De Raad voor Vergunningsbetwistingen: vergelijking...

Faculteit Rechtsgeleerdheid

Universiteit Gent

Academiejaar 2014-2015

De Raad voor Vergunningsbetwistingen:

vergelijking van de rechtspraak met deze van de

Raad van State

Masterproef van de opleiding

‘Master in de Rechten’

Ingediend door

Arnout Schelstraete

(00902568)

Promotor: Professor dr. G. Van Hoorick

Commissaris: Mevrouw L. Vandenhende

DANKWOORD

Wellicht wat onorthodox wordt het dankwoord afgesplitst van het voorwoord. De reden daartoe is

dat mijn oprechte dank ten aanzien van een aantal personen zeker niet ondergesneeuwd mag raken

in wat er in het voorwoord nog aan de lezer wordt meegegeven.

Van deze gelegenheid maak ik dan ook allereerst gebruik om Professor dr. Van Hoorick te bedanken.

Ik ben hem niet alleen zeer dankbaar omdat ik mijn masterproef onder hem tot stand mocht brengen

maar eveneens omdat het opleidingsonderdeel “Ruimtelijk bestuursrecht” aan de basis ligt van mijn

groeiende interesse voor het ruimtelijke ordeningsrecht.

Een woord van dank gaat evenzeer uit naar Mevrouw Vandenhende bij wie ik steeds terecht kon

voor deskundige begeleiding en feedback met betrekking tot deze masterproef.

Ook wens ik mijn ouders, vriendin, familie en vrienden te bedanken voor alle steun die ik van hen

kreeg, niet alleen tijdens het schrijven van deze masterproef maar gedurende mijn hele opleiding aan

de Universiteit Gent. Tot slot wil ik in het bijzonder Bastiaan bedanken voor al zijn nuttige suggesties

en opmerkingen.

VOORWOORD

Eureka, dat was zowat de gedachte die door mijn hoofd ging toen de lijst met onderwerpen voor een

masterproef beschikbaar werd en ik er “de Raad voor Vergunningsbetwistingen” aantrof. Tijdens

mijn rechtenopleiding hebben een aantal professoren en lesgevers, waaronder Professor dr. Van

Hoorick, de oprichting van de Raad voor Vergunningsbetwistingen op een boeiende wijze

uiteengezet en dat bleef dan ook niet zonder gevolg.

In dat verband mag de lezer van deze masterproef zich niet verwachten aan bespiegelingen over de

niet zo voor de hand liggende weg die de decreetgever heeft bewandeld om tot de oprichting van de

Raad voor Vergunningsbetwistingen te komen.1 Hoewel die problematiek deels aan de basis lag van

de keuze voor het onderwerp van deze masterproef, leek het situeren van de bevoegdheid van de

decreetgever om tot die oprichting te komen minder inpasbaar in het licht van het doel van deze

masterproef: een vergelijking van de rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen met

deze van de Raad van State.

Naast de problematiek rond de oprichting kunnen ook de opstartmoeilijkheden en de kritiek op de

werking van de Raad voor Vergunningsbetwistingen of toch minstens het bestaan daarvan niet

onvermeld blijven.2 Hoewel gaandeweg, bij de totstandkoming van deze masterproef, dergelijke

kritieken nu en dan opdoken,3 leek het mij andermaal niet passend om hier, in het licht van het doel

en het bestek van deze masterproef, nader op in te gaan.

Tot slot van dit kort voorwoord wens ik alvast dat u, als lezer, voor uw tijd en moeite beloond wordt

met hopelijk interessante lectuur.

1 Cf. artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen (hierna: BWHI), BS 15

augustus 1980; Zie ook het kritisch advies van de Raad van State, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 929-933; Cf. GwH 27 januari 2011, nr. 008/2011, Bb&b jaargang 7/n°1, 55, MER juli-augustus-september 2011, 184, RABG 2011, 479, noot S.LUST, TBP 2011, 204 en TMR 2011, 396; Zie over dat arrest: L. DE MEYERE, “De Raad voor vergunningsbetwistingen onder de loep: bevoegdheid Vlaamse decreetgever en beroepstermijnen”, TBO 2011, 147-156; S. LUST, “Het wijzigingsdecreet ruimtelijke ordening van 27 maart 2009 op de proef gesteld” (noot onder GwH 27 januari 2011, nr. 008/2011), RABG 2011, 492-498; J. VANPRAET, “Deelstatelijke administratieve rechtscolleges: enkele beschouwingen bij het arrest nr. 8/2011 van het Grondwettelijk Hof”, TBP 2011, 195-201; Zie meer algemeen: J. VANPRAET, “De bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten inzake de rechtsbescherming”, TBP 2010, 607-621; Zie wat de overdracht van rechtsmacht betreft door de toekomstige omgevingsvergunning: advies van de Raad van State, Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, nr. 2334/1, 559-589. 2 Zie in dat verband: de verslagen met betrekking tot de gedachtewisseling over de jaarverslagen van de RvVb,

zie Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1372/1, Parl.St. Vl.Parl. 2012-13, nr. 1868/1, Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, nr. 2281/1, Parl.St. Vl.Parl. 2014-15, nr. 189/1. 3 Zie bv. wat de aanvankelijke schorsingsaversie bij de RvVb betreft: X, “Raad van State, Raad voor

Vergunningsbetwistingen en burgerlijke kort gedingrechter: (nog) geen ménage à trois”, TOO 2012, 21-22 en A. LUST, “De Raad voor Vergunningsbetwistingen en de kortgedingrechter: één pot nat”, TOO 2012, 128-136; Zie bv. wat de (aanvankelijk) onredelijk lange behandeltermijnen betreft: D. VAN HEUVEN, “Het gaat niet goed met het Vlaams publiekrecht”, TOO 2012, (64) 64.

I

INHOUDSOPGAVE

DANKWOORD

VOORWOORD

INHOUDSOPGAVE ......................................................................................................................... I

INLEIDING .................................................................................................................................... 1

DEEL 1: DE VERKAVELINGSVERGUNNING IN DE RECHTSPRAAK VAN DE RAAD VAN STATE EN DE

RAAD VOOR VERGUNNINGSBETWISTINGEN .................................................................................. 4

Hoofdstuk 1 – Begrip .................................................................................................................... 4

Hoofdstuk 2 - Doelstellingen van de verkavelingsvergunning ......................................................... 5

Hoofdstuk 3 - Draagwijdte van de verplichting tot een voorafgaande verkavelingsvergunning ....... 7

§1. Krachtlijnen van de verkavelingsvergunningsplicht ........................................................................ 7

A . De verplichte of de facultatieve verkavelingsvergunning en de verdeling van gronden ............ 7

B . De verkavelingsvergunningsplicht ontleed: een materieel en een subjectief element ............... 9

§2. Eerst bouwen in het meervoud en dan verkopen: een verkavelingsvergunning nodig? .............. 12

A . Tot voor kort geen verkavelingsvergunning vereist ................................................................. 12

B . De arresten Bruynooghe-Casteleyn en Matthyssen-Van Deun: dan toch een

verkavelingsvergunning vereist bij het meervoudig bouwen en naderhand vervreemden ...... 14

C . Kritiek op en een zoektocht naar verklaringen voor het gewijzigd standpunt van de Raad van

State .......................................................................................................................................... 15

1. De Ratio legis van de verkavelingsvergunningsplicht.......................................................... 15

2. Toepasselijkheid van de figuur van de wetsontduiking ...................................................... 17

3. Het arrest Jaspers en een beoordeling van de ommezwaai in de rechtspraak van de Raad

van State .............................................................................................................................. 18

D . Duidelijkheid met een interpretatieve bepaling in het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012 ..... 22

E . Eerst bouwen in het meervoud en dan verkopen: een verkavelingsvergunning vereist volgens

de Raad voor Vergunningsbetwistingen? ................................................................................. 24

1. Rechtspraak voorafgaand aan de bekendmaking van de interpretatieve bepaling in het

wijzigingsdecreet van 11 mei 2012 ..................................................................................... 25

2. Rechtspraak volgend op de bekendmaking van de interpretatieve bepaling..................... 30

§3. De verkavelingsvergunningsplicht en de Woningbouwwet (Wet-Breyne) ................................... 31

A . De VCRO zaait twijfel; de bedoeling van de decreetgever is (vrij) duidelijk ............................. 31

B . Verkoop op plan: volgens bepaalde rechtsleer geen verkavelingsvergunning vereist ............. 33

II

C . De impact van de interpretatieve bepaling van het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012 ......... 34

D . De (schaarse) rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen ................................. 35

§4. Horizontale eigendomssplitsingen in het kader van de Appartementswet versus de

verkavelingsvergunningsplicht ...................................................................................................... 38

A . Een bijkomende invalshoek voor het arrest Bruynooghe-Casteleyn en de daaropvolgende

uitspraken van de Raad van State in de kwestie “eerst bouwen dan verkopen” .......................... 38

B . De impact van de interpretatieve bepaling in het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012 ............ 39

C . Zienswijze in de rechtsleer ........................................................................................................ 40

D . Opmerkelijke rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen .................................. 40

§5. Ruilen met het oog op woningbouw, een verkavelingsvergunning nodig? .................................. 43

Hoofdstuk 4 - Individueel én verordenend karakter ..................................................................... 46

Hoofdstuk 5 - De verkavelingsvergunning en artikel 159 Gw. ....................................................... 48

§1. Artikel 159 Gw.: een korte inleiding .............................................................................................. 48

A . De plaats van artikel 159 Gw. in het rechterlijk wettigheidstoezicht op administratieve

overheidsakten ......................................................................................................................... 48

B . Toetsing van de interne en de externe legaliteit ...................................................................... 49

C . Geen loutere ‘exceptie’ van onwettigheid maar een verplichting voor de rechter .................. 49

D . Artikel 159 Gw., een verplichting voor de rechter maar geen mogelijkheid voor een orgaan

van actief bestuur ..................................................................................................................... 51

E . Onbeperkt in vraag stellen van de wettigheid van individuele bestuurshandelingen die rechten

toekennen? ............................................................................................................................... 53

§2. Artikel 159 Gw. en de hybride verkavelingsvergunning ................................................................ 55

A . Situering .................................................................................................................................... 55

B . Onbeperkt in vraag stellen van de wettigheid van verkavelingsvergunningen? ...................... 55

C . Sinds 6 maart 2013: een eensluidend standpunt van zowel de Nederlandstalige als de

Franstalige kamers van de Raad van State .............................................................................. 57

D . De Nederlandstalige rechtsleer ................................................................................................ 58

E . De Raad voor Vergunningsbetwistingen .................................................................................. 60

1. Stellingname nog vóór 6 maart 2013 .................................................................................. 60

2. Rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen na het princiepsarrest van de

Raad van State van 6 maart 2013........................................................................................ 61

3. Beoordeling ......................................................................................................................... 68

Tussentijdse conclusie ................................................................................................................ 70

III

DEEL 2: HOE VERHOUDEN DE STEDENBOUWKUNDIGE VERGUNNING EN

VERKAVELINGSVERGUNNING ZICH TOT HET BURGERRECHTELIJKE? ............................................. 78

Inleiding ..................................................................................................................................... 78

Hoofdstuk 1 - Drie belangrijke vertrekpunten voor de analyse van het vraagstuk ......................... 80

§1. De vergunning: een rechtsverlenende eenzijdige bestuurshandeling .......................................... 80

§2. Een duaal justitieel bestel: objectief versus subjectief contentieux ............................................. 82

A . De “bestuursrechter” naast de “gewone rechter” .................................................................... 82

B . Het subjectief contentieux ........................................................................................................ 84

C . Het objectief contentieux .......................................................................................................... 86

D . Het criterium van onderscheid: het werkelijk en rechtstreeks voorwerp ................................. 88

§3. De scheiding der machten ............................................................................................................. 90

Hoofdstuk 2 - Het zakelijk karakter van de vergunning ................................................................ 91

§1. Artikel 4.2.22, 1§ VCRO ................................................................................................................. 91

§2. Het zakelijk karakter van de vergunning kort toegelicht ............................................................... 93

§3. Het potentieel van artikel 4.2.22, §1 VCRO en het daarin vermelde voorbehoud ....................... 95

§4. Het zakelijk karakter van de vergunning in de rechtspraak van de bestuursrechters ................ 100

A . De vergunning en de burgerlijke rechten van de aanvrager .................................................. 100

1. De rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State ......................... 100

1.1. Het principe ......................................................................................................... 100

1.2. Afwijkende Rechtspraak ...................................................................................... 102

1.3. Wat met de verkavelingsvergunning? ................................................................. 110

2. De rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van State ................................... 114

2.1. Het principe ......................................................................................................... 114

2.2. Afwijkende rechtspraak ....................................................................................... 117

3. De rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen ........................................... 121

3.1. Het principe ......................................................................................................... 121

3.2. Afwijkende rechtspraak ....................................................................................... 125

3.3. Terugkeer naar het principe? .............................................................................. 135

Tussentijdse conclusie ............................................................................................................... 140

BESLUIT ..................................................................................................................................... 142

IV

BIBLIOGRAFIE ................................................................................................................................ i

Wetgeving ..................................................................................................................................... i

Rechtspraak .................................................................................................................................iv

Rechtsleer .................................................................................................................................... x

§1. Boeken .............................................................................................................................................. x

§2. Tijdschriften ................................................................................................................................... xiii

Andere bronnen ........................................................................................................................ xvii

BIJLAGE: ILLUSTRATIEF VOORBEELD BIJ DEEL 2

1

INLEIDING

1. De Vlaamse decreetgever heeft met het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de

ruimtelijke ordening (hierna: DRO)4, zoals gewijzigd door het decreet van 27 maart 2009 tot

aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid

(hierna: Aanpassings- en aanvullingsdecreet)5, en met de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening

(hierna: VCRO) 6 op 1 september 2009 de Raad voor Vergunningsbetwistingen opgericht.

Art. 4.8.2 De Raad doet als administratief rechtscollege, bij wijze van arresten, uitspraak over de

beroepen die worden ingesteld tot vernietiging van:

1° vergunningsbeslissingen, zijnde uitdrukkelijke of stilzwijgende bestuurlijke beslissingen, genomen

in laatste administratieve aanleg, betreffende het afgeven of weigeren van een vergunning;

2° valideringsbeslissingen, zijnde bestuurlijke beslissingen houdende de validering of de weigering

tot validering van een as-builtattest;7

3° registratiebeslissingen, zijnde bestuurlijke beslissingen waarbij een constructie als “vergund

geacht” wordt opgenomen in het vergunningenregister of waarbij een dergelijke opname

geweigerd wordt.8

Op grond van het hierboven weergegeven artikel 4.8.2 VCRO doet de Raad voor

Vergunningsbetwistingen als administratief rechtscollege uitspraak over onder andere de bij hem

ingestelde beroepen tot nietigverklaring van ‘vergunningsbeslissingen’. Onder deze

vergunningsbeslissingen vallen niet enkel de weigering9 of afgifte van een stedenbouwkundige

vergunning maar ook de weigering of afgifte van een verkavelingsvergunning.10

4 Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, BS 8 juni 1999.

5 Decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en

handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009. 6 Decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en

handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009 zoals gecoördineerd bij Besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009, BS 20 augustus 2009, laatst gewijzigd door het besluit van de Vlaamse Regering van 19 december 2014, BS 22 januari 2015. 7 Aan dit instrument van ruimtelijke ordening werd nog geen uitvoering gegeven, zie daarover: F. HAENTJENS,

“Het ‘as-builtattest’: een nieuw attest in het ruimtelijke ordeningsrecht”, TROS 2010, 107-137. 8 Zie hierover bv.: W. MERTENS, “(Meer) rechtszekerheid met het vermoeden van vergunning” in D. D’HOOGHE en

K. DEKETELAERE (eds.), Liber Amicorum Marc Boes, Brugge, die Keure, 2011, 149-162; J. BELEYN, “Geen vermoeden van vergunning ‘XL’”, TOO 2014, 138-140; F. SEBREGHTS, “Vermoeden van vergunning: deus ex machina of lege doos?”, TOO 2014, 188-191; B. DE SMET, “Onvermoede bedenkingen bij (praetoriaans) vermoeden van vergunning”, TOO 2014, 291-296; A. MAES, “De vele geheimen van het vermoeden van vergunning”, TOO 2014, 328-332. 9 Waar artikel 4.8.2 VCRO het heeft over ‘weigeren’ mag men dit niet te eng opvatten, ook beslissingen waarbij

een vergunningsaanvraag in laatste administratieve aanleg als onontvankelijk wordt afgewezen vallen onder het toeziend oog van de RvVb aldus de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) bij het ontwerp van decreet tot

2

Tot voor 1 september 2009 was de Raad van State, op grond van artikel 14, §1, 1° van de

gecoördineerde wetten op de Raad van State11 (hierna: RvS-Wet), de bevoegde administratieve

rechter om zich uit te spreken over de beroepen tot nietigverklaring van de in laatste administratieve

aanleg verleende of geweigerde stedenbouwkundige of verkavelingsvergunningen. Wat het Waals

Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreft, blijft het vooralsnog de Raad van State die in

deze bevoegd is.12

Sinds 1 september 2009 moet men zich, voor wat het Vlaams Gewest betreft, tot de Raad voor

Vergunningsbetwistingen wenden met het oog op een vernietigingsberoep tegen een in laatste

administratieve aanleg verleende of geweigerde stedenbouwkundige of verkavelingsvergunning.13 De

aanvankelijke opstartmoeilijkheden bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen doen hieraan geen

afbreuk.14

Zoals de titel aangeeft, beoogt deze masterproef een vergelijking tot stand te brengen tussen de

rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen en deze van de Raad van State. Gelet op de

oprichting van de Raad voor Vergunningsbetwistingen en de daarmee gepaard gaande overdracht

van rechtsmacht van de Raad van State naar de Raad voor Vergunningsbetwistingen, vertoont de

rechtspraak van de Raad van State, wat het overgehevelde contentieux betreft, een uitdovend

karakter. De Raad van State krijgt er met de oprichting van de Raad voor Vergunningsbetwistingen

evenwel een nieuwe taak bij als cassatierechter ten aanzien van de arresten van de Raad voor

aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1. 195; Zie in die zin: S. LUST, “De Raad voor Vergunningsbetwistingen” in F. JUDO (ed.), Voorafname Op Vriendschap: Vrienden Schrijven Voor Dirk Lindemans Bij Zijn 60e Verjaardag, Brugge, die Keure, 2010, (157) 162; Daaronder valt ook het onontvankelijk verklaren van een vergunningsaanvraag in eerste administratieve aanleg, zie in die zin: RvS 16 maart 2012, nr. 218.515, nv MHBS; Zie daarover: X. “Weg naar bevoegde rechter gaat niet altijd over rozen”, TOO 2012, 189-190. 10

O.g.v. art. 4.1.1, 13° VCRO wordt met de term ‘vergunning’ in de VCRO telkens zowel de stedenbouwkundige als de verkavelingsvergunning bedoeld. 11

Gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State, BS 21 maart 1973, laatst gewijzigd bij wet van 27 mei 2014 houdende diverse bepalingen inzake financiën met betrekking tot aangelegenheden als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet, BS 3 juli 2014. 12

Het Waals Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest hebben vooralsnog niet de noodzaak ervaren om

op grond van artikel 10 BWHI een equivalent van de Raad voor Vergunningsbetwistingen in het leven te

roepen. 13

Zie evenwel de regels van overgangsrecht in art. 7.5.8, §6 j° art. 7.5.8, §§1-4 VCRO; Zie daarover: A. VANDAELE, “De Raad van State als administratieve cassatierechter na de inwerkingtreding van de Vlaamse Codex voor Ruimtelijke Ordening”, CDPK 2012, (272) 281, nr. 22. 14

In die zin: RvS 6 november 2009, nr. 197.645, Martens en Carron, RW 2009-2010, 1565, noot S. BOULLART en RvS 15 maart 2010, nr. 201.875, Goossens, TMR 2010, 494.

3

Vergunningsbetwistingen.15 Waar relevant zal ook de link gelegd worden met het (mogelijks)

optreden van de Raad van State als cassatierechter binnen dit contentieux.16

2. Gelet op het ruime contentieux dat aan de Raad voor Vergunningsbetwistingen werd toebedeeld,

drongen er zich in het licht van de titel van deze masterproef “De Raad voor

Vergunningsbetwistingen: vergelijking van de rechtspraak met deze van de Raad van State” keuzes

op. Omwille van de recente controverse daaromtrent werden de volgende twee grote

vergelijkingspunten uitgekozen.

In Deel 1 “De verkavelingsvergunning in de rechtspraak van de Raad van State en de Raad voor

Vergunningsbetwistingen” worden achtereenvolgens de volgende (meer globale) vragen onderzocht:

- Hoe krijgt de verkavelingsvergunningsplicht gestalte in de rechtspraak van de Nederlandstalige

kamers van de Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen?

- Staat het deels individueel karakter van de verkavelingsvergunning de, in de tijd, onbeperkte

toepassing van artikel 159 Gw. in de weg? Hoe kijken de Raad van State en de Raad voor

Vergunningsbetwistingen tegen deze problematiek aan?

In Deel 2 “Hoe verhouden de stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsvergunning zich tot het

burgerrechtelijke?” wordt de volgende vraagstelling gehanteerd:

- Moet men eigenaar zijn van een onroerend goed of titularis zijn van een zakelijk of persoonlijk

recht op dat goed vooraleer men een vergunning in de zin van de VCRO met betrekking tot dat

goed kan aanvragen? Welk antwoord formuleren de Raad van State en de Raad voor

Vergunningsbetwistingen op deze vraag?

15

Dit op grond van artikel 14, §2 RvS-wet dat de Raad van State als cassatierechter van gemeenrecht aanwijst ten aanzien van administratieve rechtscolleges. 16

Over de Raad van State als cassatierechter in dit verband zie: A. VANDAELE, “De Raad van State als administratieve cassatierechter na de inwerkingtreding van de Vlaamse Codex voor Ruimtelijke Ordening”, CDPK 2012, 272-292.

4

DEEL 1: DE VERKAVELINGSVERGUNNING IN DE RECHTSPRAAK VAN DE

RAAD VAN STATE EN DE RAAD VOOR VERGUNNINGSBETWISTINGEN

Hoofdstuk 1 – Begrip

3. Elk systeem van vergunningen valt in essentie terug op een algemeen verbod dat, onder bepaalde

door de overheid vooropgestelde voorwaarden, in een individueel geval kan worden opgeheven.17

In het kader van de verkavelingsvergunning is het op grond van artikel 4.2.15, §1 VCRO verboden om

zonder voorafgaande verkavelingsvergunning een stuk grond [te] verkavelen voor woningbouw of

voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden

gebruikt.

De verdere afbakening van deze verplichting tot een voorafgaande verkavelingsvergunning wordt

bepaald door de decretale omschrijving van het begrip ‘verkavelen’. De afbakening van dit begrip

door middel van privaatrechtelijke noties brengt sommigen ertoe de verkavelingsvergunning te

omschrijven als een buitenbeentje in het administratief recht.18

Het tweede lid van datzelfde artikel 4.2.15, §1 VCRO voorziet daarenboven nog in de mogelijkheid

om een verkavelingsvergunning aan te vragen voor het verkavelen voor de aanleg en het bebouwen

van terreinen voor andere functies. Deze mogelijkheid is zeker niet zonder belang, gelet op het (deels)

verordenend karakter van de verkavelingsvergunning.19

17

M. BOES, “De notariële verkoopakte in verband met de wetgeving op de ruimtelijke ordening en met de wet van 9 juli 1971 tot regeling van de woningbouw en de verkoop van te bouwen of in aanbouw zijnde woningen”, T. Not., 1973, (177) 179; I. DIJKMANS, “Het rechtsstatuut van ‘verdelingen’ van gronden die niet als verkavelingen in de zin van de Stedenbouwwet kunnen worden beschouwd”, TROS, 1998, (408), 408; G. VAN

HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2011, 35-36. 18

J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 73. 19

Zie in dat verband: M. BOES, Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening in het Vlaamse Gewest, Gent, De Boeck & Larcier, 2006, 60, nr. 147 met een illustrerend voorbeeld.

5

Hoofdstuk 2 - Doelstellingen van de verkavelingsvergunning

4. Ook de verkavelingsvergunning valt dus als vergunning terug op een algemeen verbod. De vraag

rijst waarom de wetgever destijds vertrokken is van dat verbod om dan vervolgens een systeem van

vergunningen in het leven te roepen.

5. De rechtsleer20 en de rechtspraak21 zien in dat verband twee belangrijke doelstellingen verenigd in

het instrument van de verkavelingsvergunning: enerzijds de koper van een grond die hem als

‘bouwgrond’ is aangeboden, verzekeren dat zijn grond ook effectief voor bebouwing in aanmerking

komt en anderzijds, van overheidswege en in het algemeen belang, een goede ruimtelijke ordening

garanderen door het inlassen van verordenende voorschriften in de verkavelingsvergunning.22

Wat die tweede doelstelling betreft, de verkavelingsvergunning als een echt instrument van

ruimtelijke ordening, moet men ook rekening houden met het stadium waarin het ruimtelijk

ordeningsrecht tot vóór de Stedenbouwwet verkeerde. Met de wet van 29 maart 1962 houdende

organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw (hierna: Stedenbouwwet)23 werd

enerzijds voor het eerst een veralgemeende verplichting tot de aanvraag van een bouwvergunning

ingevoerd en anderzijds werd een overkoepelend geheel aan ruimtelijke plannen in het vooruitzicht

gesteld.24

20

D. LAGASSE en P. NIHOUL, “Le Permis de Lotir (Chronique de jurisprudence 1er

août 1996-31 décembre 2002), APT, 2004, (15) 17; T. EYSKENS, “Over het tweeslachtige karakter van een verkavelingsvergunning: tegelijk van verordenende en individuele aard” (noot onder RvS 23 februari 2006, nr. 155.477, Gemeente Sint-Gillis-Waas en De Rudder), TROS 2007, (247) 247; P. COENRAETS, “Division Verticale, Urbanisme et habitations groupées: l’imbroglio juridique”, Jurim pratique 2008/3, (9) 13; S. DE RIDDER, “De stedenbouwkundige vergunning” in S. VERBIST (ed.), Actualia Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Intersentia, 2013, (25) 38; J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 74; D. LAGASSE, “Les permis: champs d’application’ in C.-H. BORN, M. DELNOY en N. VAN DAMME (eds.), Le droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, 50 ans après la loi organique, Brussel, Anthemis, 2013, (73) 95; B. PAQUES en C. THIEBAUT, “Le contenu et les effets du permis de bâtir, d’urbanisme, de lotir et d’urbanisation” in

C.-H. BORN, M. DELNOY en N. VAN DAMME (eds.), Le droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, 50 ans après la loi organique, Brussel, Anthemis, 2013, (111) 133; E. DE KEYSER, “Verkavelen in Vlaanderen: voortdurend in evolutie” in F. BUYSSENS (ed.), Notariële actualiteit 2013, Brugge, die Keure, 2014, (45) 47-48; R. TIMMERMANS, “Vermeende verplichte verkavelingsvergunning bij uitgifte van constructies in appartementseigendom: bouwen in meervoud op één grond is helemaal geen afsplitsing van grond”, T. Not. 2014, (552) 555. 21

Zie bv.: RvS 8 maart 2012, nr. 218.368, Jaspers, Lourdaux en Van Ham; RvVb 22 april 2014, nr. A/2014/0306; Zie bv. ook Gent 20 mei 1997, AJT 1997-98, 293; Cass. 9 maart 2000, Arr. Cass. 2000, 536. 22

Zie in dat verband zeker de MvT bij het wetsontwerp tot organisatie van de stedenbouw en van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Senaat 1958-59, nr. 124, 30 en 43. 23

Wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en de stedenbouw, BS 12 april 1962. 24

G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2011, 128-130.

6

De verkavelingsvergunningsplicht, die met diezelfde wet werd ingevoerd, sloeg in zekere zin een brug

tussen de bouwvergunningsplicht op perceelniveau en de, in de nabije toekomst te verwachten maar

op dat moment nog niet gerealiseerde, overkoepelende ruimtelijke plannen.25 Gelet op de huidige

stand van de ruimtelijke ordening stellen sommigen zich dan ook vragen bij de actualiteit van de

figuur van de verkavelingsvergunning en dit zeker in situaties26 als bedoeld in het oude artikel 89, §2,

eerste lid CWATUP.27 Zij zien op dit vlak dan ook ruimte voor de Vlaamse decreetgever om, naar

analogie met de Waalse decreetgever,28 in administratieve vereenvoudiging te voorzien.29

6. Dat de tweeledige doelstelling van de verkavelingsvergunning meer is dan een verantwoording

voor het optreden van de wetgever destijds wordt duidelijk wanneer men bij onduidelijkheden over

de draagwijdte van de verkavelingsvergunningsplicht teruggrijpt naar deze ratio legis en dan vooral

het aspect bescherming van de ‘partikulieren’.30 In wat volgt wordt een korte schets gegeven van de

draagwijdte van de verkavelingsvergunningsplicht om vervolgens zinvol te kunnen overgaan tot de

bespreking van vier ‘hete hangijzers’ in dat verband.31

25

Cf. De verkavelingsvergunning brengt in feite een ruimtelijke ordening op microschaal tot stand, zoals een ruimtelijk ordeningsplan dat op macroschaal doet, R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 263; Cf. De verkavelingsvergunning is tegelijkertijd een mini-plan en een vergunning, X. “Verkavelingsvergunningen vogelvrij verklaard”, TOO 2013, (350) 350. 26

Kort gesteld gaat het om situaties waarin een ruimtelijk plan op gemeentelijk niveau reeds gedetailleerde voorschriften bevat en bijgevolg een verkavelingsvergunning met gelijkaardige of zelfs identieke voorschriften overbodig lijkt. 27

Code wallon du 14 mai de ‘l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine, BS 25 mei 1984. 28

Ondertussen is men in het Waals Gewest van een systeem van verkavelingsvergunningen (gelijkaardig aan dat in het Vlaams Gewest maar toch verschillend) geëvolueerd naar een permis d’urbanisation waarbij een dergelijke vrijstelling aanvankelijk niet meer voorzien werd. Deze vrijstelling werd opnieuw ingevoegd met een decreet van 19 mei 2011 visant à insérer un article 109/1 dans le décret du 30 avril 2009 modifiant le Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine, le décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement et le décret du 11 mars 2004 relatif aux infrastructures d’accueil des activités économiques, BS 27 mei 2011; Omtrent die permis d’urbanisation zie: M. DELNOY en M. GOFFIN, "Le permis d’urbanisation dans le CWATUPE et dans l’avant-projet de CoDT", Jurim pratique 2013/2, 51-105; B. PAQUES en C. THIEBAUT, “Le contenu et les effets du permis de bâtir, d’urbanisme, de lotir et d’urbanisation” in C.-H. BORN, M. DELNOY en N. VAN DAMME (eds.), Le droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, 50 ans après la loi organique, Brussel, Anthemis, 2013, 111-133; D. LAGASSE, “Les permis: champs d’application’ in C.-H. BORN, M. DELNOY en N. VAN DAMME (eds.), Le droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, 50 ans après la loi organique, Brussel, Anthemis, 2013, 73-109. 29

J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 102; Zie bv. een poging tot een omgekeerde beweging in die zin (‘administratieve vereenvoudiging’): voorstel van decreet houdende een stedenbouwkundige meldingsplicht in verkavelingen, Parl St. Vl.Parl. 2013-14, 2354/1, 2. 30

Zie: MvT bij het wetsontwerp tot organisatie van de stedenbouw en van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Senaat 1958-59, nr. 124, 30. 31

Cf. E. DE KEYSER, “Verkavelen in Vlaanderen: voortdurend in evolutie” in F. BUYSSENS (ed.), Notariële actualiteit 2013, Brugge, die Keure, 2014, (45) 47, nr. 1 in fine.

7

Hoofdstuk 3 - Draagwijdte van de verplichting tot een voorafgaande

verkavelingsvergunning

§1. Krachtlijnen van de verkavelingsvergunningsplicht

A . De verplichte of de facultatieve verkavelingsvergunning en de verdeling van gronden

7. Zoals reeds werd aangegeven (supra nr.3), wordt de draagwijdte van de verplichting tot een

voorafgaande verkavelingsvergunning bepaald door artikel 4.2.15, §1, eerste lid VCRO. Die bepaling

stelt dat niemand zonder voorafgaande verkavelingsvergunning een stuk grond mag verkavelen voor

woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen

worden gebruikt. Het tweede lid van datzelfde artikel handelt echter over de facultatieve

mogelijkheid tot het aanvragen van een verkavelingsvergunning voor het verkavelen met het oog op

de aanleg en het bebouwen van terreinen voor functies andere dan bewoning.32

Wat precies onder verkavelen wordt begrepen, vindt men terug in artikel 4.1.1, 14° VCRO.

Verkavelen is een grond vrijwillig verdelen in twee of meer kavels om ten minste één van deze kavels

te verkopen of te verhuren voor méér dan negen jaar, om er een recht van erfpacht of opstal op te

vestigen of om één van deze overdrachtsvormen aan te bieden, zelfs onder opschortende

voorwaarde, zulks met het oog op woningbouw of de oprichting van constructies.33

8. Valt een verdeling van een grond binnen de bovenstaande omschrijving ‘verkavelen’ dan is een

voorafgaande verkavelingsvergunning vereist indien men verkavelt met het oog op woningbouw.

Valt een verdeling binnen de bovenstaande omschrijving ‘verkavelen’ maar geschiedt deze met het

oog op de oprichting van andere dan vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen

worden gebruikt, dan is er de facultatieve mogelijkheid tot een verkavelingsvergunning.34

Maakt men geen gebruik van die facultatieve mogelijkheid of valt een verdeling van een grond

daarentegen geheel buiten de bovenstaande omschrijving dan moet men nog steeds oog hebben

32

Zie reeds supra nr. 3; Zie daarover ook W. DE CUYPER, T. HUYGENS, E. RENTMEESTERS en S. WALGRAEVE, “De ruimtelijke ordening opnieuw geordend”, TMR 2009, (476) 496 en 510 in fine. 33

Waar de stedenbouwwet het over ‘percelen’ had, werd dit in 1970 ‘loten’ en in de VCRO spreekt men voortaan van ‘kavels’; in wat volgt zal zo veel als mogelijk de term ‘kavels’ gebruikt worden om een, door middel van een verkavelingsvergunning, afgesplitst deel van een grond te benoemen; buiten het geval waarin uitdrukkelijk melding wordt gemaakt van het perceel als een kadastrale eenheid wordt met de term ‘perceel’ zondermeer een stuk grond bedoeld. 34

Het betreft dan zeker geen verplichting zie bv.: RvVb 16 juli 2013, nr. A/2013/0393, 3de

middel, 2de

overw.

8

voor artikel 5.2.2 VCRO dat een informatieplicht in het leven roept uit hoofde van de notaris en dit

ten aanzien van het college van burgemeester en schepenen (hierna: CBS).35

9. Het onderscheid tussen de verdelingen van gronden waarop artikel 5.2.2 VCRO doelt en die

verdelingen waarop het tweede lid van artikel 4.2.15, §1 VCRO doelt (facultatieve

verkavelingsvergunning) enerzijds en de verdelingen van gronden in de zin van het eerste lid van

artikel 4.2.15, §1 VCRO (verkavelingsvergunningsplicht) anderzijds is van groot belang. Volgens zowel

de rechtspraak als de rechtsleer raakt de draagwijdte van de verkavelingsvergunningsplicht immers

de openbare orde.36 De miskenning van de verplichting tot een voorafgaande verkavelingsvergunning

kan tot gevolg hebben dat men zijn stedenbouwkundige vergunning op die basis alleen al vernietigd

ziet door de bestuursrechter.37 Daarenboven maakt de afwezigheid van die verplichte

verkavelingsvergunning, niettegenstaande het voorhanden zijn van een stedenbouwkundige

vergunning, ook een stedenbouwkundig misdrijf uit.38 Ook riskeert de notaris, bij het verlijden van

een akte die aanleiding geeft tot de verdeling van een stuk grond, aansprakelijk gesteld te worden als

hij de draagwijdte van de verkavelingsvergunningsplicht verkeerd inschat.39

35

Hier wordt niet nader op ingegaan; Zie daarover: I. DIJKMANS, “Het rechtsstatuut van ‘verdelingen’ van gronden die niet als verkavelingen in de zin van de Stedenbouwwet kunnen worden beschouwd”, TROS 1998, 408-419; R. TIMMERMANS, “Vermeende verplichte verkavelingsvergunning bij uitgifte van constructies in appartementseigendom: bouwen in meervoud op één grond is helemaal geen afsplitsing van grond”, T. Not. 2014, (552) 553-554. 36

Zie bv.: RvS 8 september 2011, nr. 215.001, gemeente Malle, overw. 14. en RvS 8 maart 2012, nr. 218.368, Jaspers e.a., overw. 10; RvVb 22 april 2014, nr. A/2014/0306; RvVb 29 april 2014, nr. S/2014/0064; RvVb 9 december 2014, nr. A/2014/0830; D. LAGASSE en P. NIHOUL, “Le Permis de Lotir (Chronique de jurisprudence 1

er

août 1996-31 décembre 2002), APT 2004, (15) 20, nr. 9; P.-J. DEFOORT, “Overzicht van de ontwikkelingsmogelijkheden van woonuitbreidingsgebied”, TROS 2012, (161) 171; E. DE KEYSER, “Verkavelen in Vlaanderen: voortdurend in evolutie” in F. BUYSSENS (ed.), Notariële actualiteit 2013, Brugge, die Keure, 2014, (45) 50. 37

Zie bv.: RvS 11 april 2001, nr. 94.683, De Ryck; RvS 7 april 2009, nr. 192.243, Coppens en Verbauwhede; RvVb 22 april 2014, nr. A/2014/0306 waarbij overwogen werd dat de premisse dat de schending van de verkavelingsvergunningsplicht door de verkoper de wettigheid aantast van de stedenbouwkundige vergunning die nadien aan een koper van het onrechtmatig afgesplitste stuk grond is afgegeven op zich correct is. 38

G. VAN HOORICK, “De stedenbouwkundige vergunning, de verkavelingsvergunning, de handhaving, de

informatieverplichtingen inzake ruimtelijke ordening en de rechten van voorkoop” in J. BAEL (ed.), Notariële

actualiteit 2012, Brugge, die Keure, 2013, (231) 244 met verwijzing naar o.a. Brussel 15 maart 1978, T. Aann.

1978, 303, noot J. DE SURAY; Zie: art. 6.1.1, 1° VCRO. 39

R. TIMMERMANS, “Vermeende verplichte verkavelingsvergunning bij uitgifte van constructies in appartementseigendom: bouwen in meervoud op één grond is helemaal geen afsplitsing van grond”, T. Not. 2014, (552) 555 met verwijzing naar een arrest van het hof van beroep van Luik in die zin: Luik, 7 april 2003, RNB 2004, 525.

9

B . De verkavelingsvergunningsplicht ontleed: een materieel en een subjectief element

10. Ontleden we de verkavelingsvergunningsplicht (en dus niet de facultatieve mogelijkheid tot een

verkavelingsvergunning) dan moeten we oog hebben voor de volgende cruciale elementen40:

- een grond vrijwillig verdelen in twee of meer kavels (1);

- om ten minste één van deze kavels te verkopen of te verhuren voor méér dan negen jaar, om er

een recht van erfpacht of opstal op te vestigen, of om één van deze overdrachtsvormen aan te

bieden, zelfs onder opschortende voorwaarde (2);

- voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor

bewoning kunnen worden gebruikt (3).

De eerste twee elementen worden door de rechtsleer ook wel het materiële criterium genoemd.41

Opdat een voorafgaande verkavelingsvergunning vereist zou zijn moet er sprake zijn van het vrijwillig

verdelen van een grond in twee of meer kavels waarbij minstens één van de uit die verdeling

voortkomende kavels ook nog het voorwerp zal uitmaken van één van die vier rechtshandelingen. Of

het stuk grond daarbij één of meerdere kadastrale nummers heeft, speelt geen rol, ook niet wanneer

het afgesplitste gedeelte (een ‘kavel’) samenvalt met een kadastraal perceel.42 Zoals artikel 4.1.1, 14°

VCRO duidelijk aangeeft moet dit nog niet voltrokken zijn opdat de verplichting tot het aanvragen

van een verkavelingsvergunning voorhanden zou zijn. Het aanbieden van één van die

overdrachtsvormen (en de verdeling met het oog daarop in het achterhoofd) volstaat, dit ter

bescherming van de potentiële kopers.43 Ook het louter voeren van publiciteit in die zin vereist een

verkavelingsvergunning.44 De zinsnede ‘zelfs onder opschortende voorwaarde’ maakt duidelijk dat

40

Zie art. 4.2.15, §1, eerste lid j° art. 4.1.1, 14° VCRO; Voor een uitgebreidere bespreking van die samenstellende delen zie: J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 79-85. 41


août 1996-31 décembre 2002), APT 2004, (15) 20; J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TROS 2010, (262) 263-264; J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73); E. DE KEYSER, “Verkavelen in Vlaanderen: voortdurend in evolutie” in F. BUYSSENS (ed.), Notariële actualiteit 2013, Brugge, die Keure, 2014, (45) 48-49. 42

R. TIMMERMANS, “Vermeende verplichte verkavelingsvergunning bij uitgifte van constructies in appartementseigendom: bouwen in meervoud op één grond is helemaal geen afsplitsing van grond”, T. Not. 2014, (552) 556; Zie ook: J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 79-80; Zie in die zin ook: MvT bij het ontwerp van het Aanpassings- en aanvullingsdecreet, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 91. 43

B. BOUCKAERT en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaamse Gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 202. 44

B. BOUCKAERT en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaamse Gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 203 met verwijzing naar het toenmalige artikel 139 §3 dat in die zin deed besluiten; G. VAN

HOORICK, “De stedenbouwkundige vergunning, de verkavelingsvergunning, de handhaving, de informatieverplichtingen inzake ruimtelijke ordening en de rechten van voorkoop” in J. BAEL (ed.), Notariële

10

het verkopen van een stuk grond onder de opschortende voorwaarde van het verkrijgen van een

verkavelingsvergunning niet langer mogelijk is.45 Het voorhanden zijn van dit materiële element

alleen volstaat nog niet om onder de verkavelingsvergunningsplicht te vallen; er moet ook een

subjectief, een intentioneel element aanwezig zijn.46 Dit alles moet geschieden met het oog op

woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen

gebruikt worden. Het is de eigenaar-verkavelaar die deze intentie moet hebben.47

In het licht van het materiële element is er bijvoorbeeld geen verkavelingsvergunning vereist

wanneer men, bij toepassing van de Appartementswet,48 wooneenheden in een

appartementsgebouw in oprichting of in een op te richten appartementsgebouw verkoopt voor zover

dat gebouw voor wat de benedenverdieping betreft slechts uit één enkele wooneenheid bestaat

(geen verdelen van een grond in twee of meer kavels).49 De Raad voor Vergunningsbetwistingen

heeft echter recent beslist dat, ook als men wooneenheden in een appartementsgebouw in

oprichting of in een op te richten appartementsgebouw verkoopt, er geen verkavelingsvergunning

vereist is ook al bestaat de benedenverdieping uit meerdere kavels (ook geen verdeling van een

grond in twee of meer kavels; zie uitgebreidere bespreking van dit arrest infra nr. 45-46).50

actualiteit 2012, Brugge, die Keure, 2013, (231) 245, met verwijzing naar het huidige artikel 5.2.3, §3 VCRO; Zie ook reeds de MvT bij het wetsontwerp tot organisatie van de stedenbouw en van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Senaat 1958-59, nr. 124, 77, b). 45

G. VAN HOORICK, “De stedenbouwkundige vergunning, de verkavelingsvergunning, de handhaving, de informatieverplichtingen inzake ruimtelijke ordening en de rechten van voorkoop” in J. BAEL (ed.), Notariële actualiteit 2012, Brugge, die Keure, 2013, (231) 245; Wat de mogelijkheid daartoe onder het decreet van 1996 betreffende de ruimtelijke ordening en de Stedenbouwwet betrof zie bv. D. LINDEMANS en J. BLANCKE, De bouwen de verkavelingsvergunning in het Vlaamse gewest, Heule, UGA, 1977, 176; I. DIJKMANS, “Het rechtsstatuut van ‘verdelingen’ van gronden die niet als verkavelingen in de zin van de Stedenbouwwet kunnen worden beschouwd”, TROS 1998, (408), 412. 46


août 1996-31 décembre 2002), APT 2004, (15) 20; J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TROS 2010, (262) 263-264; E. DE KEYSER, “Verkavelen in Vlaanderen: voortdurend in evolutie” in F. BUYSSENS (ed.), Notariële actualiteit 2013, Brugge, die Keure, 2014, (45) 48-49. 47

J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 78. 48

Hiermee doelen we op afdeling II van het Burgerlijk Wetboek (artt. 577-3 tot en met 577-14 BW). 49 S. BOULY, “Een collectieve stedenbouwkundige vergunning als alternatief voor een verkavelingsvergunning?

Over de splitsing van eigendom in het administratief recht” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847,

Bruynooghe en Casteleyn), TBO 2010, (253) 255-256, nr. 7; G. VAN HOORICK, “De stedenbouwkundige

vergunning, de verkavelingsvergunning, de handhaving, de informatieverplichtingen inzake ruimtelijke

ordening en de rechten van voorkoop” in J. BAEL (ed.), Notariële actualiteit 2012, Brugge, die Keure, 2013, (231)

245. 50

RvVb 28 januari 2014, nr. A/2014/0083.

11

In het licht van het subjectieve element, het met het oog op woningbouw verdelen en vervolgens

stellen van één van de in artikel 4.1.1, 14° VCRO opgesomde rechtshandelingen, zal er geen

verkavelingsvergunning vereist zijn om een bebouwd stuk grond op te splitsen wanneer men de

woning en de grond waarop deze werd opgericht verkoopt (geen oogmerk woningbouw) en de

verkoper zich het resterende perceel (al dan niet bebouwbaar) voorbehoudt (überhaupt geen

overdracht).51 Ook het verdelen van een stuk grond met het oog op de bouw van garages is niet

onderworpen aan het vereiste van een voorafgaande verkavelingsvergunning. Het gegeven dat er na

de splitsing een vergunning wordt aangevraagd om gebouwen op het afgesplitste deel als woning te

bestemmen verandert niets aan die vaststelling, mits de partijen op het ogenblik van de splitsing niet

de bedoeling hadden het afgesplitste deel voor woningbouw te bestemmen.52

11. Behoudens deze korte weergave van de draagwijdte van de artikelen 4.2.15, §1, eerste lid j°

4.1.1, 14° VCRO, lijkt een exhaustieve duiding van de hypotheses waarin een verkavelingsvergunning

vereist is, voorbij te gaan aan het doel en bestek van deze masterproef.53 Hoewel de huidige54

artikelen 4.2.15, §1, eerste lid en 4.1.1, 14° VCRO samen nog steeds dezelfde inhoud weergeven als

het toenmalige artikel 101 §1 DRO,55 belet die inhoudelijke continuïteit niet dat de

verkavelingsvergunning, wat zijn toepassingsgebied betreft, recent in het oog van de storm terecht is

gekomen.

51

J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 83, nr. 23. 52

RvVb 5 augustus 2014, nr. A/2014/0532. 53

Zie daarvoor: O. JAMAR “Les permis de lotir” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, (414) 417-445; M. PÂQUES, "La définition du lotissement et les autres divisions" in Y. LEJEUNE en P.-Y. ERNEUX (eds.), Pratique notariale et droit administratif. Aménagement du territoire, Environnement et opérations immobilières des pouvoirs locaux, Brussel, Larcier, 1998, (13) 17-36, nr. 7-44; Bij het lezen van deze werken moet men wel oog hebben voor de evolutie die het ruimtelijk ordeningsrecht in de drie gewesten (onderlinge verschillen) ondertussen heeft doorgemaakt; voor een recent overzicht dat focust op de regeling in het Vlaams Gewest zie: J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 79-85. 54

In de VCRO viel oorspronkelijk ook nog te lezen: de verkoop van kavels die het voorwerp uitmaken van een verkoop van woningen op plan valt eveneens onder deze vergunningsplicht. Deze toevoeging (t.a.v. DRO) werd door een wijzigingsdecreet van 16 juli 2010 geschrapt, zie infra nr. 29-32. 55

W. DE CUYPER, T. HUYGENS, E. RENTMEESTERS en S. WALGRAEVE, “De ruimtelijke ordening opnieuw geordend”, TMR 2009, (476) 510 in fine; B. ROELANDTS en P.-J. DEFOORT, “Ruimtelijke Ordening anno 2009: nieuwe regels, nieuwe vragen”, TROS 2009, (71) 108; Dit belet niet dat de verkavelingsvergunningsplicht voordien een bepaalde evolutie heeft doorgemaakt, zie: J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 74-79.

12

§2. Eerst bouwen in het meervoud en dan verkopen: een verkavelingsvergunning

nodig?

A . Tot voor kort geen verkavelingsvergunning vereist

12. Tot voor kort werd algemeen aangenomen dat er geen verkavelingsvergunning vereist is indien

men eerst de bouw en pas nadien de verkoop van verschillende woningen op één enkel stuk grond

op het oog heeft.56 Die praktijk vereist dan uiteraard wel een (collectieve) stedenbouwkundige

vergunning. Het verkopen van de voltooide woningen mag dan wel aanleiding geven tot het verdelen

van een perceel maar dit niet met het oog op woningbouw; de woningen zijn immers reeds

opgericht.57 In dat geval kan men het ook anders stellen: la vente porte sur des maisons, non sur des

lots dans un lotissement destiné à la construction d’habitations.58 Het gegeven dat er dan geen

voorafgaande verkavelingsvergunning vereist is, brengt ook belangrijke voordelen met zich mee voor

zowel het bestuur als voor de projectontwikkelaar. Het bestuur moet zich slechts eenmaal over een

aanvraag buigen en kan zich meteen een heel concreet beeld vormen van het project (infra nr. 16).

De projectontwikkelaar moet slechts eenmaal een vergunningsprocedure doorlopen en bij gebreke

aan een, desgevallend, onwettige verkavelingsvergunning kan een latere stedenbouwkundige

vergunning ook niet op die basis alleen vernietigd worden (infra nr. 69 e.v.).59

13. Om de praktijk te benoemen waarbij men, zonder voorafgaande verkavelingsvergunning, een

stedenbouwkundige vergunning aanvraagt voor het bouwen van meerdere woningen op een enkel

perceel om deze na realisatie te verkopen, hanteerde men tot voor kort uitsluitend de term

56

Tot voor kort vaste rechtspraak van de Raad van State (Franstalige kamers) zie bv.: RvS 11 mei 1984, nr. 24.335, Gemeente Waterloo, TBP 1985, 396; RvS 18 juni 1997, nr. 66.863, Kremer-Wasmuht; RvS 5 oktober 2006, nr. 163.246, Beeckmans en Cosemans; RvS 9 september 2008, nr. 186.140, nv Matexi (Nederlandstalige kamer) (slechts impliciet); RvS 27 januari 2009, nr. 189.815, Bourgeois, e.a.; Wat de rechtsleer betreft, zie: D. LINDEMANS en J. BLANCKE, De bouwen de verkavelingsvergunning in het Vlaamse gewest, Heule, UGA, 1977, 178; I. DIJKMANS, “Het rechtsstatuut van ‘verdelingen’ van gronden die niet als verkavelingen in de zin van de Stedenbouwwet kunnen worden beschouwd”, TROS, 1998, (408), 412; S. LUST, “Vergunningen in het Vlaams decreet ruimtelijke ordening” in B. HUBEAU (ed.), Het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening, Brugge, die Keure, 1999, (331) 347; D. LAGASSE en P. NIHOUL, “Le Permis de Lotir (Chronique de jurisprudence 1

er août 1996-

31 décembre 2002), APT 2004, (15) 21, nr. 10; B. BOUCKAERT en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaamse Gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 203; R. VEKEMAN, “Stedenbouwkundige vergunning en aanleg van wegen in op te richten huizengroep” (noot onder RvS 9 september 2008, nr. 186.140, nv Matexi), TROS 2009, (323) 328, 3

de alinea; T. DE WAELE, “Vergunningen” in P. FLAMEY en G. VERHELST (eds.),

Ruimtelijke Ordening herbekeken. Analyse van de Vlaamse Codex R.O. en het Decreet Grond- en Pandenbeleid, Brugge, Vanden Broele, 2010, (116) 132, nr. 97. 57

Zie in die zin R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 330. 58

RvS 18 juni 1997, nr. 66.863, Kremer-Wasmuht. 59

P. COENRAETS, “Division Verticale, Urbanisme et habitations groupées: l’imbroglio juridique”, Jurim pratique 2008/3, (9) 15, nr. 13; J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, 73, nr. 3.

13

collectieve stedenbouwkundige vergunning voor woningen. Vooral sinds het gronden

pandendecreet60 spreekt men in het licht van die praktijk ook wel van de stedenbouwkundige

vergunning voor groepswoningbouw.61 Sommigen zien in het gronden pandendecreet ook een

decretale bevestiging van de aanvaardbaarheid van de praktijk van de collectieve

stedenbouwkundige vergunning of de stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw.62

14. Waar sommige auteurs in geval van een collectieve stedenbouwkundige vergunning of

stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw spraken van het ‘ontsnappen’ aan de

verkavelingsvergunningsplicht,63 zag de Raad van State daar initieel geen enkel probleem in. Er is

geen sprake van een verkaveling als er een bouwvergunning voor verschillende woningen wordt

gevraagd, zelfs al werd in het verleden een aanvraag tot een verkavelingsvergunning afgewezen.64

Het is dan wel vereist dat men zich ook werkelijk in die hypothese “eerst bouwen in het meervoud en

dan verkopen” bevindt opdat er geen voorafgaande verkavelingsvergunning vereist zou zijn. Als men

bijvoorbeeld eerst, zonder voorafgaande verkavelingsvergunning, een stedenbouwkundige

vergunning aanvraagt voor de bouw van meerdere woningen, men (g)een enkele woning realiseert

maar vervolgens een onbebouwd perceel verkoopt65 en dit met het oog op woningbouw dan handelt

men in strijd met het vereiste van een voorafgaande verkavelingsvergunning.66 Uit die rechtspraak

van de Raad van State moet volgens de rechtsleer afgeleid worden dat de

verkavelingsvergunningsplicht enkel kan slaan op onbebouwde gronden.67

60

Decreet van 27 maart 2009 betreffende het gronden pandenbeleid, BS 15 mei 2009; Zie omschrijving in art. 1.2, 7° van dat decreet. 61

J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 85, nr. 25; L. PROOT, “De verkavelingsvergunningsplicht toegelicht” in J. BAEL (ed.), Rechtskroniek voor het Notariaat deel 25, Brugge, die Keure, 2014, (63) 70, nr. 8. 62

B. ROELANDTS en P.-J. DEFOORT, “Eerste reparaties aan de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening”, TROS 2011, (5) 15-16 met verwijzing naar de artt. 4.1.8 en 4.1.14, 3°; deze bepalingen werden intussen vernietigd bij arrest GwH 7 november 2013, nr. 145/2013; Zie infra nr. 17, 3

de alinea.

63 R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen,

Kluwer, 2004, 329-330. 64

RvS 11 mei 1984, nr. 24.335, Gemeente Waterloo, TBP 1985, 396; D. LINDEMANS en J. BLANCKE, De bouwen de verkavelingsvergunning in het Vlaamse gewest, Heule, UGA, 1977, 178. 65

Dit geldt evenzeer wanneer men één van de andere rechtshandelingen stelt als vermeld in art. 4.1.1, 14° VCRO of men het stellen daarvan aanbiedt. 66

Terechte waarschuwing in die zin: R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 330; later ook bevestigd in RvS 5 oktober 2006, nr. 163.246, Beeckmans en Cosemans; Zie daarover: J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TROS 2010, (262) 267, nr. 21-24. 67

S. LUST, “Vergunningen in het Vlaams decreet ruimtelijke ordening” in B. HUBEAU (ed.), Het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening, Brugge, die Keure, 1999, (331) 347; J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 83, nr. 23; L. PROOT, “De verkavelingsvergunningsplicht toegelicht” in J. BAEL (ed.), Rechtskroniek voor het Notariaat deel 25, Brugge, die Keure, 2014, (63) 68, nr. 6; Zie ook bespreking interpretatief decreet infra nr. 20.

14

B . De arresten Bruynooghe-Casteleyn en Matthyssen-Van Deun: dan toch een

verkavelingsvergunning vereist bij het meervoudig bouwen en naderhand vervreemden

15. Wat dus duidelijk leek, zowel in de rechtsleer als in de rechtspraak van de Raad van State, kwam

plots terug in het middelpunt van de belangstelling te staan toen de Nederlandstalige Xe kamer van

de Raad van State met twee opeenvolgende schorsingsarresten oordeelde dat er wel degelijk een

verkavelingsvergunning moet voorafgaan aan een stedenbouwkundige vergunning voor

groepswoningbouw. In tegenstelling tot wat de verwerende partijen en de tussenkomende partijen

voorhouden, kan uit artikel 101, §1 DRO op het eerste gezicht niet worden afgeleid dat een

voorafgaande verkavelingsvergunning niet vereist zou zijn indien op een grond eerst één of meer

gebouwen worden opgericht op kavels, waarbij het de bedoeling is deze in kavels [te verkopen,]68 te

verhuren voor meer dan negen jaar of er een erfpacht of opstalrecht te vestigen. Er anders over

oordelen lijkt afbreuk te doen aan de doelstelling van deze decretale bepaling.69 Het feit dat het

perceel onverdeelde mede-eigendom blijft van de kopers van de woningen doet hieraan geen afbreuk,

aangezien verkopen slechts één van de gevallen is waarvoor een verkavelingsvergunning is vereist.70

Het omkeren van de chronologie tussen splitsen en bouwen vormt dus niet langer een uitzondering

op de verkavelingsvergunningsplicht.71

68

Toevoeging in RvS 17 november 2009, nr. 197.931, Matthyssen en Van Deun, overw. 18 t.a.v. RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn, overw. 5.9. 69

RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn, overw. 5.9; In vergelijkbare bewoording: RvS 17 november 2009, nr. 197.931, Matthyssen en Van Deun, overw. 18; deze schorsingsarresten werden overigens telkens op andersluidend advies van de auditeur gewezen. 70

Specifiek: RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn, overw. 5.9. 71

S. BOULY, “Een collectieve stedenbouwkundige vergunning als alternatief voor een verkavelingsvergunning? Over de splitsing van eigendom in het administratief recht” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TBO 2010, (253) 256, nr. 8.

15

C . Kritiek op en een zoektocht naar verklaringen voor het gewijzigd standpunt van de Raad

van State

1. De Ratio legis van de verkavelingsvergunningsplicht

16. Dat de Raad van State met de schorsingsarresten Bruynooghe-Casteleyn72 en Matthyssen-Van

Deun73 zijn vaste rechtspraak ging verlaten, is de rechtsleer zeker niet ontgaan en werd terecht

bekritiseerd.74 Na die schorsingsarresten heeft de Raad van State meermaals voet bij stuk gehouden

wat zijn gewijzigde visie betreft.75 De Raad van State grijpt daarbij telkens terug naar de

doelstellingen van de verkavelingsvergunning, als instrument van ruimtelijke ordening, om zijn

gewijzigde rechtspraak te verantwoorden terwijl het net die ratio legis is die de voorheen gevestigde

visie van de Raad van State doet bijtreden.76

Zoals eerder werd aangegeven, streeft de decreetgever tot op vandaag met het vooropstellen van de

verkavelingsvergunningsplicht twee doelstellingen na: enerzijds de koper van een grond, die hem als

‘bouwgrond’ is aangeboden, verzekeren dat zijn grond ook effectief voor bebouwing in aanmerking

komt en anderzijds, van overheidswege en in het algemeen belang, een goede ruimtelijke ordening

garanderen door het inlassen van verordenende voorschriften in de verkavelingsvergunning (supra

nr. 5).

Niets belet dat diezelfde doelstellingen bereikt worden door een stedenbouwkundige vergunning

alleen, althans in de specifieke hypothese dat er op een enkel perceel eerst meerdere woningen

worden opgericht en deze, eens zij voltooid zijn, verkocht worden (in wat volgt, verkort: “eerst

bouwen dan verkopen”).77

72

RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn (andersluidend advies auditoraat). 73

RvS 17 november 2009, nr. 197.931, Matthyssen en Van Deun (andersluidend advies auditoraat). 74

Zie reeds: J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TROS 2010, 262-269. 75

RvS 7 april 2011, nr. 212.552, Bruynooghe en Casteleyn (andermaal een andersluidend advies van het auditoraat); RvS 8 september 2011, nr. 215.001, gemeente Malle (andersluidend advies); RvS 27 oktober 2011, nr. 216.038, nv Sefaco (eensluidend advies); RvS 8 maart 2012, nr. 218.368, Jaspers e.a. (eensluidend advies). 76

Zie in die zin alvast: R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 330; J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TROS 2010, 262-269; J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73); G. VAN HOORICK, “De stedenbouwkundige vergunning, de verkavelingsvergunning, de handhaving, de informatieverplichtingen inzake ruimtelijke ordening en de rechten van voorkoop” in J. BAEL (ed.), Notariële actualiteit 2012, Brugge, die Keure, 2013, (229) 246, nr. 25, 1

ste alinea; L. PROOT, “De verkavelingsvergunningsplicht toegelicht” in J. BAEL (ed.), Rechtskroniek

voor het Notariaat deel 25, Brugge, die Keure, 2014, (63) 71, nr. 10. 77

Met verkopen wordt in dat geval ook gedoeld op het stellen van de andere rechtshandelingen vermeld in art. 4.1.1, 14° VCRO inclusief het aanbieden van deze rechtshandelingen.

16

Bekeken vanuit het perspectief van de koper, is het in die hypothese zo dat de gerealiseerde

stedenbouwkundige vergunning aantoont dat zijn grond wel degelijk ‘bouwgrond’ is.78 Bekeken

vanuit het perspectief van de overheid, is het niet zo dat deze, bij gebreke aan een voorafgaande

verkavelingsvergunning, niet de gelegenheid had om zijn licht te werpen op de verdeling die in de

toekomst gerealiseerd zou worden. Bij de beoordeling van de aanvraag tot de stedenbouwkundige

vergunning voor groepswoningbouw kan het vergunningverlenend bestuur het beoogde project

volwaardig aftoetsen op zijn planologische verenigbaarheid en de inpasbaarheid in het licht van de

goede ruimtelijke ordening.79 Meer nog dan in het geval van een voorafgaande

verkavelingsvergunning, kan het vergunningverlenend bestuur zich in de hypothese van één enkele

aanvraag tot een zogenaamde stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw een heel

concreet beeld vormen van de beoogde bebouwing en navolgende verdeling zodat in die hypothese

de goede ruimtelijke ordening misschien nog beter gegarandeerd kan worden.80

78

J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 90, nr. 33; A. MAES, “Boze geesten rond verkavelingsvergunning verdreven”, TOO 2013, 415-417; G. VAN HOORICK, “De stedenbouwkundige vergunning, de verkavelingsvergunning, de handhaving, de informatieverplichtingen inzake ruimtelijke ordening en de rechten van voorkoop” in J. BAEL (ed.), Notariële actualiteit 2012, Brugge, die Keure, 2013, (229) 246, nr. 25, 1

ste alinea; L. PROOT, “De

verkavelingsvergunningsplicht toegelicht” in J. BAEL (ed.), Rechtskroniek voor het Notariaat deel 25, Brugge, die Keure, 2014, (63) 71, nr.10. 79

Zie in die zin reeds R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 330. 80

J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TROS 2010, (262) 265, nr. 10; Zie in diezelfde zin reeds P. COENRAETS, “Division Verticale, Urbanisme et habitations groupées: l’imbroglio juridique”, Jurim pratique 2008/3, (9) 15, nr. 13.

17

2. Toepasselijkheid van de figuur van de wetsontduiking

17. Het in herinnering brengen van de ratio legis van de verkavelingsvergunningsplicht en op die

basis oordelen dat, in geval van groepswoningbouw, een voorafgaande verkavelingsvergunning toch

vereist is, al bouwt men eerst en verkoopt men later, geeft volgens BOUCKAERT en ROGGEN aan dat de

Raad van State met de ommezwaai die hij heeft ingezet met het schorsingsarrest Bruynooghe-

Casteleyn wezenlijk wetsontduiking wil tegengaan.81 In het dossier dat aanleiding gaf tot het tweede

schorsingsarrest, het arrest Matthyssen-Van Deun, werd daarenboven een eerdere

verkavelingsvergunning vernietigd door de Raad van State.82 De aanvrager van die

verkavelingsvergunning lijkt zijn project vervolgens zo te hebben uitgewerkt dat een

stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw alleen zou volstaan, dit althans in het licht

van de voorheen vaste rechtspraak van de Raad van State.83 Wellicht heeft dit gegeven een en ander

op scherp gezet en misschien heeft dit wel zijn impact gehad op het schorsingsarrest dat een dag

eerder geveld werd. Daartegenover staat wel dat de Raad eerder geoordeeld heeft dat, zelfs in geval

van een afgewezen aanvraag tot een verkavelingsvergunning, een stedenbouwkundige vergunning

verleend kan worden voor het oprichten van meerdere woningen op een enkel perceel ook al

worden die na realisatie verkocht.84 Hoe dan ook, de argumentatie hierboven (supra nr. 16) weerlegt

alvast op overtuigende wijze dat er sprake zou zijn van wetsontduiking.85

De vraag kan gesteld worden of de hierboven geschetste hypothese van het “eerst bouwen dan

verkopen” wel noopt tot een onderzoek naar wetsontduiking. Wetsontduiking is immers de

rechtsfiguur bij uitstek om te verhelpen aan de moeilijkheden die de wetgever/decreetgever kan

ondervinden om enerzijds een bepaalde doelstelling na te streven en anderzijds succesvol de realiteit

te vatten in een juridische regel die het beoogde doel ook in alle beoogde gevallen kan

bewerkstelligen.

