Betrokken burgers - Ministerie BZK

Click here to load reader

  • date post

    05-Dec-2014
  • Category

    Documents

  • view

    743
  • download

    5

Embed Size (px)

description

 

Transcript of Betrokken burgers - Ministerie BZK

  • 1. Den Haag, 10 september 2009 BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR RETROSPECTIEF ONDERZOEK EPARTICIPATIE MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES
  • 2. Deze uitgave is beschikbaar onder de licentie Creative Commons Naamsvermelding/Gelijk delen. Het werk mag gekopieerd, verspreid, doorgeven of geremixt worden onder de voorwaarden van naamsvermelding (ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) en gelijk delen. COLOFON Projectnummer: 26174 Auteurs: Maarten Sinnema Hein van Duivenboden M.m.v.: Inge Besten Joanne van den Eijnden Dick Hanemaayer Albert Meijer (USBO, UU) Marco Pastors B&A Centrum voor Beleidsevaluatie Prinses Margrietplantsoen 87 Postbus 829 2501 CV Den Haag t 070 - 3029500 f 070 - 3029501 e-mail: [email protected] http: www.bagroep.nl
  • 3. 3 SAMENVATTING Het ministerie van BZK heeft B&A gevraagd een retrospectief onderzoek uit te voeren naar het beleid inzake eParticipatie. Het wil zo komen tot een waardering van de sturingsfilosofie zoals tot op heden gehanteerd en tot het achterhalen van succes- en faalfactoren van verschillende experimenten, concepten en ideen. Op deze wijze wordt input gegenereerd voor nieuw beleid (sturingsfilosofie) met het oog op een verdere doorontwikkeling en opschaling van eParticipatie-initiatieven en gerichte verbreding van de toepassing van eParticipatie in Nederland. Binnen het onderzoek staan vijf vragen centaal: 1. Wat was de sturingsfilosofie van BZK en (hoe) heeft deze gewerkt? 2. Welk resultaat hebben de experimenten geboekt? 3. Wat waren de belangrijkste succes- en faalfactoren voor de ontwikkeling en opschaling van bestaande eParticipatie experimenten? En wat is nodig om doorontwikkeling en opschaling daarvan te bevorderen? 4. Welke vijf tot tien eParticipatie concepten en ideen die niet werden gerealiseerd lijken nog steeds geschikt en van belang om te realiseren en wat zijn hierbij succes en faalfactoren? En op welke manier zou deze realisatie het beste gestalte kunnen krijgen? 5. Hoe kan de komende twee jaar het thema eParticipatie verder worden geagendeerd en het eParticipatiebeleid worden gemplementeerd? Bovenstaande deelvragen zijn in dit rapport in vier hoofdstukken behandeld: Retrospectie BZK-beleid (hoofdstuk 2), Balans initiatieven (hoofdstuk 3), Blik op de toekomst (hoofdstuk 4) en Conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 5). Conclusies Het ministerie van BZK heeft de afgelopen jaren een betekenisvolle aanzet gedaan tot het ontwikkelen van beleid op het terrein van eParticipatie. Op basis van dit onderzoek kan worden gesteld dat inmiddels de fase is aangebroken waarbij betrokkenen behoefte hebben aan een meer expliciete visie, strategie en doelstelling dan de tot op heden gehanteerde, meer losse stijl die overigens ontegenzeggelijk meerwaarde heeft gehad in deze explorerende en vaak experimentele beginfase. BZK kan gevolg geven aan de breed gevoelde behoefte tot een duidelijke rolopvatting door explicitering van keuzes ten aanzien van de bijdrage van BZK aan de verdere ontwikkeling en ondersteuning van eParticipatie-activiteiten. Op basis van het onderzoek zien wij op hoofdlijnen twee verschillende sporen die BZK op het gebied van eParticipatie de komende jaren kan volgen. Sporen die elkaar niet uitsluiten; die beide kunnen bestaan, maar die door het verschillende karakter (andere partners, andere behoeften/opgaven, grotendeels verschillende middelen) ons inziens een apart traject behoeven. Het zijn sporen overigens, die in grote mate een lijn doortrekken die de afgelopen jaren reeds is ingezet. Maar wel met een duidelijker focus (gerichtheid) dan tot nu toe: 1) focus op initiatieven en initiatiefnemers en 2) focus op de overheidsorganisatie.
  • 4. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 4 Focus op initiatieven en initiatiefnemers In het onderzoek zijn vele mogelijkheden naar voren gekomen waarop BZK opnieuw initiatieven zou kunnen ondersteunen. Dit zou vorm kunnen krijgen binnen de huidige organisatievormen van Digitale Pioniers en/of Burgerlink. Tot nu toe was bij de experimenten vooral de uitdaging gelegen in het overwinnen van institutionele barrires, op het ontwikkelen van een idee tot werkend initiatief. Minder nadruk lag op het overwinnen van gebruiks- en effectbarrires. In de vervolgfase zou de ondersteuning van initiatieven meer moeten uitdagen tot het bevorderen van gebruik, een duurzaam beheer en/ of verbetering van de effectiviteit van het initiatief. Hiertoe behoort bijvoorbeeld ook het ten behoeve van een brede bekendheid centraal etaleren van initiatieven. Bijvoorbeeld door de site eParticipatie.nl verder door te ontwikkelen of, zoals nu al plaatsvindt, door te gaan met de organisatie van de eParticipatie Awards. Aan de orde is gekomen dat bij de ondersteuning van initiatieven een verdere thematische afbakening een interessante optie is. Initiatieven rondom een specifiek beleidsthema kunnen als showcase dienen voor andere themas. Hierbij is veiligheid genoemd. Dit valt binnen de beleidsverantwoordelijkheid van BZK en is voor burgers een aansprekend thema. Focus op de overheidsorganisatie Naast de ondersteuning van initiatieven is in het onderzoek duidelijk de behoefte aan een nadruk op de mogelijkheden en uitdagingen van eParticipatie voor de overheidsorganisatie naar voren gekomen. De wens is uitgesproken om meer nadrukkelijk bezig te zijn met het bevorderen van enthousiasme, kennis en vaardigheden van ambtenaren en bestuurders ten aanzien van eParticipatie. Het beoogd effect hiervan is om eParticipatie, met haar vele (extra) mogelijkheden tot participatie van de burger, een plaats te geven in de reguliere werkwijze van de overheid. Naar voren is gekomen dat BZK, naast het stapsgewijs mainstreamen van eParticipatie binnen de overheid, ook meer visionair enkele piketpalen zou moeten slaan op dit onderwerp. eParticipatie is, zoals duidelijk is geworden, namelijk geen onbedreigend, machtsvrij instrument voor ambtenaren, bestuurders en politici. Het helpt voor de ontwikkeling van eParticipatie binnen de overheid om scenarios uit te denken en de richting die wordt opgegaan, uit te dragen. In de denktank is in dit kader zelfs gesproken van een transformatie. Aanbevelingen Mede aan de hand van voorliggend onderzoek zal BZK de komende periode zijn nieuwe beleid ten aanzien van eParticipatie formuleren. Voortbouwend op de conclusie dat het ook de komende jaren een zinvolle bijdrage kan leveren aan eParticipatie en dat daarbij explicitering van de keuzes en gerichtheid van de activiteiten gewenst is, doen wij daartoe de volgende aanbevelingen.
  • 5. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 5 Visie en strategie Betrokkenen vragen van BZK voor de vervolgfase een meer expliciete strategie ten aanzien van eParticipatie. Te overwegen valt om hierbij alsnog een kort maar krachtig actieprogramma op te stellen, zodat voor iedereen helder is welke rol BZK voor zichzelf en voor anderen ziet weggelegd bij de verdere ontwikkeling van eParticipatie tot reguliere vorm van participatie in de relatie tussen overheid en samenleving. Aanbeveling 1 (visie en strategie) Communiceer richting betrokkenen expliciet de visie en strategie met betrekking tot eParticipatie. Stel hiertoe zo nodig een gericht, compact Actieprogramma eParticipatie op. Inhoudelijke focus Met betrekking tot het bepalen van de richting waarin BZK zijn visie en strategie wil ontwikkelen, is in principe een brede waaier van invalshoeken, overwegingen en uitgangspunten voorhanden. Op basis van deze waaier heeft BZK de mogelijkheid keuzes te maken voor het type eParticipatie waar het de nadruk op wil leggen (politieke participatie of beleidsparticipatie), de functie van eParticipatie in relatie tot de betrokkenen in de samenleving (informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en/ of meebeslissen), de beleidsfase (agendering tot en met evaluatie, maar denk vooral in termen van keuzes voor accenten op hetzij beleidsagendering en -vorming versus beleidsuitvoering inclusief dienstverlening, handhaving, toezicht) en de keuze voor het al dan niet centraal stellen van bepaalde beleidsthemas die als aanjager voor bewustwording en verdere ontwikkeling kunnen fungeren. Met andere woorden, BZK dient voor de komende twee jaar expliciete keuzes te maken voor het type en de functie van eParticipatie waar het zich op wil focussen en voor de beleidsfase en breedte waarin het ondersteuning wil geven. Aanbeveling 2 (focus in de beleidsfase) Maak een keuze voor een focus op hetzij beleidsparticipatie (gericht op beleidsuitvoering) hetzij politieke participatie (gericht op politiek-bestuurlijke besluitvorming) om als vliegwiel te dienen voor de verdere ontwikkeling van eParticipatie. Gezien de mogelijkheden die beleidsparticipatie vooral op het terrein van de publieke dienstverlening biedt aan zowel ambtenaren als burgers om over voor hen (vaak persoonlijk) belangrijke themas intensiever te kunnen communiceren en daarmee eParticipatie tot normaal instrumentarium in hun onderlinge relatie te maken, ligt de keuze voor ondersteuning op dit terrein voor de hand.
