BTSZ nummer 1/2004

SO

CIA

LE Z

EKER

HEI

DB

elg

isc

h T

ijd

sc

hri

ft v

oo

r

SO

CIA

LE Z

EKER

HEI

D

SOCIALE ZEKERHEIDB e l g i s c h T i j d s c h r i f t v o o r

SOCIALE ZEKERHEIDFederale Overheidsdienst Sociale ZekerheidZwar te L ievevrouwstraat 3c – B-1000 Brussel

ISSN: 0775-0234

' Information ' et ' formation ', ce sont là, plus quejamais, deux mots clefs de notre époque et deuxexigences auxquelles la Revue belge de sécuritésociale veut souscrire en publiant des articles dehaut niveau consacrés aux aspects juridiques,économiques, sociologiques … de la protectionsociale, tout à la fois matière de connaissance etde réflexion pour le lecteur.Cette politique entend s’inscrire dans le cadre del’Union européenne. Chaque numéro comporte,donc, une rubrique dédiée à cette fin.La Revue paraît chaque trimestre en deux versions : l’unefrançaise et l ’autre néerlandaise. La Revue peut être con-sultée sur internet:http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

'Informeren' en 'aanleren' zijn meer dan ooittwee sleutelwoorden van onze tijd. Het BelgischTijdschrift voor Sociale Zekerheid wil daartoebi jdragen door kwal i te i t svol le ar t ike len tepub l i ce ren over ju r id i sche , economische ,sociologische, … aspecten van de socialebescherming, die de lezer enig inzicht bijbrengenen hem tevens tot nadenken kunnen aanzetten.Deze l i jn wordt ook doorgetrokken naar hetdomein van de Europese Unie: elk nummer bevateen vaste Europese rubriek.Het Tijdschrift verschijnt ieder trimester in twee versies: de enein het Nederlands, de andere in het Frans. Het Tijdschrift kanook worden geraadpleegd op het internet: http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

11e trimester

200446e jaargang

11 e t r i m e s t e r

200446e j aa rgang

ISSN 0775-0234

Enkel de auteurs zijn verantwoordelijk voor de ondertekende inzendingen of voorde stukken die worden overgenomen met vermelding van de bron.De inhoud van de bijdragen in deze publicatie geeft niet noodzakelijk het standpuntof de mening weer van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid.

auteurs-n.qxd 1/06/04 15:34 Pagina 1

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

�� !��

��"��

�� #$$% ��

��

��

��

�� &'($�#$$) ��

��

��

!�

INHOU.qxd 1/06/04 16:18 Pagina 1

��

Het eerste nummer van de 45ste jaargang concentreert zich op het thema zorgverze-kering.Onlangs fuseerden het Genootschap voor Sociale Zekerheid, gesticht door wijlenprofessor emeritus en redactieraadslid Herman Deleeck, en de Belgische Afdelingvan het Europese Instituut voor Sociale Zekerheid en organiseerden ze op 23 okto-ber 2003 in Brussel het colloquium ‘Zorgverzekering’.In dit nummer vindt de lezer de schriftelijke weergave van een aantal belangrijke bij-dragen die aan bod zijn gekomen.

In het inleidende artikel tekent Bea Cantillon uit hoe ‘zorg’ als nieuw ‘sociaal risico’is ontstaan en onder welke vormen die problemen zich manifesteren, waarop hettraditionele socialezekerheidsbeschermingssysteem onvoldoende antwoorden biedt.Ze plaatst de Vlaamse zorgverzekering in zijn Belgisch en Europees kader en stelt devraag naar de verdere betaalbaarheid en de sociale doelmatigheid van het systeem.

Jef Breda gaat verder in op de ontwikkeling van deze nieuwe behoefte aan socialezorg en op de aard en de omvang van dit risico in Vlaanderen.Zo wordt duidelijk dat de schatting van de zorgbehoefte sterk afhankelijk is van degehanteerde meetinstrumenten en dat de beleidskeuzen bij de afbakening van dezorgcategorieën belangrijke effecten genereren voor de betrokkenen.Niettegenstaande de verdiensten van de huidige Vlaamse zorgverzekering sluit hij,omwille van de doelmatigheid en de financiële haalbaarheid, grondige wijzigingenin de toekomst niet uit.

Steven Vansteenkiste beoordeelt de Vlaamse zorgverzekering als een uitermate boei-end experiment, ondanks de weinig zorgvuldige wetgeving. Het is in de Europesecontext de eerste sociale verzekering, georganiseerd op het niveau van een deelstaat.Aan de hand van literatuur en vooral van de decreten en uitvoeringsbesluiten gaathij nader in zowel op de aard, het personele toepassingsgebied, de vergoedingssleu-tels als op de financiering van het systeem. Hij beschrijft verder de bevoegdheidsver-deling tussen de federale en de regionale overheid en plaatst het systeem in de Euro-pese context, inclusief in zijn verhouding tot de EG-verordening 1408/71.

Rodrigo Ruz Torres focust op de situatie in Frans- en Duitstalig België en verdieptzich in de economische aspecten van een invoering van een zorgverzekering.Omdat die implementatie zal inspelen op het bestaande en beperkte zorgaanbod, iszeker ook een aangepast aanbodbeleid levensnoodzakelijk.

�

Voorwoord.qxd 1/06/04 15:35 Pagina 3

��

Om de economische gevolgen in te kunnen schatten is het niet meer dan logischeen raming op te maken van het aantal zorgbehoevenden. Evenwel kan de invoeringvan een zorgverzekering een stijging van de zorgvraag teweeg brengen. De auteurbeschrijft drie effecten die daarbij een rol spelen: aanzuigende werking, problemenmet antiselectie en de demografische evolutie.Beschouwingen rond de financieringswijzen en de vooruitzichten inzake de evolu-tie van de budgettaire kost laten hem besluiten dat een financiering op federaalniveau noodzakelijk is.

Ook Alain Jousten maakt gebruik van economische concepten om de vraagstukkenbij de structurering van de zorgverzekering aan te pakken. De verschillende econo-mische actoren, zoals zorgbehoevenden, zorgverleners, verzekeringsorganismenspelen hun rol en streven vaak niet gelijklopende belangen na.Fenomenen zoals ‘antiselectie’ en ‘morele druk’ kunnen de doeltreffendheid en debetaalbaarheid van het systeem zwaar onder druk plaatsen.De omvang van het systeem zal het resultaat moeten zijn van een evenwicht tussenhet economisch haalbare en het sociaal wenselijke.

Jozef Pacolet kijkt terug op de discussie en de evolutie in de jaren negentig in delanden van de toenmalige Europese Unie en Noorwegen, inzake de invoering vaneen zorgverzekering.De wijzigingen die toen in de bejaardenzorg werden doorgevoerd hadden meestaltot doel de duurder wordende intramurale zorg deels te vervangen door het begun-stigen van thuiszorg en het integreren van informele zorg.Daarbij werden discussies gevoerd in welke mate een vergoeding tegenover deinformele zorg dient te staan of de zorg zich moet concentreren rond welzijns- danwel gezondheidszorg of een combinatie van beide en of het systeem in de socialezekerheid ofwel in de sociale bijstand moet ingepast worden.

De Kruispuntbank van de Sociale zekerheid is een zeer belangrijk instrument bij e-government en de organisatie en het beheer van de sociale zekerheid.Niet alleen staat ze garant voor een efficiënte dienstverlening naar de gebruikers,zowel burgers als ondernemingen, maar verzekert ze ook een vlotte gegevensuitwis-seling tussen de diverse actoren binnen de sociale zekerheid, hierbij gebruikmakend van moderne informatie- en communicatietechnologieën. Frank Robben enPeter Maes presenteren ons een helder en gestructureerd overzicht van de missie ende belangrijkste verwezenlijkingen van hun instelling. Het deel over de uitdagingentoont aan dat de Kruispuntbank ook in de toekomst haar ambities hoog blijft stellen.

In de rubriek ‘Eindverhandelingen universiteitsstudenten’ onderzoekt Katia DeLoose in de regelgeving en rechtspraak van 1970 tot 2003 of door de activeringspo-litiek — uit bezorgdheid voor het behoud van ons socialezekerheidssysteem en onzesociale welvaartsstaat — en de druk van ‘tewerkstelling tegen elke prijs’ het recht op‘passend werk’ niet dreigt te verdwijnen.�


��

Ze komt enerzijds tot het besluit dat de juridische bescherming, geboden door denotie ‘passend werk’, gehandhaafd blijft en zelfs is verbeterd maar dat de sanctiesaanzienlijk werden verzwaard. Anderzijds stelt ze zich de vraag of het begrip ‘werk’niet kan evolueren naar een ruimere interpretatie dan die van puur ‘economischearbeid’ en ook de sociaal nuttige activiteiten kan insluiten om zo tot een samenle-ving met volwaardige participatie te komen.

*

Recentelijk ging Johan Luttun, directeur-generaal bij de Federale OverheidsdienstSociale Zekerheid en lid van het Redactiecomité van het Belgisch Tijdschrift voorSociale Zekerheid, met pensioen. De redactie neemt met spijt afscheid van dezebezielende medewerker, niet in geringe mate gewaardeerd voor zijn minzame vast-beradenheid, inzet, zijn juridische kennis en inzicht.

__________

�


��

��

��

��

��

��

CANTILLON-NED.qxd 1/06/04 15:35 Pagina 1

��

��

��

Met de zorgverzekering is een erg waardevol instrument toegevoegd aan de Vlaamsezorgarchitectuur. Dit nieuwe instrument heeft evenwel nog niet de stabiliteit verworvendie ze nodig heeft. Er zijn drie issues in het geding: de betaalbaarheid, (gelet op de te ver-wachte sterke stijging van de zorgbehoeften); de doelmatigheid, (gelet op de variatievan behoeften) en de Europees-rechtelijke inbedding van de zorgverzekering.In deze bijdrage wordt op elk van deze aspecten ingegaan en een hervormingsvoor-stel geformuleerd.

�� !

De naoorlogse sociale zekerheid bouwt voort op de vooronderstelling dat er vol-doende werkende mannen zijn om de pensioenen te financieren en voldoende niet-werkende vrouwen om onbetaald de zorg op te nemen voor kinderen en voor oude-ren. Beide vooronderstellingen hebben thans hun geldigheid verloren. Daarom is‘zorg’ een nieuw sociaal risico geworden dat door de sociale zekerheid onvoldoen-de wordt gedekt (zie o.m. Cantillon, 2003a).

Door de vrouwenemancipatie, de individualisering en de demografische ontwikke-lingen is de behoefte aan zorg (voor kinderen en voor ouderen) disproportioneeltoegenomen. Er is ook een erg grote diversiteit ontstaan van zorgvormen: collectie-ve opvang en (informele en formele) zorg aan huis. Deze ontwikkeling wordtgestuurd door een toenemende hang naar verzelfstandiging en strookt met de indivi-duele voorkeuren van zowel de ‘zorgenden’ als de ‘verzorgden’. De zorgarbeid heeftbovendien een prijs gekregen: door de secularisering en de vrouwenemancipatiekwam de voorheen informele (gratis) zorg op de private en publieke markt vanzorgverlening (1). Vanwege deze hoge kostprijs wordt een groot deel van dezorgarbeid verricht in de zwarte en of grijze zones van de arbeidsmarkt.

(1) Het is ook aannemelijk dat de technologische revolutie een opwaarts effect heeft op de relatieveprijs van zorgen dienstenarbeid. Naarmate een economie steeds geavanceerdere technieken toepastontstaat immers een steeds grotere kloof tussen de productiviteit van sectoren die wél van deze ont-wikkeling kunnen profiteren en de productiviteit van sectoren die dat niet kunnen. Tegelijkertijd stij-gen de lonen in de verschillende sectoren ongeveer even snel. In sectoren met geringe productivi-teitsstijgingen zoals zorgen dienstenarbeid kunnen loonstijgingen dan alleen opgevangen wordenmet prijsverhogingen. Dit leidt ertoe dat deze diensten steeds duurder worden.

�


�!"#$�� %$&��'$(% )**' �*�$�"! +!,!'�!$��-��%'$.!�%!' /001

Traditioneel wordt het zorgrisico door de sociale zekerheid ondervangen door mid-del van zogenaamde ‘kostwinnersondersteunende uitkeringen’. Afgeleide rechteninzake pensioenen, kinderbijslagen en gezondheidszorgen bieden een beschermingaan gezinsleden (meestal vrouwen) die geen betaalde arbeid verrichten en derhalvegeen eigen socialezekerheidsrechten kunnen opbouwen. Kinderbijslagen werdeningevoerd om de ontoereikendheid te remediëren van het enig arbeidsloon om dezorg voor kinderen te dragen. Door de modulering van vervangingsinkomens wordtnaar een doelmatige(r) bescherming gestreefd voor ééninkomensgezinnen. Behalvede sociale zekerheid die ondersteunend werkt voor de informele zorg in gezinsver-band, zijn er van oudsher ook collectieve (residentiële) opvangvormen waar oude-ren worden verzorgd.

Door de toename en de diversificatie van de zorgbehoeften, de stijging van de(directe en indirecte) kosten van (formele en informele) zorgarbeid, door de vrou-wenemancipatie en door de destabilisering van gezinnen is de verhouding tussen detraditionele socialezekerheidsondersteuning en ‘zorg’ echter in vier opzichten pro-blematisch geworden.

Ten eerste is de traditionele socialezekerheidsbescherming vaak ontoereikend omde stijgende zorglasten die op individuen en gezinnen wegen, te ondervangen. Doorde hogere prijs van zorgarbeid werden de kostenvergoedende uitkeringen ontoerei-kend. Naast de ‘directe’ kosten van de zorg zijn er nu ook zogenaamde ‘indirecte’kosten bijgekomen, veroorzaakt door het wegvallen of de vermindering van hetarbeidsinkomen van de verzorgende persoon. Vanwege de koppeling aan het tradi-tionele gezin werden afgeleide rechten bovendien ondoelmatig: gefragmenteerdegezinsloopbanen verhogen immers de kans om tussen de mazen van het verzor-gingsnet te vallen.

Ten tweede verhoogt de door sociale bijdragen gefinancierde sociale zekerheid deprijs van de formele zorgarbeid. Omdat de sociale zekerheid grotendeels gefinan-cierd wordt uit bijdragen die op de factor arbeid rusten, verhoogt zij de kost vanlaagproductieve zorgarbeid. Om hieraan tegemoet te komen werden in het recenteverleden een groot aantal ad-hocstatuten voorzien. Om de stijgende loonlasten vanverzorgers in de formele zorgcircuits te verzachten werden belangrijke lastenver-minderingen toegekend (zie o.a. de sociale Maribel). We denken ook aan het bijzon-dere statuut van onthaalmoeders wier arbeid vrijgesteld wordt van sociale bijdragen,aan het statuut van huisbedienden, aan het PWA-stelsel en — meer recent — aan dedienstencheques. Deze statuten kennen een wisselend succes, zijn niet coherent enveroorzaken vaak perverse effecten (bv. PWA’s vergroten de werkloosheidsvallenen onthaalmoeders bouwen geen volwaardige socialezekerheidsrechten op).

�0


�!�2**�+�,!"$&,!��!'*'$!2%!'$2#�)�2��!�)"��.�!�+*'#)!'+!,!'$2#

Ten derde worden de traditionele socialezekerheidsarrangementen ook op impli-ciete (en oneigenlijke) wijze gebruikt om het risico van de zorg te ondervangen:vaak zijn werkloosheidsuitkeringen de noodzakelijke aanvulling van het inkomenvan eenverdieners met zorglasten. Ook de inkomensgarantie-uitkering voor onvrij-willig deeltijdse werklozen is niet zelden een financiële tegemoetkoming in de zorg-lasten. Deze beschermingswijzen impliceren een oneigenlijk gebruik van uitkerin-gen en wegen derhalve op de legitimiteit van de stelsels.

Ten vierde is een weinig transparante verhouding ontstaan tussen bescherming ‘incash’ en ‘in natura’. De kerntaak van de sociale zekerheid ligt in het voorzien vaneen inkomensvervanging en –ondersteuning wanneer een sociaal risico, i.c. een zorg-risico, zich voordoet. De expansie van het zorgrisico heeft echter bovendien ook denoodzaak doen ontstaan om gezinsvervangende zorgdiensten te ontwikkelen. Metbetrekking tot de zorg voor ouderen en personen met een handicap blijft de vraaggesteld welke beleidsondersteuning het meest wenselijk is, inkomensondersteuningdoor de zorgverzekering of een systeem van verstrekkingen van diensten.

Zorg verschijnt dus steeds meer als een ‘nieuw sociaal risico’ dat onvoldoendegedekt wordt in het socialebeschermingssysteem. Bij het uittekenen van een cohe-rente socialebeschermingswijze zijn drie issues in het geding. Ten eerste is er de vraag naar de betaalbaarheid. Over de gevolgen van de veroude-ring voor de kosten van de gezondheidszorgen zijn de meningen verdeeld. Volgenssommigen neemt met de veroudering het aantal ongezonde levensjaren sneller toedan de gezonde. Anderen menen dat gezonde en ongezonde levensjaren elkaar inevenwicht zullen houden, omdat de komende generaties ouderen hoger geschooldzullen zijn, minder en in betere arbeidsomstandigheden zullen gewerkt hebben,meer aan preventie zullen gedaan hebben en betere medische behandelingen zullengekend hebben dan hun voorgangers. Vaststaat wel dat er belangrijke verschuivingenzullen optreden binnen het pakket van gezondheidszorgen én dat de kosten die ver-band houden met zorgafhankelijkheid snel en in belangrijke mate zullen toenemen.Zo voorspelt bijvoorbeeld een door de Europese Commissie gefinancierde microsi-mulatiestudie dat de uitgaven voor ‘long-term-care’ zullen verdubbelen tussen dit en2050 in Duitsland, Italië, Spanje en het VK (2). Ten tweede is er de moeilijke vraag naar de afbakening van de zorgactiviteiten waar-voor de gemeenschap de lasten (minstens gedeeltelijk) op zich moet nemen. Hetgaat hier om de vraag of behalve de heteronome arbeid (de bejaardenhelpster) ookautonome arbeid (de dochter die voor haar vader zorgt) voor geldelijke verloning inaanmerking komt. Het derde issue heeft betrekking op de vraag of de overheid een aanbod- dan wel eenvraaggestuurd zorgmodel moet regisseren. In het eerste model worden diensten doorde overheden gesubsidieerd; in het andere krijgen zorgbehoevenden een uitkeringwaarmee zij op de markt van publieke en private, formele en informele zorgverle-ning hun diensten kunnen gaan kopen. Elk van deze beleidskwesties heeft een impli-ciet, zij het niet altijd bevredigend antwoord gekregen in de vormgeving van deVlaamse zorgverzekering.

(2) ISSA-paper (?).

��


�!"#$�� %$&��'$(% )**' �*�$�"! +!,!'�!$��-��%'$.!�%!' /001

"� ��

Om de ouderenzorg als nieuw sociaal risico te dekken zijn er 4 beleidsmodellenvoorhanden: het aanbod van diensten, de bijstand, de verzekering en de ondersteu-ning van informele zorgverstrekkers. In de Vlaamse zorgarchitectuur zijn al dezemodellen aanwezig: er is een ruim (zij het nog ontoereikend) aanbod van zorgvoor-zieningen, gaande van thuiszorg over extra-, semi- en transmurale zorg. Het bij-standsmodel wordt gehanteerd in het systeem van Hulp aan Bejaarden en in deOCMW-tussenkomsten in de kosten van intramurale zorg. Met de nieuwe zorgverze-kering beschikt Vlaanderen recent ook over het verzekeringsinstrument om zorg-kosten te ondervangen: ongeacht de bestaansmiddelen kunnen alle verzekerden diedoor een ‘erkend’ zorgrisico getroffen worden, kostendekkende uitkeringen krijgen.Het tijdskrediet tenslotte, de PWA en de dienstencheques bieden een inkomen aaninformele zorgverleners.

Het tijdskrediet (als opvolger van de loopbaanonderbrekingsuitkeringen die in dejaren ’80 het daglicht zagen), de dienstencheques en de Vlaamse zorgverzekeringzijn de nieuwkomers binnen de Vlaamse Zorgarchitectuur. Voor de beoordeling vandeze systemen is het nog wat vroeg. Vast staat wel dat de Vlaamse zorgverzekeringgezorgd heeft voor een belangrijk bijkomend structureel financieringskanaal. Erworden thans aan meer dan 100.000 zorgbehoevenden in Vlaanderen uitkeringenverstrekt van 90 à 120 EUR. Hoewel de feitelijke zorgkosten in veel gevallen bedui-dend hoger liggen, zijn dit geen onaanzienlijke bedragen; vergelijk ze bijvoorbeeldmet de hoogte van de kinderbijslagen. De zorgverzekering heeft bovendien deintrinsieke meerwaarde het zorgrisico (althans gedeeltelijk) uit de sociale bijstands-sfeer te hebben gehaald.

Evenwel is duidelijk dat de jonge zorgverzekering nog lang niet is uitgekristalliseerd.De doelstelling van de zorgverzekering is om aan alle zorgbehoevenden in Vlaande-ren een betaalbare en kwaliteitsvolle zorg te waarborgen. Er zijn echter goede rede-nen om aan te nemen dat de huidige vormgeving van de Vlaamse zorgverzekeringnoch financieel zeker noch sociaal doelmatig is. Hier ligt trouwens de oorzaak vanhet erg labiele karakter van de regelgeving sedert haar ontstaan (voor een overzichtvan de belangrijke wijzigingen verwijzen we o.m. naar Vansteenkiste in dit volume).

In de Vlaamse zorgverzekering is gekozen voor een forfaitair uitkeringssysteem. Ditbetekent dat impliciet gekozen is om ook autonome arbeid (van de mantelzorger) inaanmerking te nemen voor tussenkomsten. Hoewel er erg goede argumenten zijnvoor deze keuze (zie bv. Cantillon, 2003b) heeft dit uiteraard een belangrijke inci-dentie op de kostprijs (zie de artikels van Jousten en Ruz Torres in dit volume).

Tegenover een te verwachte sterke toename van de kostprijs staat een onzekerfinancieringsdesign. Het basisstramien van de Vlaamse zorgverzekering gaat terugnaar het Beveridgeaanse model van sociale zekerheid: forfaitaire bijdragen dooriedereen te betalen en forfaitaire uitkeringen.De geschiedenis van met name de

�/


�!�2**�+�,!"$&,!��!'*'$!2%!'$2#�)�2��!�)"��.�!�+*'#)!'+!,!'$2#

Britse sociale zekerheid heeft geleerd dat dit model niet kan werken. De reden daar-voor is erg simpel: wil men een verzekering hebben waaraan iedereen kan participe-ren, dan moeten de forfaitaire bijdragen erg laag gehouden worden. Derhalve blij-vende de inkomsten voor het stelsel beperkt en kunnen ze nooit tot een volwaardi-ge sociale bescherming leiden.

Bovendien is het blind verdelen van forfaitaire vergoedingen (enkel rekening hou-dend met de graad van zorgbehoevendheid) niet erg doelmatig: er wordt geen reke-ning gehouden met de soort en dus de kost van de zorg die moet worden aange-kocht (dat kan nogal verschillen van geval tot geval), er is ook geen enkele vorm vankwaliteitscontrole op de aangekochte zorgen en de overheid heeft geen sturingsme-chanisme op de markt van zorgverlening. Om deze reden is het niet onwaarschijn-lijk dat de Vlaamse Zorgverzekering in de nabije toekomst (terug) zal moeten bijge-stuurd worden, zowel aan de zijde van de financiering als aan de zijde van de verstrekkingen.

#� ��

Het is geweten, de Vlaamse zorgverzekering wordt vanuit Wallonië met grote arg-waan bekeken. Deze argwaan is impliciet (en soms ook expliciet aanwezig) in debijdragen van Ruz Torres en Jousten. Er zijn, ten eerste, twijfels van juridische aardomtrent de bevoegdheid van Vlaanderen in deze materie. Twee standpunten wor-den hieromtrent bepleit: de zorgverzekering dekt een persoonsgebonden risico enbehoort derhalve tot de Vlaamse bevoegdheidsfeer enerzijds en anderzijds het stand-punt dat — gegeven de bijdragefinanciering en de betaling van bijdrage als voorwaar-de voor het verkrijgen van uitkeringen — de zorgverzekering beschouwd dient teworden als een onderdeel van de sociale zekerheid waarover enkel de federale over-heid een bevoegdheid heeft. Het geschil werd ten voordele van het eerste argumentbeslecht. Zowel de Raad van State als het Arbitragehof hebben geoordeeld dat deGemeenschappen bevoegd zijn om een zorgverzekering te organiseren vanwegehun bevoegdheid inzake bijstand aan personen. In Wallonië blijft echter ook devrees bestaan dat met de Vlaamse zorgverzekering een niet alleen feitelijk beginwordt gemaakt van een Vlaamse socialezekerheidstak, maar ook dat met de Vlaamsezorgverzekering een financieringskanaal wordt geopend dat de middelen van defederale sociale zekerheid zou kunnen onttrekken en derhalve zo ook een sluipendesplitsing van de Belgische sociale zekerheid zou kunnen veroorzaken.

Voor Europa maakt de Vlaamse zorgverzekering deel uit van de sociale zekerheid.Ze is derhalve onderworpen aan de Verordening 1408, die enerzijds stelt dat allesociale verzekeringen moeten opengesteld worden voor al wie in Vlaanderen werkt(en niet alleen voor zij die er wonen zoals thans het geval is in de zorgverzekering)en, anderzijds, dat sociale verzekeringen niet kunnen opgelegd worden aan wie inhet buitenland werkt (zoals thans wel het geval is voor de Vlamingen die bv. inNederland werken). De Vlaamse volksverzekering hanteert het criterium van ‘inge-

��


�!"#$�� %$&��'$(% )**' �*�$�"! +!,!'�!$��-��%'$.!�%!' /001

zetenschap’ of ‘woonplaats’: voor diegenen die in het Nederlandse taalgebiedwonen is de zorgverzekering een verplichte verzekering, ongeacht de plaats waarmen werkt (zie hiervoor de omstandige beschrijving in de bijdrage van Vansteenkis-te in dit volume). Dit druist in tegen het werklandbeginsel dat door Europa wordtgebruikt. Onder meer om deze reden werd de Vlaamse zorgverzekering in gebrekegesteld door de Europese Commissie.

Dit probleem kan theoretisch worden opgelost door het eenvoudig wegwerken vanhet voor Europa meest kwetsbare element in de Vlaamse zorgverzekering, nl. de uit-sluiting van EU-onderdanen die in Vlaanderen werken, en de insluiting van Vlamin-gen die in het buitenland werken (zie voor een omstandig argument Vansteenkistein dit volume). Intussen werd het decreet ook in deze zin aangepast. Dat betekentdat voortaan de zorgverzekering verplicht zal worden opgelegd aan alle Europeseonderdanen die in Vlaanderen werken (met uitsluiting van de inwoners van deFranstalige en Duitstalige Gemeenschap) en, omgekeerd, dat de verzekering nietlanger opgelegd wordt aan Vlaamse inwoners die in het buitenland (met uitsluitingvan Vlamingen die in Wallonië wonen) werken. In klare taal betekent dit dat: Neder-landers, Fransen, Duitsers en ingezetenen van alle andere lidstaten verplicht verze-kerd worden in de Vlaamse zorgverzekering voor zover ze in Vlaanderen werken.Dat is niet het geval voor de Walen en de inwoners van de Duitstalige Gemeenschapdie in Vlaanderen werken. Het argument dat werd aangevoerd voor deze verschil-lende behandeling van Walen en andere EU-ingezetenen, is dat de situatie van deinternationale migrant die vanuit een andere lidsstaat in Vlaanderen komt werken,niet vergelijkbaar is met die van een intra-gewestelijke ‘migrant’ die vanuit Walloniëof Brussel in Vlaanderen komt werken.

Bij dit standpunt dat o.m. door Vansteenkiste in dit volume wordt verdedigd, rijstechter de vraag of met het vasthouden aan het ‘woonplaats-criterium’ voor de inwo-ners van België en het toepassen van het ‘werkland-beginsel’ voor de inwoners vanandere lidstaten, er niet meteen een probleem naar intern Belgisch recht ontstaat.De rationale van de Europese regelgeving is immers gelegen in het totstandkomenvan een economische unie waarin het vrije verkeer van goederen, diensten, kapitaalen personen dient gewaarborgd te worden. Deze rationale is a fortiori van toepas-sing binnen België, die op zichzelf ook een economische unie is. Dat betekent datwat Europees-rechtelijk over de zorgverzekering wordt aangenomen, ook geldt ininterrechtelijk verband. Het is daarom inhoudelijk moeilijk te verantwoorden dat deregels die gelden voor buitenlanders die in Vlaanderen werken, en Vlamingen die inhet buitenland werken, niet zouden opgaan voor Walen en inwoners van de Duitsta-lige gemeenschap. De Europese regelgeving streeft er naar “een optimale allocatievan vraag en aanbod binnen de gemeenschappelijke markt te realiseren door eenalgehele mobiliteit van economische agenten”, en indien het grensoverschrijdendeverkeer belemmerd wordt doordat in casu de Vlaamse zorgverzekering enkel vantoepassing is op wie in Vlaanderen woonachtig is en niet op al wie in Vlaanderenwerkt (bovendien omdat zij toepasselijk is op wie in Vlaanderen woont maar in hetbuitenland werkt), dan is dit a fortiori het geval voor het taalgrensoverschrijdend

�1


�!�2**�+�,!"$&,!��!'*'$!2%!'$2#�)�2��!�)"��.�!�+*'#)!'+!,!'$2#

verkeer en dus ook voor de Belgische economische Unie. De nieuwe regeling neemtdus de hindernis weg voor het internationaal verkeer, maar niet voor het intranatio-naal verkeer.

Anderzijds rijst ook de vraag of het opportuun was om nu aanpassingen aan deVlaamse zorgverzekering door te voeren zonder de voorafgaandelijke vraag te stel-len naar de financiële houdbaarheid en de sociale doelmatigheid van de Vlaamsezorgverzekering in de toekomst. Deze extra-juridische vraagstelling had meerichtinggevend moeten geweest zijn bij het formuleren van een antwoord op deingebrekestelling, temeer omdat de Vlaamse zorgverzekering (zeker na de wijziging)in zichzelf ambivalent is (combinatie van werkland- en woonlandbeginsel en combi-natie van uitkerings- en verstrekkingensysteem). Het is thans derhalve lang niet dui-delijk hoe het stelsel op termijn zal worden ingepast in het Europese integratieproces.

$� ��

��

De doelstelling van de zorgverzekering is om aan alle zorgbehoevenden in Vlaande-ren een betaalbare en kwaliteitsvolle zorg te waarborgen. Er zijn redenen om aan tenemen dat de huidige vormgeving van de Vlaamse zorgverzekering noch financieelzeker noch sociaal doelmatig is (vandaar ook het enorm labiele karakter van deregelgeving sedert haar ontstaan). Bovendien noodzaakt ook de Europese regel-geving tot een hervorming van de zorgverzekering.

Minstens één piste zou verder moeten worden onderzocht, nl. de hervorming vande Vlaamse zorgverzekering in de zin van een verstrekkingensysteem (wat het inoorsprong was). De Vlaamse zorgverzekering zou in zulk systeem de kosten com-penseren die zorgbehoevenden maken wanneer zij — door de Vlaamse overheiderkende — diensten (dat kunnen ook mantelzorgers zijn) gebruiken. Dit zou kunnengebeuren aan de hand van zorgcheques. Deze kostencompensatieverzekering zoudan kunnen gefinancierd worden door inkomensafhankelijke bijdragen.

Dit systeem heeft i.v.m. het bestaande verschillende voordelen:� het is doelmatiger (want gekoppeld aan effectief gemaakte kosten voor dienstendie van de overheid een kwaliteitslabel krijgen;� het is financieel zeker (want er kunnen hogere bijdragen gevraagd worden vanhogere inkomens);� er is een duidelijke Vlaamse verankering (want de terugbetaling is afhankelijk vanhet gebruik van door de Vlaamse overheid erkende diensten en voorzieningen; datkunnen eventueel ook mantelzorgers zijn);� gelet op het voorgaande is de toepassing van de 1408-regelgeving inzake een ver-strekkingensysteem wellicht ook coherenter met een beschermingssysteem dat niethet hele grondgebied bestrijkt.

�3


�!"#$�� %$&��'$(% )**' �*�$�"! +!,!'�!$��-��%'$.!�%!' /001

��

Cantillon, B., De welvaartsstaat in de kering, Kapellen: Pelckmans, 1999, 317 p.

Cantillon, B., Nieuwe sociale kwesties en de toekomst van de zorgzame en solidairesamenleving. Een voorzichtig optimistische conclusie in Cantillon, B., Elchardus, M.,Pestieau, P., Van Parijs, Ph. e.a. (eds.), De nieuwe sociale kwesties,Antwerpen/Apeldoorn, Garant, 2003a, pp. 209-232.

Cantillon, B., Deconstructie en reconstructie van zorgarbeid, Tijdschrift voor

Arbeidsvraagstukken, jrg. 19, 1, 2003b, p. 67-68.

Jousten, A., Assurance dépendence en Belgique : réflexions d’un économiste, z.d.

Pacolet, J., Hoofdstuk 6: Discussie over de introductie van een zorgverzekering, z.d.

Ruz Torres, R., Aspects économiques d’une assurance dépendance en Belgique

francophone et germanophone, z.d.

Vansteenkiste, S., Vlaamse, Belgische en Europese sociale zekerheid. Juridische

aspecten van de Vlaamse zorgverzekering, naar Belgisch en Europees recht, z.d.

Vlaams Zorgfonds, Het Vlaams zorgfonds. Jaarverslag 2001-2002, Brussel, 2003.__________

��


�!�2**�+�,!"$&,!��!'*'$!2%!'$2#�)�2��!�)"��.�!�+*'#)!'+!,!'$2#

$2�* ��%�(!"

��

��

�� ! �

"��

�� /

#��

$��

�� 3

��

��


��

��

��

��

Lang niet alle volwassen personen kunnen in hun dagelijks leven voor zichzelf zor-gen, althans niet in de volgende zeer basale betekenis: de eigen persoonlijke verzor-ging (zichzelf wassen bijvoorbeeld), het huishouden beredderen (koken bijvoor-beeld), de eigen administratie voeren of instaan voor de eigen mobiliteit (zich inhuis of erbuiten zelfstandig verplaatsen). Wanneer blijvend een of meerdere vandeze activiteiten van het dagelijks leven wegvallen, wordt men zorgafhankelijk.Deze beperkingen zijn op een gestandaardiseerde wijze te meten en deze vaststellin-gen worden reeds geruime tijd in allerlei socialezekerheidsmaatregelen en in socialeen medische zorgregelingen dan ook aangewend om uitkeringen en zorgvoorzienin-gen toe te kennen. Derden moeten deze activiteiten dan duurzaam overnemen enhet zijn niet altijd formele voorzieningen en diensten die daarvoor instaan.

Behalve op de vrijwel altijd aanwezige gezins- en familieleden blijkt uit veel onder-zoek dat er inderdaad en tegelijk frequent een beroep gedaan wordt op een formeelaanbod dat publiek gefinancierd wordt én op een commercieel aanbod. In feite ont-staan er aldus zorgcircuits waarin in een veranderende mix meerdere van degenoemde instanties en actoren actief een deel van de sociale zorg voor hun reke-ning nemen. Zelfs bij personen die in een residentiële instelling worden opgenomen(een bejaardenhuis bijvoorbeeld), stelt men vast dat de bijdrage van de familieledenook daar soms zeer groot blijft.

Het geschetste zorgrisico kan afgegrensd worden van andere daarmee verwante ofsamen optredende risico’s: bij jongere personen met een handicap bijvoorbeeldbestaat er het risico dat de eigen ontwikkeling achterop blijft (opvoedings- en vor-mingsondersteuning) en bij volwassen personen met een handicap is er het risicodat zij niet of onvoldoende via betaalde arbeid een eigen inkomen kunnen verwer-ven. Uiteraard is er daarenboven en zeker bij die populatie ook de nood aan medi-sche behandelingen en de kans op catastrofale kosten is er hoog.Het sociale zorgrisico is daarmee conceptueel afgegrensd ten opzichte van het inkomens-risico, het risico van onvoldoende eigen ontwikkeling en het medischekostenrisico.

��

BREDA-NED.qxd 1/06/04 15:36 Pagina 19

�� !!� �!�� "�#��$��%�� &''(

��

Het afbakenen van de groep van personen met een ernstige, langdurige zorgafhan-kelijkheid kan beleidsmatig op drie onderscheiden niveaus gebeuren.Vooreerst kan men hierbij vertrekken van een of andere geobjectiveerde vaststellingvan de individuele zorgnood of -behoefte. Men kan eveneens de categorie zorgafhanke-lijken bepalen op het niveau van de zorgvraag zoals die door de personen zelf bij eenof andere zorgverlenende instantie geformuleerd wordt. En ten slotte, kan men de cate-gorie vastpinnen op het feitelijk gebruik van formeel verstrekte zorgvormen.

Het objectiveren van de zorgbehoefte aan de hand van wetenschappelijke meet-instrumenten is in sterke mate beïnvloed door Katz, die in 1963 de Activiteiten vanhet Dagelijks Leven in een ADL-schaal samenbracht, waarin zes items in stijgendezin de moeilijkheid aangeven waarmee individuen hun persoonlijke zorg verrichten.Snel ontstonden er ook IADL-metingen (Instrumentele activiteiten die betrekkinghebben op het zelfstandig kunnen voeren van het huishouden). Bovendien bleekdat beide vormen in elkaars verlengde liggen en dat ze samen één schaal vormenmet een hoge technische waarde.

In het wetenschappelijk onderzoek werden er echter snel ook andere meetinstru-menten ontwikkeld, met specifiekere meetobjectieven (bijvoorbeeld gericht opsociale vaardigheden, op communicatieve aspecten, op depressieve toestanden) enalras ontstond er een grote variëteit aan schalen die echter allemaal op een of ande-re manier wel schatplichtig zijn aan de initiële Katz-schaal.Deze diversiteit heeft echter wel tot gevolg dat de metingen lang niet altijd metelkaar vergelijkbaar zijn en dat daardoor de schattingen met betrekking tot wie zorg-behoeftig is, daarom alleen al uiteenlopen. Het succes van de op Katz gebaseerdemetingen spreidde zich op den duur ook uit naar de bestuurlijke praktijk. Nietalleen in de zorgverlening zelf werden de schalen gebruikt, ook in de allocatiecrite-ria aan de hand waarvan diensten en uitkeringen worden uitgekeerd vindt men uit-eenlopende versies van deze meetinstrumenten.

Op internationaal vlak zijn er pogingen ondernomen om geïntegreerde schalen teontwerpen waarin diverse domeinen aan bod kwamen en die toch hanteerbaar zijnin grootschalige surveys. Dit resulteerde in de zogenaamde WHO-Europe-schaal, diestilaan in meerdere landen en publicaties aan bod komt.

In de Belgische Gezondheidsenquête van 2001 is de zorgbehoefte gemeten aan dehand van de genoemde WHO-schaal. Over een tiental ADL-functies werd aan derespondenten gevraagd of zij die activiteiten nog zelf konden uitvoeren, met enigeof juist met veel moeite. De resultaten, naar leeftijd en geslacht berekend voor deBelgische thuiswonenden, worden in onderstaande tabel weergegeven.

&'


)��!%��*�"!�� "�#��*�+

�� *)�"�� *��*��*��!*��#�*��*�*��*

��,

�� !"#$%��&'( ��)*�+ �)*)+ ))*,+ ,)*-+ -)*.+ .)/� �'�%%0�

�%11�1 ��-��.�/ �0�1 2��0 31�0 43�1 (4�1 &'�( 2&�&%5 �/��-��.�/ 1�� 3�� &��( &��& 14�1 &3�� &�0�� /��-��.�/ '�0 &�0 4�' �1�4 ��( 4&�( 4�&

�('23�1 ��-��.�/ �4�1 23�� 3'�( 42�0 1&�0 �(�� 30�1%5 �/��-��.�/ 1�1 ��2 &'�4 &4�1 ('�� &(�� 4�'�� /��-��.�/ ��( 1�� 0�' &0�( 0��2 2�3

�'�%%0 ��-��.�/ �4�2 22�1 3&�' 42�' 13�( �4�� 3��&%5 �/��-��.�/ 1�& 2�2 &'�� &3�� 12�2 &4�' �1�2�� /��-��.�/ ��' &�� 3�� (�� &1�2 4�� 3�'

��.�6�55�6��756��5�6�� 8�� 98 �� :;�8�<� �� ;55 ��/� �=9� �-�6�� ;55 ��/� �=9� � >� �;�55$��9� .;�6��5��5�756��55/�>�87 �� 6��;��?6��55��7� � ��;� �/55��9��5��8� �$� ��/�7��/�>�87 @A

��B�)� ��>�67��6��C9D ��&''��/��-��.��/�A

Deze cijfers laten zien dat een hoog aantal personen aangeven (zeven procent vanbijna de totale bevolking) dat zij ernstig gehinderd worden in hun dagelijks leven.En bovendien stellen wij vast dat die toestand zeer sterk gecorreleerd is met de leef-tijd en in bepaalde mate ook met het geslacht. Deze laatste vaststellingen komen ininternationale studies ook veel voor.Maar veel hangt natuurlijk af van de gebruikte meetschaal: welke items men han-teert en waar men de cesuur legt vanaf wanneer iemand ‘ernstig’ of ‘langdurend’beperkt is. Ook al bij een kleine afwijking in de vraagformulering, het aantal activi-teiten en de gehanteerde cesuur krijgt men al snel ietwat andere cijfers.

Een omvangrijk Vlaams onderzoek (LOVO) van het Centrum voor Bevolking enGezinsstudies (CBGS), uit ongeveer dezelfde periode (2001-2002) en gericht oponder andere de zorgbehoeften van thuiswonende ouderen boven de 55 jaar, komtbijvoorbeeld op basis van een diversiteit aan schalen tot zeer uiteenlopende cijfers(Van den Boer, 2003). Afgaand op de zogeheten OESO-meetschaal (alweer een ande-re variant van ADL-items) bekomt men voor de ernstige zorgbehoevendheid onge-veer hetzelfde beeld als in de Gezondheidsenquête: zowel wat de absolute hoogtebetreft, als de correlatie met leeftijd en het verschil tussen mannen en vrouwen.Wanneer de studie echter alleen de (vrijwel) originele Katz-schaal hanteert, bekomtmen een geheel ander beeld: er is nauwelijks nog een verschil tussen mannen envrouwen, wel blijft de zeer sterke leeftijdsband, maar de gevonden percentages zijnin alle leeftijdsklassen drastisch gedaald: in de jongste categorie (55 tot 59 jaar) telt

&�


�� !!� �!�� "�#��$��%�� &''(

men minder dan één procent ernstig beperkte personen, en in de oudste leeftijds-groep (85 jaar en meer) noteert men ‘slechts’ voor de mannen 11,1 en voor de vrou-wen 12,2 procent ernstig beperkte personen.

De verschillen tussen die onderscheiden metingen van hetzelfde LOVO-onderzoekzijn dus extreem: enkel de correlatie met leeftijd blijft behouden, de rest van hetpatroon is sterk gewijzigd.

Men kan eruit besluiten dat de schattingen van de omvang van de zorgbehoeftesterk beïnvloed worden door de meetinstrumenten die men in het onderzoek han-teert: wanneer men meerdere domeinen opmeet, bekomt men ook hogere aantallenén grotere verschillen tussen mannen en vrouwen (omdat culturele verschillen hierspelen). En als men de cesuur versoepelt, leidt dit eveneens naar een groter aantalpersonen met beperkingen.

De diversiteit aan meetschalen kent natuurlijk zijn wetenschappelijke ratio. Door opandere domeinen in te zoomen, de cesuren te wijzigen en de meetwijze aan te pas-sen, komt men andere toestanden en gedragingen op het spoor.

In een beleidsperspectief overheerst natuurlijk altijd ook de allocatie van schaarsemiddelen en moet er veelal een of andere prioriteit, al of niet tijdelijk, worden gefor-muleerd. Domeinen en cesuur zijn daarom ook zeer belangrijk in de meetinstrumen-ten die overheden hanteren, want zij hebben een direct gevolg op de omvang vande ‘gerechtigden’. Veel beleidsinstrumenten zijn bovendien ontworpen om één spe-cifieke zorgvorm te ordenen en mikken daarin op één specifieke toestand, domeinof gedrag. Eén meetinstrument voor alle doeleinden is daarom veel te grofmazig,ook voor de beleidsvoerders. Naargelang van beleidsdoelstellingen zal dan gekozenworden voor een of andere versie. Er is daarom geen onmiddellijke transfert moge-lijk tussen de wetenschappelijke, epidemiologische gegevens en het beleid, laatstaan de uitvoeringspraktijk. Evenwel, als beleidsvoerders ervoor opteren om zorg-behoefte te kiezen als criterium voor allocatie van uitkeringen of diensten zullen zijer niet aan kunnen ontsnappen om ergens een valabel instrument te kiezen en eencesuur aan te brengen.De cijfers van de Gezondheidsenquête 2001 kunnen bijvoorbeeld fungeren als debovenste limiet bij een inschatting van de omvang van de populatie waarvoor menwil plannen, de gegevens op basis van de originele Katz-schaal zijn zowat de onder-ste limiet.

Beleidsmatig kan men ook een categorie afbakenen op grond van de zorgvraag diebetrokkenen aan een of andere zorgvoorziening hebben gesteld. Immers lang nietalle (legitiem bevonden) zorgvragen worden meteen beantwoord: mensen moetenwachten, krijgen beduidend minder dan ze effectief nodig hebben, krijgen een sub-stituut of verlaten de dienstverlening snel omdat ze bijvoorbeeld ontevreden zijnover de verleende zorg. Toch is er ondertussen aan de hand van weer een onder-scheiden schaal — een indicatie-instrument dat gericht is op de afstemming van de

&&


)��!%��*�"!�� "�#��*�+

gestelde zorgvraag op een of andere formele zorgvorm — een uitspraak gevallendoor een gezagsvolle instantie die bevestigt dat er een legitieme nood is waaraan opeen gespecificeerde manier tegemoet zou moeten gekomen worden. Om deze toe-stand als uitgangspunt van het beleid te kunnen maken is er een goede centrale regi-stratie van alle zorgvragen nodig. Dit is op enkele domeinen nu wel al het geval (bij-voorbeeld in de Vlaamse gehandicaptenzorg, waarin elke vrager eerst gescreendwordt en daaropvolgend desgevallend een ‘toegangsbewijs’ ontvangt, maar nietnoodzakelijk al meteen de toegang krijgt), maar op de meeste zorgterreinen is ditniet zo.

De derde vorm om de zorgafhankelijkheid beleidsmatig af te bakenen bestaat in hetgelijkstellen ervan met effectief gebruik van een of andere zorgvorm. Uit Belgisch enbuitenlands onderzoek over sociaal zorggebruik bij ouderen weten we bijvoorbeelddat vrijwel alle zwaar zorgbehoevenden (hoe ook omschreven en geobjectiveerd)wel een of andere formele zorgvorm gebruiken, overigens samen met enkele medi-sche zorgvormen. Het overgrote deel zou via deze weg dan toch worden bereikt.Toch is dit niet zo eenvoudig uit te voeren: er zijn niet alleen veel zorgvormen, elkmet eigen toegangsvoorwaarden en beschikbare capaciteit, zij zijn op onderschei-den (lokaal, regionaal, nationaal) niveaus geregeld en bestuurd en er is geen instan-tie die op één punt de informatie over gebruik registreert. En vooral, in eenzelfdebehoeftetoestand blijkt dat het zorggebruik zeer uiteenlopend kan zijn: zo blijkt uitdiverse onderzoekingen (Breda, 1995, Lovo, 2003) dat minstens de helft van demeest beperkte ouderen thuis wordt verzorgd en dat een minderheid gebruik maaktvan een bed in een RVT. Uit het zorggebruik mag men zeker niet de zorgtoestand ofde zorgbehoefte afleiden.

Als men uitkeringen zou koppelen aan types ontvangen zorg (en de daaraan verbon-den kosten), dan geeft men een geheel ander signaal naar de betrokkenen dan alsmen dit doet via de rechtstreekse erkenning van de zorgnood. In het ene gevalerkent men (on-)gelijke noden in het andere geval het differentiële gebruik (en devariabele zelf te dragen kosten ervan).

De keuze van een van de drie geschetste afbakeningen — nood en behoefte, vraagen zorggebruik — impliceert natuurlijk dat er onderscheiden effecten en gevolgentot stand komen.

Uitkeringen uitsluitend op grond van het noodcriterium op zich, geven de betrokke-ne meer keuzemogelijkheden en daardoor een potentieel bredere aanwending vande persoonlijk ontvangen gelden. Transferten op grond van effectief zorggebruikvan ‘erkende’ voorzieningen ondersteunen het formele zorgaanbod dan weer. Alsdat aanbod echter te beperkt is ten overstaan van het geheel van zorgvragen, danimpliceert de beleidskeuze voor het zorggebruikscriterium dat er een implicieterantsoenering in het beleid wordt ingebouwd. Kiezen voor het noodcriterium isdaartegenover kiezen voor iedereen ‘gelijk’, of men nu zijn middelen aanwendt inhet formele, commerciële of informele zorgcircuit (en/of in combinatie). Het criteri-

&1


�� !!� �!�� "�#��$��%�� &''(

um van formeel zorggebruik maakt dan meestal weer dat het beleid financieel/bud-gettair beter beheersbaar wordt: meer dan het voorradige aanbod kan er niet wor-den gefinancierd. Kiezen voor het beleidscriterium ‘nood’ werkt ongetwijfeld eenaanzuigeffect in de hand: (bijna) alle betrokkenen zullen een claim indienen om per-soonlijke uitkeringen te krijgen en het specifieke overheidsbudget kan moeilijkanders dan open zijn.

De beleidscategorie ‘zorgvraag’ leunt nu eens dichter aan bij het behoeftencriteri-um, een andere keer bij het zorggebruikscriterium, reden waarom we hier niet ver-der op ingaan.

De voorgestelde beleidskeuzes vergen niet alleen een eigen technische uitwerkingen administratieve uitvoering met al de mogelijke implicaties, zij hebben bovendienbelangrijke gevolgen voor de direct betrokkenen, de dienstverlenende instanties ende overheid als financier en regulator. Er is echter meer: ten gronde lijkt het eropdat er feitelijk bekeken, twee onderscheiden beleidsconcepten aan de basis kunnenliggen: namelijk een keuze waarin hetzij de ‘care’, de zorgverlening en de zorgorga-nisatie centraal staan, dan wel de ‘cash’-optie waarin dan weer de zorgbehoeftige enzijn entourage centraal staan.

Die beleidskeuzes en -opties moeten uiteraard hun vertaling krijgen op een beleids-terrein waarin er al heel wat structureringen zijn. De nieuwe opgave — een verzeke-ring voor langdurende zorgrisico’s introduceren — moet zich voegen in een groten-deels bestaand institutioneel veld: er zijn voor de betrokken populatie en de zorg-verlenende instanties al allerlei regelingen uitgewerkt. In de federale sociale zeker-heid is er bijvoorbeeld al een cofinanciering van de bedden in residentiële instellin-gen en is er een inkomensgebonden uitkering aan zwaar zorgbehoevende ouderen.De Vlaamse sociale dienstverlening voor ouderen en andere zorgafhankelijke perso-nen kent een inkomensgebonden bijdragesysteem. In beide regelingen zitten er duselementen die relevant zijn voor de aanpak van deze sociale risico’s.

Blijft uiteraard dat er een beleidskeuze tussen cash en care, of een zekere mengvormervan, kon en moest gebeuren, een keuze die gevolgen heeft voor de planmatige enuitvoerende afbakening van de categorie, voor de aan te wenden instrumenten,voor de in te zetten middelen.

4��

De gekende algemene achtergrond wordt uiteraard gevormd door het proces vanvergrijzing van de Westerse samenlevingen, een proces dat zich diverse decennialang zal doorzetten. Dat zal er ongetwijfeld toe leiden dat er meer voorzieningen zul-len komen, er naar zorgbehoevenden meer geld zal gaan, dat er meer financieringnodig zal zijn en dat er wellicht andere geldstromen zullen moeten worden ontwor-pen, dat het zorgsysteem niet alleen in omvang maar ook in zijn samenhang en per-formantie zal moeten verbeteren.

&(


)��!%��*�"!�� "�#��*�+

Ondertussen melden er zich bij de direct betrokkenen wel al problemen: er zijn nual her en der wachtlijsten voor residentiële opnames. Er is echter meer: gezins- enfamilieleden die thuis de zorg voor hun verwanten opnemen, raken makkelijk over-belast en worden voor hun zorgwerk niet alleen nu niet financieel gehonoreerdmaar worden er later door benadeeld als ze geen eigen pensioenrechten en anderesociale rechten hebben weten op te bouwen. In de sociale wetgeving zijn er al welenkele eerste maatregelen waardoor zelf zorg opnemen tijdelijk wordt mogelijkgemaakt zonder dat dit de beroepsloopbaan en de sociale bescherming zwaar onder-mijnt maar deze regelingen zullen zich nog veel verder dienen door te zetten.

Het huidige gebruik van formele sociale zorg kost nog altijd veel aan de betrokke-nen. In thuiszorgsituaties van zwaar zorgbehoevenden stelden wij bijvoorbeeld vastdat de eigen bijdragen, ondanks de toepassing van het systeem van inkomensgebon-den bijdragen, nog altijd zeer hoog waren en zwaarder uitvielen dan de veelvuldigemedische uitgaven die deze personen ook nog te dragen hebben (Breda, 1995). Inde residentiële sector is de zelf te betalen kostprijs van een opname hoog, althans inverhouding met de inkomsten van de betrokkenen. Zeer grote aantallen bewonerskunnen daarom hun verblijf niet (volledig) zelf betalen en vallen terug, al of niet viade alimentatieplicht, op familie en/of op de bijstand van het OCMW. Burgers dieeen gemiddeld pensioen hebben, worden aldus op het einde van hun leven bij-standsafhankelijk en dit wordt in grote mate afgewezen als vernederend en als nietmeer bij de tijd zijnde.

Deze problematieken doen een gevoel van urgentie ontstaan, zeker met het oog opwat er stellig komen zal. Men krijgt de indruk dat er nu moet gehandeld worden omklaar te zijn tegen dat de grijze golf er in volle breedte aankomt, op het terrein vande sociale zorg net als op andere verwante terreinen, zoals de pensioenen en demedische zorg. Deze overtuigingen groeien er bovendien langs de beide kanten: deoverheid in zijn ordenende en financieringsrol, de direct betrokkenen in wat zij alsnormale verwachtingen koesteren in onze samenleving.

Het laat zich aanzien dat dat veelvoud aan problemen niet met één oplossing kanworden aangepakt: veel deelproblemen vragen wellicht een op maat gesnedenbenadering. Toch figureren in de mogelijke oplossingsrichtingen de bovengenoem-de opties — care of/en cash — nadrukkelijk.

Het care-perspectief is expliciet aangewezen daar waar het gaat over de verdere uit-bouw van de voorzieningen. Nu worden de voornaamste werkingskosten, zeker vande ambulante zorgen zoals de thuiszorgdiensten en de poetshulp, uit de algemenemiddelen betaald. Het aandeel van de persoonlijke bijdragen van de cliënten is rede-lijk beperkt. Een optie om de volledige werkingskosten voortaan via de inkomstenvan een verplichte zorgverzekering te laten financieren, zou wel een erg grote ver-andering zijn en deze lijkt daarom al zeer moeilijk haalbaar. Immers de omvang vande benodigde middelen die via deze (nieuwe) bijdragen vanuit de bevolking zoudenmoeten aangebracht worden, is zeer groot, en als dit hét financieringskanaal is voor

&4


�� !!� �!�� "�#��$��%�� &''(

deze zorg, waarom zouden de andere voorzieningen, bijvoorbeeld de hulp aan depersonen met een handicap en de kinderopvang, dan ook niet via verplichte bijdra-gen moeten worden gefinancierd?

Deze optie om de volledige werking van de sociale zorg door bijdragen te latenfinancieren, is in Vlaanderen nooit serieus overwogen, wel de optie om de bestaan-de, veel beperktere persoonlijke bijdragen van de gebruikers nader te bekijken omze te verlichten. Voor wat de ambulante diensten betreft, zou dit bijna een gewoneaanpassing van de huidige inkomensgebonden tarieven kunnen zijn, al zal dat deoverheid wel extra geld kosten. Een regeling voor de residentiële dienstverleningheeft echter meer voeten in de aarde. Iedereen is het erover eens dat de woon- enhuishoudkosten door de cliënt zelf zijn te dragen, zoals dat elders ook het geval is,bijvoorbeeld als men thuis wordt verzorgd. De medische meerkosten worden nu aldoor het federale RIZIV vergoed. Voor het aspect sociale zorg dat dan overblijftgeldt in principe nu nog dat de cliënt alles zelf moet betalen, dus daar zou nog eenbegin van een inkomensafhankelijke bijdrageregeling voor de gebruiker moetenworden ontworpen. De Vlaamse overheid zou daar bovenop haar deel van de finan-ciering van de residentiële sociale zorg moeten opnemen, bijvoorbeeld op een ver-gelijkbare basis als in de ambulante zorg nu (waarbij ongeveer eenvierde van de uit-gaven door cliëntenbijdragen is gefinancierd, de overige drievierde komt uit de alge-mene Vlaamse middelen). Deze regeling zou de Vlaamse overheid geld kosten maarzou er wel toe leiden dat er een uniforme bijdrageregeling én financieringsregelingvoor alle sociale zorgvoorzieningen zou tot stand komen. Zou het vervolgens haal-baar geacht worden om deze extra overheidsuitgaven door de gehele bevolkingrechtstreeks te doen financieren via een verplichte verzekering?

De vanzelfsprekende beschikbaarheid van voldoende en gevarieerde zorgvoorzie-ningen zou een grote voorwaarde worden om de publieke opinie te kunnen overtui-gen, dus zou er een extra impuls in die richting moeten worden gegeven. Zoniet ris-keert men een bestendige problematiek in het leven roepen van ‘wachtlijsten in dezorg’. Zonder een bijkomend financieringskanaal zou deze optie — meer voorzienin-gen én gelijke persoonlijke inkomensgebonden bijdragen bij gebruik van alle dien-sten — voor de overheid erg duur uitvallen. Toch blijft dan ook nog het probleemvan de niet-erkenning van de andere zorgvormen: de inspanningen van het gezin ende familie, de zorg die men vanuit het commerciële circuit inkoopt. Een uniformisering van het eigen bijdragesysteem bij om het even welk formeelzorggebruik zou wel zeer precies gericht kunnen worden om dàt ene probleem weladequaat op te lossen.

De zuivere cash-optie waarbij aan iedereen die formele zorg gebruikt of juist niet,maar zich wel in een noodsituatie bevindt, een financiële tegemoetkoming wordtuitgekeerd, maakt het wel mogelijk om precies wel breed te gaan in de distributievan gelden en zo alle noodsituaties te bestrijken. Dat zal precies het draagvlak in depublieke opinie verhogen, want men ziet dat gelijke situaties tot gelijke behandelingleiden. Een als legitiem beschouwde regeling zal de verplichte financiële bijdrage

&0


)��!%��*�"!�� "�#��*�+

voor eenieder aanvaardbaar maken én tegelijk zal dergelijke regeling de overheidniks extra hoeven te kosten: de bijdragen van de gehele bevolking kunnen en moe-ten volstaan om de cashoperaties uit te voeren. Zeer zichtbaar wordt er dan ‘iets’gedaan aan het probleem, ook al is de trefzekerheid van deze oplossing wellichtminder groot dan een goed uitgewerkte, uniforme persoonlijke gebruikersbijdragebij formele zorgconsumptie (de care-formule) zoals hierboven geschetst. De cash-formule kan bovendien boven op de vele bestaande regelingen in verband met degebruiksvoorwaarden van formele zorg ingevoerd worden (ze kan uiteraard ook metallerlei andere oplossingen worden gecombineerd): wat alweer de realiseerbaarheidverhoogt. De formule heeft dus nogal wat voordelen ten aanzien van het bestaandeformele zorgsysteem, de budgettaire situatie van de overheid én ten aanzien van delegitimiteit bij de bevolking. En ze sluit allerlei lange termijnperspectieven niet uit,bijvoorbeeld een verdere integratie in de/een socialezekerheidsformule, de groeinaar een volledige financiering van alle uitgaven voor formele zorg en de verfijningvan de doelmatigheid bij het oplossen van de kosten van zorggebruik van welkeaard dan ook.

+�� 5� ��

Er is op beleidsniveau nooit ernstig overwogen om een federale zorgverzekering teorganiseren, wat meteen impliceerde dat men buiten de bestaande institutionelekaders van de (federale) sociale zekerheid moest terechtkomen en dat er dus eennieuw kader moest worden geschapen. Dat daardoor een tijdlang institutionele (enzelfs constitutionele) discussies zouden ontstaan, was wel meteen duidelijk (wiewat mocht doen in dit federale land) én dat er nieuwe (Vlaamse) uitvoeringsstructu-ren zouden moeten worden opgericht.

De politieke keuze is gemaakt ten voordele van hoofdzakelijk de cash-optie. Perso-nen met een aantoonbare nood in de thuissituatie krijgen een maandelijkse uitke-ring. In een latere maar vooraf vastgelegde fase zou men de uitkering ook uitbreidennaar personen in residentiële zorgsituaties. Er is een verplichte forfaitaire bijdragevoor (vrijwel) alle volwassenen ingevoerd, zodanig dat er een nieuw financierings-kanaal is ontstaan. De bijdrage lag laag (tien euro per jaar) maar de beslissing werdtoch voorgesteld alsof die er zou toe leiden dat er zo een centrale reserve zou wor-den opgebouwd tegen dat de vergrijzing in de komende jaren volop zijn uitwerkingzou krijgen. In de publieke opinie waren er nauwelijks tot geen afwijzende reacties.

In de vormgeving stond het zuivere noodcriterium toch niet zeer centraal: de vast-stelling van de nood van de persoon met beperkingen gebeurt, ongetwijfeld uit effi-ciencyoverwegingen, aan de hand van meetinstrumenten die gebruikt worden omde toegang en/of financiering van zorgvoorzieningen te regelen. De rechthebbendepersoon moet bovendien de formele zorguitgaven bewijzen om (eventueel slechtseen deel van) een uitkering te krijgen en de afhandeling van de dossiers verlooptgrotendeels via bestaande locale instellingen die een rol in de organisatie van forme-

&3


�� !!� �!�� "�#��$��%�� &''(

le zorg opnemen. Er was wel de mogelijkheid om de bijdragen én uitkeringen naareigen voorkeur via verzekeringsmaatschappijen te regelen, maar slechts een uiterstkleine minderheid van de bevolking koos deze weg. Het stelsel zit dus ingebed in debestaande zorgsector, zij het dat hierin niet de zorgaanbieders maar wel de instan-ties van de sociale zekerheid (de mutualiteiten) en het OCMW voorop staan.

Op het centrale niveau werd een aantal nieuwe instellingen opgericht om hetbeheer van het stelsel op te nemen.

In de initiële startfase werd een deel van de uitkering niet opgehangen aan het simpelegebruik van zorgvoorzieningen: behalve het laten verdwijnen van de leeftijdsvoorwaar-de (niet meer alleen ouderen, bijna alle personen met een zware functionele beperkingkomen in aanmerking) voorzag men ook een aparte uitkering voor de informele zorgerdie niet met zorguitgaven moest worden gestaafd. Deze kon, weliswaar op naam van depersoon met beperkingen, van een aparte uitkering genieten en dat meteen op verkla-ring en zelfs in combinatie met de uitkering van de rechthebbende.

Zowel de aanbetalingen als de aanvragen en de uitbetalingen werden snel een suc-ces. De hoge take-up verwonderde wel de politieke wereld maar kon niet verras-send worden genoemd. Uit vooruitberekeningen was al gebleken dat de vraag zohoog kon zijn (Breda en Geerts, 2000) en dat het combinatiescenario — zowel eenuitkering voor de persoon met beperkingen als voor een informele zorger — zeer fre-quent zou voorkomen. Immers zwaar zorgbehoevenden thuis, gebruiken vrijwelallemaal formele zorgvoorzieningen en kunnen in hun toestand precies maar thuis-blijven als er ook een informeel netwerk aanwezig is. Als de uitkering bovendienzonder veel voorwaarden wordt toegekend en via bemiddeling van instanties dietoch al in de dagelijkse zorg betrokken zijn, treden er weinig remmingen op bij defamilieleden.

Het stelsel dreigde snel te bezwijken onder dit succes en aanpassingen werden er alna korte tijd doorgevoerd.De bijdragen werden fors opgetrokken (naar 25 euro per persoon per jaar) zonderdat dit in de publieke opinie kritisch werd onthaald. De uitkeringen werden naarvorm en structuur min of meer grondig hervormd en enigszins ingeperkt. Er werd inde thuissituatie geen onderscheid meer gemaakt tussen een ‘gewone’ uitkering eneen uitkering voor de informele zorger. Een keer één bedrag, en bovendien zonderdat er zorguitgaven moesten worden bewezen. Daarmee is de administratieve lastbedwongen en de formele zorg-connotatie weggelaten, maar de uitkeringen zullenvoor velen nu wel lager zijn geworden. Protest was er nu wel, van de kant van degeorganiseerde informele zorgers. Zoals gepland werd de werking verruimd naar deresidentiële zorggebruiker, en de ene, hogere uitkering, wordt zonder omwegentoegekend als men in een dergelijke instelling verblijft. Hier is de formele zorg-con-

&2


)��!%��*�"!�� "�#��*�+

notatie dan weer toegenomen. De beleidsvoerders gaan er kennelijk van uit dat rust-huisbewoners hoe dan ook hoge zorguitgaven kennen en dat de nood er evidentaanwezig is.

Ondanks de algemeen hogere bijdragen en de verlaagde uitkeringen in de thuissitu-atie is er geen frontale aanval op het stelsel ontstaan maar wordt de snelle aanpas-sing eerder gezien als het uit opgedane ervaring leren van een beleidsinnovatie.

De introductie van de Vlaamse zorgverzekering is administratief vrijwel perfect ver-lopen, langs de gekende wegen van uitvoerende instellingen die al in het bestaandezorgstelsel functioneerden, en op het centrale niveau via de snel presterende nieu-we instellingen.

Het succes bij de beoogde doelgroep is groot: de take-up is er maximaal en de uitge-keerde bedragen zijn toch betekenisvol, al zullen daarmee de kosten voor velen langniet volledig worden gedekt. De mate van doelmatigheid is niet gekend maar lijktmoeilijk voor de meerderheid van de rechthebbenden en hun informele zorgers tekunnen volstaan.

De houdbaarheid bleek snel problematisch maar is daadkrachtig bijgestuurd én metde steun van de publieke opinie en de politieke wereld.

De nieuwe en na de snelle hervorming verruimde financiële stroom zou nu wel naarreservevorming kunnen leiden en zelfs andere bestedingen in de hand kunnen werken.

De positie van het bestaande zorgstelsel lijkt door de introductie van de Vlaamsezorgverzekering versterkt te zijn want de aanbetalingen en de uitkeringen verlopengrotendeels langs hen.

De nieuwe sociale verzekering is eigenlijk boven op het bestaande zorgstelselgebouwd: het functioneert er inhoudelijk naast en is eerder een aanvulling en cor-rectie zonder de basisuitgangspunten van het bestaande sociale zorgstelsel in vraagte stellen. De problemen van de sociale zorgsector zijn er maar voor een beperktdeel mee opgelost.

Zeker alle zwaar functioneel beperkte personen komen in aanmerking maar deplaats van de informele zorger is toch weer ondergeschoven geraakt.

Naar de toekomst toe, en dat is op dit terrein zeer relevant, stelt zich naast het doel-matigheidsprobleem in ieder geval ook de houdbaarheidskwestie. Zeker als menzou beslissen om bijvoorbeeld de uitkeringen te verfijnen en te verhogen om zo dedoelmatigheid te verbeteren, dan komt het financiële evenwicht mogelijks ingevaar.