81

J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TROS 2010, (262) 266, nr. 15. 82

RvS 25 februari 2008, nr. 180.095, Matthyssen en Van Deun. 83

Dit valt af te leiden uit een later vernietigingsarrest dat in hetzelfde dossier werd geveld, zie RvS 8 september 2011, nr. 215.001, gemeente Malle waarin de Raad van State de afwezigheid van een voorafgaande verkavelingsvergunningsplicht overigens ambtshalve opwierp; in RvS 17 november 2009, nr. 197.931, Matthyssen en Van Deun (zelfde voorwerp), werd de afwezigheid van een voorafgaande verkavelingsvergunning weliswaar succesvol ingeroepen maar ten gronde werd dit beroep verworpen wegens het laattijdig indienen van een aanvullende/toelichtende memorie zie RvS 25 januari 2011, nr. 210.680, Matthyssen en Van Deun. 84

RvS 11 mei 1984, nr. 24.335, Gemeente Waterloo, TBP 1985, 396. 85

Zie in die zin ook: J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 91.

18

ROELANDTS en DEFOORT lijken die vraag ontkennend te beantwoorden; in de definitie van het begrip

verkavelen in artikel 4.1.1, 14° VCRO (identiek aan artikel 101, §1 DRO) kan men een duidelijke

chronologie lezen: een grond vrijwillig verdelen in twee of meer kavels om ten minste één van deze

kavels te verkopen of te verhuren voor méér dan negen jaar, om er een recht van erfpacht of opstal

op te vestigen, of om één van deze overdrachtsvormen aan te bieden, zelfs onder opschortende

voorwaarde, zulks met het oog op woningbouw of de oprichting van constructies. De decreetgever

heeft, volgens deze auteurs, ook met het (intussen deels vernietigde) gronden pandendecreet

aangegeven dat men die chronologie in de verkavelingsvergunningsplicht moet lezen.86 Uit wat

voorafging blijkt dat ook de ratio legis van de verkavelingsvergunningsplicht niet meteen vereist dat

men in de hypothese “eerst bouwen dan verkopen” over een verkavelingsvergunning beschikt. Als

men dan al meent dat de decreetgever onzorgvuldig te werk is gegaan bij de omschrijving van de

verkavelingsvergunningsplicht dan lijkt ook een beroep op de figuur van de wetsontduiking, om wat

in een letterlijke lezing niet onder de verkavelingsvergunningsplicht valt alsnog daaronder te

brengen, niet terecht. Desalniettemin heeft de Raad van State voet bij stuk gehouden en in een

aantal arresten steevast geoordeeld dat het bouwen van meerdere woongelegenheden op een enkel

perceel niet alleen een stedenbouwkundige vergunning vereist maar dat daar ook een

verkavelingsvergunning aan moet voorafgaan, ook al verkoopt men de woningen pas wanneer deze

voltooid zijn.87

3. Het arrest Jaspers en een beoordeling van de ommezwaai in de rechtspraak van de Raad van

State

18. In het laatste arrest van die reeks, RvS 8 maart 2012 nr. 218.368, Jaspers e.a., werd de hierboven

geschetste argumentatie uit de rechtsleer integraal ingeroepen om een stedenbouwkundige

vergunning voor groepswoningbouw in de hypothese “eerst bouwen dan verkopen” niet vernietigd

te zien door de Raad van State. Het mocht helaas niet baten. De verkavelingsvergunning is een

ruimtelijk ordeningsinstrument waarmee de toekomstige plaatselijke ordening wordt veilig gesteld,

onder meer ter bescherming van niet alleen de potentiële of toekomstige kaveleigenaars maar ook

van de omwonenden. Deze bescherming door reglementaire en enkel door een

verkavelingsvergunning wijzigbare verkavelingsvoorschriften wordt […] niet geboden door een

stedenbouwkundige vergunning.

86

B. ROELANDTS en P.-J. DEFOORT, “Eerste reparaties aan de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening”, TROS 2011, (5) 15-16 met verwijzing naar de artt. 4.1.8 en 4.1.14, 3°; deze bepalingen werden intussen vernietigd bij arrest GwH 7 november 2013, nr. 145/2013. 87

RvS 7 april 2011, nr. 212.552, Bruynooghe en Casteleyn; RvS 8 september 2011, nr. 215.001, gemeente Malle; RvS 27 oktober 2011, nr. 216.038, nv Sefaco; RvS 8 maart 2012, nr. 218.368, Jaspers e.a.

19

19. De Raad van State houdt, zoals gezegd, duidelijk vast aan zijn gewijzigde zienswijze.88 Hoewel de

Raad een punt lijkt te hebben wanneer hij wijst op het (deels) verordenend karakter van een

verkavelingsvergunning, blijft de mate waarin we zijn oordeel kunnen bijtreden beperkt en dat in het

licht van de (beperktere) meerwaarde die dat verordenend karakter biedt ten overstaan van de

(grotere?) meerwaarde die de praktijk van de stedenbouwkundige vergunning voor

groepswoningbouw kent. Daarbij komt ook nog dat de verkavelingsvergunningsplicht strikt

geïnterpreteerd moet worden omdat deze een beperking inhoudt op het eigendomsrecht.89

Wat de bescherming van de omwonenden betreft, valt, zoals hierboven werd geschetst, niet in te

zien waarom een stedenbouwkundige vergunning de goede ruimtelijke ordening of ‘de toekomstige

plaatselijke ordening’ niet even goed zou kunnen garanderen. De verkavelingsvergunning geeft het

bestuur ook geen glazen bol. In tegendeel: een stedenbouwkundige aanvraag met betrekking tot een

globaal geheel (groepswoningbouw) kan veel concreter aangeven waaraan het bestuur en iedere

omwonende zich bij realisatie van het beoogde project mag verwachten.90 Het vergunningverlenend

bestuur kan dus, zeker ook bij een aanvraag tot een stedenbouwkundige vergunning voor

groepswoningbouw, de goede ruimtelijke ordening garanderen onder andere door desgevallend

voorwaarden te koppelen aan die vergunning.91 Dit moet m.i. enkel genuanceerd worden in de mate

dat de verkavelingsvergunning ook voorschriften bevat betreffende handelingen die geen

voorafgaande stedenbouwkundige vergunning vereisen.92 In dat geval is het immers zo dat de

omwonenden de eerbiediging van die voorschriften tot voor de “gewone rechter” kunnen

afdwingen. Is er daarentegen geen verkavelingsvergunning dan kan men zich weliswaar nog steeds

tot die “gewone rechter” wenden maar dan zal men niet kunnen terugvallen op de specifieke

voorschriften van een verkavelingsvergunning. Enkel tot dat beloop kan men betreuren dat de

88

Ook voor wat hier boven werd geschreven moet dat ‘gewijzigd’ zijn van dé rechtspraak van dé Raad van State enigszins genuanceerd worden in die zin dat er bij weten van de auteur geen (recente) arresten zijn waarbij een Nederlandstalige kamer van de Raad van State zich eerder uitdrukkelijk heeft uitgesproken over de hypothese “eerst bouwen dan verkopen”, dit in tegenstelling tot de Franstalige kamers van de Raad van State (RvS 11 mei 1984, nr. 24.335, Gemeente Waterloo, TBP 1985, 396; RvS 18 juni 1997, nr. 66.863, Kremer-Wasmuht; RvS 5 oktober 2006, nr. 163.246, Beeckmans en Cosemans; RvS 27 januari 2009, nr. 189.815, Bourgeois, e.a.); Zie evenwel RvS 9 september 2008, nr. 186.140, nv Matexi waarbij de Raad de afwezigheid van een voorafgaande verkavelingsvergunning alvast niet ambtshalve opwierp (cf. verkavelingsvergunningsplicht raakt openbare orde). 89

J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 74 met verwijzing naar MvT, Parl.St. Senaat 1968-69, stuk 559, 14. 90

Zie in die zin: P. COENRAETS, “Division Verticale, Urbanisme et habitations groupées: l’imbroglio juridique”, Jurim pratique 2008/3, (9) 15, nr. 13 met verwijzing naar O. JAMAR, “Loi Breyne: lotissement et permis d’urbanisme individuel et groupé”, les cahiers de l’urbanisme, 2001, 65 e.v. 91

Zie daarover meer algemeen: F. DE PRETER, “Lasten en voorwaarden verbonden aan stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen”, TROS 2003, 3-19. 92

Hiervoor moet men oog hebben voor het samenspel tussen enerzijds artikel 4.2.1 VCRO en het zgn. ‘vrijstellingsbesluit kleine werken’ (BVR 16 juli 2010 tot bepaling van handelingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is, BS 10 september 2010).

20

overheid, in geval van een stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw, een kans wordt

ontnomen om verordenend op te treden.

Wat de bescherming van de koper betreft valt er wel iets voor te zeggen dat de voorschriften van

een verkavelingsvergunning hem een ruimere bescherming bieden dan een stedenbouwkundige

vergunning alleen. Immers op grond van artikel 4.2.18 VCRO worden de bepalingen van een

verkavelingsvergunning niet opgeheven door de inwerkingtreding van een stedenbouwkundig

voorschrift waarmee zij onverenigbaar zijn, onverminderd artikel 4.6.5 VCRO. Dat laatste artikel

voorziet dan weer in de mogelijkheid om, door middel van een definitief vastgesteld ruimtelijk

uitvoeringsplan (hierna: RUP) of een bijzonder plan van aanleg (hierna: BPA), een niet vervallen

verkavelingsvergunning op te heffen maar dit enkel indien het RUP (of het BPA) 93 daarin uitdrukkelijk

voorziet.

Een verkavelingsvergunning verleent dus niet alleen het recht om individuele kavels te verkopen

maar geeft de kopers ook de zekere mogelijkheid om daarop te kunnen bouwen.94 Die zekerheid kan

evenwel teniet gedaan worden door een later RUP dat daarin uitdrukkelijk voorziet. Aldus bestaat de

kans dat de eigenaar van een lot in een vergunde verkaveling na verloop van tijd, door

omstandigheden al dan niet buiten zijn wil, wenst over te gaan tot bepaalde ingrepen aan zijn

woonst. Met het oog op die ingrepen kan hij terugvallen op de voorschriften van de

verkavelingsvergunning. Deze voorschriften kunnen desgevallend voordeliger uitvallen dan de

voorschriften gekoppeld aan het toepasselijk plan van ruimtelijke ordening (BPA, APA95, gewestplan

of RUP) dat, per hypothese, later van kracht werd. Behoudens in het geval waarin artikel 4.6.5, §1

VCRO voorziet, primeren de voorschriften van de verkavelingsvergunning. Omgekeerd zal de

eigenaar van een woning, die niet gelegen is binnen een behoorlijk vergunde en niet vervallen

verkaveling, genoegen moeten nemen met de mogelijkheden die hij heeft op grond van het

toepasselijke plan van ruimtelijke ordening en dat zou desgevallend tot een teleurstelling kunnen

leiden. Dat de wetgever met de creatie van de verkavelingsvergunningsplicht de bescherming op het

oog had van de koper van een grond die hem is aangeboden als bouwgrond staat buiten kijf. De

vraag kan gesteld worden of de wetgever ook een dergelijke, in de tijd uitgestrekte,96 bescherming

op het oog had. Is het antwoord op die vraag bevestigend dan zou de praktijk van het “eerst bouwen

dan verkopen” alsnog een voorafgaande verkavelingsvergunning vereisen. Is het antwoord op die

93

Op grond van art. 7.4.4, §2 VCRO is het de gemeenten sinds 01.01.2012 niet meer mogelijk een bijzonder plan van aanleg (BPA) vast te stellen. 94

R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 266. 95

Met APA wordt bedoeld een algemeen plan van aanleg. 96

Wat de omwonenden betreft (nr. 19, 2de

alinea), kan de vraag gesteld worden of de Stedenbouwwetgever ook een dergelijke uitgebreide bescherming ratione personae op het oog had (verordenend karakter).

21

vraag daarentegen ontkennend en wou de wetgever de koper van een stuk grond vooral hic et nunc

verzekeren van de mogelijkheid om op daarop ook effectief te bouwen dan zou een

stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw alleen moeten volstaan.

De parlementaire voorbereiding bij de Stedenbouwwet97 brengt ons er alvast toe meer te neigen

naar dat laatste antwoord. Het lijkt eerder zo te zijn dat de Stedenbouwwetgever de kopers van

gronden, die hen als bouwgrond werden aangeboden, van de bebouwbaarheid van die gronden wou

verzekeren en dat hic et nunc. Vanuit die invalshoek zag de wetgever meteen ook de mogelijkheid

voor het bestuur om daarnaast, op dat ogenblik nog in afwachting van de plannen van aanleg,

verordenend op te treden (cf. supra nr. 5).

Veel verder dan dat kunnen we niet in het hoofd van de Stedenbouwwetgever kijken. Hoewel in het

licht van de bovenstaande nuances enigszins begrijpelijk, treden we de ommezwaai in de rechtspraak

van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State niet bij. Naast de hierboven vermelde reden

(de vermeende gedachtegang van de Stedenbouwwetgever) doen overwegingen inzake

rechtszekerheid alleszins die ommezwaai niet bijtreden. De figuur van de stedenbouwkundige

vergunning voor groepswoningbouw was reeds lange tijd een constante in de praktijk en de

gewijzigde rechtspraak van de Raad van State lijkt toch te zeer afbreuk te doen aan de gewekte

verwachtingen daaromtrent.98

Indien we daarentegen los van (een welbepaalde lezing van) de parlementaire voorbereiding en los

van overwegingen inzake rechtszekerheid een standpunt moeten innemen in deze, dan lijkt het

resultaat van een kosten-batenanalyse daartoe essentieel. In welke mate wegen de voordelen van de

praktijk van de stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw op tegen de nadelen van

die praktijk? Of nog: in welke mate overschrijden de voordelen van de stedenbouwkundige

vergunning voor groepswoningbouw alleen, de voordelen die men in de hypothese van het “eerst

bouwen dan verkopen” zou genieten in geval er ook een voorafgaande verkavelingsvergunning is.

Weegt de lagere kost voor de projectontwikkelaar (één vergunningsprocedure) en het doorsijpelen

daarvan naar de koper van een individuele woongelegenheid (eventueel lagere aanschafprijs) op ten

overstaan van de beperktere bouwzekerheid die deze koper naar de toekomst toe geniet? Hoe

betrekt men daarin de externe kost, het gegeven dat omwonenden niet terug kunnen vallen op de

desgevallend uitgeschreven verordenende voorschriften van de verkavelingsvergunning die zich

97

Zie MvT bij het wetsontwerp tot organisatie van de stedenbouw en van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Senaat 1958-59, nr. 124, 30 en 43. 98

Zie in die zin ook: R. TIMMERMANS, “Vermeende verplichte verkavelingsvergunning bij uitgifte van constructies in appartementseigendom: bouwen in meervoud op één grond is helemaal geen afsplitsing van grond”, T. Not. 2014, (552) 560.

22

richten tot niet vergunningsplichtige handelingen? Tot slot: hoe beoordeelt men de (evenwichtige?)

verdeling van die voor- en nadelen over alle betrokken individuen?

D . Duidelijkheid met een interpretatieve bepaling in het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012

20. Met het decreet van 11 mei 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse

Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap

Ruimtelijke Ordening betreft (hierna: het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012) heeft de decreetgever

een einde gesteld aan de tweestrijd tussen de Raad van State en de rechtsleer.99 Met een

interpretatieve bepaling werd retroactief de volgende invulling gegeven aan de

verkavelingsvergunningsplicht:

Een voorafgaande verkavelingsvergunning is vereist wanneer een stuk grond vrijwillig wordt verdeeld

in twee of meer kavels om ten minste een van deze onbebouwde kavels te verkopen of te verhuren

voor meer dan negen jaar, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen, of om een van deze

overdrachtsvormen aan te bieden, zelfs onder opschortende voorwaarde, met het oog op

woningbouw of de oprichting van constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt. Een

voorafgaande verkavelingsvergunning is niet vereist indien op de kavels één of meer woningen of

constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt, worden opgericht, vooraleer de kavels door

middel van een van de genoemde overdrachtsvormen worden aangeboden.100 (eigen onderlijning)

Uit de parlementaire voorbereidingen101 blijkt dat een woning is ‘opgericht’ van zodra de

stedenbouwkundige vergunning niet meer kan vervallen (artikel 4.6.2, §1 VCRO); dat zou al het geval

zijn eens de woning winddicht is. Hebben de te koop aangeboden loten dit stadium van bebouwing

bereikt, dan geldt de verkavelingsvergunningsplicht niet.102 Met DE KEYSER moet evenwel besloten

worden dat het ‘opgericht’ zijn strenger ingevuld moet worden, gelet op de overige twee

voorwaarden, opdat een stedenbouwkundige vergunning niet zou vervallen.103

99

Zie de aankondiging daarvan in: P. FLAMEY en M. VALKENIERS, “Vergunning voor groepswoningbouw herverkaveld”, TOO 2012, (102) 103, in fine. 100

Art. 20 van het decreet van 11 mei 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betreft, BS 6 juni 2012. 101

MvT bij het voorstel van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betreft, Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, 1494/1, 6. 102

RvVb 22 april 2014, nr. A/2014/0306. 103

Zie art. 4.6.2, §1, 1°,2° en 3° VCRO; E. DE KEYSER, “Verkavelen in Vlaanderen: voortdurend in evolutie” in F. BUYSSENS (ed.), Notariële actualiteit 2013, Brugge, die Keure, 2014, (45) 53.

23

De decreetgever kiest dus duidelijk de kant van de rechtsleer en de voorheen vaste rechtspraak van

(de Franstalige kamers van) de Raad van State: het oprichten van meerdere woningen op een enkel

stuk grond vereist geen voorafgaande verkavelingsvergunning als men ze eerst bouwt en dan

verkoopt.104 Dat de decreetgever voor niet mis te verstane woorden kiest, valt goed te begrijpen

maar misschien was de toevoeging ‘onbebouwde’ kavels overbodig en volstond het gedeelte waarin

de decreetgever schetst wanneer er geen voorafgaande verkavelingsvergunning vereist is (de

hypothese “eerst bouwen dan verkopen”). Zoals VAN HOORICK opmerkt, bestaat het risico dat men

bijvoorbeeld een stuk grond vrijwillig verdeelt in twee of meer ‘kavels’ om vervolgens een weliswaar

‘bebouwde’ kavel, met name een stuk grond waarop bijvoorbeeld een verkrotte woning of een

tennisveld staat, te verkopen en men dus desgevallend105 in strijd met de ratio legis van de

verkavelingsvergunningsplicht ontsnapt aan de vereiste van een voorafgaande

verkavelingsvergunning.106 De toepassing van de figuur van de wetsontduiking lijkt in een dergelijke

hypothese veel beter op zijn plaats (cf. supra nr. 17). De Raad voor Vergunningsbetwistingen heeft

dan ook al terecht geoordeeld dat met ‘onbebouwde kavels’ in het voormeld artikel 20 wordt bedoeld

kavels die […] nog [niet] met ‘woningbouw’ of met ‘constructies die voor bewoning kunnen worden

gebruikt’ zijn bebouwd, zodat het gegeven dat een grond reeds bebouwd is met ondergrondse

constructies voor parkeergelegenheid niet belet dat er een verkavelingsvergunningsplicht kan

bestaan.107

104

Dit geldt evenzeer wanneer men één van de andere rechtshandelingen stelt als vermeld in art. 4.1.1, 14° VCRO of men het stellen daarvan aanbiedt m.b.t. reeds opgerichte woonsten. 105

Met name wanneer dit gebeurt met het oog op woningbouw: de intentie van de partijen zal daartoe determinerend zijn. 106

G. VAN HOORICK, “De stedenbouwkundige vergunning, de verkavelingsvergunning, de handhaving, de informatieverplichtingen inzake ruimtelijke ordening en de rechten van voorkoop” in J. BAEL (ed.), Notariële actualiteit 2012, Brugge, die Keure, 2013, (229) 247, 2

de alinea.

107 RvVb 29 april 2014, nr. S/2014/0064.

24

E . Eerst bouwen in het meervoud en dan verkopen: een verkavelingsvergunning vereist

volgens de Raad voor Vergunningsbetwistingen?

21. De decreetgever heeft dus het pleit beslecht: het meervoudig bouwen op een enkel perceel en

de verkoop na realisatie vereist geen voorafgaande verkavelingsvergunning. Anders gesteld: bij een

groepswoningbouwproject zijn er twee mogelijkheden. Ofwel bebouwt men de loten en verkoopt

men ze nadien afzonderlijk, en is er dan sprake van een ‘verdeling’ waarbij artikel 5.2.2 VCRO moet

worden toegepast. Ofwel worden de loten onbebouwd verkocht en is een verkavelingsvergunning

nodig, en moet dan een verkavelingsakte worden verleden in toepassing van artikel 4.2.16 VCRO.108 In

dit verband blijft er, in het licht van het doel van deze masterproef, nog een heel belangrijke vraag

over: kan er ook relevante rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen gevonden worden

met betrekking tot de hele discussie die hierboven uiteengezet werd en zo ja welk standpunt neemt

deze Raad in?

22. Wanneer men die rechtspraak zou willen situeren is er een belangrijke cesuur in acht te nemen:

het ogenblik waarop bovenvermelde interpretatieve bepaling bekendgemaakt werd en dus van

kracht werd.109 Het staat de rechter immers niet vrij een interpretatieve bepaling, die dus retroactief

de enige juiste invulling kan geven aan een rechtsregel, naast zich neer te leggen.110 Aldus rijst de

vraag of de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich nog vóór de bekendmaking van die

interpretatieve bepaling heeft uitgesproken over de hypothese “eerst bouwen dan verkopen”.

108

Toelichting bij het voorstel van (wijzigings)decreet van 11 mei 2012, Parl.St., Vl.Parl., 2011-12, nr. 1494/1, 6; A. MAES, “Boze geesten rond verkavelingsvergunning verdreven”, TOO 2013, 415-417. 109

De rechter is gehouden een interpretatieve wet toe te passen vanaf de bekendmaking ervan in het Belgisch Staatsblad; Zie in die zin: W. VERRIJDT, “De interpretatieve wet: retroactiviteit en rechtszekerheid”, TBP 2007, (259) 272, nr. 19. 110

W. VERRIJDT, “De interpretatieve wet: retroactiviteit en rechtszekerheid”, TBP 2007, (259) 273, nr. 20.

25

1. Rechtspraak voorafgaand aan de bekendmaking van de interpretatieve bepaling in het

wijzigingsdecreet van 11 mei 2012

23. Met een schorsingsarrest van 18 april 2012 kreeg de Raad voor Vergunningsbetwistingen voor

het eerst de kans om een standpunt in te nemen in de kwestie “eerst bouwen dan verkopen”: een

verkavelingsvergunning nodig?’.111 Met dat arrest sprak de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich

uit over uit over het verzoek tot schorsing van een stedenbouwkundige vergunning voor het

oprichten van drie eengezinswoningen.

De vaststelling door de Raad dat het perceel waarop die woningen terecht zouden komen niet

gelegen was binnen de omschrijving van een behoorlijk vergunde, niet vervallen verkaveling maakt

duidelijk dat de Raad zich bewust was van de afwezigheid van een voorafgaande

verkavelingsvergunning. De verzoekende partijen hadden de afwezigheid daarvan ook opgeworpen

in het kader van hun administratief beroep voor de deputatie en verwezen daarbij uitdrukkelijk naar

(de ommezwaai in de) rechtspraak van de Raad van State (de arresten Bruynooghe-Casteleyn en

Matthyssen-Van Deun). De deputatie koos er bewust voor die specifieke rechtspraak van de Raad

van State niet te volgen en verwees naar de hierboven besproken rechtsleer (supra nr. 16-17).

Ondanks het gegeven dat dit alles te lezen valt in het arrest zelf, sprak de Raad voor

Vergunningsbetwistingen zich niet uit over de afwezigheid van een voorafgaande

verkavelingsvergunning en de toen nog recent gewijzigde rechtspraak van de Raad van State. De

verklaring hiervoor kan eenvoudig gevonden worden in de volgorde waarin de Raad voor

Vergunningsbetwistingen de schorsingsvoorwaarden onderzoekt.112 Hij ging naar goede gewoonte

eerst over tot het onderzoek van het moeilijk te herstellen ernstig nadeel (hierna: MTHEN) en pas als

dit voorhanden is gaat hij over tot het onderzoek naar de ernst van de middelen. In casu oordeelde

de Raad voor Vergunningsbetwistingen dat er geen MTHEN voorhanden, of minstens niet bewezen,

was zodat een onderzoek van ‘de redenen die de schorsing van de bestreden beslissing kunnen

rechtvaardigen’ niet aan de orde was.

111

RvVb 18 april 2012, nr. S/2012/0078. 112

Het gaat namelijk om het voorhanden zijn van een moeilijk te herstellen ernstig nadeel en ernstige middelen die de vernietiging van de aangevochten beslissing kunnen verantwoorden, dit op grond van de toenmalige artt. 4.8.13 j° 4.8.16, §3, derde lid VCRO, zie daarover: A. MAES, Raad voor Vergunningsbetwistingen Leidraad bij de procedure en overzicht van rechtspraak, Brugge, Vandenbroele, 2013, 171-240; Die artikelen uit de VCRO zijn ondertussen vervangen door artikel 40 van het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges, BS 1 oktober 2014 (geen MTHEN meer en dit naar analogie met de eerdere hervorming van de Raad van State) zie daarover: C. DE WOLF “Van MTHEN naar ‘hoogdringendheid’”, TOO 2015, 72-76; A. MAES, “Nieuw maatpak en nieuwe procedureregels voor Raad voor Vergunningsbetwistingen”, TOO 2015, (6) 7.

26

De Raad van State gaat doorgaans113 op een vergelijkbare wijze te werk maar dit heeft hem niet belet

om op 16 en 17 november 2009 de volgorde om te draaien.114 Niets lijkt te verhinderen dat de Raad

voor Vergunningsbetwistingen de volgorde ook kon wijzigen en zich aldus kon uitspreken over de

afwezigheid van een voorafgaande verkavelingsvergunning (ernstig middel) zonder daarom tot de

aanwezigheid van een MTHEN te besluiten.

24. De Raad voor Vergunningsbetwistingen kreeg op 30 mei 2012 andermaal de kans om zich, hetzij

als een voorstander van de gewijzigde rechtspraak van de Raad van State, hetzij als een aanhanger

van de kritische rechtsleer en dus de voorheen vaste rechtspraak van de Raad van State, te tonen.115

Al moet men toegeven dat een voorkeur voor die laatste strekking allesbehalve evident is in het licht

van een mogelijk cassatieberoep bij de Raad van State tegen een later vernietigingsarrest dat in die

zin zou besluiten.116 Ook in deze zaak ging het dus om een stedenbouwkundige vergunning voor

groepswoningbouw (negen sociale woningen/appartementen) en ook hier blijkt de afwezigheid van

een voorafgaande verkavelingsvergunning uit het arrest zelf, met name uit de weergave van de

overwegingen van de deputatie: voor voorliggend project wordt geen verkaveling aangevraagd. Het

project wordt aangevraagd als een groepswoningbouw en dient zodus te worden behandeld. Ook in

dit arrest besloot de Raad voor Vergunningsbetwistingen dat de verzoekende partij het voorhanden

zijn van een MTHEN onvoldoende aannemelijk had gemaakt en dat bijgevolg een onderzoek naar ‘de

redenen die de schorsing van de bestreden beslissing kunnen rechtvaardigen’ niet aan de orde was.

25. Tot slot een derde en laatste kans voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen om zich, vóór de

cesuur gevormd door de bekendmaking van het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012 en de daarin

opgenomen interpretatieve bepaling, te positioneren in de hierboven uiteengezette discussie

betreffende het vereiste van een voorafgaande verkavelingsvergunning in de hypothese “eerst

bouwen dan verkopen”.

113

Zie bv.: RvS 23 januari 2001, nr. 92.536, Dessard; RvS 24 juni 2005, nr. 146.570, Van Schel en Vandevelde; RvS 13 oktober 2005, nr. 150.160, Bernaert; RvS 14 april 2008, nr. 182.044, Wallace en Vanachter; Bemerk evenwel dat de vereiste van een MTHEN voor wat de schorsingsprocedure voor de Raad van State betreft reeds eerder vervangen werd door een vereiste die geënt is op het vereiste van spoedeisendheid uit het Gerechtelijk Wetboek, dit ingevolge artikel 6 van de wet van 20 januari 2014 houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State, BS 3 februari 2014; Zie het gewijzigde art. 17, §1 RvS-wet; Voor een bondige weergave van de krachtlijnen van die hervorming zie: http://www.eubelius.com/nl/spotlight/grondige-hervorming-van-de-raad-van-state. 114

Dit ook al bleken beide voorwaarden vervuld en werd de schorsing bevolen, zie: RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn en RvS 17 november 2009, nr. 197.931, Matthyssen en Van Deun. 115

RvVb 30 mei 2012, nr. S/2012/0114. 116

Al zou dat latere annulatiearrest, nu en dus achteraf bekeken, geveld worden onder de gelding van de interpretatieve bepaling van het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012, een factor waarmee de RvVb op dat ogenblik misschien moeilijk rekening kon houden.

http://www.eubelius.com/nl/spotlight/grondige-hervorming-van-de-raad-van-state

27

Op 4 juni 2012 sprak de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich uit over het vernietigingsberoep

van een stedenbouwkundige vergunning voor het afbreken van bestaande gebouwen en het bouwen

van 22 woningen met ondergrondse parking.117 Het project werd door de Raad voor

Vergunningsbetwistingen zelf als groepswoningbouw betiteld. Uit de uiteenzetting van de feiten in

het arrest blijkt ook nog dat er een ‘princiepsvraag tot verkaveling’ tot het gemeentebestuur werd

gericht. De vaststelling door de Raad dat de grond, waarop men de groepswoningbouw wou

realiseren, niet gelegen was binnen de omschrijving van een behoorlijk vergunde en niet vervallen

verkaveling maakte duidelijk dat er van die princiepsvraag niets terecht was gekomen. Ook in deze

zaak was er dus geen voorafgaande verkavelingsvergunning terwijl de Raad van State sinds het

schorsingsarrest Bruynooghe en Casteleyn meent dat in een dergelijke hypothese wel degelijk een

verkavelingsvergunning vereist is.

26. Opnieuw laat de Raad voor Vergunningsbetwistingen een kans onbenut om zich uit te spreken, al

kan er mogelijks wel iets afgeleid worden uit zijn stilzwijgen in deze zaak. In de hierboven besproken

schorsingsarresten werd besloten dat de schorsingsvoorwaarde van het MTHEN niet voorhanden

was en dat bijgevolg een onderzoek naar ‘de redenen die de schorsing kunnen rechtvaardigen’

(ernstige middelen) en dus een prima facie onderzoek naar de grond van de zaak ook niet nodig was.

In dit vernietigingsarrest werd daarentegen besloten tot het ontvankelijk zijn van het

vernietigingsberoep (hier geen vereiste van een MTHEN)118 zodat de Raad voor

Vergunningsbetwistingen zich hier wel moest uitspreken over de grond van de zaak. Uit het arrest

kan niet afgeleid worden of de verzoeker ook de afwezigheid van een voorafgaande

verkavelingsvergunning ingeroepen heeft; m.i. wellicht niet. De Raad voor Vergunningsbetwistingen

heeft immers twee middelen, die ontwikkeld werden door de verzoeker, gegrond bevonden en

besloten dat het overige middel […] niet onderzocht [moet worden] omdat het niet tot een ruimere

vernietiging kan leiden. De stedenbouwkundige vergunning werd weliswaar vernietigd maar mocht

dat “overige middel” de afwezigheid van een voorafgaande verkavelingsvergunning geweest zijn, dan

had de Raad m.i. nooit kunnen besluiten dat dit middel niet kon leiden tot een ruimere vernietiging

daar dit onvermijdelijk belangrijke repercussies zou hebben op het vlak van het latere

rechtsherstel.119 De vraag rijst echter of de Raad voor Vergunningsbetwistingen het middel,

117

RvVb 4 juni 2012, nr. A/2012/0225. 118

Ook in het kader van een schorsingsprocedure geldt het belangvereiste maar het vereiste van een MTHEN en ernstige middelen komt daar nog eens bovenop, zie in die zin: S. LUST, “Tussen objectief en subjectief beroep: belang en hoedanigheid voor de Raad van State”, in Goed procesrecht – Goed procederen, Antwerpen, Kluwer rechtswetenschappen, 2004, (621) 636. 119

De titularis van de vernietigde stedenbouwkundige vergunning zou in dat geval eerst een verkavelingsvergunning moeten aanvragen zodat de deputatie, rekening houdend met het gezag van gewijsde van het vernietigingsarrest van de RvVb, niet langer in de mogelijkheid zou zijn om de stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw te verlenen.

28

bestaande uit de afwezigheid van een voorafgaande verkavelingsvergunning, niet zelf, ambtshalve,

had moeten opwerpen. Ook de Raad voor Vergunningsbetwistingen neemt, inmiddels en in

navolging van de Raad van State, aan dat de verkavelingsvergunningsplicht van openbare orde is.120

Mocht de Raad voor Vergunningsbetwistingen, in lijn met de recente rechtspraak van de Raad van

State, op dit punt van oordeel zijn dat in geval van de hypothese “eerst bouwen dan verkopen” een

voorafgaande verkavelingsvergunning onontbeerlijk is dan zou hij dit, bij toepassing van (het oude)

artikel 4.8.9 VCRO,121 ambtshalve kunnen opwerpen. De Raad voor Vergunningsbetwistingen heeft

dus de mogelijkheid, niet de verplichting, om middelen die de openbare orde aanbelangen

ambtshalve op te werpen. In deze zaak moet toch besloten worden dat, ingeval de Raad voor

Vergunningsbetwistingen een voorstander is van de recente rechtspraak van de Raad van State op

dit punt, hij ambtshalve het middel geput uit de afwezigheid van een voorafgaande

verkavelingsvergunning zou moeten opwerpen nu dit, zoals reeds gesteld, onvermijdelijke implicaties

heeft naar later rechtsherstel toe.122 De vraag is dus waarom de Raad dit niet doet?

Wat kan er afgeleid worden uit het stilzwijgen van de Raad voor Vergunningsbetwistingen wat de

afwezigheid van een voorafgaande verkavelingsvergunning betreft in dit geval van

groepswoningbouw?

120

Zie bv.: RvS 8 september 2011, nr. 215.001, gemeente Malle, overw. 14. en RvS 8 maart 2012, nr. 218.368, Jaspers e.a., overw. 10; RvVb 22 april 2014, nr. A/2014/0306; RvVb 29 april 2014, nr. S/2014/0064; D. LAGASSE en P. NIHOUL, “Le Permis de Lotir (Chronique de jurisprudence 1

er août 1996-31 décembre 2002), APT 2004, (15)

20, nr.9; P.-J. DEFOORT, “Overzicht van de ontwikkelingsmogelijkheden van woonuitbreidingsgebied”, TROS 2012, (161) 171; E. DE KEYSER, “Verkavelen in Vlaanderen: voortdurend in evolutie” in F. BUYSSENS (ed.), Notariële actualiteit 2013, Brugge, die Keure, 2014, (45) 50. 121

Dit artikel is intussen opgeheven bij artikel 78 van het Decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges, BS 1 oktober 2014 en vervangen door artikel 89 van het Besluit van de Vlaamse Regering van 16 mei houdende de rechtspleging voor sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges, BS 8 oktober 2014. 122

Een vergelijking tussen de Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen op het vlak van het consequent ambtshalve opwerpen van middelen die de openbare orde aanbelangen wanneer de partijen dit nalaten, zou ongetwijfeld interessant zijn; helaas zou dit het bestek van deze masterproef te buiten gaan, zie in dat verband alvast een interessant cassatiearrest van de Raad van State: RvS 8 februari 2012, nr. 217.785, Jekeler e.a.

29

Is de Raad voor Vergunningsbetwistingen een stille aanbidder van de gewijzigde rechtspraak van de

Raad van State maar voelt hij de hete adem van de decreetgever? Op het ogenblik van het vellen van

dit arrest (4 juni 2012) is het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012 inclusief interpretatieve bepaling

reeds gestemd en afgekondigd maar nog niet bekend gemaakt in het Belgisch Staatsblad (6 juni

2012) en dus nog niet van kracht. Meent de Raad voor Vergunningsbetwistingen dus dat er wel

degelijk een voorafgaande verkavelingsvergunning vereist was maar dat, gelet op de (nog niet van

kracht zijnde) interpretatieve bepaling van het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012, het zinloos zou zijn

om de stedenbouwkundige vergunning op die basis te vernietigen? De verwerende partij zou in die

hypothese immers cassatieberoep kunnen aantekenen tegen die vernietiging bij de Raad van State.

Ingevolge de tegen dan van kracht zijnde retroactieve interpretatieve bepaling,123 zou de Raad van

State in dat geval niet anders kunnen dan terugkomen op zijn eerdere rechtspraak en het arrest van

de Raad voor Vergunningsbetwistingen verbreken zodat deze zich andermaal zou moeten uitspreken

over dit dossier. In die hypothese valt de Raad voor Vergunningsbetwistingen misschien te verwijten

dat hij strikt juridisch niet correct handelt maar hij handelt dan in elk geval wel zeer

proceseconomisch.

Of moeten we uit dit arrest afleiden dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen die gewijzigde

rechtspraak van de Raad van State met lede ogen moest aanzien, geen tegenovergesteld principieel

standpunt verkondigd heeft in de bovenstaande schorsingsarresten uit vrees voor een

verbrekingsarrest bij wege van de Raad van State124 (cassatiecontentieux) en met dit arrest, gesteund

door de decreetgever, impliciet kenbaar maakt dat de hypothese “eerst bouwen dan verkopen” geen

voorafgaande verkavelingsvergunning vereist zoals de rechtsleer meermaals heeft betoogd?

Het is dus gissen naar het standpunt van de Raad voor Vergunningsbetwistingen in de discussie rond

de hypothese “eerst bouwen dan verkopen”, althans voor wat de periode betreft vóór de breuklijn

gevormd door het decretaal interpretatief (en dus ook retroactief) ingrijpen met artikel 20 van het

wijzigingsdecreet van 11 mei 2012. In wat volgt zal nagegaan worden of de Raad voor

Vergunningsbetwistingen sinds die decretale ingreep doet wat hij geacht wordt te doen: de

verkavelingsvergunningsplicht toepassen zoals de decreetgever het beoogd heeft.

123

W. VERRIJDT, “De interpretatieve wet: retroactiviteit en rechtszekerheid”, TBP 2007, (259) 273, nr. 20; Cf. Het gevolg van een interpretatieve bepaling is dat zij krachtens artikel 7 Ger.W. onmiddellijk moet worden toegepast in hangende rechtsgedingen; zij kan tussenkomen in elke stand van het geding zelfs in cassatieprocedures… zie in die zin R. TIMMERMANS, “Vermeende verplichte verkavelingsvergunning bij uitgifte van constructies in appartementseigendom: bouwen in meervoud op één grond is helemaal geen afsplitsing van grond”, T. Not. 2014, (552) 562. 124

Het betreft dan de mogelijke verbreking van het vernietigingsarrest dat in hetzelfde dossier nog zou volgen aangezien dat het logische gevolg zou zijn van het consequent doortrekken van de stelling die de RvVb per hypothese verkondigd zou hebben in de betrokken schorsingsarresten; een stelling welke zou neerkomen op: “de hypothese eerst bouwen dan verkopen behoeft geen voorafgaande verkavelingsvergunning”.

30

2. Rechtspraak volgend op de bekendmaking van de interpretatieve bepaling

27. Een schorsingsarrest van 18 april 2012 was de eerste kans voor de Raad voor

Vergunningsbetwistingen om zich uit te spreken over het vereiste van een voorafgaande

verkavelingsvergunning in de hypothese “eerst bouwen dan verkopen”. Zoals verduidelijkt werd, liet

de Raad die kans (begrijpelijk) onbenut. Met een arrest van 25 juni 2013 sprak de Raad voor

Vergunningsbetwistingen zich ten gronde uit over het vernietigingsberoep ingesteld tegen hetzelfde

besluit waarvoor eerder dat verzoek tot schorsing werd behandeld en verworpen (supra nr. 23).125

Nu kon de Raad niet anders dan een uitspraak doen in de heikele discussie rond de hierboven

besproken hypothese “eerst bouwen dan verkopen” en het vereiste van een voorafgaande

verkavelingsvergunning. De Raad voor Vergunningsbetwistingen oordeelt dat een voorafgaande

verkavelingsvergunning niet vereist is aangezien de bestreden vergunningsbeslissing voor de bouw

van de 3 eengezinswoningen […] een andere chronologie [heeft]: het is niet de bedoeling de kavel op

te delen en vervolgens te verkopen, maar wel om eerst een groepswoning te bouwen en die pas

nadien te koop aanbieden. Het is pas in een navolgende overweging dat de Raad aangeeft dat “ook”

artikel 20 van het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012 in die zin doet besluiten. Met het gebruik van

het woord “ook” lijkt de Raad voor Vergunningsbetwistingen aan te geven dat hij altijd al die mening

was toegedaan (cf. supra nr. 26 voorlaatste alinea). Of dat laatste daadwerkelijk het geval is of niet:

deze juridisch volstrekt logische uitspraak kan alleen maar toegejuicht worden. De kwestie of er in de

hypothese “eerst bouwen dan verkopen” een voorafgaande verkavelingsvergunning voorhanden

moet zijn, lijkt bij deze volledig uitgeklaard. Bij het “eerst bouwen dan verkopen” volstaat dus een

stedenbouwkundige vergunning alleen; dit werd naderhand nogmaals bevestigd.126

28. Met een arrest van 29 april 2014127 heeft de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich

uitgesproken over een ander ‘heet hangijzer’ in het kader van de verkavelingsvergunningsplicht dat

vaak in verband wordt gebracht met de hierboven geschetste problematiek. Het lijkt dan ook

passend om dit punt van discussie kort te situeren om vervolgens dat arrest te bespreken.

125

RvVb 25 juni 2013, nr. A/2013/0338. 126

RvVb 22 april 2014, nr. A/2014/0306. 127

RvVb 29 april 2014, nr. S/2014/0064, zie bespreking infra nr. 36-38.

31

§3. De verkavelingsvergunningsplicht en de Woningbouwwet (Wet-Breyne)

A . De VCRO zaait twijfel; de bedoeling van de decreetgever is (vrij) duidelijk

29. Met de Woningbouwwet heeft de wetgever een bijzondere bescherming in het leven geroepen

voor de kopers van een woning op plan.128 De vraag kan gesteld worden hoe de woningbouwwet

(synoniem Wet Breyne) zich verhoudt tot de verkavelingsvergunningsplicht.

30. Hierboven (supra nr. 11) werd gesteld dat de huidige artikelen 4.2.15, §1, eerste lid en 4.1.1, 14°

VCRO samen nog steeds dezelfde inhoud weergeven als het toenmalige artikel 101 §1 DRO.129 Na

verloop van tijd is daarenboven nog gebleken dat die artikelen, niettegenstaande een aantal

merkwaardige arresten van de Raad van State, ook geacht worden nog steeds dezelfde lading te

dekken: een voorafgaande verkavelingsvergunning is niet vereist in de hypothese “eerst bouwen dan

verkopen”.130

31. In afwijking van die inhoudelijke continuïteit is het wel zo dat het oorspronkelijke Aanpassings- en

aanvullingsdecreet131 een toevoeging inhield ten aanzien van wat voorheen in het DRO te lezen viel.

In artikel 107, §1 van het Aanpassings- en aanvullingsdecreet, vernummerd tot artikel 4.2.15, §1

VCRO132, stond oorspronkelijk niet enkel niemand mag zonder voorafgaande

verkavelingsvergunning… maar ook de verkoop van kavels die het voorwerp uitmaken van een

verkoop van woningen op plan valt eveneens onder deze vergunningsplicht. Toch is de bewoording

om de verkavelingsvergunningsplicht te omschrijven op vandaag (niettegenstaande de opsplitsing in

twee artikelen)133 dezelfde als op het ogenblik dat het DRO nog van kracht was, dit omdat die

toevoeging in verband met de verkoop van woningen op plan, niet lang na het invoegen ervan,

opnieuw geschrapt werd.134

128

Wet van 9 juli 1971 tot regeling van de woningbouw en de verkoop van te bouwen of in aanbouw zijnde woningen, BS 11 september 1971 (‘Woningbouwwet’). 129

B. ROELANDTS en P.-J. DEFOORT, “Ruimtelijke Ordening anno 2009: nieuwe regels, nieuwe vragen”, TROS 2009, (71) 108; W. DE CUYPER, T. HUYGENS, E. RENTMEESTERS en S. WALGRAEVE, “De ruimtelijke ordening opnieuw geordend”, TMR 2009, (476) 510 in fine. 130

Cf. Art. 20 van het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012, BS 6 juni 2012. 131

Decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009. 132

Coördinatie van het Aanpassings- en aanvullingsdecreet tot de VCRO bij Besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009, BS 20 augustus. 133

Met name de artt. 4.2.15, §1, eerste lid en 4.1.1, 14° VCRO. 134

Zie artikel 8 van het decreet van 16 juli 2010 houdende aanpassing van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 en van het decreet van 10 maart 2006 houdende decretale aanpassingen inzake ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid, BS 9 augustus 2010 (hierna: eerste reparatiedecreet).

32

32. Uit de schrapping van de zinsnede die de verkoop van kavels die het voorwerp uitmaken van een

verkoop van woningen op plan onder de verkavelingsvergunningsplicht bracht, mag men niet

afleiden dat de verkoop van woningen op plan nooit onder de verkavelingsvergunningsplicht kan

vallen. Omgekeerd mocht men uit die eerdere toevoeging van die zinsnede niet afleiden dat de

verkoop van woningen op plan hoe dan ook een voorafgaande verkavelingsvergunning vereist.135

Wat de decreetgever dus in feite wil zeggen, is dat de verkoop van woningen op plan een

voorafgaande verkavelingsvergunning vereist wanneer per hypothese voldaan is aan de constitutieve

bestanddelen van de verkavelingsvergunningsplicht. Althans dat is de logische conclusie die men

moet trekken uit het samenlezen van de memorie van toelichting bij het Aanpassings-en

aanvullingsdecreet waarmee die zinsnede destijds werd toegevoegd en de memorie van toelichting

bij het eerste reparatiedecreet dat tot de schrapping van die zinsnede heeft geleid.136

Erg duidelijk is dit ‘rommelen in de marge’ dus niet. De decreetgever had er misschien beter aan

gedaan de zinsnede “de verkoop van kavels die het voorwerp uitmaken van een verkoop van

woningen op plan valt eveneens onder deze vergunningsplicht” te vervangen door: “de verkoop van

kavels die het voorwerp uitmaken van een verkoop van woningen op plan vereist een voorafgaande

verkavelingsvergunning onder diezelfde voorwaarden”.137

135

Cf. lezing in die zin door de Vlaamse Confederatie Bouw, zie verslag hoorzitting bij het voorstel van decreet houdende aanpassing van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 en van het decreet van 10 maart 2006 houdende decretale aanpassingen inzake ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 349/8, 20. 136 Zie daarvoor: MvT bij het ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 112, voetnoot 143 en de MvT bij het decreet houdende aanpassing van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 en van het decreet van 10 maart 2006 houdende decretale aanpassingen inzake ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid, Parl.St. Vl.Parl. 2009-10, nr. 349/9, 3; Zie in die zin: B. ROELANDTS en P.-J. DEFOORT, “Eerste reparaties aan de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening”, TROS 2011, (5) 14; E. DE KEYSER, “Verkavelen in Vlaanderen: voortdurend in evolutie” in F. BUYSSENS (ed.), Notariële actualiteit 2013, Brugge, die Keure, 2014, (45) 55, nr. 15; G. DE WOLF, “Deel XI: verkavelingsvergunning” in I. LEENDERS, V. TOLLENAERE, P. VAN

ASSCHE, O. COOPMAN, K. VANHERCK, F. VAN ACKER, G. DE WOLF, L. JOPPEN, J. VAN DEN BERGHE en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2015, Mechelen, Kluwer, 2014, (516) 522. 137

Cf. G. DE WOLF, “Deel XI: verkavelingsvergunning” in I. LEENDERS, V. TOLLENAERE, P. VAN ASSCHE, O. COOPMAN, K. VANHERCK, F. VAN ACKER, G. DE WOLF, L. JOPPEN, J. VAN DEN BERGHE en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2015, Mechelen, Kluwer, 2014, (516) 523.

33

B . Verkoop op plan: volgens bepaalde rechtsleer geen verkavelingsvergunning vereist

33. In bepaalde rechtsleer werd en wordt nog steeds de stelling verdedigd dat een

stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw volstaat of minstens zou moeten volstaan

in geval van de verkoop op plan conform de Woningbouwwet (Wet-Breyne). Een voorafgaande

verkavelingsvergunning zou in dat geval dus niet nodig zijn. Twee verschillende argumenten worden

daartoe ontwikkeld: één in het licht van de verkavelingsvergunningsplicht en de strikte interpretatie

daarvan (cf. supra nr. 12 en 14 in fine) en een ander in het licht van de ratio legis van de

verkavelingsvergunningsplicht.

De Franstalige rechtsleer put een argument uit de interpretatie van het begrip ‘non bâti’ aangezien

de Waalse regeling betreffende de verkavelingsvergunning het onbebouwd karakter van het perceel

dat uit de verdeling voortkomt als constitutief bestanddeel naar voren schuift.138 Interpreteert men

de verkoop van woningen op plan als de verkoop van woningen in wording dan zou er geen

voorafgaande verkavelingsvergunning vereist zijn.139 Deze redenering zou volgens BOUCKAERT, ROGGEN

en SCHAIKO ook moeten opgaan voor wat de verkavelingsvergunningsplicht in het Vlaams gewest

betreft (zie ook nog infra nr. 35).140

In het licht van de ratio legis van de verkavelingsvergunningsplicht menen BOUCKAERT en ROGGEN

daarenboven dat de koper van een te bouwen woning afdoende bescherming geniet onder de

Woningbouwwet. Zoals hierboven werd vermeld, bestaat één van de doelstellingen van de

verkavelingsvergunning erin de kopers te verzekeren dat het onroerend goed dat hen als bouwgrond

werd aangeboden ook effectief voor woningbouw in aanmerking komt (supra nr. 5).

138

l’Opération de division doit avoir pour but de créer au moins un lot non bâti destiné à la construction d’une habitation, aldus: D. LAGASSE en P. NIHOUL, “Le Permis de Lotir (Chronique de jurisprudence 1

er août 1996-31

décembre 2002), APT 2004, (15) 20, nr. 9 ; Ondertussen is men in het Waals Gewest van een systeem van verkavelingsvergunningen (gelijkaardig aan dat in het Vlaams Gewest maar toch verschillend) geëvolueerd naar een permis d’urbanisation, zie daarover: M. DELNOY en M. GOFFIN, "Le permis d’urbanisation dans le CWATUPE et dans l’avant-projet de CoDT", Jurim pratique 2013/2, 51-105 ; B. PAQUES en C. THIEBAUT, “Le contenu et les effets du permis de bâtir, d’urbanisme, de lotir et d’urbanisation” in C.-H. BORN, M. DELNOY en N. VAN DAMME

(eds.), Le droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, 50 ans après la loi organique, Brussel, Anthemis, 2013, 111-133; D. LAGASSE, “Les permis: champs d’application’ in C.-H. BORN, M. DELNOY en N. VAN

DAMME (eds.), Le droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, 50 ans après la loi organique, Brussel, Anthemis, 2013, 73-109. 139

O. JAMAR “Les permis de lotir” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, (414) 425-426 met verwijzing naar F. HAUMONT, “Les permis d’urbanisme et de lotir et les certificats d’urbanisme en droit régional” in Akten van het Congres van Belgische Notarissen gewijd aan de milieubescherming, Turnhout, 1993, 305. 140

J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TROS 2010, (262) 266-267, nr. 16-19; J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 84-85, nr. 24.

34

De Woningbouwwet voorziet volgens deze auteurs reeds in voldoende bescherming van de koper: de

overeenkomsten die in toepassing van de Wet Breyne worden gesloten, moeten aan tal van

voorwaarden ter bescherming van de koper voldoen. Zo moet de overeenkomst melding maken van

de datum van uitgifte en de voorwaarden van de stedenbouwkundige vergunning.[…] De verkoper

moet tot naleving van zijn verbintenissen tot slot zekerheid stellen (art. 12 Wet Breyne).141

Daartegenover stelt DE WOLF dat, ook al spoort de ratio legis van de Woningbouwwet ten dele met

de verkavelingsvergunningsplicht, die wet genomen [moet] worden voor wat ze is, dat wil zeggen een

regeling van dwingend recht die ter bescherming van de zwakkere partij de contractsvrijheid in

welbepaalde privaatrechtelijke rechtsverhoudingen beperkt. Als dusdanig laat ze de stedenbouw

wetgeving onverlet. Daarenboven kan er geen sprake zijn van een gelijkwaardige bescherming; zo

kan er onder de Woningbouwwet verkocht worden onder de opschortende voorwaarde van het

verkrijgen van een stedenbouwkundige vergunning. In die hypothese heeft de koper niet de

zekerheid welke verbonden is aan de verkavelingsvergunning; hij is in dat geval op het ogenblik van

de koop niet zeker dat er op zijn lot gebouwd kan worden. 142

C . De impact van de interpretatieve bepaling van het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012

34. Met DEFOORT moet besloten worden dat de interpretatieve bepaling van het wijzigingsdecreet

van 11 mei 2012 niets veranderd heeft aan de vaststelling dat de decreetgever meent dat de verkoop

van woningen op plan een voorafgaande verkavelingsvergunning vereist als er wordt verkaveld in de

zin van artikel 4.1.1, 14° VCRO (supra nr. 29-31). 143 Een voorafgaande verkavelingsvergunning is niet

vereist indien op de kavels één of meer woningen of constructies die voor bewoning kunnen worden

gebruikt, worden opgericht, vooraleer de kavels door middel van een van de genoemde

overdrachtsvormen worden aangeboden.144 Een voorafgaande verkavelingsvergunning zal dus a

141

J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TROS 2010, (262) 267, nr. 18. 142

G. DE WOLF, “Deel XI: verkavelingsvergunning” in I. LEENDERS, V. TOLLENAERE, P. VAN ASSCHE, O. COOPMAN, K. VANHERCK, F. VAN ACKER, G. DE WOLF, L. JOPPEN, J. VAN DEN BERGHE en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2015, Mechelen, Kluwer, 2014, (516) 523; cf. art. 7, eerste lid, b) van de Woningbouwwet. 143

P.-J. DEFOORT, “Overzicht van de ontwikkelingsmogelijkheden van woonuitbreidingsgebied”, TROS 2012, (161) 171; in diezelfde zin: Antwoord Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport op vraag nr. 480, 28 februari 2013; G. DE WOLF, “Deel XI: verkavelingsvergunning” in I. LEENDERS, V. TOLLENAERE, P. VAN ASSCHE, O. COOPMAN, K. VANHERCK, F. VAN ACKER, G. DE WOLF, L. JOPPEN, J. VAN DEN BERGHE en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2015, Mechelen, Kluwer, 2014, (516) 523-524. 144

Art. 20 van het decreet van 11 mei 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betreft, BS 6 juni 2012.

35

contrario vereist zijn wanneer men een stuk grond aanbiedt vooraleer de woning is ‘opgericht’; dit

zal doorgaans het geval zij bij een verkoop op plan.145

35. Het gegeven dat de decreetgever zijn wil weliswaar kenbaar heeft gemaakt op een nogal

onduidelijke en bedenkelijke manier (supra nr. 29-32) maakt het interessant om na te gaan in welke

mate er relevante rechtspraak is van de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Aangezien de Raad van

State zich nog niet expliciet heeft uitgesproken over de kwestie “de verkavelingsvergunningsplicht en

de Woningbouwwet” kan er van een echte vergelijking op dit punt geen sprake zijn maar zoals

BOUCKAERT en SCHAIKO aangeven, valt uit de strenge toepassing van de verkavelingsvergunningsplicht

door de Raad van State af te leiden dat hij ook van oordeel is dat de verkoop van woningen op plan

desgevallend een voorafgaande verkavelingsvergunning vereist.146

D . De (schaarse) rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen

36. Een schorsingsarrest van 29 april 2014147 vormde de gelegenheid om wat in de rechtsleer reeds

duidelijk was geworden op de proef te stellen. De Raad voor Vergunningsbetwistingen moest zich

uitspreken over het verzoek tot schorsing van een stedenbouwkundige vergunning verleend voor het

bouwen van een kantoor en twee appartementsgebouwen. Het MTHEN was voorhanden zodat de

Raad meer ten gronde kon oordelen over het luik ‘ernstige middelen’. In dat verband wierp de

verzoekende partij op dat de, met de bestreden beslissing vergunde, appartementen reeds te koop

aangeboden werden vooraleer ze gebouwd waren. De verzoekende partij bracht ook in herinnering

dat het aanbieden van appartementen nog vooraleer deze gebouwd zijn, eveneens onder de

overdrachtsvormen valt die in artikel 4.4.1, 14° VCRO vermeld worden. De tussenkomende partij gaf

toe dat de stedenbouwkundige vergunning verleend werd met het oog op de verkoop van woningen

op plan maar meende dat dit gegeven hem niet onder de verkavelingsvergunningsplicht bracht

omwille van de interpretatieve bepaling van het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012. De

tussenkomende partij bouwde hiertoe dezelfde argumentatie op als BOUCKAERT, ROGGEN en SCHAIKO:

In geval van dergelijke verkoop op plan, bepaalt art. 5 van de Wet Breyne op dwingende wijze dat de

overgang van de eigendom van te bouwen opstallen slechts geschiedt ―naarmate de bouwstoffen in

145

P.-J. DEFOORT, “Overzicht van de ontwikkelingsmogelijkheden van woonuitbreidingsgebied”, TROS 2012, (161) 171. 146

J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 84-85, nr. 24 in fine; In RvS 16 november 2009, nr. 197.847 en RvS 7 april 2011, nr. 212.552, Bruynooghe en Casteleyn wordt overigens wel gesproken over de wet Breyne maar daar wordt door de Raad van State zelf niet nader op ingegaan; zijn oordeel blijft er beperkt tot het meer algemene oordeel dat ook in de hypothese “eerst bouwen dan verkopen”een verkavelingsvergunning vereist is. 147

RvVb 29 april 2014, nr. S/2014/0064; Zie korte bespreking van dit arrest vanuit een andere invalshoek infra nr. 46.

36

de grond of in het gebouw worden geplaatst en verwerkt. De koper wordt dus slechts eigenaar – en

betaalt ook slechts de prijs – al naargelang het gebouw wordt opgericht. Er dient te worden

aangenomen dat een verkoop op plan dus beantwoordt aan de vereisten van het interpretatief

decreet, aangezien de verkoop – voor het relevante deel van het gebouw – in dat geval van

rechtswege maar kan plaatsvinden nadat dit deel van het goed opgericht werd. De verplichtingen van

de promotor worden in dat geval overigens bijkomend gewaarborgd door, ondermeer, een

bankwaarborg.148

37. Zonder het woord ‘verkoop op plan’ in de mond te nemen, oordeelt de Raad voor

Vergunningsbetwistingen dat op het eerste gezicht de […] verplichting tot verkavelingsvergunning

niet is nageleefd. Toch valt uit dit schorsingsarrest heel duidelijk af te leiden dat de Raad de

vaststelling bevestigt dat de verkoop van woningen op plan een voorafgaande

verkavelingsvergunning vereist als er wordt verkaveld in de zin van artikel 4.1.1, 14° VCRO (supra nr.

29-32 maar ook infra nr. 45-46).149 Het uitvoerig citeren van de toelichting bij het wijzigingsdecreet

van 11 mei 2012 door de Raad voor Vergunningsbetwistingen doet in die zin besluiten (overweging

identiek aan de toelichting bij het voorstel tot “wijzigingsdecreet”, zie cursief supra nr. 21).150

38. Rekening houdend met dit oordeel van de Raad voor Vergunningsbetwistingen maakt het

verweer: de deputatie [kon] minstens op basis van het dossier niet opmaken dat er een

verkavelingsvergunning vereist was dat ook met DEFOORT besloten kan worden dat de hierboven

geschetste problematiek, met betrekking tot de stedenbouwkundige vergunning voor

groepswoningbouw en de daarmee verband houdende discussie rond de verkoop van woningen op

plan, een zware last legt op de schouders van het vergunning verlenend bestuur en desgevallend op

deze van de stedenbouwinspectie.151

148

Cf. J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 85. 149

P.-J. DEFOORT, “Overzicht van de ontwikkelingsmogelijkheden van woonuitbreidingsgebied”, TROS 2012, (161) 171; G. DE WOLF, “Deel XI: verkavelingsvergunning” in I. LEENDERS, V. TOLLENAERE, P. VAN ASSCHE, O. COOPMAN, K. VANHERCK, F. VAN ACKER, G. DE WOLF, L. JOPPEN, J. VAN DEN BERGHE en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2015, Mechelen, Kluwer, 2014, (516) 523; Dezelfde vaststelling, hoewel sterk bekritiseerd door de betrokken auteurs, vindt men terug in: J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TROS 2010, (262) 267, nr. 18; J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 84-85, nr. 24 in fine. 150

Cf. Toelichting bij het voorstel van (wijzigings)decreet van 11 mei 2012, Parl.St., Vl.Parl., 2011-12, nr. 1494/1, 6. 151

P.-J. DEFOORT, “Overzicht van de ontwikkelingsmogelijkheden van woonuitbreidingsgebied”, TROS 2012, (161) 171; Zie in die zin ook: L. PROOT, “De verkavelingsvergunningsplicht toegelicht” in J. BAEL (ed.), Rechtskroniek voor het Notariaat deel 25, Brugge, die Keure, 2014, (63) 74 in fine.

37

Immers hoe kan een vergunningverlenend bestuur op voorhand weten of de aanvrager van een

stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw al dan niet zal overgaan tot de verkoop van

kavels met niet winddichte woningen, desgevallend aan de hand van de Woningbouwwet? Waar het

ten onrechte ontsnappen aan de verkavelingsvergunningsplicht nog door de Raad voor

Vergunningsbetwistingen doorprikt kan worden in het kader van een vernietigingsberoep tegen een

stedenbouwkundige vergunning, wordt het, eens de stedenbouwkundige vergunning definitief is

geworden, de taak van de stedenbouwinspectie om op de naleving van de

verkavelingsvergunningsplicht toe te zien. In die zin verwordt de problematiek van het al dan niet

vereist zijn van een verkavelingsvergunning bij een verkoop op plan tot een probleem van

handhaving.152

39. Tot slot van de bespreking van de draagwijdte van de verkavelingsvergunningsplicht, lijkt het

passend om stil te staan bij twee interessante arresten van de Raad voor Vergunningsbetwistingen

die niet alleen een aparte bespreking verdienen maar die zelfs nopen tot het het situeren van twee

andere punten van discussie in het kader van de verkavelingsvergunningsplicht.

152

Zie in die zin: P.-J. DEFOORT, “Overzicht van de ontwikkelingsmogelijkheden van woonuitbreidingsgebied”, TROS 2012, (161) 171; L. PROOT, “De verkavelingsvergunningsplicht toegelicht” in J. BAEL (ed.), Rechtskroniek voor het Notariaat deel 25, Brugge, die Keure, 2014, (63) 74 in fine.

