Beter Goed Gejat

5/23/2018 Beter Goed Gejat

1/73

Beterslimgejatdanslech

tbedacht

hetexpertisecentrum|papernote

nr

32

Papernote 32

Beter slim gejat danslecht bedachtOver de internationale uitwisseling van ICT best practices


2/73

Beter slim gejat dan slecht bedacht

Over de internationale uitwisseling van ICT best practices


3/73

BETER SLIM GEJAT DAN SLECHT BEDACHT Over de internationale uitwisseling

van ICT best practices

AUTEUR

Drs. J. Romme MPIM

REDACTIE

Den Haag, Het Expertise Centrum

Sdu Uitgevers, oktober 2010

ISBN 978 90 12 57081 7

ONTWERP OMSLAG EN BINNENWERK

Smidswater

Alle rechten voor behouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen

in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige

wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopien, opnamen of op enige andere

manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, kan voor

de afwezigheid van eventuele (druk)fouten en onvolledigheden niet worden ingestaan en

aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever deswege geen aansprakelijkheid voor

de gevolgen van eventueel voorkomende fouten en onvolledigheden.

Meer informatie over deze en andere uitgaven kunt u verkrijgen bij:Sdu Klantenservice

Postbus 20014

2500 EA Den Haag

T 070 - 378 98 80

I www.sdu.nl/service


4/73

Beter slim gejat dan slecht bedacht

Over de internationale uitwisseling van ICT best practices

Jaap Romme

papernote nr. 32

Sdu Uitgevers, 2010


5/73

De volgende papernotes zijn verschenen:

1. Informatisering: spel zonder grenzen (1994) prof. dr. E.J.J.M. Kimman

2. Het recht van overheidsinformatisering (1995) mr. V.A. de Pous3. Lichtsporen en luchtspiegelingen (1996) drs. S.B. Luitjens (red.)

4. Voorbij 2000 (1997) drs. S.B. Luitjens, mw. H. Krijgsman-Heersink

en mr. V.A. de Pous

5. Oups! (1998) Dr. B. Scheepmaker

6. Digitaal Documentbeheer (1998) dr. J.J.M. Uijlenbroek

7. Op weg naar E-day; De euro in de overheidsinformatisering (1998)

drs. J.A. Perlee en drs. M. Rijn

8. E-commerce; Elektronisch zaken doen bij de overheid (2000)ir. P.P van der Hijden, dr. A. Jonk, drs. A. W. M. Lasance en

dr. J.J.M. Uijlenbroek

9. Het Resultaat Geteld; Over verantwoording en informatievoorziening (2000)

dr. R. van Dael, drs. W.J. van Gelder en dr. A. Jonk

10. Overheid in het web; Naar een toegankelijke overheidssite (2001)

dr. A.G. Arnold, drs. L.C. Swennen, drs. P.B. Nederkoorn en R.M. Herpel

11. De politieke partij in de netwerksamenleving (2002) dr. A. Jonk en

G. van Velzen (red.)

12. Informatiebeveiliging voor de overheid (2002) mw. B.J. Glashouwer re ri cisa,

drs. M. de Graaf, ir. J.M. Meij, mw. drs. P. Mettau en ir. P. Wielaard

13. De I-functie verklaard (2002) dr. R. van Dael endrs. I. Henneman

14. Aanbesteden van ICT projecten (2003) mr. J.C.H. van Berkel,

ir. A. Bloembergen, dr. A.Jonk en C. Kolk

15. Van ontwijken naar uitwijken (2003) dr. M.E.M Spruit, ing. G.A. Ven,

drs. W.B.M. Vrouwenvelder en ir. P. Wielaard

16. Andere overheid, andere bedrijven, andere systemen (2004)

ir. L.H.M. Matthijssen, dr. R. van Dael en F. Heijink17. De moderne informatiehuishouding van de digitale overheid, het archief op het bureau

(2005) dr. A.G. Arnold en mw. B.J. Glashouwer re ri cisa

18. SONAR Aansturen van complexe overheidsprojecten (2005)

drs. G.H.P. van den Berg en S.A.J. Munneke

19. De uitvoeringsorganisaties in Europa; Niet langer een muurbloem (2006)

drs. E.J. Mulder

20. Eitjes tikken; Bij het afscheid van Siep Eilander (2006)

drs. M.M. Frequin, drs. S.B. Luitjens en drs. L.J.E. Smits21. Naar een goed gebruik van het burgerservicenummer (BSN) (2007)

mw. drs. P.R.B. Heemskerk, mr. drs. T.F.M. Hooghiemstra,

mr. J.N. van Lunteren, mw. drs. P. Mettau en drs. D. Schravendeel

22. Voor alle zekerheid; Over adviezen, audits en contra-expertises: een gids voor

ICT-opdrachtgevers in de publieke sector(2007) ir. A Bloembergen,

drs. A. Glass en ir. C.L. Wauters emea


6/73

23. Gedwongen nering; ICT dienstverlening in een gebonden klant-leverancier relatie (2007)

drs. M.F.M. Bom en dr. ir. K. Rijniersce

24. Elf Bommen en Granaten; Columns van Rob Meijer in de Automatiseringsgids (2007)drs. R.A.M. Meijer

25. Opgeruimd staat netjes?Uitbesteden van ICT in de publieke sector (2008)

ir. C.L. Wauters emea, dr. M.E.M. Spruit en ing. M.R. Vermeulen mcm

26. Games in het openbaar bestuur; Wat zijn de spelregels? (2008)

drs.M. van de Vecht mpim

27. Langs elkaar heen; Over gentegreerde dienstverlening in het publieke domein (2009)

drs. G.H.P. van den Berg, mr.drs. T.F.M. Hooghiemstra, drs. O. Kinkhorst,

mr. J.N. van Lunteren, B. Luxemburg, dr. A. van Venrooy,mw. drs. J. Vosse mpim

28. Eerlijk bestek; Handleiding praktisch aanbesteden(2009) mr. J.C.H. van Berkel,

ir. P. Wielaard

29. Referentiearchitecturen: niet alleen voor architecten! (2009) drs. R.A.M. Meijer,

mw. J.M. van Rooij mscfs, mw. drs. M. Stam mpim

30. Duurzaam bestuur(d); Bouwstenen voor duurzame bedrijfsvoering en groene ICT

(2009) drs. J.A.B. Walschots mpim, drs. A.M. Jansen, drs. A. de Jager

31. De informatiepositie van de patint (2010) mw. drs. R.A.E. Gerads,

mr. drs. T.F.M. Hooghiemstra, dr. A.G. Arnold,

mw. drs. A.D. van der Heide MCM

De volgende notebooks zijn verschenen:

1. Overheidsinformatisering: het taaie ongerief (1999) prof. ir. P.A. Tas

en drs. S.B. Luitjens

2. Designing electronic document infrastructures (1997) dr. J.J.M. Uijlenbroek

3. Beheerst beheren; beheer van ICT voorzieningen uit managementoptiek (2000)ir. H.A. Spanjersberg en mr. dr. ir. Th.J.G. Thiadens

4. mijnoverheid.nl; publieke dienstverlening in de toekomst(2005) mw. drs. P. Mettau


