NL 1 NL 1

EUROPESE COMMISSIE

DISCUSSIENOTA

Beoordeling van staatssteun voor films en andere audiovisuele werken

Dit document vormt geen officieel standpunt van de Europese Commissie maar dient om de standpunten van de belanghebbenden te bundelen. De in dit document opgenomen voorstellen doen geen afbreuk, naar vorm of inhoud, aan een eventueel toekomstig voorstel van de Europese Commissie.

NL 2 NL 2

Contribution of Caviar Films NV

Adres:

Havenlaan 75

1000 Brussel

Ondernemingsnummer:

BE 0476 386 596

NL 3 NL 3

BEOORDELING VAN STAATSSTEUN VOOR FILMS EN ANDERE AUDIOVISUELE WERKEN

1. INLEIDING EN DOELSTELLING (1) Audiovisuele werken, en met name films, spelen een belangrijke rol bij de

identiteitsvorming in Europa. Zij zijn een weerspiegeling van de culturele verscheidenheid van onze uiteenlopende tradities en van de geschiedenis van de lidstaten en regio's van de EU1. Audiovisuele werken zijn zowel economische goederen, die aanzienlijke mogelijkheden voor de schepping van rijkdom en werkgelegenheid bieden, als culturele goederen die onze samenlevingen weerspiegelen en beïnvloeden.

(2) Binnen de EER is alle door overheidsorganen aan ondernemingen verleende steun die de concurrentie kan verstoren en het handelsverkeer tussen de EU-lidstaten kan beïnvloeden, onderworpen aan de EU-staatssteunregels. Dit omvat over het algemeen ook staatssteun voor audiovisuele werken.

(3) In 2001 heeft de Europese Commissie een mededeling aangenomen betreffende de beoordelingscriteria voor staatssteun ter ondersteuning van de productie van films en audiovisuele werken (de mededeling inzake de filmsector)2. De geldigheid van deze criteria werd in 2004, 2007 en 2009 verlengd.

(4) In de verlenging van 20093 werd aangekondigd dat ten laatste op 31 december 2012 nieuwe regels inzake staatssteun aan cinematografische en andere audiovisuele werken van kracht zouden worden, omdat de bestaande regels dan zouden verstrijken. Ook werd vermeld dat de Commissie een uitgebreide studie had verricht naar de economische en culturele impact van de verplichtingen inzake territorialisering van de uitgaven die door bepaalde steunregelingen voor film waren opgelegd. Daaruit bleek dat nader beraad noodzakelijk was alvorens een wijziging van de thans geldende beoordelingscriteria – als opgenomen in de mededeling inzake de filmsector van 2001 - kon worden voorgesteld wat betreft de verplichtingen inzake territorialisering van de uitgaven, en dit in overeenstemming met de grondbeginselen van het Verdrag.

(5) Tegelijk stelde de Commissie dat "sedert de mededeling inzake de filmsector van 2001 zich echter verscheidene nieuwe ontwikkelingen voorgedaan hebben waardoor te zijner tijd een verdere uitwerking van deze beoordelingscriteria voor staatssteun nodig zal zijn. Die ontwikkelingen omvatten het verlenen van steun aan andere aspecten dan film- en tv-productie (zoals filmdistributie en digitale projectie), meer

1 Als vermeld in de Conventie van de UNESCO ter bescherming en bevordering van culturele diversiteit

(2005). 2 Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal

Comité en het Comité van de Regio's over bepaalde juridische aspecten in verband met cinematografische en andere audiovisuele werken, COM(2001)0534 definitief, PB C 43 van 16.2.2002, blz. 6–17.

3 Mededeling van de Commissie betreffende de beoordelingscriteria voor staatssteun van de mededeling 2 Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal

Comité en het Comité van de Regio's over bepaalde juridische aspecten in verband met cinematografische en andere audiovisuele werken, COM(2001)0534 definitief, PB C 43 van 16.2.2002, blz. 6–17.

3 Mededeling van de Commissie betreffende de beoordelingscriteria voor staatssteun van de mededeling van de Commissie over bepaalde juridische aspecten in verband met cinematografische en andere audiovisuele werken (mededeling inzake de filmsector) van 26 september 2001, PB C 31 van 7.2.2009, blz. 1.

NL 4 NL 4

filmsteunregelingen op regionaal niveau alsook de concurrentie tussen een aantal lidstaten die staatssteun gebruiken om buitenlandse investeringen van grote filmproductiemaatschappijen, hoofdzakelijk uit de VS, aan te trekken".

(6) In het licht van deze ontwikkelingen en andere kwesties die recentelijk in de besluiten van de Commissie aan bod zijn gekomen dient de Commissie deze mededeling tegen eind 2012 te herzien.

(7) De bedoeling van deze discussienota is de toekomstige context voor films en audiovisuele werken vast te stellen, na te gaan op welke gebieden reflectie nodig is en suggesties te doen met betrekking tot de mogelijke toekomstige ontwikkeling van de staatssteunregels in deze sector. De Commissie zal rekening houden met alle reacties op de discussienota die tijdens de raadplegingperiode van drie maanden, welke eindigt op 30 september 2011, worden ingediend.

(8) Alle bijdragen zullen, eventueel in verkorte vorm, worden gepubliceerd, tenzij de auteur bezwaar maakt tegen bekendmaking van zijn persoonsgegevens. In dat geval kan de bijdrage in anonieme vorm worden bekendgemaakt. In het andere geval wordt de bijdrage niet bekendgemaakt en wordt met de inhoud ervan ook geen rekening gehouden.