&�


�� !!� �!�� "�#��$��%�� &''(

Op zijn lauweren kan de overheid niet rusten want allerlei zorginterne kwesties blij-ven zich stellen, op het Vlaamse niveau — de zorgcapaciteit verhogen a rato van detoename van de veroudering bijvoorbeeld — net als op het federale niveau waar insynergie zorginhoudelijke kwesties moeten aangepakt worden. Er zal telkens nogeen echt zorgbeleid moeten worden gevoerd.

Niettegenstaande de Vlaamse zorgverzekering nu een stelsel is dat als een mantelover het bestaande sociale zorgstelsel is gelegd, sluit dit grondige zorginhoudelijkewijzigingen in de toekomst niet uit. Binnen het ontworpen kader zou dit stelsel ver-der kunnen doorgroeien naar bijvoorbeeld het Duitse model waarbij de rechtheb-bende persoon werkelijk de keuze kan maken om zelf de zorg te organiseren (wanteen hoog bedrag ligt dan klaar om zorg in te kopen, ondermeer via een informelezorger die wel een sociaal statuut krijgt) dan wel om een beroep op een formeelzorgpakket te doen. Een duidelijke keuze op persoonlijk vlak tussen care en cashdus. Om zo ver te geraken zal de Vlaamse financieringsbasis wel erg grondig ver-hoogd moeten worden en moet de verhouding met het sociale zorgstelsel wel gron-dig worden herdacht. Maar er is nu een kader van financiering en een uitkeringsor-ganisatie. Ook andere keuzes dan het Duitse systeem lijken naar de toekomst toeverzoenbaar te zijn met het huidig kader, bijvoorbeeld naar Nederlands model, waardeze sociale zorg binnen in de klassieke sociale zekerheid zit.Bovenal, los van het institutionele gekibbel, is er de blijvende hoge legitimiteit: er isgeen rivaliserend concept zichtbaar, de aanpassingen worden breed zij het niet vol-ledig geaccepteerd als goed beleid, de erg zichtbare performantie wordt als positiefbestempeld. Het nieuwe stelsel is al geïnstitutionaliseerd.

__________

1'


)��!%��*�"!�� "�#��*�+

� ��

Breda, J., Crets, S. en Lauwereys, L., Optimalisering van de zorgcircuits van hulpbehoe-

vende hoogbejaarden, Brussel, Federale Diensten voor Wetenschapsbeleid, 1995.

Breda, J. en Geerts, J., Aanvullende expertenstudie inzake de externe kostprijs van

de implementatie van de Zorgverzekering, Antwerpen, 2000.

Breda, J. en Geerts, J., Care dependency and non-medical care use in Flanders,Archives of Public Health, 59, 2001, pp. 329-346.

Van den Boer, L., Hulp nodig?, Brussel, CBGS, 2003, p. 6.__________

1�


�� !!� �!�� "�#��$��%�� &''(

�*�!��

��

��

�� &'

4�� &(

+�� 5� �� &3

� �� 1�

1&


��

��

��

��

��

��

��

��

Op 30 maart 1999 stemde het Vlaamse Parlement het decreet houdende de organi-satie van de zorgverzekering (1). Daarmee werden de fundamenten gegoten vooreen Vlaamse sociale verzekering met betrekking tot niet-medische kosten die hetgevolg zijn van afhankelijkheid. De genese van de zorgverzekering kan niet losgezien worden van het pre-electorale klimaat waarin ze tot stand kwam. Vanuit demeerderheidsfracties (CVP-SP) werd in het najaar van 1998 een voorstel van decreetingediend, korte tijd daarna volgde een concurrerend voorstel van decreet uit deVLD-fractie (2). Omwille van de nakende ontbinding van het parlement werd debehandeling van het decreet op een drafje afgewerkt. In het licht van de verkie-zingsstrijd bleek elke fractie bovendien wel een goede reden te hebben om niettegen te stemmen. De Vlaamse socialisten waren zelfs al zo ver geweest om de zorg-verzekering in de verkiezingsstrijd als een verworvenheid voor te stellen (3). Hetdecreet werd in de plenaire vergadering met quasi-unanimiteit goedgekeurd (4).

De verkiezingskoorts en de ontroerende unanimiteit die er het gevolg van was, heb-ben geleid tot een decreet dat weliswaar een aantal krachtlijnen vastlegt, maar dat heelveel opties ter invulling aan de Vlaamse regering overlaat, onder meer wat betreft definanciering (systeem én omvang), de uitvoeringsorganisatie, de doelgroep, de vast-stelling van de zorgbehoevendheid, enzovoort. In de parlementaire voorbereiding

(1) B.S. 28 mei 1999.(2) Voorstel van decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering, van de heer Guy Swennenen mevrouw Sonja Becq c.s., Parl. St., Vl. Parl., 1998-1999, nr. 1239/1; Voorstel van decreet houden-de de invoering van een zorgverzekering voor zorgbehoevenden, van mevrouw Yolande Avontroodten de heren André Denys, Dirk Van Mechelen en Etienne De Groot, Parl. St.,Vl. Parl., 1998-1999, nr.1281/1; De VLD had overigens reeds begin 1997 een analoog voorstel van decreet ingediend, Parl.St., Vl. Parl., 1996-1997, nr. 531/1.(3) Zie hierover Parl. St., Vl. Parl., 1998-1999, nr. 1239/7, p. 7-8.(4) Op 113 aanwezigen stemden 112 voor en was er één onthouding! Parl. Hand., Vl. Parl., Hand.,Plenaire vergadering 17 maart 1999, 1998-1999, nr. 43, p. 27 e.v.

��

VANSTEENKISTE-NED.qxd 1/06/04 15:39 Pagina 33

�� !��"�� #$$%

werd daarom terecht gesproken van een ‘kaderdecreet’ (5). Van een kaderdecreetzou men mogen verwachten dat de grote politieke keuzes door het parlement wor-den gemaakt terwijl de concrete uitvoering van de regeling aan de regering wordtgedelegeerd. In het geval van de zorgverzekering blijft het ‘kaderdecreet’ echter ingebreke om een aantal essentiële keuzes te maken. Dit gebrek werd overigensslechts ten dele goedgemaakt door de latere wijziging van het decreet (6). Het resul-taat is een decreet dat hinkt op tegenstrijdige gedachten en dat wel talloze proble-men in de uitvoering moest opleveren. We zullen deze (vast)stelling hierna verderonderbouwen. Laten we er hier slechts op wijzen dat ook de Raad van State merkteop dat het decreet voorziet in een wel zeer ruime delegatie van bevoegdheden aande Vlaamse regering en dat het decreet niet volstaat om de zorgverzekering opera-tioneel te maken (7). Dat de uitvoering niet eenvoudig zou zijn, moge reeds blijkenuit het feit dat de zorgverzekering, volgens het decreet, op 1 januari 2000 van startzou gaan (8), terwijl het effectieve startschot er pas twee jaar later zou komen. Maarook vandaag kan bezwaarlijk beweerd worden dat de zorgverzekering een zekerestabiliteit heeft gevonden.

De Vlaamse zorgverzekering mag dan geen toonbeeld van zorgvuldige legistiek zijn,ze is in ieder geval wel een uitermate boeiend experiment. De Vlaamse zorgverzeke-ring is immers in meer dan één opzicht merkwaardig en in een aantal opzichtenzelfs uniek. Zo is de Vlaamse zorgverzekering de eerste sociale verzekering die ophet niveau van een deelstaat wordt georganiseerd. Dit is niet alleen het geval in deBelgische context maar ook in die van de Europese Unie. De zorgverzekering isdaardoor ook de eerste gedecentraliseerde sociale verzekering die onder het toepas-singsgebied van EG-Verordening 1408/71 valt. Voorts kan gezegd worden dat dezorgverzekering in de Belgische context een nieuw sociaal risico invoert, dat ze eennieuwe vorm van uitvoeringsorganisatie in het leven heeft geroepen waarbij zowelziekenfondsen als particuliere verzekeringsmaatschappijen een rol spelen, en datvoor het eerst minstens de mogelijkheid tot kapitalisatie in een sociale verzekeringwerd voorzien.

In het onderstaande lichten we deze bijzonderheden van de zorgverzekering verdertoe. Vooreerst proberen we de aard van de zorgverzekering vast te stellen. Vermitshet decreet vele mogelijkheden openlaat is dit onvermijdelijk een momentopname.Vervolgens schetsen we de constitutionele bevoegdheidsverdeling die de VlaamseGemeenschap heeft toegelaten deze ‘sociale verzekering’ in het leven te roepen, hoe-

(5) Parl. St., Vlaams Parlement, 1998-1999, nr. 1239/7, p. 9 e.v.(6) Decreet van 18 mei 2001 tot wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisa-tie van de zorgverzekering, B.S. 28 juli 2001.(7) Raad Van State, advies van 17 december 1998, nr. L.28.583/3, Parl. St., Vl. Parl., 1998-1999, nr.1239/3, p. 14: “De gehanteerde techniek heeft tot gevolg dat het voorstel het aan de regering over-laat regelingen te treffen met betrekking tot essentiële aspecten van de zorgverzekering. Het zoubeter zijn dat de decreetgever ten minste de criteria zou aangeven op grond waarvan de regering tel-kens van de haar toegekende bevoegdheden gebruik zou kunnen maken”.(8) Artikel 24 van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering,B.S. 28 mei 1999.

�%


��"��&��'��(((

wel ‘sociale zekerheid’ een exclusief federale bevoegdheid is gebleven. Daarnabekijken we de Vlaamse zorgverzekering met een Europese bril. In dit deel hebbenwe het vooral over de vraag of de zorgverzekering al dan niet onder de toepassingvalt van EG-Verordening 1408/71. De rode draad in het verhaal is de notie ‘socialezekerheid’. Om die reden hebben we de volgende hoofdstukken respectievelijk detitel Vlaamse, Belgische en Europese sociale zekerheid meegegeven.

��

De Vlaamse zorgverzekering vindt haar basis in het decreet van 30 maart 1999 hou-dende de organisatie van de zorgverzekering (9), zoals gewijzigd bij het decreet van18 mei 2001 (10). Een reeks herhaaldelijk gewijzigde besluiten van de Vlaamse rege-ring vervolledigt de regelgeving (11).

Deze wetgeving laat zich niet gemakkelijk ontcijferen. De geduldig spellende lezerparafraseert uiteindelijk Martinus Nijhoff: “De wetgever mijmert gekkepraat. Lees

maar, er staat niet wat er staat”. Het hermetische karakter van het decreet over dezorgverzekering is uiteindelijk te wijten aan het feit dat de decreetgever bij herha-ling hinkt op twee gedachten en niet in staat bleek heldere keuzes te maken. In hetonderstaande proberen we ons niet te laten ontmoedigen en toch op zoek te gaannaar de ware aard van de Vlaamse zorgverzekering, doorheen de wijzigende tekstenvan het decreet en de uitvoeringsbesluiten.

��

Het risico waartegen de zorgverzekering dekking biedt zijn de “kosten voor niet-

medische hulp- en dienstverlening”. De gebruikte terminologie wordt toegelicht inartikel 2 van het decreet. Niet-medische hulp en dienstverlening is “de hulp en bij-

(9) B.S. 28 mei 1999.(10) Decreet van 18 mei 2001 tot wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisa-tie van de zorgverzekering, B.S. 28 juli 2001.(11) Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de erkenning, de registratieen de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van dezorgverzekering , B.S. 20 maart 2002, gewijzigd bij BVR 14 december 2001, B.S. 25 april 2002, gewij-zigd bij BVR 25 oktober 2002, B.S. 28 november 2002, gewijzigd bij BVR 13 december 2002, B.S. 29januari 2003, gewijzigd bij BVR 9 mei 2003, B.S. 30 mei 2003; Besluit van de Vlaamse regering van 28september 2001 houdende de regeling van de uitvoering van de tenlastenemingen in het kader vande zorgverzekering, B.S. 8 maart 2002, gewijzigd bij BVR 25 oktober 2002, B.S. 28 november 2002,opgeheven bij BVR 13 december 2002, B.S. 29 januari 2003; Besluit van de Vlaamse regering van 19oktober 2001 houdende de voorwaarden van de vaststelling, de uitbetaling en de terugvordering vande subsidies van de zorgkassen in het kader van de zorgverzekering voor de jaren 2001 en 2002, B.S.

13 december 2001, gewijzigd bij BVR 14 juni 2002, B.S. 27 juli 2002, gewijzigd bij BVR 5 juli 2002,B.S. 18 juli 2002, gewijzigd bij BVR 24 januari 2003, B.S. 27 februari 2003; Besluit van de Vlaamseregering van 14 februari 2003 houdende de voorwaarden van de vaststelling, de uitbetaling en deterugvordering van de subsidies van de zorgkassen in het kader van de zorgverzekering voor het jaar2003, B.S. 20 maart 2003.

�)


�� !��"�� #$$%

stand verleend door derden aan een persoon met een verminderd vermogen tot

zelfzorg in residentieel, semi-residentieel of ambulant verband”. Het verminderdzelfzorgvermogen is “de toestand van een persoon van wie de mogelijkheden tot

zelfzorg zijn aangetast”. Onder zelfzorg wordt dan weer verstaan “de beslissingen

en de acties van een natuurlijke persoon in het dagelijkse leven met het oog op

het voorzien in de basisbehoeften, en de daarbij aansluitende activiteiten die

voornamelijk betrekking hebben op de uitvoering van huishoudelijke activiteiten

en de mogelijkheid om sociale contacten te leggen, zich te ontplooien en zich te

oriënteren in tijd en ruimte”.

Hier wordt dus het door de zorgverzekering gedekte risico omschreven en daardoorwordt het meteen een sociaal risico. De verzekering tegen het omschreven risicowordt doorgaans bestempeld als een ‘afhankelijkheidsverzekering’ of ‘zorgverzeke-ring’. Dat wil zeggen een verzekering tegen het risico ‘afhankelijkheid’ of ‘niet-zelfred-zaamheid’, wat het niet meer zelfstandig kunnen vervullen van een aantal dagelijksehandelingen veronderstelt. De afhankelijkheid brengt de nood aan niet-medische hulpvan een derde persoon met zich mee, alsmede eventueel ook andere extra uitgavendie het gevolg zijn van de verminderde zelfredzaamheid. Het zijn die kosten diegeheel of gedeeltelijk door een afhankelijkheidsverzekering worden gedekt (12).

Het aldus omschreven sociale risico kan op diverse manieren bestreden worden endat wordt het ook. Vooreerst kan gewezen worden op de meest volledige dekkingvan dit risico. Deze is opgenomen in de arbeidsongevallenwet. Het slachtoffer vaneen arbeidsongeval kan aanspraak maken op een bijkomende vergoeding “indien

de toestand van de getroffene volstrekt de geregelde hulp van een ander persoon

vergt” (13). Vervolgens worden onvermijdelijk in de federale ziektekostenverzeke-ring ook een aantal prestaties gedekt die strikt genomen tot het domein van de niet-medische kosten kunnen gerekend worden. Waar ligt trouwens de exacte grens?(14). Tenslotte bieden ook andere regelingen enig soelaas tegen het afhankelijk-heidsrisico, zoals de federale toelagen aan personen met een handicap en de tege-moetkomingen aan bejaarden, de tussenkomsten van het Vlaams Fonds voor sociale

(12) Bertels, J., en Cocquyt, W., De zorgverzekering voor ouderen. De situatie in vijf Europese lan-

den, Maklu, Antwerpen/Apeldoorn, 1993, p. 11 e.v.; Bertels, J., en Cocquyt, W., ‘Niet-zelfredzaam-heid van bejaarden: een nieuwe uitdaging?’, in Instituut Sociaal Recht, De Sociale Zekerheid Her-

dacht, Mys en Breesch/Universitaire Pers Leuven, Gent/Leuven, 1992, p. 74-75; Pacolet, J., e.a., De

financiering van de bejaardenzorg: nood aan een afhankelijkheidsverzekering?, HIVA, 1994, p. 5e.v.; Van Buggenhout, B., e.a., De afhankelijkheidsverzekering, Die Keure, Brugge, 1994.(13) Artikel 24, vierde lid, van de arbeidsongevallenwet van 10 april 1971.(14) Van Buggenhout, B., o.c., p. 5 en de daar opgesomde voorbeelden.

�*


��"��&��'��(((

integratie van personen met een handicap (15), de subsidiëring van rusten verzor-gingstehuizen en uiteindelijk de tussenkomsten van het OCMW in de kosten voorziekenhuizen en rusten verzorgingstehuizen.

Blijft de vaststelling dat er voorafgaand aan de zorgverzekering geen regeling bestaatdie het afhankelijkheidsrisico op een omvattende wijze voor alle mogelijke getroffe-nen dekt. De Vlaamse zorgverzekering speelt bijgevolg ongetwijfeld in op een reëlebehoefte. De invulling van die behoefte op het niveau van de Vlaamse Gemeen-schap impliceert noodzakelijkerwijze een scheiding tussen het risico van de ‘medi-sche kosten’ in de ziektekostenverzekering en het afhankelijkheidsrisico. De beper-king tot kosten voor ‘niet-medische’ zorg moet de zorgverzekering immers weghou-den uit het vaarwater van de ziektekostenverzekering die een exclusief federalebevoegdheid is (infra).

Het moge duidelijk zijn dat dit een politieke keuze is. Technisch gezien kan deafhankelijkheidsverzekering immers ook perfect, of althans toch beter, inge-bouwd worden in de ziektekostenverzekering. De voorstanders van een Vlaamsezorgverzekering zijn overigens niet noodzakelijkerwijs tegenstanders van het samen-voegen van ziektekosten- en afhankelijkheidsverzekering. De afgelopen jaren werddoor het Vlaams parlement en door de Vlaamse regering immers herhaaldelijk de eisgeformuleerd van een communautarisering van de ziektekostenverzekering. In datlicht zullen sommigen de Vlaamse zorgverzekering ongetwijfeld ook zien als eentactische zet in afwachting van de splitsing van de ziektekostenverzekering (16).

��

De benaming ‘zorgverzekering’ suggereert dat het hier gaat om een sociale verzeke-ring. Nochtans is deze ‘zorgverzekering’ gebaseerd op de gemeenschapsbevoegdheidinzake ‘bijstand aan personen’. Los van de bevoegdheidskwestie die verder aan bodkomt, proberen we hier de inhoudelijke aard van de zorgverzekering te bepalen.

(15) Voor de bevoegdheidsverdeling inzake het beleid ten aanzien van personen met een handicapzie Pieters, D., en Vansteenkiste, S., “De verdeling van de bevoegdheden inzake gehandicaptenbeleidtussen Staat, Gemeenschappen en Gewesten”, p. 1-16 in Van Buggenhout, B., (ed.), Handicap en

integratie. Het nieuw Vlaams fonds voor de sociale integratie van personen met een handicap,Die Keure, Brugge, 1991. ISBN 90-6200-454-7.(16) Voor een bespreking van het debat over de communautarisering van de ziektekostenverzeke-ring, zie Poirier, J., en Vansteenkiste, S., “Het debat over de federalisering van de sociale zekerheid inBelgië: spiegel van de wil tot samenleven?”, Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, juni 2000; Vansteen-kiste, S., Het gezondheidsbeleid, in de reeks De bevoegdheidsverdeling in het federale België, Diekeure, Brugge, 2001, p. 141 e.v.

�+


�� !��"�� #$$%

De sociale verzekering en de sociale bijstand worden doorgaans op basis van tweecriteria van elkaar onderscheiden, die beide verband houden met de verzekerings-idee: enerzijds de financiering en anderzijds de vraag of de behoefte van de betrok-kene bij het toekennen van een prestatie enige rol speelt (17).

Terwijl sociale bijstand uit de algemene middelen gefinancierd wordt, wordt desociale verzekering (overwegend) gefinancierd uit bijdragen van werkgevers enwerknemers, van andere professionele groepen zoals zelfstandigen, of zelfs uit bij-dragen van de gehele bevolking. Zo zit in de sociale verzekering, minstens in theo-rie, steeds een verwijzing naar de idee van ‘verzekering’, in die zin dat er eenbepaalde band bestaat tussen het (sociale) risico, de bijdrage (premie) en de presta-tie (schadevergoeding). Die verzekeringsidee wordt in de sociale verzekering uiter-aard gecorrigeerd door de introductie van solidariteitselementen.

In een pure socialeverzekeringslogica hangt het recht op een prestatie niet af van desubjectieve behoefte van de verzekerde. Er is geen ruimte voor een inkomens- ofmiddelentoets. In de sociale bijstand daarentegen, worden de prestaties gericht opde meestbehoevenden door middel van dergelijke inkomens- of middelentoetsen.

In de praktijk vinden we uiteraard heel wat regelingen die kenmerken bevatten vanzowel sociale verzekering als sociale bijstand. De zogenaamde ‘demogrant’ is demeest karakteristieke mengvorm. Een demogrant wordt weliswaar gefinancierd uitde algemene middelen maar de prestaties hangen niet af van een inkomens- of mid-delentoets (18).

In dit perspectief is de Vlaamse zorgverzekering als een sociale verzekering of alseen quasi-demogrant te beschouwen. Het gaat duidelijk niet om een vorm van socia-le bijstand, daar geen enkele middelen- of inkomenstoets wordt gehanteerd. Voorwat de financiering van het stelsel betreft voorziet het decreet voornamelijk in ener-zijds een financiering uit de algemene middelen en anderzijds een financiering uit‘solidaire bijdragen’. Deze zogenaamde ‘ledenbijdrage’ is in de uitvoering geconci-pieerd als een forfaitaire bijdrage verschuldigd door elke aangeslotene die de leeftijdvan 25 jaar heeft bereikt. Voor 2003 is de bijdrage gelijk aan € 25 per persoon, vooreen aantal specifieke categorieën van personen geldt een verminderde bijdrage

(17) Cfr. Berghman, Jos, “Basic concepts of social security”, in Pieters, Danny, (ed.), Social Security

in Europe, Bruymant/Maklu, Brussel/Antwerpen, 1991, p. 32 e.v.(18) Heel wat kinderbijslagregelingen in de wereld zijn zogenaamde ‘demogranten’.

�,


��"��&��'��(((

van € 10 (19). Het is duidelijk dat de ledenbijdrage onvoldoende is om de uitgavenvan de zorgverzekering te dekken en dat het leeuwendeel van de middelen nogsteeds komt uit de overheidsdotatie.

Over het zogenaamde ‘solidaire’ van die bijdrage is overigens heel wat te doen. Ineen minimale interpretatie kan men erop wijzen dat alle aangeslotenen eenzelfdebijdrage betalen, dus los van hun risico op afhankelijkheid. Hierin schuilt reeds eenbelangrijke vorm van solidariteit, doordat bijvoorbeeld een 25-jarige dezelfde bijdra-ge betaalt als een 80-plusser. In de memorie van toelichting wordt vermeld dat debijdrage zal worden bepaald “naargelang van de draagkracht van het gezin” (20).Sommigen lezen daarin dat de bijdragen uiteindelijk aan het inkomen gebonden die-nen te zijn in een progressief systeem van fiscale of andere aard (21). Het feit dataan bepaalde categorieën nu een verminderde bijdrage wordt gevraagd, is slechtseen stap in die richting.

We wijzen er hier slechts op dat een progressieve parafiscaliteit voor de zorgverze-kering, naar analogie met de federale inkomstenbelastingen of de Nederlandsevolksverzekeringen, niet verzoenbaar lijkt met de huidige gemeenschapsbevoegdhe-den. Zoals we verder uiteenzetten, valt de zorgverzekering onder de gemeenschaps-bevoegdheid, als persoonsgebonden aangelegenheid. Vlaamse decreten die op dezebasis worden genomen, hebben kracht van wet in het Nederlandse taalgebied énten aanzien van de instellingen gevestigd in het tweetalige gebied Brussel-Hoofd-

stad die, wegens hun organisatie, moeten worden beschouwd uitsluitend te beho-

ren tot de ene of de andere gemeenschap (22). Met andere woorden, de Vlaamseen de Franse Gemeenschap kunnen in Brussel slechts normeren ten aanzien van

(19) Decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, artikel 13. De ‘soli-daire bijdrage’ is verschuldigd door elke persoon die verplicht onder de toepassing van de zorgverze-kering valt en die de leeftijd van 25 jaar heeft bereikt. In de uitvoeringsbesluiten wordt dit de “leden-bijdrage” genoemd, ze wordt geïnd door de Zorgkassen. Zie artikel 15 e.v. Besluit van de Vlaamseregering van 28 september 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en hou-dende de aansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering, B.S. 20maart 2002. De ledenbijdrage bedroeg € 10 voor de periode van 1 oktober 2001 tot en met 31december 2002, zie artikel 17 van voornoemd BVR. Voor het jaar 2003 bedraagt de ledenbijdrage€ 25. Degenen die op basis van artikel 37, §1 tweede lid en §19, van de wet betreffende de verplich-te verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen (14 juli 1994) recht hebben op de ver-hoogde verzekeringstegemoetkoming, betalen slechts € 10 als ledenbijdrage. Zie artikel 1, Besluit vande Vlaamse regering van 25 oktober 2002 tot wijziging van het Besluit van de Vlaamse Regering van 28september 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting,de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering, B.S. 28 november 2002.(20) Er is sprake van de draagkracht van ‘het gezin’. Daarbij kan opgemerkt worden dat in de vigeren-de regeling de Vlaamse Zorgverzekering ‘het gezin’ niet kent, zowel de rechten als plichten wordenop individuele basis opgebouwd. Zo is er nergens sprake van een gezinsbijdrage. Evenmin wordt defiguur van de medeverzekering gehanteerd.(21) Bijvoorbeeld, Guy Swennen, bij de bespreking van het decreet, Parl. St., Vl. Parl., 1998-1999, nr.1239/7, p. 9 en 13.(22) Artikel 128, §2, GW.

�-


�� !��"�� #$$%

instellingen en niet ten aanzien van personen. Het is dan ook niet duidelijk hoe eenalgemene parafiscale heffing kan gerealiseerd worden door de Gemeenschappen.Artikel 170, §2, van de Grondwet voorziet weliswaar, in theorie, de mogelijkheidvan gemeenschapsbelastingen, maar de uitoefening van deze bevoegdheid in hettweetalig gebied Brussel-Hoofdstad werd nooit geregeld. In de praktijk zou een(para)fiscale regeling voor de bijdragen van de zorgverzekering wellicht slechtsmogelijk zijn na de stemming van een federale wet die de toepassing van artikel170, §2, GW, regelt of na een samenwerkingsakkoord tussen de Franse Gemeen-schap en de Vlaamse Gemeenschap.

�� !��"

Het personeel toepassingsgebied van de Vlaamse zorgverzekering wordt geregeld inartikel 4 van het decreet. Voor degenen die in het Nederlandse taalgebied wonen, isde zorgverzekering een verplichte sociale verzekering, onverminderd de toepassingvan de Europese coördinatieverordening 1408/71 en eventueel andere bepalingenvan Europees of internationaal recht waarop we verder terugkomen. Die verplich-ting is omschreven als een verplichting zich aan te sluiten bij een door het decreeterkende zorgkas. Degenen die dit niet spontaan doen, worden overigens ambtshalveaangesloten bij de door het Vlaams Zorgfonds opgerichte zorgkas.

In tegenstelling tot de federale sociale verzekeringen knoopt de Vlaamse zorgverze-kering dus aan bij het criterium ‘woonplaats’ of ‘ingezetenschap’. Naar analogie methet Nederlandse model van sociale verzekeringen kunnen we spreken van een‘volksverzekering’ (23).

Zoals gezegd is de Gemeenschap in Brussel enkel bevoegd ten aanzien van instellin-gen die wegens hun organisatie geacht worden te behoren tot de Vlaamse Gemeen-schap. De Vlaamse Gemeenschap kan dus uiteraard geen verplichting opleggen tenaanzien van om het even welke inwoner van het tweetalig gebied Brussel-Hoofd-stad. Toch heeft het Vlaamse Parlement hun de toegang tot de zorgverzekering nietwillen ontzeggen. Luidens artikel 4, §2, van het decreet kan elke inwoner van hettweetalig gebied Brussel-Hoofdstad zich vrijwillig bij een erkende zorgkas van zijnkeuze aansluiten.

De Brusselse problematiek verdient een diepgaande juridische en actuariële analysedie we in het bestek van deze bijdrage niet kunnen leveren. We beperken ons nood-gedwongen tot enige algemene opmerkingen. Het feit dat de Brusselaars vrijwilligkunnen aansluiten, levert immers een aantal specifieke moeilijkheden op.

(23) De term ‘volksverzekering’ wordt in Nederland gehanteerd om de veralgemeende sociale verze-keringen aan te duiden waarvan het personeel toepassingsgebied wordt bepaald aan de hand van hetingezetenschap. Daartegenover staan de zogenaamde ‘werknemersverzekeringen’ waarvan het perso-neel toepassingsgebied wordt bepaald door de verwijzing naar een bepaalde professionele categorie(werknemers, zelfstandigen, ambtenaren, enzovoort).

%$


��"��&��'��(((

Vooreerst kan erop gewezen worden dat de zorgverzekering voornamelijk gefinan-cierd wordt uit de zogenaamde dotatie van de Vlaamse Gemeenschap (supra). DeBrusselaar heeft aan deze middelen niet bijgedragen en wanneer hij gebruik maaktvan zijn recht om vrijwillig bij de zorgverzekering aan te sluiten, maakt hij dusgedeeltelijk een ‘free ride’. We hebben hierboven reeds gesteld dat de Gemeenschap-pen in Brussel op dit moment geen (para)fiscale heffingen kunnen instellen. Zolangdit het geval is, bestaat er ook geen oplossing voor het probleem van de ‘free ride’.

Vervolgens ontstaat door de vrijwillige aansluiting het risico van antiselectie. Hetvalt inderdaad te verwachten dat naar verhouding meer mensen met een hoog ofreeds geactualiseerd risico van afhankelijkheid zich in eerste instantie bij de Zorgkaszullen aansluiten. In dat geval zal de verhouding uitgaven versus inkomsten uit bij-dragen in Brussel slechter liggen dan in het Nederlands taalgebied. De decreetgeverwas zich daarvan bewust, maar heeft zich beperkt tot de machtiging aan de Vlaamseregering om de “nadere regels en de nadere voorwaarden inzake de aansluiting”

te bepalen (24).

De voorwaarden om aanspraak te maken op tenlastenemingen, zijn verschillendvoor degenen die in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad wonen in vergelijkingmet degenen die in het Nederlandse taalgebied wonen. Deze verschillen zijn onsinziens te rechtvaardigen daar waar zij pogen het eerder genoemde risico van anti-selectie in te perken. Dat is het geval waar van ‘late aansluiters’ in Brussel-Hoofdstadeen verzekerde periode van minimaal tien jaar wordt vereist vooraleer zij van hetrecht op tenlastenemingen kunnen genieten (25). Hetzelfde geldt voor de opschor-ting van het recht op tenlasteneming voor elk jaar waarin geen bijdrage werdbetaald (26). Gezien de aansluitingsplicht in Vlaanderen en de keuzevrijheid in Brus-sel is het verklaarbaar en verantwoordbaar dat deze maatregelen enkel gericht zijnop de Brusselaars. Het zijn evenredige consequenties van het voordeel dat de Brus-selaar heeft om al dan niet vrijwillig aan te sluiten.

(24) Artikel 4, §3, Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering, zoals vervangen bijDecreet van 18 mei 2001, B.S. 28 juli 2001, artikel 5, §3.(25) Artikel 5, 6º, Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering, zoals toegevoegd bijDecreet van 18 mei 2001, B.S. 28 juli 2001, artikel 6, 3º. Voor personen die in het tweetalig gebiedBrussel-Hoofdstad wonen en die zich niet vrijwillig aansluiten binnen een bepaalde termijn, geldt datzij ten minste tien jaar ononderbroken aangesloten moeten zijn bij een erkende zorgkas om aan-spraak op tenlastenemingen te kunnen maken. Deze voorwaarde is enkel van toepassing als een per-soon die de leeftijd van vijfentwintig jaar bereikt heeft en die in het tweetalige gebied Brussel-Hoofd-stad woont of komt wonen, niet bij een zorgkas aansluit binnen zes maanden nadat hij had kunnenaansluiten. Zie artikel 20, §4, besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende deerkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlaste-neming in het kader van de zorgverzekering.(26) Artikel 10, §2, tweede lid, Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering.

%!


�� !��"�� #$$%

Veel moeilijker te verantwoorden lijkt ons het feit dat in de tenlastenemingen zelfeen verschillend regime kan ontstaan tussen de gebruikers van de zorgverzekering,afhankelijk van de vraag of zij in het Nederlands taalgebied wonen, dan wel in hettweetalige Brussel-Hoofdstad. Het decreet geeft de regering nochtans de explicietemachtiging om dergelijke verschillen in het leven te roepen (27). De regering heeftdaarvan ook gebruik gemaakt. Verder in de tekst gaan we uitgebreider in op de aardvan de tenlastenemingen, we wijzen er hier slechts op dat gebruikers van de zorg-verzekering in het Nederlandse taalgebied een maandelijkse tenlasteneming van €

90 per maand kunnen ontvangen, zonder dat zij enige vorm van professionele hulp-verlening moeten aantonen. Voor de Brusselaars geldt dit niet, zij kunnen de tenlas-teneming wegens mantelzorg enkel verkrijgen wanneer zij tegelijkertijd ook hetgebruik van de professionele hulpverlening kunnen aantonen (28). Dit onderscheidheeft niets meer te maken met de specifieke constitutionele situatie van de Brusse-laar — keuzevrijheid en de pendant ervan. Het gemaakte onderscheid stuit des te meertegen de borst als men bedenkt dat het aantal erkende Vlaamse (unicommunautaire)voorzieningen in Brussel bijzonder klein is en dat de gebruiker in de praktijk er vaak ofmeestal niet in zal slagen op deze voorzieningen een beroep te doen (29).

��#� ��

��

Eenmaal de keuze is gemaakt om een nieuwe regeling te maken die tegemoetkomtaan het ‘nieuwe’ sociale risico afhankelijkheid, kunnen uiteenlopende keuzes wor-den gemaakt. Zo kan men enerzijds opteren voor een systeem van terugbetalingenvan effectief gemaakte kosten. In dat geval wordt een lijst van prestaties opgemaakt,die dan geheel of gedeeltelijk worden terugbetaald aan de genieter. Dit is, vereen-voudigd voorgesteld, het systeem dat in de federale ziektekostenverzekering gehan-teerd wordt. Anderzijds kan men ervoor opteren om aan degene die objectief gezienin een situatie van afhankelijkheid verkeert, een bepaalde forfaitaire uitkering tedoen. Dit systeem gaat uit van de redenering dat afhankelijkheid sowieso steedsbepaalde extra kosten met zich meebrengt en dat de gemeenschap een deel van diekosten in solidariteit wil dragen. In een dergelijk systeem wordt niet de vraag naarde effectieve uitgaven gesteld. Een dergelijk systeem wordt gehanteerd in de federa-le gezinsbijslagenregeling, waar het hebben van kinderen volstaat om een forfaitaireuitkering in de vorm van kinderbijslagen te ontvangen.

(27) Artikel 6, §1, in fine, Decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzeke-ring, zoals vervangen door het decreet van 18 mei 2001, B.S. 28 juli 2001, artikel 7, 4.(28) Artikel 31, tweede lid, besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende deerkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlaste-neming in het kader van de zorgverzekering.(29) Zie over deze problematiek ook het Voorstel van resolutie betreffende de uitbreiding van het

aanbod voor de zorgverzekering in Brussel, Parl. St., Vl. Parl, 2001-2002, nr. 1201/1.

%#


��"��&��'��(((

De eerste methode heeft ongetwijfeld als voordeel dat ze het effectiefste de nodenlenigt waar die zich werkelijk voordoen. De tweede methode heeft als grootstevoordeel dat de kosten vrij goed in te schatten zijn en dat die kosten beheersbaarblijven.

De Vlaamse decreetgever lijkt op het eerste gezicht te kiezen voor een systeem vanterugbetaling. De gebruikers van de zorgverzekering hebben immers, krachtens hetreeds geciteerde artikel 3 van het decreet, recht op “tenlasteneming van kosten”,

“ten belope van een jaarlijks maximumbedrag”. Welke vorm nemen ze nu aan, die‘tenlastenemingen’? In het oorspronkelijke decreet staat duidelijk dat de tenlastene-ming de gehele of gedeeltelijke dekking “van effectief aan de gebruiker aangere-

kende kosten of prestaties” betreft (30). Dit duidt op een terugbetalingssysteem, zijhet tot een geplafonneerd bedrag (31). Bovendien is het systeem volgens hetdecreet aanvullend ten aanzien van bestaande federale of gemeenschapsregelingen(32). Ook dit laatste lijkt er op te wijzen dat het inderdaad niet gaat om een forfaitai-re tegemoetkoming (33). Met het decreet van 18 mei 2001 wordt daar nog aan toe-gevoegd dat de tenlasteneming ook “de door de mantelzorger effectief aan de

gebruiker geleverde prestaties” betreft. Ook hier gaat het dus om de terugbetalingvan effectief gemaakte kosten (34).

Voorts bepaalt het oorspronkelijke decreet dat de tenlastenemingen door de zorgkasworden uitgevoerd bij middel van zorgcheques op naam van de gebruiker of bijmiddel van daarmee gelijkgestelde dragers (35). Met de decreetswijziging van 18mei 2001 werd daaraan toegevoegd dat, in geval van mantelzorg, de tenlastenemin-gen ook met een ander middel dan de zorgcheque uitgevoerd kunnen worden (36).

(30) Decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, art. 6, §1, 1°.(31) “Het gaat over echt gemaakte kosten. Het is geen inkomensvervangende uitkering. De men-

sen kiezen de zorg die zij willen. Het kan dus ook betrekking hebben op materiële bijstand of

mantelzorg. Er is keuzevrijheid. De zorgverstrekkers moeten worden erkend om de kwaliteit te

garanderen en financiële stromen te controleren. Een beroep op de tegemoetkoming is mogelijk

zowel voor de residentiële als thuissituatie. Ook de mantelzorger kan worden erkend. Zij zullen

daarbij worden geregistreerd en eventueel wordt een activiteitenplan opgesteld”. Parl. St., Vl. Parl.,Stuk 1239 (1998-1999) — Nr. 7, p. 6.(32) Decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, artikel 6, §2, zoalsgewijzigd bij het decreet van 18 mei 2001, artikel 7, 5°: “De tenlastenemingen worden, volgens de

regels en onder de voorwaarden die de regering vaststelt, geweigerd of verminderd, indien de

gebruiker, krachtens andere wettelijke of decretale bepalingen, aanspraak heeft op dekking van

dezelfde kosten van niet-medische hulp- en dienstverlening”.

(33) “Het systeem is aanvullend. Dit betekent dat wanneer er tegemoetkomingen mogelijk zijn op

basis van andere regelgevingen deze eerst aangewend dienen te worden. Dit is mogelijk omdat in

het voorstel gesproken wordt van de tenlasteneming van kosten en niet over een forfaitaire ver-

goeding.” Parl. St., Vl. Parl., 1998-1999, nr. 1239/7, p. 5.(34) Decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, artikel 6, §1, 1°,zoals gewijzigd bij het decreet van 18 mei 2001, artikel 7, 1°.(35) Decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, artikel 10.(36) Decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, het nieuwe artikel10, §2, zoals gewijzigd door het decreet van 18 mei 2001.

%�


�� !��"�� #$$%

Een en ander werd nader geregeld bij een besluit van de Vlaamse regering (37), datinmiddels weer werd opgeheven (38) en dat we dus onbesproken kunnen laten. Denu vigerende regeling lijkt echter nog maar heel moeizaam bij de bepalingen vanhet decreet aan te sluiten. Nu geldt immers dat de tenlastenemingen voor mantel- enthuiszorg maandelijks door de zorgkas via overschrijving of in contanten aan degebruiker worden betaald (39).

In dit geval is er in de praktijk bijgevolg geen sprake meer van terugbetaling op fac-tuur of van zorgcheques die enkel bij erkende dienstverleners gehonoreerd kunnenworden; er is daarentegen wel sprake van een forfaitaire maandelijkse uitkering. Detenlasteneming voor personen in residentiële zorg wordt per overschrijving betaaldaan de gebruiker, na het voorleggen van de nodige attesten die het verblijf in dezorgvoorziening aantonen (40). Ook hier kan men de facto spreken van een forfai-taire uitkering.

Het decreet bepaalt niets over de bedragen van de uitkering, zij het dat er een jaar-lijks maximumbedrag is. De bedragen van de tenlastenemingen worden dus volledigdoor de Vlaamse regering bepaald. De bedragen werden reeds herhaaldelijk gewij-zigd, maar volgens de laatste stand van zaken bedraagt de tenlasteneming voor demantel- en thuiszorg € 90 per maand. De gebruikers die in een erkende voorzieningverblijven kunnen rekenen op € 125 per maand (41). De notie maximumbedragheeft in deze context van forfaitaire uitkering uiteraard nog weinig zin.

��$� ��

Wat de financieringswijze betreft blijft het decreet bijzonder vaag. Het reeds aange-haalde artikel 13 van het decreet somt de financieringsbronnen op, waarvan dedotatie uit de algemene middelen en de solidaire bijdragen ongetwijfeld de belang-rijkste zijn. De omvang van de dotatie en de hoogte van de bijdragen wordt volledigaan de regering overgelaten, evenmin is er enige aanduiding over de verhouding tus-sen beide financieringsbronnen. In het derde lid van artikel 13 wordt enkel gesteld

(37) Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de regeling van de uitvoeringvan de tenlastenemingen in het kader van de zorgverzekering, B.S. 8 maart 2002.(38) Opgeheven bij BVR van 13 december 2002, B.S. 29 januari 2003.(39) Artikelen 44bis en 44ter van het Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 hou-dende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en detenlasteneming in het kader van de zorgverzekering, B.S. 20 maart 2002, toegevoegd bij BVR 13december 2002, B.S. 29 januari 2003.(40) Artikelen 44quater en 44quinquies van het Besluit van de Vlaamse regering van 28 september2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aan-vraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering, B.S. 20 maart 2002, toegevoegd bijBVR 13 december 2002, B.S. 29 januari 2003.(41) Artikel 31 van het Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de erken-ning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlastenemingin het kader van de zorgverzekering.

%%


��"��&��'��(((

dat de dotatie en de omvang van de bijdragen voor elk begrotingsjaar worden bere-kend “op basis van parameters aangaande het aantal en de som van de tenlaste-

nemingen die worden toegekend, het profiel van de gebruikers inzake de ernst en

de duur van het verminderde zelfzorgvermogen, het aanleggen van financiële

reserves met het oog op de dekking van toekomstige uitgavenverplichtingen, en

de andere middelen die het Vlaams Zorgfonds toekomen”. Eerste opmerkelijkevaststelling is dat alle elementen die in deze formule opgesomd worden, voor dedecreetgever ‘onbekenden’ zijn. De invulling ervan wordt volledig naar de regeringdoorgeschoven. Andere vaststelling is dat één van de elementen gevormd wordtdoor “de financiële reserves met het oog op de dekking van toekomstige uitgaven-

verplichtingen”. Dit duidt er op dat de decreetgever een idee van collectieve kapita-lisatie of fondsvorming in gedachten had. Hoe deze kapitalisatie er in praktijk moetuitzien of volgens welke principes ze zou kunnen verlopen, daarover zwijgt hetdecreet in alle talen. We moeten het doen met de lapidaire stelling in artikel 13, infine, dat “het geheel van de middelen wordt aangewend in een gemengd systeem

van kapitalisatie en repartitie”.

De keuzes die door de Vlaamse regering werden gemaakt, en de verhouding tussendotatie en bijdragen komen elders in dit nummer aan bod. Helaas kan op ditmoment niet gezegd worden dat er veel logica schuilt achter de financieringswijze.Het lijkt er vooral op dat kapitalisatie hoogstens zal gebeuren met toevallige over-schotten, en niet als consequentie van een berekening van de toekomstige uitgavenen een visie op de financiering daarvan.

� ��

��

De bevoegdheidsgrond voor de Vlaamse Gemeenschap om een zorgverzekering inte richten, wordt gevonden in artikel 5, §1, van de Bijzondere Wet van 8 augustus1980 tot Hervorming der Instellingen (BWHI). Artikel 5 BWHI verleent uitvoeringaan artikel 128 van de Grondwet krachtens hetwelk de Gemeenschappen bevoegdzijn voor de persoonsgebonden aangelegenheden. De Grondwet zelf geeft geendefinitie van de notie ‘persoonsgebonden aangelegenheden’ (42) en beperkt zichtot het geven van de bevoegdheid aan de bijzondere wetgever om deze aangelegen-heden vast te stellen (43). In het algemeen zijn de persoonsgebonden aangelegenhe-

(42) Zie onze bespreking van de grondwettelijke notie ‘persoonsgebonden aangelegenheden’ in Van-steenkiste, Steven, Het gezondheidsbeleid, p. 47-56, in de reeks De bevoegdheidsverdeling in het fede-

rale België, Van Haegendoren, Geert, en Seutin, Bruno, (eds.), deel 10, Die Keure, Brugge, 2001.(43) Voor wat betreft de Duitstalige Gemeenschap wordt de bevoegdheid inzake persoonsgebondenaangelegenheden bij gewone wet vastgesteld, zie artikel 130 van de Grondwet. Voor de DuitstaligeGemeenschap werd dit geregeld in de Wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingenvoor de Duitstalige Gemeenschap. Krachtens artikel 4, §2, van deze Wet heeft de DuitstaligeGemeenschap inzake de persoonsgebonden aangelegenheden dezelfde bevoegdheden als de Vlaam-se en de Franse Gemeenschap.

%)


�� !��"�� #$$%

den die aangelegenheden “die nauw met het leven van de mens in zijn Gemeen-

schap zijn verbonden” (44). We wezen er eerder reeds op dat de decreten inzakepersoonsgebonden aangelegenheden kracht van wet hebben respectievelijk in hetNederlandse taalgebied en in het Franse taalgebied, en ook ten aanzien van de instel-lingen gevestigd in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad die, wegens hun organi-satie, moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de ene of de anderegemeenschap (45).

Hier dient nog opgemerkt te worden dat artikel 128 van de Grondwet geen enkeledirecte bevoegdheid geeft aan de Gemeenschappen. De Gemeenschappen zijnslechts bevoegd inzake persoonsgebonden aangelegenheden op voorwaarde dat zijuitdrukkelijk werden toegewezen in de BWHI (46) en op voorwaarde dat de wetgeen onderdelen of aspecten van deze aangelegenheid aan de federale wetgeverheeft voorbehouden (47).

De in artikel 5, §1, BWHI, opgesomde aangelegenheden werden ingedeeld in tweecategorieën, die op hun beurt in een aantal subcategorieën onderverdeeld werden.

In de eerste categorie (artikel 5, §1, I, BWHI) vallen twee aangelegenheden die het‘gezondheidsbeleid’ betreffen, met name:� het beleid betreffende de zorgenverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtin-gen, met een aantal uitzonderingen;� de gezondheidsopvoeding alsook de activiteiten en diensten op het vlak van depreventieve gezondheidszorg, met uitzondering van de nationale maatregelen inza-ke profylaxies.

In de tweede categorie (artikel 5, §1, II) vallen een aantal aangelegenheden die de‘bijstand aan personen’ betreffen, met name:� het gezinsbeleid (…);� het beleid inzake maatschappelijk welzijn (…);� het beleid inzake onthaal en integratie van inwijkelingen;� het beleid inzake mindervaliden (…);� het bejaardenbeleid (…);� de jeugdbescherming (…);� de sociale hulpverlening aan gedetineerden met het oog op hun sociale integratie.

De gemeenschapsbevoegdheid inzake de zorgverzekering is gebaseerd op artikel 5,§1, II, BWHI. Dit zijn de aangelegenheden die ‘de bijstand aan personen’ betreffen.In artikel 5, §1, II, BWHI, worden, zoals hierboven is aangegeven, verscheidene spe-cifieke beleidsdomeinen opgesomd. Bij de voorbereiding van het decreet werd niet

(44) Parl. St., Kamer, 1977-1978, nr. 461/1, 28.(45) Artikel 128, §2, Grondwet.(46) Arbitragehof nr. 70, 14 december 1988, B.S. 31 december 1988.(47) Zie artikel 19, §1, BWHI.

%*


��"��&��'��(((

specifiek aangegeven onder welke van deze beleidsdomeinen de zorgverzekeringzou vallen (48). Het Arbitragehof heeft daarin geen graten gezien. Volgens het Hofvolgt de bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap om een zorgverzekering in terichten uit de algemene bevoegdheid van de Gemeenschappen ten aanzien van de‘bijstand aan personen’ (49). Het Hof merkt daarbij uitdrukkelijk op dat de Gemeen-schappen in beginsel bevoegd zijn voor de gehele materie betreffende de bijstandaan personen en niet enkel ten aanzien van de categorieën die met naam wordenopgesomd in artikel 5, §1, II, BWHI (50).

Het blijkt dus dat de Gemeenschap onder haar bevoegdheid inzake bijstand aan per-sonen principieel bevoegd is om een zorgverzekering in het leven te roepen. Daar-mee is de kous echter nog niet af. Bij de uitoefening van haar bevoegdheid mag deGemeenschap immers geen afbreuk doen aan de bevoegdheden die door de Grond-wet of door de bijzondere wet aan de federale wetgever zijn voorbehouden. Hiernabekijken we deze voorwaarde ten aanzien van de exclusieve federale bevoegdheidinzake de ‘sociale zekerheid’.

��

De grondwet spreekt zich niet uit over de bevoegdheid inzake sociale zekerheid.Artikel 23, 2 van de grondwet waarborgt «het recht op sociale zekerheid, bescher-

ming van de gezondheid en sociale, geneeskundige en juridische bijstand [...]»,maar stelt expliciet dat het waarborgen van de sociale zekerheid zowel door de wet,het decreet of de ordonnantie kan gebeuren. Overigens vormt de aparte opsommingvan ‘sociale zekerheid’ en ‘sociale bijstand’ een indicatie dat de grondwetgeverbeide regelingsgehelen als van elkaar onderscheiden ervaart (51). Verder komt hetbegrip sociale zekerheid niet in de grondwet voor (52).

(48) In de toelichting bij het voorstel van decreet tot invoering van de Vlaamse zorgverzekering werdervan uitgegaan dat de niet-medische hulp- en dienstverlening aan zorgbehoevende personenbehoort tot het domein van de bijstand aan personen Toelichting, Parl. St. Vl. Parl. 1998-1999, nr.1239-1, 5.(49) Arbitragehof, nr. 33/2001, 13 maart 2001, B.S. 27 maart 2001.(50) In haar advies had de Raad van State reeds eerder de bevoegdheid van de Gemeenschappenbevestigd, R.v.St., afd. wetg., 17 december 1998, nr. L. 28.583/3, Parl. St., Vl. Parl., 1998-1999, nr.1239/1; Te dezen gaat het, volgens de Raad, meer bepaald om het beleid inzake maatschappelijk wel-zijn (artikel 5, §1, II, 2°, BWHI).(51) Sociale zekerheid en sociale bijstand zijn voor de grondwetgever kennelijk twee onderscheidenmateries. Sociale bijstand is met andere woorden geen onderdeel van wat onder sociale zekerheidwordt begrepen. Wanneer de BWHI de sociale zekerheid exclusief aan de federale wetgever voorbe-houdt, dan geldt dit voorbehoud dus niet ten aanzien van de sociale bijstandsregelingen. Wijzen weer hier wel op dat in artikel 5 BWHI een aantal bijstandsregelingen exclusief of gedeeltelijk aan defederale wetgever wordt toegewezen: het gewaarborgd inkomen (art. 5, §1, II, 2°, a), de toelagenaan personen met een handicap (art. 5, §1, II, 4°, a), en het gewaarborgd inkomen voor bejaarden(art. 5, §1, II, 5°).(52) Wel wordt in een aantal gevallen uitdrukkelijk de bevoegdheid inzake ‘pensioenen’ aan de fede-rale wetgever voorbehouden: art. 127, §1, 2°, c), GW, met betrekking tot het onderwijspersoneel;art. 152, GW, met betrekking tot de rechters; art. 186, GW, met betrekking tot de militairen; zie ookart. 179 en 181, GW.

%+


�� !��"�� #$$%

Krachtens artikel 6, §1, VI, laatste lid, 12º, BWHI is «alleen de federale overheid

bevoegd» ten aanzien van «het arbeidsrecht en de sociale zekerheid». Het is daarbijduidelijk dat de exclusieve federale bevoegdheid inzake sociale zekerheid in degenoemde bepaling op algemene wijze wordt vastgelegd. Daaruit volgt, onder meer,dat de aan de federatie voorbehouden bevoegdheid inzake sociale zekerheid tevenseen beperking kan vormen van de gemeenschapsbevoegdheden inzake persoonsge-bonden aangelegenheden. Het feit dat de exclusieve federale bevoegdheid inzakesociale zekerheid geformuleerd wordt als een uitzondering op de gewestbevoegd-heid inzake economisch beleid, doet daaraan geen afbreuk. De exclusieve federalebevoegdheid inzake sociale zekerheid en het feit dat deze ook gevolgen heeft voorde bevoegdheden van de Gemeenschappen wordt herhaaldelijk bevestigd in dejurisprudentie van het Arbitragehof (53).

Rijst dus de vraag wat begrepen dient te worden onder ‘sociale zekerheid’ en daar-bij aansluitend of de Vlaamse Gemeenschap met het instellen van haar zorgverzeke-ring afbreuk doet aan de exclusief federale bevoegdheid inzake sociale zekerheid.Naar aanleiding van de Vlaamse zorgverzekering dienden zowel de afdeling wetge-ving van de Raad van State als het Arbitragehof zich over deze laatste vraag uit tespreken. Beide instanties komen tot het besluit dat de Vlaamse zorgverzekering nietop het terrein van de sociale zekerheid komt en dus binnen de gemeenschapsbe-voegdheid valt. Opmerkelijk is dat ze via onderscheiden wegen tot die conclusiekomen. Bij nader toezien geven beide instanties een andere invulling aan de notie‘sociale zekerheid’.

De Raad van State geeft een restrictieve interpretatie aan de inhoud van de notie‘sociale zekerheid’ in artikel 6, §1, VI, vijfde lid, 12º, BWHI, in haar advies over hetdecreet houdende de inrichting van de Vlaamse Zorgverzekering (54). In dat adviesnoemt de Raad van State het uitgangspunt van de indieners van het voorstel dat«niet-medische hulp- en dienstverlening aan zorgbehoevende personen behoort

tot het domein van de bijstand aan personen» (55), «principieel juist». De bijstand

(53) Zo stelde het Arbitragehof in een arrest van 1991: «Hoewel het nieuwe artikel 6, §1, VI, derde

lid van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen kadert in de toewijzing van bevoegdhe-

den aan de Gewesten wat de economie betreft, geldt die bepaling als uitdrukkelijke uiting van de

wil van de bijzondere wetgever om een eenvormige basisregeling van de organisatie van de eco-

nomie in een geïntegreerde markt te handhaven»; Arbitragehof, nr. 32/91, 14 november 1991, B.S.

28 november 1991; In een arrest van 1993 bevestigt het Hof dit beginsel uitdrukkelijk ten aanzienvan de sociale zekerheid: «Daarenboven vermag de Gemeenschapswetgever [sic] niet zich in te

laten met de pensioenregeling van personeelsleden die door een arbeidsovereenkomst verbonden

zijn, vermits de sociale zekerheid een aan de federale wetgever toegewezen bevoegdheid is [art. 6,§1, VI, laatste lid, 12º, BWHI]»; Arbitragehof, nr. 88/93, 22 december 1993, B.S. 1 maart 1994. Indezelfde zin, zie Arbitragehof, nr. 23/92, 2 april 1992, B.S. 8 mei 1992; nr. 24/92, 2 april 1992, B.S.

20 mei 1992; nr. 32/92, 23 april 1992, B.S. 30 mei 1992; nr. 78/92, 17 december 1992, B.S. 19 januari1993; nr. 74/93, 21 oktober 1993, B.S. 13 november 1993.(54) Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 30 maart 1999, B.S. 28 mei 1999; R.v.St., afd. wetg.,17 december 1998, nr. L. 28.583/3, Parl. St., Vl. Parl., 1998-99, nr. 1239/3, 7-12.(55) Zie Toelichting, Parl. St., Vl. Parl., 1998-99, nr. 1239/1, 5.

%,


��"��&��'��(((

aan personen (artikel 5, §1, II, BWHI) is volgens de Raad «gericht op personen die

zich om een of andere reden in een situatie bevinden die hun recht geeft op een

bepaalde bijstand vanwege de overheid». Te dezen gaat het, volgens de Raad, meerbepaald om het beleid inzake maatschappelijk welzijn (artikel 5, §1, II, 2°, BWHI).Dit beleid is specifiek gericht op het verschaffen van bijstand aan mensen die in eenzekere nood verkeren. De aard van de nood, althans bekeken in het licht van deomstandigheden die ertoe aanleiding gegeven hebben, speelt bij dit aspect van debijstand aan personen geen rol (56). Het dekken van de kosten voor niet-medischehulp- en dienstverlening aan personen met een verminderd zelfzorgvermogen kanbeschouwd worden als een vorm van bijstand aan personen die, gelet op de situatiezelf van verminderd zelfzorgvermogen, in een zekere nood verkeren. «Geen van de

in artikel 5, §1, II, 2°, opgesomde uitzonderingen op de gemeenschapsbevoegdhe-

den zijn te dezen relevant», aldus de Raad van State.

De Raad vraagt zich vervolgens ook af of de Vlaamse Gemeenschap zich met devoorgestelde zorgverzekering niet op het terrein van de sociale zekerheid begeeft:«Zoals de zorgverzekering in het voorliggende voorstel opgevat wordt, gaat het

niet om een regeling die gebruik maakt van het bestaande systeem van de federa-

le sociale zekerheid. De financiering van de zorgverzekering, die gericht is op een

nieuw sociaal risico, gebeurt op basis van een solidariteitsregeling die geen ban-

den blijkt te hebben met de financieringsbronnen van de bestaande sociale zeker-

heid. Derhalve wordt geen inbreuk gemaakt op de bevoegdheid van de federale

overheid». De Raad lijkt met andere woorden de redenering te volgen dat de aan defederale overheid voorbehouden ‘sociale zekerheid’, beperkt blijft tot het systeemvan werknemersverzekeringen die gefinancierd worden uit bijdragen op arbeid.

De Raad fundeert deze conclusie op de context waarin artikel 6, §1, VI, vijfde lid,12°, BWHI, gesitueerd moet worden, met name de bescherming van de Belgischeeconomische en monetaire unie. De Raad merkt dienaangaande op dat «de Gemeen-

schappen, bij het opzetten van een zorgverzekering, hun bevoegdheden moeten

uitoefenen met inachtneming van het algemeen normatief kader van de econo-

mische unie en de monetaire eenheid (zie artikel 6, §1, VI, derde lid, BWHI). De

financiering van de zorgverzekering zal derhalve niet mogen gebeuren door bij-

dragen op inkomsten uit arbeid, aangezien het invoeren van dergelijke bijdragen

een invloed kan uitoefenen op de Belgische economische en monetaire unie. Een

zorgverzekering die op een dergelijke financiering zou steunen, zou enkel door

de federale overheid ingevoerd kunnen worden. Niets wijst er echter op dat de

voorgestelde regeling uitgaat van bijdragen op inkomsten uit arbeid. Die regeling

blijft dus binnen het kader van de economische en monetaire unie». Men merkeop dat de Raad hier expliciet erkent dat beide overheidsniveaus bevoegd zijn omeen zorgverzekering in te richten, afhankelijk van de financieringstechniek.

(56) Vgl. R.v.St., afd. wetg., 12 november 1996, nr. L. 25.285/8, over het voorstel dat geleid heeft tothet decreet van 23 juni 1998 houdende bijkomende bijstand aan personen die in een bestaansonze-kere toestand verkeren ten gevolge van oorlogsomstandigheden, repressie en epuratie, Parl. St., Vl.Parl., 1995-1996, nr. 298/2, 9.

%-


�� !��"�� #$$%

De Raad merkt verder nog op dat de zorgverzekering ook geen inbreuk vormt op defederale bevoegdheid inzake de toelagen aan de personen met een handicap, metinbegrip van de individuele dossiers (artikel 5, §1, II, 4°, a, BWHI) (57). De Raadsluit hier bij een aantal oudere adviezen aan (58).

Ons inziens terecht beperkt de Raad van State de betekenis van het begrip ‘socialezekerheid’ tot die socialezekerheidsregelingen die zich richten tot actieven en diegefinancierd worden uit bijdragen op arbeid of beroepsinkomsten (59). De uitzon-dering inzake sociale zekerheid in artikel 6, §1, VI, vijfde lid, 12°, BWHI vindt uitein-delijk haar verantwoording in de noodzaak om de economische en monetaire unieen het vrij verkeer van diensten en personen te vrijwaren (60). Een decentralisatievan de bevoegdheid inzake sociale zekerheid, waarbij de huidige financieringstech-niek behouden zou blijven, zou immers leiden tot een differentiatie van de sociale-zekerheidsbijdragen. Op haar beurt zou deze een differentiatie in de loon- en pro-ductiekosten veroorzaken, hetgeen tot ‘sociale dumping’ kan leiden (61). Boven-dien zou een differentiatie naar de gemeenschappen leiden tot de wel zeer onge-wenste situatie dat de sociale lasten zouden kunnen verschillen naargelang van degemeenschapsaanhankelijkheid van de betrokken werknemer. Hetzelfde verstoren-de effect wordt daarentegen niet bereikt door een differentiatie van socialezeker-heidsregelingen die niet gefinancierd worden met bijdragen op inkomsten uitarbeid, maar uit de algemene middelen of via bijdragen in een volksverzekering.Dergelijke differentiatie is immers neutraal voor de werkgever.

Alles bijeen leidt dit tot de stelling dat het begrip sociale zekerheid in artikel 6 BWHIin beperkte zin moet opgevat worden. Het gaat slechts om sociale verzekeringenwaarvan het personeel toepassingsgebied en de financieringswijze verwijzen naarde professionele activiteiten van de verzekerde. Op dit moment hoort het hele

(57) «Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat met de ‘toelagen’ enkel de inkomensvervan-

gende tegemoetkomingen bedoeld werden. De toekenning van zorgcheques, als bedoeld in het

voorstel van decreet met betrekking tot de zorgverzekering, is vreemd aan de inkomensvervan-

gende tegemoetkomingen, bedoeld in de federale wetgeving. Zelfs al zou de voorgestelde regeling

geacht moeten worden te passen in het ‘beleid inzake mindervaliden’, dan nog moet geconclu-

deerd worden dat het voorstel niet raakt aan de aspecten van het gehandicaptenbeleid waarvoor

de federale overheid bevoegd is gebleven».(58) Zie, onder meer, R.v.St., afd. wetg., 8 juli 1996, nr. L.25.298/8/1, Parl. St., Kamer, 1995-1996,nr. 607/14, 7-9; Zie ook reeds R.v.St., afd. wetg., 31 mei 1996, nr. L.25.169/1, Parl. St., Kamer, 1995-1996, nr. 607/1, 149; Zie ook reeds D. Pieters en S. Vansteenkiste, o.c., 1-16.(59) Dit standpunt van de Raad was reeds impliciet terug te vinden in een hele reeks eerdere advie-zen, zie S. Vansteenkiste, “Coherenties en incoherenties in de persoonsgebonden aangelegenheden”,in Vansteenkiste, S., en Taeymans, M., (eds.), Sociaal Beleid en Federalisme, Vlaamse Staatsrecht-conferentie 1998, Brussel, Larcier, 1999, p. 129 e.v.(60) Voor een omschrijving van de karakteristieken van een economische unie, zie Parl. St., Kamer,1988, nr. 516/1, p. 9.(61) Zie uitgebreid Demeester, N., en Yvergnaux, R., Normatieve en macro-economische analyse

van de interregionale stromen in de sociale zekerheid, Vlaamse Onderzoeksgroep Sociale Zeker-heid 2002, Acco, Leuven, 1994, eerste hoofdstuk.

)$


��"��&��'��(((

bestaande arsenaal van sociale verzekeringen tot dit type. Nieuwe vormen van socia-le bescherming, zoals nu de Vlaamse zorgverzekering, vallen, ons inziens, niet onderde uitzondering; op voorwaarde dat ze de vorm aannemen van een volksverzekeringof gefinancierd worden uit de algemene middelen. Het bovenstaande geldt uitdruk-kelijk niet voor de ziekte- en invaliditeitsverzekering, omdat deze immers explicietuit het bevoegdheidsbereik van de gemeenschappen wordt gesloten (62).

Zoals gezegd kwam ook het Arbitragehof tot het besluit dat Vlaamse zorgverzeke-ring niet strijdig is met de exclusieve federale bevoegdheid inzake sociale zekerheid(63). Ook in haar recente tweede arrest over de zorgverzekering bevestigt het Arbi-tragehof de bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap (64). Het Hof doet dit ech-ter niet zoals de Raad van State door een definitie te geven aan de notie ‘socialezekerheid’ in de BWHI. Het Hof stelt: “Door de materie van de sociale zekerheid

aan de federale overheid voor te behouden, heeft de bijzondere wetgever willen

verbieden dat de gemeenschappen en gewesten zich zouden mengen in de door

de federale overheid vastgelegde reglementering. (…) Doordat hij echter de

gemeenschappen de bevoegdheid heeft toegekend om steunmaatregelen te nemen

ten gunste van de in B.3.3 vermelde categorieën van personen, heeft hij noodza-

kelijkerwijs erkend dat door die maatregelen personen kunnen worden geholpen

die eveneens in aanmerking komen voor het systeem van de sociale zekerheid.

Die twee bevoegdheidstoewijzingen moeten op dusdanige wijze worden geïnter-

preteerd dat ze verenigbaar zijn. (…) De maatregelen waarmee de gemeenschap

een sociale zekerheidsregel wil wijzigen, ze wil vervangen, ervan wil afwijken of

ze wil opheffen, zouden als een overschrijding van de gemeenschapsbevoegdheid

moeten worden beschouwd”. Dit gebeurt in casu kennelijk niet, al geeft het Hofniet aan welke wetgeving als ‘sociale zekerheidsregel’ dient te worden beschouwd.Het Hof lijkt wel te aanvaarden dat de zorgverzekering van de Vlaamse Gemeen-schap aanvullend kan zijn op de federale sociale zekerheid: “Maar een gemeen-

schap overschrijdt haar bevoegdheden niet indien zij, bij de uitoefening van de

bevoegdheden die haar inzake de bijstand aan personen zijn toegewezen, aan

een aantal personen een bijzondere bijstand toekent, onderscheiden van de bij-

stand toegekend in het kader van het door de federale overheid georganiseerde

socialezekerheidsstelsel, en zonder te raken aan een aan die overheid voorbehou-

den materie”.

Het komt ons voor dat het Arbitragehof hier de idee opgeeft dat de ‘sociale zeker-heid’ een exclusieve bevoegdheid zou zijn. Beide overheidsniveaus kunnen immers‘bijstand’ verlenen aan personen. De Gemeenschap doet dit in het kader van haarbevoegdheden onder artikel 5, §1, II, BWHI. De federale overheid doet dat in devorm van ‘het socialezekerheidsstelsel’. Enkel indien de Gemeenschap afbreuk zou

(62) Zie artikel 5, §1, I, 1°, c, BWHI.(63) Arbitragehof, nr. 33/2001, 13 maart 2001, B.S. 27 maart 2001.(64) Arbitragehof nr. 8/2003, 22 januari 2003.

)!


�� !��"�� #$$%

doen aan dat socialezekerheidsstelsel zou er sprake zijn van een bevoegdheidsover-schrijding. In zijn praktische uitwerking leidt een dergelijke redenering niet tot eenexclusieve bevoegdheidsverdeling maar tot concurrerende bevoegdheden, waarbijeen voorrang geldt voor de federale regelgeving op voorwaarde dat deze formeeldeel uitmaakt van het socialezekerheidsstelsel.