7/73


8/73

Het Expertise Centrum|BETER SLIM GEJAT DAN SLECHT BEDACHT 7

Inhoudsopgave

Voorwoord 9

Hoofdstuk 1

Introductie 111.1 Inleiding 11

1.2 Probleemstelling 12

1.3 Doel en opzet onderzoek 14

Hoofdstuk 2

Handvatten voor analyse 152.1 Introductie 15

2.2 Best Practice, Good Practice of gewoon Practice? 16

2.3 Internationale setting 16

2.4 De context van de landen 18

2.4.1 Bestuurlijke structuren 18

2.4.2 Beleidsmatige setting 19

2.4.3 (Zakelijke) cultuur 19

2.5 Beleidsoverdracht 20

2.5.1 Transferrisicos bij importeren 21

Hoofdstuk 3

Case-selectie 233.1 Waarom deze cases? 23

3.1.1 Het Nederlands Taxonomie Project exporteren naar Australi 23

3.1.2 Gateway importeren uit het Verenigd Koninkrijk 24

3.2 Onderzoeksaanpak 25

Hoofdstuk 4

Exporteren van Standard Business Reporting 274.1 SBR in Nederland 27

4.1.1 Internationale setting 29

4.1.2 Context SBR Nederland 304.2 Aanleiding export 31

4.2.1 Kennissen op conferenties 31

4.2.2 Van idee naar concreet project 32


9/73

8 BETER SLIM GEJAT DAN SLECHT BEDACHT|Het Expertise Centrum

4.3 SBR in Australi 33

4.3.1 Context SBR in Australi 33

4.4 Opzet van de export 354.4.1 Verschillen in context 36

4.5 Ervaren voordelen importeur 37

4.6 Ervaren voordelen exporteur 38

4.7 Lessons learnt 39

Hoofdstuk 5

Importeren van Gateway 43

5.1 Gateway in het Verenigd Koninkrijk 435.1.1 Internationale setting 44

5.1.2 Context Gateway Verenigd Koninkrijk 45

5.2 Aanleiding import 46

5.2.1 De persoonlijke touch 46

5.2.2 Groeiende aandacht 46

5.3 Opzet van de import 47

5.4 Gateway in Nederland 48

5.4.1 Context Gateway in Nederland 48

5.5 Hoe is er gemporteerd? 49

5.5.1 Verschillen in context 49

5.6 Ervaren voordelen importeur 51

5.7 Ervaren voordelen exporteur 51

5.8 Lessons learnt 51

Hoofdstuk 6

Conclusies en aanbevelingen 55

6.1 Voordelen importeren en exporteren 55

6.2 Handvatten voor zelf doen 56

6.2.1 Algemene aanbevelingen 56

6.2.2 Aanbevelingen voor importtrajecten 58

6.2.3 Aanbevelingen voor exporttrajecten 59

6.3 Concluderend 60

Hoofdstuk 7

7 Tot Slot 61Bijlage A Genterviewde personen 65

Bijlage B Bestudeerde documentatie 66


10/73


Voorwoord

Je moet roeien met de riemen die je hebt is een veelgebruikte uitspraak,

zeker in deze economisch mindere tijden. Maar wat als je nou zonder al te

veel moeite een buitenboordmotortje kunt overnemen? Dan klinkt het op

zijn minst verleidelijk om die optie te overwegen. Relatief weinig inspanningvoor veel resultaat.

Als we deze metafoor vertalen naar de ICT-projecten bij de overheid ontstaat

toch een ander beeld. Vaak is men geneigd zelf een project van begin af

aan te ontwerpen, uit te werken en uit te voeren, zonder daarbij naar

voorbeelden te kijken die al bestaan. En als er dan verkend wordt welke

voorbeelden zouden kunnen helpen, worden deze niet goed overgenomen

waardoor ze alsnog niet als het buitenboordmotortje kunnen fungeren.

Zeker in een internationale context kunnen we veel van elkaar leren.

De mogelijkheden en middelen om dat te doen zijn steeds talrijker en de

omstandigheden om het te doen ook. Communicatiemiddelen zijn zo ver

ontwikkeld dat kennis en informatie delen, en de juiste contacten onder-

houden, makkelijker is dan ooit. Daarnaast vindt beleidsvorming in

toenemende mate op een internationaal vlak plaats waardoor per definitie

andere landen met soortgelijke ICT-projecten als Nederland stoeien.

Tot slot is er nu een keiharde noodzaak in de vorm van een economischecrisis. Ons kapitaal moet slim ingezet worden, we moeten ophouden met

het uitvinden van het wiel.

Voor bijna alle ICT-projecten en -programmas van de Nederlandse overheid

geldt dat meer geleerd kan worden van het buitenland. In sommige

projecten geldt dat het buitenland kan leren van Nederland. Voor beide

varianten blijkt dat de voordelen niet voor iedereen even duidelijk zijn en

dat het daadwerkelijk uitwisselen van een voorbeeld over de landgrenzenheen als moeilijk wordt ervaren.


11/73


Om deze reden heeft Het Expertise Centrum middels dit onderzoek de

voordelen nog eens op een rijtje gezet, inclusief concrete handvatten hoe

deze te verwezenlijken. Wij hopen op deze manier te kunnen bijdragenaan een terugkeer van de internationale blik in Nederland.

drs. L.J.E. Smits

Directeur

Het Expertise Centrum

ROI Opleiding, Coaching & Advies


12/73


Hoofdstuk 1

Introductie

1.1 InleidingDe wereld van vandaag wordt steeds kleiner. Of anders gezegd: fysieke

afstanden zijn makkelijker en sneller te overbruggen, culturele afstandenen nationale arrangementen zijn steeds meer inzichtelijk en raken meer

vermengd.

Deze ontwikkeling presenteert uitdagingen voor samenlevingen en rege-

ringen. De verschillende nationaliteiten vermengen zich, het integratiedebat

wordt steeds prangender. Bedrijven wijken uit naar lagelonenlanden met

als gevolg dat de achterblijvende landen zich moeten heruitvinden om

concurrentievermogen te behouden.

De globalisering brengt echter ook voordelen met zich mee. Zeker een

open economie als de Nederlandse profiteert van een verbetering van handel

en handelsovereenkomsten met andere landen. Het CPB heeft bijvoorbeeld

berekend dat op macro-economisch niveau iedere Nederlander een 13e

maand verdient aan het lidmaatschap van Nederland van de EU1.

Voor overheden gelden ook specifieke voordelen. Naast welvaartscreatie

met bijbehorende politieke en bestuurlijke voordelen, is een van de andere

voordelen het kunnen leren van andere landen als het gaat om de creatieen uitvoering van beleid. Waarom zouden overheden het wiel uitvinden dat

een ander al bedacht heeft? Of waarom zou een overheid-die-het-wiel-al-

heeft-uitgevonden, anderen niet helpen met haar oplossing? Dit heeft niet

alleen reputatievoordelen; jouw oplossing tot een algemeen geaccepteerde

aanpak te laten verworden kan een confrontatie voorkomen met andermans

oplossing in de toekomst.

1 Bas Straathof, Arjan Lejour, Gert-Jan Linders en Jan Mhlmann; CPB Document 168:The Internal Market and the Dutch Economy,Implications for trade and economic growth,september 2008.


13/73


Binnen landsgrenzen kunnen soortgelijke overheidsorganisaties van elkaar

leren. Echter voor een aantal overheidorganisaties geldt dat er maar n

van is in Nederland. Er is bijvoorbeeld maar n belastingdienst, n UWVen n RDW. Om toch te kunnen leren van vergelijkbare organisaties is

het voor dergelijke organisaties handig om naar andere landen te kijken.

Hiermee wordt ook de scope van de leermogelijkheden vergroot, en het

adagium wat men van ver haalt is lekker lijkt ook hier van toepassing.

Dit laatste is ook van toepassing op alle andere overheidorganisaties in

Nederland.

Import best practice OV-chipkaartHet uitgangspunt van het Nederlandse initiatief voor een OV-chipkaart

was om een bestaand concept over te nemen. Verschillende bestaande

oplossingen zijn onderzocht waarna gekozen is de opzet van Hongkong

te kopiren. In het Nederlandse projectteam nam de eigenaar van de

oplossing uit Hongkong plaats om de overname te helpen. Gaandeweg

bleek dat de overname niet gemakkelijk zou zijn vanwege verschillen in

context tussen Nederland en Hongkong. Zo was het Nederlandse tarief-

stelsel complexer, zijn er in Nederland meerdere vervoersbedrijven en is

de infrastructuur in handen van bedrijven in plaats van de overheid.

