid van gemeenten (Raad van State en gewone hoven en

rechtbanken)” in K. LEUS (ed.), Milieuaansprakelijkheid van gemeenten, Antwerpen, Kluwer, 1998, 104-105. 178

Gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973 (KB 12 januari 1973, BS 21maart 1973). 179

Zo o.a.: Besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State, BS 23 augustus 1948; Koninklijk Besluit van 5 december 1991 tot

bepaling van de rechtspleging in kort geding voor de Raad van State, BS 14 januari 1992. 180


Keure, 2000, 220. 181

Cass. 25 april 2008, AR C060286F, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 26 juni 2008, AR C070272N,

http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 09 februari 2009, AR C080296N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 182


Keure, 2000, 220.







54

108. Het erga omnes-karakter van het gezag van gewijsde van de vernietiging van een

bestuurshandeling door de Raad van State heeft als gevolg dat ten aanzien van iedereen komt

vast te staan dat de handeling heeft opgehouden te bestaan en geacht wordt nooit te hebben

bestaan. Elkeen in het rechtsverkeer zal zich dus dienen te gedragen alsof de vernietigde

beslissing nooit enige gelding heeft gehad.183

De partijen worden door de vernietiging van de

beslissing als het ware terug in de (fictieve) toestand geplaatst van vóór de vernietigde

beslissing. Toch is er vaak geen volledig rechtsherstel meer mogelijk. Er zullen immers

dikwijls reeds handelingen gebeurd zijn die nog onmogelijk zijn uit te wissen.

109. In een arrest van het Hof van Cassatie van 6 februari 2009184

kunnen we duidelijk de

visie van het Hof van Cassatie terugvinden omtrent het gezag van gewijsde erga omnes van

vernietigingsarresten van de Raad van State. Het Hof overweegt immers het volgende: “Het

gezag van gewijsde dat verbonden is aan de beslissingen van administratieve rechtscolleges

is een algemeen rechtsbeginsel van administratief recht. De arresten van de Raad van State

die een administratieve handeling vernietigen, hebben gezag van gewijsde erga omnes. Uit de

aard van de vernietiging van een administratieve beslissing volgt dat de vernietigde beslissing

in de regel geacht wordt nooit te hebben bestaan, zodat de partijen door de vernietiging van

de beslissing terug in de toestand worden geplaatst van vóór de vernietigde beslissing.”

110. Er kunnen diverse verklaringen worden aangegeven voor het erga omnes-karakter van

het gezag van gewijsde van annulatiearresten. In een bijdrage van Lust kan men verschillende

verklaringen – waar de auteur het niet altijd even eens mee is – terugvinden.185

111. Vooreerst wordt de objectieve aard van het annulatieberoep vaak ingeroepen als oorzaak

van de draagwijdte erga omnes van het gezag van gewijsde van annulatiearresten. Volgens

deze theorie betreft het annulatieberoep immers geen proces tussen twee partijen. Het is

daarentegen een proces over een bestuurshandeling. Bij een beroep tot nietigverklaring van

een bestuurshandeling spreekt de Raad van State zich immers niet uit over een geschil met

betrekking tot de subjectieve rechten van de verzoekende partij, maar wel over de legaliteit

van de bestuurshandeling. Dit gebeurt met het oog op het herstel van de wettigheid als

183


Keure, 2000, 221. 184

Cass. 06 februari 2009, AR C080296N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 185


Keure, 2000, 224-233.



55

zodanig. Een dergelijke uitspraak moet volgens deze strekking noodzakelijk erga omnes

gelden en kan bijgevolg niet beperkt blijven tot de partijen in het geding.186

112. Toch bestaat er heel wat kritiek op deze bovenstaande verklaring. Verwerpingsarresten

van de Raad van State hebben immers geen absoluut gezag van gewijsde erga omnes. Dit is

dan ook volgens Lust moeilijk te rijmen met de verklaring van de objectieve aard van een

annulatieberoep. Verwerpingsarresten zouden immers ook gezag van gewijsde erga omnes

moeten bezitten indien de objectieve aard van het annulatieberoep inderdaad de verklaring

biedt voor het gezag van gewijsde erga omnes van annulatiearresten. Sterker nog, een arrest

van de Raad van State waarbij een beroep tot vernietiging van een beslissing van de overheid

wordt verworpen, bindt de gewone rechter zelfs op geen enkele wijze. Hij kan de legaliteit

van de administratieve beslissing hierbij zelf nog onderzoeken (zie infra nr. 116 et seq.).187

113. Vervolgens zoeken sommigen de verklaring van het gezag van gewijsde erga omnes van

annulatiearresten in de institutionele en organieke aard van het annulatieberoep. Volgens de

aanhangers van deze verklaring is het essentiële doel van een annulatieberoep “de orde en de

wettigheid”. Volgens hen verklaart dit waarom een annulatieberoep tegenwerpelijk is aan

iedereen. Ze gaan er immers van uit dat de Raad van State in het algemeen erover waakt dat

de rechtsordening gevrijwaard wordt. Zij menen hierbij dat de onwettigheid die is vastgesteld

door de Raad van State, omwille van diens eigen plaats in de rechtsordening, ertoe leidt dat de

vernietigde handeling in geen enkele sector van deze ordening nog toepassing kan vinden.188

114. Ten slotte is er ook nog een andere verklaring te vinden ter verantwoording van het

absolute gezag van gewijsde erga omnes. Zo wordt er soms een beroep gedaan op het

legaliteitsbeginsel. Deze stelling meent dat een reglement ofwel wettelijk moet zijn tegenover

iedereen, ofwel onwettelijk moet zijn tegenover iedereen. Er zou volgens aanhangers van deze

186

W. LAMBRECHTS, “De rechtsgevolgen van de arresten van de Raad van State inzake milieuvergunningen”

in J. GHYSELS en P. FLAMEY (eds.), Verslagboek Milieuvergunningen anno 1998, Antwerpen, Kluwer

Rechtswetenschappen, 1998, 227; S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de

Raad van State, Brugge, Die Keure, 2000, 224. 187


Keure, 2000, 225-226. 188

W. LAMBRECHTS, “De rechtsgevolgen van de arresten van de Raad van State inzake milieuvergunningen”

in J. GHYSELS en P. FLAMEY (eds.), Verslagboek Milieuvergunningen anno 1998, Antwerpen, Kluwer

Rechtswetenschappen, 1998, 227-228; S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de

Raad van State, Brugge, Die Keure, 2000, 226-227.


56

visie afbreuk gedaan worden aan het gelijkheidsbeginsel wanneer het voor de ene wettelijk

moet zijn en voor de andere onwettelijk.189

115. De bovenstaande theorieën volstaan volgens Lust echter niet als verklaring voor het

gezag van gewijsde erga omnes van een vernietigingsarrest. Het erga omnes-karakter van een

nietigverklaring door de Raad van State kan volgens de auteur niet worden verklaard door het

fenomeen van het zogenaamde objectief beroep, of door de eigen institutionele of organieke

aard van de Raad van State of door het legaliteitsbeginsel. Lust is van mening dat het erga

omnes-karakter samenhangt met de eigen aard van de sanctie.190

Lust is immers van oordeel dat de gevolgen van een annulatiebeslissing onmogelijk beperkt

kunnen blijven tot enkel de partijen. De vernietiging zorgt er immers voor dat een beslissing

van de overheid ex tunc uit de rechtsorde verdwijnt. Lust meent hierbij dat dit niet anders is in

het privaatrecht. Steeds is het gezag van gewijsde erga omnes volgens haar inherent aan de

nietigverklaring: quod nullum est, nullum producit effectum.191

De auteur meent dus dat ook in het privaatrecht de vernietiging van rechtshandelingen

gevolgen heeft voor anderen dan de procespartijen. Hetzelfde geldt volgens haar voor de

vernietiging door de Raad van State van bestuurshandelingen. Elke bestuurshandeling, ook

een individuele bestuurshandeling, heeft een algemene gelding. Iedereen moet het bestaan en

de rechtsgevolgen van de handeling erkennen en zal er in voorkomend geval de gevolgen van

ondervinden. Aangezien nu een bestuurshandeling algemene gelding heeft, heeft volgens Lust

de vernietiging van een overheidshandeling noodzakelijk dezelfde draagwijdte als de

handeling zelf. Iedereen in het rechtsverkeer, zij zijn immers allen gebonden door de

bestuurshandeling, zal moeten aannemen dat de handeling niet meer bestaat. 192

3.5.6 Rechters ten allen tijde gebonden door beslissing Raad van State?

116. Men kan zich de vraag stellen of de beslissing van de Raad van State om een

verzoekschrift tot nietigverklaring te verwerpen bindend is voor de hoven en rechtbanken bij

189


Keure, 2000, 227-228. 190


Keure, 2000, 229. 191


Keure, 2000, 229-230. 192


Keure, 2000, 231-232.


57

de beoordeling van de onwettigheid van een beslissing. Ook kan men zich afvragen of het niet

instellen van een vernietigingsberoep bij de Raad van State invloed heeft op de bevoegdheid

van de rechter om een handeling op zijn wettigheid te toetsen. Beide vragen moeten negatief

worden beantwoord.

117. De beoordeling van de wettigheid van een schadeberokkende administratieve beslissing

blijft tot de bevoegdheid van de rechtbanken en hoven behoren.193

Het feit dat een

rechtsonderhorige geen annulatieberoep heeft ingesteld tegen de administratieve handeling

doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de burgerlijke rechter om de beslissing op zijn

wettigheid te toetsen, om zo de aansprakelijkheid van de overheid te kunnen vaststellen.194

Een schadelijder is dus niet verplicht een beslissing aan te vechten bij de Raad van State.195

Wanneer een schadelijder geen beroep tot nietigverklaring heeft ingediend bij de Raad van

State, belet dit de schadelijder niet om nog naar de burgerlijke rechter te stappen. Indien

echter wel een beroep tot vernietiging werd ingediend, maar dit onontvankelijk werd

verklaard door de Raad van State, leidt dit evenmin tot een aantasting van de bevoegdheid van

de burgerlijke rechter.196

Het Hof van Cassatie besliste immers in een arrest van 24 maart

1977 dat uit artikel 159 van de Grondwet volgt dat “een arrest waarbij de Raad van State een

verzoekschrift tot nietigverklaring van een verordenende akte verwerpt, niet bindend is voor

de hoven en de rechtbanken, zelfs wanneer de nietigheid van de verordenende akte voor hen

werd aangevoerd op grond van hetzelfde middel en tussen dezelfde partijen”.197

Ook in een

arrest van 9 januari 1997198

bevestigt het Hof van Cassatie het bovenstaande, met de volgende

overwegingen: “Overwegende dat noch de beoordeling van een fout noch de beoordeling van

de uit die fout ontstane schade ontsnappen aan de bevoegdheid van de rechterlijke macht

ingeval de miskenning van het aangevoerde recht zou kunnen te wijten zijn aan de handeling

van een administratieve overheid, zelfs indien het beroep tot nietigverklaring van de

handeling door de Raad van State is verworpen; Dat het op grond van artikel 14 van de bij

koninklijk besluit van 12 januari 1973 gecoördineerde wetten op de Raad van State ingestelde

193







van State en de gewone rechtbanken, Brugge, Die Keure, 1993, 656. 196



Cass. 24 maart 1977, Arr.Cass. 1976-77, 799. 198

Cass. 9 januari 1997, AR C960066F, http://jure.juridat.just.fgov.be.



58

beroep tot nietigverklaring, geen afbreuk doet aan artikel 159 van de gecoördineerde

Grondwet, luidens hetwelk de hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en plaatselijke

besluiten en verordeningen alleen toepassen in zover zij met de wetten overeenstemmen; dat

genoemd artikel geen onderscheid maakt tussen de handelingen die het beoogt, en dus van

toepassing is op de zelfs niet-verordenende beslissingen van de administratieve overheid en

op de bestuurshandelingen, ook al zijn zij van individuele aard.” Het Hof van Cassatie is dus

van mening dat een verwerpingsarrest van de Raad van State over een beroep tot annulatie

geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de hoven en rechtbanken om de administratieve

akten te toetsen op hun wettigheid.

118. Ook lagere rechtspraak bevestigt het bovenstaande. Zo beslist het hof van beroep van

Brussel in een arrest van 19 januari 2010199

het volgende: “…anderzijds heeft een arrest van

de Raad van State waarbij een vordering tot vernietiging wordt afgewezen wegens verlies van

belang bij een annulatie van de bestreden bestuursbeslissing geen gezag van rechterlijk

gewijsde voor de burgerlijke rechter die te beoordelen heeft of het bestuur al dan niet een fout

heeft begaan in de zin van art. 1382 BW. … Trouwens, het gezag van gewijsde van een arrest

van de Raad van State dat een tegen een individuele bestuurshandeling ingesteld beroep tot

nietigverklaring afwijst, belet niet dat de hoven en rechtbanken recht doen op een door

dezelfde eisende partij ingestelde vordering tot vergoeding van de schade die zij beweert te

hebben geleden wegens die bestuurshandeling, aangezien het voorwerp van laatstgenoemde

vordering verschilt van dat van het verzoek waarover de Raad van State uitspraak heeft

gedaan.”

119. Er wordt bovendien ook geen afbreuk gedaan aan de bevoegdheid van de gewone rechter

wanneer de administratieve beslissing niet meer vatbaar is voor nietigverklaring en dus

definitief is geworden.200

120. We kunnen dan ook besluiten dat men een onwettig overheidsoptreden rechtstreeks voor

elke gewone rechter kan aanvechten. Niets belet aldus de rechtsonderhorige rechtstreeks naar

199

Brussel 19 januari 2010, 2006AR1154, http://jure.juridat.just.fgov.be. 200

Cass. 7 november 1975, RW 1975-76, 2410; D. D‟HOOGHE, De gunning van overheidscontracten en

overheidsopdrachten en het toezicht door de Raad van State en de gewone rechtbanken, Brugge, Die Keure,

1993, 656.



59

de burgerlijke rechter te stappen.201

Belangrijk hierbij op te merken is wel dat alleen wanneer

het werkelijke en rechtstreekse voorwerp van het geding een subjectief recht is, de gewone

rechter bevoegd is. Is dit niet het geval, dan is de afdeling administratie van de Raad van State

als enige bevoegd.202

3.5.7 De stuiting van de verjaring

121. Tenslotte kan men zich ook de vraag stellen of het instellen van een beroep tot

vernietiging invloed heeft op de verjaring van een vordering tot schadeloosstelling tegen de

overheid op grond van de artikelen 1382-1383 BW.

122. In een arrest van 16 februari 2006203

beslist het Hof van Cassatie dat een verzoekschrift

bij de Raad van State de verjaring om schadevergoeding te vorderen wegens een

onrechtmatige daad van een overheid niet stuit of schorst. Het Hof oordeelt op dergelijke

wijze op grond van de volgende overwegingen: “Het door de rechtszoekende bij de Raad van

State ingesteld beroep tot nietigverklaring is een objectief beroep dat niet de bescherming van

een subjectief recht beoogt, maar heeft een legaliteitscontrole van de akten en de reglementen

van de administratieve overheden tot voorwerp en is gericht op het herstel van de wettigheid.

Het verzoekschrift tot nietigverklaring heeft niet tot voorwerp een schadevergoeding wegens

onwettig handelen van de overheid te verkrijgen. Dergelijk verzoekschrift moet niet ingesteld

worden vooraleer de gelaedeerde bij de burgerlijke rechter een vordering tot

schadeloosstelling aanhangig maakt. Het verzoekschrift tot vernietiging van een

administratieve handeling voor de Raad van State stuit of schorst de verjaring niet van het

recht om voor een burgerlijke rechtbank schadevergoeding te vorderen gegrond op een

onrechtmatige overheidsdaad.”

201





Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 21; H.



Die Keure, 2005, 15. 203

Cass. 16 februari 2006, AR C050022N, http://jure.juridat.just.fgov.be. Zie meer over dit arrest: J. BAECK,

“Buitencontractuele aansprakelijkheidsvorderingen tegen de overheid. Verjaring”, NjW 2006, 870-881; E.

BREWAEYS, “Schadevergoeding van overheid bekomen is geen sinecure”, Juristenkrant 22 maart 2006, 10; E.

BREWAEYS, “Weinig of geen wisselwerking tussen administratief en jurisdictioneel beroep”, P&B 2006, 117-

120.



60

123. De gevolgen van deze rechtspraak zijn nogal onbillijk. Een procedure bij de Raad van

State kan immers nogal lang aanslepen. Indien men dan niet oplet, kan het gebeuren dat de

aansprakelijkheidsvordering ondertussen is verjaard.204

De wetgever heeft een oplossing

willen aanreiken voor dit probleem met de wet van 25 juli 2008.205

De voornoemde wet van

25 juli 2008 vult artikel 2244 BW aan met twee leden:

“Een dagvaarding voor het gerecht stuit de verjaring tot het tijdstip waarop een definitieve

beslissing wordt uitgesproken.