  • 6. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 6 Aanbeveling 3 (focus op doorontwikkeling) eParticipatiebeleid dient zich in essentie te richten op de hogere treden van de participatieladder (raadplegen, adviseren, coproduceren, meebeslissen): dan is pas werkelijk sprake van participatie. Wel is een goede inrichting van de informatiefunctie een conditio sine qua non voor het kunnen bereiken van deze fasen. Deze eerste trede van de ladder, die betrekking heeft op het informeren van burgers, is echter in veel gevallen nog van onvoldoende kwaliteit. Daarom bevelen wij aan meer aandacht te besteden aan een goede transparante en toegankelijke informatievoorziening en de ondersteuning van open data, waardoor de basis wordt gelegd voor meer geavanceerde participatiefasen. Richt het beleid hierbij wel altijd op het realiseren van doorontwikkeling naar een hogere participatiefase, zodat burgers niet blijven steken op het niveau van toehoorder of louter informatieontvanger. Aanbeveling 4 (focus op beleidsthema) Kies met het oog op versnelde doorontwikkeling en bewustwording voor n of twee beleidsthemas binnen het eigen departement zoals veiligheid om als voorbeeldfunctie te dienen. Aandacht voor veranderingsprocessen De opkomst en verdere ontwikkeling van eParticipatie zal, zeker wanneer zij breed wordt toegepast in de relatie tussen burgers en overheden, niet zonder weerstand van politici en ambtenaren verlopen. Het is te verwachten dat ambtenaren en politici in een aantal gevallen vinden dat ze teveel op de vingers gekeken worden of dat ze zelf onvoldoende weinig grip hebben op de besluitvorming en (aanpassingen in) de dienstverlening en beleidsuitvoering. In de strategie en het actieprogramma van BZK voor eParticipatie dient deze verwachting meegenomen te worden, om ervoor te zorgen dat op een goede manier kan worden omgegaan met het natuurlijke verschijnsel van weerstand dat zich (altijd) bij nieuwe, andere manieren van werken en communiceren voordoet. Hierbij kan worden gedacht aan allerlei instrumenten die bij veranderingsprocessen kunnen worden ingezet, zoals workshops en trainingen, verschillende kennisuitwisselingsinstrumenten en het verhogen van het bewustzijn en de stroomlijning van begripsopvattingen (over wat eParticipatie behelst) door het aanstellen van een boegbeeld op hoogambtelijk of politiek-bestuurlijk niveau. Aanbeveling 5 (omgang met weerstand) Besteed in de uitwerking van de nieuwe strategie expliciet aandacht aan de wijze waarop met (natuurlijk) weerstand bij politici en ambtenaren kan en zal worden omgegaan. Ontwikkel hiervoor een instrumentarium dat kan worden ingezet bij de uitvoering van het nieuwe actieprogramma. Aanbeveling 6 (borging commitment op niveau) Stel een hoogambtelijk of politiek-bestuurlijk kopstuk aan als ambassadeur ofwel boegbeeld van de verdere ontwikkeling van eParticipatie.
  • 7. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 7 Focus op maatschappelijk rendement: het overwinnen van gebruiks- en effectbarrires Tot dusver heeft binnen de experimenten de meeste nadruk gelegen op het ontwikkelen van een idee tot werkend initiatief, op het overwinnen van de institutionele barrires. Om het maatschappelijk rendement van eParticipatie initiatieven te verhogen en opschaling te vergemakkelijken, is het van belang om (ook) de gebruiks- en effectbarrires te beslechten. Eerder in dit rapport genoemde activiteiten die dit kunnen bewerkstellingen zijn: communicatie aan burgers, verduurzaming van het beheer, institutionalisering van het initiatief en het ondersteunen van de ontvangende overheidspartij bij het opvolgen van acties voortkomend uit het initiatief. BZK dient hier met materile ondersteuning op in te spelen (bijvoorbeeld een stichting eParticipatie of een moderator die een halve dag in de week ingezet kan worden), danwel hier op te sturen binnen de financile ondersteuning. Aanbeveling 7 (doorbreken van gebruiks- en effectbarrires) Richt de ondersteuning van initiatieven en overheidsorganisaties met name op het verhogen en verduurzamen van het gebruik van instrumenten (gebruiksbarrire) en op het verbeteren van de doorwerking en invloed van de participatie van burgers op overheidsorganisaties en de beleidsvoering (effectbarrire). In het tot dusver gevoerde eParticipatiebeleid van BZK wordt de elektronische component van eParticipatie (uiteraard) sterk benadrukt. Ook in dit rapport wordt bij de analyses van de intradepartementale en interdepartementale positie van eParticipatie de aandacht (tevens uiteraard) sterk gericht op (andere) elektronische initiatieven. Tegelijkertijd wordt uit de interviews, de denktanksessie en de bijeenkomsten met de begeleidingscommissie, en in de nadere analyse met betrokkenheid van de reguliere vormen van politieke, beleids- en sociale participatie duidelijk dat het niet zozeer gaat om een door de nieuwe media gecreerd instrument dat volledig los staat of zou kunnen staan van participatie via andere media. De verbinding met het uiteindelijke maatschappelijk rendement dient net als bij reguliere vormen van participatie(bevordering) een belangrijk thema te zijn bij de keuzes die in het nieuwe eParticipatiebeleid worden gemaakt. Deze verbinding is noodzakelijk om de verdere inbedding van eParticipatie in de relatie tussen overheid en samenleving goed te kunnen volgen, mede te kunnen ondersteunen en richting te kunnen geven. In de formulering van de nieuwe strategie en visie en in de uitwerking daarvan in een eventueel actieprogramma dient derhalve aandacht besteed te worden aan de koppeling van eParticipatie met reguliere vormen en functies van participatie, zodat ook daarmee het gebruik en de maatschappelijke effecten sterker worden. Aanbeveling 8 (koppeling aan regulier (niet-elektronische) participatiebeleid) Maak bij het inrichten van het eParticipatiebeleid steeds een goede koppeling tussen de functie en de maatschappelijke betekenis van de inzet van elektronische middelen enerzijds en de fysieke, meer traditionele middelen anderzijds.
  • 8. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 8 Om eParticipatie een stap verder te brengen is het verder van belang (meer) aandacht te schenken aan de logica van gebruikers (om zo gebruiksbarrires te beslechten). Om te voorkomen dat een middel tot doel wordt en te zorgen voor een goede koppeling van de functie en betekenis van eParticipatie aan de wensen, behoeften en het gedrag van burgers, wordt aangeraden nadrukkelijk aandacht te schenken aan de betekenis die er is voor individuele burgers, groepen burgers (bijvoorbeeld buurtbewoners, belangengroepen of een groep patinten) of in bredere zin het publieke domein (denk aan verbeterde veiligheid of duurzaamheid op milieuterrein). En van de manieren om de (vraag)logica van burgers en bedrijven beter te betrekken bij de ontwikkeling van eParticipatie is het verrichten van gebruikersonderzoek; een andere is om te werken met specifieke voorbeeldcases uit de dagelijkse praktijk met betrokkenheid van alle belanghebbenden dus ook de doelgroep zelf om hieruit lering te trekken voor de verdere inrichting van het beleid op middellange en langere termijn. Aanbeveling 9 (betrokkenheid van de burger) Zorg dat er in het eParticipatiebeleid ruimte is voor een op de betrokken burgers (en eventuele andere gebruikers) gerichte evaluatie van de te ondersteunen initiatieven en programmas. Start deze evaluatie bij voorkeur zo vroeg mogelijk in het proces, zodat er gedurende de uitvoering en verdere ontwikkeling van kan worden geleerd en dat het beleid en de initiatieven zo nodig kunnen worden bijgesteld. Samenhang in eParticipatiebeleid Tot slot is in dit rapport naar voren gekomen dat het eParticipatiebeleid van BZK niet op zichzelf staat. Er spelen tal van intra- en interdepartementale afstemmingsvraagstukken, die voor een deel al door de bovenstaande aanbevelingen bestreken worden (zoals het aanstellen van een boegbeeld met het oog op verdere bewustwording en stroomlijning binnen BZK en de overige overheden). Daarnaast zijn er veel initiatieven waarbij decentrale overheden betrokken zijn. Wel is het aan te raden om daar waar mogelijk op hoofdlijnen een goede intra- en interdepartementale afstemming te borgen en vanwege zijn verantwoordelijkheid als ministerie voor het binnenlands bestuur (en als hoeder van de democratie) ook de kennisuitwisseling tussen lokaal, regionaal en nationaal niveau te bevorderen. Hiermee wordt niet alleen voorkomen dat op meerdere plekken hetzelfde wiel wordt uitgevonden, maar wordt ook gewerkt aan verbetering van de leermogelijkheden tussen overheden onderling. De precieze rol van BZK is afhankelijk van de gekozen visie en strategie en de activiteiten van andere overheden. In die lijn formuleren we onze laatste aanbeveling: Aanbeveling 10 (samenhang in beleid) Sluit het eParticipatiebeleid van BZK op hoofdlijnen aan op beleid, programmas en projecten op het terrein van eParticipatie die binnen het eigen departement en collega- departementen worden gehanteerd en stimuleer de kennisdeling tussen decentraal en centraal overheidsniveau. Breng hierin vanuit de gekozen visie en strategie accenten aan.
  • 9. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 9 De aanbevelingen op een rij Samenvattend zijn de volgende aanbevelingen voor de bepaling van het toekomstige BZK-beleid eParticipatie benoemd: 1. Communiceer expliciet de visie en strategie en stel hiertoe (alsnog) een compact Actieprogramma eParticipatie op; 2. Kies hierbij voor een focus op hetzij beleidsparticipatie, hetzij politieke participatie; 3. Richt het beleid in essentie op het realiseren van doorontwikkeling naar hogere treden van de participatieladder (raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen); zorg hierbij voor een adequate inrichting van de informatiefunctie als springplank naar de hogere treden; 4. Laat een of twee concrete beleidsthemas als voorbeeld dienen, bijvoorbeeld veiligheid; 5. Ontwikkel een instrumentarium voor omgang met weerstand tegen de nieuwe werkwijze; 6. Stel een ambtelijk of politiek-bestuurlijk kopstuk aan als eParticipatie-boegbeeld; 7. Zet gericht in op het overwinnen van bestaande barrires voor het gebruik en het effect (de daadwerkelijke doorwerking) van eParticipatie-initiatieven; 8. Koppel het eParticipatiebeleid aan regulier beleid en uitvoering inzake participatiebevordering; 9. Intensiveer in de betrokkenheid van de gebruikersgroep van burgers en bedrijven; 10. Breng binnen BZK en rijksbreed samenhang aan in eParticipatiebeleid en - initiatieven.
