BTSZ nummer 4/2002

SO

CIA

LE Z

EKER

HEI

DB

elg

isc

h T

ijd

sc

hri

ft v

oo

r

SO

CIA

LE Z

EKER

HEI

D

SOCIALE ZEKERHEIDB e l g i s c h T i j d s c h r i f t v o o r

SOCIALE ZEKERHEIDFederale Overheidsdienst Sociale ZekerheidZwar te L ievevrouwstraat 3c – B-1000 Brussel

ISSN : 0775-0234

' Information ' et ' formation ', ce sont là, plus quejamais, deux mots clefs de notre époque et deuxexigences auxquelles la Revue belge de sécuritésociale veut souscrire en publiant des articles dehaut niveau consacrés aux aspects juridiques,économiques, sociologiques … de la protectionsociale, tout à la fois matière de connaissance etde réflexion pour le lecteur.Cette politique entend s’inscrire dans le cadre del’Union européenne. Chaque numéro comporte,donc, une rubrique dédiée à cette fin.La Revue paraît chaque trimestre en deux versions : l’unefrançaise et l ’autre néerlandaise. La Revue peut être con-sultée sur internet :http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

' Informeren ' en ' aanleren ' zijn meer dan ooittwee sleutelwoorden van onze tijd. Het BelgischTijdschrift voor Sociale Zekerheid wil daartoebi jdragen door kwal i te i t svol le ar t ike len tepub l i ce ren over ju r id i sche , economische ,sociologische, … aspecten van de socialebescherming, die de lezer enig inzicht bijbrengenen hem tevens tot nadenken kunnen aanzetten.Deze l i jn wordt ook doorgetrokken naar hetdomein van de Europese Unie : elk nummer bevateen vaste Europese rubriek.Het Tijdschrift verschijnt ieder trimester in twee versies : de enein het Nederlands, de andere in het Frans. Het Tijdschrift kanook worden geraadpleegd op het internet : http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

44e trimester

200244e jaargang

44 e t r i m e s t e r

200244e j aa rgang

ISSN 0775-0234

Enkel de auteurs zijn verantwoordelijk voor de ondertekende inzendingen of voorde stukken die worden overgenomen met vermelding van de bron.De inhoud van de bijdragen in deze publicatie geeft niet noodzakelijk het standpuntof de mening weer van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid.

VAN DE REDACTIE

Op 31 oktober 2002 overleed professor Herman Deleeck.

Tot aan zijn betreurde heengaan was professor Deleeck een zeer gewaardeerd lidvan de Redactieraad van het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid. Medeonder zijn begeesterende en constructieve inzet werd dit tijdschrift volwassen.

Vooraan in dit nummer zijn in aandenken aan Herman Deleeck gedenkschriftenopgenomen van de hand van minister van Sociale Zaken en Pensioenen Frank Van-denbroucke, van ererector en medevoorzitter van de Redactieraad van dit tijdschriftRoger Dillemans, van professor Bea Cantillon en van professor Jos Berghman.

Bij het ter perse gaan vernemen we met droefheid het overlijden van professor BeaVan Buggenhout, van wie we in dit nummer een artikel publiceren.

AANDENKEN AAN PROFESSOR HERMAN DELEECK

Het past hulde te brengen aan professor Herman Deleeck. Zijn overlijden stemt mij,zoals vele andere mensen, droevig, niet alleen omwille van de belangrijke rol die hijheeft gespeeld voor het sociaal beleid, maar ook omwille van zijn sterke, innemendeen inspirerende persoonlijkheid die wij nu zullen moeten missen.

Herman Deleeck hoorde tot de generatie die heeft meegemaakt hoe de fundamen-ten werden gelegd van onze moderne welvaartsstaat. De bijdrage die hij daar zelftoe heeft geleverd kan niet genoeg erkend en gewaardeerd worden. Hij was rotsvastovertuigd van het belang en de noodzaak van de welvaartsstaat, waarin de socialezekerheid een sleutelrol speelt. Dit betekent echter niet dat hij zijn kritiek op hetbestaande systeem spaarde. Steeds had hij namelijk dit doel voor ogen: de legimiteitvan het stelsel vrijwaren door efficiëntie en rechtvaardigheid na te streven.

De visie van Herman Deleeck was niet alleen gebouwd op een welgemeende enhardnekkige maatschappelijke betrokkenheid, maar ook op wetenschappelijkonderzoek. Sociaal-wetenschappelijk onderzoek kan volgens hem niet vrijblijvendzijn, maar moet in functie van een maatschappelijk project worden opgezet en tendienste staan van de ontwikkeling van ethische principes in de gemeenschap.

Het wetenschappelijk, empirisch vastgestelde herverdelend effect van de socialezekerheid had zijn voortdurende aandacht. Hij was de bedenker van de term ‘Mat-theus-effect’ die verwijst naar de vaststelling dat de sociale voorzieningen relatiefmeer ten goede komen van de hogere inkomenscategorieën dan van de lagere.

Professor Deleeck analyseerde onze samenleving en ons sociale beschermingssys-teem als geen ander. Het twintigtal boeken en de meer dan 120 artikelen die hijschreef geven blijk van zijn uitmuntend vermogen een gegeven kritisch te onderzoe-ken, te situeren in een breder geheel, de knelpunten maar ook de positieve elemen-ten te vinden en de lijnen te trekken voor de toekomst.

Herman Deleeck is er in geslaagd zijn bekommernis, zijn betrokkenheid, zijn ideeënen zijn kritische opstelling over te dragen op een ganse schare jonge wetenschap-pers en medewerkers die in een brede maatschappelijke waaier zijn uitgezwermd.Onder zijn inspirerende leiding werd bij de UFSIA het Centrum voor Sociaal Beleidopgericht. De armoedepeilingen van het Centrum meten sinds de jaren zeventig deevolutie van armoede en sociale ongelijkheid. Ze zijn een uitstekend instrument omde resultaten van het gevoerde sociaal beleid te beoordelen. Ongetwijfeld hebbende analyses die het Centrum op basis van deze peilingen heeft uitgevoerd in grotemate bijgedragen tot de totstandkoming van selectieve armoedebestrijdende maatre-gelen.

IN MEMORIAM

De invloed van professor Herman Deleeck op de politiek was niet gering. Nietalleen werden vele vooraanstaande politici mede door hem en zijn ideeën gevormd,beïnvloed en geïnspireerd, hij was ook zelf politiek actief: zo zetelde hij verschillen-de jaren in de Senaat, was hij lid van de Koninklijke Commissie voor de Hervormingvan de Sociale Zekerheid en was hij jarenlang voorzitter van de InterdepartementaleCommissie voor de Armoedebestrijding. Zijn argumentatie in woord en geschriftenen zijn wetenschappelijk onderzoek wogen op het regeringsbeleid.

Professor Deleeck is altijd een innemende persoonlijkheid geweest, maar dit bete-kent niet dat hij altijd even gemakkelijk was. Vanuit zijn sociale bewogenheid enzijn politiek engagement stelde hij lastige vragen en gaf hij lastige antwoorden diesommigen in de politiek of onder de sociale partners of sociale bewegingen lieverniet te horen kregen. Hij heeft ons geleerd dat je de verdeling van de sociale uitga-ven ook kritisch moet durven bekijken. Wat hem bezig hield, waren de concreteresultaten van het sociale beleid, eerder dan mooie uiteenzettingen over goed klin-kende principes.

In zijn laatste, recent verschenen boek stelt Herman Deleeck niet zonder genoegenvast dat onze welvaartsstaat 25 jaren crisis met succes heeft doorstaan, in staat isgebleken een algemene welvaart te genereren en vrij goed inspeelt op de wens naareen rechtvaardige inkomensverdeling. Hij wijst echter ook op de pijnpunten dienog blijven bestaan: de kostprijs van de gezondheidszorg, de afhankelijkheid van uit-keringen, uitsluiting van de laaggeschoolden, de armoede- en kansarmoedeproble-matiek om er maar enkele te noemen.

Herman Deleeck vormde – als verdediger van de welvaartsstaat – gedurende velejaren het sociale geweten van Vlaanderen. Hij heeft ons daarbij een uitermatebelangrijke les geleerd, die we niet mogen vergeten: de beste verdediging van dewelvaartsstaat is een kritische verdediging. Inzake sociaal beleid mogen zeker ookpolitici nooit zelfgenoegzaam zijn.

Frank Vandenbroucke__________

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2002

HERMAN DELEECK, MIJN VRIEND

“Sinterklaas brengt meer bij de rijke kinderen dan bij de arme kinderen”. Met ditsoort treffende uitspraken bracht Herman Deleeck in voor ieder verstaanbare ter-men zijn uitdagende boodschappen over de sociale zekerheid en aanverwantedomeinen van menselijke bezorgdheid.

Ik kende hem eigenlijk al goed van in de laatuniversitaire tijd. Hij was toen enkelejaren ouder dan ik, maar dat verschil is mettertijd weggevallen of opgeborgen. Wezijn al die jaren heel persoonlijk bevriend geweest, met een oprecht wederzijdsintens meevoelen van elkaars problemen en mede opgaan in de gedachtegang endadendrang van de ander. We hebben mekaar veel schouderkloppen gegeven. Wewisten met het perfecte aanvoelen van de timing onder vrienden wanneer dat nodigwas. Ik wist altijd dadelijk wat hij dacht over een opgekomen kwestie in een debatof over een uitgebrachte mening of ingebracht voorstel. Ook als die van mij kwa-men. Ik voorvoelde telkens wat er na de vriendelijke inleiding, met licht geveinsdeaarzeling, zou komen. Hij zei wat hij dacht. En als dat de eerste keren wel eensstoorde, dan besefte men na een tijd wel hoe kostbaar echte vriendschap is diezover gaat dat men mekaar zelfs de waarheid zegt. Zeker in onze wereld waar men-sen die een bepaalde status verworven hebben steeds maar naar de mond gespro-ken worden. Gemakshalve, uit misvatte diplomatie of uit persoonlijke berekening.

Ik heb het woord mogen voeren bij zijn emeritaat, een belangrijke overgang vooriemand als Herman die welgeconstrueerd de zaken op hun plaats zette en daarnaarhandelde.In vele gremia, alhier en in het buitenland, in middens van de academia en de poli-teia, zochten we mekaars gezelschap op en we hebben talloze malen naast mekaargezeten in vergaderingen, met mekaar toegefluisterde reacties van vertrouwdevrienden die maar een half woord nodig hebben om mekaar integraal te verstaan,onuitgesproken bijgedachten, bezorgdheden en verdere denkperspectieven inbe-grepen.

Hij was een jurist die in de sociologische denktrant verzeild was; ik was een sociaalfilosoferend zoeker die in het recht verzeild was. We maakten plaats voor mekaar inde sociale denkbeweging. Hij voelde vaak de neiging om zaken op het hart te druk-ken, die hij in zijn geest vóórgeleefd had en dan kon hij wel belerend en bezwerendzijn, maar steeds zonder enige arrogantie. Hij vond de wereld duidelijk voor verbete-ring vatbaar, ook die welvarende samenleving van ons, en hij heeft die dan ook ver-beterd vanuit zijn vele opaciteiten doorzevende invalsblik.

Herman Deleeck gaat de geschiedenis in als één van de grondleggers van de naoor-logse welvaartsstaat alhier en, door de kritisch-opbouwende manier waarop hij op-trad, van de verzorgende en duurzame welzijnssamenleving bij ons. Zijn bijdragewas direct én via medewerkers, gefocust op de knelpunten van het ogenblik maarsteeds binnen een brede visie over de toekomst van het stelsel, vanuit zijn weten-

IN MEMORIAM

schappelijk onderzoek maar steeds met interdisciplinaire benadering. Hij heeft velejongeren gevormd en gemotiveerd voor een werk in de sociale sector. Onder henverschillende latere politici op de bres. Een aantal medewerkers zijn bij hem gerijpt,binnen het Centrum voor Sociaal Beleid aan de hem duurbare UFSIA, tot volwaardi-ge opvolgers in het grootproject Deleeck, dat aldus blijft doorgaan.

De oprichting van de Koninklijke Commissie voor de hervorming (codificering, deharmonisering en de vereenvoudiging) van de sociale zekerheid was zijn idee; in dejaren 80-85 bereidde deze groep van experten, parlementairen en sociale partnerseen globaal project van hervorming van de sociale zekerheid voor, waarvan een aan-tal voorstellen toentertijd wat politiek voortvarend leken om zonder meer kans oprealisatie te krijgen. Sommige voorstellen maakten wel een doorbraak, zoals desociale kruispuntbank, andere zullen blijken meer tijd nodig te hebben. Hij en ik ennog believers rondom ons bleven er echt op vertrouwen. En spoedig werd de Sociu-ra-groep opgericht, een samenwerking van vooral de “Leuvense school” en het Ant-werpse CSB met Herman Deleeck, met steun van de Sociale Dienst van het VEV. Inde Sociura-blauwdruk werden als prioritaire beleidsthema’s ontwikkeld: het belangvan preventie en herstel naast de vergoedingen, een menswaardig minimuminko-men, sociale integratie en participatie aan de arbeidsmarkt, een volksverzekeringvoor gezondheidszorgen, responsabilisering, inschakeling overheidspersoneel envolwaardig statuut zelfstandigen, plaats voor individuele verzekering boven ade-quate collectieve verzekeringen met basisuitkeringen, de kwaliteit van het systeem,vereenvoudiging en toegankelijkheid, relatie burger-bestuur en betere dienstverle-ning,…

In dit Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid was hij tot voor kort een alertredactielid, kritisch-creatief en inspirerend.

Zijn visie op de toekomst van onze solidaire samenleving vertrekt van een christelijkgeïnspireerd sociaal personalisme dat heil zag in de combinatie van solidariteit enverantwoordelijkheid.

Hij heeft onze samenleving en onze wereld verbeterd. Hij blijft onder ons via zijninspirerend gedachtegoed en zijn boodschappen zullen hun indringend karakterbehouden.

Roger Dillemans__________


DE ERFENIS VAN PROF. DR. HERMAN DELEECK

Ik schrijf dit in memoriam met veel treurnis. Zoals velen heb ik met het heengaanvan prof. dr. H. Deleeck een leermeester en mentor verloren. Hij was een uitzonder-lijk man. Sociaal bewogen. Begenadigd met vele talenten. Iemand ook met eenopmerkelijke belangstelling voor mensen, met veel zin voor humor en zelfrelative-ring. Hij investeerde in mensen, begeesterde, stimuleerde en maakte school. Hij wasveeleisend en, wanneer hij iets helder voor ogen had, onwrikbaar. Ik denk dat dereden waarom hij geen gemakkelijk iemand was, lag in zijn sterk ontwikkeld verant-woordelijkheidsbesef.

De rode draad doorheen het werk van prof. dr. H. Deleeck was het zichtbaar en aan-toonbaar maken van sociale, culturele en inkomensongelijkheden. Eén paradoxhield hem zijn leven lang in de greep: de vaststelling dat ondanks een enorme socia-lisatie van het NI een niet onaanzienlijk aantal gezinnen in armoede en bestaanson-zekerheid leeft terwijl de sociaal-culturele ongelijkheden voor onderwijs, ziekte,dood koppig standhouden.Hij had er een verklaring voor: het Matteüseffect. Sommige herverdelingsmechanis-men maken dat de voordelen van het sociaal beleid meer toevloeien aan de hogeresociale groepen dan aan de lagere. De beste voorbeelden daarvan zijn het onderwijs,de kinderbijslagen en de pensioenen. Gezinnen uit hogere sociale groepen ontvan-gen meer kinderbijslagen en meer onderwijsgelden dan die uit lagere groepenomdat zij hun kinderen langer en in grotere getale laten voortstuderen. En omdathoger opgeleiden langer leven dan lageropgeleiden genieten zij langer van hun (ove-rigens ook hoger) pensioen. Bij gebruik van collectieve goederen en diensten blij-ven de sociaal-culturele factoren van de ongelijkheden doorwerken. Hieruit vloeitde Deleeckiaanse remedie: “Het volstaat niet het aanbod universeel te maken wan-neer de vraag, in haar uitgangspunt, verschillend blijft. Het is paradoxaal dat de,wegens niet-discriminatie gewilde universaliteit van de sociale voorzieningen, dezein feite eerst en meest ten goede komen aan de middelste en hogere sociale catego-rieën. Naast algemeen beleid is derhalve een specifieke aanpak nodig gericht opbepaalde groepen en buurten” (1). Ongetwijfeld is het selectieve sociaal beleid datin België sedert het begin van de 80’er jaren wordt gevoerd mede door dit inzichtgeïnspireerd.

Als hefboom voor verandering gebruikte Herman Deleeck in de eerste plaats hetwetenschappelijk onderzoek: zakelijk, systematisch en wars van alle vooringeno-menheden. Hij was een rigoureus onderzoeker die zich graag spiegelde aan de posi-tieve wetenschappen: “Onze sociale bewogenheid - schreef hij in zijn afscheidsrede- is geen emotie alleen… Op grond van wetenschappelijk onderzoek… willen wijdiensten bewijzen aan de gemeenschap. Zo’n zakelijk gerichte bewogenheid wordtverwacht en aanvaard van een medicus die strijdt tegen kanker. Hetzelfde geldt voorde sociale wetenschapper” (2). Hij streefde voortdurend de grootste intellectueleeerlijkheid na. Een sterk moment was wanneer één van zijn assistenten in zijn doc-

IN MEMORIAM

toraal proefschrift de door Herman Deleeck ontwikkelde en zo gekoesterde CSB-norm (om armoede te meten) scherp aanvocht op methodologische gronden.Deleeck was het niet echt eens met die kritiek, maar hij vroeg nooit om wat danook te wijzigen aan de tekst. Voor de thesis kreeg de door Herman Deleeck zeergewaardeerde assistent de PWSegersprijs met… Deleeck als voorzitter van de jury.

Professor H. Deleeck was de pionier van het grootschalig empirisch sociaal-econo-misch onderzoek in België. Hij was de eerste om in 1975 door middel van een groot-schalige bevraging van 5.000 gezinnen een sociale kaart te maken van de Vlaamsegezinnen. Deze bevraging gebeurde aan de hand van een vragenlijst niet veel groterdan een ‘tramkaart’ (hij was daar fier op omdat hij geloofde dat lange vragenlijstenslechte gegevens opleveren). De omvang, kenmerken en determinanten van dearmoede (hij sprak liever van bestaansonzekerheid) werden in beeld gebracht ter-wijl voor het eerst de sociale doelmatigheid van de sociale zekerheid werd gemeten.Hiermee was een belangrijk instrument gecreëerd dat toelaat om de situatie inzakeongelijkheid en bestaansonzekerheid op te volgen en te begrijpen. Nu dit instru-mentarium tot maturiteit is gekomen wordt het overgedragen aan het NIS en aan deFOD Sociale Zekerheid. Met SILC (Survey on Living Conditions) zullen zij er eenjaarlijks officieel monitoringsysteem van maken. Hiermee gaat Deleeck’s wens-droom in vervulling.

Professor H. Deleeck bleef doorheen de jaren onvermoeibaar hameren op de nood-zaak om naast de courant gebruikte economische maatstaven (BNP, inflatie e.d.)ook kwantitatieve sociale indicatoren te ontwikkelen voor het beleid. Hij had veelinvloed ook in Nederland (getuige hiervan zijn leerstoel in Leiden) en in Europa. Lang vóórdat de Open Coördinatiemethode als Europees sociaal beleidsinstrumentwerd ingezet volgde hij het spoor van de convergentie rond sociale doelstellingen inde plaats van de oude gedachte van ‘harmonisering van sociale zekerheidsstelsels’(wegens ‘niet haalbaar, niet nodig en niet wenselijk’). Hij was de eerste om verge-lijkbare sociale indicatoren te ontwikkelen voor verschillende lidstaten van de EU.Vele jaren later (onder impuls van Frank Vandenbroucke tijdens het Belgische voor-zitterschap in 2001) werd beslist om op Europees niveau sociale indicatoren tegebruiken om de sociale performanties van de lidstaten in kaart te brengen. Eenmooiere voortzetting van Deleeck’s levenswerk kan men zich moeilijk indenken.

Bea Cantillon__________

(1) Deleeck, H. (2002), ‘Dood en verdeling. Over sociale ongelijkheid in ziekte, zorg en dood’, Stre-ven (te verschijnen).(2) Deleeck, H. (1993), Het sociale zekerheidonderzoek. Een terugblik naar de toekomst,Afscheidscollege gehouden door prof. dr. H. Deleeck op 29 oktober 1993, Acco, Leuven.


HERMAN DELEECK, VAN MAATSCHAPPELIJKE ZEKERHEID TOT ‘‘SOCIAL PROTECTION’’

De media hebben veel aandacht besteed aan het overlijden van Herman Deleeck.Op televisie, in week- en dagbladen is gewezen op de innovatieve en inspirerendeinvloed die hij heeft gehad op het Belgische en Vlaamse sociale beleid en vooral danop het denken over de welvaartsstaat en de sociale zekerheid. In een wetenschap-pelijk beleidstijdschrift als het BTSZ past het om over dit direct zichtbare belang enhet terechte eerbetoon heen op zoek te gaan naar de bredere, de diepere en de lan-gere termijn betekenis van zijn denken en doen. Als beleidsexpert had Deleeck wel-licht graag zelf de verenging en accaparatie van zijn geestelijke erfenis op de korrelgenomen en, met de humor die hem zo eigen was, in een brede context geplaatst. Zor-gen voor een relevante interpretatie van zijn wetenschappelijk werk is waar het BTSZterecht een platform voor biedt. Dit tijdschrift stond hem immers na aan het hart; totkort voor zijn dood heeft hij het met aandacht gevolgd en van goede raad voorzien.

De bredere betekenis van Deleeck’s werk situeert zich op de drie velden van hetacademische metier: op het vlak van onderwijs, onderzoek en maatschappelijkedienstbaarheid. Onderwijs verstrekte hij niet alleen, zelfs niet zozeer, in Antwerpenmaar in Leuven. Hij genoot er van de grote studentengroepen waarvoor hij zijnredenaarstalenten mocht botvieren. Het zijn mede deze grote studentenaantallengeweest die maken dat drie vierden van de Vlaamse sociale wetenschappers‘Deleeck’ hebben gehad en dat zijn denken zo breed verankerd is geraakt. ZijnNederlandse studenten uit Leiden waren beperkt in aantal; intellectueel heeft hij ernochtans leren van genieten: stel u voor, eindelijk studenten die een wederwoorddurven geven en er fijntjes op wijzen dat het Nederlands van hun docent bij nadertoezien toch niet precies zegt wat hij bedoelt.

Op het vlak van onderzoek wordt gemakshalve verwezen naar het Antwerpse Cen-trum voor Sociaal Beleid. Daarbij past echter de verbredende kijk dat de onderzoe-kers die er werkzaam waren uit vele windrichtingen kwamen; de eerste lichtingenuit Leuven, vervolgens ook uit Antwerpen en Gent, zelfs een enkele uit het buiten-land. Deze mengelmoes heeft het Centrum lang behoed voor navelstaarderij. OokDeleeck’s promoti van buiten het Centrum hebben ‘de meester’, wel eens tegen zijnzin, scherp helpen houden. De meesten van de Centrum-onderzoekers zwermdenvervolgens weer uit om elders in de wereld van politiek, economie, maatschappelijkmiddenveld en universiteit hun kennis en vaardigheden te nutte te maken. Overi-gens, in het Centrum zelf was directeur Deleeck niet zozeer een onderzoeker, maareen onderzoeksleider. De teksten van de medewerkers werden nooit zo intens doorhem geamendeerd dan toen hij lid was van de Senaat en de oeverloze plenaire ses-sies op die wijze nuttig wist aan te wenden. De onderzoeksbevindingen vondenoverigens niet zozeer hun weg in wetenschappelijke middens, maar in beleidsgre-mia. Initiatieven gericht op beleidsinnovatie zoals de Koninklijke Commissie voorde hervorming van de Sociale Zekerheid of het Sociura-project, beide onder voorzit-terschap van de Leuvense rector Dillemans, boden daartoe de nodige platforms.

IN MEMORIAM

Daarmee komt de maatschappelijke dienstbaarheid in het vizier. In tegenstelling totwat gemeenzaam wordt gedacht was Herman Deleeck niet zozeer een wetenschap-per maar een beleidsdenker. Hij was wel geïnteresseerd in feiten en data; die moes-ten echter dienen om een beleidsprobleem vast te stellen en te kwantificeren, zelfsom de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleidsalternatieven na te trekken,maar niet om een theorie te toetsen. Als geen andere verstond hij echter de kunstom zijn beleidsvoorstellen wetenschappelijke legitimiteit en plausibiliteit te gevenen om de onderzoeksactiviteiten van zijn medewerkers een beleidsmatige vertalingte verschaffen.

De betekenis van zijn werk was niet alleen breder maar ook dieper dan mengeneigd is om aan te nemen. Zoals zijn buitenlandse evenknieën was Deleeck eenexponent van de sociale beleidscultuur waarin hij actief was. In de lijn van de Belgi-sche traditie waarin de sociale zekerheid traditioneel het studieobject was van juris-ten, en daarin wellicht ook gesteund door zijn juridische opleiding, ging zijn aan-dacht vooral naar beschrijving, institutionele vormgeving en eerste-orde effecten.De verklaring die werd gezocht voor het gevondene bestond vooral uit een geïnspi-reerde interpretatie in plaats van uit bewijsvoering. Net zoals zijn buitenlandse evenknieën bestond zijn kracht erin het beleid dat hij omzich heen zag op een tegendraadse manier te durven benaderen. Zoals Titmuss in hetVerenigd Koninkrijk de tegendraadse verdediger werd van loongekoppelde uitkerin-gen, en Veldkamp in Nederland de promotor van de volksverzekeringen, zo werdDeleeck de voorvechter van de ontbrekende minimumbescherming. Tot respect,maar tevens enigszins tot verwondering van de arbeidersbeweging die hij ontgroeide.Die tegendraadsheid was reeds zichtbaar in zijn proefschrift. Op zijn afscheidscollegegaf hij toe dat het thema van de herverdelende werking van de maatschappelijkezekerheid op een misverstand berustte. Nooit was die maatschappelijke zekerheidbedoeld geweest om een verticaal herverdelend effect te genereren. Dat was noch-tans het effect geweest waarnaar hij, tegendraads, op zoek was gegaan.

Zijn hele loopbaan overschouwend is Deleeck een schitterende exponent van demoeizame wetenschappelijke ontvoogding in Vlaanderen. Oorspronkelijk gedrevendoor het zoeken naar lotsverbetering van de werknemer (vanuit zijn ACW-achter-grond), naar kansengelijkheid (democratisering van het onderwijs) en Vlaamsevolksverheffing zette hij zijn eerste onderzoeksprojecten op in een Vlaamse en Bel-gische context en met het oog op beleidsverbetering op die vlakken. Dit cocon zalhij eerst geleidelijk weten te ontgroeien. Al blijft beleidsgerichtheid zijn natuurlijkhabitat, de wetenschappelijke discussie zal hij eerst nationaal en, na enige koudwa-tervrees, ook internationaal durven aangaan. Zijn senior medewerkers, Leidense stu-denten en de buitenlandse collega’s die hij stilaan leerde kennen - en, horrescit refe-rens, vooral Engels praatten - hebben hem daarbij geholpen.De Vlaming ontpopte zich tot een Europeeër, de beleidsdenker zocht bredere hori-zonten op. Vooral de weg die hij aflegde dwingt bewondering af en verdient navol-ging. We zullen hem daarbij indachtig zijn.

Jos Berghman.__________


INHOUD

VOORWOORD 569

VERVROEGDE UITTREDING VAN OUDERE WERKNEMERS IN BELGIE 575GERHARD GIESELINK, YVES STEVENS en BEA VAN BUGGENHOUT

FINANCIELE INCENTIEVEN EN LAAGBETAALD WERK, DE IMPACT VAN HERVORMINGENIN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OP DE WERKLOOSHEIDSVAL IN BELGIE 615LIEVE DE LATHOUWER en KRISTEL BOGAERTS

ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL EN SOCIALE WERKPLAATSEN:EEN CLASSIFICERENDE ANALYSE VAN DE DOELGROEPEN IN TERMEN VANINDIVIDUELE KENMERKEN EN INSCHAKELINGSPERCENTAGE 693ANNA C. D’ADDIO en ARNAUD PINXTEREN

VERBETERT ARBEIDSTRAJECTBEGELEIDING DE KANSEN VAN WERKLOZEN? DE INVLOED VAN FAIRNESS, INSPRAAK EN VERTROUWEN OP KANSPERCEPTIES 737JOHN VON GRUMBKOW en ERIC RAMAEKERS

BUURTDIENSTEN: DE WERKLOZEN ACTIVEREN OF DE VRAAG ONDERSTEUNEN? 773MARIE-DENISE ZACHARY en BERNARD CONTER

DE ATYPISCHE SITUATIE VAN DE ZELFSTANDIGEN OP HET VLAK VAN SOCIALEZEKERHEID: WELKE LESSEN KUNNEN WE DAARUIT TREKKEN VOOR ANDEREGROEPEN ATYPISCHE WERKNEMERS? 799PAUL SCHOUKENS

DE ONTWIKKELINGEN VAN HET SOCIALE EUROPA

DE EU EN SOCIALE BESCHERMING: VOORSTELLEN VOOR DE EUROPESECONVENTIE 827FRANK VANDENBROUCKE

OVER PATIENTENMOBILITEIT EN HOE HET EU-BELEID HIEROP REAGEERT 863RITA BAETEN

DE INVLOED VAN EU-WETGEVING OP DE SOCIALE AARD VAN GEZONDHEIDS-ZORGSYSTEMEN IN DE EUROPESE UNIE 881ELIAS MOSSIALOS, MARTIN MC KEE, WILLY PALM, BEATRIX KARL en FRANZ MARHOLD

DE BRITSE NATIONAL HEALTH SERVICE: EEN POLITIEK EN HISTORISCH OVERZICHT 891MICK CARPENTER

DE EUROPESE CONVERGENTIE TEGENOVER DE NATIONALE VERSCHILLEN, DEVERSCHILLEN INZAKE PRESTATIES IN DE LANDEN VAN DE EUROPESE UNIE 909MARIE-FRANCE LAROQUE

ONDERZOEKSPROJECTEN

921

BOEKBESPREKING

937

ABSTRACTS

947

VOORWOORD

Het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid sluit zijn 44e jaargang af met eenthemanummer gewijd aan de relatie tussen tewerkstelling en sociale bescherming.Het is de bewuste keuze van de redactie om, en dit ook in de toekomst, themanum-mers uit te brengen en dus te streven naar een variatie van interessante bijdragenrond een welbepaald relevant en actueel thema.Het is boeiend en nuttig naast elkaar verschillende facetten van een bepaald feno-meen te belichten of een onderwerp vanuit verschillende invalshoeken te bestude-ren.Niet alleen kan dit een verruiming van het informatieaanbod inhouden, ook tegen-stellingen in opvattingen kunnen bijdragen tot een verrijking van inzichten en sti-muleren tot verdere studie en discussie.

Midden de jaren zeventig kwam in België een massale vervroegde uittreding vanoudere werknemers op gang, veelal gestimuleerd met het oog op het remediërenvan de werkloosheidsproblematiek.De auteurs Gerard Gieselink, Yves Stevens en Bea Van Buggenhout bestuderen enbeschrijven dit fenomeen en onderscheiden heden nog vier grote ‘vervroegde uit-tredingsroutes’, waaronder ook het populaire ‘brugpensioen Canada-dry’. Ze tonenaan dat, omwille van de diversiteit van deze routes, een inperking van de vervroeg-de uittreding een globale en genuanceerde benadering vereist.

Lieve De Lathouwer en Kristel Bogaerts onderzoeken de evolutie van de werkloos-heidsval en het effect van de maatregelen in de sociale zekerheid en het belastings-systeem op de tewerkstelling van personen met een laag verdienvermogen. Ze ana-lyseren de werkloosheidsval in de jaren negentig en gaan na hoe dit probleem op deBelgische politieke agenda kwam te staan.

Anna C. D’Addio en Arnaud Pinxteren diepen twee programma’s uit die actief ingrij-pen op de arbeidsmarkt aan de aanbodzijde: met name de inschakelingsinitiatieven‘Entreprises de Formation par le Travail’ in Wallonië en de ‘Sociale Werkplaatsen’ inVlaanderen.Was het vroeger beleid in geval van werkloosheid louter gericht op het aanbiedenvan een vervangingsinkomen, dan betekenden deze initiatieven een regelrechteommezwaai. De nadruk kwam meer en meer te liggen op een actief ingrijpen omlaaggeschoolden en inactieven professioneel en sociaal te (her)integreren.

Een andere bijzondere vorm van inschakeling is de zogenaamde ‘arbeidstrajectbege-leiding’. Vanuit de vaststelling dat bepaalde categorieën werkzoekenden ook geenbaat vinden bij de bestaande tewerkstellingsprogramma’s, werd deze methodologiemet zijn geïndividualiseerde en gedragsgerichte aanpak ontwikkeld.

569

VOORWOORD


Omdat bij tewerkstelling het zelfvertrouwen en de zelfperceptie van de werkzoe-kende belangrijk zijn, hebben Jasper von Grumbkow en Eric Ramaekers onderzochtin welke mate arbeidstrajectbegeleiding het vertrouwen in de kansen op tewerkstel-ling verhoogt bij deze werkzoekenden.

Het nationale werkgelegenheidsbeleid ontplooit ook eigen activeringsinitiatievenvoor het aanpakken van de werkloosheid.De Plaatselijke Werkgelegenheidsagentschappen (PWA’s) werden door de overheidopgericht met een dubbel doel: inspelen op de behoeften die niet door het regulie-re arbeidscircuit worden ingelost (de zogeheten klusjes, babysitten, enz.) en langdu-rig werklozen (opnieuw) in contact brengen met de arbeidswereld.Naast de positieve gevolgen van deze maatregel wijzen Bernard Conter en Marie-Denise Zachary ook op een aantal zwakke kanten en ongewenste effecten.Een nieuw initiatief echter, met name de invoering van de dienstencheques, datdezelfde doelstellingen als de PWA’s voor ogen heeft, lijkt aan die gebreken tege-moet te komen.

De bijdrage van Paul Schoukens sluit het eerste deel van dit nummer af en presen-teert een omkadering van de technieken die staten hanteren bij het uitwerken vaneen sociale zekerheid voor zelfstandigen. De opkomst en groei van allerlei vormenvan atypische arbeid (zoals deeltijds werk, telewerk, tijdelijke arbeid, enz. ) leiddetot problematische toepassing van de traditionele sociale zekerheid die is voorzienvoor de traditionele werknemer. Alhoewel de auteur van oordeel is dat de basisre-gels voor werknemers en zelfstandigen identiek moeten zijn, argumenteert hij dathet nuttig is bij de uitbouw van een aangepaste sociale zekerheid voor groepen aty-pisch werkenden rekening te houden met de eigenheid van de beroepsgroepen.

De inmiddels vertrouwde rubriek ‘De ontwikkelingen van het sociaal Europa’ opentmet een bijdrage van minister van Sociale Zaken en Pensioenen Frank Vandenbrouc-ke die dieper ingaat op de invloed die de EU uitoefent op de nationale politiek vande lidstaten op het terrein van de sociale bescherming. De minister komt tot de vast-stelling dat de lidstaten meer bevoegdheid inzake hun nationale sociale politiek heb-ben prijsgegeven dan dat de EU op dat vlak aan zeggingsschap heeft gewonnen.Het probleem van dit vacuüm niet erkennen en aanpakken leidt onvermijdelijk totgrote moeilijkheden die bij de uitbreiding van de EU nog verscherpt zullen worden.Om de effectiviteit van de besluitvorming te verhogen formuleert de minister zesvoorstellen voor veranderingen die in een nieuw Europees Verdrag kunnen opgeno-men worden.

De vier volgende bijdragen belichten telkenmale een bepaald facet van de gezond-heidszorg in een Europees kader.Zo buigt Rita Baeten zich over het nieuwe fenomeen van de Europese patiëntenmo-biliteit.

570

VOORWOORD

De Europese publieke gezondheidszorgsystemen zijn van oorsprong hoofdzakelijkterritoriaal georganiseerd. De laatste 2 jaren zijn, in reactie op de rechtspraak vanhet Europees Hof van Justitie, een aantal wijzigingen vast te stellen zowel watbetreft de zorgverstrekking als het beleid. Toch blijkt er bij de lidstaten niet op allevlakken van het gezondheidszorgbeleid bereidheid te bestaan hun bevoegdheid metEuropa te delen.

Het rapport van Elias Mossialos, Martin Mc Kee, Willy Palm, Beatrix Karl en FranzMarhold, waarvan hier de samenvatting is opgenomen, pleit voor een uitgesprokenEuropees gezondheidszorgbeleid met een akkoord over de fundamentele principesdie de doelstellingen van de Europese gezondheidssystemen vastleggen en de inter-ne markt in evenwicht brengen met de sociale doelen.

De Europese rubriek eindigt met een tweetal informatieve stukken: Mick Carpenterschetst een beeld van de specifieke politieke en historische evolutie van de BritseNational Health Service en Marie-France Laroque geeft schematisch en bondig eenaantal tendensen binnen de lidstaten weer met betrekking tot geneeskundige ver-zorging en pensioenen.

De redactie wil hier van de gelegenheid gebruik maken om de onvolledige weerga-ve van de auteurs bij het artikel ’Voorstellen tot hervormingen in het pensioenregi-me van de zelfstandigen. Tweede verslag van de werkgroep Cantillon’, gepubliceerdin nr. 2/2002, aan te vullen. Als auteurs moeten naast B. Cantillon, M. Crop, L.Paeme en G. Perl ook J. De Cock, E. Deloof, G. Grinberg, P. Van der Vorst en J. Ver-straeten vermeld worden.

__________

571

VERVROEGDE UITTREDING VAN OUDERE WEKNEMERS IN BELGIE 575

FINANCIELE INCENTIEVEN EN LAAGBETAALD WERK. DE IMPACT VANHERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OPDE WERKLOOSHEIDSVAL IN BELGIE 616

ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL EN SOCIALE WERK-PLAATSEN: EEN CLASSIFICERENDE ANALYSE VAN DE DOELGROEPENIN TERMEN VAN INDIVIDUELE KENMERKEN EN INSCHAKELINGS-PERCENTAGE 693

VERBETERT ARBEIDSTRAJECTBEGELEIDING DE KANSEN VAN WERK-LOZEN? DE INVLOED VAN FAIRNESS, INSPRAAK EN VERTROUWENOP KANSPERCEPTIES 737

BUURTDIENSTEN: DE WERKLOZEN ACTIVEREN OF DE VRAAG ONDERSTEUNEN? 773

DE ATYPISCHE SITUATIE VAN DE ZELFSTANDIGEN OP HET VLAK VANSOCIALE ZEKERHEID: WELKE LESSEN KUNNEN WE DAARUIT TREKKENVOOR ANDERE GROEPEN ATYPISCHE WERKNEMERS? 799

VERVROEGDE UITTREDING VAN OUDEREWERKNEMERS IN BELGIE (1)

DOOR GERHARD GIESELINK*, YVES STEVENS** en BEA VAN BUGGENHOUT***

* Wetenschappelijk medewerker, Instituut voor Sociaal Recht KU Leuven** Doctor in de rechten, postdoctoraal onderzoeker, Instituut voor Sociaal Recht KU Leuven*** Gewoon hoogleraar, Rechtsfaculteit KU Leuven

INLEIDING

De ‘actieve welvaartsstaat’ is in wetenschappelijke zowel als in beleidsmiddens eenpopulair concept. Daarmee wordt gedoeld op een nieuwe opvatting van socialebescherming, die niet zozeer is gericht op het louter verstrekken van uitkeringen,doch zich op de eerste plaats tot doel stelt de sociaal beschermde te ‘activeren’.Arbeid en het inkomen dat daaruit gewonnen wordt, vormen immers de primairevorm van sociale bescherming. Centraal binnen het discours rond de actieve wel-vaartsstaat staat de problematiek van de lage arbeidsparticipatie. Op de Europesetop van Lissabon werden hieromtrent voor het eerst ambitieuze doelstellingengeformuleerd. Een verhoging van de gemiddelde tewerkstellingsgraad van 61% naar70% wordt betracht tegen 2010, en vooral België staat wat dit betreft voor een enor-me opgave met een tewerkstellingsgraad van nauwelijks 60% (in 2000) (2). Eenbelangrijke verklaring hiervoor ligt in de bijzonder lage tewerkstellingsgraad van 50-plussers. In België was in 2000 amper 40% van de populatie tussen 50 en 65 nogberoepsmatig actief, wat ruim onder het Europees gemiddelde van omstreeks 50%ligt (3). Het overige deel heeft ofwel nooit gewerkt of heeft de arbeidsmarkt voortij-dig verlaten. Het is dit laatste fenomeen dat hier centraal staat.

De laatste jaren wordt de geringe participatie van oudere werknemers om diverseredenen meer en meer in vraag gesteld. Daarbij speelt vooral de bekommernisomtrent de toekomstige financierbaarheid van het wettelijk pensioen. Ingevolge dedemografische evolutie zal het aantal gepensioneerden in de komende decenniasterk toenemen, daar waar mede door het grote aantal vervroegde uittreders definancieringsbasis gevoelig wordt versmald (4).

(1) Deze tekst is het resultaat van een onderzoek over aanvullende sociale verzekeringen, gefinan-cierd door het onderzoeksfonds van de K.U.Leuven en door de Nationale Bank, onderzoeksprojectNB 001/001.(2) Cijfers van het Steunpunt Werkgelegenheid Arbeid Vorming gedownloaded van: http://www.steunpuntwav.be/stat/2000/VlaamsGewest/2000/kerncijfers_februari2002.xls (tabel C1)(3) Idem: tabel C6.(4) Voor deze en andere overwegingen met standpunten van alle betrokken partijen (vakbonden,werkgevers, overheid), zie: X., ‘Open forum: eindeloopbaan’, Nieuwsbrief van het steunpunt Werk-gelegenheid Arbeid Vorming, nr. 1-2 2000, 7-48.

575


De massale vervroegde uittreding is nochtans niet vanzelf ontstaan. Zij is mede hetresultaat van een bewuste politiek die vervroegde uittreding heeft aangemoedigd enzelfs heeft georganiseerd. Deze bijdrage heeft als doel deze maatregelen in kaart tebrengen. Wat onderzocht wordt zijn de zogenaamde vervroegde uittredingsroutes.Het gaat om ‘routes’, met andere woorden om geïnstitutionaliseerde vormen vanvervroegde uittreding. Niet de individuele beslissing om voortijdig de arbeidsmarktte verlaten, doch wel de systemen binnen de sociale regelgeving die de vervroegdeuittreding van oudere werknemers in de hand werken of organiseren staan centraal.Onder vervroegde uittreding wordt binnen het bestek van deze studie verstaan: hetvolledig en definitief verlaten van de arbeidsmarkt vóór het bereiken van de norma-le pensioengerechtigde leeftijd. Mechanismen waarbij de arbeidsmarkt slechts tijde-lijk of gedeeltelijk wordt verlaten zoals het tijdskrediet, blijven buiten beschouwing.Het onderzoeksdomein wordt beperkt tot het stelsel van de werknemers. Vervroeg-de uittreding bij ambtenaren of zelfstandigen komt hier niet aan bod.

In een eerste hoofdstuk zal de problematiek vanuit historisch perspectief benaderdworden. De overheid heeft op het vlak van vervroegde uittreding de afgelopen der-tig jaar blijk gegeven van een grote vindingrijkheid, welke evenwel niet gepaardging met een even grote standvastigheid. Verscheidene vervroegde uittredingsstel-sels werden ingevoerd, herhaaldelijk gewijzigd en uiteindelijk vervangen of opgehe-ven.

In het tweede hoofdstuk wordt aan de hand van statistische gegevens gepeild naarhet belang van de vervroegde uittredingsroutes en van de vervroegde uittreding inhet algemeen. Daarbij wordt vooreerst een beeld geschetst van de evolutie die werdbeschreven in hoofdstuk 1. Vervolgens wordt ook de bestaande toestand inzake ver-vroegde uittreding cijfermatig geanalyseerd.

In het derde hoofdstuk wordt een doorsnede gemaakt van het juridische landschapinzake vervroegde uittreding anno 2002. De verschillende routes worden onderlingvergeleken wat betreft de toetredingsvoorwaarden, het bedrag en karakter van deuitkeringen, de verplichtingen voor de werkgever, de parafiscale lasten en het soci-aal statuut van de vervroegde uittreder.

1. 30 JAAR VERVROEGDE UITTREDING

Na de Tweede Wereldoorlog kende België, net als de rest van West-Europa, geduren-de dertig jaar een enorme economische bloei, welke resulteerde in een evenwichtop de arbeidsmarkt dat sterk aanleunde bij volledige tewerkstelling (5). De Belgi-sche sociale zekerheid, die in die periode definitief gestalte kreeg, was volledig op

(5) N. Degimbe, ‘Van kortstondige werkloosheid naar een toestand van permanent werktekort: aan-passing van de grondbeginselen van het stelsel van werkloosheidsverzekering’, in vijftig jaar SocialeZekerheid…en daarna?, VI: wanneer arbeid schaars wordt, Brussel, Bruylant, 1995, 51-54.

576

VERVROEGDE UITTREDING VAN OUDERE WERKNEMERS IN BELGIE

deze sociaal-economische constellatie afgestemd. De pensioenleeftijd werd eendui-dig vastgesteld op 65 jaar (60 jaar voor vrouwen). De enige mogelijkheid om ver-vroegd uit te treden was financieel weinig aantrekkelijk. Vervroegd pensioen wasmogelijk vanaf 60 jaar, maar in dat geval werd het pensioen per jaar vervroegingmet 5% verminderd en uiteraard berekend op een kortere loopbaan (6). Ook dewerkloosheidsverzekering was afgestemd op een situatie van volledige tewerkstel-ling. De werkloosheid was van tijdelijke aard, van korte duur en veeleer marginaal.De werkloosheidsverzekering had nog het karakter van een echte verzekering enbood een vervangingsinkomen in het uitzonderlijke geval dat iemand buiten zijn wilvoor korte tijd geen werk had (7).

Bij de aanvang van de jaren zeventig werd dit evenwicht, als gevolg van de economi-sche crisis, ernstig verstoord. De werkloosheid was voortaan geen tijdelijk en margi-naal verschijnsel meer. Zij werd een permanent gegeven en was vaak van langdurigeaard. Bovendien concentreerde de werkloosheid zich in belangrijke mate binnenéén bepaalde categorie, namelijk de jonge schoolverlaters.

In het overheidsoptreden ter bestrijding van de werkloosheid dat vanaf omstreeks1975 op gang kwam, bleek van meet af aan een duidelijke voorkeur voor de jongewerklozen boven de oudere werklozen en zelfs boven de oudere werknemers (8).De crisiswetgeving richtte zich zowel op de vraag- als de aanbodzijde van dearbeidsmarkt. Enerzijds werd getracht de vraag naar arbeid te stimuleren door decreatie van tijdelijke arbeidscircuits (9). Oudere werklozen werden echter veelalvan de toepassing van deze maatregelen uitgesloten (10). Anderzijds werd bewustgestreefd naar een inkrimping van het arbeidsaanbod teneinde een nieuw even-wicht op de arbeidsmarkt tot stand te brengen. Deze aanbodbeperking heeft zichhet eerst en tot vandaag prioritair geconcentreerd op de ouderen, die door de cre-atie van vervroegde uittredingskanalen massaal van de arbeidsmarkt verdwenen.

Deze voorkeur voor jonge werklozen ten nadele van oudere werklozen en werkne-mers was geen nieuw gegeven, maar blijkt in tegendeel een constante te zijn in hetoverheidsoptreden in tijden van economische neergang (11). De schaal waarop devervroegde uittreding vanaf omstreeks 1975 plaatsvond, evenals de kanalen die spe-ciaal om die reden in het leven werden geroepen waren wel nieuw. De gestuurde

(6) Oud art. 5 K.B. nr. 50 betreffende het rusten overlevingspensioen voor werknemers, B.S., 27oktober 1967.(7) Degimbe, o.c.: 55-56.(8) D. Simoens, ‘Hoe pijnloos is de crisis? Kritische analyse van de ontwikkeling van de wetgevingover de sociale zekerheidsprestaties (1976-1979)’, in X.(ed.), Crisiswetgeving en Sociale Zekerheid,Antwerpen, Kluwer, 1980, 70-82.(9) Voor een overzicht van deze maatregelen zie: J. Remy, ‘Het tewerkstellingsbeleid en het bestrij-den van de werkloosheid’, in vijftig jaar Sociale Zekerheid…en daarna?, VI: wanneer arbeidschaars wordt, Brussel, Bruylant, 1995, 81-95.(10) Simoens, o.c., 74-82.(11) Zie hierover: J. Van Langendonck, ‘Pushed out of the Cookoo’s Nest. The Preference for Youngover Older Workers in Belgian Social en Economic Policy in Times of Recession’, in ReexaminingEuropean Manpower Policies, Washington D.C., 1976, 137-157.

577


vervroegde uittreding berustte op een brede consensus tussen overheid, werkne-mers, werkgevers en vakbonden. De werkgevers konden zich op die manier makke-lijk van hun minst productieve en desondanks, omwille van de anciënniteit, durearbeidskrachten ontdoen. Ook de syndicaten waren meer gebaat met een jonge ach-terban (12). Ook bij de werknemers, die vaak in fysiek sterk belastende beroepenwaren tewerkgesteld, was de bereidheid groot om tegen financieel aantrekkelijkevoorwaarden de arbeidsmarkt voortijdig te verlaten. De overheid ten slotte zag in devervroegde uittreding het geschikte instrument om de hoge jeugdwerkloosheidonder controle te krijgen (13).

De ontwikkeling van het huidige landschap inzake vervroegde uittreding vondplaats in verschillende fasen. De hierna gehanteerde fasering mag uiteraard nietstrikt worden opgevat. Zij dient slechts om de grote lijnen in de evolutie van de ver-vroegde uittreding duidelijker naar voren te brengen.

1.1. DE PERIODE 1973-1982De hoofdbekommernis in deze periode vormde de hoge werkloosheid onder de jon-geren. Om daaraan het hoofd te bieden werden de verschillende stelsels van brug-pensioen in het leven geroepen. Deze stelsels, die in hoofdzaak waren geënt op dewerkloosheidsreglementering, beoogden de vervroegde opruststelling van de oude-re werknemers die de pensioengerechtigde leeftijd tot op vijf jaar genaderd waren(60 jaar voor mannen, 55 voor vrouwen). De periode tot aan het pensioen werdoverbrugd door een bijzonder werkloosheidsstatuut. De regelingen die in dezeperiode werden uitgewerkt hadden een sterk experimenteel karakter. Vaak werdenzij slechts voor beperkte tijd ingesteld met de mogelijkheid tot verlenging. Dit hadin hoofdzaak te maken met het feit dat men er in deze eerste fase rekening meehield dat het onevenwicht op de arbeidsmarkt mogelijk slechts van tijdelijke aardzou zijn. In C.A.O. nr. 17 betreffende het conventioneel brugpensioen wordt dezeoverweging expliciet verwoord. De commentaar bij artikel 13 luidt: “De onderteke-nende organisaties zullen in geval van wijziging in de huidige toestand van krappetewerkstelling, in functie waarvan de huidige overeenkomst werd opgesteld, onder-ling beraadslagen met het oog op het wijzigen of het eventueel beëindigen van dezeovereenkomst. (14)” Dit verklaart dan ook waarom de vervroegde uittreding in dieperiode niet meteen via de pensioenregeling werd georganiseerd, maar via de bij-zondere regeling van het brugpensioen.

(12) Idem.(13) Voor een algemene bespreking van de oorzaken voor het ontstaan van de vervroegde uittreding,zie: P. Simoens en J. Denys, Wie werkt nog na vijftig?, Leuven, Davidsfonds, 1995, 34-60.(14) C.A.O. nr. 17, 19 december 1974, algemeen verbindend verklaard bij K.B., 16 januari 1975, B.S.,31 januari 1975.

578


1.1.1. Het conventioneel brugpensioenDe eerste aanzet voor de invoering van de brugpensioenregelingen werd gegevenop de nationale werkgelegenheidsconferentie van 1973. In de besluiten van de con-ferentie werd aanbevolen dat in de schoot van de Nationale Arbeidsraad bij C.A.O.een tijdelijk stelsel zou worden overeengekomen (15). Dit resulteerde uiteindelijk inC.A.O. nr. 17 van 19 december 1974, die nog steeds van kracht is. De overeenkomstvoorziet in een aanvullende vergoeding bij de werkloosheidsuitkering ten laste vande laatste werkgever voor de ‘bejaarde’ werknemers van 60 (55 voor werkneem-sters) jaar of ouder, die worden ontslagen. Deze vergoeding beoogt het verschil tus-sen het voorheen verdiende loon en de werkloosheidsuitkering voor de helft tecompenseren. Bij K.B. van 19 februari 1975 werd aan de begunstigden van deze aan-vullende vergoeding een bijzonder werkloosheidsstatuut toegekend (16). Ingevolgedit statuut kunnen de bruggepensioneerden tot aan de pensioengerechtigde leeftijdgenieten van een werkloosheidsvergoeding berekend aan 60% (17) en worden zijbovendien vrijgesteld van een aantal voorwaarden waaraan reguliere werklozen weldienen te voldoen, zoals de beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt en de inschrij-ving als werkzoekende. De combinatie van de aanvullende vergoeding en het bijzon-der werkloosheidsstatuut vormt het conventioneel brugpensioen.

De doelstelling van C.A.O. nr. 17 was dubbel. Enerzijds wensten de sociale partnersop die manier arbeidsplaatsen vrij te maken voor jonge werklozen, anderzijds wens-ten zij tegemoet te komen aan de wens van sommige oudere werknemers om, mitswaarborg van een behoorlijk inkomen, vóór de leeftijd van 65 jaar op rust gesteld teworden (18). Nochtans bood de in de C.A.O. uitgewerkte regeling geen garantievoor het bereiken van deze doelstellingen, aangezien de werknemer zijn ontslagdiende af te wachten en er voor de werkgever geen verplichting bestond de ontsla-gen werknemer te vervangen.

Zoals gezegd was het initieel de bedoeling het conventioneel brugpensioen voor tebehouden aan de werknemers van 60 jaar en ouder. Art. 1 K.B. 19 februari 1975creëerde echter de mogelijkheid voor een gevoelige uitbreiding van deze doelgroep.Dit artikel stelde het brugpensioenstatuut eveneens open voor ontslagen werkne-mers die een aanvullende vergoeding genoten op basis van een sectorale of onder-nemings-C.A.O. (los van C.A.O. nr. 17), zonder daaraan een leeftijdsvoorwaarde teverbinden. Van deze mogelijkheid werd binnen de sectoren en ondernemingen opgrote schaal gebruik gemaakt. Diverse C.A.O.’s werden afgesloten, waarin de leeftijdvoor de toekenning van de aanvullende vergoedingen ver beneden 60 jaar lag. In

(15) P. Breyne, ‘Het Brugpensioen’, Or., 1975: 74.(16) K.B. 19 februari 1975 betreffende het recht van bejaarde werknemers op werkloosheidsuitkerin-gen, B.S., 21 maart 1975.(17) De berekening aan 60% maakt geen verschil voor de bruggepensioneerden met gezinslast. Vooralleenstaande of samenwonende bruggepensioneerden is er wel een belangrijk verschil, aangezien dedegressiviteit van de werkloosheidsuitkeringen wordt uitgeschakeld.(18) Art. 1 C.A.O. nr. 17.

579


bepaalde gevallen werden reeds aanvullende vergoedingen bedongen vanaf 48 jaar,een leeftijd waarop bezwaarlijk van ‘bejaarde werknemers’ kan gesproken worden(19). Op die manier werd aan ondernemingen de mogelijkheid gegeven op een soci-aal aanvaardbare manier het personeelsbestand in te krimpen. Anderzijds ontstondeen omvangrijke groep ex-werknemers die vaak gedurende meer dan tien jaaronvoorwaardelijk de werkloosheidsuitkering aan 60% genoten, hetgeen budgettaironhoudbaar zou blijken. Toch zou het tot 1983 duren voor de eerste restricties aandeze regeling werden aangebracht.

1.1.2. Het wettelijk brugpensioenEen tweede vervroegde uittredingsroute die kort na het conventioneel brugpen-sioen tot stand kwam, was het wettelijk brugpensioen. Het systeem werd bij wijzevan experiment ingevoerd door de herstelwet van 30 maart 1976 en nadien besten-digd door de programmawet van 22 december 1977 (20). Het wettelijk brugpen-sioen viseerde dezelfde doelgroep als het conventioneel brugpensioen, namelijkmannelijke werknemers van 60 jaar en ouder en werkneemsters van 55 jaar enouder (21). Ook de bekommernissen waarop de invoering van het wettelijk brug-pensioen was gebaseerd, waren dezelfde als dewelke die ten grondslag lagen aanC.A.O. nr. 17, namelijk de werkloosheid onder de jongeren en de wens van sommi-ge oudere werknemers om vervroegd op rust gesteld te worden (22). De nieuweregeling ging met het oog op die doelstellingen echter een stuk verder dan het con-ventioneel brugpensioen. Waar de werknemer bij het conventioneel brugpensioenzijn ontslag diende af te wachten, werd hem nu een werkelijk recht op brugpen-sioen toegekend zodra hij de vereiste leeftijd bereikte (23). Daarnaast werd aan dewerkgever de verplichting opgelegd de bruggepensioneerde te vervangen door eenwerkloze van minder dan 30 jaar (24). Het statuut van de wettelijk bruggepensio-neerde was analoog aan dat van de conventioneel bruggepensioneerde. Ook hij wasin wezen een werkloze, maar met een bijzonder statuut. Hij ontving tot de normalepensioenleeftijd een werkloosheidsvergoeding berekend aan 60% en werd vrijge-steld van de voorwaarden uit de werkloosheidreglementering m.b.t. de onvrijwillig-heid van de werkloosheid en de beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt (25). Ook dewettelijk bruggepensioneerde ontving een aanvullende vergoeding, die het verschiltussen het vroegere loon en de werkloosheidsuitkering voor de helft compenseerde.

(19) Zie: A. Leroy, Brugpensioen, Vlezembeek, Focus, 1988: 38.(20) Wet 30 maart 1976 betreffende de economische herstelmaatregelen, B.S., 1 april 1976; Wet 22december 1977 betreffende de budgettaire voorstellen 1977-1978, B.S., 24 december 1977.(21) Art. 68 Wet 22 december 1977.(22) Zie: Commissieverslag, Parl. St., Kamer, 1975-1976, nr. 16, 10-12.(23) Art. 69 Wet 22 december 1977.(24) Art. 70 Wet 22 december 1977.(25) Art. 7 en 9 .K.B. 27 december 1977 tot uitvoering van afdeling 2 - Wettelijk brugpensioen - vanhoofdstuk III van de wet van 22 december 1977 betreffende de budgettaire voorstellen 1977-1978,B.S., 31 december 1977.

580


Belangrijk verschilpunt was echter de financiering van de aanvullende vergoeding,die integraal ten laste werd gelegd van de staat (26). Dit gegeven in combinatie methet feit dat de oudere werknemer récht had op de toepassing van het stelsel maak-ten van het wettelijk brugpensioen een dure maatregel, die uiteindelijk het slacht-offer zou worden van zijn eigen succes. In 1982 werd het stelstel van wettelijk brug-pensioen niet meer verlengd en vervangen door het brugrustpensioen (cf. infra 1.2).

1.1.3. De stelsels van bijzonder brugpensioenDe laatste vervroegde uittredingsroutes die in deze periode tot stand kwam warende twee grotendeels analoge stelsels van bijzonder brugpensioen, waarvan het enewas bestemd voor oudere werklozen en het andere voor oudere invaliden. Zij wer-den ingevoerd door de programmawet van 1977 (27). De stelsels van bijzonderbrugpensioen hadden een andere doelstelling dan het conventioneel en het wette-lijk brugpensioen. Zij beoogden tegemoet te komen aan de paradoxale toestand datenerzijds werknemers met een normale arbeidsgeschiktheid de mogelijkheid kregenvia wettelijk en conventioneel brugpensioen de arbeidsmarkt vroegtijdig te verlatenen anderzijds werknemers met een kleine kans op herinschakeling zoals ouderewerklozen en invaliden van die mogelijkheid verstoken bleven en derhalve als werk-zoekenden beschouwd bleven (28). In tegenstelling tot de twee reeds besprokenstelsels van brugpensioen was het bijzonder brugpensioen een werkelijk pensioen,maar waarbij de nadelige gevolgen van de vervroeging werden gemilderd. De stel-sels stonden open voor oudere langdurig werklozen en voor oudere invaliden diehun vervroegd pensioen aanvroegen, d.w.z. ten vroegste vanaf 60 jaar voor mannenen vanaf 55 jaar voor vrouwen (29). Zij verkregen hun pensioen berekend overeen-komstig de normale regels van vermindering (30). Daarenboven hadden bijzonderbruggepensioneerden recht op een supplementair bedrag. Dit supplement compen-seerde vooreerst de vermindering van het pensioen met 5%. Dit voordeel bleeflevenslang behouden. Daarenboven werd aan de begunstigden tot de normale pen-sioenleeftijd een uitkering gegarandeerd die gelijk was aan de werkloosheidsvergoe-ding verhoogd met 1000 BEF (24,8 EUR) per maand (31).

Geen van beide stelsels van bijzonder brugpensioen was een lang leven beschoren.Het stelsel voor de oudere invaliden werd reeds na 1978 niet meer verlengd. Hetstelsel voor de oudere werklozen hield stand tot 31 maart 1982.

(26) Art. 74 Wet 22 december 1977.(27) Wet 22 december 1977 betreffende de budgettaire voorstellen 1977-1978, B.S., 24 december1977.(28) Memorie van toelichting, Parl. St., Kamer, 1977-1978, nr.1, 36-37.(29) Art. 101 en art 161 wet 22 december 1977 en art. 8 K.B. 27 december 1977 tot uitvoering vanhet hoofdstuk III, afdeling 5 -bijzonder brugpensioen voor oudere werklozen - en van het hoofdstukV, afdeling 6 - bijzonder brugpensioen voor bejaarde invaliden - van de wet van 22 december 1977betreffende de budgettaire voorstellen 1977-1978, B.S., 31 december 1977.(30) Art. 101 en art. 161 Wet 22 december 1977 en art. 1 tot 6 K.B. 27 december 1977.(31) Idem.

581


1.2. DE PERIODE 1982-1989Bij de aanvang van de jaren tachtig was het duidelijk geworden dat het arbeidsover-schot niet van tijdelijke aard was. Van de “wijziging in de toestand van krappe werk-gelegenheid” waarmee bij het opstellen van C.A.O. nr. 17 nog rekening werd gehou-den, was niets in huis gekomen, wel in tegendeel. Deze vaststelling noopte tot eenherziening van het beleid met betrekking tot de vervroegde uittreding. De tot dantoe gebruikte routes hadden immers een uitzonderlijk karakter, gericht op hetopvangen van een tijdelijk overschot. Eens het permanent karakter van het arbeids-overschot doordrong, verschoof de aandacht langzaam van deze aan de werkloos-heidsregeling gekoppelde bijzondere uittredingsroutes naar de pensioensector. Hoe-wel van een effectieve verlaging van de pensioenleeftijd naar 60 jaar nooit sprake isgeweest, werd in deze periode getracht de vervroegde uittreding van werknemersvanaf 60 jaar meer op te vangen via de pensioenregeling, een tendens die uiteinde-lijk zou uitmonden in de instelling van een flexibele pensioenleeftijd (cf. infra 1.3).De voornaamste verklaring voor deze evolutie ligt in het feit dat de bijzondere uit-tredingsroutes te duur waren gebleken en a fortiori niet geschikt voor het opvangenvan een permanent arbeidsoverschot. De bekommernis omtrent het budgettaire(on)evenwicht vormde de motivering van de meeste van de in deze periode uitge-vaardigde maatregelen.

Een tweede belangrijke tendens die zich in deze periode manifesteerde was de ver-ruiming van de doelgroep van de vervroegde uittreding. In de voorgaande periodewas vervroegde uittreding in hoofdzaak gericht op oudere werknemers. Naarmatede crisis langer bleef aanslepen groeide echter de groep van de oudere langdurigwerklozen, die slechts een zeer geringe kans op herinschakeling hadden. Vanaf1984 zou het beleid inzake vervroegde uitreding zich eveneens op deze groep rich-ten.

1.2.1. Het brugrustpensioenDe heroriëntering van de vervroegde uittreding in de richting van de pensioenregle-mentering manifesteerde zich voor het eerst krachtig met de invoering van het brug-rustpensioen bij K.B. nr. 95 van 28 september 1982, ter vervanging van het wette-lijk brugpensioen (32). Net als het bijzonder brugpensioen was het brugrustpen-sioen in wezen een werkelijk (vervroegd) pensioen, waarbij de nadelige gevolgenvan de vervroeging werden uitgeschakeld. Vooreerst werd de vermindering met 5%per jaar vervroeging niet toegepast. Daarenboven echter werden de jaren tussen hetopnemen van het brugrustpensioen en de wettelijke pensioenleeftijd (65 jaar) alseen gelijkgestelde periode meegeteld voor de berekening van het pensioenbedrag(33). De begunstigde van het brugrustpensioen had het statuut van een gepensio-neerde, o.m. inzake toegelaten arbeid. Het brugrustpensioen stond enkel open voor

(32) K.B. nr. 95, 28 september 1982 betreffende het brugrustpensioen voor werknemers, B.S., 29september 1982.(33) Art. 1 K.B. nr. 95.

582


werknemers vanaf 60 jaar, waardoor bijgevolg de vrouwelijke werknemers buitenhet toepassingsgebied vielen. De instelling van het brugrustpensioen diende eenmeervoudig doel. Vooreerst was het brugrustpensioen net zoals de andere vervroeg-de uittredingsroutes een maatregel ter bestrijding van de werkloosheid door herver-deling van de beschikbare arbeid. Vervolgens beoogde het stelsel aan de werkne-mers vanaf 60 jaar het recht te verlenen het ogenblik van hun oppensioenstelling tekiezen (34). Nochtans werd niet, zoals bij het wettelijk brugpensioen, voorzien ineen onvoorwaardelijk recht op brugrustpensioen. Het recht op brugpensioen werdafhankelijk gesteld van de verbintenis van de werkgever om de begunstigde van hetbrugrustpensioen te vervangen door een werkloze (35). Het derde objectief was,hoewel niet expliciet verwoord, ongetwijfeld van budgettaire aard. Het brugrust-pensioen is immers in de plaats getreden van het wettelijk brugpensioen en leverdeeen aantal belangrijke besparingen op. Deze resulteerden in de eerste plaats uit debeperktere doelgroep (nl. enkel mannen) en uit het feit dat er geen onvoorwaarde-lijk recht op het brugrustpensioen gold. Daarenboven werd het brugrustpensioenberekend op het gemiddeld loon, waar het wettelijk brugpensioen werd berekendop het laatste loon.

1.2.2. Beperking van de brugpensioenenVan de verschillende brugpensioenstelsels bleef enkel het conventioneel brugpen-sioen na 1982 behouden. Zoals gezegd was er in de periode voor 1983 een grotegroep zeer jonge bruggepensioneerden ontstaan, doordat het K.B. van 19 februari1975 geen leeftijdsgrens hanteerde voor de toekenning van het voordelige brugpen-sioenstatuut. De zware financiële last die dit voor de werkloosheidsreglementeringmeebracht was op langere termijn onhoudbaar (36). Daarom werden vanaf 1983 ver-schillende wijzigingen aangebracht die de toegang tot het stelsel moesten beperken.

De eerste en voornaamste beperking vormde de invoering van een leeftijdsgrens. BijK.B. van 18 juli 1983 werd de minimumleeftijd vooreerst vastgelegd op 55 jaar. Inde daarop volgende jaren werd bij verschillende K.B.’s de minimumleeftijd geleide-lijk opgetrokken tot 58 jaar (37). Het optrekken van de minimumleeftijd ging welgepaard met de invoering van een aantal uitzonderingen. De belangrijkste uitzonde-ringen, die tot vandaag zijn blijven bestaan, betreffen de ondernemingen in moeilijk-heden of herstructurering, die onder bepaalde voorwaarden hun werknemers ookop jongere leeftijd op brugpensioen konden sturen (38).

(34) Verslag aan de koning bij K.B. nr. 95.(35) Art. 1 K.B. nr. 95.(36) Zie: aanhef K.B. 18 juli 1983 betreffende het recht van ontslagen werknemers van 55 jaar enouder op werkloosheidsuitkeringen, B.S., 27 juli 1983.(37) Art. 2 K.B. 20 augustus 1986 betreffende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen in gevalvan conventioneel brugpensioen, B.S, 10 september 1986; Art. 2 K.B. 22 oktober 1987 tot wijzigingvan het K.B. van 20 augustus 1986 betreffende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen in gevalvan conventioneel brugpensioen, B.S.,17 november 1987.(38) Voor het eerst ingevoerd bij art. 2 K.B. 1 februari 1984 betreffende het recht op werkloosheids-uitkeringen van bejaarde werknemers, B.S., 15 februari 1984.

583


Een tweede beperking werd ingevoerd bij het K.B. van 30 augustus 1985 (39). DitK.B. stelde het bekomen van het voordelige brugpensioenstatuut afhankelijk van deverbintenis van de werkgever om de ontslagen werknemer te vervangen door eenwerkloze. Ging de werkgever deze verbintenis niet aan, dan werd de ontslagenwerknemer vergoed als een gewone werkloze. Ook hier golden uitzonderingenvoor ondernemingen in moeilijkheden of in herstructurering (40).

Een derde belangrijke wijziging in deze periode betrof de invoering van een mini-mum aantal dienstjaren voor het bekomen van het brugpensioenstatuut: 5 jaar bij delaatste werkgever, 10 jaar binnen de sector of 20 jaar in loondienst (41). Na dezeopeenvolgende beperkende maatregelen, bleef de regeling inzake brugpensioen totomstreeks 1990 grotendeels ongewijzigd.

Voornamelijk door de verhoging van de leeftijdsgrens, schoof het conventioneelbrugpensioen langzaam op in de richting van de vervroegde pensioenleeftijd. Ditbracht mee dat het brugpensioen niet meer werd geassocieerd met de werkloos-heid, maar werd beschouwd als een vorm van vervroegde pensionering. In het K.B.van 20 augustus 1986 werd deze logica doorgetrokken en werd aan de conventio-neel bruggepensioneerde wat toegelaten arbeid betreft het statuut van gepensio-neerde toegekend (42).

1.2.3. Naar een statuut voor de oudere werklozeNaast de groep van oudere werknemers die via de bestaande routes de arbeidsmarktvoortijdig konden verlaten, was er een omvangrijke groep van oudere werklozenontstaan die niet van deze mogelijkheid kon genieten, vermits het bijzonder brug-pensioen in 1982 was afgeschaft. Het betrof in vele gevallen langdurig werklozenmet slechts een zeer geringe kans op herinschakeling. Nochtans was op hen degewone werkloosheidsreglementering van toepassing, wat inhield dat zij ondankshun zwakke positie op de arbeidsmarkt toch als werkzoekende dienden beschouwdte worden en blootgesteld waren aan een mogelijke uitsluiting wegens abnormaallange werkloosheidsduur. Aan deze problematiek wenste het K.B. van 29 december1984 tegemoet te komen (43). Het K.B. stelde de oudere werklozen die daaromtrent

(39) K.B. 30 augustus 1985 houdende een nieuwe reglementering van toekenning van werkloos-heidsuitkeringen in geval van conventioneel brugpensioen, B.S., 7 december 1985.(40) Art. 7 en 8 K.B. 30 augustus 1985.(41) Art. 2 K.B. 20 augustus 1986 betreffende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen in gevalvan conventioneel brugpensioen, B.S., 10 september 1986(42) Art. 12§2 K.B. 20 augustus 1986.(43) K.B. 29 december 1984 tot invoering van een afdeling II bis - recht op werkloosheidsuitkeringenvan bejaarde werknemers - en van een afdeling II ter - recht op werkloosheidsuikeringen van werklo-zen met een verminderde arbeidsgeschiktheid - in titel III, hoofdstuk I, van het Koninklijk Besluit van20 december 1963 betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid, B.S., 18 januari 1985. Zie in het bijzonder de aanhef: “overwegende dat het nodig is onverwijld maatregelen te treffen diede mogelijkheid opheffen moeilijk te plaatsen bejaarde werklozen van het recht op werkloosheidsuit-keringen uit te sluiten wegens abnormale duur of herhaling van de werkloosheid”.

584


een aanvraag deden vrij van een aantal voorwaarden en verplichtingen uit de werk-loosheidsreglementering. Zo dienden zij zich niet meer in te schrijven als werkzoe-kende en dienden zij niet langer beschikbaar te zijn voor de arbeidsmarkt. Dezemogelijkheid stond open voor langdurig werklozen vanaf de leeftijd van 55 (44).Ook langdurig werklozen tussen 50 en 55 jaar konden deze vrijstelling genieten. Zijdienden evenwel een blijvende verminderde arbeidsgeschiktheid te bewijzen (45).

1.3. DE PERIODE 1989-1995In deze fase zetten de tendenzen die in de voorgaande periode aan het licht kwa-men zich krachtiger door. De evolutie in de richting van de pensioensector, diereeds was ingezet met de ontwikkeling van het brugrustpensioen, werd verdergezeten verkreeg met de instelling van de flexibele pensioenleeftijd een veel ruimere toe-passing. Vanuit hoofdzakelijk budgettaire overwegingen was in de voorgaandeperiode getracht het succes van het conventioneel brugpensioen af te remmen. Deverstrenging van de toetredingsvoorwaarden werd in deze fase doorgetrokken. Hetwas echter voornamelijk via de intrede van de parafiscaliteit in de sector van debrugpensioenen dat werd getracht het stelsel minder aantrekkelijk te maken. Indeze periode werden verschillende bijdragen en inhoudingen op de brugpensioen-uitkering ingesteld. Het feit dat op die manier de instroom in het brugpensioenwerd beperkt, betekende echter geenszins dat de vraag naar vervroegde uittredingwas afgenomen. Veeleer leidde dit ertoe dat de groep van oudere werklozen, dieniet voor het brugpensioen in aanmerking kwam, steeds verder uitbreiding nam.Deze groep kon weliswaar via het statuut van oudere werkloze de arbeidsmarktvroegtijdig verlaten, maar tegen financieel gevoelig minder aantrekkelijke voorwaar-den dan de bruggepensioneerden. Onder syndicale druk werd in deze derde fasegetracht om naast het werkloosheidsstatuut (inzake vrijstellingen) ook het financiëlestatuut van de oudere werklozen te verbeteren.

1.3.1. De flexibele pensioenleeftijdHet aanhoudende overschot op de arbeidsmarkt had halfweg de jaren tachtig hetdebat omtrent een eventuele verlaging van de pensioenleeftijd in gang gezet. Vrijsnel had zich daarbij een consensus gevormd rond het concept van een flexibelepensioenleeftijd, dat aan mannen en vrouwen op gelijke wijze de mogelijkheid zoubieden om binnen bepaalde grenzen de datum van hun oppensioenstelling zelf tebepalen. Met het oog op de invoering van een dergelijk systeem werd het pensioen-stelsel in de jaren voordien reeds op een aantal punten aangepast. Eerst werd in1986 de mogelijkheid van vervroegd pensioen voor vrouwen vanaf 55 jaar afge-schaft (46). Bij de programmawet van 1989 werd vervolgens de regeling van het

(44) Art. 2 K.B. 29 december 1984.(45) Art. 5 K.B. 29 december 1984. Deze voorwaarde van verminderde geschiktheid moet evenwelgerelativeerd worden, aangezien een verminderde arbeidsgeschiktheid van 1% reeds volstond.(46) Art. 2 K.B. nr. 415, 16 juli 1986 tot wijziging van sommige bepalingen betreffende de werkne-merspensioenen, B.S., 30 juli 1986.

585


brugrustpensioen minder aantrekkelijk gemaakt, doordat voortaan voor de bereke-ning van het brugrustpensioen de fictieve jaren tussen 60 en 65 jaar niet meer inaanmerking werden genomen (47). Hierna lag de weg naar de flexibele pensioen-leeftijd open. Deze kreeg zijn beslag in de wet van 20 juli 1990 (48). Het nieuwesysteem verleende aan mannen en vrouwen het recht om tussen de leeftijd van 60en 65 vrij de ingangsdatum van het pensioen te bepalen. De gelijkheid tussen deseksen werd evenwel niet doorgetrokken tot op het niveau van de berekening vanhet pensioen, waar het onderscheid tussen een berekening in 40sten voor vrouwenen 45sten voor mannen bleef bestaan. Dit onderscheid zou uiteindelijk tot de onder-gang van het systeem leiden (cf. infra 1.4). Aangezien er in het nieuwe stelsel geensprake meer was van een normale pensioenleeftijd en bijgevolg ook niet meer vanvervroegd pensioen, werd de vervroegingcoëfficiënt van 5% per jaar afgeschaft. Ookhet stelsel van het brugrustpensioen, dat erop gericht was de nadelige gevolgen vande vervroeging teniet te doen, werd bij de wet van 20 juli 1990 afgeschaft. De vrijekeuze van ingang van het pensioen gold zowel voor werknemers als voor werklozenen invaliden, maar niet voor bruggepensioneerden. Men wilde immers vermijdendat de werkgevers - debiteurs van de aanvullende brugpensioenvergoeding - zichvan hun financiële verplichtingen zouden kunnen ontdoen, door de ex-werknemerop 60 jaar met pensioen te laten gaan (49).

De motivering voor de invoering van de flexibele pensioenleeftijd was dubbel. Ener-zijds was er de overtuiging dat de bijzondere stelsels van brugpensioen en brugrust-pensioen niet geschikt waren om op permanente wijze een onevenwicht op dearbeidsmarkt op te vangen. Anderzijds was er door de verschillende vervroegde uit-tredingsroutes de facto reeds een zekere flexibiliteit in het tijdstip van opruststellingontstaan. Waar deze flexibiliteit evenwel werd gedicteerd door economische impe-ratieven, wilde men via de flexibele pensioenleeftijd de keuze aan de werknemerlaten (50).

1.3.2. Een strengere regeling voor de brugpensioenenEen belangrijke wijziging aan de brugpensioenregeling kwam er met het K.B. van 16november 1990 (51). Een eerste verstrenging die door dit K.B. werd doorgevoerdbetrof de vereiste anciënniteit. Voortaan was het brugpensioen slechts mogelijkvoor werknemers die 25 jaar loondienst konden rechtvaardigen. Voor 60-plussersgolden soepelere anciënniteitvoorwaarden alsook voor werknemers tewerkgesteldin een onderneming in moeilijkheden of herstructurering (52).

(47) Art. 251, 2° Programmawet 22 december 1989, B.S., 30 december 1989.(48) Wet 20 juli 1990 tot instelling van een flexibele pensioenleeftijd voor werknemers en tot aan-passing van de werknemerspensioenen aan de evolutie van het algemeen welzijn, B.S., 15 augustus1990.(49) Art 2 §2 Wet 20 juli 1990.(50) Memorie van toelichting, Parl. St., Kamer, 1989-1990, 1175/1, 5.(51) K.B. 16 november 1990 betreffende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen in geval vanconventioneel brugpensioen, B.S., 23 november 1990.(52) Art. 2 §§1 en 4 K.B. 16 november 1990.

586


Tevens voerde het K.B. voor de werkgever een werkelijke vervangingsplicht in. Opdie manier werd het recht op het brugpensioenstatuut losgekoppeld van de good-will van de werkgever om de ontslagen werknemer al dan niet te vervangen. De ver-vangingsplicht gold niet indien de ontslagen werknemer 60 jaar of ouder was. Voorhet overige waren uitzonderingen op de vervangingsplicht mogelijk voor onderne-mingen in herstructurering of ondernemingen in moeilijkheden (53).

Het K.B. van 16 november 1990 werd twee jaar later reeds vervangen door het K.B.van 7 december 1992 (54). Dit K.B. wijzigde de bestaande regeling niet fundamen-teel behalve op één punt, namelijk de toegelaten arbeid. Het zeer liberale stelsel datsinds het K.B. van 20 augustus 1986 van kracht was en aan bruggepensioneerdeninzake toegelaten arbeid hetzelfde statuut toekende als aan gepensioneerden werdafgeschaft en vervangen door een nieuwe regeling die sterk aanleunt bij de bepalin-gen die op gewone werklozen van toepassing zijn (55).

Naast het verstrakken van de toetredingsvoorwaarden werd het conventioneel brug-pensioen in deze periode minder aantrekkelijk gemaakt door de invoering van eenaantal inhoudingen en bijdragen op het brugpensioen. De programmawet van 1989voerde een forfaitair vastgestelde werkgeversbijdrage in ten gunste van de Rijks-dienst voor Pensioenen (56). Een jaar later reeds werd een volgende werkgeversbij-drage ingevoerd ten voordele van de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid, de zoge-naamde ‘hoofdelijke werkgeversbijdrage’ (57). Tenslotte werd door de wet van 30maart 1994 een nieuwe inhouding van 1% op het brugpensioen ingevoerd ten batevan de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (58).

1.3.3. Een anciënniteitstoeslag voor oudere werklozenOm tegemoet te komen aan de financiële verzuchtingen van de grote groep vanoudere werklozen, werd bij K.B. van 13 januari 1989 het stelsel van de anciënniteits-toeslag ingevoerd (59). Dit stelsel beoogde, naar analogie van het brugpensioen, aande oudere werklozen een min of meer vaste uitkering te garanderen. Dit gebeurdeniet door een constant uitkeringspercentage te garanderen, maar door de toekenningvan een toeslag vanaf het tweede jaar werkloosheid. Na één jaar belandt de werklozein de zogenaamde tweede periode en verliest hij het genot van de aanpassingstoeslag.De anciënniteitstoeslag beoogt dit verlies te compenseren. Het bedrag van de

(53) Art. 4 en 10 K.B. 16 november 1990.(54) K.B. 7 december 1992 betreffende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen in geval vanconventioneel brugpensioen, B.S., 11 december 1992.(55) Art. 14 K.B. 7 december 1992.(56) Art. 268-270 Programmawet 22 december 1989, B.S., 30 december 1989.(57) Art. 141-144 Wet 29 december 1990 houdende sociale bepalingen, B.S., 9 januari 1991.(58) Art. 50 Wet 30 maart 1994 houdende sociale bepalingen, B.S., 31 maart 1994. Deze inhoudingwerd in 1997 opgetrokken tot 3%.(59) K.B. 13 januari 1989 betreffende de toekenning van een anciënniteitstoeslag aan oudere werklo-zen, B.S., 19 januari 1989.

587


toeslag is afhankelijk van de categorie waartoe de werkloze behoort – werkloze metgezinslast, alleenwonende of samenwonende werkloze – en van de leeftijd (60). Dedoelgroep van het stelsel van de anciënniteitstoeslag is grotendeels dezelfde als dievan het statuut ‘oudere werkloze’, namelijk werklozen van 50 jaar en ouder. Weldienen de werklozen die aanspraak wensen te maken op de anciënniteitstoeslag eenberoepsloopbaan als loontrekkende van minimaal 20 jaar te bewijzen.

Het stelsel van de anciënniteitstoeslag vormde in combinatie met het statuut ‘oude-re werkloze’ een nieuwe vervroegde uittredingsroute, ditmaal niet voor actievewerknemers maar voor werklozen. Samen kunnen deze stelsels worden beschouwdals een soort ‘brugpensioen voor werklozen’. De begunstigden waren, net als bij hetbrugpensioen, ontslagen van verdere deelname aan het arbeidsproces en ontvingendaarvoor een financiële compensatie.

1.4. DE PERIODE 1995-2002

1.4.1. Naar een gelijke pensioenleeftijd voor mannen en vrouwenBij de aanvang van de jaren negentig kwam de discussie op gang omtrent de toe-komstige financierbaarheid van de wettelijke pensioenen. Het besef groeide dat debestaande regeling, zoals vastgelegd in de wet op de flexibele pensioenleeftijd, nietmeer betaalbaar zou zijn eens zij ten volle zou geconfronteerd worden met de gevol-gen van vergrijzing en ontgroening (61). De bestaande regeling werd nog om eenandere reden gecontesteerd. Zoals gezegd voorzag de wet op de flexibele pensioen-leeftijd in een gelijke leeftijdsvoorwaarde voor mannen en vrouwen, maar bleef hetverschil in berekeningswijze bestaan. Dit onderscheid leefde op gespannen voetmet de Europese richtlijn 97/7/EEG inzake gelijke behandeling van mannen en vrou-wen (62). Een wijziging van de regelgeving drong zich dus op en werd uiteindelijkdoorgevoerd in het K.B. van 23 december 1996 (63). De noodzakelijke aanpassingvan het stelstel aan Richtlijn 97/7/EEG werd te baat genomen om de vervroegde toe-gang tot het pensioen te bemoeilijken (64). Het K.B. schafte het principe van deflexibele pensioenleeftijd voor de toekomst af en voerde terug de notie van een nor-male pensioengerechtigde leeftijd in. Deze werd zowel voor mannen als voor vrou-

(60) Art. 4 K.B. 13 januari 1989.(61) Zie o.m. H. Bogaert en M. Festjens, ‘Onderzoek naar de weerslag van een verouderende bevol-king op de sociale zekerheid: een langetermijnverkenning 1992-2050’, in X., Ouderen in Solidariteit,Zaventem, Kluwer, 1993, 41-77.(62) Zie: H. Goossens, ‘Pensioenen werknemers’, in D. Simoens en J. Put (eds.), Ontwikkelingenvan de Sociale Zekerheid 1990-1996, Brugge, Die Keure, 1996, 629-632.(63) K.B. 23 december 1996 tot uitvoering van de artikelen 15, 16 en 17 van de wet van 26 juli 1996tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijkepensioenen, B.S., 17 januari 1997.(64) Zie over deze problematiek: J. Van Langendonck en J. Put, Handboek Socialezekerheidsrecht¸Antwerpen – Groningen – Oxford, Intersentia, 2002, 647-650.

588


wen bepaald op 65 jaar (65). Ook de berekening van het pensioen werd gelijkge-schakeld. Parallel met de verhoging van de pensioenleeftijd wordt de berekeningvan het pensioen voor vrouwen geleidelijk naar een berekening in 45sten gebracht(66). De mogelijkheid om vervroegd op pensioen te gaan vanaf 60 jaar en dit zondervermindering bleef behouden. Bruggepensioneerden bleven uitgesloten van pen-sioen voor de leeftijd van 65 jaar (67). Voor de mannen veranderde het nieuwe stel-sel in wezen niet veel. Voor de vrouwen echter werd de vervroegde uittreding viavervroegd pensioen door de berekening in 45sten gevoelig minder aantrekkelijk.

Hoewel de mogelijkheid van vervroegde pensionering bleef bestaan, verbond hetK.B. van 23 december 1996 de toegang tot het vervroegd pensioen wel aan eenloopbaanvoorwaarde. Deze loopbaanvoorwaarde wordt bovendien jaarlijks ver-strengd tot in 2005. Vanaf 2005 zal het vervroegd pensioen slechts toegankelijk zijnvoor werknemers die een beroepsloopbaan van minstens 35 jaar kunnen aantonen.In 2002 lag het vereist aantal loopbaanjaren op 30 (68). Deze nieuwe voorwaardenzullen ongetwijfeld tot gevolg hebben dat in de toekomst minder werknemers hetvoordeel van het vervroegd pensioen zullen kunnen genieten.

1.4.2. Dubbelzinnigheid inzake brugpensioenOp het vlak van het brugpensioen werd in deze periode een nogal tweeslachtigbeleid gevoerd. Enerzijds werd vastgehouden aan de bestaande regeling met deminimumleeftijd algemeen bepaald op 58 jaar. Anderzijds werd onder druk van desociale partners voor de jaren 1995-1996, 1997-1998 en 1999-2000 telkens voorzienin een tijdelijk brugpensioenstelsel dat onder bepaalde voorwaarden de mogelijk-heid bood om het brugpensioen vroeger te laten ingaan. Ook de reeds bestaandeafwijkingen o.m. voor ondernemingen in moeilijkheden of herstructurering, blevenbehouden. Om het gebruik van het brugpensioen in het kader van de tijdelijke stel-sels te ontmoedigen, werd in 1999 een nieuwe werkgeversbijdrage in het levengeroepen: de bijzondere compenserende maandelijkse werkgeversbijdrage (69).Deze was enkel verschuldigd voor brugpensioenen die ingingen voor de leeftijd van58 jaar.

Voor het overige onderging de brugpensioenregeling in deze laatste periode geenfundamentele wijzigingen. En ook naar de toekomst toe lijkt dit weinig waarschijn-lijk. Hoewel de massale vervroegde uittreding, waarvan het brugpensioen het sym-bool is, de laatste jaren sterk ter discussie staat, wordt een afschaffing van het stelselniet overwogen (70).

(65) Art. 2 K.B. 23 december 1996. Om voor de vrouwen de overgang niet te abrupt te maken, werdvoorzien in een zachte landing waarbij de pensioenleeftijd geleidelijk wordt verhoogd tot 65.(66) Art. 5 §1 en 6 §1 K.B. 23 december 1996.(67) Art. 4 §4 K.B. 23 december 1996.(68) Art. 4 §2 en §4 K.B. 23 december 1996.(69) Art. 111 Wet 26 maart 1999 betreffende het Belgisch actieplan voor de werkgelegenheid 1998en houdende diverse bepalingen, B.S., 1 april 1999.(70) L. Onkelinx, Meer tijd voor zichzelf… Meer werk voor allen, 34.

589


1.4.3. Een soepeler statuut voor oudere werklozen en de opkomst van de brugpen-sioenen Canada-dryEen volgende tendens in deze fase vormt de enorme toename van het aantal begun-stigden van het statuut ‘oudere werkloze’. In 1998 oversteeg het aantal ouderewerklozen voor het eerst het aantal bruggepensioneerden (cf. infra: hoofdstuk 2).De aanzet voor deze stijging vormde het K.B. van 22 november 1995 (71). Dit K.B.vergemakkelijkte de toegang tot het stelsel voor werklozen tussen 50 en 55 jaar.Vanaf 1 december 1995 diende deze categorie werklozen geen blijvende arbeidson-geschiktheid meer te bewijzen, om het statuut ‘oudere werkloze’ toegekend te krij-gen. Vanaf dan was het voor elke werkloze vanaf 50 jaar mogelijk om zich op eigeninitiatief en zonder aan strenge voorwaarden te moeten voloen, definitief uit dearbeidsmarkt terug te trekken. Het stelsel van de anciënniteitstoeslag, dat werdbehouden, betekende voor de oudere werklozen die daarvoor in aanmerking kwa-men, een belangrijke aanmoediging om van die mogelijkheid gebruik te maken.

De forse toename van het aantal oudere werklozen vanaf 1995 heeft niet alleen temaken met de versoepeling van de toegang tot dit statuut. Het statuut ‘oudere werk-loze’ werd in deze periode meer en meer aangewend als substraat voor een nieuwvervroegd uittredingskanaal, dat wordt aangeduid als het brugpensioen Canada-dry. Deze stelsels worden ontwikkeld in ondernemingen en sectoren en kennen netals het conventioneel brugpensioen een aanvulling toe bij de werkloosheidsuitkerin-gen, maar dit zonder dat de reglementering inzake het conventioneel brugpensioenvan toepassing is. Zoals hierboven werd aangegeven zijn de toekenningsvoorwaar-den van het conventioneel brugpensioen doorheen de jaren gevoelig verstrengd,zowel wat de minimumleeftijd als wat de loopbaanvoorwaarden betreft. Daardoorkwam een belangrijke groep oudere werknemers die voorheen via het conventio-neel brugpensioen de arbeidsmarkt vroegtijdig konden verlaten, niet meer voor ver-vroegde uittreding in aanmerking. De alternatieve brugpensioenen Canada-drypogen daaraan tegemoet te komen, door aanvullende werkloosheidsuitkeringen tevoorzien voor werknemers die te jong zijn voor het conventioneel brugpensioen ofonvoldoende dienstjaren kunnen aantonen. De begunstigden kunnen weliswaargeen aanspraak maken op het voordelige brugpensioenstatuut, doch dit vormt zel-den een probleem aangezien de meesten een beroep kunnen doen op het statuutoudere werkloze, dat in een gelijkaardig werkloosheidsstatuut voorziet. Ook voorde werkgevers vormt het brugpensioen Canada-dry echter een welgekomen alterna-tief voor het conventioneel brugpensioen. De vervangingsplicht en de verschillendesociale bijdragen die van toepassing zijn op het conventioneel brugpensioen, geldenniet voor de brugpensioenen Canada-dry. Daardoor kunnen deze alternatieve stel-sels voor de werkgevers een belangrijke besparing opleveren.

(71) Art. 25 K.B. 22 november 1995 tot wijziging van het koninklijk besluit van 25 november 1991houdende de werkloosheidsreglementering in het kader van het meerjarenplan voor de werkgele-genheid, B.S., 8 december 1995.

590


Begin 2002 werden vanuit het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid maatregelenaangekondigd die het succes van de brugpensioenen Canada-dry dienden af te rem-men (72). Een belangrijke maatregel in dat kader werd genomen bij het K.B. van 27mei 2002 (73). Dat K.B. voerde een gevoelige verstrakking door van de voorwaar-den om in aanmerking te komen voor het statuut ‘oudere werkloze’. Vanaf 1 juli2004 zullen enkel werklozen die de leeftijd van 58 jaar hebben bereikt nog op hetstatuut een beroep kunnen doen. Aangezien het statuut ‘oudere werkloze’ in wezende noodzakelijke onderbouw vormt voor gelijk welk Canada-dry stelsel, kan wordenverwacht dat de minimumleeftijd die in die stelsels wordt gehanteerd zal wordenopgetrokken in de richting van 58 jaar. Vanzelfsprekend heeft het K.B. van 27 mei2002 ook belangrijke consequenties voor de oudere werklozen die geen beroepkunnen doen op een aanvullende werkloosheidsvergoeding lastens hun voormaligewerkgever. Zij zullen voortaan deel blijven uitmaken van de arbeidsmarkt tot zij deleeftijd van 58 jaar hebben bereikt. Een aantal andere maatregelen die in het vooruit-zicht werden gesteld teneinde het succes van de brugpensioenen Canada-dry tebeperken zijn op dit ogenblik nog niet in wetgevende teksten omgezet.

2. CIJFERMATIGE ANALYSE VAN DE VERVROEGDE UITTREDING

In dit hoofdstuk wordt aan de hand van statistische gegevens gepeild naar hetbelang van vervroegde uittreding in het algemeen en de verschillende vervroegdeuittredingsroutes in het bijzonder.

Figuur 1 schetst in absolute aantallen de ontwikkeling van de in hoofdstuk 1 behan-delde vervroegde uittredingsroutes tussen 1975 en 1994. Bij de aanvang van de evo-lutie in 1975 bestond de enige mogelijkheid om vervroegd de arbeidsmarkt te verla-ten in het vervroegd pensioen. Het aantal werknemers dat van deze financieel nieterg aantrekkelijke regeling gebruik maakte, was relatief beperkt. In de daarop vol-gende jaren veranderde de situatie grondig. Het conventioneel brugpensioen en hetwettelijk brugpensioen, die resp. in 1975 en 1976 in zwang geraakten, kendenonmiddellijk een groot succes. Het aantal begunstigden van deze regelingen namjaar na jaar toe en oversteeg al snel het aantal vervroegd gepensioneerden. Aanvan-kelijk waren de vervroegde uittreders min of meer gelijk verdeeld over beide brug-pensioenstelsels. Vanaf 1982 nam het conventioneel brugpensioen evenwel debovenhand. Het aantal conventioneel bruggepensioneerden nam steeds toe enbereikte een plafond in 1990 met net geen 140.000 begunstigden. De voortdurendeverstrenging van de toetredingsvoorwaarden vanaf 1983 hebben de opmars van hetconventioneel brugpensioen niet kunnen stuiten. Het wettelijk brugpensioen vanzijn kant werd afgeschaft in de loop van 1982. In dat jaar waren er meer dan 45.000wettelijk bruggepensioneerden. Het bijzonder brugpensioen voor oudere invaliden,dat slechts twee jaar van kracht was, kende nauwelijks succes.

(72) X., Het stimuleren van de tewerkstelling van de 50-plussers in België, gedownloaded van dewebsite van het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid: http://meta.fgov.be/pdf/pi/nli29.pdf(73) K.B. 27 mei 2002 tot wijziging van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende detoepassingsregelen van de werkloosheidsreglementering in het kader van de verhoging van de werk-gelegenheidsgraad van de oudere werknemers, B.S., 11 juni 2002.

591


FIGUUR 1 : VERVROEGDE UITTREDING 1975-1994

Bron : R.V.A., Jaarverslagen; R.V.P., Jaarlijkse Statistiek van de Pensioengerechtigde; eigen berekeningen.

Het bijzonder brugpensioen voor oudere werklozen kende wel enige bijval, maarwerd eveneens na enkele jaren afgeschaft. Het brugrustpensioen, dat in 1982 hetwettelijk brugpensioen verving, bereikte, door zijn strakkere toekenningsvoorwaar-den en minder voordelig financieel statuut, een minder omvangrijk publiek dan zijnvoorganger. Niettemin groeide het aantal brugrustgepensioneerden aan tot meerdan 28.000 in 1988. Het brugrustpensioen en het gewoon vervroegd pensioen wer-den in 1990 vervangen door de flexibele pensioenleeftijd en doofden in de daarop-volgende jaren uit. De dalende curve vanaf 1989, betekent geenszins dat vanaf datogenblik de uittreding uit de arbeidsmarkt op latere leeftijd geschiedde. De dalendelijn is volledig toe te schrijven aan het feit dat de werknemers die vanaf 1991 via hetstelsel van de flexibele pensioenleeftijd tussen 60 en 65 jaar met pensioen gingen,niet in de berekening werden opgenomen. Bij de flexibele pensioenleeftijd is erimmers geen sprake meer van een normale pensioengerechtigde leeftijd, en bijge-volg ook niet van vervroegde uittreding sensu strictu.

In figuur 2 wordt de evolutie weergegeven van twee vervroegde uittredingsroutes,het conventioneel brugpensioen en het statuut ‘oudere werkloze’, van 1992 tot2001. De evolutie van de oudere werklozen die niet het statuut ‘oudere werkloze’genieten en nog als werkzoekende staan ingeschreven, is ter vergelijking eveneensweergegeven.

In 1992 was het conventioneel brugpensioen veruit de belangrijkste vervroegde uit-tredingsroute. Een verdere toename na het plafond van omstreeks 1990 kwam er inde jaren negentig evenwel niet. Het lijkt erop dat vnl. de invoering van de tweewerkgeversbijdragen op het conventioneel brugpensioen in 1989 en 1990 en dewerkelijke vervangingsplicht in 1990 de verdere uitbreiding van het stelsel een halt

592

0

50000

100000

150000

200000

250000

300000

1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993

oudere werkloze

vervroegd pensioen

bijzonder brugpensioen

brugrustpensioen

wettelijk brugpensioen

conventioneel brugpensioen


hebben toegeroepen. Tot omstreeks 1995 daalt het aantal bruggepensioneerdenzeer licht, met een duizendtal begunstigden per jaar. Omgekeerd kan in die jareneen lichte stijging waargenomen worden van het aantal begunstigden van het sta-tuut ‘oudere werkloze’. Het aantal oudere werkzoekenden, dat niet wil of kangebruik maken van één van deze vervroegde uittredingsroutes stijgt tot 1995 relatiefsterk, als gevolg van de hernieuwde economische neergang in de eerste helft van dejaren negentig. Een spectaculaire verandering in deze situatie doet zich voor vanaf1995. Het aantal begunstigden van het ‘oudere werkloze’-statuut stijgt fors en istegen 1999 verdubbeld. Deze abrupte kentering vindt zijn oorsprong in het K.B. van22 november 1995, dat de voorwaarde van blijvende verminderde arbeidsgeschikt-heid voor de categorie 50-54 jaar ophief. Een belangrijk deel van de groep werkzoe-kenden tussen 50 en 54 kreeg op die manier opeens toegang tot het statuut van‘oudere werkloze’. Zo werd het aantal werkzoekende vijftig-plussers in 3 jaar gehal-veerd. Daarnaast spelen zoals reeds vermeld ook de brugpensioenen Canada-dry eenbelangrijke rol in de sterke stijging van het aantal oudere werklozen. Het ziet er naaruit dat er zich een substitutiebeweging voltrekt tussen het conventioneel brugpen-sioen en het brugpensioen Canada-dry. Deze stelsels komen meer in detail aan bodin hoofdstuk 3. Na 1995 daalt het aantal bruggepensioneerden sterker dan in dejaren voordien. In 1998 waren er voor het eerst minder bruggepensioneerden dan‘oudere werklozen’. Deze tendens zet zich tot vandaag onverkort verder.

FIGUUR 2 : EVOLUTIE BRUGPENSIOEN/WERKLOOSHEID

Figuur 2: bron: R.V.A. Jaarverslagen.

593

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

160000

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

werkzoekende werkloze

statuut 'oudere werkloze'



Tabel 1 biedt in absolute cijfers een doorsnede van het landschap inzake vervroegdeuittreding bij werknemers (en ex-werknemers) ouder dan 50 voor het jaar 2001(74). De procentuele verhoudingen tussen de verschillende categorieën wordtweergegeven in Figuur 3. Belangrijke opmerking hierbij is dat enkel werknemers enpersonen die vervroegd zijn uitgetreden op basis van een tewerkstelling als werkne-mer in de berekening werden opgenomen. De cijfers geven derhalve geen indicatievan de activiteitsgraad van de totale bevolking.

TABEL 1 :

50-54 55-59 60-64 Totaal

conventioneel brugpensioen 6.965 36.038 65.574 108.577oudere werkloze 55.019 62.696 29.601 147.316oudere invaliden 33.727 35.915 27.747 97.389(vervroegd) pensioen 1.820 2.688 165.362 169.870totaal vervroegde uittreding 97.531 137.337 288.284 523.152werkzoekende werkloze 17.245 10.432 2.460 30137werkend 197.514 85.251 20.052 302.817totaal actieve populatie 214.759 95.683 22.512 332.954

Daarbij komt voor het eerst ook de groep oudere invaliden aan bod. In tegenstellingtot wat het geval is bij de werkloosheidsreglementering, werd in de wettelijke rege-ling betreffende de arbeidsongeschiktheid en invaliditeit niet voorzien in een bijzon-der statuut voor vijftig-plussers. Niettemin dient vastgesteld te worden dat het aantalinvaliden van vijftig jaar en ouder ruim meer dan de helft van het totaal aantal inva-liden uitmaakt en dat de invaliditeit dus net als de werkloosheid als een soort‘wachtkamer’ voor het pensioen functioneert (75). Daarom kan deze categorie bin-nen een uiteenzetting over vervroegde uittreding niet buiten beschouwing blijven.

(74) De cijfers over invaliditeit betreffen het jaar 1998, de cijfers over de actieve (werknemers)bevol-king het jaar 1999. De cijfers aangaande conventioneel brugpensioen, oudere werklozen en werkzoe-kende werklozen zijn overgenomen uit het statistisch jaarboek van de RVA 2001. Het gaat om degemiddelde aantallen voor het jaar 2001. De cijfers over de pensioenen zijn overgenomen uit de Jaar-lijkse Statistiek van de Pensioengerechtigden van de RVP. Het betreft het aantal gepensioneerden op1 januari 2001. De cijfers aangaande de oudere invaliden zijn overgenomen uit het Statistisch Jaar-boek 1998 van de Sociale Zekerheid van het federaal ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheiden Leefmilieu (2000). De cijfers aangaande de werkende bevolking ten slotte zijn gebaseerd op deEnquête naar de Arbeidskrachten 1999 van het NIS (2000). De cijfers betreffen de arbeiders enbedienden uit de privé-sector.(75) Zie federaal ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu, Statistisch Jaarboek1998 van de Sociale zekerheid, Brussel, 2000, p. 43.

594


In de leeftijdscategorie 50-54 zijn de werkenden nog duidelijk in de meerderheid(63%). Bovendien is er nog een vrij belangrijke groep werkzoekende werklozen(6%). Het aandeel vervroegde uittreders bedraagt 31%. Daarbij zijn reeds een kleinaantal bruggepensioneerden die tewerkgesteld waren in een onderneming als zijndeerkend in moeilijkheden of herstructurering (2%). Daarnaast is er de groep vanoudere invaliden (11%). De grootste groep wordt gevormd door de begunstigdenvan het statuut ‘oudere werkloze’ (18%).

In de leeftijdscategorie 55-59 jaar overstijgt het aantal vervroegde uittreders reedsruimschoots het aantal actieve werknemers (59% tegen 41%). De omvangrijkstegroep binnen de vervroegde uittreders wordt nog steeds gevormd door de ouderewerklozen (27% van de totale populatie). 15% van de werknemers binnen deze leef-tijdsgroep is bruggepensioneerd en ook het aandeel van de oudere invaliden neemttoe t.o.v. de categorie 50-54 jaar (15%).

In de leeftijdscategorie vanaf 60 jaar is het aantal werkenden teruggelopen tot om-streeks 7%. Ook resten er nog nauwelijks werkzoekende werklozen. 93% van detotale werknemerspopulatie tussen 60 en 65 jaar heeft zich reeds uit het actieveleven teruggetrokken. Het aantal bruggepensioneerden overstijgt binnen deze leef-tijdscategorie het aantal ‘oudere werklozen’ (21% tegen 10%). Dit heeft o.m. temaken met het feit dat voor de bruggepensioneerden geen mogelijkheid bestaat omvervroegd met pensioen te gaan. Voor oudere werklozen en invaliden bestaat dezemogelijkheid wel. Daarenboven is het succes van het ‘oudere werkloze’-statuut,zoals aangetoond, vnl. een fenomeen van de laatste 6 à 7 jaar, zodat te verwachtenvalt dat in de toekomst ook in de leeftijdscategorie 60-64 het aantal oudere werklo-zen zal toenemen ten nadele van het aantal bruggepensioneerden. Het (vervroegd)pensioen kent een grote bijval. 53% van de werknemers tussen 60 en 65 jaar is reedsop pensioen. Bij deze laatste vaststelling dient nochtans een dubbel voorbehoudgemaakt te worden. Er werd ten eerste voor geopteerd om niet enkel de werkelijkvervroegde pensioenen op te nemen, maar alle pensioenen die worden uitgekeerdaan begunstigden die nog niet de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt. Dit betekent inhoofdzaak dat ook vrouwen tussen 61 en 65 jaar in deze cijfers werden opgenomenhoewel zij strikt gezien geen vervroegd maar een gewoon pensioen genoten. Hetleek echter raadzaam om hen tevens op te nemen aangezien de normale pensioen-gerechtigde leeftijd ook voor de vrouwen geleidelijk aan op 65 jaar wordt gebracht.Ten tweede kunnen de pensioenen betrekking hebben op personen die niet vooraf-gaandelijk als werknemer tewerkgesteld waren. Men denke bijvoorbeeld aan eengehuwde partner die op jonge leeftijd eerst een aantal jaren als werknemer tewerk-gesteld was, maar zich na zijn of haar huwelijk uit het beroepsleven heeft terugge-trokken om huishoudelijke arbeid te verrichten. Deze personen duiken hier opeensop in de categorie 60-65 jaar hoewel zij niet voorkomen in de cijfers met betrekkingtot de leeftijdscategorieën 50-54 jaar en 55-59 jaar. Dit verklaart waarom het totaalaantal personen in de categorie 60-65 jaar hoger ligt dan in de voorafgaande leef-tijdscategorie. In de toekomst zal het aantal gepensioneerden tussen 60 en 65 jaarvermoedelijk afnemen. Enerzijds omdat de normale pensioengerechtigde leeftijd

595


voor vrouwen geleidelijk aan wordt verhoogd tot 65 jaar en anderzijds omdat deloopbaanvoorwaarde voor het vervroegd pensioen in de komende jaren wordt ver-strengd, waardoor personen met een (te) korte loopbaan niet meer voor vervroegdpensioen in aanmerking zullen komen.

FIGUUR 3 : VERVROEGDE UITTREDING IN 2001

Bekijkt men ten slotte de gehele werknemerspopulatie tussen 50 en 64 jaar, dan isde verhouding tussen actieve bevolking en vervroegde uittreders 39% tegenover61%. Deze cijfers stemmen overeen met de activiteitsgraad van de gehele bevolkingtussen 50 en 65 jaar, die voor het jaar 2000 op 40% werd geraamd (76). De meestsuccesrijke vervroegde uittredingsroute blijkt het (vervroegd) pensioen te zijn. 20%van alle werknemers tussen 50 en 65 maakt gebruik van de mogelijkheid om voorde leeftijd van 65 jaar met pensioen te gaan. Hierbij dient zoals hierboven werdgezegd enig voorbehoud gemaakt te worden omdat niet al die pensioenen werkelijkvervroegde pensioenen zijn. Van de overige vervroegde uittredingsroutes is het sta-tuut ‘oudere werkloze’ de meest succesrijke. 17% van de werknemers tussen 60 en65 geniet dit statuut. Het brugpensioen komt slechts op de derde plaats met 13%.Deze vaststelling is niet onbelangrijk, daar het debat over vervroegde uittredingmeer dan eens tot het brugpensioen wordt verengd. De oudere invaliden ten slottevertegenwoordigen 11% van het totaal

3. VERVROEGDE UITTREDINGSROUTES IN HET BELGISCHE POSITIEVE RECHT

Na de historische en cijfermatige analyse van vervroegde uittreding wordt in dithoofdstuk een beknopte vergelijkende analyse betracht van de vervroegde uittre-dingsroutes in het Belgische positieve recht. Wat onderzocht wordt zijn de juridi-sche mechanismen die de vervroegde uittreding organiseren of in de hand werken,

(76) Zie voetnoot 3.

596

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

50-54 55-59 60-64 total

werkend

werkzoekende werkloze

(vervroegd) pensioen

oudere invaliden

oudere werkloze



waarbij onder vervroegde uittreding wordt verstaan: het volledig en definitief verla-ten van de arbeidsmarkt vóór het bereiken van de normale pensioengerechtigdeleeftijd.

Zoals uit het vorige hoofdstuk bleek, concentreert de vervroegde uittreding zichvandaag op vier hoofdroutes: het conventioneel brugpensioen, de werkloosheid, deinvaliditeit en het vervroegd pensioen. Hierna zullen deze vier grote vervroegde uit-tredingsroutes achtereenvolgens besproken worden. De verschillende routes zullenelk vanuit vier dimensies belicht worden, met name de toekenningsvoorwaarden,de verplichtingen voor de werkgever, het financieel statuut en ten slotte het sociaalstatuut van de begunstigde.

3.1. HET CONVENTIONEEL BRUGPENSIOEN

3.1.1. ToekenningsvoorwaardenHet conventioneel brugpensioen is het stelsel waarbij aan bepaalde oudere werklo-zen die een aanvullende vergoeding bij hun werkloosheidsuitkering genieten, eenbijzonder werkloosheidsstatuut wordt toegekend. De voorwaarden waaronder hetrecht op de aanvullende vergoeding ontstaat, worden bepaald door C.A.O. nr. 17 ofdoor C.A.O.’s op het niveau van de sector of de onderneming. De voorwaarden voorde toekenning van het bijzonder werkloosheidsstatuut zijn bepaald in het K.B. van 7december 1992 (hierna B.P.B.) (77). Er is maar sprake van conventioneel brugpen-sioen wanneer aan alle voorwaarden, zowel wat de aanvullende vergoeding als hetwerkloosheidsstatuut betreft, is voldaan.

C.A.O. nr. 17 stelt drie hoofdvoorwaarden voor het bekomen van de aanvullendevergoeding:

Enkel werknemers die ontslagen worden anders dan om dringende redenen,komen in aanmerking. De werknemer kan dus in principe niet zelf het initiatief tothet beëindigen van de arbeidsovereenkomst nemen (art. 3 a). In de praktijk echteris het conventioneel brugpensioen zo diep geworteld geraakt dat er stilaan eensoort ‘recht’ op ontslag is gegroeid.

De werknemer dient de leeftijd van 60 jaar bereikt te hebben op het ogenblik vanhet ontslag (art. 3 a). In nagenoeg alle sectoren werd deze leeftijd evenwel verlaagd,in de meeste gevallen tot 58 jaar.

De ontslagen werknemer dient werkloosheidsuitkeringen te ontvangen (art. 4).Dit impliceert dat hij moet voldoen aan alle voorwaarden die door de werkloos-heidsreglementering worden voorzien.

(77) K.B. 7 december 1992 betreffende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen in geval vanconventioneel brugpensioen, B.S., 11 december 1992.

597


Wanneer de ontslagen werknemer aan deze voorwaarden voldoet, heeft hij recht opde aanvullende vergoeding. Hij is nochtans niet verplicht om de aanvullende rege-ling te aanvaarden. Wanneer hij weigert, wordt hij een gewone werkloze.

Het B.P.B. bepaalt welke begunstigden van een aanvullende vergoeding voor hetbrugpensioenstatuut in aanmerking komen.

Het B.P.B. herhaalt vooreerst de voorwaarde van ontslag uitgaande van de werk-gever (art. 2 §1 B.P.B.).

De tweede voorwaarde betreft de aanvullende vergoeding. Het moet gaan om deaanvullende vergoeding toegekend krachtens C.A.O. nr. 17 of krachtens eenbedrijfs- of sector C.A.O., die in voordelen voorziet die minstens gelijk zijn aan die-gene die zijn voorzien bij C.A.O. nr. 17 (art. 2 §1 2e en 3e lid B.P.B.). Ontslagenwerknemers die aanvullende vergoedingen genieten, die niet aan deze voorwaardevoldoen, komen niet voor het brugpensioenstatuut in aanmerking.

Ten derde bepaalt het B.P.B. een minimumleeftijd. De ontslagen werknemers die-nen bij de beëindiging van de arbeidsovereenkomst de leeftijd van 58 jaar bereikt tehebben. Van deze minimumleeftijd kan evenwel onder bepaalde voorwaarden afge-weken worden, o.m. voor ondernemingen in moeilijkheden of herstructurering.

Ten slotte geldt ook een anciënniteitsvoorwaarde. De ex-werknemer dient eenloopbaan als loontrekkende te bewijzen van minimaal 25 jaar (art. 2 §1). Voor werk-nemers van 60 jaar en ouder en voor werknemers tewerkgesteld in een onderne-ming in moeilijkheden of herstructurering gelden, opnieuw soepelere voorwaarden.

3.1.2. Verplichtingen voor de werkgeverHet brugpensioen van één van zijn werknemers brengt voor de werkgever een aantalbelangrijke verplichtingen mee. Op de eerste plaats is de werkgever debiteur van deaanvullende vergoeding. In die hoedanigheid is hij onderworpen aan een drietal bij-dragen. Vooreerst is er de bijzondere werkgeversbijdrage voor de R.V.P. (78). Dezebijdrage beloopt in principe 24,80 EUR per maand per brugpensioen. De tweede bij-drage is de zgn. hoofdelijke werkgeversbijdrage voor de R.S.Z. (79). Het bedrag isafhankelijk van de leeftijd waarop het brugpensioen ingaat. Voor brugpensioenenvanaf 60 jaar op basis van C.A.O. nr. 17 bedraagt de bijdrage 24,79 EUR per maandper brugpensioen. Het bedrag van de bijdrage loopt op naarmate het brugpensioenvroeger ingaat. De laatste bijdrage is de bijzondere compenserende maandelijksewerkgeversbijdrage (80). Deze bijdrage geldt enkel voor brugpensioenen in het

(78) Art. 268-270 Programmawet 22 december 1989, B.S., 30 december 1989.(79) Art. 141-144 Wet 29 december 1990 houdende sociale bepalingen, B.S., 9 januari 1991.(80) Art. 111 Wet 26 maart 1999 betreffende het Belgisch actieplan voor de werkgelegenheid 1998en houdende diverse bepalingen, B.S., 1 april 1999.

598


kader van één van de tijdelijke stelsels (1995-1996, 1997-1998 of 1999-2000) en isslechts verschuldigd tot de maand waarop de bruggepensioneerde de leeftijd van 58jaar bereikt. De bijdrage is in principe gelijk aan 50% van de aanvullende vergoeding.

Naast deze financiële verplichtingen is de werkgever eveneens verplicht de brugge-pensioneerde te vervangen door een één of twee uitkeringsgerechtigde volledigewerklozen (art.4 §1 1e en 2e lid B.P.B.). Deze vervangingsplicht geldt niet voorwerknemers die de leeftijd van 60 jaar hebben bereikt bij de beëindiging van dearbeidsovereenkomst (art. 4 §7 B.P.B.). Ook ondernemingen erkend als zijnde inmoeilijkheden of herstructurering kunnen worden vrijgesteld (art. 10 B.P.B.).

3.1.3. Financieel statuutDe vergoeding die de bruggepensioneerde ontvangt bestaat uit twee componenten.Als werkloze heeft de bruggepensioneerde vooreerst recht op werkloosheidsuitke-ringen. In tegenstelling tot wat het geval is bij de gewone werklozen, is de bereke-ning van de uitkering niet afhankelijk van de werkloosheidsduur en van de gezinssi-tuatie. De bruggepensioneerde ontvangt gedurende de gehele duur van het statuutwerkloosheidsuitkeringen berekend aan 60% (art. 8 B.P.B.). Het loon waarop de uit-kering wordt berekend is evenwel begrensd (81). De gehanteerde grens ligt zeerlaag, waardoor op basis van voltijdse tewerkstelling nagenoeg steeds recht op demaximale werkloosheidsvergoeding ontstaat.

De tweede component is de aanvullende vergoeding. De vergoeding is gelijk aan dehelft van het verschil tussen het vroegere nettoloon en de werkloosheidsuitkering, zijhet dat ook het vroegere nettoloon maar tot een bepaald plafond in aanmerkingwordt genomen. Het begrensde nettoloon wordt het netto-referteloon genoemd (82).

Op het brugpensioen wordt een dubbele inhouding verricht. De eerste inhoudingvan 3,5% berekend op het totaal bedrag van het brugpensioen, wordt doorgestortaan de R.V.P. (83). De tweede inhouding ten bate van de R.V.A. beloopt 3% van hettotaalbedrag (84). Beide inhoudingen mogen niet tot gevolg hebben dat het reste-rende bedrag lager is dan een vastgesteld minimum.

3.1.4. Sociaal statuutDe bruggepensioneerde is een werkloze. Dit houdt in dat, behoudens waar ditanders werd bepaald, alle bepalingen inzake het sociale statuut van werklozen even-eens van toepassing zijn op bruggepensioneerden. Van een aantal voorwaarden en

(81) Art. 111 3e lid en 113 K.B. 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering, B.S.,31 december 1991.(82) Art. 5-7 C.A.O. nr. 17. Sectorale of ondernemings C.A.O.’s kunnen wel voorzien in een hogereaanvullende vergoeding.(83) K.B. nr. 33, 30 maart 1982 betreffende een inhouding op invaliditeitsuitkeringen, B.S., 1 april 1982.(84) Art. 50 Wet 30 maart 1994 houdende sociale bepalingen, B.S., 31 maart 1994.

599


verplichtingen wordt de bruggepensioneerde echter uitdrukkelijk vrijgesteld. Zodient de bruggepensioneerde zich niet in te schrijven als werkzoekende, zich nietaan controle te onderwerpen en dient hij niet beschikbaar te zijn voor de arbeids-markt. Evenmin kan hij worden gesanctioneerd wegens werkloosheid afhankelijkvan zijn wil of wegens abnormaal langdurige werkloosheid (art. 2 §1 1e lid B.P.B.).Tevens voorziet het B.P.B. in een soepelere regeling inzake toegelaten arbeid. Inafwijking van art. 45 van het K.B. van 25 november 1991 is het de bruggepensio-neerde toegestaan zonder loon en zonder winstoogmerk elke activiteit uit te oefe-nen die betrekking heeft op zijn eigen bezit, zelfs wanneer die activiteit kan inge-schakeld worden in het economisch ruilverkeer van goederen en diensten. Zo kande bruggepensioneerde bijvoorbeeld onderhouds- en aanpassingswerken uitvoerenaan de eigen woning (art. 14 §1 B.P.B.). Ook wat de onbeloonde activiteiten vooreen derde betreft, voorziet de brugpensioenreglementering in een uitzondering ophet gewone werkloosheidsstatuut. De onbeloonde arbeid voor bloedverwanten totde 2e graad en voor bepaalde niet-commerciële organismen, kunnen worden uitge-oefend zonder voorafgaande toestemming (85). Elke vorm van beloonde arbeid blijftevenwel uitgesloten.

Wat de opbouw van pensioenrechten betreft, geldt de gehele brugpensioenperiodeals een gelijkgestelde periode. De bruggepensioneerde kan geen aanspraak makenop vervroegde pensionering. Het pensioen gaat ten vroegste in op de eerste dag vande maand volgend op de maand waarin de normale pensioengerechtigde leeftijdwordt bereikt (86).

3.2. OUDERE WERKLOZENOnder de notie ‘oudere werklozen’ ressorteren verschillende regelingen. Vooreerstis er het statuut van oudere werkloze in de werkloosheidsreglementering. Vervol-gens is er het stelstel van de anciënniteitstoeslag voor oudere werklozen. Ten slottedient rekening gehouden te worden met de brugpensioenen Canada-dry die op hetniveau van de sector of de onderneming bedongen werden.

De basis wordt gevormd door het statuut van oudere werkloze. Deze regeling voor-ziet, zoals de naam aangeeft, slechts in een afwijkend werkloosheidsstatuut, zonderdaaraan financiële voordelen te koppelen. Het omgekeerde geldt voor het stelselvan de anciënniteitstoeslag en de brugpensioenen Canada-dry. Deze regelingen ken-nen aan oudere werklozen bijkomende geldelijke voordelen toe, maar voorzien nietin een bijzonder sociaal statuut.

(85) Art. 1 M.B. 23 december 1992 houdende niet-bezoldigde activiteiten zonder loon en beroepsbe-zigheden toegestaan aan bruggepensioneerden, B.S., 9 januari 1993. Zie ook J. Put, ‘toegelatenarbeid voor gepensioneerden en bruggepensioneerden’, Or., 1993, 76-92.(86) Art. 4 §4 K.B. 23 december 1996.

600


3.2.1. Het statuut ‘oudere werkloze’Het statuut van oudere werkloze is uitgewerkt in art. 89 van het werkloosheidsbe-sluit van 25 november 1991 (hierna : W.B.) (87). Het statuut voorziet in de vrijstel-ling van een aantal verplichtingen die gelden voor gewone werklozen. Art. 89 werdonlangs grondig gewijzigd door het K.B. van 27 mei 2002 (88).

a) ToekenningsvoorwaardenTot 1 juli 2002 stond het statuut open voor alle volledig werklozen die de leeftijdvan 50 jaar hadden bereikt en die in de twee jaar voorafgaand aan de aanvraag tenminste 312 uitkeringen hadden ontvangen. 312 uitkeringen stemt overeen met éénjaar werkloosheid. Het hoeft geen betoog dat het hier zeer soepele toekennings-voorwaarden betrof.

In de toekomst zullen enkel werklozen vanaf 58 jaar het statuut kunnen genieten.Vanaf die leeftijd kunnen zij het statuut voortaan wel genieten vanaf de eerste werk-loosheidsdag, zodat zij geen jaar meer hoeven te wachten. De nieuwe reglemente-ring voorziet in een overgangsperiode tot 1 juli 2004. Vanaf 1 juli 2002 tot 1 juli2003 bedraagt de minimumleeftijd 56 jaar. Vanaf 1 juli 2003 tot 1 juli 2004 bedraagtdie leeftijd 57 jaar. In deze overgangsperiode moet nog wel de wachttijd van éénjaar (312 dagen) doorlopen worden. Vanaf 1 juli 2004 ligt de minimumleeftijd op 58jaar.

b) Verplichtingen voor de werkgeverAangezien het statuut pas wordt toegekend na minstens één jaar werkloosheid, is ergeen sprake meer van een werkgever-werknemer relatie. Het statuut ‘oudere werk-loze’ houdt dan ook geen verplichtingen voor de werkgevers in.

c) Financieel statuutAan het statuut ‘oudere werkloze’ is geen financieel statuut gekoppeld. De werk-loosheidsuitkering van de oudere werklozen wordt berekend overeenkomstig denormale berekeningsregels, als een percentage van het vroegere begrensde loon,waarbij het bedrag van de uitkering afhankelijk is van de werkloosheidsduur en degezinssituatie. Naargelang het gaat om werklozen met gezinslast, alleenstaanden ofsamenwonenden, zijn de percentages gedurende het eerste jaar bepaald op 60%,60% en 55%. In de tweede periode, die aanvangt bij het tweede jaar werkloosheid,zijn de percentages bepaald op 60%, 50% en 40% van het vroegere begrensde loon.Werklozen met gezinslast en alleenwonende werklozen blijven steeds in de tweedewerkloosheidsperiode. Samenwonende werklozen komen na afloop van de tweede

(87) K.B. 7 december 1992 betreffende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen in geval vanconventioneel brugpensioen, B.S., 11 december 1992.(88) K.B. 27 mei 2002 tot wijziging van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende detoepassingsregelen van de werkloosheidsreglementering in het kader van de verhoging van de werk-gelegenheidsgraad van de oudere werknemers, B.S., 11 juni 2002.

601


periode terecht in de derde periode, waar de werkloosheidsuitkering wordt terug-gebracht tot een laag forfait. Samenwonende werklozen met een beroepsloopbaanals loontrekkende van minstens 20 jaar of met een arbeidsongeschiktheid van tenminste 33% blijven echter eveneens steeds in de tweede werkloosheidsperiode (89).

d) Sociaal statuutDe oudere werklozen die aan deze voorwaarden voldoen kunnen niet meer gesanc-tioneerd worden wegens vrijwillige werkloosheid, dienen niet beschikbaar te zijnvoor de arbeidsmarkt en moeten zich niet als werkzoekende laten inschrijven (90).Art. 89 W.B. verleent de oudere werklozen tevens een iets soepeler statuut inzaketoegelaten arbeid (91). In afwijking van art. 45 W.B. kan de oudere werkloze, die devrijstelling geniet, voor eigen rekening en zonder winstoogmerk elke activiteit uitoe-fenen die betrekking heeft op zijn eigen bezit, zelfs wanneer die activiteit verdergaat dan het gewone beheer van het eigen bezit en kan ingeschakeld worden in heteconomische ruilverkeer van goederen en diensten (92). Wat de activiteiten vooreen derde betreft blijft de oudere werkloze aan het gewone werkloosheidsstatuutonderworpen. Elke beloonde activiteit is uitgesloten, maar ook de mogelijkheid tothet verrichten van vrijwilligerswerk wordt daardoor sterk aan banden gelegd.

De overige voorwaarden uit de werkloosheidsreglementering blijven onverkort opde begunstigden van het statuut ‘oudere werkloze’ van toepassing. Zo dient ook deoudere werkloze arbeidsgeschikt te zijn, zich aan controle te onderwerpen en zijnverblijf in België te houden (93).

Los van de voorwaarden van art. 89 W.B. bepaalt art. 80 1° W.B. dat geen enkelewerkloze van 50 jaar of ouder, ook niet degene die niet van de vrijstelling van art.89 genieten, kan worden gesanctioneerd wegens abnormaal langdurige werkloos-heid.

Op deze manier heeft de werkloosheidsreglementering een belangrijke vervroegdeuittredingsroute opengesteld. De begunstigden van het ‘oudere werkloze’-statuutverdwijnen immers van de arbeidsmarkt (zij dienen niet meer beschikbaar te zijnvoor de arbeidsmarkt) en blijven hun werkloosheidsuitkering, zonder mogelijkheidvan sanctionering, genieten tot zij effectief met pensioen gaan. Bovendien geldt,zoals voor het brugpensioen, de periode van werkloosheid onbeperkt als een gelijk-gestelde periode voor de berekening van het pensioen (94). Hoewel de oudere

(89) Art. 110 tot 119 W.B.(90) Art. 89 §1 jo. art. 51 §1 2e lid 3° tot 6°, art. 56 en art. 58 W.B.(91) Zie J. Put, ‘arbeid tijdens het genot van sociale zekerheidsuitkeringen (deel2)’, Or., 1992, 84-93.(92) Werken die een waardevermeerdering van het eigen bezit met zich meebrengen zijn bijvoor-beeld voor oudere werklozen die de vrijstelling van art. 89 W.B. genieten wel toegestaan. Dit is ookzo voor bruggepensioneerden. (93) Art. 60, art. 71 en art. 66 W.B. (94) Art. 34 §1 A 1° K.B. 21 december 1967 tot vaststelling van het algemeen reglement betreffendehet rusten overlevingspensioen voor werknemers, B.S., 16 januari 1968.

602


werkloze in principe voor het vervroegd pensioen kan opteren, zal hij er dus allebelang bij hebben zijn statuut zo lang mogelijk te behouden en pas op 65 jaar hetpensioen aan te vragen. De recente wijziging van de toekenningsvoorwaarden ver-andert hier in principe niets aan, hoewel de doelgroep van het statuut vanzelfspre-kend gevoelig wordt uitgedund.

3.2.2. De anciënniteitstoeslag voor oudere werklozen

a) ToekenningsvoorwaardenVoor sommige oudere werklozen wordt in een financieel luik voorzien door hetstelsel van de anciënniteitstoeslag. Dit stelsel werd ingeschreven in de art. 126 tot129 W.B.

– Wie de toeslag wenst te genieten dient volledig werkloos te zijn en de leeftijd van50 jaar bereikt te hebben (art. 126 1° en 2°). W. B.

– De werkloze mag geen recht meer hebben op de aanpassingstoeslag, wat eropneerkomt dat de anciënniteitstoeslag slechts kan worden verleend vanaf hettweede jaar werkloosheid (art. 126 3°) W. B. (95). Het is nochtans niet vereist datde betrokkene tevens het statuut ‘oudere werkloze’ geniet.

– Voorts wordt een anciënniteit als loontrekkende vereist van minimaal 20 jaar (art.126 4°). W. B.

– Ten slotte worden bruggepensioneerden en werklozen die het brugpensioengeweigerd hebben, hoewel zij aan alle voorwaarden voor de toekenning van hetbrugpensioen voldeden, van de toepassing van de anciënniteitstoeslag uitgeslo-ten. Men wil immers verhinderen dat werkgevers zich van hun verplichtingeninzake het brugpensioen zouden ontheffen door de oudere werknemers die voorhet brugpensioen in aanmerking komen, over te hevelen naar de het stelsel vande anciënniteitstoeslag.

b) Verplichtingen voor de werkgeverHier kan hetzelfde gezegd worden als wat gold voor het statuut ‘oudere werkloze’.Wegens het ontbreken van een werkgever-werknemer relatie, rusten er geen ver-plichtingen op de werkgevers.

c) Financieel statuutDe werkloze die aan de toekenningsvoorwaarden voldoet heeft recht op een toeslagbij zijn werkloosheidsuitkering. Deze wordt automatisch toegekend, zonder dat dewerkloze er dient om te verzoeken. De basiswerkloosheidsuitkering wordt bere-

(95) De aanpassingstoeslag wordt enkel toegekend gedurende de eerste werkloosheidsperiode van12 maanden: art 114 §2 W.B.

603


kend zoals voor een gewone werkloze. Het bedrag van de anciënniteitstoeslag isafhankelijk van de gezinssituatie en de leeftijd van de begunstigde. Voor de werklo-ze met gezinslast werd de toeslag forfaitair vastgelegd op 3,76 EUR (96,76 EUR permaand). Voor de alleenwonenden van minder dan 55 jaar bedraagt de toeslag 4,5%van het gemiddeld begrensd dagloon. Vanaf 55 jaar wordt dit percentage verhoogdtot 10%. Voor de samenwonende werklozen werden de percentages vastgelegd op5% vanaf 50 jaar, 10% vanaf 55 jaar en 15% vanaf 58 jaar (art. 127 W.B.). De anciën-niteitstoeslag is vooral van belang voor de alleenwonende en de samenwonendewerklozen. De toepassing van de anciënniteitstoeslag garandeert aan deze catego-rieën werklozen vanaf een zekere leeftijd een constante werkloosheidsvergoeding,ongeacht de duur van de werkloosheid. Voor alleenwonenden is dit het geval vanafde leeftijd van 55 jaar, voor samenwonenden vanaf de leeftijd van 58 jaar. Voor dealleenwonenden wordt de uitkering dan blijvend berekend aan 60% (50% + 10%),voor de samenwonenden blijvend aan 55% (40% + 15%). Wat de werkloosheidsuit-keringen betreft verkeren de begunstigden van de anciënniteitstoeslag dus in eensituatie die vergelijkbaar is met die van de bruggepensioneerden.

d) Sociaal statuutVoor de werklozen die de anciënniteitstoeslag genieten werd niet voorzien in eenapart sociaal statuut. Op hen is het gewone werklozenstatuut of in voorkomendgeval het statuut ‘oudere werkloze’ van toepassing. Uiteraard dient wel rekeninggehouden te worden met de verstrenging van de toegang tot het statuut ‘ouderewerkloze’. Waar voorheen bijna elke begunstigde van de anciënniteitstoeslag ookeen beroep kon doen op het statuut ‘oudere werkloze’, zal dit in de toekomst nogslechts het geval zijn voor de werklozen van 58 jaar en ouder.