Voor de toepassing van deze afdeling heeft een beroep tot vernietiging van een

administratieve handeling bij de Raad van State dezelfde gevolgen ten opzichte van de

vordering tot herstel van de schade veroorzaakt door de vernietigde administratieve

handeling als een dagvaarding voor het gerecht.”

Ook art. 101 van de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit206

werd vervangen door

de wet van 25 juli 2008, met name door de volgende tekst: “Art. 101. De verjaring wordt

gestuit overeenkomstig de regels van het gemeen recht.”

124. De wet van 25 juli 2008 bevat ook een overgangsregeling. Artikel 4 van de vermelde wet

luidt als volgt: “Deze wet is van toepassing op beroepen tot vernietiging die bij de Raad van

State zijn ingediend vóór de inwerkingtreding ervan. Zij is evenwel niet van toepassing

wanneer de vordering tot schadevergoeding vóór de inwerkingtreding van deze wet verjaard

is verklaard bij een in kracht van gewijsde gedane beslissing waartegen geen cassatieberoep

is ingediend.” De wet is dus van toepassing op annulatieberoepen die bij de Raad van State

zijn ingesteld vóór de inwerkintreding207

ervan. Als het beroep bij de Raad van State nog

steeds aanhangig is, wordt verjaring gestuit tot het tijdstip waarop de Raad van State de

beslissing uitspreekt. Als er reeds uitspraak is gedaan over het beroep, is een nieuwe

verjaringstermijn beginnen te lopen vanaf het tijdstip waarop de Raad van State de beslissing

heeft uitgesproken. De verjaringstermijn kan al dan niet afgelopen zijn op het tijdstip van de

inwerkingtreding van deze wet.208

De overgangsregeling kent dus met andere woorden op het

204

E. BREWAEYS, “Beroep bij de Raad van State stuit verjaring schadevordering”, Juristenkrant 15 oktober

2008, 2; E. BREWAEYS, “De stuiting van de verjaring van schuldvordering tegen de overheid”, RW 2008-09,

562. 205

Wet van 25 juli 2008 tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek en de gecoördineerde wetten van 17 juli 1991

op de Rijkscomptabiliteit met het oog op het stuiten van de verjaring van de vordering tot schadevergoeding ten

gevolge van een beroep tot vernietiging bij de Raad van State, BS 22 augustus 2008. 206

Koninklijk Besluit van 17 juli 1991 houdende coördinatie van de wetten op de Rijkscompatibiliteit, BS 21

augustus 1991. 207

De wet van 25 juli 2008 is in werking getreden op 1 september 2008. 208

E. BREWAEYS, “De stuiting van de verjaring van schuldvordering tegen de overheid”, RW 2008-09, 567.


61

vlak van de verjaring terugwerkende kracht toe aan het instellen van een annulatieberoep bij

de Raad van State.209

Belangrijk is wel op te merken dat de wet niet van toepassing is

wanneer de vordering tot schadevergoeding vóór de inwerkingtreding van deze wet verjaard

is verklaard bij een in kracht van gewijsde gedane beslissing waartegen geen cassatieberoep is

ingediend.

In artikel 4 staat letterlijk dat de wet van toepassing is op beroepen tot vernietiging die bij de

Raad van State zijn ingesteld vóór de inwerkingtreding ervan. Men zou hier uit kunnen

afleiden dat de wetgever daardoor het toepassingsgebied heeft beperkt. Bij een letterlijke

interpretatie zouden beroepen tot vernietiging, ingediend na de inwerkingtreding van de wet,

er niet onder vallen. Uiteraard mag artikel 4 niet op deze manier worden geïnterpreteerd. De

wetgever heeft dat immers klaarblijkelijk zo niet bedoeld.210

125. Als conclusie kan ik dan ook stellen dat (sinds de wet van 25 juli 2008211

) de verjaring

van de burgerlijke vordering tot het verkrijgen van een schadevergoeding o.g.v. art. 1382-

1383 BW voor schade veroorzaakt door de overheid, gestuit wordt door het instellen van

beroep tot vernietiging bij de Raad van State. Brewaeys is echter wel van oordeel dat uit de

wetgeschiedenis blijkt dat in geval van een beroep bij de Raad van State, de stuiting enkel ten

goede komt aan degene die de handeling, die de verjaring stuit, heeft verricht.212

De stuiting

heeft dus een relatief karakter. De stuiting strekt bijgevolg enkel ten voordele van wie de

stuitingsdaad heeft verricht.213

209

E. BREWAEYS, “De stuiting van de verjaring van schuldvordering tegen de overheid”, RW 2008-09, 567-

568; A. LEBRUN, “Une nouvelle cause d‟interruption de la prescription civile: le recours au Conseil d‟État”,

Rev.dr.commun. 2009, 24. 210

E. BREWAEYS, “Beroep bij de Raad van State stuit verjaring schadevordering”, Juristenkrant 15 oktober

2008, 2. 211

Uiteraard rekeninghoudend met in de wet bepaalde overgangsregeling, zie supra nr. 124. 212

E. BREWAEYS, “De stuiting van de verjaring van schuldvordering tegen de overheid”, RW 2008-09, 567. 213

E. BREWAEYS, “De stuiting van de verjaring van schuldvordering tegen de overheid”, RW 2008-09, 566.


62

3.6 Besluit

126. Hierboven behandelde ik de vraag of de schending van een rechtsnorm altijd een

buitencontractuele fout uitmaakt. Lange tijd bestond de overtuiging dat er een “absolute”

eenheidsleer gold in België. Elke onwettigheid begaan door de overheid leidde tot de

vaststelling dat de overheid een fout had begaan. Indien we de arresten van het Hof van

Cassatie echter van naderbij bekijken, dan zien we dat er rekening moet worden gehouden

met de aard van de geschonden rechtsregel. Er moet immers sprake zijn van een schending

van een rechtsnorm die de overheid een verplichting oplegt om op een bepaalde wijze te

handelen of zich te onthouden. Het Hof van Cassatie bevestigde dit uitdrukkelijk in het RSZ-

arrest. We kunnen nu eigenlijk stellen dat er een afgezwakte, genuanceerde eenheidsleer

bestaat. De eenheidsleer bestaat dan in een eenheid tussen fout en de schending van een

wettelijke norm die aan de overheid een welbepaalde verplichting oplegt om te handelen of

zich te onthouden. Belangrijk hierbij te onthouden is dat niet elke onwettigheid dus aanleiding

zal geven tot een fout.

127. Hierboven zagen we ook dat wegens het erga omnes-karakter van de

vernietigingsarresten van de Raad van State de vernietiging van een administratieve

rechtshandeling noodzakelijkerwijs tot gevolg heeft dat de overheid van wie de handeling

uitgaat een fout heeft begaan. De gewone rechter die op grond van de artikelen 1382 en 1383

van het Burgerlijk Wetboek kennis neemt van een aansprakelijkheidsvordering zal omwille

van het gezag van gewijsde erga omnes van het arrest tot nietigverklaring van de bestreden

handeling, dus noodzakelijk moeten beslissen dat er sprake is van een fout. Volgens mij zal er

nu slechts een fout bestaan wanneer de Raad van State een bepaalde beslissing nietig heeft

verklaard omwille van de schending van een wettelijke norm die de overheid verplicht op een

welbepaalde manier te handelen of zich te onthouden.

Beleidsvrijheid

63

4. Beleidsvrijheid: een volledige vrijheid?

4.1 Algemeen

128. Niet alle wettelijke bepalingen bevatten voor de administratieve overheid een

verplichting om iets te doen of niets te doen. Vaak wordt de overheid wat ruimte gegeven, om

binnen een wettelijk kader, zelf een beslissing op een welbepaalde manier te nemen. De

overheid kiest dus zelf in dergelijk geval hoe zij haar bevoegdheid invult. Ze krijgt hierbij een

zekere vrijheid in haar beleid toegekend. Zo verleent de wet aan de overheid een

beoordelingsbevoegdheid. Dergelijke bevoegdheid wordt vaak “discretionaire bevoegdheid”

genoemd.

4.2 Beleidsvrijheid uitgediept

4.2.1 Discretionaire bevoegdheden

129. Een overheidsbevoegdheid is discretionair indien zij gegeven is in een materie ten

aanzien waarvan de overheid over een aanzienlijke beoordelingsvrijheid beschikt.214

De

desbetreffende overheid heeft dan de keuze van de maatregel die hem het best geschikt

voorkomt om het gestelde doel te bereiken. Anders gesteld, een discretionaire bevoegdheid is

een bevoegdheid waarbij de overheid over een grote mate van beleidsvrijheid beschikt in de

keuze van de middelen om het wettelijk gestelde doel te bereiken.215

De overheid kan op

verschillende manieren optreden en zelfs gewoon blijven stilzitten als ze dit wenst. Ze

beoordeelt vrij de opportuniteit van haar beslissingen en ze bezit dus een grote

appreciatiemarge. Ze is vrij om te kiezen op welke manier ze zal handelen.

214

W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht,

Antwerpen, Kluwer, 1984, 32-33. 215


Brugge, Die Keure, 2004, 95; S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad

van State, Brugge, Die Keure, 2000, 157.

Beleidsvrijheid

64

130. Ook het Hof van Cassatie216

geeft een soortgelijke definitie aan een discretionaire

bevoegdheid. Het Hof stelt namelijk: “Het bestuur dat op grond van zijn discretionaire

bevoegdheid een beslissing neemt, beschikt over een beoordelingsvrijheid die het de

mogelijkheid biedt zelf te oordelen over de wijze waarop het zijn bevoegdheid uitoefent en de

meest geschikt lijkende oplossing te kiezen binnen de door de wet gestelde grenzen.”

131. Bocken vestigt in zijn doctoraal proefschrift de aandacht op het bestaan van

verschillende graden in de beleidsvrijheid van de overheid. Het gradatieverschil in de

beleidsvrijheid is volgen Bocken afhankelijk van de materie en de bijzondere wettelijke norm

die de materie beheerst. De bijzondere norm zal gewoonlijk verdere richtlijnen voor het

overheidsoptreden bevatten: aanduiding van de gevallen waarin de overheid kan optreden, een

nadere bepaling van de aard of de inhoud van de te nemen maatregelen, omschrijving van het

specifiek te bereiken doel of resultaat.217

Hoe nauwkeuriger en specifieker de bevoegdheid

van de overheid op elk van die punten afgebakend is, hoe minder beleidsvrijheid er volgens

de auteur voor de overheid overblijft.218

132. Belangrijk is op te merken dat elke overheidsbevoegdheid, hoe discretionair zij ook is,

toch altijd doelgebonden is. Een gedraging van de overheid moet immers altijd worden

ingegeven door een doelstelling van algemeen belang.219

Haar handelen zal daarenboven ook gebonden zijn in die zin dat niet om het even welke

overheid om het even welke handeling mag stellen.220

Een bepaalde overheid kan immers

slechts optreden binnen de haar toegekende bevoegdheid. Ook zullen er tal van vormregels,

die de wet oplegt, moeten worden nageleefd. Ten slotte moet de overheid ook steeds, bij haar

handelen, rekening houden met de beginselen van behoorlijk bestuur.221

216

Cass. 4 maart 2004, AR C030346N en AR C030448N, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 3 januari 2008,

AR C060322N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 217

H. BOCKEN, Het aansprakelijkheidsrecht als sanctie tegen de verstoring van het leefmilieu: een onderzoek

naar de doelmatigheid, in functie van de bescherming en het beheer van het leefmilieu…, Brussel, Bruylant,

1979, 181. 218



1979, 182; W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht,

Antwerpen, Kluwer, 1984, 35. 219




Keure, 2000, 157. 221


Keure, 2000, 157.



Beleidsvrijheid

65

133. Aangezien het overheidsoptreden altijd een doelgebonden karakter heeft en daardoor

geen enkele overheidsbevoegdheid volledig discretionair kan zijn, is het volgens Van Gerven

beter te spreken van bevoegdheden met grotere of kleinere beoordelingsvrijheid.222

De auteur

meent zelfs dat er een nuanceverschil bestaat tussen de begrippen beleidsvrijheid en

beoordelingsvrijheid. Volgens Van Gerven verwijst beleidsvrijheid naar de ruimste graad van

beoordelingsvrijheid, wanneer namelijk aan de betrokken overheid niet alleen een ruime

appreciatiebevoegdheid wordt gegeven bij het vaststellen en kwalificeren van de relevante

feiten, maar ook bij het aanwenden van de middelen, eventueel zelfs van de te bereiken

doelstellingen of objectieven.223

In deze masterproef zullen de verschillende begrippen

evenwel door elkaar gebruikt worden.

134. Het toekennen van beleidsvrijheid in rechtsnormen is volgens Berx een techniek die het

bestuur toelaat of verplicht, om ook andere dan rechtsoordelen bij de vaststelling van concrete

rechtsbetrekkingen te betrekken.224

Door het toekennen van een discretionaire bevoegdheid

wordt volgens de auteur het recht als het ware verbonden met andere waardensystemen, zoals

de ethiek, politiek, ecologie, techniek enz. Er wordt op deze manier als het ware ruimte

geboden voor handelingsalternatieven waaruit niet uitsluitend op grond van het recht kan

worden gekozen. De invulling van de beslissing wordt mede gevormd op grond van politieke,

sociale, ethische, technische of nog andere argumenten.225

135. Een wettelijke bepaling zal slechts zelden uitdrukkelijk bepalen dat de overheid over een

discretionaire bevoegdheid beschikt. Er bestaat een strenge houding die stelt dat

appreciatiebevoegdheid voor de overheid slechts bestaat wanneer ze uitdrukkelijk in de wet is

voorzien.226

Berx is niet akkoord met deze strenge houding. Volgens de auteur gaat een

dergelijke strenge houding voorbij aan het doel, de functie en het belang van de discretionaire

222



Zie voetnoot 13 in W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het

verbintenissenrecht, Antwerpen, Kluwer, 1984, 11. 224





Arbh. Antwerpen 19 mei 1976, RW 1977-78, 1135. Het arbeidshof overweegt immers: “dat artikel 6, terwijl

het voor de gevallen sub 1 en 2 de term „moet‟ gebruikt, voor dit geval (onderhoudsgeld) de term „kan‟ gebruikt;

dat appellante en de arbeidsgerechten derhalve een appreciatiebevoegdheid hebbben”. Hieruit volgt dus dat het

arbeidshof van mening is dat het bestaan van een appreciatiebevoegdheid uitdrukkelijk uit de wet moet volgen.

Beleidsvrijheid

66

bevoegdheid.227

De wetgever kan bij de uitwerking van algemene normen onmogelijk alle

mogelijk te regelen gevallen voorzien. Door beleidsvrijheid toe te kennen, kan men vermijden

dat het overheidsbeleid zijn doeltreffendheid zou verliezen. Het beleid kan dan immers in

voldoende mate worden afgestemd op de concrete te regelen gevallen.228

136. Het al dan niet hebben van een discretionaire bevoegdheid kan volgens Berx vaak

worden afgeleid uit niet-imperatief woordgebruik. Het gebruik van modale werkwoorden als

“kunnen” en “mogen” in een wettelijke bepaling kan wijzen op een ruimere vrijheid voor de

overheid.229

Ook kan dikwijls uit het aanwenden van vage begrippen de toekenning van een

discretionaire bevoegdheid worden afgeleid.230

4.2.2 Gebonden bevoegdheden

137. Een overheidsbevoegdheid is daarentegen gebonden wanneer de wet de inhoud of het

voorwerp van de beslissing bepaalt welke het bestuurorgaan moet nemen zodra de gestelde

voorwaarden vervuld zijn.231

De overheid behoudt, in geval van een gebonden bevoegdheid,

geen enkele vrijheid voor het bepalen van de inhoud of de vorm van de beslissing.

138. Hierna komt de problematiek van een rechterlijke toetsing van een overheidbeslissing,

die genomen is in het kader van de overheid toegekende beleidsvrijheid, aan de

zorgvuldigheidsnorm aan bod. Daaruit zal blijken dat de rechter de wankele grens tussen

opportuniteit en wettigheid moet respecteren. Men kan zich nu de vraag stellen hoe ver de

bevoegdheid van een rechter reikt om een beslissing genomen in het kader van een gebonden

bevoegdheid te toetsen. Hierbij kan een cassatiearrest van 13 april 2007232

aangehaald

worden. De ambtenaar van de burgerlijke stand weigerde om een huwelijk te voltrekken

227






administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 174 en 176. 230


administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 174 en 176. 231


Keure, 2000, 157; A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het

Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 1001; W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van

de prins? De overheid in het verbintenissenrecht, Antwerpen, Kluwer, 1984, 9-10. 232

Cass. 13 april 2007, AR C060334N, http://jure.juridat.just.fgov.be.