(9) Organisaties dienen gebruik te maken van het register van belangenvertegenwoordigers4 om de Europese Commissie en het grote publiek informatie te verschaffen over hun doelstellingen, financiering en structuren. Antwoorden van niet-geregistreerde organisaties zullen als individuele bijdragen worden behandeld.

(10) De bijdragen aan de raadpleging en de daarmee verband houdende vragen dienen, met vermelding van referentienummer HT.2950, per e-mail naar stateaidgreffe@ec.europa.eu gestuurd te worden.

2. ACHTERGROND 2.1. De Europese audiovisuele sector

(11) De EU-lidstaten besteden naar schatting 2,3 miljard EUR per jaar aan de ondersteuning van de filmsector: 1,3 miljard EUR voor subsidies en zachte leningen en 1 miljard EUR in de vorm van fiscale stimuleringsmaatregelen5. Ongeveer 80% daarvan is bestemd voor de filmproductie.

(12) De EU is tegenwoordig één van de grootste filmproducenten ter wereld: in 2009 werden in de EU 1 168 speelfilms geproduceerd (in vergelijking met 677 in de VS en 456 in China)6. De belangrijkste steunverlenende lidstaten op dit gebied zijn Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Italië en Spanje.

(13) De meeste Europese films ontvangen productiesteun. Deze films hebben vaak een beperkt marktaandeel, zelfs op hun nationale markten. De door de grote VS-filmdistributeurs geproduceerde of gefinancierde films maken in de EU ongeveer

4 http://www.ec.europa.eu/transparency/regrin 5 2008 Study on the Economic and Cultural Impact, notably on Co-productions, of Territorialisation

Clauses of state aid Schemes for Films and Audiovisual Productions & Corrigendum 6 European Audiovisual Observatory – Focus 2010

NL 5 NL 5

70% van de bioscoopmarkt uit7. In bepaalde lidstaten en voor de videofilmmarkt is dat marktaandeel zelfs nog hoger.

(14) Een oorzaak van het gebrek aan circulatie van Europese werken is de sterke fragmentatie van de Europese audiovisuele sector, die uit een groot aantal kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's) bestaat. In 2007 waren er meer dan 600 filmmaatschappijen in Frankrijk, 400 in het Verenigd Koninkrijk en 200 in Duitsland.

(15) Deze bedrijven produceren vaak slechts een gering aantal films en kunnen zelfs voor de productie van slechts één project opgericht worden. Voor de ontwikkeling van audiovisuele projecten zijn slechts beperkte steunmogelijkheden voorhanden. Het is derhalve moeilijk voor producenten om vooraf voldoende commerciële steun te verkrijgen voor de samenstelling van een financieel pakket om de productie van projecten van start te laten gaan. Door de hoge risico's die gepaard gaan met hun bedrijven en projecten, en het vermeende gebrek aan winstgevendheid van de sector, is hun afhankelijkheid van staatssteun nog groter geworden.

(16) Staatssteun voor de productie van films en audiovisuele werken gaat vaak gepaard met verplichtingen betreffende de territorialisering van de uitgaven, waardoor de fragmentatie van de sector – zonder dat dit de bedoeling was - mogelijk nog is toegenomen.

(17) Het feit dat de steunverlening alleen op de productie van films was gericht, zou tot een zekere overproductie geleid kunnen hebben in verhouding tot de bestaande traditionele distributiekanalen (zoals bioscopen, videofilms of televisie). Het MEDIA-programma van de Commissie en een aantal lidstaten ondersteunen de distributie en bevordering van Europese films zowel via traditionele als nieuwe platforms.

(18) Staatssteun voor andere activiteiten dan de productie valt niet onder de mededeling inzake de filmsector, maar werd door de Commissie rechtstreeks overeenkomstig artikel 107 VWEU goedgekeurd.

2.2. Bestaande beoordelingscriteria voor staatssteun (19) In de bestaande mededeling inzake de filmsector zijn de beweegredenen en de

specifieke criteria uiteengezet op basis waarvan staatssteun voor de productie van films en audiovisuele werken overeenkomstig de cultuurderogatie van artikel 107, lid 3, onder d), VWEU beoordeeld wordt. Deze vier criteria luiden als volgt:

• De steun is gericht op een "cultureel product". De lidstaten moeten zich ervan verzekeren dat de inhoud van de gesteunde productie cultureel is, zulks op basis van controleerbare nationale criteria (overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel).

• De producent moet vrij zijn om tenminste 20% van het filmbudget in andere lidstaten uit te geven. De begunstigde kan dus verplicht worden maximaal 80% van het productiebudget van een gesteunde film of TV-productie in de steunverlenende lidstaat uit te geven (territorialisering).

• De steunintensiteit moet in principe beperkt blijven tot 50% van het productiebudget. Voor moeilijke en "low budget"-films geldt deze maximumwaarde niet.

7 Zie voetnoot 6.

NL 6 NL 6

• Een lidstaat mag de steun voor de filmproductie niet reserveren voor specifieke filmmakende activiteiten (bijvoorbeeld postproductie), om ervoor te zorgen dat de steun een neutraal stimulerend effect heeft en te vermijden dat die specifieke activiteiten in de steunverlenende lidstaat worden beschermd.

3. DISCUSSIEPUNTEN 3.1. Zijn veranderingen noodzakelijk?

(20) Bij de evaluatie van de werking van de bestaande mededeling kwamen een aantal belangrijke kwesties naar voren die volgens de Commissie nader moeten worden onderzocht. In dit hoofdstuk komen deze kwesties aan de orde en worden enkele vragen geformuleerd waarover de Commissie graag het standpunt van de belanghebbenden wil kennen.