Het Hof definieert de notie ‘sociale zekerheid’ niet, maar door de verwoordingwordt sterk gesuggereerd dat het gaat om de regelingen die formeel werden opge-nomen in het socialezekerheidsstelsel. Dat formele socialezekerheidsstelsel zou ge-ïdentificeerd kunnen worden aan de hand van de positiefrechtelijke definities vanhet begrip ‘sociale zekerheid’ in het Belgische recht. De introductie van de notie‘sociale zekerheid’ in het Belgisch recht, zij het in de vorm van ‘maatschappelijkezekerheid’, gaat terug tot de besluitwet van 1944 op de maatschappelijke zekerheidvoor werknemers (65). Deze wet geeft geen definitie van de sociale zekerheid maargroepeert op een pragmatische wijze een aantal voorzieningen voor de werkne-mers. Deze groepering van voorzieningen valt niet volledig samen met het in derechtsleer gebruikelijke socialezekerheidsbegrip. Zo bevat de wet bepalingen inzakede jaarlijkse vakantie, maar geen bepalingen inzake de arbeidsongevallen. Ook hetstelsel voor de zelfstandigen valt hier buiten het socialezekerheidsbegrip (66), als-ook een aantal regelingen met betrekking tot de ‘sociale zekerheid’ van het vastbe-noemde overheidspersoneel. In de Wet houdende de algemene beginselen van desociale zekerheid voor werknemers wordt een opsomming gegeven van de regelin-gen die omvat worden door ‘de sociale zekerheid der werknemers’ (67). Ook indeze bepaling blijft het stelsel van de zelfstandigen achterwege en wordt de regelinginzake het vakantiegeld tot de sociale zekerheid gerekend. In beide genoemde wet-ten blijven de bestaansminimumregelingen buiten het socialezekerheidsconcept.

De meest omvattende definitie van de notie ‘sociale zekerheid’ komt echter voor inwetgeving die dateert van na de invoering van de bijzondere wet. Verwezen kanworden naar de definitie in artikel 1 van de Wet van 15 januari 1990 houdendeoprichting en organisatie van een Kruispuntbank van de sociale zekerheid (68), dieook werd opgenomen in artikel 2, 1° van de Wet van 11 april 1995 tot invoeringvan het ‘handvest’ van de sociaal verzekerde (69). Het hier gehanteerde socialeze-kerheidsbegrip omvat zowel de sociale zekerheid voor werknemers (70), alle rege-

(65) Wet van 27 juni 1969 tot herziening van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende demaatschappelijke zekerheid der arbeiders, B.S. 27 juni 1969.(66) Het socialezekerheidsstelsel van de zelfstandigen: K.B. nr. 38 van 27 juli 1967 houdende inrich-ting van het sociaal statuut der zelfstandigen.(67) Met name de ziekte- en invaliditeitsuitkeringen, de werkloosheidsuitkeringen, de rusten overle-vingspensioenen, de uitkeringen uit hoofde van arbeidsongevallen en beroepsziekten, de terugbet-aling inzake geneeskundige verzorging, de gezinsbijslag en de jaarlijkse vakantieuitkeringen. cf. arti-kel 21 van de Wet houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers van29 juni 1981, B.S. 2 juli 1981.(68) B.S. 22 februari 1990, err. B.S. 2 juni 1990, err. B.S. 2 oktober 1990.(69) B.S. 6 september 1995.(70) Dit zijn alle regelingen opgesomd in artikel 21 van de wet van 29 juni 1981 houdende de alge-mene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers, alsmede die van de sociale zekerheidvoor de zeelieden ter koopvaardij en voor de mijnwerkers.

)#


��"��&��'��(((

lingen van de openbare sector die een gelijkwaardige functie vervullen, de socialezekerheidsregelingen voor de zelfstandigen (71), de overzeese sociale zekerheid(72), de sociale bijstand (73), als de aanvullende regelingen die door de Fondsenvoor bestaanszekerheid toegekend worden. Het is wellicht deze ruime definitie diegehanteerd moet worden om de bedoeling van de bijzondere wetgever weer tegeven op het moment dat ‘de sociale zekerheid’ aan de federale wetgever werdvoorbehouden.

Het arrest van het Hof mag dan al een praktische oplossing bieden voor de zorgverze-kering, op termijn zal het wellicht niet zonder meer kunnen blijven dienen als basisvoor de oplossing van toekomstige grensconflicten in het domein van de socialebescherming. De redenering van het Hof vertoont immers een aantal zwakke plek-ken. Vooreerst moet er op gewezen worden dat de wettelijke definities van socialezekerheid recenter zijn dan de BWHI. De bijzondere wetgever kan derhalve niet naardeze definities verwezen hebben toen hij de notie ‘sociale zekerheid’ hanteerde. Nukan men inderdaad tegenwerpen dat deze definitie weliswaar niet bestond, maar datde bijzondere wetgever wel degelijk een gelijkaardig concept in het hoofd had. Alwas het dan niet als dusdanig neergeschreven, er was wel degelijk een welomlijndsocialezekerheidsstelsel op het moment dat de bijzondere wetgever zijn werk deed.Dat is ook wel zo, maar een tweede problematiek duikt vervolgens op.

Indien de bijzondere wetgever heeft bedoeld te verwijzen naar de toen algemeen alssociale zekerheid bekend staande regelgeving — en dat is natuurlijk zo, voor de bij-zondere wetgever was dit kennelijk zo evident dat de vraag naar de definitie tijdensde voorbereidende werken op geen enkel moment werd gesteld — blijven tweemogelijke interpretaties over:

� Eén, het gaat om de sociale zekerheid zoals die toen bestond. Deze interpretatie isuiteraard moeilijk aanvaardbaar, het zou betekenen dat het federale voorbehoud tenaanzien van de sociale zekerheid niet dynamisch zou zijn en dat nieuwe vormen entechnieken van sociale bescherming, nieuwe sociale risico’s, enzovoort, eigenlijkniet onder de sociale zekerheid zouden vallen en dus niet onder de federalebevoegdheid.

(71) Zie Besluit nr. 38 van 27 juli 1967 houdende inrichting van het sociaal statuut der zelfstandigen,

B.S. 29 juli 1967, err. B.S. 2 december 1967.(72) Alle regelingen opgesomd in artikel 12 van de wet van 17 juli 1963 betreffende de overzeesesociale zekerheid of bedoeld door de wet van 16 juni 1960, die de organismen belast met het beheervan de sociale zekerheid van de werknemers van Belgisch-Congo en Rwanda-Urundi onder de contro-le en de waarborg van de Belgische Staat plaatst en die waarborg draagt door de Belgische Staat vande maatschappelijke prestaties ten gunste van deze werknemers verzekerd.(73) Zijnde de tegemoetkomingen aan gehandicapten, het recht op een bestaansminimum, degewaarborgde gezinsbijslag en het gewaarborgd inkomen voor bejaarden.

)�


�� !��"�� #$$%

� Twee, het gaat om een dynamisch begrip en het federale socialezekerheidsstelselkan naar believen uitgebreid worden door de federale wetgever, met nieuwe rege-lingen, nieuwe technieken, nieuwe doelgroepen, nieuwe sociale risico’s, enzovoort.Ook deze interpretatie is moeilijk aanvaardbaar. Ze zou immers meebrengen dat defederale wetgever zijn exclusieve bevoegdheden bij gewone wet autonoom kan uit-breiden ten koste van de Gemeenschappen. Het zou volstaan om de materies inkwestie formeel onderdeel van de sociale zekerheid te maken. Dit druist uiteraardvolledig in tegen de grondbeginselen van de federale staatsstructuur.

Het antwoord van het Arbitragehof op de bevoegdheidsvraag is wellicht daaromonbevredigend omdat ze voorbijgaat aan de techniek van de exclusieve bevoegd-heidsverdeling. Hoe men het ook draait of keert, zowel de sociale zekerheid als debijstand aan personen werden in de BWHI immers als exclusieve bevoegdhedengeconstrueerd, niet als synoniemen voor eenzelfde materie die in een systeem vanconcurrerende bevoegdheden is opgenomen. De Raad van State draagt vanuit dievaststelling een vrij heldere en ons inziens bruikbare waterscheiding tussen beidebevoegdheidssferen aan, het Hof doet dit in deze niet.

#� ��

#��

Binnen de Europese Unie geldt tot nog toe de vaststelling dat de lidstaten autonoomgestalte geven aan hun nationale sociale zekerheid. Die quasi-exclusieve bevoegd-heid van de lidstaten moet verzoend worden met de grote beginselen van het ver-drag, in casu het vrij verkeer van werkenden. Het is die noodzaak die het bestaanverklaart van de enige harde bevoegdheid van de Europese Unie op het vlak van desociale zekerheid: de opdracht aan de Raad van Ministers om een coördinatierege-ling voor de sociale zekerheid uit te werken, zoals voorzien in artikel 42 van het Ver-drag van Rome (74).

De bepaling van artikel 42 (ex 51) vormde de basis voor de invoering van EEG-Ver-ordeningen nrs. 3 en 4. Deze Verordeningen werden herhaaldelijk gewijzigd en uit-eindelijk vervangen door de Verordeningen 1408/71 en 574/72 die op hun beurtmet de regelmaat van de klok werden en worden geamendeerd (75).

Verordening 1408/71 bevat een aantal regels die het mogelijk maken dat werkne-mers en zelfstandigen en hun gezinsleden mobiel kunnen zijn binnen de EuropeseUnie zonder dat daardoor aanspraken op sociale zekerheid verloren gaan. We herha-len dat de Verordening het socialezekerheidsrecht van de lidstaten in beginsel

(74) Voor een bespreking van de Europese bevoegdheden inzake sociale zekerheid, zie Vansteenkiste,Steven, Sociale zekerheid, federalisme en de Europese Gemeenschap, Acco, Leuven, 1995, p. 313-412.(75) EG-Verordening nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen opwerknemers en hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, PB L. 5 juli 1971, afl.149, 2, hierna benoemd als ‘Verordening 1408/71’.)%


��"��&��'��(((

onverlet laat. De Verordening draagt in beginsel enkel oplossingen aan voor de pro-blemen die ontstaan bij zogenaamde ‘grensoverschrijdende’ gevallen. Zo bevat deVerordening regels die uitmaken welke lidstaat bevoegd is in elk concreet geval. Inbeginsel moet dit ertoe leiden dat op een bepaalde persoon slechts het socialezeker-heidsrecht van één lidstaat van toepassing is. De hoofdregel hierbij is dat de lidstaatwaar men werkt, ook de lidstaat is waar men sociaal verzekerd is. Verder voorzietde Verordening in de samentelling van periodes van tewerkstelling, verzekeringspe-riodes, periodes van bijdragenbetaling, enzovoort, die in verscheidene lidstaten wer-den gerealiseerd. Ten slotte maakt de Verordening het mogelijk dat de uitkeringenwaarop een bepaalde persoon recht heeft volgens het recht van de bevoegde lid-staat, ook in andere lidstaten kunnen genoten worden. De coördinatie moet metandere woorden vermijden dat het nationale socialezekerheidsrecht, door het ont-staan van positieve en negatieve wetsconflicten bij grensoverschrijdend verkeer,een rem zou vormen op de mobiliteit van werknemers en zelfstandigen binnen degemeenschappelijke markt.

#�� #%&'(��

De vraag die hiervoor voorligt, is of de Vlaamse Zorgverzekering onder het mate-rieel toepassingsgebied van Verordening 1408/71 valt (76).

Krachtens het eerste lid van artikel 4 van de Verordening is de Verordening enkelvan toepassing op socialezekerheidsprestaties. Voor de reikwijdte van de notiesociale zekerheid moet verwezen worden naar de vaste rechtspraak van het Hof vanJustitie, dat een onderscheid maakt tussen prestaties die onder de Verordening val-len, en prestaties die er niet onder vallen op basis van twee criteria. Dit onderscheidberust op de constitutieve elementen van elke prestatie, met name het doel waaropzij is gericht, en de voorwaarden waaronder zij wordt toegekend, en niet op het feitof een prestatie door een nationale wetgeving al dan niet als een socialezekerheids-uitkering wordt aangemerkt (77).

Volgens deze rechtspraak kan een prestatie vooreerst als socialezekerheidsprestatieworden beschouwd wanneer zij, zonder individuele en discretionaire beoordelingvan de persoonlijke behoeften, aan de rechthebbenden wordt toegekend op grondvan een wettelijk omschreven positie. Indien dergelijke beoordelingsvrijheid welbestaat, dan gaat het niet om sociale zekerheid maar om sociale bijstand. Krachtensartikel 4, laatste lid, vallen sociale en medische bijstandsregelingen niet onder hettoepassingsgebied van de Verordening. Merk daarbij op dat het Europese begripsociale bijstand niet noodzakelijk samenvalt met de nationale definitie daarvan. Zois, bijvoorbeeld, het Belgische gewaarborgd inkomen voor bejaarden naar Europeesrecht wel degelijk een socialezekerheidsuitkering en geen sociale bijstand (78).

(76) Voor een meer uitgebreide behandeling van deze vraag verwijzen we graag naar Goyens, Floris,Vlaamse zorg in EG-Verordening 1408/71, TSR, 2002/1, p. 29-69.(77) Zie, bijvoorbeeld, H.v.J., 2 augustus 1993, Acciardi, nr. C-66/92, Jur. 1993, I-4567.(78) Goyens, o.c., p. 36 en de daar geciteerde jurisprudentie.

))


�� !��"�� #$$%

Tweede criterium is dat de prestatie verband houdt met een van de in artikel 4, lid1, van de Verordening 1408/71 uitdrukkelijk genoemde eventualiteiten (79). Vol-gens deze bepaling is de Verordening van toepassing op “alle wettelijke regelingenbetreffende de volgende takken van de sociale zekerheid:� prestaties bij ziekte en moederschap;� prestaties bij invaliditeit, met inbegrip van die tot instandhouding of verbeteringvan de verdiencapaciteit;� uitkeringen bij ouderdom;� uitkeringen aan nagelaten betrekkingen;� prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten;� uitkeringen bij overlijden;� werkloosheidsuitkeringen;� gezinsbijslagen”.

Wanneer we nu beide criteria op de Vlaamse zorgverzekering toepassen, dan kan ergeen twijfel over bestaan dat deze onder het toepassingsgebied van Verordening1408/71 valt. We hebben hoger uiteen gezet dat het gaat om een verplichte socialeverzekering tegen de kosten voor niet-medische hulp die het gevolg zijn van eenverlies aan zelfredzaamheid. De zorgverzekering geeft de gebruiker onder bepaaldevoorwaarden een subjectief recht op tegemoetkomingen. De voorwaarden om vande tegemoetkoming te kunnen genieten zijn objectief controleerbare criteria, detoekenning is niet afhankelijk van een discretionnaire beoordeling van de uitvoe-ringsinstellingen (80).

Wat betreft de inhoudelijke aansluiting bij één van de sociale risico’s die wordenopgesomd in artikel 4, lid 1, van de Verordening, kan gewezen worden op debestaande rechtspraak van het Hof van Justitie. Zowel de Duitse als de OostenrijksePflegeversicherung dekken een gelijkaardig sociaal risico als de Vlaamse zorgverze-kering. Het Hof diende zich over de toepasselijkheid van de Verordening op dezeregelingen uit te spreken. In beide gevallen kwam het Hof tot de conclusie dat deVerordening van toepassing is, en in beide gevallen oordeelde het Hof dat het gaatom “prestaties bij ziekte” in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van Verordening1408/71 (81).

(79) Zie vooreerst arrest Molenaar, C-160/96, Jurispr. I-843, van 5 maart 1998, punt 20. Het gaat hierom de Oostenrijkse Pflegeversicherung, die inhoudelijk vergelijkbaar is met de Vlaamse zorgverzeke-ring. Verder kan ook verwezen worden naar H.v.J., arrest van 16 juli 1992, Hughes, C-78/91, Jurispr.I-4839, punt 14; H.v.J., arrest van 15 februari 2000, Commissie van de Europese Gemeenschappentegen Franse Republiek, C-169/98, Jurispr. I-1049, punt 32).(80) Zie artikelen 5 en 6 van het decreet, en de artikelen 28 en 31 Besluit van de Vlaamse regeringvan 28 september 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende deaansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering.(81) H.v.J. 5 maart 1998, M. Molenaar, B. Fath-Molenaar v. Allgemeine Ortskrankenkasse Baden-Würt-temberg, nr. C-160/96, Jur. 1998, I-843; H.v.J. 8 maart 2001, F. Jauch v. Pensionsversicherungsanstaltder Arbeiter, C-215/99, Jur. 2001, I-1901.

)*


��"��&��'��(((

Irrelevant voor de kwalificatie als ‘sociale zekerheid’ in de zin van de Verordening isde wijze waarop de prestaties worden gefinancierd (82). De wijze van financieringheeft daarentegen wel groot belang voor de kwalificatie van twee uitzonderingenop de coördinatieregels.

De eerste uitzondering betreft de zogenaamde niet-contributieve prestaties. Dergelij-ke prestaties worden volledig van de werking van de Verordening uitgesloten indienze slechts op een gedeelte van het grondgebied van een Lidstaat worden toegekend,en op voorwaarde dat zij expliciet staan vermeld in de bijlagen van de Verordening(83). De overige niet-contributieve prestaties kunnen uitsluitend worden genotenop het grondgebied van de Lidstaat waar de begunstigde woont en volgens de wet-geving van die Lidstaat, op voorwaarde dat ze een aanvullende dekking bieden tenaanzien van in artikel 4, eerste lid, opgesomde lijst van prestaties (supra). Ook hieris een expliciete vermelding in de bijlagen vereist (84). Men merke op dat de ver-melding in de bijlagen een noodzakelijke voorwaarde is, maar geen voldoende (85).

Niet-contributieve regelingen zijn diegene die niet gefinancierd worden uit ‘socialebijdragen’. Uit de jurisprudentie blijkt dat socialezekerheidsregelingen enkel als niet-contributieve prestaties kunnen worden beschouwd wanneer ze integraal wordengefinancierd met middelen die niet specifiek bestemd zijn voor zorg- of anderesocialezekerheidsprestaties (86).

In zijn huidige vorm kan de Vlaamse zorgverzekering niet als een niet-contributieveprestatie beschouwd worden. Het decreet voorziet immers uitdrukkelijk in degedeeltelijke financiering van de zorgverzekering door middel van ‘solidaire bijdra-gen’, verplicht te betalen door alle aangeslotenen (87). Het recht op prestatieswordt zelfs afhankelijk gemaakt van het betaald hebben van de bijdragen (88).

(82) Artikel 4, lid 2, Verordening 1408/71.(83) Artikel 4, lid 2ter, Verordening 1408/71. De vermelding dient te gebeuren in Bijlage II, AfdelingIII van de Verordening.(84) Artikel 10bis, Verordening 1408/71. De vermelding dient te gebeuren in Bijlage IIbis van de Ver-ordening. Men vindt in die bijlage ook de volgende Belgische regelingen: de tegemoetkomingen aangehandicapten, het gewaarborgd inkomen voor bejaarden, en de gewaarborgde gezinsbijslag.(85) H.v.J. 8 maart 2001, F. Jauch v. Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, C-215/99, Jur. 2001, I-1901.(86) Zie hierover Goyens, F., o.c., p. 42-47.(87) Zie artikel 13 van het decreet en artikelen 17 en 18 Besluit van de Vlaamse regering van 28 sep-tember 2001 houdende de erkenning, de registratie en de machtiging, en houdende de aansluiting,de aanvraag en de tenlasteneming in het kader van de zorgverzekering.(88) Artikel 20 Besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 houdende de erkenning, deregistratie en de machtiging, en houdende de aansluiting, de aanvraag en de tenlasteneming in hetkader van de zorgverzekering.

)+


�� !��"�� #$$%

#� � ��

Verordening 1408/71 heeft niet als doelstelling in te grijpen in het interne socialeze-kerheidsrecht. Het staat de lidstaat België vrij zijn sociale zekerheid in te richtenzoals hij dat zelf wenst. Het Hof van Justitie wees er herhaaldelijk op dat het de lid-staten vrij staat “om de voorwaarden vast te stellen waaronder het recht of de ver-

plichting tot aansluiting bij een stelsel van sociale zekerheid of bij een bepaalde

tak van een dergelijk stelsel ontstaat, zolang hierbij maar geen onderscheid ont-

staat tussen eigen onderdanen en onderdanen van andere Lidstaten” (89).

Het feit dat de Vlaamse zorgverzekering naar Europees recht gekwalificeerd wordtals ‘sociale zekerheid’ en ‘prestatie bij ziekte’, belet niet dat in de interne Belgischerechtsorde een onderscheid wordt gemaakt tussen medische zorg (vallend onder deexclusief federale ziektekostenverzekering) en niet-medische zorg in geval van zorg-behoevendheid (zoals gedekt in de Vlaamse zorgverzekering). Het belet evenmindat de zorgverzekering naar Belgisch constitutioneel recht niet beschouwd wordtals ‘sociale zekerheid’ en wel als ‘bijstand aan personen’. In de Europese regelgevingwordt nu eenmaal een andere betekenis gehecht aan deze begrippen.Het kan hier volstaan erop te wijzen dat ook in het interne recht van de andere lid-staten steeds een definitie wordt gegeven van ‘sociale zekerheid’ die niet gelijk isaan de definitie daarvan in Verordening 1408/71. Dit is ook logisch, gezien de Veror-dening geenszins de bedoeling heeft enige harmonisering van de socialezekerheids-stelsels te bekomen, doch slechts de coördinatie nastreeft die noodzakelijk is omhet vrij verkeer van werkenden te garanderen.

Een Belgische bijzonderheid is dat nu voor het eerst in de Europese Unie een rege-ling die naar Europees recht ‘sociale zekerheid’ is, tot de bevoegdheid behoort vaneen deelgebied. Het recht van de lidstaten autonoom vorm te geven aan hun sociale-zekerheidsstelsel, houdt voor een lidstaat ook de mogelijkheid in om bepaalde pres-taties die Europees als ‘sociale zekerheid’ bestempeld worden, constitutioneel toe tevertrouwen aan de bevoegdheid van de deelgebieden, zoals is gebeurd met de zorg-verzekering als onderdeel van de bevoegdheid inzake bijstand aan personen. Hetgevolg van dit federale model is dat een bepaalde vorm van ‘sociale zekerheid’autonoom wordt georganiseerd door de onderscheiden Gemeenschappen, zoals ditvoor zovele andere bevoegdheden het geval is. In casu leidt dit model in België opdit moment tot het bestaan van een zorgverzekering in één van de Gemeenschap-pen en het ontbreken daarvan in de andere Gemeenschappen. Voor de inwonersvan België is de consequentie dat hun onderworpenheid aan de zorgverzekeringafhangt van hun woonplaats.

(89) Onder meer, H.v.J., Brunori, reeds geciteerd; H.v.J., 15 januari 1986, zaak nr. 41/84, Pietro Pinna t.Caisse d’allocations familiales de la Savoie, 1986, Jur. 1986, p. 1; H.v.J., 25 februari 1986, zaak nr.254/84, G.J.J. De Jong t. Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, Jur. 676; H.v.J., 24 april 1980, zaaknr. 110/79, U. Coonan t. Insurance Officer, Jur. 1980, p. 1445; H.v.J., 21 februari 1991, zaak nr. C-245/88, Daalmeijer t. Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, Jur. 1991, I-573; H.v.J., 4 oktober 1991,zaak nr. C-349/87, E. Paraschi t. Landesversicherungsanstalt Württemberg, Jur. 1991, p. I-4501.

),


��"��&��'��(((

In dit verband kan er overigens op gewezen worden dat de Verordening niet is aan-gepast aan het bestaan van “socialezekerheidsregelingen” (naar Europees recht) diebinnen een federale staat vorm gegeven worden op het niveau van de deelgebieden.De Verordening wijst voor elke grensoverschrijdende situatie een bevoegde lidstaataan (in casu België), zonder dat er rekening gehouden wordt met het bestaan vanterritoriaal uiteenlopende regelingen binnen een lidstaat (in casu voor de VlaamseGemeenschap). Dit maakt een interpretering van de Verordening noodzakelijk.Waar bij de formulering van de aanwijzingsregels van de Verordening gebruikgemaakt wordt van de begrippen “werken” of “verblijven” in “België”, hier telkensmoet begrepen worden “werken” of “verblijven” in “het Vlaamse Gewest of hetBrussels Hoofdstedelijk Gewest”. Elke andere interpretatie zou immers leiden totabsurde consequenties. Concreet betekent dit dat eerst dient vastgesteld te worden— aan de hand van het Europese recht — dat de Belgische sociale zekerheid op eenpersoon die in een andere lidstaat woont van toepassing is. In tweede instantiedient vervolgens bekeken te worden of deze persoon werkt in het Vlaamse Gewest,het Brussels Hoofdstedelijk Gewest of het Waals Gewest. Indien deze persoon in hetVlaamse Gewest werkt, zal het decreet verplicht van toepassing zijn, indien hij inhet Brussels Hoofdstedelijk Gewest werkt, zal hij dezelfde keuze krijgen als de inwo-ners van dat Gewest, indien hij in het Waals Gewest werkt, dan is het decreet nietvan toepassing. Indien de betrokkene tegelijkertijd werkt in verschillende Gewestenmoeten dezelfde aanwijsregels toegepast worden die in de Europese Verordeninggehanteerd worden bij tewerkstelling in meerdere lidstaten.

Ten slotte moet erop gewezen worden dat Verordening 1408/71 geen enkel effectheeft op situaties die louter intern zijn aan een bepaalde Lidstaat (90). Op geenenkele wijze verplicht het EG-recht de Vlaamse Gemeenschap om personen die inhet Vlaams Gewest werken maar in het Waals Gewest wonen te verzekeren. Even-zeer laat het Europese recht toe dat de Vlaamse Gemeenschap een regeling insteltwaarbij inwoners van het Vlaams Gewest verplicht verzekerd zijn, ongeacht het feitdat zij eventueel in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest of in het Waals Gewest zou-den werken. Het feit dat de Franse Gemeenschap desgevallend zelf een zorgverzeke-ring zou instellen, verandert hier — Europeesrechtelijk gezien — niets aan.

De Verordening leidt er dus toe dat een persoon die in Vlaanderen werkt, terwijlzijn woonplaats in Nederland is, verplicht onder de toepassing van de zorgverzeke-ring valt en hiervan alle lasten en lusten zal dragen. Dezelfde persoon die zijn woon-plaats in Wallonië zou hebben en in Vlaanderen komt werken, valt daarentegen nietonder de toepassing van het decreet. Deze schijnbare “ongelijke behandeling” zalsommigen op het eerste zicht wellicht tegen de borst stuiten. Is dit geen discrimina-tie? Vanuit juridisch oogpunt is er niet het minste probleem, het gaat immers omongelijke gevallen, die ontstaan op het kruispunt van de intern Belgische regelge-ving en de coördinerende rol van het Europese recht. Vooreerst laat het Belgische

(90) Zie bijvoorbeeld, H.v.J., 22 september 1992, Petit, nr. 153/91, Jur. H.v.J., 1992, I, 4973.

)-


�� !��"�� #$$%

federale model toe dat Gemeenschappen en Gewesten rechten en plichten toeken-nen aan de personen die in hun territorium wonen of verblijven. Daardoor ontstaanuiteraard verschillen tussen de Belgen, naargelang van het Gewest of het taalgebiedwaar ze wonen. Nu de Gemeenschappen bevoegd zijn gebleken voor de zorgverze-kering ontstaan ook op dat vlak geschillen. Er is hier uiteraard geen sprake van dis-criminatie, maar van een logisch gevolg van de keuze voor een federaal model. HetEuropese recht nu bepaalt in eerste instantie het toepasselijke socialezekerheids-recht in grensoverschrijdende gevallen. Voor de Nederlander die in België komtwerken, rijst de vraag welk recht toepasselijk is: dat van zijn woonplaats of dat vanzijn werkplaats? De Verordening wijst de werkplaats aan als bevoegde Staat. Hij valtdus onder Belgisch recht, voor het geheel van zijn sociale zekerheid. Binnen de Bel-gische rechtsorde wordt dan bekeken of hij ook onder de Vlaamse zorgverzekeringvalt. Zonder toepassing van Verordening 1408/71 zou deze Nederlander zowel aan-gesloten zijn bij de Nederlandse volksverzekeringen op basis van zijn woonplaats,als bij de Belgische werknemersverzekeringen op basis van zijn tewerkstelling. DeVerordening dient net om een dergelijk wetsconflict op te lossen. De inwoner vanhet Waals Gewest die in Vlaanderen komt werken, verkeert in een niet-vergelijkbaresituatie. Er is geen sprake van een grensoverschrijdende situatie. Hij valt voor zijngehele socialezekerheidssituatie onder het Belgisch recht. In de interne Belgischerechtsorde is het vervolgens eenmaal zo dat bepaalde prestaties inzake bijstand aanpersonen, zoals de zorgverzekering, gedecentraliseerd zijn en dus verschillen naar-gelang van de woonplaats. De Gemeenschappen maken daarbij autonoom keuzes.De Vlaamse Gemeenschap heeft een regeling opgezet, de Franse Gemeenschap(nog) niet.

Met andere woorden, de situatie van de internationale migrant die vanuit een ande-re Lidstaat in Vlaanderen komt werken is niet vergelijkbaar met die van een intrage-westelijke ‘migrant’ die vanuit Wallonië of Brussel in Vlaanderen komt werken. Ter-wijl de eerste door zijn tewerkstelling in Vlaanderen onder de Belgische socialezekerheid komt te vallen en dus uit de sociale zekerheid van zijn woonland ver-dwijnt, blijft laatstgenoemde voor én na zijn ‘migratie’ onderworpen aan de Belgi-sche sociale zekerheid. Voor de eerste dient vastgesteld te worden — nu hij onderde Belgische sociale zekerheid valt en géén woonplaats in België heeft — of hij aldan niet onder de toepassing van de zorgverzekering valt. Het criterium is daarbij,bij gebrek aan woonplaats, de plaats van tewerkstelling. Voor de laatstgenoemde isde Europese verordening niet van toepassing, dus bepaalt exclusief de woonplaatsonder welk gemeenschapsrecht hij ressorteert.

#�#� ��

Verordening 1408/71 bevat een aantal regels die ertoe moeten leiden dat in grens-overschrijdende situaties in beginsel de wetgeving van slechts één lidstaat van toe-passing is. Krachtens artikel 13 van de Verordening is dit in principe de wetgeving

*$


��"��&��'��(((

van de lidstaat waar de betrokkene werkt (91). De toepassing van deze toewijzings-regels houdt een uitzondering in op de woonplaatsvereiste die in het decreet overde zorgverzekering wordt gehanteerd.Toepassing van Verordening 1408/71 houdt in dat volgende personen onder de toe-passing van het decreet zouden vallen:� al wie zijn woonplaats heeft in Vlaanderen, met uitzondering van degenen voorwie omwille van tewerkstelling in een andere lidstaat door EG-Verordening 1408/71een andere bevoegde lidstaat wordt aangewezen;� al wie op basis van de aanwijzingsregels van EG-Verordening nr. 1408/71 onder-worpen is aan de Belgische socialezekerheidswetgeving (omwille van tewerkstellingin Vlaanderen).

Zijn niet onderworpen:� personen die in Vlaanderen wonen, maar op basis van de aanwijzingsregels vanEG-Verordening nr. 1408/71 verzekerd zijn onder de wetgeving van een andere lid-staat.

Een eerste bemerking daarbij is dat een beperkte wijziging van het decreet zichopdringt. Het decreet bevat immers een aantal bepalingen die niet zonder meer ver-enigbaar zijn met het Europese recht, met name in de vaststelling van het personeeltoepassingsgebied van het decreet en wat betreft de toepassing van de verblijfsvoor-waarden op de intra-Communautaire migranten en grensarbeiders.

Dit betekent niet dat het gebruik van de woonstaat als aansluitingscriterium geheelmoet opgeheven worden. Wel moet enerzijds duidelijk gemaakt worden dat er geenaansluitingsplicht bestaat voor zij die in Vlaanderen wonen maar werkzaamhedenop het grondgebied van een andere lidstaat uitoefenen en daardoor onder de socialezekerheid van een andere lidstaat vallen. Anderzijds moet duidelijk gemaakt wordendat de Vlaamse zorgverzekering verplicht van toepassing is op personen die wonenin een andere lidstaat maar hun werkplaats in Vlaanderen hebben en derhalve doorde toepassing van het Europese recht onder de Belgische sociale zekerheid vallen.

Om aan de Europese regelgeving tegemoet te komen kan het volstaan in het decreeteen bepaling op te nemen die de toepasselijkheid van de Europese coördinatierege-ling erkent (92).

#�$� ��

In het decreet op de zorgverzekering wordt een aantal verblijfs- en aansluitingsvoor-waarden gesteld voor het openen op het recht op tenlastenemingen. Zo wordt ver-eist dat de betrokkene gedurende ten minste vijf jaar, voorafgaand aan de aan-

(91) Op deze hoofdregel bestaan een aantal verfijningen en uitzonderingen, bijvoorbeeld in het gevalvan gelijktijdige tewerkstelling in meerdere lidstaten of in het geval van tijdelijke detachering. Ziehiervoor de artikelen 14, 14bis, 14quarter en 17 van Verordening 1408/71.(92) Dezelfde oplossing wordt gebruikt in de Nederlandse volksverzekeringen, zie artikel 6a AOW;artikel 13a ANW; artikel 6a AKW; artikel 5b AWBZ.

*!


�� !��"�� #$$%

vraag tot tenlasteneming, ononderbroken woont in het Nederlandse taalgebied ofhet tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad (93). Wat betreft degenen die wonen in hettweetalige gebied Brussel-Hoofdstad, wordt bijkomend vereist dat zij gedurendeminstens tien jaar voorafgaand aan de aanvraag tot tenlasteneming, ononderbrokenbij een erkende zorgkas aangesloten zijn geweest (94).

In het decreet wordt daaraan toegevoegd dat de voorwaarde van voorafgaandwonen niet is vereist voor personen die Belg zijn of onderdaan van een andere lid-staat van de Europese Unie, op voorwaarde dat deze personen de sociale bijdragenvoor de zorgverzekering gedurende ten minste vijf jaar hebben betaald of alsnogbetalen.

Deze bepalingen zijn niet onverkort houdbaar in het licht van Verordening 1408/71.Krachtens artikel 18, eerste lid, van de Verordening moet voor de vervulling van degenoemde voorwaarden immers rekening gehouden worden met de krachtens dewetgeving van elke andere lidstaat vervulde tijdvakken van verzekering, arbeid ofwonen. Die tijdvakken moeten meegeteld worden alsof ze krachtens de Vlaamsezorgverzekering werden vervuld. Met andere woorden, onderdanen van de Europe-se Unie die gedurende een bepaalde periode verzekerd waren voor uitkeringen ofverstrekkingen inzake ‘ziekte’, mogen deze periode meetellen om te voldoen aan devereisten van het decreet op de zorgverzekering. In dat geval kan aan deze persoonde verblijfsvoorwaarde niet tegengeworpen worden. Evenmin kan aan deze persoonde verzekeringsvoorwaarde die voor Brussel-Hoofdstad geldt, tegengeworpen wor-den. Ten slotte kan er ook geen sprake van zijn dat van deze persoon alsnog vereistwordt dat hij de bijdragen van vijf jaar verzekering zou betalen.

Om aan de Europese regelgeving tegemoet te komen kan het onzes inziens, ookhier volstaan in het decreet een bepaling op te nemen die de toepasselijkheid vande Europese coördinatieregeling erkent.

#�)� ��

Voor het overige dienen de coördinatieregels die voor de prestaties in geval vanziekte of moederschap gelden, toegepast te worden (95). Voor een algemene bespre-king van deze regels verwijzen we hier naar anderen (96). In het onderstaandebeperken we ons tot het voor de zorgverzekering relevante onderscheid tussen ‘uit-keringen’ en ‘verstrekkingen’. Het onderscheid is niet zonder relevantie. Een zieke

(93) Zie artikel 5, 5°, decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering.(94) Zie artikel 5, 6°, decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering.(95) Deze regels zijn opgenomen in Hoofdstuk I van Titel III van de Verordening.(96) Voor een algemene bespreking van Verordening 1408/71 zie Jorens, Y. en Geenen, S., (ed.), Detoepassing van de Verordening (EEG) nr. 1408/71 in België, Brugge, Die Keure, 1999, 428 p.; Pen-nings, Frans, Introduction to European Social Security Law, Den Haag-Londen-Boston, Kluwer LawInternational, 2001, 347 p.

*#


��"��&��'��(((

die in het buitenland wordt verzorgd, heeft volgens de Verordening recht op ver-strekkingen volgens de wetgeving van de Lidstaat waar hij die verzorging verkrijgt.Uitkeringen daarentegen worden ook bij verblijf in het buitenland toegekend vol-gens de wetgeving van de bevoegde lidstaat (97).

Op vereenvoudigde wijze gesteld is er sprake van ‘verstrekkingen’ telkens wanneereen socialezekerheidsprestatie bestaat in het in natura aanbieden van bepaalde dien-sten of de geldelijke terugbetaling van effectief gepresteerde diensten (bijvoorbeeldde prestaties in de ziektekostenverzekering). Er is sprake van ‘uitkeringen’ wanneervia een geldelijke prestatie inkomensverlies wordt gedekt (bijvoorbeeld de presta-ties in de arbeidsongeschiktheidsverzekering) (98).

Het ligt niet voor de hand om de ‘tenlastenemingen’ van de Vlaamse zorgverzeke-ring te kwalificeren als ‘uitkeringen’ of ‘verstrekkingen’. Zoals we hoger beschreven(deel 2.4), lijkt de Vlaamse decreetgever op het eerste gezicht te kiezen voor eensysteem van terugbetaling van effectief gemaakte kosten, geplafonneerd tot een jaar-lijks maximumbedrag (99). Dit zou betekenen dat het gaat om verstrekkingen. Naeen nadere analyse van de uitvoering van het decreet kwamen we echter tot de con-clusie dat we de facto veeleer moeten gewagen van forfaitaire uitkeringen aan allezorgbehoevenden, waarbij de hoogte van de uitkering weliswaar afhankelijk is vande zorgvorm, maar niet meer van de effectief gemaakte kosten. Dit moet dan weerveeleer tot de conclusie leiden dat het gaat om zogenaamde uitkeringen. We nemenaan dat bij betwisting het Hof van Justitie op basis van de feitelijke implementatievan de zorgverzekering tot de conclusie zal komen dat het gaat om uitkeringen. Watmet zich meebrengt dat de tenlastenemingen exporteerbaar zijn, dat wil zeggen datze ook genoten moeten kunnen worden bij verblijf in een andere lidstaat.

$� ��

In artikel 3 van het decreet op de zorgverzekering luidt het dat “de zorgverzekering

gebruikers, onder de voorwaarden van dit decreet en ten belope van een jaarlijks

maximumbedrag, recht geeft op tenlastenemingen door een zorgkas van kosten

voor niet-medische hulp- en dienstverlening”. Dit is de mission statement van hetdecreet.

Het decreet heeft daarbij wel een duidelijke keuze gemaakt voor de techniek van desociale verzekering, zoals we hierboven hebben uiteengezet. Ook omtrent deomschrijving van het sociale risico kan weinig fundamentele betwisting bestaan.Maar alles wat daarna komt, is veel minder duidelijk.

(97) Artikel 22, Verordening 1408/71.(98) Voor een meer gedetailleerde bespreking met verwijzing naar de relevante jurisprudentie, zieGoyens, o.c., p. 48-54.(99) Artikel 3 Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering.

*�


�� !��"�� #$$%

� De essentiële keuzes inzake de financiering van het stelsel, zowel wat betreftinkomsten als uitgaven, werden volledig naar de regering gedelegeerd.� We wezen reeds op het feit dat het decreet minstens sterk de indruk wekt dat het gaatom een systeem van — weliswaar geplafonneerde — terugbetaling van effectief gemaaktekosten, terwijl in de uitvoering geopteerd wordt voor een forfaitaire uitkering.� De uitvoeringsorganisatie bleef hier onbesproken, maar ook daarvan kan gezegdworden dat het decreet veel opties toeliet en het was aan de regering om de princi-piële keuzes te maken; Ook de Europese problematiek inzake de uitvoeringsorgani-satie bleef hier onbesproken. We merken hier alleen op dat de keuze voor deinschakeling van private zorgkassen (opgericht door ziekenfondsen en verzekerings-maatschappijen) en het opleggen van bepaalde territoriale vereisten aan die zorgkas-sen, in het licht van het Europese mededingingsrecht wel eens problematisch zoukunnen blijken.

Het blijft daarom ten zeerste aangewezen dat het Vlaams Parlement zijn huiswerkzou overdoen en de essentiële principes van de zorgverzekering in het decreet zouvastleggen. De huidige delegatie van bevoegdheden aan de regering is ongetwijfeldveel te ruim. Zonder ingrijpen van het parlement valt te vrezen dat de zorgverzeke-ring nog geruime tijd instabiel zal blijven.

Uit andere bijdragen in dit nummer kan wellicht besloten worden dat de Vlaamsezorgverzekering in economisch opzicht nog een vrij bescheiden regeling is. Datneemt niet weg dat zij vanuit academisch en beleidsstandpunt meer aandacht ver-dient dan tot nog toe het geval was. We kunnen immers enkel vaststellen dat deVlaamse zorgverzekering in vele opzichten merkwaardig is en in een aantal opzich-ten uniek. Hoewel de zorgverzekering naar Belgisch constitutioneel recht niet alssociale zekerheid, noch als een vorm van ziektekostenverzekering kan beschouwdworden, is het toch de eerste ‘sociale verzekering’ op het niveau van een Gemeen-schap. Naar Europees recht is de zorgverzekering dan weer wel ‘sociale zekerheid’en meer bepaald een prestatie inzake ‘ziekte’. Daarmee is het ook de eerste sociale-zekerheidsregeling op Europees vlak die niet van een Lidstaat uitgaat. Zoals we uit-eengezet hebben, levert dat geen juridische problemen op. Het valt echter wel tevrezen dat veel communicatietalent zal nodig zijn om één en ander uit te leggen aande publieke opinie én aan de verantwoordelijke beleidsmakers op Vlaams en Bel-gisch vlak.

Ten slotte kunnen we in het licht van het bovenstaande enkel toejuichen dat het‘Genootschap voor de sociale zekerheid’ de zorgverzekering heeft uitgekozen alsonderwerp voor het colloquium naar aanleiding van haar herstichting. Het zal,gezien de complexiteit van het onderwerp en de instabiliteit van de huidige zorgver-zekering, allicht ook niet de laatste keer geweest zijn.

__________

*%


��"��&��'��(((

��&��

��

��

��

��

�� )

#(!(��.�� "��&�' �� )

#(#(��.��/( ( ( ( ( ( ( ( ( �+

#(�('��'��.��0��"��1( ( ( ( ( ( %$

#(%(��'��.��&��&��'��

��/ ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( %#

#()(��( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( %%

�� %)

�(!(��'��.��"��''��( ( ( ( ( ( %)

�(#(��.�� ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( %+

#�� )%

%(!(�� ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( (( ( ( ( ( )%

%(#(��'��!%$,2+!�'��"�� ))

%(�(�� ( ( ( ( ( ( ( ),

%(%('��'�� ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( *$

%()(��"�� ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( *!

%(*(��&��/ ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( *#

$�� *�

*)


��

��

��

��

In onderhavig nummer van het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid werktJousten een aantal economische beschouwingen uit aangaande de invoering van dezorgverzekering in het algemeen. Ons artikel geeft een overzicht van de problema-tiek van de praktische invoering van zorgverzekering in Frans- en Duitstalig België,waarbij de klemtoon wordt gelegd op beschouwingen die die van Jousten aanvullenvanuit drie invalshoeken: het aanbod aan en de vraag naar hulp en de financierings-modaliteiten van het systeem.

Zodra het nut van een openbare zorgverzekering wordt vastgesteld, rijst immers devraag naar de manier waarop deze moet worden geïmplementeerd. Welke personenzullen worden verzekerd? Hoeveel individuen? Voor welk risico? Op welke manierwordt de dekking gefinancierd? We willen hier geen definitief antwoord op dezevragen geven, maar enkele problemen die erdoor ontstaan, toelichten. De uiteenzet-ting concentreert zich in hoofdzaak op de problemen in verband met de zorgverze-kering die de thuisverpleging dekt (in tegenstelling tot de zorgverlening in eeninstelling). Dit wordt geïllustreerd aan de hand van enkele kwantitatieve vaststellin-gen, opgetekend door een consortium van universiteiten in het kader van eenonderzoek in opdracht van de deelregeringen van het Frans- en Duitstalig landge-deelte van België (3).

(1) Dit artikel steunt op beschouwingen die tot stand kwamen in het kader van een onderzoek dat inopdracht van het Waals Gewest, het Brussels Gewest, de Frans- en de Duitstalige Gemeenschap dooreen consortium UCL-ULB en Ulg werd uitgevoerd. De meningen die hier worden uitgedrukt, vallenechter volledig onder de verantwoordelijkheid van de auteur.(2) E-mail: [email protected].(3) Behalve de economische aspecten werden bij dit onderzoek ook de gerontologische, sociologi-sche en juridische aspecten van de zorgbehoevendheid aangekaart. Volgende verslagen werdenopgemaakt: Ethgen et al. (2003), Fagnart en Lutte (2002), Leroy en Neyrinck (2003) Ruz Torres et al.

(2002), Swine et al. (2003) evenals het syntheserapport (Consortium, 2003).

��

TORRES-NED.qxd 1/06/04 15:40 Pagina 67

�� !" #�$ !"%�&# '��% �!�� (�)�%"�� *+�#%�,� #�% -../

In deel 2 van onderhavig artikel wordt de zorgverzekering in de internationale eco-nomische literatuur gesitueerd. Door een zorgverzekering te implementeren zou desolvabilisering van de vraag de op het terrein aanwezige problemen inzake hetontoereikende aanbod nog kunnen beklemtonen. Daarom is het belangrijk dat devraag vergezeld gaat van een aanbodbeleid, een punt dat in deel 3 wordt besproken.In deel 4 komt, wat de vraag betreft, de kwantificering aan bod van het aantal zorg-behoevenden en dus van de vraag naar hulp, zowel op korte als op langere termijn.Deel 5 benadrukt het belang van een op lange termijn houdbare financiering, kaartde problematiek van het progressieve karakter van de financiering aan en stelt devraag welk niveau van financiële tegemoetkoming wenselijk is. Deel 6 bevat eenaantal elementen ter conclusie.

��

Met enige verbazing stellen we vast dat de notie “zorgbehoevendheid”, die ons zovertrouwd in de oren klinkt, in de internationale economische literatuur niet afzon-derlijk wordt behandeld. De notie wordt er vertegenwoordigd door de meer alge-mene term long-term care, of zorgverlening op lange termijn.Norton (2000) maakt een overzicht van de literatuur over long-term care, in hoofd-zaak gebaseerd op studies betreffende de Verenigde Staten, maar waarvan het con-ceptuele kader relevant blijft voor de andere ontwikkelde landen (4). Voor Nortonzijn dit de vier voornaamste verschillen tussen long-term care en acute medischezorgverlening:� het chronische aspect, dat een ophoping van kosten over een lange periode impli-ceert, in tegenstelling tot het acute aspect;� het overwicht van bedrijven met winstoogmerk bij de institutionele hulpverle-ners, in situaties van bovenmatige vraag;� het belang van de informele hulpverlening door verwante helpers, die 70% vanhet totale volume van de hulpverlening zouden vertegenwoordigen;� het haast niet bestaan van vrijwillige privé-verzekering voor long-term care, zelfsin landen als de Verenigde Staten, wat op verschillende manieren kan worden ver-klaard (zie bijvoorbeeld Meier, 1999).

Vooral het risico op long-term care is moeilijk voorspelbaar en kan niet intertempo-reel worden gediversifieerd: het hangt gedeeltelijk af van de tijdsgebonden ontwik-kelingen van de gemiddelde kostprijs. Voor de dekking tegen dit risico stellen deverzekeraars uitkeringen voor die in de toekomst mogelijks ontoereikend zoudenzijn en proberen een hoger rendement te bekomen in vergelijking met mindergewaagde investeringen, waardoor het belang om zich te verzekeren, wordtbeperkt. Bij de klassieke problemen van antiselectie en moreel risico tussen verzeke-raar en verzekerde komt nog een probleem van moreel risico tussen de verzekerde

(4) Hij stelt overigens vast dat slechts een klein aantal onderzoeken over long-term care in het Engelswerd gepubliceerd, aan problemen buiten de V.S. is gewijd en op gegevens van buiten de V.S.steunt.

�0


�!�1�,� !"�� 2�!#�1'�1(�%�'�%(�)�%�1��1&%�1 *�1 ��# #��

en zijn afstammelingen. Een verzekering beperkt voor de afstammelingen immers dekosten voor de formele zorgverlening (en meer bepaald die van de rusthuizen) invergelijking met de informele zorgverlening thuis. Indien de persoon de voorkeurgeeft aan rechtstreeks contact met zijn afstammelingen, kiest hij er rationeel voorom geen verzekering aan te gaan, zelfs als deze verzekering aan redelijke voorwaar-den wordt aangeboden en zelfs als de individuen niet arm zijn (Pauly, 1990).

Deze vier kenmerken omvatten uiteraard ook wat we doorgaans onder het verliesvan autonomie verstaan, maar ook andere noties zoals invaliditeit en chronischemedische zorgverlening. De opdeling tussen medische en niet-medische zorgverle-ning bestaat in economische termen eenvoudigweg niet, evenmin als het onder-scheid tussen sociale zekerheid en welzijnszorg. Het onderscheid blijft nochtansrelevant — dat zien we verderop — als we de theorie aan de Belgische juridische eninstitutionele werkelijkheid moeten toetsen.

Doordat er voor de zorgverlening op lange termijn zo goed als geen privé-verzeke-ring is, zou de overheid kunnen overwegen om deze risico’s, en dus ook het verliesvan autonomie, door een verzekering te dekken. Dan rijst de vraag of zulk een over-heidsverzekering wenselijk is (5).

Vanuit het standpunt van de betrokken personen wordt de invoering van een zorg-verzekering vrij vanzelfsprekend gerechtvaardigd, want ze is noodzakelijk om devaak zware financiële en niet-financiële lasten te beperken wanneer deze doorwe-gen op de betrokken huishoudens omdat een beroep wordt gedaan op de interper-soonlijke solidariteit.

Vanuit het macro-economische standpunt stellen Miyazawa et al. (2000) vast dat hetin het kader van een theoretisch intergenerationeel model niet gemakkelijk is om derol van een openbare ziekteverzekering op lange termijn in zuiver financiële termente rechtvaardigen. Een dergelijke tegemoetkoming zou vanuit het financiële stand-punt sociaal interessant zijn, enkel als de rentevoeten lager liggen dan de groei-cijfers van de bevolking, wat in de ontwikkelde economieën niet het geval is. Ze stel-len daarentegen wel vast dat een privé-verzekeringssysteem voor long-term care

ondoeltreffend zal zijn door het feit dat de kosten van een onderinvestering in gezond-heidszorg door individuen niet wordt geïnternaliseerd. Hun model toont aan dat deinvoering van een openbare verzekering de omvang van deze ondoeltreffendheid kanverminderen en biedt zo dus een rechtvaardiging voor de openbare zorgverzekering.

(5) Onder openbare verzekering voor long-term care verstaan wij een verzekering die door de over-heid wordt georganiseerd, ongeacht het statuut van de operatoren. De Zorgverzekering integreertzorgkassen uit de privé-sector, maar is een openbare verzekering.

�3


�� !" #�$ !"%�&# '��% �!�� (�)�%"�� *+�#%�,� #�% -../

In België dekt de ziektekostenverzekering relatief uitgebreid een aantal omstandig-heden uit de long-term care, meer bepaald de rusten verzorgingstehuizen (RVT),de rustoorden voor bejaarden (ROB), de psychiatrische verzorgingstehuizen, hetforfait chronisch zieken. Er bestaat ook aan inkomensonderzoek gebonden federalebijstand, zoals bijvoorbeeld de hulp aan bejaarden. Vlaanderen heeft tot slot ook eeneigen Zorgverzekering. Een aanzienlijk deel van de niet-medische zorgverlening isechter in Frans- en Duitstalig België nog steeds niet gedekt.

��

Zoals we reeds hebben gezien, bevat het hulpverleningsaanbod op lange termijneen formeel luik (rusthuizen, professionele thuisverzorging) en een informeel luik(hulp van verwanten). Voor die twee luiken kunnen de deelentiteiten, door hunbevoegdheden, rechtstreeks tussenkomen.

��

Een groot deel van de theoretische literatuur over het aanbod aan long-term care isgewijd aan de werking van de markt van formele zorgverlening, in het bijzonder aande rusthuizen, voor de modellen voor het aanbod aan bedden, modellen voor toe-gang gebaseerd op betalingen aan de rusthuizen en modellen voor de kwaliteit vande hulpverlening; deze modellen bestuderen meer bepaald de gevolgen van eengelijktijdig aanwezig zijn in een rusthuis van patiënten die toelagen krijgen, enprivé-patiënten. Ze steunen in de meeste gevallen op Amerikaanse experimenten engebruiken mechanismen die specifiek zijn voor de Verenigde Staten. De lezer vindtbij Norton (2000) een uitgebreid overzicht.

We haalden reeds aan dat de long-term-caremarkten door een situatie van overtolli-ge vraag worden gekenmerkt. De implementatie van de zorgverzekering zou danook wel eens gepaard kunnen gaan met problemen op het niveau van het aanbod.Bij de lancering van de Duitse zorgverzekering bijvoorbeeld, kon 30% van het bud-get dat voor thuisverzorging was voorzien, in de initiële fase niet worden uitgege-ven. De volledige absorptie van de prestaties van het thuisverzorgingsprogramma tij-dens deze fase zou een vrij opzienbarende toename van het personeel in de sectorvan de formele zorgverlening hebben vereist; deze toename werd op 150.000 een-heden geschat (Schneider, 1999).

Leroy en Neyrinck (2003) hebben om het formele hulpverleningsnetwerk te evalu-eren, een inventaris opgemaakt van de systemen die in het Waalse en BrusselseGewest bestaan op het vlak van hulpvoorzieningen bij verlies aan zelfstandigheid.Hieruit blijkt duidelijk dat er zwakke schakels zijn in het continuum van de hulpver-lening aan zorgbehoevenden, meer bepaald inzake de mogelijkheden voor tijdelijkverblijf in een instelling of voor ziekenoppas thuis.

�.


�!�1�,� !"�� 2�!#�1'�1(�%�'�%(�)�%�1��1&%�1 *�1 ��# #��

Deze vaststelling op basis van het beschikbare aanbod wordt bevestigd door metin-gen aangaande de niet-ingevulde behoeften. Aan de hand van een veldenquête die in2002 werd gerealiseerd bij personen aan huis, ouder dan 75, werd vastgesteld datde ontoereikendheid van de hulpverlening (geen hulp ondanks de behoefte ofonvoldoende hulp) vooral is geconcentreerd in de instrumentele activiteiten dage-lijks leven (IADL) en dan in het bijzonder in de sectoren gezinshulp en hulp in hethuishouden, ziekenoppas overdag en ‘s nachts, huisinrichting en teleassistentie. Deconstatatie dat de vereiste hulpverlening zich in hoofdzaak in het instrumenteledomein van het dagelijkse leven bevindt, wordt overigens bevestigd door een ande-re recente studie over de thuisverzorging in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (DeHenau et al. 2003).

In deze sectoren — gezinshulp en hulp in het huishouden, ziekenoppas, tijdelijk ver-blijf in een instelling en aanpassing van de woning — zouden zich bij de lanceringvan een zorgverzekering voor thuisverzorging de meeste knelpunten kunnen voor-doen. Men moet vooral voorkomen dat de financiële steun voor zorgbehoevendengrotendeels wordt geabsorbeerd door een stijging van de prijzen voor de dienstver-lening. Derhalve zou de lancering van een zorgverzekering gepaard moeten gaanmet een beleid ten aanzien van het formele aanbod, meer bepaald door toelagenvoor gezinshulp en hulp in het huishouden en door de ontwikkeling van nauwelijksbestaande diensten, zoals aanpassing van de woning, vervoer van chronisch zieken,thuisoppasdienst, of onvoldoende toegankelijke diensten zoals teleassistentie. Dit aan-bodbeleid gaat ook over steun aan professionele tussenkomende partijen via eenerkenning van het statuut, een beter aanbodbeheer en promotie van de coördinatie(Consortium 2003). Vooral institutionele beperkingen kunnen de coördinatie van dedienstverlening aanzienlijk afremmen, zelfs al doet de nood om medische en niet-medi-sche zorgverlening te coördineren zich op het terrein gelden (De Henau et al., 2003).

��

De theoretische modellen voor informele hulpverlening illustreren voornamelijk dekeuzes die de hulpverleners moeten maken tussen werk, vrije tijd en tijd besteedaan hulpverlening. Zie bijvoorbeeld de uiteenzetting in Norton (2000) en de discus-sie in Jousten (2003).De verschillende studies van het consortium bevestigen dat de taak van de verwantehulpverlener essentieel is om de zorgbehoevende thuis te kunnen houden. Niette-min draagt de hulpverlener in termen van tijd die hij aan de hulpverlening besteedt,een zware last: ongeveer 7% van de personen verklaart in het PSBH-onderzoek dathij een verwante helpt; 36% van hen besteedt meer dan 20 uur per week aan dehulpverlening (Leroy en Neyrinck, 2003).

In de internationale literatuur blijkt uit pogingen om de vervanging van formelezorgverlening door informele zorgverlening te beoordelen, dat de schaal heel watlager zou liggen dan één per één. Het lijkt derhalve wenselijk om in de mate van het

�+


�� !" #�$ !"%�&# '��% �!�� (�)�%"�� *+�#%�,� #�% -../

mogelijke de vervanging te beperken, aangezien deze niet alleen leidt tot een verho-ging van de kostprijs voor de hulpverlening, maar ook tot een vermindering van hetvolume ervan.

De noodzaak om de verwante hulpverlener te steunen, vloeit rechtstreeks uit dezetwee vaststellingen voort. Tot de diensten die gedekt zijn, zouden moeten behoren:huishoudelijk onderhoud in de woning van de verwante hulpverlener en korte ver-blijven, teneinde de hulpverlener de kans te geven om op adem te komen.

Het consortium (2003) oordeelde echter dat de steun aan de verwante hulpverlenervia een financiële bijdrage, een “absoluut afgeraden” optie is, aangezien deze nega-tieve effecten zou kunnen hebben (denk aan de mishandeling van bejaarden, veran-dering van de gevoelsrelatie van de geholpene voor de verwante hulpverlener, diehem derhalve hulp “verschuldigd” is,...). We willen hier niet het belang tegenspre-ken van voor de zorger niet-bestraffende maatregelen; zo is er het vervangingsinko-men voor een werknemer die zijn werktijd vermindert om voor een zorgbehoeven-de te zorgen, of de regel om de tijd die een hulpverlener doorbrengt met het zorgenvoor een zorgbehoevende in aanmerking te nemen bij zijn pensioenberekening.Dergelijke maatregelen vallen echter buiten het kader van de eigenlijke zorgverzeke-ring en behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid.

��

De theoretische economische aspecten van het luik “zorgvraag” worden door Jous-ten (2003) uitvoerig besproken. Wij hebben het hier derhalve over de praktischeaspecten van het kwantificeren van de vraag.

Het aantal personen dat zich vóór de invoering van de zorgverzekering in een situ-atie van zorgbehoevendheid bevond, kan worden gemeten volgens administratievecriteria en volgens functionele criteria, of ook door een gecombineerd gebruik vandeze twee soorten van criteria. Bovendien wijzen verschillende ervaringen uit hetbuitenland erop dat men een stijging kan verwachten van het aantal personen datzich als zorgbehoevend beschouwt, dit als een rechtstreeks gevolg van de invoeringvan een zorgverzekering. We geven een overzicht van de drie effecten die bij dezestijging een rol spelen: aanzuigende werking, problemen met antiselectie (die deverzekering aantrekkelijker maakt voor personen die het meest in aanmerkingkomen om er gebruik van te maken) en de demografische evolutie. Tot slot halenwe enkele punten aan, zonder er een definitief antwoord op te geven, die bij debepaling van de modaliteiten voor de zorgverzekering moeten worden aangekaart.

�-


�!�1�,� !"�� 2�!#�1'�1(�%�'�%(�)�%�1��1&%�1 *�1 ��# #��

��

Teneinde de economische en budgettaire consequenties van de invoering van dezorgverzekering te meten, bestaat de eerste fase erin het aantal personen te bepalendat in de huidige omstandigheden mogelijkerwijze met zorgbehoevendheid of ver-lies aan zelfstandigheid te maken heeft.

Deze raming kan op basis van verschillende bronnen worden opgemaakt. Eenraming op basis van administratieve criteria (bestaan van een attest, gebruik van eendienst) leidt niet echt tot een kwantificatie van de zorgbehoevendheid als dusdanig,maar wel tot een kwantificatie van de personen die bepaalde indicatoren vertonenwaarvan wordt geoordeeld dat ze wijzen op een toestand van zorgbehoevendheid.Een raming op basis van functionele criteria (wat de persoon kan doen, bijvoor-beeld op het vlak van ADL — activiteiten dagelijks leven — of IADL — instrumenteleactiviteiten dagelijks leven) heeft het voordeel dat deze dichter in de buurt komtvan de gerontologische literatuur en van de eigenlijke notie van zorgbehoevendheiddie men probeert te identificeren; deze raming is doorgaans evenwel slechts moge-lijk op basis van relatief kleine steekproeven.

Een poging om in de betrokken gewesten het aantal thuisverblijvende zorgbehoe-venden in te schatten op basis van administratieve gegevens aangaande de totalebevolking, werd ondernomen in het kader van het hoger genoemde onderzoek (RuzTorres et al. 2002). Hiermee kunnen de struikelblokken van elke mogelijke vormvan kwantificatie op basis van administratieve gegevens worden toegelicht. We zijnuitgegaan van de erkende gegevens voor het jaar 2001, die ons door de verschillen-de ziekenfondsen van het land ter beschikking werden gesteld. Deze gegevens bie-den ons inderdaad details over de vereisten voor het toekennen van de sociale fran-chise en de forfaitaire bedragen voor chronische ziekten in het kader van de ziekte-kostenverzekering. Hierin staan onder meer de gegevens met betrekking tot hetrecht op de forfaits B en C voor thuisverpleging, op hulp aan bejaarden (cat. III, IVof V), op de integratietegemoetkoming (cat. III of IV) en op de tegemoetkomingvoor hulp van derden, enz. In vergelijking met de doorgaans beschikbare adminis-tratieve gegevens hebben deze gegevens het voordeel dat zij van één bron afkomstigzijn, waardoor het risico op dubbel tellen wordt uitgesloten. We merken hierbij opdat de gebruikte administratieve gegevens gedeeltelijk dezelfde concepten overlap-pen als degene waarmee rekening wordt gehouden bij het toekennen van het rechtop een tegemoetkoming in het kader van de Vlaamse Zorgverzekering, maar in eenminder beperkende mate. Wat bijvoorbeeld de hulp aan bejaarden en de integratie-tegemoetkoming betreft, leggen de criteria die in Vlaanderen zijn weerhouden, eenminimum van 15 punten op op de zogenaamde schaal van Katz, daar waar de indica-toren die bij de erkenning van chronische ziekten een rol spelen, die personenbetreffen die meer dan 12 punten toegewezen krijgen.

Deze benadering heeft een aantal beperkingen. Het feit dat gegevens met betrek-king tot de medische zorgverlening worden gebruikt om niet-medische behoeften inte schatten, is een eerste ontoereikendheid. Vervolgens gebeurt de kwantificatie op

�4


�� !" #�$ !"%�&# '��% �!�� (�)�%"�� *+�#%�,� #�% -../

basis van gebruiksgegevens: enerzijds is het mogelijk dat personen hun recht heb-ben behouden op uitkeringen, in rekening gebracht voor het opstellen van indicato-ren, maar er niet langer behoefte aan hebben; anderzijds wordt misschien steun ver-leend aan personen die er momenteel geen behoefte aan hebben, maar die ze aan-vragen om van de zorgverzekering te kunnen genieten. Deze potentiële gerechtig-den kunnen niet worden geïdentificeerd op basis van de beschikbare administratie-ve gegevens. Tot slot zouden sommige verschillen tussen de verzekeringsinstellin-gen verband kunnen houden, niet zozeer met de gezondheidstoestand en mate vanbehoefte van de bevolkingsgroepen, maar met de verschillen in boeking of controlevan deze criteria (6).

Voor de indicator voor zorgbehoevendheid werd een aantal definities, gebaseerd opverschillende combinaties van de beschikbare variabelen, toegepast. De resultatendie werden verkregen voor de gerechtigden op het forfait C voor verpleegkundigezorg, van de forfaits B en C, en van een indicator gebaseerd op het geheel van devariabelen inzake de toekenning van het forfait voor chronische ziekten en ziektenmet zorgbehoevendheid, werden in tabel 1 samengevat. Deze tabel illustreert duide-lijk de verschillen in omvang van het gemeten fenomeen “zorgbehoevendheid”,naargelang van de ene of de andere definitie van zorgbehoevendheid.

�� '�%"�� 1�'�1"�#��1#��#"�� '�%��$'�1 �(�%��"��'�1 �1�� !"�#

'��1 '�% !"��1 �� ,�1� #%�#��'�!%�#�%��-..+5�167

�!"#$"%&'(

�)$*�� )$*��#&� ++#,&",-%.)$#&

�� .�/� +��4 ��89��:��5�� :��7 .�8� -�+� 0�8- ��;��<��=�> .�/3 +�00 0�34#�� .�88 -�.3 0�+�

++#+##*.,/"0-%.#1)$,#2&

�)$*�� )$*��#&� ++#,&",-%.)$#&

�� .�.� .�-/ +�8-9��:��5�� :��7 .�.0 .�-3 +�08 ��;��<��=�> .�.� .�-8 +�38#�� .�.0 .�-0 +�0.

(6) Dit probleem zou zich in de werkelijkheid echter ook voordoen, indien de zorgbehoevendheidop basis van dit soort criteria werd gemeten.

�/


�!�1�,� !"�� 2�!#�1'�1(�%�'�%(�)�%�1��1&%�1 *�1 ��# #��

Teneinde een idee te geven van de betrouwbaarheid van deze resultaten, passen wedezelfde methodologie toe op de gegevens met betrekking tot het Noorden van hetland, wat leidt tot een overschatting van het percentage zorgbehoevenden, geschatop 1,8%, tegenover 1,2% van de totale bevolking in juni 2002 volgens de cijfers vande Zorgverzekering (Het Vlaams Zorgfonds, 2002), maar we herhalen dat onze cri-teria minder beperkend zijn. We moeten deze resultaten dan ook uiterst voorzichtiginterpreteren.

Behalve deze mogelijke overschatting van het aantal zorgbehoevenden op hetniveau van de bevolking in het algemeen, leert een vergelijking van onze resultatenmet op functionele criteria gebaseerde indicatoren (zie tabel 2), dat het gebruik vanadministratieve gegevens het percentage zorgbehoevenden onder de personenouder dan 75 zou onderschatten.

�� '�%"�� 1�'�1"�#��1#��#"�� '�%��$'�1 �(�%��"��'�1 �1�� !"�#

'��1 '�% !"��1 � &�1!#��1��!%�#�%�� +33-�&+33� 5�16'�1 � ��'��)�1�

�� % �1�87

�##.,&0.$!3#&. �#4)+5,&1 6%%$ 7�)$18#9)#4�

)��;�� 9��? +33- +/�4)��%�(�' ��9��? +33- ++�+)��%�(�'��@! ��9��? +33- -�4�:��5��'$7 �� +33- ��.�:��;5��'$7 �� +33- ++�.&A��=��<��"� *3� ��9��? +33� ++�.

Het gebruik van op administratieve gegevens gebaseerde ramingen stelt ons wel instaat om vaststellingen te doen die coherent zijn met de resultaten van andere stu-dies. Zo stemt de vaststelling van een hoger percentage sterk zorgbehoevenden inhet Waalse Gewest (zonder de Duitstalige Gemeenschap) overeen met de vaststel-lingen van het onderzoek van de CRIV in 1992.

