BTSZ nummer 3/2005

SO

CIA

LE Z

EKER

HEI

DB

elg

isc

h T

ijd

sc

hri

ft v

oo

r

SO

CIA

LE Z

EKER

HEI

D

SOCIALE ZEKERHEIDB e l g i s c h T i j d s c h r i f t v o o r

SOCIALE ZEKERHEIDFederale Overheidsdienst Sociale ZekerheidZwar te L ievevrouwstraat 3c – B-1000 Brussel

ISSN: 0775-0234

' Information ' et ' formation ', ce sont là, plus quejamais, deux mots clefs de notre époque et deuxexigences auxquelles la Revue belge de sécuritésociale veut souscrire en publiant des articles dehaut niveau consacrés aux aspects juridiques,économiques, sociologiques … de la protectionsociale, tout à la fois matière de connaissance etde réflexion pour le lecteur.Cette politique entend s’inscrire dans le cadre del’Union européenne. Chaque numéro comporte,donc, une rubrique dédiée à cette fin.La Revue paraît chaque trimestre en deux versions : l’unefrançaise et l ’autre néerlandaise. La Revue peut être con-sultée sur internet:http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

'Informeren' en 'aanleren' zijn meer dan ooittwee sleutelwoorden van onze tijd. Het BelgischTijdschrift voor Sociale Zekerheid wil daartoebi jdragen door kwal i te i t svol le ar t ike len tepub l i ce ren over ju r id i sche , economische ,sociologische, … aspecten van de socialebescherming, die de lezer enig inzicht bijbrengenen hem tevens tot nadenken kunnen aanzetten.Deze l i jn wordt ook doorgetrokken naar hetdomein van de Europese Unie: elk nummer bevateen vaste Europese rubriek.Het Tijdschrift verschijnt ieder trimester in twee versies: de enein het Nederlands, de andere in het Frans. Het Tijdschrift kanook worden geraadpleegd op het internet: http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

33e trimester

200547e jaargang

33 e t r i m e s t e r

200547e j aa rgang

ISSN 0775-0234

Enkel de auteurs zijn verantwoordelijk voor de ondertekende inzendingen of voorde stukken die worden overgenomen met vermelding van de bron.De inhoud van de bijdragen in deze publicatie geeft niet noodzakelijk het standpuntof de mening weer van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid.

auteurs-ned.qxp 27/02/2006 7:54 Pagina 1

INHOUD

BESTUURSOVEREENKOMSTEN

INLEIDING 387

THEORETISCHE GRONDSLAGEN VAN DE INVOERING VAN DE BESTUURS-OVEREENKOMSTEN IN DE OISZ 391MICHAEL STASSART en CHRISTIAN DE VISSCHER

DE BESTUURSOVEREENKOMST: KANSEN EN GEVAREN VAN EEN COMPLEXEOMGEVING 415AMAURY LEGRAIN, HENDRIK LARMUSEAU en TOM AUWERS

DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OVERHEIDSINSTELLINGEN VAN SOCIALEZEKERHEID. EEN BEHEERSINSTRUMENT VOOR DE STAAT 455PHILIPPE DEVRIES en NIKOLA MIRKOVIC

EERSTE WORKSHOP. ‘‘HEEFT CONTRACTUALISERING EIGENLIJK WEL ZIN?’’VERSLAG 469HENDRIK LARMUSEAU

TWEEDE WORKSHOP. ‘‘PERFORMANTIEMETING IN DE OPENBARE INSTELLINGENVAN SOCIALE ZEKERHEID: EEN BELANS 479JAN MATTIJS

DERDE WORKSHOP. ‘‘COMMUNICATIE, PARTICIPATIE EN MOTIVATIE VAN DEACTOREN VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OPENBARE INSTEL-LINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID 493PATRICK STOOP

DE CONTRACTUALISERING IN FRANKRIJK 503CLAUDE BIGOT

CONTRACTUALISERING VAN DE BETREKKINGEN TUSSEN DE BELGISCHE STAATEN DE OVERHEIDSINSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID 515RUDY DEMOTTE

11 JAAR PSBH

SOCIOLOGISCHE DETERMINNANTEN VAN DE INTERGENERATIONELE BETREK-KINGEN: STUDIE VAN TWEE GOLVEN 521LAURENT NISEN

DE BEROEPSLOOPBANEN VAN DE WERKNEMERS IN DE INDUSTRIESECTOREN IN HETWAALS GEWEST: VAN ONZEKERE TEWERKSTELLING TOT WERKONTEVREDENHEID 533REBECCA CARDELLI en MARJORIE NIBONA

ELF JAAR UIT HET LEVEN IN BELGIE. ANALYSES OP BASIS VAN DE GEGEVENSUIT HET GEZINSDEMOGRAFISCH PANEL PSBH 545MARIE-THERESE CASMAN en DIMITRI MORTELMANS

HUWELIJKSVERANDERINGEN EN DEPRESSIVITEIT. EEN LONGITUDINALE STUDIE 553NAOMI WAUTERICKX, ANNELEEN GOUWY en PIET BRACKE

ABSTRACTS

577

INHOUD.qxp 27/02/2006 7:58 Pagina 1

BESTUURSOVEREENKOMSTEN

INLEIDING 387

THEORETISCHE GRONDSLAGEN VAN DE INVOERING VAN DE BESTUURS-OVEREENKOMSTEN IN DE OISZ 391

DE BESTUURSOVEREENKOMST: KANSEN EN GEVAREN VAN EEN COM-PLEXE OMGEVING 415

DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OVERHEIDSINSTELLINGENVAN SOCIALE ZEKERHEID. EEN BEHEERSINSTRUMENT VOOR DE STAAT 455

EERSTE WORKSHOP. ‘‘HEEFT CONTRACTUALISERING EIGENLIJK WELZIN?’’ VERSLAG 469

TWEEDE WORKSHOP. ‘‘PERFORMANTIEMETING IN DE OPENBAREINSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID: EEN BALANS’’ VERSLAG 479

DERDE WORKSHOP. ‘‘COMMUNICATIE, PARTICIPATIE EN MOTIVATIEVAN DE ACTOREN VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DEOPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID’’ VERSLAG 493

DE CONTRACTUALISERING IN FRANKRIJK 503

CONTRACTUALISERING VAN DE BETREKKINGEN TUSSEN DE BELGISCHESTAAT EN DE OVERHEIDSINSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID 515

Voorwoord-Duv.qxp 27/02/2006 8:07 Pagina 385

INLEIDING

Wat is een bestuursovereenkomst? Hoe en in welke context is de idee ontstaan omde betrekkingen tussen de Openbare Instellingen van Sociale Zekerheid en de Staat– door de Regering vertegenwoordigd – te ‘contractualiseren’? Wat is de betekenis,het belang en het nut ervan? Welke lessen kunnen de verschillende partijen die aandeze procedure meewerken, hieruit nu reeds trekken? Welke veranderingen – vanwelke aard en van welke betekenis – heeft de werking van deze instellingen doorhet afsluiten van deze overeenkomsten ondergaan? Zijn de taken van de verschil-lende actoren duidelijk? Zijn de verantwoordelijkheden van elke partij goedomschreven? Zijn de systemen voor rapportering, opvolging en beheer van de pro-jecten en de instrumenten voor meting en sturing van de performantie die in hetkader van de uitvoering van de beheersovereenkomsten werden ingevoerd, metelkaar vergelijkbaar? Of blijken er op dit vlak tussen de instellingen daarentegengrote verschillen te bestaan? Hoe werden de leiders van deze instellingen ertoegebracht om met hun medewerkers te communiceren en hen te motiveren? Moethet ‘contractualiseringsexperiment’ in de Openbare Instellingen van Sociale Zeker-heid worden voortgezet of niet? … Dit zijn enkele van de vragen waarvoor zo’n 120deelnemers met zeer uiteenlopende achtergronden – vertegenwoordigers vanOpenbare Instellingen van Sociale Zekerheid, van de sociale partners, de politiekepartijen, de FOD’s Sociale Zekerheid, Personeel en Organisatie, Budget en Beheers-controle, van de beleidscel van de Eerste Minister, de Toezichthoudende ministersen de Minister van Begroting, van het Rekenhof, van andere gewestelijke of gemeen-schapsinstellingen, van universiteiten, van Regeringscommissarissen,... – elemententer beantwoording hebben aangevoerd tijdens de studiedag, getiteld “De contractu-alisering in België: stand van zaken en vooruitzichten voor de openbare instellingenvan sociale zekerheid”. Deze studiedag vond op 14 april 2005 plaats in het Rijks-instituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (RIZIV) en was tevens de gelegen-heid om op een zeer precies domein ervaringen uit te wisselen, daarbij verwijzendnaar de beginselen van een goed overheidsbeheer. Om de uitwisseling van kennis tevereenvoudigen werden drie workshops georganiseerd: de eerste was gewijd aanhet proces voor het uitwerken, sluiten, uitvoeren en evalueren van de bestuurs-overeenkomsten; de tweede besteedde aandacht aan de beheersinstrumenten en delaatste ten slotte spitste zich toe op de communicatie, participatie en motivatie vande actoren.

April 2005 was een strategische datum die voor de organisatie van een dergelijkestudiedag werd gekozen. 2005 is immers een overgangsjaar tussen het einde van deeerste overeenkomsten, een eerste onafhankelijke evaluatie daarvan en de afsluitingvan de nieuwe overeenkomsten vanaf 2006. 2005 is overigens ook een belangrijkverjaardagsjaar: de 60e verjaardag van ons socialezekerheidsstelsel en de Rijksdienstvoor Sociale Zekerheid, het 15-jarig bestaan van het netwerk van de gegevensuit-wisseling, dat samen met de Kruispuntbank van de sociale zekerheid werd opge-start, en 10 jaar Globaal financieel beheer.

387


BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 3e TRIMESTER 2005

Bij het lezen van de artikelen die in dit nummer volgen, menen we de doelstellingenvan de studiedag te hebben bereikt, namelijk: een eerste balans opmaken van diteerste experiment met contractmanagement en samen met alle betrokken actorenvooruitzichten bepalen, met de bedoeling om de kwaliteit van de dienstverleningaan de gebruikers nog te vergroten.

Vooraleer dieper op de bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen vansociale zekerheid in te gaan, leek het ons verstandig om eerst en vooral de oor-sprong van dit contractualiseringsfenomeen zowel op theoretisch als op historischvlak in zijn context te plaatsen.

Dankzij het luik dat door Christian de Visscher en Michaël Stassart (UniversitéCatholique de Louvain) werd uitgewerkt, konden we, door de voornaamste theo-rieën (economische agentschapstheorie, New Public Management,...) uiteen tezetten, terugkeren naar de bronnen van de contractualisering in de openbare orga-nisaties. Op die manier kan (kunnen) de theorie(ën) ons inlichten over de voorwaar-den voor succes van de contractualisering en meer bepaald ook een poging onder-steunen om de eerste resultaten van de bestuursovereenkomsten in de OpenbareInstellingen van Sociale Zekerheid te verklaren.

Met name op basis van de uiteenzetting die ze samen met Frank Robben (Kruispunt-bank van de Sociale Zekerheid) hebben gehouden, putten Tom Auwers en AmauryLegrain (FOD Sociale Zekerheid) vervolgens uit hun ervaring als coördinatoren vande evaluatie van de eerste overeenkomsten en de onderhandeling over de nieuwe,teneinde voor ons een beeld te scheppen van de contractualisering binnen desociale zekerheid. In samenwerking met Hendrik Larmuseau (FOD Sociale Zeker-heid) geven ze ons een historisch perspectief, door de contractualisering in hetgeheel van processen ter modernisering en verbetering van de werking van de over-heidsdiensten te situeren. Hierdoor helpen de auteurs ons om de bestuurs-overeenkomsten eerder te zien als moderne beheersen bestuursinstrumenten voorde openbare instellingen van sociale zekerheid enerzijds en als opvolgings-instrumenten, met name voor het performantieniveau van de activiteiten van dezeinstellingen, voor de Regering anderzijds.

In de loop van 2005, het geschikte jaar voor deze stand van zaken, werden de bestuurs-overeenkomsten overigens door het Rekenhof geëvalueerd (verslag getiteld“De bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid.Een beheersinstrument voor de Staat”). Deze externe benaderingswijze, die door derevisoren Philippe Devries en Nikola Mirkovic werd samengevat, bood ons een kost-bare analyse van de situatie en stelde elke deelnemende partij in staat om na tedenken over de duidelijkheid en de aard van zijn taak. Het Rekenhof formuleerdeimmers een aantal aanbevelingen, zodat elke actor de kans kreeg om toekomst-gericht na te denken over manieren om het huidige contractualiseringsproces teverbeteren.

388


INLEIDING

Tijdens de eerste workshop (“Proces voor het uitwerken, sluiten, uitvoeren en evalu-eren van de bestuursovereenkomsten”), voorgezeten door Gabriel Perl (Rijksdienstvoor Pensioenen), benadrukte rapporteur Hendrik Larmuseau (FOD Sociale Zeker-heid) de complexiteit van het verband – op elk niveau van het proces (voorbereiding,uitvoering en beoordeling) – tussen, enerzijds, een instelling die uit hoofde vanhaar bestuursovereenkomst en de verplichting om resultaten (te bereiken doel-stellingen) te halen, haar autonomie opeist, en, anderzijds, een regering die wordtgeleid, niet alleen door nieuwe maatregelen genomen in een constant evoluerendeomgeving, maar ook en gedeeltelijk verwant daarmee, door aanhoudende budget-taire beperkingen.

Jan Mattijs (Université Libre de Bruxelles), rapporteur van de tweede workshop(“Beheersinstrumenten”), voorgezeten door Geert Bouckaert (Katholieke Univer-siteit Leuven), licht een aantal vernieuwingen op het vlak van prestatiemanagementtoe. De bestuursovereenkomsten vormden voor sommige instellingen op die manierde gelegenheid, om de uitwerking van interne beheersinstrumenten (instrumentenvoor de opvolging en het beheer van projecten en performantie, beheerscontrole,gegevensbeheer,...) voort te zetten, voor andere instellingen om met dit proces vanstart te gaan.

Tijdens de derde workshop (“Communicatie, participatie en motivatie van deactoren”), onder het voorzitterschap van Vincent Triest (FOD Personeel en Organi-satie), plaatste Patrick Stoop (Consultant) niet alleen de moeilijkheden en hinder-palen in de kijker, maar ook de oplossingen en middelen die door sommige instellin-gen werden ingevoerd teneinde de bestuursovereenkomst op het vlak van zowel deinterne (sensibilisering van alle personeelsleden) als de externe communicatie (ver-strekken van inlichtingen aan de verschillende actoren van de sociale zekerheid)betekenis te geven.

Op basis van zijn ervaring in het domein van de sociale zekerheid leverde ClaudeBigot (Ecole nationale supérieure de sécurité sociale de France) voer voor discussieover de contractualisering, uitgaande van de conventies qua doelstelling en beheerdie op het vlak van sociale zekerheid werden afgesloten tussen de Franse Staat en de‘caisses nationales’ of tussen deze laatste en de ‘caisses de base’. Wat we uit dezeuiteenzetting onder meer kunnen onthouden, is het feit dat er heel wat gelijkenis-sen bestaan tussen de bestuursovereenkomsten in België en de conventies inFrankrijk: de wil om de gebruikers nog meer reden tot tevredenheid te geven, deevaluatie op basis van de concreet te behalen resultaten, de omschrijving van doel-stellingen inzake de kwaliteit van de dienstverlening, de uitwerking van kwantitatieveen kwalitatieve indicatoren, het belang van het probleem van de meerjarigheid van dedoelstellingen tegenover de geldingsduur van één jaar van de budgetten,...

389



Bij wijze van conclusie bij de studiedag en deze verslagen erkent Minister vanSociale Zaken en Volksgezondheid Rudy Demotte de inspanningen die de openbareinstellingen van sociale zekerheid hebben geleverd, en hij moedigt hen aan om ditveranderingsproces voort te zetten. Hij beklemtoont overigens ook de kwaliteit vanhet werk dat de Directie-generaal Sociaal Beleid (FOD Sociale Zekerheid) heeft gere-aliseerd inzake de begeleiding en opvolging van dit contractualiseringsproces. Watde ‘stimulansen’ betreft (vraag die tijdens de studiedag herhaaldelijk te berde werdgebracht), wenst de Minister dat het College van de openbare instellingen hem eenof meer voorstellen doet in verband met ‘positieve en negatieve sancties’ voor het aldan niet naleven van de verbintenissen van de instellingen; deze procedure wordtbepaald door het koninklijk besluit van 3 april 1997 aangaande de responsabiliseringvan de openbare instellingen van sociale zekerheid door middel van de bestuurs-overeenkomsten.

Tot slot bedanken we nog van harte iedereen die door zijn logistieke steun (in hetbijzonder Johan De Cock, Administrateur-generaal van het RIZIV, en zijn personeel)heeft bijgedragen tot het welslagen van deze studiedag; onze dank gaat ook uit naaralle sprekers die tijdens de voltallige zitting of tijdens de workshops een uiteen-zetting hielden, naar de rapporteurs en naar de voorzitters van de zittingen en vande workshops. Wij danken ook degenen die dit thema voor het Belgisch Tijdschriftvoor Sociale Zekerheid hebben gecoördineerd: Christian de Visscher, Thibaut Duvil-lier, Pedro Facon, Hendrik Larmuseau, Olivia Machiels en Pierre Van der Vorst.

De leden van het Organiserend comité,

Karel BAECK, Geert BOUCKAERT,Administrateur-generaal Professor in OverheidsmanagementRijksdienst voor Arbeidsvoorziening Katholieke Universiteit Leuven

Christian de VISSCHER, Thibaut DUVILLIER,Professor in Overheidsmanagement Deskundige in OverheidsmanagementUniversité Catholique de Louvain Rijksinstituut voor Ziekte- en

Invaliditeitsverzekering

Pierre VAN DER VORST, Frank VAN MASSENHOVE,Administrateur-generaal Voorzitter van het DirectiecomitéRijksdienst voor Sociale Zekerheid Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid

__________

390


THEORETISCHE GRONDSLAGEN VAN DEINVOERING VAN DEBESTUURSOVEREENKOMSTEN IN DE OISZ

DOOR MICHAEL STASSART en CHRISTIAN DE VISSCHER

UCLouvain, Association universitaire de recherche sur l’action publique (AURAP)

INLEIDING

De contractualisering is sinds de jaren tachtig een courant gebruik geworden in debetrekkingen tussen de Staat en de gedecentraliseerde overheidsinstellingen. Als wealleen al België bekijken, dan zien we dat de Staat de techniek van de beheerscon-tracten heeft ingevoerd voor de economische overheidsbedrijven (1), en die van debestuursovereenkomsten in het geval van de openbare instellingen van socialezekerheid (OISZ) (2). De contractuele benaderingen dekken een hele reeks metho-des met verschillende voorwerpen (overheidsbeleid, administratieve activiteiten,...),waarden (dwingend of aansporend) en doelstellingen (grotere doeltreffendheid, ver-schuiving van de strategische activiteiten naar het centrum,...). De diversiteit van devoorkomende praktijken verwijst niettemin naar relatief homogene theoretischegrondslagen. Voornamelijk onder impuls van het Nieuwe Publieke Management(NPM), dat voor de modernisering van de overheidsdiensten momenteel het domi-nerende model vormt, hebben deze contractuele praktijken zich op het niveau vande overheidsinstellingen ontwikkeld. De contractualisering maakt deel uit van de“toolbox” die door de aanhangers van het NPM werd samengesteld om de Weber-iaanse bureaucratieën tot performante organisaties om te vormen en op die manierbij te dragen tot een krachtigere legitimiteit van de Staat.

Het heeft dus zeker wel zin dat we ons over de origines van het theoretische planvan de contractualisering buigen vooraleer we de concrete verwezenlijking ervanop het niveau van de bestuursovereenkomsten tussen de Staat en de OISZ analyse-ren. Door deze hervorming in een beschouwing van theoretische aard te situeren

(1) Wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrij-ven, B.S., 27 maart 1991.(2) Wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaar-heid van de wettelijke pensioenstelsels, B.S., 1 augustus 1996.KB van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbareinstellingen van sociale zekerheid, met toepassing van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering vande sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels, B.S.,30 april 1997.

391

DEVISSCHER-NED.qxp 2/03/2006 10:56 Pagina 391


kunnen we, ons inziens, beter de onderliggende logica van het contractuele modelbegrijpen, want daardoor kunnen we de omstandigheden verduidelijken die zijnontwikkeling bevorderen en de aandacht vestigen op de tegenstrijdigheden of dubbel-zinnigheden die bij de toepassing ervan tot uiting zijn gekomen. Dat is het onder-werp van het onderhavige artikel dat, met andere woorden, een interpretatiekadervoorstelt voor de hervorming die op het niveau van de OISZ werd doorgevoerd endat vanuit de invalshoek van de organisatieleer.

Onze studie wordt in drie luiken opgedeeld.Ten eerste situeren we de contractualisering in het geheel van de NPM-doctrine. Welichten meer bepaald de ‘Public Choice’-theorieën toe, alsmede de agentschaps- ende transactiekostentheorie, waardoor de aanhangers van het NPM op het vlak vancontractualisering werden geïnspireerd.In het tweede luik schilderen we kort het ontstaansproces van de hervorming die debestuursovereenkomsten voor de OISZ met zich meebrengt, alsook de verwezenlij-king van de overeenkomsten; onze aandacht gaat daarbij naar het gedrag van deactoren bij de uitwerking en verwezenlijking van de overeenkomsten en naar deweerslag daarvan op de mate waarin de partijen de in de overeenkomst vastgelegdedoelstellingen bereiken. Aan de hand van de op die manier geanalyseerde feitenkunnen we, in het derde luik, een eerste interpretatie van de hervorming voorstel-len op basis van de theoretische grondslagen van de agentschapstheorie.In de conclusies trekken we lering uit deze eerste golf van overeenkomsten en stel-len we mogelijke verbeteringen voor toekomstige overeenkomsten voor.

1. DE OORSPRONG VAN DE CONTRACTUALISERING

De contractualiseringstechniek is op zich geen vernieuwing voor de overheid. Dezesluit immers dagelijks tientallen overeenkomsten met leveranciers van goederen ofdiensten om aan haar behoeften tegemoet te komen. Tot voor kort was het echterheel zeldzaam dat een Staat of een gewest een contract afsloot met een dienst, eenadministratie of een parastatale instelling waarover hij de controle heeft, met debedoeling om een degelijke verwezenlijking van de prestaties die ervan worden ver-wacht, te verzekeren. Deze evolutie in de controlemethodes binnen de administra-tie willen we in dit eerste gedeelte verder toelichten. Door zich af te vragen hoedoeltreffend het hiërarchische model is, ligt het NPM aan de basis van deze evolutienaar een management door middel van overeenkomsten. De beginselen die door hetNPM worden uitgedragen, steunen grotendeels op de analyses van de bureaucratiedie werden uitgewerkt door drie economisch geïnspireerde denkrichtingen, dePublic Choice, het “managerialisme” en de agentschaps- en transactiekostentheorie.Op die manier situeren we de contractualisering in de analysetrant die er in de over-heidssector de ontwikkeling van heeft verzekerd, het NPM, en vervolgens gaan wedieper in op de theoretische grondslagen van de contractualiseringstechniek, waar-bij we van de agentschapstheorie uitgaan.

392


1.1. DE BRONNEN VAN DE CONTRACTUALISERINGHet Nieuwe Politieke Management (NPM) of New Public Management is proefon-dervindelijk ontstaan, een twintigtal jaar geleden, voornamelijk uit de ervaring vanGroot-Brittannië tijdens de Thatcher-jaren, gevolgd door die van Nieuw-Zeeland, deVerenigde Staten en de meeste OESO-landen. Pas tijdens een tweede periode, in hetbegin van de jaren negentig, werden deze ervaringen geanalyseerd en in theorieënomgezet om een nieuwe leer – of, volgens sommigen, een nieuw paradigma – tevormen met de bedoeling de administraties grondig te moderniseren tot prestatiege-richte organisaties. Het NPM, dat door dit handelsmodel is geïnspireerd, streefternaar de marktregels meer ruimte te geven. Concurrentie en responsabilisering, diezowel in de structuren als in de organisatorische procedures zijn ingevoerd, moeteneen einde maken aan de interne functiestoornissen van de Staat. Bovendien moet demodernisering van de overheidssector meer belang hechten aan de klanten van deadministratie en aan hun tevredenheid dan aan de uitdrukkelijke bevelen van depolitieke overheid. Verschillende managementinstrumenten – waaronder de con-tractualisering – werden derhalve ontwikkeld en toegepast om de door het NPMbevestigde principes in gebruiksklare hervormingen om te zetten. De volgendetabel geeft een selectief overzicht.

TABEL 1: BESTANDDELEN VAN HET NIEUWE PUBLIEKE MANAGEMENT (NPM) (3)

(3) De Visscher, C. en Varone, F., La Nouvelle Gestion Publique “en action”, Revue internationalede politique comparée, 2004, nr. 2, p. 180. 393

THEORETISCHE GRONDSLAGEN VAN DE INVOERING VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN IN DE OISZ

Beginselen van het NPM Werkmiddelen van het NPM De strategische besluitvorming, die onder de bevoegdheid van de politieke overheid valt, loskoppelen van de exploitatie, die onder de verantwoordelijkheid van de administratie valt; Op die manier de taken van de financierder, aankoper en openbaar dienstverlener van elkaar onderscheiden.

Onderhandeling over prestatieovereenkomsten – die bepalen welke performantie-indicatoren binnen een toegekende termijn moeten worden bereikt – tussen de politieke overheid (parlement, regering) en de verantwoordelijken van de administratieve diensten.

De administratieve activiteiten oriënteren volgens de te leveren producten (eerder dan procedure-regels die moeten worden gevolgd, meer bepaald op het vlak van hulpmiddelen).

Toekenning van globale budgetten aan de overheidsdiensten, die over een grotere manoeuvreerruimte beschikken om hun rendementscriteria te bereiken.

De hiërarchie beperken, bureaucratieën inkrim-pen, sommige administratieve taken decentra-liseren en het beheer op het laagste niveau delegeren (volgens het subsidiariteitsbeginsel).

De oprichting van uitvoerende agentschappen en flexibelere organisatorische structuren, alsmede de deregulering van sommige statuten van het Openbaar Ambt door de invoering van geïndividualiseerde mandaten en loon naar werk.

Invoeren van “marktmechanismen” in de productie van goederen en diensten van algemeen belang (met inbegrip van de creatie van quasi-markten).

Aanbesteding na inschrijving voor de levering van sommige prestaties (overheidsopdrachten), deregulering van de openbare monopolies en invoering van vouchers voor de gebruikers, die vrij hun leveranciers kiezen.

Zorgen voor transparantie inzake de kwaliteit en de kostprijs van de administratieve prestaties; De openbare middelen doeltreffend gebruiken (value for money).

Berekening en vergelijking van de kosten dankzij een analytische boekhouding (per groep van administratieve producten) en vergelijking van de verschillende dienstverleners (benchmarking).

De administratieve verstrekkingen afstellen op de behoeften van de gebruikers (of klanten) door hen te betrekken bij de omschrijving en beoordeling van de te verstrekken prestaties.

Beheer gericht op de kwaliteit (en zelfs de certificering van de procedures), Handvest overheidsdienst en tevredenheidsonderzoek uitgevoerd bij de klanten.

TABEL 1: BESTANDDELEN VAN HET NIEUWE PUBLIEKE MANAGEMENT (NPM) (3)

(3) De Visscher, C. en Varone, F., La Nouvelle Gestion Publique “en action”, Revue internationalede politique comparée, 2004, nr. 2, p. 180.

Beginselen van het NPM Werkmiddelen van het NPMDe strategische besluitvorming, die onder debevoegdheid van de politieke overheid valt,loskoppelen van de exploitatie, die onder deverantwoordelijkheid van de administratie valt; Op die manier de taken van de financierder, aankoper en openbaar dienstverlener van elkaaronderscheiden.

Onderhandeling over prestatieovereenkomsten – die bepalen welke performantie-indicatorenbinnen een toegekende termijn moeten wordenbereikt – tussen de politieke overheid (parlement, regering) en de verantwoordelijken van deadministratieve diensten.

De administratieve activiteiten oriënteren volgensde te leveren producten (eerder dan procedure-regels die moeten worden gevolgd, meer bepaald op het vlak van hulpmiddelen).

Toekenning van globale budgetten aan deoverheidsdiensten, die over een grotere manoeuvreerruimte beschikken om hunrendementscriteria te bereiken.

De hiërarchie beperken, bureaucratieën inkrim-pen, sommige administratieve taken decentra-liseren en het beheer op het laagste niveaudelegeren (volgens het subsidiariteitsbeginsel).

De oprichting van uitvoerende agentschappen enflexibelere organisatorische structuren, alsmede dederegulering van sommige statuten van hetOpenbaar Ambt door de invoering vangeïndividualiseerde mandaten en loon naar werk.

Invoeren van “marktmechanismen” in de productievan goederen en diensten van algemeen belang(met inbegrip van de creatie van quasi-markten).

Aanbesteding na inschrijving voor de levering van sommige prestaties (overheidsopdrachten), deregulering van de openbare monopolies eninvoering van vouchers voor de gebruikers, die vrijhun leveranciers kiezen.

Zorgen voor transparantie inzake de kwaliteit ende kostprijs van de administratieve prestaties; De openbare middelen doeltreffend gebruiken(value for money).

Berekening en vergelijking van de kosten dankzijeen analytische boekhouding (per groep vanadministratieve producten) en vergelijking van deverschillende dienstverleners (benchmarking).

De administratieve verstrekkingen afstellen op debehoeften van de gebruikers (of klanten) door hente betrekken bij de omschrijving en beoordeling van de te verstrekken prestaties.

Beheer gericht op de kwaliteit (en zelfs decertificering van de procedures), Handvestoverheidsdienst en tevredenheidsonderzoekuitgevoerd bij de klanten.


Het NPM legt met andere woorden de klemtoon op het product, de resultaten en deprestaties die door middel van een gepast beheer van het personeel, de middelen ende programma’s werden gerealiseerd, daar waar het klassieke bureaucratischemodel het respect van de procedures, de regelgeving en de eenvormigheid met denormen vooropstelt. Volgens sommige auteurs zijn we getuige van een ware wijzi-ging van paradigma in de aanpak van de overheidsadministratie, verandering die“postbureaucratisch” wordt genoemd (4).

Hoewel de analyse van de organisaties verschillende denkrichtingen groepeert, kanze in drie benaderingen of perspectieven worden onderverdeeld: de sociologische,psychosociologische en economische. Van deze benaderingen heeft, naar onzemening, vooral de economische benadering het NPM beïnvloed. Deze put haarinspiratie uit drie grote studierichtingen.

In de eerste plaats is er het “managerialisme”, waarvan de oorsprong teruggaat opTaylor, Follet of Drucker en van de stelling uitgaat dat de managerstructuren en-praktijken door de de-bureaucratisering van het organisatorische systeem die dezemet zich meebrengen, ertoe leiden dat de doelstellingen van de moderne organisa-tie gemakkelijker kunnen worden gehaald (5). Bovendien bevestigt deze stromingdat er voor elke organisatie activiteiten bestaan die van zuiver instrumentele aardzijn en een geheel van beginselen bevatten die zowel in de overheidssector als in deprivésector bruikbaar zijn (6). Vanuit managementstandpunt zijn de verschillen tus-sen de openbare en privésector miniem en kunnen ze dus op een gelijkaardigemanier worden beheerd.

In de tweede plaats wordt het NPM sterk beïnvloed door de Public Choice-theorie.Deze theorie heeft in het begin van de jaren tachtig mede geleid tot de heroplevingvan de liberale leer, onder de algemene benaming “neoliberalisme”, die het keyne-sianisme verving als doctrinair corpus van de politieke economie (7). Het centraleelement van de Public Choice-theorie ligt in de verschuiving van het theoretische

(4) Zie in verband met deze controverse: Monks, J., La Nouvelle Gestion Publique: Boîte à outils ouchangement paradigmatique?, in Hufty, M., op. cit., pp. 77-89; Timsit, G., Critique de la gestion pure:la gestion du changement dans le secteur public des pays d’Europe occidentale, Revue internationalede politique comparée, 2004, nr. 2, pp. 293-309. Sommige auteurs stellen dat deze beginselenvaak worden omgezet in hervormingen die naargelang van het bestudeerde land sterk van elkaar ver-schillen. Ze besluiten daaruit dat het NPM niet slechts één enkel nieuw paradigma kan uitmaken. Ziein dit verband meer bepaald: Giauque, D., La bureaucratie libérale: nouvelle gestion publique etrégulation organisationnelle, L’Harmattan, 2003.(5) Aucoin, P., Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes andPendulum, Governance, Vol. 3, nr. 2, april 1990, p. 117-118.(6) Coriat, B. en Weinstein, O., Les nouvelles théories de l’entreprise, Parijs, Librairie GénéraleFrançaise, 1995, p. 79.St-Germain, M., Une conséquence de la nouvelle gestion publique: L’émergence d’une pensée comp-table en éducation, Éducation et francophonie, Volume XXIX, nr. 2, herfst 2001.(7) Hufty, M., Aux racines de la pensée comptable, in Hufty, M., La pensée comptable, Etat, néolibé-ralisme, nouvelle gestion publique, Parijs, Presses Universitaires de France, 1998, p. 23.

394



richtpunt: met de crisis van de welvaartsstaat als achtergrond worden niet langer demarkt (market failures) en zijn tekortkomingen aangeklaagd, maar wel de overheids-sector (public failures), bron van alle kwaad. De voorgestelde oplossingen beogenmeer bepaald de omvorming van de overheidsadministratie door de inschakelingvan marktmechanismen; bijvoorbeeld door de praktijk van “waarachtigheid van deprijzen” of door de ontwikkeling van contractuele praktijken tussen organisaties vande overheidssector.

De nieuwe economische theorieën van de onderneming vormen het derde doctri-naire corpus dat het NPM heeft geïnspireerd. Deze zijn ontstaan uit de werken vanBaumol, Simon, Leibenstein, Cyert en March, die het neoklassieke organisatiemodelop de helling hebben gezet: de “zwarte doos” (8). Baumol gaat uit van de scheidingtussen aandeelhouders en managers binnen de onderneming en hun onderlingebelangenverschillen. Hij beklemtoont vervolgens het feit dat het inkomen en hetprestige van de manager meer afhangen van het globale omzetcijfer van de onderne-ming dan van de winst. Hij besluit daaruit dat zij op die manier niet zozeer de maxi-malisering van de winst als doelstelling nastreven om hun aandeelhouders tevredente stellen, dan wel de maximalisering van het globale omzetcijfer, waaraan het berei-ken van hun eigen doelstellingen is gebonden, in het bijzonder hun vereisten op hetvlak van verloning. Volgens Simon handelt de ondernemer niet volgens een “sub-stantieve” rationaliteit, maar volgens een “beperkte” rationaliteit, wat hem ertoebrengt om niet voor de “optimale” oplossing dan wel voor een “bevredigende”oplossing te kiezen. Simon stelt op die manier het tevredenheidsbeginsel in deplaats van het maximaliseringsbeginsel, de grondslag van het neoklassieke model.Leibenstein gaat uit van de vaststelling dat ondernemingen die over dezelfde pro-ductiefactoren beschikken, tot zeer uiteenlopende resultaten kunnen komen. Vol-gens hem verklaart de kwaliteit van de interne organisatie van de onderneming, diehij “factor X” noemt (verschillend van de traditionele factoren van het klassiekemodel: kapitaal en arbeid), de verschillen tussen de bedrijven op het vlak van doel-treffendheid. Cyert en March (behavioristische theorie) beschrijven de onderne-ming als een verbond van groepen van individuen met confligerende doelstellingen.Zij baseren zich met andere woorden op een visie van de organisatie als verbond enze concentreren zich op het begrip doelstellingen. Huns inziens proberen de indivi-duen doelstellingen te verwezenlijken in samenwerking met andere individuen, ingeorganiseerde groepen die met elkaar concurreren teneinde uit de organisatie eenmaximum aan hulpmiddelen te halen (9). Volgens Chandler is de onderneming eeneconomische instelling waarvan de logica verschilt van die van de markt. Het bedrijf

(8) Volgens dit concept wordt de onderneming beschouwd als een soort eenvormige automaat aan-gedreven door één enkele logica: maximalisering van de winst. Met dit modelconcept is het moeilijkom verslag uit te brengen van sommige complexere gedragingen. Cabin, P., Les nouvelles théorieséconomiques de l’entreprise, in Cabin, P. (coörd.), Les organisations. Etat des savoirs, Parijs, Scien-ces Humaines Editions, 1999, p. 107.(9) Charreaux, G. en Pitol-Belin, J. P., Les théories des organisations, beschikbaar op het internet:http://perso.wanadoo.fr/gerard.charreaux/perso/articles/THORGA87.pdf.

395



onderscheidt zich van de markt doordat het “administratieve coördinatie” in deplaats stelt van “marktcoördinatie” en een hiërarchisch en gecentraliseerd systeeminvoert.

Op basis van die analyses verschenen in de jaren tachtig theorieën die het economi-sche beeld van de onderneming hebben gewijzigd. Deze worden doorgaans gegroe-peerd onder de algemene benaming Nieuwe Ondernemingstheorieën. Het gaat inhoofdzaak om de theorie van de overeenkomsten (agentschapstheorie en eigen-domsrechtentheorie), de transactiekostentheorie, de AOKI-theorie en de evolutio-nistische theorie (10).Uit deze nieuwe theorieën en meer bepaald uit de agentschapstheorie – gekoppeldaan de transactiekostentheorie – put het NPM de theoretische concepten voor zijnorganisatorische analyse en dat in het bijzonder voor wat de managementovereen-komsten betreft.

TABEL 2: DE BRONNEN VAN DE CONTRACTUALISERING (11)

(10) Voor een synthese van deze laatste twee theorieën, zie: Cabin, P., Les nouvelles théories écono-miques de l’entreprise, in Cabin, P. (coörd.), op. cit., p. 107-115, Charreaux, G. en Pitol-Belin, J. P.,op. cit. p. 23-32.(11) Vrije aanpassing van Coriat, B. en Weinstein, O., op. cit. p. 38.

396


Klassieke

economie

Traditionele

bedrijfstheorie

Keynesianisme

Kritische

beoordelingen

- Baumol

- Simon

- Chandler

- Liebenstein

- Cyert en

M h

DOCTRINAIR CORPUS VAN

DE POLITIEKE

ECONOMIE

Nieuwe

economische

ondernemingstheor

ieën

Neoliberalisme -

Public Choice-

theorie

19e E

1930

1960-1970

1980

PARADIGMA IN

OVERHEIDS-

ADMINISTRATIE

Postbureaucratisch

paradigma -

Nieuw Publiek

Management

Klassiek

bureaucratisch

paradigma

CONTRACTUALISERING

Managerialisme

Taylor

ECONOMISCHE

BEDRIJFSTHEORIE

Nieuweeconomische

ondernemings-theorieën

- Baumol- Simon

Chandler- Liebenstein- Cyert en

Marche


1.2. THEORETISCHE GRONDSLAGEN VAN DE CONTRACTUALISERING: DE AGENT-SCHAPSTHEORIEZoals hierboven reeds werd aangehaald, behoort de agentschapstheorie tot de nieu-we economische bedrijfstheorieën die in de jaren tachtig hun oorsprong vonden.Deze theorie vormt – samen met de eigendomsrechtentheorie – een van de tweepijlers van de nieuwe neoklassieke kijk op de onderneming (12).Deze benadering is niet alleen een voortzetting van het neoklassieke model (13),maar probeert ook de hiaten aan te tonen door volgende begrippen in te voeren:onvolmaaktheid van de informatie, en dan vooral het bestaan van informatieasym-metrieën tussen agenten, en de uitwisselings- of transactiekosten. Het begrip trans-actiekosten dekt alle uitgaven die voortvloeien uit de overeenkomst die de over-dracht van eigendom tussen individuen of organisaties omschrijft. Deze kosten han-gen af van het gedrag van de individuen en van de objectieve eigenschappen van demarkt die er het gevolg van zijn (14). Deze kosten hebben betrekking op de toegangtot de informatie door de partijen en op de onderhandelingen tussen de partijen.

Jensen en Meckling (15) definiëren de agentschapsrelatie als een contract waarmeeéén of meer personen – de principaal – omwille van de doeltreffendheid beslissenom een andere persoon – de agent – aan te werven die in zijn naam een bepaaldetaak uitvoert, en om deze persoon te dien einde beslissingsbevoegdheid te geven.Hoewel deze agentschapsrelatie werd gecreëerd als een relatie tussen de aandeel-houder (principaal) en de manager (agent) (16), is ze zeer algemeen en dekt ze infeite elke relatie tussen twee individuen en wel zo dat de situatie van de ene afhangtvan de actie van de andere (17).

De problemen die door de agentschapstheorie onder de loep worden genomen,hebben betrekking op de informatieasymmetrie tussen de partijen en de controle-kosten die er voor de principaal uit voortvloeien. Deze informatieasymmetrie kanvan tweeërlei aard zijn: antiselectie (hidden information), namelijk wanneer eenagent over informatie beschikt waarvan de principaal niet op de hoogte was vooral-eer het akkoord tot stand kwam of wanneer hij verwacht hierover te beschikken tij-dens zijn contractuele betrekkingen, en moreel risico (morele gok of hiddenaction), namelijk wanneer een agent bij machte is om ten overstaan van de princi-paal een bepaalde houding aan te nemen (18).

(12) Coriat, B. en Weinstein, O., op. cit. p. 79.(13) In tegenstelling tot bijvoorbeeld de transactiekostentheorie, die kadert in de denktrant van denieuwe institutionele economie en daardoor breekt met de neoklassieke benadering en de theorievan de alwetende rationaliteit.(14) Coase, 1937, 1988, vervolgens Williamson, 1975.(15) Jensen, M. C. en Meckling, W. H., Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Cost, andOwnership Structure, Journal of Financial Economics, 1976, 3, pp. 305-360.(16) Kassim, H. en Menon, A., The Principal-Agent Approach and the Study of the European Union: AProvisional Assessment, The European Research Institute Working Paper Series, 2002, p. 2.(17) Pratt, J.W. en Zeckhauser, R. J, Principals and Agents: an Overview, in Pratt, J., Wet Zeckhauser,R. J, Principals and Agents: the Structure of Business, Boston, Harvard University Press, 1985, p. 2.(18) Arrow, K. J, The Economics of Agency, in Pratt, J., Wet Zeckhauser, R. J, op. cit., p. 38.Favereau, O. en Picard, P., L’approche économique des contrats: unite ou diversité?, Sociologie dutravail, nr. 4/96, p. 445.

397



Deze problemen met asymmetrie in de kennis van de informatie brengen twee soor-ten gevolgen met zich mee: enerzijds is het contract waarover beide partijen heb-ben onderhandeld, noodzakelijkerwijze onvolledig, in die zin dat het niet alle geval-len kan dekken; anderzijds heeft de principaal niet de middelen om perfect en zon-der kosten de handelingen van de agent te controleren (19). Aangezien de agent-schapstheorie de standaard rationaliteitshypothesen (maximalisering van het nut)trouw blijft en daardoor de belangen van de partijen meestal uiteenlopend zijn, ishet weinig waarschijnlijk dat de agent spontaan handelt volgens de belangen van deprincipaal; deze laatste moet met andere woorden proberen om de afwijkendegedragingen van de agent te beperken door een systeem in te voeren dat hem op degepaste manier aanspoort, alsook middelen voor toezicht (monitoring) voorzien.Doorgaans is dit, gezien de problemen met de informatie, niet mogelijk zonder kos-ten te maken. Deze agentschapskosten worden omschreven als de geldelijke enniet-geldelijke kosten die beide partijen voor hun rekening nemen door de nood-zaak om verplichtende en controlerende systemen in te voeren. De agentschapskos-ten dekken in dat geval drie elementen (20): de uitgaven voor toezicht en aanspo-ring (21), de verplichtingskosten (22) en het restverlies (23).

1.3. N IEUWE AANPASS ING VAN DE AGENTSCHAPSTHEORIE DOOR HET NPM:DE SERVICECONTRACTENDe aanhangers van het NPM, die door de Public Choice-theorie worden beïnvloed,gaan uit van de stelling dat de individuen worden geleid door de maximalisering vanhun privébelangen en niet door het tegemoetkomen aan het algemene belang.Zowel het aanbod van als de vraag naar overheidsdiensten wordt met andere woor-den bepaald door het nastreven van privébelangen. En aangezien de sociale groepe-ringen, die van de overheidsdienst genieten, net als de bureaucraten hun eigenbelang vóór dat van de gemeenschap nastreven, volgt daaruit een toename van deproductie van overheidsdiensten en dus een sociale verspilling. Deze overproductievan goederen en overheidsdiensten wordt in principe door de politici gecontro-leerd, maar deze laatste zijn niet altijd bij machte om een dergelijke controle uit teoefenen, precies door de hoger genoemde informatieasymmetrie; bovendien kanniet worden uitgesloten dat ook zij door utilitaristische gedragingen worden geleid

(19) Coriat, B., Weinstein, O., op. cit. p. 93.(20) Jensen, M. C. en Meckling, W. H., op. cit., geciteerd door Coriat, B. en Weinstein, O., Les nou-velles théories de l’entreprise, Parijs, Librairie Générale Française, 1995, p. 95.(21) Uitgaven gedaan door de principaal om het gedrag van de agent in goede banen te leiden.(22) Kosten gedragen door de agent, dat wil zeggen de uitgaven die hij eventueel moet doen om tekunnen garanderen dat hij geen acties zal ondernemen die de principaal schade berokkenen, of omhem desgevallend te kunnen vergoeden.(23) Verlies dat overeenstemt met de, onvermijdelijke, afwijking tussen enerzijds het resultaat van deactiviteit van de agent voor de principaal, en anderzijds dat wat een gedrag zou hebben opgeleverddat leidt tot een effectieve maximalisering van het welzijn van de principaal. Bij deze laatste kostenkomt geen effectieve uitgave kijken, ze vertonen de eigenschappen van substitutiekosten.

398



als ze voor de gemeenschap beslissingen moeten nemen. Het NPM beschouwt opdie manier het politiekbesluitvormingsproces als een delegatieketen tussen verschil-lende koppels van principaal tot agent: de burger is de principaal van de politiekeoverheid, die dan weer de principaal is van de bureaucraat (24), enz.

Volgens het NPM stelt de agentschapstheorie de aanhangers van het NPM niet alleenin staat om de huidige functiestoornissen van het overheidsapparaat te verklaren,maar biedt het bovendien ook oplossingen om de informatieasymmetrie en debelangenconflicten tussen agent en principaal weg te werken. De agentschapstheo-rie schuift drie types van “controle” naar voren, teneinde de agent te motiveren omzo veel mogelijk in het belang van de principaal te handelen (25):� “monitoring”-systemen teneinde de performantie van de agenten, hun bekwaam-heid en de invloed van interne factoren op de organisatie te meten en te beoordelen;� vervolgens akkoorden waarmee de agent zich ertoe verbindt om te handelen inovereenstemming met de belangen van de principaal of waarmee de discretionairemacht van de managers aan banden worden gelegd;� tot slot een systeem van financiële stimulansen dat de performantie van de agentdie handelt volgens de door de opdrachtgever gewenste trant, beloont.

De servicecontracten vormen derhalve de oplossing (26) die de synthese van de drieoverwogen modaliteiten om over de agent toezicht te houden en hem te controle-ren vergemakkelijkt, waardoor de negatieve effecten van de agentschapsbetrekkin-gen worden weggewerkt.

Bij de verschillende contracttypes die worden overwogen, ging onze aandacht naarhet performantiecontract of het beheerscontract. Volgens Sylvie Trosa (27) wordtdit contract gekenmerkt door de invoering van managertechnieken om de werkingvan de overheidsorganisaties of -instellingen te verbeteren. Het wordt afgesloten tus-sen twee organisaties van verschillend hiërarchisch niveau en geleid door actorenmet doelstellingen en/of strategieën die niet noodzakelijk gelijklopend zijn. Hetsteunt op een onderscheid tussen de strategische functies die onder bevoegdhedenvan de ministers en de centrale administraties vallen enerzijds, en de functies voorhet beheer en de uitvoering van het overheidsbeleid die aan de gedecentraliseerde

(24) Zoals Frant onderstreept, is het probleem van de controle van de politieke overheid door deburger echter een kwestie die in de analyses aangaande het NPM tot nog toe ruimschoots wordtgenegeerd. Frant, H., Missing Pieces in Each Other’s Puzzles: Integrating the New Public Manage-ment and the New Political Economy, International Public Management Journal, 1998, Vol. 1(1),pp. 19-35.(25) Verhoest, K., Effects of Autonomy, Performance Contracting, and Competition on the Perfor-mance of a Public Agency: a Case Study, The Policy Studies Journal, vol. 33, nr. 2, 2005, p. 237.(26) Varone, F., De l’irrationalité institutionnelle de la Nouvelle Gestion Publique, in Hufty, M. (éd.),La pensée comptable, Etat, néolibéralisme, Nouvelle Gestion Publique, Parijs, Presses Universitairesde France, 1998, p. 129.(27) Trosa, S., Quand l’Etat s’engage, la démarche contractuelle, Parijs, Editions d’organisation,1999, pp. 172-178.

399



diensten toekomen anderzijds. Het contract verbindt met andere woorden organisa-ties die onderling een agentschapsrelatie hebben; het formuleert uitdrukkelijk demiddelen die eraan worden gekoppeld, en eventueel ook een voorstel tot actie methet oog op het bereiken van de genoemde doelstellingen. Immers, “volgens debewoordingen van een dergelijk akkoord, dat voor een bepaalde duur wordt afge-sloten, gaat de dienstbeheerder (agent) verbintenissen aan inzake de te leveren pres-taties, met een duidelijke omschrijving, dankzij de formulering van prestatie-indica-toren, de hoeveelheid administratieve producten en de kwaliteit daarvan, alsook vande klanttevredenheid. Als tegenprestatie kent de politieke overheid (de principaal)hem een budget toe, alsmede een beperkt recht om zijn productieproces door mid-del van autonome inkomsten en meer vrijheid te financieren (28).”

De bestuursovereenkomsten die tussen de Staat en de OISZ worden afgesloten, zijneen voorbeeld van deze performantiecontracten, die door de aanhangers van hetNPM zozeer om hun verdiensten worden geprezen.

TABEL 3: VERGELIJKING PERFORMANTIECONTRACT EN BESTUURSOVEREENKOMST

(28) Varone, F., in Hufty, M. (uitg.), op. cit. p. 129.400


Performantiecontract Bestuursovereenkomst Voorbeeld: bestuurs-

overeenkomst van een OISZ (2002-2004)

Omschrijft aan de hand van prestatie-indicatoren de hoeveelheid en de kwaliteit van de te leveren administratieve producten.

De B.O. regelt de gekwantificeerde doelstellingen inzake doeltreffendheid en kwaliteit van de taken die de instelling op zich neemt (art. 5, KB van 30/04/1997).

Artikel 11: de OISZ verbindt zich ertoe om, voor het jaar 2002 in 45% van de gevallen, aan de bijslagtrekkenden binnen de drie maanden na vaststelling van de onverschuldigde betaling, een betekening te sturen met een duidelijke berekening, de motivatie ervan en de moda-liteiten van de terugbetaling. Artikel 17: de OISZ verbindt zich ertoe om voor het jaar 2002, 15.150 sociale controles uit te voeren.

Kent het budget toe dat voor de productie ervan noodzakelijk is.

De B.O. regelt de berekeningswijze en de vaststelling van de beheerskredieten die voor de uitvoering van deze taken ter beschikking worden gesteld (art. 5, KB van 30/04/1997).

Artikel 43: voor de personeelskredieten, de functionele werkingskredieten en de investeringen is de toegestane verhoging in 2003 en 2004 in principe de gezondheidsindex en de verhoging die door de Regering in het kader van haar stabiliteitsprogramma werd weerhouden.

Uitbreiding van de autonomie inzake het productieproces.

Het KB van 1997 kent de OISZ grotere bevoegdheden toe inzake het gebruik van de middelen (Art. 14, KB van 30/04/1997, Verslag aan de Koning).

Invoering van controlesystemen om de performantie van de agent te meten.

Volgens het KB van 1997 wordt de mate waarin de doelstellingen worden verwezenlijkt, bepaald op basis van nauwkeurige indicatoren. De B.O. regelt de methodes waarmee de mate van verwezenlijking van de doelstellingen en gedragsregels kan worden gemeten en opgevolgd (art. 10, KB 1997). De B.O. wordt jaarlijks opnieuw geëvalueerd (Art. 8, KB 1997). De B.O. maakt tijdens de 27e maand van de uitvoering het voorwerp uit van een verslag, dat wordt overgemaakt (Verslag aan de Ministerraad (Art. 8, KB 1997).

TABEL 3: VERGELIJKING PERFORMANTIECONTRACT EN BESTUURSOVEREENKOMST

Performantiecontract Bestuursovereenkomst Voorbeeld: bestuursovereenkomst van een OISZ (2002-

2004)Omschrijft aan de hand van prestatie-indicatoren de hoeveelheid en de kwaliteit van de te leveren administratieve producten.

De B.O. regelt de gekwantificeerde doelstellingen inzake doeltreffendheid en kwaliteit van de takendie de instelling op zich neemt (art. 5, KB van30/04/1997).

Artikel 11: de OISZ verbindt zich ertoe om, voorhet jaar 2002 in 45% van de gevallen, aan debijslagtrekkenden binnen de drie maanden navaststelling van de onverschuldigde betaling,een betekening te sturen met een duidelijke berekening, de motivatie ervan en de moda-liteiten van de terugbetaling.Artikel 17: de OISZ verbindt zich ertoe om voorhet jaar 2002, 15.150 sociale controles uit te voeren.

Kent het budget toe dat voor deproductie ervan noodzakelijk is.

De B.O. regelt de berekeningswijze en de vaststelling van de beheerskredieten die voor deuitvoering van deze taken ter beschikking worden gesteld (art. 5, KB van 30/04/1997).

Artikel 43: voor de personeelskredieten, defunctionele werkingskredieten en de investeringen is de toegestane verhoging in 2003 en 2004in principe de gezondheidsindex en de verhogingdie door de Regering in het kader van haar stabiliteitsprogramma werd weerhouden.

Uitbreiding van de autonomie inzakehet productieproces.

Het KB van 1997 kent de OISZ grotere bevoegdheden toe inzake het gebruik van demiddelen (Art. 14, KB van 30/04/1997, Verslagaan de Koning).

Invoering van controlesystemen om deperformantie van de agent te meten.

Volgens het KB van 1997 wordt de mate waarinde doelstellingen worden verwezenlijkt, bepaald op basis van nauwkeurige indicatoren. De B.O.regelt de methodes waarmee de mate vanverwezenlijking van de doelstellingen en gedragsregels kan worden gemeten en opgevolgd (art. 10, KB 1997).De B.O. wordt jaarlijks opnieuw geëvalueerd (Art. 8, KB 1997).De B.O. maakt tijdens de 27e maand van deuitvoering het voorwerp uit van een verslag, dat wordt overgemaakt [Verslag aan deMinisterraad (Art. 8, KB 1997)].


2. HET TIJDPERK VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN IN DE OISZ: ONTSTAAN ENVERWEZENLIJKING

De invoering van de bestuursovereenkomsten in de betrekkingen tussen de over-heid en de OISZ is de vrucht van een moderniseringsproces dat in de loop van dejaren tachtig onder impuls van de overheidsinstellingen zelf op gang werd gebracht.Naar aanleiding van de hiaten die ze in de dienstverlening aan de burger haddengeconstateerd, stelden deze instellingen aan de politieke overheid een modernise-ringsprogramma voor het beheer van de sociale zekerheid voor. We schetsen korthet ontstaan en de verwezenlijking van deze strategie, om ze vervolgens aan dehand van de agentschapstheorie te verklaren.

2.1. ONTSTAAN VAN DE HERVORMINGDe bestuursovereenkomsten maken met andere woorden deel uit van dit“moderniseringsprogramma” voor het beheer van de Overheidsinstellingen vansociale zekerheid, dat in verschillende stappen werd opgebouwd (29).

De eerste ideeën zijn ontsproten aan de werkzaamheden van de “Koninklijke com-missie sociale zekerheid”, die dateren van de periode 1981-1985 en hebben geleidtot de goedkeuring van de wet van 15 januari 1990 tot oprichting van de Kruispunt-bank van de sociale zekerheid en die van 11 april 1995 tot invoering van het Hand-vest van de sociaal verzekerde.

Deze werden gevolgd door de werkzaamheden van het “Comité van de Administra-teurs-generaal van de autonome openbare instellingen van de sociale sector”, dathet memorandum van april 1990 “over de noodzakelijke voorwaarden voor eendoeltreffend beheer van de sociaalrechtelijke instellingen” opstelde. Dit memoran-dum bevatte de kiemen van de voornaamste elementen die de hervorming die wijonder de loep nemen, ondersteunen. Het stelde onder meer voor om de beheers-autonomie (maar ook de aansprakelijkheid) uit te breiden teneinde de belangstellingvan de “actoren” van de instelling voor de kwalitatieve resultaten van hun beheerop te wekken, ervoor te zorgen dat ze zich om hun bestemmelingen bekommerenen zo de service “aan de burger” verbeteren. Bovendien opperde het memorandumde idee van een “beheerscontract”, dat eigen zou zijn aan elke instelling en zou wor-den afgesloten tussen de Staat, de delegerende overheid, en de parastatale sector, deoverheid die met de uitvoering is belast. Dit contract bepaalt de beoogde doelstellin-gen, evenals de nodige middelen en de instrumenten of criteria waarmee objectiefkan worden beoordeeld in welke mate de instelling haar verbintenissen is nagekomen.In eerste instantie werd aan dit initiatief op politiek niveau geen gevolg gegeven.

(29) Dit deel steunt op de analyse door Van der Vorst, P.: Les institutions publiques de sécurité socia-le et la réforme de la fonction publique belge, modernisation – responsabilisation – de Nora à Coper-nic, Administration publique, V. 3, 2001, pp. 180-184.

401



Het Comité van de Administrateurs-generaal stelde een tweede memorandum op,over de voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een doeltreffend beheer van deparastatale sector. Ook dit memorandum van 28 april 1993 stelde de invoering van“beheerscontracten” voor. Het voegt er overigens het begrip “bestuursplan” aantoe, als intern instrument van de instelling om het halen van de doelstellingen beterte kunnen beheren en boordtabellen uit te werken. Voor de tweede keer wektendeze aanbevelingen van de zijde van de politieke overheid slechts weinig enthou-siasme op en vloeide er geen enkele concrete verwezenlijking uit voort.

In 1994 besloten de Administrateurs-generaal van de verschillende sociaalrechtelijkeinstellingen om zich te verenigen in een college en lanceerden ze meteen ook hethervormingsproject. Deze keer werd naar hen geluisterd en ze kregen de opdrachteen wetsontwerp op te stellen. Dit wetsontwerp “houdende hervorming van som-mige openbare instellingen van sociale zekerheid” werd op 24 februari 1995 doorde Ministerraad goedgekeurd. Het integreert de techniek van de bestuursovereen-komsten, de controle “a posteriori” (of concomitant) eerder dan “a priori”, eenomschakeling van de taak van de Regeringscommissaris en het principe van eenkoppeling van de verwezenlijking van de overeengekomen doelstellingen aan eenmechanisme van positieve of negatieve sancties. Het institutionaliseert tevens hetCollege van de openbare instellingen.

Aangezien de hervorming niet vóór de parlementsverkiezingen van 1995 door hetParlement werd goedgekeurd, wordt de hervorming van de beheerswijze van desociaalrechtelijke instellingen weer opgenomen in de aangelegenheden die opgrond van de kaderwet van 26 juli 1996 door de Regering moeten worden geregeld.Het koninklijk besluit van 3 april 1997, dat kracht van wet heeft, voert de responsa-bilisering in van de sociaalrechtelijke instellingen in het kader van de bestuursover-eenkomsten die tussen deze instellingen en de Staat worden afgesloten.

De eerste bestuursovereenkomsten werden in 2002 ondertekend voor een periodevan drie jaar, gaande van 2002 tot 2004 voor de eerste tien instellingen en van 2003tot 2005 voor de overige vijf.

2.2. HET NIEUWE WETTELIJKE KADERHet nieuwe wettelijke kader wordt bepaald door de wet van 26 juli 1996 tot moder-nisering van de sociale zekerheid en het koninklijk uitvoeringsbesluit van 3 april1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbareinstellingen van sociale zekerheid. Dit nieuwe wettelijke kader heeft geen enkeleinvloed op de wet van 25 april 1963 betreffende het beheer van de instellingen vanopenbaar nut voor sociale zekerheid en sociale voorzorg, die van kracht blijft. Elkeinstelling die het nieuwe wettelijke stelsel van openbare instelling van sociale zeker-heid (OISZ) aanneemt, valt niet langer onder de wet van 16 maart 1954 betreffendede controle van de instellingen van openbaar nut (30).

Dit nieuwe juridische kader impliceert wijzigingen op vier niveaus.

(30) Van der Vorst, P., op. cit. p. 178.402



2.2.1. Afsluiten van een bestuursovereenkomstHet KB van 1997 zet de instellingen van openbaar nut ertoe aan om met de Staat teonderhandelen over een bestuursovereenkomst. We herinneren eraan dat dezeovereenkomst uitsluitend betrekking heeft op het beheer van de opdrachten doorde instelling en niet op de opdrachten zelf – dat wil zeggen, de inhoud van hetsociale beleid – die tot de bevoegdheid van de politieke overheid, in overleg met desociale partners, blijven behoren. Het voorwerp van de overeenkomsten bestaaterin om, uit hoofde van beide contracterende partijen, de doelstellingen teomschrijven die moeten worden gehaald bij de uitvoering van de opdrachten, als-ook de financiële middelen die hiervoor ter beschikking worden gesteld. Debestuursovereenkomst formuleert met andere woorden de kwalitatieve en kwantita-tieve doelstellingen met betrekking tot de opdrachten en taken van de instelling(31). Het bepaalt gedragsregels die ten overstaan van de doelgroep moeten wordennageleefd, alsook de methode voor het berekenen en bepalen van de beheerskredie-ten. De openbare instelling van sociale zekerheid moet bovendien (op de datum vaninwerkingtreding van de bestuursovereenkomst) beschikken over een jaarlijksbestuursplan (intern voor de instelling), dat de doelstellingen en de strategie van deinstelling op korte termijn moet weergeven met het oog op de verwezenlijking vande in de bestuursovereenkomst beschreven algemene doelstellingen (32).

2.2.2. Vereenvoudiging van de begrotingsprocedureBehalve de grotere transparantie van de begroting door de splitsing ervan in tweeluiken (opdrachtenbegroting en beheersbegroting), krijgt het financiële stelsel vande instellingen door het nieuwe wettelijke stelsel ook meer soepelheid, met nameop het gebied van het gebruik van de kredieten of nog, wat de reglementering inza-ke de financiële investeringen betreft.

2.2.3. Wijziging van de aard van de toezichthoudende overheidDe bestuursovereenkomsten moeten leiden tot heel wat meer dan een ware versoe-peling van de toezichthoudende overheid (33) en zelfs tot een wijziging van de aardervan. Het arrest van 1997 geeft immers voorrang aan een controle “a posteriori” (ofconcomitant met het verloop van de verrichtingen) inzake de verificatie van hetbereiken van de doelstellingen onder de door de overeenkomst vastgelegde voor-

(31) Quertainmont, P., La technique du “contrat d’administration” en vue de “responsabiliser” lesorganismes de sécurité sociale: panacée ou placebo?, Administration publique, nr. 4, p. 277.(32) Verstraeten, J., Techniek van de bestuursovereenkomst ter responsabilisering van de openbareinstellingen van de sociale zekerheid, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 3e trimester 2001, p. 559.(33) De grotere beheersautonomie die de OISZ hebben verkregen, wordt immers formeel gecompen-seerd door de versterking van de rol en de opdracht van de Regeringscommissaris.

403



waarden (door verschillende beoordelingsprocedures), en niet zozeer aan een con-trole “a priori” betreffende, in hoofdzaak, de wettelijke conformiteit van de verrich-tingen. De nauwgezette controle van elke beheersverrichting moet met anderewoorden worden vervangen door het drieluik: onderhandelen over de doelstellin-gen en de middelen, voorleggen van boordtabellen en controle “a posteriori” (34).

2.2.4. Vastleggen van de personeelsformatieDe procedure voor het bepalen van het personeelsstatuut ondergaat geen opmerke-lijke verandering; de personeelsformatie daarentegen kan voortaan worden bepaalddoor het beheerscomité mits een gunstig advies van de Regeringscommissaris die deMinister van Begroting vertegenwoordigt (35).