3.2. Waarom wordt de filmsector gefinancierd?

(21) Sinds het Actieplan Staatssteun van de Commissie van 2005 ontwikkelt de Commissie staatssteunregels volgens een gemeenschappelijke structuur die begint met het vaststellen van de doelstelling die met de voorgenomen steun dient te worden behaald. Alle steunmaatregelen met het oog op het behalen van een welomschreven doelstelling moeten noodzakelijk, evenredig en efficiënt zijn.

(22) De lidstaten lijken het onderling eens te zijn dat overheidssubsidiëring belangrijk is om de Europese filmproductie in stand te houden. Gezien de bedragen die Europa de voorbije jaren heeft uitgegeven voor de subsidiëring van de productie van films (meer dan 1 000 speelfilms per jaar), waarvan slechts een kleine minderheid ooit buiten het land van herkomst te zien is, rijst de vraag of de overheidsfinanciering zo efficiënt als mogelijk wordt gebruikt.

(23) Ieder filmfonds heeft zijn eigen selectiecriteria en doelstellingen, al naargelang de filmfinanciering op internationaal, nationaal, regionaal of lokaal niveau wordt verstrekt. Uit de aanmeldingen van staatssteun die de Commissie ontvangt, blijkt dat de Europese nationale, regionale en lokale filmfondsen geen gemeenschappelijke doelstelling of strategie lijken te hebben. Dit is, volgens het subsidiariteitsbeginsel, enerzijds een teken van culturele diversiteit en onafhankelijkheid, maar het mag anderzijds niet leiden tot tegenstrijdige financieringsmaatregelen.

(24) Er zijn relatief weinig vergelijkbare en omvattende gegevens over de Europese audiovisuele sector beschikbaar. Dat belemmert een efficiënte en rationele besluitvorming door de overheidsinstanties.

(25) Zo verzamelen de lidstaten bijvoorbeeld gegevens over bioscoopontvangsten maar komt het grootste deel van de filminkomsten en -winsten nu uit andere bronnen, zoals dvd's. Vele Europese films worden immers niet in de bioscoop vertoond. Details over de budgetten voor de filmproductie worden als bedrijfsgeheimen behandeld, zelfs indien de films met overheidsmiddelen gefinancierd worden. Er is dus een structureel gebrek aan commerciële statistieken om het economische belang van de sector en de ontwikkelingen binnen die sector beter te kunnen beoordelen.

(26) De Europese audiovisuele sector bevindt zich op een cruciaal keerpunt. Omdat consolidatie van de overheidsfinanciën in de nasleep van de financiële en economische crisis nodig bleek, hebben verschillende lidstaten hun steunbudgetten voor de filmsector reeds teruggeschroefd. Sommige filmfinancieringsinstanties werden al zelf met sluiting bedreigd.

NL 7 NL 7

(27) Duidelijkheid over de doelstellingen die de lidstaten met de ondersteuning van de Europese filmsector voor ogen hebben, zou ook nuttig zijn om te beoordelen of de steun werkelijk aantoonbare resultaten oplevert bij het behalen van deze doelstellingen.

(28) Grotere duidelijkheid zou de Commissie bovendien ook helpen om gemeenschappelijke regels voor de verlening van staatssteun in de sector uit te werken. Doelstellingen als een grotere keuze voor de kijker, het opwekken van interesse voor Europese films, het garanderen van inhoudelijke culturele diversiteit en de stimulering van innovatie, openheid en creativiteit komen reeds in vele financieringsregelingen voor en zouden als startpunt kunnen dienen voor deze reflectie.

Wat moet het doel zijn van staatssteun voor films en audiovisuele werken? Naast het garanderen van culturele diversiteit en de stimulatie van artistieke innovatie moet het doel van staatssteun ook de creatie van structurele werkgelegenheid in de filmsector zijn.

English Translation:

Next to guaranteeing cultural diversity and stimulating artistic innovation, the purpose of State aid should be to create structural employment in the movie industry.

Hoe moet worden nagegaan of dit doel is bereikt? Men zou de creatie van werkgelegenheid makkelijk kunnen controleren door te onderzoeken hoeveel mensen er werkzaam zijn onder het paritair comité Film. In België is dit PC 303.

English Translation:

The creation of employment could easily be controlled by investigating the number of people that are working in the joint committee ‘Film’. In Belgium, this is PC 303.

3.3. Hoe moet de subsidiewedloop om grote filmproducties aan te trekken, onder controle worden gehouden?

(29) Zoals reeds in punt 5 is vermeld, heeft de Commissie in 2009 vastgesteld dat "de concurrentie tussen een aantal lidstaten die staatssteun gebruiken om buitenlandse investeringen van grote filmproductiemaatschappijen, hoofdzakelijk uit de VS, aan te trekken" (dat wil zeggen een subsidiewedloop) een nieuwe ontwikkeling is waardoor een verdere verfijning van de beoordelingscriteria voor staatssteun nodig zal zijn. Deze ontwikkeling blijkt zich sindsdien te hebben voortgezet.

(30) De internationale filmmaatschappijen, die voornamelijk in de Verenigde Staten gevestigd zijn, zijn wereldwijd actief en hebben de keuze tussen een groot aantal alternatieve locaties. Blockbusters en andere grote internationale producties zijn uiterst mobiel.