�� :

Het probleem van onderwerping op basis van de (huidige of vroegere) plaats vantewerkstelling werd aangehaald met verwijzing naar de Europese verordening nr.1408/71. Het zou vanuit juridisch standpunt denkbaar zijn om het criterium vanwoonplaats in België en dat van de plaats van tewerkstelling voor buitenlandseonderdanen die in België werken, toe te passen. Deze benadering houdt bijvoor-beeld ook in dat een persoon die in het Waalse Gewest zijn woonplaats heeft en inVlaanderen werkt, niet het recht heeft om aan te sluiten bij de Zorgverzekering, integenstelling tot personen die hun woonplaats in Nederland of Frankrijk hebben.Deze mogelijkheid lijkt ons inziens moeilijk verdedigbaar. Daarom lijkt het interes-

�8


�� !" #�$ !"%�&# '��% �!�� (�)�%"�� *+�#%�,� #�% -../

sant om de dimensie plaats van tewerkstelling in te voeren voor de schatting van hetaantal mogelijke gerechtigden, waarbij de idee niet zozeer is om precieze schattin-gen te bekomen, dan wel een orde van grootte van de veranderingen die men zoukunnen verwachten.

Om onze gegevens gebaseerd op de woonplaats om te zetten, hebben we een over-gangsmatrix gebruikt, opgebouwd op basis van de resultaten van de Enquête naarde Arbeidskrachten (EKA) van het INS; de vragenlijst van deze enquête bevat weldegelijk een vraag naar de woonplaats en de werkplaats, maar heeft alleen betrek-king op de actieve bevolking. Aangezien het erom ging om inactieve en gemiddeldvrij oude personen in te delen, hebben wij ervoor gekozen om niet de recentstegegevens te gebruiken, maar wel de resultaten van de EKA van 1985 tot 1997. Hetgemiddelde percentage van de beroepsbevolking dat in de ene provincie verblijft enin de andere provincie werkt, werd weerhouden als criterium voor de verrekeningvan personen op de verschillende werkplaatsen. Voor de Duitstalige Gemeenschaphebben we de omzetting uitgevoerd op basis van gegevens voor de provincie Luik,aangezien het gebruik van een niveau lager dan de provincie onvoldoende preciezeresultaten zou opleveren.

�� 1#��2�% �1�1 �#�� (�%��"��'�1 9�% #�� !"��9 1��%��1�

'�1 �9��12��# �& �9�%)2��# �2�% �1�1 ��%�!"#"��1�2��1&�%&��#��&

!'��%#"�� '�%2��1��-..+

�!"#$"%&'(

�))&;+%%.0 �#$5;+%%.0 #$0-9,+7

�� +/+/ -..- /+�809��:��5�� :��7 8�/� 8/08 *-�0�- ��;��<��=�> +4�. +44/ *-��4#�� 0/4+ 00-+ /��4

++#+##*.,/"0-%.#1)$,#2&

�))&;+%%.0 �#$5;+%%.0 #$0-9,+7

�� --4+ 4-.� /4��.9��:��5�� :��7 3.83 004- *-�8+ ��;��<��=�> -/.4 -4-. *4�/8#�� +4�34 +/480 /�0�

Men kon verwachten dat het aantal personen aanzienlijk verschilt naargelang de ver-rekening gebeurt volgens de woonplaats of de werkplaats, met een toename van hetaantal potentiële gerechtigden voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in het bij-zonder, te wijten aan de stroom pendelaars naar de hoofdstad. Tabel 2 illustreert de

��


�!�1�,� !"�� 2�!#�1'�1(�%�'�%(�)�%�1��1&%�1 *�1 ��# #��

omvang van deze verschillen voor één categorie van potentiële gerechtigden: depersonen die voor de forfaits B en C voor thuisverpleging in aanmerking komen.Het aantal personen dat bij een zorgverzekering in Brussel kan aansluiten, zou meerdan verdubbelen als men de werkplaats in rekening brengt. De gegevens van tabel 2zijn echter gebaseerd op de veronderstelling dat de Vlamingen, die reeds bij deZorgverzekering zijn verzekerd, beslissen om in dat systeem te blijven. Deze veron-derstelling lijkt realistisch zolang de door de concurrerende zorgverzekeringen voor-gestelde prestaties niet substantieel verschillen. Zelfs bij deze veronderstellingbedraagt de toename van het aantal personen dat zich in Brussel kan aansluiten,43,7%. De overgang van een zorgverzekering gebaseerd op de woonplaats naar eenzorgverzekering gebaseerd op de werkplaats, zou het potentiële probleem van anti-selectie in Brussel aanzienlijk versterken. Ondanks het feit dat dit resultaat verbandhoudt met een vermindering van het aantal betrokken gerechtigden in de anderesubgewesten, blijft het nettosaldo positief, aangezien de geschatte toename van deeffectieven voor het Franstalige en Duitstalige landgedeelte hoger ligt dan 4,6%.

Men kan verschillende alternatieve veronderstellingen bedenken, zoals het naastelkaar bestaan van een zorgverzekeringssysteem gebaseerd op de woonplaatsvereis-te en een ander systeem gebaseerd op de werkplaatsvereiste, of nog, de mogelijk-heid dat een van de twee systemen (of de twee samen) beslist om met beide criteriategelijkertijd rekening te houden. In elk geval zou het potentiële probleem van anti-selectie in een situatie die louter op de woonplaatsvereiste is gebaseerd, op eenbeduidende manier toenemen.

��

�� %&<!,1#&"#=#$5,&1

De invoering van de zorgverzekering kan leiden tot een stijging van het aantalpotentiële gerechtigden en met dat resultaat moet bij de kostenraming rekeningworden gehouden. Met de uitdrukking “aanzuigende werking” verwijzen we naarde toename van de vraag die het gevolg is van de invoering van de zorgverzekering,zonder dat we een waardeoordeel geven over het al dan niet gegrond karakter vandeze stijging. Een ongeschikte stimulerende structuur kan immers de ontwikkelingvan een te grote consumptie begunstigen. Deze consumptie zou verband kunnenhouden met problemen van moral hazard of zelfs door het aanbod kunnen wordenopgewekt (het fenomeen supplier-induced demand blijft in de literatuur over degezondheidseconomie vrij omstreden). De aanzienlijke stijging van het aantalgerechtigden kan vanuit dit opzicht wijzen op een “onbehoorlijk” of vanuit sociaalstandpunt ongewenst gebruik. Men kan daarentegen als argument aanhalen dat detoename van het aantal personen de uiting is van een vooraf bestaande vraag die totdan toe niet was voldaan. Het gaat dus om het effect van een betere toegankelijk-heid van de hulpverlening. In dat geval zal men deze evolutie eerder zien als deweerspiegeling van het succes van de maatregel. In beide denkbeeldige situatieskunnen de gevolgen voor de projectie van de begrotingskosten van de maatregeltamelijk groot zijn en loont het er rekening mee te houden. ��


�� !" #�$ !"%�&# '��% �!�� (�)�%"�� *+�#%�,� #�% -../

Zo is het aantal personen dat in het kader van de Duitse Pflegeversicherung rechtheeft op een tegemoetkoming, gestegen van 1,061 miljoen bij de invoering van hetsysteem in 1995 (alleen ambulante zorgbehoevenden) en 1,546 miljoen in 1996(ambulant en in een instelling) tot 1,839 miljoen in 2001; dat is een gemiddeldegroei van 3,5% per jaar tussen 1996 en 2001 of 18% in vijf jaar tijd (Bundesministeri-um Gesundheit, 2002a). Tussen 1996 en 2001 dragen de categorieën met de minstzorgbehoevende gerechtigden (categorie I ambulant en categorie II en III in eeninstelling (7)) het meest bij tot de stijging van het totale aantal. De daling van hetaantal gematigd of sterk zorgbehoevenden in de ambulante sector (-13% op vijf jaartijd) wordt gecompenseerd door een sterke stijging van mensen in een instelling(met uitzondering van sterk zorgbehoevenden — categorie III) wier aantal voor allecategorieën samen in 5 jaar tijd met 50,2% stijgt. We hebben dus te maken met eenverschuiving tussen thuisverzorging en verzorging in een instelling. Wel merken wehierbij op dat de kostprijs voor de hulpverlening minder opzienbarend evolueert:deze stijgt van 14,3 miljard euro in 1997 (met hulpverlening in een instelling hethele jaar door) tot 16 miljard euro in 2001.

In Vlaanderen schatten Breda, Geerts en Teughels (2000) het aantal sterkzorgbehoevenden in het Vlaamse Gewest in 1999 — thuis of in een instelling — op78.000. Deze schatting werd uitgevoerd op basis van de fysieke ADL-items afkom-stig van de Gezondheidsenquête 1997 voor personen van jonger dan 75 en deenquête bij Vlaamse bejaarden (UFSIA-DDSM) voor de leeftijdsgroep van boven de75. Door van dit aantal de zwaar zorgbehoevenden in RVT en ROB af te trekken,verkrijgt men een cijfer van 54.000 thuisverblijvende zwaar zorgbehoevenden inVlaanderen. De cijfers betreffende de toetreding en de vraag naar tenlastenemingaan de Vlaamse Zorgverzekering (daterend van juni 2002) geven een aantal gerech-tigden dat beduidend hoger ligt. Twee bronnen worden gebruikt om het aantalgerechtigden te tellen: enerzijds de statistische tabellen die door de zorgkassen aanhet Vlaams Zorgfonds worden doorgegeven, en anderzijds de gegevensbanken vande zorgkassen. Volgens de bron situeerde het aantal aanvaarde aanvragen zich tus-sen 70.400 en 72.980 voor Vlaanderen en tussen 441 en 446 voor Brussel. Deze cij-fers wijzen in het beste geval op een aantal gerechtigden dat 30% hoger ligt dan deschattingen die in 2000 werden gemaakt! Het aantal aanvragen dat in juni 2002werd ingediend, bedroeg volgens de statistische tabellen 91.596 in totaal; 70.841daarvan werden aanvaard (hetzij een weigeringsgraad van 17,6%). Dit duidelijke ver-schil vindt zijn oorsprong grotendeels in de gehanteerde definitie van zorgbehoe-vendheid. De criteria die uiteindelijk werden opgesteld om van de Zorgverzekering

te kunnen genieten, steunen ruimschoots op administratieve criteria en worden aan-gevuld door het gebruik van de BEL-schaal. De criteria die voor de uitvoering van deprojectie werden gekozen, waren van louter functionele aard (score 5 of 6 op de

(7) De categorieën van zorgbehoevendheid van de Pflegeversicherung worden bepaald volgens hetaantal (gestandaardiseerde) minuten dagelijkse zorgverlening en het aantal minuten dat aan hulp bijnoodzakelijke huishoudelijke activiteiten wordt besteed (afhankelijk van het tijdstip van de dag en/ofde nacht). Categorie III vertegenwoordigt de hoogste graad van zorgbehoevendheid.

�0


�!�1�,� !"�� 2�!#�1'�1(�%�'�%(�)�%�1��1&%�1 *�1 ��# #��

gewijzigde schaal van Katz) en ze zijn beperkender dan die van de BEL-schaal. Devergelijking is derhalve moeilijk te maken, maar illustreert eens te meer de funda-mentele rol van het instrument dat zorgbehoevendheid meet.

In tegenstelling tot het Duitse en Vlaamse voorbeeld is het aantal gerechtigden vande Oostenrijkse Pflegevorsorge slechts in beperkte mate veranderd sinds het sys-teem in 1993 werd ingevoerd. Deze constatatie moet evenwel worden gerelativeerddoor het feit dat de maatregel vanaf de lancering een aanzienlijk hoger aandeel vande bevolking raakte dan in Duitsland of Vlaanderen, waardoor er uiteraard minderruimte was voor toename achteraf.

De vergelijking van de verschillende ervaringen suggereert dat men ten opzichtevan de oorspronkelijke verwachtingen een stijging van het aantal mag verwachten,maar dat deze stijging a priori niet met zekerheid kan worden gekwantificeerd.Toch zetten ze aan tot voorzichtigheid. Het instrument dat het verlies aan zelfstan-digheid meet, zal ongetwijfeld de omvang van deze evolutie beïnvloeden, omdatsommige instrumenten minder betrouwbaar zijn, er een kleinere overeenstemmingis tussen beoordelers, of omdat de instrumenten gemakkelijker kunnen wordengemanipuleerd.

�� &.,0#+#-.,#

Aangezien er in Brussel geen subnationaliteit bestaat, is de toetreding tot de Zorg-

verzekering facultatief in het tweetalige Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Dat zouook het geval moeten zijn voor een eventuele Franstalige zorgverzekering in Brussel.

De facultatieve toetreding houdt een potentieel gevaar voor antiselectie in, eeneffect waarbij de grote risicodragers een sterkere geneigdheid hebben om zich aante sluiten. Aan de hand van de ervaring van de Zorgverzekering in Brussel kunnenwe een verondersteld fenomeen van antiselectie niet bevestigen. Bij antiselectie zoumen immers verwachten dat de verhouding gerechtigden tegenover aangeslotenenin het Brusselse Gewest hoger zou zijn, aangezien de toetreding er facultatief is. Deverzekering zou in principe die mensen aantrekken die het meeste risico’s vertonen.Op 30 juni 2002 bedroeg het aantal aangeslotenen in Brussel 38.444 en werdenvoor deze aangeslotenen 441 aanvragen voor tenlasteneming aanvaard. Het percen-tage van ten laste genomen personen in vergelijking met het totaal aantal aangeslo-tenen in Brussel (1,1%) lag dus lager dan dat in Vlaanderen (1,8%), waar de aanslui-ting nochtans verplicht is; dit lagere percentage voor tenlasteneming in Brussel wassystematisch aanwezig in alle leeftijdsgroepen (Het Vlaamse Zorgfonds, 2002). Ookal ligt de weigeringsgraad voor de hulpverlening in Brussel hoger (21,5% tegenover17,8% in Vlaanderen), dan nog volstaat dit verschil niet om het onderscheid in ter-men van tenlasteneming te verklaren. De Vlaamse maatregel verplicht de Brusselseverzekerden er echter toe om een beroep te doen op de diensten van een professio-nele hulpverlener, als voorwaarde voor het verkrijgen van een tegemoetkoming;

�3


�� !" #�$ !"%�&# '��% �!�� (�)�%"�� *+�#%�,� #�% -../

deze hulpverlener moet overigens door de Vlaamse Gemeenschap erkend zijn. Deuiterst beperkte beschikbaarheid van Nederlandstalige dienstverlening in Brusseltreedt dientengevolge op als een sterke rem voor het fenomeen van antiselectie.Aangezien deze rem voor de Franstalige dienstverlening a priori minder beperkendis, kan men vrezen dat de antiselectie op een acutere manier tot uiting zal komen inhet geval van een Franstalige zorgverzekering in Brussel.

�� #3)1$%*,0-9##4)+!.,#

Projecties die door de ULg werden opgesteld op basis van de zorgbehoevendheids-cijfers per leeftijd, en bevolkingsprojecties opgesteld door het Nationaal Instituutvoor de Statistiek geven verontrustende resultaten: afhankelijk van de hypothesenheeft de cumulatieve reservecurve het uitzicht van een parabool, waardoor we kun-nen voorspellen dat er vroeg of laat een ontoereikende financiering zal zijn tengevolge van de vergrijzing van de bevolking (Ethgen et al. 2002).

Deze weinig gunstige beschrijving steunt echter op de hypothese dat de afhankelijk-heidsgraden per leeftijd in de loop van de tijd constant blijven. De beschrijving zoudus moeten worden getemperd door de mogelijkheid dat de zorgbehoevendheidniet van de leeftijd afhangt, dan wel van de time until death, althans toch gedeelte-lijk. Deze idee steunt meer bepaald op de kostenconcentratie die in de loop van dedrie à vijf jaar voorafgaand aan het overlijden wordt vastgesteld. Door de langerelevensduur van een persoon zou vooral de duur van zijn leven in goede gezondheidlanger worden, en niet de periode die op de langetermijnverzorging betrekkingheeft. Norton (2000) citeert enkele studies die dit beamen, en volgens Jacobzone(2000) is de levensverwachting zonder matige handicap op 65 jaar in alle ontwikkel-de landen in de jaren tachtig toegenomen.

Lakdawalla en Philipson (2002) gaan uit van de vaststelling dat het aantal personendat in een instelling verblijft, in de Verenigde Staten langzamer is gestegen dan debevolking. Deze auteurs ontwikkelen een theoretisch model dat suggereert dat detoename van de levensverwachting op macro-economisch niveau zelfs een vermin-

dering van de (medische en niet-medische) kosten voor de long-term care totgevolg zou kunnen hebben. Dit op het eerste gezicht paradoxale resultaat wordt inhun model via twee effecten verkregen. Enerzijds zou de langere levensduur ingoede gezondheid als gevolg hebben dat het zorgaanbod (verstrekt door mensen ingoede gezondheid, ook door bejaarden, met name de gezonde echtgenoot) toe-neemt en de prijs ervoor dus daalt. Anderzijds zou het feit dat het verschil in levens-duur voor mannen en vrouwen inkrimpt, ertoe leiden dat minder weduwen er doorde afzondering toe worden gedreven om naar een instelling te gaan.

Ethgen et al. (2003) merken op basis van de gegevens van een enquête uit 1990(Van Oyen et al. 1996) evenwel op dat het verschil tussen levensverwachting enlevensverwachting in goede gezondheid aanzienlijk groter is in Wallonië dan inVlaanderen. Volgens deze gegevens zou niet alleen de levensverwachting, maar ook

0.


�!�1�,� !"�� 2�!#�1'�1(�%�'�%(�)�%�1��1&%�1 *�1 ��# #��

de levensverwachting in goede gezondheid bij de Walen lager liggen dan bij de Vla-mingen, waarbij het verschil tussen de twee waarden in Wallonië ook groter is,vooral dan bij de mannen. Ook al kan men deze levensverwachting in slechtegezondheid niet onmiddellijk associëren met de duur van de zorgbehoevendheid,toch wijst deze constatatie erop dat het probleem van de zorgbehoevendheid en definanciering ervan potentieel acuter is in Wallonië dan in Vlaanderen.

Het gevolg van de vergrijzing van de bevolking zou met de tijd dus minder duidelijkkunnen zijn en zelfs de tendens tot stijging van de kosten voor zorgbehoevendheidkunnen doen omslaan. Het gaat hier echter om een macro-economisch effect oplange termijn waarvan men niet kan voorspellen hoe het zal evolueren. We moetendus voorzichtig blijven en ons afvragen wat de haalbaarheid van het systeem oplange termijn is vanaf de lancering.

�� 6 ��

��>��

�� #.=#+5#3,""#+#&5%&3#&"#<)$18#9)#4#&"9#,"3#.#&:

We legden reeds de klemtoon op het belang van het meetinstrument voor de zorg-behoevendheid.

De instrumenten die op administratieve criteria zijn gebaseerd, hebben het voordeeldat ze de administratiekosten drukken. Dit voordeel zou echter kunnen afnemen,aangezien deze instrumenten, ook al zijn ze dan minder goed gecontroleerd en han-gen ze gedeeltelijk af van de wetgeving op federaal niveau, gevoeliger kunnen zijnvoor vertekeningen in de stimulerende structuur van het systeem. Bovendien zijn zeniet echt geschikt voor een geëigende afstemming van de hulpverlening volgens desituatie van de persoon.

Instrumenten die op functionele criteria zijn gebaseerd, zijn in principe beter voorde identificatie van de zorgbehoevendheid en voor de meting van de behoeften,voor zover ze goed zijn ontworpen. Heel wat meetinstrumenten kunnen naastelkaar worden geplaatst en spreken elkaar soms tegen, aangezien ze meestal werdenopgesteld om een bepaald risico in te schatten (Swine et al. 2002). Verschillendebeoordelingsschalen kunnen worden gebruikt: de schaal van Katz (gebruikt doorhet RIZIV voor de forfaits verpleegkundige verstrekkingen naargelang van de zorg-behoevendheid), AGGIR (Autonomie Gérontologique, Groupes Iso-Ressources, inFrankrijk gebruikt in het kader van de Allocation Personnalisée d’Autonomie), demedisch-sociale schaal die in België voor Hulp aan Bejaarden wordt gebruikt),SOCIOS (beoordelingsinstrument voor de toekomstperspectieven van de bejaardeen zijn interactie met de groep hulpverleners) of RAI (Resident Assessment Instru-ment). De verkregen resultaten liggen soms ver uit elkaar, vooral als het erom gaatde categorieën van het niveau van zorgbehoevendheid te beschouwen met het oogop het toekennen van een uitkering.

0+


�� !" #�$ !"%�&# '��% �!�� (�)�%"�� *+�#%�,� #�% -../

Swine et al. (2002) verklaren met klem dat het ideale instrument een goede stand-vastigheid moet vertonen, dat wil zeggen dat de beoordeling door verschillende per-sonen overeenstemmend moet zijn; verder moet het rekening houden met de noodaan hulp voor instrumentele activiteiten van het dagelijks leven (IADL) en met deimpact van cognitieve stoornissen op de zelfstandigheid van de persoon en zijnomgeving.

Aangezien deze indicatoren op het niveau van de bevolking momenteel nietbeschikbaar zijn, zou het gebruik ervan inhouden dat men inspanningen moet leve-ren op het gebied van meting en controle en dat hun implementatie ook kosten metzich zou meebrengen. Er zouden ook pluridisciplinaire teams moeten wordensamengesteld om de zorgbehoevendheid te meten en dus ook om na te gaan of er aldan niet voldoende bevoegd personeel beschikbaar is.

�� =%$#<)$18#9)#4#&"9#,"%+0")#+1$)#;5,#<#&:

De zwaar zorgbehoevende personen vertegenwoordigen slechts een deel van allezorgbehoevenden. In het kader van een trapsgewijze invoering van de zorgverzeke-ring kan men overwegen om in eerste instantie alleen de zwaar zorgbehoevendendie boven een bepaalde leeftijdsgrens zitten, te dekken.

Bij de vaststelling dat hoe slechter een persoon zijn gezondheid inschat, hoe sterkerhij het gebrek aan hulp ervaart, onderstrepen Leroy en Neyrinck (2003) echter datniemand met een sterke zorgbehoevendheid voor ADL (forfait C) verklaart eentekort aan hulp te hebben. Er moet dus op worden gelet dat de matig zorgbehoe-vende personen niet worden uitgesloten, omdat zij een groot deel uitmaken vandegenen die met niet-voldane hulpbehoeften zitten.

�� #0.%%&03,""#+#&)&"#$<)#5,&4)#$#&:

Assous en Ralle (2000) redeneren dat hulpverlening zonder bestaansmiddelenonder-zoek twee belangrijke nadelen heeft. Enerzijds is, bij een gegeven niveau van dienst-verlening, de kostprijs voor deze dienstverlening hoger dan bij een maatregel dieslechts op een beter omschreven deel van de bevolking gericht is. Anderzijds isdeze dienstverlening economisch gezien niet doeltreffend, daar een deel van de per-sonen die van diensten gebruik maken, dit gebruik ook zouden maken bij afwezig-heid van openbare dienstverleningen.

Er bestaat nochtans een uitgebreide literatuur over de gevolgen die een hulpsys-teem dat onderworpen is bestaansmiddelenonderzoek zoals Medicaid in de Ver-enigde Staten, heeft op het spaargedrag. Volgens verschillende theoretische model-len zou hulp die aan een bestaansmiddelenvoorwaarde is onderworpen, het sparenontmoedigen in huishoudens die de drempel voor het in aanmerking komen bena-deren. De beschikbare proefondervindelijke feiten bevestigen deze intuïtie slechtsgedeeltelijk of spreken ze tegen (Norton, 2000).

0-


�!�1�,� !"�� 2�!#�1'�1(�%�'�%(�)�%�1��1&%�1 *�1 ��# #��

Men stelt echter vast dat de personen met de laagste inkomens het meest lijdenonder het gebrek aan hulp. Voor Brussel toont de studie van het CRIV 1992 aan dathet gebrek aan hulp frequenter is als het inkomensniveau zowel qua frequentie alsqua volume laag is. De helft van de personen met een gebrek aan hulp had een inko-men dat lager lag dan 20.000 BEF (495,79 EUR) per maand (in 1992) en deze minderbegunstigde categorie had tweemaal meer gebrek aan hulp dan de andere inko-mensklassen, ten gevolge van de aanzienlijke kostprijs van de gezinshulp of hulp inhet huishouden (Leroy en Neyrinck, 2003). De Henau et al. (2003) stellen tevensvast dat er verschillen zijn in het gedrag als een beroep wordt gedaan op hulp, ver-schillen die aan het verschil in inkomen gebonden zijn.

De invoering van een bestaansmiddelenonderzoek voor het verkrijgen van hulp sluiteerder aan bij de systemen die op de notie van bijstand aan personen gebaseerd zijn,dan op de notie van een verzekering als dusdanig.

�� )$*%,.%,$#)*%%&1#;%0.#*,&%&-,2+#.#1#3)#.5)3,&1:

Door de resultaten van de enquête te velde 2002 te analyseren, kunnen een aantalverschillen op subregionaal niveau worden vastgesteld. Brussel heeft bijvoorbeeldeen groter percentage alleenstaanden dan de andere gewesten. In het WaalseGewest daarentegen wordt vaker een beroep gedaan op gezinshulp, ziekenoppas energotherapeuten. In de Duitstalige Gemeenschap ligt de aanpassing van de woningdan weer gunstiger, maar de sociale complexiteit is er groter en er is minder groeps-participatie, zoals door het SOCIOS-instrument wordt gemeten. Tot slot wordt ookde reeds aangehaalde vaststelling dat er in Wallonië een groter percentage sterkhulpbehoevenden is, door deze studie bevestigd (Swine et al., 2003).

Deze regionale verschillen getuigen van een nog grotere verscheidenheid tussenpersonen inzake de mate van zorgbehoevendheid, de soorten van noodzakelijketegemoetkoming, de inkomens van thuisverblijvende zorgbehoevenden maar ookinzake hun omgeving. De nood aan hulp is een multidimensionaal begrip dat niettot een gemiddelde kostprijs kan worden herleid.

Derhalve zal een aangepast antwoord de doelstellingen beter bereiken dan een for-faitair bedrag, vooral als er budgettaire beperkingen zijn, zij het mits een hogereadministratiekost. Het probleem is vergelijkbaar en verwant met dat van de keuzevan het meetinstrument. Het consortium heeft zich uitgesproken voor een gemodu-leerde uitkering naargelang van de zorgbehoevendheid en de financiële situatie vande zorgbehoevende.

(� ��:

Tautologisch gesproken zou men kunnen stellen dat de kosten afhangen van hetaantal verzekerde gerechtigden en het aantal en het type van de uitkeringen. Dezevaststelling blijkt echter heel wat minder vanzelfsprekend wanneer men de moeilijk-heden inschat die zich voordoen als men een van deze bestanddelen wil analyseren. 04


�� !" #�$ !"%�&# '��% �!�� (�)�%"�� *+�#%�,� #�% -../

In de veronderstelling dat de bevoegde overheid een keuze zou hebben gemaakt ophet vlak van de te verzekeren personen, de types van te verstrekken hulp en detypes van uitkeringen, dan nog moet worden bepaald hoe deze kosten op een haal-bare, rechtvaardige en optimale manier kunnen worden gefinancierd. De beperkin-gen die door de Belgische institutionele structuur worden opgelegd, krijgen voor ditgedeelte een extreem hoog belang.

(��

In alle in overweging genomen scenario’s zou de budgettaire kost van een zorgver-zekering op korte termijn draagbaar zijn en zou men een fonds kunnen samenstel-len, vooral in het geval waarin deze verzekering oorspronkelijk de gevallen vanzware zorgbehoevendheid thuis zou beogen (fenomeen van het gratis ontbijt).De gevolgen van de demografische ontwikkeling op lange termijn werden doorJousten (2003) en in dit artikel besproken. Ondanks het feit dat men kan verwach-ten dat de gevolgen van de demografische veroudering met de tijd zullen afnemen,geven de overblijvende onzekerheden aan dat er rekening moet worden gehoudenmet een haalbaarheid op lange termijn van een zorgverzekeringssysteem vanaf hetogenblik dat het wordt gelanceerd, meer bepaald door het opbouwen van een fondsmet collectieve kapitalisatie.

(��

In het kader van de invoering van de Zorgverzekering hebben Pacolet et al. (2000)een micro-simulatie uitgevoerd van de verdelende gevolgen van vier alternatievefinancieringsmodaliteiten: � een heffing afkomstig van de algemene middelen van de Gemeenschappen;� het niet toepassen van afcentiemen (forfaitair bedrag) op de personenbelasting;� opcentiemen in centiemen (forfaitair bedrag) op de personenbelasting;� opcentiemen evenredig met de personenbelasting.

De conclusies waartoe de auteurs komen, kunnen als volgt worden samengevat. Inovereenstemming met de intuïtie is de oplossing die in termen van herverdeling demeest progressieve gevolgen heeft, de financiering door opcentiemen evenredigmet de personenbelasting. Hoewel de financiering via algemene middelen van deGemeenschappen het voordeel heeft eenvoudig te zijn, vermindert deze hetprogressieve karakter van de afhankelijkheidsverzekering in vergelijking met opcen-tiemen bij de personenbelasting. De voornaamste reden daarvoor is dat deze midde-len grotendeels afkomstig zijn van de BTW, een belasting met een duidelijk regres-sief effect (8). Het niet toepassen van afcentiemen heeft duidelijk regressieve gevol-gen, net zoals de invoering van forfaitaire opcentiemen.

(8) Toch is de Vlaamse Regering deze weg ingeslagen voor de herfinanciering van de Zorgverzekering.

0/


�!�1�,� !"�� 2�!#�1'�1(�%�'�%(�)�%�1��1&%�1 *�1 ��# #��

De financiering van de Zorgverzekering, zoals die werd ingevoerd, wordt groten-deels verzekerd door forfaitaire premies die door de verzekerden worden betaald endie in de praktijk overeenkomen met forfaitaire opcentiemen. Dit systeem heeft hetvoordeel dat het een stuk eenvoudiger is om in te voeren, maar het heeft een regres-sief effect inzake de inkomensverdeling. De invoering van een differentiëring van deforfaitaire bijdragen tussen alleenstaanden en WIGW’s en de rest van de bevolking —differentiëring die ontstond tegelijkertijd met een sterke stijging van het niveau vande premies voor deze laatsten — heeft dit regressieve effect waarschijnlijk verzacht.

Ook andere alternatieven zouden een hoge mate van progressief karakter kunnenhebben indien ze op het niveau van de deelgewesten werden toegepast, bijvoor-beeld een heffing op de socialezekerheidsbijdragen die rekening houdt met de pen-sioenen en de werkloosheidsuitkeringen (zoals in Duitsland of Luxemburg), of eenheffing op een veralgemeende sociale bijdrage (zoals in Frankrijk). De toepassingvan dergelijke oplossingen lijkt in de Belgische context echter onrealistisch op hetniveau van de deelgewesten.

(�� :

Opdat het systeem haalbaar, doeltreffend en rechtvaardig zou zijn, zou de grondslagvan de heffing zo breed mogelijk moeten zijn. Een dergelijke financiering is op com-munautair niveau echter moeilijk te realiseren. Ze kampt in de Belgische contextmet het feit dat de Gemeenschappen geen fiscale bevoegdheid hebben en hunfinanciering voornamelijk uit dotaties van de Federale Staat bestaat. Het Gewest kanopcentiemen innen en er zijn andere regionale financieringsbronnen, zoals federaledotaties en regionale belastingen. Een financiering met opcentiemen op het niveauvan de Gewesten stoot echter op een probleem van rechtvaardigheid tussen inwo-ners van de gewesten. Ofwel worden de inwoners van het Waalse Gewest en hetBrussels Hoofdstedelijk Gewest aan deze opcentiemen onderworpen, maar in datgeval worden de Vlamingen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest benadeeld,want de aansluiting zou er voor hen facultatief zijn. Ofwel zouden de opcentiemenalleen in het Waalse Gewest worden toegepast, maar in dat geval zouden de Walenalleen de zorgverzekering van de Brusselaars financieren. We wijzen tevens op hetgevaar voor financiële concurrentie tussen de gewesten, teweeggebracht door deverschillen in heffing van opcentiemen.

Op basis van deze constataties kunnen wij stellen dat een haalbare, doeltreffende enrechtvaardige financiering van een zorgverzekering, in welke vorm dan ook, opfederaal niveau zou moeten worden geregeld.

08


�� !" #�$ !"%�&# '��% �!�� (�)�%"�� *+�#%�,� #�% -../

?� ��6��6��

Zelfs al is de omvang van het fenomeen betwistbaar, toch is de zorgbehoevendheidop lange termijn een onontkoombaar risico dat onvermijdelijke kosten meebrengtdie door de betrokken personen moeilijk te dragen zijn. De privé-verzekeringen zul-len niet volstaan om de kosten op een doeltreffende manier ten laste te nemen. Deverzekering voor zorgverlening op lange termijn heeft bijzondere economische ken-merken, waardoor de tegemoetkoming van de overheid wenselijk is.

De recente uitbreiding van de tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden en de ver-hoging van de lage pensioenen gaan in de richting van een hogere dekking van debehoeften aan niet-medische zorgverlening, maar toch blijven in het Waalse en hetBrussels Gewest grote bevolkingsgroepen onverzekerd voor niet-medische zorgver-lening veroorzaakt door zorgbehoevendheid. De nood aan een zorgverzekering voordeze bevolkingsgroep is duidelijk voelbaar.

Toch moeten we bijzonder goed opletten bij de definiëring van de modaliteitenvoor deze zorgverzekering, teneinde bepaalde potentiële ongewenste effecten tevermijden. De knelpunten op het niveau van het aanbod, de vervanging van infor-mele door formele hulpverlening, de vervanging van hulpverlening thuis door plaat-sing in een instelling, de gevolgen van een onaangepaste stimulerende structuurkunnen leiden tot een stijging van de middelen die noodzakelijk zijn om die mensente bereiken die ze het meest nodig hebben. De vooruitzichten inzake de evolutievan de budgettaire kost van een zorgverzekeringsinitiatief zetten er overigens toeaan om gepaste financiële middelen in overweging te nemen. Als men een financie-ringswijze zoekt die tegelijkertijd op lange termijn haalbaar, doeltreffend en recht-vaardig is en met de institutionele beperkingen rekening houdt, dan dringt eenfinanciering op federaal niveau zich op.

Behalve de moeilijkheden die eigen zijn aan de implementatie van een financierings-wijze op het niveau van de deelgewesten, veroorzaakte de vrije toetreding in Brus-sel, zoals we reeds aanhaalden, potentiële problemen van antiselectie. Deze proble-men werden in de Zorgverzekering opgelost door op het niveau van de uitkeringeneen ongelijke behandeling tussen Brusselse Vlamingen en in Vlaanderen wonendeVlamingen in te voeren, aangezien de Brusselaars zelfs voor informele zorgverleningslechts recht hebben op een tegemoetkoming als ze in die maand een beroep heb-ben gedaan op een erkende formele dienstverlener, een voorwaarde die aan deinwoners van Vlaanderen niet wordt opgelegd. We hebben gezien dat het gebruikvan de werkplaats als criterium voor de toetreding, tot gevolg zou hebben dat deproblemen aangaande het naast elkaar bestaan van twee systemen die verschillendeuitkeringen toekennen, nog worden aangescherpt. We zien in dit artikel eveneensdat de ideale oplossingen voor sommige problemen bij de implementatie in sommi-ge gevallen kunnen verschillen van degene die in het kader van de Zorgverzekering

door pragmatisme werden weerhouden, gezien de beperkingen die eigen zijn aande implementatie op het niveau van een deelgewest. De tussenkomsten tijdens het

0�


�!�1�,� !"�� 2�!#�1'�1(�%�'�%(�)�%�1��1&%�1 *�1 ��# #��

colloquium over de zorgverzekering op 23 oktober 2003 tonen duidelijk aan dat hetdebat over deze modaliteiten verre van afgesloten is, zowel in het Noorden als inhet Zuiden van het land; zo komt er overigens een bredere context voor beschou-wingen dan de context die binnen de grenzen van de deelgewesten denkbaar is.

Met een federale financiering zouden reeds twee systemen met verschillende toe-passingsmodaliteiten een deel van de beperkingen kunnen wegwerken. Dankzij demeest ambitieuze oplossing voor een zorgverzekering die zowel voor de financie-ring als op het niveau van de uitkeringen federaal zou zijn, zou elk van de landsde-len op een nog doeltreffendere manier kunnen ingaan op de uitdaging die de zorg-behoevendheid is. In het licht van die uiteenlopende belangen is deze gedachten-gang minder utopisch dan op het eerste gezicht lijkt, en de mogelijkheid om deze teconcretiseren is het overwegen waard.

(Vertaling)

__________

0�


�� !" #�$ !"%�&# '��% �!�� (�)�%"�� *+�#%�,� #�% -../

��

Assous, L. en Ralle, P., (2000) “La prise en charge de la dépendance des personnesâgées : une mise en perspective internationale”, Conférence internationale derecherche en sécurité sociale, Association internationale de Sécurité sociale, Helsinki,pp. 25-27 september.

Breda, J., Geerts, J. en Teughels, S., (2000) Aanvullende expertisenstudie inzake de

externe kostprijs van de implementatie van de Zorgverzekering, UFSIA — Vak-groep Sociologie en Sociaal Beleid, mei.

Bundesministerium Gesundheit, (2002a) Leistungsempfänger der sozialen Pflege-

versicherung am Jahresende nach Pflegestufen.

Bundesministerium Gesundheit, (2002b) Zahlen und Fakten zur Pflegeversiche-

rung, 08/2002.

Consortium bestaande uit teams van drie Franstalige universiteiten (ULB, UCL, ULg)en van de Franstalige leden van het Intermutualistisch College, (2003) Etude relati-

ve à la mise en œuvre des mécanismes d’aides en faveur des personnes en perte

d’autonomie. Synthèse finale, januari.

De Henau, J., Meulders, D. en Zadunayski, E., (2003) Home sweet home — Au che-

vet des politiques de maintien à domicile, Brussels Economic Series, Editions duDULBEA, Brussel.

Ethgen, O., Gillain, D., Gillet, P., Gosset, C., Jousten, A. en Reginster, J.-Y., (2003)Etude relative à la mise en œuvre des mécanismes d’aides en faveur des person-

nes en perte d’autonomie, Ulg, Rapport final, januari.

Fagnart, J.-L. en Lutte, I., (2002) Etude relative à la mise en œuvre de mécanismes

d’aide en faveur des personnes en perte d’autonomie. Analyse juridique, ULB,november.

Jacobzone, S., (2000) An Overview of International Perspectives in the Field of

Ageing and Care for Frail Elderly Persons, Labour Market and Social Policy Occa-sional Papers, nr. 38, OECD, Parijs.

Jousten, A., (2003) Zorgverzekering In België: beschouwingen van een economist,Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, in ditzelfde nummer.

Lakdawalla, D. en Philipson, T., (2002) The rise in old-age longevity and the marketfor long term care, American-Economic-Review, maart; vol. 92, nr. 1, pp. 295-306.

00


�!�1�,� !"�� 2�!#�1'�1(�%�'�%(�)�%�1��1&%�1 *�1 ��# #��

Leroy, X. en Neyrinck, I., (2003) Etude relative à la mise en œuvre par les pou-

voirs publics de mécanismes de soutien en faveur des personnes ayant besoin

d’aide dans leur vie journalière. Rapport final, SESA-UCL, januari.

Meier, V., (1999) Why the young do not buy long-term care insurance, Journal of

Risk and Uncertainty, vol. 18, nr. 1, pp. 83-98.

Miyazawa, K., Moudoukoutas, P. en Yagi, T., (2000) Is public long-term care neces-sary?, Journal of Risk and Insurance, vol. 67, nr. 2, pp. 249-264.

Norton, E.C., (2000) Long-term care, in A.J. Cuyler and J.P. Newhouse, eds., Hand-

book of Health Economics, vol. 1B, pp. 955-994.

Pacolet, J., Van De Putte, I., Decoster, A. en Van Camp, G., (2000), De solidaire

financiering van de Zorgverzekering, Leuven, HIVA, 132 p.

Pauly, M.V., (1990) The rational non-purchase of long-term care insurance, Journal

of Political Economy, vol. 98, nr. 1, pp.153-168.

Rubisch, M., Philipp, S., Worzel, W. en Enge, I., (2001) Pflegevorsorge im Osterreich,herausgegeben vom Bundesministerium für soziale Sicherheit und Generationen.

Ruz Torres, R., Karakaya, G. en Plasman, R., (2002) Etude relative à la mise en

œuvre de mécanismes d’aides en faveur des personnes en perte d’autonomie,

Quantification des bénéficiaires sur base de données administratives, DULBEA,Université Libre de Bruxelles, december.

Schneider, U., (1999) L’assurance sociale de soins de longue durée en Allemagne :conception, application et évaluation, Revue internationale de sécurité sociale,vol. 52, nr. 2, pp. 39-92.

Swine, Ch., Lucas, P., Gillet, P., Gillain, D. en Falez, F., (2003) Etude relative à la

mise en œuvre de mécanismes d’aides aux personnes en perte d’autonomie.

Etude de validation de différents instruments de mesure de la dépendance, UCL-ULB-Ulg, januari.

Het Vlaams Zorgfonds, (2002) Statistische analyse — situatie per 30 juni 2002, 5 p.

Van Oyen, H., Tafforeau, J. en Roelands, M., (1996) Regional inequities in healthexpectancy in Belgium, Social Science and Medicine, Vol. 43, nr. 11, pp.1673-1678.

__________

03


�� !" #�$ !"%�&# '��% �!�� (�)�%"�� *+�#%�,� #�% -../

�1"�� #�&��

��

��

��

��

�� 0

�� .

4B+B �&�%,��"��2'�%��1�1�B B B B B B B B B B B B B B B B B B B B B B �.

4B-B ��1&�%,��"��2'�%��1�1� B B B B B B B B B B B B B B B B B B B BB �+

�� -

/B+B #�#� !"�)9�1#�&�!�#��'�1 �(�%��"��'�1 �1 B B B B B B B B B B B �4

/B-B9��12��# �&9�%)2��# C B B B B B B B B B B B B B B B B B B B BB �8

/B4B�'��#��'�1"�#��1#��(�%��"��'�1 �1 B B B B B B B B B B B B B B ��

/B/B�1)��% ��1��1�1(�)� ��, !"%�$'�1�'�1 ��1 #�� 1�1

"�##D2�'�1��#)�%�1��1 B B B B B B B B B B B B B B B B B B B BB B 0+

(��: 04

8B+B"��%"�� '�1 �&�1�1!��%�1� B B B B B B B B B B B B B B B B B B 0/

8B-B2%��%� ��&)�%�)#�% B B B B B B B B B B B B B B B B B B B BBB B B 0/

8B4B�29��)�'�%"�� 1�'��(�� &�1�1!��%�1�,��#�1#� �1)�,�1CB B 08

?��6��6�� 0�

�� 00

3.


ZORGVERZEKERING IN BELGIE:BEDENKINGEN VAN EEN ECONOMIST (1)

DOOR ALAIN JOUSTEN

Universiteit van Luik, IZA en CEPR

1. INLEIDING

De meeste ontwikkelde landen hebben te kampen met ingrijpende demografischeveranderingen. De aanzienlijke daling van het vruchtbaarheidscijfer en de veralge-meende stijging van de levensverwachting liggen aan de oorsprong van wat veelal“de crisis van de pensioenstelsels” wordt genoemd. De impact van deze demografi-sche veranderingen blijft uiteraard niet beperkt tot de pensioenstelsels. Integendeel,talloze aspecten van ons dagelijks leven worden erdoor getroffen of zullen er in detoekomst door worden getroffen. Deze vaststelling is vooral waar voor wat de goe-deren en diensten voor bejaarden betreft. Zowel voor de vraag naar als voor het aan-bod van zorgverlening voor zorgbehoevenden zullen de basisparameters ongetwij-feld sterk evolueren.

In deze algemene context van demografische uitdaging worden de politieke besluit-vormers van heel wat landen geconfronteerd met steeds frequentere eisen voor sys-temen van “zorgverzekering”. Van de vele beweegredenen die voor deze eisen wor-den aangehaald, komen sommige duidelijk tot uiting. Eerst en vooral hebben debetere integratie van de vrouwen op de arbeidsmarkt en de onafgebroken stijgingvan het beschikbare inkomen van de huishoudens een diepgaande invloed inzake dediensten die aan zorgbehoevenden worden verleend, meer bepaald ten opzichtevan de informele zorgverlening en de zorgverlening in gezinsverband. Vervolgensoefent ook de evolutie van de levensverwachting een zekere invloed uit op de rela-tie helper-geholpene, vooral dan in gezinsverband. Vroeger was er een gezinsstruc-tuur met twee generaties volwassenen, waarbij de “jongeren” actief bijdroegen totde tenlasteneming van de “oude” ouders. Nu wordt de realiteit eerder vertegen-woordigd door een model met drie generaties volwassenen, waarbij de kinderenvan de zorgbehoevenden zelf in de buurt van de pensioenleeftijd komen, met allepositieve en negatieve gevolgen van dien. Tot slot zullen ook de tendensen voormeer heterogene en meer onstandvastige gezinsstructuren gevolgen hebben voorde wereld van de dienstverlening aan zorgbehoevenden.

(1) Dit artikel is de vrucht van een werk dat werd gerealiseerd in het kader van een inter-universitaironderzoek in opdracht van de Frans- en Duitstalige deelregeringen van het land. Ik wens dank tebetuigen aan Valérye Périn, alsmede aan de leden van de werkgroep, voor hun talloze opmerkingen.

91

JOUSTEN-NED.qxd 7/03/2005 11:52 Pagina 91

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 1e TRIMESTER 2004

De bedoeling van onderhavige studie is om de invoering van een dergelijk zorgver-zekeringssysteem met de ogen van een economist te bekijken en dat, zowel vanuiteen algemeen standpunt als vanuit een specifieker standpunt, dat van België. Hetartikel is in verschillende hoofdstukken onderverdeeld. In deel twee worden enkelebasisconcepten besproken die op elk verzekeringssysteem betrekking hebben enwordt de invoering van een zorgverzekeringssysteem gemotiveerd. Het derde deelbespreekt de problemen met gebrekkige informatie en de sterke financiële stimulan-sen die eruit voortvloeien, meer bepaald in het kader van de keuze tussen thuisver-zorging en verzorging in een instelling. Het vierde deel is gewijd aan aspecten vanfiscaal federalisme, die in de institutionele context van België heel belangrijk zijn. Inhet vijfde en zesde deel komen de kwesties van intra- en intergenerationele distribu-tie aan bod, evenals de betaalbaarheid van een dergelijk zorgverzekeringssysteem.In deel 7 wordt de Duitse ervaring besproken. Deel 8 bevat de conclusies van hetartikel.

2. DEFINITIES

Naar onze mening is het belangrijk om te beginnen met een economische definitievan wat wij verstaan onder het eigenlijke concept “zorgverzekering”. Het gaat omeen mechanisme dat op een verzekeringsprincipe is gebaseerd, dat wil zeggen eenmechanisme dat individuen, firma’s of instellingen dekt door middel van de betalingvan verzekeringspremies voor bepaalde risico’s. In het bijzondere geval dat hetvoorwerp van deze studie uitmaakt, gaat het om een dekking tegen de gevolgen vaneen toestand van zorgbehoevendheid.

Reeds in dit stadium is een aantal opmerkingen onvermijdelijk. Eerst en vooral iseen zorgverzekeringssysteem niet noodzakelijkerwijze een systeem dat door deoverheid wordt georganiseerd. Net zoals sommige landen kozen voor een ziektever-zekeringssysteem bij privé-verzekeraars, kan men zich immers gemakkelijk voorstel-len dat een zorgverzekeringssysteem op touw wordt gezet op basis van een ver-plicht of facultatief lidmaatschap bij privé-verzekeraars.

Ten tweede moet men, zelfs als men ervan uitgaat dat de overheid in de organisatievan een dergelijk systeem tussenkomt, verschillende interventieniveaus onderschei-den. Zo zou het kunnen dat de overheid wenst tussen te komen op het niveau vande inning van de bijdragen voor een verzekeringssysteem omwille van de efficiëntieop het vlak van de administratiekosten. Dit argument is vooral van toepassing in eencontext van een verzekeringssysteem met een dekking van de (quasi-)universelebevolking, zoals de ziekte- en invaliditeitsverzekering in België. Een tweede inter-ventieniveau is de oprichting van een verzekeringsorganisme, zoals de openbare zie-kenfondsen voor de zorgbehoevenden in Duitsland, die het ziekteverzekeringssys-teem beheren. Een derde interventieniveau is dat van de verstrekking van goederenof diensten aan de verzekerden, zoals de Engelse “National Health Service” op hetvlak van de ziekteverzekering.

92


ZORGVERZEKERING IN BELGIE: BEDENKINGEN VAN EEN ECONOMIST

Ten derde moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen een (sociaal) ver-zekeringssysteem en een socialebijstandssysteem; dit laatste betaalt uitkeringen tengunste van bepaalde categorieën van personen waarvan geoordeeld wordt dat zezorgbehoevend zijn, zonder specifieke premies en bijdragen voor de dekking tegenhet risico. In dit verband toont Summers (1989) aan hoe belangrijk het is om het ver-zekeringsaspect van een socialebijstandssysteem tot uiting te doen komen. Indienindividuen het verband tussen de door hen gestorte bijdragen en de dekking tegenhet risico of de uitkeringen door het systeem niet zien, dan beschouwen zij de bijdra-gen enkel en alleen als een vorm van verdoken belastingen! Op deze manierbeschouwd, nemen de bijdragen tot het socialeverzekeringssysteem alle kenmerkenaan van een (werkontradende,...) belasting en worden de verzekeringskenmerken,die aan de risicodekking zijn toe te schrijven, minder duidelijk naar voren geschoven.

Tot slot moeten de risico’s die door de verzekering worden gedekt, wordenomschreven. Het is dus belangrijk om eerst te preciseren welke persoon als zorgbe-hoevende wordt beschouwd; vervolgens moet men, in een situatie met erkendezorgbehoevendheid als voorwaarde, bepalen welke uitgaven of welke medischebehoeften door het verzekeringssysteem ten laste worden genomen (zie Jousten,2003b). De opdracht om de verschillende categorieën van zorgbehoevendheid tebepalen, komt in hoofdzaak toe aan beroepsmensen uit de medisch-sociale sector,maar de economische theorie levert een belangrijke bijdrage op dit vlak, zoals devolgende delen aantonen.

3. STIMULERENDE STRUCTUUR

3.1. ALGEMEENDe reële wereld wordt gekenmerkt door een gebrekkige informatiestructuur, waar-bij sommigen een betere kennis hebben van of een betere toegang hebben tot deinformatie. Het economisch onderzoek van de voorbije decennia legde de klemtoonop de studie van de problemen van asymmetrische informatie en de gevolgen daar-van op het niveau van de besluitvorming, zowel in de privé-sector als in de openba-re sector. Tegenwoordig kan de hedendaagse economische theorie worden gezienals een belangrijke hulp bij de besluitvorming inzake het structureren van verzeke-ringsprogramma’s en -systemen, of deze nu privé of sociaal zijn.

Uit het theoretische onderzoek in contexten van asymmetrische informatie blijkt alsvoornaamste resultaat dat de optimale oplossingen voor een wereld met perfecteinformatie (vaak “best-optimum” genoemd), vaak niet haalbaar zijn in een wereldmet gebrekkige informatie. In een dergelijke situatie leert de welzijnstheorie ons datde doelstelling van de regering alleen het zoeken naar een “second-best-optimum”kan zijn, d.w.z. onder informatiedwang. In de praktijk betekent dat dat de regeringprobeert de best mogelijke oplossing te vinden, rekening houdende met zijn infor-matiebeperkingen en de strategische houdingen van de andere economische acto-

93



ren, die ernaar streven om hun informatievoordeel uit te buiten. Beleidsacties diemet de stimulansen geen rekening houden, leiden eenvoudigweg tot heel wat erge-re situaties dan situaties van “second-best-optimum”. Het meest sprekende voor-beeld komt waarschijnlijk uit het domein van de levensverzekering. Een bevolkingdie bestaat uit mensen met een goede en mensen met een slechte gezondheid, moetworden verzekerd tegen het risico op overlijden vóór leeftijd X. Bij perfecte infor-matie heeft elk type van individu zijn eigen verzekeringspolis, waarbij mensen meteen goede gezondheid een lagere premie betalen dan de andere. Dit is de “best-opti-mum”. Bij een gebrekkige informatie, als de verzekeraar de verschillende risicocate-gorieën in de bevolking niet langer kan onderscheiden, zijn deze twee “best-opti-mum”-contracten niet haalbaar. Elke verzekerde zal immers verklaren in goedegezondheid te zijn en bijgevolg verlaat de verzekeraar de markt. Een “second-best-optimum” integreert dit informatievoordeel van de individuen die een dekking dooreen verzekering zoeken. De contracten die bij een “second-best-optimum” wordenvoorgesteld, moeten dan ook zo worden gestructureerd dat ze de best mogelijk ver-zekeringsdekking bieden, maar tegelijkertijd voorkomen dat de hogerisicopersonenbeweren personen met een gematigd risico te zijn. In ietwat technischere termenuitgedrukt: men moet een stimulans invoeren in het besluitvormingsprobleem vande regering, waardoor men dit informatievoordeel van een van de tussenkomendepartijen kan integreren.

Elk verzekeringssysteem (of bijstandssysteem) brengt immers automatisch een zeke-re stimulansstructuur voort die kan leiden tot strategische gedragingen van de indi-viduen. Twee grote categorieën van strategische gedragingen moeten in de analyseen in de uitwerking van een verzekeringsstructuur worden opgenomen: antiselectieen moreel risico. Antiselectie was het voorwerp van talloze, zowel theoretische alsempirische onderzoekingen. Rothschild en Stiglitz (1976) behandelen het funda-mentele probleem van de verzekeringsmarkt indien het individu de vrije keuzeheeft. Indien een persoon met een hoog intrinsiek risico erin slaagt om zich voor tedoen als iemand met een laag risico, en indien de verzekeraar dit (technisch gezienof om wettelijke redenen) niet kan detecteren, dan heeft de perfect concurrerendeverzekeringsmarkt te kampen met niet-onbelangrijke functiestoornissen. Antiselec-tie leidt tot een fenomeen van onderverzekering van personen met een laag risicoen kan zelfs leiden tot een situatie waarin de verzekeringsmarkt totaal afwezig is. Deklassieke remedies tegen dergelijke situaties zijn tweeërlei. Ofwel investeren de ver-zekeraars in mechanismen die de risicocategorieën aan het licht brengen, of hebbenze het recht om alle technisch haalbare procedures te gebruiken, wat bijvoorbeeldgebeurt in het kader van de auto- of levensverzekering. Ofwel komt de overheid tus-sen door de keuzes voor de individuen te beperken en ze ertoe te verplichten oméén enkele algemene verzekeringspolis te onderschrijven.

Het moreel risico (moral hazard) is te wijten aan het feit dat het economische sub-ject de waarschijnlijkheid en de kost van de door een verzekeringspolis gedektegebeurtenissen kan beïnvloeden. Het bekendste voorbeeld is dat van de omniumver-zekering. Zodra de verzekeringspolis ondertekend is, heeft het individu geen finan-

94



ciële stimulans meer om de risico’s op een ongeval zo laag mogelijk te houden; doorzijn gedrag beïnvloedt hij dus de kosten die de verzekeringsmaatschappij zal moetendragen. De problemen van het moreel risico zijn principieel omvangrijker in hetkader van de door de overheid georganiseerde verzekeringen dan in de contractenmet de privé-verzekeraars. Deze laatsten hebben er immers, door hun doelstellingom de winst zo hoog mogelijk te maken, enigszins belang bij om (wettelijk ofonwettelijk) buitensporig gedrag van de verzekerden in te dijken.

3.2. DE ZORGVERZEKERINGWe kunnen deze algemene concepten probleemloos toepassen op het bijzonderegeval van de zorgverzekering. De verschillende economische actoren buiten op eenrationele wijze hun informatievoordelen ten aanzien van het verzekeringsorganismeuit. Onder economische actoren verstaan we niet alleen de zorgbehoevenden, maarook hun gezin en de personen die rechtstreeks of onrechtstreeks bij het verstrekkenvan goederen of diensten aan deze zorgbehoevenden betrokken zijn: geneesheren,verpleegkundigen, sociale hulpverleners,… .

Het probleem van de antiselectie komt op twee verschillende niveaus tot uiting: debeslissing van de individuen om al dan niet deel te nemen aan een verzekeringssys-teem en de beslissing aangaande de categorieën van personen en de zorgverleningen diensten die door het systeem gedekt zijn. Deze twee problemen pleiten onsinziens voor een zekere mate van tussenkomst van de regering in de invoering vaneen zorgverzekeringssysteem. De tussenkomst van de regering kan verschillendevormen aannemen.Een eerste interventieniveau is het verplicht maken van de verzekeringspolis vooreen grote groep van personen, teneinde te voorkomen dat alleen personen met eenhoog risico een verzekering aangaan, omdat dit tot een financieel onhaalbare situ-atie zou leiden. Niettemin moet worden opgemerkt dat dit argument niet noodzake-lijk pleit ten gunste van een verzekeringssysteem dat door de overheid wordtbeheerd, en dat een verplichte privé-verzekering een mogelijkheid is (2).Een tweede interventieniveau is dat van de afbakening van de uitkeringen of vergoe-dingen die door het zorgverzekeringssysteem worden gefinancierd. In dit verbandvragen we ons voornamelijk af hoe de zorgbehoevenden in een rusthuis of zieken-huis enerzijds en de zorgbehoevenden die thuis worden verzorgd anderzijds, doordit systeem worden behandeld. Het is in onze ogen immers vanzelfsprekend dat hetrelatieve uitkeringsniveau dat aan de ene of de andere groep wordt toegekend (ophet vlak van hoeveelheid, kwaliteit en terugbetalingsregels), op een beduidendemanier de relatieve vraag naar beide types van zorgverlening kan beïnvloeden. Bij-voorbeeld een gedeeltelijk zorgverzekeringssysteem dat de kosten voor verzorgingin een rusthuis veel rijkelijker dekt dan thuisverzorging, kan tot antiselectie leidenop het niveau van de zorgbehoevenden of hun omgeving. In een dergelijk geval envanuit een puur financieel standpunt hebben alle gezinnen die een persoon met een

(2) Zie het geval van de wetsverzekering tegen arbeidsongevallen.

95



beperkte zorgbehoevendheid ten laste namen, er voortaan alle baat bij om staandete houden dat ze met een geval van volledige zorgbehoevendheid worden gecon-fronteerd, teneinde de persoon in een zorginstelling te laten opnemen. Deze ver-schuiving gaat uiteraard samen met beduidende begrotingskosten op het niveau vanhet socialeverzekeringssysteem, kosten die zelfs de haalbaarheid van het systeem ingevaar kunnen brengen. Het systeem in kwestie moet dus van een stimulansstruc-tuur en/of controlestructuur worden voorzien waarmee ontsporingen van de begro-ting ten gevolge van deze antiselectiefenomenen kunnen worden voorkomen.Bovendien kunnen de stimulansen die door het zorgverzekeringssysteem werdengecreëerd, gemakkelijk een weerslag hebben op andere takken van de verzekeringen de regering, aangezien ze beduidende gedragswijzigingen teweegbrengen dieertoe leiden dat de gezinnen de zorgbehoevenden minder vaak ten laste nemen endat er vaker een beroep wordt gedaan op de geïnstitutionaliseerde dienstverlening.

Het moreel risico speelt eveneens op verschillende niveaus een rol en betekent eenniet te onderkennen gevaar voor de betaalbaarheid van een dergelijk zorgverzeke-ringssysteem. Eerst en vooral speelt het een rol op het niveau van de zorgbehoeven-de en zijn directe omgeving. In het geval van een zorgverzekeringssysteem dat som-mige uitkeringen en verzorgingen meer vergoedt dan andere, kunnen de individuenop een strategische manier hun inspanningen vergroten of beperken; op die manierkunnen ze het volume en de kost van de vergoedingen die door het systeem zijnverzekerd, doen toenemen. Dit kan leiden tot een vervanging van de informele ver-zorging, die minder kost en door leden van het gezin wordt verstrekt, door de for-mele verzorging door beroepspractici. Als het systeem bijvoorbeeld de kosten vaneen gezinshulp terugbetaalt, heeft geen enkel gezinslid er nog belang bij om infor-mele zorg te verstrekken. In die zin wordt de architectuur van een zorgverzekerings-systeem onderworpen aan een sterke druk, aangezien het er duidelijk om te doen isom dergelijke sociaal onwenselijke vervangingsfenomenen te voorkomen.

Vervolgens speelt het moreel risico in een zorgverzekeringspolis een rol op hetniveau van de zorgverlening en de medische sector. Deze betrokken partijen heb-ben er alle belang bij om de toestand van zorgbehoevendheid van de zorgbehoeven-den te hoog te schatten, aangezien de omvang en de types van uitkeringen geenexogeen gegeven parameters zijn, maar eerder discretionaire variabelen. De zorg-verzekering is in die zin vergelijkbaar met een omniumverzekering, waarin noch degerechtigden op zorgverlening, noch de zorgverleners er belang bij hebben om deuitgaven die ze bij de verzekeringsmaatschappij zullen inbrengen, te beperken. Eenvoorbeeld: de onderverdeling van personen in verschillende categorieën van zorg-behoevendheid levert grote problemen met het moreel risico op indien de bij dezebesluitvorming betrokken personen een rechtstreeks of onrechtstreeks voordeelhalen uit deze onderverdeling in categorieën. Vanuit dit standpunt is het uitermatebelangrijk om onafhankelijke controle- en regelgevingsorganismen te voorzien, ten-einde fenomenen van autogegenereerde vraag binnen de zorgverleningssector tevoorkomen. Bij gebrek aan een bijdrage ten laste van de zorgbehoevende of zijngezin, lijkt het ons eveneens aanbevelenswaardig om ten minste een zekere publici-

96



teit te geven aan de facturatie van de zorgverleners aan de verzekeraars, teneindeproblemen met overfacturatie en gevallen van “overklassering” van de toestand vanzorgbehoevendheid te voorkomen. Met overklassering bedoelen we een fenomeenwaarbij de zorgverleners zorgen verstrekken die verder reiken dan de reële behoef-ten van de zorgbehoevenden (fenomeen dat onder de Engelse benaming coding

creep bekendstaat).

3.3. ZORGVERLENING THUIS OF IN EEN INSTELLINGIn de context van een zorgverzekering rijst onvermijdelijk de vraag naar de relatievepositie van de thuisverzorging in vergelijking met de zorgverlening in een instelling,vooral in het geval van gedeeltelijke zorgbehoevendheid. Deze kwestie is in werke-lijkheid veel complexer dan ze op het eerste gezicht lijkt.Jousten, Lipszyc, Marchand en Pestieau (2003) ontwikkelen een theoretisch modeldat aantoont dat de keuze tussen de verschillende types van zorgverlening een multi-dimensionaal besluitvormingsprobleem is, ten minste toch vanuit het sociale stand-punt. Eerst en vooral zijn de twee types van zorgverlening verschillend op het vlakvan de betrokken zorgverleners. De zorgverlening in een instelling wordt haast uit-sluitend verstrekt door zorgverleners van de formele sector van de economie; eengroot deel van de thuisverzorging daarentegen gebeurt in de informele sector doorverwanten van de zorgbehoevende, of het nu gaat om gezinsleden of andere men-sen uit de omgeving. Onder formele sector verstaan we de morele of juridische per-sonen van welke aard ook — zowel uit de privé-sector (traditionele sector of sectorvan de diensten) als uit de openbare sector — die hun diensten verstrekken in eenduidelijk afgelijnd, administratief en wettelijk kader. Om de redenering te vereen-voudigen beschouwen de auteurs een extreme situatie, waarbij de volledige thuis-verzorging door het gezin van de zorgbehoevende wordt verstrekt, terwijl de ver-zorging in een instelling volledig in handen is van zorgverleners uit de formele sec-tor. Vaak wordt aangenomen dat de dienstverleners in zorginstellingen, door hunper definitie zwaardere administratieve en organisatorische structuur, te lijden heb-ben onder een structureel nadeel op het niveau van de productiekosten van de zorg-verlening. De auteurs nemen dit standpunt over en brengen een voordeel op hetniveau van het doeltreffende gebruik van de middelen van de thuisverzorgers inmodel.

Een tweede eigenschap die de tenlasteneming van een persoon thuis onderscheidtvan de tenlasteneming van een persoon in een instelling, is het belang van beweeg-redenen, die men “altruisme” zou kunnen noemen. Voor de auteurs is het conceptvan het altruisme (los van elke subjectieve connotatie), kort samengevat, de matewaarin de verwanten het welzijn van de zorgbehoevenden in hun individuelebesluitvorming integreren.

Een derde verschil ligt in de financieringsmechanismen van deze twee grote catego-rieën van zorgverlening. De institutionele zorgverlening wordt vaak medegefinan-cierd door de systemen van ziekte- en invaliditeitsverzekering; dit is voor de thuis-

97



verzorging echter vaak niet het geval. De thuisverzorging heeft immers vaak eenduidelijker uitgesproken “gezinsaspect”, ofwel rechtstreeks doordat de familie of denaasten van de zorgbehoevende de financiële lasten dragen, ofwel onrechtstreeksdoordat zij niet-vergoede zorgen verstrekken, die dus volledig niet-monetair zijn. Ditverschil in tenlasteneming heeft twee gevolgen op sociaal vlak.

Enerzijds zijn, bij gegeven uitgaven, voor de zorgverlening in een instelling relatiefmeer openbare fondsen noodzakelijk dan voor thuisverzorging. Een logisch gevolgvan deze algemene vaststelling is dat de kostprijs in termen van vertekeningen nood-zakelijkerwijze hoger ligt in het geval van een institutionele tenlasteneming, geziende nood aan grotere fiscale inkomsten. Dit gevolg wordt nog eens versterkt door hetfeit dat de ontmoedigende effecten meer dan proportioneel toenemen bij stijgendebelastingtarieven.

Anderzijds decentraliseert de tenlasteneming door het gezin de facto een deel vande risiconame van de gemeenschap, naar de gezinnen toe. Zulke decentraliseringvan de risiconame kan, op morele of andere basis, een onaanvaardbare situatie lij-ken. In het volgende gedeelte wordt dit probleem aangekaart en wordt aangetoonddat de gevolgen ingrijpend kunnen zijn.

3.4. BEDENKINGENDecentralisering van het zorgbehoevendheidsrisico is een typisch voorbeeld van detoepassing van de “second-best-optimum”-theorie. In een “best-optimum”-wereldmet perfecte informatie en marktstructuur heeft deze decentralisering van de zorg-behoevendheidsrisico’s immers totaal geen gevolgen. De regering en de individuenkunnen eenvoudigweg hun gedrag aan de nieuwe situatie op het vlak van de risico-verdeling aanpassen. Zo kan gemakkelijk worden aangetoond dat zowel de privé-verzekeringspolissen als de forfaitaire overdrachten van de overheid tussen de ver-schillende categorieën van personen het collectieve verzekeringssysteem vervan-gen, teneinde hetzelfde evenwicht te bewerkstelligen als vóór de decentralisering.

Bij een gebrekkige informatie is dat niet langer het geval. Het voorbeeld dat doorJousten et al. (2003) wordt weerhouden, betreft asymmetrische informatie op hetvlak van de mate van altruisme van de kinderen van de zorgbehoevenden. De kinde-ren kunnen strategisch hun mate van altruisme verborgen houden voor de regering,die dan niet langer gebruik kan maken van het beleid van overdracht van middelentussen de altruisten en de niet-altruisten, aangezien hij de mate van altruisme nietlanger als dusdanig waarneemt. Aan de hand van hun eenvoudige theoretischemodel tonen de auteurs aan dat het (“second-)best”-optimum is voor een regeringom de risiconame voor zorgbehoevendheid niet perfect te centraliseren. Het “best-optimum”-beleid houdt in dat de altruistische kinderen (met subsidies van de Staat)thuis voor hun ouders zorgen, terwijl de ouders van de niet-altruistische kinderenworden verzorgd in een instelling (die volledig door de Staat wordt gefinancierd).De intuïtie voor dit resultaat van gedifferentieerde tenlasteneming volgens de mate

98



van onbaatzuchtigheid is eenvoudig. Door de zuiver budgettaire beperkingen is een vol-ledige tenlasteneming in een instelling immers onmogelijk, zowel omwille van de lagerekosten voor thuiszorg als omwille van de vertekeningseffecten van het belastingsysteem.