38

§4. Horizontale eigendomssplitsingen in het kader van de Appartementswet versus

de verkavelingsvergunningsplicht

A . Een bijkomende invalshoek voor het arrest Bruynooghe-Casteleyn en de daaropvolgende

uitspraken van de Raad van State in de kwestie “eerst bouwen dan verkopen”

40. Hierboven werd, onder de bespreking van de zogenaamde hypothese “eerst bouwen dan

verkopen”, de markante wending die de rechtspraak van de Raad van State heeft genomen sedert

het schorsingsarrest Bruynooghe en Casteleyn benaderd en ook bekritiseerd vanuit het perspectief

van de chronologie die in de verkavelingsvergunningsplicht besloten ligt. Verkoopt de titularis van de

stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw nog vóór de realisatie van de

woongelegenheden, dan is een voorafgaande verkavelingsvergunning vereist.153 Het gegeven dat de

verkoop desgevallend met toepassing van de Woningbouwwet geschiedt, verandert niets aan die

vaststelling (supra nr. 34-37). Bouwt men daarentegen eerst en gaat men pas over tot de verkoop

van de woongelegenheden en de bijhorende percelen op een ogenblik dat de stedenbouwkundige

vergunning niet meer kan vervallen, dan volstaat die stedenbouwkundige vergunning alleen. In dat

laatste geval is er dus geen voorafgaande verkavelingsvergunning vereist (supra nr. 20). Tot zover de

duidelijke chronologie die de rechtsleer in de artikelen 4.2.15, §1, eerste lid en 4.1.1, 14° VCRO bleef

lezen niettegenstaande die wending in de rechtspraak van de Raad van State. De decreetgever

verankerde tot slot de lezing die de rechtsleer er op na hield met een interpretatieve bepaling

waarmee ook een einde werd gesteld aan de zienswijze die de Raad van State er op na hield.154

41. De onverwachte wending die de rechtspraak van de Raad van State heeft genomen met

betrekking tot het vereiste van een voorafgaande verkavelingsvergunning in de hypothese “eerst

bouwen dan verkopen” kan daarenboven benaderd (en bekritiseerd) worden vanuit het onderscheid

tussen horizontale en verticale eigendomssplitsingen.155 Aan de hand van de Opstalwet en de

Appartementswet kan men eigendomsrechten horizontaal stapelen en dus ook een horizontale

153

Met ‘realisatie’ wordt bedoeld dat de woningen zijn ‘opgericht’ in die zin dat de stedenbouwkundige vergunning niet meer kan vervallen cf. supra nr. 20. 154

Art. 20 van het decreet van 11 mei 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betreft, BS 6 juni 2012; Later bevestigd bij RvVb 25 juni 2013, nr. A/2013/0338, RvVb 22 april 2014, nr. A/2014/0306 en RvVb 29 april 2014, nr. S/2014/0064. 155

S. BOULY, “Een collectieve stedenbouwkundige vergunning als alternatief voor een verkavelingsvergunning? Over de splitsing van eigendom in het administratief recht” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TBO 2010, (253) 253; R. TIMMERMANS, “Vermeende verplichte verkavelingsvergunning bij uitgifte van constructies in appartementseigendom: bouwen in meervoud op één grond is helemaal geen afsplitsing van grond”, T. Not. 2014, (552) 552.

39

eigendomssplitsing teweeg brengen.156 De vraag rijst of er ook een verkavelingsvergunning vereist is

wanneer men overgaat tot een dergelijke horizontale splitsing van een eigendom. In wat volgt wordt

enkel de horizontale eigendomssplitsing in het kader van de Appartementswet behandeld.157 Immers

daar waar de Raad van State in de arresten van 7 april, 8 september en 27 oktober 2011 meende dat

het telkens een horizontale splitsing van eigendomsrechten betrof ingevolge de Opstalwet,158 betrof

het in werkelijkheid een horizontale splitsing van eigendomsrechten aan de hand van de

Appartementswet.159

B . De impact van de interpretatieve bepaling in het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012

42. Waar de Raad van State toen nog oordeelde dat het feit dat het perceel onverdeelde mede-

eigendom blijft van de kopers van de woningen […] geen afbreuk doet aan de vaststelling dat ook de

hypothese “eerst bouwen dan verkopen” een voorafgaande verkavelingsvergunning vereist,160 werd

dit oordeel tot beloop van de hypothese “eerst bouwen dan verkopen” geneutraliseerd door de

decreetgever (supra nr. 40). Wat desalniettemin overeind blijft, is het oordeel van de Raad van State

dat het feit dat een perceel onverdeelde mede-eigendom wordt van de kopers van de woningen

geen afbreuk kan doen aan de verkavelingsvergunningsplicht. In het kader van de Appartementswet

grijpt immers een horizontale splitsing van het eigendomsrecht plaats doordat de koper (vervolgens

eigenaar van een privatief gedeelte), conform artikel 577-3, eerste lid van het Burgerlijk Wetboek,

ook deelgenoot wordt in de zakenrechtelijk ‘onverdeelde’ grond.161 De vraag of er ook in het licht van

de verkavelingsvergunningsplicht sprake is van een ‘on-verdeeldheid’, in die zin dat er geen sprake

156

S. BOULY, “Een collectieve stedenbouwkundige vergunning als alternatief voor een verkavelingsvergunning? Over de splitsing van eigendom in het administratief recht” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TBO 2010, (253) 253. 157

Voor de horizontale eigendomssplitsingen in het kader van de Opstal wet zie: S. BOULY, “Een collectieve stedenbouwkundige vergunning als alternatief voor een verkavelingsvergunning? Over de splitsing van eigendom in het administratief recht” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TBO 2010, (253) 254-255. 158

RvS 7 april 2011, nr. 212.552, Bruynooghe en Casteleyn; RvS 8 september 2011, nr. 215.001, gemeente Malle; RvS 27 oktober 2011, nr. 216.038, nv Sefaco. 159

J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 88-89. 160

RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn, overw. 5.9; impliciet bevestigd bij RvS 8 september 2011, nr. 215.001, gemeente Malle; RvS 27 oktober 2011, nr. 216.038, nv Sefaco (telkenmale tot het vereiste van een voorafgaande verkavelingsvergunning besloten niettegenstaande het in mede-eigendom toebehoren van de grond aan de eigenaars van een privatief gedeelte). 161

S. BOULY, “Een collectieve stedenbouwkundige vergunning als alternatief voor een verkavelingsvergunning? Over de splitsing van eigendom in het administratief recht” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TBO 2010, (253) 254, nr. 2 in fine; R. TIMMERMANS, “Vermeende verplichte verkavelingsvergunning bij uitgifte van constructies in appartementseigendom: bouwen in meervoud op één grond is helemaal geen afsplitsing van grond”, T. Not. 2014, (552) 564-565.

40

zou zijn van het verdelen van een grond in twee of meer kavels, wordt dus vooralsnog negatief

beantwoord door de Raad van State.

C . Zienswijze in de rechtsleer

43. BOULY meent dat de zienswijze van de Raad van State, als zou een horizontale splitsing van het

eigendomsrecht in het licht van de Appartementswet ook een voorafgaande verkavelingsvergunning

vereisen, enkel slaat op de hypothese die de Raad van State met het arrest Bruynooghe en Casteleyn

voor ogen had: de bouw van een appartement waarvan de benedenverdieping uit meer dan één

wooneenheid bestaat (cf. supra nr. 10).162 Deze auteur doelt m.i. dus ook op iedere hypothese

waarin het ‘appartement’ uit meerdere gebouwen bestaat en er dus sprake is van een zogenaamde

horizontale appartementsbouw.163 Bestaat de gelijkvloerse verdieping van een enkel

appartementsgebouw daarentegen uit één wooneenheid dan zou een verkavelingsvergunning in de

ogen van de Raad van State niet vereist zijn. Deze auteur stelt zich dan ook de vraag of, met het oog

op de verkavelingsvergunningsplicht, een onderscheid tussen enerzijds (alleenstaande)

appartementen waarvan de gelijkvloerse verdieping uit meer dan één wooneenheid bestaat (of

waarbij er meerdere gebouwen zijn) en anderzijds appartementen waarvan de gelijkvloerse

verdieping uit één enkele wooneenheid bestaat wel gerechtvaardigd is.164

D . Opmerkelijke rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen

44. Gelet op het doel van deze masterproef rijst de vraag of ook de Raad voor

Vergunningsbetwistingen een voorafgaande verkavelingsvergunning noodzakelijk acht voor de

verkoop van wooneenheden in een appartement, op een ogenblik dat de stedenbouwkundige

vergunning nog steeds kan vervallen in het geval, overeenkomstig de Appartementswet, de grond in

mede-eigendom zal toebehoren aan de kopers van een wooneenheid.165

162

S. BOULY verwijst hiervoor naar overweging 5.8 in RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn waarmee de Raad van State te kennen lijkt te geven dat er sprake is van een verdeling van de grond in twee of meer kavels nu die verdeling blijkt uit de plannen (individuele woongelegenheden). 163

Het gaat bijgevolg niet enkel om de hypothese waarin er slechts één appartementsgebouw is (verticale appartementsbouw) maar het betreft dan bijvoorbeeld ook de bouw van op zichzelf staande individuele eengezinswoningen verspreid op een gemeenschappelijk terrein, zie R. TIMMERMANS, “Vermeende verplichte verkavelingsvergunning bij uitgifte van constructies in appartementseigendom: bouwen in meervoud op één grond is helemaal geen afsplitsing van grond”, T. Not. 2014, (552) 564-565. 164

S. BOULY, “Een collectieve stedenbouwkundige vergunning als alternatief voor een verkavelingsvergunning? Over de splitsing van eigendom in het administratief recht” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TBO 2010, (253), 255-256, nr. 7. 165

‘opgericht’ conform de interpretatieve bepaling van het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012 betekent immers dat de stedenbouwkundige vergunning niet meer kan vervallen, cf. supra nr. 20.

41

Indien het antwoord op deze vraag, in lijn met de eerdere rechtspraak van de Raad van State, een ja

zou zijn, meent de Raad voor Vergunningsbetwistingen dan ook dat een voorafgaande

verkavelingsvergunning bij uitzondering niet vereist zou zijn indien het slechts één

appartementsgebouw betreft en de gelijkvloerse verdieping uit één wooneenheid bestaat?

45. Met een arrest van 28 januari 2014 heeft de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich kunnen

uitspreken over deze kwestie. Het betrof een vernietigingsberoep ingesteld tegen een

stedenbouwkundige vergunning voor de sloop van een vrijstaande woning en de bouw van 14

appartementen.166 In het arrest valt te lezen dat het de bouw betrof van één enkel

appartementsgebouw dat, wat de gelijkvloerse verdieping betreft, uit 5 appartementen (en dus meer

dan één wooneenheid) zou bestaan. Het betrokken perceel was niet gelegen binnen een behoorlijk

vergunde en niet vervallen verkaveling. In het arrest valt ook te lezen dat de verkoop reeds werd

aangevat nog voor het appartementsgebouw was ‘opgericht’. Het ging dus niet om de hypothese

“eerst bouwen dan verkopen”. De verzoekende partijen putten dan ook, voorvermelde

omstandigheden indachtig, hun tweede middel uit de miskenning van de

verkavelingsvergunningsplicht. Zij meenden dat, in geval van de verkoop van een wooneenheid

binnen een groep van gebouwen (horizontale appartementsbouw) of binnen een

appartementsgebouw waarvan de gelijkvloerse verdieping (verticale appartementsbouw) uit meer

dan één wooneenheid bestaat nog vóór dat het gebouw is ‘opgericht’ (verkoop op plan), een

voorafgaande verkavelingsvergunning vereist is.167 In deze gevallen wordt de grond volgens hen

onderverdeeld in kavels. Kortom: de discussie speelt zich dus niet af op het niveau “is er sprake van

‘eerst bouwen en dan verkopen’?” maar wel op het niveau “is er überhaupt sprake van een verdeling

van een stuk grond in twee of meer kavels?”.

De Raad voor Vergunningsbetwistingen (1ste kamer) besloot dat, in geval men wooneenheden in een

appartementsgebouw in oprichting of in een op te richten appartementsgebouw verkoopt, er geen

vereiste is van een voorafgaande verkavelingsvergunning, zelfs al bestaat de benedenverdieping uit

meerdere wooneenheden. De Raad voor Vergunningsbetwistingen oordeelde dus dat er in dat geval,

gelet op het in mede-eigendom toebehoren van de grond aan de eigenaars van de individuele

wooneenheden, geen sprake kan zijn van een verdeling van een grond in twee of meer kavels. De

Raad gaf ook duidelijk aan dat, niettegenstaande de interpretatieve bepaling uit het

wijzigingsdecreet van 11 mei 2012, de decreetgever zich niet heeft uitgesproken over de vraag of er

in het geval van groepswoningbouw, vorm gegeven binnen het kader van de Appartementswet,

166

RvVb 28 januari 2014, nr. A/2014/0083 (1ste

kamer). 167

Met ‘opgericht’ wordt overigens telkens bedoeld dat het gebouw in een stadium verkeert waardoor de stedenbouwkundige vergunning niet meer kan vervallen cf. supra nr. 20. Cf. art. 20 wijzigingsdecreet van 11 mei 2012.

42

überhaupt wel sprake kan zijn van een verdeling van een grond in twee of meer kavels. De Raad voor

Vergunningsbetwistingen had dus de handen vrij om zelf een interpretatie te geven aan het begrip

‘verdelen’ in artikel 4.1.1, 14° VCRO, voor zover die interpretatie in overeenstemming lijkt met de

bedoeling van de decreetgever. Daartoe verwees de Raad alvast naar de memorie van toelichting bij

het Aanpassings- en aanvullingsdecreet.168

Door te beslissen dat de verkoop van wooneenheden onder de Appartementswet in ieder geval, ook

al bestaat dat appartement voor wat de gelijkvloerse verdieping betreft uit meerdere

wooneenheden en ook al zijn de werken nog niet voltooid,169 geen voorafgaande

verkavelingsvergunning vereist, zorgt de Raad voor Vergunningsbetwistingen alvast dat er geen

sprake (meer?170) kan zijn van een discriminatoire toepassing van de verkavelingsvergunningsplicht al

naargelang er op de eerste verdieping meerdere wooneenheden zijn of niet. Bovendien wijkt de

Raad voor Vergunningsbetwistingen met dit arrest af van de rechtspraak van de Raad van State op

een punt waar hij geen steun kan zoeken bij de decreetgever. De vraag kan gesteld worden of deze

liberale lezing van de verkavelingsvergunningsplicht geen aanleiding zal geven tot een cassatieberoep

waarbij de Raad van State desgevallend tot verbreking zal overgaan van een gelijkluidend arrest van

de Raad voor Vergunningsbetwistingen.171 De Raad van State zou de Raad voor

Vergunningsbetwistingen een incorrecte toepassing van het decreet kunnen verwijten aangezien de

Raad van State eerder in tegenovergestelde zin had besloten en de decreetgever zijn oordeel op dat

punt niet geneutraliseerd heeft met het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012 en de daarin opgenomen

interpretatieve bepaling (zie supra nr.42).

46. Een recenter schorsingsarrest van 29 april 2014 van de 4de kamer oordeelt, minstens impliciet, in

tegengestelde zin dat het in mede-eigendom toebedelen van een stuk grond geen afbreuk kan doen

aan het voorhanden zijn van een verdeling in de zin van artikel 4.1.1, 14° VCRO. 172 De miskenning van

de verkavelingsvergunningsplicht werd ernstig bevonden. Hoewel het arrest zich meer leek toe te

spitsen op de verhouding tussen die vergunningsplicht en de Woningbouwwet (cf. bespreking supra

nr. 36-38) kunnen we die afleiding maken omdat de feitelijke constellatie die tot dit schorsingsarrest

aanleiding gaf sterke gelijkenissen vertoont met het hierboven besproken arrest van 28 januari 2014.

Dit arrest lijkt dus wel in lijn te zijn met de eerdere rechtspraak van de Raad van State. We schatten

het risico op een verbrekingsarrest ten aanzien van deze zienswijze dan ook eerder klein in.

168

RvVb 28 januari 2014, nr. A/2014/0083, p. 29-31. 169

Bedoeld wordt: de werken zijn nog niet in een fase waardoor de stedenbouwkundige vergunning niet meer kan vervallen, zie supra nr. 20, Cf. art. 20 wijzigingsdecreet van 11 mei 2012. 170

Het is niet echt duidelijk of dit een onderscheid is dat de Raad van State werkelijk maakt, zie supra nr. 43. 171

Bemerk dat het besproken arrest (RvVb 28 januari 2014, nr. A/2014/0083) op een ander punt verbroken werd bij arrest RvS 7 oktober 2014, nr. 228.692, Verplancke. 172

RvVb 29 april 2014, nr. S/2014/0064.

43

§5. Ruilen met het oog op woningbouw, een verkavelingsvergunning nodig?

47. De Franstalige rechtsleer is het er reeds geruime tijd over eens dat, ook wanneer een ruiloperatie

de verdeling van een stuk grond tot gevolg heeft en dit geschiedt met het oog op woningbouw, een

voorafgaande verkavelingsvergunning vereist is. In realiteit is de ruil niet meer dan een vorm van

koop waarbij de wederzijdse verbintenissen in natura worden uitgevoerd.173 Een omzendbrief van 3

juni 2010 geeft aan dat hetzelfde zou moeten opgaan voor wat betreft le permis d’urbanisation.174

De vraag rijst of er, voor wat het Vlaams Gewest betreft, een voorafgaande verkavelingsvergunning

vereist is wanneer men een stuk grond in twee of meer delen splitst om op minstens één van de

percelen een woongelegenheid te bouwen en die splitsing plaatsgrijpt aan de hand van een

ruilovereenkomst. Deze vraag werd al meer dan eens opgeworpen voor de Raad voor

Vergunningsbetwistingen.175

48. Met een arrest van 14 oktober 2014 kon de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich over deze

kwestie uitspreken. Twee natuurlijke personen wensten een woning op te richten in landschappelijk

waardevol agrarisch gebied en deden daartoe een beroep op de afwerkingsregel van art. 4.4.3 VCRO.

Waar zij in eerste aanleg op een vergunningsweigering botsten omdat niet voldaan was aan een

essentiële toepassingsvoorwaarde van die afwerkingsregel (geen wachtmuur), besloot de deputatie

ook tot een vergunningsweigering maar dan gestoeld op de afwezigheid van een voorafgaande

verkavelingsvergunning. De deputatie toonde zich een aanhanger van de hierboven vermelde

Franstalige rechtsleer. Waar de deputatie zich beperkte tot dat oordeel en zich niet uitsprak over het

al dan niet voorhanden zijn van een wachtmuur, beperkte de Raad voor Vergunningsbetwistingen

zich in een omgekeerde zin tot de vaststelling dat, nog los van de vraag of de verzoekende partij eerst

een verkavelingsvergunning had moeten bekomen, niet voldaan was aan één van de

toepassingsvoorwaarden van art. 4.4.3 VCRO (geen wachtmuur) en dus de weigering van de

aangevraagde stedenbouwkundige vergunning gewettigd was.176 Kortom: de Raad spreekt zich niet

uit over de assimilatie van ruilen met “verkopen” in de zin van artikel 4.1.1, 14° VCRO.

173

F. HAUMONT, L’urbanisme Région Wallonne, Brussel, De Boeck & Larcier, 1996, 559; M. PÂQUES, "La définition du lotissement et les autres divisions" in Y. LEJEUNE en P.-Y. ERNEUX (eds.), Pratique notariale et droit administratif. Aménagement du territoire, Environnement et opérations immobilières des pouvoirs locaux, Brussel, Larcier, 1998, (13) 28, nr. 32; P. NIHOUL, Eléments du droit de l’aménagement du territoire, Brussel, la charte, 2009, 202; Telkens met verwijzing in die zin naar: PH. VANDEN BORRE, "Les permis de bâtir, de lotir, les certificats d’urbanisme et les sanctions" in X. Le droit de la construction et de l’urbanisme, Brussel, éditions Jeune Barreau, 1976, (215) 253. 174

Circulaire ministérielle du 3 juin 2010 relative au permis d’urbanisation, BS 19 juli 2010; Zie over die permis d’urbanisation (vervangt de verkavelingsvergunning in het Waals Gewest) supra voetnoot bij nr. 5 in fine. 175

Er is de auteur geen arrest bekend van de Raad van State waarin hij zich over deze kwestie uitsprak. 176

RvVb 14 oktober 2014, nr. A/2014/0712.

44

49. In de nasleep van een arrest van 4 november 2014 leek er duidelijkheid te komen over de

eventuele gelijkstelling van een ruiloperatie met één van de in artikel 4.1.1, 14° VCRO opgesomde

rechtshandelingen en dan welbepaald de koop. De Raad voor Vergunningsbetwistingen toonde zich

in dat (tussen)arrest een voorstander van een strikte interpretatie van de

verkavelingsvergunningsplicht (cf. eigendomsbeperking) en overwoog dat:

In [artikel 4.1.1, 14° VCRO] een limitatieve opsomming [wordt] gegeven van rechtshandelingen die

leiden tot de verkavelingsvergunningsplicht. De overeenkomst tot ruil is niet in deze opsomming

begrepen. De bepaling is op dat punt duidelijk en behoeft geen verdere interpretatie. Een

overeenkomst tot ruil is bovendien, anders dan de verzoekende partij voorhoudt, te onderscheiden

van een koopovereenkomst.177

De Raad voor Vergunningsbetwistingen meende dus dat het verdelen van een stuk grond in twee of

meer delen aan de hand van een ruilovereenkomst om vervolgens op minstens één van de percelen

een woongelegenheid te bouwen geen verkavelingsvergunning behoeft. Desalniettemin bewoog de

verzoekende partij de Raad ertoe de volgende prejudiciële vraag te richten tot het Grondwettelijk

Hof:

“Schenden art. 4.1.1, 14°, 4.2.15, §1 VCRO en Art. 20. Decreet van 11 mei 2012 art. 10 en 11 GW en

het rechtszekerheidsbeginsel in de mate dat de verkavelingsplicht beperkt dient te worden tot het

vrijwillig verdelen van een grond in twee of meer kavels met het oog op woningbouw om ten minste

een van deze onbebouwde kavels te verkopen of te verhuren voor meer dan negen jaar, om er een

recht van erfpacht of opstal op te vestigen, of om een van deze overdrachtsvormen aan te bieden en

dat het afsplitsen van een kavel met het oog op woningbouw om het te ruilen tegen een ander goed,

als overdrachtsvorm niet onderworpen zou zijn aan de verkavelingsplicht?‟

Het zag er dus naar uit dat niet de Raad voor Vergunningsbetwistingen, als primaire interpretator van

de VCRO, maar wel het Grondwettelijk Hof het laatste woord zou hebben in de vraag naar de

assimilatie van het ruilen met het “verkopen” in de zin van artikel 4.1.1, 14° VCRO.

177

RvVb 4 november 2014, nr. A/2014/0755.

45

Het gegeven dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen met een arrest van 10 maart 2015 een

afstand van geding vaststelt in dit dossier, maakt dat het antwoord van de Raad op die vraag

(voorlopig) herleeft: er is geen voorafgaande verkavelingsvergunning vereist wanneer men een stuk

grond in twee of meer delen splitst om op minstens één van de percelen een woongelegenheid te

bouwen en voor zover die splitsing plaatsgrijpt aan de hand van een ruilovereenkomst.178

Wat dit ‘heet hangijzer’ in het kader van de verkavelingsvergunningsplicht betreft, lijkt de figuur van

de wetsontduiking veel beter op zijn plaats en daar had de Raad voor Vergunningsbetwistingen

misschien beter ook toepassing van gemaakt. De Franstalige rechtsleer die stelt dat de ruil een koop

is waarbij de wederzijdse verbintenissen in natura worden geleverd moet m.i. bijgetreden worden.

Een ruil zou men wel degelijk kunnen gelijkstellen met een koop in de zin van artikel 4.1.1, 14° VCRO.

Dit lijkt a fortiori het geval wanneer er een opleg zou worden betaald door één van de partijen. De

vraag kan dan ook gesteld worden of een dergelijke strikte invulling van de

verkavelingsvergunningsplicht, de ruimere interpretatie daarvan door de Raad van State sedert het

schorsingsarrest Bruynooghe-Casteleyn indachtig, in de toekomst op een verbrekingsarrest zou

kunnen stuiten. Nemen we die hypothese voor werkelijkheid, zou de decreetgever dan ook voor de

ruil zonder voorafgaande verkavelingsvergunning in de bres springen met een interpretatieve

bepaling?

178

Zie immers art. 99 van de Bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, BS 7 januari 1989; wat die afstand van geding betreft, zie: RvVb 10 maart 2015, nr. A/2015/0133.

46

Hoofdstuk 4 - Individueel én verordenend karakter

50. De verkavelingsvergunning kent, in vergelijking met de stedenbouwkundige vergunning, een

bijzonderheid in die zin dat een verkavelingsvergunning niet enkel een individueel maar ook een

verordenend (synoniem reglementair) karakter bezit. Aan de hand van het instrument van de

verkavelingsvergunning verleent de overheid niet enkel rechten aan een individu (de verkavelaar en

na overdracht de koper van een kavel) maar verzekert de overheid meteen ook in het algemeen

belang de goede ruimtelijke ordening door het inlassen van verordenende voorschriften.179 Een en

ander moet dan ook bekeken worden in het licht van de dubbele doelstelling die de wetgever

destijds voor ogen had met de verkavelingsvergunning (supra nr. 5). De wetgever wou niet alleen de

koper van een stuk ‘bouwgrond’ beschermen maar wou meteen ook grip krijgen op de situatie van

het verdelen van stukken grond met het oog op woningbouw teneinde, in het algemeen belang, een

goede ruimtelijke ordening te verzekeren.180 Het hybride karakter van de verkavelingsvergunning

moet dan ook gezien worden als een juridische vertaling van die dubbele doelstelling.

51. Toen de Raad van State181 en het Hof van Cassatie182 tot het deels verordenend karakter van de

verkavelingsvergunning besloten, was daartoe geen expliciete wettelijke basis. In de rechtsleer sprak

men dan ook van een verordenend karakter in de materiële zin.183 Met de VCRO184 heeft de Vlaamse

decreetgever voorzien in een expliciete wettelijke basis voor het inlassen van verordenende

voorschriften in een verkavelingsvergunning.185

179

D. LINDEMANS en J. BLANCKE, De bouwen de verkavelingsvergunning in het Vlaamse gewest, Heule, UGA, 1977, 144; J. VAN YPERSELE en B. LOUVEAUX, Le droit de l'urbanisme en Belgique et dans ses trois régions, Brussel, Intersentia, 2006, 390; T. EYSKENS, “Over het tweeslachtige karakter van een verkavelingsvergunning: tegelijk van verordenende en individuele aard” (noot onder RvS 23 februari 2006, nr. 155.477, Gemeente Sint Gillis-Waas en De Rudder), TROS 2007, (247), 247; G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2011, 83-84; J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 94-95; E. DE KEYSER, “Verkavelen in Vlaanderen: voortdurend in evolutie” in F. BUYSSENS (ed.), Notariële actualiteit 2013, Brugge, die Keure, 2014, (45) 47-48. 180

Zie in die zin: MvT bij het wetsontwerp tot organisatie van de stedenbouw en van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Senaat 1958-59, nr. 124, 30 en 43; Zie bv. ook: RvVb 8 mei 2012, nr. A/2012/0172, 7, overw. 2. 181

RvS 22 februari 1974, nr. 16.264, Ducarmois. 182

Cass. 10 september 1976, T. Aann. 1977, 229, noot F. WASTIELS; Cass. 13 april 1984, Arr. Cass. 1984, 1081, Pas. 1984, I, 1020, RW 1984, 1645. 183

R. VEKEMAN, “Deel III-Bouw-en verkavelingsvergunningen–formele regeling [Overzicht van rechtspraak 1991-98 (afdeling I)]”, TROS 1999, (19) 19; R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 263; T. EYSKENS, “Over het tweeslachtige karakter van een verkavelingsvergunning: tegelijk van verordenende en individuele aard” (noot onder RvS 23 februari 2006, nr. 155.477, Gemeente Sint Gillis-Waas en De Rudder), TROS 2007, (247) 248. 184

Met name artikel 4.2.15., §2, eerste lid VCRO (artikel 107, §2 van het decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009 zoals gecoördineerd bij Besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009, BS 20 augustus 2009). 185

W. DE CUYPER, T. HUYGENS, E. RENTMEESTERS en S. WALGRAEVE, “De ruimtelijke ordening opnieuw geordend”, TMR 2009, (476) 511; Zie in die zin bv. ook: RvVb 11 februari 2014, nr. A/2014/0130.

47

52. De vraag die in dat verband rijst is welke de exacte juridische waarde is van een

verkavelingsvergunning. Het Hof van Cassatie overwoog in 1984, los van enige wettelijke basis

daartoe,186 dat een verkavelingsvergunning dezelfde verordenende waarde heeft als een BPA.187 Ook

de rechtspraak van de Raad van State is in die zin gevestigd.188 De verordenende kracht van een

verkavelingsvergunning staat overigens ook op gelijke hoogte met de nieuwere RUP’s.189 De Vlaamse

decreetgever geeft dit ook impliciet aan. Op grond van artikel 4.2.18 VCRO worden de

(verordenende) bepalingen van een verkavelingsvergunning niet opgeheven door de

inwerkingtreding van een stedenbouwkundig voorschrift waarmee zij onverenigbaar zijn,

onverminderd artikel 4.6.5.

53. Waar het deels individueel karakter van de verkavelingsvergunning, volgens zowel de recentere

rechtspraak van de Raad van State190 als de rechtsleer,191 de toepassing van de wet motivering

bestuurshandelingen192 impliceert,193 brengt het deels verordenend karakter van de tweeslachtige

verkavelingsvergunning ons nog bij de vraag naar de toepassing van artikel 159 van de Grondwet ten

aanzien van verkavelingsvergunningen. Dit is een vraag die tot voor een arrest van 6 maart 2013194

door de Nederlandstalige kamers van de Raad van State steevast negatief beantwoord werd. 195

186

Zie daarover: T. EYSKENS, “Over het tweeslachtige karakter van een verkavelingsvergunning: tegelijk van verordenende en individuele aard” (noot onder RvS 23 februari 2006, nr. 155.477, Gemeente Sint Gillis-Waas en De Rudder), TROS 2007, (247) 248-249. 187

Cass. 13 april 1983, Arr. Cass. 1983-84, 1081, Pas. 1984, I, 1020, RW 1984-85, 1645. 188

RvS 28 november 1991, nr. 38.210, bvba Tedes; RvS 9 augustus 1999, nr. 82.010, Dunon en Rens; RvS 29 maart 2001, nr. 94.444, Verselder e.a.; RvS 27 april 2004, nr. 130.722, nv Benoot Hedwig; RvS 23 februari 2006, nr. 155.477, Gemeente Sint Gillis-Waas en De Rudder, TROS 2007, 247, noot T. EYSKENS; RvS 8 juni 2006, nr. 159.789, bvba Garage Flamey; RvS 28 februari 2008, nr. 180.188, nv Laboratoires Nelly De Vuyst. 189

R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 263; J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 95-96. 190

Zie bv. RvS 23 december 2005, nr. 153.176, Le Cabellec en Oste; RvS 19 januari 2010, nr. 199.677, Moeys e.a; omtrent de verdeelde rechtspraak van de Raad destijds zie D. LAGASSE en P. NIHOUL, “Le Permis de Lotir (Chronique de jurisprudence 1

er août 1996-31 décembre 2002), APT 2004, (15) 34, nr. 36.

191 D. LAGASSE en P. NIHOUL, “Le Permis de Lotir (Chronique de jurisprudence 1

er août 1996-31 décembre 2002),

APT 2004, (15) 34, nr. 36; G. VAN HOORICK, Handboek notarieel bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 15; T. EYSKENS, “Over het tweeslachtige karakter van een verkavelingsvergunning: tegelijk van verordenende en individuele aard” (noot onder RvS 23 februari 2006, nr. 155.477, Gemeente Sint Gillis-Waas en De Rudder), TROS 2007, (247) 250; G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2011, 84; D. LAGASSE, “Le Permis de Lotir dans les Régions Wallonne et de Bruxelles-Capitale (Chronique de jurisprudence 1

er

janvier 2003-31 décembre 2010), APT 2011, (365) 370, nr. 7. 192

De wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, BS 12 september 1991. 193

Dit, volgens de decreetgever, althans tot beloop van dat individueel gedeelte zie: MvT bij het ontwerp van het Aanpassings- en aanvullingsdecreet Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 112. 194

RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer, T. Gem. 2014, 133 (verkort), noot, R. VEKEMAN. 195

Zie bv.: RvS 30 november 2000, nr. 91.262, Van den Bergh en De Vil; RvS 28 februari 2008, nr. 180.188, nv Labaratoires Nelly de Vuyst; RvS 30 september 2008, nr. 186.680, De Ridder en Gielis; RvS 3 december 2010, nr. 209.499, nv Alama e.a.

48

Hoofdstuk 5 - De verkavelingsvergunning en artikel 159 Gw.

§1. Artikel 159 Gw.: een korte inleiding

A . De plaats van artikel 159 Gw. in het rechterlijk wettigheidstoezicht op administratieve

overheidsakten

54. Op grond van artikel 159 Gw. passen de hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en

plaatselijke besluiten en verordeningen alleen toe in zoverre zij met de wetten overeenstemmen.

55. De invulling die aan artikel 159 Gw. wordt gegeven, heeft een hele evolutie doorgemaakt.196

Aanvankelijk waren de hoven en de rechtbanken van de rechterlijke macht eerder terughoudend om

via artikel 159 Gw. een doorgedreven wettigheidstoetsing te voeren ten aanzien van het

overheidshandelen. Het was die beperkte lezing van die “exceptie van onwettigheid” enerzijds en de

rechtsonzekerheid die voortvloeide uit de onbeperkte toepassing daarvan in de tijd anderzijds die de

wetgever er net toe bracht in 1946 de Raad van State op te richten.197

Gaandeweg, gestoeld op een soepelere opvatting van de scheiding der machten,198 heeft men in de

algemene bewoordingen van artikel 159 Gw. wel degelijk de mogelijkheid gelezen om

bestuurshandelingen actief en volwaardig op hun wettigheid te laten aftoetsen. THEUNIS stelt in dat

verband dat sedert 1946 de vernietigingsbevoegdheid van de Raad van State op grond van artikel 14

§1 RvS-wet (vernietiging erga omnes) samen met de exceptie van onwettigheid vervat in artikel 159

Gw. (buiten toepassing laten inter partes) de tandem vormt van het rechterlijk wettigheidstoezicht

op administratieve overheidsakten.199

196

Zie daarover: A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer, 2002, 816-823. 197

J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 Gw. in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 16, nr. 18 alsook 21, nr. 23. 198

A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, (2006). Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2006, 824, nr. 873. 199

J. THEUNIS, “De ‘exceptie van onwettigheid’ (artikel 159 G.W.): meer vragen dan antwoorden?”, RW 2007-08, 1266; Zie ook in vergelijkbare zin: W. WEYMEERSCH, “Artikel 159 Gw. in de rechtspraak van de Raad van State” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (326) 328.

49

B . Toetsing van de interne en de externe legaliteit

55. De legaliteitstoetsing op grond van artikel 159 Gw. heeft betrekking op zowel de interne als op de

externe wettigheid.200 Het is de rechter dus niet alleen mogelijk om na te gaan of de overheid

bevoegd was en of de voorgeschreven vormvereisten werden nageleefd (externe wettigheid); het is

de rechter ook mogelijk om na te gaan of de keuze die de overheid gemaakt heeft overeenstemt met

het materieel recht (interne wettigheid).201

C . Geen loutere ‘exceptie’ van onwettigheid maar een verplichting voor de rechter

56. De term ‘exceptie van onwettigheid’ dekt niet langer de volledige draagwijdte van artikel 159 Gw.

nu algemeen aanvaard wordt202 dat men via dit artikel rechtstreeks de onwettigheid van een

overheidshandeling aanvoert en niet langer slechts incidenteel, hangende het geding.203 Het betreft

ook niet langer een exceptie in de zin dat één van de partijen in het geding de onwettigheid van een

overheidshandeling moet inroepen nu men in artikel 159 Gw. een verplichting leest voor de rechter

om zijn medewerking aan onwettig overheidshandelen te weigeren en dergelijke handelingen of

besluiten buiten toepassing te laten.204 De wettigheidstoets op grond van artikel 159 Gw. is immers

volgens het Hof van Cassatie slechts een bijzondere toepassing van het meer algemeen rechtsbeginsel

volgens hetwelk de rechter geen toepassing mag maken van een beslissing, met name een norm,

waarbij een hogere bepaling wordt geschonden.205

57. De rechtspraak en rechtsleer opteren duidelijk niet voor een contextuele interpretatie in die zin

dat de plaats van artikel 159 Gw. onder het hoofdstuk VI DE RECHTERLIJKE MACHT in de Grondwet

niet belet dat het artikel zich ook tot de administratieve rechtscolleges richt.206 Zo rust bijvoorbeeld

op de Raad voor Vergunningsbetwistingen de verplichting om een (in casu gedeeltelijk) onwettig RUP

200

Cass. 3 maart 1972, Arr.Cass. 1972, 606, RW 1971-72, 1633, noot W.J. GANSHOF VAN DER MEERSCH. 201

J. THEUNIS, “De ‘exceptie van onwettigheid’ (artikel 159 G.W.): meer vragen dan antwoorden?”, RW 2007-08, (1266) 1277. 202

C. DESMECHT, “L’article 159 de la Constitution: un article qui vous veut du bien”, TBBR 2006, 287-294; S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure, 2010, 67, nr.114; J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 840, nr. 1250; W. WEYMEERSCH, “Artikel 159 Gw. in de rechtspraak van de Raad van State” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (326) 332, nr. 13. 203

Over het rechtsreeks aanvechten van overheidshandelen op grond van art. 159 Gw. zie: J. DE STAERCKE en J. GHYSELS, “Artikel 159 Grondwet als directe vordering” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, 83-152. 204

J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 840, nr. 1250. 205

Cass. 8 april 2003, Arr. Cass. 2003, 915, NjW 2003, 778. 206

J. THEUNIS, “De ‘exceptie van onwettigheid’ (artikel 159 G.W.): meer vragen dan antwoorden?”, RW 2007-08, (1266) 1270 en de verwijzing aldaar naar een arrest van het Hof van Cassatie van 12 maart 1942; W. WEYMEERSCH, “Artikel 159 Gw. in de rechtspraak van de Raad van State” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (326) 331, nr. 11.

50

buiten toepassing te laten en komt het aan de Raad toe de daarop gesteunde weigering van een

stedenbouwkundige vergunning te vernietigen.207

58. De vraag of een rechter ambtshalve, zonder enige vraag daartoe van de partijen, een onwettig

overheidsbesluit buiten toepassing moet laten, wordt verschillend beantwoord door het Hof van

Cassatie enerzijds en de Raad van State anderzijds. Het Hof van Cassatie meent dat artikel 159 Gw. as

such van openbare orde is en de rechter, wanneer de partijen dit nalaten, ambtshalve de

onwettigheid van een bestuurshandeling moet opwerpen. De Raad van State lijkt daarentegen het

ambtshalve opwerpen afhankelijk te stellen van de geschonden wetsbepaling.208 Is de geschonden

wetsbepaling van openbare orde, dan zou de Raad de onwettigheid ambtshalve opwerpen; in het

tegenovergestelde geval moet de onwettigheid in limine litis worden opgeworpen, althans dat lijkt

een logisch gevolg te zijn van deze afwijkende rechtspraak van de Raad van State.209 Latere arresten

van de Raad van State doen toch twijfel ontstaan betreffende die gevolgtrekking en lijken er op te

wijzen dat partijen hoe dan ook de onwettigheid in limine litis moeten opwerpen.210 Artikel 89 van

het Besluit van de Vlaamse Regering houdende de rechtspleging voor sommige Vlaamse

bestuursrechtscolleges is vanuit dat perspectief erg vrijblijvend geformuleerd als het stelt dat de

Raad voor Vergunningsbetwistingen ambtshalve middelen kan inroepen die niet in het verzoekschrift

worden aangevoerd, voor zover die middelen de openbare orde aanbelangen.211

207

RvVb 4 februari 2014, nr. A/2014/0109. 208

J. THEUNIS, “De ‘exceptie van onwettigheid’ (artikel 159 G.W.): meer vragen dan antwoorden?”, RW 2007-08, (1266) 1274-1275, nrs. 25 en 26; S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure, 2010, 66, nr.110; J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 838-840, nr. 1249; W. WEYMEERSCH, “Artikel 159 Gw. in de rechtspraak van de Raad van State” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (326) 327, nr. 2. en 342-348; J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 Gw. in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 372-378. 209

RvS 28 maart 1996, nr. 58.935, Anckaert en Meyfroodt. 210

RvS 17 juni 2008, nr. 184. 260, Ongena en vzw aktiekomitee ter beveiliging van het leefmilieu op de linkeroever; Zie daarover: W. WEYMEERSCH, “Artikel 159 Gw. in de rechtspraak van de Raad van State” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (326) 347, nr. 44; RvS 26 november 2013, nr. 225.595, nv Vieux Mont vormt een recent voorbeeld van die onduidelijke rechtspraak. 211

Zie artikel 89 van het Besluit van de Vlaamse Regering van 16 mei houdende de rechtspleging voor sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges, BS 8 oktober 2014.

51

D . Artikel 159 Gw., een verplichting voor de rechter maar geen mogelijkheid voor een

orgaan van actief bestuur

59. Of artikel 159 Gw. nu zelf van openbare orde is of niet, de verplichting om, op vraag van de

partijen dan wel ambtshalve, op grond van dat artikel onwettig overheidshandelen geen uitwerking

te laten vinden richt zich enkel tot de (justitiële of administratieve) rechter.212 Conform rechtspraak

van het Hof van Cassatie213, de Raad van State214 en in navolging daarvan de Raad voor

Vergunningsbetwistingen215 komt het aan organen van actief bestuur niet toe om zelf onwettige

overheidshandelingen buiten toepassing te laten. Dit principe lijdt, op grond van rechtspraak van de

Raad van State216 en de Raad voor Vergunningsbetwistingen,217 enkel uitzondering wanneer er

sprake is van een onbestaande handeling.218 Zo mag de deputatie, in het kader van een

administratief beroep tegen de weigering van een stedenbouwkundige vergunning, het bestaan van

een negatief advies niet naast zich neerleggen als niet aannemelijk wordt gemaakt dat dit advies zo

grof onrechtmatig is dat het als onbestaande moet worden beschouwd.219

De lezing van artikel 159 Gw. in die zin dat het in principe niet van toepassing is op de

administratieve overheid, vloeit voort uit een keuze van de Grondwetgever, een keuze die door het

Grondwettelijk Hof niet kan worden gekritiseerd.220 Een praktisch gevolg van deze interpretatie van

artikel 159 Gw. is dat een orgaan van actief bestuur in het kader van een administratief beroep, bij

212

J. THEUNIS, “De ‘exceptie van onwettigheid’ (artikel 159 G.W.): meer vragen dan antwoorden?”, RW 2007-08, (1266) 1270; J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 841, voetnoot 245; W. WEYMEERSCH, “Artikel 159 Gw. in de rechtspraak van de Raad van State” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (326) 331, nr. 11. 213

Cass. 26 februari 1980, Pas. 1980, 774. 214

RvS 14 november 1985, nr. 25.858, nv Meubelcentrale Heylen; RvS 22 maart 2002, nr. 105.038, De Grand Ry en Beeckmans de West-Meerbeeck, TROS 2003, 47, noot A. GLABEKE; RvS 16 juni 2006, nr. 146.122, vzw Onze-Lieve-Vrouwziekenhuis Aalst; RvS 29 april 2008, nr. 182.591, Vervliet; RvS 29 april 2009, nr. 192.834, Smit en Hunter; RvS 28 mei 2010, nr. 204.464, Belgocontrol; RvS 5 december 2013, nr. 225.728, nv Ondernemingen Jan De Nul e.a. 215

RvVb 14 januari 2014, nr. A/2014/0036; RvVb 4 februari 2014, nr. A/2014/0109; RvVb 5 augustus 2014, nr. A/2014/0537; RvVb 7 oktober 2014, nr. A/2014/0673; RvVb 7 oktober 2014, nr. A/2014/0674. 216

Zie bv. RvS 29 maart 1995, nr. 52.571, Stefens; RvS 4 juli 1996, nr. 60.774, Goovaerts; RvS 22 april 1997, nr. 65.974, Artois e.a.; RvS 6 december 2010, nr. 209.519, Debeck. 217

Zie bv. RvVb 4 februari 2014, nr. A/2014/0109; RvVb 4 februari 2014, nr. A/2014/0112; RvVb 7 oktober 2014, nr. A/2014/0673; RvVb 7 oktober 2014, nr. A/2014/0674. 218

Het gaat om het uitzonderlijke geval waarin een besluit of verordening zo manifest onwettig is dat haar feitelijk bestaan zowel door het bestuur als door de burger genegeerd mag worden; Zie daarover: J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 Gw. in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 198, nr. 231. 219

RvVb 14 januari 2014, nr. A/2014/0036. 220

GwH 30 maart 2011, nr. 44/2011.

52

gebreke aan manifeste onwettigheid, ook niet moet ingaan op argumenten betreffende de

onwettigheid van een bestuurshandeling die het moet toepassen.221

Waar het Hof van Cassatie van oordeel lijkt te zijn dat ook een toezichthoudende overheid

beschouwd moet worden als een orgaan van actief bestuur en bijgevolg een onwettige handeling van

het onder toezicht staand bestuur niet buiten toepassing kan laten, lijkt de rechtspraak van de Raad

van State voorlopig in tegenovergestelde zin te besluiten.222 De Raad voor Vergunningsbetwistingen

heeft zich nog niet uitgesproken over deze kwestie en zal daar ook niet toe komen omdat er in de

ruimtelijke ordening en stedenbouw geen plaats is voor een vorm van algemeen administratief

toezicht aangezien de VCRO opteert voor georganiseerde beroepsmogelijkheden.223 Het Hof van

Cassatie en de Raad van State zijn het er wel over eens dat organen van actief bestuur de

mogelijkheid hebben om een onwettige bestuurshandeling via artikel 159 Gw. buiten toepassing te

laten verklaren door de rechter en dit zelfs al liggen zij zelf aan de oorsprong van die onwettige

handeling.224

221

RvS 29 april 2009, nr. 192.834, Smit en Hunter. 222

RvS 29 april 2008, nr. 182.591, Vervliet; Over het wispelturig karakter van die rechtspraak zie: W. WEYMEERSCH, “Artikel 159 Gw. in de rechtspraak van de Raad van State” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (326) 335-336 en J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 Gw. in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 202-203. 223

Zie art. 4.7.21. e.v. VCRO; L. DE GEYTER, “Rechtsbescherming in de ruimtelijke ordening en stedenbouw van het Vlaams Gewest”, TROS 1999, (243) 253, nr. 41. 224

J. THEUNIS, “De ‘exceptie van onwettigheid’ (artikel 159 G.W.): meer vragen dan antwoorden?”, RW 2007-08, (1266) 1271, nr. 17 met verwijzing naar rechtspraak in die zin.

53

E . Onbeperkt in vraag stellen van de wettigheid van individuele bestuurshandelingen die

rechten toekennen?

60. Omwille van een, ten opzichte van het Hof van Cassatie, andermaal afwijkende zienswijze van de

Raad van State omtrent de draagwijdte van de ‘exceptie van onwettigheid’ moet een onderscheid

gemaakt worden tussen bestuurshandelingen met een verordenend dan wel een individueel

karakter.225 Waar de Raad van State nog op dezelfde lijn zit als het Hof van Cassatie wanneer hij voor

wat verordenende bestuurshandelingen betreft, (in casu een BPA) stelt: er is geen beperking in de

tijd binnen dewelke de exceptie van onwettigheid kan worden opgeworpen,226 is dit geenszins het

geval voor wat individuele bestuurshandelingen betreft die rechten toekennen.

61. De Raad van State227 en, in navolging daarvan, de Raad voor Vergunningsbetwistingen228 zijn van

oordeel dat de wettigheid van een individuele bestuurshandeling welke rechten doet ontstaan

slechts in vraag gesteld kan worden binnen de termijn waarover men als rechtsonderhorige beschikt

om (daartegen) een vernietigingsberoep in te stellen alsook, bij toepassing van artikel 159 Gw.,

zolang een dergelijk vernietigingsberoep aanhangig is.229 Binnen de periode van 60230 of 45231 dagen

is het voortbestaan van de individuele bestuurshandeling onzeker en primeert het

225

Een reglement of verordening is een besluit van een administratieve overheid dat een rechtsregel formuleert en een algemene draagwijdte heeft en bijgevolg bestemd is om in een onbepaald aantal gevallen te worden toegepast. Individuele rechtshandelingen passen in een concreet geval een rechtsregel toe op één of meerdere personen of zaken, zie in die zin: I. OPDEBEEK en A. COOLSAET, “Hoofdstuk III. Toepassingsgebied ratione materiae van de wet motivering bestuurshandelingen” in I. OPDEBEEK en A. COOLSAET (eds.), De formele motivering van bestuurshandelingen, die Keure, 2013, (55) 67, nr. 29. 226

RvS 23 juni 2011, nr. 214.073, Vermeulen en de nv Immo Vermeulen. 227

Zie bv.: RvS 30 november 2000, nr. 91.262, Van Den Bergh en De Vil; RvS 16 augustus 2007, nr. 173.992, nv Kumpen en nv Imtech Projects; RvS 30 juni 2011, nr. 214.291, ETIZ; RvS 19 februari 2013, nr. 222.556, ABX AIR Inc.; RvS 8 juli 2014, nr. 228.023, ABX AIR Inc. 228

Dat de RvVb deze zienswijze volgt, kan heel duidelijk afgeleid worden uit het feit dat hij de, in de tijd, onbeperkte wettigheidstoetsing (art. 159 Gw.) van een deels verordenende (syn. reglementaire), deels individuele bestuurlijke rechtshandeling aanvaardt net omwille van dat deels verordenend karakter zie infra nr. 73-79. 229

J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 Gw. in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 581-582 met in voetnoot 1928 een verwijzing naar rechtspraak van de Raad van State in die zin; Als de betwiste bepaling daarentegen geen enkel recht toekent dan kan de Raad van State de onwettigheid bij toepassing van artikel 159 Gw. vaststellen, lang nadat de termijn voor een vernietigingsberoep tegen die louter declaratieve rechtshandeling is verstreken (bemerk evenwel dat het vernietigingsberoep gericht tegen een louter declaratieve rechtshandeling onontvankelijk is omdat het geen voor vernietiging vatbare akte is, zie bv. RvS 19 mei 2009, nr. 193.408, Fieltjens e.a. en RvS 15 februari 2010, nr. 200.809, Demerlier); Zie J. THEUNIS, “De ‘exceptie van onwettigheid’ (artikel 159 G.W.): meer vragen dan antwoorden?”, RW 2007-08, (1266) 1272, nr. 19 met verwijzing naar RvS Terasse, nr. 26.724, 25 juni 1986. 230

Dit voor wat de Raad van State betreft, zie de art. 19, eerste lid RvS-wet j° art. 30, §1, tweede lid RvS-wet j° art. 4, derde lid algemeen procedure reglement. 231

Dit voor wat de Raad voor Vergunningsbetwistingen betreft, zie art. 4.8.11, §2 VCRO.

54

legaliteitsbeginsel.232 Na het verstrijken van die termijn wordt de individuele bestuurshandeling,

welke rechten verleent, definitief en primeert het rechtszekerheidsbeginsel.233 Het definitief en

onherroepelijk karakter van de individuele bestuurshandeling welke rechten toekent, betekent dat

vanaf dat ogenblik ieder vernietigingsberoep onontvankelijk is, de intrekking (ex tunc) of opheffing

(ex nunc) ervan door het bestuur, dat aan de oorsprong lag van die bestuurshandeling, niet meer

mogelijk is en ook de toepassing van artikel 159 Gw. voortaan uitgesloten is.234

62. Wat dit laatste punt betreft, oordeelt het Hof van Cassatie in compleet tegenovergestelde zin dat

men in artikel 159 Gw. geen onderscheid kan lezen tussen verordenende bestuurshandelingen

enerzijds en individuele bestuurshandelingen anderzijds.235 Naar de visie van het Hof van Cassatie is

het de hoven en rechtbanken van de rechterlijke macht dan ook ten allen tijde mogelijk om, ook lang

nadat een individuele rechtsverlenende bestuurshandeling definitief is geworden in de ogen van de

Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen, de onwettigheid van een dergelijke

bestuurshandeling vast te stellen.

63. Waar de Raad van State groot belang hecht aan het rechtszekerheidsbeginsel, ziet het Hof van

Cassatie geen reden om, omwille van rechtszekerheid en eerbied voor verworven rechten,236 een

beperking te lezen in de algemene draagwijdte van artikel 159 Gw.237

64. Er moet wel opgemerkt worden dat, wat het primeren van het rechtszekerheidsbeginsel betreft,

na het verstrijken van de termijn voor een vernietigingsberoep tegen een individueel

rechtscheppende bestuurshandeling er een aantal temperingen terug te vinden zijn in de rechtspraak

van de Raad van State. Zo kan eenieder (ook een orgaan van actief bestuur cf. supra nr. 59) ten allen

tijde een onbestaande handeling buiten toepassing laten en kan men in het kader van een complexe

rechtshandeling de onwettigheid van een voorbereidende handeling inroepen om een eindbeslissing

232

Cf, voor wat de Raad van State betreft, P. POPELIER, Toepassing van de wet in de tijd: vaststelling en beoordeling van temporele functies, Antwerpen: Kluwer, 1999, 162, nr. 257 met verwijzing naar RvS 22 april 1997, nr. 65.974, Artois e.a. 233

W. WEYMEERSCH, “Artikel 159 Gw. in de rechtspraak van de Raad van State” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (326) 353-357; J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 Gw. in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 580-581. 234

J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 Gw. in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 580-581; J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 93-94, nr. 38. 235

J. THEUNIS, “De ‘exceptie van onwettigheid’ (artikel 159 G.W.): meer vragen dan antwoorden?”, RW 2007-08, (1266) 1273 en de aldaar vermelde rechtspraak van het Hof van Cassatie; J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 93-94, nr. 38. 236

Cf. RvS 3 december 2010, nr. 209.499, nv Alama e.a., overw. 18. (in casu ging het om het inroepen van art. 159 Gw. t.a.v. een definitief geworden verkavelingsvergunning). 237

J. THEUNIS, “De ‘exceptie van onwettigheid’ (artikel 159 G.W.): meer vragen dan antwoorden?”, RW 2007-08, (1266) 1273, nr. 20; X. “Verkavelingsvergunningen vogelvrij verklaard”, TOO 2013, (350) 350.

55

te laten vernietigen, ook al is de termijn om een vernietigingsberoep in te stellen tegen die

voorbereidende handeling verstreken.238 Die temperingen doen evenwel geen afbreuk aan de

vaststelling dat de Raad van State en, in navolging daarvan, de Raad voor Vergunningsbetwistingen

belangrijke beperkingen stellen aan de temporele toepassing van artikel 159 Gw. ten aanzien van

individuele bestuurshandelingen.

§2. Artikel 159 Gw. en de hybride verkavelingsvergunning

A . Situering

65. Zoals hierboven uiteengezet, leest het Hof van Cassatie in artikel 159 Gw. de mogelijkheid om de

wettigheid van bestuurshandelingen, zowel individueel als verordenend van aard, ten allen tijde in

vraag te stellen. De Raad van State en, in navolging daarvan, de Raad voor Vergunningsbetwistingen

zijn van oordeel dat artikel 159 Gw. (op een aantal nuanceringen na, supra nr. 64) niet langer

toegepast kan worden ten aanzien van individuele bestuurshandelingen eens de termijn voor een

vernietigingsberoep daartegen is verstreken.

B . Onbeperkt in vraag stellen van de wettigheid van verkavelingsvergunningen?

66. Wat de verkavelingsvergunning betreft, werd hierboven (supra nr. 50-53) reeds gewezen op het

tweeslachtig karakter. De verkavelingsvergunning kent, in vergelijking met de stedenbouwkundige

vergunning, een bijzonderheid in die zin dat zij niet enkel een individueel (en rechtsverlenend) maar

ook een verordenend karakter bezit. Gelet op de invulling die de Raad van State en, in navolging

daarvan, de Raad voor Vergunningsbetwistingen geven aan artikel 159 Gw. rijst de vraag welk aspect

van de verkavelingsvergunning op dit punt doorslaggevend is. 239

238

W. WEYMEERSCH, “Artikel 159 Gw. in de rechtspraak van de Raad van State” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (326) 357-359; J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 Gw. in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 581-584; J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 93-94, nr. 38; Zie in die zin bv. RvS 1 oktober 2009, nr. 196.547, Van Straelen, overw. 15.5.3. 239

Het gegeven dat de Franstalige kamers van de Raad van State opteren voor de onverkorte toepasbaarheid van artikel 159 Gw. t.a.v. verkavelingsvergunningen (zie infra nr. 67) zou niet tot gevolg hebben dat het reglementair gedeelte primeert op het individuele; Zie in die zin: D. LAGASSE en P. NIHOUL, “Le Permis de Lotir (Chronique de jurisprudence 1

er août 1996-31 décembre 2002), APT 2004, (15) 20.

56

67. Het belang van het antwoord op deze vraag is bijzonder groot als men beseft dat

verkavelingsvergunningen het juridisch kader vormen waarbinnen later stedenbouwkundige

vergunningen worden verleend. De stedenbouwkundige vergunning zelf heeft een individueel en

rechtscheppend karakter en kan om die reden na het verstrijken van de termijn voor een

vernietigingsberoep niet langer rechtsreeks en, conform de zienswijze die de Raad van State en de

Raad voor Vergunningsbetwistingen er op nahouden, ook niet op grond van artikel 159 Gw.

aangevochten worden. De verkavelingsvergunning heeft daarentegen zowel een individueel als een

verordenend karakter. Zorgt het verordenend karakter er voor dat een verkavelingsvergunning

zonder beperking in de tijd op zijn wettigheid kan worden afgetoetst aan de hand van artikel 159

Gw.? Of beperkt het individueel karakter die wettigheidstoetsing net tot de termijn waarbinnen er

een vernietigingsberoep tegen de verkavelingsvergunning open staat of tot zolang een dergelijk

beroep aanhangig is?

Stel dat men aanneemt dat het verordenend aspect van een verkavelingsvergunning toelaat om, via

artikel 159 Gw., de onwettigheid ervan vast te stellen nog lang nadat de termijn voor een

vernietigingsberoep tegen die verkavelingsvergunning is verstreken. In die hypothese kan men in het

kader van een vernietigingsberoep tegen een stedenbouwkundige vergunning de onwettigheid

inroepen van de verkavelingsvergunning (art. 159 Gw.). Een, per hypothese, voor het overige

compleet rechtsgeldige stedenbouwkundige vergunning kan op die manier nog onwettig bevonden

worden bij gebreke aan de vereiste juridische grondslag.

Stelt men daarentegen voorop dat het individueel karakter van de verkavelingsvergunning tot gevolg

heeft dat deze definitief is na het verstrijken van de termijn voor de vernietiging ervan, dan is een op

zich rechtsgeldige stedenbouwkundige vergunning, verleend op basis van en conform een onwettige

maar ‘definitieve’ verkavelingsvergunning, nog steeds rechtsgeldig. Het is in die optiek dan ook zo

dat een stedenbouwkundige vergunning slechts op grond van de enkele onwettigheid van de

verkavelingsvergunning vernietigd kan worden als die verkavelingsvergunning in het kader van een

tijdig ingesteld vernietigingsberoep onwettig werd bevonden.240 Dit zou ook nog kunnen zolang de

termijn voor een vernietigingsberoep daartegen nog niet is verstreken alsook zolang een dergelijk

beroep aanhangig is (cf. supra nr. 61). Deze zienswijze garandeert maximaal de rechtszekerheid en

strookt dan ook het meest met de doelstelling die de wetgever nastreeft met de

verkavelingsvergunning (supra nr. 5) maar staat op gespannen voet met het legaliteitsbeginsel.241

240

Zie bv. RvVb 25 maart 2014, nr. A/2014/0219. 241

Cf. X. “Verkavelingsvergunningen vogelvrij verklaard”, TOO 2013, (350) 351 in fine.

57

C . Sinds 6 maart 2013: een eensluidend standpunt van zowel de Nederlandstalige als de

Franstalige kamers van de Raad van State

68. De vraag rijst nu welke stelling de voorkeur van de Raad van State geniet. In de loop der jaren242

was er aanvankelijk een markant verschil gegroeid tussen de rechtspraak van de Nederlandstalige en

deze van de Franstalige kamers van de Raad van State.243 Waar deze laatsten ervan uitgaan dat,

omwille van het deels verordenend karakter, artikel 159 Gw. wel toegepast kan worden ten aanzien

van een verkavelingsvergunning, 244 oordeelden de Nederlandstalige kamers van de Raad van State

tot voor kort steevast in tegenovergestelde zin en dit omwille van het (deels) individueel karakter van

de verkavelingsvergunning.245

69. Met een arrest van 6 maart 2013246 heeft een Nederlandstalige kamer (Xe kamer) zich heel

duidelijk aangesloten bij de visie die eerder ontwikkeld werd door de Franstalige kamers van de Raad

van State.

Zelfs al is een verkavelingsvergunning, bij gebreke aan annulatieberoep, definitief in de mate dat ze

een individuele toelating geeft om een terrein te verdelen, toch kan de regelmatigheid ervan bij wege

van exceptie ter discussie worden gesteld in de mate dat ze een reglementaire akte is. In dat kader

kan het wettigheidstoezicht zowel op de interne als de externe wettigheid betrekking hebben.247

242

Zie J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 96, nr. 40 met verwijzing naar een destijds (1973) nog eensgezind standpunt van een Franstalige en een Nederlandstalige kamer van de Raad van State in voetnoot 174. 243

J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 Gw. in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 242-244; J. THEUNIS, “De exceptie van onwettigheid van een verkavelingsvergunning” (noot onder RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer), TROS 2013, (104) 105; J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 96-97. 244

RvS 23 september 1994, nr. 49.235, Vincent (princiepsarrest cf. D. LAGASSE en P. NIHOUL, “Le Permis de Lotir” [Chronique de jurisprudence 1988-31 juillet 1996], APT 1996, n°4, [259] 261); RvS 23 december 2004, nr. 138.868, Vandeput e.a.; RvS 23 december 2010, nr. 210.105, Detroz en Schwarz; Zie ook de andere arresten vermeld in J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 97, voetnoot 180. 245

Zie bv. RvS 30 november 2000, nr. 91.262, Van den Bergh en De Vil en RvS 28 februari, nr. 180.188, nv laboratoires Nelly de Vuyst; RvS 12 september 2011, nr. 215.049, De Roover e.a.; RvS 12 september 2011, nr. 215.047, nv Alama; Zie evenwel RvS 12 november 2009, nr. 197.715, vzw milieuwerkgroep "ons streven" overw. 20 (onduidelijk), waarbij de Raad opmerkt: “In voorliggend annulatieberoep wordt geen onwettigheidsexceptie aangevoerd tegen de gewijzigde verkavelingsvergunning” en waarbij de Raad de vraag of dit überhaupt iets had uitgemaakt zelf doet opdoemen maar onbeantwoord laat, zie daarover ook X., “De Wase cuesta en de verkavelingsvergunning: twee steile bergruggen om te beklimmen”, TOO 2012, (176) 177-178. 246

RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer, TROS 2013, 103, noot J. THEUNIS en T. Gem 2014, 133, noot R. VEKEMAN; Zie ook X. “Verkavelingsvergunningen vogelvrij verklaard”, TOO 2013, 350-352. 247

RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer, overw. 8; Cf. RvS 18 oktober 2001, nr. 99.919, Fortemps, overw. 10, 9

de alinea (Franstalige kamer).