NL 8 NL 8

(31) Een land dat beschikt over een geschikte, grote filmstudio probeert deze producties aan te trekken, om, door middel van lokaal gerekruteerde aanbieders van filmdiensten, acteurs en filmpersoneel en het gebruik van lokale faciliteiten en aanvullende diensten, een zo groot mogelijk rendement te verkrijgen. Via fiscale stimulansen en andere maatregelen wordt de productie van deze succesvolle internationale speelfilms en televisieprogramma's in bepaalde gebieden bevorderd. Het gevolg is een hevige "push and pull"-strategie tussen de internationale producenten en de locaties8.

(32) Het productiebudget voor grote, door de VS gefinancierde films bedraagt gemiddeld 65 miljoen USD (46 miljoen EUR), waarbij het budget voor de allerduurste films tot meer dan 200 miljoen USD (141 miljoen EUR)9 kan oplopen. Dit is een veelvoud van het budget van een typische Europese productie. Door subsidies in het vooruitzicht te stellen kan er weliswaar voor gezorgd worden dat deze prestigefilms in Europa in plaats van elders gedraaid worden, maar deze subsidies vervalsen de concurrentie tussen de Europese productielocaties. In dergelijke gevallen luidt de vraag niet of de film geproduceerd wordt, maar wel waar dit zal gebeuren.

(33) Wanneer het gebruik van overheidssubsidies tot concurrentie met andere lidstaten leidt, is dit zowel schadelijk voor de sector als voor de Europese belastingbetalers. Dat was niet de bedoeling toen de oorspronkelijke staatssteunregels voor de bevordering van de Europese cinematografische cultuur werden opgesteld. Het vermijden van een subsidiewedloop is precies een van de doelstellingen van de staatssteunbepalingen van het Verdrag.

(34) Volgens de bestaande regels mag de maximale steunintensiteit 50% bedragen, waardoor steunbedragen voor dergelijke producties zeer hoog kunnen oplopen. Uit economisch oogpunt kan worden aangevoerd dat steun voor dergelijke producties indirect ook aan Europese filmdiensten ten goede komt en kan leiden tot kennis-spinoffs en bijkomende voordelen voor de Europese filmindustrie (bv. toerisme). De winsten uit deze producties blijven evenwel grotendeels buiten de EU en dragen dus niet noodzakelijk bij tot de duurzaamheid van de sector op lange termijn. Bovendien kampen de door de grote VS-producenten gefinancierde en gedistribueerde commerciële films niet met dezelfde problemen inzake toegang tot particuliere financiering als hun Europese concurrenten. De noodzaak van deze steun ligt dus niet voor de hand.

(35) In een poging om deze subsidiewedloop tegen te gaan, werd meer nadruk gelegd op het criterium dat de film een "cultureel product" moet zijn. Een voorbeeld daarvan is de stimuleringsmaatregel voor films in het Verenigd Koninkrijk10, waarbij een zogenaamde "Cultural Test" werd ingevoerd om te verhinderen dat films zonder culturele inhoud steun zouden kunnen ontvangen. Een aantal andere lidstaten heeft vervolgens deze benadering gevolgd, waarbij zij zich baseerden op de culturele criteria van kleine filmsteunregelingen die de Commissie reeds had goedgekeurd.

(36) Uit de ervaring die de Commissie tot dusver heeft opgedaan, blijkt evenwel dat de criteria van de mededeling inzake de filmsector niet kunnen verhinderen dat steunregelingen onderling concurreren om buitenlandse producties aan te trekken. Bovendien riep de systematische, nauwgezette controle van de culturele criteria controverse op bij de lidstaten, vooral omdat het, gezien het subsidiariteitsbeginsel,

8 The Film Studio – Film production in the global economy (2005) van Ben Goldsmith en Tom O’Regan. 9 Bron: http://www.the-numbers.com/glossary.php . Wisselkoers 1 €/1,42 $ op 7 april 2011. 10 Zaak SA.19919 (ex-N461/05) – UK Film tax incentive

NL 9 NL 9

niet aan de Commissie is om de nationale definities van het begrip "cultuur" te beoordelen. Aangezien de criteria niet voor dit soort steun zijn opgesteld, zijn zij dus duidelijk niet geschikt om de subsidiewedloop aan te pakken.

(37) Het is niet gemakkelijk standaardregels vast te stellen waarmee de concurrentievervalsing die voortvloeit uit de steun voor grote buitenlandse producties, vermeden of tenminste ingeperkt zou kunnen worden. Een mogelijkheid zou erin kunnen bestaan steun voor een individueel project tot een bepaald bedrag te beperken, omdat ervan kan worden uitgegaan dat films met zeer hoge budgetten de noodzakelijke financiering vooraf uit commerciële bron kunnen krijgen. Een andere mogelijkheid zou kunnen zijn daarenboven te eisen dat alle steun, of tenminste steun boven dit plafond, terugbetaald of geherinvesteerd wordt indien de productie winst oplevert.

Hoe kan de Commissie deze subsidiewedloop zo efficiënt mogelijk onder controle houden?

Deze wedloop kan gecontroleerd worden door de lokale subsidieinstanties regels op te leggen zodat deze wedloop niet ten nadele van de lokale producties komt. Hierbij alvast een aantal mogelijkheden van regels die kunnen worden opgelegd

- Bestedingsverplichting in verhouding met subsidie die wordt uitgekeerd - Budget dat een lokale subsidie instantie voorziet voor buitenlandse producties

moet voor alle landen hetzelfde zijn. - Culturele beperkingen. Het werk dat gesubsidieerd wordt moet bestempeld

worden als een Europees werk volgens de “televisie zonder grenzen”.