3.2.3. Het brugpensioen Canada-dryOnder invloed van de voortdurende verstrenging van de reglementering op het con-ventioneel brugpensioen inzake toetredingsvoorwaarden en verplichtingen voor dewerkgever, zijn binnen ondernemingen en sectoren mechanismen ontwikkeld diede vervroegde uittreding van oudere werknemers organiseren buiten het kader vanhet brugpensioen, via stelsels van aanvullende werkloosheidsuitkeringen. Op hetvlak van aanvullende werkloosheidsuitkeringen bestaat in België trouwens reedseen lange traditie. Aanvullende werkloosheidsuitkeringen behoren tot het traditio-nele domein van collectieve onderhandelingen binnen een onderneming, maar ooken vooral op het niveau van de sectoren (96). Aanvullende regelingen komen zowelvoor in geval van tijdelijke werkloosheid, als in het geval van ontslag. In dat laatstegeval kan de uitkering bestaan uit een eenmalig forfait zoals een afscheidspremie ofuit een periodieke aanvulling op de werkloosheidsvergoeding. Bij de traditioneleregelingen zijn de periodieke uitkeringen steeds in de tijd beperkt (97).

(96) Reeds in de jaren onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog werden collectieve aanvullendevoorzieningen ingevoerd. Zie: C. Deguelle, ‘De aanvullende professionele socialezekerheidsregelin-gen in België’, B.T.S.Z., 1962: 337-412.(97) Over de aanvullende werkloosheidsuitkeringen, zie: I. Briers, ‘Aanvullende sociale werkloos-heidsverzekeringen: een inleidend rapport’, in J. Van Steenberghen en I. Briers (eds.), Werkloosheiden Collectief overleg, Brugge, Die Keure, 1995,73-116.

604


De aanvullende werkloosheidsuitkeringen die hier centraal staan – de brugpensioe-nen Canada-dry - zijn voor het grootste deel van recentere datum. Zij hebben even-eens een periodiek karakter, maar in tegenstelling tot de hiervoor genoemde rege-lingen is het genot van de regeling niet beperkt tot een vaste termijn, maar wordende vergoedingen toegekend tot bij het opnemen van het wettelijke pensioen. Enkelin dit laatste geval is er sprake van een werkelijk vervroegde uittredingsroute, aange-zien wordt voorzien in een voordelig financieel statuut dat zonder tijdsbeperkingkan worden genoten tot bij het opnemen van het wettelijk pensioen.

Brugpensioenen Cananda-dry komen zowel voor op het niveau van de ondernemingals op het niveau van de bedrijfssectoren. Nochtans lijkt het zwaartepunt zich opondernemingsniveau te situeren.

a) ToekenningsvoorwaardenEen van de voornaamste kenmerken van de brugpensioenen Canada-dry is de afwe-zigheid van een regelgevend kader. In tegenstelling tot het conventioneel brugpen-sioen, dienen deze stelsels niet noodzakelijk te berusten op een C.A.O. Zij kunnenin principe ook het voorwerp uitmaken van een individueel akkoord. Daardoor kanmet deze stelsels veel sneller en flexibeler worden ingespeeld op concrete omstan-digheden. Ook in de werkloosheidsreglementering werd niet voorzien in een apartstatuut. De begunstigde van een brugpensioen Canada-dry blijft dan ook onderwor-pen aan de gewone regels inzake werkloosheidsuitkeringen.

Voor Canada-dryregelingen bestond tot voor kort eigenlijk geen enkele leeftijds- ofanciënniteitvoorwaarde. De minimumleeftijd kon worden vastgesteld volgens deconcrete noden van het ogenblik. Hetzelfde gold voor de loopbaanvoorwaarden.Door het ontbreken van een regelgevend kader konden Canada-dryregelingen haastà la carte worden toegekend. Op die manier kwam een grote groep van ouderewerknemers die door een te korte beroepsloopbaan of een te jonge leeftijd geentoegang krijgt tot het brugpensioen, toch in aanmerking voor vervroegde uittreding.

De recente verstrenging van de toegang tot het statuut ‘oudere werkloze’ zet dezebijna onbeperkte vrijheid thans op de helling. Zoals gezegd wordt de toegang tot ditstatuut na een overgangsperiode van 2 jaar voorbehouden aan werklozen van 58jaar en ouder (98). Zonder het statuut ‘oudere werkloze’ valt de begunstigde vaneen brugpensioen Canada-dry onder de gewone regels uit de werkloosheidsregle-mentering, met alle gevolgen vandien. Hij zal dan niet vrijgesteld zijn van beschik-baarheid voor de arbeidsmarkt en zal zich dienen te onderwerpen aan maatregeleninzake arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding. Zonder het genot van het statuutblijft de begunstigde dus deel uitmaken van de arbeidsmarkt en is hij dus niet wer-kelijk vervroegd uitgetreden. Men kan bijgevolg verwachten dat deze nieuwe rege-

(98) K.B. 27 mei 2002 tot wijziging van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende detoepassingsregelen van de werkloosheidsreglementering in het kader van de verhoging van de werk-gelegenheidsgraad van de oudere werknemers, B.S., 11 juni 2002.

605


ling een rem zal betekenen voor de ontwikkeling van nieuwe Canada-dry stelsels dievoordelen toekennen aan ex-werknemers vóór de leeftijd van 58 jaar. Voor werkne-mers die om een andere reden niet voor het conventioneel brugpensioen in aanmer-king komen (bijvoorbeeld: anciënniteit), verandert deze nieuwe regel niets en blijfteen Canada-dry stelsel een valabel alternatief.

Naast de werknemers die niet voor het brugpensioen in aanmerking komen, kunnenook werknemers die wel in aanmerking komen voor het conventioneel brugpen-sioen opteren voor een Canada-dryregeling als dit hun (of hun werkgever) beter uit-komt. De werknemer is immers niet verplicht het conventioneel brugpensioen teaanvaarden. De weigering heeft wel financiële implicaties wat de mogelijkheid vancumulatie met de anciënniteitstoeslag voor oudere werklozen betreft.

b) Verplichtingen voor de werkgeverHet groeiende succes van deze stelsels heeft, zoals gezegd, te maken met de aanhou-dende verstrenging van de reglementering inzake het brugpensioen. Het brugpen-sioen Canada-dry biedt immers voor de werkgevers een aantal grote voordelen. Deverplichtingen die in het kader van het brugpensioen op de werkgever rusten zijnniet van toepassing. Vooreerst bestaat er voor deze alternatieve stelsels geen vervan-gingsplicht. Daarnaast valt het Brugpensioen Canada-dry evenmin onder het toepas-singsgebied van de drie werkgeversbijdragen die in het kader van het brugpensioenverschuldigd zijn. Een K.B. van 21 maart 1997 voorziet nochtans in de uitbreidingvan het toepassingsgebied van de werkgeversbijdragen tot andere stelsels van aan-vullende werkloosheidsuitkeringen (99). Hoewel de motivering van dit K.B. verwijstnaar de dringende noodzakelijkheid, laten de nodige uitvoeringsbesluiten echternog steeds op zich wachten, waardoor deze bijdrageheffing vooralsnog niet in depraktijk werd omgezet (100). Voor werkgevers biedt het brugpensioen Canada-drydus de mogelijkheid om de kost van de vervroegde uittreding te optimaliseren(101).

c) Financieel statuutDe uitkering van een begunstigde van een brugpensioen Canada-dry bestaat uit tweedelen: de werkloosheidsuitkering en de aanvullende vergoeding. Aangezien debegunstigden van een dergelijk stelsel niet het statuut van bruggepensioneerdegenieten, hebben zij geen recht op de vaste berekening van de werkloosheidsuitke-ring aan 60%. De hoogte van hun werkloosheidsuitkering hangt af van de gezins-

(99) K.B. 21 maart 1997 tot invoering van werkgeversbijdragen en inhoudingen voor sommige oude-re werklozen met toepassing van artikel 3, § 1, 4° van de wet van 26 juli 1996 strekkende tot realisa-tie van de budgettaire voorwaarden tot deelname van België aan de Europese economische en mone-taire Unie, B.S., 1 april 1997.(100) Zie: D. Wijns, ‘Extra-legale werkloosheidsuitkeringen voor oudere werklozen gepenaliseerd’,Kijk Uit, oktober 1997, 4-7.(101) Voor een vergelijking van conventioneel brugpensioen en brugpensioen Canada-dry op hetvlak van de kost voor de werkgever, zie: G. Gieselink, Y. Stevens en B. Van Buggenhout, ‘Het brug-pensioen Canada-dry: alternatief voor het conventioneel brugpensioen’, Life & Benefits, ter perse.

606


situatie en de werkloosheidsduur. Niettemin zullen vele begunstigden van een brug-pensioen Canada-dry een beroep kunnen doen op de anciënniteitstoeslag voor oude-re werklozen. De cumulatie van beide voordelen wordt in de reglementeringbetreffende de anciënniteitstoeslag expliciet toegestaan (102). De anciënniteitstoe-slag wordt zoals gezegd toegekend aan werklozen ouder dan 50 jaar met eenberoepsloopbaan als loontrekkende van minstens 20 jaar. Belangrijk is wel dat deanciënniteitstoeslag niet wordt toegekend aan werklozen die het conventioneel brug-pensioen hebben geweigerd. Werknemers die zowel voor het conventioneel brug-pensioen als voor een brugpensioen Canada-dry in aanmerking kwamen en geop-teerd hebben voor het laatste, hebben dus geen recht op de anciënniteitstoeslag.

Bij het Brugpensioen Canada-dry is er geen eenduidige bepaling van de aanvullendevergoedingen. Op sectoraal vlak zijn deze uitkeringen doorgaans forfaitair van aard.Er bestaan slechts enkele stelsels die in een loongerelateerde aanvullende vergoe-ding voorzien (103). Op het niveau van de ondernemingen vormen deze loongerela-teerde aanvullende vergoedingen de regel. Bij de berekening van die vergoedingwordt vaak zo nauw mogelijk aansluiting gezocht bij de aanvullende vergoeding ingeval van conventioneel brugpensioen. Vaak wordt daarbij gestreefd naar eenzelfdenettoresultaat als hetgeen bekomen zou worden onder het conventioneel brugpen-sioen.

De inhoudingen van 3% en 3,5%, die van toepassing zijn op het conventioneel brug-pensioen, zijn vooralsnog niet van toepassing op de brugpensioenen Canada-dry(104). Dit verhoogt uiteraard nog de aantrekkelijkheid van deze stelsels vermits dewerkgever daardoor een kleinere vergoeding moet betalen om aan de werknemerhetzelfde nettoresultaat te garanderen.

d) Sociaal statuutHet brugpensioenstatuut is niet van toepassing op begunstigden van een brugpen-sioen Canada-dry. Bijgevolg worden zij naargelang het geval beschouwd als gewonewerklozen of ‘oudere werklozen’. Zoals gezegd kan men in het eerste geval eigenlijkniet spreken van vervroegde uittreding. Als gewone werkloze blijft de begunstigdevan het brugpensioen Canada-dry deel uitmaken van de arbeidsmarkt en zal hij zichmoeten conformeren aan alle voorwaarden en verplichtingen die gelden voor ande-re werklozen.

Vanaf de leeftijd van 58 jaar (na de overgangsperiode) kan de begunstigde van eenbrugpensioen Canada-dry een beroep doen op het statuut ‘oudere werkloze’. In datgeval verschilt zijn sociaal statuut niet fundamenteel van dat van een conventioneel

(102) Art. 75 M.B. 26 november 1991, B.S., 25 januari 1992.(103) Voor een bespreking van deze sectorale stelsels, zie: G. Gieselink, Y. Stevens en B. Van Buggen-hout, ‘Van brugpensioen tot brugpensioen Canada-dry: over substitutie-effecten in de eindeloop-baan’, T.S.R., 2002, 243-275.(104) Ook dit wordt echter door het K.B. van 21 maart 1997 in het vooruitzicht gesteld.

607


bruggepensioneerde. De verschillende vrijstellingen die door het statuut wordenvoorzien maken dat hij niet meer kan worden verontrust door aanspraken vanuit dearbeidsmarkt en dat hij dus – net als de conventioneel bruggepensioneerde – effec-tief vervroegd is uitgetreden.

3.3. HET VERVROEGD PENSIOEN

3.3.1. ToekenningsvoorwaardenDe pensioenreglementering voorziet in de mogelijkheid voor werknemers (en ex-werknemers) om te opteren voor een vervroegd pensioen. Het keuzerecht ligt in ditgeval dus bij de werknemer. De minimumleeftijd voor het vervroegd pensioen werdzowel voor mannen als vrouwen vastgelegd op 60 jaar (105). Ook inzake vervroegdpensioen geldt een anciënniteitvereiste. De betrokkene dient een aantal loopbaanja-ren te bewijzen, waarvoor pensioenrechten in een wettelijk pensioenstelsel werdenopgebouwd. Deze loopbaanvereiste bedraagt voor de pensioenen die ingaan in2002 30 jaar en wordt geleidelijk aan opgetrokken tot 35 jaar voor de pensioenendie ingaan vanaf 2005 (106).

3.3.2. Verplichtingen voor de werkgeverAan het vervroegd pensioen zijn geen in het kader van deze studie relevante ver-plichtingen voor de werkgever verbonden.

3.3.3. Financieel statuutFinancieel is de positie van de vervroegd gepensioneerde een stuk minder aantrek-kelijk dan die van de bruggepensioneerde en in vele gevallen de oudere werkloze.Dit heeft vooreerst te maken met het feit dat het pensioen wordt berekend over hetloon van de gehele loopbaan. De werkloosheidsuitkering daarentegen vindt zijnberekeningsbasis in het laatste loon (107). Daarnaast is van belang dat de vervroegdgepensioneerde een aantal loopbaanjaren voor de berekening van zijn pensioenbe-drag ziet verloren gaan. Dit is, zoals gezegd, niet het geval voor de oudere werklo-zen en bruggepensioneerden, die de jaren werkloosheid en brugpensioen onbe-perkt in aanmerking kunnen nemen voor de berekening van het pensioenbedrag.Het vervroegd pensioen is financieel dan ook enkel voordelig voor werknemers meteen lange loopbaan uit de hogere inkomensklasse. De berekening van het pensioenstaat in functie van de gezinssituatie. Het gezinspensioen berekend aan 75% wordt

(105) Art. 4 §1 K.B. 23 december 1996 tot uitvoering van de artikelen 15, 16 en 17 van de wet van26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van dewettelijke pensioenen, B.S., 17 januari 1997.(106) Art. 4 §§ 2 en 3 K.B. 23 december 1996.(107) Art. 7 K.B. nr. 50, 24 oktober 1967 betreffende het rust -en overlevingspensioen voor werkne-mers, B.S., 27 oktober 1967.

608


toegekend aan de gehuwde gepensioneerde wiens echtgenoot geen beroepsarbeiduitoefent en evenmin een vervangingsinkomen of een pensioen geniet. De anderegerechtigden ontvangen het pensioen als alleenstaande berekend aan 60% (108).

3.3.4. Sociaal statuutHet financieel minder aantrekkelijke karakter van het vervroegd pensioen kan deelsgecompenseerd worden door het voordeligere statuut inzake toegelaten arbeid(109). In tegenstelling tot bruggepensioneerden en oudere werklozen is het voor degepensioneerde binnen bepaalde marges toegestaan bezoldigde arbeid te verrich-ten, zonder verlies van het pensioenvoordeel. De gepensioneerde dient daarvan opvoorhand aangifte te doen. Het K.B. van 21 december 1967 bepaalt de grens van hettoegelaten beroepsinkomen. Wordt deze grens met minder dan 15% overschreden,dan wordt het pensioen dienovereenkomstig verminderd. Wordt de inkomensgrensmet meer dan 15% overschreden, dan wordt de uitbetaling van het pensioengeschorst (110).

Zoals gezegd worden er tijdens het vervroegd pensioen geen verdere pensioenrech-ten meer opgebouwd. Dit gebeurt ook niet indien de gepensioneerde tijdens hetgenot van het pensioen toegelaten arbeid verricht. Het pensioenbedrag wordtdefinitief vastgelegd bij de opname van het vervroegd pensioen (111).

3.4. DE OUDERE INVALIDENIn tegenstelling tot de hierboven beschreven vervroegde uittredingsroutes, voorzietde regelgeving aangaande invaliditeit niet in bijzondere bepalingen voor oudereinvaliden. Oudere invaliden dienen te voldoen aan dezelfde voorwaarden als andereinvaliden en genieten hetzelfde statuut. Aangezien de reglementering inzake inva-liditeit per definitie niet uitgaat van een voorwaarde van beschikbaarheid voor dearbeidsmarkt, was een bijzonder statuut ook niet echt noodzakelijk opdat de inva-liditeit als vervroegde uittredingsroute zou kunnen functioneren.

3.4.1. ToekenningsvoorwaardenNog minder dan bij brugpensioen of werkloosheid, ligt het initiatief tot de uittre-ding in het geval van arbeidsongeschiktheid bij de werknemer. De werknemer dientarbeidsongeschikt te zijn.

(108) Art. 3 §1 Wet 20 juli 1990 tot instelling van een flexibele pensioenleeftijd voor werknemers entot aanpassing van de werknemerspensioenen aan het algemeen welzijn, B.S., 15 augustus 1990.(109) J. Put, ‘toegelaten arbeid voor gepensioneerden en bruggepensioneerden’, Or., 1993, 76-92.(110) Art. 64 K.B. 21 december 1967 tot vaststelling van het algemeen reglement betreffende hetrust - en overlevingspensioen voor werknemers, B.S., 16 januari 1968.(111) Art. 7 lid 8 K.B. nr. 50, 24 oktober 1967 betreffende het rusten overlevingspensioen voorwerknemers, B.S., 27 oktober 1967.

609


– Daartoe dient hij alle arbeid te hebben onderbroken (zonder te moeten zijn ont-slagen).

– De onderbreking van de arbeid moet het rechtstreeks gevolg zijn van de intredeof verergering van letsels of functionele stoornissen.

– Deze gebreken dienen tenslotte het verdienvermogen van de betrokkene tot éénderde of minder te hebben verminderd (112).

3.4.2. Verplichtingen voor de werkgeverAan deze regeling zijn geen specifieke verplichtingen voor de werkgever verbon-den.

3.4.3. Financieel statuutDe werknemer die aan deze voorwaarden voldoet heeft recht op uitkeringen dieworden berekend als een percentage van het gederfde loon. Zoals in de werkloos-heidsverzekering is het loon dat daarbij in aanmerking wordt genomen begrensd.De percentages verschillen naargelang de gezinssituatie en de inactiviteitsduur vande betrokkene. Er wordt daarbij een onderscheid gemaakt tussen werknemers metgezinslast, alleenstaanden en samenwonenden. Gedurende het eerste jaar arbeidson-geschiktheid liggen deze percentages resp. op 60%, 60% en 55%. Vanaf het tweedejaar - de periode van invaliditeit - werden de percentages bepaald op 65%, 45% en40%, naargelang het gaat om een werknemer met gezinslast, een alleenstaande, danwel om een samenwonende werknemer (113). Op de invaliditeitsuitkeringen - dusslechts vanaf het tweede jaar - wordt een inhouding van 3,5% verricht ten voordelevan de pensioensector (114). In verschillende sectoren zijn stelsels ingevoerd die dewettelijke arbeidsongeschiktheidsuitkeringen aanvullen. Ook hier bestaan stelselsdie voorzien in een periodieke aanvulling tot bij het opnemen van het wettelijk pen-sioen (115). Deze stelsels zijn dus vergelijkbaar met het conventioneel brugpen-sioen en het brugpensioen Canada-dry, zij het dat de basis wordt gevormd door dearbeidsongeschiktheidsverzekering in plaats van door de werkloosheidsverzekering.

3.4.4. Sociaal statuutHet stopzetten van alle werkzaamheden is een voorwaarde die gedurende de heleperiode van de arbeidsongeschiktheid van kracht blijft. De invalide mag geen enkelewerkzaamheid uitoefenen waardoor zijn vermogen wordt vergroot. Daarbij is voor-

(112) Art 100 §1 Wet 14 juli 1994 betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzor-ging en uitkeringen gecoördineerd op 14 juli 1994, B.S., 27 augustus 1994.(113) Art. 87 en 93 Wet 14 juli 1994.(114) K.B. nr. 33, 30 maart 1982 betreffende een inhouding op invaliditeitsuitkeringen, B.S., 1 april 1982.(115) Zie: V. Huber, L. Van Rompaey en B. Van Buggenhout, Aanvullende dekking van het gezond-heidsrisico, Brugge, Die Keure, 1998, 457-473.

610


eerst elke bezoldigde activiteit als werknemer of zelfstandige uitgesloten. Doch ookandere activiteiten voor zichzelf of voor derden die niet rechtstreeks worden bezol-digd, maar resulteren in een waardevermeerdering van het patrimonium of in eenloutere kostenbesparing zijn verboden, zelfs al wordt die activiteit slechts occasio-neel verricht (116).

De periodes van arbeidsongeschiktheid vormen net als de periodes van brugpen-sioen en werkloosheid een gelijkgestelde periode en dienen dus in aanmerkinggenomen te worden voor de berekening van de beroepsloopbaan bij pensionering(117). De invaliden zijn vrij om het vervroegd pensioen aan te vragen maar zullenhier doorgaans, om de hierboven aangehaalde reden, geen belang bij hebben.

BESLUIT

Traditioneel wordt het fenomeen van vervroegde uittreding vaak verengd tot deproblematiek van het conventioneel brugpensioen. Dit blijkt geenszins correct. Deconventioneel bruggepensioneerden vormen slechts een minderheid van de nietactieve 50-plussers. Bovendien is hun aantal en aandeel het afgelopen decenniumsterk teruggelopen. Zoals is gebleken, maakt de vervroegde uittreding van ouderewerknemers het voorwerp uit van tal van wettelijke en conventionele mechanis-men. De belangrijkste routes worden gevormd door het (vervroegd) pensioen, dewerkloosheid, het conventioneel brugpensioen en de invaliditeit. De impact van aldeze mechanismen op de tewerkstelling van werknemers ouder dan 50 bleek groot.61% van de werknemers in de leeftijdscategorie 50-65 jaar had in 2001 via één vandeze vervroegde uittredingskanalen de arbeidsmarkt vroegtijdig verlaten.

Zoals bleek werden de verschillende vervroegde uittredingsroutes ontwikkeld van-uit concrete, veelal economische noden en geenszins vanuit een coherente visieover hoe de eindeloopbaan er voor de werknemer zou dienen uit te zien. Dit empi-risch karkater weerspiegelt zich in het sociale en financiële statuut dat aan de onder-scheiden uittredingsroutes werd gekoppeld. Van een eenheidsstatuut is geen spra-ke. Elk van de statuten draagt de sporen van de sector in de sociale zekerheid waar-op de vervroegde uittredingsroute is geënt. Dit resulteert in een aantal belangrijkeongelijkheden tussen en binnen de verschillende routes, zowel wat de toekennings-voorwaarden, het financieel statuut als het sociaal statuut betreft. Deze ongelijkhe-den lijken moeilijk te verantwoorden in het licht van het feit dat de vervroegde uit-treders zich in feite allen in dezelfde situatie bevinden. Zij hebben allen de arbeids-markt definitief verlaten en zijn in die zin feitelijk gepensioneerd, zonder dat zij daarnoodzakelijk zelf voor hebben gekozen.

(116) Zie hierover: J. Put, ‘Arbeid tijdens het genot van sociale zekerheidsuitkeringen’, Or., 1992, 75-82.(117) Art. 34 B 1° K.B. 21 december 1967 tot vaststelling van het algemeen reglement betreffendehet rusten overlevingspensioen voor werknemers, B.S., 16 januari 1968.

611


De diversiteit van vervroegde uittredingskanalen toont aan dat het terugdringen vande vervroegde uittreding een omvattende en genuanceerde aanpak vereist. Het lou-ter verstrengen van de voorwaarden van één vervroegde uittredingsroute heeft,zoals uit de ervaringen met het conventioneel brugpensioen blijkt, weinig zin. Depraktijk blijkt vindingrijk genoeg te zijn om langs nieuwe wegen de vervroegde uit-treding te organiseren.

Veeleer dan te pogen het aanbod van vervroegde uittredingsroutes te beperken,dient te worden getracht de vraag naar vervroegde uittreding in te dijken, door tezorgen dat werkgevers er belang bij hebben oudere werknemers in dienst te hou-den en de oudere werknemers zelf ook belang hebben bij een verdere tewerkstel-ling. Vervroegde uitreding is ontstaan uit een consensus tussen werknemers enwerkgevers. De beperking van het fenomeen kan maar succes hebben wanneeropnieuw die consensus wordt bereikt en beide partijen voordeel boeken bij een uit-gebreidere tewerkstelling van oudere werknemers.

__________

612


INHOUDSTAFEL


INLEIDING 575

1. 30 JAAR VERVROEGDE UITTREDING 576

1.1. DE PERIODE 1973-1982 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5781.2. DE PERIODE 1982-1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5821.3. DE PERIODE 1989-1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5851.4. DE PERIODE 1995-2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 588

2. CIJFERMATIGE ANALYSE VAN DE VERVROEGDE UITTREDING 591

3. VERVROEGDE UITTREDINGSROUTES IN HET BELGISCHE POSITIEVE RECHT 596

3.1. HET CONVENTIONEEL BRUGPENSIOEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5973.2. OUDERE WERKLOZEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6003.3. HET VERVROEGD PENSIOEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6083.4. DE OUDERE INVALIDEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 609

BESLUIT 611

613

FINANCIELE INCENTIEVEN EN LAAGBETAALD WERK. DE IMPACT VANHERVORMINGEN IN DE SOCIALEZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OP DEWERKLOOSHEIDSVAL IN BELGIE

DOOR LIEVE DE LATHOUWER en KRISTEL BOGAERTS

Centrum voor Sociaal Beleid, UFSIA - Universiteit Antwerpen

INLEIDINGZowat in heel de geïndustrialiseerde wereld alsook in België, werden in de loop vande jaren de beleidsprioriteiten verlegd. Terwijl in de jaren ‘70 inkomensbescher-ming centraal stond bij de uitbouw van de welvaartsstaat, zijn in de jaren ‘90 active-ring en ‘making work pay’ de prioritaire doelstellingen geworden. Centraal hierbijstaat de vraag naar de negatieve impact van welvaartsstaatinstituties op jobcreatie enarbeidsparticipatie. Hoge arbeidskosten ter financiering van de welvaartsstaat drei-gen investeringen en jobcreatie te belemmeren en vooral laaggeschoolde arbeid uitde arbeidsmarkt te prijzen (de productiviteitsval). Uitgebreide inkomensvoorzienin-gen en een hoge fiscale druk ontmoedigen het arbeidsaanbod wanneer laagbetaaldwerk nauwelijks meer of zelfs minder opbrengt dan werkloosheid (de werkloos-heidsval). In het discours rond de actieve welvaartsstaat wordt gepleit om naastsociale investeringen zoals vorming en ondersteunende voorzieningen (bv. kinder-opvang), ook hervormingen door te voeren in de richting van een meer arbeids-vriendelijke sociale zekerheid en fiscaliteit.

Deze bijdrage (1) maakt een analyse van de disincentieven in de sociale zekerheid ende (para)fiscaliteit in België. In een eerste paragraaf schetsen we het probleem vaneen toenemende uitkeringsafhankelijkheid en de rol van welvaartsinstituties. In eentweede paragraaf gaan we op zoek naar verklaringen voor de toegenomen (politieke)aandacht voor een aanbodstimulerend beleid en het verminderen van de werkloos-heidsval. In een derde paragraaf analyseren we aan de hand van het standaardsimula-tiemodel Stasim, ontwikkeld in opdracht van het federale ministerie van Tewerkstel-ling en Arbeid, de evolutie van de financiële vallen in België in de periode 1989-1999.In een vierde paragraaf evalueren we de impact van recente hervormingen in desociale zekerheid en de fiscaliteit ter bestrijding van de financiële val (2). Een vijfde

(1) Deze tekst verscheen eerder als CSB-bericht (november 2001). Omdat de tekst reeds in 2001 ver-scheen en alle berekeningen betrekking hebben op een periode waarin nog niet met EURO’s ge-werkt werd, zijn alle opgenomen bedragen nog in BEF.(2) Deze analyses werden eind 2001 gemaakt. Er werd voor de hervormingen in de fiscaliteit reke-ning gehouden met het voorontwerp van hervorming zoals het toen beschikbaar was. Ondertussen isevenwel een definitieve regeling van kracht die stapsgewijs zal worden doorgevoerd. Hiermee kondus geen rekening gehouden worden in deze analyses. Hetzelfde geldt voor de Vlaamse hervormingvan de kinderopvangkosten. Sinds 1 juli 2002 is deze nieuwe regeling van kracht. In de analyse werdde oude ouderbijdragenregeling van Kind & Gezin opgenomen.

615


paragraaf inventariseert een aantal kritische bedenkingen bij inkomensaanvullendesubsidies voor lage lonen (in-work benefits) vanuit buitenlandse ervaringen inz. inde Angelsaksische landen. Een zesde paragraaf vat ten slotte de belangrijkste inzich-ten van deze bijdrage samen.

1. TOENEMENDE VERAFHANKELIJKING EN DE ROL VAN WELVAARTSINSTITUTIES

Verafhankelijking: vooral een probleem van laaggeschoolden – België, en vooralVlaanderen, kende sinds de tweede helft van de jaren ‘90 een significante werkgele-genheidsgroei. Niettemin blijven tewerkstellingsgraden voor specifieke groepenzoals ouderen, jongeren, vrouwen en vooral laaggeschoolden comparatief laag(Hoge Raad voor de Werkgelegenheid 2001). Over langere tijd beschouwd is erbovendien sprake van een groeiende tewerkstellingskloof tussen hoog- en laagge-schoolden. De tewerkstellingskans van laaggeschoolden daalde tussen 1976 en 1997van 46% naar 31%; deze van hooggeschoolden bleef met 83% op een stabiel hoogniveau (CSB-enquête, Vlaanderen). Personen met weinig (formele) kwalificatiesfalen in toenemende mate om economische zelfstandigheid en financiële bestaans-zekerheid op te bouwen door middel van marktarbeid. Enquêtegegevens leren dathet percentage actieven (25-65 jarigen) dat arm is op basis van marktinkomen (dezgn. pre-transfer armoede) in Vlaanderen steeg van 14% naar 21% tussen 1976 en1997 (3) (Marx et al., 2001). Deze ontwikkeling weerspiegelt een stijgende uitke-ringsafhankelijkheid, inzonderheid bij laaggeschoolde actieven. In België steeg tus-sen 1985 en 1997 het aantal laaggeschoolden met een uitkering van 23% naar 34%,bij hooggeschoolden van 7% naar 11% (4) (tabel 1). Ook comparatieve gegevens wij-zen op een hoge uitkeringsafhankelijkheid voor België. Het aantal actieven (<65jaar) met een uitkering liep in België tussen 1980 en 1998 op van 37 tot 49 op 100werkenden. Dit is naar internationale standaard zeer hoog (Nederlands ministerievoor Sociale Zaken en Werkgelegenheid 1998, 2001).

TABEL : HET AANDEEL PERSONEN MET EEN VERVANGINGSUITKERING OP ACTIEVE LEEFTIJD (1)NAAR SCHOLINGSNIVEAU (2), BELGIE 1985-1997.

1985 1988 1992 1997

Allen 17,2 19,2 2,1 21,4Laaggeschoold 23,5 26,3 31,5 34,3Hooggeschoold 7,2 9,2 10,5 10,9

Noot: (1) Actief wordt gedefinieerd als mannen van 25-65 jaar en vrouwen van 25-60 jaar; personen jonger dan25 jaar die werken of uitkeringsafhankelijk zijn worden eveneens als beroepsactief geteld. (2) Laaggeschoold is ten hoogste lager secundair onderwijs; hooggeschoold is Hobu of universitair onderwijs. Bron: CSB-enquêtes.

(3) Bij pre-transfer armoede wordt het aantal gezinnen gemeten dat moet rondkomen met een(netto)gezinsinkomen lager dan 50% van het gemiddeld equivalent gezinsinkomen nà aftrek van desociale uitkeringen. Het pre-transfer inkomen kan beschouwd worden als een indicator voor marktin-komen (in hoofdzaak inkomen uit arbeid).(4) De CSB-bestanden laten slechts toe om het aantal personen met een vervangingsuitkering naarscholingsniveau te berekenen vanaf 1985.

616

FINANCIELE INCENTIEVEN EN LAAGBETAALD WERK ...

Voor een verklaring van de persistente lage werkgelegenheid en hoge uitkerings-afhankelijkheid bij laaggeschoolden, worden in de literatuur verschillende factoren,aangevoerd (voor een overzicht de Beer, 2001; Ferrera, 2000). Technologische ont-wikkelingen zijn veelal arbeidsbesparend en stellen steeds hogere eisen op het vlakvan kennis, vaardigheden en intellectuele soepelheid. De globalisering van de eco-nomie (economische productie op wereldschaal) verplicht bovendien hoogontwik-kelde economieën hun comparatief voordeel uit te spelen, dat precies gesitueerd isin kennisintensieve en hoogtechnologische sectoren. De verschuiving van indus-trie naar diensten speelt in het nadeel van laaggeschoolden, want manuele laagge-schoolde jobs gingen verloren in de industrie, terwijl in de tertiaire sector vooralkennisintensieve jobs bijkwamen. Daarbij speelt ook het fenomeen van “overscho-ling” een rol, waarbij overblijvende laaggekwalificeerde banen worden ingenomendoor hogergeschoolden ten nadele van laaggeschoolden. Voor Vlaanderen komtonderzoek tot de vaststelling dat in 35% van de vacatures iemand wordt aangewor-ven met een hoger scholingsniveau dan oorspronkelijk gevraagd in de vacature(Denolf, 1999; Lamberts en Gheldof, 2000). Werkgevers werven liever hogerge-schoolden aan, zelfs voor lagergekwalificeerde banen, omdat zij aan scholing vaar-digheden verbinden die, steeds belangrijker worden in de moderne arbeidsorganisa-tie (grotere flexibiliteit, communicatief vermogen, zelfverantwoordelijkheid, cre-atief denken, werken in groep). Ten slotte is er de vraag naar de negatieve impactvan welvaartsstaatinstituties op de arbeidsparticipatie. Welvaartsvoorzieningen(minimumlonen, sociale zekerheid, fiscaliteit) spelen vooral in het nadeel van lager-geschoolden. Een hoge fiscale en parafiscale druk (5) ter financiering van de wel-vaartsstaat, werkt remmend op investeringen en jobcreatie en prijst in de eersteplaats laaggeschoolden uit de markt (productiviteitsval). Door de combinatie vansociale zekerheid, (para)fiscaliteit en kosten verbonden aan ‘uit huis gaan werken’,wordt laagbetaald werk niet langer lonend (de werkloosheidsval).

Disincentieven in inkomensarrangementen – De bezorgdheid voor de negatieveimpact van welvaartsvoorzieningen op het arbeidsaanbod steunt op de combinatievan drie onderscheiden institutionele kenmerken van het continentaal sociaal model.

Ten eerste worden genereuze uitkeringen toegekend in combinatie met een langeuitkeringsduur. Voor de Belgische werkloosheidsverzekering, als belangrijksteinkomensvoorziening voor werklozen, geldt dat de uitkeringen niet hoog zijn voormodale lonen maar wel voor lage (minimum)lonen (voor een cijfermatige uitwer-king zie paragraaf 3). Het zwakke verzekeringskarakter aan de uitkeringszijde (lagemaximale uitkeringen, sterk gezinsgemoduleerde uitkeringsstructuur) zorgt erimmers voor dat voor personen met een hoger inkomen (het modale loon of hoger)de levenstandaard bij werkloosheid relatief laag blijft. Maar voor werklozen met eenlaag verdienpotentieel (minimumloon of iets daarboven) dreigen de hoge fiscaledruk, het wegvallen van selectieve voorzieningen (o.m. de verhoogde kinderbijsla-

(5) Tussen 1960 en 1998 stijgt het aandeel van belastingen en sociale bijdragen in het BBP van 26,3%tot 46,6% (Ministerie van Financiën).

617


gen) en de bijkomende kosten verbonden aan werk (inz. kinderopvangkosten) eenlaagbetaalde job financieel weinig aantrekkelijk te maken. Deze situatie kan boven-dien zeer lang aanhouden in de tijd door de lange uitkeringsduur. De uitkerings-duur is atypisch lang voor werklozen in België (De Lathouwer, 1997). De uitkerin-gen onder de verzekering zijn in de regel onbeperkt in de tijd voor werklozen zon-der andere gezinsinkomsten (kostwinners, eenouder, alleenstaanden). Voor werklo-zen met andere verdienende gezinsleden (de zogenaamde ‘samenwonenden’, voor-namelijk gehuwde vrouwen en inwonende kinderen) wordt de uitkeringsduurbeperkt door artikel 80 (6), maar de uitkeringen kunnen nog lang aanhouden in detijd. In tegenstelling tot de buitenlandse stelsels kunnen vrouwen in België lang vaneen uitkering genieten. In de meeste andere landen gaat de werkloze na uitputtingvan rechten onder de werkloosheidsverzekering naar een sociaal bijstandsstelsel,waar (gehuwde) vrouwen hun rechten veelal verliezen omwille van een bestaans-middelentoets. Door de lange duur van de uitkeringen kan de (financiële) ontmoedi-ging van arbeid lang aanhouden in de tijd.

Ten tweede waren uitkeringen lange tijd passief van aard. Op deze manier functio-neert de sociale zekerheid als een collectief vangnet om ‘economisch overbodigen’op een sociaal verantwoorde wijze te laten afvloeien van de arbeidsmarkt. De passi-viteit uit zich enerzijds door een zwakke koppeling van de uitkeringen aan vorming,werkervaring en arbeidsbemiddeling voor werklozen. Volgens de OESO-statistiekengeeft België minder uit voor vorming van werklozen dan andere landen (in 19980,17% van het BBP tegenover 0,28% in Frankrijk, 0,32% in Nederland, 0,35% inDuitsland, 0,48% in Zweden en 0,78% in Denemarken) (OECD, 2000). Illustratiefvoor het passieve aanbodsreducerende karakter van de sociale zekerheid is hetgroot aantal langdurig werklozen dat in een recente enquête verklaart nauwelijks tezijn benaderd door de publieke arbeidsbemiddeling. Van de langdurig werklozesamenwonenden heeft 60% het gevoel niet werkelijk hulp te ontvangen van dearbeidsbemiddeling bij het zoeken naar werk; één derde zegt nooit te zijn uitgeno-digd door de arbeidsbemiddeling voor een gesprek en ruim de helft zegt nooit eenvacatureaanbod te hebben gekregen (De Lathouwer et al., 2000). Door het gebrekaan sociale investering in menselijk kapitaal eroderen kennis, vaardigheden en nood-zakelijke arbeidsattitudes en doen er zich sociaal psychologische aanpassingsproces-sen voor bij werkloosheid (De Witte, 1993). Anderzijds komt de passiviteit ook totuiting in een lankmoedig controlebeleid. Hoewel sinds eind jaren ‘80 het sanctiebe-leid werd verstrengd (toevoeging van nieuwe sanctieartikels, bv. koppeling uitke-ringen aan het begeleidingsplan, verscherping van de strafmaat) blijft controlevan werklozen, eens in de werkloosheid verzeild, zeer beperkt. In de jaren ‘90

(6) Artikel 80 legt een beperking op van de uitkeringsduur voor werkloze samenwonenden met eennetto gezinsinkomen hoger dan een bepaalde inkomensgrens (636.742 BEF verhoogd met 25.470BEF per persoon ten laste, geïndexeerde bedragen per 1 juni 1999). Deze groep verliest de uitkering,indien de werkloze 1.5 maal (tot 1996 2 maal) de gemiddelde werkloosheidsduur overschrijdt, reke-ning houdend met leeftijd, geslacht en regio. Zo varieert de maximale uitkeringsduur voor vrouwentussen 2,5 jaar (Oostende, voor vrouwen jonger dan 36 jaar) en een ruime 8 jaar (Bergen voor +46jarige vrouwen).

618


schommelde de sanctiegraad tussen 1 à 2% (aantal sancties omwille van werkweige-ring, onbeschikbaarheid, zich niet aanbieden bij arbeidsbemiddeling of werkloos-heidsbureau of niet ingaan op PWA-aanbod in % van het totaal aantal uitkeringsge-rechtigd werklozen) (7). In 2000 werd het sanctiebeleid zelfs versoepeld met hetargument dat de uitvoeringsinstellingen sneller zullen sanctioneren indien de straf-maat minder streng is.

Ten derde zorgen de hoge lasten op arbeid (door sociale bijdragen en fiscaliteit)niet enkel tot een opwaartse druk op de loonkost, maar ook de werknemer houdtnetto aanzienlijk minder over van zijn/haar brutoloon. De werknemerswig d.i. hetaandeel van belastingen en sociale werknemersbijdragen in % van het brutoloon, ishoog in continentaal Europa (zie tabel 2). In vergelijkend perspectief behoort Belgiëtot de landen met een hoge werknemerswig. Voor modale lonen varieert de wig van31% (eenverdiener 2 kinderen) tot 42% (alleenstaande). Ook voor lage lonen is dewerknemerswig relatief hoog. Tot eind jaren ‘90 ging op minimumloonniveau resp.29% voor alleenstaanden, 20% voor eenoudergezinnen en 14% voor kostwinnersmet 2 kinderen van het bruto minimumloon naar de sociale zekerheid en de fiscali-teit.

TABEL 2 : WERKNEMERSWIG: BELASTING EN SOCIALE BIJDRAGEN ALS % VAN HET MODAAL BRUTOLOON (APW) (1), 1998.

In % van modale loon Alleenstaande Echtpaar 2 kinderen

Denemarken 43,4 36,4Duitsland 42,1 22,4België 41,8 30,8Zweden 34,4 34,4Nederland 34,4 29,6Frankrijk 27,3 20,8VK 25,2 23,6

Noot: (1) de average production worker (APW) heeft betrekking op het gemiddelde loon van voltijdse industriearbei-ders. Bron: OECD Taxing Wages 1998-1999.

Zoekgedrag en disincentieven – De combinatie van hoge vervangingsratio’s voorpersonen met een laag verdienpotentieel, lang durende uitkeringen en het passievekarakter van de uitkeringen, dreigt werklozen financieel en sociaal psychologisch teontmoedigen om naar werk te zoeken. Duurcijfers suggereren een zelfversterkend

(7) In 1999 waren er 13.422 sancties wegens vrijwillige werkloosheid, waarvan slechts 4.398 betrek-king hadden op daadwerkelijke controle van werklozen (werkweigering, onbeschikbaarheid, zichniet aanbieden bij arbeidsbemiddeling of werkloosheidsbureau en niet ingaan op PWA-aanbod);9.024 hadden betrekking op werkverlating (zelf ontslag genomen) of ontslag wegens billijke redenen(bv. een zware fout). Deze personen starten aldus hun werkloosheidsperiode met een sanctie.

619


effect van werkloosheid. Hoe langer men in de werkloosheid (kan) vertoeven, hoemoeilijker men eruit schijnt te geraken (Commissie Sociale Aangelegenheden,1997).

Zowel internationaal onderzoek als landensurveys geven empirische evidentie datniet alle werklozen effectief naar werk zoeken. Een eerste werkwijze die somsgehanteerd wordt, is een vergelijking tussen de administratieve werkloosheid (natio-nale werkloosheidscijfers) en de strengere gedefinieerde ILO-werkloosheid (8) (bv.in de OECD Job Study, Part 2, p.188). Deze vergelijking suggereert dat in sommigelanden, waaronder België, een aanzienlijk deel van de geregistreerde werklozen eenwerkloosheidsuitkering krijgt zonder werkzoekend te zijn. Volgens de ILO-definitieis vandaag in België nog maar 6,8 % van de beroepsbevolking werkzoekend, terwijlde administratieve werkloosheid nog steeds 10,2% bedraagt (gegevens april 2001,ministerie Tewerkstelling en Arbeid).

Een tweede werkwijze is specifiek enquêteonderzoek naar de arbeidsgeneigdheiden het zoekgedrag van werklozen. Vroeger onderzoek bij langdurig Vlaamse werklo-zen wees uit dat om en bij de helft van de langdurig Vlaamse werklozen zich hadteruggetrokken of had aangepast aan de werkloosheid en niet meer werkzoekendwas (De Witte, 1992). Een recente enquête bij (zowel kortdurig als langdurig) werk-lozen duidt aan dat slechts een ruime 40% actief naar werk zoekt (Doyen en Lam-berts, 2000). Vrouwen zoeken daarbij minder intensief dan mannen en langdurigwerklozen solliciteren minder dan kortdurig werklozen. In een enquête bij (nietgeschorste) langdurig werkloze samenwonenden, d.i. overwegend gehuwde vrou-wen, zegt slechts 30% nog effectief werkzoekend te zijn (De Lathouwer en Boga-erts, 2000). In internationaal vergelijkend onderzoek naar de arbeidsgerichtheid vanwerklozen op basis van de Eurobarometer rangschikt België zich bij landen met eeneerder groot aandeel van werklozen dat niet (langer) gericht is naar werk (‘employ-ment commitment’) (9) (Gallie, 2000). In België zegt 60% van de werklozen bereidte zijn tot werken, wat veel lager is dan in de Scandinavische landen (Denemarken83%, Zweden 79%), Nederland (80%) en de Angelsaksische landen (VK 78%, Ierland71%).

(8) De ILO-definitie van werkzoekend wordt gebaseerd op de Enquête naar de beroepsbevolking.Hierin vraagt men aan personen of zij (1) zonder werk zijn, (2) effectief naar werk zoeken gedurendede laatste 4 weken voor de enquête en (3) onmiddellijk beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt.Indien personen aan deze criteria beantwoorden worden zij volgens de ILO-definitie als werkzoe-kend gedefinieerd. De administratieve werkloosheidsgraad geeft het aantal niet-werkende werkzoe-kenden (UVW, andere verplicht ingeschrevenen en vrij ingeschreven niet-werkenden) in % van deberoepsbevolking.(9) De indicator van ‘employment commitment’ werd door Gallie (2000) berekend op basis van deEurobarometer studie (Employment in Europe Survey). Het is (ik citeer) ‘an indicator of non-financialemployment commitment, that is to say the desire to have some type of paid job irrespective offinancial need’ (Gallie, 2000: 113). Deze indicator wordt ook gebruikt in het Amerikaanse ‘Ouality ofworking life’ onderzoek en in een aantal Britse studies. Voor de werklozen was de specifieke format ‘if you were to get enough money to live as comfortably as you would like for the rest of your life,would you want to work somewhere or would you want to remain without a job’.

620


GRAFIEK 1 : PERCENTAGE WERKLOZEN DAT BEREID IS TOT WERKEN (‘EMPLOYMENT COMMITMENT’).

Bron: Eurobarometer (overgenomen uit Gallie 2000).

Niettegenstaande uit bovenstaande resultaten blijkt dat een aanzienlijke groep vanwerklozen niet (langer) naar werk zoekt of gericht is naar werk, blijft de vraagbestaan of er een directe relatie bestaat tussen de generositeit van de uitkeringen ende arbeidsmotivatie van werklozen. Het vele (veelal econometrische) onderzoekvindt – althans in algemene zin en op grote schaal – geen empirisch uitsluitsel overde negatieve effecten van de hoogte van de uitkeringen op de werkloosheidsduur(een indicator voor arbeidsmotivatie). Studies voor Europa laten doorgaans geen sig-nificant verband zien tussen uitkeringshoogte en herintrede. Verschillende studiesin de VS vinden wel significante verbanden, maar de omvang ervan is zo gering datde effecten zeker niet sterk genoeg zijn om de werkloosheid te verklaren (een elasti-citeit van minder dan 1, wat wil zeggen dat een uitkeringsverlaging met 10% dewerkloosheidsduur met maximaal 10% zou verlagen). Micro-economisch onderzoekvindt een eenduidiger verband over de invloed van de uitkeringsduur op de langdu-rige werkloosheid. Rond het moment dat de maximale uitkeringsduur wordt bereiktwordt een verhoogde uitstroomkans geregistreerd, maar de meeste studies kunnenwegens gebrekkige data niet de precieze uitstroombestemming nagaan (voor eenoverzicht Atkinson en Micklewright, 1991; Atkinson en Mogensen, 1993; Pedersenen Westergard-Nielsen, 1993; OECD, 1998).

Ook uit het internationaal vergelijkend onderzoek naar arbeidsgerichtheid van werk-lozen (zie supra Gallie, 2000) blijkt geen verband met de hoogte van de inkomens-bescherming. In de Scandinavische landen met doorgaans hoge uitkeringen zijn

621

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

West D

uitsla

nd

Spanje

Fra

nkrijk

België

Ooste

nrijk

Oost-D

uitsla

nd

Portu

gal

Ierland

Italië

VK

Zw

eden

Nederland

Denem

arke

n

%


werklozen even sterk gericht op werk dan in de VK met veel lagere uitkeringen. Desterke arbeidsgerichtheid van werklozen in de Scandinavische landen lijkt veel meerte maken te hebben met de actieve begeleiding van werklozen, werkervaring, vor-ming en controle. Dit zijn typisch institutionele kenmerken van de uitkeringsstelselsin de Scandinavische landen (Lodemel, e.a., 2001; Nicaise, 2001). Door deze ken-merken blijken een hoog niveau van inkomensbescherming en een hoge arbeidsbe-reidheid samen te kunnen gaan.

2. DETERMINANTEN VAN DE VERSCHUIVING VAN DE PASSIEVE NAAR ACTIEVE WELVAARTSSTAAT

De actieve welvaartsstaat veronderstelt meer mensen aan het werk en minderuitkeringsafhankelijkheid. Met het discours rond activering en ‘werken lonendmaken’, verschuift het accent van een vraagbeleid naar een aanbodsbeleid. We kun-nen vier maatschappelijke ontwikkelingen onderkennen die de problematiek van dewerkloosheidval in België op de politieke agenda hebben gezet.

2.1. ONTWIKKELINGEN OP DE ARBEIDSMARKTTen eerste hebben ontwikkelingen op de arbeidsmarkt het probleem van dewerkloosheidsvallen op de agenda gezet. Sinds halverwege de jaren ‘90 zijn wegetuige van een ommekeer in de werkgelegenheid. Tussen 1994 en 2000 werdenbijna 240.000 banen gecreëerd in België (de werkgelegenheidsgraad stijgt van56,6% in 1995 naar 60% in 2000). De administratieve werkloosheid daalde (d.w.z.uitkeringsgerechtigde volledig werklozen) van 555.252 in 1995 naar 439.148 in2000 (MTA, 2000). De arbeidsmarkt wordt vandaag gekenmerkt door een situatievan arbeidskrapte. Een groeiend aantal vacatures blijkt steeds moeilijker invulbaar tezijn (Lamberts, e.a., 1999). Anderzijds blijft de totale uitkeringsafhankelijkheid bij deactieve generatie (met inbegrip van niet-werkzoekende statuten zoals brugpensioe-nen, oudere werklozen en loopbaanonderbrekingen) met een ruime 873.000 perso-nen zeer hoog (cijfers 1999, RVA Jaarverslagen). Bovendien groeit de beroepsbevol-king (werkenden en werkzoekenden samen) veel trager aan ten gevolge van dedemografische ontwikkelingen (de vergrijzing van de bevolking). Door deze ontwik-kelingen verschuift het accent van een tekort aan jobs naar een tekort aan reëelarbeidsaanbod. De situatie van arbeidskrapte leidt tot een grotere druk op de aan-zienlijke reserve van onbenutte arbeidskrachten (langdurig werklozen, ouderen,thuiswerkende vrouwen). Maar de vraag blijft of de zgn. knelpuntberoepen über-haupt kunnen worden ingevuld door deze arbeidsreserve. De knelpuntberoepenverwijzen in de eerste plaats naar een mismatch tussen gevraagde en bestaande kwa-lificaties. De belangrijkste oorzaak voor het groot aantal niet ingevulde vacatureszouden kwalitatieve tekorten zijn, d.w.z. een gebrekkige opleiding, tekort aan vaar-digheden en nuttige werkervaring (Steunpunt Werkgelegenheid, Arbeid en Vor-ming, 1999). Laaggeschoolde jobs geraken weliswaar evenzeer moeilijker ingevuld.Hierbij spelen kwantitatieve tekorten d.w.z. een tekort aan leerlingen in bepaaldestudierichtingen en ongunstige arbeidsomstandigheden, bv. vuil, ongezond werk, télage lonen, ongunstige werktijden waardoor men de job niet wenst uit te voeren.

622


Naast de problematiek van de arbeidskrapte stelt zich de vraag of het activeringsbe-leid zelf een opwaarts effect heeft gehad op de lage lonen. Het doel van de veelheidaan gesubsidieerde banenplannen (patronale bijdrageverminderingen, activeringvan sociale uitkeringen,...) is om meer jobs te creëren aan de onderkant van dearbeidsmarkt. Deze jobs bieden veelal een verloning aan om en rond het niveau vanhet minimumloon. Het is precies bij lage lonen dat de problematiek van de werk-loosheidsvallen het meest accuut is. Indien het activeringsbeleid succesvol isgeweest kan men vermoeden dat het aandeel van lage lonen zou stijgen. In Belgiëbestaan er evenwel geen gegevens over de omvang van de groep minimumloners enhun evolutie over de tijd (voor andere landen zie Nobre, 2001). In België bestaandoorgaans hogere sectoriele CAO-minimumlonen dan het ‘interprofessioneel’ onder-handelde gewaarborgde gemiddelde minimumloon, zoals ook blijkt uit vergelijkin-gen van het ministerie voor Tewerkstelling en Arbeid (1998: 157 e.v.).

Op basis van enquêtegegevens kan men een lage loonindicator definiëren. Naaranalogie met de Eurostat indicator (Marlier en Ponthieux, 2000), die lage lonen defi-niëren als 60% van het mediaan loon, vinden we geen indicatie van een toenamevan het aandeel van voltijds werkende laagverdieners in België. Tussen 1985 en1997 is het aandeel van personen dat werkt aan een (netto)loon lager dan 60% vanhet mediaan loon in België gestegen van 7,7% naar 10,8%, maar dit is vooral hetgevolg van een gevoelige toename van deeltijdse banen (tabel 3). Het aandeel deel-tijdsen binnen de werkende bevolking steeg in deze periode van 9% naar 15%. Hetaandeel personen dat werkt aan een laag loon gecorrigeerd voor aantal gewerkteuren, d.i. de gestandaardiseerde lage loon indicator, is althans tot 1997 quasi stabielgebleven. Voltijds lage loonarbeid en loonongelijkheid is in landen zoals België tengevolge van collectief loonoverleg en sociale zekerheid relatief gering in tegenstel-ling tot landen van het Angelsaksische model met veel grotere beloningsverschillen(10) (OECD, 1996, 1997).

TABEL 3 : INDICATOREN VAN LAGE LONEN (1), BELGIE, 1985-1997.

1985 1997

% werknemers met een laag loon 7,7 10,8% werknemers met een laag loon gestandaardiseerd voor arbeidsduur 4,4 4,7% deeltijds werkenden (2) 9 15

Noot: (1) Gedefinieerd als een (netto)loon lager dan 60% van het mediaan loon. (2) Op basis van de (Europese) enquête naar de beroepsbevolking. Bron: SEP-CSB.

(10) Een OECD-studie uit 1996 leert dat in België slechts 7,2% van de voltijds werkenden een loonverdient beneden 66% van het mediaan loon tegenover 11,9% in Nederland, 13,3% in Frankrijk enDuitsland, 19,6% in het VK en zelfs 25% in de VS (cijfers begin jaren negentig). De beperkte lageloonincidentie hangt samen met een beperkte loonongelijkheid in België in vergelijking met anderelanden (OECD, 1996; Marlier en Ponthieux, 2000).

623


2.2. HET PARADIGMA VAN DE ‘ACTIEVE WELVAARTSSTAAT’De centrale doelstelling van de ‘actieve welvaartsstaat’ is het terugdringen van deuitkeringsafhankelijkheid en de verhoging van de arbeidsparticipatie. De actievewelvaartsstaat gaat over een hertekening van de welvaartsstaat, waarbij een nieuwevenwicht tussen uitkeringen en actief arbeidsmarktbeleid, rechten en plichten,positieve (‘the carrot’) en negatieve (‘the stick’) prikkels en tussen de gebruiktemethoden van anonieme transfers versus gepersonaliseerd maatwerk aan de orde is(Deleeck, 2000; Nicaise, 2001; De Lathouwer, 2001). Het paradigma van de ‘actievewelvaartsstaat’ brengt het discours rond de grondslagen van de welvaartsstaatopnieuw in een stroomversnelling.

Het principiële debat is terug te voeren tot (oude) opvattingen over verantwoorde-lijkheid en burgerschap, die de uiteindelijke grondslag vormen van de inrichtingvan de welvaartsstaat. In het sociaal democratische gedachtegoed ligt het accent opsociale risico’s en collectieve verantwoordelijkheid. Sociale risico’s zijn niet hetgevolg van individuele keuzes (schuld), maar van ‘calamiteiten’ waardoor ze ont-daan worden van hun morele lading en individueel karakter (Van der Veen, 1999).Omdat sociale ongelijkheid niet het gevolg is van persoonlijke verantwoordelijkheidis er een basis voor collectieve (en verplichte) arrangementen. De overheid is ver-antwoordelijk om sociale zekerheid en voorzieningen te organiseren met het oog opgelijke levenskansen van burgers. In het (neo)liberale gedachtegoed ligt het accentop individuele risico’s en persoonlijke verantwoordelijkheid. De markt is de domi-nante institutie en ongelijkheid is vooral de resultante van verschillen in inspannin-gen en een goed gebruik van persoonlijke talenten, dus van persoonlijke verant-woordelijkheid. Burgers hebben in de eerste plaats de plicht om via arbeid in hunonderhoud (en dat van hun gezin) te voorzien; de rol van de overheid ten aanzienvan sociale zekerheid en sociale voorzieningen dient per definitie minimaal te blij-ven.

Met het activeringsdebat krijgt het aanbodsdenken, de problematiek van dewerkloosheidsvallen en de negatieve impact van welvaartsinstituties een grotereaandacht. In het ideologische discours komt het evenwicht tussen equity (inko-mensen sociale bescherming) en efficiency (jobcreatie en arbeidsparticipatie) entussen rechten en plichten (verantwoordelijkheid van diverse actoren versus collec-tieve verantwoordelijkheid) centraal te staan.

2.3. EEN STERKERE EUROPESE DYNAMIEKEen derde belangrijke ontwikkeling, die België onder druk zet om de problematiekvan incentieven en werkloosheidsvallen op de agenda te plaatsen, is de Europesedynamiek van de ‘open coördinatiemethode’ en de techniek van werkgelegenheids-richtsnoeren. In de Europese werkgelegenheidsrichtsnoeren wordt uitdrukkelijkaan de lidstaten gevraagd om een ‘employment friendly’ sociaal beleid te voerendoor de nationale uitkerings-, belastingen opleidingsstelsels te herzien zodat zij deinzetbaarheid actief ondersteunen (Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, 2000).

624


De beleidsmethodologie van open coördinatie – ook ‘management by objectiveapproach’ genoemd – werd voor het eerst gebruikt in 1997 op de Europese Top vanLuxemburg. Via gemeenschappelijke afspraken over doelstellingen, richtsnoeren,benchmarking en kwantitatieve indicatoren sporen de lidstaten elkaar aan tot betereprestaties (‘peer pressure’). De Nationale actieplannen die voor het eerst in 1998werden opgesteld gaven een nieuw impuls aan het nationale beleid. De verantwoor-delijkheid voor de uitvoering van het beleid blijft wel bij de nationale lidstaten maarvia de open coördinatiemethode en de richtsnoeren leidt de Europese werkgelegen-heidsstrategie tot aanzienlijke druk op de nationale regeringen om gezamenlijkafspraken te maken over de hervorming van sociale zekerheids-, werkervaring- enopleidingsstelsels (Visser, 2001).

2.4. ONTWIKKELINGEN IN DE BUDGETTAIRE SITUATIEEen vierde ontwikkeling is de verbeterde budgettaire situatie op het einde van dejaren ‘90 die (politieke) mogelijkheden creëert om de trade-off tussen inkomensbe-scherming en financiële incentieven te overstijgen door de werkloosheidsval weg tewerken via positieve prikkels (verhoging van de laagste lonen) en tegelijk een ver-hoging van de (laagste) uitkeringen door te voeren. België kende jarenlang een pro-blematische toestand inzake overheidsfinanciën. In de jaren ‘80 liep het netto tefinancieren begrotingstekort op tot liefst 13% van het BBP. Sinds de tweede helftvan de jaren ‘80 stond het beleid in het teken van het terugdringen van dit begro-tingstekort. Mede onder druk van het Europese Verdrag van Maastricht (1993) werdin 1996/1997 het begrotingstekort teruggedrongen tot 3% van het BNP en in 2001werd voor het eerst een begroting in evenwicht bereikt. Hoewel de toestand van deoverheidsfinanciën precair blijft wegens de blijvende hoge staatsschuld (in 1999nog 106% van het BNP t.o.v. de Maastrichtnorm van 60% van het BNP) en de afge-sproken begrotingsconsolidatie in het stabiliteits- en groeipact van de regering,creëert de positieve budgettaire evolutie nieuwe mogelijkheden om een aanbodsti-mulerend beleid te voeren via positieve prikkels (sociale investering in werkerva-ring, vorming, lastenverlaging, afbouwen van de werkloosheidsvallen) en niet vianegatieve prikkels (afbouw van de uitkeringen).

De keuze voor een afbouw van sociale uitkeringen in de trade-off tussen inkomens-bescherming en financiële incentieven, zou ingrijpende gevolgen hebben voor dearmoede. Het is precies dankzij een uitgebreide sociale bescherming dat de landenvan continentaal sociaal Europa een lage werkgelegenheidsgraad kunnen verzoenenmet een lage armoede (Cantillon, Marx en Van den Bosch, 1997; European Commis-sion, 1997; Atkinson, 1999). Armoede komt in België weinig voor dankzij hogelonen (in tegenstelling tot de VS waar er sprake is van een probleem van ‘workingpoor’), maar vooral dankzij een genereuze bescherming voor niet-werkenden. Het isin de eerste plaats bij niet-werkenden dat armoedeverschillen tussen landen zeersterk uiteenlopen (zie grafiek 2). In de Scandinavische en de Benelux-landen wordtarmoede bij niet-werkenden comparatief laag gehouden dankzij een ruime sociale

625


zekerheid. In de Angelsaksische landen daarentegen worden door de veel beperkte-re stelsels van sociale zekerheid groepen zonder kansen op de arbeidsmarkt gecon-fronteerd met uitzonderlijke hoge armoederisico’s.

GRAFIEK 2 : PERCENTAGE ARMEN OP ACTIEVE LEEFTIJD IN ENKELE OESO-LANDEN, BEGIN JARENNEGENTIG.

Noot: arm=gezinsinkomen lager dan 50% gemiddeld equivalent gezinsinkomen.Bron: LIS (Marx enVerbist, 1998).

Als internationaal onderzoek iets leert, dan is het dat een lage armoede hoge socialeuitgaven vergt. Comparatief onderzoek wijst op een robuuste sterke inverse relatietussen de omvang van de sociale bescherming en armoede (Cantillon, Marx en Vanden Bosch, 1997; Mitchell, 1991). Landen met een hoog niveau van sociale uitgavenkennen een lage armoede, terwijl landen met een lage middeleninzet een hogerearmoede vertonen. Recente panelanalyses bevestigen dat een uitgebreide welvaarts-staat ook in grotere mate armoedepersistentie reduceert (OECD, 2001). De relatietussen de werkgelegenheidsgraad en armoede is veel minder rechtlijnig, zoals blijktuit comparatief armoedeonderzoek (zie supra). Ook landenstudies wijzen uit datwerkgelegenheidsgroei niet noodzakelijk minder armoede impliceert. Zo gingen inde jaren ‘90 de aantrekkende economie en de stijgende werkgelegenheid in België(inzonderheid Vlaanderen) samen met een stagnatie van de reële welvaartsgroei aande onderkant van de inkomensverdeling en bijgevolg een (beperkte) toename vande relatieve armoede (Cantillon, e.a., 1999). Ook in Nederland is ondanks de specta-culaire werkgelegenheidsgroei de ongelijkheid sinds 1985 toegenomen en de (rela-tieve) armoede gestegen (de Beer, 1999; Muffels, 1999; De Lathouwer, 2000). Voor

626

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

BE DK NW GE NL VK ZW AU SP CA VS

Werkend

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

BE DK NW GE NL VK ZW AU SP CA VS

Niet werkend

D D


deze paradox van banengroei en armoede kunnen twee verklaringen worden aange-voerd. Vooreerst gingen de nieuwe banen vooral naar gezinnen waar reeds iemandaan het werk was (herintredende vrouwen, schoolverlaters) en niet naar gezinnenwaar niemand werkte. De zwakste groepen zoals langdurig werkloze eeninkomens-gezinnen allochtonen hebben verhoudingsgewijze veel minder geprofiteerd van denieuwe banen. Een tweede verklaring ligt in de afgezwakte sociale beschermingvoor diegenen die alle werkgelegenheidsgroei ten spijt niet geïntegreerd geraken opde arbeidsmarkt. Zo werd in verschillende landen de inkomensbescherming afge-zwakt, met het oog op besparingen en activering (European Commission, 2000).Ook in België was sprake van een groeiende ontoereikendheid van sociale uitkerin-gen voor eeninkomensgezinnen, wat leidde tot een dualisering tussen werkendenen uitkeringstrekkers (tabel 4). Onder druk van Maastricht heeft het besparingsbe-leid van de afgelopen 15 jaar gezorgd voor stagnerende reële (minimale) uitkerings-niveaus en dalende maximale uitkeringen, terwijl in relatieve termen de uitkeringensteeds verder achterblijven bij de welvaart van gezinnen (bijlage 1 en 2). In 2001werden een aantal minima verhoogd (minimale werkloosheidsuitkeringen en deminimumpensioenen voor alleenstaanden en gezinshoofden) en voor 2002 wordennieuwe uitkeringsverhogingen vooropgesteld (o.m. in de werkloosheidsverzekeringen in het bestaansminimum met een stapsgewijze verhoging tegen 2005).

TABEL 4 : PERCENTAGE ARME GEZINNEN, EU-NORM*, BELGIE 1985-1997.

1985 1988 1992 1997

Gezinnen met uitsluitend vervangingsuitkering 12,8 15,4 17,7 19,0Gezinnen met uitsluitend werkloosheidsuitkering 30,0 38,7 46,0 57,9Gezinnen zonder vervangingsuitkering 2,8 1,6 3,1 1,9Alle gezinnen 6,0 5,9 7,2 7,7

Noot: * relatieve armoede gemeten o.b.v. gezinnen met een inkomen lager dan 50% van het gemiddeld equivalentgezinsinkomen. Bron: CSB-enquêtes.

3. DE PROBLEMATIEK VAN DE WERKLOOSHEIDSVAL

3.1. DE WERKLOOSHEIDSVAL VERSUS DE FINANCIELE VALIn het discours rond de werkloosheidsval staan in de eerste plaats financiële prikkelscentraal. Hierbij wordt de problematiek van de werkloosheidsval begrepen als eenprobleem van financiële vallen. Men spreekt over een financiële val indien werklo-zen (of ruimer niet-werkenden) geen of slechts een geringe verbetering mogen ver-wachten van hun (netto) beschikbaar gezinsinkomen bij overstap van niet-werk(werkloosheid, inactiviteit) naar een laagbetaalde baan. Wanneer een laag arbeidsin-komen niet meer of slechts weinig meer oplevert vanwege de te betalen belastingenen sociale premies en het wegvallen of verminderen van sociale voordelen bij (toe-

627


nemende) verdiensten, dan zal de betrokkene slechts een gering voordeel hebbenom een arbeidsbestaan te verkiezen boven een situatie van uitkeringsafhankelijk-heid.

Het arbeidsaanbod wordt echter niet enkel bepaald door financiële motieven. Zoduidt het recente waardenonderzoek voor België aan dat 73% van de Belgen gaatwerken omwille van een (goed) loon, maar 74% zegt evenzeer dat een prettigewerkomgeving een belangrijk motief is om te gaan werken (De Witte, 2000). Men-sen werken niet enkel om financiële redenen (de manifeste functie), maar ookomwille van de latente functies van arbeid. Arbeid geeft mogelijkheden tot persoon-lijke ontplooiing door tijdsstructurering, sociale status, sociale contacten, maat-schappelijke waardering en betrokkenheid (Gallie, 1999). Naast financiële overwe-gingen spelen in de beslissing om te gaan werken bijgevolg tal van andere (niet-financiële) overwegingen mee zoals de kwaliteit van het werk, de mogelijkhedenom arbeid en zorg te combineren en attitudes ten aanzien van werk (Sweeny, 1998;de Beer, 1996). De beschikbaarheid van goede voorzieningen zoals soepele kinder-opvang en goede mobiliteitsmogelijkheden spelen in de kosten-batenafweging tus-sen betaald werk en zorgarbeid een belangrijke rol. Daarnaast moet ook rekeningworden gehouden met socio-psychologische aanpassingsprocessen bij werkloos-heid, waardoor de overgang naar werk nà een periode van langdurige afwezigheidop de arbeidsmarkt niet vanzelfsprekend is. Onderzoek wijst uit dat langdurigewerkloosheid de attitudes van werklozen ten aanzien van arbeid beïnvloedt. Dewerkloze ontwikkelt socio-psychologische aanpassingsprocessen als beschermings-reactie op de werkloosheid, wat zich vertaalt in een afgenomen betrokkenheid opde arbeidsmarkt (De Witte, 1993; Gallie, 2000; Hoff, e.a., 1998). Omdat het arbeids-aanbod bepaald wordt door een complex geheel van factoren, blijft de vraag naar degrootte van de financiële meeropbrengst van werk opdat personen bereid zoudenzijn een baan te aanvaarden uiteindelijk een empirische kwestie. Nederlands onder-zoek geeft aan dat de financiële meeropbrengst die werklozen vooropstellen omeen baan te accepteren (het reservatieloon of het loon dat men minstens wil verdie-nen om te gaan werken) sterk kan variëren naargelang de kwaliteit van de baan. Zoworden weinig aantrekkelijke jobs enkel maar aanvaard wanneer de financiële belo-ning zeer hoog ligt (opbrengsten die tot gemiddeld zo’n 50% en in sommige geval-len zelfs 100% boven het minimumloon liggen). De reservatielonen schommelenweliswaar tussen onderscheiden groepen. Jongeren en allochtonen hebben een gro-tere bereidheid dan gemiddeld en oudere werklozen vertonen de laagste bereidheidom weinig aantrekkelijke jobs te aanvaarden (de Beer, 1996). Studies naar financiëlevallen, die een normering aanbrengen, blijven daarom speculatief (11). In het ver-volg van deze bijdrage werken we verder de invalshoek van de financiële vallen uit.

(11) Zo nemen bv. de Hoge Raad voor de Werkgelegenheid (1998) en Larmuseau en Lelie (2000) eenmeeropbrengst van 15% als een minimale vuistregel; de Europese Commissie werkt in haar rapportvan Social Protection in Europe 1999 met een nog bredere marge van 25% surplusratio.

628


3.2. METING VAN FINANCIELE VALLENIndicatoren voor financiële vallen kunnen op twee manieren worden berekend:door een empirische of door een standaardsimulatiebenadering. De ondertussen klassieke standaardsimulatiebenadering berekent voor een grootaantal typegevallen de netto-inkomens uit werk en niet-werk (werkloosheid, bij-stand, invaliditeit, inactiviteit) onder een aantal specifieke assumpties. Deze metho-de wordt o.m. toegepast door de OESO, waarbij voor een brede set van landen ver-vangingsratio’s worden berekend voor diverse typegezinnen en voor 2 loonniveaus(modale lonen aan de hand van de ‘average production worker’ (12) en 2/3de vandit modale loon). Bruto-vervangingsratio’s geven de verhouding weer tussen brutowerkloosheidsuitkeringen en de bruto lonen. In alle landen houden werklozenbruto aanzienlijk meer over wanneer ze werken dan wanneer ze van een uitkeringleven (zie OECD, 1994, table 8.1). Netto-vervangingsratio’s geven de verhoudingweer van het totale netto (gezins)inkomen in werkloosheid en in werk. Zij geveneen veel accurater beeld van de financiële vallen, omdat rekening kan wordengehouden met de fiscaliteit en parafiscaliteit, met kinderbijslagen, woonkosttoela-gen en diverse bijstandsvoorzieningen (OESO, 1999). De OESO-berekeningen wij-zen op financiële disincentieven in verschillende landen, vooral voor langdurigwerkloze kostwinners en eenoudergezinnen (grafieken 3a en 3b). Voor kortdurigwerklozen die aan een modaal loon gaan werken, positioneert België zich met nettovervangingsratio’s rond slechts een 60% (voor eenoudergezinnen zelfs lager) bij dezwakste landen. Dit is het resultaat van het zwakke verzekeringskarakter van de Bel-gische werkloosheidsuitkeringen. Er bestaan lage wettelijke vervangingsratio’s (60%voor gezinshoofden en alleenstaanden tot 1 jaar werkloos / 55% voor samenwonen-den eerste jaar werkloosheid). De loongrenzen voor de uitkeringsberekening zijnlaag: de werkloze bereikt reeds de maximale uitkering bij een brutoloon van ca.60.000 BEF. Dit is 78% van het gemiddelde loon van een voltijds werkende of 145%van het minimumloon. Er wordt een sterke gezinsmodulering gehanteerd met aan-zienlijk lagere uitkeringen voor langdurig werkloze alleenstaanden en samenwonen-de werklozen (zelfs bij aanvang van de werkloosheid). Voor langdurig werklozenmet een laag verdienpotentieel (door de OESO gemeten als 66% van het modaalloon) kent België een genereuzere bescherming voor gezinnen met kinderen (nettovervangingsratio’s van 80% voor koppels met kinderen en 85% voor eenoudergezin-nen) zonder evenwel tot de koplanden te behoren (dit zijn de Scandinavische lan-den en Nederland) (13).

(12) De average production worker (APW) heeft betrekking op het gemiddelde loon van voltijdseindustriearbeiders (zie bv. OECD (1995), Taxation, Employment and Unemployment). (13) Andere comparatieve studies die deze benadering (gedeeltelijk) hebben toegepast zijn: hetNederlands Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met berekeningen bij werkloosheid enbijstand voor 7 Europese landen (1995); het Nederlands Centraal Planbureau met soortgelijke bereke-ningen voor de EU-landen en 3 Amerikaanse deelstaten (1996) en het Britse Departement van SocialeZekerheid (1996) met berekeningen voor sociale bijstand in 24 landen. Vergelijkingen leren dat denetto-vervangingsratio’s in deze diverse studies gelijklopend zijn (Munzi, 1999).

629


De OESO-berekeningen kennen weliswaar een aantal tekortkomingen, waardoor definanciële val wordt onderschat voor België. Zo werd geen rekening gehouden metkinderopvangkosten bij de overgang van werkloosheid naar werk. Deze hebbennochtans een belangrijke impact op de financiële val. Ook worden enkel vervan-gingsratio’s voor eeninkomensgezinnen weergegeven, terwijl de groep van langdu-rig werklozen met een verdienende partner (tweeverdieners), die in België veel lan-ger dan elders van een uitkering kunnen genieten, een zeer relevant typegeval zijn(14). Ten slotte wordt ook enkel gekeken naar vervangingsratio’s bij voltijdse arbeiden niet naar de overgang naar deeltijds werk, dat nochtans in belang toeneemt.Deze tekortkomingen worden opgevangen in eigen berekeningen voor België diegepresenteerd worden in paragraaf 4.

Als nadeel van de standaardsimulatiebenadering wordt het theoretische karakter vande berekeningen naar voren geschoven. De keuze van gezinstypes en loonniveausroept vragen op naar de representativiteit van de typegevallen. Een alternatievewerkwijze die deze nadelen in principe ondervangt is de empirische benadering.Hierbij wordt gewerkt met micro-panel data van reële huishoudens op basis vanenquêtes. Men kan netto-vervangingsratio’s berekenen door het opgegeven inko-men van werkloze respondenten (of bruggepensioneerden, invaliden, bijstandsge-rechtigden,…) te vergelijken op het moment dat ze aan het werk waren en op hetmoment dat ze dit werk verloren. Deze benadering heeft het voordeel dat ze werktmet een reële verdeling van gezinssituaties en een reële inkomensverdeling. Zewerd toegepast in een studie voor de Europese directoraat-generaal Employmentand Social policy op basis van de European Community Household Panel (ECHP).De resultaten werden gepubliceerd in Social Protection in Europe (European Com-mission, 1997 en 1999). De Commissie concludeert dat netto empirische vervan-gingsratio’s veel lager liggen dan in standaardsimulaties en dat er niet echt sprake isvan substantiële financiële disincentieven in de meeste EU-landen. De empirischebenadering heeft weliswaar een groot aantal tekortkomingen, waardoor deze con-clusie met grote omzichtigheid dient te worden begrepen. Ten eerste zijn er eenaantal technische problemen bij survey onderzoek. Zo zijn de steekproeven meestalwel voldoende omvangrijk om betrouwbare uitspraken te doen voor de totale bevol-king en grote deelgroepen, maar niet voor relatief kleine subgroepen, bv. werklozeeenoudergezinnen met 2 kinderen. Bovendien zijn financiële vallen het resultaat vaneen complex samenspel van vele institutionele voorzieningen die in enquêtes veelalniet voldoende gedetailleerd bevraagd worden. Ten tweede kunnen empirische ver-vangingsratio’s op gezinsniveau niet controleren voor reële wijzigingen in gezinssi-tuatie of in de arbeidspositie van de andere gezinsleden. Dit kan opgelost wordendoor zich te beperken tot individuele vervangingsratio’s, maar deze geven niet lan-ger wijzigingen weer in de levensstandaard van gezinnen (met inbegrip van gezins-gebonden voordelen). Enkel door gesofistikeerde micro-simulatiemodellen kunnengecombineerde effecten van fiscaliteit en uitkeringen geschat worden (Cantillon,Lambert en Verbist, 1993; Sutherland, 2001). Ten derde kunnen empirische vervan-gingsratio’s in principe enkel iets vertellen over de financiële gevolgen van de over-

(14) De OECD heeft in zijn publicatie van 1999 betreffende ‘Benefit systems and Work incentives’voor een beperkt set van landen berekeningen opgenomen die de impact van kinderopvangkostenweergegeven. Voor België ontbreken in de studie evenwel zulke resultaten. Ook worden een aantalsimulaties opgenomen voor tweeverdienersgezinnen, maar deze zijn moeilijk vergelijkbaar met denetto vervangingsratio’s voor eeninkomensgezinnen (OECD, 1999).

630


stap van werk naar werkloosheid. Het omgekeerde, nl. de empirische meeropbreng-sten bij herintrede (van werkloos naar werk) kunnen moeilijk onderzocht worden.Het gevaar op vertekening is groot indien enkel werklozen met voldoende verdien-potentieel (en dus hoge arbeidssurplusratio’s) de overgang maken terwijl anderen inde werkloosheid blijven zitten mede omwille van financiële disincentieven.

GRAFIEK 3A : NETTO-VERVANGINGSRATIO’S BIJ KORTDURIGE WERKLOOSHEID VOOR MODALEEN LAGE LONEN (2/3 MODAAL)*

modale lonen 2/3 modale lonen

Noot: * Voor modale lonen wordt in de meeste internationale vergelijkingen gewerkt met het APW-level. De AverageProduction Worker heeft betrekking op het gemiddelde loon voor een voltijdse industriearbeider (inclusief vakantie-geld). In 1997 bedroeg het jaarlijks APW 1.082.901 BEF (bruto) voor België. Dit is 1,9 x het (interprofessioneel)minimumloon. 2/3 APW vertegenwoordigt 128% van het minimumloon.Bron: OECD (1999), Benefit systems and workincentives 1999.

631

alleenstaande

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

NL Zw F B DK D VK IRL

alleenstaande

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

NL DK B F Zw VK D IRL

koppel m et 2 kinderen

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

NL Zw DK F D VK IRL B


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

DK NL Zw F VK B D IRL

eenoudergezin m et 2 kinderen

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

NL Zw DK F D VK IRL B


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Zw DK NL F B D IRL VK

alleenstaande alleenstaande

koppel met 2 kinderenkoppel met 2 kinderen

éénoudergezin met 2 kinderen éénoudergezin met 2 kinderen

IRLIRL

IRLIRL

IRL IRL


GRAFIEK 3B : NETTO-VERVANGINGSRATIO’S BIJ LANGDURIGE WERKLOOSHEID VOOR MODALEEN LAGE LONEN (2/3 MODAAL).

modale lonen 2/3 modale lonen

632

alleenstaande

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

NL Zw D VK DK B F IRL

alleenstaande

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

NL Zw D VK DK B F IRL


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Zw DK NL VK B IRL D F


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Zw VK NL DK B IRL D F


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Zw DK NL VK B IRL D F


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Zw B NL DK D VK IRL F

alleenstaande alleenstaande

koppel met 2 kinderenkoppel met 2 kinderen

éénoudergezin met 2 kinderen éénoudergezin met 2 kinderen

IRLIRL

IRLIRL

IRL IRL


4. FINANCIELE VALLEN IN DE JAREN NEGENTIG VOOR BELGIE

In deze paragraaf wordt een analyse gemaakt van de evolutie van de financiële val-len in de jaren ‘90 voor diverse typegezinnen in België op basis van de standaardsi-mulatie benadering. Het Centrum voor Sociaal Beleid voerde in het verleden reedssoortgelijke berekeningen uit op één moment in de tijd in opdracht van het federaleministerie van Tewerkstelling en Arbeid (De Lathouwer, 1996) en van de Vlaamseminister van Werkgelegenheid in het kader van het Viona onderzoeksprogramma(Cantillon, De Lathouwer en Thirion, 1999). Voor soortgelijke analyses (met inbe-grip van de invaliditeitsuitkeringen) verwijzen we naar de studie van Larmuseau enLelie (2001). De gepresenteerde standaardsimulaties in deze bijdrage zijn gebaseerdop STASIM (Statisch Simulatiemodel). Dit model werd ontworpen in opdracht vanhet federale ministerie voor Tewerkstelling en Arbeid binnen het Agora onderzoeks-programma (De Lathouwer en Bogaerts, 2001). Dit gebruiksvriendelijkstandaardsimulatiemodel laat toe om simulaties door te voeren voor een breedgamma van werkloze en werkende type-gezinnen over de periode 1989-2001. Indeze paragraaf gaan we eerst in op de assumpties die gehanteerd werden in hetmodel. Vervolgens illustreren we een aantal resultaten voor 1999 en bekijken we deevolutie van de financiële val over de periode 1989-1999. We kiezen voor 1999omdat vanaf 2000 een aantal hervormingen werden doorgevoerd, die precies totdoel hadden de werkloosheidsval te reduceren. De impact van deze hervormingenop de financiële val wordt afzonderlijk geanalyseerd in paragraaf 5.

4.1. ASSUMPTIES BIJ DE STANDAARDSIMULATIESStandaardsimulaties vertrekken vanuit een groot aantal assumpties, waarmee dientrekening te worden gehouden bij de interpretatie van de resultaten. – De berekeningen vertrekken van langdurige werkloosheid of bijstandsafhankelijk-heid en bekijken de financiële opbrengst bij de overgang naar werk voor een bredeloonwaaier vertrekkend bij het interprofessioneel minimumloon (bv. voor 2000bedraagt dit 45.968 BEF voor een werknemer van minimaal 22 jaar en 1 jaar anciën-niteit, inclusief vakantiegeld) gaande tot 200% van het minimumloon. – De berekeningen hebben betrekking op niet-oudere werklozen. Omdat ouderen,onder bepaalde voorwaarden, hogere uitkeringen (werkloosheidsuitkeringen metanciënniteitstoeslagen, brugpensioenen) kunnen genieten zijn financiële vallen voorhen aanzienlijk groter. – De berekeningen worden gemaakt op gezinsniveau voor diverse gezinstypes enop jaarbasis. Bedragen gelden per 1 januari en werden geëxtrapoleerd over eenvolledig jaar. Er wordt een onmiddellijke verrekening van alle fiscale en andereeffecten verondersteld. Dit zijn belangrijke vereenvoudigingen omdat in de praktijksommige inkomsten niet onmiddellijk voelbaar zijn (bv. vakantiegeld) en omdat defiscaliteit pas gekend is bij eindbelasting (een jaar later). Het blijft een empirischevraag in welke mate calculerend gedrag in eerste instantie gebaseerd is op deonmiddellijke prikkel (‘wat zal ik volgende maand verdienen?’) dan wel of menrekening houdt met voordelen op langere termijn, bv. promotieperspectieven,anciënniteittoeslagen, opbouw sociale zekerheidsrechten.

633


– Bij werkloosheid wordt rekening gehouden met vervangingsuitkeringen(werkloosheidsuitkeringen, bijstandsuitkeringen) en met aanvullende uitkeringen((verhoogde) kinderbijslagen en aanvullende uitkeringen bij deeltijds werken nl. deinkomensgarantieuitkering voor werklozen; de socio-professionele integratiepremievoor bestaansminimumtrekkers). Voor bijstandsuitkeringen wordt geen rekeninggehouden met aanvullende financiële steun (bv. als woonkosttoeslag) omdat dezesterk discretionair wordt toegekend en verschillen tussen OCMW’s onderling. Ookworden andere sociale tarieven niet in rekening gebracht (sociaal tarief inzake gas,water, elektriciteit, sociaal telefoontarief, vermindering openbaar vervoer, etc.).Deze vergroten de financiële val.– Er werden kinderopvangkosten in rekening gebracht en fiscaal verrekend vooreenouders en 2 werkende partners (verondersteld werden 2 kinderen van 3 en 6jaar). Hiervoor werden de ouderbijdragen berekend overeenkomstig de barema’svan Kind&Gezin (Vlaanderen). Er werd geen rekening gehouden met andere ‘in-work’ kosten zoals woon-werk verkeer of andere investeringskosten (aanschaf vankledij of een wagen). – Bij tweeverdienersgezinnen wordt ervan uitgegaan dat de tweede partner tewerk-gesteld is aan 130% van het minimumloon.– De simulaties omvatten de periode 1989-2001. De situatie vóór de belastinghervor-ming van 1988 werd niet gesimuleerd, gegeven het tijdsbestek van het project. Voorwerklozen die de overgang maken van werkloosheid naar deeltijds werk werden desimulaties beperkt tot de periode 1994-2001. De voorloper van de inkomensgaran-tieuitkering, nl. het genereuzere stelsel van ‘onvrijwillige deeltijd om aan de volledi-ge werkloosheid te ontsnappen’ werd bijgevolg niet gesimuleerd.– Maatregelen worden gesimuleerd voor zover ze effectief in uitvoering zijn per 1januari van het betreffende jaar. Het model laat bovendien toe om de onderscheidenmaatregelen die in de loop van 2000 ingang vonden (de verlaging van de werkne-mersbijdrage voor lage lonen, de doorbetaling van verhoogde kinderbijslag, de toe-kenning van de eenmalige kinderopvangtoeslag) te simuleren, alsook maatregelendie nog operationeel moeten worden (de fiscale hervorming met invoering van eenbelastingkrediet vanaf 2002). Deze maatregelen worden doorgerekend in de stan-daardsimulaties gepresenteerd in paragraaf 5.

De standaardsimulaties laten toe om bruto-netto gezinsinkomenstrajecten te bereke-nen bij werk en bij werkloosheids- en bijstandsuitkeringen. Op basis van deze trajec-ten kan het netto gezinsinkomen bij werkloosheid en bij werk worden vergelekenen kunnen verschillende indicatoren worden ontwikkeld. De absolute meerop-brengst van werk t.o.v. niet-werk kan worden uitgedrukt in BEF per maand. Hetrelatieve inkomensverschil tussen werken en uitkeringen kan worden uitgedruktaan de hand van ratio’s. Klassiek worden netto-vervangingsratio’s berekend, waar-bij het inkomen bij werkloosheid wordt uitgedrukt in % van het gederfde arbeidsin-komen. Deze indicator laat toe na te gaan in welke mate de sociale zekerheidsuitke-ringen het verloren arbeidsinkomen compenseren (de verzekeringsgedachte). Eenalternatieve vervangingsratio bestaat erin om het inkomen bij werkloosheid uit tedrukken in % van het potentiële inkomen bij werk. Omgekeerd kan eveneens het

634


inkomen bij de aanvaarding van een baan worden uitgedrukt in % van het inkomenbij werkloosheid (arbeidssurplusratio's). De twee laatste indicatoren bekijken desociale zekerheid vanuit de herintegratiedoelstelling. In deze bijdrage staan dezeindicatoren centraal.

4.2. RESULTATEN VOOR 1999De resultaten voor 1999 worden weergegeven in tabel 5 en in grafieken 4 en 5. Zebevestigen de bevindingen op basis van eerdere berekeningen (Cantillon, De Lat-houwer en Thirion, 1999; De Lathouwer en Thirion, 2000). Tabel 5 geeft het nettogezinsinkomen bij werkloosheid in % van het potentiële netto gezinsinkomen bijwerk zowel voor maximale en minimale werkloosheidsuitkeringen als voorbijstandsuitkeringen (een alternatieve vervangingsratio). De tabel beperkt zich wel-iswaar tot de overgang naar het minimumloon. In grafieken 4 en 5 worden voor eenbrede loonwaaier de absolute en relatieve meeropbrengsten van werk gepresen-teerd, maar enkel voor de overgang vanuit de maximale (en dus hoogste) werkloos-heidsuitkeringen (‘the worst case’) en vanuit de laagste bijstandsuitkeringen.

TABEL 5 : NETTO GEZINSINKOMEN* BIJ WERKLOOSHEID EN BIJSTAND IN % VAN HET NETTOGEZINSINKOMEN BIJ WERK AAN MINIMUMLOON, BELGIE, 1999.

Vanuit Vanuit Vanuit demaximale minimale bijstanduitkering uitkering

Naar voltijds werk aan minimumloonEenoudergezin 2 kinderen 104 94 88Kostwinner zonder kind 90 79 72Kostwinner 2 kinderen 91 83 77Alleenstaand 71 64 61Samenwonend (2de partner werkt), 2 kinderen*** 85 85 74

Naar deeltijds werk (50%) aan minimumloon**Eenoudergezin 2 kinderen 92 89 88Kostwinner zonder kind 88 85 77Kostwinner 2 kinderen 88 87 87Alleenstaand 85 82 72Samenwonend (2de partner werkt), 2 kinderen*** 96 96 84

Noot: * Onder gezinsinkomen zijn inbegrepen: uitkering/loon van de betrokkene, bij tweeverdieners het loon van departner (130% van het minimumloon- voltijds), en bij huishoudens met kinderen de kinderbijslag (verhoogd indienvan toepassing), minus de kinderopvangkost. ** De vervangingsratio's voor deeltijds werkenden houden rekening met de inkomensgarantie-uitkering voor werklo-zen (deeltijds tewerkgesteld met behoud van rechten) en de socio-professionele integratie voor bestaansminimumge-rechtigden. *** Voor deze categorieën is de bijstandsuitkering 0 door het inkomen van de partner. Deze categorie komt dusovereen met een niet-uitkeringsgerechtigde partner (waarbij de 2de partner werkt) die gaat werken. Bron: Stasim.

635


1. Financiële disincentieven bij de overgang van werkloosheid of bijstand naar laag-betaald voltijds werk blijven in België beperkt tot langdurig werkloze eenouderge-zinnen, werkloze kostwinners met een maximale uitkering en eenouders met hetbestaansminimum (zie grafiek 4a). In de werkloosheidsverzekering ramen wij deomvang van deze groep op maximaal een 20% van de langdurig werklozen, in de bij-stand eveneens een 20% (15). Werkloze eenoudergezinnen die vanuit een maxima-le werkloosheidsuitkering gaan werken aan een minimumloon (en iets daarboven)worden het sterkst met een financiële val geconfronteerd. Zij gaan er bij laagbetaaldwerk zelfs op achteruit (met 4%). Om een behoorlijke meeropbrengst van werk terealiseren (bv. meer dan 10% of + 6.000 BEF/maand) dienen alleenstaande ouderseen baan te vinden aan minstens 140% van het minimumloon. Ook bij overgang van-uit een minimale werkloosheidsuitkering is een minimumloonjob financieel onaan-trekkelijk. Kostwinners die een minimumloon-job aanvaarden vanuit een maximaleuitkering gaan er met slechts 10% op vooruit (4.000 BEF/maand meeropbrengstt.o.v een uitkeringsbestaan). Vanuit een minimale uitkering zijn voor deze groep devallen geringer. De vervangingsratio’s situeren zich tussen 79% (zonder kinderen)en 83% (met kinderen). Door de lagere uitkeringen in de bijstand is de meerop-brengst van laagbetaald werk aantrekkelijker dan vanuit de werkloosheidsverzeke-ring. Maar ook hier kennen eenoudergezinnen slechts een relatief gering financieelvoordeel van laagbetaald werk (een arbeidssurplus van 15% of 5.450 BEF/maandindien men gaat werken aan minimumloon) (grafiek 4c).

Voor de overgrote meerderheid van werklozen is een voltijdse lageloonjob finan-cieel aantrekkelijker. Alleenstaanden gaan er in relatieve termen het sterkst opvooruit (vanuit het maximum met een ruime 40%). Hun vervangingsratio schommelttussen de 64% (minimum) en 71% (maximum). Werkloze partners met kinderen

(15) Analyses van het gezinsprofiel op basis van enquêteresultaten wezen uit dat bij de langdurigwerklozen (+ 1 jaar) 23% zichzelf als éénoudergezin of kostwinner opgeeft, 12% als alleenstaand en47% als werkloze partner met een verdienende partner. De overige 19% zijn inwonende kinderen ofandere inwonende gezinsleden (cijfers 1997, bron: gecombineerde data van SEP en PSBH). Walloniëkent meer eenoudergezinnen en kostwinners, Vlaanderen meer werkloze tweeverdieners (De Lat-houwer en Thirion, 2000). Deze gegevens kunnen moeilijk vergeleken worden met administratievegegevens van uitkeringstrekkers. De RVA publiceert het profiel van de totale uitkeringsgerechtigdewerkloze populatie zonder opdeling naar werkloosheidsduur. Bovendien kunnen administratieve ensociologische categorieën van elkaar afwijken. Volgens de RVA-gegevens bedroeg in 1997 het aan-deel van gezinshoofden (kostwinners en eenouders samen) binnen de totale uitkeringsgerechtigdewerkloze populatie één derde (een stijging t.o.v. 29% in 1992). Het aandeel van alleenstaandenbedroeg 17% en neemt toe (13% in 1992). De grootste groep is samenwonend, hun aandeel bedroeg48% en liep gevoelig terug (in 1992 nog 58%). Van de langdurig werklozen geniet slechts een min-derheid van een maximale werkloosheidsuitkering. Uit opgevraagde RVA-gegevens blijkt dat in 200036% van de gezinshoofden en 33% van de (langdurig werkloze) alleenstaanden het maximum ont-vangt. De helft (49% bij de gezinshoofden en 50% bij alleenstaanden) geniet een minimale uitkering,de overigen hebben uitkeringen tussen minima en maxima. Van de bestaansminimumtrekkers blijktop basis van administratieve gegevens in 2000 20% eenouder te zijn, 7% samenwonende echtgenooten 56% alleenstaand. Vooral het aandeel van alleenstaanden (de groep die precies de geringste finan-ciële val kent) is sterk gestegen (in 1990 47%) (Vranken, e.a., 2000).

636


wiens partner tewerkgesteld is gaan er bij voltijds werk substantieel op vooruit (met20%), maar minder dan alleenstaanden, zoals blijkt uit grafiek 4b (hun vervangings-ratio bedraagt 85%). In het geval dat het gaat om een thuiswerkende (niet uitke-ringsgerechtigde) partner wordt de prikkel om een voltijdse lageloonbaan te aan-vaarden aanzienlijk groter (een vervangingsratio van 74% of een meeropbrengst met40%). Het wegnemen van de uitkering (bv. door schorsing) maakt bijgevolg herin-trede naar voltijds werk lonender. Werkloze gezinshoofden wiens thuiswerkendepartner gaat werken gaan er ook op vooruit (met een 30%), op voorwaarde dat hetom een voltijdse baan gaat (bij een deeltijdse baan is dit niet langer het geval, ziepunt 2), Het financieel voordeel wordt afgezwakt doordat het gezinshoofd degezinsuitkering verliest en op een lagere (forfaitaire) uitkering terechtkomt (heteffect van de gezinsmodulering).

De financiële incentieven bij laagbetaald werk worden negatief beïnvloed door dehoge (para)fiscale lasten op arbeidsinkomens enerzijds en door de hoge kosten vankinderopvangkosten bij werken anderzijds. Werklozen hebben doorgaans geen (ofnauwelijks) te betalen sociale bijdragen of belastingen en ook geen kinderopvangkos-ten. De hoge werknemerswig (d.i. het aandeel van werknemersbijdragen voor desociale zekerheid en belastingen in % van het brutoloon) heeft een neerwaarts effectop de netto-opbrengst van werk, ook voor lage lonen. Zo bedroeg tot eind jaren ‘90de werknemerswig op minimumloonniveau 29% voor alleenstaanden, 20% voor een-oudergezinnen en 14% voor kostwinners met 2 kinderen (zie bijlage 3). Kinderopvangkosten betekenen een zware aderlating in het budget van werkendelage eeninkomensgezinnen. Een alleenstaande ouder met 2 kinderen die werkt aanminimumloon heeft een bruto kinderopvangkost van 49.200 BEF per jaar. Door hetbestaan van een fiscale aftrek voor kinderopvangkosten is de netto kinderopvang-kost lager, maar ze bedraagt jaarlijks nog steeds 39.000 BEF (of 3.250 BEF permaand), wat zwaar doorweegt in het budget van lage inkomens.

TABEL 6 : BRUTO EN NETTO KINDEROPVANGKOSTEN VOOR EEN WERKEND EENOUDER- EN EENTWEE-OUDERGEZIN EN HET AANDEEL VAN DE KINDEROPVANGKOST IN HET NETTO GEZINSINKO-MEN, ONDERSCHEIDEN INKOMENSNIVEAUS, BELGIE, 1999

Belastbaar Bruto Netto Aandeel nettogezinsinkomen kinder- kinder- kinder-

(1) opvangkost opvangkost opvangkostin netto

gezinsinkomen

Eenouder 2 kinderenMinimumloon 601.159 49.220 39.028 7,4 %Modaal loon 1.124.227 92.920 63.160 8,2 %

Twee-oudergezin (2) Minimumloon 1.254.994 95.910 65.049 6,9 %Modaal loon 1.778.064 117.760 76.407 6,3 %

Noot: (1) Het bruto-gezinsinkomen (arbeidsinkomen en kinderbijslagen) minus sociale werknemersbijdragen.(2) Er wordt verondersteld dat de 2de partner werkt aan 130% van het minimumloon. Bron: Stasim. 637


638

GRA

FIEK

4A

:O

VERG

ANG

VAN

UIT

LAN

GDU

RIG

E W

ERKL

OO

SHEI

D M

ET E

EN M

AXIM

ALE

UITK

ERIN

G N

AAR

EEN

VO

LTIJD

SE T

EWER

KSTE

LLIN

G A

AN O

NDE

R-SC

HEID

EN L

OO

NN

IVEA

US IN

% V

AN H

ET M

INIM

UMLO

ON

, ABS

OLU

TE (I

N B

EF/M

AAN

D) E

N R

ELAT

IEVE

MEE

ROPB

REN

GST

, EEN

VERD

IEN

ER, B

ELG

IE, 1

999.

eenouder

402

2994

4993

6980

8956

10943

12681

14291

16085

17934

-1642

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon in

% v

an h

et G

GM

MI

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240

relatief arbeidssurplus

alle

en

sta

an

de

99

08

12

27

0

14

92

31

71

20

19

31

72

15

14

23

71

12

56

46

27

33

62

92

89

31

41

5

10

01

10

12

01

30

14

01

50

16

01

70

18

01

90

20

0

loo

n in

% v

an

he

t GG

MM

I

in BEF/maand

80

10

0

12

0

14

0

16

0

18

0

20

0

22

0

24

0


kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

3879

6713

9690

1230

8

1492

6

1754

4

2001

5

2221

724

217

2641

6

2874

3

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon

in %

van

het

GG

MM

I

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240


kost

win

ner

met

twee

kin

dere

n te

n la

ste

4320

7182

1010

8

1271

3

1533

1

1795

0

2042

1

2288

4

2527

0

2763

5

3001

5

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon

in %

van

het

GG

MM

I

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240


relatief arbeidssurplusrelatief arbeidssurplus

in BEF/maandin BEF/maand

relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus

in BEF/maand in BEF/maand

alle

enst

aand

e

loon

in %

van

het

GG

MM

I

kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

loon

in %

van

het

GG

MM

I

eeno

uder

loon

in %

van

het

GG

MM

I

loon

in %

van

het

GG

MM

I

kost

win

ner

met

twee

kin

dere

n te

n la

ste


639

GRA

FIEK

4B

:O

VERG

ANG

VAN

UIT

LAN

GDU

RIG

E W

ERKL

OO

SHEI

D O

F IN

ACTI

VITE

IT N

AAR

EEN

VO

LTIJD

SE T

EWER

KSTE

LLIN

G A

AN O

NDE

RSCH

EIDE

NLO

ON

NIV

EAUS

IN %

VAN

HET

MIN

IMUM

LOO

N, T

WEE

VERD

IEN

ERS,

BEL

GIE

, 199

9.

Wer

kloz

e pa

rtne

r m

et w

erke

nde

part

ner

gaat

wer

ken

(zon

der

kind

eren

)

1753

8

1983

2

2243

024

556

2668

228

808

100

110

120

130

140

150

loon

in %

van

het

GG

MM

I

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240


Wer

kloz

e pa

rtne

r m

et w

erke

nde

part

ner

gaat

wer

ken

(2 k

inde

ren)

1214

714

417

1701

719

062

2110

723

129

100

110

120

130

140

150

loon

in %

van

het

GG

MM

I

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240


Nie

t-ui

tker

ings

gere

chtig

de p

artn

er m

et w

erkl

oze

part

ner

(gez

insh

oofd

) ga

at w

erke

n (2

kin

dere

n)

1372

3

1663

518

364

2071

022

731

2465

3

100

110

120

130

140

150

loon

in %

van

het

GG

MM

I

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240


Nie

t-ui

tker

ings

gere

chtig

de p

artn

er m

et w

erke

nde

part

ner

(2 k

inde

ren)

2014

322

414

2501

427

059

2910

431

125

100

110

120

130

140

150

loon

in %

van

het

GG

MM

I

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240

relatief arbeidssurplusrelatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus

Wer

kloz

e pa

rtne

r m

et w

erke

nde

part

ner

gaat

wer

ken

(2 k

inde

ren)

loon

in %

van

het

GG

MM

I

Nie

t-ui

tker

ings

gere

chtig

de p

artn

er m

et w

erke

nde

part

ner

(2 k

inde

ren)

loon

in %

van

het

GG

MM

I




Wer

kloz

e pa

rtne

r m

et w

erke

nde

part

ner

gaat

wer

ken

(zon

der

kind

eren

)

Nie

t-ui

tker

ings

gere

chtig

de p

artn

er m

et w

erkl

oze

part

ner

(gez

insh

oofd

)ga

at w

erke

n (2

kin

dere

n)

loon

in %

van

het

GG

MM

I

loon

in %

van

het

GG

MM

I


640

GRA

FIEK

4C

:O

VERG

ANG

VAN

UIT

DE B

IJSTA

ND

NAA

R EE

N V

OLT

IJDSE

TEW

ERKS

TELL

ING

AAN

ON

DERS

CHEI

DEN

LO

ON

NIV

EAUS

IN %

VAN

HET

MIN

I-M

UMLO

ON

, EEN

VERD

IEN

ERS,

BEL

GIE

, 199

9.

alleensta

ande

13407

15769

18422

20619

22816

25013

27210

29145

30835

32788

34914

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon in %

van h

et G

GM

MI

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


eenouder

7489

10051

12080

14067

16043

18031

19768

21378

23172

25021

5446

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon in

% v

an h

et G

GM

MI

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


kostw

inner

met tw

ee k

indere

n ten laste

11407

14269

17195

19801

22419

25037

27508

29971

32357

34722

37102

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon in %

van h

et G

GM

MI

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

1096

7

1380

0

1677

7

1939

5

2201

3

2463

1

2710

3

2930

431

305

3350

3

3583

0

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon

in %

van

het

GG

MM

I

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240




eeno

uder

loon

in %

van

het

GG

MM

I

kost

win

ner

met

twee

kin

dere

n te

n la

ste

loon

in %

van

het

GG

MM

I


alle

enst

aand

e

loon

in %

van

het

GG

MM

I

kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

loon

in %

van

het

GG

MM

I



2. Terwijl de financiële vallen bij voltijds werk zich situeren bij een beperkte groep(kostwinners/eenouders), leidt de overgang van een uitkering naar laagbetaald deel-tijds werk voor alle groepen tot gebrekkige financiële incentieven. De aanvullendeinkomensgarantie-uitkering (in de werkloosheidsverzekering) en de socio-professio-nele integratie-uitkering (in de bijstand) zorgen er wel voor dat geen enkel typege-val inkomensverlies leidt bij de aanvaarding van een deeltijdse lageloonjob, maardeze stelsels kunnen niet verhinderen dat de meeropbrengst van deeltijds werkgering blijft. In de werkloosheidsverzekering gaan alleenstaanden, eenouders enkostwinners er slechts tussen 4.000 en 7.000 BEF op vooruit, afhankelijk van degezinssituatie, bij aanvaarding van halftijdse banen tot 150% van het minimumloon(grafiek 5a). Wanneer de (niet uitkeringsgerechtigde) thuiswerkende partner vaneen langdurig werkloze kostwinner intreedt in een halftijdse baan, is er zelfs sprakevan een aanzienlijk inkomensverlies met 3.600 BEF per maand op minimumloonni-veau. Aanvaarding van een lageloonbaan van de thuiswerkende partner laat immersniet toe om het wegvallen van de kostwinnersuitkering ‘in te verdienen’. Deomvangrijkere groep werkloze vrouwen met een verdienende partner (bijna dehelft van de langdurig werkloze populatie) gaat er niet op achteruit, maar heeft -vooral indien er kinderen zijn - weinig financiële voordelen om vanuit een langduri-ge werkloosheidssituatie op zoek te gaan naar een deeltijdse lageloonbaan (grafiek5b). Deze groep gaat er in deze situatie met 10% of minder op vooruit bij het aan-vaarden van een halftijdse baan tot 130% van het minimumloon. De vervangingsra-tio, d.w.z. het gezinsinkomen bij werkloosheid t.o.v. van dat bij werk, bedraagt hiermeer dan 90%. Gegeven de grote omvang van deze groep, de grote deeltijdsearbeidswens van vrouwen (16) en de lange duur van het werkloosheidsstelsel, kanverondersteld worden dat de ontmoediging van een deeltijdbaan substantieel is.Schorsingen maken deeltijdarbeid lonender, hoewel door het weglekeffect van hethuwelijksquotiënt het financieel voordeel van de overgang van inactiviteit naar deel-tijds werk ingeperkt wordt. Het gezinsinkomen van een koppel waar de partnerniet-uitkeringsgerechtigd is (terwijl de andere partner werkt) bedraagt 84% van datvan een koppel waar deze partner deeltijds gaat werken (halftijds aan minimum-loon, zie tabel 5). Indien de partner een uitkering ontvangt bedraagt het gezinsinko-men bij niet-werk 96% t.o.v. het gezinsinkomen bij laagbetaald deeltijds werk.

De simulaties van de overgang van uitkering naar deeltijdwerk brengen bovendieneen lage loonval aan het licht. Voor werkloze eeninkomensgezinnen die genietenvan de inkomensgarantie of in het geval van de bijstand van de socio-professioneleintegratiepremie, wordt méér verdienen of meer gaan werken financieel ontmoe-digd. Door de aanvullende uitkering op het deeltijdloon blijft de meeropbrengst vanhalftijdse banen vanuit de werkloosheidsverzekering stabiel tot een loonniveau van150%; vanuit de bijstand zelfs tot een loonniveau van 170% (grafiek 5c).

(16) Specifieke enquêtes bij werkloze en inactieve vrouwen wijzen op uitgesproken preferentiesvoor deeltijds werk (Van Dongen et al., 1995; De Lathouwer et al., 2000). Voor een verdere uitwer-king verwijzen we naar paragraaf 5.

641


642

GRA

FIEK

5A

:O

VERG

ANG

VAN

UIT

LAN

GDU

RIG

E W

ERKL

OO

SHEI

D M

ET E

EN M

AXIM

ALE

UITK

ERIN

G N

AAR

EEN

HAL

FTIJD

SE T

EWER

KSTE

LLIN

G A

ANO

NDE

RSCH

EIDE

N L

OO

NN

IVEA

US IN

% V

AN H

ET M

INIM

UMLO

ON

, ABS

OLU

TE (I

N B

EF/M

AAN

D) E

N R

ELAT

IEVE

MEE

ROPB

REN

GST

, EEN

VERD

IEN

ERS,

BEL

GIE

,19

99.

eenouder

4449

5096

5393

5553

5857

6321

6827

7234

7751

8140

4081

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon in %

van h

et G

GM

MI

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


kostw

inner

zonder

kin

dere

n ten laste

4914

4856

5050

4748

4633

5031

5419

5828

6237

6744

7112

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon in %

van h

et G

GM

MI

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


kostw

inner

met tw

ee k

indere

n ten laste

6336

6416

6746

6575

6819

7344

7854

8379

8896

9493

9961

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon in %

van h

et G

GM

MI

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


alle

enst

aand

e

4478

4830

5423

5676

5751

5983

6380

6828

7452

8680

9908

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon

in %

van

het

GG

MM

I

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240




eeno

uder

loon

in %

van

het

GG

MM

I

kost

win

ner

met

twee

kin

dere

n te

n la

ste

loon

in %

van

het

GG

MM

I



alle

enst

aand

e

loon

in %

van

het

GG

MM

I

kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

loon

in %

van

het

GG

MM

I


643

GRA

FIEK

5B

:O

VERG

ANG

VAN

UIT

LAN

GDU

RIG

E W

ERKL

OO

SHEI

D O

F IN

ACTI

VITE

IT N

AAR

EEN

HAL

FTIJD

SE T

EWER

KSTE

LLIN

G A

AN O

NDE

RSCH

EIDE

NLO

ON

NIV

EAUS

IN %

VAN

HET

MIN

IMUM

LOO

N, T

WEE

VERD

IEN

ERS,

BEL

GIE

, 199

9.

Wer

kloz

e pa

rtne

r m

et w

erke

nde

part

ner

gaat

wer

ken

(zon

der

kind

eren

)

5482

6545

7876

9026

1013

011

543

100

110

120

130

140

150

loon

in %

van

het

GG

MM

I

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240


Wer

kloz

e pa

rtne

r m

et w

erke

nde

part

ner

gaat

wer

ken

(2 k

inde

ren)

2794

3855

5188

6290

7259

8645

100

110

120

130

140

150

loon

in %

van

het

GG

MM

I

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240


Nie

t-ui

tker

ings

gere

chtig

de p

artn

er m

et w

erkl

oze

part

ner

(gez

insh

oofd

) ga

at w

erke

n (2

kin

dere

n)

857

2702

4619

6267

-358

5-1

489

100

110

120

130

140

150

loon

in %

van

het

GG

MM

I

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240


Nie

t-ui

tker

ings

gere

chtig

de p

artn

er m

et w

erke

nde

part

ner

(2 k

inde

ren)

1079

111

852

1318

514

286

1525

616

641

100

110

120

130

140

150

loon

in %

van

het

GG

MM

Iin BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240



Wer

kloz

e pa

rtne

r m

et w

erke

nde

part

ner

gaat

wer

ken

(2 k

inde

ren)

loon

in %

van

het

GG

MM

I

Nie

t-ui

tker

ings

gere

chtig

de p

artn

er m

et w

erke

nde

part

ner

(2 k

inde

ren)

loon

in %

van

het

GG

MM

I



Wer

kloz

e pa

rtne

r m

et w

erke

nde

part

ner

gaat

wer

ken

(zon

der

kind

eren

)

loon

in %

van

het

GG

MM

I

loon

in %

van

het

GG

MM

I

Nie

t-ui

tker

ings

gere

chtig

de p

artn

er m

et w

erkl

oze

part

ner

gaat

wer

ken

(2 k

inde

ren)


644

GRA

FIEK

5C

:O

VERG

ANG

VAN

UIT

DE B

IJSTA

ND

NAA

R EE

N H

ALFT

IJDSE

TEW

ERKS

TELL

ING

AAN

ON

DERS

CHEI

DEN

LO

ON

NIV

EAUS

IN %

VAN

HET

MIN

I-M

UMLO

ON

, EEN

VERD

IEN

ERS,

BEL

GIE

, 199

9.

eenouder

5114

5331

4972

4719

4600

4481

4531

4538

5641

6781

5089

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon in % van het GGMMI

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


kostw

inner

zonder

kin

dere

n ten laste

8403

8420

8703

8478

8753

8389

7924

7838

8012

9489

10967

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon in %

van h

et G

GM

MI

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


kostw

inner

met tw

ee k

indere

n ten laste

5702

5719

6002

5777

6052

5827

5851

5876

7216

9311

11407

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon in %

van h

et G

GM

MI

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


alle

enst

aand

e

8075

7586

7683

7351

6850

7242

8496

9724

1095

112

179

1340

7

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

loon

in %

van

het

GG

MM

I

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240


5089

100

110

120

130

14

01

50

16

01

70

18

01

90

20

0

5114

5331

4972

47

19

46

00

44

81

45

31

45

38

56

41

67

81

24

0

22

0

20

0

18

0

16

0

14

0

12

0

10

0

80



eeno

uder

loon

in %

van

het

GG

MM

I

kost

win

ner

met

twee

kin

dere

n te

n la

ste

loon

in %

van

het

GG

MM

I



alle

enst

aand

e

loon

in %

van

het

GG

MM

I

kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

loon

in %

van

het

GG

MM

I


4.3. DE EVOLUTIE VAN DE WERKLOOSHEIDSVAL 1989-19991. Uit tabel 7 en uit grafieken 6a, 6b en 6c blijkt dat de financiële vallen tussen 1989en 1999 voor werklozen die voltijds gaan werken aan laagbetaald loon (minimum-loonniveau) in grote mate stabiel zijn gebleven. Tot begin negentig nemen de finan-ciële vallen licht toe, om vervolgens licht af te nemen en verder stabiel te blijvenover de loop van de jaren ‘90. Voor een goed begrip van de evolutie van de financië-le val over de tijd, is inzicht in de evolutie van de sociale uitkeringen, de (para)fisca-liteit en de minimumlonen noodzakelijk.

Begin jaren negentig (1989-1992) stegen de uitkeringen sterker dan de minimumlo-nen, wat zich vertaalde in een lichte afname van de meeropbrengst van werken indie periode en in een stijging van de vervangingsratio’s. In de sociale verzekeringenbedroeg deze stijging maximaal een 3 procentpunten. Bijvoorbeeld voor werklozeeenoudergezinnen die gaan werken aan het minimumloon, stegen in deze periodede netto vervangingsratio van resp. 103 naar 105% (vanuit een maximumwerkloos-heidsuitkering) en van 90 naar 93% (vanuit een minimumwerkloosheidsuitkering).Voor werkloze kostwinners met kinderen van 94% naar 96% (vanuit een maximum-werkloosheidsuitkering) en van 82 naar 85% (vanuit een minimumwerkloosheidsuit-kering). De koopkrachtverbetering van de uitkeringen begin jaren ‘90 volgde alsreactie op het besparingsbeleid in de tachtiger jaren (17) (de zgn.‘retour ducoeur’), toen werkloosheidsuitkeringen voor eeninkomensgezinnen een reële dalingkenden, terwijl voor tweeverdieners de uitkeringen werden verlaagd door gezins-modulering. De uitkeringen in de bijstand kenden in tegenstelling tot de sociale ver-zekeringen een continue stijging over de tachtiger jaren tot begin jaren negentigonder invloed van een selectief beleid ten voordele van de allerlaagste uitkeringen.Hierdoor groeiden de uitkeringsniveaus in de bijstand en verzekering naar elkaartoe, en nam voor bijstandstrekkers het financiële incentief om te gaan werken af.Niettemin blijven de vervangingsratio’s in de bijstand nog steeds lager dan in dewerkloosheidsverzekering. Het netto gezinsinkomen van een bijstandsgerechtigdeenoudergezin in % van dat bij voltijds werk aan minimumloon, steeg van 76% in1989 naar 87% in 1993.

De periode tussen 1992 en 1999 betekende een stagnering van de sociale uitkerin-gen. In deze periode is er sprake van een lineair uitkeringsbeleid, waarbij alle uitke-ringen, ook de allerlaagste bijstandsuitkeringen, geen verdere koopkrachttoenamekenden (zie bijlage 1). De stagnerende uitkeringsniveaus in verzekering en bijstandhebben in de loop van de jaren negentig weliswaar niet gezorgd voor een afnamevan de financiële val omdat de (bruto)minimumlonen de stagnerende uitkeringsont-wikkeling hebben gevolgd (zie bijlage 4). Door een sterkere leeftijds- en anciënni-teitsmodulering van het minimumloongebouw kende het brutominimumloon tussen

(17) De impact van het uitkeringsbeleid in de jaren tachtig op de financiële vallen kan voor dezeperiode vooralsnog niet gesimuleerd worden met Stasim. Dit veronderstelt uitbreiding van het modelnaar de jaren tachtig.

645


1991 en 1994 niettemin een stijging (nominaal met 8,4%) voor 22-jarigen (18). Dezetoename zorgde voor een (geringe) daling van de vervangingsratio’s voor eeninko-mensgezinnen met een 2 tot 3 procentpunten, maar de hoogste vervangingsratio’sbleven boven de 90% (voor eenouders met een minimale uitkering en kostwinnersmet maximale uitkering) tot zelfs boven de 100% (eenouders met een maximalewerkloosheidsuitkering). De bruto stijging van het minimumloon was bijgevolgruim onvoldoende om de financiële val substantieel te verminderen en werd boven-dien voor een deel afgeroomd door een hogere werknemerswig (19). Door de stij-ging van het brutominimumloon voor 21,5 jarigen, steeg de werknemerswig tussen1991 en 1994 van 26% naar 29% voor alleenstaanden, van 17% naar 20% voor eenou-dergezinnen en van 12% naar 14% voor kostwinners met kinderen (zie bijlage 4)(20). Om deze (en andere redenen) is het bestrijden van de werkloosheidsvallendoor een stijging van de bruto (minimum)lonen geen efficiënte strategie (zie verderbij paragraaf 5). Voor werkloze tweeverdieners werden over heel de jaren negentigde werkloosheidsuitkeringen afgebouwd door de schorsingen, wat de financiëleprikkel tot werken voor samenwonenden deed toenemen (21). Door de schorsingdaalt de vervangingsratio van een werkloze samenwoner met kinderen bij overgangnaar voltijds werk aan minimumloon van (een niet extreem hoge) 85% naar 74%.

2. Het uitkeringsbeleid ten aanzien van deeltijds werk (grafieken 7a,b,c) heeft in dejaren ‘90 een substantiële impact gehad op de financiële vallen. In de bijstand hadhet beleid een positief effect op het verminderen van de financiële val; in de werk-loosheidsverzekering daarentegen een negatief effect. In de bijstand maakte deintroductie van de socio-professionele integratiepremie in 1990 deeltijds werk finan-cieel aantrekkelijker, zoals blijkt uit grafiek 7a. Alle bijstandstrekkers die deeltijdszouden gaan werken gingen er vóór de introductie van de socio-professionele inte-gratiepremie ofwel op achteruit (eenouders en kostwinners met 2 kinderen haddenvervangingsratio’s ver boven 100%) of verdienden nauwelijks meer bij de overstapnaar deeltijds werk (alleenstaanden kenden vervangingsratio’s van 96 à 99%). Deintroductie van de socio-professionele integratie deed de vervangingsratio’s bij

(18) Voor 1991 bestond er geen leeftijdsmodulering van de minimumlonen vanaf 21 jaar. In 1991werd een hoger minimumloon ingevoerd voor de 21,5 jarigen (6 maanden anciënniteit) en in 1994voor de 22-jarigen (1 jaar anciënniteit). (17) De werknemerswig geeft het aandeel van belastingen en sociale werknemersbijdragen weer als% van het brutoloon.(20) De (para)fiscale druk bij gelijke loonniveau’s is in de jaren negentig licht gestegen voor de lagerelonen door de invoering van de aanvullende crisisbijdrage vanaf half 1993 (3% op de personenbelas-ting). Voor hogere inkomens zorgde bovendien de invoering van de bijzondere bijdrage voor desociale zekerheid vanaf 1994 voor een stijging van de (para)fiscale druk (de werknemerswig voorlonen aan 200% van het minimumloon bedraagt vanaf halverwege jaren negentig tussen 31% vooreen eenverdiener met 2 kinderen en 42% voor een alleenstaande). Voor deze hoge loonniveaus is dehoge parafiscale druk niet relevant vanuit het perspectief van financiële vallen.(21) Over de periode 1990-1999 verloren bijna 200.000 langdurig werkloze samenwonenden defini-tief hun uitkering, met als hoogtepunten 1993 (door een verruiming van het toepassingsgebied) en1996 (door een verstrenging van het werkloosheidsduurcriterium van 2 maal naar 1,5 maal de gemid-delde werkloosheidsduur) (RVA Jaarverslagen).

646


deeltijds werk dalen tot 88% voor eenouders, 86% voor kostwinners met kinderenen 72% voor alleenstaanden. Voor gezinnen met kinderen blijft de vraag of hierdoordeeltijds werk voldoende financieel aantrekkelijk werd gemaakt.

Voor uitkeringsgerechtigden in de werkloosheidsverzekering werd deeltijdsearbeid begin jaren ‘90 financieel onaantrekkelijker gemaakt met de vervanging vanhet stelsel voor ‘onvrijwillig deeltijdsen om aan de volledige werkloosheid te ont-snappen’ door de beperktere inkomensgarantieuitkering in 1993. We kunnen denetto-effecten van dit gewijzigd beleid met Stasim vooralsnog niet simuleren omdathet vroegere stelsel van de ‘onvrijwillig deeltijdsen’ niet werd opgenomen in hetmodel. Vandaar dat de grafieken 7b en 7c enkel de meeropbrengst van deeltijdswerken weergeven vanaf 1994. Uit de aard van de hervorming van het stelsel vanonvrijwillig deeltijdsen naar de inkomensgarantieuitkering, kan weliswaar wordenafgeleid dat deeltijds werk vooral minder aantrekkelijk werd gemaakt voor langdurigwerkloze samenwonenden en alleenstaanden (22). Vooral langdurig werkloze vrou-wen deden veelvuldig beroep op het oude statuut van onvrijwillig deeltijdsen. Definanciële prikkel om deeltijds te gaan werken vanuit een langdurige werkloosheids-uitkering is in de huidige regeling zeer gering. Het gezinsinkomen bij werkloosheidbedraagt immers 96% van dat bij (laagbetaald) deeltijds werk. De schorsingen zorg-den er anderzijds voor dat deeltijdse arbeid financieel aantrekkelijker werd gemaakt.De vervangingsratio daalt hierdoor van 96% naar 84%.

(22) Daar waar in de oude regeling de aanvullende werkloosheidsuitkering gedeeltelijk proportioneelwerd berekend aan een volledig loon en bovendien geen vergelijking werd gemaakt met de werk-loosheidsuitkering bij volledige werkloosheid, geeft de regeling van de inkomensgarantieuitkeringveeleer een toeslag op het deeltijds loon in verhouding tot wat de werkloze zou genieten indienhij/zij volledig werkloos zou zijn (deze toeslag bedraagt voor gezinshoofden 5.200 BEF/maand, vooralleenstaanden 3.120 BEF per maand, voor samenwonenden 1.040 BEF per maand). Anderzijds zorgtde inkomensgarantieuitkering ervoor, in tegenstelling tot de oude regeling, dat het totale inkomenvan de deeltijds werkende ook niet veel genereuzer kan zijn dan het inkomen bij volledige werkloos-heid (behoudens de kleine vrijstelling). De groepen met de laagste werkloosheidsuitkeringen warenbijgevolg de grootste verliezers bij de afschaffing van de genereuzere regeling van de onvrijwilligdeeltijdsen. Het zal immers zelden voorkomen dat gegeven de lage forfaitaire werkloosheidsuitkeringvan langdurig werkloze samenwonenden een deeltijdloon lager zal liggen dan de forfaitaire werkloos-heidsuitkering.

647


648

TABE

L 7

:DE

EVO

LUTI

E VA

N D

E N

ETTO

VER

VAN

GIN

GSR

ATIO

’S B

IJ W

ERKL

OO

SHEI

D EN

BIJ

DE B

IJSTA

ND

(NET

TO G

EZIN

SIN

KOM

ENS*

BIJ

UITK

ERIN

GSA

F-HA

NKE

LIJKH

EID

IN %

VAN

NET

TO G

EZIN

SIN

KOM

ENS

BIJ L

AAG

BETA

ALD

WER

K), B

ELG

IE, 1

989-

1999

Naa

r ee

n vo

ltijd

se te

wer

kste

lling

aan

min

imum

loon

Naa

r ee

n ha

lftijd

se te

wer

kste

lling

aan

min

imum

loon

**

Alle

en-

Eeno

uder

Kost

win

ner

Kost

win

ner

Twee

ver-

Alle

en-

Eeno

uder

Kost

win

ner

Kost

win

ner

Twee

ver-

staa

nd2

kind

eren

zond

er k

ind

2 ki

nder

endi

ener

staa

nd2

kind

eren

zond

er k

ind

2 ki

nder

endi

ener

2 ki

nder

en2

kind

eren

vanu

it ee

n m

axim

ale

werk

loos

heid

suitk

erin

g19

8969

103

9394

85-

--

--

1990

7010

495

9585

--

--

-19

9170

105

9596

85-

--

--

1992

7210

392

9384

1995

7110

391

9184

8893

8989

9619

9971

104

9091

8585

9288

8896

vanu

it ee

n m

inim

ale

werk

loos

heid

suitk

erin

g19

8961

9077

8285

--

--

-19

9062

9179

8385

--

--

-19

9164

9380

8585

--

--

-19

9263

9380

8384

1995

6494

8083

8486

8986

8796

1999

6494

7983

8582

8985

8796

vanu

it de

bijs

tand

1989

6076

7278

73**

*96

113

100

106

82**

*19

9061

8073

7972

***

9910

596

103

82**

*19

9162

8575

8073

***

7287

7786

84**

*19

9261

8672

7773

***

7288

7786

83**

*19

9561

8772

7774

***

7288

7786

84**

*19

9961

8872

7774

***

7288

7787

84**

*

Noo

t: * O

nder

gez

insin

kom

en zi

jn b

egre

pen:

uitk

erin

g/lo

on va

n de

bet

rokk

ene,

bij

twee

verd

iene

rs h

et lo

on va

n de

par

tner

(130

% va

n he

t min

imum

loon

-vol

tijds),

en

bij h

uish

oude

nsm

et k

inde

ren

de k

inde

rbijs

lag

(verh

oogd

indi

en va

n to

epas

sing)

, min

us d

e kin

dero

pvan

gkos

t.**

De

verv

angi

ngsr

atio

's vo

or d

eeltij

ds w

erke

nden

hou

den

reke

ning

met

de

inko

men

sgar

antie

-uitk

erin

g (d

eeltij

ds te

werk

geste

ld m

et b

ehou

d va

n re

chte

n).

*** V

oor d

eze

cate

gorie

ën is

de

bijst

ands

uitk

erin

g 0

door

het

inko

men

van

de p

artn

er.