1.2 Probleemstelling

De focus van dit onderzoek ligt op de ICT-sector van de Nederlandse over-

heid. Ook hiervoor lijken de voordelen van het importeren en exporteren

van best practicesevident. Zo onderschrijft de Algemene Rekenkamer deze

bijvoorbeeld in haar rapport Lessen uit ICT-projecten bij de Overheidin 2008.2

In 2007 en 2008 publiceert de Algemene Rekenkamer een rapport over

lessen uit ICT-projecten bij de overheid in twee delen. Het eerste deel

betreft een inventarisatie van de bestaande problemen, de informatie-

voorziening daarover en aanbevelingen voor verbetering. In het tweede

deel wordt meer ingegaan op de bestuurbaarheid en financiering van

ICT-projecten. In dat kader concludeert de Algemene Rekenkamer datmeer geleerd kan worden van het buitenland. Een van de aanbevelingen

luidt letterlijk: Benut meer de mogelijkheden om te leren van elkaar en

van ervaringen in het buitenland.

2 Algemene Rekenkamer rapport: Lessen uit ICT-projecten bij de overheid; Deel B, 1 juli 2008.


14/73


Ondanks de genoemde voordelen lijkt er binnen de ICT-sector van de

overheid slechts beperkt aandacht voor het importeren en exporteren van

buitenlandse voorbeelden. Zelden hoort men dat een ICT-oplossing vande Nederlandse overheid door een ander land is overgenomen. Natuurlijk

gebeurt het wel eens, het concept achter Antwoord voor Bedrijven wordt

bijvoorbeeld door Litouwen en Kroati overgenomen. Maar structurele

aandacht voor de export van Nederlandse ICT-practices lijkt te ontbreken.

Waar het de import van best practices betreft, worden regelmatig werk-

bezoeken georganiseerd om een oplossing in een ander land te bekijken.

Dergelijke uitwisselingen zijn echter niet altijd even succesvol. Kijk bijvoor-beeld naar de invoering van de OV-chipkaart in Nederland, zoals omschreven

in het kader. Er is bij dit project veelvuldig naar het buitenland gekeken, toch

bleek overname van een bestaand concept erg lastig. En dit voorbeeld staat

niet alleen. Ook bij het rekeningrijden, de invoering van het digitaal klant-

dossier in de SUWI-keten en de opzet van de Nederlandse eID-oplossing

(elektronische identiteit) hadden de Nederlandse ontwikkelingen al verder

kunnen zijn door meer en vooral ook door beter te leren van andermans

voorbeelden.

Tot slot moet de Europese Unie nog genoemd worden. De regelgeving

die in Brussel bedacht wordt, moet in alle 27 lidstaten gemplementeerd

worden. Lidstaten die relatief veel op elkaar lijken. Dit lijkt een ideale opzet

om best practices met elkaar te delen. Toch gebeurt dit maar mondjesmaat.

Vaak geschiedt de implementatie in relatief isolement en wordt er door

de lidstaten weinig opgetrokken. De EU probeert via middelen als de

Open Method of Cordination3en websites als www.epractice.eu dit proces

te faciliteren. Toch blijkt uit de verschillen in implementatie vanEU-regelgeving dat lidstaten niet altijd evenveel van elkaar overnemen.

Waarom benutten overheden de mogelijkheden om internationaal van elkaar

te leren zo weinig? En waarom, als de bereidheid er wel is, is het zo lastig

om meer van elkaar te leren, om meer van elkaars oplossingen te gebruiken?

In het bedrijfsleven is het volkomen normaal om over grenzen heen te

kijken naar mogelijk bruikbare oplossingen en behoort export van eigen

oplossingen vaak tot de corebusiness.

3 Door de implementatie van EU-beleid tussen de lidstaten te benchmarken, hoopt de EUdat de best scorende voorbeelden overgenomen worden door de landen met een mindere score.De Open Method of Cordination is dus een middel om het delen van best practices tebevorderen.


15/73


De huidige tijdgeest

In de afgelopen twintig jaar is er veel veranderd op het terrein van

communicatie-over-grenzen-heen. Het internet en alle bijbehorendeontwikkelingen hebben ervoor gezorgd dat het steeds makkelijker

is om met andere landen te communiceren. Persoonlijke contacten

kunnen beter worden onderhouden, ideen en eventueel zelfs

producten, kunnen makkelijker met elkaar worden uitgewisseld.

Daarbij is de afgelopen twee jaar een economische crisis ontstaan

die veel overheden noopt kritisch naar het uitgavenpatroon te kijken.

Het importeren en exporteren van best practices kan hierbij helpen.

Door een bestaande oplossing over te nemen, kunnen ontwikkelkostenworden bespaard. Daarnaast kan het exporteren van de eigen oplossing

helpen voorkomen dat andermans standaard wordt opgedrongen met

alle ombouw-kosten van dien.

1.3 Doel en opzet onderzoekHet doel van dit onderzoek is de lezer te interesseren in het uitwisselen

van best practices en handvatten te bieden om zelf aan de slag te gaan.

Twee cases, een import- en een export-case, zijn onderzocht op de ervaren

voordelen en de gevolgde aanpak. Deze publicatie vormt de neerslag van dit

onderzoek. Achtereenvolgens worden het analysekader en de case-selectie

beschreven; vervolgens worden de individuele cases beschreven; daarna

worden conclusies getrokken over de voordelen van import en export en tot

slot worden lessons learntgeboden ten aanzien van de gekozen werkwijze.


16/73


Hoofdstuk 2

Handvatten voor analyse

Er bestaat geen eenduidige theorie over de import of export van ICT-

best practices in een overheidscontext. Daarom worden hier verschillende

theoretische noties belicht die helpen de uitwisseling goed vorm te gevenen tot een succesvol eindresultaat te komen. Deze noties zijn gehanteerd

in dit onderzoek om de twee cases te analyseren.

2.1 IntroductieZoals in figuur 2.1 is weergegeven, vindt de uitwisseling van een best

practice plaats tussen twee landen met elk hun eigen context, binnen een

gegeven internationale setting. Dit hoofdstuk behandelt achtereenvolgens

de verschillende onderdelen:

1 De best practice

2 De internationale setting

3 De context van de landen

4 De overdracht zelf.

Figuur 2.1: De uitwisseling van een best practice tussen twee landen

ContextLand 1 Exporteur Importeur

Overdrachtproces

Internationale setting

BestPractice

ContextLand 2


17/73


2.2 Best Practice, Good Practice of gewoon Practice?Allereerst verdient de term Best Practice aandacht. Letterlijk vertaald betekent

best practice: het beste voorbeeld, de beste handelswijze. Bij best practicesontstaat meteen de vraag: hoe kan worden vastgesteld of iets de best practice

is? En voor wie? Het is niet de bedoeling in dit onderzoek hierop een

antwoord te geven, of een raamwerk te bieden om dit zelf te kunnen doen.

Bij het vaststellen van de best practice van iets speelt de methodologie

waarmee de best practice wordt vastgesteld namelijk een belangrijke rol.

Het doel van dit onderzoek is het potentile leereffect van andermans best

practices te benadrukken, niet om vast te stellen welke het beste is.

In dit onderzoek wordt daarom de algemeen gehanteerde term best practicegebruikt om aan te geven dat iets een goed voorbeeld is waar anderen van

zouden kunnen leren. Eigenlijk is het dus meer een good practice, of

gewoon een practice.

2.3 Internationale settingDe uitwisseling van best practices tussen overheden gebeurt in een context

van steeds verdergaande internationalisering. Mensen en bedrijven werken

steeds meer over grenzen heen. Ook nationale overheden werken meer en

meer samen in internationaal verband. Hierdoor treedt convergentie van

beleid op, oftewel het naar elkaar toe bewegen van nationaal beleid in

verschillende landen.4Deze ontwikkeling bepaalt de setting waarbinnen de

uitwisseling van best practices plaatsvindt. Het vormt ook de aanleiding voor

een roep om meer uitwisseling. Als beleid in verschillende landen namelijk

steeds meer op elkaar gaat lijken zou het vreemd zijn als deze landen niet

naar elkaar kijken bij het vormgeven en de implementatie van dit beleid.