English Translation: The subsidy race could be controlled by imposing rules to the funding authorities, so that the subsidy race is not a disadvantage to the local productions. Here are some examples of rules that can be implemented:

- Expenditure obligation should be in proportion with the grant that is allowed - The budget that is provided by a local funding authority to foreign productions

should be the same for all countries. - Cultural limitations. The project that is suppose to receive funds, should be

labelled as a European project according to “Television without frontiers”

3.4. Welke andere activiteiten dan productie dienen in het toepassingsgebied van de

mededeling te worden opgenomen en welke staatssteuncriteria zijn passend voor dergelijke activiteiten?

(38) Zoals reeds in punt 5 is vermeld, heeft de Commissie in 2009 gesteld dat "het verlenen van steun aan andere aspecten dan film- en tv-productie (zoals filmdistributie en digitale projectie)" een nieuwe ontwikkeling is waardoor een verdere verfijning van de beoordelingscriteria voor staatssteun nodig zal zijn.

(39) Sommige lidstaten ondersteunen ook andere activiteiten dan film- en audiovisuele productie, zoals bijvoorbeeld het schrijven van scripts, de ontwikkeling, distributie en promotie van films, filmfestivals, opleiding, de bevordering van een filmcultuur, of de

NL 10 NL 10

conservering en archivering van films. Hoewel deze soorten steunverlening niet onder de mededeling inzake de filmsector vallen, past de Commissie ingeval van overschrijding van het de minimis-plafond11 als referentie de criteria van de mededeling inzake de filmsector toe om de noodzaak, evenredigheid en geschiktheid van de steun te beoordelen.

(40) Misschien moet het toepassingsgebied van de mededeling inzake de filmsector uitgebreid worden met alle aspecten vanaf het verhaalontwerp tot de vertoning aan het publiek, zoals bijvoorbeeld met filmontwikkeling en -distributie. Daarnaast zou de mededeling eventueel de ondersteuning van promotie- en distributieplatforms zoals filmfestivals, video-on-demand, digitale projectie en plattelandsbioscopen kunnen bestrijken. Daardoor zou vermeden kunnen worden dat het aanbod van audiovisuele inhoud wordt gestimuleerd zonder ervoor te zorgen dat de daarmee gepaard gaande distributie en promotie overeenkomt met de vraag. Dit zou ook de rechtszekerheid verhogen wat betreft de ondersteuning van dergelijke activiteiten op grond van artikel 107, lid 3, onder d), VWEU, indien zij betrekking hebben op films die in aanmerking komen voor steun als een cultureel product. Zo zou gegarandeerd kunnen worden dat deze films een publiek bereiken.

Welke factoren dienen in aanmerking te worden genomen door de criteria voor de beoordeling van staatssteun bij andere activiteiten dan productie?

(41) In september 2010 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over kansen en uitdagingen voor de Europese film in het digitale tijdperk12. Daarin wordt vermeld dat subsidies voor bioscopen die een bepaald aandeel aan Europese of arthousefilms vertonen, overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder d), VWEU, goedgekeurd werden en dat staatssteun aan kleine bioscopen en aan bioscopen in afgelegen regio's overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, goedgekeurd werd. Daarenboven is de kans groot dat subsidies voor individuele bioscopen onder de de minimis-regel vallen. Overheidsprogramma's die steun verlenen voor het verwerven van digitale projectieapparatuur dienen vanuit technologisch oogpunt neutraal te zijn.

Hoe kan de overschakeling van bioscopen naar digitale filmprojectie bestreken worden door de toekomstige regels inzake steun voor de bioscopen? 3.5. Welk soort producten moeten worden ondersteund?

(42) In het licht van de technologische veranderingen die zich sinds 2001 hebben voorgedaan, dient de definitie van een audiovisueel werk dat in aanmerking komt voor steun uit hoofde van de mededeling inzake de filmsector misschien opnieuw te worden bekeken. In de huidige mededeling is de definitie van voor staatssteun in aanmerking komende "audiovisuele werken" beperkt tot film- en tv-producties.

(43) Tegenwoordig bestaan er evenwel nieuwe soorten audiovisuele werken die mediaoverschrijdend zijn ("cross-media")13. Sommige lidstaten hebben aangegeven dat andere soorten audiovisuele werken, in het bijzonder interactieve werken zoals videospelletjes, beoordeeld dienen te worden op grond van dezelfde criteria als die

11 Verordening (EG) nr. 1998/2006 van de Commissie. 12

http://ec.europa.eu/culture/media/programme/overview/consultations/docs/COMM_PDF_COM_2010_0487_F_NL_COMMUNICATION.pdf

13 Bij crossmedia-filmprojecten gaat het om verhalen die via verschillende media worden uitgebracht (film, televisie, online, mobiele telefonie en spelletjes). Zie zaak SA.31720 – Frankrijk: steun voor nieuwe mediaprojecten.

NL 11 NL 11

welke gelden voor film- en televisieproducties. Aangezien deze sectoren evenwel andere kenmerken hebben dan de sector van de film- en televisieproducties, zijn hiervoor andere beoordelingscriteria wellicht beter geschikt.

Dient het toepassingsgebied van de mededeling, dat reeds film- en tv-producties omvat, te worden uitgebreid tot andere soorten audiovisuele projecten? Zo ja, hoe zou de definitie van een "audiovisueel project" dan moeten luiden? 3.6. Hoe hoog moeten de maximale steunintensiteiten zijn?