649

GRA

FIEK

6A

:O

VERG

ANG

VAN

UIT

LAN

GDU

RIG

E W

ERKL

OO

SHEI

D M

ET E

EN M

AXIM

ALE

UITK

ERIN

G N

AAR

EEN

VO

LTIJD

SE T

EWER

KSTE

LLIN

G A

AN M

INI-

MUM

LOO

N, A

BSO

LUTE

(IN

BEF

/MAA

ND)

EN

REL

ATIE

VE M

EERO

PBRE

NG

ST ,

EEN

VERD

IEN

ERS,

BEL

GIE

, 198

9-19

99.

alleensta

ande

8770

8921

9307

9412

9925

9557

9649

9908

8702

8412

8539

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jaar

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


eenouder

-1300

-1554

-1347

-1362

-847

-1733

-1866

-1642

-1857

-1594

-1052

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jaar

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


kostw

inner

zonder

kin

dere

n ten laste

2760

2984

3378

3463

4119

3626

3728

3879

1737

1673

2134

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jaar

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


kostw

inner

met kin

dere

n ten laste

3294

3613

4093

4244

4933

4029

4166

4320

1856

1884

2418

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jaar

in BEF/maand80

100

120

140

160

180

200

220

240


kostw

inner

zonder

kin

dere

n ten laste

2760

2984

3378

3463

4119

3626

3728

3879

1737

1673

2134

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jaar

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240




kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

jaar

kost

win

ner

met

kin

dere

n te

n la

ste

jaar



alle

enst

aand

e

jaar

kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

jaar


650

GRA

FIEK

6B

:O

VERG

ANG

VAN

UIT

LAN

GDU

RIG

E W

ERKL

OO

SHEI

D M

ET E

EN M

AXIM

ALE

UITK

ERIN

G O

F IN

ACTI

VITE

IT N

AAR

EEN

VO

LTIJD

SE T

EWER

KSTE

L-LIN

G A

AN M

INIM

UMLO

ON

, ABS

OLU

TE (I

N B

EF/M

AAN

D) E

N R

ELAT

IEVE

MEE

ROPB

REN

GST

, TW

EEVE

RDIE

NER

S, B

ELG

IE, 1

989-

1999

.

koppel m

et kin

dere

n ten laste

, w

erk

loos g

ezin

shoofd

, de tw

eede p

art

ner

gaat van inactiviteit

naar

tew

erk

ste

llin

g

19712

19115

19769

20062

20772

19995

20285

20710

17636

17105

17386

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jaar

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


koppel m

et kin

dere

n ten laste

, te

werk

geste

ld g

ezin

shoofd

, de tw

eede p

art

ner

gaat van

inactiviteit n

aar

tew

erk

ste

lling

12651

12277

11913

11891

11864

11864

12014

11984

11740

11554

11303

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jaar

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


kopp

el z

onde

r ki

nder

en t

en la

ste,

par

tner

1 w

erkt

en

de t

wee

de p

artn

er g

aat

van

wer

kloo

shei

d na

ar t

ewer

kste

lling

1601

817

119

1706

517

167

1741

117

266

1753

417

538

1467

714

132

1401

6

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jaar

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240


kopp

el m

et k

inde

ren

ten

last

e, p

artn

er 1

wer

kt e

n de

twee

de p

artn

er g

aat

van

wer

kloo

shei

dna

ar t

ewer

kste

lling

1125

312

043

1187

411

940

1213

611

991

1222

312

146

1007

099

5298

77

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jaar

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240



kopp

el m

et k

inde

ren

ten

last

e, p

artn

er 1

wer

kt e

n de

twee

de p

artn

erga

at v

an w

erkl

oosh

eid

naar

tew

erks

telli

ng

jaar

kopp

el m

et k

inde

ren

ten

last

e, te

wer

kges

teld

gez

insh

oofd

, de

twee

de

part

ner

gaat

van

inac

tivite

it na

ar te

wer

kste

lling

jaar



kopp

el z

onde

r ki

nder

en te

n la

ste,

par

tner

1 w

erkt

en

de tw

eede

part

ner

gaat

van

wer

kloo

shei

d na

ar te

wer

kste

lling

jaar

kopp

el m

et k

inde

ren

ten

last

e, w

erkl

oos

gezi

nsho

ofd,

de

twee

de p

artn

erga

at v

an in

activ

iteit

naar

tew

erks

telli

ng

jaar


651

GRA

FIEK

6C

:O

VERG

ANG

VAN

UIT

BIJS

TAN

D N

AAR

EEN

VO

LTIJD

SE T

EWER

KSTE

LLIN

G A

AN M

INIM

UMLO

ON

, ABS

OLU

TE (I

N B

EF/M

AAN

D) E

N R

ELAT

IEVE

MEE

ROPB

REN

GST

, EEN

VERD

IEN

ERS,

BEL

GIE

, 198

9-19

99.

eenouder

5499

5189

5446

5138

5116

5862

5347

5527

8524

7248

5710

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jaar

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


kostw

inner

met kin

dere

n ten laste

10093

10356

11407

11170

10878

11642

10953

10967

8733

8465

8223

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jaar

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


kostw

inner

zonder

kin

dere

n ten laste

9559

9727

10967

10732

10475

10828

10172

10252

8449

8254

8104

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jaar

in BEF/maand

80

100

120

140

160

180

200

220

240


alle

enst

aand

e

1216

712

386

1340

713

148

1301

313

300

1278

712

832

1092

910

897

1095

5

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jaar

in BEF/maand

80100

120

140

160

180

200

220

240




eeno

uder

jaar

kost

win

ner

met

kin

dere

n te

n la

ste

jaar



alle

enst

aand

e

jaar

kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

jaar


652

GRA

FIEK

7A

:O

VERG

ANG

VAN

UIT

BIJS

TAN

D N

AAR

EEN

HAL

FTIJD

SE T

EWER

KSTE

LLIN

G A

AN M

INIM

UMLO

ON

, ABS

OLU

TE (I

N B

EF/M

AAN

D) E

N R

ELAT

IEVE

MEE

ROPB

REN

GST

EEN

VERD

IEN

ERS,

BEL

GIE

, 198

9-19

99.

coup

le à

un

seul

re

venu

sa

ns e

nfa

nts

à c

harg

e

74

98

76

06

84

03

83

20

81

77

80

42

80

37

77

71

-11

92

9

73

59

19

89

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

AN

NE

E

En FB/mois

80

10

0

12

0

14

0

16

0

18

0

20

0

22

0

24

0

Rendement du travail relatif

j co

uple

à u

n se

ul r

even

u av

ec e

nfan

ts à

cha

rge

5477

5544

5702

5619

5529

5897

5892

5668

-172

1

-815

5416

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

199

7

1998

1999

AN

NE

E

en

FB

/m

ois

80

100

120

140

160

180

200

220

240 R

end em en

t du

tr

ava

il re

lat

if

is

olé

72

38

73

20

80

75

80

43

79

32

76

83

77

32

74

48

62

0

19

0

71

51

19

89

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

ann

ée

en

FB

/m

ois

80

10

0

12

0

14

0

16

0

18

0

20

0

22

0

24

0 R

end e

me

nt

du

tra

vail

rel

atif

P

are

nt u

niqu

e

46

94

47

22

50

89

50

06

49

16

52

84

52

79

50

54

-32

14

-13

90

46

33

19

89

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

Ann

ée

en

FB

/m

ois

80

10

0

12

0

14

0

16

0

18

0

20

0

22

0

24

0 R

end e

me

nt

du

tra

vail

rel

atif

alle

ensta

ande

jaar

jaar

jaar ja

ar

eeno

uder

kostw

inne

r zon

der k

inde

ren

ten

laste

kostw

inne

r met

kin

dere

n te

n la

ste

in BEF/maand



in BEF/maand




eeno

uder

jaar

kost

win

ner

met

kin

dere

n te

n la

ste

jaar



alle

enst

aand

e

jaar

kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

jaar


653

GRA

FIEK

7B

:O

VERG

ANG

VAN

UIT

LAN

GDU

RIG

E W

ERKL

OO

SHEI

D M

ET E

EN M

AXIM

ALE

UITK

ERIN

G N

AAR

EEN

HAL

FTIJD

SE T

EWER

KSTE

LLIN

G A

AN M

INI-

MUM

LOO

N, E

ENVE

RDIE

NER

S, A

BSO

LUTE

(IN

BEF

/MAA

ND)

EN

REL

ATIE

VE M

EERO

PBRE

NG

ST, B

ELG

IE, 1

994-

1999

.

iso

lé

42

04

43

17

44

78

33

89

32

39

32

73

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

AN

NE

E

en

F

B/

mo

is

80

10

0

12

0

14

0

16

0

18

0

20

0

22

0

24

0 R

en

de

me

nt

du

tr

ava

il re

la

tif

P

are

nt u

niq

ue

38

50

38

90

40

31

39

41

37

03

37

50

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

AN

NE

E

en

F

B/

mo

is

80

10

0

12

0

14

0

16

0

18

0

20

0

22

0

24

0 R

en

de

me

nt

du

tr

ava

il re

la

tif

co

uple

à u

n se

ul r

eve

nu s

ans

enf

ant

s à

cha

rge

46

27

47

38

49

14

43

97

44

69

46

14

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

AN

NE

E

En

FB

/m

ois

80

10

0

12

0

14

0

16

0

18

0

20

0

22

0

24

0 R

end e

me

nt

du

tra

vail

rel

atif

co

uple

à u

n se

ul r

eve

nu a

vec

enf

ant

s à

cha

rge

60

38

61

56

63

36

60

18

58

26

57

02

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

AN

NE

E

En

FB

/m

ois

80

10

0

12

0

14

0

16

0

18

0

20

0

22

0

24

0 R

end e

me

nt

du

tra

vail

rel

atif



rlatief arbeidssurplus rlatief arbeidssurplus

rlatief arbeidssurplusrlatief arbeidssurplus

alle

ensta

ande

jaar

kostw

inne

r zon

der k

inde

ren

ten

laste

jaar

jaar

eeno

uder

kostw

inne

r met

kin

dere

n te

n la

ste

jaar



eeno

uder

jaar

kost

win

ner

met

kin

dere

n te

n la

ste

jaar



alle

enst

aand

e

jaar

kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

jaar


654

GRA

FIEK

7C

: O

VERG

ANG

VAN

LAN

GDU

RIG

E W

ERKL

OO

SHEI

D M

ET E

EN M

AXIM

ALE

UITK

ERIN

G N

AAR

EEN

HAL

FTIJD

SE T

EWER

KSTE

LLIN

G A

AN M

INIM

UM-

LOO

N, A

BSO

LUTE

(IN

BEF

/MAA

ND)

EN

REL

ATIE

VE M

EERO

PBRE

NG

ST, T

WEE

VERD

IEN

ERS,

BEL

GIE

, 199

4-19

99.

C

hô

me

ur

ave

c p

art

en

air

e q

ui t

rava

ille

va

tra

vaill

et

(sa

ns

en

fan

ts)

54

31

54

40

54

82

55

77

51

78

53

90

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

AN

NE

E

En FB/mois

80

10

0

12

0

14

0

16

0

18

0

20

0

22

0

24

0

Rendeement du travail relatifrplus

C

hô

me

ur

ave

c p

art

en

air

e q

ui t

rava

ille

va

tra

vaill

er

(2 e

nfa

nts

)

28

92

28

69

27

94

30

37

26

89

29

32

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

AN

NE

E

En FB/mois

80

10

0

12

0

14

0

16

0

18

0

20

0

22

0

24

0

Rendement du travail trelatif

Pa

rte

na

ire s

an

s a

lloca

tion

ave

c tr

ava

ille

ur

(ch

ef d

e fa

mill

e)

va tr

ava

ille

r (2

en

fan

ts)

-35

85

-36

61

-35

75

-26

56

-30

58

-29

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

AN

NE

E

En FB/mois

80

10

0

12

0

14

0

16

0

18

0

20

0

22

0

24

0

Rendement du travail relatifl

P

art

en

air

e s

an

s a

lloca

tion

ave

c tr

ava

ille

ur

va tr

ava

ille

r (2

en

fan

ts)

29

72

26

40

27

65

27

65

26

60

26

33

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

AN

NE

E

En FB/mois

80

10

0

12

0

14

0

16

0

18

0

20

0

22

0

24

0

Rendement du travail relatif relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus


Wer

kloz

e pa

rtne

r m

et w

erke

nde

part

ner

gaat

wer

ken

(2 k

inde

ren)

jaar

Nie

t-ui

tker

ings

gere

chtig

de p

artn

er m

et w

erke

nde

part

ner

gaat

wer

ken

(2 k

inde

ren)

jaar



Wer

kloz

e pa

rtne

r m

et w

erke

nde

part

ner

gaat

wer

ken

zond

er k

inde

ren)

jaar

Nie

t-ui

tker

ings

gere

chtig

de p

artn

er m

et w

erkl

oze

part

ner

(gez

insh

oofd

) gaa

t wer

ken

(2 k

inde

ren)

jaar


5. DE IMPACT VAN HERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEITOP DE VERMINDERING VAN DE WERKLOOSHEIDSVAL

Financiële vallen verwijzen naar een inherent conflict tussen inkomensbescherming(de waarborg van een behoorlijk minimuminkomen) en economische efficiëntie (sti-muleren van herintrede en voorkomen van langdurige afhankelijkheid). Vanuit heteerste perspectief dienen uitkeringen voldoende hoog te zijn; vanuit het tweedeperspectief belemmeren ‘decente’ uitkeringen precies de reïntegratie in de formelearbeidsmarkt. Een beleid ter verkleining van de financiële val stoot op fundamentele(ideologische) keuzes ten aanzien van het model van sociale bescherming. Het ver-kleinen van de financiële vallen kan in principe zowel gebeuren door het afbouwenvan de sociale bescherming (‘de stok’) als door het verhogen van de (lage)lonen (‘dewortel’).

Het activerend beleid in België heeft zich eind jaren ‘90 mede onder invloed van degunstige budgettaire evoluties duidelijker geprofileerd als een beleid van de ‘wor-tel’. Een nominale verlaging van de uitkeringen (een beleid van ‘de stok’) kent geenpolitiek draagvlak, nadat de uitkeringen in de jaren ‘90 ook voor de zwaksten (deminima) reeds gevoelig achterbleven bij de algemene welvaart en de reikwijdte vande werkloosheidsuitkeringen door de schorsingen op een selectieve wijze werdingeperkt (De Lathouwer 1997). Het paars-groene beleid blijft ondanks de gunstigebudgettaire evolutie terughoudend ten aanzien van een verbetering van de uitkerin-gen. In de geest van de actieve welvaartsstaat kiest het beleid ter oplossing van dewerkloosheidsvallen voor een grotere investering in aanbodstimulerende maatrege-len. Naast het financieel aantrekkelijker maken van laagbetaald werk, wordt in hetactiverende beleid verder het accent gelegd op een gerichte begeleiding van zwak-ke categorieën werklozen (bv. het begeleidingsplan voor langdurig werklozen, hetinschakelingsparcours voor jonge werklozen), de creatie van werkervaring en vor-ming in diverse banenplannen en een werktijdenbeleid met het oog op aantrekkelij-ker arbeidsomstandigheden (cfr. de uitbouw van het tijdskrediet en uitgroeibanen)(23). In deze paragraaf gaan we verder in op het financieel aantrekkelijker makenvan laagbetaald werk als beleidsstrategie.

Egalitaire loonpolitiek en bruto minimumlonen – Een eerste piste om laagbetaaldwerk financieel aantrekkelijk te maken is het verhogen van de bruto beloningsni-veaus, inzonderheid het interprofessioneel minimumloon en de sectoriale minimalebeloningsniveaus. Een egalitaire loonpolitiek ter voorkoming van lage lonen wordtweliswaar steeds problematischer als strategie tegen de werkloosheidsval omwillevan drie redenen. Ten eerste legt een context van toenemende internationale con-currentie loonmatiging op, ook aan de onderkant van het loongebouw. Terwijl inBelgië in de periode 1987-1993 de lonen merkelijk sneller stegen dan bij onze belangrij-

(23) Voor een overzicht van beleidsmaatregelen verwijzen we naar de Federale werkgelegenheids-rapporten van het Ministerie Tewerkstelling en Arbeid en het Jaarboek Arbeidsmarkt in Vlaanderenvan het Steunpunt Werkgelegenheid, Arbeid en Vorming.

655


ke handelspartners (Nederland, Duitsland, Frankrijk) is vandaag een beheerste loon-ontwikkeling een prioritaire doelstelling geworden (Hoge Raad voor Werkgelegen-heid, 2000). De invoering van de gezondheidsindex in 1993, de invoering van deloonnorm in 1996 en de verlaging van de sociale lasten hebben allen tot doel gehadom de divergerende loonontwikkeling tussen België en belangrijkste handelspart-ners af te bouwen. Dit loonmatigingsbeleid heeft ook een temperende invloedgehad op de (bruto)minimumlonen. Tussen 1987 en 1994 steeg het nominale bruto-minimumloon (+22 jaar) nog met jaarlijks gemiddeld 3,9%; tussen 1994 en 2000bedroeg de stijging nog slechts 1,4%. Ten tweede betekent een verdere stijging vande brutominimumlonen een verdere verhoging van de loonkost aan de onderkantvan de arbeidsmarkt. Door de hoge loonwig in België betekent deze strategie tezelf-dertijd een toenemende productiviteitsval, d.w.z. een oplopende spanning tussenloonkost en arbeidsproductiviteit. Hoewel de literatuur rond de negatieve impactvan (hoge) minimum vloerniveaus op de werkgelegenheid controversieel blijft (bv.Gregg, 2000), dreigt een toenemende productiviteitsval de structureel werklozen enlaaggeschoolden verder uit de arbeidsmarkt te duwen. Ten derde is een verhogingvan de brutominimumlonen ook geen efficiënte aanbodsstrategie omdat de werkne-merswig de bruto loontoename afroomt. Zo wezen de simulaties uit dat de toenamevan de minimumlonen voor +21,5 jarigen begin jaren ‘90 de financiële vallen nietecht heeft kunnen verminderen (zie supra).

Subsidiëring van netto beloningsniveaus voor laagverdieners – Omdat een aan-bodsbeleid door middel van een egalitaire loonpolitiek op grote grenzen stoot, wor-den landen uitgedaagd wegen te zoeken om de netto-opbrengst van laagbetaald werkte laten toenemen langs het fiscaal en sociaal beleid (Ferrera, 2000). Subsidies aanlaagbetaalde werknemers of aan gezinnen met een laag arbeidsinkomen hebben totdoel mensen aan te moedigen te gaan werken en tegelijk de welvaartspositie van laag-betaalden te verbeteren. Kostwinnersgezinnen (eenouders, koppels met kinderen)hebben het immers vaak moeilijk om van één laag arbeidsinkomen rond te komen.

In het continentale Europese sociale model betekent subsidiëring van laagverdie-ners een herdenken van de sociale zekerheid, de fiscaliteit en de parafiscaliteit. Syste-men die subsidies of uitkeringen verstrekken aan werkenden zijn veeleer vreemd aande continentale welvaartsstaat met redelijk hoge (minimum)lonen. In de Angelsaksi-sche landen met sterk gedereguleerde arbeidsmarkten en een probleem van ‘wor-king poor’, bestaan er al veel langer ‘in-work benefits’ voor laagverdieners. Het Wor-king Families Tax Credit (WFTC) in de VK en het Earned Income Tax credit (EITC) inde VS zijn uitgegroeid tot de belangrijkste bron van arbeidsmarktbeleid (Hotz enScholz, 2000; Phelps, 2000). Hoewel in het continentaal sociaal model armoede bijwerkenden laag is (zie supra grafiek 2), zijn vandaag in België de nettolonen nietsteeds voldoende om voltijds werkenden boven de armoedelijn uit te tillen (tabel 8).Het nettogezinsinkomen van minimumloners met kinderlast (en kinderopvang-kosten) is niet of nauwelijks voldoende in het geval van eenverdienersschap.

In België werden sinds 2000 verschillende maatregelen genomen die neerkomen opeen subsidiëring van laagbetaald werk via het sociaal en fiscaal beleid. Kenmerkendis dat het resultaat van het sociaal overleg niet geleid heeft tot één dominante

656


ingreep maar tot een variëteit aan maatregelen. Er werden zowel maatregelengetroffen in de sociale zekerheid, in de sociale bijdragen als in de fiscaliteit.

TABEL 8 : NETTO GEZINSINKOMEN BIJ WERK AAN (VOLTIJDS) MINIMUMLOON ZONDER EN METKINDEROPVANGKOSTEN, IN % VAN DE EU-ARMOEDELIJN, BELGIE, 1997

Zonder kinderopvangkost Nà kinderopvangkost

Alleenstaande 1.30 1.30Eenouder 2 kinderen (1) 1.12 1.05Eenverdiener koppel zonder kinderen 0.98 0.98Eenverdiener koppel 2 kinderen 0.91 0.91Tweeverdiener zonder kind (2) 1.85 1.85Tweeverdiener 2 kinderen (1) (2) 1.52 1.42

Noot: (1) Bij werk wordt voor deze gezinstypes kinderopvangkosten verondersteld.(2) De partner verdient 130% van het minimumloon.

In de sociale zekerheid werden in de loop van 2000 een aantal aanvullende uitkerin-gen voorzien voor werklozen die overgaan naar werk, met name de eenmaligekinderopvangtoeslag (enkel voor eenouders), de mobiliteitstoeslag en het tijdelijkdoorbetalen van de verhoogde kinderbijslagen voor langdurig werkloze eenoudersen kostwinners die werk aanvaarden. In januari 2000 (met uitbreiding in april 2000)werden de sociale werknemersbijdragen voor lage lonen verlaagd. De verminderingbestaat uit een forfaitair bedrag dat geleidelijk afneemt naarmate het loon stijgt (toteen maximum brutoloon van 54.000 BEF per maand). In de fiscaliteit werden in hetkader van de belastinghervorming een aantal maatregelen voorzien met het oog ophet verlagen van de fiscale druk op arbeid. De invoering van een individueel belas-tingkrediet voorziet in een fiscaal voordeel dat maximaal 20.000 per jaar kan bedra-gen voor belastbare arbeidsinkomens tussen 150.000 en 500.000 BEF. Tussen100.000 en 150.000 (inloopzone) en tussen 500.000 en 650.000 (uitloopzone) geldteen degressief voordeel. Voor personen die geen of minder dan 20.000 BEF belas-ting moeten betalen, wordt het saldo tussen de belasting en het belastingkredietterugbetaald (negatieve inkomstenbelasting).

Al deze maatregelen zijn vandaag hetzij in uitvoering (de eenmalige kinderopvangtoe-slag, de mobiliteitstoeslag, het tijdelijk doorbetalen van de verhoogde kinderbijslagen,de bijdragevermindering voor de lage lonen), hetzij politiek beslist en vanaf 2002 (gra-dueel) in uitvoering (het belastingskrediet voor lage lonen). Voor de toekomst vermel-den we ook de hervorming in het stelsel van de kinderopvangkost, dewelke eveneenseen impact zal hebben op de werkloosheidsval. Het voorstel beoogt de kinderopvang-kost voor lage inkomensgezinnen te verlagen en die voor hoge inkomens te verhogenmet het oog op budgetneutraliteit. Omdat het om een voorstel gaat, wordt er in devolgende berekeningen geen rekening mee gehouden.

De impact van de hervorming op de financiële val - In tabel 9 wordt vooreerst hetgecombineerde effect van de diverse maatregelen op de financiële val weergegeven.Daarna worden de afzonderlijke maatregelen verder geanalyseerd.

657


658

TABE

L 9

:IM

PACT

VAN

DE

HERV

ORM

ING

EN IN

DE

SOCI

ALE

ZEKE

RHEI

D EN

DE

FISC

ALIT

EIT

SIN

DS 2

000

OP

DE N

ETTO

VER

VAN

GIN

GSR

ATIO

’S B

IJ W

ERK-

LOO

SHEI

D (N

ETTO

GEZ

INSI

NKO

MEN

S* B

IJ W

ERKL

OO

SHEI

D IN

% V

AN N

ETTO

-GEZ

INSI

NKO

MEN

S BI

J LAA

GBE

TAAL

D W

ERK)

EN

OP

DE A

BSO

LUTE

MEE

ROP-

BREN

GST

VAN

LAA

GBE

TAAL

D W

ERK

T.O

.V. E

EN U

ITKE

RIN

GSB

ESTA

AN, B

ELG

IE, 1

999-

2001

.

Van

uit

een

max

imal

eV

anui

t ee

n m

inim

ale

Van

uit

de b

ijsta

ndw

erkl

oosh

eids

uitk

erin

gw

erkl

oosh

eids

uitk

erin

g

1999

2001

**W

inst

van

1999

2001

Win

st v

an19

9920

01W

inst

van

wer

k in

BEF

wer

k in

BEF

wer

k in

BEF

per

maa

ndpe

r m

aand

per

maa

ndt.

o.v.

199

9t.

o.v.

199

9t.

o.v.

199

9

Ove

rgan

g na

ar vo

ltijds

wer

k aa

n m

inim

umlo

onAl

leen

staan

d71

67+

3.43

764

62+

2.81

361

54+

4.80

1Ee

noud

er 2

kin

dere

n10

488

+8.

387

9482

+7.

336

8881

+4.

143

Kostw

inne

r zon

der k

ind

9079

+6.

430

7970

+5.

780

7262

+6.

623

Kostw

inne

r 2 k

inde

ren

9181

+7.

439

8375

+6.

789

7769

+6.

504

Twee

verd

iene

r 2 k

inde

ren

8580

+5.

906

8580

+5.

906

7471

+6.

189

Ove

rgan

g na

ar d

eeltij

ds w

erk

(50%

) aan

min

imum

loon

***

Alle

ensta

and

8478

+3.

142

8276

+3.

008

7269

+1.

704

Eeno

uder

2 k

inde

ren

9284

+5.

394

8981

+5.

069

8883

+3.

449

Kostw

inne

r zon

der k

ind

8880

+4.

250

8477

+4.

243

7774

+1.

878

Kostw

inne

r 2 k

inde

ren

8883

+3.

453

8782

+3.

453

8782

+3.

450

Twee

verd

iene

r 2 k

inde

ren

9692

+3.

482

9692

+3.

482

8482

+3.

764

Noo

t: * O

nder

gez

insin

kom

en zi

jn b

egre

pen:

uitk

erin

g/lo

on va

n de

bet

rokk

ene,

bij

twee

verd

iene

rs h

et lo

on va

n de

par

tner

(130

% va

n he

t min

imum

loon

- vol

tijds),

en

bij h

uish

oude

nsm

et k

inde

ren

de k

inde

rbijs

lag

(verh

oogd

indi

en va

n to

epas

sing)

, min

us d

e kin

dero

pvan

gkos

t.**

De

cijfe

rs v

oor 2

001

houd

en re

keni

ng m

et d

e la

atste

fisc

ale

herv

orm

ing,

die

eig

enlijk

pas

van

af 2

002

incr

emen

teel

in w

erkin

g za

l tre

den.

Er w

ordt

reke

ning

geh

oude

n m

et h

et ti

j-de

lijk b

ehou

d va

n de

verh

oogd

e kin

derb

ijsla

g en

met

de

kinde

ropv

angt

oesla

g vo

or e

enou

derg

ezin

nen.

**

* De

verv

angi

ngsr

atio

's vo

or d

eeltij

ds w

erke

nden

hou

den

reke

ning

met

de

inko

men

sgar

antie

-uitk

erin

g (d

eeltij

ds te

werk

geste

ld m

et b

ehou

d va

n re

chte

n).


De gezamenlijke impact van de onderscheiden maatregelen die sinds 2000 werdengetroffen in de sociale zekerheid, de sociale bijdragen en de fiscaliteit, hebben laag-betaald werk financieel aantrekkelijker gemaakt voor alle categorieën. Geen enkelgezinstype gaat er sinds 2000 nog op achteruit wanneer laagbetaald werk wordt aan-vaard vanuit (de hoogste) werkloosheidsuitkeringen.

De impact van de hervormingen is het meest substantieel voor die categorieën metde meest extreme financiële val, met name eenouder en kostwinnersgezinnen diede overgang maken vanuit een maximale werkloosheidsuitkering naar werk aan vol-tijdse minimumlonen. Voor eenoudergezinnen in deze situatie werd de financiëleval gereduceerd met 16 procentpunten (een vooruitgang met 8.300 BEF per maandt.o.v. de situatie in 1999), voor kostwinners met kinderen met 10 procentpunten(een vooruitgang met 7.400 BEF per maand t.o.v.1999). Maar ook categorieën dieniet (alleenstaanden, kostwinners in de bijstand) of in mindere mate in een financië-le val (tweeverdieners) zaten, zien hun situatie bij laagbetaald werk er op vooruitgaan omdat het geheel van maatregelen niet uitsluitend gericht werd naar die groe-pen met de grootste financiële val. De hervormingen hebben evenwel weinig effectgehad op werkloze tweeverdieners met kinderen die deeltijds wensen te gaan wer-ken. Voor deze groep blijven er netto vervangingsratio’s bestaan die meer dan 90%bedragen.

In wat volgt worden de afzonderlijke maatregelen meer in detail besproken enwordt hun (afzonderlijke) impact op de financiële val geanalyseerd. We illustrerendit aan de hand van grafieken 8a en 8b (overgang van maximale werkloosheidsuitke-ringen naar voltijds en deeltijds minimumloon) en grafieken 9a en 9b (overgang vanbijstand naar voltijds en deeltijds minimumloon). In deze grafieken wordt stapsge-wijs de impact weergegeven van elke afzonderlijke maatregel op de meeropbrengstvan laagbetaald werk t.o.v. een uitkeringssituatie.

5.1. AANVULLENDE UITKERINGEN VOOR WERKENDEN IN DE SOCIALE ZEKERHEIDIn 2000 gingen een aantal maatregelen in de sociale zekerheid in uitvoering die aan-vullende uitkeringen voorzien bij de overgang van werkloosheid naar werk. Zowerd vanaf juli 2000 een eenmalige kinderopvangtoeslag en een mobiliteitstoeslagingesteld van 30.000 BEF elk, met als doel de bijkomende kosten verbonden aanwerk te compenseren (24). De kinderopvangtoeslag is enkel van toepassing in dewerkloosheidsverzekering voor eenoudergezinnen en geldt uitsluitend voor eenbaan van minimaal 18 uren met een arbeidsovereenkomst van onbepaalde duur. De

(24) De 30.000 BEF eenmalige kinderopvangtoeslag dekt in grote mate de kinderopvangkost, zij hetdat de maatregel maar voor het eerste jaar werk van toepassing is. Uit onze standaardsimulaties blijktdat de (voltijdse) bruto kinderopvangkost voor een eenouder met 2 kinderen die werkt aan mini-mumloon 49.200 BEF per jaar bedraagt. Nà fiscale aftrek voor kinderopvangkosten bedraagt de nettokinderopvangkost nog jaarlijks een 39.000 BEF (of een 3.250 BEF per maand), wat zwaar doorweegtin het budget van lage inkomens. De nieuwe maatregel dekt dus 77% van de kinderopvangkost voorhet eerste jaar.

659


overgang naar tijdelijk werk (interim, contract bepaalde duur) wordt met deze maat-regel dus niet beloond. Om recht te hebben op een mobiliteitstoeslag dient dewoon-werkafstand meer dan 25 km en de totale verplaatsingsduur 4 uren te bedra-gen. In 2000 ontvingen slechts 39 werklozen de kinderopvangtoeslag en 25 demobiliteitstoeslag. De beperkte impact heeft ongetwijfeld te maken met het zeerrecente karakter van de maatregel en met het feit dat werklozen zelf de aanvraagdienen te doen. Ten tweede wordt sinds oktober 2000 de verhoogde kinderbijsla-gen voor langdurig werkloze eenouders en kostwinners tijdelijk, nl. het lopendesemester (25), doorbetaald wanneer zij de overstap maken van werkloosheid naarwerk (26) (budget van 51 miljoen). Rechthebbenden van de verhoogde kinderbij-slag die werk aanvaarden maar binnen de 6 maanden opnieuw (uitkeringsgerech-tigd) werkloos worden, genieten onmiddellijk de verhoogde kinderbijslag zonderopnieuw de wachttijd van 6 maanden te moeten vervullen (27). Daarnaast werdenin de sociale zekerheid nog een aantal andere maatregelen genomen die het ont-moedigen van (tijdelijk) werk dienen te voorkomen. Oudere werklozen hebbenonmiddellijk terug recht op verhoogde uitkeringen (de anciënniteitstoeslag) bijwerkloosheid nà een tijdelijke werkhervatting en het inkomensverlies van werklozegezinshoofden zal worden beperkt wanneer de (thuiswerkende) partner begint tewerken.

De eenmalige kinderopvangtoeslag en het (tijdelijk) behoud van de verhoogde kin-derbijslag zorgen voor een daling van de financiële val voor werkloze eeninkomens-gezinnen met kinderen. De impact is substantieel voor werkloze eenoudergezinnendie voltijds gaan werken aan minimumloon. Zo stijgt de meeropbrengst uit een vol-tijds minimumloon vanuit een maximale uitkering met 4.560 BEF per maand vooreen eenoudergezin (ruim 50% van de impact van alle maatregelen samen) en met2.860 BEF/maand voor kostwinners met kinderen (een 40% van de totale impact)(grafiek 8a). Bij de overgang naar een halftijdse lageloonjob (aan minimumloon)kennen enkel eenouders een bijkomend financieel voordeel ten gevolge van de kin-deropvangtoeslag (ze gaan er 2.237 BEF/maand meer op vooruit t.o.v. de situatie in1999, grafiek 8b). De maatregel van het behoud van de verhoogde kinderbijslagspeelde voor deeltijds werklozen reeds vóór 2000. Eenouders en kostwinners diedeeltijds gingen werken nà werkloosheid, konden hun verhoogde kinderbijslagreeds behouden onder het stelsel van ‘deeltijdse werknemers met behoud van rech-ten’. Dit is niet het geval voor bestaansminimumtrekkers onder het stelsel van desocio-professionele integratie.

Aanvullende uitkeringen om de overstap van werkloosheid naar werk financieel aan-trekkelijker te maken zijn niet volledig nieuw in de Belgische sociale zekerheid. Inhet verleden werden reeds een aantal maatregelen uitgewerkt voor werklozen die

(25) Men kan de verhoogde kinderbijslag gedurende het lopende trimester behouden wanneer menin de tweede maand van het voorgaande semester recht had op de verhoogde kinderbijslag.(26) Trimestrialisering van de kinderbijslagen. Programmawet 12 augustus 2000. Wet houdendesociale, budgettaire en andere bepalingen. Artikel 84 en 85.(27) Wet D’Hondt. K.B. 1 maart 2000 met terugwerkende kracht tot 14 juni 1999.

660


deeltijds gaan werken. De belangrijkste subsidiëringregelingen zijn de inkomensga-rantie-uitkering (en de socio-professionale integratie in de bijstand) en de stelselsvan activering van werkloosheidsuitkeringen (PWA’s en dienstenbanen). Vooralvoor vrouwen met een verdienende partner wordt de overstap naar deeltijds werkvanuit de werkloosheid in België sterker ontmoedigd dan elders omdat de uitke-ringsduur voor deze groep in de werkloosheidsverzekering atypisch lang is. Preciesbij deze groep bestaat er een uitgesproken deeltijdarbeidswens. Specifieke enquêtesbij werkloze en inactieve vrouwen wijzen op een uitgesproken preferentie voordeeltijds werk (Van Dongen, e.a., 1995; De Lathouwer, e.a., 2000). Zo blijkt uit eenenquête bij langdurig werkloze vrouwen dat bijna 50% deeltijds wenst te werken,bij geschorste werkloze vrouwen is dit zelfs 70% (De Lathouwer, e.a., 2000). Deel-tijdarbeid stelt vrouwen makkelijker in staat om arbeid en gezin te combineren. Uitde motieven voor deeltijdwerk op basis van de Labour Force Survey blijkt dat in1999 ruim 50% van de vrouwen deeltijds werkt omwille van de zorg voor kinderenof andere familiale redenen, tegenover maar 4% bij de mannen. Slechts 6% van devrouwen zegt expliciet geen voltijdse baan te wensen (Demunter en Luminet,2000). Preferentie voor deeltijd arbeid is bijgevolg nog sterk bepaald door de onge-lijke verdeling van zorgtaken (Plantega, 2000). Deeltijdwerk nà een periode van vol-ledige uitsluiting op de arbeidsmarkt laat ook makkelijker toe opnieuw te wennenaan het arbeidsritme van betaald werk dan voltijds werk (European Commission,1999). De spectaculaire stijging van het aantal gerechtigden in het vroegere stelselvan ‘onvrijwillig deeltijdse werklozen om aan de werkloosheid te ontsnappen’ weesop het succes van deze formule bij vrouwen. De mogelijkheid om deeltijds te wer-ken zonder té grote financiële gevolgen deed tussen 1980 en 1990 het aantal in ditstelsel stijgen van 12.500 naar 205.000 gerechtigden. Omwille van de grote budget-taire gevolgen werd het stelsel vanaf 1990 verstrengd en in 1993 afgeschaft en ver-vangen door een aanzienlijk minder genereus statuut van de inkomensgarantieuitke-ring. Het aantal gerechtigden in dit stelsel viel scherp terug tot 35.000 gerechtigdenin 2000. Naast de inkomensgarantieuitkering bestaat er ook het PWA-stelsel, datgegeven de huidige voorwaarden een kleine deeltijdbaan (max.45 uren per maand)subsidieert met de volledige werkloosheidsuitkering. De PWA’s kennen met 40.000gerechtigden (voornamelijk langdurig werkloze vrouwen) een stijgend succes (VanBrempt, 1997). Niettemin kunnen vragen gesteld worden over een gebrekkige door-stroming richting regulier werk, o.m. wegens de grote financiële val bij de overgangnaar niet-gesubsidieerd werk (Cantillon en Thirion, 1998) en het ontbreken van klei-ne deeltijdbanen op de reguliere markt.

5.2. DE SELECTIEVE VERLAGING VAN DE WERKNEMERSBIJDRAGE VOOR LAGE LONENIn januari 2000 werd de bijdragevermindering voor werknemers met een laag looningesteld. Deze maatregel werd in april 2000 uitgebreid en geldt thans voor werkne-mers met een brutoloon tot 54.000 BEF per maand (bedragen januari 2001). Dezemaatregel voorziet in een vermindering van de werknemersbijdragen voor de socia-le zekerheid. De vermindering bestaat uit een forfaitair bedrag dat geleidelijkafneemt naarmate het loon stijgt. Voor werknemers op minimumloonniveau speelthet voordeel volledig. Door deze maatregel daalde de werknemerswig op minimum-loonniveau van 29% naar 24% voor alleenstaanden en van 13% naar 8% voor eenver-

661


dieners met kinderen. Omdat het parafiscaal voordeel wordt toegekend aan allelaagverdienende individuen, gaat het om een relatief dure maatregel (6,8 mrd. BEFingeschreven in de begroting van 2000). Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld debelastingkredieten in de VS of het VK die worden toegekend aan gezinnen met eenlaag arbeidsinkomen (en dus nà middelentoets).

Het netto-effect van een verlaging van de sociale bijdragen wordt voor een deelafgeroomd door de fiscaliteit. Immers, lagere sociale bijdragen verhogen het nettobelastbaar inkomen, waardoor meer belastingen dienen te worden betaald. Zo resul-teert een verlaging van de werknemersbijdragen met 3.300 BEF per maand op mini-mumloonniveau slechts in een bijkomende netto-meeropbrengst (vanuit een maxi-male werkloosheidsuitkering) van werk aan voltijds minimumloon met resp. (afge-rond) 1.700, 1.900 en 2.200 BEF per maand voor eenouders, alleenstaanden en kost-winners met 2 kinderen ten laste. Deze maatregel kent een kleinere impact op definanciële val voor werkloze eenouders vergeleken met de sterk selectieve maatre-gelen in de sociale zekerheid.

De verlaging van de sociale bijdragen voor lage lonen zorgde voor een wijziging inde financieringsstructuur van de sociale zekerheid voor werknemers. Terwijl desociale bijdragen in principe proportioneel zijn, zorgen selectieve bijdrageverlagin-gen voor werknemers voor een progressief karakter van de sociale bijdragestruc-tuur. Dit versterkt het solidariteitsbeginsel van de sociale zekerheid en verzwakt hetverzekeringsbeginsel.

5.3. DE HERVORMING VAN DE PERSONENBELASTING EN DE INVOERING VAN EENBELASTINGKREDIETDe belastinghervorming die in België zal doorgevoerd worden vanaf 2002, voorzietin een belangrijke belastingverlaging voor alle inkomens ten bedrage van 131 mrd.BEF met een gefaseerde invoering gespreid over 4 jaar (maximale uitwerking in2006). De belastinghervorming omvat als krachtlijnen een verlaging van de fiscaledruk op arbeid, het realiseren van de neutraliteit ten opzichte van de keuze vangezinsvorm (wegwerken van de verschillen in belastingheffing tussen gehuwde ensamenwonende koppels), het versterken van fiscale voordelen voor kinderen en hetinvoeren van een groenere fiscaliteit.

Voor de problematiek van de werkloosheidsvallen zijn vooral de invoering van eenindividueel belastingkrediet voor lage arbeidsinkomens en de verhoging van deaftrek voor beroepskosten relevant. In grafieken 8 en 9 wordt de impact van dezemaatregelen op de netto meeropbrengst uit laag betaald werk vanuit een uitkerings-situatie gepresenteerd. In deze simulatieoefeningen werd verondersteld dat debelastinghervorming reeds volledig operationeel is in 2001.

Het belastingkrediet voor laagverdienende individuen voorziet in een fiscaal voor-deel dat maximaal 20.000 BEF per jaar kan bedragen voor belastbare arbeidsinko-mens tussen 150.000 en 500.000 BEF. Tussen 100.000 en 150.000 (inloopzone) entussen 500.000 en 650.000 (uitloopzone) geldt een degressief voordeel. Voor perso-

662


nen die geen of minder dan 20.000 BEF belasting moeten betalen wordt het saldotussen de belasting en het belastingkrediet terugbetaald (negatieve inkomstenbelas-ting). De budgettaire kost van het belastingkrediet wordt geraamd op 18 mrd. BEF.Dit is hoog wegens het individuele karakter van het voordeel. Het belastingkredietzorgt voor een bijkomende verhoging van de netto-opbrengst van werk voor werk-lozen die gaan werken aan het minimumloon met ongeveer 1.650 BEF per maandvoor alle gesimuleerde gezinstypes, inclusief de tweeverdieners. De meeropbrengstis quasi onafhankelijk van de arbeidsduur (voltijdse of halftijdse tewerkstelling),maar voor sommige deeltijdsers is het financieel voordeel iets hoger (een 1.800 BEFper maand, dus wat meer dan 20.000 per jaar), omdat door toepassing van het belas-tingkrediet de gemeentebelasting wegvalt.

De verhoging van de beroepskosten beoogt een vermindering van de fiscale drukdoor het percentage van de aftrekbare beroepskosten in de eerste schijf te verhogenvan 20 tot 25%. Het maximumbedrag voor de forfaitaire beroepskosten blijft echterop hetzelfde niveau behouden. Deze maatregel zorgt slechts voor een zeer kleinebijkomende meeropbrengst van 350 tot 450 BEF per maand, bovenop het voordeeluit het belastingkrediet, bij de overgang van langdurige werkloosheid met een maxi-male uitkering of vanuit de bijstand naar voltijdse minimumloonarbeid. Bij deeltijdswerk blijft het voordeel voor alleenstaanden, eenouders en kostwinners (met of zon-der kinderen ten laste) beperkt tot 100 à 250 BEF per maand; tweeverdieners zienhun inkomen met 350 à 400 BEF per maand stijgen. Vanuit de bijstand hebbenenkel alleenstaanden die gaan werken een zeer beperkt voordeel (182 BEF permaand). De andere eeninkomensgezinnen halen geen voordeel uit deze maatregel.

Naast bovenstaande maatregelen, zitten er in de belastinghervorming nog anderemaatregelen die een impact kunnen hebben op de financiële incentieven tot laagbe-taald werk, hoewel ze niet expliciet gericht zijn op deze doelstelling en zowel vantoepassing kunnen zijn op werkenden als op uitkeringsgerechtigden. Het betreft teneerste de gelijkschakeling van de belastingvrije minima voor alleenstaanden engehuwden, waarbij het belastbare minimum voor elke echtgenoot wordt opgetrok-ken tot op het niveau van dat van een alleenstaande. Deze maatregel zorgt voor eenverdere vermindering van de belastingen voor gehuwde kostwinners ook voor zijdie werken aan het (voltijds) minimumloon, waardoor de meeropbrengst van ditwerk vanuit langdurige werkloosheid of bijstand toeneemt met 652 BEF/maand(kostwinners met kinderen ten laste) tot 1.916 BEF/maand (kostwinners zonder kin-deren ten laste). Bij deeltijds laagbetaald werk blijft het voordeel van deze maatregelde facto beperkt tot kostwinners zonder kinderen.

Het terugbetaalbaar belastingkrediet voor kinderen ten laste en de veralgeme-ning van het belastingvrij minimum voor ongehuwde eenoudergezinnen naar alleeenoudergezinnen zorgt voor een vergroting van de meeropbrengst van laagbetaaldwerk voor bijstandstrekkers (met +1.369 BEF/maand voor kostwinners met kinderenten laste die voltijds gaan werken aan minimumloon en met +1.681 BEF/maand vooreenouders en kostwinners die halftijds aan minimumloon gaan werken). Voor werk-loze kostwinnersgezinnen (met maximale uitkering) is er geen bijkomend voordeelbij werk omdat het netto beschikbaar inkomen stijgt zowel bij werkloosheid als bijtewerkstelling, waardoor de financiële val quasi stabiel blijft.

663


664

GRA

FIEK

8A

:IM

PACT

VAN

DE

HERV

ORM

ING

EN IN

DE

SOCI

ALE

ZEKE

RHEI

D EN

DE

FISC

ALIT

EIT

OP

HET

ARBE

IDSS

URPL

US B

IJ DE

OVE

RGAN

G V

AN E

ENM

AXIM

ALE

WER

KLO

OSH

EIDS

UITK

ERIN

G N

AAR

EEN

VO

LTIJD

SE T

EWER

KSTE

LLIN

G A

AN M

INIM

UMLO

ON

, ABS

OLU

TE (I

N B

EF/M

AAN

D) E

N R

ELAT

IEVE

MEE

ROP-

BREN

GST

, VER

SCHI

LLEN

DE G

EZIN

STYP

ES, B

ELG

IE, 1

999-

2001

.

1135

211

120

1276

713

221

1315

813

158

1334

5

9908

9471

1999

2000

met

her

vorm

inge

n so

cial

e

zeke

rhei

d

2000

met

bij

drag

ever

min

deri

ng

SZ

2001

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et

2001

met

ver

hogi

ng f

orf.

bero

epsk

oste

n

2001

met

gel

ijks

chak

elin

g

bela

stin

gvri

je s

omm

en

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e

2001

voll

edig

e fi

scal

e

herv

orm

ing

in BEF/maand

90100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220


4656

4792

6439

6840

6745

6745

6745

-164

2

2918

1999

2000

met

her

vorm

inge

n so

cial

e

zeke

rhei

d

2000

met

bij

drag

ever

min

deri

ng

SZ

2001

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et

2001

met

ver

hogi

ng f

orf.

bero

epsk

oste

n

2001

met

gel

ijks

chak

elin

g

bela

stin

gvri

je s

omm

en

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e

2001

voll

edig

e fi

scal

e

herv

orm

ing

in BEF/maand

90100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220


kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

6201

6361

8009

8388

1030

410

304

1030

9

3879

3954

1999

2000

met

her

vorm

inge

n so

cial

e

zeke

rhei

d

2000

met

bij

drag

ever

min

deri

ng

SZ

2001

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et

2001

met

ver

hogi

ng f

orf.

bero

epsk

oste

n

2001

met

gel

ijks

chak

elin

g

bela

stin

gvri

je s

omm

en

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e

2001

voll

edig

e fi

scal

e

herv

orm

ing

in BEF/maand

90100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220


7

kost

win

ner

met

twee

kin

dere

n te

n la

ste

9408

9625

1122

811

595

1224

711

935

1175

9

7182

4320

1999

2000

met

her

vorm

inge

n so

cial

e

zeke

rhei

d

2000

met

bij

drag

ever

min

deri

ng

SZ

2001

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et

2001

met

ver

hogi

ng f

orf.

bero

epsk

oste

n

2001

met

gel

ijks

chak

elin

g

bela

stin

gvri

je s

omm

en

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e

2001

voll

edig

e fi

scal

e

herv

orm

ing

in BEF/maand

90100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220



eeno

uder

s

kost

win

ner

met

twee

kin

dere

n te

n la

ste



alle

enst

aand

e

kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

12

34

56

71

2 3

45

67

12

56

71

23

45

67

1 -

Met

her

vorm

inge

n so

cial

e ze

kerh

eid

2 -

Met

bijd

rage

verm

inde

ring

SZ3

- M

et b

elas

tingk

redi

et4

- M

et v

erho

ging

forf

aita

ire b

eroe

psko

sten

5 -

Met

gel

ijksc

hake

ling

bela

stin

gvrij

e so

mm

en6

- M

et b

elas

tingk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e7

- Vo

lledi

ge fi

scal

e he

rvor

min

g

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001

43

2001

2001


665

GRA

FIEK

8A

:IM

PACT

VAN

DE

HERV

ORM

ING

EN IN

DE

SOCI

ALE

ZEKE

RHEI

D EN

DE

FISC

ALIT

EIT

OP

HET

ARBE

IDSS

URPL

US B

IJ DE

OVE

RGAN

G V

AN E

ENM

AXIM

ALE

WER

KLO

OSH

EIDS

UITK

ERIN

G N

AAR

EEN

VO

LTIJD

SE T

EWER

KSTE

LLIN

G A

AN M

INIM

UMLO

ON

, ABS

OLU

TE (I

N B

EF/M

AAN

D) E

N R

ELAT

IEVE

MEE

ROP-

BREN

GST

, VER

SCHI

LLEN

DE G

EZIN

STYP

ES, B

ELG

IE, 1

999-

2001

(VER

VOLG

)

twee

verd

iene

r zo

nder

kin

dere

n te

n la

ste

2003

120

587

2223

422

672

2268

122

681

2316

7

1817

817

538

1999

2000

met

her

vorm

inge

n so

cial

e

zeke

rhei

d

2000

met

bij

drag

ever

min

deri

ng

SZ

2001

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et

2001

met

ver

hogi

ng f

orf.

bero

epsk

oste

n

2001

met

gel

ijks

chak

elin

g

bela

stin

gvri

je s

omm

en

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e

2001

voll

edig

e fi

scal

e

herv

orm

ing

in BEF/maand

90100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220


twee

verd

iene

r m

et tw

ee k

inde

ren

ten

last

e

1525

915

752

1739

917

799

1780

917

809

1805

3

1341

312

146

1999

2000

met

her

vorm

inge

n so

cial

e

zeke

rhei

d

2000

met

bij

drag

ever

min

deri

ng

SZ

2001

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et

2001

met

ver

hogi

ng f

orf.

bero

epsk

oste

n

2001

met

gel

ijks

chak

elin

g

bela

stin

gvri

je s

omm

en

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e

2001

voll

edig

e fi

scal

e

herv

orm

ing

in BEF/maand

90100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220


in BEF/maand

twee

verd

iene

r m

et tw

ee k

inde

ren

ten

last

e


in BEF/maand

twee

verd

iene

r zo

nder

kin

dere

n te

n la

ste

1 -

Met

her

vorm

inge

n so

cial

e ze

kerh

eid

2 -

Met

bijd

rage

verm

inde

ring

SZ3

- M

et b

elas

tingk

redi

et4

- M

et v

erho

ging

forf

aita

ire b

eroe

psko

sten

5 -

Met

gel

ijksc

hake

ling

bela

stin

gvrij

e so

mm

en6

- M

et b

elas

tingk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e7

- Vo

lledi

ge fi

scal

e he

rvor

min

g

12

34

56

71

23

45

67

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001


666

GRA

FIEK

8B

:IM

PACT

VAN

DE

HERV

ORM

ING

EN IN

DE

SOCI

ALE

ZEKE

RHEI

D EN

DE

FISC

ALIT

EIT

OP

HET

ARBE

IDSS

URPL

US B

IJ DE

OVE

RGAN

G V

AN E

ENM

AXIM

ALE

WER

KLO

OSH

EIDS

UITK

ERIN

G N

AAR

EEN

HAL

FTIJD

SE T

EWER

KSTE

LLIN

G A

AN M

INIM

UMLO

ON

, ABS

OLU

TE (I

N B

EF/M

AAN

D) E

N R

ELAT

IEVE

MEE

ROP-

BREN

GST

, VER

SCHI

LLEN

DE G

EZIN

STYP

ES, B

ELG

IE, 1

999-

2001

.

5589

5554

7368

7599

7560

7560

7620

4413

4478

1999

2000

met

her

vorm

inge

n so

cial

e

zeke

rhei

d

2000

met

bij

drag

ever

min

deri

ng

SZ

2001

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et

2001

met

ver

hogi

ng f

orf.

bero

epsk

oste

n

2001

met

gel

ijks

chak

elin

g

bela

stin

gvri

je s

omm

en

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e

2001

voll

edig

e fi

scal

e he

rvor

min

g

in BEF/maand

90100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220


7432

7504

9287

9469

9425

9425

9425

4031

6268

1999

2000

met

her

vorm

inge

n so

cial

e

zeke

rhei

d

2000

met

bij

drag

ever

min

deri

ng

SZ

2001

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et

2001

met

ver

hogi

ng f

orf.

bero

epsk

oste

n

2001

met

gel

ijks

chak

elin

g

bela

stin

gvri

je s

omm

en

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e

2001

voll

edig

e fi

scal

e he

rvor

min

g

in BEF/maand

90100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220


kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

6263

6391

8170

8300

9164

9164

9164

4899

4914

1999

2000

met

her

vorm

inge

n so

cial

e

zeke

rhei

d

2000

met

bij

drag

ever

min

deri

ng

SZ

2001

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et

2001

met

ver

hogi

ng f

orf.

bero

epsk

oste

n

2001

met

gel

ijks

chak

elin

g

bela

stin

gvri

je s

omm

en

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e

2001

voll

edig

e fi

scal

e he

rvor

min

g

in BEF/maand

90100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220


kost

win

ner

met

twee

kin

dere

n te

n la

ste

7838

7985

9661

9767

9789

9789

9789

6352

6336

1999

2000

met

her

vorm

inge

n so

cial

e

zeke

rhei

d

2000

met

bij

drag

ever

min

deri

ng

SZ

2001

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et

2001

met

ver

hogi

ng f

orf.

bero

epsk

oste

n

2001

met

gel

ijks

chak

elin

g

bela

stin

gvri

je s

omm

en

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e

2001

voll

edig

e fi

scal

e he

rvor

min

g

in BEF/maand

90100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220


1 -

Met

her

vorm

inge

n so

cial

e ze

kerh

eid

2 -

Met

bijd

rage

verm

inde

ring

SZ3

- M

et b

elas

tingk

redi

et4

- M

et v

erho

ging

forf

aita

ire b

eroe

psko

sten

5 -

Met

gel

ijksc

hake

ling

bela

stin

gvrij

e so

mm

en6

- M

et b

elas

tingk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e7

- Vo

lledi

ge fi

scal

e he

rvor

min

g

12

34

56

71

23

45

67





eeno

uder

s

kost

win

ner

met

twee

kin

dzer

en te

n la

ste

alle

enst

aand

e

kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

12

34

56

71

23

45

67

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001


667

GRA

FIEK

8B

:IM

PACT

VAN

DE

HERV

ORM

ING

EN IN

DE

SOCI

ALE

ZEKE

RHEI

D EN

DE

FISC

ALIT

EIT

OP

HET

ARBE

IDSS

URPL

US B

IJ DE

OVE

RGAN

G V

AN E

ENM

AXIM

ALE

WER

KLO

OSH

EIDS

UITK

ERIN

G N

AAR

EEN

HAL

FTIJD

SE T

EWER

KSTE

LLIN

G A

AN M

INIM

UMLO

ON

, ABS

OLU

TE (I

N B

EF/M

AAN

D) E

N R

ELAT

IEVE

MEE

ROP-

BREN

GST

, VER

SCHI

LLEN

DE G

EZIN

STYP

ES, B

ELG

IE, 1

999-

2001

(VER

VOLG

)

twee

verd

iene

r zo

nder

kin

dere

n te

n la

ste

6402

6500

8283

8680

8686

8686

9208

5556

5482

1999

2000

met

her

vorm

inge

n so

cial

e

zeke

rhei

d

2000

met

bij

drag

ever

min

deri

ng

SZ

2001

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et

2001

met

ver

hogi

ng f

orf.

bero

epsk

oste

n

2001

met

gel

ijks

chak

elin

g

bela

stin

gvri

je s

omm

en

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e

2001

voll

edig

e fi

scal

e he

rvor

min

g

in BEF/maand

90100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220


twee

verd

iene

r m

et tw

ee k

inde

ren

ten

last

e

3973

4066

5850

6211

6211

6211

6276

3119

2794

1999

2000

met

her

vorm

inge

n so

cial

e

zeke

rhei

d

2000

met

bij

drag

ever

min

deri

ng

SZ

2001

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et

2001

met

ver

hogi

ng f

orf.

bero

epsk

oste

n

2001

met

gel

ijks

chak

elin

g

bela

stin

gvri

je s

omm

en

2001

met

bel

asti

ngsk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e

2001

voll

edig

e fi

scal

e he

rvor

min

g

in BEF/maand

90100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220


1 -

Met

her

vorm

inge

n so

cial

e ze

kerh

eid

2 -

Met

bijd

rage

verm

inde

ring

SZ3

- M

et b

elas

tingk

redi

et4

- M

et v

erho

ging

forf

aita

ire b

eroe

psko

sten

5 -

Met

gel

ijksc

hake

ling

bela

stin

gvrij

e so

mm

en6

- M

et b

elas

tingk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e7

- Vo

lledi

ge fi

scal

e he

rvor

min

g


in BEF/maand

twee

verd

iene

r m

et tw

ee k

inde

ren

ten

last

etw

eeve

rdie

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e


in BEF/maand

12

34

56

71

23

45

67

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001


668

GRA

FIEK

9A

:IM

PACT

VAN

DE

HERV

ORM

ING

EN IN

DE

SOCI

ALE

ZEKE

RHEI

D EN

DE

FISC

ALIT

EIT

OP

HET

ARBE

IDSS

URPL

US B

IJ DE

OVE

RGAN

G V

AN D

E BI

J-ST

AND

NAA

R EE

N V

OLT

IJDSE

TEW

ERKS

TELL

ING

AAN

MIN

IMUM

LOO

N,

ABSO

LUTE

(IN

BEF

/MAA

ND)

EN

REL

ATIE

VE M

EERO

PBRE

NG

ST,

VERS

CHILL

ENDE

GEZ

INST

YPES

, BEL

GIE

, 199

9-20

01.

eenouders

7391

7627

9274

9689

9589

9589

9589

5707

5446

19

99

20

00

me

t h

erv

orm

ing

en

so

cia

le z

eke

rhe

id

20

00

me

t b

ijdra

ge

ve

rmin

de

rin

gS

Z

20

01

20

01

me

t b

ela

stin

gskre

die

t2

00

1m

et ve

rho

gin

g fo

rf.

be

roe

psko

ste

n

20

01

me

t g

elij

ksch

ake

ling

be

lastin

gvrije

so

mm

en

20

01

me

t b

ela

stin

gskre

die

tvo

or

kin

de

ren

te

nla

ste

20

01

vo

lled

ige

fis

ca

leh

erv

orm

ing

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

kostw

inner

zonder

kin

dere

n ten laste

13303

13642

15290

15669

17585

17585

17590

10967

11056

19

99

20

00

me

t h

erv

orm

ing

en

so

cia

le z

eke

rhe

id

20

00

me

t b

ijdra

ge

ve

rmin

de

rin

gS

Z

20

01

20

01

me

t b

ela

stin

gskre

die

t2

00

1m

et ve

rho

gin

g fo

rf.

be

roe

psko

ste

n

20

01

me

t g

elij

ksch

ake

ling

be

lastin

gvrije

so

mm

en

20

01

me

t b

ela

stin

gskre

die

tvo

or

kin

de

ren

te

nla

ste

20

01

vo

lled

ige

fis

ca

leh

erv

orm

ing

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

kostw

inner

met tw

ee k

indere

n ten laste

13777

14096

15699

16066

16718

18087

17911

11551

11407

19

99

20

00

me

t h

erv

orm

ing

en

so

cia

le z

eke

rhe

id

20

00

me

t b

ijdra

ge

ve

rmin

de

rin

gS

Z

20

01

20

01

me

t b

ela

stin

gskre

die

t2

00

1m

et ve

rho

gin

g fo

rf.

be

roe

psko

ste

n

20

01

me

t g

elij

ksch

ake

ling

be

lastin

gvrije

so

mm

en

20

01

me

t b

ela

stin

gskre

die

tvo

or

kin

de

ren

te

nla

ste

20

01

vo

lled

ige

fis

ca

leh

erv

orm

ing

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

1552

415

983

1763

018

084

1802

118

021

1820

8

1364

313

407

19

99

20

00

me

t h

erv

orm

ing

enso

cia

le z

eke

rhei

d

20

00

me

tb

ijdra

gev

erm

ind

eri

ngS

Z

20

01

20

01

me

t b

ela

stin

gskr

edi

et

20

01

me

t ve

rho

gin

g f

orf

.b

ero

ep

skos

ten

20

01

me

t g

elij

ksch

ake

ling

be

last

ing

vrije

som

me

n

20

01

me

t b

ela

stin

gskr

edi

et

voo

r ki

nde

ren

te

nla

ste

20

01

volle

dig

e fi

sca

leh

erv

orm

ing

90100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

1 -

Met

her

vorm

inge

n so

cial

e ze

kerh

eid

2 -

Met

bijd

rage

verm

inde

ring

SZ3

- M

et b

elas

tingk

redi

et4

- M

et v

erho

ging

forf

aita

ire b

eroe

psko

sten

5 -

Met

gel

ijksc

hake

ling

bela

stin

gvrij

e so

mm

en6

- M

et b

elas

tingk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e7

- Vo

lledi

ge fi

scal

e he

rvor

min

g


eeno

uder

s

kost

win

ner

met

twee

kin

dere

n te

n la

ste



12

34

56

7



alle

enst

aand

e

kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

12

34

56

7

12

34

56

71

23

45

67

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001


669

GRA

FIEK

9B

: IM

PACT

VAN

DE

HERV

ORM

ING

EN IN

SO

CIAL

E ZE

KERH

EID

EN F

ISCA

LITEI

T O

P HE

T AR

BEID

SSUR

PLUS

BIJ

DE O

VERG

ANG

VAN

DE

BIJS

TAN

DN

AAR

EEN

HAL

FTIJD

SE T

EWER

KSTE

LLIN

G A

AN M

INIM

UMLO

ON

, ABS

OLU

TE (I

N B

EF/M

AAN

D) E

N R

ELAT

IEVE

MEE

ROPB

REN

GST

, VER

SCHI

LLEN

DE G

EZIN

STY-

PES,

BEL

GIE

, 200

0-20

01.

7766

7929

9655

9837

9779

9779

9779

8167

8075

19

99

20

00

me

t h

erv

orm

ing

en

so

cia

le z

eke

rhe

id

20

00

me

t b

ijdra

ge

ve

rmin

de

rin

gS

Z

20

01

20

01

me

t b

ela

stin

gskre

die

t2

00

1m

et ve

rho

gin

g fo

rf.

be

roe

psko

ste

n

20

01

me

t g

elij

ksch

ake

ling

be

lastin

gvrije

so

mm

en

20

01

me

t b

ela

stin

gskre

die

tvo

or

kin

de

ren

te

nla

ste

20

01

vo

lled

ige

fis

ca

leh

erv

orm

ing

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

5099

5161

6857

6857

6857

8538

8538

5099

5089

19

99

20

00

me

t h

erv

orm

ing

en

so

cia

le z

eke

rhe

id

20

00

me

t b

ijdra

ge

ve

rmin

de

rin

gS

Z

20

01

20

01

me

t b

ela

stin

gskre

die

t2

00

1m

et ve

rho

gin

g fo

rf.

be

roe

psko

ste

n

20

01

me

t g

elij

ksch

ake

ling

be

lastin

gvrije

so

mm

en

20

01

me

t b

ela

stin

gskre

die

tvo

or

kin

de

ren

te

nla

ste

20

01

vo

lled

ige

fis

ca

leh

erv

orm

ing

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

kostw

inner

zonder

kin

dere

n ten laste

8466

8584

10281

10281

10281

10281

10281

8403

8466

19

99

20

00

me

t h

erv

orm

ing

en

so

cia

le z

eke

rhe

id

20

00

me

t b

ijdra

ge

ve

rmin

de

rin

gS

Z

20

01

20

01

me

t b

ela

stin

gskre

die

t2

00

1m

et ve

rho

gin

g fo

rf.

be

roe

psko

ste

n

20

01

me

t g

elij

ksch

ake

ling

be

lastin

gvrije

so

mm

en

20

01

me

t b

ela

stin

gskre

die

tvo

or

kin

de

ren

te

nla

ste

20

01

vo

lled

ige

fis

ca

leh

erv

orm

ing

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

kostw

inner

met tw

ee k

indere

n ten laste

5712

5774

7471

7471

7471

9152

9152

5712

5702

19

99

20

00

me

t h

erv

orm

ing

en

so

cia

le z

eke

rhe

id

20

00

me

t b

ijdra

ge

ve

rmin

de

rin

gS

Z

20

01

20

01

me

t b

ela

stin

gskre

die

t2

00

1m

et ve

rho

gin

g fo

rf.

be

roe

psko

ste

n

20

01

me

t g

elij

ksch

ake

ling

be

lastin

gvrije

so

mm

en

20

01

me

t b

ela

stin

gskre

die

tvo

or

kin

de

ren

te

nla

ste

20

01

vo

lled

ige

fis

ca

leh

erv

orm

ing

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

1 -

Met

her

vorm

inge

n so

cial

e ze

kerh

eid

2 -

Met

bijd

rage

verm

inde

ring

SZ3

- M

et b

elas

tingk

redi

et4

- M

et v

erho

ging

forf

aita

ire b

eroe

psko

sten

5 -

Met

gel

ijksc

hake

ling

bela

stin

gvrij

e so

mm

en6

- M

et b

elas

tingk

redi

et v

oor

kind

eren

ten

last

e7

- Vo

lledi

ge fi

scal

e he

rvor

min

g

12

34

56

7




eeno

uder

s

kost

win

ner

met

twee

kin

dere

n te

n la

ste



alle

enst

aand

e

kost

win

ner

zond

er k

inde

ren

ten

last

e

12

34

56

7

12

34

56

71

23

45

67

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001

1999

2000

2000

2001

2001

2001

2001

2001

2001


6. LESSEN TEN AANZIEN VAN ‘IN-WORK BENEFITS’

Inkomenssupplementen voor laagverdieners zijn veeleer vreemd aan het continen-taal sociaal model. Een van de basisprincipes was immers dat lonen voldoende hoogmoesten zijn om redelijk van te leven (28). In de Angelsaksische landen zijn ‘in-work benefits’ reeds lange tijd de belangrijkste vorm van inkomensbeschermingvoor de actieve bevolking. Deze voorzieningen nemen de vorm aan van belasting-kredieten in de fiscaliteit (in het VK het Working Families Tax Credit (WFTC); in deVS het Earned Income Tax Credit (EITC)) of van tewerkstellingssubsidies voor wer-kenden (bv. in Canada het Self-Sufficiency Project, in de VS de ‘re-employmentbonuses’). Deze stelsels zijn gericht naar laagbetaalde werknemers of naar gezinnenmet een laag arbeidsinkomen en hebben tot doel mensen aan te moedigen te gaanwerken en de welvaartspositie van laagbetaalden te verbeteren. Vanwege hun grootbelang bestaat er voor deze landen een uitgebreide evaluatieliteratuur over ‘in-workbenefits’ (voor overzichten zie Marx, 2000; OECD, 1996 en 2000; Blundell, 2000).We inventariseren hier een aantal controverses, die relevant zijn voor een kritischeevaluatie van de recente Belgische initiatieven.

Kosteneffectiviteit – Empirisch evaluatieonderzoek over de belastingkredieten inhet VK en de VS leert dat deze voorzieningen een significant positief effect kennenop de arbeidsparticipatie (vooral op die van alleenstaande moeders) op voorwaardedat de loonsupplementen substantieel zijn in omvang. Daarom dat in de meesteAngelsaksische landen de stelsels middelengetoetst zijn (gericht naar gezinnen meteen laag arbeidsinkomen en niet naar laagbetaalde individuen) en categoriaal selec-tief (in de eerste plaats gericht naar lage inkomensgezinnen met kinderen). Verde-lingsonderzoek wijst uit dat op deze wijze weinig uitgaven naar hogere inkomens-groepen vloeien (Hotz en Scholz, 2000 voor de VS; Dilnot en McCrae, 2000 voor hetVK). Individuele belastingkredieten gericht naar alle individuen met een laag loon,zoals door België recent ingesteld, zijn in internationale context atypisch. Ook deverlaging van de sociale bijdragen voor de lage lonen is een individuele en niet-cate-goriale maatregel. Zulke stelsels zijn potentieel duur, zeker in een land met een rela-tief gelijke inkomensverdeling (OECD, 2000). Vanuit budgettaire overwegingen zijnindividuele maatregelen dikwijls genoodzaakt om laag te blijven in omvang. Aan-bodseffecten zullen bijgevolg beperkter blijven. Recente empirische microsimula-ties van het belastingkrediet voor België wijzen uit dat ook het effect op de armoedegering is omwille van de beperkte gerichtheid naar lagere inkomensgroepen (Cantil-lon, Kerstens en Verbist, 2000). Zoals blijkt uit grafiek 10 zullen vooral de middenen hogere inkomensgroepen en (reeds werkende) tweeverdieners van deze maatre-gel genieten, omdat een groot deel laagbetaalde personen d.i. de deeltijds werkendevrouwen precies in hogere inkomensgroepen leven. De recente maatregelen omlage lonen te subsidiëren via sociale zekerheidsuitkeringen zijn daarentegen voor-beelden van sterke categoriale selectiviteit. Het (tijdelijk) behoud van de verhoogde

(28) De kinderbijslag, die zowel aan werkenden als niet-werkenden toekomen, vormen hier in zeke-re zin een uitzondering op.

670


kinderbijslag, de kinderopvangtoeslag en de mobiliteitstoeslag worden gericht opwerkloze (eenouder)gezinnen met kinderen die bij de overstap naar laagbetaaldwerk het sterkst met een financiële val bedreigd worden. Door hun gerichtheid kun-nen zij een substantiëlere impact hebben op de financiële val.

GRAFIEK 10 : GEMIDDELD BELASTINGVOORDEEL EN PERCENTAGE HUISHOUDEN MET BELASTING-VOORDEEL NAAR GESTANDAARDISEERD INKOMENSDECIEL EN GEZINSTYPE, BELGIE, 1997.

Bron: MISIM, 1997.

Maar sterke selectiviteit brengt ook een aantal negatieve effecten en/of spanningenmet andere objectieven aan het licht, zo blijkt uit de literatuur. Inkomensselectivi-teit heeft negatieve gevolgen voor het arbeidsaanbod van de tweede partner, inz.indien deze een zwak verdienpotentieel kent. Wanneer de partner gaat werken (ofbeslist te blijven werken) zal het gezin het financiële gezinsvoordeel gedeeltelijk ofgeheel verliezen. Deze impliciete partnerheffing moet als het ware ‘inverdiend wor-den’ vooraleer de arbeid van de partner netto iets toevoegt aan het gezinsinkomen.Dit nadeel kan gereduceerd worden door de uitdoofzone van het financiële voor-deel te laten uitstrekken over een bredere bandbreedte van inkomens, maar ditmaakt het stelsel veel duurder (Atkinson en Micklewright, 1991). Bij categorialeselectiviteit kunnen billijkheidsproblemen tussen ‘insiders’ en ‘outsiders’ naar vorenkomen. Dit bleek bijvoorbeeld in het Belgische debat rond het tijdelijk behoud vande verhoogde kinderbijslag voor werklozen die werk aanvaarden. Waarom zoudenenkel (bepaalde groepen) uitkeringsgerechtigde werklozen die gaan werken rechthebben op zulke subsidies, terwijl niet-gesubsidieerde werknemers dezelfde lageloonarbeid dienen te verrichten voor een lagere (want niet gesubsidieerde) belo-ning? Een derde probleem dat hierbij aansluit en dat in de Angelsaksische literatuurnaar voren komt zijn mogelijke ‘entitlement effects’ van subsidies (Martin, 2000).Financiële voordelen uitsluitend gericht op uitkeringsgerechtigden kunnen leidentot een spectaculaire toename van de gerechtigde groep (met zware budgettairegevolgen) doordat werknemers én werkgevers zich organiseren met het oog op definanciële voordelen van het stelsel, bv. ontslag en hertewerkstelling van de gerech-tigde werknemer. Hoewel moeilijk empirisch hard te maken werden zulke gedrags-

671

belastingkrediet

0500010000150002000025000300003500040000

Alleenstaande

Eenverdieners

Eenoudergezinnen

Tweeverdieners

Samengestelde gezinn

020406080100

belastingkrediet

05000

10000150002000025000300003500040000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

0

20

40

60

80

100

120belastingkrediet belastingkrediet

Alleen

staan

de

Eenver

diene

r

Eenou

derge

zinne

n

Tweev

erdien

ers

Samen

geste

lde ge

zin


effecten in België vermoed bij de werking van het vroegere stelsel van uitkeringenvoor ‘onvrijwillig deeltijdsen om aan de volledige werkloosheid te ontsnappen’ (zieOECD, 1994). Dit stelsel kende tot begin jaren ‘90 een spectaculaire toename vanwerkloze vrouwen waaronder hoogstwaarschijnlijk een deel vrijwillig deeltijds wer-kenden (zie supra).

De lage loonvallen en loonerosie – In de literatuur worden twee ‘lage loon’ proble-men naar voor geschoven. Ten eerste verschuiven werknemerssubsidies het pro-bleem van de werkloosheidsval naar een probleem van de lage loonval. De verticalemobiliteit van gesubsidieerde werknemers wordt afgeremd omdat meer verdienenvanaf een bepaalde inkomensdrempel feitelijk bestraft wordt. Bijvoorbeeld in hetBelgische belastingkrediet begint de uitdoofzone van het voordeel (de drempel vanwaaraf men een lager belastingkrediet krijgt) vanaf 500.000 BEF per jaar en boven650.000 krijgt men geen enkel voordeel meer. Dit kan mensen ontmoedigen ommeer te gaan werken (en dus meer te verdienen). Bij programma’s die deeltijdswerk financieel stimuleren doet zich het gevaar voor dat voltijds werk ontmoedigdwordt. Berekeningen van de inkomensgarantieuitkering wijzen erop dat beterbetaalde of grotere deeltijdbanen nauwelijks meer opbrengen dan lager betaalde ofkleine deeltijdbanen (zie paragraaf 4.2). Analyses rond de werking van loonsubsidië-ring in het kader van de PWA’s brengen een extreme lage loonval aan het licht voorwerkloze eenoudergezinnen die de overstap maken van een zwaar gesubsidieerdekleine deeltijdbaan in het PWA-statuut naar voltijdse minimumloonarbeid (zij gaaner met 5.000 BEF per maand op achteruit vanuit een maximale uitkering). Hetgevaar van de lage loonval wordt verscherpt indien (gesubsidieerde) lage loonarbeidniet gekoppeld wordt aan vorming en begeleiding. Empirisch is er nog weinig gewe-ten over de inkomensmobiliteit van gesubsidieerde werknemers (en hun partners).Er bestaat enige empirische evidentie voor het EITC en het WFTC van negatieveeffecten op het arbeidsaanbod van werkende vrouwen met een laagbetaalde partneren op het aantal gewerkte uren. Een oplossing voor de lage loonval is loonsupple-menten toe te kennen over een zeer brede inkomensband en dus niet alleen naar delage lonen, maar in landen zoals in België met een geringe loonongelijkheid en metrelatief hoge vloerniveaus in het loongebouw heeft dit sterk opwaartse effecten opde budgettaire kost van deze stelsels (Pearson en Scarpetta, 2000). Ten tweede kun-nen werknemerssubsidies negatieve gevolgen hebben voor de loonvorming. Er iseen gevaar van loonerosie aan de onderkant van het loongebouw, omdat werkge-vers gestimuleerd worden om de lonen laag te houden. De subsidiërende overheidzorgt er immers voor dat het gezinsinkomen van laagverdieners wordt aangevuld.Bovendien dreigen zware loonsupplementen werkgevers alsook werknemers tedemotiveren om te investeren in vorming van hun human capital. Ook hier geldt datempirisch nog weinig is geweten over de impact van loonsubsidies op lonen en hetverwerven van vaardigheden.

Algemene randvoorwaarden – Evaluatiestudies wijzen erop dat de effectiviteit vanfinanciële prikkels in belangrijke mate bepaald wordt door een aantal randvoorwaar-den. Landen waar werknemerssubsidies een sterke impact hebben gekend op de

672


arbeidsparticipatie kenden tevens een sterke economische expansie en een histori-sche jobgroei. Zo vielen bijvoorbeeld in de VS de uitbreiding van EITC in 1993 ende positieve effecten op de arbeidsparticipatie die hiermee gepaard gingen samenmet een krachtige banengroei vanaf begin jaren ‘90. Het is niet steeds duidelijk ofde positieve effecten op het arbeidsaanbod het resultaat zijn van het beleid of ookvan de algemene verbeterde conjunctuur. Werknemerssubsidies blijken een grotereimpact te hebben indien zij worden gecombineerd met andere voorzieningen omhet arbeidsaanbod te ondersteunen, bv. betaalbare en toegankelijke kinderopvangfa-ciliteiten, arbeidsbemiddeling, werkervaring, sollicitatietraining,… (Pearson en Scar-petta, 2000). Enige empirische evidentie voor het feit dat financiële prikkels alleengeen garantie zijn voor succesvolle integratie op de arbeidsmarkt, vinden we in hetempirisch onderzoek naar de impact van schorsingen voor België (De Lathouwer enBogaerts, 2000). Bij schorsingen gaat het dan wel om negatieve financiële prikkels(het wegnemen van de uitkering) in tegenstelling tot positieve prikkels zoals loon-subsidiëring. Een enquête bij langdurig werkloze geschorste samenwonenden (inhoofdzaak vrouwen) wijst uit dat slechts 30% van hen nà het stopzetten van de uit-kering na verloop van tijd een baan vindt, terwijl de overgrote meerderheid zichterugtrekt in inactiviteit. De enquête brengt belangrijke drempels voor de arbeids-participatie aan het licht zoals de zorg voor kinderen, het gevoel té oud te zijn voorde arbeidsmarkt en gezondheidsproblemen. Deze resultaten suggereren niet datfinanciële prikkels geen rol spelen voor het arbeidsaanbod, wél dat niet-financiëlefactoren ook een belangrijke invloed hebben. Arbeidsaanbodbeslissingen wordenevenzeer beïnvloed door factoren zoals het scholingsniveau, de kwaliteit van dearbeid, de combinatiemogelijkheden tussen gezin en arbeid en de reistijd inzakewoon-werkverkeer (Sweeny, 1998). Langdurige uitsluiting uit de arbeidsmarkt leidtbovendien tot socio-psychologische aanpassingsprocessen die het actief zoekgedragvan niet-werkenden afremmen.

7. SAMENVATTING EN BELEIDSOVERWEGINGEN

1. Personen met weinig (formele) kwalificaties falen in toenemende mate om econo-mische zelfstandigheid en financiële bestaanszekerheid op te bouwen door middelvan marktarbeid. De tewerkstellingskans van laaggeschoolden daalde tussen 1976en 1997 van 46% naar 31% (Vlaanderen). Een op drie laaggeschoolden ontvangt van-daag een uitkering. De grote uitkeringsafhankelijkheid vertaalt zich in een stijgendaandeel gezinnen dat arm is op basis van marktinkomen. De pre-transferarmoedeonder actieven steeg in Vlaanderen van 14% naar 21% tussen 1976 en 1997. Dezevaststellingen voeden de bezorgdheid over de negatieve impact van welvaartsstaat-instituties op de arbeidsparticipatie. De sociale zekerheid en de fiscaliteit creërenwerkloosheidsvallen, inzonderheid bij personen met een laag verdienpotentieel. Decombinatie van diverse institutionele kenmerken (hoge netto vervangingsratio’svoor lage lonen, een atypisch lange duurtijd, een té passieve aanpak door weinigsociale investeringen, een lankmoedig controlebeleid en een hoge werknemerswig)dreigen werklozen met een laag verdienpotentieel financieel en sociaal psycholo-gisch te ontmoedigen om naar werk te zoeken en tast hun inzetbaarheid aan.

673


2. De verschuiving van inkomensbescherming als centrale doelstelling van de socia-le zekerheid naar activering en ‘making work pay’, heeft zich ook in België eindjaren ‘90 voorgedaan. Onder invloed van vier ontwikkelingen werd het thema vande werkloosheidsval op de politieke agenda geplaatst. Ten eerste hebben ontwikke-lingen op de arbeidsmarkt zoals het probleem van arbeidskrapte een grotere aan-dacht voor de problematiek van de werkloosheidsval gevraagd. Ten tweede heefthet paradigma van de ‘actieve welvaartsstaat’ het discours rond de werkloosheids-vallen en de negatieve impact van welvaartsinstituties opnieuw meer op de voor-grond gebracht. Ten derde heeft de Europese werkgelegenheidsstrategie geleid totaanzienlijke druk op de nationale regeringen om de arbeidsparticipatie te stimule-ren. Om deze doelstelling te realiseren stelt Europa dat de lidstaten ook werk dienente maken van een arbeidsvriendelijke hervorming van hun sociale zekerheid en fis-caliteit. Tenslotte creëerde de verbeterde budgettaire situatie eind van de jaren ’90mogelijkheden om de trade-off tussen inkomensbescherming en financiële incentie-ven te overstijgen door de werkloosheidsval weg te werken via positieve prikkels,d.w.z. verhoging van de netto opbrengst uit arbeid door loonsupplementen en nietdoor het verlagen van de uitkeringen, waardoor deze problematiek makkelijkerbespreekbaar werd voor de sociale partners.

3. Berekeningen van financiële vallen voor een groot aantal typegevallen aan dehand van het standaardsimulatiemodel STASIM bevestigen de resultaten van eerderonderzoek. Dit model laat bovendien toe om de evolutie van de financiële vallen tus-sen 1989 en 2001 in kaart te brengen. De financiële vallen situeren zich bij specifie-ke groepen. Het aanvaarden van voltijds laagbetaald werk (aan minimumloon en ietsdaarboven) is financieel niet lonend voor de beperkte groep van werkloze eenou-dergezinnen en kostwinners met een maximale werkloosheidsuitkering. Zij omvat-ten samen maximaal een kwart van de langdurig werklozen. De vallen bij het aan-vaarden van laagbetaald deeltijds werk treffen zowat de ganse werklozenpopulatie.Vooral de omvangrijke groep werkloze samenwonenden, d.i. vrouwen met een ver-dienende partner (bijna de helft van de langdurige werkloze populatie) gaan erfinancieel nauwelijks op vooruit indien ze laagbetaald deeltijd werk aanvaarden.Gegeven de grote omvang van deze groep, de grote deeltijdarbeidswens van vrou-wen en de lange duur van het werkloosheidsstelsel, kan verondersteld worden datontmoediging van deeltijds werk voor deze groep substantieel is.

4. De financiële vallen voor voltijds werkenden bleven in de periode 1989-1999quasi stabiel. De stagnerende uitkeringsniveaus in de jaren ‘90 zorgden nauwelijksvoor een afname van de financiële vallen omdat de (bruto)minimumlonen de stagne-rende uitkeringsontwikkeling hebben gevolgd. De stijging van de brutominimumlo-nen voor +22 jarigen (door de leeftijdsmodulering) had slechts een kleine impact opde vallen omdat de netto impact voor een deel werd afgeroomd door een stijgendewerknemerswig. Het inkomensbeleid ten aanzien van deeltijds werk heeft in dejaren ‘90 een positieve impact gehad op de financiële vallen in de bijstand (invoe-ring socio-professionele integratie). In de werkloosheidsverzekering werd deeltijdar-beid financieel onaantrekkelijker gemaakt met de vervanging van het stelsel voor

674


‘onvrijwillig deeltijdsen om aan de volledige werkloosheid te ontsnappen’ door debeperktere inkomensgarantieuitkering in 1993. Deeltijdwerk vanuit de bijstand isthans voor de meeste categorieën relatief (iets) aantrekkelijker dan vanuit dewerkloosheidsverzekering.

5. Om laagbetaald werk financieel lonender te maken heeft België niet gekozen vooreen verlaging van de uitkeringen (met het gevaar van stijgende armoede als gevolg),maar voor het verhogen van de netto-opbrengst uit laagbetaald werk. Het beleidkiest voor het financieel aantrekkelijker maken van laagbetaald werk via sociale enfiscale weg. Sinds 2000 werden verschillende maatregelen genomen die neerkomenop een subsidiëring van lage lonen. In het verleden gebeurde subsidiëring in deeerste plaats door het verlagen van de patronale socialezekerheidsbijdragen. Met denieuwe maatregelen worden laagverdieners rechtstreeks gesubsidieerd door ‘in-work benefits’ naar analogie met het Angelsaksische model. Hierbij werd niet vooréén mechanisme gekozen, maar voor een variëteit aan maatregelen, zowel in desociale zekerheid (door aanvullende uitkeringen voor (voltijds) werkende laagver-dieners), in de sociale bijdragen (door de verlaging van de werknemersbijdrage voorlage lonen) als in de fiscaliteit (inz. door de instelling van een belastingkrediet). Degezamenlijke impact van de onderscheiden maatregelen (in de veronderstelling datdeze allen volledig van kracht zijn) zullen laagbetaald werk financieel aantrekkelij-ker maken voor alle categorieën. Geen enkel gezinstype zal er nog op achteruit gaanwanneer laagbetaald werk wordt aanvaard vanuit (de hoogste) werkloosheidsuitke-ringen. De netto inkomenswinst die zal gerealiseerd worden door het aanvaardenvan voltijds werk aan minimumloon, zal 2.800 BEF tot 8.300 BEF hoger liggen danvoor deze hervormingen (voor resp. een alleenstaande met minimumwerkloosheids-uitkering en een eenouder met maximale werkloosheidsuitkering). De impact vande hervormingen is het meest substantieel voor die categorieën met de meest extre-me financiële val, met name eenouder- en kostwinnersgezinnen die de overgangmaken vanuit een maximale werkloosheidsuitkering naar werk aan voltijdse mini-mumlonen. Voor eenoudergezinnen in deze situatie zal de financiële val geredu-ceerd worden met 16 procentpunten (een vooruitgang met 8.300 BEF per maandt.o.v. de situatie in 1999), voor kostwinners met kinderen met 10 procentpunten(een vooruitgang met 7.400 BEF per maand t.o.v.1999). Maar ook categorieën dieniet (alleenstaanden, kostwinners in de bijstand) of in mindere mate in een financië-le val (tweeverdieners) zitten, zien hun situatie bij laagbetaald werk er op vooruitgaan omdat het geheel van maatregelen niet uitsluitend gericht werd naar die groe-pen met de grootste financiële val. De hervormingen hebben evenwel weinig effectop werkloze tweeverdieners met kinderen die deeltijds wensen te gaan werken.Voor deze groep blijven er netto vervangingsratio’s bestaan die meer dan 90% bedra-gen.

6. In het continentaal Europees sociaal model betekent subsidiëring van laagver-dieners een herdenken van de sociale zekerheid, de (para)fiscaliteit en de (minima-le) loonvorming. Systemen die subsidies of uitkeringen verstrekken aan werkendenzijn veeleer vreemd aan de continentale welvaartsstaat met redelijk hoge (mini-

675


mum)lonen. In de Angelsaksische landen met sterk gedereguleerde arbeidsmarktenen een probleem van ‘working poor’, bestaan er al veel langer ‘in-work benefits’voor laagverdieners. Het Working Families Tax Credit (WFTC) in de VK en het Ear-ned Income Tax credit (EITC) in de VS zijn uitgegroeid tot de belangrijkste bron vansociale bescherming voor actieven. Door laagbetaalde arbeid te subsidiëren, beoogtmen tegelijk banen aan de onderkant van de arbeidsmarkt financieel aantrekkelijkerte maken én de welvaartspositie van laagverdieners (vooral eeninkomensgezinnen)te verbeteren. Op deze manier kan de moeilijke trade-off tussen inkomens-bescherming (equity) en financiële incentieven (efficiency) worden overstegen. Ditis ook de enige weg naar een verdere en noodzakelijke verbetering van de (minima-le)inkomensbescherming. Het subsidiëren van het inkomen van laagverdieners laatbovendien toe om het gewicht van het brutominimumloon als instrument voor eenegalitaire loonpolitiek te verminderen. De strategie van (een regelmatige verhogingvan) het brutominimumloon wordt steeds problematischer in een context van loon-matiging (o.i.v. toenemende internationale concurrentie) en van een toenemendeproductiviteitsval (o.i.v. de loonwig) die structureel werklozen en laaggeschooldenverder uit de arbeidsmarkt dreigt te duwen.

7. De evaluatieliteratuur over ‘in-work benefits’ brengt een aantal belangrijke con-troverses naar voren. Ten eerste dient het beleid steeds afwegingen te maken inzakekosteneffectiviteit. ‘In-work benefits’ blijken een positief effect te kennen op dearbeidsparticipatie op voorwaarde dat ze substantieel zijn in omvang. Selectieverestelsels hebben het voordeel dat ze de middelen doelgerichter kunnen aanwendenvoor die categorieën die het sterkst bedreigd worden door financiële disincentievenen (té) lage inkomensbescherming. In de VS en het VK gebeurt dit door inkomens-selectiviteit (middelengetoetste loonsubsidies) ten aanzien van gezinnen met eenlaag arbeidsinkomen. In België gebeurt dit door categoriale selectiviteit in de socialezekerheid gericht naar werkloze eeninkomensgezinnen met kinderen en door indivi-duele (para)fiscale lastenverlaging voor lage lonen. Het nadeel van zulke individuelemaatregelen is dat ze duur zijn en dat ze vanuit budgettaire overwegingen daaromdikwijls genoodzaakt zijn om laag te blijven in omvang. Selectieve stelsels hebbenechter op hun beurt een aantal belangrijke nadelen zoals negatieve arbeidsaanbodef-fecten voor partners, entitlement effecten en insider-outsider spanningen (metgevolgen voor de legitimiteit). Ten tweede houden ‘in-work benefits’ een aantal lageloon gevaren in zich. Er is het gevaar van een lage loonval. De verticale mobiliteitvan gesubsidieerde werknemers wordt afgeremd omdat meer verdienen (vanaf eenbepaalde inkomensdrempel) feitelijk bestraft wordt. Indien lage loonarbeid relatieffinancieel aantrekkelijk wordt gemaakt door de aanvullende financiële steun, danzullen gesubsidieerde werknemers minder gemotiveerd worden om door te stro-men naar niet-gesubsidieerd werk of om promotie te maken. Er is ook het gevaarvan loonerosie. Werkgevers worden gestimuleerd om de lonen laag te houden,omdat de subsidiërende overheid zorgt voor een aanvullend gezinsinkomen. Van-daar dat het behoud van een vloerniveau in de loonvorming essentieel blijft teneinde een doorgedreven loonerosie te vermijden (OECD, 2000). Door een lage looneconomie zouden werkgevers en werknemers ook gedemotiveerd worden om te

676


investeren in verdere vorming en dus het verhogen van het verdienpotentieel. Vooreen empirische indicatie van de lage loonval wordt vaak verwezen naar het pro-bleem van de ‘working poor’ in de VS. Maar het is nog maar de vraag of loonsubsi-dies hiervan de oorzaak zijn, dan wel het gevolg. ‘In-work’ benefits werden in hetAngelsaksische model precies ontwikkeld als sociale correctie op de dominantie vande markt. Empirisch is er nog maar weinig geweten over de impact van loonsubsi-dies op loonvorming en op het verwerven van vaardigheden. Om te vermijden datloon(kost)subsidies de verticale mobiliteit afremmen, dient subsidiëring in elk gevalveel meer gekoppeld te worden aan stimuli tot opleiding en permanente vormingen dient de tijdelijkheid te worden bewaakt. Tenslotte blijkt de effectiviteit vanfinanciële prikkels in belangrijke mate bepaald door belangrijke randvoorwaardenzoals jobgroei (en een positief economisch klimaat) en door ondersteunende aan-bodsvoorzieningen (kinderopvangfaciliteiten, arbeidsbemiddeling, sollicitatietrai-ning).

8. Het vraagstuk van de werkloosheidsval blijft uiteindelijk een empirische vraag. Debestaande studies geven geen empirische uitsluiting over hoe het (heterogene)arbeidsaanbod precies reageert op financiële (dis)incentieven. Daarom dat een acti-veringsbeleid zich niet louter kan richten op het verbeteren van financiële prikkels.In de afweging tussen een uitkering en werk spelen vele andere (met inbegrip vanniet-financiële) overwegingen dan louter de financiële opbrengst van werk. Eensociaal doelmatig werkgelegenheidsbeleid gericht op een grotere inzetbaarheid,dient zich bijgevolg ook te richten op het bewaken van de kwaliteit van het werk ende arbeidsomstandigheden; een verbetering van de combinatie gezin en arbeid doorgezinsvriendelijke arbeidstijdenregelingen en investering in (betaalbare en toeganke-lijke) zorguitbesteding, investering in (aangepaste) scholing en begeleiding vanwerklozen, het verbeteren van de verkeersmobiliteit en een grotere controle opmisbruik van uitkeringen teneinde decente uitkeringen te kunnen waarborgen. Eenactiverend beleid is bijgevolg geen goedkope oplossing en zal eerder meer dan min-der sociale uitgaven vergen. Het vraagt bovendien een uitvoeringsorganisatie dieniet enkel gericht is op uitkeringsverstrekking maar op sociale investeringen.

Een werkgelegenheidsbeleid kan ook moeilijk een alternatief zijn voor een sociaaldoelmatig inkomensbeleid. Een goed uitgebouwd vangnet met voldoende middelen-inzet voor hén die ondanks alle werkgelegenheidsgroei en activering uitgeslotenblijven van werk, blijft een noodzakelijke voorwaarde voor een lage armoede. Desociale zekerheid dient ook in de actieve welvaartsstaat zijn rol te blijven spelen alseen van de belangrijkste instrumenten voor armoedepreventie.

__________

677


BIBLIOGRAFIE

Atkinson, A.B., Micklewright, J. (1991), ‘Unemployment Compensation and LabourMarket Transitions: a critical review’, Journal of Economic Literature, 24: 1679-1727.

Atkinson, A.B., Mogensen, G.V. (1993), Welfare and Work Incentives, A NorthEuropean Perspective. Oxford: Clarendon Press, 324 p.

Atkinson, A. (1999), ‘The distribution of income in the UK and OECD countries inthe twentieth century’, Oxford Review of Economic policy, 15 (4): 56-75.

Blundell, R. (2000), ‘Work incentives and ‘in-work’ benefit reforms: a Review’,Oxford Review of Economic Policy, 16 (1): 27-44.

Blundell, R. (2000), Meeting distributional and employment objectives using in-work benefits: what is the evidence? Paper for the Conference Fighting poverty andinequality through tax and benefit reform: empirical approaches, Barcelona, Novem-ber, 35 p.

Cantillon, B, De Lathouwer, L., Marx, I., Van Dam, R. (1999), Sociale indicatoren1976-1997, Berichten/UFSIA, Antwerpen: Centrum voor Sociaal Beleid.

Cantillon, B., Thirion, A. (1998), Wegen naar een activerende verzorgingsstaat:tussentijdse balans van het PWA-experiment, Berichten/UFSIA, Antwerpen: Cen-trum voor Sociaal Beleid.

Cantillon, B., Kerstens, B., Verbist, G. (2000), De verdelingseffecten van het ont-werp van fiscale hervorming (Plan-Reynders). Microsimulatieresultaten, Berich-ten/UFSIA, Antwerpen: Centrum voor Sociaal Beleid, oktober, 30 p.

Verbist, G., Van den Bosch, K., Cantillon, B. (1999), MISIM: MIcroSImulatieModelvan personenbelasting en parafiscaliteit, Berichten/UFSIA, Antwerpen: Centrumvoor Sociaal Beleid, april.

Cantillon, B., De Lathouwer, L., Thirion, A. (1999), Financiële vallen in de werk-loosheid en de bijstand (VIONA), Berichten/UFSIA, Antwerpen: Centrum voor Soci-aal Beleid, januari.

Cantillon, B., Marx, I., Van den Bosch, K. (1997), ‘The Challenge of Poverty andSocial Exclusion’, in: OECD (ed.), Towards 2000: The New Social Policy Agenda.Paris: OECD.

Centraal Planbureau (1995), Replacement Rates. A transatlantic view, Workingpaper no.80, Den Haag, 134 p.

678


Commissie Sociale Aangelegenheden Senaat (1997), Werkloosheid en Maatschappe-lijke uitsluiting. Brussel: Senaat; 125 p.

de Beer, P. (1996), Het onderste kwart: werk en werkloosheid aan de onderkantvan de arbeidsmarkt. Den Haag: VUGA.

de Beer, P. (1999), ‘De paradox van banengroei en armoede’, ESB, 17 december,p.950-952.

de Beer, P. (2001), Over werken in de postindustriële samenleving. Den Haag:SCP, 424 p. (proefschrift).

De Lathouwer, L (2001), Financiële prikkels in de actieve welvaartsstaat. Papervoor de marktdag Sociologie, Antwerpen, 18 mei.

De Lathouwer, L. (1996), Netto-vervangingsratio’s bij werkloosheid in België en eenvergelijking met zes Europese landen. Antwerpen: Centrum voor Sociaal Beleid.

De Lathouwer, L. (1996), Universaliteit en selectiviteit in werkloosheidsstelsels.Een vergelijkende studie van België en Nederland. Antwerpen: Universiteit Ant-werpen (UIA), 475 p. (doctoraal proefschrift).

De Lathouwer, L. (1997a), ‘Twintig jaar beleidsontwikkelingen in de Belgischewerkloosheidsverzekering’, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 39 (3-4):817-879.

De Lathouwer, L. (1997b), ‘Het Belgische werkloosheidsstelsel in internationaal per-spectief’, Economisch en Sociaal Tijdschrift, (2): 195-238.

De Lathouwer, L. (2000), ‘Meer werk is geen garantie voor minder armoede en min-der ongelijkheid. Kritische reflecties bij het poldermodel vanuit België’, in: Salverda,W., Delsen, L., e.a. (eds.), De houdbaarheid van het Nederlandse ‘model’: verdermet loonmatiging en deeltijdarbeid? ‘s Gravenhage: Elsevier, p. 57-71.

De Lathouwer, L., Bogaerts, K. (2000), Een studie naar het schorsingsbeleid in deBelgische werkloosheidsverzekering en de herintrede op de arbeidsmarkt. Eenonderzoek in opdracht van de RVA en DWTC uitgevoerd door het Centrum voorSociaal beleid.

De Lathouwer, L., Bogaerts, K. (2001), Methodologische achtergrond bij hetstandaardsimulatiemodel voor de vervangingsratio’s. Een onderzoek (AGORA) inopdracht van MTA en DWTC. Antwerpen: Centrum voor Sociaal Beleid (eindrap-port).

679


De Lathouwer, L., Thirion, A., (2000), ‘Werkloosheidsvallen in België: diagnose enbeleidsopties’, Economisch en Sociaal Tijdschrift, (3): 325-357.

Demunter, C., Luminet, D. (2000), ‘Dualisme sur le marché du travail? Analysesbasées sur deux enquêtes harmonisées au niveau Européen’, in: CIFoP (ed.), Com-mission 1, Dualisme et institutions du marché du travail, Les conditions de lacroissance regionale, 14ème Congrès des Economistes Belges de Langue Française,Liège, 23 en 24 Novembre, p. 47-66.

De Witte, H. (1992), Tussen optimisten en teruggetrokkenen. Een empirischonderzoek naar het psychosociaal profiel van langdurige werklozen en deelne-mers aan de Weer-Werkactie in Vlaanderen. Leuven: Katholieke Universiteit Leu-ven (HIVA), 152 p.

De Witte, H. (1993), ‘Gevolgen van langdurige werkloosheid voor het psychischwelzijn: Overzicht van de onderzoeksliteratuur’, Psychologica Belgica, 33 (1): 1-35.

De Witte, H. (2000), ‘Houdingen tegenover arbeid in België op de drempel van deeenentwintigste eeuw’, in: Dobbelaere, Elchardus, e.a. (eds.), Verloren Zekerheid:de Belgen en hun waarden, overtuigingen en houdingen. Tielt: Koning Boude-wijnstichting.

Deleeck, H. (2000), De architectuur van de welvaartsstaat opnieuw bekeken. Leu-ven: Acco, 482 p.

Denolf, L., Denys, J., Simoens, P. (1999), Hoe werven bedrijven in België in 1998?Brussel: Upedi.

Dilnot, A., Mcgrae, J. (2000), ‘The Family Credit system and the Working FamiliesTax credit in the United Kingdom’, OECD Economic Studies, 31 (1): 69-84.

Doyen, G., Lamberts, M. (2001), Hoe zoeken werkzoekenden?, Leuven: KatholiekeUniversiteit Leuven (HIVA), Viona onderzoek, 204 p.

European Commission (1997), Employment in Europe. Brussels.

European Commission (1998), Social Protection in Europe 1997. Brussels.

European Commission (1999), Employment in Europe. Brussels.

Europese Commissie (2000), Social Protection in Europe 1999. Brussels.

Ferrera, M., Hemerijck, A., Rhodes, M. (2000), The Future of the European WelfareState: Managing Diversity for a Prosperous and Cohesive Europe. Report for thePortuguese Presidency of the European Union, 94 p. (+ annexes).

680


Gallie, D. (1999), ‘Unemployment and Social Exclusion in the EU’, European Socie-ties, 1 (2).

Gallie, D. (2000), ‘Unemployment, gender and the attitude to work’, in: Gallie, D.and Paugam, S. (eds.), Welfare Regimes and the Experience of Unemployment inEurope. Oxford: Oxford University Press.

Gregg, P. (2000), ‘The use of wage floors as policy tools’, OECD Economic Studies,31 (1): 133-146.

Hoge Raad voor de Werkgelegenheid (1998), Advies nr. 4 betreffende de werkloos-heidsvallen. Brussel: Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid.

Hoge Raad voor de Werkgelegenheid (1999), Verslag 1999. Brussel: Ministerie vanTewerkstelling en Arbeid.

Hoge Raad voor de Werkgelegenheid (2000), Verslag 2000. Brussel: Ministerie vanTewerkstelling en Arbeid.

Hoff, S., Jehoel-Gijsbers, G. (1998), Een bestaan zonder baan, Een vergelijkendestudie onder werklozen, arbeidsongeschikten en werkenden. ‘s Gravenhage: Soci-aal Cultureel Planbureau.

Hotz, V.J., Scholz, J.K. (2000), ‘Not perfect but still pretty good: The EITC and otherpolicies to support the US low wage labour market’, OECD Economic Studies, 31(1): 25-42.

Lamberts, M., Gheldof, E. (2000), Werving en selectie van laaggeschoolden. Oor-zaak van of oplossing voor verdringing op bedrijfsniveau. Leuven: KatholiekeUniversiteit Leuven (HIVA), Viona project.

Larmuseau, H., Lelie, P. (2001), ‘Financiële inactiviteitsvallen in de sociale zekerheiden de sociale bijstand. Een inventaris’, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid,43 (1): 5-78.

Lodemel, I., Stafford, B. (eds), An offer you can’t refuse. Workfare in internationalperspective, Bristol, Polity Press, 357 p.

Marlier, E., Ponthieux, S. (2000), ‘Low wage employees in EU countries’, Statisticsin Focus, Eurostat Luxembourg.

Martin, J.P. (2000), ‘What works among active labour market policies: Evidencefrom OECD countries’ experiences’, OECD Economic Studies, 30 (1): 80-113.

681


Marx, I., Verbist, G. (1998), ‘Low wage employment and poverty: curse or cure?’,in: Bazen, S., Gregory, M., Salverda, W. (eds.), Low-wage Employment in Europe.London: Edward Elgar.

Marx, I. e.a. (2002), De economische marginalisering van de laaggeschoolden (teverschijnen).

Marx, I. (2000), Het subsidëren van laaggeschoolde arbeid. Lessen uit empirischevaluatieonderzoek. Een onderzoek in opdracht van Ministerie R Landuyt. Vlaamsminister van Werkgelegenheid en Toerisme in het kader van het VIONA-onderzoeks-programma, Vlaamse Gemeenschap, 42 p.

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (diverse jaargangen), SocialeNota. ‘s Gravenhage: SDU uitgeverij.

Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid (MTA) (diverse jaargangen), Het Federaalwerkgelegenheidsbeleid, Evaluatierapport, Brussel.

Mitchell, D. (1991), Income Transfers in Ten Welfare States. Alderschot: Avebury.

Munzi, S.T. (1999), Net replacement rates of the unemployed: comparisons ofvarious approaches, Economic papers 133, CEE, Luxembourg 59 p.

Nicaise, I. (2001), De actieve welvaartsstaat en de werkers van het elfde uur.Arbeid als antwoord op sociale uitsluiting. Standaard Uitgeverij, 96 p.

Nobre, A. (2001), ‘Minimum wages in the European Union 2001’, Statistics inFocus, Eurostat Luxembourg.

Nolan, B., Marx, I. (2000), ‘Low Pay and Household Poverty’, in: Gregory, M., Salver-da, W., Bazen, S. (eds.), Labour Market Inequalities. Problems and Policies of Low-Wage Employment in International Perspective, Oxford University Press, p. 100-119.

OECD (1994), The OECD Jobs Study. Paris: OECD.

OECD (1996), Employment Outlook. Paris: OECD.


OECD (1997), Policies for Low-Paid Workers and Unskilled Job Seekers. Paris:OECD.

OECD (1998), Benefit Systems and Work Incentives. Paris: OECD.

682


OECD (1999), Benefit Systems and Work Incentives. Paris: OECD, 59 p.




Pedersen, P.J., Westergard-Nielsen, N. (1993), ‘Unemployment: a review of the evi-dence from panel data’, OECD Economic Studies, 20: 65-95.

Pearson, M., Scarpetta, S. (2000), ‘An overview: What do we know about policies tomake work pay’, OECD Economic Studies, 31 (1): 12-24.

Phelps, E.S. (2000), ‘The importance of inclusion and the power of job subsidies toincrease it’, OECD Economic Studies, 31 (1): 84-111.

Steunpunt Werkgelegenheid, Arbeid en Vorming (1999), ‘Vacatures’, JaarboekVlaamse Arbeidsmarkt 1999, p.209-240.

Sutherland, H. (2001), Reducing Child Poverty in Europe: what can static microsi-mulation models tell us?, Euromod working paper, nr EM5/01, June, 31 p.

Sweeny, J. (1998), Why hold a job? The labour market choice of the low skilled.Leuven: Katholieke Universisteit Leuven, 263 p.

Van Brempt, K. (1997), PWA’s in Vlaanderen, een brug tussen twee werelden?Brussel: SEVI, 167 p.

Van der Veen, R. (1999), ‘De ontwikkeling en recente herziening van de Nederland-se verzorgingsstaat’, in: Trommel, W. en Van der Veen, R. (eds.), De herverdeeldesamenleving. Ontwikkeling en herziening van de Nederlandse verzorgingsstaat.Amsterdam University Press, p.23-47.

Van Dongen, W., Malfait, D., Pauwels, K. (1995), ‘De dagelijkse puzzel “gezin enarbeid”, feiten, wensen en problemen inzake de combinatie van beroeps- en gezins-arbeid in Vlaanderen’, CBGS Monografie, nr.2, Brussel, 326 p.

Visser, J. (2001), ‘De onderhoudsbeurt van het Europees sociaal model’, Socialismeen Democratie, (5): 214-223.

Vranken, J, Geldof, D., Van Menxel, G., Van Ouytsel, J. (2000), Armoede en socialeuitsluiting. Jaarboek 2000. Leuven: Acco.

__________

683


BIJLAGE 1 : REELE EVOLUTIE VAN DE MINIMALE EN MAXIMALE SOCIALEZEKERHEIDSUITKERIN-GEN, BELGIE, 1970-2001 (IN PRIJZEN 2001).

684

werkloosheidsuitkeringen

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

jaar

in p

rijz

en v

an 2

001

min gezinshoofd min alleenstaande

min samenwonende (3de periode vanaf 1982) max gezinshoofd en alleenstaande 1e periode

max alleenstaande 2e periode max samenwonende 1e periode

bestaansminima

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

jaar

in p

rijz

en v

an 2

00

koppels alleenstaande eenoudergezin samenwonenden

in p

rijz

en v

an 2

001

in p

rijz

en

va

n 2

00

1


BIJLAGE 1 : REELE EVOLUTIE VAN DE MINIMALE EN MAXIMALE SOCIALEZEKERHEIDSUITKERIN-GEN, BELGIE, 1970-2001 (IN PRIJZEN 2001) (VERVOLG)

685

invaliditeitsuitkeringen

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

jaar

in p

rijz

en v

an 2

001

min gezinshoofd min alleenstaande min samenwonende

max gezinshoofd max alleenstaande max samenwonende

pensioenen

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

jaar

in p

rijz

en v

an 2

001

min gezinshoofd min alleenstaande max gezinshoofd max alleenstaande

in p

rijz

en

va

n 2

00

1in

prijz

en v

an 2

001


686

BIJL

AG

E 2

: M

INIM

A IN

DE

SOCI

ALE

ZEKE

RHEI

D IN

% V

AN H

ET G

ESTA

NDA

ARDI

SEER

D G

EZIN

SIN

KOM

EN 1

985-

1997

, BEL

GIE

(SEP

).

wer

kloo

shei

dsui

tker

inge

n te

n op

zich

te v

an h

et g

emid

deld

ges

tand

aard

isee

rd g

ezin

sink

omen

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,91

1985

1988

1992

1997

jaar

in % van het gemiddeld gestandaardiseerd gezinsinkomen

gezi

nsho

ofd

all

sam

enw

oner

s

best

aans

min

imum

ten

opzi

chte

van

het

gem

idde

ld g

esta

ndaa

rdis

eerd

gez

insi

nkom

en

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,91

1985

1988

1992

1997

jaar


kopp

els

all

eeno

uder

sam

enw

oner

s

pens

ioen

en te

n op

zich

te v

an h

et g

emid

deld

ges

tand

aard

isee

rd g

ezin

sink

omen

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,91

1985

1988

1992

1997

jaar


gezi

nal

lov

erle

ving

inva

lidite

itsui

tker

inge

n te

n op

zich

te v

an h

et g

emid

deld

ges

tand

aard

isee

rd g

ezin

sink

omen

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,91

1985

1988

1992

1997

jaar


gezi

nsho

ofd

all

sam

enw

oner

s


687

BIJL

AG

E 2

: M

INIM

A IN

DE

SOCI

ALE

ZEKE

RHEI

D IN

% V

AN H

ET G

ESTA

NDA

ARDI

SEER

D G

EZIN

SIN

KOM

EN 1

985-

1997

, BEL

GIE

(SEP

) (VE

RVO

LG)

gew

aarb

orgd

min

imum

loon

ten

opzi

chte

van

het

gem

idde

ld g

esta

ndaa

rdis

eerd

gez

insi

nkom

en

0

0,2

0,4

0,6

0,81

1985

1988

1992

1997

jaar


gew

min

loon

verh

oogd

21,

5j-6

mve

rhoo

gd 2

2j-1

2m


688

BIJL

AG

E 3

:WER

KNEM

ERSW

IG A

AN 1

00%,

150

% EN

200

% VA

N H

ET M

INIM

UMLO

ON

, 198

9-20

01.

eenouderg

ezin

nen

0

0,0

5

0,1

0,1

5

0,2

0,2

5

0,3

0,3

5

0,4

0,4

5

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

jaar

werknemerswig

100%

150%

200%

kostw

inners

gezin

nen z

onder

kin

dere

n ten laste

0

0,0

5

0,1

0,1

5

0,2

0,2

5

0,3

0,3

5

0,4

0,4

5

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

jaar

werknemerswig

100%

150%

200%

kostw

inners

gezin

nen m

et kin

dere

n ten laste

0

0,0

5

0,1

0,1

5

0,2

0,2

5

0,3

0,3

5

0,4

0,4

5

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

jaar

werknemerswig

100%

150%

200%

alle

enst

aand

e

0

0,050,

1

0,150,

2

0,250,

3

0,350,

4

0,45

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

jaar

werknemerswig

wer

knem

ersw

ig b

ij 10

0% G

GM

MI

wer

knem

ersw

ig b

ij 15

0% G

GM

MI

wer

knem

ersw

ig b

ij 20

0% G

GM

MI


689

BIJL

AG

E 3

:WER

KNEM

ERSW

IG A

AN 1

00%,

150

% EN

200

% VA

N H

ET M

INIM

UMLO

ON

, 198

9-20

01 (V

ERVO

LG)

tweeverd

ieners

koppel zonder

kin

dere

n ten laste

0

0,0

5

0,1

0,1

5

0,2

0,2

5

0,3

0,3

5

0,4

0,4

5

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

jaar

werknemerswig

100%

150%

200%

tweeverd

ieners

met kin

dere

n ten laste

0

0,0

5

0,1

0,1

5

0,2

0,2

5

0,3

0,3

5

0,4

0,4

5

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

jaar

werknemerswig

100%

150%

200%

werknemerswig

werknemerswig


BIJLAGE 4 : DE REELE EVOLUTIE VAN HET INTERPROFESSIONELE MINIMUMLOON (IN PRIJZENVAN 2001) 1975-2001 EN DE RELATIEVE EVOLUTIE IN % VAN HET GESTANDAARDISEERD GEZINSIN-KOMEN 1985-1997.

690

gewaarborgd minimumloon

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

jaar

in pri

jzen

van

2001

gewaarborgd minimumloonverhoogd 21,5j-6m

verhoogd22j-12m

gewaarborgd minimumloon ten opzichte van het gemiddeld gestandaardiseerd gezinsinkomen

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1985 1988 1992 1997

jaar

in % va

n het

gem

iddel

d ges

tandaa

rdis

eerd

gez

insi

nko

men

gew minloon verhoogd 21,5j-6m verhoogd 22j-12m

in p

rijze

n va

n 20

01in

% v

an h

et g

emid

deld

ges

tand

aard

isee

rdge

zins

inko

men

verhoogd 21,5j-6m

gewaarborgd minimumloon

gewaarborgd minimumloon ten opzichte van het gemiddeld gestandaardiseerd gezinsinkomen


INHOUDSTAFEL

FINANCIELE INCENTIEVEN EN LAAGBETAALD WERK. DE IMPACT VANHERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OP DEWERKLOOSHEID IN BELGIE

INLEIDING 615

1. TOENEMENDE VERAFHANKELIJKING EN DE ROL VAN WELVAARTS-INSTITUTIES 616

2. DETERMINANTEN VAN DE VERSCHUIVING VAN DE PASSIEVE NAARACTIEVE WELVAARTSSTAAT 622

2.1. ONTWIKKELINGEN OP DE ARBEIDSMARKT . . . . . . . . . . . . . . . . . 6222.2. HET PARADIGMA VAN DE ‘ACTIEVE WELVAARTSSTAAT’ . . . . . . . . . . . . . 6242.3. EEN STERKERE EUROPESE DYNAMIEK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6242.4. ONTWIKKELINGEN IN DE BUDGETAIRE SITUATIE . . . . . . . . . . . . . . . 625

3. DE PROBLEMATIEK VAN DE WERKLOOSHEIDSVAL 627

3.1. DE WERKLOOSHEIDSVAL VERSUS DE FINANCIELE VAL . . . . . . . . . . . . . 6273.2. METING VAN FINANCIELE VALLEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 629

4. FINANCIELE VALLEN IN DE JAREN NEGENTIG VOOR BELGIE 633

4.1. ASSUMPTIES BIJ DE STANDAARDSIMULATIES . . . . . . . . . . . . . . . . . 6334.2. RESULTATEN VOOR 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6354.3. DE EVOLUTIE VAN DE WERKLOOSHEIDSVAL 1989-1999 . . . . . . . . . . . . 645

5. DE IMPACT VAN HERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DEFISCALITEIT OP DE VERMINDERING VAN DE WERKLOOSHEIDSVAL 655

5.1. AANVULLENDE UITKERINGEN VOOR WERKENDEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID . . . . 6595.2. DE SELECTIEVE VERLAGING VAN DE WERKNEMERSBIJDRAGE VOOR LAGE LONEN. . . 6615.3. DE HERVORMING VAN DE PERSONENBELASTING EN DE INVOERING VAN EEN BELASTINGKREDIET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 662

6. LESSEN TEN AANZIEN VAN ‘IN-WORK BENEFITS’ 670

7. SAMENVATTING EN BELEIDSOVERWEGINGEN 673

BIBLIOGRAFIE 678

BIJLAGEN 684691

ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL EN SOCIALE WERKPLAATSEN:EEN CLASSIFICERENDE ANALYSE VAN DEDOELGROEPEN IN TERMEN VANINDIVIDUELE KENMERKEN ENINSCHAKELINGSPERCENTAGE

DOOR A.C. D’ADDIO* en A. PINXTEREN** ***

* CERISIS, IRES-Université Catholique de Louvain** Cel Sociale Economie, federaal Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu*** Dit onderzoek was mogelijk dankzij de steun van de DWTC. De auteurs danken Marthe Nyssens voor de ontvangen commentaar en het HIVA en het CERISIS voor het ter beschikking stellen van de gegevens

1. INLEIDING

Sinds de jaren ‘70 worden de westerse economieën geconfronteerd met een grotestructurele werkloosheid. België, dat zeker niet gespaard werd van deze plaag, kentook de laatste jaren een werkloosheidspercentage van meer dan 9% (1). Ingevolgedeze verslechtering krijgen steeds meer mensen te maken met sociale uitsluiting ofeen verhoogd risico op sociale uitsluiting. Om deze problemen het hoofd te bieden,heeft het overheidsbeleid in de eerste plaats zogenaamde “passieve” instrumentenaangewend, die vaak tot doel hebben de werkzoekenden een uitkering te geven.

In een maatschappij waar maatschappelijke integratie vooral gebeurt door arbeid,waar tewerkstelling meer is dan een bron van inkomen en ook sociale erkenningverleent, kan uitsluiting uit de arbeidsmarkt evenwel niet aanvaard worden.

Terwijl ze de beperkingen van een passief uitkeringenbeleid aantoont, heeft dezevaststelling de noodzaak bevestigd verder te gaan en een zogenaamd “actief” beste-dingsinstrument te ontwikkelen, gekoppeld aan een beleid dat zich richt op deinschakeling van wie is uitgesloten uit het systeem.

Tegelijk met het overheidsbeleid zagen “lokale” economische inschakelingsinitiatie-ven het daglicht, die geleidelijk werden bekrachtigd door de overheid. Gezien hundoelstellingen en hun verenigings- en coöperatieve structuren, passen deze initiatie-ven in het algemene kader van de sociale economie, die in eerste instantie streeftnaar dienstverlening aan de leden of aan de gemeenschap en niet naar winst, en dit

(1) Geharmoniseerd werkloosheidspercentage: aantal werkzoekenden in percentage van de beroeps-bevolking.

693


op een burgerlijke, autonome verenigingsbasis ten opzichte van de overheid en deprivé-ondernemingen. Sinds de jaren 80 wordt een stijging vastgesteld van het aantalinitiatieven op het vlak van sociale economie die de socio-professionele herintegra-tie van een kwetsbaar publiek via een productieve activiteit ten doel hebben.

In het kader van deze studie hebben we meer bepaald aandacht besteed aan tweeinstrumenten die van deze “sociale inschakelingseconomie” uitgaan. Het eerste isontstaan in Wallonië op het einde van de jaren ‘80. Het betreft de Entreprises deFormation par le Travail (EFT) of bedrijven voor vorming door arbeid. Door de ont-wikkeling van een productieve activiteit richten deze ondernemingen zich tot indi-vidu’s (en meer in het bijzonder tot jongeren) die zeer laag geschoold zijn. De EFT’shebben tot doel hen gedurende een bepaalde periode een opleiding door werk teverschaffen zodat zij, bij het einde van de opleiding, hun plaats op de arbeidsmarkt(weer) kunnen innemen.

Het tweede instrument is bij het begin van de jaren ‘80 in Vlaanderen tot standgekomen: het zijn de Sociale Werkplaatsen. Deze initiatieven streven ernaar werk tecreëren voor laaggeschoolde werkzoekenden in een beschermde socio-professione-le omgeving.

De Entreprises de formation par le travail en de Sociale Werkplaatsen wordengekenmerkt door uiteenlopende wettelijke grondslagen, doelstellingen, werkings-en financieringsstructuren. Ondanks hun verschillen richten deze beide instrumen-ten zich tot een inactief en laaggeschoold publiek en proberen zij deze doelgroepsociaal en professioneel te integreren of te herintegreren door een opleiding doorarbeid (EFT) of werk (sociale werkplaats) te verschaffen. We zijn ons bewust vandeze verschillen en onze doelstelling bij deze studie is dan ook het profiel te verge-lijken van het publiek dat van deze instrumenten gebruik maakt en hun socio-profes-sionele evolutie. Hiertoe zullen we, na een korte beschrijving van de twee initiatie-ven, aan de hand van de beschikbare database (2) in eerste instantie de kenmerkenschetsen die bij de deelnemers aan beide initiatieven werden waargenomen. Zokunnen we niet alleen het effectieve publiek van ieder instrument vergelijken, maardit ook afwegen tegen de doelgroepen die door de respectievelijke wettelijkegrondslagen worden beoogd. Dit zal een aanwijzing geven aangaande de verwezen-lijking van een hoofddoelstelling van het activeringsbeleid, namelijk een inactief enlaaggeschoold publiek bereiken. Zodra de variabelen zijn vastgelegd, zal het gebruikvan een classificatiemethode (of “clustermethode”) ons vervolgens in staat stellende individu’s met eenzelfde profiel in homogene klassen te groeperen. Op basis vandeze groepen kan een interessante vergelijking worden gemaakt van de positione-ring op de arbeidsmarkt van eenzelfde type van doelgroep. Hiertoe zullen we het

(2) De EFT-database werd samengesteld door het Centre de Recherche Interdisciplinaire pour la Soli-darité et l’Innovation Sociale (CERISIS-UCL) (Lefèvre, 2001,a). De gegevens met betrekking tot dedoelgroep van de Sociale Werkplaatsen werden verzameld door het Hoger Insituut voor de Arbeid(HIVA).

694

ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL EN SOCIALE WERKPLAATSEN ...

inschakelingspercentage gebruiken als indicator voor de evolutie van de begunstig-den. Deze initiatieven moeten elk in hun eigen context worden geplaatst: Vlaande-ren en Wallonië. Daarom zullen wij, alvorens tot deze analyse over te gaan, enkelekarakteristieke eigenschappen van de Vlaamse en Waalse arbeidsmarkt belichten.

2. DE ARBEIDSMARKT IN VLAANDEREN EN WALLONIE

Net als de andere landen die behoren tot de “eurozone”, kende ook België in deloop van 1999 en 2000 een snellere groei dan voorzien. Dit gunstige economischeklimaat heeft ook de arbeidsmarkt beïnvloed: van 1995 tot 2000 is de binnenlandsewerkgelegenheid onafgebroken gestegen.

Ondanks deze trend (MTA, 2001) lag in 1999 de totale werkgelegenheidsgraad inBelgië beneden het gemiddelde van de Unie en de drie belangrijkste buurlanden.We weten dat deze relatief lage werkgelegenheidsgraad te wijten is aan de geringetewerkstellingspercentages onder jongeren, vrouwen vanaf 40 jaar en werknemersouder dan 50 jaar, en vooral bij de laaggeschoolden uit deze risicogroepen. De ver-schillende Gewesten vertonen opmerkelijke verschillen op het vlak van werkloos-heids-, inactiviteits- en werkgelegenheidsgraad (zie tabel 1 en grafiek 1).

TABEL 1 : ARBEIDSMARKTINDICATOREN (BRON MTA, 2001)

Activiteitsgraad, werkgelegenheidsgraad en werkloosheidsgraad op 30 juni 1999(mannen + vrouwen, in %)

Indicatoren Brussel Vlaanderen Wallonië Rijk

Activiteitsgraad 64,4 65,1 65,2 65,2

Werkgelegenheidsgraad 53,0 60,6 54,7 58,1

Werkloosheidsgraad 17,7 6,9 16,2 10,9

695


FIGUUR 1 : WERKGELEGENHEIDSGRAAD IN DE VERSCHILLENDE BELGISCHE GEWESTEN: UITGESPLITST VOLGENS GESLACHT EN LEEFTIJDSCATEGORIE (BRON: MTA, 2001)

MANNEN : TOTAAL :

VROUWEN :

Voor de jongeren blijkt daaruit, onder andere (MTA, 2001), dat Vlaanderen hetresultaat van de EU en de drie buurlanden benadert (Fig. 2): ongeveer één jongereop drie is tewerkgesteld in dit Gewest. In Wallonië en Brussel is de situatie anders:slechts één jongere op vijf heeft werk, wat ver onder het gemiddelde resultaat voorde EU ligt (zie MTA, 2001). In deze Gewesten gaat ook een relatief groot aantal jon-geren die hogere studies gevolgd hebben (respectievelijk 33 en 43 % in Wallonië enBrussel), gepaard met een groot aandeel laaggeschoolden. Ongeveer 30 % van depersonen in deze leeftijdsgroep heeft ten hoogste een diploma van het lager secun-dair onderwijs (MTA, 2001).

696

Vlaanderen Wallonië Brussel


FIGUUR 2 : UITSPLITSING, VOLGENS PROFESSIONELE STATUS, VAN DE BEVOLKING TUSSEN 15EN 24 JAAR IN DE DRIE BELGISCHE GEWESTEN (BRON: MTA, 2001)

De oorzaken van de inactiviteit bij jongeren van 15 tot 24 jaar moeten niet alleengezocht worden in de langere duur van voltijdse studies. Volgens het MTA (2001)“bedraagt de werkloosheidsgraad van 20 tot 24 jaar, uitgedrukt in percentage van deovereenkomstige demografische groep, in deze twee Gewesten overigens meer danhet dubbele van het cijfer in Vlaanderen… In Wallonië en Brussel heeft zowat 65 % vande laaggeschoolden van 20 tot 24 jaar geen werk (respectievelijk tot 75 en 71 % bij devrouwen). In Vlaanderen bedragen deze percentages respectievelijk 38 en 54 %’’.

Bovendien blijkt dat in Wallonië en Brussel respectievelijk 40 tot 45 % van de laagge-schoolde jongeren niet werkt en geen werk zoekt (50 % voor de vrouwen). InVlaanderen bedraagt het overeenkomstige percentage ongeveer 24 %, en meer dan35 % bij de vrouwen.

Grafiek 3 hierna benadrukt de regionale verschillen op het vlak van werkgelegen-heidsgraad voor de verschillende leeftijdscategorieën.

697

Vlaanderen Wallonië Brussel

Inactiviteit Werkloosheid Werk


FIGUUR 3 : WERKGELEGENHEIDSGRAAD IN BELGIE EN IN DE GEWESTEN: UITSPLITSINGVOLGENS GESLACHT EN SCHOLINGSNIVEAU (BRON, MTA 2001)

Deze connotatie “laaggeschoold” is evenwel, zoals wordt benadrukt in Van der Lin-den (2000), enigszins beperkend. Er bestaan inderdaad kwetsbare groepen op dearbeidsmarkt, maar dit heeft niet uitsluitend te maken met het gebrek aan kwalifica-ties. Ook andere factoren, zoals het behoren tot bepaalde demografische catego-rieën en de geografische ligging, zijn in dit opzicht zeer belangrijk (Nyssens, 2002).

Dat de kwalificaties niet voldoen aan de eisen van de nieuwe technologieën en debehoeften van de productie, is zeker een element dat sterk bijdraagt tot de werk-loosheidsdynamiek, maar staat evenwel (helaas) niet alleen. Inspelen op de vaardig-

698

Leeftijdscategorie 25-49 Leeftijdscategorie 50-64BELGIE

VLAANDEREN

WALLONIE

BRUSSEL

Weinigbekwaam

Gemiddeldbekwaam

Zeerbekwaam

Totaal

Weinigbekwaam

Gemiddeldbekwaam

Zeerbekwaam

Totaal

Weinigbekwaam

Gemiddeldbekwaam

Zeerbekwaam

Totaal

Weinigbekwaam

Gemiddeldbekwaam

Zeerbekwaam

Totaal

Weinigbekwaam

Gemiddeldbekwaam

Zeerbekwaam

Totaal

Weinigbekwaam

Gemiddeldbekwaam

Zeerbekwaam

Totaal

Weinigbekwaam

Gemiddeldbekwaam

Zeerbekwaam

Totaal

Weinigbekwaam

Gemiddeldbekwaam

Zeerbekwaam

Totaal

Mannen Vrouwen


heden van de individu’s door middel van opleidingsprogramma’s kan bijdragen totde bestrijding van een deel van de werkloosheid. Deel uitmaken van de groep“laagstgeschoolden” blijkt echter eerder het resultaat te zijn van complexe mecha-nismen, die niet louter en alleen herleid kunnen worden tot de opleidingsdimensie.

Het beleid dat vaak naar voor geschoven wordt om hen te helpen zich te (her-)inte-greren in de arbeidsmarkt, is een opleidings- en tewerkstellingsbeleid. Naast ditbeleid hebben initiatieven op gedecentraliseerd niveau het daglicht gezien. Onderdie initiatieven zullen wij ons in deze studie toespitsen op de Entreprises de forma-tion par le travail en de Sociale Werkplaatsen.

3. DE ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL EN DE SOCIALE WERKPLAAT-SEN (3)

3.1. DE ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL

3.1.1. Oorsprong De oorsprong van de Entreprises de formation par le travail gaat terug tot het beginvan de jaren 1980, toen ze tegelijk opdoken: in de sector huisvesting van de jeugd-bescherming, als antwoord op de vraag naar beroepsoriëntatie en opleiding voorjongeren; in privé-verenigingen die werden geconfronteerd met een sterk gemargi-naliseerd publiek, als inschakelingsmogelijkheid; in het permanente onderwijs datgekoppeld is aan de arbeidersbeweging, in de vorm van geïntegreerde ontwikke-lingsacties.

Geleidelijk is de hele sector zich gaan structureren en organiseren om de overheidertoe te brengen een wettelijk kader te scheppen en middelen vrij te maken. Zo leid-den de ontmoetingen en onderhandelingen van 1985 en 1986 in januari 1987 toteen besluit van de Franse Gemeenschapsexecutieve betreffende “entreprises d’ap-prentissage professionnel” (EAP) - ondernemingen voor het aanleren van een beroep.Enkele maanden later werd dit opgenomen in een ruimer decreet over het geheelvan de socio-professionele inschakeling en de voortgezette opleiding. De sterk uitge-breide inhoud van het decreet had tot gevolg dat binnen eenzelfde wettelijk kaderEAP’s bestonden naast instellingen voor socio-professionele inschakeling (organismesd’insertion socioprofessionnelle - OISP), een begrip dat een veel breder geheel vaninitiatieven dekt. Aldus ontstond de noodzaak de situatie uit te klaren. Het besluitvan april 1995 bracht deze opheldering en schiep het begrip EFT, en betekende tege-lijk het einde van de EAP’s. Er hebben zich snel een zestigtal centra gevormd. Zijwensten samen te werken en hun respectievelijke ervaringen uit te wisselen, wat

(3) Dit deel is gebaseerd op Pinxteren (2001).

699


heeft geleid tot de oprichting van federaties waarin de coördinatie gebeurt in eenkader dat elkeen in staat stelt zijn filosofische, pedagogische en economische opvat-tingen te behouden. Er zijn vier federaties: AID, ALEAP, CAIPS, ACFI (4).

In tweede instantie heeft de ganse sector willen overleggen op basis van gemeen-schappelijke ervaringen om het concept van EFT’s te promoten. Uit dit overleg iseen interfederatie ontstaan. Zij vormt een gesprekspartner waar de overheid en dediverse sociale en economische actoren niet omheen kunnen.

Momenteel tellen we 55 erkende EFT’s, die voortdurend bijna 2000 stagiair(e)sopleiden en nagenoeg 700 omkaderingsbanen vergen.

3.1.2. Wettelijk kaderHet betreft het Besluit van de Waalse Regering van 06/04/1995 betreffende deerkenning van de EFT’s (B.S. 14/07/1995), gewijzigd door het Besluit van de WaalseRegering van 18/11/1999 (B.S. 01/12/1999).

3.1.3. Beschrijving en filosofie van de maatregel (5)De EFT’s hebben de taak een opleiding te verschaffen aan personen die maatschap-pelijke moeilijkheden ondervinden en, bijgevolg, dreigen sociaal uitgesloten te wor-den.

Ze richten zich op jonge schoolverlaters, en willen tegemoet komen aan eenbehoefte en een vraag om opleiding van hunnentwege.

Hiertoe wil de pedagogie die de EFT’s ontwikkeld hebben vernieuwend werken ensteunt ze op een interactie tussen theoretische scholing en praktijklessen, die plaats-vinden op de werkvloer. Bovendien wordt dit pedagogische concept aangevulddoor een psychosociale begeleiding van de stagiair(e)s.

De EFT’s hebben dus gekozen voor het opleidend vermogen van productieve eneconomische activiteiten. Daardoor werken zij in het economische domein in strik-te betekenis, aangezien de meeste EFT’s een productieactiviteit hebben (die nietaltijd gecommercialiseerd wordt), deel uitmaken van een economische keten en eenomzet realiseren. De geboden opleiding heeft tot doel dat de stagiair(e)s overstap-pen naar de normale arbeidsmarkt of naar een andere beroepsopleiding (Besluit van06/04/1995, art. 3).

(4) AID: Netwerk bestaande uit OISP’s en EFT’s in Wallonië en Brussel en centra voor beroepsoplei-ding. Dit netwerk wordt uitgebreid tot de vennootschappen met sociaal oogmerk; ALEAP: pluralisti-sche federatie van EFT’s en OISP’s erkend door het Waalse Gewest; CAIPS: Federatie van EFT’s,OISP’s en inschakelingsbedrijven erkend door het Waalse Gewest; ACFI: Actions Coordonnées deFormations et d’Insertion sociale et professionnelle.(5) Met betrekking tot de subsidies die de EFT’s genieten, verwijzen wij de lezer naar Pinxteren(2001).

700


De EFT’s moeten ten minste 8.000 uren vorming per jaar waarborgen, voor alle sta-giair(e)s samen. Het opleidingsprogramma dat iedere stagiair(e) volgt, moet bestaanuit een minimum van 300 uren per jaar en mag zich maximum uitstrekken over eenperiode van 18 effectieve opleidingsmaanden (art. 7).

3.1.4. Statuut en erkenningDe EFT’s moeten het statuut hebben van een vereniging zonder winstoogmerk(VZW) of georganiseerd worden door een openbaar centrum voor maatschappelijkwelzijn (OCMW) (6) (art. 8).

De minister die is belast met de beroepsopleiding spreekt zich uit over de erken-ningsaanvraag na kennis te hebben genomen van het gemotiveerde advies van deCommissie voor de erkenning van de entreprises de formation par le travail.

De erkenningsaanvraag is afhankelijk van de uitoefening van een activiteit tot vor-ming door arbeid in het Waalse Gewest gedurende ten minste een jaar.

Iedere instelling die activiteiten uitoefent of wil uitoefenen die voldoen aan de voor-noemde voorwaarden, kan evenwel, nog voor ze een jaar gefunctioneerd heeft, eenvoorlopige werkingstoelating aanvragen.

De erkenning wordt toegekend voor een vernieuwbare periode van drie jaar(art. 12).

3.1.5. Publiek dat de wettelijke basis beoogtDe doelgroep bestaat voornamelijk uit jongeren die hebben afgehaakt op school.Het is een groep met een groot risico op werkloosheid, die nood heeft aan eenberoepsopleiding vermits de school er omwille van een slechte oriëntatie niet ingeslaagd is deze te verstrekken, of omdat hij geen werk vindt.