  • 10. 11 INHOUDSOPGAVE Samenvatting 3 Inhoudsopgave 11 1 Inleiding 15 1.1 Inleiding 15 1.1.1 Naar actief burgerschap 15 1.1.2 en gericht overheidsbeleid 16 1.2 Onderzoeksvragen 16 1.3 eParticipatie 17 1.4 Theoretisch kader 17 1.4.1 Rendementsmeting 18 1.4.2 Evaluatie van eParticipatie projecten 19 1.4.3 Participatieladder 19 1.4.4 Beleidscyclus 21 1.4.5 Barriremodel 22 1.4.6 De theoretische bouwstenen in overzicht 23 1.5 Onderzoeksopzet 23 1.5.1 Fase 1: Voorbereiding 24 1.5.2 Fase 2: Retrospectie 24 1.5.3 Fase 3: Tussenbalans 24 1.5.4 Fase 4: Blik op de toekomst 24 1.5.5 Fase 5: Eindbalans 24 1.6 Leeswijzer 24 2 Retrospectie BZK-beleid 27 2.1 Inleiding 27 2.2 Reconstructie beleidsactiviteiten 27 2.3 Gepercipieerde sturingsfilosofie 31 2.3.1 Oordeel vanuit het netwerk 33 2.4 Netwerkanalyse 34 2.4.1 Het eigen beleidsnetwerk in kaart 34 2.4.2 Intradepartementale positie 36 2.4.3 Interdepartementale positie 37 2.4.4 Interbestuurlijke positie 38 2.5 Quickscan lopende initiatieven 39 2.6 Deelconclusies en reflectie 41 2.6.1 Retrospectie 41 2.6.2 Stand van zaken 42 2.6.3 Reflectie 42
  • 11. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 12 3 Balans experimenten 43 3.1 Inleiding 43 3.2 Doelen en Doelbereik 43 3.2.1 Doelstelling eparticipatie 44 3.2.2 Bekendheid met initiatieven 44 3.2.3 Belangrijke criteria voor gebruik 45 3.2.4 Best uitgewerkte initiatieven 45 3.2.5 Spreiding van de experimenten 46 3.2.6 Doelbereik 48 3.3 Succes- en faalfactoren 49 3.3.1 Succesfactoren 49 3.3.2 Faalfactoren en risicos 51 3.3.3 Reflectie vanuit het barriremodel 52 3.4 Opschaling en doorontwikkeling van initatieven 53 3.4.1 Opschaling en doorontwikkeling vanuit het gebruikersperspectief 53 3.4.2 Kansen volgens initiatiefnemers 54 3.4.3 Bedreigingen volgens initiatiefnemers 55 3.4.4 Voorbeelden van kansrijke huidige initiatieven 56 3.4.5 Voorbeelden van kansrijke nieuwe initiatieven 57 3.5 Deelconclusies en reflectie 59 3.5.1 Doelen en doelbereik 59 3.5.2 Succes- en faalfactoren 60 3.5.3 Kansen en bedreigingen 60 3.5.4 Reflectie 62 4 Blik op de toekomst 63 4.1 Inleiding 63 4.2 eParticipatie 63 4.2.1 Trends 63 4.2.2 Kansen en bedreigingen 64 4.3 Uitgangspunten en overwegingen voor rolinvulling BZK 65 4.3.1 Uitgangspunten 65 4.3.2 Overwegingen 66 4.4 Mogelijke invalshoeken 68 4.4.1 Awareness & mainstreaming binnen de overheid 68 4.4.2 Generieke ondersteuning van initiatiefnemers 69 4.4.3 Specifieke ondersteuning van initiatiefnemers 70 4.4.4 Focus op een specifiek beleidsthema 71 4.4.5 Bevorderen open data 72 4.4.6 Transformatie 73 4.5 Deelconclusies en reflectie 74 4.5.1 eParticipatie 74 4.5.2 Uitgangspunten en overwegingen voor BZK 75 4.5.3 Mogelijke invalshoeken 75 4.5.4 Reflectie 76
  • 12. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 13 5 Conclusies & aanbevelingen 77 5.1 Inleiding 77 5.2 Rendementsmeting 77 5.2.1 Waarneming 78 5.2.2 Doelen 78 5.2.3 Uitvoering 78 5.2.4 Resultaat en rendement 78 5.3 Conclusies 79 5.3.1 Focus op initiatieven en initiatiefnemers 79 5.3.2 Focus op de overheidsorganisatie 80 5.4 Aanbevelingen 80 5.4.1 Visie en strategie 80 5.4.2 Inhoudelijke focus 81 5.4.3 Aandacht voor veranderingsprocessen 82 5.4.4 Focus op maatschappelijk rendement: het overwinnen van gebruiks- en effectbarrires 82 5.4.5 Samenhang in eParticipatiebeleid 84 5.4.6 De aanbevelingen op een rij 84 Bijlage 1: Achtergrond experimenten 87 Bijlage 2: Andere programmas vanuit BZK 91 Bijlage 3: Programmas vanuit andere departementen 93 Bijlage 4: Quickscan initiatieven 97 Bijlage 5: Barriremodel Thaens en Meijer (2009) 109 Bijlage 6: Literatuurlijst 111 Bijlage 7: Deelnemers aan het onderzoek 113 Bijlage 8: Vragenlijst online survey 115
  • 13. 15 1 INLEIDING 1.1 INLEIDING Afgelopen januari meldde de Volkskrant dat een minder vuurwerk petitie op petities.nl in acht dagen tijd 40.000 handtekeningen opleverde de drempel voor een burgerinitiatief.1 Zonder gebruik van nieuwe media zou het ophalen van zoveel handtekeningen veel meer tijd en een veel grotere inspanning hebben gekost. Digitalisering verlaagt drempels voor participatie. Met de steeds verdergaande digitalisering van onze wereld wordt participatie steeds meer eParticipatie.2 ICT- toepassingen worden ingezet om samenwerking tussen overheid en burgers mogelijk te maken en te vergemakkelijken. Bij participatie kan de overheid een faciliterende of initirende rol spelen, maar uiteraard kunnen de initiatieven evenzo goed door burgers, bedrijven of maatschappelijke belangenorganisaties zelf worden genomen. Het internet biedt hiertoe alle gelegenheid: ...het geeft elke gebruiker een platform om zijn mening kenbaar te maken. En daar wordt grif gebruik van gemaakt. Van diepgravende beschouwingen en uitgewerkte plannen tot aan de onderbuikgevoelens en scheldpartijen in reactiefora.3 Enerzijds noodzaakt dit overheden tot een heel andere en vaak veel bredere manier van verantwoorden; simpel gezegd kan je stellen dat directe publieke verantwoording belangrijker is geworden en daarmee het afleggen van politieke verantwoording wellicht minder dominant.4 Anderzijds biedt de moderne informatiemaatschappij vele en gevarieerde mogelijkheden om met behulp van moderne ICT (zoals web 2.0 toepassingen) burgers en belangengroepen intensiever te betrekken bij de voorbereiding, vaststelling, uitvoering en vooral ook evaluatie van beleid. Steeds vaker is de rol van burgers daarmee niet meer beperkt tot die van de traditionele kiezer (op afstand); in toenemende mate worden zij online geraadpleegd over tal van onderwerpen, of worden zij gevraagd om advies of zelfs om directe participatie in het democratische besluitvormingsproces. 1.1.1 Naar actief burgerschap De tendens tot meer samenwerking met burgers en belanghebbenden speelt niet alleen online, op steeds meer plekken duiken termen als 'slimmer (samen)werken, coproductie of 'sociale innovatie op. De on- en offline wereld lopen steeds meer in elkaar over: overal worden krachten gebundeld. James Surowiecki spreekt in deze 1 Volkskrant van 29 januari 2009. 2 cf. Van de Donk en Edwards, 2005, p. 533. 3 Van Berlo, 2008, p. 30. 4 cf. Van Duivenboden en Lips, 2003.
  • 14. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 16 context van de Wisdom of Crowds5 : het gezamenlijke reservoir aan kennis en kunde van een willekeurige groep mensen. Tapscott en Wiliams verklaren online samenwerking in termen van Wikinomics, naar analogie van de in veler ogen favoriete samenwerking online: wikipedia.6 Kortom: de tijd dat 'de burger' bediend werd door de overheid, zonder verdere bemoeienis vooraf van diezelfde burger, lijkt voorbij. Zon passieve rol past ook niet in het beeld van een actief, mediawijs burgerschap zoals het kabinet dat herkent en erkent. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) is dan ook als cordinerend ministerie voor informatiebeleid en binnenlands bestuur een actieve speler als het gaat om eParticipatie. Zijn doelstelling is de dynamiek van allerlei groepen burgers op internet te benutten, vernieuwing van onderop mogelijk te maken en de kloof tussen overheid en burgers te overbruggen. Het doet dit door meer interactie en betrokkenheid te organiseren, ook en misschien wel vooral langs digitale weg. Centraal staat de rol van de burger als citoyen, als staatsburger: een medebeslisser, medetoezichthouder en mede-initiatiefnemer.7 eParticipatie wordt zo ingezet om de kwaliteit van de dienstverlening en de democratie te verbeteren.8 1.1.2 en gericht overheidsbeleid Om eParticipatie te versterken, zijn diverse beleidsprogrammas, projecten en ideen uitgevoerd, die gepaard zijn gegaan met vele verkenningen, bijeenkomsten, concepten van netwerkvorming en andere creatieve initiatieven. Gedacht kan worden aan activiteiten op het vlak van burgerpanels, petities, communityvorming, e-democracy, toezicht, zelforganisatie van burgers en wijkinitiatieven. De recente, mede door BZK mogelijk gemaakte, ronde van Digitale Pioniers leverde bijvoorbeeld eMocracy (thans: Democratiespel) op: het politieke proces in Nederland als online multiplayer roleplaying game. Een ander voorbeeld is ikregeer.nl, waarop officile publicaties van de overheid op een gebruiksvriendelijke en open manier worden ontsloten. Via het programma Burgerlink wordt de doorontwikkeling van vier concrete eParticipatie instrumenten gestimuleerd: watstemtmijnraad.nl, petities.nl, wijwaarderen.nl en Webantenne. De lijst van eParticipatie initiatieven vaak gesteund door de overheid, maar niet altijd groeit gestaag. 1.2 ONDERZOEKSVRAGEN Het ministerie van BZK heeft B&A gevraagd een retrospectief onderzoek uit te voeren naar zijn beleid inzake eParticipatie. Het wil zo komen tot een waardering van de sturingsfilosofie zoals tot op heden gehanteerd en tot het achterhalen van succes- en faalfactoren van verschillende experimenten, concepten en ideen. Op deze wijze wordt input gegenereerd voor nieuw beleid (sturingsfilosofie) met het oog op een verdere doorontwikkeling en opschaling van eParticipatie-initiatieven en een gerichte verbreding van de toepassing van eParticipatie in Nederland. 5 Surowiecki, 2004. 6 Tapscott & Williams, 2008. 7 Naast de rol van staatsburger zijn bijvoorbeeld de hoedanigheden van de burger als klant of kiezer en de klassieke rol van onderdaan te onderkennen (cf. Ringeling, 2001; Van Duivenboden en Lips, 2003). 8 Raad voor Cultuur, 2006.