De eerste aanleiding voor convergentie is wanneer een bepaalde notie heerstals algemeen streefbeeld. Het concept New Public Management kan bijvoor-

beeld gezien worden als zon algemeen streefbeeld. In verschillende landen

werd geaccepteerd dat overheden beter moeten presteren door effectiever

en efficinter te werken. Volgens de convergentietheorie gaan overheden,

doordat ze ditzelfde beeld nastreven, in organisatie en beleid vanzelf meer

op elkaar lijken.

Daarnaast bestaat het concept van isomorfisme.5

Isomorf betekent letterlijkgelijke vorm6en gaat dus over de ontwikkeling dat landen meer en meer

op elkaar gaan lijken. Isomorfisme geeft op drie niveaus verklaringen voor

convergentie van beleid.

4 Zie Pollitt, 2001 voor een overzicht van vigerende convergentietheorien.5 Zie Powel en Dimagio, 1983.6 Uit het Grieks: isos betekent gelijk, en morphe vorm.


18/73


Ten eerste is er een dwingende vorm van isomorfisme. Er zijn situaties

waarin een land min of meer gedwongen wordt zich te conformeren aan

een algemeen geldende norm of aanpak. Deze vorm van isomorfisme komtvaak voor in het kader van transnationale organisaties zoals de Wereldbank,

het IMF en de Europese Unie. Deze instituties verplichten leden te voldoen

aan bepaalde vormen van beleid en organisatie.

Ten tweede vindt isomorfisme plaats door imitatie. Methoden en organisatie-

vormen worden gekopieerd als men niet zeker is hoe men het zelf aan kan

pakken. Men zoekt naar voorbeelden die gezien worden als hedendaags en

die een hoge status hebben. Deze worden dan om die redenen overgenomen.Binnen de eOverheid kijkt Nederland vaak naar Denemarken en Oostenrijk,

omdat deze landen gezien worden als vooroplopend. Zo heeft de RDW

bijvoorbeeld de eBoks-oplossing 7van de Deense overheid over genomen.

De interoperabiliteitsagenda van de EU

Een meer gemeenschappelijke internationale setting heeft voortdurend

de aandacht van de EU. Op het terrein van ICT wordt daarbij interopera-

biliteit tussen lidstaten gezien als een van de belangrijke voorwaarden

voor succes van de EU. In de Digitale Agenda van 2010 wordt het thema

apart benoemd.8Om interoperabiliteit te bevorderen, worden de

Europese interoperabiliteitsstrategie en het interoperabiliteitsraamwerk

opgesteld door ISA.9Het doel is enerzijds afspraken te maken over de

benodigde financiering, organisatie en operationele doelen, en ander-

zijds te komen tot door de verschillende lidstaten geaccepteerde

standaarden en architectuurbeginselen waardoor oplossingen uit

verschillende landen beter op elkaar kunnen aan sluiten. Een dergelijke

omgeving biedt mogelijkheden voor uitwisseling van best practices.

Tot slot ontstaat er een meer algemeen geldend normatief kader (normatief

isomorfisme), met name door de vergelijkbaarheid van opleidingen en

trainingen in verschillende landen. Opleidingen rondom een bepaald onder-

werp zullen in verschillende landen hetzelfde zijn. De mensen die deze

opleidingen volgen zullen het geleerde in hun omgeving in de praktijk

brengen. Doordat ze dit doen op basis van dezelfde achtergrond, kennis entechnieken, zullen de situaties waarop zij het geleerde loslaten uiteindelijk

meer op elkaar gaan lijken. De Europese Unie wil bijvoorbeeld minimum-

7 eBoks is de digitale berichtenbox voor overheidsorganisaties in Denemarken.8 Europese Commissie, COM(2010)245, Brussel, 19-05-2010.9 Programma dat voorheen bekend stond als IDABC en staat voor Interoperability Solutions for

European Public Administrations.


19/73


eisen stellen aan rijscholen. Op deze manier wordt een meer uniform

rijgedrag bevorderd.

2.4 De context van de landenBeleid en de uitvoering van beleid vinden altijd plaats in een bepaalde

context in een land. Eventueel ontstane best practices bevinden zich dus

ook in die context. Deze context is bepalend voor de successen van een

best practice.10Daarom verdient de context van een best practice aandacht

bij het importeren of exporteren ervan.

Een context bestaat uit veel verschillende onderdelen. Voor dit onderzoekzijn de drie belangrijke onderdelen eruit gelicht, te weten de (gekozen)

structuren en instituties (de bestuurlijke structuur), de inhoudelijke

achtergrond van het dossier (het beleid) en de zakelijke cultuur.

Figuur 2.2: Nationale context van een best practice

2.4.1 Bestuurlijke structuren

De manier waarop een land georganiseerd is, heeft invloed op het mogelijkwelslagen (of berhaupt passen) van andermans best practice. Denk hierbij

aan zaken als: 11

10 Dolowitz en Marsh 2000.11 Pollitt en Bouckaert 2004.

Zakelijke cultuur

Over te nemen practice

Beleid

Bestuurlijkestructuur


20/73


- Decentraal versus centraal: Bijvoorbeeld in Nederland heeft de landelijke

regering, ondanks alle gemeenten en provincin, redelijk veel macht.

In Duitsland, dat meer federaal is opgezet, veel minder.- Meerderheid versus consensus: De manier waarop de structuren bestuurd

worden zegt ook veel over de context van een best practice.

- Betrokken organisaties: welke organisaties zijn er betrokken, wat zijn

hun verantwoordelijkheden en verhoudingen tot elkaar?

Er zijn veel verschillende combinaties mogelijk, maar om landen te typeren

biedt dit een duidelijk kader. Nederland is bijvoorbeeld een land dat welis-

waar gedecentraliseerd is, maar waarbij de meeste macht toch centraal isbelegd. Verder geschiedt besturing op basis van een streven naar consensus,

beter bekend als het poldermodel.

2.4.2 Beleidsmatige setting

De politieke/beleidsmatige setting omvat het politieke klimaat waarin een

best practice tot stand is gekomen, met bijbehorende relevante beleidsmatige

(inhoudelijke) bepalingen. Een best practice is ontstaan als gevolg van een

bepaalde beleidsrichting. Deze kan heel bepalend zijn voor het succes van

de best practice, en zodoende van belang zijn bij een eventuele uitwisseling

ervan. Oostenrijk geldt bijvoorbeeld tegenwoordig vaak als voorbeeldland op

het eOverheiddossier. Een belangrijke reden voor de successen van

Oostenrijk is de prioriteit die dit dossier heeft gekregen in relatie tot de wens

een betere reputatie op te bouwen bij de EU. Deze was namelijk verslechterd

doordat de nationalistische partij van Jrg Haider in 2000 in de regering van

Oostenrijk kwam.

2.4.3 (Zakelijke) cultuurOnafhankelijk van het land of het onderwerp blijven mensen natuurlijk

altijd de drijvende factor achter een best practice. De cultuur, zowel nationaal

als zakelijk, van deze mensen heeft zijn invloed op de manier waarop de best

practice tot stand is gekomen. De cultuurdimensies van Hofstede kunnen

bijvoorbeeld gebruikt worden om deze inzichtelijk te maken.12

12 Bronnen: www.geert-hofstede.com en http://www.geerthofstede.nl.


21/73


Geert Hofstede

Een veel gebruikte methodiek om cultuurverschillen inzichtelijk te

maken is die van Geert Hofstede. Hij ontwikkelde een cultuurmodelmet als doel beter inzicht in cultuurverschillen te geven en die daarmee

beter overbrugbaar te maken. Zijn model bestaat uit vijf onderdelen:

1 Machtafstand: de mate van afstand tussen machthebbers en maat-

schappij.

Dit is een indicatie voor de mate waarin hirarchie gebaseerd is op

toegeschreven macht. Macht die hangt aan een functie, of een titel,

en niet aan de persoonlijke ervaringen en prestatie.