Concreet betekent dit dat het statuut van deze personen moet voldoen aan de vol-gende voorwaarden:

Publiek jonger dan 26 jaar (art. 4):– Niet meer leerplichtig zijn (dus ouder zijn dan 18 jaar).– Op het ogenblik van opneming niet in het bezit zijn van een getuigschrift van het

lager secundair onderwijs (uitgereikt tot in juni 1997) of van een getuigschrift vanhet secundair onderwijs van de tweede graad, uitgereikt vanaf juni 1998, nochvan een gelijkwaardig diploma.

(6) Wanneer de EFT’s georganiseerd zouden worden door een OCMW, spreken we niet meer van ini-tiatieven uit de sociale economie, gezien het gebrek aan beheersautonomie ten opzichte van de over-heid.

701


Niet ingeschreven zijn in een onderwijsinstelling met volledig leerplan (7).

De EFT kan ook stagiair(e)s opvangen die ouder zijn dan 25 jaar, voor zover zij nietin het bezit zijn van een getuigschrift van het lager (of hoger) secundair onderwijsof van een gelijkwaardig diploma.

Deze personen moeten bovendien voldoen aan een van de volgende voorwaarden(art. 5): – Op het ogenblik van opneming recht hebben op het bestaansminimum of geen

bestaansmiddelen hebben.– Minstens een dag werkloos zijn.– Zich herintegreren op de arbeidsmarkt, dat wil zeggen een werkzoekende zijn die

om familiale redenen (opvoeding van de kinderen, verzorging van een ziekeouder) geen beroepsactiviteit heeft uitgeoefend gedurende de drie jaren vooraf-gaand aan de herintegratie, en in de loop van deze periode geen enkele werkloos-heids-, wacht- of stuitingsuitkering heeft ontvangen.

Hun opneming heeft plaats binnen de beperkingen voorzien door een overeen-komst die hiertoe gesloten wordt met FOREM (gemeenschaps- en gewestdienst voorberoepsopleiding en tewerkstelling). De wet voorziet daarenboven dat de EFTgemachtigd kan worden om stagiair(e)s op te vangen die niet voldoen aan sommigevan de opgelegde voorwaarden, voor zover zij niet meer dan 20 % van het totaleaantal stagiair(e)s uitmaken dat in iedere EFT wordt toegelaten.

3.2. DE SOCIALE WERKPLAATSEN

3.2.1. Oorsprong De eerste Sociale Werkplaatsen (SW) werden waargenomen aan het begin van dejaren 1980. De filosofie was altijd die van de herinschakeling, via arbeid, van laagge-schoolde werkzoekenden.

Het eerste wettelijke kader met betrekking tot de SW gaat terug tot de Vlaamse rege-ringsnota van 20 juli 1994 betreffende de omschrijving van een experimenteel kadervoor de SW. Die werden dan gezien als een alternatief voor de beschutte werkplaat-sen.

Op 14 juli 1998 verankerde een decreet de experimenten met de SW in een defini-tief wettelijk kader.

(7) Het getuigschrift van het lager secundair onderwijs wordt toegekend op het einde van het 3dejaar van het algemeen en technisch onderwijs, en op het einde van het 4de jaar van het beroepson-derwijs. Het getuigschrift van het hoger secundair onderwijs wordt uitgereikt op het einde van het6de jaar van het technisch en algemeen secundair onderwijs en op het einde van het 7de jaar van hetberoepsonderwijs.

702


Op dit ogenblik zijn er 85 sociale werkplaatsen actief in Vlaanderen, die voltijdsetewerkstelling bieden aan 2.000 personen uit de doelgroep, en waar de omkaderinggebeurt door ongeveer 340 personen (8).

3.2.2. Wettelijk kaderDecreet van het Vlaamse Gewest van 14 juli 1998 inzake sociale werkplaatsen

(B.S. 02/09/1998).

Besluit van de Vlaamse Regering van 8 december 1998 tot uitvoering van het voor-noemde decreet (B.S. 23/02/1999).

Besluit van de Vlaamse Regering van 27 oktober 1993 tot veralgemening van hetstelsel van gesubsidieerde contractuelen.

3.2.3. Beschrijving en filosofie van de maatregel (9)De SW zijn initiatieven die tot doel hebben duurzame arbeid te verstrekken aan dekwetsbaarste werkzoekenden, in een beschermde beroepsomgeving, zonder daar-om iedere mogelijkheid tot herintegratie in het normale economische circuit te ont-moedigen of uit te sluiten. Deze doelstelling moet worden bereikt door het opzettenvan een bedrijfsactiviteit die wordt gekenmerkt door de aanpassing van het typearbeid aan de mogelijkheden van de werknemer en door de sociale begeleiding(Decreet 14/07/1998, art. 3).

De SW kiezen voor activiteiten met collectief nut die, hoewel ze opgegeven zijndoor het klassieke economische circuit, niet zinloos zijn en inkomsten kunnenopbrengen. Zij bestrijken allerhande bedrijfssectoren zoals administratief werk, dehandwerksnijverheid, de bouw, dienstverlening aan personen, de horeca, recyclage-activiteiten, biologische landbouw, enz...

In het algemeen kiezen de SW een arbeidsintensieve activiteit met een sociale ofecologische meerwaarde (Mertens en Simon, 1997).

3.2.4. Statuut en erkenningAlleen VZW’s die specifiek hiervoor werden opgericht, kunnen erkend worden alssociale werkplaatsen. Hiertoe, en om subsidies te genieten, moeten ze aan de vol-gende voorwaarden voldoen:

een bedrijfsklimaat scheppen dat is aangepast aan de prioriteiten van de werkne-mers uit de doelgroep en over eigen loonvormend vermogen beschikken;

(8) Bron: Samenwerkingsverband Sociale Tewerkstelling (SST)(9) Met betrekking tot de subsidies voor deze maatregelen verwijzen wij de lezer naar Pinxteren(2001).

703


een activiteit uitoefenen die de marktprijzen niet verstoort;

uitsluitend werknemers aanwerven die tot de doelgroep behoren;

een omkadering voorzien die overeenkomt met ten minste een voltijds equivalentpersoneelslid voor vijf werknemers uit de doelgroep;

bij iedere aanwerving een individueel begeleidingsplan opstellen;

voldoende inspanningen leveren om, op termijn, de inschakeling van de werkne-mers uit de doelgroep op de arbeidsmarkt mogelijk te maken.

Deze erkenning wordt in principe verleend door de Vlaamse minister die terzakebevoegd is, voor een vernieuwbare periode van vier jaar.

De erkende sociale werkplaats wordt jaarlijks geëvalueerd op basis van de voor-noemde erkenningscriteria.

3.2.5. Publiek dat de wettelijke basis beoogtDe doelgroep bestaat uit zeer laag geschoolde werkzoekenden die reeds geruimetijd op de reguliere arbeidsmarkt geen plaats kunnen vinden of behouden, maar diein staat zijn om te werken.

In het uitvoeringsdecreet wordt de doelgroep omschreven als “werkzoekenden diedoor een cumulatie van persoons- en omgevingsgebonden factoren, geen arbeids-plaats in het reguliere arbeidscircuit kunnen verwerven of behouden”. (art. 15)

Bovendien moeten de gerechtigden van de maatregel aan de volgende voorwaardenvoldoen:

ten minste 5 jaar, ononderbroken, inactief zijn;

laaggeschoold zijn (geen hoger diploma bezitten dan lager secundair onderwijs,buitengewoon hoger secundair onderwijs of hoger secundair beroepsonderwijs);

moeilijkheden hebben in sociaal, fysiek of psychisch opzicht;

ingeschreven zijn bij de VDAB (Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling enBeroepsopleiding) als werkzoekende.

Gemotiveerde uitzonderingen met betrekking tot het diplomaniveau zijn mogelijk.

704


De personen kunnen enkel naar de sociale werkplaatsen verwezen worden doortussenkomst van de VDAB, en alleen als zij alle andere mogelijke middelen om eenarbeidsplaats te vinden op de reguliere arbeidsmarkt hebben uitgeput. (art. 10)

De arbeid in een sociale werkplaats moet deel uitmaken van een individueel herin-schakelingstraject. (art. 11)

4. DE METHODOLOGIE

4.1. INLEIDINGDeze studie wil enerzijds de evolutie van de socio-professionele situatie van de indi-vidu’s in een Entreprise de Formation par le Travail of een Sociale Werkplaats verge-lijken, en anderzijds het inschakelingspercentage vergelijken dat uit deze maatrege-len voortvloeit.

Om die vergelijking op een afdoende manier te verwezenlijken, moet een techniekgebruikt worden die toelaat de individu’s die dezelfde kenmerken vertonen te ver-zamelen: de classificatiemethode. Zij zal het precies mogelijk maken de individu’sdie gelijkaardige kenmerken vertonen, te groeperen in zo homogeen mogelijke klas-sen.

De methodologie die we gebruiken voor de vergelijking van de inschakelingsper-centages, wordt later voorgesteld vermits zij strikt verbonden is met de beschikbaregegevens.

De gebruikte evaluatiemethode steunt op de analyse van de gegevens met betrek-king tot de gerechtigden van het activeringsbeleid. Dit veroorzaakt het probleemvan de selectievertekeningen.

Hun conceptuele oorsprong is tweezijdig. Zij zijn ofwel het gevolg van het gedragvan de gerechtigden, ofwel van het gedrag van de initiatiefnemers van de actie (vanhet activeringsbeleid) (Van der Linden, 2000).

Het eerste type vertekening kan voortvloeien uit het gedrag van de gerechtigdenvan de maatregel, en meer in het bijzonder uit de hypothese dat “de deelname aaneen actie ten dele het gevolg is van een beslissing, een bewuste keuze van degerechtigde” (cfr. Van der Linden, 2000). Zo zullen personen “die menen kansen tehebben om voordeel te halen uit een actie, talrijker zijn om zich kandidaat te stellenen het programma volledig af te werken dan personen die denken dat zij er geenvoordeel uit kunnen halen’’. De factoren die de deelname beïnvloeden kunnen somswel (leeftijd, geslacht, diploma, enz...) en soms niet (motivering, ernst, zelfvertrou-wen, enz...) worden waargenomen door de onderzoeker. Zij zullen “waarschijnlijkook gekoppeld (positief of negatief) zijn aan de kans” zich te integreren in dearbeidsmarkt, en dit “zelfs indien de actie er niet was”.

705


Wat het selectiegedrag van de initiatiefnemers van de actie betreft, moeten weopmerken dat, voor zover zij “overgaan tot een selectie onder de kandidaten, hetaannemelijk is dat zij de beste kandidaten zullen bevoorrechten’’ vanuit de bekom-mernis om goede resultaten te behalen. De selectie gebeurt, net als de deelname,“volgens waarneembare en dus controleerbare kenmerken, maar ook volgens niet-waarneembare kenmerken”. Het slaagpercentage van de maatregel, het inschake-lingspercentage, kan dan evenzeer “voortvloeien uit het afromen bij de selectie alsuit het intrinsieke effect van de actie in kwestie”.

Bijgevolg moet het berekende inschakelingspercentage voorzichtig benaderd wor-den. Het kan voortvloeien uit de intrinsieke doeltreffendheid van de maatregel,maar kan evenzeer het gevolg zijn van de individuele kenmerken van de deelnemersdie positief of negatief gecorreleerd zijn met hun kansen op inschakeling (waarbijonder “doeltreffendheid” verstaan wordt dat een actie de beoogde doelstellingenverwezenlijkt). Meer in het bijzonder zijn het de selectievertekeningen die wordenveroorzaakt door niet-waarneembare factoren die aanzetten tot voorzichtigheid bijde interpretatie van de resultaten.

4.2. DE CLASSIFICATIEDe zogenaamde classificatiemethoden hebben tot doel de individu’s te groeperen ineen beperkt aantal homogene klassen. Het gaat er dus om de gegevens te beschrij-ven door over te gaan tot een vermindering van het aantal individu’s. Deze classifica-tie gebeurt automatisch, in die zin dat de klassen worden bekomen door middel vaneen geformaliseerd algoritme en niet via subjectieve of visuele methodes.

We onderscheiden twee grote types classificatiemethoden:

de niet-hiërarchische methoden, die onmiddellijk een opdeling in een vast aantalklassen opleveren;

de hiërarchische methoden, die reeksen opdelingen in steeds grotere klassenopleveren.

De gebruikte methode is die van de niet-hiërarchische classificatie.

Deze methode bestaat eruit n individu’s te groeperen in k klassen, zodanig dat deindividu’s van eenzelfde klasse zo identiek mogelijk zijn en dat de klassen goedgescheiden zijn.

Dit veronderstelt de definitie van een globaal criterium dat meet hoe dicht de indivi-du’s van eenzelfde klasse bij elkaar aanleunen en dus de kwaliteit van de opdelingbepaalt.

706


Als we de individu’s kunnen beschouwen als punten in een euclidische ruimte, kun-nen we het classificatieprobleem omschrijven als het zoeken naar een opdeling vaneen wolk van n punten in k subwolken. De verstrooiing van een puntenwolk kangekenmerkt worden door haar inertie, die het gemiddelde is van de kwadraten vande afstanden tot het zwaartepunt. Bijgevolg zou een klasse homogener zijn naarmatehaar inertie kleiner is.

We omschrijven I1, I2,…, Ik als de inerties van iedere klasse, berekend ten opzichtevan hun respectievelijke zwaartepunten g1, g2,…, gk. De som van deze inertieswordt de intraklasse-inertie genoemd en genoteerd als Iw : Iw = Σk

j=1 Ij

Het is dus wenselijk dat Iw zo klein mogelijk is om een set zeer homogene klassen tebekomen.

De verstrooiing van het geheel van de k zwaartepunten g1, g2,…, gk rondom g, hetzwaartepunt van de volledige wolk van n individu’s, wordt dan weer de interklasse-inertie genoemd en genoteerd als IB : IB = Σ P j d2(gi; g) waarin Pj de som is van demassa’s van de individu’s van de klasse n° j.

Een grote waarde voor IB wijst op een goede scheiding van de klassen, en het is dusaangewezen dat IB IB zo groot mogelijk is.

Volgens het theorema van Huygens, is de totale inertie, I, van de wolk van n pun-ten, gelijk aan de som van de intraklasse-inertie en de interklasse-inertie: I = Iw+ IB.

Zodoende komt IB zo groot mogelijk maken, overeen met Iw zo klein mogelijkmaken, vermits hun som constant is. Vanuit het standpunt van de inertie zal het vol-staan de best mogelijke opdelingen te bepalen in k klassen die Iw zo klein mogelijkmaken.

In het uiterste geval zou de beste opdeling dan diegene zijn waarbij ieder individueen klasse vormt, vermits dan Iw = 0, daar ieder punt samenvalt met het zwaarte-punt van zijn klasse. Een dergelijke extreme classificatie is ons uiteraard van geenenkel nut. We streven er dan ook eerder naar een opdeling te bekomen in k klassen,waarbij k vooraf werd vastgelegd.

De gebruikte techniek is die van de “dynamische wolken” of de iteratieve herverde-ling rondom mobiele centra. Dit is een snelle en krachtige iteratieve methode. Hetprincipe is het volgende (voor n individu’s en k gewenste klassen): we maken kklassen door ons te concentreren op k individu’s die willekeurig gekozen wordenuit n; we wijzen ieder individu toe aan de klasse waarvan het “centrale individu” hetmeest met hem overeenkomt. Vervolgens berekenen we de massamiddelpunten vande k klassen en wijzen we de n punten toe aan de klasse met het massamiddelpuntwaar ze het nauwst bij aansluiten. Deze procedure wordt herhaald tot we conver-gentie bekomen.

707


Het nadeel van deze methode is dat de eindopdeling van de individu’s afhankelijk isvan de aanvankelijke willekeurige keuze. Daarom biedt het computerprogramma demogelijkheid deze procedure verschillende keren te herhalen. De computer zal voorde resultatentabel de herhaling weerhouden waarbij de interklasse-inertie zo grootmogelijk is. Dat komt erop neer dat we willen dat de klassen zo ver mogelijk uitelkaar liggen, terwijl een optimale homogeniteit binnen de klassen gewaarborgd is.

5. OORSPRONG EN INZAMELING VAN DE GEGEVENS

5.1. DE DATABASE “ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL”De gegevens betreffende de stagiair(e)s in een EFT werden verzameld door hetCentre de Recherche Interdisciplinaire pour la Solidarité et l’Innovation Sociale(CERISIS-UCL). Het CERISIS heeft een longitudinaal onderzoek gevoerd in drie gol-ven, op de stagiair(e)s verdeeld over alle twintig de EFT’s in de provincie Henegou-wen (zie Lefèvre, 1997; 1999; 2000; 2001a; 2001b). De gegevens worden afgeleiduit de ondervraging van de stagiair(e)s op drie ogenblikken: bij de aanvang van destage, op het einde van de opleiding en (gemiddeld) dertien maanden na het eindevan de opleiding. De tijd tussen de twee eerste interviews is afhankelijk van de duurvan de opleidingen, die kan variëren van drie tot achttien maanden. De gesprekkenhadden plaats in de onderneming nadat de stagiair(e) ermee had ingestemd mee tewerken aan het onderzoek. De steekproef werd gemaakt van januari 1997 tot mei1998. Van de 339 personen die werden ondervraagd bij het begin van het onder-zoek, legden slechts 201 het tweede gesprek af. Bovendien komen slechts 113onder hen voor in de derde golf (D’Addio, 2001).

5.2. DE DATABASE “SOCIALE WERKPLAATSEN”De gegevens met betrekking tot de doelgroepwerknemers in de SW werden danweer verzameld door het “Hoger Instituut voor de Arbeid” (HIVA) in september1997 (zie Nicaise et ali, 2000).

De steekproef telt 144 individu’s, die slechts eenmaal werden geïnterviewd.

De doelstelling was de kwalitatieve kenmerken van de doelgroepwerknemers ophet terrein te controleren en de effecten van de inschakeling langs economischeweg op het loopbaantraject en het welzijn van de betrokkenen te meten. Dit impli-ceerde een longitudinale benadering, zodat een retrospectief onderzoek moest wor-den gevoerd over de periode voor en na de intrede in de SW. De SW hebben zichbegin 1995 ontwikkeld in een experimenteel kader, en het is op basis van dit kaderdat de huidige aannemingscriteria werden vastgelegd. Bijgevolg hebben de onder-zoekers voor de instappers van 1995 gekozen (Lauwereys, Matheus en Nicaise,2001).

708


5.3. DE GEBRUIKTE VARIABELENEr werden zes variabelen weerhouden:

de leeftijd (agent): leeftijd bij intrede in het activeringsbeleid, [17, 54];

het geslacht (sex): 0 = man; 1 = vrouw;

de beroepservaring (exprof): de eventuele beroepservaring voor de instap in hetactiveringsbeleid; 0 = geen ervaring; 1 = ervaring;

de socio-professionele situatie bij aanwerving in het activeringsbeleid (empac1):

1. tewerkgesteld;2. werkloos;3. bestaansminimum; 4. niet werkzoekend;5. andere.

het hoogste behaalde diploma (diplôme):

1. geen diploma;2. diploma van buitengewoon primair onderwijs;3. diploma van primair onderwijs;4. diploma van buitengewoon lager secundair onderwijs;5. diploma van lager secundair beroepsonderwijs;6. diploma van lager secundair technisch onderwijs;7. diploma van lager secundair algemeen onderwijs;8. diploma van buitengewoon hoger secundair onderwijs;9. diploma van hoger secundair beroepsonderwijs;10. diploma van hoger secundair technisch onderwijs;11. diploma van hoger secundair algemeen onderwijs;12. niet-universitair hoger onderwijs van het korte type;13. niet-universitair hoger onderwijs van het lange type;14. universitair onderwijs;15. postuniversitair onderwijs;16. ongekend.

De inactiviteitsduur voor aanwerving in het activeringsbeleid (ina):

0. ongekend of onbestaande;1. minder dan 6 maanden;2. tussen 6 maanden en 1 jaar;3. tussen 1 jaar en 2 jaar;4. meer dan twee jaar.

709


Deze variabelen worden in verband gebracht met:– het type actief beleid (maatregel): EFT = 4; SW = 2;– de eventuele tewerkstelling na deelname aan het programma (empac_3): 0 = geentewerkstelling; 1 = tewerkstelling.

6. DE EFFECTIEVE DOELGROEP

De beschrijving van de twee beleidsinstrumenten in deel 3 was louter gebaseerd ophet wettelijke kader van deze maatregelen. Op het terrein kunnen zich echter ver-schillen voordoen tussen de wettelijke benadering en de praktische realiteit. Ditgeldt zeker voor de doelgroep.

Dit deel zal proberen te evalueren in welke mate de EFT’s en de SW het publiekbereiken dat hun respectievelijke wettelijke basis beoogt (10).

De effectieve doelgroep wordt achtereenvolgens beschreven voor de entreprises deformation par le travail en voor de sociale werkplaatsen in het licht van verschillen-de beschrijvende variabelen. In samenhang met de gevolgde logica, moeten wenadien de samenstelling van de twee effectieve doelgroepen vergelijken.

6.1. HET PUBLIEK VAN DE ‘‘ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL’’De EFT’s worden voor het grootste deel bezocht door een mannelijk publiek(73,75 % mannen tegenover 26,25 % vrouwen, of binnen onze steekproef 250 man-nen en 89 vrouwen).

Wat de leeftijd van het publiek betreft is het gemiddelde 23 jaar, met een minimumvan 17 jaar en een maximum van 48 jaar. De meeste stagiair(e)s (68 %) zijn jongerdan 25 jaar, en 87 % is jonger dan 30 jaar. Deze waarnemingen illustreren de uit-drukkelijke wens van de wetgever om een jonge doelgroep te bereiken.

FIGUUR 5 : LEEFTIJD VAN DE STAGIAR(E)S IN EFT’S

(10) Alle grafieken in dit deel werden uitgewerkt aan de hand van eigen berekeningen op basis vande respectievelijke onderzoeken van CERISIS en HIVA.

710

Fig. 5.: Leeftijd van de stagiair(e)s in EFT's

68%

19%

13%

jonger dan 25

25-30 jaar

ouder dan 30


Minder dan één stagiair(e) op twee heeft, ten hoogste, een diploma van het primaironderwijs (getuigschrift van het basisonderwijs) (11). Eén stagiair(e) op vijf heefteen diploma van het lager secundair onderwijs behaald, en bijna één stagiair(e) opvijf bezit geen enkel diploma.

De observatie van de steekproef geeft dus aan dat slechts 60 % van de stagiair(e)s inde EFT’s daarin wordt toegelaten conform de wet (12), terwijl 40 % van destagiair(e)s in het bezit is van een hoger diploma dan wat toegelaten is. De wet voor-ziet evenwel in een afwijking van deze toelatingsvoorwaarde ten belope van 20 %van de doelgroep per EFT, een drempel die in deze steekproef ruimschoots over-schreden blijkt.

FIGUUR 6 : HOOGSTE BEHAALDE DIPLOMA

Wat het statuut bij de intrede in de EFT betreft, leert de analyse van de steekproefdat slechts 3 % van de stagiair(e)s aan het werk was bij hun aanwerving in de EFT.Bovendien ontving 59 % van de stagiair(e)s maatschappelijke steun bij hun intredein de EFT, leefde 36 % van een werkloosheidsuitkering en werd 23 % betaald doorhet OCMW. We vermelden ook dat 24 % van de individu’s in de steekproef in eenopvanghuis verbleef. In onze analyse worden zij beschouwd als personen zonderinkomen. Het politieke streefdoel een werkloze doelgroep te bereiken, blijkt dusgerealiseerd te zijn.

(11) Het getuigschrift van het basisonderwijs wordt zowel uitgereikt voor het klassieke primaireonderwijs als voor het buitengewone primaire onderwijs. Het getuigschrift van het lager secundaironderwijs wordt toegekend op het einde van het 3de jaar van het algemeen en technisch onderwijs,en op het einde van het 4de jaar van het beroepsonderwijs. Het getuigschrift van het hoger secun-dair onderwijs wordt uitgereikt op het einde van het 6de jaar van het technisch en algemeen secun-dair onderwijs en op het einde van het 7de jaar van het beroepsonderwijs. (12) Cf. deel 3.

711

Fig. 6 : Hoogste behaalde diploma

17%

40%4%

22%

4%

8%2%

3%

Geen diploma

Buitengewoon primair onderwijs

Primair onderwijs

Buitengewoon lager secundair onderwijs

Lager secundair beroepsonderwijs

Lager secundair technisch onderwijs

Lager secundair algemeen onderwijs

Hoger secundair (iedere categorie)


FIGUUR 7 : STATUUT VAN DE STAGIAIR(E)S VOOR INTREDE IN DE EFT

Van de 97% inactieve stagiair(e)s bij intrede in de EFT, was de meerderheid datsinds meer dan 1 jaar, tegenover 29 % sinds minder dan een jaar. Het gaat dus weldegelijk om een publiek dat globaal genomen moeilijkheden ondervindt om werk tevinden op de arbeidsmarkt.

FIGUUR 8 : INACTIVITEITSDUUR VOOR INTREDE IN DE EFT

6.2. HET PUBLIEK VAN DE SOCIALE WERKPLAATSENDe SW tellen 54 % mannen en 46 % vrouwen (of 77 mannen en 67 vrouwen op desteekproef van 144 individu’s). De verdeling volgens geslacht is dus nagenoeg inevenwicht.

De leeftijd van het effectieve publiek is gemiddeld 35 jaar, met een minimum van 19jaar en een maximum van 54 jaar. De meeste werknemers (67 %) zijn ouder dan 30jaar, en slechts 9 % is jonger dan 25 jaar.

712

Fig. 7: Statuut van de stagiair(e)s voor intrede in de EFT

36%

23%

12%

24%

3%2% Werk

Werkloos

Bestaansminimum

Geen inkomen

Opvang

Andere

Fig. 8. : Inactiviteitsduur voor intrede in de EFT

18%

17%

12%13%

40%

Geen antwoord

Minder dan 6 maanden

6 Maanden tot 1 jaar

1 Tot 2 jaar

Meer dan 2 jaar

FIGUUR 9 : LEEFTIJD VAN DE DOELGROEPWERKNEMERS VAN DE SW

De analyse van de steekproef leert ons dat 35 % van de werknemers in het bezit isvan een diploma van het lager secundair onderwijs. Meer dan één werknemer op 5heeft geen enkel diploma, bezit een diploma van het primair onderwijs of heeft eendiploma van het hoger secundair onderwijs.

We noteren drie uitzonderingen op de wettelijke voorwaarden in de steekproef, of2 % (diploma van algemeen secundair onderwijs en van hoger onderwijs). Deze uit-zonderingen zijn evenwel voorzien door het wettelijke kader, voor zover zij gemoti-veerd zijn (13).

FIGUUR 10 : HOOGSTE BEHAALDE DIPLOMA

(13) Cf. deel 3.2.

Fig. 9.: Leeftijd van de doelgroep-werknemers van de SW

9%

23%

37%

31%

Jonger dan 25

25-30 jaar

31-40 jaar

Ouder dan 40


713

Fig. 10. : Hoogste behaalde diploma

23%

4%

18%

3%19%

10%

3%

3%

12%

1%3% 1%

Geen diploma Buitengewoon primair onderwijs Primair onderwijsBuitengewoon lager secundair Lager secundair beroeps Lager secundair technischLager secundair algemeen Buitengewoon hoger secundair Hoger secundair beroepsHoger secundair technisch Hoger secundair algemeen Hoger onderwijs


De analyse van de steekproef geeft aan dat 48 individu’s, of 33 % van de doelgroep-werknemers, een activiteit uitoefenden buiten hun woonplaats voor zij instapten inde SW. Hun statuut is vrij gevarieerd en wordt geïllustreerd in grafiek 11a hierna.Merk op dat slechts 4 % van deze werknemers over een overeenkomst voor onbe-paalde duur beschikte. De individu’s opgenomen in de categorieën opleiding envrijwilligerswerk zijn hoofdzakelijk werkzoekenden. Zij zullen voortaan als zodanigbeschouwd worden.

FIGUUR 11A : STATUUT VAN DE ACTIEVEN VOOR INTREDE IN DE SW

Van de inactieve individu’s bij de intrede in de SW, bevond bijna drie op vier zich ineen situatie van werkloosheid. Meer dan één op 10 was afhankelijk van het OCMWvia het bestaansminimum. Slechts 6 % van de werknemers had geen inkomen.

FIGUUR 11B : SITUATIES VAN DE WERKZOEKENDEN BIJ INTREDE IN DE SW

Van de 78 % van de doelgroepwerknemers die werkzoekend was bij de intrede inde SW, en rekening gehouden met de beschikbare gegevens, wijst de observatie vanfiguur 12 erop dat één individu op drie zich reeds langer dan 2 jaar in deze situatiebevond. Voor bijna één werknemer op zeven was dat langer dan een jaar of lan-

714

Fig. 11a: Statuut van de actieven voor intrede in de SW

4%

18%

4%

23%14%

10%

21%

6% Overeenkomst voor onbepaalde duur

Overeenkomst voor bepaalde duur

Uitzendarbeid

GESCO

Andere tewerkstellingsprogramma's

Opleiding

Vrijwilligerswerk

Andere

Fig. 11.b : Situaties van de werkzoekenden bij intrede in de SW

70%

6%

12%

7% 5%Werkloos metuitkeringGeen inkomen

Bestaansminimum

Ziekteuitkering

Andere


ger dan 6 maanden. Slechts één individu op tien zat minder dan 6 maanden zonderwerk. Er blijkt dus dat aan de wens van de wetgever om werknemers aan het werkte zetten die langer dan 5 jaar werkloos zijn, niet is voldaan (14).

FIGUUR 12 : INACTIVITEITSDUUR VOOR INTREDE IN DE SW

6.3. HET EFFECTIEVE PUBLIEKDe verschillen die bestaan tussen de twee geanalyseerde actieve beleidsinstrumen-ten werden reeds verschillende malen aangehaald. Ze manifesteren zich onder ande-re door een onderscheid in het op wettelijk vlak beoogde publiek. In deze paragraafworden de afwijkingen geïdentificeerd die de wettelijke basissen tot stand brengen,door ditmaal de effectieve doelgroepen te vergelijken.

De vergelijking van de effectieve doelgroepen volgens geslacht leert ons dat de ver-houding tussen mannen en vrouwen in EFT’s veel minder evenwichtig is dan hetgeval is voor de SW (grafiek 13).

FIGUUR 13 : VERGELIJKING VOLGENS GESLACHT

(14) Cf. deel 3.2.

715

Fig. 13.: Vergelijking volgens geslacht

0% 20% 40% 60% 80% 100%

EFT

SW

In %

Mannen

Vrouwen

31%

9%

14%13%

33%Geen of ongekend


6 Maanden tot een jaar

1 Tot 2 jaar

Meer dan 2 jaar


De analyse van grafiek 14 toont gevoelige verschillen op het vlak van de leeftijd tus-sen de twee effectieve doelgroepen. Zo richten de EFT’s zich voornamelijk op eenpubliek van minder dan 25 jaar, terwijl de SW vooral personen tellen van meer dan30 jaar.

FIGUUR 14 : VERGELIJKING VOLGENS LEEFTIJD BIJ INTREDE

De twee instrumenten richten zich in hoofdzaak op een publiek dat niet in het bezitis van een hoger studieniveau dan een getuigschrift van het lager secundair onder-wijs. De EFT’s tellen een groter aandeel stagiair(e)s met een getuigschrift van hetbasisonderwijs. Daarentegen noteren we meer individu’s zonder diploma of met eengetuigschrift van het hoger secundair onderwijs in de SW.

FIGUUR 15 : VERGELIJKING VOLGENS DIPLOMA

In theorie richten beide actieve maatregelen zich op werkzoekenden. Nu hebbenwe echter kunnen vaststellen dat bijna 22 % van het effectieve publiek van de SWaan het werk was vóór de deelname aan de maatregel. Slechts 3 % van de stagiair(e)sin de EFT’s bevond zich in deze situatie. We bemerken ook dat de SW vooral werk-zoekenden aanwerven die een werkloosheidsuitkering genieten (grafiek 16). DeEFT’s, daarentegen, onthalen werkzoekenden zonder inkomen, bestaansminimum-trekkers of werklozen.

716

Fig. 14.: Vergelijking volgens leeftijd bij intrede

0% 20% 40% 60% 80% 100%

EFT

SW

In %

Jonger dan 25

25-30 Jaar

Ouder dan 30

Fig. 15.: Vergelijking volgens diploma

0% 20% 40% 60% 80% 100%

EFT

In %

Geen diploma

Basisonderwijs

Lager secundair

Hoger secundair


FIGUUR 16 : VERGELIJKING VOLGENS DE SOCIAAL-ECONOMISCHE SITUATIE BIJ INTREDE

Na abstractie van de non-respons, stelt de vergelijking van de inactiviteitsduur (gra-fiek 17) ons niet in staat een duidelijk onderscheid te maken tussen de twee instru-menten. We merken evenwel op dat de EFT’s een groter aandeel personen bevattendie langer dan twee jaar of minder dan 6 maanden zonder werk zitten.

FIGUUR 17 : VERGELIJKING VOLGENS DE INACTIVITEITSDUUR

7. RESULTATEN

7.1. RESULTATEN VAN DE CLASSIFICATIE

7.1.1. Intra- en interklasse-inertiesHet optimale aantal klassen is drie. Aldus levert het classificatieprogramma van hettype “dynamische wolken”, na tien iteraties, de opdeling in drie groepen individu’s.De bekomen resultaten vertonen een hoge intergroepenvariantie, en een lage intra-groepenvariantie. Deze waarnemingen zijn in overeenstemming met de doelstellin-gen van de gebruikte classificatiemethode, in die zin dat zij de intraklasse homogeni-teit en de interklasse heterogeniteit van de individu’s bevestigen.

717

Fig. 16.: Vergelijking volgens de sociaal-economische situatie bij intrede

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

EFT

In %

W erk

Geen inkomen

W erkloos

Bestaansminimum

Andere

Fig. 17: Vergelijking volgens de inactiviteitsduur

0% 20% 40% 60% 80% 100%

EFT

SW

In %

Geen of geen antwoord



1 Tot 2 jaar

Meer dan 2 jaar

Werk

Geen inkomen

Werkloos

Bestaansminimum

Andere


7.1.2. Opdeling van de individu’s (15) De opdeling van de individu’s per klasse en per maatregel wordt geïllustreerd doorgrafiek 18 hierna. De eerste klasse is betrekkelijk gemengd en bestaat uit 70 werkne-mers in SW en 47 stagiair(e)s in EFT’s, of een totaal van 117 individu’s. De tweedeklasse, die 279 individu’s telt, bestaat voornamelijk uit stagiair(e)s in EFT’s (258 sta-giair(e)s), terwijl de derde klasse, met 58 individu’s, in hoofdzaak werknemers inSW telt (45 werknemers).

FIGUUR 18 : OPDELING VAN DE INDIVIDU’S PER KLASSE EN PER PROGRAMMA

7.1.3. De spreiding van de individu’s volgens kenmerken en volgens klassen

a) De spreiding volgens de leeftijd

De individu’s van de eerste klasse zijn tussen 27 en 38 jaar oud bij hun instap in hetactiveringsbeleid.

De tweede klasse bestaat uit individu’s van 17 tot 27 jaar op het ogenblik van aan-werving. De individu’s van de derde klasse zijn dan weer tussen 39 en 54 jaar bijhun instap in het activeringsbeleid. Uit de vergelijking van de gemiddelde leeftijd bijde intrede in het activeringsbeleid van de individu’s van de verschillende klassen(grafiek 19) blijkt een duidelijke opdeling volgens de leeftijd. Terwijl de derde klassepersonen groepeert van gemiddeld 45 jaar, bestaat de tweede klasse uit aanzienlijkjongere individu’s, met een gemiddelde leeftijd van 21 jaar. De eerste klasse, tussenbeide in, groepeert individu’s met een gemiddelde leeftijd van 32 jaar.

(15) De grafieken in dit deel zijn afgeleid uit eigen berekeningen op basis van de classificatie.

718

Fig. 18.: Opdeling van de individu's per klasse en per programma

47

258

1370

21

45

0

50

100

150

200

250

300

Klasse 1 Klasse 2 Klasse 3

Aan

tal

ind

ivid

u's

SW

EFT


FIGUUR 19 : GEMIDDELDE LEEFTIJD PER KLASSE VAN DE INDIVIDU’S BIJ INTREDE IN HET ACTIEVEPROGRAMMA

b) De spreiding volgens geslacht

Zoals de observatie van grafiek 20 aangeeft, is het aandeel van mannen en vrouwennagenoeg in evenwicht in de eerste en de derde klasse. De tweede klasse groepeertdaarentegen voornamelijk mannen. Deze vaststelling is evenwel niet verrassend, inde wetenschap dat deze klasse vooral bestaat uit individu’s in het activeringsbeleidvan de EFT’s, en dat deze maatregel een grote meerderheid mannen aantrekt.

FIGUUR 20 : SPREIDING VOLGENS GESLACHT PER KLASSE (IN %)

c) De spreiding volgens beroepservaring

Zoals we hebben vastgesteld, groeperen de eerste en de derde klasse oudere indivi-du’s dan we terugvinden in de tweede groep. Bijgevolg is het niet verrassend bin-nen de twee eerstgenoemde klassen een meerderheid aan individu’s terug te vindenmet beroepservaring vóór hun intrede in het activeringsbeleid (grafiek 21).

719

Fig. 19: Gemiddelde leeftijd per klasse van de individu's bij intrede in het actieve

programma32

2145

0204060

Klasse 1 Klasse 2 Klasse 3

Gemiddeldeleeftijd

Fig. 20: Spreiding volgens geslacht per klasse (in %)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Klasse 1

Klasse 2

Klasse 3

Mannen

Vrouwen


FIGUUR 21 : SPREIDING VAN DE BEROEPSERVARING (IN %)

d) De spreiding volgens de socio-professionele situatie bij de aanwerving

Zoals grafiek 22 illustreert, bestaan de eerste en derde klasse in hoofdzaak uit indivi-du’s die werkloos waren bij hun aanwerving in het activeringsbeleid. De tweedeklasse, die vooral bestaat uit stagiair(e)s in EFT’s, groepeert voornamelijk maatschap-pelijke steuntrekkers, werklozen of bestaansminimumtrekkers.

FIGUUR 22 : SPREIDING VOLGENS DE SOCIAAL-PROFESSIONELE SITUATIE BIJ DE AANWERVING(IN %)

e) De spreiding volgens diploma

De observatie van grafiek 23 toont aan dat de classificatie op basis van de diploma’sminder duidelijk is dan bij de analyse van de spreiding van de andere kenmerken.Iedere klasse bevat individu’s met ieder diplomaniveau in een relatief gelijkaardigeverhouding. We merken evenwel op dat klasse 2 een hoger percentage individu’stelt dat geen getuigschrift van het basisonderwijs heeft en dus laaggeschoold is.

720

Fig. 21: Spreiding van de beroepservaring(in %)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Classe 1

Classe 2

Classe 3Sans expérienceprofessionnelle

Experienceprofessionnelle

Fig. 22 : Spreiding volgens de sociaal-professionele situatie bij de aanwerving (in %)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Klasse 1

Klasse 3Werk

Werkloos

Bestaansminimum

Geen inkomen

Andere

Klasse 3

Klasse 2

Klasse 1

Zonder professioneleervaring

Professioneleervaring

Klasse 3

Klasse 2

Klasse 1


Evenzo bemerken we meer beter geschoolde individu’s, met een getuigschrift vanhet hoger secundair onderwijs, binnen de eerste klasse.

FIGUUR 23 : SPREIDING VOLGENS DIPLOMA (IN %)

f) De spreiding volgens de inactiviteitsduur

Wat grafiek 24 betreft blijkt de spreiding van de inactiviteitsduur betrekkelijk homo-geen tussen de klassen. Deze variabele blijkt dus geen criterium te zijn dat eenonderscheid tussen de klassen meebrengt. Zo tellen de drie klassen een omvangrijkaandeel individu’s die langer dan 2 jaar inactief zijn. Dit aandeel is evenwel ietshoger in de eerste en de derde klasse. De tweede groep telt dan weer enkele indivi-du’s meer die minder dan 6 maanden werkzoekende zijn.

FIGUUR 24 : SPREIDING VOLGENS INACTIVITEITSDUUR PER KLASSE (IN %)

721

Fig. 23.: Spreiding volgens diploma (in %)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Klasse 1

Klasse 2

Klasse 3Geen diploma

Basisonderwijs

Lager secundair

Hoger secundair

Fig. 24: Spreiding volgens inactiviteitsduur per klasse (in %)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Klasse 1

Klasse 2

Klasse 3 Geen of ongekend



1 Tot 2 jaar

Meer dan 2 jaar


7.1.4. SamenvattingDe analyse van de spreiding van de klassen volgens de verschillende kenmerken diewerden geselecteerd voor de classificatie, en die bijgevolg waarneembaar zijn, steltons in staat voor elk van de groepen het typeprofiel te schetsen van de individu’sdie er deel van uitmaken.

Zo is een individu dat behoort tot de eerste klasse gemiddeld een persoon, man ofvrouw, die is aangeworven in het activeringsbeleid van de EFT’s of SW, 32 jaar oudis, werkloos, met enige beroepservaring, relatief geschoold want in bezit van eengetuigschrift van het lager of hoger secundair onderwijs, en langer dan 1 jaar inac-tief.

Een individu van de tweede groep is, eveneens gemiddeld, een jongere van 21 jaardie is aangeworven in het activeringsbeleid van de EFT’s, geen beroepservaringheeft, werkloze of bestaansminimumtrekker is, iets lager geschoold dan de perso-nen in de andere klassen en minder dan 2 jaar inactief is.

Tot slot is het profiel van een individu van de derde groep dat van een man ofvrouw in het activeringsbeleid van de SW, 45 jaar oud, werkloos, met beroepserva-ring, in het bezit van een getuigschrift van het basisonderwijs of het lager secundaironderwijs en langer dan 1 jaar inactief.

7.2. DE SOCIO-PROFESSIONELE SITUATIE NA DE DEELNAME AAN HET ACTIVERINGS-BELEID EN HET INSCHAKELINGSPERCENTAGE

7.2.1. InleidingZoals reeds eerder vermeld, beogen de geanalyseerde actieve programma’s de socio-professionele inschakeling of herinschakeling van laaggeschoolde individu’s.

Deze doelstelling vertaalt zich, in het geval van de EFT’s, in een opleiding van maxi-mum 18 maanden die wordt verstrekt om het kwalificatiegebrek te verminderenwaar de doelgroep aan lijdt. De opleiding heeft tot doel de inschakeling op dearbeidsmarkt te bevorderen. De berekening van het inschakelingspercentage, enigetijd nadat de opleiding werd doorlopen, blijkt in dit geval relevant voor de evaluatievan het slaagpercentage van dit beleid.

In het geval van de SW wordt de inschakelings- of herinschakelingsdoelstellinggeconcretiseerd door de tewerkstelling, onbeperkt in de tijd, in een beschermdeberoepsomgeving, in de sociale werkplaats zelf. Hoewel de overstap naar de tradi-tionele arbeidsmarkt wordt gestimuleerd, vormt ze toch geen verplichting.

Bijgevolg kan het inschakelingspercentage als criterium voor de evaluatie van ditbeleid ongeschikt lijken. Het houdt immers enkel rekening met de individu’s dieworden aangeworven op de klassieke arbeidsmarkt nadat zij het actieve programma

722


hebben doorlopen. Nu waarborgen noch de doelstelling, noch de structuur van deSW deze overgang, waardoor de berekening van het inschakelingspercentage onver-mijdelijk vertekend wordt. Deze berekening van het slaagpercentage van de SW zoudus eerder moeten gebeuren op basis van criteria met betrekking tot het welzijnsge-voel dat de beroepsactiviteit in een beschermde omgeving biedt, of op basis van eenraming van de gunstige psychosociale invloed van dergelijke arbeid.

De doelstelling van deze analyse is echter het profiel te vergelijken van het publiekdat van deze instrumenten gebruik maakt en hun socio-professionele evolutie. In diecontext is het interessant de positionering op de arbeidsmarkt te vergelijken vooreenzelfde type van doelgroep, met het oog op de verschillende doelstellingen vande EFT’s en de SW. Door indicatoren als het herintegratiepercentage te gebruiken,kan de evolutie van de begunstigden worden vergeleken.

Nadat we de gevolgde methodologie hebben beschreven, worden de socio-profes-sionele situaties toegelicht van de personen die hebben deelgenomen aan de actievemaatregelen. De observatie van deze situaties zal ons vervolgens in staat stellen derespectievelijke inschakelingspercentages van de programma’s af te leiden.

7.2.2. MethodologieDe doelstelling is hier de situatie van de individu’s te vergelijken nadat zij het active-ringsbeleid hebben doorlopen.

Het “EFT” onderzoek verstrekt deze informatie door middel van 110 antwoorden inde derde golf, met betrekking tot de individu’s die de opleiding gemiddeld 13 maan-den voordien hebben afgerond.

In de wetenschap dat de stage in een EFT beperkt is in de tijd en gemiddeld 11maanden bedraagt voor de individu’s die deelnamen aan de 3de golf, werden debeschikbare antwoorden dus, gemiddeld, 24 maanden na de aanwerving in de EFTopgetekend. Met andere woorden, het is mogelijk de socio-professionele situatievan een individu te beoordelen gemiddeld 2 jaar na de intrede in de EFT.

De arbeidsperiode in een SW is dan weer niet beperkt in de tijd. Om de vergelijkingmogelijk te maken hebben we een indicator opgebouwd die ons in staat stelt om teweten wat de situatie is van de persoon 24 maanden na zijn intrede in de SW. Som-mige individu’s werken nog steeds in de SW. Daardoor blijft hun socio-professionelesituatie ongewijzigd sinds hun aanwerving. De kwestie van de vaststelling van desocio-professionele situatie ligt gevoeliger als de geïnterviewde individu’s de SWreeds hadden verlaten bij het onderzoek in 1997. De gegevens met betrekking tothun socio-professionele situatie op het ogenblik van het onderzoek zijn immers nietrechtstreeks bruikbaar, vermits dit soms meer dan 2 jaar na de aanwerving van deindividu’s gebeurt.

723


We moeten dan, in de beschikbare gegevens, hun socio-professionele situatie 2 jaarna hun aanwerving onderzoeken, naar het voorbeeld van de individu’s die de EFT’shebben verlaten.

We moeten dus, binnen iedere klasse, tussen de 133 individu’s die in de SW zijningestapt de personen die er nog steeds vertoeven onderscheiden van hen die erzijn uitgestapt. Onder die laatsten moeten we dan bepalen welke hun situatie istwee jaar na hun intrede in de SW.

Bovendien slaan de verzamelde gegevens niet op dezelfde periode. Het “EFT” onder-zoek beschouwt immers de individu’s die werden aangeworven vanaf 1997, terwijlhet SW onderzoek van 1997, door het retrospectieve karakter, gebaseerd is op deindividu’s die werden aangeworven in de loop van 1995. Dit tijdsverschil kan eeninvloed hebben op het inschakelingspercentage. Er is immers niets dat erop wijstdat de omstandigheden op de arbeidsmarkt ongewijzigd zijn gebleven over de tweeperiodes. Zo kunnen de inschakelingsmogelijkheden verschillen al naargelang hetindividu het actieve programma heeft verlaten in 1996 of in 1999.

7.2.3. De socio-professionele situatie na de deelname aan het activeringsbeleidAan de hand van de classificatie van de steekproef, waarvan de resultaten werdengeïllustreerd in het vorige deel, kunnen we de socio-professionele situatie van deindividu’s met een (waarneembaar) gelijkaardig profiel bepalen, gemiddeld 24maanden na hun aanwerving in het actieve programma. Deze analyse is gebaseerdop de variabele betreffende het gevolgde type beleid en de variabele met betrekkingtot de tewerkstellingssituatie 13 maanden na het einde van de opleiding, voor deEFT’s, en 24 maanden na de intrede in de SW (empac_3).

Het inschakelingspercentage wordt, in het geval van de EFT’s, berekend via de ver-houding tussen de stagiair(e)s die de opleiding 13 maanden geleden afrondden enwerk hebben, en het totaal aan observaties met betrekking tot de situatie van de sta-giair(e)s na hun opleiding.

Deze berekening is beperkt door het aantal antwoorden dat beschikbaar is in de 3degolf. Het inherente risico van deze beperking is dat het verlies aan observeerbareinformatie symptomatisch zou zijn voor een bepaalde klasse individu’s (cf. D’Addio,2002). Zoals tabel 2 hierna evenwel aangeeft, is het percentage verloren individu’svoor de verschillende klassen ongeveer gelijk. Er is dus een betrekkelijke interklasse-equivalentie met betrekking tot het verlies aan observeerbare informatie.

TABEL 2 : PERCENTAGE VERLOREN INDIVIDU’S IN DE 3DE GOLF VAN HET “EFT” ONDER-ZOEK

Klasse 1 64%Klasse 2 65%Klasse 3 61%

724


Het inschakelingspercentage na het doorlopen van de SW wordt bekomen via deverhouding tussen de individu’s met een arbeidsplaats buiten de sociale werkplaats24 maanden na hun intrede in de SW, en het totale aantal werknemers van de doel-groep in de beschouwde klasse. We maken een onderscheid tussen de individu’s dienog steeds in de SW tewerkgesteld zijn, de individu’s die de SW verlaten hebben engeen werk hebben, en diegenen die een arbeidsplaats hebben buiten de SW.

a) Klasse 1

Onder de individu’s van de eerste klasse stellen we vast dat 9 EFT-stagiair(e)s op 17,13 maanden na hun opleiding een arbeidsplaats hebben gevonden.

Slechts 15 individu’s van de 70 werknemers in een SW die deze klasse telt, hebbendit activeringsbeleid verlaten. Van hen hebben er 3 werk gevonden 2 jaar na hunaanwerving in de SW.

TABEL 3 : SOCIO-PROFESSIONELE SITUATIE NA DE STAGE EN INSCHAKELINGSPERCENTAGE VANDE EFT-STAGIAIR(E)S (KLASSE 1)

EFT Aantal Zonder werk Werkobservaties

Aantal Frequentie Aantal Frequentie

17 8 47% 9 53%

TABEL 4 : SOCIO-PROFESSIONELE SITUATIE EN INSCHAKELINGSPERCENTAGE VAN DE DOEL-GROEPWERKNEMERS 24 MAANDEN NA HUN AANWERVING IN HET ACTIVERINGSBELEID VAN DE SW(KLASSE1)

SW Aantal Individu’s die Uitgestapte Uitgestapteobservaties nog steeds in de individu’s zonder individu’s met een

SW tewerkge- werk arbeidsplaatssteld zijn

Aantal Frequentie Aantal Frequentie Aantal Frequentie

70 55 79% 12 17% 3 4%

725


b) Klasse 2

De beschikbare gegevens met betrekking tot de eventuele wedertewerkstelling ophet einde van de opleiding in een EFT, betreffen 89 personen. Onder hen tellen we34 stagiair(e)s die een arbeidsplaats hebben gevonden. De enige persoon in dezeklasse die de SW heeft verlaten, heeft 24 maanden na zijn intrede in dit programmageen werk.




89 55 62% 34 38%

TABEL 6 : SOCIO-PROFESSIONELE SITUATIE EN INSCHAKELINGSPERCENTAGE VAN DE DOEL-GROEPWERKNEMERS 24 MAANDEN NA HUN AANWERVING IN HET ACTIVERINGSBELEID VAN DE SW(KLASSE 2)

SW Aantal Individu’s die Uitgestapte Uitgestapteobservaties nog steeds in de individu’s zonder individu’s met een

SW tewerkge- werk arbeidsplaatssteld zijn


21 20 95% 1 5% 0 0%

Binnen de observaties van de derde klasse beschikken we slechts over 5 resultatenom het inschakelingspercentage op het vlak van de EFT’s te beoordelen. Daaruitblijkt dat 3 stagiair(e)s op 5 werk hebben gevonden 13 maanden na hun opleiding.

Wat de SW betreft heeft een enkel individu een arbeidsovereenkomst, van de 13personen die het activeringsbeleid hebben verlaten en tot deze klasse behoren.

726





5 2 40% 3 60%

TABEL 8 : SOCIO-PROFESSIONELE SITUATIE EN INSCHAKELINGSPERCENTAGE VAN DE DOEL-GROEPWERKNEMERS 24 MAANDEN NA HUN AANWERVING IN HET ACTIVERINGSBELEID VAN DE SW(KLASSE 3)

SW Aantal Individu’s die Uitgestapte Uitgestapteobservaties nog steeds het individu’s zonder individu’s met een

activeringsbeleid werk arbeidsplaatsvolgen buiten het active-

ringsbeleid


45 32 71% 12 26% 1 2%

7.2.4. Analyse van de resultaten Bij het bekijken van de resultaten blijken de situaties van professionele herinschake-ling buiten het activeringsbeleid aanzienlijk hoger voor een individu dat een oplei-dingsstage heeft doorlopen in een EFT dan voor een doelgroepwerknemer 24 maan-den na zijn aanwerving in het actieve programma van de SW. Hierbij moeten wenogmaals onderstrepen dat de doelstellingen van deze twee instrumenten totaal ver-schillend zijn.

Een opleiding in EFT duurt maximum 18 maanden en streeft ernaar de socio-profes-sionele inschakeling van de stagiair(e)s te bevorderen; de SW daarentegen hebbenals doel werk te verschaffen in een professioneel beschermde omgeving, zonder datenige tijdslimiet wordt opgelegd voor de aanwezigheid van de werknemers van dedoelgroep.

Op het einde van hun opleiding in EFT, kunnen de stagiaires die zich socio-profes-sionneel willen integreren niet anders dan een baan zoeken. Behalve de meerwaar-de aan kwalificatie die de stage met zich kan meebrengen, leidt dit kenmerk van demaatregel impliciet tot een hoger inschakelingspercentage.

727


In het geval van de SW anderzijds, stimuleren de werkzekerheid die door een gega-randeerd inkomen wordt geboden en de afwezigheid van tijdslimiet voor de deelna-me aan dit beleid, geenszins de overgang van de werknemers naar de traditionelearbeidsmarkt. De meeste van deze werknemers hebben de onbestendigheid ervarenvan een situatie van werkzoekende, evenals de integratiemoeilijkheden die met hunsocio-professionele kenmerken verband houden. Het is dan ook gemakkelijk tebegrijpen dat de werknemers van de doelgroep minder geneigd zijn om de stabili-teit die de SW hen biedt op te geven, en dat bijgevolg het inschakelingspercentagevan dit beleid, buiten het instrument om, niet zo hoog ligt.

De eerder aangehaalde kwestie van de selectievertekeningen zet ons ertoe aan dezeresultaten nog bedachtzamer te interpreteren, en dat in hoofdzaak om twee rede-nen. Ten eerste is slechts 33 % van de deelnemers aan de EFT-opleidingen aanwezigin de 3de golf. Het is niet ongegrond te denken dat de personen die ontbreken bijdit derde interview, uitgerekend de individu’s zijn met het meest achtergesteldesocio-professionele profiel (cf. D’Addio, 2002). Dit veronderstelt dat binnen desteekproef een impliciete selectie gebeurd zou zijn, en dat de behaalde resultatenvertekend zouden zijn doordat bij de berekening van het inschakelingspercentageuitsluitend rekening werd gehouden met de performantere individu’s.

De tweede mogelijke oorzaak van vertekeningen is het gevolg van het selectiege-drag van de operatoren van de SW, rekening houdende met de eigenlijke doelstel-ling van het instrument. Daar de aanwezigheid in een SW niet beperkt is in de tijd,worden de individu’s in veel situaties ongetwijfeld niet aangespoord om werk te vin-den op de niet beschermde arbeidsmarkt.

De uitstap uit de SW kan eerder het gevolg zijn van een hiërarchische beslissing danvan een echte bewuste keuze van de individu’s in kwestie. In dit geval zou dezebeslissing gemotiveerd kunnen zijn door de socio-professionele tekortkomingen ofhet gedrag van het individu, wat de inschakelingsproblemen benadrukt waarmee hijgeconfronteerd wordt. Daaruit vloeit voort dat het inschakelingspercentage (na deuitstap) dat in deze context berekend werd, neerwaarts vertekend zou zijn, vermitsde in aanmerking genomen personen zeker het moeilijkst in te schakelen zoudenzijn. Anderzijds zou de werkzoekende, wanneer hem wordt opgedragen de SW teverlaten, misschien minder gemotiveerd zijn om werk te zoeken dan een individudat daarvoor gekozen heeft. Men kan tevens veronderstellen dat sommige individu’sdie uit de SW komen, tot de best “presterende” behoren in verhouding tot dearbeidsmarkt en dat zij bijgevolg wensen te integreren in de niet beschermdearbeidsmarkt.

We moeten de resultaten dus met de nodige omzichtigheid interpreteren, en onsbewust zijn van de vertekeningen die er kunnen zijn.

728


TABEL 9 : PROFESSIONEEL INSCHAKELINGSPERCENTAGE PER KLASSE EN PER PROGRAMMA TWEEJAAR NA DE INTREDE

Klasse Klasse 1 Klasse 2 Klasse 3

Type programma EFT SW EFT SW EFT SW

Inschakelingspercentage binnen het instrument 0% 79 % 0 95 % 0 % 71 %

Inschakelingspercentage buiten het instrument 53 % 4 % 38 % 0 % 60 % 2 %

In dit stadium moeten we deze analyse terugplaatsen in de bredere context van hetstructurele werkloosheidsprobleem op de Belgische arbeidsmarkt.

De economische literatuur schuift verschillende scenario’s naar voor om de oorza-ken van deze structurele werkloosheid te verklaren. In het kader van deze analysebeperken we ons tot twee daarvan.

Het eerste scenario betreft de niet-inzetbaarheid van langdurige werklozen. Dit sce-nario benadrukt enerzijds het verlies aan menselijk kapitaal dat wordt veroorzaaktdoor langdurige inactiviteit, en anderzijds het feit dat de ondernemingen een langeperiode van werkloosheid interpreteren als een negatief signaal over de vaardighe-den van de werknemers. Daaruit volgt dat hoe langer iemand werkloos blijft, hoekleiner de kans wordt dat hij wordt aangeworven, hoe minder hij inzetbaar is. Deempirische werken rond dit onderwerp onthullen inderdaad een negatieve relatietussen werkloosheidsanciënniteit en de kans de werkloosheid te verlaten (Cockx enDejemeppe, 1998).

Het tweede verklarende scenario heeft te maken met de gebrekkige afstemming tus-sen vraag en aanbod op het vlak van kwalificaties (skill mismatch, zie over dit onder-werp Cockx, Dejemeppe en van der Linden, 2000). De empirische studies toneneen asymmetrische evolutie van het werkloosheidspercentage per studieniveau.Deze verschillen tussen werkloosheidspercentages volgens kwalificatiegraad wor-den in het algemeen geïnterpreteerd als het gevolg van een problematische afstem-ming tussen het profiel dat de werkgever zoekt en het profiel dat de werkzoekendeaanbiedt. De technologische vooruitgang, die een grote vraag naar geschooldewerknemers met zich meebrengt, en de desindustrialisering, een fenomeen dat laag-geschoolde arbeid vervangt door kapitaal en automatisering, zijn beide factoren diede tewerkstellingsmogelijkheden voor laaggeschoolde werknemers beperken.

729


De twee beschreven scenario’s impliceren een enigszins verschillend actief beleid.Het ene zou eerder betrekking hebben op de tewerkstelling van langdurige werklo-zen die leiden aan niet-inzetbaarheid. Het andere zou er vooral naar streven werk-zoekenden op te leiden om hun kwalificatietekort te verminderen.

Elk beleidsprogramma dat we hebben bestudeerd, blijkt te passen in een van dezedomeinen. Zo neigen de SW er eerder naar een antwoord te bieden op het pro-bleem van de niet-inzetbaarheid van langdurige werkzoekenden, door hen werk teverschaffen in een beschermde beroepsomgeving. De EFT’s beogen dan weer voor-al de strijd tegen het probleem van de gebrekkige afstemming tussen vraag enaanbod op de arbeidsmarkt door laaggeschoolden in staat te stellen een opleidingte volgen (16).

De analyse van de resultaten met betrekking tot de SW zou, rekening houdend metde doelstellingen, een hoger inschakelingspercentage bij de uitstap moeten aanto-nen voor oudere personen, die een lange periode van inactiviteit achter de rug heb-ben en door dit activeringsbeleid opnieuw aan het werk gezet werden. Het profielvan de werknemers benadert, in dit geval, de individu’s die deel uitmaken van klas-sen 1 en 3.

Wanneer we alleen de individu’s bekijken die de SW verlaten hebben, leert deobservatie van tabel 10 ons dat het inschakelingspercentage daadwerkelijk hoger isvoor de individu’s van klassen 1 en 3 dan voor diegenen die tot klasse 2 behoren.

Toch blijft dit percentage aanzienlijk lager dan de percentages voor individu’s metdezelfde kenmerken, maar die hebben deelgenomen aan het actieve programma vande EFT’s.

TABEL 10 : INSCHAKELINGSPERCENTAGE PER KLASSE EN PER ACTIEF PROGRAMMA VOOR DE UIT-GESTAPTE INDIVIDU’S

SW EFT

Klasse 1 25 % 53 %

Klasse 2 0 % 38 %

Klasse 3 8 % 60 %

Voor de SW blijken deze vaststellingen ten dele het scenario van de werkloosheidals gevolg van een fenomeen van niet-inzetbaarheid te bevestigen. De langdurigwerkzoekenden, die gemiddeld meer beroepservaring hebben, hoger geschoold zijn

(16) Er bestaat een grote interactie tussen de twee verklarende scenario’s. De categorisering van deactieve programma’s moet dus voorzichtig gebeuren.

730


(klasse 1 en 3) en in een SW weer aan het werk worden gezet, vertonen, eens ze deSW hebben verlaten, betere inschakelingsresultaten dan de individu’s die minderdan 2 jaar werkloos zijn en eveneens worden aangeworven in een SW (klasse 2).Anderzijds stelt men vast dat de jongere begunstigden, die relatief lager geschooldzijn en minder beroepservaring hebben (klasse 2) voor de grote meerderheid in deSW blijven en, als ze deze verlaten, geen werk vinden. Deze vaststelling beperkt dedraagwijdte van het eerste scenario. Dit resultaat bevestigt immers de hypothesevan een probleem van kwalificatietekort voor dat type van doelgroep waaraan tweejaren in een SW niets kunnen verhelpen. Beschermde werkgelegenheid biedt in ditverband een duurzame socio-professionele herintegratie. De SW lijken dus tweesoorten van doelgroepen te ontvangen, waarvan de ene groep meer te lijden heeftvan de niet-inzetbaarheid en de andere meer van een kwalificatietekort; deze laatstegroep blijft het langst in de SW.

Wat de resultaten voor de EFT’s betreft, actieve maatregel die erop gericht is hetkwalificatietekort te verminderen, stelt men vast dat voor zijn doelgroep, laagge-schoolde jongeren (klasse 2), de prestaties het minst goed zijn. Dit kan paradoxaallijken. Terwijl de doelstelling van de EFT’s erin bestaat een jong publiek te berei-ken, vertoont dit publiek, bij het verlaten van de opleiding, net de minst goederesultaten in termen van inschakeling. We moeten dus de resultaten van dit beleidafwegen, rekening houdend met de relatieve mislukking om laaggeschoolde jonge-ren in te schakelen. De prestaties zijn relatief beter voor oudere, relatief hogergeschoolde individu’s. Deze vaststellingen zetten ons ertoe aan ons vragen te stellenover de haalbaarheid om laaggeschoolde jongeren in zo weinig opleidingstijd hogergeschoold te maken. Vergeet niet dat precies voor deze klasse 2, 95% van de indivi-du’s in de SW 2 jaar na hun aanwerving nog steeds aanwezig zijn.… Deze verhou-ding ligt aanzienlijk hoger dan die van de werknemers die in de twee andere klassenzijn ingedeeld.

Beide instrumenten lijken beter geschikt om de inschakeling van langdurig werkzoe-kenden, buiten het instrument om, te bevorderen dan die van laaggeschoolde jonge-ren.

8. CONCLUSIE

De omschrijving van de doelgroepen benadrukt bepaalde verschillen tussen heteffectieve publiek en de doelgroep die de wettelijke basis voor ogen heeft. Terwijlde EFT’s zich, onder andere, richten op een laaggeschoold publiek zonder getuig-schrift van het lager secundair onderwijs, stellen we vast dat 40% van de stagiair(e)sdit wel heeft of in het bezit is van een hoger diploma. Anderzijds bepaalt hetdecreet van het Vlaamse Gewest voor de SW dat als doelgroepwerknemers alleenpersonen mogen worden aanvaard die langer dan 5 jaar inactief zijn. Welnu, de ana-lyse van de steekproef toont aan dat aan deze vereiste niet wordt voldaan.

731


Ook de vergelijking van de effectieve doelgroepen verrast in verschillende opzich-ten. Eerst en vooral is de gemiddelde leeftijd van het publiek van beide actieve maat-regelen sterk verschillend. Dit is te verklaren door het uitdrukkelijke politieke voor-nemen, in het geval van de EFT’s, een jong publiek te bereiken, terwijl het wettelij-ke kader met betrekking tot de SW op dit vlak geen enkele beperking oplegt. Eenandere merkwaardigheid is de verdeling volgens geslacht. Hoewel hier in de wettek-sten nergens over gesproken wordt, krijgen de EFT’s een overgrote meerderheidaan mannen over de vloer, tegenover een betrekkelijk gelijke verdeling van degeslachten in de SW. De verklaring is misschien te vinden in het aangeboden typearbeid of opleiding. Tot slot zijn de stagiair(e)s in de EFT’s in het algemeen ook lagergeschoold dan de personen die worden aangeworven in de SW. Op basis van degemaakte classificatie, bemerken wij ook de vrij homogene verdeling van de indivi-du’s in de EFT’s en de SW in de drie gevormde klassen: een klasse met individu’svan gemiddelde leeftijd, die bij hun intrede meer dan een jaar werkloos zijn en eenrelatief gekwalificeerde beroepservaring hebben; een tweede klasse die in hoofd-zaak bestaat uit jonge, laaggeschoolde mannen zonder beroepservaring; een derdegroep van individu’s, die relatief ouder zijn, bij hun intrede meer dan een jaar werk-loos zijn en een relatief gekwalificeerde beroepservaring hebben. Deze vaststellingsuggereert de aanwezigheid van een gelijkaardig publiek (soms, en op basis van dewaargenomen kenmerken) in de twee maatregelen.

Op basis van de beschikbare observaties en met de voorzichtigheid die inherent isaan de mogelijke selectievertekeningen, is de vergelijking van de professionele evo-lutie in de verschillende klassen en maatregelen zeer instructief. Het professioneleherintegratiepercentage buiten het instrument ligt uiteraard aanzienlijk hoger in deEFT’s dan in de SW, wat wordt verklaard door de fundamenteel verschillende doel-stelling van de structuren.

De doelstelling van de EFT’s bestaat erin een overgangsopleiding te verschaffen aanlaaggeschoolde individu’s om zo hun kwalificatietekort te verminderen en hun over-gang naar de traditionele arbeidsmarkt te bevorderen. De SW daarentegen beogende creatie van beschermde werkgelegenheid in deze SW voor langdurig werkzoe-kenden. Als we deze voor de hand liggende vaststelling doortrekken, is het interes-sant om vast te stellen dat zowel de SW als de EFT’s verschillende doelgroepen ont-vangen: een jong, laaggeschoold publiek zonder beroepservaring en een ouder, rela-tief hoger geschoold publiek met een zekere beroepservaring. Het herintegratieper-centage van de EFT’s is minder goed voor het jonge, laaggeschoolde publiek, hoe-wel dit vanuit wettelijk standpunt nu net de doelgroep is. Deze zelfde doelgroepblijft in hoofdzaak lange tijd in de SW en integreert zich daarbuiten niet. Het oudere,relatief hoger geschoolde publiek van zijn kant integreert zich bij het verlaten vande EFT’s beter en blijft minder lang in de SW.

Klaarblijkelijk verkiest dit publiek een tewerkstelling in een beschermde beroeps-omgeving, zoals de SW aanbieden.

__________

732


BIBLIOGRAFIE

Cockx, B. en Dejemeppe, M., La conception des politiques en faveur de l’emploi.L’importance d’un diagnostic des causes du chômage structurel, 13ème Congrèsdes Economistes belges de langue française, Charleroi, CIFoP, Commission 4, 26-27november 1998, pp. 177-201, 1998.

Cockx, B., Dejemeppe, M. en Van der Linden, B., Inadéquation des qualificationsou déqualification en cascade en Belgique?, 14ème Congrès des Economistes bel-ges de langue française, Charleroi, CIFoP, Commission 1, 23-24 november 2000, pp.215-238, 2000.

D’Addio, A., Le passage en EFT en Hainaut: quelques points de discussion, miméo,2001.

D’Addio, A.C., Le passage en Entreprise de Formation par le Travail en Hainaut: uneétude économétrique des déterminants de l’insertion professionnelle et de l’aban-don du programme, te verschijnen in Formation Continue, Ministère de la RégionWallonne, 2002.

Lauwereys, L., Matheus, N. en Nicaise, I., L’insertion par l’économique: l’Etat-Provi-dence actif pour des groupes vulnérables in Economie Sociale, Enjeux conceptuels,insertion par le travail et services de proximité, Brussel, De Boeck & Larcier, Brus-sel, pp. 63-87, 2001.

Lefèvre, C., Un modèle multidimensionnel de la qualité de vie: Analyse des bénéfi-ces des entreprises de formation par le travail en Hainaut in Les Cahiers du CERISIS,3b, Université Catholique de Louvain, 1997.

Lefèvre, C., Qualité de vie multidimensionnelle et formations par le travail. Perti-nence de l’approche et validation du questionnaire, Onderzoeksrapport bestemdvoor het Waalse Gewest en het Europees Sociaal Fonds, 1999.

Lefèvre, C., Qualité de vie multidimensionnelle et formations par le travail. Ana-lyse des première et seconde vagues d’enquêtes, Onderzoeksrapport bestemd voorhet Waalse Gewest en het Europees Sociaal Fonds, 2000.

Lefèvre, C., Qualité de vie, insertion socioprofessionnelle et formation par le tra-vail. Analyse d’un panel en trois vagues d’enquêtes dans les EFT du Hainaut,Onderzoeksrapport bestemd voor het Waalse Gewest en het Europees SociaalFonds, 2001(a).

Lefèvre, C., Qualité de vie multidimensionnelle et formation par le travail in LesCahiers du CERISIS, 2001/16, Université Catholique de Louvain, 2001(b).

733


Mertens, S. en Simon, M., Vers une nouvelle définition de l’économie sociale enFlandre, Traverses n° 128, 1997.

Federaal Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, Het federale werkgelegenheidsbe-leid - evaluatierapport 2000, 2001.

Nicaise, I. en Lauwereys, L., Morfologie van de sociale tewerkstelling in België,HIVA, Leuven et al, 1999.

Nyssens, M., Les entreprises sociales d’insertion par l’économique dans le paysagewallon, Projet PERSE, Liège, 2001.

Pinxteren, A., Crise de l’emploi, politiques actives et économie sociale d’insertion.Etudes comparatives des Entreprises de Formation par le travail et des AteliersSociaux, Mémoire de fin d’études, Département des Sciences économiques, Univer-sité Catholique de Louvain, Louvain-la-Neuve, 2001.

Van der Linden, B., Chômage : Réduire la fracture, De Boeck Université, 1997.

Van der Linden, B., Méthodologie pour l’évaluation, Note pour le module OPES155, Gestion et évaluation économiques de projets, UCL, Louvain-la-Neuve, pp. 20-23, 2000.

__________

734


INHOUD

ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL EN SOCIALE WERKPLAATSEN: EEN CLASSIFICERENDE ANALYSE VAN DE DOELGROEPEN IN TERMEN VAN INDIVI-DUELE KENMERKEN EN INSCHAKELINGSPERCENTAGE

1. INLEIDING 693

2. DE ARBEIDSMARKT IN VLAANDEREN EN WALLONIE 695

3. DE ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL EN DE SOCIALE WERKPLAATSEN 699

3.1. DE ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL . . . . . . . . . . . . . . . 6993.2. DE SOCIALE WERKPLAATSEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 702

4. DE METHODOLOGIE 705

4.1. INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7054.2. DE CLASSIFICATIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 706

5. OORSPRONG EN INZAMELING VAN DE GEGEVENS 708

5.1. DE DATABASE “ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL” . . . . . . . . . . 7085.2. DE DATABASE “SOCIALE WERKPLAATSEN” . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7085.3. DE GEBRUIKTE VARIABELEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 709

6. DE EFFECTIEVE DOELGROEP 710

6.1. HET PUBLIEK VAN DE ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL . . . . . . . . 7106.2. HET PUBLIEK VAN DE SOCIALE WERKPLAATSEN . . . . . . . . . . . . . . . . 7126.3. HET EFFECTIEVE PUBLIEK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 715

7. RESULTATEN 717

7.1. RESULTATEN VAN DE CLASSIFICATIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7177.2. DE SOCIO-PROFESSIONELE SITUATIE NA DE DEELNAME AAN HET ACTIVERINGSBELEID EN HET INSCHAKELINGSPERCENTAGE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 722

8. CONCLUSIE 731

BIBLIOGRAFIE 733

735

VERBETERT ARBEIDSTRAJECTBEGELEIDINGDE KANSEN VAN WERKLOZEN?DE INVLOED VAN FAIRNESS, INSPRAAKEN VERTROUWEN OP KANSPERCEPTIES

DOOR JASPER VON GRUMBKOW* en ERIC RAMAEKERS**

* Open Universiteit Nederland** Centrum voor Beroepsopleiding Maasland

TER INLEIDINGVanaf 1999 wordt in Vlaanderen het bestand van werklozen dat moeilijk toegangkrijgt tot de arbeidsmarkt, gericht benaderd met “een aanpak op maat”. Deze aan-pak wordt trajectbegeleiding genoemd, een methodiek van inschakeling van werk-zoekenden op de arbeidsmarkt. Nederland voert eenzelfde beleid en dit heeft aldaarsinds 1 januari 1998 een wettelijk kader gekregen (Wet Inschakeling Werkzoeken-den, WIW). De aanpak op maat is in Vlaanderen inmiddels geïmplementeerd in hetwerkveld van de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling (VDAB).

Heel wat spelers op de arbeidsmarkt hebben zich momenteel de trajectwerkingeigen gemaakt. Naast de VDAB kennen we locale initiatieven gelanceerd door hetopbouwwerk, het welzijnswerk, gemeenten en diverse werkloosheidsprojecten. Inhet beleidsjargon worden ze de ‘derden’ genoemd. Verder zijn er de arbeidstraject-begeleidingsdiensten voor gehandicapten (ATB), de trajectbegeleidingen rondbestaansminimumtrekkers (OCMW), de trajectbegeleiding voor jongeren uit hetdeeltijds beroepsonderwijs, en andere.Het leeuwendeel van deze trajectacties wordt geoperationaliseerd door de VDAB(regisseur of uitvoerder) en dit meestal in samenwerking met gespecialiseerde der-den, openbare centra voor maatschappelijk welzijn, ATB’s, deeltijds onderwijs, e.a.

De beleidsambitie is hoog. De VDAB heeft zich geëngageerd om gedurende deperiode van de beheersovereenkomst met de overheid (1999 – 2002) jaarlijks eenminimaal aantal werkloze cliënten in trajectbegeleiding te nemen. Het doel voor2000 was de opstart van 64.000 trajecten (Bron: VDAB jaarverslag 2000).Het bereik sedert de start in 1999 is indrukwekkend. De VDAB alleen al geeft aanvoor de periode 1999 - 2000 voor 81.102 werklozen een trajectbepaling en diagno-sestelling gedaan te hebben. Zij heeft 10.205 werkloze cliënten een sollicitatietrai-ning aangeboden. Het aantal van 5.561 werklozen heeft een persoonsgerichte vor-ming gevolgd. Zij heeft 28.760 werklozen een beroepsspecifieke opleiding verschaften 19.683 werklozen begeleid op de werkvloer (Bron: VDAB jaarverslag 2000, p. 14).

737


In Nederland hebben in 1999 de uitvoeringsinstellingen 19.000 werklozen aange-meld voor een traject. Van de gehele groep die daarvoor in aanmerking zou kunnenkomen is dat 27%. Dit is minder dan beoogd. Voor 12.000 personen is daadwerkelijkeen traject gestart (LISV, 2000). Dat niet voor iedereen trajectplannen zijn gemaaktheeft te maken met de beperkte middelen, met de samenstelling van het werklozen-bestand waarvoor het moeilijk is om zonder goede voorbereiding een traject te gaanvolgen, met de motivatie van sommige cliënten en met de uitstroom naar werk vankansrijke cliënten (Engelen e.a., 1999).

Uit onderzoek van Engelen en zijn collega’s (1999) blijkt dat de Nederlandsegemeenten de inzet van trajectplannen en trajectactiviteiten in het algemeen posi-tief beoordelen. Men heeft daar de indruk dat de meeste cliënten na trajectafrondingbemiddeld worden naar werk. Hierover bestaat geen cijfermatig inzicht, maar dos-sieronderzoek van Engelen e.a. (1999) geeft indicaties dat cliënten met een traject-activiteit vaker uitstromen naar werk dan cliënten zonder trajectactiviteit.In Vlaanderen komen de cijfergegevens vooral van de VDAB. Gedurende de periode1999 – 2000 zouden er 56.536 trajecten afgesloten zijn. Hiervan zouden er niet min-der dan 41.457 cliënten doorgestroomd zijn naar werk (73,30%) (Bron: VDAB jaar-verslag 2000). De andere trajectbegeleidingsdiensten rapporteren vergelijkbare per-centages. Omwille van mogelijke overlappingen (onbekend is of deze gegevensreeds zijn opgenomen in de VDAB-statistiek) gaan we hier niet verder op in.Bij deze positieve resultaten maken we een kanttekening omdat het hier om gereali-seerde trajecten gaat. Onbekend is de duurzaamheid van de tewerkstelling. Ook isonduidelijk wat de mogelijke effecten zijn als een werkloze zonder het activerings-programma werk had gevonden en of er substitutie-effecten zijn opgetreden (als deaanwerving van een werkloze leidt tot het ontslag van een werknemer of het nietaanwerven van een sollicitant) (Layard, 1997, p. 339).

1. DOELSTELLING ONDERZOEK

Trajectbegeleiding is een op de persoon van de werkloze gericht activeringsbeleidom tot reïntegratie te komen. Het succes van trajectbegeleiding is dan ook medeafhankelijk van hoe de cliënt deze begeleiding ervaart en, in het bijzonder, of dezebegeleiding kansen schept om de eigen positie te verbeteren. De doelstelling van ditartikel is na te gaan hoe werkloze cliënten hun arbeidsmarktkansen door trajectbe-geleiding ervaren. De basisvraag is “verbetert trajectbegeleiding de door de cliëntwaargenomen kansen op de arbeidsmarkt?”. In het onderzoek, dat uitgevoerd isonder 471 werkloze trajectcliënten, is verder onder meer de invloed nagegaan vaneen aantal systeem- en verdelende factoren op de kanspercepties van de betrokkencliënten. Het volledige onderzoeksbestand telt 624 trajectcliënten, maar om de reac-ties van de werkloze specifieker na te gaan, hebben we de cursisten deeltijds onder-wijs en cliënten zonder werkloosheidsstatuut (zelfstandige, beperkt geschikten)voor de beantwoording van onze basisvraag buiten de verdere analyse van dit artikelgehouden.

738

VERBETERT ARBEIDSTRAJECTBEGELEIDING DE KANSEN VAN WERKLOZEN ? ...

Dit artikel onderzoekt de genoemde vraag vanuit een sociaal-psychologische optiek.Sociale psychologie wordt opgevat als een wetenschap die op zoek is naar de socia-le determinanten van het gedrag en die tracht de omstandigheden aan te gevenwaaronder zich bepaald gedrag voordoet (von Grumbkow, 1988; Meertens & vonGrumbkow, 1994). We zullen proberen om enkele determinanten van de kansper-cepties van werklozen aan te geven. Een tweede inperking van dit artikel is dat er niet ingegaan wordt op de beleidsmati-ge hervormingen van het reïntegratiebeleid die thans plaatsvinden. Deze hervormin-gen houden meer aandacht in voor de publiek-private samenwerking op lokale ter-reinen, voor de één-loketbenadering die nauwe samenwerking tussen instellingenvraagt, voor de mogelijke concurrentie tussen instellingen en de ontwikkeling naarmeer prestatieafhankelijke financiering. Volgens Aarts en Velema (2000) neemt deconcurrentie op de reïntegratiemarkt toe. Geprobeerd wordt om alle redelijkerwijsreïntegreerbare werklozen tegen zo laag mogelijke kosten in een passende functiete plaatsen. De reïntegratiemarkt is niet homogeen. Wij beperken ons in dit artikel verder tot de publieksgebonden reïntegratiemarkt. Inons onderzoek houden wij ons dus bezig met werklozen die geen contractuele offinanciële band meer hebben met een (vroegere) werkgever. Door het ontbrekenvan deze band kent deze publieksgebonden markt weinig dynamiek. Er zijn geenfinanciële prestatieprikkels om het als trajectorganisatie beter te doen dan anderetrajectorganisaties. Men wordt als instelling beoordeeld op gerealiseerde reïntegra-tietrajecten en niet op geslaagde reïntegraties (plaatsingen in reguliere banen) (Aartsen Velema, 2000). Daar komt bij dat de groep van moeilijk bemiddelbare werklozeneen geschakeerd geheel vormt van langdurig werklozen, werklozen die nooit eerderhebben gewerkt, arbeidsgehandicapten. De aandacht gaat in ons onderzoek niet uitnaar de arbeidsgehandicapten.

2. ARBEIDSTRAJECTBEGELEIDING

2.1. SOCIAAL-PSYCHOLOGISCHE OPZET

2.1.1. DoelgerichtheidHet nieuwe van trajectbegeleiding voor de werkloze, de trajectbegeleider en de tra-jectorganisatie zit in de doelgerichte, individualiserende en stapsgewijze aanpak(Berg et al, 1996). Deze beogen de werkloze zo te activeren dat hij/zij in een relatiefkorte tijd teruggevoerd wordt naar de arbeidsmarkt. Het centrale kenmerk is deplanmatige stapsgewijze opzet volgens een duidelijk sociaal-psychologisch interven-tiemodel. Dit interventiemodel onderscheidt minimaal drie onderdelen. Deze zijn (1) de tra-jectbepaling waarin het trajectplan wordt opgesteld, (2) de trajectbewaking van devoortgang van het traject en (3) de trajectbegeleiding met behulp van ondersteunen-de gesprekken. Het geheel is volgens een standaardprocedure opgezet, echter reke-ning houdend met de achtergrond van de cliënt en zijn/haar mogelijkheden.

739


De fasering van de interventie kan als volgt zijn: een intake, vervolgens een diagnosedie moet leiden tot een voorlopig actieplan, een voorstel tot interventie (opstellenvan een trajectplan) die weer de start kan zijn van een voortraject waarin niet-beroepsgerichte scholing kan plaatsvinden, de interventie zelf (bestaande uit het uit-voeren en begeleiden van het traject), de eventuele bemiddeling naar werk, de eva-luatie van de interventie en het opnieuw stellen van een diagnose van de nieuw ont-stane situatie na de interventie.

2.1.2. Activering en controleBij het eerste voorstel om tot een interventie te komen ligt het accent reeds op hetdoelgericht motiveren en activeren van de cliënt. Dat gaat door middel van individu-ele gesprekken. Dit motiveren en activeren gaat gedurende de hele interventie door.Uit onderzoek in Nederland van Bergsma en Hazelaar (2001) blijkt dat de mate vanactivering niet moet worden overschat. Vaak vindt alleen controle op sollicitatiesplaats. Activering en controle geldt vooral voor cliënten waarvan verwacht wordtdat zij spoedig weer aan het werk komen (in Nederland de zgn. fase-1 cliënten). Dithoudt in dat alleen het zoeken sollicitatiegedrag wordt gestimuleerd en gecontro-leerd. Cliënten worden niet actief benaderd met informatie en vacatures. Dit komtmede door de strakke tijdsplanning, waardoor er nauwelijks tijd is om in te spelenop de individuele behoeften van cliënten. Ook kan de werkstijl van de functionariseen rol spelen. Deze heeft de keuze om uitsluitend te controleren of aan de controleactivering toe te voegen (Terpstra, e.a. 1999). Daar komt bij dat er tot nu toe niet zo veel initiatief lijkt te zijn van althans Neder-landse uitvoeringsinstellingen om een traject te starten. De aandacht ligt op de acti-vering en controle met betrekking tot het zoeken sollicitatiegedrag. Het trajectstart in Nederland niet eerder dan na een half jaar. Deze relatieve passiviteit heeft temaken met de financieringsstructuur en de organisatie van het werk (Bergsma &Hazelaar, 2001): de beslissing over een traject wordt vaak genomen door een func-tionaris in de back-office die geen contact heeft met de cliënt.

In Vlaanderen liggen de accenten anders. De dienstverlening binnen de werkzoe-kendenlijn is zo uitgebouwd dat de VDAB alle werkzoekenden een basisdienstverle-ning garandeert. Deze dienstverlening omvat de inschrijving, de administratieve ver-werking, een informatie op maat, een eerste screening en eventuele matching meteen vacatureaanbod of een aanzet tot trajectbepaling (Bron: VDAB jaarverslag 2000,p. 23-24). Er wordt dus vanaf het begin onderscheid gemaakt tussen de werkzoeken-den. Aan de ene kant zij die met vrij grote zekerheid onmiddellijk inzetbaar zijn opde arbeidsmarkt. Aan de andere kant zij die waarschijnlijk behoefte hebben aan eenof andere vorm van begeleiding. In dit kader worden nogal eens cliënten doorver-wezen naar gespecialiseerde derden of projecten in het kader van de ESF – doelstel-ling 3 waar de VDAB de regiefunctie voor waarneemt.In Vlaanderen is in 2000 ongeveer 25,2 miljoen Euro uitgetrokken voor de basisdienst-verlening en 151,3 miljoen Euro voor de trajectwerking. Deze middelen zijn hoofdza-kelijk afkomstig van de Vlaamse overheid (Bron: VDAB jaarverslag 2000, p. 82).

740


2.1.3. Gerichte diagnostiekVan de trajectbegeleiders wordt een goede diagnose van de persoonskenmerkenverwacht. Deze diagnose bestaat uit de beantwoording van minstens vier vragen (deGrip & Sanders, 2001). Ten eerste: wat kan de werkloze en wat is dus zijn of haarvermogen? De diagnose houdt rekening met de opleidingsachtergrond, het oplei-dingsvermogen, het mobiliteitsvermogen en het vermogen om zich breed in te zet-ten (onregelmatige werktijden, parttime of fulltime). Het gaat hier om‘‘het kunnen”.Ook moet in deze diagnostische fase de periode van inactiviteit in beeld wordengebracht. Een tweede vraag is wat de cliënt wil. Het gaat hier om “het willen”. In hoeverre iser bereidheid om verschillende functies te vervullen, om geografische mobiel tezijn, om opleidingen te volgen en om breed qua werktijden inzetbaar te zijn. Tenderde moet nagegaan worden wat de cliënt feitelijk doet om aan werk te komen (“ishij/zij actief op zoek naar werk?”) en welke, ten vierde, de persoonlijke belemme-ringen zijn. Voor niet-werkenden liggen deze belemmeringen vooral in de leeftijd,een mogelijke handicap, psychische problemen en de gezinssituatie.

2.1.4. Duur en intensiteit van het trajectHet zal duidelijk zijn dat een traject, en daarmee de trajectbegeleiding, niet te langmag duren, anders wordt het volgen van het traject doel op zich. Dat geldt ook voorde intensiteit van het traject. Door een hoge intensiteit kunnen irrealistische ver-wachtingen worden gewekt. Een te lage intensiteit kan echter leiden tot het weinigserieus nemen van het traject. Noodzakelijk is in ieder geval dat de contacten tussencliënt en begeleider moeten worden geïntensiveerd en wel door middel van heron-derzoeken (Engelen et al., 1999). Door frequenter heronderzoek ontstaat meer zichtop de situatie van de cliënt, meer mogelijkheid tot inzet van modules (arbeidsmarkt-instrumenten) en een controle op de arbeidsverplichting. Heronderzoek zou eenvan de belangrijkste activeringsinstrumenten zijn (Engelen et al., 1999).

2.2. DOELGROEPEN EN MAATWERK

2.2.1. DoelgroepenOm tot een individuele advisering te komen is een minimaal onderscheid in doel-groepen noodzakelijk. De vraag wanneer welk aanbod kan worden gedaan, wordtbepaald door een meting van de afstand van de cliënt tot de arbeidsmarkt. In Neder-land is daarvoor de zogenoemde kansmeter ontwikkeld (Bunt et al, 2000). In Vlaan-deren is er voor gekozen om niet vooraf te bepalen hoe de kansen op de arbeids-markt zijn maar de cliënt eerst een bepaalde tijd zelf te laten zoeken, ofschoon bijde diagnose ook gebruik wordt gemaakt van een individuele kwalificerende intake(Ari: arbeidsrijpheidsinstrument).

741


Verschillende indelingen in doelgroepen zijn mogelijk. Nederland kent de fase-inde-ling. Met de fase-indeling wordt een schatting gemaakt van de afstand van de cliënttot de arbeidsmarkt. Op grond van deze fase-indeling worden specifieke instrumen-ten op een meer gerichte wijze ingezet. Van cliënten in fase 1 wordt verwacht datzij zelf werk kunnen vinden en wel binnen een half jaar. De instrumenten zijngericht op directe bemiddeling en terugkeer naar de arbeidsmarkt. Voor fase-2 cliën-ten wordt een cursus of training passend geacht omdat de verwachting is dat zijwaarschijnlijk meer dan een half jaar nodig hebben. Na een tijdsbestek van maxi-maal 1 jaar moet de werkzoekende weer beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt.Voor fase-3 cliënten is de verwachting op werk langer dan een jaar en de in te zet-ten instrumenten zijn intensiever. Fase-2 en fase-3 cliënten krijgen een bemidde-lingsaanbod, door middel van een traject. Fase-4 cliënten hebben een onoverbrugba-re afstand tot de arbeidsmarkt. Door zware persoonlijke belemmeringen zijn opkorte termijn geen arbeidsmarktinstrumenten te gebruiken. De nadruk ligt hier opzorg.

Volgens een vergelijkend onderzoek (MSZW, 2001) is deze indeling in doelgroepenbepalend voor de timing en het aanbod dat gedaan wordt. In Nederland, dat net alsZweden een fase-indeling heeft, wordt aan jongeren vrij snel een aanbod gedaan.België roept de jongere na 3 maanden op, terwijl volwassenen na 6 maanden opge-roepen worden. Het tijdstip van aanbod aan volwassenen in Nederland verschilt,maar mag daar niet later zijn dan 12 maanden na de eerste inschrijving.

In Vlaanderen wordt gewerkt met onder meer een risicoschatting. De kans vancliënten op bemiddeling door trajectbegeleiding neemt af naarmate de risicofacto-ren (persoonskenmerken) bij de cliënt cumuleren. De risicofactoren (VDAB, 1999)waarmee rekening gehouden wordt, zijn geslacht (vrouwen hebben minder kans)en de scholingsgraad (een lage scholingsgraad betekent minder kans). Verdere risi-cofactoren zijn een leeftijd die ouder is dan 30 jaar en een werkloosheidsduur vanmeer dan twee jaar. Ook kan een niet-Belgische nationaliteit als een negatieve risi-cofactor worden aangeduid (PWR, 1999).

2.2.2. MaatwerkMaatwerk veronderstelt individuele advisering binnen het kader van het doelgroe-penbeleid. De bedoeling van maatwerk is dat het aanbod van de voorziening minderop collectieve basis gegeven wordt, met de bekende standaardvoorlichtingsfoldersen standaardtrainingen. Standaardisering botst met de aanwezigheid van individuelevariatie in de populatie. De verleiding is echter groot beleid te standaardiseren. Redenen zijn dat cliëntenvan hun latente kwaliteiten vaak geen goed beeld hebben en het moeilijk is voor tra-jectbegeleiders om daarvan een juist beeld te vormen. De doelgroep werkzoeken-

742


den verandert ook snel van samenstelling. Brander en Geerlof (2000) stellen bijvoor-beeld dat vrouwen met ondernemersambities zo’n 10 jaar geleden een speerpuntwaren in het beleid, maar dat thans de vrouwelijke starters zich nog nauwelijksonderscheiden van de mannelijke starters. Toch moet voor iedere werkzoekende een begeleiding op maat worden uitgestip-peld. Samen met de consulent (trajectbegeleider) wordt een weg naar werkgepland, rekening houdend met de mogelijkheden, de beperkingen en de behoeftenvan de cliënt. Afhankelijk van de opleiding en ervaring, doorloopt de werkzoekendeeen aantal modules in de gezamenlijke zoektocht naar werk.

Er zijn verschillende modules die in het voortraject of gedurende de interventiegekozen kunnen worden. Bij het stellen van een eerste diagnose kunnen taal-,niveau- en beroepskeuzetests worden gebruikt. Er vindt dan tevens een begeleidingbij het maken van keuzen plaats. Daarbij wordt rekening gehouden met de mogelijk-heden en beperkingen van de cliënt alsmede met de perspectieven op de arbeids-markt. Verder kan er scholingsbegeleiding plaatsvinden, plaatsing op stages en sta-gebegeleiding. Trajectvoorstellen kunnen beperkt in duur zijn (alleen bemiddeling voor arbeids-marktrijpe cliënten) of uitgebreid (intensief met mogelijke specifieke acties voor sol-licitatietraining, persoonlijke vorming, vaktechnische opleiding of training op dewerkvloer). Een traject bevat vooral het bijscholen met cursussen, het opdoen vanwerkervaring en de uiteindelijke arbeidsbemiddeling. In de praktijk ligt de focus vande activiteiten van de trajectbegeleider op het opleidings- en tewerkstellingsbeleid.Trajectbegeleiding bewandelt het spoor van de werkzoekende en niet systematischdat van de werkgever (Van den Berg, 1996). Het einddoel van trajectbegeleiding isvrijwel altijd een arbeidsjob in het normale arbeidscircuit.

2.3. DRUK OP TRAJECTBEGELEIDERS EN -ORGANISATIES

2.3.1. Beperkte keuzevrijheidOndanks het maatwerk is de keuzevrijheid van de cliënt binnen het reïntegratiepro-ces beperkt. Keuzevrijheid zou alleen mogelijk zijn wanneer geëxperimenteerdwordt met persoonlijke reïntegratiebudgetten. Het is ook alleen mogelijk als hetaanbod van modules van reïntegratieinstellingen transparant is, zoals in Australië ende Verenigde Staten (Arents, et al, 2001). Werkzoekenden in beide landen kunnenuit een voorgeselecteerde lijst van organisaties kiezen van welke organisatie zij dediensten gaan betrekken. Zij kunnen daar zelf een geoormerkt budget voor aanwen-den. In België en Nederland bepaalt de uitvoeringsorganisatie naar welke reïntegra-tieorganisatie de cliënt verwezen wordt. Een grotere keuzevrijheid vraagt dat er,zoals in Australië en de Verenigde Staten, openbare lijsten bekend worden gemaaktwaarin door middel van bench-marking de prestaties en de kosten van de diverseorganisaties door de cliënt met elkaar kunnen worden vergeleken.

743


In Nederland is een experiment gedaan met zogenoemde Persoonsgebonden reïnte-gratiebudgetten (Bosselaar, 2001). Werkzoekenden konden gebruik maken van eenbudget van ongeveer 4.500 euro voor een jaar. De besteding daarvan werd margi-naal getoetst. Bosselaar (2001) brengt naar voren dat arbeidsdeskundigen moeitehebben om de voorgestelde bestedingen van de cliënten te beoordelen. Voor ver-schillende cliënten is dit systeem te hoog gegrepen. Het systeem laat evenwel ziendat er een herschikking plaatsvindt van verantwoordelijkheden: de cliënt krijgt eengrotere regie over de eigen reïntegratie. Cliënten die gebruik maakten van dit bud-get waren over het algemeen hoog opgeleid.

2.3.2. Druk op cliëntenTrajectbegeleiding is gebaseerd op een psychologisch gecompliceerd begeleidings-model omdat zij een heroriëntering van (langdurig) werklozen vraagt, een accepta-tie van de gezamenlijke zoektocht en een persoonlijke gerichtheid op het wegwer-ken van deficiënties. Dit alles steeds in het licht van het doel om zo spoedig moge-lijk weer een betaalde baan te krijgen. Deze benadering moet de primaire basis bie-den om de kansen van moeilijk plaatsbare werklozen te verbeteren. Trajectbegelei-ding is tevens gecompliceerd omdat er steeds een dreiging zit van het verlies van definanciële uitkering wanneer de cliënt niet gemotiveerd aan deze zoektocht mee-doet of mee kan doen. Het gecompliceerde zit ook in de acceptatie van eigen defi-ciënties en de relatief zwakkere positie die de cliënt ervaart ten opzichte van de des-kundigheden en mogelijkheden van de trajectbegeleider en de trajectorganisatie.

2.3.3. Resultaat- en klantgerichtheidHet centrale concept is dat niemand onbegeleidbaar of onbemiddelbaar is. Vrijweliedereen wordt in traject genomen, ongeacht de cumulatie van risicofactoren en defase-indeling (m.u.v. fase-4 cliënten). Van de trajectbegeleider wordt een ‘bepaaldeproductie’ gevraagd omdat de afgesproken ambitie scherp is. Begeleiders moetenresultaat- en klantgericht zijn. Hun oude en vertrouwde werkwijzen, zoals dezeingeslepen zijn door ervaring en historie, dienen vernieuwd te worden. De eis is omzich communicatief op te stellen. Men moet bereid en in staat zijn om samen te wer-ken met de werkloze. De spanning van de concurrentie op de reïntegratiemarkt straalt uit naar het werkvan de begeleider. De ontwikkeling in de reïntegratiemarkt leidt tot meer dynamiekom veel werklozen te plaatsen tegen lage begeleidingskosten (Aarts en Velema,2000). Er bestaat een tendens om het aantal cliënten per begeleider (case-load) ende uitstroom van te voren vast te stellen in de vorm van targets waarbij zelfs inminuten kan worden gerekend. Het gevolg kan zijn dat de moeilijk te begeleidencliënten uit de boot vallen, juist omdat een maatwerkoplossing enige speelruimtemoet toelaten.

744


Door de prikkels op de begeleider en op de cliënt ontstaat een wederzijdse afhanke-lijkheid. De cliënt voelt evenzeer druk om in te gaan op de trajectvoorstellen diedoor de begeleiders zijn opgesteld. In dat bewustwordingsproces wordt de cliëntgecoacht door de trajectbegeleider. Deze verandering in het beleidsdenken over desociale zekerheid toont de overgang van bescherming naar activering (Deleeck,2000).

2.3.4. Snelle feedbackResultaat- en klantgerichtheid vragen snelle feedback. Aan snelle feedback ont-breekt het vaak. Dit is zowel in Vlaanderen als in Nederland het geval. Uit Neder-lands onderzoek van Bergsma en Hazelaar (2001) blijkt dat als een cliënt een werk-loosheidsuitkering aanvraagt, hij of zij niet direct geadviseerd wordt betreffende hetzoeken naar een geschikte vacature. Het idee van werk komt bij de aanvraag nietaan de orde. Eerst wordt informatie verzameld over het recht, de duur en de hoogtevan de uitkering. Naast deze toets van de formele toelatingseisen, wordt ook aan-dacht besteed aan de meer subjectieve eisen of de persoon al dan niet verwijtbaarwerkloos is. Pas later, nadat er een afhankelijkheid van de uitkering is ingetreden,wordt gesproken over werk. Hier speelt volgens Bergsma en Hazelaar ook de finan-cieringsstructuur een rol, omdat uitvoeringsinstellingen niet vergoed worden voorhandelingen die voorafgaan aan de vraag naar financiële ondersteuning.

2.3.5. InformatieprobleemDoor de grote verscheidenheid zowel aan de vraag- als de aanbodzijde, is het voorwerknemers en werkgevers moeilijk in te schatten in hoeverre zij aan de door deandere partij gestelde verwachtingen voldoen. Werkgevers en werknemers wordengeconfronteerd met een informatieprobleem (Wets & Dewitte, 1997). Dit probleembrengt veel onzekerheden mee, die kunnen verminderen door ervoor te zorgen datvoldoende relevante informatie verzameld, verwerkt en beschikbaar wordt over hetaanbod van de werkzoekenden, respectievelijk de aard van de vacatures (Zie ookVan den Berg et al, 1996).

2.3.6. NetwerkorganisatiesDe trajectaanpak vraagt dat de trajectorganisatie goed ingebed is in een netwerk vanvoorzieningen en instellingen (van Gunst & Pennings, 1995). Door de diversiteit aanhulpbiedende instellingen en de breedte van de trajectopzet, spelen meerdereinstellingen een rol bij de kansen van de cliënt. Niet alleen de cliënt heeft eenbepaalde afstand tot de arbeidsmarkt; deze afstand geldt evenzeer voor trajectorga-nisaties. Deze afstand is klein als de trajectorganisatie in goed contact staat metandere instellingen die maatschappelijke ondersteuning kunnen bieden, sociaal-cul-tureel werk kunnen leveren of dicht bij educatieve voorzieningen staan en nauwebanden hebben met plaatsen waar werkervaring kan worden opgedaan dan welwerkbemiddeling kan plaatsvinden.

745


Zoals in Nederland, waar zich Centra voor Werk en Inkomen (CWI’s) ontwikkelen,is het van belang dat cliënten één loket hebben waar ze terecht kunnen voor debelangrijkste relevante diensten die te maken hebben met het hele reïntegratiepro-ces. Trajectorganisaties moeten zich steeds meer kunnen organiseren als netwerkor-ganisatie die of zelf voorzieningen kunnen bieden of een snelle intermediaire rolkunnen spelen (van Gunst & Pennings, 1995).In Vlaanderen zien we een verschuiving van het werkgelegenheidsbeleid naar hetlokale niveau door middel van het concept werkwinkel. Ook hier wil men komentot één loketfunctie, het principe van één dossier per gebruiker. De werkwinkel opgemeentelijk niveau heeft twee functies: de geïntegreerde basisdienstverlening voorwerkzoekenden en de dienstwerkgelegenheid. De werkwinkel coördineert de actiesdie worden aangeboden door de VDAB, de plaatselijke werkgelegenheidsagent-schappen, klusjesdiensten (PWA), het OCMW, ATB en de lokale organisaties diezich toeleggen op de begeleiding van werklozen (portaalfunctie). Men voorziettegen 2004 dat er in Vlaanderen tussen de 120 en 140 werkwinkels zijn opgericht(Bron: VDAB jaarverslag 2000).

3. KANSPERCEPTIE: KANSEN DOOR TRAJECTBEGELEIDING

3.1. KANSPERCEPTIE ALS POSITIEVE OPBRENGSTWanneer trajectbegeleiding opgevat wordt als een vorm van sociale beïnvloeding,dan is het succes van trajectbegeleiding mede afhankelijk van de wijze waarop dezebeïnvloeding in psychologische zin vorm krijgt. In essentie is het de bedoeling datde cliënt door het volgen van trajectbegeleiding zijn of haar kansen om op dearbeidsmarkt te participeren hoger inschat dan zonder trajectbegeleiding het gevalzou zijn geweest. Sociale beïnvloeding heeft als eerste insteek om de houding (atti-tudes) en de kwalificaties van de cliënt te verbeteren.

Waar trajectbegeleiding succesvol is, zal de cliënt op een andere wijze zijn of haarpositie percipiëren dan in het verleden het geval was. In het bijzonder zal de cliëntkansen zien waar deze er eerst (in eigen ogen) niet waren. Ervaart de cliënt dezekansen en heeft hij of zij tegelijkertijd een bepaald opleidings- of vormingstrajectgevolgd, dan is de verwachting dat de cliënt deze nieuwe kansen zal aangrijpen omde eigen positie te verbeteren. Ons uitgangspunt is dat wil trajectbegeleiding effec-tief zijn, deze voor de cliënt tot bepaalde resultaten moet leiden die we beschou-wen als door de cliënt waargenomen kansen.

Ook in onderzoek naar employability wordt uitgegaan van de zogenoemde intree-kans, dwz. de kans op het verkrijgen van werk (de Grip & Sanders, 2001). Employa-bility is het vermogen en de bereidheid van mensen om werk te krijgen en te hou-den (MOCW, 1998). Deze intreekans is in de eerste plaats afhankelijk van de kwalifi-caties van de werkloze. De waarde van deze kwalificaties wordt bepaald door debehoefte eraan op de arbeidsmarkt. Daarmee wordt de intreekans bepaald doorzowel persoonskenmerken als door arbeidsmarktkansen.

746


3.1.1. Positief beeld van kansen door trajectbegeleidingIn een enquêteonderzoek in Vlaanderen onder 471 cliënten, die allen een trajectvolgen, zijn we nagegaan hoe deze cliënten hun kansen waarnemen. Een kortebeschrijving van het onderzoek is opgenomen in bijlage 1. De kanspercepties zijnvastgesteld door middel van vijfpuntschalen (Likert-type) waarin gevraagd is inwelke mate trajectbegeleiding de kans op het verbeteren van de positie doet toene-men. De kansverbeteringen hebben betrekking op onder andere:

het vinden van vast werk;het verwerven van meer en betere beroepsvaardigheden;een toename in het zelfvertrouwen;het verbeteren van de financiële positie;het vergroten van het aantal contacten;werk in de eigen omgeving;ontvangen van meer werkaanbiedingen;werk dat beter aansluit op eigen wensen en voorkeuren.

Uit tabel 1 blijkt dat de doelgroep de waargenomen kansen op positieverbeteringpositief inschat. We zien in deze tabel 1 dat 53% van de ondervraagden bevestigt datmet trajectbegeleiding de kans op werk groter is dan zonder trajectbegeleiding, 33%is het er enigszins mee eens en 14% is het ermee oneens of heeft geen mening. 74%van de ondervraagden denkt meer kans te maken op een vaste baan en 48% van deondervraagden is het er volledig mee eens dat hun situatie verbetert.

Uiteraard mogen we onze ogen niet sluiten voor het percentage werkloze cliëntendat vrij sceptisch staat. Zo is 23% van de cliënten het er niet mee eens (of zegt daar-over geen mening te hebben) dat trajectbegeleiding het zelfvertrouwen doet toene-men, 30% van de werkloze cliënten ziet in trajectbegeleiding geen reden om hunfinanciële positie te verbeteren (zelfs niet in de toekomst) en 19% vindt dat traject-begeleiding geen of althans onvoldoende rekening houdt met de persoonlijke voor-keuren en wensen. Slechts 43% is er van overtuigd dat er voor hen een vaste baanweggelegd is, 31% is het er enigszins mee eens en 26% is het ermee oneens of heeftgeen mening.

We concluderen dat trajectbegeleiding overwegend positief gewaardeerd wordt. Decliënt ziet zijn of haar kansen door trajectbegeleiding stijgen. In de groep cliëntenzit evenwel vrij veel variatie. Deze variatie vraagt om nadere verklaring. Hoe komthet dat sommige cliënten positiever ten opzichte van trajectbegeleiding staan danandere cliënten? In het vervolg van dit artikel zoeken we naar mogelijke verklarin-gen hiervoor.

747


TABEL 1: INSCHATTING VAN DE WERKLOZE CLIENT (N = 471) VAN ZIJN OF HAAR KANSEN OPPOSITIEVERBETERING DOOR TRAJECTBEGELEIDING (IN %)

Vergroting van de kans op Geheel Enigszins Noch Enigszins Geheelmee mee eens mee eens mee eens

oneens oneens nochoneens

1. Werk 2 % 3 % 9 % 33 % 53 %2. Situatieverbetering 3 % 3 % 11 % 35 % 48 %3. Meer beroepsvaardigheden 3 % 3 % 13 % 31 % 50 %4. Groter zelfvertrouwen 4 % 4 % 15 % 33 % 44 %5. Betere financiële positie 4 % 6 % 20 % 28 % 42 %6. Meer contacten 2 % 3 % 8 % 34 % 53 %7. Betere aansluiting bij de persoonlijke 3 % 3 % 13 % 35 % 46 %wensen en voorkeuren

3 % 4 % 18 % 35 % 40 %8. Werk in de omgeving2 % 5 % 12 % 34 % 47 %9. Rekening houden met persoonlijke

omstandigheden 5 % 3 % 16 % 34 % 42 %10. Meer werkaanbiedingen4 % 5 % 17 % 31 % 43 %11. Vaste baan

4. FACTOREN VAN INVLOED OP DE KANSPERCEPTIE

Omdat we geconstateerd hebben dat cliënten verschillen in hun kanspercepties,zijn we nagegaan waardoor deze verschillen mogelijk verklaard zouden kunnenworden. Daarbij is onze aandacht uitgegaan naar de invloed van drie mogelijke fac-toren op de kanspercepties. Deze factoren hebben betrekking op de wijze waaropde cliënten (in hun ogen) benaderd worden door de trajectbegeleider en/of de tra-jectorganisatie.De onderzochte factoren zijn (1) de beleving van de juistheid en eerlijkheid van detrajectprocedure, (2) de mate waarin de cliënt via inspraak zich betrokken voelt bijde trajectopzet en de trajectuitvoering, en (3) de mate waarin de cliënt vertrouwenheeft in de trajectbegeleider en trajectorganisatie. Naar onze verwachting kunnendeze drie factoren invloed uitoefenen op de mate waarin trajectcliënten hun kanseninschatten en daarmee mede bepalend zijn voor het succes van de trajectopzet.

Per onderzochte factor hebben we tevens onderzocht of er statistische verschillenzijn voor twee soorten van kenmerken. Deze zijn twee systeemkenmerken, teweten het soort traject (beperkt of uitgebreid) en de instelling die het traject ver-zorgt (VDAB of anderen). Ten slotte onderzoeken we een verdelend kenmerk (risi-cogevoeligheid van de cliënt).

748


SCHEMA 1: OVERZICHT VAN DE ONDERZOCHTE FACTOREN

4.1. FAIRE PROCEDURESTrajectbegeleiding bestaat onder meer uit procedures, toewijzingen en beslissingen.Procedures worden als juister beoordeeld als deze fair en transparant zijn en als zerekening houden met de belangen van de cliënt (Schoormans & von Grumbkow,1988). Aangetoond is dat uitkeringsgerechtigden die de procedures als fair en juistervaren positieve attitudes ten aanzien van de uitkeringsinstantie hebben, meer loy-aal zijn tegenover deze instantie alsmede tegenover het volgen van regels die doordeze instantie zijn opgesteld (Schoormans & Syroit, 1989).

Wat is een faire procedure bij trajectbegeleiding? Bij de beantwoording van dezevraag, maken we gebruik van het theoretisch model van Leventhal (1980). Hij gaatervan uit dat ieder individu een cognitief plan heeft voor gebeurtenissen die aan eenverdeling (of toewijzing) van middelen of opbrengsten voorafgaan. Binnen het sys-teem van trajectbegeleiding worden formele en informele beslissingen genomen. Dewijze waarop dat gebeurt en de procedure die tot de beslissingen leidt, beoordeeltde werkloze in de mate waarin deze naar zijn of haar opvatting eerlijk en fair zijn.Een procedure is eerlijk en fair als deze volgens Leventhal voldoet aan een aantalregels. Van deze regels noemen we de volgende:

De consistentieregel. Deze regel verwijst naar het principe van gelijke kansenvoor iedereen. De trajectbegeleider en het systeem dienen iedere cliënt op dezelfdemanier te behandelen.

De accuraatheidsregel. Deze regel houdt in dat de informatie die de cliënt over detrajectbegeleiding ontvangt en waar hij of zij van afhankelijk is, volledig, zorgvuldigen juist moet zijn.

749

Systeemkenmerken • VDAB of anderen • Beperkt of uitgebreid

traject

Verdelend kenmerk (risicogevoeligheid) • Geslacht • Leeftijd • Nationaliteit • Werkloosheidsduur • Opleiding

• Procedurele juistheid • Vertrouwen

- Begeleider - Systeem

• Inspraak

- Instrumenteel - Niet-instrumenteel

Waargenomen kansen op positieverbetering door trajectbegeleiding


De corrigeerbaarheidsregel. Deze regel stelt dat klachten zorgvuldig moeten wor-den afgehandeld. Onjuiste beslissingen moeten, bijvoorbeeld via een beroepsproce-dure, kunnen worden gecorrigeerd. De cliënt moet de principemogelijkheid heb-ben om iets te wijzigen.

De representativiteitsregel. Bij de besluitvorming dient rekening gehouden te wor-den met de levenshouding (godsdienst, mening over werken, en dergelijke) van decliënt. Maatwerk houdt in dat de cliënt als een individu wordt benaderd. Dit wil zeg-gen met respect voor zijn of haar persoonlijk beleefde ideële opvattingen.

De ethiekregel. Het systeem van trajectbegeleiding en de werkwijze van de traject-begeleider moeten door de cliënt als eerlijk en fair worden opgevat. Werkloze cliën-ten vragen, zoals ieder ander, om met respect behandeld te worden.

In ons onderzoek hebben we de mate waarin de trajectprocedure als fair wordtgezien, vastgesteld door de cliënten te vragen naar een aantal kenmerken van de tra-jectprocedure. Enkele voorbeelden van vragen, die we de cliënt hebben voorge-legd, zijn:

Bezorgt de procedure iedere werkloze evenveel kansen? Behandelt de trajectbegeleider iedere werkloze op dezelfde manier? In hoeverre is de informatie die U ontvangt zorgvuldig en juist?Worden de klachten zorgvuldig behandeld? Is het systeem en is de begeleider eerlijk en fair?

Ons onderzoek toont (zie figuur 1) een positieve samenhang tussen de mate waarinde procedures eerlijk en fair zijn en het zien van kansen. Op de X-as staat de waarne-ming van de procedures in termen van fair en unfair. Op de Y-as staan de waargeno-men kansen. We constateren dat de waargenomen kansen verbeteren als de behan-deling die de cliënt ontvangt als meer fair ervaren wordt.

De correlatie tussen beide variabelen is hoog en positief (r = .62; N = 467; p < .001).Dat betekent dat ook het omgekeerde geldt. Op de cliënten met een negatief beeldvan de procedures werkt de trajectbenadering kennelijk niet. Kijken we naar Leven-thals regels van procedurele juistheid, dan zien we dat een positieve algemene atti-tude ten aanzien van het systeem bevorderlijk is voor de kanspercepties. De werklo-ze die meent dat het trajectsysteem aan iedereen evenveel kansen bezorgt en diemeent dat het systeem eerlijk en fair is, ziet meer kansen dan de werkloze die tenaanzien van het trajectsysteem een negatieve algemene attitude heeft. Daarnaastblijkt uit ons onderzoek dat ook de wijze waarop de cliënt naar zijn of haar traject-begeleider kijkt van invloed is op de kansen. Als de cliënt meent dat zijn of haarbegeleider iedereen op dezelfde manier behandelt en op een zorgvuldige en juistewijze informatie verstrekt, dan is dat bevorderlijk voor zijn/haar kanspercepties.Wordt aan de genoemde regels van procedurele juistheid niet voldaan, dan wordende kansen als lager waargenomen.

750


We concluderen dat trajectprocedures van invloed zijn op de kansen van de werklo-zen. Faire procedures blijken een positieve bijdrage te leveren aan de kanspercep-ties. Cliënten die naar eigen zeggen fair behandeld worden, scoren positiever tenaanzien van de verwachte uitkomsten van trajectbegeleiding dan cliënten die zeg-gen minder fair te worden behandeld.

FIGUUR 1: HET VERBAND TUSSEN DE BELEVING VAN FAIRE PROCEDURES (IN DRIE KLASSEN) ENDE WAARNEMING VAN KANSEN DOOR TRAJECTBEGELEIDING VOOR CLIENTEN DIE EEN UITGE-BREID EN DIE EEN BEPERKT TRAJECT VOLGEN.

4.1.1. Beperkte en uitgebreide trajectenVergelijken we vervolgens cliënten die een uitgebreid traject volgen met cliëntendie een beperkt traject volgen, dan valt op (zie figuur 1) dat minder faire proceduresniet hetzelfde effect hebben. Onder uitgebreide trajecten pakken minder faire pro-cedures negatiever uit op de kansen dan bij beperkte trajecten. Een mogelijke ver-klaring is dat bij een uitgebreid traject, eerder dan bij een beperkt traject (alleenbemiddeling), meer fout kan lopen. De begeleidingscyclus is langer in tijd en er zijnmeer actiepunten.

Uitgebreide trajecten veronderstellen dat de cliënt meer contacten heeft (vooruit-gangsgesprekken, evaluatiemomenten) met de trajectbegeleider, zich actief opstelten blijvend gemotiveerd is. Hij/zij wordt daardoor meer en vaker geconfronteerdmet procedures en regels. Zijn of haar zwakke kanten worden bijgeschaafd door bij-

751

Kans op positieverbetering

Faire procedures

fairenigszins unfairunfair

Kan

sen

(laag

tot h

oog)

55

50

45

40

35

Traject

beperkt

uitgebreid

Kans op positieverbetering

Traject

beperkt

uitgebreidunfair enigszins unfair fair

Kans

en (l

aag

tot h

oog)

Faire procedures


komende trainingen en opleidingen. Een misnoegen zal bij uitgebreide trajecten eer-der kunnen voorkomen. Het zal daar dan eerder een effect hebben op waargeno-men kansen om de positie te verbeteren. Dat neemt niet weg dat uitgebreide trajec-ten gemiddeld positiever worden beleefd dan beperkte trajecten (p < .001; N = 467).

De rechtvaardigheidsregels (Leventhal, 1980) die aangeven of een procedure fair is,zijn meer uitgewerkt in het systeem van uitgebreide trajecten. De cliënt die een uit-gebreid traject volgt is, in tegenstelling tot de cliënt die een beperkt traject volgt,zowel positiever ten aanzien van zijn of haar behandeling door zowel het trajectsys-teem (p < .001 ; N = 468) als door de trajectbegeleider (p < .001 ; N = 468). Ditonderzoeksresultaat pleit voor meer gebruik van uitgebreide trajecten en op hetdoorlichten van de beperkte trajecten op de rechtvaardigheidsregels. Als procedu-res niet als unfair ervaren worden, dan zijn er weinig verschillen tussen uitgebreideen beperkte trajecten.

Enigszins buiten het bestek van ons onderzoek is een kosten-baten-afweging in func-tie van de effectiviteit. Een uitgebreid traject neemt meer tijd en menskracht inbeslag en is duurder. Ook het terugverdieneffect moet in rekening gebracht wor-den. Als er door de cliënt of de trajectbegeleider (of trajectorganisatie) te weinigresultaat wordt behaald, heeft de trajectbegeleiding te weinig maatschappelijke rele-vantie. Als de cliënt echt onvoldoende kansen voor zichzelf ziet, is een beperkt tra-ject meer aangewezen.

4.1.2. VDAB en anderenAls we de gemiddelde reacties vergelijken op de vraag naar de ervaren juistheid eneerlijkheid van de trajectprocedures, dan vinden we een statistisch significant ver-schil tussen de trajectorganisaties (p <.001 ; N = 468). Over het algemeen vinden decliënten van de VDAB dat ze over minder kansen beschikken en minder op dezelfdemanier behandeld worden. Een nadere analyse van de rechtvaardigheidsregels(Leventhal, 1980) laat zien dat het verschil betrekking heeft op alle onderzochterechtvaardigheidsregels. De cliënten van de VDAB denken in vergelijking met decliënten van de andere organisaties minder positief over de procedures. Dit geldtzowel voor de consistentie (gelijke kansen voor iedereen), de accuraatheid (juisteinformatie), de corrigeerbaarheid (klachtenbehandeling), de representativiteit(respect voor opvattingen) als voor de ethiek (eerlijk en fair).

752


TABEL 2: DE WAARNEMING VAN DE PROCEDURES DOOR WERKLOZE CLIENTEN DIE TRAJECTBE-GELEIDING VOLGEN BIJ DE TRAJECTORGANISATIE VDAB OF BIJ ANDERE TRAJECTORGANISATIES(DERDEN, ATB, ...). DE GEMIDDELDEN ZIJN WEERGEGEVEN OP EEN 10-PUNTEN SCHAAL

TRAJECTORGANISATIE

VDAB ANDEREN

Variabele M SD MIN MAX n M SD MIN MAX n

Consistentieregel 7,50 2,16 2 10 301 8,38 1,81 2 10 170Accuraatheidsregel 8,03 1,82 2 10 301 8,52 1,71 2 10 170Corrigeerbaarheids-regel 7,65 1,86 2 10 301 8,25 1,81 2 10 170Representativiteits-regel 7,46 1,93 2 10 301 8,08 2,14 2 10 170Ethiekregel 8,12 1,83 2 10 301 8,79 1,49 2 10 170

Een mogelijke verklaring is dat de andere instellingen (OCMW, ATB, derden) zichprocedureel beter georganiseerd hebben rond bepaalde subgroepen, bijvoorbeeldrond laaggeschoolde vrouwen, langdurige werklozen, bestaansminimumtrekkers,migranten en dergelijke. Een individuele benadering en maatwerk zijn reeds langereen impliciet onderdeel van hun trajectwerking. De trajectwerking in de VDAB isrecenter op gang gekomen. Deze ervaringsvoorsprong met de methodiek geeft aanandere trajectorganisaties hun eigen succesverhalen. “We hebben al veel werklozenin een gelijkaardige positie zittend als U aan werk geholpen”, is een uitspraak diemen wel eens hoort. De andere trajectorganisaties werken individueler en hebbenvlakkere organisatiestructuren. Dit onderzoeksresultaat zou pleiten voor meer klein-schaligere benaderingen. Te verwachten is dat er een inhaalbeweging volgt als deVDAB ten volle op kruissnelheid is.

Andere trajectorganisaties slagen er kennelijk beter in, althans in de ogen van decliënt, om de relatieve positie voor de risicowerkloze te versterken door het betercreëren van randvoorwaarden (nabijer, herkenbaarder). Volgens Nicaisie en Bollens(1995) zijn dit enkele belangrijke aspecten van opleidingsprogramma’s in het kadervan een actief arbeidsmarktbeleid.Het is aan te bevelen dat de betrokken instellingen, en niet alleen de VDAB, deeigen procedures doorlichten in de mate waarin deze als fair c.q. unfair wordenwaargenomen.

4.1.3. RisicokenmerkenDe VDAB (1999) rapporteert dat de bemiddelingskans daalt vanaf het ogenblik dater twee of meer risicofactoren (objectieve) cumuleren. Risicofactoren die ze in reke-ning brengt zijn het geslacht, een lage scholingsgraad, een leeftijd ouder dan 30 jaar,een werkloosheidsduur langer dan twee jaar en een niet-Belgische nationaliteit.

753


Een cumulatie van twee of meer risicofactoren heeft, volgens ons onderzoek, echterweinig invloed op de inschatting van de positieverbetering door trajectbegeleiding.Dit gegeven zou in positieve zin een bevestiging kunnen zijn van het succes van deopzet van trajectbegeleiding. De werkloze cliënt dient immers een op het lijfgeschreven programma te volgen dat niet alleen rekening houdt met de kwalificatie-kenmerken en de aard en de duur van de werkzoekende, maar ook met andere ach-tergrondkenmerken, omdat ook die van belang kunnen zijn bij de herintrede op dearbeidsmarkt (Van den Berg et al, 1996).

Voor de beleving van de trajectprocedures vinden we wel significante verschillenvoor werkloze cliënten die meer dan twee risicofactoren cumuleren (p < .004 ; N =468). Deze cliënten vinden dat ze minder consistent (het systeem van trajectbegelei-ding bezorgt hen minder kans), minder corrigeerbaar (mogelijke klachten wordendoor de trajectbegeleider of systeem minder zorgvuldig behandeld), minder repre-sentatief (het trajectsysteem houdt minder rekening met hun levenshouding en hunmening over uitwerken gaan) en minder eerlijk (het systeem is minder fair) behan-deld worden.

Een nadere analyse toont dat in ons onderzoek alleen geslacht een onderscheidendkenmerk is (regressie-analyse, stepwise procedure) (p < .002 ; N = 468). De andererisicokenmerken hebben geen eigen, zelfstandige invloed op de kanspercepties.Vrouwen zien minder kansen dan mannen. Dit geldt onder andere voor de kansenop werk, het verbeteren van de situatie, het meer rekening houden met de persoon-lijke omstandigheden. Een aantal rechtvaardigheidsregels wordt door vrouwen alsminder fair beoordeeld dan door mannen.Een werkloze vrouw vindt eerder dan werkloze mannen dat er onvoldoende reke-ning wordt gehouden met hun mening over uitwerken gaan en heeft meer schrikom het vervangingsinkomen te verliezen. Ze vinden zich ook minder op dezelfdemanier behandeld. De verklaring is ons inziens terug te brengen tot de verschillen inpositie die de vrouw nog altijd inneemt op de arbeidsmarkt. Verschillen die liggenin de onderwijsdeelname, de arbeidsmarktparticipatie, de segregatie tussen mannen-en vrouwenberoepen, de beloning voor verrichte arbeid en de ongelijkheid alsgevolg van verschillen in socialisatie (denken hier aan de zorg voor de kinderen).Extra ondersteunende acties en een langere begeleiding (uitgebreide trajecten) zou-den voor deze risicocategorie voor de hand liggen.

Niet iedereen is met evenveel motivatie bezig om werk te zoeken. Bij de derden isin een eerder onderzoek vastgesteld dat 13 à 18% van degenen die beroepsopleidingvolgen (onderdeel van trajectbegeleiding) er niet op uit waren om werk te zoeken(Nicaisie & Bollens, 1995). Daar kunnen allerlei materiële en psychosociale redenenaan ten grondslag liggen. Sommige werklozen zijn tevreden met hun werkloosheids-situatie en willen deze liever niet veranderd zien. Hier speelt mogelijk de werkloos-heidsduur een rol. Van Aelst (1999) spreekt van een periode van optimisme, maarmet name in de beginperiode van de werkloosheid is er een negatief effect op depsychische gezondheid (toenemende depressiviteit, afnemende zelfwaardering). Na

754


enige tijd (2 jaar) blijkt de bodem bereikt te zijn (Taris, 1998). In ons onderzoekzien we echter dat de risicofactor werkloosheidsduur geen negatief effect heeft opde kanspercepties. Wel zien we, als de werkloosheid langer duurt, dat de werklozecliënt vindt dat zijn of haar klachten minder zorgvuldig behandeld worden. Onjuistebeslissingen kunnen moeilijker hersteld worden. Mogelijk zijn andere dan de onder-zochte risicofactoren belangrijker om de kansen op werk en het fair ervaren vanprocedures in te schatten. Voor andere criteria denken we aan het inkomen en defamiliale toestand (wel of geen kinderen). Als subjectieve criteria kan de bemidde-lingskans beïnvloed worden door de arbeidsbereidheid en de offerbereidheid.

We concluderen dat de procedures door de cliënten van de andere organisaties alsmeer fair worden beschouwd dan door de cliënten van de VDAB. Uitgebreide trajec-ten stoelen, volgens de cliënt, meer op als fair gepercipieerde procedures danbeperkte trajecten. Als er meer dan twee risicofactoren worden gecumuleerd, is ereen negatieve invloed op de wijze waarop de trajectprocedures worden waargeno-men. Vrouwen vinden dat de procedures te weinig rekening houden met hunlevenshouding. Langdurig werkloze cliënten zijn minder tevreden over de zorgvul-digheid van de behandeling. Deze procedurele verschillen in trajectbegeleiding zijnvan invloed op de kanspercepties.

4.2. INSTRUMENTELE EN NIET-INSTRUMENTELE INSPRAAK

4.2.1. Het begrip inspraak Inspraak verwijst naar de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op beslissingenen/of op het beslissingsproces die deel uitmaken van het traject. Deze invloed heefteen instrumentele en een niet-instrumentele (persoonlijke) component. Instrumen-tele inspraak is er als de cliënt de beslissingen inhoudelijk kan beïnvloeden en daar-voor optimaal wordt geïnformeerd. Deze instrumentele vorm heeft dus te makenmet informatie en invloed die richting kunnen geven aan de inhoud van de beslis-sing.De meer persoonlijke (niet-instrumentele) inspraak betreft de gelegenheid om, losvan het uitoefenen van invloed, gehoord te worden. Dit aspect van inspraak wordtook wel eens de value-expressive approach (voice) genoemd en kan een voorwaar-de zijn voor instrumentele inspraak. Deze niet-instrumentele inspraak verwijst naarhet gevoel van de cliënt dat hij/zij zich tijdens de gesprekken voldoende kan uitenover de te nemen beslissingen, bemerkt dat de trajectbegeleider weet wat er bijhem/haar leeft en deze kennis positief weet te vertalen naar de trajectbeslissingen.Hoe belangrijk het gedrag van de trajectbegeleiders kan zijn, blijkt bijvoorbeeld uitde klassieke studies over het Pygmalion-effect (Eden & Ravid, 1982). Daaruit blijktdat als men hoge verwachtingen heeft van een cliënt, deze verwachtingen op zichreeds van invloed zijn op het bereiken van objectief betere resultaten. Daarbij gaathet overigens niet alleen om verwachtingen van begeleiders, maar van degenen diebegeleid worden.

755


De verschillende invloed van beide aspecten van inspraak op de tevredenheid metde inhoud en het proces zijn bevestigd in eerder onderzoek (Korsgaard & Roberson,1995). De onderzoekers komen tot de conclusie dat instrumentele inspraak veelinvloed heeft op de ervaren juistheid van een beslissingsresultaat (decision control).De persoonlijke (niet-instrumentele) inspraak heeft meer impact op het beslissings-proces (process control). Deze laatste wordt beïnvloed door de houding van de (tra-ject)begeleider die de cliënt serieus neemt, hem/haar betrokkenheid toont en reëleinspraak accepteert. Ook uit onderzoek van Schoormans en Syroit (1989) blijkt datuitkeringsgerechtigden zich juister behandeld voelen als ze hun wensen, verlangensen mening meer kenbaar hebben kunnen maken. Het hebben van een stem (voice)in de gang van zaken leidt, zo tonen zij aan, tot een grotere tevredenheid met de uit-keringsinstanties.

Bij inspraak komen de belangen van de cliënt beter tot hun recht. De cliënt kantegenmacht (‘countervailing power’) uitoefenen. Betrokkenheid en inspraak leidentot meer zeggenschap over de eigen trajectsituatie. Een resultaat daarvan is dat decliënt verantwoordelijkheid kan nemen voor de situatie waarin hij/zij verkeert. Zon-der zeggenschap over eigen beslissingen, is er geen verantwoordelijkheid over degevolgen van de beslissingen mogelijk. Uit onderzoek onder uitkeringsgerechtigdenblijkt dat verlies aan controle een negatief effect heeft op de motivatie om de eigenpositie te verbeteren (Schoormans & von Grumbkow, 1985).

Instrumentele inspraak hebben we vastgesteld door aan de trajectcliënten te vragenin welke mate zij invloed kunnen uitoefenen op de trajectbegeleiding en of ze vol-doende op de hoogte worden gesteld van de mogelijkheden van de trajectbegelei-ding. De niet-instrumentele (persoonlijke) inspraak, die de cliënt meer greep moetgeven op het proces (process control), hebben we vastgesteld door naar de kwali-teit van de relatie met de trajectbegeleider te vragen. Gevraagd is aan de traject-cliënt of hij/zij tijdens de gesprekken met de trajectbegeleider voldoende de eigenideeën en gevoelens kon uiten en of de trajectbegeleider voldoende weet wat er inde trajectcliënt leeft.

De resultaten van ons onderzoek tonen dat meer inspraak bij de trajectbegeleidingeen positieve bijdrage levert aan het waarnemen van meer arbeidsmarktkansen (r =.54 ; N = 469 ; p < .001). Cliënten die naar eigen zeggen (instrumenteel en niet-in-strumenteel) betrokken worden, zien dat de trajectbegeleiding voor hen positievegevolgen heeft. Dit in tegenstelling tot de cliënten die deze inspraak niet ervaren(zie figuur 2).