58

D . De Nederlandstalige rechtsleer

70. Enkele auteurs gaven eerder al aan dat, nu de Vlaamse decreetgever met de VCRO248 in een

expliciete wettelijke basis heeft voorzien voor het inlassen van verordenende voorschriften in een

verkavelingsvergunning (supra nr. 51), de eerder vermelde rechtspraak van de Nederlandstalige

kamers van de Raad van State niet langer houdbaar was.249 Uit het arrest van 6 maart 2013 kan ook

afgeleid worden dat de Raad van State in deze decretale verankering van het deels verordenend

karakter van de verkavelingsvergunning een incentive zag om zijn rechtspraak te wijzigen.250 Volgens

THEUNIS zou het daarentegen logischer zijn om geen volledige omslag te maken in de richting van de

bovenvermelde vaste rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van State.251 Dit door, met

het oog op de toepassing van artikel 159 Gw., toch een onderscheid te maken tussen het individuele

deel en het verordenende deel van de verkavelingsvergunning. In zoverre zij individuele rechten

verleent (meer bepaald de toelating om te verkavelen) wordt zij – althans overeenkomstig de

rechtspraak van de Raad van State op dat punt – onaantastbaar; in zoverre zij verordenende

bepalingen bevat (meer bepaald de voorschriften die aan de toelating worden verbonden, ook wel

aangeduid als “verkavelingsplan”), kan de incidentele wettigheidstoetsing wel nog plaatsvinden.252

Die visie253 zou neerkomen op een toepassing van artikel 159 Gw. ten aanzien van

verkavelingsvergunningen al naargelang het soort van wettigheidskritiek dat men ontwikkelt. Het

vaststellen van de externe onwettigheid (onbevoegdheid en miskenning van vormvoorschriften) van

een verkavelingsvergunning zou dan buiten een vernietigingsberoep tegen die

verkavelingsvergunning en buiten de termijn voor dat vernietigingsberoep of nog zolang een

dergelijk beroep aanhangig is, door middel van artikel 159 Gw., niet mogelijk zijn. Het zou

248

Met name artikel 4.2.15, §2, eerste lid VCRO (artikel 107, §2 van het decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009 zoals gecoördineerd bij Besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009, BS 20 augustus 2009). 249

B. ROELANDTS en P.-J. DEFOORT, “Ruimtelijke Ordening anno 2009: nieuwe regels, nieuwe vragen”, TROS 2009, (71) 109; T. DE WAELE, “Vergunningen” in P. FLAMEY en G. VERHELST (eds.), Ruimtelijke Ordening herbekeken. Analyse van de Vlaamse Codex R.O. en het Decreet Grond- en Pandenbeleid, Brugge, Vanden Broele, 2010, (116) 133 met in voetnoot 324 reeds een verwijzing naar het onduidelijke RvS 12 november 2009, nr. 197.715, VZW Milieuwerkgroep "Ons Streven"; J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 Gw. in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 243-244; X., “De Wase cuesta en de verkavelingsvergunning: twee steile bergruggen om te beklimmen”, TOO 2012, (176) 178. 250

J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 98, nr. 44; X. “Verkavelingsvergunningen vogelvrij verklaard”, TOO 2013, (350) 351. 251

Het moet in dat verband opgemerkt worden dat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Waals Gewest het verordenend karakter van de verkavelingsvergunning reeds eerder opnamen in hun regelgeving. 252

J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 Gw. in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 243-244, nr. 275; Zie in vergelijkbare zin: X. “Verkavelingsvergunningen vogelvrij verklaard”, TOO 2013, (350) 352. 253

Visie die THEUNIS bijtreedt en die reeds verdedigd werd door R. LEYSEN in 1985; R. LEYSEN, “Het rechtskarakter van de verkavelingsvergunning”, TBP, 1983, 179-196.

59

daarentegen wel mogelijk zijn om, lang nadat de termijn voor een vernietigingsberoep is verstreken,

de interne onwettigheid van de verkavelingsvergunning via artikel 159 Gw. vast te stellen (bv. het

niet bestaanbaar zijn van de verkavelingsvoorschriften met de hogere stedenbouwkundige

voorschriften).254

71. Met het arrest van 6 maart 2013 trad de Xe kamer deze rechtsleer evenwel niet bij en sloot zij

zich volledig aan bij de vaste rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van State.

72. Waar BOUCKAERT en SCHAIKO255 deze uitspraak vanuit juridisch oogpunt als zijnde logisch

bestempelen, meent THEUNIS256 dat de Raad van State hiermee het tweeslachtig karakter van de

verkavelingsvergunning miskent. De vraag rijst inderdaad of de Franstalige kamers van de Raad van

State en nu257 ook de Nederlandstalige Xe kamer geen inconsequentie kan worden verweten. De

Raad van State stelt, niettegenstaande de algemene bewoordingen van artikel 159 Gw. en in

afwijking van de lezing daarvan door het Hof van Cassatie (supra nr. 60-64), een (temporele)

beperking aan de toepassing van dat artikel voor wat individuele bestuurshandelingen betreft en dit

omwille van het rechtszekerheidsbeginsel. Daarentegen gaat hij voor een deels individuele, deels

verordenende bestuurshandeling diezelfde beperking in zijn geheel niet meer vooropstellen. 258 Laat

het dan net die bekommernis om rechtszekerheid zijn die de wetgever er ten dele toe gebracht heeft

de figuur van de verkavelingsvergunning in het leven te roepen (supra nr. 5).

Vanuit dat perspectief lijkt de hierboven aangehaalde visie omtrent de toepassing van artikel 159

Gw. ten aanzien van verkavelingsvergunningen, waarbij een onderscheid gemaakt wordt tussen het

individuele deel en het verordenende deel, op het eerste zicht toch niet zo onlogisch, minstens voor

zover bekeken door een bestuursrechte(r)lijke bril. Toch primeert m.i. de vaststelling die BOUCKAERT

en SCHAIKO maken: ook tegen een verordenende akte kan een externe wettigheidskritiek, zoals een

gebrek in de totstandkomingsprocedure, aangevoerd worden.259 Een dergelijk artificieel onderscheid

doorvoeren in het licht van de toepassing van artikel 159 van de Grondwet kan ook geen steun

254



J. THEUNIS, “De exceptie van onwettigheid van een verkavelingsvergunning” (noot onder RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer), TROS 2013, (104) 106. 257

Met name sedert RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer, TROS 2013, 103, noot J. THEUNIS en T. Gem. 2014, 133, noot R. VEKEMAN. 258

Met “niet meer” wordt enkel gedoeld op de Nederlandstalige kamers; de Franstalige kamers oordeelden reeds eerder in die zin, zie supra nr.68. 259

J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 98, nr. 44, 4

de alinea.

60

vinden in de tekst van dat artikel.260 Daarenboven kan de inconsequentie die men op het eerste zicht

in die rechtspraak kan lezen nog enigszins genuanceerd worden (infra nr. 77, voorlaatste alinea).

E . De Raad voor Vergunningsbetwistingen

73. Zoals BOUCKAERT en SCHAIKO stelden, zet het arrest van de Raad van State van 6 maart 2013 de

deur open voor (mogelijks) eindeloze betwistingen omtrent de wettigheid van

verkavelingsvergunningen.261 Gelet op het gegeven dat men zich sinds 1 september 2009 tot de Raad

voor Vergunningsbetwistingen moet wenden met het oog op een vernietigingsberoep tegen een in

laatste administratieve aanleg verleende of geweigerde stedenbouwkundige of

verkavelingsvergunning, vereist een inschatting van de impact van het reeds genoemde arrest van de

Raad van State een grondig nazicht van de rechtspraak van de Raad voor

Vergunningsbetwistingen.262

1. Stellingname nog vóór 6 maart 2013

74. Uit een arrest van 16 januari 2013263 blijkt dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen, nog vóór

de ommezwaai in de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State op dit punt ,

reeds gevraagd werd om een vermeend onwettige verkavelingsvergunning buiten toepassing te laten

op grond van artikel 159 Gw.

In casu werd het administratief beroep tegen een stedenbouwkundige vergunning (voor een

losstaande carport) ingewilligd wegens de strijdigheid met de voorschriften van een in 1973

verleende verkavelingsvergunning. De aanvrager vocht daarop die beslissing van de deputatie aan

met een vernietigingsberoep voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Die aanvrager meende dat

de verkavelingsvergunning onwettig was, het bestaan ervan bij toepassing van artikel 159 Gw.

genegeerd moest worden en de weigeringsbeslissing vernietigd moest worden. In dat geval zou zijn

aanvraag naderhand getoetst kunnen worden aan het alsdan geldende gewestplan. Waar de Raad

voor Vergunningsbetwistingen, de op dat moment nog steeds niet herroepen zienswijze van de

Nederlandstalige kamers van de Raad van State indachtig, een dergelijk middel geput uit de

260

D. LAGASSE, “Le contrôle sans limite de temps ni de moyens de la légalité d’un permis de lotir" (noot onder RvS 18 oktober 2001, nr. 99.919. Fortemps)”, JLMB 2002, afl. 9, (373) 374-375. 261

J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 102, nr. 49; Zie ook: X. “Verkavelingsvergunningen vogelvrij verklaard”, TOO 2013, (350) 351 in fine tot 352. 262

Sedert RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer is er bij weten van de auteur slechts één arrest van de Raad van State gevolgd waarin de toepassing van artikel 159 Gw. t.a.v. een verkavelingsvergunning ter sprake kwam, zie RvS 21 februari 2014, nr. 226.504, Dirckx e.a. 263

RvVb 16 januari 2013, nr. A/2013/0018.

61

onwettigheid van een in 1973 verleende verkavelingsvergunning meteen had kunnen afblokken door

te stellen dat een dergelijke (deels) individuele bestuurshandeling definitief was geworden,264 ging de

Raad voor Vergunningsbetwistingen toch over tot een onderzoek van de wettigheidskritiek van de

verzoeker.

De relatieve eenvoud waarmee de Raad tot het ongegrond zijn van die wettigheidskritiek besloot (de

voorschriften van de verkavelingsvergunning zouden volgens de verzoeker de facto neerkomen op

een verbouwingsverbod), maakt het niet eenvoudig om conclusies te verbinden aan dit arrest. Toch

kan men uit het feit dat de Raad overgaat tot een onderzoek van die wettigheidskritiek afleiden dat

de Raad voor Vergunningsbetwistingen reeds vóór het arrest van de Raad van State van 6 maart

2013 van oordeel was dat de op dat ogenblik nog niet herroepen zienswijze van de Nederlandstalige

kamers van de Raad van State voor herziening vatbaar was. Minstens kon de Raad voor

Vergunningsbetwistingen zich vroeger in die zin uitspreken265 dat het deels individueel karakter van

een verkavelingsvergunning zich niet verzet tegen de in de tijd onbeperkte incidentele

wettigheidstoetsing van die vergunning.

2. Rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen na het princiepsarrest van de Raad van

State van 6 maart 2013

75. De Raad voor Vergunningsbetwistingen werd ook na 6 maart 2013 nog een aantal keer gevraagd

om, bij toepassing van artikel 159 Gw., een onwettige verkavelingsvergunning buiten toepassing te

laten en de daarop gebaseerde stedenbouwkundige vergunning, bij gebreke aan een wettige

verkavelingsvergunning, te vernietigen. Hieronder volgt een bespreking van de eerste zes arresten

waarbij de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich, sedert het arrest van 6 maart 2013 van de Raad

van State, over deze problematiek moest uitspreken.

76. Met twee arresten van 15 oktober 2013 toonde de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich

bereid een onderzoek te voeren naar de wettigheid van een verkavelingsvergunning waartegen geen

vernietigingsberoep meer openstaat.266 Beide arresten kwamen er naar aanleiding van het

vernietigingsberoep, ingesteld door dezelfde verzoeker, tegen twee stedenbouwkundige

264

De termijn voor een vernietigingsberoep tegen die verkavelingsvergunning was reeds lang verstreken. 265

Cf. RvS 22 november 2012, nr. 221.479, nv Goederenbeheer (tussenarrest) waarbij ambtshalve de vraag gesteld wordt of de verzoeker doet blijken van het rechtens vereiste belang, de debatten daartoe heropend worden en aldus de weg wordt vrijgemaakt voor de uiteindelijke ommekeer in de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State m.b.t. de toepassing van art. 159 Gw. t.a.v. verkavelingsvergunningen (RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer). 266

RvVb 15 oktober 2013, nr. A/2013/0583 en RvVb 15 oktober 2013, nr. A/2013/0584.

62

vergunningen verleend aan één en dezelfde persoon. Het ging om twee regularisatievergunningen:

één voor het plaatsen van een tuinafsluiting en één voor het aanleggen van een openluchtzwembad.

De verzoeker ontwikkelde ten aanzien van beide vergunningen onder andere een wettigheidskritiek

die teruggaat op de (vermeende) externe onwettigheid van de in 2009 vergunde

verkavelingswijziging. De verzoeker vroeg de Raad om, bij toepassing van artikel 159 Gw., de

vergunde verkavelingswijziging buiten toepassing te laten zodat beide stedenbouwkundige

vergunningen wegens strijdigheid met de oorspronkelijke verkavelingsvergunning vernietigd zouden

worden. De verwerende partij wierp nog op dat artikel 159 Gw. enkel van toepassing is op

verordenende besluiten en niet op besluiten met een individuele draagwijdte zoals een

verkavelingswijziging.

Toch ging de Raad voor Vergunningsbetwistingen nader in op die wettigheidskritiek. Volgens de

verzoeker was de verkavelingswijziging onwettig bij gebreke aan het akkoord van alle eigenaars van

een kavel. De Raad voor Vergunningsbetwistingen wees op de procedure voor een

verkavelingswijziging zoals voorzien in artikel 4.6.7 VCRO waarbij er helemaal geen sprake is van het

vereiste van unanimiteit onder de eigenaars van een kavel zoals de verzoeker verkeerdelijk inriep.

Daarnaast meende de verzoeker dat die verkavelingswijziging alsnog onwettig was omdat hij daartoe

niet aangeschreven zou zijn wat, in geval van het niet medeondertekenen van de aanvraag, wel een

vereiste is op grond van artikel 4.6.7 VCRO. De Raad voor Vergunningsbetwistingen oordeelde dat, bij

gebreke aan stukken ter staving van het niet aangeschreven zijn, hij de gevraagde

wettigheidscontrole niet kon doorvoeren zodat de wettigheid van de verkavelingsvergunning van 22

juni 2009 buiten discussie staat. Daarenboven oordeelde de Raad dat het ‘normdoel’ gerealiseerd

werd aangezien de verzoeker hoe dan ook in staat bleek zijn bezwaren te formuleren in het kader

van het openbaar onderzoek zodat hij geen belang heeft bij dat onderdeel van zijn middel.

Hoewel de Raad voor Vergunningsbetwistingen uiteindelijk niet besloot tot de onwettigheid van de

verkavelingsvergunning en deze bijgevolg niet buiten toepassing verklaarde, geeft de bereidheid van

de Raad om de wettigheidskritiek die teruggaat op de onwettigheid van een in 2009 vergunde

verkavelingswijziging te onderzoeken aan dat artikel 159 Gw. onverkort toepassing vindt ten aanzien

van verkavelingsvergunningen. Deze twee arresten liggen dus volledig in lijn met zowel een eerder

arrest van diezelfde Raad267 als met de huidige rechtspraak van zowel de Nederlandstalige als de

Franstalige kamers van de Raad van State.268

267

Cf. RvVb 16 januari 2013, nr. A/2013/0018. 268

De Raad voor Vergunningsbetwistingen houdt dus niet vast aan de oudere zienswijze van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State (zienswijze van vóór 6 maart 2013).

63

77. Met een arrest van 14 oktober 2014 besloot de Raad voor Vergunningsbetwistingen andermaal

tot de, in de tijd onbeperkte, toepasbaarheid van artikel 159 Gw. ten aanzien van

verkavelingsvergunningen.269 In het besproken arrest sprak de Raad voor Vergunningsbetwistingen

zich uit over het vernietigingsberoep ingesteld tegen een stedenbouwkundige vergunning. Het betrof

een regularisatievergunning voor, ten aanzien van een eerder verleende regularisatievergunning,

afwijkende keldermuren.

Toen voor het eerst een regularisatievergunning werd verleend, trok dezelfde verzoeker reeds naar

de (toen nog bevoegde) Raad van State en wierp onder andere de strijdigheid met een in 2006

verleende verkavelingsvergunning in. Met een arrest van 12 september 2011270 verklaarde de Raad

het beroep onontvankelijk bij gebreke aan het rechtens vereiste belang.271 In het kader van dit

jurisdictioneel beroep, hoewel onontvankelijk, maakte de Raad van State nog impliciet toepassing

van zijn eerdere zienswijze272 volgens dewelke een verkavelingsvergunning definitief werd na het

verstrijken van de termijn voor een vernietigingsberoep daartegen en waardoor bijgevolg ook de

toepassing van artikel 159 Gw. tegen die vergunning uitgesloten was.273

Ook de Raad voor Vergunningsbetwistingen kwam in het kader van hetzelfde dossier tot het besluit

dat het vernietigingsberoep (ditmaal tegen de tweede regularisatievergunning) onontvankelijk is bij

gebreke aan het rechtens vereiste belang.274 Het hoeft niet te verwonderen dat ook in deze

procedure de onwettigheid van de in 2006 verleende verkavelingsvergunning werd ingeroepen. Ook

de Raad voor Vergunningsbetwistingen wijdde, zij het in het licht van de vraag naar de

ontvankelijkheid van het beroep, een aantal overwegingen aan de wettigheidskritiek gesteund op de

onwettigheid van de eerder verleende verkavelingsvergunning.

Op het eerste zicht lijkt de Raad voor Vergunningsbetwistingen terug te keren naar de zienswijze van

de Nederlandstalige kamers van de Raad van State daterend van vóór 6 maart 2013: de verzoekende

partijen stellen wel dat de bestreden beslissing haar bestaansrecht ontleent aan de volgens haar

manifest onwettige verkavelingsvergunning van 27 oktober 2006 en stedenbouwkundige

vergunningen van 19 januari 2007 en 3 april 2009, maar zowel de verkavelingsvergunning van 27

oktober 2006 als de stedenbouwkundige vergunning van 19 januari 2007 zijn niet aangevochten en

de verzoekende partijen kunnen dan ook niet betwisten dat deze vergunningen definitief zijn.

269

RvVb 14 oktober 2014, nr. A/2014/0701. 270

RvS 12 september 2011, nr. 215.047, nv Alama. 271

Zie art. 19, eerste lid RvS-wet. 272

Zijnde de zienswijze van de Nederlandstalige kamers van vóór het hierboven besproken arrest van 6 maart 2013. 273

RvS 12 september 2011, nr. 215.047, nv Alama, overw. 18. 274

Zie art. 4.8.11. §1 VCRO.

64

De Raad voor Vergunningsbetwistingen vervolgde echter met een aantal overwegingen die de vraag

naar de onwettigheid van de verkavelingsvergunning weliswaar openlaat (het beroep is immers

onontvankelijk) maar de toepassing van artikel 159 Gw. ten aanzien van verkavelingsvergunningen

niet uitsluit en de mogelijkheid daartoe opnieuw lijkt te bevestigen.

Zonder uitspraak te doen over de vraag of de bestreden beslissing onwettig is omdat de

verkavelingsvergunning van 27 oktober 2006 onwettig is en krachtens artikel 159 Grondwet, niet

toegepast kan worden, kunnen de verzoekende partijen het vereist belang om bij de Raad beroep in

te stellen tegen de bestreden beslissing ook niet putten uit eventuele hinderaspecten met betrekking

tot deze verkavelingsvergunning of de aan de bestreden beslissing voorafgaande stedenbouwkundige

vergunningen.

Het belang om bij de Raad beroep in te stellen tegen de bestreden beslissing kan immers alleen

ontleend worden uit het voorwerp van de bestreden beslissing zelf.

Het gegeven dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen oordeelde dat niet te betwisten valt dat de

verkavelingsvergunning van 2006 definitief is maar vervolgens de mogelijke, in de tijd onbeperkte,

toepassing van artikel 159 Gw. ten aanzien van die verkavelingsvergunning niet uitsluit en eerder

bevestigt, houdt niet noodzakelijk een echte tegenstrijdigheid in. Zowel in de zienswijze van de Raad

van State van vóór 6 maart 2013275 als deze van na 6 maart 2013276 is de verkavelingsvergunning

waarvan sprake, maar evengoed ook iedere andere verkavelingsvergunning in een vergelijkbare

hypothese, tot op zekere hoogte definitief. De verkavelingsvergunning is definitief in die zin dat na

het verstrijken van de termijn voor een vernietigingsberoep vanzelfsprekend ieder

vernietigingsberoep onontvankelijk is maar ook de intrekking (ex tunc) of opheffing (ex nunc) ervan

door het vergunningverlenend bestuur niet langer mogelijk is. De Raad voor

Vergunningsbetwistingen maakt duidelijk dat het niet te betwisten valt dat de

verkavelingsvergunning van 2006 in die mate definitief is.

275

Het (deels) individueel karakter van de verkavelingsvergunning beperkt de wettigheidstoetsing op grond van artikel 159 Gw. tot de termijn waarbinnen er een vernietigingsberoep tegen die verkavelingsvergunning openstaat. 276

“Zelfs al is een verkavelingsvergunning, bij gebrek aan annulatieberoep, definitief in de mate dat ze een individuele toelating geeft om een terrein te verdelen, toch kan de regelmatigheid ervan bij wege van exceptie ter discussie worden gesteld in de mate dat ze een reglementaire akte is…”

65

In de hierboven aangehaalde overwegingen gaf de Raad voor Vergunningsbetwistingen dus, geheel

in lijn met het arrest van de Raad van State van 6 maart 2013 en de hierboven besproken arresten

van de Raad voor Vergunningsbetwistingen, zelf aan dat een verkavelingsvergunning na het

verstrijken van de termijn voor een vernietigingsberoep daartegen niet definitief wordt in de mate

dat artikel 159 Gw. nog steeds toegepast kan worden. Een onwettige verkavelingsvergunning,

hoewel voor het overige ‘definitief’, mag niet toegepast worden.

78. Met een (tussen)arrest van 21 januari 2014 en een arrest van 4 februari 2014 kon de Raad voor

Vergunningsbetwistingen zich nogmaals meer ten gronde (het vernietigingsberoep was ontvankelijk)

uitspreken over de vraag naar de, in de tijd onbeperkte, toepassing van artikel 159 Gw. ten aanzien

van verkavelingsvergunningen.277 In beide zaken werd evenwel geoordeeld dat de

verkavelingsvergunning niet onwettig was en de stedenbouwkundige vergunning op die grond niet

vernietigd kon worden. Een belangrijk gegeven in de zaak die aanleiding gaf tot het arrest van 4

februari is dat de Raad van State reeds eerder het vernietigingsberoep tegen de kwestieuze

verkavelingsvergunning als ongegrond had verworpen. Met dat arrest van 4 februari 2014 verwees

de Raad voor Vergunningsbetwistingen voor het eerst heel duidelijk naar artikel 4.2.15, §2, eerste lid

VCRO en overwoog het volgende:

Uit voorgenoemde decretale bepaling volgt dat een verkavelingsvergunning, hoewel zij ten aanzien

van de begunstigde een individuele akte is die hem toelaat zijn terrein te verdelen, tegelijkertijd zowel

ten aanzien van de begunstigde als ten aanzien van derden, een reglementaire akte is die door het

vaststellen van een plan en van stedenbouwkundige voorschriften toelaat de goede ruimtelijke

ordening te verzekeren. Zelfs al is een verkavelingsvergunning, bij gebreke van een annulatieberoep,

definitief in de mate dat ze een individuele toelating verleent om een terrein te verdelen, kan toch de

regelmatigheid ervan bij wege van exceptie ter discussie worden gesteld in de mate dat ze een

reglementaire akte is. Het wettigheidstoezicht kan dan betrekking hebben zowel op de interne als

[op] de externe wettigheid van de verkavelingsvergunning.

In de mate dat een verkavelingsvergunning reglementaire voorschriften vaststelt, wordt thans dus

aangenomen dat de regelmatigheid ervan ook na het verstrijken van de beroepstermijn ter discussie

kan worden gesteld via de exceptie van onwettigheid.278

277

RvVb 21 januari 2014, nr. A/2014/0050 en RvVb 4 februari 2014, nr. A/2014/0112. 278

RvVb 4 februari 2014, nr. A/2014/0112.

66

De Raad voor Vergunningsbetwistingen maakte met dit arrest ook duidelijk dat hetzelfde opgaat in

geval een verkavelingsvergunning definitief is omdat de Raad van State een tijdig ingesteld

vernietigingsberoep als ongegrond heeft verworpen: aangenomen wordt dat een verwerpingsarrest

van de Raad van State slechts een beperkt gezag van gewijsde (inter partes279) heeft.

De Raad voor Vergunningsbetwistingen gaat vervolgens ook over tot een eigen onderzoek van de

middelen die de verzoeker, bij wege van exceptie, tegen de eerder verleende verkavelingsvergunning

had aangevoerd. Zoals gezegd besloot de Raad voor Vergunningsbetwistingen evenwel tot het

ongegrond zijn van die wettigheidskritieken.

79. Met een arrest van 20 mei 2014 bevestigde de Raad voor Vergunningsbetwistingen andermaal

dat het deels individueel karakter van de verkavelingsvergunning zich niet verzet tegen de, in de tijd,

onbeperkte toepassing van artikel 159 Gw.280

Kort gesteld waren de feiten die aanleiding gaven tot dit arrest de volgende: een natuurlijke persoon

wenst aan zijn vergunde woonst een poolhouse en zwembad toe te voegen. Omdat deze

bouwwerken niet verenigbaar waren met de toepasselijke verkavelingsvergunning (1963) vroeg en

verkreeg de eigenaar op 4 maart 2010 een wijziging van die verkavelingsvergunning. Tegen die

wijziging van de verkavelingsvergunning werd geen vernietigingsberoep ingesteld. Vervolgens vroeg

en verkreeg de eigenaar ook de stedenbouwkundige vergunning voor zijn poolhouse en zwembad.

Een bvba zag zich vervolgens genoodzaakt om tegen die stedenbouwkundige vergunning een

vernietigingsberoep in te stellen bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

De verzoeker, de bvba, ontwikkelde ten aanzien van de aangevochten stedenbouwkundige

vergunning onder andere een wettigheidskritiek die terugging op de recenter vergunde wijziging van

de verkavelingsvergunning van 1963. Hoewel de verzoeker noch de reeds besproken arresten van de

Raad voor Vergunningsbetwistingen noch het arrest van de Raad van State van 6 maart 2013 in

herinnering bracht, haalde hij wel de mogelijks achterliggende redenering van de ommezwaai in de

rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State aan.281

279

Zie in die zin bv. ook: Cass. 9 januari 1997, Arr. Cass. 1997, 43; RvS 10 juni 2010, nr. 205.000, Stad Ronse,

overw. 11; RvS 19 februari 2013, nr. 222.552, Arschoot, overw. 22; S. LUST, Rechtsbescherming tegen de

(administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure, 2010, 140-141, nr. 282; D. LINDEMANS, “De

tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State algemeen overzicht”, in I. COOREMAN en D. LINDEMANS

(eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2012, 21-22, nr.22. 280

RvVb 20 mei 2014, nr. A/2014/0381. 281

Zie in die zin: J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 98, nr. 44.

67

Alhoewel tot recent werd aangenomen (door de Nederlandstalige kamer van de Raad van State) dat

een verkaveling slechts een materieel verordend cq. reglementair karakter had maar zij formeel-

juridisch geen verordenende kracht bezit waardoor zij middels de zijdelingse exceptie van

onwettigheid niet meer kon bestreden worden […] erkent artikel 4.2.15 §2 VCRO thans uitdrukkelijk

de reglementaire kracht […]. De verzoeker wijst vervolgens nog op de visie van het Hof van Cassatie

hieromtrent (cf. supra nr. 51-52). Hij vraagt de Raad voor Vergunningsbetwistingen om de

(vermeend) onwettige verkavelingsvergunning buiten toepassing te laten (art. 159 Gw.) en de

stedenbouwkundige vergunning wegens strijdigheid met de alsdan geldende oorspronkelijke

verkavelingsvergunning (1963) te vernietigen.

De verweerder tracht de Raad voor Vergunningsbetwistingen nog te overhalen terug te keren naar

de zienswijze van de Raad van State van vóór 6 maart 2013 door die zienswijze nog steeds te

omschrijven als ‘vaste rechtspraak’ en te verwijzen naar een reeks arresten van de Nederlandstalige

kamers van de Raad van State die nog in dat tijdvak te situeren zijn. De verweerder wijst ook nog op

de negatieve impact die de, in de tijd onbeperkte, toepassing van artikel 159 Gw. ten aanzien van

verkavelingsvergunningen zou hebben op de rechtszekerheid.282

Waar de Raad voor Vergunningsbetwistingen de verzoeker uiteindelijk toch niet kon volgen in diens

wettigheidskritiek, oordeelde hij echter, andermaal geheel in lijn met de hierboven besproken

arresten: zelfs al is een verkavelingsvergunning, bij ontstentenis van een vernietigingsberoep,

definitief in de mate dat ze een individuele toelating geeft om een terrein te verdelen, toch kan de

regelmatigheid ervan bij wege van exceptie ter discussie worden gesteld in de mate dat ze een

reglementaire akte is. Het wettigheidstoezicht kan zowel op de interne als de externe wettigheid

betrekking hebben.

Daaruit volgt dat een onregelmatigheid, vormelijk dan wel inhoudelijk, die bij de afgifte van een

verkavelingsvergunning of bij een vergunde verkavelingswijziging is begaan, ook na het verstrijken

van de wettelijke termijn voor het instellen van een vernietigingsberoep bij de Raad als

rechtmatigheidsbezwaar kan worden aangevoerd tegen een stedenbouwkundige vergunning die aan

de verkavelingsvergunning of verkavelingswijziging uitvoering geeft. (cf. supra nr. 70-72)

282

Wanneer de stelling van verzoekster echter gevolgd zou worden zou dit een onvoorstelbare inbreuk op het rechtszekerheidbeginsel en de verworven rechten van vergunninghouders-verkavelaars inhouden, vermits geïnteresseerde kopers welke een bepaald perceel in een verkaveling net aankopen omwille van de daarop geldende voorschriften, er niet meer op kunnen vertrouwen dat zij nog een vergunning kunnen verkrijgen in overeenstemming met de verkavelingsvoorschriften, en omdat de verkavelaars welke de toelating gekregen hebben om hun grond te verdelen en de percelen te verkopen, de geïnteresseerde kopers geen garanties meer kunnen bieden wat betreft de bebouwbaarheid van de loten.

68

3. Beoordeling

80. Wanneer men het arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen van 16 januari 2013283 even

buiten beschouwing laat, zou men kunnen oordelen dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich,

ingevolge de hierboven besproken arresten, volledig schikt naar het arrest van de Raad van State van

6 maart 2013. Het vooropstellen van de, in de tijd onbeperkte, toepassing van artikel 159 Gw. ten

aanzien van (‘tweeslachtige’) verkavelingsvergunningen zou men daarbij kunnen beschouwen als een

erg principieel gegeven. Mocht de Raad voor Vergunningsbetwistingen in een andere zin oordelen en

dus terugkeren naar de visie van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State van vóór 6 maart

2013, dan zou dit wel eens kunnen leiden tot een vingerwijzing door de Raad van State, zetelend als

cassatierechter. Het arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen van 16 januari 2013 maakt

evenwel duidelijk dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen zeker niet vanuit een loutere vrees

voor een vingerwijzing door de Raad van State (als cassatierechter) besluit tot het onverkort (en dus

ook onbeperkt in de tijd) toepasselijk zijn van artikel 159 Gw. ten aanzien van

verkavelingsvergunningen. Het arrest van 16 januari 2013 maakt dat de Raad voor

Vergunningsbetwistingen al eerder dan de Raad van State van oordeel was,284 of zich toch minstens

vroeger in die zin kon uitspreken,285 dat het deels individueel karakter van een

verkavelingsvergunning zich niet verzet tegen de in de tijd onbeperkte incidentele

wettigheidstoetsing van die vergunning.

81. Het gegeven dat in de hierboven besproken arresten van de Raad voor Vergunningsbetwistingen,

niettegenstaande het principieel aanvaarden van de, in de tijd onbeperkte, toepassing van artikel 159

Gw., geen enkele verkavelingsvergunning onwettig werd bevonden en bijgevolg buiten toepassing

werd gelaten, belet niet dat dit in de toekomst, al naargelang het geval, zeker zal voorkomen.

283

RvVb 16 januari 2013, nr. A/2013/0018. 284

Cf. RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer, TROS 2013, 103, noot J. THEUNIS en T. Gem. 2014, 133, noot R. VEKEMAN. 285

Cf. RvS 22 november 2012, nr. 221.479, nv Goederenbeheer (tussenarrest) waarbij ambtshalve de vraag gesteld wordt of de verzoeker doet blijken van het rechtens vereiste belang, de debatten daartoe heropend worden en aldus de weg wordt vrijgemaakt voor de uiteindelijke ommekeer in de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State m.b.t. de toepassing van art. 159 Gw. t.a.v. verkavelingsvergunningen (RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer).

69

82. Een belangrijk probleem dat in dit verband zal rijzen, is hoe men moet remediëren aan een

incidenteel (en inter partes) onwettig bevonden verkavelingsvergunning. Deze problematiek wordt

behandeld in de meermaals aangehaalde bijdrage van BOUCKAERT en SCHAIKO. Het gegeven dat er op

dit punt geen relevante rechtspraak is om te vergelijken alsook het korte bestek van deze

masterproef laten toe om te verwijzen naar die bijdrage in de rechtsleer.286

286

J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 100-101, nr. 48.

70

Tussentijdse conclusie

83. Tot dusver (Deel 1) kwamen twee vergelijkingspunten aan bod die samenhangen met een

specifiek instrument van ruimtelijke ordening: de verkavelingsvergunning. Het eerste

vergelijkingspunt dat uitgekozen werd, spitste zich toe op de draagwijdte van de

verkavelingsvergunningsplicht. In dat verband kwamen vier ‘hete hangijzers’ achtereenvolgens aan

bod.

84. Is een voorafgaande verkavelingsvergunning vereist wanneer men eerst meerdere

woongelegenheden opricht om deze pas na realisatie te verkopen (verkort als “eerst bouwen dan

verkopen” 287)?

Vaste rechtspraak van de Raad van State en ook de rechtsleer namen in een strikte lezing van de

relevante decretale bepaling(en) aan van niet. De praktijk van de zogenaamde stedenbouwkundige

vergunning voor groepswoningbouw was dan ook zeer bekend bij projectontwikkelaars en spaarde

hen de moeite om eerst nog een verkavelingsvergunning aan te vragen.

Plots ging de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State een andere richting

uit. Sinds een schorsingsarrest van 16 november 2009 zijn zij van oordeel dat ook in de hypothese

“eerst bouwen dan verkopen” een voorafgaande verkavelingsvergunning onontbeerlijk is.288 Die

gewijzigde rechtspraak deed heel wat stof opwaaien. De rechtsleer veroordeelde het gewijzigde

standpunt van de Nederlandstalige kamers (vrijwel) unaniem.Volgens bepaalde rechtsleer was dat

standpunt ten onrechte ingegeven vanuit de bekommernis om wetsontduiking tegen te gaan. De

stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw zou bij het “eerst bouwen dan verkopen”

evengoed de doelstellingen van de verkavelingsvergunning bereiken.

Toch kan de gedachtegang van die Nederlandstalige kamer(s) gedeeltelijk op onze goedkeuring

rekenen. De (deels verordenende) verkavelingsvergunning verleent een zekere bijkomende

bescherming die de een stedenbouwkundige vergunning alleen niet kan bieden. Of die bijkomende

bescherming opweegt tegen enerzijds de voordelen die aan de praktijk van de stedenbouwkundige

vergunning voor groepswoningbouw kleven en anderzijds tegen de afbreuk die de Raad van State

(Ned. Kamer) met zijn ommezwaai deed aan de rechtszekerheid,289 valt daarentegen te betwijfelen.

287

Zie supra nr. 16 in fine in verband met deze afkorting. 288

RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn (andersluidend advies auditoraat). 289

De praktijk van de collectieve stedenbouwkundige vergunning of de stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw werd immers veelvuldig toegepast door projectontwikkelaars.

71

Het vergde uiteindelijk een tussenkomst van de decreetgever (artikel 20 van het wijzigingsdecreet

van 11 mei 2012) om een einde te stellen aan de plots gewijzigde gedachtegang binnen die kamers

van de Raad van State met betrekking tot de afwezigheid van een voorafgaande

verkavelingsvergunning in de hypothese “eerst bouwen dan verkopen”.290

De Raad voor Vergunningsbetwistingen bekende in deze kwestie pas kleur na de bekendmaking van

het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012 en de daarin opgenomen interpretatieve bepaling. Toch leek

die Raad aan te geven dat hij eerder al van oordeel was dat de Nederlandstalige kamers van de Raad

van State het met hun ommezwaai niet bij het juiste eind hadden.291

Wat dit ‘heet hangijzer’ binnen de verkavelingsvergunningsplicht betreft, kan men enkel met

zekerheid stellen dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen op vandaag doet wat hij moet doen: de

interpretatieve bepaling uit het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012 toepassen. Wat de periode tot

vóór de bekendmaking (en dus inwerkingtreding) van de interpretatieve bepaling betreft, kan er van

zijn kant noch een met het gewijzigd standpunt van de Raad van State (Ned. Kamer) gelijkluidend

noch een daarvan afwijkend geluid opgemerkt worden.

Voor de rechtspracticus is het interessant te weten dat de omkering van de chronologie tussen

verdelen en verkopen (“eerst bouwen dan verkopen”) op vandaag wel degelijk tot gevolg heeft dat

er geen voorafgaande verkavelingsvergunning vereist is, mits de woongelegenheden ‘opgericht’ zijn

nog vóór men de rechtshandelingen vermeld in artikel 4.1.1, 14° VCRO stelt.292 De decreetgever

sprong immers op 11 mei 2012 in de bres voor de praktijk van de stedenbouwkundige vergunning

voor groepswoningbouw.

290

Zie wat die tussenkomst betreft: art. 20 van het decreet van 11 mei 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betreft, BS 6 juni 2012. 291

RvVb 22 april 2014, nr. A/2014/0306. 292

Bedoeld wordt: de werken zijn nog niet in een fase waardoor de stedenbouwkundige vergunning niet meer kan vervallen; Zie voor de invulling van het begrip ‘opgericht’ supra nr. 20, 3

de alinea.

72

85. Hoe verhoudt de verkavelingsvergunningsplicht zich tot de Woningbouwwet (synoniem Wet

Breyne)?

Vandaag is de decreetgever (vrij) duidelijk: de verkavelingsvergunningsplicht en de Woningbouwwet

staan los van elkaar. Voldoet een geval van verkoop op plan aan de constitutieve bestanddelen van

de verkavelingsvergunningsplicht dan is een voorafgaande verkavelingsvergunning vereist. In de

regel zal dat laatste ook het geval zijn.293

De substitueerbaarheid van het dwingend kader van de Woningbouwwet met de

verkavelingsvergunningsplicht zou daartegen voordelig zijn voor projectontwikkelaars. De

mogelijkheid om zonder voorafgaande verkavelingsvergunning woongelegenheden te verkopen

(stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw) blijft immers beperkt tot het eerst

bouwen (‘opgericht’ zijn) en pas naderhand verkopen.294 In realiteit vormt dit niet de meest

(financieel) haalbare manier van handelen.295

Waar de Raad van State zich niet of hooguit impliciet heeft uitgesproken over deze kwestie, is er wel

een schorsingsarrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen dat op dit vlak de door de

decreetgever gewenste invulling geeft aan de verkavelingsvergunningsplicht.296

86. In het verlengde van al wat voorafging betreffende de verkavelingsvergunningsplicht lag ook een

ander ‘heet hangijzer’. Maakt een horizontale splitsing van een eigendom (Appartementswet) nog

wel een verdeling uit van een grond die een voorafgaande verkavelingsvergunning vergt?

Anders gesteld: kan men een groep woningen of een appartement oprichten en de onderliggende

grond, door middel van de Appartementswet, in mede-eigendom toebedelen aan de kopers van een

individuele wooneenheid zonder een voorafgaande verkavelingsvergunning?

De vraag is hier dus niet of men op grond van de interpretatieve bepaling zonder voorafgaande

verkavelingsvergunning kan handelen omdat men zich in de hypothese “eerst bouwen dan

verkopen” bevindt. De vraag is hier wel of er überhaupt sprake kan zijn van een verdeling van een

grond in twee of meer stukken wanneer die grond in mede-eigendom zal toebehoren aan de

eigenaars van de individuele woongelegenheden die op die grond werden of worden opgericht.

293

Bij de verkoop op plan zal de woongelegenheid doorgaans nog niet ‘opgericht’ zijn; Zie evenwel infra nr.86. 294

Of het stellen van een andere rechtshandeling als vermeld in art. 4.1.1, 14° VCRO. 295

Cf. J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 91, nr. 35 in fine; L. PROOT, “De verkavelingsvergunningsplicht toegelicht” in J. BAEL (ed.), Rechtskroniek voor het Notariaat deel 25, Brugge, die Keure, 2014, (63) 73, nr. 12 in fine. 296

RvVb 29 april 2014, nr. S/2014/0064.

73

Is het antwoord negatief, dan is er bij een dergelijke praktijk nooit een verplichting tot een

voorafgaande verkavelingsvergunning en dit zelfs niet als men wooneenheden verkoopt297 die nog

niet zijn ‘opgericht’ in de zin van artikel 20 van het wijzigingsdecreet van 11 mei 2012

(interpretatieve bepaling). De ommezwaai in de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de

Raad van State met betrekking tot de hypothese “eerst bouwen dan verkopen” gaf daarentegen aan

dat er ook in een dergelijke hypothese sprake is van een verdeling van een grond in twee of meer

kavels. De interpretatieve bepaling van 11 mei 2012 neutraliseerde dat specifiek oordeel niet en liet

dus nog ruimte voor interpretatie, ruimte die door de Raad voor Vergunningsbetwistingen benut

werd.298

Met een arrest van 28 januari 2014 oordeelde de Raad voor Vergunningsbetwistingen (1ste kamer)

heel duidelijk dat de verkoop van stukken grond onder de Appartementswet in ieder geval, ook al zijn

de woongelegenheden nog niet ‘opgericht’, geen voorafgaande verkavelingsvergunning vereist. Het

feit dat de grond in een dergelijke constructie in mede-eigendom(horizontale eigendomssplitsing) zal

toebehoren aan de kopers van een individuele wooneenheid, belet juist dat er sprake zou zijn van

het verdelen van een grond in twee of meer kavels (cf. art. 4.1.1, 14° VCRO). De Raad voor

Vergunningsbetwistingen wijkt dus af van de rechtspraak van de Raad van State op een punt waar hij

geen steun kan zoeken bij de decreetgever.

Een recenter en op dit punt minder duidelijk schorsingsarrest van 29 april 2014 (4de kamer) oordeelt,

minstens impliciet, in tegengestelde zin dat het in mede-eigendom toebedelen van een stuk grond

geen afbreuk kan doen aan het voorhanden zijn van een verdeling in de zin van artikel 4.1.1, 14°

VCRO. 299 De miskenning van de verkavelingsvergunningsplicht werd ernstig bevonden. Hoewel het

arrest zich meer leek toe te spitsen op de verhouding tussen die vergunningsplicht en de

Woningbouwwet kunnen we die afleiding maken omdat de feitelijke constellatie die tot dit

schorsingsarrest aanleiding gaf sterke gelijkenissen vertoont met het arrest van 28 januari 2014. Dit

arrest lijkt dus wel in lijn te zijn met de eerdere rechtspraak van de Raad van State. We schatten het

risico op een verbrekingsarrest ten aanzien van de zienswijze uit dat eerdere arrest van 28 januari

2014 dan ook veel groter in dan voor wat de zienswijze uit dit recentere arrest van 29 april 2014

betreft.

297

Dit geldt ook ruimer wanneer men een andere rechtshandeling als vermeld in art. 4.1.1, 14° VCRO stelt. 298

Zie: RvVb 28 januari 2014, nr. A/2014/0083. 299

RvVb 29 april 2014, nr. S/2014/0064

74

Voor de rechtspraktijk lijkt het van belang dat de zienswijze waarvan het arrest van 28 januari 2014

getuigt (in tegenstelling tot het recentere schorsingsarrest van 29 april 2014) belangrijke

mogelijkheden biedt om aan de verkavelingsvergunningsplicht te ‘ontsnappen’.300 Zo kan er alsnog

een verkoop op plan plaatsgrijpen zonder een voorafgaande verkavelingsvergunning; alleen moet

men zorgen dat er niet voldaan is aan de constitutieve bestanddelen van de

verkavelingsvergunningsplicht. Dat vernietigingsarrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen

gaf aan dat het toebedelen van de grond in mede-eigendom tot gevolg heeft dat er geen sprake is

van het verdelen van een grond in twee of meer kavels in de zin van artikel 4.1.1, 14° VCRO.

Wanneer men dus woningen in oprichting of zelfs zuiver op plan verkoopt301 en men de

onderliggende grond slechts in mede-eigendom laat toekomen aan de eigenaars van de

wooneenheden (bv. via de Appartementswet), zal er, vanuit deze gedachtegang, geen voorafgaande

verkavelingsvergunning vereist zijn. In die hypothese is er immers niet voldaan aan één van de

constitutieve bestanddelen van de verkavelingsvergunningsplicht.

87. Een laatste ‘heet hangijzer’ met betrekking tot de draagwijdte van de

verkavelingsvergunningsplicht vormt de ruil.302

Voor wat het Vlaams Gewest betreft, kent de vraag of er een voorafgaande verkavelingsvergunning

vereist is wanneer men een stuk grond in twee of meer delen splitst om op minstens één van de

percelen een woongelegenheid te bouwen en die splitsing plaatsgrijpt aan de hand van een

ruilovereenkomst geen al te duidelijk antwoord.303

In een tussenarrest toonde de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich een voorstander van een

strikte interpretatie van artikel 4.1.1, 14° VCRO en beantwoordde hij die vraag negatief.304 Toch nam

dat oordeel niet alle twijfel weg aangezien de Raad bereid was om een prejudiciële vraag te stellen

aan het Grondwettelijk Hof.305

300

Bemerk dat het besproken arrest (RvVb. 28 januari 2014, nr. A/2014/0083) op een ander punt verbroken werd bij arrest RvS 7 oktober 2014, nr. 228.692, Verplancke. 301

Dit geldt ook ruimer wanneer men een andere rechtshandeling als vermeld in art. 4.1.1, 14° VCRO stelt. 302

Op dit punt werd er echter geen rechtspraak van de Raad van State gevonden zodat er geen sprake kan zijn van een echte vergelijking van rechtspraak. Toch kan een recent arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen gespiegeld worden aan de bredere tendens in de recente rechtspraak van de Raad van State met betrekking tot de verkavelingsvergunningsplicht (strenge toepassing en een vrij ruime interpretatie van die vergunningsplicht). 303

Cf. art. 4.2.15, §1 j° art. 4.1.1, 14° VCRO. 304

RvVb 4 november 2014, nr. A/2014/0755. 305

Zie letterlijke weergave prejudiciële vraag supra nr. 49, vierde alinea.

75

Een afstand van geding verhinderde het Hof een antwoord te formuleren.306 Er kan dus enkel gesteld

worden dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen wellicht van oordeel is dat een ruil niet

gelijkgesteld kan worden met één van de rechtshandelingen als vermeld in artikel 4.1.1, 14° VCRO en

dus geen aanleiding kan geven tot een verplichte voorafgaande verkavelingsvergunning.

In het kader van dit ‘heet hangijzer’ met betrekking tot de draagwijdte van de

verkavelingsvergunningsplicht lijkt de figuur van de wetsontduiking eerder op zijn plaats en daar had

de Raad voor Vergunningsbetwistingen misschien ook beter toepassing van gemaakt. De Franstalige

rechtsleer die stelt dat de ruil een koop is waarbij de wederzijdse verbintenissen in natura worden

geleverd, valt m.i. bij te treden. Een ruil zou men kunnen gelijkstellen met een koop in de zin van

artikel 4.1.1, 14° VCRO. Dit lijkt a fortiori het geval wanneer er bij die ruil een opleg zou worden

betaald door één van de partijen. De vraag kan dan ook gesteld worden of een dergelijke strikte

invulling van de verkavelingsvergunningsplicht, de ruimere interpretatie daarvan door de Raad van

State sinds het schorsingsarrest Bruynooghe-Casteleyn indachtig, in de toekomst op een

verbrekingsarrest zou kunnen stuiten. Nemen we die hypothese voor werkelijkheid, zou de

decreetgever dan ook voor de ruil zonder voorafgaande verkavelingsvergunning307 in de bres

springen?

88. Dat de verkavelingsvergunning erg actueel is in de rechtspraak van de Raad van State en de Raad

voor Vergunningsbetwistingen blijkt niet alleen uit de onduidelijkheden en twistpunten wat de

draagwijdte van de verkavelingsvergunningsplicht betreft. Meer fundamenteel rijzen er vragen rond

het hybride karakter van de verkavelingsvergunning in het licht van artikel 159 Gw. Mogen en

moeten de Raad van State dan wel de Raad voor Vergunningsbetwistingen een onwettige

verkavelingsvergunning buiten toepassing laten, ook nadat de termijn voor een vernietigingsberoep

tegen die verkavelingsvergunning is verstreken?

De vraag naar de temporeel onbeperkte toepassing van artikel 159 Gw. ten aanzien van

verkavelingsvergunningen hangt samen met de (afwijkende) zienswijze die de Raad van State en, in

navolging daarvan, de Raad voor Vergunningsbetwistingen er op nahouden voor wat betreft de in de

tijd beperkte wettigheidstoetsing van individuele bestuurshandelingen die rechten toekennen. De

verkavelingsvergunning behoort zonder twijfel tot die categorie maar maakt meteen ook deel uit van

die andere categorie: de verordenende bestuurshandelingen. De in de tijd onbeperkte

wettigheidstoetsing (art. 159 Gw.) ten aanzien van die laatste categorie staat buiten kijf, maar wat

306

Zie immers art. 99 van de Bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, BS 7 januari 1989; wat die afstand van geding betreft, zie: RvVb 10 maart 2015, nr. A/2015/0133. 307

Bedoeld wordt de hypothese waarin de overige constitutieve bestanddelen van de verkavelingsvergunningsplicht vervuld zijn maar de opsplitsing van het stuk grond het gevolg is van een ruil en geen koop.

76

met een gemengd individuele, gemengd verordenende bestuurshandeling? Wat met de

verkavelingsvergunning? Deze vraagstelling vormde meteen het tweede vergelijkingspunt voor de

rechtspraak van die bestuursrechters.

De Nederlandstalige kamers van de Raad van State beantwoordden de vraag “belet het (deels)

individueel karakter van de verkavelingsvergunning dat artikel 159 Gw. onbeperkt in de tijd

toegepast kan worden?” tot voor kort steevast positief. Die kamers weken op dat punt af van de

rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van State. Met het (princieps)arrest van 6 maart

2013 sloten de Nederlandstalige kamers zich aan bij de Franstalige kamers van de Raad van State.

Zelfs al is een verkavelingsvergunning, bij gebreke aan annulatieberoep, definitief in de mate dat ze

een individuele toelating geeft om een terrein te verdelen, toch kan de regelmatigheid ervan bij wege

van exceptie ter discussie worden gesteld in de mate dat ze een reglementaire akte is.308

Deze ommezwaai in de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State kwam

niet geheel onverwacht. In bepaalde rechtsleer werd het wijzigen van het standpunt van die kamers

voorspeld en dat in de nasleep van de decretale verankering van het deels verordenend karakter van

de verkavelingsvergunning door de decreetgever.309

Gelet op de overdracht van rechtsmacht van de Raad van State op de Raad voor

Vergunningsbetwistingen, rijst de vraag hoe die laatste bestuursrechter tegen het hybride karakter

van de verkavelingsvergunning aankijkt. Gelet op het cassatietoezicht van de Raad van State, is het

weliswaar weinig waarschijnlijk dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen een positief antwoord

zou formuleren op de vraag “belet het (deels) individueel karakter van de verkavelingsvergunning dat

artikel 159 Gw. onbeperkt in de tijd toegepast kan worden?”. Toch rijst de vraag of deze Raad de

gewijzigde zienswijze van de Raad van State volmondig tot de zijne maakt dan wel of die Raad slechts

schoorvoetend het (principiële) standpunt van zijn cassatierechter volgt.

We konden vaststellen dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen het gewijzigde standpunt van de

Nederlandstalige kamers van de Raad van State veeleer volmondig bijtreedt. Het lijkt zelfs zo te zijn

dat hij eerder al tot het besluit kwam dat de vaste rechtspraak van die Nederlandstalige kamers van

vóór 6 maart 2013 aan herziening toe was. Reeds met een arrest van 16 januari 2013 toonde de Raad

voor Vergunningsbetwistingen zich bereid om de wettigheidskritiek ten aanzien van een intussen

‘definitief’ geworden verkavelingsvergunning te onderzoeken.

308

RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer, overw.8, TROS 2013, 103, noot J. THEUNIS en T. Gem 2014, 133, noot R. VEKEMAN. 309

Zie artikel 4.2.15, §2, eerste lid VCRO (artikel 107, §2 van het decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009 zoals gecoördineerd bij Besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009, BS 20 augustus 2009).

77

De relatieve eenvoud waarmee de Raad tot het ongegrond zijn van die wettigheidskritiek besloot,

maakte het niet eenvoudig om conclusies te verbinden aan dat arrest. Toch konden we uit de loutere

bereidheid om die wettigheidskritiek te onderzoeken, afleiden dat de Raad voor

Vergunningsbetwistingen reeds vóór het (princieps)arrest van 6 maart 2013 van oordeel was dat de

op tot dan nog niet herroepen zienswijze van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State voor

herziening vatbaar was. Minstens kon hij zich reeds vroeger in die zin uitspreken310 dat het deels

individueel karakter van een verkavelingsvergunning zich niet verzet tegen de in de tijd onbeperkte

incidentele wettigheidstoetsing van die vergunning.

Het moet overigens opgemerkt dat deze problematiek zich niet stelt tot voor de hoven en

rechtbanken van de rechterlijke macht aangezien het Hof van Cassatie geen onderscheid ziet tussen

individuele en verordenende bestuurshandelingen voor wat de toepassing van artikel 159 Gw.

betreft. Beiden kunnen onbeperkt in de tijd op hun legaliteit worden afgetoetst op grond van die

grondwettelijk verankerde wettigheidstoets.

89. De in de tijd onbeperkte toepassing van artikel 159 Gw. ten aanzien van

verkavelingsvergunningen doet nog een bijzondere vraag rijzen: “hoe te remediëren aan een via

artikel 159 Gw. onwettig bevonden verkavelingsvergunnning?”. Deze problematiek werd, bij gebreke

aan relevante rechtspraak om te vergelijken alsook gelet op het bestek van deze masterproef, niet

uitgediept. We verwezen de lezer daarvoor door naar de meermaals aangehaalde bijdrage van

BOUCKAERT en SCHAIKO.311

90. Tot zover “Deel 1: de verkavelingsvergunning in de rechtspraak van de Raad van State en de Raad

voor Vergunningsbetwistingen”. In wat volgt (Deel 2) onderzoeken we de grens tussen het

administratiefrechtelijke ruimtelijk ordeningsrecht en het burgerrechtelijke aan de hand van een

concrete vraag.

310

Cf. RvS 22 november 2012, nr. 221.479, nv Goederenbeheer (tussenarrest) waarbij ambtshalve de vraag gesteld wordt of de verzoeker doet blijken van het rechtens vereiste belang, de debatten daartoe heropend worden en aldus de weg wordt vrijgemaakt voor de uiteindelijke ommekeer in de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State m.b.t. de toepassing van art. 159 Gw. t.a.v. verkavelingsvergunningen (RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer). 311

Zie: J. BOUCKAERT en G. SCHAIKO, “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, (73) 100-101, nr. 48.

78

DEEL 2: HOE VERHOUDEN DE STEDENBOUWKUNDIGE VERGUNNING

EN VERKAVELINGSVERGUNNING ZICH TOT HET BURGERRECHTELIJKE?

Inleiding

91. In welke mate staan de stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning los van het

burgerrechtelijke? Of negatief geformuleerd: in welke mate is de vergunningverlening in het kader

van de ruimtelijke ordening onverschillig ten aanzien van het burgerrechtelijke?

92. In de praktijk kunnen hierover diverse concrete vragen rijzen:

- Is het voor een bedrijf mogelijk om vanuit stedenbouwkundig oogpunt te achterhalen of het een

fastfoodrestaurant in het historische centrum van een stad mag vestigen zonder dat dit bedrijf al

in het bezit is van het pand waarin dat restaurant zou moeten komen? En kan dit ook

niettegenstaande het protest van de eigenaar of de titularis van een ander zakelijk of persoonlijk

recht op dat pand?

- In welke mate kan een derde, bijvoorbeeld een nabuur, van het bestuur en de bestuursrechter

verwachten dat zij oog hebben voor het gegeven dat de aangevraagde vergunning mogelijks

aanleiding kan geven tot de verbreking van het evenwicht tussen zijn erf en dat van de aanvrager

(het leerstuk van de burenhinder)?

In wat volgt zal, gelet op het bestek van deze masterproef, toegespitst worden op die eerste

concretere vraag. Welk antwoord krijgt die vraag in de rechtspraak van de Raad van State en de Raad

voor Vergunningsbetwistingen? Bij de analyse van die rechtspraak zal die concrete vraag meer

algemeen vertaald worden in:

- Moet men eigenaar zijn van een onroerend goed of titularis zijn van een ander zakelijk of

persoonlijk recht op dat goed vooraleer men een vergunning in de zin van de VCRO met

betrekking tot dat goed kan aanvragen? Of nog: hoe verhoudt die vergunning zich tot de

burgerlijke rechten van de aanvrager?

93. Voordat we kunnen ingaan op de bovenstaande vraag, die overigens nog steeds te situeren valt

binnen de ruimere vraagstelling: “Hoe verhouden de stedenbouwkundige vergunning en de

verkavelingsvergunning zich tot het burgerrechtelijke?”, moeten we eerst nog oog hebben voor drie

zeer belangrijke vertrekpunten. Zij geven alvast de contouren aan voor de analyse van dit vraagstuk.

79

94. Wat de structuur van deze analyse betreft, zal het situeren van deze problematiek alsook de

poging om deze uit te klaren, uiteenvallen in 2 grotere luiken. In Hoofdstuk 1 schetsen we de

vertrekpunten voor een correcte analyse van de vraag “Hoe verhouden de stedenbouwkundige

vergunning en de verkavelingsvergunning zich tot de burgerlijke rechten van de aanvrager?”. Het zal

de lezer duidelijk worden dat die vertrekpunten dezelfde zijn voor het ruimere vraagstuk “Hoe

verhouden de stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning zich tot het

burgerrechtelijke?” en dus ook voor die andere (sub)vraag daarbinnen “Hoe verhouden de

stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning zich tot de burgerlijke rechten van

derden?”. Deze drie belangrijke vertrekpunten zijn: “De vergunning: een rechtsverlenende eenzijdige

bestuurshandeling” (§1), “Een duaal justitieel bestel: objectief versus subjectief contentieux” (§2) en

tot slot “De scheiding der machten” (§3). Met die belangrijke vertrekpunten uit het eerste hoofdstuk

in het achterhoofd, bespreken we in Hoofdstuk 2 “Het zakelijk karakter van de vergunningen in de zin

van de VCRO”. Dat tweede hoofdstuk vertrekt daarbij van “Het huidige artikel 4.2.22, §1 VCRO” (§1),

vervolgt met “Het zakelijk karakter van de vergunning kort toegelicht” (§2), schetst, vanuit een

theoretische invalshoek, “Het potentieel van artikel 4.2.22, §1 VCRO en het daarin vermelde

voorbehoud” (§3) en gaat tot slot over in een analyse van “Het zakelijk karakter van de vergunning in

de rechtspraak van de bestuursrechters” (§4). Het is dit laatste deel dat specifiek toespitst op de

vraag “Hoe verhoudt de vergunning zich tot de burgerlijke rechten van de aanvrager?” (supra nr. 92).

Zoals gezegd, laat het bestek van deze masterproef helaas niet toe de ruimere vraagstelling “Hoe

verhouden de stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning zich tot het

burgerrechtelijke?” volledig te beantwoorden of minstens een poging daartoe te ondernemen. De

(sub)vraag “Hoe verhouden die vergunningen zich tot de burgerlijke rechten van derden?” zal

bijgevolg in beginsel niet aan bod komen. De analyse van de rechtspraak van de relevante

bestuursrechters met betrekking tot die andere (sub)vraag “Hoe verhouden de stedenbouwkundige

vergunning en de verkavelingsvergunning zich tot de burgerlijke rechten van de aanvrager” zal, in lijn

met het doel van deze masterproef, neerkomen op het situeren van zowel de rechtspraak van de

Nederlandstalige kamers van de Raad van State als de rechtspraak van de Raad voor

Vergunningsbetwistingen. Bovendien zal ook de rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad

van State aan bod komen. De reden waarom, bij de vergelijking van de rechtspraak van de Raad van

State met deze van de Raad voor Vergunningsbetwistingen, ook een uitstap voorbij de grens van het

Vlaams Gewest gemaakt wordt, zal voor de lezer pas gaandeweg duidelijk worden.

80

Hoofdstuk 1 - Drie belangrijke vertrekpunten voor de analyse van het

vraagstuk

§1. De vergunning: een rechtsverlenende eenzijdige bestuurshandeling

95. Zoals reeds vooropgesteld (supra nr. 3), komt elk systeem van vergunningen in essentie neer op

een algemeen verbod dat, onder bepaalde, door de overheid (eenzijdig) vooropgestelde

voorwaarden, in een individueel geval kan worden opgeheven.312 Wat de verkavelingsvergunning

betreft, vinden we het algemeen verbod terug in artikel 4.2.15, §1, eerste lid VCRO (supra nr. 7 e.v.);

wat de stedenbouwkundige vergunning betreft is dit artikel 4.2.1 VCRO.

96. Hierboven werd al duidelijk dat, wat de verkavelingsvergunning betreft, de wetgever twee

doelstellingen nastreefde (supra nr. 5). Uit het ingestelde verbod put het bestuur niet alleen de

mogelijkheid om een ruimtelijk beleid tot stand te brengen en verordenend op te treden, put de

koper van een grond die hem als ‘bouwgrond’ is aangeboden niet alleen de zekere mogelijkheid om

daarop te bouwen, maar put de titularis zelf ook meteen een recht. De verkavelingsvergunning heeft

dus niet alleen een reglementair maar ook een individueel en rechtscheppend karakter (supra nr.

50). Het lijkt overigens niet uitgesloten dat dit (deels) reglementair karakter de analyse van de

bredere problematiek (de verhouding tot het burgerlijk recht) specifiek wat die

verkavelingsvergunning betreft, kan beïnvloeden (infra nr. 140-144).

97. Het voorgaande gaat ook deels op voor wat de stedenbouwkundige vergunning betreft. Ook deze

vergunning creëert voor het bestuur de mogelijkheid om haar ruimtelijk beleid te concretiseren en te

handhaven. De stedenbouwkundige vergunning heeft echter, in tegenstelling tot de

verkavelingsvergunning, uitsluitend een individueel en rechtscheppend karakter (cf. supra nr. 50).313

312

M. BOES, “De notariële verkoopakte in verband met de wetgeving op de ruimtelijke ordening en met de wet van 9 juli 1971 tot regeling van de woningbouw en de verkoop van te bouwen of in aanbouw zijnde woningen”, T. Not. 1973, (177) 179; I. DIJKMANS, “Het rechtsstatuut van ‘verdelingen’ van gronden die niet als verkavelingen in de zin van de Stedenbouwwet kunnen worden beschouwd”, TROS 1998, (408), 408; G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2011, 35-36; Cf. S. DE RIDDER, “De stedenbouwkundige vergunning” in S. VERBIST (ed.), Actualia Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Intersentia, 2013, (25) 27-28 en de aldaar vermelde definities. 313

R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 261, nr. 296; G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2011, 83, nr. 97.

81

98. Gelet op het rechtscheppend karakter, rijst de vraag welk recht men als titularis kan putten ‘uit’

een vergunning als vermeld in de VCRO.314 Die vraag moet overigens goed onderscheiden worden

van de vraag of men een recht heeft ‘op’ die vergunning. Algemeen wordt aangenomen dat men

geen subjectief recht kan doen gelden op het verkrijgen van een stedenbouwkundige vergunning of

een verkavelingsvergunning.315 Met het instellen van de beide verboden (huidig art. 4.2.1 en 4.2.15,

§1 VCRO) heeft de wetgever destijds en de decreetgever op vandaag meteen een juridisch kader

gecreëerd voor het individueel opheffen van dat verbod: het vergunnen.316 Dat juridisch kader

bestaat er dus niet in dat, eens een project conform de toepasselijke voorschriften is, men een recht

op die vergunning kan doen gelden.317 Elke vergunningsaanvraag moet getoetst worden aan artikel

4.3.1, §1 VCRO.318 De toets aan de goede ruimtelijke ordening houdt echter een ruime discretionaire

bevoegdheid in voor de vergunningverlenende overheid.319 Pas als de overheid het dus niet alleen

wettig maar ook opportuun acht om de vergunning te verlenen, rijst de vraag die hier aan de orde is:

welk recht put men als titularis nu precies ‘uit’ de verleende vergunning?