2 Individualisme: een individualistische versus een collectivistischemaatschappij.

3 Masculiniteit: de mate van masculiniteit of femininiteit geeft aan in

hoeverre waarde wordt gehecht aan stereotype mannelijke waarden

als competiviteit, assertiviteit, ambitie en het vergaren van rijkdom

en weelde, tegenover vrouwelijke waarden als bescheiden gedrag,

dienstbaarheid en solidariteit. Ook de rolverdeling tussen mannen

en vrouwen wordt in deze dimensie onderzocht.

4 Onzekerheidsvermijding: de mate van onzekerheidsvermijding door

regelgeving, formele procedures en rituelen. Hoe hoger de score,

hoe meer men geneigd is om berekenend te werk te gaan in het

internationale zakendoen.

5 Lange- of kortetermijndenken: gericht op het verklaren van verschil

in Oosterse en Westerse opvattingen. Een hoge score betekent meer

gericht op traditie en volharding. Een lage score betekent meer

gericht op kortetermijnwinst en persoonlijk belang.

Er is nog een aspect dat met mensen en best practices te maken heeft waar

rekening mee gehouden moet worden: Het Not Invented Here syndroom

duidt op het feit dat mensen andermans best practice niet willen accepteren,

puur vanwege het feit dat ze het niet zelf hebben bedacht.

2.5 BeleidsoverdrachtWaar convergentie met name de aanleiding vormt, focust beleidsoverdracht

op het proces van de import/export. Import en export van best practices kannamelijk in verschillende mate worden bedreven en in die zin een andere

vorm krijgen. Er zijn vier soorten te onderscheiden 13elk met zijn eigen

voor- en nadelen:

13 Zie Rose 1991 en Dolowitz en Marsh 2000.


22/73


Kopiren van beleid

Het beleid dat onderwerp is van de overdracht wordt n op n overge-

nomen. Zo heeft Estland het gehele douanesysteem van Zweden overge-nomen inclusief de bijbehorende regelgeving. Belangrijke voordelen van

het kopiren zijn de kostenbesparing en snelheid waarmee een oplossing

opgezet kan worden. Een groot nadeel is dat een rechtstreekse kopie niet

altijd goed past in de context van het kopirende land.

Aanpassen van beleid

Het beleid van een ander land wordt overgenomen, maar wel aangepast

aan de context van het eigen land. De voordelen zijn, in mindere mate,

hetzelfde als bij kopiren. Bijkomend voordeel is dat het risico van eenmisfitminder is omdat het aan de eigen context wordt aangepast.

Nadeel is dat de kans op te veel aanpassen en daarmee het missen van

de succesfactoren van de best practice groter is.

Hybridisatie van beleid

Verschillende vormen van beleid uit verschillende landen worden samen-

gevoegd tot nieuw beleid in het eigen land. De eigen practice wordt zo

gebaseerd op best practices van meerdere landen. Dit heeft als voordeel

dat geprobeerd kan worden the best of both worlds te bereiken, echter

als potentieel nadeel geldt dat geen van de best practices goed genoeg

wordt overgenomen. Daarnaast kan de overname erg duur worden omdat

meerdere landen onderzocht moeten worden.

Inspiratie van beleid

Beleid van andere landen dient ter inspiratie voor het ontwikkelen van

eigen beleid. Het voordeel hiervan is dat het laagdrempelig is. Daar schuilt

ook meteen het nadeel in: het is weinig concreet en biedt als enig voordeel

dat eigen beleid wat sneller vormgegeven kan worden. Deze meest

laagdrempelige vorm van beleidsoverdracht wordt vaak bedreven.Beleidsambtenaren scannen bijvoorbeeld online de aanpak van andere

landen alvorens een eigen beleid te schrijven, en regelmatig worden

studiereizen georganiseerd naar andere landen.

2.5.1 Transferrisicos bij importeren

Als eenmaal besloten is een best practice over te nemen is het van belang

rekening te houden met mogelijke faalfactoren. Er zijn drie typen faalfactoren:14

Slecht genformeerde uitwisseling Dit doelt op het feit dat de uitwisseling van een best practice gebaseerd

is op onvolledige informatievoorziening. De succesfactoren van de best

practice zijn niet voldoende inzichtelijk gemaakt, met name een gebrek

14 Dolowitz en Marsh 2000.


23/73


aan inzicht in het verschil in contexten van importeur en exporteur kan

hiertoe leiden. Enerzijds is onvoldoende bekend hoe de best practice tot

stand is gekomen, anderzijds weet de importeur niet wat de effectenprecies zijn.

Niet-complete uitwisseling

Bij overname van een best practice is het van belang alle succesfactoren

van die best practice mee over te nemen, of een vervangende oplossing

te bedenken die past bij de eigen omstandigheden.

Niet-gepaste uitwisseling

De overgenomen best practice moet wel toepasselijk zijn op de eigen

situatie. Anders kan, zelfs na uitvoerig onderzoek en zorgvuldigeovername van alle succesfactoren, de best practice alsnog niet werken.

Een best practice is niet per definitie voor iedereen een best practice.

Een typisch federale benadering zou bijvoorbeeld in Nederland niet

werken.

De genoemde theorien helpen bij het analyseren van een case en het

inrichten van de uitwisseling van een best practice. In dit onderzoek zijn

ze gebruikt om de cases te analyseren.


24/73


Hoofdstuk 3

Caseselectie

Enkele voorbeelden van geslaagde import/exporttrajecten zijn genoemd,

maar ook voorbeelden van wat er mis kan gaan. Het goed uitvoeren van een

import- of exporttraject is lastig. Het is dus van belang twee cases te onder-zoeken, een import- en een exportcase, die laten zien hoe een dergelijk

traject kan slagen, hoe moeilijkheden overwonnen kunnen worden en

welke voordelen dat oplevert.

Dit korte hoofdstuk beschrijft waarom deze twee cases geselecteerd zijn en

welke methode gebruikt is om ze te analyseren.

3.1 Waarom deze cases?De resultaten van het onderzoek moeten inspiratie bieden voor toekomstige

import/exporttrajecten. Om deze reden zijn twee substantile cases

geselecteerd die complex zijn, zowel nationaal als internationaal brede

aandacht genieten, en niet onbelangrijk, waarvan het import/exporttraject

geheel succesvol is afgerond.

3.1.1 Het Nederlands Taxonomie Project exporteren naar Australi

De case van het Nederlands Taxonomie Project (NTP) is interessant, omdat

vrij snel na het begin van het programma in Nederland er al uit Australiinteresse voor was. Het NTP is hierop in gegaan met als gevolg dat vrijwel

vanaf het begin van het NTP (2004) er bewust aandacht was voor de export

van de eigen methodiek. Inmiddels is de Nederlandse NTP-methodiek

omgedoopt naar een internationale naam: Standard Business Reporting

(SBR) omdat het door verschillende landen en de OESO omarmd is als

best practice.

Ook is het een voorbeeld van een zeer uitgebreide casus. Het NTP is

ontstaan uit de wens administratieve lastenreductie voor bedrijven tebewerkstelligen, door de rompslomp die gepaard gaat met rapporteren

aan de overheid te verminderen. Over de inhoud hiervan volgt in hoofdstuk

4 meer, voor nu volstaat de opmerking dat dit een complex onderwerp is.

Er zijn vele partijen bij betrokken, op verschillende niveaus in de overheid

en het bedrijfsleven. Het betreft een issue dat in vele landen speelt.


25/73


Verder heeft de organisatie van het inmiddels SBR genaamde programma

Nederland in 2009 herkend dat de werkwijze bij exporteren en de lessen

die daarbij geleerd zijn, vastgelegd moeten worden, teneinde anderen diesoortgelijke acties pogen te ontplooien te helpen.

De selectie van de NTP- (en later dus SBR-)case is gebaseerd op het feit

dat men bewust het traject van exporteren heeft ingezet, en ondanks de

complexe omgeving, daar succesvol in is geweest. Een analyse van de

werkwijze die SBR heeft gehanteerd bij het exporteren, de successen die

daarbij behaald zijn en de uitdagingen zowel binnen als buiten Nederland

die daarbij zijn overwonnen, biedt een goede leidraad voor anderen omeen export-traject aan te gaan.