2.3. UITWERKING EN VERWEZENLIJKING VAN DE EERSTE BESTUURSOVEREENKOMSTEN

2.3.1. OnderhandelingDe OISZ bepaalden elk afzonderlijk de inhoud van de overeenkomst, bij het opstel-len van het voorontwerp. Daarvoor was er geen gestructureerd overleg met de ver-schillende tussenkomende partijen die de Staat vertegenwoordigen (voogdijminis-ter, Minister van Begroting, Minister van Ambtenarenzaken, regeringscommissaris-sen). De voogdijminister vroeg enkel dat in de tekst enkele formele aanpassingenwerden aangebracht opdat deze zou overeenstemmen met het Handvest van desociaal verzekerde en de verplichtingen van de Staat. Volgens het Rekenhof is dezesituatie hoofdzakelijk het gevolg van het gebrek aan duidelijkheid inzake de rol vande verschillende partijen die in naam van de Staat optreden, alsook van het gebrekaan strategische oriëntatie vanwege de Staat wat het sociale beleid betreft (met uit-zondering van het Handvest van de sociaal verzekerde) (36).

Deze vaststelling wordt bevestigd door de enquête die we bij de OISZ hebbengehouden (37); hieruit is enerzijds gebleken dat niet was voldaan aan de voorwaar-den voor de uitwerking van en de onderhandeling over de overeenkomst, die nood-zakelijk zijn om echt te kunnen onderhandelen (onvoldoende logistieke steun, onge-lijkheid tussen de contracterende partijen en informatieasymmetrie), en anderzijdsdat de onderhandelingsfase in feite ten einde kwam doordat de ene partij aan deandere haar wil oplegde.

(34) Fabre – Guillemeant, R., Les réformes administratives en France et en Grande-Bretagne: centre deresponsabilité et agences d’exécution, Parijs, L’Harmattan, 1998, p. 57. (35) Vroeger kon de personeelsformatie alleen worden vastgelegd met de toestemming van de Minis-ter onder wiens bevoegdheid de instelling viel, van de Minister van Ambtenarenzaken en van deMinister met Begroting als bevoegdheid. Van der Vorst, P., op. cit. p. 190.(36) Rekenhof: De bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid,maart 2005, p. 21.(37) Enquête door middel van een vragenlijst die in de maand september van 2005 naar de 15 OISZwerd gestuurd. Slechts eenderde van deze instellingen heeft geantwoord.

404



2.3.2. Bepalen van de middelenHet bepalen van de middelen gebeurde niet in overeenstemming met de in de over-eenkomst vastgelegde doelstellingen. De middelen werden immers berekend opbasis van de begrotingskredieten die in 2000 door elke OISZ werden uitgegeven enwaarop de Regering een dubbele verhogingsfactor heeft toegepast, namelijk degezondheidsindex en de groeivoet van de uitgaven die de regering had bepaald inhet kader van het stabiliteitspact (38). Volgens de OISZ houdt de formule voor deberekening van de middelen tot op heden geen rekening met de in de overeen-komst vastgelegde doelstellingen.

2.3.3. Opvolging van de verwezenlijking van de doelstellingenDe reglementering voorziet het bestaan van dwingende opvolgings- en evaluatiepro-cedures, door middel van protocollen overeengekomen tussen de administrateurs-generaal en de regeringscommissarissen, het jaarlijkse evaluatierapport en het globa-le evaluatierapport van de 27e maand (39). We merken op dat deze opvolgingwordt gerealiseerd op basis van informatie die door de OISZ zelf wordt meegedeeld.Door het ontbreken van een interne auditcel in de meeste instellingen komt debetrouwbaarheid van deze informatie dermate in het gedrang dat we kunnen stellendat de Staat op dit ogenblik niet over de nodige garanties beschikt inzake de juist-heid en de kwaliteit van de informatie die hem wordt meegedeeld (40).

2.3.4. Uitvoeren van de overeenkomstUit het globale syntheserapport dat door de FOD Sociale zekerheid werd opgesteld,blijkt dat de mate van verwezenlijking van de overeenkomst van instelling tot instel-ling verschilt. De meeste instellingen hebben evenwel het grootste deel van de doel-stellingen die in de overeenkomst waren opgenomen, behaald (41). Van de 720doelstellingen die konden worden geanalyseerd (42), werden 558 doelstellingengerealiseerd (43). We moeten er echter wel op wijzen dat het aan de hand van het eva-

(38) Rekenhof: De bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid2005, maart 2005, p. 23.(39) FOD Sociale Zekerheid (DG Sociaal Beleid), Globaal synthetisch verslag over de uitvoering vande bestuursovereenkomsten 2002-2004, Brussel, 28 mei 2004.(40) Het rapport van het Rekenhof beklemtoont dat het globale evaluatierapport gebaseerd is op de gege-vens die door de OISZ in hun opvolgingsrapport worden meegedeeld, maar deze niet kan beoordelen.(41) FOD Sociale Zekerheid (DG Sociaal Beleid), Globaal syntheserapport over de uitvoering van debestuursovereenkomsten, 2002-2004, pp. 10-13.(42) Voor tal van operationele doelstellingen was het niet mogelijk om te bepalen in welke matedeze doelstellingen werden bereikt. Er kon bij de globale evaluatie van het niveau van verwezenlij-king van de bestuursovereenkomsten (18 à 20% van de doelstellingen van de eerste 10 overeenkom-sten werd niet geëvalueerd) geen rekening mee worden gehouden. Legrain, A. en Auwers, T.,Mesurer la réalisation d’un contrat d’administration: application d’une théorie managériale à uneprocédure administrative (te verschijnen).(43) De doelstelling werd (tot nog toe) gerealiseerd, de beoordeling werd gemaakt op basis van deinformatie die in verband met de prestaties en uitgevoerde acties werd meegedeeld, of op basis vaneen duidelijke vermelding van de verwezenlijking van de doelstelling.

405



luatierapport niet mogelijk was om voor elke doelstelling het gewicht van deinvloedsfactoren te bepalen; het was met andere woorden niet mogelijk om het aan-deel van de verantwoordelijkheid van deze factoren te scheiden van die van deinstelling. Toen de OISZ hiernaar werd gevraagd, verklaarden ze dat ze de meestedoelstellingen die in hun bestuursovereenkomst waren opgenomen, haddenbereikt.

2.3.5. Gevolgen van de contractualisering

a) Voor de betrekkingen tussen de Staat (de principaal) en de OISZ (de agent)De verschillende OISZ die aan onze enquête hebben deelgenomen, beklemtonenhet feit dat de overgang naar de contractualisering niet leidt tot een substantiële ver-andering van de aard van de betrekkingen die ze met de Staat onderhouden. Vreemdgenoeg blijkt de contractualisering zich voor de meeste onder hen te hebben geuitin een versterking van zowel de controle waarvan ze het voorwerp uitmaken, alsvan de autonomie en de responsabilisering waarvan ze genieten. Door het gebrekaan een uniform auditsysteem waarmee de door de OISZ meegedeelde informatiekan worden gevalideerd, kan het ingevoerde monitoringsysteem momenteel immersniet leiden tot een aanzienlijke vermindering van de informatieasymmetrie tussen deStaat en de OISZ.

b) Voor een verbetering van de interne processenVoor de ondervraagde OISZ heeft de contractualisering geleid tot een verbeteringvan de bestaande interne processen (betere samenwerking tussen diensten,...), als-ook tot de invoering van nieuwe beheersinstrumenten, zoals het gebruik van boord-tabellen voor de enen, de creatie van een interne auditcel voor de anderen.

c) Voor de performantieDe meeste OISZ bevestigen dat ze door de contractualisering een opmerkelijke stij-ging van hun performantie hebben geregistreerd, hoewel dit niet in precieze cijferskan worden uitgedrukt.

3. EEN EERSTE INTERPRETATIE VAN DE HERVORMING OP BASIS VAN DE AGENT-SCHAPSTHEORIE

De agentschapstheorie kan worden gezien als een theoretisch kader dat geschikt isvoor de analyse van de administratieve hervormingen die door de NPM-tendens zijngeïnspireerd en die een grotere beheersautonomie van sommige instellingen tenoverstaan van de Staat in de hand willen werken, omwille van de doeltreffendheiden de performantie van het overheidsbeleid. Deze theorie werkt intellectueelgesproken stimulerend om de mogelijke gevolgen van situaties van informatieasym-metrie en confligerende doelstellingen tussen principaal en agent te begrijpen en te

406



interpreteren, en om na te denken over de controlemechanismen die moeten wor-den ingevoerd teneinde de agent ertoe aan te zetten om te handelen in overeen-stemming met de belangen van de principaal (44).

De hervorming van het beheerskader van de OISZ vormt een emblematisch voor-beeld van dit type van neomanageriale hervormingen die streven naar een nieuwevenwicht in de betrekkingen tussen de Staat en de gedecentraliseerde instellingen.Deze betrekkingen worden gekenmerkt door een steeds grotere autonomie die aande instelling wordt toegekend om een beter presterend beheer te ontwikkelen, inruil voor een grotere transparantie en responsabilisering ten overstaan van de Staat.Welke zijn derhalve de eerste bedenkingen bij deze hervorming, nu deze eerste“golf” van bestuursovereenkomsten achter de rug is?

3.1. POSITIONERING VAN DE AGENT EN DE PRINCIPAALIn het door ons besproken geval stellen we vast dat de agent, en niet de principaal,het initiatief voor de hervorming heeft genomen. De leidende ambtenaren van deoverheidsinstellingen die met het beheer van de sociale zekerheid zijn belast, heb-ben immers de beschouwing over de bestuursovereenkomsten gelanceerd; vervol-gens hebben zij het overleg met de uitvoerende macht herhaaldelijk weer op ganggebracht, vooraleer de Regering in 1995 uiteindelijk beslist om een wetsontwerpvoor te bereiden voor de hervorming van de openbare instellingen van socialezekerheid, met daarin de techniek van de bestuursovereenkomsten zoals die doorde hoger genoemde leiders werd voorgesteld. Deze situatie lijkt ten aanzien van deagentschapstheorie vrij paradoxaal. Die houdt immers in dat de agent, in de over-heidssector en als monopoliehouder, geen stimulans heeft om tot hervormingenover te gaan.

Drie elementen verklaren ons inziens de drijvende kracht van de OISZ in de uitwer-king en goedkeuring van deze hervorming. Ten eerste hadden hun leiders goedbegrepen dat ze, door te proberen de dienstverlening aan de burger te verbeteren,de legitimiteit van de parastatale sector binnen de samenleving en ten overstaan vande Staat kracht zouden bijzetten. Betekent dat dat deze legitimiteit in zekere zinbedreigd was of in twijfel werd getrokken? Vreesden sommige leidinggevende amb-tenaren dat een eventuele regionalisering of zelfs privatisering van sommige takkenvan de sociale zekerheid het bestaan van hun instelling zelf in gevaar zou brengen?Ten tweede konden ze door het argument “kwaliteit van de dienstverlening” tegelij-kertijd eisen dat “verantwoorde beheersruimten worden opengesteld” (45), waar-mee ze inspeelden op een van de voornaamste bekommernissen van alle gedecen-traliseerde instellingen, namelijk het streven naar autonomie.

(44) Verhoest, K., op. cit., p. 237.(45) Van der Vorst, P., Les institutions publiques de sécurité sociale (parastataux sociaux) et la réfor-me de la fonction publique belge modernisation – responsabilisation – de Nora à Copernic, Adminis-tration publique, T3/2001, p. 180.

407



Tot slot zouden we door de analyse van de houding van de OISZ geneigd zijn te den-ken dat een derde reden hen ertoe heeft kunnen drijven om zo actief aan deze her-vorming mee te werken. Ons inziens is het immers aannemelijk dat zij ervan zijn uit-gegaan dat ze, door voor ambitieuze doelstellingen te kiezen, de Staat ertoe zoudenkunnen brengen om hun in ruil daarvoor bijkomende middelen toe te kennen, aan-gezien een van de hoofdlijnen van de hervorming steunde op het op elkaar afge-stemd zijn van middelen en doelstellingen.

Wie neemt, ten overstaan van deze eisen voor meer autonomie vanwege de agent,het initiatief voor de hervorming teneinde zijn belangen te vrijwaren? Hoe moet deterugtrekking van de Staat of de politieke overheid als principaal worden geïnterpre-teerd? Deze hervorming brengt voor de Staat, althans in principe, een betere dienst-verlening aan de burger en een grotere transparantie met zich mee door de terbe-schikkingstelling van informatie over het beheer van de instellingen (via boordtabel-len, evaluaties,...). De politieke overheid heeft interesse voor de idee van een “func-tionele en doeltreffende” sociale zekerheid, zoals blijkt uit het verslag aan de Koningvan het arrest van 3 april 1997. Maar deze vorderingen kunnen de superioriteit vanzijn belangen in een politiek zo gevoelige sector niet op de helling zetten. Daaromlegt het arrest van 1997 strenge beperkingen op waarbinnen deze “contractuali-sering” kan worden overwogen: ze mag niet afdoen aan de “eigendomsrechten” vande overheid (en in tweede instantie van de sociale partners) op het vlak van debepaling van het sociale beleid. Insgelijks wordt de autonomie van het beheer vande OISZ op begrotingsvlak afgebakend (zie artikel 11 en volgende van het arrest),zodat niets kan worden gedaan zonder de goedkeuring van de Regering of haar ver-tegenwoordiger. Doordat de middelen van de Staat beperkt zijn, kan de politiek ove-rigens niet alle problemen aanpakken. Het beheer van de OISZ kon dan wel wordenverbeterd, de dienstverlening die ze voor de contractualisering boden, was reedsvan zeer goede kwaliteit. Sinds 1980 werden immers, met de invoering van een per-manent veranderingsproces, tal van inspanningen in die zin geleverd (46). Het isdus weinig waarschijnlijk dat de politiek een gunstige situatie bevoordeelt tegen-over tal van zogenaamde crisissituaties waarmee hij verder nog te kampen heeft.

Een tweede beschouwing heeft betrekking op de zichtbaarheid en de verkiezings-impact van deze hervorming. De door de politiek gevoerde actie moet immers meerzijn dan een prioriteitsfenomeen (prioriteit van de situatie), dat we hierboven heb-ben besproken; ze moet ook zichtbaar en voelbaar zijn voor de kiezer. Gezien debeginsituatie van de OISZ konden de veranderingen die de bestuursovereenkomstenhebben teweeggebracht, alleen maar verbeteringen in de marge opleveren, waar-door ze slechts beperkt door de kiezer zouden worden waargenomen.

(46) Zie hierboven, punt 2.1. Een voorbeeld daarvan is de RKW: in 2001 werd meer dan 97% van degezinnen door deze dienst betaald op de 10e van de maand, tegenover 16% in 1987; op het einde vanhet jaar was 3,2% van de dossiers in behandeling, tegenover 15,4% in 1987, en 45% van de aanvragenwerden binnen de maand behandeld, tegenover 26% in 1987; verder kunnen we verwijzen naar deproductiviteitsindex voor de performantie van deze dienst, die in 2000 opliep tot 1.065, op basis van100 in 1986 (met een uitbreiding van het menselijk kapitaal van 7% tijdens diezelfde periode).

408



Het derde element tot slot schuilt in het niet-overeenkomen van de tijdscycli van depolitiek en de bestuursovereenkomsten. De bestuursovereenkomsten passentypisch in een langetermijnkader, dat wil zeggen haast in tegenstelling tot de actie-logica van de politiek, die er meestal in bestaat om resultaten op korte termijn tevaloriseren. Dat leidt tot de bijkomende moeilijkheid om de overheid te mobiliserenvoor een voor haar uiteindelijk slechts bijkomend belang.

3.2. VEELHEID VAN ACTOREN De agentschapsrelatie die uit de contractualisering is voortgevloeid, kan als volgtworden uiteengezet: de principaal (de Staat) delegeert aan de agent (OISZ) de uit-voering van een aantal taken. Om deze taken te vervullen beschikt de agent overmiddelen die hem door de principaal zijn toegekend.

Bij het lezen van artikel 7 van het Koninklijk besluit van 1997 stellen we echter vastdat de Staat, die theoretisch gezien de principaal is, in feite niet met één enkele een-heid overeenstemt. Hij wordt immers vertegenwoordigd door de voogdijminister, die nu eens wordt bij-gestaan door de Minister met de begroting als bevoegdheid, dan weer door deMinister die het Openbaar ambt onder zijn bevoegdheden rekent. In feite onderhan-delt de OISZ met de voogdijminister voor wat het strategische gedeelte betreft, ter-wijl ze voor de begroting rechtstreeks met de Minister van Begroting onderhandelt(zonder via de voogdij te gaan). De OISZ zijn met andere woorden aan een dubbelevoogdij onderworpen (47). Bij de uitvoering van de overeenkomst komen overigensook nog andere actoren in naam van de Staat tussenbeide. De OISZ mogen dan al debestuursovereenkomst rechtstreeks met de overheid afsluiten, toch zijn het de rege-ringscommissarissen en de betrokken FOD’s die met de opvolging van de uitvoeringvan de bestuursovereenkomsten belast zijn. De OISZ, die de agent belichaamt,wordt in feite vertegenwoordigd door de leden van het beheerscomité, dat stemge-rechtigde inspraak heeft, en door de persoon die met het dagelijkse beheer is belast,en diens adjunct.

De bestuursovereenkomsten doen zich met andere woorden niet zozeer voor als eenagentschapsrelatie tussen één enkele principaal en één enkele agent, maar wel tussentwee partijen, die uit verschillende “principalen” en “agenten” bestaan (zie figuur 1).

Bepaalde relaties die aldus tussen deze verschillende actoren worden aangeknoopt,ontwikkelen zich niet op voet van gelijkheid. Ze worden dan gekenmerkt, hetzijdoor situaties van afhankelijkheid, hetzij door een tussen de actoren ongelijk ver-deelde toegang tot de informatie, zoals het geval is tussen de regeringscommissaris,de FOD en de minister. Bijgevolg bestaan er “secundaire” agentschapsrelaties bin-nen de “primaire” agentschapsrelatie, dat wil zeggen degene die door de bestuurs-overeenkomst wordt bekrachtigd.

(47) Legrain, A., op. cit., p. 19.409



In bepaalde gevallen kunnen deze “secundaire” agentschapsrelaties binnen de prin-cipaal of de agent gevolgen hebben voor de “primaire” agentschapsrelatie. Derhalvewordt de “secundaire” agentschapsrelatie tussen de ministers enerzijds en de rege-ringscommissarissen anderzijds, gekenmerkt door het ontbreken van richtlijneninzake de verwachtingen van de Staat ten overstaan van de regeringscommissarissen(48). Gevolg daarvan is een gebrek aan eenvormigheid in het werk dat door de ver-schillende commissarissen wordt uitgevoerd, maar vooral ook een gebrek aan con-trole, door de commissarissen, van de kwaliteit van de informatie in de opvolgings-rapporten (49). Deze situatie, meer bepaald gekoppeld aan het feit dat de meesteOISZ niet over een intern systeem voor certificering van de gegevens beschikken,heeft gevolgen voor de “primaire” agentschapsrelatie: de Staat kan zich niet van debetrouwbaarheid van de opvolgingsgegevens vergewissen en kan het contractualise-ringsproces dus niet volledig controleren.

FIGUUR 1: DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN: ACTOREN MET COMPLEXE BETREKKINGEN

(48) Rekenhof, op. cit., p. 31.(49) Ibidem, p. 34.

410



3.3. GEVOLGEN VAN DE CONTRACTUALISERING VOOR DE INFORMATIESTROOM ENHET CONTROLETYPEUitgaande van de agentschapstheorie steunde de hervorming die we hebben bestu-deerd, op een sterke hypothese: door de grotere beslissingsbevoegdheid voor deagent (die vooral tot uiting komt in een grotere autonomie voor het gebruik van demiddelen), alsmede door de responsabilisering op het niveau van het door elkeOISZ behaalde resultaat (de OISZ zijn voortaan duidelijk verantwoordelijk voor deadministratieve doeltreffendheid, met name de manier waarop zij hun doelstellingenbereiken) kunnen de doeltreffendheid en doelmatigheid van de agent toenemen.Deze responsabilisering impliceerde dan ook een versoepeling van de controle “apriori” over de middelen, voor responsabilisering aangaande de resultaten door toe-doen van performantie-indicatoren, boordtabellen, die het voorwerp uitmaken vanopvolgingsverslagen die aan de principaal worden voorgelegd.

Een verandering van de aard van de controle en van de beschikbare informatie kondan ook niet uitblijven. De bestuursovereenkomsten dienden aldus de overgang vaneen controle “a priori” naar een controle “a posteriori” weer te geven. Te dien eindemoest de informatie over de prestatie aanzienlijk worden uitgebreid.

Deze verschillende veranderingen kunnen in een schema in twee dimensies wordenvoorgesteld (zie hieronder). De eerste dimensie staat voor de hoeveelheid informa-tie die over de prestatie beschikbaar is; de tweede dimensie komt overeen met deaard van de overheersende controle in de betrekkingen tussen de agent en de prin-cipaal. Volgens de geest van de hervorming, die op de agentschapstheorie is geba-seerd, zou moeten worden overgegaan van de zogenaamde “Weberiaanse bureau-cratie” (1), gekenmerkt door een controle “a priori” en informatie gebaseerd op hetnaleven van rechtsregels en niet op de prestatie, naar de zogenaamde “agentschaps-situatie” (4), waarbij de controle in hoofdzaak a posteriori wordt uitgevoerd en deinformatie steunt op het prestatieniveau dat de instelling heeft bereikt. Situaties 2 en3 getuigen van een wanverhouding, waarbij ofwel de principaal zijn machtspositieversterkt doordat zijn controle “a priori” behouden blijft maar hij voortaan ook overinformatie over de prestaties beschikt (situatie 2), ofwel de agent over een bijzondergrote vrijheid beschikt, aangezien de controle “a priori” afneemt, maar de informa-tie betreffende de prestatie is niet beschikbaar, waardoor elke vorm van controle “aposteriori” onmogelijk wordt. Situatie 3 komt met andere woorden overeen met eenoverheersing van de agent op de principaal.

De contractualisering is, net als de oprichting van zelfstandige agentschappen, deresultante van een dubbele beweging: de autonomievergroting van de beheerdersvan het agentschap door de vermindering van de controles inzake het gebruik vande werkingsmiddelen enerzijds (“de beheerders laten beheren”), en de responsabili-

411



sering van de beheerders door te bepalen wat van hen wordt verwacht, en doorhun performantie te vergelijken met die verwachtingen anderzijds (“de beheerdersdoen beheren”) (50).A. Schick (51) stelt vast dat in heel wat landen de agentschappen slecht zijn ontwor-pen: de regeringen hebben onafhankelijkheid geschonken zonder de kwestie van detaken en verantwoordelijkheden toe te lichten of een mechanisme voor het afleggenvan verantwoording te voorzien. Hij onderstreept immers dat het in de praktijkgemakkelijker is om de controles van de administratie af te schaffen dan een daad-werkelijke rechtstreekse verantwoordelijkheid te doen gelden.

Nochtans heeft zich dat in ons geval niet helemaal voorgedaan. De informatie overde prestatie werd aanzienlijk uitgebreid dankzij de opstelling van performantie-indi-catoren en boordtabellen, maar er is geen reële verandering van de aard van de con-trole. Er bestaat voortaan immers een reeks controles van de prestaties, zoals deopvolgingsverslagen (waarmee de regeringscommissaris belast is) of het rapport vande 27e maand, maar de controles “a priori” zijn niet echt verminderd. Als bewijsdaarvoor wordt het feit aangehaald dat het al dan niet bereiken van de doelstellin-gen niet aan een positieve of negatieve sanctie is onderworpen, dat de autonomieinzake het gebruik van de middelen beperkt blijft, of nog dat het toekennen vanmiddelen nog steeds gebeurt volgens een lineaire logica (jaar X + een identieke somvoor alle instellingen), eerder dan dat er werkelijk met de in de overeenkomst vast-gestelde doelstellingen rekening wordt gehouden. Daardoor bevinden we onsmomenteel in een tussenliggende situatie, met een intensievere controle over deOISZ. De controle “a priori” blijft vrijwel dezelfde, terwijl de nieuwe meetinstru-menten de toezichthoudende overheid de mogelijkheid geven om de resultaten tecontroleren. We merken evenwel op dat deze controle a posteriori enkele hiatenvertoont. De Staat is immers niet bij machte om zich te vergewissen van debetrouwbaarheid van de gegevens die in het kader van de opvolging van debestuursovereenkomsten werden verzameld (52). We worden met andere woordengeconfronteerd met een situatie waar er geen transformatie is van de controle, maarwaar twee types van controle zijn en waarin dus de positie van de principaal tenopzichte van die van de agent wordt versterkt. Dit stemt overeen met situatie 5, diewordt gekenmerkt door de samenvoeging van twee types van controle en door eenuitbreiding van de beschikbare informatie inzake de prestaties van de instelling.

(50) Schick, A., Les agences à la recherche de principes, in OESO: Les autres visages de la gouver-nance publique: Agences, autorités administratives et établissements publics, 2002, pp. 44-46.(51) Idem.(52) Zie hierboven, punt 2.3.3.

412



FIGUUR 2: DE GEVOLGEN VAN DE CONTRACTUALISERING OP DE INFORMATIESTROMEN EN DECONTROLE VAN DE AGENTEN

BESLUIT

Als we de postulaten en hypothesen van de verschillende theorieën ter ondersteuningvan de contractualisering vergelijken met de manier waarop ze in de OISZ in realiteitwerden omgezet, moeten drie essentiële elementen duidelijk worden beklemtoond: Het gaat in de eerste plaats om de positionering van de verschillende actoren, die, inhet geval van de OISZ, ongewoon is vanuit het standpunt van de agentschapstheorie,aangezien het in situ de agent en niet de principaal is die het initiatief heeft genomen. Vervolgens beklemtonen we het belang van de veelheid van de actoren die bij decontractualisering betrokken zijn, en de complexe relaties die tussen hen ontstaan,zodat er “secundaire” agentschapsbanden tot stand komen die een invloed kunnenhebben op de primaire agentschapsrelatie, namelijk degene die door de bestuurs-overeenkomst wordt bekrachtigd.Tot slot heeft de contractualisering van de relaties tussen de Staat en de OISZ, integenstelling tot de hypothesen van de agentschapstheorie, tot op heden niet geleidtot een wijziging van de aard van de controles waaraan de OISZ onderworpen zijn,maar wel tot een toevoeging van een nieuw type van controle (a posteriori) bij dereeds bestaande controle (a priori).

(Vertaling)__________

413




414

INHOUDSTAFEL

THEORETISCHE GRONDSLAGEN VAN DE INVOERING VAN DE BESTUURS-OVEREENKOMSTEN IN DE OISZ

INLEIDING 391

1. DE OORSPRONG VAN DE CONTRACTUALISERING 392

1.1. DE BRONNEN VAN DE CONTRACTUALISERING . . . . . . . . . . . . . . . 3931.2. THEORETISCHE GRONDSLAGEN VAN DE CONTRACTUALISERING:

DE AGENTSCHAPSTHEORIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3971.3. NIEUWE AANPASSING VAN DE AGENTSCHAPSTHEORIE DOOR HET NPM:

DE SERVICECONTRACTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398

2. HET TIJDPERK VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN IN DE OISZ: ONTSTAAN EN VERWEZENLIJKING 401

2.1. ONTSTAAN VAN DE HERVORMING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4012.2. HET NIEUWE WETTELIJKE KADER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4022.3. UITWERKING EN VERWEZENLIJKING VAN DE EERSTE BESTUURSOVEREENKOMSTEN . . 404

3. EEN EERSTE INTERPRETATIE VAN DE HERVORMING OP BASIS VAN DE AGENTSCHAPSTHEORIE 406

3.1. POSITIONERING VAN DE AGENT EN DE PRINCIPAAL . . . . . . . . . . . . . 4073.2. VEELHEID VAN ACTOREN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4093.3. GEVOLGEN VAN DE CONTRACTUALISERING VOOR DE INFORMATIESTROOM

EN HET CONTROLETYPE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411

BESLUIT 413


DE BESTUURSOVEREENKOMST: KANSEN EN GEVAREN VAN EEN COMPLEXE OMGEVING

DOOR AMAURY LEGRAIN, HENDRIK LARMUSEAU en TOM AUWERS (1)

Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid

1. CONTRACTUALISERING BINNEN DE SOCIALE ZEKERHEID

1.1. VOORWERP VAN DE CONTRACTUALISERING: DE OPENBARE INSTELLINGEN VANSOCIALE ZEKERHEID

Het beheer van de Belgische sociale zekerheid steunt in hoofdzaak op gedecen-traliseerde of privé-instellingen. In de drie stelsels (werknemers, zelfstandigen enambtenaren) zijn enkele duizenden instellingen (voornamelijk privé-instellingen)actief. Niettemin werd het beheer van de sociale zekerheid grotendeels aan een aan-tal openbare organismen toevertrouwd: de openbare instellingen van sociale zeker-heid (OISZ).

Deze instellingen (15 in totaal) zijn met de volgende opdrachten belast:

� het beheer van een van de takken van de sociale zekerheid (voorbereiding van dereglementering, onderzoek naar de vooruitzichten, controle van de uitbetalings-instellingen, enz.);

� de inning van de socialezekerheidsbijdragen; � de verdeling van de financiële middelen die aan de sociale zekerheid zijn toegewezen;� het uitvoeren van de betalingen: beheer van de individuele dossiers, wat de

behandeling van de dossiers (toekennen of weigeren van rechten op uitkeringen)en de uitbetaling van de sociale bijdragen inhoudt.

De sociale zekerheid is met andere woorden georganiseerd rond een toegenomenspecialisatie van overheidsinstellingen en dat in een zeer specifieke soort vanopdracht (of combinatie van opdrachten) – uitbetalingen, beheer, verdeling,... – inverband met één enkele tak (of zelfs sub-tak) of een stelsel van de sociale zekerheid.Hoewel deze overheidsinstellingen buiten de ministeriële organisatie vallen (gede-centraliseerde instellingen), waren zij tot voor kort onderworpen aan een vrij stren-ge controle voor wat hun interne beheer betreft: in 1973 bijvoorbeeld werd het sys-teem van het personeelsstatuut dat in de federale administraties van kracht was (en

(1) De ideeën zijn de ideeën van de auteurs en houden geen verbintenis in van de Federale Over-heidsdienst Sociale zekerheid.

415

LEGRAIN-NED.qxp 2/03/2006 10:43 Pagina 415


dus ook de administratieve controle die er op het vlak van personeelsbeheer uitvoortvloeit), uitgebreid tot het personeel van de overheidsinstellingen die in desociale zekerheid actief zijn.

1.2. THEMA VAN DE CONTRACTUALISERING: RESPONSABILISERING EN DECENTRALISERINGNet zoals bij het Franse experiment met de Centres de Responsabilité, linkte Belgiëde invoering van een gecontractualiseerde relatie met een verzelfstandigings- enresponsabiliseringsbeleid via het toekennen van een grotere autonomie op het vlakvan intern management. De publicatie in het Staatsblad van het eerste contract,bestuursovereenkomst genoemd, leidde immers automatisch tot de omvorming vandeze organisaties tot openbare instelling van sociale zekerheid (OISZ). De publicatievan het eerste contract schonk de instellingen op die manier de mogelijkheid omnieuwe werkinstrumenten te gebruiken op het vlak van financieel management enHuman Ressource Management, door toedoen van de nieuwe bepalingen inzakeresponsabilisering en hun pas verworven autonomie (2).

Wat het financiële management betreft, impliceert responsabilisering de opsplitsingvan de jaarbegroting in een opdrachtenbegroting en een beheersbegroting (deinstellingen krijgen voor deze laatste de volledig verantwoordelijkheid), de mogelijk-heid om op lange termijn te plannen op basis van de berekeningswijzen die in debestuursovereenkomst vervat zijn, en een versoepeling van de mogelijkheden voorherverdelingen van de kredieten binnen de beheersbegroting (tussen de verschillen-de posten tijdens eenzelfde begrotingsjaar en tussen verschillende begrotingsjarenvoor de investeringskredieten). Het Human Resource Management werd gemoderni-seerd door de invoering van functieprofielen, een personeelsplan dat de personeels-formatie vervangt en door het beheerscomité wordt goedgekeurd (en niet langerdoor de FOD (3)), de machtiging tot selectie in het kader van het personeelsplan eneen aangepast personeelsstatuut (4).

Deze verzelfstandiging en contractualisering zijn met andere woorden ontsprotenuit een responsabilisering (“agentification”) van het functionele type (en niet vanhet territoriale type, zoals de gedecentraliseerde diensten in Frankrijk). Daaruitvloeit op natuurlijke wijze een zekere heterogeniteit voort in de aard van opdrach-ten die aan de geresponsabiliseerde en verzelfstandige instellingen worden toege-wezen. De reglementering en het niveau van sociale dekking verschillen volgens hetstelseltype en zelfs volgens het type van tak. Bovendien varieert het type van

(2) Volgens sommige waarnemers zou deze responsabilisering louter een bevestiging zijn van deautonomie die ze in de praktijk reeds hadden verworven.(3) FOD: Federale Overheidsdienst, sinds de Copernicushervorming van 2002 de nieuwe naam vande federale ministeries in België. De FOD Personeel en Organisatie is de nieuwe naam voor het Minis-terie van Ambtenarenzaken.(4) Auwers, T. en Robben, F., Bestuursovereenkomsten in de sociale sector: een inleiding, StudiedagContractualisering in België, Brussel, 14/04/2005.

416


opdracht van instelling tot instelling: sommige instellingen houden zich alleen metbeheer bezig, andere combineren beheer en uitbetaling van uitkeringen, nog anderezijn uitsluitend betaalorganen. Tot slot kan ook de taakverdeling verschillen volgensde doelgroep (voor éénzelfde instelling): beheerder voor de ene, beheerder en uit-betaler voor de andere. Deze heterogeniteit heeft daadwerkelijk debestuursovereenkomsten sterk beïnvloed: op het vlak van de inhoud lijken de over-eenkomsten geenszins op elkaar.

1.3. INHOUD VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMSTIn overeenstemming met het KB van 3 april 1997 over de responsabilisering, wer-den bestuursovereenkomsten ondertekend tussen 15 openbare instellingen (5) vansociale zekerheid en hun respectieve voogdijministers. Art. 5, 2e lid van het KB van3 april 1997 bepaalt dat de bestuursovereenkomst de volgende aangelegenhedenregelt:

� de taken die de instelling op zich neemt ter vervulling van de opdrachten die haardoor of krachtens de wet, of bij Regeringsbeslissing zijn toevertrouwd;

� de gekwantificeerde doelstellingen inzake efficiëntie en kwaliteit met betrekkingtot deze taken;

� in de mate dat de instellingen rechtstreeks contact hebben met het publiek, degedragsregels ten aanzien van het publiek;

� de methodes voor het meten en het opvolgen van de mate waarin de doelstellin-gen en gedragsregels worden nageleefd;

� de berekeningswijze en de vaststelling van de beheerskredieten die voor de uit-voering van deze taken ter beschikking worden gesteld;

� de berekeningswijze en de vaststelling van het maximum bedrag aan personeels-kredieten dat op statutaire ambtenaren betrekking heeft;

� binnen het kader bepaald door de Koning bij in Ministerraad overlegd besluit, depositieve sancties voor de instelling bij naleving van de verbintenissen uit debestuursovereenkomst (deze bepaling werd nog niet uitgevoerd);

� binnen het kader bepaald door de Koning bij in Ministerraad overlegd besluit, deoplossende maatregelen of sancties bij niet-naleving door een der partijen vanhaar verbintenissen uit hoofde van de bestuursovereenkomst (deze bepaling werdnog niet uitgevoerd).

Concreter gezien bepaalt elke instelling in de eerste plaats een strategisch plan opmiddellange termijn (3 jaar), waarin ze zich ertoe verbindt om een aantal doelstellin-gen te verwezenlijken. Ondanks een zekere heterogeniteit tussen de overeenkom-sten, kunnen de doelstellingen in drie grote categorieën worden ondergebracht:

(5) De eerste tien OISZ die voor de periode 2002-2004 een overeenkomst afsloten, waren de RSZ, deRVP, de RJV, de RKW, het RIZIV, de RSZPPO, het FAO, de KSZ, het RSVZ en de RVA. Deoverblijvende vijf instellingen (HVW, HZIV, DOSZ, FBZ en HVKZ) ondertekenden een jaar later eengelijkaardige overeenkomst (voor de periode 2003-2005). De duur van de eerste 10 overeenkomstenwerd in 2004 met een jaar verlengd (2002-2005).

417



� de basisopdrachten: de instellingen gaan de verbintenis aan om hun basisopdrach-ten op een doeltreffendere manier uit te voeren. Bij deze opdrachten neemt dekwaliteit van de dienstverlening (ten overstaan van de sociaal verzekerde of eenandere doelgroep) een heel bijzondere plaats in. De meeste instellingen gaan zode verbintenis aan om de sociaal verzekerde (of elke andere doelgroep, zoals deactoren in de medische sector, de Federale regering, enz.) sneller en beter te die-nen (inkorting van de termijnen, betere berichtgeving, enz.);

� de projecten voor verbetering: bij die projecten verbinden de instellingen zich ertoeom hun interne werking te verbeteren (meer bepaald via e-gov en performantie-meting);

� het naleven van het handvest van de sociaal verzekerde: deze doelstellingen haddenbetrekking op een verbetering van de berichtgeving aan het publiek, een verminde-ring van de administratieve verplichtingen, de motivering van de beslissingen, enz.

De bestuursovereenkomsten hebben betrekking op de omschrijving van deopdrachten, resultaten en te gebruiken werkinstrumenten om het beleid in socialeaangelegenheden te verwezenlijken, beleid dat onder de bevoegdheid van de poli-tieke overheid en sociale partners valt. De overeenkomst betreft dus niet de globaledoelstellingen van de openbare beleidsinitiatieven, maar wel de werking van deadministratieve machinerie van de sociale zekerheid. Toch waren de bestuurs-overeenkomsten tamelijk gedetailleerd voor wat het opstellen van doelstellingenbetreft. Uit een evaluatie van de eerste 15 bestuursovereenkomsten blijkt immersdat meer dan 1.200 operationele doelstellingen werden opgesteld, d.w.z. 80 perovereenkomst, met een minimum van 40 en een maximum van 133 operationeledoelstellingen.

Vervolgens had het tweede gedeelte van de overeenkomst betrekking op de meer-jaarlijkse financiële context: het ging om het geheel van de beheerskredieten (zon-der de kredieten toegewezen aan de socialebeleidsinitiatieven) die noodzakelijk zijnom de in de overeenkomst beschreven doelstellingen te verwezenlijken. De begro-ting stipuleerde, voor het eerste jaar, de bedragen die door de jaarbegroting van deinstelling zijn voorzien. Voor de volgende twee jaren bepaalde de meer-jarenbegroting de groeimarge (brutobedragen of verhoging ten opzichte van heteerste jaar). De 15 overeenkomsten omkaderen op die manier het goede beheer vanjaarlijks ongeveer 877 miljoen EUR aan beheerskredieten (2006).

In de context van de bestuursovereenkomst ging ook de Federale Staat de verbinte-nis aan om bepaalde clausules na te leven, met name om:

� het financiële kader zoals het door de overeenkomst wordt bepaald, in acht te nemen;� bij de evaluatie van de overeenkomst rekening te houden met de exogene facto-

ren en de eigen beslissingen die de goede uitvoering van de overeenkomst zoudenhebben kunnen beïnvloed.

418



Verder komen de partijen ook overeen dat de instelling bij de uitwerking van deopenbare beleidsinitiatieven wordt betrokken:

� tijdens de voorbereidings- en evaluatiefases de nodige informatie en deskundig-heid leveren;

� met de Voogdij onderhandelen over de modaliteiten voor de uitvoering van depolitieke beslissingen.

1.4. KADER VOOR DE UITVOERING VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMSTOm een optimale verwezenlijking en opvolging van de bestuursovereenkomst tegaranderen, heeft het contractualiseringssysteem, aan de hand van de wetgeving ende ervaring, bepaalde sleutelmomenten en documenten ingevoerd:

� interne strategische plannen: sommige instellingen hebben, buiten de contractu-ele cyclus, strategische plannen op lange termijn ontwikkeld die op die manier deacties van hun interne diensten op middellange termijn omkaderen. In die geval-len vloeit de bestuursovereenkomst gedeeltelijk voort uit deze interne plannen;

� bestuursplannen: dit plan bepaalt de acties die moeten worden ondernomen ten-einde de in de bestuursovereenkomst opgenomen doelstellingen en verbintenissente verwezenlijken. Dit plan wordt door het beheerscomité goedgekeurd en kanworden ontworpen voor één jaar van de overeenkomst of voor de volledige duurervan. Het plan maakt integraal deel uit van de interne werking van de instelling;

� boordtabellen: de boordtabellen zijn opvolgingsinstrumenten waarmee de hulp-middelen die voor de verwezenlijking van een taak worden toegekend, aan denagestreefde doelstelling worden gelinkt. De boordtabel is als het ware een fotovan de doelstellingen en resultaten van elke instelling; het is een geheel van indi-catoren waarmee de instelling het niveau van de verwezenlijking en de mogelijkeacties/doelstellingen kan meten en corrigeren en ook normen kan bepalen. Het isonder meer op basis van deze boordtabellen dat de instelling de gekwantificeerdedoelstellingen van haar bestuursovereenkomst vastlegt. De in de bestuursovereen-komst opgenomen indicatoren moeten in de boordtabellen staan;

� samenwerkingsprotocol: dit protocol regelt de manier, de inhoud, de organisatieen de periodiciteit voor het afleggen van verantwoording van de instelling wat deverwezenlijking van de in de bestuursovereenkomst aangegane verbintenissenbetreft. Dit protocol wordt afgesloten tussen de regeringscommissarissen, hetbeheerscomité en de administrateur-generaal van de instelling;

� verslagen aangaande de verwezenlijking van de overeenkomst: doorgaans stelt deinstelling, met het oog op de voorbereiding van het jaarlijkse overleg, een jaarver-slag op over de verwezenlijking van de bestuursovereenkomst. In de loop van hetjaar stelt ze tussentijdse verslagen op.Deze verslagen mogen niet worden verward met het globale jaarverslag van deinstelling, dat alle activiteiten van de instelling bevat, alsook een analyse van haaractiviteitensector en de impact van de door de instelling genomen maatregelen.Een dergelijk globaal verslag heeft met andere woorden een bredere kijk dan deverslagen aangaande de verwezenlijking van de bestuursovereenkomst.

419



� jaarlijks overleg: tijdens het jaarlijkse overleg wordt de uitvoering van de bestuurs-overeenkomst door de openbare instelling van sociale zekerheid en door de Staatbesproken; dit overleg vindt jaarlijks plaats in maart of april, in aanwezigheid vande regeringscommissarissen, de leden van het beheerscomité en de administra-teur-generaal. De deelnemers stellen van dit overleg een met redenen omkleed entegensprekelijk verslag op over de resultaten en zetten, voor de aangelegenhedenwaarvoor men niet tot een akkoord is gekomen, de verschillende standpunten uiteen.

1.5. AARD VAN DE BESTUURSOVEREENKOMST

1.5.1. Vanuit juridisch standpunt: een overeenkomst zoals alle andere?Het document neemt de vorm aan van een overeenkomst tussen de OISZ en deVoogdij en de partijen gaan tegenover elkaar een verbintenis aan: een uitwisselingvan “diensten” (doeltreffendheid voor de instelling en inachtneming van het finan-ciële kader/evaluatie voor de Voogdij) vormt dus de kern van de gecontractualiseer-de relatie.

Heel wat waarnemers hebben zich dan ook afgevraagd of de bestuursovereenkomstniet zou moeten worden beschouwd als een overeenkomst zoals we die in de privé-sector vinden. De bestuursovereenkomst zou in zijn huidige vorm perfect voldoenaan de bepaling van art. 1101 van het Burgerlijk Wetboek: een contract is een over-eenkomst waarbij een of meer personen zich jegens een of meer andere verbin-den iets te geven, te doen, of niet te doen. De hamvraag in dit verband was: is dewetgeving met betrekking tot contracten ook van toepassing op de bestuurs-overeenkomst? In die zin rijzen twee essentiële vragen, namelijk:� kan een contracterende partij de andere onwillige partij ertoe dwingen om haar

verbintenissen na te komen?� kan een derde persoon (in dit geval de sociaal verzekerde) die bij een van de verbin-

tenissen van de overeenkomst voordeel haalt (in dit geval een dienst aan hetpubliek), de bestuursovereenkomst inroepen in zijn betrekkingen tot een OISZ? (6)

De eerste kwestie werd geregeld door art. 5, 3e lid van het KB van 3 april 1997 (7)houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instel-lingen van sociale zekerheid. Dit artikel bepaalt dat art. 1184 van het Burgerlijk Wet-boek niet van toepassing is voor de bestuursovereenkomsten en dat een contracte-

(6) Hoewel een overeenkomst doorgaans alleen bindend is voor de contracterende partijen, bepaaltart. 1121 van het Burgerlijk Wetboek: evenzo kan men bedingen ten behoeve van een derde, wan-neer zulks de voorwaarde is van een beding dat men voor zichzelf maakt of van een schenking diemen aan een ander doet. Hij die zodanig beding gemaakt heeft, kan het niet meer herroepen, indiende derde verklaard heeft, daarvan gebruik te willen maken.(7) Merk op dat, ook al heeft de uitvoerende macht er uitdrukkelijk op gewezen dat dit artikel nietvan toepassing is, men zou kunnen besluiten dat hij van oordeel was dat de andere artikelen inzakede overeenkomsten dat wel degelijk zijn.

420



rende partij met andere woorden niet het recht heeft om de andere partij langs juri-dische weg te verplichten haar verbintenissen na te komen of om schadevergoedingte eisen. Bovendien ontslaat het niet-naleven van de verbintenissen door een van departijen, de andere partij niet van de correcte verwezenlijking van haar eigen verbin-tenissen en dit, teneinde de continuïteit van de openbare dienst te garanderen.

De tweede kwestie, namelijk het gebruik van de bestuursovereenkomst in eengeschil tussen een OISZ en een sociaal verzekerde, wordt vanuit wettelijk standpuntnog niet geregeld. In de praktijk erkennen de meeste actoren dat een exclusief juri-dische benadering van de bestuursovereenkomst het instrument zelf ernstig zoukunnen benadelen, doordat er minder voordelen zouden zijn op het vlak van strate-gische planning van de instellingen (en dus ook de verbetering van de kwaliteit vande dienstverlening aan het publiek) en op het vlak van het beheer van de relatiestussen OISZ en voogdij. Zuiver juridisch gezien blijft het probleem hoe dan ookonopgelost en indien er niets wordt aan gedaan, zullen de jurisprudentie en derechtswetenschap de knoop moeten doorhakken (8).

1.5.2. Vanuit het standpunt van de bestuurswetenschappen: een privé-overeenkomstof een gentlemen’s agreement?De contractualisering van de betrekkingen tussen organisaties binnen een over-heidssector is verre van een alleenstaand fenomeen. Talloze landen hebben het con-tract als werkinstrument gelanceerd teneinde de betrekkingen tussen verschillendeoverheidsinstellingen te beheren. Zo hebben de Engelse instellingen hun “Frame-work Agreement”, de Nederlandse Zelfstandige Bestuursorganen hebben hun “con-tract” en de gedecentraliseerde Franse diensten hebben hun “Contrat d’objectif”. Inde OESO-landen kunnen twee contractualiseringsmodellen worden onderscheiden:het marktmodel en het netwerkmodel (9).

Het eerste model, dat uit de Angelsaksische landen afkomstig is, neemt de werkingvan de overheidssector over van de organisatie van de privésector. Om de wissel-werking tussen twee overheidsactoren te regelen is het burgercontract met anderewoorden de te volgen norm. Dergelijke contracten worden doorgaans ingevoerdvoor betrekkingen met marktgetinte kenmerken (met een consumentenorganisatieen een dienstproducerende organisatie, en de mogelijkheid om de producerendeoverheidsorganisatie met privéproducenten te doen wedijveren). Het contractregelt de levering van de dienst van de producent aan de consument en vormt door-

(8) Smet, A. en Demey, J., Juridische impact van de bestuursovereenkomst op de werking van deHZIV, Hulpkas voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering, 2004, Brussel, 16 p. / Quertainmont P., Latechnique du contrat d’administration en vue de responsabiliser les organismes de sécurité sociale:panacée ou placebo?, in Administration publique, 4, 1998, pp. 291-292.(9) Voor meer informatie in verband met deze modellen, zie Verhoest, K., Legrain, A. en Bouckaert,G., Over samenwerking en afstemming. Instrumenten voor een optimale beleids- en beheerscoördi-natie in de publieke sector, Academia Press, 2003, Gent, pp. 19-42.

421



gaans het enige communicatie- en coördinatieverband tussen de contracterende par-tijen, waarbij het nakomen van de verbintenissen in de betrekkingen tussen de orga-nisaties in kwestie centraal staat. Dit soort van contract wordt gekenmerkt door eenlouter juridische benadering, een visie op kortere termijn (één à twee jaar, ofwelbeperkt tot de levering van een bepaalde dienst of een bepaald product), een gede-tailleerde beschrijving van de verbintenissen van de contracterende partijen, eenfrequente, nauwgezette en gedetailleerde en haast automatische opvolging van deverbintenissen en een automatisch sanctiesysteem.

Het tweede model, dat voornamelijk in Duitsland, Nederland en de Scandinavischelanden wordt gebruikt, ziet het contract eerder als een stilzwijgende overeenkomst,waarbij de relatie tussen de contracterende partijen belangrijker is dan de verwezen-lijking van de overeenkomst, die slechts het gevolg (en niet de oorzaak) is van dewisselwerkingen tussen de partijen. Dit soort van contract wordt vooral gebruiktvoor de eerder klassieke overheidsopdrachten en wordt gekenmerkt door een visieop middellange of lange termijn (looptijd van meer dan 3 of 4 jaar, automatischevernieuwing), een soepele opvolging gebaseerd op het overleg tussen de actoren,ontbreken van sancties, minder gedetailleerde beschrijving van de te bereiken doel-stellingen. In dit contract is geen enkel recht van toepassing, aangezien het om eenintern werkdocument gaat (10).

De landen met een Latijnse invloed (waarvan België deel uitmaakt) bevinden zichdoorgaans tussen deze twee modellen in. Deze landen hebben een sterke juridischetraditie en vertonen de neiging om uit te gaan van het Angelsaksische model om hetuiteindelijk te verzachten met elementen van het Germaans-Scandinavische model.De bestuursovereenkomsten beschikken derhalve over elementen van de tweemodellen:

(10) Verhoest, K. en Legrain, A., Handleiding Beheersovereenkomsten, Deel 1. Procedures en acto-ren, SBOV, maart 2005, pp 8-1.

422


Contractmodel Elementen van het model die in de bestuursovereenkomstenvoorkomen

Angelsaksischemodel

� Wil om frequent en gedetailleerd de verwezenlijking van het contract opte volgen

� Gedetailleerde beschrijving van de verbintenissen � Wil om auditsystemen uit te werken� Burgerlijk Wetboek (gedeeltelijk) van toepassing� Wil om sancties in te voeren

Germaans-Scandinavischemodel

� Contract aangaande de “klassieke” (sociale en regale) opdrachten.� Automatische vernieuwing� Contract op middellange termijn: de meerjarigheid is er een van de

basiselementen van� Gematigde opvolging en evaluatie van het overleg tussen de Voogdij en

de OISZ� Bestaan van andere vormen van coördinatie en samenwerking tussen de

Voogdij en de OISZ: rechtstreekse relatie tussen de administrateur-generaal en zijn voogdijminister, werkgroepen, enz.

� Een deel van het Burgerlijk Wetboek is niet van toepassing


De bestuursovereenkomst situeert zich dus gedeeltelijk in beide modellen: het Bur-gerlijk Wetboek kan niet volledig worden toegepast en de overeenkomst is niet lou-ter een stilzwijgende overeenkomst, wat de talloze dubbelzinnigheden hieromtrentverklaart.

2. OMGEVING VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMST

De omgeving waarbinnen de OISZ zich situeren, heeft uiteraard een bijzonder groteinvloed op de werking van de sociale zekerheid en op het gebruik van de bestuurs-overeenkomst. Een van de fundamentele eigenschappen van deze omgeving is demeervoudigheid, doordat ze uit een groot aantal organisaties is samengesteld. Zowelde goede werking van het huidige contractualiseringssysteem als de verbeteringervan hangen met andere woorden af van de kennis, deskundigheid en ervaring vande leiders van de sociale zekerheid inzake dit complexe netwerk. Het beheer van debetrekkingen tussen de organisaties is een van de voorwaarden sine qua non voorelke hervorming of aanpassing van het huidige systeem.

Wat het gebruik van de bestuursovereenkomst betreft, wordt de administratie-generaal van de openbare instellingen van sociale zekerheid met twee belangrijkeactoren geconfronteerd:� de Federale Staat en zijn vertegenwoordigers;� de sociale partners.

2.1. EEN MEERVOUDIGE POLITIEKE PARTNEREen OISZ is een openbare instelling: een minister moet met andere woorden voorhet Parlement verantwoording afleggen voor de resultaten en werkzaamhedenervan. Bovendien bevat de bestuursovereenkomst, zoals werd beschreven, verbinte-nissen van de instellingen ten overstaan van de Federale Staat. De manier waarop deandere contracterende partij is georganiseerd, heeft uiteraard een grote invloed ophet gebruik van de bestuursovereenkomst.

2.1.1. Politieke VoogdijDe Federale Staat wordt dus in hoofdzaak vertegenwoordigd door:

� de Voogdijminister(s) (en zijn/hun beleidscellen), die voor het Federale Parlementverantwoording aflegt/afleggen voor de resultaten van de OISZ en de Staat als con-tracterende partij vertegenwoordigen (voor het strategische gedeelte);

� de Minister van Begroting (en zijn beleidscel), verantwoordelijk voor het begro-tingsbeleid van de federale openbare sector en dus voor de budgetten van deinstellingen. Hij staat de vertegenwoordiger van de Federale Staat (de Voogdijmi-nister) bij inzake de bepalingen van de overeenkomst die een budgettaire of finan-ciële draagwijdte hebben;

423



� de Minister van Ambtenarenzaken, verantwoordelijk voor de conformiteit van hetpersoneelsplan van elke OISZ met de wettelijke en reglementaire bepalingen, als-ook met de bepalingen van de bestuursovereenkomst aangaande de budgetten dieaan het statutaire personeel worden toegekend.

2.1.2. Administratieve organisatie van de VoogdijVerschillende personen of bestuurlijke organisaties treden op in naam van een vande betrokken Ministers:

� de regeringscommissarissen, twee per instelling; de ene vertegenwoordigt deVoogdijminister, de andere, de Minister van Begroting (11): zij zetelen in hetbeheerscomité van de OISZ (zonder stemrecht), waken over de wettelijkheid ende opportuniteit van haar beslissingen en kunnen in voorkomend geval een beslis-sing van de OISZ blokkeren. Zij zijn eveneens belast met de opvolging van de uit-voering van de bestuursovereenkomst;

� de FOD Sociale Zekerheid, belast met de voorbereiding, ondersteuning en coördi-natie van het algemene beleid op het vlak van sociale zekerheid, evenals de bege-leiding en controle van de instellingen van openbaar nut van de sociale zekerheiden de openbare instellingen van sociale zekerheid;

� de FOD Budget en Beheerscontrole, belast met de ondersteuning van de Ministervan Begroting en de regeringscommissarissen die de Minister van Begroting verte-genwoordigen. Deze FOD bepaalt de algemene regels op het vlak van begrotings-beheer, waakt over de toepassing ervan en over het globale begrotingsevenwichtbinnen de Federale Overheid;

� de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, belast met de ondersteuningvan de Minister van Werkgelegenheid en de opvolging van de RVA en de HVW.

Behalve door de regeringscommissarissen gebeurt de externe controle van de instel-lingen in hoofdzaak door twee onafhankelijke actoren:

� het Rekenhof controleert de rekeningen en de toestandsopgaven die door hetgenormaliseerde boekhoudplan worden voorgeschreven, de boekhouding, de ver-richtingen en de afsluiting van de rekeningen van de openbare instellingen vansociale zekerheid. Tegelijkertijd komt het Rekenhof steeds meer naar voren als eenexterne auditdienst inzake het beheer en het management van de overheidsbesturen;

� de revisoren, die door de Voogdijminister en de Minister van Begroting wordenbenoemd, zijn belast met de controle van de boeken en moeten er de juistheid enauthenticiteit van waarborgen. Zij kunnen zonder zich te verplaatsen kennisnemen van de boekhoudkundige boeken en documenten, correspondentie, notu-len, periodieke toestandsopgaven en doorgaans van alle geschriften. Zij controle-ren de samenstelling van de patrimoniale goederen en waarden die aan de instel-lingen toebehoren of die zij gebruiken of beheren. Zij stellen jaarlijks een verslagop over de activa en passiva, alsook over de bedrijfsresultaten.

(11) Art. 23, 4e lid van het KB van 3 april 1997 houdende de maatregelen met het oog op de respon-sabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid: de regeringscommissaris van begro-ting staat ter beschikking van de minister die het Openbaar ambt onder zijn bevoegdheid heeft.

424



De betrekkingen binnen de Federale Staat kunnen als volgt worden samengevat (12):

2.1.3. Een gebrek aan integratie en wederkerigheid ten overstaan van de OISZDe Federale Staat bestaat met andere woorden uit tal van actoren en organisaties,tussen dewelke de samenwerking niet altijd optimaal is. Een recent verslag van hetRekenhof (13) heeft duidelijk aangetoond dat de Federale Staat zijn interne organisa-tie niet aan de invoering van een gecontractualiseerde relatie had aangepast. Tot ver-ontschuldiging van de Federale Staat moet hieraan worden toegevoegd dat de invoe-ring van de bestuursovereenkomsten haast simultaan liep met het doorvoeren vande Copernicushervorming. De verschillende bestanddelen van de Federale Staathadden dan ook hun interne hervorming als prioriteit. Pas na de oprichting van deFOD Sociale Zekerheid in 2002 werd de structurering van het contractualiserings-

(12) BPR 3 Bestuursovereenkomsten (Copersoc): Programma Bestuursovereenkomsten, Verslag Sub-stuurgroep 25/9/02.(13) Rekenhof, De bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid. Eenbeheersinstrument voor de Staat, Brussel, maart 2005, 44 p. 425


Regerings- commissarissen

Openbare Instelling Sociale

Zekerheid

Ondersteuning van de minister

Toezicht, Opvolging,

Overleg

Ondersteuning

Minister Begroting

Regerings- commissarissen

Ondersteuning van de minister

Toezicht, Opvolging,

Overleg

Onder-steuning

FOD B&B

Collège Regeringscommissarissen ?

Interkabinet Werkgroepen

Minister Openbaar

Ambt


Zekerheid


Zekerheid


Zekerheid


Zekerheid

Rekenhof

Revisoren

Regering

FOD WASO FOD SZ

Voogdijminister

Voogdijminister

Voogdij-minister

Beheers-comité

Beheers-comité

Beheers-comité

Beheers-comité

Beheers-comité

e


proces en de betrekkingen met de OISZ opnieuw een prioriteit (zie in dit verbandpunt 3.3.). Tegen de tijd dat de Federale Staat zich aan de nieuwe Copernicusstruc-tuur had aangepast en de gevolgen voor zijn betrekkingen met de OISZ had geanaly-seerd, liep de eerste contractcyclus al ten einde. Wat de administratieve organisatiebetreft, had de Federale Staat tijdens de eerste contractcyclus (2002-2005) met devolgende problemen te kampen:

� gebrek aan overleg en eensgezindheid tussen de “strategische” Voogdij en de bud-gettaire Voogdij, waardoor de instellingen ertoe worden gedreven om tweemaalmet de Federale Staat te onderhandelen, omdat deze twee discussiemomentendoorgaans niet worden samengevoegd;

� gebrek aan overleg binnen éénzelfde Voogdij. Zo werden de taken voor de Voogdij-minister, de FOD Sociale Zekerheid en de Regeringscommissaris niet duidelijkafgebakend;

� gebrek aan professionalisme bij de strategische opvolging van de overeenkom-sten: de commissarissen die de Voogdijminister vertegenwoordigen, werden nooitopgeleid noch ondersteund bij de invoering van een opvolgingsmethode voor dedoelstellingen van de overeenkomsten.

Over het algemeen blijft de functie van commissaris voor problemen zorgen: tot opheden werd geen functieprofiel opgemaakt. De opvolging door de regeringscom-missarissen heeft te lijden onder een gebrek aan ondersteuning vanwege hunrespectieve centrale bestuur: er werd voor de commissarissen geen opleiding voor-zien en hun opvolgingsmethoden werden nooit op elkaar afgestemd. Bovendiengaat het doorgaans om ambtenaren die behalve hun taak van commissaris vooralook hun hoofdfunctie moeten vervullen: de commissarissen kunnen aan hun functieover het algemeen dan ook slechts weinig tijd besteden buiten de formele momen-ten (vergadering van het beheerscomité, jaarlijks overleg over de uitvoering van deovereenkomst enz.). Dit gebrek aan duidelijkheid, tijd en ondersteuning maakt datde commissarissen vaak het gevoel hebben dat ze benadeeld zijn ten overstaan vande instellingen, die hun materie perfect beheersen, en daardoor staan ze tijdens dediscussie niet op gelijke voet met de administrateur-generaal.

Om dit probleem op te lossen had Art. 7 van het KB van 14 november 2001 tot rege-ling van de benoemingsvoorwaarden en de uitoefening van de opdracht van deRegeringscommissarissen bij de openbare instellingen van sociale zekerheid, wel deoprichting voorzien van een College van Regeringscommissarissen (Voogdij enBegroting). Art. 9 van ditzelfde KB bepaalt dat het College een coördinatie- enadviesorgaan is met betrekking tot de aangelegenheden die de bestuursovereen-komsten betreffen, afgesloten door de openbare instellingen van sociale zeker-heid en de administratieve voogdij hierover. Tot op heden werd dit College nogsteeds niet opgericht.

Behalve het gebrek aan coördinatie van de diensten en actoren die van het staats-bestanddeel van de overeenkomsten deel uitmaken, moet ook worden beklemtoonddat de politieke wereld tot nog toe met de grootste moeite de bestuursovereen-426



komst heeft willen zien als een centraal punt in de betrekkingen tussen de Federaleregering en de openbare instellingen van sociale zekerheid. Teneinde in te spelenop een steeds moeilijkere begrotingssituatie, heeft de Federale Staat immers eenzij-dig aan de openbare instellingen van sociale zekerheid aanzienlijke bezuinigingenopgelegd, zonder voorafgaand overleg en zonder dat de gevolgen ervan voor de ver-wezenlijking van de in hun overeenkomsten voorziene doelstellingen werdenbesproken. De instellingen moesten met andere woorden met minder middelendezelfde doelstellingen halen. Bovendien legde de Federale Staat, als reactie op desociaal-politieke actualiteit, soms nieuwe opdrachten en taken op zonder dat daar-voor budget werd voorzien om de invoering en realisatie van deze nieuwe activitei-ten te financieren, waardoor de bilateraliteit van de betrekkingen OISZ-Voogdij opde helling kwam te staan.

2.2. EEN NIET MINDER COMPLEXE INTERNE SITUATIE: HET PARITAIR BEHEERHet socialezekerheidsbeleid is de vrucht van het sociaal overleg. Bovendien wordtde financiering ervan grotendeels georganiseerd op basis van bijdragen, zowel doorde werknemer als door de werkgever. Drie grote “aandeelhouders” financieren metandere woorden de Belgische sociale zekerheid: de werknemers, de werkgevers ende Federale Staat (via de alternatieve financiering). Dit principe vindt ook navolgingin de interne organisatie van de OISZ. Elke OISZ beschikt over een beheerscomité,dat met het beheer van de instelling is belast en bestaat uit een gelijk aantal verte-genwoordigers van de vakbonds- en werkgeversorganisaties (14). De Staat wordtdoor twee regeringscommissarissen vertegenwoordigd. Het dagelijkse bestuur vande OISZ wordt door de directie uitgeoefend en een (door de Koning benoemde)administrateur-generaal houdt toezicht op het beheerscomité (15).

Artikel 7, 2e lid van het KB van 1997 bepaalt dat de bestuursovereenkomst moetworden ondertekend, zowel door de administrateur-generaal als door twee verte-genwoordigers van het beheerscomité, wat betekent dat aan elke onderhandelingmet de Voogdij een bespreking binnen het beheerscomité moet voorafgaan.

3. MODERNISERING VAN DE SOCIALEZEKERHEIDSSECTOR

De invoering van de bestuursovereenkomsten is geen alleenstaand feit in de geschie-denis van de sociale zekerheid. De bestuursovereenkomst maakt deel uit van eenevolutie op lange termijn van de sociale zekerheid in een streven naar meer doel-treffendheid en doorzichtigheid. Aangezien deze dienstverlening in de ogen van debevolking een van de belangrijkste is, staat de socialezekerheidssector immers

(14) Art. 16 van de wet van 1963: onder voorbehoud van de bepalingen van de wet van 16 maart1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut, beschikt het beheers-comité over alle voor het bestuur van het orgaan noodzakelijke bevoegdheden.(15) DGSOC, Beknopt Overzicht van de Sociale Zekerheid in België, FOD Sociale Zekerheid, Brussel,2000, p. 27.