(44) De in de mededeling inzake de filmsector aangegeven maximale steunintensiteiten lijken algemeen aanvaard te zijn door de sector. Uit de beschikkingspraktijk van de Commissie is evenwel gebleken dat nog verduidelijkt dient te worden dat de maximale steunintensiteit geldt voor de totale staatssteun die verleend wordt voor een bepaalde productie, ongeacht of deze afkomstig is van een andere steunregeling of een andere lidstaat.

Dient de huidige maximale steunintensiteit van 50% van het productiebudget behouden te blijven, waarbij hogere steunintensiteiten mogelijk zijn voor moeilijke en "low budget"-films? Indien andere activiteiten dan de productie eveneens onder de mededeling zouden vallen, dient de maximale totale steunintensiteit dan eveneens vastgesteld te worden op 50% van het totale projectbudget (met inbegrip van de kosten voor scriptschrijven, ontwikkeling, preproductie, opnames, postproductie, distributie, promotie en marketing)? JA YES Zou het, om grensoverschrijdende samenwerking aan te moedigen, passend zijn een hogere totale steunintensiteit (bijvoorbeeld van 60%) toe te staan voor filmprojecten die betrekking hebben op activiteiten in meer dan één lidstaat, met inbegrip van coproducties? JA YES

Indien andere soorten audiovisuele projecten onder het toepassingsgebied van de mededeling zouden vallen, welke maximale totale steunintensiteit zou daarvoor dan moeten gelden? 3.7. In hoeverre zijn territorialiteitsvereisten gerechtvaardigd?

(45) Wat betreft steun voor audiovisuele producties, kunnen lidstaten volgens het territorialiseringscriterium van de bestaande mededeling eisen dat tot 80% van het productiebudget van een gesteunde filmproductie wordt uitgegeven in de steunverlenende lidstaat14. Dit leidt evenwel tot een probleem van consistentie met de fundamentele beginselen van de interne markt, die het vrije verkeer van goederen, personen en diensten garanderen. Daarom kunnen voor de andere, in punt 3.4 vermelde, soorten steun geen territorialiteitsvereisten gelden.

(46) Het is niet duidelijk hoe dit criterium moet worden toegepast in het geval van coproducties. In haar beschikkingspraktijk heeft de Commissie het criterium zo geïnterpreteerd dat deze vereiste betrekking heeft op 80% van het bedrag dat de coproducent bijdraagt aan het totale productiebudget.

14 Wanneer een lidstaat bijvoorbeeld 500 000 EUR verleent voor een filmproductie van 3 miljoen EUR,

kan hij als voorwaarde opleggen dat 2,4 miljoen EUR van het productiebudget in deze lidstaat wordt uitgegeven. Een aantal lidstaten drukken hun territorialiteitsvereisten uit als een percentage van het steunbedrag (bijvoorbeeld: 150% van het steunbedrag moet in de lidstaat worden uitgegeven, d.w.z. 750 000 EUR in bovenstaand voorbeeld).

NL 12 NL 12

(47) Uit een studie van 2008 over territorialiteitsvereisten15 bleek dat in het kader van filmsteunregelingen een grote verscheidenheid aan territorialiteitsvereisten wordt opgelegd. Er werd een onderscheid gemaakt tussen expliciete en impliciete territorialiteitsvereisten. Wegens het grote aantal en de complexiteit van deze vereisten kunnen conflicten ontstaan tussen de regels die in het kader van verschillende regelingen ter ondersteuning van dezelfde film worden toegepast, hetgeen tot rechtsonzekerheid kan leiden. Deze juridische situatie werd ingewikkeld en kostbaar geacht, niet alleen voor de filmproducenten maar ook voor de beleidsmakers en de steunverlenende instanties die een samenhangende aanpak proberen uit te werken.

(48) Volgens de studie haalt de audiovisuele industrie een hogere omzet in lidstaten met strenge territorialiteitsvereisten16. Daarenboven lijken de filmproductiekosten hoger te zijn in landen die territorialiteitsvereisten hanteren dan in landen die dit niet doen.

(49) Voorts bleek uit de studie dat territorialisering voor coproducties tot bepaalde problemen kan leiden en de efficiëntie ervan negatief kan beïnvloeden. Ook gaf de studie aan dat het afschaffen van de mogelijkheid om expliciete territorialiteitvereisten op te leggen, zou kunnen leiden tot meer impliciete territorialiteitsvereisten, wat de transparantie voor filmproducenten zou verminderen.

(50) In de mededeling inzake de filmsector van 2001 wordt gesteld dat een bepaalde mate van territorialisering "nodig kan zijn om de voortdurende aanwezigheid van menselijke vaardigheden en technische deskundigheid te garanderen die nodig is voor culturele creatie. Dit moet echter worden beperkt tot het minimum dat noodzakelijk is om culturele doelstellingen te bevorderen". Tegenwoordig wordt overal in de Europese audiovisuele sector uitvoerig gebruik gemaakt van digitale productietechnieken. Dankzij deze technieken behoeft alle deskundigheid die nodig is voor culturele creatie niet meer noodzakelijkerwijs op hetzelfde grondgebied aanwezig te zijn.

(51) De sterke fragmentatie van de Europese filmsector, die sinds vele jaren zijn belangrijkste concurrentienadeel vormt, zou door de territorialisering nog erger kunnen worden. De belangrijkste reden waarom filmproducenten territorialisering in het verleden ondersteund hebben, is dat zij de indruk hadden dat zij, via de steunverlenende instanties, het ministerie van Financiën ertoe konden aanzetten meer middelen ter beschikking te stellen.