3.1.2 Gateway importeren uit het Verenigd Koninkrijk

De tweede case, de importcase, die beschreven wordt is die van de

Gateway-methodiek.15

De methodiek is ontwikkeld door the Office of Government Commerce

(OGC), ook wel bekend van de ITIL- en PRINCE 2-methodieken in het

Verenigd Koninkrijk (VK).16Gateway was bedoeld voor de interne markt

en dus ook ontwikkeld volgens de daar geldende contextuele setting.

De Gateway-methodiek is gericht op het periodiek reviewenvan (grote)

projecten. Middels een peer review wordt de opdrachtgever van het project

geholpen keuzes te maken en te sturen rond belangrijke faseovergangen

in het project. Ook deze case komt later inhoudelijk nog uitgebreid aan

bod, voor nu is van belang op te merken dat een dergelijke review in een

Anglicaanse managementsetting anders kan uitpakken dan in een

Nederlandse.Het Expertise Centrum heeft, later samen met het Ministerie van

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), de Gateway-methodiek

naar Nederland gehaald. Daar is deze licht aangepast om beter aan te

sluiten bij lokale normen en waarden en de lokaal heersende situatie.

Sinds begin 2010 is het bureau Gateway van Binnenlandse zaken als

eerste buiten het Gemenebest van het VK17officieel gecertificeerd als

beheerder van de Gateway-methodiek.

De Gateway-case laat zien hoe het overnemen van een voorbeeld uit een

ander land mogelijk is. De import is zeer compleet en succesvol verlopen,

ondanks een duidelijk verschil in context tussen het VK en Nederland.

15 Gateway is een geregistreerde merknaam van OGC. De Nederlandse overheid is gecertificeerdom deze methodiek te gebruiken.

16 Zie www.ogc.gov.uk voor meer informatie.17 Australi en Nieuw-Zeeland gingen Nederland voor.


26/73


Om deze redenen zal een analyse van de Gateway-case goede handvatten

bieden voor die partijen die in de toekomst zelf een importtraject willen

aangaan.

3.2 OnderzoeksaanpakHet Nederlands Taxonomie Project en de Gateway-case zijn onderzocht op

de manier waarop het traject is ingericht, welke voordelen zijn ervaren en

in welke mate de context waarin de uitwisseling plaatsvond van invloed is

geweest en hoe hiermee is omgegaan. Hierbij is gebruik gemaakt van het

analysekader zoals geschetst in hoofdstuk 2.

De importcase voor de ene partij is een exportcase voor de andere. Om dezereden is bij alle twee de cases aandacht besteed aan beide perspectieven.

Het onderzoek is uitgevoerd met behulp van desk research en interviews.

Een groot deel van het onderzoek voor de NTP/SBR-case heeft plaats

gevonden in Australi tijdens een werkbezoek van een delegatie van het

Nederlandse SBR-team. De Gateway-case is in Nederland onderzocht,

mede tijdens een bezoek van Engelse betrokkenen.


27/73


28/73


Hoofdstuk 4

Exporteren van Standard Business Reporting

De export van de methodiek van het Nederlandse Standard Business

Reporting-programma geeft een goed beeld van de mogelijkheden die

het exporteren van een best practice bieden, en hoe een dergelijk trajectaangepakt kan worden. In dit hoofdstuk wordt de analyse van de case

gepresenteerd. Hierbij zal aandacht worden besteed aan de mate waarop

de contexten van beide betrokken landen van invloed zijn geweest. Dit zal

leiden tot een overzicht van de ervaren voordelen en geleerde lessen.

4.1 SBR in NederlandHet is goed om kort de achtergrond en de inhoud van de SBR-case te schetsen.

Hierin bevinden zich namelijk een aantal belangrijke gebeurtenissen die

uiteindelijk de aanleiding zijn geweest voor de Australirs om de best practice

over te nemen. De aanpak en methodiek van het project in Nederland

komen zo ook in beeld, waardoor een analyse van de manier waarop deze

gekopieerd zijn door Australi mogelijk is.

Het programma SBR in Nederland is een voortzetting van het Nederlandse

Taxonomie Project (NTP). De doelstelling van dit project was administratieve

lastenverlichting voor het bedrijfsleven te bewerkstelligen, door de

rapportageverplichtingen aan de overheid te vereenvoudigen. Hierbij moestde eindgebruiker, de ondernemer, centraal gesteld worden. Uiteindelijk

moet de rapportage aan de overheid een bijproduct worden van de dagelijkse

werkzaamheden van de ondernemer.

Het NTP is ontstaan nadat in internationaal verband XBRL18in opkomst

was. Deze standaard beloofde flinke potentie op het gebied van administratieve

lastenverlichting. Op een aantal internationale conferenties en bijeenkomsten

wordt door betrokkenen van verschillende belastingdiensten gesproken overde mogelijkheden van XBRL. Uit Nederland was de latere NTP-programma-

directeur aanwezig. Hij besluit een voorstel voor een project op basis van

XBRL in Nederland in te dienen.

18 Zie www.xbrl.org/WhatIsXBRL/ voor meer informatie.


29/73


Op basis van dit voorstel besluit de Nederlandse Belastingdienst te starten

met een XBRL-implementatieprogramma, het NTP.

In 2004 start het NTP met het ontwikkelen van een taxonomie19op basis

van XBRL. Door een gestandaardiseerde taal te ontwikkelen die gehanteerd

wordt door de verschillende partijen die betrokken zijn bij de rapportage-

verplichtingen (denk aan de bedrijven en hun softwaresystemen, de

accountants) wordt de rapportagestroom eenduidiger en eenvoudiger.

Deze taxonomie vormt de basis voor een reductie van de administratieve

lasten voor het bedrijfsleven. Om deze reductie verder te faciliteren is door

het project een generieke procesinfrastructuur gemaakt voor het uitwisselenvan rapportages met de overheid. Daarnaast is ook gewerkt aan harmoni-

satie van relevante wetgeving.

Gebruik van de taxonomie is in Nederland niet verplicht, de voordelen die

het met zich meebrengt zouden voor betrokken partijen voldoende moeten

zijn om er gebruik van te gaan maken. Om de samenwerking tussen de

overheid en de markt te structureren, zijn afspraken vastgelegd in een

convenant. Aan de kant van de overheid betreft dit bijvoorbeeld afspraken

over het onderhoud en beheer van de taxonomie en procesinfrastructuur.

De intermediairs en softwareleveranciers committeren zich aan het gebruik

van de taxonomie.

In 2009 is het NTP voortgezet als SBR-programma. Aanleiding hiervoor

was deels een voorgenomen verbreding van het programma, daarnaast werd

inmiddels in internationaal verband de naam Standard Business Reporting

gehanteerd voor het concept van gegevens- en processtandaardisatie volgens

de initieel door NTP bedachte methodiek.

Het SBR-programma richt zich met name op het bestendigen, verdiepen en

verbreden van het project.20Het is daarvoor belegd bij Logius, onderdeel van

het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Daarnaast is een belangrijk doel om de kennis, opgedaan in het project, te

borgen, waaronder de internationale ervaring opgedaan met het exporteren

van de methodiek. De naam SBR-programma is pas in 2009 in Nederland

gentroduceerd. Dit onderzoek betreft ook de periode voor 2009, echter inhet gehele onderzoek zal de naam SBR gebruikt worden.

19 Een taxonomie in de ICT is een classificatie met daarin een precieze omschrijving van deuit te wisselen gegevenselementen en hun onderlinge relaties. Een taxonomie kan wordenvergeleken met een woordenboek, met daarin de gegevenselementen en hun betekenis(uit: www.xbrl-ntp.nl/faq/).