  • 15. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 17 Binnen het onderzoek staan vijf vragen centaal: 1. Wat was de sturingsfilosofie van BZK en (hoe) heeft deze gewerkt? 2. Welk resultaat hebben de experimenten geboekt? 3. Wat waren de belangrijkste succes- en faalfactoren voor de ontwikkeling en opschaling van bestaande eParticipatie experimenten? En wat is nodig om doorontwikkeling en opschaling daarvan te bevorderen? 4. Welke vijf tot tien eParticipatie concepten en ideen die niet werden gerealiseerd lijken nog steeds geschikt en van belang om te realiseren en wat zijn hierbij succes en faalfactoren? En op welke manier zou deze realisatie het beste gestalte kunnen krijgen? 5. Hoe kan de komende twee jaar het thema eParticipatie verder worden geagendeerd en het eParticipatiebeleid worden gemplementeerd? 1.3 EPARTICIPATIE Er bestaan diverse definities van het begrip eParticipatie. Wij gebruiken binnen dit onderzoek een (samen met de begeleidingscommissie van dit onderzoek) aangescherpte versie van de definitie, zoals destijds door [email protected] opgesteld: Het toepassen van ICT-middelen door overheid en burgers om samen te werken aan oplossingen voor, of in ieder geval in gesprek te komen over, maatschappelijke vraagstukken. De kernelementen van deze definitie zijn: samenwerking, ICT als middel en maatschappelijke vraagstukken. Het hoeft daarbij niet per se te gaan over samenwerking tussen overheid en burgers; ook in relaties tussen burgers onderling kan sprake zijn van eParticipatie. BZK zelf hanteert een indeling in drie verschillende typen relaties: Burger - bestuur (politieke participatie); Burger - dienstverlening (beleidsparticipatie); Burger - burger (sociale participatie). 1.4 THEORETISCH KADER In deze paragraaf worden de theoretische bouwstenen behandeld die we voor dit onderzoek hanteren. Dit zijn achtereenvolgens: 1. Het B&A-protocol voor het meten van beleidsrendement; 2. Het raamwerk van Aichholzer en Westholm voor de evaluatie van eParticipatieprojecten; 3. De theorie van Edelenbos et al. over de treden in de participatieladder; 4. De theorie inzake de klassieke beleidscyclus ingedeeld in beleidsfasen (zoals onder meer gehanteerd door Hoogerwerf;
  • 16. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 18 5. De theorie van Meijer en Thaens over de barrires tussen de mogelijkheden van internet en de toename van de invloed van burgers. Aan het eind van deze paragraaf wordt schematisch weergegeven hoe we deze theoretische bouwstenen gebruiken binnen het onderzoek. 1.4.1 Rendementsmeting Voorafgaand aan beleid of aan gehanteerde bestuursstijlen ligt een waarneming van de overheid. Overheidssturing komt voort uit het waarnemen van veranderingen in de wereld en de wens om daar op in te spelen. Het beleid wordt (doorgaans) op papier geformuleerd, maar wordt pas werkelijkheid in de uitvoering. Beleid is bovendien geen eenzijdige interne zaak van ambtenaren en hun ministers meer. Bij beleidsvorming en uitvoering zijn altijd verschillende partijen betrokken; zo ook bij eParticipatie, waar diverse publieke en private partijen samenwerken (of elkaar tenminste confronteren met elkaars zienswijzen). Uitvoering is, zeker in dat geval, beleid in actie. En op actie volgt, zoals we weten, reactie en als het goed gaat een positief resultaat. Waarneming, beleid, uitvoering en resultaat zijn de vier elementen die dienen als onderzoekskader, in een door B&A ontwikkeld protocol voor beleidsevaluatie: Figuur 1.1 Protocol voor analyse van beleidsrendement Het succes meten we uiteindelijk af aan het behaalde rendement: we kijken terug naar de wens en leggen het behaalde resultaat naast deze wens: wat is het behaalde rendement, wat is de opbrengst? We kunnen op deze manier iets zeggen over de effectiviteit van de sturingsfilosofie van het ministerie van BZK als het gaat om eParticipatie. We gebruiken dit protocol in de conclusies om terug te kijken op het gevoerde beleid. Hiertoe wordt ondermeer in hoofdstuk 2 een retrospectie uitgevoerd en wordt de gehanteerde sturingsfilosofie in kaart gebracht. Waarneming Wens Doelen Strategie Beleid Resultaat Uitvoering Rendement
  • 17. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 19 1.4.2 Evaluatie van eParticipatie projecten Voor de uitvoering van het onderzoek is daarnaast gebruik gemaakt van een recente publicatie van Aichholzer en Westholm: Evaluating eParticipation Projects: Practical Examples and Outline of an evaluation framework.9 Dit artikel is met name nuttig als het gaat om de vraag in welke mate eParticipatieprojecten helpen de democratie te versterken en wanneer en hoe gesproken kan worden van effectiviteit. Terwijl eParticipatie praktijken meer en meer de status van experiment en pilot verlaten, zijn er weinig bestaande methoden voor diepgaande evaluaties zo stellen Aichholzer en Westholm. Sommige onderzoekers verwijzen naar evaluaties van algemene (niet-elektronische) participatietrajecten10 , maar evaluaties van eParticipatie zijn zeldzaam.11 Alles omvattende frameworks staan nog in de kinderschoenen.12 Sommige bijdragen op het vlak van transparantie en accountability, zoals de benchmarks van de VN in 2005 en in 2008, missen een diepgaande kwaliteitsanalyse, zo stellen Aichholzer en Westholm. Aan de hand van casestudies proberen zij te komen tot een framework voor evaluatie. Hun methode is voornamelijk gebaseerd op third- party exploration van activiteiten, bijeenkomsten en verslagen. Daarnaast zijn expert interviews afgenomen en focusgroepen ingezet. Naast het lezen van rapporten, het bezoeken van offline bijeenkomsten en het afnemen van interviews, zijn websites en tools aan onderzoek onderworpen. In het onderhavige onderzoek is de aanpak van Aichholzer en Westholm mede basis geweest voor de opzet en uitvoering. Naast document- en literatuurstudie en een online survey, is een groot aantal betrokkenen en experts bij de evaluatie betrokken zowel in de reconstructie en de terugblik als in het denkproces met betrekking tot (nieuwe) perspectieven voor het beleid en de rol van BZK hierin. In plaats van te werken met focusgroepen is een bijeenkomst van bij eParticipatie betrokken personen georganiseerd in de vorm van een denktanksessie en is het onderzoeksteam ondersteund door een begeleidingscommissie bestaande uit eParticipatie-experts. Hierdoor is een actieve bijdrage van ervaringsdeskundigen gerealiseerd, die past bij de aard van het onderzoek. 1.4.3 Participatieladder Er zijn verschillende vormen van participatie te onderscheiden, waarbij de mate van participatie en de rol van burgers verschilt. In de onderstaande figuur hebben we deze samengevat in de bij velen inmiddels bekende participatieladder. Hoe hoger op de ladder, hoe meer de burger betrokken wordt bij het besluitvormingsproces.13 Burgers kunnen de volgende rollen en stijlen van participatie vervullen: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen (zie figuur 1.2). 9 Aichholzer & Westholm, 2009. 10 Zoals Rowe & Frewer, 2000; 2004; Warburton et al., 2007. 11 Vgl. Henderson et al., 2005; Janssen & Kies, 2005. 12 Bijvoorbeeld Macintosh & Whyte, 2008; Aichholzer & Westholm, 2009. 13 Edelenbos et al., 2006, gebaseerd op Arnstein, 1969.
  • 18. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 20 Figuur 1.2 De participatieladder van Edelenbos14 In onderstaande tabel is de inhoud van elke trede kort uitgewerkt: Tabel 1.1 Inhoud per trede van de participatieladder Trede Inhoud Informeren Politiek en bestuur bepalen zelf de agenda voor besluitvorming en houden betrokkenen hiervan op de hoogte. Zij maken geen gebruik van de mogelijkheid om betrokkenen een inbreng te laten geven in de beleidsontwikkeling. Rol participant: toehoorder. Raadplegen Politiek en bestuur bepalen in hoge mate zelf de agenda, maar zien betrokkenen als gesprekspartners bij de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich echter niet aan de resultaten die uit de gesprekken voortkomen. Rol participant: geconsulteerde. Adviseren Politiek en bestuur stellen in beginsel de agenda samen, maar geven betrokkenen gelegenheid om problemen aan te dragen en oplossingen te formuleren, waarbij deze ideen een volwaardige rol spelen in de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich in principe aan de resultaten, maar kan bij de uiteindelijke besluitvorming hiervan (beargumenteerd) afwijken. Rol participant: adviseur. 14 Bron: Edelenbos et. al, 2006. Schema op basis van Edelenbos en Munnikhof, 1998.
  • 19. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 21 Trede Inhoud Co-produceren Politiek, bestuur en betrokkenen komen gezamenlijk een agenda overeen, waarna samen naar oplossingen gezocht wordt. De politiek verbindt zich aan deze oplossingen in de uiteindelijke besluitvorming. Rol participant: samenwerkingspartner. Meebeslissen Politiek en bestuur laten de ontwikkeling van beleid en de besluitvorming over aan de betrokkenen, waarbij het ambtelijk apparaat een adviserende rol vervult. De politiek neemt de resultaten over, na toetsing aan vooraf gestelde randvoorwaarden. Rol participant: medebeslisser. De participatieladder wordt in hoofdstuk 3 gebruikt om de experimenten te positioneren. Vervolgens wordt bepaald waar witte vlekken bestaan. 1.4.4 Beleidscyclus Participatie kan plaatsvinden op verschillende momenten in het beleidsvormingsproces. De meest bekende indeling van het beleidsproces is de beleidscyclus van Hoogerwerf15 met zeven deelprocessen: agendavorming, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidsevaluatie, terugkoppeling en beleidsbeindiging. We zullen in dit onderzoek een iets compactere vorm hanteren, vrij naar Hoogerwerf en met toevoeging van de bij eParticipatie veel gehanteerde fase Toezicht en handhaving: Tabel 1.2 Fasen in de beleidsvorming Fase Inhoud Agendavorming Het proces waarin maatschappelijke problemen de aandacht van het publiek en de politiek al dan niet krijgen. Beleidsvoorbereiding Het verzamelen en analyseren van informatie en het formuleren van adviezen. Besluitvorming Het nemen van beslissingen over de inhoud van het beleid. Uitvoering/ dienstverlening Het toepassen van de inhoud, het proces en de effecten van beleid. Toezicht/ handhaving Het toezien op en handhaven van de naleving van vastgesteld beleid. De fasen van de beleidscyclus worden, evenals de treden van de participatieladder, in hoofdstuk 3 gebruikt om de experimenten te positioneren. Vervolgens wordt bepaald waar witte vlekken bestaan. 15 Zie bijvoorbeeld Hoogerwerf en Herweijer, 2003.
  • 20. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 22 1.4.5 Barriremodel Met het barriremodel geven Meijer en Thaens16 weer dat de mogelijkheden van internet voor participatie (eParticipatie) niet automatisch leiden tot invloed op de overheid. Dit komt door drie verschillende barrires: institutionele, gebruiks- en effectbarrires: Figuur 1.3 Het barriremodel Institutionele barrires17 Door institutionele barrires maakt de overheid geen gebruik van alle mogelijkheden van internet. Barrires kunnen gelegen zijn in: Financin (te duur); Juridische aspecten (hoge juridische restricties of voorwaarden); Politiek (support vanuit de politieke mist); Beleid (huidige beleidslijn belemmert nieuwe vormen); Organisatie (oppositie vanuit de eigen organisatie); Technologie (de techniek is toch nog niet geavanceerd genoeg om een idee te verwezenlijken). Gebruiksbarrires Gebruiksbarrires zorgen ervoor dat de geboden mogelijkheden niet of weinig worden gebruikt door burgers. Barrires kunnen gelegen zijn in: Administratie (onzorgvuldig beheer van de applicatie ondermijnt het succes); Routine (burgers moeten er nog aan wennen); Belang (ondermijning vanwege belangentegenstelling); Motivatie (burgers zijn niet gemotiveerd te participeren); Vertrouwen (burgers hebben niet het gevoel dat hun inbreng iets verandert). 16 Meijer en Thaens, 2009 (nog te verschijnen). 17 Zie voor een uitgebreide beschrijving bijlage 5. Internet mogelijkheden Overheid gebruikt internet voor e- participatie Burgers participeren Institutionele barrires Gebruiks- barrires Participatie heeft invloed op overheid. Effect- barrires
  • 21. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 23 Effectbarrires Bij effectbarrires gelden dezelfde punten als bij de institutionele barrires (financin, juridische aspecten, politiek, beleid, organisatie en technologie). Daarnaast zijn relevant: Haalbaarheid (de ideen van burgers zijn niet haalbaar); Representativiteit (door gebrek aan representativiteit kan de inbreng niet worden gebruikt). De driedeling van het model in institutionele, gebruiks- en effectbarrires en de bijbehorende aandachtspunten worden gebruikt om de bij de experimenten ervaren succes- en faalfactoren te plaatsen. 1.4.6 De theoretische bouwstenen in overzicht De bovengenoemde theoretische modellen gelden elk als belangrijke bouwsteen binnen dit onderzoek. Ze helpen bij de beantwoording van de onderzoeksvragen en krijgen als volgt hun weerslag in het onderzoek: Tabel 1.3 Weerslag van theoretische bouwstenen in het onderzoek Bouwsteen Onderzoeksvraag18 Weerslag in onderzoek Rendementsmeting 1: Wat was de sturingsfilosofie van BZK en (hoe) heeft deze gewerkt? Reconstructie, reflecties en conclusies Evaluatieraamwerk - Algehele onderzoeksopzet Participatieladder 2: Welk resultaat hebben de experimenten geboekt? Analyse van de spreiding van de experimenten Beleidscyclus 2: Welk resultaat hebben de experimenten geboekt? Analyse van de spreiding van de experimenten Barriremodel 3: Wat waren de belangrijkste succes- en faalfactoren voor de ontwikkeling en opschaling van bestaande eParticipatie experimenten? En wat is nodig om doorontwikkeling en opschaling daarvan te bevorderen? Indelen van succes- en faalfactoren, reflectie op succes- en faalfactoren en kansen en bedreigingen 1.5 ONDERZOEKSOPZET Op basis van de theoretische elementen als beschreven in de voorgaande subparagraaf is een concrete onderzoeksopzet gemaakt waarbinnen vijf fasen zijn doorlopen: de voorbereiding, retrospectie, de tussenbalans, een blik op de toekomst en de eindbalans. We geven hieronder kort weer wat per fase aan activiteiten is ondernomen. 18 Voor de overige twee onderzoeksvragen zijn geen theoretische modellen gehanteerd.