(52) Zou de mogelijkheid voor de lidstaten om territorialiteitsvereisten op te leggen beperkt worden tot, bijvoorbeeld, 100% van het steunbedrag, dan zouden de juridische problemen kunnen worden aangepakt en tegelijk de ondersteuning van de filmproductie worden aangemoedigd17. Terzelfder tijd zou dit de bevordering van culturele doelstellingen mogelijk maken en kunnen leiden tot een zekere consolidatie van de sector, hetgeen ten goede zou komen aan de duurzaamheid ervan.

15 Zie voetnoot 5. 16 Het is evenwel onduidelijk of de hogere omzet per capita bereikt wordt door de strengere

territorialiteitsvereisten, dan wel of de politieke interesse in territorialiteitsvereisten veroorzaakt wordt door het belang dat gehecht wordt aan de audiovisuele sector in landen waar deze sector relatief groot is.

17 In bovenstaand voorbeeld van een lidstaat die 500 000 EUR verleent voor een filmproductie van 3 miljoen EUR, zou dit impliceren dat de lidstaat als voorwaarde voor de steun kan opleggen dat tot 500 000 EUR van het productiebudget in de lidstaat wordt uitgegeven.

NL 13 NL 13

Moet worden toegestaan dat de lidstaten steun voor audiovisuele projecten aan territorialiteitsvereisten koppelen? Zo ja, zou een plafond van 100% van het steunbedrag billijk zijn of is er een beter criterium?

Hier is de vraag of we de lidstaten vrij laten beslissen of niet. Je zou kunnen argumenteren dat de spent-vereisten te beperkend werken, het coproducties moeilijker maakt en eigenlijk de kosten hoger maakt. Anderzijds zouden de spent-verplichtingen in coproducties de lokale creativiteit, werkgelegenheid en leveranciers ondersteunen.

Het gevaar om de spent-verplichtingen te beperken is dat je louter financiële coproducties creëert en buitenlandse producties louter geld laat ophalen in coproducerende landen zonder het er te spenderen. Te veel spent-verplichtingen, bvb. meer dan 100%, kan dan weer te beperkend werken. Dus enerzijds: stimulatie lokale filmindustrie, dus territorialiteitsvereisten kunnen/mogen. Anderzijds beperken tot max. 100%.

English Translation:

The question is whether we let the Member States decide or not. On the one hand, spent requirements could be seen as a limitation, making co-productions more difficult and increasing cost. On the other hand, the spent requirements in co-productions could support the local creativity, and employment.

The danger of limiting spending obligations, is that one only creates financial co-productions: one could simply collect the money in co-producing countries without even spending it. To much spent obligations on the other hand, could also be a limitation. So: on one hand it stimulates local movie industries, so territorial conditions should be imposed. On the other hand it should be limited to 100% maximum.

3.8. Heeft de digitale revolutie een impact op de staatssteunregels?

(53) De audiovisuele sector wordt geconfronteerd met ambitieuze nieuwe technologieën en een verandering in consumentengedrag, hetgeen de muzieksector 15 jaar geleden radicaal heeft veranderd18. Er bestaan ook nieuwe creatieve concepten die mediumonafhankelijk zijn, zoals de "crossmedia"19, waarmee een jongere generatie filmmakers experimenteert.

(54) De bestaande structuren en bedrijfsmodellen kampen met overproductie van Europese films ten opzichte van de vraag naar dergelijke films waaraan met de conventionele distributiekanalen kan worden voldaan. Misschien moet Europa nu de kans grijpen om

18 Zie het onlangs verschenen rapport Digital revolution: engaging audiences report, opgesteld voor

Cine-Regio. 19 Zie voetnoot 13.

NL 14 NL 14

naar innovatieve alternatieve oplossingen te zoeken met behulp van het internet en digitale productie- en distributietechnieken. Opmerkelijk is dat de meeste onafhankelijke filmmakers die deze alternatieve methodes met succes gebruiken, in de Verenigde Staten gevestigd zijn.

(55) Een belangrijke vraag daarbij is of de specifieke staatssteunregels die voor de audiovisuele sector gelden, aan deze ontwikkeling aangepast kunnen of moeten worden. Uit de ervaringen van de nieuwe generatie filmmakers blijkt dat het nuttig zou kunnen zijn hiervoor enige steun te verlenen, met name op het gebied van ontwikkeling en productie. In het kader daarvan zouden eveneens marketinginstrumenten of opleidingen in technieken om het publiek bij de voorstelling te betrekken, aangeboden kunnen worden.

Dienen voorwaarden in verband met productiesteun opgelegd te worden om een zachte overgang naar de digitale media aan te moedigen, door er bijvoorbeeld voor te zorgen dat een digitale "master" wordt gemaakt en te eisen dat door de overheid gesteunde werken uitgebracht worden onder de Creative Commons-licentie "Naamsvermelding – GelijkDelen"20? Moet distributiesteun beschikbaar zijn voor distributie via alle platforms (en bv. niet alleen voor het uitbrengen van films in bioscopen)?

Absoluut! In dit stadium is volgens ons steun aan andere/nieuwe distributiekanalen als VOD/internet,…onontbeerlijk. Deze steun kan ervoor zorgen dat deze kanalen zich kunnen ontwikkelen tot volwaardige distributiekanalen en zo de (internationale) verspreiding van films bewerkstelligen.

English Translation: Definitely! According to us, the support of other distribution channels such as VOD, Internet... is essential at this stage. This support could help these distribution channels developing and help achieving the (international) distribution of movies.