427



onder een zeer grote druk, wat de actoren ertoe aanzet om het systeem voortdu-rend te verbeteren. Deze druk is des te sterker daar deze door enkele belangrijkefactoren wordt geaccentueerd:

� sinds het begin van de jaren tachtig haalt het steeds terugkerende begrotings-tekort van de sociale zekerheid vaak het voorpaginanieuws en daardoor werd hetal snel een zeer groot sociaal-politiek probleem. Dit periodiek terugkerende pro-bleem heeft inderdaad gevolgen voor de interne werking van de openbare instel-lingen van sociale zekerheid. De OISZ worden op die manier des te meer aange-moedigd om hun beheerskredieten met enige voorzichtigheid te gebruiken: in datverband wordt de controle van de begrotingsadministratie (FOD Budget enBeheerscontrole) overigens steeds strenger;

� de controle is des te strenger, daar België in het kader van het stabiliteitspact (nade invoering van de Muntunie) zijn globale begroting in evenwicht moet houden.Doordat de beheersbudgetten van de OISZ worden gezien als een onderdeel vandeze begroting, is ook op Europees niveau de druk op het beheer van de instellin-gen voelbaar;

� sinds het begin van de jaren negentig kent België, zoals ook de overige OESO-landen, een sterke individualisering van de maatschappij, waardoor de klassiekeverenigingsvormen in het gedrang komen. Voor de sociale zekerheid heeft dit alsgevolg dat de individuele burgers steeds meer moeten worden beschouwd als vol-waardige actoren, die recht van spreken hebben inzake het beheer van hun socia-le rechten. De invoering van het Handvest van de sociaal verzekerde (zie infra) isdaar een gevolg van: de OISZ dienen er rekening mee te houden en hun activitei-ten dienovereenkomstig aan te passen.

Drie grote richtlijnen werden derhalve gevolgd:� grotere integratie van het primaire netwerk van de sociale zekerheid;� doeltreffendere werking van de openbare instellingen van sociale zekerheid;� modernisering van de taak van de Voogdij.

3.1. MEER HORIZONTALE AANPAK EN HARMONISATIETeneinde de werking van de sociale zekerheid te verbeteren en het beheer ervan tevereenvoudigen werden initiatieven genomen om het aantal discrepanties in dewerking van de openbare instellingen van sociale zekerheid te doen afnemen en deonderlinge samenwerkingsverbanden te doen toenemen:

� invoering van algemene regels betreffende de boekhouding van de OISZ, via hetKB van 5 augustus 1986 houdende algemene regeling betreffende de begroting ende boekhouding der instellingen van openbaar nut behorend tot categorie D.Door deze hervorming van de OISZ, wordt gestart met het gebruik van een alge-meen boekhoudplan, volgens de regels van de economische boekhouding, waar-door een betrouwbaar algemeen en geconsolideerd beeld kan worden gevormdvan de financiële situatie van de OISZ;

428



� invoering van het globaal financieel beheer van de sociale zekerheid van de werk-nemers: tot in 1994 maakten de verschillende takken van het werknemersstelselhet voorwerp uit van een afzonderlijke financiering, berekend op basis van deeigen financiële middelen en bijdragen die specifiek voor dit stelsel bestemdwaren. De wet van 30 maart 1994 maakte een einde aan dit systeem door een glo-baal beheer van alle bijdragen in te voeren. De instellingen worden niet langergefinancierd volgens de financiële inkomsten van hun sector, maar wel volgenshun behoeften, waardoor transfers tussen winstgevende en verlieslatende takkenvan de sociale zekerheid mogelijk worden. Het beheer en de verdeling van definanciële middelen werden aan de RSZ toevertrouwd (16);

� invoering van een geïntegreerd gegevensbeheer: dankzij de oprichting van deKruispuntbank (en de modernisering van de vzw Smals-MvM (17)), kenden infor-matisering, e-gov en interconnectibiliteit een hoge vlucht. In de eerste bestuurs-overeenkomsten nam de financiering van de informatisering een heel bijzondereplaats in. In de tweede helft van de jaren negentig werden e-gov-projecten gelan-ceerd die voor verschillende instellingen gemeenschappelijk waren. Tot debekendste daarvan behoren de DIMONA-aangifte (aangifte van nieuwe medewer-kers) en de DMFA (Déclaration Multifonctionnelle – Multifunctionele Aangifte,met de gegevens betreffende lonen en arbeidstijd van alle werknemers) (18);

� invoering van gemeenschappelijke regels aangaande de kwaliteit van de dienstver-lening aan de sociaal verzekerde door de OISZ, door toedoen van de wet van 11april 1995 ter invoering van het “Handvest van de sociaal verzekerde”. Dit Hand-vest legt aan de OISZ vijf kwaliteitsvereisten op: rechtszekerheid, toegankelijk-heid, doorzichtigheid, snelheid en nauwkeurigheid en tot slot vereenvoudigingvan de administratieve verplichtingen. De verschillende vereisten van het Hand-vest vormden een van de hoofdlijnen van de opstelling van de eerste bestuurs-overeenkomsten;

� oprichting van een College van de 15 administrateurs-generaal, het College van deopenbare instellingen van Sociale zekerheid. Dit advies- en coördinatieorgaan, datin het midden van de jaren negentig het daglicht zag (19), biedt de instellingen demogelijkheid om unaniem hun stem te laten horen in de politieke wereld. Het isook de plaats bij uitstek om de samenwerkingsverbanden en gemeenschappelijke

(16) De jaarlijkse vakanties komen niet in aanmerking in het systeem van het globaal beheer van hetstelsel van de werknemers.Zie onder meer: Het globaal financieel beheer van de sociale zekerheid der werknemers, in BelgischTijdschrift voor Sociale Zekerheid, 2, 1997.(17) Smals-MvM is een VZW die de sociale sector en federale overheidsdiensten ondersteunt en bege-leidt bij hun informatiebeheer. De geboden ICT-dienstverlening gaat van het ontwikkelen van software,het installeren van de nodige hardware tot het ter beschikking stellen van gespecialiseerd personeel.(18) Robben, F. en Maes, P., De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid anno 2004, in Belgisch Tijd-schrift voor Sociale Zekerheid, 1, 2004, pp. 145-174.(19) Ingevoerd door art. 30 van het KB van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op deresponsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid.

429



initiatieven van de 15 instellingen voor aangelegenheden met betrekking tot hetbeheer van de openbare instellingen van sociale zekerheid, het beleid op het vlakvan het personeel en de gemeenschappelijke projecten (zoals DMFA) te besprekenen erover te overleggen.

3.2. DOELTREFFENDERE WERKING VAN DE OISZDe OISZ zijn autonome instellingen, d.w.z. dat ze, ten overstaan van de Voogdij,voor wat hun interne werking betreft, over een zekere manoeuvreerruimte beschik-ken. Het vroegere kader, dat door de wet van 16 maart 1954 betreffende de contro-le op sommige instellingen van algemeen nut werd ingevoerd, werd vervangen doorhet KB van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabilise-ring van de openbare instellingen van sociale zekerheid. Dit koninklijk besluit intro-duceert het contractualiseringsprincipe (en dus ook een versoepeling van de hiërar-chische relatie tussen de Voogdij en de instelling), alsook het begrip opvolging vande resultaten.

De OISZ hadden echter niet op het KB van 1997 gewacht om te beginnen metmoderniseren:

� Gedurende de jaren negentig werd binnen de OISZ het gebruik van de boordtabellenveralgemeend. De boordtabellen zijn opvolgingsinstrumenten waarmee de hulpmid-delen die voor de verwezenlijking van een taak worden toegekend, worden gelinktaan de nagestreefde doelstelling. De boordtabel is als het ware een foto van de doel-stellingen en resultaten van elke instelling en maakt het mogelijk om de doeltreffend-heid en geschiktheid van de taken/doelstellingen te meten en te corrigeren (20);

� Lang voor de rest van de federale overheidssector beschikten de instellingen nietalleen over een budgettaire en globale boekhouding, maar ook over een analytischeboekhouding. Dit boekhoudkundige instrument werd vrijwillig door de instellingeningevoerd en maakt het mogelijk om, door de invoering van een kostenberekenings-systeem, de activiteiten/resultaten van een instelling te linken aan de financiële mid-delen die aan deze zelfde instelling worden toegewezen. Dit soort instrumentenmag in sommige OISZ dan al aanwezig zijn, jammer genoeg werden ze niet op eenuniforme manier in de OISZ geïntegreerd. Sommige instellingen gebruiken in hundagelijkse beheer reeds technieken als Activity Based Costing (kostenberekeningnaar activiteit); andere dan weer bevinden zich in de implementatiefase. Bovendienwerden deze systemen ingevoerd zonder dat er initiatieven waren om de boekhoud-kundige regels en kostenberekeningsregels tussen de instellingen te harmoniseren, wathet gebruik van dergelijke instrumenten tijdens begrotingsdiscussies bemoeilijkt (deandere contracterende partij heeft immers geen garantie betreffende de betrouwbaar-heid van het kostenberekeningssysteem dat door de instelling wordt voorgesteld).

(20) (03/12/2004).

430



� Vanaf de jaren negentig is de informatisering van de instelling sterk toegenomenonder impuls van nieuwe organisaties, zoals de KSZ en de Smalls-MvM, en op ver-zoek van de federale regering. Zoals voorheen werd beschreven, kregen de kre-dieten voor de informatisering in de eerste bestuursovereenkomsten bijzonderveel aandacht (21);

� Een groot aantal instellingen deed een beroep op consultancybedrijven om huninterne processen zo doeltreffend mogelijk te maken;

� Door de Copernicushervorming werden de administrateurs-generaal evenals hunadjuncten geresponsabiliseerd via de invoering van een mandaatsysteem.

Voor meer informatie: zie de uitleg over de verschillende hervormingen in de bijlagebij dit artikel (22).

3.3. PARTNERSHIP MET DE VOOGDIJOok aan de zijde van de Voogdij nemen initiatieven stilaan concrete vormen aan.Sinds haar oprichting verdubbelt de FOD Sociale Zekerheid haar inspanningen ommet de OISZ een partnership aan te gaan: er werden overigens enkele BPR’s in diezin gelanceerd (23). In haar betrekkingen met de andere actoren van de socialezekerheid, wenst de FOD de klemtoon te leggen op een gemeenschappelijk project-beheer en een netwerkorganisatie waarin de taken zouden worden verdeeld methet oog op een optimale doeltreffendheid, doelmatigheid en legitimiteit van desociale zekerheid (24). De FOD Sociale Zekerheid wil niet alleen haar taak vanondersteuning van de Voogdijminister(s) optimaliseren, maar ook haar taak als coör-dinator (in samenwerking met de OISZ) van het onderhandelingsproces voor nieu-we overeenkomsten en van het opvolgingsproces. Door de ontwikkeling en verwer-ving van deskundigheid en bekwaamheid binnen eigen diensten en op basis van deconclusies van haar verslag over de uitvoering van de eerste bestuursovereenkom-sten (2004), wil de FOD Sociale Zekerheid een permanent overleg op het getouwzetten met de OISZ en de beleidscellen van de Voogdijministers, teneinde samen tebepalen welke de minimum kwaliteitsvereisten zijn waaraan de bestuursovereen-komsten alsook de verslagen van de OISZ en de regeringscommissarissen moetenvoldoen.

Bovendien werkt de FOD Sociale Zekerheid momenteel aan een herziening van hetopvolgingssysteem, waarin de regeringscommissaris een voorrangspositie zou in-nemen en administratief en methodologisch zou worden ondersteund door de Cel

(21) Robben, F. en Maes, P., De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid anno 2004, in Belgisch Tijd-schrift voor Sociale Zekerheid, 1, 2004, pp. 145-174.(22) Larmuseau H., Paper ‘‘cursus overheidsmanagement prof. G. Bouckaert, Master in Over-heidsmanagement en -beleid, Katholieke Universiteit Leuven, academiejaar 2003-2004.(23) BPR 1 Relaties FOD SZ – Andere actoren SZ, BPR 2 Beleidsvoorbereiding, BPR 3 Bestuursover-eenkomsten.(24) CoperSoc Programma 1 Relatie FOD Sociale Zekerheid – Actoren Sociale Zekerheid, Substuur-groep 25 juli 2002.

431



Betrekkingen met de OISZ, van de Directie-generaal Sociaal Beleid. Dit nieuwe sys-teem wordt uiteraard besproken met de OISZ en de FOD Werkgelegenheid, Arbeiden Sociaal Overleg en de bedoeling ervan is:

� de methodologische en administratieve ondersteuning van de regeringscommissa-rissen te doen toenemen;

� de regels inzake de opvolging van de bestuursovereenkomsten te harmoniseren ende methode die voor het verslag over de uitvoering van de eerste bestuursovereen-komsten wordt gebruikt, duurzaam te maken;

� zowel voor de instellingen als voor de beleidscellen een maximale doorzichtig-heid te garanderen van de verslagen en activiteiten die met de opvolging van debestuursovereenkomsten verband houden.

We merken hierbij tevens op dat de discussie over het College van de commissaris-sen (25) (of toch ten minste over de invoering van samenwerkingsverbanden voorde opvolging door de FOD Begroting) verre van definitief is afgesloten.

Vanuit een concreter standpunt is de FOD Sociale Zekerheid er in de loop van dejaren 2004 en 2005 in geslaagd om:� een evaluatie op te maken van de realisatie van de eerste bestuursovereenkomsten;� in overleg met het College van de OISZ, de FOD B&B en de betrokken beleidscel-

len een onderhandelingskader te bepalen voor de toekomstige bestuursovereen-komsten;

� in overleg met het College van de OISZ kwaliteitscriteria vast te leggen met hetoog op het opstellen van de bestuursovereenkomsten, alsook de bijbehorendeaanhangsels en uitvoeringsverslagen;

� in overleg met het College van de OISZ, de FOD B&B en de betrokken beleidscel-len, de onderhandelingen over de bestuursovereenkomsten 2006-2008 te coördi-neren.

4. EEN EERSTE ERVARING MET VEEL CONTRASTEN

Bij de invoering van beheerscontracten voor verschillende autonome instellingentegelijkertijd staan de politieke en administratieve besluitvormers over het algemeenvoor twee verschillende keuzes voor wat de implementatiestrategie betreft: ofwelwordt vóór de effectieve invoering een algemeen, duidelijk omschreven kader ont-wikkeld (cyclische fasen, afbakening van de opdrachten, inhoud en kwaliteit van dedocumenten, enz.); ofwel wordt dit kader achteraf ontwikkeld op basis van een eer-ste contractualiseringservaring.

(25) Zoals voorzien door art. 7 van het KB van 14 november 2001 tot regeling van de benoemings-voorwaarden en de uitoefening van de opdracht van de Regeringscommissarissen bij de openbareinstellingen van sociale zekerheid. Art. 9 van ditzelfde KB bepaalt dat het College een coördinatie- enadviesorgaan is met betrekking tot de aangelegenheden die de bestuursovereenkomsten afgeslotendoor de openbare instellingen van sociale zekerheid betreffen, en het administratieve toezicht die opdeze wordt uitgeoefend.432



In de socialezekerheidssector hebben de politieke besluitvormers, teneinde deinvoering van de bestuursovereenkomsten niet nog meer te vertragen, duidelijkbeslist om het contractualiseringsproces zonder algemeen kader te lanceren, waar-bij de binnen de OISZ reeds opgedane ervaring inzake strategisch management enprestatiemeting, de kwaliteit van het proces moet waarborgen. In dat opzicht is ophet einde van de eerste overeenkomsten tevens een evaluatie voorzien. Het KB van1997 bepaalde immers dat de eerste bestuursovereenkomst het voorwerp [zou uit-maken] van een verslag door de Voogdijminister aan de Ministerraad, in de loopvan de zevenentwintigste maand na de inwerkingtreding ervan. Het ging metandere woorden om een eenmalige evaluatie die op basis van de eerste ervaringenop het vlak van de beheerscontracten moest nagaan welke de marges van de voor-uitgang zijn en welke harmonisatie eventueel moet worden doorgevoerd.

Deze evaluatie, die door de FOD Sociale Zekerheid wordt georganiseerd, gebeurt intwee fasen, namelijk in 2004 voor de overeenkomsten 2002-2004 en in 2005 voorde overeenkomsten 2003-2005. De eerste resultaten (26) (betreffende de eerste 10verslagen) werden op 3 december 2004 aan de Ministerraad voorgelegd.

De evaluatie geeft een tamelijk contrastrijk beeld van de implementatie van debestuursovereenkomst: enerzijds worden de onloochenbare voordelen van hetgebruik van dit instrument geloofd, maar anderzijds wordt ook gewezen op verbete-ringen die moeten worden aangebracht.

4.1. VERWORVENHEDENDe evaluatie heeft heel wat positieve verworvenheden aan het licht gebracht. Zokonden we onder meer vaststellen dat de OISZ over de nodige hulpmiddelen enervaring beschikten om hun opdrachten in concrete operationele doelstellingen omte zetten. Het grote aantal operationele doelstellingen (1.202 doelstellingen voor de15 OISZ) bewijst duidelijk het vermogen van de OISZ om hun acties en resultaten teplannen. De uitvoeringsfase leidde eveneens tot positieve resultaten: van de 1.202bepaalde operationele doelstellingen konden er 986 naar hun realisatie wordenbeoordeeld. Bij die 986 operationele doelstellingen konden verschillende realisatie-graden worden waargenomen:

(26) Het aan de Ministerraad voorgelegde verslag kan worden ingekeken op de website van de FODSociale Zekerheid.

433



De meeste instellingen zijn met andere woorden de meeste van hun operationeleverbintenissen nagekomen. Behalve deze resultaten betreffende het niveau van deverwezenlijking van de doelstellingen, werd tevens vastgesteld:

� dat het afsluiten van de bestuursovereenkomsten heeft geleid tot het ontstaan ofde verduurzaming van een dynamiek binnen de instellingen in kwestie. In dezeinstellingen werden beduidende inspanningen geleverd teneinde de te verrichtenacties beter te plannen, de verbintenissen in de overeenkomsten beter te definië-ren en de uitvoering ervan op een systematischere manier op te volgen door mid-del van prestatiemeetsystemen en boordtabellen. Een bijzonder positief punt ishet feit dat de instellingen aanzienlijke inspanningen hebben geleverd om rond debestuursovereenkomsten een interne dynamiek te creëren, meestal doordat ze opalle lopende moderniseringsinitiatieven vooruitliepen;

� dat de bestuursovereenkomsten en de activiteiten- en opvolgingsverslagen overde uitvoering ervan bijdragen tot een groter begrip en een grotere doorzichtig-heid wat de doelstellingen en de resultaten van de openbare instellingen vansociale zekerheid betreft. Dankzij dit grotere begrip kan de Staat ook met meerkennis van zaken bestuursovereenkomsten afsluiten;

� dat de bestuursovereenkomsten kunnen worden gebruikt als een hefboom teneindebinnen de instellingen een dynamiek te creëren rondom een aantal ministeriëleprioriteiten (bijvoorbeeld de bepalingen van het Handvest van de sociaal verzekerde).

434


Objectifs réalisés de manière conditionelle

8%

Objectifs non réalisés6%

Objectifs réalisés75%

Objectifs avec vue au delà de l'année d'évaluation

11%

Doelstellingen die verder reikendan het evaluatiejaar

Niet-bereikte doelstellingen

Voorwaardelijk bereiktedoelstellingen

Bereikte doelstellingen


4.2. VOOR VERBETERING VATBARE PUNTENDe politieke beslissing om bestuursovereenkomsten in te voeren zonder vooraf eenkader te definiëren, heeft natuurlijk ook gevolgen gehad op de effectieve uitvoeringvan de contractcyclus. Zonder daadwerkelijk overleg hebben alle actoren zelf, ophun manier, de door het KB van 1997 bepaalde overlegmomenten en documentengeïnterpreteerd. Daardoor konden het gebruik van de bestuursovereenkomst en deinhoud ervan van de ene tot de andere instelling sterk verschillen. Deze verschillenliggen voornamelijk in de mate van operationalisering van de opdrachten die in debestuursovereenkomsten zijn opgenomen. Wat de uitvoering van de proceduresbetreft, werden verschillen vastgesteld in de interpretatie van de door het KB van1997 voorgeschreven jaarlijkse evaluatie van de bestuursovereenkomst. In sommigegevallen gebeurde de opvolging door de commissaris consequent en werd dezeomgezet in een verslag van de commissarissen over de uitvoering van de overeen-komst. In andere gevallen beperkte de opvolging zich tot de ondertekening voorgoedkeuring van het verslag van de instelling over de uitvoering van de overeen-komst door de commissarissen.

Met betrekking tot de kwaliteit van de informatie die tijdens het contractproceswordt uitgewisseld (overeenkomst, bestuursplan, verslagen), werd vastgesteld datde OISZ ontegensprekelijk een leerproces doormaakten en dat de kwaliteit van deplanning en reporting met de jaren verbeterde. Toch bleef er op het einde van deeerste cyclus nog een niet te verwaarlozen vooruitgangsmarge bestaan: door hetgebrek aan duidelijkheid in de omschrijving van de doelstellingen en/of de repor-ting over de resultaten, kon de evaluatie van de FOD Sociale Zekerheid voor 226operationele doelstellingen (hetzij 19,5% van het bepaalde totaal) geen advies gevenover de verwezenlijking ervan.

Behalve dit probleem is er ook nog de kwestie van de betrouwbaarheid van de doorde OISZ in hun verslagen opgenomen gegevens. Ook al heeft de evaluatie van deFOD Sociale Zekerheid geen enkel element gevonden dat de betrouwbaarheid vande door de OISZ gebruikte meetsystemen in twijfel kan trekken, blijft het een feitdat er aan de vertegenwoordigers van de Voogdij momenteel geen objectieve garan-tie kan worden gegeven, via auditsystemen en interne controles, wat de kwaliteit ende betrouwbaarheid van de gegevens over de resultaten van de OISZ betreft.

Aangaande de aanpassing van de bestuursovereenkomsten in de loop van de con-tractcyclus, bepaalde het KB van 1997 dat over elk aanhangsel moest wordenge-sproken en onderhandeld volgens dezelfde onderhandelingsprocedure als vooreen nieuwe overeenkomst, d.w.z. via goedkeuring in de Ministerraad en publicatiein het Belgisch Staatsblad. Door de omslachtigheid van een dergelijke procedurewerd geen enkel verzoek tot aanhangsel (6 van de 15 overeenkomsten) afgerond,ook al is het RIZIV er dan in geslaagd om zijn aanhangsel te laten ondertekenen doorzijn Voogdijminister. Dit weerhield de instellingen er evenwel niet van om hun doel-stellingen en verbintenissen in de loop van de contractperiode aan te passen, overhet algemeen met de goedkeuring van de regeringscommissarissen, maar niet nood-

435



zakelijk met de tussenkomst/goedkeuring van de betrokken beleidscellen. Het feitdat de beleidscellen niet bij de “informele” aanpassingen betrokken waren, is eenprobleem op het vlak van de doorzichtigheid van de informatie-uitwisselingen tus-sen de contracterende partijen. Bovendien is de positie van de regeringscommissarisverre van duidelijk. Kan het feitelijke visum van de regeringscommissaris (zonderbekrachtiging van zijn Voogdijminister) worden gezien als een goedkeuring door deVoogdij van de wijzigingen van het strategische gedeelte van de overeenkomst? Hetzou hoe dan ook wenselijk zijn om de aanpassingsprocedure van de overeenkomstte herzien, wil men dit soort misverstanden voorkomen.

5. CONCLUSIE

De hierboven geanalyseerde elementen vormen het huidige organisatieen manage-mentkader van de contractualisering binnen de 15 OISZ. Maar deze elementen vor-men niet alleen het algemene kader waarin elke vorm van optimalisering van hetinstrument moet passen, maar het zijn ook de prioriteiten bij de verbetering van hetgebruik van de bestuursovereenkomst. De SWOT-methode (27) is een erkendmanagementinstrument waarmee zonder enige twijfel de prioriteiten voor hetgebruik van de overeenkomst kunnen worden vastgesteld.

5.1. BESCHRIJVENDE ANALYSE: WAT ZIJN DE BELANGRIJKE ELEMENTEN?Uit alle hoger genoemde elementen (betrokken actoren, moderniseringshervormin-gen en implementatie van de eerste overeenkomsten) kunnen enkele belangrijkeelementen weerhouden worden die een invloed hebben op het gebruik van debestuursovereenkomsten. Deze elementen kunnen volgens twee hoofdlijnen incategorieën worden ondergebracht: het niveau waar het element zich bevindt,namelijk binnen een organisatie of een actor die bij de contractualisering betrokkenis, en de aard van de invloed van elk element op het beheer van de bestuursovereen-komsten, namelijk een positieve of een negatieve invloed.

Als we het organisatorische en administratieve niveau als intern niveau nemen (sterkeen zwakke punten) en het interorganisatorische niveau als extern niveau (kansen enbedreigingen) en als we de SWOT-methode toepassen op de socialezekerheidssectormet de hierboven beschreven elementen, komen we tot het volgende resultaat:

(27) De SWOT-analyse is een managementtechniek waarmee organisatorische bekwaamheden in ver-band worden gebracht met de elementen van hun omgeving en dat teneinde te bepalen welke debeste strategie is om een bepaald probleem op te lossen. De SWOT-analyse bepaalt vier hoofd-elementen:� strengths (sterke punten): de pluspunten van de betrokken organisaties;� weaknesses (zwakheden): de zwakke punten van de betrokken organisaties;� opportunities (kansen): externe factoren die zouden kunnen aanzetten tot de oplossing van hetprobleem;� threats (bedreigingen): externe factoren die het oplossen van het probleem zouden kunnen verhinderen.Zie onder andere Verhoest, K. en Legrain, A., Handleiding Beheersovereenkomsten, Deel 2. Metho-den en technieken voor contractmanagement, SBOV, maart 2005, pp. 22-24.436



5.2. NORMATIEVE ANALYSE: VERGELIJKING VAN DE VERSCHILLENDE ELEMENTENVolgens de SWOT-methode moeten bepaalde elementen die in de analytische tabelzijn opgenomen, met elkaar worden vergeleken: de relaties tussen de zwakke pun-ten en de bedreigingen kunnen het gebruik van de bestuursovereenkomsten hetmeest in het gedrang brengen. Deze relaties vormen volgens deze methode dehoofdlijnen van de modernisering ter verbetering van de contractualisering binnende sociale zekerheid.

437


Positieve invloed op de

contractualisering Negatieve invloed op de

contractualisering Sterke punten Zwakke punten

Org

anis

ato

risc

he

niv

eau:

de

bet

rokk

en a

ctore

n e

n o

rganis

atie

s

� Progressieve uitwerking van een systeem voor de meting van de resultaten (OISZ)

� Toegenomen informatisering (OISZ) � Optimalisering van de interne processen

(OISZ/FOD) � Rol van coördinator van de

contractprocessen (FOD)

� Ontbreken van auditsystemen (OISZ) � Geen eenvormige of geharmoniseerde

analytische boekhouding en berekening van de ingediende kosten (OISZ)

� Regeringscommissarissen: gebrek aan tijd en ondersteuning (FOD – commissarissen)

� Zwakke punten bij de operationalisering van de doelstellingen en het afleggen van verantwoording voor wat de uitvoering ervan betreft (OISZ)

� Ontbreken van gewoonte op politiek niveau voor het gebruik van de bestuursovereenkomst

Kansen Bedreigingen

Inte

rorg

anis

ato

risc

he

niv

eau:

de

net

wer

ken

� Middelen voor een meer horizontale aanpak: College van de OISZ, Handvest, KSZ, enz.

� Druk van buitenaf (sociaal verzekerde, politieke wereld, enz.)

� Druk van binnenuit (informele benchmarking tussen de OISZ)

� Onderlinge afhankelijkheid tussen de OISZ

� Ervaring op het vlak van interorgani-satorische samenwerking

� Heterogeen netwerk � Weinig integratie tussen de strategische

Voogdij en de budgettaire Voogdij � Weinig integratie tussen de verschillende

strategische voogdij-instanties � Weinig ontwikkeld gemeenschappelijk

kader voor de contractualisering � Onbuigzaamheid van de

aanpassingsprocedure

5.2. NORMATIEVE ANALYSE: VERGELIJKING VAN DE VERSCHILLENDE ELEMENTENVolgens de SWOT-methode moeten bepaalde elementen die in de analytische tabelzijn opgenomen, met elkaar worden vergeleken: de relaties tussen de zwakke pun-ten en de bedreigingen kunnen het gebruik van de bestuursovereenkomsten hetmeest in het gedrang brengen. Deze relaties vormen volgens deze methode dehoofdlijnen van de modernisering ter verbetering van de contractualisering binnende sociale zekerheid.

Positieve invloed op de contractualisering

Negatieve invloed op decontractualisering

Sterke punten Zwakke punten

Org

anis

ato

risc

he

niv

eau:

de

bet

rokk

en a

ctore

n e

n o

rganis

atie

s

� Progressieve uitwerking van een systeemvoor de meting van de resultaten(OISZ)

� Toegenomen informatisering (OISZ) � Optimalisering van de interne processen

(OISZ/FOD) � Rol van coördinator van de

contractprocessen (FOD)

� Ontbreken van auditsystemen (OISZ)� Geen eenvormige of geharmoniseerde

analytische boekhouding en berekeningvan de ingediende kosten (OISZ)

� Regeringscommissarissen: gebrek aan tijden ondersteuning (FOD –commissarissen)

� Zwakke punten bij de operationalisering van de doelstellingen en het afleggen van verantwoording voor wat deuitvoering ervan betreft (OISZ)

� Ontbreken van gewoonte op politiekniveau voor het gebruik van debestuursovereenkomst

Kansen Bedreigingen

Inte

rorg

anis

ato

risc

he

niv

eau:

de

net

wer

ken � Middelen voor een meer horizontale

aanpak: College van de OISZ, Handvest, KSZ, enz.

� Druk van buitenaf (sociaal verzekerde, politieke wereld, enz.)

� Druk van binnenuit (informelebenchmarking tussen de OISZ)

� Onderlinge afhankelijkheid tussen deOISZ

� Ervaring op het vlak van interorgani-satorische samenwerking

� Heterogeen netwerk � Weinig integratie tussen de strategische

Voogdij en de budgettaire Voogdij� Weinig integratie tussen de verschillende

strategische voogdij-instanties� Weinig ontwikkeld gemeenschappelijk

kader voor de contractualisering � Onbuigzaamheid van de

aanpassingsprocedure


5.3. HOOFDLIJNEN VOOR VERBETERINGOp basis van deze analyse konden drie hoofdlijnen voor verbetering wordenbepaald:� leggen van een link tussen doelstellingen en middelen;� reorganisatie van de Voogdij;� grotere doorzichtigheid van de contractcyclus.

5.3.1. Hoofdlijn 1: leggen van een link tussen doelstellingen en middelenHet eerste probleem dat in verband met de bestuursovereenkomsten moet wordenopgelost, ligt in het gebrek aan integratie tussen de delen van de bestuursovereen-komst, namelijk het strategische en het budgettaire gedeelte. De bestuursovereen-

(28) Activity Based Budget.438


Organisatorische niveau: organisatie van de OISZ, FOD en

Strategische cellen Sterke punten Zwakke punten

Met

ing

resu

ltate

n

E-go

v

Inte

rne

proc

esse

n

Coö

rdin

ator

Ont

brek

en v

an

audi

tsys

teem

Het

erog

ene

invo

erin

g va

n A

BB (28)

Prob

lem

en

com

mis

sariss

en

Zwak

ke p

unte

n in

form

atie

Polit

ieke

ve

rbin

teni

s

Horizontale middelen

Druk van buitenaf

Druk van binnenuit

Onderlinge afhankelijk-heid

Kan

sen

Samenwer-kingservaring

Heterogeen netwerk

Lijn 1 Lijn 2

Integratie Begroting – Voogdij

Lijn 3 Lijn 1 Lijn 2 Lijn 3

Lijn 3 Lijn 2 Integratie

voogdij-instanties

Lijn 3 Lijn 2 Lijn 3

Lijn 3

Lijn 2 Zwak gemeen-schappelijk kader


Inte

rorg

anis

ator

isch

niv

eau:

org

anis

atie

van

het

net

wer

k

Bedr

eigi

ngen

Zwakke punten aanhangsels

Lijn 1 Lijn 1

5.3. HOOFDLIJNEN VOOR VERBETERINGOp basis van deze analyse konden drie hoofdlijnen voor verbetering wordenbepaald:� leggen van een link tussen doelstellingen en middelen;� reorganisatie van de Voogdij;� grotere doorzichtigheid van de contractcyclus.

5.3.1. Hoofdlijn 1: leggen van een link tussen doelstellingen en middelenHet eerste probleem dat in verband met de bestuursovereenkomsten moet wordenopgelost, ligt in het gebrek aan integratie tussen de delen van de bestuursovereen-komst, namelijk het strategische en het budgettaire gedeelte. De bestuursovereen-

(28) Activity Based Budget.

Organisatorische niveau: organisatie van de OISZ, FOD enStrategische cellen

Sterke punten Zwakke punten

Met

ing

resu

ltate

n

E-go

v

Inte

rne

proc

esse

n

Coö

rdin

ator

Ont

brek

en v

an

audi

tsys

teem

He t

erog

ene

invo

erin

g va

nA

BB (28)

Pro b

lem

en

com

mis

sariss

en

Z wak

ke p

unte

nin

form

atie

Polit

ieke

verb

inte

nis

Horizontalemiddelen

Druk vanbuitenaf Druk vanbinnenuitOnderlingeafhankelijk-heid

Kan

sen

Samenwer-kingservaring Heterogeennetwerk

Lijn 1Lijn 2

IntegratieBegroting – Voogdij


Lijn 3Lijn 2Integratie

voogdij-instanties

Lijn 3 Lijn 2 Lijn 3

Lijn 3

Lijn 2Zwakgemeen-schappelijk kader

Lijn 3 Lijn 2 Lijn 3Lijn 3

I nte

rorg

anis

ator

isch

niv

eau:

org

anis

atie

van

het

net

wer

k

B edr

eigi

ngen

Zwakkepunten aanhangsels

Lijn 1 Lijn 1


komsten hebben immers tot doel de efficientie van de administratieve machinerievan de sociale zekerheid te verbeteren. De goede verwezenlijking van de in de over-eenkomst opgenomen doelstellingen (die essentieel zijn gericht op de dienstverle-ning aan de sociaal verzekerde en de interne werking van de instellingen), alsook deopvolging van deze verwezenlijking vormen hierbij zeer zeker een essentiële stap.De performantie van de instellingen wordt evenwel niet alleen gemeten aan dehand van de verwezenlijking van deze doelstellingen. Er moet ook met twee anderecriteria rekening worden gehouden:

� doelmatigheid: de middelen moeten zo rationeel mogelijk worden gebruikt om dedoelstellingen zo veel mogelijk te verwezenlijken;

� zuinigheid: de hulpmiddelen (personeel, financiële middelen, enz.) die terbeschikking van de instelling worden gesteld, moeten zo goed mogelijk wordenbeheerd.

Om het naleven van deze twee criteria door de OISZ te kunnen evalueren, is deinvoering noodzakelijk van een meerjaarlijkse, op de performantie gebaseerdebegroting waarin duidelijk wordt vastgelegd welke de kosten van de realisatie vanelke doelstelling en opdracht zijn. Opdat in de contractualisering zowel de input alsde output worden geïntegreerd, moet aan twee voorwaarden worden voldaan:

� de instellingen moeten beschikken over een betrouwbare, geldige en gecontro-leerde kostenberekeningsmethode voor de prestaties en over een geharmoniseer-de analytische boekhouding, teneinde de Voogdij te kunnen inlichten over destrategische of budgettaire gevolgen van hun beslissingen;

� de voogdij moet zich ertoe verbinden om de gevolgen van haar beslissingen voorhet begrotingskader en/of de verbintenissen van de OISZ te bespreken. Ondankshet contractualiseringssysteem kan het primaat van de politieke overheid waar hetgaat om het bepalen van prioriteiten, niet op de helling worden gezet. Wat welmoet worden vermeden, zijn situaties waarbij nieuwe opdrachten worden opge-legd zonder dat daarvoor een begrotingsenveloppe wordt toegekend, of waarbijbegrotingsbesparingen moeten worden doorgevoerd zonder dat het prestatie-niveau wordt aangepast. Als er op politiek niveau geen bereidheid is om het spelvan de contractualisering te spelen, zouden tal van instellingen de invoering vaneen analytische boekhouding en een Activity Based Budget (ABB) wel eens kun-nen beschouwen als peperdure hervormingen zonder reële toegevoegde waarde.

Deze veranderingen binnen de contracterende partijen worden nutteloos indienniet tegelijkertijd bepaalde elementen van het contractnetwerk worden hervormd:

� de link tussen de inputs en de outputs kan slechts worden gelegd als elke contracte-rende partij zelf leert om deze twee essentiële elementen te linken. Voor de OISZ gaathet erom, methodes als ABB (zie hierboven) in te voeren. Voor de Voogdij vereist ditmeer coördinatie tussen de Voogdij voor de “input” (de Minister van Begroting en zijnadministratie) en die voor de “output” (de Voogdijminister en zijn administratie);

439



� politieke prioriteiten kunnen radicaal en in zeer korte tijd veranderen. Voor deOISZ heeft dat tot gevolg dat hun begrotingskader en/of strategische kader in deloop van de overeenkomst compleet kan veranderen. Om de afstemming tussende toegekende middelen en de verbintenissen te behouden, moeten de contractu-aliseringsactoren over een flexibele aanpassingsprocedure kunnen beschikken omde overeenkomst aan de nieuwe politieke situaties aan te passen.

5.3.2. Hoofdlijn 2: reorganisatie van de VoogdijDoordat het de strategische Voogdij voor de opvolging aan tijd en middelen ont-breekt, wordt de reeds bestaande informatieasymmetrie ten nadele van de Voogdij-overheid nog versterkt. De opvolging is een essentiële fase, wil men voldoende trans-parantie garanderen inzake de resultaten van de OISZ en wil de Voogdij over de nodi-ge gegevens beschikken om zijn rol van medeondertekenaar van de overeenkomst tenvolle te kunnen vervullen. De consolidering van de functie van regeringscommissarisvormt een van de pijlers van deze hervorming en vereist een aantal veranderingen:

� harmonisatie van de opvolgingsmethodes die door de regeringscommissarissenworden gebruikt;

� administratieve ondersteuning;� uitwerking van een functieprofiel;� uitwerking van een gemeenschappelijk kader voor zijn bevoegdheden en opdrachten;� specifieke opleiding met het oog op de realisatie van zijn opdrachten.

Sommigen zijn van oordeel dat de ideale oplossing zou liggen in de creatie van depost van voltijds commissaris, die zich met verschillende instellingen zou bezighou-den en in een FOD zou worden geïntegreerd. Deze oplossing zou het probleem vanhet tijdsgebrek oplossen en zou stellig een professionalisering en een grotere conti-nuïteit van de opvolging mogelijk maken. Aan de andere kant mogen we niet verge-ten dat de commissaris de Voogdijminister vertegenwoordigt en dat deze laatstemoet kunnen beschikken over ambtenaren die zijn politieke visie inzake het beheervan de verschillende takken van de sociale zekerheid waarvoor hij bevoegd is, kanverdedigen. De professionele commissarissen moeten met andere woorden in deopvolging van de instellingen een politieke visie kunnen integreren.

Elke hervorming van de functie van regeringscommissaris moet hoe dan ook ver-schillende veranderingen ondergaan op het vlak van het contractualiserings--netwerk:

� invoering van samenwerkingsverbanden tussen de strategische Voogdij en de bud-gettaire Voogdij, opdat beide commissarissen (die van Begroting en die van deVoogdij) hun tussenkomsten bij hun respectieve instellingen op de optimalemanier kunnen coördineren;

440



� invoering van samenwerkingsverbanden tussen de FOD Sociale Zekerheid, deFOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg en de Minister belast met destrategische voogdij, opdat een gemeenschappelijk kader de acties van de verte-genwoordigers van de Voogdij afbakent;

� grotere bereidheid binnen de Voogdij om de contractualiseringslogica te integre-ren, teneinde te komen tot een reorganisatie en een betere informatiestroom;

� onderhandeling over en opstelling van een kader dat gemeenschappelijk is voorde Voogdij en de OISZ en waarin de behoeften van de Voogdij, de taak van decommissaris en de verbintenissen van de instellingen op het vlak van informatie-verstrekking duidelijk zijn gedefinieerd.

5.3.3. Hoofdlijn 3: grotere doorzichtigheid van de contractcyclusHet gebrek aan eenvormigheid bij de uitvoering van de overeenkomsten, alsook dezwakke punten op het vlak van de kwaliteit van de informatieverstrekking door deOISZ (overeenkomst en verslagen) werden in het globale evaluatieverslag over deuitvoering van de eerste bestuursovereenkomsten vastgesteld: voor de eerstebestuursovereenkomsten had bijna een op de vijf operationele doelstellingen tekampen met een gebrek aan duidelijkheid in sommige delen van de overeenkom-sten of verslagen. Een betere doorzichtigheid wat de resultaten van de OISZ betreft,maakt deel uit van de doelstellingen van de modernisering van de instellingen. Deinformatiestroom die door de instellingen werd opgestart, heeft eveneens te lijdenonder een gebrek aan waarborgen die de instellingen kunnen geven inzake denauwkeurigheid, geldigheid en betrouwbaarheid van hun meetsysteem en dus vande informatie in hun overeenkomsten en hun verslagen. Ook al lijkt deze situatiemomenteel niet al te problematisch te zijn, toch zal, door meer klemtoon te leggenop de informatiestroom naar de Voogdij toe, de oprichting van de cel voor internecontrole en interne audit steeds onvermijdelijker worden.

De kwaliteit van de informatieverstrekking en de invoering van waarborgen voor demeetsystemen kunnen alleen worden verbeterd:

� op voorwaarde dat een gemeenschappelijk kader wordt opgesteld teneinde hetvereiste kwaliteitsniveau te bepalen, evenals de verwachtingen van de Voogdij tenoverstaan van de informatiestromen die door de OISZ ter beschikking wordengesteld. Het ontbreken van een dergelijk kader heeft geleid tot enige onzekerheidinzake de afbakening van de taken tussen de verschillende actoren en de draagwijdtevan sommige contractcyclusgebonden gebeurtenissen en documenten. Dat hadtot gevolg dat het voor de Voogdij moeilijk was om wegwijs te geraken in dezeongeordende informatiestroom, omdat ze niet wist welk document of welkegebeurtenis voorrang moest krijgen. Opdat de verschillende actoren (en vooraldan de Voogdij) de contractcyclus beter kunnen beheersen, dient in overleg metde OISZ een minimumkader te worden afgebakend ter bepaling van (29):

(29) G. Bouckaert en T. Auwers, Prestaties meten in de overheid, Die Keure, Brugge, pp. 55-83.

441



– de inhoud en het minimale kwaliteitsniveau van de verschillende contractcyclusge-bonden documenten: overeenkomst, bestuursplan, jaarverslag en tussentijds ver-slag. Het naleven van internationaal erkende criteria, zoals de SMART-criteria (30);

– de procedures voor de verschillende fasen van de cyclus: onderhandeling, opvol-ging en evaluatie;

– de rol, opdrachten en bekwaamheden van de verschillende betrokken actoren;� als men binnen de Voogdij meer bereid is om de contractualiseringslogica te inte-

greren teneinde de informatiestromen te reorganiseren en te optimaliseren, in hetbijzonder door verwachtingen en behoeften op het vlak van informatie (inhouden termijnen) ten overstaan van de OISZ te bepalen. De verwachtingen van deVoogdij kunnen alleen worden gepreciseerd indien er tussen de verschillendebestanddelen van de Voogdij wordt overlegd, teneinde de verzoeken van de Voog-dij eenvormig te maken.

Deze gemeenschappelijke visie moet de kwaliteit van de tussen de Voogdij en deinstellingen uitgewisselde informatie garanderen, waarbij toch de autonomie en debijzonderheden van elke instelling worden gerespecteerd. De uitwerking van eendergelijke gemeenschappelijke visie is des te belangrijker omdat moet worden voor-komen dat de instellingen voor het meten van de resultaten hervormingen doorvoe-ren die dermate van elkaar verschillen dat ze aan het nieuwe gemeenschappelijkekader moeten worden aangepast.

5.4. CONCLUSIEDe sociale zekerheid kan nu met andere woorden bogen op een drie jaar oude erva-ring voor wat het gebruik van de bestuursovereenkomst betreft. Uit de evaluatie vande eerste 15 overeenkomsten is duidelijk gebleken dat er nood is aan een dergelijkinstrument en dat de meeste administratieve actoren van de sociale zekerheid erhun steun aan verlenen. Op de vooravond van de afsluiting van nieuwe overeen-komsten bleek het noodzakelijk om te bepalen welke elementen het gebruik van debestuursovereenkomsten zouden kunnen bevorderen of juist afremmen. Drie hoofd-factoren werden al snel duidelijk:

� een heterogene organisatorische omgeving;� een sterke traditie op het vlak van managementhervormingen (evenwel soms met

een niet-gecoördineerde implementatie);� een contrastrijke invoering van de bestuursovereenkomst.

Bij de analyse van deze elementen is gebleken dat in verband met de contractualise-ring drie hoofdlijnen moesten worden gevolgd:

� koppeling van de doelstellingen/resultaten aan de toegekende middelen en dat,op het niveau van de overeenkomst, maar ook voor de opvolging en het afleggenvan verantwoording;

(30) Specific (specifiek), Measurable (meetbaar), Achievable (haalbaar), Relevant (relevant) & Timebased (met een duidelijke tijdslimiet).

442



� professionalisering van de opvolging van de overeenkomsten door de Voogdij;� in overleg opgesteld kader voor de contractcyclus, in het bijzonder voor de infor-

matiestroom tussen de verschillende actoren.

Bij een “horizontale” aflezing van de SWOT-matrix zien we welke de voornaamstebedreigingen van de contractualisering binnen de sociale zekerheid zijn:

� het is geen verrassing dat het gebrek aan organisatie en coördinatie van de Voog-dij in alle hoofdlijnen voor modernisering terugkomt, vooral als het probleem nogeen stuk groter wordt door het feit dat de politieke overheid het moeilijk heeftom het contractualiseringsproces ten volle te aanvaarden. Indien immers de Fede-rale Staat zijn verbintenissen niet nakomt en eenzijdig maatregelen oplegt, kan deandere contracterende partij, met name elke OISZ, zich terecht afvragen of ze nogdoor de bestuursovereenkomst gebonden is;

� de heterogeniteit van de interne organisatie van de instellingen en het verschil invisie dat elke instelling over de bestuursovereenkomst heeft, kunnen bij debetrekkingen met de Voogdij tot enige onzekerheid leiden. Bij de uitvoering vande tweede bestuursovereenkomsten zou het goed zijn om na te denken over deuitwerking van een gemeenschappelijke visie – voor de OISZ onderling, voor deVoogdij-instanties onderling en voor de Voogdij-instanties en de OISZ – tenopzichte van de bestuursovereenkomst en het gebruik daarvan.

Het is niet de bedoeling van dit artikel om voor de hervorming van het contractuali-seringssysteem binnen de Belgische sociale zekerheid een waar actieplan op hetgetouw te zetten. Toch moet, in het licht van de resultaten van deze analyse, wor-den bepaald welke de voorwaarden zijn waarmee deze hervormingen rekening zul-len moeten houden.

� incrementele implementatie: geen van deze hervormingen kan worden doorge-voerd indien ze niet in de huidige architectuur en bestuurlijke organisatie wordtgeïntegreerd. Uit de hervormingen die in de jaren tachtig werden doorgevoerd,blijkt dat het huidige systeem geleidelijk aan tot stand kwam. Bovendien werdenvoor een groot aantal hervormingen (boordtabellen, globaal beheer, interne her-structurering, enz.) noemenswaardige resultaten behaald op het vlak van perfor-mantieverbetering. Het zou dan ook logisch zijn om van de verworvenheden vandeze hervormingen gebruik te maken om de genoemde veranderingen ten uitvoerte brengen;

� overlegde implementatie: voor de meeste hervormingen is harmonisatie van de werk-wijzen van de instellingen onontbeerlijk. De prioriteitslijnen zijn de invoering vannieuwe processen en procedures, bij de onderhandeling, uitvoering, opvolging énevaluatie van de bestuursovereenkomsten. De invoering van dergelijke processen isalleen mogelijk indien de verschillende actoren worden geraadpleegd en de nieuweprocessen door overleg met deze laatste worden getest. Het socialezekerheidsnet-werk mag dan al kampen met een chronisch gebrek aan overleg, het beschikt tochover de wil en een aantal coördinatiemechanismen, waarvan niet alleen de autonomiemaar ook het paritaire beheer van de instellingen dient te worden gerespecteerd.

443



Het aan de Ministerraad voorgelegde evaluatieverslag en het verslag van het Reken-hof hebben duidelijk aangetoond dat de wil om de bestuursovereenkomst te gebrui-ken om de resultaten te optimaliseren, wel degelijk aanwezig was binnen de open-bare instellingen van sociale zekerheid en dat de Federale Staat zich steeds meerbewust werd van zijn verantwoordelijkheid ten overstaan van het contractualise-ringssysteem. We kunnen alleen maar hopen dat deze wil blijft voortbestaan om hetsysteem te verbeteren. De eerste contacten in het kader van de onderhandelingenover de volgende overeenkomsten doen dit in elk geval veronderstellen.


444



BIBLIOGRAFIE

ARTIKELEN EN WERKEN

Het globaal financieel beheer van de sociale zekerheid der werknemers, in BelgischTijdschrift voor Sociale Zekerheid, nummer 2, 734 p., 1997.

Bouckaert, G. en Auwers, T., Prestaties meten in de overheid, Die Keure, Brugge,205 p., 1999.

Larmuseau H., Paper ‘‘cursus overheidsmanagement prof. G. Bouckaert‘‘, Masterin Overheidsmanagement en -beleid, Katholieke Universiteit Leuven, academiejaar2003-2004.

Quertainmont P., La technique des contrats d’administration en vue de responsabili-ser les organismes de sécurité sociale: panacée ou placebo?, in Administrationpublique, 4, pp. 277-293, 1998.

Robben, F. en Maes, P., De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid in 2004, in Bel-gisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 1, pp. 147-174, 2004.

Verhoest, K. en Legrain, A., i.s.m. Line Putseys, Handleiding Beheersovereenkom-sten. Deel 1. Procedures en actoren, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen,48 p., maart 2005.

Verhoest, K. en Legrain, A., i.s.m. Line Putseys, Handleiding Beheersovereenkom-sten. Deel 2. Methoden en technieken voor contractmanagement, SteunpuntBestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 159 p., maart 2005.

Verhoest, K. en Legrain, A., Le Secteur public en France et en Belgique: de la coordi-nation hiérarchique à la coordination par réseaux, in Politiques et ManagementPublic, 22 (3), pp. 163-191, 2003.

Verhoest, K., Legrain, A. en Bouckaert, G., Over samenwerking en afstemming.Instrumenten voor een optimale beleids- en beheerscoördinatie in de publiekesector, Academia Press, Gent, 307 p., 2003.

Verstraeten, J. Techniek van de bestuursovereenkomst ter responsabilisering van deopenbare instellingen van de sociale zekerheid. Vademecum voor de bestuurders, inBelgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 3, pp. 547-569, 2001.

ADMINISTRATIEVE DOCUMENTEN

Rekenhof, De bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van socialezekerheid. Een beheersinstrument voor de Staat, Brussel, 44 p., maart 2005.

DGSOC, Beknopt Overzicht van de Sociale Zekerheid in België, FOD Sociale Zeker-heid, Brussel, 2000.

445



DGSOC, Globaal syntheseverslag over de uitvoering van de Bestuursovereenkom-sten 2002-2004, FOD Sociale Zekerheid, Brussel, 2004.

DGSOC, Globaal Syntheseverslag over de uitvoering van de Bestuursovereenkom-sten 2003-2005, FOD Sociale Zekerheid, Brussel, 2005 (voorlopig verslag).

CoperSoc Programma 1 Relatie FOD Sociale Zekerheid – Actoren Sociale Zekerheid,Substuurgroep, 25 juli 2002.

BPR 3 Bestuursovereenkomsten (Copersoc): Programma Bestuursovereenkomsten,Verslag Substuurgroep, 25/9/02.

Smet, A. en Demey, J., Juridische impact van de bestuursovereenkomst op de werkingvan de HZIV, Hulpkas voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering, Brussel, 16 p., 2004.

JURIDISCHE GRONDSLAG

Wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van open-baar nut.

Wet van 25 april 1963 betreffende het beheer van de instellingen van openbaar nutvoor sociale zekerheid en sociale voorzorg.

KB van 5 augustus 1986 houdende algemene regeling inzake de begroting en deboekhouding der instellingen van openbaar nut behorend tot categorie D.

KB van 10 oktober 1986 tot uitvoering van artikel 53, achtste lid van de wetbetreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkerin-gen, gecoördineerd op 14 juli 1994.

Wet van 30 maart 1994 houdende sociale bepalingen.

Wet van 11 april 1995 tot invoering van het “Handvest van de sociaal verzekerde”.

KB van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabiliseringvan de openbare instellingen van sociale zekerheid.

KB van 23 mei 2001 houdende oprichting van de Federale Overheidsdienst SocialeZekerheid.

KB van 14 november 2001 tot regeling van de benoemingsvoorwaarden en de uitoe-fening van de opdracht van de Regeringscommissarissen bij de openbare instellin-gen van sociale zekerheid.

446



KB van 28 augustus 2002 betreffende de responsabilisering van de verzekeringsin-stellingen met betrekking tot het bedrag van hun administratiekosten.

447



448


BIJ

LAG

E: S

AM

ENV

ATT

ING

VA

N D

E A

AN

GEV

ATT

E H

ERV

OR

MIN

GEN

Alg

em

een

ka

der

van

de h

erv

orm

ing

en

Alg

emen

e re

glem

ente

ring

Org

anis

atie

Pe

rson

eel

Fina

ncië

n

1954

Wet

van

16

maa

rt 1

954

betr

effe

nde

de c

ontr

ole

op

som

mig

e in

stel

linge

n va

n op

enba

ar n

ut.

De

OIS

Z kr

ijgt r

echt

s-pe

rsoo

nlijk

heid

en

behe

ert

zich

zelf

auto

noom

ond

er d

evo

ogdi

j van

een

min

iste

r.

- H

et p

erso

neel

ssta

tuut

is

hetz

elfd

e al

s da

t van

het

pe

rson

eel v

an d

e fe

dera

leov

erhe

idsb

estu

ren.

-

De

pers

onen

die

met

het

da

gelij

kse

behe

er z

ijn

bela

st, w

orde

n vo

lgen

s sp

ecifi

eke

rege

ls

gese

lect

eerd

. -

De

pers

onee

lsfo

rmat

ie is

va

st e

n de

con

junc

ture

le

fact

oren

wor

den

via

het

stat

uut v

an c

ontr

actu

eel

voor

bep

aald

e du

ur

geab

sorb

eerd

.

De

finan

ciël

e m

idde

len

af

kom

stig

van

de

bijd

rage

n

op h

et lo

on e

n va

n de

Sta

at

wor

den

volg

ens

vast

e ve

rdee

lsle

utel

s tu

ssen

de

OIS

Z ve

rdee

ld.

1963

Wet

van

25

april

196

3 be

tref

fend

e he

t beh

eer

va

n de

inst

ellin

gen

van

open

baar

nut v

oor

soci

ale

zeke

rhei

d en

soc

iale

vo

orzo

rg.

Het

beh

eer

van

de in

stel

ling

gebe

urt o

nder

de

leid

ing

en

de c

ontr

ole

van

een

behe

ers-

com

ité, w

aarm

ee h

et p

arita

ir be

heer

van

de

soci

ale

zeke

r-he

id w

ordt

inge

voer

d. H

et

dage

lijks

e be

stuu

r is

ten

last

e

van

een

leid

ende

am

bten

aar.

19

73KB

van

8 ja

nuar

i 197

3 to

t va

stst

ellin

g va

n he

t sta

tuut

va

n he

t per

sone

el v

an

som

mig

e in

stel

linge

n va

n op

enba

ar n

ut.

Toep

assi

ng, o

p he

t per

sone

el

van

de in

stel

linge

n, v

an d

e w

ijzig

inge

n va

n he

t Gils

on-

stat

uut a

an h

et s

tatu

ut v

an

het p

erso

neel

van

de

fe

dera

le o

verh

eids

best

uren

.19

85In

form

atic

aont

wik

kelin

g

van

Smal

ls-M

vM.

Invo

erin

g va

n de

Ora

cle-

da

taba

se e

n va

n he

t Str

atus

-sy

stee

m.

BIJL

AG

E: S

AM

ENV

ATT

ING

VA

N D

E A

AN

GEV

ATT

E H

ERV

ORM

ING

EN


449

DE BESTUURSOVEREENKOMST: KANSEN EN GEVAREN VAN EEN COMPLEXE OMGEVINGA

lgem

een

ka

der

van

de h

erv

orm

ing

en

Alg

emen

e re

gle

men

teri

ng

Org

ani

satie

Pe

rsone

el

Fina

ncië

n

Ont

wik

kelin

g v

an d

e in

form

atic

ane

twer

ken.

1986

KB

van

5 a

ugus

tus

19

86

houd

ende

alg

emen

e re

ge-

lin

g b

etre

ffen

de

de

beg

ro-

ting e

n de

boek

houd

ing

der

inst

ellin

gen

van

open

- baar

nut b

ehore

nd to

t ca

tegor

ie D

.

Inle

idin

g v

an e

en g

ehar

mo-

nise

erd b

oek

houd

kund

igpla

n vo

or a

lle O

ISZ,

inove

reen

stem

min

g m

et d

e beg

inse

len

van

de

econo

-m

isch

e boek

houd

ing.

1990

Progre

ssie

ve in

voer

ing

van

de

boo

rdta

bel

len.

Begin

van

stra

tegis

che

pla

nnin

g e

n per

form

ant

ie-

met

ing.

1991

Opri

chtin

g v

an d

e K

ruis

pun

tbank

van

de

So

cial

e Ze

kerh

eid.

De

taak

van

de

Kru

ispu

nt-

bank

van

de

Soci

ale

Ze

kerh

eid b

esta

at e

rin

het

info

rmat

iebeh

eer

bin

nen

de

O

ISZ

te c

oörd

iner

en,

bij

te d

rage

n to

t en

te w

ake

nove

r he

t beh

oud

van

de

geg

even

s en

de

sect

or

tevo

orz

ien

van

bel

ang

rijk

e st

atis

tisch

e in

form

atie

.1994

Wet

van

30 m

aar

t 1994

houd

ende

soci

ale

bep

alin

gen

.

- D

e fin

anci

ële

mid

del

enva

n de

OIS

Z w

ord

en

glo

baa

l beh

eerd

(RS

Z

Glo

baa

l beh

eer)

. -

De

finan

cier

ing v

an e

lke

O

ISZ

steu

nt o

p d

ier

reël

e ka

sbeh

oef

ten.

1995

Wet

van

11 a

pri

l 1995 to

t in

voer

ing v

an h

et

“Hand

vest

van

de

soci

aal

verz

eker

de”

.

Aanp

ass

ing v

an

de

inte

rne

pro

cedur

es m

et d

e bed

oel

ing

de

rech

tsze

kerh

eid, de

toe-

gan

kelij

khei

d,

de

doo

rzic

htig

-he

id, de

snel

heid

en

de

nauw

keur

ighe

id te

ver

bet

eren

en

de

adm

inis

tratie

ve p

roce

- dur

es te

ver

eenv

oud

igen

. 23

Ont

wik

kelin

g va

n ee

n in

for-

mat

iser

ings

plan

voor

de

soci

ale

zeke

rhei

d.

Ont

wik

kelin

g v

an d

e in

form

atic

ane

twer

ken.

1986

KB

van

5 a

ugus

tus

19

86

houd

ende

alg

emen

e re

ge-

lin

g b

etre

ffen

de

de

beg

ro-

ting e

n de

boek

houd

ing

der

inst

ellin

gen

van

open

- baar

nut b

ehore

nd to

t ca

tegor

ie D

.

Inle

idin

g v

an e

en g

ehar

mo-

nise

erd b

oek

houd

kund

igpla

n vo

or a

lle O

ISZ,

inove

reen

stem

min

g m

et d

e beg

inse

len

van

de

econo

-m

isch

e boek

houd

ing.

1990

Progre

ssie

ve in

voer

ing

van

de

boo

rdta

bel

len.

Begin

van

stra

tegis

che

pla

nnin

g e

n per

form

ant

ie-

met

ing.

1991

Opri

chtin

g v

an d

e K

ruis

pun

tbank

van

de

So

cial

e Ze

kerh

eid.

De

taak

van

de

Kru

ispu

nt-

bank

van

de

Soci

ale

Ze

kerh

eid b

esta

at e

rin

het

info

rmat

iebeh

eer

bin

nen

de

O

ISZ

te c

oörd

iner

en,

bij

te d

rage

n to

t en

te w

ake

nove

r he

t beh

oud

van

de

geg

even

s en

de

sect

or

tevo

orz

ien

van

bel

ang

rijk

e st

atis

tisch

e in

form

atie

.1994

Wet

van

30 m

aar

t 1994

houd

ende

soci

ale

bep

alin

gen

.

- D

e fin

anci

ële

mid

del

enva

n de

OIS

Z w

ord

en

glo

baa

l beh

eerd

(RS

Z

Glo

baa

l beh

eer)

. -

De

finan

cier

ing v

an e

lke

O

ISZ

steu

nt o

p d

ier

reël

e ka

sbeh

oef

ten.

1995

Wet

van

11 a

pri

l 1995 to

t in

voer

ing v

an h

et

“Hand

vest

van

de

soci

aal

verz

eker

de”

.

Aanp

ass

ing v

an

de

inte

rne

pro

cedur

es m

et d

e bed

oel

ing

de

rech

tsze

kerh

eid, de

toe-

gan

kelij

khei

d,

de

doo

rzic

htig

-he

id, de

snel

heid

en

de

nauw

keur

ighe

id te

ver

bet

eren

en

de

adm

inis

tratie

ve p

roce

- dur

es te

ver

eenv

oud

igen

.


450


Alg

em

een

ka

der

van

de h

erv

orm

ing

en

Alg

emen

e re

glem

ente

ring

Org

anis

atie

Pe

rson

eel

Fina

ncië

n

1996 -…

Lanc

erin

g va

nde

pro

jec-

te

n vo

or a

dmin

istr

atie

ve

vere

envo

udig

ing

van

de

verp

licht

inge

n va

n de

w

erkg

ever

s te

nov

erst

aan

van

de s

ocia

leze

kerh

eids

-in

stel

linge

n.

- La

ncer

ing

van

voor

alle

O

ISZ

gem

eens

chap

pelij

ke

e-go

v-pr

ojec

ten.

-

Gem

eens

chap

pelij

k in

form

atie

behe

er v

oor

de

arbe

idsc

ontr

acte

n.

1997

KB v

an 3

apr

il 19

97

houd

ende

maa

treg

elen

met

het

oog

op

de

resp

onsa

bilis

erin

g va

n de

op

enba

re in

stel

linge

n va

nso

cial

e ze

kerh

eid.

- In

voer

ing

van

een

kade

r

voor

een

doe

ltref

fend

beh

eer

va

n de

inst

ellin

g.

- In

voer

ing

van

de

best

uurs

over

eenk

omst

en.

- In

voer

ing

van

het C

olle

ge

van

de O

ISZ.

Kade

r vo

or d

e au

tono

mie

op

het

vla

k va

n H

uman

reso

urce

man

agem

ent.

Kade

r vo

or d

e fin

anci

ële

auto

nom

ie:

tran

sfer

mog

e-lij

khed

en e

n fle

xibe

l beh

eer

va

n he

t vas

tgoe

dpat

ri-m

oniu

m.

2001

KB v

an 2

3 m

ei 2

001

houd

ende

opr

icht

ing

van

de

Fed

eral

e O

verh

eids

- di

enst

Soc

iale

Zek

erhe

id.

- O

pric

htin

g va

n ee

nsp

ecifi

eke

FOD

bel

ast m

et d

e vo

orbe

reid

ing,

ond

erst

euni

ng

en c

oörd

inat

ie v

an h

et a

lge-

men

e be

leid

inza

ke s

ocia

le

zeke

rhei

d, a

lsoo

k m

et d

e be

stur

ing

en o

pvol

ging

van

de s

ocia

leze

kerh

eids

inst

ellin

gen

van

alge

mee

n nu

t en

de

open

bare

inst

ellin

gen

van

soci

ale

zeke

rhei

d.

2001

KB v

an 1

4 no

vem

ber

2001

to

t reg

elin

g va

n de

ben

oe-

min

gsvo

orw

aard

en e

n de

ui

toef

enin

g va

n de

op-

dr

acht

van

de

Rege

rings

-co

mm

issa

risse

n bi

j de

open

bare

inst

ellin

gen

van

soci

ale

zeke

rhei

d.

- Ka

der

voor

de

uitv

oerin

gva

n de

opd

rach

ten

van

de

rege

rings

com

mis

saris

sen.