  • 22. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 24 1.5.1 Fase 1: Voorbereiding In de voorbereiding zijn alle benodigde stappen gezet om het daadwerkelijke onderzoek te kunnen starten: een aangescherpt plan van aanpak, formats voor de diverse instrumenten en planning van de diverse gesprekken en bijeenkomsten. 1.5.2 Fase 2: Retrospectie Het doel van deze fase was het terugblikken op en bepalen van het succes van het gevoerde beleid en de door BZK ondersteunde experimenten. Ook zijn de eerste ideen verzameld voor toekomstig beleid. In deze fase zijn documenten en verslagen bestudeerd (beleidsanalyse en quickscan), interviews gehouden met initiatiefnemers en gebruikers en betrokkenen bevraagd middels een online survey. 1.5.3 Fase 3: Tussenbalans In deze derde fase hebben het onderzoeksteam en de begeleidingscommissie samen de tussenbalans opgemaakt. De uitkomsten van de documentenstudie, interviews en online survey zijn besproken en verder doordacht. Hierbij is uiteraard ook een blik op het vervolgtraject van het onderzoek geworpen. 1.5.4 Fase 4: Blik op de toekomst Tot zover het verleden. In de vierde fase is de blik op de toekomst gericht: welke rol zou BZK de komende twee jaar kunnen spelen? Deze vraag heeft centraal gestaan tijdens de zogenaamde denktanksessie, die is bezocht door 25 eParticipatie-experts. 1.5.5 Fase 5: Eindbalans Op basis van de retrospectie en de blik op de toekomst is de eindbalans opgemaakt: hoe staat eParticipatie er op dit moment voor en wat zijn mogelijkheden voor het door BZK te voeren beleid? Een voorlopige beantwoording van deze vragen is besproken met de begeleidingscommissie. In de bijlagen (bijlage 7) is een overzicht opgenomen van alle gesprekspartners c.q. deelnemers. 1.6 LEESWIJZER In de volgende hoofdstukken worden de resultaten van het onderzoek weergegeven. In hoofdstuk 2 wordt het gevoerde BZK-beleid beschreven (Retrospectie). In hoofdstuk 3 wordt een balans opgemaakt van de huidige eParticipatie-initiatieven die in meer of mindere mate door BZK ondersteund zijn. Hoofdstuk 4 staat in het teken van een blik op de toekomst: welke rollen zou BZK de komende twee jaar kunnen spelen met betrekking tot eParticipatie? In hoofdstuk 5 ten slotte, wordt de rendementsmeting uitgevoerd, worden de belangrijkste conclusies weergegeven en worden aanbevelingen gedaan. De hoofdstukken verhouden zich als volgt tot de onderzoeksvragen:
  • 23. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 25 Tabel 1.4 Hoofdstukken in relatie tot de onderzoeksvragen Hoofdstuk Onderzoeksvraag 2. Retrospectie BZK-beleid 1a. Wat was de sturingsfilosofie van BZK? 3. Balans initiatieven 2. Welk resultaat hebben de experimenten geboekt? 3. Wat waren de belangrijkste succes- en faalfactoren voor de ontwikkeling en opschaling van bestaande eParticipatie experimenten? En wat is nodig om doorontwikkeling en opschaling daarvan te bevorderen? 4. Welke vijf tot tien eParticipatie concepten en ideen die niet werden gerealiseerd lijken nog steeds geschikt en van belang om te realiseren en wat zijn hierbij succes en faalfactoren? En op welke manier zou deze realisatie het beste gestalte kunnen krijgen? 4. Blik op de toekomst 5. Hoe kan de komende twee jaar het thema eParticipatie verder worden geagendeerd en het eParticipatiebeleid worden gemplementeerd? H5. Conclusies & aanbevelingen 1b. (Hoe) heeft de sturingsfilosofie gewerkt? 5. Hoe kan de komende twee jaar het thema eParticipatie verder worden geagendeerd en het eParticipatiebeleid worden gemplementeerd?
  • 24. 27 2 RETROSPECTIE BZK-BELEID 2.1 INLEIDING In dit hoofdstuk wordt teruggeblikt op het door BZK gevoerde beleid ten aanzien van eParticipatie. Aan bod komen een reconstructie van het beleid (2.2), de door partners en betrokken ambtenaren gepercipieerde sturingsfilosofie van BZK (2.3), de analyse van het netwerk (2.4), een quickscan van lopende eParticipatie-initiatieven (2.5) en, afsluitend, een korte reflectie (2.6). 2.2 RECONSTRUCTIE BELEIDSACTIVITEITEN 2006: Het begin Binnen onder meer de programmas XPIN (innovatieve beleidsvorming), InAxis (innovatie openbaar bestuur) en [email protected] (stimuleren digitale overheid vanuit het burgerperspectief) is bij BZK aandacht ontstaan voor eParticipatie: het via digitale weg betrekken van de burger bij verschillende facetten van het openbaar bestuur.19 In 2006 wordt de beleidsmatige aandacht vanuit BZK voor het onderwerp eParticipatie concreet binnen een verkennend traject eParticipatie vanuit DIIOS (Directie Innovatie- en Informatiebeleid Openbare Sector). In de zomer van dat jaar krijgen vier bureaus de opdracht om een aantal vragen met betrekking tot eParticipatie uit te werken. In de aanloop hier naartoe zijn al twee ambtenaren (Jornt van Zuylen en Arnout Ponsioen) bezig geweest met het in kaart brengen van eParticipatie-initiatieven en het opbouwen van een eerste netwerk. De verkenningen worden uitgevoerd door TNO-ICT, Dialogic, Nederland Kennisland en het Instituut voor Publiek en Politiek en zijn vooral bedoeld om de dynamiek rondom e- participatie op gang te brengen. De bureaus werken aan vijf opgaven: een overzicht van initiatieven e-participatie van lokale overheden; een overzicht van initiatieven door burgers; de mogelijkheden van web2.0 (co-creation) binnen het publieke domein, van e-participatie op het vlak van e-toezicht en van ICT in politieke processen. Naast de verkenningen wordt in het najaar van 2006 een sessie georganiseerd met het ontstane netwerk rondom eParticipatie. In die sessie zijn kansrijke ideen gedentificeerd, op basis van diverse quickscans en eerdere bijeenkomsten. Uit de sessie volgen 49 ideen. Deze worden in een vervolgsessie in klein comit voorzien van de statussen rijp en groen. Er blijven zes kansrijke ideen over, die in aanmerking komen voor de status van door BZK te ondersteunen experiment. 19 Zie paragraaf 1.2 voor de in dit onderzoek gehanteerde definitie van eParticipatie.
  • 25. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 28 2007: Voorbereidende fase wordt gestart Op basis van de verkenningen en de uitkomst van de 49-ideensessie besluit de DIIOS- staf van BZK in januari 2007 aan de activiteiten rondom het thema eParticipatie vervolg te geven in een voorbereidende fase eParticipatie. eParticipatie wordt daarbij voorgesteld als participatie van de burger binnen drie relaties: burger-bestuur (politieke participatie), burger-dienstverlening (beleidsparticipatie) en burger-burger (sociale participatie). Het traject is vooral bedoeld om ervaringen op te doen en het onderwerp binnen de overheid (Rijksoverheid en gemeenten) geagendeerd te krijgen. Er wordt gekozen voor een bottom-up sturingsstrategie, door een aantal experimenten te gaan ondersteunen vanuit een zogenaamd klussenbureau (zie 2007a). Daarnaast wordt gekozen om een conferentie te organiseren (zie 2007b). Voor de activiteiten in 2007 wordt 400.000 euro gereserveerd. Intern wordt benoemd dat de activiteiten (uiteindelijk) gericht zijn op verdere inrichting van een eventueel actieprogramma eParticipatie. Men denkt binnen dat actieprogramma aan onderdelen als: Het stimuleren van de ontwikkeling van e-tools; Het stimuleren van het gebruik van e-tools; Het evalueren van het gebruik van e-tools; Het delen van gebruikerservaringen; Communicatie. 2007a: Experimenten Er wordt in maart een redactieraad samengesteld met Arnout Ponsioen (BZK), Joeri van den Steenhoven (Kennisland), Christiaan Holland (Dialogic) en Steven Lenos (IPP). Naast het inhoudelijk voorbereiden van de conferentie (zie 2007b) gaat de redactieraad samen met de initiatiefnemers aan slag met de uitwerking van de zeven20 ideen tot experimenten. Afgesproken wordt dat de redactieleden elk n of twee initiatieven onder hun hoede nemen. De experimenten, de initiatiefnemers en de doelstellingen zijn kort weergegeven in onderstaand schema:21 Tabel 2.1 De eerste zeven door BZK ondersteunde experimenten Experiment Initiatiefnemer Inhoud Watstemtmijnraad.nl Vier gemeenten Burgers kunnen hier het stemgedrag van hun gemeenteraad bekijken. Petities.nl 2.0 Stichting Petities.nl Het doel is om het voor Nederlanders gemakkelijk te maken een petitie te ondertekenen of te starten. Wijwaarderen.nl Gemeente Eindhoven Geeft burgers de mogelijkheid om publieke dienstverlening te waarderen, beoordelen en vergelijken. 20 Op verzoek van Staatssecretaris Bijleveld om nauwere samenwerking te zoeken met Inspraakpunt van V&W, wordt een zevende idee, ikgaverder.nl, toegevoegd aan de al geselecteerde zes kansrijke ideen. 21 Zie ook Bijlage 1 .