20 Uit: Van NTP naar SBR, een concept met toekomst, december 2008.


30/73


Figuur 4.1: Overzicht van het SBR-programma in Nederland

4.1.1 Internationale setting

De internationale setting rondom het onderwerp van SBR is van belang

om twee redenen:

- De standaard XBRL is een internationaal ontwikkelde en geaccepteerde

standaard; Deze wordt, net als vele andere standaarden, in een inter-

nationaal verband ontwikkeld door specialisten op het terrein. Op een

van de internationale bijeenkomsten over XBRL werd de basis gelegd

voor de samenwerking van Nederland en Australi.- In verschillende Westerse landen is aandacht voor de administratieve

lasten voor bedrijven. Dit gemeenschappelijk denkkader helpt bij de

uitwisseling van een best practice als SBR.

SBRProgramma

Gegevens

Processen

Techniek

SBR

SOAP

BPMN

BPEL

Standaarden Bouwstenen Voorzieningen

(aansluiten)

Rapporteren

(aanleveren)

XBRL

ArchitectuurNed. Taxonomie

NederlandseTaxonomie

Aanvullendespecificaties

(bijv. FRIS, SVR)

Koppelvlakspecificaties

Proces-beschrijvingen

Digipoort

Proces-infrastructuurbanken

Implemen-tatie in ERP,

administratievesoftware,services,

XBRL-modules

Rapportagemaken

(creer Instance)

Bericht

ondertekenen

Verbindingleggen

Rapportageindienen

Procesafhandelen

Berichtafleveren


31/73


4.1.2 Context SBR Nederland

Gedurende de eerste jaren van het exporttraject was het Nederlandse project

nog het NTP en nog niet SBR. De context die van belang is voor dit onder-zoek is de context ten tijde van de start van de export in 2006. Met name

de bestuurlijke structuur rondom het project in Nederland is sindsdien

veranderd. Deze verandering zal grotendeels buiten beschouwing worden

gelaten.

Bestuurlijke structuren

Nederland is een unitaire democratie waarin consensus de belangrijkste

basis vormt voor besluitvorming. Ondanks de decentrale inrichting vanprovincies en gemeenten, gebeurt de belangrijkste besluitvorming (zeker

rondom de materie van SBR) op het centrale niveau van de rijksoverheid.

De organisatorische omgeving van het Nederlandse SBR-programma was

complex. Het programma viel onder de ministeries van Financin en

Justitie vanwege de betrokkenheid van de Belastingdienst en het

Jaarrekeningenrecht dat onder Justitie valt. Naast deze ministeries heeft

het Ministerie van BZK, via het Programma Vernieuwing Rijksdienst,

middelen beschikbaar gesteld en op deze manier ook een belang in het

project gekregen. Naar buiten toe opereert het programma op basis van

een convenant met verschillende markt(vertegenwoordigende) partijen.

De kern van het programma werd gevormd door zon zeven medewerkers.

Wel zijn verschillende partijen uit de omgeving van het programma betrokken

bij de dagelijkse gang van zaken, zoals vertegenwoordigers van de accoun-

tants, en softwareleveranciers. Het budget van het project is sinds de

oprichting van het SBR-programma gegroeid van een paar miljoen euro

naar ruim 20 miljoen euro.

Beleidsmatige setting

De omgeving van SBR wordt gevormd door beleid uit verschillende kolommen

van de overheid. Het meest van belang gegeven de doelstellingen van het

SBR-programma, is het beleid op het gebied van administratieve lasten-

verlichting. In Nederland is al sinds 2002 veel politieke aandacht voor

lastenverlichting, zowel voor burgers als voor bedrijven. Het SBR-

programma staat te boek als een van de belangrijkste en grootste initiatievenom de lasten voor het bedrijfsleven te verminderen.


32/73


(Zakelijke) cultuur

Figuur 4.2 toont de scores voor de Nederlandse zakelijke cultuur op elk

van de dimensies van Hofstede.- De lage Power Distance Index-score (PDI) betekent dat Nederlanders

niet snel macht zullen toekennen aan een bepaalde positie, eerder

aan de kennis en kunde van iemand.

- De hoge Individuality-score (IDV) betekent dat Nederlanders

individualistisch zijn ingesteld.

- De lage Masculinity-score (MAS) betekent dat Nederlanders de

meer typisch feminiene waarden omarmen.

- Nederlandse regelgeving is uitgebreid als gevolg van de lageUncertainty Avoidance Index (UAI).

- Nederlanders zijn niet meer dan gemiddeld gericht op tradities

(Long Term Orintation, of LTO).

Figuur 4.2: Hofstedes-dimensies voor Nederland

4.2 Aanleiding exportDe export van de SBR-case begint met het initile contact tussen Nederland

en Australi over het onderwerp. Hoe de SBR-case in Australi onder de

aandacht is gekomen biedt inzicht in de manier waarop de export is gestart.

Verder is het van belang vast te stellen hoe de Nederlandse SBR-case (toen

nog NTP) door Australi herkend is als een interessante best practice voor

hun eigen land.

4.2.1 Kennissen op conferenties

Bij de export van de SBR-case heeft persoonlijk contact een belangrijke rol

gespeeld. Op de eerder genoemde internationale conferenties waren naast

de aanstaande NTP-directeur ook Australirs aanwezig. Door de jaren heen

leerden de vertegenwoordigers van de verschillende landen elkaar kennen.

0

20

40

60

80

100

PDI IDV MAS UAI LTO

Score

Hofstede dimensie


33/73


Het vertrouwen dat de partijen ondertussen in elkaar hadden gekregen

zorgde ervoor dat ook de problemen met elkaar gedeeld werden, in de

hoop oplossingen bij elkaar te vinden. Zo werd ook gesproken over demogelijkheden die XBRL zou bieden om het verantwoordingsproces voor

het bedrijfsleven te vergemakkelijken.

In 2004 besloot Nederland te starten met het NTP-project, gebaseerd op

die XBRL-standaard. Vrijwel onmiddellijk bracht de Nederlandse project-

leider zijn Australische kennis van de conferenties ervan op de hoogte:

We gaan een XBRL-project starten.

4.2.2 Van idee naar concreet project

In 2006 vond in Australi de zogenaamde Banks Review plaats.

Deze review was erop gericht mogelijkheden te identificeren om de

administratieve lasten voor bedrijven in Australi te verminderen.

Dit programma zocht input van verschillende overheidsorganisaties.

Het concept van XBRL werd door de Australische conferentiebezoeker

ingebracht als het voorstel van de Belastingdienst voor de Banks Review.

Daarbij werd opgemerkt dat er in Nederland al een dergelijk programma

gaande was. Het voorstel werd door de Banks review-commissie omarmd

in aanbeveling 6.3:

The Australian Government should develop and adopt a business reporting

standard within the Australian Government sphere by 2008, based on the

Netherlands model and work undertaken by the ATO. COAG should consult

with state and territory governments to extend this approach to state, territory

and local governments as soon as practical thereafter.21

Nadat het voorstel voor een XBRL-project in Australi was geaccepteerd, is

de Nederlandse best practice geanalyseerd om in kaart te brengen hoe

Australi de Nederlandse aanpak kon overnemen. Australi heeft Nederland

gevraagd haar programma toe te komen lichten. Op basis van de ervaringen

en kennis van Nederland is door Australi een business case opgesteld voor

het opzetten van een eigen SBR-programma. Het heeft bijna een jaar en vijf

miljoen Australische Dollars gekost om de Nederlandse case te analyserenen aan te passen op de Australische realiteit. De business case bleek positief

uit te vallen: SBR Australi was geboren.

21 Uit: http://www.sbr.gov.au/content/downloads/conference_2009/Angela_MacRae.pdf,8 juni 2009.


34/73


4.3 SBR in AustraliDe persoon die in Australi het voorstel voor een SBR-project had ingediend

werd de programma-directeur. Het Australische programma is uiteindelijkgestart in 2007. De onderliggende principes zijn hetzelfde als die van het

Nederlandse programma, alleen heeft men er in Australi voor gekozen

het geen ICT-project te noemen en ook niet als zodanig te behandelen.

Het hoofddoel achter SBR Australi is, net als in Nederland, het realiseren

van administratieve lastenreductie voor het bedrijfsleven. De focus ligt nu

op een aantal financile rapportages die gedaan moet worden aan de

Australische Belastingdiensten en het bureau voor de statistiek.