(56) In bepaalde gevallen zou het zinvol kunnen zijn om ook 3D-productie, digitale

postproductie en digitale cinema te ondersteunen. Gedurende de overgangsperiode kan het nodig zijn steun te verlenen voor innovatieve bedrijfsmodellen, en te voorzien in adviesverlening, opleiding en startkapitaal, alsook de archivering te ondersteunen, door bijvoorbeeld gegevensbanken op te zetten en oude, analoge inhoud te digitaliseren.

(57) Gezien het hoge percentage kmo's in de Europese audiovisuele sector, moeten wellicht andere, bestaande staatssteunregels worden toegepast. Er bestaat reeds een algemene groepsvrijstellingsverordening21 op grond waarvan bepaalde categorieën

20 http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/ 21 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008R0800:NL:NOT

NL 15 NL 15

overheidssteun voor kmo's, risicokapitaal, onderzoek, ontwikkeling, innovatie en opleiding vrijgesteld zijn van de aanmeldingsverplichting. Er zijn ook specifieke regels voor de verlening van staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie22, risicokapitaalinvesteringen23 en opleiding24. Op grond van deze regels zouden de lidstaten in staat moeten zijn innovatieve audiovisuele bedrijven alsook particulieren te ondersteunen bij het uittesten van nieuwe bedrijfsmodellen en/of het experimenteren met nieuwe filmtechnieken.

Aangezien de meeste Europese films staatssteun krijgen, zou het voor de ontwikkeling van een filmcultuur/een filmeducatie en voor de bewaring van de gesteunde films voor de toekomstige generaties, nuttig zijn indien als voorwaarde voor de steunverlening zou gelden dat deze films gedeponeerd moeten worden en beschikbaar moeten zijn voor cultureel/educatief gebruik. Dienen de lidstaten hiertoe aangespoord te worden in het kader van een nieuwe mededeling, vooral wanneer de overheidsfinanciering meer dan 50% van het filmbudget bedraagt?

Waarom niet. Het mag echter de reguliere distributie niet in het gedrang brengen, maar moet eerder aanvullend werken.

English Translation:

Why not. However, it should not limit the regular distribution, but help completing it.

Moeten in een nieuwe mededeling aanvullende staatssteunregels worden opgenomen voor de ondersteuning van initiatieven waarmee bedrijven aangemoedigd worden om te profiteren van de digitale revolutie?

Steun voor digitale ontwikkelingen zal uiteindelijk de verspreiding van films vergemakkelijken, dus wij zijn voorstander van steunmaatregelen die deze digitalisering kunnen versnellen.

English Translation:

State aid for digital developments, will eventually help facilitating the distribution of films, so we are in favour of measures that can accelerate the digitization.

22 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006XC1230(01):NL:NOT 23 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52010XC1207(02):NL:NOT 24 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0811(01):NL:NOT

NL 16 NL 16

Zijn er andere aandachtspunten?

(58) Misschien zijn er aandachtspunten met betrekking tot staatssteun voor de Europese audiovisuele sector die hierboven niet ter sprake zijn gekomen.

Zijn er nog andere aspecten die de Commissie in overweging dient te nemen in het kader van een nieuwe mededeling?

4. DE TOEKOMST (59) De staatssteunregels ter vervanging van de bestaande mededeling inzake de filmsector

zullen toegesneden moeten zijn op een situatie van snel veranderende voorkeuren van gebruikers en technologische ontwikkelingen. Dat geldt ook voor de steun die vanaf 2013 zal worden verleend in het kader van het vervolgprogramma van het huidige MEDIA-programma van de Commissie.

(60) Naast financiering voor de schepping en distributie van films en audiovisuele werken, zullen waarschijnlijk steunmaatregelen nodig blijven om de interesse van het publiek voor de filmcultuur op te wekken (bijvoorbeeld door filmfestivals), en om interactie met films en filmmakers te stimuleren, met name in het geval van een jonger publiek of de vertoning van zeldzame films.

(61) Als aanvulling op deze financiële steun, zullen overheden eventueel ook niet-financiële maatregelen moeten nemen om het effect van de ter beschikking gestelde staatssteun te maximaliseren. Mogelijke regelgevingskwesties zijn vragen in verband met digitale rechten, voorwaarden met betrekking tot de inhoud25, netneutraliteit26, kunstmatige barrières tussen het publiek en de films die zij willen zien (zoals bijvoorbeeld "release windows"27 en territoriale licentieverlening) en methodes om conflicten tussen verschillende partijen te helpen oplossen.

25 Volgens artikel 16 van de Richtlijn audiovisuele mediadiensten (2010/13/EU) moeten de

omroeporganisaties het grootste gedeelte van hun zendtijd reserveren voor Europese producties. Daarenboven moeten zij volgens artikel 17 tenminste 10% van hun zendtijd of van hun programmabudget reserveren voor Europese onafhankelijke producties. Verder dienen, volgens het nieuwe artikel 13, audiovisuele mediadiensten op aanvraag, de vervaardiging van en de toegang tot Europese producties te bevorderen.

26 Bij het debat over "netneutraliteit" gaat het er in wezen over hoe de openheid van het internet het best in stand kan worden gehouden, te garanderen dat dit kwaliteitsvolle diensten aan iedereen kan blijven bieden en dat innovatie wordt bevorderd.

27 Gewoonlijk wordt in het tijdschema voor het uitbrengen van een film een exclusief "venster" gereserveerd voor de verschillende distributiekanalen, zoals de bioscoop, dvd, betaaltelevisie en de vrij toegankelijke televisie. Volgens artikel 8 van de Richtlijn audiovisuele mediadiensten moeten de lidstaten ervoor zorgen dat onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten geen cinematografische werken uitzenden buiten de met de houders van rechten overeengekomen tijdvakken.