756


FIGUUR 2: KANSEN OP POSITIEVERBETERING IN RELATIE TOT DE MATE VAN INSPRAAK VOORCLIENTEN MET EEN UITGEBREID EN BEPERKT TRAJECT

4.2.2. Uitgebreide en beperkte trajectenBij een uitgebreid traject zijn er voor de cliënt meer kansen om invloed uit te oefe-nen op het beslissingsproces dan bij een beperkt traject (p < .001 ; N = 469). Deinformatie over de mogelijkheden van trajectbegeleiding verloopt beter naargelanger meer contacten zijn. Dit is bij uitgebreide trajecten het geval. Meer contactensmeden een vertrouwensband tussen trajectbegeleider en cliënt. De cliënt kan beterzijn/haar verhaal kwijt. De trajectbegeleider krijgt meer inzicht in de “randgeschie-denis” van de cliënt. Dat betekent ook dat minder inspraak bij uitgebreide trajecteneen sterker negatief effect heeft op de kanspercepties dan minder inspraak bijbeperkte trajecten (zie figuur 2). Een additionele verklaring voor het gegeven dat bijbeperkte trajecten minder inspraak minder negatief uitwerkt, is dat beperkte trajec-ten zich meer richten op arbeidsmarktrijpe klanten, die minder trajectacties vragenen een verdere betrokkenheid niet vereisen.

4.2.3. VDAB en anderenVergelijken we de cliënten van de VDAB met andere instellingen (OCMW, ATB, der-den) dan valt op dat de VDAB haar cliënten kennelijk minder betrekt en minderinspraak geeft dan de andere trajectorganisaties. Het verschil in de mate van instru-mentele betrokkenheid is statistisch significant (p < .001 ; N = 469). Wat de niet-ins-trumentele inspraak betreft is er echter geen verschil (p < .24 ; N = 469). De traject-

757

Kansen op positieverbetering

Mate van inspraak

VeelMatigWeinig

Kan

sen

(laag

tot h

oog)

52

50

48

46

44

42

40

38

Traject

beperkt

uitgebreid


Traject

beperkt

uitgebreidWeinig Matig Veel

Kans

en (l

aag

tot h

oog)

Mate van inspraak


begeleider van de VDAB scoort wat empathische involving betreft dus niet slechterof beter dan zijn/haar collega van de andere trajectorganisaties, maar wordt moge-lijk in het werk beperkt door wetten en regels die instrumentele betrokkenheidminder toelaten. Meer inspraak is dus aanwezig bij de andere trajectorganisaties enbij uitgebreide trajecten.

Sinds mensenheugenis is de VDAB verantwoordelijk voor de bemiddeling, plaatsingen herscholing van werklozen. Derden-initiatieven hebben mede hun ontstaan tedanken doordat de “harde kernen van werklozen” niet voldoende ondersteuningkregen. Deze harde kernen vragen werkingsmethodieken waarin dialoog belangrijkis en die invloed van onderuit toelaten. De VDAB lijkt, meer dan de andere instellin-gen, een werkingsmodel te hebben waarbij veel van “boven” komt of kwam. De ver-antwoordelijkheid voor de resultaten uit trajectbegeleiding wordt door de cliënt vande derden-trajectorganisaties mogelijk sneller aan zichzelf toegeschreven. Bij deVDAB zou het wellicht de organisatie zelf (hun taak) zijn die daar volgens de cliëntverantwoordelijk voor is omdat zij de cliënt meer aanbodgericht aanstuurt. Met aan-boden vraaggestuurd werken zou een parallel getrokken kunnen worden met aan-sturing respectievelijk van bovenaf en van onderop. Wil men inspraak verbeteren,dan vereist dit dus systeemaanpassingen.

FIGUUR 3: KANSEN OP POSITIEVERBETERING IN RELATIE TOT DE MATE VAN INSPRAAK VOORCLIENTEN VAN DE VDAB EN VAN ANDERE INSTELLINGEN

758


Mate van inspraak

VeelMatigWeinig

Kan

sen(

laag

tot h

oog)

52

50

48

46

44

42

40

38

36

34

Trajectinstelling

vdab

andere


Trajectinstelling

vdab

andereWeinig Matig Veel

Kans

en (l

aag

tot h

oog)

Mate van inspraak


4.2.4. RisicokenmerkenDe veronderstelling dat wie meer risicofactoren cumuleert ook minder instrumente-le en niet-instrumentele inspraak zou ervaren, hebben we niet terug gevonden inons onderzoek. Dit is een positief teken want wanneer de maatwerkidee goed toe-gepast wordt dan zou, afhankelijk van de achtergrond van de cliënt, een anderebenadering moeten prevaleren. Kennelijk wordt de maatwerkidee gerealiseerd. Decliënt volgt geen standaardtraject en wordt niet op een standaardwijze benaderd,maar volgt een op het lijf geschreven programma. Daarbij worden kennelijk de kwa-lificatiekenmerken ingecalculeerd zoals ook de aard en de duur van de werkzoeken-de.

Concluderend stellen we dat verschillen in waargenomen arbeidsmarktkansen medeverklaard kunnen worden door verschillen in inspraak. Meer inspraak betekent dathet trajectsysteem psychologisch betere kansen genereert. Meer inspraak is aanwe-zig bij de andere trajectorganisaties en bij uitgebreide trajecten. Cliënten met meerof minder risicofactoren worden naar eigen zeggen niet anders benaderd.

4.3. VERTROUWEN

4.3.1. Het begrip vertrouwen Beleid ten opzichte van cliënten gaat, soms grotendeels en soms ten dele, uit vanhet zogenoemde rationele keuzemodel. Dit model veronderstelt dat werkloze cliën-ten erop uit zijn om hun voordeel te maximaliseren en om hun nadeel zo kleinmogelijk te houden. Cliënten reageren op de trajectbegeleider en op de trajectinstel-ling volgens dit model op een instrumentele wijze. Dit wil zeggen op een manier diede eigen belangen zo goed mogelijk beschermt. De sociale interactie tussen cliënten trajectbegeleider wordt volgens dit model bepaald door onderhandeling. Door-dat er uitgegaan wordt van een belangenconflict tussen partijen, proberen beidezoveel mogelijk uit de onderhandeling te halen (Kramer & Tyler, 1996).Wanneer reïntegratie-instellingen meer prestatieprikkels zouden ontvangen, dan bete-kent dit dat er een groter financieel belang is bij het slagen van een integratie. Datbetekent ook dat de verhouding met de cliënt zakelijker wordt. Verder vraagt datvoor deze instellingen dat zij een goed netwerk hebben met de werkgevers, en metde branche- en koepelorganisaties van werkgevers, in het geografische gebied waarzij als reïntegratie-instelling opereren. Dit moet dan ook zichtbaar zijn voor de cliënt.

Het rationele keuzemodel met de nadruk op individualistische en materialistischemotieven vormt een (niet onbelangrijk) deel van de trajectwerkelijkheid. Een anderdeel van deze werkelijkheid gaat uit van de idee dat cliënten niet slechts rationelebesluitvormers zijn, doch ook sociale besluitvormers. Mensen leven en werkensamen met anderen. In hun interacties met anderen speelt vertrouwen in de andereen centrale rol. Het sociale model vat vertrouwen op als een vorm van georiën-teerdheid op anderen (Kramer & Tyler, 1996). Mc Allister (1995) definieert vertrou-wen als de mate waarin een persoon bereid is te handelen op grond van een afstem-ming met de waarden, handelingen en beslissingen van de ander.

759


Aan vertrouwen zit, naast de bereidheid tot afstemming, een verwachtingsaspect.Mensen werken met anderen samen omdat zij de verwachting (het vertrouwen)hebben dat hetgeen zij investeren niet door de ander wordt uitgebuit. Daarbij gaathet niet om het veilig stellen van een voordeel maar, omdat het hier zwakkere partij-en betreft (werkloze cliënten), om het tegengaan van nadelen die door de trajectop-zet kunnen ontstaan. In veel definities van vertrouwen staat daarom de subjectieveverwachting centraal dat de eigen zwakheden door de andere partijen niet wordengeëxploiteerd. Nooteboom, Berger en Noorderhaven (1997) definiëren vertrouwenop basis van dit tweede aspect als volgt: X vertrouwt Y in de mate dat X verkiest omsamen te werken met Y op basis van de subjectieve verwachting dat Y niet gebruikzal maken van gelegenheden die X als schadelijk beschouwt, ook als dat in hetbelang van Y is om zulks te doen (von Grumbkow & Ramaekers, 2000). Voor zover de cliënt zijn/haar beperkingen kent, zal hij/zij het vertrouwen moetenhebben dat deze niet zullen worden uitgebuit. Hij/zij zal proberen het laatste restjevoordeel dat er is te beschermen. In overeenstemming hiermee hebben we vertrou-wen gedefinieerd als de verwachting dat de cliënt niet bezorgd is dat de ander (tra-jectbegeleider of –organisatie) een opportunistische houding aanneemt. In onsonderzoek bekijken we zowel het vertrouwen dat de cliënt kan hebben in de per-soon (trajectbegeleider) als in de organisatie (instelling, met name de VDAB enanderen).

Vertrouwen hebben we vastgesteld door aan de trajectcliënten vragen te stellenover de werkwijze van de trajectbegeleider en over het trajectbegeleidingsysteem.Over de trajectbegeleider werd gevraagd in welke mate de cliënt vertrouwen heeftin de adviezen van de trajectbegeleider en in wat deze voor de cliënt kan bereiken.Over de trajectbegeleiding werd gevraagd in welke mate er vertrouwen is in deresultaten van deze begeleiding en in de wijze waarop deze begeleiding is opgezet.

De trajectbegeleider is de centrale contactpersoon die met de cliënten een individu-eel trajectplan naar werk opmaakt en het met alle relevante actoren of instantiesbespreekt. Hij/zij bewaakt en coördineert de trajectuitvoering. Bij de beoordelingvan vertrouwen brengen de cliënten de aanpak van de begeleider in rekening. Dezebeoordeling is bepalend voor het vertrouwen in het advies en in wat de trajectbege-leider kan bereiken. De dienstverlening aan cliënten staat of valt met de kwaliteitvan de begeleider. Voor kwaliteitsontwikkeling bestaan wel cursussen maar ont-breekt een integrale opleiding. De begeleiders worden voornamelijk in en door depraktijk gevormd. Uit het onderzoek van Brander en Geerlof (2000) blijkt dat eenbelangrijke voorwaarde voor de ondersteuning aan werklozen die bijvoorbeeld eeneigen bedrijf willen starten, de zgn. ondernemende werklozen, het vertrouwen isdat deze hebben in de kwaliteiten van zijn of haar adviserende begeleider. Uit hetonderzoek van Schoormans en Syroit (1989) blijkt dat het oordeel dat uitkeringsge-rechtigden hebben vooral bepaald wordt door hun oordeel over de handelwijze enopstelling van de ambtenaren en medewerkers van de uitkeringsinstanties.

760


Ons onderzoek bevestigt dat verschillen in de kanspercepties mede verklaard kun-nen worden door verschillen in vertrouwen. De mate waarin de cliënt meer vertrou-wen beleeft in de trajectbegeleider als persoon en in de organisatie van trajectbege-leiding, heeft invloed op positieverbetering die de cliënt ervaart wanneer hij/zij eentrajectplan afwerkt. Vertrouwen in het trajectsysteem heeft een wat sterker effectop de kanspercepties dan vertrouwen in de begeleider.

4.3.2. Soort traject en soort organisatieCliënten met een uitgebreid traject hebben meer vertrouwen dan cliënten met eenbeperkt traject (p < .001 ; N = 469). Een verklaring is dat het tijdsperspectief groteris bij uitgebreide trajecten (de temporele inbedding). De temporele inbedding ver-wijst naar het tijdsperspectief waarbinnen relaties vorm krijgen (Bermasco, 1999).Als de cliënt vertrouwen heeft, percipieert hij voor zichzelf grotere kansen als er inde toekomst meer acties gepland worden.

De netwerkbinding is meer omvattend naar trajectorganisaties toe bij uitgebreidetrajecten. Netwerkinbedding verwijst naar het netwerk dat de betrokken partijen instaat stelt om coöperatief gedrag te genereren om bijvoorbeeld garanties te verstrek-ken (Bermasco, 1999). Bij een uitgebreid traject dient er een netwerk opgezet teworden van acties (bijvoorbeeld sollicitatietraining, contacten met werkgevers, con-tacten met vormingsinitiatieven).

In figuur 4 zien we dat het vertrouwen in de andere trajectorganisaties groter is danin de VDAB. Onze onderzoeksgegevens wijzen uit dat het met betrekking tot hetvertrouwen inderdaad een verschil maakt of men begeleid wordt door de VDAB ofdoor anderen. De VDAB heeft mogelijk meer dan de andere trajectorganisaties eencorrigerende en bemiddelende taak. In de economische recessie kwam haar taakzwaar onder druk te staan. Meer dan andere diensten is ze mogelijk geassocieerdmet sancties en sanctionering. Het is de vraag of men dat schoonmoederimago ooitvolledig is kwijt geraakt. Uiteraard moeten we er rekening mee houden dat ookmeer bij de VDAB dan bij de andere trajectorganisaties een dalend vertrouwen inoverheidsdiensten een rol kan spelen (Echardus, 1998).

761


FIGUUR 4: GEMIDDELDE MATE VAN VERTROUWEN IN DE BEGELEIDER EN IN HET TRAJECTSYS-TEEM GEZIEN NAAR TRAJECTORGANISATIE VDAB EN ANDEREN (OCMW, ATB, DERDEN, ...)

4.3.4. RisicokenmerkenCliënten die meer risicofactoren cumuleren (cfr. model VDAB) lijken iets mindervertrouwen in trajectbegeleiding (p < .06 ; N = 470) en trajectorganisaties te hebben(p < .10 ; N = 469), maar de verschillen zijn te klein om betekenisvolle conclusies tetrekken.Interessant is evenwel dat het vertrouwen (significant) lager is bij cliënten met eenniet-Belgische nationaliteit. Uit ons onderzoek blijkt het dat het vooral werklozevrouwen zijn met een niet-Belgische nationaliteit die minder vertrouwen hebben intrajectbegeleiding en dit zowel naar het trajectsysteem als de trajectbegeleider toe. Dit mindere vertrouwen laat de cliënt ook minder kansen percipiëren. Volgenseigen zeggen, ervaren ze minder contacten en hebben ze minder kans op werk inde omgeving.Een specifieke vertrouwensaanpak is nodig voor deze categorie, door bijvoorbeeldde inschakeling van buurtwerkers, dit wil zeggen van personen die het waarden- ennormenpatroon kennen.

Concluderend kunnen we stellen dat de verschillen in de kanspercepties mede ver-klaard kunnen worden door verschillen in het vertrouwen van cliënten en dat ditvertrouwen mede bepaald wordt door het soort traject (beperkt of uitgebreid), doorde trajectinstelling (VDAB of anderen) en door de nationaliteit.

762

Trajectinstelling

anderenvdab

Mat

e va

n ve

rtro

uwen

( la

ag n

aar

hoog

) 8,8

8,6

8,4

8,2

8,0

7,8

7,6

7,4

Vertrouwen

begeleiding

vertrouwen

systeem

Mat

e va

n ve

rtrou

wen

(laag

naa

r hoo

g)

Trajectinstelling

vdab anderen

Vertrouwenbegeleiding

Vertrouwensysteem


5. CONCLUSIE

De basisvraag “of trajectbegeleiding de door de cliënt waargenomen kansen op dearbeidsmarkt verbetert” wordt positief beantwoord. Door trajectbegeleiding ziet decliënt zijn of haar kansen stijgen. In de groep cliënten zit echter veel variatie die omverklaring vraagt. Sommige cliënten staan minder positief tegenover de trajectbege-leiding dan andere cliënten. Hoe komt het dat cliënten een verschillende waarde-ring hebben voor de trajectbegeleiding?

Uit ons onderzoek blijkt het volgende:

Faire procedures verbeteren de kanspercepties. Cliënten van de andere trajector-ganisaties beoordelen de trajectprocedures als meer fair dan cliënten van de VDAB.Uitgebreide trajecten kennen betere procedures dan beperkte trajecten. Vrouwenvinden dat de procedures te weinig rekening houden met hun levenshouding. Lang-durige werklozen vinden (volgens eigen zeggen) dat ze met minder zorg behandeldworden of althans dat onjuiste trajectbeslissingen moeilijker omkeerbaar zijn. Deverschillen in de waardering van de trajectbegeleidingen worden dus mede ver-klaard door deze punten.

Verschillen in waargenomen arbeidsmarktkansen kunnen daarnaast verklaard wor-den door verschillen in inspraak. Meer inspraak is aanwezig in de andere trajectorga-nisaties en bij uitgebreide trajecten.

Ten slotte kunnen verschillen in kanspercepties worden verklaard door de matevan vertrouwen. Wie een groter vertrouwen in het traject en de trajectinstellingheeft, ziet ook meer kansen. Uitgebreide trajecten geven meer vertrouwen danbeperkte trajecten. De andere trajectorganisaties (OCMW, ATB, derden, ...) wordenmeer vertrouwd dan de VDAB. Ook trajectcliënten met een Belgische nationaliteiten een kortere werkloosheidsduur hebben meer vertrouwen dan trajectcliënten meteen niet-Belgische nationaliteit en een langere werkloosheidsduur.

Om in afrondende zin na te gaan welke van de genoemde factoren de verschillen inde kanspercepties het beste kunnen verklaren, hebben we een multiple-regressieanalyse uitgevoerd, uitgaande van de kansen op positieverbetering als te verklarenvariabele.In een eerste stap is de risicogevoeligheid ingebracht. In een tweede stap de sys-teemkenmerken (trajectorganisatie en trajectsysteem) en in een derde stap de bele-vingsfactoren fairness, inspraak en vertrouwen. Uit de analyse blijkt dat de drie fac-toren samen 43% van de verschillen in kansperceptie kunnen verklaren. Het groot-ste deel (38%) wordt verklaard door de procedurele fairness, instrumentele inspraaken vertrouwen in het trajectsysteem. Een veel kleiner deel kan worden verklaarddoor de instelling (VDAB versus de anderen) en door de risicofactor geslacht.

Dit betekent het volgende:

Slechts een klein deel van de gepercipieerde kansverschillen kan worden ver-klaard door de unieke kenmerken van de trajectinstelling. VDAB en de anderen zijninstellingen met een eigen specifieke structuur en cultuur. Hun anders zijn heeft

763


slechts een klein effect op de waargenomen arbeidsmarktkansen van de trajectcliën-ten. Een effect is evenwel aanwezig. Dit vraagt om nadere analyses van de wijzewaarop hun unieke verschillen in structuur en cultuur van deze instellingen uitwer-ken op de percepties van de eigen trajectcliënten.

De risicofactoren zijn eveneens van ondergeschikt belang. Alleen de geslachtsver-schillen geven een significante bijdrage aan de verklaring van de verschillen in kans-percepties. Vrouwen zien minder kansen dan mannen. Dit is ongeacht de kenmer-ken van de trajectinstelling, ongeacht hun attitudes (ten aanzien van fairness, ver-trouwen en inspraak) en ongeacht hun andere persoonskenmerken (werkloosheids-duur, opleidingsniveau, nationaliteit en leeftijd). Dit vraagt om extra trajectinspan-ningen gericht op vrouwen.

De wijze waarop de trajectbegeleiding werkt is het meest bepalend voor het suc-ces van trajectbegeleiding. De opzet dient fair te zijn, instrumentele inspraak (deci-sion control) toe te laten en systeemvertrouwen te genereren. Waar op deze puntende trajectinstellingen (VDAB en de anderen) verschillen, zullen zij ook verschillen inde kansen die zij hun trajectcliënten bieden.

__________

764


BIJLAGEN: BASISMATERIAAL VAN HET ONDERZOEK

1. KENMERKEN ONDERZOEK

1.1. PERIODE VAN ONDERZOEKIn de periode juni – oktober 1999 zijn er 304 werkzoekenden in trajectbegeleidingschriftelijk geënquêteerd, voornamelijk in de provincies Limburg (269) en West-Vlaanderen (35). Gedurende de periode juli 2000 – februari 2001, werden er nog-maals 167 personen geïnterviewd in de provincie Limburg. Het hele onderzoeksbestand telt 624 bevraagde cliënten, waarvan er 471 werdenbetrokken in de analyseresultaten van dit artikel. De overigen hadden geen duidelijkwerklozenstatuut omwille van cursist deeltijds onderwijs, zelfstandige, beperktgeschikt e.d.

1.2. KENMERKEN VAN DE ONDERZOCHTE GROEPDe onderzoeksgroep bestond uit 188 mannen (40,0 %) en 283 vrouwen (60,0 %).De gemiddelde leeftijd was 30 jaar, met een spreiding van 18 tot 54 jaar (SD = 9,12).

De overige demografische achtergrondgegevens zijn de volgende:

Diploma:13,6 % lager onderwijs, 40,2 % lager middelbaar onderwijs, 16,2 % hoger middelbaaronderwijs, 21,5 % buitengewoon onderwijs en 8,5 % andere opleidingen (1 werklo-ze geeft geen vermelding).

Werkloosheidsduur:7,0 % minder dan 1 maand, 16,6 % van 1 maand tot 6 maanden, 24,0 % van 6 tot 12maanden, 24,4 % van 12 tot 24 maanden, 14,6 % van 24 tot 60 maanden, 13,4 %meer dan 60 maanden.

Netto inkomen van het gezin per maand: 10,2 % verdiende minder dan 20.000 BEF (495,79 EUR) netto, 24,8 % tussen 20.000en 30.000 BEF (743,68 EUR) netto, 25,5 % tussen 30.000 BEF (743,68 EUR) en40.000 BEF (991,57 EUR) netto, 9,2 % tussen 40.000 en 50.000 BEF (1239,47 EUR)netto. (12 cliënten gaven geen antwoord).

Risicogevoeligheid:Cliënten hebben een mindere kans op bemiddeling door trajectbegeleiding afhanke-lijk van de cumulatie van risicofactoren (persoonskenmerken). De risicofactoren(VDAB, 1999) waarmee rekening gehouden wordt zijn geslacht, een lage scholings-graad, een leeftijd ouder dan 30 jaar, een werkloosheidsduur van meer dan twee jaaren een niet-Belgische nationaliteit.Ons onderzoeksbestand telt 30,1 % cliënten met geen of één risicofactor, 30,6 %cliënten met twee risicofactoren en 39,3 % cliënten met drie of vier risicofactoren.

765


Achtergrondgegevens met betrekking tot de trajectinstelling:

Instelling:In ons onderzoek volgden 63,9 % van de cliënten het systeem van trajectbegeleidingbij de VDAB en 36,1 % bij andere trajectorganisaties (derden, OCMW, ATB, e.d.).

Soorten trajecten:Van de 471 klanten volgden 154 een beperkt traject en 316 een uitgebreid traject (1cliënt duidde beide trajecten aan). Binnen de vorm van uitgebreide trajecten volg-den 40 cliënten een sollicitatietraining, 95 een beroepsspecifieke opleiding, 45 per-sonen een persoonlijkheidsvorming en 138 een training op de werkvloer.

2. ONDERZOEKSVARIABELEN

De beleving van de kansen om door middel van trajectbegeleiding de eigen positiete verbeteren, wordt in verband gebracht met drie kenmerken die samen te vattenzijn als persoons-, systeem- en verdelende (risico) kenmerken.

2.1. PERSOONS- EN SYSTEEMKENMERKENWat de persoonskenmerken betreft is nagegaan of er verschillen zijn bij mannen envrouwen, de genoten opleiding, de leeftijd van de cliënt, de duur van de werkloos-heid en het gemiddelde netto gezinsinkomen.Van de systeemkenmerken onderzoeken we het soort, de aard van het traject en deinstelling die het traject verzorgt. Wat het soort traject betreft zijn er uitgebreide enbeperkte trajecten. Uitgebreide trajecten kunnen ten opzichte van beperkte trajec-ten diverse extra voorzieningen bevatten. Dit noemen wij de aard van het traject.Deze voorzieningen kunnen zijn: een sollicitatietraining, een beroepsspecifiekeopleiding, persoonsgerichte vorming en/of begeleiding op de werkvloer. Opvattingen van de cliënten zullen we vergelijken voor VDAB-cliënten met die vanandere organisaties (derden, OCMW’s, ATB’s, e.d.).

2.2. VERDELENDE KENMERKEN (RISICOGEVOELIGHEID)Als verdelend kenmerk bekijken we de risicogevoeligheid van de cliënt. De risico-kenmerken (Bron: VDAB, 1999, risicogroepen) zijn: het geslacht, een lage scholings-graad, een leeftijd ouder dan 30 jaar, een werkloosheidsduur langer dan twee jaaren een niet-Belgische nationaliteit. De kans om bemiddeld te worden, daalt onder denormale kans vanaf het moment dat bij een werkzoekende twee of meer risicofacto-ren cumuleren. Overigens neemt de omvang van de groep van volledig uitkeringsge-rechtigde werklozen met geen enkele of maximaal 1 risicofactor toe (idem bronVDAB). Dit zou kunnen betekenen dat steeds minder werkzoekenden waar meerdan twee risicofactoren cumuleren, hun recht op een uitkering verliezen of dat zeminder sanctioneerbaar zijn.

766


2.3. GEHANTEERDE VRAGENLIJSTENDe vragenlijsten die we hebben gebruikt, bestaan uit verschillende schalen enmeten respectievelijk de waargenomen arbeidsmarktkansen (kansperceptie), deervaren procedurele behandeling (procedurele juistheid), de beleefde vorm van ver-trouwen en de mate van betrokkenheid en inspraak. De schalen zijn meestal van hetLikert-type en hebben goede interne consistenties.Kansperceptie: de waargenomen kansen op de arbeidsmarkt zijn vastgesteld dooronder meer met elf vragen te peilen in welke mate de trajectbegeleiding de kansenvergroot op werk, op meer beroepsvaardigheden, op zelfvertrouwen, op wat menpersoonlijk wil.Procedurele juistheid: de ervaren procedurele rechtvaardigheid is vastgesteld opbasis van het rechtvaardigheidsmodel van Leventhal. De schaal bevat tien vragenverdeeld over vijf rechtvaardigheidsregels. Iedere rechtvaardigheidsregel wordtbenaderd vanuit twee perspectieven (trajectbegeleider en systeem).Vertrouwen: de mate van vertrouwen is vastgesteld door vier vragen en werdgeoperationaliseerd vanuit het systeem (procedure, resultaten) en vanuit de per-soon van de trajectbegeleiding (procedure, resultaten).Betrokkenheid en inspraak: de ervaren betrokkenheid en inspraak zijn vastgestelddoor onder meer vier vragen te stellen naar de mate waarin men invloed kan uitoe-fenen op de trajectbegeleiding (instrumenteel) en of men in de gesprekken met detrajectbegeleider voldoende de eigen ideeën en gevoelens kan uiten (persoonlijk,niet-instrumenteel).

3. ANALYSES

De analyses zijn uitgevoerd door het toetsen van de verschillen tussen gemiddelden.Daarbij is gebruik gemaakt van multivariantie-analyse en, waar nodig, is door middelvan het invoeren van covariaten rekening gehouden met de effecten van de risicof-actoren (leeftijd, geslacht, werkloosheidsduur, nationaliteit en opleidingsniveau).Verder zijn correlatieanalyses en multiple regressies uitgevoerd.

767


BIBLIOGRAFIE

Aarts, L. en Velema, W., Markt in wording: reïntegratiebedrijven over opdrachtge-verschap. UWV, minimale arbocontracten, Den Haag, Elsevier bedrijfsinformatie,2000.

Arents, M., Cluitmans, M. en Pepping, M.M.A., Marktwerking en vernieuwing inhet activeringsbeleid: buitenlandse lessen voor Nederland,. Tilburg, OSA, 2001.

Bergsma, E. en Hazelaar, G., Uitkeren of reïntegreren: overzichtsrapport over volu-mebeperking in de WAO en WW, Zoetermeer, CTSV, 2001.

Bermasco, W., Vertrouwen en samenwerking in duurzame relaties, Facta, 2, 10-13, 1999.

Brander, M.H. en Geerlof, J., Naar een optimale ondersteuning: verslag van eenbegeleidend onderzoek van de pilootprojecten ondernemende werkzoekenden,Den Haag, Elsevier bedrijfsinformatie, 2000.

Bunt, S., van Pijkeren, R. en Bouwmeester, J., De kansmeter: een evaluatie tenbehoeve van de verdere ontwikkeling van het instrument, Den Haag, Elsevier,2000.

Bosselaar, H., Werk in uitvoering in Tijdschrift voor de sociale sector, september,pp. 42-45, 2001.

De Greef, I., De financiële vallen in België, overzicht van de werkloosheidswetge-ving, van het specifieke institutionele karakter en studies van modelgevallen in Bel-gisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, pp. 269-335, 2000.

de Grip, A. en Sanders, J., Naar een employability monitor, Den Haag, ElseviersBedrijfsinformatie, 2001.

Deleeck, H., Welvaartsstaat, inkomensverdeling en crisis in Economisch en SociaalTijdschrift, pp. 221-251, 2001.

Eden, D., en Ravid, G., Pygmalion v. self-expectancy effects of instructor and self-expectancy on trainee performance. Organizational Behavior and Human Perfor-mance, 30, pp. 351-364, 1982.

Engelen, M., Bunt, S. en Samson, L., Activeringsinstrumenten in de bijstandswet,Den Haag, Elseviers bedrijfsinformatie, 1999.

768


Korsgaard, M.A., en Roberson, L., Procedural justice in performance evaluation: Therole of instrumental and non-instrumental voice in performance appraisal discus-sions in Journal of managemant, 21, 4, pp. 657-669, 1995.

Kramer, R.M., en Tyler, T.R., Trust in organizations. Frontiers of theory andresearch, Thousand Oaks, Sage Publications, 1996.

Layard, R., Preventing long-term unemployment: an economic analysis, in: D. Sno-wer en G. de la Dehesa (eds.), Unemployment policy: government options for thelabour market, Centre for Economic Policy Research, Cambridge University Press,Cambridge, pp. 333-349, 1997.

Leventhal, G.S., What should be done with equity theory? New approaches to thestudy of fairness in social relationships in K. Gergen, M. Greenberg e R. Willis (eds.),Social exchange: advances in theory and research, New York, Plenum, pp.27-55,1980.

LISV, Rapportage reïntegratie WW-gerechtigden 1999, Amsterdam, 2000.

Mc. Allister, D.J., Affect and cognition based trust as foundations for interpersonalcooperation in organizations in Academy of Management Journal, 38, 1, pp.24-59,1995.

Meertens, R. en von Grumbkow, J., Sociale psychologie, Groningen, Wolters-Noord-hoff, 1996.

MOCW, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Internetsite:http://www.ll.nl/employ.htm, 1998.

MSZW, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Sluitende aanpak inter-nationaal: eindrapportage, Den Haag, Elsevier, 2001.

Nicaise, I. en Bollens, J., De effectiviteit van opleidingen voor risicogroepen, HIVA,Katholieke Universiteit Leuven, 1995.

Nooteboom, B., Berger, H. en Noorderhaven, N.G., Effects of trust and gouvernanceon relational risk in Academy of Management Journal, 40, 2, pp. 308-338, 1997.

P.W.R., Risicogroepen – bepaling risicogroepen, 1-12 (document), 1999.

Schoormans, J. en von Grumbkow, J., The perception of employed and unemployedof their economic position: some empirical results in H. Brandstätter en E. Kirchler(eds.), Economic Psychology, Linz, Tranner, 1985.

769


Schoormans, J. en von Grumbkow, J., Attitudes towards the Dutch Social SecuritySystem in Maital, S. (ed.), Applied behavioral economics, Amsterdam, North Hol-land/Elsevier, 1988.

Schoormans, J. en Syroit, J., Rechtvaardigheidsoordelen over het sociale zekerheids-stelsel in Nederland in G.J.M. Jehoel-Gijsbers (red.), Leven met een uitkering, Til-burg, Katholieke Universiteit Brabant, IVA, 1989.

STC-Limburg, Beleidsplan 2000 – 2002, Intern document, 1999.

Taris, W., Een levensloopperspectief op de relatie tussen psychisch welzijn en werk-loosheid in Gedrag en organisatie, 11 nr. 1, pp. 1-14, 1998.

Terpstra, J.B., Mullenders, P., Hazelaar, G., en Van Hecke, R.P., Uitvoering insamenwerking: onderzoek naar uitvoering van de WW in regionale samenwer-king, Zoetermeer; CTSV, 1999.

Van Aelst, G., Psychopathologie, een wegwijzer in de geestelijke gezondheidszorg,Garant, Leuven – Apeldoorn, 1999.

van den Berg, H., Denolf, L., van der Veer, K., en Vanscharen, J., Integrale trajectbe-geleiding: een methodiekbeschrijving, Amsterdam, 1996.

van Gunst, F. en Pennings, P., Reïntegratie van werklozen: begeleiding en bemidde-ling van werklozen, sociale zekerheid en arbeidsvoorziening, Utrecht, Lemma,1995.

VDAB, Meetings “Arbeidsmarktgerichte netwerkvorming”, Hasselt, 1-17 (Docu-ment), 1999.

VDAB, Jaarverslag, 2000.

VDAB, Dienstverlenening aan werkzoekenden, Intern document, 2001.

von Grumbkow, J., De rol van het individu: psychologie en sociale zekerheid in Rie-ken, J. (red.), Venster op sociale zekerheid: naar een geïntegreerd, flexibel en pre-ventief sociaal zekerheidsbeleid, Deventer, Kluwer, 1988.

von Grumbkow, J. en Ramaekers, E., Vertrouwen: de cruciale factor in trajectbege-leiding. in Gids op maatschappelijk gebied, nr. 9, pp.30-41, 2000.

Wets, J. en Dewitte, H., Van onsuccesvolle zoeker naar succesvolle vinder, Eenonderzoek naar het psychosociaal profiel van de werkloze in de Duitstaligegemeenschap, HIVA, Katholieke Universiteit Leuven, 1997.

__________

770


INHOUDSTAFEL

VERBETERT ARBEIDSTRAJECTBEGELEIDING DE KANSEN VAN WERKLOZEN?DE INVLOED VAN FAIRNESS, INSPRAAK EN VERTROUWEN OP KANSPERCEPTIES

TER INLEIDING 737

1. DOELSTELLING ONDERZOEK 738

2. ARBEIDSTRAJECTBEGELEIDING 739

2.1. SOCIAAL-PSYCHOLOGISCHE OPZET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7392.2. DOELGROEPEN EN MAATWERK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7412.3. DRUK OP TRAJECTBEGELEIDERS EN –ORGANISATIES . . . . . . . . . . . . . . 743

3. KANSPERCEPTIE: KANSEN DOOR TRAJECTBEGELEIDING 746

3.1. KANSPERCEPTIE ALS POSITIEVE OPBRENGST . . . . . . . . . . . . . . . . . 746

4. FACTOREN VAN INVLOED OP DE KANSPERCEPTIE 748

4.1. FAIRE PROCEDURES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7494.2. INSTRUMENTELE EN NIET-INSTRUMENTELE INSPRAAK . . . . . . . . . . . . . 7554.3. VERTROUWEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 759

5. CONCLUSIE 763

BIJLAGEN 765

BIBLIOGRAFIE 768

771

BUURTDIENSTEN: DE WERKLOZENACTIVEREN OF DE VRAAG ONDERSTEUNEN?

DOOR BERNARD CONTER* en MARIE-DENISE ZACHARY**

* Wetenschappelijk attaché, Service des études et de la statistique, Waals Gewest** Economiste (1)

1. INLEIDINGHet aanhouden van de werkgelegenheidscrisis en de vaststelling dat de markt alleener niet in slaagt de werkloosheid weg te werken, hebben geleid tot nieuwe denkpis-tes voor het scheppen van arbeidsplaatsen. Gelijklopend daarmee heeft de maat-schappelijke evolutie, meer bepaald de frequentere deelname van vrouwen aan dearbeidsmarkt, nieuwe behoeften gecreëerd, zogenaamde buurtbehoeften, die gro-tendeels niet worden ingevuld door de markt.

Het samengaan van deze twee fenomenen heeft geleid tot verschillende instrumen-ten om de werkloosheid te activeren, teneinde te voldoen aan de behoefte aanbuurtdiensten. Daartoe behoren ook de plaatselijke werkgelegenheidsagentschap-pen (PWA) en de dienstencheques. Hoewel ze beide binnen het domein van debuurtdiensten passen, verschillen deze maatregelen toch qua concept, uitvoering ennagestreefde doelstellingen voor de dienstverleners.

Terwijl het mogelijk is een balans op te maken van de plaatselijke werkgelegen-heidsagentschappen, die in 1987 werden ingevoerd in België en echt een hogevlucht genomen hebben met de hervorming van 1994, vormen de dienstenchequeseen recent initiatief dat nog in de praktijk gebracht moet worden. Ze lijken evenwela priori te beantwoorden aan bepaalde bezwaren die aan het licht gekomen zijn inhet kader van de PWA’s, althans indien enkele doelmatigheidsvoorwaarden wordennageleefd. Deze voorwaarden kunnen worden afgeleid uit de werking van gelijkaar-dige instrumenten, met name diegene die werden ontwikkeld in Frankrijk.

Alvorens een gedetailleerde beschrijving te geven van deze maatregelen en de belan-gen die ermee gepaard gaan, moeten we het concept buurtdiensten toelichten enhet ontstaan ervan situeren in het kader van de evolutie van het werkgelegenheids-beleid naar activering (2).

(1) Op het ogenblik van dit onderzoek was de auteur onderzoekster bij het IRES (UCL). (2) Dit artikel is gebaseerd op een bijdrage op het colloquium "Intégration européenne et économiesociale", dat werd georganiseerd door de Association d'économie Sociale te Rijsel in september 2001(zie Zachary en Conter, 2001). De auteurs danken Günter Mattheusens voor het herlezen van deNederlandstalige versie van de tekst.

773


2. DE ONTWIKKELING VAN BUURTDIENSTEN EN DE ACTIVERING VAN DE WERKLOOSHEID

2.1. DE BELANGEN: TEGEMOETKOMEN AAN MAATSCHAPPELIJKE BEHOEFTEN ENBANEN SCHEPPENDe recente geestdrift voor buurtdiensten, en in het bijzonder voor diensten aan per-sonen, beantwoordt aan economische motieven die inherent zijn aan de werkgele-genheidscrisis vermits de overheid er een onaangeboorde bron van arbeidsplaatsenin ziet, met name voor laaggeschoolden. Gezien het onvermogen van de onderne-mingen en de overheid om de langdurige werkloosheid gevoelig te verminderen,gaan de buurtdiensten het voorwerp uitmaken van beleidsprogramma’s die nieuwearbeidsplaatsen willen ontwikkelen en tegelijk willen voldoen aan behoeften dieverband houden met de demografische, sociale en culturele evolutie (IRES, 1996;Francq en Lemaigre, 2000). Onder buurtdiensten verstaan we diensten aan perso-nen en gemeenschappen die het klimaat en de handelingen van het dagelijkse levenraken (Saintrain en Streel, 1996): we vinden er kinderopvang, hulp aan zorgbehoe-vende personen, huishoudelijke diensten, verbetering van het leefmilieu, dienstenop cultureel, recreatief en milieuvlak in terug.

Hoewel de buurtdiensten in de praktijk reeds jarenlang bestaan, en ten dele gere-geld werden door het overheidsbeleid, is de opkomst van het concept als dusdanigbetrekkelijk recent en moet het gesitueerd worden in de evolutie van het werkgele-genheidsbeleid. De stijging van het werkloosheidspercentage en de budgettairebeperkingen hebben de overheid er immers toe gebracht haar tussenkomsten op dearbeidsmarkt structureel te wijzigen, om steeds meer te kiezen voor een activerings-beleid. Deze nieuwe oriëntatie, gestuurd door een vermindering van de uitgaven,uit zich in een afname van de rechtstreekse creatie van banen ten gunste van eenbeleid dat de vraag naar arbeidsintensieve diensten ondersteunt, waarvan wordtgesteld dat ze goede vooruitzichten bieden op het vlak van werkgelegenheid. Bijge-volg is de doelstelling van het overheidsbeleid dat het domein van de buurtdienstenheeft gestructureerd in de loop der jaren geleidelijk gewijzigd, van het standpuntvan de behoeften (dat past in het kader van het sociale beleid) naar het standpuntvan de tewerkstelling (Meulders en Plasman, 1996). De gelijkstelling van de buurt-diensten met een vindplaats van werkgelegenheid voor laaggeschoolden, wordt ove-rigens versterkt door de pregnantie van het Europese discours, dat aanbeveelt per-sonen die afhankelijk zijn van maatschappelijke steun opnieuw af te stemmen oparbeid en opleiding, meer bepaald via een actief werkgelegenheidsbeleid, en de uit-keringsstelsels om te vormen tot voluntaristische stelsels die de inzetbaarheid vande werknemers kunnen verbeteren.

Dit beleid dient echter in vraag gesteld te worden. Enerzijds neemt het risico opdualisering van de arbeidsmarkt toe: vanuit het standpunt van de werkzoekendenverhelpen deze maatregelen niet altijd het probleem van uitsluiting en dragen ze bijtot de ontwikkeling van activiteiten die horen bij een nieuw soort huispersoneel(Saintrain en Streel, 1996). Anderzijds bieden dergelijke instrumenten geen waar-

774

BUURTDIENSTEN : DE WERKLOZEN ACTIVEREN OF DE VRAAG ONDERSTEUNEN ?

borg met betrekking tot de kwaliteit van de gepresteerde diensten, en beantwoor-den ze niet aan het structurele karakter van de behoeften, hetzij van collectieveaard, hetzij door de gemeenschap als maatschappelijk nuttig beschouwd, die struc-turering van het aanbod aan buurtdiensten en vorming en kwalificatie van de dienst-verleners vergen (IRES, 1996).

2.2. DE ACTIVERINGSMIDDELENHet onderscheid tussen actieve en passieve vormen van werkgelegenheidsbeleid istegenwoordig een klassiek gegeven. Het principe van de activering van het werkge-legenheidsbeleid werd vanaf de jaren 1970 voorgestaan door de OESO; het was, ineen context van stijgende werkloosheid die niet kon worden opgeslorpt door deevolutie van de arbeidsmarkt, zaaks de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen, diete passief bevonden werden, om te vormen tot actieve uitgaven (herinschakelings-programma’s, opleidingen, aanwervingspremies). De Europese overheden hebbendit thema overgenomen en verder uitgewerkt, meer bepaald in het Witboek of in deconclusies van de top van Essen. Zij hebben het verder uitgebreid in de tenuitvoer-legging van de Europese werkgelegenheidsstrategie die de lidstaten aanbeveelt hettewerkstellingspercentage te verhogen, met name met behulp van de activering vande uitkeringstrekkers. In dit perspectief staat het individuele initiatief centraal in hetbeleid en wordt de beroepsopleiding een essentiële dimensie van het werkgelegen-heidsbeleid (Conter, 2000).

De overheidsinstrumenten voor ontwikkeling van de buurtdiensten steunen vaak,omwille van de geringe solvabiliteit van de vraag, op een techniek van activeringvan de sociale uitkeringen. Deze uitkeringen activeren komt erop neer dat een uit-kering (die passief genoemd wordt) omgezet wordt in een positieve actie op dearbeidsmarkt. Met andere woorden, het betreft het converteren van de werkloos-heidsuitkering of de sociale uitkering in een loonelement voor een persoon diewordt aangeworven in het kader van een welbepaalde contractuele relatie (Bodart,1999). De activering slaat niet alleen op de omvorming van de uitkeringen, ze heeftook betrekking op de individu’s. Deze programma’s gaan gepaard met maatregelenvoor de begeleiding, stimulering, en soms ook bestraffing van de werkzoekenden.Het gedachtegoed van de activering is gebaseerd op het principe dat de gunst vande sociale uitkeringen gecompenseerd moet worden ten voordele van de maat-schappij: de gerechtigden moeten de staat blijk geven van hun (bereidheid tot) acti-viteit (Alaluf, 1999). Deze idee van contractualisering van de sociale beschermings-relatie (toekennen van een uitkering in ruil voor het engagement zich te herintegre-ren in de arbeidsmarkt) staat centraal in de ontwikkeling van het concept van deactieve welvaartsstaat (Conter en Zachary, 2000).

De activeringsprocessen, die worden omschreven door een woordenschat met posi-tieve bijklank, steunen vaak op elementen van onzekerheid inzake statuut, loon ofarbeidsrelatie. Aangezien de activeringsmaatregelen meestal zijn voorbehouden aandoelgroepen die worden beschouwd als “moeilijk inzetbaar” in de klassieke tewerk-

775


stellingsvormen, zijn de voorwaarden voor de activiteit die hen wordt aangebodenin het algemeen minder gunstig. Bovendien bieden dergelijke programma’s vaakslechts een beknot loon (3), of zelfs een aanvullende uitkering bovenop de werk-loosheidsuitkering. Tot slot zijn de effecten in termen van herinschakeling op dearbeidsmarkt niet altijd gewaarborgd. Sommige maatregelen beperken de facto dearbeidservaring tot de duur van de toegekende voordelen. Andere, zoals de plaatse-lijke werkgelegenheidsagentschappen (PWA), bieden slechts weinig uitzicht op eenherinschakeling in de klassieke arbeidsmarkt.

Volgens Bodart (1999) zou de activering van de werkloosheid, om haar doelstellin-gen efficiënt te verwezenlijken, een echte arbeidsovereenkomst moeten garande-ren, gecombineerd met een onbeknot loon, en een onafgebroken professioneleinschakeling moeten bieden die een meerwaarde inhoudt en goed georganiseerd is.Een situatie waarbij de werkzoekenden van tijd tot tijd een activiteit uitoefenen, kanniet aan deze eis voldoen. Daartegenover staat dat, zoals blijkt uit experimenten diewerden uitgevoerd in verschillende landen van de Europese Unie, de ontwikkelingvan buurtdiensten, gecombineerd met de toekenning van een loon en een aanvaard-baar statuut, op rechtvaardiger wijze tegemoet kan komen aan de belangen die wor-den toegeschreven aan de activering.

3. DE PLAATSELIJKE WERKGELEGENHEIDSAGENTSCHAPPEN

3.1. KENMERKEN VAN HET PROGRAMMADe plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen (PWA) behoren tot de instrumen-ten die pogen het activeren van de werkloosheid te combineren met het inspelenop nieuwe maatschappelijke behoeften (4). De oprichting van PWA’s in de gemeen-ten, een maatregel die van start ging in 1987, heeft tot doel enerzijds tegemoet tekomen aan behoeften die niet worden ingevuld door het reguliere arbeidscircuit, enanderzijds langdurig werklozen in staat te stellen opnieuw in aanraking te komenmet de arbeidswereld en hun loon op wettige wijze te verhogen, waarbij de risico’svermeden worden die inherent zijn aan zwartwerk. De maatregel beoogt dus ook, inde marge, het zwartwerk te beperken, terwijl een zekere controle gebeurt op dearbeidsbereidheid van de werklozen.

(3) Verschillende programma's voor de inschakeling van jongeren, bijvoorbeeld, zijn gebaseerd opeen loon dat overeenkomt met 90 % van het gebruikelijke salaris.(4) Het stelsel van de PWA's vertoont gelijkenissen met de Melkert-banen in Nederland, waar degemeenten de werkzoekenden kunnen verplichten (voor nuttige werken in de wijk) of stimuleren(voor maatschappelijk nuttige werken) bepaalde taken uit te voeren. De werkzoekende ontvangtgeen aanvullende uitkering voor zijn prestaties en kan bestraft worden (intrekking of verminderingvan de uitkering) indien hij werk weigert dat gepast wordt bevonden.

776


Het systeem werd herzien in 1994 (5) en in mindere mate in de loop van de daarop-volgende jaren, en legt de aanwezigheid op van een PWA in iedere gemeente ofgroep gemeenten. De uitkeringsgerechtigde langdurig volledig werklozen (6) wor-den er ambtshalve ingeschreven. Wettelijk gezien kan de weigering een aangepasteactiviteit uit te oefenen in het kader van de PWA’s, leiden tot de tijdelijke opschor-ting van het recht op werkloosheidsuitkeringen. We moeten het verplichte karaktervan de tewerkstelling echter relativeren, vermits de agentschappen op het terreinsamenwerken met de personen die zich akkoord hebben verklaard.

In de praktijk sluit de PWA-werknemer een deeltijdse arbeidsovereenkomst vooronbepaalde duur met het lokale agentschap, dat optreedt als werkgever. Deze over-eenkomst valt niet onder de arbeidswet van 1978; ze is “sui generis” en aangepastaan de dienstverleners van de PWA’s. De PWA-werknemer behoudt bijgevolg zijnstatuut als werkzoekende. De vergoeding (3,72 euro netto per gepresteerd uur)wordt betaald door de gebruiker (natuurlijke persoon of rechtspersoon) in de vormvan PWA-cheques met een bedrag tussen 4,96 en 7,44 euro, afhankelijk van degemeente. Het verschil tussen het ontvangen bedrag en de waarde van de chequedient om de administratiekosten te dekken en opleidingsacties te financieren. Dedienstverlener ontvangt dit aanvullend inkomen met behoud van zijn werkloos-heidsuitkering of een andere sociale uitkering. Hij mag een maximum van 45 urenper maand presteren en zodoende zijn maandinkomen verhogen met maximaal167,4 euro. De arbeidsprestaties in het kader van een PWA zijn vrijgesteld van werk-gevers- en persoonlijke bijdragen voor sociale zekerheid, en de gebruikers genieteneen fiscale aftrek van hun uitgaven aan PWA-personeel (het bedrag dat in aanmer-king komt voor deze belastingvermindering is begrensd op 1.983 euro).

Om oneerlijke concurrentie met het commerciële circuit te vermijden, zijn de toe-gelaten activiteiten beperkt. Voor particulieren gaat het om huishoudelijke hulp,kinderopvang of ziekenzorg, administratieve hulp, tuinonderhoud. In het geval vanverenigingen zonder handelsoogmerk laat de wet hulp bij administratieve taken, bijopleidingsactiviteiten en onderhoudswerken toe.

De lokale besturen kunnen activiteiten voorstellen die betrekking hebben op de ver-fraaiing van de leefomgeving en de tijdelijke hulp in bibliotheken of bij de veiligheid(preventie- en veiligheidsagenten) (7).

(5) Merk op dat het in deze periode is dat de maatregelen worden genomen tot uitsluiting van samen-wonenden omwille van abnormaal lange werkloosheid en dat de toegelaten werkloosheidsduur wij-zigt van tweemaal het gemiddelde van het arrondissement in anderhalve maal dit gemiddelde (Zacha-ry et al., 1997).(6) Of 2 jaar werkloosheid voor wie jonger is dan 45 jaar en 6 maanden voor wie ouder is dan 45jaar, behalve indien zij zijn vrijgesteld van de verplichting beschikbaar te zijn op de arbeidsmarkt. Degerechtigden van maatschappelijke steun en de andere werklozen kunnen zich vrijwillig inschrijven.(7) De preventie- en veiligheidsagenten genieten van een bijzonder statuut en presteren een hogeraantal uren (53) dan toegelaten voor de andere PWA-activiteiten.

777


De onderwijsinstellingen hebben de toelating PWA-personeel aan te werven om opde kinderen te letten tijdens de buitenschoolse uren, animaties te verzorgen of hetverkeer te regelen aan de schoolpoorten. Tot slot kunnen landen tuinbouwonder-nemingen er een beroep op doen voor seizoens- en gelegenheidsarbeid.

3.2. EVALUATIE-ELEMENTENHet PWA-experiment beoogt een aantal doelstellingen. Werden ze bereikt? In welkemate heeft het programma toegelaten te voldoen aan behoeften die niet wordeningevuld door de reguliere arbeidscircuits? Vormt het een doeltreffende overgangnaar een terugkeer op de arbeidsmarkt voor langdurige werklozen, die meestal laag-geschoold zijn? Heeft de oprichting van de PWA’s bijgedragen tot de strijd tegen hetzwartwerk? Al deze vragen roepen genuanceerde antwoorden op, die in verbandgebracht moeten worden met de evolutie van de arbeidsmarkt en de effecten op degerechtigden zelf. In de volgende alinea’s zullen we onze analyse meer in het bijzon-der toespitsen op de belangen die bij dit instrument op het spel staan, nadat weenkele beschrijvende gegevens hebben voorgesteld.

3.2.1. Kwantitatieve gegevensHet PWA-systeem kende een belangrijke ontwikkeling tussen 1995 en 2001 ingevol-ge de geleidelijke inrichting van de agentschappen in de gemeenten en de inschrij-vingsplicht voor werkzoekenden met ten minste 2 jaar werkloosheid, of 49 % vande werkloze werkzoekenden. Deze ambtshalve ingeschreven werklozen vertegen-woordigen 85 % van de inschrijvingen, de anderen zijn vrijwilligen. Ze zijn evenwelniet allen actief (tabel 1): in de loop van het jaar 2001 bedroeg het aantal PWA-dienstverleners 37.679 personen, of 20 % van de inschrijvingen. Het betreft eenbevolkingsgroep die zich duurzaam gevestigd heeft in de werkloosheid: 38 % onderhen telt 5 tot 10 jaar inactiviteit en 22 % meer dan 10 jaar (8). Merk op dat het aantalgebruikers aanzienlijk is toegenomen sinds de invoering van de nieuwe reglemente-ring (1994); het betreft voornamelijk natuurlijke personen (93 % van de gebruikers).

(8) Cijfers voor september 1999 (RVA, 1999).

778


TABEL 1: EVOLUTIE VAN HET AANTAL DIENSTVERLENERS, GEBRUIKERS EN GEPRESTEERDE UREN(1995 - 2001)

Werklozen Dienst- Gebruikers Gepresteerde Voltijdseen leefloners verleners uren equivalenteningeschreven (1) (2)in een PWA

1995 64 559 10 132 3 135 2 934 000 1 7071996 98 584 15 998 5 516 5 457 000 3 1881997 125 000 30 327 71 034 7 900 000 4 6011998 153 000 34 327 106 245 10 555 000 6 1471999 177 194 36 346 120 904 12 632 441 7 3702000 187 744 37 954 131 580 13 616 064 7 9442001 188 722 37 679 132 486 13 743 898 8 028

Bron: RVA, 1996 tot 2002. Eigen berekeningen voor de voltijdse equivalenten.(1) Op 30 juni voor het jaar 1995; gemiddelde over het jaar voor de volgende jaren.(2) Op basis van de overeengekomen arbeidsduur voor een voltijds equivalent, ieder jaar meegedeeld door hetMinisterie van Tewerkstelling en Arbeid.

Wat het activiteitsvolume betreft, bedroeg het aantal gepresteerde uren in de loop vanhet jaar 2001 iets meer dan 8.000 voltijdse equivalenten en lag het gemiddelde perPWA-werknemer op 30 uren per maand. Voor de natuurlijke personen zijn de uitgevoer-de werken voornamelijk van huishoudelijke aard (41%) of activiteiten die omschrevenworden als gemengd, waaronder grotendeels huishoudelijke activiteiten (47%).

We moeten vermelden dat het presteren van een minimumaantal uren als PWA-er(180 uren activiteit gedurende een periode van 6 maanden) een vrijstelling van deinschrijving als werkzoekende oplevert. Bijgevolg is de werkloze niet meer onder-worpen aan de verplichtingen die aan dit statuut verbonden zijn, noch blootgesteldaan het risico op opschorting van de uitkering; hij wordt evenmin nog opgenomenin bepaalde werkloosheidsstatistieken. Dit is het geval voor 4 % van de werkzoeken-den. De toegang tot PWA-arbeid en de bijbehorende vrijstelling van werkloosheidzijn niet beperkt in de tijd.

TABEL 2: AANDEEL INGESCHREVENEN, DIENSTVERLENERS EN VRIJGESTELDEN ONDER DE WERKLO-ZE WERKZOEKENDEN (3) (CIJFERS VAN 2001)

Ingeschreven in Dienstverleners Vrijgestelde PWA-PWA (meer dan 2 actief in PWA (%) dienstverleners (%)

jaar werkloosheid)

Mannen 46,6 3,8 1,1Vrouwen 48,5 13,6 6,3Totaal 47,7 9,5 4,1

Bron: RVA (2002). Eigen berekeningen.(3) Uitgedrukt in fysieke eenheden, waarbij we de PWA-ers hebben geteld die zijn vrijgesteld van de inschrijving alswerkzoekende en dus niet meer voorkomen in deze rubriek. Zij blijven immers deeltijds werkloos.

779


Onder de werkloze werkzoekenden zijn de vrouwen verhoudingsgewijs talrijkerdan de mannen aanwezig als actieve PWA-dienstverlener (respectievelijk 14 % en4 %). Ze zijn eveneens talrijker om voldoende uren te presteren om de vrijstellingvan inschrijving als werkzoekende aan te vragen (6 % van de werkloze werkzoeken-de vrouwen, tegenover 1 % onder de mannen in dezelfde categorie).

3.2.2. Sterke vrouwelijke vertegenwoordigingDe uitsplitsing van de dienstverleners volgens geslacht stelt ons in staat de sterkevrouwelijke vertegenwoordiging onder PWA-werknemers op te merken (84 % vrou-wen in 2001, terwijl zij voor 67 % van de inschrijvingen staan). Dit aandeel stijgtvoortdurend sinds 1995, toen het 69 % bedroeg. Verder stellen we vast dat de vrou-wen gemiddeld jonger zijn: 62 % van hen is tussen 35 en 50 jaar oud, terwijl eenzelf-de aandeel van de mannen tussen 40 en 55 jaar oud is. De uitkeringscategorieën zijneveneens verschillend vertegenwoordigd naargelang het geslacht (tabel 3): de vrou-wen zijn voornamelijk samenwonend (56%), terwijl meer dan de helft van de man-nen gezinshoofd is (55%). De best vertegenwoordigde werknemer onder de PWA-ers is een vrouw, tussen 35 en 50 jaar, meestal samenwonend of, in mindere mate,gezinshoofd van een eenoudergezin.

TABEL 3: VERDELING VAN DE WERKLOZEN ACTIEF IN PWA VOLGENS UITKERINGSCATEGORIE(PERCENTAGES VOOR 2001)

Categorie Vrouwen (%) Mannen (%) Totaal (%)

Gezinshoofden 32 55 36Samenwonenden 56 23 51Alleenstaanden 12 23 13

Bron: RVA, (2002).

Deze enkele cijfers volstaan om aan te tonen dat het instrument vooral vrouwenbereikt, die enerzijds het statuut van samenwonende hebben en bedreigd wordenmet uitsluiting van het genot van de werkloosheidsuitkeringen (met werk in eenPWA kan dit risico vermeden worden; dit is het geval voor 47 % van de vrouwelijkePWA-ers, die zijn vrijgesteld en zo de dreigende uitsluiting vermijden), of anderzijdsaan het hoofd staan van een eenoudergezin en in een onzekere levenssituatie verke-ren. Op die manier, en zonder het bijkomend inkomen te verwaarlozen dat dearbeid als PWA-er verschaft, verhoogt dit de perverse effecten die een deel van debevolking treffen dat reeds gediscrimineerd wordt op de arbeidsmarkt (meer deel-tijdse arbeid, met name onvrijwillig, lager loon voor gelijkwaardig diploma, discrimi-natie bij de aanwerving).

780


3.2.3. Lessen uit de kwalitatieve onderzoekenZoals Cantillon en Thirion (1998) benadrukken, verdient het PWA-systeem een posi-tieve evaluatie vanuit het perspectief van de armoedebestrijding, vermits het dankzijeen beroepsactiviteit een (soms onmisbaar) bijkomend inkomen verschaft aan talvan werklozen. Naast dit financiële voordeel toont een studie die Van Brempt (geci-teerd door Cantillon en Thirion) voerde in Vlaanderen, enkele positieve punten aanvoor de dienstverleners: het gevoel van nut te zijn, het feit opnieuw een activiteit tehebben gevonden, deeltijds, die toelaat gezinsleven en arbeid te verzoenen, door-breking van het isolement. Andere onderzoeken (CSC, 2000; FGTB, 1996), uitge-voerd door de vakbondsorganisaties, nuanceren evenwel deze stelling. Zij kantenzich immers tegen de exploitatie en aantasting van de waardigheid van de PWA-ers,vanwege het gebrek aan controle bij de particulieren en de terughoudendheid vande PWA-ers om bepaalde misbruiken te onthullen uit vrees hun uitkeringen te ver-liezen. De vakbonden signaleren ook discriminaties op het vlak van de nationaliteitof herkomst van de persoon bij de keuze van de werknemers en een ongelijkebehandeling afhankelijk van de gemeente (sommige betalen de verplaatsingskostengeheel of gedeeltelijk, andere niet). Tot slot wijzen zij ook op de instabiliteit en hetonregelmatige karakter van de inkomsten uit een PWA-activiteit, terwijl de dienst-verleners ze beschouwen als een integraal deel van hun inkomen.

Al deze elementen zijn tekenen van de onzekerheid waarin de PWA-ers zich bevin-den, niet alleen inzake inkomen maar ook in de beroepsrelatie, met een anderewerkgever (het PWA) dan de eigenlijke gebruiker. Zij onthullen ook de verregaandeindividualisering van de arbeidsrelatie en het gebrek aan collectieve antwoorden opde armoede en de uitsluiting uit de arbeidsmarkt.

3.2.4. Concurrentie met de reguliere marktNiet alle activiteiten die zijn toegelaten in het kader van de PWA’s, zijn volledigafwezig in de reguliere circuits. Het programma heeft toegelaten er enkele (gedeel-telijk) uit de informele sector te halen (huishoudelijke taken, tuinwerken), maarandere concurreren met bestaande activiteiten. We vermelden hier de gemeentelij-ke tewerkstelling (taken uitgeoefend door de arbeiders en het personeel van de rust-huizen, bijvoorbeeld) (csc, 2000), maar er kan ook gevreesd worden voor oneerlijkeconcurrentie in de landen tuinbouwsectoren, net als in de sector van de kinderop-vang en de gezinshulp. Voor deze twee laatste sectoren moeten we aangeven dat deprijs van de aangeboden diensten op de markt in verhouding staat tot het inkomen,terwijl de reële kostprijs voor de gebruiker van de PWA-ers degressief is, gezien hettoegekende belastingvoordeel (Zachary et al., 1997). Dit kan een vertekening van deconcurrentie met deze sectoren veroorzaken.

We voegen eraan toe dat het fiscaal aftrekbare bedrag dat wordt toegekend aan par-ticulieren, niet te verwaarlozen is. Het wordt geraamd op 22 miljoen euro (9) voorhet jaar 2000. Dit belastingvoordeel, gekoppeld aan de aanslagvoet voor de be-

(9) Het gemiddelde bedrag van een cheque is 5,60 EUR (Jadoul, 2001), en 80 % van de door PWA-ersgepresteerde uren gebeurt voor natuurlijke personen met een inkomen dat gemiddeld belastbaar isaan 36 %.

781


lasting op natuurlijke personen, bevoordeelt bovendien huishoudens met een hooginkomen en breekt met de billijkheidslogica (bijdrage afhankelijk van het inkomen)dat wordt toegepast in de sociale dienstverlening die beschikbaar is op de markt.

3.2.5. WerkloosheidsvalDoor het inkomen van de werklozen te verhogen, versterkt het PWA-programmahet risico van de financiële val, dat wordt gedefinieerd als een gebrek aan stimulan-sen voor de werkzoekende om een arbeidsplaats te zoeken of te aanvaarden diehem geen of weinig extra koopkracht bezorgt, of zelfs tot een afname van het inko-men leidt. Volgens De Greef (2000) “vertaalt, voor de eenoudergezinnen en de huis-houdens met één inkomen, de overgang van een PWA-activiteit, hoe beperkt ook,naar een voltijdse betrekking, zich bijna altijd in een inkomensverlies”, vermits definanciële rem toeneemt met het aantal gepresteerde PWA-uren. Wat de alleenstaan-den of de gezinnen met twee inkomens betreft, ontstaat de werkloosheidsval hoofd-zakelijk wanneer de PWA-activiteit maximaal is (45 uren per maand) en zij opnieuwvoltijds werk vinden. Voor alle klassen geldt dat de overgang van werkloosheid metactiviteit in het kader van de PWA’s naar een deeltijdse tewerkstelling, nooit finan-cieel voordelig is. Deze situatie wordt versterkt door het feit dat een werkloze dieten minste 180 uren presteert in 6 maanden, ontsnapt aan het risico op uitsluitingwegens langdurige werkloosheid, en wordt vrijgesteld van de verplichting beschik-baar te zijn voor de arbeidsmarkt en de bijbehorende verplichtingen (bijvoorbeeldde verplichting een gepaste arbeidsplaats te aanvaarden).

Deze vaststellingen zijn strijdig met de doelstellingen van een activeringsbeleid,namelijk de afhankelijkheid van werkloosheidsuitkeringen verminderen en de terug-keer naar de arbeidsmarkt verbeteren voor langdurige werklozen. Deze terugkeerwordt ontkracht door het financiële aspect van het PWA-statuut, dat een inkomengenereert (uitkeringen en toeslagen) dat gevoelig hoger ligt dan het netto minimum-loon voor heel wat types huishoudens, en omdat arbeid als PWA-er toelaat eenbehoorlijk inkomensniveau te bereiken met een deeltijdse en zeer flexibele tewerk-stelling van minder dan 50%, wat wordt ervaren als een voordeel voor gezinnen metjonge kinderen (Cantillon en Thirion, 1998).

3.2.6. Gebrek aan professionele vooruitzichtenDe afhankelijkheidsvallen worden versterkt door het feit dat de uitgeoefende activi-teit een niet-professioneel karakter behoudt en onvoldoende gepaard gaat met oplei-ding (Cantillon en Thirion, 1998). In theorie zou een vierde van de inkomsten diede agentschappen halen uit de PWA-cheques, besteed moeten worden aan de finan-ciering van opleidingen voor de PWA-ers. In de praktijk beperkt het gebrek aan eenstructurele band tussen de agentschappen en de opleidingscentra voor werkzoeken-den echter de concretisering van deze maatregel. Overigens werkt 41 % van dewerknemers die actief zijn in een PWA gedurende ten minste 30 uur per maand;deze situatie stelt hen niet alleen vrij van hun verplichtingen als werkzoekenden,

782


maar benadeelt hen ook de facto in de toegang tot opleidingen. Een opleiding vol-gen zou hen er immers toe verplichten onmiddellijk een inkomenstoeslag op tegeven, zonder dat hun inschakeling op de arbeidsmarkt gewaarborgd is.

Deze vaststelling leidt tot ten minste twee gevolgen. Enerzijds kan de kwaliteit vande geleverde diensten gehinderd worden door het gebrek aan professionalisme vande PWA-ers, te meer daar voor sommige buurtdiensten die kunnen worden geleverdin het kader van de PWA’s vaardigheden en kwalificaties vereist zijn. Anderzijds ver-sterkt dit de dualisering van de arbeidsmarkt en de idee van een nieuw soort huis-personeel ten gunste van een bevoorrechte bevolkingsgroep, voornamelijk bestaan-de uit gezinnen met twee inkomens die een stabiele arbeidsplaats hebben.

3.2.7. Globale balans van het systeemDe voor- en nadelen van het PWA-programma worden voorgesteld in tabel 4. Wekunnen echter niet om een ruimere bespiegeling heen, die dit type maatregel in ver-band brengt met de evolutie van de arbeidsmarkt en de normalisering van atypischetewerkstellingsvormen.

TABEL 4: VOOR- EN NADELEN VAN HET PWA-PROGRAMMA

Actoren Voordelen Nadelen

Overheid en bedrijf Veronderstelde afname van het Dualisering van de arbeidsmarktzwartwerk

Klaarblijkelijke opslorping van Concurrentie met bepaaldehet aantal werkzoekenden sectoren van de markt

PWA-dienstverleners Aanvullend inkomen WerkloosheidsvalUitoefening van een activiteit Gebrek aan professioneleen doorbreking van het vooruitzichten en weinigisolement opleidingskansen

Behoud van de Individualisering van dewerkloosheidsuitkeringen arbeidsverhouding

Gebruikers Fiscale aftrekbaarheid Geen professionalisering vanFlexibiliteit en beschikbaarheid de dienstverlening

van de dienstverleners

De ontwikkeling van initiatieven van het type PWA is gebaseerd op de idee dat eenenkele arbeidsmarkt (beheerst door gemeenschappelijke normen inzake loonvor-ming, arbeidsorganisatie, sociale zekerheid) niet langer de omstandigheden biedtdie nodig zijn voor de ontwikkeling van volledige tewerkstelling. Bijgevolg moetenwe overwegen “dat een vorm van dualisering van de arbeid mogelijkheden biedt omhet banentekort te overkomen waar onze maatschappij aan lijdt*.“ (MTA, 1996).

* Vrije vertaling783


De toename van het aantal maatregelen met specifieke statuten heeft bijgedragentot de ontwikkeling van een schemerzone tussen activiteit en werkloosheid (diverseformules voor inschakelings- en opleidingsstages, PWA, invoeginterim, enz...), dievaak gekenmerkt wordt door onzekerheid (zowel inzake de tewerkstellingsstatutenals inzake de bijbehorende lonen). Dit beleid wordt vaak gerechtvaardigd door hetfeit dat deze onzekere banen een springplank naar stabiele tewerkstelling zoudenvormen.

Dit argument kan in vraag worden gesteld. Het staat niet vast dat de uitoefening vangelegenheidsactiviteiten zoals die georganiseerd worden door de PWA’s (voorname-lijk schoonmaak- of tuinwerk thuis), een opstapje vormt naar tewerkstelling. Meerin het algemeen, zoals Concialdi (2000) besluit, “heeft de uitoefening van beperkteactiviteiten amper invloed op de beroepstoekomst van de werklozen*”. Wanneer zijerin slagen uit de werkloosheid te ontkomen, is het voornamelijk de aard van hetvroeger uitgevoerde werk die doorslaggevend is.

Terwijl tewerkstelling klassiek wordt omschreven als een contractuele verbintenisom een activiteit uit te voeren in ruil voor een loon dat sociale bescherming garan-deert, ontsnapt de gelegenheidsactiviteit zoals die wordt georganiseerd door dePWA’s aan deze definitie. Toch wordt dit programma beschouwd als een onderdeelvan het werkgelegenheidsbeleid en als middel om de werkloosheid te verlaten. Zodraagt de overheid bij tot het smeden van een nieuw beeld van arbeid en tewerk-stelling, evenals dat zij bijdraagt tot de institutionele erkenning van een categoriewerknemers in de marges van de werkloosheid en de werkgelegenheid, “wat deverspreiding bevordert van een groeiende flexibiliteit in de manier waarop dearbeid beheerd wordt, waarvan de kostprijs voornamelijk gedragen wordt door degemeenschap*.” (Concialdi 2000).

Met andere woorden, het openbare werkgelegenheidsbeleid heeft, door de ontwik-keling van programma’s en statuten die buiten de normen vallen, waaronder in deeerste plaats verscheidene activeringsmaatregelen, “de beweging naar normaliseringvan onzekere arbeidsplaatsen en het prioritaire gebruik ervan voor categorieën metinschakelingsproblemen op de arbeidsmarkt” gesteund (Maruani en Reynaud,1999). Ons dunkt dat de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen tot dezegroep maatregelen behoren.

* Vrije vertaling.

784


4. ANDERE MAATREGELEN TER ACTIVERING VAN EN VOOR DE ONTWIKKELING VANBUURTDIENSTEN

4.1. DOORSTROMINGSPROGRAMMA’S EN DIENSTENBANENDe techniek van activering van de sociale uitkeringen werd gebruikt in verschillen-de types tewerkstellingsmaatregelen (10). Net als de PWA’s spitsen de doorstro-mingsprogramma’s en de dienstenbanen, die nu zijn afgeschaft, zich rechtstreekstoe op de ontwikkeling van buurtdiensten. De eerste richtten zich tot de overhedenen lokale gemeenschappen, de tweede beoogden voornamelijk de privé-sector.Beide zijn gebaseerd op eenzelfde logica: tegemoet komen aan onbeantwoordebehoeften en deze diensten toegankelijk maken door de omvorming van de socialeuitkering in een loonsubsidie. De werkgevers genieten een subsidie die in het alge-meen overeenkomt met de helft van het minimumloon, en zijn daarnaast vrijgesteldvan de betaling van het grootste deel van de socialezekerheidsbijdragen.

De dienstenbanen hadden betrekking op taken die niet of niet meer werden vervulden die de kwaliteit van de service aan de klant, de arbeidsomstandigheden of debescherming van het leefmilieu verbeterden. Het ging bijvoorbeeld om functies alspompbediende, inpakker, parkingbewaker of uitbater van bedrijfscafetaria’s. Hoe-wel dit programma laaggeschoolde werklozen in staat heeft gesteld terug aan hetwerk te gaan, werd het vaak bekritiseerd. Enerzijds was de stabiliteit van de tewerk-stelling niet gewaarborgd, omdat de voordelen voor de werkgevers beperkt warenin de tijd. Anderzijds werden twijfels geuit over de kwaliteit van de aangebodenbanen, over de deeltijdse werkregeling (voor bijna drie vierden halftijdse banen,vooral voor vrouwelijke werknemers), en over het betrekkelijk lage loonniveau (totin 2000 beperkt tot 120 % van het minimumloon). Ook het gebrek aan promotiekan-sen of beroepsvooruitzichten werd benadrukt (MTA, 1999). Om deze verschillenderedenen werden de dienstenbanen afgeschaft in 2002.

De doorstromingsprogramma’s bieden werkgevers uit de openbare en non-profitsector gelijkaardige voordelen bij de aanwerving als de voorgaande maatregel. Deactivering van de sociale uitkeringen maakt het mogelijk dienstenbanen te scheppenin sectoren als netheid van het openbare domein, hulp aan personen, stadsvernieu-wing, openbare veiligheid, opvang en animatie in openbare ruimtes. De naam vanhet programma getuigt van de rotatiedoelstelling: de overeenkomsten zijn beperkttot twee jaar. De doorstromingsprogramma’s werden recent ingevoerd (1998), enonderscheiden zich op twee essentiële punten van de dienstenbanen: het projectmoet een sociaal doeleinde hebben en de meerderheid van de overeenkomstenwordt gesloten voor een voltijdse betrekking. Een evaluatie van dit programmadringt zich op. Die zal rekening moeten houden met de opleidingsmogelijkheden ende effectieve doorstroming van deze banen.

(10) In de sector van de sociale economie, bijvoorbeeld, stelt hij de inschakelingsbedrijven in staatlaaggeschoolde werknemers aan te werven. Recenter hebben akkoorden over de invoeginterim uit-zendbureau's in staat gesteld tegen een lage kostprijs te beschikken over laaggeschoolde arbeid, inruil voor een engagement op lange termijn en een opleiding.

785


4.2. HET ALTERNATIEF VAN DE DIENSTENCHEQUESHet Belgische systeem van de PWA’s werd bekritiseerd door verschillende vereni-gingen en vakbondsorganisaties omwille van het principe en de werkingsomstandig-heden (nieuw soort huispersoneel, werkloosheidsval, gebrek aan beroepsperspec-tieven voor de dienstverleners, verplichte inschrijving, gebrekkige reglementeringvan de betrekkingen tussen werknemers en werkgevers). De werkgevers- en mid-denstandsorganisaties hebben overigens nu eens gewezen op elementen van oneer-lijke concurrentie, dan weer op de belemmering die de PWA’s vormen voor de ont-wikkeling van echte dienstenbanen. Deze kritiek heeft geleid tot verschillende her-vormingen van het PWA-programma. In het zog hiervan doorloopt een voorstel totinvoering van dienstencheques, dat met name gebaseerd is op buitenlandse ervarin-gen (11), het goedkeuringsproces. Deze nieuwe maatregel heft de PWA’s niet op,maar is wel bedoeld om ze gedeeltelijk te vervangen. Hierna beschrijven we devoornaamste kenmerken van dit systeem en lichten we enkele voorwaarden toe dienoodzakelijk zijn voor een kwalitatieve verbetering van de geboden diensten enarbeidsstatuten.

4.2.1. Doelstellingen en karakteristieken van de maatregelDe ontwikkeling van de dienstencheques steunt op een vrij gelijkaardig argumentals wat werd aangevoerd bij de invoering van de PWA’s: tal van behoeften, die temaken hebben met onze veranderde levenswijze, gezinsstructuren en de nieuweverzuchtingen van de oudere bevolking, kunnen niet voldaan worden door demarkt.

De Wet van 20 juli 2001 tot bevordering van buurtdiensten en -banen (12) streeftdezelfde doelstellingen na: dienstverlening, ontwikkeling van de werkgelegenheid,ondersteuning van de groei door de ontwikkeling van nieuwe economische activi-teiten en de strijd tegen het zwartwerk (vermits de diensten, door hun institutionali-sering, verschuiven naar de sector van de formele economie). De wet voorziet eenfinanciële tussenkomst vanwege de overheid om de kostprijs van de buurtdienstente verminderen en de creatie van arbeidsplaatsen in de dienstverlenende onderne-mingen mogelijk te maken. Het vooropgestelde doel van dit systeem is 3.000 banente scheppen. De overheidstussenkomst in een dergelijke sector wordt, in de memo-rie van toelichting van de Wet, gerechtvaardigd door de “collectieve externaliteiten”die verband houden met het gebruik van dit type diensten. Het gaat enerzijds ompositieve effecten op de werkgelegenheid, de vermindering van de ongelijke behan-deling van mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt en de daling van de sociale kost

(11) Zo werd bijvoorbeeld een experiment tot subsidiëring van het gebruik van buurtdiensten gelan-ceerd in 1994 in Denemarken. De particulieren genieten een subsidie van 50 % van de kostprijs vanhet personeel voor hun aankopen van huishoudelijke diensten bij erkende vennootschappen. Zoheeft ook Frankrijk, in 1992, in zijn belastingstelsel de mogelijkheid ingevoerd een belastingvermin-dering te krijgen voor uitgaven die te maken hebben met de prestatie van bepaalde huishoud- engezinsdiensten. Dit initiatief werd aangevuld met de invoering van de chèque emploi-service (1994)en de titre emploi-service (1997) (Joyeux et al., 2000) (Cf. infra).(12) Gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad op 11.08.2001.786


van zwartwerk. Anderzijds kunnen we er ook effecten van verwachten op het vlakvan lokale ontwikkeling, bijvoorbeeld door de verbetering van het levenskader, ofgevolgen op het gebied van de volksgezondheid dankzij het preventieve aspect vande opvang van ouderen of zieken.

Daar het nagestreefde doel de ontwikkeling van de tewerkstelling is, merken weook op dat een daling van de werkloosheid zich, voor de overheid, uit in terugver-dieneffecten die te maken hebben met de afname van de kost voor werkloosheids-uitkeringen, met de inning van sociale bijdragen en met de stijging van de consump-tieuitgaven.

4.2.2. UitvoeringsprincipesDoor de verspreiding van dienstencheques wil de overheid de vraag naar buurtdien-sten vergroten door de cofinanciering van de prijs van ieder gepresteerd uur op zichte nemen. Voor wettelijk omschreven diensten zullen de gezinnen een dienstenche-que kunnen kopen die ze kunnen gebruiken bij een dienstverlener. Die wordt ver-volgens betaald door de overheid aan de reële kostprijs van de uitgevoerde dienst,vermits de nominale waarde van de cheque groter is dan de aankoopwaarde.

De activiteiten die onder de dienstencheque vallen zijn huishoudelijk werk (schoon-maken, wassen en strijken, occasioneel naaiwerk, huishoudelijke boodschappen enbereiding van maaltijden), kinderopvang thuis (als hij georganiseerd wordt pergezin) en de begeleiding van ouderen, zieken of mindervaliden bij hun huishoudelij-ke taken, verplaatsingen en recreatieve bezigheden.

Technisch gesproken onderscheidt het systeem zich van de PWA’s in die zin dat hetgebaseerd is op een consumptiesubsidie (vermindering van de kostprijs van eendienst om de vraag ernaar te stimuleren). De werkloosheidsuitkeringen die de PWA-werknemer ontvangt, worden daarentegen gelijkgesteld met een productiesubsidie(financiering van de producent om de prijs van de aangeboden dienst te verminde-ren). Alleen de belastingaftrek van de PWA-uitgaven voor gebruikers kan wordenbeschouwd als een consumptiesubsidie (Joyeux et al., 2000).

Een uitgiftebedrijf zal dienstencheques uitgeven met een waarde van 6,20 EUR bin-nen de beperkingen van de enveloppes die worden vastgelegd door de bevoegdeoverheid (cf. infra). De particulier die van dit systeem gebruik wil maken om in zijnwoning werken of buurtdiensten te laten uitvoeren, bestelt bij het uitgiftebedrijfzijn cheques (beperkt tot 500 per jaar en fiscaal aftrekbaar) en vraagt een erkendedienstverlenende onderneming om de werken uit te voeren (13).

(13) Hij betaalt de dienstverlener door middel van de dienstencheque (een cheque per gepresteerduur), en deze laatste krijgt van het uitgiftebedrijf een bedrag gestort van 17,35 euro per cheque.

787


De Gewesten zullen de erkenningsvoorwaarden van de dienstverlenende onderne-mingen vastleggen. Deze voorwaarden zullen voornamelijk betrekking hebben opde kenmerken van de aangeworven werknemers, het type en de kwaliteit van deaangeboden diensten. Vermits het systeem omschreven wordt als een wedertewerk-stellingsinstrument, zullen de werknemers die worden aangetrokken om de dienst-werken uit te voeren, werkzoekenden moeten zijn die zijn ingeschreven bij degewestelijke dienst voor arbeidsbemiddeling.

Deze principes zijn opgesomd in de Wet van 20 juli 2001 op de buurtdiensten en inhet uitvoeringsbesluit ervan (14). Omwille van de verdeling van de bevoegdhedenover de verschillende grondwettelijke machtsniveaus in België, zal de uitvoering vandeze wet berusten op samenwerkingsakkoorden tussen de federale entiteiten. Eeneerste samenwerkingsakkoord werd gesloten tussen de federale staat en de Gewes-ten in december 2001. Dit heeft in hoofdzaak betrekking op de uitvoering en definanciering van de maatregel (15).

De erkenning van de dienstverlenende ondernemingen moet het voorwerp uitma-ken van een samenwerkingsakkoord tussen de Gewesten. Er zijn twee belangrijkekwesties die geregeld moeten worden: de vraag of de erkenningscriteria in de ver-schillende Gewesten van het land al dan niet worden gelijkgeschakeld, en de aardvan de gecreëerde banen.

Terwijl de wet van 20 juli 2001 voorziet dat de werknemer van een van de dienst-verlenende bedrijven “ten minste halftijds tewerkgesteld moet worden met eenarbeidsovereenkomst in de zin van de wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeids-overeenkomsten”, blijkt het bijzonder moeilijk tot een akkoord te komen tussen degewestelijke actoren over de duur van de overeenkomsten. Sommigen zijn voorstan-der van overeenkomsten voor onbepaalde duur, anderen willen kunnen afwijkenvan dit artikel uit de wet en sluiten op dat vlak aan bij de verwachtingen van deVlaamse werkgevers (vev) inzake de openstelling van het dienstenchequesysteemvoor uitzendkantoren.

4.2.3. Meerwaarde van de maatregelHet dienstenchequeprogramma wijzigt niets aan de aard van de diensten die dePWA’s aanbieden, maar voert een belangrijke verandering door: het is in principegebaseerd op bezoldigde arbeidplaatsen, en niet meer op gelegenheidsactiviteitendie worden toegestaan aan de werkzoekenden. De particulieren gebruiken de dien-stencheques bij erkende ondernemingen van hun keuze om de gewenste activiteitthuis te laten uitvoeren. De diensten worden dus uitgevoerd door werknemers van

(14) K.B. van 12 december 2001 betreffende de dienstencheques, gepubliceerd in het B.S. op22.12.2001.(15) Er is een jaarlijks budget van 5 miljoen euro voorzien. Dit wordt voor de helft gedragen door defederale staat, en voor de andere helft door de Gewesten en de Duitstalige Gemeenschap.

788


gespecialiseerde ondernemingen of instellingen (onderneming, vereniging, onder-neming uit de sociale economie, maatschappelijke dienst). In die zin past het dien-stenchequeprogramma werkelijk in het werkgelegenheidsbeleid, terwijl de PWA’seerder behoren tot de sociale maatregelen voor het behandelen van de werkloos-heid.

Een ander voordeel van het systeem is de professionalisering van de diensten. Diesteunt op de stabilisering van de dienstverlenende werknemers en op de vormings-voorwaarden die de overheid kan opleggen, met name in het kader van de erken-ning van de dienstverlenende ondernemingen.

4.2.4. DoelmatigheidsvoorwaardenDat het systeem steunt op de markt en de dienstverleners een loon verschaft, vormtop zich geen waarborg voor doelmatigheid. Een krachtig reglementerend optredenvan de overheid dringt zich op. De aard van de diensten in kwestie, in het bijzonderwanneer zij betrekking hebben op hulp aan personen (kinderopvang, hulp aan zie-ken, ouderen of mindervaliden), impliceert dat er bijzondere aandacht moet uitgaannaar de kwaliteit van de dienst en de competentie van de dienstverleners. Er moetenarbitrageprocedures, gedragscodes en opleidingsvereisten worden vastgelegd. Deerkenning van de dienstverlenende instellingen zal in dit opzicht een uitstekend in-strument vormen voor de overheid.

Een andere uitdaging zal zijn het systeem aantrekkelijk te maken in vergelijking metde alternatieven. Door zich af te stemmen op de gangbare prijzen in de informeleeconomie, biedt de overheid de gezinnen de garantie van een professionele en veili-ge dienstverlening (verzekering, klachtmogelijkheid).

Dan stelt zich de vraag naar de fiscale aftrekbaarheid van dit type uitgaven. Terwijlze vatbaar is voor principiële kritiek, vanwege de toenemende inkomensongelijk-heid die ze veroorzaakt (Laville, 1997; 1999), kan ook haar doeltreffendheid (inzakestimulering) in vraag gesteld worden gezien het zeer grote tijdsverschil tussen debetaling van de dienst en het genot van het bijbehorende voordeel (16) (Joyeux etal., 2000). Toch dringt ze zich op indien het PWA-stelsel hetzelfde voordeel geniet.Om bezoldigde arbeid met behulp van dienstencheques een voetje voor te geven opde gelegenheidsactiviteiten die worden georganiseerd door de PWA’s, moet ofwelconcurrentie tussen beide systemen verboden worden (bijvoorbeeld door bepaaldeactiviteiten te verbieden voor PWA’s als de dienst ook verzekerd kan worden dooreen erkende instelling), ofwel de gelijke kostprijs van de dienst gewaarborgd wor-den (waardoor de concurrentie op een ander vlak gebeurt, zoals de kwaliteit).

(16) Vermits de subsidiëring ten vroegste het jaar volgend op de uitgave gebeurt.

789


Tot slot legt de overheid, door het subsidiëren van de consumptie en het bepalenvan de aankoopprijs van de dienstencheques, een marktprijs vast voor de gebodendiensten. Als de vraag van dien aard is dat er concurrentie kan ontstaan tussen dedienstverlenende instellingen, moet erop worden toegezien waar deze concurrentieom draait. Ze zou enkel over de kwaliteit van de dienstverlening mogen gaan.Bovendien zullen kwaliteitscriteria voor de dienstverlening moeten worden vastge-legd, en moet het regelgevend optreden van de overheid worden toegepast op dearbeids- en loonvoorwaarden. Er moet een nauwkeurige reglementering worden uit-gewerkt met betrekking tot de arbeidsduur, de verplaatsingsduur en -kosten en deloonvoorwaarden. Het is immers zaaks te vermijden dat een dermate gesubsidieerdesector zijn concurrentie kan organiseren door, bijvoorbeeld, de uur- en loonkost vande verplaatsingen te verhalen op de werknemers.

4.2.5. Open vragenDe dienstencheques bieden een sociaal aanvaardbaar antwoord op verschillende kri-tieken die werden geuit op de PWA’s, meer bepaald wat het statuut van de werkne-mers betreft (behalve indien het programma wordt opengesteld voor de uitzendsec-tor). Ze slagen er evenwel niet in om alle struikelblokken van het PWA-stelsel teoverkomen, zowel inzake de werkloosheidsvallen door de inkomenskloof tusseninactiviteit en arbeid als inzake de huispersoneelrelatie die ontstaat tussen welgestel-de werknemers en dienstverleners.

Naast enkele technische vragen, zoals de eventuele overschrijding van de beschikba-re kredieten (wat gaan de dienstverlenende ondernemingen doen als het budget isuitgeput en het uitgiftebedrijf moet stoppen met het uitgeven van cheques?), geeftde ontwikkeling van arbeidsplaatsen op basis van huishoudelijke behoeften ook aan-leiding tot fundamentelere vragen.

We hebben verwezen naar de “dienaarsmaatschappij” die zou kunnen ontstaan uitde sterke toename van de huishoudelijke diensten, aangeboden aan consumentendie er de middelen voor hebben en uitgevoerd door anderen die ze zich niet kunnenveroorloven. In dit opzicht zal de fiscale aftrekbaarheid van de dienstencheques,ook al kan ze vereist zijn gezien de concurrentie met de PWA’s, bijdragen tot meerongelijkheid.

Zelfs al voorziet het geplande programma in bemiddeling tussen de vragende partij(de gebruiker) en de dienstverlener (de werknemer), toch zal de aard van de mense-lijke verhoudingen aan de basis van dit type transactie aandachtig bewaakt moetenworden om het risico op exploitatie te vermijden dat werd aangeklaagd in dePWA’s.

Zoals J-L Laville (1997) benadrukt: “het herstellen van de volledige tewerkstellingkan, als het gebeurt door om het even welk hulpmiddel aan te wenden zonder zichaf te vragen of de uitgevoerde activiteiten wel zin hebben, leiden tot ongewenste

790


gevolgen voor de sociale cohesie, die wordt verstaan als het vermogen om samen televen. Er kunnen steeds meer gediversifieerde prestaties worden opgezet voor eenmaatschappij die enkel nog zou bestaan uit potentiële klanten. De uitbreiding vanhet beschikbare dienstenaanbod en de ’vrije keuze’ voor de meest bevoordeeldenonder deze klanten kan dan enkel het beeld versterken van een maatschappij alsloutere drager van het individuele welzijn. Naast de kwestie van de toenemendeongelijkheid tussen gezinnen die kunnen beschikken over huishoudelijke hulp aller-hande en diegene die daar niet de middelen voor hebben, dringt zich ook de vraagop van de menselijke verhoudingen die worden teweeggebracht door dienstenwaarin de relatie centraal staat“.

Overigens verdient de sterke vertegenwoordiging van vrouwen in deze dienstenba-nen, die in de memorie van toelichting van de Wet op de dienstenbanen wordtvoorgesteld als een bijdrage aan de vermindering van de genderongelijkheid op dearbeidsmarkt, verder onderzoek vanuit het standpunt van de verdeling van de socia-le rollen.

Er zal bijzondere aandacht moeten uitgaan naar de kwaliteit van de geboden banenen de uitgereikte lonen, evenals naar de concrete organisatie van de arbeid (tempovan de opdrachten, verplaatsingsduur). De evaluatie die de Wet voorziet zal verdermoeten gaan dan een kwantitatief onderzoek (hoeveelheid gebruikte cheques, aan-tal banen, enz...).

Ook de arbeidsovereenkomst van de dienstverleners is een cruciale materie. De oor-spronkelijke ambitie van de Gewesten om enkel arbeidsovereenkomsten voor onbe-paalde duur toe te laten, past in de inschakelingslogica van de maatregel. Het gemo-tiveerde gebruik van overeenkomsten voor beperkte duur (vervangingen, toenamevan seizoensarbeid) kan gerechtvaardigd zijn. Buurtdiensten die worden uitgevoerddoor uitzendarbeiders daarentegen zijn in strijd met de doelstelling de werknemerseen stabiele beroepssituatie te geven.

Tot slot zal de toegankelijkheid van deze diensten voor een zo groot mogelijk aantalgebruikers ongetwijfeld bijkomende cofinanciering vergen. Hoewel de Wet eenmogelijke tussenkomst van de ziekenfondsen of OCMW’s voorziet, zal in de toe-komst toch moeten worden nagedacht over de financiering van deze tussenkomst.

4.3. BALANS VAN HET FRANSE EXPERIMENT MET DE “CHEQUE EMPLOI-SERVICE”In verschillende landen, waaronder Frankrijk, heeft de overheid een beroep gedaanop de ontwikkeling van buurtdiensten om de werkgelegenheid te verbeteren. Dezewens werd concreet vorm gegeven met twee Franse programma’s: de “emplois fami-liaux” (gezinsbanen) en de “chèques emploi-service” (dienstenbanencheques). Dezetwee systemen hebben betrekking op identieke activiteiten als de dienstencheques inBelgië: kinderopvang, huishoudelijk werk of strijken, klein tuinonderhoud, thuisop-vang voor zieken, huishoudelijke hulp voor ouderen of mindervaliden.

791


De emplois familiaux werden ingevoerd in 1992 om de gezinnen in staat te stellendeeltijdse werknemers aan te werven om buurtdiensten uit te voeren. Ze gingengepaard met de oprichting van erkende thuisdienstenverenigingen. Deze verenigin-gen zonder winstoogmerk hebben tot doel de werkgever en de werknemer metelkaar in contact te brengen en de administratieve formaliteiten te vervullen dieinherent zijn aan tewerkstelling (loonfiches, berekening van de sociale bijdragen,aangiften aan de sociale zekerheid). Ze kunnen ook optreden als werkgever en dediensten factureren aan de gebruiker.

De chèque emploi-service (ce-s) werd geëxperimenteerd vanaf december 1994; hijhad tot doel het gebruik van de thuisdiensten gemakkelijker te maken door de pro-cedures voor aanwerving en vergoeding van de werknemers te vereenvoudigen.

Hiertoe geven de financiële instellingen (banken, post) chequeboekjes uit op naamvan de particulieren, die ze gebruiken om een werknemer thuis of een thuisdien-stenvereniging te betalen. De toetredingsaanvraag die moet worden ondertekendom een chequeboekje te krijgen, bevat een machtiging om de sociale bijdragenautomatisch af te houden.

Het loon van de dienstverlener wordt bepaald in overleg met de gebruiker-werkge-ver (maar mag niet minder bedragen dan het welvaartsvast minimum netto uur-loon). De gebruiker betaalt de prestaties met behulp van de ce-s; een luik ervanstuurt hij naar het nationaal centrum voor verwerking van de ce-s, dat het bedragvan de sociale bijdragen berekent (die rechtstreeks worden afgehouden van de reke-ning van de gebruiker-werkgever) en een jaarlijks attest aflevert dat recht geeft opeen belastingvermindering. De werknemer int de cheque bij zijn bank en genietdekking van de sociale zekerheid. Als het uitgevoerde werk betrekking heeft opmeer dan acht uur per week of meer dan vier opeenvolgende weken, moet eenarbeidsovereenkomst worden opgesteld.

De twee programma’s passen in de doelstelling het zwartwerk te bestrijden; zegeven ook recht op een belastingvermindering van 50 % op de veroorzaakte uitga-ven (lonen en sociale bijdragen).

Al na de eerste jaren dat ze waren ingevoerd, werden deze maatregelen geëvalueerd(Zilberman 1995a en b). Huishoudelijk werk bleek de meest voorkomende betaaldeactiviteit te zijn (80 tot 87 % van de uren, afhankelijk van het programma). De activi-teit is in het algemeen regelmatig en van korte duur (vier tot vijf uur op twee dagenper week voor de huishoudelijke activiteiten). De wekelijkse arbeidsduur betaaldmet de ce-s bedraagt ongeveer 4 uur, terwijl dat bijna acht uur is voor de emploisfamiliaux. Die tellen echter meer opvangactiviteiten (kinderen, ouderen, minderva-liden), die ook meer tijd in beslag nemen.

792


De “typewerknemer” van de buurtdienstensector is dus een “huisvrouw met meer-dere werkgevers” die, omdat ze in de richting van het zelfstandigenmodel geduwdwordt, met haar werkgevers (of klanten) eerder een commerciële relatie dan eenwerknemersrelatie aanhoudt. De dienstencheque duwt inderdaad de werkgever-gebruiker in de rol van consument van een dienst, die hij na iedere prestatie al danniet kan vernieuwen (Labruyère, 1996).

De “banen” die aldus gecreëerd worden in de buurtdienstensector, zijn steeds vaker“het resultaat van een samenstelling van tussenkomsten onder verschillende statu-ten: bij de uren als mandataris (17) of betaald met chèques emploi-service, komenvaak opdrachten voor tussenverenigingen of functies als huishoudhulp, maar somsook enkele uren huishoudwerk in het zwart (…). Het is door te jongleren met allevoorstellen die de dienstverleners hen kunnen bieden dat deze werknemers, dievaak alleenstaande zijn of aan het hoofd van een eenoudergezin staan, hun werk-planning aanvullen om een maandinkomen te bekomen dat het welvaartsvaste mini-mumloon benadert*“ (Labruyère, 1996).

De buurtdiensten blijken dus te zijn gestructureerd en voor een deel uit het zwart-werk gehaald; toch blijven ze geïsoleerd tot onzekere werkgelegenheidsvormen.Vanuit dit standpunt lijkt de globalisering van de aanvragen door de dienstenonder-nemingen, zoals ze voorzien is in het Belgische dienstenchequesysteem, een ant-woord te bieden op de lessen van het Franse experiment wat de kwaliteit van degecreëerde banen betreft.

5. CONCLUSIE

De ervaring van de PWA’s toont aan dat er een reële vraag bestaat naar buurtdien-sten die leiden tot de ontwikkeling van economische activiteiten. Deze vraag komtovereen met een werkvolume dat overeenkomt met ongeveer 8.000 voltijdse equi-valenten, maar heeft tot op heden nog niet geleid tot nieuwe arbeidsplaatsen. DePWA’s bieden de werkzoekenden immers slechts een bezigheid, ook al is voor velenonder hen de aanvullende uitkering die ze zo krijgen van levensbelang.

Zonder (tot op heden) te zijn omgeslagen in een wettelijke activiteitsplicht (workfa-re), heeft de maatregel buurtwerken geïnstitutionaliseerd die vaak een materiëleverplichting zijn voor de werkzoekenden. Het aldus ontwikkelde systeem vergrootde afhankelijkheid ten opzichte van werkloosheidsuitkeringen en dompelt de indivi-du’s in werkloosheidsvallen, vermits de uittrede naar klassieke arbeidsvormen finan-cieel weinig rendabel wordt. Door deze activiteiten in te passen in het werkgelegen-heidsbeleid en de activering van de werkloosheid, draagt de overheid bij tot de insti-tutionalisering en de normalisering van een onzekerheidszone in de marges van detewerkstelling en de werkloosheid. Bovendien besteedt zij zo niet de nodige aan-dacht aan de buurtdiensten, waarvan de sociale relevantie is gebleken en waarvan

(17) Voor rekening van een dienstenvereniging.* Vrije vertaling.

793


de ontwikkeling niet verward mag worden met de doelstelling langdurige werklo-zen weer aan het werk te zetten.

Het is dus van belang erop toe te zien dat de vraag naar buurtdiensten gebruiktwordt om echte arbeidsplaatsen en een hoogwaardig dienstenaanbod te scheppen.Deze vraag bestaat alleen voor zover een omvangrijke financiering van deze dien-sten gewaarborgd wordt door de overheid. In het geval van de PWA is het de werk-loosheidsuitkering van de dienstverlener die dienst doet als subsidiëring van het aan-bod.

We hebben aangetoond dat de subsidiëring van de diensten alleen niet volstaat omeen activiteit om te zetten in een arbeidsplaats. De Franse ervaring met de ce-s ver-toont in dit opzicht enkele beperkingen: de werknemers zijn verplicht om een veel-voud aan - onzekere - activiteiten te balanceren, om tot een arbeidsduur te komendie hen in staat stelt een loonniveau te bereiken dat het welvaartsvaste minimum-loon benadert.

Het dienstenchequesysteem, dat momenteel wordt uitgewerkt in België, wil het sol-vabel maken van de vraag naar diensten en het ontwikkelen van arbeidsplaatsen ver-zoenen. Deze doelstellingen impliceren een omvangrijke reglementering vanwegede subsidiërende overheid.

De eis dat de dienstencheques leiden tot stabiele banen (overeenkomst voor onbe-paalde duur, ten minste halftijds) kan veeleisend lijken in een context van toene-mende flexibiliteit van de arbeid. Deze vereiste is echter legitiem wanneer we reke-ning houden met het subsidiëringspercentage van deze arbeidsplaatsen (73 %) en dedoelstelling werkzoekenden aan het werk te zetten, die wordt opgelegd aan een ins-trument dat ondere andere de taak nastreeft hen uit het PWA-systeem te halen.

Een banencreërend beleid toepassen volstaat niet om een structureel aanbod buurt-diensten te ontwikkelen. Voor de overheid is het zaaks de commerciële praktijkenvan de dienstverlenende ondernemingen te reglementeren, maar ook vereisten opte leggen op het vlak van de opleiding van de dienstverleners en kwaliteitscriteria tebepalen voor de diensten, met name via de erkenning.

Zo zal men de voorwaarden voor gebruik van de dienstencheques door de werkne-mers op de voet moeten volgen, maar ook moeten toezien op de gelijke toegang totde geboden diensten. Het is immers niet ondenkbaar dat sterk gesubsidieerde dien-sten, die rechtstreeks verband houden met de sociale behoeften (opvang van oude-ren, mindervaliden, onderhoud van de woonplaats) noch voor wie er het meestenood aan heeft, noch voor de werknemers die ze uitvoeren, financieel toegankelijkzijn.

794


In deze materies volstaat het dus niet een antwoord te bieden op de doelstelling hetwerkgelegenheidspercentage te verhogen, zonder belang te hechten aan de kwali-teit van de tewerkstelling en, in het algemeen, aan de ongelijkheid. De vraag naarbuurtdiensten solvabel maken (dat wil zeggen ze bereikbaar maken voor gezinnenmet onvoldoende inkomen om een beroep te doen op het bestaande - formele ofinformele - aanbod) zal in het bijzonder vergen dat wordt afgestapt van een eenvor-mig tariefbeleid. In dit opzicht kunnen de bemiddelende socialehulpinstellingen(lokale overheden of ziekenfondsen bijvoorbeeld) een belangrijke rol spelen. Doorde prijs van de diensten aan te passen aan het inkomen van de gezinnen, kunnen zijde bestaande diensten beter toegankelijk maken. Deze uitbreiding van het aanbodzou niet alleen doeltreffend beantwoorden aan de behoeften, maar ook meerinvloed kunnen hebben op de werkgelegenheid.

(Vertaling)__________

795


BIBLIOGRAFIE

Alaluf, M., La force des mots in Bodart, M. (dir.) L’activation des allocations socia-les, Brussel, La Charte, pp. 87-92, 1999.

Bodart, M., (dir.), L’activation des allocations sociales, Brussel, La Charte, 147 p.,1999.

Cantillon, B. en Thirion, A., Wegen naar een activerende verzorgingsstaat: tussen-tijdse balans van het PWA-experiment in Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zeker-heid, nr. 2, pp. 317-345, 1998.

Concialdi, P., Un plein emploi au rabais ? in L’économie politique, nr. 8, pp. 45-55,2000.

Confédération des syndicats chrétiens [CSC], Travailleurs bruxellois en Agence loca-le pour l’emploi, Brussel, 30 p., 2000.

Conter, B., La formation professionnelle, une politique active de l’emploi ? in Lespolitiques sociales, nr. 1-2, pp. 99-105, 2000.

Conter, B. en Zachary, M.-D., Les vices cachés de l’Etat social actif in Démocratie,nr. 22, pp. 3-6, 2000.

De Greef, I., De financiële vallen in België. Overzicht van de werkloosheidswetge-ving, van het specifieke institutionele karakter en studies van modelgevallen in Bel-gisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, nr. 2, pp. 265-329, 2000.

Fédération générale du travail de Belgique [FGTB], ale: Première tentative d’évalu-ation depuis la mise en place du nouveau régime, Interrégionale wallonne, maart1996.

Franck, B. en Lemaigre, T., Générations de services en Belgique in Recherches socio-logiques, vol. 31, nr. 2, pp. 121-132, 2000.

IRES, Emploi et chômage. Les politiques belges à l’épreuve des faits, Louvain-la-Neuve, Studiedag van 23 oktober 1996.

Jadoul, B., Le financement des services de proximité par les politiques actives del’emploi. Evaluation du coût pour les pouvoirs publics in Les Cahiers du CERISIS,nr. 13, 218 p., 2000.

Joyeux, C., Masure, L. en Stockman, P., Evaluation d’un système de titres-servicesvisant à promouvoir certains services de proximité, Brussel, Rapport van het Fede-raal Planbureau, 35 p., 2000.

796


Laville, J.-L., La crise de la condition salariale: emploi, activité, nouvelle questionsociale in Boisard, P., Cohen, D., Elbaum, M., Gaullier, X., Laville, J-L., Lichtenber-ger, Y., Méda, D., Mothé, D. en Perret, B., Le travail, quel avenir ?, Paris, Gallimard,pp. 35-81, 1997.

Laville, J.-L., Une troisième voie pour le travail, Paris, Desclée de Brouwer, 217 p.,1999.

Labruyère, C., Professionnaliser les emplois familiaux. Un objectif affirmé mais unprocessus encore à construire in Céreq Bref, nr. 125, 4 p., 1996.

Maruani, M. en Reynaud, E., Sociologie de l’emploi, Paris, La Découverte, 125 p.,1999.

Meulders, D. en Plasman, R., Van het bijzonder tijdelijk kader naar de buurtdiensten:op zoek naar het quaternair in Ontwikkeling van buurtdiensten. Sociaal-economi-sche benadering. Bakens voor een debat, Brussel, Federaal Planbureau, 142 p.,1996.

Federaal Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, Het federale werkgelegenheidsbe-leid. Evaluatierapport 1996 tot 2000, Brussel, 1997 tot 2001.

Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening [rva], Jaarverslag 1995 tot 2001, Brussel, 1996tot 2002.

Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening [rva], De plaatselijke werkgelegenheidsagent-schappen. Beschrijvende analyse 1995-1999, Brussel, 20 p., 1999.

Saintrain, M. en Streel, C., Réflexions sur un dispositif de développement des servi-ces de proximité in Planning paper, nr. 77, Brussel, Federaal Planbureau, 60 p.,1996.

Zachary, M.-D. en Conter, B., Services de proximité et activation du chômage.Réflexion critique à partir du cas des Agences locales pour l’emploi en Belgique etd’expériences similaires in Dervaux, B., Calcoen, F., Greiner, D., Marissal, J.-P. enSailly, J.-C., Intégration européenne et économie sociale, Paris, L’Harmattan, deel 2,pp. 101-116, 2001.

Zachary, M.-D., Pigeolet, S. en Drisse, S., Agences locales: pour l’emploi ?, miméo,Namur, Facultés universitaires, 63 p., 1997.

Zilberman, S., L’évolution des emplois familiaux de 1992 à 1994 in Premières infor-mations, Paris, DARES, nr. 109, 6 p., 17 augustus 1995 (a).

Zilberman, S., Le Chèque-Emploi-Service: un an d’expérimentation in Premièresinformations, Paris, DARES, nr. 502, 6 p., 22 december 1995 (b).

797


INHOUD

BUURTDIENSTEN: DE WERKLOZEN ACTIVEREN OF DE VRAAG ONDER-STEUNEN?

1. INLEIDING 773

2. DE ONTWIKKELING VAN BUURTDIENSTEN EN DE ACTIVERING VAN DE WERKLOOSHEID 774

2.1. DE BELANGEN: TEGEMOETKOMEN AAN MAATSCHAPPELIJKE BEHOEFTEN EN BANEN SCHEPPEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7742.2. DE ACTIVERINGSMIDDELEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 775

3. DE PLAATSELIJKE WERKGELEGENHEIDSAGENTSCHAPPEN IN BELGIE 776

3.1. KENMERKEN VAN HET PROGRAMMA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7763.2. EVALUATIE-ELEMENTEN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 778

4. ANDERE MAATREGELEN TER ACTIVERING VAN EN VOOR DE ONTWIKKELING VAN BUURTDIENSTEN 785

4.1. DOORSTROMINGSPROGRAMMA’S EN DIENSTENBANEN . . . . . . . . . . . . 7854.2. HET ALTERNATIEF VAN DE DIENSTENCHEQUES . . . . . . . . . . . . . . . 7864.3. BALANS VAN HET FRANSE EXPERIMENT MET DE ‘‘CHEQUE EMPLOI-SERVICE ’’ . . . . 791

5. CONCLUSIE 793

BIBLIOGRAFIE 796

798

DE ATYPISCHE SITUATIE VAN DEZELFSTANDIGEN OP HET VLAK VAN DESOCIALE ZEKERHEID: WELKE LESSENKUNNEN WE DAARUIT TREKKEN VOORANDERE GROEPEN ATYPISCHE WERKNEMERS?

DOOR PAUL SCHOUKENS

Professor, doctor, K.U. Leuven

INLEIDING

De Europese arbeidsmarkten zijn al enige tijd onderhevig aan meer flexibiliteit. Omde werkloosheidscijfers te doen dalen, besteden de beleidsmakers heel wat aan-dacht aan de creatie van zogenoemde “atypische arbeid”. Iedereen is het erovereens dat de arbeid flexibeler moet worden opgevat. Het scheppen van banen en aty-pische arbeid vinden we ook centraal terug in het huidige Europese debat oversociale uitsluiting: voor de bestrijding van armoede en andere factoren die leiden totsociale uitsluiting, is de creatie van arbeidsplaatsen een belangrijk instrument. Werkvinden wordt vaak beschouwd als een cruciale bescherming tegen sociale uitslui-ting. Arbeid moet hier in ruime betekenis begrepen worden; het gaat verder dan desituatie waarin een persoon beroepsactiviteiten uitvoert in het typische werkne-merspatroon, d.w.z. de persoon die werkt in een stabiele, ondergeschikte relatiemet een welomschreven werkgever.

Vanaf de jaren ‘70 versterkte de trend om af te stappen van dit typische werknemer-schap en ontstonden arbeidspatronen die als “atypisch” werden omschreven. Erontstond niet alleen meer flexibiliteit in het gebruik van arbeidskrachten, bovendientracht men met een toenemende flexibilisering de kostprijs van de arbeidsfactor tereduceren. Atypische arbeid komt voor in verschillende vormen. Als atypischearbeid beschouwen we, bijvoorbeeld, deeltijdse arbeid, thuiswerk, tijdelijke arbeiden zelfstandige arbeid, maar ook alle bijzondere arbeidstypes waarvoor een specifie-ke socialezekerheidsregeling of een vrijstelling van socialezekerheidsdekking isvoorzien (huishoudelijk personeel, kleinverdieners, enz...)

De opkomst van atypische arbeid leidde tot een problematische toepassing van detraditionele sociale wetgeving. De sociale wetten op arbeidsduur, werkzekerheid,alsook de socialezekerheidsregelgeving, werden immers geleidelijk uitgewerkt voor

799


de typische werknemer. Arbeidsvormen die afwijken van de typische arbeidsver-houding passen met andere woorden niet in het sociale beschermingssysteem; ditlaatste blijkt niet altijd flexibel genoeg te zijn om onmiddellijk alle nieuwe arbeidsty-pes te absorberen. Bijgevolg loopt wie voor een flexibele baan kiest of wie in atypi-sche arbeid gedwongen wordt, het risico zijn socialezekerheidsrechten te verliezen.Dit kan te wijten zijn aan het feit dat de atypische werknemer niet overeenstemtmet het concept van de typische werknemer en bijgevolg buiten het persoonlijketoepassingsgebied van het socialezekerheidsstelsel valt (alzo b.v. de uitsluiting vande groep zelfstandigen uit het socialezekerheidsstelsel dat was opgebouwd voorwerknemers); het verlies van rechten kan echter ook verband houden met het feitdat de manier waarop de arbeid wordt geleverd, niet compatibel is met de technie-ken die zijn gebruikt om de sociale bescherming te organiseren (alzo b.v. de onre-gelmatige arbeidsperiodes van de tijdelijke werknemer die niet in aanmerking kun-nen genomen worden voor het volbrengen van de minimum verzekeringsperiode).Afhankelijk van de soort atypische arbeid, gaat de problematische toepassing van desocialezekerheidswetgeving verschillende richtingen uit. Het maakt de discussieover hoe de sociale zekerheid zou moeten omgaan met atypische en/of marginalearbeid, er alvast niet gemakkelijker op.

Er werd al meer dan één typologie uitgewerkt om het fenomeen van de atypischeen marginale arbeid enigszins te systematiseren. Over het algemeen gaat het, zoalshet concept al aangeeft, om alle vormen van arbeid die niet op een typische manierworden uitgeoefend. Typisch is de zogenoemde werknemer, die in een onderge-schikte relatie ten opzichte van de werkgever een bepaald aantal arbeidsactiviteitenuitvoert (die traditioneel gemeten worden in aantal werkuren). Een interessantetypologie komt van Greiner: in zijn visie kan typische arbeid beschreven wordenmet behulp van drie kenmerken: een ondergeschikte, langdurige, voltijdse arbeids-verhouding. Ze past binnen een hiërarchische structuur met slechts één werkgever(ondergeschikte relatie), ze is langdurig (de volgehouden arbeidsverhouding maaktpromotie binnen het bedrijf mogelijk), en ze is ondeelbaar (voltijdse arbeid vormthet hoofdinkomen van de werknemer) (1). Atypische arbeid is arbeid die afwijktvan een van deze kenmerken. De vele vormen van atypische arbeid kunnen wordengebundeld in de volgende groepen: zelfstandige arbeid (wat niet-ondergeschiktearbeid is), deeltijdse arbeid (wat geen voltijdse arbeid is) en arbeid voor bepaaldeduur (die niet stabiel is). Deze categorisering is zeker vatbaar voor kritiek. Er zijn talvan mensen die vragen stellen bij het klasseren van zelfstandigen als atypische werk-nemers, niet het minst ik zelf. Zijn zij niet erg typisch in hun arbeid, door beroeps-activiteiten uit te oefenen op een zelfstandige manier? We moeten echter erkennendat, met betrekking tot de sociale zekerheid, de categorie van de zelfstandigengemeenzaam omschreven wordt als diegenen die beroepsactief zijn, maar

(1) Zie D. Greiner, “Atypical work in the European Union”, in D. Pieters (ed.), Changing work pat-terns and social security, Londen-The Hague-Boston, Kluwer Law International, 2000, (45), 46.

800

DE ATYPISCHE SITUATIE VAN DE ZELFSTANDIGEN OP HET VLAK VAN SOCIALE ZEKERHEID ...

niet beschouwd kunnen worden als een (typische) werknemer (2). Het zou niet deeerste maal zijn dat we in Europese kringen horen dat zelfstandigen in feite “demeest extreme soort atypische werknemers” zijn (3).

In plaats van de atypische aard van zelfstandige arbeid voor socialezekerheidsdoel-einden aan te vechten, zouden we kunnen uitzoeken voor welke uitdagingen de uit-bouw van een eigen sociale bescherming voor zelfstandigen ons socialezekerheids-denken heeft geplaatst. Enkele tientallen jaren geleden was de groep van de zelfstan-digen mogelijk een van de eerste groepen atypische werknemers die de bestaandesocialezekerheidsstelsels voor concrete moeilijkheden stelde. Die waren immers (enzijn in grote mate nog steeds) sterk gericht op de typische werknemer. Toen het inde jaren ‘60 en ‘70 aanvaardbaar begon te worden dat het ondernemersrisicogecombineerd kon worden met de solidariteitsidee van de sociale zekerheid, ont-stond de enorme opdracht om een sociale bescherming te ontwerpen die eigen wasaan de “atypische” zelfstandige. Sommige elementen van deze conflictueuze benade-ring van sociale bescherming voor zelfstandigen vinden we ook nu nog terug in devraag of ondernemers al dan niet gedekt moeten worden tegen het risico van werk-loosheid. Maken de negatieve wending van de economische conjunctuur en het fail-lissement van een bedrijf niet deel uit van het ondernemersrisico? Toch voorzietiedere EU-lidstaat in een of andere vorm van sociale bescherming voor de groep zelf-standigen (4); sommige landen slagen er zelfs in een heuse werkloosheidsverzeke-ring voor zelfstandigen te ontwikkelen. Ook de kandidaat-EU-lidstaten - vooral delanden in Centraal- en Oost-Europa, vermits zij voor het eerst geconfronteerd wor-den met de nieuwe ondernemers - worstelen nu met de vraag hoe een sociale zeker-heid te ontwikkelen die past bij de ‘‘atypische’’ eigenheid van zelfstandige arbeid.Zoals verder nog zal blijken, gaat deze oefening verder dan een loutere toepassingvan de bestaande socialezekerheidsregelingen op de zelfstandigen.

(2) Zie over dit onderwerp: P. Schoukens, “The definition of self-employment from a comparativeand European perspective”, in International Social Security Association and National Sickness Insu-rance Fund for Self-Employed Persons (eds.), Social protection and the development of self-employ-ment in non-agricultural occupations, Genève, ISSA, 1998, pp. 103-114 en P. Schoukens, “Compa-rison of the social security law for self-employed persons in the member states of the EuropeanUnion’’, in D. Pieters, Changing work patterns and social security, Londen-Den Haag-Boston, Klu-wer Law International, 2000, (63), pp.63-65.(3) Zoals bijvoorbeeld het geval was op de Workshop on European social security and self-employed,die plaatsvond in Firenze (oktober 1993). Zie ook: D. Pieters en P. Schoukens, “The European Com-munity and the social security of self-employed”, in P. Schoukens (ed.), Social protection of the self-employed in the European Union, Deventer-Boston, Kluwer Law and Taxation Publishers, 1994, pp.27-41.(4) Voor een overzicht en vergelijkende analyse zie mijn doctoraatsthesis: P. Schoukens, De socialezekerheid van de zelfstandige en het Europese Gemeenschapsrecht: de impact van het vrije ver-keer van zelfstandigen, Leuven, Acco, 2000, pp. 37-297 en “Comparison of the social security lawfor self-employed persons in the member states of the European Union’’, in D. Pieters, Changingwork patterns and social security, Londen-Den Haag-Boston, Kluwer Law International, 2000, pp.63-98.

801


Binnen het kader van dit artikel kijken we in een eerste hoofdstuk naar de proble-men waarmee de staten geconfronteerd worden wanneer zij de “socialezekerheids-regelingen voor typische werknemers” toepassen op de atypische groep van de zelf-standigen. Hierbij gaan we na voor welke uitdagingen staten geplaatst worden wan-neer ze de traditionele socialezekerheidsbescherming van de werknemer herdenkenom tegemoet te komen aan de specifieke werkomstandigheden van de zelfstandigeondernemer. Op basis van deze bevindingen zal in een tweede hoofdstuk een theo-retisch kader geschetst worden dat de krachtlijnen uiteenzet waarmee rekeningdient gehouden te worden wanneer we atypische vormen van arbeid integreren inonze socialezekerheidsstelsels. Na het onderwerp hoe we atypische werknemershet best kunnen opnemen in onze bestaande socialezekerheidsregelingen behan-deld te hebben, snijden we in een derde hoofdstuk de vraag aan of het wel noodza-kelijk is om in sociale zekerheid te voorzien voor atypische werknemers. Meerbepaald zal worden nagegaan in welke mate de Europese Unie de lidstaten aan-spoort tot het nemen van de nodige maatregelen opdat atypische werknemers nietzouden worden uitgesloten van enige sociale bescherming.

1. ZELFSTANDIGEN ALS ATYPISCHE WERKNEMERS EN DE GEVOLGEN VOOR DESOCIALE ZEKERHEID

Terwijl in de jaren ‘60 en ‘70 een hevig debat woedde rond de vraag of zelfstandigeondernemers gedekt moesten worden tegen sociale risico’s, kunnen we nu zien datalle lidstaten van de Europese Unie (5), en zelfs de Centraal- en Oost-Europese kan-didaat-lidstaten (6), een vorm van sociale bescherming hebben ingevoerd voor dezecategorie van beroepsactieve personen. De sociale zekerheid is beslist niet hetexclusieve domein van de typische werknemers. In de loop der jaren en decenniawerd het algemeen aanvaard dat de zelfstandige ondernemer eveneens gedekt moetworden tegen de traditionele sociale risico’s. De integratie van zelfstandigen in desocialezekerheidsstelsels bleek niet alleen om sociale redenen noodzakelijk, maarook financiële bekommernissen speelden een rol. In Ierland werd de beslissing omde zelfstandigen op te nemen in de (sociale) verzekering voor ouderdoms- en over-levingspensioenen, deels genomen om deze beroepsgroep financieel medeverant-woordelijk te maken. Blijkbaar kwam een groot aantal zelfstandigen en hun overle-vende echtgenoten, respectievelijk na hun pensionering of het overlijden van dezelfstandige, terecht in het universele socialebijstandspensioen; dat stelsel wordtbetaald vanuit de algemene begroting. Gezien de - relatief gesproken - lageopbrengst van de door hen betaalde inkomstenbelasting, droegen de zelfstandigenklaarblijkelijk niet veel bij tot de algemene begroting. Door het pensioen van desociale verzekering uit te breiden tot de zelfstandigen, en door hen bijdragen telaten betalen voor het verzekeringspensioen, werden de zelfstandigen verplichtmeer bij te dragen voor hun uiteindelijke pensioenrechten.

(5) Voor een overzicht van de systemen en een vergelijkende analyse, zie de bovenvermelde docto-raatsthesis van de auteur.(6) Zie P. Schoukens, The social security systems for self-employed people in the applicant EU coun-tries of Central and Eastern Europa, Antwerpen-Oxford-New York, Intersentia, 2002, 239p.

802


Dit is niet de aangewezen plaats om te ver uit te weiden over de verschillende socia-lezekerheidsstelsels die Europa rijk is. Het volstaat hier te vermelden dat we, globaalgenomen, een onderscheid kunnen maken tussen algemene of universele stelselswaarin de groep van de zelfstandigen werd opgenomen, algemene stelsels voor dezelfstandigen en categoriale stelsels voor zelfstandigengroepen. In een universeel ofalgemeen socialezekerheidsstelsel, wordt de sociale basisbescherming georgani-seerd in een zelfde systeem voor alle beroepsactieve bevolkingsgroepen, of zelfsvoor de gehele bevolking. Voorbeelden zijn Denemarken, Finland, Zweden, Groot-Brittannië, Ierland, Nederland, Luxemburg, Portugal, de Republiek Tsjechië, deRepubliek Slovakije, Hongarije, Letland, Litouwen, Estland, Roemenië, Bulgarije, Slo-venië en Polen. Het algemene systeem maakt geen structureel of organisatorischonderscheid tussen de verschillende beroepsgroepen of bevolkingsgroepen. Hetsysteem biedt, ongeacht de verzekerde groep, een gelijke (basis-) dekking, een zelf-de administratieve structuur en een uniforme financiële regeling. In een algemeenstelsel voor de zelfstandigen worden alle beroepscategorieën onder de zelfstandigensamengebracht in een socialezekerheidsstelsel. Het stelsel heeft een eigen adminis-tratieve structuur met een bestuursraad die bestaat uit vertegenwoordigers van dezelfstandigenorganisaties en van de regering. Het systeem int en beheert zelf definanciële middelen. Wat de socialezekerheidsdekking en de financiering betreft,deelt het stelsel de zelfstandigen niet in verschillende beroepsgroepen in. Een der-gelijk systeem treffen we aan in België. Categoriale systemen voor de zelfstandigenzijn specifieke regelingen voor verschillende beroepscategorieën onder de zelfstan-digen. Voorbeelden van dergelijke stelsels vinden we in Duitsland (landbouwers,vrije beroepen, kunstenaars en schrijvers), Frankrijk (ambachtslui, handel en indus-trie, advocaten en andere vrije beroepen, landbouwers), Italië (handelaars,ambachtslui, landbouwers en vrije beroepen), Oostenrijk (handelaars, vrije beroe-pen, notarissen, landbouwers, resterende zelfstandigen), Spanje (zelfstandigen, zee-lui, landbouwers), Griekenland (de voornaamste: handelaars, ambachtslui, advoca-ten, ingenieurs, landbouwers,…), Polen (landbouwers) en Roemenië (advocaten).De stelsels zijn dus gestructureerd rond de beroepsgroepen.

De categorisering van de opname in algemene/universele systemen, algemene syste-men voor zelfstandigen en categoriale systemen, moet enigszins gerelativeerd wor-den wanneer we kijken naar de sociale bescherming die de respectievelijke stelselsverschaffen. Het bestaan van afzonderlijke categoriale stelsels voor groepen van zelf-standigen, sluit niet uit dat men tot een algemener stelsel behoort voor bepaaldesocialezekerheidsuitkeringen. Italië heeft bijvoorbeeld bepaalde categorieën zelf-standigen (voornamelijk de landbouwers, handelaars en ambachtslui) verzekerdonder het algemene werknemersstelsel, hoewel aparte administratieve beheersorga-nen werden behouden binnen de uitvoeringsinstelling INPS (Istituto Nazionaledella Previdenza Soziale). Zelfstandigen in België zijn ondergebracht in het werk-nemersstelsel voor hun gezondheidszorg (grote gezondheidsrisico’s en arbeidsonge-schiktheid). Daarnaast moeten we er rekening mee houden dat categoriale stelselsvoor zelfstandigen op het vlak van inhoud vaak evolueren naar de algemenere stel-

803


sels (voor werknemers). In Griekenland, bijvoorbeeld, dient de pensioenregelingvan het werknemersstelsel (IKA; Idryma Koinonikon Asfaliseon) als model voor dehervorming van de verschillende categoriale zelfstandigenstelsels.

Anderzijds zullen de algemene socialezekerheidsstelsels moeten voorzien in specialeregels voor de groep van de zelfstandigen. Deze aanpassingen vinden we meestalterug voor de inkomensvervangende uitkeringen op korte termijn (in het bijzonderbij ziekte en werkloosheid) en in de financieringsregelingen. Soms kan deze ontwik-keling zo ver gaan dat de specifieke behandeling van de zelfstandigen duidelijker isin het algemene socialezekerheidsstelsel dan in een categoriaal stelsel dat quainhoud evolueert naar het algemene werknemersstelsel. In dat opzicht kunnen wevaststellen dat de inhoud van de Griekse en Franse categoriale pensioenstelsels naarhet werknemersstelsel toe groeien. Zelfstandigen in Groot-Brittannië krijgen daaren-tegen enkel een basisuitkering in geval van arbeidsongeschiktheid, hoewel ze tothetzelfde stelsel behoren als de werknemers.

Wat de socialezekerheidsdekking betreft, vertonen de systemen aanzienlijke ver-schillen. In het beste geval kunnen we zeggen dat alle zelfstandigen van de Europe-se Unie op een of andere manier toegang hebben tot een vorm van sociale bescher-ming. Het type bescherming verschilt echter sterk; bovendien zijn veel stelselsenkel van toepassing op vrijwillige basis. De vergelijking (7) van de wettelijke stel-sels heeft aangetoond dat een aantal lidstaten geen of slechts een minimale bescher-ming voor hun zelfstandige burgers waarborgen. Zo zijn niet alle zelfstandige Duit-sers verplicht verzekerd. Als de zelfstandige niet behoort tot een van de ingerichtecategoriale stelsels, is hij alleen sociaal gedekt voor gezinslast. Voor alle resterenderisico’s moet hij zich wenden tot een vrijwillige pensioenverzekering (die ouder-dom, overlijden en invaliditeit dekt) en ziekteverzekering (die gezondheidszorg,ziekte en moederschap dekt); die laatste is alleen voorhanden als een voortgezettewerknemersverzekering. Ook vallen zelfstandigen met een laag inkomen vaak uit deboot. Groot-Brittannië, bijvoorbeeld, legt de zelfstandigen minimuminkomensdrem-pels op om zich te kunnen aansluiten bij de sociale zekerheid. Als dergelijke drem-pels eerder aan de hoge kant liggen, lopen veel zelfstandigen (8) het risico geenenkele vorm van sociale bescherming te genieten. In dat geval kan men in Groot-Brittannië nog op vrijwillige basis aansluiten bij het stelsel, maar uit de realiteit blijktdat zelfstandigen dit zeer zelden doen.

Dergelijke situaties steken scherp af tegen de sociale bescherming die voor zelfstan-digen gewaarborgd is in, bijvoorbeeld, de Scandinavische landen, veel van de Cen-traal- en Oost-Europese landen, Luxemburg, Spanje en Portugal; in die laatste twee

(7) Zie de doctoraatsthesis van de auteur en het uitgevoerde onderzoek naar de stelsels in Centraal-en Oost-Europa, zoals hoger vermeld.(8) Ooit geraamd op een vierde van de volledige zelfstandige bevolking: J. Brown, A policy vacuum:social security for the self-employed, Joseph Rowntree Foundation, York, 1992, pp. 12-15 en p. 68.

804


landen als de zelfstandigen zich ten minste verzekeren voor het volledige risicopak-ket. Zelfstandigen genieten hier een sociale zekerheidsdekking die qua inhoud zeernauw aansluit bij die van de werknemers. De andere landen liggen ergens tussenbeide extremen in: er wordt een vorm van sociale bescherming geboden voor som-mige, maar niet alle risico’s. Zo hebben alle landen problemen met de dekking vankortstondige arbeidsongeschiktheid en werkloosheid voor de zelfstandigen. Voordeze risico’s is er zelden een regeling van kracht die verband houdt met het vroegerverdiende inkomen. Gebruikelijker zijn lange wachttijden, vaste uitkeringen en eenonbuigzame raming van de mate van arbeidsongeschiktheid of tijdelijke werkloos-heid. Structureel gesproken gaat de sociale zekerheidsdekking van de zelfstandigenin Europa dus van een volledige sociale bescherming tot een beperkte basisdekkingof helemaal geen bescherming.

Op zich heeft het type socialezekerheidsstelsel dat van kracht is, geen invloed ophet niveau van de gewaarborgde bescherming. De algemene stelsels in Groot-Brit-tannië en Nederland bieden bijvoorbeeld alleen een basisdekking. De beroepsrege-lingen zijn echter voor het merendeel enkel van toepassing op de werknemers. DeScandinavische landen stellen deze regelingen daarentegen wel open voor zelfstan-digen (met inbegrip van de regelingen voor werkloosheid en kortstondige arbeids-ongeschiktheid), zij het op een aangepaste manier. Tot slot is het ook mogelijk dateen professioneel systeem een gelijkwaardige sociale bescherming biedt aan werk-nemers en zelfstandigen (bijvoorbeeld: Luxemburg, Hongarije, de Republiek Tsje-chië, de Republiek Slowakije, Slovenië, Litouwen en tot op zekere hoogte Portugalen Spanje).

Wat leren we hieruit? Welk systeem er ook van kracht is, zelfstandigen moeten opeen specifieke manier behandeld worden. In wezen komt het probleem neer op hetgebrek aan een ‘werkgever-werknemer’ relatie. Zelfstandigen bevinden zich, in ver-gelijking met werknemers, in een specifieke, “atypische” situatie: de hiërarchischerelatie tussen werkgever en werknemer ontbreekt; bovendien wordt het inkomenverdiend op een flexibelere manier, vermits er geen vast loon is. Alle stelsels in desociale zekerheid die op deze elementen gebaseerd zijn, veroorzaken problemenwanneer ze zonder verdere overdenking worden toegepast op zelfstandigen. Daar-om zijn er voldoende factoren om de uiteindelijke sociale bescherming voor de zelf-standigen te onderscheiden van die voor de werknemers. Die vinden we vooralterug in de financiering van het stelsel, de beoordeling van (tijdelijke) werkloosheid,tijdelijke arbeidsongeschiktheid, gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid en gedeeltelij-ke pensionering. De belangrijkste knelpunten waar de staten mee worstelen bij hetorganiseren van een sociale bescherming voor de zelfstandigen, zijn:

De moeilijkheid om het echte inkomensverlies te ramen in geval van een tijdelijkewerkonderbreking. Het is vaak onmogelijk precies na te gaan welk inkomensverliesde zelfstandige heeft geleden;

805


De moeilijkheid om het inkomensverlies toe te schrijven aan het sociale risico inkwestie. In geval van tijdelijke arbeidsongeschiktheid, is het bijvoorbeeld moeilijk tecontroleren in welke mate het inkomensverlies moet worden toegeschreven aan dearbeidsongeschiktheid en niet aan andere, externe factoren (de economische con-junctuur);

De moeilijkheid het inkomen van de zelfstandige precies te kennen; de zelfstandi-gen geven zelf hun inkomen aan. In situaties waar de klanten van de zelfstandigezogenoemde eindafnemers zijn, bestaat er een tendens om een te laag inkomen aante geven. Ook de slechte werking van een belastingsysteem heeft gevolgen voor definanciering van het socialezekerheidsstelsel;

De moeilijkheid te bepalen in welke mate een bewuste keuze aan de oorsprongligt van het sociale risico. Met zelfstandigen is het niet altijd gemakkelijk te controle-ren of zij hun ziekte of werkloosheid al dan niet zelf hebben “georganiseerd”.