Beleidsvrijheid

67

omdat hij meent dat er sprake is van een schijnhuwelijk. De ambtenaar heeft deze

weigeringsbevoegdheid o.g.v. art. 167, eerste lid van het Burgerlijk Wetboek. Tegen deze

beslissing van de ambtenaar van de burgerlijke stand kan o.g.v. art. 167, laatste lid BW,

beroep worden aangetekend bij de rechtbank van eerste aanleg. Het Hof van Cassatie

overweegt met betrekking tot dit beroep het volgende: “Artikel 167, eerste lid, van het

Burgerlijk Wetboek, verleent aan de ambtenaar van de burgerlijke stand geen discretionaire

beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de voorwaarden waaronder de voltrekking van

het huwelijk kan worden geweigerd. Gelet op de aard van het recht om een huwelijk aan te

gaan en op het gebonden karakter van de bevoegdheid van de ambtenaar van de burgerlijke

stand, is het toezicht door de rechter die kennis neemt van het beroep bedoeld in artikel 167,

laatste lid, van het Burgerlijk Wetboek, niet beperkt tot een controle op de wettigheid van de

weigeringsbeslissing van de ambtenaar, maar oefent de rechter zijn rechtsmacht over die

beslissing volledig uit. Alles wat tot de beoordelingsbevoegdheid van de ambtenaar behoort,

wordt onderworpen aan het toezicht van de rechter, mits het recht van verdediging

geëerbiedigd wordt.” Met betrekking tot een gebonden bevoegdheid oordeelt het Hof hier met

andere woorden dat de rechter zijn toetsing niet hoeft te beperken tot een controle op de

wettigheid van de beslissing. De rechter bezit volledige rechtsmacht om de beslissing te

toetsten. De rechter bezit hierbij dus een zeer uitgebreide toetsingsbevoegdheid.

4.3 Omschrijving probleemstelling

139. Vervolgens kan met betrekking tot het aspect beleidsvrijheid de volgende

probleemstelling worden geformuleerd: “Kan de rechter een beslissing genomen in het kader

van de overheid toegekende beleidsvrijheid volledig toetsen aan de algemene

zorgvuldigheidsnorm (zoals voorgeschreven door de artikelen 1382-1383 BW)?”. De rechter

mag zich immers niet uitspreken over de opportuniteit van de overheidshandeling. De

controle van de rechter moet zich beperken tot de wettigheid van de gestelde handeling.233

De

rechter heeft niet de bevoegdheid zich in te laten met de beleidskant van een

233

L. CORNELIS, Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht. 1: De

onrechtmatige daad, Antwerpen, Maklu, 1989, 204; M. DEBAENE en P. DEBAENE,


rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 23.

Beleidsvrijheid

68

overheidsbeslissing. Dit laatste belet echter niet dat de rechter nog altijd bevoegd is om na te

gaan of de overheid de zorgvuldigheidnorm (uit art. 1382-1383 BW) heeft nageleefd.234

Er

dreigt m.a.w. een conflict tot stand te komen tussen het verbod van een rechterlijke

opportuniteitsoordeel en de toetsing aan de zorgvuldigheidsnorm.

140. De grens tussen opportuniteit en legaliteit is immers niet altijd even gemakkelijk te

trekken. De rechtsmacht van de rechter afbakenen tegenover de beleidsvrijheid van de

uitvoerende macht is een moeilijke oefening. Een doorgedreven toetsing aan de

zorgvuldigheidsnorm (o.g.v. de artikelen 1382-1383 BW) heeft immers tot gevolg dat de

rechter steeds meer greep krijgt op de opportuniteit van de overheidsbeslissing.235

Op die

manier kan dit een beperking inhouden van de soevereine beoordelingsbevoegdheid van de

administratieve overheid. Bij het onderzoek van de keuze die de overheid binnen haar vrije

appreciatiebevoegdheid heeft gemaakt, gaat de rechter uiteindelijk het vrije

appreciatievermogen aftasten.236

De rechter mag hier uiteraard niet te ver in gaan. De vraag is

hoe ver de rechter daarbij kan gaan. Onder de schijn van een legaliteitstoezicht (toetsing aan

de artikelen 1382-1383 BW), kan de rechter immers hierbij het veld van de opportuniteit

betreden.237

Dit laatste brengt natuurlijk gevaren met zich mee. Een rechter, die geen politieke

verantwoordelijkheid moet afleggen, kan op die wijze de rol overnemen van de uitvoerende

macht. In dit deel zal ik onderzoeken hoe de rechtspraak en de rechtsleer dit probleem oplost.

4.4 Samenhang wettigheid/onwettigheid en beleidsvrijheid

141. Wanneer de overheid de haar toegekende beleidsvrijheid te buiten gaat, handelt zij

onwettig. Blijft zij binnen de perken ervan, dan handelt zij in beginsel in overeenstemming

met de geschreven rechtsregel. Men kan dus stellen dat het handelen van de overheid,

uitgeoefend in het kader van de haar toegemeten beleidsvrijheid, eerst moet worden getoetst

op haar wettigheid. De toetsing van overheidsgedrag aan de zorgvuldigheidsnorm vindt

234




Keure, 2000, 160. 236


Keure, 2000, 160. 237


Keure, 2000, 160.

Beleidsvrijheid

69

bijgevolg niet “ab initio” plaats, maar slechts wanneer aan het wettelijkheidscriterium voldaan

is.238

De overheid moet binnen de wettelijke normen en de haar toegekende beleidsvrijheid

blijven, vooraleer kan worden overgegaan tot een toetsing van haar beslissingen aan de

algemene zorgvuldigheidsnorm.239

Het hebben van een zekere beleidsvrijheid heeft immers

niet tot gevolg voor de overheid dat zij niet gehouden is de wettelijke normen te eerbiedigen.

De overheid moet binnen het wettelijk kader blijven waarin haar beleidsvrijheid is toegekend.

Indien de overheid binnen het wettelijk kader blijft waarin ze haar beleidsvrijheid kan

uitoefenen, kan dus verder de vraag rijzen of ze die beleidsvrijheid wel op een zorgvuldige

manier heeft ingevuld.

4.5 Mogelijke oplossing: Marginale toetsing

142. Sommigen reiken het concept van de marginale toetsing aan als oplossing voor deze

problematiek.240

Hierbij kunnen enkel kennelijk onzorgvuldige overheidshandelingen op de

grond van de zorgvuldigheidsnorm worden veroordeeld. Eerst zal worden ingegaan op het

begrip marginale toetsing. Daarna komen de argumenten van zowel voor- als tegenstanders

aan bod.

4.5.1 Marginale toetsing

143. Marginale toetsing van het overheidshandelen kan worden omschreven als de toetsing

waarbij de rechter onderzoekt of de belangenafweging, die door de overheid gebeurde, niet

kennelijk onredelijk is. De rechter kan zelf de belangenafweging niet maken. Hij kan wel

238



1979, 186. 239





1979, 186-190; M. BOES, “Recht en bestuur. Redelijkheid, zorgvuldigheid en marginale toetsing” in X, Liber

amicorum Jan Ronse, Brussel, Story-scientia, 1986, 10; S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie 6:

Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, Die Keure, 2000, 162; W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het

bloed van de prins? De overheid in het verbintenissenrecht, Antwerpen, Kluwer, 1984, 52-60.

Beleidsvrijheid

70

onderzoeken of de overheid bij deze afweging op een redelijke manier is te werk gegaan.241

Bij marginale toetsing wordt dus nagegaan of de overheid de grenzen van een normale

beoordeling kennelijk niet te buiten gaat. Alleen kennelijk onzorgvuldige

overheidshandelingen kunnen dan ook op grond van de zorgvuldigheidsnorm worden

veroordeeld. De leer der marginale toetsing beoordeelt de onrechtmatigheidsvraag dus vanuit

het “kennelijk fout”-criterium.242

144. Ook Ronse geeft een omschrijving van marginale toetsing: “Met marginale toetsing is

bedoeld dat in bepaalde gevallen een rechtshandeling of een feitelijke gedraging die aan het

oordeel van de rechter wordt onderworpen door deze niet volledig volgens eigen inzicht maar

slechts op beperkte wijze kan beoordeeld worden naar haar overeenstemming of inbreuk op

het recht. De bedoelde beperkte beoordelingsbevoegdheid van de rechter bevindt zich in het

midden tussen het geheel ontbreken daarvan, en de volledige toetsing waarbij de rechter

zonder meer de aan hem onderworpen gedraging of rechtshandeling beoordeelt volgens zijn

eigen maatstaven omtrent wat behoorlijk of onbehoorlijk is.”243

145. Lambrechts omschrijft marginale toetsing dan weer als “een vorm van beperkte

rechterlijke of jurisdictionele controle, die het rechtsprekend orgaan slechts toelaat op te

treden wanneer over de klaarblijkelijke onjuistheid van het overheidsoptreden geen twijfel

bestaat omdat geen redelijk denkend mens tot dergelijke beslissing zou komen, zonder dat aan

het jurisdictioneel orgaan kan worden verweten in de plaats van het orgaan van het actief

bestuur op te treden”.244

146. Een marginale toetsing is uiteraard niet hetzelfde als een volledige toetsing. Er bestaat

een belangrijk onderscheid, met name dat bij een volledige toetsing de rechter naar eigen

inzicht zal beoordelen wat redelijk en onredelijk, billijk of onbillijk is.245

Bij marginale

toetsing daarentegen is de beoordelingsvrijheid van de rechter beperkt. De rechter kan slechts

241

Definitie uit: J. DUJARDIN en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht Deel 1: Basisbegrippen

publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2004, 95. 242

H. VANDENBERGHE, M. VAN QUICKENBORNE m.m.v. K. GEELEN en S. DECOSTER, “Overzicht

van rechtspraak (1979-1984). Aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad”, TPR 1987, 1313; H.

VANDENBERGHE, M. VAN QUICKENBORNE en L. WYNANT, “Overzicht van rechtspraak (1985-1993).

Onrechtmatige daad.”, TPR 1995, 1211. 243

J. RONSE, “Marginale toetsing in het privaatrecht”, TPR 1977, 207-208. 244

W. LAMBRECHTS, Geschillen van bestuur, Antwerpen, Kluwer, 1988, 79. 245

W. DE BONDT, De leer der kwalificeerde benadeling, Antwerpen, Kluwer, 1985, 163; G. WIARDA, “De

rechter tegenover vage rechtsnormen”, RW 1973-74, 186-187.

Beleidsvrijheid

71

tot onredelijkheid of onbillijkheid besluiten wanneer omtrent de onredelijkheid of

onbillijkheid van een bepaald gedrag geen twijfel kan bestaan.246

4.5.2 Argumenten voorstanders marginale toetsing

147. Verschillende auteurs in de rechtsleer blijken vurige „voorstanders‟ te zijn van de

toepassing van een marginale toetsing. Hieronder worden enkele van de belangrijkste

argumenten besproken.

148. Zo is Van Gerven een voorstander van de toepassing van een marginale toetsing. Hij

haalt enkele interessante argumenten aan. Van Gerven pleit ervoor dat de administratieve en

burgerlijke rechter op dezelfde manier tewerk gaan bij de toetsing van de rechtmatigheid van

discretionaire overheidsbeslissingen. Hij meent dus dat de burgerlijke rechter, net zoals de

administratieve rechter, een beroep moet doen op een marginale controle.247

149. Van Gerven vindt steun voor zijn visie in een cassatiearrest van 8 april 1983248

.249

In het

vermelde arrest ging het om een beslissing van de bestendige deputatie van Antwerpen

waarbij een exploitatievergunning werd geweigerd. De exploitatievergunning had betrekking

op het aanleggen van twee bovengrondse houders voor vloeibaar petroleumgas. De

aangevraagde (geweigerde) vergunning moest in de plaats komen van een vroeger toegestane

exploitatievergunning om vier kleinere houders aan te leggen. De twee houders zouden

evenwel dezelfde inhoud hebben als de vier houders van petroleumgas. Als motivering voor

de weigeringsbeslissing werd door de bestendige deputatie aangevoerd dat de aangevraagde

verandering van die aard was om de met de inrichting verbonden gevaren te verergeren. Een

koninklijk besluit vernietigde evenwel deze beslissing omdat de betrokken verandering geen

vergroting van het gevaar meebracht. De betrokken ondernemingen stelden, nadat zij aldus

van de hogere bestuursoverheid gelijk hadden gekregen, een vordering o.g.v. art. 1382 BW in

tegen de provincie Antwerpen. Deze vordering werd zowel in eerste aanleg als in beroep

246

G. WIARDA, “De rechter tegenover vage rechtsnormen”, RW 1973-74, 186-187. 247


Antwerpen, Kluwer, 1984, 35, 52 en 60. 248

Cass. 3 april 1983, Arr.Cass. 1982-83, 938. 249


Antwerpen, Kluwer, 1984, 54-56.

Beleidsvrijheid

72

afgewezen.250

Tegen deze beslissing stelde de betrokken onderneming een cassatievoorziening in. Het Hof

van Cassatie besliste in zijn arrest “dat het enkele feit dat de hogere overheid de zienswijze

van de bestendige deputatie… niet heeft gedeeld en om die reden haar besluit heeft vernietigd,

niet noodzakelijk doet blijken dat de bestendige deputatie een fout in de zin van art. 1382 BW

heeft begaan, en derhalve… dat het aangevochten arrest, al stelt het geen overmacht vast,

deze en de andere in het middel vermelde wetsbepalingen niet schendt”.251

Hieruit blijkt dus

dat een beslissing van een lagere bestuursoverheid die achteraf door een hogere overheid

wordt vernietigd omdat zij volgens die hogere overheid op een verkeerde beoordeling

berustte, niet noodzakelijk foutief (in de zin van art. 1382-1383 BW) is.252

Van Gerven haalt

nu uit dit arrest een argument aan voor de toepassing van een slechts marginale controle. De

auteur stelt dat wanneer de hogere overheid de beslissing van de lagere overheid voor

onrechtmatig houdt, dit kan omdat het administratief beroep bij de hogere overheid de hele

aangevochten beslissing betreft, dus ook de opportuniteit daarvan. Dit is volgens de auteur in

tegenstelling tot een beroep bij de Raad van State of bij de hoven en rechtbanken. Van Gerven

meent dat de burgerlijke en administratieve rechter zich van een meer dan marginale controle

van de opportuniteit van de overheidsbeslissing moeten onthouden. Daarom kan een

overheidsbeslissing die weliswaar verkeerd is gebleken, maar in redelijkheid en

zorgvuldigheid werd genomen, niet door de rechter worden beschouwd als een fout in de zin

van art. 1382-1383 BW.253

150. Een tweede argument dat Van Gerven aanhaalt is dat marginale toetsing ook in het

privaatrecht voorkomt, met name ten aanzien van iemand die zich in een gezags- of

250

Samenvatting feiten gebaseerd op: W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in

het verbintenissenrecht, Antwerpen, Kluwer, 1984, 54-55; A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het

overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen 1382-1383 B.W.: een volledige of marginale

toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne, Kluwer, 2000, 368. 251


Antwerpen, Kluwer, 1984, 55; A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de

zorgvuldigheidsnorm van de artikelen 1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber

Amicorum Walter Van Gerven, Deurne, Kluwer, 2000, 369. 252

A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen

1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne,

Kluwer, 2000, 369. 253


Antwerpen, Kluwer, 1984, 56.

Beleidsvrijheid

73

machtspositie bevindt. De vergelijking ligt volgens de auteur met de uitoefening van een

overheidsbevoegdheid voor de hand.254

151. Een ander argument dat Van Gerven aanvoert om te pleiten voor een marginale

rechterlijke controle op de rechtmatigheid van de zogenaamde discretionaire

overheidsbeslissing, is dat een meer dan marginale controle fataal zou zijn voor de overheid

en voor de rechter.255

Het feit dat de overheid bij elk handelen rekening zou moeten houden

met de interferentie van de rechter, zou er volgens de auteur toe leiden dat de overheid

bedreigd wordt met immobilisme. Een verdergaand toezicht dan een marginale controle zou

naar het oordeel van de auteur voor de rechter ook het risico meebrengen dat hij de taak van

de bestuurlijke overheid zou overnemen.256

152. Ook Bocken is in zijn doctoraal proefschrift een voorstander van de toepassing van een

marginale controle. Bocken maakt daarbij een onderscheid tussen externe en interne

behoorlijkheid. De auteur verstaat onder de “externe behoorlijkheid” de wijze –

procedureregels sensu lato – waarop bepaalde belangen worden beschermd of waarden

gerealiseerd.257

Volgens Bocken bestaan deze „procedureregels sensu lato‟ uit de algemene

normen van behoorlijk bestuur. De toetsing aan de externe behoorlijkheid brengt volgens de

auteur geen interferentie mee met de beleidsvrijheid van het bestuur. Krachtens deze normen

gaat de rechter immers na of de overheid niet lichtzinnig is tewerk gegaan bij het nemen en

het uitvoeren van haar beslissingen, of zij die beslissingen zorgvuldig heeft voorbereid, of zij

geen valse indruk heeft gewekt over haar bedoelingen en de burger niet heeft misleid, …258

Een toetsing aan dergelijke externe behoorlijkheidsnormen laat de rechter een controle toe op

de zorgvuldigheid van het overheidsgedrag maar dit betekent volgens Bocken niet dat hij

254


Antwerpen, Kluwer, 1984, 57-58. 255




Antwerpen, Kluwer, 1984, 52; A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de

zorgvuldigheidsnorm van de artikelen 1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber

Amicorum Walter Van Gerven, Deurne, Kluwer, 2000, 366. 257



1979, 186. 258



1979, 186-187; W. VAN GERVEN, Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het

verbintenissenrecht, Antwerpen, Kluwer, 1984, 37.