Die vraag moet men genuanceerd benaderen. Het recht uit hoofde van die titularis is het recht om,

conform de modaliteiten waarin die vergunning voorziet,320 niet langer met het vooraf bestaand

verbod geconfronteerd te worden.321 Dat wil daarom nog niet zeggen dat hij burgerrechtelijk ook

gerechtigd is datgene wat hem door de overheid werd vergund, uit te voeren.322 Dat recht om niet

314

O.g.v. art. 4.1.1, 13° VCRO wordt met de term ‘vergunning’ in de VCRO telkens zowel de stedenbouwkundige als de verkavelingsvergunning bedoeld. 315

Zie bv.: RvVb 30 april 2013, nr. A/2013/0189, overw. 2.3; B. BOUCKAERT en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaamse Gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 178, nr. 175; R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 266, nr. 299; G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2011, 74, nr. 87; Dit gaat overigens ook op voor de milieuvergunning, zie bv. RvS 18 juni 2009, nr. 194.354, nv Octa, overw. 4.2.10; RvS 4 december 2008, nr. 188.509, nv Texaco, overw. 2.3.5; L. LAVRYSEN, Handboek Milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 526, nr. 393; Hetzelfde zal in de toekomst ook opgaan voor de omgevingsvergunning. 316

Wat dat juridisch kader betreft, denken we o.a. aan de VCRO, het desgevallend toepasselijk plan van ruimtelijke ordening (APA, BPA, gewestplan, RUP), de reglementaire voorschriften van een verkavelingsvergunning (bindend voor latere stedenbouwkundige vergunning verleend binnen die verkaveling). 317

Zie in die zin bv. RvS 3 april 1998, nr. 72.989, Vervoort en Dick. 318

B. DE SMET, “De goede ruimtelijke ordening als criterium bij stedenbouwkundige vergunningen”, TOO 2013, (37) 37. 319

Zie Art. 4.3.1, §1, 1°, b) en art. 4.3.1, §2 VCRO. 320

Zie daarover: F. DE PRETER, “Lasten en voorwaarden verbonden aan stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen”, TROS 2003, 3-19. 321

Cf. P. COENRAETS en Y. SCHNEIDER, “Mitoyenneté et urbanisme une impossible rencontre?”, Jurim pratique 2011/3, (7) 8, nr. 5 : La délivrance d’un permis d’urbanisme n’a jamais pour effet de conférer à son titulaire des droits de nature civile. Il y a là une frontière étanche entre la police des administrations urbanistiques et le droit privé; Wat de verkavelingsvergunning betreft zie: O. JAMAR “Les permis de lotir” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, (414) 502, eerste alinea. 322

Cf. Nombreux sont ceux qui pensent qu’une fois obtenu le permis d’urbanisme, ils sont, ipso facto, autorisés à réaliser la construction faisant l’objet dudit permis sans égard pour les voisins. En réalité, le permis ne confère pas un droit absolu; il ne constitue qu’une simple tolérance administrative accordée en considération de l’interêt général, J.-P. VERGAUWE, Les relations de voisinage, Brussel, Larcier, 2008, 78.

82

langer geconfronteerd te worden met het door de vergunning opgeheven verbod is overigens nog

eens beperkt in de tijd.323 Deze genuanceerde benadering van dat rechtsverlenend karakter is heel

nauw verbonden met het zakelijk karakter van die vergunningen en de decretale bepaling volgens

welke de vergunning verleend wordt onder voorbehoud van de burgerlijke rechten, waarover verder

meer (infra nr. 116-117).

99. Tot zover een bondige uiteenzetting van het wezen van de (stedenbouwkundige en verkavelings-)

vergunning. Bij de analyse van de rechtspraak van de bestuursrechters zal deze korte pro memorie

allesbehalve overbodig blijken (infra nr. 124 e.v.). Een volgend belangrijk vertrekpunt voor het

onderzoek naar de verhouding tussen de vergunningen als vermeld in de VCRO en het

burgerrechtelijke is de plaats die de relevante bestuursrechters, de Raad van State en de Raad voor

Vergunningsbetwistingen, innemen in ons justitieel bestel.

§2. Een duaal justitieel bestel: objectief versus subjectief contentieux

A . De “bestuursrechter” naast de “gewone rechter”

100. Het dualisme in ons justitieel bestel vormt een tweede belangrijk uitgangspunt voor het

onderzoek naar de verhouding tussen de stedenbouwkundige vergunning en de

verkavelingsvergunning enerzijds en het burgerrechtelijke anderzijds. Dat dualisme stelt meteen een

belangrijke grens aan de mate waarin de bestuursrechters zich überhaupt om het burgerrechtelijke

mogen bekommeren. Het is dan ook slechts in die mate dat het huidige jurisdictionele dualisme aan

bod zal komen. 324

323

Zowel de stedenbouwkundige vergunning als de verkavelingsvergunning kennen een vervalregeling, zie art. 4.6.2 (stedenbouwkundige vergunning) en art. 4.6.4 VCRO; Zie daarover bv.: G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2011, 226-230; K. VANHERCK, “Deel X: stedenbouwkundige vergunning” in I. LEENDERS, V. TOLLENAERE, P. VAN ASSCHE, O. COOPMAN, K. VANHERCK, F. VAN ACKER, G. DE WOLF, L. JOPPEN, J. VAN DEN BERGHE en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2015, Mechelen, Kluwer, 2014, (298) 418-420; G. DE WOLF, “Deel XI: verkavelingsvergunning” in I. LEENDERS, V. TOLLENAERE, P. VAN ASSCHE, O. COOPMAN, K. VANHERCK, F. VAN ACKER, G. DE WOLF, L. JOPPEN, J. VAN DEN BERGHE en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2015, Mechelen, Kluwer, 2014, (516) 544-569. 324

Cf. de rechtsleer is, de lege ferenda, verdeeld voor wat betreft het overstappen naar een monistisch stelsel van rechtsbescherming; Zie in dat verband bv. D. VERBIEST, “Jurisdictionele rechtsbescherming tegen de overheid: is monisme de remedie?”, RW 2003-04, 1241-1259; P. LEWALLE, Contentieux administratif, Brussel, Larcier, 2008, 346; P. VAN ORSHOVEN, “Jurisdictioneel pluralisme, administratieve rechtscolleges, Raad van State: een kritische geheugensteun” in M. VAN DAMME (ed.) De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 1-16.

83

101. De rechterlijke macht oefent de controle uit op de uitvoerende macht.325 Die rechterlijke macht

kan in onze rechtsorde op twee manieren worden opgevat. De rechterlijke macht in de organieke

betekenis slaat enkel op de ‘gewone’ hoven en rechtbanken, ook wel de “gewone rechter” genoemd.

In een ruimere, functionele, benadering omvat die rechterlijke macht daarenboven, naast het

Grondwettelijk Hof, ook de administratieve rechtscolleges waaronder ook de in het kader van de

ruimtelijke ordening relevante bestuursrechters: de Raad van State en de Raad voor

Vergunningsbetwistingen. Vanuit die functionele invalshoek staat immers de opgedragen taak

centraal: het beslechten van geschillen, en niet de macht waaronder men ressorteert.326

De jurisdictionele rechtsbescherming geboden door de Raad van State en, specifiek voor wat betreft

vergunningsbeslissingen en registratiebeslissingen in de zin van de VCRO, de Raad voor

Vergunningsbetwistingen staat dus naast de bescherming die wordt geboden door de hoven en

rechtbanken van de rechterlijke macht via artikel 159 Gw.327 Omdat de Belgische grondwetgever

ervoor koos om het bestuurlijk handelen zowel aan het toezicht van de ‘gewone’ hoven en

rechtbanken als aan het toezicht van administratieve rechtscolleges te onderwerpen (dualisme),328

rijst de vraag naar de bevoegdheidsverdeling tussen die “gewone rechter” en de

“bestuursrechter”.329 Deze bevoegdheidsverdeling wordt voor een groot stuk bepaald door de

invulling die het Hof van Cassatie geeft aan de relevante bepalingen in de Grondwet aangezien dit

Hof zich als attributierechter mag uitspreken over betwistingen in dat verband.330

102. Met het oog op die rechtsmachtverdeling wordt een onderscheid gemaakt worden tussen

geschillen over subjectieve rechten (subjectieve geschillen of het subjectief contentieux) en

geschillen over de wettigheid van het overheidshandelen (objectieve geschillen of het objectief

contentieux).331

325

Dit door hetzij onwettige besluiten en reglementen buiten toepassing te laten (art. 159 Gw.), hetzij bestuurlijke rechtshandelingen te vernietigen (RvS en RvVb), hetzij door desgevallend schadevergoeding toe te kennen wegens schade verwekkend overheidshandelen. 326

J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 859, nr. 1280; Voor de Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen is dit immers niet de (federale) rechterlijke macht maar respectievelijk de federale uitvoerende macht en de uitvoerende macht van het Vlaams Gewest. 327

Cf. W. WEYMEERSCH, “Artikel 159 Gw. in de rechtspraak van de Raad van State” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (326) 328. 328

De Belgische grondwetgever koos dus niet voor een monistisch systeem (toezicht enkel door de gewone rechter) maar ook niet voor een zuiver pluralistisch systeem (toezicht op het bestuur bij uitsluiting toegewezen aan administratieve rechtscolleges); J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 860, nr. 1282. 329

Zie daarover in het bijzonder: S. LUST, “Naar de “gewone rechter” of naar de Raad van State?” in P. VAN

ORSHOVEN (ed.), Gerechtelijk privaatrecht, Brugge, die Keure, 2000, 76-108. 330

Dit op grond van art. 158 Gw., de wettelijke regeling waarnaar dit artikel verwijst is terug te vinden in artikel 609, 2° van het Gerechtelijk Wetboek alsook in de artt. 33 en 34 van de RvS-wet. 331

J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 859, nr. 1280; D. LINDEMANS, “Coördinatie van de justitiële en administratieve rechtsbedeling. Bedenkingen bij enkele

84

B . Het subjectief contentieux

103. Op grond van art. 144 Gw. komt het alleen aan de “gewone rechter” toe om geschillen over

burgerlijke rechten te beslechten. Geschillen over politieke rechten behoren daarentegen slechts

principieel tot de bevoegdheid van de “gewone rechter” en kunnen, op grond van art. 145 Gw.,

toegewezen worden aan andere, veelal administratieve, rechtscolleges.332 Wat nu als een burgerlijk

recht gekwalificeerd moet worden en wat dan als een politiek recht beschouwd kan worden is niet

geheel duidelijk.333 Een subjectief recht kan in elk geval enkel hetzij politiek, hetzij burgerlijk van aard

zijn.334 Wat de exacte invulling van dat laatste type subjectief recht betreft, wordt in ieder geval

aangenomen dat de meeste fundamentele rechten en vrijheden, alsook die rechten die uitsluitend

de betrekkingen tussen particulieren betreffen, burgerlijk van aard zijn.335 Ook geschillen met het oog

op schadeloosstelling en meer algemeen iedere vorm van rechtsherstel (andere dan de vernietiging

van een onwettige bestuurshandeling, zie infra nr. 106) wegens de schending van een subjectief

(burgerlijk of politiek) recht behoren bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de “gewone rechter”.336 In

dat laatste geval betreft het immers hoe dan ook de beslechting van een geschil over burgerlijke

rechten, aldus het Hof van Cassatie.337 Sinds de recentste hervorming van de Raad van State moet

het monopolie van de “gewone rechter” om uitspraak te doen over vorderingen tot herstel (andere

dan de vernietiging van een onwettige bestuurshandeling) gevoelig genuanceerd worden nu er zich

randvoorwaarden” in H. BOCKEN (ed.), De Gerechtelijke hervorming, Brugge, die Keure, 2012, (131) 133; L. M. VENY en B. WARNEZ, “De invloed van rechtmatige bestuursbeslissingen op de uitvoerbaarheid van burgerlijke geschillen, inzonderheid inzake burenhinder”, in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de Vrede- en Politierechters 2013/Chronique de droit à l'usage des Juges de Paix et de Police 2013, Brugge, die Keure, 2013, (76), 81, nr. 8. 332

S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure, 2010, 63, nr. 102. 333

P. VAN ORSHOVEN, “Administratieve rechtbanken? Ja en neen. Pleidooi voor jurisdictioneel monisme”, RW 1994-1995, (897) 898; S. LUST, Rechtsherstel door de Raad van State, in Administratieve rechtsbibliotheek, Brugge, die Keure, 2000, 67, nr. 32; J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 861-862, nr. 1285. 334

S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure, 2010, 64, nr.104 met verwijzing naar het princiepsarrest in die zin: Cass. 21 december 1956 (arrest Trine), Pas. I, 1957, 143, concl. W.J. GANSHOF VAN DER MEERSCH, 279, RW 1957-59, 1285, JT 1957, 49, RCJB 1957, 163, noot A. MAST. 335

S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure, 2010, 73, nr.120.2; J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 863-864, nr. 1286. 336

S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure, 2010, 73, nr.120.2; J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 863-864, nr. 1286, in fine met verwijzing naar Cass. 16 december 1965, Pas. 1966, I, 513, concl. W.J. GANSHOF VAN DER

MEERSCH; Cass. 23 maart 1984, Arr. Cass. 1983-1984, 948, concl. E KRINGS. 337

Tot voor de recente hervorming van de Raad van State vormde artikel 11 RvS-wet de enige uitzondering op het principe dat enkel de “gewone rechter” bevoegd is om kennis te nemen van een vordering tot rechtsherstel (uiteraard andere dan de vernietiging van een onwettige bestuurshandeling), een dergelijk rechtsherstel zou evenwel een politiek recht vormen, zie in die zin: A. S. VANDAELE, “Bezint eer ge begint: enkele bedenkingen bij de herziening van artikel 144 G.w.”, CDPK 2012, (263), 265, voetnoot 16.

85

een bestuurlijk aansprakelijkheidsrecht ontwikkelt.338 Artikel 144 Gw. werd daartoe ook aangepast

en de zinsnede “de wet kan echter, volgens de door haar bepaalde nadere regels, de Raad van State

of de federale administratieve rechtscolleges machtigen om te beslissen over de burgerrechtelijke

gevolgen van hun beslissingen” werd aan dit artikel toegevoegd.339

104. Het voorgaande maakt in elk geval duidelijk dat het finaal beslechten van geschillen in het kader

van bijvoorbeeld het leerstuk van de burenhinder (gestoeld op het subjectieve recht op eigendom,

art. 544 BW) en het desgevallend toekennen van een schadevergoeding op die grond, bij uitsluiting

aan de “gewone rechter” toekomt.340 De vaststelling blijft echter dat dergelijke burgerrechtelijke

betwistingen, waaronder bijvoorbeeld ook betwistingen betreffende het mogelijks in aanvaring

komen met bestaande erfdienstbaarheden (we denken daarbij aan bijvoorbeeld een gemene muur,

een recht van uitweg, afstand van beplantingen, …) nauw verweven kunnen zijn met een

stedenbouwkundige problematiek. Het is dus alvast duidelijk dat het niet aan de bestuursrechter (cf.

art. 144 Gw., het ‘subjectief contentieux’) toekomt dergelijke betwistingen finaal te beslechten. Tot

zover een duidelijke grens in de verhouding tussen de vergunningen uit de VCRO en het

burgerrechtelijke. Die grens wordt echter nog steeds omgeven door een grijze zone: in welke mate

mag de bestuursrechter zich uitspreken (maar het pleit niet finaal beslechten) over dergelijke

burgerrechtelijke betwistingen of toch minstens rekening houden met het voorhanden zijn van

dergelijke betwistingen?

338

De bespreking hiervan gaat het bestek van deze masterproef te buiten, zie daarover: I. CLAEYS, “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en rechtbanken of naar de Raad van State: een moeilijke keuze” in M. VAN DAMME (ed.) De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 185-222; M. MERCKAERT, “Artikel 144 van de Grondwet en het toekennen van schadevergoeding tot herstel door de Raad van State” in A. ALEN, B. DALLE, K. MUYLLE, W. PAS, J. VAN NIEUWENHOVE en W. VERRIJDT

(eds.), Het federale België na de Zesde Staatshervorming, Brugge, die Keure, 2014, 235-254. 339

Herziening van artikel 144 van de Grondwet van 6 januari 2014, BS 31 januari 2014. 340

P.-P. RENSON, "Les conflits entre voisins analysés sous l’angle des infractions urbanistiques", TBBR 2009, (281) 286-287, nr. 20; P.-P. RENSON, "La compensation des troubles de voisinage les aléas liés à l’appréciation souveraine du juge du fond" in X, Préjudice, indemnisation et compensation, Limal, Anthemis, 2012, (47) 55-56; L. M. VENY en B. WARNEZ, “De invloed van rechtmatige bestuursbeslissingen op de uitvoerbaarheid van burgerlijke geschillen, inzonderheid inzake burenhinder”, in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de Vrede- en Politierechters 2013/Chronique de droit à l'usage des Juges de Paix et de Police 2013, Brugge, die Keure, 2013, (76), 80-83.

86

C . Het objectief contentieux

105. Het gegeven dat het Hof van Cassatie een ruime invulling geeft aan wat een burgerlijk recht is,

door in het bijzonder te oordelen dat het nastreven van (vrijwel) gelijk welke vorm van rechtsherstel

wegens de schending van een subjectief (burgerlijk of politiek) recht in wezen neerkomt op de vraag

om een subjectief burgerlijk recht gehonoreerd te zien, maakt het plaatsen van de Raad van State

(maar ook de Raad voor Vergunningsbetwistingen) in ons justitieel bestel bijzonder moeilijk. De

vernietiging van een onwettige bestuurshandeling door de Raad van State (en bijvoorbeeld ook de

vernietiging van een onwettige stedenbouwkundige vergunning door de Raad voor

Vergunningsbetwistingen) maakt toch ook een vorm van rechtsherstel uit?341

106. De verantwoording voor het bestaan en het optreden van de Raad van State (en dus, sinds 1

september 2009, voor wat vergunningsbeslissingen en registratiebeslissingen in de zin van de VCRO

betreft, ook de Raad voor Vergunningsbetwistingen), in weerwil van de zeer ruime invulling die het

Hof van Cassatie geeft aan artikel 144 Gw., wordt gezocht in een onderscheid dat nog eens bovenop

het onderscheid (subjectief) burgerlijk- versus (subjectief) politiek recht wordt geplaatst: het

onderscheid tussen het subjectief en het objectief contentieux.342

De idee is dat de Raad van State, behoudens wanneer hij optreedt in het kader van een geschil rond

een subjectief politiek recht waarvan de beslechting aan hem is toevertrouwd (cf. art. 16 RvS-wet

maar ook art. 11 RvS-wet, zie ook supra nr. 103) en behoudens wanneer hij zich buigt over een

verzoek tot ‘schadevergoeding tot herstel’ (art. 11bis RvS-wet), zich nooit uitspreekt over subjectieve

rechten. In het kader van een vernietigingsberoep ingesteld tegen “akten en reglementen” (art. 14,

§1 RvS-wet) oefent de Raad een zuiver objectief wettigheidstoezicht uit. Besluit de Raad van State tot

de onwettigheid van de individuele of reglementaire bestuurshandeling, dan vernietigt hij die

handeling erga omnes. Het betreft in die zin een herstel van de wettigheid in het algemeen belang en

dus niet zozeer in het belang van de partij die het vernietigingsberoep bij de Raad aanhangig heeft

gemaakt. Het vernietigingsberoep ingesteld bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen moet in die

zin ook aangemerkt worden als een objectief beroep.

341

S. LUST, Raad van State, Afdeling administratie. 6. Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge, die Keure, 2000, 382-392. 342

Zie in die zin: S. LUST, “Tussen objectief en subjectief beroep: belang en hoedanigheid voor de Raad van State”, in Goed procesrecht – Goed procederen, Antwerpen, Kluwer rechtswetenschappen, 2004, (621) 625; A. S. VANDAELE, “Bezint eer ge begint: enkele bedenkingen bij de herziening van artikel 144 Gw.”, CDPK 2012, (263), 265, nr.3.

87

107. Het aldus gecreëerde onderscheid tussen het objectief en het subjectief contentieux wordt

vanuit verschillende hoeken bekritiseerd. Zo is het vernietigingsberoep bij de Raad van State niet zo

zuiver objectief en kent het een aantal subjectieve elementen.343 In dat verband kan bijvoorbeeld

gewezen worden op de invulling van het belangvereiste door de Raad van State (artikel 19, eerste lid

RvS-wet).344 Om een vernietigingsberoep in te stellen bij die Raad volstaat het niet dat men een

onwettige bestuurshandeling heeft opgemerkt en dat men zich de moeite getroost om dit aan de

Raad van State als wettigheidstoezichter voor te leggen. Hoewel dit belangvereiste een pertinent

doel nastreeft (het uitsluiten van een actio popularis),345 vormt het een belangrijke nuancering op het

objectief karakter van het optreden van de Raad van State als annulatierechter. Zo koppelt de Raad

van State voor de invulling van dit belangvereiste ook rechtstreeks terug naar het voordeel dat men

als verzoeker zou kunnen putten uit de hypothetische vernietiging van de betrokken

bestuurshandeling.346 Ook in het kader van een schorsingsprocedure geldt het belangvereiste maar

het vereiste van een MTHEN en van ernstige middelen komt daar nog eens bovenop; ook de invulling

daarvan wordt sterk gekoppeld aan de persoon van de verzoeker (subjectief).347 Met de recentste

hervorming van de Raad van State werd het vereiste van een MTHEN evenwel vervangen door een

vereiste die geënt is op het vereiste van spoedeisendheid uit het Gerechtelijk Wetboek.348

343

Zie in die zin: S. LUST, “Tussen objectief en subjectief beroep: belang en hoedanigheid voor de Raad van State”, in Goed procesrecht – Goed procederen, Antwerpen, Kluwer rechtswetenschappen, 2004, 621-671; D. LINDEMANS, “Coördinatie van de justitiële en administratieve rechtsbedeling. Bedenkingen bij enkele randvoorwaarden” in H. BOCKEN (ed.), De Gerechtelijke hervorming, Brugge, die Keure, 2012, (131) 134-137, nr. 4-9. 344

Omtrent de vrije invulling daarvan door de Raad van State, zie GwH 30 september 2010, nr. 109/2010, overw. B.4.3. met verwijzing naar rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens; Zie ook: RvS 25 maart 2013, nr. 222.969 Vervloet e.a.; RvS 25 september 2014, nr. 228.512, LV Costers - Van De Walle. 345

Het belangvereiste werkt dus als een filter tegen verzoekschriften die door loutere klaagzucht zijn ingegeven; Zie in die zin: G. DEBERSAQUES, “Het procesbelang voor administratieve rechtscolleges” in M. VANDAMME (ed.), Actualia publiekrecht 3: Het belang in het publiekrechtelijk procesrecht, Brugge, die Keure, 2011, (187) 194, nr. 5. 346

Voor een uitgebreidere situering van die belangvereiste, zie: J. BAERT en G. DEBERSAQUES, Raad van State. Afdeling Administratie. 2. Ontvankelijkheid, Brugge, die Keure, 1996, 197-361; S. DE TAEYE, Procedures voor de Raad van State, Mechelen, Kluwer, 2003, 37-91; S. LUST, “Tussen objectief en subjectief beroep: belang en hoedanigheid voor de Raad van State”, in Goed procesrecht – Goed procederen, Antwerpen, Kluwer rechtswetenschappen, 2004, 621-671; G. DEBERSAQUES, “Het procesbelang voor administratieve rechtscolleges” in M. VANDAMME (ed.), Actualia publiekrecht 3: Het belang in het publiekrechtelijk procesrecht, Brugge, die Keure, 2011, 187-229. 347

S. LUST, “Tussen objectief en subjectief beroep: belang en hoedanigheid voor de Raad van State”, in Goed procesrecht – Goed procederen, Antwerpen, Kluwer rechtswetenschappen, 2004, (621) 636. 348

Zie: art. 6 van de wet van 20 januari 2014 houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State, BS 3 februari 2014; Zie het gewijzigde art. 17, §1 RvS-wet; Een onderzoek naar het subjectief karakter van dit vereiste gaat het bestek van deze masterproef te buiten, zie in dat verband alvast: S. VERBIST, “Naar een verburgerlijking van het administratief kort geding voor de Raad van State” in B. GOOSENS, Y. LOIX en F. SEBREGHTS (eds.), Tussen algemeen belang en toegewijde zorg, Liber amicorum Hugo Sebreghts, Antwerpen, Intersentia, 2014, 477-489 en A. WIRTGEN, “De hervorming van het administratief kort geding” in M. VAN DAMME (ed.) De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, (227) 239-244; De Raad voor Vergunningsbetwistingen heeft recent eenzelfde evolutie doorgemaakt; Zie in dat verband

88

108. Hoewel dit onderscheid subjectief-objectief dus vatbaar is voor kritiek en er in dat verband

gewezen kan worden op het deels subjectief karakter van het (objectief) vernietigingsberoep bij de

Raad van State, passen het Hof van Cassatie en de Raad van State dit onderscheid steevast toe in hun

rechtspraak.349 De vraag rijst nog naar het criterium dat gehanteerd wordt om het onderscheid

tussen een objectief dan wel een subjectief geschil te bepalen.

D . Het criterium van onderscheid: het werkelijk en rechtstreeks voorwerp

109. Om te bepalen of er nu sprake is van een subjectief dan wel een objectief geschil, kijkt men niet

louter formeel naar wat men vraagt: de vernietiging van een bestuurshandeling (Raad van State of

een andere bestuursrechter bevoegd) dan wel een andere vorm van rechtsherstel (“gewone rechter”

bevoegd). Pas wanneer het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van een beroep bij de Raad van State

geen subjectief recht is maar het daarentegen de vernietiging of de schorsing van een norm betreft,

is de Raad bevoegd en gaat het om objectief contentieux. Is het werkelijk en rechtstreeks voorwerp

van de vordering daarentegen (het geëerbiedigd zien van) een subjectief burgerlijk recht dan is het

de “gewone rechter” die exclusief bevoegd is (art. 144 Gw.).350 Wanneer het echter geen subjectief

burgerlijk recht maar een subjectief politiek recht betreft, is de “gewone rechter” slechts principieel

bevoegd en kan het zijn dat de wetgever een ander (veelal administratief) rechtscollege bevoegd

heeft gemaakt (145 Gw.). In die twee laatste gevallen spreekt men dus van het zogenaamd subjectief

contentieux.

110. Om te verduidelijken wanneer een vordering werkelijk en rechtstreeks een subjectief (burgerlijk

of politiek) recht tot voorwerp heeft, werd de volgende vuistregel ontwikkeld: wanneer het bestuur

handelt in het kader van een volledig gebonden bevoegdheid en men de miskenning daarvan

inroept, heeft men (de eerbiediging van) een subjectief recht op het oog.351 Gaat het optreden van

het bestuur daartegen gepaard met een zekere mate van discretionair handelen en wordt de

wettigheid van dat handelen betwist, dan is er sprake van een objectief geschil. Ook in het kader van

een dergelijk (minstens deels) discretionair handelen kan het bestuur een subjectief recht met de

artikel 40 van het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges, BS 1 oktober 2014, zie daarover: C. DE WOLF “Van MTHEN naar ‘hoogdringendheid’”, TOO 2015, 72-76; A. MAES, “Nieuw maatpak en nieuwe procedureregels voor Raad voor Vergunningsbetwistingen”, TOO 2015, (6) 7. 349

Zie bv.: Cass. 31 mei 1999, C.06.0340.N; Cass. 13 december 2001, Nr. C.99.0383.N; Cass. 27 april 2007, C.06.0340.N; Cass. 24 januari 2014, C.06.0340.N en RvS 4 oktober 1995, nr. 55.589, Boute; RvS 10 mei 2010, nr. 203.847, De Troyer; RvS 21 juni 2011, nr. 214.028, nv VFT Belgium; RvS 21 december 2011, nr. 216.971, XXX; RvS 26 februari 2013, nr. 222.619, Skoczylas. 350

Vaste rechtspraak van het Hof van Cassatie sedert twee arresten van 27 november 1952, Arr. Cass, 164-171; voor een recente toepassing zie bv. Cass. 24 januari 2014, C.06.0340.N. 351

Deze vuistregel wordt gepuurd uit de conclusie van de Adv. Gen. Velu bij het arrest van 10 april 1987, zie Cass. 10 april 1987, Arr. Cass. 1986-1987, 1043.

89

voeten treden en zoals we weten vormt het herstel daarvan, in de regel,352 een burgerlijk recht en is

het de “gewone rechter” die daarvan (echter niet langer exclusief)353 kennis kan nemen.354

111. Tot zover het openen van wat men als de doos van Pandora van het (publiek)procesrecht kan

beschouwen. Waar deze, grondwettelijk verankerde, organisatie van de rechterlijke functie (de

rechterlijke macht in de organieke zin) dus een belangrijke beperking inhoudt voor de

bestuursrechter om zich uit te spreken over burgerrechtelijke kwesties, vormt een fundamenteel

beginsel, niet van de organisatie van dat rechterlijk toezicht maar van de organisatie van de

rechtstaat, de trias politica of de scheiding der machten, meteen een belangrijke beperking voor het

bestuur om zich daarover te bekommeren. Bij het uitoefenen van hun rechterlijk wettigheidstoezicht

moeten de bestuursrechters dit beginsel ook voor ogen houden en hun verwachtingen ten aanzien

van het bestuur betreffende het in aanmerking nemen van burgerrechtelijke betwistingen zo nodig

temperen en moeten zij besturen die daarin te ver zouden gaan daar ook op wijzen.

352

Cf. art. 11 RvS-wet, het rechtsherstel dat de Raad van State op die grond kan bieden zou een politiek recht uitmaken, zie in die zin: A. S. VANDAELE, “Bezint eer ge begint: enkele bedenkingen bij de herziening van artikel 144 G.w.”, CDPK 2012, (263), 265, voetnoot 16. 353

Zie supra nr. 103; Zie artikel 11bis RvS-wet. 354

J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 865-866, nr. 1290.

90

§3. De scheiding der machten

112. Waar we hierboven uit de grondwettelijk verankerde rechtsmachtverdeling tussen de “gewone

rechter” en de “bestuursrechter” al een duidelijke grens konden afleiden in de verhouding tussen de

stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning enerzijds en het burgerrechtelijke

anderzijds (cf. supra nr. 104), kunnen we hetzelfde doen aan de hand van een algemeen

rechtsbeginsel: de scheiding der machten.355 Waar het op grond van de scheiding der machten

toekomt aan de rechter en zeker niet aan het bestuur om recht te spreken, komt het finaal

beslechten van (specifiek) burgerrechtelijke geschillen, op grond van de rechtsmachtverdeling tussen

de “gewone rechter” en de bestuursrechter, bij uitsluiting toe aan de gewone rechter, de hoven en

rechtbanken van de rechterlijke macht.356 Al moet worden toegevoegd dat de plaats van de

bestuursrechter binnen de scheiding der machten ook een kwestie is die heel wat vragen kan doen

rijzen. Deze vragen gaan evenwel het bestek van deze masterproef te buiten.

113. Tot zover twee duidelijke grenzen in de verhouding tussen de stedenbouwkundige vergunning

en de verkavelingsvergunning enerzijds en het burgerrechtelijke anderzijds. Beide grenzen worden

echter nog steeds omgeven door een grijze zone. In welke mate mogen de bestuursrechter en het

bestuur zich in dat verband uitspreken over burgerrechtelijke betwistingen? Of mogen zij toch

minstens rekening houden met het voorhanden zijn van dergelijke betwistingen? Het is deze grijze

zone die we hierna nader gaan onderzoeken maar dan toegespitst op de vraag “hoe verhouden de

stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning zich tot de burgerlijke rechten van de

aanvrager?”

355

Zie daarover bv.: A. ALEN, “De scheiding der machten-enkele inleidende kanttekeningen” in A. ALEN en S. SOTTIAUX (eds.), Leuvense staatsrechtelijke standpunten 2, Brugge, die Keure, 2010, 1-12. 356

Cf. Zelfs wanneer het bestuur een stedenbouwkundige vergunning verleent die schijnbaar in strijd is met de burgerrechtelijke rechten van derden (toepassing van het zakelijk karakter van die vergunning), komt het uiteindelijk aan de (‘gewone’) burgerlijke rechter toe om de burgerrechtelijke discussie uit te klaren, zie in die zin: V. SAGAERT, “Over de hoogte van erfdienstbaarheden” (noot onder Rb. Tongeren 14 november 2011), RW 2012-13, (1473) 1475, nr. 6.

91

Hoofdstuk 2 - Het zakelijk karakter van de vergunning

§1. Artikel 4.2.22, 1§ VCRO

114. Artikel 4.2.22, §1 VCRO stelt: vergunningen hebben een zakelijk karakter. Zij worden verleend

onder voorbehoud van de op het onroerend goed betrokken burgerlijke rechten.

Wat hierboven te lezen valt, was zeker geen nieuwigheid gelanceerd door de Vlaamse decreetgever.

Met het Aanpassings- en aanvullingsdecreet357 heeft de decreetgever in 2009 enkel gecodificeerd

wat eerder vast kwam te staan in zowel de rechtspraak358 als de rechtsleer.359 Wat initieel nog een

volledig gewijzigd artikel 114 in het gewijzigde DRO opleverde, werd later louter vernummerd tot

artikel 4.2.22 VCRO.360

115. Noch de regelgeving van het Waals Gewest noch deze van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest

kennen een gelijkaardige bepaling. Toch wordt sinds geruime tijd aangenomen dat, ook voor wat

deze landsdelen betreft, de stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsvergunning een zakelijk

karakter hebben en dat zij verleend worden onder voorbehoud van de betrokken burgerlijke

rechten.361 Ook de rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van State lijkt in die zin te zijn

gevestigd.362

357

Decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009, met name artikel 36 van dat decreet. 358

Zie bv. RvS 16 december 1997, nr. 70.293, Van Impe; RvS 11 september 1998, nr. 75.734, Van Impe; RvS 20 maart 2000, nr. 86.102, Vanreyten; RvS 18 mei 2001, nr. 95.619, Blancquaert en Delafonteyne; RvS 26 juni 2007, nr. 172.771, Jacobs e.a.; RvS 8 september 2008, nr. 186.116, Vandoorne, overw. 2.4.2.2; Bemerk evenwel dat de Raad in geen enkel arrest de term “zakelijk karakter” aanwendt maar wel de leuze “dat bouwvergunningen worden afgegeven onder voorbehoud van de betrokken burgerlijke rechten” infra nr. 119 zal nog blijken dat dit een logisch gevolg is van dat zakelijk karakter; Zie bv. ook Cass. 6 november 1997, Arr. Cass. 1997, 1092. 359

Zie bv. A. VAN OEVELEN, “Het persoonlijk of zakelijk karakter van bouwen verkavelingsvergunningen”, Jura Falc. 1974-75, (367) 369 met verwijzing naar o.a. L.P. SUETENS, Ruimtelijke ordening. Recht en Praktijk, Antwerpen-Utrecht, De Nederlandsche Boekhandel, 1973, 51 en M. BOES, “De notariële verkoopakte in verband met de wetgeving op de ruimtelijke ordening en met de wet van 9 juli 1971 tot regeling van de woningbouw en de verkoop van te bouwen of in aanbouw zijnde woningen”, T. Not. 1973, (177) 181 maar zie daarnaast bv. ook: D. DÉOM en B. PAQUES, “Les permis et autorisations administratives et la réparation des dommages causés aux tiers”, Amén 1995, n° spécial, (47) 49; P. NIHOUL “Les permis de bâtir ou d’urbanisme” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, 383-386; B. BOUCKAERT en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaamse Gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 176, nr. 173 en 181, nr.178; R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 271-274 (zonder evenwel de term “zakelijk karakter” te hanteren); G. VAN HOORICK, Handboek Notarieel Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 16-17. 360

Besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009 houdende coördinatie van de decreetgeving op de ruimtelijke ordening, BS 20 augustus. 361

Zie bv.: D. DÉOM en B. PAQUES, “Les permis et autorisations administratives et la réparation des dommages causés aux tiers”, Amén 1995, n° spécial, (47) 49; P. NIHOUL “Les permis de bâtir ou d’urbanisme” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, 383-386; B. GORS, “De la qualité requise pour

92

Hoewel het, in het licht van het doel van deze masterproef, op het eerste zicht niet opportuun lijkt

om na te gaan welke invulling men in de overige landsdelen geeft aan het zakelijk karakter van de

verkavelingsvergunning en de stedenbouwkundige vergunning, maakt de enkele vaststelling dat het

onderwerp erg leeft in de Franstalige rechtsleer een dergelijke uitstap al aangewezen.363 Het risico

dat daarbij de inhoudelijke verschillen, die sinds de regionalisering van de materie van de ruimtelijke

ordening zijn ontstaan, tussen die drie Gewesten onvoldoende in rekening zouden worden gebracht,

wordt deels geneutraliseerd door het erg principieel karakter van de ruimere kwestie “Hoe

verhouden de stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsvergunning zich tot het

burgerrechtelijke?”. Ook de vaststelling dat alvast de belangrijke vertrekpunten voor die analyse

dezelfde zijn voor de drie landsdelen neutraliseert in aanzienlijke mate dit risico.364 In wat volgt zal

nog blijken dat deze uitstap over de Gewestgrens heen allerminst overbodig zal zijn bij het

vergelijken van de rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen met deze van de

(Nederlandstalige kamers van de) Raad van State, het opzet van deze masterproef.

introduire une demande de permis d’urbanisme”, Amén.2012/1, (19) 19, nr. 2 met in voetnoot 2 een verwijzing naar talrijke Franstalige bijdragen in die zin. 362

Zie bv. RvS 15 januari 1999, nr. 78.168, vzw La Fonderie (regeling Brussels Hoofdstedelijk Gewest); RvS 1 april 1999, nr. 79.737, Bertrand; RvS 14 oktober 2009, nr. 196.964, Soors; RvS 9 november 2009, nr. 197.664, l'Association des copropriétaires de la Résidence Asarine. 363

Getuige de talrijke bijdragen daaromtrent, zie in het bijzonder: P. COENRAETS en Y. SCHNEIDER, “Mitoyenneté et urbanisme une impossible rencontre?”, Jurim pratique 2011/3, (7) 9 ; M. VON KUEGELGEN, "La cession des permis d’urbanisme, de lotir et d’urbanisation", Jurim pratique 2012/2, (335) 337 ; B. GORS, “De la qualité requise pour introduire une demande de permis d’urbanisme”, Amén.2012/1, (19) 19, nr. 2 met in voetnoot 2 een verwijzing naar talrijke Franstalige bijdragen in die zin; M. VON KUEGELGEN en P.-Y. ERNEUX, "Les permis d’urbaniser: «De la nécessaire convergence du droit de l’urbanisme et du droit privé mais laquelle?»", Jurim pratique 2013/2, (174) 197-198; M. DELNOY, M. PÂQUES en C. VERCHEVAL, “Autorisations administratives et troubles de voisinage”, in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de Vrede- en Politierechters 2013/Chronique de droit à l'usage des Juges de Paix et de Police 2013, Brugge, die Keure, 2013, (100), 101-102; P.-Y. ERNEUX, “La prise en compte des «droits civils des tiers» dans les autorisations en matière d’urbanisme”, Amén.2013/1, (14) 14-21. 364

In dat verband laat het doel van deze masterproef (alsook het korte bestek daarvan) toe de recentere ontwikkeling in de regelgeving van het Waals Gewest, de vervanging van de verkavelingsvergunning door de permis d’urbanisation, uit te sluiten van deze vergelijking van de rechtspraak, zie daarover bv.: M. DELNOY en M. GOFFIN, "Le permis d’urbanisation dans le CWATUPE et dans l’avant-projet de CoDT", Jurim pratique 2013/2, 51-105; B. PAQUES en C. THIEBAUT, “Le contenu et les effets du permis de bâtir, d’urbanisme, de lotir et d’urbanisation” in C.-H. BORN, M. DELNOY en N. VAN DAMME (eds.), Le droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, 50 ans après la loi organique, Brussel, Anthemis, 2013, 111-133; D. LAGASSE, “Les permis: champs d’application’ in C.-H. BORN, M. DELNOY en N. VAN DAMME (eds.), Le droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, 50 ans après la loi organique, Brussel, Anthemis, 2013, 73-109.

93

§2. Het zakelijk karakter van de vergunning kort toegelicht

116. Kort gesteld: de verkavelingsvergunning en de stedenbouwkundige vergunning hebben een

zakelijk karakter (propter rem), dit volgens zowel de rechtsleer365 als de rechtspraak.366 Zij werden

daarin recent ook uitdrukkelijk bijgetreden door de Vlaamse decreetgever (huidig art. 4.2.22, 1§

VCRO).367 Deze vergunningen hebben dus geen persoonlijk karakter. Bij het verlenen van die

vergunningen speelt de persoon van de aanvrager geen noemenswaardige rol (niet intuitu

personae).368 Het is daarentegen zo dat het onroerend goed, lijdend voorwerp van de

vergunningsaanvraag, naast het beoogde project, voorwerp van de aanvraag, een doorslaggevende

betekenis heeft in het kader van het (al dan niet) verlenen van die vergunning.369 Een logisch gevolg

daarvan is het feit dat de stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning het

onroerend goed volgen in geval van overdracht. 370

365

Zie bv.: A. VAN OEVELEN, “Het persoonlijk of zakelijk karakter van bouwen verkavelingsvergunningen”, Jura Falc. 1974-75, (367) 369 met verwijzing in die zin naar: L.P. SUETENS, Ruimtelijke ordening. Recht en Praktijk, Antwerpen-Utrecht, De Nederlandsche Boekhandel, 1973, 51; M. BOES, “De notariële verkoopakte in verband met de wetgeving op de ruimtelijke ordening en met de wet van 9 juli 1971 tot regeling van de woningbouw en de verkoop van te bouwen of in aanbouw zijnde woningen”, T. Not. 1973, (177) 181; Zie ook: P. NIHOUL “Les permis de bâtir ou d’urbanisme” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, 383-386; R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 271-274 (zonder evenwel het “zakelijk karakter” te hanteren); G. VAN HOORICK, Handboek Notarieel Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 16-17. 366

Zie bv. RvS 16 december 1997, nr. 70.293, Van Impe; RvS 11 september 1998, nr. 75.734, Van Impe; RvS 20 maart 2000, nr. 86.102, Vanreyten; RvS 18 mei 2001, nr. 95.619, Blancquaert en Delafonteyne; RvS 26 juni 2007, nr. 172.771, Jacobs e.a.; RvS 8 september 2008, nr. 186.116, Vandoorne, overw. 2.4.2.2; Bemerk evenwel dat de Raad in geen enkel arrest de term “zakelijk karakter” aanwendt maar wel de leuze “dat bouwvergunningen worden afgegeven onder voorbehoud van de betrokken burgerlijke rechten” infra nr. 119 zal nog blijken dat dit een logisch gevolg is van dat zakelijk karakter. 367

Zie artikel 36 van het decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009. 368

A. VAN OEVELEN, “Het persoonlijk of zakelijk karakter van bouwen verkavelingsvergunningen”, Jura Falc. 1974-75, (367) 368-369; M. BOES, Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening in het Vlaamse Gewest, Gent, De Boeck & Larcier, 2006, 58, nr. 142; Zie in diezelfde zin heel duidelijk: RvVb 24 juli 2012, nr. A/2012/0297 en RvVb 3 maart 2015, nr. A/2015/0101. 369

A. VAN OEVELEN, “Het persoonlijk of zakelijk karakter van bouwen verkavelingsvergunningen”, Jura Falc. 1974-75, (367) 368-369; B. TILLEMAN, “Administratieve vergunningen bekeken vanuit het civiel kooprecht” in D. D'HOOGHE, K. DEKETELAERE en A. DRAYE (Eds.), Liber amicorum Marc Boes, Brugge, die Keure, 2011, (177) 177-178. 370

B. BOUCKAERT en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaamse Gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 176, nr. 173; B. TILLEMAN, “Administratieve vergunningen bekeken vanuit het civiel kooprecht” in D. D'HOOGHE, K. DEKETELAERE en A. DRAYE (Eds.), Liber amicorum Marc Boes, (177) 178, in wat volgt zal de overdracht van vergunningen niet verder uitgediept worden, zie daarover: B. TILLEMAN, “Administratieve vergunningen bekeken vanuit het civiel kooprecht” in D. D'HOOGHE, K. DEKETELAERE en A. DRAYE (Eds.), Liber amicorum Marc Boes, Brugge, die Keure, 2011, 177-189; M. VON KUEGELGEN, "La cession des permis d’urbanisme, de lotir et d’urbanisation", Jurim pratique 2012/2, 335-353.

94

117. In het verlengde van dat zakelijk karakter ligt de leuze die eerder in de rechtspraak werd

ontwikkeld en nadien door de Vlaamse decreetgever werd gecodificeerd: “vergunningen worden

verleend onder voorbehoud van de betrokken burgerlijke rechten” (salva rerum tertium). De

vergunningverlening focust immers op de ‘zaak’, het onroerend goed en het beoogde project, en niet

op de persoon en dit vanuit een specifieke invalshoek: de ruimtelijke ordening. Burgerrechtelijke

kwesties lijken dan ook op het eerste zicht enkel vanuit die invalshoek een zorg te zijn voor het

bestuur (cf. goede ruimtelijke ordening)371. Voor het overige heeft het bestuur zich niet in te laten

met het eigendomsstatuut van dat onroerend goed en de aanwezigheid van burgerlijke rechten.372

Zowel de verkavelingsvergunningsplicht als de verplichting tot een voorafgaande

stedenbouwkundige vergunning vormen daarentegen een beperking op het eigendomsrecht.373 En

toch, zoals nog duidelijk zal worden, staan ze er los van;374 althans dat lijkt de codificatie van de zonet

vermelde leuze in de VCRO alvast aan te geven en dit werd ook expliciet zo gesteld door de

decreetgever in de memorie van toelichting bij het Aanpassings- en aanvullingsdecreet.375

118. Tot zover een korte schets van het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning en

de verkavelingsvergunning aan de hand van voornamelijk rechtsleer. Nog voordat we ingaan op de

hierboven weergegeven concretere vraag en we de zoektocht naar een antwoord aan de hand van

de rechtspraak van de relevante bestuursrechters aanvatten, schetsen we eerst het (theoretisch)

potentieel van artikel 4.2.22, 1§ VCRO of nog het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige

vergunning en de verkavelingsvergunning en de verlening daarvan onder (impliciet) voorbehoud van

de betrokken burgerlijke rechten.

371

Zie in dat verband: R. VEKEMAN, “Openbaar onderzoek en burenhinder” (noot onder RvS 9 november 2004), T.Gem. 2006, (33) 33, nr.2; P.J. DEFOORT, “De goede ruimtelijke ordening en vergunningen. Een juridisch overzicht”, TROS 2008, (93) 111, nr. 21; B. DE SMET, “De goede ruimtelijke ordening als criterium bij stedenbouwkundige vergunningen”, TOO 2013, (37) 41-43. 372

G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht. Antwerpen, Intersentia, 2011, 77, nr. 92 met verwijzing naar RvS 16 januari 2003, nr. 114.575, Vandervaeren en RvS 19 maart 2004, nr. 129.511, Van Troyen; V. SAGAERT, “Over de hoogte van erfdienstbaarheden” (noot onder Rb. Tongeren 14 november 2011), RW 2012-13, (1473) 1475, nr. 6. 373

R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 5, nr. 4 en 271, nr. 303; Zie bv. ook: B. HUBEAU en G. VLOERBERGH, “Over zwaarden en schilden: de juridisering van de ruimtelijke ordening” in B. GOOSENS, Y. LOIX en F. SEBREGHTS (eds.), Tussen algemeen belang en toegewijde zorg, Liber amicorum Hugo Sebreghts, Antwerpen, Intersentia, 2014, (163) 171. 374

Bemerk evenwel dat de onmogelijkheid om een stedenbouwkundige vergunning te verkrijgen, op grond van een vooropgestelde (maar niet gematerialiseerde) onteigening, uit hoofde van de titularis van een (in zekere zin precair) eigendomsrecht daarentegen wel een miskenning kan uitmaken van dat eigendomsrecht (cf. art. 1, eerste aanvullend protocol EVRM); Zie voor een bespreking van dat arrest: A.S. VANDAELE, “RvVb verdedigt eigendomsrecht”, TOO 2015, 89-91; Al moet in dat verband worden toegevoegd dat de RvVb evengoed had kunnen verwijzen naar art. 4.2.22, §1 VCRO en had kunnen stellen dat het al dan niet precair karakter van het eigendomsrecht van de aanvrager geen beoordelingselement uitmaakt voor het vergunning verlenend bestuur. 375

MvT bij het ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 117 met verwijzing naar F. DE PRETER, “Lasten en voorwaarden verbonden aan stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen”, TROS 2003, (3) 9.

95

§3. Het potentieel van artikel 4.2.22, §1 VCRO en het daarin vermelde voorbehoud

119. De strikte toepassing van artikel 4.2.22, §1 VCRO of, ruimer,376 het zakelijk karakter van de

stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning, heeft tot gevolg dat die vergunningen

verleend worden los van of beter gezegd onder voorbehoud van het burgerrechtelijke. Zodoende

realiseert de strikte toepassing van dat zakelijk karakter, minstens voor wat de vergunningverlening

in het kader van de ruimtelijke ordening betreft, meteen ook een duidelijke grens tussen het

(publiekrechtelijke) ruimtelijk ordeningsrecht en het privaatrecht.377

Een dergelijke duidelijke grens tussen het publiekrechtelijke en het privaatrechtelijke levert bij het

verlenen van stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen een aantal belangrijke

voordelen op. Zo moet het bestuur, als gevolg van een strikte toepassing van dat zakelijk karakter,

zich bij die vergunningverlening enkel bezig houden met de taak die hem werd toevertrouwd door de

decreetgever: een ruimtelijk beleid voeren binnen het specifiek juridisch kader dat daartoe tot stand

werd gebracht. Het bestuur kan zich dus uitsluitend met het ruimtelijke bezighouden en in dat

verband het algemeen belang behartigen.378 Zodoende moet het bestuur geen salomonsoordeel

vellen bij een burgerrechtelijk geschil en daarbij desgevallend beide partijen teleurstellen. Dat

bestuur kan immers vanuit die toepassing van dat zakelijk karakter volstaan met “deze vergunning

wordt verleend onder voorbehoud van de burgerlijke rechten”. Het bestuur moet zich dan ook in

beginsel nooit, in afwachting van de definitieve beslechting van een burgerrechtelijk geschil door de

“gewone rechter” (cf. art. 144 Gw.), onthouden van datgene waarmee het belast is: een

vergunningenbeleid voeren.379

Kortom het bestuur moet zich, ingeval van een strikte toepassing van dat zakelijk karakter, niet op

het terrein van het privaatrecht begeven en vermijdt meteen ook het risico dat het met onvoldoende

kennis daaromtrent tussenkomt in een burgerrechtelijk geschil. Zo zou het bestuur perfect een

376

We kijken dan ook over de Gewestgrens heen, daar heeft het zakelijk karakter van die vergunning alleen zijn basis in de rechtspraak en de rechtsleer (geen equivalent aan art. 4.2.22, §1 VCRO). 377

Cf. Vaste rechtspraak en rechtsleer leren dat beide rechtstakken volkomen los van elkaar bestaan. De overheid die over een vergunningsaanvraag moet uitspraak doen, kan en mag dan ook geen uitspraak doen over een onderlinge burgerrechtelijke betwisting, J. SNAUWAERT, “Te paard op de grens (tussen administratief en burgerlijk recht)”, TOO 2014, (555) 556 met verwijzing naar R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 271-274 en T. DE WAELE, “Vergunningen en burgerlijke rechten: worlds apart of living apart together?” in B. GOOSENS, Y. LOIX en F. SEBREGHTS (eds.), Tussen algemeen belang en toegewijde zorg, Liber amicorum Hugo Sebreghts, Antwerpen, Intersentia, 2014, 29-41. 378

Cf. Cette formule [les permis sont accordés «sans préjudice des droits des tiers»] présente, pour l’autorité compétente, un avantage manifeste. En effet, elle lui permet, par ce biais, de s’épargner un long et fastidieux examen de la demande de permis d’urbanisme au regard des éventuels droits des tiers, P. COENRAETS en Y. SCHNEIDER, “Mitoyenneté et urbanisme une impossible rencontre?”, Jurim pratique 2011/3, (7) 9, nr. 6. 379

Cf. V. SAGAERT, “Over de hoogte van erfdienstbaarheden” (noot onder Rb. Tongeren 14 november 2011), RW 2012-13, (1473) 1475, nr. 6.

96

vergunning kunnen verlenen voor het slopen van andermans opstallen en dat onder voorbehoud van

de betrokken burgerlijke rechten. Wanneer naderhand blijkt dat de eigenaar van die opstallen het

perceel in kwestie onrechtmatig bezet, kan de vergunning daarenboven uitgevoerd worden.380 Er

moet in die hypothese niet eerst een procedure voor de “gewone rechter” gevoerd worden om

vervolgens alsnog de sloopvergunning aan te vragen.

120. Het theoretisch potentieel van artikel 4.2.22, §1 VCRO, het daarin vermelde zakelijk karakter

alsook het daarin opgenomen voorbehoud, laat zich niet enkel meten in termen van efficiëntie en

eenvoud.381 De strikte toepassing van dat zakelijk karakter laat daarenboven op twee niveaus ook

een duidelijk bevoegdheidsverdeling toe (cf. supra Hoofdstuk 1, §§2 en 3.).

Op het bestuurlijk niveau maakt de gevolgtrekking uit het zakelijk karakter, dat bijzondere

voorbehoud ten aanzien van het burgerrechtelijke, de volledige eerbiediging van de scheiding der

machten mogelijk. Het laat in het bijzonder toe dat het bestuur, naar aanleiding van een aanvraag tot

een stedenbouwkundige vergunning of een verkavelingsvergunning, niet als een (scheids)rechter

moet oordelen over een opgeworpen burgerrechtelijke kwestie. Het bestuur kan zuiver ruimtelijk

oordelen wat het wettig en wenselijk acht.

Op het bestuursrechtelijk niveau laat een strikte toepassing van dat zakelijk karakter de Raad van

State dan wel de Raad voor Vergunningsbetwistingen beter toe de grondwettelijk verankerde

rechtsmachtverdeling (cf. art. 144 Gw., zie supra nr. 106 e.v.) te respecteren. Net doordat, als gevolg

van een strikte toepassing van dat zakelijk karakter en dit ook door de bestuursrechters, niet

verwacht wordt van het bestuur dat het zich inlaat met burgerrechtelijke betwistingen en dat het los

daarvan, zuiver vanuit de invalshoek van de ruimtelijke ordening en dus vanuit het algemeen belang,

een beslissing neemt, wordt de kans dat de bestuursrechters zich in hun wettigheidstoezicht zouden

uitspreken over een subjectief burgerlijk recht aanzienlijk verkleind.

121. De rechtsonderhorige die zijn (subjectieve) burgerlijke rechten miskend ziet, blijft door een

dergelijke strikte toepassing van het zakelijk karakter niet zonder meer verweesd achter.382 Het

gegeven dat het bestuur ingevolge die strikte toepassing van dat zakelijk karakter geen gehoor moet

geven aan eventuele bezwaren in de burgerrechtelijke sfeer hoeft niet meteen een probleem te zijn.

380

Zie in die zin: RvVb 14 april 2015, nr. S/2015/0038; daarin werd het verzoek tot schorsing bij wege van de onrechtmatige bezetter afgewezen. 381

Theoretisch en dus los van de effectieve toepassing van artikel 4.2.22, §1 VCRO door de bestuursrechter. 382

Zie evenwel veeleer in tegengestelde zin: P. COENRAETS en Y. SCHNEIDER, “Mitoyenneté et urbanisme une impossible rencontre?”, Jurim pratique 2011/3, (7) 9, nr. 7 in fine.

97

Worden de subjectieve burgerlijke rechten van die rechtsonderhorige bij de uitvoering van de eerder

onder voorbehoud verleende vergunning miskend, dan kan hij zich wenden tot de hoven en

rechtbanken van de rechterlijke macht. De “gewone rechter” is daartoe immers exclusief bevoegd

(art. 144 Gw.) en kan (met kennis van zaken) in passend rechtsherstel voorzien. De hoven en

rechtbanken beschikken daartoe in het bijzonder ook over het instrument van artikel 159 Gw. Zij

kunnen aan een vergunning, die onwettig is vanuit het oogpunt van het burgerlijk recht, iedere

toepassing ontzeggen.383 De “gewone rechter” zal zich dus in de regel, bij een juiste opvatting van het

zakelijk karakter van de vergunning, niet beperkt voelen in zijn mogelijkheden om soeverein tot het

passende rechtsherstel te besluiten.384 Daarenboven kan de rechtsonderhorige die geconfronteerd

wordt met een vergunning die haaks staat op zijn burgerlijke rechten ook nog steeds terugvallen op

de (objectieve) rechtsbescherming geboden door de Raad van State dan wel de Raad voor

Vergunningsbetwistingen. Zelfs in de meest strikte toepassing van het zakelijk karakter van de

stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning kan iedere rechtsonderhorige nog

steeds tot voor die bestuursrechter opkomen tegen de vergunning die los van, en per hypothese in

strijd met, zijn subjectieve burgerlijke rechten werd verleend. Alleen is het zo dat, ingevolge het

verleend zijn onder voorbehoud van die rechten, hij die vergunning enkel vernietigd kan zien op

grond van de strijdigheid met het specifieke juridische kader waarbinnen het vergunningverlenend

bestuur kon handelen. Het beargumenteren van de loutere strijdigheid met zijn burgerlijke rechten

zal de rechtsonderhorige niet het verhoopte resultaat opleveren. De Raad van State dan wel de Raad

voor Vergunningsbetwistingen zullen de vergunning enkel vernietigen wanneer deze in strijd wordt

bevonden met een relevante bepaling uit het ruimtelijk ordeningsrecht. 385

383

In de mate dat men zou verdedigen dat dergelijke vergunning nooit ‘onwettig’ kan zijn vanuit het oogpunt van het burgerlijk recht, kan diezelfde rechter, m.i., minstens de vergunning ‘onwerkzaam verklaren’ omwille van de strijdigheid met het burgerlijk recht in geval van uitvoering en ook dit op grond van artikel 159 Gw. 384

Cf. D. DÉOM en B. PAQUES, “Les permis et autorisations administratives et la réparation des dommages causés aux tiers”, Amén 1995, n° spécial, 47-49; J.-P. VERGAUWE, Les relations de voisinage, Brussel, Larcier, 2008, 80-83 met verwijzing naar Brussel, 10 juni 2003, RW 2006-07, 450, Luik 17 oktober 2000, J.L.M.B. 2001, 1062 en Brussel 13 februari 1998, Rev. not. belge, maart 1998, 191; M. DELNOY, M. PÂQUES en C. VERCHEVAL, “Autorisations administratives et troubles de voisinage”, in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de Vrede- en Politierechters 2013/Chronique de droit à l'usage des Juges de Paix et de Police 2013, Brugge, die Keure, 2013, (100), 101 in fine, 106, tweede alinea en (evenwel genuanceerder wat de problematiek van de burenhinder betreft) 125-127; L. M. VENY en B. WARNEZ, “De invloed van rechtmatige bestuursbeslissingen op de uitvoerbaarheid van burgerlijke geschillen, inzonderheid inzake burenhinder”, in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de Vrede- en Politierechters 2013/Chronique de droit à l'usage des Juges de Paix et de Police 2013, Brugge, die Keure, 2013, (76), 84, nr.13. 385

Cf. P.-P. RENSON, "Les conflits entre voisins analysés sous l’angle des infractions urbanistiques", TBBR 2009, (281) 286-287, nr. 20 in fine; L. M. VENY en B. WARNEZ, “De invloed van rechtmatige bestuursbeslissingen op de uitvoerbaarheid van burgerlijke geschillen, inzonderheid inzake burenhinder”, in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de Vrede- en Politierechters 2013/Chronique de droit à l'usage des Juges de Paix et de Police 2013, Brugge, die Keure, 2013, (76), 82.

98

122. Wanneer het dus, zowel op het bestuurlijk als op het bestuursrechtelijk niveau, volmondig

weerklinkt “vergunningen worden verleend onder voorbehoud van de betrokken burgerlijke

rechten”, komt dit zowel de scheiding der machten als de grondwettelijk verankerde

rechtsmachtverdeling ten goede. De rechtsonderhorige die zijn burgerlijke rechten miskend ziet door

toedoen van een stedenbouwkundige vergunning of een verkavelingsvergunning hoeft daarom niet

verweesd achter te blijven. Daarmee is nog niet gezegd dat een soepelere interpretatie van dat

zakelijk karakter, het in rekening brengen van bepaalde burgerrechtelijke aspecten of betwistingen,

per definitie haaks zal staan op die (vrij)386 fundamentele bevoegdheidsverdelende regels. Het

trekken van een minder duidelijke grens tussen het (publiekrechtelijke) ruimtelijk ordeningsrecht en

het privaatrecht hoeft dan ook niet per se strijdig te zijn met artikel 144 Gw. en de scheiding der

machten. Het is echter wel zo dat, naarmate die grens minder duidelijk is, het risico op een

miskenning van die bevoegdheidsverdelende regels zal toenemen. In dat verband zal vooral de

problematiek rond de manifeste strijdigheid van een aangevraagde of verleende vergunning met het

eigendomsrecht, een ander zakelijk recht of zelfs een persoonlijk recht de nodige aandacht opeisen

(cf. infra nr.180).

123. In wat volgt wordt dus nagegaan hoe scherp die tweedeling publiekrecht-privaatrecht zich

manifesteert in het kader van het verlenen van stedenbouwkundige vergunningen en

verkavelingsvergunningen. Passen de Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen het

zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsvergunning zeer strikt toe of

is er ruimte voor nuancering? “Is er dan misschien een gemene muur tussen het ruimtelijk

ordeningsrecht en het burgerrechtelijke in het kader van de vergunningverlening?”, zou een goede

vraag zijn om de ruimere problematiek rond de verhouding tussen de vergunningen in de zin van de

VCRO en het burgerlijk recht te benaderen.387 Zoals gezegd, beperkt deze masterproef zich evenwel

tot de (sub)vraag “Hoe verhouden de stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning

zich tot de burgerlijke rechten van de aanvrager?”.

386

Zie supra nr. 100 met in voetnoot een verwijzing naar de discussie over dat al dan niet fundamenteel zijn van de grondwettelijk verankerde rechtsmachtverdeling. 387

Zie, wat die ruimere vraagstelling betreft, zeker: T. DE WAELE, “Vergunningen en burgerlijke rechten: worlds apart of living apart together?” in B. GOOSENS, Y. LOIX en F. SEBREGHTS (eds.), Tussen algemeen belang en toegewijde zorg, Liber amicorum Hugo Sebreghts, Antwerpen, Intersentia, 2014, (29) 34-41.

99

Bij die analyse van de rechtspraak van de relevante bestuursrechters zijn er alvast twee

bemerkingen. De analyse van de rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen en deze van

de Nederlandstalige kamers van de Raad van State zal, logisch overigens, slaan op de regeling van het

Vlaams Gewest. De analyse van de rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van State zal

daarentegen slaan op de regeling van het Waals en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.388

Een tweede bemerking lijkt op het eerste zicht minder logisch. In wat volgt zal aanvankelijk enkel de

stedenbouwkundige vergunning aan bod komen. Nadat die vergunning geconfronteerd werd met die

concrete vraag (supra nr. 123, 1ste alinea in fine), komt de verkavelingsvergunning aan bod. Hoewel

de beide vergunningen, niet alleen op grond van de VCRO389 maar ook volgens de rechtspraak390 en

de rechtsleer,391 onder voorbehoud van de (op het onroerend goed betrokken)392 burgerlijke rechten

worden verleend, ligt de problematiek bij de verkavelingsvergunning namelijk ietwat anders.

388

Dit laatste overigens, zoals zal blijken, slechts in de mate die noodzakelijk is om uiteindelijk de rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen correct te beoordelen. 389

Art. 4.2.22, §1 VCRO spreekt immers van “vergunningen”, cf. art. 4.1.1, 13° VCRO. 390

Zie wat de verkavelingsvergunning betreft bv. RvS 26 juni 2008, nr. 184.838, Van Ham, overw.2.1.2. 391

Zie bv.: A. VAN OEVELEN, “Het persoonlijk of zakelijk karakter van bouwen verkavelingsvergunningen”, Jura Falc. 1974-75, (367) 369; O. JAMAR “Les permis de lotir” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, (414) 501-506 met verwijzing naar oudere rechtspraak van de Raad van State in die zin; R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 271-274 (zonder evenwel de term “zakelijk karakter” te hanteren); G. VAN HOORICK, Handboek Notarieel Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 16-17. 392

Toevoeging door de decreetgever in artikel 4.2.22, §1 VCRO bij codificatie van wat eerder in de rechtspraak vooropgesteld werd.

100

§4. Het zakelijk karakter van de vergunning in de rechtspraak van de

bestuursrechters

A . De vergunning en de burgerlijke rechten van de aanvrager

1. De rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State

1.1. Het principe

124. De stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning hebben een zakelijk karakter;

dat leren de VCRO, de rechtspraak van de Raad van State en ook de rechtsleer ons (supra nr. 114-

117). Geheel in lijn met dat karakter is het, volgens het merendeel van de arresten van de Raad van

State, met het oog op het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning irrelevant of men al dan

niet eigenaar is van of houder is van een ander zakelijk of persoonlijk recht op het onroerend goed,

(lijdend)voorwerp van de vergunningsaanvraag.393 In ieder geval valt ook het merendeel van de

arresten van de Nederlandstalige kamers, die zich over deze problematiek “moet men eigenaar zijn

van of titularis zijn van een ander zakelijk of persoonlijk recht op een onroerend goed vooraleer men

een stedenbouwkundige vergunning kan aanvragen met betrekking tot dat onroerend goed?”,

buigen, in die lijn te situeren. 394

125. Op 26 mei 2008 en 15 januari 2010 overwoog de Raad van State in dat verband heel duidelijk:395

Bouwvergunningen worden verleend onder voorbehoud van de betrokken burgerlijke rechten. Het

komt aan de vergunningverlenende overheid […] niet toe op te treden als rechter om vast te stellen of

de aanvrager al dan niet een subjectief recht bezit om op zijn grond de gevraagde werken en

handelingen te verrichten […] Krachtens artikel 144 van de Grondwet behoren geschillen over

burgerlijke rechten bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken. De Raad van State is

derhalve niet bevoegd om kennis te nemen van deze geschillen.