Een ander kenmerk van het “best-optimum” is dat de niet-altruisten er in de meestegevallen in slagen om een deel van de kosten voor de verzorging van hun ouders tedoen dragen door de altruisten. Zowel de altruisten als de niet-altruisten financierenimmers de zorgverlening in instellingen, via de belastingen die ze betalen. Andersuitgedrukt: het is dus sociaal gesproken optimaal om van het altruisme van de men-sen gebruik te maken teneinde structuren met te hoge en onbetaalbare kosten tevermijden.

Het “best-optimum”-beleid houdt eveneens in dat de zorgverlening in instellingenniet “te vrijgevig” mag zijn, teneinde te voorkomen dat de altruisten hun ouders ineen instelling plaatsen, ondanks hun altruisme. Deze idee, die sommigen misschienonfatsoenlijk toeschijnt, werd in het buitenland echter uitdrukkelijk erkend. HetDuitse zorgverzekeringssysteem, dat in 1995 tijdens de regering van Helmuth Kohlwerd ingevoerd, is door dit resultaat geïnspireerd: men besloot om de generositeitvan de zorgverlening in een instelling te beperken door de uitgaven voor het dage-lijks leven, evenals het gedeelte huisvesting in een instelling, uit te sluiten uit dedekking van het systeem. Vollmer (2000) vat, op pagina 10, deze situatie goedsamen: “... Hence it follows that people in nursing homes have to pay their own living

and accomodation. This was an explicit political decision. It was feared that the

inclusion of living and accomodation costs into the range of care benefits would

give relatives an incentive to “push off” the “old man” or (for that matter) “old

lady” into a nursing home and keep his or her pension. ...”

Samengevat: de theoretische resultaten tonen aan dat een perfecte centraliseringvan het zorgbehoevendheidsrisico sociaal gezien onwenselijk is, of, anders uitge-drukt: het is onwenselijk dat de kosten die met een staat van zorgbehoevendheidverband houden, volledig ten laste worden genomen door een socialebeschermings-systeem. Een “best-optimum” wordt verder ook gekenmerkt door de relatief belang-rijke positie van de thuiszorg, gezien het voordeel ervan op het vlak van rechtstreek-se (uitkeringen) en onrechtstreekse (nood aan minder fiscale inkomsten) kosten. Inhet kader van de huidige institutionele structuur in België lijkt dit resultaat erop tewijzen dat er een behoefte aan uitbreiding van de thuiszorg bestaat, in vergelijkingmet de zorgverlening in een instelling, teneinde te voorkomen dat er te vaak eenberoep wordt gedaan op zorgverlening in een instelling. Een dergelijke doelstellingkan worden bereikt als niet alleen gebruik wordt gemaakt van beleidsvormen diehet aanbieden van thuiszorg stimuleren (subsidiëring van de zorgverleners), maarook van een beleid gericht op de vraag (geldoverdracht naar zorgbehoevendenthuis, teneinde hun vraag kredietwaardig te maken).

99



4. FISCAAL FEDERALISME

De Belgische context noopt ons ook om ons te buigen over de gevolgen van defederale structuur van de overheid. Hierbij besteden we vooral aandacht aan driepunten.

Ten eerste: hoewel het zorgverzekeringssysteem een regionaal of communautairgetint systeem is, is dat voor het institutionele niveau van het socialebijstandssys-teem niet het geval. Het socialebijstandssysteem neemt een aantal uitgaven voor zijnrekening die voortvloeien uit een toestand van zorgbehoevendheid; het gaat hiervoornamelijk om uitgaven voor zorgverlening in een instelling verstrekt aan perso-nen met een laag inkomen. Dit systeem is gebaseerd op een federale wetgeving,maar is op een gemeentelijk niveau georganiseerd, door de openbare centra voormaatschappelijk welzijn (OCMW). Deze situatie houdt in dat de invoering van eenuniverseel zorgverzekeringssysteem op het niveau van een gewest of een gemeen-schap rechtstreekse gevolgen heeft voor de structuur van de uitgaven van degemeentelijke OCMW’s, via een wijziging van het aantal gerechtigden, evenals vanhet bedrag van de tussenkomsten.

Ten tweede: aangezien de ziekte- en invaliditeitsverzekering op een federale basissteunt, is de organisatie van een zorgverzekeringssysteem op regionaal of commu-nautair niveau niet van dien aard dat ze de conceptie van het systeem vereenvou-digt. Er zijn immers talloze raakvlakken tussen deze twee verzekeringssystemen, dieop het niveau van de bevoegdheden hoe dan ook gevoelige kwesties inhouden.

Ten derde: interactie tussen de regionale en communautaire zorgverzekering en defederale belastingsregeling kan niet worden uitgesloten. Zo ontstaat voornamelijk devraag naar de fiscale aftrekbaarheid van de bijdragen of zorgverzekeringspremies ende fiscale vrijstelling van de uitkeringen van deze verzekering. In het geval vanaftrekbaarheid en/of vrijstelling, leidt de invoering van heterogene systemen in degewesten en gemeenschappen van het land tot interregionale en intercommunautai-re herverdelingen van de inkomsten.

5. HERVERDELING

5.1. ALGEMEENEen dimensie die bij de discussies over de wenselijkheid van een zorgverzekerings-systeem vaak over het hoofd wordt gezien, is het herverdelingseffect van een derge-lijk systeem, welke ook de dominerende sector is (privé- of openbare sector). Hetgebrek aan belangstelling voor dit thema is tamelijk verbazingwekkend, gezien dehaast gelijklopende heftige discussies over de herverdelingsaspecten van de pen-

100



sioenstelsels. Onder herverdelingseffect verstaan we het effect van de herverdelingvan de inkomens, zowel op intergenerationeel niveau als op intragenerationeelniveau, over de verschillende sociaal-economische categorieën van de bevolking (3).

Op intergenerationeel niveau kunnen we ons inziens niet om een vergelijking metde pensioenstelsels heen (4). De pensioenstelsels worden vaak georganiseerd opeen zogenaamde basis van repartitie of pay-as-you-go (PAYG). Een zuiver repartitie-stelsel steunt op het principe dat de beroepsbevolking van nu de uitkeringen betaaltdie aan de gepensioneerden van nu worden gestort. Deze betaling van de pensioe-nen kan gebeuren, hetzij door middel van een specifieke bijdrage voor het pen-sioenstelsel, hetzij door middel van de algemene overheidsbegroting. Een dergelijksysteem heeft dus noodzakelijkerwijze een intergenerationele dimensie. Enkelekernvoorbeelden zijn de openbare pensioenstelsels in België, Frankrijk en Duits-land, maar ook de openbare stelsels in Nederland en Groot-Brittannië. Daarentegenwordt een zuiver kapitalisatiestelsel georganiseerd volgens het principe dat de bij-dragen van de beroepsbevolking van nu dienen om de pensioenen van deze zelfdeindividuen te verzekeren zodra zij de arbeidsmarkt hebben verlaten. Dat betekentdat de bijdragen van de jongeren worden geïnvesteerd teneinde de toekomstigepensioenuitgaven te financieren met het hoofdkapitaal en de interesten. Een derge-lijk kapitalisatiestelsel heeft in zijn financieringsmechanisme dus geen intergenera-tionele dimensie.

Hierbij moet worden opgemerkt dat deze verschillen op het vlak van financierings-mechanisme geldig zijn ongeacht de mate van intragenerationele herverdeling die ineen specifiek systeem is voorzien. Men kan zich dan ook goed voorstellen dat er zouworden gekozen voor een zuiver kapitalisatiestelsel dat elke vorm van intergenera-tionele herverdeling uitsluit, maar op intragenerationeel vlak sterk herverdelend isnaargelang van het inkomen.

De mate van herverdeelbaarheid op intragenerationeel niveau hangt sterk af van definancieringsmodaliteiten van het stelsel. Andere belangrijke factoren zijn de gene-rositeit van de uitkeringen en de toekenningscriteria die de toegang tot deze uitke-ringen van het verzekeringssysteem bepalen. Bij wijze van voorbeeld stellen we devoornaamste kenmerken van de herverdeling in twee openbare pensioenstelselsvoor: het Duitse stelsel en het Amerikaanse openbare stelsel. Het Duitse stelsel voor-ziet bijdragen in verhouding tot het looninkomen en pensioenuitkeringen die even-eens in verhouding staan tot het looninkomen; het Amerikaanse systeem daarente-gen voorziet proportionele bijdragen, maar uitkeringen die uitermate herverdelendzijn ten gunste van sommige categorieën van mensen. Zo genieten onder meer de

(3) Met intragenerationele herverdeling bedoelen we uitsluitend een herverdeling (die we kunnenbeschouwen als ex ante) die verder gaat dan de zuivere risicoverdeling (ex post) die eigen is aan elkeverzekeringsovereenkomst.(4) Zie Jousten (2003a) voor een gedetailleerdere bespreking.

101



gezinnen met één beroepsinkomen, personen met een laag inkomen en personenmet een onvolledige loopbaan van een herverdeling die in dit systeem ten gunstevan hen is.

5.2. DE ZORGVERZEKERINGDe vergelijking met de pensioenstelsels leert ons dat een zorgverzekeringssysteemeen intergenerationele dimensie kan hebben, maar dat niet hoeft te hebben. Datbetekent dat de keuze van de modaliteiten voor de organisatie en de financieringvan het stelsel de mate van intergenerationele herverdeling beïnvloedt! Behalve eenstelsel van repartitie kan men zich gemakkelijk voorstellen dat men een stelselgebruikt dat in de buurt komt van kapitalisatie en gebaseerd is op een zuivere verze-keringslogica binnen een relatief homogene leeftijdscategorie. Een dergelijke logicazou tot uiting komen in een totale afwezigheid van zowel expliciete als impliciete,intergenerationele overdrachten. Expliciete generationele overdrachten omvattende individuele bijdragen tot een repartitiesysteem en ook de financiële overdrachtenten laste van de overheidsbegroting, gezien hun rechtstreekse impact op het niveauvan de openbare schuld, die bij het ontbreken daarvan kleiner zou zijn. De implicie-te overdrachten bestaan in hoofdzaak uit de mogelijkheden tot fiscale aftrekbaar-heid of, met andere woorden, uit de fiscale uitgaven die de overheid ten gunste vaneen dergelijk zorgverzekeringssysteem kan verrichten, met dezelfde gevolgen voorde openbare schuld.

Door met de pensioenstelsels te vergelijken kunnen we een ander facet van de inter-generationele problematiek illustreren, dat uiterst belangrijk is. In de loop van devoorbije jaren blijkt er een zekere consensus te zijn ontstaan ten gunste van een ten-dens die erop gericht is, het herverdelende karakter tussen generaties met de tijd tedoen afnemen. Ten overstaan van het probleem van de vergrijzing lijken de econo-mische, politieke en sociale actoren het belang in te zien van een aanvulling van hettraditionele pensioenstelsel met een bijkomend kapitalisatiesysteem, teneinde deleefbaarheid van het openbare pensioenstelsel op middellange en lange termijn tegaranderen en tegelijkertijd een relatief hoog rustpensioenniveau te waarborgen.Niettemin wordt deze logica eigenaardig genoeg niet gevolgd in een groot aantaldiscussies over de wenselijkheid van een zorgverzekeringssysteem. In de meestegevallen houden de discussies helemaal geen rekening met de hechte verwantschapmet de pensioenstelsels en concentreren ze zich exclusief op alternatieven die eenhoge mate van herverdeling tussen de generaties inhouden. Deze haast volledigedichotomie tussen de twee verzekeringsprogramma’s is des te eigenaardiger, daarde invoering van een zorgverzekeringssysteem met herverdeling, de intergeneratio-nele effecten gedeeltelijk zou tenietdoen, in tegenstelling tot een fiscale aanmoedi-ging van de aanvullende pensioenen door kapitalisatie.

De mate van intragenerationele herverdeling hangt in sterke mate af van de modali-teiten van financiering en vergoeding en kan in termen van vermogen of inkomennet zo goed een regressieve als een progressieve vorm aannemen. Met een voor-

102



beeld kunnen we deze algemene vaststelling illustreren. Een openbaar zorgverzeke-ringssysteem dat volledig door overdrachten van de federale, regionale of commu-nautaire begroting wordt gefinancierd, herverdeelt ten gunste van personen meteen inkomen met een voordelig belastingstelsel, zoals de kapitaalinkomens.

6. HAALBAARHEID VAN DE ZORGVERZEKERING

De kwestie van de haalbaarheid van een zorgverzekering moet zowel op korte alsop middellange en lange termijn worden bestudeerd. De haalbaarheid op korte ter-mijn is een relatief begrijpelijke vereiste, althans vanuit het conceptuele standpunt.Voor het begrotingsevenwicht van de verzekering is gelijkheid tussen inkomsten enuitgaven vereist.

Bij de financiële ontvangsten van een verzekeringssysteem telt men onder meer deverzekeringspremies, maar ook de expliciete overdrachten van de overheid en deeventuele investeringsinkomsten. Afhankelijk van de organisatiemodaliteiten vanhet systeem moet men expliciete of impliciete beperkingen invoeren op het vlakvan totale fiscale en parafiscale druk opgelegd aan de werknemers. Een te groteafhankelijkheid van de belastingontvangsten kan leiden tot stijging van de belasting-tarieven, met de welbekende ontmoedigende gevolgen van dien. Bij de uitgavenrekent men voornamelijk de uitkeringen aan de verzekerden maar ook, voor eenniet te verwaarlozen aandeel, de structurele en administratieve kosten. Vanuit ditstandpunt kan een kostendrukkingsstrategie bestaan uit het onderbrengen van dezeverzekeringspolis bij dragers, die in hetzelfde activiteitendomein in het buitenlandof in gelijkaardige activiteitendomeinen in het binnenland reeds actief zijn.

De andere bestanddelen van de budgetbeperking kunnen in de context van het zoe-ken naar een evenwichtig systeem weinig beperkend lijken. De verleiding kanimmers groot zijn om het systeem te starten vanop een zuivere repartitiebasis, die ineen extreme versie slechts heel weinig middelen vereist om het programma te star-ten: een relatief omvangrijke cohorte begint in tijd t bij te dragen en een cohortegerechtigden (kleiner in omvang) trekt vanaf tijd t vergoedingen. In t+1, t+2, … wor-den de cohorten bijdrage en uitkering geleidelijk aan uitgebreid. Dit fenomeenwordt door de economisten een “gratis ontbijt” genoemd: de eerste generaties heb-ben recht op uitkeringen waarvoor ze slechts gedeeltelijk hebben bijgedragen. Eenvergelijking met de openbare pensioenstelsels is ons inziens ook hier tamelijk veel-zeggend (5). De openbare pensioenstelsels in de meeste Europese landen dateren,in hun huidige vorm, van het einde van de Tweede Wereldoorlog en de eerste gene-raties hebben van een “gratis ontbijt” kunnen genieten. De pensioenstelsels zijndeze startfase voorbij en bevinden zich voortaan in een fase van stabiliteit. Boven-dien verminderen de demografische veranderingen en de gedragswijzigingen (ver-vroegd pensioen) de ontvangsten in termen van bijdragen en doen ze de pensioen-uitkeringen stijgen.

(5) Zie Jousten (2003a) voor een gedetailleerdere bespreking.

103



Zelfs als de zuiver demografische factoren inzake zorgverzekering en inzake ouder-domsverzekering een verschillende invloed uitoefenen, blijft deze basisvaststellingniet zonder gevolgen, vooral dan in een context van financiering door repartitie.Tabel 1 geeft de verwachtingen weer voor de verschillende ontvangsten en uitgavenvan de ouderdoms- en ziekteverzekeringssystemen (met inbegrip van sommige vor-men van zorgverlening in een instelling of thuis) voor de bejaarden in de V.S. Zowelde pensioenen als de ziekteverzekering voor de bejaarden worden in hoofdzaak opbasis van repartitie gefinancierd. Ondanks het feit dat de demografische overgang inde V.S. minder scherp is dan in Europa, kunnen de cijfers als basis dienen om hetrepartitiemodel als referentiemodel in termen van financiering van een zorgverzeke-ring, volledig op losse schroeven te zetten. Vertrekkend vanuit een globale benade-ring op het niveau van verwachtingen inzake uitgaven voor ouderdomsverzekerings-en zorgverzekeringsprogramma’s, kan ons inziens alleen een financieringsbasis dieintergenerationele herverdeling vermijdt, een zorgverzekeringssysteem op lange ter-mijn betaalbaar maken.

TABEL: VERWACHTINGEN VOOR DE ONTVANGSTEN EN DE UITGAVEN IN DE V.S. (IN % VAN HET BBP)

2000 2010 2020 2030 2040 2050

Demografische afhankelijk-heidsgraad (a) (%) 21,1 21,4 27,5 35,5 36,9 37,2

Pensioenen (bijdragen) 5,00 4,96 4,94 4,91 4,84 4,77Pensioenen (uitgaven) 4,65 4,87 5,80 6,57 6,56 6,50Gezondheid (b) (bijdragen) 1,46 1,47 1,49 1,51 1,50 1,49Gezondheid (uitgaven) 1,92 2,43 3,18 4,01 4,49 4,63

(a) De demografische afhankelijkheidsgraad komt overeen met de bevolking van ouder dan 65 gedeeld door debevolking van tussen de 20 en 64 jaar oud.(b) Het verplichte ziekteverzekeringsstelsel "Medicare, Part A" dekt alle gepensioneerden die ouder zijn dan 65.

Bron: OASDI Trustee Report (1997), tabel IIIC1, centraal scenario.

7. HET DUITSE STELSEL

7.1. ALGEMEENHet Duitse zorgverzekeringssysteem, dat in 1995 werd ingevoerd, is vanuit Belgischstandpunt een interessante casestudy. Door zijn economische structuur, maar ookdoor zijn socialebeschermingssysteem is Duitsland immers een van de landen diehet meest op België gelijken. Meer nog, beide landen hebben een federale structuuren hebben dus hetzelfde soort problematiek inzake fiscaal federalisme.

104



De Duitse wetgever heeft gekozen voor een federale organisatie van het zorgverze-keringssysteem, dat wordt gekenmerkt door een verplichte dekking van alle inDuitsland tewerkgestelde werknemers. Wat het lidmaatschap en de administratiebetreft, geldt als basisprincipe dat de zorgverzekering de ziekteverzekering volgt(6). Individuen verzekerd onder het sociale ziekteverzekeringssysteem zijn even-eens verzekerd onder het sociale zorgverzekeringssysteem (92 procent van debevolking), terwijl degenen die bij een privé-maatschappij verzekerd zijn voor degezondheidsrisico’s, dat ook zijn voor de risico’s op zorgbehoevendheid. Hieronderanalyseren wij uitsluitend het sociale gedeelte van de Duitse zorgverzekering.

Het verzekeringsstelsel wordt gefinancierd door een bijdrage die wordt afgehoudenvan alle inkomens die aan sociale bijdragen zijn onderworpen, met andere woorden,bij alle werknemers, maar ook bij de gepensioneerden. De individuele bijdragen zijnaan het inkomen gebonden. Het bijdragepercentage bedroeg bij de invoering vanhet systeem 1,3% van de geplafonneerde lonen, was in 1996 al gestegen tot 1,7%en blijkt momenteel ontoereikend te zijn om de stroom van uitgaven van het sys-teem te dekken (7). Het grensbedrag (dat jaarlijks wordt aangepast) is hetzelfde alshet bedrag dat in de ziekteverzekering wordt toegepast, en ligt momenteel rond3.300 EUR per maand. In tegenstelling tot de bijdragetarieven voor de ziekteverze-kering, die op het niveau van de verschillende ziekteverzekeringsfondsen wordenbepaald, wordt het bijdragetarief voor de zorgverzekering, net als het bijdragetariefvoor het pensioenstelsel, wettelijk bepaald en is het voor alle werknemers gelijk.

Het Duitse stelsel biedt zowel voor thuisverzorging als voor verzorging in een instel-ling een dekking. De vergoeding voor thuisverzorging omvat twee alternatieven.Ofwel kiezen het individu en zijn gezin voor de terugbetaling van de kosten voor dedienstverlening door professionele dienstverleners (met grensbedragen voor deterugbetaling afhankelijk van de mate van zorgbehoevendheid), ofwel kiezen zevoor een vergoeding voor informele dienstverlening. In dit laatste geval zijn tweetypes van tussenkomst door het zorgverzekeringssysteem voorzien. Enerzijds storthet systeem een forfaitaire vergoeding naargelang van de mate van zorgbehoevend-heid van de persoon in kwestie (tussen 200 EUR en 650 EUR). Anderzijds stort hetsysteem, als de informele dienstverlener aan bepaalde voorwaarden voldoet, bijdra-gen aan de pensioenverzekering, teneinde de helper voor zijn inspanningen te belo-nen. De motivering voor die maatregelen moet worden gezocht in het verlangenvan de Duitse besluitvormers om een zeker (wankel) evenwicht in stand te houdentussen de vergoedingen voor de thuisverzorging (zowel de formele als de informele)en de verzorging in een instelling, teneinde te voorkomen dat er te vaak een beroepwordt gedaan op de institutionele diensten.

(6) In de praktijk creëert elk ziekteverzekeringsfonds een zorgverzekeringsfonds, dat het zelfbeheert.(7) De bijdragen van 1,7 procent zijn ten laste van de werknemers en de werkgevers, die een gelijkaandeel betalen, met uitzondering van het Land Sachsen, waar de werknemers een groter aandeelvoor hun rekening moeten nemen (1,35 procent). De oorzaak voor deze bijzonderheid is de weige-ring van dit Land om een wettelijke feestdag af te schaffen in ruil voor bijdragen van de werkgevers.

105



De invoering van de verplichte zorgverzekering in 1995 had een doorslaggevendimpact op de budgetten die aan de bijstandsvoorzieningen zijn gewijd. Twee facto-ren verklaren deze impact. Eerst en vooral is in Duitsland een wet van kracht die deopenbare centra voor maatschappelijk welzijn ertoe verplicht om de kosten voor dezorgbehoevenden te dragen, in het geval dat de middelen op het niveau van hetgezin van de zorgbehoevende ontoereikend zijn. Vervolgens bepaalt de wet terinvoering van de zorgverzekering dat de uitkeringen die onder dit stelsel wordengestort, niet cumuleerbaar zijn met de uitkeringen die onder het socialebijstandsstel-sel worden gestort; deze laatste bijdragen worden met een euro verminderd voorelke euro die door het zorgverzekeringssysteem wordt uitbetaald. Een ander facetvan deze vermindering van de budgettaire enveloppes voor bijstandsvoorzieningendie voor de vergoeding van prestaties aan zorgbehoevenden bestemd zijn, is de aan-zienlijke vermindering van het aantal personen dat maatschappelijke steun krijgtvanwege zorgbehoevendheid. Het aantal sociale-uitkeringstrekkers die van thuisver-zorging genieten, is tussen 1994 en 1998 met ongeveer tweederde gedaald enbereikt een absoluut cijfer van 60.000 gerechtigden. Het aantal personen in eeninstelling die van de sociale bijstand afhangen, is met ongeveer 44% gedaald tussende start van de vergoeding voor zorgverlening in een instelling in 1996, en 1998.

7.2. BETAALBAARHEID OP LANGE TERMIJNHet stelsel is een zuiver herverdelingsstelsel, dat wil zeggen dat de belastingplichti-gen van nu (met een groot aandeel van jonge werknemers) de uitkeringen betalendie aan de zorgbehoevenden (in hoofdzaak bejaarden) worden uitbetaald. In die zinversterkt het Duitse systeem het aspect van intergenerationele herverdeling, datreeds duidelijk tot uiting kwam in het nieuwe openbare pensioenstelsel (Gesetzliche

Rentenversicherung). Het Duitse pensioenstelsel is een van de vrijgevigste vanEuropa en wordt georganiseerd op een basis van zuivere repartitie, met een jaarlijk-se aanpassing van het bijdragetarief naargelang van de budgettaire behoeften vanhet stelsel. Gezien de relatief voortijdige en uitgesproken vergrijzing van Duitsland,zouden de bijdragetarieven die nodig zijn voor het evenwicht van de budgettenvoor het pensioenstelsel, bij een ongewijzigd beleid, moeten stijgen van een zeerindrukwekkend cijfer van bijna 20% van de lonen, naar een haast ondenkbaar cijfervan 25% tegen het jaar 2040 (zie Börsch-Supan et al. 2001). In die zin moeten we derecente hervormingen begrijpen van de uittredende regering van Gerhard Schröder,die aanzienlijke fiscale stimuli heeft ingevoerd ten gunste van aanvullend privé-pen-sioensparen (zie meer bepaald de pensioenspaarrekeningen, genoemd naar deminister van werkgelegenheid Riester).

Volgens Fetzer et al. (2002) zijn de verwachtingen voor de bijdragetarieven voor deziekteverzekering niet meer bemoedigend. Door de gevolgen van, enerzijds de ver-grijzing en anderzijds de vooruitgang in de medische sector, moeten de bijdrageta-rieven die nodig zijn voor een budgettair evenwicht van de ziekteverzekeringsfond-sen, volgens de verwachtingen, stijgen van het huidige cijfer van 13,6% tot onge-

106



veer 17% in 2040, bij een optimistisch scenario. Het cijfer voor 2040 bedraagt zelfsongeveer 25% indien het groeicijfer voor de uitgaven voor gezondheidszorg 1 pro-centpunt hoger ligt dan het groeicijfer van het BBP.

Dezelfde auteurs wijzen er echter op dat het budgettaire onevenwicht het duide-lijkst tot uiting komt op het niveau van het zorgverzekeringssysteem. Het is immersde zorgverzekering die — door zijn financiële onvolgroeidheid — relatief gezien desterkste stijgingen vereist. Met andere woorden, bij de optimistische veronderstel-ling dat er een totale afwezigheid is van druk op de kosten en een totale afwezig-heid van stijging van de generositeit van het stelsel, tonen de auteurs aan dat denoodzakelijke bijdragetarieven tegen 2050 moeten verdubbelen en dan 3,5% moe-ten bedragen. Indien het groeicijfer van de uitgaven ten opzichte van het groeicijfervan het BBP meer dan 1 procentpunt hoger ligt, moet een bijdragetarief van 5,5%worden geteld, wat meer dan een verdrievoudiging van de uitgaven betekent. Deverschillende verwachtingen illustreren de omvang van het onderliggende gebrekaan evenwicht en de intergenerationele gevolgen daarvan. Met het oog op dezeresultaten hebben de auteurs onlangs gepleit voor een — nochtans pijnlijke —afschaffing van de openbare zorgverzekering gebaseerd op het principe van de her-verdeling, omwille van zijn niet-hervormbare aard en rampzalige toekomst (zie Fet-zer et al., 2003).

8. CONCLUSIES

Bij de discussie over de wenselijkheid van een zorgverzekeringssysteem moetenabsoluut elementen van economische analyse ter sprake worden gebracht. We moe-ten erkennen dat het verschil in vergoeding tussen thuisverzorging en verzorging ineen instelling een zekere invloed uitoefent op de frequentie waarmee op de ver-schillende types van zorgverlening een beroep wordt gedaan, door het feit van deinformatiebeperkingen.

De situatie in Duitsland leert ons dat de haalbaarheid van het systeem op lange ter-mijn een bekommernis moet zijn vanaf het ogenblik dat een systeem wordt gelan-ceerd. Zo voorkomen we twee belangrijke problemen: enerzijds uitgaven doen dietoekomstige generaties hypothekeren, die per definitie in het heden geen stemrechthebben, en anderzijds de noodzaak om op middellange termijn onvermijdelijkestructurele aanpassingen door te voeren, gezien de geprogrammeerde aantastingvan de financiële situatie.

De bovengenoemde verwachtingen pleiten duidelijk tegen de invoering van een sys-teem dat exclusief op repartitie is gebaseerd en waarbij de beroepsbevolking van nude kosten voor de zorgbehoevendheid van alle zorgbehoevenden van nu betaalt. Deinvoering van een verzekeringssysteem waarbij de bijdragen van een generatie — tenminste toch gedeeltelijk — dienen om hun eigen uitgaven voor zorgbehoevendheidte financieren, gaat in die richting. Op die manier vermijdt men tegelijkertijd een

107



deel van het ontmoedigende aspect van de bijdragen, aangezien de werknemers hetverband zien tussen hun bijdragen en de uitkeringen die aan hun generatie zullenworden gestort. Hierbij moet worden opgemerkt dat dat absoluut niet betekent datmen de zorgverzekering noodzakelijkerwijze desolidariseert en individualiseert inde vorm van een zuiver privé-stelsel (van de tweede of derde pijler). Collectievekapitalisatie in het kader van het openbare socialeverzekeringssysteem (eerste pij-ler) is inderdaad perfect denkbaar, ook al moet die dan absoluut aan de institutione-le context in België worden aangepast.

Het is ook niet de bedoeling om de intergenerationele solidariteit teniet te doen,omdat deze altijd noodzakelijk zal zijn, ware het alleen door de weinig voorspelbareaard van de uitgaven voor zorgbehoevendheid op lange termijn, zoals uit de Duitseprojecties is gebleken. De doelstelling moet eerder bestaan uit een versterking vande financiële bases van het systeem op langere termijn. In die zin zou het zorgverze-keringsbeleid ook coherenter zijn met het beleid dat op het gebied van de pensioe-nen wordt gevoerd, pensioenen die neigen naar een beperking van de intergenera-tionele band (gesteund op fiscale stimulansen), teneinde tot een op lange termijnmeer haalbare situatie te komen.

Zowel de beschouwingen over de stimulansen als die over de haalbaarheid brengenons ertoe te besluiten dat de omvang van het zorgverzekeringssysteem niet alleenafhangt van de behoeften zoals ze door medische en sociale deskundigen werdengemeten. Het blijkt duidelijk dat de uitgebreidheid van het systeem slechts een com-promis kan zijn tussen wat economisch haalbaar en sociaal wenselijk is.

(Vertaling)

__________

108



BIBLIOGRAFIE

Atkinson, A., en Stiglitz, J., Lectures in Public Economics, Mc Graw Hill, New York, 1980.

Börsch-Supan, A., Reil-Held, A. en Schnabel, R., Pension Provision in Germany, in R.Disney en P. Johnson, (uitg.), Pension Systems And Retirement Incomes Across

OECD Countries, Edward Elgar, Londen, 2001.

Fetzer, S., Moog, S., en Raffelhüschen, B., Zur Nachhaltigkeit der Generationenver-träge: Eine Diagnose der Kranken- und Pflegeversicherung, Zeitschrift für die

gesamte Versicherungswirtschaft, 3, pp. 279-302, 2002.

Fetzer, S., Moog, S. en Raffelhüschen, B., Die Nachhaltigkeit der gesetzlichen Kran-

ken und Pflegeversicherung: Diagnose und Therapie, Discussion Paper, 106/03,Institut für Finanzwissenschaft, Universität Freiburg, 2003.

Jousten, A., Départ à la retraite : Une perspective internationale, Revue Française

d’Economie, XVIII, pp. 83-99, 2003a.

Jousten, A., (2003b), L’assurance dépendance: Quels risques à assurer ?, Risques 55,pp. 90-96, 2003b.

Jousten, A., Lipszyc, B., Marchand, M., en Pestieau, P., Long-term care insurance andoptimal taxation for altruistic children, CORE Discussion, Paper 2003/63, 2003.

OASDI Trustee Report, Annual Report of the Board of the Federal Old-age and

Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds, US Department ofHealth and Human Services, Social Security Administration, Office of the Chief Actu-ary, Washington DC, US Government Printing Office, 1997.

Rothschild, M., en Stiglitz, J., Equilibrium in competitive insurance markets: Anessay in the economics of incomplete information, Quarterly Journal of

Economics, 90, pp. 624-649, 1976.

Summers, L., Some simple economics of mandated benefits, American EconomicReview, 79(2), pp. 177-183, 1989.

Vollmer, R., Long-term care insurance in Germany, Background Paper, FederalMinistry of Health, Bonn, 2000.

109



INHOUDSTAFEL


1. INLEIDING 91

2. DEFINITIES 92

3. STIMULERENDE STRUCTUUR 93

3.1. ALGEMEEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 933.2. DE ZORGVERZEKERING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 953.3. ZORGVERLENING THUIS OF IN EEN INSTELLING . . . . . . . . . . . . . . . 973.4. BEDENKINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

4. FISCAAL FEDERALISME 100

5. HERVERDELING 100

5.1. ALGEMEEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1005.2. DE ZORGVERZEKERING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

6. HAALBAARHEID VAN DE ZORGVERZEKERING 103

7. HET DUITSE STELSEL 104

7.1. ALGEMEEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1047.2. BETAALBAARHEID OP LANGE TERMIJN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

8. CONCLUSIES 107

BIBLIOGRAFIE 109

110


��

��

��

��

��

��

Oostenrijk:Sinds 1 juli 1993 bestaat er op federaal niveau een zekere vorm van zorgverzekering(in de vorm van een ‘Pflegegeld’). Naargelang van de afhankelijkheid, garandeert diteen bijkomend inkomen dat meestal door het pensioenstelsel wordt betaald en datals betaling voor zorg wordt gedefinieerd. Het kan echter ook als betaling voor bij-komende diensten (gemeenschapsdiensten en zelfs residentiële diensten) wordengebruikt. De deelstaten (‘Länder’) zijn overeengekomen om de aanbodzijde voordergelijke diensten te verbeteren.

België:Na een periode van status quo in de discussie over de zorgverzekering omwille vanbudgettaire en institutionele redenen, werden recent (midden 1997, begin 1998)nieuwe regionale initiatieven aangekondigd. Ondertussen worden diverse stapsge-wijze aanpassingen van de bestaande federale financieringssystemen uitgevoerdwaarmee de meeste financiële problemen kunnen worden opgelost: de invoeringvan een ‘sociale franchise’ (beperking van de remgelden voor chronisch zieken); deomvorming van een toenemend aantal rusthuisbedden in bedden van een rust- enverzorgingstehuis met betere financieringsvoorwaarden van de ziekteverzekering;een voorstel voor een beter (wettelijk) statuut van de voornaamste informele verzor-ger; een substantiële uitbreiding van het personeel van gezondheids- en bejaarden-diensten na een nieuwe actie van de vakbonden (die meer dan 70.000 nieuwe jobs

(1) De resultaten van de volledige studie zijn gepubliceerd in de volgende rapporten: Jozef Pacolet,Ria Bouten, Hilde Lanoye en Katia Versieck, Protection Sociale des personnes âgées dépendantesdans les 15 pays de l'UE et Norvége. Rapport de synthèse, Commission des Communautés européen-nes, Brussel, 1999; Jozef Pacolet, Ria Bouten, Hilde Lanoye en Katia Versieck, Social Protection forDependency in Old Age in the 15 EU Member states and Norway. Volume 1. Basic Report, Ashgate,Aldershot, 2000; Jozef Pacolet, Ria Bouten, Hilde Lanoye en Katia Versieck, Social Protection forDependency in Old Age in the 15 EU Member states and Norway. Volume 2. Statistical and Institu-tional Annexes, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 1999.

��

PACOLET-NED.qxd 1/06/04 15:41 Pagina 111

�� !�"� #$$! �$�� %��!�� &��!�'��! ())*

vroegen in de welzijns- en gezondheidssector, waarin op dit ogenblik ongeveer280.000 mensen werken); een verbetering van de bescherming van chronisch zie-ken in de ziekteverzekering; en een grotere financiering van diensten op regionaalniveau. De Vlaamse Regering formuleert op dit ogenblik expliciete voorstellen vooreen zorgverzekering.

Duitsland:Er werden op 1 januari 1995 een zorgverzekering (‘Pflegeversicherung’) voor thuis-zorg en op 1 juli 1996 één voor residentiële zorg ingevoerd als vijfde pijler van desociale zekerheid. Deze zijn volgens dezelfde principes gestructureerd wat financie-ring en universaliteit betreft. De financiering is gebaseerd op de solidariteit van dehele bevolking (met inbegrip van de gepensioneerden) en op het principe dat pre-ventie en revalidatie voor zorg komen en dat thuiszorg belangrijker is dan institutio-nele of residentiële zorg. De steun voor de ontwikkeling van de aanbodzijde envooral de infrastructuur blijft tot de verantwoordelijkheid van de deelstaten (Län-der) behoren. (Er werd een grootschalig programma opgestart voor de verbeteringvan de kwaliteit in de nieuwe deelstaten). De discussie over het niveau van de uitke-ringen — er blijkt nog steeds sociale bijstand nodig — wordt voortgezet. Er wordendiscussies gevoerd over de scheidingslijn tussen wat ziekteverzekering en wat zorg-verzekering is, alsook wat gehandicaptenzorg is. De formule van hulp in speciën inde thuiszorg is een onverhoopt succes. Er werd een aanzienlijk aantal nieuwe jobsgeschapen (meer dan 70.000). De financiële situatie is dankzij de grote solidariteitonder controle (de uitgaven zullen slechts stijgen tot 2,5% van de lonen in 2030),maar de bijkomende financiering is vanaf het begin redelijk beperkt (er is immerseen terugverdieneffect in de uitgaven voor sociale bijstand en één dag betaald verlofwerd ingeruild voor de werkgeversbijdrage).

Denemarken:Er vinden discussies plaats over de toekomstige financiering van de pensioenen ende verhoging van de pensioenleeftijd; ook worden er pogingen ondernomen om dekwaliteit van de huisvesting in de thuisdiensten voor bejaarden te verbeteren, metinbegrip van de invoering van het recht op klachten, een betere nationale financie-ring en zelfs een privatisering.

Spanje:Er zijn discussies aan de gang over de leefbaarheid van het pensioensysteem, naastaanduidingen dat het zorgsysteem voor afhankelijke bejaarden, dat tot voor kort opinformele zorgverstrekkers berustte, ontoereikend is. Tot op heden heeft dit niet toteen algemene vraag naar een afhankelijkheidsverzekering geleid. Het nationale ‘PlanGerontológico’ lijkt een selectieve afhankelijksverzekering voor te stellen die demeeste traditionele zorgdiensten dekt, maar met een optimistische kijk op de globa-le kosten.

��(


��$#�!� ��+�!$ ��#�+��+�%$!�#�!%��!�+��+� ��

Frankrijk:Er werden verschillende voorstellen ingediend aangaande een zorgverzekering,waarmee werd beantwoord aan een oude discussie en aan hogere sociale verwach-tingen, maar er werd nog geen uiteindelijke en substantiële keuze gemaakt. Eenreorganisatie van de sector en de creatie van nieuwe jobs wordt verwacht van ‘vou-cher’ (ticket)-systemen van zorgverzekering.Ondertussen blijven de kwantitatieve en kwalitatieve tekorten duidelijk, o.a. hetgebrek aan medische hulp bij de zorg zonder dat de autonomie van de bejaarde inhet gedrang wordt gebracht. Er zijn voorstellen in verschillende takken van de socia-le zekerheid alsook in de hervorming/creatie van bestaande en nieuwe systemenvan afhankelijkheidstoelagen op nationaal of regionaal vlak. De discussie blijft o.a.gaan over het feit of deze steun van de familie kan worden teruggevorderd en/of desteun bij voorkeur in natura moet worden toegekend.Op 18 december 1996 werd een nieuwe (overgangs?)wet goedgekeurd aangaandeeen zorgverzekering op regionaal niveau (Département), de ‘Prestation spécifiquedépendance’, die inkomensgetest, afhankelijkheids- en verzorgingsplangerelateerdis (met een degelijke beoordeling), van de erfenis kan worden teruggevorderd,zowel betrekking heeft op thuiszorg als op residentiële zorg, maar zonder duidelijkebijkomende financiering. Een van de voordelen zal vermoedelijk ook zijn dat decoördinatie in de sector wordt verbeterd.

Italië:De discussies werden toegespitst op de hervorming van het pensioenstelsel om tekomen tot een beter gefinancierd, inkomensgerelateerd, gemengd systeem. In degezondheidszorg lopen de verantwoordelijkheden van nationale en regionale over-heden door elkaar, wat voor problemen zorgt. Bij de hervorming van het zorgsys-teem voor afhankelijke bejaarden moet een combinatie worden gemaakt vangezondheids- en welzijnsaspecten.

Ierland:Voorstellen voor een hervorming liggen ter tafel. Deze zijn gebaseerd op de princi-pes van een holistische en omvattende aanpak, met prioriteit voor thuiszorg, publie-ke financiering en concurrerende privé-zorgverstrekking. De publieke financieringis echter van het ‘front-end’ type (langdurige zorg beperkt tot één jaar), en moetworden aangevuld met privé-verzekeringen.

Griekenland:Ondanks de hoge vervangingsratio en het hoge uitgavenniveau voor pensioenenheerst er grote armoede onder de bejaarden. Ondanks de vrije toegang tot gezond-heidszorg, werd het eigen aandeel in de kosten (vaak onwettig) verhoogd. Beperkteresidentiële diensten en een opkomende thuiszorg.

��,


�� !�"� #$$! �$�� %��!�� &��!�'��! ())*

Luxemburg:Er bestaat een concreet plan voor de invoering van een wettelijke zorgverzekeringdie gebaseerd is op het Duitse systeem. De wet werd op 19 juni 1998 goedgekeurd.

Nederland:Na verschillende hervormingen van de ziekteverzekering, werden nieuwe definitiesen taakverdelingen ingevoerd voor de ziekteverzekering en de Algemene wet op deBijzondere Ziektekosten (AWBZ). Die laatste was aanvankelijk bedoeld als een zorg-verzekering. Het omvat zowel gezondheids- als zorgcomponenten en ook huisves-ting. De organisatorische hervormingen brengen de sociale en medische disciplinessamen in één gemeenschappelijke zorgverstrekker, met een gemeenschappelijkreguleringssysteem. Dit illustreert dat de scheidingslijn tussen beide hoe langer hoemeer vervaagt.

Portugal:De (in grote mate privé-)sector van de bejaardenzorg, die voornamelijk residentieelis, is onderontwikkeld. Wanneer er voorzieningen beschikbaar zijn, zijn deze bijzon-der duur voor de bejaarden, aangezien de meeste ouderdomspensioenen laag zijn(met uitzondering van die van de ambtenaren). Een deel van de inkomenssteunwordt toegekend voor huursubsidies en zelfs huurcontrole. Afhankelijke bejaardenkunnen bijkomende huursubsidies, tegemoetkoming voor hulp van derden of hulpin natura krijgen.

Verenigd Koninkrijk:Het debat over de hervorming van de overheidspensioenen en de aanvullende privé-of bedrijfspensioenen blijft voortduren. Beide politieke opinies lijken steeds meer inde richting van een gemengd systeem te evolueren. Er is een conflict tussen de uni-versele NHS-oplossing en de oplossing van de inkomens-/vermogensgeteste per-soonlijke sociale diensten voor langdurige zorg. De eerste oplossing lijkt de steun tegenieten van de publieke opinie, wat ertoe leidt dat uiteindelijk wordt gekozen vooreen voortzetting van de bestaande systemen van gratis (gezondheids)zorg. In 1998werd een ‘Royal Commission on Long-Term Care, (Koninklijke Commissie voor delangdurige zorg) opgericht.

Finland:Een debat is aan de gang over zowel het kwantitatieve als het kwalitatieve niveauvan het zorgsysteem. Er is een toenemende steun voor meer revalidatie, meer keuze-vrijheid, maar ook meer eigen bijdragen. Er is speciale aandacht voor de huisvestingvan bejaarden. Er is een algemene nood om de aanbodzijde van het zorgsysteem tereorganiseren (er zijn bv. nog steeds bedden voor langdurige zorg in ziekenhuizen,de residentiële zorg is duur voor de bejaarden omdat hun inkomen tot zakgeldwordt beperkt) in de richting van een meer op de thuiszorg gerichte zorgverstrekking.

��*


��$#�!� ��+�!$ ��#�+��+�%$!�#�!%��!�+��+� ��

Zweden:Het zorgsysteem heeft zowel kwantitatief als kwalitatief aanzienlijke klappen gekre-gen, waardoor het op het niveau van de jaren ’60 is teruggevallen (dit blijkt ook uitde uitgaven voor gezondheidszorg, cf. supra). Daardoor is er een grote ontevreden-heid over de beschikbaarheid en de kwaliteit van de diensten (geen goede kwali-teitsstandaarden), en de schrik voor een nog grotere zorgdiscrepantie (‘caring gap’)in het jaar 2010. Onder druk van de opkomst van een nieuwe ouderenpartij veran-derde het beleid in 1996. Ondertussen heeft ‘privatisering als regel’ zijn opwachtinggemaakt in de chronische zorg. De tekortkomingen van het overheidssysteem heefttot de opkomst geleid van een markt voor een privé-zorgverzekering, die sinds 1997door de grootste verzekeringsmaatschappijen wordt aangeboden en door de publie-ke opinie gunstig werd onthaald. In tegenstelling tot wat het geval is in vele andereLidstaten van de EU, stond dit overheidsgericht systeem zeer gunstig tegenover deoplossing van privé-verzekering.

Noorwegen:Het debat wordt gevoerd over het pensioenstelsel (er wordt nagedacht over eenverhoging van de pensioenleeftijd) en over de kwaliteit en kwantiteit van degezondheids- en welzijnsdiensten. Het volledige bereik van de afhankelijkheid is ver-zekerd, maar de middelen zijn beperkt, waardoor de verzorgingsstaat selectieverwordt (bv. minder huisvestingskosten gedekt, basiszorg eerst), en alle aspectenonder druk worden gezet.

��

��

��

� �� $�� $��$&��$+$'��$+��-�� #�+� �� +��+ ��

�"�+�� #�!%��!�+�

��./�012 ��12�/�00��3.��0 ��4�/��5��6�7/8

(� ��9��0��4�� 00

,� ��05��0��5��0��12��/��0�20�/�6�7/2��

*� ��0 ��0��4�/��

��0 ��0��4��

:� '01��&�1��5��12��.��.�1 ��6�12 �� /�5�

;� ��12 ��00��5�6��4��

<� ��700��9��60 ��/0.� 006/�012 �=�� 50 ��0��5��4�/��5��6�7/

>� ��6�1 ��1�06��12��5�� 05��0��2� ��4��/��0�� 00��5��6��

?� ��

��:


�� !�"� #$$! �$�� %��!�� &��!�'��! ())*

� � ��

In alle landen die in dit overzicht worden behandeld, treden er duidelijke veran-deringen op in de bejaardenzorg. Deze veranderingen worden meestal doorgevoerdmet het oog op een vermindering van de financieringsproblemen door de vervan-ging van duurdere zorg door goedkopere zorgmodellen (thuiszorg), of door de inte-gratie van informele zorg. Ondanks deze inspanningen zijn de totale kosten wegensde toenemende behoefte aan zorgverstrekking echter blijven stijgen.

In de onderstaande tabellen worden deze veranderingen geïllustreerd voor elk landafzonderlijk en in algemene termen.

� �� $�� $��$&��$+$'��$+��-�� #�+� �� +��+ ��

�"�+�� #�!%��!�+�

��/�5�� 5��60��0��.��0 ��.��500��6��60��06 �5�� .��.��1�.��0��1�06��4�/��2��

�� 7��500��.��00 �� 006�0��/906� �� 0��00��

� �6/�� 7��0��

%��/�� .��/�� 0��.��6�7/��4��

�� 0��5��12��20��6�� 7��5��106��0��

��5�6��4�� / � 200�� 6�5�� 7�� 00� �00�� 5�6�4��

!�12 ��12��5�� 0 ��

Het meest problematisch is de toenemende medicalisering van de diensten, wat bij-voorbeeld tot een toename van de rechtstreekse kosten voor zorgpersoneel leidt.Deze trend is aanwezig in Frankrijk. Het is ook de voornaamste reden waarom er inDuitsland vraag was naar een zorgverzekeringsysteem en het is een duidelijke enzich snel ontwikkelende trend in België, waar de kosten van bejaardenzorgdienstenéén van de sterkst stijgende componenten van de ziekteverzekering zijn. Sommigegroepen worden door deze zorg zelfs niet helemaal gedekt (de zelfstandigen).

In sommige landen wordt geopteerd voor een strategie die duidelijk gericht is op deverbetering van de kwaliteit van de huisvesting voor bejaarden. In Denemarkenwordt dit in grote mate collectief gefinancierd. In Vlaanderen werden programma’svoor een betere huisvesting (serviceflats) ingevoerd, maar deze zijn voor het groot-ste deel van de bejaarden onbetaalbaar. In Nederland is er ook een hernieuwde aan-dacht (1993) voor de relatie tussen huisvesting en zorg.

��;


��$#�!� ��+�!$ ��#�+��+�%$!�#�!%��!�+��+� ��

De evolutie in de richting van thuiszorg en informele zorg en de middelen waarmeedeze zorgvormen zullen worden gefinancierd zijn aan intens wetenschappelijk enpubliek onderzoek onderworpen. De bescherming van sommige rechten van devoornaamste verzorger binnen de familie is bij wet gegarandeerd. Voor de vrijwilli-gers zijn er minimumondersteuningssystemen. In het kader van het niet-discrimina-tieprincipe tussen mensen die een beroep doen op formele zorg, en mensen die eenberoep doen op informele zorg, wordt een terugbetaling voor de informele zorggevraagd. Een dergelijk systeem zou erin kunnen bestaan dat de afhankelijke bejaar-den betalingen in speciën ontvangen, die hen in staat stellen het soort zorg te kopendat ze willen. Daartoe zou kunnen worden geopteerd voor een chequesysteem(‘voucher’) zoals in België gesuggereerd wordt.

Hierbij dient te worden opgemerkt dat de tendens naar een betaling van de informe-le zorg het duidelijkst aanwezig is in de Scandinavische landen, waarschijnlijk omdatin die samenlevingen de compensatie voor de opportuniteitskosten het duidelijkstwas wegens het hoge deelnamepercentage van vrouwen aan de arbeidsmarkt. Maarondanks de traditie van de betaling van de voornaamste verzorger is dit principezelfs hier relatief beperkt in vergelijking met de professionele zorg (en onbezoldigdeinformele zorg) (S.O. Daatland). Aangezien de zorgverstrekkers meestal vrouwenzijn, zijn sommigen tegen het principe van de betaling van dergelijke zorg omdat devrouwen in een bepaalde rol zouden kunnen worden gedrongen. Opmerkelijk in destudie van Evers et al. (1994) is dat er in de Verenigde Staten een gelijkaardige trendbestaat om prioriteit te verlenen aan de betaling van de mantelzorg zodat we vooréén keer zien dat de overheidssystemen (Europa) en de privé-systemen (VerenigdeStaten) in dezelfde richting evolueren.

In de meeste landen worden discussies gevoerd over de aard van de zorgverstrek-king voor bejaarden en de beste manieren om deze te organiseren. Moet dit wel-zijns- of gezondheidszorg zijn? Moet de hulp in speciën of in natura worden ver-leend? Het rapport van het Europees Observatorium (Walker A., Alber J., GuillemardA.M., 1993) geeft een goed overzicht van de discussie aangaande het feit of welzijns-of gezondheidszorg moet worden verstrekt. Er werd een duidelijk (institutioneel)onderscheid gemaakt tussen de twee. In Nederland, waar er een tendens bestaatnaar meer integratie, is dit nog altijd minder duidelijk. In België is de situatie ambi-gu. Gezondheids- en welzijnsdiensten zijn gescheiden en worden op verschillendeniveaus gefinancierd. Toch worden bij een groot deel van de verstrekte zorggezondheids- en welzijnsdiensten gecombineerd, zodat er behoefte is aan een coör-dinatie van de organisatie van deze diensten. De vraag of dit op nationaal of regio-naal niveau moet gebeuren, wordt echter niet beantwoord. In Frankrijk wordt het-zelfde onderscheid gemaakt en wordt de situatie ‘steriel’ genoemd. In Ierlandwordt gepleit voor een omvattend systeem. In Finland is er een sterke trend naargeïntegreerde zorgsystemen en op regionaal en lokaal vlak werden speciale pro-gramma’s ingevoerd om dit doel te bereiken of te bevorderen. In dit land is er eengezamenlijk Ministerie van Volksgezondheid en Sociale Zaken en in ongeveer 20%van de Finse gemeenten zijn zelfs de bijstands- en gezondheidsdiensten samenge-

��<


�� !�"� #$$! �$�� %��!�� &��!�'��! ())*

smolten. In de meeste gemeenten neemt deze integratie echter de vorm aan van eenfunctionele samenwerking en coördinatie tussen de bijstands- en gezondheidszorg-diensten bij de planning en de verstrekking van zorg.

De bovenvermelde discussie heeft ook te maken met de verschuiving van inkomens-steun naar diensten, of terug naar meer inkomenssteun.

Er zijn ook verschuivingen van sociale zekerheid naar sociale bijstand. Wanneervoor de sociale bescherming een vermogensonderzoek wordt uitgevoerd, is er eenverschuiving naar bijstand. In vele landen werd de wens geuit om een afhankelijk-heidsverzekering in te voeren, teneinde de valkuil van de sociale bijstand te vermij-den. Er is een overgang van sociale zekerheid naar (soms) meer lokaal georganiseer-de diensten. Voor verschillende aspecten is er een trend naar meer privatisering, dieop verschillende manieren kan plaatsvinden: privé-aanbieders ontdekken de moge-lijkheid om nieuwe risico’s te verzekeren; er worden privé-initiatieven genomen omhet kapitaal van de bejaarden te mobiliseren zodat het voor terugbetaling van dezorg kan worden gebruikt; er zijn ook privé-initiatieven om nieuwe diensten voorbejaarden in te richten. De commerciële sector ontdekt het potentieel van eensteeds groeiende groep van bejaarden die (in sommige gevallen) een groeiendekoopkracht vertegenwoordigen.

Hieronder beschrijven we meer in detail een aantal van de gemeenschappelijketrends (of het ontbreken van een gemeenschappelijke trend).

��>


��$#�!� ��+�!$ ��#�+��+�%$!�#�!%��!�+��+� ��

��?

� �� #�!�+ �!�+��+��+� ��'��!��'�!��&��$!��+��! ��@��'�+�#�+��$��!'�+�

�!"#$%

�&'()&$*)

�+$,-"'(.

�+/!01+&#

�2-,!(

&$*)

��/�5��

A��6�0��6��B��0�

��5��

�� .��700��

�/��5��/ ��

��2��0��.��1�.��

�0��1�06��4�/��2��

��

#��2��

$.900��

/906� �� 0��00��

/906� �� 06��

3��1��60 �8�500�

.��0 �� 66��C

�� 006�00�=�

9�7��.��

�D,�� 0� ��0�1�E6�

2�� 00

� ��0��2� �$�'F

3G�*:)

)))��700��8

�� E6��4��

� �6/��

� �7��1�&��0�1��

%��/��

$��4��0�

� ��1��0��

��05��

�� E6�� 2��4��

��.��/ ��.��/ �

��0�1��

��0��.��

�� E� ��

��1�06��7� 0��

��A��6��12��B

3<)H��A�I��B�

�))H��9��A�I��B8

�� 0��5��12�

0�5��0 ��0��

��5��

��20��6��

4��0� ��6��

5��106��0��

�� 2��4�� &��

�� 900��0��

��4�� 2��4��

� �7��/��

��/ �9��


�� !�"� #$$! �$�� %��!�� &��!�'��! ())*

�()

� �� #�!�+ �!�+��+��+� ��'��!��'�!��&��$!��+��! ��@��'�+�#�+��$��!'�+��3#�!#$

��8

�!"#$%

�&'()&$*)

�+$,-"'(.

�+/!01+&#

�2-,!(

&$*)

��5�6��4��

#�00��00��1�006

#��12�� 66��

� 0 ��

��0�1�E6��

#�� 66��

��0��

��0��4��

�� 00��J� �5��

!�12 ��12��5��

+��9��9� ��5�

2� ��2��0��2�

��5��0��

��700��

��=

� �7��00��012

��20�/�6�7/2��9��

��

��/��06��1�006

/906� �� 0�.�1 ��

2��1��0 �6��06�

�.6��00


��$#�!� ��+�!$ ��#�+��+�%$!�#�!%��!�+��+� ��

�(�

� ��3�#�!�+ �!�+��+��+� ��'��!��#�!� ��&��$!��+��! ��@��'�+�#�+��$��!'�+�

!&!(

$#.��2($()&$*)

�!.

!&"'(.

�!&"'(.

��/�5��

��5�K�� 6��5

��5��60��0��.��

��2�� 0��066��5�0 ��//��0�

��6�7/��.�� 0�0��

��0��.��4��6��

2�� /�5��4��

�6�12 ��0��5� �.��00 �.��.0��

.��

3A�.��/��0�1��506B8

��

��0 ��3��&.�� 1 ��8��0�

� �7��00� 06��00��500�� 12

�� 2��4��.��0 �� 2��4��9��

��60 �� 00� 06��700��

��

2�� 0��1��40/�

��.��9��2��60��

2�� 4�� //��

2��5��00��500��2��4��0�

�6�12 ��/906� ��

� �6/��

$.��5��7/�5��..6�5��

%��/��

��2�� 00��//��0�� 2��2�6.��&

�E6��4��.�60�� 5�7�

�� 0��5��12�

� �7��0� ��.��0��0��6�� 7�

��2�� 00�� 00��.0�05��12�

��20��6��

4��

��5�6��4��

�2��4��4��6��

�� 0��.��6�

��2�� 00��K.6�1�� 0�1�E6��

��5��120.

��5�6��4��

3��/��8

!�12 ��12��5��

� �7��06��6�/06�� 0 ��C

��1�� 0�� /��

��

�� 06��.�1�E��4��700��

5��5012 ��9�� 00

��2� �00��


�� !�"� #$$! �$�� %��!�� &��!�'��! ())*

�((

� ��4�#�!�+ �!�+��+��+� ��+ �+�#��@��'�+�#�+��$��!'�+�

�5!.

!(�!(

!0'&)!(

�$("'(.

�22&5

!#!(

��/�5��

+��9�.��J� ��5�� 6�

� �7��0��0��60� ��

��J� ��5�9�� 7�0

#�� 6��5� �� /��00��5��

��/�5��0�0��??*

��06�00��00��

��5�.��500��5� �9��

#�� 2��00��0�

� ��0��.��6��/��.��

��.��2��9�6

��1�� 5� ��9��/�� 1�E6�

.60��5�� 0��

.��6�� 7��3;<8

#��5��0��60� ��&

6��.��

��

��60��7/�.��0550��0��

��5��00� 06��9��5��

�� .��00 ��/ C�.��6��/�

�.900��0��9��/906� ��

�0��2�� 700��

��4��C�500��9��

�� 60��.��/ ��0�0��??<

��L��6��06�5��

�� 0�� &��4��&

3� �� 6��

2�� .�6� ��/��5��9�7/��

�� 2��4��2�� 4��&

��012 ��500��6� ��

��9��00��.0� � ��50/��

��

��6��0��2��8�

��

!�60 ��=�,D*��0��/�5��

�5��)� � ��:H��0��01 ��6��/��

� �6/��

��1��2� ��12��

�0�� E6��4�� 06��

�0��6�7��/�� 4��/��

�� E6��4��5��

%��/��

��A4��&/6��B��9012

��6�7/��4��/��7 ��0�

#��06�5��.�6� ��/��5��

'��12��1�06��0�.�1 ��

��()�)�3��7��9�74��

�.�2��2��6�7/��2�6.

��12�/�0��5��6��4��1��&

�L� �� 00��60��

��8

5��12�5��6�7/� ��/��5

4��C�/6012 �� /�� /�5��

%9��6�7� �20��.�2�

��6��4��700��

�6�12 ��/906� �� 06��6�7/&

��0��0��?;)

��4�/��

2��

��5�� 4��/��9�

5��6��


��$#�!� ��+�!$ ��#�+��+�%$!�#�!%��!�+��+� ��

�(,

� ��4�#�!�+ �!�+��+��+� ��+ �+�#��@��'�+�#�+��$��!'�+��3#�!#$

��8

�5!.

!(�!(

!0'&)!(

�$("'(.

�22&5

!#!(

�� 0��5��12�

'��106��0��

%�6��6��4��&

��20��6��

��9��2�� 5��

2��4��

��700��40/�6�7/

��1��5��6�1 �� 0�

3500�� &��4�� 2��4��

��4��2��4��1 ��0�

9��0��.�1�06�

��4��/ ��55��.6��

9��8

6�� 7��1��5��0 ��500��

�5.��12�� 0� � �� 66��

��5�6��4��

�J� �5�� 00�

#��12�66��.��5�� 2��&

��4�� 4�06�� 5�� &

/�5�� 2��4��5� �� &

�� K.��5�� 5�

A��12��B��5��5�6��4��

��0��

!�12 ��12��5��

�12 �� 0�

�� 5��6�7/2�� .

��9� ��06�5��00�&

4��/906� ��

'��6��0��700��

�00��9��9� ��

�� &��4�� 2��4��0

5�� 12 ��0��16�E� ��D

��9��00�

.0 �E� ��

��=

$��1�E� ��

��6��0�� /�� /�5��3�0�

%��/906� �� =�.��.��05&

��6�1 �� =�� 4��

�0�� =��900��

�� 66��0��2��2��6�7/�

50B��5��4��/906� �� 4��&

��0��6��0��/90� � 0 ��

�9��6�� 6��12

2�6.8

2��4��9�64�7��4��

��12�/�00�2��

��


�� !�"� #$$! �$�� %��!�� &��!�'��! ())*

�(*

� ��6�#�!�+ �!�+��+��+� ��@��'�+�#�+��$��!'�+��+�'� ��!!�+��+ �+

�&$!)

!("'(.

�2&,+#'"

�7'(*!

�,'"$%

��/�5��

�0��.��0�/��2��

��5��6��600��/�5��

#�6�2��6��0 �00�2��

!�60 ��6�.��/��7��.��&

��0��0 ��C�2��0�5��&

�.��

�0��.��12�50

��3��16��4��5��

��1��3>)H��0��.��0 ��.��&

#��2��0��2� ��60��0��

F� �6�7/�.��9�� 2��

A�0�J.��B8�� 12�66��

��6��0�5��&

,��.�76��

��6��0�20�/�6�7/2��

��0��0 ��B��/��06��

��8

��E6��900��C��12��00��5��

��/�5��60 ��.��

00��6��5� �� 9��.�76��

��

$5��/906� �� 10.01� �� 0�

��2�� J� �5��

��700�� 2��

� �6/��

%��/��

�00�00��0�� E6�

$��4��/��0�� 00��5��6��

��20�/�6�7/2��9�� 12��9�

�� 2��4��

��7��1�06��4��

06�� 4��6�7/

��1�M��0 �� 4��&

2��&��1�006��J� ��5

�� 0��5��12�

� �7��7��0��

�00��500��9012 6�7� ��5�00�

��20��6��

�4��2��4��3��5��66�0068

��5��12��2�� 6��

2��9�6�2� �.��1�.��6� ��0�

A/�� 6�4��4��B

��5�6��4��

#��2��0�� 2��2�6.��

� ��5��0� ��4��J� ��5��6�

��60��7/��0��.��6��4��

��0�� 6��2� ��

00� 06��9��.��0��50�/

!�12 ��12��5��

�� 12��5��

��700��


��$#�!� ��+�!$ ��#�+��+�%$!�#�!%��!�+��+� ��

�(:

� ��6�#�!�+ �!�+��+��+� ��@��'�+�#�+��$��!'�+��+�'� ��!!�+��+ �+�3#�!#$

��8

�&$!)

!("'(.

�2&,+#'"

�7'(*!

�,'"$%

��=

08��2�� 00�� 5�6��0�

�.�1�06�� 0 ��0��6��

��05�6�06��6��0��

��

��700��5�2� ��

�� 6��0 ��06�

��00��6�/06�

��06��2��

�5��120.

�8�#��5�7��0��1�06��

1�6 ��6�� 9�� 6��0��

��700��35��0 ��00��

��400/ ��12�06��0��2�

��6��0�� 9��/8

18�� 0� �E6��06��12�66��

��00��/��0��


�� !�"� #$$! �$�� %��!�� &��!�'��! ())*

3� ��

Afhankelijkheid kan eng of ruim worden gedefinieerd. De enge definitie beperktzich tot de functionele, fysische en psychische criteria, de brede definitie omvatfysische, psychische, economische en sociale aspecten. Het debat dat tegenwoordigin de EU wordt gevoerd, lijkt in de richting van de bredere definitie te gaan. Welkebasisbehoeften moeten worden gedekt? De systemen van sociale bescherming voorbejaarden evolueren niet in alle landen in dezelfde richting en zijn niet altijd in lijnmet de historische ‘voorbestemdheid’. We vatten dit samen in de onderstaandetabel.

� ��8��$'�$+�+��+�#�+�� $��+�#�+��"�+�� =�!��+��!�+ �

�$.-,'',� �(1!#&!7!(�)2-,!(

� '� ��.��0��066��K �0�/�� 7/�5�� 5�� /�5��3�� 2�� &90�5��8

� �� =�.��6��/��0� 9��6�7/2��.�1�006��5��12��/�� 500��4��//��9�� .��9��5��

� ��5�2�6.��&� ��0�� .��&� � !�60 �� 35��12��1�006��5��68�!� ��7/�5�� 5�6��4��"�+ �� 0��1�06��5��12��4��2�� 1��5��12��4�� 5�6��4��

�.�4�/��50 ��500��0 �� 6��0��0�1��" #��/��6��06��0��500��06� �� 2�� D2� �6��700��C��1�06��4��

��2� �6�/06��0�C�5��12��4��4��/ ��4�/��!� #��/��066��5�0 ��J� ��5� ��4��2��4��1�06�� 4��1�5�� 5�� /�5��4�� 3��.�1�06��9�7&

4��00��2�� 8� !�60 �� +� �� 9�� .��9��3��/ ��1�06��4��2�� 5��12��/�� 8� ��5�� /�5��4��7/�5��2�� 3��2��1�� 6�8��0 ��4��&

2��4��9�64�7��4��/��2��7��0��=��5�0550�500��600�00��#� #��/��0 ��4��2��&��9�64�7�� C��90� ��9�� 2� �� .� ��0��

��5��6��3+8 $��0�/��6��06��36�/06�8��0�1��0��0 ��.��5��

In de landen waarin men zich recent zorgen heeft gemaakt over de limieten van deverzorgingsstaat bestaat er een tendens om de dekking te beperken tot de meer pri-maire behoeften (medisch, P-ADL-hulp maar geen I-ADL-hulp), de huisvesting enhotelkosten hiervan uit te sluiten en de kwaliteit van de zorgverstrekking te vermin-deren door bijvoorbeeld niet meer tegemoet te komen aan geavanceerde noden vanintegratie en revalidatie. Dit is duidelijk in het debat in de Scandinavische landen,o.a. ook wat de dekking van huisvestingskosten betreft. Daarbij dienen we wel op temerken dat deze landen van een hoog niveau komen. Sommigen zullen zich afvra-gen waarom in zoveel rapporten over deze landen klachten voorkomen over de

�(;


��$#�!� ��+�!$ ��#�+��+�%$!�#�!%��!�+��+� ��

kwantiteit en de kwaliteit van de zorgverstrekking. Misschien is het omdat men naarde vroegere situatie verwijst, die ideaal was, en impliceert dit dat het ten dele eencrisis is van verwachtingen en ten dele ook een crisis van middelen, aangezien dekwantiteit (de toegang tot de diensten) beperkter is dan vroeger, al komt men vaneen vrij hoog niveau (commentaar van S.O. Daatland). Het debat over wat de verzor-gingsstaat moet bieden, en de vraag naar de betaalbaarheid staan in Nederland almeer dan 15 jaar op de agenda (o.a. in het debat over de ‘Nederlandse ziekte’), maarde nieuwe feiten geven de indruk dat er hier opnieuw een bredere (genereuzere,inclusievere) definitie wordt gebruikt van de behoeften die door de sociale bescher-ming moeten worden gedekt.

Het debat in het veel minder sterk ontwikkelde Bismarck-type van de verzorgings-staat (in vergelijking met het Noordse model) is nog hangende wegens de brededefinities van de kosten van zorgverstrekking (medische, persoonlijke verzorging,huisvesting, zelfs betaalde informele zorg) en de publieke dekking van dergelijkeelementen.