Beleidsvrijheid

74

stelling neemt naar aanleiding van de door de overheid doorgevoerde belangenafweging in

verband met de eisen van de haar toevertrouwde taken.259

153. De toetsing aan de interne behoorlijkheid betreft een moeilijker probleem volgens de

auteur. Onder de interne behoorlijkheid wordt door Bocken verstaan de inhoudelijke

aanvaardbaarheid van een bepaalde gedraging in het licht van de erdoor gediende en geschade

belangen.260

Bij de interne behoorlijkheid komt dus niet meer de vraag naar de bij

overheidshandelingen gevolgde „procedure sensu lato‟ aan bod. Hierbij komt wel de vraag

aan bod of de overheid een inhoudelijk aanvaardbaar beleid heeft gevoerd. Er wordt met

andere woorden nagegaan of de overheid de haar toevertrouwde belangen in een bepaalde

feitensituatie op de juiste manier waardeert. Volgens Bocken ontstaat er hier wel een gevaar

op interferentie met de beleidsvrijheid bij een intern behoorlijkheidsoordeel.261

De rechter

gaat dan immers na of het overheidsoptreden wegens zijn inhoud onrechtmatig is. Welnu is er

wat Bocken betreft, voor de toetsing van het overheidsoptreden aan de interne

behoorlijkheidsnormen, slechts plaats voor een marginale controle. Dit betekent dat de

rechter zich dient te beperken tot de vraag of de overheid in redelijkheid tot haar beslissing is

kunnen komen, m.a.w. of er geen willekeur was bij de uitoefening van haar bevoegdheid.262

154. Samengevat kan volgens Bocken de toetsing van het overheidsgedrag aan art. 1382 BW

dus op twee manieren gebeuren. De rechter kan het overheidsgedrag volledig toetsen aan art.

1382 BW wanneer de belangenafweging waartoe de overheid krachtens haar beleidsvrijheid

overging niet betrokken wordt in het oordeel van de rechter. Moet de rechter daarentegen wel

uitspraak doen over de belangenafweging door de overheid, dan kan hij het overheidsgedrag

enkel marginaal toetsen.263

259



1979, 187-188. 260



1979, 186. 261



1979, 188-189. 262



1979, 189. 263



1979, 190.

Beleidsvrijheid

75

155. Ook bij Boes vinden we argumenten voor de toepassing van een marginale toetsing. Hij

stelt dat bij hantering van een volledige toetsing aan de zorgvuldigheidsnorm, de rechter het

beleid zelf toetst, met inbegrip van het essentiële daarvan, namelijk de keuze voor een

bepaalde waarde of belang.264

De rechter zal hierbij niet alleen toetsen of de overheid bij het

afwegen van belangen alle relevante feiten, belangen en waarden in aanmerking heeft

genomen. Hij zal ook toetsen of het resultaat van die afweging zorgvuldig is. Volgens Boes

moet precies daar de rechter een marginale toetsing doorvoeren. De rechter mag het resultaat

alleen dan als onzorgvuldig kenmerken wanneer het kennelijk onredelijk is. Het

achterliggende idee achter deze marginale toetsing is dat de overheid bij de uitoefening van

discretionaire bevoegdheden politiek aansprakelijk kan worden gesteld, terwijl de rechterlijke

macht aan die politieke aansprakelijkheid ontsnapt. Om die reden mag de rechter zich niet, of

hoogstens marginaal, met de uitoefening van die discretionaire bevoegdheden inlaten. De

rechter mag volgens de auteur niet gaan zitten op de stoel van uitvoerende macht. Daarom

moet de rechter volgens Boes dan ook het domein van het beleid zeer omzichtig betreden en

aldus een marginale toetsing doorvoeren.265

156. Lust meent evenzeer dat het toezicht van de rechter op de nakoming van de

zorgvuldigheidsnorm steeds marginaal is. De rechter moet volgens de auteur het

overheidshandelen toetsen aan het gedrag dat van de overheid redelijkerwijze mag worden

verwacht. De rechter kan slechts ingrijpen als de overheid kennelijk onredelijk heeft

gehandeld.266

Anders hierover oordelen zou volgens Lust impliceren dat de rechter overgaat

tot een opportuniteitscontrole en dit valt buiten zijn rechtsmacht. Dergelijke marginale

toetsing is volgens de auteur dan ook nodig als men wil vermijden dat de rechter al te ver zou

gaan in het aftasten van de opportuniteit van een bestuurshandeling. Door geen volledige

toetsing door te voeren kan dan ook vermeden worden dat de rechter op de stoel van het

bestuur zou gaan zitten.267

Er is dus slechts plaats voor sanctionering door de rechter wanneer

de wijze waarop de overheid haar appreciatiemarge heeft ingevuld, kennelijk onredelijk is.

264

M. BOES, “Recht en bestuur. Redelijkheid, zorgvuldigheid en marginale toetsing” in X, Liber amicorum Jan

Ronse, Brussel, Story-scientia, 1986, 10. 265

M. BOES, “Recht en bestuur. Redelijkheid, zorgvuldigheid en marginale toetsing” in X, Liber amicorum Jan

Ronse, Brussel, Story-scientia, 1986, 10; M. BOES, “Bestuurlijke vrijheid en rechterlijke toetsing”, RW 1986-87,

1260. 266


Keure, 2000, 141. 267


Keure, 2000, 162.

Beleidsvrijheid

76

157. Lust haalt ter verdediging van haar standpunt hierbij ook enkele argumenten van Van

Gerven aan. Ze meent, net zoals Van Gerven (zie supra nr. 151), dat het toelaten dat de

rechter de discretionaire beoordeling van de overheid meer dan marginaal kan controleren,

fataal zou zijn voor de overheid en voor de rechter. De overheid zou dan immers bedreigd

worden met immobilisme vermits zij voortdurend op de vingers zou kunnen worden getikt

door de rechter.268

4.5.3 Argumenten tegenstanders marginale toetsing

158. Anderen zijn daarentegen geen voorstander van de toepassing van een marginale toetsing

(vanaf nu de „tegenstanders‟ genoemd). Zij menen dat de beleidsvrijheid van de overheid

geen beletsel is voor de rechter om de zorgvuldigheid van de overheidshandeling integraal te

beoordelen.269

159. Door de „tegenstanders‟ wordt hierbij niet ontkend dat de rechter inderdaad volgens de

gevestigde rechtspraak in België niet de bevoegdheid heeft zich in te laten met de

„beleidskant‟ van de beslissing. Dit neemt volgens de visie van de „tegenstanders‟ echter niet

weg dat de rechter nog altijd bevoegd is om na te gaan of de overheid de plicht van

zorgvuldigheid (uit de artikelen 1382-1383 BW) heeft nageleefd.270

Geen enkele

(grond)wettelijke bepaling, noch enig algemeen rechtsbeginsel stelt immers de bestuurlijke

overheid in de uitoefening van haar bevoegdheden vrij van de verplichting, voortvloeiend uit

de artikelen 1382-1383 BW, om de door haar fout aan een andere toegebrachte schade te

vergoeden. Dit werd ook bevestigd in de rechtspraak.271

Anders gesteld, geen enkele

wettelijke bepaling ontslaat de overheid van de naleving van de algemene

zorgvuldigheidsnorm. Het gemeenrechtelijke buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht, met

268


Keure, 2000, 162. 269


onrechtmatige daad, Antwerpen, Maklu, 1989, 207; H. VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid.


WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 42-43. 270



Cass. 7 maart 1963, RCJB 1963, 116, noot J. DABIN en RW 1963-64, 1115; Cass. 26 april 1963, RW 1963-

64, 287; Cass. 23 april 1971, Arr.Cass. 1971, 786, concl. F. DUMON; Cass. 13 mei 1982, Arr.Cass. 1981-82,

1134; Cass. 19 december 1991, Arr.Cass. 1991-92, 364 en RCJB 1993, 285, noot F. RIGAUX en J. VAN

COMPERNOLLE; Cass. 20 april 1997, RW 1998-1999, 1491, noot A. VAN OEVELEN.

Beleidsvrijheid

77

inbegrip van de algemene plicht tot voorzichtigheid, is volgens de tegenstanders dus

onverkort van toepassing op de overheid.272

160. Het gebruik van het concept van de marginale toetsing zou volgens hen zelfs verwarring

kunnen doen ontstaan door de indruk te wekken dat voor de overheid andere maatstaven

zouden gelden dan voor de burger.273

Het gebruik van de begrippen als “kennelijk onredelijk”

of “manifest onredelijk” wekken de indruk dat enkel zware fouten van de overheid kunnen

worden gesanctioneerd.274

Dit is echter volgens hen onaanvaardbaar aangezien art. 1382 BW

ook onverkort van toepassing is op de overheid. De overheid kan zich, wanneer een bepaald

gebod of verbod wordt overtreden, dus niet op beleidsargumenten beroepen om vrijuit te

gaan.

161. Bovendien zou het begrip marginale toetsing volgens deze „tegenstanders‟ ook

overbodig zijn.275

Volgens hun visie is het foutbegrip immers vatbaar voor concretisering

door de omstandigheden.276

De fouttoetsing moet bij het overheidshandelen worden

geconcretiseerd. Dat impliceert dat het overheidshandelen moet worden getoetst aan de wijze

waarop een normaal zorgvuldig en redelijk handelende overheid, geplaatst in dezelfde

omstandigheden, zou zijn opgetreden. Er moet dus met andere woorden rekening worden

gehouden met de specifieke situatie waarin de overheid zich bevindt, zoals de beleidsvrijheid

272

H. VANDENBERGHE, M. VAN QUICKENBORNE en L. WYNANT, “Overzicht van rechtspraak (1985-

1993). Onrechtmatige daad.”, TPR 1995, 1210-1211. 273


Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 24; I.

OPDEBEEK, Rechtsbescherming tegen het stilzitten van het bestuur, Brugge, Die Keure, 1992, 37; H.



Die Keure, 2005, 43; A. VAN OEVELEN, “De toetsing van het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm

van de artikelen 1382-1383 B.W.: een volledige of marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van

Gerven, Deurne, Kluwer, 2000, 371-372. 274

I. OPDEBEEK, Rechtsbescherming tegen het stilzitten van het bestuur, Brugge, Die Keure, 1992, 37. 275


van State en de gewone rechtbanken, Brugge, Die Keure, 1993, 653-654; I. OPDEBEEK, Rechtsbescherming

tegen het stilzitten van het bestuur, Brugge, Die Keure, 1992, 36; H. VANDENBERGHE,

“Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht” in H. VANDENBERGHE, A. VAN

OEVELEN, H. VUYE en L. WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 43. 276


Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 25; I.

OPDEBEEK, Rechtsbescherming tegen het stilzitten van het bestuur, Brugge, Die Keure, 1992, 36; H.

VANDENBERGHE, M. VAN QUICKENBORNE en L. WYNANT, “Overzicht van rechtspraak (1985-1993).

Onrechtmatige daad.”, TPR 1995, 1212; H. VANDENBERGHE, “Overheidsaansprakelijkheid.


WYNANT, Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 43; A. VAN OEVELEN, “De toetsing van

het overheidshandelen aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen 1382-1383 B.W.: een volledige of

marginale toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne, Kluwer, 2000, 370-371.

Beleidsvrijheid

78

waarover de overheid beschikt en het algemeen belang dat het dient te behartigen.277

Hierbij is

het belangrijk te benadrukken dat men bij de beoordeling van het overheidshandelen niet

vertrekt van een in wezen verschillende foutopvatting om zorgvuldig gedrag te beoordelen.278

162. Ook de argumenten van de „voorstanders‟ van de toepassing van een marginale toetsing

worden door de „tegenstanders‟ onderuit gehaald. Van Oevelen en Cornelis bekritiseren een

aantal van de aangehaalde argumenten van Van Gerven (zie supra nrs. 148-151).

163. Van Oevelen is o.a. niet akkoord met de stelling van Van Gerven die stelt dat de

administratieve rechter en de burgerlijke rechter op dezelfde wijze tewerk gaan bij de

beoordeling van de rechtmatigheid van de zogenaamde discretionaire overheidsbeslissingen.

De auteur stelt zich daarbij de vraag of Van Gerven niet het onderscheid tussen een

annulatieberoep bij de Raad van State en een bij de burgerlijke rechter ingestelde

aansprakelijkheidsvordering miskent.279

Een annulatieberoep bij de Raad van State is immers

een objectief jurisdictioneel beroep is, terwijl een aansprakelijkheidsvordering bij de

burgerlijke rechter een subjectief jurisdictioneel beroep is. Dit onderscheid is uiteraard

volgens de auteur niet zomaar zonder belang. Een annulatieberoep bij de Raad van State kan

er immers toe leiden dat de bestreden beslissing erga omnes wordt vernietigd (zie ook supra

nr. 107 et seq.). Bij dergelijke vernietiging door de Raad van State verdwijnt de bestreden

beslissing dus uit de rechtsorde. Een uitspraak van de burgerlijke rechter heeft geen zo‟n

verstrekkende gevolgen. Wanneer een burgerlijke rechter uitspraak doet over een vordering

waarbij de bestuurlijke overheid op buitencontractuele grondslag aansprakelijk wordt gesteld,

wordt de bindende kracht aan de overheidsbeslissing echter niet ontnomen.280

Omdat dezelfde

ingrijpende gevolgen niet verbonden zijn aan een uitspraak waarbij de burgerlijke rechter een

bestuurlijke overheid aansprakelijk stelt, is het volgens de auteur moeilijk verdedigbaar om

van de burgerlijke rechter te vragen dat hij bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het

277

I. OPDEBEEK, Rechtsbescherming tegen het stilzitten van het bestuur, Brugge, Die Keure, 1992, 36. 278



Die Keure, 2005, 42-43. 279



Kluwer, 2000, 364. 280



Kluwer, 2000, 364.

Beleidsvrijheid

79

overheidsgedrag dezelfde marginale toetsing doorvoert als de Raad van State.281

De meer

ingrijpende gevolgen van een nietigverklaring na annulatieberoep bij de Raad van State

verantwoorden volgens Van Oevelen dan ook een grotere terughoudendheid van de Raad van

State dan een rechtscollege bij de beoordeling van de wettigheid van de zogenaamde

discretionaire overheidsbeslissingen.282

Ook Cornelis uit een zelfde kritiek op de visie van Van Gerven. Ook hij is niet akkoord met

de stelling dat de administratieve rechter en de burgerlijke rechter op dezelfde wijze tewerk

moeten gaan bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de zogenaamde discretionaire

overheidsbeslissingen.283

Hij steunt zich hiervoor op gelijkaardige argumenten als Van

Oevelen.

164. Van Oevelen bekritiseert ook het argument dat een bestuurlijke overheid door

immobilisme zou worden bedreigd indien er niet slechts een marginaal, maar een volledig

rechterlijk toezicht zou worden uitgeoefend op de rechtmatigheid van haar handelen.284

Er

dient immers volgens de auteur rekening gehouden worden met de concretisering van de

fouttoetsing (zie ook supra nr. 161). Wanneer het bestuurlijke overheidsoptreden wordt

getoetst aan de zorgvuldigheidsnorm van de artikelen 1382-1383 BW, moet de beweerde

foutieve overheidsgedraging volgens de auteur immers worden vergeleken met het optreden

van een normaal zorgvuldige en redelijk handelende overheid, geplaatst in dezelfde concrete

omstandigheden.285

Dit houdt in dat er rekening wordt gehouden met de specifieke situatie

waarin de overheid zich bevindt. Door concretisering van de fouttoetsing velt de rechter

volgens Van Oevelen bij zijn beslissing geen oordeel over de door het bestuur doorgevoerde

belangenafweging. De rechter stelt zich op deze manier niet in de plaats van de overheid. De

281



Kluwer, 2000, 364. 282



Kluwer, 2000, 364. 283


onrechtmatige daad, Antwerpen, Maklu, 1989, 209-210. 284



Kluwer, 2000, 364-365. 285



Kluwer, 2000, 364-365.