Niettemin kunnen we zien dat staten de individualiteit van de zelfstandigen creatiefkunnen gebruiken. In plaats van de werknemersstelsels gewoon toe te passen op dezelfstandigen, gaan ze uit van de specifieke (of atypische) positie van de zelfstandigebij het ontwerpen van de sociale bescherming voor deze groep. Wanneer het bij-voorbeeld moeilijk is om het exacte inkomensverlies te ramen voor zelfstandigen ingeval van tijdelijke arbeidsongeschiktheid, waarom dan niet meer aandacht beste-den aan het verlies van arbeidspotentieel in deze situatie? In plaats van een inko-mensvervangende uitkering toe te kennen, kan het zinvoller zijn een vervangendewerkkracht te verstrekken die het verlies aan arbeidspotentieel compenseert. Ingeval van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid of pensionering, blijkt de mogelijkvan gradering van de inkomenscompensatie beperkter in vergelijking met de werk-nemers. Derhalve zou een minder gediversifieerde gedeeltelijke pensionering ofinvaliditeitspensioen moeten worden uitgetekend voor de zelfstandige. Of waaromzouden we niet beginnen met het toekennen van een overgangslening aan zelfstan-digen die worden geconfronteerd met tijdelijke economische of financiële moeilijk-heden, in plaats van werkloosheidsuitkeringen uit te betalen? Met betrekking totwerkloosheid kunnen we zien dat sommige staten geen problemen hebben met hetontwikkelen van heuse werkloosheidsverzekeringen voor zelfstandigen. De klem-toon verschuift naar werkloosheidsstelsels die niet zozeer gestructureerd zijn rondhet onvrijwillige karakter van de werkloosheidssituatie, maar mikken op een inko-mensvervanging voor al wie zijn beroepsactiviteiten definitief heeft stopgezet. Wan-neer we de werkloosheid op die manier bekijken, wordt het minder controversieelom uitkeringen toe te kennen voor zelfstandigen die hun bedrijfsactiviteiten volle-dig hebben stopgezet. Ook voor de financiering stellen we vast dat het mogelijk isde inkomensaangifte creatiever in te richten. Het is niet omdat het moeilijk is om tewerken met gegevens over het belastbare inkomen, dat het onmogelijk is een finan-cieringsmechanisme te ontwikkelen voor de socialezekerheidsstelsels van de zelf-standigen. Zo wordt vaak gebruik gemaakt van vaste maar vergelijkbare inkomens(vb.: het gemiddelde inkomen van de beroepssector in kwestie, soms met de moge-

806


lijkheid een hoger of lager inkomen aan te tonen), van een keuze uit verschillendeinkomensschalen (met gevolgen voor het bedrag van de uiteindelijke uitkering) ofvan vaste parameters die het inkomen aangeven (vb. het aantal klanten, het aantallopende zaken, het aantal hotelbedden, enz...).

Al deze voorbeelden tonen duidelijk aan dat het niet de specificiteit of het atypischekarakter van de zelfstandige arbeid is die een minder goed ontwikkelde socialebescherming met zich meebrengen. Het heeft meer te maken met de moeilijke men-tale sprong om socialezekerheidsstelsels die in hoofdzaak werden opgebouwd voorwerknemers, aan te passen aan de behoeften van de zelfstandigen. Uiteindelijk isalles terug te brengen tot het gevolgde beleid. De creativiteit, vindingrijkheid enbereidheid om een volwaardige sociale bescherming voor de zelfstandigen op te zet-ten, zijn niet in alle staten voorhanden. We moeten een eind maken aan het gebruikde bestaande sociale beschermingsstelsels voor typische werknemers zonder nodigeaanpassingen toe te passen op atypische werknemers. Als we deze modus operandihanteren, komen we nogal vanzelfsprekend tot de conclusie dat een socialebescherming voor de atypische werknemers moeilijk, zo niet onmogelijk te organi-seren is.

Tot op zekere hoogte is dit de situatie die we tegenkomen in sommige Centraal- enOost-Europese landen. De eerste reactie op de confrontatie met de oprukkendegroep van de zelfstandigen, was deze groep te integreren in de bestaande werkne-mersstelsels. Er bleek echter al snel dat, door het gebrek aan specifieke toepassings-regels, sommige regelingen problemen opleverden wanneer ze werden toegepastop zelfstandigen. Als reactie daarop overwegen sommige staten helaas de zelfstandi-gen uit te sluiten van de regelingen in kwestie. Door de opname van de zelfstandi-gen in de pensioenregeling in Litouwen, bijvoorbeeld, werden zij “per ongeluk” ookgedekt tegen werkloosheid, vermits de verzekeringsgegevens voor beide risico’s aanelkaar gekoppeld zijn. In plaats van de werkloosheidsregeling te hertekenen opdathet beter zou passen bij de specifieke situatie van de zelfstandigen, bestaan er plan-nen om de zelfstandigen expliciet uit te sluiten van de werkloosheidsdekking. InLetland bestaan concrete plannen om een ouderschapsuitkering in te voeren voorverzekerden die thuisblijven om de kinderen groot te brengen. Op dit ogenblik isnog steeds niet duidelijk of de zelfstandigen deze uitkering eveneens zullen genie-ten, daar voor deze groep nog geen specifieke toepassingsregels werden opgesteld.We kunnen nog andere voorbeelden geven, in het bijzonder met betrekking totgedeeltelijke invaliditeit en gedeeltelijke pensionering of met de regels die vankracht zijn wanneer een pensioen gecombineerd wordt met inkomsten uit beroeps-activiteiten. Hoewel de bedoeling oorspronkelijk goed was (men probeert de zelf-standigen te voorzien van een volledige sociale dekking), is het resultaat minderambitieus (men maakt een einde aan de sociale bescherming wanneer blijkt dat deregeling niet functioneert voor de zelfstandige). Dit toont andermaal aan datbestaande werknemersregelingen gewoon toepassen zonder rekening te houdenmet de specifieke aard van de atypische beroepsgroep, niet de juiste benadering is.

807


Het uitgangspunt moet mijn inziens precies het tegenovergestelde zijn. In plaats vanuit te gaan van een beroepsgroep die we als “typisch” beschouwen, zouden wemoeten uitgaan van het neutrale karakter van de sociale zekerheid ten opzichte vande beroepsstatus van een persoon. Is het uitgangspunt van de sociale zekerheid nietidentiek voor alle beroepsactiviteiten: wanneer zich een risico voordoet, proberenwe het geleden inkomensverlies op te vangen of de gemaakte kosten te compense-ren? Dat dit alles om verschillende verwezenlijkingen kan vragen, afhankelijk van despecifieke situaties van de beroepsgroepen, verandert niets aan dit uitgangspunt.Alleen op die manier kunnen de staten de moeizame toepassing van de socialezekerheid van typische werknemers op de atypische zelfstandigen omzeilen. Ermoet rekening gehouden worden met de specifieke situatie van de beroepsgroep inkwestie om de bestaande basisprincipes van de sociale zekerheid zo goed mogelijkaan te passen.

2. NEUTRALE BASISREGELS EN BEROEPSGEBONDEN TOEPASSINGSREGELS

Mijn inziens moet er een onderscheid gemaakt worden tussen de basisprincipes vande sociale zekerheid, die neutraal zijn ten opzichte van de beroepsstatus, en hunimplementering, die zo veel mogelijk aangepast moet worden aan de beroepsstatus.Om dit onderscheid te maken, keren we kort terug naar de zelfstandigen. De indivi-dualiteit van de zelfstandigen brengt mee dat een aantal socialezekerheidsregelingenmoeilijk toe te passen zijn. Dat is vooral zo voor inkomensvervangende regelingenop korte termijn, aangezien veel van de toekenningsvoorwaarden verwijzen naar detewerkstellingsrelatie tussen werknemer en werkgever (ontslag, loon...).

Niettemin kunnen regelingen voor tijdelijke arbeidsongeschiktheid of werkloosheidgeorganiseerd worden voor de zelfstandigen mits de nodige aanpassingen wordenaangebracht. In principe heeft de sociale zekerheid een karakter dat neutraal is tenopzichte van de beroepsstatus. Dit kan zo zijn omdat het risico op zich niet gekop-peld is aan de uitoefening van een beroep (alzo b.v. in het geval van de kostencom-penserende regelingen voor gezondheidszorg en gezinslast), maar ook omdat deregelingen die het risico van een inkomensverlies beogen te compenseren, in princi-pe kunnen toegepast worden op alle beroepsgroepen.

Daarentegen zal de implementering van de regelingen in de praktijk vaak gekoppeldzijn aan de beroepsstatus: dat wil zeggen, aangepast aan de specifieke situatie vande beroepsgroep. Om de toepassing van de basisregel met een minimum aan succeste volbrengen, is het zelfs raadzaam zo veel mogelijk rekening te houden met despecifieke kenmerken van de beroepsgroep. In dat opzicht zullen de implemente-ringsvoorwaarden voor werknemers in hoofdzaak opgebouwd zijn rond de tewerk-stellingsrelatie met de werkgever. Voor de zelfstandigen zal hun onafhankelijke posi-tie in aanmerking genomen moeten worden.

808


We moeten dus een onderscheid maken tussen het uitgangspunt van de socialezekerheid en de implementering ervan. Het eerste is neutraal ten opzichte van deberoepsstatus, de tweede kan best verwezenlijkt worden in verhouding tot deberoepsstatus. De implementering gekoppeld aan de beroepsstatus heeft niet alleengevolgen voor het traditionele onderscheid tussen werknemers en zelfstandigen. Zokunnen zich geleidelijk nieuwe beroepscategorieën ontwikkelen, die niet actief zijnin een ondergeschikte relatie, noch in een volledig onafhankelijke verhouding (dezogenoemde parasubordinati). Heel wat landen hebben het inderdaad moeilijkmet de kwalificatie van groepen als kunstenaars, thuiswerkers, telewerkers, verte-genwoordigers, meewerkende partners en managersaandeelhouders, franchisehou-ders enz... op het vlak van de wetgeving inzake sociale zekerheid. Er zijn vaak aan-zienlijke verschillen tussen de staten te bemerken in de toewijzing van het socialeze-kerheidsstatuut voor deze beroepsgroepen. We zouden immers evenzeer kunnenopperen dat kunstenaars, vertegenwoordigers, enz..., die bij wet worden onderge-bracht in het werknemersstelsel, beschouwd moeten worden als pseudo-werkne-mers of als atypische werknemers wanneer uit de praktijk blijkt dat iedere vorm vanondergeschiktheid ten opzichte van hun werkgever ontbreekt. Het mag geen verras-sing zijn dat heel wat staten problemen hebben met deze werknemers wanneer zebij wet zijn opgenomen in het traditionele werknemersstelsel zonder dat de nodigeaanpassingen werden doorgevoerd (vb.: de huidige problemen met de Belgischekunstenaars, de problemen in Oostenrijk met de beroepsactieve personen die nochwerknemer zijn, noch behoren tot de traditionele categorieën zelfstandigen, enz...).

Ook voor hen zal het belangrijk zijn te analyseren hoe de traditionele sociale risico’saangepast moeten worden aan hun specifieke arbeidssituatie. Wanneer de nadrukmeer op dat laatste aspect gelegd wordt, is het niet meer zo belangrijk te weten ofze typische werknemers zijn, of eerder een zelfstandige of een ander type werken-de. Een en ander opent ook de nodige perspectieven voor de bijzonder atypischewerknemer, die onbezoldigde arbeid uitvoert. (b.v. personen die het huishoudenverzorgen of op onbezoldigde wijze zorg verstrekken aan familieleden). Ook voorhen kunnen we onderzoeken hoe de toepassing van de basisregels van de socialezekerheid moet worden aangepakt om zo goed mogelijk aan te sluiten bij hun speci-fieke situatie (d.w.z. het onbezoldigde, en zodoende het niet-economische karaktervan hun arbeid).

In wezen gaat het dus om het herbekijken van onze sociale zekerheid. We mogenniet uitgaan van de bestaande stelsels voor de typische werknemers (voltijdse werk-nemers), die historisch zeer vaak vanuit deze beroepscategorie gegroeid zijn, maarmoeten meer nadruk leggen op de doelstelling die de sociale zekerheid uiteindelijknastreeft: de mensen geïntegreerd houden in de maatschappij wanneer zich eensociaal risico voordoet. Dit kan onder andere gebeuren door inkomensvervanging,dienstverlening en/of kostencompensatie. Eerst moeten we kijken wat de basisbe-doeling is wanneer we bepaalde risico’s of situaties aanpakken; in een tweede fasemoeten we nadenken over hoe dit geïmplementeerd kan worden voor de gegevenberoepscategorieën van personen.

809


Tot nu toe hebben we vooral gekeken naar arbeid die wordt omschreven als “aty-pisch” omdat hij wordt uitgevoerd op een onafhankelijke manier. We legden onsvooral toe op beroepscategorieën. In Greiner’s typologie, die wordt gebruikt omatypische arbeid te omschrijven, waren ook andere vormen present, in verband methet niet-voltijdse karakter van arbeid (“deeltijdse arbeid” en de “tijdelijke arbeid”).Hoewel de nadruk hier meer ligt op verschillende types of manieren waarop arbeidwordt verricht, ben ik van mening dat het onderscheid tussen neutrale principes enberoepsgebonden toepassingsregels ook hier een meerwaarde kan hebben. Metbetrekking tot deeltijdse werknemers en werknemers voor bepaalde duur, bijvoor-beeld, doen zich problemen voor ingevolge de onbuigzame voorwaarden voor hetopenen van socialezekerheidsrechten. Wanneer welomschreven wachttijdengebruikt worden of wanneer een bepaalde, ononderbroken hoeveelheid (dagen,uren, maanden) arbeid moet worden verricht om rechten te openen, mag het nietverrassen dat deeltijdse werknemers of werknemers met een arbeidsovereenkomstvoor bepaalde duur, buiten elke vorm van sociale zekerheid vallen. Als dergelijkevoorwaarden betrekking hebben op het persoonlijke toepassingsgebied, kan dit eenongewenst gevolg hebben daar atypische werknemers goedkope arbeidskrachtenworden voor de werkgever. Er kunnen verschillende redenen zijn voor het instellenvan wachttijden of minimale verzekeringssvoorwaarden die gekoppeld zijn aanwelomschreven arbeidsprestaties. Zo ondervinden administraties moeilijkheden methet bijhouden van gefragmenteerde verzekeringsperiodes. Zeker op het vlak vanpensioenen wordt de administratieve last van het bijhouden van onregelmatige ver-zekeringsdossiers soms ingeroepen als rechtvaardiging voor het niet in aanmerkingnemen van arbeid voor bepaalde duur of van een onregelmatig type. De aanpassingaan de specifieke situatie van de atypische werknemer ligt hier in de verdere ont-wikkeling van de administratieve procedures ter verwerking van de verzekeringsge-gevens. Zo moet toegegeven worden dat de huidige informatiseringtechnologie denodige mogelijkheden biedt om de bestaande administratieve dossiers nauwkeurigeraf te stemmen op de noden van de atypische arbeider. Voor de pensioenberekeninggaat de administratie nog te vaak uit van professioneel inkomen dat kadert binneneen vast werkpatroon. Om de atypische werknemer tegemoet te komen zal men elkinkomen moeten in rekening gaan brengen, ook wanneer dit op onregelmatige tijd-stippen werd verdiend. Een en ander kan met zich meebrengen dat gegevens overhet ontvangen inkomen en/of de betaalde bijdrage over een langere periode (in hetuiterste geval over een heel leven) zullen moeten geregistreerd worden. Een derge-lijke werkwijze zal alvast meer de nadruk gaan leggen op het gemiddelde inkomendat werd verdiend over een vastgestelde tijdspanne dan op de hoeveelheid arbeiddie werd verricht tijdens een bepaalde periode.

Een andere bekommernis is de fraude of fraudepreventie. Werknemers moeten eenbepaalde tijd deel hebben uitgemaakt van de regeling om recht te krijgen op een uit-kering. Dit is nodig om situaties te voorkomen waarbij iemand enkel en alleen werk-nemer wordt met de bedoeling zo snel mogelijk een inkomensgebonden uitkeringte ontvangen. Wanneer we kijken naar de minimumstandaardverdragen van de IAOen van de Raad van Europa, kunnen we in de hoofdstukken met betrekking tot ziek-

810


te, moederschap en werkloosheid lezen dat wachttijden aanvaardbaar zijn voorzover zij beschouwd kunnen worden als noodzakelijk om misbruik uit te sluiten (9).Dergelijke voorwaarden worden echter vaak geformuleerd met de typische (voltijd-se) werknemer in gedachten, en hebben het nadelige gevolg dat ze in de praktijk lei-den tot de uitsluiting van deeltijdse werknemers of werknemers voor bepaalde duurvan sociale bescherming, zelfs wanneer de arbeidsperiode van dien aard is dat zeieder vermoeden van fraude overstijgt. Om te voorkomen dat een dergelijke situatiezich voordoet, moet het principe van fraudebestrijding neutraler geformuleerd wor-den (vb. door niet expliciet of impliciet te verwijzen naar voltijdse arbeid) en moetbij de toepassing van het principe rekening gehouden worden met verschillendetypes arbeid (voor iemand die bijvoorbeeld op onregelmatige wijze tijdelijke arbeidverricht, zal men de verrichte arbeidsperiodes over een langere periode moetenkunnen samentellen). In een gelijkaardige benadering formuleren de IAO-Conven-ties over deeltijdse arbeid (10) en thuiswerk (11) dergelijke voorwaarden. Artikel 6van Aanbeveling 182 betreffende deeltijdse arbeid, bepaalt onder andere dat voor desocialezekerheidsdekking de minimuminkomstendrempel aangepast moet worden;verder verlangt de Aanbeveling dat, gelet op de eigenheid van de deeltijdse arbei-der, staten het nodige zouden doen om bij de berekening van de uitkering geen tehoge inkomstendrempels en/of te lange minimum verzekeringsperiodes te hante-ren. Artikel 25 van Aanbeveling 184 stelt in duidelijke taal dat de sociale zekerheidzo veel mogelijk aangepast moet worden aan de specifieke behoeften van de thuis-werkers. Met andere woorden, beide Aanbevelingen maken duidelijk dat rekeninggehouden moet worden met de specifieke kenmerken van atypische werknemerswanneer we de basisprincipes van de sociale zekerheid op hen beginnen toe te pas-sen.

3. EUROPA EN DE NOODZAAK DE SOCIALE ZEKERHEID TE VRIJWAREN VOOR ATYPI-SCHE EN MARGINALE WERKNEMERS

In de vorige alinea’s hebben we gezien dat het uitwerken van sociale beschermingvoor atypische arbeid mogelijk is, zolang we bereid zijn rekening te houden met despecifieke kenmerken van de verscheidene beroepscategorieën en beroepstypes bijde toepassing van de basisprincipes van de sociale zekerheid. Een andere zaak is ofwe bereid zijn de atypische arbeidsvormen te integreren in onze traditionele socialebeschermingssystemen, en bijgevolg onze sociale zekerheid fundamenteel te herbe-kijken. Dit artikel heeft niet tot doel stil te staan bij allerhande sociologische theo-rieën over de doelstellingen van de sociale zekerheid. Hiervoor zijn anderen veelbeter geplaatst. Wij beperken ons tot herinneren aan het einddoel van de socialezekerheid, mensen sociaal geïntegreerd houden in onze maatschappij. Met betrek-

(9) Zie bijvoorbeeld artikels 17, 23 en 51 van de Europese Code inzake Sociale Zekerheid (Raad vanEuropa) van 16 april 1964.(10) IAO-Conventie nr. 175 over deeltijdse arbeid en Aanbeveling nr. 182.(11) IAO-Conventie nr. 177 over thuiswerk en Aanbeveling nr. 184.

811


king tot dit doel kunnen we enige evolutie bemerken in het Europese en internatio-nale kader van de sociale zekerheid, die naar mijn mening concrete gevolgen heeftvoor de atypische werknemers. Het is niet de bedoeling een overzicht te geven vanalle relevante internationale en Europese wetgeving met betrekking tot atypischearbeid en zijn verhouding met de sociale zekerheid (12). Daarbij zouden we nietveel verder komen dan enkele IAO-Conventies en Aanbevelingen over atypischearbeid en thuiswerk (13); met betrekking tot die laatste groep heeft ook de EU enke-le initiatieven ondernomen. De EG-Richtlijnen over deeltijdse arbeid (14) en arbeidvoor bepaalde duur (15) gaan vooral om arbeidsomstandigheden en niet om sociale-zekerheidskwesties (16). Beide wettelijke documenten stellen duidelijk dat ze alleenbetrekking hebben op de tewerkstellingsomstandigheden, en erkennen dat materiesmet betrekking tot de wettelijk opgelegde sociale zekerheid door de lidstaten tebeslissen zijn. Veel verder dan een verwijzing naar de Verklaring over Werkgelegen-heid van de Europese Raad van Dublin in december 1996 gaan de richtlijnen niet. Indeze Verklaring benadrukte de Raad onder meer de behoefte de socialezekerheids-stelsels werkgelegenheidsvriendelijker te maken door ‘het ontwikkelen van sociale-zekerheidsstelsels die zich kunnen aanpassen aan nieuwe arbeidspatronen en eengoede sociale bescherming kunnen bieden aan mensen die dergelijke arbeid verrich-ten’.

Wij beperken ons tot enkele algemene Europese beginselen en de gevolgen die huntoepassing kan hebben voor de sociale zekerheid van de atypische werknemers.Hierbij zal niet een volledig overzicht gegeven worden van de bestaande Europesewetgeving die rechtstreeks of onrechtstreeks handelt over de sociale beschermingvan de atypische werknemer (17). Hier bekijken we enkel welke potentiële impacthet Europese debat tegen sociale uitsluiting en het Europese gewaarborgde vrije ver-keer van personen kunnen hebben op de atypische werknemer en zijn toegang totsociale bescherming.

(12) Zie hierover bijvoorbeeld de uitstekende bijdrage van D. Pelekanos, “International social securi-ty instruments and alternative work patterns”, in D. Pieters (ed.), Changing work patterns andsocial security, Den Haag-Londen-Boston, Kluwer Law International, 2000, pp. 133-149.(13) Conventie nr. 175 over deeltijdse arbeid, verder toegelicht door Aanbeveling nr. 182, en Con-ventie nr. 177 over thuiswerk, verder toegelicht door Aanbeveling nr. 184.(14) Richtlijn EG nr. 97/81 van 15 december 1997, PB L 20 januari 1998, aflevering 14, 9.(15) Richtlijn EG nr. 1999/70 van 28 juni 1999, PB L 10 juli 1999, aflevering 175, 43.(16) Hetzelfde geldt voor de recente raamovereenkomst over telewerk, ondertekend door de EVV,UNICE/UEAPME en CEEP op 16 juli 2002.(17) In dat opzicht is het effect van de richtlijnen inzake gelijke behandeling van mannen en vrou-wen op atypische arbeid bijvoorbeeld interessant, in het bijzonder wanneer de atypische arbeids-groep (hoofdzakelijk) bestaat uit een bepaald geslacht en een andere behandeling krijgt op het vlakvan sociale bescherming. Zie over dit onderwerp meer in het algemeen: A. Dashwood en S. O’Leary,The principle of equal treatment in EC Law, Londen, Sweet & Maxwell, 1997, 300 p.; T. Hervey enD. O’Keeffe, Sex equality law in the European Union, Wiley, 1997; en S. Prechal en N. Burrows,Gender discrimination Law of the European Community, Aldershot, Dartmouth, 1990, 351 p.

812


3.1. VRIJ VERKEER EN ATYPISCHE ARBEIDBurgers en beroepsactieve personen genieten vrij verkeer binnen de Europese Unie(respectievelijk artikels 18, 39, 43 en 49 van het EG-verdrag). De Commissie heeft erin haar actieprogramma voor de tenuitvoerlegging van het Gemeenschapshandvestvan de Sociale Grondrechten van de Werkenden al op gewezen dat de verschillen insociale dekking een ernstige belemmering voor het vrije verkeer (van werknemers)kunnen vormen (18). Het lijkt nu eerder de regel dan de uitzondering dat het vrijeverkeer van personen afhankelijk wordt gemaakt van een minimum aan sociale dek-king. Er zijn bijvoorbeeld drie richtlijnen die het vrije verkeer regelen van niet-beroepsactieve personen (19). Deze richtlijnen kennen het vrije verkeer toe aanburgers van lidstaten en hun gezinsleden die dat recht nog niet hebben op grondvan andere bepalingen, op voorwaarde dat zij voldoende verzekerd zijn voorgezondheidszorg en over voldoende bestaansmiddelen beschikken. Kortom, de niet-beroepsactieve personen mogen het recht op vrij verkeer alleen uitoefenen als zijgeen last worden voor (de sociale bijstand en gezondheidszorg van) het gastland.Die personen moeten dus beschikken over voldoende bestaansmiddelen en moetenvoldoende verzekerd zijn voor gezondheidszorg voor ze hun verblijfsrecht in eenandere lidstaat kunnen uitoefenen.

Gelijkaardige reglementering vinden we terug in de voorstellen om het vrije verkeervan diensten uit te breiden tot onderdanen van een derde land. Beide voorstellengeven niet EU-burgers het recht het vrije verkeer van diensten te gebruiken als zelf-standige (20) of naar een andere lidstaat te reizen als (ter beschikking gestelde)werknemer in het raam van de vrije dienstverrichting (21). In dat geval moet de per-soon in kwestie voldoende verzekerd zijn tegen ziekte of arbeidsongevallen.

Ook buiten het domein van de sociale zekerheid merken we dat het vrije verkeervan diensten gepaard kan gaan met sociale minimumnormen. Een voorbeeld daar-van is de richtlijn over de terbeschikkingstelling van werknemers (22). Deze

(18) Zie de Considerans van de Aanbeveling van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27juli 1992 betreffende de convergentie van de doelstellingen en het beleid op het gebied van de socia-le bescherming, PB. L 26 augustus 1992, aflevering 245, 49.(19) Respectievelijk voor burgers van lidstaten in het algemeen, voor werknemers en zelfstandigendie hun beroepsactiviteiten hebben stopgezet, en voor studenten. Richtlijn van de Raad 90/364/EEGvan 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht, PB. L 13 juli 1990, aflevering 180, 26; Richtlijn vande Raad 90/365/EEG van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandi-gen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd, PB. L. 13 juli 1990, aflevering 180, 28; enRichtlijn van de Raad 93/96/EEG van 29 oktober 1993 inzake het verblijfsrecht voor studenten, PB. L.18 december 1993, aflevering 317, 59.(20) Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot uitbreiding van het vrij verrichten van grensover-schrijdende diensten tot in de Gemeenschap gevestigde onderdanen van een derde land, 12 februari1999, PB. C 10 maart 1999, aflevering 67, 17.(21) Voorstel voor een Richlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de voorwaardenvoor de terbeschikkingstelling, in het raam van verrichting van grensoverschrijdende diensten, vanwerknemers in loondienst die onderdaan van een derde land zijn, 12 februari 1999, PB. C 10 maart1999, aflevering 67, 12.(22) Richtlijn 96/71, 16 december 1996, PB. L. 21 januari 1997, aflevering 18, 1.

813


richtlijn legt een minimale kern na te leven arbeidsvoorwaarden op, die de lidstatenkunnen invoeren voor ter beschikking gestelde werknemers wanneer ze tijdelijkactief zijn op hun grondgebied in het kader van het vrije verkeer van diensten. Metdeze Europese maatregel probeert men het gevaar op sociale dumping tegen te gaan.Vóór de richtlijn werd uitgevaardigd, was het bijvoorbeeld niet duidelijk in hoeverrede nationale arbeidswet van toepassing was op ter beschikking gestelde werknemersdie normaliter in een andere lidstaat werkten. Met behulp van Richtlijn 96/71 werdde mogelijke ondermijning van de nationale arbeidswet door een extreme uitoefe-ning van het vrije verkeer van diensten ten minste voorkomen. Toch heeft de richt-lijn geen betrekking op socialezekerheidsstelsels. Voor die aspecten verwijst de richt-lijn expliciet naar de coördinatieregeling, in considerans 21: “Overwegende dat Ver-ordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassingvan de socialezekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen die zich bin-nen de Gemeenschap verplaatsen, bepalingen vaststelt die van toepassing zijn op hetgebied van sociale-zekerheidsuitkeringen en -bijdragen”.

Maar legt de coördinatieregeling minimumnormen op? Verordening 1408/71beperkt zich gewoon tot het afstemmen van de bestaande socialezekerheidsstelselsvoor migrerende werknemers en zelfstandigen. Ieder mogelijk harmoniseringseffectwerd in principe uitgesloten. Verordening 1408/71 legt dus zeker geen minimum-normen op voor de sociale zekerheid. Nader bekeken wordt de verwijzing vanRichtlijn 96/71 over sociale minimumnormen naar Verordening 1408/71, begrijpelij-ker. Hoewel de socialezekerheidsstelsels kunnen verschillen qua inhoud tussen delidstaten, wordt niettemin aangenomen dat alle werknemers binnen de EuropeseUnie een gelijkwaardige basisdekking genieten. In de wetenschap dat alle lidstatenzich hielden aan de supranationale minimumnormen voor sociale zekerheid, vondmen het waarschijnlijk niet nodig het vrije verkeer van werknemers te koppelen aaneen minimale basisdekking. Het huidige socialezekerheidslandschap voor werkne-mers in loondienst biedt dus voldoende waarborgen om deze personen het recht opvrij verkeer te verlenen.

Het overgrote deel van deze standaardinstrumenten vinden we terug in andere sup-ranationale instellingen. Vooral de Raad van Europa en de Internationale Arbeidsor-ganisatie (IAO) spelen in dit opzicht een belangrijke rol (23). Uit de bepalingen metbetrekking tot het persoonlijke toepassingsgebied, blijkt echter dat deze conventiesweinig concrete relevantie hebben voor de atypische werknemers (24). Zoals Pele-

(23) De belangrijkste verdragen over minimumnormen die de lidstaten van de Europese Unie hebbengeratificeerd, zijn respectievelijk IAO-Conventie nr. 102 betreffende minimumnormen voor socialezekerheid; de Europese Code en het Europese Sociale Handvest, die beide gesloten werden in hetraam van de Raad van Europa. Het Europese Sociale Handvest garandeert o.a. het ‘recht op socialezekerheid’. Voor een concrete uitwerking van dit recht wordt verwezen naar de minimumnormenvan IAO-Conventie nr. 102 (artikel 12, alinea 1 van het Handvest). In het herziene Handvest wordtverwezen naar de Code van de Raad van Europa; het herziene handvest werd evenwel door slechtsdrie EU-lidstaten geratificeerd.(24) Zie ook D. Pelekanos, “International social security instruments and alternative work patterns”,in D. Pieters (ed.), Changing work patterns and social security, Den Haag-Londen-Boston, KluwerLaw International, 2000, (134), 147.

814


kanos terecht schetste: “Deze instrumenten werden opgezet voor de beschermingvan voltijdse werknemers en gaan niet rechtstreeks in op het probleem van desociale bescherming voor werknemers in atypische tewerkstellingsvormen. Onderdeze instrumenten is het mogelijk dat werknemers in atypische arbeidsvormen uit-gesloten worden van dekking, en wanneer ze niet uitgesloten worden, dat hen hetrecht op sociale zekerheid ontzegd wordt, vermits de gestelde gerechtigdheids- enandere voorwaarden geen rekening houden met de bijzondere kenmerken enomstandigheden van atypische arbeid” (vertaling). Met andere woorden, de atypi-sche beroepscategorieën vallen buiten de minimumbescherming. IAO-Conventie nr.102 en de Europese Code, die al niet bewezen een grote uitdaging te zijn voor delidstaten van de Europese Unie (25), zijn bijgevolg van weinig concreet belang voorhet merendeel van de atypische werknemers. De geleverde inspanningen om desociale beschermingssituatie van atypische werknemers aan te pakken, zijn eerderbeperkt en richten zich vooral op deeltijdse arbeid en thuiswerk. Bovendien wer-den ze door slechts een zeer klein aantal EU-landen geratificeerd (26).

Met andere woorden, we moeten voorzichtig zijn met mensen in atypische werk-vormen te duwen wanneer die niet gepaard gaan met afdoende sociale bescher-ming. Vanwege het gebrek aan bijbehorende sociale minimumvoorwaarden, kandus niet voorkomen worden dat de atypische werknemer ten laste valt van de tijde-lijke verblijfsstaat bij het uitoefenen van zijn recht op vrij verkeer. We mogen nietvergeten dat artikel 39 van het EG-verdrag dit recht niet alleen voorbehoudt aan detypische werknemers. Het concept “werknemer” moet begrepen worden in de zinvan artikel 39 van het EG-verdrag als de persoon die werkelijke en effectieve arbeiduitvoert die niet zo kleinschalig is dat hij beschouwd kan worden als volstrekt mar-ginale en bijkomstige activiteiten (27). Essentieel is dat iemand diensten verleentvoor en onder leiding van een andere persoon gedurende een bepaalde periode,waarvoor hij een loon ontvangt (28). Met andere woorden, atypische werknemerskunnen, tenminste wanneer hun beroepsactiviteiten niet van uiterst marginale aardzijn, vertrouwen op het beginsel van vrij verkeer. Verder moeten we opmerken dateen andere grote groep atypische werknemers, de zelfstandigen, het recht op vrijverkeer binnen de EU genieten op basis van artikels 43 en 49 van het EG-verdrag(29). Bijgevolg moet de kans dat een atypische werknemer die onvoldoende sociaal

(25) Met betrekking tot het uitvaardigen van minimumnormen in Conventie nr. 102, moest een even-wicht gevonden worden tussen een realiseerbaar sociaal beschermingsniveau voor de armste lidsta-ten van de IAO en een minimum leidraad voor de Westerse welvaartsstaten: zie K. Kremalis, “Princip-les of international and European social security law”, in D. Pieters (ed.), Social Security in Europe,Antwerpen-Apeldoorn-Brussel, Maklu-Bruylant, 1991, (131), 142. (26) IAO-Conventie nr. 175 (deeltijdse werknemers) door Finland, Italië, het VK en Nederland, enIAO-Conventie nr. 177 (thuiswerk) door Ierland en Finland.(27) HJEG, 26 februari 1992, Raulin, zaak C-357/89, JUR. H.v.J., 1992, I-1027.(28) Zie ook HJEG, 21 juni 1988, Brown, zaak 197/86, JUR. H.v.J., 1988, 3205; HJEG, 26 februari1992, Bernini, zaak C-3/90, JUR. H.v.J., 1992, I-1071; HJEG, 12 mei 1988, Sala, zaak C-85/96, JUR.H.v.J., 1988, I-2691 en HJEG, 8 juni 1999, zaak C-337/97, JUR. H.v.J., 1999, I-3829.(29) Zie over dit onderwerp: P. Schoukens, “The situation of self-employed persons with a view toArticle 43 and 49 of the EC-Treaty, in Federal Ministry of Social Security and Generations and EUCommission (eds.), Social security in Europe: The EC-Treaty and Regulation 1408/71, Wenen, Bun-desministerium für soziale Sicherheit und Generationen, 2001, 136-164.

815


verzekerd is, ten laste kan vallen van de tijdelijke verblijfsstaat in geval van gezond-heids- of financiële problemen, reëel genoemd worden. En we mogen zeker nietvergeten dat de persoon die zijn recht op vrij verkeer (wettig) heeft uitgeoefend, detoegang tot de bijstandsstelsels niet ontzegd kan worden. Op grond van de gevestig-de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, kun-nen tewerkgestelde personen niet gediscrimineerd worden met betrekking totsociale uitkeringen (30). Met andere woorden, staten kunnen geconfronteerd wor-den met de sociale problemen van atypische werknemers voor wie (in hun land vanherkomst) geen afdoende sociale beschermingswaarborgen waren voorzien. Terwijlwe een minimale sociale dekking en een minimum aan bestaansmiddelen eisen vanniet-beroepsactieve personen die hun recht uitoefenen zich te verplaatsen op hetgrondgebied van de Europese Unie, is dit niet voorzien voor de werknemer die overgeen enkele sociale bescherming beschikt. De kans dat deze situatie zich voordoet,bestaat vooral onder atypische werknemers.

In vroeger uitgevoerd onderzoek heb ik aangetoond dat dit zeker geldt voor de zelf-standigen (31), vermits de socialezekerheidsdekking voor deze beroepsgroep enormverschilt van lidstaat tot lidstaat. Onder andere op basis van de hoger uiteengezettetheorie over “neutrale basisregels en beroepsgebonden toepassingsregels”, pleitte ikervoor om het vrij verkeer van zelfstandigen te koppelen aan een minimale socialebescherming. Op grond van het neutrale karakter van de sociale zekerheid metbetrekking tot de beroepsstatus, dienen gelijke basisprincipes van toepassing te zijnop alle beroepsactieve personen. Voor werknemers die hun recht op vrij verkeeruitoefenen, gelden geen Europese Gemeenschapsregels die een minimum aan inko-men of sociale dekking eisen, noch is dit het geval voor de zelfstandigen. Nietteminis, zoals we eerder al aanvoerden, het (sociale) uitgangspunt grondig verschillend.In tegenstelling tot wat geldt voor de werknemers in loondienst, verschilt de socialedekking voor de zelfstandigen aanzienlijk in de EU: van helemaal geen beschermingtot een bescherming die bijna het niveau van de werknemers evenaart.

Als het uitgangspunt verschilt tussen werknemers en zelfstandigen die actief zijn opEuropees niveau, zou de Europese wetgeving hier volgens ons in moeten meegaan.Met andere woorden, het ongelijke uitgangspunt tussen de beroepscategorieën

(30) Zie hierover bijvoorbeeld: HJEG, 16 december 1976, Inzirillo, zaak 63/76, JUR. H.v.J., 1976,2957; HJEG, 14 januari 1982, Reina, zaak 65/81, JUR. H.v.J., 1982, 33; HJEG, 10 november 1992,Commissie v. België, zaak C-326/90, JUR. H.v.J., 1992, I-5517. Voor zelfstandigen: HJEG, 13 maart1993, Commissie v. Luxemburg, zaak C-111/91, JUR. H.v.J., 1993, I-817. In het kader van artikel 18van het EG-Verdrag (burgers): HJEG, 12 mei 1998, Sala, zaak C-85/96, JUR. H.v.J., 1998, I-1931 enrecenter HJEG, 20 september 2001, Grzelczyk, zaak C-184/99, JUR. H.vJ., I-6193.(31) Zie over dit onderwerp: P. Schoukens, De sociale zekerheid van de zelfstandige en het Europe-se Gemeenschapsrecht: de impact van het vrije verkeer van zelfstandigen, Leuven, Acco, 2000, 615p.; zie ook: P. Schoukens, “A comparative presentation of the national social security systems for theself-employed: outstanding issues of co-ordination”, in European Commission and Ministry of Labourand Social Security (eds.), The free movement of the self-employed within the European Union andthe co-ordination of national social security systems, Athene, Access, 2001, 195-231.

816


moet in evenwicht gebracht worden door de nodige aanpassingsmaatregelen. Eendergelijke aanpassingsmaatregel is nog meer gewettigd aangezien binnen de Europe-se Unie de groep van de zelfstandigen nog steeds het recht op vrij verkeer van per-sonen geniet zonder minimumwaarborgen voor hun sociale bescherming. Mijninziens kan de theorie ook een meerwaarde bieden voor de andere categorieën oftypes atypische arbeid, in het bijzonder wanneer hun sociale dekking sterk verschilttussen de lidstaten van de EU.

3.2. SOCIALE UITSLUITING EN ATYPISCHE ARBEIDDe strijd tegen sociale uitsluiting is een van de topdoelstellingen op de agenda vande Europese Unie en de Raad van Europa. De Europese Unie nam ze op als een vanhaar doelstellingen (EG-verdrag artikel 136) en ontwikkelde een hele methodologieen werkplan om deze doelstelling in de praktijk te brengen. Op dit ogenblik wordtde EU-strijd tegen sociale uitsluiting opgebouwd rond de open coördinatiemethode,een techniek die is opgevat als een systematische methode om de beste praktijkente verspreiden en meer convergentie te bereiken rond de doelstellingen van de EU(32). Het debat draait rond een intergouvernementele aanpak waarvan de uitkomstniet juridisch afdwingbaar is. Het is vooral een politiek instrument om de nationaleprogramma’s ter bestrijding van de sociale uitsluiting te benaderen. Het concept sociale uitsluiting is moeilijk te definiëren. De Europese Commissiestelt, in haar mededeling “modernisering en verbetering van de sociale bescher-ming”: “Uitsluiting gaat verder dan armoede. Het is de accumulatie en combinatievan verschillende types ontbering: gebrek aan opleiding, verslechterende gezond-heidstoestanden, dakloosheid, verlies van gezinssteun, niet-participatie in het regel-matige leven van de maatschappij en gebrek aan tewerkstellingskansen. Ieder typeontbering versterkt de andere types. Het resultaat is een vicieuze cirkel die leidt vanlangdurige werkloosheid tot het verbreken van familiebanden, en uiteindelijk totmarginaliteit en delinquentie” (33). Of om samen te vatten, zoals Berghman enVleminckx formuleerden: “mensen kunnen worden uitgesloten uit allerhandedimensies in de maatschappij waarin zij leven. Ze kunnen worden uitgesloten vanwerkgelegenheid, opleiding, huisvesting, persoonlijke contacten, respect, enz... Hetbegrip sociale uitsluiting verwijst naar de multidimensionaliteit van relatieve ontbe-ring.” (34)

Sociale uitsluiting onderscheiden van armoede en (langdurige) werkloosheid maakthet niet gemakkelijk wanneer een heldere definitie van de drie begrippen ont-breekt. Om niet uit te monden in een eindeloze discussie over definities en afbake-ningen, is een betere benadering te kijken naar wat “sociale insluiting” uiteindelijk

(32) Europese Raad, Conclusies van het Voorzitterschap Lissabon, 23 en 24 maart 2000, 12.(33) Mededeling van de Commissie, 12 maart 1997, over modernisering en verbetering van de socia-le bescherming in de Europese Unie, COM(97), 102, 9.(34) K. Vleminckx en J. Berghman, “Social Exclusion and the Welfare State”, in D.G. Mayes, J. Bergh-man en R. Salais, Social exclusion and European Policy, Cheltenham-Northampton, Edward Elgar,2001, (27), 34.

817


beoogt. In plaats van te proberen definiëren wat sociale uitsluiting precies is, zouhet beter zijn te achterhalen waar sociale uitsluiting functioneel voor staat. De strijdtegen sociale uitsluiting zou zich erop moeten toeleggen de mensen geïntegreerd tehouden in de maatschappij (35). Bij de benadering van het concept sociale uitslui-ting, worden zeer vaak bevolkingsgroepen geïdentificeerd die in de marge van demaatschappij leven en bijzondere hulp nodig hebben: de langdurig werklozen, dejongere werklozen, ouderen, eenoudergezinnen, migranten en vluchtelingen, deminstbedeelden in rurale en stedelijke gebieden. Het gebrek aan inkomen ofbestaansmiddelen is op zich een belangrijke, maar niet de enige oorzaak voor de uit-sluiting. Het kan ook een handicap zijn, of de leeftijd van de betrokkene, of zelfs hetgebrek aan toegang tot moderne technologie.

Het uiteindelijke doel is de (potentieel) uitgesloten personen in de maatschappij tehouden. In de visie van de EU moet dit gebeuren in een tweedimensionale aanpak:op de eerste plaats moeten de mensen verbonden blijven met de maatschappij doorhet vinden van werk; als dit niet mogelijk is, kunnen andere sociale instrumentengebruikt worden. In dit opzicht is de vijfde considerans van Aanbeveling van deRaad 92/441 van belang: ‘‘[…] dat het derhalve zaak is de inspanningen voort te zet-ten, de verworvenheden van het sociaal beleid te versterken en dit beleid af te stem-men op het meerdimensionale karakter van de sociale uitsluiting, dat impliceert dater naast de verschillende vormen van directe hulp ook maatregelen vereist zijn diebewust gericht zijn op de economische en sociale integratie van de betrokkenen”(36). In de eerder vermelde mededeling van de Commissie over modernisering enverbetering van de sociale bescherming, kunnen we ook lezen dat de nationaleminimuminkomenstelsels “een passieve en kwetsbare solidariteit met uitgeslotenmensen moeten omzetten in een contract dat hen echt kansen biedt op zowel socia-le als economische integratie”. In wezen bestaat deze beschrijving uit twee compo-nenten: economische integratie en/of sociale integratie. Om de oprichting van deeenheidsmarkt sociaal te corrigeren, richt Europa zich in de eerste plaats op arbeids-activering: deelname aan de arbeidsmarkt wordt beschouwd als de beste garantie opintegratie. Alleen voor diegenen voor wie arbeidsactivering niet doeltreffend is, zijnspecifieke sociale maatregelen nodig. Aan het eind van de rit moeten de Europeseburgers sociaal geïntegreerd blijven. Als dit niet bereikt kan worden door arbeidsac-tivering (economische integratie) (alleen), moeten inkomensvervanging, maar ookandere sociale diensten, de betrokkenen in de maatschappij houden (de ruimeresociale integratie). Het sociale beleid moet de ambitieuzere doelstelling aannemende mensen te helpen een plaats te vinden in de maatschappij. Het belangrijkste in-strument daarvoor, maar niet het enige, is bezoldigde arbeid (37).

(35) Zie over de relatie tussen sociale uitsluiting en sociologische theorie: K. Vleminckx en J. Bergh-man, “Social Exclusion and the Welfare State”, in D.G. Mayes, J. Berghman en R. Salais (eds.), Socialexclusion and European Policy, Cheltenham-Northampton, Edward Elgar, 2001, (27), 31.(36) Aanbeveling van de Raad, 24 juni 1992 inzake gemeenschappelijke criteria met betrekking tottoereikende inkomsten en prestaties in de stelsels van sociale bescherming, PB L 26 augustus 1992,aflevering 245, 46-48.(37) Commissie van de Europese Gemeenschappen, Europees sociaal beleid. Opties voor de Unie(Groenboek), COM(93), 551, 21. In de conclusies van het Voorzitterschap van de Europese Raad vanLissabon (23 en 24 maart 2000) kunnen we ook lezen dat de beste – maar waarschijnlijke niet deenige – “bescherming tegen sociale uitsluiting, werk is”.

818


Deze nadruk op werkgelegenheid moet mijn inziens enigszins gerelativeerd wor-den. Arbeidsmarktintegratie mag zelf niet leiden tot sociale uitsluiting. In die zinmogen maatregelen die gericht zijn op integratie in de arbeidsmarkt, niet tot gevolghebben dat de persoon in kwestie buiten de maatschappij valt. Mensen dwingen tewerken voor belachelijk lage lonen kan bijvoorbeeld eveneens tot sociale uitsluitingleiden. Het Europese (en nationale) optreden, dat wordt uitgebouwd rond arbeidsin-tegratie, moet dus oog hebben voor de ruimere sociale gevolgen die dergelijkearbeidsactiveringsmaatregelen kunnen hebben. In dat opzicht zijn de twee dimen-sies van sociale uitsluiting intrinsiek met elkaar verbonden. Bovendien mag de eneniet zwaarder doorwegen dan de andere. In plaats van gewoon werk te vinden vooruitgesloten personen, zou de klemtoon in het Europese debat iets meer moeten ver-schuiven naar het scheppen van kwalitatief goede banen die de mensen geïnte-greerd houden in de maatschappij. Mijn inziens heeft dit ook gevolgen voor atypi-sche arbeid. Mensen in atypische banen dwingen zonder overeenkomstige socialebescherming, is een voorbeeld van een kwalitatief laag arbeidsintegratiebeleid; hetbezit een groot potentieel voor sociale uitsluiting. Staten kunnen atypische arbeidpromoten als een manier om de werkloosheidscijfers te verlagen. Daarbij kan erbewust voor gekozen worden het afsluiten van overeenkomsten met zelfstandigen,deeltijdse werknemers, werknemers voor bepaalde duur, thuiswerkers en alle ande-re types atypische arbeid gemakkelijker te maken. Als blijkt dat de sociale bescher-ming voor atypische werknemers niet sterk werd uitgebouwd of zelfs totaal ont-breekt, kan een dergelijk beleid uitmonden in een vorm van sociale afbraak. In zo’ngeval zou de regering aanvaarden dat een groter deel van de bevolking beroepsac-tief is, onder een inferieur socialezekerheidsstatuut. Dit soort economische integra-tie vertoont met andere woorden een kwalitatief lage graad van sociale integratie.Bijgevolg is een beleid op basis van dit soort benadering mijn inziens niet in over-eenstemming met de idee de sociale uitsluiting te bestrijden, zoals die tegenwoordigwordt begrepen door de Europese Unie. Als atypische arbeid wordt gepromoot,moeten voldoende waarborgen worden ingebouwd om de flexibele arbeidsbevol-king toegang tot sociale bescherming te bieden. Deze gedachtegang wordt, naarmijn mening, bevestigd door het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrech-ten van de werkenden. Hier kunnen we onder andere lezen dat “iedere werknemervan de Europese Gemeenschap recht moet hebben op afdoende sociale bescher-ming en, ongeacht zijn statuut en ongeacht de grootte van de onderneming waarinhij wordt tewerkgesteld, een afdoende niveau van socialezekerheidsuitkeringenmoet genieten”. Nergens kan uit dit Handvest worden besloten dat deze bepalingalleen van toepassing is op “typische arbeid”. De paragraaf over sociale beschermingstelt zeer duidelijk dat ongeacht de status van de arbeid, sociale bescherminggewaarborgd moet worden aan de werknemer. De wettelijke waarde van hetGemeenschapshandvest is echter ver van duidelijk. Het kwam tot stand als eenintentieverklaring die werd ondertekend door de bevoegde overheden van de lidsta-ten. Ter gelegenheid van het Verdrag van Amsterdam (1997), werd in het hoofdstukover sociaal beleid van het EG-verdrag evenwel een duidelijke verwijzing naar hetGemeenschapshandvest ingevoerd. In artikel 136 kunnen we lezen: “De Gemeen-schap en de lidstaten stellen zich, indachtig sociale grondrechten zoals vastgelegd in

819


het [...] Europees Sociaal Handvest en in het Gemeenschapshandvest van de socialegrondrechten van de werkenden van 1989, ten doel de bevordering van de werkge-legenheid, […]”. Met andere woorden, de Europese Unie (en de lidstaten) moetenhet Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden (even-als het Europese Sociale Handvest van de Raad van Europa) in aanmerking nemenwanneer zij de vermelde sociale doelstellingen uitwerken. Het minste wat we kun-nen zeggen is dat de Europese Unie, wanneer zij de bevordering van de werkgele-genheid implementeert, niet in strijd mag zijn met het Gemeenschapshandvest vande sociale grondrechten. Hetzelfde geldt voor de lidstaten wanneer zij de aanver-wante doelstellingen van de Europese Unie ten uitvoer brengen.

Een andere, lastigere vraag is of ieder type arbeid, hoe marginaal ook, moet leidentot sociale bescherming. Of anders gezegd: moeten we marginale arbeid in aanmer-king nemen wanneer het over sociale zekerheid gaat? Zoals wij reeds aangaven,moeten de staten zich toeleggen op het scheppen van arbeidsplaatsen die niet lei-den tot een uitsluiting van sociale bescherming. In de praktijk is de verleiding grootom “kwalitatieve” arbeid te koppelen aan een bepaald gemiddeld inkomen over eenbepaalde periode (maand, jaar, loopbaan, enz...). Arbeid die onvoldoende inkomengenereert loont niet de moeite in aanmerking te nemen voor socialezekerheidsdoel-einden en moet bijgevolg zoveel mogelijk worden ontmoedigd. De achterliggendegedachte is dat wie dat inkomensniveau niet bereikt, niet in staat is in zijn eigenlevensonderhoud te voorzien. Het probleem is nu hoe dit minimumniveau te bepa-len. Zoals eerder vermeld zou naar schatting, door de invoering van een minimuminkomensdrempel, op een gegeven ogenblik 1/4de van de zelfstandigen in het VKbuiten het sociale beschermingssysteem vallen. Door het minimumbedrag te verla-gen, zou een bijkomend aantal zelfstandigen toetreden tot het stelsel, maar volgensons is dit niet de manier om het probleem aan te pakken. Het bestrijden van socialeuitsluiting moet ook een dimensie hebben die verder gaat dan economisch bezoldig-de arbeid. Sociale bescherming wordt niet alleen gepredetermineerd door hetarbeidsinkomen; in een dergelijk kader worden “niet-agorale werknemers” - actievepersonen die in economisch opzicht geen enkel inkomen hebben - altijd buiten hetsysteem gehouden. Sommige mensen verrichten wel werk, dat niet economischbezoldigd wordt maar een grote waarde heeft voor de maatschappij (huishouden,verzorging van hulpbehoevenden, enz...). Moeten we dit soort arbeid dan ontmoedi-gen vanwege het onbezoldigde karakter ervan? Als het gaat over de toegang totsociale bescherming, moeten we volgens ons een onderscheid maken tussen socialebescherming die verband houdt met een beroepsinkomen, en sociale beschermingdie van algemenere aard is. De eerste vorm biedt uitkeringen die uiteindelijk gekop-peld zijn aan het vroegere inkomen uit de arbeidsactiviteit. De tweede vorm is alge-meen, vermits het gaat om een risico dat op zich niet arbeidsgebonden is (vb.:gezondheidszorg en gezinsbijslagen) of een basisuitkering biedt voor personen dieer niet in geslaagd zijn een afdoende beroepsloopbaan uit te bouwen om rechten teopenen in de beroepsinkomensstelsels (vb.: niet-bijdrageplichtige basisstelsels voorinkomensvervanging in geval van ouderdom, werkloosheid en arbeidsongeschikt-heid).

820


Moeten we marginale arbeid nu aanvaarden in de beroepsstelsels van de socialezekerheid? En zo ja, vanaf welk niveau gaat de beroepsactiviteit verder dan de margi-naliteit en wanneer wordt ze echte arbeid? Mijn inziens is het (theoretisch) mogelijkom het even welke vorm van marginale arbeid op te nemen in de beroepsgebondenstelsels. Marginale arbeid en / of economisch onbezoldigde arbeid in aanmerkingnemen voor inkomensgebonden beroepsstelsels, lost het probleem van de socialeuitsluiting evenwel niet op. De toegekende uitkeringen zullen nooit voldoendehoog zijn om te kunnen overleven als de beroepsactiviteiten van marginale of onbe-zoldigde aard waren. Anders gezegd, de stelsels die gebaseerd zijn op beroepsinko-mens, moeten enige sociale correctie ondergaan om de sociale integratie te vrijwa-ren. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door een vastgelegde minimumuitkering te ver-schaffen in de beroepsgebonden stelsels of door de beroepsgebonden stelsels teonderbouwen met universele stelsels die de volledige (beroeps-) bevolking op zichnemen. Mijn inziens moet deze sociale correctie verband blijven houden met arbeidin ruime zin. Personen kunnen uit de beroepsgebonden regelingen vallen ingevolgehun marginale of niet-marktgerichte arbeid. Dit wil echter niet zeggen dat ze elkevorm van sociale bescherming dienen te ontberen. Op een of ander manier moetenaan deze personen socialezekerheidsrechten gewaarborgd worden, al zijn de uitke-ringen dan van minimale aard. Dit soort sociale integratie moet echter het vooruit-zicht bieden op (her)integratie in de arbeid, van welke aard ook (economisch ofniet-economisch). Dit kan bijvoorbeeld door mee te werken bij het zoeken vanarbeid die geschikt is voor de persoon in kwestie, maar ook door onbezoldigdearbeid te verrichten die de maatschappij ten goede komt. Mijn inziens moet socialeintegratie, waar mogelijk, ook leiden tot arbeidsintegratie; arbeid moet in dit kaderevenwel in ruime zin begrepen worden. Op die manier worden de vooruitzichtenom terug te keren naar de arbeid, en zodoende naar de maatschappij, verbreed.

TEN UITGELEIDE

Dit artikel wou aantonen dat arbeid, welke vorm hij ook aanneemt, gepaard moetgaan met een goede sociale bescherming. De problematische toepassing van desociale bescherming op de zelfstandigen leerde ons dat de sleutel te vinden is in hetonderscheiden van de basisprincipes van de sociale zekerheid, die neutraal zijn tenopzichte van de beroepsstatus van de werknemer, en de toepassingsregels diezoveel mogelijk rekening moeten houden met de specifieke situatie van de arbeids-groep. In zekere zin ligt het voor de hand dat de sociale bescherming van de typi-sche werknemer moeilijk toe te passen is op atypische arbeidsvormen. Het is eenkwestie van het heromschrijven van het uitgangspunt: de sociale zekerheid moet inprincipe neutraal zijn ten opzichte van de verschillende types arbeid die men kanuitoefenen.De groeiende eengemaakte Europese markt toont ook aan dat we voorzichtig moe-ten zijn met de invoering van atypische arbeidsvormen zonder aangepaste socialebescherming te voorzien. De kans bestaat dat deze atypische werknemers die hetvrije verkeer benutten, een last worden voor het sociale beschermingsstelsel van

821


hun gastland. Daarenboven vraagt het recente Europese debat over de strijd tegende sociale uitsluiting, om de creatie van arbeidsplaatsen met een zeker kwaliteitsni-veau. Dat laatste element houdt mijn inziens in dat arbeid, welke vorm hij ook aan-neemt, moet leiden tot sociale bescherming. Anders zou arbeidsintegratie kunnenleiden tot sociale uitsluiting. Anderzijds mag integratie in het sociale beschermings-systeem niet alleen gericht zijn op arbeid van het bezoldigde soort. Economischbezoldigde arbeid op zich mag niet de enige manier zijn om personen toegang tegeven tot de voorzieningen van de sociale zekerheid. Ook wie op een marginalemanier werkt of onbezoldigde arbeid verricht, moet toegang hebben tot socialebescherming, al kan die de vorm aannemen van een basisbescherming. Dit soortsociale integratie moet echter eveneens op arbeidsintegratie gericht zijn; of andersgezegd, er kunnen inspanningen - arbeid in ruime zin - gevraagd worden om geïnte-greerd te blijven in de maatschappij. Op het einde van de rit moet sociale integratieook zo veel mogelijk leiden tot arbeidsintegratie.

__________

822


INHOUDSTAFEL

DE ATYPISCHE SITUATIE VAN DE ZELFSTANDIGEN OP HET VLAK VAN SOCIALE ZEKERHEID: WELKE LESSEN KUNNEN WE DAARUIT TREKKEN VOOR ANDERE GROEPEN ATYPISCHE WERKNEMERS?

INLEIDING 799

1. ZELFSTANDIGEN ALS ATYPISCHE WERKNEMERS EN DE GEVOLGEN VOOR DE SOCIALE ZEKERHEID 802

2. NEUTRALE BASISREGELS EN BEROEPSGEBONDEN TOEPASSINGSREGELS 808

3. EUROPA EN DE NOODZAAK DE SOCIALE ZEKERHEID TE VRIJWAREN VOOR ATYPISCHE EN MARGINALE WERKNEMERS 811

3.1. VRIJ VERKEER EN ATYPISCHE ARBEID . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8133.2. SOCIALE UITSLUITING EN ATYPISCHE ARBEID . . . . . . . . . . . . . . . . 817

TEN UITGELEIDE 821

823

DE ONTWIKKELINGENVAN HET SOCIAAL EUROPA

DE EU EN SOCIALE BESCHERMING: VOORSTELLEN VOOR DE EUROPESECONVENTIE 827

OVER PATIENTENMOBILITEIT EN HOE HET EU-BELEID HIEROP REAGEERT 863

DE INVLOED VAN EU-WETGEVING OP DE SOCIALE AARD VAN GEZONDHEIDSZORGSYSTEMEN IN DE EUROPESE UNIE 881

DE BRITSE NATIONAL HEALTH SERVICE: EEN POLITIEK EN HISTORISCHOVERZICHT 891

DE EUROPESE CONVERGENTIE TEGENOVER DE NATIONALE VERSCHILLEN,DE VERSCHILLEN INZAKE PRESTATIES IN DE LANDEN VAN DE EUROPESEUNIE 909

DE EU EN SOCIALE BESCHERMING:VOORSTELLEN VOOR DE EUROPESECONVENTIE (1)

DOOR FRANK VANDENBROUCKE (2)Minister van Sociale Zaken en Pensioenen

INLEIDING

In deze bijdrage bespreek ik twee vragen: (1) Welke rol dient de Europese Unie(EU) te spelen in de ontwikkeling van het sociaal beleid - indien zij daarin al een rolheeft te vervullen? (2) Moet daartoe het Verdrag worden gewijzigd? Als dat zo is,bieden de Europese Conventie en de aanstaande Intergouvernementele Conferentie(IGC) een unieke kans om de gewenste veranderingen in een nieuw Europees Ver-drag op te nemen.

Bij mijn bespreking van de rol van de EU in de sociale politiek concentreer ik me opde sociale bescherming en ga dus niet in op werkgelegenheidsbeleid. De discussieover sociale bescherming zal ik ook niet koppelen aan de vraag hoe de lidstaten ineen context van “fiscale concurrentie” de noodzakelijke financiering voor socialeprogramma’s in stand kunnen houden, en evenmin aan het debat over de toekomstvan de structurele fondsen. Daarmee zeg ik niet dat dit niet van belang is. Hier gaathet om het effect van de EU op het typische werk van een nationale minister dieverantwoordelijk is voor sociale bescherming (met inbegrip van gezondheidszorg).De vraag is wat voor EU zo’n minister zou willen zien.

(1) Deze bijdrage is een sterk aangepaste Nederlandstalige versie van Vandenbroucke, F. (2002),“The EU and social protection: what should the European Convention propose?”, MPIfG WorkingPaper, 2/6, Juni, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Keulen, en is gebaseerd op eenlezing aan het Max-Planck-Institut in Keulen, op 17 juni 2002. Voor andere Europese speeches enbeleidsdocumenten: surf naar www.vandenbroucke.com.(2) Ik zou dank willen betuigen aan Elias Mossialos (London School of Economics), Anthony Atkin-son (Nuffield College, Oxford), Mario Telò (Institut d’Etudes Européennes, ULB), en Philippe VanParijs (Hoover-leerstoel, UCL) omdat zij tijdens ontmoetingen en studiebijeenkomsten in Brussel,Londen en Oxford mij de gelegenheid hebben gegeven over de in dit document neergelegde ideeënte discussiëren. Ook wil ik Anne Van Lancker, Bart Vanhercke en vele vrienden bedanken voor hunopmerkingen over eerdere versies, en Tom Van Puyenbroeck en Christina Thomas voor hun opmer-kingen van redactionele aard. Opmerkingen en kritieken stel ik op prijs: [email protected]

827


Eerst beantwoord ik de vraag naar de rol van de EU in het socialebeschermingsbe-leid. Daarna ga ik heel kort in op de agenda van de Europese ministers voor socialebescherming zoals die er nu uitziet en reik ik een aantal kortetermijnsuggesties aanvoor de verdere uitbouw van die agenda die geen wijzigingen van het Verdraginhouden. In dit tweede hoofdstuk zal ik aantonen dat de Agenda inzake socialebescherming sedert de top van Lissabon van maart 2000 in een stroomversnelling isgekomen, doch dat zij in politiek en institutioneel opzicht broos blijft. In het derdehoofdstuk van deze bijdrage zal ik zes voorstellen voor het Verdrag uitwerken. Dievoorstellen zijn een antwoord op de vragen die ik in het eerste hoofdstuk stel en opde post-Lissabon ervaring die in het tweede hoofdstuk aan de orde komt.

1. WELKE ROL DIENT DE EU TE SPELEN BIJ DE UITBOUW VAN HET SOCIALEBESCHER-MINGSBELEID?

Welke rol moet de EU vervullen bij de uitbouw van het socialebeschermingsbeleid?Om op die vraag een antwoord te kunnen geven, moeten we eerst naar de feiten kij-ken: welke rol speelt de EU nu reeds bij de uitbouw van de sociale bescherming?

In een uitstekende publicatie geven Stephan Leibfried en Paul Pierson de volgendesamenvatting van de feiten: “Het Europees integratieproces heeft én de soevereini-teit (waaronder wij de wetgevende bevoegdheid verstaan) én de autonomie (waar-onder wij de de facto mogelijkheid tot regelgeving verstaan) van de lidstaten op hetgebied van de sociale politiek uitgehold. De nationale welvaartsstaten blijven de pri-maire instellingen van Europese sociale politiek, maar zij zijn dat in de context vaneen uit vele geledingen opgetrokken bestel dat steeds meer beperkingen oplegt”(3). Bovenop de directe druk op de nationale welvaartsstaten, die uitgaat van deeigen sociale initiatieven van de Europese instellingen, brengt de dynamiek van demarktintegratie indirecte druk op de nationale welvaartsstaten mee, de jure viahet opleggen van eisen van marktverenigbaarheid door het Europese Hof van Justi-tie (EHJ), en de facto is dat gebeurd door de economische concurrentie in eengeïntegreerde markt.

1.1. MINDER RUIMTE VOOR WETGEVING ALS GEVOLG VAN EISEN VAN MARKTVER-ENIGBAARHEID Het rechtstreeks opleggen van marktverenigbaarheidseisen geschiedt voornamelijkvia de toepassing van twee fundamentele vrijheden van het Verdrag: het vrij verkeervan werknemers en de vrijheid van dienstverrichting.

(3) Leibfried, S. en Pierson, P., Social Policy. Left to Courts and Markets?, In: Wallace, H. en Wallace,W., Policy-Making in the European Union, Fourth Edition, The New European Union Series,Oxford University Press, p. 268.

828

DE EU EN SOCIALE BESCHERMING: VOORSTELLEN VOOR DE EUROPESE CONVENTIE

De toepassing van het beginsel van vrij verkeer van werknemers houdt in dat eenlidstaat:

de meeste sociale voordelen niet meer tot zijn eigen onderdanen mag beperken;niet meer kan volhouden dat zijn voordelen alleen op zijn grondgebied gelden, en

dus alleen daar genoten mogen worden;niet meer helemaal kan tegengaan dat andere socialezekerheidsregelingen op zijn

grondgebied rechtstreeks met zijn eigen stelsel in concurrentie treden;geen exclusieve zeggenschap heeft over de aanspraken van migranten op wel-

zijnsuitkeringen of -verstrekkingen.

De toepassing van het beginsel van het vrij verkeer van diensten hangt nauw samenmet het feit dat de Europese wetgeving vooral op economische activiteiten enondernemersvrijheid gericht is. De vraag is dan: vormen de diensten van de wel-vaartsstaat een economische activiteit? Zo ja, dan is de vrijheid tot het verrichtenvan financiële of sociale diensten van toepassing, hetgeen bijvoorbeeld inhoudt datnationale regeringen niet meer exclusief kunnen beslissen wie sociale diensten envoordelen mag verstrekken.

Gelukkig erkent Europa wel degelijk echte, niet-economische welvaartsactiviteiten.Maar er bestaat voor de welvaartsstaatsactiviteiten geen algemene uitzondering opde marktvrijheden van het Verdrag. Zo komt het dat het trekken - en steedsopnieuw trekken - van die dunne lijn tussen “economische” en “solidariteits-” activi-teit vaak onderwerp is van juridische conflicten en van arresten van het EHJ.

In een verslag voor het Belgisch EU-voorzitterschap hebben Professor Mossialos (4)en zijn team aangetoond dat het beleid van de lidstaten, vooral op het gebied van degezondheidszorg, via deze “marktfilter” drastisch van koers zou kunnen veranderen.Leibfried en Pierson beklemtonen tevens dat zulks vooral zijn oorzaak vindt in hetfeit dat de ziektekostenverzekering in de meeste nationale stelsels meer “marktken-merken” heeft, sterker is gefragmenteerd in groepen zorgaanbieders die reeds actiefzijn op markten (medische instrumenten, medicijnen) of bijna-markten (vrij geves-tigde artsen die werken aan collectief bepaalde tarieven), en in de meeste landenvan oudsher zijn blootgesteld aan omvangrijke privé-zorgverstrekking. Bovendiengaan de hervormingen in de lidstaten steeds meer de kant op van “vermarkting” enderegulering. Naarmate de sociale zekerheid hierdoor verder van herverdeling ensolidariteit af komt te staan, is duidelijk dat het (vanaf een nader te bepalen drem-pel) om gewone economische ondernemingen gaat die op gelijke basis moeten con-curreren met de privé- ziekteverzekering en andere concurrenten (5).

(4) E. Mossialos, M. McKee (Eds.), W. Palm, B. Karl en F. Marhold, EU Law and the Social Characterof Health Care Systems, P.I.E. - Peter Lang, Brussel, 2002, 259p.(5) De voorgaande alinea’s zijn in hoge mate geïnspireerd door de analyse van Leibfried en Pierson.

829


Tegelijkertijd toont dit aan dat het beslist te simplistisch is om “Europa” de schuld tegeven voor de problemen waarmee de makers van nationaal sociaal beleid wordengeconfronteerd, alsof “Europa” aan onwillige lidstaten marktoplossingen zouopdringen. In plaats van te vragen “of dienstverlening in het kader van de welvaarts-staat een economische activiteit vormt?” kan men een iets andere vraag stellen: “Inwelke mate willen de lidstaten zelf hun binnenlandse welvaartstaat als een economi-sche activiteit organiseren?”

De consequenties van de toepassing van de internemarktregels, werden herhaalde-lijk geïllustreerd in arresten van het Europees Hof van Justitie. Ik geef één voor-beeld. In de zaken Kohll (6) en Decker (7), oordeelde het Hof dat de Luxemburgsegezondheidszorg, door voorafgaande toestemming te verlangen voor de vergoedingvan een orthodontische behandeling en de aankoop van een bril buiten Luxemburg,een niet-gerechtvaardigde belemmering voor het vrij verkeer van goederen en dien-sten binnen de Unie had geschapen. Bijgevolg werd het Luxemburgse socialezeker-heidsstelsel gedwongen om deze in een andere lidstaat genoten, niet-goedgekeurdegezondheidszorg te vergoeden. Die arresten maakten duidelijk dat de socialezeker-heidsstelsels niet boven de Europese wetgeving staan, ook al zijn ze nu een nationa-le bevoegdheid.

Bovendien leiden de Kohll- en Deckerarresten in de gezondheidszorg tot een duaalstelsel van sociale verzekering:

Enerzijds is de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels via Verordening1408/71. Ingevolge deze Verordening wordt een patiënt, na toestemming van zijn ofhaar socialezekerheidsstelsel, opgenomen in het socialebeschermingsstelsel waar hijde medische behandeling geniet “alsof hij aldaar verzekerd was”. Dat houdt voor-namelijk in dat de patiënt valt onder dezelfde kostendeling en dezelfde voorschrif-ten (bijvoorbeeld verwijzing naar een specialist), en dat de kosten tussen beidesocialebeschermingsstelsels worden verrekend op basis van de tarieven van de staatwaar de behandeling plaatsvond. Mobiele personen worden tijdelijk “leden” van hetgezondheidszorgstelsel van het gastland.

Anderzijds worden patiënten die gebruik maken van de procedure die door Kohllen Decker is ontstaan niet in het socialebeschermingsstelsel van een andere lidstaatopgenomen maar maken zij, wanneer zij naar hun eigen land terugkeren, aanspraakop de dekking van hun nationaal socialebeschermingsstelsel “alsof zij de behande-ling aldaar hadden genoten”. Dit houdt in dat de vergoeding in de staat van verblijfafhankelijk is van de aldaar geldende voorwaarden en tarieven (8).

(6) EHJ, Kohll, C-158/96, (1998) ECR 1-1931.(7) EHJ, Decker, C-120/95, (1998) ECR 1-1831.(8) De voorgaande alinea’s zijn geïnspireerd door W. Palm en J. Nickless, (2001), “Access to healthca-re in the European Union: The consequences of the Kohll and Decker judgements”, Eurohealth,vol. 7(1), p. 13-22.

830


Dit dualisme leidt niet alleen tot complexiteit en verwarring, maar stelt een meerfundamenteel probleem. Bij de traditionele procedure is (voorwaardelijke) mobili-teit mogelijk, maar blijft de interne samenhang van de nationale gezondheidsstelselsintact. De Kohll- en Deckerprocedure introduceert een mate van vrijheid die, als zeniet beperkt zou worden, de interne samenhang van de nationale gezondheidszorg-stelsels zou verbreken. Dat zou kunnen leiden tot meer ongelijkheid bij de toegangtot gezondheidszorg én tot groeiende problemen met betrekking tot het waarbor-gen van de zorgkwaliteit - twee essentiële doelstellingen die de Europese nationaleministers van Gezondheid doorgaans wensen na te streven. Dat wil niet zeggen dateen grotere patiëntenmobiliteit in sé problematisch is. Integendeel, een groterepatiëntenmobiliteit kan zeer positief uitpakken, mits daarvoor het juiste kaderbestaat. Mobiliteit zou bijvoorbeeld de opkomst van een stelsel van Europese cen-ters of excellence mogelijk maken voor hooggespecialiseerde medische behandelin-gen of nieuwe therapieën; men zou het volle profijt kunnen trekken uit grensover-schrijdende samenwerkingsprojecten of tastbare solidariteit kunnen organiseren tus-sen lidstaten met specifieke moeilijkheden op het gebied van de gezondheidszorg.Het kader waarin we de patiëntenmobiliteit organiseren, is daarbij van cruciaalbelang.

Een voorbeeld kan dit illustreren. Stel dat Britse onderdanen overal in Europa zon-der voorafgaande toestemming recht zouden hebben op gezondheidszorg, terwijlde NHS de kosten moet vergoeden. De patiëntenmobiliteit zou hen kansen bieden:er zou meteen een oplossing zijn voor de wachtlijsten, terwijl de extra investerin-gen van de Britse regering tijd nodig hebben om resultaten af te werpen; indien deNHS zou overwegen om voor zijn patiënten met de Britse privé-sector overeenkom-sten af te sluiten, zou een transparante en goed georganiseerde prijsconcurrentietussen de Britse particuliere sector en de aanbieders van gezondheidszorg in de restvan Europa heilzaam kunnen zijn. Maar aan patiëntenmobiliteit zijn ook risico’s ver-bonden: niet alleen het risico van een niet te beheersen rekening (want de Britseregering heeft in het buitenland geen invloed op de kostenefficiency), doch ookproblemen inzake de zorgkwaliteit wegens de asymmetrische informatie die ken-merkend is voor de gezondheidszorg. Ook voor de Belgische gezondheidssector zoude mobiliteit van Britse patiënten kansen scheppen, zoals extra inkomsten. Maar alsde patiëntenmobiliteit gebaseerd is op een Kohll en Deckerprocedure in plaats vanVerordening 1408/71, zou dit in België een gezondheidszorgstelsel met twee snelhe-den stimuleren. Want een toenemende behandeling van buitenlandse patiëntentegen “vrije” tarieven volgens Kohll en Decker, zou bij ons de groei aanwakkerenvan een steeds groter wordende “niet-conventionele” sector, en dat is een ontwikke-ling die wij beslist niet graag zien.

Men kan zich nog andere interacties tussen de lidstaten voorstellen. Indien lidstaat Xzou besluiten om een deel van zijn gezondheidszorgstelsel te privatiseren, kan detoepassing van de Kohll en Decker-benadering, tot op zekere hoogte de privatise-ring van de gezondheidszorg in de buurlanden in de hand werken. Kortom, bijpatiëntenmobiliteit is de hamvraag: willen we, met instandhouding van de in onze

831


stelsels ingebouwde solidariteit, kansen creëren door aan de Europese patiëntennieuwe oplossingen aan te bieden of zullen we alleen maar onze problemen naarelkaar exporteren?

1.2. MINDER AUTONOMIE ALS GEVOLG VAN DE FACTO DRUK OP DE WELVAARTSSTA-TEN De de facto indirecte druk op de welvaartsstaten is het gevolg van een grotere con-currentie binnen de interne markt en ook van het door de EU gestimuleerde econo-misch en begrotingsbeleid van de lidstaten.

Goedkope gemeenplaatsen over “sociale dumping binnen de EU” vermijd ik liever.De intensere mededinging is immers maar één van de uitdagingen waar onze wel-vaartsstaten voor staan. Onze welvaartsstelsels staan momenteel in de eerste plaatsonder druk omdat op de traditionele terreinen zoals pensioenen en gezondheids-zorg meer middelen nodig zijn, en omdat er nieuwe sociale risico’s en behoeftengegroeid zijn. Bovendien weten wij uit ervaring dat Europese integratie niet noodza-kelijkerwijs tot inkrimping van de welvaarsstaten leidt. In vele landen heeft de een-heidsmarkt immers geleid tot nieuwe overeenkomsten tussen de sociale partners enbijgevolg tot het opnieuw overdenken - veeleer dan het inkrimpen - van hun wel-vaartsstaten.

Toch zou het naïef zijn die ervaringen te extrapoleren (9). De economische enmonetaire integratie zal op de lange duur een grotere stempel op de architectuurvan onze welvaartsstaten zetten. Op de korte termijn is er de uitbreiding van deUnie. De feitelijke geschiedenis van de integratie moet dus nog geschreven worden,maar de economische theorie is op dit punt zeer duidelijk. Economisten hebbenreeds lang de potentiële gevaren onderkend van toegenomen mobiliteit die leidt toteen inkrimpende belastinggrondslag (wellicht zelfs tot “belastingconcurrentie”),met dienovereenkomstige gevolgen voor het vermogen van de EU-lidstaten om hunsociaal beleid te financieren.

Druk op de welvaartsstaten wordt ook veroorzaakt door het economisch en begro-tingsbeleid van de lidstaten aan de hand van de Globale Richtsnoeren voor het Eco-nomisch Beleid (GREB) en de jaarlijkse stabiliteitsplannen. Versta mij goed: erken-nen dat deze politieke processen pressie met zich brengen, impliceert geenszins datde bekommernis om gezonde overheidsfinanciën onder de tafel moet wordengeveegd. Integendeel, gezonde overheidsfinanciën zijn een conditio sine qua nonvoor een duurzame sociale politiek. Maar een sterke klemtoon op financiële voor-zichtigheid brengt het gevaar met zich dat men op kortzichtige wijze bezuinigt op

(9) Net zoals het naïef zou zijn de analyse te beperken tot een oppervlakkige beoordeling van de ont-wikkelingen in de tijd: ook al nemen wij in feite geen “inkrimping” waar, het kan best zo zijn dat erin de hedendaagse welvaartsstaten reeds een mate van “ondervoorziening inzake sociale verzeke-ring” bestaat; zie Drèze voor een recente synthese van deze discussie in J. H. Drèze (2002), “Econo-mic and Social Security: The Role of the EU”, De Economist, vol. 150(1), p. 1-18.

832


gezonde en noodzakelijke investeringen. Sociale investeringen vormen hierop geenuitzondering. Intelligente sociale investeringen zijn noodzakelijk om te voldoen aande stijgende verwachtingen over de kwaliteit van de openbare diensten in het alge-meen (in vele lidstaten een punt van publieke bezorgdheid; en een van de gevoeligekwesties bij recente verkiezingen); en in de tweede plaats om onze welvaartsstatenop de toekomst voor te bereiden. Het is best mogelijk dat een “regelrechte” ver-schuiving van kosten naar de particuliere sector de begrotingslast verlicht, maaranderzijds zou dat weinig inhoudelijke oplossingen opleveren voor netelige kwes-ties als kwaliteit, billijkheid en rechtvaardigheid - het kan zelfs leiden tot minderkwaliteit, billijkheid en rechtvaardigheid (10). Daarom moeten gezonde overheidsfi-nanciën hand in hand gaan met gezonde sociale investeringen. Terwijl er voorgezonde overheidsfinanciën concrete druk vanuit de EU bestaat (en terecht), wordtvanuit de EU tot nu toe naar verhouding weinig aangedrongen op intelligente socia-le investeringen.

1.3. GEMEENSCHAPPELIJKE DOELSTELLINGEN EN LEGITIEME VERSCHEIDENHEIDEen nuchtere beoordeling van de feiten en algemeen aanvaarde economische theo-rie leiden samen tot twee conclusies.

In de eerste plaats zijn de lidstaten meer zeggenschap over het nationale welvaarts-beleid kwijtgeraakt dan de EU er heeft bijgekregen. Er bestaat dus een groeiendgebrek aan sturingsvermogen van het sociaal beleid. Dat is problematisch omdat uit-geholde nationale zeggenschap en bevoegdheid, in combinatie met een zwakkerespons op EU-niveau, innovatieve sociale investeringen afremt die in alle lidstatennoodzakelijk zijn. Dit probleem wordt door de EU-uitbreiding nog eens aange-scherpt, omdat de vereiste van eenparigheid in de Raad op belangrijke gebieden vansociale politiek het risico inhoudt dat de besluitvorming wordt geblokkeerd en, wel-licht nog belangrijker, omdat de uitbreiding zal leiden tot een dramatische toenamevan de heterogeniteit onder de EU-lidstaten op economisch, sociaal, cultureel eninstitutioneel gebied (11).

In de tweede plaats kan grotere mobiliteit van werknemers en kapitaal, maar ook vandienstverlenende organisaties, zorgverstrekkers en patiënten, twee gepolariseerdetrajecten in de hand werken, zoals wordt gevreesd door Leibfried en Pierson. Func-ties die tot de harde kern van de welvaartsstaat behoren (herverdeling, repartitiestel-sel, ...) zouden “van interventie gevrijwaard” blijven omdat zij “zuivere” socialevoorzieningen vormen, doch naarmate deze functies meer worden geleverd door op

(10) Myles biedt een uitstekende analyse van dit probleem op pensioengebied in een rapport inopdracht van het Belgische EU-Voorzitterschap, van Esping-Andersen et al, dat als Hoofdstuk 3 werdgepubliceerd in G. Esping-Andersen (Ed.), D. Gallie, A. Hemerijck en J. Myles (2002): Why We Needa New Welfare State?, Oxford University Press, 2002, 272 p.(11) Volgens simulaties van de Commissie zal in een Unie met 27 lidstaten het inkomensverschil tus-sen de landen verdubbelen. Voor de 8 armste landen, die ongeveer 16% van de bevolking van de EU-27 vertegenwoordigen, zal het gemiddelde inkomen per hoofd ongeveer 40% van het gemiddeldevan de EU-27 bedragen.

833


de markt gebaseerde diensten, zou de welvaartsstaat meer gaan overhellen naar desfeer van “economische activiteit” in de visie van de EU-instellingen, waardoor zijonder de internemarktbeginselen en marktregelingen zullen vallen. Aldus zou dewelvaartsstaat geleidelijk door een ongedeelde Europese zekerheidsmarkt kunnenworden verzwolgen, dat wil zeggen een interne markt voor instrumenten voor per-soonlijke bescherming en verzekering (12). Er zijn fundamentele en welbekendeeconomische redenen (asymmetrie van de informatie, averechtse selectie,...) voorhet feit dat marktbeginselen en sociale zekerheid niet goed samengaan, noch opnationaal, noch op Europees niveau. Zoals ik later zal betogen, heeft het Hof vanJustitie tot nu toe een voorzichtige weg bewandeld, met voldoende nuances en hetnodige respect voor de eisen van nationaal sociaal beleid. Het is zoals eerder gezegdniet eerlijk om Europa de schuld te geven van enkele van de moeilijkheden waar-mee de makers van het nationale sociale beleid worden geconfronteerd wanneer zijvoor hun sociale voorziening zelf meer vertrouwen stellen in marktbeginselen. HetVerdrag biedt echter geen solide garantie tegen de gepolariseerde ontwikkeling dieLeibfried en Pierson vrezen.

Het is geen politieke stellingname, maar een gevolg van de feitelijke marktdynamiekdat het steeds moeilijker wordt om sociale kwesties van de EU-agenda te houden:“de keurig nette scheiding tussen marktkwesties die in de supranationale sfeer thuis-horen, en de sociale kwesties die tot de nationale sferen behoren, is niet houdbaar”(13). Het antwoord hierop is evenwel niet het overdragen van meer nationalebevoegdheden aan de EU, en evenmin het opleggen van uniformiteit op sociaalvlak, laat staan harmonisatie terwille van de harmonisatie. Ik wijs er hier op dat hetbegrip “Europees sociaal model” niet alleen zinvol is, maar door middel van gemeen-schappelijke doelstellingen nader moet worden afgebakend, maar tegelijk denk ikdat de nationale regeringen onmogelijk akkoord kunnen gaan met een gedetailleer-de Europese blauwdruk voor de kerntaken van de welvaartsstaat. Zoals Fritz Scharpfterecht betoogt, zouden pogingen om de legitieme verscheidenheid te onderdruk-ken door het opleggen van uniforme Europese oplossingen, de Unie kunnen doenuiteenvallen. Nationale verscheidenheid mag niet als iets ongeoorloofds wordenbeschouwd; zij maakt integendeel als zodanig deel uit van de legitimerende struc-tuur van overtuigingen en praktijken, waarop de Europese integratie stoelt (14).

(12) Leibfried en Pierson, o.c., p. 283.(13) Leibfried en Pierson, o.c., p. 268.(14) Scharpf, F., (2002), Legitimate Diversity: The New Challenge of European Integration, Cahierseuropéens de sciences po, 1. Scharpf komt met een uiterst interessante analyse van de hinderpalenvoor het voeren van sociale politiek op EU-niveau, die is toegespitst op de idee van “legitieme ver-scheidenheid”, waar ik het mee eens ben. Hij stelt evenwel andere oplossingen voor dan degene dieik in dit document suggereer. Scharpfs eerste oplossing bestaat uit een (herziene versie van) de bepa-lingen inzake “nauwere samenwerking” in Titel VII van het Verdrag. Zijn tweede oplossing is eencombinatie van de open coördinatiemethode met de idee van “kaderrichtlijnen”. Ik kan op dezeplaats geen recht doen aan zijn fraai betoog. Heel kort gezegd, ben ik ten eerste bang dat “nauweresamenwerking” op sociaal gebied meer verdeeldheid kan teweegbrengen dan Scharpf denkt, en tentweede dat het combineren van kaderrichtlijnen met de open coördinatiemethode in politiekopzicht contraproductief zou kunnen zijn.

834


Ofschoon er op sociaal gebied een eigen rol voor de EU-wetgeving is weggelegd(en, zoals ik in paragraaf 3.4 zal betogen, moet de besluitvorming op het gebied vansociale bescherming efficiënter worden), blijft het socialebeschermingsbeleid in deeerste plaats de verantwoordelijkheid van gemeenten, regio’s en natiestaten. Welmoet Europa de lidstaten toelaten “actieve welvaartsstaten” uit te bouwen en intelli-gente sociale investeringen aanmoedigen door het aangeven van algemene doelstel-lingen, zowel voor de werkgelegenheid als voor de sociale bescherming. En grens-overschrijdende mobiliteit zou extra kansen voor intelligente sociale oplossingenmoeten bieden en niet het voeren van een duurzaam sociaal beleid mogen bemoei-lijken.

2. DE UITDAGING NA LISSABON: HET OMZETTEN VAN PRINCIPES IN DE PRAKTIJK

Het Belgische EU-voorzitterschap van het tweede halfjaar van 2001 was preciesgeïnspireerd door de idee dat de EU een operationeel concept voor de sociale poli-tiek nodig heeft, zonder dat dit synoniem is met het opleggen van uniformiteit ofeen overdracht van bevoegdheden. Ons Leitmotiv was het in de praktijk brengenvan de principes waarover op de Europese Raad van Lissabon van maart 2000 over-eenstemming was bereikt, daarbij voortbouwende op de inspanningen van het Fran-se en het Zweedse voorzitterschap die op het Portugese voorzitterschap volgden.Deze “principes van Lissabon” draaiden om een inhoudelijk idee (economischeprestatie en sociale cohesie sluiten elkaar niet uit, maar versterken elkaar) en omeen nieuwe methode, de “open coördinatie”. Daarnaast had het Portugese voorzit-terschap een welomlijnde ambitie inzake het “leiderschap” van de Europese coördi-natie: het wilde, ten eerste, de aansturende en coördinerende rol van de EuropeseRaad versterken en poogde ten tweede te knagen aan de eigenlijk exclusievebevoegdheid van de Raad Economische en Financiële Zaken (ECOFIN) voor hetopstellen van de globale richtsnoeren voor het economisch beleid (GREB). Getrachtwerd om werkgelegenheid en sociale zorgpunten bij de opstelling van deze laatstete betrekken (15).

Inzake sociale bescherming hield “Lissabon uitvoeren” drie doelstelingen in: hetoperationeel maken van de Europese samenwerking in de strijd tegen armoede ensociale uitsluiting; het lanceren van de open cöordinatiemethode op pensioenge-bied; en de hervorming van de huidige coördinatie van de socialezekerheidsregelin-gen voor migrerende onderdanen (Verordening 1408/71) (16) voorbereiden. De

(15) Zoals terecht opgemerkt in M. Ferrara, M. Matsaganis en S. Sacchi (2002), “Open coordinationagainst poverty: the new EU “Social Inclusion Process”, Journal of European Social Policy, Vol. 12,No. 3, August 2002, p. 227-239. Zie voor een interessante discussie van dit “leiderschapsprobleem”in de EU, met betrekking tot het proces van Lissabon, M. Telò (2002), “Governance and governmentin the European Union: the open method of coordination”, in M.J. Rodrigues (Ed.), The New Know-ledge Economy in Europe, Edward Elgar, Cheltenham.(16) Deze derde doelstelling van het Belgische Voorzitterschap staat in de conclusies van Lissabonminder expliciet, maar vloeit mijns inziens logisch voort uit de combinatie van een aantal algemenezorgpunten die door de Europese Raad van Lissabon tot uiting zijn gebracht, zoals de mobiliteit vande arbeidskrachten, de sociale cohesie, enzovoorts.

835


derde prioriteit - coördinatie op het gebied van sociale zekerheid - behoort tot hetterrein van de EU-wetgeving of “harde wetten (hard law)”; de eerste twee kwestiesbehoren tot het terrein van de open coördinatiemethode of “zachte wetten (softlaw)”.

Ik bespreek het begrip open coördinatie in paragraaf 2.1. De paragrafen 2.2, 2.3 en2.4 vatten samen wat tot dusverre is bereikt inzake sociale insluiting, pensioenen encoördinatie van de sociale zekerheid. Ik vermeld er ook een aantal kortetermijnuit-dagingen. In paragraaf 2.5 ga ik in op de vooruitzichten voor het uitbouwen van deopen coördinatiemethode op het gebied van de gezondheids- en ouderenzorg. In deparagrafen 2.6 en 2.7 bespreek ik kort twee andere beleidsinstrumenten die even-eens hun rol hebben te vervullen: de EU-wetgeving en de sociale dialoog. Samenmet de vragen die ik besproken heb in hoofdstuk 1 vormt deze beschrijving vanonze huidige ervaring de achtergrond voor mijn bespreking van de noodzakelijkeVerdragshervormingen in hoofdstuk 3.

2.1. DE OPEN COORDINATIEMETHODE ALS CREATIEF INSTRUMENT (17)De methodologische grondslagen voor de open cöordinatiemethode als een nieu-we, heel Europa omvattende benadering van de sociale politiek werden officieelgelegd op de Europese Raad van Lissabon van maart 2000. Voordien was beleids-coördinatie op EU-niveau toegepast op de economische politiek (multilateraal toe-zicht op het economisch beleid van de lidstaten, als voorzien in het Verdrag vanMaastricht van 1992) alsmede op het gebied van de werkgelegenheid (het Luxem-burgproces dat in het Verdrag van Amsterdam van 1997 een officiële status kreeg als“gecoördineerde werkgelegenheidsstrategie”, en nader werd uitgewerkt tijdens deEuropese Raad van Luxemburg van datzelfde jaar). In de tekst hierna maak ik onder-scheid tussen de “beleidscoördinatie” die vóór de Top van Lissabon tot stand wasgebracht, en de “open coördinatiemethode” zoals in Lissabon omschreven. Samenvormen zij evenwel één “kookboek” van zachtewettenmethodologieën, en in depolitieke discussie worden deze methodologieën veelal onder de algemene noemer“open coördinatie” samengevoegd (18).

(17) Zie voor meer uitgebreide recente besprekingen van de open coördinatiemethode, bijvoorbeeldC. de La Porte, C. en Ph. Pochet (Eds.) (2002), Building Social Europe through the Open Method ofCoordination, P. I. E- Peter Lang, Brussels, en M. J. Rodrigues (ed) (2002), The New Knowledge Eco-nomy in Europe, Edward Elgar, Cheltenham. (18) Uitgaande van het huidige Verdrag is, juridisch bezien, de in de politiek zeer gangbare samen-trekking van “beleidscoördinatie” en “open coördinatiemethode” niet alleen verwarrend maar tevensonjuist, aangezien het huidige Verdrag duidelijk noopt tot het maken van een scherp onderscheid.Zoals aangestipt in paragraaf 3.3, is het een moeilijke vraag of men al dan niet moet opteren voor een“generieke” definitie van open coördinatie die zowel de beleidscoördinatie omvat welke in het huidi-ge Verdrag reeds een rechtsgrondslag heeft, als de open coördinatiemethode die op de Top van Lis-sabon is gedefinieerd.

836


Beknopt gezegd is de open coördinatiemethode een proces waarbij duidelijke engezamenlijk overeengekomen doelstellingen worden omschreven, waarna een dis-cussie (peer review) op basis van nationale actieplannen de lidstaten de mogelijk-heid biedt hun praktijken te vergelijken en van elkaar te leren. Bij deze methodewordt de lokale verscheidenheid gerespecteerd - zij is er in feite op gebaseerd; demethode is flexibel maar heeft wel tot doel in de sociale sfeer vooruitgang te boe-ken. Voor een efficiënt leerproces is het vanzelfsprekend nodig vergelijkbare engezamenlijk afgesproken indicatoren te hanteren teneinde de vorderingen op wegnaar de gemeenschappelijke doelstellingen, en mogelijkerwijs de zachte aanbevelin-gen van de Europese Commissie en de Raad, te beoordelen. De uitwisseling vanbetrouwbare informatie beoogt - althans tot op zekere hoogte - het institutionalise-ren van intelligente politieke beleidsnabootsing (19).

Omdat zij pragmatisch is, kan deze “open” benadering effectief tot sociale vooruit-gang leiden. Op die manier hebben wij een methode gevonden die een geloofwaar-dig engagement in een sociaal Europa inhoudt. Op deze wijze zenden wij belangrij-ke signalen aan de Europese burgers. Zo kan de expliciete formulering van eenEuropese Sociale Agenda worden gezien als een “beschermend schild” tegen eenmogelijke afkalving van onze welvaartsstaten in het licht van de economische een-making. Ik meen evenwel dat de toegevoegde waarde van de open coördinatieme-thode verder gaat dan een technisch leerproces en het voorkómen dat de welvaarts-staten in Europa inschrompelen.

Het uitstippelen van gezamenlijk afgesproken doelstellingen is veel meer dan enkeleen nuttige techniek voor de beoogde sociale vooruitgang in de lidstaten. Gemeen-schappelijke doelstellingen zijn essentieel, want daardoor kunnen wij het nogal abs-tracte “Europese sociale model” vertalen in een tastbaar geheel van overeengeko-men doelstellingen, dat in de Europese samenwerking moet worden verankerd.Dank zij de open coördinatiemethode wordt dit abstracte begrip voor het eerst geïn-terpreteerd via nauwkeuriger omschrijvingen van de resultaten die we willen berei-ken.

In het voetspoor van Anton Hemerijck (20) zou ik willen zeggen dat de open coördi-natiemethode zowel een cognitief als een normatief werktuig is. Zij is “cognitief”omdat wij daardoor van elkaar kunnen leren. Naar mijn mening is dit leerproces nietbeperkt tot de praktijk van andere lidstaten, maar reikt het ook tot hun onderliggen-de inzichten en opinies, een terrein dat niet minder interessant is. Open coördinatie

(19) Het nabootsen van intelligent beleid (policy mimicking) moet actief worden aangestuurd en - inde terminologie van Anton Hemerijck en Jelle Visscher - worden “gecontextualiseerd”. Zie A. Heme-rijck en J. Visscher (2001), Learning and Mimicking: How European Welfare States Reform, paperpresented at Cologne, Max Planck Institute, 13 November 2001.(20) Hemerijck definieert het Europees sociaal model aan de hand van de “cognitieve” en “normatie-ve” aspecten in “The Self-transformation of the European social model” in G. Esping-Andersen et al.,o.c..

837


is “normatief” omdat gemeenschappelijke doelstellingen noodzakelijkerwijs inhou-delijke opvattingen over sociale rechtvaardigheid omvatten. Op die wijze creëert deopen coördinatie geleidelijk een Europees sociaal beleidsparadigma.

Open coördinatie is niet een vaststaand recept dat op alle terreinen kan worden toe-gepast. Onze methodologie op het gebied van sociale insluiting (zie paragraaf 2.2) isanders dan de beleidscoördinatie die is ontwikkeld bij het Luxemburgse werkgele-genheidsproces op basis van artikel 128 van het Verdrag. (In het werkgelegenheids-proces wordt elk jaar een verslag voorgelegd. Op basis van dat verslag wordenafzonderlijke aanbevelingen tot de afzonderlijke lidstaten gericht). Onze methodo-logie inzake pensioenen verschilt op haar beurt weer van die welke voor de socialeinsluiting is toegepast: het bestaat uit een tamelijk licht proces waarbij de lidstatenelkaar elke drie of vier jaar verslag uitbrengen over de vraag hoe zij de gezamenlijkovereengekomen doelstellingen in hun nationaal beleid verwerken, met een jaarlijk-se bijwerking waardoor wij gezamenlijke conclusies over het pensioenbeleid kun-nen inbrengen in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die de Unieelk jaar opstelt. Met andere woorden, beleidscoördinatie en open coördinatie samenvormen een kookboek met verschillende recepten, lichte en zwaardere.

Elders heb ik erop gewezen dat wij bij het hanteren van dit kookboek enkele essen-tiële beginselen voor ogen moeten houden (21). Ten eerste is dit slechts één vanvele methoden. We kunnen niet naar een sociaal Europa vliegen op enkel de vleugelvan de open coördinatie. We hebben daar nog een andere vleugel bij nodig, name-lijk de wetgevende arbeid. Daarom mag de open coördinatiemethode niet in deplaats treden van de wetgevende arbeid waar die noodzakelijk is. Ten tweedemogen wij de doelstellingen van sociale politiek niet met de instrumenten verwar-ren. Het door elkaar halen van die elementen druist in tegen de geest van subsidiari-teit die voor de open coördinatiemethode fundamenteel is. Bovendien leidt ondui-delijkheid over de fundamentele doelstellingen tot een bevooroordeelde beleidsana-lyse (22). Het derde beginsel is “totaalkarakter”: we moeten alle mogelijke instru-menten in de analyse betrekken (23). Het vierde beginsel heeft betrekking op de

(21) Zie F. Vandenbroucke, “Sustainable Social Justice and “Open Co-ordination” in Europe’, in G.Esping-Anderson e.a., o.c., en F. Vandenbroucke (2002), “Social Justice and Open Coordination inEurope. Reflections on Drèzes Tinbergen Lecture”, De Economist, vol. 150(1), p. 83-93. (22) Zo is de discussie over de toekomst van de pensioenen lange tijd gedomineerd geweest dooreen uitvoerige vergelijkende analyse van repartitie- versus kapitalisatiestelsels. Bij die analyses vaninstrumenten wordt bijvoorbeeld ingegaan op hun relatieve efficiency bij macro-economische endemografische hypotheses. Ofschoon dat een belangrijk vraagstuk is, moeten we ervoor waken datde pensioendiscussie niet in zodanige debatten over instrumenten wordt ondergesneeuwd.(23) Aan het slot van paragraaf 1.2 vermeldde ik reeds dat een kostenverschuiving van de sociale ver-zekering naar de privé-sector de budgettaire last van de regering waarschijnlijk zou verlichten, maarweinig oplossingen voor netelige fundamentele vraagstukken te bieden zou hebben. Dit geldt bij-voorbeeld duidelijk op pensioengebied, waar de problemen van intergenerationele billijkheid enintragenerationele rechtvaardigheid door een dergelijke verschuiving overduidelijk niet worden“opgelost”. Die zou namelijk zelfs tot minder billijkheid en rechtvaardigheid kunnen leiden. Eentotaalbenadering van de pensioenuitdaging noopt ons er derhalve toe om niet alleen onze openbarepensioenregelingen, doch ook de regelgeving voor onze privé-pensioenregelingen opnieuw tegenhet licht te houden.

838


keuze van de ijkpunten die wij hanteren wanneer wij de doelstellingen in de prak-tijk willen brengen: bij het definiëren van onze normen moeten we tegelijk realis-tisch en ambitieus zijn. In het leerproces hebben wij zonder meer de beste praktij-ken nodig: werkbare standaarden van uitmuntendheid (standards of excellence) engeen standaarden van middelmatigheid. Het vijfde - en laatste - beginsel voor de zin-volle toepassing van de open coördinatiemethode ligt in de praktische sfeer. Het iszonder vergelijkbare en kwantificeerbare indicatoren onmogelijk om vooruitgang temeten. Om die reden was het bereiken van een akkoord over indicatoren voorsociale insluiting voor het Belgische EU-voorzitterschap een topprioriteit. Om die-zelfde reden willen wij thans pensioenindicatoren opstellen. Het komt mij voor datdit vijfde beginsel de ware lakmoesproef is voor de politieke bereidheid om zich inde open coördinatie te engageren. Iedereen die aan deze methode lippendienstheeft bewezen moet, zodra het op de opstelling van de indicatoren aankomt, zijnwoorden in daden omzetten. Met het vijfde beginsel hangt samen dat het statistischinstrumentarium op EU-niveau moet worden versterkt.

Het “zachte” karakter van de open coördinatie wordt vaak sceptisch onthaald. Tochdenk ik dat we door middel van “zachte” samenwerking veel verder kunnen komendan via plechtige maar vage verklaringen op Europese topbijeenkomsten. Toegege-ven, wat de sociale insluiting en bescherming betreft, is de jury die de resultatenvan de open coördinatie gaat beoordelen, nog niet aangetreden. Niettemin meen ikdat we (mutatis mutandis) uit onze ervaring op werkgelegenheidsgebied mogenextrapoleren. De eerste alomvattende test inzake de vraag of de op de werkgelegen-heid toegepaste beleidscoördinatie in feite aan de hoge verwachtingen kan beant-woorden, de evaluatie halverwege van het Luxemburgproces is. In juli 2002 publi-ceerde de Europese Commissie een Mededeling waarin zij de werkgelegenheidsstra-tegie evalueert aan de hand van een analyse van de nationale effectevaluaties. Metbetrekking tot de Belgische effectbeoordeling, vermeldt de evaluatie van DULBEA-HIVA terecht: “Er bestaat geen twijfel over dat het werkgelegenheidsbeleid en hetbeleid van de arbeidsmarkt in België wijzigingen hebben ondergaan in functie vande Europese Richtlijnen (sic) betreffende werkgelegenheid. [...]De Europese werk-gelegenheidsstrategie en de bijpassende Richtlijnen (sic) hebben geleid tot wijzigin-gen en vernieuwingen in alle takken van het werkgelegenheidbeleid (24). En ver-der: “Sinds de invoering van de nationale actieplannen in 1998 is de coördinatie tus-sen de federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten in positieve zin geëvolu-eerd” (25). De conclusie is gewettigd dat de “convergentiestress” zeer reëel was endat tastbare resultaten zijn aan te wijzen. Zonder enige twijfel zullen de evaluatieslaten zien dat het effect van lidstaat tot lidstaat verschilt, en zij zullen op enkele pun-ten een aantal kritische noten bevatten. Indien het evaluatieverslag van de Belgischeinstellingen representatief is, zal er onder meer kritiek zijn op het ontbreken van evalu-atiemechanismen en op het feit dat elk jaar een verslag moet worden opgesteld. Dat leidt

(24) Evaluatie van de impact van de Europese werkgelegenheidsstrategie in België. Eindrapport,DULBEA-HIVA, 2002, p. 75-76.(25) Ibid: p. 80.

839


tot een toeneming van wat soms irrelevante kortetermijnmaatregelen wordengenoemd, omdat elk jaar nieuwe maatregelen moeten worden bedacht, wat tenkoste gaat van de langetermijnefficiency.

Anderzijds worden met name door het Europees Parlement legitieme vragen opge-worpen over de relatie tussen open coördinatie en democratische besluitvorming inEuropa. Hoewel een van de potentiële winstpunten van de open beleidscoördinatieis dat alle nationale regeringen hun beleidshervormingen in het openbaar moetenvoorbereiden en bespreken, wijst het niet officieel betrekken van het Europees Par-lement op een democratisch manco. Dit vormt een belangrijk punt voor de discus-sie over de toekomst van Europa’s instellingen.

Meer algemeen zou de verdere uitbouw van de methode het huidige evenwicht tus-sen de Europese instellingen geruisloos kunnen veranderen op een wijze die zowelvoor het Parlement als de Commissie nadelig is. Niet alleen mag de open coördinatieniet in de plaats treden van andere beleidsinstrumenten die hun nut hebben bewe-zen; het mag geen instrument worden dat tegen de Commissie of het Parlement isgericht. Bovendien valt zonder de betrokkenheid van de Commissie een effectieveopen coördinatie moeilijk te verwachten.

Open coördinatie is geen panacee voor sociale politiek. Niettemin is een effectieveopen coördinatiemethode meer dan een leerproces. Bij verstandig gebruik is heteen creatieve methode waarmee we het “sociale Europa” concreet kunnen definië-ren en het, als gemeenschappelijke doelstelling, stevig in het hart van de Europesesamenwerking kunnen verankeren.

2.2. HET BESTRIJDEN VAN ARMOEDE EN HET BEVORDEREN VAN SOCIALE INSLUITING Het uitroeien van de armoede en het bevorderen van de sociale insluiting vormdeneen van de essentiële ambities die de Europese Raad van Lissabon van maart2000 heeft opgeleverd. In december 2000 werd een politiek akkoord bereikt overde gemeenschappelijke doelstellingen inzake sociale insluiting, en begin 2001 wer-den de lidstaten verzocht hun nationale actieplannen inzake sociale insluiting voorte leggen. Tegen einde 2001 waren wij in staat om:

een eerste gezamenlijk EU-verslag over sociale insluiting aan te nemen. Dit bevattezowel een analyse van de nationale actieplannen over sociale insluiting, die in juni2001 door de lidstaten waren ingediend, als “zachte aanbevelingen” voor het beleidvan de lidstaten;

840


een set van 18 kwantitatieve indicatoren inzake sociale insluiting in de EU-lidsta-ten aan te nemen (26). Daarmee kunnen de lidstaten thans de huidige situatie en deevolutie van sociale insluiting, als multidimensionaal concept, op vergelijkbare wijzenauwkeurig meten. Dit eerste stel indicatoren omvat vier dimensies van sociale uit-sluiting: financiële armoede, opneming in het arbeidsproces, gezondheid en onder-wijs. Het bekendste voorbeeld van deze indicatoren is het “percentage lage inko-mens”, gedefinieerd als het percentage personen die leven in huishoudens waarvanhet totale inkomen lager is dan 60% van het mediane inkomen van een land. Ditgeeft het percentage personen aan die het “risico lopen tot armoede te vervallen”.Andere indicatoren zijn: het “percentage blijvend laag inkomen”, het percentagepersonen met een laag opleidingsniveau; regionale cohesie; het aantal personen inhuishoudens zonder inkomen uit arbeid; het percentage vroegtijdige schoolverlatersdie geen verder onderwijs of opleiding volgen; de eigen gezondheidsbeleving naarinkomensniveau; het aandeel langdurig en zeer langdurig werklozen;

een vierjarig actieprogramma goed te keuren dat in januari 2002 officieel werdgelanceerd en dat beoogt de samenwerking tussen beleidsmakers, sociale partners,NGO’s, wetenschappers en de sociaal uitgeslotenen te bevorderen.

Daarmede heeft één ronde van de open coördinatie zijn beslag gekregen, en met degezamenlijk overeengekomen indicatoren kan de methode volledig operationeelworden. Bovendien staan nog meer vorderingen op de agenda. In het tweedesemester van 2002 evalueerde het Deense voorzitterschap de gemeenschappelijkedoelstellingen inzake sociale insluiting, die op de Europese Top van Nice warenovereengekomen. Dit heronderzoek bleef terecht beperkt tot een klein aantalbelangrijke punten, zoals het integreren van de man/vrouwgelijkheid in het inslui-tingsproces, en het engagement van de lidstaten om nationale armoededoelstellin-gen aan te geven, die aan de gezamenlijk overeengekomen indicatoren kunnen wor-den gekoppeld. Aangezien de indicatoren multidimensionaal zijn, was een pragma-tische manier om vooruitgang te boeken de lidstaten te vragen streefdoelen vast testellen, waarbij zij evenwel hun eigen prioritaire streefdoel(en) kunnen kiezen.

In verband met de uitbreiding stel ik het zeer op prijs dat de Europese Commissiebilaterale discussies met de toetredende landen is begonnen. Sedert de zomer van2002 werken de toetredende landen aan hun eigen nationale verslagen, genaamd“gezamenlijke insluitingsmemoranda (Joint Inclusion Memorandums - JIM’s), die zijngebaseerd op de nationale actieplannen inzake sociale insluiting, zodat zij, zodra deuitbreiding een feit is, onmiddellijk kunnen aanschuiven in het Comité voor sociale

(26) Verslag over de indicatoren op het gebied van armoede en sociale insluiting (13509/01). Zievoor een grondige discussie over het gebruik van kwantitatieve indicatoren op EU-niveau eveneensAtkinson, T., Cantillon, B., Marlier, E. en Nolan, B. (2002), Social Indicators. The EU and SocialInclusion, Oxford University Press, Oxford.

841


bescherming en volledig kunnen deelnemen aan de open coördinatiemethode.Zoals aangegeven in hoofdstuk 3.3, moeten wij thans de uitvoering voorbereidenvan de open coördinatiemethode na de uitbreiding - en die zo nodig aanpassen -zowel op het punt van de praktische uitvoerbaarheid als van de juridische veranke-ring.

2.3. PENSIOENEN: EEN SOCIALE UITDAGING MET FINANCIELE BEPERKINGENOp pensioengebied zijn de Raad Werkgelegenheid en Sociale Zaken en de Raad Eco-nomische en Financiële Zaken (ECOFIN), en daarna de Europese Raden van Lakenen Barcelona, 11 gemeenschappelijke doelstellingen en een werkmethode voor deEuropese samenwerking op dit gebied (27) overeengekomen. Deze gemeenschap-pelijke doelstellingen hebben betrekking op het toereikend zijn van de pensioenen,de financiële houdbaarheid van de pensioenstelsels en de modernisering daarvanmet het oog op de veranderende maatschappelijke behoeften. Het Belgische Voor-zitterschap wenste zeer expliciet een totaalbenadering, welke een zorg voor zowelde financiële houdbaarheid als voor de toereikendheid van de pensioenen behelsde(28). Dit totaalperspectief werd geïnstitutionaliseerd door zowel de Raad Werkgele-genheid en Sociale Zaken als de ECOFIN-Raad bij dit proces te betrekken, doch ookdoor het expliciete verzoek om de resultaten in de GREB op te nemen. Een en andermoet Europa in staat stellen om op pensioengebied voor de eerste keer met één -evenwichtige - stem te spreken.

In de 11 doelstellingen komt metterdaad een geïntegreerde benadering tot uitdruk-king. Zo staat er in de eerste gemeenschappelijke doelstelling dat “... de lidstatenervoor dienen te zorgen dat ouderen niet het risico lopen tot armoede te verval-len en een redelijke levensstandaard genieten; dat zij delen in de economischewelvaart van hun land en dus ook actief kunnen deelnemen aan het openbare,sociale en culturele leven”. Volgens de zesde doelstelling “... dienen de lidstatenook de pensioenstelsels op passende wijze te hervormen, met inachtneming vande algemene doelstelling: handhaving van de duurzaamheid van de overheidsfi-nanciën. Tevens dient de betaalbaarheid van de pensioenstelsels gepaard te gaanmet een verantwoord begrotingsbeleid, waaronder zo nodig vermindering vande staatsschuld. De strategie die gekozen wordt om deze doelstelling te realiseren,kan ook het instellen van sociale pensioenreservefondsen inhouden”. Volgens

(27) Kwaliteit en houdbaarheid van de pensioenen: Gezamenlijk verslag inzake doelstellingen enwerkmethoden op pensioengebied, van het Comité voor sociale bescherming en het Comité voor deeconomische politiek (14098/01), zoals op 3 december 2001 goedgekeurd door de Raad Werkgele-genheid en Sociale Zaken.(28) In het beste geval worden financiële houdbaarheid en sociale rechtvaardigheid vaak gezien alsslechte vrienden, en in het slechtste als gezworen vijanden. Dat is een misvatting. Financiële houd-baarheid is geen “externe” beperking die onze pensioenstelsels los van hun interne logica aantast.Integendeel: intergenerationele (en intragenerationele) billijkheid is een voorafgaande voorwaardevoor hun houdbaarheid. Dat komt zeer duidelijk naar voren in de begrotingsdiscussie: de houdbaar-heid van het openbare pensioenstelsel zal op de helling komen indien essentiële toekomstige over-heidsuitgaven door de kosten van de vergrijzing in het gedrang raken, of alleen houdbaar zijn opbasis van onaanvaardbaar hoge belastingen.842


weer een andere doelstelling wordt van de lidstaten verlangd dat zij “... door pas-sende regelgeving en verantwoord beheer waarborgen dat particuliere en doorde overheid gefinancierde pensioenregelingen met de vereiste doelmatigheid kun-nen voorzien in betaalbare, meeneembare en gewaarborgde pensioenen”.

De lidstaten besloten eveneens tegen september 2002 een eerste nationaal strate-gisch verslag inzake pensioenen op te stellen. In dat verslag werkten zij hun nationa-le inspanningen om aan de gemeenschappelijke doelstellingen te voldoen nader uit-werken. Tenslotte werden de lidstaten het erover eens, te beginnen met de ontwik-keling van indicatoren voor het beoordelen van en het toezien op het optreden oppensioengebied. Tegen einde 2003, onder het Italiaanse voorzitterschap, zou eendefinitief akkoord mogelijk moeten zijn.

Nog steeds op pensioengebied zullen de voorzitterschappen van 2003, namelijk hetGriekse en het Italiaanse, ervoor moeten zorgen dat de werkzaamheden op pen-sioengebied volledig in de globale economische richtsnoeren worden geïntegreerd.Dat is van belang omdat de benadering van onze Europese open coördinatiemetho-de het resultaat is van langdurige en soms moeizame onderhandelingen waarbij er,met succes, naar is gestreefd een evenwicht tot stand te brengen tussen twee Raads-formaties, namelijk ECOFIN en Werkgelegenheid en Sociale Zaken. Het zou onaan-vaardbaar zijn dat de GREB, die een belangrijk (in het Verdrag genoemd) instrumentvormen voor de coördinatie van en het toezicht op het economisch beleid van delidstaten in handen van de ECOFIN-Raad, op pensioengebied zouden afwijken vanhetgeen in de gezamenlijke benadering van de open coördinatiemethode was afge-sproken. In het licht van de twee expliciete verzoeken van de Staatshoofden enRegeringsleiders met betrekking tot de richtsnoeren, zou dat beslist onaanvaardbaarzijn. In Lissabon heeft de Europese Raad namelijk verzocht dat de richtsnoerenmede worden gericht op hervormingen waarbij naar sociale cohesie wordtgestreefd. In Gotenburg heeft de Europese Raad verzocht de resultaten van de geza-menlijke oefening inzake pensioenen op te nemen.

Niettegenstaande onze expliciete politieke voornemens, komt in de globale econo-mische richtsnoeren van dit jaar het belang van de doelstellingen inzake werkgele-genheid en sociale politiek onvoldoende tot uitdrukking. Ik ben het volledig eensmet het advies van het Comité voor sociale bescherming betreffende de richtsnoe-ren van dit jaar, waar het stelt dat de richtsnoeren een centraal instrument moetenzijn voor het bevorderen van een goed gecoördineerde policy mix die een weer-spiegeling vormt van de gestructureerde samenhang van het economisch, het werk-gelegenheids- en het sociaal beleid - de zogeheten beleidsdriehoek - die door deEuropese Raad van Lissabon tot stand is gebracht (29). Wat een van de fundamente-

(29) Zie het advies van het Comité voor sociale bescherming betreffende de aanbeveling van deCommissie inzake de globale richtsnoeren voor het economisch beleid 2002, 16 mei 2002 (doc.8673/02).

843


le “beginselen van Lissabon” betreft, zijn we nog lang niet waar we wezen moeten.Wat er in 2003 met het resultaat van de open coördinatie inzake pensioenen zalgebeuren, zal het echte “moment van de waarheid” zijn.

2.4. SOCIALE BESCHERMING VOOR MOBIELE BURGERS: VEREENVOUDIGING EN VER-BETERING VAN DE EUROPESE COORDINATIE VAN DE SOCIALEZEKERHEIDSSTEL-SELSHet vrij verkeer van personen is een van de hoekstenen van de Europese integratieen een van de vier vrijheden die in het EG-Verdrag zijn verankerd. Of iemand werke-lijk van die vrijheid kan genieten, hangt mee af van de waarborg dat administratievebarrières iemands socialezekerheidsrechten niet in de weg staan. In 1971 heeft deEuropese ministerraad daartoe Verordening Nr. 1408/71 aangenomen, die waar-borgt dat wie binnen de Europese Unie migreert, zijn socialezekerheidsrechten blijftbehouden.

Ofschoon deze verordening een ruime bescherming biedt, vormen haar ingewik-keldheid en het grote aantal wijzigingen een belemmering van het vrije verkeer.Daarom besloot het Belgische Voorzitterschap de fundamentele vraag aan te pakkenhoe de noodzakelijke vereenvoudiging en verbetering van Verordening 1408/71 terealiseren. In december 2001 bereikten we overeenstemming over een aantal begin-selen en basisopties (de zogeheten “parameters”), die het politieke raamwerk ople-verden waarbinnen de Raad en het Europees Parlement thans werken aan de speci-fieke hervormingen voor de modernisering van Verordening 1408/71. Tijdens delaatste Raad Sociale Zaken onder Spaans voorzitterschap (3 juni 2002) bereikte deRaad een politiek akkoord over de algemene bepalingen van de nieuwe Verorde-ning, waarin belangrijke zaken worden geregeld zoals de personele en materiëlewerkingssfeer (wie is verzekerd?; op welke onderdelen van de sociale zekerheid isde Verordening van toepassing?) en de algemene beginselen voor de coördinatievan de sociale zekerheid (samentelling van de periodes van verzekering, gelijkebehandeling en bepaling van de bevoegde staat - welke wet is van toepassing?)Sedert juli 2002 worden, onder Deens voorzitterschap, de specifieke hoofdstukkenvan de Verordening besproken. Zoals de zaken er thans voorstaan, zouden we heelgoed eind 2003 een akkoord over een nieuwe coördinatieregeling tegemoet kunnenzien, althans op Raadsniveau.

In dit verband bereikten we ook een belangrijk politiek akkoord over de voorwaar-den voor de uitbreiding van de Verordening tot onderdanen van derde landen. Datakkoord zou zonder de krachtige steun van de Europese Commissie niet mogelijkzijn geweest. Doel van die uitbreiding is dat onderdanen van derde landen voortaanbij migratie binnen de EU, hun in de ene lidstaat opgebouwde socialezekerheids-rechten kunnen overbrengen naar een andere lidstaat. Tot nu toe was dit alleenvoor EU-onderdanen mogelijk.

844


Een voorbeeld kan duidelijk maken welke gevolgen dit voor de huidige situatieheeft: de dochter van een in Frankrijk werkzame Marokkaanse werknemer gaat inLonden studeren. Haar vader werkt al dertig jaar in Frankrijk. Toch verliest hij inbeginsel zijn recht op kinderbijslag, hoewel hij al zijn socialezekerheidsbijdragentrouw heeft betaald.

In december 2001 hebben de ministers van Sociale Zaken overeenstemming bereiktover ten eerste, de schijnbaar triviale maar politiek moeilijk liggende kwestie van derechtsgrond voor de uitbreiding van Verordening 1408/71 tot onderdanen vanderde landen en, ten tweede, over het beginsel dat die uitbreiding zou gelden voorde socialezekerheidsstelsels van alle lidstaten. Zulks impliceert dat het VerenigdKoninkrijk en Ierland de mogelijkheid hebben zich bij de andere lidstaten aan tesluiten betreffende de uitbreiding van de Verordening tot onderdanen van derde lan-den, door gebruik te maken van hun recht om deel te nemen - ‘‘opt-in”). In de derdeplaats werden de ministers het erover eens dat de op onderdanen van derde landentoepasselijke coördinatie, hen een geheel van uniforme rechten zou verlenen die zodicht mogelijk aansluiten bij de rechten die EU-onderdanen genieten.

Dank zij de grote inspanningen van het Spaanse voorzitterschap en het feit dat hetVK en Ierland inderdaad hebben besloten mee te doen, heeft de Raad Sociale Zakenin de zomer van 2002 effectief een politiek akkoord bereikt over deze uitbreidingvan Verordening 1408/71 tot de onderdanen van derde landen. Het is niet overdre-ven te beweren dat dat akkoord een mijlpaal vormt voor de EU-doelstelling om meergelijkheid tussen EU-onderdanen en niet-EU-onderdanen te bewerkstelligen. Daar-door zullen, vanaf 1 januari 2003, de juridische en administratieve moeilijkhedenvoor de socialezekerheidsinstellingen verminderen en wordt bijgedragen én aan hetrealiseren van solidariteit én aan een sociaal rechtvaardig Europa.

2.5. OPEN COORDINATIE INZAKE GEZONDHEIDS- EN OUDERENZORGNaast sociale insluiting en pensioenen werd nog een derde gebied onderkend als inaanmerking komende voor de toepassing van de open coördinatie: de gezondheids-en ouderenzorg. Aangezien de pensioenuitdaging in onze samenlevingen moeilijkerwordt gemaakt door de stijgende kosten van gezondheids- en ouderenzorg, vergteen goede evaluatie van de toekomstige sociale bescherming een totaalbenadering.Tegen de aanstaande voorjaarsbijeenkomst van de Europese Raad in maart volgendjaar, zal de Europese Commissie over dit onderwerp een compleet verslag opstellendat ons voldoende gegevens zal aanreiken om een besluit te nemen over de wijzewaarop een open coördinatiemethode op dit gebied zal worden gelanceerd.

845


Ook al moeten wij ervoor oppassen de open coördinatiemethode niet te gaan hante-ren op nieuwe terreinen ter wille van de drang om “maar iets te doen”, ik geloofwel dat de toenemende invloed van de Europese integratie op de nationale gezond-heidszorgstelsels - waarop ik reeds gewezen heb - het rechtvaardigt om enige Euro-pese open coördinatie op dit terrein voor te bereiden. Idealiter zou, om aan Com-missie en Raad input te bezorgen, trilaterale samenwerking tussen het Comité voorsociale bescherming en het Comité voor de economische politiek en een (nog inhet leven te roepen) specifiek Comité van de Raad van ministers van Gezondheidhoogst interessant zijn. Die comités zouden zich elk kunnen richten op een van debeginselen toegankelijkheid, financiële houdbaarheid en kwaliteit, die door de Euro-pese Raad als de voornaamste uitdagingen op dit gebied zijn aangemerkt. Maar hetontbreken van die uitgewerkte adviesstructuur hoeft niet te betekenen dat we nietalvast kunnen beginnen.

2.6. DE WETGEVENDE AGENDA: NU DE KLEMTOON LEGGEN OP UITVOERINGMijn aandacht in hoofdstuk 3 van deze bijdrage over de werkzaamheden van deConventie en de komende IGC, mag ons niet doen vergeten dat we eerst in staatmoeten zijn de Agenda voor de sociale politiek af te ronden waarover wij het (indecember 2000) te Nice eens zijn geworden. Die Agenda omvatte onder meer wet-gevende activiteit op sociaal gebied (in dit hoofdstuk betrek ik het werkgelegen-heidsbeleid bij mijn bespreking van het sociaal beleid). Dit gezegd zijnde, mij lijkthet onwaarschijnlijk dat die wetgeving op sociaal gebied de komende paar jarenaanzienlijk zal groeien. Dat betekent niet dat die wetgeving tot nu toe niet succes-rijk is geweest. Om maar twee voorbeelden te geven: de richtlijn inzake informatieen raadpleging van de werknemers (30) en de richtlijn met betrekking tot de rol vande werknemers in de Europese vennootschap (30bis).

Het is juist omdat dit substantiële acquis thans bestaat, dat volgens mij nu meer aan-dacht voor de uitvoering nodig is. Daarvoor zijn twee samenhangende redenen: degrote verschillen tussen de huidige lidstaten bij de omzetting in nationale wetgevingen, belangrijker nog, het vooruitzicht van de uitbreiding.

Tegen deze achtergrond kan men alleen maar stellen dat wij thans prioriteit moetengeven aan de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het huidige acquis dat reedstamelijk solide is en dat derhalve, vooral van de nieuwe lidstaten, zeer grote en lang-durige inspanningen zal vergen. Daarom moet nu de aandacht uitgaan naar daden.Uiteraard moet hetgeen tijdens de Europese Top van Nice in de Sociale Agenda isafgesproken, worden uitgevoerd.

(30) Richtlijn 2002/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 tot vaststellingvan een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Euro-pese Gemeenschap, PB L 80 van 23.3.2002.(30bis) Richtlijn 2001/86/EG van de Raad van 8 oktober 2001 tot aanvulling van het statuut van deEuropese vennootschap met betrekkng tot de rol van de werknemers, PB L 294 van 10.11.2001.

846


Voor bepaalde, momenteel bestaande stukken wetgeving, werd in de Sociale Agen-da ruimte voor herziening en modernisering gezien. Dat geldt voor de Richtlijneninzake insolventie (31), blootstelling aan asbest (32), en gelijke behandeling vanmannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces (33). Indezelfde categorie valt de vereenvoudiging en modernisering van de derde Verorde-ning die ooit door de Unie werd uitgevaardigd en waarvan de inhoud thans is opge-nomen in de reeds genoemde Verordening 1408/71.

In de Sociale Agenda werd ook om een beperkt aantal nieuwe wetgevende initiatie-ven gevraagd. Het voorstel voor een Richtlijn inzake tijdelijke arbeid (34), is onlangsdoor de Europese Commissie ingediend. De onderhandelingen over de Richtlijneninzake de bescherming van werknemers tegen het risico van trillingen (35) enlawaai (36) en inzake de activiteiten van instellingen voor bedrijfspensioenen, zijnmet succes afgerond of staan daar dichtbij.

2.7. DE EUROPESE SOCIALE DIALOOG Deze Europese sociale dialoog bestrijkt enerzijds interprofessionele (bipartite) enbedrijfstaksgewijze onderhandelingen en anderzijds (tripartiete) overleg over eenbrede waaier van onderwerpen. Diegenen die de sociale dialoog op Europeesniveau een succes noemden, doelen meestal op de onderhandelingen tussen werk-gevers en vakbonden per bedrijfstak, welke niet minder dan 27 sectoren bestrijkenen tot een groot aantal bindende en minder bindende afspraken hebben geleid.Anderen, die denken aan de resultaten van de interprofessionele onderhandelingen,vinden weer dat de Europese sociale dialoog in haar kinderschoenen staat. Waar hetom draait is dat wij sinds de start van de “Sociale Dialoog van Hertoginnedal” in1985 zijn vooruitgegaan van het stadium van louter discussies tussen de Europese

(31) Die wijziging bestaat hoofdzakelijk uit een aanpassing van de huidige Richtlijn aan het transna-tionale karakter van bepaalde ondernemingen: de werknemers behoeven zich slechts tot één werk-gever te wenden om te weten te komen uit welk reservefonds zijn of haar laatste loon zal wordenuitbetaald.(32) De wijziging van de “Richtlijn betreffende de bescherming van werknemers tegen de risico’svan blootstelling aan asbest” bestaat hoofdzakelijk uit het invoeren van maximumniveaus voor bloot-stelling en een betere bescherming van de werknemers in bepaalde gevallen (bijvoorbeeld sloop-werkzaamheden).(33) De voornaamste wijzigingen van deze Richtlijn (uit 1976) hebben betrekking op de gelijkebehandeling van mannen en vrouwen betreffende de arbeidsomstandigheden.(34) Na het mislukken van de onderhandelingen tussen de Europese sociale partners zijn besprekin-gen gaande over een nieuwe richtlijn betreffende de arbeidsomstandigheden voor uitzendkrachten.(35) Richtlijn 2002/44/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 betreffende deminimumvoorschriften inzake gezondheid en veiligheid met betrekking tot de blootstelling vanwerknemers aan de risico’s van fysieke agenta (trillingen), Publicatieblad nr. L 177 van 06/07/2002.(36) Gemeenschappelijk Standpunt (EG) nr. 8/2002 van 29 oktober 2001, vastgesteld door de Raad,volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffendede minimumvoorschriften inzake gezondheid en veiligheid met betrekking tot de blootstelling vanwerknemers aan de risico’s van fysische agentia (lawaai), Publicatieblad Nr. C 045 E van 19/02/2002.

847


sociale partners, naar een expliciete erkenning in het Verdrag van hun rol, inclusiefde erkenning van het primaat van onderhandelen boven wetgeving. Desondankshebben de interprofessionele onderhandelingen weinig tastbare resultaten opgele-verd. Vandaag staan we nog ver af van een echt Europese aanpak van collectieveonderhandelingen: er zijn slechts drie collectieve overeenkomsten afgesloten.

Niettemin hebben de sociale partners aan de vooravond van de Europese Raad vanLaken hun bereidheid uitgesproken tot het verder uitbouwen van de sociale dialoog(door middel van het gezamenlijk opstellen van een meerjarig werkprogramma), ende coördinatie van het tripartiete overleg over de diverse aspecten van de strategievan Lissabon. Bovendien heeft de Europese Raad van Barcelona er bij hen op aange-drongen om hun strategie in dienst te stellen van de strategie en doelstellingen vanLissabon. Daartoe werd hen gevraagd jaarlijks een verslag op te stellen over huninspanningen én op nationaal én op Europees niveau, en om dat verslag voor te leg-gen aan de Sociale Top, die voortaan vòòr elke voorjaarsbijeenkomst van de Europe-se Raad zal plaatsvinden.

Daarom heeft de EU zich bij verschillende gelegenheden bereid verklaard aan desociale partners verantwoordelijkheid te willen geven. Men mag gerust stellen datverdere ontwikkelingen op dit gebied vooral van de sociale partners zelf zullen moe-ten komen. Het is nu aan de sociale partners om te tonen dat zij in staat zijn echtespelers op Europees niveau te worden. Anderzijds zijn er bepaalde argumenten diepleiten voor een wijziging van het Verdrag teneinde de Europese sociale dialoog tevergemakkelijken, zoals ik in paragraaf 3.5 zal suggereren.

3. HET SOCIALE BESCHERMINGSBELEID VIA DE EUROPESE CONVENTIE EN DE IGCVERANKEREN: ZES VOORSTELLEN

In hoofdstuk 1 heb ik de rol besproken die de EU zou moeten spelen op het gebiedvan de sociale bescherming, uitgaande van de rol welke zij thans vervult. Zeer in hetalgemeen concludeerde ik dat Europa de lidstaten moet toelaten actieve welvaarts-staten uit te bouwen en intelligente sociale investeringen moet aanmoedigen via hetaangeven van algemene doelstellingen. Grensoverschrijdende mobiliteit zou extrakansen moeten bieden voor intelligente sociale oplossingen, en niet het sociaalbeleid steeds meer in de verdrukking brengen. In hoofdstuk 2 heb ik kort de huidi-ge EU-agenda inzake sociale bescherming toegelicht, die door de Top van Lissabonenigszins in een stroomversnelling is geraakt. In mijn overzicht in hoofdstuk 2 weesik er op dat die versnelling sterk afhankelijk is van de politieke wil bij de nationaleregeringen, waardoor zij in politiek en institutioneel opzicht broos blijft. Bovendienblijven de antwoorden op belangrijke vraagstukken (zoals de juiste organisatie vande patiëntenmobiliteit) onbeantwoord omdat het Verdrag niet voorziet in een expli-ciet evenwicht tussen de principes van de interne markt en de principes waarop dewelvaartsstaat gebaseerd is. En besluitvorming op het gebied van de sociale bescher-ming moet efficiënter worden gemaakt.

848


De Europese Conventie en de komende Intergouvernementele Conferentie (IGC)bieden een kans om die benadering van het sociale beschermingsbeleid aan de EU-architectuur vast te nagelen, en om een nieuw en expliciet evenwicht tussen deinternemarktbeginselen en die van de nationale welvaartsstaten tot stand te bren-gen. Teneinde de sociale bescherming een eigen plaats in de EU-architectuur tebezorgen, doe ik zes concrete voorstellen. Ik heb deze voorstellen geredigeerd alswijzigingen op de huidige Verdragstekst, om mijn redenering zo concreet mogelijkte maken (ook al besef ik dat de Conventie tot een volledig nieuw tekstconceptvoor een toekomstig Basisverdrag zou kunnen leiden).