393

Zie bv. Franstalig: RvS 15 januari 1999, nr. 78.168, vzw La Fonderie (regeling Brussels Hoofdstedelijk Gewest); RvS 1 april 1999, nr. 79.737, Bertrand; RvS 14 oktober 2009, nr. 196.964, Soors; RvS 9 november 2009, nr. 197.664, l'Association des copropriétaires de la Résidence Asarine; Zie bv. Nederlandstalig: RvS 26 juni 2007, nr. 172.771, Jacobs e.a., overw. 4.1.1; RvS 26 mei 2008, nr. 183.361, Wulfrancke, overw. 3.1.2; RvS 15 januari 2010, nr. 199.553, v.z.w. VK Siera Hamme-Zogge, overw. 9; RvS 7 februari 2011, nr. 211.049, Gentils en De Lentdecker, overw. 5.1; RvS 1 december 2011, nr. 216.644, Jackers, overw. 4.21. 394

Zie bv. RvS 26 juni 2007, nr. 172.771, Jacobs e.a.; RvS 26 mei 2008, nr. 183.361, Wulfrancke; RvS 15 januari 2010, nr. 199.553, v.z.w. VK Siera Hamme-Zogge; RvS 7 februari 2011, nr. 211.049, Gentils en De Lentdecker; RvS 1 december 2011, nr. 216.644, Jackers. 395

Zie RvS 26 mei 2008, nr. 183.361, Wulfrancke, overw. 3.1.2. en RvS 15 januari 2010, nr. 199.553, v.z.w. VK Siera Hamme-Zogge, overw. 9.

101

De overweging hierboven weerspiegelt duidelijk het potentieel van een strikte toepassing van dat

zakelijk karakter: het bestuur moet niet als rechter optreden (scheiding der machten) en de

bestuursrechter (RvS of RvVb) moet zich in een verder stadium niet over (subjectieve) burgerlijke

rechten uitspreken. De zienswijze hierboven zorgt er dus voor dat niet alleen de bestuursrechter zelf

maar ook het bestuur zich niet moeten mengen in netelige discussies over het al dan niet titularis zijn

van een zakelijk of persoonlijk recht op het onroerend goed waarvoor die stedenbouwkundige

vergunning wordt aangevraagd. (cf. supra : §3 Het potentieel van artikel 4.2.22, §1 VCRO en het

daarin vermelde voorbehoud).

126. Het antwoord op de vraag “moet men eigenaar zijn van of titularis zijn van een ander zakelijk of

persoonlijk recht op een onroerend goed vooraleer men een stedenbouwkundige vergunning kan

aanvragen met betrekking tot dat onroerend goed?” is dan ook duidelijk. Volgens het

meerderheidsstandpunt van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State op dit punt is het

antwoord: ‘neen dat hoeft niet’. In die zin heeft de Raad van State al heel duidelijk gesteld dat het

enkele feit dat de aanvrager geen eigenaar is van of houder is van een zakelijk recht op het

betrokken perceel niet toelaat tot de onwettigheid van de betrokken vergunning te besluiten.396

Wanneer men daarenboven de link zou leggen tussen de hoedanigheid van de aanvrager en zijn

mogelijkheid om het aangevraagde uiteindelijk ook ten uitvoer te leggen, overwoog de Raad van

State overduidelijk: de vraag of de verleende stedenbouwkundige vergunning door de aanvrager kan

worden uitgevoerd, staat evenwel los van de vraag naar de wettigheid van die vergunning.397

127. Ook in het Besluit van de Vlaamse Regering betreffende de dossiersamenstelling van de

aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning en het in uitvoering daarvan tot stand gebrachte

aanvraagformulier wordt, in lijn met deze (zuivere) toepassing van het zakelijk karakter van de

stedenbouwkundige vergunning, nergens vereist dat men blijk zou geven van enig zakelijk of

persoonlijk recht op het onroerend goed waarvoor men de vergunning aanvraagt. 398

396

RvS 1 december 2011, nr. 216.644, Jackers, overw. 4.21. 397

RvS 18 februari 2010, nr. 201.035, bvba Multogas Service, overw. 11 (regeling Brussels Hoofdstedelijk Gewest). 398

Besluit van de Vlaamse Regering van 28 mei 2004 betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning BS 26 november 2004; Zie ook de aanvraagformulieren (uitgebreid en vereenvoudigd) op http://www.ruimtelijkeordening.be.

http://www.ruimtelijkeordening.be/

102

1.2. Afwijkende Rechtspraak

128. Zoals verduidelijkt werd, is de (meerderheids-)rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van

de Raad van State op het eerste zicht heel duidelijk: men moet geen eigenaar zijn van noch titularis

zijn van een ander zakelijk of persoonlijk recht op het betrokken onroerend goed om rechtsgeldig

een stedenbouwkundige vergunning aan te vragen. Die (zuivere) toepassing van het principe van het

zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning, inmiddels verankerd in artikel 4.2.22, §1

VCRO, lijkt op dit punt niet alleen logisch maar ook opportuun (cf. supra nr. 119-122). Toch valt er op

het eerste zicht een afwijkende tendens op te merken in de rechtspraak van diezelfde

Nederlandstalige kamers. Deze tendens lijkt haaks te staan op de meerderheidsstrekking binnen

diezelfde kamers.

129. Op 5 april 2002 sprak de voorzitter van de Nederlandstalige Xde kamer van de Raad van State

zich uit over het verzoek tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid van een

stedenbouwkundige vergunning voor het bouwen van een woning en het rooien van een esdoorn.399

Een echtpaar had een stuk bouwgrond gekocht onder de opschortende voorwaarde van het

verkrijgen van een stedenbouwkundige vergunning. In zekere zin namen zij immers een risico

doordat er op dat stuk bouwgrond ook een esdoorn aanwezig was. De esdoorn kon wel eens roet in

het eten gooien wat de bouwplannen van het echtpaar betrof. Zij vroegen en kregen uiteindelijk (in

beroep bij de deputatie) de gewenste stedenbouwkundige vergunning. De bevoegde Vlaamse

minister verwierp daarop het beroep, ingesteld door twee omwonenden, tegen die vergunning. Die

omwonenden trokken daarop naar de Raad van State met het oog op de schorsing van die

vergunning bij uiterst dringende noodzakelijkheid. Waar de discussie zich vooral toespitste op de

noodzaak tot het rooien van de esdoorn, putten de verzoekers ook een middel uit de miskenning van

het zorgvuldigheidsbeginsel. Zo waren de verzoekers (onder andere) van oordeel dat het feit dat het

echtpaar ten onrechte als eigenaars van het stuk grond vermeld werd in het aanvraagformulier tot

gevolg had dat de minister met onvoldoende kennis het beroep tegen de beslissing van de deputatie

had verworpen. De verzoekers meenden namelijk dat, in weerwil van het zakelijk karakter van de

stedenbouwkundige vergunning, de hoedanigheid van de aanvrager een belangrijk

beoordelingselement uitmaakt. De voorzitter van de Xde kamer trad de verzoekers niet bij:

399

RvS 5 april 2002, nr. 105.414, Berte en Smits.

103

Overwegende […] dat niet wordt betwist dat de aanvragers het betrokken bouwperceel hebben

aangekocht onder de opschortende voorwaarde van het verkrijgen van een stedenbouwkundige

vergunning voor het bouwen van een woning op het betrokken perceel; dat zij in deze hoedanigheid

moeten worden geacht over een door de verkopers verleend recht tot het aanvragen van een

stedenbouwkundige vergunning voor dat perceel te beschikken; dat verzoekende partijen bovendien

zelf stellen dat de minister door de gemeente Kalmthout op de hoogte werd gebracht van [dit] feit

[…]; dat de minister op het eerste gezicht met de vereiste kennis van zaken wat betreft de

hoedanigheid van verzoekers heeft beslist; (eigen onderlijning).

130. Die uitspraak kan slechts tot het beloop van het resultaat op onze goedkeuring rekenen. De

verzoeker werd niet bijgetreden wat de miskenning van het zorgvuldigheidsbeginsel door het

vergunningverlenend bestuur (minister) betrof op het punt van de hoedanigheid van de aanvragers

van de vergunning. In het licht van, de in de regel zuivere toepassing van, het zakelijk karakter van de

stedenbouwkundige vergunning door de Nederlandstalige kamers van de Raad van State (cf. supra

nr.124-126) valt het niet bijtreden van die verzoekers perfect te begrijpen.

De verantwoording voor het niet bijtreden van de verzoeker staat daarentegen geheel haaks op de

toepassing van het verleend zijn “onder voorbehoud van de (op het onroerend goed)400 betrokken

burgerlijke rechten” of nog het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning. De

voorzitter van de Xe kamer lijkt in dit arrest eerder mee te stappen in de redenering van de

verzoeker, als zou de hoedanigheid van de aanvrager een belangrijk beoordelingselement uitmaken.

Alleen meende die voorzitter, in tegenstelling tot de verzoeker, dat de minister wel degelijk op dat

punt geïnformeerd tot zijn besluit was gekomen.

Door alvast niet te overwegen: “dat de minister op het eerste zicht met de vereiste kennis van zaken

beslist heeft over de hoedanigheid van de verzoekers”, beperkte de voorzitter toch enigszins de

schade die hij, met de overweging “dat zij […] worden geacht over een door de verkopers verleend

recht tot het aanvragen van een stedenbouwkundige vergunning voor dat perceel te beschikken, lijkt

toe te brengen aan de (zuivere) toepassing van het zakelijk karakter van die vergunning. (eigen

onderlijning)

400

Cf. toevoeging door de decreetgever in artikel 4.2.22, §1 VCRO bij codificatie van wat eerder in de rechtspraak geoordeeld werd.

104

131. Met de arresten van 29 januari en 10 februari 2009 leek de voorzitter van de Nederlandstalige

Xe kamer zich uit te spreken over een vraag die in het verlengde ligt van de vraag die hierboven werd

beantwoord (supra nr. 126).401 Als aangenomen mag worden dat men geen eigenaar van of titularis

van een ander zakelijk of persoonlijk recht op een onroerend goed moet zijn om er een

stedenbouwkundige vergunning voor aan te vragen, dan vloeit daar toch uit voort dat men ook

zonder die hoedanigheid tegen de vergunningsweigering kan opkomen en dit tot voor de Raad van

State? Anders gesteld: ook diegene die geen enkel burgerlijk recht kan doen gelden ten aanzien van

een onroerend goed, kan er toch ook belang bij hebben om op te komen tegen de hem of haar

geweigerde stedenbouwkundige vergunning voor dat goed?

132. De situering van deze beide arresten onder de subtitel “Afwijkende Rechtspraak” doet

vermoeden dat het antwoord in deze arresten niet bepaald in lijn ligt met het verwachtingspatroon

dat in die vraagstelling besloten ligt, al moet dat genuanceerd worden. Waar de arresten die

hierboven aan bod kwamen onder de subtitel “Het principe” telkens geveld werden naar aanleiding

van het (objectief) jurisdictioneel beroep tegen een stedenbouwkundige vergunning die, bij

toepassing van het zakelijk karakter van die vergunning, verleend werd “onder voorbehoud van de

betrokken burgerlijke rechten”, gaat het hier net om een vergunning die mogelijks met miskenning

daarvan werd geweigerd.

133. Op 29 januari en op 10 februari 2009 werd de Raad van State gevraagd om een dergelijke

weigering van een stedenbouwkundige vergunning te vernietigen. So far so good; waar het er dus

naar uitzag dat er zich een inhoudelijke discussie zou opentrekken wat de legaliteit van die

weigeringsbeslissingen betrof, kwam de verwerende partij in beide arresten op het eerste zicht met

een dooddoener af. De verzoeker zou niet getuigen van het rechtens vereiste belang om, tot bij de

Raad, op te komen tegen die weigeringsbeslissingen. De Raad van State sprak zich als volgt uit over

deze exceptie:

Een rechtsvordering waarmee wordt beoogd een voordeel dat werd geweigerd alsnog te verkrijgen,

kan in beginsel alleen worden ingesteld door diegene die op dat voordeel aanspraak kan maken. De

verzoeker is geen eigenaar van het kwestieuze goed, noch toont hij aan hierop enig zakelijk recht te

kunnen doen gelden. Hij kan geen vordering instellen die erop gericht is een aanspraak die hem niet

toebehoort, in casu het verkrijgen van een vergunning voor het verbouwen van dit goed, alsnog

401

RvS 29 januari 2009, nr. 189.930, Aerts en RvS 10 februari 2009, nr. 190.316, Goetgebuer.

105

gerealiseerd te zien worden. De verzoeker beschikt bijgevolg niet over de vereiste hoedanigheid om

het beroep tot vernietiging in te stellen.402 (eigen onderlijning)

In die twee arresten van 2009 lijkt de Raad van State op het eerste zicht diegene die geconfronteerd

wordt met een weigering tot een stedenbouwkundige vergunning en die niet over enig zakelijk recht

beschikt op het onroerend goed, (lijdend) voorwerp van de aanvraag, de mogelijkheid te ontzeggen

om die weigering vernietigd te zien. Bij nader toezien, moet die vaststelling gevoelig genuanceerd

worden.

134. In het arrest van 29 januari 2009 verklaren de feiten waarom de exceptie van niet-

ontvankelijkheid (afwezigheid belang) werd ingewilligd. De verzoeker wenste een woning te

verbouwen. Deze woning was gelegen in agrarisch gebied en dat had tot gevolg dat de verzoeker

moest terugvallen op een afwijkingsregel om zijn verbouwing vergund te zien (huidig art. 4.4.12

VCRO). Het hoofdzakelijk vergund zijn van die woning vormt daarbij een essentiële voorwaarde

opdat men een dergelijke verbouwing aan een “zonevreemde” woning vergund kan krijgen (cf. art.

4.4.10 j° art. 4.1.1, 7° VCRO). Het was aan die voorwaarde dat de verzoeker duidelijk niet voldeed.403

Hij had de woonst gekocht van zijn ouders en zij hadden die woning, met miskenning van één van de

voorwaarden opgenomen in de stedenbouwkundige vergunning van hun huidige (toen nieuwe)

woonst, nog steeds niet afgebroken. Het is in deze zaak dus duidelijk dat de vernietiging van de

uiteindelijke weigeringsbeslissing de verzoeker niet alleen geen voordeel oplevert (woonst nog

steeds niet hoofdzakelijk vergund) maar dat het vernietigingsberoep daarenboven strekt tot het

bestendigen van een onwettigheid. Waar het dus toch begrijpelijk is dat de Raad de exceptie van

niet-ontvankelijkheid, vanwege de afwezigheid van een belang of beter gezegd de aanwezigheid van

een onwettig belang, inwilligt, blijft de wijze waarop toch verwonderlijk. De Raad van State had

misschien beter als volgt overwogen:

“Een rechtsvordering waarmee wordt beoogd een voordeel dat werd geweigerd alsnog te verkrijgen,

kan in beginsel alleen worden ingesteld door diegene die op dat voordeel aanspraak kan maken. Het

betrokken onroerend goed moest reeds lang afgebroken zijn. In die zin strekt zijn beroep bij de Raad

ertoe een onwettigheid te bestendigen en dit kan niet toegestaan worden. Het betrokken goed is

dan ook geenszins hoofdzakelijk vergund. De verzoeker kan bijgevolg ook op geen enkele wijze

aannemelijk maken dat hij aanspraak kan maken op de afwijking van het gewestplan die hij beoogt.

402

RvS 29 januari 2009, nr. 189.930, Aerts, overw. 2.2 en vrijwel identiek RvS 10 februari 2009, nr. 190.316, Goetgebuer, overw. 2.2.2. 403

De Vlaamse minister van Openbare Werken, Vervoer en Ruimtelijke Ordening deed om die reden de vergunning, verleend door de deputatie, teniet en dit ingevolge het beroep ingesteld door de gemachtigde stedenbouwkundige ambtenaar; Wat die vroegere beroepsmogelijkheid betreft zie: G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 217-219.

106

De verzoeker beschikt bijgevolg niet over “het rechtens vereiste belang” om het beroep tot

vernietiging in te stellen.” (cf. supra nr. 133).

In het arrest van 29 januari 2009 werd de verzoeker, op een verwarrende wijze, niet enkel de

afwezigheid van het rechtens vereiste belang verweten. De verzoeker getuigde in elk geval ook van

een onwettig belang.404 Het belang dat er enkel op gericht zou zijn om een onwettige toestand te

bestendigen is een onwettig belang.405 Een beroep op de Raad van State, gestoeld op een onwettig

belang, is onontvankelijk.406

135. Ook diezelfde, wat verwarrende, overweging in het arrest van 10 februari 2009 valt vanuit die

invalshoek (wat) beter te begrijpen. De huurder van een onroerend goed had een schuilhok voor

paarden in natuurgebied opgericht en dat ook zonder de vereiste vergunning. Een

regularisatievergunning werd hem geweigerd net omwille van de ligging.407 De huurder trok daarop

naar de Raad van State om die weigeringsbeslissing vernietigd te zien.408 In deze zaak was het zoals

gezegd de ligging in natuurgebied die tot de weigering van de regularisatie deed besluiten. Door de

vernietiging van die weigering na te streven, beoogde de verzoeker volgens de Raad ook in deze zaak

de bestendiging van een onwettige toestand. Toch is dit niet geheel juist. Het onderscheid dat de

Raad van State doorgaans duidelijk maakt tussen het vernietigingsberoep ingesteld tegen de

weigering tot een regularisatievergunning en datzelfde beroep tegen een (sanctionerende)

maatregel die geënt is op de afwezigheid van de vereiste vergunning, is in dit arrest afwezig.409 Waar

het in dat laatste geval wel degelijk de bestendiging van een onwettige toestand betreft, hoeft dit bij

het vernietigingsberoep tegen een regularisatievergunning niet steeds het geval te zijn. Het is een

onderzoek ten gronde dat moet uitwijzen wat de verzoeker nastreeft met zijn beroep tegen de

weigering tot regularisatie.410 De Raad van State had er in deze zaak dan ook beter aan gedaan het

vernietigingsberoep ontvankelijk doch ongegrond te verklaren.

404

Zie daarover: J. BAERT EN G. DEBERSAQUES, Raad van State afdeling Administratie: ontvankelijkheid, Brugge, die Keure, 1996, 280-281; S. LUST, “Tussen objectief en subjectief beroep: belang en hoedanigheid voor de Raad van State”, in Goed procesrecht – Goed procederen, Antwerpen, Kluwer rechtswetenschappen, 2004, (621) 693-697. 405

RvS 21 juni 2012, nr. 219.880, Van Vlierberghe en Herman, overw. 5. 406

Zie bv. ook: RvS 4 januari 2000, nr. 84.493, bvba Lyad; RvS 31 maart 2000, nr. 86.461, bvba Beurghs Galvano-Edelmetalen; RvS 13 juli 2000, nr. 88.955, XXX; RvS 21 oktober 2004, nr. 136.376, nv De Graeve Transport, overw. 2.1 en 2.2; RvS 14 december 2010, nr. 209.762, bvba Neeltje Pater en nv Diamond Princess, overw. 6 en 8. 407

Zie in verband met schuilhokken in natuurgebied bv.ook RvVb 17 december 2013, nr. A/2013/0747. 408

Cf. Zie over de (mogelijkheid tot een) regularisatievergunning: S. WYCKAERT, “De stedenbouwkundige regularisatie(vergunning): algemene beginselen”, TROS 2003, 305-320; Zie art. 4.2.24 VCRO. 409

Wat dat onderscheid betreft zie heel duidelijk: RvS 16 september 1999, nr. 82.284, Avermaete-Housen, overw. 2.2. en RvS 14 juni 2007, nr. 172.259, Avermaete-Housen, overw. 2.2. 410

Cf. J. BAERT EN G. DEBERSAQUES, Raad van State afdeling Administratie: ontvankelijkheid, Brugge, die Keure, 1996, 281, nr. 305.

107

Omdat de weigering van de regularisatievergunning prima facie gewettigd leek op grond van de

ligging van het schuilhok in natuurgebied en de overwegingen ter zake, vermengde de Raad van State

het onderzoek naar de ontvankelijkheid met het onderzoek naar de gegrondheid van het beroep.

Zoals gezegd had het resultaat ook bij toepassing van voorgemeld onderscheid hetzelfde moeten

zijn. De impact van dit ‘vermengen’ is dan ook beperkt.

136. Het blijft natuurlijk wel zo dat de Raad van State met beide arresten verwarring zaait. Met de

nadruk die de Raad legt op het feit dat de verzoeker noch de eigenaar is van, noch de titularis is van

enig zakelijk recht op het betrokken onroerend goed, lijkt de Raad voort te bouwen op het reeds

besproken arrest van 5 april 2002.

De Raad van State lijkt op het eerste zicht (meer) belang te hechten aan de hoedanigheid van de

aanvrager van de stedenbouwkundige vergunning en dat terwijl (vaste) rechtspraak en rechtsleer ons

net leren dat die hoedanigheid irrelevant is met het oog op de vergunningverlening. Bij nader toezien

valt het inwilligen van de exceptie van niet-ontvankelijkheid, bij gebreke aan het rechtens vereiste

belang of nog vanwege een onwettig belang, toch te verantwoorden, minstens wat het arrest van 29

januari 2009 betreft. De Raad had in dat eerste arrest beter ook effectief in die zin geoordeeld. Zoals

gezegd, was daarentegen in het arrest van 10 februari 2009 een (kort) onderzoek ten gronde

misschien correcter geweest. Die wat verwarrende overweging kon dan ook daar achterwege blijven

(supra nr. 133 en 135).

De vaststelling dat ook diegene die geen enkel burgerlijk recht kan doen gelden op een onroerend

goed belang kan hebben om op te komen tegen de hem of haar geweigerde stedenbouwkundige

vergunning voor dat goed, lijkt, in het licht van het zakelijk karakter van die vergunning, overeind te

blijven.411 Alleen is het zo dat dit belang ook aan de criteria moet voldoen die eerder in de

rechtspraak van de Raad van State werden ontwikkeld.412 Zo moet het belang dus ook wettig of

geoorloofd zijn.

411

Voor wat de RvVb betreft, maakt art. 4.8.11, eerste lid, 1° VCRO alvast duidelijk dat de aanvrager van een vergunning tot voor die Raad. kan opkomen tegen de weigering daarvan; Zie heel duidelijk in die zin: RvVb 4 november 2014, nr. A/2014/0753 (4

de kamer), p. 5.

412 Zie daarover bv.: S. LUST, “Tussen objectief en subjectief beroep: belang en hoedanigheid voor de Raad van

State”, in Goed procesrecht – Goed procederen, Antwerpen, Kluwer rechtswetenschappen, 2004, (621) 643-697.

108

137. Uit de hierboven weergegeven, afwijkende of op zijn minst verwarrende, arresten blijkt dat de

gedachtegang van het arrest Opstaele van 16 juni 1981 nog niet helemaal verdwenen is uit de

rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State. Wel werd duidelijk dat de

arresten van 29 januari en 10 februari 2009 zich nog veel minder dan het arrest van 5 april 2002 in

die gedachtegang situeren. Stellen dat de gedachtegang van het arrest Opstaele latent aanwezig is in

de rechtspraak van die Nederlandstalige kamers lijkt op het eerste zicht te krachtig uitgedrukt.413

Sinds 16 juni 1981 hebben de Nederlandstalige kamers zich immers nooit meer zo uitgesproken

afgekeerd van de traditionele zienswijze die ons leert dat men geen eigenaar van of titularis van een

ander zakelijk of persoonlijk recht op een onroerend goed moet zijn om vanuit ruimtelijk perspectief

te achterhalen welke de ontwikkelingsmogelijkheden daarvan zijn.414

Destijds overwoog de Nederlandstalige IVe kamer van de Raad van State immers nog als volgt: 415

Geen enkele wets- of verordeningsbepaling bepaalt uitdrukkelijk dat aanvragen om bouwvergunning

slechts door de eigenaars van de grond waarop gebouwd zal worden of de houders van een

bouwrecht kunnen worden ingediend. Er kan evenwel niet worden aangenomen dat om het even wie

een aanvraag om bouwvergunning voor om het even welk perceel kan indienen. Een aanvraag om

bouwvergunning heeft slechts dan zin, wanneer zij uitgaat van, of gedaan wordt in naam van, de

eigenaar, de houder van een zakelijk recht, de houder van een bouwrecht, kortom van een aanvrager

die in rechte de mogelijkheid heeft om de bouwvergunning desgevallend ook uit te voeren […]

Weliswaar treedt de bevoegde overheid, wanneer zij over een bouwaanvraag uitspraak doet, niet als

rechter op om vast te stellen of de aanvrager al dan niet een subjectief recht heeft om op zijn grond

een gebouw op te richten, doch wel als bestuursoverheid om te beslissen, door het geven of het

weigeren van de bouwvergunning, of een bepaalde wijze van uitoefenen van dat recht al dan niet

verenigbaar is met de openbare belangen waarvan de zorg hem door de wet is opgedragen. De

bevoegde overheid is derhalve niet verplicht de door de aanvrager vermelde hoedanigheid op haar

waarachtigheid te toetsen. Evenwel, in geval van twijfel, kan de bevoegde overheid vergen dat een

titel, waaruit de aangegeven hoedanigheid zou blijken, zou worden voorgelegd. Daarboven vermag

de bevoegde overheid, wanneer zij pertinent weet dat de door de aanvrager aangegeven

hoedanigheid niet met de werkelijkheid overeenstemt, de bouwvergunning niet af te geven. (eigen

onderlijning)

413

Cf. de (te) grote draagwijdte die de verzoekers aan die arresten van 29 januari en 10 februari 2009 toekennen in RvVb 18 maart 2014, nr. A/2014/0195 en RvVb 27 mei 2014, nr. A/2014/0387. 414

Zijnde los van de mogelijkheid om effectief over te gaan tot datgene wat desgevallend vanuit ruimtelijk oogpunt als opportuun en wettig wordt geacht door het bestuur, dit althans wat de stedenbouwkundige vergunning betreft, zie infra nr. 141-143. 415

Zie: RvS 16 juni 1981, nr. 21.270, Opstaele, overw. 5.2, TBP 1982, 139; Zie ook infra nr. 149-150.

109

138. En toch, ook in een recenter arrest van 13 september 2011 vinden we exact diezelfde

gedachtegang als in de besproken arresten van 29 januari en 10 februari 2009 terug, alleen laten de

feiten daar geen ruimte voor enige nuancering in het licht van het wettig of geoorloofd belang. Het

arrest van 13 september 2011 doet dus afbreuk aan de vaststelling hierboven (supra nr. 136 laatste

alinea). Minstens op het niveau van het belangvereiste riskeert men bij de Nederlandstalige kamers

van de Raad van State alsnog te botsen op de idee achter het arrest Opstaele. Vanuit die idee, “een

vergunning moet zin hebben en een vergunning is pas zinvol als men deze daadwerkelijk ook kan

uitvoeren”, lijkt diegene die geen enkel burgerlijk recht kan doen gelden op een onroerend goed (of

een deel daarvan) dan toch niet over het vereiste belang te beschikken om op te komen tegen de

hem of haar geweigerde stedenbouwkundige vergunning voor dat goed. 416

Men kan dus toch, mits enige nuancering, stellen dat de gedachtegang achter het arrest Opstaele

latent aanwezig is in de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State. Het blijft

namelijk zo dat, meer ten gronde, de strikte toepassing van het zakelijk karakter van de

stedenbouwkundige vergunning overeind blijft (supra nr. 124-126). De idee achter het arrest

Opstaele komt dus slechts nu en dan naar boven in de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers

van de Raad van State en dat, met uitzondering van een enkel arrest van 5 april 2002, uitsluitend op

het niveau van het belang.

139. De loutere vaststelling dat er recent nog afwijkende (maar niet zo luide) stemmen te horen

waren binnen de Nederlandstalige kamers van de Raad van State over de verhouding tussen de

stedenbouwkundige vergunning en de burgerlijke rechten van de aanvrager maakt het interessant

om na te gaan in welke mate een dergelijk afwijkend geluid te horen valt over de Gewestgrens heen.

De verklaring voor deze, bekeken vanuit het doel van deze masterproef,417 eerder bijzondere uitstap

volgt nog. Nog voor we deze uitstap aanvatten, wordt eerst kort toegelicht hoe de hierboven

gemaakte analyse zich verhoudt tot de verkavelingsvergunning.

416

RvS 13 september 2011, nr. 215.110, nv Grondig. 417

Met name een vergelijking van de rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen met deze van de Raad van State en dit (evident) met betrekking tot de (geregionaliseerde) materie van de ruimtelijke ordening.

110

1.3. Wat met de verkavelingsvergunning?

140. Volgens het merendeel van de rechtsleer, daarin bijgetreden door de rechtspraak maar ook

door de decreetgever, kent ook de verkavelingsvergunning, naast een deels individueel, deels

verordenend karakter, een zakelijk en géén persoonlijk karakter.418 Ook verkavelingsvergunningen

worden dus verleend “onder voorbehoud van de (op het onroerend goed)419 betrokken burgerlijke

rechten”.420 De enige uitzondering op dit principe vinden we, wat het Vlaams Gewest betreft, terug

in de tweede paragraaf van artikel 4.2.22 VCRO. In afwijking van het “verleend zijn onder

voorbehoud van” doet een verkavelingsvergunning de door de mens gevestigde erfdienstbaarheden

en bij overeenkomst vastgestelde verplichtingen met betrekking tot het grondgebruik teniet voor

zover zij met de vergunning onverenigbaar zijn en uitdrukkelijk in de aanvraag werden vermeld.421

Het tweede lid van die tweede paragraaf verduidelijkt dat in dit geval die afgifte van de

verkavelingsvergunning niet verhindert dat de begunstigden van deze erfdienstbaarheden of

verplichtingen een eventueel recht op schadeloosstelling ten laste van de aanvrager uitoefenen. Dat

herstel kan desgevallend ook van de overheid gevorderd worden en is niet beperkt tot een financiële

schadevergoeding.422 Het zullen uitsluitend de hoven en rechtbanken van de rechterlijke macht zijn

die van een dergelijke vordering kennis kunnen nemen (cf. supra nr. 103-104).423

418

Art. 4.2.22, §1 VCRO spreekt van “vergunningen” wat betekent dat volgens de decreetgever ook de verkavelingsvergunning een zakelijk karakter heeft (art. 4.1.1, 13° VCRO); Wat de rechtspraak betreft zie bv. RvS 26 juni 2008, nr. 184.838, Van Ham, overw.2.1.2; Wat de rechtsleer betreft zie reeds: A. VAN OEVELEN, “Het persoonlijk of zakelijk karakter van bouwen verkavelingsvergunningen”, Jura Falc. 1974-75, (367) 369 en 374-375; B. BOUCKAERT en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaamse Gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 176, nr. 173; R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 271-274 (zonder evenwel de term “zakelijk karakter” te hanteren); G. VAN HOORICK, Handboek Notarieel Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 16-17; Contra O. JAMAR “Les permis de lotir” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, (414) 492. 419

Cf. toevoeging door de decreetgever in artikel 4.2.22 VCRO bij codificatie van wat eerder in de rechtspraak geoordeeld werd. 420

Zie in die zin dan bv. wel O. JAMAR “Les permis de lotir” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, (414) 501-502, met verwijzing naar o.a. RvS, 23 april 1991, nr. 36.828, Roma en Moretta, Amén 1991/3, 151. 421

Deze uitzondering is van strikte interpretatie: wettelijke erfdienstbaarheden en deze die volgen uit “de natuurlijke ligging van de plaatsen” worden niet gelijkgesteld met de “door de mens gevestigde” erfdienstbaarheden zie in die zin GwH. 27 januari 2011, nr. 8/2011, overw. B.6.1.2., BS 14 maart 2011; Zie daarover: T. DE WAELE, “Vergunningen en burgerlijke rechten: worlds apart of living apart together?” in B. GOOSENS, Y. LOIX en F. SEBREGHTS (eds.), Tussen algemeen belang en toegewijde zorg, Liber amicorum Hugo Sebreghts, Antwerpen, Intersentia, 2014, (29) 40; De stedenbouwkundige vergunning kent geen dergelijk effect (uitsluitend individueel karakter) zie in die zin bv. heel duidelijk: Cass. 6 november 1997, Arr. Cass. 1997, 1092, nr. 456 en bv. ook: K. ROELANDT, “Conventionele erfdienstbaarheden: gevaarlijke ‘show-stoppers’ in het stedenbouwrecht” (noot onder Vred. Veurne-Nieuwpoort 31 januari 2012, Gent 11 juni 2010 en Brussel 3 november 2009), TOO 2014, 134-137. 422

GwH. 27 januari 2011, nr. 8/2011, BS 14 maart 2011, overw. B.22.1. en B.22.2. 423

T. DE WAELE, “Vergunningen en burgerlijke rechten: worlds apart of living apart together?” in B. GOOSENS, Y. LOIX en F. SEBREGHTS (eds.), Tussen algemeen belang en toegewijde zorg, Liber amicorum Hugo Sebreghts,

111

141. Dan nu de vraag die ons bezighoudt: moet men eigenaar zijn van of titularis zijn van een ander

zakelijk of persoonlijk recht op een onroerend goed vooraleer men een verkavelingsvergunning kan

aanvragen met betrekking tot dat onroerend goed? Deze vraag lijkt, gelet op het voorgaande, op het

eerste zicht een negatief antwoord te krijgen en toch blijkt dit bij nader toezien niet het geval te zijn.

In tegenstelling tot wat voor de stedenbouwkundige vergunning geldt, moet men met het oog op het

verkrijgen van een verkavelingsvergunning wel degelijk eigenaar zijn van het onroerend goed,

(lijdend)voorwerp van de aanvraag; minstens moet men daartoe beschikken over een mandaat van

de eigenaar(s). De titularis van bijvoorbeeld een zakelijk of een persoonlijk recht op een stuk grond of

diegene die geen enkel recht heeft op een stuk grond kan daarvoor in beginsel geen

verkavelingsvergunning aanvragen. Een andere dan de eigenaar van het stuk grond kan slechts bij

uitzondering een verkavelingsvergunning aanvragen wanneer hij of zij daartoe gemandateerd is door

die eigenaar. Dit alles volgt duidelijk uit zowel het Besluit van de Vlaamse Regering betreffende de

dossiersamenstelling van de aanvraag voor een verkavelingsvergunning als het op die basis tot stand

gebrachte aanvraagformulier.424 Op grond van artikel 3, §1, 2° van dat besluit moet het

aanvraagdossier, als de aanvrager zelf niet de eigenaar van het goed is, een document bevatten

waaruit blijkt dat de aanvrager door de eigenaar gemachtigd is. Het bestuur kan in dat verband

rechtsgeldig besluiten dat die vermelding in het aanvraagdossier essentieel is voor de beoordeling

van die aanvraag.425

142. Hoewel het voorgaande strijdig lijkt met het in artikel 4.2.22, §1 VCRO verankerde zakelijk

karakter van de verkavelingsvergunning, moet opgemerkt worden dat ook vroeger, vóór de

codificatie van dat zakelijk karakter in de VCRO, in eenzelfde zin besloten werd.426

143. Een verantwoording voor dit verschillend antwoord op de vraag “moet men eigenaar zijn van of

titularis zijn van een ander zakelijk of persoonlijk recht op een onroerend goed vooraleer men een

vergunning kan aanvragen met betrekking tot dat onroerend goed?” al naargelang het een aanvraag

tot een stedenbouwkundige vergunning dan wel een aanvraag tot een verkavelingsvergunning

betreft, kan gevonden worden in het deels verordenend karakter van de verkavelingsvergunning (cf.

supra nr. 50-52).

Antwerpen, Intersentia, 2014, (29) 40 met in voetnoot 75 verwijzing naar RvS 26 juni 2008, nr. 184.838, Van Ham; RvS 28 april 2010, nr. 203.333, Vollenbroek en Ernst; RvS 20 december 2010, nr. 209. 863, Meeus en GwH. 27 januari 2011, nr. 8/2011, BS 14 maart 2011 (overw. B.9.5 en B.9.6.). 424

Besluit van de Vlaamse Regering van 29 mei 2009 betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een verkavelingsvergunning, BS 5 augustus 2009; Aanvraagformulier beschikbaar op http://www.ruimtelijkeordening.be. 425

RvS 29 september 2011, nr. 215.463, Van Meerbeeck en Engelen, overw. 21. 426

Zie artikel 1, b) van het inmiddels opgeheven Ministerieel besluit van 6 februari 1971 tot vaststelling van de voorwaarden waaraan een dossier betreffende een verkavelingaanvraag moet voldoen om als volledig te worden beschouwd, BS 9 februari 1971.


112

Wanneer men immers een verkavelingsvergunning aanvraagt en deze ingewilligd wordt, gaat het

bestuur niet enkel het verbod tot het verkavelen met het oog op woningbouw opheffen maar gaat

het bestuur meteen van de gelegenheid gebruik maken om verordenend op te treden. Eenvoudiger

gesteld: de verkavelingsvergunning heeft ook een ordening van het gebied tot gevolg en dat, in

tegenstelling tot de stedenbouwkundige vergunning maar net zoals een RUP, op een ruimere schaal

en aan de hand van verordenende voorschriften. Het kan dus niet de bedoeling zijn dat een persoon

met onvoldoende rechten op een stuk grond aanleiding geeft tot dergelijk verregaand

overheidsoptreden dat evenzeer aan de eigenaar van die grond kan worden tegengeworpen.427 DE

PRETER illustreert dit aan de hand van het voorbeeld van de erfpachter. Indien de erfpachter

(overigens nog als titularis van een zakelijk recht) vrij zou zijn een verkavelingsvergunning aan te

vragen, dan zou hij afbreuk kunnen doen aan de rechten van de verpachter. Die laatste kan dan, na

de beëindiging van de erfpacht, geconfronteerd worden met beperkingen ingevolge een

verkavelingsvergunning (verordende voorschriften) waar hij zelf niet om verzocht heeft en dat met

betrekking tot zijn eigendom.428

144. Hoewel logisch, schuilt er m.i. toch enig gevaar in de keuze van de juridische basis voor deze

afwijking van de toepassing van het zakelijk karakter van de verkavelingsvergunning. Wanneer men

toelaat dat een Besluit van de Vlaamse Regering voorziet in een uitzondering op het decretaal

verankerde zakelijk karakter van de verkavelingsvergunning, bestaat dan niet het risico dat in de

toekomst aan de hand van een dergelijk besluit afgeweken zou worden van het zakelijk karakter van

de stedenbouwkundige vergunning? Is het daarbij ondenkbaar dat de administratie de bevoegde

minister ertoe zou kunnen bewegen het aanvragen van een stedenbouwkundige vergunning, in

afwijking van de (vrijwel vaste) rechtspraak en de rechtsleer, te beperken tot diegenen die op

burgerlijk vlak meteen getuigen van de mogelijkheid om deze uit te voeren?429 Hoewel de kans

daarop beperkt lijkt in het licht van het meerderheidsstandpunt in de rechtspraak van de Raad van

State en de unanieme rechtsleer daaromtrent, zou het misschien geen slecht idee zijn om ook die

uitzondering op het zakelijk karakter van de verkavelingsvergunning (cf. art. 4.2.22, §2 VCRO)

decretaal te verankeren.

427

P.-Y. ERNEUX, “La prise en compte des «droits civils des tiers» dans les autorisations en matière d’urbanisme”, Amén. 2013, nr. 1, (14) 15-16 met in voetnoot 14 een verduidelijking in die zin. 428

Zie in die zin: F. DE PRETER, “De derde in de procedure tot het verkrijgen van een stedenbouwkundige vergunning of een verkavelingsvergunning”, TROS 2007, (4) 7. 429

We denken daarbij aan de hypothese waarin de vergunningverlenende besturen de praktijk van de speculatieve aanvragen zouden willen indijken.

113

145. Vooral het doel maar ook het beperkte bestek van deze masterproef brengen ons er toe de

vraag naar het al dan niet vereist zijn van een welbepaalde hoedanigheid om een

verkavelingsvergunning (permis de lotir) aan te vragen, specifiek voor wat de regeling in het Waals en

het Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreft, niet te beantwoorden.430 Zoals nog zal blijken is vooral

een vergelijking tussen de rechtspraak van de Raad van State en deze van de Raad voor

Vergunningsbetwistingen relevant voor wat de stedenbouwkundige vergunning betreft.431 Ook

vanuit die vaststelling valt dus te verantwoorden dat de regeling in het Waals en het Brussels

Hoofdstedelijk Gewest enkel op dat punt wordt behandeld.432

Kijken we dus eens over de Gewestgrens heen: hoe wordt de vraag “moet men eigenaar zijn van of

titularis zijn van een ander zakelijk of persoonlijk recht op een onroerend goed vooraleer men een

stedenbouwkundige vergunning kan aanvragen met betrekking tot dat onroerend goed?” daar

beantwoord door de Franstalige kamers van de Raad van State? Duikt ook in die rechtspraak de

gedachtegang van het arrest Opstaele (al dan niet sporadisch) op?

430

Ondertussen is men in het Waals Gewest van een systeem van verkavelingsvergunningen (gelijkaardig aan dat in het Vlaams Gewest maar toch verschillend) geëvolueerd naar een permis d’urbanisation. Omtrent die permis d’urbanisation zie: D. LAGASSE, “Les permis: champs d’application’ in C.-H. BORN, M. DELNOY en N. VAN

DAMME (eds.), Le droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, 50 ans après la loi organique, Brussel, Anthemis, 2013, 73-109 maar ook: B. PAQUES en C. THIEBAUT, “Le contenu et les effets du permis de bâtir, d’urbanisme, de lotir et d’urbanisation” in C.-H. BORN, M. DELNOY en N. VAN DAMME (eds.), Le droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, 50 ans après la loi organique, Brussel, Anthemis, 2013, 111-133 ; M. DELNOY en M. GOFFIN, "Le permis d’urbanisation dans le CWATUPE et dans l’avant-projet de CoDT", Jurim pratique 2013/2, 51-105. 431

Immers wat de verkavelingsvergunning betreft is er geen discussie omtrent de vraag of er een bepaalde hoedanigheid vereist is om die te kunnen aanvragen; het antwoord daarop is een duidelijke ja, zie supra nr.141-143. 432

Zie over de hoedanigheid die vereist is om een permis de lotir aan te vragen: O. JAMAR “Les permis de lotir” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, (414) 490-492 ; M. VON KUEGELGEN en P.-Y. ERNEUX, "Les permis d’urbaniser: «De la nécessaire convergence du droit de l’urbanisme et du droit privé mais laquelle?»", Jurim pratique 2013/2, (174) 198-201.

114

2. De rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van State

2.1. Het principe

146. Ook de rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van State433 en de Franstalige

rechtsleer434 huldigt het principe van het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning en

dit dus voor wat het Waals en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreft. Zij trekken daaruit ook de

logische conclusie: neen, men moet geen eigenaar zijn van of titularis zijn van een ander zakelijk of


aanvragen met betrekking tot dat onroerend goed.

147. In tegenstelling tot wat voor het Vlaams Gewest het geval is, werd dit zakelijk karakter evenwel

niet verankerd in de regelgeving van het Waals en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Ook de

bevestiging die dit zakelijk karakter en vooral de bovenstaande gevolgtrekking krijgt in het Besluit

van de Vlaamse Regering van 28 mei 2004 betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor

een stedenbouwkundige vergunning435 (cf. supra nr. 127), lijkt niet of toch in mindere mate aanwezig

in de toepasselijke regelgeving in het Brussels Hoofdstedelijk en het Waals Gewest.436 Het

modelformulier voor wat het Waals Gewest betreft, vereist wel degelijk de vermelding van het recht

dat men heeft op het betrokken onroerend goed dan wel het mandaat waarover men beschikt bij

wege van de eigenaar daarvan.437 Het toepasselijk besluit voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest

433

Zie bv.: RvS 15 januari 1999, nr. 78.168, vzw La Fonderie (regeling Brussels Hoofdstedelijk Gewest); RvS 1 april 1999, nr. 79.737, Bertrand; RvS 16 januari 2003, nr. 114.575, Vandervaeren (regeling Brussels Hoofdstedelijk Gewest); RvS 14 oktober 2009, nr. 196.964, Soors; RvS 9 november 2009, nr. 197.664, l'Association des copropriétaires de la Résidence Asarine. 434

Zie bv.: D. DÉOM en B. PAQUES, “Les permis et autorisations administratives et la réparation des dommages causés aux tiers”, Amén 1995, n° spécial, (47) 49; P. NIHOUL “Les permis de bâtir ou d’urbanisme” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, 383-386; P. COENRAETS en Y. SCHNEIDER, “Mitoyenneté et urbanisme une impossible rencontre?”, Jurim pratique 2011/3, (7) 9 ; M. VON KUEGELGEN, "La cession des permis d’urbanisme, de lotir et d’urbanisation", Jurim pratique 2012/2, (335) 337 ; B. GORS, “De la qualité requise pour introduire une demande de permis d’urbanisme”, Amén. 2012/1, (19) 19, nr. 2 met in voetnoot 2 een verwijzing naar talrijke Franstalige bijdragen in die zin; M. VON KUEGELGEN en P.-Y. ERNEUX, "Les permis d’urbaniser: «De la nécessaire convergence du droit de l’urbanisme et du droit privé mais laquelle?»", Jurim pratique 2013/2, (174) 197-198 ; M. DELNOY, M. PÂQUES en C. VERCHEVAL, “Autorisations administratives et troubles de voisinage”, in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de Vrede- en Politierechters 2013/Chronique de droit à l'usage des Juges de Paix et de Police 2013, Brugge, die Keure, 2013, (100), 101-102; P.-Y. ERNEUX, “La prise en compte des «droits civils des tiers» dans les autorisations en matière d’urbanisme”, Amén. 2013/1, (14) 14-21. 435

Besluit van de Vlaamse Regering van 28 mei 2004 betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning BS 26 november 2004; Zie ook de aanvraagformulieren (uitgebreid en vereenvoudigd) op http://www.ruimtelijkeordening.be. 436

Zie daarover: B. GORS, “De la qualité requise pour introduire une demande de permis d’urbanisme”, Amén. 2012/1, (19) 20, nr. 4. 437

Zie Bijlage (Annexe) 20 bij CWATUPE (Code wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme, du Patrimoine et de l’Energie), BS 25 mei 1984, sindsdien herhaaldelijk gewijzigd, beschikbaar op https://wallex.wallonie.be.


https://wallex.wallonie.be/

115

vereist de toevoeging van een afschrift van de bekendmaking van de aanvraag aan de eigenaar

telkens de aanvrager zelf niet de eigenaar is en ook niet over een ander zakelijk recht of een

persoonlijk recht beschikt om op het betrokken onroerend goed te bouwen.438 Niettegenstaande de

aandacht die de hoedanigheid van de aanvrager krijgt in die regelgeving, stelt het merendeel van de

rechtspraak en de rechtsleer dus ook voor wat de twee andere landsdelen betreft: de hoedanigheid

van de aanvrager is irrelevant met het oog op de verlening van een stedenbouwkundige vergunning.

Het volstaat dus dat men een belang heeft bij de realisatie van het beoogde project.439 Of nog: gelijk

wie kan een stedenbouwkundige vergunning aanvragen met betrekking tot een bepaald onroerend

goed.440

Zo overwoog een Franstalige kamer van de Raad van State recent nog en geheel in lijn met de (vaste)

rechtspraak van de Nederlandstalige kamers (cf. supra nr.124-126):441

Qu’aucune disposition légale ou réglementaire n’impose, en effet, que les demandes de permis soient

introduites par le propriétaire du terrain sur lequel la construction est projetée, de même qu’aucune

règle de droit n’interdit à l’autorité de délivrer un permis d’urbanisme à une personne qui, au moment

où elle introduit la demande, n’est pas titulaire d’un droit lui permettant de mettre ce permis en

œuvre;442

438

Zie evenwel niet langer het besluit van 17 januari 2002 maar wel artikel 6 van het Besluit van 12 december 2013 van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering tot vaststelling van de samenstelling van het dossier van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning, BS 12 maart 2013. 439

P. NIHOUL, Eléments du droit de l’aménagement du territoire, Brussel, la charte, 2009, 185-186; B. GORS, “De la qualité requise pour introduire une demande de permis d’urbanisme”, Amén. 2012/1, (19) 19, nr. 2 met verwijzing naar F. LEURQUIN-DE VISSCHER, “De la nature du permis de bâtir” (noot onder Hof van beroep Toulouse, 7 februari 1974), Entr. et dr. 1975, 140. 440

Zie in die zin: V. LETELLIER, Permis de lotir, d’urbanisme et d’environnement en Région de Bruxelles-Capitale et en Région wallonne, Brussel, Larcier, 2003, 40: Quiconque peut introduire une demande de permis d’urbanisme ou de lotir; Zie evenwel in tegengestelde zin wat die permis de lotir betreft: O. JAMAR “Les permis de lotir” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, (414) 490-492; M. VON KUEGELGEN en P.-Y. ERNEUX, "Les permis d’urbaniser: «De la nécessaire convergence du droit de l’urbanisme et du droit privé mais laquelle?»", Jurim pratique 2013/2, (174) 198-201. 441

Vergelijk bv. ook RvS 16 januari 2003, nr. 114.575, Vandervaeren met RvS 26 mei 2008, nr. 183.361, Wulfrancke, overw. 3.1.2. en RvS 15 januari 2010, nr. 199.553, v.z.w. VK Siera Hamme-Zogge, overw. 9. 442

RvS 9 november 2009, nr. 197.664, l'Association des copropriétaires de la Résidence Asarine.

116

148. Uit al wat hieraan voorafging kan dus, voor wat de drie Gewesten betreft, afgeleid worden dat

men perfect een stedenbouwkundige vergunning kan aanvragen voor bijvoorbeeld het bouwen van

een woonst op de grond van een buurman, zelfs wanneer de realisatie daarvan meteen ook de

afbraak zou vergen van de woonst van die buurman. In dat laatste geval zal men vanuit

stedenbouwkundig oogpunt wel over de vereiste ‘afbraakvergunning’ moeten beschikken.443 In dat

verband kan men niet voorbij gaan aan de volgende bijzonder duidelijke overweging in een arrest

van een Franstalige kamer van de Raad van State:

S’il peut paraître choquant pour un administré qu’un tiers introduise une demande de permis

d’urbanisme sur son propre bien, surtout lorsque cette demande émane, comme en l’espèce, d’une

autorité publique, il convient cependant de rappeler qu’un permis d’ urbanisme, qui présente un

caractère réel, est délivré en fonction d’un projet et non d’une personne; qu’aucune disposition légale

ou réglementaire ne prévoit que les demandes de permis d’urbanisme ne peuvent être introduites que

par les propriétaires du terrain sur lequel la construction est envisagée; qu’il est également de

pratique constante qu’un permis d’urbanisme est délivré par l’autorité administrative sans préjudice

des droits civils des tiers444

Niettegenstaande deze kristalheldere overweging, die getuigt van een strikte toepassing van het

zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning, lijkt de rechtspraak van de Franstalige

kamers toch niet zo standvastig en misschien op dit punt zelfs minder standvastig als deze van de

Nederlandstalige kamers van de Raad van State.

443

Cf. RvS 7 februari 2011, nr. 211.049, Gentils en De Lentdecker. 444

RvS 14 oktober 2009, nr. 196.964, Soors.

117

2.2. Afwijkende rechtspraak

149. Zoals deze (sub)titel doet vermoeden, valt er dus ook in de rechtspraak van de Franstalige

kamers van de Raad van State een afwijkende tendens op te merken wat het antwoord betreft op de

vraag “moet men eigenaar zijn van of titularis zijn van een ander zakelijk of persoonlijk recht op een

onroerend goed vooraleer men een stedenbouwkundige vergunning kan aanvragen met betrekking

tot dat onroerend goed?”. Zo lijken ook de Franstalige kamers van de Raad van State nu en dan het

gevestigde principe (cf. supra nr. 124 en 146), dat men geen blijk moet geven van eender welke

hoedanigheid om een stedenbouwkundige vergunning aan te vragen, in vraag te stellen.445 Deze

afwijkende tendens gaat daarbij veel verder dan de hierboven besproken (recentere) afwijkende

arresten van een Nederlandstalige kamer van de Raad van State (supra nr. 129 en 138) en sluit

daarentegen volledig aan bij het arrest Opstaele van 16 juni 1981 (supra nr. 137). Zoals reeds

aangegeven werd, gaat dat arrest in tegen wat eerder zowel in de rechtspraak als de in rechtsleer

kwam vast te staan. De gedachtegang in dat arrest (overigens van een Nederlandstalige kamer) van

de Raad van State heeft echter sindsdien, behoudens een paar opstootjes (cf. supra nr. 129-138),

nooit meer de bovenhand gehaald in de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad

van State. In de Franstalige kamers van de Raad van State ging die gedachtegang echter een nieuw

leven leiden en dat sinds een arrest van 19 juli 2006. In dat arrest is namelijk identiek dezelfde

kwestieuze overweging terug te vinden. In wat volgt wordt enkel de essentie daarvan weergegeven

(cf. integrale overweging in het Nederlands supra nr. 137).

[…] qu'une demande de permis n'a de sens que si elle émane ou est introduite au nom du propriétaire,

du titulaire d'un droit réel ou d'un droit de bâtir; que si l'autorité compétente n'est pas tenue de

vérifier l'exactitude de la qualité indiquée par le demandeur sur le formulaire de demande, elle peut,

en cas de doute, exiger que lui soit présenté un titre attestant de la qualité indiquée; que lorsqu'elle

sait pertinemment ou doit savoir que la qualité indiquée par le demandeur ne correspond pas à la

réalité, l'autorité compétente ne peut pas délivrer le permis demandé; (eigen onderlijning)

445

RvS 19 juli 2006, nr. 161.405, Hargot; RvS 24 maart 2011, nr. 212.228, Soors; RvS 30 december 2013, nr. 225.967, François en Humblet; Zie evenwel contra en dus nog in lijn met traditionele invulling: RvS 9 november 2009, nr. 197.664, l'Association des copropriétaires de la Résidence Asarine.

118

150. Wat kan men uit deze overweging afleiden? Volgens het arrest Hargot van 19 juli 2006 heeft

een aanvraag tot een stedenbouwkundige vergunning geen zin wanneer deze wordt ingediend door

een andere dan de eigenaar, de titularis van een zakelijk recht of ruimer een recht om op het

betrokken onroerend goed te bouwen (“bouwrecht”). Toch lijkt de Raad deze markante stellingname

niet op de spits te drijven door eerder procedureel te oordelen dat het nog steeds (cf. supra nr. 146)

niet aan het bestuur toekomt om de juistheid van de hoedanigheid die de aanvrager inroept na te

gaan. Een aanvraag heeft pas “zin” als die wordt ingediend door iemand die al over de mogelijkheid

beschikt om de vergunning uit te voeren maar het bestuur mag dat “zinvol zijn” niet controleren.

Toch creëert de Raad van State met zijn overweging de mogelijkheid om alsnog een dergelijke

controle door te voeren. Zo kan het bestuur, in geval van twijfel betreffende de aangegeven

hoedanigheid, eisen dat er een titel wordt voorgelegd. Wanneer dus in het kader van de

vergunningsprocedure twijfel rijst, heeft het bestuur volgens de Raad van State niet de verplichting

maar wel de mogelijkheid om van de aanvrager te eisen dat hij, ter staving van de in de aanvraag

vermelde hoedanigheid, een titel voorlegt. Naast die mogelijkheid creëert de Raad van State ook nog

de verplichting uit hoofde van het bestuur om aan de “manifeste” onjuistheid van de ingeroepen of

aangegeven hoedanigheid een vergunningsweigering te koppelen.

De Raad van State lijkt met zijn arrest van 19 juli 2006 dus meer belang te hechten aan de

hoedanigheid van de aanvrager daar waar het merendeel van de arresten van de Raad van State

oordeelt dat, met het oog op het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning, de hoedanigheid

van de aanvrager irrelevant is (supra nr. 124 en 146). Toch is er klaarblijkelijk nog een dubbele

drempel: één opdat de hoedanigheid van de aanvrager een rol mag spelen en één opdat die

hoedanigheid een rol moet spelen in de beoordeling van het vergunningverlenend bestuur. Bemerk

overigens dat die dubbele drempel dus identiek dezelfde is als deze die een Nederlandstalige kamer

van de Raad van State destijds nog naar voren schoof met het arrest Opstaele (supra nr. 137).

151.Hoewel nadien nog herroepen, lijkt die hernieuwde belangstelling voor de hoedanigheid van de

aanvrager van een stedenbouwkundige vergunning diep te zijn doorgedrongen in de rechtspraak van

de Franstalige kamers van de Raad van State.446 Met twee recente arresten blijkt de zienswijze, die

eerder door een Nederlandstalige kamer werd gehuldigd met het arrest Opstaele, de bovenhand te

halen in de rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van State. Deze kamers gaan zelfs nog

446

Wat de (tijdelijke) terugkeer naar de traditionele zienswijze betreft zie RvS 14 oktober 2009, nr. 196.964, Soors (schorsingsarrest) en RvS 9 november 2009, nr. 197.664, l'Association des copropriétaires de la Résidence Asarine; Zie supra nr. 147-148.

119

verder door in diezelfde gedachtegang.447 Zo overwoog een Franstalige kamer van de Raad van State

op 24 maart 2011:

Considérant qu'un permis peut être délivré sous réserve des droits des tiers; que, toutefois, à défaut

de titre évident, la demande de permis doit contenir une justification de la possibilité pour le

demandeur de mettre en œuvre le permis qu'il sollicite;

Considérant qu'en l'espèce, dans sa demande de permis, la demanderesse ne justifie en rien de sa

possibilité de mettre en œuvre le permis envisagé; que des négociations en cours avec le propriétaire

de la parcelle concernée par le permis ne sont pas suffisantes; (eigen onderlijning)

152. De aangehaalde overweging maakt alvast duidelijk dat de Franstalige XIIIe kamer de (dubbele)

drempel, die zij eerder nog had ingebouwd ten aanzien van het in aanmerking nemen van de

hoedanigheid van de aanvrager, helemaal laat vallen (supra nr. 150). Vanuit de gedachte “een

vergunning moet zin hebben en een vergunning is pas zinvol als men deze daadwerkelijk ook kan

uitvoeren” effent deze Franstalige kamer het pad voor het in aanmerking nemen van de

hoedanigheid van de aanvrager als een decisief element met het oog op het al dan niet verlenen van

een stedenbouwkundige vergunning.448 Met een arrest van 30 december 2013 werd die zienswijze

andermaal bevestigd.449 Met dat recente arrest verduidelijkte de Raad ook dat hij, bij gebreke aan

een duidelijke wettekst, vrij is om in die zin te oordelen. Het is voortaan volgens de Franstalige

kamers van de Raad van State dus zo dat, bij gebrek aan een duidelijke titel in die zin, de aanvrager

een verantwoording moet geven wat betreft zijn mogelijkheden om op burgerrechtelijk vlak de

aangevraagde vergunning daadwerkelijk uit te voeren; zo niet moet het bestuur de vergunning

weigeren.450 De toepassing van deze zienswijze zal ongetwijfeld nog tot de nodige problemen leiden

in het Waals en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, dit vooral op het niveau van het bewijs van de

juiste hoedanigheid en de beoordeling daarvan.451

447

RvS 19 juli 2006, nr. 161.405, Hargot; RvS 24 maart 2011, nr. 212.228, Soors; RvS 30 december 2013, nr. 225.967, François en Humblet; Het laatste arrest betrof evenwel een schorsingsverzoek tegen de wijziging van een verkavelingsvergunning; niettemin kende de Raad een ruimere draagwijdte toe aan zijn standpunt omtrent de hoedanigheid van de aanvrager. 448

Zie in die zin ook: B. GORS, “De la qualité requise pour introduire une demande de permis d’urbanisme”, Amén. 2012/1, (19) 24, nr. 19, in fine. 449

RvS 30 december 2013, nr. 225.967, François en Humblet. 450

Cf. met het arrest Soors (RvS 24 maart 2011, nr. 212.228, Soors) heeft de Raad van State op die grond uiteindelijk besloten tot de vernietiging van de verleende stedenbouwkundige vergunning. 451

B. GORS, “De la qualité requise pour introduire une demande de permis d’urbanisme”, Amén. 2012/1, (19) 25, nr. 21-23.

120

153. De hernieuwde belangstelling die de hoedanigheid van de aanvrager van een

stedenbouwkundige vergunning geniet in de rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van

State kan niet los gezien worden van de vereisten inzake de samenstelling van die aanvraag.

Hierboven werd er al op gewezen dat die hoedanigheid in het Waals en het Brussels Hoofdstedelijk

Gewest meer aandacht krijgt in de regelgeving betreffende de samenstelling van een aanvraag tot

een stedenbouwkundige vergunning (supra nr. 149).452 Dat gegeven verklaart misschien al voor een

deel de bijzondere wending die de rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van State, op

het punt van de vereiste hoedanigheid met het oog op het aanvragen van een stedenbouwkundige

vergunning, heeft genomen. Gesteund door die vereisten inzake de samenstelling van die aanvragen

kan de Raad zelf ook meer belang gaan hechten aan de hoedanigheid van de aanvrager. Toch lijkt

niets te beletten dat men de grotere aandacht in die besluiten voor het “bouwrecht” waarover de

aanvrager al dan niet beschikt, zou bekijken vanuit het beter geïnformeerd zijn van de overheid. Zo

geïnterpreteerd zouden de vermeldingen in een dergelijke aanvraag, voor wat betreft de

hoedanigheid van de aanvrager, een louter informatieve waarde hebben. Een vergunning zou dan

ook in het Waals en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest nooit geweigerd kunnen worden om de

enkele reden dat de aanvrager zijn hoedanigheid niet gepreciseerd heeft.453 Toch zien de Franstalige

kamers van de Raad van State het de laatste jaren klaarblijkelijk anders.454

154. Kijken we nu, na kennisname van de rechtspraak van de Raad van State (incl. Franstalige

kamers), welk antwoord de (engere) vraag “moet men eigenaar zijn van of titularis zijn van een ander

zakelijk of persoonlijk recht op een onroerend goed vooraleer men een stedenbouwkundige

vergunning kan aanvragen met betrekking tot dat onroerend goed?” in de rechtspraak van de Raad

voor Vergunningsbetwistingen krijgt.

452

Zie Bijlage (Annexe) 20 bij CWATUPE (Code wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme, du Patrimoine et de l’Energie), BS 25 mei 1984, sindsdien herhaaldelijk gewijzigd, eveneens beschikbaar op https://wallex.wallonie.be; Zie artikel 6 van het Besluit van 12 december 2013 van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering tot vaststelling van de samenstelling van het dossier van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning, BS 12 maart 2013. 453

Zie in die zin: B. GORS, “De la qualité requise pour introduire une demande de permis d’urbanisme”, Amén. 2012/1, (19) 20, nr. 4 ; Zie ook: RvS 14 oktober 2009, nr. 196.964, Soors en RvS 9 november 2009, nr. 197.664, l'Association des copropriétaires de la Résidence Asarine; Zie supra nr. 147-148 ; Cf. RvS 1 december 2011, nr. 216.644, Jackers, overw. 4.21. 454

RvS 24 maart 2011, nr. 212.228, Soors (vernietigingsarrest in dezelfde zaak als hierboven vermeld) en RvS 30 december 2013, nr. 225.967, Francois en Humblet.


121

3. De rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen

3.1. Het principe

155. De kwestie rond de sloop van de hippodroom van Groenendaal, een werk van betonpionier

André Paduart, vormde de eerste gelegenheid voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen om zich

uit te spreken over het al dan niet vereist zijn van een welbepaalde hoedanigheid om een

stedenbouwkundige vergunning aan te vragen. De Raad voor Vergunningsbetwistingen oordeelde

heel duidelijk, verwijzend naar art. 4.2.22, §1 VCRO, dat de aanvrager van een stedenbouwkundige

vergunning niet noodzakelijk de eigenaar moet zijn van het (lijdend) voorwerp van die aanvraag.455

156. Op dit punt oordeelt de Raad voor Vergunningsbetwistingen dus geheel in lijn met de vrijwel

vaste rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State (supra nr. 124-126) en

bepaalde (veelal oudere) arresten van de Franstalige kamers van de Raad van State (supra nr. 146-

148). Ook de Raad voor Vergunningsbetwistingen maakt dus een strikte toepassing van het zakelijk

karakter van de stedenbouwkundige vergunning en het verleend zijn daarvan onder voorbehoud van

de (op het onroerend goed) betrokken burgerlijke rechten.

157. In diezelfde zin overwoog de Raad voor Vergunningsbetwistingen reeds heel duidelijk:

Het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning houdt in dat zij ‘grondgebonden’ is en

dat de vergunning dus niet verbonden is met de persoon die de vergunning verkrijgt maar met het

voorwerp ervan. […] uit [art. 4.2.22, §1 VCRO] volgt dat de aanvrager van de stedenbouwkundige

vergunning niet noodzakelijk de eigenaar dient te zijn van de percelen waarop de aanvraag

betrekking heeft.