Beleidsvrijheid

80

rechter mengt zich dus niet met het overheidsbeleid.286

De overheid hoeft dan ook niet te

vrezen dat ze bedreigd zou kunnen worden met immobilisme.

165. Van Oevelen is het ook niet eens met de opvatting van Van Gerven omtrent het

cassatiearrest van 8 april 1983.287

De auteur is van mening dat uit het arrest niet kan worden

afgeleid dat het Hof van Cassatie zich heeft aangesloten bij de opvatting dat de

foutbeoordeling ten aanzien van een overheidsbeslissing, waarbij het bestuur over een

zogenaamde discretionaire bevoegdheid beschikt, slechts een marginale beoordeling mag zijn.

Het Hof van Cassatie keurt echter in zijn arrest de stelling van het hof van beroep goed. Het

hof van beroep had volgens Van Oevelen overwogen dat wanneer een bestuurlijke overheid

een discretionaire bevoegdheid uitoefent, haar beslissing slechts foutief is als zij “buiten de

marge valt waarbinnen naar redelijkheid verschillende beslissingen kunnen worden

genomen”, of nog als zij “van die aard is dat geen enkel redelijk denkende overheidspersoon

tot zodanige beslissing zou gekomen zijn”.288

Hierin wordt volgens Van Oevelen dus niet een

marginale toetsing toegepast, maar wel de algemene zorgvuldigheidsnorm, geconcretiseerd

naar de specifieke situatie van de overheid toe.289

Van Oevelen is dan ook van mening dat uit dit arrest geen argumenten kunnen worden

afgeleid om een marginale toetsing toe te passen.

286



Kluwer, 2000, 365. 287



Kluwer, 2000, 369-370. 288



Kluwer, 2000, 370. 289



Kluwer, 2000, 370.

Beleidsvrijheid

81

4.5.4 Conclusie m.b.t. marginale toetsing

166. Mijns inziens zijn de argumenten van de „tegenstanders‟ het meest overtuigend. Vooral

het argument dat het inroepen van het concept van de marginale toetsing overbodig is, kan ik

bijtreden. Volgens mij is het foutbegrip inderdaad vatbaar voor een concretisering door de

omstandigheden. We kunnen het foutbegrip concretiseren door het overheidsgedrag te toetsen

aan het gedrag van een normaal zorgvuldige en omzichtige overheid, rekeninghoudend met de

concrete omstandigheid dat de overheid over beleidsvrijheid beschikt. Later zal ook blijken

dat de rechtspraak deze stelling genegen is (zie infra nr. 170 et seq.).

167. Ik ga ook akkoord met het argument dat er een verschil bestaat tussen een administratief

beroep bij de Raad van State en een vordering ingesteld bij de burgerlijke rechter. Er kan

immers niet ontkend worden dat er een wezenlijk onderscheid bestaat tussen de gevolgen van

het instellen van een objectief beroep enerzijds en een subjectief beroep anderzijds. Door

beide zomaar gelijk te stellen, miskent men duidelijk dit onderscheid. De meer ingrijpende

gevolgen van een vernietigingsarrest van de Raad van State verantwoorden dan ook de

toepassing van een marginale toetsing door de Raad van State (zie supra nr. 163).

168. Ook het meer morele argument dat het gebruik van het concept van de marginale

toetsing verwarring zou kunnen doen ontstaan door de indruk te wekken dat voor de overheid

andere maatstaven zouden gelden dan voor de burger, is volgens mij een overtuigend

argument. Mijns inziens moet men inderdaad elke schijn vermijden dat er voor de overheid

een andere foutbeoordeling o.g.v. art. 1382 BW zou gelden dan voor de gewone burger.

169. Uit het bovenstaande blijkt dus mijns inziens duidelijk dat de argumenten van de

„tegenstanders‟ juridisch en moreel meer doorwegen dan de argumenten van de

„voorstanders‟.

Beleidsvrijheid

82

4.6 Discretionaire bevoegdheid en rechterlijke controle (visie rechtspraak)

170. Na hierboven de argumenten van zowel de voor- als tegenstanders van een marginale

toetsing te hebben behandeld, wordt nu onderzocht hoe de rechtspraak deze problematiek

oplost. Verschillende recente arresten en een vonnis komen aan bod.

4.6.1 Bespreking rechtspraak

4.6.1.1 Cassatiearrest van 4 maart 2004

171. De feiten van het cassatiearrest van 4 maart 2004290

zijn de volgende. Het geschil heeft

betrekking op de problematiek van de hinder die de bevolking ondervindt ten gevolge van het

stijgen en dalen van vliegtuigen op de luchthaven van Zaventem. De federale regering had een

aantal wijzigingen aangebracht in de vertrekprocedures overdag en „s nachts. Een aantal

bewoners van de zogenaamde noordrand rond Brussel lieten de Belgische Staat, BIAC en

Belgocontrol dagvaarden voor de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg te Brussel,

zetelend in kortgeding. Ze wilden horen verbieden dat de geplande toekomstige concentratie

zou worden doorgevoerd. Ondergeschikt werd door hen ook gevorderd dat de reeds

doorgevoerde concentratie zou herleid worden tot een spreiding van de vluchten. De zaak

leidde uiteindelijk tot een procedure voor het Hof van Cassatie.

172. Het Hof van Cassatie haalt enkele interessante overwegingen aan in verband met de

discretionaire bevoegdheid van de overheid. Het Hof overweegt het volgende: “Overwegende

dat het bestuur dat op grond van zijn discretionaire bevoegdheid een beslissing neemt,

beschikt over een beoordelingsvrijheid die het de mogelijkheid biedt zelf te oordelen over de

wijze waarop het zijn bevoegdheid uitoefent en de meest geschikt lijkende oplossing te kiezen

binnen de door de wet gestelde grenzen. Dat de Rechterlijke Macht bevoegd is om een door

het bestuur bij de uitoefening van zijn niet-gebonden bevoegdheid begane onrechtmatige

aantasting van een subjectief recht zowel te voorkomen als te vergoeden, maar daarbij aan

het bestuur zijn beleidsvrijheid niet vermag te ontnemen en niet vermag zich in de plaats van

het bestuur te stellen.” Uit bovenstaande overwegingen kan men dus afleiden dat een rechter

290

Cass. 4 maart 2004, AR C030346N en AR C030448N, http://jure.juridat.just.fgov.be.


Beleidsvrijheid

83

zich terughoudend moet opstellen bij het beoordelen van de beleidsvrijheid van de overheid.

De rechter mag zich immers niet in de plaats stellen van de overheid. De rechter zal de dunne

grens tussen de opportuniteit en wettigheid moeten proberen te eerbiedigen.

Het Hof van Cassatie verwijst in het arrest wel naar een „voorlopige en marginale

beoordeling‟ van de zorgvuldigheid, maar dit heeft betrekking op de terughoudende wijze

waarop een kortgedingrechter de voor hem voorgelegde zaken moet beoordelen. Deze

marginale beoordeling heeft geen betrekking op de marginale toetsing zoals ze hier in dit deel

besproken wordt.

173. Het Hof overweegt verder: “Overwegende dat de appèlrechters vaststellen dat de

litigieuze beleidskeuze van het bestuur ertoe strekt de “onvermijdelijke geluidsoverlast zoveel

mogelijk te laten ondergaan door het geringst aantal bewoners in een bepaald gebied dat

voor geconcentreerde overvlieging wordt gekozen”; … dat zij de “graad van blootstelling die

wordt opgelegd” als criterium in de plaats stellen en voor hetgeen zij beschouwen als

optimaal benutten van alle vluchtroutes “maximaal gespreide uitwaaieringstrajecten”

opleggen. Dat de appèlrechters zodoende het algemeen rechtsbeginsel van de scheiding der

machten schenden.” Het Hof van Cassatie is dus van oordeel dat de appelrechters het

algemeen rechtsbeginsel van de scheiding der machten schenden door zelf een criterium, met

name maximaal gespreide uitwaaieringstrajecten, op te leggen. Op die manier ontnemen de

appelrechters immers de beleidsvrijheid van de overheid.291

De appelrechters beoordelen

eigenlijk de opportuniteit van de beslissing door zelf een alternatief in de plaats te stellen.

Het Hof van Cassatie is van mening dat de appelrechters bij hun controle rekening moeten

houden met de omstandigheid dat de overheid over beleidsvrijheid beschikt. Dit heeft dan ook

tot gevolg dat de appelrechters zich niet de in de plaats mogen stellen van de overheid en niet

zelf de belangen mogen afwegen.

174. In een cassatiearrest van 3 januari 2008292

vindt men dezelfde overwegingen terug. De

feiten van dit arrest hebben ook betrekking op de problematiek van de nachtvluchten. Ook in

dit arrest is het Hof van Cassatie van mening dat de rechter zich niet in de plaats mag stellen

van de overheid. De rechter mag dus niet de beleidsvrijheid van de overheid ontnemen.

291

Om meer te lezen over het arrest, zie o.a. V. STAELENS, “Geluidshinder door (nacht)vluchten”, NjW 2004,

974-982; V. STAELENS, “Rechtsmacht, bevoegdheid en grenzen aan het toetsingsrecht van de rechter inzake

lawaaihinder door vliegtuigen”, TMR 2004, 437-438. 292

Cass. 3 januari 2008, AR C060322N, http://jure.juridat.just.fgov.be.


Beleidsvrijheid

84

4.6.1.2 Cassatiearrest van 27 oktober 2006

175. De feiten van het cassatiearrest van 27 oktober 2006293

zijn de volgende. De Belgische

staat had enkele miljoenen euro‟s aanvullende gemeentebelastingen niet tijdig aan de

gemeenten doorgestort. Daarop stelde de gemeente Lennik de Belgische staat in gebreke.

Zowel in eerste aanleg als in beroep werd de Belgische staat veroordeeld tot het terugbetalen

aan de gemeente Lennik van de reeds geïnde, maar nog niet doorgestorte aanvullende

gemeentebelastingen verhoogd met de wettelijke interestvoet als schadevergoeding.294

Er

werd cassatieberoep ingesteld.

176. Het Hof van Cassatie aanvaardt het cassatieberoep. Het Hof overweegt daarbij het

volgende: “Geen enkele grondwettelijke of wettelijke bepaling of enig algemeen

rechtsbeginsel stelt de administratieve overheid in de uitoefening van haar bevoegdheden vrij

van de verplichting voortvloeiend uit de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek

om de door haar fout aan een ander toegebrachte schade te vergoeden. Dit beginsel geldt ook

wanneer aan het bestuur verweten wordt onzorgvuldig te zijn opgetreden door, onder meer,

na te laten te handelen binnen een redelijke termijn. Hieruit volgt dat de Rechterlijke Macht

bevoegd is om het bestuur te veroordelen tot vergoeding van de schade die een derde lijdt

ingevolge zijn onzorgvuldig optreden, zonder daarbij evenwel aan het bestuur zijn

beleidsvrijheid te ontnemen en zonder zich in zijn plaats te stellen. Aldus moet de Rechterlijke

Macht de beoordelingsvrijheid eerbiedigen die het bestuur de mogelijkheid biedt zelf te

oordelen over de wijze waarop het zijn bevoegdheid uitoefent en de meest geschikt lijkende

oplossing te kiezen binnen de door de wet gestelde grenzen.” Eerst en vooral herhaalt het Hof

van Cassatie dus het principe dat ook de administratieve overheid de verplichting heeft de

schade te vergoeden die ze heeft toegebracht. Het Hof van Cassatie is hier van mening dat de

verplichting om schade te vergoeden (o.g.v. art. 1382-1383 BW) ook geldt wanneer de

overheid wordt verweten onzorgvuldig te zijn opgetreden door na te laten te handelen binnen

een redelijke termijn. Verder is het Hof van oordeel dat een rechter zich, bij de toetsing aan de

zorgvuldigheidsnorm, in geen geval in de plaats mag stellen van de overheid. De rechter moet

de beoordelingsvrijheid van de overheid eerbiedigen. Zoals hierboven reeds aangehaald, mag

de rechter de grens tussen legaliteit en opportuniteit niet overschrijden.

293

Cass. 27 oktober 2006, AR C030584N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 294

Voor samenvatting feiten, zie: A. WIRTGEN, “Recente ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid”

in P.D.G. CABOOR en J. DEBIÈVRE e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 154.


Beleidsvrijheid

85

177. Het Hof overweegt verder: “Geen enkele wettelijke of reglementaire bepaling voorziet in

een termijn binnen dewelke de administratie der directe belastingen die aanvullende

gemeentebelastingen moet doorstorten. Aldus beschikt het bestuur ter zake over een ruime

beoordelingsvrijheid. Het niet of laattijdig doorstorten van de aanvullende gemeentebelasting

maakt in die omstandigheden slechts een fout uit in hoofde van het bestuur wanneer blijkt dat,

alle omstandigheden in acht genomen, het bestuur kennelijk niet heeft gehandeld binnen een

redelijke termijn. … Bij hun beoordeling van de redelijke termijn, weigeren de appelrechters,

met overname van de redenen van het beroepen vonnis, rekening te houden met de door de

eiser aangevoerde noodwendigheden van het algemeen belang en meer in het bijzonder de

verplichting van het bestuur om alle gemeenten op een zo gelijk mogelijke manier te

behandelen. … Door aldus te oordelen beperken de appelrechters de beleidsvrijheid van het

bestuur en schenden zij het algemeen rechtsbeginsel van de scheiding der machten.” Het Hof

van Cassatie stelt dus dat geen enkele wettelijke bepaling een termijn bepaalt binnen dewelke

de administratie die aanvullende gemeentebelastingen moet doorstorten. Volgens het Hof

beschikt het bestuur in deze over een ruime beoordelingsvrijheid. Het Hof is hierbij van

mening dat de overheid slechts een fout heeft begaan wanneer blijkt dat het bestuur, alle

omstandigheden in acht genomen, kennelijk niet heeft gehandeld binnen een redelijke termijn.

Men zou uit het gebruik van het woord “kennelijk” kunnen afleiden dat er voor de overheid

een andere maatstaf geldt dan voor een gewone burger. Er zal immers sprake moeten zijn van

een grove fout.295

Men zou hieruit dan ook kunnen besluiten dat het Hof als het ware een

marginale toetsing doorvoert. Mijns inziens is dit evenwel niet het geval. Dat het Hof hier

spreekt van “kennelijk” wijst er volgens mij op dat het er zich van bewust is dat de rechter

slechts een beperkte appreciatiebevoegdheid heeft en zo wordt er dus rekening met de

concrete situatie, met name dat de overheid over beleidsvrijheid beschikt. Men zou kunnen

stellen dat de rechter het gedrag van de overheid moet toetsen aan het gedrag van een normaal

zorgvuldige en omzichtige overheid, geplaatst in dezelfde omstandigheden (dus

rekeninghoudend met de beleidsvrijheid van de overheid).296

178. Het Hof van Cassatie is in zijn arrest dus van mening dat de eis om te handelen binnen

een redelijke termijn in concreto moet worden beoordeeld.297

Er moet volgens het Hof

295

E. VAN DE VELDE, “Geen schadevergoeding door de Belgische Staat voor het laattijdig doorstorten van de

aanvullende gemeentebelasting op de personenbelasting”, T.Gem. 2007, 71. 296


DEBIÈVRE e.a. , Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 154. 297


aanvullende gemeentebelasting op de personenbelasting”, T.Gem. 2007, 71.

Beleidsvrijheid

86

rekening worden gehouden met de specifieke omstandigheden van de desbetreffende zaak.

Het Hof is daarbij van oordeel dat er moet worden gestreefd naar een evenwicht tussen

enerzijds het belang van de betrokkene en anderzijds de noodwendigheden van de dienst.298

De beslissing om één gemeente onmiddellijk en volledig uit te betalen, impliceert dat dezelfde

gelden elders zullen worden gemist.299

De overheid moet bij deze beleidsbeslissing rekening

houden met het algemeen belang. De aansprakelijkheid van de staat kan bijgevolg niet

worden beoordeeld uitsluitend op grond van de verhouding tussen de staat en één bepaalde

gemeente (in casu Lennik). Doet de rechter dit toch, dan wordt volgens het Hof hierdoor de

beleidsvrijheid van het bestuur beperkt en het algemeen beginsel van de scheiding der

machten geschonden. De beleidsvrijheid wordt hier dus op deze manier beschermd.

4.6.1.3 Cassatiearrest van 26 juni 2008

179. In het cassatiearrest van 26 juni 2008300

zijn de feiten de volgende. De gemeenteraad van

Antwerpen heeft op 18 juni 2001 beslist geen convenant te sluiten voor de lunaparken Monte

Carlo en Circus. Artikel 34 van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de

kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers bepaalt immers dat de uitbating van

een kansspelinrichting klasse II moet geschieden krachtens een convenant dat

voorafgaandelijk wordt gesloten tussen de gemeente van vestiging en de uitbater. De

beslissing om een dergelijk convenant te sluiten, behoort tot de discretionaire bevoegdheid

van de gemeente.