3.1. HET HANDVEST VAN DE GRONDRECHTEN IN HET CONSTITUTIONELE VERDRAGOPNEMENIn de eerste plaats moeten we wij het Handvest van de Grondrechten in het Consti-tutionele (basis) Verdrag opnemen. Mij lijkt dit niet erg controversieel, omdat degrondrechten de essentie van elke grondwet vormen en omdat men het in bredekringen eens is over de inhoud van die tekst. Ook al geeft dit de burgers nog geenjuridisch afdwingbare aanspraken met rechtstreekse uitwerking, het zou aan desociale beginselen een horizontaal karakter verlenen en een duidelijk signaal gevenover het fundamentele Europese engagement aan de idee dat onze burgers niet lou-ter productiefactoren zijn. Belangrijker nog, de opneming van het Handvest zouimpliceren dat ieder optreden van de Unie en van de lidstaten bij de tenuitvoerleg-ging van de Uniewetgeving, het Handvest moet respecteren.

3.2. EEN VERKLARING OVER DE GRONDBEGINSELEN VAN HET SOCIALEBESCHER-MINGSBELEID IN HET VERDRAG OPNEMENIn paragraaf 1.1 ben ik ingegaan op de eisen waar nationale sociale wetgevers reke-ning mee moeten houden en de uitholling van hun actiemogelijkheden. Daarbij hebik de rol van het Europese Hof van Justitie benadrukt. Bij wijze van voorbeeld noem-de ik meer in het bijzonder de befaamde rechtszaken Kohll en Decker, die Europaop zijn grondvesten hebben doen trillen omdat het Hof uitsprak dat de bijzondereaard van medische diensten en goederen deze daarom nog niet aan het grondbegin-sel van vrij verkeer onttrekt (37). Nu is het stellig te simplistisch om het EuropeseHof van Justitie de schuld te geven van de problemen waarmee wij worden gecon-fronteerd. In de eerste plaats kan het Hof alleen de bepalingen van het Verdrag toe-passen door rekening te houden met de in het Verdrag erkende beginselen. Het ver-mag uiteraard geen beleid als zodanig te creëren. Dit gezegd zijnde, en dat is mijntweede punt, lijkt het erop dat het Hof van Justitie in feite een coherente theorievan sociale rechten heeft ontwikkeld die de limieten van de Europese economischeintegratie veel scherper afbakent dan wat we nu terugvinden in de EU-wetgeving. Inde zaken Kohll en Decker heeft het Hof bijvoorbeeld rekening gehouden met hetfinanciële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel. Niettemin sloeg in de

(37) Decker, paragraaf 24; Kohll, paragraaf 20. 849


beschouwde gevallen de balans naar het vrij verkeer door, want het Hof oordeeldedat de nagestreefde voordelen, namelijk vergoeding van een bril in de zaak Decker,en van een orthodontische behandeling in de zaak Kohll, niet van dien aard warendat zij een belangrijke invloed op de financiering van de nationale socialezekerheids-stelsels zouden hebben (38).

In juli 2001 werden de arresten Kohll en Dekker gevolgd door de arresten Smits enPeerbooms, waardoor de toepassing van de Europese wetgeving op de nationalegezondheidszorgstelsels verder werd verduidelijkt. In deze arresten bevestigde hetHof dat alle lidstaten zich bij de uitoefening van hun bevoegdheid inzake socialezekerheid aan de Gemeenschapswetgeving moeten houden. Voorts bevestigde hetHof dat medische activiteiten, waaronder ziekenhuisdiensten, onder de werkings-sfeer van artikel 50 van het Verdrag vallen (de vrijheid om binnen de Gemeenschapdiensten te verrichten). Evenwel kan de noodzaak van het behoud van het financië-le evenwicht van de sociale zekerheid en van een voor iedereen toegankelijke enevenwichtige medische en ziekenhuisdienstverlening, een beperking rechtvaardi-gen zoals de regeling inzake voorafgaande goedkeuring. Wel stelde het Hof dat zoeen voorafgaande toestemming in elk geval gebaseerd moet zijn op van te vorenbekende, objectieve en niet-discriminerende criteria; de beoordelingsmarge van denationale autoriteiten wordt dus in die zin beperkt dat deze niet willekeurig magworden gebruikt (39).

Zo tracht het EHJ de sociale doelstellingen van de nationale stelsels in zijn uitspra-ken over de toepasselijkheid van de marktregels mee te laten wegen. Maar het Hofis niet in staat rekening te houden met alle mogelijke - rechtstreekse doch vooral

(38) Decker, paragraaf 40; Kohll, paragraaf 42. (39) Mevrouw Smits-Geraets wilde vergoeding van haar Nederlandse ziekenfonds voor de behande-ling van de ziekte van Parkinson, die zij in Duitsland had genoten. Die vergoeding werd geweigerdomdat via een gecontracteerde zorgverstrekker een adequate behandeling van de ziekte van Parkin-son beschikbaar was. Eiseres voerde aan dat de kwaliteit van de klinische zorg van de Duitse kliniekbeter was dan die welke in Nederland beschikbaar was. In een andere rechtszaak was de heer Peer-booms voor een experimentele neuro-stimuleringstherapie verwezen naar Innsbruck, Oostenrijk; hijkwam daar in Nederland niet voor in aanmerking omdat aldaar die behandeling alleen voor patiëntenbeneden de 25 jaar wordt toegestaan. De heer Peerbooms heeft na de behandeling in Oostenrijk zijnbewustzijn volledig herkregen. Vergoeding werd gevraagd, doch geweigerd omdat via een gecon-tracteerde zorgverstrekker passende zorg had kunnen worden verkregen.In de praktijk heeft het Hof in de zaken Smits en Peerbooms de zienswijze van de Nederlandse autori-teiten gevolgd. Het Hof overwoog dat de voorwaarden van de Nederlandse wetgeving voor het verle-nen van toestemming met de EU-wetgeving verenigbaar waren, omdat het vereiste dat een behande-ling als “normaal” moet worden aangemerkt, zodanig is geformuleerd dat behandeling om die redenniet mag worden geweigerd wanneer blijkt dat de betrokken behandeling door de internationalemedische wetenschap voldoende is uitgeprobeerd en getest, en omdat toestemming alleen op grondvan gebrek aan medische noodzaak kan worden geweigerd wanneer dezelfde of een even effectievebehandeling zonder buitensporige wachttijden kan worden verkregen in een instelling die een over-eenkomst heeft met het ziekenfonds van verzekerde. Ofschoon het begrip “buitensporige wachttij-den” niet volledig werd gedefinieerd, zij opgemerkt dat sommige lidstaten met langdurige wachtlijs-ten voor medische behandelingen thans bezwaarlijk een weigering van behandeling in het buiten-land zouden kunnen motiveren.

850


indirecte - gevolgen van zijn uitspraken zonder duidelijker aanwijzingen in het Ver-drag. Bovendien kunnen wij niet geheel zeker zijn van de richting die de arrestenvan het Hof in de toekomst zullen uitgaan.

Daarom ben ik het volledig met Elias Mossialos eens dat er op het hoogste politiekeniveau overeenstemming moet komen over een verklaring inzake grondbeginselen,die de waarden en doelstellingen van de Europese gezondheidszorgstelsels vastlegt,zonder evenwel afbreuk te doen aan de huidige mate van autonomie der lidstatenbij het vorm geven aan hun stelsels van gezondheidszorg (40). Die beginselen die-nen in een toekomstig Verdrag te worden opgenomen, zodat een evenwicht totstand komt tussen de internemarktdoelstellingen en de sociale doelstellingen.

Dit is niet alleen nodig inzake gezondheidszorg, het moet gelden voor heel de socia-le politiek. Om duidelijk te kunnen uitdrukken dat de sociale dimensie een integraalonderdeel van de Unie vormt, moeten wij de algemene beginselen van de EuropeseGemeenschap, zoals neergelegd in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag, herformule-ren. De beste manier om dat te doen is het aanvullen van artikel 3, lid 2, dat handeltover de bevordering van gelijkheid tussen mannen en vrouwen. In dit aangevuldeartikel zou vandaag het sociale acquis van de jurisprudentie van het Europese Hofvan Justitie kunnen worden opgenomen. In de praktijk zou dit artikel als volgt kun-nen luiden: “Bij elk in dit artikel bedoeld optreden streeft de Gemeenschap ernaarde ongelijkheid tussen mannen en vrouwen op te heffen en de gelijkheid van man-nen en vrouwen te bevorderen, en ze houdt rekening met vereisten inzake socialebescherming, inzonderheid met het oog op de bevordering van toegankelijke enbetaalbare sociale bescherming van voortreffelijke kwaliteit, die op solidariteitberust”.

Tekstvoorstel

Opname van een bepaling over fundamentele principesvan sociale bescherming in het Verdrag

Artikel 3, lid 2 betreffende de gelijke behandeling van mannen en vrouwen (de ver-wijzing is naar het Verdrag van Amsterdam) zou als volgt moeten worden aangevuld:

“Bij elk in dit artikel bedoeld optreden streeft de Gemeenschap ernaar de ongelijk-heden tussen mannen en vrouwen op te heffen en de gelijkheid van mannen envrouwen te bevorderen en ze houdt rekening met vereisten inzake socialebescherming, inzonderheid met het oog op de bevordering van toegankelijke enbetaalbare sociale bescherming van voortreffelijke kwaliteit, die op solidariteitberust”.

Voor de nodige samenhang moet het huidig artikel 6 betreffende milieubescher-ming en het bevorderen van duurzame ontwikkeling artikel 3, lid 3 worden.

(40) Ik verwijs opnieuw naar E. Mossialos et al., o.c..

851


Bij elk optreden van de Unie moet dan met deze principes rekening worden gehou-den, en met het feit dat de lidstaten hun armslag willen behouden om die beginse-len via hun sociale voorzieningen te concretiseren. Dat omvat ook de toepassing eninterpretatie van de internemarktregels en de mededingingsregels door de EuropeseCommissie, het Europese Hof van Justitie en de lidstaten, en meer in het algemeende opstelling van de Globale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid, de Werkge-legenheidsrichtsnoeren, enzovoorts.

Een akkoord over die principes zou kunnen voortbouwen op het wederzijds begripdat we thans via de open coördinatiemethode aan het opbouwen zijn, en zou opzijn beurt voor de lidstaten het raamwerk specificeren voor de nadere uitwerkingvan de open coördinatiemethode op verschillende terreinen.

3.3. VERANKEREN VAN DE OPEN COORDINATIEMETHODE VOOR DE SOCIALE POLITIEKIN DE EU-ARCHITECTUUREen zwakte van de open coördinatie vandaag is dat dit type van intergouvernemen-tele samenwerking sterk afhankelijk kan zijn van de toevallige politieke constellatievan het moment. Omdat de open coördinatiemethode geen deel uitmaakt van hetofficiële acquis bij de uitbreiding, moeten wij zoeken naar wegen om veilig te stel-len dat dit “zachte” acquis na de uitbreiding intact blijft. Voor de toetreders gaat hetimmers om een krachtige steun voor hun sociale politiek, en om de stem die deministers van Sociale Zaken in de Europees beleidsvorming hebben. Ongetwijfeldzal het de toetredende landen deugd doen te horen dat voor de sociale politiek diestem anders klinkt dan wat zij vroeger gehoord hebben van internationale instellin-gen, zoals het IMF en de Wereldbank.

De uitbreiding van de EU tot 25 lidstaten zal ongetwijfeld het proces van de “bespre-king onder gelijken” en de evaluatie in de open coördinatiemethode gecompliceer-der maken. Voor de praktische uitvoerbaarheid zal vereenvoudiging (en wellichteen herziening van de frekwentie) en mogelijkerwijs een integratie van de verschil-lende processen nodig zijn. Ik wil hierover niet uitweiden, en beperk mij tot eenvoorstel inzake de juridische verankering van de open coördinatiemethode voorsociale bescherming en sociale insluiting.

Gezien de ambitie om een coherent en transparant nieuw Verdrag tot stand te bren-gen, lijkt het logisch er in de Conventie voor te pleiten om de open coördinatieme-thode als een van de algemene instrumenten van de Unie op te nemen. Zulks zoukunnen gebeuren in het geplande artikel dat alle instrumenten van de Unie zoubeschrijven. Dit algemene artikel zou een beschrijving geven van de basiskenmer-ken van de open coördinatiemethode. Zulk een “generiek” artikel zou zelfs de reedsin het huidige Verdrag opgenomen beleidscoördinatieprocessen zoals het werkgele-genheidsproces (artikel 128) kunnen omvatten. De specifieke toepassing van deopen coördinatiemethode op de werkgelegenheid zou vervolgens meer in detailkunnen worden uitgewerkt in het aan de werkgelegenheid gewijde hoofdstuk van

852


het Verdrag, en de specifieke toepassing op sociale bescherming en insluiting kun-nen dan in de sociale bepalingen van het Verdrag nader worden uitgewerkt, enzo-voorts. Dit werken met “generieke definities” moet wel met de nodige voorzorgenworden omringd want er zitten politieke risico’s aan vast: bijvoorbeeld een uitput-tende beschrijving van alle typen coördinatie in de EU zou schade kunnen berokke-nen aan hetgeen op het gebied van coördinatie voor de werkgelegenheid reeds totstand is gebracht.

Of een dergelijke generieke definitie van open coördinatie in het nieuwe Verdrag aldan niet wenselijk is, valt buiten het bestek van deze bijdrage. Ik beperk mij daaromtot het voorstellen van een rechtsgrond voor de open coördinatie zoals specifiektoegepast op het gebied van de sociale bescherming en insluiting. Die rechtsgrondzou kunnen stoelen op het leerproces waar wij thans mee bezig zijn en dat ik eerderin hoofdstuk 2 heb belicht; zij zou aan de volgende eisen moeten voldoen:

duidelijk maken dat binnen het brede terrein van de sociale politiek de open coör-dinatie van toepassing is op twee specifieke onderwerpen: de modernisering van desociale bescherming en de bevordering van de sociale insluiting (om duidelijk temaken dat we niet willen dat open coördinatie in de plaats treedt van “harde EU-wetgeving” op die terreinen waar zo’n wetgeving aangewezen is);

ondubbelzinnig duidelijk maken dat de open coördinatie op die gebieden nietmag afhangen van de politieke wil van het moment, maar door het Verdrag ver-plicht wordt;

aan de Europese Commissie een actieve rol toebedelen waarbij rekening moetworden gehouden met de prominente en positieve rol die het Comité voor socialebescherming vervult bij de vorming van de gemeenschappelijke politieke identiteitvan de ministers van Sociale Zaken;

de rol van het Europees Parlement vastleggen, alsook die van de sociale partners;het mogelijk maken (maar niet verplicht stellen) dat richtsnoeren worden opge-

steld (het lijkt in dit stadium gemakkelijker te denken aan het uitwerken van richt-snoeren voor de sociale insluiting dan voor een uiterst gevoelige materie als pen-sioenen);

verlangen dat de resultaten van dat proces worden verwerkt in de GREB (gemaks-halve gebruik ik, onder verwijzing naar de huidige versie van het Verdrag, de termGlobale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid; misschien moet de Conventievoor een ruimer begrip opteren zoals “Globale Economische, Werkgelegenheids–en Sociale Richtsnoeren”).

Aangezien bij artikel 144 van het Verdrag van Nice het Comité voor sociale bescher-ming is ingevoerd, opper ik om dit nieuwe artikel het nummer “artikel 144 bis” tegeven; gezien de ambitie om het gehele Verdrag in een nieuwe vorm te gieten, is dituiteraard alleen maar een kwestie van presentatie.

853


Tekstvoorstel (artikel 144 bis *)

Het in het Verdrag verankeren van de open coördinatiemethode voor socia-le bescherming en insluiting

Op de in artikel 137, lid 1, onder j) en k) bedoelde gebieden beslist de Raad, opbasis van de conclusies van de Europese Raad, overeenkomstig een consensus tus-sen de lidstaten, op voorstel van de Commissie die het advies van het Comité voorsociale bescherming in acht neemt, na raadpleging van het Europees Parlement, desociale partners en het Comité voor sociale bescherming,

- tot het vaststellen van gemeenschappelijke doelstellingen en gemeenschappelijkeindicatoren,- voor zover hij dit geschikt acht, tot het opstellen van richtsnoeren waarmee de lid-staten in hun beleid rekening houden,- tot het aannemen van rapporten betreffende de uitvoering van deze samenwer-king.

Het resultaat van deze samenwerking wordt opgenomen in de Globale Richtsnoerenvoor het Economisch Beleid.

* van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap zoals geamendeerd door het Verdragvan Nice

Opgemerkt zij dat de voorgestelde rechtsgrond samenwerking tussen het Comitévoor sociale bescherming en bijvoorbeeld het Comité voor de economische poli-tiek, zoals die tot nu toe (en met goede resultaten) heeft plaatsgevonden in de opencoördinatie inzake pensioenen niet uitsluit. In de praktijk volstaat het dat de Europe-se Raad om die samenwerking verzoekt.

3.4. DE SOCIALE BEPALINGEN VAN HET VERDRAG VERSTERKENMijn vierde voorstel heeft betrekking op de sociale bepalingen van het Verdrag, diestaan in de artikelen 136 en 137 (41). Op grond van deze, sedert Amsterdam nieuweformuleringen van de sociale bepalingen, kunnen wij concluderen dat de socialedoelstellingen van de Unie zijn geaccepteerd als onafhankelijke doelstellingen,ondanks het feit dat het subsidiariteitsbeginsel nog steeds een centrale plaats blijftinnemen, hetgeen betekent dat de sociale politiek nog steeds primair een zaak vande lidstaten is, zoals dat ook hoort. De werkingssfeer van die artikelen is in mijnogen voldoende ruim. Wel moeten we verandering brengen in de besluitvormings-procedure van de sociale bepalingen van het Verdrag, waarvan sommige nog steedsonder de eenparigheidsregel in de Raad vallen. Zoals reeds gezegd, het perspectief

(41) Vroeger de artikelen 117 en 118.

854


van de uitbreiding vergt een veralgemening van de stemming bij gekwalificeerdemeerderheid, ook op dit gebied. Een absoluut minimum is dat de gekwalificeerdemeerderheid zou gelden voor de technische coördinatie van de socialezekerheids-stelsels (Verordening 1408/71; artikel 42 van het Verdrag).

Ik besef heel goed dat sommige (huidige en nieuwe) lidstaten de overgang naargekwalificeerde meerderheidsstemmingen voor alle sociale bepalingen, beschou-wen als een poging hen te verplichten afstand te doen van hun comparatieve voor-delen op sociaal gebied, die zij soms zien als compensatie voor nadelen op geogra-fisch gebied en inzake de kapitaalgoederenvoorraad van hun land. Ik zou die vreeswillen wegnemen door te wijzen op drie factoren. Mijn eerste argument is inhoude-lijk: wij mogen niet uit het oog verliezen dat sedert het Nederlandse voorzitterschapvan 1992, de opgedane wetenschappelijke ervaring heeft aangetoond dat socialebescherming een productieve factor is en geen hinderpaal voor het concurrentie-vermogen. Mijn tweede argument is van institutionele aard: zelfs als het ons zou luk-ken om op de aanstaande Intergouvernementele Conferentie eindelijk de eenparig-heidsregel in de besluitvorming voor de sociale politiek te laten vallen, is het duide-lijk dat een brede coalitie van alle toetredende landen, mogelijkerwijs gesteund dooreen of twee huidige lidstaten, gemakkelijk - en terecht - de besluitvorming op ditpunt zou kunnen blokkeren. Terecht, want wij zouden immers met de eenmakingvan Europa een slechte start maken indien de Unie de toetredende landen meteen ineen houdgreep zou nemen. Tenslotte meen ik dat wij de nodige voorwaarden zou-den kunnen invoeren om er zeker van te zijn dat die uitbreiding van de gekwalifi-ceerde meerderheidstemmingen voor de lidstaten geen onaanvaardbaar hoge lastenmeebrengen. De voorwaarden die in artikel 137 van het Verdrag reeds zijn overeen-gekomen en die onder meer spreken van minimumvoorschriften en het vermijdenvan onnodige administratieve, financiële en juridische verplichtingen, kunnen alsinspiratiebron fungeren (42).

3.5. DE EUROPESE SOCIALE DIALOOG VERGEMAKKELIJKENHet (op het Verdrag gebaseerde) gecompliceerde juridische kader voor de Europesesociale dialoog moet worden vereenvoudigd. In sommige gevallen is namelijk een-parigheid vereist om het resultaat van de onderhandelingen in de Raad algemeenverbindend te verklaren, terwijl in andere gevallen een gekwalificeerde meerder-heid volstaat. Meestal zijn verschillende stemprocedures van toepassing op de ver-schillende aspecten van één en dezelfde overeenkomst, en vaak zijn de juridischediensten van de betrokken instellingen het niet eens over de desbetreffende besluit-vormingsprocedures. Bovendien blijft het gamma aan onderwerpen waarover

(42) In artikel 137, lid 2, van het Verdrag van Nice staat expliciet “met uitsluiting van harmonisatievan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten” en “door middel van richtlijnenminimumvoorschriften vaststellen die geleidelijk van toepassing zullen worden [...]. In deze Richtlij-nen wordt vermeden zodanige administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te leggendat de oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen daardoor zou kunnenworden belemmerd”.

855


onderhandelingen kunnen worden ingezet, in het Verdrag beperkt en zijn belangrij-ke aspecten zoals beloning uitgesloten. Ook hier komt een groot deel van de juridi-sche onzekerheid voort uit de vraag of bepaalde delen van potentiële overeenkom-sten al dan niet onder de werkingssfeer vallen van de onderwerpen waarover onder-handelingen zijn toegestaan.

De sociale partners moeten zelf in staat zijn om uit te maken over welke kwesties zijwensen te onderhandelen. De Verdragsbepalingen die het bereik van de onderhan-delingen beperken moeten dus geschrapt worden. Het zou de Europese sociale dia-loog eveneens ten goede komen indien alle Europese collectieve overeenkomstenbij gekwalificeerde meerderheid van stemmen verbindend kunnen worden ver-klaard.

Tekstvoorstel

Het vergemakkelijken van de sociale dialoog op Gemeenschapsniveau

Artikel 139 van het EG-Verdrag betreffende de sociale dialoog dient als volgt te wor-den gewijzigd:

“1. De dialoog tussen de sociale partners op communautair niveau kan, indien desociale partners zulks wensen, leiden tot contractuele betrekkingen, met inbegripvan overeenkomsten.

2. De tenuitvoerlegging van de op communautair niveau gesloten overeenkomstengeschiedt hetzij volgens de procedures en gebruiken die eigen zijn aan de socialepartners en (sic) aan de lidstaten, hetzij, voor zaken die onder artikel 137 vallen,met inbegrip van lonen, het verenigingsrecht, het stakingsrecht en het recht omlock-outs op te leggen, op gezamenlijk verzoek van de ondertekenende partijen,door een besluit van de Raad op voorstel van de Commissie.

De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemme tenzij de betrokkenovereenkomst één of meerder bepalingen bevat die betrekking hebben op één vande in artikel 137, lid 3, genoemde gebieden, in welk geval hij met eenparigheid vanstemmen besluit’’.

3.6. DE OVEREENKOMSTEN TUSSEN SOCIALE PARTNERS OP NATIONAAL NIVEAU ENDE DIENSTEN VAN ALGEMEEN BELANG VRIJWARENMijn laatste opmerking heeft betrekking op de sociale dialoog op het niveau van delidstaten, die via twee Verdragsbepalingen rechtstreeks door de Europese mededin-gingsregels wordt beïnvloed.

Vandaag verbiedt artikel 81, lid 1 van het Verdrag “overeenkomsten tussen onderne-mingen, besluiten van ondernemingsverenigingen en onderling afgestemde feitelij-ke gedragingen welke de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden enertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de gemeenschap-856


pelijke markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst”(43). Lange tijd heeft er in ver-band met de toepassing van dit Verdragsartikel veel onzekerheid bestaan over destatus van overeenkomsten die in het kader van collectieve onderhandelingen tus-sen de sociale partners zijn afgesloten. In de recente jaren heeft het Europese Hofvan Justitie op belangrijke punten duidelijkheid verschaft, bijvoorbeeld in de zaakAlbany (44), betreffende het Nederlandse systeem van verplichte deelneming ineen bedrijfspensioenfonds. In deze fameuze rechtszaak heeft het Hof onder meerverklaard dat “de verwezenlijking van de met dergelijke overeenkomsten nagestreef-de doelstellingen van sociale politiek ernstig zou worden belemmerd indien desociale partners bij hun gezamenlijke inspanning de werkgelegenheids- en arbeids-voorwaarden te verbeteren, zich aan artikel 81, lid 1, moesten houden”(45).

Een soortgelijk probleem stelt zich met betrekking tot artikel 86, lid 2, dat handeltover ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen econo-misch belang. Uit recente arresten van het Hof komt een nogal flexibele interpreta-tie naar voren van dit begrip, dat van oudsher altijd betrekking had op diensten vanzuiver economische aard. Aldus oordeelt het Hof dat “ondernemingen” (bijvoor-beeld bedrijfstakpensioenfondsen) die belast zijn met een essentiële sociale functieof met een bijzondere sociale taak van algemeen belang (bijvoorbeeld wanneer zijeen grote rol in het nationale pensioenstelsel spelen) moeten worden gezien als“ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economischbelang”, die in aanmerking kunnen komen voor ontheffing van de mededingingsre-gels van het Verdrag.

Gezien deze jurisprudentie van het Hof van Justitie lijkt het passend om in artikel81, lid 1, een nieuwe bepaling op te nemen, luidens welke overeenkomsten die totstand zijn gekomen in de context van collectieve onderhandelingen tussen de socia-le partners met het oog op het nastreven van doelstellingen van sociale politiek, nietvallen onder de werkingssfeer van de Verdragsbepalingen die op ondernemingenvan toepassing zijn. Evenzeer lijkt het raadzaam de flexibele interpretatie van hetHof van het begrip “diensten van algemeen economisch belang” uit het Verdragexpliciet te vertalen in een nieuwe formulering in het Verdrag.

(43) Lenaerts, K., Le dialogue social en Europe, Working Paper pour la Convention européenne,2002, p. 8.(44) EHJ, Albany, C-67/96, (1999) ECR 1-5863, par. 59.(45) Lenaers, K., oc., p. 9.

857


Tekstvoorstel

Sociale dialoog op nationaal niveauRegels van toepassing op ondernemingen - diensten van algemeen belang

1. De volgende bepaling in Artikel 81 invoegen:

‘‘De akkoorden gesloten in het kader van collectieve onderhandelingen tussensociale partners in verband met doelstellingen van het sociaal beleid vallen nietin het toepassingsgebied van artikel 81(1)EG’’

2. Artikel 86 (2), van het EG-Verdrag in de volgende zin wijzigen:

“De ondernemingen belast met het beheer van diensten van economisch belangof die een sociale taak van algemeen belang vervullen ...”.

Een alternatief voorstel zou zijn Artikel 86(2) als volgt te wijzigen:

“De ondernemingen belast met het beheer van diensten van economisch of soci-aal belang ...”.

Een ander alternatief zou zijn de verwijzing naar “economisch” schrappen. Artikel86(2) EG zou dan als volgt gelezen worden:

“De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen belang...”.

SAMENVATTING EN CONCLUSIE

Mijn onderzoek naar de rol die de EU op het gebied van de sociale politiek zou moe-ten spelen, ging uit van een empirische vraagstelling: welke rol speelt de EU nureeds bij de uitbouw van de sociale bescherming? De feiten wijzen naar twee con-clusies. Ten eerste, de lidstaten zijn meer zeggenschap over hun nationale socialepolitiek kwijtgeraakt dan de EU er de facto via overdracht van bevoegdheden heeftbijgekregen, ook al zijn die laatste substantieel. Daardoor is er een groeiend hiaat inonze mogelijkheid tot aansturing van de sociale politiek.

Dat is problematisch, aangezien de combinatie van verminderde autonomie en zeg-genschap van de lidstaten met de aanhoudende zwakheid bij het tot stand brengenvan een respons op EU-niveau, een beperking zou kunnen vormen van de werkings-sfeer van en de motivering voor de innovatieve sociale investeringen die alom nodigzijn door de gemeenschappelijke uitdagingen welke hun oorsprong vinden in dedynamiek van de demografische veroudering. Dit probleem zal door de uitbreiding

858


van de EU worden aangescherpt omdat de vereiste van eenparigheid in de Raadvoor belangrijke terreinen van sociale politiek het gevaar met zich brengt van eenblokkering van de besluitvorming en, waarschijnlijk nog belangrijker, omdat de uit-breiding zal leiden tot een dramatisch grotere heterogeniteit onder de EU-lidstatenop economisch, sociaal, cultureel en institutioneel gebied.

In een context van grotere mobiliteit van werknemers, kapitaal, dienstverlenendeorganisaties, zorgverstrekkers en patiënten, kan het huidige Verdrag twee gepolari-seerde trajecten in de hand werken. Bepaalde functies van de welvaartsstaat (herver-deling, ...) zouden “van interventie gevrijwaard” blijven omdat zij “zuivere” socialeactiviteit vormen; doch naarmate deze functies worden geleverd door op de marktgebaseerde diensten, zou de welvaartsstaat in de visie van de EU-instellingen naar desfeer van de “economische activiteit” gaan overhellen, waardoor zij onder de inter-nemarktbeginselen en marktregelingen vallen. Aldus zou de welvaartsstaat geleide-lijk worden verzwolgen door een ongedeelde Europese markt voor “zekerheid”, datwil zeggen een interne markt voor instrumenten van persoonlijke bescherming enverzekering. Ook al is het niet eerlijk om “Europa” de schuld te geven van sommigemoeilijkheden waarmee de nationale verantwoordelijken voor sociale politiek tekampen hebben wanneer zij ervoor opteren voor hun welvaartsbedeling meer ver-trouwen te stellen in markt- of bijna-marktmechanismen, het blijft zo dat het Ver-drag geen solide waarborg biedt tegen die gepolariseerde ontwikkeling.

Het antwoord op dit probleem is niet het overdragen van nationale bevoegdhedenaan de EU, laat staan harmonisatie ter wille van de harmonisatie. Al wijs ik erop dathet concept van “een Europees sociaal model” niet alleen een zinvol begrip is, maardoor middel van gemeenschappelijke doelstellingen nader moet worden gepreci-seerd, ik vind tegelijk dat de nationale verscheidenheid van de socialebeschermings-stelsels niet als iets ongeoorloofd mag worden beschouwd. Integendeel, die ver-scheidenheid maakt zelf weer deel uit van de legitimerende structuur van overtui-gingen en praktijken, die het uit vele geledingen opgetrokken Europees bestelschragen. Ofschoon er op sociaal gebied een eigen rol voor de EU-wetgeving is weg-gelegd, is en blijft het socialebeschermingsbeleid primair de verantwoordelijkheidvan gemeenten, regio’s en natie-staten. Europa moet de lidstaten toelaten om actie-ve welvaartsstaten uit te bouwen en intelligente sociale investeringen aanmoedigen.Grensoverschrijdende mobiliteit zou extra kansen moeten bieden voor intelligentesociale oplossingen en niet het moeilijker moeten maken om sociaal beleid te blij-ven voeren.

Ik hoop in het tweede hoofdstuk van deze bijdrage te hebben aangetoond dat het -aldus opgevatte - socialebeschermingsbeleid door de Top van Lissabon in eenstroomversnelling is gekomen. Niettemin blijft die vooruitgang politiek en institutio-neel broos. Bovendien blijven belangrijke vragen (zoals de juiste organisatie van depatiëntenmobiliteit) onbeantwoord omdat het Verdrag niet voorziet in een expliciteafweging tussen de internemarktbeginselen en de door de nationale welvaartsstaten

859


nagestreefde beginselen. En de efficiency van de besluitvorming op het gebied vande sociale bescherming moet verhoogd worden. Daarom formuleer ik zes voorstel-len:

Het opnemen van het Handvest van de Grondrechten in het ConstitutioneleVerdrag.

Het opnieuw formuleren van de algemene beginselen van de Europese Gemeen-schap, zoals neergelegd in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag, teneinde in het nieu-we Verdrag een engagement aan de sociale bescherming te verankeren. Aangeziendit beginsel “horizontaal” van karakter zou zijn, zou elk optreden van de Unie daarrekening mee moeten houden.

Het creëren van een rechtsgrondslag voor de open coördinatiemethode zoalstoegepast op sociale bescherming en insluiting. Zulks zou moeten waarborgen datde resultaten van de open coördinatiemethode op sociaal gebied, via de GlobaleRichtsnoeren voor het Economisch Beleid, hun uitwerking hebben op de coördina-tie van het economisch en budgettair beleid.

Het vergroten van de doeltreffendheid van de besluitvorming over de socialebepalingen van het Verdrag door veralgemening van de gekwalificeerde meerder-heid, die op zijn minst moet gelden voor de technische coördinatie van de sociale-zekerheidsstelsels.

De sociale partners zouden zelf moeten kunnen uitmaken over welke kwestieszij wensen te onderhandelen. Alle Europese collectieve overeenkomsten zoudenbij gekwalificeerde meerderheid verbindend moeten kunnen worden verklaard.

Tenslotte moet in artikel 81, lid 1, van het Verdrag een nieuwe bepaling opgeno-men worden luidens welke overeenkomsten die in de context van collectieveonderhandelingen met het oog op doelstellingen van sociale politiek zijn gesloten,kunnen worden gevrijwaard van de mededingingsregels. Tevens moet de flexibe-le interpretatie van het Hof van het begrip “diensten van algemeen economischbelang” in het nieuwe Verdrag worden opgenomen.

__________

860


INHOUDSTAFEL


INLEIDING 827

1. WELKE ROL DIENT DE EU TE SPELEN BIJ DE UITBOUW VAN HET SOCIALEBESCHERMINGSBELEID? 828

1.1. MINDER RUIMTE VOOR WETGEVING ALS GEVOLG VAN EISEN VAN MARKTVERENIG-BAARHEID . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8281.2. MINDER AUTONOMIE ALS GEVOLG VAN DE FACTO DRUK OP DE WELVAARTSSTATEN. 8321.3. GEMEENSCHAPPELIJKE DOELSTELLINGEN EN LEGITIEME VERSCHEIDENHEID . . . . 833

2. DE UITDAGING NA LISSABON: HET OMZETTEN VAN PRINCIPES IN DE PRAKTIJK 835

2.1. DE OPEN COORDINATIEMETHODE ALS CREATIEF INSTRUMENT . . . . . . . . . 8362.2. HET BESTRIJDEN VAN ARMOEDE EN HET BEVORDEREN VAN SOCIALE INSLUITING . . 8402.3. PENSIOENEN: EEN SOCIALE UITDAGING MET FINANCIELE BEPERKINGEN . . . . . 8422.4. SOCIALE BESCHERMING VOOR MOBIELE BURGERS: VEREENVOUDIGING EN VERBETERING VAN DE EUROPESE COORDINATIE VAN DE SOCIALEZEKERHEIDSSTELSELS . . 8442.5. OPEN COORDINATIE INZAKE GEZONDHEIDS- EN OUDERENZORG . . . . . . . . 8452.6. DE WETGEVENDE AGENDA: NU DE KLEMTOON LEGGEN OP UITVOERING . . . . . 8462.7. DE EUROPESE SOCIALE DIALOOG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 847

3. HET SOCIALE BESCHERMINGSBELEID VIA DE EUROPESE CONVENTIE EN DE IGC VERANKEREN: ZES VOORSTELLEN 848

3.1. HET HANDVEST VAN DE GRONDRECHTEN IN HET CONSTITUTIONELE VERDRAG OPNEMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8493.2. EEN VERKLARING OVER DE GRONDBEGINSELEN VAN HET SOCIALEBESCHER-MINGSBELEID IN HET VERDRAG OPNEMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8493.3. VERANKEREN VAN DE OPEN COORDINATIEMETHODE VOOR DE SOCIALE POLITIEK IN DE EU-ARCHITECTUUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8523.4. DE SOCIALE BEPALINGEN VAN HET VERDRAG VERSTERKEN . . . . . . . . . . . 8543.5. DE EUROPESE SOCIALE DIALOOG VERGEMAKKELIJKEN . . . . . . . . . . . . 8553.6. DE OVEREENKOMSTEN TUSSEN SOCIALE PARTNERS OP NATIONAAL NIVEAU EN DE DIENSTEN VAN ALGEMEEN BELANG VRIJWAREN . . . . . . . . . . . . . . . . . 856

SAMENVATTING EN CONCLUSIE 858

861

OVER PATIENTENMOBILITEIT EN HOE HET EU-BELEID HIEROP REAGEERT (1)

DOOR RITA BAETEN

Onderzoeksmedewerkster bij het Observatoire social européen, Brussel

1. INLEIDING

The Bulletin van 18 oktober 2001 kopte op haar cover: “België heelkundige super-markt voor gezondheidsvluchtelingen”. In de inleiding tot het artikel lezen we:“Aangetrokken door de Belgische relatief goedkope, efficiënte en vlugge medischediensten, stromen Europeanen – in het bijzonder Britten-, hier samen voor opera-ties.”. In Vlaamse kranten lazen we in april dit jaar hoe de Nederlandse zorgverzeke-raar CZ contracten sluit met Belgische huisartsen en ziekenhuizen voor de verzor-ging van haar patiënten. De vergoeding gebeurt op basis van de Nederlandse tarie-ven. De editorialen waarschuwden voor een klassengeneeskunde (2).

Wat is er aan de hand? Vanwaar die interesse van buitenlandse patiënten en zorgfi-nanciers voor onze zorgvoorzieningen? Waarom zijn Belgische zorgvoorzieningengeïnteresseerd in buitenlandse patiënten? Wat is de omvang van het fenomeen en isBelgië hierbij een geïsoleerd geval? Wat weten we over de evoluties en wat zijn demogelijke gevolgen, voordelen en risico’s? Hoe situeert dit verhaal zich in een Euro-pese context? Dit zijn de vragen waarop dit artikel een antwoord tracht te geven.

2. BUITENLANDSE PATIENTEN IN BELGISCHE ZORGVOORZIENINGEN: ACHTER-GROND EN MOTIEVEN

De Europese publieke gezondheidszorgsystemen zijn grotendeels georganiseerd opbasis van het territorialiteitsprincipe: nationale overheden bepalen welk zorgpakketgefinancierd wordt, de landsgrenzen zijn de grenzen waarbinnen rechten gelden,zorgen verstrekt en betaald worden. In Europees verband werden regels uitgewerkt die moeten garanderen dat Europeseburgers, wanneer ze zich verplaatsen binnen de Europese Unie, hun rechten opgeneeskundige verzorging behouden, in de zgn. Coördinatieverordening. Deze Ver-

(1) Met dank aan Willy Palm, Bart Vanhercke en Chris De Laet voor hun constructieve feedback opdit artikel.(2) Het Nieuwsblad, De Gentenaar en Het Volk van 12 april 2002.

863


ordening (3) regelt de toegankelijkheid en de financiering van de zorgen voor wie ineen ander land woont of tijdelijk verblijft dan het land waar zijn recht op genees-kundige verzorging geldt (4).

Deze regeling verzekert de toegang tot medische verzorging voor wie zich in Euro-pa over de grenzen heen beweegt, maar houdt het territorialiteitsprincipe globaalintact. Tijdens een kort verblijf in het buitenland heeft men in principe enkel rechtop dringende medische zorgen. Slechts onder strikte voorwaarden wordt toegestaandat iemand zich voor niet-dringende of geplande medische zorgen in het buitenlandlaat verzorgen, voor rekening van de financieringsinstelling waarbij hij is aangeslo-ten. De financieringsinstelling moet hiervoor op voorhand toestemming hebbengegeven en de verzorging wordt verstrekt op basis van de tarieven en de terugbe-talingsvoorwaarden die geldig zijn in de wettelijke regeling van de lidstaat waarin deverstrekkingen worden verleend. Dit was de toestand tot 1998 en er was een ruimeconsensus over deze regeling tussen de lidstaten van de Europese Unie.

Op 28 april 1998 werden dan de fameuze arresten Kohll en Decker door het Euro-pees Hof van Justitie geveld (5). In deze arresten beschouwt het Hof medische zorg-verstrekking als diensten in de zin van het Verdrag en stelt dat de Europese regelsi.v.m. het vrij verrichten van diensten hierop van toepassing zijn. De arresten ope-nen de mogelijkheid om zich voor geneeskundige verzorging rechtstreeks naar hetbuitenland te begeven, zonder toestemming vooraf van de betalingsinstelling waar-bij men is aangesloten, de volledige prijs van de zorgen ter plaatse te betalen enachteraf bij de instelling waarbij men is aangesloten terugbetaling te vragen aan hetterugbetalingstarief dat geldig is in het land waar men gedekt is voor ziektekosten.Deze eerste arresten lieten nog vele vragen onbeantwoord over de draagwijdte vande uitspraken.

Op 12 juli 2001 schiep het Hof meer duidelijkheid door uitspraak te doen in tweenieuwe arresten die betrekking hebben op hetzelfde vraagstuk (6). Belangrijkstevaststelling van deze nieuwe arresten is dat het de Europese regels i.v.m. het vrij

(3) Geconsolideerde versie: Verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad tot wijziging en bijwerking vanVerordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen opwerknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap ver-plaatsen, 2 december 1996, en Verordening (EEG) nr. 574/72 tot vaststelling van de wijze van toepas-sing van Verordening (EEG) nr. 1408/71, PB L 28, 30 januari 1997.(4) Deze regeling werd in dit tijdschrift reeds in meerdere artikels toegelicht: Lewalle H. en Palm W.,“De toegang tot de gezondheidszorg in de Europese Unie: impact van de Europese rechtspraak”, Bel-gisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 2e trimester 2001; pp. 445-464, Baeten R., “Gezondheidszorg-beleid: een plaats op de Europese agenda?”, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 3e trimester2000; pp. 861-883, Schulte B., “Europees Sociaal Recht”, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid,4e trimester 2001, pp. 687-732.(5) Hof van Justitie, Samengevoegde Zaken C-120/95 en C 158/96, N. Decker versus Caisse de Mala-die des Employés en R. Kohll versus Union des Caisses de Maladie, Arresten van het Hof, 28 april1998. Ook deze arresten werden reeds meermaals in dit tijdschrift besproken: Lewalle H. en PalmW., op.cit.; Baeten, R., op.cit.; en Schulte B., op.cit.(6) Hof van Justitie, Zaak C-157/99, B.S.M. Smits, echtgenote van Geraets versus Stichting Zieken-fonds en H.T.M. Peerbooms versus Stichting CZ Groep Zorgverzekeringen; Hof van Justitie, Zaak C-368/98, Abdon Vanbraekel e. a. versus Landsbond der christelijke mutualiteiten (LCM), Arrestenvan het Hof, 12 juli 2001.864

OVER PATIENTENMOBILITEIT EN HOE HET EU BELEID HIEROP REAGEERT

verrichten van diensten zowel toepasselijk verklaard voor ambulante verstrekkingenals voor ziekenhuisverstrekkingen en zowel voor verstrekkingen verleend in zorg-stelsels die gebaseerd zijn op terugbetaling van zorgen als op stelsels die zorgen innatura verstrekken. Het Hof erkent evenwel dat het in bepaalde situaties gerecht-vaardigd kan zijn om dit vrij verkeer te belemmeren, door bijvoorbeeld voorafgaan-delijk een toestemming te vragen. Dit kan, in een systeem met overeenkomsten metzorgverstrekkers zoals het Nederlandse, waarop het betrokken arrest betrekkinghad, nodig zijn om het financieel evenwicht van de sociale zekerheid of het behoudvan een voor iedereen toegankelijk breed aanbod aan ziekenhuisvoorzieningen tegaranderen. Deze beperkingen moeten op objectieve criteria gebaseerd zijn enmogen geen discriminatie inhouden van buitenlandse verstrekkers. In het geval vanhet Nederlandse systeem betekent dit dat de toestemming enkel kan worden gewei-gerd indien de patiënt dezelfde of evenwaardige zorgen kan bekomen binnen eenredelijke termijn in een instelling waarmee het betrokken ziekenfonds een contractheeft.

Het Hof doet uitspraak op basis van specifieke gevallen die haar worden voorgelegd.De principes die aan de basis van de uitspraken liggen, dienen echter in alle lidsta-ten te worden toegepast. De lidstaten dienen zelf te onderzoeken op welke wijzedeze principes in hun land toepasselijk zijn. Na de eerste arresten, Kohll en Decker,was er veel onrust in de lidstaten, doch weinig landen pasten hun systeem aan dearresten aan (7). De landen die zorgen in natura verstrekken achtten de arresten nietop hun van toepassing. De arresten van juli 2001 maakten duidelijk dat de principesook van toepassing zijn op deze systemen en dat deze lidstaten ook moeten zoekennaar een vertaling van de principes uit de arresten op hun systemen.

Parallel met deze juridische ontwikkelingen deden zich belangrijke ontwikkelingenvoor in de zorgsystemen van een aantal lidstaten. Maatregelen voor uitgavenbeheer-sing in de gezondheidszorg, zoals een strikte aanbodregulering, het ter beschikkingstellen van gesloten budgetten voor de voorzieningen en een restrictieve inkomens-politiek voor de zorgsverstrekkers hebben in sommige landen lange wachttijdenvoor zorgen doen ontstaan. Ondermeer in onze buurlanden Nederland en het Ver-enigd Koninkrijk worden wachtlijsten ervaren als een reëel probleem (8). Neder-landse ziekenhuizen kennen grote wachtlijsten voor oogheelkunde, orthopedie, chi-rurgie en plastische chirurgie (9). Meer en meer patiënten zoeken de weg naar privé-

(7) Enkel Luxemburg, waarvoor de uitspraak gold, en België, dat een zorgsysteem heeft met dezelfdekenmerken als het Luxemburgse, pasten hun procedures voor ambulante zorgen aan aan de arresten.Daarnaast erkenden Denemarken, Finland en Griekenland een gedeeltelijke, beperkte toepasselijk-heid van de procedure op hun systeem. Zie hiervoor: Palm W., Nickless J., Lewalle H. and Coheur A.,Implications of recent jurisprucence on the co-ordination of health care protection systems, gener-al report, produced for the European Commission Directorate-General for Employment and SocialAffairs, Brussel, AIM, 2000. (8) Uit onderzoek blijkt dat wachtlijsten voor zorg groter zijn in landen met een lagere dichtheid vanspecialisten, betaling van de artsen per abonnement of per dienstverband en landen waar de patiëntgeen vrije toegang heeft tot de specialist. Zie: Post D. en Stockx L. J., Volksgezondheid ToekomstVerkenning, 1997, VI Zorgbehoefte en zorggebruik, Utrecht, Bilthoven, RIVM, Elsevier/ De Tijd-stroom, 1997.(9) RIVM, Nationaal Kompas Gezondheidszorg (http://www.rivm.nl/nationaalkompas/). 865


verzekeringen om zich in een parallel circuit te laten verzorgen (voornamelijk Ver-enigd Koninkrijk) of begeven zich naar het buitenland om zich te laten verzorgen,soms betaald door een privé-verzekering, maar vaak op eigen kosten.

De overheid in deze landen staat onder sterke druk om iets te doen aan de situatie.Zowel in Nederland als in het Verenigd Koninkrijk waren de wachtlijsten in de zorg-sector een hot issue tijdens de laatste verkiezingen. Er werden nieuwe beleidsplan-nen ontvouwd om de wachtlijsten weg te werken en er werd beslist om de financië-le middelen die in de zorgsector worden geïnjecteerd drastisch te verhogen (10).

Het investeren van bijkomende middelen in de sector kan echter slechts op termijneffect hebben. Het aantrekken van bijkomende en nieuwe beroepsbeoefenaars voorde sector is een langzaam proces (opleiding, rekrutering) en het succes ervan hangtmede af van de lonen en arbeidsvoorwaarden die aangeboden kunnen worden. Ookhet creëren (bouwen) van bijkomende infrastructuur vergt tijd. Vandaar dat de over-heden in deze landen op zoek zijn naar maatregelen die het probleem van dewachtlijsten kunnen helpen oplossen op korte termijn. Zo wordt er getracht zorg-verstrekkers en soms volledige medische en paramedische teams uit het buitenlandaan te trekken en worden er contracten gesloten met private, commerciële zorgcir-cuits. Contracten sluiten met voorzieningen in het buitenland om patiënten te ver-zorgen is een andere mogelijkheid.

De arresten Kohll en Decker en volgende, geven een duwtje in de rug aan dit pro-ces. Ze verplichten de landen die niet in staat zijn om binnen een redelijke termijnnoodzakelijke zorgen – die opgenomen zijn in het zorgpakket van het betrokkenland – te verstrekken, om zorgen terug te betalen van patiënten die deze zorgen ineen ander land zijn gaan zoeken. Lidstaten en zorgverzekeraars moeten hun over-eenkomstenstelsel voor zorgverstrekking in principe zonder discriminatie open stel-len voor buitenlandse zorgverstrekkers en zorgvoorzieningen. Door rechtstreeksovereenkomsten te sluiten met voorzieningen in het buitenland, kunnen zorgfinan-ciers (ziekenfondsen of overheden) meer controle houden op de kostprijs, inhoudvan de verstrekkingen en kwaliteit. De buitenlandse voorziening wordt geïntegreerdin het eigen aanbod (11). Daarom verkiezen landen met wachtlijsten deze pisteboven de terugbetaling van zorgen aan wachtlijstpatiënten die op eigen houtje inhet buitenland hulp zijn gaan zoeken. Wat juist de redelijke termijn is waarbinnenlidstaten zorgen moeten kunnen garanderen volgens de arresten, en in welke matedit op wachtlijsten van toepassing is, is evenwel nog onduidelijk. Naar verwachtingzal één van de volgende arresten, het arrest Van Riet, hierin meer klaarheid verschaf-fen (12).

(10) Voor Nederland: Tweede Kamer, Brief minister en staatssecretaris met het Actieplan Zorg Ver-zekerd, zoals toegezegd tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen. Den Haag: vergaderjaar 2000-2001, 2000g; 27488, nr. 1 (http://parlando.sdu.nl/cgi/login/anonymous). Voor het Verenigd Konink-rijk: The NHS Plan, 2000.(11) Zie o.m. Lewalle H. en Palm W., op.cit.(12) Case C-385/99, Müller-Frau en Van Riet.

866


In het Verenigd Koninkrijk krijgen lokale afdelingen van de National Health Servicede kans om patiënten in het buitenland te laten verzorgen. In een experimentelefase werden contracten gesloten voor specifieke pathologieën tussen drie lokaleoverheden in het Zuiden van het Verenigd Koninkrijk en ziekenhuizen in Duitslanden Frankrijk. Tussen januari en april 2002 werden 200 patiënten in het buitenlandbehandeld (13). Er wordt geschat dat de helft van de patiënten op wachtlijsten indeze zuidelijke regio bereid zouden zijn om zich in het buitenland te laten verzor-gen (14). In het in April 2002 door het NHS gepubliceerde “Delivering the NHSPlan-next steps on investment, next steps on reform”, maakt de Britse regering dui-delijk dat het een grotere rol voor pluraliteit voor gezondheidszorgverstrekkers ziet,met inbegrip van overzeese verstrekkers, om zorg aan NHS patiënten te verstrekkenen wachtlijsten in te korten. De voorkeur gaat hierbij formeel uit naar het aantrek-ken van buitenlandse medische teams naar het Verenigd Koninkrijk, maar alle optiesblijven open. Onderhandelingen worden aangeknoopt met zorgvoorzieningen inandere EU-landen.In Nederland worden de zorgverzekeraars aansprakelijk gesteld voor het inkopenvan voldoende zorg, desnoods in het buitenland, en krijgen zij meer contracteervrij-heid. Het zorgstelsel zal er meer vraaggericht dan wel aanbodgericht gaan werken.

De Belgische zorgmarkt blijkt een passend profiel te hebben om aan deze bijkomen-de buitenlandse zorgvraag tegemoet te komen. Ons land bevindt zich, samen metFrankrijk en Luxemburg, in de groep van landen waar de financiering van degezondheidszorgen geïntegreerd is in de sociale zekerheid en waar de zorgen wor-den terugbetaald per prestatie. In vergelijking met de meeste andere Europese lan-den hebben wij een zeer ruim aanbod aan zorgvoorzieningen, dat voortdurend inexpansie is (15). Door de daling van de gemiddelde verblijfsduur in de ziekenhuizenkampen sommige ziekenhuizen met een structurele onderbezetting. Aangezien dezeziekenhuizen de vaste kosten sowieso moeten blijven betalen, komen ze hierdoorsoms in financiële problemen. Er bestaan bij ons geen wachtlijsten en de concurren-tie tussen ziekenhuizen voor het aantrekken van patiënten is groot. Bovendien isons ziekenhuisaanbod niet hiërarchisch gestructureerd en zijn er nauwelijks taakaf-spraken tussen ziekenhuizen. De marktpositie van een ziekenhuis bepaalt groten-deels welke diensten het aanbiedt. Sommige kleinere, perifere ziekenhuizen hebbenzware investeringen gedaan in personeel en apparatuur om in deze competitievemarkt mee te kunnen dingen. Het aantrekken van buitenlandse patiënten kan in der-gelijke omstandigheden een middel zijn om het ziekenhuis financieel leefbaar te hou-den. Voor grotere ziekenhuizen kan het aantrekken van buitenlandse patiënten eenextra inkomen betekenen, maar ook de mogelijkheid bieden om zich verder te specia-liseren, topklinische zorgen uit te bouwen, dure gerenommeerde specialisten en dure

(13) “Treatment overseas”, Primary Care, an edition of NHS Magazin , 5 juli 2002(http://www.nhs.uk/nhsmagazine/ primarycare/feature3b.asp).(14) Uit de voorbereidende documenten voor de expert meeting in Menorca, georganiseerd door hetSpaanse voorzitterschap van de Europese Unie in het eerste halfjaar van 2002.(15) OECD Health Data 2002 en Peers J., Gezondheidszorg in België uitdagingen en opportunitei-ten, 1999.

867


apparatuur aan te schaffen of te behouden. De bijkomende buitenlandse patiëntenmaken het mogelijk om deze investeringen rendabel te maken. Door buitenlandsepatiënten aan te trekken voor specifieke pathologieën, kunnen ziekenhuizen boven-dien een kritische activiteitsdrempel bereiken en de nodige ervaring opdoen enonderhouden. Indien de verzorging van deze patiënten bovendien niet aan de inBelgië geldende tarieven gebeurt, doch op basis van prijzen overeengekomen in deonderhandelingen met de buitenlandse financiers, kan dit voordelige voorwaardenopleveren voor de ziekenhuizen en de artsen (16). Bemiddelde patiënten met privé-verzekeringen aantrekken kan lucratief zijn voor instellingen en verstrekkers (17).Voor Belgische ziekenhuizen kan het aantrekken van buitenlandse patiënten dusheel wat voordelen opleveren. Bovendien liggen de ziekenhuistarieven in Belgiërelatief laag (18) en weerspiegelen ze niet steeds de werkelijke kostprijs. Volgenseen artikel in De Morgen hebben dan ook 25 Belgische ziekenhuizen zich gepresen-teerd in een brochure van de Britse gezondheidsdienst om Britse patiënten temogen behandelen (19).

3. MOGELIJKE GEVOLGEN VOOR DE GEZONDHEIDSZORG

Wat betekenen deze evoluties nu voor de gezondheidszorg in België? Een aantal analyses doen vermoeden dat patiënten die op eigen initiatief zorgen inhet buitenland zoeken wellicht een beperkt verschijnsel zullen blijven, dat zichvooral in grensgebieden en voor specifieke ernstige aandoeningen zal voor-doen (20). Het feit dat België klein is en veel grenzen heeft in verhouding tot zijnoppervlakte, maakt dat er in verhouding meer voorzieningen over de grens in de

(16) In het arrest Ferlini (Europees Hof van Justitie zaak C-411/98 tussen A. Ferlini en Centre hospita-lier de Luxembourg, 3 oktober 2000) stelt het Hof dat het niet gerechtvaardigd is om verschillendetarieven toe te passen voor medische zorg (i.c. bij bevalling) tussen bij het nationale sociale zeker-heidsstelsel aangesloten personen en ambtenaren van de Europese Gemeenschappen, zonder datdaarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat, vermits dit een verboden discriminatie op grondvan nationaliteit inhoudt. Op basis van deze zaak, kunnen “lucratieve tarieven”, of specifieke tarievenenkel voor buitenlandse patiënten dus in principe niet. Hoe dit arrest zich verhoudt tot de arrestenKohll en Decker, waar de tarieven van de financieringsinstelling van de buitenlandse patiënt moetentoegepast worden, blijft echter onduidelijk.(17) Zie voor de motieven van de ziekenhuizen o.m.: Van Thillo, J. en Pouders E. Internationalise-ring in de gezondheidszorg. Hoe kan Uw ziekenhuis zich openstellen? Een bedrijfseconomischeanalyse naar aanleiding van de arresten Decker-Kohll, Antwerpen, Pricewaterhouse-Coopers,15 januari 1999.(18) Volgens the Economist van 1 september 2001 verhouden de prijzen in een privé-ziekenhuisvoor een heupvervangende operatie zich van 5.000£ in België tot 5.500£ in Duitsland en 6.750 £ inde U.K. Zie ook: Starmans B., Leidl R. en Rhodes G., “A comparative study on corss-border care in theEuregio Meuse-Rhine”, European Jounal of Public Health, 1997, No.7 (suppl. 3), pp.33-41.(19) De Morgen van 2 februari 2002.(20) Zie hiervoor o.m.: Hermesse J., “L’ouverture des frontières aux patients. Quelles conséquenceséconomiques?”, Soins sans frontières dans l’Union Européenne?, Symposium International, Luxem-burg, A.I.M., 1999; Palm, W. et al., 2000, op cit.; Brouwer, W.B.F. Het Nederlandse gezondheids-zorgstelsel in Europa, een economische verkenning, RVZ, Zoetermeer, 1999.

868


nabijheid van Belgische verzekerden liggen en omgekeerd. Daarom zijn er in Belgiëmeer patiënten die uit eigen initiatief de grens oversteken om zorgen te consume-ren dan in de andere Europese landen, maar dit blijft toch beperkt. De grensover-schrijdende zorgen op basis van de Europese coördinatieverordening bedroegen inBelgië in 2002 2,25 % van het totale RIZIV-budget (20a). Een aantal initiatieven in degrensregio’s zijn erop gericht om de toegang tot zorgen over de grens te versoepe-len voor de bewoners in de grensregio’s aan weerszijden van de grens, op basis vande Europese coördinatieverordening (21).

Het wordt evenwel anders indien buitenlandse zorgfinanciers (openbare en particu-liere) eenzijdig contracten afsluiten met Belgische zorgvoorzieningen om op eensystematische en georganiseerde wijze patiënten in België te laten verzorgen. Hetgaat hier over recente evoluties, vaak nog in een fase van verkennende gesprekkenen onderhandelingen. Cijfergegevens over deze evoluties zijn schaars en niet altijdeven betrouwbaar, vergelijkbaar en eenduidig.

Uit een recente enquête van het Belgische ministerie van Volksgezondheid bij deBelgische ziekenhuizen blijkt dat naar schatting 1,7% van opnames in Belgische zie-kenhuizen in de tweede helft van 2001 niet-Belgische patiënten waren, wonend ineen ander EU-land. De wijze van financiering van de zorgen voor deze patiëntenwerd in de enquête niet gespecificeerd. Van deze opnames is een belangrijk gedeel-te dringende opnames tijdens een tijdelijk verblijf in België. Meer dan de helft vande patiënten zijn Nederlandse patiënten die in ziekenhuizen in Vlaanderen wordenopgenomen. Er zijn aanduidingen dat de aanwezigheid van Nederlandse patiëntenin Belgische ziekenhuizen toeneemt. Deze toename situeert zich vooral in Vlaande-ren en Brussel (22).

De Nederlandse zorgverzekeraar CZ, die zowel particulier verzekerden als zieken-fonds verzekerden onder zijn leden telt, zou tussen augustus 2001 en mei 2002 intwee Vlaamse ziekenhuizen ongeveer 1.300 patiënten gepland hebben laten verzor-gen, op basis van een rechtstreeks contract met deze ziekenhuizen, dus buiten decoördinatieverordening om (23). Dit cijfer staat tegenover de 2849 opnames van inNederland woonachtige patiënten in Vlaanderen die in het rapport van het ministe-rie genoteerd werden in 39 ziekenhuizen in de periode juli-december 2001 en de1145 opnames van patiënten afkomstig uit Nederland die genoteerd werden in deeerste drie maanden van 2002 in 29 ziekenhuizen. De Nederlandse patiënten zijn opdit ogenblik dus wellicht geconcentreerd in enkele Vlaamse ziekenhuizen. Deze ver-zekeraar onderhandelde ook met andere ziekenhuizen dergelijke contracten en

(20a) Antwoord van minister Vandenbroucke op parlementaire vraag 2-764 van senator Erika Thijs.In dit cijfer zijn de zorgen tijdens een tijdelijk of langdurig verblijf in het buitenland ook vevat.(21) Voor een overzicht zie: Baeten R., De gevolgen van de Europese eenmaking voor de organisa-tie en de verstrekking van de gezondheidszorgen in België, patiëntenmobiliteit en grensoverschrij-dende zorg, Brussel, OSE, november 2000.(22) Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu, European foreign patients in theBelgian hopitals: A survey of the Belgian Ministry of Public Health form 1/7/01 to 31/3/02, juni2002.(23) Mondelinge informatie.

869


andere Nederlandse verzekeraars nemen gelijkaardige initiatieven. Ook de Britse(National Health Service) NHS voert onderhandelingen met Belgische ziekenhuizen.Het lijkt er dus op dat we hier aan het begin van een evolutie staan.

Over de inhoud van deze contracten, over de tarieven die aangerekend worden, dewijze van betaling enz. bestaan er op dit ogenblik nauwelijks gegevens. Indien bui-tenlandse zorgfinanciers (privé of publiek) contracten afsluiten met Belgische zorg-voorzieningen, buiten het kader van de Europese coördinatieverordening om, zon-der dat de overheden hierbij betrokken zijn, kan dit volgende risico’s inhouden:

Langere wachttijden?In de mate dat er in de Belgische ziekenhuizen sprake is van een overcapaciteit vanzorgvoorzieningen en verstrekkers, kunnen buitenlandse patiënten de financiëledruk op de ziekenhuizen verlichten. In de hierboven aangehaalde recente enquêtevan het ministerie van Volksgezondheid meldden de ziekenhuizen dat er voldoendecapaciteit beschikbaar is om buitenlandse patiënten op te nemen. Het blijft evenwelbelangrijk om hierover te waken. Ziekenhuizen zullen niet geneigd zijn om toe tegeven dat ze buitenlandse patiënten opnemen, doch dat hun capaciteit hiervooreigenlijk ontoereikend is. Dit zou betekenen dat ze toegeven voorrang te geven aanbuitenlandse patiënten. Vooral indien de ziekenhuizen contracten afsluiten met bui-tenlandse financiers voor specifieke pathologieën en indien ziekenhuizen contrac-ten afsluiten waarbij ze zich ertoe engageren een bepaalde capaciteit exclusief tereserveren voor buitenlandse patiënten, is waakzaamheid geboden. Ook het ver-moeden dat de Nederlandse patiënten geconcentreerd zijn in enkele Vlaamse zie-kenhuizen verdient verdere opvolging.

Hogere prijzen? Minsten zo belangrijk is het evenwel om stil te staan bij het feit dat nieuwe formulesvan overeenkomsten in ons zorgstelsel worden geïntroduceerd. Tot nu toe was onszorgsysteem, net zoals de meeste andere Europese zorgsystemen, vrij gesloten, metverstrekkers en ziekenfondsen die op het nationale territorium voor de binnen ditterritorium verblijvende burgers opereren en de overheid die een kader schept vankwaliteitsnormen, budgettaire middelen, enz… In ons stelsel worden de tarievenbepaald door collectieve onderhandelingen tussen ziekteverzekeraars en zorgvers-trekkers, die vervolgens door de overheid worden goedgekeurd. In dit systeem zijnheel wat subtiele evenwichten ingebakken die de toegankelijkheid, de betaalbaar-heid van een ruim pakket van zorgen voor nagenoeg de gehele bevolking moetengaranderen, in een systeem dat hoofdzakelijk uitgevoerd wordt door private acto-ren. Door het introduceren van buitenlandse zorgfinanciers die buiten elk over-heidskader om onderhandelingen voeren met zorgverstrekkers en individuele zorg-voorzieningen, kunnen deze evenwichten onder druk komen. De kans is reëel dathet zorgaanbod erin slaagt om in contracten met buitenlandse financiers voordeligertarieven af te dwingen. De publieke zorgfinanciers uit landen met wachtlijsten staanimmers onder sterke politieke druk om de problemen op te lossen, en hun alterna-

870


tief is een beroep doen op een privaat zorgcircuit in eigen land, waar de tarievenvrij zijn. Private zorgfinanciers die zorgen inkopen voor kapitaalkrachtige patiënten,kunnen ook hogere tarieven voorstellen. Dergelijke evoluties kunnen de druk doentoenemen om de tarieven ook in eigen land te verhogen. Bovendien houden ze eenaanmoediging in voor de zorgvoorzieningen om voorrang te geven aan buitenlandsepatiënten.

Dubbel circuit van gezondheidszorgen?Dit betekent dat het voor de instellingen interessanter kan worden om buitenlandsepatiënten op te nemen dan Belgische patiënten. Ook voor de artsen kan het interes-santer zijn om buitenlandse patiënten te verzorgen omdat voor hen de overeenkom-stentarieven niet van toepassing zijn. Het risico bestaat dat ziekenhuizen kapitaal-krachtige patiënten met privé-verzekeringen of patiënten met lucratieve patholo-gieën gaan selecteren. Deze evoluties houden een risico in voor een gezondheids-zorg met twee snelheden: ook bemiddelde Belgische patiënten die vlugger of in eenmeer luxueus kader wensen verzorgd te worden, kunnen op deze voorzieningeneen beroep trachten te doen.

Verdere medicalisering?Instellingen die een bewust beleid voeren om buitenlandse patiënten aan te trek-ken, krijgen hierdoor de mogelijkheid om verder te specialiseren. Deze specialisatiebetekent voor deze ziekenhuizen een concurrentievoordeel, ook in het aantrekkenvan binnenlandse patiënten. Het aanbod zal in deze instellingen verder verschuivenvan “gewone” zorgen naar meer gespecialiseerde zorgen, en dit terwijl ons landreeds een zeer ruim aanbod en overaanbod heeft aan technische uitrusting en voor-zieningen, in vergelijking met andere geïndustrialiseerde landen. Vermits in degezondheidszorg bijkomend aanbod de neiging heeft om een bijkomende vraag tecreëren (provider induced demand) (24), kan dit betekenen dat nieuwe gezond-heidsproblemen gemedicaliseerd worden en dat in deze instellingen aandoeningenook van binnenlandse patiënten onnodig in een hoger gespecialiseerd circuit behan-deld zullen worden. Een illustratie voor het verschuiven van patiëntenstromen naarhoger gespecialiseerde circuits vinden we in het Euregioproject Maas-Rijn. De perif-ere ziekenhuizen in Duitstalig België zien door de versoepeling van de grensover-schrijdende toegang tot zorgvoorzieningen een deel van hun patiëntencliënteel ver-schuiven naar de universitaire ziekenhuizen over de grens. (Aken en Maastricht)

Bij de evoluties die zich hier voordoen is de overheid tot nu toe nauwelijks of nietbetrokken. Contracten worden rechtstreeks afgesloten tussen buitenlandse verzeke-raars en overheden enerzijds en Belgische voorzieningen anderzijds. De overheidbeschikt over zeer weinig informatie over hetgeen er gebeurt, over inhoud van decontracten, omvang, toegepaste prijzen, procedures, enz. Toch is ze betrokken par-tij. In de eerste plaats als behoeder van de toegankelijkheid, kwaliteit en betaalbaar-

(24) Zie o.m. Lapré R. et al., Algemene economie van de gezondheidszorg, Elsevier/De Tijdstroom,Maarssen 1999.

871


heid van zorgen. Uit hetgeen hierboven beschreven staat, blijkt dat dit sociale karak-ter van ons stelsel door de evoluties onder druk kan komen te staan. Bovendien isde overheid ook financier van de zorgen, via de betaling van de verpleegdagprijs envia de subsidiëring van de investeringskosten in de ziekenhuizen.

Daarom is het van groot belang dat de overheid over voldoende informatie beschiktover en greep houdt op de patiëntenstromen en de contracten die gemaakt wordentussen Belgische zorgvoorzieningen en buitenlandse zorgverstrekkers: over deinhoud van de overeenkomsten, de aantallen patiënten waarover het gaat, de aardvan de pathologieën, de betalingswijzen,... Indien de zorgsystemen hun basisop-dracht willen blijven vervullen, m.n. het aanbieden van een voor iedereen toeganke-lijke, kwaliteitsvolle gezondheidszorg, zijn afspraken tussen de bevoegde overhedenvan de betrokken landen, om een kader te scheppen waarbinnen de verstrekkers enfinanciers dan overeenkomsten kunnen sluiten, onmisbaar.

Op het ogenblik dat dit artikel geschreven werd (september 2002), leken de Britseen Belgische overheden succesvol te onderhandelen over een dergelijk kader. Waar-in de financiering van de zorgen via een versoepelde vorm van de Europese coördi-natieverordening wordt geregeld. Dit houdt meer garanties in voor transparantie, enkan een aantal van de risico’s die hierboven werden besproken voorkomen.

4. EUROPESE REACTIES OP DE JURISPRUDENTIE OVER PATIENTENMOBILITEIT

We vermeldden hierboven reeds de arresten die een rol speelden in de evolutiesbinnen de Belgische ziekenhuissector. De meeste Europese landen beraden zichover de wijze waarop deze arresten in hun zorgsysteem dienen te worden toege-past. Hierbij stellen zich heel wat problemen.

Een greep uit deze problemen:Problemen om de juiste prijs en het juiste terugbetalingstarief te bepalen voor zor-

gen die patiënten uit het buitenland hebben gekregen. De kwaliteit van de zorgen,de inhoud van de zorgen, de kwalificaties van de verstrekker die de zorgen ver-strekt, de voorziening waarin de zorgen worden verstrekt (bijvoorbeeld ambulantversus intramuraal) kunnen sterk verschillen van land tot land;

De lidstaten kunnen aan buitenlandse zorgverstrekkers en voorzieningen moeilijkdezelfde eisen opleggen in verband met kwaliteit, kosteneffectiviteit, het respecte-ren van een budgettair kader, die gelden voor de binnenlandse zorgverstrekkers envoorzieningen. De mogelijkheden om dergelijke eisen te controleren (vb. inspectie-diensten) in het buitenland zijn zeer beperkt;

872


Indien buitenlandse verstrekkers en voorzieningen zich niet aan de reglementerin-gen dienen (kunnen) te houden, kunnen de binnenlandse zorgverstrekkers en voor-zieningen deze nationale reglementeringen aanvechten, met als argument dat deregels die aan hen opgelegd worden hen discrimineren ten opzichte van de dien-sten in het buitenland;

De arresten Smits-Peerbooms en Vanbraekel van juli 2001, die we hierboven bespra-ken, zijn zeker niet van aard geweest om de onrust die in de lidstaten ontstaan wasna de arresten Kohll en Decker te kalmeren. Meer en meer lidstaten voelen nu dedruk om op Europees niveau deze problemen ter discussie te stellen. Ook groeit hetbewustzijn dat deze arresten onderdeel uitmaken van een bredere problematiek, diegecreëerd wordt door het feit dat de Europese Verdragsregels in verband met deeenheidsmarkt op bepaalde aspecten van de gezondheidszorg toepasselijk zijn. Hetgaat hier dan niet alleen over de regels in verband met het vrij verkeer van diensten,die in de hierboven besproken arresten werden toegepast, maar ook over de regelsinzake het vrij verkeer van personen en goederen en de Europese regels inzakemededingingsrecht. Deze regels zijn niet opgesteld met het oog op toepassing opgezondheidszorgsystemen, doch meer en meer aspecten ervan worden toepasselijkverklaard op de zorgstelsels. Dit zorgt op meerdere domeinen voor onbedoeldeeffecten die risico’s kunnen inhouden voor de kwaliteit, de toegankelijkheid en definanciële leefbaarheid van de systemen.

De enorme weerstand die in de lidstaten bestond om gezondheidszorgbeleid opEuropees niveau te bespreken, begint stilaan af te brokkelen. In verschillende Euro-pese instellingen en vanuit verschillende benaderingen en bevoegdheidsdomeinenontstaan er beleidsinitiatieven.

Het Belgisch voorzitterschap van de Europese Unie gaf een eerste aanzet om deproblematiek van de impact van de Europese marktregels op de gezondheidszorg-stelsels op de politieke agenda te brengen door in december 2001 een conferentie“Europese integratie en nationale gezondheidszorgstelsels: een uitdaging voor soci-aal beleid?” te organiseren. De voorbereidende studie voor deze conferentie,geschreven in opdracht van minister Vandenbroucke door een expertenteam onderleiding van Prof. Elias Mossialos, geeft een goed overzicht van de problematiek (25).De executive summary van dit rapport, dat geschreven werd voor een publiek vanbeleidsmakers en managers in de gezondheidssector, is in dit nummer opgenomen.In de voorzitterschapsconclusies van de top van Laken van december 2001 werd,als reactie op deze conferentie, volgende passage opgenomen: “Er moet bijzondereaandacht worden geschonken aan de gevolgen van de Europese integratie voor destelsels voor gezondheidszorg van de lidstaten”.

(25) Mossialos E. and Mc Kee M., EU law and the Social Character of Health Care, P.I.E. Peter Lang,Brussel, 2002.

873


Het Spaans voorzitterschap van de Europese Unie plaatste voor de eerste maal expli-ciet het thema van de patiëntenmobiliteit in Europa op de politieke agenda. De inte-resse van de Spanjaarden voor dit thema werd mede ingegeven door interne Spaanseproblemen. Grote groepen Noord-Europese gepensioneerden,voor deze ouderen, ver-blijven gedurende langere periodes in de Spaanse kustgebieden. Deze zorgen wordenverstrekt door de regionale zorgvoorzieningen, de compensatie voor de gemaakte kos-ten worden evenwel betaald door de buitenlandse overheden en ziekteverzekeraarsaan de centrale overheid in Madrid. De lokale gezondheidszorgdiensten worden veelalniet gecompenseerd voor de extra werklast en de bijkomende kosten die ze hebbendoor het verzorgen van buitenlandse patiënten. De Spaanse minister van Volksgezond-heid die het initiatief voor deze conferentie nam, Celia Villalobos, is afkomstig van dekustregio Malaga. Daarnaast kent Spanje ook een wachtlijst voor bepaalde medischezorgen, en is de overheid bevreesd dat de betrokken patiënten hun heil in het buiten-land zouden zoeken. Het Spaanse voorzitterschap trachtte op deze wijze gebruik temaken van het gunstig Europees klimaat om over patiëntenmobiliteit politiek te discus-siëren, voor een grotendeels interne Spaanse politieke agenda. Het proces dat door deSpanjaarden op gang werd gebracht, lijkt echter veel verder te zullen leiden dan dedoelstellingen die de Spanjaarden voorop hadden geplaatst.

Ter voorbereiding van de Raad volksgezondheid van 26 juni 2002 organiseerde hetSpaans voorzitterschap in februari 2002 een informele vergadering van de ministersvan volksgezondheid in Malaga, en eind mei 2002 een expertmeeting over patiën-tenmobiliteit.

Vermeldenswaard uit de neerslag van de vergadering in Malaga is volgende passage:“Niets doen is geen redelijke optie. Gezondheidszorgbeleid moet gestuurd wordendoor politici en het lijkt niet gepast voor de gezondheid van de patiënten in Europaom toe te laten dat Rechtbanken het gezondheidszorgbeleid uittekenen”.

Vier thema’s werden verder uitgediept op de expertmeeting in mei 2002 in Menor-ca, met deelnemers aangeduid door de lidstaten:

– gespecialiseerde referentiecentra;– het delen van reservecapaciteit met patiënten op wachtlijsten uit andere landen;– grensoverschrijdende zorg in de grensgebieden;– zorgverstrekking voor personen die voor langere tijd in een ander land verblijven.

Op de Raad van gezondheidsministers van 26 juni 2002 werden dan Conclusies aan-genomen over patiëntenmobiliteit. Deze Conclusies stellen dat er nood is aan eenversterkte samenwerking tussen de lidstaten om de toegankelijkheid van kwaliteits-volle gezondheidszorg te bevorderen en tegelijkertijd het financieel evenwicht vande Europese gezondheidszorgsystemen te garanderen. De belangrijkste beslissing indeze conclusies is het opstarten van een “reflectieproces op hoog niveau” in samen-werking met de ministers van Volksgezondheid en andere essentiële belanghebben-den over patiëntenmobiliteit. Dit proces moet uitmonden in conclusies voor eventu-ele verdere maatregelen.

874


De beslissing om dit proces te starten is een belangrijke stap, rekening houdend metde weerstand die tot in het zeer recente verleden bij veel lidstaten bestond omgezondheidszorg op Europees niveau politiek te bespreken. De meeste lidstatenhebben zich steeds, om begrijpelijke redenen, angstvallig behoed voor Europeseinmenging in hun zorgstelsels. Nu men merkt dat Europa via de achterpoort van deinterne markt toch de gezondheidszorgstelsels is binnengedrongen, voelen de lidsta-ten de noodzaak om op Europees of multilateraal niveau een antwoord op deze uit-dagingen te zoeken. Toch blijft er nog een grote weerstand bestaan om een enander op Europees niveau te formaliseren. Een officieel (geïnstitutionaliseerd) HighLevel Comitee werd op de Raad niet aanvaard, doch werd een “ reflectieproces ophoog niveau”. Dit weerspiegelt de wens om het intergouvernementele karakter vanhet initiatief te benadrukken, in plaats van het supranationale. Een voorstel in eeneerdere versie van deze raadsconclusies om in verband met de patiëntenmobiliteitde Open Methode voor coördinatie (wordt hieronder toegelicht) toe te passen, haal-de ook de eindmeet niet. De weerstand tegen de toepassing van Open Methodevoor coördinatie op het domein van gezondheid(szorg) blijft duidelijk groot.Belangrijk is verder dat in deze Conclusies de Raad erkent dat andere ontwikkelin-gen zoals de ontwikkelingen op het gebied van de interne markt, gevolgen hebbenvoor de gezondheidszorgstelsels. De Raad is de mening toegedaan dat deze ontwik-kelingen moeten stroken met de doelstellingen van het gezondheidsbeleid van delidstaten en met gemeenschappelijke beginselen van solidariteit, rechtvaardigheiden universaliteit.

· In mei 2002 keurden het Europees Parlement en de Raad in een verzoeningspro-cedure een actieprogramma goed op het gebied van de volksgezondheid (26). Ditactieprogramma voorziet onder meer de mogelijkheid om acties te ondernemen methet oog op “het verbeteren van de analyses en de kennis van de invloed van de ont-wikkeling van het gezondheidsbeleid en van andere communautaire beleidsmaatre-gelen en activiteiten, zoals de interne markt, op de gezondheidsstelsels, met namevan de bijdrage daarvan aan een hoog niveau van bescherming van de menselijkegezondheid…”. Dit is een nieuwe passage die niet als dusdanig voorkwam in hetoorspronkelijke voorstel van de Commissie van 2000 en wellicht ingegeven is doorde ontwikkelingen die zich sindsdien hebben voorgedaan.

Naast deze initiatieven die zich ontwikkelden in het kader van de Europesebevoegdheid voor volksgezondheid, ontwikkelde zich ook een proces in het kadervan het Europees beleid inzake sociale bescherming. De Europese Raad van Lis-sabon (27) bevestigde dat de stelsels voor sociale bescherming moeten worden her-vormd, onder meer om ook in de toekomst hoogwaardige gezondheidsdiensten tekunnen blijven aanbieden (27a). Om de doelstellingen inzake sociale beschermingte bereiken, pleitte deze Europese Raad voor een versterkte samenwerking tussen de

(26) Het Europees Parlement en de Raad, Besluit van het Europees Parlement en de Raad tot vast-stelling van een communautair actieprogramma op het gebied van de volksgezondheid (2003-2008), 15 mei 2002, PE-Cons 3627/02 SAN 56 CODEC 590.(27) 23 en 24 maart 2000.(27a) Naast de doelstellingen om werk lonend te maken, het veilig stellen van de pensioenen en hetbevorderen van sociale insluiting.

875


lidstaten, door het uitwisselen van ervaringen en beste praktijken door middel vanverbeterde informatienetwerken (het Lissabon proces). Om deze strategie te imple-menteren, introduceerde de Raad van Lissabon de “open methode voor coördinatie”(OMC). Deze methode impliceert het vaststellen van Europese richtlijnen en speci-fieke planningen om de gemeenschappelijk overeengekomen doelstellingen tebereiken; het vaststellen van indicatoren en “benchmarks” als een middel om debeste praktijken te vergelijken; het vertalen van de Europese richtlijnen in nationaleen regionale beleidslijnen door specifieke doelen te stellen en maatregelen aan tenemen die de nationale en regionale verschillen in acht neemt; periodieke doorlich-ting, evaluatie en peer review, georganiseerd als een wederzijds leerproces. EenSociaal Beschermingscomité met ambtenaren op hoog niveau uit de lidstaten werdgeïnstalleerd om deze strategie inzake sociale bescherming te activeren (28).

Om de toepassing van dit Lissabonproces op gezondheidszorg voor te bereiden,werd op de Raad van maart 2002 een inleidend verslag betreffende beleidslijnen ophet gebied van de gezondheidszorg en van de ouderenzorg goedgekeurd (29). Hetrapport pleit voor het uitwisselen van informatie en beste praktijken, maar komt erverder niet toe te beslissen de open methode van coördinatie op dit domein toe tepassen. Voor 2002-2003 stelt het rapport voor in eerste instantie de zorgvoorzienin-gen voor ouderen te analyseren. Voor wat de problematiek betreft die gecreëerd isdoor de arresten van het Europees Hof van Justitie inzake vrij verkeer van patiënten,verwijst het rapport naar de werkzaamheden hierover in andere Raadsformaties.Bedoeld wordt de initiatieven in het kader van de Raad van de ministers van gezond-heid. In reactie op dit rapport verzocht de Europese Raad van Barcelona de Commis-sie en de Raad de vraagstukken van toegankelijkheid, kwaliteit en financiële leef-baarheid van de gezondheidszorg ten gronde te onderzoeken voor de Europesevoorjaarsraad van 2003.

Uit dit rapport blijkt nog maar eens de weerstand van de lidstaten om op Europeesniveau gezondheidszorgsystemen te vergelijken en te evalueren, en de open metho-de voor coördinatie toe te passen in dit domein. Het feit dat de problematiek, alvastvoorlopig, verengd wordt tot de zorg voor ouderen, illustreert ook deze weerstand,maar is ook te verklaren vanuit de doelstellingen van de Europese initiatieven metbetrekking tot sociale bescherming. Ze zijn er op gericht de systemen efficiënter temaken en rekening te houden met de veroudering van de bevolking, om de finan-ciële druk op de uitgaven voor sociale zekerheid te verlichten. Toch zal een analysevan de gezondheidszorg voor ouderen onvermijdelijk leiden tot de analyse van de

(28) De la Porte C. en Pochet P. ‘‘Een gemeenschappelijke strategie inzake sociale zekerheid opEuropees vlak’’ Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 2e trimester 2000, pp. 487-507 enPochet P., ‘‘De strijd tegen armoede en sociale uitsluiting en de Open Methode van coördinatie’’,Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, eerste trimester 2002, pp. 159-177.(29) Raad van de Europese Unie, Inleidend verslag over de gezondheidszorg en ouderenzorg, docu-ment 6361/02 SOC 82 ECOFIN 61 SAN 23 van 25 Februari 2002.

876


gezondheidszorg globaal. Alhoewel bepaalde voorzieningen specifiek op ouderengericht zijn, is het merendeel van de (acute) zorgvoorzieningen immers niet leef-tijdsspecifiek.

5. BESLUIT

De laatste twee jaren heeft zich een snelle evolutie voorgedaan in Europa, wat deinteractie tussen de Europese gezondheidszorgsystemen betreft, zowel op hetniveau van de zorgverstrekking als op het beleidsniveau, hoofdzakelijk in reactie opde rechtspraak van het Europees Hof van Justitie over de toepasselijkheid van deEuropese regels inzake het vrij verrichten van diensten op gezondheidszorgverstrek-king. Overheden en ziekenfondsen die opereren in het kader van de publieke ziek-teverzekering verkennen de mogelijkheden om rechtstreekse contracten af te slui-ten met zorgvoorzieningen in andere landen. De lidstaten trachten de problemendie dit met zich meebrengt in de Europese instellingen op tafel te leggen. Voor deeerste maal bestaat er een ruime consensus om bepaalde aspecten van de organisa-tie van de gezondheidszorgstelsels op Europees niveau te bespreken.

Een aantal spanningsvelden blijven het beleidsvormingsproces evenwel doorkrui-sen, een verticaal spanningsveld over bevoegdheden tussen de lidstaten en de Euro-pese instellingen, een horizontaal spanningsveld tussen de beleidsverantwoordelij-ken voor sociale zaken en de beleidsverantwoordelijken voor volksgezondheid enook tussen het gezondheids- en sociaal beleid enerzijds en het economische eninterne markt beleid anderzijds.

Bij de verantwoordelijken voor volksgezondheid en sociale zaken groeit behoefteom nauwer samen te werken op dit domein. De verschillende beleidsdocumentenverwijzen ondertussen systematisch naar noodzakelijke coördinatie met andere ini-tiatieven op het domein van de zorgstelsels. Er tekent zich ook een taakverdeling aftussen de “sociale” en “volksgezondheids” organen. Het toepassen van het Lissabon-proces en de open methode van coördinatie op gezondheidszorg en ouderenzorg ishet domein van de sociale en economische organen (Raadsformaties, DG’s enComités). De behandeling van de problematiek van de impact van de interne markt-regels op gezondheidszorg en het hiermee samenhangende vraagstuk van de patiën-tenmobiliteit, wordt behandeld in de organen (Raadsformatie en DG) bevoegd voorvolksgezondheid. Ook wordt er open gepraat over het overhevelen van bevoegdhe-den die met gezondheid verband houden (geneesmiddelen, medische hulpmidde-len, beroepskwalificaties) van de organen bevoegd voor interne markt en industrienaar de organen bevoegd voor volksgezondheid.

Ook wat de spanning over bevoegdheden tussen het Europees niveau en het natio-naal niveau betreft, is een hele weg afgelegd. Tot voor kort werd elke poging omgezondheidszorgbeleid op Europees niveau te bespreken afgeblokt door lidstaten,die hiervoor een beroep deden op het principe van de subsidiariteit en op het ver-drag dat stelt dat de organisatie en financiering van zorgstelsels tot de bevoegdheid

877


van de lidstaten behoort. Nu is er het algemeen besef onder de lidstaten dat, als zede basisprincipes van hun systemen, m.n. solidariteit, rechtvaardigheid, universali-teit willen behouden, ze hiervoor de nodige garanties moeten inbouwen op Euro-pees niveau. De tijd lijkt rijp voor een discussie ten gronde over de impact van deeenheidsmarkt op de gezondheidszorgstelsels.

Voor discussies over andere aspecten van de zorgstelsels op Europees niveau blijfter evenwel een grote terughoudendheid. De lidstaten lijken niet echt bereid om hunzorgstelsels onderling systematisch te vergelijken en de Open Methode van Coördi-natie op deze materie toe te passen, althans niet op politiek niveau. Op een eerdertechnisch niveau, in het kader van het actieprogramma voor volksgezondheid, lijktdeze opening wel te bestaan. De weerstand tegen de toepassing van de OpenMethode van Coördinatie is ook te begrijpen vanuit de complexiteit van hetdomein. Gezondheidszorgsystemen bestaan uit interactie tussen publieke financiers,private uitvoerders uit de non-profit en profit sector, en patiënten die de zorgen ont-vangen. Het brede gamma aan betrokken en belanghebbende partijen, het steedsaanwezige risico van oneigenlijk gebruik van de beschikbare middelen, de mogelijk-heid van substitutie tussen verschillende vormen van zorg, enz. maakt het zoekennaar antwoorden op de uitdagingen in deze sector zeer complex en maakt een ver-gelijking tussen de systemen in de verschillende landen moeilijk. Ook speelt de uit-wisseling van beste praktijken zich in deze sector op andere niveaus af dan op deandere domeinen van de sociale bescherming. Het gaat niet alleen over de uitwisse-ling van ervaringen over beleidsmaatregelen en initiatieven van de overheden, dochminstens zo belangrijk is de uitwisseling van ervaringen en beste praktijken, op hetterrein, tussen clinici en verstrekkers. Een sociaal beschermingscomité met ambte-naren uit de lidstaten is niet de meest geëigende instantie om op dit vlak discussieste voeren.

Toch is het waarschijnlijk dat de evoluties ingezet door de jurisprudentie van hetEuropees Hof van Justitie de lidstaten er ook zullen toe aanzetten om hun stelselsonderling meer te gaan vergelijken. Met patiënten die worden aangezet om in Euro-pa te gaan shoppen, financiers die zorgen in het buitenland zoeken voor hun aange-slotenen en de verplichting om op basis van Europese consensus in plaats van natio-nale te oordelen over wetenschappelijke erkenning van een behandelmethode, zalhet nodig worden om op Europees niveau prijzen, inhoud van verstrekkingen, be-talingswijzen, kwaliteit van de verstrekkingen, doorverwijspatronen, voorschriftver-eisten, enz. te vergelijken. Ook het opstellen van een minimaal pakket aan zorgendat overal in de Unie verzekerd is en van Europese kwaliteitsnormen voor voorzie-ningen, lijken in dit kader zinvol, zeker met het oog op de naderende uitbreidingvan de Europese Unie.

De overtuiging groeit, en we hebben hiervan meerdere voorbeelden besproken, dathet Verdrag zoals het nu bestaat onvoldoende garanties geeft om de sociale doelstel-lingen van de Europese gezondheidszorgsystemen te vrijwaren bij het uitbouwenvan de Europese eenheidsmarkt. Van ontzettend groot belang in heel dit kader zijn

878


dan ook de besprekingen die op dit ogenblik gevoerd worden in het kader van deConventie voor de Toekomst van Europa. Het gaat hierbij over het vinden van eenantwoord op het probleem dat de Belgische minister Vandenbroucke in zijn papergepresenteerd voor het Max Planck Institute in Keulen als volgt verwoordde: “Mem-ber States have lost more control over national welfare policies in the face of pres-sures from integrated markets than the EU has de facto gained in transferred authori-ty, substantial though the latter may be. Thus there is a growing gap in our steeringcapacity with regard to welfare policy” (de lidstaten hebben, onder de druk van deintegratie van de markten meer controle verloren over nationaal welvaartsbeleid,dan dat de EU de facto gewonnen heeft in overgedragen autoriteit, alhoewel dezelaatste aanzienlijk is. Er is dus een groeiend hiaat in onze sturende kracht metbetrekking tot welvaartsbeleid.”) (30).

__________

(30) Vandenbroucke F., The EU and social protection: what should the European Convetion propo-se?, Paper presented at the Max Planck Institute for the Study of Societies, Köln, 17 juni 2002.

879


INHOUDSTAFEL

OVER PATIENTENMOBILITEIT EN HOE HET EU-BELEID HIEROP REAGEERT

1. INLEIDING 863

2. BUITENLANDSE PATIENTEN IN BELGISCHE ZORGVOORZIENINGEN: ACHTERGROND EN MOTIEVEN 863

3. MOGELIJKE GEVOLGEN VOOR DE GEZONDHEIDSZORG 868

4. EUROPESE REACTIES OP DE JURISPRUDENTIE OVER PATIENTEN-MOBILITEIT 872

5. BESLUIT 877

880

DE INVLOED VAN EU-WETGEVING OP DESOCIALE AARD VAN GEZONDHEIDSZORGSYSTEMEN IN DEEUROPESE UNIE (1)

DOOR ELIAS MOSSIALOS*, MARTIN MCKEE**, WILLY PALM***, BEATRIX KARL****en FRANZ MARHOLD*****

* Mede-directeur, LSE Health and Social Care, London School of Economics and Political Science enOnderzoeksdirecteur, European Observatory on Health Care Systems;** Professor in European Public Health, London School of Hygiene and Tropical Medicine enOnderzoeksdirecteur, European Observatory on Health Care Systems;*** Directeur, Association Internationale de la Mutualité, Brussel;****Assistent Professor, Institute for Labour Law and Social Law of the Karl-Franzens-University Graz, Oostenrijk en Gast-stafmedewerker, Max-Planck-Institute for Foreign and International Social Law, Munchen;***** Professor, Institute of Labour Law and Social Security Law, Karl-Franzens-University, Graz, Oostenrijk.

Hoewel de organisatie van de gezondheidszorgsystemen op zich in de lidstatensterk uiteenloopt, gaat men steeds uit van een gemeenschappelijk model dat geba-seerd is op maatschappelijke solidariteit en een universele dekking. De specifiekeaard van de rechten is uiteenlopend.

In landen met een enkel nationaal gezondheidssysteem dat gefinancierd wordt doorbelastinggelden, is het recht op uitbetaling gewoonlijk rechtlijnig en gebaseerd opde verblijfplaats in het land in kwestie.

Voor socialezekerheidssystemen zit de situatie complexer in elkaar, vooral wanneerer sprake is van veelvoudige financiering. Lidmaatschap is echter altijd verplicht,behalve in de enkele landen die de meer gegoede lagen van de bevolking vrijgesteldof uitgesloten hebben in de veronderstelling dat deze een beroep kunnen doen opalternatieve regelingen. In deze gevallen kunnen regeringen toch dekking biedentegen fatale ziekten, zoals dat in Nederland bijvoorbeeld het geval is. Recentelijkwerden regelingen geïntroduceerd voor diegenen die anders het risico zoudenlopen niet gedekt te zijn. Toch moeten we er rekening mee houden dat deze rege-lingen niet garanderen dat bepaalde groeperingen worden uitgesloten. Hierbij den-ken we bijvoorbeeld aan het probleem van illegale migranten.

(1) Deze tekst is een korte samenvatting van het wetenschappelijk rapport “The influence of EU lawon the social character of health care systems in the European Union’’ van 19 november 2001 voorhet Belgisch Voorzitterschap van de Europese Unie.Het rapport is ook in boekvorm verschenen: “EU Law and the Social Character of Health Care”,Elias Mossialos & Martin McKee, in samenwerking met Beatrix Karl, Willy Palm en Franz Marhold,Work & Society n°38, P.I.E.-Peter Lang, Brussel 2002, 259 pp.

881


Toch beoogt het Europees sociaal model meer dan een loutere dekking, enbeschouwt het sociale bescherming als een middel om zowel de sociale cohesie alsde economische groei te bevorderen. Om deze doelstellingen te bereiken, moetende gezondheidssystemen zodanig georganiseerd worden dat er een billijke toeganggeboden wordt tot effectieve zorg. Gezondheidssystemen moeten verder gaan danlouter voldoen aan de vraag van individuele personen. Ze moeten op een actievemanier de gezondheidsnoden van hun bevolking bepalen en in het bijzonder dienoden waaraan tot dusver geen gehoor werd gegeven. Ze moeten eveneens efficiën-te beleidslijnen uitstippelen om hieraan te voldoen. De mate waarin deze benade-ring werd uitgewerkt verschilt, maar het is een ambitie die duidelijk vervat zit in alleEU-gezondheidssystemen.

In wezen is het Europees sociaal model gebaseerd op de veronderstelling datgezondheidszorg geen doorsnee goed is en dat toegang tot die zorg geldt als eenfundamenteel recht. Het is gebaseerd op een complex systeem van gekruiste bijdra-gen van rijk naar arm, van gezond naar ziek, van jong naar oud, van alleenstaandennaar gezinnen en van werknemers naar niet-actieven. Dit model heeft steeds kunnenrekenen op een overweldigende steun van de bevolking, en is een weerspiegelingvan de historische fundamenten waarop het is gebouwd en van de diepgeworteldesolidariteitswaarden in Europa.

Een markt voor gezondheidszorg kan nooit perfect zijn; mensen verkeren niet altijdin de beste positie om hun zorgbehoeften te beoordelen omdat ze niet op de hoogtezijn van de aard van hun behoefte of eenvoudigweg niet in staat zijn om op eendoeltreffende manier uitdrukking te geven aan hun noden. Gezondheidszorg wordtsteeds ingewikkelder, waardoor asymmetrie in de informatie ontstaat. Dit zet dedeur open voor uitbuitend opportunistisch gedrag door de zorgverstrekkers. Daar-om zijn efficiënte reglementeringen en een goed overzicht onontbeerlijk. Om diereden hebben alle industrielanden een actieve rol op zich genomen in de organisatievan gezondheidszorg. Zelfs de Verenigde Staten, die afwijkt van ieder ander indus-trieland door haar blind geloof in een marktgerichte gezondheidszorg, heeft eensolide publieke sector gevestigd die ongeveer 40 % van de bevolking dekt om tege-moet te komen aan ten minste enkele voor de hand liggende symptomen van detekortkomingen van de markt. Bijgevolg hebben de lidstaten in de Verdragen duide-lijk gesteld dat de organisatie en de verstrekking van gezondheidsdiensten en medi-sche zorg een zaak blijft van nationale bevoegdheid.

Desalniettemin zijn vele individuele elementen van gezondheidszorg redelijkerwijzeonderhevig aan marktprincipes. Overheden produceren of verdelen doorgaans geenfarmaceutische producten. Gezondheidszorgvoorzieningen kopen klinische of ande-re uitrusting aan op de vrije markt. Zowel medische als technologische installatiesworden vrij verhandeld op de internationale markt. Vele medici werken op zelfstan-dige basis en gaan contracten aan met gezondheidsautoriteiten of fondsen. Patiën-ten kunnen een behandeling krijgen die niet vervat zit in het statutaire gezondheids-zorgsysteem, zij het in eigen land of over de grens. Al deze materies zijn volledig

882

DE INVLOED VAN EU-WETGEVING OP DE SOCIALE AARD VAN GEZONDHEIDSZORGSYSTEMEN IN DE EUROPESE UNIE

terecht onderworpen aan de toepassing van de interne markt; de fundamentele vrij-heden vastgelegd in het Verdrag vereisen inderdaad dat dergelijke transacties trans-parant en niet-discriminerend zijn. In de mate dat hervormingen van gezondheids-systemen marktmechanismen invoeren, stellen ze zich bovendien indirect bloot aanhet kritisch toezicht van de Europese wetgeving.

Deze situatie brengt bepaalde moeilijkheden met zich mee. Beleidsinitiatieven dieerop gericht zijn het solidariteitsprincipe te ondersteunen zijn - met hun complexsysteem van gekruiste subsidies - bijzonder kwetsbaar voor beleid dat gebaseerd isop de marktprincipes. Ongereguleerde concurrentie in de gezondheidssector zalonvermijdelijk het gelijkheidsprincipe aan het wankelen brengen want er is een aan-moediging om diegenen te selecteren met de minste gezondheidsproblemen, waar-door diegenen die het meest nood hebben aan dekking de zorg niet meer kunnenbetalen of er geen toegang meer toe hebben. Systemen die correcties aanbrengen infunctie van de risico’s laten meestal te wensen over, vooral wanneer er sprake is vansterke concurrentie. Beleid voor uitgavenbeperking kan gericht zijn op het beper-ken van het aanbod bijvoorbeeld van het aantal gezondheidsvoorzieningen. Dit kanondergraven worden wanneer patiënten ook een terugbetaling kunnen eisen vooreen behandeling elders. Een beleid dat erop gericht is de informatieasymmetrie aante pakken kan inhouden dat er selectieve contracten worden aangegaan met de ver-strekkers, maar hiervoor moeten er uniforme standaarden overeengekomen wor-den. Omwille van asymmetrische informatieverstrekking, verwierpen Europeseoverheden ieder beleid dat op het eerste zicht erop gericht is deze asymmetrie teherstellen, zoals bijvoorbeeld reclame voor farmaceutische producten. Dit doen zeop basis van empirisch bewijs dat reclame vaak misleidend is en de kosten vangezondheidszorg de hoogte injaagt zonder daarbij enig voordeel te bieden aan depatiënt. Dit komt duidelijk in botsing met de werking van de markt. Met anderewoorden hebben de lidstaten en de Europese Unie duidelijk aangegeven dat deinvloed van de markt beperkt moet worden, zelfs bij bepaalde onderdelen vangezondheidszorg die vallen onder interne marktregels.

Dit zorgt voor een bijzonder onsamenhangende uitwerking van het gezondheidsbe-leid en het sociaal beleid in Europa. Lidstaten beslissen welke doelstellingen ze wil-len nastreven, zoals gelijkheid en doeltreffende zorg, en moeten vervolgens geschik-te werkwijzen uitwerken om deze doelstellingen te bereiken die in overeenstem-ming zijn met de Europese wetgeving. Een groot deel van de desbetreffende Europe-se wetgeving vindt haar oorsprong hetzij in regelingen die uitgewerkt werden opbasis van overwegingen in andere sectoren, hetzij in zaken die handelden over eenindividueel geval en dus veel vragen openlaten over het toepassingsgebied. Bijge-volg krijgen de beleidsmakers inzake gezondheidszorg te maken met een massategenstrijdige adviezen van voor- en tegenstanders van een brede reikwijdte van deEuropese wetgeving inzake gezondheidszorg.

883


We kunnen heel wat opsteken van de ontwikkelingen m.b.t. het vrij verkeer vanpatiënten. De arresten Kohll en Decker van het Europees Hof van Justitie (EHJ)geboden het Luxemburgse socialezekerheidssysteem om gezondheidszorg in eenandere lidstaat waarvoor geen toestemming was verleend terug te betalen op basisvan de Gemeenschapsprincipes van vrij verkeer van diensten en goederen.Hieruit bleek duidelijk dat sociale zekerheidssystemen, ook al zijn deze een zaak vannationale bevoegdheid, nog steeds onderhevig zijn aan de Europese wetgeving. Inopvolging van de latere zaken Smits-Peerbooms, verklaarde het EHJ dat alle medi-sche diensten, inclusief hospitalisatie, vervat zitten in de definitie van diensten zoalsbedoeld in het EG-Verdrag. Op een of andere manier wordt de dienstverlenerimmers betaald voor de bewezen diensten. Het feit dat die terugbetaling werdgevorderd onder het Nederlandse ziekteverzekeringssysteem dat werkt via verstrek-kingen in natura, deed hier niets ter zake.

Ook al oordeelde het EHJ dat voorafgaandelijke toestemming in alle gevallen waaringezondheidszorg wordt verleend in een andere lidstaat het vrij verkeer van dienstenen goederen belemmert, beschouwde het Hof in de zaak Smits-Peerbooms dit alseen noodzakelijke en redelijke maatregel om een evenwichtig en toegankelijk aan-bod van ziekenhuisvoorzieningen te waarborgen. Toch zou het Hof een dergelijkevrijstelling van het principe van vrij verkeer van diensten enkel en alleen aanvaardenindien de criteria voor het verlenen van toestemming objectief en niet-discrimine-rend zijn tegenover zorgverleners gevestigd in een andere lidstaat. In dat opzichtoordeelde het Hof dat de Nederlandse voorwaarden voor toestemming niet verenig-baar waren met het gelijkheidsprincipe omdat zij vermoedelijk geneigd zijn voor-keur te geven aan Nederlandse zorgverleners.

Hoewel het Hof het gebruik van een systeem van voorafgaandelijke toestemmingniet volledig uitsluit, hebben haar uitspraken de lidstaten radicale beperkingenopgelegd om vrij te beslissen over het eigen beleid. Het Hof eist immers noodzakelij-ke, proportionele beslissingen die gebaseerd zijn op objectieve en niet-discrimine-rende criteria. Bovendien oordeelde het EHJ in de zaak Vanbraekel dat, wanneertoestemming is gegeven of verkeerdelijk is geweigerd, de patiënt moet kunnen reke-nen op het beste terugbetalingstarief, hetzij dat van het thuisland, hetzij dat van hetzorgverlenende land. Wanneer we Verordening 1408/71, waarop de dekking vangezondheidszorg in het buitenland doorgaans is gebaseerd, in verband brengen metde vrije verstrekking van diensten, blijkt dat het EHJ moeilijkheden voor dit coördi-natiesysteem heeft gecreëerd.

De jurisprudentie van het EHJ heeft heel wat onzekerheid teweeggebracht. Geziende centrale rol van Verordening 1408/71 inzake het vrije verkeer van patiënten,hebben deze beslissingen een groot deel van de zekerheden weggenomen. Een her-ziening van het gehele wettelijke kader dat instaat voor de toegankelijkheid vangezondheidszorg doorheen de Europese Unie, lijkt dan ook onvermijdelijk. Aange-zien deze kwestie momenteel in het centrum van de aandacht staat – vooral in delanden waar patiënten af te rekenen krijgen met wachtlijsten en andere toeganke-

884


lijkheidsproblemen - en belangrijke actoren experimenteren met nieuwe manierenom de verwachtingen van de patiënten in te lossen, zowel binnen als buiten degrenzen, is enige sturing hier nodig.

Zo creëert ook de groei van e-commerce nieuwe uitdagingen voor het gezondheids-beleid, zoals bleek uit het verzoek van de ministerraad om informatietechnologietoe te passen in de gezondheidssector op een manier die bevorderlijk is voor socialeinsluiting. De EU heeft een aantal maatregelen getroffen om consumenten in dezeinformatiemaatschappij te beschermen, waarbij zowel wettelijke als niet-wettelijkeinitiatieven aan bod komen. Vele van deze maatregelen hebben een indirect effectop bepaalde aspecten van de gezondheidszorgsystemen, in zoverre ze betrekkinghebben op gegevens- en gegevensbankbescherming, veiligheid voor elektronischetransfers, verkoop op afstand, productaansprakelijkheid en kwaliteitscontrole. Aan-gezien slechts weinig initiatieven zich toespitsten op gezondheidszorg, kan hundoeltreffendheid in het gedrang gebracht worden wanneer ze in dit gebied toege-past worden. Sommige niet-legislatieve initiatieven houden direct verband met dekwaliteit en de reikwijdte van e-gezondheid, grotendeels via spontane of zelf-regle-menterende acties. Hoewel deze initiatieven steeds welkom zijn, wordt hun taakbemoeilijkt door het complexe proces om kwaliteit op het Internet te waarborgen.

De situatie op het vlak van vrij verkeer van beroepsbeoefenaars levert ook proble-men op. De relevante Verordeningen ontstonden in een tijd waarin een kwalificatie,eens toegekend, het recht gaf op een levenslange uitoefening. Dit is steeds minderhet geval, en verscheidene lidstaten werken methodes uit om de registratie tebeperken tot diegenen die aan bepaalde voorwaarden van permanente vorming vol-doen. Het is helemaal niet duidelijk hoe deze behandeld dienen te worden binnenhet huidige wettelijke kader. Bovendien sluit het principe van wederzijdse erken-ning, dat werd aangevoerd in de zaak Kohll, feitelijk de mogelijkheid uit dat oplei-dingsprogramma’s in het ene land van niveau kunnen verschillen met een anderland, hoewel reeds uitvoerig bewijs is geleverd dat dit wel degelijk het geval is.

Vandaag bestaat er een bevoegdheidskloof inzake de reglementeringen voor gezond-heidsberoepen in Europa, met stevig uitgebouwde en gestructureerde nationalereglementeringen, maar een gebrek aan coördinatie op Europees niveau. Professio-nele zelfregulatie heeft om verschillende redenen de overhand in Europa, maar denationaal betrokken instanties hebben vaak bijkomende taken zoals opleiding, vast-leggen van beroepsstandaarden, syndicale functies of andere. Spijtig genoeg wordendeze rollen in de bestaande Europese instanties vaak door elkaar gehaald.

De farmaceutische sector creëert heel wat moeilijkheden aangezien de internationa-le dimensie zoveel uitgebreider is en de uitdaging om een evenwicht te zoeken tus-sen het handelsbeleid en het gezondheidsbeleid bijzonder acuut is. Een voorbeelddaarvan is rechtstreeks op de consumenten gerichte publiciteit: er is een sterkecommerciële druk om dit toe te laten, maar tegelijkertijd zijn er krachtige argumen-ten vanuit het oogpunt van het gezondheidsbeleid om het niet te doen. De Europe-

885


se instellingen hebben een kader gecreëerd waarin het aanbod aan geneesmiddelenin een gemeenschappelijke of interne markt geharmoniseerd werd volgens gemeen-schappelijke lijnen, ten voordele van de geneesmiddelenfabrikanten (en tussenhan-delaren die hun producten – parallelle invoer – aankopen op verschillende marktenbinnen de EU), zelfs tegenover intellectuele eigendomsrechten. De invloed van deEU-wetgeving en het Europees beleid op de vraagzijde daarentegen was veel minderdirect. Controle op prijzen en terugbetaling als technieken om de vraagzijde tebeheersen zijn slechts marginaal beïnvloed door Europese wetgeving noch door debasisregels van het Verdrag, noch door de secundaire harmonisatiewetgeving. Con-troles op het voorschrijfgedrag van artsen als op de gemachtigde vraagzijde vangroothandelaars en op apothekersmarges behoren niet tot het takenpakket van hetEuropees geneesmiddelenbeleid. E-gezondheid en e-commerce bieden echter heelwat mogelijkheden om het traditionele toegangsmodel met één enkele gatekeeperaf te breken en te vervangen door een toegangsmodel dat verschillende toegangs-poorten biedt en rechtstreekse informatie voorziet (van welke kwaliteit dan ook)voor de patiënten. Of de Commissie door deze maatregel een rechtsreeksereinvloed zal krijgen op de gemachtigde vraag en de vraag, valt nog af te wachten.

De nationale reglementaire kaders met betrekking tot medische hulpmiddelen verei-sen ook nog verdere aanpassingen. Hoewel het nieuwe Europese systeem een pro-tocol voor bewaking na het op de markt brengen insluit, zijn er toch nog heel watproblemen. Ondanks het dwingende karakter van het systeem, zijn er nog steedsvragen rond aspecten van vigilance en zelfregulatie.Gezien de nationale verschillen zowel in rapportering als in implementering, bestaatde uitdaging erin convergentie te bereiken op een manier die de gezondheid en deveiligheid van patiënten in landen met striktere bepalingen niet in het gedrangbrengt. We moeten met andere woorden vermijden regelingen te treffen die geba-seerd zijn op de kleinste gemene deler, terwijl we tegemoet komen aan doelstellin-gen van het industriebeleid. Dergelijke nationale verschillen maken dat de post-mar-keting surveillance van medische hulpmiddelen in de EU een ingewikkeld en moei-lijk proces blijft.

Aanvullende ziekteverzekeringen worden in sommige landen alsmaar belangrijkerals middel om toegang te bekomen tot gezondheidszorg van goede kwaliteit binneneen redelijke tijd. Hier is het Europees beleid gedomineerd door de doelstelling deverzekeringsmarkten te integreren. Het huidige wettelijk Gemeenschapskader is inwezen gebaseerd op de logica van vrije concurrentie in heel de Gemeenschap tus-sen verzekeraars wiens solvabiliteit onder toezicht staat van en gewaarborgd wordtdoor de bevoegde autoriteiten in het thuisland. Dit gebeurt op basis van een gehar-moniseerde reeks voorwaarden en beleidsmaatregelen voor het verzekeringsbedrijf.De bevoegdheid van de overheid om de prijzen en de voorwaarden voor verzeke-ringsproducten materieel te reguleren, werd danig teruggeschroefd. Dit zou immerseerlijke concurrentie tussen Europese verzekeraars kunnen belemmeren of definanciële gezondheid van verzekeringsondernemingen op het spel zetten. Op hetvlak van gezondheidszorg beperkt dit de mogelijkheden van de lidstaten om de rol

886


van vrijwillige ziektekostenverzekeringen te vergroten, zonder daarbij de solidari-teitsprincipes uit het oog te verliezen. Artikel 54 van de derde richtlijn voor niet-levensverzekeringen introduceert de mogelijkheid tot vrijstelling op basis van hetalgemeen belang. Dit kan echter hoogstwaarschijnlijk niet voldoen aan de nodenom deze materie te regelen in verschillende lidstaten.

De toepassing van het mededingingsrecht op het vlak van gezondheidszorg verloopteveneens problematisch. Terwijl vele transacties binnen de statutaire systemen vrij-stellingen genieten op sociale gronden, moeten de gezondheidsautoriteiten zichbewust zijn van het feit dat ze deze bescherming kunnen opheffen door te deregule-ren en te privatiseren. Gezondheidszorgorganisaties kunnen beschouwd worden alsondernemingen, en dit wordt niet beïnvloed door kwesties als eigendomsrecht ofwinstoogmerk. Belangrijk is of ze zich al dan niet inlaten met economische activi-teit.

Bovendien moet elke activiteit van een organisatie beoordeeld worden op haarintrinsieke waarde; zelfs wanneer de meeste van haar activiteiten niet gericht zijnop het economische, en bijgevolg vrijgesteld zijn van de wetgeving inzake concur-rentie, betekent dit niet dat al haar activiteiten een vrijstelling genieten.

Er zijn verschillende manieren waarop activiteiten zich kunnen kwalificeren als niet-economisch. Ze kunnen soeverein zijn, of met andere woorden noodzakelijkerwijzeuitgevoerd worden door de staat die haar officiële autoriteit uitoefent. De staat moetechter kunnen aantonen dat het noodzakelijk is dat zij deze activiteit uitvoert, endient omzichtig te werk te gaan bij het overdragen van deze rol naar andere instan-ties. Het kan hier gaan om een sociale activiteit, maar in dit geval moet het duidelijkaantoonbaar zijn dat er sprake is van sociale bescherming en ze gebaseerd is op hetsolidariteitsprincipe. Ze kan ook een vrijstelling genieten wanneer het niet gaat omeen identificeerbare betaling of gewoonweg omdat de organisatie de activiteit nodigheeft om tegemoet te komen aan haar basisnoden om haar functie verder te zetten.Toch is het eenvoudig te zien hoe slecht doordachte gezondheidshervormingen,vooral wanneer ze marktmechanismen en decentralisatie introduceren, organisatiesonverwacht kunnen onderwerpen aan het mededingingsrecht.

Zoals we reeds hebben benadrukt, is de organisatie van gezondheidszorg in Europagericht op het behoud van solidariteit en de bevordering van billijke, effectieve enefficiënte behandeling. Asymmetrische informatieverstrekking en externe effectenzijn slechts enkele van de vele redenen waarom een onbelemmerde markt dezedoelstellingen hoogstwaarschijnlijk niet zal nastreven, zoals blijkt uit een beknoptonderzoek van het Amerikaanse gezondheidszorgsysteem. Zo kan het onderwerpenvan gezondheidszorgorganisaties aan een doorgedreven concurrentiewetgeving devele akkoorden ontwrichten die nodig zijn voor een rechtvaardige verdeling vandiensten die erop gericht zijn tegemoet te komen aan de noden van de bevolking.Hierdoor riskeert men de meest kwetsbaren in onze maatschappij, wier stem we nu

887


al te weinig horen, te benadelen. Het is dus duidelijk dat er vele gebieden zijn waar-in het gezondheidsbeleid en de bevordering van de eenheidsmarkt in botsingkomen of ambiguïteit teweegbrengen.

Bij gebrek aan een duidelijke principeverklaring waarop het gezondheidszorgbeleidin Europa gebaseerd zou moeten zijn, is het EHJ ertoe gehouden haar beslissingen inde eerste plaats te baseren op de imperatief de eenheidsmarkt te promoten. Het Hoferkent wel degelijk de bijzondere omstandigheden van gezondheidszorg, zoals denoodzaak om de nationale systemen niet te ondermijnen, maar er is behoefte aanduidelijker doordachte richtsnoeren over wat de Europese Unie wil bereiken als zewil tegemoetkomen aan de gezondheidsnoden van haar bevolking binnen het kadervan een eenheidsmarkt.

Vele van deze uitdagingen vinden hun oorsprong in de groeiende rol van het EHJ.Haar rol bestaat erin de toepassing van de EU-wetgeving te interpreteren in welbe-paalde omstandigheden. Deze interpretaties scheppen op hun beurt echter prece-denten die worden toegepast in verschillende omstandigheden. Als de lidstatengeen invloed hebben op de interpretatie van het EHJ, kunnen ze toch nog altijd deEuropese wetgeving zelf veranderen. De Medebeslissingsprocedure maakt het ech-ter extreem moeilijk om beslissingen van het EHJ die rechtstreeks gebaseerd zijn ophet EG-Verdrag te wijzigen. Hoewel het in theorie makkelijker zou moeten zijn omverordeningen en richtlijnen te wijzigen door de mogelijkheden gecreëerd door hetstemmen met gekwalificeerde meerderheid, bestaan er in de praktijk slechts weiniginterpretaties van het Hof die wetgevende stappen hebben uitgelokt om de drukvan de beslissing ongedaan te maken.

De meeste beslissingen van het EHJ hebben immers een verschillend effect op delidstaten, zodat er geen coalities ontstaan voor een wijziging van betwiste wetge-ving. De tendens tot juridificatie kan leiden tot een verdere afzwakking van de legiti-miteit van het integratieproces als geheel. De Europese Unie heeft nu reeds te kam-pen met een “politiek deficit” doordat actoren zoals politieke partijen, vakbondenof zelfs media, die vaak gelden als een referentiepunt voor nationale kiezers, overhet algemeen in een zwakke positie staan op Europees niveau.

Door tegenstrijdige belangen te verdoezelen en belangenconflicten te vervangendoor zogezegd neutrale debatten over de interpretatie van de wetgeving, wordt hetpolitieke proces danig afgezwakt. Dit geeft tegenstanders van integratie de kans omte beweren dat de burgerdemocratie vervangen is door een vorm van “gerechtelijkedemocratie”. Toch kunnen we dit proces ook in een positiever licht bekijken: pro-cesvoering op Europees niveau kan Europeanen bijstaan hun rechten te bescher-men tegen beslissingen van nationale administraties. Desalniettemin kunnen uitspra-ken van het EHJ makkelijk gezien worden als inbreuken op de keuzes en traditiesvan nationale gemeenschappen.

888


De EU staat nu voor de uitdaging dat haar secundaire wetgeving, zoals Richtlijnen,Verordeningen en de interpretatie ervan door het Hof, gebaseerd moeten zijn op deinhoud van de Verdragen. Het sociale karakter van de Europese gezondheidssyste-men ligt echter niet vervat in die Verdragen.

Wat moet er dan concreet gebeuren? Dit rapport pleit voor een expliciet Europeesgezondheidsbeleid dat aanzienlijke voordelen zou bieden wanneer de lidstaten eengemeenschappelijke houding aannemen over wat ze willen bereiken met hungezondheidszorgsystemen. Waarschijnlijk zijn er voldoende punten van overeen-komst om tenminste op het principiële niveau een gezamenlijk standpunt in tenemen. Het Europees sociaal model mag dus niet onwillekeurig ondergraven wor-den door misplaatste toepassingen van de EU-wetgeving, gericht op noden vanandere sectoren, en ook niet door bij stukje en beetje een reeks juridische uitspra-ken te doen inzake gezondheidszorg. Daarom moet er een akkoord bereikt wordenover een verklaring van fundamentele principes die de doelstellingen van de Euro-pese gezondheidssystemen vastleggen, de interne markt in evenwicht brengen metde sociale doelstellingen, en opgenomen kunnen worden in een volgend Verdrag.

We moeten natuurlijk onder ogen zien dat er waarschijnlijk moeilijkheden de kopzullen opsteken wanneer we proberen meer gedetailleerde beleidslijnen uit te stip-pelen: de regelingen voor gezondheidszorg in de verschillende lidstaten zijn immersheel uiteenlopend. Bovendien is een principeverklaring, alhoewel ze de onbedoeldeen ongewenste gevolgen van de interne markt kan beperken, onvoldoende om devoordelen die nauwere Europese integratie voor gezondheidszorgsystemen kan bie-den te bereiken. Een open coördinatiemethode die voorziet in formeel vastgelegdemiddelen voor de uitwisseling van ervaringen tussen lidstaten rekening houdendmet de nationale situaties, biedt de kans om goede praktijken te bevorderen eninformatie uit te wisselen over wat wel werkt en wat niet, en in welke omstandighe-den. In vele gevallen zal het mogelijk zijn vergelijkbare benaderingen te ontwikke-len voor gemeenschappelijke problemen met respect voor de historische, politiekeen culturele diversiteit, zonder een harmonisatieproces op te dringen van systemendie hetzelfde doel nastreven maar georganiseerd zijn op wijzen die je moeilijk opelkaar kan afstemmen.

Een open methode van coördinatie zal enkele van de uitdagingen van de internemarkt inzake gezondheidszorgsystemen duidelijker naar voren brengen. De metho-de zal ook een kader bieden waarin deze uitdagingen en geschikte wettelijke oploss-ingen kunnen besproken worden, inclusief eventuele Verdragsherzieningen. Deze procedures zullen echter veel tijd in beslag nemen en het ligt voor de hand dater onmiddellijke actie moet ondernomen worden. Het is dus van het allergrootstebelang dat de EU zo snel mogelijk een systeem ontwikkelt dat op permanente wijzekan toezicht houden op de impact van de EU-wetgeving op de gezondheidszorgsys-temen.

__________

889

DE BRITSE NATIONAL HEALTH SERVICE:EEN POLITIEK EN HISTORISCH OVERZICHT*

DOOR MICK CARPENTER

Reader in Social Policy. Department of Sociology. University of Warwick

INLEIDING: VEERKRACHTIG MAAR ONDER GROTE DRUK?

De Britse National Health Service (NHS) kan worden omschreven als een door deoverheid bestuurd en gefinancierd stelsel, dat wordt gekenmerkt door krachtige ver-ticale verantwoordelijkheidslijnen (WHO Europe 1999: 24).

De Britse NHS is tot op zekere hoogte een unieke instelling, het product van eenspecifieke nationale geschiedenis, van sterke sociale cohesie en overheidsleiding tij-dens de oorlog van 1939-45 en in stand gehouden door de naoorlogse regeling diede Labourregering invoerde tussen 1945 en 51.

Niettemin hebben Britse vernieuwingen in de gezondheidszorg evenwel een grotereinvloed gehad over de hele wereld. Het principe van een gezondheidszorgsysteem dat voornamelijk gefinancierd wordtdoor belastinggelden en waarvan het gebruik gratis is, waar de gezondheidsinstellin-gen het eigendom zijn van de overheid en het personeel wordt tewerkgesteld doorde staat, vormt het ‘Beveridge-model’ dat - met enige aanpassingen - werd overgeno-men door de Scandinavische landen. Het beïnvloedde de pogingen om nationalegezondheidsstelsels op te bouwen in Zuid-Europa in de jaren 1970. Mogelijk wegende centraliserende eigenschappen ook door in de recente Franse gezondheidszorg-hervormingen. Andere vernieuwingen worden over de hele wereld geprezen, zoalshet Britse ‘huisarts’ of ‘gatekeeper’ systeem voor eerstelijnshulp en de scheiding tus-sen ‘uitbesteding’ en dienstverlening, die werd ingevoerd door de regering Thatcherin 1990. We noemen dit de Anglo-Amerikaanse hervormingen, omdat ze op ditogenblik in wezen worden gepromoot met behulp van Amerikaanse management-technieken om de inflatoire effecten van privé-geneeskunde op een maatschappelijkbeheerde gezondheidszorg onder controle te houden.

Op het eerste gezicht lijkt de Britse National Health Service (NHS), opgericht in1948, ook een bijzonder veerkrachtige en stabiele instelling. Ze heeft de 17 jarenneoliberaal beleid onder Thatcher overleefd. Zelfs de radicale hervormingen van de

* Toespraak gehouden op het colloquium ‘‘La protection Sociale en Europe : Mythes et Réalités’’ vanhet Institut européen des juristes en droit social (IES), dat plaatsvond te Parijs op 30 november en 1december 2001.

891


jaren 1990 wijzigden niets fundamenteels aan het centrale solidariteitsbeginsel voorde financiering, en dit niet noodzakelijkerwijze omwille van de solidariteit. DeLabourregering beweert sinds 1997 een einde te hebben gemaakt aan de ‘internemarkt’ en de NHS op een koers gebracht te hebben die beter aansluit bij haar basis-principes. Zoals we zullen zien bestaat hierover nogal wat onenigheid, vermits criti-ci aanvoeren dat ‘New Labour’ in zekere zin de privatisering van de dienst heeftdoen stijgen. Het klaarblijkelijk hardnekkige probleem van lange wachtlijsten blijftbestaan, ondanks niet aflatende inspanningen om het systeem tot meer doeltreffend-heid te bewegen. Globaal genomen hebben de patiënten een beperkte keuze omdatzij zich moeten registreren bij hun huisarts, die dan de belangrijke beslissingenneemt inzake doorverwijzingen. De vraag naar middelen, naar welk aandeel van denationale koek de maatschappij bereid is te besteden aan het stelsel, blijft eenbelangrijk politiek strijdpunt.

In deze omstandigheden betwijfelen critici aan de rechterzijde of het huidige sys-teem, met overheidsfinanciering en -bestuur, in de toekomst kan worden volgehou-den, omdat de inspanningen die nodig zijn om het uitgaveniveau op te trekken totNoord-Europees niveau, politiek niet haalbaar zijn vanuit de staatskas. We komenhier later nog op terug wanneer we stellen dat, hoewel het systeem zich moet aan-passen aan nieuwe vragen en verzuchtingen en in het bijzonder om het zogenaamde‘democratisch deficit’ aan te pakken, het basismodel nog steeds veel voordelenkent, aangezien de publieke opinie het massaal blijft steunen.

Beoordelingen van de verschillende gezondheidsstelsels verschillen. Terwijl hetWorld Health Report 2000 van de World Health Organisation (WHO) – op basis vancontroversiële criteria – besloot dat het Franse stelsel wereldwijd op de eerste plaatskwam op het vlak van algemene prestaties bij het omzetten van uitgaven voorgezondheidszorg in een goede gezondheid, werd Groot-Brittannië op een teleurstel-lende 18de plaats gerangschikt (World Health Organisation 2000, Braveman et al2000). Achter heel wat ‘hervormingsbewegingen’ in verschillende landen gaangelijkaardige en onderling verbonden kwesties schuil:

Welk verschil voor de gezondheid maakt toegang tot geneeskunde eigenlijk enmoeten we nog andere dingen doen om de gezondheid te bevorderen dan gezond-heidszorg verschaffen?

Hoe beslissen we wat goede geneeskunde is, wat goede of slechte dokters zijn enin welke mate moeten de patiënten of gebruikers betrokken worden bij deze beslis-singen die traditioneel werden genomen door dokters, met enige inspraak van deoverheid. Met andere woorden, hoe streven we zowel naar ‘kwaliteit’ als naar ‘effi-ciëntie’?

Hoe lang kan het engagement voor universaliteit (égalité et fraternité) worden vol-gehouden met de fenomenale toename van dure geneeskundige ingrepen? Tot opwelke hoogte moet geneeskunde open staan voor iedereen of gekoppeld zijn aanvoorwaarden, welk aandeel moet betaald worden door derden, zij het verzekerings-fondsen of regeringstoelagen?

892

DE BRITSE NATIONAL HEALTH SERVICE : EEN POLITIEK EN HISTORISCH OVERZICHT

Hoe gaan we om met de behoefte aan sociale verzorging van langdurige zieken enouderen als een aspect van burgerschap of solidariteit, problemen die in het geheelniet werden overwogen toen de hedendaagse Europese gezondheidssystemen eengeneratie geleden werden opgericht?

1. EERST EEN STUKJE GESCHIEDENIS EN POLITIEK...

1.1. DE POLITIEK ACHTER DE OPRICHTING VAN DE NHS: FINANCIERING EN ORGANISATIEBehalve in de ‘buitengewoon’ marktgerichte USA (1), zijn de gezondheidsstelselsvan ontwikkelde kapitalistische landen gestoeld op een van twee funderingen, het-zij een stelsel via een verplichte sociale verzekering (Bismarck), hetzij een stelsel viabelastingen (Beveridge). Ze vertonen gelijkenissen, in die zin dat ze beide zoekennaar collectieve middelen om de bevolking toegang te verlenen tot dure gezond-heidszorg. Ze laten het niet gewoon over aan het individu. Traditioneel onderschre-ven ze ook beide de klinische autonomie van de dokter, via een ‘vrije’ of liberalerelatie met de patiënt die in de praktijk gedomineerd werd door producenten (2).Ze streven er beide naar op te schuiven van deze situatie naar een systeem waarindokters meer verantwoording moeten afleggen aan de financiers en moeten werkenin een partnerschap met de patiënten, en dat een beter evenwicht kent tussenhelen, preventie en genezing, en tussen ziekenhuisverzorging en eerstelijnshulp.

Het mooie aan belastingsystemen (grotendeels) op het vlak van gebruik is dat ze toe-gang verlenen gewoon als ‘burgerrecht’, zoals bijvoorbeeld is vastgelegd in de BritseNHS Act uit 1946. Ze kennen ook lage kosten voor transacties ofadministratie/bureaucratie. Een aanzienlijk bestanddeel loondienst (niet volledig inhet geval van huisartsen) vermijdt de inflatoire effecten van de erelonen per presta-tie die in de sociale en private verzekeringsstelsels gangbaar zijn. Anderzijds kan ergeargumenteerd worden dat dit, in het geval van Groot-Brittannië, de uitgaveni-veaus te laag houdt, gezien de druk van een vergrijzende bevolking en dat dit ookniet – het probleem dat de hervorming van 1990 wilde aanpakken – voldoende sti-mulansen geeft om efficiëntie na te streven.

Sociale verzekeringsstelsels verschillen in de mate waarin ze toegang verlenen. Dezeverschillen vloeien overwegend voort uit de beroepsactiviteit, waaruit dan ruimereburgerschapsrechten worden opgebouwd. Het Canadese systeem doet dit via eenenkel verzekeringsfonds, waardoor het nagenoeg een Beveridge-stelsel is. Het Duit-se systeem is verschrikkelijk complex en gefragmenteerd. Het Franse systeem houdthet midden tussen Canada en Duitsland. Terwijl belastingsystemen tot niet zo lang

(1) De Zuid-Europese landen verschillen ook enigszins, aangezien ze volgens ons ‘hybriden’ zijn dieelementen van belastingheffing, sociale verzekering en marktgerichte systemen combineren – in hetbijzonder Griekenland, een land dat ons erg interesseert.(2) ‘Liberalisme’ heeft altijd politiek omschreven grenzen en is ook erg beperkt in sommige domei-nen van de medische praktijk, met name de psychiatrie. 893


geleden functioneerden op basis van ‘open toegang’, zij het met ‘impliciete’ rantsoe-neringsmechanismen, hebben verzekeringsstelsels traditioneel bepaald wat toelaat-bare en niet-toelaatbare vormen van medische uitgaven zijn. Met andere woorden,zij hebben vaker gebruik gemaakt van expliciete rantsoeneringsprocessen.

Daardoor is het gemakkelijker in stelsels op basis van belastingen de kosten ondercontrole te houden, zoals blijkt uit de jarenlange ervaring in Groot-Brittannië en derecente ervaring in Zweden. Centraal toezicht biedt in het algemeen immers meerruimte om het beleid te sturen. Ze hebben ook de neiging ‘paternalistisch’ te staantegenover de gebruikers, van wie blijkbaar verwacht wordt dat ze dankbaar zijnvoor de gratis dienstverlening (waarvoor ze in werkelijkheid betaald hebben). Socia-le verzekeringsstelsels, die gewoonlijk gebaseerd zijn op erelonen per prestatie eneen sterk gerechtigdheidsgevoel liggen echter een stuk moeilijker. Zo komt het dat,terwijl de uitgaven in Groot-Brittannië tegen het einde van de jaren 1990 goedwaren voor 6,7 % van het BBP en in Zweden voor 8,2 %, de twee grote gezondheids-stelsels met sociale verzekering, in Duitsland en Frankrijk, respectievelijk 10,7 % en9,5 % uitgaven (WHO Europe 1999).