-

Invo

erin

g va

n ee

n C

olle

ge

van

Rege

rings

com

mis

- sa

risse

n.


451

DE BESTUURSOVEREENKOMST: KANSEN EN GEVAREN VAN EEN COMPLEXE OMGEVINGA

lgem

een

ka

der

van

de h

erv

orm

ing

en

Alg

emen

e re

glem

ente

ring

Org

anis

atie

Pe

rson

eel

Fina

ncië

n

2002

Ond

erte

keni

ng v

an d

e be

stuu

rsov

eree

nkom

sten

20

02-2

004

van

10 O

ISZ.

De

opdr

acht

en e

n do

elst

el-

linge

n (e

vena

ls d

e ge

kwan

ti-fic

eerd

e ve

rbin

teni

ssen

) w

orde

n hi

erin

vas

tgel

egd.

Vo

or d

e ui

tvoe

ring

van

de

doel

stel

linge

n w

ordt

een

be

stuu

rspl

an o

pges

teld

.

- D

e be

grot

ing

van

de

inst

ellin

g be

staa

t uit

een

opdr

acht

enbe

grot

ing

enee

n be

heer

sbeg

rotin

g.

Alle

en d

e be

heer

sbeg

rotin

g (b

esta

ande

uit

de e

xplo

i-ta

tieko

sten

gef

inan

cier

d

door

env

elop

pen)

pas

t in

het k

ader

van

de

best

uurs

-ov

eree

nkom

st.

- D

e ge

plan

de in

voer

ing

va

n po

sitie

ve e

n ne

gatie

ve

sanc

ties

wer

d ui

tges

teld

. 20

02-

2003

Cop

erni

cush

ervo

rmin

g -

Mod

erni

serin

g va

n de

am

bten

aren

loop

baan

, co

mpe

tent

iem

etin

g,

ontw

ikke

lcirk

el.

– D

e ad

min

istr

ateu

r-

gene

raal

en

zijn

adj

unct

be

hore

n vo

orta

an to

t het

st

atuu

t man

agem

ent-

fu

nctie

, op

voor

waa

rde

dat

ze s

lage

n vo

or e

en te

st.

2003

Ond

erte

keni

ng v

an d

e be

stuu

rsov

eree

nkom

sten

20

03-2

005

van

de o

verig

e

5 O

ISZ.

De

opdr

acht

en e

n do

elst

el-

linge

n (e

vena

ls d

e ge

kwan

-tif

icee

rde

verb

inte

niss

en)

wor

den

hier

in v

astg

eleg

d.

Voor

de

uitv

oerin

g va

n de

do

elst

ellin

gen

wor

dt e

en

best

uurs

plan

opg

este

ld.

- D

e be

grot

ing

van

de

inst

ellin

g be

staa

t uit

een

opdr

acht

enbe

grot

ing

enee

n be

heer

sbeg

rotin

g.

Alle

en d

e be

heer

sbeg

rotin

g (b

esta

ande

uit

de e

xplo

i-ta

tieko

sten

gef

inan

cier

d

door

env

elop

pen)

pas

t in

het k

ader

van

de

best

uurs

over

eenk

omst

. -

De

gepl

ande

invo

erin

g

van

posi

tieve

en

nega

tieve

sa

nctie

s w

erd

uitg

este

ld.

– D

e ad

min

istr

ateu

r-

-


452


Alg

em

een

ka

der

van

de h

erv

orm

ing

en

Alg

emen

e re

glem

ente

ring

Org

anis

atie

Pe

rson

eel

Fina

ncië

n

2004

G

loba

al s

ynth

esev

ersl

ag

over

de

uitv

oerin

g va

n de

Be

stuu

rsov

eree

nkom

sten

20

02-2

004

(Min

iste

rraa

d

van

3 de

cem

ber

2004

).

De

uitv

oerin

g va

n de

in d

e be

stuu

rsov

eree

nkom

sten

op

geno

men

doe

lste

lling

en w

erd

geco

ntro

leer

d en

er

wer

den

voor

stel

len

gefo

rmul

eerd

met

de

bedo

elin

g om

de

best

uurs

over

eenk

omst

zo

optim

aal m

ogel

ijk o

p te

ste

llen

en te

geb

ruik

en.

2005

Eval

uatie

van

de

over

-ee

nkom

sten

200

3-20

05do

or d

e FO

D S

ocia

le

Zeke

rhei

d.

Ond

erha

ndel

ing

over

de

over

eenk

omst

en 2

006-

20

08.

Zie

hoge

r.

- O

nder

hand

elin

gska

der

door

al

le a

ctor

engo

edge

keur

d.

- Kw

alite

itscr

iteriu

m

gefo

rmul

eerd

voo

r he

t op

stel

len

van

doel

stel

linge

n.

Nie

uw in

dexc

ijfer

(liq

uida

tie-

perc

enta

ge) v

oor

de e

volu

tie

van

de b

udge

tten

op h

et v

lak

van

pers

onee

l.

Kade

r in

ond

erlin

ge o

ver-

eens

tem

min

g va

stge

legd

, te

nein

de e

en o

nder

sche

id

te m

aken

tuss

en d

e aa

n de

op

drac

hten

toeg

ewez

en

budg

ette

n en

de

aan

de

proj

ecte

n to

egew

ezen

bu

dget

ten.


INHOUDSTAFEL


1. CONTRACTUALISERING BINNEN DE SOCIALE ZEKERHEID 415

1.1. VOORWERP VAN DE CONTRACTUALISERING: DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415

1.2. THEMA VAN DE CONTRACTUALISERING: RESPONSABILISERING EN DECENTRALISERING 4161.3. INHOUD VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMST . . . . . . . . . . . . . . . . 4171.4. KADER VOOR DE UITVOERING VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMST . . . . . . . . 4191.5. AARD VAN DE BESTUURSOVEREENKOMST . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420

2. OMGEVING VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMST 423

2.1. EEN MEERVOUDIGE POLITIEKE PARTNER . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4232.2. EEN NIET MINDER COMPLEXE INTERNE SITUATIE: HET PARITAIR BEHEER . . . . . . 427

3. MODERNISERING VAN DE SOCIALEZEKERHEIDSSECTOR 427

3.1. MEER HORIZONTALE AANPAK EN HARMONISATIE . . . . . . . . . . . . . . . 4283.2. DOELTREFFENDERE WERKING VAN DE OISZ . . . . . . . . . . . . . . . . . 4303.3. PARTNERSHIP MET DE VOOGDIJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431

4. EEN EERSTE ERVARING MET VEEL CONTRASTEN 432

4.1. VERWORVENHEDEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4334.2. VOOR VERBETERING VATBARE PUNTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435

5. CONCLUSIE 436

5.1. BESCHRIJVENDE ANALYSE: WAT ZIJN DE BELANGRIJKE ELEMENTEN? . . . . . . . 4365.2. NORMATIEVE ANALYSE: VERGELIJKING VAN DE VERSCHILLENDE ELEMENTEN . . . . 4375.3. HOOFDLIJNEN VOOR VERBETERING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4385.4. CONCLUSIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442

BIBLIOGRAFIE 445

BIJLAGE: SAMENVATTING VAN DE AANGEVATTE HERVORMINGEN 448

453



DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DEOVERHEIDSINSTELLINGEN VAN SOCIALEZEKERHEID. EEN BEHEERSINSTRUMENTVOOR DE STAAT (1)

DOOR PHILIPPE DEVRIES* en NIKOLA MIRKOVIC**

* Auditeur, Rekenhof

** Adjunct-auditeur, Rekenhof

1. DRAAGWIJDTE EN FILOSOFIE VAN DE AUDIT

De onderhavige audit werd uitgevoerd in het kader van de onderzoeksopdracht naarhet goede gebruik van de staatsgelden, opdracht die uit hoofde van artikel 5 van zijnorganieke wet aan het Rekenhof werd toevertrouwd (2).

Het Rekenhof heeft zich over het contractmanagementproces tussen de Staat en deopenbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ) gebogen. De bestuurs-overeenkomsten, die worden geregeld door de wet van 26 juli 1996 (3), uitgevoerddoor het bijzonderemachtenbesluit van 3 april 1974 (4), hebben als doelstelling tezorgen voor een doeltreffender beheer van de OISZ – en, per slot van zaken, ook de

(1) Het artikel is een weergave van de grote lijnen van de mondelinge uiteenzetting die Ph. Devriesen N. Mirkovic hebben gehouden tijdens de studiedag op 14 april 2005 over contractmanagement inBelgië. Het steunt op een verslag van het Rekenhof, getiteld “De bestuursovereenkomsten van deopenbare instellingen van sociale zekerheid: een beheersinstrument voor de Staat”. In dit artikel wor-den de voornaamste vaststellingen en aanbevelingen van het verslag uiteengezet. Het weerspiegeltevenwel uitsluitend het standpunt van de auteurs en houdt geen enkele verbintenis van het Reken-hof in. Het officiële standpunt van deze instelling staat uitsluitend vermeld in het eigenlijke verslag,dat beschikbaar is op de website (www.rekenhof.be).(2) Wet van 29 oktober 1846 houdende de organisatie van het Rekenhof, zoals deze werd gewijzigdbij de wet van 10 maart 1998.(3) Tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wet-telijke pensioenstelsels.(4) Houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instellingen vansociale zekerheid, met toepassing van artikel 47 van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering vande sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels. KB,bevestigd door de wet van 12 december 1997 tot bekrachtiging van de koninklijke besluiten,genomen met toepassing van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid entot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels, en de wet van 26 juli 1996strekkende tot realisatie van de budgettaire voorwaarden tot deelname van België aan de EuropeseEconomische en Monetaire Unie.

455

DEVRIES-NED.qxp 27/02/2006 7:57 Pagina 455


dienstverlening aan de burger – door een grotere responsabilisering en de verplich-ting om verantwoording af te leggen voor hun prestaties. De huidige vijftien bestuurs-overeenkomsten, die eind 2005 aflopen, moeten immers de te behalen doel-stellingen omvatten voor elk van de wettelijke opdrachten van deze instellingen.Deze doelstellingen werden door de instellingen bepaald in overleg met de Staat enmoeten het de Staat mogelijk maken om de zuinigheid, doelmatigheid en doeltref-fendheid van hun werking te beoordelen. Alle instellingen van sociale zekerheidhebben nu een bestuursovereenkomst ondertekend. De bestuursovereenkomstvormt dan ook een instrument dat door de Staat kan worden benut op het vlak vaneen goed bestuur.

Gezien het belang van de overeenkomsten heeft het Rekenhof het nuttig geacht omeen audit uit te voeren aangaande de beheersing van dit contractmanagementprocesdoor de Staat. Concreet ging het erom te onderzoeken hoe de Staat zich heeft geor-ganiseerd om de huidige en toekomstige overeenkomsten te bespreken, af tesluiten, op te volgen en te beoordelen, en in welke mate hij erover heeft gewaaktdat de kwaliteit van de inhoud en de opvolging van de overeenkomsten wordtverzekerd.

De bedoeling van de audit was dus niet om de intrinsieke kwaliteit van de 15momenteel van kracht zijnde bestuursovereenkomsten te beoordelen, evenmin alsde rol van de overheidsinstellingen van sociale zekerheid als medecontractant in hetproces. Dat verklaart waarom alleen met de personen en diensten die voor rekeningvan de Staat werken, werd gesproken, met name de regeringscommissarissen die detoezichthoudende overheden vertegenwoordigen, en de vertegenwoordigers van debetrokken federale overheidsdiensten (FOD’s). De vertegenwoordigers van deinstellingen van sociale zekerheid werden derhalve niet geraadpleegd. De bedoelingvan de audit bestond er evenmin in om na te gaan in welke mate de Staat zijn speci-fieke, budgettaire en andere verbintenissen nakomt, die in elk van de afgeslotenovereenkomsten zijn opgenomen.

Vooraleer de informatie bij de vertegenwoordigers van de Staat in te zamelen, werdeen ideale situatie van het contractmanagementproces opgesteld op basis van nor-men en goede praktijken afgeleid uit de literatuur en de nationale en internationaleervaringen. Deze voorstelling werd gebruikt als referentiesysteem om op een uni-forme en vergelijkende manier de onderhandeling en opvolging van de eersteovereenkomsten te analyseren.

2. VASTSTELLINGEN EN AANBEVELINGEN VAN HET VERSLAG

De vaststellingen en aanbevelingen van het Rekenhof werden in 3 punten onder-gebracht: de rol van de Staat bij het contractmanagement; de beheersing door deStaat van de kwaliteit van de contracten en de beheersing door de Staat van deopvolging en de evaluatie van de overeenkomsten.

456


2.1. DE ROL VAN DE STAAT BIJ HET CONTRACTMANAGEMENTIn het kader van het contractmanagement wordt de Staat een partner van de OISZ.De Staat heeft de plicht om het sociale beleid te ontwerpen en te evalueren, er aande OISZ de strategische hoofdlijnen van mee te delen en de nodige middelen te hun-ner beschikking te stellen. De OISZ gaan in ruil voor een grotere autonomie verbin-tenissen aan inzake te behalen resultaten waarvoor zij rekenschap moeten afleggen.De Staat moet op deze resultaten toezicht houden en ze evalueren.

De Staat moet zich met andere woorden de nodige middelen geven om het contract-managementproces te beheersen en op te treden als een ware medecontractant; datimpliceert dat de Staat de verplichtingen die hem door deze overeenkomst zijnopgelegd, moet nakomen en deze beheerswijze moet evalueren.

Wat de rol van de Staat betreft, stelt het Rekenhof dat: “Dit proces impliceert dat deStaat zijn rol aanpast en in plaats van het traditionele toezicht uit te oefenen, eenpartnerschap aangaat.De Staat heeft zijn rol en die van zijn vertegenwoordigers echter niet duidelijkgeherdefinieerd in de reglementering of via richtlijnen. Daaruit volgt dat de rol vande Staat van de ene overeenkomst tot de andere varieert en dat het proces nietonder controle is. Een ander gevolg is dat de OISZ en de vertegenwoordigers van deStaat de rol van de Staat in het kader van de contractuele relaties op uiteenlopendewijze interpreteren.”

Verder beklemtoont het Rekenhof: “Daarenboven heeft de Staat geen richtlijnenmet strategische oriëntaties uitgewerkt en verspreid om zijn sociaal beleid via bestuurs-overeenkomsten uit te voeren. Op één geval na werden de doelstellingen uit debestuursovereenkomsten bijgevolg unilateraal door de OISZ voorgesteld, zondergrote inbreng van de Staat.Er moet echter worden onderstreept dat de Staat tijdens de onderhandelingen aande OISZ heeft gevraagd om de doelstellingen inzake het handvest van de sociaal-verzekerde in de bestuursovereenkomsten op te nemen, terwijl het in feite ging omde naleving van de wet van 11 april 1995 tot invoering van het ‘handvest’ van desociaal-verzekerde.”

Tot slot verklaart het Rekenhof: “(…) heeft de Staat wat hij verwacht van de bestuurs-overeenkomsten, niet gedefinieerd in richtlijnen of onderrichtingen aan deinstellingen en zijn vertegenwoordigers. De Staat heeft het contractmanagementmet andere woorden niet aangegrepen om te verduidelijken wat hij van de OISZ bijhet volbrengen van hun opdrachten verwacht.”

Het verslag van het Rekenhof somt vervolgens de verschillende partijen op die voorde Staat in het contractmanagementproces tussenkomen (regeringscommissarissen,FOD Sociale zekerheid, FOD Budget en Beheerscontrole,…). In dit verbandbenadrukt het Rekenhof dat: “gezien het grote aantal optredende partijen, hetlogisch zou zijn om ieders rol duidelijk te definiëren. De reglementering vertoont op

457

DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OVERHEIDSINSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID ...


dat vlak echter lacunes en er zijn geen onderrichtingen of richtsnoeren van de Staatom dat te verhelpen. Meer bepaald de rol van de regeringscommissarissen en dievan de federale overheidsdiensten zijn zwak gedefinieerd.De rol van de regeringscommissarissen in het contractmanagement werd onvol-doende geherdefinieerd en verduidelijkt. Er wordt niets gezegd over hun rol bij deonderhandelingen over de overeenkomsten. Alleen het KB van 14 november 2001over de opvolging van de overeenkomsten gaat op de grote lijnen ervan in, maarzonder de grenzen ervan duidelijk af te bakenen. Ook het KB van 1997 en het daar-bij horende verslag aan de Koning geven enkele preciseringen over hun rol bij dejaarlijkse evaluatie.De taakverdeling tussen de regeringscommissarissen “Sociale Zekerheid” en deregeringscommissarissen “Begroting” is bovendien niet duidelijk afgebakend. (…)De reglementering bepaalde eveneens dat een college van regeringscommissarissenzou worden opgericht om het werk van de commissarissen te coördineren en teadviseren. Dat college werd echter nooit ingesteld.”

Wat de rol van de FOD’s betreft, wordt het volgende beklemtoond: “De regle-mentering aangaande de bestuursovereenkomsten handelt enkel over de ministersen de verschillende regeringscommissarissen. Ze zwijgt over de rol die de FOD’skunnen spelen, inzonderheid door een ondersteuningsdienst ter beschikking testellen van de ministers en de regeringscommissarissen.”

Het Rekenhof bespreekt ook de recente inspanningen die binnen de FOD SocialeZekerheid werden geleverd om tot verbetering te komen: “Ten eerste werden in hetkader van de Copernicushervorming binnen de FOD Sociale Zekerheid, verschil-lende BPR’s (business process reengineering) uitgevoerd. Een daarvan hadbetrekking op de controle van de bestuursovereenkomsten. Als oplossing werdvoorgesteld om een college van voltijds aangestelde regeringscommissarissen eneen dienst ondersteuning binnen de directie-generaal van het sociaal beleid op terichten. De gelegenheid werd ook aangegrepen om de taken van zowel deregeringscommissarissen als de FOD te verduidelijken. Die aanbevelingen werdenechter niet in de praktijk omgezet.Evenwel werd tijdens de audit de structuur van de FOD Sociale Zekerheid herzienmet de oprichting van een dienst Relaties met de OISZ, die de regerings-commissarissen moet ondersteunen. Die dienst kwam in de plaats van de dienstToezicht.”

De FOD Budget en Beheerscontrole liet daarop weten dat ze zich bewust was vanhet gebrek aan richtlijnen voor de regeringscommissarissen en werkt aan eenontwerp voor een handleiding voor hen.

458



In antwoord op deze situatie formuleert het Rekenhof drie aanbevelingen:

� de rol van de Staat en die van zijn optredende partijen beter definiëren in overlegmet de OISZ. Vooral de taken van de regeringscommissarissen moeten duidelijkworden gedefinieerd;

� tijdens de onderhandeling van de bestuursovereenkomsten de strategische oriën-taties aan de OISZ meedelen en erop toezien dat die in de ontwerpen van bestu-urs-overeenkomsten worden geïmplementeerd;

� het contractmanagement op het vlak van de Staat omkaderen door een diensthorizontale ondersteuning, die over voldoende personeel en de passendedeskundigheid beschikt. Om in dat opzet te slagen, is een van de sleutelfactoren,het coördineren van de acties die de verschillende toezichthoudende federaleoverheidsdiensten en de FOD Budget en Beheerscontrole uitvoeren.

Tijdens de tegensprekelijke gedachtewisseling met de betrokken administraties aan-gaande de vaststellingen en aanbevelingen van de audit, sluit de FOD Sociale Zeker-heid zich aan bij het Rekenhof over het feit dat de taakverdeling in het kader van debestuursovereenkomsten duidelijker moet worden afgebakend. De FOD Sociale Zeker-heid dringt er echter op aan dat het scheppen van meer duidelijkheid moetgebeuren in overleg met de OISZ.

Een ander aspect dat werd overwogen, is het bestaan van een gestructureerde docu-mentatie. In dat verband stelde het Rekenhof het volgende vast: “De Staat heeftgeen gecentraliseerde en gestructureerde documentatie van het gehele contract-management bijgehouden en mist aldus de noodzakelijke gegevens om de lopendeovereenkomsten op te volgen en de nieuwe voor te bereiden. Deze toestand werdrecent echter verbeterd doordat de FOD Sociale Zekerheid over de verwezenlijkingvan de eerste overeenkomsten centraal gegevens verzamelt, voor het opmaken vanhet globale evaluatieverslag van de 27e maand.”

Het Rekenhof beveelt dan ook aan om “voort te gaan met de inspanningen om hethele proces van de onderhandeling en opvolging van de bestuursovereenkomsten tedocumenteren en die documentatie gestructureerd en gecentraliseerd te bewaren.De Staat moet de nodige instructies geven om voor elke bestuursovereenkomst per-manente opvolgingsdossiers te kunnen aanleggen.”

2.2. BEHEERSING VAN DE KWALITEIT VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN Dit aspect werd op 2 vlakken overwogen:

� enerzijds moeten middelen worden bepaald volgens de logica van het contract-management en met het oog op de te behalen resultaten, en

� anderzijds moeten doelstellingen en indicatoren worden bepaald, die aan dekwaliteitsnormen moeten voldoen opdat ze de Staat op een objectieve enoordeelkundige manier kunnen inlichten over de werking van de instellingen inkwestie. 459



2.2.1. Bepalen van de middelenWat het bepalen van de middelen betreft, stelt het KB van 1997 (5) “(…) definanciering van de werking van de instelling moet worden gekoppeld aan goedgekozen variabelen die de (na te streven) doelstellingen van de instelling weer-spiegelen. De financiering moet kunnen worden aangepast aan veranderingen in de(stijgende of dalende) vraag naar diensten.” In verband met de boordtabellen wordtgepreciseerd dat “(…) dit een beleidsinstrument is dat een inzicht moet geven in derelatie tussen de doelstellingen (in termen van operationele normen), detoegewezen en gebruikte middelen (in termen van kosten) en de gerealiseerde dienst-verlening (in termen van bereikte resultaten).” Uit het verslag aan de Koning blijktdus dat er tussen de resultaten en de middelen een koppeling moet bestaan dieinherent is aan het contractmanagement.

In de praktijk heeft het Rekenhof vastgesteld dat: “bij de bepaling van de middelenniet is teruggekoppeld naar de bepaling van de doelstellingen en dus ook niet naarde te bereiken resultaten. De middelen werden tijdens het begrotingsconclaaf vanuiteen enveloppe vastgesteld op basis van de verwezenlijkingen van de jaren 1998 tot2000 die de FOD Budget en Beheerscontrole in juni 2001 had verzameld.”

Het Rekenhof haalt overigens aan dat: “over het algemeen in de bestuursover-eenkomsten geen indicatoren van kosten of doelmatigheid zijn vastgelegd om deverwezenlijking van doelstellingen op te volgen.”

De oorzaken die het Rekenhof voor deze lacunes aanhaalt, zijn:

� het gebrek aan een duidelijke definitie van de rol van de verschillende vertegen-woordigers van de Staat bij de onderhandeling en het onderzoek van de doel-stellingen en indicatoren;

� het ten opzichte van het onderhandelingsproces te laat op gang brengen van dediscussie over de begroting;

� het ontbreken van beheersinstrumenten binnen de OISZ waarmee rekenschapkan worden gegeven over de verwezenlijking van de doelstellingen, en in het bij-zonder het feit dat heel wat OISZ bij de afsluiting van de overeenkomsten nietover een informatiesysteem beschikten om objectief de middelen te bepalen dienodig zijn om die doelstellingen te verwezenlijken.

Tot slot oordeelt het Rekenhof meer ten gronde dat “de koppeling van de middelenaan de doelstellingen als meest adequate berekeningswijze alleen verantwoord is alsde overeenkomsten van voldoende kwaliteit zijn. Alleen dan kunnen ze op betrouw-bare, relevante en objectieve wijze rekenschap geven van de goede werking van deOISZ en dus van de verwezenlijking van alle opdrachten van de instelling.”

(5) Verslag aan de Koning van het KB van 3 april 1997, B.S., 30 april 1997, blz. 10468, 10469en 10472.

460



Ten aanzien van deze situatie formuleert het Rekenhof vier aanbevelingen:

� de rol van de verschillende vertegenwoordigers van de Staat bij de onderhandelin-gen moet worden gepreciseerd;

� de middelen moeten zo vroeg mogelijk bij de voorbereiding van de bestuurs-overeenkomsten worden besproken;

� de Staat moet erop toezien dat binnen de OISZ beheerscontrolesystemen wordeningevoerd waarmee de middelen die ze vragen, objectief kunnen worden be-oordeeld, meer bepaald in de vorm van kosten- en doelmatigheidsindicatoren diein de bestuursovereenkomsten moeten worden voorzien;

� de Staat moet zich er tot slot van vergewissen dat hij over betrouwbare informatiebeschikt, inzonderheid door erop toe te zien dat er binnen de OISZ internecon-trolesystemen en interne-auditdiensten worden opgericht.

Tijdens de tegensprekelijke procedure stelde de FOD Sociale Zekerheid met klemdat de OISZ inspanningen hebben geleverd om hun beheersen opvolgingssystemente verbeteren. Een dergelijke vooruitgang is een onontbeerlijke voorwaarde om dezuinigheid en de doeltreffendheid van de activiteiten van de OISZ te kunnen meten.

2.2.2. Bepalen van doelstellingen en indicatorenWat het bepalen van doelstellingen betreft, merkt het Rekenhof op dat: “er van decommissarissen enkele interventies zijn geweest, maar dat die zeer beperkt zijngebleven. Twee instellingen vormden daarop een uitzondering. In het algemeenhebben de toezichthoudende ministers de voorstellen van de instellingen zonderveel discussie goedgekeurd.’’ Inzake de indicatoren was er geen tussenkomst van deStaat.

Het Rekenhof preciseert verder dat: “de Staat de kwaliteit van de doelstellingen enindicatoren die de instellingen bij de onderhandeling van de eerste bestuurs-overeenkomsten hebben voorgesteld, niet systematisch heeft nagegaan. Opdat deopvolging van de verwezenlijking van de bestuursovereenkomsten over de werkingvan de OISZ objectieve en relevante informatie zou kunnen verstrekken, moeten dedoelstellingen en de indicatoren aan een aantal kwaliteitsnormen voldoen.”

Een van de oorzaken is, volgens het verslag van het Rekenhof: “de regerings-commissarissen werden niet afdoende en op georganiseerde wijze gesteund dooreen ondersteunende dienst (…). De Staat heeft de ontwerpovereenkomsten dus niettransversaal en systematisch benaderd, behalve voor de verbintenissen van de Staaten voor de gedragsregels ten aanzien van het publiek.” Een tweede oorzaak moetworden gezien in “(…) het feit dat de toezichthoudende overheid geen instructies ofalgemeen geldende richtlijnen heeft uitgevaardigd voor het kwaliteitsniveau dat vande bestuursovereenkomsten wordt verwacht, en dat zowel voor de doelstellingenals voor de indicatoren.”

461



Deze situatie heeft tot gevolg dat de Staat bij de onderhandeling slechts zeer weinigtussenbeide gekomen is en dat de kwaliteit van de bestuursovereenkomsten kan ver-schillen. Immers:

� “de Staat kon zich er niet systematisch van vergewissen dat de doelstellingen rele-vant, realistisch, ambitieus, nauwkeurig, duidelijk en in de tijd gepland waren,noch kon hij nagaan of ze meetbaar waren”;

� “de verschillende wettelijke opdrachten van de instellingen worden niet allemaal,of slechts gedeeltelijk gerealiseerd”;

� “de doelstellingen uit de overeenkomsten zijn niet homogeen qua niveau, in diezin dat de doelstellingen van sommige overeenkomsten algemeen zijn en anderedan weer operationeel van aard zijn”;

� “voor de meeste instellingen is geen echte stand van zaken opgemaakt die alsgrondslag heeft gediend voor het bepalen van de doelstellingen” en “waar er al uit-gangsgegevens beschikbaar waren, kon de Staat de geldigheid ervan niet nagaan”;

� “de doelstellingen zijn meestal van kwantitatieve en zelden van kwalitatieve aard.Er is geen indicator van de doeltreffendheid of van de context (...) en er is even-min een kostenindicator”;

� “heel wat doelstellingen werden bepaald zonder een te bereiken streefdoel aan tegeven, of bleken niet meetbaar te zijn”;

� “bepaalde doelstellingen hebben door hun dubbelzinnige formulering tot uiteen-lopende interpretaties geleid toen de Staat de overeenkomsten evalueerde.”

Het Rekenhof relativeert evenwel deze zwakheden en wijst erop dat het om eeneerste ervaring met contractmanagement gaat. Het voegde hier echter wel aan toedat “de Staat bij de onderhandelingen een betere uitgangspositie zou hebben gehad,mocht hij zich beter hebben voorbereid. Door alle betrokken partijen beter enduidelijker te ondersteunen en algemeen geldende normen mee te delen, zou opzijn minst een minimaal kwaliteitsniveau kunnen zijn gewaarborgd. Ook had menop die manier voor elke overeenkomst op gestructureerde wijze de sterke enzwakke punten van het contractmanagementproces kunnen kennen.”

Op het vlak van de aanbevelingen en met het oog op een verbetering van het pro-ces herinnert het Rekenhof derhalve aan de noodzaak om een onder-steuningssysteem in te voeren, met als taak: “een vergelijkend onderzoek van dekwaliteit van de doelstellingen en de indicatoren van de overeenkomsten mogelijkte maken op basis van gemeenschappelijke normen die de Staat eventueel in over-leg met de OISZ heeft opgesteld.” Dergelijke normen zouden met name een garantie zijn voor: “(…) vergelijkbarebestuursovereenkomsten met een minimaal kwaliteitsniveau die het in de toekomstmogelijk moeten maken om objectief en oordeelkundig rekenschap af te leggenover de zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de werking van deinstellingen.”

462



Het Rekenhof stelt ook een andere deugd van een vergelijkende benadering op devoorgrond: “Hoewel voor elke OISZ andere reglementeringen van toepassing zijn,bestaan er toch bepaalde gemeenschappelijke processen. De Staat zal kunnen bijdra-gen tot het bepalen van soortgelijke doelstellingen en indicatoren voor dieprocessen. Door identieke processen met elkaar te vergelijken kunnen best prac-tices worden uitgewerkt en verspreid.” Door de benadering kan de Staat helpen om“materies te bepalen waarvoor in de boordtabellen van alle OISZ gezamenlijke indi-catoren moeten worden opgenomen, zoals artikel 10, 2e lid, van het koninklijkbesluit van 3 april 1997 oplegt.”

Inzake de concretere aspecten betreffende de kwaliteit van de doelstellingen en deindicatoren, verwijst het Rekenhof naar het referentiekader, opgenomen als bijlagebij het verslag, dat normen en best practices bevat die als leidraad kunnen dienen endie de Staat kunnen helpen om een continue en regelmatige monitoring van hetcontractmanagement in te stellen.

Tijdens de tegensprekelijke gedachtewisseling heeft de FOD Sociale Zekerheidgesteld dat ze van plan was om permanent overleg te plegen met de OISZ en met dekabinetten van de toezichthoudende ministers, zodat samen kan worden bepaaldwat de minimale kwaliteitseisen zijn waaraan de bestuursovereenkomsten en de rap-porten van de OISZ en van de regeringscommissarissen moeten voldoen.

3. OPVOLGING EN EVALUATIE VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN

Het derde luik van het verslag van het Rekenhof betreft de opvolging en de evalu-atie van de overeenkomsten. Voor dit aspect werden 3 niveaus in beschouwinggenomen: de eigenlijke opvolging en evaluatie, de beheersgegevens en de herzie-ning van de bestuursovereenkomst.

3.1. OPVOLGING EN EVALUATIEMeteen al wijst het Rekenhof op het bestaan van enkele bindende en tegen-sprekelijke opvolgings- en evaluatieprocedures, zowel in de reglementering als in deprotocollen gesloten tussen de regeringscommissarissen en de administrateurs-generaal van de OISZ. Hoewel het tegensprekelijke karakter van de globale evaluatievan de eerste overeenkomsten, die is gepland voor de 27e maand van hun inwerking-treding, niet reglementair werd georganiseerd, werd het toch in de gebruiktemethodologie opgenomen en derhalve ook effectief toegepast.

Het Rekenhof stelt evenwel vast dat “de Staat geen richtlijnen of een beleidskaderheeft opgesteld voor de inhoud van de opvolgings- en evaluatieverslagen en voorwat hij verwacht van de regeringscommissarissen. “Dat heeft tot gevolg dat de doorde regeringscommissarissen gebruikte methodes en de presentatie van de resultatenniet uniform werden voorgesteld. Dat bemoeilijkt de horizontale exploitatie enanalyse van de gegevens.

463



Immers: “De evaluatie door de regeringscommissarissen varieert zowel naar vormals naar inhoud. Sommigen maken een evaluatienota die losstaat van het opvol-gingsverslag over de instelling, anderen becommentariëren het opvolgingsverslag ofondertekenen het gewoon. Voor sommige instellingen werd in de zin van de regle-mentering geen jaarlijks evaluatieverslag opgesteld. De opvolgingsverslagen ver-melden slechts uitzonderlijk de gebruikte bronnen en berekeningsmethodes en decontroles uitgevoerd om de kwaliteit van de verstrekte informatie te verzekeren.”

Het Rekenhof preciseert evenwel dat “De FOD Sociale Zekerheid over de eerstebestuursovereenkomsten een globaal evaluatieverslag heeft opgesteld (6). Dat ver-slag werd opgesteld op basis van een methodologie die aan alle betrokken partijenwerd meegedeeld en die kan dienen als richtsnoer voor de toekomstige evaluaties.”Daardoor is het verslag een van de sterke punten die in het huidige contractmanage-mentproces worden aangehaald. Vooral omdat het heeft mogelijk gemaakt om vast-stellingen en aanbevelingen te doen die hierop een impact zouden kunnen hebben;ook al was de evaluatie van de kwaliteit van de overeenkomsten niet de recht-streekse bedoeling.

Ter afronding van de paragraaf over de opvolging en evaluatie van de verwezenlij-king van de overeenkomsten en de inlichtingen die de Staat eruit kan afleiden, pre-ciseert het Rekenhof: “Gelet op de huidige toestand en op de reeds vermelde tekort-komingen in de kwaliteit van de doelstellingen en indicatoren, kan de Staat opbasis van de opvolgings- en evaluatieverslagen geen oordeel vellen over dezuinigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de werking van de OISZ.”Het Rekenhof voegt hier nog aan toe dat de informatie die in het kader van deopvolging werd ingezameld, hoogstens in staat stelt om de operationele doeltref-fendheid van sommige activiteiten of taken uitgevoerd door de verschillende OISZte beoordelen, zonder er evenwel de impact van te kennen op de werking van deinstelling als geheel.

Om de kwaliteit van de evaluatie te verbeteren beveelt het Rekenhof aan:

� “om normen en richtlijnen uit te werken om de inhoud van de periodieke opvol-gings- en evaluatieverslagen te verduidelijken en die normen en richtlijnen aanalle bij het contractmanagement betrokken partijen toe te zenden. De doelstellingmoet zijn dat de Staat de gegevens uit de verslagen vlotter kan analyseren enexploiteren. De kwaliteit van die verslagen is echter vooral afhankelijk van de ver-betering van de kwaliteit van de doelstellingen en van de indicatoren”;

� “om een globale evaluatie voor te schrijven die ook op de kwaliteit van de doel-stellingen en indicatoren slaat, en eveneens op hun voorstelling. Een dergelijkeevaluatie moet er bovendien komen op het moment dat elke bestuursovereen-komst afloopt, en wel zo snel mogelijk, zodat de Staat er de nodige lessen uit kantrekken voor de onderhandelingen van volgende overeenkomsten.”

(6) Dat verslag werd opgesteld krachtens artikel 8, §4, van het KB van 3 april 1997.

464



Wat de kwaliteit van de opvolgings- en evaluatieverslagen betreft, wordt verwezennaar de referentiegegevens opgenomen als bijlage bij het verslag, die de Staat bij hetverbeteren van dit aspect van contractmanagement kunnen sturen en helpen.

Het verslag aan de Koning van het KB van 1997 preciseert echter dat de bestu-ursovereenkomsten worden gepubliceerd zodat de sociaal-verzekerden er kennisvan kunnen nemen. Wat de publicatie van de resultaten betreft, wijst het Rekenhofechter op het volgende: “Buiten enkele initiatieven die de OISZ hebben onder-nomen, werden de resultaten van de uitvoering van de beheersovereenkomsten nietopenbaar gemaakt.” Voor een grotere transparantie in deze context beveelt hetRekenhof de Staat aan “erop toe te zien dat de resultaten van de uitvoering van debestuursovereenkomsten worden gepubliceerd, en de regels voor die publicatie inoverleg met alle OISZ vast te stellen.”

Tot slot stelt het Rekenhof vast dat de wetgever in 1996 had bepaald dat de Koningeen stelsel van positieve of negatieve sancties zou invoeren en dat dat punt van dewet tot op heden nog niet werd uitgevoerd. Om de situatie hieromtrent toe te lichten,vraagt het dat de kwestie van de sancties wordt beslecht. Het Rekenhof benadruktdat de wet moet worden uitgevoerd of aangepast en dat, wanneer negatievesancties worden opgelegd, dat gepaard moet gaan met een onderzoek naar deoorzaken van en de remedies voor de moeilijkheden die zich voordoen.

Tijdens de tegensprekelijke procedure “heeft de FOD Sociale Zekerheid aangegevendat ze het opvolgingssysteem aan het herwerken is. In dat nieuwe opvolgings-systeem zou de regeringscommissaris een scharnierplaats innemen. De FOD SocialeZekerheid herinnert er ook aan dat in het kader van zijn globaal synthetisch verslagover de uitvoering van de bestuursovereenkomsten 2002-2004, een evaluatiemodelwerd uitgewerkt en met succes toegepast.” De FOD Budget en Beheerscontrole ves-tigt dan weer de aandacht op het belang van de oprichting van het college van com-missarissen.

3.2. BEHEERSGEGEVENSIn de eerste plaats wil het Rekenhof beklemtonen dat: “een positief effect van deinvoering van de bestuursovereenkomsten is dat alle OISZ boordtabellen hebbenontwikkeld. Alle OISZ hebben ook progressief een analytische boekhouding of tenminste een geobjectiveerd systeem voor de kostenberekening ingevoerd.”

Het Rekenhof stelt echter vast dat: “de Staat de betrouwbaarheid van de gegevensvan de opvolging niet heeft kunnen nagaan. De regeringscommissarissen zijnimmers zelden op de hoogte van de berekeningsmethodes om de informatie in tezamelen die nodig is om rekenschap af te leggen van de verwezenlijking van dedoelstellingen.” Bovendien wijst het Rekenhof erop dat “de regeringscommissaris-

465



sen over het algemeen de kwaliteit van de in de opvolgingsverslagen opgenomeninformatie niet hebben onderzocht. Ze beschikken daarvoor overigens niet over detijd, de steun of de deskundigheid.”

Verder verklaart het Rekenhof: “De Staat heeft immers geen informatie over deinternecontrolesystemen die de OISZ zouden hebben ingevoerd om de kwaliteit vande informatie te verzekeren die wordt ingezameld om over de verwezenlijking vande doelstellingen uit de bestuursovereenkomsten te rapporteren. Bovendienbeschikken slechts twee instellingen over een dienst Interne Audit: de RVP en deRVA.”

Het komt daardoor tot de conclusie dat de Staat “(…) daardoor niet in de voorwaar-den verkeert om redelijke zekerheid te bezitten over de kwaliteit van de gegevens.”

Bij zijn aanbevelingen beklemtoont het Rekenhof de volgende punten:

� “de Staat moet zorgen voor een duidelijke, strikte en door iedereen onderschrevendefinitie van de in te zamelen gegevens, de gegevensbronnen, de methodes om ze inte zamelen en die om de performantiemetingen te analyseren;

� hij moet er ook over waken dat de verantwoordelijkheden terzake duidelijkbepaald zijn;

� de Staat moet redelijke zekerheid hebben over de kwaliteit van de opvolgings-gegevens. Daartoe moet hij de ontwikkeling van een systeem van interne controlebinnen de OISZ aanmoedigen en vervolgens over de goede werking daarvanwaken. In die context zou hij erop moeten toezien dat in elke OISZ een dienstInterne Audit wordt opgericht die beantwoordt aan de internationale normen endie onder het gezag van een auditcomité zou kunnen staan.”

Het Rekenhof verwijst ook naar zijn referentiesysteem, dat kan helpen om dekwaliteit van de beheersgegevens te verbeteren.

Tijdens de tegensprekelijke procedure heeft de FOD Sociale Zekerheid meegedeelddat de aanbevelingen geformuleerd in het kader van het globaal evaluatieverslag vande 27e maand convergeren met de aanbeveling van het Rekenhof over de ontwik-keling van een internecontrolesysteem en de oprichting van een dienst interne auditbinnen de OISZ. De FOD Budget en Beheerscontrole van zijn kant heeft aangebodenom de OISZ methodologisch te steunen, voor zover hem daarvoor de bevoegdheidwordt verleend.

3.3. HERZIENING VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTIn dit verband stelt het Rekenhof vast dat: “geen enkele van de eerste bestuurs-overeenkomsten is herzien wat de grond van de zaak betreft. De doelstellingen,drempels en indicatoren zijn niet aangepast. De enige herzieningen waren van bud-gettaire aard.”

466



Het verklaart evenwel dat: “die procedure binnen het leerproces echter (…) van kapitaalbelang is. De eerste overeenkomsten konden niet steunen op iets wat voorafbestond. Het was dan ook belangrijk, ze te kunnen aanpassen indien de eerstecijfers van de uitvoering aantoonden dat de doelstellingen slecht warengedefinieerd.”

Het Rekenhof beklemtoont tot slot dat: “het voor een doeltreffend contract-management essentieel is dat de bestuursovereenkomst aan de evolutie van externefactoren kan worden aangepast en dat doelstellingen en streefdoelen die aanvanke-lijk slecht gedefinieerd waren, kunnen worden gecorrigeerd.” Het voegt hier nogaan toe dat “de herziening alleen maar flexibel kan verlopen als de contracterendepartijen bereid zijn om dergelijke wijzigingen te aanvaarden, zowel op budgettairvlak als wat de doelstellingen betreft.”

Tijdens de tegensprekelijke procedure heeft de FOD Sociale Zekerheid vermeld datde herziening van de procedure tot aanpassing van de bestuursovereenkomst zekerter sprake komt bij de onderhandelingen over de volgende bestuursovereenkomstenvoor de periode 2006-2010.

4. CONCLUSIES

Uit de audit van het Rekenhof blijkt dat de Staat bij de onderhandeling over en deopvolging van de bestuursovereenkomsten zijn rol van medecontractant nietvolledig heeft vervuld. Met het oog op de conclusie van de volgende overeen-komsten benadrukt het Rekenhof het belang van de bestuursovereenkomst alsbeheersinstrument en herinnert het eraan dat de Staat zich van de noodzakelijkemiddelen moet voorzien om zijn rol te vervullen, wil hij het voordeel dat hij op hetvlak van een goed beheer uit dit instrument kan halen, niet tot niets herleiden.

De audit heeft aangetoond dat de eerste overeenkomsten, die nog steeds deel uit-maken van een leerproces, het de Staat niet mogelijk maakten om de zuinigheid, dedoeltreffendheid en de doelmatigheid van de werking van de OISZ en ten slotte ookvan de dienst aan de sociaal-verzekerde te beoordelen. Om een dergelijke doel-stelling, die het einddoel uitmaakt van deze nieuwe beheerstechniek, te bereikenmoeten alle overeenkomsten op een homogene en oordeelkundige manier wordenuitgewerkt, onderhandeld en opgevolgd.

Vanuit het besef dat deze overeenkomsten zowel voor de actoren van het sociaalbeleid als voor de sociaal-verzekerde belangrijk zijn, heeft het Rekenhof in zijn verslagbehalve zijn aanbevelingen, ook een referentiesysteem toegevoegd dat de Staat kanhelpen om deze overeenkomsten beter te benutten en zijn rol van medecontractantbeter te vervullen bij de onderhandelingen van de volgende overeenkomsten.


467



INHOUDSTAFEL

DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OVERHEIDSINSTELL INGEN VANSOCIALE ZEKERHEID. EEN BEHEERSINSTRUMENT VOOR DE STAAT

1. DRAAGWIJDTE EN FILOSOFIE VAN DE AUDIT 455

2. VASTSTELLINGEN EN AANBEVELINGEN VAN HET VERSLAG 456

2.1. DE ROL VAN DE STAAT BIJ HET CONTRACTMANAGEMENT . . . . . . . . . . . 4572.2. BEHEERSING VAN DE KWALITEIT VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN . . . . . . 459

3. OPVOLGING EN EVALUATIE VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN 463

3.1. OPVOLGING EN EVALUATIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4633.2. BEHEERSGEGEVENS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4653.3. HERZIENING VAN DE BESTUURSOVEREENKOMST . . . . . . . . . . . . . . . 466

4. CONCLUSIES 467

468



EERSTE WORKSHOP.‘‘HEEFT CONTRACTUALISERINGEIGENLIJK WEL ZIN?’’VERSLAG

DOOR HENDRIK LARMUSEAU

Directeur-generaal belast met beleidsgericht onderzoek, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid

De studiedag over de contractualisering in België, naar aanleiding van de viering van60 jaar sociale zekerheid en Rijksdienst voor Sociale Zekerheid in België, kwam opeen scharniermoment. Het jaar 2005 valt samen met het einde van de looptijd van deeerste generatie bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van socialezekerheid – periode 2002-2005 – en met de voorbereiding van de tweede generatie.

Het KB van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabiliseringvan de openbare instellingen van sociale zekerheid vormt de reglementaire basis voorde voorbereiding, de afsluiting en de opvolging van de bestuursovereenkomsten.In de loop van 2004 werd door de FOD Sociale Zekerheid een ‘globaal synthese-verslag over de uitvoering van de bestuursovereenkomsten 2002-2004’ opgesteldover de bestuursovereenkomsten van tien openbare instellingen van sociale zeker-heid (OISZ) die op 1 januari 2002 in werking zijn getreden. Een gelijkaardig rapportbetreffende de andere vijf bestuursovereenkomsten 2003-2005 is in opmaak. Doorhet Rekenhof werd in maart 2005 een verslag aan de Kamer van Volksvertegenwo-ordigers ingediend betreffende ‘De bestuursovereenkomsten van de openbareinstellingen van sociale zekerheid; een beheersinstrument voor de Staat.’ In dit rap-port heeft het Rekenhof het proces van contractmanagement behandeld vanuit ééncontracterende partij, met name de Staat, en de diverse actoren die hierbijbetrokken zijn, zoals de regeringscommissarissen, de FOD’s,….

In de eerste workshop werd een antwoord gezocht op volgende duidelijk uitgespro-ken vraag: ‘heeft contractualisering eigenlijk wel zin?’. Na drie jaar toepassing in deOISZ was het de bedoeling om na te gaan in welke mate de afgesloten bestuurs-overeenkomsten door de diverse actoren al dan niet positief werden ervaren.Beide bovenvermelde verslagen hebben als basis gediend voor de discussie in deeerste workshop. De workshop werd geleid door de Voorzitter van het College vanAdministrateurs-generaal van de OISZ, de heer Gabriel Perl, Administrateur-generaalvan de Rijksdienst voor Pensioenen. Zowel de Administrateurs-generaal, de verte-

469

LARMUSEAU-NED.qxp 27/02/2006 8:44 Pagina 469


genwoordigers van de sociale partners, de regeringscommissarissen van de OISZ, depersoneelsleden van de betrokken beleidscellen, de OISZ en de betrokken FOD’snamen actief deel aan deze workshop. Alle bij de voorbereiding, afsluiting en opvol-ging van de bestuursovereenkomsten betrokken actoren, namen actief deel aan hetdebat. Als leidraad bij de gesprekken werd een aantal vragen, gebundeld in eendrietal dimensies, aan de deelnemers van de workshop voorgelegd.

1. EERSTE DIMENSIE: DE ONTWIKKELING VAN EEN BESTUURSAUTONOMIE VAN EENOISZ NAAR AANLEIDING VAN HET AFSLUITEN VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMST

1.1. AAN DE DEELNEMERS VOORGELEGDE VRAGEN�� Welke wijzigingen worden op het vlak van de autonomie inzake personeel en

begroting vastgesteld in vergelijking met de vroegere toestand?�� Hoe concretiseert de nieuwe autonomie zich na drie jaren in de praktijk, in het

kader van een nieuwe cultuur van resultaatgerichtheid?�� In welke mate draagt de bestuursovereenkomst bij tot een betere rapportering

over de zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de OISZ?�� Wat zijn de sterke punten, en welke zijn de lacunes van het KB van 3 april 1997?

1.2. CITAAT‘Door een bestuursovereenkomst te sluiten, wordt de instelling een openbareinstelling van sociale zekerheid ( OISZ) en geniet ze een grotere beheersautonomie.Die autonomie vertaalt zich vooral in een grotere beslissingsmacht op het vlak vanhaar aanwervings- en vormingsbeleid en op dat van het loopbaanperspectief vanhaar personeel. Die grotere beslissingsmacht is ook terug te vinden in het financieelen budgettair beheer,…’ (punt 36 verslag van het Rekenhof).

1.3. SYNTHESE VAN HET DEBAT

1.3.1. Door meerdere deelnemers aan de workshop werd gesteld dat inzake budgetbeheerde openbare instellingen van sociale zekerheid reeds vóór de invoering van debestuursovereenkomsten over een zekere bestuursautonomie beschikten. De in-voering van de bestuursovereenkomsten had volgens deze deelnemers tot op hedenhieraan weinig verandering gebracht.De vaststelling dat de OISZ tijdens de uitvoering van de bestuursovereenkomst meteen aantal lineaire besparingsmaatregelen geconfronteerd werden, terwijl de tebereiken resultaten door de instellingen ongewijzigd bleven, werd als negatiefervaren. Deze werkwijze staat haaks ten opzichte van de verbintenis waarbij de mid-delen, gedurende de hele looptijd van de bestuursovereenkomst, gewaarborgd zijnvoor een duidelijk afgesproken resultaatsniveau.

470


1.3.2. De implementatie van de bestuursovereenkomsten ging evenwel gepaard met eenautonomie inzake het personeelsbeleid. Dat de leiding van de OISZ haar personeels-behoeften voortaan zelf kan vastleggen, werd als positief ervaren. De vaststelling datgedurende de voorbereiding, de afsluiting en de uitvoering van de eerste bestuurs-overeenkomsten de budgettaire enveloppes voor de financiering van het personeelzonder inspraak van de OISZ werden herzien werd negatief ervaren.

1.3.3. Volgens vertegenwoordigers van de OISZ heeft contractualisering maar zin wanneerin een rechtstreeks overleg de voogdijminister vooraf zijn visie en zijn strategischekrachtlijnen aan de openbare instellingen van de sociale zekerheid (leidend ambte-naar en beheerscomité) kenbaar maakt. De bestuursovereenkomst was wellicht eendoelmatiger aansturingsinstrument geweest indien de overheid met de instellingeneen dialoog was aangegaan betreffende de gewenste beleidsmaatregelen. Eendialoog tussen beide partijen had de toegevoegde waarde van het instrument signifi-cant kunnen doen toenemen.

1.3.4. Door de leidende ambtenaren werd opgemerkt dat bovenvermeld verslag van hetRekenhof betreffende de bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen vansociale zekerheid tot stand was gekomen zonder dat de verantwoordelijken van deOISZ werden gecontacteerd.

1.3.5. Vertegenwoordigers van de sociale partners beklemtoonden dat:

�� in de voorbije twee decennia de openbare instellingen van de sociale zekerheidreeds heel wat inspanningen hadden geleverd met het oog op het bereiken vandoelmatiger en efficiënter werkende instellingen. De bestuursovereenkomst be-tekende geen revolutie, maar was een evolutie in de werking van de OISZ;

�� beide partijen, de OISZ en de Staat, op voet van gelijkheid dienen te staan. Eenessentiële voorwaarde opdat de contractualisering een positieve bijdrage zou kun-nen leveren voor het sociaal beleid is dat beide partijen (Federale Regering enOISZ) de aangegane verbintenissen naleven, en dat inspraak van de diverseactoren betrokken bij de bestuursovereenkomsten wordt gerespecteerd;

�� de eenzijdig door de Staat genomen beslissingen op budgettair vlak een manifestvoorbeeld is van het feit dat in de voorbije periode beide contracterende partijenniet op voet van gelijkheid stonden;

�� de voogdij op de instellingen werd in de voorbije periode als sterker ervaren danvóór de afsluiting van de bestuursovereenkomsten.

471

EERSTE WORKSHOP ‘‘HEEFT CONTRACTUALISERING EIGENLIJK WEL ZIN?’’ VERSLAG


1.3.6. Sterke punten van de huidige reglementering van de bestuursovereenkomstenwaren onder meer:

�� de vaststelling dat de bekendmaking van de jaarlijkse rapporten omtrent de resulta-ten van de uitvoering van de bestuursovereenkomsten een opportuniteit wasom de transparantie van de geleverde activiteiten door de OISZ voor alle actoren tevergroten. Door de instellingen werden aanzienlijke inspanningen geleverd om naaraanleiding van de invoering van de bestuursovereenkomsten binnen de instellingeen dynamiek te creëren. Zo werden in veel instellingen interne cellen en werk-groepen opgericht om de onderhandeling van de bestuursovereenkomsten voor tebereiden en actief mede te werken aan de uitvoering en de rapportering ervan. Ditheeft ongetwijfeld bijgedragen tot een grotere motivatie van het personeel van deOISZ wat ten goede kwam aan de geleverde prestaties van de instellingen;

�� de bevoegdheid die het beheersorgaan van elke openbare instelling van socialezekerheid had bekomen om de personeelsformatie autonoom vast te stellen. Eenobjectivering van de personeelsbehoeften voor de uitvoering van de vastgesteldeopdrachten van de instellingen was een concreet element van responsabiliseringvan de instellingen.

1.3.7. Lacunes in de huidige reglementering waren onder meer:

�� de beperkte flexibiliteit bij een eventuele herziening van de bestuurs-overeenkomst tijdens de uitvoering ervan;

�� de toegekende begrotingsenveloppes aan de instellingen werden zonder inspraakvastgelegd en bepaalde onderdelen van deze enveloppes waren onderworpen aande éénjarigheid. De instellingen zijn vragende partij voor een meerjarenbegrotingvoor de duur van de bestuursovereenkomst.

1.3.8. Door sommige deelnemers wordt de vraag gesteld of er een alternatief was voor debestuursovereenkomst als sturingsinstrument van de instellingen voor sociale zeker-heid. Door de deelnemers werd aangenomen dat dit instrument een dynamiek bin-nen de instelling tot stand heeft gebracht en dat dit na het doorlopen van een leer-proces een nuttig sturingsinstrument was om op een objectieve wijze rekenschap afte leggen over de zuinigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de wer-king van de instellingen. Gesuggereerd werd dat beide contracterende partijen(Staat en OISZ) zich eveneens zouden inlaten met de verbintenissen van de bestuurs-overeenkomst die om een of andere reden niet werden uitgevoerd. Overleghierover is wenselijk.Dergelijke aanpak kan een belangrijk element bij het te door-lopen leerproces zijn.

472



2. TWEEDE DIMENSIE: BETROKKENHEID VAN DE DIVERSE PARTIJEN BIJ DE CON-TRACTUALISERING

2.1. AAN DE DEELNEMERS VOORGELEGDE VRAGEN�� Welke acties zouden moeten ondernomen worden om de betrokkenheid van de

Voogdijminister(s) in iedere fase van de contractcyclus te optimaliseren?�� Is er nood aan herdefiniëring van de rol van de regeringscommissarissen? Hoe

moet die concreet ingevuld worden?�� Welke acties zouden moeten ondernomen worden om de sociale partners nauwer

bij de opmaak, de opvolging en de evaluatie van een bestuursovereenkomst tebetrekken?

�� Wat is de rol van de andere actoren zoals het College van Administrateurs-generaal, de betrokken Federale Overheidsdiensten,…?

2.2. CITATEN‘Een bestuursovereenkomst is een contract tussen het orgaan dat delegeert (deStaat) en het orgaan dat de taak uitvoert (de instelling van sociale zekerheid: hetbeheerscomité en de persoon belast met het dagelijks bestuur), waarbij deze laatsteeen bepaalde output (d.i. dienstverlening) moet leveren en daartoe over voldoenderuimte beschikt bij de inrichting van de interne organisatie en in de aanwending van hethem toegemeten budget.’ Uit het verslag aan de Koning van het KB van 3 april 1997.

’De reglementering op de bestuursovereenkomsten dient te worden gewijzigd omde rol van de Staat en die van zijn optredende partijen beter te definiëren. Vooral detaken van de regeringscommissarissen en van de FOD’s moeten duidelijk wordengedefinieerd in het licht van de nieuwe rol die de Staat vervult in het kader van debestuursovereenkomsten. De rollen moeten in overleg met de OISZ gedefinieerdworden.De Staat moet aan de OISZ eveneens aangeven wat de rol is van zijn vertegen-woordigers bij de onderhandeling, sluiting en opvolging van de bestuurs-overeenkomsten., Uit het verslag van het Rekenhof, aanbeveling opgenomen onderhet punt 55.


2.3.1. Bij de eerste bestuursovereenkomst was de voorbereiding en de afsluiting van debestuursovereenkomst een aangelegenheid tussen de Staat en de leiding van deOISZ. Dat bij de voorbereiding van de bestuursovereenkomst geen grondigeinhoudelijke discussie werd gevoerd tussen de Staat en de OISZ, werd door devertegenwoordigers van de OISZ als negatief ervaren.De opvolging van de eerste bestuursovereenkomst was een aangelegenheid tussende twee regeringscommissarissen en de leiding van de OISZ.

473



2.3.2. Met betrekking tot de rol van regeringscommissarissen werden ondermeer volgendevoorstellen geformuleerd:

�� in de toekomst dienen de regeringscommissarissen vanaf de voorbereiding vaneen nieuwe bestuursovereenkomst betrokken worden. Dit kan gerealiseerd wor-den door bij de onderhandelingen de regeringscommissaris op te nemen als lidvan de delegatie van de Regering en dit volgens de modaliteiten die de Voog-dijminister zelf kan vaststellen;

�� de regeringscommissarissen dienen voor de uitvoering van hun opdrachten eenmandaat te krijgen van de Voogdijminister;

�� zoals trouwens de reglementaire verplichtingen voorzien, dienen zij volgens som-mige deelnemers hun rol bij de opvolging van de bestuursovereenkomsten nietenkel tot controle te beperken maar dienen zij zich actief in te zetten zodat devooropgestelde doelstellingen van de OISZ op de meest doelmatige en efficiëntemanier worden bereikt.

2.3.3. De FOD Sociale Zekerheid is de actor die ondersteuning moet geven aan het procesvan het instrument bestuursovereenkomsten. Specifieke opdrachten voor de FODSociale Zekerheid zijn in dit verband de ondersteuning van de regeringscommissaris-sen en het opstellen van een globale evaluatie betreffende de uitvoering van debestuursovereenkomsten (zie punt 3).

2.3.4 De sociale partners dringen erop aan dat binnen het kader van het paritair beheervan de sociale zekerheid een globaal debat over de impact van de bestuurs-overeenkomst als sturingsinstrument op het beheer van de sociale zekerheid zouworden opgestart. De Nationale Arbeidsraad, wordt hiervoor als de geschikteinstelling aangewezen.

2.3.5. Door meerdere deelnemers werd aangedrongen om, naar aanleiding van de invoe-ring van de contractualisering, een grotere samenwerking tussen de verschillendeactoren tot stand te brengen. Een coördinatie van de verschillende actorenbetrokken bij de voorbereiding, de afsluiting en de opvolging van de bestuurs-overeenkomst dringt zich op.

3. DERDE DIMENSIE: EVALUATIE VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN

3.1. AAN DE DEELNEMERS VOORGELEGDE VRAGEN�� Wie mag de uitvoering van een bestuursovereenkomst evalueren? Moet de evalu-

atie toevertrouwd worden aan een derde onafhankelijke partij of aan de con-tracterende partijen zelf?

�� Hoe kan men de realisatie van de verbintenissen van de Federale Staat evalueren?�� Heeft contractualisering zin zonder positieve en negatieve sancties voor de OISZ?474



3.2. CITAAT‘De Staat moet normen en richtlijnen uitwerken om de inhoud van de periodiekeopvolgings- en evaluatieverslagen te verduidelijken en die normen en richtlijnentoezenden aan alle partijen die bij het contractmanagement betrokken zijn. De doel-stelling moet zijn dat de Staat de gegevens uit de verslagen vlotter kan analyseren enexploiteren. De kwaliteit van die verslagen is echter vooral afhankelijk van de verbe-tering van de kwaliteit van de doelstellingen en van de indicatoren.’ Uit het verslagvan het Rekenhof, punt 94.


3.3.1. Tot op heden werden de opvolgings- en evaluatieverslagen i.v.m. de verwezen-lijking van de bestuursovereenkomsten voor elke instelling afzonderlijk door deregeringscommissarissen, in hun hoedanigheid als vertegenwoordiger van de Minis-ter, geëvalueerd. De regeringscommissarissen voerden deze taak uit volgens dereglementaire bepalingen en overeenkomstig hun nieuwe rol. Door gebrek aanrichtlijnen over hun nieuwe rol varieerde de evaluatie van de regeringscommissaris-sen zowel naar vorm als naar inhoud.

3.3.2. Inzake de evaluatieverslagen van de vertegenwoordigers van de Staat werden door dedeelnemers aan de workshop onder meer volgende verbeteringsinitiatieven geformuleerd:

�� De rapporten van de instellingen afzonderlijk dienen door de regeringscommis-sarissen te worden opgesteld, waarbij een concretere invulling moet gegevenworden aan hun opdracht terzake. Zo werd ondermeer voorgesteld dat deregerings-commissarissen erop zouden toezien dat binnen de instellingen perfor-mante interne controlesystemen en auditdiensten worden uitgebouwd.

�� Het globaal evaluatieverslag zou in de toekomst, op basis van de reeds opgedaneervaring verder door de FOD Sociale Zekerheid worden opgesteld. Dit globaal ver-slag moet gebaseerd zijn op de individuele rapporten en zowel betrekking hebbenop de verbintenissen van de OISZ als van de Staat.

�� De rapporten van de vertegenwoordigers van de Staat dienen volgens een tegen-sprekelijke procedure te worden opgesteld. Als geen eensluidend rapport kanbekomen worden, moet in voorkomend geval op een derde persoon en/ofinstelling een beroep worden gedaan. De meeste deelnemers van de workshopzijn evenwel geen voorstander om op een derde persoon en/of instelling eenberoep te doen.

475



3.3.3. De opvolgings- en evaluatierapporten van de instellingen kunnen de basis vormenvoor een eventuele bijsturing van de lopende bestuursovereenkomst. Aangeziendeze rapporten de instellingen niet onderling vergelijken, kunnen deze echter nietgebruikt worden als instrumenten om positieve en negatieve sancties te imple-menteren in het kader van de bestuursovereenkomst.

3.3.4. Betreffende de invoering van een stelsel van positieve en negatieve sancties, zoalsvoorzien in het KB van 3 april 1997, maar nog niet concreet ingesteld, ontstond bijde deelnemers volgende consensus. Positieve sancties kunnen vermoedelijk moeilijkingevoerd worden zonder het gevaar te lopen, ongelijkheden tussen diensten enpersonen te creëren. Het invoeren van adequate en evenwichtige negatieve sanctieszal wellicht nog moeilijker verlopen. Om deze redenen is het dan ook, volgens dedeelnemers, niet aan te raden om deze sancties in te voeren.

4. HEEFT CONTRACTUALISERING ZIN?

Van de deelnemers werd uiteraard verwacht dat zij een antwoord zouden geven opde vraag die in de omschrijving van de workshop was opgenomen: ‘heeft conctrac-tualisering eigenlijk wel zin?’ Met een vrij grote consensus kwamen de vertegen-woordigers van de verschillende actoren tot het besluit dat contractualisering, zoalsingevoerd met het afsluiten van de bestuursovereenkomsten bij de openbareinstellingen van sociale zekerheid, zinvol was. Het positieve antwoord op de vraagwerd evenwel onmiddellijk genuanceerd door te stellen dat de contractualiseringniet kan worden ingevoerd ten koste van elke prijs en dat in dit verband een aantalvoorwaarden dient nageleefd te worden.

Opdat de contractualisering in de toekomst tot een optimalere werking van deOISZ’s zou bijdragen ten dienste van de sociaal verzekerden, werden onder meervolgende bedenkingen geformuleerd:

�� bij de voorbereiding, de afsluiting en de uitvoering van de bestuursovereenkomstis een dialoog tussen beide contracterende partijen een noodzaak;

�� het afgesloten contract moet voor de gehele duur van de uitvoeringsperiode voorbeide contracterende partijen een vast kader bieden en in de mate van hetmogelijke ongewijzigd blijven;

�� tijdens de uitvoering mag het contract in geen geval eenzijdig worden verbroken;�� indien een van de partijen wijzigingen aan de verbintenissen wenst aan te brengen,

kan dat slechts wanneer een nieuw contract wordt voorbereid en afgesloten. Indienbijvoorbeeld de Staat haar begrotingsverplichting ten aanzien van de instelling nietkan nakomen, dan dient een nieuw contract te worden onderhandeld en afgesloten.Bij het naleven van een dergelijke procedure van overleg zou de in de voorbijeperiode ontstane behoefte aan een bestuursovereenkomst als flexibel sturingsin-strument dan ook kunnen voldaan worden;

476



�� bij de vertegenwoordigers van de verschillende actoren was er een bereidheid omoverleg te plegen over eventuele aanpassingen van de bestuursovereenkomst. Zokan voor beide contracterende partijen een win-winsituatie ontstaan.