  • 26. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 29 Experiment Initiatiefnemer Inhoud Issuefeed.net/ Webantenne Richard Rogers Digitale zoekmachine; te gebruiken om te zoeken naar discussiesites, weblogs en dergelijke. Digitale Diender Politie Utrecht Mogelijkheid voor bewoners om online te communiceren met de wijkagent. Krachtwijkenindex.nl Nieuw Rotterdams Tij Instrument om de samenwerking tussen bewoners in de krachtwijken onderling op wijkniveau te ondersteunen en om deze bewoners om input te vragen. Ikgaverder.nl Inspraakpunt V&W (thans Expertise- centrum Publieks- participatie) Inwoners kunnen hier hun oplossingen voor bereikbaarheidsproblemen rondom Utrecht achterlaten. 2007b: Creatieve sessies en eParticipatietop Naast de start van de zeven experimenten organiseert BZK verschillende bijeenkomsten. Enerzijds zijn dat twee creatieve sessies over eParticipatie. Deze sessies (Burgers en Bestuur 2.0 en Burgers en Burgers en Beleid 2.0) hebben tot doel kansrijke concepten en ideen voor eParticipatie te inventariseren en de dynamiek op gang te brengen. Uit de sessies komen vele creatieve, niet verder gerealiseerde ideen: stoeptegeldemocratie, ikwoonhier.nl, oplossingenmotor.nl en wetstrijd. Ook wordt door Steven de Jong, een actieve speler in het netwerk, in opdracht van BZK de site eParticipatie.nl opgezet, een platform dat een overzicht geeft van eParticipatie projecten in het hele land. Anderzijds vindt in het najaar van 2007 een eParticipatietop plaats. Op de top worden de mogelijkheden van eParticipatie met een breed publiek besproken. Ook wordt nagegaan wat nodig is om de kansen te verzilveren. Op de top geven Jacques Wallage en Tom Steinberg keynote speeches. Ook is er een videobijdrage van staatssecretaris Bijleveld. De eParticipatietop wordt door velen gezien als belangrijk moment waar gezamenlijk naar toegewerkt is. 2008a: Burgerlink De ondersteuning en begeleiding van de uitvoering van vier van de zeven experimenten wordt ondergebracht bij Burgerlink, een nieuw stimuleringsprogramma vanuit BZK bij ICTU ter verbetering van de dienstverlening van de overheid en het functioneren van de democratie door de inschakeling van burgers.22 Deze vier experimenten zijn: watstemtmijnraad.nl, petities.nl, wijwaarderen.nl en webantenne (issuefed.net). Voor de vier experimenten wordt een Community of ePractice opgestart. In het geval van watstemtmijnraad.nl verzamelt Burgerlink binnen het 22 Burgerlink is de opvolger van het in 2007 gestopte programma [email protected], een onafhankelijk forum dat de digitale overheid stimuleerde vanuit het burgerperspectief. ICTU verwijst naar de Stichting ICTU, de ICT Uitvoeringsorganisatie van de overheid (zie www.ictu.nl). Naast eParticipatie heeft Burgerlink nog 2 kerntaken: activiteiten rondom (de introductie en het gebruik van) de BurgerServicecode en het meten van de burgertevredenheid.
  • 27. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 30 netwerk verbeteringen voor het experiment. De trekker van Petities.nl wordt vanuit Burgerlink gecoacht. De ondersteuning van de twee overige experimenten (Issuefeed en wijwaarderen.nl) kon door Burgerlink vanwege capaciteitsproblemen niet gelijk worden opgepakt. Op het moment van schrijven wordt de ontwikkeling van wijwaarderen.nl een stap verder gebracht; met Issuefeed wordt dit najaar begonnen. Daarnaast organiseert Burgerlink in het kader van eParticipatie praktijkbijeenkomsten voor ambtenaren en richt het zich als kenniscentrum op het aanreiken van kennis op het gebied van eParticipatie. 2008b: Digitale Pioniers In het voorjaar van 2008 stelt TNO in haar rapport Naar een User Generated State (onder meer) vast dat Web 2.0 steeds meer aanwezig is in het publieke domein. Wat de onderzoekers echter opvalt, is dat de overheid erg 1.0 aan instrumenten werkt; de overheid laat kansen liggen in het benutten van online sociale netwerken en het geven van meer verantwoordelijkheid aan burgers. In een reactie hierop geeft staatssecretaris Bijleveld in een beleidsbrief aan de Tweede Kamer aan, dat ze de ontwikkeling van een overheid 2.0 actief gaat stimuleren. En van de acties is het in eerste instantie eenmalig aansluiten bij een stimuleringsregeling van het ministerie van OCW, uitgevoerd door Stichting Kennisland. Deze Digitale Pioniers-regeling is bedoeld om eenmalig financile en organisatorische ondersteuning te geven aan innovatieve internet initiatieven. Kort gezegd: aanvragers kunnen door middel van de ondersteuning hun idee omzetten in een proof of concept, om hier vervolgens eventueel zelfstandig een business model voor op te zetten. In een samenwerking tussen BZK en Digitale Pioniers wordt in het najaar van 2008 een ronde geopend met als thema eParticipatie. Meer dan veertig ideen worden ingediend. Uiteindelijk rollen er zeven experimenten uit de bus die vanuit Digitale Pioniers ondersteund gaan worden (zie tabel 2.2): Tabel 2.2 Ondersteunde experimenten vanuit de Digitale Pioniers ronde eParticipatie Experiment Initiatiefnemer Inhoud eMocracy (thans: Democratiespel) Stichting Petities.nl/ Reinder Rustema Het politieke proces in Nederland als online multiplayer roleplaying game. HNS.dev Stichting Het Nieuwe Stemmen De development environment richt zich op de ontwikkeling van een standaard database en ontwikkelt API voor E- participatie projecten in Nederland. Ikregeer.nl Stichting Scartabello Ikregeer.nl stelt zijn data open zodat andere websites of internet toepassingen ze kunnen gebruiken.
  • 28. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 31 Experiment Initiatiefnemer Inhoud OCO Sterren versie 2 Onderwijs Consumenten Organisatie De OCO beantwoordt vragen van ouders en leerlingen over onderwijs in Amsterdam. Open Kamer Political Mashup Open Kamer streamt videobeelden van debatten uit de Tweede Kamer. PoliDocs Political Mashup, Tim Gielissen en Maarten Marx Polidocs is een zoekmachine voor politieke documenten. Verbeterdebuurt.nl Creative Crowds Verbeterdebuurt.nl betrekt burgers bij het verbeteren van de buurt. 2008c: eParticipatie Awards In 2008 zijn voor het eerst twee eParticipatie Awards uitgereikt. Staatssecretaris Bijleveld reikte de Awards uit tijdens de werkconferentie Overheid 2.0. De Awards zijn bedoeld om goede initiatieven meer in het zonnetje te zetten, erkenning te geven voor getoonde inzet en meer aandacht te geven aan de goede voorbeelden die er zijn. En Award werd uitgereikt aan RotterdamIdee, voor het beste initiatief vanuit een overheid. De ander werd uitgereikt aan Buurtlink, als beste eParticipatie-initiatief vanuit de samenleving. In 2009 zullen de Awards opnieuw worden uitgereikt. 2009: Moment van retrospectie en blik vooruit In 2008 loopt de voorbereidende fase stilletjes ten einde. Inmiddels is DIIOS na een reorganisatie (als programma Dienstverlening, Regeldruk en Informatiebeleid) ondergebracht bij het DG Bestuur en Koninkrijksrelaties. Het onderwerp eParticipatie valt vanaf nu onder Dienstverlening van de overheid binnen het programma Dienstverlening, Regeldruk en Informatiebeleid. Voor een deel van de scope van eParticipatie de relatie burger - bestuur wordt verwacht dat deze door de afdeling Democratie en Burgerschap van de Directie Openbaar Bestuur en Democratie wordt ingevuld. In het voorjaar van 2009 wordt door de afdeling Dienstverlening van de overheid besloten om terug te kijken op de voorbije jaren van eParticipatie en vooruit te blikken op de komende twee jaar. Hiervoor wordt de opdracht tot het onderhavige onderzoek uitgezet. 2.3 GEPERCIPIEERDE STURINGSFILOSOFIE Zoals uit de reconstructie naar voren komt, is DIIOS in 2007 een verkennende fase eParticipatie gestart. Bij de start is in een notitie en een aanvullend plan van aanpak benoemd wat de aanleiding is om met eParticipatie aan de slag te gaan, wat wordt verstaan onder eParticipatie en welk traject wordt uitgevoerd. Bij de activiteiten wordt aangegeven dat het gaat om het verder verkennen van het onderwerp, een start te maken met actieve communityvorming (met de werkconferentie), het verzilveren van kansen en het hands-on ervaring opdoen (met de experimenten). Waartoe n en
  • 29. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 32 ander dient te leiden (wat moet worden bereikt), anders dan eventueel een Actieprogramma eParticipatie, wordt niet expliciet benoemd. Wel wordt in de planning voor de periode oktober-december 2008 voorzien in de activiteit uitwerken instrumenten actieprogramma eParticipatie. Zodoende kan worden gesteld dat vooraf de sturingsfilosofie niet gexpliciteerd is: welke doelstellingen worden beoogd over twee jaar te zijn bereikt en op welke wijze worden instrumenten ingezet om dat te bereiken? Op basis van de gesprekken met ambtenaren en netwerkpartners kunnen wel elementen worden benoemd die samen de bouwstenen vormen van de in de praktijk gehanteerde sturingsfilosofie van BZK. 1. Geloof in een kans In eParticipatie ziet BZK een belangrijke ontwikkeling, die mooie kansen biedt voor de verbetering van de democratie en het openbaar bestuur. BZK wil graag op enigerlei wijze deze ontwikkeling een handje helpen. 2. Interessant netwerk Daarnaast ziet men rondom het thema eParticipatie een interessant netwerk ontstaan, met interessante partners en ideen waar BZK graag mee in contact wil komen. 3. Niet zelf doen Uitgangspunt is vanaf de start dat BZK het niet zelf zou doen; BZK zou niet zelf gaan experimenteren. Externe partners zouden financieel en organisatorisch ondersteund worden om de ideen uit te werken tot initiatieven. 4. Bottom-up strategie Vanaf het begin wordt een bottom-up strategie gevoerd. Besloten wordt niet gelijk doelstellingen van hogerhand te verbinden aan het beleid, omdat dit mogelijk belemmerend zou werken voor de ontwikkeling van initiatieven. Er wordt gekozen voor een strategie waarbij van onderop en grotendeels van buiten het domein van de publieke sector zelf eParticipatie als onderwerp op de agenda van overheidsorganisaties wordt gezet. De activiteiten zouden fungeren als vliegwiel; als eenmaal zou zijn aangetoond wat de mogelijkheden zijn, zouden management, bestuurders en politici enthousiast worden en ermee aan de slag willen. 5. Ruimte voor het experiment Binnen de activiteiten is er nadrukkelijk ruimte voor het experiment. De ondersteunde initiatieven zijn bedoeld om te werken aan een proof of concept, om te onderzoeken of een idee in de praktijk werkt. Een experiment zou in theorie ook mogen mislukken, als het idee maar getest is. 6. Agendering van het thema Naast het ondersteunen van experimenten geeft BZK aandacht aan gerichte agendering van het thema eParticipatie binnen de overheidsorganisatie, door middel van het organiseren van enkele workshops, sessies en de eParticipatietop.