Geschillen over burgerlijke rechten, zoals de voorliggende eigendomsdiscussie, behoren krachtens

artikel 144 van de Grondwet uitsluitend tot de bevoegdheid van de burgerlijke rechtbanken. Het is

niet de taak van de vergunningverlenende overheid en evenmin van de Raad om te oordelen over het

bestaan en de omvang van het eigendomsrecht.456

158. Ook een arrest van 21 mei 2013 getuigt van een dergelijke strikte toepassing van het zakelijk

karakter van de stedenbouwkundige vergunning.457 In die zaak had de deputatie een

stedenbouwkundige vergunning voor onder andere het plaatsen van een tuinmuur geweigerd omdat

er te weinig overleg was geweest tussen de aanvrager en de eigenaar van het stuk grond waarop die

tuinmuur zou komen. In tegenstelling tot de deputatie had het CBS nog duidelijk een strikte

455

RvVb 12 juli 2011, nr. A/2011/0099 (2de

kamer). 456

RvVb 24 juli 2012, nr. A/2012/0297 (2de

kamer). 457

RvVb 21 mei 2013, nr. A/2013/0262 (4de

kamer).

122

toepassing gemaakt van artikel 4.2.22, §1 VCRO. Het college gaf in zijn vergunningsbesluit immers

duidelijk aan dat, indien de vergunde muur zich daadwerkelijk (minstens deels) op het perceel van de

buur bevond en er geen akkoord zou gesloten worden met die buur, de muur niet mocht worden

opgetrokken.458 Omdat een dergelijke waarschuwing voor de deputatie niet volstond en deze tot een

vergunningsweigering besloot, trok de aanvrager naar de Raad voor Vergunningsbetwistingen. De

Raad vernietigde het weigeringsbesluit zodat dat de deputatie, rekening houdend met het

vernietigingsarrest, een nieuwe beslissing zou moeten nemen. De Raad (4de kamer) maakte in dit

arrest dus (vooralsnog) een strikte toepassing van artikel 4.2.22, §1 VCRO. Hij stelde duidelijk dat een

dergelijke burgerrechtelijke twist geen beoordelingselement uitmaakt voor het vergunningverlenend

bestuur en verwees naar de toepasselijke beoordelingsgronden op grond van art. 4.3.1. §1, eerste

lid, 1° VCRO.

159. Een arrest van 5 november 2012 getuigt alvast van een iets afwijkende invulling van dat zakelijk

karakter op het niveau van het al dan niet vereist zijn van een welbepaalde hoedanigheid om een

stedenbouwkundige vergunning aan te vragen.459 Waar de Raad voor Vergunningsbetwistingen nog

in vergelijkbare bewoordingen, zoals hierboven geciteerd, de voordelen van een strikte toepassing

aanhaalt (cf. supra nr. 119-122), lijkt het die voordelen minstens op het niveau van het bestuur niet

ten volle te benutten. Het is alsof de Raad voor Vergunningsbetwistingen de deur toch op een kier

zet voor een beoordeling van de hoedanigheid van de aanvrager.

Onder voorbehoud van duidelijke aanwijzingen van het tegendeel moet het vergunningverlenend

bestuursorgaan de hoedanigheid van de aanvrager (als eigenaar of titularis van een ander subjectief

recht) niet onderzoeken. (eigen onderlijning)

De Raad voor Vergunningsbetwistingen lijkt hierbij het pad te effenen voor de gedachtegang achter

het arrest Opstaele: “in geval van twijfel, kan de bevoegde overheid een titel eisen” of nog “de

bevoegde overheid mag, wanneer zij pertinent weet dat de door de aanvrager aangegeven

hoedanigheid niet met de werkelijkheid overeenstemt, de bouwvergunning niet afgeven” (dubbele

drempel cf. supra nr. 149-150). In het verlengde daarvan onderzocht de Raad ook effectief of het

bestuur de hoedanigheid van de aanvrager afdoende onderzocht had; het antwoord was in casu

458

Dit valt af te leiden uit een navolgend arrest in hetzelfde dossier RvVb, 24 maart 2015, nr. A/2015/0169 (4de

kamer); Zie bespreking van dat arrest infra nr. 188-189. 459

RvVb 5 november 2012, nr. A/2012/0448 (1ste

kamer), TGR 2013, 164.

123

bevestigend. Het in herinnering brengen van dat arrest van 16 juni 1981 levert de verzoekers dan wel

niet het verhoopte resultaat op, helemaal zonder effect is het aanhalen ervan ook niet.460

160. Met een arrest van 22 oktober 2013 maakt de Raad voor Vergunningsbetwistingen in ieder

geval opnieuw een vrij strikte toepassing van het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige

vergunning. De Raad geeft evenwel de volgende, overigens geheel terechte, waarschuwing mee:

De aangehaalde overwegingen […] nopen tot het besluit dat de houder van de bestreden vergunning

[…] zich bij het uitvoeren van de bestreden beslissing zal moeten beraden over de “burgerlijke

rechten” van de eigenaars van de percelen […] en derhalve de bestreden beslissing niet zal kunnen

aanwenden als vrijgeleide om voorbij te gaan aan deze “burgerlijke rechten”.461

Die waarschuwing vereist een korte schets van de feiten die tot dit arrest hebben geleid. Met het

besproken arrest sprak de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich uit over het beroep tot

vernietiging van een stedenbouwkundige vergunning voor het aanleggen van een

ontpolderingsgebied en drie gecontroleerde overstromingsgebieden. Met het oog op die aanleg zou

een groot deel van de gronden van de verzoeker onbeschikbaar worden. De verzoekende partij

verweet de overheid dat deze nog steeds niet was overgegaan tot de onteigening die noodzakelijk

was met het oog op de realisatie van onder andere een ontpolderingsgebied. Geheel terecht stelde

de verwerende partij dat er geen enkele decretale of reglementaire verplichting is voor de overheid

om de verzoekende partij eerst te onteigenen (en dus zelf eigenaar te worden), alvorens een

stedenbouwkundige vergunning te verlenen (cf. art. 4.2.22, §1 VCRO).462 De stedenbouwkundige

vergunning en het onteigeningsbesluit streven elk een eigen finaliteit na: zij staan naast elkaar.463 De

Raad voor Vergunningsbetwistingen trad de verwerende partij daarin bij maar gaf nog de hierboven

geciteerde waarschuwing mee.

161. Ook in 2014 heeft de Raad voor Vergunningsbetwistingen meermaals de kans gehad om zich uit

te spreken over de vraag of men een bepaalde hoedanigheid moet hebben om een

stedenbouwkundige vergunning aan te vragen. Het antwoord lijkt daarbij steevast te zijn dat het al

dan niet eigenaar zijn van of titularis zijn van een ander zakelijk of persoonlijk recht op het (lijdend)

voorwerp van de aanvraag, irrelevant is met het oog op de vergunningverlening.

460

Cf. RvVb 22 oktober 2013, nr. A/2013/0614 (4de

kamer), p.8; Zie: RvS 16 juni 1982, nr. 21.270, Opstaele, overw. 5.2, TBP, 139; Zie ook supra nr. 137 en wat de overname van die gedachtegang door een Franstalige kamer van de Raad van State betreft zie: nr. 149-152. 461

RvVb 22 oktober 2013, nr. A/2013/0614 (4de

kamer). 462

RvVb 22 oktober 2013, nr. A/2013/0614 (4de

kamer), p. 23 in fine. 463

Zie in die zin: RvS 17 september 2012, nr. 220.607, Conings, overw. 20.

124

Zo kan de nv AQUAFIN rechtsgeldig een stedenbouwkundige vergunning aanvragen hoewel deze nv

noch de eigenaar is van noch enig recht kan doen gelden op alle betrokken percelen. Wanneer het

bestuur, naar aanleiding van een bezwaar hierover, verduidelijkt welke de mogelijkheden zijn voor

de aanvrager om in een verder stadium daadwerkelijk over te gaan tot de uitvoering van die

vergunning, is het niet zo dat dit een vergunningsvoorwaarde uitmaakt.464

In eenzelfde zin tast ook de onwettigheid van een onteigeningsbesluit, dat noodzakelijk is voor de

uitvoering van een eerder verleende stedenbouwkundige vergunning, niet de wettigheid van die

vergunning aan. Een stedenbouwkundige vergunning wordt immers steeds verleend onder het

(impliciet) voorbehoud van de burgerlijke rechten die personen kunnen laten gelden op de eigendom

waarop de vergunning betrekking heeft. Als een stedenbouwkundige vergunning niet kan worden

uitgevoerd omdat de houder ervan er burgerrechtelijk geen gebruik van kan maken, heeft dat geen

gevolgen voor de rechtmatigheid van de vergunning.465

162. Op één na geven de hierboven besproken arresten aan dat de Raad voor

Vergunningsbetwistingen, geheel in lijn met de recentere rechtspraak van de Nederlandstalige

kamers (supra nr. 124-126) en de oudere rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van

State (supra nr. 146-148), een strikte toepassing maakt van het zakelijk karakter van de

stedenbouwkundige vergunning. Toch valt er sinds 18 maart 2014 ook een echte afwijkende tendens

te bespeuren in zijn rechtspraak. Deze afwijkende tendens lijkt voort te bouwen op de voorzichtige

opening die de Raad voor Vergunningsbetwistingen al op 5 november 2012 heeft gemaakt.

464

RvVb 21 januari 2014, nr. A/2014/0054 (4de

kamer). 465

RvVb 5 augustus 2014, nr. A/2014/0535 (8ste

kamer).

125

3.2. Afwijkende rechtspraak

163. Een merkwaardig arrest van 18 maart 2014 maakt nog eens duidelijk dat de Raad voor

Vergunningsbetwistingen niet zonder meer ongevoelig is voor de problematiek van het handelen,

weliswaar met vergunning, maar in strijd met de burgerlijke rechten van een ander. De Raad (4de

kamer) bevestigde ook wat eerder uit een arrest van 5 november 2012 kon worden afgeleid: de

strijdigheid met de burgerlijke rechten van de aanvrager kan voor het vergunningverlenend bestuur

van belang zijn en desgevallend een onderzoek vergen (cf. supra nr. 159). Met zijn arrest van 18

maart 2014 maakt die Raad daarenboven duidelijk dat hij zelfs bereid is om, in welbepaalde

omstandigheden, aan die strijdigheid ook een vernietigingsarrest te verbinden.466

164. De feiten die aanleiding gaven tot dit merkwaardige arrest waren, kort gesteld, de volgende:

een landbouwer zag zich genoodzaakt zijn activiteit te verplaatsen. Eerdere aanvragen om zijn

bestaand activiteitencentrum verder uit te bouwen kenden immers niet het gewenste verloop. Ook

op de gewijzigde locatie was het pas ‘derde keer goede keer’. Zelfs die derde keer vergde het een

beroep bij de deputatie opdat hij zijn uitbreiding vergund kreeg. De landbouwer had in elk geval één

belangrijke les getrokken uit de eerdere vergunningsweigering. Hij had namelijk een andere

toegangsweg voorzien in zijn plannen. Waar dit voor de gemeente niet volstond en het de talrijke

bezwaren tegen de plannen van de landbouwer bijtrad, volstond die andere toegangsweg wel voor

de deputatie. De stedenbouwkundige vergunning werd verleend mits er nog een bufferbekken werd

aangelegd. De gemeente trok daarop samen met een toekomstige buur van de landbouwer naar de

Raad voor Vergunningsbetwistingen met het oog op de vernietiging van die stedenbouwkundige

vergunning. Die verzoekers putten, kort gesteld, hun eerste middel uit de volgens hen verkeerde

toepassing van art. 4.2.22, §1 VCRO.467

165. Volgens de verzoekers had de deputatie rekening moeten houden met het feit dat zowel de

toegangsweg als het bufferbekken terecht zouden komen op een perceel dat toebehoort aan een

ander. De eigenaar van het betrokken perceel, de Kerkfabriek, had de deputatie ook laten weten

geen enkel bouwrecht te zullen toestaan. De deputatie meende daarentegen dat, in een strikte

toepassing van artikel 4.2.22, §1 VCRO, de latere uitvoering van de vergunning (toegangsweg en

bufferbekken) een zorg is voor de aanvrager en niet voor het vergunningverlenend bestuur.

466

Zie: RvVb 18 maart 2014, nr. A/2014/0195 (4de

kamer); Voor een bespreking van dat arrest zie ook: S. DE

MAESSCHALCK, “De verhouding tussen burgerlijke rechten en vergunningen: no more boundaries?”, TOO 2014, 449-451. 467

Meer specifiek riepen de verzoekers de miskenning in van de artikelen 144, 145 en 146 van de Grondwet, van artikel 3, tweede lid van de formele motiveringswet en van het materieel motiveringsbeginsel.

126

In het bijzonder beargumenteerden de verzoekers een verschil in gradatie tussen enerzijds het

oordelen over een burgerrechtelijke betwisting en anderzijds het rekening houden met een

vaststaand gegeven, ook al was het van burgerrechtelijke aard. Waar het oordelen over een

burgerrechtelijke betwisting exclusief toekomt aan de “gewone rechter” (art. 144 Gw.), zou het

bestuur niet voorbij kunnen gaan aan een vaststaand gegeven al zou dit van burgerrechtelijke aard

zijn. Het bestuur moet ook met dat laatste rekening houden. De verzoekers benadrukten daarbij, nog

meer dan in het door hen geciteerde arrest Opstaele, de invalshoek van waaruit men belang zou

moeten hechten aan de hoedanigheid van de aanvrager.468 Zij plaatsten uitsluitend de

uitvoerbaarheid van de aangevraagde vergunning centraal.469 Het arrest Opstaele en de Franstalige

evenknie daarvan, het arrest Hargot, focussen daarentegen ook nog op de ‘waarachtigheid’ van de

ingeroepen of aangegeven hoedanigheid (supra nr. 137 en 149-150).470 Dat de rechtspraak van de

Franstalige kamers van de Raad van State daar meer de nadruk op legt, hoeft overigens, zoals

hierboven werd geschetst, niet zo te verwonderen (supra nr. 153).

De verzoekers lijken hun invulling van art. 4.2.22, §1 VCRO niet alleen beter verteerbaar te maken in

het licht van de scheiding der machten en de grondwettelijk verankerde rechtsmachtverdeling tussen

de “bestuursrechter” en de “gewone rechter”(niet “oordelen over” maar wel “rekening houden met

‘vasstaande’ gegevens”). Zij ontwijken ook het feit dat er, in het Vlaams Gewest, bij de samenstelling

van een aanvraag tot een stedenbouwkundige vergunning geen belang wordt gehecht aan de

hoedanigheid van de aanvrager en aan het al dan niet beschikken over een zogenaamd “bouwrecht”

(cf. supra nr. 127).471 Waar de hoedanigheid van de aanvrager dus in de regel geen rol hoeft te spelen

moet het bestuur, volgens die verzoekers, telkens vaststaat dat de aanvrager geen bouwrecht heeft,

alsnog besluiten dat deze de hoedanigheid mist om de stedenbouwkundige vergunning aan te

vragen.

166. De verwerende partij, de deputatie, wees van haar kant op de codificatie van het zakelijk

karakter van de stedenbouwkundige vergunning in artikel 4.2.22, §1 VCRO. Een afwijkende

interpretatie daarvan in het eerdere arrest Opstaele zou daar geen afbreuk aan kunnen doen. De

tussenkomende partij, de landbouwer, wees er bovendien op dat hij, bij gebreke aan een minnelijke

468

Bemerk overigens dat in dit arrest door zowel de verzoeker als de verweerder een verkeerde lezing wordt gegeven aan het (niettemin verwarrende) RvS 29 januari 2009, nr. 189.930, Aerts, zie supra nr. 131-137. 469

Zodoende lijken zij zich te beroepen op de doorontwikkeling van de gedachtegang van het arrest Opstaele in de arresten Soors en François en Humblet; Zie: RvS 24 maart 2011, nr. 212.228, Soors; RvS 30 december 2013, nr. 225.967, François en Humblet; Zie supra nr.151-152. 470

Al moet in dat verband ook worden opgemerkt dat in de twee recentste arresten van de Franstalige kamers van de Raad van State daaromtrent, het uitvoerbaar zijn van de vergunning ook meer op het voorplan treedt. 471

Besluit van de Vlaamse Regering van 28 mei 2004 betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning BS 26 november 2004; Zie ook de aanvraagformulieren (uitgebreid en vereenvoudigd) op http://www.ruimtelijkeordening.be.


127

regeling, een uitspraak zou kunnen uitlokken van de vrederechter betreffende een recht van uitweg.

Dat laatste betreft volgens de landbouwer een burgerrechtelijke kwestie die voor het bestuur niet

doorslaggevend is omdat vergunningen verleend worden onder voorbehoud van burgerlijke rechten

(art. 4.2.22, §1 VCRO). Beiden tonen zich dus voorstander van een strikte toepassing van het zakelijk

karakter van de stedenbouwkundige vergunning. Een strikte toepassing zoals die overigens vrijwel

steevast gehuldigd werd in de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State.472

167. Met zijn arrest van 18 maart 2014 sprak de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich uit over

deze zaak. De eerste twee overwegingen ten gronde vormen geen grote verrassing. Samengevat:

vergunningen hebben een zakelijk karakter (cf. art. 4.2.22, §1 VCRO) en dus komt het niet aan het

vergunningverlenend bestuur toe om als een rechter uitspraak te doen over burgerlijke rechten en

verplichtingen (cf. art. 144 Gw.). Maar dan bracht de Raad voor Vergunningsbetwistingen de

volgende nuance toe aan de voorheen strikte toepassing van het zakelijk karakter van de

stedenbouwkundige vergunning:

Dit beginsel belet niet dat een vergunningverlenende overheid vaststellingen kan doen omtrent

burgerlijke rechten die niet in betwisting zijn, waarvan het bestaan door de betrokken partijen wordt

erkend of die zijn vastgesteld in een akte die de nodige bewijskracht heeft. (eigen onderlijning)

De hierboven geciteerde overweging geeft aan dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen de

verzoekers integraal bijtreedt (cf. supra nr. 165). Volgens de Raad bestaat er dus wel degelijk een

verschil in gradatie tussen rekening houden met en oordelen over burgerrechtelijk kwesties en dat

zeker wanneer het rekening houden met slaat op een vaststaand gegeven. Vervolgens lijkt de Raad

vrij duidelijk aan te geven dat men geen eigenaar van of titularis van een ander zakelijk of persoonlijk

recht op een onroerend goed moet zijn om er een stedenbouwkundige vergunning voor aan te

vragen. Maar dan vervolgde de Raad voor Vergunningsbetwistingen:

Niettemin moet het verlenen van een vergunning, om nuttig en doelmatig te zijn, kunnen leiden tot

het uitvoeren van deze vergunning volgens de modaliteiten en eventuele voorwaarden die zijn

opgelegd in de vergunningsbeslissing. Indien er in de loop van de administratieve procedure

daaromtrent een betwisting wordt gevoerd of een discussie rijst, kan dit het vergunningverlenend

bestuursorgaan ertoe nopen de mogelijkheid tot het uitvoeren van de vergunning te beoordelen. […]

472

Dit evenwel met uitzondering van RvS 16 juni 1981, nr. 21.270, Opstaele, overw. 5.2, TBP 1982, 139, RvS 5 april 2002, nr. 105.414, Berte en Smits en RvS 13 september 2011, nr. 215.110, nv Grondig, zie supra nr. 129-138; Bemerk alvast dat het de Nederlandstalige kamers van de Raad van State zijn die optreden als cassatierechter ten aanzien van de arresten van de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

128

Het niet kunnen realiseren van onderdelen van een vergunning, in casu de ontsluitingsweg met

inbegrip van de aanleg van een bufferbekken, die dermate essentieel worden geacht door de

verwerende partij dat een vorige aanvraag met een alternatieve ontsluiting werd geweigerd, raakt

echter de beslissingsbevoegdheid van een vergunningverlenende overheid. (eigen onderlijning)

168. Het is dus duidelijk dat ook volgens de Raad voor Vergunningsbetwistingen vergunningen niet

zonder meer onder voorbehoud van het burgerrechtelijke verleend kunnen worden. Het bestuur kan

zich dus volgens de Raad voor Vergunningsbetwistingen niet verschuilen achter dat voorbehoud om

een vergunning te verlenen die onuitvoerbaar is op het burgerrechtelijke vlak. In het besproken

arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen vinden we de dubbele drempel uit de

gelijkgestemde arresten Opstaele en Hargot niet letterlijk terug.473 Toch lijkt ook de Raad voor

Vergunningsbetwistingen die drempel te hanteren maar weliswaar op een verschillende en wat meer

genuanceerde wijze.474

Volgens de arresten Opstaele en Hargot van de Raad van State is het zo dat een aanvraag pas “zin”

heeft als die wordt ingediend door iemand die reeds over de mogelijkheid beschikt om de

vergunning uit te voeren maar het bestuur mag dat “zinvol” enkel controleren wanneer er

daaromtrent twijfel rijst; in dat geval kan het bestuur het voorleggen van een titel eisen (1ste

drempel). Naast die mogelijkheid creëerde de Raad van State ook nog de verplichting uit hoofde van

het bestuur om aan de “manifeste” onjuistheid van de ingeroepen of aangegeven hoedanigheid een

vergunningsweigering te koppelen (2de drempel).

In essentie komt de Raad voor Vergunningsbetwistingen met dit arrest tot hetzelfde besluit. De Raad

voor Vergunningsbetwistingen lijkt genuanceerder. Een vergunningsaanvraag kan wellicht nog zin

hebben hoewel de aanvrager nog niet onmiddellijk over de mogelijkheid beschikt om deze uit te

voeren. Weliswaar moet de verleende vergunning, om nuttig en doelmatig te zijn, uiteindelijk

kunnen leiden tot de uitvoering daarvan en dit volgens de modaliteiten en eventuele voorwaarden

waarin die vergunning voorziet. Pas als er daaromtrent twijfel rijst kan het bestuur zich genoodzaakt

zien om daar een onderzoek naar te voeren (drempel 1). Dat vergunningverlenend bestuur moet op

zijn minst de vergunning weigeren als uit niet betwiste en vaststaande feiten blijkt dat de vergunning

gedeeltelijk onuitvoerbaar is (drempel 2.).475

473

Zie: RvS RvS 16 juni 1981, nr. 21.270, Opstaele, overw. 5.2, TBP 1982, 139 (Nederlandstalige kamer) en RvS RvS 19 juli 2006, nr. 161.405, Hargot (Franstalige kamer); Zie supra nr. 149-150. 474

Zie in dat licht ook de verschillende feitelijke constellatie die aanleiding gaf tot deze arresten. 475

Deze laatste ‘drempel’ valt niet uitdrukkelijk te lezen in de overwegingen van de RvVb maar volgt uit het samenlezen van die overwegingen met het feit dat die Raad in casu ook tot de vernietiging besluit.

129

Specifiek in deze zaak hechtte de Raad voor Vergunningsbetwistingen bijzonder veel belang aan de

onuitvoerbaarheid van twee essentiële aspecten van de verleende stedenbouwkundige vergunning:

de toegangsweg en de waterbuffer. In het voorgaande werd geschetst hoe een eerdere

vergunningsaanvraag op een weigering stuitte net omwille van de keuze van ontsluiting. De

vaststelling dat de andere mogelijkheid tot ontsluiting vanuit zuiver stedenbouwkundig oogpunt

weliswaar aanvaardbaar is maar vanuit burgerrechtelijk oogpunt gewoonweg niet uitvoerbaar is,

bracht de Raad voor Vergunningsbetwistingen ertoe de vergunning te vernietigen. De Raad besliste

in dat verband nog dat het feit dat de aanvrager een procedure voor de vrederechter in het

vooruitzicht stelt opdat hem een recht van uitweg langs de vergunde toegangsweg zou worden

verleend geen afbreuk deed aan het feit dat er dan nog steeds geen oplossing zou worden geboden

voor dat ander essentieel aspect van de vergunning: het waterbufferbekken.

169. De problematiek in het besproken arrest en het antwoord dat daarop werd geboden door de

Raad voor Vergunningsbetwistingen doet toch een aantal vragen rijzen. Wanneer zal een

burgerrechtelijke kwestie een vaststaand gegeven vormen? Riskeert de Raad voor

Vergunningsbetwistingen met zijn nuancering op (de strikte toepassing van) het zakelijk karakter van

de stedenbouwkundige vergunning niet dat hij zich uiteindelijk toch zal moeten uitspreken over

burgerrechtelijke betwistingen aangezien dat vaststaand karakter vaak betwist zal worden?

Daarenboven kan men zich heel concreet in de besproken zaak inbeelden dat de Kerkfabriek alsnog

de realisatie van het bufferbekken en de toegangsweg wil toestaan en dus ‘van gedachte verandert’.

Dit kan bijvoorbeeld op grond van een hoger bod, een gewijzigde samenstelling van het bestuur,

onvoorziene kosten aan haar patrimonium (bv. houtworm), … Is die vaststaande onuitvoerbaarheid

naar de toekomst toe wel steeds zo vaststaand? Eigent de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich

dan ook geen glazen bol toe op een terrein dat daarenboven niet het zijne lijkt (cf. art. 144 Gw.)?

170. De Raad voor Vergunningsbetwistingen heeft nadien nog tot tweemaal toe, in vergelijkbare zin,

overwogen dat het verlenen van een vergunning “nuttig en doelmatig” moet zijn. Een

vergunningsbeslissing moet dus kunnen leiden tot het uitvoeren van de verleende vergunning

conform de daarin voorziene modaliteiten en eventuele voorwaarden. In geval van twijfel kan het

bestuur genoodzaakt zijn een onderzoek te voeren naar de uitvoeringsmogelijkheden uit hoofde van

de aanvrager.476

476

Zie: RvVb 27 mei 2014, nr. A/2014/0387 (4de

kamer) en RvVb 4 november 2014, nr. A/2014/0753 (4de

kamer).

130

171. Met zijn arrest van 27 mei 2014 lijkt de Raad voor Vergunningsbetwistingen, misschien wat

onzeker over de inmiddels ingeslagen weg, nagenoeg geen standpunt in te nemen over de hem

opgeworpen kwestie.477

172. De feiten waren de volgende: de nv Dubatex had van de deputatie een stedenbouwkundige

vergunning verkregen voor het bouwen van een loods voor het bewerken en het verhandelen van

wol. De nv Dubatex was echter zelf geen eigenaar van het stuk grond waarop die loods zou komen.

De stad Roeselare had diezelfde vergunning eerder geweigerd en trok naar de Raad voor

Vergunningsbetwistingen om die vergunning alsnog vernietigd te zien.

173. Het eerste middel dat de verzoeker ontwikkelde, bestond uit de schending van het

zorgvuldigheidsbeginsel en het materieel motiveringsbeginsel. Kort gesteld ontwikkelde die

verzoeker identiek dezelfde redenering als de verzoekers in het arrest van 18 maart 2014 (supra nr.

165). In dit arrest werd door de verzoeker nog uitvoeriger beargumenteerd dat het

vergunningverlenend bestuur bij zijn beoordeling steeds moet vertrekken van alle relevante factoren

en omstandigheden. In het kader van een zorgvuldige feitenvinding zou dat bestuur ook kunnen

stuiten op een burgerrechtelijke problematiek. Betreft het een geschil dan is niet alleen artikel

4.2.22, §1 VCRO maar ook de scheiding der machten terzake duidelijk: het beslechten daarvan komt

bij uitsluiting toe aan de “gewone rechter” (cf. art. 144 Gw.). Betreft het daarentegen een vaststaand

en niet betwist burgerrechtelijk gegeven dan zou het bestuur dit volgens de verzoeker in rekening

moeten brengen.478 In die zin zou het bestuur, volgens de verzoeker, de vergunning moeten

weigeren indien zonder meer komt vast te staan dat de aanvrager geen “bouwrecht” heeft; hij mist

in dat geval de vereiste hoedanigheid om een aanvraag in te dienen. Concreet had de deputatie

volgens de verzoeker (nota bene degene die de aanvraag in eerste aanleg had beoordeeld) door een

minimaal zorgvuldig onderzoek aan het licht kunnen brengen dat de aanvrager (NV Dubatex,

tussenkomende partij) geen enkel bouwrecht had.

174. De verwerende partij (de deputatie) wees erop dat er geen enkele bepaling is die stelt dat een

stedenbouwkundige vergunning enkel aangevraagd kan worden door de eigenaar van het (lijdend)

voorwerp van die vergunning. Ook het aanvraagformulier vereist nergens de vermelding van het

eigenaar zijn of, ruimer, het hebben van enig bouwrecht met betrekking tot het (lijdend) voorwerp

van de aanvraag (cf. supra nr. 127).

477

Zie: RvVb 27 mei 2014, nr. A/2014/0387 (4de

kamer). 478

Bemerk dat de verzoeker ook in dit arrest verwijst naar het arrest Opstaele van 16 juni 1981 en het arrest Aerts van 29 januari 2009; Ook in deze zaak kent de verzoeker m.i. een te grote draagwijdte toe aan dat laatste arrest, zie supra nr. 133-134.

131

De tussenkomende partij (NV Dubatex) meende in hoofdorde dat het middel van de verzoeker

onontvankelijk was en maakte daarbij in zekere zin een toepassing van het adagium nemo auditur

propriam turpitudinem allegans.479 Immers, was het niet de verzoekende partij zelf die, in eerste

administratieve aanleg, naliet een dergelijk onderzoek naar de hoedanigheid van de aanvrager door

te voeren. In ondergeschikte orde beargumenteerde de tussenkomende partij het ongegrond zijn van

het middel. Daartoe verwees de tussenkomende partij niet enkel naar (vaste) rechtspraak van de

Nederlandstalige kamers van de Raad van State, die een strikte toepassing maken van het zakelijk

karakter van de stedenbouwkundige vergunning, maar ook naar artikel 4.2.22, §1 VCRO. Volgens de

tussenkomende partij is er vooreerst geen sprake van een speculatieve aanvraag en zelfs mocht dat

het geval zijn, valt niet in te zien hoe dit enkele feit de wettigheid van de verleende vergunning zou

kunnen aantasten.

175. Zoals werd aangegeven, sprak de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich nauwelijks uit over

het standpunt van de partijen in zijn arrest van 27 mei 2014 (supra nr. 173). De Raad speelt

schijnbaar op veilig en herhaalde de hierboven geciteerde overwegingen uit het arrest van 18 maart

2014 om vervolgens te volstaan met:

Uit het voorgaande volgt dat de verzoekende partij geen schending aantoont van de aangevoerde

bepalingen en beginselen op grond van het louter argumenteren dat de verwerende partij bij een

“minimaal zorgvuldig onderzoek” had kunnen vaststellen dat de tussenkomende partij niet de

eigenaar is van de betrokken perceel.

Het middel is ongegrond.480

176. Ook bij dit arrest (cf. supra nr. 169.) geven we drie kritische bedenkingen. Maakt de Raad voor

Vergunningsbetwistingen van een “minimaal zorgvuldig onderzoek” de nieuwe drempel om te

bepalen wanneer een overheid rekening moet houden met een burgerrechtelijke kwestie? Of begint

de Raad voor Vergunningsbetwistingen (4de kamer) stilaan een idee te krijgen van de mogelijks

ongewenste effecten van haar gewijzigd standpunt? Komt door de hernieuwde belangstelling in zijn

rechtspraak voor de hoedanigheid van de aanvrager de praktijk van de projectontwikkelaars in

gevaar?

479

Weliswaar veeleer vrij vertaald als: niemand mag zijn eigen fout of nalatigheid als argument inroepen; Het gaat voor alle duidelijkheid niet om de toepassing die van dit adagium wordt gemaakt in het verbintenissenrecht. 480

RvVb 27 mei 2014, nr. A/2014/0387 (4de

kamer).

132

177. Een arrest van 21 oktober 2014 beperkt er zich toe te overwegen dat het in beginsel niet aan

het bestuur toekomt om na te gaan of de begunstigde van een vergunning over de nodige rechten of

titels beschikt om de vergunning uit te voeren en dat een (‘zuivere’) betwisting over burgerlijke

rechten en titels tot de bevoegdheid behoort van de “gewone rechter”.481 Het komt dan ook niet aan

de Raad voor Vergunningsbetwistingen toe een dergelijke betwisting te onderzoeken. Hier lijkt de

Raad alvast in te zien welke verwachtingen hij bij sommige rechtsonderhorigen in het leven roept

met zijn gewijzigd standpunt.482

178. Met een arrest van 4 november 2014 durft de Raad voor Vergunningsbetwistingen (4de kamer)

zich opnieuw volledig op het (gladde?) ijs te begeven.483 De Raad beperkt zich niet tot het herhalen

van dezelfde overwegingen die hij eerder had ontwikkeld maar gaat ook uitgebreid in op de grond

van de zaak.484

179. De feiten die tot dit arrest aanleiding gaven waren kort gesteld de volgende. De heer Claeys had

een tijd geleden zijn woning verkocht aan de heer en mevrouw Geerinckx-Mellini. Hij behield zich

daarbij het vruchtgebruik voor zodat het echtpaar slechts de blote eigendom kon verwerven. Na het

overlijden van haar echtgenoot, verkocht mevrouw Mellini haar aandeel in het pand, de blote

eigendom, aan drie bvba’s. Die bvba’s schakelden een andere vennootschap, de bvba M.D.R.-

Projects, in om een project te ontwikkelen met betrekking tot dat pand. Die laatste bvba vroeg in het

verlengde daarvan een stedenbouwkundige vergunning aan voor het bouwen van appartementen en

het afbreken van een bestaand gebouw.

Het CBS van de stad Gent verleende de stedenbouwkundige vergunning en maakte daarbij een

strikte toepassing van het zakelijk karakter van die vergunning. Dat liet hem toe abstractie te maken

van de onderliggende rechtsverhoudingen (opsplitsing eigendom pand) en zuiver stedenbouwkundig

te oordelen of hij het verlenen van de vergunning wettig en opportuun vond. Wat het

eigendomsstatuut van het pand betrof, besloot het college heel duidelijk dat een dergelijke

burgerrechtelijke aangelegenheid op zich geen beoordelingsgrond vormt om de aanvraag niet in te

willigen. Een stedenbouwkundige vergunning doet immers geen afbreuk aan zakelijke rechten

(waaronder het vruchtgebruik) en staat hier los van.485 Het CBS gaf ook nog een waarschuwing mee:

indien de bezwaarindiener niet wenst te verzaken aan zijn vruchtgebruik dient de bouwheer dit te

481

Bemerk dat de overweging “Niettemin moet het verlenen van een vergunning, om nuttig en doelmatig te zijn […]” echter achterwege blijft. 482

RvVb 21 oktober 2014nr. A/2014/0721 (4de

kamer). 483

RvVb 4 november 2014, nr. A/2014/0753 (4de

kamer); Het is overigens telkens de 4de

kamer die aan de rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen een bijzondere, zo niet afwijkende, wending geeft. 484

Zie met identieke overwegingen: RvVb 18 maart 2014, nr. A/2014/0195 (4de

kamer) en RvVb 27 mei 2014, nr. A/2014/0387 (4

de kamer).

485 Zie daarentegen supra nr. 140 i.v.m. de verkavelingsvergunning en art. 4.2.22, §2 VCRO.

133

respecteren. Het CBS verduidelijkte tot slot nog dat “de stedenbouwkundige wetgeving” aan

eenieder toelaat om een bouwvergunning aan te vragen voor een perceel waar men geen eigenaar

van is.

Zowel de voorheen blote eigenaar (mevr. Mellini) als diegene die nog steeds het vruchtgebruik

genoot van het betrokken pand (dhr. Claeys) tekenden beroep aan bij de deputatie. Het kan immers

toch niet de bedoeling zijn dat de huidige blote eigenaars, via de bvba M.D.R-Projects, het pand

slopen en een andere bestemming geven terwijl voordien duidelijk overeengekomen was dat dhr.

Claeys het (levenslange) vruchtgebruik zou genieten op dat pand.486 Afspraken zijn afspraken leek

hun motto te zijn. Op het eerste zicht misschien niet zo merkwaardig maar de deputatie volgde hen

in hun standpunt. De deputatie weigerde de vergunning en wel omwille van het afwezig zijn van enig

bouwrecht uit hoofde van de aanvrager (bvba M.D.R.-Projects). De deputatie zocht daarbij steun in

het arrest Opstaele van 16 juni 1981. De deputatie zag in het lijnrecht tegenover elkaar staan van het

vruchtgebruik enerzijds en de aanvraag anderzijds (cf. afbraak) een legaliteitsbelemmering die haar

zelfs belette om vanuit stedenbouwkundig oogpunt over de aanvraag te oordelen.

180. In de procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen hield de deputatie vast aan haar

standpunt. Zij voegde, bovenop de motivering van haar weigeringsbesluit, nog toe dat het aan de aan

de vergunningverlenende overheid toekomt om een marginale toetsing uit te voeren naar de

uitvoerbaarheid van de te verlenen vergunning. De deputatie meende dat zij een

stedenbouwkundige vergunning rechtsgeldig kan weigeren wanneer manifest blijkt dat de aanvrager

ervan niet over het volledige beschikkingsrecht beschikt over de grond en dit ongeacht het in artikel

4.2.22, §1 VCRO vermelde zakelijk karakter van die vergunning. (cf. supra nr. 122, in fine)

Ook in deze procedure schetste degene die een strikte toepassing van art. 4.2.22, §1 VCRO voorstaat,

hier echter de verzoekende partij (bvba M.D.R.-Projects), de (vaste) rechtspraak van de Raad van

State in die zin. Genoodzaakt om wat mee te stappen in de eerder ontwikkelde gedachtegang van (de

4de kamer van) de Raad voor Vergunningsbetwistingen, beargumenteerde de verzoeker ook zijn

mogelijkheden om in de toekomst de aangevraagde maar geweigerde vergunning uit te voeren. Zo is

het vruchtgebruik, dat (voorlopig) haaks staat op het aangevraagde(cf. afbraak), niet absoluut.487 Hij

wees bovendien op de zaak die hierover aanhangig was bij de vrederechter. De kans op uitvoering

zat er dus in want de vrederechter zou het vruchtgebruik wel eens kunnen afschaffen. Daarenboven

voegde de verzoekende partij nog toe dat er, na het weigeringsbesluit van de deputatie, een dading

486

Dit werd overigens ook nog duidelijk overeengekomen op het ogenblik van de verkoop van het aandeel in blote eigendom, door mevr. Mellini, aan de drie bvba’s die in een later stadium de bvba M.D.R.-Projects hebben ingeschakeld als projectontwikkelaar. 487

Zie wat dat niet absoluut zijn betreft: art. 618 BW.

134

werd gesloten met mevr. Mellini en dhr. Claeys op grond waarvan de verzoekende partij, de bvba

M.D.R.-Projects, wel degelijk over een bouwrecht zou beschikken.

181. Zoals reeds werd gesteld, herhaalde de Raad voor Vergunningsbetwistingen identiek dezelfde

overwegingen (cf. supra nr. 167) als deze die we kunnen terugvinden in de hierboven, onder de

subtitel “afwijkende rechtspraak”, besproken arresten (telkens 4de kamer). Het verlenen van een

vergunning moet dus andermaal volgens de Raad voor Vergunningsbetwistingen “om nuttig en

doelmatig te zijn”, kunnen leiden tot de uitvoering en dat conform de modaliteiten en de eventuele

voorwaarden waarin die vergunning voorziet.

De Raad voor Vergunningsbetwistingen hechtte veel belang aan het levenslang vruchtgebruik van

dhr. Claeys en oordeelde, net zoals de deputatie, dat dit zakelijk recht de uitvoering van het

aangevraagde belet. Immers, het niet kunnen uitvoeren van een onderdeel van een vergunning, in

casu het slopen van de betrokken woning, waarvan niet kan betwist worden dat het een essentieel

onderdeel vormt van de aanvraag, raakt de beslissingsbevoegdheid van een vergunningverlenende

overheid. (eigen onderlijning)

Nog volgens de Raad deed de procedure voor de vrederechter, ten einde dhr. Claeys van zijn

vruchtgebruik vervallen te verklaren, hieraan geen afbreuk. De dading kwam op dit punt alvast te laat

volgens de Raad voor Vergunningsbetwistingen; de deputatie had volgens de Raad correct

geoordeeld en kon die dading niet voorzien. Het vernietigingsberoep werd ongegrond verklaard.488

182. Verwijzend naar wat hierboven als open vraag werd gesteld (cf. supra nr. 169), kunnen we het

ook hier niet nalaten de volgende kritische vragen naar voor te schuiven. Toont dit arrest niet aan dat

de onuitvoerbaarheid op het burgerrechtelijke vlak een tijdelijk gegeven kan zijn, een onzekerheid

waar noch het bestuur noch de Raad voor Vergunningsbetwistingen echt vat op hebben? Laat artikel

4.2.22, §1 VCRO niet net toe de glazen bol achterwege te laten en onder voorbehoud, desgevallend

met waarschuwing (cf. supra nr. 179, tweede alinea), de vergunning te verlenen? Dit laatste wanneer

men, vanuit datgene waarover men kennis heeft, waarop men vat heeft, oordeelt dat het

aangevraagde verenigbaar is met de toepasselijke voorschriften en inpasbaar is in het licht van de

goede ruimtelijke ordening. Kan diegene die geconfronteerd zou worden met de tenuitvoerlegging

van een vergunning in strijd met zijn burgerlijke rechten (als eigenaar of als titularis van een zakelijk

of persoonlijk recht) dan geen beroep doen op de “gewone rechter” nog vooraleer een voorbarig

oordeel daaromtrent uit te lokken bij hetzij het bestuur hetzij een op dat punt vooralsnog

welwillende 4de kamer binnen de Raad voor Vergunningsbetwistingen?

488

Vergelijk de feitelijke constellatie van dit dossier en het uiteindelijk oordeel van de RvVb zeker met de afleiding die we supra onder nr. 148 hebben gemaakt en de daarbij geciteerde duidelijke overweging van een Franstalige kamer van de Raad van State.

135

3.3. Terugkeer naar het principe?

183. Ook in 2015 kwam de Raad voor Vergunningsbetwistingen er toe zich uit te spreken over de

vraag die ons hier bezighoudt: “moet men eigenaar zijn van of titularis zijn van een ander zakelijk of


aanvragen met betrekking tot dat onroerend goed?”.

De recentste twee arresten van de Raad voor Vergunningsbetwistingen met betrekking tot die vraag

creëren, wat het aantal arresten betreft, een (voorlopig nog?) nipte meerderheidsstrekking die zich

voorstander toont van een strikte toepassing van het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige

vergunning. Er zit zelfs een arrest bij van de kamer die zich vooralsnog als enige tot de numeriek,

andermaal wat het aantal arresten betreft, sterke minderheidsstrekking mocht rekenen (4de kamer).

184. Met een arrest van 3 maart 2015 sprak de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich uit over het

vernietigingsberoep ingesteld tegen de weigering van een regularisatievergunning voor het ophogen

van een holle weg.489 De aanvrager van die vergunning werd eerder al met een stakingsbevel en vier

processen-verbaal voor het aanbrengen van niet-vergunde reliëfwijzigingen aan het openbaar

domein geconfronteerd.490 In eerste administratieve aanleg werd die vergunning geweigerd. Het

gemeentebestuur betrok in zijn weigeringsbesluit verschillende overwegingen o.a. betreffende de

meerwaarde van de holle weg en het herstel daarvan in zijn originele staat. De deputatie

(administratief beroep) betrok daarentegen hoofdzakelijk, zo niet uitsluitend, het eigendomsstatuut

van de holle weg in haar beoordeling en besloot op die grond tot de vergunningsweigering. De

aanvrager van de geweigerde regularisatievergunning trok daarop naar de Raad voor

Vergunningsbetwistingen.

185. De procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen kende een wat bijzonder verloop. Zo

leken zowel de verzoeker als de verweerder (deputatie) mee te stappen in de gedachtegang van het

door de verweerder ingeroepen arrest Opstaele.491 De verzoeker verweet de deputatie dus niet dat

deze ten onrechte het eigendomsstatuut van de holle weg als decisief beoordelingselement had

gehanteerd. Hij verweet de deputatie daarentegen wel dat statuut onvoldoende zorgvuldig te

hebben onderzocht. De deputatie plaatste de bewijslast op dat punt volledig bij die verzoeker.492

489

RvVb 3 maart 2015, nr. A/2015/0101 (2de

kamer). 490

Volgens de administratie betrof het alvast een deel van het openbaar domein (geen oordeel van een burgerlijke rechter voorhanden). 491

In feite stapten zij dus ook mee in de afwijkende rechtspraak van de 4de

kamer van de RvVb (supra nr.163-182). 492

Zie voor wat die bewijsproblematiek betreft, maar dan voor wat betreft de afwijkende rechtspraak binnen de Franstalige kamers van de Raad van State, zeker: B. GORS, “De la qualité requise pour introduire une demande de permis d’urbanisme”, Amén. 2012/1, (19) 25, nr. 21-23.

136

Het is, het feitenrelaas in acht genomen, in zekere zin de “wereld op zijn kop” wanneer het de

deputatie is die verduidelijkt dat het niet aan de Raad voor Vergunningsbetwistingen toekomt om

zich over burgerlijke rechten uit te spreken en volledigheidshalve aanhaalt dat het de deputatie wel

toekomt om als bestuursinstantie te beslissen of een vergunningsaanvraag verenigbaar is met de

openbare belangen (cf. supra nr. 137). Niettemin meent de deputatie, verwijzend naar het arrest

Opstaele, dat het aan de verzoekende partij, als aanvrager van de regularisatievergunning, toekomt

zijn eigendomsrecht op de holle weg te bewijzen.

Pas in zijn wederantwoordnota kwam de verzoeker ertoe te doen wat men van hem zou verwachten:

a priori in vraag stellen of het wel de deputatie, als vergunningverlenend bestuur, toekomt zich in te

laten met het eigendomsstatuut van het (lijdend) voorwerp van de vergunningsaanvraag (cf. art.

4.2.22, §1 VCRO). De deputatie heeft wellicht onbedoeld de aandacht op die primordiale vraag

gevestigd.

186. Het inroepen van het arrest Opstaele door de deputatie bracht de 2de kamer van de Raad voor

Vergunningsbetwistingen er alvast niet toe het geweer van schouder veranderen.493 Hoewel in deze

zaak de deputatie terecht meende dat het de aanvrager was die het privatief karakter van de holle

weg centraal stelde, was de Raad voor Vergunningsbetwistingen, m.i. terecht, streng. De Raad gaf

duidelijk aan dat de hoedanigheid van de aanvrager irrelevant is met het oog op de

vergunningverlening (cf. supra nr. 124-127). Hiermee plaatste de 2de kamer zijn rechtspraak

andermaal geheel in lijn met de traditionele rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de

Raad van State.494 De 2de kamer maakt bovendien nog een heel interessante overweging.

De vraag of de gevraagde handelingen ook door de houder van de te verlenen vergunning zal kunnen

worden uitgevoerd staat bovendien los van de vraag naar de wettigheid van de vergunning. Het

eigendomsstatuut en eventuele uitvoeringsproblemen mogen voor het vergunningverlenend

bestuursorgaan niet relevant zijn, enkel een inhoudelijke beoordeling van de aangevraagde werken

en handeling kan een wettige beslissing ondersteunen.

De 2de kamer zet zich dus uitdrukkelijk af tegen wat de 4de kamer eerder had overwogen in verband

met “het niet kunnen uitvoeren van een onderdeel van een vergunning raakt de

beslissingsbevoegdheid van een vergunningverlenende overheid”. Waar die 4de kamer zich eerder

zeer gevoelig toonde voor het risico dat een stedenbouwkundige vergunning slechts deels zou

worden uitgevoerd of zou worden uitgevoerd in strijd met de burgerlijke rechten van derden

(eigenaar, titularis van een ander zakelijk recht, …), overwoog de 2de kamer daarentegen:

493

Dit dus in tegenstelling tot de daarop geënte afwijkende rechtspraak van de 4de

kamer van diezelfde Raad. 494

Zie reeds eerder een strikte toepassing van het zakelijk karakter door diezelfde 2de

kamer in RvVb 12 juli 2011, nr. A/2011/0099 en RvVb 24 juli 2012, nr. A/2012/0297.

137

Indien de vergunde werken zouden uitgevoerd worden met miskenning van de subjectieve rechten

van iemand anders, dan zal het in voorkomend geval de burgerlijke rechter zijn die bevoegd zal zijn

om een sanctie uit te spreken lastens degene die de rechten schendt. De uitvoerbaarheid van een

vergunning is echter in de eerste plaats een zaak van de houder van de vergunning en mag geen

bekommernis zijn van de vergunningverlenende overheid aangezien deze enkel de wettigheid ter

harte moet nemen en zich niet mag inlaten met eventuele burgerlijke discussies of gevolgen.

187. Bovenstaand arrest maakt, m.i., een uitermate correcte en dus strikte toepassing van het

zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning. Het komt niet aan het bestuur toe om zich

in te laten met eigendomsperikelen laat staan op dat punt een (salomons)oordeel te vellen in het

licht van het uitvoerbaar zijn van de aangevraagde vergunning. Dat alles wordt, als gevolg van de

scheiding der machten samengenomen met de grondwettelijk verankerde rechtsmachtverdeling

(resp. supra nr. 112 en 103-104), uitdrukkelijk toevertrouwd aan de “gewone rechter” en dus niet

aan het bestuur en ook niet aan de “bestuursrechter”. Waar de deputatie meent dat het haar

toekomt om als bestuursinstantie te beslissen of een vergunningsaanvraag verenigbaar is met de

openbare belangen, is dit geheel correct. Alleen vallen bespiegelingen over het eigendomsstatuut

niet binnen haar beoordelingsbevoegdheid. Nagaan of een voorgenomen project, abstractie makend

van het eigendomsstatuut van het betrokken onroerend goed, verenigbaar is met het toepasselijke

ruimtelijke plan of de desgevallend toepasselijke voorschriften van een verkavelingsvergunning en

inpasbaar is in het licht van de goede ruimtelijke ordening behoort daarentegen wel tot die

beoordelingsbevoegdheid.

De 2de kamer toont zich dus steevast voorstander van een negatief antwoord op de vraag “moet men

eigenaar zijn of titularis zijn van een ander zakelijk of persoonlijk recht op een onroerend goed

vooraleer men een stedenbouwkundige vergunning kan aanvragen met betrekking tot dat onroerend

goed?”. Of nog: met het oog op de verlening van een stedenbouwkundige vergunning is de

hoedanigheid van de aanvrager irrelevant.495

495

Zie in die zin ook de (vaste) rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State, zie bv. Nederlandstalig: RvS 26 juni 2007, nr. 172.771, Jacobs e.a., overw. 4.1.1; RvS 26 mei 2008, nr. 183.361, Wulfrancke, overw. 3.1.2; RvS 15 januari 2010, nr. 199.553, v.z.w. VK Siera Hamme-Zogge, overw. 9; RvS 7 februari 2011, nr. 211.049, Gentils en De Lentdecker, overw. 5.1; RvS 1 december 2011, nr. 216.644, Jackers, overw. 4.21; Zie supra nr. 124 en 146.

138

Waar de 4de kamer van de Raad voor Vergunningsbetwistingen schijnbaar vreest dat een

stedenbouwkundige vergunning, verleend onder voorbehoud van het burgerrechtelijke, op een

essentieel punt niet of in strijd met de burgerlijke rechten van derden zou worden uitgevoerd, toont

de 2de kamer van diezelfde Raad zich ook niet geheel ongevoelig voor die problematiek. Het is alleen

zo dat die 2de kamer er op wijst dat de uitvoerbaarheid van die vergunning een zorg is noch voor het

bestuur, noch voor zichzelf als bestuursrechter maar echter wel voor de aanvrager. In het

(aller)slechtste geval wordt het ook een zorg voor een derde. Dit laatste in geval de aanvrager in

strijd met de burgerlijke rechten van die derde overgaat tot de uitvoering van de, onder dat

voorbehoud, verleende vergunning. In die hypothese verwijst de 2de kamer alvast door naar de ter

zake bevoegde “gewone rechter”. Deze rechter mag (cf. art. 144 Gw.) en kan zich met kennis van

zaken mengen in burgerrechtelijke discussies en desgevallend de “onwettige” stedenbouwkundige

vergunning buiten toepassing laten, zo niet minstens onwerkzaam verklaren (zie supra nr.120-122).

Het kan niet genoeg benadrukt worden hoe zuiver de toepassing is die de 2de kamer van artikel

4.2.22, §1 VCRO, alsook het daarin opgenomen voorbehoud, maakt (cf. de arresten van 29 januari en

10 februari 2009 van de Raad van State, supra nr. 131-135). Waar de afwijkende rechtspraak van de

4de kamer telkenmale te situeren viel op het niveau van een vergunningsaanvraag waarbij de vrees

bestond dat deze op een essentieel punt niet zou worden uitgevoerd (bv. noodzakelijk bufferbekken)

of deze integraal in strijd met de burgerlijke rechten van derden zou worden uitgevoerd (bv.

afbraak), gaat het hier zelfs om een situatie waar minstens schijnbaar reeds in strijd met de

burgerlijke rechten van een derde (de staat, cf. openbaar domein) werd gehandeld. Toch beweegt dit

gegeven de 2de kamer er niet toe af te wijken van haar standpunt. Het komt niet aan de Raad voor

Vergunningsbetwistingen noch aan het bestuur toe om de schijn weg te nemen in een schijnbare

miskenning van de burgerlijke rechten van derden. Op dit punt kan en mag noch het bestuur, noch

de bestuursrechter een voorafname doen op de klare wijn die alleen de “gewone rechter” op dit

punt kan schenken. Een dergelijke zuivere toepassing van het in artikel 4.2.22, §1 VCRO verankerde

zakelijk karakter en het daaruit voortvloeiende voorbehoud valt m.i. dan ook bij te treden. Of zoals

DE WAELE het stelt: “Schoenmaker blijf bij je leest” luidt een bekend gezegde, dat hier goede diensten

kan bewijzen.496

496

T. DE WAELE, “Vergunningen en burgerlijke rechten: worlds apart of living apart together?” in B. GOOSENS, Y. LOIX en F. SEBREGHTS (eds.), Tussen algemeen belang en toegewijde zorg, Liber amicorum Hugo Sebreghts, Antwerpen, Intersentia, 2014, (29) 41.

139

188. Met een arrest van 24 maart 2015 grijpt de 4de kamer van de Raad voor

Vergunningsbetwistingen de kans om zijn markant en afwijkend standpunt te herzien.497 Dit arrest

situeert zich in hetzelfde dossier dat eerder al aanleiding gaf tot het arrest van 21 mei 2013. Voor wat

het feitenrelaas betreft, verwijzen we naar de bespreking van dat arrest (supra nr. 158).

Sinds dat (vernietigings)arrest had de deputatie een nieuwe beslissing genomen en de vergunning

alsnog verleend. In deze zaak was het dus niet de aanvrager maar waren het wel de eigenaars van

het onroerend goed waarop de vergunde muur terecht zou komen, die zich tot de Raad wendden.

Die eigenaars voerden een schending aan van het motiveringsbeginsel omdat de deputatie bij haar

nieuwe beslissing, in tegenstelling tot. het CBS destijds, niet was ingegaan op het eigendomsstatuut

van het stuk grond waarop de tuinmuur werd vergund. De verwerende partij (deputatie) plaatste

daar een strikte toepassing van artikel 4.2.22, §1 VCRO tegenover. De 4de kamer van de Raad voor

Vergunningsbetwistingen volgde de verwerende partij, zij het (misschien begrijpelijk) met niet zoveel

woorden en oordeelde dat het middel van de verzoekers (eigenaars) ongegrond was.

De bewering van de verzoekende partijen dat de bestreden beslissing op dat punt niet afdoende is

gemotiveerd steunt op een verkeerde lezing van de beslissing van het college […]

Het college stelt slechts dat indien de bovenvermelde muur zich effectief bevindt op het perceel van

de buur of op de perceelsgrens en er geen akkoord is [met] de eigenaar van [dat] perceel deze muur

niet kan worden opgetrokken […]. Het college doet derhalve geen uitspraak over een eventuele

betwisting omtrent burgerlijke rechten en kan dat overigens ook niet doen, […]

189. Zonder al te voorbarig te zijn, lijkt hiermee toch (voorlopig?) een einde te komen aan de

afwijkende rechtspraak die de 4de kamer van de Raad voor Vergunningsbetwistingen eerder tot stand

heeft gebracht. De 4de kamer keert terug naar de strikte toepassing van artikel 4.2.22, §1 VCRO

waarvan zij reeds eerder getuigde met een arrest van 21 mei 2013. De cirkel lijkt rond; de 4de kamer

heeft klaarblijkelijk beslist om geen voorafnames meer te doen op het eventueel oordeel van de ter

zake bevoegde “gewone rechter” en verwacht dit klaarblijkelijk ook niet langer van het bestuur. Het

volstaat dat het bestuur een aanvraag tot een stedenbouwkundige vergunning beoordeelt op grond

van artikel 4.3.1 §1, eerste lid, 1° VCRO en dit abstractie makend van burgerrechtelijke betwistingen

of onzekerheden die uiteindelijk (na een oordeel van de bevoegde “gewone rechter”) nog

repercussies kunnen hebben voor de uitvoerbaarheid van de verleende vergunning.498

497

RvVb 24 maart 2015, nr. A/2015/0169 (4de

kamer). 498

Zie heel duidelijk in die zin en in hetzelfde dossier RvVb 21 mei 2013, nr. A/2013/0262.

140

Tussentijdse conclusie

190. Het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning en dus ook, voor wat het Vlaams

Gewest betreft, artikel 4.2.22, §1 VCRO kan in verband gebracht worden met het wezen van die

vergunning: een afwijking van een algemeen verbod toegestaan op grond van een welbepaald

juridisch kader. De strikte toepassing van dat zakelijk karakter (art. 4.2.22, §1 VCRO) kent een aantal

belangrijke voordelen. Het laat onder andere een strikte demarcatie toe van het terrein waarop het

bestuur en de bestuursrechter zich mogen begeven in het licht van respectievelijk de scheiding der

machten en het grondwettelijk verankerde jurisdictioneel dualisme. Een dergelijke strikte toepassing

van het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning en het verleend worden daarvan

onder voorbehoud van de betrokken burgerlijke rechten doet besluiten dat de hoedanigheid van de

aanvrager irrelevant is met het oog op het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning.

191. Wat de verkavelingsvergunning daarentegen betreft, werd duidelijk dat de hybride aard van dit

instrument van ruimtelijke ordening en dan vooral het deels verordenend karakter voor gevolg heeft

dat de hoedanigheid van de aanvrager toch een decisief element is bij de vergunningverlening. De

vereiste samenstelling van een aanvraag tot een verkavelingsvergunning is daar ook op geënt.

192. Het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning kent in de praktijk, minstens wat

de vraag betreft “moet men eigenaar zijn van of titularis zijn van een ander zakelijk of persoonlijk

recht op een onroerend goed vooraleer men een stedenbouwkundige vergunning kan aanvragen met

betrekking tot dat onroerend goed?”, een gedifferentieerde toepassing al naargelang de

bestuursrechter en zelfs de kamer waarmee men geconfronteerd wordt. Wat dat laatste betreft,

doelen we op de tweedeling binnen de Raad van State, Nederlandstalige versus Franstalige kamers,

dan wel het al dan niet voorkomen van een zaak bij de 4de kamer van de Raad voor

Vergunningsbetwistingen.

193. Voor de rechtspraktijk in het Vlaams Gewest was het tot voor kort, in dossiers waarbij

bovenstaande vraagstelling opdook, (al naargelang de partij), bang dan wel hoopvol afwachten welke

kamer binnen de Raad voor Vergunningsbetwistingen een oordeel zou vellen. Er tekende zich

namelijk een bijzondere tendens af in de rechtspraak van dat administratief rechtscollege.

Zo werd er, specifiek door de 4de kamer, veel belang gehecht aan de uitvoerbaarheid van een

stedenbouwkundige vergunning. In die mate werd ook een groter belang gehecht aan de

hoedanigheid van de aanvrager en dat in weerwil van de vrijwel vaste rechtspraak van de

Nederlandstalige kamers van de Raad van State en de rechtspraak van de overige kamers binnen de

Raad voor Vergunningsbetwistingen.

141

De 4de kamer leek, wat zijn afwijkende invulling aan het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige

vergunning betreft, inspiratie of toch minstens steun te vinden in het (afwijkende) arrest Opstaele en

de recente rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van State. Alleen is het zo dat die

laatsten, gesteund door het grotere belang dat in het Waals en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest

wordt gehecht aan de hoedanigheid van de aanvrager in de samenstelling van een aanvraag tot een

stedenbouwkundige vergunning, nog verder gaan.

194. Voor de rechtspracticus lijkt er terug zekerheid te zijn. Immers, met een arrest van 24 maart

2015 lijkt de 4de kamer terug aansluiting te zoeken bij de rechtspraak van de overige kamers van de

Raad voor Vergunningsbetwistingen. Die laatsten plaatsten zich de laatste jaren geheel in lijn met de

vrijwel vaste rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State: met het oog op het

verlenen van een stedenbouwkundige vergunning is de hoedanigheid van de aanvrager irrelevant.499

Of het daarmee uitgesloten is dat diezelfde kamer in de toekomst nog een afwijkende invulling zou

geven aan het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning en in die lijn andermaal

belang zou hechten aan de hoedanigheid van de aanvrager van een dergelijke vergunning blijft

koffiedik kijken. In dat verband lijkt het niet uitgesloten dat, indien er cassatieberoep werd

aangetekend tegen één of meerdere van de arresten van de 4de kamer die getuigden van een

dergelijke afwijkende invulling, de Raad van State uiteindelijk het laatste woord zal nemen in deze

problematiek. Indien die laatste hypothese zich ook naar de realiteit vertaalt, kan er gesteld worden

dat er wellicht een verbrekingsarrest op de loer ligt.

195. Ook de omgevingsvergunning die zijn opwachting maakt,500 zal een zakelijk karakter hebben. In

tegenstelling tot wat voor de milieuvergunning het geval is, valt dit ook met zoveel woorden te lezen

in het omgevingsvergunningsdecreet.501 De bepaling in die zin is immers nagenoeg identiek aan

artikel 4.2.22 VCRO. Ook vanuit dat perspectief zou een verbrekingsarrest van de Raad van State

(Nederlandstalige kamer) waarbij hij, in lijn met zijn (vrijwel) vaste rechtspraak, een strikte

toepassing van het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning naar voor schuift wel

eens niet zonder belang kunnen zijn.

499

Wat het “vast” karakter van die rechtspraak betreft, zie supra nr.124-138. Daaruit bleek dat er behoudens het oudere arrest Opstaele en drie recentere arresten telkens een strikte toepassing werd gemaakt van het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning. Bovendien konden twee van die drie recentere arresten verklaard worden vanuit het voorhanden zijn van een onwettig of ongeoorloofd belang en lijkt de Raad van State zijn oordeel, zij het op een wat verwarrende manier, daarop te hebben gesteund. 500

Zie daarover: I. LARMUSEAU, “Zorgen voor of zorgen om de Vlaamse omgevingsvergunning” in B. GOOSENS, Y. LOIX en F. SEBREGHTS (eds.), Tussen algemeen belang en toegewijde zorg, Liber amicorum Hugo Sebreghts, Antwerpen, Intersentia, 2014, 189-204; B. VANHEUSDEN, De omgevingsvergunning. Een eerste analyse, Brugge, die Keure, 2015, XIV+218p. 501

Zie artikel 78 van het decreet van 25 april 2014 betreffende handhaving van de omgevingsvergunning, BS 23 oktober 2014; Cf. art. 8 van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning, BS 17 september 1985.

142

BESLUIT

196. Tot besluit trachten we een genuanceerd standpunt in te nemen tussen twee extremen.502 Volgt

de Raad voor Vergunningsbetwistingen, decretale wijzigingen in acht genomen, vlekkeloos de

interpretatie die eerder door de Raad van State werd gegeven aan de relevante bepalingen van het

ruimtelijk ordeningsrecht? Of geeft de Raad voor Vergunningsbetwistingen een geheel eigen invulling

aan de decretale bepalingen waarover vragen rijzen?503

In dat verband hebben we steeds getracht de link te leggen met het mogelijks optreden van de Raad

van State als cassatierechter ten aanzien van een arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

De link met een dergelijke tussenkomst van de Raad van State is echter op een hypothetisch niveau

gebleven. We konden namelijk geen relevante arresten van de Raad van State als cassatierechter

terugvinden met betrekking tot de gekozen vergelijkingspunten. Desalniettemin meenden we hier en

daar een verbrekingsarrest in het vooruitzicht te kunnen stellen. Het genuanceerd standpunt dat we

tot besluit trachten in te nemen, situeert zich wel degelijk tussen de reeds vermelde extremen en

komt dus zeker niet neer op: de Raad voor Vergunningsbetwistingen volgt, decretale wijzigingen in

acht genomen, vlekkeloos de interpretatie die eerder door de Raad van State werd gegeven aan de

relevante bepalingen van het ruimtelijk ordeningsrecht.