477



INHOUDSTAFEL

EERSTE WORKSHOP.“HEEFT CONTRACTUALISERING EIGENLIJK WEL ZIN?”VERSLAG

1. EERSTE DIMENSIE: DE ONTWIKKELING VAN EEN BESTUURSAUTONOMIE VAN EEN OISZ NAAR AANLEIDING VAN HET AFSLUITEN VAN EEN BESTUURSOVEREENKOMST 470

1.1. AAN DE DEELNEMERS VOORGELEGDE VRAGEN . . . . . . . . . . . . . . . 4701.2. CITAAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4701.3. SYNTHESE VAN HET DEBAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470

2. TWEEDE DIMENSIE: BETROKKENHEID VAN DE DIVERSE PARTIJEN BIJ DE CONTRACTUALISERING 473

2.1. AAN DE DEELNEMERS VOORGELEGDE VRAGEN . . . . . . . . . . . . . . . 4732.2. CITATEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4732.3. SYNTHESE VAN HET DEBAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473

3. DERDE DIMENSIE: EVALUATIE VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN 474

3.1. AAN DE DEELNEMERS VOORGELEGDE VRAGEN . . . . . . . . . . . . . . . 4743.2. CITAAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4753.3. SYNTHESE VAN HET DEBAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475

4. HEEFT CONTRACTUALISERING ZIN? 476

478



TWEEDE WORKSHOP.‘‘PERFORMANTIEMETING IN DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID:EEN BALANS’’VERSLAG

DOOR JAN MATTIJS

Professor, Université libre de Bruxelles

1. INLEIDING

Tijdens deze workshop hadden wij het geluk te kunnen luisteren naar uiteenzettin-gen over de zeer uiteenlopende en boeiende ervaringen van de uitgenodigdeinstellingen (1). Een rapporteur moet in de eerste plaats verslag uitbrengen van deuiteenzettingen en de debatten die daarop volgden. Als leraar en onderzoeker ophet domein van het overheidsmanagement heeft de auteur interesse voor de onder-werpen contractualisering en performantiemeting; daardoor voelt hij zich door dezegetuigenissen ook aangesproken. De gelegenheid die hier wordt geboden om na tedenken over met elkaar vergeleken praktijken, moet te baat worden genomen.Daarom wordt dit verslag ook eerder volgens de thema’s en niet noodzakelijk chro-nologisch opgesteld; sommige commentaren a posteriori worden in het eigenlijkeverslag opgenomen.

De workshop was gewijd aan de beheersinstrumenten, in hoofdzaak aan diegenedie de performantie van de instellingen meten. Op een gelijkaardige manier haddenwe beheersinstrumenten voor Human Resource Management (HRM), communicatieof strategische marketing nader kunnen bestuderen. Maar de presentaties legdeneerder de klemtoon op het thema ‘performantiebeheer’ en zelfs ‘beheerscontrole’.Andere dimensies van het beheer (HRM, betrekkingen met de burger,…) werdenslechts terloops aangehaald. Toch kan de link met die dimensies worden gelegd,aangezien de beheersinstrumenten ten dienste staan van een management dat perslot van rekening tot een zo coherent mogelijke, globale actie moet leiden.

(1) De uiteenzettingen werden achtereenvolgens gehouden door Amaury Legrain (FOD SocialeZekerheid), “Besoins pour une évaluation optimale des contrats”; Peter Maes (Kruispuntbank van deSociaal Zekerheid), “Geïntegreerd meet- en stuursysteem”; Olivier Machiels (Rijksinstituut voor Ziek-te- en Invaliditeitsverzekering), “Eerste bestuursovereenkomst RIZIV: Beheersinstrumenten in dePraktijk”; Christine Miclotte (Rijksdienst voor Sociale Zekerheid), “Hoe onze resultaten opvolgenen meten? Een praktijkgetuigenis”; Theo Schollen (Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening), “Respon-sabilisering door gemeten opvolging van activiteiten”; Johan Verstraeten (Rijksdienst voor Kinderbij-slag voor Werknemers), “Tweede generatie bestuursovereenkomsten: een oefening in ABB”. Deworkshop werd voorgezeten door Geert Bouckaert (Katholieke Universiteit Leuven), die tijdens deworkshop eveneens commentaar gaf. Het onderhavig verslag is een schriftelijke weergave van hetverslag dat de auteur op het einde van de studiedag mondeling heeft gebracht. 479

MATTIJS-NED.qxp 27/02/2006 8:04 Pagina 479


Alvorens verder te gaan, is het wellicht nuttig om het door ons gehanteerde begrip‘performantie’ nader toe te lichten, omdat deze term tot misverstanden en zelfs ver-werping kan leiden. Het begrip ‘performantie’ kan hier zeer algemeen wordenopgevat: het woord voorkomt dat we over de aard van de doelstellingen, voorzowel doeltreffendheid als doelmatigheid, of over de kwaliteit of de recht-vaardigheid bijvoorbeeld, een voorbarig oordeel vellen. Met ‘performantie’ oordelenwe ook niet te snel over het niveau dat voor een bepaalde doelstelling werd bereikt:de term staat voor ‘wat werd gerealiseerd’ en verwijst niet naar een uitzonderlijke ofvoorbeeldige verwezenlijking.

De bespreking wordt volgens drie grote thema’s gestructureerd:

� Eerst drukken we de bezorgdheid uit met betrekking tot de onderlinge verhou-ding tussen de verschillende beheersniveaus. Welke banden van afhankelijkheiden coördinatie moeten er zijn tussen de bestuursovereenkomst, het strategischplan en de puur interne beheersinstrumenten?

� Het probleem van de meting als dusdanig heeft heel wat interessante informatieopgeleverd, wat uit verschillende uiteenzettingen is gebleken. We kaarten dit pro-bleem aan op basis van twee vragen: wat meten en hoe meten?

� Ten derde moeten er links worden gelegd tussen de performantiemeting (als strikt‘metrische’ activiteit) en de verantwoordelijkheid van de verschillende actoren.Mogelijkerwijs bestaat er met andere woorden een nauwe band tussen demeetinstrumenten en Human Resource Management.

In de conclusie wordt de aandacht gevestigd op de markantste aspecten van de discussie.

2. WELKE ONDERLINGE VERHOUDING BESTAAT ER TUSSEN DE BESTUURSOVEREEN-KOMSTEN EN DE (STRATEGISCHE) PLANNING?

Het eerste thema legt het verband tussen de uitspraken van deze workshop en dievan de andere twee, aangezien het niet alleen naar de betrekkingen met de ontvan-gende partijen verwijst, maar ook naar de betekenis van contractualisering. Gezienvanuit het standpunt van het interne beheer – het overheersende thema van deworkshop – worden de bestuursovereenkomsten beoordeeld volgens de kansen dieze het beheer bieden en voor de grotere autonomie die ze inhouden. In dat opzichtis de balans genuanceerd.

Enerzijds wordt het primaat politiek algemeen erkend. Alle gesprekspartners zijnhet erover eens dat het gerechtvaardigd is dat de overheid bij de definiëring van destrategie van de instellingen een sleutelrol speelt. Vanuit dit standpunt gezien ver-schilt de situatie van die van bijvoorbeeld de autonome overheidsbedrijven die zichin een concurrentiële omgeving bevinden, zoals De Post of de NMBS. In deze bedrij-ven nemen de directies duidelijk hun onafhankelijkheid op zich en het beheerscon-tract waaraan ze zijn onderworpen, is slechts een element als alle andere van hun

480


strategie. Voor de openbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ) ligt de situatieanders: de overheid en de sociale partners van het paritair beheer spelen eendoorslaggevende rol voor het bepalen van het beleid en dus ook grotendeels van destrategie. Sommige OISZ verlenen bijzonder veel steun aan de formulering van hetbeleid, maar dat doet niets af aan het principe dat het politieke de bovenhand heeft.De OISZ bepalen echter ook hun strategie, voor zover deze noodzakelijkerwijzevoortspruit uit het samengaan van externe doelstellingen en aanvragen en internemiddelen en bekwaamheden. De schitterendste beleidsplanning heeft geen enkelewaarde als ze niet daadwerkelijk wordt gerealiseerd. De beheersplannen van deOISZ verdienen dan ook de naam ‘strategische plannen’, wat geen voorbarigoordeel velt over de voorrangspositie van het politieke bij de formulering van hetsociale beleid.

Wat van het uitoefenen van het contractmanagement vooral werd verwacht, wasdat het de formulering van het beleid rationeler zou maken of dat, zoals tijdens deworkshop werd uitgedrukt, de onzekerheid zou worden ingedijkt. Aan dieverwachting werd niet voldaan: de OISZ hebben geen politieke oriëntatie meegekre-gen (het Rekenhof al evenmin), maar wel een debat dat door de ongedifferentieerdebudgettaire verplichtingen op korte termijn werd gedomineerd. Er werd beklem-toond dat de budgettaire verplichtingen ook deel uitmaken van het primaat politiek;maar de manier waarop die werden opgelegd, knaagt aan de loyaliteit van het spelvan de responsabilisering. Tegelijkertijd werd de responsabilisering van de directiesvan de OISZ versterkt, zelfs zonder toepassing van het systeem van positieve ofnegatieve sancties, dat door de wet van 1997 werd bepaald.

2.1. OPVOLGING DOOR DE TOEZICHTHOUDENDE OVERHEIDDe nadelen van de manier waarop de verantwoordelijkheden zijn ingedeeld, komenook tot uiting in de aard van de opvolging door de toezichthoudende overheid voorde OISZ. In de eerste plaats valt het aantal indicatoren op: 720 indicatoren werdenopgevolgd voor de 10 instellingen wier bestuursovereenkomsten ten einde lopen,hetzij een gemiddelde van 72 per instelling. Als we er de overblijvende 5 OISZzouden aan toevoegen en als sommige indicatoren niet terzijde waren geschoven,zouden we komen aan 1.200 indicatoren. Deze overvloed getuigt van de toene-mende intensiviteit van de taak van toezicht over de instellingen; dat verant-woordelijkheidsbesef uit zich in dit geval ook door het feit dat er een gestruc-tureerde en formele evaluatie van de overeenkomsten bestaat. Dat mag dan al natu-urlijk lijken, het is in feite zeer uitzonderlijk in de praktijk van de beheerscontractenin België en dat zowel op federaal als op regionaal niveau. In deze visie vandegelijkheid begrijpen we de wens van de toezichthoudende overheid dat de bestuurs-overeenkomsten tot rijping komen: deze zijn in sommige gevallen immers moei-lijk te evalueren omdat de doelstellingen die erin zijn opgenomen, vaag zijn en nietin indicatoren kunnen worden omgezet. We begrijpen ook het verlangen om te kun-nen steunen op een interne audit die de evalueerbaarheid kan garanderen.

481

PERFORMANTIEMETING IN DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID: EEN BALANS


Volgens de auteur kan het bestaan van een bevoegde en sterke toezichthoudendeadministratie voor iedereen goed nieuws zijn: de burger, omdat hij hierdoor degarantie heeft dat de staatsgelden goed worden gebruikt; de contracterende partijen(beheerscomité of directies van instellingen en politiek mandatarissen), die op diemanier kunnen steunen op de deskundigheid van derden, eerder dan louter te moetenonderhandelen ten overstaan van zeer uiteenlopende belangen en inlichtingen.

Maar wat de vorm betreft, stelt het toezicht evenwel een probleem, zoals door ver-schillende sprekers werd aangehaald. Door het grote aantal opgevolgde indicatorenwordt de deur geopend voor een buitensporig interventionisme, dat de lossereadministratieve controles a priori zou vervangen door een uiterst hinderlijke con-trole a posteriori. De overvloed alleen al maakt het formuleren van een globale be-oordeling er niet eenvoudiger op. Tom Auwers beklemtoonde tijdens zijn inleidendeuiteenzetting dat 558 van de 720 doelstellingen bereikt waren en dat slechts 46doelstellingen een niet-bevredigend niveau hadden gehaald. Maar is dat kleine aantal‘mislukkingen’ het bewijs van een goede performantie of van een laag ambitie-niveau? Niet alleen deze vraag naar het streefniveau, maar ook het aantal indicatorenzelf wijst op een zeker gebrek aan hiërarchische indeling; later wordt op dit puntteruggekomen, bij de beschouwingen over de perimeter van de meting.

2.2. BESTUURSOVEREENKOMST, BELEIDSCYCLUS EN BUDGETCYCLUSNa de bestuursovereenkomst dienden de OISZ ook hun beheersplan uit te werken.Deze etappe belangt alle partijen aan, maar om verschillende redenen. Voor de lei-ders van de OISZ drukt het beheersplan hun beheersing van de toekomst van huninstelling uit en getuigt het van hun zelfstandigheid. Voor de politiek mandatarissenis het beheersplan een rechtstreeks middel om de leiders te responsabiliseren. Demogelijkheid doet zich voor dat de verantwoordelijkheden slecht worden ingedeeldals het gebruik van elk van de verschillende documenten niet duidelijk wordt afge-bakend.

Komt de uitwerking van het beheersplan echter wel degelijk ná de bestuurs-overeenkomst of gaat die eraan vooraf? In sommige OISZ bestond er immers al eenprocedure voor strategische planning en die procedure werd eenvoudigwegaangepast. Het beheersplan kan zelfs als basis van de overeenkomst hebben gediend.In andere gevallen heeft de bestuursovereenkomst de impuls gegeven voor eennieuwe planning; daardoor werd de dynamiek van het leerproces voor een gefor-maliseerde strategische aanpak gelanceerd en werd in aansluiting daarop de invoer-ing van een nieuw systeem voor beheersinformatie en performantiemeting nood-zakelijk. Deze procedure is aan de gang en is tijdrovend; sommige OISZ hebben 15jaar voorsprong.

482



Tot slot werd benadrukt dat de verschillende periodiciteit van de onderscheidenbeleids- en beheerscycli complicaties en tegenstrijdigheden met zich meebrengt. Debestuursovereenkomsten werden ondertekend voor een periode van drie jaar. Dat iseen vrij korte duur, in vergelijking met de gebruikelijke praktijk voor contract-management, wat doorgaans de uiting is van een zekere terughoudendheid van-wege de toezichthoudende overheid ten overstaan van kwetsbare organisaties. Deduur van 3 jaar werd in dit geval gerechtvaardigd door het experimentele karaktervan het contractmanagement voor een hele sector. Zodra de bestuursovereenkom-sten ondertekend en gepubliceerd zijn, gaat men ervan uit dat ze niet wordenherzien. Dit leidt op zich tot een verschuiving ten opzichte van de interne strategis-che planning, die meerjaarlijks is en regelmatig wordt herzien (bijvoorbeeld een ‘gli-jdend’ vijfjarenplan, dat wil zeggen een jaarlijks aan te passen plan). Het is duidelijkdat, in vergelijking met deze interne planning, de overeenkomsten op het einde vande periode ‘verouderen’. Tot slot worden deze cycli sterk beïnvloed door de budget-cyclus, die over één jaar loopt (en zelfs in de loop van het jaar nog wordt herzien)en waarin elke vorm van programmatie onmogelijk lijkt. De OISZ ervaren zeer sterkde onzekerheid op het vlak van de begroting, temeer daar de bestuursovereenkom-sten mechanismen voorstelden om de berekening van de beheersmiddelen te ratio-naliseren. Het feit dat deze programmatieprocedure door de overheid niet werdgerespecteerd, zet de geloofwaardigheid van elke voorziening – bestuurs-overeenkomsten en plannen inbegrepen – op de helling. Globaal genomen richtende OISZ zich naar een veel pragmatischere strategie, waarin de prestaties wordengedefinieerd op basis van de beschikbare beheersmiddelen. De RKW gaat nog eenstap verder en voert een ‘activiteitsgestuurde begroting’ (ABB) in om zo exactmogelijk mee te delen welk prestatieniveau mogelijk is naargelang van de middelendie in de loop van de begrotingsonderhandelingen werden toegekend. De algemenedoelstelling bestaat erin, verder te gaan dan een louter budgettaire redenering, diemomenteel nog steeds is gebaseerd op een lineaire extrapolatie ten opzichte van devorige globale begroting.

3. WAT METEN EN HOE?

Tweede thema: de eigenlijke meting van de performantie en de problemen die datmet zich meebrengt. We belichten dit thema aan de hand van twee vragen:� het eigenlijke object dat moet worden gemeten – wat is in mindere of meerdere

mate interessant of geschikt om te meten?� de wijze van meten – ook de technische moeilijkheden die het meten met zich

meebrengt, werden besproken.

3.1. PRESTATIES OF GEVOLGEN METENEerste vraag: moeten we alleen het onmiddellijke resultaat van deze activiteiten ende gebruikte middelen meten? Of moeten we ook de sociale gevolgen in bredere zinmeten? Aan de ene kant zijn de organisaties geneigd om de performantiemeting te

483



beperken tot die elementen die hun rechtstreeks aanbelangen; ze beginnen metandere woorden bij de ‘inputs’, de middelen waarover ze beschikken, en gaan tothet einde van de productieketen, de diensten die rechtstreeks uit de activiteiten vande instelling voortspruiten: betalingen, toekenning van rechten, enz. Enerzijds is dithet gemakkelijkst te meten en anderzijds zijn het die elementen waarvoor elkeinstelling vanuit de visie van het contractmanagement ontegenzeglijk verantwo-ordelijk is. In verband met deze benadering beklemtoonde Geert Bouckaert hoebelangrijk het is om ook zaken te meten die van de omgeving in de breedste zindeel uitmaken, die sociale gevolgen kunnen zijn van de activiteit van de instelling ofdie de activiteit van deze instellingen zullen bepalen. Zelfs al hebben de OISZ geengreep op deze sociale eigenschappen, dan nog moeten ze in een beheersysteemworden opgenomen, omdat het nuttig is ze te kennen: het is niet omdat ik bijvoor-beeld geen enkele greep heb op de arbeidsdeelname van de 50-plussers, dat ik dezekwestie terzijde zal schuiven. Deze noodzakelijkheid werd tijdens de workshopalgemeen erkend (sommige OISZ gebruiken dergelijke metingen overigenscourant), maar alleen op voorwaarde dat er voor deze dimensies geen responsabili-sering geldt. Het is immers zeer moeilijk om de eigenlijke gevolgen van de activiteitvan de OISZ af te zonderen, aangezien de sociale gedragingen veranderen; bovendienbevinden we ons hier op het domein van het sociaal beleid, waarvan we wetendat het onder de bevoegdheid van de sociale partners en de politieke overheid valt.

3.2. EEN METINGSBELEID UITWERKENTweede vraag met betrekking tot wat moet worden gemeten, de dekking of deperimeter van de meetsystemen (‘dekkingspercentage’). Vanuit dit standpunt kun-nen niet alle instellingen en activiteiten onder één enkele noemer worden gebracht.De situatie verschilt naargelang van de functie van de instellingen: prestatie, regle-mentering, ondersteuning van het beleid. Vele OISZ hebben een massaprestatie-activiteit die gemakkelijk kwantitatief kan worden gemeten. We zouden kunnendenken dat deze kwantitatieve meting van de activiteiten de totaliteit van deactiviteiten van de instelling dekt en dat, eens alles wat kon worden gemeten, ookgemeten is, men een goed idee heeft van de performantie van de organisatie. Datblijkt echter niet echt het geval te zijn en wel om verschillende redenen:

� sommige OISZ hebben geen massaprestatieactiviteiten, maar houden zich eerdermet reglementering (RIZIV) of conceptie van welbepaalde projecten (KSZ) bezig,of ze ondersteunen het beleid – wat zich niet zo eenvoudig en al evenmin metdezelfde indicatoren laat meten. De meetsystemen die moeten worden ingevoerd,vormen dan ook een ware uitdaging;

� ook wat de kwaliteit betreft, blijven er moeilijkheden bestaan, want zij kan nietobjectief worden vastgesteld op basis van prestatieactiviteiten; voor die metingwordt verondersteld dat de gebruikers van de diensten worden ondervraagd.

Het probleem is met andere woorden tweevoudig: een ‘macro’-probleem inzake dekeuze van de te meten objecten en de algemene oriëntatie van de instelling; een‘micro’-probleem inzake de beschikbaarheid en de haalbaarheid van de meting. Dit484



alles pleit ervoor om het performantiebeheer niet te beperken tot de gefor-maliseerde kwantitatieve systemen; om het met een tijdens de workshop vaakgebruikte uitdrukking te zeggen: “alles is meetbaar, maar niet in Arabische cijfers”(Theo Schollen). Bijgevolg moeten de meetsystemen worden gediversifieerd: ermoeten beoordelingssystemen met subjectieve waardeschalen worden geïntegreerdom de ervaren kwaliteit of de objectieve benadering van de vordering van de pro-jecten door middel van grafische voorstellingen te meten.

Al deze waarschuwingen tegen het misbruik van reducerende en kwantitatieve met-ing moeten echter niet tot de omgekeerde conclusie leiden, namelijk dat de kwan-tificatie waardeloos zou zijn. De controle van een aantal basiscijfers is voor elk per-formantiebeheer een conditio sine qua non; maar we mogen het daar niet bij laten.

We moeten over het ‘meetbeleid’ een totaalbeschouwing houden. Dit beleid moetzich baseren op wat wenselijk en nuttig is om meetbaar te zijn, maar moet ookrekening houden met de kostprijs van de meetsystemen in verhouding tot hun nut.Hoe staat het bijvoorbeeld met de verbreiding van auditsystemen? De kostprijs daar-van kan in geval van externe consultancy zeer hoog oplopen.

3.3. GEMEENSCHAPPELIJKE INFORMATIEBANKAls we ons over de concrete verwezenlijking van de performantiemeting binnen deinstellingen buigen, moeten we eerst en vooral de inbreng van de informatica voorde beheersinformatiesystemen benadrukken. Dankzij de informatica kunnengegevens worden ingezameld en systematisch worden verwerkt, waardoor de infor-matie goedkoper, sneller en vaker kan worden onderzocht dan bij manuele inzame-ling. Toch moeten die voordelen van de informaticasystemen worden gezien in ver-houding tot hun kostprijs voor de implementatie ervan en tot het nut van de verkre-gen informatie.

Het progressieve karakter van de implementatie blijkt concreet uit het feit dat deontwikkeling ervan verschilt naargelang van de instellingen. Voor de instellingen diewerken aan de opbouw van hun computermeetsysteem, is het moeilijk om dit teintegreren in de productie- en prestatie-informatica, die doorgaans ouder is en nietwerd ontworpen om er de gegevens gemakkelijk uit te halen. Bij deze technischemoeilijkheid komt nog eens een conflict van begrotingsprioriteiten tussen deontwikkeling van de productie-informatica en die van het beheersinformatie-systeem. In veel instellingen blijkt het moeilijk te zijn om een ‘datawarehouse’ – eengeheel van gestructureerde gegevens gehaald uit een verscheidenheid vaninformaticatoepassingen – op te bouwen op basis van productietoepassingen diedaarvoor niet werden ontworpen.

485



3.4. RIJPING VAN HET GEBRUIK VAN DE WERKMIDDELEN EN METHODESBij de presentaties tijdens de workshop werden opvallend veel methodes voor per-formantiemeting in het licht geplaatst. De boordtabellen en hun bijzondere vorm,namelijk de ‘balanced scorecard’, worden in sommige instellingen al vele jarengebruikt. Er zijn ook kwaliteitsbeheersystemen, althans in de eenvoudige vorm vande zelfevaluatie van de CAF; doorgaans horen daarbij ook meetsystemen voor detevredenheid van de gebruikers in verschillende vormen. Tot slot zijn er ook somszeer geavanceerde systemen voor beheersboekhouding (ABC, ABB). Deze verschil-lende methodes worden gezamenlijk gebruikt; de OISZ maken met andere woordenpraktisch gebruik van de op de markt aangeboden werkmiddelen en we mogenhopen dat we dankzij deze veelzijdigheid met de mode-effecten kunnen breken ende werkmiddelen kunnen gebruiken voor wat ze kunnen bijdragen, zonder onsillusies te maken over de belofte van een management-wondermiddel.

Er zijn ook, bij het gebruik van deze werkmiddelen zelf, schijnbaar technischekwesties die verregaande implicaties hebben voor de werking van de instellingen.Bijvoorbeeld bij het uitwerken van een boordtabel voor een instelling: hoe moet dietabel worden gestructureerd? Volgens de voorstelling die in de bestuurs-overeenkomst werd aangenomen? Of volgens de structuur van de organisatie? Ofmisschien volgens de aard van de gemeten gevolgen? Een van de sprekers beklem-toonde dat de systematische toekenning van een boordtabel aan een eenheid van deorganisatie er uiteindelijk toe leidt dat deze laatste zich van de andere afzondert. Dedienst, de directie,... in kwestie zet zijn doelstellingen, indicatoren en streefniveausverder met het risico dat de organisatie aan coherentie moet inboeten. Vandaar dathet belangrijk is om meetsystemen te ontwerpen die de interne grenzen van dediensten van de instelling kunnen overschrijden en die geen reproductie zijn van deverticale en afzonderlijke ‘pijlers’ die alle openbare en privé-bureaucratieën kenmerken.

Het blijft ook een uitdaging om de ‘kostprijs van de complexiteit’ te meten, dat wilzeggen, de kosten die niet door een toename van het aantal taken, maar wel doorhun verscheidenheid of door de grotere behoefte aan coördinatie die daardoorontstaat, worden voortgebracht. Zo zouden we kunnen komen tot een meting vande moeilijkheid van een opdracht. De huidige werkmiddelen voor de meting van dekosten geven nog niet echt een beeld van deze complexiteit van de opdrachten.

Tot slot moeten al deze werkmiddelen nog worden geïntegreerd, om te komen toteen meetbeleid en een geïntegreerd performantiebeleid, dat de verscheidenheid vande werkmiddelen die voor de ene of de andere activiteit of voor de ene of de anderefunctie werden geïmplementeerd, overkoepelt.

486



3.5. VERSCHILLEND GEBRUIK VAN DE DOCUMENTEN NAARGELANG VAN DE BEGUNSTIGDETijdens de workshop kwam ook regelmatig een diepgaand debat op gang aangaandede mate van detaillering van de performantiemeting – de problematiek van hetdekkingspercentage – ten opzichte van de bestemmeling. Enkele markante feitenvormden de aanleiding tot dit debat:

� de buitensporige detaillering van de reporting naar de toezichthoudende overheidtoe (de reeds genoemde 720 indicatoren), buitensporigheid die door de toezicht-houdende overheid zelf werd erkend;

� het gebrek aan selectiviteit en hiërarchische indeling van de doelstellingen van detoezichthoudende overheid komt tot uiting in het feit dat de OISZ zelf moeitehebben om intern de prioriteiten van hun doelstellingen te bepalen;

� de verplichting van de OISZ om voor de doelstellingen een boomstructuur uit tewerken, meer bepaald als antwoord op verzoek van het personeel, dat er geengenoegen mee neemt dat het ‘nergens’ in de bestuursovereenkomst isopgenomen, terwijl het uiteraard onmogelijk is om voor deze overeenkomst indi-catoren te ontwerpen teneinde iedereen te ‘raken’.

Volgens de deelnemers bevinden we ons in een dynamiek waarbij de verschillendepartijen leren en vorderingen maken. Van de kant van de toezichthoudende over-heid, zowel vanwege de FOD Budget en Beheerscontrole als van de technischetoezichthoudende overheden (in de workshop alleen vertegenwoordigd door deFOD Sociale Zekerheid), is er een reflectie aan de gang over de juiste bepaling vaneen doelstelling en over het eigenlijke concept van de bestuursovereenkomsten.Van de zijde van de OISZ wordt er nagedacht over een duidelijke onderliggende ver-houding tussen de bestuursovereenkomst, het strategisch plan / beheersplan en dehiërarchie van interne doelstellingen. Voor sommige OISZ en sommige opdrachtenis de omzetting van de bestuursovereenkomst in een overvloed van inderne doel-stellingen – intern – vrij direct, maar dat is absoluut niet overal het geval. Dezedrievoudige taak – reporting naar de toezichthoudende overheid toe, formuleringvan een beheersstrategie en het juiste gebruik van een coherente boomstructuurvan doelstellingen – is een verplichting voor de OISZ. Het is ook een onvermi-jdelijke voorwaarde voor de invoering van een gepast performantiebeheersysteem.Deze drie stappen moeten worden gerealiseerd, maar de begunstigden ervan en deaard van de voortgebrachte gegevens moeten duidelijk worden onderscheiden.

487



Uiteindelijk komen we zo tot een klassieke analyse van de beheerscontrole in deoverheidsdiensten (2):

Er moet met andere woorden een ‘opdeling van de verspreiding van de docu-menten’ in acht worden genomen (3); bij gebrek daaraan creëert men een reeks ver-ant-woordelijkheidsfouten, ondanks de poging tot ‘absolute’ transparantie, versterktdoor de evidente mogelijkheden van de informaticasystemen. De verleiding van dede responsabiliserende controle die tussen de toezichthoudende overheid en deorganisatie werd vastgesteld, bestaat ook op elk niveau binnen de organisaties.

4. PROJECTBEHEER EN GEVOLGEN VOOR HET PERSONEEL

We komen eens te meer uit bij de verantwoordelijkheidskwesties, wat ons er vannature uit toebrengt om de interactie tussen deze systemen voor performantie-meting en het gedrag van het personeel van de organisatie onder de loep te nemen.In dat verband hebben bijna alle sprekers deze link gelegd, dit is een tastbaar tekendat de ingevoerde werkmiddelen daadwerkelijk de inzet zijn voor de moderniseringbinnen de organisatie en dat ze meer zijn dan louter meetinstrumenten. De manierwaarop de uit de beheersinformatiesystemen afgeleide informatie wordt gebruiktom op het Human Resource Management (HRM) en het gedrag van de individueninvloed uit te oefenen, roept niettemin enkele delicate vragen op.

(2) Naar Gibert P. (2002), Réflexions sur l’utilisation du contrôle interne à des fins de contrôleexterne, Politiques et Management Public, Vol. 22, nr. 4, december.(3) Ibid.

488


Controletype Horizontaal Verticaal Extern

“Klanten”: Verantwoordelijke van een verant- woordelijkheidscentrum

Hiërarchische lijn Ontvangende partijen (Stakeholders)

Bedoeling van de controle:

Beheersing van het verantwoorde- lijkheidscentrum (‘zelfcontrole’)

Toezicht op de afwijkingen / doelstellingen of normen.

In werking stellen van het beheer bij wijze van uitzondering

‘Accountability’-middel.

Rechtvaardiging.

Typeprocedure of -staat:

Boordpaneel Reporting Activiteitenverslag


In de eerste plaats hebben we er duidelijk belang bij om de tijdsdimensie in te voerenin de systemen voor performantiemeting. Volgens de klassieke aanbeveling moet elkstreefniveau van een doelstelling aan een tijdslimiet worden gekoppeld; maar deinstellingen gaan nog verder en voeren systemen in die de performantie-indicatorenvoor het projectbeheer daadwerkelijk integreren. Dat is uiteraard het geval in deinstellingen wier projectbesturing de kern van hun activiteiten uitmaakt (zoals deinformaticaprojecten voor de KSZ), maar ook, en in ruimere zin, voor alle strategischeprojecten die in de beheersplannen van de OISZ zijn opgenomen. Niet alleen wordtdan de evolutie van sommige sleutelindicatoren van het project gemeten, maar ookde vordering van het project, bijvoorbeeld door grafische voorstellingen.

Een ander aspect dat in deze context wordt geciteerd, is de door sommige instellin-gen vastgestelde tendens waarbij de systemen voor performantiemeting de verticaleindelingen van de organisatorische structuur reproduceren en zelfs uitvergroten.Om die reden heeft de RVA een bijzonder concept ontwikkeld voor de opvolgingvan de verbintenissen van de bestuursovereenkomst door middel van ‘clusters’,teneinde de horizontale verantwoordelijkheid over de organisatorische grenzenheen in de hand te werken.

Tot slot rijst de vraag of de boomstructuur van indicatoren moet worden doorgezettot bij het individu? Het klassieke antwoord van de beheerswetenschappen luidt dater een duidelijk onderscheid bestaat tussen de beheersinstrumenten voor de perfor-mantie, die voor groepen, teams of andere structurele entiteiten worden gebruikt,en de beheersinstrumenten voor Human Resource Management, die op de groep enhet individu binnen die groep van toepassing zijn. Human Resource Managementhoudt rekening met de subjectieve en psychologische dimensie van het gedrag ende houdingen van de individuen en heeft daarbij aandacht voor de relaties, voor demanier waarop de resultaten worden beoordeeld, enz. Deze modaliteiten vinden weniet terug in de beheersinstrumenten voor de performantie, die deze op een objec-tieve en wereldvreemde manier beschrijven (dat is overigens hun functie). Metandere woorden, de beheerswetenschappen leren ons traditiegetrouw dat het nietvolstaat om op het bureau van de medewerkers een boordtabel (eventueelvergezeld van stimulansen) neer te leggen om hen te motiveren. Het was trouwensin reactie op de kwantitatieve misbruiken van het taylorisme dat het managementtussen de jaren dertig en negentig evolueerde en de registers van de performantievan het individu en van de organisatie duidelijk van elkaar werden gescheiden. Tochvoelen we goed dat de ‘tussenruimte’ tussen het HRM en de Beheerscontrole moetworden gedicht. De OISZ experimenteren om dit hiaat op te vullen, door de hiërar-chie van doelstellingen inderdaad tot bij de individuele verantwoordelijke door teschuiven. Sommige sprekers tijdens de workshop, die zich zelf in die situatie bevon-den, waren hiermee in zekere mate duidelijk tevreden. Projectbeheer maakt datsoort individualisering ook mogelijk. We bezitten de meest actuele stand van ma-nagementkennis (4) en we kunnen de praktische uitvoerders alleen maar aanradenom op dit gevoelige domein met enige behoedzaamheid vooruit te gaan.

(4) In de recente literatuur vinden we ook dergelijke aanwijzingen, meer bepaald bij de aanhangersvan de balanced scorecard.

489



5. CONCLUSIES

Op de slogan die de workshop in het begin hanteerde – “mag men, kan men, moetmen alles meten” – zouden we bij wijze van conclusie, met een knipoog waar nie-mand van zal opkijken, kunnen antwoorden: “ja, maar...”. De in de workshop verte-genwoordigde instellingen hebben er enigszins vertrouwen in dat meten mogelijk isen dat het nut heeft, maar er moet een reeks voorzorgsmaatregelen wordengenomen voor een goed gebruik ervan:

� we moeten ons ervan bewust zijn dat de dekking van het systeem voorperformantiemeting niet compleet kan zijn; de beschikbare resultaten van de indi-catoren mogen met andere woorden niet worden verward met een trouw envolledig beeld van de werking van de organisatie;

� in plaats van alles in cijfers te willen meten, moeten we de kwantitatieve indica-toren vermengen met eerder kwalitatieve metingen (scoring door de gebruikers,zelfevaluatie, grafische voorstellingen van de vordering van de projecten,...);

� de taken moeten nader worden toegelicht en er moet een hiërarchie van doel-stellingen en verantwoordelijkheden in acht worden genomen. Reporting moetgebeuren naargelang van de controle waarover een verantwoordelijke voor eenbepaalde parameter beschikt, maar ook naargelang van het nut van de informatieop diens niveau;

� het kan ook nuttig zijn om parameters van de omgeving te meten, parameterswaarover we geen controle hebben, maar die wel de activiteit bepalen. Uiteraardmoeten we niet proberen om de personen of instellingen voor die parameters teresponsabiliseren;

� we moeten omschrijven wat wel en wat niet wordt gemeten, en beschikken overeen ‘metingsbeleid’ en een beleid voor performantiebeheer.

Doorheen de uiteenzetting van de praktijken van de vertegenwoordigde OISZ, kun-nen we in het performantiebeheer duidelijk een zeker aantal vernieuwingen vast-stellen. Denken we bijvoorbeeld aan de invoering van de tijdsdimensie in de meet-systemen, waardoor ze in de buurt komen van projectbeheer; het zoeken naar een‘horizontale’ performantie, die door de verantwoordelijken niet langer zou kunnenworden gezien als het resultaat van de activiteit van alleen hun grondgebied; of ooknog de integratie van een diversiteit aan beheerscontrolemiddelen waar sommigeOISZ toe komen.

Tot slot is het duidelijk dat de voorwaarden voor de invoering en opvolging van debestuursovereenkomsten binnen de OISZ zeer zeker een ontgoocheling waren. Devoornaamste oorzaak is de totale loskoppeling tussen de performantie van hetbeheer van de OISZ en de begrotingsdiscussie, ondanks de objectieve elementen inde overeenkomsten. De OISZ gaan de begrotingsdiscussies nu veel pragmatischeraan en ze maken volop gebruik van de werkmiddelen, zoals de activiteitsgestuurdebegrotingen (ABB), waarmee ze bij de onderhandelingen een performantieniveaukunnen bepalen volgens de beschikbare hulpmiddelen.

490



Als we verder in de toekomst willen kijken, moeten we het principe van eenvertrouwensband opnieuw naar voren schuiven en onderhouden door middel vancommunicatie en gestructureerde processen. De toezichthoudende overheid heeft –voor haar technische en niet-budgettaire aandeel – aanzienlijke inspanningengeleverd voor de opvolging, wat in de Belgische contractualiseringstraditie onge-bruikelijk is. Het detailleringsniveau is wellicht bovenmatig, maar deze opvolginggetuigt in elk geval van het vertrouwen dat de toezichthoudende overheid aan hetmiddel overeenkomsten toekent. Op voorwaarde dat het gebruik ervan wordt ver-fijnd, de taak van de actoren wordt verduidelijkt en de aaneenschakeling van deovereenkomsten en de interne-controlesystemen wordt verhelderd, beschikken deOISZ over alle troeven om bij de voorhoede te blijven van het beheer van de over-heidsdiensten in België.


491



INHOUDSTAFEL

TWEEDE WORKSHOP.‘‘PERFORMANTIEMETING IN DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID: EEN BALANS’’ VERSLAG

1. INLEIDING 479

2. WELKE ONDERLINGE VERHOUDING BESTAAT ER TUSSEN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN EN DE (STRATEGISCHE) PLANNING? 480

2.1. OPVOLGING DOOR DE TOEZICHTHOUDENDE OVERHEID . . . . . . . . . . . 4812.2. BESTUURSOVEREENKOMST, BELEIDSCYCLUS EN BUDGETCYCLUS. . . . . . . . . 482

3. WAT METEN EN HOE? 483

3.1. PRESTATIES OF GEVOLGEN METEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4833.2. EEN METINGSBELEID UITWERKEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4843.3. GEMEENSCHAPPELIJKE INFORMATIEBANK. . . . . . . . . . . . . . . . . . 4853.4. RIJPING VAN HET GEBRUIK VAN DE WERKMIDDELEN EN METHODES. . . . . . . . 4863.5. VERSCHILLEND GEBRUIK VAN DE DOCUMENTEN NAARGELANG VAN DE BEGUNSTIGDE 487

4. PROJECTBEHEER EN GEVOLGEN VOOR HET PERSONEEL 488

5. CONCLUSIES 490

492



DERDE WORKSHOP.‘‘COMMUNICATIE, PARTICIPATIE ENMOTIVATIE VAN DE ACTOREN VAN DEBESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DEOPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALEZEKERHEID (1)’’VERSLAG

DOOR PATRICK STOOP

consultant - manager, Stoop Consult bvba, Bonheiden

1. BETROKKENHEID VAN MEDEWERKERS

1.1. Veel van de participerende openbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ) sig-naleren als significant probleem de lage betrokkenheid van (een groot deel) van hunmedewerkers bij de bestuursovereenkomst. Bijvoorbeeld bij de RSZ kwam deze lagebetrokkenheid specifiek tot uiting tijdens een ‘CAF’-analyse.Voor deze lage betrokkenheid werden de volgende redenen genoemd.a) Vaak zijn er binnen de OISZ groepen medewerkers en hele delen van de organi-satie die geen eigen (rechtstreekse) doelstellingen in de bestuursovereenkomsthebben. De bestuursovereenkomst dekt immers vaak slechts een beperkt deel vanhet totaal aan activiteiten en verantwoordelijkheden van de OISZ (zie ook verderonder 2. Scope van de bestuursovereenkomst).b) Terwijl de bestuursovereenkomst zich vaak concentreert op nieuwigheden ofpolitieke prioriteiten, komen heel wat bestaande activiteiten en continue taken min-der of helemaal niet aan bod.c) Het werken met doelstellingen en het meten en evalueren vereist een heelandere cultuur. Indien dat niet reeds jaren voorbereid is, zoals bijvoorbeeld bij deRVA, is het heel moeilijk meteen de meerderheid van medewerkers mee te hebbenbij de eerste of zelfs de tweede bestuursovereenkomst. Men moet er zich vanbewust zijn dat dit onvermijdelijk een langdurig organisatieontwikkelingsproces is.

(1) Verslag van de workshop 3 op de studiedag “De contractualisering in België” op donderdag 14april 2005 in het RIZIV-gebouw. Ongeveer 30 deelnemers van een twintigtal verschillende organi-saties hebben actief bijgedragen tot de discussies in deze workshop.

493

STOOP-NED.qxp 27/02/2006 8:06 Pagina 493


1.2. De discussie concentreerde zich vervolgens op de vraag: wanneer en hoe moetende OISZ hun medewerkers betrekken bij de bestuursovereenkomst? De deelnemersdeelden met elkaar de volgende lessen en tips.a) Start de (interne) communicatie reeds vooraf aan het opstellen van de bestuurs-overeenkomst.b) Betrek niet alleen het topkader maar ook de rechtstreeks betrokkenen, zeker demiddenkaders of andere medewerkers op tussenniveaus, actief bij de discussieomtrent en definiëring van de objectieven (die in de bestuursovereenkomst vast-gelegd worden). Het is immers op dat moment dat het draagvlak gecreëerd en de‘adhesie’ geregeld en georganiseerd moeten worden.c) Betrek ook actief de regionale / provinciale diensten van de OISZ; zo wordt ver-meden dat de bestuursovereenkomst alleen leeft binnen de hoofdzetel te Brussel.d) Actieve participatie, eerst bij het formuleren / bepalen van de objectieven en ver-volgens bij het opstellen van boordtabellen en indicatoren, is immers essentieelvoor een adequate interpretatie en implementatie van de bestuursovereenkomst.e) Voor het communiceren aan en betrekken van de medewerkers (werkvloer) ishet essentieel om eerst goed na te denken over de (reële) impact van de bestuurs-overeenkomst voor deze medewerkers. Wat betekent de bestuursovereenkomstdaadwerkelijk voor hen? Vermits deze impact kan verschillen per groep van mede-werkers, moet de communicatie / participatie dan ook doelgroepgericht aangepaktworden.

1.3. Bijna onvermijdelijk werd vervolgens ook gediscussieerd omtrent de keuze tusseneen ‘top-down’ versus een ‘bottom-up’ aanpak.a) Een belangrijke conclusie van deze discussie was dat het hier om een ‘vals debat’gaat: er moet gestreefd worden naar een adequate (aan de eigen organisatieaangepaste) combinatie van zowel een ‘top-down’ als een ‘bottom-up’ benadering.b) Men mag immers niet ontkennen dat het voorbereiden en uitwerken van eenbestuursovereenkomst (en van de daarmee samenhangende management-instru-menten) uiteindelijk toch voor een heel groot deel een ‘top-down’ initiatief en tra-ject is. Evenwel, voor het adequaat bepalen van de doelstellingen is en blijft eendegelijke actieve participatie van het middenkader cruciaal.c) De meeste OISZ hebben ervaren dat de actieve participatie van de rest van hetpersoneel veel moeilijker is. Dit vereist een continue inspanning en voldoende tijd.Een dergelijke participatie kan vaak onvoldoende tot bijna niet tijdens de voorberei-dingsfase gebeuren. Dit betekent dat zeker bij de start van de implementatie extrainspanningen geleverd moeten worden om de betrokkenheid van en het draagvlakbij de ‘werkvloer’ alsnog te verzekeren.d) In de mate dat de OISZ een ‘participatief management’ nastreeft, moeten wel reedstijdens de voorbereidingsfase extra inspanningen geleverd worden om de mede-werkers aan de basis te betrekken bij het bepalen van de doelstellingen. Maar ook danmoet van bij de start duidelijk zijn dat het topmanagement uiteindelijk zijn verant-woordelijkheden moet nemen en dat de doelstellingen uiteindelijk vastgelegd worden inoverleg en samenwerking met de politiek verantwoordelijke minister(s) / de regering.

494


1.4. Essentieel voor de betrokkenheid van de medewerkers is ook (enerzijds) dat dedoelstellingen van de bestuursovereenkomst realistisch zijn en (anderzijds) dat zijdaadwerkelijk een toegevoegde waarde hebben voor de werking en resultaten vande betrokken OISZ.a) Indien de medewerkers (terecht of onterecht) de perceptie hebben dat het alle-maal ‘voor de show’ is, dan werkt het niet. De bestuurovereenkomst enkelgebruiken om een mooie façade te creëren (‘windowdressing’) zal intern snel door-prikt worden en alleen maar een (contraproductief) cynisme stimuleren.b) Een andere faalfactor is de (terechte of onterechte) perceptie van medewerkersdat de doelstellingen van de bestuursovereenkomst niet realistisch zijn. De mede-werkers stellen zich dan de vraag hoe zij hun courant werk kunnen voortzetten entegelijkertijd de nieuwe doelstellingen van de bestuurovereenkomst kunnen reali-seren. Het is essentieel om bewust en expliciet op deze vraag in te gaan en hieropwaar mogelijk te anticiperen bij het bepalen van de doelstellingen.c) In dit kader wijzen de vertegenwoordigers van verschillende OISZ op het reëelprobleem van ‘moeilijk haalbare’ tot ‘niet-realistische’ doelstellingen die onder drukvan politiek / regering in de bestuursovereenkomst opgenomen worden. In de prak-tijk blijkt vervolgens vaak dat de ‘extra middelen’, die in samenhang met de nieuwedoelstellingen van de bestuursovereenkomst beloofd werden, uiteindelijk uitblijven.In dergelijke situaties voelt de organisatie zich snel ‘bedrogen’ en wordt het moeilijkom het interne draagvlak te behouden.Samenvattend: het in de bestuursovereenkomst opnemen van ‘niet-realistische doel-stellingen’ en/of het uitblijven van de beloofde extra middelen leiden snel tot frus-tratie en ondermijnen het interne draagvlak voor de bestuursovereenkomst.

1.5. De bestuursovereenkomst biedt anderzijds wel een kader om extern te tonen(transparant te maken) dat de OISZ goed werk levert. Het op deze wijze verbeterenvan het (interne en externe) imago van de organisatie kan motiverend werken voorde medewerkers.

1.6. Ook de ‘ontwikkelcirkels’ en de daarmee samenhangende (nieuwe) ‘functie-beschrijvingen’ bieden een belangrijk opportuniteit om de betrokkenheid van demedewerkers te verhogen. a) Mede naar aanleiding van de ontwikkelcirkels kunnen de doelstellingen van deorganisatie, zoals geformuleerd in de bestuursovereenkomst, concreet vertaald wor-den naar specifiekere doelstellingen voor de teams en de individuele medewerkers.b) Op niveau van de individuele medewerker (en van zijn/haar team) moeten detaken en verantwoordelijkheden besproken worden en moeten afspraken gemaaktworden over de wijze waarop (eventueel aan de hand van indicatoren) geëvalueerden bijgestuurd zal worden. Hierbij kan, telkens waar zinvol, de link gelegd wordenmet de periodieke evaluatie en bijsturing van de implementatie van de bestuurs-overeenkomst.

495

COMMUNICATIE, PARTICIPATIE EN MOTIVATIE VAN DE ACTOREN VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN ...


c) Dit alles vereist wel dat de betrokken managers / functioneel leidinggevenden(op de verschillende niveaus) deze doelstellingen zelf kunnen (over)dragen. Op ditvlak moet er in de meeste OISZ nog heel wat werk gebeuren.

1.7. De meeste OISZ benadrukken dat degelijke interne communicatie essentieel is omte zorgen dat de juiste informatie bij de (interne) doelgroepen geraakt.a) De interne communicatie moet wel goed gericht zijn. Niet iedereen wil alleinformatie en een overvloed aan communicatie kan snel contraproductief werken.Het moet ook voor hen allemaal zin hebben; ‘doelgroepgerichte’ interne communi-catie is dus de boodschap.b) Een adequate interne communicatie is ook belangrijk voor het sensibiliseren enmotiveren van de medewerkers om tijdig de juiste (voor de realisatie en bijsturingvan de bestuursovereenkomst relevante) operationele informatie aan te leveren.c) Eigenlijk is vooral de systematische communicatie door de managers (en/ofrechtstreekse leidinggevenden) essentieel. De relevante aspecten van de bestuurs-overeenkomst moeten regelmatig aan bod komen in het kader van zowel peri-odiek teamoverleg als individuele coaching. Op deze wijze wordt het voor demedewerkers steeds duidelijker wat de relevantie van de bestuursovereenkomst is.De managers en leidinggevenden op de verschillende niveaus moeten hiertoe weldegelijk ondersteund worden via duidelijke en regelmatig geactualiseerde infor-matie.d) Uiteraard kunnen bovendien allerlei digitale hulpmiddelen voor interne commu-nicatie (e-mail, intranet, fora, enz.) gebruikt worden om de eigen organisatie teinformeren omtrent zowel doelstellingen als voortgang in de implementatie van debestuursovereenkomst.

2. SCOPE VAN DE BESTUURSOVEREENKOMST

2.1. De deelnemers aan de workshop zagen duidelijk links tussen enerzijds de aspectencommunicatie, participatie en motivatie en anderzijds de ‘scope’ van de bestu-ursovereenkomst.

2.2. Specifiek werd ingegaan op de keuze tussen:a) hetzij een bestuursovereenkomst die zich beperkt tot de prioritaire, veelal poli-tiek en bestuurlijk meest relevante doelstellingen (alternatief 1);b) hetzij zo breed mogelijk het geheel van opdrachten / doelstellingen van de OISZin de bestuursovereenkomst opnemen (alternatief 2).

496



2.3. Hier zijn de OISZ een beetje geconfronteerd met een paradox.a) Enerzijds willen de OISZ dat de essentiële nieuwe prioriteiten en innovaties metde bestuursovereenkomst extra in de verf gezet worden. Dit is niet alleen belangrijkvoor de interne en externe communicatie en imagovorming, maar het is ook essen-tieel voor de politieke herkenbaarheid en het draagvlak bij minister en regering.b) Anderzijds willen de OISZ een bestuursovereenkomst die relevant is voor de heleorganisatie. Dit zou betekenen dat in de bestuursovereenkomst zo veel mogelijk alle(belangrijke) deelopdrachten van de OISZ aan bod moeten komen.Uiteindelijk zou dit moeten evolueren naar een bestuursovereenkomst die een kaderbiedt voor een meer integrale planning en sturing van de performantie van de OISZ.Hierbij zouden behalve nieuwe prioriteiten ook continue doelstellingen en behalveexterne doelstellingen ook interne doelstellingen volwaardig aan bod moetenkomen. Ook wordt dan gedacht aan een soort weging van de verschillende doel-stellingen en verbintenissen.Echter tijdens de discussie werd tegelijkertijd sterk benadrukt dat dit allemaal eenheel langetermijnperspectief is en dat het geen zin heeft om op korte termijn teambitieus te zijn. Immers, zoals eerder toegelicht, zijn (sterk) overdreven ambitiesen onrealistische doelstellingen niet meer motiverend, maar werken zij juist con-traproductief.

2.4. Wel onderkenden de deelnemers aan de workshop dat de bestuursovereenkomstvan de meeste OISZ zich momenteel voornamelijk concentreert op externe doel-stellingen en op nieuwe prioriteiten en innovaties. Uiteraard zijn er daarnaast ooknog heel wat essentiële continue doelstellingen en belangrijke interne innovaties dieniet in de bestuursovereenkomst aan bod komen.

2.5. Om hiermee om te gaan heeft het RIZIV gekozen voor een dubbele aanpak. Ener-zijds is de bestuursovereenkomst gericht op de realisatie van de politiek en bestuurlijkmeest cruciale en in het oog springende doelstellingen en innovaties. Anderzijdswerd een breder strategisch plan opgesteld. Dat strategisch plan werd dan vertaaldin meer gedetailleerde (tweejaarlijkse) operationele plannen die naast de doelstellin-gen van de bestuursovereenkomst ook nog een hele reeks andere externe eninterne doelstellingen omvatten en waarbij zowel continue doelstellingen als pro-jecten aan bod kunnen komen. Na een evaluatie van deze verschillende beleids- enbeheersinstrumenten kan, in verschillende stappen, gestreefd worden naar een ade-quate integratie van dit alles.

3. ESSENTIELE ROL VAN DE ‘REGERING’ ALS CONTRACTPARTNER

3.1. De discussie concentreerde zich vervolgens op de essentiële rol van de regering alsvolwaardige partner in de overeenkomst. Het via een bestuursovereenkomst ‘con-tractualiseren’ van de publieke verhoudingen en samenwerking heeft immers maarzin als beide partners het ‘contract-idee’ willen respecteren. 497



3.2. Vanuit verschillende OISZ werd gemeld dat de Regering, tijdens de voorbereidings-fase van de bestuursovereenkomst, te weinig haar beleid en prioritaire strategischedoelstellingen in de sociale zekerheid formuleert.

3.3. Vanuit verschillende OISZ werd de vraag gesteld of de regering het ‘contractcon-cept’ wel echt wil respecteren.a) Wordt wel echt aandacht besteed aan de inhoud van het contract of vooral aanhet budget?b) De regering grijpt nog te vaak terug naar lineaire budgetbesparingen, zonderhierbij (expliciet) rekening te houden met de impact hiervan op de vooropgesteldedoelstellingen en op de werking van de OISZ. Dit alles terwijl een bestuurs-overeenkomst in principe nieuwe handvaten moet geven om bij de budgettairebeslissingen rekening te houden met de samenhang tussen budget (input) en real-isatie van doelstellingen (output).c) Vanuit verschillende OISZ wordt expliciet betreurd dat het concept van ‘posi-tieve sancties’ (in samenhang met het succesvol realiseren van de bestuurs-overeenkomst) uiteindelijk nooit in praktijk gebracht werd.d) Gaat de invoering van de bestuursovereenkomst en van mandaatsysteem wel vol-doende samen met het echt (door de regering) willen creëren van management-ruimte voor de nieuwe mandaathouders en voor de publieke managers (op verschil-lende niveaus)?e) Recentelijk werden, o.a. op het vlak van personeelsbeleid, allerlei nieuwemanagementbeperkingen ingevoerd die eigenlijk in tegenstelling staan tot de‘responsabilisering’, die met de bestuursovereenkomst vorm moest krijgen.

3.4. Een aantal deelnemers stelde echter dat niet het ‘contract’-aspect van de bestuurs-overeenkomst cruciaal is. Wij moeten ons volgens hen niet blind staren op devraag of het wel of niet gaat om ‘echte contractverhoudingen’ tussen OISZ enregering. Veel meer impact heeft (volgens hen) de hele organisatiecultuurveranderingdie samenhangt met de introductie en implementatie van de bestuursovereenkomst.a) Cruciale aspecten hierbij zijn:� het ‘responsabiliseren’ van managers, rechtstreeks leidinggevenden en mede-

werkers op verschillende niveaus binnen de OISZ;� het meer doel- en resultaatgericht werken;� het meten en evalueren;� het rapporteren en verantwoording afleggen.b) Verschillende OISZ waren reeds voorafgaand aan de bestuursovereenkomst gestartmet deze organisatiecultuurverandering. Toch onderkennen ook zij dat de introduc-tie van de bestuursovereenkomst een kader gecreëerd heeft dat bevorderlijk wasvoor deze cultuurverandering binnen de publieke sector van de OISZ.

498



3.5. Enkele deelnemers benadrukken dat het historische perspectief niet uit het oog ver-loren mag worden. “Wij mogen niet vergeten dat in samenhang met de introductievan de bestuursovereenkomst veel extra managementruimte voor de OISZgecreëerd werd!”a) Zolang wij als OISZ binnen de budgettaire enveloppe blijven, hebben wij nu veelextra ruimte om managementbeslissingen te nemen en om te beslissen over(interne) budgettaire verschuivingen.b) Het eigen beheersorgaan van de OISZ heeft nu heel wat meer eigen beslissings-mogelijkheden omtrent de goedkeuring en aanpassing van het personeelsplan.

Met andere woorden, historisch gezien is de introductie van de bestuurs-overeenkomst toch samengegaan met de introductie van extra eigen beslissings-bevoegdheden en heeft het dus veel impact gehad voor het (soepele) beheer van de OISZ.

4. DE ROL VAN DE SOCIALE PARTNERS IN DE BESTUURSOVEREENKOMST

4.1. Heel karakteristiek voor de OISZ is het ‘paritair beheer’ en de cruciale rol hierbij vande sociale partners.

4.2. Maar in samenhang tot de bestuursovereenkomst blijkt de rol van de sociale part-ners momenteel toch heel beperkt. Verschillende deelnemers aan de discussiewijten dit vooral aan de sterkere rol van de regering voor het totaal beheer van dehele sociale zekerheid.

4.3. Enkele deelnemers pleiten specifiek voor het opnieuw benadrukken van het paritairbeheer. In dit kader vinden zij het essentieel dat meer inspanningen geleverd wor-den om de sociale partners actiever te betrekken bij het voorbereiden en vaststellenvan de bestuursovereenkomst en bij het opvolgen en bijsturen van de implemen-tatie ervan.

4.4. In dit kader moet (volgens hen) meer aandacht besteed worden aan gerichteexterne communicatie. Belangrijk hierbij is dus gerichte informatie voor de socialepartners als specifieke doelgroepen en ‘actoren’ bij de bestuursovereenkomst.

5. DE EXTERNE COMMUNICATIE

Tenslotte concentreerde de discussie in de workshop zich op de externe communi-catie m.b.t. de bestuursovereenkomst van de OISZ.

499



5.1. Momenteel is er (bijvoorbeeld op internet) weinig gestructureerde informatiebeschikbaar omtrent de bestuursovereenkomst van de verschillende OISZ.

5.2. Vertegenwoordigers van verschillende OISZ melden frustrerende ervaringen met demedia, die blijkbaar niet geïnteresseerd zijn in positief nieuws omtrent ‘goedbeheer’.a) Terwijl eenmalige of relatief kleinere tekortkomingen in de werking soms sterkuitvergroot worden door de media, hebben zij doorgaans weinig interesse voorpositieve boodschappen omtrent verbeteringen in de kwaliteit van de dienstverlen-ing of in het beheer van de OISZ.b) Verschillende deelnemers suggereren dat de OISZ misschien concreter over hundienstverlening moeten communiceren en zich daarbij rechtstreeks naar de geïnter-esseerden moeten richten.

5.3. Heel wat deelnemers vonden het een goed idee om de externe communicatie inrelatie tot de bestuursovereenkomsten van de OISZ te bundelen en te coördineren.Een dergelijk initiatief zou zich kunnen enten op de portaalsite van de sociale zeker-heid. Via een dergelijke gezamenlijke inspanning zouden de OISZ, ondanks enrekening houdende met het (reële) probleem van de complexiteit van de socialezekerheid, beter in staat moeten zijn om eenduidig en begrijpbaar te commu-niceren. Kortom, het is essentieel om op structurele en samenhangende wijze tecommuniceren als overheid en als sector van sociale zekerheid.

5.4. Verschillende deelnemers benadrukten dat het geen goed idee is om extern te com-municeren omtrent de bestuursovereenkomst op zich. Het is daarentegen welbelangrijk om goed extern te communiceren omtrent de (voor de betrokken doel-groep relevante) doelstellingen van de bestuursovereenkomst en omtrent dedaarmee samenhangende impact op / verbetering van de dienstverlening.

Samenvattend werden de volgende tips geformuleerd.a) Communiceer (doelgroepgericht) over de (voor hen relevante) doelstellingen enover de mate waarin je die als OISZ daadwerkelijk realiseert.b) Communiceer (doelgroepgericht) omtrent de kwaliteit en kost van de dienstverlening.c) Gebruik verschillende complementaire (externe) communicatiemiddelen, zoals:� een modern jaarverslag, waarbij de essentiële doelstellingen en de mate van hun

realisatie aan bod komen en waarbij (een overvloed aan) statistische details verme-den worden of verhuizen naar, waar mogelijk doelgroepgerichte, bijlagen:– het jaarverslag is eigenlijk het uitgesproken medium om te communiceren over

de bedrijfsresultaten, in vergelijking met de vooropgestelde doelstellingen;– eigenlijk zouden wij verschillende soorten jaarverslagen moeten publiceren,

aangepast aan en gericht op verschillende soorten doelgroepen;

500



� de webstek van de eigen OISZ;� een verrijkte portaalsite voor de sociale zekerheid;� specifieke en professionele communicatie en informatieverstrekking aan gespe-

cialiseerde journalisten.

5.5. Het periodiek meten van en publiek rapporteren omtrent de ‘tevredenheid vangebruikers’ is essentieel en heeft een belangrijke plaats zowel in het kader van debestuursovereenkomst zelf als voor de externe communicatie en imago-opbouw vande OISZ.

5.6. Specifiek voor de OISZ moet hierbij ook voldoende aandacht besteed worden aande rol van de specifieke ‘meewerkende instellingen’ (ziekenfondsen, vakbonden,enz.). Conform de vaak historisch gegroeide rolverdeling, verzorgen deze ‘mee-werkende instellingen’ (in samenwerking met de OISZ) vaak belangrijke delen van debasisdienstverlening aan de burger. De doelstellingen van de bestuursovereenkomsten de daarbij aansluitende tevredenheidsmeting moeten dus rekening houden meten aansluiten bij het integraal systeem van dienstverlening aan de burger. Uiteraardkan en moet hierbij onderscheid gemaakt worden tussen de doelstellingen enverbintenissen die de OISZ zelf in de hand heeft, en andere die ze in samenwerkingmet de meewerkende instellingen moet realiseren. Dit maakt het er allemaal nietmakkelijker op, maar het sluit wel beter aan op de maatschappelijke realiteit.

__________

501



INHOUDSTAFEL

DERDE WORKSHOP.‘‘COMMUNICATIE, PARTICIPATIE EN MOTIVATIE VAN DE ACTOREN VAN DE BESTUURSOVEREENKOMSTEN VAN DE OPENBARE INSTELLINGEN VAN SOCIALE ZEKERHEID’’ VERSLAG

1. BETROKKENHEID VAN MEDEWERKERS 493

2. SCOPE VAN DE BESTUURSOVEREENKOMST 496

3. ESSENTIELE ROL VAN DE ‘REGERING’ ALS CONTRACTPARTNER 497

4. DE ROL VAN DE SOCIALE PARTNERS IN DE BESTUURSOVEREENKOMST 499

5. DE EXTERNE COMMUNICATIE 499

502



DE CONTRACTUALISERING IN FRANKRIJK

DOOR CLAUDE BIGOT

Ecole nationale supérieure de sécurité sociale de France

1. ONTWIKKELING VAN DE CONTRACTUALISERING IN DE FRANSE SOCIALEZEKERHEID

De praktijk van een vorm van contractualisering tussen de Staat en zijn partners is inde loop van de jaren vijftig en zestig in zeer uiteenlopende domeinen geleidelijk aanontstaan, om de betrekkingen tussen de Staat, dat wil zeggen de centrale overheid,de ministeries en hun verschillende partners – de overheidsbedrijven, de territorialeoverheden en de universiteiten – te organiseren.

Deze praktijk wordt in zeer verscheidene domeinen gebruikt: zo zijn er bijvoor-beeld de lokale veiligheidscontracten tussen de gemeenten en de Staat.

Op het einde van 2002 diende elke gedecentraliseerde dienst van de Staat, elkenationale overheidsinstelling over een contract beschikken.

In het algemeen is de werkelijkheid echter zeer heterogeen: bij de praktischeuitwerking ervan blijken er immers varianten te bestaan:

� een voornemen om tot handelen over te gaan, gepaard met tamelijk algemenebeschouwingen inzake de budgettaire aspecten en de middelen in het algemeen;

� een toetredingscontract, een vrij klassieke praktische uitwerking met daarin eendiagnose, verbintenissen, actieplannen en een eerste ontwerp voor de verwezen-lijking;

� contracten die de bedoeling hebben, een zekere beheersautonomie te promoten,met precieze verbintenissen en een algemene aanpak voor de beheersmiddelen;

� een laatste variant, die geavanceerder is en meer op de gebruikelijke praktijkenvan de Franse administratie inspeelt, uiteraard altijd met een verheldering van dedoelstellingen, maar gepaard met een ware beheerscontrole, performantie-indica-toren, een evaluatie en sancties.