In een arrest van 16 juli 2002 heeft de Raad van State de schorsing bevolen van de

tenuitvoerlegging van de gemeenteraadsbeslissing van 18 juni 2001 om geen convenant te

sluiten. In een arrest van 15 juli 2003 heeft de Raad van State vervolgens geoordeeld dat er

reden is om de gemeenteraadsbeslissing van 18 juni 2001 (om geen convenant te sluiten)

nietig te verklaren. Er werd door de benadeelde een aansprakelijkheidsvordering tegen de stad

Antwerpen voor de burgerlijke rechter gebracht. Het geschil leidde uiteindelijk tot cassatie.

298


aanvullende gemeentebelasting op de personenbelasting”, T.Gem. 2007, 71-72. 299


aanvullende gemeentebelasting op de personenbelasting”, T.Gem. 2007, 72; A. WIRTGEN, “Recente

ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid” in P.D.G. CABOOR, J. DEBIÈVRE e.a.,

Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure, 2008, 154. 300

Cass. 26 juni 2008, AR C070272N, http://jure.juridat.just.fgov.be.


Beleidsvrijheid

87

180. Het Hof van Cassatie overweegt in deze zaak het volgende: “Wanneer de rechter, op

grond van de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek, rechtsgeldig kennis neemt

van een aansprakelijkheidsvordering ten gevolge van machtsoverschrijding wegens

miskenning door de administratieve overheid van de grondwettelijke- of wettelijke regels

volgens welke hij op een bepaalde manier iets niet of wel moet doen, en die

machtsoverschrijding door de Raad van State met nietigverklaring van die administratieve

handeling is gesanctioneerd, moet de rechter, behalve onoverwinnelijke dwaling of enige

andere oorzaak van vrijstelling van aansprakelijkheid, gezien het gezag van gewijsde "erga

omnes" van zodanige beslissing tot nietigverklaring, noodzakelijk beslissen dat de

administratieve overheid van wie de nietig verklaarde handeling uitgaat, een fout heeft

begaan en dat de fout tot herstel aanleiding geeft als het oorzakelijk verband tussen de

machtsoverschrijding en de schade bewezen is.” Het Hof beslist hierin niets nieuws. Indien de

Raad van State de administratieve handeling van een overheid heeft vernietigd, dan moet de

rechter, omwille van het erga omnes-karakter van het gezag van gewijsde van

vernietigingsarresten van de Raad van State, inderdaad noodzakelijk beslissen dat de

administratieve overheid een fout heeft begaan (zie ook supra nr. 97 et seq.). Het Hof meent

daarbij ook dat er sprake moet zijn van een schending van wettelijke regels volgens welke de

overheid op een bepaalde manier iets niet of wel moet doen. Deze rechtspraak ligt dus

volkomen in lijn met het RSZ-arrest.

181. Het Hof gaat evenwel verder: “De omstandigheid dat de nietigverklaring betrekking

heeft op een beslissing genomen door de administratieve overheid in het raam van een haar

toegekende discretionaire bevoegdheid, doet hieraan niets af.” Het Hof van Cassatie is hierbij

dus van mening dat de omstandigheid dat de overheid beschikt over een discretionaire

bevoegdheid geen impact heeft op de gevolgen van een nietigverklaring van een beslissing.

Men zou kunnen stellen dat hetgeen hier beslist wordt door het Hof van Cassatie schijnbaar

tegenstrijdig is met hetgeen beslist werd in het RSZ-arrest van 25 oktober 2004 (zie supra nrs.

79-84). Daarin werd immers beslist dat er sprake is van een fout bij schending van een norm

die de verplichting oplegt aan de overheid om op een welbepaalde manier te handelen of op

een welbepaalde manier zich te onthouden. Hier is er echter sprake van een beslissing

genomen in het kader van een discretionaire bevoegdheid. Bij een discretionaire bevoegdheid

zou men kunnen aannemen dat er moeilijk sprake kan zijn van een norm die een verplichting

oplegt aan de overheid om op een bepaalde manier te handelen of niet te handelen. Toch

aanvaardt het Hof van Cassatie hier dat de beslissing, genomen in het kader van de overheid

Beleidsvrijheid

88

toegekende beleidsvrijheid, waarvan de Raad van State de nietigheid heeft vastgesteld, leidt

tot een fout van de overheid. Deze beslissing is volgens mij correct. Dit cassatiearrest is mijn

inziens niet strijdig met het RSZ-arrest. Ook al beschikt de overheid over een discretionaire

bevoegdheid, toch moet zij het wettelijk kader waarin de discretionaire bevoegdheid is

toegekend respecteren (zie ook supra nr. 141). De overheid blijft dus gehouden de

verschillende wetsbepalingen na te leven die haar verplichten op een welbepaalde manier te

handelen of zich te onthouden. In casu blijkt dat de stad Antwerpen enkele formele vereisten

niet heeft nageleefd. Door deze niet naleving van de formele vereisten, schendt de stad een

specifieke wettelijke norm en de beslissing wordt dan ook nietig verklaard. Door deze

nietigverklaring komt dan ook vast te staan dat de overheid een fout heeft begaan. Het

beschikken over beleidsvrijheid doet hieraan niets af. Het is niet omdat een overheid beschikt

over een discretionaire bevoegdheid dat er geen specifieke wettelijk plichten bestaan die de

overheid bij het uitoefenen van haar discretionaire bevoegdheid moet naleven. De overheid

blijft dus ook bij het nemen van beslissingen in het kader van de haar toegekende

discretionaire bevoegdheid gehouden de wettelijke regels na te leven.

182. In dit arrest komt ook nog een andere problematiek aan bod, met name dat van het

causaal verband. Indien de overheid over beleidsvrijheid beschikt, is het vaak problematisch

om het causaal verband aan te tonen. Het bestaan van een causaal verband veronderstelt dat,

zonder de fout, de schade niet had kunnen ontstaan, zoals zij zich heeft voorgedaan.301

Bij het

onderzoek naar het causaal verband, wordt in België de “conditio sine qua non-test”

doorgevoerd. De rechter moet bij de toepassing van de conditio sine qua non-test de fout

wegdenken en in de plaats daarvan een hypothetisch rechtmatig alternatief construeren.302

Indien de overheid over beleidsvrijheid beschikt, stelt er zich hierbij een probleem. Bij de

toepassing van de conditio sine qua non-test (en dus m.a.w. bij het zoeken van het

hypothetisch rechtmatig alternatief) zal het immers problematisch zijn de schade te bewijzen

die zich zou hebben voorgedaan indien de overheid, die over beleidsvrijheid beschikt, niet

onrechtmatig zou hebben gehandeld.303

De schade kan immers niet altijd met zekerheid

worden vastgesteld. Wanneer de overheid beschikt over beleidsvrijheid, weet je nooit met

volledige zekerheid welke beslissing er zal worden genomen. De overheid bezit immers een

301

Cass. 1 april 2004, AR C010211F, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 23 april 2009, AR C070568F,

http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 17 december 2009, AR C080145N, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 17

december 2009, AR C090190N, http://jure.juridat.just.fgov.be. 302

W. VAN GERVEN en S. COVEMAEKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 419-420. 303

W. VAN GERVEN en S. COVEMAEKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 422.





Beleidsvrijheid

89

zekere appreciatiemarge om een bepaalde beslissing wel of niet te nemen. Zo kan de uitbater

van de lunaparken in casu nooit zeker weten of hij wel een convenant had gekregen aangezien

de overheid hierbij over beleidsvrijheid beschikt. Het causaal verband tussen de fout en de

schade, die bestaat in het niet krijgen van een convenant, zal dan ook zeer moeilijk, om niet te

zeggen onmogelijk, zijn om aan te tonen, net omwille van de beleidsvrijheid van de overheid.

De schade kan daarentegen wel bestaan in het verlies van de kans om een convenant te

verkrijgen. Een benadeelde kan schadevergoeding verkrijgen voor het verlies van een kans

zelfs indien zonder de fout het verhoopte resultaat niet met zekerheid zou zijn verkregen.304

Er

kan niet met zekerheid gezegd worden dat de uitbater van de lunaparken wel degelijk een

convenant zou hebben verkregen, maar de uitbater heeft wel de kans verloren om een

convenant te krijgen. Het verlies van een kans komt voor vergoeding in aanmerking indien

tussen de fout en het verlies van deze kans een conditio sine qua non verband bestaat.305

Het Hof van Cassatie beslist nu in zijn arrest hieromtrent het volgende: “Degene die

schadevergoeding vordert moet bewijzen dat er tussen de fout en de schade, zoals zij zich

heeft voorgedaan, een oorzakelijk verband bestaat. Dit oorzakelijk verband vereist dat zonder

de fout de schade niet zou zijn ontstaan zoals ze zich in concreto heeft voorgedaan. De rechter

kan degene die een fout heeft begaan niet veroordelen tot vergoeding van de werkelijk

geleden schade, wanneer hij beslist dat er onzekerheid bestaat over het oorzakelijk verband

en die schade. … De appelrechters oordelen dat niet zeker is dat de verweerster een

convenant zou hebben verkregen, maar dat wel is aangetoond dat ze door de fout van de

eiseres minstens een kans heeft verloren om een convenant, respectievelijk een vergunning

klasse B te bekomen en dat derhalve het bewijs is geleverd dat zonder deze fout de schade

zich niet op deze wijze zou hebben voorgedaan. Na aldus te hebben geoordeeld dat er alleen

zekerheid is over het oorzakelijk verband tussen de fout van de eiseres en het verlies van de

kans om een convenant, respectievelijk een vergunning te bekomen, hebben de appelrechters

niet wettig kunnen beslissen dat de aan de verweerster berokkende schade bestaat uit de

sluiting van haar inrichtingen vanaf 10 oktober 2001. Het onderdeel is gegrond.”

De appelrechters beslissen in casu dus dat er enkel zekerheid bestaat over het oorzakelijk

verband tussen de fout (van de stad) en het verlies van de kans om een convenant te bekomen.

De appelrechters oordelen volgens het Hof van Cassatie dan ook onterecht dat de schade, die

vergoed moet worden, bestaat uit de sluiting van de lunaparken. Het causaal verband tussen

304


Cass. 17 december 2009, AR C080145N, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 17 december 2009, AR

C090190N, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 15 maart 2010, AR C090433N, http://jure.juridat.just.fgov.be.





Beleidsvrijheid

90

die schade en de fout staat immers niet vast. Er is immers geen zekerheid dat de uitbater van

de lunaparken een convenant zou hebben verkregen. Het Hof van Cassatie vernietigt mijns

inziens hier dan ook terecht de beslissing, m.b.t. het causaal verband tussen de fout en de

schade, van de appelrechters.

183. Een cassatiearrest van 15 maart 2010306

heeft ook betrekking op de problematiek van

“het verlies van een kans”. De feiten spelen zich ook af tegen de achtergrond van het niet

verkrijgen van een convenant. De appelrechters oordeelden dat de uitbater van het lunapark

“La Luna” door een fout van de stad Antwerpen een kans heeft verloren op het verkrijgen van

een convenant en een vergunning tot uitbating van haar inrichting, maar wijzen haar

vordering tot schadevergoeding af omdat het niet zeker is dat zonder deze fout, de uitbater het

convenant respectievelijk de vergunning zou hebben verkregen. De uitbater is hiermee echter

niet akkoord en stapt naar het Hof van Cassatie. Het Hof overweegt hieromtrent het volgende:

“Zij (de appelrechters) achten derhalve de verloren kans op het verkrijgen van een convenant

en vergunning slechts vergoedbaar indien de eiseres (NV La Luna) deze convenant en

vergunning zonder de fout van de verweerster (stad Antwerpen) met zekerheid zou hebben

verkregen. Zij schenden aldus artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek. Het middel is

gegrond.”

Het verlies van een kans (om een convenant te verkrijgen) komt volgens het Hof van Cassatie

dus wel degelijk in aanmerking voor vergoeding. Het bestaan van een kans vereist geen

zekerheid op het verwerven van het verhoopte resultaat.307

Het verkrijgen van het convenant

(indien de stad Antwerpen geen fout had begaan) moet bijgevolg niet met zekerheid vaststaan

opdat er een schadevergoeding bekomen kan worden voor het verlies van de kans.

184. Uit het cassatiearrest van 26 juni 2008 is dus te besluiten dat de omstandigheid dat de

nietigverklaring betrekking heeft op een beslissing genomen door de administratieve overheid

in het raam van een haar toegekende discretionaire bevoegdheid, er niet toe afdoet dat er

sprake is van een fout. Het bestaan van een fout in hoofde van die administratieve overheid

zal er nog niet automatisch toe leiden dat er ook een schadevergoeding kan bekomen worden.

Er moet ook sprake zijn van een causaal verband tussen de schade en de fout. Het zal vaak

echter zeer moeilijk zijn om het causaal verband aan te tonen tussen de fout en de schade

indien de overheid over beleidsvrijheid beschikt.

306


Cass. 15 maart 2010, AR C090433N, http://jure.juridat.just.fgov.be.



Beleidsvrijheid

91

4.6.1.4 Arrest van het hof van beroep te Brussel van 19 januari 2010

185. In het arrest van het hof van beroep van 19 januari 2010308

wordt ingegaan op de situatie

waarin een overheid, die geen gebonden bevoegdheid heeft en zij dus vrij naar keuze een

beslissing kan nemen, een door haarzelf vooropgesteld criterium miskent of schendt. Wat zijn

met andere woorden de gevolgen indien een overheid, die over een discretionaire

bevoegdheid beschikt, een beslissing neemt en daarbij een door haarzelf vooropgesteld

criterium niet naleeft? Het arrest van 19 januari 2010 biedt hier een antwoord op.

186. De feiten van het bovenvermelde arrest van het hof van beroep zijn als volgt. Het

Rekenhof gaat over tot benoeming van de heer N tot eerste-auditeur-revisor. De heer R.V. is

echter van oordeel dat hij benoemd moest worden. R.V. houdt voor dat het Rekenhof

vooropstelde dat het zich voor de promotie liet leiden door het criterium van de meeste

dienstanciënniteit. R.V. meent echter dat dit criterium niet correct is toegepast omwille van de

reden dat hijzelf ruim over de meeste dienstanciënniteit beschikt. Het hof van beroep te

Brussel geeft R.V. gelijk. Het hof overweegt daarbij: “Welnu, dit criterium is onjuist

toegepast, R. V. had meer dienstanciënniteit dan de heer N. De beslissing miskent dienvolgens

het door het Rekenhof zelf ingeroepen criterium en is aldus foutief. Een overheid die zelfs

wanneer zij geen gebonden bevoegdheid heeft en wanneer zij dus vrij, naar keuze kan

beslissen welke kandidaat promoveert, begaat een fout wanneer zij het door haarzelf

vooropgestelde criterium, door haar beslissing miskent of schendt. Dit is te dezen het geval.

Het Rekenhof beging dienvolgens een fout.”

187. Het hof van beroep beslist hier dus dat de overheid (in casu het Rekenhof) gebonden is

door een zelf vooropgesteld criterium. Een overheid die zelf een beslissing kan invullen en

over een discretionaire bevoegdheid beschikt kan gebonden zijn door de toepassing van een

eigen vooropgesteld criterium. Het feit dat de overheid over een discretionaire bevoegdheid

beschikt, leidt er bijgevolg niet toe dat de overheid op geen enkele wijze meer gebonden is.

De overheid moet rekening houden met het gegeven dat indien ze zelf een bepaald criterium

vooropstelt, ook al bezit ze een discretionaire bevoegdheid, die discretionaire bevoegdheid

beperkt zal worden door het eigen vooropgestelde criterium. Het niet naleven van het

308

Brussel 19 januari 2010, 2006AR1154, http://jure.juridat.just.fgov.be.


Beleidsvrijheid

92

vooropgestelde criterium zal dan ook leiden tot de vaststelling van een fout in hoofde van de

overheid.

4.6.1.5 Vonnis van politierechtbank van Gent van 14 juni 1999

188. Ook in lagere rechtspraak komt de problematiek van de rechterlijke controle op de

beleidsvrijheid aan bod. Er bestaat immers, zoals al meerdere keren aangehaald, een slechts

dunne grens tussen wettigheid en opportuniteit. Zo kan een vonnis van de politierechtbank

van Gent van 14 juni 1999309

worden aangehaald, waar er een evenwichtsoefening gebeurt

tussen de wettigheid en de opportuniteit van een beslissing. De feiten van het vonnis zijn als

volgt. Een deskundige buigt zich over een verkeersongeval dat aanleiding vormt voor een

rechtsgeschil tussen de eisende partij en de verwerende verzekeringsmaatschappij. De

verzekeringsmaatschappij wenst de opdracht van de deskundige uit te breiden tot de vraag of

het feit dat de eiser zijn veiligheidsgordel niet droeg, heeft bijgedragen tot zijn letsels. De

eiser heeft daartegen geen bezwaar. Hij stelt echter dat hij van de verplichting de

veiligheidsgordel te dragen was vrijgesteld. De verzekeringsmaatschappij vraagt ook dat de

deskundige zou onderzoeken of die vrijstelling, indien op medische gronden verleend,

“gerechtvaardigd” was. Die vraag is erop gericht eventueel de vrijstelling aan te vechten met

toepassing van art. 159 GW.