Meestal waren dit openbare middelen. Tot kort geleden was de privé-sector weinigomvangrijk en bleef zijn taak beperkt tot het verlenen van ziekenhuisverzorging aanmensen die de eerstelijnshulp kregen van de staat en de wachtlijsten in de openbareinstellingen voor niet-dringende heelkunde wilden omzeilen. Naast Groot-Brittannië vinden we belastingsystemen ook terug in Scandinavië. Socia-le verzekeringsstelsels komen vaker voor en in variaties over heel Europa, Austraal-Azië en Canada. De vraag waarom sommige landen een systeem op basis van belas-tingen hebben, andere een sociale verzekeringsstelsel en de USA geen van beide,gaat voorbij aan het doel van dit korte artikel. De belangrijkste invloed is evenwelhet machtsevenwicht tussen dokters en private of openbare verzekeringsbelangenenerzijds, tegenover het overheidscentralisme en de kracht van de socialistischearbeidsbeweging anderzijds. Alleen waar de belangen van deze laatsten voldoendesterk zijn om de ingebedde macht van de eersten in het systeem te overstijgen, ont-staan nationale gezondheidsdiensten op basis van belastingen. Zelfs dan is deze ont-wikkeling nog afhankelijk van belangrijke actoren – in Groot-Brittannië Beveridgeen Bevan, in Zweden Hojer - die in staat zijn het politieke klimaat te benutten.

In Groot-Brittannië werd de NHS opgericht in 1948 als onderdeel van de ‘naoorlogseregeling’ van de Labourregering, via een reeks compromissen die werden geslotentussen de overheid en het medische beroep enerzijds en de georganiseerde arbei-dersbeweging anderzijds. Dit heeft geleid tot een eengemaakt systeem op basis vanbelastingen, maar een systeem waarin de organisatie in werkelijkheid werd waarge-nomen door de dokters. Het volk kreeg toegang, maar weinig democratische con-trole. De grootste winnaars waren de dokters, vooral de ziekenhuisartsen. Zij had-den een enorme geldtoevloed naar de ziekenhuizen gezien ingevolge de oorlog, enwilden dat die verderging. Ze wilden echter niet onder het toezicht van de lokaleoverheid of zelfs regionale raden vallen, evenmin als de huisartsen (gemeenschaps-

894


artsen) die voordien deel uitmaakten van het semi-onafhankelijke ‘panelsysteem’ datwerd ingevoerd door Lloyd George via de National Insurance Act uit 1911. De heleachterliggende filosofie was ook gebaseerd op het geloof in ‘medische vooruitgang’:neem de kostendrempel weg en de mensen zullen vroeger een arts raadplegen,doeltreffend behandeld worden en snel genezen. Dit geloof was zo groot dat er zelfswerd voorspeld dat de kosten voor de dienstverlening zouden dalen naarmate devolksgezondheid verbeterde (Klein 1995, Baggott 1998).

De belangrijkste organisatorische veranderingen waren:

verzekering en privé-geneeskunde werden verwezen naar de marge;de staat nam over van zowel de lokale overheid als de ‘vrijwillige’ (liefdadigheid)

en elitaire scholingsziekenhuizen, maar deze laatste kregen semi-onafhankelijkheid;de individuele klinische autonomie van artsen werd veilig gesteld, hun rechten

om vrij de geneeskunde te beoefenen werden behouden en collectieve vertegen-woordiging in beslissingsorganen werd op ieder niveau verzekerd;

de semi-onafhankelijke contractuele status en het zelfbestuur van huisartsen werdgevrijwaard;

Regional Health Authorities als belangrijkste planningsorganen.

De belangrijkste eigenschap van het systeem was wellicht de rol als ‘gatekeeper’ diede huisarts uitoefende. Die rol ontstond niet uit rationele beleidsbehoeften. Het wasgrotendeels een compromis tussen hen en de eliteartsen, wat betekende dat dezelaatsten nog steeds afhankelijk waren van de eersten voor werk. In Groot-Brittanniëkan het volk niet rechtstreeks naar de specialist stappen. Dit kan als paternalistischbeschouwd worden (‘de dokter is best geplaatst om een andere dokter te kiezen’)en als beperkend voor de macht van medische consumenten. Of we kunnen zeggendat het een holistischer en meer op eerstelijnshulp gericht systeem met zich mee-brengt. Elke inwoner moet zich registreren bij een huisarts om behandeld te wor-den, dit is het ‘toegangsticket’ voor het systeem – en de grote meerderheid doet datook.

Een ander belangrijk feit is dat de toestroom aan medisch personeel wordt vastge-legd in een overeenkomst tussen de sector en de staat. Het aantal dokters en ver-pleegkundigen dat ieder jaar wordt opgeleid is gereglementeerd zodat er geen over-aanbod aan dokters ontstaat, zoals we vaak aantreffen in sommige Europese landen.Dit betekent dan weer dat er minder weigerachtig gestaan wordt tegenover ingrij-pende, hoogwaardige technologie. In een studie van de cultuur van een aantalgezondheidsstelsels, argumenteerde Lyn Payer (1989) dat het Britse gezondheids-stelsel ‘conservatief’ was. Britse dokters willen weten of iets werkt voor ze het goed-keuren. Het feit dat mensen, behalve uitzonderingen als ongevallen en slachtoffersdie zichzelf aanbieden in het ziekenhuis, eerst de huisarts moeten bezoeken, werktook remmend op de vraag naar hoogtechnologische behandeling. We vinden sterkepaternalistische eigenschappen terug die werden geërfd uit het verleden, toen dedokter, de dominee, de notaris en de lokale ‘bobby’ (politieagent) traditionele

895


gezagsfiguren waren. Zowel institutionele als culturele druk versterken dit mecha-nisme. In het bijzonder de grote centrale controle over het budget dat ieder jaarwordt toegewezen aan het systeem werkt als een effectief middel om de kostenonder controle te houden en als een “impliciet” rantsoeneringssysteem, waarbij de‘dilemma’s van de dokters’ naar beneden toe worden doorgeschoven.

Het is ironisch dat dit ‘conservatisme en paternalisme’ werd opgericht in samen-spraak met het ‘socialisme’ na de Tweede Wereldoorlog en misschien nu pas bar-sten begint te vertonen maar zeker niet volledig werd ontmanteld, ondanks de radi-cale gezondheidshervormingen van de jaren 1990.

1.2. HET BELEID ACHTER DE ONTWIKKELING VAN DE NHS 1948-79 – EEN KORT ENPARTIJDIG OVERZICHTIn de begindagen van de NHS verschenen krantenartikels die beweerden dat men-sen misbruik maakten van een ‘gratis’ systeem, wat in de context van een conserva-tieve regering in de jaren 1950 vragen deed rijzen over de levensvatbaarheid ervan.De regering lanceerde de Guillebard Enquiry in 1957 om deze materie te onderzoe-ken. De wetenschappers die dit onderzoek beïnvloedden werden gedomineerddoor een sociaal-democratisch gedachtegoed dat de NHS een ‘goed rapport’ gaf enidentificeerden een gebrek aan investeringen als het grootste probleem. Dit ver-sterkte de politieke consensus rond de NHS en bevorderde in de jaren 1960 eenmassale toename van de ziekenhuisuitgaven in het Hospital Plan van 1962. Daarinwerd het principe vastgelegd dat een modern, multidisciplinair District GeneralHospital in de behoeften van een bepaald district moet voorzien. De schaalvergro-ting en toegenomen complexiteit van de NHS leidden tot een nieuwe klemtoon opde behoefte grote instellingen te beheren en het hele dienstenaanbod te plannenover de districtsgrenzen heen. In de overheersende ideologie van die tijd benadruk-te dit de nood aan technocratie. Het resultaat was de reorganisatie van de NHS, diesamenliep met de hervorming van de lokale overheden. Opmerkelijk was dat dezehervormingen destijds door zowel de linker- als de rechterzijde onder vuur geno-men -zij het uiteraard vanuit verschillende politieke standpunten en agenda’s-wegens het creëren van verwijderde en onberekenbare bureaucratieën. Er warentwee dominante principes en mogelijk een derde, bijna als een postscriptum:

Verticale integratie – een reeks ‘planningslagen’ van boven naar beneden toe, vande centrale overheid via de regio’s en zones tot op ‘districtniveau’.

‘Consensusmanagement’ – dit betekent dat managers en dokters evenveel machthadden, met andere woorden dat de dokters een vetorecht hadden, een recept voorpatstellingen.

896


Local Community Health Councils - deze werden opgericht om de stem van degebruikers te vertolken, maar ze hadden weinig formele macht en werden vaakomschreven als ‘honden zonder tanden’, hoewel we eerlijk moeten toegeven datvelen onder hen sterk campagne gevoerd hebben om de belangen van hun gemeen-schap te dienen.

Sinds de jaren 1940 namen de middelen die aan de NHS werden besteed aanzienlijktoe in nominale waarde maar niet in aandeel van de nationale welvaart (BBP), omreden van de manier waarop het ‘bestuurs- en controlesysteem’ van de NHS diensthad gedaan als een rem op de uitgaven. Het merendeel van de middelen kwamrechtstreeks van belastingen en niet van bijdragen aan de Nationale Verzekering,een klein aandeel van kosten die werden aangerekend aan de gebruikers, plus eenbeperkte private geneeskundesector die beginnen groeien was in de jaren 1960,toen de nieuwe middenklasse op zoek ging naar manieren om het inkomensbeleidvan de regering te omzeilen.

De jaren na de reorganisatie van 1974 waren woelige jaren (Klein 1996, Baggott1998). De regering streefde ernaar de privé-geneeskunde in de NHS in te perken,onderbetaalde verpleegkundigen en assistenten kwamen in opstand tegen onaan-vaardbare lage lonen en als reactie op de ‘oliecrisis’ werden pogingen gedaan om deuitgaven voor gezondheid onder controle te houden, in het bijzonder kapitaalpro-jecten. De nieuwe structuur leidde tot strijd tussen managers op verschillendeniveaus en tussen managers en medisch personeel. De stakingen van onderbetaaldewerknemers in 1978-9, tijdens de zogenaamde ‘winter of discontent’, verhoogdenhet crisisgevoel, wat hielp om een conservatieve regering aan de macht te brengen.

De Labourregering van 1974-9 wou twee specifieke problemen aanpakken. Het enewerd doeltreffend verholpen, het andere niet. Dit werd pas onlangs opnieuw opge-nomen. Ten eerste ging het systeem voor de financiering van regio’s en ziekenhui-zen sinds 1948 in tegen het Robin Hood principe, in die zin dat de meest gegoedeen minst gegoede actoren jaar na jaar hetzelfde deel van de koek bleven krijgen. Ditmaakte deel uit van een ‘inverse care law’ (zie Tudor Hart 1970), waarbij armere enziekere mensen minder middelen kregen omdat de eliteziekenhuizen in Londen enhet Zuidoosten die voornamelijk (maar niet uitsluitend) de beter gegoede patiëntenbehandelden, ieder jaar weer het leeuwenaandeel kregen. De eerste stap om hierwat aan te doen was de Resources Allocation Party of RAWP Formule uit 1976, diede middelen wou verdelen over de districten volgens bevolking en ‘gezondheidsbe-hoeften’. Deze werd sindsdien gewijzigd, met name door de NHS-hervormingen uit1990, maar bleef in wezen van kracht en doorstond de tand des tijds. De RAWP wasechter een onhandig instrument dat er niet in slaagde de ongelijkheid in de gezond-heidszorg weg te werken. Algemeen werd erkend dat ze toenam, ook al ging de glo-bale gezondheid erop vooruit. Er werd een werkgroep opgezet die leidde tot depublicatie van het Black Report uit 1980, waarin werd opgeroepen tot een gezamen-lijke inspanning in de strijd tegen armoede en ontbering als middel om de gezond-heid te verbeteren in plaats van gewoon te investeren in de gezondheidszorg. Ditdocument wordt beschouwd als een mijlpaal in de nieuwe openbare gezondheids-

897


zorg in Groot-Brittannië en daarbuiten. Helaas was tegen dat het gepubliceerd werdde conservatieve regering aan de macht die het ijverig negeerde. Met de toenemen-de armoede en werkloosheid in de jaren 1980 groeide de gezondheidsongelijkheidechter verder aan (Townsend, Davidson en Whitehead 1992).

1.3. HET GEZONDHEIDSZORGBELEID TIJDENS HET CONSERVATIEVE TIJDPERK 1979-87Terwijl de radicale Labourregering in 1945 snel optrad om een belangrijke gezond-heidshervorming door te voeren, wachtten de radicale conservatieven in 1979 11jaar alvorens daartoe een poging te ondernemen. Waarom? Grotendeels omdat hetals politiek gevaarlijk beschouwd werd en omdat andere prioriteiten op de voor-grond kwamen, zoals het bestrijden van de vakbonden in het algemeen en deNational Union of Miners in het bijzonder.

Dit wil niet zeggen dat de regering niets ondernam. Er werd een aantal maatregelengetroffen die de grondslag vormden voor een grondigere hervorming vanaf 1983.Eerst verschoof de regering van consensus naar ‘algemeen management’, waarbijniet-dokters en zelfs externe managers uit de industrie nu ‘de leiding konden opne-men’ en waardoor de impasse die al sinds 1974 bestond werd doorbroken. Tentweede introduceerde ze de uitbesteding van niet-geneeskundige en professionelediensten zoals schoonmaak en catering aan de privé-sector.

Het is echter pas vanaf de ‘derde regeerperiode’, vanaf 1987, dat de conservatievenbegonnen met een grote ‘hervorming’ van de NHS, omwille van een combinatie vantwee factoren. Ten eerste een toenemende roekeloosheid vanuit het gevoel politiekonaantastbaar te zijn, en ten tweede politieke druk van dokters en de media ommeer uit te geven aan gezondheidszorg, terwijl de regering de uitgaven striktbegrensd had gehouden. Margaret Thatcher zelf besloot als Eerste Minister het initia-tief te nemen en een grote beleidsdoorlichting te houden van de opties voor de toe-komstige financiering en organisatie van de NHS. Daarbij besloot ze al snel af testappen van plannen om over te schakelen op een verzekeringsfinanciering, mis-schien omdat ze besefte dat financiering via belastingen de overheid controle eninvloed geeft. Ze streefde er naar een radicale verandering tot stand te brengen in deorganisatie en ethos vanuit de veronderstelling dat eventuele problemen niet wer-den veroorzaakt door een gebrek aan middelen, maar door povere micro-efficiëntieen ongelijke prestatieniveaus. Met andere woorden, ze besloot het ‘socialistischomhulsel’ te behouden maar probeerde de werking ervan om te vormen zodat hethaar geliefde industriële model zou nabootsen langs de zogenoemde ‘interne markt’om.

De NHS and Community Care Act uit 1990 was de meest ‘radicale breuk’ sinds 1948en had betrekking op de volgende hoofdelementen:

gezondheidsoverheden moeten vooral plannings- en uitbestedingsorganen wor-den;

898


huisartsen kunnen ervoor kiezen ‘fondshouders’ te worden en een overeenkomstte sluiten met ziekenhuizen voor tweedelijnshulp;

een nieuwe overeenkomst voor huisartsen wordt opgesteld met meer verantwoor-delijkheid voor geneesmiddelenuitgaven (indicatieve budgetten) en stimulerendebetalingen voor bepaalde procedures zoals het screenen van oudere patiënten;

ziekenhuis- en ambulancetrusts moeten semi-onafhankelijke organisaties wordendie om contractueel werk dingen bij gezondheidsoverheden en huisartsen-fonds-houders;

de oprichting van een NHS Executive dat de verantwoordelijkheid voor de natio-nale gezondheidsplanning zou afwentelen van de politici in het Department ofHealth, via de regionale vertakkingen;

verantwoordelijkheid voor de opvang en thuisverzorging van bejaarden moet bijde lokale overheden liggen.

Aangezien deze radicale veranderingen bewust nooit grondig werden geëvalueerd,is het moeilijk zeker te zijn over de gevolgen die ze hebben gehad (WHO Europe1999). Vele commentatoren, hoewel niet alle, zouden het eens zijn met het volgen-de:

eventuele globale prestatieverbeteringen, zoals een afname van de wachtlijsten,zouden eerder gekomen zijn door de opgevoerde financiering in de eerste paarjaren na de hervormingen en van specifieke maatregelen als het Waiting List Initiati-ve, dan van de hervormingen zelf;

huisartsen-fondshouders verwierven enkele voordelen voor hun patiënten, maarblijkbaar ten koste van de patiënten met huisartsen die geen fondshouder zijn;

de hervormingen waren in de praktijk minder radicaal en decentraliserend dan zeop het eerste gezicht leken: onderaanneming gebeurde alleen binnen bepaaldelimieten, de politici stonden het toezicht niet af aan de NHS Executive en lokale zie-kenhuizen bedienden voornamelijk de lokale bevolking in plaats van te proberen inte spelen op de markt. De rechterzijde beschouwt dit als een reden voor misluk-king, terwijl de linkerzijde het ziet als het beperken van de potentieel negatieveeffecten (zoals de massale sluiting van ziekenhuizen);

door het jaarlijkse overeenkomstensysteem nam de bureaucratie zeer sterk toezonder dat duidelijke voordelen werden aangetoond;

organisatorische hervormingen kunnen maar tot op zekere hoogte iets bereikenals het niveau van de NHS-uitgaven naar internationale normen laag blijft en alsmedische vernieuwingen en het groeiende aantal bejaarden het gezondheidssys-teem voor een toenemende vraag stellen. Het ziekenhuissysteem werkte met weinigreservecapaciteit en was bijzonder zwaar belast tijdens de wintermaanden;

het gemeentelijke zorgsysteem leidde tot domeintwisten tussen gezondheidsover-heden en de lokale overheid, waarbij de eerste patiënten wilden ontslaan en latenovergaan naar de ‘sociale verzorging’ om te besparen en de tweede de kosten nietgraag zag stijgen door deze verantwoordelijkheid op te nemen.

899


Het is duidelijk dat dit natuurlijk een beperkte evaluatie is, meer details zijn te vin-den in Le Grand et al (1998).

In de laatste dagen van de conservatieve regering verschoof het beleid van hetmarktexperiment van fondshoudende huisartsen naar een eensgezinde poging omvan huisartsovereenkomsten de kern te maken van een nieuw ‘door eerstelijnshulpgeleid NHS’, om de competitieve spanning tussen gezondheidsoverheden en huis-artsen in het voordeel van deze laatsten te beslechten. Dit werd bereikt door de Pri-mary Care Act uit 1997, die door de Labour Party gesteund werd omdat zij de beslis-singsbevoegdheid bij het ‘frontliniepersoneel’ wilden leggen (en hen zodoende col-lectief verantwoordelijk maken). Deze wet wou nieuwe districtsstructuren oprich-ten, waarin de huisartsen zich collectief kunnen groeperen om de uitbesteding vaneerstelijnshulp, tweedelijnshulp en gemeenschapsverzorging te plannen. In een eer-ste fase zou dit gebeuren onder het toezicht van de gezondheidsoverheden, via Pri-mary Care Groups, terwijl in een tweede fase de gezondheidszorg zou worden uit-besteed door grotere Primary Care Trusts. Dit zou de uitbestedingsfunctie van degezondheidsoverheden effectief overnemen, waardoor hun functie in grote lijnenherleid zou worden tot toezicht houden.

2. NEW LABOUR EN DE NHS: OUDE WIJN IN NIEUWE ZAKKEN?

Toen Labour aan de macht kwam in 1997 zwoer de partij de interne markt af teschaffen en in het bijzonder het systeem van huisartsen-fondshouders, dat alsonrechtvaardig werd beschouwd. Ze wilde ook een beleidsprioriteit maken van deaanpak van gezondheidsongelijkheid, na bijna twee decennia waarin het bestaanervan amper werd erkend. Op de beperkte ruimte waarover wij hier beschikken,zullen wij de belangrijkste maatregelen vermelden en een kritische blik werpen opde staat van dienst van de regering.

De drie belangrijkste White Paper beleidsdocumenten van New Labour zijn:

1997 The New NHS: Modern Dependable;

1999 Saving Lives: Our Healthier Nation;

2000 The NHS Plan.

Het Witboek uit 1997 schafte de jaarlijkse uitbesteding af en verving ze door driejari-ge overeenkomsten. Zoals eerder reeds vermeld werd de verschuiving naar een NHSmet huisartsen op de eerste lijn aangehouden en in april 2002 werden Primary CareTrusts op districtsbasis gelanceerd. Niemand weet in welke mate de huisartsen zichzullen aanpassen aan hun nieuwe, ruimere rol in de planning waar zij traditioneel deneiging hadden niet verder te kijken dan de deur van hun eigen praktijk. Debevoegdheden en verantwoordelijkheden van de regio’s en gezondheidsoverheden

900


worden overeenkomstig aangepast. Een cynicus zou kunnen aanvoeren dat de volle-dige afschaffing van het huisartsen-fondshouderssysteem niet haalbaar was, zodatpogingen werden ondernomen om het te integreren in de eerstelijnszorg als geheel.Bij gebrek aan de interne markt heeft de regering andere prestatiesancties inge-voerd, waarvan er twee een vermelding verdienen. Het Modernisation Agency legtgoede praktijknormen vast, terwijl de Commission for Health Improvement eeninspectieorgaan is dat ziekenhuizen en trusts beoordeelt volgens verschillende crite-ria. Instellingen die slecht presteren krijgen de kans om te verbeteren en zullen uit-eindelijk geconfronteerd worden met externe interventie. Het National Institute forClinical Excellence (NICE) is, ondanks de eufemistische titel, in wezen een rantsoe-neringsmechanisme waarmee nieuwe geneesmiddelen worden beoordeeld om teonderzoeken of het gunstig zou zijn ze te laten voorschrijven (de conservatievenhadden een goedgekeurde lijst opgesteld in 1986). Het eerste oordeel van dit orgaanwas het griepmedicijn Relenza niet goed te keuren. Nadien werd het voorschrijvenvan Viagra wel goedgekeurd, maar alleen voor mannen die lijden aan impotentie.

Het is duidelijk dat de stap weg van de interne markt de centralistische neigingen ende beperkingen op de autonomie van de dokters heeft vergroot. Globaal genomenheeft de regering het consumentisme niet aangemoedigd, deels vanuit een anti-marktfilosofie en deels omdat ze bepaalde aspecten van het beroepsgezag wil ver-sterken, met name de rol als ‘gatekeeper’, om de aspiraties van de gebruikers tebeperken bij een dienstverlening met vaste prijzen. Zodoende legt de herschrevenversie van het Patients’ Charter van de conservatieven de nadruk zowel op de ver-antwoordelijkheden als op de rechten van de patiënt. Aan de andere kant zijn NHSDirect (telefonische hulpverlening) en de Walk-In Centres in stadscentra, die adviesen hulp bieden voor minder belangrijke ziekten en meer bemand worden door ver-pleegkundigen dan door dokters, populistische maatregelen voor een bredere toe-gang die tot verontrusting geleid hebben in medische kringen.

De centraliserende aanpak werd ook toegepast op het vlak van de volksgezondheid,een domein dat werd genegeerd tot aan het Witboek van 1992, The Health of theNation, van de vorige, conservatieve regering die er niet in slaagde de gezondheids-ongelijkheid aan te pakken. De regering erkent en bestrijdt de gezondheidsongelijk-heid, maar in tegenstelling tot het Black Report en andere linkse analyses (vb.: Wilk-inson 1996) ziet ze geen noodzaak de ongelijkheid op zich aan te pakken. Tony Blairheeft duidelijk gemaakt dat hij ongelijkheid aanvaardt en alleen de ongelijke kansenwil beperken en de welvaart wil optrekken tot een aanvaardbaar niveau door eenbeleid zoals via zijn wettelijk opgelegd minimumloon. De gezondheidsongelijkheidwordt overwegend aangepakt via streekgebonden benaderingen, Health ActionZones die ernaar streven een gezamenlijk optreden van gezondheids- en lokale over-heden te bevorderen om te komen tot een betere dienstverlening en een gezonderelevensstijl onder kansarmen. Op lokaal niveau moeten gezondheidsoverheden enlokale mandatarissen gezamenlijke lokale Health Improvement Plans (HImPs) opstel-len om de lokale gezondheid te verbeteren waarbij het wegwerken van gezond-heidsongelijkheid prioritair wordt vooropgesteld. Critici argumenteren dat deze

901


streekgebonden aanpak voorbijgaat aan de structurele oorzaken van een slechtegezondheid en aan het falen van de centrale regering om het hoge armoedeniveauin het Verenigd Koninkrijk -een van de hoogste in de EU- aan te pakken.

Een belangrijk uitvloeisel van het Witboek Saving Lives zijn de National Service Fra-meworks. In domeinen als Psychische aandoeningen, Hartziekten en Kanker leggendie modellen vast voor de beste praktijk en stellen ze gedetailleerde nationaledienstverleningsnormen op. Hiervan kunnen we zeggen dat ze identificeerbare kwa-liteitsstandaarden opleveren en goede praktijkdomeinen omschrijven, om iedereenin staat te stellen er gebruik van te maken. De regering heeft ‘Tsaren’ aangesteld ophet vlak van hartziekten, kanker en drugsmisbruik om nationale vooruitgang tebewerkstelligen. Dit kunnen we beschouwen als een deel van een gezamenlijkecentraliserende inspanning om de autonomie van de geneeskunde af te bouwen.

Het financieringsprobleem zal blijven bestaan.

De regering heeft dus heel wat werk verricht en inspanningen geleverd sinds 1997.Hierbij legde ze zich vaak toe op organisatorische kwesties, de idee dat het vastleg-gen van normen, het bepalen van doelstellingen, het opzetten van nieuwe structu-ren en initiatieven, enz... de weg naar de toekomst is. Sommigen hebben dit zelfseen nieuwe regeringsziekte genoemd: ‘initiatief-itis’. Dit vertoont ook grote gelijke-nissen met de periode Thatcher in die zin dat de regering, tot de aanloop naar deparlementsverkiezingen in 2000, voor de gezondheidszorg vasthield aan de strikteuitgavenplannen van de vorige, conservatieve regering. Bovendien wilde ze nieuweontwikkelingen financieren met het controversiële Private Finance Initiative (PFI),publiek-private partnerships die voor het eerst werden bedacht door de conservatie-ve regering in 1992, waarbij de kapitaalkost van nieuwe projecten, zoals ziekenhui-zen, wordt gedragen door de privé-sector die vervolgens over een periode van 20tot 30 jaar huurgeld aanrekent aan de staatskas. Er werden vragen gesteld of de over-heid hier waar voor haar geld zou krijgen en of het moreel verantwoord is de kostvan ziekenhuisvoorzieningen door te schuiven naar de volgende generatie. PFI-zie-kenhuizen beschikten typisch over minder bedden en waren vaak het voorwerp vanrationalisering en sluitingen. Dit heeft lokaal vaak voor controverse gezorgd en illu-streert het probleem van het democratisch deficit rond de gezondheidszorg. Debeslissingen worden genomen door de Minister of Health in Londen. In Coventrywilde de lokale bevolking een ziekenhuis in het stadscentrum, maar in plaats daar-van moet een nieuw ziekenhuis gebouwd worden aan de rand van de stad. In Kid-derminster ging het ziekenhuis voor spoedgevallen zelfs helemaal verloren toen defaciliteiten werden overgebracht naar Worcester, een eind verderop. De bevolkingwas zo misnoegd dat het Labour-parlementslid bij de verkiezingen zijn zetel verlooraan de kandidaat van ‘Save Kidderminster Hospital’.

902


Het is pas vanaf 1999 dat de Labourregering bijkomende middelen uittrok voor deNHS tot 2003 (het is niet duidelijk wat nadien zal gebeuren). Dit maakte deel uit vaneen globale inspanning om nog meer te werken naar organisatorische efficiëntie,het Witboek The NHS Plan. Vóór de crisis van 11 september had Tony Blair het aan-brengen van verbeteringen in de gezondheidszorg en de openbare diensten aange-kondigd als een van zijn topprioriteiten. Hij beweert nu voldoende middelen te heb-ben besteed aan de gezondheidszorg en dat het een kwestie van betere verstrekkingis. In het kader van deze inspanning heeft zijn regering een einde gemaakt aan deoorlog met de privé-sector die woedde sinds de jaren 1970 en een historisch Con-cordat ondertekend waarin zij zich ertoe verbinden samen te werken. Aangezien erweinig reservecapaciteit is in de openbare sector, gelooft de regering dat ze de acti-viteiten alleen kan uitbreiden in de aanloop naar de volgende verkiezingen, in 2005,door niet-dringende heelkunde uit te besteden. Tony Blair beweert dat dit de kern-principes van de NHS geenszins aantast.

Het publiek bekijkt de dingen realistisch, niet ideologisch. Een gepensioneerde diewacht op een heupoperatie zal allicht niet klagen als hij zijn operatie krijgt als NHS-patiënt via reservecapaciteit in de privé-sector.

Het is onnodig te zeggen dat dit een controversiële kwestie is voor een partij die tra-ditioneel begaan was met de openbare sector. Ze is erdoor in aanvaring gekomenmet de vakbonden in de openbare diensten. De gebeurtenissen sinds 11 septemberhebben, voorlopig ten minste, de controverse op dit vlak evenwel getemperd.

Eén van de belangrijke beleidskwesties die niet werden aangepakt is misschien devraag naar de financiering van langdurige verzorging. Zoals we eerder reeds zagen,voerde de NHS and Community Care Act uit 1990 een kunstmatig onderscheid intussen de ‘gezondheidszorg’, die gratis was onder de NHS, en de ‘sociale verzor-ging’, die tot de verantwoordelijkheid van de lokale overheden behoorde en konworden aangerekend. De Royal Commission on Long Term Care 1998 argumenteer-de dat het verzorgingselement in beide gevallen gratis moest zijn maar dat onderde-len, zoals huisvesting, inkomensgebonden moesten zijn. Sommige critici stellen datde verschuiving naar Primary Care Trusts na 2002 ertoe zal leiden dat NHS-patiëntenvoor sommige van deze diensten zullen moeten betalen, terwijl ze die in het verle-den allemaal gratis kregen (Pollock 2001). Momenteel kunnen we enkel zeggen datde verschuiving naar Trusts sinds april 2002 enige onzekerheid schept over de toe-komstige verstrekking van tussentijdse gezondheidszorg en sociale verzorging, dienog wordt verergerd door de druk op de financiering. In andere landen, zoals Duits-land en Frankrijk, wordt dit probleem aangepakt bij de bron door verschuivingennaar langdurige zorgverzekeringen.

903


3. CONCLUSIE: DE NORMALE POLITIEK WORDT ZO SNEL MOGELIJK HERVAT...

Uiteindelijk zal de politiek terugkeren naar binnenlandse kwesties en het probleemvan de middelen voor de NHS zal opnieuw centraal staan. De regering Blair lijkt deBritse bevolking te zeggen dat ze een kwalitatief hoogwaardige gezondheidsdienstkan hebben zonder er veel meer voor te betalen. De premier lijkt te geloven dat hetprediken van belastingverhogingen politieke zelfmoord is. Er zijn echter grenzenaan wat bereikt kan worden met om het even welk soort ‘initiatieven’, hoe innover-end en veelbelovend ze vaak ook zijn. De echte politieke keuze is of we ons richtenop een Amerikaans marktmodel of een Europees sociaal model. Op dit ogenblikbalanceert Groot-Brittannië ongemakkelijk tussen beide in.

In Amerika liggen de openbare uitgaven als percentage van het nationale inkomenrond de 30 %, in het VK rond de 40 % en op het Europese vasteland vaak rond de50 %. We kunnen geen Europese dienstverlening hebben met de Britse belastingvoe-ten of Amerikaanse belastingniveaus met Britse dienstniveaus (Dilnot 2001).

De regering is van plan tegen 2006 het aandeel dat wordt besteed aan gezondheids-zorg op te trekken tot ongeveer 8 %, wat volgens haar het Europese gemiddelde is.Gezondheidseconomen suggereren echter dat de gemiddelde EU-lidstaat meer dan9 % van het BBP uitgeeft, en dat dit cijfer nog hoger zou liggen als we zouden uit-gaan van het bodempercentage van de rijkere Noord-Europese landen (Towse enSussex 2000, Appleby en Boyle 2000). Zo bekeken ogen de plannen van de regeringuiterst bescheiden. Als we hieraan toevoegen de behoefte om langdurige verzorgingte financieren teneinde druk weg te nemen van de gezondheidszorg aan één kant ende behoefte aan sociale maatregelen ter bestrijding van de armoede om die druk teverlichten aan een andere kant, dan wordt duidelijk dat er nood is aan een gevoeligetoename van de overheidsuitgaven.

Zijn dergelijke stappen politiek haalbaar? Bij de laatste parlementsverkiezingen wer-den de conservatieve plannen om te snoeien in de overheidsuitgaven en Groot-Brit-tannië te isoleren van de Europese hoofdmoot duidelijk verworpen. Dit maakt voor-zichtig optimisme mogelijk dat het Britse publiek heeft geleerd uit de Thatcher-jaren, en dat ‘je de kool en de geit kan sparen’ – maar alleen als je bereid bentervoor te betalen. Het gevaar van niet doortastend op te treden is natuurlijk dat deopenbare sector niet in staat zal zijn te voldoen aan de onmogelijke eisen die eraangesteld worden en dit zal leiden tot een heropleving van de radicale rechtse agendavoor volledige privatisering.

(Vertaling)____________

904


BIBLIOGRAFIE

Appleby, J. en Boyle, S., Blair’s Billions: Where Will He Find the Money for theNHS?, British Medical Journal, 320, pp. 865-867, 2000.

Braveman, P., Starfield, B. en Geiger, H. J., World Health Report 2000: How It Remo-ves Equity from the Agenda for Public Health Monitoring and Policy in British Medi-cal Journal, 323, pp. 678-681, 2001.

Baggott, R., Health and Health Care in Britain, Londen, Macmillan, tweede druk,1998.

Dilnot, A., Our Unequal Society in The Guardian, 2 juni 2001.

Klein, R., The New Politics of the NHS, Londen, Longman, derde druk, 1996.

Payer, L., Medicine and Culture, Londen, Gollancz, 1989.

Pollock., A., Will Primary Care Trusts Lead to US-Style Health Care?, British MedicalJournal, 322,pp. 964-967, 2001.

Townsend, P., Davidson, N. en Whitehead, M., Inequalities in Health: The BlackReport. The Health Divide, Penguin, Harmondsworth, 1992.

Towse, A. en Sussex, J., Getting UK Health Care Expenditure up to the EuropeanUnion Mean – What Does That Mean? in British Medical Journal, 320, pp. 640-642,2000.

Tudor Hart, J., The Inverse Care Law in The Lancet, 27 februari, pp. 405-412, 1971.WHO Europe, Health Care Systems in Transition: United Kingdom, Kopenhagen,European Observatory on Health Care Systems, 1999.

Wilkinson, R., Unhealthy Societies, Londen, Routledge, 1996. __________

905


BIJLAGE: DE BRITSE NHS: EEN BEPERKTE CHRONOLOGIE

1 De Sociaal-Democratische Periode

Voorlopers (achteraf gezien):

1911 National Insurance Act – panel-systeem voor huisartsen

1940 Emergency Medical Service

1945 Verkiezing van naoorlogse Labourregering

1946 National Health Service Act

1948 NHS opgericht

1957 Guillebaud Committee

1962 Hospital Plan

1974 Reorganisatie van de NHS - de apotheose van planning

1976 Resources Allocation Working Party

1980 Publicatie van het Black Report over Gezondheidsongelijkheid

De Neoliberale Periode

1979 Verkiezing van de conservatieve regering-Thatcher

1979 Afschaffing van het regionale niveau

1983 Algemeen management en verplicht competitief uitbesteden ingevoerd

1990 NHS and Community Care Act – de radicale breuk?

1992 Private Finance Initiative en Witboek Health of the Nation

1997 Primary Care Act

Een Derde Weg?

1997 Witboek – The NHS: Modern Dependable

1999 Witboek – Saving Lives: Our Healthier Nation

2000 Witboek – The NHS Plan:

906


Toelichting:

Het doel van de Chronologie is het verband te tonen tussen politieke/ideologischeverschuivingen en hervormingsprogramma’s, in tegenstelling tot geleidelijke veran-deringen (hervormingen binnen een traject en diegene die een radicaal verschillendtraject volgen). De kernargumenten zijn:

Achteraf gezien worden de National Insurance Act uit 1911, over de oprichtingvan het General Practitioner Panel System, en de Emergency Medical Service Act uit1939, die het systeem klaarmaakte voor de oorlog, beschouwd als de voorlopers vande sociaal-democratische periode. Dit wil echter niet zeggen dat zulks de bedoelingwas of dat ze onvermijdelijke stappen op die weg waren. Ze hebben eerder een late-re beweging in die richting bewerkstelligd.

Dit toont aan hoe de oprichting van de NHS zeer snel na de verkiezing van deLabourregering gebeurde. De grote hervorming door de conservatieve regeringwerd echter uitgesteld van 1979 tot 1990. Zoals de cursieve druk evenwel aantoont,waren de geleidelijke hervormingen van de jaren 1980 doelbewuste, zij het aarze-lende stappen langs een ander traject. De hervormingen van 1990 zelf hebben ech-ter geen fundamentele destabilisatie veroorzaakt van een sociaal-democratisch geor-ganiseerde gezondheidszorg.

Ons argument suggereert ietwat controversieel dat we geen andere, derde wegzijn ingeslagen na de verkiezing van New Labour in 1997. We zijn eerder in grote lij-nen, met enkele kleine variaties, op dezelfde weg gebleven die ons in neoliberalerichting voert (maar nog een flink eind af te leggen heeft). Sommige aspecten vanhet socialistisch programma hebben zich ontwikkeld in een sociaal-democratischerichting, maar er zijn mogelijk destabiliserende elementen die versnellen in neolibe-rale richting.

Het is nog steeds mogelijk de sociaal-democratische traditie te bewaren en verderuit te bouwen, maar daarvoor is er nood aan beleidsverschuivingen, moet het‘democratisch deficit’ worden aangepakt en moeten verbintenissen voor meer engewaarborgde middelen worden aangegaan.

__________

907


INHOUDSTAFEL

DE BRITSE NATIONAL HEALTH SERVICE: EEN POLITIEK EN HISTORISCH OVERZICHT

INLEIDING: VEERKRACHTIG MAAR ONDER GROTE DRUK? 891

1. EERST EEN STUKJE GESCHIEDENIS EN POLITIEK... 893

1.1. DE POLITIEK ACHTER DE OPRICHTING VAN DE NHS: FINANCIERING EN ORGANISATIE 8931.2. HET BELEID ACHTER DE ONTWIKKELING VAN DE NHS 1948-79 – EEN KORT EN PARTIJGEBONDEN OVERZICHT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8961.3. HET GEZONDHEIDSZORGBELEID TIJDENS HET CONSERVATIEVE TIJDPERK 1979-87 . . 898

2. NEW LABOUR EN DE NHS: OUDE WIJN IN NIEUWE ZAKKEN? 900

3. CONCLUSIE: DE NORMALE POLITIEK WORDT ZO SNEL MOGELIJK HERVAT... 904

BIBLIOGRAFIE 905

BIJLAGE 906

908

DE EUROPESE CONVERGENTIE TEGENOVERDE NATIONALE VERSCHILLEN.DE VERSCHILLEN INZAKE PRESTATIES IN DE LANDEN VAN DE EUROPESE UNIE *

DOOR MARIE-FRANCE LAROQUE

ISSA. Regional Office for Europe

Op het eerste gezicht lijken de Europese stelsels nauw bij elkaar aan te leunen. Er isniet zonder reden sprake van het Europese sociale model. Als echter deze stelselswerkelijk nauw bij elkaar zouden aanleunen, zou hun harmonisering niet dit ietwatutopische karakter hebben zoals wij het kennen en zouden we geen behoefte gehadhebben aan die ingewikkelde coördinatieregels om voor migrerende werknemersovergangen te voorzien tussen de diverse stelsels van de EU en aan de rechtspraakvan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.De werkelijkheid is dat, hoewel de diverse stelsels op erg gelijkaardige basisprinci-pes gestoeld zijn, zij in verschillende referentiekaders uitgegroeid zijn. De evolutiedie zij hebben ondergaan heeft de oorspronkelijke verschillen wat verhuld maar alkunnen we hier en daar convergentie bemerken, we kunnen nog niet spreken vangelijkvormigheid.

1. DE TWEE OORSPRONKELIJKE REFERENTIESYSTEMEN

In oorsprong werden de sociale beschermingsstelsels geïnspireerd door twee stro-mingen die gestalte kregen door toedoen van twee mannen: kanselier Bismarck inDuitsland en Lord Beveridge in het Verenigd Koninkrijk. De verschillende keuzes inde ingevoerde systemen zijn niet alleen te verklaren door de verschillen in de per-soonlijkheid en de levensloop van deze twee personen maar ook door de verschil-len in hun nationale en historische context.

Halfweg de XIXde eeuw kende Duitsland een ontwikkeling die werd gekenmerktdoor socialistische bewegingen onder de werknemers. Het is ook op dit ogenblikdat het begrip Staat opduikt in de moderne betekenis van de term, met de opbouwvan Duitsland. Kanselier Bismarck voert een klassiek repressiebeleid maar kiest ookvoor de invoering van een verplicht algemeen sociaal verzekeringsstelsel voor allewerknemers, vanuit de idee zo een halt toe te roepen aan de sociale eisen.

* Toespraak gehouden op het colloquium ‘‘La Protection Sociale en Europe : Mythes et Réalités’’ vanhet Institut européen des juristes en droit social (IES), dat plaatsvond te Parijs op 30 november en 1december 2001.

909


De sociale verzekeringen worden beheerd volgens het principe van paritaire verte-genwoordiging om de syndicalisten “bezig te houden” en te verhinderen dat zij eensociale strijd voeren. De Staat heeft als taak “het welzijn van al zijn onderdanen en inhet bijzonder van de zwakkeren en behoeftigen positief te beïnvloeden, via aange-paste instellingen en met behulp van de gemeenschapsmiddelen waarover hijbeschikt” (bericht aan de Reichstag in november 1881).

Het opgerichte stelsel steunt op 3 fundamentele wetten: de eerste voor de ziekte-verzekering (1883), de tweede voor de arbeidsongevallenverzekering (1884), en delaatste voor de invaliditeits- en ouderdomsverzekering (1889).

De sociale verzekering heeft als belangrijkste opdracht het loonverlies te compense-ren wanneer de werknemer - tijdelijk of definitief - niet meer in staat is te voorzienin zijn levensonderhoud en dat van zijn gezin. Het recht op sociale bescherming isgekoppeld aan het bestaan van een loon, de zelfstandigen en mensen zonderberoepsactiviteit zijn niet gedekt. Het wordt gefinancierd met de bijdragen, die inverhouding staan tot het loon en in gelijke delen gestort worden door de werkge-vers en de werknemers. De uitkeringen staan in verhouding tot deze bijdrage-inspanning. De werknemer opent rechten voor zijn gezin. De sociale verzekeringenhebben echter enkel betrekking op de werknemers en hun gezin. Tot slot is er eenzeer duidelijk onderscheid tussen de sociale verzekering en de sociale bijstand diewordt gefinancierd door belastingen.

Dit model wordt later overgenomen om in andere Europese landen een sociaalverzekeringsstelsel op te bouwen. De sovjetrevolutie zal ertoe leiden dat in de Sovjet-unie sterk verschillende sociale beschermingsmechanismen worden ingevoerd. Decrisis van 1929, de New Deal en de Welfare State van Roosevelt, monden in de Ver-enigde Staten uit in de Social Security Act (1935).

Het is wachten tot 1942, volop in de Tweede Wereldoorlog en de publicatie vanhet rapport van de commissie, voorgezeten door Lord Beveridge en belast met hetonderzoek van het Engelse systeem, vooraleer de grondslagen van het tweede grotesociale beschermingsstelsel tot stand komen.

De invloed van Roosevelt en Keynes is duidelijk: het primaatschap van de volledigetewerkstelling blijkt een sleutelelement te zijn om de logica van Beveridge te begrij-pen. De doelstelling is de armoede te elimineren. Hiermee plaatst Beveridge zich inde traditie van de Engelse ‘armen’-wetgeving van voor de industriële revolutie. Innaam van de menswaardigheid wijst hij het principe af van uitkeringen die zijngekoppeld aan inkomensvoorwaarden. Het rapport bekritiseert het bestaande Engel-se systeem op verschillende vlakken: onvoldoende dekking, zowel inzake de gedek-te personen als inzake de gedekte risico’s, de complexe organisatie…

910

DE EUROPESE CONVERGENTIE TEGENOVER DE NATIONALE VERSCHILLEN ...

De beginselen die aan de basis liggen van het systeem dat volgens Beveridge moetworden ingevoerd zijn: de armoede automatisch uitroeien door forfaitaire basisuit-keringen te waarborgen zonder zelfs een bewijs van armoede te moeten leveren, devolledige bevolking dekken, wanneer zich een risico voordoet een forfaitaire uitke-ring storten die los staat van het beroepsinkomen en identiek is ongeacht het risicoen het systeem financieren via forfaitaire bijdragen.

Het opgerichte stelsel biedt de gehele bevolking een uniforme bescherming dooreen combinatie van een nationale verzekering voor de vervanging van het beroeps-inkomen, de rechtstreekse verantwoordelijkheid van de nationale gemeenschapvoor gezinsbijslagen en de geneeskundige diensten met een financiering op basisvan belastingen, een eenvormige openbare dienst.

Het Bismarck-model werd voor of tijdens de 2de Wereldoorlog aangenomen doorde meeste Europese landen, met inbegrip van het Verenigd Koninkrijk voor werk-loosheid, ziekte en invaliditeit maar niet voor het pensioen.

Het Beveridge-rapport zal nog duidelijker sporen nalaten in Frankrijk, België, Neder-land en de Scandinavische landen.

Ook nu nog is de invloed van deze twee referentiesystemen voelbaar, ook al werdener al vaak wijzigingen aangebracht. De invloed lijkt ten dele de huidige terughou-dendheid te verklaren om bepaalde elementen die als fundamentele eigenschappenworden beschouwd te wijzigen.

2. DE VERSTREKKING VAN GENEESKUNDIGE VERZORGING

2.1. TWEE BENADERINGEN: DE ZIEKTEVERZEKERING EN DE NATIONALE GEZONDHEIDSDIENSTDuitsland, Oostenrijk, België, Luxemburg en Griekenland hebben een systeem vanziekteverzekering.

Dat vertoont de volgende beginselen:– een categoriale bescherming, vaak veralgemeend tot de volledige bevolking, maarer kunnen nog uitsluitingen bestaan (hoge inkomens in Duitsland, onvolwaardigebanen in Spanje, Oostenrijk);– een financiering die in principe via bijdragen gebeurt;– beheerd door de sociale partners.

De nationale gezondheidsdienst werd ingevoerd in het Verenigd Koninkrijk, Ier-land, Italië, Spanje, Portugal, Denemarken en Zweden. Hij wordt gekenmerkt doorde volgende principes:– een universele bescherming, uitgebreid tot alle inwoners;

911


– geneeskundige diensten die meestal openbaar zijn en gefinancierd worden doorbelastinginkomsten;– geen uitgaven voor de verzekerde, maar de vrije keuze van geneesheer of verzor-gingsinstelling is in meerdere of mindere mate beperkt.

Nederland, waar ziekteverzekering voor de courante uitgaven samengaat met eenuniverseel systeem voor de uitzonderlijke medische uitgaven en Finland, waar eenopenbare dienst en aanvullende privé-diensten gepaard gaan met ziekteverzeke-ringsmechanismen, zijn twee voorbeelden van gemengde systemen voor verstrek-king van geneeskundige verzorging.

2.2. DE VERSCHILLENDe terugbetaling van ambulante verzorging (België, Luxemburg) nadat de verze-

kerde de kosten eerst zelf heeft betaald of de rechtstreekse toekenning van dienst-verlening in natura door zorgverstrekkers die een overeenkomst sloten met de ziek-teverzekeringskassen (Duitsland, Oostenrijk, Denemarken, Nederland).

De keuze van de geneesheer: vrij zonder beperkingen (België, Luxemburg, Ver-enigd Koninkrijk, Finland voor de privé-artsen), vrij maar met inschrijving (Neder-land) of uit de geneesheren met een overeenkomst of van de openbare dienst(Duitsland, Oostenrijk, Italië, Portugal, Zweden), onder bepaalde voorwaarden(Spanje), volgens de verzekeringscategorie (Ierland, Denemarken) of onbestaande(Griekenland).

De toegang tot specialisten: vrij, eventueel beperkt tot de artsen met een overeen-komst (België, Duitsland, Zweden, Portugal, Luxemburg, Noorwegen, Portugal) ofverplicht voorgeschreven door de huisarts die als “gate keeper” optreedt (Ierland,Italië, Nederland, Oostenrijk, Finland, Verenigd Koninkrijk), in Denemarken volgensde verzekeringscategorie.

De betaling van de geneesheer: de verzekerde betaalt erelonen die zijn zieken-fonds terugbetaalt op basis van de overeengekomen tarieven (België, Luxemburg),de verzekerde betaalt een deelname in de kosten (Zweden, Noorwegen), de verze-kerde betaalt niets en de geneesheer wordt vergoed door het ziekenfonds of denationale gezondheidsdienst (Denemarken, Duitsland, Spanje, Italië, Nederland, Ver-enigd Koninkrijk).

De deelname van de patiënt: geen (Griekenland, Verenigd Koninkrijk), variabelvolgens verzekeringscategorie (Denemarken, Ierland), volgens type verzorging(Zweden), volgens type instelling.

912


2.3. DE BELANGRIJKSTE ONTWIKKELINGENDe context is in de Europese landen sterk gelijkend en wordt meer bepaald geken-merkt door een stijging van de kosten voor de verstrekking van geneeskundige ver-zorging; op het vlak van de beheerstechnieken en de financiering is er wederzijdsebeïnvloeding. Het is dus niet verrassend dat er een trend tot een zekere convergen-tie ontstaat.

De overgang van ziekteverzekering naar nationale gezondheidsdienst:Alle landen van Zuid-Europa hebben in de loop van de jaren ‘80 en ‘90 nationalegezondheidsdiensten opgezet en hebben afgezien van de ziekteverzekering.

De stijging van de kostendeelname van de verzekerden in de ziekteverzekerings-systemen:Dit is een algemene trend; hij wordt veroorzaakt door de wens de gezondheidsuitga-ven onder controle te houden. Er worden verschillende middelen gebruikt: niet-terugbetaalde prestaties, invoering of verhoging van remgelden, stijging van de bij-dragen van de verzekerden.

De opkomst van beperkte concurrentie: een (dubbele) toekomstpiste in Europa?Duitsland en Nederland waren landen waar, tot het einde van de jaren ‘80, ziekte-verzekeringsstelsels van het Bismarck-type bestonden met beroepssegmentering enconcurrentie tussen verzekeraars beperkt was tot de verzekerden met een hooginkomen.In Nederland waren alle inwoners verzekerd voor de grote risico’s, een verplichteverzekering; voor de courante uitgaven genoten de verzekerden met een hoog inko-men (30 % van de bevolking) evenwel een facultatieve verzekering bij privé-onder-nemingen. In Duitsland werden de verzekerden met een inkomen beneden het pla-fond aangesloten bij een openbare beroepskas of bij gebrek daaraan bij een lokaleopenbare kas. De werknemers met een inkomen boven het plafond waren aangeslo-ten hetzij bij de openbare kassen, hetzij bij privé-verzekeraars maar in dit gevalmochten zij niet terugkeren naar de openbare sector. Minder dan 10 % van de bevol-king behoorde tot de privé-verzekeringen en er bestond geen verdeling van de mid-delen tussen de kassen.De hervormingen hadden tot doel de concurrentie uit te breiden tot de volledigebevolking. Het gaat echter om een enigszins theoretische concurrentie, vermits deomkaderende regels leiden tot kleine premieverschillen in Nederland en weiniginvloed hebben op de uitgaven en de kwaliteit van de verzorging.

In het Verenigd Koninkrijk hebben de centralisering van de National Health Serviceen het feit dat het budget vooraf wordt vastgelegd, een ontsporing van de gezond-heidskosten verhinderd, maar geleid tot een zekere rantsoenering van de verzor-ging. De hervormingen van de jaren ‘80 hebben de opkomst van concurrentieme-chanismen bevorderd door een toegenomen responsabilisering van de praktijken ende ziekenhuizen, een versterkte rol als “gate keeper” voor de huisarts om de toe-gang tot ziekenhuizen en specialisten te controleren, waarbij de huisarts met de

913


dienstverleners van de tweedelijnshulp onderhandelt over de opname van zijnpatiënten. Deze originele sporen hebben zeker niet alle problemen opgelost, al heb-ben ze toch geleid tot een verbetering van de verzorgingskwaliteit maar ook tot eenstijging van de uitgaven, met name voor de geneesmiddelenvoorschriften.

3. HET PENSIOEN

3.1. DE TWEE WERELDENIn de Bismarck-verzekeringsstelsels, zoals we ze aantreffen in België, Duitsland, Oos-tenrijk, Luxemburg, Italië, Spanje en Griekenland zijn de kernelementen:

– de beroepsactiviteit als voorwaarde;– het pensioenrecht opengesteld na een bepaalde verzekeringsduur, het pensioen-

bedrag in verhouding tot de verzekeringsduur en het vroegere loon;– de financiering via bijdragen;– beheer door de sociale partners;– niet noodzakelijkerwijze een gewaarborgd minimum;– aangezien de basisstelsels een hoog vervangingspercentage verzekeren zijn de

aanvullende stelsels niet sterk ontwikkeld.

In de universele stelsels die voorkomen in Zweden, Denemarken, Nederland, Fin-land, het Verenigd Koninkrijk en Ierland zijn de referentiepunten:– de verblijfsvoorwaarde;– een forfaitair bedrag afhankelijk van het aantal verblijfsjaren (Denemarken, Fin-

land) of van de storting van bijdragen (Nederland, Ierland, Verenigd Koninkrijk);– de financiering door belastingen of forfaitaire bijdragen; – beheer door de overheid;– bij wijze van aanvulling, sectorale repartitiestelsels, verplicht of facultatief,

beheerd door de sociale partners in het kader van sectorale akkoorden (Neder-land, Denemarken, Finland) of beheerd door de Staat of privé-verzekeringsmaat-schappijen (Verenigd Koninkrijk SERPS).

3.2. DE VERSCHILLENTerwijl de verzekeringsstelsels dezelfde principes naleven, verschillen de modalitei-ten waarmee ze in de praktijk gebracht worden sterk van stelsel tot stelsel. Zo ver-melden we in het bijzonder:

– het bestaan van een gewaarborgd minimumpensioen, evenwel met sterk wisselen-de bepalende elementen;

– de verzekeringsduur om een volledig pensioen te genieten;– de pensioenleeftijd, in het algemeen rond 65 jaar, maar de voorwaarden om een

vervroegd pensioen te genieten variëren sterk van land tot land;– de elementen voor berekening van het pensioen (tarieven, referentieloon, bijdra-

geduur);– de verschillende types periodes die in aanmerking worden genomen;– de toeslagen;914


– indexering is overal voorzien, maar aan een wisselend tempo (jaarlijks of volgensde evolutie van een bepaalde index), afhankelijk van de prijzen of lonen;

– cumulatie met een loon is in het algemeen mogelijk;– het belastingstelsel.

3.3. EVOLUTIEDe verlenging van de levensverwachting en de “rechthoekevolutie” van de bevol-kingspiramide, het dalende geboortecijfer en het zorgbehoevendheidspercentagekenmerken ongeveer alle Europese landen aan het begin van de XXIste eeuw. Deverschillen in de werkgelegenheidssituatie leiden echter tot verschillende houdin-gen tegenover de pensioenleeftijd en tot stimulansen om de pensionering uit te stel-len. Zo zijn landen als Nederland, de Scandinavische landen, het Verenigd Konink-rijk en Portugal reeds gestart met hervormingen om de ouder wordende werkne-mers aan te zetten hun pensioen uit te stellen, in tegenstelling tot andere landen dienog geen bevredigende situatie op de arbeidsmarkt kennen en een vervroegde uit-stap blijven bevorderen.

3.3.1. Naar gemengde systemenIn de landen waar de universele stelsels domineerden, worden aanvullende sectora-le stelsels ingevoerd of verder uitgebouwd. Het zijn -vaak verplichte- kapitalisatie- ofrepartitiestelsels, dienstig om het niveau van het vervangingsinkomen op te trekken(Denemarken, Verenigd Koninkrijk). In Zweden werd het universele systeem opge-geven en vervangen door een regeling op basis van bijdragen. De verzekeringsstel-sels voeren, waar deze nog niet bestonden en in strijd met het evenredigheidsbegin-sel tussen de bijdrage-inspanning en de uitkering, gewaarborgde minima in (Duits-land). Ze krijgen een gediversifieerde financiering waarbij wordt gezocht naar ande-re bronnen dan bijdragen op de lonen.

3.3.2. De overgang van de stelsels met vaste uitkeringen naar stelsels met welom-schreven speculatieve bijdragen: een toekomsttraject? We stellen vast dat er pogingen worden ondernomen om stelsels te bouwen diegedeeltelijk zelfregelend zijn en in staat zijn de lasten rechtvaardig te verdelen tus-sen de beroepsbevolking en de gepensioneerden (cf. de hervormingen in Zwedenen Italië). Deze pogingen worden gekenmerkt door verschillende elementen. Erwordt naar gestreefd:

de stelsels meer bijdragegebonden te maken om de onrechtvaardigheden binnengeneraties te corrigeren en aan te zetten tot een langere loopbaan, meer bepaalddoor de pensioenleeftijd flexibel te maken, zodat de stopzetting of voortzetting vande activiteit nog alleen afhankelijk is van persoonlijke keuzes;

rekening te houden met de gestegen levensverwachting, zodat het die personenzijn die van deze stijging genieten, die instaan voor de kosten die deze stijging metzich meebrengt;

915


de herwaarderingsregels zodanig vast te leggen dat zij het mogelijk maken deeffecten van de groei - of van de recessie - te verdelen;

een enkel bijdragepercentage vast te stellen dat gedurende zeer lange tijd stabielblijft.

In de stelsels met welomschreven speculatieve bijdragen worden de regels voor ver-werving van rechten en afrekening gewijzigd waardoor het pensioenbedrag afhan-kelijk wordt van de totale bijdrage-inspanning en de levensverwachting op het ogen-blik van afrekening. De individuele rekening wordt ieder jaar virtueel gecrediteerdmet de gestorte bijdragen en deze vorm van virtueel kapitaal wordt geherwaardeerdnaargelang de evolutie van het loon per hoofd van de bevolking (Zweden) of hetBBP (Italië). Bij de afrekening wordt het kapitaal voorzien van een coëfficiënt dieafhankelijk is van de effectieve pensioenleeftijd en de levensverwachting op dieouderdom. Het is een virtuele kapitalisatie, vermits het nog steeds een repartitiestel-sel is, er is geen financiële accumulatie en de waarde van de annuïteit is niet afhan-kelijk van de prestaties van de financiële markten.

3.3.3. De toevoeging van pensioenelementen gefinancierd via kapitalisatieAl naargelang het land verzekert deze aanvulling een variabel deel van het vervan-gingsinkomen. Ze bestaat reeds lange tijd in het Verenigd Koninkrijk en vertegen-woordigt een niet te verwaarlozen deel van het rustpensioen. Bij recente hervormin-gen werd ze ingevoerd in Duitsland, Zweden en Italië.

3.3.4. De pensioenleeftijdMeestal bedraagt de pensioenleeftijd 65 jaar. Hij neemt in het algemeen niet af, maarwerd soms opgetrokken met het oog op uniformering wanneer hij niet gelijk wasvoor mannen en vrouwen (Verenigd Koninkrijk, Oostenrijk, Griekenland, België).Er werden flexibele of vervroegde pensioenformules ontwikkeld, gekoppeld aanvoorwaarden inzake verzekeringsduur om sociale of gezondheidsredenen.

4. CONCLUSIE

Dit artikel is beperkt tot twee aspecten van de sociale bescherming, de verstrekkingvan geneeskundige verzorging en het pensioen. Het zou interessant geweest zijn andere gevallen te bekijken:

de werkloosheidsverzekering en het nationale beleid die, hetzij de terugkeer opde arbeidsmarkt en de inzetbaarheid van de werklozen bevorderen, hetzij probereneen zeker evenwicht te bewaren tussen vergoeding en activering van de werkloos-heidsuitgaven;

916


de verstrekking van langdurige verzorging of de aanpak van zorgbehoevendheid,waarvoor Duitsland een nieuwe tak in de sociale verzekeringen heeft gecreëerd enLuxemburg een socialezekerheidsuitkering, gefinancierd door de BTW, heeft inge-voerd en waar andere Staten zich inspannen om oplossingen te vinden buiten desociale zekerheid;

de arbeidsongevallen die, meer bepaald in België en in Finland, behoren tot hetdomein van de vrije dienstverlening en volgens het gemeenschapsrecht -dus metvolledig respect voor de economische mededinging- verzekerd moeten kunnen wor-den op de markt onder controle van de Staat. Hoewel Nederland de specifieke ver-goeding heeft afgeschaft en in de toe te kennen schadeloosstelling geen onder-scheid meer maakt inzake de oorsprong van het ongeval, bewaren de andere Euro-pese landen de arbeidsongevallen in het algemeen in het klassieke raamwerk van deopenbare sociale verzekering. De andere Europese landen bewaren de arbeidsonge-vallen in het algemeen in het klassieke raamwerk van de openbare sociale verzeke-ring.

In Europa zijn de economische en demografische omstandigheden homogeen maarblijven de culturele verschillen nog vrij groot. De eerste maken een zekere conver-gentie of zelfs harmonisering van de nationale sociale beschermingsinstrumentengemakkelijker. In deelgebieden waar de tweede nog een grote rol spelen is de weer-stand echter groter. We mogen ook de druk niet vergeten die afkomstig is van bui-ten Europa of buiten om de sociale bescherming zoals de mondialisering, de techni-sche vooruitgang, de harmonisering van de belastingstelsels, de beginselen van vrijverkeer in de gemeenschapsverdragen. Tot slot moeten we ons afvragen wat degevolgen zullen zijn van de uitbreiding van de Europese Unie en op langere termijn,de aanpassing van de beslissingsregels in de Europese Unie.

(Vertaling)__________

917


INHOUDSTAFEL

DE EUROPESE CONVERGENTIE TEGENOVER DE NATIONALE VERSCHILLEN.DE VERSCHILLEN INZAKE PRESTATIES IN DE LANDEN VAN DE EUROPESE UNIE.

1. DE TWEE OORSPRONKELIJKE REFERENTIESYSTEMEN 909

2. DE VERSTREKKING VAN GENEESKUNDIGE VERZORGING 911

2.1. TWEE BENADERINGEN: DE ZIEKTEVERZEKERING EN DE NATIONALE GEZONDHEIDS-DIENST . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9112.2. DE VERSCHILLEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9122.3. DE BELANGRIJKSTE ONTWIKKELINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . 913

3. HET PENSIOEN 914

3.1. DE TWEE WERELDEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9143.2. DE VERSCHILLEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9143.3. EVOLUTIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 915

4. CONCLUSIE 916

918

ONDERZOEKSPROJECTEN

LOPENDE ONDERZOEKEN 921

GEPLANDE ONDERZOEKEN 923

ONDERZOEKSPROJECTEN

LOPENDE ONDERZOEKEN

Titel van het onderzoek:De beroepsziekten in Europa (2e studie) 2002

Promotor en instelling:EUROGIPRue de la Fédération 55, Parijs met de steun van de internationale werkgroep “Maladies professionnelles” van hetForum européen de l’assurance AT-MP

Opdrachtgever:Caisse nationale de l’assurance maladie professionnelle des travailleurs salariés(CNAMTS) en Forum européen de l’assurance AT-MP

Duur:Van 2000 tot eind 2002

Contactpersonen:Marie-Chantal Blandin, Christine Kieffer en Catherine Lecaonet EurogipRue de la Fédération 55, Parijs - Frankrijkfax: +33.1.40 56 36 66

Bedoeling en methode van het onderzoek:De studie is het vervolg op een eerste “studie over de beroepsziekten in Europa, ver-geleken in 13 landen”, gepubliceerd in september 2000 (zie Belgisch Tijdschriftvoor Sociale Zekerheid 2001, nr. 2 – p. 375 tot 394).

De huidige studie is een update en een harmonisatie van de statistische gegevensvan elk land van 1990 tot 2000 en stelt de actualiteit 1999-2002 voor die zich in elkland heeft voorgedaan of die er in voorbereiding is, evenals de werkzaamheden diewerden aangevangen om betere voorwaarden te creëren voor de erkenning vanen/of de vergoeding voor beroepsziekten.

De landen die aan het onderzoek hebben deelgenomen, zijn: België, Denemarken,Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland(hoewel dit land sinds 1967 niet meer over een specifieke verzekering beschikt,heeft het toch deelgenomen voor wat de inventarisering van de huidige situatiebetreft), Oostenrijk, Portugal, Spanje, Zweden en Zwitserland.

De casestudy’s van het jaar 2002 gaan over astma en lumbalgieën.

De studie voorziet tevens een onderzoek van het probleem van de onderregistratieof de onderaangifte van vermoede beroepsziekten in verschillende staten, evenalseen analyse van de mate waarin bij de evaluatie van de arbeidsongeschiktheid metde vroegere toestand rekening wordt gehouden.

921


Titel van het onderzoek:EODS (European occupational diseases statistics) – Europese statistieken vanberoepsziekten – Fase 1

Promotor en instelling:EUROSTAT – Eenheid E3 – Luxemburgmet de hulp van het Directoraat-Generaal Werkgelegenheid en Sociale Zaken – Een-heid D5 – Gezondheid, veiligheid en hygiëne op het werk, de leden van de EODS-Task Force en in het bijzonder, het Finnish Institute of Occupational Health (FIOH -Fins Instituut voor Arbeidsgeneeskunde) (Anti Karjolainen) en het Nationaal DeensInstituut voor Arbeidsgeneeskunde (Johnny Dyreborg)

Opdrachtgever:De Europese Commissie

Duur:Fase 1 volgt op een proefonderzoek (1995-1999) (zie Belgisch Tijdschrift voor Socia-le Zekerheid 2000, nr. 4, p. 1175 en p. 1176), begon in 2000 en wordt over dekomende jaren gespreid.

Contactpersoon:Didier DupréEurostat Eenheid E3Gebouw Bech D2/727, rue Alphonse Weicher 2, 2721 LuxemburgFax +352 43 01 35 399

Bedoeling en methode van het onderzoek:De bedoeling van het onderzoek is om geleidelijk aan harmonische, vergelijkbare enbetrouwbare gegevens in te zamelen, evenals de indicatoren over de beroepsziektenin Europa vast te stellen.

Status van het onderzoek:De eerste etappe van het project werd gelanceerd. De bedoeling is om tegen eind2002 de gegevens voor het jaar 2001 in de 14 lidstaten (Duitsland heeft afgehaakt)in te zamelen.

De ingezamelde statistische gegevens betreffen alle gevallen van beroepsziekten diebij tijdelijke en permanente arbeidsongeschiktheid of bij overlijden werden erkenden/of schadeloosgesteld, in het kader van de nationale lijsten in de 14 lidstaten in deloop van het jaar 2001. De inlichtingen worden voor elke zieke meegedeeld opbasis van verschillende variabelen, nadat ze van hun typische kenmerken werdenontdaan om de persoonlijke levenssfeer te beschermen.

922

ONDERZOEKSPROJECTEN

De bestudeerde variabelen zijn: het land waar de ziekte is opgetreden, de leeftijd,het geslacht, de beroepsactiviteit van de zieke op het moment van de blootstelling,de economische activiteit van de onderneming op het ogenblik van de blootstelling,het referentienummer op de Europese lijst, de medische diagnose (CIM10), de ernstvan de ziekte, de blootstelling.

De tweede fase van de studie zal aanvangen als alle lidstaten hun gegevens hebbeningediend, en zal bestaan in de analyse van de geleverde inlichtingen. De samen-stelling van een databank met op Europees niveau vergelijkbare gegevens is eenbelangrijk onderdeel van de strategie van de Europese Commissie om de doel-treffendheid van de wetgeving inzake de gezondheid en de veiligheid op het werkte beoordelen.

** *

GEPLANDE ONDERZOEKEN

Titel onderzoek:“Solidaiteit” van generatie tot generatie

Promotor en instelling:S. Opdebeeck en A. Van Meerbeeck – KU Leuven

Opdrachtgever:Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenhe-den (D.W.T.C.)

Looptijd:Van januari 2003 tot december 2004

Contactpersoon:Sybille OpdebeeckInterfacultair onderzoekscentrum LUCASKapucijnevoer 35, 3000 LeuvenTel. 016/33.69.10

Doelstellingen en onderzoeksmethode:Maatschappelijke debatten over thema’s als de financiële haalbaarheid van de pen-sioenstelsels, de erfenissprong, de onderhoudsplicht (OCMW) en de toekomst vankinderopvang en thuiszorg voor ouderen, tonen aan dat de kwestie van solidariteit

923


tussen leeftijdsgroepen of generaties brandend actueel is. In een “vergrijzende”samenleving zullen beleidsverantwoordelijken bij de opbouw van de verzorgings-staat dan ook oog moeten hebben voor vormen van “age-isme” en voor de algemenebeeldvorming over “jong”, “oud” en solidariteit tussen leeftijdsgroepen.

“Age-isme” heeft zoals racisme, seksisme of handicap-isme drie gezichten of dimen-sies: houdingen, gedragingen en ideologie. Het onderhavig onderzoeksproject ver-kent de houding-dimensie van age-isme en de beelden, opvattingen, attitudes overouderen, jongeren, intergenerationele solidariteit en maatschappelijke relaties tus-sen leeftijdsgroepen. Als invalshoek om deze thema’s te bestuderen, gebruiken wede visies van drie leeftijdsgroepen: 25-29-jarigen, 40-44-jarigen en 65-69-jarigen.

Het onderzoek zal starten met een korte literatuurstudie en een analyse van enkelebestaande kwantitatieve databestanden. Verder zal ter voorbereiding en aanvullingvan de interviews uit de volgende onderzoeksfase een beperkte documentenanalyseworden verricht. Vervolgens zullen dan circa 65 face-to-face-interviews wordenafgenomen en verwerkt.

Titel onderzoek:Grenzen en mogelijkheden van armen als actor in het Belgische armoedebeleid

Promotor en instelling:Jan Vranken – Universiteit Antwerpen


Looptijd:Januari 2003 tot december 2004

Contactpersoon:Jan VrankenOnderzoeksgroep Armoede, sociale uitsluiting en de Stad (OASeS)Prinstraat 13, 2000 Antwerpen03/220.43.20

Doelstellingen en onderzoeksmethode:De georganiseerde collectiviteiten van armen handelen in de overtuiging van greepte hebben/krijgen op de externe factoren die hun leefsituatie beïnvloeden. Zij stel-len zich minstens tot doel om de zichtbaarheid van de problematiek te verhogen. Zijdienen zich aan als noodzakelijke actor in de beleidsvoering ter bestrijding vanarmoede. De instrumentele en communicatieve participatie van armen wordt ook in

924

ONDERZOEKSPROJECTEN

diverse beleidsplannen – van het lokale tot op het Europese bestuursniveau – alseen noodzakelijkheid ingeschreven. Governance, inclusief beleid, bottom-up en dia-loog zijn actuele beleidsprincipes die dit illustreren. Ook de idee van zelforganisatie,die vooreerst omtrent allochtone verenigingen werd gebruikt, inspireert de heden-daagse ‘armenverenigingen’. De mate waarin de organisatie wordt ondersteunddoor professionele medewerkers – niet (meer) behorend tot de groep van armen –is een criterium op basis waarvan een onderscheid in de verenigingen kan wordenaangebracht.

De opzet van dit onderzoek is om na te gaan of er bij de armen inderdaad objectievefactoren aanwezig zijn die maken dat ze voldoende greep kunnen krijgen op hunwerkelijkheid om die te veranderen.

Dit onderzoek biedt de opportuniteit om een beeld te schetsen van de wenselijk-heid, de mogelijkheden en beperkingen van de dialoog tussen armen, hun vereni-gingen, de beleidsverantwoordelijken en andere dominante actoren in functie vande armoedebestrijding in België.

Titel onderzoek:Maatschappelijke keuzen, structurele armoede en sociale kost

Promotor en instelling:Ides Nicaise – HIVA, KU Leuven



Contactpersoon:Ides NicaiseHoger Instituut voor de ArbeidVan Evenstraat 2E, 3000 Leuven016/32.33.37

Doelstellingen en onderzoeksmethode:Dit project wil aan de hand van empirisch materiaal (de Panel Studie van BelgischeHuishoudens) een aantal processen van maatschappelijke integratie en uitsluitingbestuderen op de snijvlakken tussen onderwijs, arbeidsmarkt en sociale protectie in

925


België. Er wordt een eenvoudig dynamisch simulatiemodel uitgewerkt dat de korte-en langetermijneffecten van beleidskeuzen (en de daarmee samenhangende socialekosten en baten) evalueert.

Eerst wordt een algemeen basismodel opgebouwd, gebaseerd op een conceptueelkader waarin vijf statuten van sociale protectie onderscheiden worden. De tweelaagste daarvan (‘onderbescherming’ en ‘sociale bijstand’) komen overeen met deoperationele categorie ‘armen’. De (maandelijkse, jaarlijkse) bewegingen tussen devijf statuten worden kwantitatief in kaart gebracht in een zgn. ‘mobiliteitsmatrix’. In een tweede fase worden de effecten van diverse maatregelen gesimuleerd, zowelop korte als op lange termijn (voor de langetermijneffecten wordt een Markov-model gehanteerd waarbij de mobiliteitsmatrix - naargelang het geval met gewijzig-de parameters - het centrale instrument wordt). Tot slot worden de resultaten van de simulaties, in een derde stap, vertaald in ter-men van maatschappelijke kosten en baten, rekening houdend met diverse deelef-fecten voor alle betrokken partijen (naargelang de aard van de maatregel, directeeffecten en effecten op de mobiliteit, selectiviteit, deadweight, cohorte-effecten,budgettaire kosten, terugwinningseffecten enz.).

Het model dat in dit onderzoek ontwikkeld wordt, zal nadien nog verder kunnenverfijnd en toegepast worden voor ex-ante evaluaties van diverse beleidskeuzen.

Titel onderzoek:De implicaties van arbeidsmarktflexibilisering voor de sociale zekerheid

Promotor en instelling:Jos Berghman – KU Leuven



Contactpersoon:Jos BerghmanSociologie van sociaal beleidVan Evenstraat 2B, 3000 LeuvenTel. 016/32.31.89

926

ONDERZOEKSPROJECTEN

Doelstellingen en onderzoeksmethode:In dit onderzoek zal worden uitgegaan van een brede benadering van sociale zeker-heid. Dit betekent ten eerste dat rekening gehouden zal worden met de drie pijlersdaarbinnen. Om een omvattend en juist beeld van de sociale zekerheid te schetsen,moeten immers naast de wettelijke regelingen (eerste pijler) ook beroepsgebonden(tweede pijler) en individuele (derde pijler) voorzieningen in het onderzoek opge-nomen worden. Aangezien de tweede en de derde pijler steeds meer aan belangwinnen, stelt zich de vraag naar de onderlinge verhouding van de drie pijlers ennaar eventuele verschuivingen daartussen.

De eerste vraag die behandeld dient te worden is hoe de huidige sociale zekerheideen doeltreffende bescherming kan bieden binnen een groeiende flexibilisering vande arbeidsmarkt?Ten tweede wordt de vraag gesteld welke maatregelen er op het vlak van socialezekerheid reeds getroffen werden en welke er nog getroffen moeten worden methet oog op de grotere flexibiliteit van de arbeidsmarkt? Ten derde moet nagegaan worden of het sociaal overleg, tegen de achtergrond vaneen meer flexibele arbeidsmarkt, nog een aangepast model voor besluitvorming inde sociale zekerheid is?

Titel onderzoek:De inkomens van zelfstandigen. Een onderzoek naar de oorzaken van de enge (entraag groeiende) inkomensbasis ter financiering van het sociaal statuut van de zelf-standigen.

Promotor en instelling:B. Cantillon en K. Van den Bosch – CSB, UA



Contactpersoon:Bea CantillonCentrum voor Sociaal BeleidPrinsstraat 13, 2000 AntwerpenTel. 03/220.43.38

927


Doelstellingen en onderzoeksmethode:Dit onderzoek beoogt, uitgaande van het beschikbare statistische materiaal, eenbeter zicht te krijgen op:1. het werkelijkheidsgehalte van de verdeling van de inkomens van zelfstandigenzoals die blijkt uit de staten van de Rijksdienst voor Sociale Verzekeringen voor Zelf-standigen (RSVZ);2. de oorzaken van de extreem grote ongelijkheid van de inkomens waarop zelf-standigen sociale bijdragen, betalen en de oorzaken van de trage groei van de inko-mensbasis van het sociaal statuut voor de zelfstandigen.

Dit onderzoek moet het mogelijk maken om:1. een betere schatting te bekomen van de inkomensverdeling bij zelfstandigen;2. deze inkomensverdeling te vergelijken met de inkomens waarop sociale bijdra-gen werden betaald (RSVZ-gegevens);3. een zicht te krijgen op de oorzaken van de grote ongelijkheid van de zelfstandi-geninkomens;4. aanbevelingen te formuleren om de inkomens van zelfstandigen beter te bevra-gen in inkomenssurveys;5. het debat over de hervorming van de sociale zekerheid voor zelfstandigen teobjectiveren;6. beleidsaanbevelingen te formuleren teneinde een harmonisering van de socialezekerheid van werknemers en zelfstandigen mogelijk te maken.

Titel onderzoek:Naar een rationalisatie van de Verordeningen

Promotor en instelling:Yves Jorens – RU Gent



Contactpersoon:Yves JorensVakgroep Sociaal RechtUniversiteitsstraat 49000 GentTel. 09/264.68.63

928

ONDERZOEKSPROJECTEN

Doelstellingen en onderzoeksmethode:De Europese coördinatievoorzieningen blijken dikwijls te complex en te moeilijkom te worden geïnterpreteerd door nationale overheden, door socialezekerheidsin-stellingen en rechtbanken en zelfs door de Europese instellingen zelf. In 1997 erken-de de Europese Commissie (COM 97/586 final: An Action Plan for Free Movementof Workers) dat een modernisering en vereenvoudiging van de bepaling zichopdrong teneinde efficiënter en gebruiksvriendelijker te worden. De Verordeningkan worden beschreven als een lappendeken waarbij bijzondere regelingen bestaanvoor verschillende categorieën van personen en waarbij verschillende principesworden toegepast op verschillende risico’s.

Huidig voorstel wenst bij te dragen tot het wegwerken van deze inconsistenties. Ditzou op zich een belangrijke bijdrage leveren aan de verdere vereenvoudiging van deVerordening. Wij beschouwen rationalisatie als het middel bij uitstek om tot eenadequate vereenvoudiging en modernisering van de Verordening te komen.

Het uitgangspunt van huidig voorstel zijn de 12 parameters die als richtsnoer dienenvoor mogelijke hervormingen van de Europese coördinatiereglementering. Dezeparameters werden aangenomen -op voorstel van het Belgisch voorzitterschap- doorde Europese Raad van ministers tijdens de top van Laken in december vorig jaar.

Het onderzoek wordt toegespitst op 3 sectoren van de sociale zekerheid, met namegezondheid, tewerkstelling en invaliditeit. Deze risico’s zullen worden bestudeerdvanuit 2 invalshoeken: - Identificatie en analyse van de inconsistenties binnen de regels van de Verorde-ning(en) al naargelang het risico.- Evaluatie en analyse van bilaterale initiatieven.

Het onderzoek wenst dus vooral een wetenschappelijke -juridische, economische,financiële en administratiefrechtelijke- ondersteuning te bieden aan de actuele dis-cussies en debatten over de mogelijke hervorming van de Verordening.

Titel onderzoek:De Belgische sociale zekerheid getoetst aan de Europese parameters ter modernise-ring van EG-Coördinatieverordening

Promotor en instelling:Coördinator: P. Schoukens – KU LeuvenPartners: D. Pieters – KU Leuven

J. Berghman – KU Leuven


929



Contactpersoon:Paul SchoukensInstituut voor Sociaal RechtTiensestraat 41, 3000 LeuvenTel. 016/32.54.22

Doelstellingen en onderzoeksmethode:Dit onderzoeksproject beoogt de potentiële impact van de parameters ter hervor-ming en modernisering van Verordening 1408/71 op de Belgische sociale zekerheidin kaart te brengen. Hiertoe zal in de eerste plaats per parameter nagegaan wordenwelke concrete hervormingsvoorstellen van Vo. 1408/71 verwacht kunnen wordenen wat hiervan het effect zal zijn op het Belgische socialezekerheidsstelsel. Degevolgen zullen nagegaan worden zowel op hun juridisch-technisch als op hun so-ciaal beleidseffect. Naast de mogelijke impact van de voorstellen op het Belgischsocialezekerheidsrecht, zal dus tevens onderzocht worden in welke mate de voor-stellen te rijmen vallen met de actuele tendensen in het Belgische sociale(zeker-heids)beleid. Ter ondersteuning van de sociale beleidscomponent kan overwogenworden om de financiële impact van een aantal hervormings- en vereenvoudigings-voorstellen te begroten.

In het vooronderzoek werd reeds een overzicht geboden van de bestaande hervor-mingsvoorstellen; verder hebben we een aantal gangbare (Europese) hervormings-voorstellen getoetst op hun wenselijkheid en haalbaarheid in een Belgische context.Een en ander dient nu gekoppeld te worden aan het kader dat de Europese parame-ters ons nu biedt. In het voorliggend onderzoek dient nagegaan te worden welkehervormings- en vereenvoudigingsvoorstellen compatibel zijn met de uitgetekendeparameters en welke gevolgen zulke voorstellen kunnen hebben op de Belgischesociale zekerheid. Op deze wijze kunnen de Belgische bevoegde actoren onder-steund worden in hun positionering ten aanzien van de waaier van hervormings-voorstellen die zich aftekent binnen de krijtlijnen van de Europese parameters.

Titel onderzoek:Opwaartse en neerwaartse mobiliteit in loopbanen van werkenden en werklozen

Promotor en instelling:L. De Lathouwer - UFSIA


930

ONDERZOEKSPROJECTEN


Contactpersoon:Lieve de LathouwerCentrum voor Sociaal BeleidPrinsstraat 13, 2000 AntwerpenTel. 03/220.43.30

Doelstellingen en onderzoeksmethode:Met de grotere aandacht voor de inzetbaarheid van het arbeidsaanbod (‘employabili-ty’) komt er wetenschappelijk en beleidsmatig méér aandacht voor een dynamischekijk op levensloopbanen en arbeidsmarkttransities. Maatschappelijke ontwikkelin-gen zoals de vervrouwelijking van de arbeidsmarkt, toenemende flexibilisering eneen vergrijzende beroepsbevolking, leiden tot nieuwe combinaties van arbeid enprivéleven en bijgevolg tot nieuwe arbeidspatronen vergeleken met de vroegeredominante 45 jarige standaardloopbaan van een (mannelijke) voltijdse werknemer.De instituties van de welvaartsstaat (arbeidsbescherming, sociale zekerheid,..) zou-den mobiliteit en combinaties van levenssferen meer moeten stimuleren en onder-steunen en zich beter dienen aan te passen aan de gewijzigde arbeidsmarkt engezinscontext.

Voor België is zo goed als geen empirische kennis aanwezig over de dynamiek vanloopbanen. Dit is een grote lacune zowel vanuit wetenschappelijk als vanuit beleids-standpunt. Dit projectvoorstel beoogt voor België arbeidsmarkttransities in kaart tebrengen, met bijzondere aandacht voor opwaartse versus neerwaartse mobiliteit envoor de gender- en de leeftijdsdimensie. Er wordt hierbij gebruik gemaakt van admi-nistratieve data van werkenden en werklozen uit de datawarehouse van de Kruis-puntbank van de Sociale Zekerheid (KSZ). De analyses laten toe om een inzicht teverwerven in de aard, de frequentie, de persoonskenmerken en baankenmerken vanarbeidsmarkt transities. De analyses zullen het mogelijk maken om het (nog zeerrecente) instrument van de datawarehouse te valoriseren en aan te vullen in functievan loopbaanonderzoek.

Titel onderzoek:Participatiedynamieken van thuislozen in voorzieningen en beleid: een exploratiefactieonderzoek

Promotor en instelling:Barbara Demeyer – HIVA KU Leuven


931



Contactpersoon:Barbara DemeyerOnderzoeksgroep ‘zorg voor maatschappelijke achterstelling’Van Evenstraat 2A, 3000 LeuvenTel. 016/32.31.16

Doelstellingen en onderzoeksmethode:Dit onderzoek heeft tot doelstelling inzicht te verwerven in de participatiedynamie-ken van thuislozen in het maatschappelijk leven ten aanzien van hun sociale proble-matiek. Naast het kennisverwervende aspect beoogt dit onderzoek ook het aanbren-gen van materiaal ter dynamisering en ondersteuning van participatieprocessen. Omdit ‘change-driven’-aspect mogelijk te maken wordt geopteerd voor een actieonder-zoek.

In contrast met de uitbouw van een dynamische thuislozenzorg in de voorbije driedecennia staat de schrale wetenschappelijke én politieke belangstelling voor dezeproblematiek van sociale uitsluiting. In het bijzonder is het thema van participatievan thuislozen de wetenschappelijke aandacht ontgaan. Vanuit deze lacune wordenin dit onderzoeksvoorstel de volgende onderzoeksvragen met betrekking tot partici-patie en initiatieven van thuislozen als centraal naar voor geschoven. - Welke initiatieven hebben de thuislozen genomen om hun situatie onder debevolking, ten aanzien van de voorzieningen en het beleid kenbaar te maken?- In welke mate willen de betrokkenen dat de fenomenen van armoede en uitslui-ting een grotere zichtbaarheid krijgen en er meer kennis over wordt gegenereerd?- Wat is de impact van de acties van collectieven, verenigingen, NGO’s die infor-matie geven over de noden van de thuislozen op de bevolking, de voorzieningen enhet beleid?- Wat zijn de consequenties van deze grotere zichtbaarheid op economisch,sociaal en menselijk vlak?

Titel onderzoek:Respons en initiatief van de burger. Uitbouw van een transitionele arbeidsmarkt:onderzoek naar de determinanten van transitionele loopbanen.

Promotor en instelling:Coördinator: D. Buyens – Vlerick Leuven Gent Management SchoolPartners: P. Van der Hallen – Steunpunt WAV, KU Leuven

D. Mortelmans – Universiteit AntwerpenM. Rigaux – Universiteit AntwerpenA. Van Regenmortel – Universiteit Antwerpen

932

ONDERZOEKSPROJECTEN



Contactpersoon:Dirk BuyensHRM Centre – Vlerick Leuven Gent Management SchoolBellevue 6B9050 GentTel. 09/210.97.22

Doelstellingen en onderzoeksmethode:Waar de traditionele carrière gedefinieerd werd in termen van een professionelevooruitgang binnen één of twee organisaties, wordt de nieuwe carrière gedefinieerdals een sequentie van jobopportuniteiten die voorbij de grenzen van één organisatiegaat (De Fillippi & Arthur, 1996). Een tweede belangrijke evolutie die het belangaan loopbaanonderzoek doet toenemen is de vaststelling dat voor individuen delevenssfeer ‘werk’ niet los blijkt te staan van de andere levenssferen die hun dage-lijks leven bepalen (Van Dongen, Omey & Wijgaerts, 2001). Ook vanuit beleidsoog-punt vormt de kennis over job- en arbeidsmarktmobiliteit een cruciale randvoor-waarde.Om de zogenaamde transitionele arbeidsmarkt vorm te geven is het immers ener-zijds noodzakelijk informatie te verzamelen omtrent de mobiliteit in en rond dearbeidsmarkt. Anderzijds is een proactief en adequaat inspelen vanuit het beleid pasmogelijk indien men een duidelijke zicht heeft op de factoren die ‘in de loop van de(beroeps)loopbaan’ werkzaam zijn. Het is voornamelijk bij deze laatste piste dat hetonderhavig onderzoeksvoorstel aansluit. In dit project staat met andere woorden deinventarisatie en analyse van eventuele inhiberende en faciliterende factoren infunctie van het herdenken van het maatschappelijk en juridisch loopbaanconceptcentraal.Hiertoe wordt in een eerste fase de beschikbare loopbaandata van de eerste 9 gol-ven uit PSBH (1992-2000) geanalyseerd. De analyse van de PSBH-data vormen eenbelangrijke eerste aanzet en een algemeen kader om in de tweede fase een verderonderzoek naar de determinerende factoren van de (beroeps)loopbaan op bedrijfs-én juridisch niveau te verrichten.

______

933

BOEKBESPREKING

BOEKEN 937

ARTIKELEN 943

BOEKEN

Codex sociale zekerheid (2001-2002) door D. Simoens, W. Van Eeckhoutte, J. Van Steenberge, B. Herzits en G. Vandermeulen

(red.)Brugge, die Keure, 2002, 250 pagina’s

De codex biedt een overzichtelijke wettenverzameling aan die gemakkelijk hanteer-baar is. Ieder hoofdstuk is voorzien van een chronologische tabel waarin, naast degepubliceerde wetten en besluiten, ook eventueel niet in deze codex opgenomenteksten zijn verwerkt met hun latere wijzigingen. Speciaal ten behoeve van degebruiker is bij het begin van een belangrijke en/of omvangrijke wettelijke of regle-mentaire tekst eventueel een inhoudstafel opgenomen om aldus het opzoekings-werk te vereenvoudigen. Onder elke wijziging in de tekst wordt een referentieopgenomen met vermelding van de aard van de wijzigende akte, de datum, het arti-kelnummer en eventueel de datum van inwerkingtreding.Interessant om weten is ook dat de codex jaarlijks wordt geactualiseerd.

** *

Wegwijs in … de eerste jobdoor het Federaal Ministerie van Tewerkstelling en ArbeidBrussel, Federaal Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, 2002, 89 pagina’s

Een geschikte eerste job vinden is niet altijd eenvoudig en vergt een goede voorbe-reiding.

Daarom heeft het federaal ministerie van Tewerkstelling en Arbeid een nieuwe ver-sie uitgegeven van de brochure “Wegwijs in … de eerste job”.

De schoolverlaters moeten een aantal stappen doorlopen vooraleer ze aan de slagkunnen. Zo moeten ze zich inschrijven als werkzoekende en zich aansluiten bij eenmutualiteit. Deze brochure wil een gids zijn voor alle jongeren die uitkijken naareen eerste werkervaring en moet hen helpen alle nodige formaliteiten te vervullen.Om de zoektocht naar een gepaste job te vergemakkelijken gaat de brochure ookdieper in op het opstellen van een goed CV en een overtuigende motivatiebrief.

Er is in de brochure ook een hoofdstuk opgenomen voor wie denkt aan een zelfstan-dige baan of een vrij beroep. De brochure legt ondermeer uit welke administratieveverplichtingen een zelfstandige heeft en wat de verschillen zijn in de sociale wetge-ving ten opzichte van gewone loontrekkenden.

937

BOEKBESPREKING


Er werden eveneens twee hoofdstukken voorzien voor jongeren met een reismicro-be. Alle formaliteiten rond werken in een ander land van de Europese Unie en daar-buiten worden er uit de doeken gedaan. De voorwaarden en middelen voor het vin-den van een job in het buitenland worden er aangekaart en voor informatie wordt erverwezen naar diverse instanties.

De brochure wordt afgesloten met een uitgebreide lijst van nuttige contactadressen.

** *

Wegwijs … de overstap van werkzoekende naar zelfstandige door het Federaal Ministerie van Tewerkstelling en ArbeidBrussel, Federaal Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, 2002, 51 pagina’s

Een eigen baan creëren om zo uit de werkloosheid te stappen is een initiatief datwordt aangemoedigd door financiële hulpmaatregelen, opleidingen, juridisch enboekhoudkundig advies… Het geheel van voorzieningen dat de toekomstige zelfstan-dige in staat stelt een project uit te bouwen zijn samengebracht in de brochure“Wegwijs in … de overstap van werkzoekende naar zelfstandige”. Het federaal minis-terie van Tewerkstelling en Arbeid heeft zopas een bijgewerkte uitgave van dezebrochure gepubliceerd.

Deze brochure geeft een antwoord op de vele vragen die de werkzoekende toekom-stige zelfstandige zich kan stellen. Wat is het statuut van een zelfstandige? Welkeopleidingen kunnen werklozen die zich als zelfstandige willen vestigen volgen? Opwelke hulpmiddelen kunnen ze een beroep doen bij de realisatie van hun project?Welke zijn hun rechten en plichten? … Een overzicht van de voordelen en de risi-co’s die aan het statuut van een zelfstandige verbonden zijn laat de werkloze toezich beter voor te bereiden op zijn toekomstige werksituatie. In het laatste hoofd-stuk van de brochure is een lijst met nuttige adressen opgenomen waar, indiennodig, bijkomende informatie over dit onderwerp kan worden verkregen.

** *

938

BOEKBESPREKING

Politique de l’emploi et concertation sociale (1999-2002)door Etienne ArcqBrussel, CRISP, 2002, 45 pagina’s

Nu de sociale partners en de regering weer contact met elkaar opnemen om deonderhandelingen over het interprofessioneel akkoord voor 2003-2004 af te bake-nen, is het interessant om de balans op te maken van het sociaal overleg. Heeft de“actieve welvaartstaat” dezelfde opvatting over het sociaal overleg als zijn voorgan-gers? Hebben de sociale partners zich moeten aanpassen aan een nieuwe politiek ofhebben ze het bestaande kader behouden? De oefening is toegespitst op de maatre-gelen ter bevordering van de werkgelegenheid, een thema dat sinds 1986 geleidelijkaan een plaats heeft veroverd in het domein van het bespreekbare en dat de huidigeregeringscoalitie als haar stokpaardje voorstelt.

In het gedeelte dat aan de preliminairen van het interprofessioneel akkoord isgewijd, plaatst Etienne Arcq de dynamiek van het interprofessioneel akkoordopnieuw in het geheel van het werkgelegenheidsbeleid van de regering, en analy-seert hij de uitgangsposities van de sociale partners vóór de onderhandelingen overhet akkoord.

In het gedeelte dat aan het interprofessioneel akkoord 2001-2002 en de toepassingervan is gewijd, worden de verschillende punten van het akkoord overlopen waarinhet gaat over onderwerpen die rechtstreeks of onrechtstreeks met de werkgelegen-heid te maken hebben. De drie etappes die systematisch worden gevolgd (context,inhoud van het akkoord en toepassing), vestigen de aandacht op de praktijken(twee- of driepartijenstelsel) waarmee elke maatregel overeenstemt.

Bij wijze van conclusie beoordeelt de auteur de mate van onafhankelijkheid van desociale partners op het vlak van collectieve onderhandelingen over de werkgelegen-heid, maar ook de status van de coördinatie tussen de verschillende onderhande-lingsniveaus.

** *

De Vlaamse Wooncode en de sociale huisvestingdoor B. Hubeau, P. Desmedt en E. JanssensBrugge, die Keure, 2002, 250 pagina’s

Nadat eerder de heffing op leegstand en verkrotting en het kamerdecreet werdeningevoerd, regelt het besluit van de Vlaamse regering van 6 oktober 1998 de kwali-teitsbewaking, het recht van voorkoop en het sociaal beheersrecht op woningen.Op 1 november 1998 is deze pijler van de Vlaamse Wooncode in werking getreden.

939


De Wooncode bepaalt dat elke woning aan bepaalde minimale kwaliteitsnormenmoet voldoen. Woningen die deze normen niet halen, kunnen ongeschikt of onbe-woonbaar worden verklaard. Het verhuren van niet conforme panden is strafbaar.Via een conformiteitsattest kunnen de verhuurders aantonen dat hun woningenkwalitatief in orde zijn. De overheid kan eigenaars die de kwaliteitsnormen aan hunlaars lappen, sanctioneren via het recht van voorkoop of via het sociaal beheers-recht. Het invoeren van deze nieuwe instrumenten geeft ook nieuwe kansen aaneen woonkwaliteitsbeleid.

Dit bronnenboek bundelt alle bronnen van het Vlaamse woonbeleid, met ondermeer de geactualiseerde en geannoteerde tekst van de Vlaamse Wooncode en haaruitvoeringsbesluiten, op een overzichtelijke wijze samengebracht in 5 rubrieken:

1. Vlaamse Wooncode2. Kwaliteitsbewaking3. Projectsubsidiëring4. Steun aan particulieren5. Sociaal huurstelsel

Om deze unieke wettenverzameling een permanent karakter te geven, wordt hetbronnenboek jaarlijks geactualiseerd.

** *

Code de droit européen du travail et de la sécurité sociale door Roger Blanpain en Frank HendrickxBrussel, Bruylant, 2002, 479 pagina’s

Deze Codex Europees arbeids- en socialezekerheidsrecht speelt in op de voortdu-rende evolutie van het Europese sociale beleid. De oprichting van de Gemeenschapvoor Kolen en Staal dateert van 50 jaar geleden en sindsdien hebben Euratom endan vooral de Europese Economische Gemeenschap een hoge vlucht genomen.Vanaf het begin van de opbouw van de EEG werden de grote sociale en arbeidsge-bonden problematieken, zoals het vrij verkeer van werknemers en de gelijke behan-deling van mannen en vrouwen, aangekaart. En dit was nog maar een begin, wantook andere problemen waarvoor een Europese aanpak nodig was staken geleidelijkaan de kop op: internationaal privaat arbeidsrecht, individuele arbeidsover-eenkomsten, bescherming van de kinderen, bescherming van de zwangere vrou-wen, arbeidsduur, veiligheid en gezondheid, herstructurering van ondernemingen,werknemersparticipatie, Europese ondernemingsraden en coördinatie van de socia-lezekerheidssystemen. Deze uitbreiding van de Europese wetgeving op het vlak van

940

BOEKBESPREKING

arbeids- en socialezekerheidsrecht is de bestaansreden van deze Codex, waarin alleop het onderwerp betrekking hebbende teksten in een helder werk werden ver-enigd.

De belangrijke Europese wetgeving is opgenomen in verdragen en een indrukwek-kend aantal voorschriften, richtlijnen, beslissingen en aanbevelingen. Er bestaan ookandere belangrijke documenten over de grondrechten, met name het Handvest vande Grondrechten van de Europese Unie (december 2000).

Deze Codex bevat verder de omvangrijke documentatie die van de Raad van Euro-pa uitgaat. Al sinds de oprichting speelt de Raad van Europa inderdaad een zeeractieve rol, vooral dan op het gebied van de grondrechten.

Verder wil deze Codex de toegang vergemakkelijken tot de volledige waaier vanteksten over het arbeids- en socialezekerheidsrecht. Aangezien de verschillende tek-sten over een groot aantal uiteenlopende publicaties verspreid zijn, liggen ze derhal-ve niet zomaar binnen het bereik van de studenten en de rechtsbeoefenaars.

** *

La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : son apport à la pro-tection des droits de l’homme en Europedoor Jean-Yves Carlier en Olivier De SchutterBrussel, Bruylant, 2002, 312 pagina’s

Dit werk is de vrucht van een studiedag die op 15 december 2000 in Louvain-la-Neuve werd gehouden door de Afdeling Internationaal recht van de Rechtsfaculteitvan de Université catholique de Louvain en door het Getuigschrift GespecialiseerdeStudies (GGS) in de Mensenrechten van de UCL en de Facultés Universitaires Saint-Louis, ter gelegenheid van het emeritaat van Professor Silvio Marcus Helmons. Hetweerhouden onderwerp: analyse van de bijdrage van het Handvest van de Grond-rechten van de Europese Unie, dat op 7 december in Nice plechtig werd afgekon-digd, tot de bescherming van de mensenrechten in Europa. Het onderzoek van hetHandvest bestaat in hoofdzaak uit drie delen. Het eerste geeft de context weer, hettweede analyseert de inhoud van het Handvest en het derde geeft het standpunt vandegenen die het moeten beleven of doen leven. In een bijlage staat de volledigetekst van het Handvest, met de uitleg van het Presidium.

** *

941


La reprise de l’emploi en Europe : l’exemple de l’Autriche, au Danemark, de l’Ir-lande et des Pays-Basdoor Peter AuerGenève, B.I.T., 2002. 149 pagina’s

Deze originele studie gaat over het opmerkelijke herstel van de economie en dearbeidsmarkt in vier kleine Europese landen: Oostenrijk, Denemarken, Ierland enNederland. Het is een analyse van hun goede resultaten en van de herstelfactoren,met name de bevordering van de sociale dialoog en de invoering van doorslaggeven-de beleidsvormen op het vlak van de macro-economie en de arbeidsmarkt. Aan dehand van de evaluatie van de geboekte vooruitgang maar ook van de overblijvendeproblemen, worden hun vorderingen met die van andere landen van de EuropeseUnie vergeleken en wordt de manier onderzocht waarop gelijksoortige beleidsvor-men en maatregelen mee de strijd kunnen aanbinden tegen de werkloosheid en devolledige werkgelegenheid in de hand kunnen werken.

De studie werd opgemaakt op basis van rapporten die werden opgesteld om hetwerkgelegenheidsbeleid van die landen te onderzoeken en die kaderen in de follow-up van de Wereldtop voor de sociale ontwikkeling van 1995. In de studie wordt eendiepgaande vergelijkende analyse van hun arbeidsmarkt gemaakt. Ze onderstreeptde arbeidsintensiteit van de economische groei en geeft een gedetailleerde uiteen-zetting van de situatie in elk van deze landen.

Verder werd onderzocht wat tot die goede resultaten heeft geleid. Zo brengt de stu-die het aanpassingsvermogen aan het licht van de welvaartsstaat in Europese ont-wikkelde landen, waarvan men oordeelde dat de instellingen en sociale gespreks-partners vastgeroest waren en geen werkgelegenheid meer konden scheppen. Nu,wat het herstel heeft mogelijk gemaakt zijn niet de dereguleringen, maar de her-nieuwde inspanningen van de sociale partners en de overheid om samen nieuweregels, beleidsvormen en instellingen te definiëren en om de gevolgen ervan op eendoeltreffende manier te bundelen. Tot slot formuleert de studie enkele aanbevelin-gen over de actie die moet worden gevoerd om de sociale groei en vooruitgang tebevorderen, niet alleen in deze landen, maar ook in andere landen van Europa.

__________

942

BOEKBESPREKING

ARTIKELEN

Barbier, Cécile: La convention européenne de Nice à Laeken in Notabene, 2002, p.8-15.

Barr, Nicholas: Reforming pensions, myths, truths and policy choices in Interna-tional social security review , nr. 2, 2002, p. 3-36.

Barr, Nicholas: Mythes, vérités et choix stratégiques in Revue internationale desécurité social, vol. 55, nr. 2/2002, p. 3-48.

Barthélémy, J.: Epargne-retraite ou épargne et retraite in Droit social, nr. 7/8, 2002,p. 728-732.

Caillot, L., Lelièvre, M. en Petores, P.: Les indicateurs de suivi et d’évolution de plannotarial d’action contre le pauvreté et l’exclusion sociale in Drees dossiers solida-rité et santé, nr. 2, 2002, p. 33-52.

Carrin, G.: L’assurance sociale maladie dans les pays en développement : un défipermanent in Revue internationale de sécurité sociale, vol. 55, nr. 2/2002, p. 73-89.

Chambaretoud, S. en Lequet Slama, D.: Managed care et concurrence aux Etats-Unie, évolution d’un mode de régulation in Revue française des Affaires sociales,nr. 2/2002, p. 15-40.

Chapon, S. en Euzéby, Ch.: Vers une convergence des modèles sociaux européens?in Revue internationale de sécurité sociale, vol. 55, nr. 2/2002, p. 49-72.

Chapon, S. en Euzéby, Ch.: Towards a convergence of European social models? inInternational social security review, vol. 55, nr. 2, 2002, p. 37-56.

Concialdi, Pierre: Croissance, emploi, chômage : pour une nouvelle perspective : lesmutations du travail in Informations sociales, nr. 98, 2002, p. 72-79.

Domin, J.P.: Les assurances sociales et l’aventure des hôpitaux à l’ensemble de lapopulation in Revue française des affaires sociales, nr. 2/2002, p. 133-154.

Gelot, D., Levy, C. en Pelletier, W.: La nouvelle convention d’assurance - chômagede la formation au formatage des demandeurs d’emploi in Droit social, nr. 6, 2002,p. 631-640.

Jacques, Colette: Travail et santé : le point de vue d’un médecin in Droit social, nr.5, 2002, p. 479-484.

943


Jacobs, Jean-Philippe: Le plan Rossetta dans le secteur public wallon in l’Observatoi-re,nr. 34, 2002, p. 89-90.

Kessler, Fr. en Lhernould, J. Ph.: L’impact sur le droit de la protection sociale de lajurisprudence de la CJCE relative à la libre prestation des services in Droit social, nr.7/8, 2002, p. 748-759.

Lyon-Caen, Arnaud: Une révolution dans le droit des accidents du travail, cass. soc. 28-2-2002 in Droit social, nr. 4, 2002, p. 445-449.

Maggi Germain, Nicole: Travail et santé : le point de vue d’une juriste in Droitsocial, nr. 5, 2002, p. 485-493.

Masselot, Annick: La CJCE et les droits des salariées enceintes dans le cadre d’uncontrat à durée déterminée in Droit social, nr. 4, 2002, p. 450-455.

Michelet K.: La conception européenne du droit à des prestations sociales et la juris-prudence administrative in Droit social, nr. 7/8, 2002, p. 760-766.

Mingasson, Lise: Croissance, décroissance et cohésion sociale : entretien avec J.M.Belorgez et Robert Castel in Informations sociales, nr. 98, 2002, p. 4-16.

Nonneman, W. en Okkerse, L.: Migratie en de arbeidsmarkt in Economisch en soci-aal tijdschrift, nr. 1, 2002, p. 3-32.

Parent, A. en Gilles, Chr.: Le lien entre croissance et revenu garanti, une comparais-on (France - Etats-Unis) in Informations sociales, nr. 98, 2002, p. 52-61.

Parent, A.: Protection sociale et croissance (nouvelles approches théoriques) inInformations sociales, nr. 98, 2002, p. 88-94.

Steck, Philippe: Prestations familiales et croissance du point de vue macro-économi-que, sociologique et politique in Informations sociales, nr. 98, 2002, p. 100-108.

Tagi, Ali: Les personnes âgées, le travail et l’égalité des chances in Revue internatio-nale de sécurité sociale, nr. 1/2002, p. 125-142

Van Gestel, Marc: Wachtlijsten gehandicapten in Sociaal Welzijnsmagazine, nr. 4,2002, p. 18-19.

Walker, Alan, Une stratégie pour vieillir en restant actif in Revue internationale desécurité sociale, nr. 1/2002, p. 143-166.

__________

944

ABSTRACTS

ABSTRACTS

“Vervroegde uittreding van oudere werknemers in België”door Gerhard Gieselink, Yves Stevens en Bea Van Buggenhout

De tekst biedt een beschrijvende analyse van de vervroegde uittreding van ouderewerknemers in België. De massale vervroegde uittreding deed zijn intrede vanaf hetmidden van de jaren ’70. Verschillende vervroegde uittredingsroutes werden doorde overheid of door de sociale partners geïntroduceerd met het oog op het herstelvan het evenwicht op de arbeidsmarkt, dat door de economische crisis was ver-stoord. Daarbij werd een grote vindingrijkheid aan de dag gelegd. Verschillende stel-sels hebben de afgelopen dertig jaar het daglicht gezien, sommige geënt op het pen-sioenstelsel, andere op de werkloosheidsverzekering, terwijl nog andere berusttenop een combinatie van beide.

Vandaag de dag bestaan er nog vier grote vervroegde uittredingsroutes. De eerste ishet conventioneel brugpensioen: het stelsel dat zijn juridische grondslag vindt ineen C.A.O. van de Nationale Arbeidsraad, kent aan oudere werknemers die wordenontslagen een aanvulling toe bij hun werkloosheidsuitkeringen. De tweede route isgebaseerd op de werkloosheidsverzekering. De basis wordt daarbij gevormd doorhet statuut ‘oudere werkloze’, dat oudere werklozen vrijstelt van beschikbaarheidvoor de arbeidsmarkt. Dit bijzonder statuut wordt op financieel vlak vaak aangevulddoor de anciënniteitstoeslag voor oudere werklozen of door conventionele aanvul-lende vergoedingen. Deze laatste stelsels, die worden aangeduid als ‘brugpensioe-nen Canada-dry’ zijn vooral de laatste jaren bijzonder populair binnen ondernemin-gen omdat zij een interessant alternatief vormen voor het conventioneel brugpen-sioen. De derde en de vierde vervroegde uittredingsroute betreffen het vervroegdpensioen en de invaliditeit. Wat deze laatste route betreft kan worden vastgestelddat, hoewel de arbeidsongeschiktheidsverzekering niet voorziet in een bijzonderstatuut voor oudere invaliden, de invaliditeit in vele gevallen fungeert als een‘wachtkamer’ voor het pensioen.

Deze vier vervroegde uittredingsroutes blijken –zowel afzonderlijk als in hungeheel– bijzonder succesvol te zijn. Bekijkt men de gehele werknemerspopulatietussen 50 en 64 jaar, dan is de verhouding tussen actieve bevolking en vervroegdeuittreders 39% tegenover 61%. De meest succesrijke vervroegde uittredingsrouteblijkt het pensioen te zijn. 20% van alle werknemers tussen 50 en 65 maakt gebruikvan de mogelijkheid om vóór de leeftijd van 65 jaar met pensioen te gaan. Van deoverige vervroegde uittredingsroutes is het statuut ‘oudere werkloze’ de meest suc-cesrijke. 17% van de werknemers tussen 60 en 65 geniet dit statuut. Het brugpen-sioen komt slechts op de derde plaats met 13%. Deze vaststelling is niet onbelang-rijk, daar het debat over vervroegde uittreding meer dan eens tot het brugpensioenwordt verengd. De oudere invaliden tenslotte vertegenwoordigen 11% van hettotaal.

947

ABSTRACTS


De laatste jaren staat de massale vervroegde uittreding meer en meer ter discussie.De diversiteit van vervroegde uittredingskanalen toont echter aan dat het terugdrin-gen van de vervroegde uittreding een omvattende en genuanceerde aanpak vereist.Vervroegde uitreding is ontstaan uit een consensus tussen werknemers en werkge-vers. De beperking van het fenomeen kan maar succes hebben, wanneer opnieuwdie consensus wordt bereikt en beide partijen voordeel boeken bij een uitgebreide-re tewerkstelling van oudere werknemers.

“Early release for older employees in Belgium”by Gerhard Gieselink, Yves Stevens and Bea Van Buggenhout

The article presents a descriptive analysis of the early release of older employees inBelgium. The phenomenon of large scale early release became established in themiddle of the 70’s. Several methods of early release had been introduced by govern-ments or social partners in order to restore the balance in the employment marketthat had been distorted by the economic crisis. In the process, considerable imagi-nation had been used. Different systems were implemented over these last thirtyyears, some of which were grafted onto the pensions scheme, others onto unem-ployment insurance, and yet others that relied on a combination of both.

Today, there remain four main routes to early discharge. The first is the collectivepre-pension agreement. The system, which has its legal basis in the Collective Bar-gaining Agreement (CCT) of the National Works Council (Conseil National du Tra-vail), grants a supplement to unemployment benefit to older employees who aremade redundant. The second route is via redundancy insurance. Its underpinning isthe régime of the “older unemployed person” (chômeur agé), who is exemptedfrom the obligation to remain available for employment. This specific status is oftencomplemented by a financial supplement in respect of length of employment forolder employees or by additional contractual allowances. These systems, sometimesreferred to as “Canada Dry pre-pensions”, have been particularly popular with com-panies in recent years because they provide an attractive alternative to collectivepre-pension agreements. The third and fourth routes to early release, are those ofearly retirement and invalidity. In the case of the last of these, we observe that evenif incapacity benefit confers no particular status to older invalids, invalidity is oftenthe “de facto” waiting room for a retirement pension.

These four systems of early release are – individually and collectively – hugely suc-cessful. If we look at the population of salaried employees between the ages of 50and 64, the ratio of actively employed to those who have prematurely left employ-ment is 39% as against 61%. Early retirement is the preferred method of early dis-charge. Twenty percent of employees between 50 and 65 use the possibility of reti-ring before 56. Of the other methods of early discharge, the status of “chômeur agé”is the most popular. Seventeen percent of salaried employees between 60 and 65take advantage of this régime. The pre-pension occupies only the third position

948

ABSTRACTS

with 13%. This observation is not without significance, given that the debate onearly release is often brought down to the notion of pre-pension. Finally, olderinfirm persons represent 11% of the total.

In recent years, early discharge, on a wide scale, is increasingly the subject of deba-te. The diversity of the ways to reach early release demonstrates, however, that inorder to reduce the phenomenon, it will be necessary to adopt a global and flexibleapproach. Early release was born out of a consensus between employees andemployers. If its impact is to be limited, it can only be through a new consensus andunder one condition: namely that the two parties must be able to derive benefitsfrom a wider continuity of employment for older employees.

** *

“Financiële incentieven en laagbetaald werk. De impact van hervormingen in de sociale zekerheid en de fiscaliteit op de werk-loosheidsval in België”door Lieve De Lathouwer en Kristel Bogaerts

In de loop van de jaren werden in de meeste geïndustrialiseerde landen de beleids-prioriteiten verlegd. Waar in de jaren ’70 inkomensbescherming centraal stond,komt in de jaren ’90 de vraag naar activering en ‘making work pay’ op het voorplan.Vooral voor personen met een beperkt verdienpotentieel kunnen uitgebreide inko-mensvoorzieningen en een hoge fiscale druk laagbetaald werk financieel onaantrek-kelijk maken (de werkloosheidsval).

In deze bijdrage wordt een analyse gemaakt van de werkloosheidsval in de jaren ’90.We schetsen eerst het probleem van toenemende afhankelijkheid in de socialezekerheid. Vervolgens gaan we op zoek naar een aantal verklaringen voor het feitdat het probleem van de werkloosheidsval in de tweede helft van de jaren ’90 op deBelgische beleidsagenda kwam te staan.

Het leeuwenaandeel van onze bijdrage gaat naar berekeningen van de evolutie vande werkloosheidsval in de periode 1989-2001. Hierbij maken we gebruik van hetstandaardsimulatiemodel Stasim, dat door het Centrum voor Sociaal Beleid ontwik-keld werd in opdracht van het federale ministerie van Tewerkstelling en Arbeid. Ditmodel laat ook toe de impact op de werkloosheidsval na te gaan van recente hervor-mingen in de sociale zekerheid (vermindering van de werknemersbijdragen en aan-vullende uitkeringen) en de fiscaliteit (het belastingkrediet).

949


Ten slotte trekken we een aantal lessen uit een beleid van inkomenssupplementenen belastingskredieten voor laagverdieners.

“Financial incentives and low paid work. The impact of social security and tax reforms on the unemployment trap in Bel-gium ”by Lieve De Lathouwer and Kristel Bogaerts

Over the years, in most industrialised countries, political priorities have evolved.Whereas in the 70’s, protection of income was at the centre of social policy, duringthe 90’s, the requirement of activation and making work pay, moved centre stage.Substantial income related measures and strong fiscal pressures can make low paidwork unattractive, particularly for those with low earnings potential (the unemploy-ment trap).

In this article we analyse unemployment traps in the 90’s. We first outline the pro-blem of benefit dependency in social security. We then try to understand why theproblem of unemployment traps was placed on the political agenda during thesecond half of the 90’s.

The major part of our study concerns calculations of the evolution of the unemploy-ment trap over the period 1989-2001. We have used a tax-benefit model for varioushousehold types STASIM, developed by the Centrum voor Sociaal Beleid at therequest of the Federal Ministry for Employment and Labour. This model enables usto verify the impact of the latest reforms in social security (reduction of employeecontributions for low wage earners and in-work benefits) and in taxation (tax cre-dits) on the unemployment trap.

Finally, we draw lessons from a policy of income supplements and tax credits forlower paid workers.

** *

“Entreprises de Formation par le Travail en Sociale Werkplaatsen: een classifice-rende analyse van de doelgroepen in termen van individuele kenmerken eninschakelingspercentage”door Anna C. D’Addio en Arnaud Pinxteren

In een maatschappij waar maatschappelijke integratie vooral gebeurt door arbeid,waar tewerkstelling meer is dan een bron van inkomen en ook sociale erkenningverleent, kan uitsluiting uit de arbeidsmarkt niet aanvaard worden. Terwijl ze de

950

ABSTRACTS

beperkingen van een passief vergoedingsbeleid aantoont, bevestigt deze vaststellingde noodzaak verder te gaan en een zogenaamd “actief” bestedingsinstrument te ont-wikkelen, gekoppeld aan een beleid dat zich richt op de inschakeling van wie is uit-gesloten uit het systeem.

In het kader van deze studie hebben we meer bepaald aandacht besteed aan tweeactieve programma’s die uitgaan van de sociale inschakelingseconomie: de Entrepri-ses de Formation par le Travail (EFT) en de Sociale Werkplaatsen. Deze twee maatre-gelen worden gekenmerkt door verschillende wettelijke grondslagen, doelstellin-gen, werkings- en financieringsstructuren. Ondanks hun verschillen richten dezebeide initiatieven zich tot een inactief en laaggeschoold publiek en proberen zijdeze doelgroep sociaal en professioneel te integreren of herintegreren door eenopleiding te verschaffen of werk te verlenen. Het blijkt noodzakelijk te evalueren inwelke mate deze instrumenten erin slagen dit dubbele doel te verwezenlijken.

« Training through employment – (Entreprises de Formation par le Travail) andSocial Workshops – (Ateliers Sociaux): an analysis of the classification of targetpopulation groups in terms of individual characteristics and insertion rates »by A. C. D’Addio and A. Pinxteren

In a society where social integration is largely achieved through remunerated work,where it is employment, rather than a source of income, that confers social accep-tance, exclusion from the labour market is unacceptable. This statement not onlyhighlights the limitations of a passive policy of « hand-outs »; it also underscores theneed to go further and to develop a program of « active » expenditure allied to poli-cies that seek to include those that are excluded from the system.

In the context of this study, we have given particular attention to two active poli-cies that stem from the social economy of insertion : the training through employ-ment centres (les Entreprises de Formation par le Travail (EFT)) and the SocialWorkshops (Ateliers Sociaux - Sociale Werkplaatsen). These two initiatives are cha-racterised by different legal set-ups, objectives and operational and financial structu-res. Despite their differences, however, both initiatives are directed towards thosein society who have no activity and have low levels of skill, seeking to give themsocio-professional insertion or reinsertion by providing training or jobs. It seemsessential to evaluate to what degree these policies achieve these twin objectives.

** *

951


“Verbetert arbeidstrajectbegeleiding de kansen van werklozen? De invloed vanfairness, inspraak en vertrouwen op kanspercepties”door Jasper von Grumbkow en Eric Ramaekers

Bepaalde categorieën van werkzoekenden blijven geconfronteerd met moeilijkhe-den die vrijwel onoverbrugbaar lijken. Om allerlei redenen leeft betaald werk voortals een onhaalbaar doel. Kennelijk was (is) de begeleiding die deze groep krijgt nietvoldoende effectief. Daarom is men de laatste jaren deze groep op een anderemanier gaan benaderen. Het nieuwe van de benadering zit in de individualiserendeen gedragssturende aanpak. Deze aanpak-op-maat wordt ook wel trajectbegeleidinggenoemd.

Heel wat spelers op de Vlaamse arbeidsmarkt hebben zich deze methodiek eigengemaakt. We denken aan de VDAB (geïmplementeerd in hun werken sedert 1999),het OCMW, het deeltijds onderwijs, de derden, lokale initiatieven, ... In Nederlandkennen we een gelijkaardig beleid geregeld door de Wet Inschakeling Werkzoeken-den (WIW).

Het succes van trajectbegeleiding is dan ook mede afhankelijk van hoe de cliënt dezebegeleiding ervaart en of deze begeleiding kansen schept om de positie van de cliëntte verbeteren. Vanuit een sociaal-psychologische optiek zijn we bij 471 werkloze tra-jectcliënten nagegaan of trajectbegeleiding de door de cliënt waargenomen kansen opde arbeidsmarkt verbetert. Kansverbeteringen hebben ons inziens betrekking op o.a.vast werk, betere beroepsvaardigheden, het vergroten van de contacten, ...

Trajectbegeleiding wordt overwegend positief gewaardeerd, maar toch zien we datde cliënten verschillen in hun kanspercepties. We zijn nagegaan waardoor deze ver-schillen mogelijk verklaard kunnen worden. We zijn in dit artikel de invloed nage-gaan van drie mogelijke factoren op de kanspercepties. De onderzochte factorenzijn de juistheid en eerlijkheid van de trajectprocedure, de mate van inspraak doorde cliënt en zijn vertrouwen in de trajectorganisatie en trajectbegeleiding. Peronderzochte factor werd steeds het soort traject (beperkt of uitgebreid), de instel-ling die het traject verzorgt (VDAB of anderen) en een verdelend kenmerk, metname de risicogevoeligheid in de analyse, betrokken.

« Does the assisted process of integration increase the chances of an unemployedperson finding employment? What influence does integration, participation andconfidence have on the perception of ones chances? »by Jasper von Grumbkow and Eric Ramaekers

Certain categories of job seekers are confronted by what appear to be insurmounta-ble difficulties. For a great many reasons, paid employment continues to be viewedas a goal that is unachievable. Clearly, the assistance that is given to this group ofpersons is not efficient enough. It is for this reason that, in recent years, the appro-

952

ABSTRACTS

ach to this group has progressively changed. The novelty of the approach is exem-plified by the individual manner in which each is treated and encouraged to modifyhis or her behaviour. This personalised approach is also sometimes referred to asthe “process of integration” (“parcours d’insertion”).

A large number of those involved in the flemish employment market have adoptedthis method. We are thinking here of the VDAB (that has used this method in itsactivities since 1999), of the CPAS, of part-time teaching, of other institutions, oflocal initiatives, etc In the Netherlands, a similar policy is enshrined in the Law onthe Integration of Job-seekers [Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW)].

The success, therefore, of the integration process also depends on the way the userperceives the assistance offered and whether he or she feels that it will improvetheir situation. From a socio-psychological stand point, we have questioned 471unemployed users on whether the integration process improved their view of theirchances in the labour market. In our opinion, improved chances, means, for examp-le; regular employment, improved professional skills, wider contacts, etc...

The integration process is, by and large, seen as positive. We note, however, thatpublic opinion differs on the perception of opportunities. We have looked at whatcould explain such differences. In this article, we evaluate three possible factorsthat might influence the perception of opportunities. The factors we have looked atare the coherence and integrity of the procedures of the program, the degree ofuser participation and his or her confidence in the assistant and the organisationproviding the integration program. For each factor under review, we have takenaccount of the type of process (limited or long), the institution that operates theprogram (VDAB or others) and a distinguishing characteristic, namely attitude torisk.

** *

“Buurtdiensten: de werklozen activeren of de vraag ondersteunen?”door Bernard Conter en Marie-Denise Zachary

Om de langdurige werkloosheid op te vangen, doet het nationale werkgelegenheids-beleid, aangemoedigd door de Europese aanbevelingen, een beroep op de buurt-diensten als nieuwe bron van arbeidsplaatsen. De ontwikkeling ervan steunt vaak opdiverse formules ter activering van de werkloosheid.

953


De invoering van de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen, heeft met nameeen werkvolume gegenereerd dat overeenkomt met zowat 8.000 voltijdse equiva-lenten. Ze zijn echter niet vrij van ongewenste gevolgen: de dienstverleners blijvenwerklozen die kleine opdrachten uitvoeren, ze hebben weinig toegang tot opleidin-gen en het gaat om een hoofdzakelijk vrouwelijke bevolkingsgroep (meer dan 80%van de dienstverleners). Overigens, hoewel het toelaat aan bepaalde behoeften tevoldoen, vormt dit programma geen doeltreffend inschakelingsinstrument: het isgebaseerd op een onzeker statuut en is voor de individuen een werkloosheidsval.

De nakende invoering van de dienstencheques lijkt daarentegen tot een alternatievebenadering te behoren, die het statuut van de werknemers kan verbeteren en dekwaliteit van de gepresteerde diensten beter kan waarborgen. Dit systeem is immersgebaseerd op bezoldigde arbeidsplaatsen, en niet meer op gelegenheidsactiviteitendie worden toegestaan aan de werkzoekenden. Toch blijkt een krachtig reglemente-rend optreden noodzakelijk om de gebruikers de kwaliteit te garanderen die nood-zakelijk is voor de beoogde diensten, in het bijzonder voor de hulp aan personen.

« Local services: beating unemployment or feeding it ? »by Bernard Conter and Marie-Denise Zachary

In order to reduce long-term unemployment, national employment policies, encou-raged by European recommendations, are turning to new sources of employment,comprised of local services. Their development is often the product of differentjobless mobilisation strategies.

The instauration of local employment agencies has, in effect, generated a volume ofwork corresponding to the equivalent of some 8 000 full-time jobs. They have,however, been some less desirable side effects: those providing the services remainunemployed, perform odd jobs, have little access to training and the majority ofthem are women (more than 80%). Furthermore, even if the system satisfies certainneeds, it is not an efficient means of achieving integration, it leans upon the preca-rious status of the unemployed and represents for them, an employment trap.

However, the coming introduction of service vouchers, « titres-services » seems toderive from an alternative approach that could improve the status of workers and,furthermore, improve the quality of the services provided. This system relies uponsalaried employment and no longer upon occasional jobs handed out to jobseekers.A strong regulatory system would, however, appear to be necessary if one is to giveusers a guarantee of quality that is a requirement of the nature of the services inquestion, particularly when it concerns assistance to persons.

** *

954

ABSTRACTS

“De atypische situatie van de zelfstandigen op het vlak van sociale zekerheid:welke lessen kunnen we daaruit trekken voor andere groepen atypische werkne-mers?”door Paul Schoukens

In voorliggend artikel schetst de auteur de problemen die staten ondervinden bij hetuitwerken van een sociale zekerheid die zo goed mogelijk aansluit bij de eigen situ-atie van de zelfstandigen. Hierbij poogt hij te komen tot een theoretische omkade-ring van de technieken die hierbij gebruikt worden. Deze omkadering spitst zich toeop het onderscheid dat zijns inziens dient gemaakt te worden tussen enerzijds dearbeidsstatuutneutrale basisbeginselen die aan onze sociale zekerheid ten gronde lig-gen en de arbeidsstatuutspecifieke toepassing van deze basisbeginselen. Deze theo-rie komt erop neer dat de basisregels voor alle beroepsgroepen (werknemers enzelfstandigen) gelijkaardig dienen te zijn, maar dat bij de uitwerking van deze basis-regels de eigenheid van de beroepsgroepen zo veel als mogelijk moet wordengerespecteerd. Het uitgangspunt van de sociale zekerheid zou voor alle beroepsac-tieve personen dan ook hetzelfde moeten zijn: bij het zich voordoen van een sociaalrisico tracht men het geleden inkomstenverlies op te vangen of de gemaakte kostente compenseren. Bij de praktische uitvoering zal men rekening moeten houden metde eigen karakteristieken van de beroepsgroep. Alzo zijn de uitvoeringsvoorwaar-den bij de werknemer gebouwd rond de arbeidsverhouding ten overstaan van zijnwerkgever. Bij zelfstandigen moeten de toepassingsvoorwaarden aangepast wordenaan zijn onafhankelijke positie.

Dit onderscheid tussen arbeidsstatuutneutraliteit en –specificiteit kan nu volgens deauteur ook een toegevoegde waarde hebben bij het uittekenen van de sociale zeker-heid voor andere categorieën van atypisch werkenden, zoals er zijn deeltijds wer-kenden, personen die op onregelmatige wijze en voor korte duur werken, telewer-kers, enzoverder. In het artikel wordt dan ook een eerste stap gezet om vermeldetheorie op deze andere atypische vormen van arbeid toe te passen.

Na behandeld te hebben of het mogelijk is een aangepaste sociale zekerheid vooratypisch werkenden uit te tekenen, snijdt de auteur de vraag aan in welke mate desupranationale instellingen en meer bepaald de Europese Unie de staten aanzet tothet uitwerken van zo een aangepaste bescherming. Een en ander wordt gekoppeldaan het vrij verkeer van burgers, alsook aan het aan de gang zijnde debat over socia-le uitsluiting binnen de Europese Unie.

955


« The atypical situation of the self-employed in the field of social security : whatlessons can be learned as regards other groups of atypical workers ? »by Paul Schoukens

In this article, the writer sketches out the difficulties that states experience whenthey draw up social security provisions that adhere as closely as possible to the spe-cific situation of the self-employed. In so doing, he attempts to create a theoreticalframework of the techniques that are used for this. This framework is directedtowards the distinction that ought, in his view, to be made between, on the onehand, the basic principles of neutrality as regards professional status, which are atthe heart of our social security, and, on the other hand, the particular application ofthose principles to professional status. This theory comes down to saying that thebasic rules must be similar for all professional groups (salaried workers as well asthe self-employed), but that their application should be adapted as far as possible tothe specificities of these professional categories. Accordingly, social security should,at its starting point, be the same for all professionally active persons: in the event ofsocial risk, it should seek to remedy loss of revenue or compensate for costs incur-red. In its practical application, account should be taken of the particular characte-ristics of the professional group. Thus, the application to salaried workers will beinfluenced by the working relationship with the employer. For the self-employed,the conditions of application should be adapted to that status.

The writer believes that this distinction between neutrality and specificity can alsogive added value to the creation of social security provisions for other categories ofatypical workers such as: part-time workers, those who work for irregular or briefperiods, home-workers, etc … The article thus takes a first step towards the applica-tion of the stated theory to other forms of atypical work.

After being concerned to know whether it might be possible to create a system ofsocial security suitable for atypical workers, the writer broaches the followingquestion: to what extent do the supranational institutions – more particularly theEuropean Union – encourage states to develop such adapted protection. All thesematters are related to the freedom of movement of citizens and to the current deba-te on social exclusion within the European Union.

______

956

PRIJS

Per nummerVoor België .......................... 6,20 EURVoor het buitenland.............. 7,44 EUR

Jaarabonnement (4 nummers)Voor België .........................18,59 EURVoor het buitenland ........... 22,31 EURISSN 0775-0234Girorekening nr: 679-2005866-03

De auteurs worden verzocht hun kopij tezenden naar Hendrik Larmuseau, Directeur-generaal, Federale Overheidsdienst SocialeZekerheidZwarte Lievevrouwstraat, 3C - 1000 Brussele-mail: [email protected]

De ingezonden teksten worden voor adviesaan deskundigen voorgelegd.

REDACTIERAAD

VOORZITTERSDe ere-Koninklijke CommissarissenROGER DILLEMANSPIERRE VAN DER VORST

WETENSCHAPPELIJK ADVISEURSGABRIELLE CLOTUCHE, Directrice Europese CommissieHERMAN DELEECK, Professor emeritusMICHEL DISPERSYN, Professor Université Libre de Bruxelles(U.L.B.)PIERRE PESTIEAU, Professor Université de Liège (U.Lg)BERND SCHULTE, Professor Max Planck Institut MünchenWILLY VAN EECKHOUTTE, Professor Rijksuniversiteit Gent(R.U.G.)JEF VAN LANGENDONCK, Professor Katholieke UniversiteitLeuven (K.U.L.)PASCALE VIELLE, Professor Université Catholique deLouvain (U.C.L.)

LEDEN VAN DE ADMINISTRATIEFRANK VAN MASSENHOVE, Voorzitter, Federale Overheids-dienst Sociale ZekerheidMARC GOOSSENS, Directeur-generaal, Federale Overheids-dienst Sociale ZekerheidHENDRIK LARMUSEAU, Directeur-generaal, Federale Over-heidsdienst Sociale ZekerheidFRANK ROBBEN, Administrateur-generaal, Kruispuntbankvan de sociale zekerheidJOHAN VERSTRAETEN, Administrateur-generaal, Rijksdienstvoor kinderbijslag voor werknemersELISE WILLAME, Directrice-generaal, Federale Overheids-dienst Sociale Zekerheid

REDACTIECOMITE

VOORZITTERHENDRIK LARMUSEAU, Directeur-generaal, Federale Over-heidsdienst Sociale Zekerheid

LEDENFRANK VAN MASSENHOVE, Voorzitter, Federale Overheids-dienst Sociale ZekerheidDirecteurs-generaal bij de Federale OverheidsdienstSociale Zekerheid:MARC GOOSSENS, MURIEL RABAU, JOHAN LUTTUN, HUBERT MON-SEREZ en ELISE WILLAME

Hebben meegewerkt aan de realisatie van dit nummer:JEANNINE DROUOT, MICHEL EGGERMONT, FRANCOISE GOSSIAU,JEAN-PAUL HAMOIR, JEAN MEERSSCHAERT, MURIEL RABAU, GUYRINGOOT, DANIEL TRESEGNIE en ROLAND VAN LAERE

BTSZ nummer 4/2002

Documents

Transcript of BTSZ nummer 4/2002