503

BIGOT-NED.qxp 27/02/2006 8:51 Pagina 503


1.1. DEZE ONTWIKKELING SLUIT AAN BIJ DE LOGICA VAN DE EVOLUTIE VAN DEBETREKKINGEN TUSSEN DE STAAT EN DE SOCIALE ZEKERHEIDDe toepassing van de contractualisering in de Franse sociale zekerheid is vrij recent(Juppé-verordeningen – 1996).

De overgang naar dit type van organisatie van de betrekkingen, van organisatie vande bevoegdheden binnen de sociale zekerheid werd noodzakelijk gemaakt doordatzich in de werking van de socialezekerheidsinstelling steeds terugkerende functie-stoornissen voordeden en doordat men de tekorten een halt wilde toeroepen. Opdie manier kan de Staat ook haar doelstellingen voor de openbare beleidsinitiatievenstimuleren.

Tot 1996, vóór de ‘Conventions d’objectifs et de gestion’ (Doelstellings- enbeheersovereenkomsten), bestonden drie bevoegdheidspakketten naast elkaar.De Staat bepaalt de rechtsregels, de machtigingen en de bevoegdheden van deverschillende structuren. Hij waakt over het naleven van de wettelijke en reglemen-taire bepalingen, door toedoen van zijn diensten en door het uitoefenen vantoezicht.De nationale organen (administratieve overheidsinstellingen) zijn sinds hun oprichtingin 1967 officieel belast met evenwichtig risicobeheer.De ‘Caisses de base’ (basisfondsen – privérechtelijke instanties belast met hetbeheer van een overheidsdienst) zorgen voor het dagelijkse beheer van de overheids-dienst, stellen de rechten vast en betalen ze uit of heffen en innen de bijdragen.

Drie verschillende interventieniveaus bestaan met andere woorden naast elkaar,maar zijn van verschillende actoren afhankelijk en hebben niet per se dezelfde logica.Dat vertaalt zich noodzakelijkerwijze in een overlapping van bevoegdheden en con-flicten inzake de scheidingslijn. Het leidt met andere woorden tot een verlies aanbetekenis en dus ook aan doeltreffendheid.

1.2. CONTRACTUALISERING: DE POLITIEKE WIL OM HET BEHEER VAN DE SOCIALEZEKERHEID TE MODERNISERENHet principe van de tenuitvoerlegging van de contractualisering zit vervat in hetplan dat door Alain Juppé, destijds Eerste minister, werd uitgewerkt in antwoord opeen viervoudige inzet:

� een algemene context waarin de wil tot hervorming van de Staat voelbaar is;� een beschouwing over de plaats die de Staat in het beheer van de sociale zeker-

heid inneemt, beschouwing die door de permanente kritiek noodzakelijk en doorde excessieve kosten dringend was geworden;

� een vaststelling van de relatieve ondoeltreffendheid en de ‘slijtage’ van de tradi-tionele relatievormen:– de toezichthoudende overheid;– de permanente verleiding tot inmenging en eigen beheer;

504


– het aan de kaak stellen van de paritaire vertegenwoordiging in het beheer doorde sociale partners;

� de verwarring die het gevolg is van de gewoonten om de verantwoordelijkheid opelkaar af te schuiven als de ondoeltreffendheid ter sprake wordt gebracht.

De tekst die de grondslag vormt voor de contractualisering binnen de sociale zeker-heid, is verordening nr. 96-344 van 24 april 1996.

De bedoeling van de verordening bestaat erin om de respectieve verant-woordelijkheden van de Staat en de sociale zekerheid in een duidelijk en stabielkader in te passen. Met de verordening wordt een contractuele aanpak van hunbetrekkingen ingevoerd. De doelstelling is tweevoudig:

� elke tak van de sociale zekerheid naar een betere organisatie doen evolueren;� de doelstellingen en middelen (meerjarigheid van de budgetten) bepalen om ver-

volgens de resultaten te kunnen evalueren.

Deze overeenkomsten worden toegepast in het kader van het algemene stelsel van dewerknemers uit de handel en de industrie, van het landbouwstelsel en van de stelselsvan de zelfstandigen, de ambachtslui en de handelaars. De geleidelijke uitbreidingnaar de speciale stelsels is voorzien (militairen, godsdiensten, mijnen, enz.).

De geïmplementeerde voorziening bevat twee niveaus:

� een eerste niveau tussen de Staat en elk nationaal fonds van de verschillendesocialezekerheidsstelsels (CNAM, CNAF, ACOSS, CNAV, CCMSA, ORGANIC, CAN-CAVA, CANAM);

� een tweede niveau tussen elk nationaal fonds en elk van de instellingen van zijnnetwerk.

De in deze context afgesloten overeenkomsten – tussen de Staat en de nationalefondsen of tussen de nationale fondsen en de basisfondsen – lopen over meer danéén jaar. Het is niet eenvoudig om dit element goed in te schatten, als men het bij-zonder dringende karakter over het hoofd ziet van de klassieke regel van de jaar-budgetten en de soms contraproductieve acrobatentoeren die de beheerders doordit keurslijf opgedrongen krijgen.

De eerste overeenkomst geldt voor de jaren 1997-2000 en de tweede voor de jaren2000-2003.

Momenteel staan we bij het begin van de derde generatie.

505



2. INHOUD VAN DE OVEREENKOMSTEN

De verordening van 24 april 1996 bepaalt de verschillende velden die deovereenkomsten noodzakelijkerwijze moeten bevatten.

De overeenkomsten bepalen (volgens art. L.227-1 van het Franse wetboek vansociale zekerheid):

� de doelstellingen in verband met de verbetering van de kwaliteit van de dienst-verlening aan de gebruikers;

� de berekenings- en evolutievoorschriften voor de administratieve beheersbudget-ten, de budgetten voor sociaal werk en voor medische controle;

� in voorkomend geval, de voorwaarden voor het oprichten of verbeteren van hetnetwerk van de lokale fondsen, voor de dimensie toekomstgericht management vanhet arbeidspotentieel en bekwaamheden, maar ook wat de structuur ervan betreft;

� de kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren in verband met de definiëring van dedoelstellingen;

� de procedures voor evaluatie op tegenspraak van de resultaten die voor de vast-gelegde doelstellingen werden bekomen.

De meerjarige Doelstellings- en beheersovereenkomsten beogen ‘een grotereautonomie bij het beheer van de fondsen en een hechter partnership tussen deondertekenende partijen’.

Minister J. F. Matteï verklaarde tijdens een forum dat op 4 en 5 maart 2003 door deEN3S (Ecole Nationale Supérieure de Sécurité Sociale – Nationale HogeschoolSociale Zekerheid) werd georganiseerd, dat een doelstellings- en beheers-overeenkomst vier krachtlijnen heeft:� een contractuele benadering van de modernisering van de betrekkingen tussen de

Staat en de socialezekerheidsinstellingen en de sociale zekerheid zelf;� een link tussen de doelstellingen en de resultaten;� de ontwikkeling van de evaluatiepraktijk;� het einddoel is de tevredenheid van de gebruiker.

Als we de inhoud onder de loep nemen van de Doelstellings- en beheers-overeenkomsten die de nationale fondsen van de voornaamste afdelingen van desociale zekerheid en de Staat met elkaar afsluiten, vinden we deze kenmerken inder-daad ook terug.

2.1. AFDELING ‘GEZIN’De Doelstellings- en beheersovereenkomsten voor 2001-2004 bepalen voor devooruitgang drie hoofdlijnen:

� de kwaliteit van het dienstenaanbod verbeteren;� de ondersteuning van de ontwikkeling van buurtdiensten en buurtvoorzieningen

(vooral voor kinderopvang) accentueren;

506



� het best mogelijke evenwicht vinden om de veiligstelling van de betalingen, hetrisicobeheer en een gemakkelijke toegang van de uitkeringstrekkers en partnerstot hun rechten met elkaar te verzoenen.

2.2. AFDELING ‘INNING’De Doelstellings- en beheersovereenkomsten voor 2002-2005 voorzien 70 doel-stellingen, die gemakkelijkheidshalve in drie krachtlijnen kunnen wordengegroepeerd:

� de gebruiker bij de inning een centrale plaats geven: de overeenkomst voor ditthema alleen telt 35 verbintenissen, die stuk voor stuk gaan over:– kennis van de verwachtingen van de bijdragebetalers, de toegankelijkheid, de

beschikbaarheid;– waarborg van de rechten van de gebruikers (Handvest van de bijdragebetaler);– aanbod van diensten en partnerships (dienstencheques, hulp bij de opstelling

van de sociale aangiften);� kwaliteitsvolle informatie en financiële, boekhoudkundige en statistische analyses

verstrekken;– nuttige toepassing van de economische gegevens van de inning en betere verde-

ling van de financieringen naar hun respectieve bestemmelingen toe;– nationale aanpak van de certificering van de workflow (vanaf 2005);– grotere performantie van het schatkistbeheer (overeenkomst over de financiële

uitwisselingen met de institutionele partners). De bedoeling is om in 2005 tekomen tot 50% van de ontvangsten door gedematerialiseerde betaling;

� de besturing van de opdrachten optimaliseren en het Human Resource Manage-ment ontwikkelen;– evaluatie van de prestaties van de URSSAF (Unie voor de invordering van socialeze-

kerheidsbijdragen en kinderbijslag) en verspreiding van goede praktijken;– modernisering van de expertisefuncties;– versterking van het HRM-beleid (GPEC – toekomstgericht management van arbei-

ds-potentieel en bekwaamheden);– doeltreffendheid van de informatiesystemen (onderhoud en evolutie).

2.3. AFDELING ZIEKTEDe Doelstellings- en beheersovereenkomst voorziet:

� een doelstelling voor de vooruitgang: werken aan de doeltreffendheid bij devaststelling van de rechten door de ontwikkeling van elektronische ziekenfonds-formulieren;

� verbetering van de kwaliteit van de service:– globaal tevredenheidscijfer afkomstig van de jaarlijkse enquête bij de verzeker-

den en de medische beroepsbeoefenaars;– wachttijd bij het onthaal;– wachttijd aan de telefoon;– wachttijd voor de machtiging tot betaling van verstrekkingen in natura;– wachttijd voor de opdracht tot betaling van de dagvergoedingen voor ziekte; 507



– wachttijd voor de opdracht tot betaling aan de medische beroepsbeoefenaarsvan de derde betaler voor het ESF;

– wachttijd voor antwoord op de vragen van de verzekerden;– wachttijd voor de behandeling van de bijkomende CMU-verzoeken;– wachttijd voor de instructie tot het erkennen van de beroepsgebonden aard van

het ongeval of de ziekte;� ontwikkeling van de regeling voor de uitgaven voor gezondheidszorg door acties

gevoerd op nationaal, regionaal en lokaal niveau;– op nationaal vlak: men definieert het algemene beleid, de te verwezenlijken

doelstellingen, de na te leven goede praktijken, in overleg met de HauteAutorité de Santé (Hoge Autoriteit voor Gezondheid: volksgezondheid, bijvoor-beeld verhoogde bloeddruk, gezondheidseconomie, bijvoorbeeld het geneesmid-delenplan en preventie-actie: vaccinatie;

– op regionaal niveau worden de verschillende fondsen van de verschillendestelsels in een verbond verenigd, teneinde de nationale doelstellingen te ver-wezenlijken en daarin de regionale problematiek te verwerken; op dat niveauworden tevens de indicatoren gemeten voor het behaalde niveau van de doel-stellingen; voor volks-gezondheid kunnen thema’s als diabetes wordentoegevoegd, voor gezondheids-economie zullen sommige regio’s werken aangenerische geneesmiddelen en voor biologie: controle van de toepassing van deNABM (nomenclatuur van de medische biologie);

– op lokaal niveau worden de nationale en regionale beleidsinitiatieven ten uitvoergelegd.

2.4. AFDELING BELAST MET HET BETALEN VAN DE PENSIOENENDe Doelstellings- en beheersovereenkomst legt 24 hoofdindicatoren vast, die rondomvijf algemene doelstellingen kunnen worden gegroepeerd:

� het dienstenaanbod van de afdeling consolideren vooraleer de naoorlogse gene-raties de pensioenleeftijd bereiken, en een buurtbeleid ontwikkelen;

� de rol van de CNAF (Nationaal kinderbijslagfonds) als gesprekspartner bij uitstekvoor het basispensioen versterken;

� de dragers voor de sociale aangiften van de ondernemingen moderniseren;� de sociale dienstverlening van de afdeling doelmatiger maken en tegelijkertijd de

kwaliteitsaanpak voortzetten;� het beheer onder controle houden en zich voorbereiden op de demografische

schok.

508



3. DE EERSTE VASTSTELLINGEN

3.1. EEN GOEDE AANPASSING VAN HET WERKMIDDEL, OOK AL MOETEN OP DIT VLAKNOG VORDERINGEN WORDEN GEMAAKT

3.1.1. Een goede aanpassing van het werkmiddelDe EN3S organiseerde in maart 2003, in samenwerking met het Franse Ministerievoor Sociale Zekerheid, een forum in aanwezigheid van:� de betrokken ministers;� de administratie;� de nationale fondsen van de verschillende betrokken stelsels;� de voorzitters van de bestuursraden en directies van de socialezekerheidsfondsen;� de gedecentraliseerde diensten van de Staat die met de voogdij over de organen

belast zijn;

Gedurende twee dagen werd over de Doelstellings- en beheersovereenkomstennagedacht. Dit forum werd van dichtbij gevolgd. De deelname van alle actorenbetrof de vorm en de inhoud, maar op geen enkel ogenblik trokken de deelnemersde procedure in twijfel.

De aanpassing van het werkmiddel is een feit bij elk van de verschillende partijen,of dat nu de Staat, de nationale fondsen of de basisfondsen zijn; dat blijkt uit:

� de precieze doelstellingen inzake de verbetering van het aanbod en de kwaliteitvan de dienstverlening aan de gebruikers;

� de hoge eisen die aan de performantie worden gesteld in de kern van elk van deafdelingen;

� de aspecten menselijk kapitaal, interne controle, organisatie van de basisfondsenin overeenstemming met het luik besturing van het netwerk. De voorschriftenvoor de toekenning van de budgettaire middelen afgestemd op de optimaliseringvan het beleid, hangen af van de door de basisfondsen behaalde resultaten.

3.1.2. De verschillende partijen moeten nog vorderingen makenDe meetindicatoren zijn vaak te talrijk of te complex: in zijn verslag van 2004 beklem-toont het Rekenhof in dit verband het contraproductieve van deze overdreven toe-name van het aantal doelstellingen en indicatoren. Daardoor kunnen de strategischehoofdlijnen niet echt naar voren worden geschoven.

Afgezien van deze analyse van het Rekenhof, ligt het probleem niet echt in het aan-tal doelstellingen en indicatoren, maar wel in hun statuut en in hun voortbestaan:

� dubbelzinnigheid van het einddoel van de overeenkomsten: als het de bedoelingis om strategische doelstellingen te bepalen, ligt het aantal inderdaad te hoog; alshet de bedoeling is om alle performantiedomeinen van de instellingen te dekken,dan zijn de doelstellingen en indicatoren ontoereikend;

509



� de indicatoren die op het ogenblik van de onderhandeling van een overeenkomstworden weerhouden, stemmen overeen met de bekommernissen van dat ogenblik.Op het einde van de periode verliezen ze hun toepasselijkheid, vooral als de fond-sen reële vorderingen hebben gemaakt, aangezien de bekommernissen van depolitici verschoven zijn (de tweede generatie legde vooral de klemtoon op dekwaliteit en de verbetering van de resultaten; er zijn met andere woorden geen indi-catoren inzake de productiviteit en de doelmatigheid, wat nu wel een bekommernisis). Als we rekening houden met de complexiteit van de informatiesystemen, is hetoverigens moeilijk om snel nieuwe, betrouwbare indicatoren te produceren.

Het onderwerp territoriale organisatie kwam haast niet aan bod en dan nog slechtszeer vaag: maar stemt de territoriale organisatie van de fondsen zoals die in 1945werd ingevoerd, in 2005 nog met de werkelijke behoeften overeen?

In zijn verslag van 2004 vraagt het Rekenhof zich ook af of de doelstellingen in deovereenkomsten niet, zij het dan slechts gedeeltelijk, inspelen op de bezorgdheidom het personeelsbestand van de lokale instellingen op peil te houden, ten kostevan het ontbreken van een kostendaling.

De strategische richtsnoeren die door de nationale fondsen werden bepaald, zijnaan een aantal beperkingen onderworpen: het Rekenhof beklemtoont dat debekommernissen van de bestuursraden meer gaan om de relatie tot de verzekerde,de kwaliteit van de dienstverlening en de wachttijden voor de verwerking, dan omkostenbeheersing of productiviteit.

We stellen ook vast dat de staatstussenkomst bij de omschrijving van de strategischedoelstellingen beperkt is: de voogdij-instanties beschikken immers niet overdezelfde deskundigheid als de nationale fondsen en daardoor zijn zij niet in staat omzelf precieze doelstellingen voor te stellen. Zo beschikt het (Franse) Ministerie voorSociale Zekerheid pas sinds 18 maanden over een cel belast met de evaluatie van deimpact van de overeenkomsten.

3.2. BEPERKINGEN DIE MOETEN WORDEN BEKLEMTOOND

3.2.1. Gaat het wel om een contract?Vanaf het ogenblik dat de kwestie voor het eerst ter sprake kwam, rees de vraag ofmen terecht van een contract kon spreken. De juristen verwezen naar het ont-breken van gelijkheid tussen de partijen, een voorwaarde die in de burgerrechtelijkeopvatting van het contract naar voren wordt geschoven. Deze vraagstelling kan nogsteeds de specialisten ter zake boeien, maar de partijen van de overeenkomst zijn ditstadium al lang voorbij en zij richten hun aandacht vooral op het gebruik, detoepassing en de onderhandelingen over de inhoud van deze voorzieningen.

510



3.2.2. Er zijn periodes ‘buiten overeenkomst’ De overeenkomsten zijn voor een bepaalde duur voorzien. Elke nieuweovereenkomst moet aanleiding geven tot bespreking, onderhandeling en akkoordvooraleer ze kan worden toegepast. Het einde van een overeenkomst valt evenwelniet altijd samen met het begin van de volgende.

Dat was onder meer het geval gedurende twee jaar (in 2004 en 2005) voor deziekteverzekering van het algemene stelsel, wegens tegenstrijdigheid tussen destrategische doelstellingen en de economische verplichtingen, maar ook door degoedkeuring en de tenuitvoerlegging van de hervorming van de ziekteverzekering.(Deze situatie werd geregeld door de invoering van een ‘verbintenissencontract’).De afdeling ‘gezin’ van het algemene stelsel kent ook momenteel een periode vanonzekerheid, maar deze zou snel ten einde moeten zijn.

Dit fenomeen kan het stelsel zelf schade berokkenen, aangezien we voor een juridischeen budgettaire leemte staan en dus rijzen er onzekerheden over de modaliteitenvoor de organisatie van de betrekkingen tussen de partners.

Maar deze situatie houdt ook een positief aspect in: de partijen van deovereenkomst debatteren a priori over de problemen, ze praten met elkaar,... enkomen uiteindelijk tot een akkoord over de keuzes, de prioriteiten. Daardoor kun-nen ze, na deze periode van onzekerheid, op een gezonde, bekende, duidelijke enzichtbare basis weer van start gaan.

3.2.3. Reglementaire stabiliteitHet mechanisme doet het in een zekere reglementaire stabiliteit goed. De aange-gane verbintenissen ontstaan in een bepaalde context van inzet, te vervullenopdrachten. Indien deze gegevens evolueren, kan ook de algemene economie vande relatie op de helling komen te staan.

Een Doelstellings- en beheersovereenkomst zou de evolutie van de socialebescherming en de aanpassing ervan aan de behoeften van de bevolking of aan definanciële middelen, niet mogen afremmen. Ingrijpende veranderingen zullen dusaanleiding moeten geven tot onderhandelingen om ze in het algemene evenwichtvan de betrekkingen tussen de partners te integreren.

4. CONCLUSIE

De Doelstellings- en beheersovereenkomsten vormen een instrument voor de vooruit-gang van het beheer van de Franse sociale zekerheid. Aan de hand van een eerstevluchtige balans kunnen we stellen dat ze bijdragen tot de positieve evolutie van:

511



� de dienst die aan de sociaal verzekerden wordt verleend, doordat ze het mogelijkmaken om op consensuele, openlijke en afgemeten wijze vorderingen te makeninzake de kwaliteit en de veiligheid van de verwerkte gegevens en dus van debetaalde uitkeringen of geïnde bijdragen;

� door bij de overpeinzingen ook rekening te houden met de impact van dedemografische schok, die voor de sociale zekerheid intern is (hoe wordt de turn-over beheerd?), maar ook extern, doordat de reflectie wordt gekanaliseerd engesystematiseerd naargelang van de gevolgen van de vergrijzing, zowel voor de ziekte-verzekering als voor de pensioendienst en meer algemeen voor de adequatietussen de betaalde uitkeringen en de behoeften van de bevolking;

� de analyse van de sociologische ontwikkelingen, wat de afdelingen in staat heeftgesteld om hun publiek in segmenten te verdelen en te proberen om de principesvan gelijkheid en rechtvaardigheid op elkaar af te stemmen.

De Doelstellings- en beheersovereenkomsten zijn voor verbetering vatbaar: uit desynthese van de werkzaamheden die tijdens het forum van maart 2003 werden gereali-seerd, blijkt de noodzaak om: � het aantal doelstellingen te verminderen, aangezien ze niet allemaal tegelijkertijd

kunnen worden nagestreefd, door een onderscheid te maken tussen de politiekedoelstellingen en de resultaten en de beheersdoelstellingen van de instellingen);

� meer voort te bouwen op de verwachtingen en suggesties van de instellingen ophet terrein: dat brengt ons tot de kwestie van de rol en de betrekkingen van denationale fondsen ten overstaan van hun netwerk;

� de overeenkomsten meer open te stellen voor experimenten en vernieuwingen;� de positionering voor de Staat, in de opvolging en de evaluatie van de

overeenkomsten en de rol van de voogdij inzake de socialezekerheidsinstellingen,toe te lichten.


512



INHOUDSTAFEL


1. ONTWIKKELING VAN DE CONTRACTUALISERING IN DE FRANSE SOCIALE ZEKERHEID 503

1.1. DEZE ONTWIKKELING SLUIT AAN BIJ DE LOGICA VAN DE EVOLUTIE VAN DE BETREKKINGEN TUSSEN DE STAAT EN DE SOCIALE ZEKERHEID . . . . . . . . . . 504

1.2. CONTRACTUALISERING: DE POLITIEKE WIL OM HET BEHEER VAN DE SOCIALE ZEKERHEID TE MODERNISEREN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504

2. INHOUD VAN DE OVEREENKOMSTEN 506

2.1. AFDELING ‘GEZIN’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5062.2. AFDELING ‘INNING’. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5072.3. AFDELING ZIEKTE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5072.4. AFDELING BELAST MET HET BETALEN VAN DE PENSIOENEN . . . . . . . . . . . 508

3. DE EERSTE VASTSTELLINGEN 509

3.1. EEN GOEDE AANPASSING VAN HET WERKMIDDEL, OOK AL MOETEN OP DIT VLAK NOG VORDERINGEN WORDEN GEMAAKT . . . . . . . . . . . . . . . 509

3.2. BEPERKINGEN DIE MOETEN WORDEN BEKLEMTOOND. . . . . . . . . . . . . 510

4. CONCLUSIE 511

513



CONTRACTUALISERING VAN DEBETREKKINGEN TUSSEN DE BELGISCHESTAAT EN DE OVERHEIDSINSTELLINGENVAN SOCIALE ZEKERHEID (1)

DOOR RUDY DEMOTTE

Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid

Geachte leden van het organiserend comité,Meneer de Administrateur-generaal van het RIZIV,Dames en heren,

Eerst en vooral wens ik u te bedanken, niet alleen voor het feit dat u mij hebtuitgenodigd, maar vooral ook voor de organisatie van deze studie- en reflectiedagover de contractualisering van de betrekkingen tussen de Belgische Staat en zijnopenbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ).

Een goede werking van het overheidsapparaat is, mijns inziens, absoluut noodzake-lijk en is nog meer gerechtvaardigd in de context van de sociale zekerheid, die borgstaat voor het welzijn van de bevolking ten overstaan van de vele wisselvallighedenvan het bestaan. Graag onderstreep ik dat het moderniseringsproces van desocialezekerheidsinstellingen in het begin van de jaren negentig op initiatief van deinstellingen zelf uit de startblokken kwam. Het gaat hier wellicht om een van devoornaamste succesfactoren van deze operatie, waarvan de vorderingen volgens mijdoorslaggevend zijn.

Het lijdt geen enkele twijfel dat het beheer van de openbare instellingen van socialezekerheid dankzij de bestuursovereenkomsten aanzienlijk kon worden verbeterd;degenen voor wie ze in het leven werden geroepen – de sociaal verzekerden –hebben er nog het meest baat bij. De inspanningen die de administrateurs-generaalen hun personeel hebben geleverd, verdienen erkenning. Ik wens hen dan ook per-soonlijk mijn dank te betuigen.

(1) Toespraak van Meneer Rudy Demotte, Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid, ter gele-genheid van de afsluiting van de studiedag gewijd aan de contractualisering van de betrekkingentussen de Belgische Staat en de overheidsinstellingen van sociale zekerheid – donderdag 14 april2005.

515

DEMOTTE-NED.qxp 27/02/2006 8:53 Pagina 515


De afstemming van de opdrachten van openbare instellingen van sociale zekerheiden hun functioneringswijze op een steeds veranderende omgeving en op deverwachtingen van de verschillende leden, moet volgens mij de krachtlijn in ditproces vormen.

Uiteraard behoort de bepaling van het sociaal beleid in de eerste plaats tot debevoegdheden van de politieke overheid en kunnen die administraties niet verant-woordelijk worden gesteld voor eventueel falen van dat beleid. Maar het is onbe-twistbaar dat de administratieve uitvoering, wanneer deze gericht is op de voorafgedefinieerde essentiële inzet, een beslissende factor is om het sociale beleid te ver-wezenlijken en te evalueren of de beleidsmaatregelen aangepast zijn aan de realiteitop het terrein. Het is in die zin dat ik meen dat er een behoefte is om een werkelijkpartnerschap te ontwikkelen met de openbare instellingen van sociale zekerheid.

De bezorgdheid om het administratieve beheer continu te verbeteren, het aanvaar-den om naar een cultuur over te gaan die resultaten eist en niet enkel middelenviseert, de wil om een echte partnerrol en niet enkel een uitvoerende rol te spelen,zijn ook essentiële elementen voor de modernisering van de openbare instellingenvan sociale zekerheid.

De grootste sprong vooruit – en elke aandachtige waarnemer zal dit beamen – isontegenzeglijk de veralgemening van de boordtabellen, sturings- en objectiverings-instrumenten voor de door de administraties bekomen resultaten. Ze geven de OISZeen unieke legitimiteit, die we moeten blijven versterken.

Ik heb echter niet de gewoonte om mezelf een rad voor de ogen te draaien en opmijn lauweren te rusten. Ook al helpt de reeds gebaande weg ons al een flink eindvooruit en ook al werden er ontegensprekelijk vorderingen gemaakt, toch weet ik datwe nog een lange weg te gaan hebben vooraleer we zullen komen tot een echtecontractualisering van de betrekkingen tussen de Staat en de openbare instellingen vansociale zekerheid en tot een professioneel beheer van de bestuursovereenkomsten.

Ik wil eerst de hand in eigen boezem steken en ik geef toe dat de beleidscellen hetmoeilijk hebben om aan de bestuursovereenkomsten de nodige aandacht en energiete besteden. Mijn diensten proberen deze zwakheid te verhelpen, in een context diemaar al te vaak door het dringende karakter, door het hier en nu wordt gedomi-neerd; daardoor is er soms te weinig ruimte voor een structurele en in de tijd afge-bakende aanpak van de problemen.

Een ander zwak punt is zeer zeker de omschrijving van de begrotingsmiddelen. Elkeonderhandeling veronderstelt het bestaan van middelen die de ruimte ervanbepalen. Het uitermate gespannen karakter van de onderhandeling maakt de dingenbijzonder moeilijk. Wat dit betreft, besef ik maar al te goed dat, tijdens de onderhan-deling van de eerste bestuursovereenkomsten, de politieke wereld zijn aandachtvooral had gericht op de budgettaire aspecten; dit ging soms ten koste van de strate-gische aspecten, die nochtans per definitie onder de verantwoordelijkheid van de

516


politieke wereld vallen. Bij de onderhandeling van de volgende bestuurs-overeenkomsten zal ik er dan ook nauwlettend op toezien dat dit struikelblok wordtvermeden. Verder wens ik te wijzen op de nood aan een beslissendere inbreng vanalle actoren die bij het beheer van de sociale zekerheid betrokken zijn.

Ook de pijnlijke kwestie van de positieve en negatieve sancties moet nog wordenbeslecht. Wat de positieve sancties betreft, moeten we, gezien onze budgettairecontext, realistisch blijven: het zal waarschijnlijk niet mogelijk zijn om de pasherziene barema’s toe te passen en daarbovenop ook nog eens resultatenpremiestoe te kennen. Toch blijf ik persoonlijk gehecht aan de idee van de invoering vanpositieve stimulansen. Ik hoop dat het College van de openbare instellingen andere,niet-financiële voorstellen tot waardering ter tafel zal brengen, voorstellen die danbinnen de Regering zouden kunnen worden besproken.

Van de kant van de Instellingen moeten ook inspanningen geleverd worden, meerbepaald via het ontwikkelen van twee werkmiddelen.Enerzijds gaat het om het opstarten van een analytische boekhouding die toestaatbeter te evalueren welke middelen nodig zijn voor het goed functioneren van deadministraties, en om de nodige budgettaire arbitrages te voeren. Er dient vast-gesteld dat velen er nog niet in slagen om gedetailleerde gegevens te verschaffenover de kosten van de verschillende taken en opdrachten om onder meer hunadministratieve efficiëntie aan te tonen. Er zou een zo homogeen mogelijke aanpakvoor de verschillende instellingen, indien nodig met de hulp van de diensten van deFOD Begroting en Beheerscontrole, moeten worden ontwikkeld.

Anderzijds moet er ook meer geïnvesteerd worden in het opstarten van gestruc-tureerde en betrouwbare informatiesystemen. In dit opzicht is het volgens mij boven-al vereist dat binnen elke Instelling een interne controlesysteem en op termijn eenstructuur voor interne audit worden opgezet, als we de betrouwbaarheid willenconsolideren en de reikwijdte van de geproduceerde gegevens willen uitbreiden.

Tot slot wens ik dat de openbare instellingen van sociale zekerheid op eengestructureerde manier hun praktijken – en dan vooral de impact van de uitvoeringvan de bestuursovereenkomsten op hun structuren en instrumenten voor adminis-tratief beheer – met elkaar zouden vergelijken, om zo te komen tot een dynamischeveralgemening van de ‘best practices’.

Het is duidelijk dat het leerproces waarmee we tussen de OISZ en de Belgische Staateen authentiek partnership tot stand willen brengen, nog lang niet voltooid is. Ikbenadruk in ieder geval dat dit proces mijn volledige steun krijgt, met de hulp vande nieuwe Directie-generaal Sociaal Beleid van de FOD Sociale Zekerheid, die zichten volle heeft ingezet en kwaliteitswerk heeft geleverd om de bestuurs-overeenkomsten een steeds professionelere en beter gestructureerde context tegeven.

Ik dank u voor uw aandacht.__________

517

CONTRACTUALISERING VAN DE BETREKKINGEN TUSSEN DE BELGISCHE STAAT EN DE OVERHEIDSINSTELLINGEN ...


11 JAAR PSBH

SOCIOLOGISCHE DETERMINANTEN VAN DE INTERGENERATIONELEBETREKKINGEN: STUDIE VAN TWEE GOLVEN 521

DE BEROEPSLOOPBANEN VAN DE WERKNEMERS IN DE INDUSTRIE-SECTOREN IN HET WAALS GEWEST: VAN ONZEKERE TEWERKSTELLINGTOT WERKONTEVREDENHEID 533

ELF JAAR UIT HET LEVEN IN BELGIE. ANALYSES OP BASIS VAN DEGEGEVENS UIT HET GEZINSDEMOGRAFISCH PANEL PSBH 545

HUWELIJKSVERANDERINGEN EN DEPRESSIVITEIT. EEN LONGITUDINALESTUDIE 553

NISEN-NED.qxp 27/02/2006 8:05 Pagina 1

SOCIOLOGISCHE DETERMINANTEN VAN DEINTERGENERATIONELE BETREKKINGEN:STUDIE VAN TWEE GOLVEN

DOOR LAURENT NISEN

Onderzoeker bij het Gezinsdemografisch Panel van de Universiteit van Luik

1. INLEIDING

De teleurgang van het gezin betreuren, is in onze tijd een gemeenplaats geworden.De relaties binnen het gezin, die aan de wet van het toenemende individualisme inonze samenleving onderworpen zijn, zouden nog alleen worden gestuurd door heteigenbelang van de leden van de samenleving.

Het gezin loopt het gevaar dat de banden door de veeleisendheid van de modernewereld uit elkaar worden gehaald. De arbeidswereld legt maar al te vaak over-plaatsingen op, die de jonge werknemers van de woonplaats van hun ouders verwij-deren. Deze verwijdering en het feit dat de verplichtende regels van de collec-tiviteit door de anonimiteit van de grootsteden en de voorsteden worden versoe-peld, maakt dat het individu vrij is om al dan niet in te gaan op de wensen van zijnhulpbehoevende naasten.

Verder hebben de nieuwe waarden, die de persoonlijke ontplooiing aanprijzen enhet echtelijke welslagen meten aan de verwezenlijkingen van de partners, hethuwelijk als instelling afgezwakt. Voortaan is het niet langer meer noodzakelijk omje liefde in een formeel contract te gieten, met de bedoeling ze te beschermen entegelijkertijd dwingend te maken. En wie toch voor een huwelijksverbintenis kiest,kan die ook gemakkelijker weer ontbinden.

Met cycli van frequente breuken en samenstellingen van nieuwe gezinnen alsgevolg. Door de klassieke verwantschapsbanden steeds maar aan de behoeften aante passen, worden ze verzwakt, terwijl de nieuwe vormen van relaties die uit dehedendaagse regelingen zijn ontstaan, niet door eeuwenoude normen zijngedefinieerd. De familiebanden worden daardoor “buigzamer”.

Dat is precies wat we proberen te observeren, aan de hand van enkele significanteindicatoren. We bestuderen de gegevens met betrekking tot de frequentie van deontmoetingen en de intergenerationele hulp.

521



2. METHODOLOGIE

We hebben onze studie gebaseerd op de gegevens van de PSBH (1), een longitudi-naal onderzoek dat van 1992 tot 2002 in België jaarlijks werd gehouden bij een oor-spronkelijk panel van 4.438 huishoudens en 8.741 volwassenen van ouder dan 16.Deze longitudinale enquête met een globale bedoeling stelt ons in staat om verschil-lende sociologische kenmerken in verband te brengen met de bestudeerde variabelen.

Enkele vragen van deze databank betreffen de intergenerationele betrekkingen. Devragen gaan in hoofdzaak over de objectieve aspecten (frequentie van de bezoeken,type van hulpverlening, afstand tussen de woonplaatsen) en minder over de subjec-tieve aspecten (er wordt niet gevraagd om een evaluatie te maken van de kwaliteitvan welke betrekkingen dan ook). Sommige vragen onderscheiden duidelijk debetrekkingen met de vader, de moeder en de kinderen, terwijl andere de betrekkin-gen tussen de individuen onderling globaler stellen (2).

We hadden de evolutie van de antwoorden op de vragen jaar na jaar willen be-studeren (3). Jammer genoeg werden de vragen waar wij belangstelling voorhebben, niet elk jaar opnieuw gesteld (ze werden niet gesteld in de golven 7 en 9en sommige ook niet in golf 6). Bovendien was de variatie van golf tot golf over hetalgemeen te onbeduidend en meestal ook niet lineair. Om die reden hebben we erde voorkeur aan gegeven om ons te beperken tot de resultaten van de twee in detijd het verst uit elkaar liggende golven. Niettemin werden tussen de eerste en dederde golf tal van vragen gewijzigd, zowel om de vragenlijst te verbeteren, als om tevoldoen aan de vereisten van de ECHP-enquête waarmee deze studie in die tijd ver-bonden was. We gebruiken daarom de gegevens van golf 3 en golf 11.

We hebben voornamelijk belangstelling voor de betrekkingen tussen ouders enkinderen. Voor deze betrekkingen leveren de gegevens van het PSBH ons immers demeeste details. Zeer weinig vragen hebben betrekking op de andere types van ban-den, of het nu om gezins- of vriendschapsbanden gaat, en de vragen over deze bij-zondere types van hulpverlening betreffen slechts een klein aantal individuen.

We hebben besloten om “de huishoudens en gezinsnetwerken te bestuderen alsconstellaties van individuele personen, waarbij het individu als bouwsteen van desociale groepen en als enige stabiele eenheid voor de analyse wordt gezien” (4). Wezijn met andere woorden van het individu uitgegaan. Toch wordt door verschillendevariabelen met de huwelijkssituatie rekening gehouden.

(1) Panel Study of Belgian Household, gefinancierd door de Europese Unie en het Waals Gewest.(2) Er wordt bijvoorbeeld gevraagd om te noteren of de geënquêteerde aan een andere persoon zor-gen verstrekt, vervolgens moet worden opgegeven welke personen worden geholpen en tot slotwelke soort van hulpverlening wordt verstrekt, zonder evenwel te vermelden aan wie van deze per-sonen die precieze hulp wordt verstrekt.(3) Vragen die ter gelegenheid van één enkele module werden gesteld, werden in deze analyse danook niet opgenomen.(4) Jolien Harmsen, From a child’s point of view, p. 380.522


3. GLOBALE BESCHRIJVING

De verschillen tussen de twee golven zijn over het algemeen tamelijk klein enkomen overeen, nu eens met een stijging, dan weer met een daling. Zowel in golf 3als in golf 11 krijgt eenvierde van de individuen minstens één keer per week hetbezoek van zijn vader, terwijl de helft hem met dezelfde frequentie bezoekt. Voorde moeder liggen de resultaten in de buurt, maar iets hoger. 40% daarentegen krijgthet bezoek van zijn vader of moeder minder dan tweemaal per jaar en minder dan20% bezoekt een van zijn ouders minder dan tweemaal per jaar.

Deze cijfers liggen relatief hoog en worden slechts gedeeltelijk verklaard door deafstand tussen de woonplaatsen. De relatief lage frequentie van bezoeken door deouders in vergelijking met de bezoeken aan de ouders is een duidelijke illustratievan de stelregel die bepaalt dat “men kind aan huis is bij zijn ouders maar niet bijzijn kinderen”. Ontmoetingen vinden dan ook bij voorkeur en vaker plaats in hethuis van de ouders. De cijfers die voor de ondervraagde individuen de intergenera-tionele ouder-kindbetrekkingen weergeven, spreken deze waarnemingen niet tegen:meer dan 70% verklaart minstens één keer per week het bezoek te krijgen van éénvan zijn kinderen, terwijl minder dan 40% zelf op bezoek gaat.

De asymmetrie tussen de cijfers betreffende de bezoeken door de ouders en door dekinderen wijst niet noodzakelijk op een verschil in schatting uit hoofde van de indi-viduen. Enerzijds is de frequentie van de bezoeken door vader en moeder verschil-lend, terwijl we voor de kinderen de frequentie van het bezoek door het kindwaarmee men het meest contact heeft, in aanmerking nemen. Anderzijds ver-schillen de individuen van elkaar, want ook al antwoorden sommige op beide vra-gen, de meeste kunnen alleen spreken over de contacten met hun kinderen of methun ouders, omdat ze ofwel nog geen kinderen hebben, ofwel hun ouders nietmeer hebben.

Voor intergenerationele hulp wordt een hoog cijfer genoteerd. Voor beide golvenverklaart meer dan 60% van de geënquêteerden hulp te krijgen (of het nu gaat ommateriële, financiële hulp of om een andere vorm van hulp); zowat 80% verklaartzijn kinderen te helpen.

4. STUDIE VOLGENS ENKELE VERKLARENDE VARIABELEN

Het overwicht van de vrouwen in de familiale betrekkingen wordt steeds weerbevestigd, zowel in de lijn kind-ouder als in de lijn ouder-kind. Wat reeds bleek uitde hoger genoemde cijfers, inzake de hogere scores van de moeders ten opzichtevan de vaders, komt immers ook tot uiting als een onderscheid wordt gemaakt naarhet geslacht van de geënquêteerde.

523

SOCIOLOGISCHE DETERMINANTEN VAN DE INTERGENERATIONELE BETREKKINGEN ...


Wat de bezoeken betreft, gaan de vrouwen niet alleen in groteren getale de ledenvan hun nakomelingschap meer dan een keer per week bezoeken, maar het aantalvrouwen dat haar nakomelingschap minder dan tweemaal per jaar bezoekt, ligt ooklager. Wat de intergenerationele hulp betreft (5), worden de vrouwen niet alleenvaker geholpen, maar ze helpen ook zelf vaker, hoewel het verschil voor deze laat-ste variabele minder groot is.

Wat de leeftijdscategorie betreft, komen enkele tendensen aan het licht. In de eersteplaats vermindert doorgaans het aantal bezoeken van de ouders naarmate ze ouderworden. De frequentie van bezoeken van minstens één keer per week daalt voor demoeder van ongeveer 40% tot 20% en voor de vader van 26% tot 15%. Ook het aan-tal bezoeken aan de ouders vermindert en gaat voor de vader van 50-55% naarongeveer 45% en voor de moeder van 65-70% naar 50%, tussen de leeftijdsgroepen16-25 jaar en 41-55 jaar. Dat verbaast ons nauwelijks. Doordat de normen‘autonomie’ en ‘zelfstandigheid’ in onze samenleving vrij hoog liggen, laten de oud-ers immers hun kinderen beslissen hoe vaak er bezoeken worden afgelegd. Ze drin-gen zich niet op bij hun kinderen en ze dwingen hun kinderen ook niet om bij henop bezoek te komen. Toch ervaren zij de behoefte om hen te zien. De bevoorrechtebenaderingswijze bestaat er dan ook in om zelf op bezoek te gaan in plaats vanbezoek te krijgen. Geleidelijk aan wordt de behoefte om elkaar te ontmoeten, min-der groot als de kinderen hun autonomie hebben verworven, en de bezoeken wor-den zeldzamer. Hier doet zich evenwel een ander fenomeen voor. Eens die leeftijdvoorbij bestaat de kans dat de ouders van deze individuen afhankelijker worden ende personen die het best in staat zijn om hen te helpen, zijn hun kinderen. Westellen dus een stijging van het aantal bezoeken vast: voor de wekelijkse bezoekenbedraagt het percentage voor de vader 50-55% en voor de moeder 55-60%.

Toch stellen we vast dat daar waar de cijfers betreffende de moeders vrij duidelijken regelmatig zijn, dit niet het geval is voor de vaders. Tussen de leeftijdsgroepen16-25 en 26-40 jaar verloopt de evolutie immers aanzienlijk geleidelijker of is er zelfshelemaal geen evolutie. Wij veronderstellen dat het gaat om de gevolgen vanechtscheiding. De vraag van het panel richt zich tot de kinderen die buiten hetgezin van de geënquêteerde leven, maar er wordt geen onderscheid gemaakt tussendegenen die ten opzichte van hun beide ouders zelfstandig zijn geworden, en dege-nen die eenvoudigweg bij hun andere ouder leven. Dat heeft geen invloed op dehogere leeftijdsgroepen, maar de leeftijdsgroep 16-25 jaar is bij dit fenomeen welsterk betrokken. Doordat de voogdij over de kinderen in de meeste gevallen aan demoeder wordt toevertrouwd, zijn de bezoeken van de vader in het huis van demoeder – en dus aan de kinderen – over het algemeen zeldzaam in het geval vangescheiden ouders, wat de cijfers sterk zou kunnen doen dalen.

(5) Ook hier werd deze variabele gereconstrueerd opdat deze variabele, als een vorm van – gevoels-matige, materiële of andere – hulp maar enigszins positief wordt verklaard, ook positief wordt.

524



De intergenerationele hulp tot slot ondergaat eveneens een evolutie vol tegenstellin-gen. De hulp aan de kinderen die buiten het huishouden wonen, is relatief stabielover een lange periode van de levenscyclus en schommelt rond de 80% van degroep van 26-40 jaar oud tot de groep van 56-70 jaar oud. Daarna daalt de hulpver-lening zeer sterk naarmate de behoeften van de kinderen en de mogelijkheden voorhulp van de ouders afnemen. De hulp kind-ouder daarentegen stijgt zeer geleidelijkaan tijdens de volledige levenscyclus, ook al moet dan worden opgemerkt dat dezehulpverlening in 2002 hoger ligt dan in 1994 voor de laagste leeftijdsgroepen (plus10% voor de groep 26-40 jaar) en daarentegen minder hoog ligt voor de hoogsteleeftijdsgroepen (min 10% voor de 86-plussers).

Het profiel van de intergenerationele betrekkingen verschilt eveneens naar gelangvan het diploma. Degenen die het meest en het minst van diploma’s voorzien zijn,vertonen het laagste percentage voor de frequente ontmoetingen (één keer perweek) met hun ouder (ongeveer 20% voor de bezoeken van de ouders, 40% voor debezoeken aan de vader, en 50% voor de bezoeken aan de moeder, tegen respec-tievelijk 30, 50 en 60%). We stellen niettemin een verschil vast tussen de individuendie niet verder zijn gekomen dan het niveau van de lagere school, en de individuendie een universitair diploma hebben. De universitairen halen immers een gemiddeldbezoekpercentage (tussen tweemaal per maand en tweemaal per jaar) dat hoger ligtdan de mensen die een diploma van het middelbaar of hoger onderwijs hebben, endoordat zij zo hun tekort aan hogere bezoekfrequenties inhalen, is het aantal univer-sitairen dat zijn ouders minder dan tweemaal per jaar ziet, niet groter dan dat van delaatstgenoemden. De individuen met een diploma van het lager onderwijs daarente-gen vertonen eveneens een lager percentage voor middelgrote bezoekfrequentie(tegenover respectievelijk 40, 20 en 10%, voor de andere categorieën van diplo-ma’s). Het percentage zeldzame bezoeken ligt in deze categorie dan ook uitzonder-lijk hoog: meer dan 50% krijgt haast nooit het bezoek van zijn vader of moeder en35% en 25% gaan slechts zelden bij hun vader en moeder op bezoek.

Deze profielen verklaren is relatief moeilijk. We opperden herhaaldelijk de verkla-ring dat voor deze sociaal minder begunstigde bevolkingsgroepen breuken bij con-flicten frequenter en radicaler zijn (6). Dit zou kunnen te wijten zijn, zowel aan eenverschil in gezinscultuur bij deze bevolkingsgroep, als aan een minder groot nut omgoede betrekkingen te onderhouden, aangezien de erfenisrechten die moeten wor-den behouden, een minder grote rol spelen dan voor de meer begoede klassen.Voor de hoogst gediplomeerden zouden de vereisten van de functie, wat tijdsbe-heer en professionele mobiliteit betreft, dit lagere percentage van frequentebezoeken (1 keer per week) kunnen verklaren. Jammer genoegen beschikken weniet over voldoende gegevens om deze hypothesen te staven.

Inzake de relaties met de kinderen, is het profiel gevoelig verschillend. Hoe hogerhet diploma, hoe meer de frequenties van zeldzame bezoeken en die van frequentebezoeken afzwakken, terwijl de middelgrote bezoekfrequentie stijgt. Dat betekentdat hoe hoger het diploma is, hoe minder kans men loopt om het contact met zijnkinderen te verliezen, althans in golf 3; wel is het zo dat, ook al blijft men zijnkinderen zien, men ze doorgaans gemiddeld minder vaak ziet.

(6) In Clokeur R., Gauthier A., Stassen J.-F., Transferts, flux, réseaux de solidarité entre générations, p. 31.525



Ook hier zouden de toenemende professionele verplichtingen deze feitelijke situatiekunnen verklaren. Het is ook niet uitgesloten dat de houders van een hoog diplomameer in hun carrière investeren, ten koste van de andere domeinen van hun leven,terwijl diegenen die diploma’s hebben die minder interessant zijn om te valoriseren,meer investeren in met name het gezin. Er werd overigens reeds aangetoond dat debehoefte aan persoonlijke ontplooiing bij werkloze vrouwen – en we weten datinschakeling in het beroepsleven en kwaliteit van het diploma dikwijls hand in handgaan – vaak zeer duidelijk tot uiting kwam in het moederschap.

De hulpverlening aan en door de kinderen tot slot vertoont slechts geringe ver-schillen, met uitzondering van de gediplomeerden van het lager onderwijs, die min-der hulp verstrekken. Dit verschil kan moeiteloos worden verklaard doordat er min-der beschikbare (met name financiële en materiële) middelen voorhanden zijn.

Het profiel volgens de huwelijkssituatie is tamelijk veelzeggend. Personen die alleenwonen, ontvangen minder vaak bezoek, of dit nu met een hoge of middelgrote fre-quentie is. Verder is hun isolatiegraad vrij hoog, aangezien 55% onder hen geen ofhaast geen bezoek krijgt van zijn vader, 45% van zijn moeder en 12% van zijnkinderen; vergelijk dit met de personen die samenwonen: respectievelijk ongeveer38%, 37% en 5%.

Dit effect is minder uitgesproken voor de bezoeken die ze afleggen: een iets groteraantal legt slechts zelden een bezoek af, maar hun percentage voor frequent bezoekis gelijk aan of ligt zelfs hoger dan dat van de samenwonende mensen.

Hoewel zij hun kinderen minder vaak helpen, ontvangen zij daarentegen vaker hulpdan de samenwonende personen.

Dit omgekeerde profiel van de hulpverlening en de bezoeken is op zijn minstverbazingwekkend. Hoewel zij evenzeer het gezelschap van hun naasten opzoeken,komen hun naasten minder vaak op bezoek. Maar ook al krijgen ze dan minder vaakbezoek, ze krijgen wel meer hulp. Misschien scheppen de duidelijker zichtbare situ-aties van hulpbehoevendheid een plichtsgevoel bij de kinderen van deze personen,een gevoel waaraan ze zich moeilijk kunnen onttrekken. De bezoeken die minderuit noodzaak dan wel uit genoegen worden afgelegd, hangen volgens hen misschienwel af van de vrije wil van de individuen en zijn minder geladen met morele ver-plichtingen.

Op het vlak van de werkgelegenheid zijn de cijfers van de frequenties van zeldzamebezoeken zorgwekkend. 45% van de werklozen krijgt immers minder dan tweemaalper jaar het bezoek van zijn vader, tegenover 32% van de mensen die wel werkhebben. De percentages zijn vergelijkbaar wat de bezoeken van de moeder betreft.Wat de bezoeken aan de ouders betreft, 20% à 30% bezoekt slechts zelden zijn vaderen iets minder dan 20% bezoekt slechts zelden zijn moeder, terwijl de werkendepersonen goed zijn voor een cijfer van ongeveer 10% voor beide ouders.

526



In verband met de bezoeken van de kinderen is de situatie absoluut niet tevergelijken, aangezien de werklozen minder talrijk zijn in de categorie lage en middel-grote frequenties en talrijker in de categorie hoge bezoekfrequenties, waar voor heneen cijfer wordt genoteerd dat 6 à 10% hoger ligt.

De divergenties tussen het percentage voor hulpverlening van en aan de kinderenzijn daarentegen zoals verwacht, aangezien ongeveer 10% meer werklozen hulp krijgtvan zijn kinderen en 8% minder werklozen hulp verleent.

De bezoeken die de ouders en de kinderen brengen en krijgen, correleren met desociale inschakeling van de ondervraagden, meer bepaald met de frequentie van deontmoetingen met de buren. Degenen die het vaakst hun naaste familie zien, zijnook degenen die het vaakst hun buren zien. Omgekeerd ontmoeten degenen die hetminst vaak hun familie zien, ook het minst vaak hun buren. Dezelfde correlatie iseveneens van toepassing tussen de ontmoetingen met de familie en de ontmoetin-gen met de vrienden. De hulp ontvangen van en verleend aan de kinderen volgtoverigens dezelfde ontwikkelingen.

Inzake de studie van de correlaties met de vrijetijdsbesteding stellen we vast dat depersonen die sport beoefenen of een recreatieve activiteit hebben, minder hulp krij-gen van hun kinderen dan de personen die dit soort van vrijetijdsbesteding niethebben, maar hun kinderen meer helpen. Dit lijkt erop te wijzen dat het hier inwerkelijkheid om een tweederangsfactor gaat. De personen die aan culturele ofsportieve activiteiten deelnemen, maken wellicht deel uit van de bevolking die hetmeest begunstigd is, zowel op het vlak van de gezondheid als op het vlak van finan-cieel kapitaal, en zij zijn dan ook het best in staat om te geven en zijn minder vaakvragende partij.

Als we immers de deelname aan een sportactiviteit in relatie brengen metachtereenvolgens de variabele leeftijd en de variabele gezondheidstoestand, danstellen we een aanzienlijke correlatie vast.

5. CONCLUSIE

Als we de evolutie van de cijfers bekijken, dan lijkt er geen noemenswaardig ver-schil te zijn tussen de situatie in 1994 en de situatie die in 2002 werd geregistreerd,en de veranderingen gingen zowel in de ene als in de andere richting. We kunnen indit stadium dus niet spreken van een verzwakking van de intergenerationelebetrekkingen binnen het gezin.

De integratie in de verticale betrekkingen varieert naargelang van een aantal ele-menten. Het geslacht is het meest doorslaggevend, want de vrouwen halen voorbijna alle indicatoren betere scores dan de mannen. De vrouwen blijven ook in onzetijd de beslissende individuen in de familiebetrekkingen. Toch kon hun kataly-

527



serende invloed op de banden binnen het gezin niet worden aangetoond. Door hunverregaande bekwaamheden op dit domein is het immers niet onmogelijk dat zebijvoorbeeld de betrekkingen van hun partners een duwtje in de rug geven. Uitge-breider onderzoek over de weduwnaars en de gescheiden mannen zou dus wel eensnuttig kunnen zijn.

De positie in de levenscyclus is het tweede element. We hebben gezien dat degezinsbetrekkingen afbrokkelen naarmate de levenscyclus vordert, en op het eindevan het leven weer groeien, op het ogenblik dat noodzaak dit vereist. De intergene-rationele hulp ouder-kind bijvoorbeeld neemt af naarmate de leeftijd toeneemt, ter-wijl de hulp kind-ouder steeds sterker toeneemt.

Het is interessant om de impact te bestuderen van de andere aspecten van socialeintegratie. Het leven als koppel, een baan zijn niet te verwaarlozen factoren. Uit deanalyse van de hoger genoemde resultaten zou blijken dat de tekorten – of voorde-len – zich opstapelen. De meest geïntegreerde personen – op het vlak van tewerk-stelling, echtelijke integratie, maar ook sociale betrekkingen – zouden het best in defamiliekring geïntegreerd zijn.

De minder geïntegreerden hebben voor de afgelegde bezoeken evenwel niet altijdlagere percentages, maar het blijkt wel dat hun meest naaste omgeving mindergeneigd is om met hen om te gaan. Gelukkig compenseert de intergenerationelehulp dit tekort in de bezoeken wel. De op allerlei vlakken minder geïntegreerde per-sonen vinden dan weer meer steun als het op hulp aankomt. Ze krijgen meer dandat ze geven. Gezinssolidariteit speelt hier met andere woorden de rol van vangnet.

Toch kunnen we niet stellen dat deze gezinssolidariteit de behoeften van hetrechthebbende individu volledig dekt. Het individu in vraagsituatie blijkt meergeholpen te zijn door zijn gezinsnetwerk, maar deze hulp alleen is misschien niettoereikend. Aan de andere kant gaat het uiteraard om algemene tendensen die debijzondere situaties verdoezelen.

Tot slot zien we dat het vermogen van de jongeren om op de vraag van de ouderenin te gaan, evolueert. Ruimtelijke nabijheid van de woonplaatsen komt minder vaakvoor en professionele taken maken dat de jongere generaties minder beschikbaarzijn. De predominantie van het bloedverwantschap op de huwelijksverbintenismaken de banden, in het geval van nieuw samengestelde gezinnen, heel wat kwets-baarder. Verwantschap en dus ook hulpverlening zijn steeds electiever en steedsminder aan een sociale verplichting gebonden.

Dit is een niet onbelangrijk element, want deze gezinssolidariteit zou derhalve geenpolitieke keuzes kunnen rechtvaardigen die erop gericht zijn het belang van de rolvan het gezin in de solidariteit te doen toenemen. We kunnen immers vrezen dat bijde huidige stand van zaken, de professionele diensten zich eerder bezighouden metalleenstaande personen wier familie ver weg woont of niet de vereiste capaciteiten

528



heeft om hen te helpen. De bevoegdheden die men naar de gezinnen zou willenoverdragen, zouden dus reeds in hoofdzaak door de gezinnen ten laste wordengenomen als deze daartoe de mogelijkheden hebben. De grote verliezers van dittype van hervorming zouden dus die personen zijn die momenteel reeds van dezediensten afhangen en sowieso niet de mogelijkheid hebben om hulp te vinden bin-nen het gezin.


529



BIBLIOGRAFIE

Clokeur, R., Gauthier, A. et Stassen, J.-F., Transfert, flux, réseaux de solidarité entregénérations, Brussel, Wetenschappelijke, Technische en Culturele Aangelegen-heden, 1995.

Harmsen, J., From a child’s point of view: intergenerational influences on the orga-nization of houshold and labor, in The History of the family, volume 2, nummer 4,pp. 379-403, 1997.

Lee, G. R., Aging and intergenerational relations, in Journal of family issues, vol-ume 8, nummer 4, pp. 448-450, 1988.

Phillipson, C., La prise en charge des parents âgés en Grande-Bretagne: perspectivessociologiques, in Lien social et politiques, nummer 38, pp. 165-173, 1997.

Pitrou, A., Vieillesse et famille: qui soutient l’autre, in Lien social et politiques,nummer 38, pp. 145-158, 1997.

__________

530



INHOUDSTAFEL

SOCIOLOGISCHE DETERMINANTEN VAN DE INTERGENERATIONELE BETREKKINGEN: STUDIE VAN TWEE GOLVEN

1. INLEIDING 521

2. METHODOLOGIE 522

3. GLOBALE BESCHRIJVING 523

4. STUDIE VOLGENS ENKELE VERKLARENDE VARIABELEN 523

5. CONCLUSIE 527

BIBLIOGRAFIE 530

531



DE BEROEPSLOOPBANEN VAN DEWERKNEMERS IN DE INDUSTRIESECTORENIN HET WAALS GEWEST:VAN ONZEKERE TEWERKSTELLING TOT WERKONTEVRENHEID

DOOR REBECCA CARDELI* en MARJORIE NIBONIA**

* Institut Wallon de l’Evaluation, de la Prospective et de la Statistique

** Gezinsdemografisch Panel van de Universiteit van Luik

1. INLEIDING

Om de grote veranderingen te begrijpen die in de loop van de voorbije 10 jaar in deindustriesectoren plaatsvonden, werd een onderzoek gedaan naar de beroepsloop-banen van de werknemers in de industriesectoren (1). Objectieve gegevens aan-gaande de verhoudingen tot tewerkstelling en arbeid, maar ook aangaande de per-ceptie van de werknemers, werden ingezameld om de gevolgen van deze al dan nietingrijpende veranderingen voor de werkorganisatie te meten.

De huidige studies over tewerkstelling houden niet echt vaak rekening met dearbeidsdimensie. Dat brengt in verschillende opzichten problemen met zich mee.Deze dimensie inzake het uitoefenen van de beroepsactiviteit, de organisatie en dekwaliteit van het werk, is een essentiële factor waarmee rekening moet wordengehouden om de toetreding tot en het verlaten van de arbeidsmarkt, alsook de vor-men van beroepsmobiliteit beter te begrijpen. Deze andere dimensie van de opne-ming in het arbeidsproces verwaarlozen zou niet alleen betekenen dat het feit wordtontkend dat sommige werknemers momenteel binnen de onderneming situatiesmeemaken die ontegenzeglijk verband houden met werkverlating; maar het is ookeen ontkenning van het feit dat er achter het economische belang eveneens eenmenselijk belang van formaat schuilgaat, en dat in een tijdperk waarin de slechtearbeidsomstandigheden nog niet zijn geweken voor de technologische vooruitgang.

(1) Deze studie steunt op het onderzoek dat in 2000, in opdracht van het Waals Gewest werd uitge-voerd, in het kader van doelstelling 4 van het Europees Sociaal fonds, aangaande de aanpassing vande werknemers aan kenteringen. Meteen al is gebleken dat het in de context van het onderzoek wei-nig toepasselijk was om enkele sectoren te analyseren die, a priori, aan grote kenteringen onderhevigzouden zijn. Het is immers niet zozeer de bedoeling van de studie om enkele industriesectoren tot inde kleinste details te analyseren, dan wel om de veranderingen in de industriesectoren te beschou-wen met de beroepsloopbaan van de individuen als uitgangspunt.

533

CARDELI-NED.qxp 27/02/2006 7:55 Pagina 533


Het eerste deel van het onderzoek is gewijd aan de verwerking van de longitudinalegegevens van de Panel Study van Belgische Huishoudens (PSBH); het tweede deel isgericht op de verwezenlijking van een kwantitatieve enquête bij de werknemers inde industriesectoren van het Waals Gewest. Onderhavig artikel zal vooral proberenom de belangrijkste resultaten van deze enquête uiteen te zetten.

De analyse van de gegevens van de kwantitatieve enquête werd op twee dimensiestoegespitst: de eerste is de verhouding tot de tewerkstelling, waarbij onder meeraandacht wordt besteed aan momenten van onderbreking, veranderingen van werkof van sector,...; de tweede analyseert de verhouding tot het werk, bekeken vanuitde manier waarop de werknemers de veranderingen in hun beroepsactiviteit, dewerkomstandigheden en nieuwe pijnlijke toestanden in verband met werk ervaren.

2. DE BEROEPSLOOPBANEN VAN DE ARBEIDERS IN DE INDUSTRIESECTOREN

Wetende dat 64% van de werknemers uit de enquête minstens één periode werk-loos was, 29% minstens één keer werd ontslagen en 71% verschillende banen heeftgehad, lijken de beroepsloopbanen van de arbeiders uit de industriesectoren geken-merkt te zijn door veranderingen van werk en min of meer frequente overgangennaar non-activiteit. Op basis van twee variabelen (2) die in het loopbaantraject van de werknemers inde industriesectoren worden beschouwd als zijnde discriminerend, konden binnende steekproef zes vormen van loopbanen worden geïdentificeerd:

(2) De vijf types van loopbanen werden samengesteld op basis van de twee onderstaande variabelen: � het feit dat de werknemer een of meer veranderingen van werk heeft meegemaakt sinds zijn intredeop de arbeidsmarkt;� het feit dat de werknemer een of meer periodes van werkloosheid of een of meer ontslagen heeftmeegemaakt sinds zijn intrede op de arbeidsmarkt.

534


TABEL 1: VERDELING VAN DE TYPES VAN BEROEPSLOOPBANEN BINNEN DE STEEKPROEF VANWERKNEMERS IN DE LOOPBAANENQUETE (IN %)

Types (3) van loopbanen Percentage

Type 1: Loopbaan onderbroken 8,2Type 2: Eén enkele en ononderbroken loopbaan 15,0Type 3: Eén enkele en onderbroken loopbaan. 13,6Type 4: Loopbaan gekenmerkt door een verandering van werk, zonder onderbreking 18,9Type 5: Loopbaan gekenmerkt door een verandering van werk, met onderbrekingen 26,0Type 6: Loopbaan gekenmerkt door een grote mobiliteit, met onderbrekingen 18,3

Totaal 100,0

n=280, bron: loopbaanenquête, 2001.

Meteen al stellen we vast dat slechts 15% van de geënquêteerden één enkele enononderbroken loopbaan kende. Bovendien worden de unieke loopbanen in 13,6%van de gevallen gekenmerkt door het feit dat er periodes van onderbreking zijn. Uitde observatie van de verschillende types van loopbaan blijkt eveneens dat op hetogenblik van de enquête de beroepsactiviteit van 8,2% van de werknemers onder-broken is.