189. De politierechtbank overweegt het volgende: “Anders dan een bestuursorgaan dat zich

in het raam van een administratief beroep zowel over de beleidsvraag als over de

wettigheidsvraag met betrekking tot de betwiste handeling kan uitspreken, mag de rechter

zich niet inlaten met de opportuniteit, maar alleen met de wettigheid van de betwiste

overheidshandeling. De vraag of een vrijstelling van gordeldracht “gerechtvaardigd” is om

medische redenen situeert een betwisting niet op het vlak van de wettige totstandkoming van

de vrijstelling, maar op het vlak van de feitelijke beoordeling van de administratieve overheid

binnen haar beleid.” Ook hier oordeelt de rechter opnieuw dat hij zich niet mag inlaten met

de opportuniteit van de handeling. De rechter moet dus de beoordelingsbevoegdheid die de

overheid bezit respecteren. Er kan in casu opnieuw geen verwijzing teruggevonden worden

naar het concept van de marginale toetsing.

309

Pol. Gent 14 juni 1999, RW 1999-2000, 827, noot P. POPELIER.

Beleidsvrijheid

93

4.6.2 Conclusie m.b.t. rechtspraak

190. Uit bovenstaande rechtspraak is af te leiden dat de rechter zich bij de toetsing van de

beleidsvrijheid niet in de plaats mag stellen van de overheid. De rechter moet de

beoordelingsvrijheid van de overheid eerbiedigen. Daarbij moet de rechter de moeilijke

oefening uitvoeren om de grens tussen legaliteit en opportuniteit niet te overschrijden.

Men kan stellen dat de rechter in de verschillende arresten rekening houdt met de specifieke

concrete situatie waarin de overheid zich bevindt. De rechter houdt met andere woorden

rekening met het feit dat de overheid over beleidsvrijheid beschikt. Het bestaan van

beleidsvrijheid in hoofde van de overheid is een concrete omstandigheid die de rechter mee in

zijn oordeel moet betrekken. De rechter moet dit meenemen in zijn rechterlijke controle maar

hij moet er voor zorgen dat hij niet te ver gaat in zijn toetsing. De rechter mag dus toetsen aan

de zorgvuldigheidsnorm, maar hij mag niet zelf de verschillende belangen afwegen tegen

elkaar.

191. Bovendien is het hierbij opvallend dat de rechtspraak niet verwijst naar de toepassing

van een marginale toetsing. Nergens kan men de uitdrukkelijke vermelding vinden van het

gebruik van het concept van de marginale toetsing. Mijns inziens is de recente rechtspraak

overwegend van oordeel dat men geen gebruik moet maken van een marginale controle. De

rechter moet, zoals hierboven reeds vermeld, rekening houden met de concrete omstandigheid

waarin de overheid zich bevindt, met name dat zij beschikt over beleidsvrijheid, en een

marginale controle is hierbij dan ook overbodig.

192. Uit bovenstaande rechtspraak is ook nog te concluderen dat het feit dat de overheid over

een discretionaire bevoegdheid beschikt, er niet toe zal leiden dat de overheid op geen enkele

wijze meer gebonden is. Als de overheid, die beschikt over een discretionaire bevoegdheid,

zelf een criterium vooropstelt, dan is ze gebonden door het eigen vooropgestelde criterium.

193. Ten slotte is ook nog de conclusie uit het cassatiearrest van 26 juni 2008

vermeldenswaardig. In dit cassatiearrest werd immers geoordeeld dat de omstandigheid dat de

nietigverklaring betrekking heeft op een beslissing genomen door de administratieve overheid

in het raam van een haar toegekende discretionaire bevoegdheid, er niet toe afdoet dat er

sprake is van een fout. Bij een discretionaire bevoegdheid zou men kunnen stellen dat er

Beleidsvrijheid

94

moeilijk sprake kan zijn van een norm die de overheid een verplichting oplegt om op een

bepaalde manier te handelen of niet te handelen. Deze stelling is echter niet correct. De

overheid moet immers de wettelijke regels altijd respecteren, ook in het kader van de haar

toegekende discretionaire bevoegdheid. Zoals reeds hierboven aangehaald, belet het bestaan

van een discretionaire bevoegdheid in hoofde van de overheid niet het bestaan van specifieke

wettelijke normen die bij het uitoefenen van die discretionaire bevoegdheid door de overheid

moeten worden gerespecteerd. Het Hof van Cassatie aanvaardt hier dan ook correct, en

volledig in overeenstemming met zijn vroegere rechtspraak, dat de beslissing, genomen in het

kader van de aan de overheid toegekende beleidsvrijheid, waarvan de Raad van State de

nietigheid heeft vastgesteld, leidt tot een fout van de overheid. Wanneer de overheid over

beleidsvrijheid beschikt, zal het wel vaak zeer moeilijk zijn om het causaal verband aan te

tonen tussen de fout en de schade (bijvoorbeeld het niet krijgen van een convenant of

vergunning). Een beroep doen op het concept van “het verlies van een kans” als schade kan

dan eventueel genoegdoening bieden.

Beleidsvrijheid

95

4.7 Besluit

194. Hierboven behandelde ik de vraag of de rechter een beslissing genomen in het kader van

de overheid toegekende beleidsvrijheid volledig kan toetsen aan de algemene

zorgvuldigheidsnorm (zoals voorgeschreven door de artikelen 1382-1383 BW). Algemeen

staat het immers vast dat de rechter zich niet mag uitspreken over de opportuniteit van de

overheidsbeslissing. Eerst kwam het begrip beleidsvrijheid (of discretionaire bevoegdheid)

aan bod. Het Hof van Cassatie310

gaf een mooie definitie, met name: “Het bestuur dat op

grond van zijn discretionaire bevoegdheid een beslissing neemt, beschikt over een

beoordelingsvrijheid die het de mogelijkheid biedt zelf te oordelen over de wijze waarop het

zijn bevoegdheid uitoefent en de meest geschikt lijkende oplossing te kiezen binnen de door de

wet gestelde grenzen.”

Vervolgens werd het verband tussen onwettigheid en beleidsvrijheid onderzocht. Daar kwam

ik tot de conclusie dat de overheid binnen de wettelijke norm en de haar toegemeten

beleidsvrijheid moet blijven, vooraleer kan overgegaan worden tot een toetsing van haar

beslissingen aan de algemene zorgvuldigheidsnorm. Een toetsing aan de zorgvuldigheidsnorm

vindt dus niet automatisch plaats. Een mogelijke toetsing aan de zorgvuldigheidsnorm is

bijgevolg slechts nuttig wanneer de rechter vaststelt dat de overheid binnen de haar door de

wet toegekende beleidsvrijheid is gebleven.

195. Hierna werd naar oplossingen gezocht om bij de toetsing aan de zorgvuldigheidsnorm

niet het veld van de opportuniteit te betreden. Als oplossing reiken sommigen het concept van

de marginale toetsing aan. Hierbij kunnen enkel kennelijk onzorgvuldige

overheidshandelingen op de grond van de zorgvuldigheidsnorm worden veroordeeld. Niet

iedereen is het evenwel eens met de toepassing van het concept van de marginale toetsing. Er

kwamen argumenten van zowel voor- als tegenstanders aan bod. Mijns inziens wogen de

argumenten van de tegenstanders steviger door. Ook in de rechtspraak is het opvallend dat er

niet verwezen wordt naar de toepassing van een marginale toetsing. De rechtspraak is van

mening dat de rechter zich terughoudend moet opstellen en moet vermijden dat hij het veld

van de opportuniteit betreedt. Volgens mij is de toepassing van een marginale toetsing dan

ook niet verantwoord. We moeten immers vermijden dat de indruk wordt gewekt dat voor de

overheid een ander foutcriterium geldt dan voor de gewone burger. Het is voldoende dat de

310

In de arresten: Cass. 4 maart 2004, AR C030346N en AR C030448N, http://jure.juridat.just.fgov.be; Cass. 3

januari 2008, AR C060322N, http://jure.juridat.just.fgov.be.



Beleidsvrijheid

96

rechter bij zijn toetsing aan de zorgvuldigheidsnorm rekening houdt met de concrete

omstandigheid dat de overheid over beleidsvrijheid beschikt.

Algemeen besluit

97

5. Algemeen besluit

196. Uit de evolutie van de rechtspraak van het Hof van Cassatie betreffende de

overheidsaansprakelijkheid is af te leiden dat geen enkele grondwettelijke bepaling, wet of

algemeen rechtsbeginsel de overheid vrijstelt om de schade te vergoeden die door haar fout

werd veroorzaakt. Er bestaat geen rechtsregel die een andere foutbeoordeling oplegt ten

aanzien van de overheid. Elk overheidsoptreden mag dus door de rechter aan de artikelen

1382-1383 van het Burgerlijk Wetboek getoetst worden.

197. De nadruk in deze masterproef lag vooral op twee aspecten, met name onwettige

overheidshandelingen en beleidsvrijheid. Twee grote probleemstellingen werden hierbij

geformuleerd: “Is de schending van een rechtsnorm door de overheid altijd een

buitencontractuele fout?” en “Kan de rechter een beslissing genomen in het kader van de

overheid toegekende beleidsvrijheid volledig toetsen aan de algemene zorgvuldigheidsnorm

(zoals voorgeschreven door de artikelen 1382-1383 BW)?”. Beide vragen waren niet zomaar

eenduidig te beantwoorden.

198. Wat het eerste aspect onwettige overheidshandelingen betreft, kwam ik tot het besluit dat

er gekozen moet worden voor een aangepaste, minder sterke eenheidstheorie. Een

eenheidstheorie die rekening houdt met de aard van de geschonden rechtsregel. Niet iedere

onwettigheid vormt een fout. Een “absolute” eenheidstheorie moet dus worden afgewezen. Er

bestaat slechts een eenheid tussen fout en onwettigheid, indien onwettigheid begrepen wordt

als de schending van een rechtsnorm die een verplichting oplegt aan de overheid om op een

welbepaalde manier te handelen of zich te onthouden. Dit heeft natuurlijk ook zijn gevolgen

voor de vernietiging van een overheidsbeslissing door de Raad van State. Wegens het erga

omnes-karakter van vernietigingsarresten van de Raad van State heeft de vernietiging van een

administratieve rechtshandeling noodzakelijkerwijs tot gevolg dat de overheid van wie de

handeling uitgaat een fout heeft begaan. Volgens mij zal er nu slechts sprake zijn van een fout

indien de handeling of beslissing van de overheid vernietigd wordt wegens de miskenning van

een norm die een verplichting oplegt aan de overheid om op een welbepaalde manier te

handelen of zich te onthouden.

Algemeen besluit

98

199. Wat het tweede aspect beleidsvrijheid betreft, kwam ik tot de conclusie dat een rechter

inderdaad een beslissing genomen in het kader van de overheid toegekende beleidsvrijheid

mag toetsen aan de algemene zorgvuldigheidsnorm. De rechter moet zich hierbij wel

voorzichtig opstellen. De rechter mag immers niet de opportuniteit van de beslissing

beoordelen. Voor sommige auteurs was dit een reden om zich te beroepen op het concept van

de marginale toetsing. Mijns inziens heeft de toepassing van een marginale toetsing echter

geen bestaansreden in deze problematiek. Ook de rechtspraak is deze mening toegedaan.

Volgens mij moet de rechter zich zo gedragen dat hij zich niet in de plaats stelt van de

overheid. De rechter moet dus de beleidsvrijheid, die de overheid is toegekend, respecteren.

Hij mag dus niet zelf de verschillende belangen afwegen en hierdoor oordelen over de

opportuniteit van de beslissing. De rechter moet enkel nagaan of de overheid op een

zorgvuldige manier is te werk gegaan en onderzoeken of haar gedrag overeenstemt met het

gedrag van een normaal voorzichtige en omzichtige overheid geplaatst in dezelfde

omstandigheden. De rechter moet hierbij in zijn toetsing rekening houden met de

omstandigheid dat de overheid over beleidsvrijheid beschikt. Het bestaan van beleidsvrijheid

in hoofde van de overheid is dus een concrete omstandigheid die de rechter mee in zijn

beoordeling moet betrekken.

200. Deze masterproef kan worden beëindigd met de toepasselijke woorden van de Canadese

justice (rechter) Allen Linden: “The government must be entitled to govern free from tortious

liability. It cannot be a tort for government to govern. However, when a government is

supplying services, that is, doing things for its people other than governing, it should be

subject to ordinary negligence principles.”311

311

Deze uitspraak is terug te vinden op: http://duhaime.org/legalresources/tortpersonalinjury/lawarticle-

77/government-liability.aspx.

http://duhaime.org/legalresources/tortpersonalinjury/lawarticle-77/government-liability.aspx

http://duhaime.org/legalresources/tortpersonalinjury/lawarticle-77/government-liability.aspx

Bibliografie

Bibliografie

Wetgeving

- Burgerlijk Wetboek.

- Besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de

afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, BS 23 augustus 1948.

- Gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973 (KB van 12 januari

1973, BS 21 maart 1993).

- Koninklijk Besluit van 24 juni 1988 tot codificatie van de Gemeentewet onder het

opschrift “Nieuwe Gemeentewet” (BS 3 september 1988), bekrachtigd bij de wet van

26 mei 1989 (BS 30 mei 1989, err. BS 30 juli 1989).

- Koninklijk Besluit van 17 juli 1991 houdende coördinatie van de wetten op de

Rijkscompatibiliteit, BS 21 augustus 1991.

- Koninklijk Besluit van 5 december 1991 tot bepaling van de rechtspleging in kort

geding voor de Raad van State, BS 14 januari 1992.

- Wet van 25 juli 2008 tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek en de gecoördineerde

wetten van 17 juli 1991 op de Rijkscomptabiliteit met het oog op het stuiten van de

verjaring van de vordering tot schadevergoeding ten gevolge van een beroep tot

vernietiging bij de Raad van State, BS 22 augustus 2008.

Rechtspraak

Rechtspraak Hof van Justitie

- HvJ 19 november 1991, C-6/90, Andrea Francovich en Danila Bonifaci en anderen

tegen Italiaanse Republiek, www.curia.eu.

- HvJ 5 maart 1996, C-46/93 en C-48/93, Brasserie du Pêcheur en Factortame,

http://eur-lex.europa.eu.

Rechtspraak Grondwettelijk Hof (Arbitragehof)

- Arbitragehof 19 december 2001, BS 9 maart 2002.

http://www.curia.eu/

http://eur-lex.europa.eu/

Bibliografie

Rechtspraak Hof van Cassatie

- Cass. 5 november 1920, Pas. 1920, I, 193.

- Cass. 11 mei 1933, Pas. 1933, I, 22.

- Cass. 7 maart 1963, Pas. 1963, I, 744, concl. GANSHOF VAN DER MEERSCH,

W.J., RCJB 1963, 116, noot DABIN, J. en RW 1963-64, 1115.

- Cass. 26 april 1963, RCJB 1963, 119, noot DABIN, J. en RW 1963-64, 287.

- Cass. 16 december 1965, RCJB 1969, 308, noot GOOSSENS, CH.

- Cass. 23 april 1971, Arr.Cass. 1971, 786, concl. DUMON, F., RCJB 1975, 9, noot

DELPERÉE, F. en RW 1970-71, 1793, concl. DUMON, F.

- Cass. 7 november 1975, RW 1975-76, 2410.

- Cass. 24 maart 1977, Arr.Cass. 1976-77, 799.

- Cass. 26 juni 1980, RW 1980-81, 1661.

- Cass. 19 december 1980, RW 1981-82, 1061, concl. DUMON, F.

- Cass. 13 mei 1982, Arr.Cass. 1981-82, 1134 en Pas. 1982, I, 1056, concl. VELU, J.

- Cass. 4 november 1982, Arr.Cass. 1983, 328.

- Cass. 3 april 1983, Arr.Cass. 1982-83, 938.

- Cass. 21 juni 1990, Arr.Cass. 1989-90, 1353.

- Cass. 19 december 1991, Arr.Cass. 1991-92, 364, JT 1992, 142, concl. VELU, J.,

RCJB 1993, 285, noot RIGAUX, F. en VAN COMPERNOLLE, J. en TBBR 1992, 60,

noot VAN OEVELEN, A.