4� ��

�� 9�� :

In Nederland wordt veel aandacht geschonken aan de vervanging van duurderedoor goedkopere zorgverstrekking, maar toch wordt aan de meeste behoeften tege-moetgekomen. Dit is realiteit geworden, sinds de Algemene Wet Bijzondere Ziekte-kosten (AWBZ) van in de jaren tachtig de financiering van de meeste langdurigezorg garandeert. Ten gevolge daarvan werden geen expliciete nieuwe voorstellenmeer gedaan voor een afhankelijkheidsverzekering. De algemenere voorstellen voorde hervorming van de gezondheidszorgsector moeten medische zorg, residentiëlezorg, mantelzorg en thuiszorg dekken. Nieuw is dat (net als bij de hervorming in hetVerenigd Koninkrijk) verzekeringsmaatschappijen en zorgverstrekkers contractenvoor zorgverstrekking aanbieden en dat ze met elkaar in concurrentie staan. Dit zoumoeten leiden tot een betere kwaliteit en lagere kosten, althans dit is wat wordtgehoopt.

In Denemarken, waar het niveau van niet-medische zorgverstrekking voor bejaardenreeds zeer hoog ligt, wordt er evenmin een discussie gevoerd over bijkomendebescherming in termen van langdurige zorg voor bejaarden. De meeste langdurigezorg is beschikbaar voor de bevolking tegen een prijs die zeer sterk met overheids-middelen wordt gesubsidieerd, maar wel op lokaal niveau wordt georganiseerd. Het-zelfde geldt voor Finland. In Denemarken wordt bijkomende aandacht geschonkenaan de huisvesting.

Alhoewel er landen zijn waar er op dit ogenblik geen expliciete voorstellen vooreen afhankelijkheidsverzekering bestaan, betekent dit niet dat er geen discussiewordt gevoerd over de financiering van de langetermijnzorg of dat er geen proble-men zijn.

�(<


�� !�"� #$$! �$�� %��!�� &��!�'��! ())*

In Frankrijk en Duitsland is/was er duidelijk een probleem van onderverzekering endeze landen hebben dan ook geopteerd voor bijkomende systemen. Het Duitse sys-teem is gericht op de financiering van bijkomende diensten, alhoewel het in de‘Pflegeversicherung’ ook open is komen te staan voor de steun van informele zorgen voor uitkeringen in speciën. De Franse initiatieven zijn vaak gericht op het voor-zien van een aanvullend inkomen. Het was de eerste keuze, maar na enkele nieuweexperimenten heeft het ook tot een zekere voorkeur voor ondersteuning in naturageleid. Het geval van Oostenrijk zou ook naar meer voorzieningen in natura voor debejaarden kunnen leiden, alhoewel het een ‘Pflegegeld’ is.

De Belgische situatie is verre van duidelijk. In het midden van de jaren negentigwerden een aantal verzekeringsvoorstellen gedaan en een aantal experimentele vor-men van sociale verzekering voorgesteld door de ziekenfondsen, naast een aantalprivé-verzekeringsinitiatieven en marginale ondersteuningsinitiatieven door lokaleoverheden. Later werd een aantal voorstellen gedaan om een verzekering in hetleven te roepen door een openbare verzekeringsmaatschappij of om dit expliciet teorganiseren op federaal niveau. Dit wordt aangekondigd in de huidige regeringsver-klaring. Ook op regionaal niveau (Vlaamse Gemeenschap) zijn er voorstellen om definanciering van de diensten (het aanbod) te verbeteren. Toch worden ook andereschema’s voorgesteld voor een explicietere zorgverzekering die door de ziekenfond-sen en eventueel door de privé-verzekeraars worden aangeboden en waarvan de bij-dragen door de overheid zouden worden aangevuld. Er werd ook op grote schaalgedebatteerd en gekozen voor systemen van afhankelijkheidsverzekering met uitke-ringen in speciën, of in ‘vouchers’ (tickets) of ‘dienstencheques’. De meest recentevoorstellen van de federale en Vlaamse regering hebben opnieuw betrekking op eenbetere financiering van de reguliere diensten. De ‘tussensituatie’ van België is waar-schijnlijk te wijten aan het op dit ogenblik reeds vrij goed ontwikkelde sociale-beschermingssysteem, dat — wanneer het wordt behouden — de behoefte aan eenbijkomende verzekering zal beperken. Verdere verbeteringen werden in de afgelo-pen jaren vastgesteld: 25.000 plaatsen in rusthuizen worden omgevormd in betere(en door de overheid meer gefinancierde) rusten verzorgingstehuisplaatsen. In1998 zal de ziekteverzekering haar dekking uitbreiden in een aantal kosten voorchronisch zieken. Als dit wordt verder gezet, zou België een impliciete zorgverzeke-ring verder kunnen realiseren binnen het systeem van de ziekteverzekering. In 1999besliste de regering uiteindelijk een zorgverzekering op touw te zetten, die in 2001in werking treedt.

In sommige landen (bijvoorbeeld Ierland) wordt benadrukt dat het geven van geldaan de patiënt (‘in speciën’) moet verkozen worden omdat het hem meer macht zougeven. In andere landen, als België en ook het Verenigd Koninkrijk, wordt gezegddat vermogensonderzoeken moeten worden vermeden, omdat dit impliceert dat demensen hun enige bezit (dat ze aan hun erfgenamen willen achterlaten) moetenspenderen en omdat een zekere rijkdom mensen soms (een gevoel van) machtgeeft.

�(>


��$#�!� ��+�!$ ��#�+��+�%$!�#�!%��!�+��+� ��

In de andere landen is de (uitdrukkelijke) behoefte aan bijkomende verzekeringzelfs nog beperkter. In het Verenigd Koninkrijk wordt de aandacht zelfs in recentehervormingen toegespitst op de verstrekking van de vereiste hulp in natura. Bijko-mende steun wordt toegestaan voor huisvesting en voor de belangrijkste zorgver-strekker is er een systeem van ‘tegemoetkoming voor de verstrekte hulp’. Toch blijfter hier een discrepantie bestaan tussen de kosten van de zorgverstrekking en debeschikbare pensioenen. Er is in het Verenigd Koninkrijk ongeveer 56% bijkomendesteun nodig om de residentiële zorg te kunnen betalen (OESO, 1996). De hervor-mingen die er werden voorgesteld, zijn gericht op de organisatie van de gezond-heidssector: deze blijft nationaal gefinancierd, maar op lokaal niveau wordt gezochtnaar een concurrentie in de dienstverlening. Er worden contracten voorgesteld tus-sen de ziekteverzekeraars (die de behoefte inschatten) en de zorgverstrekkers. Inhet systeem van het Verenigd Koninkrijk is er nog steeds een groot deel hulp innatura behouden, waardoor het haast een voorbeeld van een systeem van het Beveridge-type wordt. In recente jaren wijzen een aantal zaken er echter op dat men naar eengrotere ‘verzorgingsleemte’ (care gap) evolueert (Walker, 1993, p. 48).

�(?


�� !�"� #$$! �$�� %��!�� &��!�'��! ())*

�,)

� ��;��-��#$$!��+�3$

"��!��! ��@��'�+8��+��+ �� "�+�� #�!%��!�+�

�!"#$%��1!-,''(.�!(�<22&-,!""!(

��+$,-"'(.��1!-,''(.�

�&'()&$*)��!/7!&$0

!(,!(:�

�� 0 ��

'�� 0��1�06��%0/��

'�� 0��

#��12��1�55��.0�6�5�� 0��

#��12�� 66��0��1�06�

�� 0 ��

��0��0 ��

+��K.��5��

+��9�� 66��#6005��.0�6�5��

08� ��5�� /�5��2�6.�00��

��#6005��???� � ��

�8�00��66�� 5�� /�5��

4��4�/��6�� 0� ��

18��.�1�06�� 5�� /�5��0�20�/�6�7/&

2��9��())��

2��3��0� � ��6��08��0�0��??<

�� 66��9��())(

�//��

��55�� 66��.�� 5�� &

#��.6��/��4�� 2��5�6��

�� /��2�6.��.�1�E��A.�� 0 ��

/�5��.�1�E�� 1�5.��0 ��0�

�� E6��4��1�06��12 ��

�N.��0�1�B�� 00��0 ��0C�/0�

��7/�5��/��

50� �64��0�� /��3A��10�2B8

��/��/ �9�� 06��0��&

#600��9�7� ��.��9��00��&

�� 0 ��0�3A��/��B8

5�6��4��

� ��/��0��2� �00��500��/��00�

��66��9��J� ��5�3��6 �6�7/

��0��.�/0.� 06��0 ��8C��.6�12 ��

#600��.��79�66��0��

��6

��6/��3�??:8

�)��,��)))

>��:,?�)))

:>�),>�)))�3�??*8

�� 006�O�;:�3��H8

��::)�)),�3�:�>H8

?�;<<�<)?�3F�� 8�3�:�*H8

<�?*(�)))�3�*�<H8

��12 ��3��)))8

?)� � �(()C��05��())*��

��;:)

(<�� ,(��

#600��=�>)� 2��9��

#��08�(�)

��700��O�;:

;:�� 66��

��005�� 3��56��

�)� � �()��"�3(�:)� � �:��8

(:�> '

�0��0 ��06��5�� 2��8

"��0�1��

)��:� � �)�,H��0��

��<H��0��2� ��/�5��0��9��/��

08�06�5��

��.��

�8��4��7� 0��6��4��1�06��4�/��2��

5�� 9��

��0 ��06 ��0 ��

�� 00 �500��.��/ � � �� C�� 7��

%�7��0�� .0��.��5�

�� 00 �500��.��/ ��11��

00� 06�.��0 ��4�/��5��

.��0 ��4��/ ��4�/��

60��4��


��$#�!� ��+�!$ ��#�+��+�%$!�#�!%��!�+��+� ��

�,�

� ��;��-��#$$!��+�3$

"��!��! ��@��'�+8��+��+ �� "�+�� #�!%��!�+��3#�!#$

��8

�+/!01+&#��1!-,''(.�

�2-,!(

&$*)��1!-,''(.�

�!.

!&"'(.

�� 0 ��

$��2��

"��06��

$��2��

3F� ��0��?7��??>��A0��0�1�

��66�� 00��06�� 0 ��

3�6�5��F� ��74��%��/ �/�� 8

�N.��0�1�B8

�//��

��.�� 00� 06�� 00��

��5�� /�5��.�1�E��500�� &

��05�� 0�1��5�120��5��5��3.�6� ��/�8��/��54� ��

�/ ��0�0��???�� 6��4��

�� 3�� 6�� 2��4��8�

��5�6��5�6��4�� 2��C��/��

�� 00�� /�� .��7��0��

��0 ��0�3��6��0��

�� 6��3.��7��1 8

�0 ��0�/0�� 0��5��9��00�

2�6.��10�28

��6/��3�??:8

,>*�)))�3�??�8

>�):,�)))

�:�,>(�)))�3�??*8

�� 006�O�;:�3��H8

�*�,�3�??�8

3�,��8

3�,��8

��12 ��3��)))8

#�66��0�20�/�6�7/��6/��

��20�/�6�7/��6/��0�� 9��

P��9��0��+��60��

700�C�3,,*8

P��2��00��

<�10 ��E��0��.��

+��60��9� ��40/��/�5��&

��4��

��60� ��

��005�� 3��56��0�

�0 ��06��5�� 2��8

"��0�1��

��2�� =�*:H��0�� 06�

��60� ��

��7��0�� 006��9��/��

�� 0��

#��2��06�� 5�� /�5��9��

4�6�� 0��

(��.�1�06��7��0�� 006��

�1�5.�� .��74��

�6�/ ��1� �� 1 ��31��

��1��6�/06��0�1��

�� .��8

,��3��7/�5��8��.�1�06��7��0�� 006�

��.0� �1�6��31�� N.��&

�0�1�8��.�2�� 006��/�5��3��/�5��

�� 0��0��/�5��/�5��

�� 8��700�6�7/��2��4��

3��???=��H8

��0 ��06 ��0 ��

��0 ��1 ��9�� 00��3��

4�� 5�� /�5�� 0065��6��8


�� !�"� #$$! �$�� %��!�� &��!�'��! ())*

�,(

� ��=��'��$��$��+��+�#$$!��+��"�+�� #�!%��!�+�

!&!(

$#.��2($()&$*)

�!&"'(.��<22&-,!""!(

�

�//��

%� ��5�0 ��4��2��4��J� ��5�A+�B��7� 0��9�

%��/ ��4�/��

$��4�/��0�� E6�� 2��4��

��/ �5��12��4�� E6��4��

:<�>)>�)))�3�??�8

%��5�� 9��00��06�5�0 ��4�/��

��6/��

3�:�>8

,�:<��)))�3�??*8

�� 006�O�;:�3��H8

3��:8

��12 ��3��)))8

��005��

"��0�1��

��0 ��.��6��/��06 ��0 ��

��5��00��7��3.��6�7/�.��.60��

�5�/��2J.� 2��/6��0�20�/�6�7/2��4�/��8

3��6 �6�7/�8�A�Q�� J�!�6�0��12�5��B�

A+0 ��06��0��0�1��12�5�B�� 6��

��.2�!�9� ��"��0 ��3��:H8��0��9��


��$#�!� ��+�!$ ��#�+��+�%$!�#�!%��!�+��+� ��

�,,

� ��>��'��$��$��+��+�#$$!��"�+�� #�!%��!�+��+��+ �+�#��+ �+

�!(

!0'&)!(

�$("'(.

�5!.

!(�22&5

!#!(

�� 0 ��

+0 ��06��4��/ ��4�/��

$.��5��F�64�7��4��

��0 ��0�20�/�6�7/2��&

%��.�60�� 5�7��.��5��

� �7��0�1��0��4��&

�0��4��2��4��9� ��

��4�/�� .

�� 00��12��5��500��

�01�6� �� 9��

F� ��.��.�1�06�� 12��%��

0�

��/��7/�5��

F� �� 6.��

3��??)=�O��5�670��+$�8

��20��10. ��

'��12��1�006��L� �&

��

�//��

A%��/6��B��0� �� 6��??;

3A��6�7/��5� 0��2��B8

��70��0��??<��)

56��B4��

�� .6��B�� 0 ��

�5�9��/6��2�� /��

��/��5��4��J� �5��

��

��6/��3�??:8

:�(:��)(<�3�??;8

:��;�>(;�3�??:8

>�>�;�)))�3�??*8

*�,;?�?:<�3�??;8

�� 006�O�;:�3��H8

3�:��8

<,(�*�<�3�*�,8

3�<�*8

3�:�?8

��12 ��3��)))8

��005�� 3��56��

�0��0 ��06��5�� 2��8

"��0�1��

��60� ��

��0 ��06 ��0 ��

��L� ��4�7��

#0�0��??<�� 0� ��.��0 �

��00� 06�.��0 �� 66��

4��/�� 60 ��9��&

��4�/��00��50�/� ��0�

�� 9�//�6��4�12

��2� � �.��5��

��4��4�/��

�� 00��.��N&��1 ��

%��60��7/��5�� 4�7��06�

#��5��0�� 00�

��2� �00��0��4��

�� //��5�1�5.� � ��

.��N&��1 ��

��


�� !�"� #$$! �$�� %��!�� &��!�'��! ())*

�,*

� ��'��$��$��+��+�$"��+� ��+��+ ��"�+�� #�!%��!�+��@��'�+��+�'� ��!!�+��+ �+

�&$!)

!("'(.

�2&,+#'"

�7'(*!

�,'"$%

�� 0 ��

#�� 0�� 9�

��K.6�1�� 66��

$5�0 �0�20�/�6�7/2��

#�� .��J� ��5�3��/��

��7��6��A�.��4��1�� 0B

��12��9��9�� 06��2��&

�� 9��.�76��8�

��700��3��8��

��1��2�� 5�� 66��

�5�� .��7�1 �3�� 0� ��??(8

�K.6�1�� 66��0�20�&

�00��012

��A��12��5��0��700��B�

/�6�7/2��4�/��

��6� ��/��9� ��120..�6�7/�

�0 �066��6��0��5��6��

� �� 0��2�

��K.6�1�� 66��500��

�� 00��J� ��5�� 9�7��6��

��4�� 00 �9�� 5��6�1 ��

�K.6�1�� 9��12�50B��9�6�

��06�� 12�4�7�

�60��0��+��!�$��??;��5��

��2�� /��&

4��05�6��0��0�20�/�6�7/��

��700��3�� 00 ��55��8�

� ��4��05�6��

�� 0�� 2��4��

�� E6��

�//��

��6/��3�??:8

�)�,;>�)))�3�??,8

?�?(<�)))

,>�;;(�)))�3�??*8

:<��*)�)))

�� 006�00� 06�;:&.6��

3��H8

3�*�>8

3�*�>8

3�*�>8

3�;�:8

��12 ��3��)))8

��12 ��.��2��.��=

��005�� 3��56��

>(:

�0��0 ��06��5�� 2��8

�0��.��/ �9��5� ��2�� 1&

"��0�1��

��0�� 00��5��6��

��0 ��06 ��0 ��

�� 00 ��7�0�� 4�/��

500��.��N&�� 0 ��.��6��

4�12�06��00� ��


��$#�!� ��+�!$ ��#�+��+�%$!�#�!%��!�+��+� ��

�� !��+� ��! �#�+� ��+ ��$��!'�+��+� ��!

#�+� ��"�+�� #�!%��!�+�

6� ��

De uitzonderlijke Duitse oplossing van een traditioneel sociale zekerheidsstelselheeft zich uitgebreid tot diverse landen die dicht bij de verwezenlijking van eenzorgverzekering staan (Luxemburg, Oostenrijk) of die met het debat begonnen zijndat in Duitsland reeds meer dan 20 jaar aan de gang is (Frankrijk, België). Deze fina-lisering van het socialebeschermingssysteem is geconcentreerd in de Bismarck-ge-oriënteerde verzorgingsstaten van de lidstaten in de kernregio. In de Scandinavischelanden en in Nederland lijkt er reeds een omvattend beschermingssysteem tebestaan. In Zuid-Europa is dit nog niet het geval. Sommige delen van het zorgsys-teem, vooral die welke te maken hebben met welzijnsdiensten (institutionele enthuiszorg) worden in mindere mate aangeboden, zelfs ten opzichte van wat in debetreffende landen wordt gevraagd. In Portugal, Griekenland, Italië en Spanje is detoestand zeer vergelijkbaar. In de eerste landen is er een duidelijk gebrek aan resi-dentiële en gemeenschapszorg. Dit wordt vermoedelijk beïnvloed door culturele

�,:

Oriëntatie van de verzorgingsstaat

VerenigdKoninkrijkIerland

Nederland(bestaat al),(sociale zekerheid)

Oostenrijk"Pflegegeld" gefinan-cierd door belastingen

Luxemburggefinancierd door be-lastingen en bijdragen

Frankrijkgefinancierd door be-lastingen

Duitslandvan het Bismarcktype,gefinancierd doorwerkgevers en werk-nemers

BelgiëGemengd

Afhankelijkheidsverzekeringinbegrepen in de huidigesystemen van socialebescherming

Debat over nieuweverzekeringssystemenis bezig of in eindstadium

ZwedenDenemarkenFinland(Noorwegen)

Bismarckgeoriënteerdesystemen

Griekenlandniet op de politiekeagenda

Spanjeniet op de politiekeagenda

Italieniet op de politiekeagenda

Portugalniet op de politiekeagenda

Meer en meer inbegrepen inhet bestaande systeem maarook debat over een explicieteafhankelijkheidsverzekering

Oriëntatie van de afhankelijk-heidsverzekering

Beveridgegeoriënteerdesystemen

waarvan deScandina-

vische landen

waarvanMiddellandse-

Zeelanden

Italieniet op de politiekeagenda

Portugalniet op de politiekeagenda


�� !�"� #$$! �$�� %��!�� &��!�'��! ())*

factoren, omdat de bejaarden in die landen bij voorkeur thuis blijven en door defamilie worden verzorgd. Dit verklaart waarom de uitbreiding van deze dienstenslechts heel laat op de agenda werd geplaatst. De expliciete keuze van de bevolkingis niet duidelijk omdat er klachten zijn over beschikbaarheid, kwaliteit, toegankelijk-heid en betaalbaarheid. Gezien de budgettaire tekorten is het niet duidelijk of nieu-we systemen van sociale bescherming in de komende jaren kunnen worden inge-voerd. Spanje is meer expliciet geïnteresseerd in het probleem en is reeds begonnenmet zijn ‘Plan Gerontológico’.

We hebben ook geen echt eenduidig beeld van de toestand in de Scandinavischelanden. De eerste informatie bevestigt echter wel de trend dat de sociale bescher-ming verder wordt verbeterd, en dit zowel op lokaal als op federaal niveau. De ver-wijzing naar revalidatie en activering kondigt zelfs een verdere verbetering aan. Ookin Duitsland is de verwijzing naar revalidatie manifest aanwezig. Het overzicht vanhetgeen in de diverse landen gebeurt, laat helemaal niet uitschijnen dat het gevaarzou bestaan dat de bejaardenzorg tegen andere sociale uitgaven zou worden inge-ruild. Dat betekent echter niet dat het beeld van een goed ontwikkelde, geavanceer-de en vrijgevige verzorgingsstaat altijd wordt bevestigd.

Er dient ook op een aantal andere aspecten te worden gewezen die de leefbaarheidvan deze systemen aanduiden: er worden brede definities van behoeften gebruiktom afhankelijkheid en langetermijnzorg te definiëren. Dit risico is niet puurmedisch, maar omvat naast andere soorten verzorging ook huisvesting. Daarom ver-vaagt het onderscheid tussen sociale en gezondheidsaspecten hoe langer hoe meeren bestaat de tendens om er ook andere aspecten in op te nemen. Dit is uiteraardniet de regel. In sommige landen worden de overheidsmiddelen voor huisvestingverminderd. In andere landen blijven de huursubsidies en de ondersteuning van(sociale) huisvesting bestaan (ook hier soms omdat de beleidsmakers er zich bewustvan zijn dat er substantiële problemen blijven bestaan of kunnen worden veroor-zaakt door maatregelen die op andere vlakken worden genomen).

Vroegere institutionele/reglementaire of professionele barrières zijn na jarenlangeaarzeling uitgeschakeld. De langdurige zorg is breder dan puur medisch en de vroe-gere grenzen tussen bestaande operatoren vervagen. De behoeften liggen zowel opmedisch als op welzijnsvlak. Maar het risico is hetzelfde: hoge en blijvende uitgavenen een combinatie van zorgaspecten. De mogelijkheden om in deze ‘multi-product-omgeving’ aan de aanbodzijde een verhoogde efficiëntie te realiseren, moet verderworden bevorderd omdat er tegelijk een toename van de kwaliteit is (o.a. een nood-zaak voor een gecoördineerde dienst) aan de vraagzijde. De tweedeling tussen huis-vesting en zorg, medische en welzijnsdiensten, die jarenlang werd gemaakt, wordtvervangen door een combinatie van het aanbod en de organisatie, die tot dezelfdefinancieringsregels leidt.

�,;


��$#�!� ��+�!$ ��#�+��+�%$!�#�!%��!�+��+� ��

In verscheidene systemen wordt de blijvende of nieuwe ondersteuning van de for-mele zorg aangevuld door de erkenning van de informele zorg. Dit gebeurt in princi-pe door de gedeeltelijke verbetering van de wettelijke rechten van de voornaamsteinformele verzorger of zelfs door de invoering van een vergoeding voor de mantel-zorg. Er wordt ook meer nadruk gelegd op het streven naar een betere kwaliteit vande zorgverstrekking, wat impliceert dat er een zekere ontevredenheid is over hethuidige kwaliteitsniveau. Meer macht geven aan de bejaarden, kan bijdragen tot eenkwaliteitsverbetering. Deze optimistische visie wordt echter beperkt door de vreesdat er eventueel een strategie achterzit om duurdere formele zorgverstrekking doorgoedkopere informele zorgverstrekking te vervangen. Daartegenover spreekt hetfeit dat de overheid in de Duitse en Luxemburgse zorgverzekering bereid is ommeer dan dubbel zoveel te betalen voor hulp in natura dan voor hulp in speciën.Toch was er in Duitsland een duidelijke voorkeur voor hulpverstrekking in speciën.In Oostenrijk heeft de invoering van het ‘Pflegegeld’ tot een stijging van de prijs vande diensten geleid. In Vlaanderen, bijvoorbeeld, is er een discussie aan de gang ofde overheid de aanbodzijde of de vraagzijde moet stimuleren. In Frankrijk (en dit isvergelijkbaar met het debat over de ‘buurtdiensten’) gelooft men dat de creatie vankoopkracht op het niveau van de klant een eigen aanbod zal creëren. In Duitslandwas er een substantiële toename van het aantal zorgverstrekkers na de invoering vande ‘Pflegeversicherung’. Dit zorgde voor 70.000 bijkomende jobs. In Oostenrijkmaakte de verhoging van de koopkracht dat de prijzen voor de diensten de hoogtein gingen. In Frankrijk werd met de nieuwe toelage beloofd dat nieuwe dienstenzouden worden gedekt zonder bijkomende financiering. Maar zelfs het geval vanDuitsland illustreert dat een nieuw verzekeringssysteem geen garanties biedt voornieuw geld (of bijkomende kosten), aangezien een groot deel van andere uitgavenwerd afgenomen.De stagnatie van de ontwikkeling van de verzorgingsstaat lijkt niet te worden beves-tigd door de eerste conclusies van het debat over de sociale bescherming van afhan-kelijke ouderen, omdat het een van de zeldzame domeinen is waar over uitbreidingwerd gediscussieerd. Dit betekent echter niet dat de verzorgingsstaat in anderedomeinen niet aan het krimpen is. De geruststellende vaststellingen in verband metde bejaarden worden verder bevestigd door het feit dat hun situatie zich in het laat-ste decennium in vele landen relatief beter ontwikkelt dan die van de gemiddeldebevolking. In tal van andere landen echter, en ook dit dient nog te worden beves-tigd of ontkracht, wordt de invoering van een nieuwe zorgverzekering voor afhan-kelijke bejaarden wegens budgettaire beperkingen vertraagd of zelfs niet op deagenda geplaatst. Het feit dat systemen in andere landen soms een incubatieperiodevan meerdere decennia nodig hadden voor ze tot volle ontwikkeling zijn gekomen,kan ons hier toch enig soelaas bieden.

__________

�,<


�� !�"� #$$! �$�� %��!�� &��!�'��! ())*

�+$� ��"��

��

��

��

��

��

��

�� :

�� ;

3�� (;

4��

�� 9��

�� : �(<

6�� ,:

�,>


��

��

��

��

VAN DER VORST-NL.qxd 1/06/04 16:09 Pagina 1

��

Is er sprake van “e-government” dan betekent dat volgens de OESO: “de wijze waar-op de overheid de informatietechnologieën gebruikt om zijn betrekkingen met deburgers, de ondernemingen en de andere overheidsdiensten te wijzigen. Deze tech-nologieën kunnen worden gebruikt om verschillende doeleinden te verwezenlijken:een betere dienstverlening aan de burgers, de contacten met ondernemingen ofindustrieën verbeteren, informatie toegankelijk maken, zorgen voor een meer effi-ciënte overheidsdienst” (vrij vertaald uit het Engels).

E-government zou dus precies een overheidsdienst inhouden die zich in dienst vande maatschappij stelt, of meer bepaald in dienst van de burger? Hoe dan? Was datdus vroeger niet het geval?

Toch wel, maar in feite hebben de uitzonderlijke ontwikkeling van de informatie-technologieën en de druk van de, op dat gebied, meer eisende publieke opinie som-mige gezagsdragers in de administratie ertoe gebracht zich bewust te worden vande omvang van het probleem en werden ze ertoe gedreven hun contacten met deburger of de onderneming te wijzigen, daarin geholpen door de informatietechnolo-gieën. Aldus kozen ze voor een meer efficiënte beheerswijze. De websites die zij opeigen initiatief opzetten, laten toe 7 dagen per week en op om het even welk uurvan de dag of de nacht antwoord te geven op vragen naar informatie en/of naardiensten.

In dat verband vermelden wij een studie van “InSites Consulting” waaruit blijkt datin 2002 reeds 67% van de Belgische internauten ouder dan 18 jaar een grote interes-se vertoonden voor “e-government”.

Hoe reageerde men in België op de verwachtingen van de burgers, op hun werkelij-ke behoeftes? Wat was het antwoord van de overheid en welke verwezenlijkingenwerden totnogtoe voltooid?

��


��

Nummer 4/2003 van het Tijdschrift bracht hierover reeds informatie aan.

Zo verduidelijkte het artikel van de heer G. Carlens: “De elektronische aangifte vaneen sociaal risico (ASR) in de sector van de werkloosheidsverzekering” hoe de RVAmikte op informatisering van zowel zijn diensten als procedures om tot de in wer-king stelling van de “ASR” en van de elektronische aangifte ‘on line’ te komen en ditzowel ten gunste van de werkgevers, de werknemers als van de socialezekerheidsin-stellingen. Dit resultaat is zonder twijfel de vrucht van het zoeken naar doeltreffend-heid maar in ieder geval ook het eindresultaat van een proces, met als kernpunt dewil om de wensen van de sociaal verzekerden en de werkgevers als hoogste priori-teit te stellen.

Diezelfde bezorgdheid wordt weerspiegeld in de tekst: “De RSZ: een goed preste-rende dienst in de ‘non-profitsector’” van de heer P. Van der Vorst, administrateur-generaal van datzelfde overheidsorganisme. De auteur onderstreept de overgang vaneen papieren naar een digitale administratie. Hij wijst daarbij op het belang van het“e-government van de sociale zekerheid” en in welke mate het voorbeeldig is op hetvlak van de doelmatigheid van de non-profitsector. Dit is, herinnert hij er ons aan,het resultaat van een samenwerkingsproces tussen de RSZ, de Kruispuntbank vande Sociale Zekerheid en de SmalS-MvM (1), waarvan de portaalsite van de socialezekerheid één van de verwezenlijkingen is (2).

Met de auteur moeten wij hier beklemtonen dat dit alles reeds kiemde sinds de jaren’80. Zo speelde ook het voorzitterschap van de ”Koninklijke Commissie SocialeZekerheid” een baanbrekende rol daar zij al toentertijd voorstander was van deinformatisering van de gegevensstromen tussen parastatale sociale instellingen.

In België beoogt het “e-government” dus een antwoord te brengen op de verwach-tingen die de OESO uit. Nochtans is, zoals de bijdragen in nr. 4 getuigen, dit verrevan een spontane creatie.

Men moet toegeven dat het voorzitterschap van de “Koninklijke Commissie SocialeZekerheid” veel voorgevoel en voorkennis heeft aan de dag gelegd toen het in dejaren ’80 wees op de noodzaak om te steunen op de ontwikkelingen van de informa-tica om een netwerk van gegevensbanken te vormen teneinde zo “het administratiefonderzoek en het beheer van de dossiers te versnellen”. Dat bleek een trefzekerekijk te zijn! Sindsdien hebben heel wat ontwikkelingen het daglicht gezien! Op datpunt moeten wij verwijzen naar het werk van de heer Pierre Van der Vorst “Le pay-sage informatique de la sécurité sociale comme métaphore ?” (3) om de afgelegde

(1) Vzw beheerd door de openbare instellingen van sociale zekerheid, die haar leden bijstaat op hetgebied van ICT(2) Deze site kan men bereiken via het adres http:// www.socialsecurity.be(3) Van der Vorst, P., Le paysage informatique de la sécurité sociale comme métaphore ?, Brussel,Bruylant, 2002, 60 p.

��


�� !�"

afstand te peilen en de invloed te kennen van de sociale zekerheid als initiatiefne-mer en stuwende kracht voor wat betreft de informatisering van de overheidsdien-sten. Daarbij mag zeker de rol niet worden vergeten van SmalS-MvM en van deKruispuntbank van de Sociale Zekerheid die nauw bij deze r-evolutie betrokkenwaren.

Het zou de auteur onrecht aandoen zijn gebald en informatierijk werk trachtensamen te vatten — daarmee zou alleen het discours afgezwakt en het verhaal vervalstworden. Ook kanttekeningen aanbrengen bij een tekst die op zich bestaat en geencommentaar noch tekstverklaringen behoeft, zou de auteur geen recht doen. Wijverwijzen de lezer naar het werk zelf. Hij kan dan stap voor stap ontdekken inwelke mate het landschap gewijzigd werd en hoe dit alles verliep! Betere of duidelij-kere gids kan hij niet vinden.

Enkel deze vermelding: zelfs al onderscheidt de auteur vijf etappes vanaf de jaren ’80tot vandaag de dag en verder, is dit zeker niet om opeenvolgende oplossingen aan teduiden. Inderdaad, in België is de verschijning van het “e-government” het resultaatvan een continu proces, waarin de rol van de RSZ, met de steun van de VZW SmalS-MvM – die zich, om steeds beter aan zijn opdrachten te voldoen, verscheidene malengeherstructureerd heeft – en vervolgens die van de Kruispuntbank van de SocialeZekerheid, duidelijk tot uiting is gekomen. De effecten ervan kunnen gemeten wor-den met de invoering van de “SIS kaart”, van de DIMONA-aangifte (4), het op touwzetten van een extranet en van een portaalsite van de sociale zekerheid.

Voegen wij daarbij nog het project van het “federaal e-government” dat werd voor-bereid door de heer F. Robben, Administrateur-generaal van de Kruispuntbank (vanwie men met interesse de bijdrage die hij aan dit nummer van het Tijdschrift heeftgeleverd zal lezen, met de titel: “De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid anno2004”). Dit project werd regelrecht opgesteld in de lijn van de principes die hete-government van de sociale zekerheid inspireerden.

Zelfs als de bekommernis om de gebruiker, zoals de heer Van der Vorst in zijn werkbenadrukt, de stap naar het aangaan van wederzijdse betrekkingen met de onderne-mingswereld inspireerde, voegt hij er toch aan toe dat ook met de burger rekeningmoet gehouden worden, of hij nu uitkeringsgerechtigde, werknemer of sociaal raad-gever is. Daarbij moet steeds voor ogen gehouden worden dat de informatie vooriedereen beschikbaar moet staan en dat niet elkeen toegang heeft tot het internet.Bij het doortrekken van zijn gedachtengang stelt hij zich de volgende vraag: waaromzou men niet overwegen een “kennisnetwerk” op te zetten in partnerschap met deadministratie en de academische wereld?

��#


��

Het informatielandschap dat wij heden kennen is gewis de uitkomst van een buiten-gewone technologische ontwikkeling, maar vooral het resultaat van een vruchtbaretoekomstvisie en van een onverdroten voortgang zoals geschilderd door de heerVan der Vorst. Weliswaar wijzigt en verruimt dit landschap zich voortdurend. Hetfederale portaal van de Belgische regering getuigt ervan.

De redactieJean Paul Hamoir en Hendrik Larmuseau

__________

(4) De DIMONA-aangifte (Onmiddelijke aangifte van tewerkstelling) bestaat uit een voor elke werk-gever (op enkele uitzonderingen na) verplichte elektronische melding aan de RSZ. Deze aahngiftemeldt het begin en het einde van een arbeidsrelatie.

��


��

��

��

��

��

Gedurende de voorbije jaren hebben talrijke beleidsvoerders e-government ontdektals een belangrijk middel om de dienstverlening van de overheid aan de burgers ende ondernemingen te verbeteren en om de administratieve formaliteiten te vereen-voudigen. In de Belgische sociale zekerheid werd reeds 13 jaar geleden met dezedynamiek gestart door de oprichting van de Kruispuntbank van de Sociale Zeker-heid als nieuwe openbare instelling van sociale zekerheid.

De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid poogt permanent de processen en rela-ties tussen de socialezekerheidsinstellingen onderling en tussen deze instellingen ende burgers en ondernemingen te hervormen met een maximaal gebruik van moder-ne technologieën en nieuwe media. Het uiteindelijke doel is de sociale zekerheid zoeffectief en efficiënt mogelijk te laten functioneren, de dienstverlening aan de bur-gers en de ondernemingen te optimaliseren en de administratieve lasten tot eenminimum te beperken. Er werd gekozen voor een holistische aanpak door een com-binatie van een reorganisatie en integratie van de informatiesystemen van de onder-scheiden actoren in de sociale sector (de zgn. backoffice) met de uitbouw van eengebruikersgerichte elektronische dienstverlening via het internet voor burgers enondernemingen (de zogenaamde frontoffice).

De resultaten mogen worden gezien. De e-governmentaanpak in de Belgische socia-le zekerheid werd de voorbije jaren systematisch vermeld als beste praktijk invergelijkende studies uitgevoerd in opdracht van de Europese Commissie.

In deze tekst wordt achtereenvolgens een overzicht gegeven van de missie en strate-gie van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, van de basisprincipes die zehanteert bij de omgang met informatie als strategisch productiemiddel en van devoornaamste realisaties. Het geheel wordt doorspekt met een vermelding van devoordelen die één en ander oplevert voor de sociaal verzekerden en de ondernemin-gen. Tot slot wordt een blik geworpen op de uitdagingen voor de toekomst.

!"

ROBBEN-NED.qxd 1/06/04 15:42 Pagina 145

�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

Deze bijdrage is noodgedwongen een momentopname. De Kruispuntbank van deSociale Zekerheid beschikt evenwel over een wekelijks geactualiseerde website ophttp://www.ksz.fgov.be. Op deze website kunnen geïnteresseerden zich ook gratisabonneren op een maandelijkse elektronische nieuwsbrief.

��

De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid is de motor en coördinator van e-government in de Belgische sociale sector, d.w.z.:� zij zet de actoren in de sociale sector aan tot en ondersteunt ze bij een effectieveen efficiënte dienstverlening met een minimum aan administratieve lasten en kostenvoor alle betrokkenen, en waar mogelijk op eigen initiatief van de actoren, op eenwijze die optimaal afgestemd is op de verschillende eindgebruikers van de diensten,door de permanente verbetering van hun (onderlinge) processen en relaties m.b.t.nieuwe technologieën (e-government), en vanuit een gemeenschappelijke, onder-ling overlegde visie;� zij bevordert de informatieveiligheid en de bescherming van de persoonlijkelevenssfeer door de actoren in de Belgische sociale sector, zodat alle betrokkenenterecht vertrouwen kunnen hebben;� zij stelt geïntegreerde, sectoroverschrijdende beleidsondersteunende gegevens terbeschikking van de beleidsvoerders en de onderzoekers.

Om deze missie uit te voeren, streeft de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, inpermanent overleg met alle betrokkenen en op een wijze dat de sociale sector terzake model blijft staan in België en internationaal, zes strategische doelstellingen na:� het uitwerken van een gemeenschappelijke visie inzake e-government in de Belgi-sche sociale sector en een strategie voor het bereiken van deze visie, het uitdragenvan deze visie en strategie en het bevorderen van de uitvoering ervan;� het uitwerken van een gemeenschappelijke visie inzake informatieveiligheid enbescherming van de persoonlijke levenssfeer in de Belgische sociale sector en eenstrategie voor het bereiken van deze visie, het uitdragen van deze visie en strategie,en het bevorderen van de uitvoering ervan;� het concipiëren, (laten) ontwikkelen en (laten) beheren van een technisch enfunctioneel interoperabiliteitsframework dat de implementatie van de visie en destrategie inzake e-government en informatieveiligheid ondersteunt;� het definiëren van actor-overschrijdende programma’s en projecten ter implemen-tatie van de visie en strategie inzake e-government en informatieveiligheid, en hetcoördineren van de uitvoering van deze programma’s en projecten;� het beheren van de samenwerking inzake e-government en informatieveiligheidmet instanties buiten de sociale sector;� het communiceren m.b.t. de gemeenschappelijke visie en strategie inzake e-govern-ment en informatieveiligheid in de sociale sector en de dienstverlening terzake gele-verd door de Kruispuntbank.

!2


*#��+3��435(��5��-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��55.�011!

��

��

Informatie over de sociale en professionele situatie van de sociaal verzekerden is,naast de personele en financiële middelen, zowat het belangrijkste productiemiddelvan de actoren in de sociale sector.Deze informatie is nodig om de bijdragen te kunnen berekenen en innen, om de uit-keringen te kunnen vaststellen en uitbetalen en om een permanente evaluatie enbijsturing van het sociaal beleid mogelijk te maken in functie van de wijzigendemaatschappelijke omstandigheden. Het is dan ook van groot belang dat de bestuurs-verantwoordelijken in de sociale sector bijzondere aandacht besteden aan hetgebruik van efficiënte methoden van gegevensbeheer en -verwerking. Daartoe zijneen aantal duidelijke principes vastgelegd m.b.t. vijf aspecten, waarvan de nalevingdoor alle actoren in de sociale sector wordt gestimuleerd.

��

Informatie moet worden gemodelleerd op een wijze die zo nauw mogelijk aansluitbij de reële wereld. Dit houdt in dat de definitie van de informatie-elementen, vanhun kenmerken en van hun onderlinge relaties gebaseerd is op een abstractie vande realiteit en niet op wettelijke begrippen. Hierdoor worden wijzigingen aan hetinformatiemodel als gevolg van wijzigingen aan de wetgeving vermeden.

De informatiemodellering moet zo veel mogelijk rekening houden met de voorzien-bare gebruiksbehoeften. Dit veronderstelt een voldoende inzicht in de werking vande verschillende actoren in de sociale sector en kan worden bekomen door deoprichting van een modelleringscomité dat het informatiemodel en de wijzigingeneraan beheert.

Bij het proces van informatiemodellering dient bijzondere aandacht besteed te wor-den aan het temporeel aspect. De informatie kan betrekking hebben op de situatieop een bepaald ogenblik (bv. het verblijfsadres op 1 januari van een bepaald jaar) ofop de situatie gedurende een periode (bv. het loon verdiend tijdens een kwartaal).Het is belangrijk doorheen de sociale sector voldoende consistent te zijn m.b.t. detijdstippen waarop en de referteperiodes waarvoor informatie nodig is voor de ver-schillende doeleinden, zoniet wordt een hergebruik van de informatie gehinderd.

De reële wereld verandert voortdurend en niet alle gebruiksbehoeften kunnen voor-speld worden. Bijgevolg moet het mogelijk zijn om het informatiemodel op eenflexibele wijze uit te breiden en aan te passen wanneer de reële wereld of hetgebruik van informatie wijzigt.

Een goede manier om deze principes van informatiemodellering te implementerenis gebruik te maken van technieken van objectgeoriënteerde informatiemodelleringen modelleringstalen zoals UML (Unified Modelling Language).

!6


�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

��

Informatie mag slechts worden ingezameld door de actoren in de sociale sector voorwelbepaalde doeleinden en in de mate dat ze proportioneel is met deze doeleinden.

Informatie mag door het geheel van de actoren in de sociale sector slechts eenmaalworden ingezameld, en wel zo dicht mogelijk bij de authentieke bron. De verschil-lende actoren mogen dezelfde informatie niet meermaals opvragen bij de burgers ofde ondernemingen. Ook mogen zij geen informatie opvragen bij een andere brondan waar de informatie voor het eerst gecreëerd werd. Het komt bijvoorbeeld nietaan een werkgever toe om te bepalen of een ongeval op het werk juridisch gekwali-ficeerd kan worden als een arbeidsongeval; dat is de verantwoordelijkheid van dearbeidsongevallenverzekeraar. Informatie omtrent het feit of een ongeval voorgeko-men op het werk al dan niet een arbeidsongeval is, moet dus worden opgevraagd bijde arbeidsongevallenverzekeraar, en niet bij de werkgever.

De informatieverstrekker moet zelf kunnen kiezen via welk kanaal hij de informatiemeedeelt aan de actoren in de sociale sector. Bij voorkeur worden elektronischekanalen gebruikt met eenvormige basisdiensten (single sign-on, ontvangstmeldingper bestand, notificatie per bericht,…).

De actoren in de sociale sector moeten de informatie inzamelen op basis van hetinformatiemodel en op basis van eenvormige administratieve richtlijnen.

Idealiter beschikt de informatieverstrekker over de mogelijkheid om de kwaliteitvan de informatie te controleren alvorens ze door te geven aan een actor in de socia-le sector. Dit veronderstelt dat de actoren in de sociale sector aan de informatiever-strekkers software ter beschikking stellen om de kwaliteit te controleren.

Eens de informatie bij een actor in de sociale sector toekomt, moet ze volgens eenvastgelegde taakverdeling eenmalig gevalideerd worden door de actor in de socialesector of de overheid die daarvoor het meest competent is of die daarbij het meestebelang heeft.

Slechts na deze validering mag de informatie gedeeld worden met gemachtigdegebruikers en door hen hergebruikt worden. Anders dreigt foute informatie ver-spreid te worden en dreigen de informatieverstrekkers door verschillende actorenin de sociale sector gecontacteerd te worden met de vraag om dezelfde onjuisteinformatie te verbeteren.

��

Informatie in alle vormen (vb. gesproken, gedrukt, elektronisch, beelden,...) moetdoorheen haar levenscyclus op een efficiënte manier beheerd worden.

!7


*#��+3��435(��5��-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��55.�011!

Een functionele taakverdeling moet afgesproken worden omtrent welke actor in desociale sector of de overheid welke informatie in authentieke vorm opslaat, beheerten toegankelijk stelt voor alle gemachtigde gebruikers. Op die manier wordt vooriedere informatie een authentieke bron vastgesteld binnen de sociale sector of deoverheid.

Informatie moet opgeslagen worden in overeenstemming met het informatiemodel enflexibel geaggregeerd kunnen worden volgens de wijzigende wettelijke begrippen.

Elke actor in de sociale sector moet vermoede onjuistheden van informatie meldenaan de actor die ze dient te valideren.

Iedere actor die informatie overeenkomstig de vastgelegde taakverdeling moetvalideren, moet de gemelde vermoede onjuistheden analyseren, zo nodig verbete-ren en de verbeterde informatie ter beschikking stellen van de gekende belangheb-bende actoren.

Informatie wordt slechts bewaard en beheerd zolang dat nodig is voor bedrijfsbe-hoeften, de ondersteuning van het beleid of de toepassing van de regelgeving, of(bij voorkeur geanonimiseerd of gecodeerd) zolang ze relevante historische ofarchiefwaarde heeft.

��

Eenmaal ingezameld en gevalideerd, wordt informatie zoveel mogelijk elektronischopgeslagen, beheerd en uitgewisseld om manuele heringave te vermijden.

Het initiatief voor de elektronische uitwisseling van informatie kan uitgaan van deactor die over de informatie beschikt, van de actor die de informatie nodig heeft, ofvan de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid.

De elektronische uitwisseling van informatie geschiedt aan de hand van een functio-neel en technisch operabiliteitsframework, dat geleidelijk maar permanent mee-evolueert met open marktstandaarden en onafhankelijk is van de gebruikte techniekvan informatie-uitwisseling (interactief of via stapelverwerking).

De beschikbare informatie wordt proactief gebruikt voor de automatische toeken-ning van rechten, de vóórinvulling bij informatie-inzameling en de informatiever-strekking aan de betrokkenen.

!8


�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

��

De veiligheid, de integriteit en de vertrouwelijkheid van de informatie moet wordengewaarborgd aan de hand van een geïntegreerd geheel van structurele, organisatori-sche, technische, fysische en andere veiligheidsmaatregelen die uitvoering gevenaan een vastgelegd informatieveiligheidsbeleid.

Persoonsgegevens mogen enkel worden gebruikt voor doeleinden die verenigbaarzijn met de doeleinden waarvoor ze zijn ingezameld.

Persoonsgegevens mogen slechts toegankelijk zijn voor daartoe gemachtigde gebrui-kers in functie van de bedrijfsbehoeften, de ondersteuning van het beleid en de toe-passing van de regelgeving.

De toegangsmachtigingen tot persoonsgegevens worden toegekend door een onaf-hankelijk, door het Parlement aangesteld comité, nadat is vastgesteld dat aan de toe-gangsvoorwaarden is voldaan. De toegangsmachtigingen worden openbaargemaakt.

Elke elektronische uitwisseling van persoonsgegevens wordt preventief getoetst opconformiteit met de geldende toegangsmachtigingen door de Kruispuntbank van deSociale Zekerheid.

Elke elektronische uitwisseling van persoonsgegevens wordt gelogd om ieder even-tueel oneigenlijk gebruik achteraf te kunnen traceren.

Telkens de informatie gebruikt wordt voor een beslissing, wordt aan de betrokkenede gebruikte informatie meegedeeld tegelijk met de mededeling van de beslissing.

Elke persoon heeft recht op toegang en op verbetering van zijn eigen persoonsgegevens.

��

Zoals vermeld in de inleiding, heeft de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheidgekozen voor een holistische aanpak door een combinatie van een reorganisatie enintegratie van de informatiesystemen van de onderscheiden actoren in de socialesector (de zgn. backoffice) met de uitbouw van een gebruikersgerichte elektroni-sche dienstverlening via het internet voor burgers en ondernemingen (de zogenaam-de frontoffice).

Daardoor bestaat vandaag een situatie waarbij:� sociale uitkeringen op een snelle en correcte manier toegekend worden, indienmogelijk op initiatief van de bevoegde actor in de sociale sector in plaats van opvraag van de sociaal verzekerde;

"1


*#��+3��435(��5��-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��55.�011!

� informatie die reeds beschikbaar is bij één actor in de sociale sector en die eenandere actor nodig heeft, niet meer opnieuw opgevraagd wordt bij de sociaal verze-kerden of de ondernemingen, maar elektronisch uitgewisseld wordt tussen debetrokken actoren in de sociale sector;� voldoende geharmoniseerde begrippen doorheen de hele sociale sector gebruiktworden zodat hergebruik van informatie mogelijk wordt;� actoren in de sociale sector geen tijd moeten verspillen met het veelvuldig uitvoe-ren van dezelfde taken (bv. het invoeren of valideren van informatie);� geïntegreerde statistieken over de socialezekerheidssectoren heen ter beschikkingkunnen gesteld worden van de beleidsvoerders;� een efficiëntere fraudebestrijding mogelijk is;� burgers en ondernemingen via een unieke elektronische toegangspoort op eengeïntegreerde en gebruikersgerichte manier elektronische informatie kunnen raad-plegen over de hele sociale zekerheid en elektronische transacties kunnen uitvoerenmet alle instellingen van sociale zekerheid.

Hierna volgt een gedetailleerd overzicht van de voornaamste verwezenlijkingen.

��

De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid beheert een netwerk voor een veiligeelektronische gegevensuitwisseling tussen zowat 2.000 actoren in de sociale sector.Bijna alle actoren in de sociale sector zijn inmiddels aangesloten op dat netwerk.Het betreft meer bepaald alle openbare instellingen van sociale zekerheid, de Dienstvan de tegemoetkomingen aan personen met een handicap en de Administratie derPensioenen van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid, het Rijksregister, desociale inspectiediensten, de ziekenfondsen, de werkloosheidskassen, de gezinsbij-slagkassen, de arbeidsongevallenverzekeraars, de zelfstandigenkassen, de grootstefondsen voor bestaanszekerheid en stapsgewijze de OCMW’s. In 2003 werden overhet netwerk 339,1 miljoen elektronische berichten uitgewisseld, die evenveelpapieren aangiften en attesten onnodig maakten. De kostprijs bedraagt minder dan5 cent per bericht.

Het netwerk is sedert enkele jaren op een beveiligde manier verbonden met netwer-ken met een hoge penetratiegraad bij burgers en ondernemingen, zoals het internet,het interbancair ISABEL-netwerk, waarop heel wat ondernemingen zijn aangesloten,het Publilink-netwerk en het VERA-netwerk, waarop de meeste gemeenten enOCMW’s zijn aangesloten. Op die manier kan geleidelijk aan ook elektronisch gege-vensverkeer tussen de actoren in de sociale sector enerzijds en de burgers en onder-nemingen anderzijds tot stand komen.

Binnen het netwerk bestaat de faciliteit om elektronische handtekeningen te verifiëren.

"


�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

��

De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid bewaart zelf geen uitvoerige informatieover de sociaal verzekerden of de ondernemingen. Ze is wel verantwoordelijk vooreen vlotte organisatie van de elektronische gegevensuitwisseling, enerzijds tussende actoren in de sociale sector onderling, en anderzijds tussen deze actoren en deburgers en de ondernemingen. Daartoe beschikt de Kruispuntbank van de SocialeZekerheid over een verwijzingsrepertorium dat aangeeft:� voor iedere burger, bij welke actoren in de sociale sector hij een dossier heeft,onder welke hoedanigheid en voor welke periode;� voor ieder type van actor in de sociale sector en hoedanigheid waaronder een bur-ger bij die actor gekend kan zijn, de soorten van gegevens die beschikbaar zijn bijdie actor;� voor ieder type van actor in de sociale sector en hoedanigheid waaronder een bur-ger bij die actor gekend kan zijn, de soorten gegevens die die actor nodig heeft engemachtigd is te ontvangen van andere actoren om zijn opdracht te realiseren.

De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid gebruikt dit verwijzingsrepertorium om:� een preventieve toegangscontrole uit te voeren, d.w.z. de toegang van een actorte beperken enerzijds tot de informatie die hij mag verkrijgen, en anderzijds tot depersonen waarvoor hij een dossier beheert;� vragen om informatie over te maken aan de actor die de informatie kan leveren;� ontvangen wijzigingen van informatie (vb. adreswijzigingen) automatisch door tegeven aan de actoren in de sociale sector die over de betrokken burger een dossierhebben en deze wijziging nodig hebben voor de uitvoering van hun opdrachten.

In het verwijzingsrepertorium zijn 91,4 miljoen dossiers ingeschreven. Elke sociaalverzekerde is er gemiddeld gekend bij 6,59 actoren in de sociale sector.

��

Om de uitwisseling van informatie m.b.t. burgers en ondernemingen vlotter te latenverlopen, wordt voor iedere burger en voor iedere onderneming een uniek identifi-catienummer gebruikt doorheen de hele sociale sector. Voor de burgers is dat hetidentificatienummer van de sociale zekerheid (INSZ), zijnde het Rijksregisternum-mer voor de personen ingeschreven in een Belgisch bevolkings- of vreemdelingenre-gister of een nummer toegekend door de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheidvoor de personen die in de Belgische sociale zekerheid of bij een Belgische over-heidsdienst een dossier hebben, maar niet zijn ingeschreven in een Belgisch bevol-kings- of vreemdelingenregister.Voor de ondernemingen is dit voorlopig nog het RSZ-nummer; eens de Kruispunt-bank Ondernemingen operationeel is, zal echter het ondernemingsnummer wordengebruikt.

"0


*#��+3��435(��5��-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��55.�011!

Het unieke identificatienummer voor de burgers is op een visueel en elektronischleesbare wijze vermeld op hun elektronisch leesbare sociale identiteitskaart (ziepunt 4.10.).

Aan de hand van het unieke identificatienummer kan elke actor in de sociale sectorvia het netwerk gemakkelijk en op een betrouwbare wijze gegevens over de betrok-kene opvragen bij andere actoren. Zonder uniek identificatienummer zou dit moe-ten gebeuren via inhoudelijke identificatiegegevens zoals de naam, de geboorteda-tum of het adres, met een veel grotere foutenkans. Door de vlottere gegevensuitwis-seling tussen de actoren in de sociale sector worden de sociaal verzekerden en hunwerkgevers ontlast van heel wat administratief werk bij de overmaking van informa-tie aan de actoren in de sociale sector. Ze moeten immers steeds minder dezelfdeinlichtingen meedelen aan tal van verschillende actoren.

�� !��

Het Rijksregister en de KSZ-registers, twee complementaire gegevensbanken waarineen aantal basisidentificatiegegevens worden bijgehouden m.b.t. alle Belgische ofbuitenlandse natuurlijke personen waarover een dossier bestaat in de Belgischeoverheid, kunnen door alle op het netwerk aangesloten actoren elektronisch wor-den ondervraagd, interactief of via stapelverwerking. Bovendien worden aan dezeactoren automatisch alle wijzigingen meegedeeld van de basisidentificatiegegevensm.b.t. personen waarover zij dossiers bijhouden en die zijn ingeschreven in het ver-wijzingsrepertorium van de Kruispuntbank. Dit geschiedt via een systeem van elek-tronische brievenbussen, die de actoren kunnen legen wanneer het hen past.

De beschikbaarheid van de basisidentificatiegegevens in het Rijksregister en de KSZ-registers maakt het opvragen van uittreksels uit de bevolkingsregisters bij degemeenten of van heel wat identiteitsinformatie bij de burgers overbodig. Zowel deinformatieverstrekkers als de actoren in de sociale sector die de gegevens moetenverwerken, vermijden daardoor heel wat kosten en tijdverlies. Het tijdsinterval tus-sen het opvragen en het bekomen van de informatie wordt bovendien herleid vangemiddeld enkele weken tot enkele seconden bij on-lineondervraging en maximumtwee dagen bij stapelondervraging. Daardoor kunnen de dossiers veel sneller wor-den afgehandeld en verhoogt de service aan de sociaal verzekerden.

Via het systeem van elektronische post worden alle geïnteresseerde actoren in desociale sector systematisch op de hoogte gebracht van voor hen relevante geboor-tes, adreswijzigingen en overlijdens, die nog enkel bij de gemeente moeten wordenaangegeven. Eenmaal de gemeente op de hoogte gesteld, hoeft de sociaal verzeker-de niet meer alle betrokken actoren in de sociale sector te informeren. De medede-ling van adreswijzigingen en overlijdens laat de betalingsinstellingen toe heel watintrestverlies en/of recuperatiekosten te vermijden die het gevolg zijn van het uit-schrijven van betalingsopdrachten of postassignaties aan overleden of verhuisdepersonen.

"9


�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

In totaal werden door de raadpleging van het Rijksregister en de KSZ-registers in2003 96 miljoen papieren uittreksels vermeden.

�� !�� !

��

Waar de inzameling van loon- en arbeidstijdgegevens m.b.t. werknemers, met hetoog op de vaststelling van de socialezekerheidsbijdragen, tot in 1989 omzeggens uit-sluitend via papier verliep, is vanaf 1990 aan de werkgevers de mogelijkheid gebo-den de trimestriële aangiften aan de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (RSZ) opelektronische dragers te verrichten. Dat verminderde aanzienlijk het administratiefwerk voor de werkgevers, niet in het minst omdat de programma’s voor het aanma-ken van de elektronische aangiften op voorhand werden getest en erkend door deRSZ, waardoor de kans op fouten en dus de kans op tijdrovende nabehandeling vanopmerkingen wordt vermeden.

De informatie afkomstig van de werkgevers wordt sedert 1990 opgeslagen in eengegevensbank van de RSZ (de zgn. loon- en arbeidstijdgegevensbank (LATG-bank)),die sedert haar ontstaan toegankelijk is voor de instellingen uit de sector jaarlijksevakantie, voor de dienst die de individuele pensioenrekening bijhoudt en voor defondsen voor bestaanszekerheid. Voordien kregen deze instellingen hoogstenskopieën van de papieren RSZ-aangiften, die door elk van hen afzonderlijk werdeningegeven in computers met het oog op de verwerking ervan. Informatie die bijheel wat werkgevers of sociale secretariaten elektronisch beschikbaar was, werddus afgedrukt op papier om ze aan de RSZ te verstrekken, en nadien door verschei-dene instellingen van sociale zekerheid terug ingetikt op elektronische dragers. Tus-sen de betrokken instellingen bestond bovendien nauwelijks samenwerking inzakede verwerking van de gegevens, zodat bepaalde controles twee- of driemaal werdenverricht en andere, hoewel noodzakelijk, niet werden doorgevoerd.

Aan veel van deze inefficiënties is verholpen door de beschikbaarheid van de LATG-bank in het netwerk beheerd door de Kruispuntbank en door duidelijke afsprakentussen de betrokken instellingen inzake taakverdeling bij de controle en de verwer-king van informatie. De voordelen hebben niet op zich laten wachten. Zo kon heelwat personeel van de betrokken instellingen worden verlost van overbodig intik-werk en worden ingezet voor doelmatigere taken zoals inhoudelijke dossierbehan-deling. De reeds jaren aanslepende problemen met de tijdige uitbetaling van hetvakantiegeld werden voor een groot deel automatisch opgelost, doordat de gege-vens veel sneller doorstromen en onmiddellijk elektronisch kunnen worden ver-werkt. De dienst die de individuele pensioenrekening bijhoudt, is ten slotte kunnenstoppen met het aanvullen van zijn 6,6 kilometer lang archief van papieren RSZ-aan-giften. Zij worden immers gearchiveerd op optische schijven bij de RSZ. Debijdragebons voor werknemers worden automatisch door de RSZ afgeleid uit deLATG-bank en via de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid elektronisch overge-maakt aan de ziekenfondsen (zie punt 4.8.).

"!


*#��+3��435(��5��-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��55.�011!

Sedert 1 januari 2003 kan de RSZ-aangifte nog enkel elektronisch worden verrichten heeft ze een multifunctioneel karakter voor de hele sociale zekerheid, en nietmeer enkel voor de berekening van de socialezekerheidsbijdragen op arbeidsinkom-sten, het bijhouden van de pensioenrekening en de berekening van het vakantiegeldof de voordelen toegekend door de fondsen voor bestaanszekerheid. De loon- enarbeidstijdgegevens voorkomend op de RSZ-aangifte kunnen voortaan ook wordengebruikt voor de berekening van alle loon- en/of arbeidstijdgerelateerde socialeze-kerheidsuitkeringen, zoals arbeidsongeschiktheids- of werkloosheidsuitkeringen.

Basisbegrippen zoals “loon”, “arbeidsdag” en “met arbeidsdag gelijkgestelde dag”werden doorheen de hele sociale zekerheid immers eenduidig gedefinieerd zodatalle instellingen van sociale zekerheid gebruik kunnen maken van de historischeloon- en arbeidstijdgegevens die worden ingezameld via de RSZ-kwartaalaangifte.Gegevens die op deze wijze ter beschikking worden gesteld binnen het netwerk vande sociale zekerheid, dienen geen tweede maal meer opgevraagd te worden bij dewerkgever wanneer een sociaal risico zich voordoet. De invoering van de multifunc-tionele aangifte heeft dan ook toegelaten om 50 formulieren af te schaffen, die jaar-lijks meer dan 1 miljoen maal werden gebruikt, en om 27 formulieren, die meer dan5 miljoen keer per jaar worden gebruikt, te beperken tot gemiddeld 1/3 van het aan-tal rubrieken.

Tot 1 januari 2003 bestond de kwartaalaangifte uit een boekhoudraam en verschei-dene personeelsstaten. Een werkgever die verschillende economische activiteitenverrichtte en/of verschillende soorten werknemers tewerkstelde, moest een aangif-te indienen per economische activiteit en/of werknemerscategorie. Er waren nietminder dan 142 verschillende modellen. De vernieuwde multifunctionele aangifteheft het onderscheid tussen het boekhoudraam en de personeelsstaten op. De aan-gifte bestaat voortaan uit een geheel van werknemerslijnen waarop de bijdragen ende bijdrageverminderingen berekend worden. Tegen 2005 wordt ook de aangifteaan de RSZPPO afgestemd op de nieuwe RSZ-aangifte.

Wanneer een werkgever vóór 1 januari 2003 zijn ingediende RSZ-aangifte wou ver-beteren, gold een vrij zware papieren procedure. Op dit ogenblik wordt een elek-tronische procedure uitgewerkt die de werkgevers toelaat om zelf, binnen bepaaldegrenzen, on line verbeteringen aan te brengen via het portaal van de sociale zeker-heid (zie punt 4.13.) of via de uitwisseling van gestructureerde berichten van toe-passing tot toepassing.

Ten slotte is het LATG-bestand een uiterst interessant instrument ter ondersteuningvan de sociaal-economische beleidsvoering. Haar beleidsondersteunende en weten-schappelijke waarde neemt overigens permanent toe naarmate de tijdsperiode diehet beslaat langer wordt en de opgeslagen gegevens accurater. Een belangrijk resul-taat betreft de driemaandelijkse publicatie, door de RSZ, van de “snelle ramingenvan tewerkstelling”. Deze ramingen geven een betrouwbaar beeld van de evolutievan de tewerkstelling op basis van een koppeling van de LATG-bank met andere

""


�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

gegevensbanken, 5 maanden na het einde van elk aangiftekwartaal. Daardoorbehoort België tot de landen die het snelst over betrouwbare statistieken beschik-ken over de evolutie van de tewerkstelling.

In 2003 was de LATG-bank de basis voor meer dan 49 miljoen uitgewisselde elektro-nische berichten, de elektronische bijdragebons niet inbegrepen.

��"� ��

In het stelsel van sociale zekerheid voor werknemers is de beschikbaarheid van juis-te en toereikende informatie over de werkgever van cruciaal belang, bijvoorbeeldvoor de bepaling van de percentages voor de berekening van de socialezekerheids-bijdragen, de vaststelling van de bevoegde gezinsbijslagkas of de beslissing omtrentde toepasselijke collectieve arbeidsovereenkomsten.

Alle actoren in de sociale sector hebben on line of via stapelverwerking toegang tothet werkgeversrepertorium dat de RSZ sedert jaren bijhoudt, met inbegrip van dehistoriek. Tot voor enkele jaren bestond enkel de mogelijkheid om sporadisch eenpunctuele kopie op magneetband van dit repertorium te bekomen. De openbaregegevens uit het werkgeversrepertorium worden bovendien ter beschikking gesteldvan het publiek, via het portaal van de sociale zekerheid (zie punt 4.13.).

Ook deze faciliteit biedt enorme voordelen, vooral in combinatie met een raadple-ging van andere gegevensbanken, waaruit de link tussen werknemer(s) en werkge-ver(s) doorheen de tijd kan worden afgeleid (zie punt 4.12.). De vaststelling van deopeenvolgende bevoegde gezinsbijslagkassen bij verandering van werkgever, wat inhet verleden dikwijls voor problemen zorgde en regelmatig aanleiding gaf tot onder-brekingen in de betaling van de gezinsbijslag, is nu bijvoorbeeld kinderspel.

In totaal werd het werkgeversrepertorium in 2003 meer dan 430.000 maal geraadpleegd.

��#� ��

Het RIZIV houdt sedert geruime tijd een pensioenkadaster bij met het oog op deinning van een inhouding van 3,55% op de wettelijke ouderdoms-, rust-, anciënni-teits- en overlevingspensioenen en andere dusdanige voordelen. Dit kadaster wordtgevoed door aangiften gedaan door de schuldenaars van deze pensioenen of voordelen.

Inmiddels heeft de wetgever ook een progressieve solidariteitsbijdrage ingevoerd,die moet worden afgehouden op de per persoon gecumuleerde pensioenbedragen,en beslist dat ook het percentage van de op de pensioenen in te houden fiscalevoorheffing moet worden vastgesteld rekening houdend met de per persoon gecu-muleerde pensioenbedragen. Voor de vaststelling van de solidariteitsbijdrage en het

"2


*#��+3��435(��5��-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��55.�011!

percentage van de voorheffing werd teruggevallen op de gegevens beschikbaar inhet pensioenkadaster van het RIZIV. Er werd evenwel snel vastgesteld dat het in hetkader van de inhouding van 3,55% uitgebouwde kadaster diende te worden herzienom optimaal te kunnen worden ingezet voor de ondersteuning van de toepassingvan de vermelde maatregelen.Naar aanleiding daarvan is het pensioenkadaster zodanig hervormd dat het als infor-matieserver kon worden ingeschakeld binnen het netwerk beheerd door de Kruis-puntbank met een drievoudige functionaliteit:� de ondersteuning van de berekening van bijdragen en voorheffingen op gecumu-leerde, effectief uitbetaalde pensioenbedragen, zoals de bijdrage van 3,55% en desolidariteitsbijdrage;� de terbeschikkingstelling van volledige informatie omtrent welke wettelijke enbovenwettelijke pensioenvoordelen worden toegekend door welke instantie aanwelke persoon, o.a. met het oog op de toepassing van de regels inzake samenlooptussen deze voordelen;� de ondersteuning van de sociale beleidsvoering inzake pensioenen.

Op basis van het pensioenkadaster worden ten behoeve van de Rijksdienst voorPensioenen en de Administratie der Pensioenen elektronische overzichten opge-steld, die, per persoon, alle genoten wettelijke en bovenwettelijke pensioenvoorde-len vermelden, zodat deze twee instellingen in functie van het gecumuleerde pen-sioenbedrag de progressieve solidariteitsbijdrage en fiscale voorheffing kunnen vast-stellen die op elk van de pensioenvoordelen moet ingehouden worden. Daarna wor-den aan alle instellingen die wettelijke pensioenen uitbetalen via elektronische attes-ten, de bedragen meegedeeld van de solidariteitsbijdrage en het percentage van defiscale voorheffing die ze moeten inhouden op elk betaald voordeel. In 2003 wer-den in dit verband meer dan 3 miljoen elektronische berichten uitgewisseld.