  • 30. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 33 7. Persoonlijke benadering Er is uitgegaan van een persoonlijke benadering. Vanuit het persoonlijke contact met initiatiefnemers en betrokkenen bij eParticipatie zijn gezamenlijk stappen gezet. Alle betrokkenen acteren overwegend vanuit een persoonlijke interesse. Er is sprake van een bondgenotensfeer. Ook hebben ze meer dan eens op persoonlijke titel een rol, bijvoorbeeld binnen de redactieraad of als deelnemer aan bijeenkomsten. 8. Ervaringen vanuit het buitenland opgehaald In de afgelopen experimentele fase is bewust de blik ook op het buitenland gericht, zowel door partners uit het veld als door ambtenaren. Zo is Tom Steinberg (MySociety.org) betrokken bij de ontwikkelingen in Nederland. Dit heeft onder meer geleid tot een Nederlandse variant van Fixmystreet.com van het Britse MySociety.org: verbeterdebuurt.nl. Zelfs is even getracht om een Nederlandse variant van MySociety.org op te richten. Op dit moment wordt door velen gewezen op het Amerikaanse data.gov als best practice. 9. Ook gexperimenteerd met medeoverheden Binnen de experimenten is ook samenwerking gezocht met een aantal medeoverheden, om tevens op dat vlak te experimenteren. Binnen twee experimenten is samengewerkt met gemeenten: watstemtmijnraad.nl en wijwaarderen.nl. En experiment is samen met het politiekorps Utrecht opgezet: Digitale Diender. Binnen n experiment is het Inspraakpunt V&W (met ikgaverder.nl) inhoudelijk en financieel ondersteund door BZK. 2.3.1 Oordeel vanuit het netwerk Vanuit het netwerk wordt waardering uitgesproken over de inspanningen die BZK en partners geleverd hebben op het terrein van eParticipatie. Daarmee hebben ze concreet bijgedragen aan de ontwikkeling van eParticipatie in Nederland. Men is met name positief over de enthousiasmerende houding en positiefkritische feedback van individuele ambtenaren (de persoonlijke benadering). Ook zijn de partners te spreken over het feit dat BZK het niet zelf wilde doen en ruimte liet aan het experiment. Wel worden hier en daar kanttekeningen geplaatst bij de motieven van BZK: wil men niet gewoon de kunst afkijken bij slimme initiatiefnemers? En loopt het niet te veel achter een beweging aan, zonder zelf agendazettend te zijn? Daarnaast is men ontevreden over de communicatie over het selectieproces van de eerste zeven experimenten (de experimenten die zijn ondersteund door de redactieraad): voor buitenstaanders was niet duidelijk hoe men is gekomen tot deze zeven. Ook vragen diverse betrokkenen zich af of het eParticipatiebeleid op sommige momenten door BZK en Burgerlink niet groter is gemaakt dan het was; het betrof maar het ondersteunen van een aantal experimenten. Dat men heeft gewerkt vanuit een bottom-up strategie, met ruimte voor het experiment, is zoals gezegd als prettig ervaren. Maar: tot op dit moment, zo lijkt de boodschap. De tijd van zaaien en enthousiasmeren lijkt voorbij: het is nu tijd om te gaan oogsten. En daarvoor is een duidelijke strategie nodig die helder wordt
  • 31. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 34 gecommuniceerd. BZK heeft misschien iets te lang gewacht met het formuleren en uitdragen van een dergelijke nieuwe strategie; inmiddels wordt vanwege de onduidelijkheid vanuit het ministerie (al) door meerdere partners een negatief beeld gegeven over de rol van BZK. Zij verwachten vanuit BZK duidelijkheid over het beleid dat het voert, de doelen die het beoogt en de rol die het wil spelen. Door de nu gevoerde losse sturingsfilosofie weet men niet zo goed wat BZK wil. Te laat voor een nieuwe strategie is het zeker nog niet. Maar om te spreken met de woorden van de betrokken ambtenaren: het speelkwartier is over. Er is behoefte aan helderheid over wat BZK wil bereiken met zijn eParticipatiebeleid, welke instrumenten er hierbij voorhanden zijn en wat hierbij de rol van het ministerie zelf is. 2.4 NETWERKANALYSE In deze paragraaf wordt in drie stappen het eParticipatienetwerk gereconstrueerd en geanalyseerd. Allereerst wordt het eigen beleidsnetwerk van BZK in kaart gebracht. Vervolgens worden de intradepartementale positie (eParticipatie binnen het eigen departement en indirect via het eigen departement zoals via ICTU c.q. Burgerlink) en de interdepartementale positie (eParticipatie van BZK binnen de Rijksoverheid) inzichtelijk gemaakt. Ten slotte wordt de interbestuurlijke positie (BZK-eParticipatie binnen het openbaar bestuur) bepaald. Telkens worden opvallendheden benoemd en genoemde oordelen weergegeven. 2.4.1 Het eigen beleidsnetwerk in kaart In de voorgaande paragraaf is reeds de ontwikkeling van het eParticipatiebeleid, gevoerd door BZK, weergegeven. Op dit moment ziet het beleidsnetwerk er schematisch als volgt uit:
  • 32. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 35 Figuur 2.1 Het huidige eigen beleidsnetwerk in kaart eParticipatie Ronde BZK eParticipatie Kennisland ICTU eMocracy.nl Verbeterdebuurt.nl PoliDocs Open Kamer OCO Sterren versie 2 Ikregeer.nl HNS.dev watstemtmijnraad.nl petities.nl wijwaarderen.nl webantenne (Issuefeed.net) eParticipatie Awards Digitale Pioniers regeling Digitale Diender Kenniscentrum Ikgaverder.nl Krachtwijkenindex Ondersteuning afgerond Bijeenkomsten eParticipatie.nl eParticipatie Community of ePractice Burgerlink BZK Web2.0 Onder de paraplu van eParticipatie worden diverse activiteiten/deelprojecten uitgevoerd. Deze zijn in grote mate verweven met het web2.0-beleid van BZK. In het kader van eParticipatie organiseert BZK zo nu en dan bijeenkomsten en er worden op eParticipatie.nl nieuwsberichten gepost over nieuwe initiatieven en overige relevante informatie. Daarnaast ondersteunt BZK op dit moment (in juli 2009) via Burgerlink (nog) vier initiatieven uit de eerste ronde van 2007: watstemtmijnraad.nl, petities.nl, wijwaarderen.nl en de zogenaamde webantenne (de digitale zoekmachine; om te zoeken naar discussiesites, weblogs en dergelijke). Watstemtmijnraad.nl wordt onder leiding van Burgerlink uitgerold in andere gemeenten dan de eerste vier (Almere, Groningen, Enschede en Woerden); inmiddels zijn er bijna 20 gemeenten die via watstemtmijnraad.nl het stemgedrag van raadsleden inzichtelijk maken. Binnen Petities.nl worden met steun van Burgerlink verbeteringen doorgevoerd. Wijwaarderen.nl en webantenne moeten de komende tijd nog worden uitgewerkt. De ondersteuning van drie initiatieven is reeds afgerond. Het discussiegedeelte van Ikgaverder.nl heeft met succes gefunctioneerd en is nu gesloten. Met dank aan Digitale Diender (een initiatief van de politie Utrecht) zijn nu verschillende wijkagenten via Buurtlink door burgers te benaderen. De realisatie van de Krachtwijkenindex.nl (een aandelenspel waarbij spelers kunnen handelen in aandelen van Krachtwijken) is echter niet gelukt.
  • 33. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 36 Daarnaast laat BZK op dit moment onder de vlag van Digitale Pioniers (een regeling van OCW, uitgevoerd door Kennisland) de financile en organisatorische ondersteuning van zeven verschillende initiatieven uitvoeren: eMocracy, Verbeterdebuurt.nl, PoliDocs, Open Kamer, OCO Sterren versie 2, Ikregeer.nl en HNS.dev. Wat valt op? Er is binnen het eigen netwerk een aantal gedreven personen en/ of collectieven actief, die op verschillende terreinen bezig zijn met eParticipatie, veelal vanuit een daartoe opgerichte stichting: HNS.dev vanuit Stichting Het Nieuwe Stemmen, PoliDocs en Open Kamer vanuit Political Mashup, ikregeer vanuit Scartabello, Verbeterdebuurt vanuit Creative Crowds, petities.nl en eMocracy en Digitale Diender. Het zijn met name de believers in eParticipatie, die bij de door BZK ondersteunde experimenten betrokken zijn (geweest). Uitzondering is echter Inspraakpunt van V&W, dat met Ikgaverder.nl, met ondersteuning van BZK, heeft gexperimenteerd met eParticipatie binnen een specifiek project. Evenals de Onderwijs Consumenten Organisatie (OCO), die met hulp van de DP-regeling een waarderingssysteem heeft opgebouwd. Tevens zijn bij twee door BZK ondersteunde experimenten enthousiaste gemeenteambtenaren betrokken: watstemtmijnraad.nl (Almere, Groningen, Enschede en Woerden) en Wijwaarderen.nl (gemeente Eindhoven). Daarnaast wordt nu voor aansluiting bij het initiatief Petities.nl gericht actie ondernomen richting gemeenten. Twee experimenten uit de eerste ronde zijn nog steeds niet goed van de grond gekomen (wijwaarderen.nl en webantenne). Naar het idee van de gesprekspartners is vernieuwing ofwel vers bloed binnen het netwerk nodig, want men begint elkaar na te praten. Bij de Digitale Pioniers- ronde voor eParticipatie zijn volgens de partners maar weinig nieuwe partijen betrokken geraakt. Doelgroepen als politieke partijen en bestuurders zijn nu niet betrokken bij het netwerk. Ook niet-believers onder de ambtenaren en griffiers worden moeilijk bereikt. Er ontstaan nieuwe netwerken buiten het eParticipatie-netwerk (zie ook volgende subparagrafen), zonder verknopingen. Het netwerk is met name gericht op elektronische participatie en niet op participatie via andere media. Er worden vraagtekens gezet bij de Community of ePractice en de Kenniscentrumfunctie van Burgerlink. Tot slot blijkt dat de redactieraad die ooit richting eParticipatietop functioneerde, niet meer bijeenkomt. 2.4.2 Intradepartementale positie Hierboven is het BZK eParticipatie-beleidsnetwerk in beeld gebracht. Naast eParticipatie zijn er ook andere programmas, projecten en activiteiten binnen BZK die linken aan het onderwerp; zie bijlage 2 voor een (niet uitputtend) overzicht hiervan.