- Cass. 21 oktober 1993, RW 1995-96, 12.

- Cass. 26 mei 1994, RW 1994-95, 745.

- Cass. 8 december 1994, Arr.Cass. 1994, 1074 en JT 1995, 497.

- Cass. 9 januari 1997, AR C960066F, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Cass. 20 april 1997, RW 1998-1999, 1491, noot VAN OEVELEN, A.

- Cass. 26 juni 1998, Arr.Cass. 1998, 343, concl. SPREUTELS, J., JT 1998, 677 en Pas.

1998, 819, concl. SPREUTELS, J.

- Cass. 14 januari 2000, RW 2001-02, 1096, noot VAN OEVELEN, A.

- Cass. 12 januari 2001, TAVW 2001, 260.

- Cass. 21 december 2001, JLMB 2002, 1032, noot PHILIPPE, D.

- Cass. 8 november 2002, AR C000124N, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Cass. 5 juni 2003, AR C010252F, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Cass. 4 maart 2004, AR C030346N en AR C030448N, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Cass. 1 april 2004, AR C010211F, http://jure.juridat.just.fgov.be.






Bibliografie

- Cass. 25 oktober 2004, Arr.Cass. 2004, 1688, concl. LECLERCQ, J., NjW 2004, 1316,

noot BOONE, I. en Soc.Kron. 2005, 79.

- Cass. 23 juni 2005, AR C040160F, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Cass. 16 februari 2006, AR C050022N, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Cass. 21 april 2006, AR C040614N, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Cass. 1 juni 2006, NjW 2006, 559, noot BOONE, I.

- Cass. 28 september 2006, NjW 2007, 319, noot BOONE, I.

- Cass. 27 oktober 2006, AR C030584N, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Cass. 13 april 2007, AR C060334N, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Cass. 21 december 2007, AR C060457F, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Cass. 8 februari 2008, NjW 2008, 638, noot JOCQUE, G.


- Cass. 5 juni 2008, RW 2008-09, 800, noot VAN OEVELEN, A.

- Cass. 26 juni 2008, AR C070272N, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Cass. 6 februari 2009, AR C080296N, http://jure.juridat.just.fgov.be.


- Cass. 17 december 2009, AR C080145N, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Cass. 17 december 2009, AR C090190N, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Cass. 15 maart 2010, AR C090433N, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Cass. 25 maart 2010, AR C090403N, http://jure.juridat.just.fgov.be.

Rechtspraak hoven van beroep/arbeidshoven

- Brussel 4 juli 1955, Pas. 1957, II, 31.

- Brussel 11 mei 1970, Pas. 1971, II, 3.

- Brussel 19 december 1972, JT 1973, 407, noot SALMON, J.

- Arbh. Antwerpen 19 mei 1976, RW 1977-78, 1133.

- Brussel 21 november 1989, JT 1990, 759.

- Luik 28 januari 1993, JT 1993, 477, noot DALCQ, R.O.

- Antwerpen 2 februari 1995, AJT 1994-95, 496.

- Gent 21 februari 1995, RW 1996-97, 1332, noot VAN OEVELEN, A.

- Antwerpen 26 september 1995, RW 1995-96, 855.

- Antwerpen 12 maart 1998, TAVW 1999, 33.

- Luik 22 december 1998, RRD 1999, 25.

- Gent 8 februari 1999, TAVW 2000, 51.















Bibliografie

- Antwerpen 16 november 2005, NjW 2006, 654.

- Brussel 2 juni 2009, 2007AR1625, http://jure.juridat.just.fgov.be.

- Brussel 19 januari 2010, 2006AR1154, http://jure.juridat.just.fgov.be.

Rechtspraak lagere rechtbanken

- Rb. Antwerpen 27 november 1987, RW 1988-89, 1440.

- Rb. Brussel 24 december 1987, TBH 1989, 260, noot VAN OEVELEN, A.

- Arbrb. Bergen 20 juni 1990, JTT 1990, 374.

- Pol. Gent 14 juni 1999, RW 1999-00, 827, noot POPELIER, P.

- Pol. Brugge 30 mei 2002, TAVW 2003, 201.

- Rb. Kortrijk 28 februari 2005, T.Gem. 2005, 219.

- Rb. Gent 6 april 2005, NjW 2005, 1272, noot LUST, S.

Rechtspraak Raad van State

- R.v.St. 7 februari 2001, nr. 93.112, CAES, http://www.raadvst-consetat.be.

- R.v.St. 12 maart 2001, nr. 93.847, VANDE CASTEELE, http://www.raadvst-

consetat.be.

- R.v.St. 4 december 2006, nr. 165.505, VANDYCK, http://www.raadvst-consetat.be.

Rechtsleer

- ANDRE, J., “Fout, schade en gemeenrechtelijk schadeherstel in de sociale zekerheid”,

Soc.Kron. 2006, 493-505.

- BAECK, J., “Buitencontractuele aansprakelijkheidsvorderingen tegen de overheid.

Verjaring”, NjW 2006, 870-881.

- BAERT, J. en DEBERSACQUES, G., Raad van State, Afdeling Admininstratie, 2.

Ontvankelijkheid, Brugge, Die Keure, 1996, 522 p.

- BERX, C., Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid: een analyse van het

systeem van administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, 649

p.







Bibliografie

- BOCKEN, H., Het aansprakelijkheidsrecht als sanctie tegen de verstoring van het

leefmilieu: een onderzoek naar de doelmatigheid, in functie van de bescherming en het

beheer van het leefmilieu…, Brussel, Bruylant, 1979, 500 p.

- BOES, M., “Recht en bestuur. Redelijkheid, zorgvuldigheid en marginale toetsing” in

X, Liber amicorum Jan Ronse, Brussel, Story-scientia, 1986, 1-10.

- BOES, M., “Bestuurlijke vrijheid en rechterlijke toetsing”, RW 1986-87, 1249-1260.

- BOES, M., “Het redelijkheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. (ed.), Beginselen van

behoorlijk bestuur, Antwerpen, Kluwer, 1993, 87-116.

- BOONE, I., “Levert de schending van art. 6 EVRM door een rechtsprekend orgaan op

zichzelf een buitencontractuele fout op?”, NjW 2005, 229.

- BOONE, I., “Geen aansprakelijkheid van de staat voor een beweerd onzorgvuldige

meningsuiting in het raam van een parlementair onderzoek”, NjW 2006, 561-562.

- BOONE, I., “Aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan in de wetgevende

functie”, NjW 2007, 320.

- BOUCKAERT, J., “Recente jurisprudentiële tendenzen op het vlak van de

milieuaansprakelijkheid van gemeenten (Raad van State en gewone hoven en

rechtbanken)” in LEUS, K. (ed.), Milieuaansprakelijkheid van gemeenten, Antwerpen,

Kluwer, 1998, 79-120.

- BREWAEYS, E., “Weinig of geen wisselwerking tussen administratief en

jurisdictioneel beroep”, P&B 2006, 117-120.

- BREWAEYS, E., “Schadevergoeding van overheid bekomen is geen sinecure”,

Juristenkrant 22 maart 2006, 10.

- BREWAEYS, E., “Beroep bij de Raad van State stuit verjaring schadevordering”,

Juristenkrant 15 oktober 2008, 2.

- BREWAEYS, E., “De stuiting van de verjaring van schuldvordering tegen de

overheid”, RW 2008-09, 562-568.

- CLAEYS, I., “Het foutbegrip bij overheidsaansprakelijkheid: zijn wetschending en

fout nog één” in X, Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere

schadevergoedingssystemen, XXXIIIe Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2006-07,

Mechelen, Kluwer, 2007, 193-231.

- CORNELIS, L., Beginselen van het Belgische buitencontractuele

aansprakelijkheidsrecht. 1: De onrechtmatige daad, Antwerpen, Maklu, 1989, 744 p.

Bibliografie

- DEBAENE, M. en DEBAENE, P., “Overheidsaansprakelijkheid” in X, Bijzondere

overeenkomsten. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en

rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2005, 1-116.

- DE BONDT, W., De leer der kwalificeerde benadeling, Antwerpen, Kluwer, 1985,

316 p.

- DEBUISSON, B., “Faute, illégalité et erreur d‟interprétation en droit de la

responsabilité”, RCJB 2001, 28-71.

- DE KEZEL, E., “Het risico op aansprakelijkheid van de overheid voor fouten van de

wetgever”, RW 2009-10, 130-148.

- DELVA, J., “Civielrechtelijke aspecten van de overheidsaansprakelijkheid”, RW

1977-78, 2344-2408.

- DE ROY, D., “La responsabilité quasi-délictuelle de l‟administration: unité ou dualité

des notions d‟illégalité et de faute?” in DUMONT, H., JADOUL, P. en VAN

DROOGHENBROECK, S. (eds.), La protection juridictionnelle du citoyen face à

l‟administration, Brussel, La Charte, 2007, 67-107.

- DE TAEYE, S., Procedures voor de Raad van State, Antwerpen, Kluwer, 2003, 561 p.

- D‟HOOGHE, D., De gunning van overheidscontracten en overheidsopdrachten en het

toezicht door de Raad van State en de gewone rechtbanken, Brugge, Die Keure, 1993,

766 p.

- DUJARDIN, J. en VANDE LANOTTE, J., Inleiding tot het publiekrecht Deel 1:

Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2004, 386 p.

- EMPEREUR, E. en VANDENWIJNGAERT, G., Aansprakelijkheid van de

wegbeheerder, Brugge, Vanden Broele, 2006, 196 p.

- GUILIAMS, S., “Overheidsaansprakelijkheid voor ongrondwettige (fiscale)

wetgeving: een parcours met vele hindernissen. Haalt de belastingplichtige de finish

wel?”, TFR 2009, 531-547.

- HERBOTS, P., “Parlement niet aansprakelijk voor „onzorgvuldig‟ sektenrapport”,

Juristenkrant 21 juni 2006, 1 en 9.

- JOCQUE, G.,“Bewustzijn en subjectieve verwijtbaarheid” in BERNAUW, K.,

BOCKEN, H., e.a., Aansprakelijkheid, aansprakelijkheidsverzekering en andere

schadevergoedingssystemen, XXXIIIe Postuniversitaire cyclus W. Delva (2006-07),

Mechelen, Kluwer, 2007, 1-102.

- LAMBRECHTS, W., Geschillen van bestuur, Antwerpen, Kluwer, 1988, 339 p.

Bibliografie

- LAMBRECHTS, W., “De rechtsgevolgen van de arresten van de Raad van State

inzake milieuvergunningen” in GHYSELS, J. en FLAMEY, P. (eds.), Verslagboek

Milieuvergunningen anno 1998, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1998,

221-254.

- LEBRUN, A., “Une nouvelle cause d‟interruption de la prescription civile: le recours

au Conseil d‟État”, Rev.dr.commun. 2009, 18-25.

- LUST, S., Raad van State, Afdeling administratie 6: Rechtsherstel door de Raad van

State, Brugge, Die Keure, 2000, 526 p.

- LUST, S., “De problematiek van de onrechtmatige overheidsdaad”, NjW 2004, 454.

- LUST, S., Bestuursrecht deel 2: Rechtsbescherming tegen de administratieve

overheid: een inleiding, Gent, Eigen publicatie Universiteit Gent (vakgebied

bestuursrecht), 2006, 147 p.

- MAES, E., “Wetgever aansprakelijk voor gerechtelijke achterstand in Brussel”,

Juristenkrant 11 oktober 2006, 1 en 5.

- MAES, G., De afdwingbaarheid van sociale grondrechten, Antwerpen, Intersentia,

2003, 523 p.

- MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., Overzicht

van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 1277 p.

- MEIJER, R., Staatsaansprakelijkheid wegens schending van Europees

gemeenschapsrecht, Deventer, Kluwer, 2007, 250 p.

- OPDEBEEK, I., Rechtsbescherming tegen het stilzitten van het bestuur, Brugge, Die

Keure, 1992, 482 p.

- PÂQUES, M. en DONNAY, L., “Juridiction ordinaire et juridiction administrative en

droit belge”, CDPK 2007, 73-79.

- PEIFFER, Q., “Loi anticonstitutionnelle et administration, ou comment justifier une

erreur”, JLMB 2008, 1081-1090.

- POPELIER, P., “De wankele grens tussen wettigheid en opportuniteit: een kwestie

van juridisch discours”, RW 1999-00, 827.

- POPELIER, P., “Rechtsbescherming tegen discriminerende wetgeving, de rol van het

Arbitragehof en de mogelijkheden tot rechtsherstel door rechter en wetgever”, RW

2006-07, 243-262.

- RENDERS, D., “De l‟erreur inaccessible à l‟erreur inadmissible, en passant par

l‟erreur invincible”, JT 2008, 571-573.

- RONSE, J., “Marginale toetsing in het privaatrecht”, TPR 1977, 207-222.

Bibliografie

- STAELENS, V., “Rechtsmacht, bevoegdheid en grenzen aan het toetsingsrecht van de

rechter inzake lawaaihinder door vliegtuigen”, TMR 2004, 437-438.

- STAELENS, V., “Geluidshinder door (nacht)vluchten”, NjW 2004, 974-982.

- STANGHERLIN, K., “Aansprakelijkheid na schorsing en vernietiging door de Raad

van State”, RABG 2005, 1379-1384.

- VANDENBERGHE, H., VAN QUICKENBORNE, M., m.m.v. GEELEN, K., en

DECOSTER, S., “Overzicht van rechtspraak (1979-1984). Aansprakelijkheid uit

onrechtmatige daad”, TPR 1987, 1255-1317.

- VANDENBERGHE, H., VAN QUICKENBORNE, M. en WYNANT, L., “Overzicht

van rechtspraak (1985-1993). Onrechtmatige daad.”, TPR 1995, 1130-1155.

- VANDENBERGHE, H., VAN OEVELEN, A., VUYE, H. en WYNANT, L.,

Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, Die Keure, 2005, 295 p.

- VAN DE VELDE, E., “Geen schadevergoeding door de Belgische Staat voor het

laattijdig doorstorten van de aanvullende gemeentebelasting op de personenbelasting”,

T.Gem. 2007, 69-73.

- VAN GERVEN, W., Hoe blauw is het bloed van de prins? De overheid in het

verbintenissenrecht, Antwerpen, Kluwer, 1984, 89 p.

- VAN GERVEN, W. en COVEMAEKER, S., Verbintenissenrecht, Leuven, Acco,

2006, 719 p.

- VAN LERSBERGHE, P., “Aansprakelijkheid van de staat voor fouten begaan door

magistraten in de uitoefening van hun rechtsprekende functie”, AJT 1999-00, 761-766.

- VAN OEVELEN, A., Schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad in België,

Zwolle, Tjeenk Willink, 1984, 209 p.

- VAN OEVELEN, A., “De aansprakelijkheid van de staat wegens schending van art. 6

E.V.R.M in een vonnis van ambtshalve faillissementsverklaring”, TBH 1989, 266-275.

- VAN OEVELEN, A., “De toetsing van het overheidshandelen aan de

zorgvuldigheidsnorm van de artikelen 1382-1383 B.W.: een volledige of marginale

toetsing?” in X, Liber Amicorum Walter Van Gerven, Deurne, Kluwer, 2000, 361-372.

- VAN OEVELEN, A., “Heeft een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State een

stuitende of schorsende werking op de verjaring van de op een onrechtmatige

overheidsdaad gebaseerde vordering tot schadeloosstelling voor de burgerlijke

rechter?”, RW 2005-06, 1618.

Bibliografie

- VAN OEVELEN, A., WISSINK, M. en MEIJER, R., “Staatsaansprakelijkheid wegens

schending van het Europese gemeenschapsrecht in België en Nederland”, TPR 2008/1,

77-160.

- VUYE, H., “Aansprakelijkheid van de Belgische staat voor het doen en laten van de

wetgever”, TBBR 2002, 526-540.

- WIARDA, G., “De rechter tegenover vage rechtsnormen”, RW 1973-74, 186-187.

- WILDEMEERSCH, J., “La responsabilité des pouvoirs publics: valse à trois temps sur

un air de 1382” in KOHL, B. (ed.), Droit de la responsabilité, Luik, Anthemis, 2009,

231-280.

- WIRTGEN, A., “Recente ontwikkelingen inzake overheidsaansprakelijkheid” in

CABOOR, P.D.G., DEBIÈVRE, J., e.a., Rechtsbescherming, Brugge, Die Keure,

2008, 123-158.

- WYNANT, L., “De aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad” in STIJNS, S. en

VANDENBERGHE, H. (eds.), Verbintenissenrecht, Brugge, Die Keure, 2001, 79-

114.

Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent · 2011. 2. 19. · Na het Flandria-arrest werd...

Documents

Transcript of Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent · 2011. 2. 19. · Na het Flandria-arrest werd...