��$� ��

Voorheen diende elke verzekerde in de ziekte- en invaliditeitsverzekering jaarlijkseen papieren bijdragebon over te maken aan zijn ziekenfonds om zijn verzekerbaar-heid te bewijzen. Deze bon werd hem afgeleverd, naargelang van het geval, doorzijn werkgever, zijn zelfstandigenkas of de instelling van sociale zekerheid die hemuitkeringen uitbetaalde. De ziekenfondsen tikten deze papieren bons in op elektro-nische dragers en verwerkten ze, waarna het RIZIV bepaalde controles kon uitvoe-ren om na te gaan of de bons wel overeenkwamen met informatie beschikbaar bijde RSZ of andere instellingen van sociale zekerheid.

Geleidelijk zijn alle papieren bijdragebons afgeschaft, zowel voor de ambtenaren, dewerknemers en de zelfstandigen, als voor de onderscheiden soorten rechthebben-den op socialezekerheidsuitkeringen (werklozen, arbeidsongeschikten,...). De bij-dragebewijzen worden voortaan op geautomatiseerde wijze afgeleid uit diversegegevensbanken beschikbaar bij de RSZ, de RSZPPO, de RVA, de zelfstandigenkas-sen en de Hulp- en Voorzorgskas voor Zeevarenden, en via het netwerk van de

"6


�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

Kruispuntbank overgemaakt aan de ziekenfondsen. Dit ontlast de werkgevers vanhet afdrukken van de bijdragebons, de sociaal verzekerden van het gezeul metpapieren attesten, de ziekenfondsen van tijdrovend en foutgevoelig intikwerk, enhet RIZIV van overbodig geworden controles.

In 2003 werden bijna 14 miljoen elektronische bijdragebons uitgewisseld.

��%�� !

��

De voorbije jaren heeft de Kruispuntbank zich ook bijzonder toegelegd op de ont-wikkeling van gegevensstromen die instellingen van sociale zekerheid toelaten opeen elektronische wijze de socialezekerheidsrechtelijke toestand van een persoonmee te delen aan andere actoren, binnen of buiten de sociale zekerheid, die dezeinformatie nodig hebben voor de uitvoering van hun taken.Daardoor wordt vermeden dat de instellingen van sociale zekerheid heel wat papie-ren attesten moeten aanmaken en opsturen naar de sociaal verzekerden, die ze danbij een andere instelling moeten gaan afgeven, waar de erop voorkomende gege-vens opnieuw worden ingetikt.

Alle instellingen die aangesloten zijn op het netwerk, kunnen op een gecontroleer-de wijze elkaars gegevensbanken raadplegen en tot 170 verschillende soorten elek-tronische berichten uitwisselen.Voor on-lineberichten bedraagt de doorlooptijd tussen de vraag en het antwoord in99,2% van de gevallen minder dan 4 seconden.

Een exhaustieve lijst van de elektronische attesten, die rechtstreeks worden uitge-wisseld tussen actoren in de sociale sector of andere instanties, zoals gemeenten ofde Administratie der Directe Belastingen, is te vinden op de website van de Kruis-puntbank van de Sociale Zekerheid. Hieronder worden een aantal dergelijkegegevensstromen opgesomd, onder vermelding van de cijfers m.b.t.het jaar 2003:� 1,9 miljoen elektronische attesten m.b.t. werklozen of personen in loopbaanon-derbreking bestemd voor de dienst die de individuele pensioenrekening bijhoudt,zodat deze dienst m.b.t. deze personen de pensioenrekening kan vervolledigen;� 4,6 miljoen elektronische attesten bestemd voor de ziekenfondsen m.b.t. perso-nen die recht hebben op een bestaansminimum, een gehandicaptentegemoetko-ming, een gewaarborgd inkomen voor bejaarden, een verhoogde gezinsbijslagwegens handicap, of die langdurig werkloos zijn, zodat de ziekenfondsen m.b.t.deze personen het recht kunnen vaststellen op een verhoogde tussenkomst in dekosten van gezondheidszorgen, met deze gegevens kunnen rekening houden bij devaststelling van de forfaitaire tegemoetkoming voor chronisch zieken, en de maxi-mumfactuur automatisch kunnen toepassen;

"7


*#��+3��435(��5��-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��55.�011!

� 2,6 miljoen miljoen elektronische attesten afkomstig van de RVA en bestemd voorde gezinsbijslagkasssen waarmee het statuut van (langdurig) werkloze of loopbaan-onderbreker wordt meegedeeld, zodat de gezinsbijslagkassen het recht op (verhoog-de) gezinsbijslag kunnen vaststellen;� 2,7 miljoen elektronische attesten afkomstig van de ziekenfondsen en bestemdvoor de gezinsbijslagkassen m.b.t. het behoud van het recht op gezinsbijslag voor depersonen in arbeidsongeschiktheid of moederschapsrust;� 286.000 elektronische attesten afkomstig van de arbeidsbemiddelingsdiensten enbestemd voor de gezinsbijslagkassen m.b.t. schoolverlaters die zich hebben inge-schreven als werkzoekende, zodat het recht op gezinsbijslag voor deze personenwordt gevrijwaard;� 4 miljoen elektronische attesten afkomstig van de RVA en bestemd voor de RSZen/of de RSZPPO zodat deze instellingen kunnen nagaan of aan de voorwaardenwerd voldaan voor de toekenning van werkgeversbijdrageverminderingen;� 1,8 miljoen elektronische attesten afkomstig van het Fonds voor Bestaanszeker-heid voor de werklieden uit de bouwsector en bestemd voor de RVA, zodat de RVAbij een controle op een bouwwerf de authenticiteit van een controlekaart voor eenbepaalde werknemer kan verifiëren;� 9,5 miljoen elektronische attesten bestemd voor de FOD Financiën m.b.t. de rem-gelden betaald voor gezondheidszorgen, zodat de FOD Financiën bij de belasting-aanslag automatisch en op gezinsbasis de bedragen kan vaststellen die moeten wor-den afgetrokken van de te betalen personenbelasting in het kader van de maximumfactuur;� 7 miljoen elektronische attesten bestemd voor de FOD Financiën, die aangevenwelke personen al dan niet onder de toepassing vallen van de bijzondere bijdragevoor de sociale zekerheid die door de FOD Financiën wordt geïnd op het belastbaargezinsinkomen, of die de bedragen aangeven waarmee de bijzondere bijdrage voorde sociale zekerheid moet worden verminderd ten gevolge van de betaling van eenverhoogde bijdrage in het sociaal statuut van de zelfstandigen;� 2,6 miljoen elektronische attesten afkomstig van het FAO, het RIZIV, het FBZ, deRKW, het NIC, het RSVZ en de FOD Sociale Zekerheid bestemd voor het VlaamsGewest, zodat het Vlaams Gewest bij de vaststelling van de onroerende voorheffingautomatisch de vermindering of vrijstelling van de voorheffing kan toekennen aande betrokken personen;� 6,3 miljoen elektronische attesten bestemd voor de gemeenten, de provincies, deVlaamse Milieumaatschappij en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest die aangevenwelke van hun belasting- of retributieplichtigen een verhoogde terugbetaling genie-ten van kosten voor gezondheidszorgen, zodat de betrokken instellingen aan dezepersonen automatisch een vermindering of vrijstelling van de belastingen of deretributies, die in hun reglementen is voorzien, kunnen toekennen aan de betrokken personen;� 238.000 attesten afkomstig van de FOD Sociale Zekerheid en het Vlaams Fondsvoor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap en bestemd voor De Lijn,zodat De Lijn aan deze personen een gratis vervoersabonnement kan bezorgen;

"8


�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

� 1,2 miljoen elektronische attesten afkomstig van de ziekenfondsen en bestemdvoor de Gemeenschappen en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, zodat zij in hetkader van de preventieve gezondheidszorg tweejaarlijkse gratis mammografischescreeningsonderzoeken kunnen organiseren;� 4 miljoen elektronische attesten met betrekking tot periodes van arbeidsonderbre-king afkomstig van de ziekenfondsen, de arbeidsongevallenverzekeraars en de uit-betalingsinstellingen voor werkloosheid ten behoeve van de andere instellingen vansociale zekerheid teneinde de gegevens afkomstig van de multifunctionele werkge-versaangifte aan te vullen met de gegevens waarvan de leverende instellingen deauthentieke bron zijn;� 700.000 elektronische attesten afkomstig van het RSVZ bestemd voor de andereinstellingen van sociale zekerheid waarbij het begin en einde van de zelfstandigen-activiteit meegedeeld wordt;� 9,2 miljoen elektronische attesten bestemd voor het datawarehouse OASIS in hetkader van een gezamenlijk anti-fraudeproject van de inspectiediensten van de FODSociale Zekerheid, de RSZ, de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal overleg ende RVA; de bedoeling van dit datawarehouse is de voornoemde sociale inspectie-diensten toe te laten analyses te verrichten op gecodeerde gegevens afkomstig vandiverse instellingen van sociale zekerheid naar potentiële fraude; voor personenwaarvoor fraude wordt vermoed, heridentificeert de Kruispuntbank de gegevensvoor de inspectiediensten, zodat ze gerichte controles kunnen uitvoeren.

Daarnaast neemt de Kruispuntbank, op Europees niveau, actief deel aan de ontwik-keling van een Europees netwerk voor de elektronische uitwisseling van socialegegevens m.b.t. migrerende personen tussen lidstaten van de Europese Unie. In Bel-gië vervult de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid de rol van “forwardingpoint” voor de uitwisseling van elektronische berichten afkomstig van buitenlandseinstellingen van sociale zekerheid die bestemd zijn voor Belgische instellingen vansociale zekerheid en vice versa. Zo werden in 2003 52.000 elektronische berichtentussen Belgische en buitenlandse pensioeninstellingen uitgewisseld, waardoor eenoverzicht kan worden bijgehouden van de pensioenrechten die de in de EuropeseUnie migrerende werknemers opbouwen in verschillende lidstaten.

�� !� ��

In de loop van 1998 kreeg elke sociaal verzekerde een sociale identiteitskaart of SIS-kaart. Deze kaart heeft de vorm van een geheugenchipkaart, waarop gegevens ener-zijds zijn gedrukt en anderzijds elektronisch zijn opgeslagen.

In de eerste plaats bevat de SIS-kaart een aantal basisidentificatiegegevens, waaron-der het INSZ. Deze gegevens staan op de SIS-kaart zowel in visueel als in elektro-nisch leesbare vorm. Het feit dat de sociaal verzekerde beschikt over een officieeldocument waarop zijn INSZ op een betrouwbare wijze staat vermeld en dat moetworden getoond bij elk contact met een instelling van sociale zekerheid, leidt toteen snellere en juistere dienstverlening aan de sociaal verzekerden. Vooreerst ver-

21


*#��+3��435(��5��-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��55.�011!

hoogt daardoor de beschikbaarheid van het (juiste) INSZ in de gegevensbanken vande instellingen van sociale zekerheid. Bovendien beschikt elke instelling die het net-werk wil ondervragen, ook systematisch over het juiste INSZ. Daardoor kunnen degegevens die nodig zijn voor de vaststelling van de sociale rechten via het netwerkvan de Kruispuntbank, vlugger, vaker en met meer juistheidswaarborgen wordenteruggevonden. De sociaal verzekerde moet dan minder vaak gedetailleerde infor-matie verstrekken aan verschillende instellingen van sociale zekerheid en de socialerechten kunnen sneller en correcter worden vastgesteld.

De sociale identiteitskaart kan ook worden gebruikt als basis voor de vermeldingvan het INSZ op elke aangifte die de werkgever of andere instanties, zoals de uitbe-talers van bovenwettelijke pensioenen, moeten doen over een sociaal verzekerde.Daardoor worden de werkgevers en deze andere instanties ontlast van de opvragingvan dat nummer bij het Rijksregister of een instelling van sociale zekerheid, en vande tijdrovende nabehandeling van bijkomende vragen die instellingen van socialezekerheid stellen ten gevolge van het ontbreken van het nummer. De verwerkingvan deze aangiften kan door de ontvangende instellingen dan ook veel efficiëntergeschieden, in het bijzonder wanneer op basis van dat nummer gegevens over debetrokken persoon afkomstig vanuit verschillende bronnen moeten worden samen-gebracht. Een goed voorbeeld hiervan is het in punt 4.7. vermelde pensioenkadas-ter, waarin alle pensioenvoordelen die aan een persoon worden uitbetaald doordiverse instanties moeten worden samengebracht met het oog op de vaststelling vanbijdragen of fiscale voorheffingen op de per persoon gecumuleerde bedragen of methet oog op het aanmaken van pensioenstatistieken. Zonder een aangiftesysteemwaarbij het INSZ systematisch wordt vermeld, wordt het correct samenbrengen vande gegevens per persoon aanzienlijk bemoeilijkt.

De vermelding van het INSZ op de SIS-kaart onder elektronisch leesbare vorm laatbovendien toe elektronische leesapparatuur te gebruiken aan loketten van instellin-gen van sociale zekerheid, bij werkgevers of in andere situaties waarin de sociaalverzekerde zich ten aanzien van de sociale zekerheid dient te identificeren, en ver-mijdt aldus onnodig en foutgevoelig overtikwerk. Het certificaat dat bij het elektro-nisch lezen van de sociale identiteitskaart automatisch wordt gegenereerd, kan inelke fase van het latere verwerkingsproces van de gegevens dienst doen als bewijsvan de betrouwbaarheid van het meegedeelde INSZ en meervoudige juistheidscon-troles vermijden.

Naast de identificatiegegevens bevat de SIS-kaart, enkel in elektronische vorm, ookgegevens over de verzekerbaarheidstoestand van de houder in de sector van degezondheidszorgen. Het betreft dezelfde gegevens die in het verleden voorkwamenop de kleefbriefjes en de plastieken ziekenfondskaart, en die aan de houder toelatenzijn verzekerbaarheidstoestand te bewijzen ten aanzien van medische zorgverstrek-kers, zoals apothekers, ziekenhuizen e.d.m. Op basis van deze gegevens kunnen dezorgverstrekkers bepalen wat het persoonlijk aandeel is van de betrokkene in dekostprijs van de verstrekte zorgen. De gegevens over de verzekerbaarheidstoestand

2


�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

zijn vercijferd en kunnen enkel worden gelezen met behulp van een decryptiekaart(de zgn. SAM-kaart), die door het RIZIV enkel wordt uitgereikt aan de zorgverstrek-kers die deze gegevens moeten kennen met het oog op de toepassing van het sys-teem van derde betalende. Doordat deze zorgverstrekkers de identificatie- en verze-kerbaarheidsgegevens vanop de kaart elektronisch kunnen overnemen in hunbestanden, vermijden zij het overtikken van zowat 100 miljoen kleefbriefjes perjaar. Bovendien biedt de overgang van gemakkelijk vervalsbare kleefbriefjes en eenniet-veilig actualiseerbare magneetstripkaart per titularis, naar een wel veilig actuali-seerbare, elektronisch leesbare geheugenchipkaart voor elke titularis of persoon tenlaste, aan de zorgverstrekkers veel meer waarborgen inzake de juistheid van de ver-zekerbaarheidsgegevens, die ze trouwens vanop hun leesapparaat in connectie metde computer van de ziekenfondsen kunnen actualiseren in geval van twijfel.

Indien dit nuttig mocht blijken voor de toepassing van de sociale zekerheid, kunnenop de SIS-kaart later nog andere gegevens worden toegevoegd mits dit wordt toege-staan bij een koninklijk besluit overlegd in Ministerraad en genomen na advies vanhet sectoraal comité van de sociale zekerheid. Het is daarbij mogelijk verschillendesoorten informatie te vercijferen met verschillende sleutels, zodanig dat elke sleutelmaar toegang geeft tot een gedeelte van de informatie en dus een selectieve toegangtot de gegevens kan worden verleend in functie van de gebruiker van de kaart.

Het is evenwel niet de bedoeling de SIS-kaart te gebruiken als middel voor elektro-nisch gegevenstransport. Het heeft immers geen zin de sociaal verzekerde via eenchipkaart te laten instaan voor het transporteren van gegevens naar actoren die debetrokken gegevens via het hoger beschreven netwerk kunnen verkrijgen. Hetgebruik van het netwerk is minder belastend voor de verzekerde, sneller, goedko-per en biedt meer waarborgen inzake juistheid en beveiliging van de gegevens.Behalve de functie van betrouwbaar identificatiemiddel, zal de kaart dus enkelgebruikt worden om op een elektronische wijze gegevens over het socialezeker-heidsrechtelijk statuut van een persoon ter beschikking te stellen aan instanties dieniet zijn aangesloten op het netwerk van de Kruispuntbank van Sociale Zekerheid.

Op basis van de ervaring met de SIS-kaart is door de federale Regering een elektroni-sche identiteitskaart uitgewerkt die enerzijds de basisidentificatiegegevens bevatvan de houder, en anderzijds private sleutels en certificaten die kunnen gebruiktworden voor elektronische authentisering en het plaatsen van elektronische handte-keningen. Deze kaart wordt over een periode van 3 à 5 jaar uitgereikt aan alle bur-gers. Eenmaal alle sociaal verzekerden over een elektronische identiteitskaartbeschikken en alle zorgverstrekkers op een beveiligde wijze aangesloten zijn op hetnetwerk van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid via het in uitbouw zijndeCARENET of het internet, kan de SIS-kaart worden afgeschaft. De zorgverstrekkerskunnen dan immers via het netwerk de verzekerbaarheidstoestand van de patiëntraadplegen in de gegevensbank van diens ziekenfonds met de elektronischeidentiteitskaart als identificatie- en authentiseringsmiddel.

20


*#��+3��435(��5��-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��55.�011!

��

Informatie die beschikbaar is in de operationele informatiesystemen van de verschil-lende actoren in de sociale sector en die nuttig is voor de ondersteuning van hetsociaal beleid, wordt op regelmatige tijdstippen gekopieerd naar datawarehousesdie gebruikt kunnen worden voor het aanmaken van geïntegreerde statistieken metgecodeerde of anonieme informatie. Door het gebruik van datawarehouses kanbeter, sneller en goedkoper worden ingespeeld op gegevensaanvragen afkomstigvan onderzoeksinstellingen en de overheid. Hierbij worden twee soorten toepassin-gen aangeboden: enerzijds een aantal basistoepassingen waarbij volgens een bepaal-de frequentie (per trimester, per semester, per jaar,…) een aantal vaste statistiekenworden berekend, en anderzijds tal van ad-hoctoepassingen op vraag van de onderzoekers.

De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid beheert het datawarehouse arbeids-markt, met geïntegreerde informatie over de (evolutie van de) Belgische arbeids-markt door informatie m.b.t. werkgelegenheid, werkloosheid en sociale uitkeringenmet elkaar te combineren.

�� &�� '

Het bestaan van een arbeidsrelatie is een fundamenteel gegeven voor de socialezekerheid. De invoering van de DIMONA-aangifte in 1999 heeft tot doel om hetbegin en het einde van een arbeidsrelatie onmiddellijk te laten kennen aan de acto-ren in de sociale sector. De aangifte, die door de werkgever elektronisch moet wor-den verricht, maakt het mogelijk om de relatie tussen een werkgever en een werk-nemer zeer snel te identificeren, wat de elektronische afhandeling van latere aangif-ten bevordert.

Doordat de op deze wijze aangegeven informatie onmiddellijk beschikbaar is in eengegevensbank bij de RSZ, die interactief kan worden geraadpleegd door alle actorenin de sociale sector die hieraan behoefte hebben (zelfs door sociale-inspectiedien-sten m.b.v. een draagbare pc en een gsm), wordt de werkgever ontlast van het spe-cifiek bijhouden van de arbeidsrelatie in aparte documenten. Zo kunnen met namehet personeelsregister, het speciaal personeelsregister, het individueel documentalsmede de nihil-aangifte aan de RSZ stapsgewijze worden afgeschaft. De vermeldingvan de hoedanigheid van student in de DIMONA-aangifte stelt daarenboven eeneinde aan de vroegere praktijk waarbij de werkgever verplicht was om de papierenstudentencontracten op te sturen naar de Inspectie van de Sociale Wetten.

Van zodra een DIMONA-aangifte bij de RSZ toekomt, wordt deze opgenomen in hetelektronisch personeelsbestand van de werkgever bij de RSZ. Dit personeelsbestandkan door de werkgever on line geraadpleegd worden via het portaal van de sociale

29


�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

zekerheid (zie punt 4.13.). Omdat een werkgever enkel gemachtigd is om gegevenste raadplegen over werknemers waarmee hij een arbeidsrelatie heeft, is de DIMONA-aangifte een basisbestanddeel van de toegangssleutel voor de werkgevers tot hetnetwerk van de sociale zekerheid.

��

Op http://www.socialsecurity.be vindt elke internetgebruiker het portaal van desociale zekerheid. Daarop zijn geïntegreerde diensten beschikbaar voor verschillen-de doelgroepen (sociaal verzekerden, werkgevers, bepaalde soorten beroepsbeoefe-naars,...) volgens evenementen die zich voordoen in het leven van de gebruikers(aanwerving, tewerkstelling, pensionering,...).

Het portaal is altijd en overal beschikbaar en brengt de sociale zekerheid tot op dewerkplek en tot in de huiskamer, zodat reisduur en wachttijden worden vermeden.De gebruikers kunnen rechtstreeks elektronisch in contact treden met de instellin-gen van sociale zekerheid, met real-timefeedback.

Geleidelijk aan wordt op het portaal geëvolueerd naar een gepersonaliseerde dienst-verlening voor elke individuele gebruiker. Daarbij wordt rekening gehouden met deeigenheden van iedere gebruiker, hetzij op basis van een profiel dat de gebruikerzelf meedeelt, hetzij op basis van een analyse van zijn situatie in de sociale zeker-heid. De gepersonaliseerde dienstverlening houdt onder meer in dat enkel relevanteinformatie en transacties aangeboden worden, met een “look and feel” en interfaceaangepast aan de wensen van de gebruiker en een gepersonaliseerde ondersteuning(bv. contextuele hulp, eigen taal, aangepaste woordenschat, on-linesimulaties,…).Een eerste stap in de richting van een gepersonaliseerde dienstverlening is debeschikbaarheid van een persoonlijke pagina voor elke werkgever.

Op het portaal zijn op een geïntegreerde wijze zowel informatie als transactiesbeschikbaar, evenals links naar de websites van de onderscheiden instellingen vansociale zekerheid. De transacties kunnen worden uitgevoerd op het portaal, maarook van toepassing tot toepassing (bv. de rechtstreekse gegevensuitwisseling tussende software van de personeelsadministratie van een onderneming en de informatie-systemen van de instellingen van sociale zekerheid), waardoor onnodige en foutge-voelige manuele herinvoer van informatie wordt vermeden. Voor de implementatievan de transacties van toepassing tot toepassing zijn over de transacties heen gestan-daardiseerde instructies, glossaria, XML-schema’s en testscenario’s beschikbaar ophet portaal.

Op het portaal worden gemeenschappelijke basisdiensten aangeboden, zoals singlesign on, elektronische ontvangstmeldingen en notificaties,... De noodzakelijke pro-cedures voor een degelijk gebruikersbeheer werden geïmplementeerd, zowel voorburgers als voor ondernemingen. De authentisering van de gebruikers geschiedt aan

2!


*#��+3��435(��5��-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��55.�011!

de hand van een gebruikersnummer, een password en een token (zijnde een kaartjedat aan de gebruiker wordt opgestuurd en dat 24 niet-memoriseerbare letterreeksenbevat, waarvan er bij elke log-in op het portaal willekeurig één wordt opgevraagd).In de toekomst zal de authentisering geschieden aan de hand van het daartoebestemde elektronische certificaat op de elektronische identiteitskaart. In iedereonderneming werd een lokale beheerder aangesteld, die bepaalt welke medewer-kers van de onderneming welke transacties mogen verrichten namens de onderneming.

Inmiddels kunnen ondernemingen of hun vertegenwoordigers, zoals de socialesecretariaten, via het portaal 25 elektronische transacties uitvoeren:- de DIMONA-aangifte;- de RSZ-kwartaalaangifte;- de elektronische verbetering van de RSZ-kwartaalaangifte;- de raadpleging van het eigen personeelsbestand;- de raadpleging van het werkgeversrepertorium;- de geïntegreerde elektronische melding van een bouwwerf;- de raadpleging van de inhoudingsverplichting in de bouwsector;- de aanvraag tot detachering van een werknemer naar het buitenland (Gotot);- de voorafgaande mededeling van tijdelijke werkloosheid en het validatieboek (2

transacties);- de raadpleging van het vakantiebestand;- de aangifte van een arbeidsongeval en het maandelijks rapport (2 transacties); - de aangifte van een werkhervatting na een arbeidsongeval; - de jaarlijkse aangifte van tijdelijke werkloosheid; - de maandelijkse aangifte van de uren tijdelijke werkloosheid; - de aangifte van de aanvang van deeltijdse arbeid met behoud van rechten in de

werkloosheidsregeling;- de maandelijkse aangifte van deeltijdse arbeid voor de berekening van de inko-

mensgarantie-uitkering (sector werkloosheid);- de maandelijkse aangifte van arbeid als werknemer tewerkgesteld in een

beschermde werkplaats (sector werkloosheid); - de maandelijkse aangifte van arbeid in het kader van een activeringsprogramma

(sector werkloosheid); - de aangifte voor het vaststellen van het recht op jeugdvakantie (sector werkloosheid);- de maandelijkse aangifte van de uren jeugdvakantie (sector werkloosheid); - de gemachtigde aanvraag van verwijdering van een zwangere werkneemster (sec-

tor beroepsziekten).

Op korte termijn wordt ten behoeve van de burgers op het portaal van de socialezekerheid voorzien in 2 transacties. Een eerste transactie noemt Self-pen en laat deburgers toe gepersonaliseerde informatie aan te vragen m.b.t. hun pensioen. Een

2"


�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

tweede transactie wordt voorzien door het Fonds voor Sluiting van Ondernemingen.Hierin zullen de gedupeerden van een sluiting de voortgang van de stand van hundossier kunnen raadplegen. In totaal zijn voor de burgers een 40-tal transactiesgedefinieerd die de volgende jaren zullen worden geïmplementeerd.

��

Naast het portaal is ook een contact center van de sociale zekerheid, Eranovagenaamd, uitgebouwd waarop werkgevers 24 uur per dag, 7 dagen per weekterecht kunnen met vragen over de elektronische gegevensuitwisseling met deinstellingen van sociale zekerheid. Dit contact center is bereikbaar via telefoon, mailof fax. Het wordt ondersteund door een customer relation management tool waarinalle contacten worden bewaard. De personen die het contact center bemannen,hebben daardoor bij elk contact een overzicht van alle vroegere contacten die heb-ben plaatsgevonden met de betrokken werkgever, met een aanduiding van degestelde vragen, de gegeven antwoorden en dergelijke meer.

Voor de meest gestelde vragen bevat de customer relation management tool scripts,die de personen die het contact center bemannen, ondersteunen bij het beantwoor-den van de gestelde vragen. De meest gestelde vragen en de antwoorden erop wor-den overigens gepubliceerd op het portaal van de sociale zekerheid zodat de werk-gevers zichzelf kunnen behelpen.

Het contact center kan zowat 80% van de gestelde vragen zelf afhandelen. Voor deandere vragen zijn strikte termijnen vastgelegd waarbinnen de gestelde vragen doorspecialisten moeten worden beantwoord. Boordtabellen over de aard en de frequen-tie van de gestelde vragen worden gebruikt als middel voor permanente verbeteringvan de dienstverlening en informatieverstrekking.

In de toekomst zal de dienstverlening van het contact center worden uitgebreidnaar de sociaal verzekerden toe.

��

�� !

�� (� ��

��

De Kruispuntbank beoogt de integratie van steeds meer actoren in de sociale sectorin het dienstverleningsnetwerk. Tegen eind 2004 moeten alle OCMW’s zijn aange-sloten. Om deze doelstelling te bereiken, hebben de Kruispuntbank en de FODSociale Zekerheid een actieplan uitgewerkt, met een sensibiliseringscampagne naarde OCMW’s toe. De fondsen voor bestaanszekerheid, de aanvullende pensioenfond-sen (de zgn. tweede pensioenpijler), de instellingen van de Gemeenschappen en deGewesten belast met sociale taken, de provincies of de gemeenten, de zorgverle-

22


*#��+3��435(��5��-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��55.�011!

ners, de ondernemingsloketten en de privé-ondernemingen die diensten van alge-meen nut aanbieden (vb. elektriciteits- en gasdistributiemaatschappijen), en daartoeinformatie over het sociaal statuut van sommige van hun klanten nodig hebben, vor-men de andere prioritaire doelgroepen voor de uitbreiding van het netwerk.

Naarmate nieuwe gegevensbanken binnen of buiten de sociale zekerheid wordenopgebouwd, die nuttig zijn voor de actoren in de sociale sector, worden deze inge-schakeld in het netwerk.Voorbeelden van gegevensbanken die op dit ogenblik of binnenkort in het netwerkworden ingeschakeld, zijn het repertorium van de gezinsbijslagen van de RKW, deloon- en arbeidstijdgegevensbank van de RSZPPO en het centrale repertorium vande zelfstandigen van het RSVZ.

Ook kunnen nog steeds papieren attesten worden vervangen door rechtstreekseelektronische gegevensstromen tussen actoren in de sociale sector. Telkens als debetrokken gegevensleveranciers en -bestemmelingen daartoe technisch klaar zijn,worden deze attesten vervangen door aangepaste elektronische gegevensstromen.De sociaal verzekerden zullen daardoor steeds minder geconfronteerd worden metdergelijke papieren attesten.

��

��

��

Een belangrijke nieuwe opportuniteit is de groeiende mogelijkheid tot elektronischgegevensverkeer tussen individuele sociaal verzekerden en hun werkgevers ener-zijds en de actoren in de sociale sector anderzijds. De voorwaarden hiertoe zijnmeer dan ooit aanwezig. De internettechnologie is aan een lage kost en op een zeergebruiksvriendelijke wijze beschikbaar voor de eindgebruiker.

Een eerste reeks toepassingen van dergelijke interactieve elektronische gegevensuit-wisseling tussen de werkgevers en de instellingen van sociale zekerheid werd reedsopgesomd in punt 4.13. Geleidelijk aan zullen alle administratieve formaliteiten voorsociaal verzekerden of hun werkgevers, die ondanks de hoger beschreven elektroni-sche gegevensuitwisselingen nog noodgedwongen zullen moeten worden verricht,langs elektronische weg kunnen geschieden. Sociaal verzekerden zullen langsdezelfde elektronische weg basisinformatie kunnen bekomen over de stand van hundossiers.

Ook werkgevers zullen over personen die hun sociale identiteitskaart ter beschik-king hebben gesteld minimale, niet-privacygevoelige informatie elektronisch kun-nen opvragen bij de instellingen van sociale zekerheid i.p.v. deze te moeten opvra-gen via papier of telefoon. Zo zal een werkgever die een persoon wenst aan te wer-ven, bijvoorbeeld elektronisch te weten kunnen komen op welke bijdrageverminde-ringen de aanwerving een recht opent.

26


�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

Tal van bijkomende transacties, waaronder de stapsgewijze invoering van de elek-tronische aangiften van sociale risico’s, zullen in de loop van de komende jaren wor-den geïmplementeerd. Tevens voorziet de Kruispuntbank tegen eind 2004 in deopenstelling van haar verwijzingsrepertorium als basisdienst in de portaalomgeving.

��

De inzet van nieuwe technologieën biedt tevens enorme perspectieven voor de uit-bouw van nieuwsoortige diensten. Hierbij wordt gedacht aan de systematische auto-matische toekenning van rechten door een vlotte elektronische gegevensuitwisse-ling tussen tal van instanties en zelfs het actief zoeken naar de non-take-up van rech-ten via datawarehousingtechnieken. Nu krijgen de werklozen en personen inarbeidsongeschiktheid reeds automatisch hun pensioen op de vereiste leeftijd zon-der een aanvraag te moeten indienen via de gemeente. Of krijgen bepaalde sociaalzwakkere categorieën (leefloontrekkers, personen met een handicap, enz.) automa-tisch verminderingen op bijdragen, heffingen of belastingen, een sociaal telefoonta-rief of een gratis abonnement voor het openbaar vervoer zonder dat ze hiertoe eenattest moeten afleveren.

In de Kruispuntbankwet werd een bepaling opgenomen die alle instanties die aan-vullende rechten toekennen op basis van het sociaal statuut (zoals Belgacom, Elec-trabel,...) verplicht om de informatie over het statuut bij de Kruispuntbank op tevragen i.p.v. bij de sociaal verzekerden zelf. Dankzij deze dienstverlening wordt ver-meden dat burgers in het algemeen en mensen in een precaire situatie in het bijzon-der, door gebrek aan informatie, hun rechten niet opnemen. Zij krijgen het voor-deel zonder administratieve verrichtingen.

Een ander voorbeeld van een nieuwe dienst is het uitbouwen van gepersonaliseerdesimulatieomgevingen voor bijvoorbeeld personen die overwegen op vervroegd pen-sioen te gaan en daarvan de financiële consequenties wensen te kennen.

Dankzij nieuwe technologieën zoals portaalomgevingen met customer relationmanagement tools, kan de dienstverlening ook veel meer worden gepersonaliseerd:een gepensioneerde heeft totaal andere behoeften dan een gespecialiseerde mede-werker van een ziekenfonds. In eerste instantie wordt gereageerd op acties vangebruikers, maar op termijn kunnen sociaal verzekerden zelfs automatisch op dehoogte worden gebracht van mogelijke rechten of werkgevers van mogelijke bijdra-geverminderingen, in functie van hun specifieke situatie. Burgers en werkgeverskunnen hun eigen dossiers opvolgen. Op die manier kan de openbaarheid vanbestuur aanzienlijk verhoogd worden.

Het contact center kan uitgroeien tot een uniek contactpunt voor werkgevers ensociaal verzekerden voor informatie en begeleiding m.b.t. de hele sociale zekerheid.

27


*#��+3��435(��5��-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��55.�011!

De Kruispuntbank heeft aan de federale Regering ook voorgesteld om te evoluerennaar een vooringevulde belastingsaangifte van de natuurlijke personen. Concreetzouden de belastingsaangiften gedeeltelijk worden ingevuld op basis van de gege-vens beschikbaar in het netwerk van de sociale sector alvorens ze naar de belasting-plichtigen zouden worden opgestuurd. Hiermee zou een volgende belangrijke stapworden gezet naar een administratieve vereenvoudiging. De werkgevers zoudenimmers worden ontlast van de overmaking van de inkomstenfiches van hun werkne-mers aan de fiscus en de belastingplichtigen zouden de gegevens voorkomend opde inkomstenfiches afkomstig van hun werkgevers of van de instellingen van socialezekerheid niet meer moeten overschrijven of –tikken op hun belastingaangiften. Ende FOD Financiën zou de aangegeven gegevens niet meer moeten vergelijken metdeze voorkomend op de inkomstenfiches overgemaakt door de werkgevers en deinstellingen van sociale zekerheid.

Bij de inzet van de nieuwe technologieën wordt vanzelfsprekend permanent aan-dacht besteed aan de veiligheidsaspecten en het vermijden van onrechtmatigeinbreuken op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Diensten kunnenalleen maar gebruikt worden en gegevens alleen maar geraadpleegd en verbeterddoor instanties die daartoe gemachtigd zijn door een onafhankelijk, door het Parle-ment benoemd sectoraal comité van de sociale zekerheid. Er wordt strikte zorg voorgedragen dat gegevens tijdens hun transport over netwerken niet gewijzigd wordenof door onbevoegden worden gelezen.

�� !��

De Kruispuntbank werkt ook aan de uitbouw van een e-workspace. Een e-work-space is een gedeelde werkomgeving op internet die verschillende functionaliteitenaanbiedt zoals een ondersteuning van het documenten kennisbeheer, een onder-steuning van de workflow, een ondersteuning van het projecten programmabe-heer, een ondersteuning van e-learning. De bedoeling is om op die manier de effi-ciëntie van de organisatie en van de arbeidsprocessen te verhogen.

In een eerste fase bestaat de doelgroep van de e-workspace uit het personeel en debeheerders van de instellingen van sociale zekerheid, het personeel en de beleids-raad van de FOD Sociale Zekerheid en de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en SociaalOverleg, het personeel en de beheerders van de vzw SmalS-MvM alsook het perso-neel van de klanten en informatieleveranciers van de Kruispuntbank die betrokkenzijn bij de programma’s en projecten die zij coördineert.

De gemachtigde personen zullen via een webbrowser op elk moment en om heteven waar rechtstreeks toegang kunnen krijgen tot de e-workspace. De toegang zalook kunnen gebeuren door middel van toepassingen die door de instellingen van dedoelgroep gebruikt worden op basis van een verbinding van toepassing tot toepas-sing of op basis van open standaarden zoals XML.

28


�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

��

��!��

Op de meeste overheidsniveaus zijn de laatste jaren ministers of staatssecretarissenaangesteld die bevoegd zijn voor e-government, en zijn overheidsdiensten belastmet de coördinatie van de e-governmentinitiatieven.

Daarenboven is tussen de Belgische Staat en de Gemeenschappen en Gewesten eensamenwerkingsakkoord inzake e-government afgesloten. Deze evolutie houdt voorde Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid een aantal opportuniteiten en uitdagin-gen in. Vooreerst kan de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid door de terbe-schikkingstelling van haar know-how en ervaring inzake e-government bijdragen tothet bereiken van een effectievere en efficiëntere overheid en vermindering van deadministratieve lasten in het algemeen. Verder kunnen bepaalde basisdiensten, zoalsbijvoorbeeld portalen en diensten voor gebruikersbeheer, gemeenschappelijk wor-den uitgebouwd tussen de verschillende overheidsniveaus en de sociale sector; ditvermindert de totale kost van deze diensten en verhoogt de multifunctionaliteitervan voor de burgers en de ondernemingen. Ten slotte biedt de mogelijkheid totveilige verbinding van het netwerk van de sociale zekerheid met netwerken voorelektronische gegevensuitwisseling die worden uitgebouwd op de verschillendeoverheidsniveaus, enorme perspectieven voor nieuwe initiatieven inzake adminis-tratieve vereenvoudiging.

Voor meer suggesties in dat verband wordt verwezen naar de paper die kan wordengedownload op de website van Frank Robben(http://www.law.kuleuven.ac.be/icri/frobben), trefwoord Publicaties, met als titel“E-government: the approach of the Belgian federal administration”.

��"�� !

��

De eerlijkheid gebiedt ons niet alleen de voordelen te beschrijven die voor de soci-aal verzekerden voortvloeien uit een gecoördineerd elektronisch informatiebeheerbinnen de sociale zekerheid. Indien geen gepaste maatregelen worden getroffen,kan dergelijk elektronisch informatiebeheer ook leiden tot een aantal nadelen. Het isdan ook de verantwoordelijkheid van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheiden de actoren in de sociale sector om deze nadelen te vermijden. Een eerste risicobetreft uiteraard onrechtmatige inbreuken op de persoonlijke levenssfeer van desociaal verzekerden. De structurele, organisatorische en technische veiligheidsmaat-regelen die binnen de sociale zekerheid zijn getroffen om dit te vermijden, staan uit-voerig beschreven op de website van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid.Belangrijk is evenwel dat door alle instellingen van sociale zekerheid permanenteaandacht wordt besteed aan deze maatregelen, en er in het bijzonder voor wordtgezorgd dat elke medewerker slechts toegang heeft tot die informatie die hij nodigheeft voor de uitvoering van de hem toegemeten taken, en informatie niet langerwordt bijgehouden dan nodig.

61


*#��+3��435(��5��-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��55.�011!

Daarnaast moet ook vermeden worden dat het hele systeem voor de sociaal verze-kerden intransparant wordt. Doordat informatie tussen de instellingen van socialezekerheid elektronisch wordt uitgewisseld, en dus steeds minder bij de sociaal ver-zekerden of hun werkgevers wordt betrokken, verminderen uiteraard ook de con-trolemomenten van de sociaal verzekerden op de juistheid van de verwerkte infor-matie. Daarom is het van groot belang dat de instellingen van sociale zekerheid bij-zondere aandacht besteden aan de uitvoering van de informatie- en motiverings-plicht die in een aantal reglementeringen is voorzien wanneer beslissingen wordengenomen op basis van de in het netwerk beschikbare gegevens. Daarbij moet aan desociaal verzekerden niet enkel een inzicht worden verstrekt in de feitelijke gegevensen de regelgeving waarop men zich heeft gebaseerd bij het nemen van de beslissin-gen, maar idealiter ook in de bronnen waar men de gegevens heeft betrokken. Zoniet dreigt de sociaal verzekerde helemaal niet meer te weten tot wie hij zich moe-ten richten om bepaalde foute informatie te verbeteren.

__________

6


�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

��

- DIMONA: Déclaration Immédiate à l’Emploi — Onmiddellijke Aangifte van Tewerkstelling- DOSZ: Dienst voor Overzeese Sociale Zekerheid (OISZ)- FAO: Fonds voor Arbeidsongevallen (OISZ)- FBZ: Fonds voor Beroepsziekten (OISZ)- FEDICT: Federale overheidsdienst Informatie- en Communicatietechnologie (FOD)- FOD: Federale Overheidsdienst- INSZ: Identificatienummer Sociale Zekerheid- KSZ: Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid (OISZ)- LATG: Loon- en ArbeidsTijdGegevensbank- NIC: Nationaal Intermutualistisch College- OCMW: Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn- OISZ: Openbare Instelling(en) van Sociale Zekerheid- RIZIV: RijksInstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (OISZ)- RJV: Rijksdienst voor Jaarlijkse Vakantie (OISZ)- RKW: Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers (OISZ)- RSVZ: Rijksinstituut voor de Sociale Verzekeringen van Zelfstandigen (OISZ)- RSZ: Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (OISZ)- RSZPPO: Rijksdienst voor Sociale Zekerheid van de Provinciale en Plaatselijke

Overheidsdiensten (OISZ)- RVA: Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (OISZ)- RVP: Rijksdienst voor Pensioenen (OISZ)- vzw Smals-MvM: vzw beheerd door openbare instellingen van sociale zekerheid,

belast met ondersteuning van haar leden inzake ICT- SAM (-kaart): Secure Access Method- SIS (-kaart): Sociaal IdentificatieSysteem- UML: Unified Modeling Language- XML: Extensible Markup Language

��

Website Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid: http://www.ksz.fgov.bePortaal van de sociale zekerheid: http://www.socialsecurity.beWebsite Frank Robben: http://www.law.kuleuven.ac.be/icri/frobben

60


*#��+3��435(��5��-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��55.�011!

�5'.3*�(�,#$

��

�� !"

��

�� !2

��

�� !6

9: :�/.*#$$#+�5%�-�5��5,.+/�(�#�: : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : !6

9:0:�##5/�$�%#��5��/#$�5%�#5�'#+%#�+3��-�5��5,.+/�(�# : : : : : : : : : : !7

9:9:��#'##+�-�5��5,.+/�(�# : : : : : : : : : : : : : : : : : : : :��: : :��: !7

9:!:�#$#�(+.5��&'#�3�(;��#$�5%�-�5��5,.+/�(�#:� : : : : : : : : : : : : : : !8

9:":��5,.+/�(�#�#-#�$�%�5% : : : : : : : : : : : : : : : : : : : :��: : : : "1

�� "1

!: :�##5�5#(;#+��-..+�%#%#-#5�3�(;��#$�5%:� : : : : : : : : : : : : : : : "

!:0:�'#(�-#+;�)��5%�+#4#+(.+�3/ : : : : : : : : : : : : : : : : : : : :��: "0

!:9:�'#(�%#�+3��-�5�35�#�#��*#5(�,�&�(�#�$#3(#$�� : : : : : : : : : : : : : : "0

!:!:�*#�(.#%�5%�(.(�'#(�+�)��+#%��(#+�#5�*#��+#%��(#+�� : : : : : : : : : : "9

!:":�*#�%#�3(./�(��##+*#��5��/#$�5%�#5�.4�$�%�-�5�$..5��#5��+�#�*�(�)*�

%#%#-#5� : : : : : : : : : : : : : : : : : : : :��: : : : : : : : : "!

!:2:�'#(�;#+�%#-#+�+#4#+(.+�3/� : : : : : : : : : : : : : : : : : : : :��: "2

!:6:�*#�'#+��#5�5%�-�5�'#(�4#5��.#5��*��(#+:� : : : : : : : : : : : : : : : "2

!:7:�*#��3(./�(��#+�5%�-�5�*#��)*+�%#�.5� :� : : : : : : : : : : : : : : : "6

!:8:�*#�#$#�(+.5��&'#�3�(;��#$�5%�-�5��((#�(#5�/:�:(:�*#��.&��$#�#�#+'#�*��

+#&'(#$�)�#�(.#�(�5* : : : : : : : : : : : : : : : : : : : :��: : : : "7

!: 1:�*#��.&��$#��*#5(�(#�(��+(�.,��+(�:� : : : : : : : : : : : : : : : 21

!: :�%#�5(#%+##+*#��(�(��(�#�#5� : : : : : : : : : : : : : : : : : : : :��: 29

!: 0:�*#�.5/�**#$$�)�#��5%�,(#�-�5�(#;#+��(#$$�5%�<*�/.5�= : : : : : : : : 29

!: 9:�##5�%#�5(#%+##+*#�4.+(��$./%#-�5%�%#��##+*�.4�##5�%#�+3��#+�$.%�&� 2!

!: !:�##5�&.5(�&(�&#5(#+�-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*�:� : : : : : : : : : : : : 22

�� 22

": :�*#��5�$3�(�5%�.4�'#(�5#(;#+��-�5�5�#3;#��&(.+#5��5�*#��.&��$#��#&(.+�

#5�-�5�5�#3;#�%#%#-#5��5�#5��#5�*#�.5(;��#$�5%�-�5�5�#3;#�#$#�(+.��

5��&'#�%#%#-#5��(+./#5� : : : : : : : : : : : : : : :��: : : : : : : 22

69


�#$%��&' (�)*�&'+�,( -..+ �.&��$# �#�#+'#�*�� (+�/#�(#+ 011!

":0:�'#(��#-.+*#+#5�-�5�#$#�(+.5��&'�%#%#-#5�-#+�##+�(3��#5��.&��$�

-#+�#�#+*#5�#5�.5*#+5#/�5%#5�#5#+��)*��#5��&(.+#5��5�*#��.&��$#��#&(.+�

�5*#+��)*��: : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : 26

":9:�*#�3�(�.3;�-�5�5�#3;#��..+(#5�*�#5�(#5�� : : : : : : : : : : : :��: : 27

":!:�*#�#�;.+��4�&#� : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : :��: : : : 28

":":��/#5;#+��5%�/#(��#$#�*�-.#+*#+��#5��5*#+#�.-#+'#�*�*�#5�(#5��#-.#%*�

-..+�#�%.-#+5/#5( : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : :��: : 61

":2:��4#+/�5#5(#��5*�&'(�-..+�'#(�-#+/�)*#5�-�5�5�*#$#5�-..+�*#��.&��$�

-#+�#�#+*#��)�*#��5,.+/�(��#+�5%�-�5�*#��.&��$#��#�#+'#�*��: : : : : : : 61

�� 60

�� 60

6!


��

��

LOOSE-NED.qxd 1/06/04 15:43 Pagina 1

��

��

��

De “actieve welvaartsstaat” is momenteel een centraal begrip in alle debatten. Nuwerkgelegenheid een absolute prioriteit is, wordt het vaak voorgesteld als een vande grootste vernieuwingen van onze eeuw. Het wordt eveneens beschouwd als hetbeste antwoord op de massale werkloosheid die onze maatschappij kenmerkt, hetfinanciële evenwicht ervan in gevaar brengt en derhalve te voorschijn komt als eencomplete herdefiniëring van het naoorlogse sociale pact.

Dit nieuwe sociale beleid is, zo lijkt het, het antwoord op alle sociale mutaties dieonze samenleving momenteel ondergaat. We zijn immers getuige van de verslechte-ring van de verhouding tussen actieven en inactieven, van de vergrijzing van debevolking, het lage geboortecijfer, het feit dat de jongeren pas laat hun intrede doenop de arbeidsmarkt omdat hun studies langer duren en aan de andere kant verlatenoudere werknemers de markt vroegtijdig, via mechanismen van brugpensioenen.De afhankelijkheidsgraad is momenteel gedaald tot één werkende voor één uitke-ringstrekker. Andere kenmerkende fenomenen zijn: de vervrouwelijking van demarkt, de toename van de atypische statuten, een grotere individualisering van desocialezekerheidsprestaties, de kentering van de gezinsstructuren, de mondialise-ring en de internationalisering. Dit zijn enkele gebeurtenissen die onze vorige rege-ring, de Regenboogregering, ertoe hebben aangezet om concreet van start te gaanmet de activering van de sociale bijdragen en de activering van de categorie niet-werkenden van onze gemeenschap.

De actieve welvaartsstaat wordt vaak voorgesteld als het wondermiddel voor allekwalen van het einde van de eeuw, die het behoud van de rijkdommen van ons landen ons socialebeschermingssysteem in gevaar brengen. Ook al wordt de nood aaneen actieve welvaartsstaat niet betwist, we kunnen toch met recht vrezen dat, mettewerkstelling tegen elke prijs als doelstelling, een aantal voorrechten uiteindelijk

��


��

zullen verdwijnen. Omdat er wordt gewerkt met Europese gekwantificeerde doel-stellingen (1), lijkt het ons gerechtvaardigd om bang te zijn dat het fout loopt en ereen samenleving ontstaat die slechts dit motto kent: werk, werk en nog eens werk.Een samenleving die zich steeds minder om de kwaliteit van het aangeboden werkof om de passende aard ervan bekommert.

Ons werk bestaat uit twee delen. In het eerste deel maken we een bondige analysevan het eigenlijke begrip “actieve welvaartsstaat”; in het tweede deel van ons werkleggen we de klemtoon op de studie van het juridische begrip “passend werk”. Wemaken in dat deel een gedetailleerde analyse van de dynamiek van dit begrip, zowelop het vlak van de regelgeving als dat van de rechtspraak. Vervolgens pogen we omde verschillende ontwikkelingen te ontleden die dit begrip in de loop van de voor-bije jaren — gekenmerkt door de overgang van een verzorgingsstaat naar een actievewelvaartsstaat — heeft ondergaan.

Twee hypothesen doorkruisen deze analyse. Bij de eerste hypothese onderzoekenwe het juridische begrip “passend werk” en we gaan meer bepaald na of het begripgeen wijzigingen heeft ondergaan, hetzij op het niveau van de werkloosheidsregle-mentering, hetzij op het niveau van de rechtspraak. Op die manier willen we metenige precisie bepalen hoe groot het risico is dat elk werk, uit naam van de actievewelvaartsstaat, alleen omdat het werk is, als passend zou worden beschouwd. Eentweede hypothese schetst de mogelijkheid van een uitbreiding van de opvatting vanwerk ten gunste van een zogenaamde samenleving met volwaardige participatie.

We sluiten deze studie af met een voorstel voor een alternatief activeringsbeleid,een nieuwe benadering die we afleiden uit de lering van de capabiliteitstheorie vanAmartya Sen.

Aangezien dit artikel slechts de grote lijnen van een universiteitseindwerk (2)schetst, kunnen we onmogelijk dieper ingaan op alle punten die in het oorspronke-lijke werk werden aangekaart. We beperken ons dan ook tot een beknopte analysevan het begrip “actieve welvaartsstaat” en brengen verslag uit van de verschillendelessen die we halen uit de analyse van de regelgeving en de rechtspraak inzake hetjuridische begrip “passend werk” tijdens de voorbije dertig jaar, periode die wordtgekenmerkt door een politieke wil om de bevolking actiever te maken.

(1) In 2000 werd tijdens de top van Lissabon voor de werkgelegenheidspercentages een streefcijfervastgelegd. Dit moet tegen 2010 70% van de totale actieve bevolking bedragen, G. Matagne, De l’Etatsocial actif à la politique belge de l’emploi, CH. CRISP, nr. 1737-1738, 2001, p. 36.(2) Zie website: http://www.socialezekerheid.fgov.be/bib/index.htm

��


�� !��"�� #��$

��

Op het einde van de Tweede Wereldoorlog concretiseert België door toedoen vande beroemde besluitwet (3) een socialezekerheidsstelsel dat aan het gezamenlijkebeheer van de sociale partners wordt toevertrouwd. Vanaf dat ogenblik tot het mid-den van de jaren zeventig leefde België onder het regime van de zogenaamde ver-zorgingsstaat. In de jaren zeventig en meer bepaald na de oliecrisis van 1973, komtdaar verandering in. Het financiële evenwicht van de sociale zekerheid wordt ern-stig en blijvend verstoord, de kloof tussen werkenden en niet-werkenden wordtelke dag groter, ondanks de intrede van de vrouwen op de arbeidsmarkt. Er wordenhervormingen van de welvaartsstaat doorgevoerd die plaatsmaken voor wat men de“actieve welvaartsstaat” of “actieve verzorgingsstaat” noemt. Insgelijks bevestigtEuropa, weliswaar met vertraging, dat de overgang van verzorgingsstaat naar actievewelvaartsstaat noodzakelijk is.

Het begrip “sociale welvaartsstaat” ligt voortaan op ieders lippen, staat centraal inalle nationale en internationale debatten en wordt vaak voorgesteld als de grootstesociale vernieuwing van het einde van de 20e eeuw. Weliswaar is het concept verrevan nieuw. Het nieuwe situeert zich eerder in het belang dat de verschillende rege-ringen eraan willen toekennen. In België stelt de op 13 juni 1999 uit de stembusgekomen regenboogcoalitie — in zijn regeringsverklaring voor het Parlement op 14juli 1999 — expliciet het thema van de actieve welvaartsstaat aan de orde. De Ver-klaring wordt gezien als een “project dat zowel qua vorm als qua inhoud met hetverleden wil breken (4)”. De verklaringen van 12 oktober 1999 en 17 oktober 2000wijden zich aan de dringende noodzaak om het werkgelegenheidspercentage tedoen toenemen (5). De activering van de uitkeringen is het middel dat werd geko-zen om deze doelstelling van volledige werkgelegenheid te halen. Kortom, de expli-ciete referentie van de regenboogcoalitie naar de sociale welvaartsstaat kentekentop een niet te miskennen manier de breuk met ons naoorlogse sociale stelsel.

We proberen nu een definitie te geven voor het eigenlijke concept “actieve wel-vaartsstaat”. Minister Frank Vandenbroucke omschrijft de sociale welvaartsstaat als“een ‘verstandig actieve’ staat, die streeft naar een ‘actieve samenleving’, zonder deoude ambitie van de welvaartsstaat — adequate sociale bescherming — op te geven”(6). “De verstandig actieve staat is proactief, investeert in mensen, levert maatwerken geeft meer verantwoordelijkheid aan alle actoren. De actieve welvaartsstaat isdan ook een staat van actieve mensen, die actieve participatie van iedereen én socia-le bescherming als zijn doel ziet (7)”.

(3) Besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, B.S.,30 december 1944.(4) G. Matagne, op. cit., 2001, p. 45.(5) G. Matagne, op. cit., 2001, pp. 47-49.(6) F. Vandenbroucke, Den Uyl-lezing (De actieve welvaartsstaat), Toespraak van 13 december,www.vandenbroucke.fgov.be, 1999, p. 2.(7) F. Vandenbroucke, ibidem, p. 3.

��#


��

Als we van deze definitie uitgaan, kunnen we de voornaamste eigenschappen vandit nieuwe sociale beleid afleiden. Ten eerste verwijst het adjectief “actief” naar dewil van de Staat om meer mensen de kans te geven om in de samenleving een actie-ve en nuttige rol te spelen. De activering van de sociale bijdragen houdt de omzet-ting in van de zogenaamde “passieve” vergoeding in een actieve of zogenaamd“positieve” tegemoetkoming op de arbeidsmarkt (8). De zogenaamde passievebeleidsinitiatieven, m.a.w. de vergoeding, staan derhalve lijnrecht tegenover deactieve beleidsvormen, m.a.w. de opslorpingsmaatregelen. Het activeringsbeleidwordt ontwikkeld volgens twee hoofdlijnen: ten eerste door de financiële stroomvan de passieve uitgaven naar de actieve uitgaven (9) en ten tweede, door een acti-vering van de werklozen.

Wat de activering van de werklozen betreft, combineren de lidstaten stimulerendeen sanctionerende maatregelen. Deze werkelijkheid wordt vaak door de volgendeuitdrukking geïllustreerd: “Er zijn geen rechten zonder verplichtingen”. Wat vroegereen recht was dat verplichtingen inhield, is voortaan een recht dat door verplichtin-gen wordt voorafgegaan en bepaald. Het vervangingsinkomen was vroeger immerseen recht dat verplichtingen inhield, zoals de bereidheid van de werkloze om pas-send werk te aanvaarden. Nu gaat de verplichting vooraf en is ze steeds vaker eenvoorwaarde voor toegang tot het recht op een inkomen. Het principe volgens het-welk “er geen rechten zijn zonder verplichtingen” was nooit eerder zo expliciet (10).

De toename van het aantal werkende personen in de samenleving gaat eveneensgepaard met de wil om het werk aantrekkelijker te maken, teneinde te voorkomendat het vangnet van de sociale bescherming een ware werkvalstrik wordt en de werk-loze in zijn situatie doet wegzinken door hem te ontmoedigen om actief op dearbeidsmarkt te zoeken. Men heeft het over “arbeidsvalstrik” of “werkloosheidsval”als het verschil tussen de uitkering waarop de werkloze recht heeft, en het arbeids-loon dat hem wordt aangeboden, te klein is (11). Ook de Amerikaanse versie van dezeuitdrukking is bekend: “Making work pay!” (12). De Regeringsverklaring maakt gewagvan deze bekommernis en schrijft een belastinghervorming voor die de arbeidsinko-mens ontlast, gecombineerd met een verhoging van het minimum belastbaar inko-men, teneinde de strijd aan te binden tegen de arbeidsvalstrikken (13).

(8) M. Bodart, L’activation et les mesures d’aide à l’emploi, L’activation des allocations sociales,2000, p. 11.(9) J. Ouziel, Les politiques actives sur le marché du travail, L’activation des allocations sociales,2000, p. 75 en p. 78: in België zijn de actieve uitgaven gestegen van 28% in 1985 tot 35% in 1996; inde Europese Unie zijn ze van 32% tot 35% gestegen.(10) M. Alaluf, verbos, “Etat Providence actif” in Dictionnaire du prêt à penser, EVO, 2000, p. 41.(11) M. Alaluf, verbos, “Emploi précaire et chômage actif” in Dictionnaire du prêt à penser, EVO,2000, p. 82.(12) T. Hachez, Rosetta va à Lisbonne, Etat social actif, la Revue Nouvelle, 2000.(13) G. Matagne, op. cit., 2001, pp. 45-49.

��


�� !��"�� #��$

Verder wordt de verantwoordelijkheidszin van de leden van de samenleving tenoverstaan van hun situatie steeds meer benadrukt. Zij worden aansprakelijk gesteldvoor hun situatie en voor de handhaving van hun inzetbaarheid.

De inzetbaarheid is een van de essentiële middelen geworden in de strijd tegen dewerkloosheid en de sociale uitsluiting. De Commissie maakt van de inzetbaarheideen van de vier actiedomeinen die de voorkeur krijgen. Bovendien werd tijdens deWerkgelegenheidstop in Luxemburg de inzetbaarheid vooropgesteld als de eerstepijler van de Europese strategie in de betekenis van “inzetbaarheid op de arbeids-markt”, omschreven als “het vermogen om een bepaalde functie uit te oefenen”(14). Het concept inzetbaarheid wordt ook gedefinieerd als “het relatieve vermogenvan een individu om werk te vinden, rekening houdende met de interactie tussenzijn persoonlijke eigenschappen en de arbeidsmarkt” (15). Een inzetbaarheidsbeleidheeft derhalve als doelstelling “het vermogen van de individuen aan te passen aande ontwikkelingen van de markt opdat zij, als het ogenblik daar is, er zo goed moge-lijk kunnen op inspelen (16)”.

Niemand betwist de nood aan een actieve verzorgingsstaat. Wat daarentegen welwordt betwist is de eenzijdige klemtoon op betaalde arbeid, op loonarbeid, die lou-ter vanuit economisch standpunt wordt beschouwd. Loondienst wordt voorgesteldals de sociale integratiefactor bij uitstek om armoede en sociale uitsluiting te over-winnen en meer sociale cohesie teweeg te brengen (17). De vraag of de sociale wel-vaartsstaat er goed aan doet om al zijn hoop te laten rusten op betaalde arbeid, staatmomenteel centraal in alle debatten; op deze vraag zal uiteraard ook dieper wordeningegaan in de loop van deze uiteenzetting, meer bepaald bij het onderzoek van detweede hypothese van dit werk, die een mogelijke uitbreiding van arbeid naar desfeer van wat men de “niet-arbeid” noemt, onderstreept. Onder “niet-arbeid” ver-staat men de voor de gemeenschap sociaal nuttige activiteiten (18).

Waar men naar streeft, is duidelijk: men wil de bestaande sociale beschermingenbehouden en dit in een weinig gunstige economische context met een steeds zeld-zamere bron: werkgelegenheid. Om een degelijke en aangepaste sociale bescher-ming te behouden, moet absoluut het werkgelegenheidspercentage of de arbeids-deelname toenemen. Het nieuwe project wordt dan ook logischerwijze gekenmerktdoor een nieuwe benadering, gebaseerd op een proactief beleid dat niet alleen deherverdeling van de inkomens voor zijn rekening neemt, maar ook deelneemt aan

(14) I. Chabbert en N. Kerschen, Vers un modèle européen d’assurance d’employabilité ?, L’employa-

bilité : de la théorie à la pratique, 2001, p. 117.(15) X., Perspectives, L’employabilité : de la théorie à la pratique, 2001, p. 239.(16) P. Bollerot, Deux acteurs de l’employabilité : l’employeur et le salarié, L’employabilité: de la

théorie à la pratique, 2001, p. 101.(17) B. Cantillon, De l’Etat-providence actif à l’Etat-providence pluriactif : les instruments d’une poli-tique, Reflets et perspectives de la vie économique, deel XL, nr. 1-2, 2001, p. 197.(18) Koning Boudewijnstichting, Arbeid en niet-arbeid. Naar een volwaardige participatie, 2000, p. 15.

��


��

een waar sociaal beleid. En dat, met de bedoeling de mogelijkheden voor socialeparticipatie te doen toenemen zodat op die manier het aantal werkenden in desamenleving stijgt. Het project legt dus in hoofdzaak de klemtoon op de term “acti-vering”.

De wil van de actieve welvaartsstaat om onze sociale bescherming te behouden, isuiteraard ook de wil van iedereen en we zijn ons vanzelfsprekend allemaal bewustvan de nood aan een betere toewijzing van de overheidsuitgaven. De aanpassing vande staatsinkomsten met maatregelen die de terugkeer naar de arbeidsmarkt bevorde-ren, eerder dan maatregelen die zich beperken tot het toekennen van uitkeringenaan werklozen (19), is gerechtvaardigd. Het wordt immers steeds dringender om desteeds zwaardere, steeds minder door de belastingplichtige gedulde budgetten zogoed mogelijk te beheren. Niemand trekt dat in twijfel.

Toch kunnen we ons afvragen wat de kwaliteit zal zijn van de toekomstige tewerk-stelling die aan de werkzoekenden zal worden aangeboden. Zou de onbestendig-heid van deze tewerkstelling niet kunnen worden overstemd door de strenge sanc-tie — tijdelijke en zelfs definitieve uitsluiting van het recht op werkloosheidsuitkerin-gen — die aan de weigering ervan verbonden is? Zou een in die mate benadrukkenvan de activering niet kunnen leiden tot het ontstaan van een secundaire arbeids-markt, die door een nog grotere onbestendigheid wordt gekenmerkt? Deze “onzeke-re arbeidsmarkt kan verschillende vormen aannemen: er kan namelijk vaker eenberoep worden gedaan op contracten van bepaalde duur, uitzendarbeid, ploegwerken regelmatig nachtwerk, thuiswerk of nog, de uitbreiding van de onderaan-neming”. Een door werkloosheid gekenmerkte context werkt uiteraard de prolifera-tie van onbestendige arbeidsplaatsen of arbeidsplaatsen met een atypisch statuut inde hand, in die zin dat de lager geschoolde werknemers ertoe worden gedwongenom in de eerste plaats dergelijke vormen van arbeidsplaatsen aan te nemen (20).Zelfs de hoogst geschoolde werknemers zijn benadeeld, omdat zij genoodzaakt zijn,veeleisende arbeidsplaatsen die een lager bekwaamheidsniveau vereisen, aan tenemen, waardoor zij de lager geschoolde werknemers aan de kant schuiven voorbetrekkingen die normaal gezien met hun bekwaamheid overeenstemmen. Zo ont-staat een echte stoelendans. Het is de bekrachtiging van het principe “wie het mees-te kan, kan het minste” (21). De werkgevers genieten derhalve van een groot aan-bod aan kandidaten en kiezen de hoogst geschoolde, welke ook de te bekleden postis. “Alles welbeschouwd komt het er in de wedren om werk op neer dat de meestbegunstigden de minst begunstigden aan de kant schuiven (22)”.

(19) B. Gazier, L’employabilité : la complexité d’une notion, L’employabilité : de la théorie à la pra-

tique, 2001, p. 19.(20) M. Alaluf, La précarisation du marché du travail, B.F.A.R., nr. 185, 1990, p. 23.(21) D. Clerc, Condamnés au chômage ? Travail et emploi : Faux débats et vraies questions, 1999, p. 31.(22) D. Clerc, ibidem, 1999, p. 32.

��


�� !��"�� #��$

De gevolgen van het activeringsbeleid voor de kwaliteit van het werk wordenonderzocht door middel van het prisma van het begrip “passend werk”. We onder-zoeken de ontwikkeling van dit begrip, evenals de ontwikkeling van de rechtspraakdie ermee verband houdt en gelijkloopt met de nieuwe hoofdlijnen die door onshuidige sociale beleid worden verdedigd. Er wordt voornamelijk een analysegemaakt van de invloed van de implementatie van een activeringsbeleid op de juridi-sche inhoud van dit begrip. We zullen pogen om op de volgende vraag een ant-woord te geven: heeft de juridische garantie om niet-passend werk te weigeren, van-daag de dag nog enige betekenis of bezwijkt ze voor het motto van onze samenle-ving “werk, werk en nog eens werk”?

��

Nadat we de nieuwe sociale uitdagingen die het begrip actieve welvaartsstaat latendoorschemeren, hadden onderzocht, leek het ons interessant om even stil te blijvenstaan bij het begrip “passend werk” en te proberen na te gaan of dit begrip in deloop van de voorbije jaren op het vlak van regelgeving of rechtspraak niet tallozeveranderingen heeft ondergaan die een nieuw activeringsbeleid van de regeringtegemoet treden. Zou een arbeidsplaats niet al te gemakkelijk als passend werk kun-nen worden beschouwd? Bestaat er gevaar voor dat de gekwantificeerde doelstel-ling de enige maatregel wordt? Teneinde op deze vragen te antwoorden onderzoe-ken we enerzijds de wijzigingen die aan het koninklijk besluit van 20 december1963 betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid (23), door het koninklijkbesluit van 25 november 1991 (24), werden aangebracht en anderzijds de evolutiein de rechtspraak betreffende dit begrip vanaf de jaren zeventig tot het jaar 2003,met een bijzondere aandacht voor de rechtspraak van de jaren negentig. Door dezedubbele benaderingswijze kunnen we het gedrag van de wetgever observeren, maarook het gedrag van de arbeidsrechtbanken ten opzichte van de politieke ontwikke-lingen en de nieuwe Europese gekwantificeerde doelstelling. Met andere woorden,zo kunnen we te weten komen of de wetgever en/of de rechter aan het ziekbed vande actieve beleidsvormen komen staan of, in tegendeel, front vormen tegen dezebeleidsvormen, teneinde een gepast beschermingsniveau te behouden wat het aande werkzoekenden aangeboden werk betreft.