  • 34. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 37 Wat valt op? In vergelijking met andere BZK-projecten heeft eParticipatie een erg brede focus. Andere BZK-projecten zijn op hoger niveau verankerd en hebben daardoor een hogere status. Andere projecten in het departement hebben meer bekendheid gekregen dan eParticipatie. eParticipatie valt beleidsmatig onder de afdeling Dienstverlening, maar is zoals eerder gesteld meer dan burger-dienstverlening. Vanuit BZK lopen meer projecten rondom burger-dienstverlening (eOverheid, het Nationaal Urgentie Programma NUP). Bij veel BZK-programmas zijn ook andere departementen betrokken. Op het terrein van burger-bestuur (besluitvorming) is een duidelijke link aanwezig tussen eParticipatie en Democratie en Burgerschap. Daarnaast lopen projecten op het terrein van ontsluiting van overheidsdata (datzouhandigzijn.nl en Open Overheid). Ook is men bezig met de uitdagingen en kansen die de digitalisering biedt voor de Rijksoverheid (Ambtenaar van de toekomst). Er kan worden geconcludeerd dat er vanuit verschillende invalshoeken op eParticipatie sprake is van diverse links met andere BZK-programmas. eParticipatie is onderdeel van het brede eOverheidsportfolio. Hierbij wordt wel de vraag opgeworpen, of sprake is van voldoende afstemming met en inbedding bij deze programmas. 2.4.3 Interdepartementale positie Naast BZK zijn (uiteraard) ook andere departementen en Rijksdiensten actief op het gebied van eParticipatie en breder web2.0. In bijlage 3 is een aantal programmas vanuit andere departementen op dit onderwerp weergegeven. Wat valt op? Ook binnen andere departementen is men bezig met vormen van eParticipatie, zoals het bieden van digitale vormen van inspraak (VROM, het kabinet en Justitie). BZK vervult hierin geen (actieve) rol. Het Expertisecentrum (voor V&W, LNV, EZ en VROM) ziet eParticipatie als een handige tool binnen een breed scala aan mogelijkheden voor publieksparticipatie. BZK is nu daarbij geen automatische partner. Dit zouden ze wel kunnen zijn: het Expertisecentrum zou graag contact op willen nemen als een project met een vorm van eParticipatie van start gaat, om te zien welke kennis al bij BZK beschikbaar is. Vanuit LNV is men bezig met de kansen en uitdagingen die de digitalisering biedt voor de Rijksoverheid (ambtenaar 2.0). BZK-ambtenaren participeren in dit netwerk. OCW ondersteunt innovatieve internetinitiatieven, waaronder eParticipatie. BZK heeft zich, zoals eerder gesteld, bij deze regeling (Digitale Pioniers) aangesloten.
  • 35. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 38 De Tweede Kamer is bezig met het verbeteren van de transparantie. Het vinden van een rol hierbij voor BZK is volgens de Directie Informatiseringsbeleid lastig. Verregaande samenwerking tussen Tweede Kamer en BZK zou staatkundig wringen. Waar de Directie Informatiseringsbeleid van de griffie voor de Tweede Kamer werkt, werkt BZK voor de minister. Dit kan voor problemen zorgen wanneer men bijvoorbeeld gezamenlijk een workflow zou gaan bijhouden waarin alle toezeggingen van bewindslieden aan de Kamer worden geregistreerd. Daarentegen lijkt een dergelijk probleem oplosbaar door gezamenlijke opdrachtformulering aan een uitvoerende derde partij. Tot slot, een meermalen gehoord gevoel bij partners binnen het eParticipatienetwerk betreft de vraag in hoeverre veel van deze projecten 2.0 zijn, zoals de 100 dagencampagne en de Internetconsultatie. Bij de 100 dagencampagne van het Kabinet kon men reageren op het voorgenomen Kabinetsbeleid, maar is in het verdere verloop niet duidelijk gemaakt wat met de reacties is gedaan. Bij de Internetconsultatie, waar conceptwetgeving aan de burger wordt voorgelegd, is er onder andere het probleem dat maar n keer gereageerd kan worden, waardoor er geen discussie kan worden gevoerd over de wenselijkheid/ verbeterpunten van de conceptwet. Er kan worden geconcludeerd dat BZK, uitzonderingen daargelaten, niet of niet altijd zichtbaar en actief betrokken is bij de eParticipatieprojecten van de verschillende andere departementen. 2.4.4 Interbestuurlijke positie Tot slot zijn vele gemeenten en ook bijvoorbeeld politiekorpsen actief bezig met elektronische participatievormen (zie paragraaf 2.5). Enkele gemeenten zijn betrokken bij een aantal eParticipatie-experimenten van BZK (bij watstemtmijnraad.nl, wijwaarderen.nl en petities.nl). De politie Utrecht was betrokken bij de ontwikkeling van Digitale Diender. Daarnaast is binnen het Actieprogramma Lokaal Bestuur sprake van een proeftuin eParticipatie, waarin gemeenten actief worden ondersteund in het opzetten van eParticipatie-initiatieven. Wat valt op? De belangrijkste observatie is dat BZK ten aanzien van lokale en regionale initiatieven, buiten de eigen experimenten, geen actief beleid voert. Men acht het over het algemeen van belang dat wordt erkend dat er belangwekkende lokale verschillen zijn (in apparaat, in college en in samenleving), waardoor ook de eParticipatie-oplossingen zullen verschillen. Initiatieven van andere departementen zijn gefocust op het eigen beleidsterrein en lijken daarom meer rendement te bieden dan de brede focus die BZK heeft.
  • 36. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 39 De vraag is of de echte beslissers (ambtelijke top van een departement, bestuurders en volksvertegenwoordigers) wel bereid zijn om medebewind/ coproductie van bedrijven en burgers te accepteren. Meer invloed van anderen betekent weliswaar meer draagvlak, maar ook minder invloed van degenen die het nu voor het zeggen hebben. Als beslissers vooraf niet aangeven bereid te zijn de consequenties te aanvaarden, is de kans groot dat er in de uitwerking onvoldoende commitment is om innovaties ook werkelijk en met impact toe te passen. 2.5 QUICKSCAN LOPENDE INITIATIEVEN Uit de quickscan van lopende initiatieven in het brede veld van eParticipatie (zie bijlage 4) blijkt dat, naast BZK, veel partijen op een of andere wijze bezig zijn met eParticipatie. Er bestaat een veelheid aan initiatieven en voorbeelden die zich op verschillende niveaus afspelen en waarbij diverse partijen betrokken zijn. Ook vertonen zij zowel een diversiteit in focus (op de eerder benoemde relaties burger-bestuur, burger- dienstverlening, burger-burger), als in de mate van participatie (trede op de ladder). Burger-bestuur (politieke participatie) Er zijn verschillende initiatieven op dit gebied ontwikkeld. Te denken valt aan initiatieven die gericht zijn op het sneller en gemakkelijker vindbaar en toegankelijk maken van overheidsdocumentatie als Kamer- en Raadsstukken (zoals polidocs.nl, ikregeer.nl en het RIS in Steenwijkerland). Daarnaast zijn er voorbeelden van experimenten die gericht zijn op het stimuleren van de betrokkenheid van burgers bij de politiek en politieke besluitvorming. Een voorbeeld hiervan is maildepolitiek.nl, waarbij getracht wordt om het voor burgers gemakkelijker te maken om in contact te treden met politici door het aanbieden van een online zoekmachine waarmee burgers snel zowel nationale als lokale volksvertegenwoordigers in Nederland kunnen vinden. Ook ingestelde digipanels (zoals onder meer opgezet in Eindhoven) zijn gericht op het verkrijgen van input van burgers voor politieke beleids- en besluitvorming. Burger-dienstverlening (beleidsparticipatie) Ook op het gebied van de relatie met burgers op het terrein van de publieksdienstverlening zijn verschillende initiatieven ontwikkeld. Een duidelijk voorbeeld zijn de vele digitale loketten zoals diverse gemeenten deze hebben ontwikkeld (zie bijvoorbeeld de GemGids van de gemeente Voorst). De idee hierbij is dat de burger zo veel mogelijk gemeentelijke diensten online kan afnemen aan het digitale loket. Steeds meer informatie wordt online aangeboden en daarnaast wordt steeds vaker door gemeenten de mogelijkheid geboden om online bijvoorbeeld een paspoort aan te vragen of een klacht in te dienen. In toenemende mate worden daarbij ook mogelijkheden geboden om over (de kwaliteit van) deze dienstverlening online reacties te geven, klachten te uiten of ideen in te brengen. Bovendien wordt burgers steeds vaker via overheidssites actief gevraagd om hun mening over diensten of om medewerking aan bijvoorbeeld opsporing (denk aan politieonderzoeken.nl). In dat geval kan gesproken worden over nieuwe vormen van eParticipatie op het terrein van beleid en beleidsuitvoering (beleidsparticipatie).
  • 37. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 40 Burger-burger (sociale participatie) Verscheidene initiatieven worden op poten gezet, onder andere gericht op het versterken van onderlinge contacten in en betrokkenheid bij de eigen buurt. Een sprekend voorbeeld hiervan is Buurtlink. Buurtlink is bedoeld om het buurtgevoel in Nederland te versterken. Dit doet ze door, op basis van de postcode, op de buurt toegesneden communities te vormen. Een tweede voorbeeld is de BuurtBuzz. Buurtbewoners kunnen hun betrokkenheid bij de buurt op interactieve wijze uiten en door middel van een gesloten emailsysteem van de BuurtBuzz kunnen buurtbewoners gemakkelijk met elkaar in contact komen. Een ander voorbeeld is Eigenwijzebuurten.nl van de WijkAlliantie. Hiermee worden buurtteams ondersteund die de leefbaarheid in hun buurt willen verbeteren. Een laatste hier te noemen voorbeeld van eParticipatie gericht op de relatie burger-burger is Talkingheadz. Dit online interactieve forum biedt jongeren de mogelijkheid om met elkaar te discussiren over controversile onderwerpen. Verschillende treden beklommen Uit de quickscan blijkt dat er initiatieven ontplooid zijn die te plaatsen zijn op verschillende treden van de eerder genoemde participatieladder. Zo zijn er initiatieven die duidelijk tot doel hebben om de burger te informeren over allerhande zaken. Er wordt daarbij ingezet op het digitaal beschikbaar stellen en transparant maken van (overheids)data. Te denken valt aan initiatieven als politix.nl, waarbij burgers een overzicht wordt geboden van het stemgedrag van politici in de Tweede Kamer, of aan hoeveiligismijnwijk.nl, dat informatie biedt over de veiligheid van wijken en buurten. Daarnaast zijn er initiatieven die gericht zijn op het raadplegen van dan wel het vragen van advies aan burgers. Voorbeelden hiervan zijn 21minuten.nl, reuring.nl, beterveilig,nl en Randstad 2040 (zie voor een beschrijving van de initiatieven bijlage 1). Verder zijn er eParticipatiemogelijkheden gericht op het meedoen van burgers, oftewel gericht op coproductie. Een sprekend voorbeeld hiervan zijn initiatieven waarbij burgers gevraagd wordt de politie te helpen bij het oplossen van misdrijven en het opsporen van verdachten en dergelijke (zie bijvoorbeeld politieonderzoeken.nl en overvallers gezocht). Wat valt op? Vanuit de quickscan vallen de volgende zaken op: Veel overheidsorganisaties (onder andere gemeenten, politiekorpsen, provincies), maatschappelijke organisaties (onder andere musea, omroepen, corporaties, welzijnsinstellingen) en particulieren (stichtingen en individuele initiatiefnemers) hebben inmiddels de mogelijkheden van internet benut om burgers dichter bij de overheid en/ of elkaar te krijgen. Met name rondom burger-dienstverlening bestaat veel aanbod. Veel organisaties stellen burgers in staat online hun zaken te doen met de (lokale) overheid, zoals het aanvragen van persoonlijke documenten of het indienen van klachten, en voegen hier mogelijkheden tot elektronische participatie aan
  • 38. B&A CENTRUM VOOR BELEIDSEVALUATIE BETROKKEN BURGERS, BEWOGEN BESTUUR 41 toe (ruimte voor klachten, ideen, opmerkingen, deelname aan discussies of meningspeilingen, helpen in handhaving en opsporing et cetera). Voorbeelden doen zich voor op a