Uitgaande van die vaststellingen konden twee vormen van beroepsmobiliteit wor-den onderscheiden: gedwongen of vrijwillige mobiliteit. Beroepsmobiliteit zonderperiode van onderbreking werd gezien als “vrijwillige” mobiliteit, terwijl mobiliteit

(3) LB 1 = loopbaan onderbroken. Van de personen die van deze groep deel uitmaken, was de activi-teit op het ogenblik van de enquête onderbroken. LB 2 = één enkele en ononderbroken loopbaan. De personen die van deze groep deel uitmaken, heb-ben sinds hun intrede op de arbeidsmarkt één en dezelfde baan en maakten hoogstens één periodevan werkloosheid mee. Wij hebben besloten om het feit dat een werknemer in zijn loopbaantrajectslechts één periode van werkloosheid heeft gekend, niet als een discriminerende factor te beschou-wen, op basis van de resultaten van de analyse van de gegevens van de P.S.B.H.LB 3 = één enkele en onderbroken loopbaan. Tot deze groep behoren die personen wier huidigetewerkstelling hun eerste baan is, maar die wel een aantal keren werkloos zijn geweest. In dezegroep vinden we bijvoorbeeld werknemers die in de context van hun activiteit periodes van “techni-sche” werkloosheid hebben gekend.LB 4 = loopbaan gekenmerkt door één verandering van werkgelegenheid, zonder onderbreking inhet traject. Tot dit type van loopbanen behoren die werknemers die sinds hun intrede op de arbeids-markt één keer van werk zijn veranderd, maar die hoogstens één periode van werkloosheid hebbengekend. LB 5 = loopbaan gekenmerkt door één enkele verandering, met enkele onderbrekingen. In deze vier-de groep zijn die personen ondergebracht die één enkele keer van werk zijn veranderd en die tevenséén of meer periodes van werkloosheid en/of ontslag hebben gekend. LB 6 = loopbaan gekenmerkt door verschillende veranderingen van werk, met onderbrekingen. Per-sonen die verschillende keren van werk zijn veranderd en ook een of meer periodes van werkloos-heid en/of ontslag hebben gekend, behoren tot dit laatste type.

535

DE BEROEPSLOOPBANEN VAN DE WERKNEMERS IN DE INDUSTRIIESECTOREN IN HET WAALS GEWEST ...


geassocieerd met periodes van werkloosheid of ontslag eerder worden gezien als“gedwongen”. Bij deze opstelling blijkt dat slechts 30% van de geënquêteerden meteen loopbaan gekenmerkt door een min of meer grote beroepsmobiliteit, een “vrij-willige” mobiliteit kennen. Voor 70% is deze mobiliteit gedwongen en wordt zegekenmerkt door periodes van onderbreking in de loopbaan.

Verder moet worden opgemerkt dat werkverlating, veroorzaakt door al te lastigewerkomstandigheden, niet kan worden geïnterpreteerd als het resultaat van vrijwil-lige mobiliteit; het getuigt daarentegen van mobiliteit waarop een laaggeschooldeweinig greep lijkt te hebben. We kunnen dan ook niet anders dan beklemtonen datmet de organisatie en werkomstandigheden rekening moet worden gehouden, wilmen de vormen van beroepsmobiliteit begrijpen en de toetreding tot en het verlatenvan de arbeidsmarkt verklaren.In de omvangrijke herstructurering van de organisatie van het werk, heeft niet ieder-een dezelfde kijk op zijn werksituatie.

3. DE GEWAARWORDING VAN DE RISICO’S DIE AAN WERK VERBONDEN ZIJN

Na de observatie van de mobiliteit van de werknemers en hun werkonzekerheid –observatie gebaseerd op de periodes van onderbreking in de beroepsloopbaan –rijst de vraag binnen welke groep de kwetsbaarheid in de tewerkstelling (4) hetvaakst wordt uitgedrukt. Onder de actieve geënquêteerden of de personen wier activiteit op het ogenblikvan de enquête tijdelijk was opgeheven, voelde 57% zich “bedreigd” (5) enbeschouwde 43% zich als “stabiel”.

De resultaten tonen aan (6) dat de loopbaan van werknemers die zichzelf alsbedreigd beschouwen, meer door periodes van onderbreking en in het bijzonderdoor periodes van werkloosheid worden gekenmerkt. We stellen daarentegen eenzeer klein verschil vast tussen de gewaarwording van de personen die nooit eenperiode van werkloosheid hebben gekend, en die van de personen die slechts éénperiode werkloos waren. Wat als sterk discriminerend wordt aangezien bij de oriën-tatie van de gewaarwording van de huidige situatie, is met andere woorden deopeenstapeling van ervaringen met onderbrekingen (of het nu om periodes vanwerkloosheid of van ontslag gaat) (7).

(4) Met de variabele stabiliteit kan de kwetsbaarheid in de tewerkstelling worden gemeten; dezevariabele verwijst naar de logica van bescherming in de welvaartsstaat. Tewerkstelling is immersgelinkt aan het statuut dat het verleent, aan het loon dat ermee samengaat, aan het type van contract,maar ook aan de erkenning van de afgeleide rechten.(5) Worden beschouwd als “bedreigd”, de werknemers die het mogelijk achten dat ze hun werk bin-nen de twee jaar verliezen, of degene die verklaren het niet te weten. Personen die ontkennend opdeze vraag antwoorden, worden beschouwd als “stabiel”. De personen zonder werk, de gepensio-neerden en de bruggepensioneerden werden dus uit de analyse uitgesloten.(6) Bij de interpretatie van de resultaten is enige behoedzaamheid geboden, gezien het feit dat hetaantal effectieven soms uitermate laag ligt.(7) Uit andere resultaten van de enquête blijkt immers dat, bij de geënquêteerden die minstens éénontslag hebben gekend, diegene die het vaakst werden ontslagen, zich het meest bedreigd voelen.

536



We moeten tevens beklemtonen dat, ondanks een zeer sterke invloed van het typevan contract op de tewerkstellingsstabiliteit (van de personen die zichzelf stabielnoemen, zijn er driemaal zoveel die in het bezit zijn van een COB), ongeveer dehelft van de personen, mét een COB, van mening is dat hij zijn werk binnen de tweejaar zou kunnen verliezen. Deze resultaten doen uiteraard de vraag rijzen naar demanier waarop dan een stabiele baan kan worden gekenschetst en in welke mate denotie werkstabiliteit, in een lineaire dimensie, in deze context nog ter zake doet.

De kwetsbaarheid van de tewerkstelling lijkt nog groter te worden door de herinne-ring aan de gebeurtenissen die de werknemers als de belangrijkste beschouwen inhun beroepsloopbaan. 29% van de geënquêteerden heeft in dat verband gebeurte-nissen aangehaald als ontslag, herstructurering, delokalisatie, gebeurtenissen die zestuk voor stuk beschouwen als bedreigingen van buitenaf die, tijdens hun loopbaanin een industriesector, hebben doorgewogen op de continuïteit van hun tewerkstelling.

4. EEN BLIK OP DE BEROEPSLOOPBANEN MET OOG VOOR DE ARBEIDSGEBONDENBEPERKINGEN

Veranderingen tijdens het uitoefenen van de dagelijkse activiteit van de werknemersmoeten worden gezien als belangrijke indicatoren om de toetreding tot en het verla-ten van de arbeidsmarkt, evenals het verloop van de beroepsloopbaan te begrijpen.

Uitgaande van de vraag: “Om welke redenen (8) bent u op uw vorige werk wegge-gaan?”, hebben wij vastgesteld dat de voornaamste redenen voor het vertrek te makenhebben met gebeurtenissen waarop de werknemer geen vat heeft, of het nu gaat omeen sluiting, een ontslag, een delokalisatie (39%) of het einde van een contract (10%). De werkomstandigheden en de gewaarwording daarvan zijn immers de aanleidingvan 41% van de vertrekken of veranderingen van werk. De modernisering in deindustriesectoren blijkt met andere woorden niet echt te hebben bijgedragen tot hetverlichten van de zware arbeidersactiviteit, ook al wordt het gevoel dat er een alge-mene verbetering is van de werkomstandigheden, herhaaldelijk bevestigd.

Twee fundamentele vragen vormen de basis voor de analyse die werd gemaakt inhet gedeelte dat aan de beroepsactiviteit is gewijd: “Welke wijzigingen (9) hebben

(8) De redenen voor het stopzetten van het vorige werk, konden worden bepaald aan de hand van inhoofdzaak twee vragen: waarom bent u op uw laatste werk weggegaan, waarom hebt u de industrie-sector waarin u werkzaam was, verlaten? We merken hierbij op dat de aangehaalde redenen haastidentiek kunnen worden gerangschikt, of we ons nu interesseren voor een vertrek uit de industrie-sector of voor het stopzetten van een vorige baan.(9) We herinneren er hier aan dat deze wijzigingen worden vastgesteld op basis van verschillendeindicatoren (verandering in de dagelijks uit te voeren taken, verandering van ploeg, dienst, werktij-den,...) en volgens twee tijdsreferenties (de recentste baan en de voorbije tien jaar).

537



de werknemers van de industriesectoren in de loop van de voorbije tien jaar op hunwerk meegemaakt?”, “Van welke grondigere veranderingen zijn deze wijzigingen deweerspiegeling?”.

De wijzigingen op het werk horen blijkbaar altijd bij het loopbaantraject van werk-nemers in de industriesectoren (10), maar ze treffen de werknemers evenwel nietmet dezelfde intensiteit. 28% (11) van de werknemers blijkt bijzonder hard getrof-fen te zijn door talrijke veranderingen bij het uitoefenen van hun beroepsactiviteit,of het nu gaat om veranderingen in de dagelijks uit te voeren taken, of veranderin-gen van ploeg, dienst of werktijden.

Waar het gaat om de verhouding tussen het type van beroepsloopbaan en deomvang van de veranderingen die zich in de context van de beroepsactiviteit heb-ben voorgedaan, stellen we vast dat de werknemers die een grote beroepsmobiliteithebben, met zich herhalende overgangen naar non-activiteit, vaker dan de andereworden getroffen door veelvoudige en herhaalde veranderingen bij het uitoefenenvan hun beroepsactiviteit. De druk die op deze groep van werknemers wordt uitge-oefend, is dubbel zo groot, in die zin dat de druk tegelijkertijd voelbaar is bij het uit-oefenen van de beroepsactiviteit – omdat ze op hun werk vaker met veelvoudige(taak, ploeg, werktijden, dienst,...) en zich herhalende veranderingen wordengeconfronteerd – maar ook op het behoud van werk – omdat hun beroepsloopbaandoor periodes van onderbreking wordt gekenmerkt.

Door de omvang van de bij het werk ervaren wijzigingen te observeren, kunnen weeen ander fenomeen belichten waarmee een aantal werknemers uit de industrie-sectoren lijkt te worden geconfronteerd: de intensivering van het werk. De intensi-vering van het werk is een rechtstreeks gevolg van deze wijzigingen op het werk engaat blijkbaar gepaard met een reeks moeilijkheden op de werkplaats waaruit de las-tige omstandigheden blijken waarmee de werknemers uit de industriesectoren tekampen hebben. De geënquêteerden die een intensivering van het werk betreuren,weerhouden gemiddeld iets meer dan zes bronnen van overlast bij hun activiteit.Deze vaststelling wordt overigens toegelicht in enkele recente studies (12) die aan-tonen dat in de meeste Europese industrielanden de werkritmes intensiever zijngeworden en dat er voor de werknemers steeds meer lastige situaties zijn.

(10) 10% van de werknemers uit de steekproef van de enquête verklaart de voorbije tien jaar geenenkele verandering op welk niveau dan ook te hebben meegemaakt (taak, statuut, werktijden, ploegof dienst,...). 75% van de geënquêteerden daarentegen heeft herhaaldelijk veranderingen meege-maakt in een van de weerhouden dimensies (taak, ploeg, werktijden,...), in meer dan een dimensieof in alle dimensies samen.(11) De loopbanen van deze geënquêteerden worden gekenmerkt door veranderingen van taak,ploeg en werktijden tegelijkertijd, tijdens de recentste baan en in de loop van de voorbije tien jaar.(12) Gollac, M. en Volkoff, S., Citius, altius, fortius: l’intensification au travail, in Actes de la Recherche enSciences sociales, pp. 54-67, 1996.

538



Het onderzoek van de beroepsloopbanen toont aan dat de individuele determinan-ten niet volstaan om de vorm van het loopbaantraject te verklaren. Zoals blijkt uit deresultaten van de enquête, zijn het vooral de organisatorische, economische, struc-turele of conjuncturele wijzigingen die de vorm van het loopbaantraject beïnvloe-den en, zonder enige andere mogelijkheid, aan het individu worden opgedrongen.

5. DE GEWAARWORDING VAN DE WERKNEMERS: VAN INSTABILITEIT VAN DETEWERKSTELLING TOT WERKONTEVREDENHEID

Uitgaande van een aantal elementen (13) hebben wij de kijk die de werknemer opzijn huidige situatie heeft, getypeerd (14) en aan de hand daarvan drie grote groe-pen onderscheiden (15):

� degenen die bij hun evaluatie alleen elementen hebben weerhouden die getuigenvan tevredenheid (“persoonlijke ontplooiing”, “boeiende ervaring”, in voorko-mend geval aangevuld met het eigen voorstel, dat vaak gaat over het ploegen-werk), hetzij 39,1% van de geënquêteerden (beschouwd als de tevredenen);

� degenen die bij hun evaluatie alleen elementen hebben weerhouden die getuigenvan hun ontevredenheid (“een echt slavenleven”, “een straatje zonder einde”,“een stresserende situatie”, “werkonzekerheid”, “onbevredigende situatie”, “mijnsituatie bevalt me niet”, “ik voel me nutteloos”), hetzij 48,7% van de geënquêteer-den (beschouwd als de ontevredenen);

� degenen die hun persoonlijke ontplooiing of het belang van hun ervaringenbeklemtoonden, maar daar een of meer voorstellen aan toevoegden waaruit hunontevredenheid bleek, hetzij 12,2% van de geënquêteerden. Ze blijken te twij-felen tussen verschillende facetten van hun beroepsactiviteit (hun beoordelingwordt beschouwd als gemengd).

De ontevredenheid is bij de werknemers wier activiteit is opgeheven, bijzonderscherp. Deze individuen zijn, samen met de inactieven, het strengst bij het beoorde-len van hun situatie (16). Wat overigens het belang van de beroepssituatie voor de

(13) Deze elementen worden van de volgende vraag afgeleid: “Kenmerken de volgende uitdrukkin-gen al dan niet uw huidige situatie?”: een echt slavenleven, een straatje zonder einde, een stresseren-de situatie, persoonlijke ontplooiing, werkonzekerheid, boeiende ervaring, onbevredigende situatie,mijn situatie bevalt me, ik voel me nuttig, ander voorstel.(14) De variabele tevredenheid, die de houding tegenover het werk meet, verwijst naar de ‘productie’-logica, waarbij de technische kant een bron van ontplooiing of van frustratie kan zijn, afhankelijk vande omstandigheden waarin het werk wordt uitgevoerd.(15) Voor de kenmerken van deze drie groepen hebben wij de correlaties geanalyseerd tussen de ver-schillende elementen die de huidige situatie kenmerken. We hebben geen rekening gehouden metde geënquêteerden wier activiteit onderbroken of opgeschort is, noch met de gepensioneerden enbruggepensioneerden. Niettemin hebben wij geoordeeld dat het voor sommige aspecten interessantwas om uit te gaan van de totale steekproef van de enquête (met uitzondering van de gepensioneer-den en bruggepensioneerden) en om eveneens de gewaarwording van de niet-actieven en de perso-nen wier activiteit tijdelijk is opgeheven, in overweging te nemen.(16) De tevredenheid werd in dit geval gemeten voor de volledige steekproef van de geënquêteerdenbij de loopbaanenquête (met uitzondering van de gepensioneerden en de bruggepensioneerden), zievoetnoot nr. 54.

539



geënquêteerden op het ogenblik van de enquête bevestigt, is het feit dat er bij debeoordeling van de situatie een duidelijk onderscheid is tussen degenen die eenberoepsactiviteit hadden, en degenen die er geen meer hadden, ten gevolge van eentijdelijke opschorting of van een onderbreking.

Het doormaken van al dan niet herhaalde periodes van onderbreking en de eventuelepromoties in het loopbaantraject hebben geen enkele significante statistischeinvloed op het gevoel dat de werknemers met betrekking tot hun huidige situatiehebben. We kunnen er derhalve van uitgaan dat de beoordeling van de huidige situ-atie minder gebonden is aan het verloop van het loopbaantraject dan aan de situatievan de werknemer op het ogenblik van de enquête.

We zouden overigens kunnen denken dat de negatieve perceptie van de situatie ophet werk een blijk zou zijn van, niet zozeer een eis voor een opwaardering van hetloon tegenover de moeilijke omstandigheden van het werk, dan wel van het belangvan een erkenning van de waardigheid van de persoon bij het uitoefenen van zijnberoepsactiviteit (17). We verwijzen naar de grote overlast waarmee de werk-nemers volgens hun zeggen te maken hebben bij het uitoefenen van hun beroepsac-tiviteit: een op de drie geënquêteerden heeft voor zijn dagelijkse werk meer dan vijfbronnen van overlast of ongemakken weerhouden.

Uit het onderzoek van de verhouding van de werknemers tegenover tewerkstellingen werk is gebleken dat – zoals we konden vermoeden – de personen die zich quatewerkstelling het meest stabiel voelen, vaker dan de andere blijk geven van eengrotere tevredenheid over hun werk. Verder blijkt dat onzekere tewerkstelling nietnoodzakelijk denigrerend of vervreemdend is. Er zijn op het vlak van tewerkstellingkwetsbare werknemers die een ervaring met werk opdoen die zij beschouwen alsinteressant, en er zijn arbeiders met een stabielere toekomst die desalniettemin niettot ontplooiing komen door hun werk.

Tot slot hebben sommige, noch stabiele, noch tevreden werknemers een gewaar-wording van hun werk die tegen alle verwachtingen in sterk vergelijkbaar is met dievan de inactieve geënquêteerden. Belangrijk is dat deze negatieve gewaarwordingten overstaan van tewerkstelling en ten overstaan van werk geldt voor 39% van degeënquêteerden waarvan we in zekere zin zouden kunnen stellen dat ze zich op derand van de tewerkstelling bevinden. Hoewel hun loopbaantraject sterk door deonderbrekingen en veranderingen van werk wordt getekend, ze tal van veranderin-gen van taak, ploeg, dienst, enz. doormaken en ze bij hun dagelijkse activiteit heelwat ongemakken ondervinden, blijven ze zich met alle mogelijke middelen aan hunbaan vastklampen.

(17) Honnet, A., Intégrité et mépris: principe d’une morale de la reconnaissance, in Recherchessociologiques, pp. 11-12, 1999.

540



Deze broze link die hen ‘erin’ en niet ‘eruit’ houdt, en het gewicht van de waardevan werk komen duidelijk tot uiting in de uitspraken van deze personen, voor wietewerkstelling, ook al is het niet valoriserend en zelfs vervreemdend voor lichaamen geest, desondanks het laatste teken is van integratie en inschakeling, hoe onze-ker dan ook... Zou dat dan de prijs zijn die deze laaggeschoolde werknemers moe-ten betalen om een baan te behouden die in elk opzicht synoniem is met onbesten-digheid? En als deze realiteit betrekking heeft op de in het kader van onze enquêteondervraagde personen, kunnen we doorgaans terecht bezorgd zijn over het lot vande niet-geschoolde werknemers in een tijd waarin de concurrentie steeds groterwordt en waarin er sprake is van een aanpassing van de werknemers aan verande-ring, van inzetbaarheid en van verlenging van de arbeidstijd.


541



BIBLIOGRAFIE

Behagel, L., Insécurité de l’emploi: le rôle protecteur de l’ancienneté a-t-il baissé enFrance ?, in Economies et Statistiques, nr. 366, pp. 3-28, 2003.

Belanger, J., Autorégulation du travail et division sociale: observation dans une alu-minerie québécoise, in Sociologie du Travail, nr. 43, pp. 159-177, 2001.

Cardelli, R. en Nibona, M., Les trajectoires professionnelles des travailleurs salariésdes secteurs industriels en mutation en Région wallonne, Eindverslag, onderzoekin opdracht van en gesubsidieerd door het Ministerie van Tewerkstelling en Oplei-ding van het Waals Gewest (met de steun van het Europees Sociaal Fonds), 2001.

Claisse, F., Guillaume, J.-F. en Nandrin, H., Les trajectoires professionnelles des jeu-nes belges, Rapport final, Eindverslag, onderzoek in opdracht van en gesubsidieerddoor het Ministerie van tewerkstelling en opleiding van het Waals Gewest, april 1998.

Courpasson, D., Régulation et gouvernement des organisations. Pour une sociologiede l’action managériale, in Sociologie du Travail, nr. 1, pp. 39-61, 1997.

De Coninck, F. en Godard, F., L’approche biographique à l’épreuve de l’interpréta-tion. Les formes temporelles de la causalité, in Revue française de Sociologie, nr.XXXI, pp. 23-53, 1989.

De Nanteuil, Vers de nouvelles formes de vulnérabilité sociale? Réflexion sur les rap-ports entre flexibilité et précarité, in Travail et Emploi, nr. 89, pp. 65-80, januari 2002.

Derriennic, F., Saurel-Cubizolles, M.-J. en Monfort, C., Santé, conditions de travail et ces-sation d’activité des salariés âgés, in Travail et Emploi, nr. 96, pp. 37-53, oktober 2003.

Dubar, C., Formes identitaires et socialisation professionnelle, in Revue françaisede Sociologie, pp. 505-529, 1992.

Germe, J.-F., Au-delà des marchés internes: quelles mobilités, quelles trajectoires?,in Formation Emploi, nr. 76, pp. 129-145, 2001.

Germe, J.-F., Monchatre, S. en Pottier, F., Les mobilités professionnelles: de l’insta-bilité dans l’emploi à la gestion des trajectoires, rapport au Commissariat généraldu plan, Parijs, La Documentation française, 2003.

Gollac, M. en Volkoff, S., Citius, altius, fortius: l’intensification au travail, in Actes dela Recherche en Sciences sociales, pp. 54-67, 1996.

542



Honnet, A., Intégrité et mépris: principe d’une morale de la reconnaissance, inRecherches sociologiques, pp. 11-12, 1999.

Paoli, P. en Parent-Thirion, A., Enquête européenne sur les conditions de travail, Dublin,Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden, 2003.

Paugam, S., Le salarié de la précarité, Parijs, Presses Universitaires de France, 1999.

Pialoux, M., Stratégies patronales et résistances ouvrières, in Actes de la Rechercheen Sciences Sociales, pp. 5-20, 1996.

__________

543



INHOUDSTAFEL

DE BEROEPSLOOPBANEN VAN DE WERKNEMERS IN DE INDUSTRIESECTOREN IN HET WAALS GEWEST: VAN ONZEKERE TEWERKSTELLING TOT WERKONTEVREDENHEID

1. INLEIDING 533

2. DE BEROEPSLOOPBANEN VAN DE ARBEIDERS IN DE INDUSTRIE-SECTOREN 534

3. DE GEWAARWORDING VAN DE RISICO’S DIE AAN WERK VERBONDEN ZIJN 536

4. EEN BLIK OP DE BEROEPSLOOPBANEN MET OOG VOOR DE ARBEIDS-GEBONDEN BEPERKINGEN 537

5. DE GEWAARWORDING VAN DE WERKNEMERS: VAN INSTABILITEIT VAN DE TEWERKSTELLING TOT WERKONTEVREDENHEID 539

BIBLIOGRAFIE 542

544



ELF JAAR UIT HET LEVEN IN BELGIE.ANALYSES OP BASIS VAN DE GEGEVENSUIT HET GEZINSDEMOGRAFISCH PANELPSBH

DOOR MARIE-THERESE CASMAN* en DIMITRI MORTELMANS**

* Universiteit van Luik

** Universiteit Antwerpen

Het boek Elf jaar uit het leven in België werd samengesteld naar aanleiding van hetafsluiten van de dataverzamelingsfase van het gezinsdemografisch panel PSBH (1).Het veldwerk van PSBH werd in 2002 afgerond met een elfde en laatste golf. Indatzelfde jaar heeft de opvolger van PSBH, SILC (Statistics on Income and LivingConditions) een aanvang genomen met een pilootsurvey. Vanaf 2003 wordt PSBHopgevolgd door het nieuwe instrument dat deels cross-sectioneel en deels longitudi-nale gegevens zal opleveren. Bij het einde van de dataverzameling bevat PSBHgegevens uit elf golven, met 8.741 volwassenen bij de aanvang van het panel en4.863 in de laatste golf (2).

Het boek sluit niet enkel de dataverzamelingsfase af, maar wil ook een bundelingzijn van de analytische rijkdom van het panel. Het analyseren van de PSBH-gegevensis elf jaar geleden begonnen bij het verspreiden van de gegevens van de eerste golfin 1993. Jaar na jaar groeide het aantal gebruikers en het aantal analyses op de PSBH-gegevens. Nu geen bijkomende golven meer beschikbaar komen, heeft de onder-zoeksgemeenschap een longitudinale databank ter beschikking van elf golvenwaarin tientallen wegen onbetreden liggen en waarvan de internationale, compara-tieve component nog nagenoeg ongeëxploreerd is. In Elf jaar uit het leven in Bel-gië werden verschillende bijdragen van PSBH-gebruikers samengebracht die, elk ophun manier en met hun specialisme, de rijkdom van het Belgische huishoudpanelontginnen.

(1) Het boek Elf jaar uit het leven in België verscheen in november 2004 bij Academia Press.(2) Dit cijfer omvat eveneens de meewerkende respondenten die in de bijtrekking van 1998 aan deoriginele steekproef toegevoegd werden. Het aantal volwassenen dat aan elf golven zijn medewerkingheeft toegezegd, bedraagt 2.840.

545

CASMAN-NED.qxp 27/02/2006 7:55 Pagina 545


1. VAN HET PSBH TOT HET ECHP-BELGIUM

De panelstudie werd in 1990 opgestart binnen het impulsprogramma ‘Maatschap-pelijk Onderzoek’ van het federale Ministerie voor Wetenschapsbeleid. De oor-spronkelijke doelstelling bestond uit het realiseren van een longitudinaal gegevens-bestand dat beleidsvoorbereidende en beleidstoetsende analyses mogelijk moestmaken op socio-economische en gezinssociologische thema’s. Het databestandmoest representatief zijn voor zowel het huishoudniveau als het individuele niveau.Geografisch werd een representativiteit op het niveau van Belgische regio’snagestreefd. In 1991 werd een pilootstudie uitgevoerd waarna de eerste golf van hetpanel in 1992, 4.439 huishoudens interviewde. De Vlaamse data werden verzameldbinnen de Universitaire Instelling Antwerpen onder leiding van prof. Jacobs. DeWaalse data vielen onder de verantwoordelijkheid van prof. Bawin van de Univer-siteit van Luik. In Brussel werkten beide teams samen voor het veldwerk. Om degegevens te verzamelen werd aan Waalse zijde een eigen interviewnetwerk oppoten gezet, waar aan Vlaamse zijde intensief samengewerkt werd met het inter-viewernetwerk van het ISPO (KULeuven). Het NIS stelde extra logistieke enmethodologische ondersteuning ter beschikking van het project.

In 1993 werd de voorbereiding aangevangen om de Belgische panelstudie te inte-greren in het European Community Household Panel (ECHP). Vanaf de derde golf in1994 werd de conversie gerealiseerd en maken de PSBH-data deel uit van hetEuropese panel. Dat maakt het mogelijk om de panelgegevens in Europese contextte vergelijken. De ECHP-studie heeft evenwel een beperktere opzet omdat dezegefocust is op de economische activiteit van huishoudens en hun inkomen. DePSBH is weliswaar sinds de derde golf geïntegreerd in de Europese studie maar heeftsteeds de brede opzet rond socio-economische en gezinssociologische thema’sbehouden. In 1998 werd de Vlaamse steekproef aangevuld met een nieuwesteekproef van 860 extra huishoudens.

Vanaf 1999 ondergingen zowel de Vlaamse als de Franstalige onderzoeksploegenenkele grondige wijzigingen. Zo kwam prof. Lauwers in dat jaar aan het hoofd vande Vlaamse ploeg nadat Prof. Jacobs directeur werd van het Centrum voor Bevol-kings- en Gezinsstudies. Na zijn emeritaat werd prof. Lauwers opgevolgd door prof.Mortelmans. In Luik nam prof. Doutrelepont in 2001 de fakkel over van prof. Bawin.Het zijn deze wijzigingen die maken dat Elf jaar uit het leven in België niet door deoorspronkelijke bezielers van het project gedragen wordt.

2. HET PSBH IN DE BELGISCHE WETENSCHAPPELIJKE CONTEXT

Om verschillende redenen neemt de PSBH binnen het Belgische onderzoeks-landschap een aparte plaats in. In de eerste plaats is de PSBH de meest omvangrijkepanelstudie die ooit in België uitgevoerd werd. Het is niet het langstlopende onder-zoek met gezinsdemografische inslag. De NEGO-onderzoeken van het CBGS bijvoor-beeld vingen aan in 1966 en liepen tot 1991. Ook is de PSBH niet het langstlopende

546


longitudinale project. Het Sociaal Economisch Panel (SEP) van het Centrum voorSociaal Beleid bijvoorbeeld ving aan in 1985 en kende zijn vierde golf in 1997. PSBHrealiseerde tussen 1992 en 2002 elf jaarlijkse golven. Daarbij werden gemiddeldover deze periode 3500 huishoudens en verder gemiddeld 6.500 volwassen respon-denten en 2.000 kindvragenlijsten afgenomen. Deze cijfers verhullen echter meerdan ze vertellen.De PSBH-data zijn immers niet alleen volumineus, ze zijn inhoudelijk ook apart. Aande ene kant wordt in de vragenlijst strikt het ECHP-stramien gevolgd opdat de datainternationaal vergelijkbaar zijn (zie verder). Verder biedt de PSBH een rijke waaiereen sociologische en economische determinanten die de vaak eenzijdiginkomensgerichte ECHP-benadering aanvullen en verdiepen. Tot slot werd de jaar-lijkse standaardvragenlijst bij elke golf aangevuld met een of meerd extra modules.Deze modules verlengden weliswaar de totale interviewduur, maar werden doorrespondenten verwelkomd als een afwisseling in het steeds terugkerende vragen-schema. Voor onderzoekers bieden deze modules de gelegenheid om de populatiein het panelonderzoek in de diepte te leren kennen. Zo maken de modules overechtscheiding, onderwijscarrière of loopbaan het mogelijk gedetailleerd de gezins-,onderwijs- of arbeidsgeschiedenis van mensen te reconstrueren.

Een tweede element waar binnen de PSBH-studie steeds bijzondere aandacht aanbesteed werd, is de ondersteuning van gebruikers. Van bij de start van de panel-studie was duidelijk dat de keuze om zowel op huishouden- als op individueelniveau representatief te zijn, verregaande implicaties in zou houden naar de com-plexiteit van het gegevensbestand. In het boek wordt uitvoeriger stilgestaan bij deopbouw van elke golf in het panel. Cruciaal is dat de verschillende analyseniveausondergebracht werden in verschillende databestanden en dat vaak intensief her-codeerwerk nodig is voor men tot analyse over kan gaan. Om die reden werd deindividuele gebruikersondersteuning door het PSBH-team sterk uitgebouwd.Gebruikers konden bij het datamanagementteam onder leiding van Rudy Marynissenen Valérie Lenoir terecht met allerhande vragen. Indien nodig werden aangepasteSAS- of SPSS-routines klaargemaakt om problemen op te lossen. De gebruikersonder-steuning leverde vaak ook een return op in de zin dat fouten in de data snel opge-merkt werden en gecleand konden worden. Naarmate het project zijn eindenaderde, werd duidelijk door buitenlandse voorbeelden zoals de European SocialSurvey dat de geschreven documentatie over de data beperkt gebleven is. In de laat-ste jaren van het panel werd getracht hieraan tegemoet te komen door meer rou-tines en methodologische documentatie online aan te bieden. Anno 2004 is de focusbij grote internationale surveys van individuele support immers verschoven naar uit-gebreide documentatiesystemen die online aangeboden worden. Toch is ook daarde hulp op maat niet verdwenen. Alleen is ze onzichtbaarder en anoniemer gewor-den. Gebruikers krijgen wel degelijk individuele support van de meeste instellingenal is dat vaak via web- en andere formulieren. Tezelfdertijd is de peer-to-peer-benadering ook in de wetenschappelijke wereld doorgedrongen, waarbij gebruikersvan databanken elkaar verder helpen via diverse internetforums.

547

ELF JAAR UIT HET LEVEN IN BELGIE ...


Een derde typerend element hangt nauw samen met het voorgaande en betreft devrije verspreiding van de PSBH-gegevens. Van bij de start van het project was het deuitdrukkelijke opdracht van de panelstudie om niet alleen representatieve panel-gegevens te verzamelen maar ook om ze gratis aan de nationale en internationaleonderzoeksgemeenschap ter beschikking te stellen. Ook dit was in België in 1992een nieuw gegeven. In veel gevallen worden data verzameld en voor lange tijd ofzelfs permanent onder embargo gehouden. Het uitgangspunt daarbij is dat wie dedata verzamelt, het alleenrecht krijgt op de exploitatie van de gegevens. Voor grotedataverzamelingen als de PSBH is dat echter niet houdbaar. De maatschappelijkeinvestering in de opbouw van dergelijke grote databanken is zo groot dat één enkeleonderzoeksploeg onmogelijk de volledige rijkdom van zo een databank kan uitput-ten. Het federale wetenschapsbeleid voert in zijn AGORA-programma een explicietepolitiek om grote databanken op te bouwen of te verbeteren en zo goed als onmid-dellijk ter beschikking te stellen van de brede onderzoeksgemeenschap. Dat koppeltde rol van dataverzamelaar los van die van data-analyst. Op dit ogenblik wordt dezescheiding in sommige gevallen nog verder doorgetrokken waar gesteld wordt dat dedataverzameling primair een taak is voor de overheid en de analyse thuis hoort bijwetenschappelijke instellingen en de overheidsadministratie.

Deze redenering kadert in een toenemende aandacht om survey-onderzoek, waarmogelijk, te vervangen door ambtelijke registergegevens. In 1992 echter was dePSBH een van de eerste om op grote schaal data vrij te verspreiden. Het is enkel toete juichen dat bij het afsluiten van de PSBH deze politiek weid verspreid (doch geenstandaard) is geworden. Een breed gebruik van surveygegevens komt niet alleen deinvesteringen maar ook de vooruitgang van het wetenschappelijk onderzoek tengoede.

3. DE PANELSTUDIE VAN BELGISCHE HUISHOUDENS IN DE EUROPESE WETEN-SCHAPPELIJKE CONTEXT

In Europees verband kunnen we de PSBH enkel bekijken in het kader van hetEuropese huishoudpanel ECHP. De conversie van de oorspronkelijke vragenlijstnaar het ECHP-formaat betekende in 1993 een kleine maar niet onbelangrijke breukmet de eerste twee golven. Toch werd in de mate van het mogelijke de continuïteitin de vraagstelling behouden. De meerwaarde van de conversie is evident. Vanaf1993 kunnen de Belgische data vergeleken worden in Europees perspectief. Op hetdomein van socio-economische analyse is dat een belangrijke troef. ECHP wordtimmers door vele landen, waaronder ook België, gebruikt als basis voor Europesestatistieken over bijvoorbeeld armoede en sociale uitsluiting.

Tegenover het officiële gebruik van het huishoudpanel en het intensieve gebruikvan de gegevens binnen België, is het internationale gebruik van de gegevens voorwetenschappelijk, comparatief onderzoek eerder beperkt. Hiervoor zijn verschil-lende redenen aan te geven. We zetten een aantal ervan op een rij.

548



In de eerste plaats is er de drempel van longitudinale gegevens. Panelgegevensbieden de onderzoeker de mogelijkheid om zowel sociale verandering als de richtingen de sterkte van causale verbanden te onderzoeken. Dat is onmogelijk metcross-sectionele gegevens, zelfs niet indien deze met een zeker tijdsintervalopnieuw verzameld worden. Maar beide voordelen (verandering en causaliteit)moeten afgewogen worden tegenover de complexiteit van de gegevens én de analyse-technieken. Longitudinale gegevens worden per definitie over de tijd heen verza-meld. Dat maakt dat tijd een centraal element is in de analyse. De basis statistischetechnieken van een onderzoeker zoals regressie of factoranalyse zijn niet onmiddel-lijk geschikt om dergelijke data ten volle te analyseren. De onderzoeker is verplichtom over te stappen op meer geëigende technieken zoals structurele vergelijkings-modellen, multilevelmodellen of event history analyses. De instapkost van dezetechnieken is voor veel onderzoekers echter (té) hoog.

In de tweede plaats is er de bijkomende complexiteit van het comparatieve in hetEuropese databestand. Deze drempel doet zich op twee manieren gelden. Eerst envooral is er de inhoudelijke drempel. Een onderzoeker die landen wil vergelijken,wordt geconfronteerd met verschillen tussen landen die een belangrijke invloedkunnen hebben op de resultaten. Zo kunnen verschillen tussen landen uit de analy-ses zelf voortkomen omdat de onderzoeker bij voorhand de variabelen die een rele-vant verschil kunnen aantonen, in zijn model heeft opgenomen. Daarnaast kan deanalyse verschillen aangeven tussen landen die niet onmiddellijk terug te brengenzijn tot verklarende factoren in het model zelf. In beide gevallen is een goedeachtergrondkennis van de lokale situatie belangrijk om de verschillen te kunnenduiden. Behalve de inhoudelijke problemen om resultaten te interpreteren, stelt hetcomparatieve perspectief ook methodologische problemen. Ook al worden deECHP-gegevens sterk geüniformiseerd, de onderzoeker dient zich er bij de voor-bereiding van de analyses steeds van te vergewissen dat gegevens op gelijkaardigewijze bevraagd werden in de verschillende landen die deel uitmaken van zijn studie.

Afwijkingen in het opzet van de dataverzameling kunnen mogelijk leiden tot ver-schillen tussen landen die niet theoretisch verklaarbaar zijn. Uiteraard zijn dezemoeilijkheden eigen aan alle comparatieve onderzoeken. Toch worden onderzoe-kers die met de ECHP-data aan de slag gaan geconfronteerd met deze bijkomendemoeilijkheid.

Tot slot moet ook de financiële drempel vermeld worden. In tegenstelling tot degegevens van de individuele landen, worden de ECHP-data verspreid door Eurostataan zeer restrictieve voorwaarden. Zo kunnen enkel rechtspersoonlijkheden de dataaankopen. Individuele gebruikers zoals studenten die een eindverhandeling willenmaken, zijn uitgesloten. Er wordt een instapkost aangerekend die per bijkomendegolf verhoogd wordt. Dat maakt dat enkel grote onderzoeksploegen of grote onder-zoeksprojecten aan de slag kunnen met de gegevens.

549



Ondanks deze drempels, komt het longitudinaal en internationaal comparatiefonderzoek steeds vaker op de voorgrond. Langs verschillende zijden wordt getrachtom de drempels die zojuist geschetst werden, te verlagen. Zo stijgt het aantal inlei-dende handboeken over longitudinale technieken gestaag, alsook het aantal gespe-cialiseerde opleidingen. Vele analysetechnieken zijn momenteel ook standaardvoorhanden in de meeste grote statistische pakketten zoals SAS, SPSS of Stata. Inandere gevallen worden ze als freeware op internet verspreid met een uitgebreidehandleiding en verschillende uitgewerkte analyses als voorbeeld (bv. TDA ofGllamm (3).

Meer specifiek naar het gebruik van het Europese huishoudpanel zijn verschillendeinitiatieven genomen om het gebruik van de gegevens te verhogen. In de eersteplaats vermelden we hier het Consortium of Household Panels for European Socio-Economic Research (CHER) (4). Het consortium is ontstaan vanuit de vaststellingdat individuele gegevens voor longitudinaal onderzoek niet beschikbaar of niet toe-gankelijk zijn op Europees niveau. Binnen het vijfde kaderprogramma van deEuropese Gemeenschap werkte het consortium aan het converteren van achttienpanelonderzoeken naar één gemeenschappelijk CHER-formaat. Ook de PSBH-gegevens werden tussen 2000 en 2003 omgezet (5). Behalve de conversie van de indi-viduele gegevens werd ook gewerkt aan aparte databases met additionele informatieover de verschillende landen. Op die manier moet het identificeren en interpreterenvan verschillen tussen landen vereenvoudigd worden. Drie bijkomende databasesworden aangeboden: macrodata (informatie over sociaal beleid, arbeidsmarktbeleiden economisch beleid), Missoc-data (informatie over de socialezekerheidssystemenvan de betrokken landen) en Misep-data (informatie over indicatoren vaneconomisch beleid).

Een tweede consortium dat zich rond de ECHP gevormd heeft, is de European PanelAnalysis Group (EPAG) (6). Dit consortium is een samenwerkingsverband vanonderzoekers en instellingen uit zes landen (Verenigd Koninkrijk, Ierland, Duits-land, Denemarken, Nederland en Italië) die allen longitudinale analyses uitvoeren.De groep realiseerde, net als Cher, een integratie van de huishoudpanels voor hetBritse, Duitse en Nederlandse huishoudpanel. Vanuit het consortium worden con-gressen georganiseerd, publicaties verspreid en internationale projecten opgezet.Omdat de nadruk in het consortium steeds sterker kwam te liggen op de analyse vande ECHP-gegevens werd in 2003 EPUNet (7) (Europanel Users Group) opgestart.

(3) Voor TDA zie: http://www.stat.ruhr-uni-bochum.de/tda.html. Voor Glamm zie: www.gllamm.org. (4) Zie http://www.ceps.lu/Cher voor meer informatie.(5) In de marge van CHER is het nuttig te vermelden dat PSBH ook inkomensgegevens levert aan deLuxemburg Income Study (LIS, http://www.lisproject.org/). In tegenstelling tot CHER, is de LISexclusief gefocust op inkomensonderzoek. Het doel blijft echter hetzelfde: verschillende databasesuit de Europese Unie en daarbuiten met informatie over inkomen worden verzameld en geconver-teerd naar één standaardformaat. De belangrijkste gegevensbron van de LIS is echter de Labour ForceSurveys en niet de ECHP.(6) Zie: http://www.iser.essex.ac.uk/epag/ voor meer informatie.(7) Zie: http://epunet.essex.ac.uk/ voor meer informatie.

550



Dit netwerk wil ervaren en nieuwe gebruikers van de ECHP-gegevens samenbren-gen om het gebruik van de panelgegevens te vereenvoudigen voor nieuwe gebruikersmaar vooral om het gebruik van de gegevens te intensifiëren.

Beide initiatieven proberen de hoge drempels rond comparatief longitudinaal onder-zoek weg te nemen of in elk geval te verlagen. Het is moeilijk in te schatten inwelke mate deze initiatieven succes zullen kennen in de nabije toekomst. Hetbestaan van beide consortia toont aan dat er niet alleen een behoefte bestaat aaneen laagdrempelig platform om longitudinale panelbestanden te ontsluiten, maarzeker ook dat de noodzaak van een ruim gebruik van de panelgegevens erkendwordt. Enkel de financiële drempel bij Eurostat lijkt op dit ogenblik nog sterkovereind te blijven. Dat is problematisch omdat andere (weliswaar cross-sectionele)gegevensbronnen als de European Social Survey (8) gratis en zeer laagdrempelig aande Europese onderzoeksgemeenschap ter beschikking gesteld worden.

4. BESLUIT

Elf jaar uit het leven in België heeft tot doel een staalkaart te bieden van welkeanalyses mogelijk zijn met de PSBH-gegevens. De titel van het boek wil niet deindruk wekken dat we een soort van encyclopedie van cijfergegevens over hetleven in België gedurende de afgelopen elf jaar presenteren. Wel wil het boekdiverse themata aansnijden die belangrijk zijn in het leven van Belgen. De verschil-lende auteurs geven elk op hun manier een inzicht in de toestand van het leven inBelgië en in de evolutie die de levensomstandigheden in ons land de afgelopen elfjaar hebben ondergaan. Daarbij wordt uiteraard ook de beleidsrelevantie van deresultaten uit de PSBH in de verf gezet. Het is immers geen toeval dat twee grotedelen uit het boek gewijd zijn aan de armoedeproblematiek en het inzicht in arbeiden werkgelegenheid. Het zijn domeinen die vooraan op de agenda staan van belei-dsverantwoordelijken op alle bestuursniveaus in dit land.

Niettegenstaande de omvang van het boek, blijft het aangebodene een verplichtedoch moeilijke keuze. PSBH heeft immers een lange traditie, niet alleen vangegevensverzameling maar ook van data-analyse. De PSBH-data werden reeds in ver-schillende studies geanalyseerd en het cijfermateriaal wordt in nog veel meer bron-nen als referentie of vergelijkingsbasis aangehaald. Daarom is dit boek ook een heelbeperkte selectie doch een selectie die de rijkdom van het Belgische huishoudpanelillustreert. De keuze biedt echter ook een kijk op de toekomst van de PSBH. Bij hetverschijnen van dit boek komen de volledige elf golven van het panel beschikbaar(zie www.psbh.be). De longitudinale analyses die in de verschillende hoofdstukkengepresenteerd worden, geven hierdoor een passende vooruitblik op wat deexploitatie van de hele tijdspanne in de komende jaren zal opleveren.

(Vertaling) __________

(8) Zie: http://ess.nsd.uib.no/ voor meer informatie.

551



INHOUDSTAFEL

ELF JAAR UIT HET LEVEN IN BELGIE. ANALYSES OP BASIS VAN DE GEGEVENS UIT HET GEZINSDEMOGRAFISCH PANEL PSBH

1. VAN HET PSBH TOT HET ECHP-BELGIUM 546

2. HET PSBH IN DE BELGISCHE WETENSCHAPPELIJKE CONTEXT 546

3. DE PANELSTUDIE VAN BELGISCHE HUISHOUDENS IN DE EUROPESE WETENSCHAPPELIJKE CONTEXT 548

4. BESLUIT 551

552



HUWELIJKSVERANDERINGEN ENDEPRESSIVITEIT.EEN LONGITUDINALE STUDIE

DOOR NAOMI WAUTERICKX, ANNELEEN GOUWY en PIET BRACKE

Vakgroep Sociologie, Universiteit Gent

1. INLEIDING

Ideeën omtrent relaties, het huwelijk en de (echt)scheiding veranderen. Huwelijken kinderen zijn vandaag veel meer gebaseerd op vrijwilligheid en minder op ver-plichting dan in voorgaande decennia. Gescheidenen worden meer en meer geac-cepteerd door het toenemende belang van de vrijheidskeuze (Thornton and Young-DeMarco 2001). Scheiden en ongehuwd zwanger zijn heeft een deel van zijn stigmaverloren. Anderzijds zien we dat er steeds hogere eisen gesteld worden aan dehuwelijkskwaliteit en het psychologisch functioneren van de partner (de Graaf andKalmijn 2001). Deze externe veranderingen zijn ook verbonden aan interne struc-tuurveranderingen. Zo merken we een verschuiving van de geslachtsrollen zowelop economisch als cultureel vlak. Algemeen is er een trend naar egalitarisme. Meeren meer vrouwen, ongeacht de aanwezigheid van kinderen, nemen betaalde arbeidop. Hierdoor wordt de traditionele machtsrelatie binnen het huwelijk ondermijnd(Rogers and Amato 2000) en neemt het aantal echtscheidingen toe.

Er bestaan reeds heel wat studies omtrent (echt)scheiding (Raschke 1988). Nietalleen de effecten voor de ex-partners maar ook de gevolgen voor kinderen wordenzowel op korte als lange termijn onderzocht (Amato and Booth 2001). Wij concen-treren ons hier, niet op de oorzaken maar de gevolgen van een (echt)scheiding,voor de eerste betrokkenen. In dit artikel proberen we ook meerdere invalshoekente combineren onder eenzelfde theoretisch kader, de stress- en copingtheorieën.Het verschil tussen deze en andere theoretische vensters is dat meerdere factoren inrekening gebracht worden, dus niet enkel gebeurtenissen na de scheiding maar ooktijdens de scheiding (vb. opvattingen omtrent de partnerrelatie) (Plummer andKoch-Hattem 1986). Wanneer we spreken over verschillende invalshoeken, sprekenwe over zowel de socialecausatie- als de socialeselectietheorie en spreken we overzowel socio-structurele als culturele elementen. Zo kijken we niet enkel naar degevolgen van een (echt)scheiding voor gevoelens van depressiviteit, maar houdenwe er rekening mee dat de mentale gezondheid vóór de gebeurtenis zelf als verkla-ring kan dienen (Johnson and Wu 2002). Ook mediërende invloeden kunnen hetverband tussen een scheiding en depressiviteit verklaren. Zo onderscheiden wesociaal-structurele gevolgen zoals het inkomensniveau en ouderschap maar ook emo-tionele gevolgen zoals waarden en attitudes ten tijde van het huwelijk (Simon 2002).

553

WAUTERICKX-NED.qxp 27/02/2006 8:06 Pagina 553


2. ECHTSCHEIDING EN DEPRESSIVITEIT

Huwen heeft een positieve invloed op het welbevinden. Individuen kennen een uit-breiding van hun sociaal netwerk, ontwikkelen een stabiel en duidelijk zelfbeeld enleren zo gemakkelijker met stressoren om te gaan (Cotten 1999). Toch neemt hetaantal huwelijken tussen twee ongehuwden ten opzichte van alle verbintenissenstelselmatig af. Zo waren er in 2002 slechts 65,3% van alle huwelijken in Belgiëeerste verbintenissen (NIS: bevolkingsstatistieken). De dalende huwelijkscijfers gaaneveneens samen met galopperende echtscheidingscijfers. Zo werden er in 2002naast 40.434 huwelijken 30.628 echtscheidingen uitgesproken, of drie echtscheidin-gen voor iedere vier huwelijken.

Onderzoek omtrent echtscheiding toont aan dat deze transitie overwegendnegatieve gevolgen kent voor de psychologische en fysische gezondheid. De levens-tevredenheid en het persoonlijke geluk nemen af (Spanier and Thompson 1984;Stack and Eshleman 1998), depressiviteit neemt toe (Aseltine and Kessler 1993; Cot-ten 1999) en rapporteringen van ziekte, zelfmoord en dood zijn hoger bij geschei-den dan gehuwde individuen (Raschke 1988; Wu and Hart 2002). Een echtscheidingkent in sommige gevallen ook positieve gevolgen. Wanneer een hoogst conflictrijkhuwelijk beëindigd wordt, kan dit het welbevinden van de betrokken partners ver-beteren. Toch blijven negatieve ervaringen krachtiger predictoren van de mentalegezondheid dan positieve ervaringen (Kessler 1997; Horwitz, McLaughlin, andWhite 1997). Positieve gevoelens omtrent een scheiding kunnen tegengewerkt wor-den door contextuele factoren, zoals een verzwakte financiële situatie, kleinerenetwerken en problematischere leefomstandigheden.

Mannen en vrouwen reageren verschillend op een echtscheiding. Een huwelijks-breuk zorgt in eerste instantie voor een grotere toename in depressiviteit bijvrouwen dan bij mannen (Hope, Rodgers, and Power 1999; Fokkema and Dijkstra2001). Het geslachtsverschil is evenwel afhankelijk van de groepen respondentendie men vergelijkt. Wanneer bijvoorbeeld mannen en vrouwen in een tweedehuwelijk worden uitgesloten, verkleint het geslachtsverschil (Aseltine and Kessler1993). Wanneer nooit gehuwden worden uitgesloten, blijken mannen depressieverte zijn (Marks 1996). Een duidelijke afbakening van de doelgroepen is daarom essen-tieel. Een verklaring voor dit geslachtsverschil kan men vinden in de geslachts-specifieke emotionele betrokkenheid. Zo worden vrouwen als grotere zorgver-strekkers gekenmerkt (Kessler and McLeod 1984), die meer dan mannen begaan zijnmet problemen zowel binnen de eigen relaties als de ruimere familiale en vrienden-netwerken waar zij deel van uitmaken (Horwitz, McLaughlin, and White 1997).

Op basis van eerdere bevindingen zijn onze eerste hypothesen als volgt: � we verwachten dat personen die een scheiding hebben ondergaan, algemeen

meer depressief zijn;� we verwachten dat vrouwen die een scheiding hebben ondergaan, meer

depressief zijn dan gescheiden mannen.

554


3. STRESS- EN COPINGTHEORIEEN

Hoe kan het verband tussen een (echt)scheiding en depressiviteit verklaard wor-den? Veelal gaat een scheiding gepaard met stress. Stress kan gedefinieerd wordenals het aantal levenservaringen gedurende een specifieke periode. Zo kan men nahet verlies van een levenspartner, ook verplicht worden een andere levensstijl aante meten, een beroep uit te oefenen en te verhuizen. Willen we de belangrijkstegebeurtenissen herkennen, dan is het belangrijk het geheel aan karakteristieken diehet stresspotentieel specifiëren, te bestuderen (Wheaton 1990). Een toepassing hier-van zijn de principes van de stress- en copingtheorieën (Hill 1949) als onderdelenvan de crisistheorie. Het belang van de stresstheorie is te achterhalen hoe stressinducerende ervaringen zoals een (echt)scheiding de mentale gezondheidmediëren/modereren (George 1993). De stress- en copingtheorie houdt algemeen indat de aanpassing aan een familiecrisis berust op drie factoren (ABCX-model): hetaantal stressoren dat zich opstapelt (A); de aanwezige middelen om met stress om tegaan (B) en de manier waarop individuen hun situatie percipiëren en waarderen(C). Deze drie factoren bepalen hoe individuen zich aan de crisissituatie aanpassen(X). Hoewel Hill (1949) zich voornamelijk concentreerde op factoren voor de schei-ding, concentreert men zich de voorbije decennia eveneens op factoren na de schei-ding (Booth and Amato 1991).

McCubbin en Patterson (1983) spreken van het dubbele ABCX-model (Plummer andKoch-Hattem 1986). De aA-component is opnieuw een opeenstapeling van huidigestressoren gedurende het aanpassingsproces, zoals financiële moeilijkheden, eenvolwassen kind dat het huis verlaat en de reorganisatie van sociale relaties (Plummerand Koch-Hattem 1986). De klemtoon wordt in deze studie gelegd op werkverliesen inkomensverlies. Een scheiding heeft een grote impact op de financiële situatievan de betrokkenen, aangezien het huishoudelijk inkomen vermindert met hetinkomen van de ex-partner. Vooral vrouwen ondervinden hier het meeste nadeelvan omdat zij in het algemeen minder bijdragen aan het gemeenschappelijkhuishoudelijk inkomen (Bracke 1998). Na de scheiding blijken vrouwen meerbetaalde arbeid op te nemen om hun inkomensverlies te compenseren. Ook ditheeft niet de gewenste verbetering van hun mentale gezondheid tot gevolg. Immers,de toenemende arbeidstijd vergroot mogelijke werk-familie-conflicten. Hetinkomensniveau kan ook voor de (echt)scheiding als grote stressor aangeduid wor-den. Onderzoek toont immers aan dat vrouwen die fulltime werken een veel hogerescheidingskans hebben terwijl mannen met een hoog inkomensniveau juist veelminder kans hebben hun partner door een (echt)scheiding te verliezen (Kalmijn, deGraaf, and Poortman 2001). Inkomensverlies kan ook gekoppeld worden metwerkverlies. Zo vinden Wang en Amato (2000) enkel bij werkloze respondenteneen verlaagd welbevinden door inkomensverlies. Het positieve verband tussenwerkloosheid en depressiviteit is reeds meermaals aangetoond (Dooley and Prause2000). Toch ondervinden mannen meer nadelige effecten van werkloosheid danvrouwen (Rushing 1979). Een mogelijke verklaring is dat vrouwen psychologischmeer benadeeld worden door familiale problemen en mannen meer door werkprob-lemen (Simon 1998).

555

HUWELIJKSVERANDERINGEN EN DEPRESSIVITEIT. EEN LONGITUDINALE STUDIE


De bB-component bevat persoonlijke en familiale middelen die aanwezig zijn voorhet individu en die het omgaan met de scheiding en bijkomende stressoren kunnenvergemakkelijken. Voorbeelden zijn sociale steun, een nieuwe partner en hetinkomen (Plummer and Koch-Hattem 1986). Gekoppeld aan inkomen is het onder-wijsniveau. Minder geschoolde personen (onderwijs minder dan hogeschool) verto-nen vaak hogere stressniveaus na een (echt)scheiding (Booth and Amato 1991). Ditkan, voornamelijk voor vrouwen, verklaard worden door de link tussen de scho-lingsgraad en de eigen opvattingen over een scheiding. Immers, vrouwen die eengrotere economische interdependentie kennen (als gevolg van een hogerescholingsgraad) zijn meer blootgesteld aan niet-familiale waarden en staan als gevolgpositiever tegenover een scheiding (Thornton 1985). Een andere adequate manierom met stress om te gaan is het ouderschap. Toch zijn de opvattingen hieromtrentgemengd. De aanwezigheid van kinderen kan negatief zijn omwille van de extrastressoren die zij teweegbrengen (conflicten met partner, meer huishoudelijkwerk), maar anderzijds ook positief omwille van de steun die zij hun ouders ver-lenen. Vooral continu gehuwde vrouwen kennen de meeste voordelen van het oud-erschap (Nomaguchi and Milkie 2003). Belangrijk is ook het aantal en de leeftijd vande kinderen, kenmerken die in zekere mate het zorgniveau van die kinderen aan-duiden. Zo worden er meer problemen gerapporteerd bij ouders van jonge of ado-lescente kinderen (Gottman and Levenson 2000) en nog meer wanneer er minimumdrie in het huishouden zijn opgenomen (Pearlin and Johnson 1977). Vooral geschei-den vrouwen met kinderen hebben de meeste problemen, ook omdat kinderen nogsteeds voornamelijk aan de moeder worden toegewezen, maar ook omdat zij huntoestand, door de bijkomende financiële problemen, als uitzichtloos beschouwen(Fokkema and Dijkstra 2001). Wanneer vaders scheiden, kan men eveneens eendaling in hun welbevinden waarnemen, dit omdat ze een van hun belangrijkstesociale rollen, namelijk ouderschap, zien inkrimpen. Vooral in combinatie met deafwezigheid van gewaardeerde rollen, impliceert een (echt)scheiding de escalatievan negatieve gevoelens (Menaghan and Lieberman 1986).

De cC-component is de eigen definitie omtrent de scheiding en omtrent de aan-wezige stressoren (Plummer and Koch-Hattem 1986). Wanneer een scheidingbeschouwd wordt als een verlies of een bedreiging van de huidige leefsituatie, dankan dat een aanpassing tegenwerken. Wanneer een scheiding daarentegen wordtbeschouwd als een nieuw begin, dan wordt de aanpassing aanzienlijk vergemakke-lijkt. Om een beeld te krijgen van de definitie van de huwelijksrelatie voor de schei-ding, kan men kijken naar de huwelijkskwaliteit en/of de relatieverbondenheid tentijde van het huwelijk. Een huwelijksbreuk kan immers leiden naar een reductie indepressiviteit bij respondenten die een lage relatiekwaliteit rapporteren en eenstijging wanneer een hoge kwaliteit wordt meegedeeld. Een mogelijke verklaring isdat het emotioneel verlies van een scheiding groter is wanneer een huwelijk hoogwerd ingeschat, of kleiner wanneer de scheiding onverwachts gebeurde (Aseltineand Kessler 1993). Ook interessant is de houding t.o.v. het belang van een gemeen-schappelijke achtergrond. Partners worden gekozen op basis van de middelen diezij te bieden hebben in vergelijking met de eigen middelen die aangeboden kunnen

556



worden. Zo zijn socio-economische middelen belangrijk bij het uitkiezen van eenpartner maar zo ook, en minder opvallend, de culturele middelen. De idee van cul-turele middelen is gebaseerd op de preferentie om een gelijkaardig iemand tehuwen. Gelijkheid in waarden en opinies leidt immers tot een wederzijdse bevesti-ging van elkaars gedrag en wereldbeelden (Kalmijn 1998). Personen die gelijkaardi-ge sleutelkarakteristieken weergeven, huwen elkaar omdat de overeenkomsten dekans verhoogt dat zij een voordelige en wederzijds bevredigende relatie opbouwen(Houts, Robins, and Huston 1996). Men kan zich dan ook de vraag stellen of de rap-portering van een homogame voorkeur qua partner, een effect uitoefent op de men-tale gezondheid na een ervaren (echt)scheiding. Zo is het mogelijk dat responden-ten die een gemeenschappelijke achtergrond met de partner belangrijk vinden, naeen scheiding, een veel grotere depressiviteit rapporteren. Zowel kwalitatieve als homogame relatie-aspecten blijken belangrijker voorvrouwen dan voor mannen. Het is daarom mogelijk dat vrouwen die een hogererelatiekwaliteit rapporteren tijdens het huwelijk en meer belang hechten aan eenhomogame relatiepartner, na een scheiding, meer depressiviteit weergeven.

De xX-factor in het dubbele ABCX-model staat voor de eigenlijke scheidingsaanpas-sing (Plummer and Koch-Hattem 1986). Deze kan op verschillende manieren geme-ten worden. In dit onderzoek definiëren we deze aanpassing in functie van de eigenmentale gezondheid. Een verklaring voor geslachtsverschillen vinden we in de ‘coping’-theorie. Mannen en vrouwen verschillen van elkaar qua reactie op bepaalde levens-gebeurtenissen. Immers, vanaf de jonge kindertijd ontwikkelen vrouwen eenmoreel gevoel dat zorg voor anderen benadrukt terwijl mannen hoofdzakelijk eenmoraal voor individuele rechten en verantwoordelijkheid ontwikkelen (Kessler andMcLeod 1984).

Hypothesen omtrent het verband tussen scheiding en welbevinden zijn als volgt:� hoe lager het werken inkomensverlies, hoe kleiner de invloed van een

(echt)scheiding op de huidige mentale gezondheid;� hoe hoger het behaalde diploma en hoe minder jonge kinderen, hoe kleiner de

invloed van een (echt)scheiding op de huidige mentale gezondheid;� hoe lager de relatieverbondenheid en de culturele homogamie voor de scheiding, hoe

kleiner het verband tussen de (echt)scheiding en de huidige mentale gezondheid.

4. SELECTIVITEITSTHEORIE

Wanneer de principes van de stress- en copingtheorieën gehanteerd worden,nemen we aan dat er sociale causatie is. Hiermee wordt bedoeld dat de huwelijks-staat het welbevinden beïnvloedt. Enerzijds blijkt het huwelijk zelf geluk te ver-groten (Stack and Eshleman 1998), fysiekegezondheidsvoordelen te verschaffen(Wu and Hart 2002) en de mentale gezondheid te verbeteren (Marks 1996). Ander-zijds leidt een huwelijksverbreking tot een verminderd welbevinden. Behalve

557



causatie- kunnen er echter ook selectie-effecten meespelen. Immers, mensen metmeer psychologische problemen en depressies hebben in de eerste plaats minderkans een huwelijk aan te gaan en wanneer zij toch een partnerrelatie aangaan, meerkans deze na verloop van tijd te beëindigen. Het is dus mogelijk dat niet de schei-ding zelf maar het welbevinden voor de huwelijksbreuk verantwoordelijk is voor deslechtere mentale gezondheid van gescheiden mannen en vrouwen. Onderzoektoont aan dat én socialecausatie- én socialeselectieprocessen in dezelfde mate aan-wezig zijn (Simon 2002). Onderzoek doet vermoeden dat vooral mannen verant-woordelijk zijn voor dit selectie-effect onder meer omdat mannen met een lagerwelbevinden, meer nog dan vrouwen, moeilijkheden hebben om hun relatie instand te houden (Horwitz, White, and Howel-White 1996a; Mastekaasa 1992; Wuand Hart 2002). Een andere reden waarom niet vrouwen maar mannen met eenlager welbevinden onstabiele huwelijksrelaties onderhouden, is dat mannen eenhuwelijkspartner kiezen waartegenover zij zich superieur voelen (Marks 1996).Vrouwen met een lager welbevinden voor en tijdens het huwelijk worden mindervlug dan mannen geconfronteerd met een mogelijke (echt)scheiding. Dit verhoogthet vermoeden dat meer mannen dan vrouwen met inadequate persoonlijkheids-karakteristieken geconfronteerd worden met selectie.

Onze laatste hypothese is als volgt:� niet enkel de (echt)scheiding zelf maar ook de eerdere mentale gezondheid oefe-

nen een onafhankelijk effect uit op de huidige mentale gezondheid.

5. ONDERZOEKSPOPULATIE EN OPERATIONALISERING

5.1. STEEKPROEFPOPULATIEData van het Panel of Belgian Households (PSBH)1 lenen zich uitstekend tot hethuidige longitudinale opzet. Immers, deze panelstudie heeft als hoofddoel veran-deringen in de leefomstandigheden van personen die in België in privatehuishoudens leven, te observeren en te verstaan. Vanaf 1992 werd voor het eersteen representatieve toevallige steekproef van private huishoudens getrokken waarinalle leden vanaf zestien jaar zijn opgenomen. De gegevens gebruikt in dit artikelomvatten informatie van respondenten op twee uiteenliggende tijdstippen: 1992(golf 1) en 1998 (golf 7). Enkel personen die op beide tijdstippen de vragenlijsten zovolledig mogelijk (in het licht van de betrokken probleemstelling) invulden en diegeen of slechts één transitie meemaakten (namelijk van gehuwde naar gescheidentoestand), werden in deze beperktere onderzoekssteekproef opgenomen: 1.394mannen en 1.452 vrouwen met een gemiddelde leeftijd van respectievelijk 52,2 en49,5 jaar. Dit impliceert eveneens dat 1.650 respondenten die beide vragenlijsteninvulden, geen deel van de huidige steekproef uitmaken. Op verscheidene vlakkenonderscheiden deze personen zich van de uiteindelijk opgenomen longitudinalerespondenten (geen tabel): ze zijn minder geschoold, werken minder en hebbenaldus ook een kleiner inkomen. Dit komt voornamelijk door hun jongere leeftijdmaar kan misschien ook wel gelinkt worden aan hun huwelijksstaat. Hoewel gede-

558



tailleerde informatie van de burgerlijke staat ontbreekt bij deze respondenten, zienwe wel dat wat de ideeën omtrent een partner en partnerrelatie (zijnde eenbeoordeling van de gewenste leefvorm en het hebben van een gemeenschappelijkeachtergrond) betreft, minder gunstige signalen in de richting van het huwelijk eneen gelijkgestemde partner gerapporteerd worden. Als gevolg van deze selectie kun-nen de eindresultaten licht vertekend zijn in de richting van een positievere mentalegezondheid.