197. Doorheen deze masterproef werd duidelijk dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen wel

degelijk een afwijkende invulling durft geven aan relevante bepalingen uit het ruimtelijk

ordeningsrecht. Er werd bewust gekozen om bepaalde recente discussiepunten als vergelijkingspunt

te hanteren. Die keuze heeft tot gevolg dat we ons zeker geen alomvattend beeld kunnen vormen

van de mate waarin de Raad voor Vergunningsbetwistingen afwijkt van wat voorheen werd

uitgeklaard door de Raad van State. In wat volgt geven we een aantal bondig geformuleerde

vaststellingen met betrekking tot de besproken twistpunten en de op dat vlak vergeleken

rechtspraak.

502

Zie wat de meer “inhoudelijke” besluiten betreft de tussentijdse conclusies (supra nr. 83-90 en 190-195). 503

Behoudens aanduiding van het tegendeel wordt in dit besluit met “Raad van State” telkens gedoeld op de Nederlandstalige kamers binnen die Raad.

143

198. Wat de draagwijdte van de verkavelingsvergunningsplicht betreft, laat de Raad voor

Vergunningsbetwistingen niet na om af te wijken van de bredere tendens die af te leiden viel uit

eerdere rechtspraak van de Raad van State. Die laatste lijkt met name, de beschermende functie

daarvan indachtig, voorstander van een ruimere lezing van de verkavelingsvergunningsplicht.

Minstens kunnen we stellen dat bepaalde kamers binnen de Raad voor Vergunningsbetwistingen

eerder aansluiting zoeken bij de zienswijze die het merendeel van de rechtsleer er op nahoudt: de

verkavelingsvergunningsplicht is, als beperking van het eigendomsrecht, van strikte interpretatie. In

dat verband meenden we ook tot tweemaal toe een mogelijk verbrekingsarrest in het vooruitzicht te

kunnen stellen.

199. Wat de tweeslachtige verkavelingsvergunning betreft, zag de Raad voor

Vergunningsbetwistingen geen graten in een bescheiden pioniersrol bij de ommezwaai naar de

temporeel onbeperkte toepassing van artikel 159 Gw. ten aanzien van die deels individuele, deels

verordenende bestuurshandeling. De Raad voor Vergunningsbetwistingen leek namelijk eerder te

besluiten dat het deels individueel en rechtscheppend karakter van de verkavelingsvergunning de

incidentele wettigheidstoetsing daarvan niet beperkt tot de termijn waarbinnen er een

vernietigingsberoep tegen die vergunning open staat of tot zolang een dergelijk beroep aanhangig is.

In die zin kan men stellen dat die Raad afweek van de op dat ogenblik nog niet herroepen zienswijze

van de Raad van State op grond waarvan die wettigheidstoetsing net wel beperkt is in de tijd en dat

omwille van dat deels individueel karakter. Toch moet dit afwijken en meteen ook de pioniersrol van

de Raad voor Vergunningsbetwistingen gevoelig genuanceerd worden. Het was namelijk zo dat de

aanzet tot het later “princiepsarrest” van de Raad van State van 6 maart 2013 reeds vóór het

“pioniersarrest” van de Raad voor Vergunningsbetwistingen werd gegeven. Bovendien is het zo dat

het “princiepsarrest” van 6 maart 2013 die naam waardig is omdat de Raad van State er erg duidelijk

stelt dat zelfs al is een verkavelingsvergunning, bij gebreke aan annulatieberoep, definitief in de mate

dat ze een individuele toelating geeft om een terrein te verdelen, toch kan de regelmatigheid ervan bij

wege van exceptie ter discussie worden gesteld in de mate dat ze een reglementaire akte is. Wat het

“pioniersarrest” van de Raad voor Vergunningsbetwistingen betreft konden we de in de tijd

onbeperkte toepassing van artikel 159 van de Grondwet enkel afleiden uit de bereidheid van die

Raad om een wettigheidskritiek tegen een “definitieve” verkavelingsvergunning, hoewel ongegrond

bevonden, te onderzoeken. Sinds dat “pioniersarrest” en dat “princiepsarrest” houdt de Raad voor

Vergunningsbetwistingen vast aan dat princiepsarrest van de Raad van State; een verbrekingsarrest

valt, wat het antwoord op dit twistpunt betreft, dan ook eerder uit te sluiten.

144

200. Een laatste vergelijkingspunt betrof de verhouding tussen de vergunningen in de zin van de

VCRO en het burgerrechtelijke. In dat verband spitsten we ons vooral toe op de vraag: moet men

eigenaar zijn van of titularis zijn van een ander zakelijk of persoonlijk recht op een onroerend goed

vooraleer men een stedenbouwkundige vergunning kan aanvragen met betrekking tot dat onroerend

goed?

Tot voor kort vaste rechtspraak van zowel de Nederlandstalige als de Franstalige kamers van de Raad

van State beantwoordt die vraag negatief. De stedenbouwkundige vergunning heeft een zakelijk

karakter en dit volgens zowel de rechtsleer, de rechtspraak als de Vlaamse decreetgever (art. 4.2.22,

§1 VCRO). Een stedenbouwkundige vergunning wordt steeds verleend onder voorbehoud van de op

het onroerend goed betrokken burgerlijke rechten. De hoedanigheid van de aanvrager is dan ook

irrelevant met het oog op de verlening van een stedenbouwkundige vergunning. Nochtans tekende

er zich binnen de rechtspraak van de Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen de

laatste jaren op dat punt ook een afwijkende tendens af.

De Nederlandstalige kamers schrijven zich veel minder in binnen die recente afwijkende tendens dan

de Franstalige kamers van de Raad van State. Hoewel een ouder arrest van een Nederlandstalige

kamer (het arrest Opstaele van 16 juni 1981) de inspiratie lijkt te zijn voor die markante tendens in

zijn geheel, blijft het zo dat meer ten gronde de strikte toepassing van het zakelijk karakter van de

stedenbouwkundige vergunning overeind blijft in de rechtspraak van die Nederlandstalige kamers.

Om die reden meenden we toch een vaststaand karakter te kunnen toeschrijven aan de rechtspraak

van die kamers.

Enkel de Franstalige kamers van de Raad van State kwamen tot het besluit dat de hoedanigheid van

de aanvrager allesbehalve irrelevant is met het oog op het verlenen van een stedenbouwkundige

vergunning. In het licht van het “nuttig” of “doelmatig” zijn van de vergunningsaanvraag is het

belangrijk dat de aanvrager het aangevraagde ook daadwerkelijk kan uitvoeren. Tot dat beloop mag

of moet het bestuur zelfs rekening houden met burgerrechtelijke obstakels die de uitvoering van de

vergunning in de weg staan.

Zoals gezegd konden we ook binnen de Raad voor Vergunningsbetwistingen een gelijkaardige

afwijkende tendens opmerken. Eén enkele kamer heeft aanleiding gegeven tot een reeks arresten

waarin de gedachte achter het oudere en afwijkende arrest Opstaele van een Nederlandstalige

kamer van de Raad van State opdook en soms zelfs ten volle tot uiting kwam. De overige kamers

binnen die Raad voor Vergunningsbetwistingen hielden daarentegen vast aan een strikte toepassing

van het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning.

145

Men zou in dat verband kunnen oordelen dat de rechtspraak van de Raad voor

Vergunningsbetwistingen, evenzeer als de rechtspraak van de Raad van State in zijn geheel bekeken,

afwijkt van de strikte toepassing van het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning en

de gevolgtrekking die men daar aan koppelt: de hoedanigheid van de aanvrager is irrelevant met het

oog op de verlening van die vergunning. Alleen gaat men dan voorbij aan het doel van deze

masterproef: een vergelijking van de rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen met

deze van de Raad van State, specifiek voor wat het Vlaams Gewest betreft. Die laatste toevoeging ten

aanzien van de titel van deze masterproef is natuurlijk vrij evident maar ontbreekt in bovenstaand

globaal oordeel. De rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen moet dan ook gespiegeld

worden aan de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State, nota bene de

cassatierechter ten aanzien van de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

Het valt af te wachten of de afwijkende tendens in de rechtspraak van de Raad voor

Vergunningsbetwistingen nog zal stuiten op een verbrekingsarrest van de Raad van State. Nemen we

de veronderstelling dat de Nederlandstalige kamers van die Raad, geconfronteerd met een dergelijke

afwijkende invulling van het zakelijk karakter van de stedenbouwkundige vergunning, tot een

verbreking zouden besluiten voor werkelijkheid, dan lijkt het ook best mogelijk dat die afwijkende

tendens tijdelijk of misschien zelfs voorgoed onder de radar blijft. Met een recent arrest heeft de

vierde kamer van de Raad voor Vergunningsbetwistingen immers terug aansluiting gezocht bij de

overige kamers binnen die Raad en lijkt een strikte toepassing van het zakelijk karakter van de

stedenbouwkundige vergunning (art. 4.2.22, §1 VCRO) door deze bestuursrechter (voorlopig?) terug

gegarandeerd.

201. Tot besluit kunnen we dan ook stellen dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen, minstens zo

nu en dan, niet terugdeinst om een, ten aanzien van eerdere rechtspraak van de Raad van State,

afwijkende interpretatie te geven aan bepalingen uit het ruimtelijk ordeningsrecht waarvan de

exacte invulling ter discussie staat. Wanneer de Raad voor Vergunningsbetwistingen (decretale

wijzigingen in acht genomen) niet vlekkeloos de eerdere interpretatie door de Raad van State van

een bepaling uit het ruimtelijk ordeningsrecht overneemt, bestaat er echter steeds dat risico op een

verbrekingsarrest bij wege van zijn federale voorganger. In dat verband kunnen we misschien al de

aanzet geven tot een toekomstig onderwerp voor een masterproef binnen het domein van het

milieurecht. Naar alle verwachting gaat de Raad voor Vergunningsbetwistingen een nieuwe grote

levensfase tegemoet met de invoering van de omgevingsvergunning. Er zal opnieuw een interessante

overdracht van rechtsmacht plaatsgrijpen, misschien ook voer voor een vergelijking van de

rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen met deze van de Raad van State.

i

BIBLIOGRAFIE

Wetgeving

− Grondwet.

− Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, BS 15 augustus 1980.

− Bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, BS 7 januari 1989.

− Gerechtelijk Wetboek.

− Wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en de stedenbouw, BS

12 april 1962.

− Wet van 9 juli 1971 tot regeling van de woningbouw en de verkoop van te bouwen of in aanbouw

zijnde woningen, BS 11 september 1971.

− Gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973, BS 21 maart 1973.

− Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, BS 12

september 1991.

− Wet van 20 januari 2014 houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de

organisatie van de Raad van State, BS 3 februari 2014.

− Code wallon du 14 mai de ‘l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine, BS 25

mei 1984.

− Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, BS 8 juni 1999.

− Decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-,

vergunningen- en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009.

− Decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-,

vergunningen- en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009 zoals gecoördineerd bij Besluit van de

Vlaamse Regering van 15 mei 2009, BS 20 augustus 2009.

− Decreet van 27 maart 2009 betreffende het gronden pandenbeleid, BS 15 mei 2009.

− Decreet van 16 juli 2010 houdende aanpassing van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van

15 mei 2009 en van het decreet van 10 maart 2006 houdende decretale aanpassingen inzake

ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid, BS 9 augustus

2010.

− Décret du 19 mai 2011 visant à insérer un article 109/1 dans le décret du 30 avril 2009 modifiant

le Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine, le décret du

11 mars 1999 relatif au permis d’environnement et le décret du 11 mars 2004 relatif aux

infrastructures d’accueil des activités économiques, BS 27 mei 2011

ii

− Decreet van 11 mei 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex

Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap

Ruimtelijke Ordening betreft, BS 6 juni 2012.

− Decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse

bestuursrechtscolleges, BS 1 oktober 2014.

− Decreet van 25 april 2014 betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, BS 23

oktober 2014.

− Ministerieel besluit van 6 februari 1971 tot vaststelling van de voorwaarden waaraan een dossier

betreffende een verkavelingaanvraag moet voldoen om als volledig te worden beschouwd, BS 9

februari 1971.

− Besluit van de Vlaamse Regering van 28 mei 2004 betreffende de dossiersamenstelling van de

aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning, BS 26 november 2004.

− Besluit van de Vlaamse Regering van 29 mei 2009 betreffende de dossiersamenstelling van de

aanvraag voor een verkavelingsvergunning, BS 5 augustus 2009.

− Besluit van de Vlaamse Regering van 16 juli 2010 tot bepaling van handelingen waarvoor geen

stedenbouwkundige vergunning nodig is, BS 10 september 2010.

− Besluit van de Vlaamse Regering (art. 89) van 16 mei houdende de rechtspleging voor sommige

Vlaamse bestuursrechtscolleges, BS 8 oktober 2014.

− Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 12 december 2013 tot vaststelling van de

samenstelling van het dossier van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning, BS 12

maart 2013.

− Circulaire ministérielle du 3 juin 2010 relative au permis d’urbanisation, BS 19 juli 2010.

− Toelichting bij het voorstel van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen van de

Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het

agentschap Ruimtelijke Ordening betreft, Parl.St. Vl.Parl., 2011-12, nr. 1494/1, 6.

− Voorstel van decreet houdende een stedenbouwkundige meldingsplicht in verkavelingen, Parl.St.

Vl.Parl. 2013-14, 2354/1, 2.

iii

− Memorie van toelichting bij het wetsontwerp tot organisatie van de stedenbouw en van de

ruimtelijke ordening, Parl.St. Senaat 1958-59, nr. 124, 30 en 43.

− Memorie van toelichting bij ontwerp van wet tot wijziging van de wet van 29 maart 1962

houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, Parl.St. Senaat 1968-

69, stuk 559, 14.

− Memorie van toelichting bij het ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het

ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1.

− Memorie van toelichting bij het decreet houdende aanpassing van de Vlaamse Codex Ruimtelijke

Ordening van 15 mei 2009 en van het decreet van 10 maart 2006 houdende decretale

aanpassingen inzake ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk

beleid, Parl.St. Vl.Parl. 2009-10, nr. 349/9.

− Memorie van toelichting bij het voorstel van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen

van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van

het agentschap Ruimtelijke Ordening betreft, Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, 1494/1, 6.

iv

Rechtspraak

− GwH 30 september 2010, nr. 109/2010.

− GwH 27 januari 2011, nr. 8/2011, BS 14 maart 2011, Bb&b jaargang 7/n°1, 55, MER juli-augustus-

september 2011, 184, RABG 2011, 479, noot S.LUST, TBP 2011, 204 en TMR 2011, 396.

− GwH 30 maart 2011, nr. 44/2011.

− Cass. 21 december 1956, Pas. 1957, I, 143, concl. W.J. GANSHOF VAN DER MEERSCH, 279, RW 1957-

59, 1285, JT 1957, 49, RCJB 1957, 163, noot A. MAST.

− Cass. 16 december 1965, Pas. 1966, I, 513, concl. W.J. GANSHOF VAN DER MEERSCH.

− Cass. 3 maart 1972, RW 1971-72, 1633, noot W.J. GANSHOF VAN DER MEERSCH.

− Cass. 10 september 1976, T. Aann. 1977, 229, noot F. WASTIELS.

− Cass. 26 februari 1980, Pas. 1980, 774.

− Cass. 13 april 1984, Arr. Cass. 1984, 1081, Pas. 1984, I, 1020, RW 1984, 1645.

− Cass. 23 maart 1984, Arr. Cass. 1983-1984, 948, concl. E KRINGS.

− Cass. 10 april 1987, Arr. Cass. 1986-1987, 1043.

− Cass. 9 januari 1997, Arr. Cass. 1997, 43.

− Cass. 31 mei 1999, Arr. Cass. 1999, 743.

− Cass. 9 maart 2000, Arr. Cass. 2000, 536.

− Cass. 13 december 2001, Arr. Cass. 2001, 2184.

− Cass. 8 april 2003, Arr. Cass. 2003, 815, nr. 233, NjW 2003, 778.

− Cass. 27 april 2007, C.06.0340.N., www.juridat.be

− Cass. 24 januari 2014, C.06.0340.N., www.juridat.be

− RvS 16 juni 1981, nr. 21.270, Opstaele, TBP 1982, 139.

− RvS 11 mei 1984, nr. 24.335, Gemeente Waterloo, TBP 1985, 396.

− RvS 14 november 1985, nr. 25.858, nv Meubelcentrale Heylen.

− RvS 25 juni 1986, nr. 26.724, Terasse.

− RvS 28 november 1991, nr. 38.210, bvba Tedes.

− RvS 23 september 1994, nr. 49.235, Vincent.

− RvS 29 maart 1995, nr. 52.571, Stefens.

− RvS 4 oktober 1995, nr. 55.589, Boute.

− RvS 28 maart 1996, nr. 58.935, Anckaert en Meyfroodt.

− RvS 4 juli 1996, nr. 60.774, Goovaerts.

http://www.juridat.be/


v

− RvS 22 april 1997, nr. 65.974, Artois e.a.

− RvS 18 juni 1997, nr. 66.863, Kremer-Wasmuht.

− RvS 16 december 1997, nr. 70.293, Van Impe.

− RvS 3 april 1998, nr. 72.989, Vervoort en Dick.

− RvS 11 september 1998, nr. 75.734, Van Impe.

− RvS 15 januari 1999, nr. 78.168, vzw La Fonderie

− RvS 1 april 1999, nr. 79.737, Bertrand.

− RvS 9 augustus 1999, nr. 82.010, Dunon en Rens.

− RvS 16 september 1999, nr. 82.284, Avermaete-Housen.

− RvS 4 januari 2000, nr. 84.493, bvba Lyad.

− RvS 20 maart 2000, nr. 86.102, Vanreyten.

− RvS 31 maart 2000, nr. 86.461, bvba Beurghs Galvano-Edelmetalen.

− RvS 13 juli 2000, nr. 88.955, XXX.

− RvS 30 november 2000, nr. 91.262, Van Den Bergh en De Vil.

− RvS 23 januari 2001, nr. 92.536, Dessard.

− RvS 29 maart 2001, nr. 94.444, Verselder e.a.

− RvS 11 april 2001, nr. 94.683, De Ryck.

− RvS 18 mei 2001, nr. 95.619, Blancquaert en Delafonteyne.

− RvS 18 oktober 2001, nr. 99.919, Fortemps.

− RvS 22 maart 2002, nr. 105.038, De Grand Ry en Beeckmans de West-Meerbeeck, TROS 2003, 47,

noot A. GLABEKE.

− RvS 5 april 2002, nr. 105.414, Berte en Smits.

− RvS 16 januari 2003, nr. 114.575, Vandervaeren.

− RvS 19 maart 2004, nr. 129.511, Van Troyen.

− RvS 27 april 2004, nr. 130.722, nv Benoot Hedwig.

− RvS 21 oktober 2004, nr. 136.376, nv De Graeve Transport.

− RvS 23 december 2004, nr. 138.868, Vandeput e.a.

− RvS 24 juni 2005, nr. 146.570, Van Schel en Vandevelde.

− RvS 13 oktober 2005, nr. 150.160, Bernaert.

− RvS 23 december 2005, nr. 153.176, Le Cabellec en Oste.

− RvS 19 juli 2006, nr. 161.405, Hargot.

− RvS 5 oktober 2006, nr. 163.246, Beeckmans en Cosemans.

− RvS 23 februari 2006, nr. 155.477, Gemeente Sint Gillis-Waas en De Rudder, TROS 2007, 242,

noot EYSKENS, T.

− RvS 8 juni 2006, nr. 159.789, bvba Garage Flamey.

vi

− RvS 14 juni 2007, nr. 172.259, Avermaete-Housen.

− RvS 16 juni 2006, nr. 146.122, vzw Onze-Lieve-Vrouwziekenhuis Aalst.

− RvS 26 juni 2007, nr. 172.771, Jacobs e.a.

− RvS 16 augustus 2007, nr. 173.992, nv Kumpen en nv Imtech Projects.

− RvS 25 februari 2008, nr. 180.095, Matthyssen en Van Deun.

− RvS 28 februari 2008, nr. 180.188, nv Laboratoires Nelly De Vuyst.

− RvS 14 april 2008, nr. 182.044, Wallace en Vanachter.

− RvS 29 april 2008, nr. 182.591, Vervliet.

− RvS 26 mei 2008, nr. 183.361, Wulfrancke.

− RvS 17 juni 2008, nr. 184. 260, Ongena en vzw actiecomité ter beveiliging van het leefmilieu op

de linkeroever.

− RvS 26 juni 2008, nr. 184.838, Van Ham.

− RvS 8 september 2008, nr. 186.116, Vandoorne.

− RvS 9 september 2008, nr. 186.140, TROS 2009, 323, noot R. VEKEMAN.

− RvS 30 september 2008, nr. 186.680, De Ridder en Gielis.

− RvS 4 december 2008, nr. 188.513 Vandewoude.

− RvS 27 januari 2009, nr. 189.815, Bourgeois, e.a.

− RvS 29 januari 2009, nr. 189.930, Aerts.

− RvS 10 februari 2009, nr. 190.316, Goetgebuer.

− RvS 7 april 2009, nr. 192.243, Coppens en Verbauwhede.

− RvS 29 april 2009, nr. 192.834, Smit en Hunter.

− RvS 19 mei 2009, nr. 193.408, Fieltjens.

− RvS 18 juni 2009, nr. 194.354, nv Octa.

− RvS 1 oktober 2009, nr. 196.547, Van Straelen.

− RvS 14 oktober 2009, nr. 196.964, Soors.

− RvS 6 november 2009, nr. 197.645, Martens en Carron, RW 2009-2010, 1565, noot S. BOULLART.

− RvS 12 november 2009, nr. 197.715, vzw Milieuwerkgroep "Ons Streven".

− RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn, TROS 2010, 260, noot J.

BOUCKAERT en J. ROGGEN, TBO 2010, noot S. BOULY.

− RvS 17 november 2009, nr. 197.931, Matthyssen en Van Deun, TROS 2010, 260, noot J.

BOUCKAERT en J. ROGGEN.

− RvS 15 januari 2010, nr. 199.553, vzw VK Siera Hamme-Zogge.

− RvS 19 januari 2010, nr. 199.653, Van Wettere.

− RvS 19 januari 2010, nr. 199.677, Moeys e.a.

− RvS 18 februari 2010, nr. 201.035, bvba Multogas Service.

vii

− RvS 15 februari 2010, nr. 200.809, Demerlier.

− RvS 15 maart 2010, nr. 201.875, Goossens, TMR 2010, 494.

− RvS 28 april 2010, nr. 203.333, Vollenbroek en Ernst.

− RvS 10 mei 2010, nr. 203.847, De Troyer.

− RvS 28 mei 2010, nr. 204.464, Belgocontrol.

− RvS 10 juni 2010, nr. 205.000, Stad Ronse.

− RvS 3 december 2010, nr. 209.499, nv Alama e.a.

− RvS 6 december 2010, nr. 209.519 Debeck.

− RvS 14 december 2010, nr. 209.762, bvba Neeltje Pater en nv Diamond Princess.

− RvS 20 december 2010, nr. 209. 863, Meeus.

− RvS 23 december 2010, nr. 210.105, Detroz en Schwarz.

− RvS 25 januari 2011, nr. 210.680, Matthyssen en Van Deun.

− RvS 7 februari 2011, nr. 211.049, Gentils en De Lentdecker.

− RvS 24 maart 2011, nr. 212.228, Soors.

− RvS 7 april 2011, nr. 212.552, Bruynooghe en Casteleyn.

− RvS 21 juni 2011, nr. 214.028, nv VFT Belgium.

− RvS 23 juni 2011, nr. 214.073, Vermeulen en de nv Immo Vermeulen.

− RvS 30 juni 2011, nr. 214.291, ETIZ.

− RvS 8 september 2011, nr. 215.001, gemeente Malle.

− RvS 12 september 2011, nr. 215.047, nv Alama.

− RvS 12 september 2011, nr. 215.049, De Roover e.a.

− RvS 13 september 2011, nr. 215.110, nv Grondig.

− RvS 29 september 2011, nr. 215.463, Van Meerbeeck en Engelen.

− RvS 27 oktober 2011, nr. 216.038, nv Sefaco.

− RvS 1 december 2011, nr. 216.644, Jackers.

− RvS 21 december 2011, nr. 216.971, XXX.

− RvS 8 maart 2012, nr. 218.368, Jaspers, Lourdaux en Van Ham.

− RvS 16 maart 2012, nr. 218.515, nv MHBS.

− RvVb 18 april 2012, nr. S/2012/0078.

− RvS 21 juni 2012, nr. 219.880, Van Vlierberghe en Herman.

− RvS 17 september 2012, nr. 220.607, Conings.

− RvS 22 november 2012, nr. 221.479, nv Goederenbeheer

− RvS 19 februari 2013, nr. 222.556, ABX AIR Inc.

− RvS 19 februari 2013, nr. 222.552, Arschoot.

viii

− RvS 26 februari 2013, nr. 222.619, Skoczylas.

− RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer, TROS 2013, 103, noot J. THEUNIS en T. Gem

2014, 133, noot R. VEKEMAN.

− RvS 25 maart 2013, nr. 222.969 Vervloet e.a.

− RvS 26 november 2013, nr. 225.595, nv Vieux Mont.

− RvS 5 december 2013, nr. 225.728, nv Ondernemingen Jan De Nul e.a.

− RvS 30 december 2013, nr. 225.967, François en Humble.

− RvS 21 februari 2014, nr. 226.504, Dirckx e.a.

− RvS 8 juli 2014, nr. 228.023, ABX AIR Inc.

− RvS 25 september 2014, nr. 228.512, LV Costers-Van De Walle.

− RvS 7 oktober 2014, nr. 228.692, Verplancke.

− RvVb 12 juli 2011, nr. A/2011/0099.

− RvVb 8 mei 2012, nr. A/2012/0172.

− RvVb 4 juni 2012, nr. A/2012/0225.

− RvVb 24 juli 2012, nr. A/2012/0297.

− RvVb 5 november 2012, nr. A/2012/0448, TGR 2013, 164.

− RvVb 16 januari 2013, nr. A/2013/0018.

− RvVb 30 april 2013, nr. A/2013/0189.

− RvVb 21 mei 2013, nr. A/2013/0262.

− RvVb 25 juni 2013, nr. A/2013/0338.

− RvVb 16 juli 2013, nr. A/2013/0393.

− RvVb 15 oktober 2013, nr. A/2013/0583.

− RvVb 15 oktober 2013, nr. A/2013/0584.

− RvVb 22 oktober 2013, nr. A/2013/0614.

− RvVb 17 december 2013, nr. A/2013/0747.

− RvVb 14 januari 2014, nr. A/2014/0036.

− RvVb 21 januari 2014, nr. A/2014/0050.

− RvVb 21 januari 2014, nr. A/2014/0054.

− RvVb 28 januari 2014, nr. A/2014/0083.

− RvVb 4 februari 2014, nr. A/2014/0109.



− RvVb 25 maart 2014, nr. A/2014/0219.

ix

− RvVb 18 maart 2014, nr. A/2014/0195.

− RvVb 22 april 2014, nr. A/2014/0306.

− RvVb 29 april 2014, nr. S/2014/0064.

− RvVb 20 mei 2014, nr. A/2014/0381.

− RvVb 27 mei 2014, nr. A/2014/0387.

− RvVb 5 augustus 2014, nr. A/2014/0532.




− RvVb 7 oktober 2014, nr. A/2014/0673.

− RvVb 7 oktober 2014, nr. A/2014/0674.

− RvVb 14 oktober 2014, nr. A/2014/0712.

− RvVb 4 november 2014, nr. A/2014/0753.

− RvVb 4 november 2014, nr. A/2014/0755.

− RvVb 9 december 2014, nr. A/2014/0830.

− RvVb 3 maart 2015, nr. A/2015/0101.

− RvVb 10 maart 2015, nr. A/2015/0133.

x

Rechtsleer

§1. Boeken

− ALEN, A., “De scheiding der machten- enkele inleidende kanttekeningen” in A. ALEN en S. SOTTIAUX

(eds.), Leuvense staatsrechtelijke standpunten 2, Brugge, die Keure, 2010, 300 p.

− BAERT, J. en DEBERSAQUES, G., Raad van State afdeling Administratie: ontvankelijkheid, Brugge, die

Keure, 1996, 522 p.

− BOES, M., “De vergunning is vernietigd: wat nu?” in I. COOREMAN en D. LINDEMANS (eds.), De

tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2012, 470 p.

− BOES, M., Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening in het Vlaamse Gewest, Gent, De Boeck & Larcier,

2006, XI + 147 p.

− BOUCKAERT, B. en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaamse Gewest,

Brugge, Vanden Broele, 2004, 404 p.

− CLAEYS, I., “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en

rechtbanken of naar de Raad van State: een moeilijke keuze” in M. VAN DAMME (ed.) De

hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, XIII + 318 p.

− DE KEYSER, E., “Verkavelen in Vlaanderen: voortdurend in evolutie” in F. BUYSSENS (ed), Notariële

actualiteit 2013, Brugge, die Keure, 2014, 210 p.

− DE RIDDER, S., “De stedenbouwkundige vergunning” in S. VERBIST (ed.), Actualia Ruimtelijke

Ordening, Antwerpen, Intersentia, 2013, 149 p.

− DE STAERCKE J. en GHYSELS, J., “Artikel 159 Grondwet als directe vordering” in I. COOREMAN (ed.), De

wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, 364 p.

− DE TAEYE, S., Procedures voor de Raad van State, Mechelen, Kluwer, 2003, 561 p.

− DE WAELE, T., “Vergunningen” in P. FLAMEY en G. VERHELST (eds.), Ruimtelijke Ordening

herbekeken. Analyse van de Vlaamse Codex R.O. en het Decreet Grond- en Pandenbeleid, Brugge,

Vanden Broele, 2010, 393 p.

− DE WAELE, T., “Vergunningen en burgerlijke rechten: worlds apart of living apart together?” in B.

GOOSENS, Y. LOIX en F. SEBREGHTS (eds.), Tussen algemeen belang en toegewijde zorg, Liber

amicorum Hugo Sebreghts, Antwerpen, Intersentia, 2014, XII + 504 p.

− DE WOLF, G., “Verkavelingsvergunning” in I. LEENDERS, V. TOLLENAERE, P. VAN ASSCHE, O. COOPMAN, K.

VANHERCK, F. VAN ACKER, G. DE WOLF, L. JOPPEN, J. VAN DEN BERGHE en P. VANSANT, Zakboekje

ruimtelijke ordening 2015, Mechelen, Kluwer, 2014, 928 p.

− DEBERSAQUES, G., “Het procesbelang voor administratieve rechtscolleges” in M. VANDAMME (ed),

Actualia publiekrecht 3: Het belang in het publiekrechtelijk procesrecht, Brugge, die Keure, 2011,

328 p.

− DELNOY, M., PAQUES, M.en VERCHEVAL, C., “Autorisations administratives et troubles de voisinage”,

in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de Vrede- en Politierechters 2013/Chronique

de droit à l'usage des Juges de Paix et de Police 2013, Brugge, die Keure, 2013, 368 p.

xi

− FLAMME, M. A. en CHAMART, O., Droit administratif, Brussel, Bruylant 1989, 1363 p.

− GOEDERTIER, G. en VANDE LANOTTE, J., Handboek Belgisch publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010,

XLVI + 1530 p.

− HAUMONT, F., L’urbanisme Région Wallonne, Brussel, De Boeck & Larcier, 1996, 1041 p.

− HUBEAU, B. en VLOERBERGH, G., “Over zwaarden en schilden: de juridisering van de ruimtelijke

ordening” in B. GOOSENS, Y. LOIX en F. SEBREGHTS (eds.), Tussen algemeen belang en toegewijde

zorg, Liber amicorum Hugo Sebreghts, Antwerpen, Intersentia, 2014, XII + 504 p.

− JAMAR, O., “Les permis de lotir” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant,

1998, 754 p.

− LAGASSE, D., “Les permis: champs d’application’ in C.-H. BORN, M. DELNOY en N. VAN DAMME (eds.),

Le droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, 50 ans après la loi organique, Brussel,

Anthemis, 2013, 538 p.

− LARMUSEAU, I., “Zorgen voor of zorgen om de Vlaamse omgevingsvergunning” in B. GOOSENS, Y.

LOIX en F. SEBREGHTS (eds.), Tussen algemeen belang en toegewijde zorg, Liber amicorum Hugo

Sebreghts, Antwerpen, Intersentia, 2014, XII + 504 p.

− LAVRYSEN, L., Handboek Milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 844 p.

− LETELLIER, V., Permis de lotir, d’urbanisme et d’environnement en Région de Bruxelles-Capitale et

en Région wallonne, Brussel, Larcier, 2003, 446 p.

− LEWALLE, P., Contentieux administratif, Brussel, Larcier, 2008, 1378 p.

− LINDEMANS, D. en BLANCKE, J., De bouwen de verkavelingsvergunning in het Vlaamse gewest,

Heule, UGA, 1977, 283 p.

− LINDEMANS, D., “Coördinatie van de justitiële en administratieve rechtsbedeling. Bedenkingen bij

enkele randvoorwaarden” in H. BOCKEN (ed.), De Gerechtelijke hervorming, Brugge, die Keure,

2012, 258 p.

− LINDEMANS, D., “De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State algemeen overzicht”, in

I. COOREMAN en D. LINDEMANS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State,

Brugge, die Keure, 2012, XVIII + 470 p.

− LUST, S., “Vergunningen in het Vlaams decreet ruimtelijke ordening” in B. HUBEAU (ed.), Het

nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening, Brugge, die Keure, 1999, 621 p.

− LUST, S., “Naar de “gewone rechter” of naar de Raad van State?” in P. VAN ORSHOVEN (ed.),

Gerechtelijk privaatrecht, Brugge, die Keure, 2000, 108 p.

− LUST, S., Raad van State, Afdeling administratie. 6. Rechtsherstel door de Raad van State, Brugge

die Keure, 2000, XI + 526 p.

− LUST, S., “Tussen objectief en subjectief beroep: belang en hoedanigheid voor de Raad van State”,

in Goed procesrecht – Goed procederen, Antwerpen, Kluwer rechtswetenschappen, 2004, 728 p.

− LUST, S., Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure,

2010, 161 p.

− LUST, S., “De Raad voor Vergunningsbetwistingen” in F. JUDO (ed.), Voorafname Op Vriendschap:

Vrienden Schrijven Voor Dirk Lindemans Bij Zijn 60e Verjaardag, Brugge, die Keure, 2010, 296 p.

xii

− MAES, A., Raad voor Vergunningsbetwistingen Leidraad bij de procedure en overzicht van

rechtspraak, Brugge, Vandenbroele, 2013, XV + 244p.

− MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME M. en VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch

administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2006, XXXIX + 1172 p.

− MERCKAERT, M., “Artikel 144 van de Grondwet en het toekennen van schadevergoeding tot

herstel door de Raad van State” in A. ALEN, B. DALLE, K. MUYLLE, W. PAS, J. VAN Nieuwenhove en W.

VERRIJDT (eds.), Het federale België na de Zesde Staatshervorming, Brugge, die Keure, 2014, XXVIII

+ 651 p.

− MERTENS, W., “(Meer) rechtszekerheid met het vermoeden van vergunning” in D. D’HOOGHE en K.

DEKETELAERE (eds.), Liber Amicorum Marc Boes, Brugge, Die Keure, 2011, XXVI + 773 p.

− NIHOUL, P., “Les permis de bâtir ou d’urbanisme” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes,

Brussel, Bruylant, 1998, 751 p.

− NIHOUL, P., Eléments du droit de l’aménagement du territoire, Brussel, la Charte, 2009, 280 p.

− OPDEBEEK, I. en COOLSAET, A., “Hoofdstuk III. Toepassingsgebied ratione materiae van de wet

motivering bestuurshandelingen” in I. OPDEBEEK en A. COOLSAET (eds.), De formele motivering van

bestuurshandelingen, die Keure, 2013, 500 p.

− PAQUES, B. en THIEBAUT, C., “Le contenu et les effets du permis de bâtir, d’urbanisme, de lotir et

d’urbanisation” in C.-H. BORN, M. DELNOY en N. VAN DAMME (eds.), Le droit de l’aménagement du

territoire et de l’urbanisme, 50 ans après la loi organique, Brussel, Anthemis, 2013, 538 p.

− PÂQUES, M., "La définition du lotissement et les autres divisions" in Y. LEJEUNE en P.-Y. ERNEUX,

Pratique notariale et droit administratif. Aménagement du territoire, Environnement et

opérations immobilières des pouvoirs locaux, Brussel, Larcier, 1998, 460 p.

− POPELIER, P., Toepassing van de wet in de tijd: vaststelling en beoordeling van temporele functies,

Antwerpen, Kluwer, 1999, 215 p.

− PROOT, L., “De verkavelingsvergunningsplicht toegelicht” in J. BAEL (ed.), Rechtskroniek voor het

Notariaat deel 25, Brugge, die Keure, 2014, 259 p.

− RENSON, P.-P., "La compensation des troubles de voisinage les aléas liés à l’appréciation

souveraine du juge du fond" in X, Préjudice, indemnisation et compensation, Limal, Anthemis,

2012, 140 p.

− SNAUWAERT, J., “Te paard op de grens (tussen administratief en burgerlijk recht)”, TOO 2014,

(555)

− SUETENS, L.P., Ruimtelijke ordening. Recht en Praktijk, Antwerpen-Utrecht, De Nederlandsche

Boekhandel, 1973, 160 p.

− THEUNIS, J., De exceptie van onwettigheid: onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159

Gw. in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 777 p.

− TILLEMAN, B., “Administratieve vergunningen bekeken vanuit het civiel kooprecht” in D. D'HOOGHE,

K. DEKETELAERE en A. DRAYE (Eds.), Liber amicorum Marc Boes, Brugge, die Keure, 2011, XXVII +

773 p.

− VAN DAMME, M. en DE KEGEL, F., Intrekking van de administratieve rechtshandeling, Brugge, die

Keure, 1994, 134 p.

xiii

− VANHEUSDEN, B., De omgevingsvergunning. Een eerste analyse, Brugge, die Keure, 2015, XIV +

218 p.

− VAN HOORICK, G., Handboek Notarieel Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 566 p.

− VAN HOORICK, G., Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, XIX +373 p.

− VAN HOORICK, G., Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2011, 344 p.

− VAN HOORICK, G., “De stedenbouwkundige vergunning, de verkavelingsvergunning, de

handhaving, de informatieverplichtingen inzake ruimtelijke ordening en de rechten van

voorkoop” in J. BAEL (ed), Notariële actualiteit 2012, Brugge, die Keure, 2013, 450 p.

− VAN ORSHOVEN, P., “Jurisdictioneel pluralisme, administratieve rechtscolleges, Raad van State: een

kritische geheugensteun” in M. VAN DAMME (ed.) De hervorming van de Raad van State, Brugge,

die Keure, 2014, 331 p.

− VAN YPERSELE, J. en LOUVEAUX, B., Le droit de l'urbanisme en Belgique et dans ses trois régions,

Brussel, Intersentia, 2006, 1133 p.

− VANDE LANOTTE J. en GOEDERTIER, G., Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010,

XLVI + 1530 p.

− VANHERCK, K, “Deel X: stedenbouwkundige vergunning” in I. LEENDERS, V. TOLLENAERE, P. VAN ASSCHE,

O. COOPMAN, K. VANHERCK, F. VAN ACKER, G. DE WOLF, L. JOPPEN, J. VAN DEN BERGHE, P. VANSANT,

Zakboekje ruimtelijke ordening 2015, Mechelen, Kluwer, 2014, 928 p.

− VEKEMAN, R., Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen,

Mechelen, Kluwer, 2004, 656 p.

− VENY, L. M. en WARNEZ, B., “De invloed van rechtmatige bestuursbeslissingen op de

uitvoerbaarheid van burgerlijke geschillen, inzonderheid inzake burenhinder”, in M. DAMBRE en P.

LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de Vrede- en Politierechters 2013/Chronique de droit à l'usage

des Juges de Paix et de Police 2013, Brugge, die Keure, 2013, 368 p.

− VERBIST, S., “Naar een verburgerlijking van het administratief kort geding voor de Raad van State”

in B. GOOSENS, Y. LOIX en F. SEBREGHTS (eds.), Tussen algemeen belang en toegewijde zorg, Liber

amicorum Hugo Sebreghts, Antwerpen, Intersentia, XII + 504 p.

− VERGAUWE, J.-P., Les relations de voisinage, Brussel, Larcier, 2008, 302 p.

− WEYMEERSCH, W., “Artikel 159 Gw. in de rechtspraak van de Raad van State” in I. COOREMAN (ed.),

De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, XIV + 364 p.

§2. Tijdschriften

− BELEYN, J., “Geen vermoeden van vergunning ‘XL’”, TOO 2014, 138-140.

− BOES, M., “De notariële verkoopakte in verband met de wetgeving op de ruimtelijke ordening en

met de wet van 9 juli 1971 tot regeling van de woningbouw en de verkoop van te bouwen of in

aanbouw zijnde woningen”, T. Not. 1973, 177-203.

− BOUCKAERT, J. en ROGGEN, J., “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij

groepswoningbouw” (noot onder RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn

alsook RvS 17 november 2009, nr. 197.931, Matthyssen en Van Deun), TROS 2010, 262-269.

xiv

− BOUCKAERT, J. en SCHAIKO, G., “Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de

rechtspraak en bedenkingen”, TROS 2013, 73-102.

− BOULY, S., “Een collectieve stedenbouwkundige vergunning als alternatief voor een

verkavelingsvergunning? Over de splitsing van eigendom in het administratief recht” (noot onder

RvS 16 november 2009, nr. 197.847, Bruynooghe en Casteleyn), TBO 2010, 253-257.

− COENRAETS, P., “Division Verticale, Urbanisme et habitations groupées: l’imbroglio juridique”,

Jurim pratique 2008/3, 9-18.

− COENRAETS, P. en SCHNEIDER, Y., “Mitoyenneté et urbanisme une impossible rencontre?”, Jurim

pratique 2011/3, 7-13.

− DE CUYPER, W., HUYGENS, T., RENTMEESTERS, E. en WALGRAEVE, S., “De ruimtelijke ordening opnieuw

geordend”, TMR 2009, 476-574.

− DEFOORT, P.J., “De goede ruimtelijke ordening en vergunningen. Een juridisch overzicht”, TROS

2008, 93-117.

− DEFOORT, P.-J., “Overzicht van de ontwikkelingsmogelijkheden van woonuitbreidingsgebied”,

TROS 2012, 161-176.

− DE GEYTER, L., “Rechtsbescherming in de ruimtelijke ordening en stedenbouw van het Vlaams

Gewest”, TROS 1999, 243-262.

− DELNOY, M. en GOFFIN, M., "Le permis d’urbanisation dans le CWATUPE et dans l’avant-projet de

CoDT", Jurim pratique 2013/2, 51-105.

− DE MAESSCHALCK, S., “De verhouding tussen burgerlijke rechten en vergunningen: no more

boundaries?”, TOO 2014, 449-451.

− DE MEYERE, L., “De Raad voor vergunningsbetwistingen onder de loep: bevoegdheid Vlaamse

decreetgever en beroepstermijnen”, TBO 2011, 147-156.

− DÉOM, M. en PAQUES, B., “Les permis et autorisations administratives et la réparation des

dommages causés aux tiers”, Amén 1995, n° spécial, 47-64.

− DE PRETER, F., “Lasten en voorwaarden verbonden aan stedenbouwkundige vergunningen en

verkavelingsvergunningen”, TROS 2003, 3-19.

− DE PRETER, F., “De derde in de procedure tot het verkrijgen van een stedenbouwkundige

vergunning of een verkavelingsvergunning”, TROS 2007, 4-28.

− DESMECHT, C., “L’article 159 de la Constitution: un article qui vous veut du bien”, TBBR 2006, 287-

294.

− DE SMET, B.,“De goede ruimtelijke ordening als criterium bij stedenbouwkundige vergunningen”,

TOO 2013, 37-53.

− DE SMET, B., “Onvermoede bedenkingen bij (praetoriaans) vermoeden van vergunning”, TOO

2014, 291-296.

− DE WOLF, C., “Van MTHEN naar ‘hoogdringendheid’”, TOO 2015, 72-76.

− DIJKMANS, I., “Het rechtsstatuut van ‘verdelingen’ van gronden die niet als verkavelingen in de zin

van de Stedenbouwwet kunnen worden beschouwd”, TROS 1998, 408-419.

− ERNEUX, P.-Y., “La prise en compte des « droits civils des tiers » dans les autorisations en matière

d’urbanisme”, Amén. 2013/1, 14-21.

xv

− EYSKENS, T., “Over het tweeslachtige karakter van een verkavelingsvergunning: tegelijk van

verordenende en individuele aard (noot onder RvS 23 februari 2006, nr. 155.477, Gemeente Sint

Gillis-Waas en De Rudder)”, TROS 2007, 247-253.

− FLAMEY, P. en VALKENIERS, M., “Vergunning voor groepswoningbouw herverkaveld”, TOO 2012,

102-103.

− GORS, B., “De la qualité requise pour introduire une demande de permis d’urbanisme”, Amén.

2012/1, 19-27.

− HAENTJENS, F., “Het ‘as-builtattest’: een nieuw attest in het ruimtelijke ordeningsrecht”, TROS

2010, 107-137.

− LAGASSE, D. en NIHOUL, P., “Le Permis de Lotir (Chronique de jurisprudence 1er août 1996-31

décembre 2002), APT 2004, 15-57.

− LAGASSE, D., “Le contrôle sans limite de temps ni de moyens de la légalité d’un permis de lotir »

(noot onder RvS 18 oktober 2001, nr. 99.919. Fortemps), JLMB 2002/9, 373-381.

− LEYSEN, R., “Het rechtskarakter van de verkavelingsvergunning”, TBP 1983, 179-196.

− LUST, A., “De Raad voor Vergunningsbetwistingen en de kortgedingrechter: één pot nat”, TOO

2012, 128-136.

− LUST, S., “Het wijzigingsdecreet ruimtelijke ordening van 27 maart 2009 op de proef gesteld”

(noot onder GwH 27 januari 2011, nr. 008/2011), RABG 2011, 492-498.

− MAES, A., “Boze geesten rond verkavelingsvergunning verdreven”, TOO 2013, 415-417.

− MAES, A., “De vele geheimen van het vermoeden van vergunning”, TOO 2014, 328-332.

− MAES, A., “Nieuw maatpak en nieuwe procedureregels voor Raad voor

Vergunningsbetwistingen”, TOO 2015, 6-12.

− RENSON, P.-P., "Les conflits entre voisins analysés sous l’angle des infractions urbanistiques", TBBR

2009, 281-289.

− ROELANDT, K., “Conventionele erfdienstbaarheden: gevaarlijke ‘show-stoppers’ in het

stedenbouwrecht”, TOO 2014, 134-137.

− ROELANDTS, B. en DEFOORT, P.-J., “Ruimtelijke Ordening anno 2009: nieuwe regels, nieuwe vragen”,

TROS 2009, 71-207.

− ROELANDTS, B. en DEFOORT, P.-J., “Eerste reparaties aan de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening”,

TROS 2011, 5-35.

− SAGAERT, V., “Over de hoogte van erfdienstbaarheden” (noot onder Rb. Tongeren 14 november

2011), RW 2012-13, 1473-1475.

− SEBREGHTS, F., “Vermoeden van vergunning: deus ex machina of lege doos?”, TOO 2014, 188-191.

− SNAUWAERT, J., “Te paard op de grens (tussen administratief en burgerlijk recht)”, TOO 2014, 555-

557.

− THEUNIS, J., “De ‘exceptie van onwettigheid’ (artikel 159 G.W.): meer vragen dan antwoorden?”,

RW 2007-08, 1266 1281.

− THEUNIS, J., “De exceptie van onwettigheid van een verkavelingsvergunning” (noot onder RvS 6

maart 2013, nr. 222.749, NV Goederenbeheer-Gérance des biens), TROS 2013, 104-106.

xvi

− TIMMERMANS, R., “Vermeende verplichte verkavelingsvergunning bij uitgifte van constructies in

appartementseigendom: bouwen in meervoud op één grond is helemaal geen afsplitsing van

grond”, T. Not. 2014, 552-571.

− VANDAELE, A., “De Raad van State als administratieve cassatierechter na de inwerkingtreding van

de Vlaamse Codex voor Ruimtelijke Ordening”, CDPK 2012, 272-292.

− VANDAELE, A.S., “Bezint eer ge begint: enkele bedenkingen bij de herziening van artikel 144 G.w.”,

CDPK 2012, 263-271.

− VANDAELE, A.S., “RvVb verdedigt eigendomsrecht”, TOO 2015, 89-91.

− VAN HEUVEN, D., “Het gaat niet goed met het Vlaams publiekrecht”, TOO 2012, 64-65.

− VAN OEVELEN, A., “Het persoonlijk of zakelijk karakter van bouwen verkavelingsvergunningen”,

Jura Falc. 1974-75, 367-381.

− VAN ORSHOVEN, P., “Administratieve rechtbanken? Ja en neen. Pleidooi voor jurisdictioneel

monisme”, RW 1994-1995, 897-908.

− VANPRAET, J., “De bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten inzake de

rechtsbescherming”, TBP 2010, 607-621.

− VANPRAET, J., “Deelstatelijke administratieve rechtscolleges: enkele beschouwingen bij het arrest nr. 8/2011 van het Grondwettelijk Hof”, TBP 2011, 195-201.

− VEKEMAN, R., “Deel III - Bouw- en verkavelingsvergunningen – formele regeling [Overzicht van rechtspraak 1991-98 (afdeling I)]”, TROS 1999, 19-28.

− VEKEMAN, R., “Openbaar onderzoek en burenhinder” (noot onder RvS 9 november 2004), T.Gem. 2006, 33-34.

− VEKEMAN, R.,“Verkavelingsvergunning en exceptie van onwettigheid” (noot onder RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, NV Goederenbeheer), T. Gem. 2014, 134.

− VERBIEST, D.,“Jurisdictionele rechtsbescherming tegen de overheid: is monisme de remedie?”, RW 2003-04, 1241-1259.

− VERRIJDT, W., “De interpretatieve wet: retroactiviteit en rechtszekerheid”, TBP 2007, 259-280.

− VON KUEGELGEN, M., "La cession des permis d’urbanisme, de lotir et d’urbanisation", Jurim pratique 2012/2, 335-353.

− VON KUEGELGEN, M. en ERNEUX, P.-Y, "Les permis d’urbaniser: «De la nécessaire convergence du

droit de l’urbanisme et du droit privé mais laquelle?»", Jurim pratique 2013/2, 173-284.

− WYCKAERT, S., “De stedenbouwkundige regularisatie(vergunning): algemene beginselen”, TROS

2003, 305-320.

− X, “Raad van State, Raad voor Vergunningsbetwistingen en burgerlijke kort gedingrechter: (nog)

geen ménage à trois”, TOO 2012, 21-22.

− X. “De Wase cuesta en de verkavelingsvergunning: twee steile bergruggen om te beklimmen”,

TOO 2012, 176-178.

− X. “Weg naar bevoegde rechter gaat niet altijd over rozen”, TOO 2012, 189-190.

− X. “Verkavelingsvergunningen vogelvrij verklaard”, TOO 2013, 350-352.

xvii

Andere bronnen

− http://bib.kuleuven.be/rbib/collecties/arresten-van-het-hof-van-cassatie

− https://www.rwo.be/language/nl-BE/Home/RaadvoorVergunningsbetwistingen/Rechtspraak/ZS/1

− http://www.raadvst-consetat.be/?lang=nl&page=caselaw

− http://www.juridat.be/

− http://www.jurisquare.be/nl/index.html

− http://www.eubelius.com/nl/spotlight/grondige-hervorming-van-de-raad-van-state (geraadpleegd op 6 april 2014).

− http://www.ruimtelijkeordening.be

− http://wallex.wallonie.be

− http://www.senate.be

− http://www.dekamer.be

− http://www.ejustice.just.fgov.be

http://bib.kuleuven.be/rbib/collecties/arresten-van-het-hof-van-cassatie

https://www.rwo.be/language/nl-BE/Home/RaadvoorVergunningsbetwistingen/Rechtspraak/ZS/1

https://www.rwo.be/language/nl-BE/Home/RaadvoorVergunningsbetwistingen/Rechtspraak/ZS/1

http://www.raadvst-consetat.be/?lang=nl&page=caselaw


http://www.jurisquare.be/nl/index.html

http://www.eubelius.com/nl/spotlight/grondige-hervorming-van-de-raad-van-state



http://www.senate.be/

http://www.dekamer.be/

http://www.ejustice.just.fgov.be/

BIJLAGE: ILLUSTRATIEF VOORBEELD BIJ DEEL 2

Vertrekken we van de volgende feitelijke constellatie. Een eigenaar van een prachtig pand in het

centrum van het Venetië van het Noorden, de heer Peeters, wordt gecontacteerd door een

Amerikaanse multinational. De multinational wenst een vestiging op te richten in datzelfde centrum

en specifiek in dat pand. De heer Peeters wil graag verkopen maar hij heeft dat pand verworven van

een goede kennis, de heer Janssens, die zich het vruchtgebruik voorhield en dat misschien wil

behouden.504 De multinational wil eerst achterhalen of de beoogde vestiging er vanuit

stedenbouwkundig oogpunt kan komen alvorens het pand in blote eigendom te verwerven. Gelet op

de concretere vraagstelling die we in DEEL 2 hanteerden, “moet men eigenaar zijn van een

onroerend goed of titularis zijn van een ander zakelijk of persoonlijk recht op dat goed vooraleer men

een stedenbouwkundige vergunning met betrekking tot dat goed kan aanvragen?” zijn er, in functie

van het antwoord op die vraag, twee hypotheses denkbaar.

Beantwoordt men de bovenstaande vraag positief dan is het zo dat de multinational zijn aanvraag

ogenblikkelijk afgewezen ziet. Het vergunningverlenend bestuur betrekt in zijn beoordeling het feit

dat de multinational momenteel geen enkel recht heeft en in de nabije toekomst wellicht hooguit

een beperkt recht zal hebben op het onroerend goed, (lijdend) voorwerp van de aanvraag. De kans is

niet zo groot dat hij zijn vergunning in de nabije toekomst zal kunnen uitvoeren omwille van het

vruchtgebruik uit hoofde van die goede kennis (‘doelmatig zijn van de vergunning’). Het bestuur zal

des te sneller tot een dergelijk weigeringsbesluit komen wanneer die vruchtgebruiker zich

daarenboven tegen het verlenen van die vergunning verzet. Een nieuwe poging om in

onderhandeling te treden met de vruchtgebruiker loopt spaak (omdat de multinational op financieel

vlak net niet ver genoeg kon gaan omwille van de onzekerheid op stedenbouwkundig vlak?). Een

juridisch adviseur wijst nog op de mogelijkheid om de burgerlijke rechter het verval van het

vruchtgebruik te laten uitspreken maar noch de rationele multinational, noch de blote eigenaar-

potentieel-verkoper zien graten in een kostelijke procedure met onzekere afloop. Zelfs als het verval

van dat vruchtgebruik wordt uitgesproken, blijft het onzeker of de vestiging vergund zal worden. Het

bestuur zal bijvoorbeeld de kritiek op de dreigende amerikanisering van het historische centrum in

rekening brengen en binnen zijn discretionair handelen tot een gemotiveerde vergunningsweigering

komen. De kans om de beoogde vestiging vergund te krijgen is voor de multinational te klein. De

multinational heeft niets aan een pand dat hij mogelijks niet kan gebruiken; er wordt geen

overeenkomst gesloten met dhr. Peeters.

504

Cf. feitenrelaas RvVb 4 november 2014, nr. A/2014/0753.

In deze hypothese is er (minstens economisch gezien) een verlies aan toegevoegde waarde. De

vestiging zal er niet komen (bv. tewerkstelling en daarmee samenhangende inkomsten voor de

staat). De blote eigenaar, de heer Peeters, ziet zijn kans op een ‘vervroegd’ pensioen aan zich voorbij

gaan. Ook de heer Janssens mist minstens de kans om zijn vruchtgebruik op het pand alsnog te laten

afkopen door de multinational en financieel voordeel te halen uit zijn aanvankelijk halsstarrig verzet.

Wenst de heer Janssens echter kost wat kost vast te houden aan zijn vruchtgebruik dan behaalt hij in

deze hypothese, met zijn verzet tegen het verlenen van de stedenbouwkundige vergunning en het

navolgend weigeringsbesluit, het door hem beoogde resultaat. De vraag rijst evenwel of dit resultaat

ook niet mogelijk is in die andere hypothese.

Beantwoordt men de vraag “moet men eigenaar zijn van een onroerend goed of titularis zijn van een

ander zakelijk of persoonlijk recht op dat goed vooraleer men een stedenbouwkundige vergunning

met betrekking tot dat goed kan aanvragen?” negatief dan kan de Amerikaanse multinational zijn

beoogd project vergund krijgen. Die mogelijkheid bestaat niettegenstaande het feit dat hijzelf

momenteel over geen enkel recht op het betrokken onroerend goed beschikt en hij in de nabije

toekomst wellicht enkel over de blote eigendom zal beschikken.

De hoedanigheid van de aanvrager en dus zijn mogelijkheden om de aangevraagde vergunning, eens

verleend, daadwerkelijk uit te voeren, spelen geen rol in de beoordeling van de aanvraag tot een

stedenbouwkundige vergunning. Het vruchtgebruik van de goede kennis van die verkoper die de

uitvoering van de desgevallend verleende stedenbouwkundige vergunning in de weg staat, is vanuit

stedenbouwkundig oogpunt irrelevant. Wordt zuiver stedenbouwkundig geoordeeld dat de

aanwezigheid van de multinational verenigbaar is met het toepasselijke plan van ruimtelijke ordening

en inpasbaar is in de ruimere omgeving (goede ruimtelijke ordening) dan krijgt de multinational zijn

vergunning, zij het onder voorbehoud van het met de uitvoering van die vergunning (mogelijks)

strijdige vruchtgebruik. Vergunningen worden toch verleend onder voorbehoud van de op het

onroerend goed betrokken burgerlijke rechten (art. 4.2.22, §1 VCRO)?

De multinational weet nu dat hij een vestiging rijker kan worden en dat zowaar in het Venetië van

het Noorden. Gaat hij voortvarend te werk en vat hij de uitvoering van zijn vergunning aan, dan kan

de vruchtgebruiker steeds terugvallen op de bescherming geboden door de “gewone rechter”

(desgevallend in kortgeding). Gaat de multinational daarentegen voorzichtig te werk dan kan hij in

onderhandeling treden met de vruchtgebruiker. Hij kan nu heel concreet uitrekenen wat het pand en

de zekere mogelijkheid tot het aanbrengen van een vestiging (stedenbouwkundige vergunning) hem

waard is.

De multinational kan dus met kennis van zaken in onderhandeling treden en zo de vruchtgebruiker,

de heer Janssens, alsnog over de streep trekken. Plooit de vruchtgebruiker niet dan valt nog steeds

een burgerlijke procedure te overwegen waarbij de heer Janssens mogelijks vervallen wordt

verklaard van zijn vruchtgebruik op het pand.

In deze hypothese maakt de strikte toepassing van het zakelijk karakter van de vergunning minstens

de kans op de realisatie van toegevoegde waarde groter en wordt het in rekening brengen en

uiteindelijk beslechten van burgerrechtelijke geschillen in verband met de uitvoering van de

vergunning bij uitsluiting toevertrouwd aan de ter zake bevoegde “gewone rechter”. Hoewel men

kan discussiëren over de toegevoegde waarde van een welbepaald project, (cf. cultuurhistorisch

centrum) kan niet ontkend worden dat mutatis mutandis ingevolge het toelaatbaar achten van een

onderzoek naar de doelmatigheid van een vergunningsaanvraag en dus een onderzoek naar de

mogelijke uitvoering daarvan, (minstens economische) toegevoegde waarde verloren kan gaan.

Met de verplichting tot een voorafgaande stedenbouwkundige vergunning heeft de wetgever

destijds en de decreetgever op vandaag een onzekerheid ingebouwd in vastgoedtransacties. Als

pasmunt voor de verplichting tot een voorafgaande stedenbouwkundige vergunning (cf.

eigendomsbeperking) moet het mogelijk zijn om op voorhand, zonder enig “bouwrecht”, te

achterhalen welke de ontwikkelingsmogelijkheden zijn van een onroerend goed.

Zelfs wanneer een onroerend goed verkocht wordt dat de, door de koper, beoogde bestemming

geniet op grond van het toepasselijke plan van ruimtelijke ordening, blijft het onzeker of het beoogde

project daadwerkelijk nog (stedenbouwkundig) vergund zal worden. Met name de toets aan de

goede ruimtelijke ordening houdt een ruime discretionaire bevoegdheid in voor de

vergunningverlenende overheid.505

Het moet mogelijk zijn om zonder onzekerheden op stedenbouwkundig vlak in onderhandeling te

treden. Eens de aanvrager heeft kunnen achterhalen dat hij het beoogde vanuit stedenbouwkundig

vlak mag realiseren, kan hij met kennis van zaken obstakels op het burgerrechtelijke vlak uit de weg

ruimen. Het spreekt voor zich dat dit ‘uit de weg ruimen’ bij voorkeur door onderhandelingen dient

te gebeuren. In dat geval kan de aanvrager veel concreter bepalen wat het beoogde project en het

‘wegruimen’ van het burgerrechtelijke obstakel hem waard is. De titularis van het burgerlijk recht dat

de uitvoering van die vergunning in de weg staat, komt misschien alsnog over de brug (bv. hoger

bod). Desnoods kan men een procedure voor de “gewone” burgerlijke rechter overwegen. Oordeelt

men, als titularis van een stedenbouwkundige vergunning, dat de kans op een gunstig oordeel van

die burgerlijke rechter opweegt tegen een kostelijke procedure (cf. één onzekerheid minder) dan zal

505

Zie art. 4.3.1, §1, 1°, b) en art. 4.3.1, §2 VCRO.

het finaliter aan de bevoegde burgerlijke rechter toekomen (cf. art. 144 Gw.) om met kennis van

zaken een oordeel te vellen over het burgerrechtelijke obstakel dat vooralsnog de uitvoering van de

verkregen stedenbouwkundige vergunning verhindert.

Komt de titularis van het burgerlijk recht dat de uitvoering van de stedenbouwkundige vergunning

verhindert niet over de brug, doet men geen beroep op de burgerlijke rechter of kent de procedure

tot voor die rechter niet de gewenste afloop,506 dan zal er geen (economische) toegevoegde waarde

gerealiseerd worden. In geval van een negatief antwoord op de vraag “moet men eigenaar zijn van

een onroerend goed of titularis zijn van een ander zakelijk of persoonlijk recht op dat goed vooraleer

men een stedenbouwkundige vergunning met betrekking tot dat goed kan aanvragen?” heeft het

bestuur de realisatie van die toegevoegde waarde ten minste niet bij voorbaat uitgesloten door

overhaast tot een weigeringsbesluit te komen en met overschrijding van zijn bevoegdheden te

oordelen over het doelmatig karakter van de aangevraagde vergunning.

Het voorgaande voorbeeld en de twee onderscheiden hypotheses, al naargelang het antwoord op de

vraag “moet men eigenaar zijn van een onroerend goed of titularis zijn van een ander zakelijk of

persoonlijk recht op dat goed vooraleer men een stedenbouwkundige vergunning met betrekking tot

dat goed kan aanvragen?”, kunnen m.i. mutatis mutandis toegepast worden op bijvoorbeeld een

recht van uitweg, een gemene muur, een recht van doorgang of zelfs een eigendomsrecht dat de

uitvoering van de aangevraagde vergunning in de weg staat.

Tot slot van dit illustratieve voorbeeld kan gesteld worden dat de Nederlandstalige kamers van de

Raad van State en de kamers van de Raad voor Vergunningsbetwistingen, andere dan de vierde

kamer, alsook het recentste arrest van de vierde kamer van de Raad voor Vergunningsbetwistingen

dus ook vanuit een ruimere invalshoek geheel terecht oordelen dat de hoedanigheid van de

aanvrager van een stedenbouwkundige vergunning irrelevant is met het oog op het al dan niet

verlenen van die vergunning. Deze bestuursrechters zien er m.i. terecht op toe dat het bestuur de

hoedanigheid van de aanvrager niet als een decisief element aanmerkt bij het al dan niet verlenen

van de aangevraagde stedenbouwkundige vergunning. Op grond van artikel 4.2.22, §1 VCRO wordt

die vergunning, overigens in navolging van de eerdere rechtspraak van de Raad van State, steeds

verleend onder voorbehoud van de op het onroerend goed betrokken burgerlijke rechten en zoals

hierboven bleek, is dat maar goed ook.

506

Bekeken vanuit het perspectief van de titularis van de stedenbouwkundige vergunning.

De Raad voor Vergunningsbetwistingen: vergelijking...

Documents

Transcript of De Raad voor Vergunningsbetwistingen: vergelijking...