Als we dan de eerste hypothese hebben onderzocht, ontstaat er — volledig tegenge-steld met de eerste — een tweede hypothese, die we aan een beknopt onderzoekzullen onderwerpen. In dat geval moeten we nagaan of de actieve welvaartsstaat hetdaarentegen niet mogelijk zou maken om het begrip gepast werk uit te breiden totelke activiteit die voor de gemeenschap sociaal nuttig is. De wil om de arbeidsdeel-name uit te breiden, zou niet alleen tot uiting komen door een inaanmerkingneming

(23) Besluit van 20 december 1963 betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid, B.S., 18 januari 1964.(24) Koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering, B.S., 31december 1991.

��$


��

van de participatie aan “werk”, maar ook de participatie aan activiteiten die zich bui-ten de eigenlijke werksfeer bevinden en in ruime mate bijdragen tot de socialecohesie en de persoonlijke ontplooiing. Deze activiteiten worden gekenschetst als“niet-arbeid” (25).

��

Artikel 44 van het Koninklijk besluit van 25 november 1991 bepaalt dat “om uitke-ringen te kunnen genieten de werkloze wegens omstandigheden onafhankelijk vanzijn wil zonder arbeid en zonder loon moet zijn.” Deze bepaling formuleert de alge-mene toekenningsvoorwaarde voor werkloosheidsuitkeringen die in ons werkloos-heidsverzekeringsstelsel van toepassing is. Het bevestigt zo het basisprincipe dateigen is aan ons verzekeringsstelsel en werd vastgelegd door artikel 7 van de besluit-wet van 1944 (26), volgens dewelke alleen ongewenste werkloosheid door de werk-loosheidsverzekering wordt vergoed. Het Koninklijk besluit bepaalt in artikel 51 §1wat we moeten verstaan onder “werkloosheid wegens omstandigheden afhankelijkvan de wil van de werknemer”. “De werknemer die wegens omstandigheden afhan-kelijk van zijn wil werkloos is of wordt, kan worden uitgesloten van het genot vande uitkeringen overeenkomstig de artikelen 52 tot 54” (27). Niettemin is de werkne-mer die van niet-passend werk afziet of niet-passend werk weigert, geen vrijwilligewerkloze. De beoordeling van het afzien en weigeren van werk gebeurt aan de handvan de criteria voor passend werk. Deze laatste worden bepaald door de Minister,volgens artikel 51 §2.

In artikel 22 en volgende van het Ministerieel besluit van 26 november 1991 (28)wordt een lijst opgesomd van beoordelingscriteria voor het passend karakter vanwerk. Het voegt daar nog aan toe dat “het passend karakter van een dienstbetrek-king inzonderheid wordt vastgesteld op grond van de hierna vermelde criteria”, vol-gens artikel 22. Het Hof van cassatie (29) had reeds de regel bevestigd volgensdewelke “de criteria voor een passende dienstbetrekking beoordelingselementenvormen die bindend zijn voor de rechter voor zover de betwisting waarover moetworden geoordeeld, binnen hun beoordelingsveld valt en voor zover het de rechterderhalve vrijstond om, voor de beoordeling van de wettelijkheid van de beweegre-den voor het afzien van een dienstbetrekking, andere elementen dan deze criteria teweerhouden”. Op dat punt heeft de wetgever zich dus uiteindelijk aangesloten bijde overeenstemmende rechtspraak. Het Ministerieel besluit bevestigt dus alleenmaar, door zijn artikel 22, een principe dat reeds algemeen door de voorafgaanderechtspraak werd erkend.

(25) Koning Boudewijnstichting, Arbeid en niet-arbeid. Naar een volwaardige participatie, 2000.(26) Besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders,B.S., 30 december 1944.(27) Koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering, B.S., 31december 1991, art. 51 §1.(28) Ministerieel besluit van 26 november 1991 houdende de toepassingsregelen van de werkloos-heidsreglementering, B.S., 25 januari 1992.(29) Cass., 30 januari 1984, J.T.T., 1986, p. 35.

��


�� !��"�� #��$

Bij ons onderzoek zijn we begonnen met het ontwikkelen van criteria voor passendwerk zoals deze door het Ministerieel besluit van 26 november 1991 werdenbepaald; vervolgens hebben we de niet-reglementaire criteria onderzocht die inoverweging konden worden genomen bij het onderzoek naar het passende karaktervan een bepaalde dienstbetrekking. De reglementaire criteria en de niet-reglementai-re criteria werden bestudeerd volgens een drievoudige classificatie: ten eerste deeigen criteria van de werknemer, vervolgens de criteria inzake het statuut van dedienstbetrekking en de gerechtvaardigde verwachtingen hieromtrent en tot slot decriteria die gebonden zijn aan een mogelijke combinatie met het privé- en gezinsle-ven van de werknemer. Er werden heel wat verwijzingen gemaakt naar de criteriadie door het oude Ministerieel besluit van 4 juni 1964 (30) werden weerhouden,teneinde goed de veranderingen te begrijpen die onze werkloosheidsreglemente-ring en meer bepaald het begrip “passend werk” hebben ondergaan. Dankzij dezebenadering konden we de ontwikkelingen van de jurisprudentie hieromtrent, als dieer al zijn, beter begrijpen. Deze jurisprudentie wordt onder elk van de onderzochte,al dan niet reglementaire criteria weergegeven, teneinde precies na te gaan of erzich tijdens de voorbije jaren een versterking van zowel de wetgeving als de arbeids-rechtbanken heeft voorgedaan ten overstaan van de verschillende criteria voor pas-send werk, in die zin dat de huidige dienstbetrekkingen gemakkelijker zouden wor-den beschouwd als zijnde passend. We volgen overigens dezelfde benadering aan-gaande de toepasbare sancties in geval van weigering van een passende dienstbe-trekking, teneinde de strengheidsgraad na te gaan van de opgelegde sanctie bij eenweigering van een passende dienstbetrekking overeenkomstig artikel 52 bis van hetKoninklijk besluit van 25 november 1991 (31).

�� !� "!#$!%!&'()"!� *")'!")(�� +!� *")'!")(� ,--"� .(//!&+� 0!"1� ,-$#!&/� 2!'� 3)&)/'!�

")!!$�4!/$5)'�,(&��6�&-,!%4!"��

In een eerste categorie van criteria, namelijk de eigen criteria van de werknemer,hebben we de volgende vier criteria ondergebracht, waarvan elk uiteraard voor-werp uitmaakt van een diepgaand onderzoek: de studies en het gewoonlijke beroep(artikel 23), de kunstenaars (artikel 31), het weigeren of verlaten wegens fysieke ofmentale ongeschiktheid (artikel 33) en tot slot de status van gewetensbezwaarde(artikel 28).De criteria in verband met de status van de dienstbetrekking en de gerechtvaar-

digde verwachtingen hieromtrent vormen de tweede categorie, die vijf criteriabevat: het loon (artikel 24, 1° en 2°, artikel 26), het naleven van de wettelijke enreglementaire bepalingen door de werkgever (artikel 24, 2°), de onderwerping aande sociale zekerheid (artikel 24, 3°), de hervatting van een andere dienstbetrekking(artikel 32, 2°), alsmede grensarbeid (artikel 30).

(30) Ministerieel besluit van 4 juni 1964 inzake werkloosheid, B.S., 6 juni 1964.(31) Koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering, B.S., 31december 1991, art. 52 bis.

��%


��

Onze derde categorie criteria omvat de criteria die gebonden zijn aan de mogelij-

ke combinatie van het beroepsleven, het privé- en het gezinsleven van de arbeider

en omvat: de afwezigheid van de werkplaats (artikel 25), de duur van een deeltijdsedienstbetrekking (artikel 27), de werkregeling op weekbasis (artikel 22, alinea 2),het nachtwerk (artikel 29), de gezinsoverwegingen (artikel 32, 1°) en het verzet vande ouders (artikel 32, 3°).

Uit vrees om de regelgeving en de jurisprudentie die op elk van deze vijftien regle-mentaire criteria uit het Ministerieel besluit van 26 november 1991 (32) van toepas-sing zijn, maar al te veel samen te vatten, raden we u aan om kennis te nemen vande gedetailleerde analyse waaraan elk criterium in de oorspronkelijke studie werdonderworpen. Wij delen in dit artikel slechts de conclusies mee die we uit een der-gelijke analyse van de reglementaire criteria voor passend werk hebben kunnenafleiden.

Verschillende vaststellingen kunnen uit de analyse van de reglementaire criteriavoor passend werk voortvloeien. Door de criteria in drie groepen te klasseren kun-nen we interessante conclusies trekken aangaande de evolutie ervan bij de beoorde-ling van het begrip passend werk.

De eerste vaststelling betreft de duidelijke verbetering van de eerste twee groepenvan criteria, met name de eigen criteria van de werknemer en de criteria die ver-band houden met het statuut van de dienstbetrekking en de gerechtvaardigde ver-wachtingen hieromtrent. Alleen de strengheid ten overstaan van de jonge werkne-mers valt te betreuren. De werkloosheidsreglementering besloot in 1979 om de toe-passelijkheid tussen aangeboden werk en het academische parcours en bijgevolg deindividuele verlangens van de studenten die op de arbeidsmarkt komen, te vermin-deren. Deze maatregel kan eenvoudig worden verklaard door een toenemende wilvan onze Staat om vooral in de categorie jonge werknemers het hoge werkloos-heidscijfer te doen dalen.De regelgeving voor de andere criteria voor passend werk van deze eerste tweegroepen werd in de loop van de tijd voortdurend verbeterd. Dit geldt op het niveauvan de minimumtermijn van zes maanden bescherming die aan de werkloze wordtgeboden, welke ook zijn scholingsgraad is, voor de uitwerking van een beter statuutvoor kunstenaars of de toekenning van een minimumloonbedrag, teneinde te voor-komen dat het werk de arbeider verarmt en dat een dienstbetrekking als passendwordt aanvaard als ze niet aan de sociale zekerheid is onderworpen. Kortom, wekunnen onderstrepen dat de werkloosheidsreglementering van de voorbije jaren ende jurisprudentiële toepassing ervan de vereisten waaraan passend werk moet vol-doen, alleen maar is blijven uitbreiden en verbeteren. Het nakomen van de eigen cri-teria van de werknemer, evenals van de criteria die verband houden met het statuuten de gerechtvaardigde verwachtingen van de dienstbetrekking is niet van zijninhoud ontdaan, integendeel.

(32) Ministerieel besluit van 26 november 1991 houdende de toepassingsregelen van dewerkloosheidsreglementering, B.S., 25 januari 1992.

��&


�� !��"�� #��$

Vanuit het standpunt van de criteria die betrekking hebben op een verzoening tus-sen werk, privé-leven en gezinsleven, is de evolutie opmerkelijk. Deze evolutiedrukt echter geen versterking van de regelgeving aangaande passend werk uit, maaralleen een gelijkschakeling van het regime, van toepassing op mannen en vrouwen.De evolutie van de criteria aangaande de delicate kwestie van het behoud van eengezinsleven naast het beroepsleven, heeft in zekere zin het principe van non-discri-minatie geïntegreerd. Men heeft immers de uitbreiding van artikel 25, §5 tot de man-nen, evenals de toepassing van een uniek afwijkingsstelsel voor nachtwerk vastge-steld. Ten opzichte van het probleem van de kinderopvang, zijn de rechtbanken ein-delijk beginnen inzien dat ook het gezinshoofd een ernstige belemmering kan heb-ben. De wijzigingen van het toepasbare stelsel kunnen dan ook worden begrepenvanuit dezelfde wil om zowel op de mannen als op de vrouwen een gelijkaardig enniet-discriminerend stelsel toe te passen.

Kortom, afgezien van de regelgeving die op jonge werknemers van toepassing is,werd het begrip ‘passend werk’ ten gunste van de werkzoekenden uitgebreid. Wemoeten overigens opmerken in welke mate de rechtspraak één geheel vormt met deregelgeving. Feitelijk praten ze met één en dezelfde stem. Door zo op te tredenstaan de wetgever en de rechter lijnrecht tegenover het huidige politieke debat.Treffend is het verschil tussen, enerzijds, degene die de wetten maakt en degene dieze toepast en, anderzijds, de ontelbare politieke debatten en de verkiezingspropa-ganda waarmee momenteel de invoering van een actieve welvaartsstaat gepaardgaat. Het welbekende gevaar voor afwijking van de actieve welvaartsstaat lijkt inbanen geleid te zijn door de wil van de wetgever en de arbeidsrechtbanken om eenzekere werkkwaliteit te behouden en niet aan te kleven aan de ideologie volgensdewelke elk werk werk is, omdat het werk is.

�� !� &)!'�"!#$!%!&'()"!� *")'!")(�� +!� *")'!")(� +)!� &)!'� )&� 2!'� 3)&)/'!")!!$� 4!/$5)'

,(&��6�&-,!%4!"��7)8&�-.#!&-%!&

Behalve deze niet-uitputtende lijst van reglementaire criteria zijn er nog talloze ande-re criteria die hetzij door de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, hetzij door dearbeidsrechtbanken in overweging kunnen worden genomen. De jurisprudentieheeft immers aanvaard dat de opsomming van de criteria voor passend werk niet uit-puttend is (33) en sinds 1991 geldt hetzelfde voor het Ministerieel besluit (34).Twee categorieën van criteria voor passend werk worden weerhouden, naargelangvan de auteur: de criteria die door de RVA worden weerhouden en de criteria diedoor de arbeidsrechtbanken worden weerhouden. De RVA weerhoudt voorname-lijk: de duur van de dienstbetrekking (contract van bepaalde duur, onbepaalde duurof uitzendkrachten), de gelijkvormigheid met de beroepskwalificatie (op basis meerbepaald van de diploma’s), de aard van het arbeidscontract (gewoon of tewerkstel-

(33) Cass. (hfdst. 3), 30 januari 1980, J.T.T., 1986, p. 35.(34) Ministerieel besluit van 26 november 1991 houdende de toepassingsregelen van de werkloos-heidsreglementering, B.S., 25 januari 1992, art. 22.

��


��

lingsprogramma), de religieuze, filosofische of politieke geloofsovertuiging en, totslot, de talenkennis. Ook al is de RVA van mening dat de dienstbetrekking passendis, staat niets het feit in de weg dat er met deze elementen rekening wordt gehou-den teneinde de voorziene sanctie in geval van weigering of verlaten van een pas-sende dienstbetrekking te verlichten (35). De jurisprudentie bekrachtigt overigensook andere criteria zoals religieuze, politieke, filosofische en ook ecologische crite-ria, de eenzijdige wijziging van de werkomstandigheden, taalproblemen, pesterijen,medische beweegredenen zoals tabaksrook, afwezigheid op het ogenblik van deoproep van de plaatsingsdienst, de stabiliteit van de dienstbetrekking, morelebeweegredenen zoals de waardigheid van de werknemer, werkrooster, vakantie,deelname aan beroepsopleidingen, socio-culturele activiteiten,...

De criteria die niet in het Ministerieel besluit van 1991 zijn opgenomen, blijven gel-den wegens de recuperatie ervan door de jurisprudentie of nog door de administra-tieve praktijk. Zo zijn er drie criteria. Een dienstbetrekking met de verplichting terplaatse te overnachten, zoals bepaald door het voormalige artikel 43 van het Minis-terieel besluit van 4 juni 1964, maakt geen voorwerp uit van een bijzondere regelge-ving. Voormalig artikel 44 betreffende het speciale gereedschap en de speciale kle-ding, evenals artikel 45 betreffende de moraliteit werden in ons Ministerieel besluitniet opgenomen, wegens de zeldzaamheid van de toepassing ervan. Dit gezegd zijn-de, blijft de jurisprudentie omtrent deze drie materies van toepassing, zoals in deoorspronkelijke studie werd aangetoond. Een laatste criterium betreft het volgenvan avondschool. De voormalige regelgeving beschouwde het volgen van avond-cursussen die niet bijdragen tot het behoud of de ontwikkeling van de beroepskwa-lificatie of tot de ontslagbegeleiding, als een element dat niet in overweging wordtgenomen als het passende karakter van een dienstbetrekking wordt beoordeeld(36). Momenteel is het volgen van avondcursussen niet opgenomen in het Ministe-rieel besluit van 1991; toch is de jurisprudentie de regel blijven toepassen zoals diedoor het voormalige artikel 46, 2° was beschreven.

Dat in de regelgeving een expliciete vermelding van deze criteria ontbreekt, is ech-ter niet zonder gevaar. Verschillende auteurs hebben gewezen op het gevaar voorwillekeur en voor discriminatie van deze situatie (37). In dit verband loont het omte herinneren aan de redenen voor de wijziging van het Koninklijk besluit van 20december 1963. Twee doelstellingen liggen ten gronde aan het Koninklijk besluitvan 25 november 1991. De eerste bestaat erin om de volledige regelgeving die opde werkloosheid betrekking heeft, te codificeren en in één enkele tekst te groepe-

(35) J. Put, Praktijkboek sociale zekerheid 1999 voor de onderneming en de sociale adviseur,

1999, p. 378, Instr. RVA, 051. D. 01, p. 23.(36) Ministerieel besluit van 4 juni 1964 inzake werkloosheid, B.S., 6 juni 1964, art. 46, 2°.(37) B. Graulich en P. Palsterman, Les droits et les obligations du chômeur dans le nouveau code

du chômage, 1993, p. 103; J. Van Langendonck, Het nieuwe Werkloosheidswetboek, een evaluatie,

Chr.D.S, 1992, pp. 236-237; J. Put, Naar een nieuwe definitie van het begrip onvrijwillige werkloos-heid?, Chr.D.S., 1992, p. 244.

��


�� !��"�� #��$

ren en tegelijkertijd alle bepalingen uit te sluiten die voortaan onder de bevoegdhe-den van de Gemeenschappen en Gewesten vallen. Er moest derhalve rekening wor-den gehouden met de aanpassingen die door de splitsing van de RVA noodzakelijkwaren. Men maakte van de gelegenheid gebruik om de regelgeving in overeenstem-ming te brengen met de administratieve praktijk. Er was in de loop der jaren een tegroot verschil ontstaan. Dit soort van verschil wordt gevaarlijk geacht. Als het ver-schil tussen de regel en de praktijk te groot is, kan dat leiden tot het gevaar voor wil-lekeur en discriminatie vanwege de diensten die zich met de werklozen bezighou-den. De bescherming van de werklozen en van het passende karakter van de aange-boden dienstbetrekkingen kon derhalve zwaar op de proef worden gesteld. Devraag is uiteraard of de arbeidsrechtbanken zich hebben aangesloten bij de streng-heid van de administratieve praktijk of daarentegen zijn verdergegaan met hetbeschermen van de werkloze door bij te dragen tot het overleven van het begrippassend werk.

In onze eerste categorie van de eigen criteria van de werknemer hebben wij devolgende criteria ondergebracht: overwegingen van religieuze aard, overwegingenvan politieke, filosofische, ethische en ecologische aard, talenkennis, volgen vanavondcursussen, wijze van kleden, onverenigbaarheid van karakter, overwegingenvan morele aard, waardigheid van de werknemer, morele en financiële ontredderingvan de werknemer en, tot slot, verklaringen en gedrag van de werknemer ten over-staan van de werkgever.Een tweede categorie, met criteria die met het statuut van de dienstbetrekking en

de gerechtvaardigde verwachtingen hieromtrent verband houden, houdt de wijzi-ging in van een essentiële voorwaarde, de stabiliteit van de dienstbetrekking,moreel en seksueel ongewenst gedrag, verworven voordelen, speciaal gereedschapen speciale kleding.De derde categorie van niet-reglementaire criteria omvat de criteria die verband hou-

den met de mogelijke combinatie van het beroepsleven, privé-leven en gezinsleven

van de werknemer: vakantie, verblijf in het buitenland en socio-culturele activiteiten.

Wat zijn nu de conclusies die we kunnen trekken uit het jurisprudentiële onderzoekvan de niet-reglementaire criteria voor passend werk, voor de voorbije dertig jaar?Twee opmerkingen zijn ons inziens essentieel. Ten eerste is de toename van deeigen criteria van de werknemer, zeer veelzeggend. De rechtspraak houdt steedsmeer rekening met de werknemer, in al zijn dimensies. De mens is niet langer alleeneen werkmens, hij is ook een mens met (religieuze, filosofische, politieke, ethischeen ecologische) overtuigingen, een taalmens, een mens met studies en opleidingen,een mens met een uitzicht, een mens met een karakter, een sociaal mens, eenmoreel mens, een waardig mens, een mens die voor morele en financiële ontredde-ring vatbaar is. De arbeidsrechtbanken bekrachtigen derhalve het begrip mens alseen ruimer begrip, een inaanmerkingneming van alle facetten van zijn persoonlijk-heid en dat, zelfs in het enge domein van het werk.

��#


��

Een tweede interessante constatatie is de verzoening tussen werk, privé-leven engezinsleven. De jurisprudentie heeft de voorbije dertig jaar op dit vlak slechts wei-nig veranderingen ondergaan. Deze leemte is vrij verbazingwekkend in een samenle-ving waarin het een van de prioriteiten van de regering is om de verzoening tussenprivé-leven enerzijds en beroepsleven anderzijds te bewerkstelligen. Meneer JeanJacqmain onderstreepte reeds in 1993 “dat men voor de ‘verzoening van hetberoepsleven en het gezinsleven’ waaraan de vorige regering naar eigen zeggen bij-zonder veel belang hechtte, moet hopen dat de inspanningen voor de ontwikkelingvan de collectieve uitrusting voor kinderopvang, zoals voorzien is door het interpro-fessioneel akkoord 1993-1994, wonderbaarlijke resultaten boeken (38)”. We stellenniettemin vast dat dit wonder zich in de rechterlijke kamers niet heeft voorgedaan.

�� !�/(&*')!/

De werknemer die ten gevolge van omstandigheden onafhankelijk van zijn wilwerkloos is of wordt, kan worden uitgesloten van het recht op werkloosheidsuitke-ringen, in overeenstemming met de bepalingen van de artikelen 52 tot 54, volgensartikel 51 §1. Het weigeren of verlaten van passend werk kan tot sancties leiden. Nade criteria voor passend werk en de invloed van de nieuwe politieke conjunctuurop de interpretatie ervan te hebben onderzocht, past het om te analyseren of er zichgeen versterking heeft voorgedaan op het niveau van de sancties.

Het is opmerkelijk dat de sancties grondig werden gewijzigd en beduidend werdenversterkt. In principe bestaat de sanctie voor het weigeren of verlaten van passendwerk, in een uitsluiting van het recht op werkloosheidsuitkeringen voor minimum 4en maximum 52 weken (39). Vroeger voorzag het Koninklijk besluit van 20 decem-ber 1963 een sanctie van minimum 4 tot maximum 13 weken (40). Recidive wordtoverigens ook strenger bestraft. We zijn gestegen van een uitsluiting van minimum13 en maximum 26 weken naar een volledige uitsluiting in het geval van recidivebinnen één jaar. De versterking is op dit vlak derhalve onaanvechtbaar.

We kunnen besluiten dat er vanwege de regering een duidelijke wil is om werkzoe-kenden die passend werk weigeren of verlaten, strenger te bestraffen. Deze maatre-gelen verhogen uiteraard ook de beoogde doeltreffendheid van een grotere afschrik-king om een passend geachte dienstbetrekking te weigeren of te verlaten. Dit warezwaard van Damocles zou de werkzoekenden die een dienstbetrekking zouden wil-len weigeren of verlaten, wel eens kunnen afschrikken en hen er misschien zelfs toe

(38) J. Jacqmain, Est-il convenable de travailler la nuit ?, Chr.D.S., 1993, nota bij Arbeidshof Luik(hfdst. 5), 8 januari 1993, p. 266.(39) Koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering, B.S., 31december 1991, art. 52 bis.(40) Koninklijk besluit van 20 december 1963 betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid, B.S.,18 januari 1964, art. 135.

�#�


�� !��"�� #��$

aanzetten om enkele eisen ten overstaan van het werk en de werkomstandighedenwaarop ze recht zouden hebben, te laten varen. Deze nieuwe sancties zouden kun-nen veranderen in reële “stimulansen” voor de activering en het behoud hiervan.

Kortom, de juridische bescherming die door het begrip ‘passend werk’ wordt toege-kend, blijft weliswaar behouden en is voor de werkzoekenden vaak zelfs gunstiger:de sancties daarentegen werden in hoge mate versterkt.

�� 3��3� ��

Doorgaans wordt waargenomen dat de economische context hand in hand gaat meteen versterking van de werkloosheidswetgeving. Deze ongunstige economischecontext gecombineerd met de invoering van een actieve welvaartsstaat kan alleenvrees opwekken wat de evolutie van de wetgeving en de toepassing ervan doorHoven en Rechtbanken betreft. De voornaamste hypothese van dit werk ging vandeze vrees uit. We wilden, via het concept passend werk, derhalve nagaan of zicheen dergelijke verslechtering van de sociale bescherming heeft voorgedaan op eenogenblik dat productiviteit, investeringen en de ultieme doelstelling om iedereen(weer) aan het werk te zetten, het politieke debat monopoliseren.

We zijn tot de conclusie gekomen dat er voor de werkzoekenden geen enkel reëelverlies aan rechten en garanties moet worden aangehaald. Integendeel, de juridi-sche bescherming die door het begrip ‘passend werk’ wordt toegekend, is in veelgevallen positief geëvolueerd ten overstaan van de werknemer. Interessant is dat dewetgeving en rechtspraak een eenheid vormen en onverstoorbaar zijn ten overstaanvan de sociaal-economische en politieke context van onze actieve welvaartsstaat.Met uitzondering van een verstrenging van de sancties die worden opgelegd indieneen passende dienstbetrekking zonder geldig motief wordt geweigerd of verlaten,werd in het onderhavige geval geen algemene versterking vastgesteld.

Nadat een eerste hypothese tijdens dit onderzoek uitgebreid werd onderzocht, ont-stond spontaan een tweede hypothese. Zouden we, in plaats van een verhardingzoals die werd verwacht, geen getuige kunnen zijn van een uitbreiding van hetbegrip werk? Een uitbreiding in die zin dat passend werk ook sociaal nuttige activi-teiten zou kunnen beogen, namelijk activiteiten die buiten het eigenlijke werkveldliggen. “Arbeid” zou dan tegenover een andere notie, “niet-arbeid” komen te staan.Niet-arbeid beoogt de menselijke activiteiten die niet tot “arbeid” behoren en waar-van de meeste nuttig zijn voor de samenleving en/of bijdragen tot de ontplooiingvan het individu. De crisis van onze verzorgingsstaat zou derhalve niet langer alleenvia een versterking van de werkloosheidswetgeving moeten gaan. Er is immers eentweede mogelijkheid om de arbeidsdeelname te doen stijgen. Zou men niet kunnenevolueren naar een samenleving die, eerder dan zich te beperken tot actieve maatre-gelen die alleen op het werk in strikte zin betrekking hebben, eveneens rekeningzou houden met de sociale functie van de activiteiten van niet-arbeid. Zou onze

�#�


��

samenleving niet kunnen evolueren naar een samenleving met volwaardige partici-patie? Deze vraagstelling was het voorwerp van een analyse uit een recent rapportvan de Koning Boudewijnstichting (41).

Het vertrekpunt van deze tweede werkhypothese is de paradoxale vaststelling dat inBelgië slechts een klein percentage van de bevolking, dat voortdurend afneemt, bij-draagt tot de hoge rijkdom van het land. Op termijn zal ons land bijgevolg de pro-ductie van rijkdom niet kunnen voortzetten. De Stichting pleit in hoofdzaak vooreen ontwikkeling van de participatie van alle burgers aan het sociale leven, welkevorm dit burgerengagement dan ook aanneemt (al dan niet verloond). Ze is vanmening dat, door het concept “recht op werk” tot “recht op participatie” uit te brei-den, het mogelijk zou zijn om economische ontwikkeling, persoonlijke ontplooiingen sociale cohesie met elkaar te verzoenen. En dat, of men zich in een periode vanstijgende werkloosheid of daarentegen in een periode van toenemende vraag naararbeidskrachten bevindt (42). De vroegere vergelijking die van arbeid in loondiensteen automatische en zelfs exclusieve garantie op sociale erkenning maakte, wordtbijgevolg ten zeerste op losse schroeven gezet. Werk lijkt een zeldzaam goed gewor-den te zijn: wordt het weldra een luxe? Zal het een luxe worden voor het individudat probeert in de samenleving een plaats te veroveren (43)?

Werk werd altijd al beschreven als het ideale middel voor sociale integratie. Toch iswerk tegelijkertijd alles en niets, wordt het gezien als “een zegening en een vervloe-king, een plezier en een last, een ontplooiingsmiddel en een middel tot onderwer-ping, een overheersing en een vervreemding (44). “De werkomstandigheden en hetstatuut van de werknemers worden steeds vaker eerder negatief afgeschilderd: toe-nemende stress, steeds meer vereisten, steeds meer repetitieve taken, verminderingvan de autonomie en van de uitgaven voor opleiding (45)”.

Er werd een voorstel gelanceerd om de samenleving te doen evolueren naar eenzogenaamde samenleving met volwaardige participatie. Door deze uitbreiding vanwerk met andere activiteiten dan alleen werk in loondienst, zou men volgens deprotagonisten ervan aan iedereen de mogelijkheid kunnen geven om actief aan acti-viteiten van arbeid en niet-arbeid deel te nemen, door in te gaan op de behoefte vande mens om zijn leven zin te geven, zich te ontplooien en zich in de samenleving teintegreren. Aangezien de mens een geheel is, is het noodzakelijk om een nieuwevorm van integratie in overweging te nemen. Deze nieuwe benadering staat lijn-recht tegenover een economische visie die zich tot het begrip betaalde arbeidbeperkt, en bovendien de inaanmerkingneming uitroept van het belang van desociale functie van de activiteiten van niet-arbeid en hun vermogen om in te spelenop de behoeften aan individuele ontplooiing. Cultuur van de markteconomie en

(41) Koning Boudewijnstichting, Arbeid en niet-arbeid. Naar een volwaardige participatie, 2000.(42) Koning Boudewijnstichting, op. cit., 2000, p. XIII.(43) Koning Boudewijnstichting, op. cit., 2000, p. 12.(44) Koning Boudewijnstichting, op. cit., 2000, p. 12.(45) Koning Boudewijnstichting, op. cit., 2000, p. 82.

�#�


�� !��"�� #��$

sociale cohesie zouden niet noodzakelijk met elkaar in strijd zijn, ze zouden elkaarzelfs verregaand kunnen aanvullen. Economisch gezien is de stijging van het werk-gelegenheidspercentage in België kenmerkend. Niettemin zou de toename van departicipatie aan sociaal nuttige activiteiten buiten de arbeidsmarkt ook kunnen bij-dragen tot economische groei en sociale cohesie. Net zoals iedere mens een geheelis en niet kan worden gesplitst, zouden arbeid en niet-arbeid slechts één geheelmogen vormen (46).

Participatie aan arbeid en niet-arbeid zou weliswaar concrete vormen aannemen alsmen zich meer zou richten naar de politieke maatregelen voor een stijging van hetwerkgelegenheidspercentage, maar ook als men een grotere sociale of burgerparti-cipatie van elk individu zou nastreven. De overheid zou bijgevolg genoodzaakt zijnom een nieuwe doelstelling voor ogen te houden en de kansen op sociale of burger-participatie van elk individu te doen toenemen. Het recht op arbeid zou moetenworden uitgebreid tot recht op sociale participatie. Dit recht zou een grondwette-lijk recht kunnen worden en dat al in een nabije toekomst. In die zin werd immerseen voorstel tot herziening van de Grondwet ingediend, met de bedoeling om arti-kel 23, alinea 3 te wijzigen en aan de lijst van economische, sociale en culturelerechten, het recht op sociale participatie toe te voegen. De heer Francis Delpéréeheeft geholpen bij de uitwerking van het herzieningsvoorstel en onderstreepte datbij deze gelegenheid “de Grondwet van een moderne staat haar geloofwaardigheidverliest als ze niet in staat is om, althans in algemene termen, tegemoet te komenaan de bekommernissen van de mannen en vrouwen van onze tijd (47)”. De noodaan een betere verdeling en reële sociale participatie is daar één van. Zoals de heerP. Van der Vorst het stelt: “We zouden dus een goede daad stellen door in de Grond-wet eenieders recht op deze sociale participatie af te kondigen en door dit recht tedoen passen in een sociaal kader dat onder de verantwoordelijkheid van de Staatvalt; tegelijkertijd moet er voorzichtig worden omgegaan met eenieders recht envrije keuze om tot ontplooiing te komen in arbeid in loondienst, in een andereberoepsactiviteit of in een van de vele sociaal nuttige activiteiten (48)”. Als dit rechtop participatie een staatsrecht zou worden, zouden de rechtbanken over de wezen-lijkheid ervan kunnen waken en een rechtvaardige verdeling en eerlijke versprei-ding van deze sociale of burgerparticipatie kunnen garanderen.

Kortom, het is ons inziens absoluut uit den boze dat we zouden denken dat alleenbetaalde arbeid in staat zou stellen om doelstellingen als sociale erkenning, socialecontacten en ontwikkeling van het sociale netwerk in de gemeenschap te bereiken(49). De stijging van het werkgelegenheidspercentage is kenmerkend. Als we echter

(46) Koning Boudewijnstichting, op. cit., 2000, pp. 87-88.(47) Geciteerd in P. Van der Vorst, L’insertion dans la constitution belge du droit à la participationsociale, J.T.T., 2002, p. 4.(48) P. Van der Vorst, ibidem, 2002, p. 4.(49) B. Cantillon, De l’Etat-Providence actif à l’Etat-Providence pluriactif : les instruments d’une politi-que, Reflets et Perspectives, Deel XL, 2001, p. 197.

�#$


��

de activering beperken tot de arbeidsmarkt, houden we geen rekening met de rolen de meerwaarde van de sociale activiteiten van niet-arbeid voor de sociale cohesie(50). We beëindigen met de woorden: “Arbeid adelt en niet-arbeid adelt ook”.

�� 3��3�� 9�:��

�� 9��

De beleidsmaatregelen bij uitstek van onze actieve welvaartsstaat zijn de activerings-initiatieven geworden. We hebben niettemin bij het einde van dit werk vastgestelddat zowel de wetgever als de rechter hebben besloten om zich te verzetten. Erbestaat derhalve een doeltreffende juridische bescherming ten overstaan van dewerknemer die niet-passend werk kan weigeren of verlaten en dat zonder van hetrecht op werkloosheidsuitkeringen te worden uitgesloten. We stellen vast dat naeerst de obsessie om tegen elke prijs werk te garanderen, de wil om voor iedereenkwaliteitswerk en degelijk werk te garanderen, uiteindelijk een van de explicieteprioriteiten van het Europese sociale beleid is geworden, net zoals werk in het alge-meen. Pas sinds de Europese top van Stockholm, in maart 2001, kwam de wil om dekwaliteit van het werk te integreren in de wil om deze laatste te doen toenemenexpliciet tot uiting. Voortaan is de tijd rijp om “voor iedereen werk te creëren en dekwaliteit ervan te garanderen (51)”.

We kunnen met andere woorden geen einde maken aan deze uiteenzetting zondereen mogelijk alternatief aan te halen voor het activeringsbeleid dat in deze uiteen-zetting uitvoerig onder de loep werd genomen. Daarom wensen wij af te sluitenmet de bijdrage van Amartya Sen, economist met wereldfaam en Nobelprijswinnaareconomie in 1998. Amartya Sen heeft een “capabiliteitstheorie” ontwikkeld, die nuhet voorwerp uitmaakt van heel wat wetenschappelijk onderzoek. Een deel van deonderzoekswerken bestudeert de zeer interessante vraag naar een mogelijke retran-scriptie van de lering van Sen in de creatie van maatregelen voor de werkgelegen-heid in onze samenleving.

Capabiliteit is volgens Amartya Sen “de vrijheid om een actie, een opeenvolging vanacties en hoe langer hoe meer een ‘levensplan’ te kiezen en uit te voeren (52)”.Capabiliteit varieert dan ook van persoon tot persoon doordat ze door verschillendeelementen wordt gekenmerkt. Sen voegt hieraan toe dat deze daadwerkelijke vrij-heid zal afhangen van het gebruik dat we ervan zullen kunnen maken, naargelangvan onze capabiliteiten, de verschillende hulpmiddelen die ons toebehoren of wor-den toegekend. Het is derhalve noodzakelijk om de capabiliteiten van de mensen uitte breiden, hun de kans te geven om het leven te leiden dat ze hebben gekozen, wat

(50) Koning Boudewijnstichting, op. cit., 2000, p. 127.(51) G. Matagne, op. cit., 2001, p. 42.(52) J. De Munck en I. Ferreras, Droits collectifs, délibération et capacités — Une approche de la négo-ciation collective dans le secteur de la grande distribution en Belgique, htpp://www.idhe.ens-cahan.fr., p. 5.

�#�


�� !��"�� #��$

de individuele vrijheid en gelijkheid alleen maar kracht zal bijzetten en uiteindelijkook ten goede zal komen van het collectief. Een grotere individuele ontplooiing eneen grotere sociale cohesie komen naar voren als sleutelfactoren voor een betereeconomische ontwikkeling (53).

Amartya Sen heeft zich in sterke mate laten inspireren door de gerechtstheorie vanJohn Rawls. In tegenstelling tot John Rawls, betwist Amartya Sen de idee dat eenverdeling van bepaalde primaire goederen, of deze nu van geldelijke aard zijn ofniet, als enige leidt tot de gelijkheid tussen de verschillende burgers. Volgens hemkan daadwerkelijke vrijheid niet zomaar uit een rechtvaardige verdeling van de hulp-middelen voortspruiten, ze moet ook op het niveau van het gebruik van hulpmidde-len worden gegarandeerd. Centraal staat dus niet de gelijkheid van rechten, maar degelijkheid van bevoegdheden in hun verhouding tot de werkingen die ze mogelijkmaken. De klemtoon moet meer worden gelegd op de doelstellingen en de inaan-merkingneming van het mogelijke gebruik van de hulpmiddelen ten overstaan vande natuurlijke en sociale vermogens van het individu om deze te gebruiken. Wijmoeten handelen op het niveau van de capabiliteiten van de individuen, als wedaadwerkelijk willen komen tot een egalitaire samenleving in de zin die AmartyaSen bedoelt. De Staat kan zich niet langer tevredenstellen met het verdelen van demiddelen, hij moet het daadwerkelijke gebruik dat de individuen van deze hulpmid-delen kunnen maken, egaliseren. “Wat hun capabiliteit betreft, zijn de burgers onge-lijk”, aldus Amartya Sen. Volgens hem moet de echte socialebeleidskwestie gaanover de strijd tegen de ongelijkheden van de capabiliteiten. De regering moet allesin het werk stellen om de capabiliteiten van zijn burgers te ontwikkelen en magzich dus niet beperken tot de herverdeling van de rijkdommen. In die zin begrijpenwe het voorbeeld van een gehuwde vrouw met jonge kinderen ten laste, die bij eendienstbetrekking objectief gezien niet dezelfde capabiliteit heeft, behalve als er inhaar regio een doeltreffend netwerk voor kinderopvang werd geïnstalleerd. Met ditvoorbeeld kunnen we illustreren dat een persoon die van dezelfde oorspronkelijkehulpmiddelen geniet, verschilt door het daadwerkelijke gebruik dat hij ervan maakt,als de Staat niet de stap zet om de verschillende socialebeleidsinitiatieven metbetrekking tot de capabiliteiten van deze burgers te ontwikkelen. Bijgevolg gaat eeninaanmerkingneming van de individuele capabiliteiten onvermijdelijk samen met deuitbreiding van de capabiliteiten tot daadwerkelijk keuzes maken (54).

Over de operationalisering van de lering van Sen werden heel wat studies gepubli-ceerd. Uit deze studies vloeit de verklaring voort volgens dewelke een alternatiefbeleid voor het activeringsbeleid zou kunnen worden overwogen. Op Europeesniveau zijn twee benaderingswijzen mogelijk: ten eerste de activering en ten twee-de de capabiliteit gebaseerd op de theorie van Amartya Sen.

(53) R. Salais et R. Villeneuve, Europe and the politics of capabilities, htpp://www.idhe.ens-cahan.fr.,p. 7.(54) J. De Munck en I. Ferreras, Droits collectifs, délibération et capacités — Une approche de la nég-ociation collective dans le secteur de la grande distribution en Belgique, htpp://www.idhe.ens-cahan.fr., p. 6.

�#%


��

De activering werd in Europa bekrachtigd door toedoen van de invoering vanmacro-economische indicatoren voor het werkgelegenheidspercentage dat binneneen tijdslimiet moet worden gehaald. Geen enkele referentie naar de kwaliteit vanwerk moet worden aangehaald. In dat opzicht moet de hervorming van de werk-loosheidsreglementering stimulansen en talloze sancties creëren teneinde de inscha-keling op de algemene arbeidsmarkt te activeren. Met een dergelijke strategie kanmen deze uitgaven voor sociale bescherming doen inkrimpen (55).

De tweede benaderingswijze zou kunnen leiden tot het volgen van de capabiliteits-theorie zoals deze door Amartya Sen werd geformuleerd. Er zou voorrang moetenworden gegeven aan de invoering van doelstellingen zoals de verbetering van delevens- en arbeidsomstandigheden, de garantie op een rechtvaardige socialebescherming en de aanmoediging tot een sociale dialoog. Dit zou de oprichting vaneen doeltreffende en tegelijkertijd rechtvaardige Europese arbeidsmarkt in de handkunnen werken. Ze zou de werknemers en burgers ook daadwerkelijke vrijhedengeven, door intensief de verschillende capabiliteiten van de burgers te ontwikkelenen hun zo de kans te geven om echte keuzes te maken, om daadwerkelijk vrij engelijk te zijn. Kortom, een benaderingswijze gebaseerd op capabiliteiten zou eenduidelijke verbetering van de sociale standaarden en van de werkgelegenheid inhou-den, verbetering die wordt gezien als het brandpunt van de economische groei ende rol van de Staat bij de globalisatie (56). De verlaging van de sociale kosten zouhet resultaat zijn van een toenemende creatie van arbeidsplaatsen, maar zou geenonmiddellijke doelstelling van het nieuwe sociale beleid zijn.

De vraag waarmee we wensen af te sluiten — een vraag die ongetwijfeld terecht magworden gesteld — is de vraag of, als beide benaderingswijzen naast elkaar, in onder-linge tegenstelling, blijven bestaan, ze ooit van elkaar zullen leren. Dat zal de toe-komst uitwijzen.

(Vertaling)

__________

(55) R. Salais et R. Villeneuve, Europe and the politics of capabilities, htpp://www.idhe.ens-cahan.fr.,p. 16.(56) R. Salais et R. Villeneuve, Europe and the politics of capabilities, htpp://www.idhe.ens-cahan.fr.,p. 16.

�#&


�� !��"�� #��$

��;��

��

Besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid derarbeiders, BS, 30 december 1944.

Koninklijk besluit van 20 december 1963 betreffende arbeidsvoorziening en werk-loosheid, BS, 18 januari 1964.

Koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglemente-ring, BS, 31 december 1991.

Ministerieel besluit van 4 juni 1964 inzake werkloosheid, BS, 6 juni 1964.

Ministerieel besluit van 26 november 1991 houdende de toepassingsregelen van dewerkloosheidsreglementering, BS, 25 januari 1992.

��

Alaluf, M., La précarisation du marché du travail, B.F.A.R., nr. 185, 1990, pp. 17-26.

Alaluf, M., verbos, “Etat Providence actif” in Dictionnaire du prêt à penser, EVO,2000, pp. 40-41.

Alaluf, M., verbos, “Emploi précaire et chômage actif” in Dictionnaire du prêt à pen-ser, EVO, 2000, pp. 82-85.

Bodart, M., L’activation et les mesures d’aide à l’emploi, L’activation des alloca-

tions sociales, Bruxelles, La Charte, 2000, pp. 11-16.

Bollerot, P., Deux acteurs de l’employabilité : l’employeur et le salarié, L’employabi-

lité : de la théorie à la pratique, Bern, Peter Lang, 2001, pp. 61-107.

Cantillon, B., De l’Etat-providence actif à l’Etat-providence pluriactif: les instrumentsd’une politique, Reflets et perspectives de la vie économique, deel XL, nr. 1-2, 2001,pp. 197-212.

Chabbert, I. en Kershen, N., Vers un modèle européen d’assurance d’employabilité ?,L’employabilité : de la théorie à la pratique, Bern, Peter Lang, 2001, pp. 109-136.

Clerc, D., Condamnés au chômage ? Travail et emploi : Faux débats et vraies

questions, Paris, Syros, 1999.

�#�


��

De Munck, J. en Ferreras, I., Droits collectifs, délibération et capacités — Une appro-che de la négociation collective dans le secteur de la grande distribution en Belgi-que, htpp://www.idhe.ens-cahan.fr., pp. 1-25.

Gazier, B., L’employabilité : la complexité d’une notion, L’employabilité : de la

théorie à la pratique, Bern, Peter Lang, 2001, p. 19.

Graulich, B. en Palsterman, P., Les droits et les obligations du chômeur dans le

nouveau code du chômage, Diegem, Kluwer,1993, pp. 96-108.

Hachez, T., Rosetta va à Lisbonne, l’Etat social actif, la Revue Nouvelle, 2000.

Jacqmain, J., Est-il convenable de travailler la nuit ?, Chr.D.S., 1993, nota bij Arbeids-hof Luik (hfdst. 5), 8 januari 1993, pp. 264-266.

Koning Boudewijnstichting, Arbeid en niet-arbeid. Naar een volwaardige partici-

patie, Parijs, Brussel, De Boeck & Larcier, 2000.

Matagne, G., De l’Etat social actif à la politique belge de l’emploi, CH. CRISP, nr.1737-1738, 2001, pp. 5-60.

Ouziel, J., Les politiques actives sur le marché du travail, L’activation des alloca-

tions sociales, Brussel, La Charte, 2000, pp. 71-82.

Put, J., Praktijkboek sociale zekerheid 1999 voor de onderneming en de sociale

adviseur, Diegem, Samson, 1999, pp. 376-384.

Put, J., Naar een nieuwe definitie van het begrip onvrijwillige werkloosheid?,Chr.D.S., 1992, pp. 239-250.

Salais, R. en Villeneuve, R., Europe and the politics of capabilities,htpp://www.idhe.ens-cahan.fr., pp. 1-24.

Vandenbroucke, F., Den Uyl-lezing (De actieve welvaartsstaat), Toespraak van 13december, www.vandenbroucke.fgov.be, 1999, p. 2.

Van der Vorst, P., L’insertion dans la constitution belge du droit à la participationsociale, J.T.T., 2002, pp. 2-4.

Van Langendonck, J., Het nieuwe Werkloosheidswetboek, een evaluatie, Chr.D.S,1992, pp. 233-238.

X., Perspectives, L’employabilité : de la théorie à la pratique, Bern, Peter Lang,2001, pp. 239-247.

�#�


�� !��"�� #��$

��

Cass. (hfdst. 3), 30 januari 1980, J.T.T., 1986, p. 35.

Cass., 30 januari 1984, J.T.T., 1986, p. 35.__________

�##


��

��

��

��; ��

��

�� #

�� $

�'�'��(�� )��' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ��

�'�'� �� ' ' ' ' ' �#�

��3��3�� 9�:��

�� 9�� #�

��;�� #�

��


��

Abstracts-n.qxd 1/06/04 15:43 Pagina 1

��

“De noodzakelijke heroriëntering van de Vlaamse zorgverzekering”door Bea Cantillon

Met de zorgverzekering is een erg waardevol instrument toegevoegd aan de Vlaamsezorgarchitectuur. Dit nieuwe instrument heeft evenwel nog niet de stabiliteit verwor-ven die het nodig heeft. Er zijn drie issues in het geding: de betaalbaarheid, gelet opde te verwachte sterke stijging van de zorgbehoeften; de doelmatigheid, gelet op devariatie van behoeften en de Europees-rechtelijke inbedding van de zorgverzekering.Deze bijdrage gaat in op elk van deze aspecten en formuleert een hervormingsvoorstel.

“The necessary re-orientation of the Flemish long-term care insurance”by Bea Cantillon

With the long-term care insurance, the Flemish care structure was extended with avery valuable instrument. However, it does not yet have the stability it needs. Thereare three crucial issues: affordability, bearing in mind the expected sharp rise in theneed for care; effectiveness, bearing in mind the diversity of the needs and the juri-dical embedding of the long-term care insurance at European level.This article goes into each of these aspects and formulates a proposal for reform.

** *

“Waarom een zorgverzekering?”door Jef Breda

Het sociale zorgrisico stoelt op de persoonlijke afhankelijkheid van mensen die niet(langer) zelf kunnen instaan voor hun activiteiten van het dagelijks leven (ADL). Ditrisico is afgescheiden van het inkomens-, vormings- en medische zorgrisico en is alszodanig nieuw. Deze personen doen in meerderheid een beroep op gezins- en fami-lieleden, op formele diensten die door de collectiviteit worden medegefinancierd énop commerciële dienstverlening. De kosten voor gebruikers en familieleden zijndaarom ook hoog. De omvang van deze bevolkingscategorie neemt alsmaar toe. Erstaan eigenlijk twee oplossingswegen open: enerzijds sleutelen aan de zelf te dragenkosten van de sociale zorg (de “care”-optie) en anderzijds voorzien in een nieuwtype uitkering (de “cash”-optie) om de zelf te dragen kosten te verlichten. Het blijktdat de tweede optie (cash) de meeste steun krijgt en dit vooreerst in het politieke

��

��


��

systeem: deze oplossing is immers goedkoop — want er wordt een nieuw financie-ringskanaal gegraven — ze is administratief redelijk eenvoudig uit te voeren als menvan bestaande kanalen gebruikmaakt en deze oplossing kan grotendeels over hetbestaande sociale zorgstelsel heen worden gelegd. Enkel de institutionele discussiedreigde stokken in de wielen te steken. Voor de bevolking leek het zeker legitiem:men is bereid bij te dragen en men ziet meteen enige zichtbare uitkeringen die naareen afgebakende en zwakke doelgroep toevloeien. De doelmatigheid is voorlopigniet gekend en ook de houdbaarheid op termijn is niet gegarandeerd. De gekozenoplossing lijkt wel breed aanvaard te zijn en open naar de toekomst toe.

“Grounds for a long-term care insurance?”by Jef Breda

The risk of social care is based on the personal dependence of individuals who arenot able (any more) to assume the Activities of Daily Living (ADL). This risk, whichis separated from the risks related to income, training and medical care, is a newphenomenon. The majority of these people turn to family members, to service orga-nisations that are co-financed by the community and to commercial services. As aconsequence, the costs for the users and for their families are very high. This cate-gory of the population is becoming ever larger. In reality, there are two possiblesolutions: on the one hand, intervention in the costs for social care to be paid by theindividual (the “care” option) and, on the other hand, creation of a new type of allo-wance (the “cash” option) to alleviate the costs to be paid by the individual. It appe-ars that mainly the second option (“cash”) is supported, especially in political cir-cles. This solution is indeed less expensive — a new channel of funding is created —,from an administrative point of view, it is relatively easy to implement if the existingchannels are used and, finally, it can largely be grafted into the existing system ofsocial care. Only the institutional threatened to put a spoke in the wheels. For thepeople, it appeared quite legitimate: there is a willingness to contribute and thereare direct, visible benefits to a defined weak target group. For the moment, it is notknown whether this insurance is effective, nor is there, at yet, any guarantee as toits continuity in the future. The solution that has been chosen does, however,appear to have been widely accepted and to be open as regards its future.

** *

��


��

“Vlaamse, Belgische en Europese sociale zekerheid — Juridische aspecten van deVlaamse zorgverzekering, naar Belgisch en Europees recht”door Steven Vansteenkiste

De zorgverzekering kwam tot stand in volle verkiezingsstrijd en dit heeft geleid toteen soort “kaderdecreet” waarin ook een aantal essentiële keuzes aan de regeringworden gedelegeerd. Het resultaat is een decreet dat hinkt op tegenstrijdige gedach-ten en dat onvermijdelijk problemen in de uitvoering moest opleveren.

Toch heeft de zorgverzekering een uniek karakter van de zorgverzekering. Zo is deVlaamse zorgverzekering de eerste sociale verzekering die op het niveau van eendeelstaat wordt georganiseerd. Dit is niet alleen het geval in de Belgische contextmaar ook in die van de Europese Unie. Voorts kan gezegd worden dat de zorgverze-kering in de Belgische context een nieuw sociaal risico invoert, dat ze een nieuwevorm van uitvoeringsorganisatie in het leven heeft geroepen waarbij zowel zieken-fondsen als particuliere verzekeringsmaatschappijen een rol spelen, en dat voor heteerst minstens de mogelijkheid tot kapitalisatie in een sociale verzekering werdvoorzien.

We analyseren de aard van de zorgverzekering in het kader van de Vlaamse socialezekerheid op basis van het decreet en van de uitvoeringsbesluiten. We besluiten datde zorgverzekering naar zijn inhoud een sociale verzekering is, zij het dan met eenaantal bijzondere modaliteiten.

Inhoudelijk is de zorgverzekering een sociale verzekering. Naar Belgisch constitutio-neel recht behoort ze echter niet tot de sociale zekerheid; die is immers exclusieffederaal gebleven. In het deel Belgische sociale zekerheid schetsen we de bevoegd-heidsverdeling, mede in het licht van het advies van de Raad van State en de arres-ten van het Arbitragehof.

In het deel Europese sociale zekerheid tonen we aan dat de zorgverzekering valtonder de toepassing van EG-Verordening 1408/71. Naar Europees recht behoort dezorgverzekering dus tot de ‘sociale zekerheid’. We schetsen de gevolgen voor detoepassing van de zorgverzekering.

De zorgverzekering heeft nog geen stabiele vorm gevonden. In het decreet wordeneen aantal essentiële keuzes naar de regering doorgeschoven. Daardoor werden inde uitvoering niet steeds geheel coherente opties genomen. We bevelen het Vlaam-se parlement en de Vlaamse regering aan om hier in de komende jaren werk van temaken.

��


��

“Flemish, Belgian and European social security — Legal aspects of the Flemishlong-term care insurance in Belgian and European law”by Steven Vansteenkiste

The long-term care insurance came into being in the heat of an electoral campaign.This led to a sort of “framework decree”, in which a number of key choices weredelegated to the government. The result was a decree based on contradictory ideasthat would inevitably lead to problems when implemented.

Despite this, the long-term care insurance has a unique profile. For example, the Fle-mish long-term care insurance was the first social insurance to be organised at fede-ral state level. This is not only the case at the Belgian level, but also at the level ofthe European Union. The long-term care insurance also introduced a new social riskat the Belgian level, it gave rise to a new form of executive organisation in whichboth mutual health funds and private insurance companies play a role and, for thefirst time, it provided the possibility of capitalisation in a social insurance scheme.

We analyse the nature of long-term care insurance in the context of Flemish socialsecurity on the basis of decrees and executive orders. We conclude that, from thepoint of view of its content, the long-term care insurance is a social insurance, withcertain number of particular provisions however.

As regards it substance, the long-term care insurance is a social insurance. Accor-ding to Belgian constitutional law however, it is not a part of social security, as thatis exclusively in the federal domain. In the chapter on Belgian social security, weoutline the division of competence, particularly in the light of the opinion of theCouncil of State and the decisions of the Court of Arbitration.

In the chapter on European social security, we show that the long-term care insurancefalls within the scope of EC Regulation no 1408/71. According to European law, thelong-term care insurance is thus an integral part of ‘social security’. We outline the con-sequences of this as regards the application of the long-term care insurance.

The long-term care insurance has not found a stable form yet. In the decree, a cer-tain number of key choices are left to the government. As a result, some of theoptions chosen with regard to the implementation were not always very coherent.We recommend the Flemish Parliament and Government to remedy this situation inthe coming years.

** *

��


��

“Economische aspecten van zorgverzekering in Frans- en Duitstalig België”door Rodrigo Ruz Torres

Deze bijdrage vult die van Alain Jousten aan. Ze geeft een overzicht van de proble-matiek van het invoeren van een zorgverzekering en meer bepaald van de beoorde-ling van de invloed op het aanbod van hulp, de vraag naar hulp en de financierings-modaliteiten.De uiteenzetting wordt geïllustreerd door enkele kwantitatieve resultaten, die wer-den verkregen door het universitair consortium UCL-ULB-Ulg in het kader van hetonderzoek dat voor het Waalse Gewest, het Brusselse Gewest, de Franse Gemeen-schap en de Duitstalige Gemeenschap werd uitgevoerd.Aangezien de solvabilisering van de vraag door de invoering van een zorgverzeke-ring de op het terrein aanwezige problemen omtrent het ontoereikende aanbod nogzou kunnen versterken, moet de vraag vergezeld gaan van een aanbodsbeleid. Inza-ke de hoeveelheid van de vraag, worden de groottebepaling van het aantal zorgbe-hoevenden en dus ook de vraag naar hulp, zowel op korte als op lange termijn, aan-gekaart; ook het type van hulp die aan zorgbehoevenden zou moeten worden ver-leend, komt aan bod. Tot slot benadrukken de auteurs het belang van een op langetermijn haalbare financiering, brengen ze de problematiek van het progressievekarakter van de financiering te berde en vragen ze zich af welk niveau van financiëletegemoetkoming wenselijk is.

“Economic aspects of long-term care insurance in the Belgian French- and Ger-man-speaking regions”by Rodrigo Ruz Torres

This contribution is complementary to that of Alain Jousten. It examines the pro-blem of the introduction of long-term care insurance and more particularlyquestions concerning the assessment of the effects on the provision of care, on thedemand for care and on the means of financing.The exposé is illustrated with certain quantitative results obtained by the university con-sortium UCL-ULB-Ulg during the course of the research carried out for the WalloonRegion, the Region of Brussels, the French Community and the German Community.Since the improvement of financial accessibility by the introduction of long-termcare insurance, could accentuate the problems of insufficient provision that are al-ready being experienced in practice, the importance of an accompanying policy ofcare provision is stressed.The issues of quantification of demand, quantification of the number of dependentpersons and hence the demand for care, both in the short term and in the longterm, are addressed, as well as the type of assistance that it is desirable to provide todependent persons.

��


��

Finally, this contribution underlines the importance of sustainable long-term finan-cing, addresses the problem of the progressive nature of financing and raises thequestion of the level at which it is desirable that such financing should intervene.

** *

“Discussie over de introductie van een zorgverzekering in de EU”door Jozef Pacolet

Deze bijdrage schetst de discussie in de jaren negentig over de introductie van dezorgverzekering in de 15 lidstaten van de Europese Unie en Noorwegen. De bijdrageis gebaseerd op een Europees comparatief onderzoek en toont aan dat in de meestelanden, soms na een lange aanloopfase, het debat aan de orde is geweest om de risi-co’s van de zogenaamde “long term care” of langdurige, chronische zorg beter teverzekeren. Vier typologieën van stelsels van sociale bescherming konden uiteinde-lijk onderscheiden worden die ook de keuze voor de zorgverzekering inkleurden.Sommige landen kozen voor een inclusie van de zorgverzekering in de bestaandesystemen van sociale bescherming, andere voor een expliciete nieuwe verzekering.Ook wordt geïllustreerd hoe deze al dan niet nieuwe zorgverzekering op het eindevan de jaren negentig nog altijd een uitdijende sociale bescherming impliceert.

“Discussion about the introduction of long-term care insurance in the EU”by Jozef Pacolet

This article outlines the discussion that took place during the 1990s about the intro-duction of long-term care insurance in the 15 member states of the European Unionand Norway. The article, based on a European comparative study, shows that inmost countries, sometimes after a long preparatory period, a debate was held onimproved coverage of the risks, known as “long- term care” or long-term, chroniccare. In the final analysis, four types of social protection systems were identified,which also influenced the choice of long term care insurance. Some countries optedfor the inclusion of long-term care insurance within the existing systems of socialprotection, others for a specific new insurance. This article also illustrates how thisnew — or not so new — long-term care insurance implied the pursuit of the exten-sion of social protection at the end of the 1990s.

** *

��


��

“De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid anno 2004”door Frank Robben en Peter Maes

Gedurende de voorbije jaren hebben talrijke beleidsvoerders e-government ontdektals een belangrijk middel om de dienstverlening van de overheid aan de burgers ende ondernemingen te verbeteren en om de administratieve formaliteiten te vereen-voudigen. In de Belgische sociale zekerheid werd hiermee al twaalf jaar geledengestart door de oprichting van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid als nieu-we openbare instelling. De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid poogt de pro-cessen en relaties tussen de actoren in de sociale sector onderling en tussen dezeactoren enerzijds en de burgers en ondernemingen anderzijds permanent te hervor-men met een maximaal gebruik van moderne technologieën en nieuwe media. Hetuiteindelijke doel is de sociale zekerheid effectief en efficiënt te laten functioneren,de dienstverlening aan de burgers en de ondernemingen te optimaliseren en deadministratieve lasten tot een minimum te beperken.

Hierbij is het van groot belang dat de bestuursverantwoordelijken in de sociale sec-tor bijzondere aandacht besteden aan het gebruik van efficiënte methoden van gege-vensbeheer en -verwerking. Daartoe is een aantal duidelijke principes vastgelegdvoor vijf aspecten, waarvan alle actoren in de sociale sector de naleving stimuleren:informatiemodellering, eenmalige inzameling, beheer, uitwisseling en beveiliging.

De e-governmentaanpak in de Belgische sociale zekerheid werd in de afgelopenjaren systematisch vermeld als beste praktijk in vergelijkende studies uitgevoerd inopdracht van de Europese Commissie.

Het artikel vermeldt tal van voordelen die één en ander oplevert voor de sociaal ver-zekerden en de ondernemingen. Tot slot wordt een blik geworpen op de uitdagin-gen voor de toekomst.

“The Crossroads Bank for Social Security in 2004”by Frank Robben and Peter Maes

In recent years, a large number of political leaders have discovered e-government asan important way of improving the services of the administration to citizens andcompanies and to reduce the administrative burden. The Belgian social security al-ready took this road twelve years ago by creating the Crossroads Bank for SocialSecurity, a new public institution. The Crossroads Bank for Social Security is conti-nually seeking to reform processes and relations between civil service departmentsand between those departments and the public on the one hand, and businesses onthe other hand, making maximum use of modern technologies and new medias. The

��


��

ultimate purpose is to make the working of the social security system effective andefficient, to optimise the services to the public and to businesses and to reduce theadministrative burden costs to a minimum.

In doing so, it is essential that those in charge of the departments of the social servicessector pay particular attention to the use of efficient methods for the managementand treatment of data. To this end, a certain number of clear principles have beenestablished regarding five aspects: data modelling and single collection, manage-ment, exchange and protection of information. These should be pursued by all thesocial services.

In comparative studies, ordered by the European Commission, the e-governmentapproach adopted by the Belgian social security, systematically described as beingbest practice in recent years.

The article refers to a large number of advantages for users of social services as wellas for businesses. Finally, we take a look at the challenges ahead.

** *

“Passend werk versus actieve welvaartsstaat: analyse van de regelgeving en derechtspraak 1970-2003”door Katia De Loose

De “actieve welvaartsstaat” is een centraal begrip in alle debatten. Met dit artikelwensten wij te analyseren welke impact dit nieuwe activeringsbeleid heeft op hetjuridische begrip “passend werk”. Ook al wordt de nood aan een actieve welvaarts-staat niet betwist, kunnen we toch met recht vrezen dat, met als doelstelling‘tewerkstelling tegen elke prijs’, een aantal voorrechten uiteindelijk zullen verdwij-nen. We kunnen immers vrezen mee de totstandkoming te bewerkstelligen van eensamenleving die slechts één motto kent: werk, werk en nogmaals werk, en waarinde werkomstandigheden en het “passende karakter” erop achteruitgaan. In het eer-ste deel wordt het begrip “actieve welvaartsstaat” zelf bestudeerd. Het tweede deelis volledig gewijd aan de analyse, op het vlak van regelgeving en rechtspraak, vanhet begrip “passend werk” in de loop van de voorbije dertig jaar. De eerste werk-hypothese bestond erin na te gaan of het juridische begrip “passend werk” het voor-werp heeft uitgemaakt van een verstrenging in de werkloosheidsreglementeringen/of in de rechtspraak ten gunste van een grotere activering. Met het oog hierophebben we de verschillende reglementaire en niet-reglementaire criteria voor hetbegrip “passend werk” onderzocht. Een tweede hypothese schetst de mogelijkheidom de opvatting van werk uit te breiden ten gunste van een zogenaamde samenle-

��


��

ving met volwaardige participatie. We sluiten deze studie af met een voorstel vooreen alternatief activeringsbeleid, een nieuw spoor dat we afleiden uit de lering vande capabiliteitstheorie van Amartya Sen.

“Suitable employment versus social welfare state: analysis of regulations andjurisprudence 1970-2003”by Katia De Loose

The active welfare state is at the centre of all debate. The purpose of study was toanalyse the impact of this new policy of activation on the legal notion of “suitableemployment”. Although the need for an active welfare state is not disputed, it is,however, legitimate to raise concerns that, with its goal of employment at all costs,certain privileges may ultimately disappear. There is a fear that we may be witnes-sing the advent of a society where the only slogan is work, work, and more workand where there is deterioration of working conditions and of the “element of suita-bility”. The first section goes into the notion of social welfare state. The second sec-tion is entirely devoted to a regulatory and legal analysis of the notion of suitableemployment over the last thirty years. The first working hypothesis involved exami-ning whether the legal notion of “suitable employment” had become more restricti-ve in the regulations on unemployment and/or in jurisprudence in favour of agreater drive for employment. In this context, we have examined the various regula-tory and non-regulatory criteria that relate to the notion of suitable employment. Asecond hypothesis considered the possibility of the widening of the notion of work,in favour of a so-called fully participative society. Finally, we present an alternativeto the policy of activation, a new track derived from the teachings of the theory ofcapacities of Amartya Sen.

__________

��


��

Per nummerVoor België .......................... 6,50 EURVoor het buitenland.............. 7,50 EUR

Jaarabonnement (4 nummers)Voor België .........................19,00 EURVoor het buitenland ........... 22,50 EURISSN 0775-0234Girorekening nr: 679-2005866-03

De auteurs worden verzocht hun kopij tezenden naar Hendrik Larmuseau, Directeur-generaal, Federale Overheidsdienst SocialeZekerheidZwarte Lievevrouwstraat, 3C - 1000 Brussele-mail: [email protected]

De ingezonden teksten worden voor adviesaan deskundigen voorgelegd.

De integrale tekst van het Tijdschrift kan ookworden geraadpleegd op het internet:http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

Laatste-n.qxd 1/06/04 15:44 Pagina 1

��

��

De ere-Koninklijke Commissarissen��

��

��

�� Directrice Europese Commissie�� Professor emeritus�� Professor Université Libre de Bruxelles(U.L.B.)�� Professor Université de Liège (U.Lg)�� Professor Max Planck Institut München�� Professor Rijksuniversiteit Gent(R.U.G.)�� Professor Katholieke UniversiteitLeuven (K.U.L.)�� Professor Université Catholique deLouvain (U.C.L.)

��

�� Voorzitter, Federale Overheids-dienst Sociale Zekerheid�� Directeur-generaal, Federale Overheids-dienst Sociale Zekerheid�� Directeur-generaal, Federale Over-heidsdienst Sociale Zekerheid�� Administrateur-generaal, Kruispuntbankvan de Sociale Zekerheid�� Administrateur-generaal, Rijksdienstvoor Kinderbijslag voor Werknemers�� Directrice-generaal, Federale Overheids-dienst Sociale Zekerheid

��

��

�� Directeur-generaal, Federale Over-heidsdienst Sociale Zekerheid

��

�� Voorzitter, Federale Overheids-dienst Sociale ZekerheidDirecteurs-generaal bij de Federale OverheidsdienstSociale Zekerheid:��

��

Hebben meegewerkt aan de realisatie van dit nummer:��

��

��

Laatste-n.qxd 1/06/04 15:44 Pagina 2

BTSZ nummer 1/2004

Documents

Transcript of BTSZ nummer 1/2004