5.2. OPERATIONALISERING

5.2.1. Afhankelijke variabelen� depressiviteitDepressiviteit wordt met een aangepaste versie van de depressieschaal van Moosafgeleid van de Health and Daily Living Form. De gehanteerde kortere schaal bevatzeventien van de oorspronkelijk achttien vragen. Alle respondenten werd gevraagdde aanwezigheid en frequentie van bepaalde klachten in de drie maanden voor hetinterview mee te delen. Vier van deze items werden in de uiteindelijke analyse nietopgenomen (Bracke 1996). Een eerste item ‘gemakkelijk wenen’ werd uitgeslotenomwille van zijn verschillende betekenis voor mannen en vrouwen. Verschillendestudies hebben reeds uitgewezen dat het gebruik van dit item in depressieschalenkan leiden tot een overschatting van het geslachtsverschil in depressie. Een tweedeuitgesloten item betreft ‘fysieke ziekteverschijnselen’ omwille van diens dubieuzebetrouwbaarheid. De laatste twee verwijderde items ‘denken aan zelfmoord’ en‘denken aan de dood’ werden eveneens niet in de uiteindelijke schaal opgenomenomdat ze in de eerste datagolf als één enkel item en in de zevende (tweede tijdstip)als twee afzonderlijke werden gehanteerd. De gehanteerde schaal in deze analysesbevat dertien vragen die depressie en aan depressie gerelateerd gedrag trachten tevatten. Wanneer informatie voor minder dan vijf items ontbrak, werden deze itemsopgevangen door ze aan de hand van gemiddelden te vervangen. Uiteindelijk wer-den de depressiescores log-getransformeerd omwille van de waargenomen scheveverdeling. Cronbach’s alpha voor deze dertien items samen is 0,88 op het eerste en0,90 op het tweede tijdstip.

5.2.2. Onafhankelijke variabelen� huwelijksverliesOm het verlies van de huwelijkse staat binnen de zevenjarige periode te meten,werd de variabele transitie gecreëerd die de stabiel gehuwden (score 0) vergelijktmet de respondenten die op tijdstip 1 (1992) gehuwd en op tijdstip 2 (1998) alsongehuwd gekend zijn (score 1). Zoals eerder vermeld zijn de personen diemeerdere scheidingen gedurende deze tijdsperiode kenden, en personen die anderetransities meemaakten (zoals verweduwing en een huwelijkswinst), niet opgenomen.

559



� GeslachtHierbij wordt voor mannen code 0 en voor vrouwen code 1 gehanteerd.

� Controle-variabelenBelangrijk zijn leeftijd in jaren als continue variabele, onderwijsniveau bestaandeuit negen categorieën gaande van geen diploma tot het hebben van een postuniver-sitaire graad en ouderschap (code 1: ouder zijn van minimum één kind).

5.2.3. Mediërende variabelen� StressorenDeze twee variabelen omvatten de werken inkomensveranderingen over de zeven-jarige periode. Wanneer een respondent in deze tijdsspanne geen verandering indiens werkstatus ervoer of betaald werk opnam, dan krijgt die score 0 op de vari-abele werkverandering; wanneer de respondent echter begon te werken, krijgt diescore 1. Wanneer een respondent een stabiel inkomen kent over de zevenjarigeperiode of juist meer verdient, dan krijgt die de score 0 op de variabeleinkomensverandering; wanneer het huishoudelijk inkomen per maand gedurendedeze periode afnam, krijgt die score 1.

� Houding t.o.v. een partnerDeze variabele is een gesommeerde schaal van vijf items (2) die in 1992 het belangvan een gemeenschappelijke achtergrond in een succesvolle partnerrelatie tracht tevatten. Algemeen wordt gevraagd of bepaalde elementen niet (1), eigenlijk niet (2),neutraal (3), eigenlijk wel (4) of (wel) belangrijk zijn. Dit geldt voor alle responden-ten (gehuwd en gescheiden) en is niet toegespitst op een partnerrelatie specifiek insamenwonings- of huwelijksverband. Hoe hoger de waarde, hoe belangrijker eengemeenschappelijke achtergrond voor het slagen van een partnerrelatie. Cronbach’salpha voor deze vijf items samen is 0.65 op het eerste tijdstip. In de multivariateanalyses wordt enkel deze eerste meting gebruikt.

� Relatiebetrokkenheid (tijdstip 1)Relatiebetrokkenheid is een gesommeerde schaal van zes items (3) waar individuenbetrokken in een partnerrelatie gevraagd werden of zij bepaalde relatiekenmerkeneen zeer slechte (1), een slechte (2), een goede (3) of een zeer goede (4) beschrijvingvonden van hun huidige relatie. Cronbach’s alpha voor deze zes items samen is 0,61.

6. RESULTATEN

6.1. SOCIO-DEMOGRAFISCHE KENMERKENVoor een statistische toetsing van de hypothesen worden de mannen en vrouwenvan deze steekproef afzonderlijk bestudeerd volgens enkele belangrijke socio-demografische kenmerken (tabel 1). Algemeen worden de stabiel gehuwden

560



(gehuwd op tijdstip 1 en 2) vergeleken met de respondenten die tussen de tweetijdsmomenten een huwelijksverlies meemaakten. We dienen echter op te merkendat de groep personen die een transitie doormaakt klein is in vergelijking met destabiel gehuwde respondenten: slechts 2,64% van de respondenten ervaart eenhuwelijksverlies doorheen de zevenjarige periode, terwijl 67,04% stabiel gehuwd blijft.

In tabellen 1a en 1b vinden we belangrijke verschillen tussen de respondenten dieeen stabiele huwelijksstaat behouden en respondenten die binnen de zevenjarigeperiode scheiden. Voor mannen en vrouwen geldt dat personen die de huwelijks-staat verliezen, jonger zijn en na de scheiding (tijdstip 2) een hoger diploma en eenlager huishoudelijk inkomen rapporteren. Gescheiden respondenten, en vooralvrouwen, zijn in het algemeen ook meer op de arbeidsmarkt te vinden dan stabielgehuwden. Voor wat betreft het welbevinden zijn gescheiden mannen en vrouwent.o.v. stabiel gehuwden depressiever. Dit verschil in mentale gezondheid is reedseen gedeeltelijke bevestiging van onze eerste hypothese en ook van de selectiviteits-theorie. Gescheidenen zijn niet enkel depressiever na maar ook voor de scheiding.Een gemeenschappelijke achtergrond (eenzelfde sociale achtergrond, kinderen,smaak en interesse, politieke opstelling en godsdienstige overtuiging) is voorgescheiden respondenten minder belangrijk dan voor gehuwden. Ook interessant isde significant lagere relatiebetrokkenheid, gemeten op het eerste tijdstip, bij degescheidenen in vergelijking met de stabiel gehuwden.

Wanneer veranderingen in de economische situatie over de zevenjarige periodenader bekeken worden (tabel 1b), blijken de resultaten conform aan eerdere onder-zoeksbevindingen: beduidend meer gescheiden vrouwen (en mannen!) rapportereneen daling in hun huishoudelijk inkomen, wat een deel onder hen stimuleert omgedurende die periode betaald werk op te nemen. Deze resultaten voor mannenkunnen een selectie-effect weerspiegelen: immers, er is slechts informatie van 39mannen voor en na de scheiding aanwezig.

561



562


TAB

EL 1

A: G

EMID

DEL

DEN

EN

STA

ND

AA

RDA

FWIJ

KIN

GEN

VA

N D

E BE

LAN

GRI

JKST

E VA

RIA

BELE

N N

AA

R H

UW

ELIJ

KSTR

AN

SITI

EVO

OR

MA

NN

ENEN

VRO

UW

EN

Ma

nn

en

V

rouw

en

Sta

bie

l g

eh

uw

dH

uw

elijk

sver

lies

Vers

chil

St

ab

iel

geh

uw

dH

uw

elijk

sver

lies

Vers

chil

Mea

n (

S.D

.)M

ea

n (

S.D

.)P

-wa

ard

e

Mea

n (

S.D

.)M

ea

n (

S.D

.)P

-wa

ard

e

N=

135

5

N=

39

N

=1

39

4

N=

138

3

N=

69

N

=1

45

2

tijds

tip1

(199

2)

Leef

tijd

52,3

87 (1

3,75

0)

44,7

44 (9

,026

) t=

11,9

0; s

ig. t

=0,

001

49,8

80 (1

3,46

0)

41,5

94 (8

,553

) t=

25,6

2; s

ig. t

<0,

001

Dip

lom

a 4,

098

(2,3

99)

4,64

1 (2

,170

)t=

1,95

; si

g. t=

0,16

33,

690

(2,2

17)

4,09

1 (2

,265

)t=

2,06

; si

g. t=

0,15

2

Wer

k (1

: w

erk)

0,72

7 (0

,446

)0,

923

(0,2

70)

t=7,

48;

sig.

t=0,

006

0,53

8 (0

,499

)0,

623

(0,4

88)

t=1,

93;

sig.

t=0,

166

Inko

men

4,

522

(1,5

27)

4,61

5 (1

,444

)t=

0,14

; si

g. t=

0,70

64,

519

(1,5

24)

4,57

4 (1

,396

)t=

0,08

; si

g. t=

0,77

3

Oud

ersc

hap

(1:

oude

r)0,

883

(0,3

21)

0,79

5 (0

,409

)t=

2,83

; si

g. t=

0,09

30,

887

(0,3

17)

0,88

2 (0

,325

)t=

0,01

; si

g. t=

0,91

2

Dep

ress

ie

0,56

6 (0

,321

)0,

688

(0,3

62)

t=5,

46;

sig.

t=0,

020

0,69

6 (0

,317

)0,

821

(0,3

33)

t =10

,13;

sig

. t=

0,00

1

Waa

rden

eenno

rmen

Gem

eens

chap

pelij

ke a

chte

rgro

nd

3,25

3 (0

,822

)2,

870

(0,8

76)

t=7,

77;

sig.

t=0,

005

3,39

3 (0

,781

)3,

102

(0,7

92)

t=7,

85;

sig.

t=0,

005

Rela

tieve

rbon

denh

eid

3,35

5 (0

,439

)3,

162

(0,5

20)

t=6,

89;

sig.

t=0,

009

3,37

5 (0

,435

)3,

128

(0,5

56)

t=18

,22;

sig

. t<

0,00

1

tijds

tip2

(199

8)

Dip

lom

a 3,

999

(2,4

19)

4,46

2 (2

,437

)t=

1,39

; si

g. t=

0,23

93,

737

(2,2

70)

4,13

0 (2

,222

)t=

1,98

; si

g. t=

0,16

0

Wer

k0,

621

(0,4

85)

0,82

1 (0

,389

)t=

6,45

; si

g. t=

0,01

10,

443

(0,4

97)

0,62

3 (0

,488

)t=

8,63

; si

g. t=

0,00

3

Inko

men

4,

858

(1,5

89)

4,18

0 (1

,430

)t=

6,94

; si

g. t=

0,00

94,

862

(1,5

90)

3,70

6 (1

,487

)t=

34,4

4; s

ig. t

<0,

001

Ou d

ersc

hap

0,88

3 (0

,321

)0,

795

(0,4

09)

t=2,

83;

sig.

t=0,

093

0,88

7 (0

,317

)0,

882

(0,3

25)

t=0,

01;

sig.

t=0,

912

Dep

ress

ie

0,62

5 (0

,338

)0,

720

(0,3

46)

t=2,

91;

sig.

t=0,

088

0,75

2 (0

,314

)0,

899

(0,3

00)

t =14

,14;

sig

. t<

0,00

1

Stab

iel g

ehuw

d

Mea

n (S

.D.)

N=

1355

Huw

elijk

sver

lies

Mea

n (S

.D.)

N=

39

Ve

rsch

il

P-w

aard

e

N=

1394

Stab

iel g

ehuw

d

Mea

n (S

.D.)

N=

1383

Huw

elijk

sver

lies

Mea

n (S

.D.)

N=

69

Ve

rsch

il

P-w

aard

e

N=

1452


563

HUWELIJKSVERANDERINGEN EN DEPRESSIVITEIT. EEN LONGITUDINALE STUDIETA

BEL

1B

:PER

CEN

TAG

ESEN

CH

I²-T

OET

SEN

VA

N V

ERA

ND

ERIN

GSV

ARI

ABE

LEN

NA

AR

HU

WEL

IJKS

TRA

NSI

TIE

VOO

R M

AN

NEN

EN V

ROU

WEN

Ma

nn

en

V

rouw

en

Sta

bie

l g

eh

uw

dH

uw

elijk

sver

lies

Vers

chil

St

ab

iel

geh

uw

dH

uw

elijk

sver

lies

Vers

chil

Perc

en

tag

e

Perc

en

tag

e

P- w

aa

rde

Perc

en

tag

e

Perc

en

tag

e

P- w

aa

rde

N=

135

5

N=

39

N

=1

39

4

N=

138

3

N=

69

N

=1

45

2

Vera

nd

eri

ng

en

Wer

k

St

abie

l 87

,7%

79

,5%

C

hi²=

7,58

84

,3%

68

,1%

C

hi²=

30,6

1

Ge s

topt

11,4

%

15,4

%

df=

212

,5%

15

,9%

df

=2

Bego

nnen

8,

9%

5,1%

p=

0,02

3 3,

2%

15,9

%

p<0,

001

Inko

men

St

abie

l 40

,4%

20

,5%

C

hi²=

49,6

342

,9%

23

,9%

C

h i²=

70,8

0

M

inde

r15

,9%

59

,0%

df

=2

17,5

%

56,7

%

df=

2

M

eer

43,8

%

20,5

%

p <0,

001

44,2

%

19,4

%

p <0,

001

St

abie

l geh

uwd

Pe

rcen

tage

N

=13

55

Huw

elijk

sver

lies

Perc

enta

ge

N=

39

Vers

chil

P-w

aard

e

N=

1394

Stab

iel g

ehuw

d

Perc

enta

ge

N=

1383

Huw

elijk

sver

lies

Perc

enta

ge

N=

69

Vers

chil

P-w

aard

e

N=

1452


6.2. ECHTSCHEIDING, ATTITUDES EN DEPRESSIVITEITBelangrijk in dit verhaal is inzicht te verwerven in de gevolgen van een (echt)schei-ding voor de mentale gezondheid van mannen en vrouwen. Daarom worden in devolgende tabellen ongestandaardiseerde regressiecoëfficiënten weergegeven voordepressie (tabel 2). In lijn met de gestelde hypothesen werden ook controlevariabelen,selectie- en veranderingsvariabelen en waarden en normen, voor de hele steekproefen voor mannen en vrouwen afzonderlijk, opgenomen. De drie tabellen hebbeneenzelfde opbouw. In eerste instantie gaan we na of depressiviteit significant beïn-vloed wordt door de scheiding gecontroleerd voor geslacht, leeftijd, scholingsgraaden ouderschap (model 1). In modellen 2 en 3 worden respectievelijk stressoren(ook de selectievariabele) en waarden toegevoegd. Dit om na te gaan in hoeverre zede relatie tussen de transitie en de mentale gezondheid beïnvloeden. In een vierdeen laatste model worden alle variabelen samen opgenomen.

Een eerste conclusie (tabel 2) is dat vooral gescheiden vrouwen, ten opzichte vanstabiel gehuwde vrouwen, meer klachten van depressiviteit rapporteren. Voor man-nen vinden we geen verschil. Dit bevestigt ten dele de eerste en de tweedehypothese. Dit verschil in depressiviteit verkleint, maar blijft bestaan na controlevoor werken inkomensverlies en na controle voor de eerdere mentale gezondheid(tijdstip 1). Dit impliceert dat de selectiviteitstheorie voor vrouwen in dit geval nietopgaat. Bij de gescheiden mannen heeft werken inkomensverlies een grotereimpact. Echter, werkloosheid heeft een grote negatieve invloed op alle mannen.Belangrijker, zowel voor mannen als vrouwen, is de eigen definitie van de relatiebe-trokkenheid, en voor vrouwen het belang van een gemeenschappelijke achter-grond. We hypothetiseerden dat mensen met een hoge relatiebetrokkenheid tentijde van het huwelijk qua mentale gezondheid meer nadelige effecten ondervindenvan een (echt)scheiding. Echter, in tegenstelling tot deze verwachting zien we dateen hoge relatiebetrokkenheid en het waarderen van een gemeenschappelijkeachtergrond, de gevoelens van depressiviteit achteraf milderen. We kunnen onsafvragen in welke mate deze waarden bepalend zijn voor de relatie tussen een schei-ding en depressiviteit. Het invoegen van interactie-effecten voor deze waarden ende transitie-variabele (geen tabel) toont slechts één significant resultaat. Enkel voormannen is een scheiding verantwoordelijk voor meer depressiviteit wanneer mentijdens het huwelijk gelooft dat de verbondenheid met de partner goed is. Dezeinteractieterm is dus wel een bevestiging van onze eerder gestelde hypothese.

564



565

HUWELIJKSVERANDERINGEN EN DEPRESSIVITEIT. EEN LONGITUDINALE STUDIETA

BEL

2:O

NG

ESTA

ND

AARD

ISEE

RDE

REG

RESS

IEC

OEF

FIC

IEN

TEN

VO

OR

DEP

RESS

IE T

2 M

ET C

ON

TRO

LEVA

RIAB

ELEN

(MO

DEL

1), S

ELEC

TIE-

EN V

ERA

ND

ERIN

GSV

ARI

ABEL

EN (M

OD

EL 2

) EN

WAA

RDEN

EN

NO

RMEN

(MO

DEL

3)

Effe

ct s

chei

din

g o

p d

epre

ssie

A

lgem

een

Ma

nn

en

Vro

u wen

(1)

(2)

(3)

(4)

(1)

(2)

(3)

(4)

(1)

(2)

(3)

(4)

Ges

lach

t0,

118*

**

0,05

3***

0,

125*

**

0,05

9***

(9,6

40)

(4,9

27)

(10,

153)

(5,3

25)

Lee f

tijd

-0,0

05**

* -0

,002

***

- 0,0

04**

*-0

,002

***

- 0,0

05**

*-0

,003

***

- 0,0

05**

*-0

,003

***

-0,0

04**

* - 0

,001

*-0

,003

***

- 0,0

01

(-9,

807)

(-4,

863)

(-7,

603)

(-4,

068)

(-7,

841)

(-4,

672)

(-6,

257)

(-4,

027)

(-5,

871)

(-2,

207)

(-4,

349)

(-1,

726)

On

der

wijs

0,00

0 0,

002

0,00

0 0,

002

- 0,0

010,

002

- 0,0

020,

001

0,00

2 0,

003

0,00

3 0,

004

(0,1

47)

(0,9

36)

(0,0

58)

(0,7

56)

(-0,

292)

(0,4

85)

(-0,

589)

(0,2

36)

(0,6

43)

(1,0

32)

(0,8

25)

(1,0

46)

Oud

ersc

ha

p

0,03

7a0,

011

0,02

6 0,

010

0,05

7*

0,02

6 0,

042

0,02

1 0,

016

-0,0

060,

011

-0,0

01

(1,9

17)

(0,6

30)

(1,3

40)

(0,5

71)

(2,0

47)

(1,0

68)

(1,4

69)

(0,8

52)

(0,6

28)

( -0,

249)

(0,4

20)

( -0,

052)

Tra

ns i

tie

0,09

1**

0,04

7 0,

063b

0,03

7 0,

062

0,01

7 0,

053

0,02

7 0,

113*

* 0,

068*

0,

073

0,04

6

(2,8

56)

(1,6

58)

(1,8

84)

(1,2

46)

(1,1

37)

(0,3

57)

(0,9

57)

(0,5

50)

(2,8

98)

(1,9

67)

(1,7

74)

(1,2

47)

Wer

kv e

rlie

s0,

034*

0,

037*

0,

066*

0,

062*

0,

014

0,02

1

(2,0

49)

(2,1

63)

(2,5

22)

(2,3

66)

(0,6

59)

(0,9

18)

Ink

omen

sver

lies

-0,0

25-0

,026

-0,0

38-0

,034

-0,0

16-0

,019

(-1,

712)

(-1,

731)

(-1,

704)

(-1,

535)

(-0,

834)

(-0,

946)

Dep

ress

ie t

10,

530*

**

0,51

3***

0,

543*

**

0,53

2***

0,

516*

**

0,49

4***

( 31,

252)

( 29,

317)

( 21,

749)

( 20,

698)

( 22,

465)

( 20,

706)

Rel

ati

ebet

rokk

enh

eid

t1

-0,0

83**

*-0

,021

-0,0

86**

*-0

,021

-0,0

81**

* -0

,021

( -5,

815)

( -1,

680)

( -4,

046)

( -1,

105)

( -4,

226)

( -1,

203)

Gem

. ach

terg

ron

d

-0,0

35**

*-0

,021

**-0

,022

-0,0

13-0

,049

***

-0,0

30**

( -4,

352)

( -2,

948)

( -1,

837)

( -1,

226)

( -4,

408)

( -3,

024)

Con

sta

nte

0,

835*

**

0,41

8***

1,

194*

**

0,55

8***

0,

861*

**

0,44

2***

1,

196*

**

0,55

5***

0,

923*

**

0,45

2***

1,

319*

**

0,62

3***

R²

0,07

9 0,

327

0,10

1 0,

329

0,04

7 0,

305

0,06

4 0,

306

0,03

8 0,

300

0,07

1 0,

303

a: p

=0,

055

b: p

=0,

060

Alg

emee

n

M

an

nen

V

rouw

en

Alg

emee

n

(2)

(3)

(4)

(1)

Alg

emee

n


7. BESPREKING EN BESLUIT

7.1. SAMENVATTINGAlgemeen kan men concluderen dat een (echt)scheiding nefast is voor de mentalegezondheid. Deze relatie is gedeeltelijk functie van de mate van depressiviteit vande ex-partners én de kwaliteit van hun huwelijksrelatie voor de scheiding. Bevestigdwordt dat mannen en vrouwen gevoelig zijn voor de kwaliteit van hun partner-relatie en hun perceptie van culturele homogamie. Nadelige effecten van een(echt)scheiding zijn uitgesprokener bij jongere respondenten en personen dieenerzijds niet lang gehuwd waren voor de breuk (1-7 jaar) of die qua verwerkings-tijd nog in een beginfase verkeren.

7.2. DISCUSSIEDe meerderheid van de hypothesen worden bevestigd door onze resultaten. Zoalsverwacht, vergroten klachten van depressiviteit wanneer een huwelijk beëindigdwordt. Om deze redenen werden in deze studie continu gehuwden vergelekenmet gescheidenen. Hierbij werd geen rekening gehouden met de vraag of dit eeneerste of tweede scheiding was. Immers, meerdere scheidingen gaan gepaard meteen grotere symptomatologie (Barrett 2000). Onze resultaten kunnen dus een lichteoverschatting inhouden van het scheidingseffect. Anderzijds is de beperking vantwee onderzoeksgroepen een duidelijke afbakening van onze doelstellingen.Immers, respondenten in andere leefomstandigheden (samenwonenden) en anderealleenstaanden (verweduwden) reageren heel anders op transities (Wu and Hart2002). In lijn met de tweede hypothese vinden we dat vrouwen meer beïnvloedworden door een (echt)scheiding dan mannen. Eigenlijk vinden we helemaal geeneffect van een huwelijksbreuk op klachten van depressiviteit bij mannen. Na de(echt)scheiding vinden we dan ook geen verschil in depressiviteit voor gescheidenen continu gehuwde mannen.

Verder concentreerden we ons op een mogelijke verklaring van de relatie tussen(echt)scheiding en depressiviteit aan de hand van het dubbele ABCX-model (Plummerand Koch-Hattem 1986). Wanneer bijkomende stressoren (Aa-component) in onsmodel worden opgenomen, zien we een duidelijke intermediërende werking. Zo ver-hoogt een werkverlies depressiviteit van mannen. Het effect van mogelijke stressont-laders na een scheiding (de Ba-component) is miniem. Noch de scholingsgraad nochhet aantal kinderen hebben een grote invloed op de relatie tussen een echtelijkebreuk en depressiviteit. Toch spreken onze resultaten de hypothesen niet tegen. Ookblijkt de aanwezigheid van jonge kinderen depressiviteit (voor mannen) te verhogen.Deze resultaten bevestigen de rol van ouderschap als zorgbelastende huishoudelijketaak. Een derde mogelijke manier om met de stress van een (echt)scheiding om tegaan is de aanwezigheid van een nieuwe partner. Echter, deze variabele kon niet inhet huidige model worden opgenomen wegens de grote multicollineariteit (Pearson’sr = -0,846) met de eigenlijke transitievariabele. Algemeen blijkt wel dat de aan-wezigheid van een partner depressiviteit verkleint (geen tabel).

566



De laatste mediërende factor van het ABCX-model is de eigen definitie van de situ-atie, hier geoperationaliseerd als relatiegebondenheid en het belang van eengemeenschappelijke achtergrond. Hoewel deze waarden wel degelijk verbondenzijn met de huidige mentale gezondheid na een scheiding en het effect van de transi-tie temperen, vooral voor vrouwen, zien we dat de verbanden niet in de verwachterichting gaan! Zo werd voorgesteld dat een hoge relatieverbondenheid ten tijde vanhet huwelijk mogelijk de verwerking van een scheiding hindert en een hogerewaardering van culturele homogamie het gevoel van mislukking vergroot. Echter,uit onze resultaten blijkt dat, vooral voor vrouwen, een positiever beeld van derelatie de negatieve effecten van een echtscheiding tempert en zelfs omkeert.Andere studies vonden eerder dat relatiekwaliteit de mentale gezondheid niet(Menaghan and Lieberman 1986) of positief (Johnson and Wu 2002) beïnvloedt naeen (echt)scheiding. Hier kunnen verschillende mogelijke verklaringen een rol spe-len. Johnson en Wu leggen de nadruk op de sterke correlatie tussen persoonlijkgeluk en huwelijksgeluk. Hierdoor is het mogelijk dat mensen met een positieverelevenshouding zich vlugger aanpassen aan een echtelijke breuk. Een andere verkla-ring is dat individuen die een gelukkig huwelijk op het eerste tijdstip rapporterenniet de initiators zijn en dus minder langetermijnproblemen onderscheidden. Zovond eerder onderzoek dat initiators vroeg na een (echt)scheiding meer negatievegevolgen ondervinden dan niet-initiators (Buehler 1987). Een derde mogelijke ver-klaring is dat een huwelijk minder gebonden is aan tevredenheid omdat niet-gehuw-den makkelijker dan vroeger seksuele relaties kunnen aangaan zonder gestigma-tiseerd te worden, meer financiële zekerheden kennen ook na een scheiding (doorde toenemende arbeidsparticipatie van de vrouw) en meer autonomie en groei rap-porteren (Marks 1996). Ten slotte is het ook mogelijk dat de waarden weergegeventijdens het huwelijk achteraf aangepast worden waardoor de eersten niet waarheids-getrouw verbonden kunnen worden aan de eigenlijke huwelijksbreuk. Zo bepalennormatieve vereisten en verwachtingen van het huwelijk dat mensen op eenbepaalde manier denken en bepaalde waarden aannemen (Moors 1996). Algemeenkadert dit resultaat in de vaak veronachtzaamde observatie dat een scheiding ookpositieve gevolgen kan hebben.

Het selectie-effect werd eveneens bevestigd in onze resultaten. Men kan echterbesluiten dat deze slechts in combinatie met de socialecausatietheorie, en nietalleenstaand, een rol speelt als verklarende factor. Hoewel een sterke predictor vande mentale gezondheid, zwakt het de relatie tussen een huwelijksbreuk en depres-siviteit af, maar laat het niet verdwijnen. Algemeen speelt de mentale gezondheidvan individuen een rol in het scheidingsproces, reeds ten tijde van het huwelijk.

7.3. TEKORTKOMINGENTot slot willen we eveneens enkele tekortkomingen van dit onderzoek ver-duidelijken. Niet enkel methodologische problemen maar ook alternatieve metingenen ideeën voor verder onderzoek worden ter afsluiting in de kijker gezet.

567



Een eerste opmerking betreft het gebruik van depressiviteit als afhankelijke vari-abele. Symptomen van depressiviteit worden vaak beschouwd als geslachtsspeci-fieke indicatoren van welbevinden, waardoor een vertekend beeld ontstaat qua geslachts-verschillen. Dit leidt tot de valse conclusie dat vrouwen meer psychologische gevol-gen ervaren dan mannen. Zo focust onderzoek naar geslachtsverschillen zich voor-namelijk op internaliserend gedrag, waardoor externaliserende gevolgen vaakgenegeerd worden. Een mogelijke oplossing is bijvoorbeeld alcoholmisbruik alsafhankelijke variabele in het onderzoek op te nemen. Resultaten echter tonen eeninconsistent beeld. Enerzijds concludeert men dat mannen en vrouwen in eenzelfdemate drankmisbruik vertonen na een (echt)scheiding (Horwitz, White, and Howel-White 1996b). Toch worden geslachtsverschillen duidelijk wanneer typische stres-soren benadrukt worden (Simon 1998). Zo is depressiviteit een specifieke bron vanstress na een echtscheiding voor vrouwen en alcoholmisbruik toch een groterestressverwekker bij mannen.

Dat bepaalde persoonlijke kenmerken zoals de mentale gezondheid, attitudes enwaarden, vóór de scheiding, een invloed uitoefenen op het verwerken van diebreuk wordt hier bevestigd. Maar ook andere pre-scheidingsfactoren kunnen heteffect van een scheiding beïnvloeden. Zo zijn er in eerste instantie de persoon-lijkheidskenmerken van de betrokkenen. Belangrijk voor het nahuwelijkse wel-bevinden, zijn ook gevoelens van zelfvertouwen en controle (Kessler and Essex1982), eigen kwaliteiten (Wheaton 1990), onconventionele ideeën (DeMaris andMacDonald 1993), gebeurtenissen tijdens de kindertijd zoals een ouderlijke schei-ding (Amato and Keith 1991; Amato et al. 2003) en de religieuze beleving (Thornton 1985).

Een laatste opmerking betreft de mogelijke aanwezigheid van internationale ver-schillen. Zo werd in 1998 een onderzoek uitgevoerd naar het verband tussen gelukals positief persoonlijk gevoel en de huwelijkse staat en vond men in 16 van de 17landen een positief significant verband. Echter, wanneer de landen onderling onder-zocht werden, bleek België een van de kleinste gestandaardiseerde coëfficiëntenweer te geven. Dit betekent dat er voor Belgen, wanneer socio-demografische ken-merken, financiële en gezondheidskenmerken worden gecontroleerd, mindervoordeel uit het huwelijk te halen valt dan voor individuen uit andere Europese enWesterse landen (Stack and Eshleman 1998). Een andere studie waarin inter-nationale verschillen verduidelijkt worden, is deze van Fokkema en Dykstra (2001).Daar verschilt Nederland van Angelsaksische landen, in die zin dat de invloed vaneconomische factoren op depressiviteit van gehuwde vrouwen veel sterker naarvoren komt dan in buitenlandse studies. Onze Belgische gegevens komen hierechter niet mee overeen. Hier blijken zowel socio-structurele als emotionele fac-toren plus een deel selectiviteit het effect van een (echt)scheiding op depressiviteit

568



te verklaren. Toch zou het ook interessant zijn deze resultaten in een internationelestudie met meer landen (Europees en Amerikaans) te reproduceren en tevergelijken.

__________

(1) Met dank aan D. Mortelmans en het PSBH-onderzoeksteam voor het ter beschikking stellen vande gegevens [PSBH/golf1 (1992)/golf7 (1998)].(2) De houding tegenover het belang van een gemeenschappelijke achtergrond als sleutel voor eensuccesvolle partnerrelatie wordt gemeten aan de hand van een gesommeerde score op volgendeitems: eenzelfde sociale achtergrond hebben, allebei kinderen willen, gemeenschappelijke smaak eninteresse, eenzelfde politieke overtuiging hebben en een zelfde godsdienstige overtuiging hebben.(3) De relatieverbondenheid wordt gemeten aan de hand van de gesommeerde score op volgendeitems: wij verbergen niets voor elkaar; wij brengen het grootste deel van onze vrije tijd samen door;wij zijn het meestal eens, zeker over essentiële zaken; wij praten meningsverschillen altijd uit; wijzijn vaak in het gezelschap van vrienden, wij bezoeken er veel en ons huis staat altijd voor hen open;wij hebben veel contact met familie.

569



REFERENTIES

Amato, P. R. en Booth, A., Consequences of Parental Divorce and Marital Unhappi-ness for Adult Well-Being, in Social Forces, 69 (3), pp. 895-914, 2001.

Amato, P. R. et al,. Continuity and Change in Marital Quality Between 1980 and2000, in Journal of Marriage and the Family, 65, pp. 1-22, 2003.

Amato, P. R. en Keith, B., Parental Divorce and Adult Well-Being: A Meta-Analysis, inJournal of Marriage and the Family, 53, pp. 43-58, 1991.

Aseltine, R. H. en Kessler, R. C., Marital Disruption and Depression in a CommunitySample, in Journal of Health and Social Behavior, 34, pp. 237-251, 1993.

Barrett, A. E., Marital Trajectories and mental Health, in Journal of Health andSocial Behavior, 41, pp. 451-464, 2000.

Booth, A. en Amato, P. R., Divorce and Psychological Stress, in Journal of Healthand Social Behavior, 32, pp. 396-407, 1991.

Bracke, P., Geslachtsverschillen in Depressief gedrag in een representatievesteekproef van de Vlaamse bevolking: de validiteit van een zelfrapportageschaal, inArchives of Public Health, 54 (7-8), pp. 275-300, 1996.

Bracke, P., Depressiviteit en de economische gevolgen van echtscheiding voor man-nen en vrouwen, in Mens en Maatschappij, 73 (3), pp. 239-258, 1998.

Buehler, C., Initiator Status and the Divorce Transition, in Family Relations, 36, pp.82-86, 1987.

Cotton, S. R., Marital Status and Mental Health Revisited: Examining the Importanceof Risk Factors and Resources, in Family Relations, 48, pp. 225-233, 1999.

de Graaf, P. M. en Kalmijn, M., Scheidingsmotieven in Nederland sinds de jarenvijftig, in Sociale Wetenschappen, 44, pp. 16-32, 2001.

DeMaris, A. en MacDonald, W., Premarital Cohabitation and marital Instability: aTest of the Unconventionality Hypothesis, in Journal of Marriage and the Family,55, pp. 399-407, 1993.

Dooley, D. en Prause, J., Underemployment and depression: longitudinal relation-ships, in Journal of Health and Social Behavior, 41, pp. 421-437, 2000.

570



Fokkema, T. en Dijkstra, P. A., Verschillen in depressie tussen gehuwde en geschei-den vrouwen in Nederland: op zoek naar een verklaring, in Sociale Wetenschappen,2, pp. 111-133, 2001.

George, L. K., Sociological perspectives on life transitions, in Annual Review ofSociology, 19, pp. 353-373, 1993.

Gottman, J. M. en Levenson, R. W., The Timing of Divorce: Predicting When a Cou-ple Will Divorce over a 14-Year Period, in Journal of Marriage and the Family, 62,pp. 737-745, 2000.

Hill, R., Families Under Stress, New York, Harper and Row, 1949.

Hope, S., Rodgers, B., en Power, C., Marital status transitions and psychological distress:longitudinal evidence from a national populations sample, in PsychologicalMedicine, 29, pp. 381-389, 1999.

Horwitz, A. V., McLaughlin, J., en White, H. R., How the Negative and PositiveAspects of Partner Relationships Affect the Mental Health of Young Married People,in Journal of Health and Social Behavior, 39, pp. 124-136, 1997.

Horwitz, A. V., White, H. R., en Howel-White, S., Becoming Married and MentalHealth: a Longitudinal Study of a Cohort of Young Adults, in Journal of Marriageand the Family, 58, pp. 895-907, 1996a.

Horwitz, A. V., White, H. R., en Howel-White, S., The use of multiple outcomes instress research: a case study of gender differences in response to marital dissolution,in Journal of Health and Social Behavior, 37, pp. 278-291, 1996b.

Houts, R. M., Robins, E., en Huston, T. L., Compatibility and the Development ofPremarital Relationships, in Journal of Marriage and the Family, 58, pp. 7-20, 1996.

Johnson, D. R. en Wu, J., An Empirical Test of Crisis, Social Selection and RoleExplanations of the Relationship Between Marital Disruption and Psychological Dis-tress: a Pooled Time-Series Analysis of Four-Wave Panel Data, in Journal of Mar-riage and the Family, 64, pp. 211-224, 2002.

Kalmijn, M., Intermarriage and Homogamy: Causes, Patterns, Trends, in AnnualReview of Sociology, 24, pp. 395-421, 1998.

Kalmijn, M., de Graaf, P. M., en Poortman, A. R., Werk en echtscheiding: de interactie vaneconomische en culturele invloeden, in Sociale Wetenschappen, 44, pp. 33-52, 2001.

571



Kessler, R. C., The Effects of Stressful Life Events on Depression, in Annual Reviewof Psychology, 48, pp. 191-214, 1997.

Kessler, R. C. en Essex, M., Marital Status and Depression: the Importance of CopingResources, in Social Forces, 62, pp. 484-507, 1982.

Kessler, R. C. en McLeod, J. D., Sex Differences in Vulnerability to Undesirable LifeEvents, in American Sociological Review, 49, pp. 620-631, 1984.

Kitson, G. C. en Morgan, L. A., The Multiple Consequences of Divorce: A DecadeReview, in Journal of Marriage and the Family, 52, pp. 913-924, 1990.

Marks, N. F., Flying Solo at Midlife: Gender, Marital Status, and Psychological Well-Being, in Journal of Marriage and the Family, 58, pp. 917-932, 1996.

Mastekaasa, A., Marriage and Psychological Well-being: Some Evidence on SelectionInto Marriage, in Journal of Marriage and the Family, 54, pp. 901-911, 1992.

Menaghan, E. G. en Lieberman, M. A., Changes in Depression Following Divorce: APanel Study, in Journal of Marriage and the Family, 48, pp. 319-328, 1996.

Moors, G., Gezinsvorming en processen van waardenselectie en aanpassing, inMens en Maatschappij, 71, pp. 4-24, 1996.

Nomaguchi, K. M. en Milkie, M. A., Costs and Rewards of Children: the Effects ofBecoming a Parent on Adults’ Lives, in Journal of Marriage and the Family, 65, pp.356-374, 2003.

Pearlin, L. I. en Johnson, J. S., Marital Status, Life-strains and Depression, in Ameri-can Sociological Review, 42, pp. 704-715, 1977.

Plummer, L. P. en Koch-Hattem, A., Family Stress and Adjustment to Divorce, inFamily Relations, 35, pp. 523-529, 1986.

Raschke, H. J., Divorce, in Sussman, M. B. en Steinmetz, S. K. (eds), Handbook ofMarriage and the Family (pp. 597-624), New York, Plenum Press, 1988.

Rogers, S. J. en Amato, P. R., Have Changes in Gender Relations Affected MaritalQuality?, in Social Forces, 79, pp. 731-753, 2000.

Rushing, W. A., Marital Status and Mental Disorder: Evidence in Favor of a BehavioralModel, in Social Forces, 58 (2), pp. 540-556, 1979.

572



Simon, R. W., Assessing sex differences in vulnerability among employed parents:the importance of Marital Status, in Journal of Health and Social Behavior, 39, pp.38-54, 1998.

Simon, R. W., Revisiting the Relationships among Gender, Marital Status, and MentalHealth, in American Journal of Sociology, 107 (4), pp. 1065-1096, 2002.

Spanier, G. B., Thompson, L., Well-being, in Spanier, G. B., Thompson, L. (eds),Parting. The Aftermath of Separation and Divorce (pp. 209-234). London, SagePublications, 1984.

Stack, S. en Eshleman, J. R., Marital Status and Happiness: A 17-Nation Study, inJournal of Marriage and the Family, 60, pp. 527-536, 1998.

Thornton, A., Changing Attitudes toward Separation and Divorce: Causes and Con-sequences, in American Journal of Sociology, 90, pp. 856-872, 1985.

Thornton, A. en Young-DeMarco, L., Four Decades of Trends in Attitudes TowardFamily Issues in the United States: The 1960s Trough the 1990s, in Journal of Mar-riage and the Family, 63, pp. 1009-1037, 2001.

Wang, H. Y. en Amato, P. R., Predictors of divorce adjustment: stressors, resourcesand definitions, in Journal of marriage and the family, 62, pp. 655-668, 2000.

Wheaton, B., Life Transitions, Role Histories, and Mental Health, in American Socio-logical Review, 55, pp. 209-223, 1990

Wu, Z. en Hart, R., The Effects of Marital and Nonmarital Union Transition onHealth, in Journal of Marriage and the Family, 64, pp. 420-432, 2002.

__________

573



INHOUDSTAFEL


1. INLEIDING 553

2. ECHTSCHEIDING EN DEPRESSIVITEIT 554

3. STRESS- EN COPINGTHEORIEEN 555

4. SELECTIVITEITSTHEORIE 557

5. ONDERZOEKSPOPULATIE EN OPERATIONALISERING 558

5.1. STEEKPROEFPOPULATIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5585.2. OPERATIONALISERING. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 559

6. RESULTATEN 560

6.1. SOCIO-DEMOGRAFISCHE KENMERKEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5606.2. ECHTSCHEIDING, ATTITUDES EN DEPRESSIVITEIT . . . . . . . . . . . . . . . 564

7. BESPREKING EN BESLUIT 566

7.1. SAMENVATTING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5667.2. DISCUSSIE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5667.3. TEKORTKOMINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 567

REFERENTIES 570

574



ABSTRACTS

Abstracts-ned.qxp 27/02/2006 7:53 Pagina 1

ABSTRACTS

“De bestuursovereenkomst: kansen en gevaren van een complexe omgeving”door Amaury Legrain, Hendrik Larmuseau en Tom Auwers

De contractualisering van de betrekkingen tussen de politieke overheid en de open-bare instellingen is in de federale overheidsdienst uiteindelijk een weidverbreidfenomeen geworden. De Belgische socialezekerheidssector is hierop geen uitzon-dering. In dat verband kregen in 2002 tien openbare instellingen van sociale zeker-heid een bestuursovereenkomst voor de periode 2002-2004, waarmee deze instellin-gen zich ertoe verbonden om een aantal doelstellingen te verwezenlijken. In 2003sloten nog vijf instellingen een dergelijke overeenkomst. Met het oog op de onder-handelingen over de volgende overeenkomsten moet de stand van zaken wordenopgemaakt van de contractualisering en de omgeving daarvan binnen de sociale ze-kerheid. Op basis van de uiteenzetting door Tom Auwers (Federale OverheidsdienstSociale Zekerheid) en Frank Robben (Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid) enop basis van hun eigen ervaring met contractualisering, willen de auteurs de hoofd-lijnen voor verbetering zichtbaar maken aan de hand van een analyse van drie kern-factoren die een invloed uitoefenen (heterogene omgeving, modernisering van deperformantie en eerste, contrastrijke ervaring met de bestuursovereenkomst).

“The management contract: opportunities and threats of a complex environment”by Amaury Legrain, Hendrik Larmuseau and Tom Auwers

The contractualisation of the relations between the political authorities and publicinstitutions has finally spread throughout the federal public administration. The Bel-gian social security sector did not escape this trend. In 2002, ten public social secu-rity institutions received a management contract for 2002-2004, in which these insti-tutions committed themselves to reach a number of objectives. In 2003, five otherinstitutions followed. In view of the negotiation of future contracts, it seems appro-priate to examine the image of the contractualisation and its environment withinsocial security. On the basis of the report by Tom Auwers (Federal Public ServiceSocial Security) and Frank Robben (Crossroads Bank for Social Security) and on thebasis of their own experience of contractualisation, the authors intend to outlinethe major axes for improvement, by means of an analysis of three major influencingfactors (a heterogeneous environment, the modernisation of performance and thefirst comparative experience of the management contract).

** *

577

ABSTRACTS



“De bestuursovereenkomsten van de overheidsinstellingen van sociale zeker-heid. Een beheersinstrument voor de Staat” door Philippe Devries en Nikola Mirkovic

Dit artikel beschrijft een audit van het Rekenhof, gewijd aan de beheersing door deStaat van het contractualiseringsproces waartoe de wet van 26 juli 1996 de aanzetwas. Deze audit, die in 2004 werd gerealiseerd, onderzoekt de manier waarop deStaat zich als toezichthoudende overheid bij de contractualisering van zijn taak heeftgekweten.

De wetgever had de bedoeling om, door middel van een bestuursovereenkomst, hetbeheer van de openbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ) doeltreffender temaken door hun verantwoordelijksgevoel te stimuleren en door hun verslag te doenuitbrengen van hun prestaties.De geplande procedure werd beoordeeld in vergelijking met de normen en goedepraktijken die de ideale situatie voorstaan; de uiteindelijke bedoeling bestaat erinom de sterke en zwakke punten van de procedure vast te stellen.

Uit de analyse is gebleken dat de Staat niet bij machte was om zijn rol van mede-contractant ten volle te spelen: de Staat kon niet over de verbintenissen van de OISZonderhandelen, noch bepalen welke middelen en follow-up voor de verwezenlijk-ing van de doelstellingen noodzakelijk zijn. De eerste overeenkomsten, die passen in het kader van een leerproces, maakten hetde Staat niet mogelijk om de zuinigheid, de doeltreffendheid en de doelmatigheidvan de werking van de OISZ en ten slotte ook van de dienst aan de sociaal verze-kerde te beoordelen. Om een dergelijke doelstelling, die het einddoel uitmaakt vandeze nieuwe beheerstechniek, te bereiken, moeten alle overeenkomsten op eenhomogene en oordeelkundige manier worden uitgewerkt, besproken en opgevolgd.Door een onduidelijke reglementering, meer bepaald voor wat de rol van de Staatbetreft, en door de beperkt beschikbare middelen, konden de vertegenwoordigersvan de Staat niet rekenen op de georganiseerde ondersteuning en de noodzakelijkerichtlijnen en normen; evenmin konden ze zich vergewissen van de kwaliteit van dedoelstellingen en de indicatoren die door de OISZ werden voorgesteld, en ze kon-den de eerste bestuursovereenkomsten ook niet doeltreffend opvolgen. Deze ele-menten verklaren waarom de betrokkenheid van de Staat voor de verschillendebestuursovereenkomsten sterk verschilt en houden tezelfdertijd het risico in hetleerproces in het gedrang te brengen. Het Rekenhof beklemtoont niettemin dat er,onder meer door de nieuwe diensten van de FOD Sociale Zekerheid, wel inspannin-gen werden geleverd om de organisatorische beheersing van dit proces te ver-beteren.

578


ABSTRACTS

“The management contracts of the public social security institutions. A manage-ment instrument for the State” by Philippe Devries and Nikola Mirkovic

This article describes an audit by the Court of Audit regarding the manner in whichthe State controls the contractualisation process as initiated by the Law of 26 July1996. This audit, which was performed in 2004, examines the manner in which theState exercises its role in the context of contractualisation, as the supervisingauthority.

By concluding an administrative agreement the legislator’s objective was to improvethe efficiency of the public social security institutions (PSSIs) by raising responsibili-ty and by forcing them to account on their performance. The envisaged process has been evaluated in function of the standards and bestpractices, which outline the ideal situation, the objective being to find out thestrengths and weaknesses of this process.

The analysis showed that the State has not been capable to fully play its role of co-contractor, neither with regard to the negotiation of the commitments of PSSIs orwith regard to the determination of the means required and the follow-up of therealisation of the targets. The first contracts, which were part of a learning cycle, did not enable the State toevaluate the savings, the efficiency and the efficacy of the functioning of the PSSIsand finally of the service to the socially insured persons. In order to achieve such anobjective, which is the final target of this new management technique, the Stateneeds to draw up, negotiate and follow-up all the management contracts in a consis-tent and homogenous manner.In the face of vague regulations, notably with regard to the State’s role and in viewof the shortage of available means, the State’s representatives did not have theorganised support and the required standards and directives and thus were unableto ensure the quality of the objectives and indicators proposed by the PSSIs on theone hand, and to efficiently comply with the first agreements on the other hand.These elements explain why the State’s implication is rather variable dependingfrom contract to contract and may undermine the learning process. However, theCourt of Audit has emphasised the efforts made, notably by the new services of theFederal Public Service of Social Security, to improve the organisational managementof this process.

** *

579



“Communicatie, participatie en motivatie van de actoren van de bestuurs-overeenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid”door Patrick Stoop

Tijdens een studiedag op donderdag 14 april 2005 bespraken 30 deelnemers vaneen twintigtal verschillende organisaties een reeks ervaringen, tips, lessen, knelpun-ten en suggesties tot verbetering.

Een eerste significant probleem voor de openbare instellingen van sociale zekerheid(OISZ) is de lage betrokkenheid bij de bestuursovereenkomst. Problematisch is o.a.dat hele groepen medewerkers geen eigen (rechtstreekse) doelstellingen hebben inde bestuursovereenkomst. Het “werken met doelstellingen” en het introducerenvan “meten en evalueren” vereist ook heel andere organisatiecultuur een langdurigorganisatieontwikkelingsproces.

Als succesfactor benadrukten de OISZ o.a.: een adequate combinatie van ‘top-down’en ‘bottom-up’ benaderingen, een verbeterd imago van de OISZ en het bij deontwikkelcirkels verwijzen naar de doelstellingen van de bestuursovereenkomst.Tegelijkertijd werden o.a. als faalfactor genoemd: niet-realistische doelstellingen (aldan niet onder druk van de politiek), het louter aan de ‘façade’ werken en het uit-blijven van beloofde extra middelen.

Goede en specifiek doelgroepgerichte communicatie, zowel intern als extern, zijnbij dit alles zeer belangrijk.

Bij het bepalen van de “scope” van de bestuursovereenkomst zoeken de OISZ naarhet beste evenwicht tussen een bestuursovereenkomst die:� hetzij de essentiële nieuwe prioriteiten en innovaties extra in de verf zet;� hetzij relevant is voor de hele organisatie en waarbij zo veel mogelijk alle (belan-grijke) deelopdrachten van de OISZ aan bod komen.

Minder cruciaal is de vraag of de bestuursovereenkomst ‘echte contractverhoudin-gen’ creëert tussen OISZ en regering, veel meer impact heeft immers de interneorganisatiecultuurverandering de samenhangt met de introductie van het doel- enresultaatgericht werken en van het ‘responsabiliseren’.

Echter, vanuit een historisch perspectief, mogen wij niet vergeten dat de introduc-tie van de bestuursovereenkomst toch samengegaan is met de introductie van extraeigen beslissingsbevoegdheden en dus ook veel impact gehad heeft voor het (soe-pel) beheer van de OISZ.

580


ABSTRACTS

“Communication, participation and motivation of the actors of the managementcontracts with the Public Social Security Institutions”by Patrick Stoop

During a seminar on Thursday 14 April 2005, 30 participants from about 20 differentorganisations discussed a number of experiences, tips, learnings, bottlenecks andsuggestions for improvement.

A first significant issue for the Public Social Security Institutions (PSSIs) is the lowlevel of involvement in the management contracts. Problematic is a.o. the fact thatwhole groups of collaborators do not have their own (direct) targets laid down inthe management contract. “Working with targets” and the introduction of “indica-tors and evaluations” require an entirely different organisational culture and a long-term development process.

The PSSIs stressed certain success factors, such as an adequate combination of ‘top-down’ and ‘bottom-up’ approaches, an improved image of the PSSIs and the refe-rence to targets set in the management contract in the development circles. At thesame time they also emphasised a number of factors of failure: unrealistic targets(sometimes under political pressure), merely working on the ‘façade’ and the factthat the promised additional means fail to materialize.

Good and specific targeted communication, both at internal and external level, arecrucial to this process.

When determining the scope of the management contracts, the PSSIs search for thebest equilibrium between management contracts that: highlight the essential new priorities and innovations;or that are relevant for the entire organisation and which focuses as much as possi-ble on all the (important) subtasks of the PSSIs.

A less crucial question is whether the management contracts really do create “con-tract relations’ between the PSSIs and the government. The internal organisationalchange, which is closely connected to the introduction of targets and result-orientedworking and of accountability, has much more of an impact.

However, from a historic perspective, it is important not to forget that the introduc-tion of the management contracts coincided with the introduction of additional per-sonal decision-making competences, which also had quite an impact on the (flexible)management of the PSSIs.

** *

581



“Sociologische determinanten van de intergenerationele betrekkingen: studievan twee golven”door Laurent Nisen

De teleurgang van het gezin betreuren is in onze tijd een gemeenplaats geworden.Op basis van enkele vragen van het PSBH-onderzoek en de vergelijking van deantwoorden die tijdens golf 3 en 11 van deze longitudinale studie werden bekomen,gaat de auteur na in hoeverre deze stelling steekhoudend is. De frequentie van degezinsrelaties, evenals de intergenerationele hulp die de gezinsleden aan elkaar ver-lenen, worden in perspectief geplaatst met verklarende variabelen zoals geslacht,leeftijdscategorie, diploma, tewerkstelling, integratie van de echtgenoot. Uit deanalyse blijkt dat de hulpverlening en contacten op de behoeften zijn afgestemdmaar getemperd door de beperkingen en verlangens van de verschillende cate-gorieën van individuen.

“Sociological determiners of the intergenerational relations: study regarding twowaves”by Laurent Nisen

It has become commonplace to deplore the decline of the family as an institution.On the basis of a number of questions of the PSBH survey and a comparison of theanswers received in waves 3 and 11 of this longitudinal study, the author attemptsto apprehend the pertinence of this cliché. The frequency of family relations andthe intergenerational aid between the family members are put into perspective withexplicative variables such as sex, age category, level of education, employment andconjugal status. This detailed analysis denotes an adequacy of aid and contacts toneeds, tempered by the constraints and aspirations of the different categories ofindividuals.

** *

“De beroepsloopbanen van de werknemers in de industriesectoren in het WaalseGewest: van onzekere tewerkstelling tot werkontevredenheid”door Rebecca Cardelli en Marjorie Nibona

Deze bijdrage probeert, aan de hand van de beroepsloopbanen van de werknemers,inzicht te krijgen in de grote veranderingen die de industriesectoren in het WaalseGewest hebben ondergaan. Om de beroepsloopbanen te begrijpen, worden deveranderingen die zich hebben voorgedaan – enerzijds in de beroepsactiviteit,waaruit nieuwe pijnlijke toestanden in verband met werk blijken, en anderzijds inhet verloop van de beroepsloopbaan – besproken aan de hand van periodes van

582


ABSTRACTS

overgang of onderbreking. Uit de analyse blijkt dat het noodzakelijk is om deze tweedimensies van beroepsinschakeling in aanmerking te nemen, teneinde de menselijkebelangen die achter de beroepsloopbanen schuilgaan, veel meer nog dan deeconomische belangen, te laten uitkomen.

“The professional careers of the salaried workers in the industrial sectors in theWalloon region: from uncertain employment to dissatisfaction about work”by Rebecca Cardelli and Marjorie Nibona

This contribution tries to outline the big changes in the industrial sectors in the Wal-loon region on the basis of the professional careers of the salaried workers. In orderto understand these professional careers, the study considers changes as regardsprofessional activity on the one hand, thus revealing new woes in the context ofwork. On the other hand it looks at the changes in the development of thesecareers, through transitional moments or breaking points. The analysis demonstratesthat the two dimensions of professional integration should be taken into account, sothat the human stakes which are outlined behind these professional careers,become apparent beyond the economic stakes.

** *

“Elf jaar uit het leven in België. Analyses op basis van de gegevens uit het gezins-demografisch panel PSBH”door Marie-Therese Casman en Dimitri Mortelmans

Het Panel is een enquête die gedurende elf jaar, van 1992 tot 2002, bij dezelfdegezinnen in België werd gehouden. Deze uitgebreide studie werd gezamenlijk uit-gevoerd door de afdelingen sociologie van de Universiteit van Antwerpen en vanLuik. Sinds 1994 werd het panel opgenomen in het European Community House-hold Panel (ECHP) om de vergelijking van gegevens op Europees niveau mogelijk temaken. De voornaamste doelstelling van deze lang durende studie bestond erin, eenlongitudinale gegevensbank ter beschikking te stellen van de wetenschappelijkegemeenschap en de openbare instellingen; met deze gegevensbank kunnen tal vananalyses worden uitgevoerd in verband met thema’s als de levensomstandighedenvan de huishoudens in België en de levensloop van de individuen.

Het belang van de longitudinale aanpak ten overstaan van de louter transversale aan-pak hoeft niet meer te worden bewezen: deze aanpak biedt de onderzoeker demogelijkheid om het domein van de sociale verandering te bestuderen, alsmede derichting die ze uitgaat, en de kracht van de causale verbanden. Dit soort aanpakvergt evenwel veel middelen en tijd, en tijd is daardoor een centraal element in de

583



analyse. Ondanks de kostprijs en de methodologische en technische moeilijkhedendie moeten worden overwonnen, neemt de longitudinale en internationalevergelijkende studie in het huidige onderzoek een belangrijke plaats in. De enquête“Panel Studie van Belgische Huishoudens” werd in december 2004 afgesloten, metde organisatie van een colloquium in Brussel en de publicatie van een boek, waarinanalyses werden opgenomen die door onderzoekers van de verschillende univer-siteiten in België werden uitgevoerd. De grote hoofdstukken van het boek zijn: hetmeten van armoede, de beroepsloopbanen en de maatschappelijke kwesties (inter-generationele betrekkingen, omgeving, echtscheiding en depressie, enz.).

“Eleven years of life in Belgium. Analysis based on data from the HouseholdDemographic Panel” by Marie-Therese Casman and Dimitri Mortelmans

The Panel is a survey, which has been carried out over eleven years among the samehouseholds in Belgium from 1992 to 2002. The sociology departments of the univer-sities of Liège and Antwerp have jointly carried out this extensive study. From 1994onwards, it has been integrated in the European Community Household Panel(ECHP) in order to allow comparisons of the data at a European level. The mainobjective of this long study was to make a longitudinal database available to the scientific community and public organisations allowing various analyses on topicsdealing with the living conditions of the Belgian households and the course of life ofthe individuals.

The interest of the longitudinal approach in comparison to the purely transversalapproach no longer needs proof: it allows investigating the field of social change aswell as the direction and the power of the causalities. However, this type ofapproach demands a lot of means and time, time is thus a central element of theanalysis. Despite the costs and the methodological and technical difficulties thathave to be overcome, the comparative longitudinal and international approach takesup an important place in current research. The “Household Demographic Panel”survey ended in December 2004, with the organisation of a conference in Brusselsand with the publication of a book adopting a sample of the analysis carried out byresearchers from different universities in Belgium. The main chapters of the bookrelate to the question of the measuring poverty, professional careers and questionsregarding society (intergenerational relationships, environment, divorce and depres-sion, etc.).

** *

584


ABSTRACTS

“Huwelijksveranderingen en depressiviteit. Een longitudinale studie”door Naomi Wauterickx, Anneleen Gouwy en Piet Bracke

In voorgaand onderzoek werd reeds meermaals bevestigd dat de transitie van dehuwelijkse staat naar een echtscheiding gepaard gaat met een vermindering van dementale gezondheid. Hierbij wordt de vraag gesteld hoe deze relatie, ten minstegedeeltelijk, te verklaren valt. Een antwoord vinden we in de principes van destress- en copingtheorieën. In het onderzoek hanteren we er drie: middelen om metstress om te gaan, de accumulatie van stressoren, en de eigen definitie van degebeurtenis. Ook houden we, naast deze causale hypothesen, rekening met deselectiviteitstheorie. Data van de Panel Study of Belgian Households (1394 mannenen 1452 vrouwen) lenen zich uitstekend tot de huidige longitudinale opzet enomvatten twee uiteenlopende tijdstippen: 1992 (golf 1) en 1998 (golf 2). De resul-taten bevestigen dat een (echt)scheiding nefast is voor de mentale gezondheid.Deze relatie is gedeeltelijk functie van de mentale gezondheid van de ex-partners énde kwaliteit van hun huwelijksrelatie voor de scheiding. Vrouwen blijken gevoeligervoor de kwaliteit van de partnerrelatie terwijl het welbevinden van mannen eerderfunctie is van hun positie op de arbeidsmarkt.

“Marital change and depression. A longitudinal study”by Naomi Wauterickx, Anneleen Gouwy and Piet Bracke

Previous research already confirmed on numerous occasions that the transition frommarital status to a divorce is always accompanied by a decrease in mental health.This study looks at how this relation can, at least in part, be explained. An answercan be found in the principles of stress and coping theories. Three elements areused in this study: means to cope with stress, the accumulation of stressors and theindividual’s own definition of the event. In addition to these causal hypotheses, wealso take into account the selectivity theory. Data from the Panel Study of BelgianHouseholds (1,394 men and 1,452 women) are excellently suited to the longitudinalset-up of the study and comprise two divergent points in time: 1992 (wave 1) and1998 (wave 2). The results confirm that a separation/divorce is pernicious for men-tal health. This relation is partly a function of the mental health of the former part-ners and the quality of their marital relations prior to the divorce. Women seemmore sensitive to the quality of the partner relationship while the wellbeing of menmust rather be seen in function of their position in the labour market.

__________

585


PRIJS

Per nummerVoor België .......................... 6,50 EURVoor het buitenland.............. 7,50 EUR

Jaarabonnement (4 nummers)Voor België .........................19,00 EURVoor het buitenland ........... 22,50 EURISSN 0775-0234Girorekening nr: 679-2005866-03

De auteurs wordt verzocht hun kopij tezenden naar Hendrik Larmuseau, Directeur-generaal, Federale Overheidsdienst SocialeZekerheidEurostation II5D21Victor Hortaplein 40, bus 201060 Brussele-mail: [email protected]

De ingezonden teksten worden voor adviesaan deskundigen voorgelegd.

De integrale tekst van het Tijdschrift kan ookworden geraadpleegd op het internet:http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

Laatste-n.qxp 27/02/2006 7:59 Pagina 1

REDACTIERAAD

VOORZITTERJef VAN LANGENDONCK, professor Katholieke Universiteit Leuven(KU Leuven).

WETENSCHAPPELIJK ADVISEURSJos BERGHMAN, professor, Katholieke Universiteit Leuven (KU Leuven);Bea CANTILLON, professor, Universiteit Antwerpen (UA);Gabrielle CLOTUCHE, professor, Université Catholique de Louvain(U.C.L.) – adviseur, European Trade Union Confederation (ETUC);Michel DISPERSYN, professor, Université Libre de Bruxelles (U.L.B.);Pierre PESTIEAU, professor, Université de Liège, (U.Lg);Bernd SCHULTE, professor, Max Planck Institut München;Pierre VAN DER VORST, professor, Université Libre de Bruxelles(U.L.B.);Willy VAN EECKHOUTTE, professor, Universiteit Gent (U.Gent);Pascale VIELLE, professor, Université Catholique de Louvain(U.C.L.).

Voor de periode 1995-2004 werd het voorzitterschap waargeno-men door de ere-Koninklijke Commissarissen Roger DILLEMANS enPierre VAN DER VORST.

LEDEN VAN DE ADMINISTRATIEFrank VAN MASSENHOVE, voorzitter FOD Sociale Zekerheid;Tom AUWERS, directeur-generaal, FOD Sociale Zekerheid;Hendrik LARMUSEAU, directeur-generaal, FOD Sociale Zekerheid;Frank ROBBEN, administrateur-generaal, Kruispuntbank van deSociale Zekerheid.

REDACTIECOMITE

VOORZITTERHendrik LARMUSEAU, directeur-generaal, FOD Sociale Zekerheid.

LEDENFrank VAN MASSENHOVE, voorzitter FOD Sociale Zekerheid;directeurs-generaal bij de FOD Sociale Zekerheid: Tom AUWERS,Jan BERTELS, Marie-Claire DUBUISSON en Hubert MONSEREZ;adviseurs-generaal bij de FOD Sociale Zekerheid: Michel EGGER-MONT, Muriel RABAU en Daniel TRESEGNIE.

VASTE MEDEWERKERSRoland VAN LAERE, Françoise GOSSIAU, Jean-Paul HAMOIR enGuy RINGOOT.

Laatste-n.qxp 27/02/2006 7:59 Pagina 2

BTSZ nummer 3/2005

Documents

Transcript of BTSZ nummer 3/2005