Het Australische programma heeft uitgebreid gebruik gemaakt van de

Nederlandse voorsprong. Allereerst in het bepalen of het programma

levensvatbaar zou zijn in Australi. Vervolgens werd bij de opzet van

het programma de hulp van de Nederlanders veelvuldig ingeroepen,

en de in Nederland reeds ontwikkelde zaken als procesinfrastructuur

en taxonomien werden rechtstreeks gekopieerd.

Ook het Australische programma gaat het gebruik van SBR niet verplicht

stellen aan de markt. Wel zijn de betrokken overheidsorganisaties als de

belastingdienst de facto gedwongen SBR te omarmen. Het programma

heeft zich gecommitteerd aan een bepaalde mate van gebruik: ieder jaar

moet het gebruik groeien met 12% tot 60% na vijf jaar.

SBR in Australi is live gegaan in juli 2010.

4.3.1 Context SBR in Australi

De onderliggende principes van het Australische programma zijn weliswaarhetzelfde als die van het Nederlandse, ze moeten deze principes behalen in

een geheel andere context.


Australi is een federaal land gedreven door het Angelsaksische model van

majority rule.22Het is verdeeld in zes staten en twee territories. Deze hebben

een grote mate van onafhankelijkheid ten opzichte van de nationale regering,

en zij bepalen voor een groot gedeelte eigen weten regelgeving. Het SBR-programma valt onder het Department of the Treasury, wat zich bezighoudt

met:

22 Pollitt en Bouckaert 2004.


35/73


macro-economisch beleid

fiscaal beleid

belasting innen de markt

Verschillende overheidinstellingen nemen deel aan het SBR-programma,

te weten: the Australian Treasury, Australian Bureau of Statistics (ABS),

Australian Prudential Regulation Authority (APRA), Australian Securities

and Investments Commission (ASIC), Australian Taxation Office (ATO).

Verder worden de staten en territories hierbij nauw betrokken, alle revenue

offices(belastingdiensten) van de staten en territories nemen deel aan hetprogramma. Het programma werkt samen met al deze betrokken partijen

en tevens met marktpartijen als softwareontwikkelaars, accountants en

boekhouders.

Beleidsmatige setting

Ook in Australi is politieke aandacht voor het verminderen van lasten voor

het bedrijfsleven. Het hieruit ontstane beleid gericht op administratieve-

lastenreductie leidde tot de Banks review waar het SBR-programma weer

uit is ontstaan. Verder is er een aparte minister aangesteld voor het bewaken

van de voortgang op dit beleid. Ten opzichte van Nederland is er later

gestart met dit beleid.

(Zakelijke) cultuur

Hofstede typeert de Australische cultuur als volgt:

De Power Distance Index (PDI) is relatief laag, wat betekent dat de

machtsverdeling gebaseerd is op ervaring en behaalde successen en

niet puur op positie. Ook Australi scoort hoog op de Individualism index (IDV).

Met negentig punten is het de een na hoogste wereldwijde score.

De Australirs scoren wel hoog op het gebied van Masculinity (MAS).

Dit houdt in dat ze meer dan gemiddeld hechten aan mannelijke

waarden als presteren en competitie.

De Uncertainty Avoidance Index-score (UAI) is iets lager dan gemiddeld

wat betekent dat de Australirs minder geneigd zijn om alles dicht te

willen timmeren met regels. Tot slot de Long Term Orientation-score is relatief hoog, wat inhoudt

dat de Australische cultuur meer gericht is op volhouden en doorzettings-

vermogen, en minder op tradities en voldoen aan sociale verplichtingen.


36/73


Figuur 4.3: Hofstedes-dimensies voor Australi

4.4 Opzet van de exportAls gevolg van de beleidslijn in de Banks review zijn de Nederlanders

gevraagd hun aanpak te komen presenteren in Australi. Zoals hiervoor

omschreven hebben de Australirs naar aanleiding hiervan hun business

case gemaakt en zij hebben bepaald dat het voor Australi zin zou hebben

om een eigen SBR-programma, naar Nederlands voorbeeld te starten.

Het team van het Nederlandse SBR-programma (toen nog het NTP), hielp

de Australirs vanaf het begin met het opzetten van het programma.

Projectplannen werden waar gewenst door Nederlanders gecontroleerd,

aanbestedingen werde mede beoordeeld en alle praktische ervaringen en

waar mogelijk ook software, werden gedeeld.

Naar mate het project in Australi vorm krijgt, begint de samenwerkingook twee kanten op te werken. Om bijvoorbeeld te zorgen dat nieuwe

ontwikkelingen ook internationaal (naast Australi zijn inmiddels meerdere

landen genteresseerd geraakt in de SBR-aanpak) passend zijn, betrekken

de Nederlanders de Australirs direct bij hun activiteiten.

De samenwerking wordt steeds intensiever, de Nederlandse programma-

directeur wordt bijvoorbeeld aangesteld als officile reviewer van het

Australische programma. Meerdere malen per week bellen de programma-directeuren met elkaar, eens in de twee weken bellen de projectteams met

elkaar in een conference call. Daarnaast trekken de twee directeuren in

internationaal verband samen op om de SBR-case toe te lichten.

PDI IDV MAS UAI LTO0

20

40

60

80

100

Hofsteedimensie

Score


37/73


Het Nederlandse team bezoekt Australi op hun verzoek. Tijdens dit werk-

bezoek worden de Nederlanders als experts betrokken bij een conferentie

over SBR om de Australische lokale partijen te voorzien van raad en daad.Ook trekken de SBR-teams van beide landen samen op om de problematiek

rondom de invoering van SBR met elkaar te delen en op te lossen.

Naast de import door Australi gaat de samenwerking verder. Vanwege de

internationale belangstelling voor het SBR-concept trekken de Nederlandse

en Australische programmas samen op om andere landen te helpen.

Er wordt bijvoorbeeld een SBR-Forum georganiseerd waar ook Nieuw-

Zeeland en Singapore aanschuiven. In dit forum presenteren de verschillendelanden de lessons learnt aan elkaar en waar nodig helpen de landen die

verder waren de andere met hun vragen over het SBR-project. Met name

Australi en Nederland helpen de andere landen. Het belang van een

dergelijk forum voor Nederland (en Australi) is het verspreiden van de

SBR-boodschap in internationale zin, borging van de internationale standaard

en deels het vinden van een platform voor eigen discussiepunten

en problemen.

4.4.1 Verschillen in context

De vraag ontstaat hoe Australi is omgegaan met de verschillen in context

tussen Nederland en die van hun eigen SBR-project. Het vertalen van deze

verschillen is van cruciaal belang voor het welslagen van het exporttraject

van de SBR-case.

De grootste verschillen bestaan op de bestuurlijke en culturele vlakken.

Waar Nederland een consensus gedreven centralistische staat is, is Australi

federaal en meerderheidsgedreven. Dit heeft met name consequenties voorde inrichting van het project, en de hoeveelheid betrokken organisaties.

In Australi zijn bijvoorbeeld negen overheidsbelastingorganisaties: n

nationale en iedere staat heeft nog een aparte organisatie. Deze zijn alle

betrokken bij het project. In Nederland is maar n belastingdienst.

Op cultureel vlak valt met name het verschil in Masculinity op.

De Australirs hebben een cultuur die meer door de typisch mannelijke

waarden gedreven wordt.

De Long Term Orientation is ook verschillend, maar lijkt in dit geval

minder een rol te spelen.


38/73


Figuur 4.4: De Hofstede dimensies voor Australi en Nederland vergeleken

De verschillen in context zijn opgevangen door een andere inrichting te

kiezen voor het programma. Om met de complexiteit van de overheids-

inrichting te kunnen omgaan is het programma in Australi een stuk groter

opgezet dan in Nederland. In Nederland is het een relatief klein programma

waar met veel verschillende partijen wordt samengewerkt op basis van een

convenant. In Australi is het een zeer groot programma met ruim twee-

honderd mensen en met een budget van 243 miljoen Australische Dollar

(137 miljoen euro).

De cultuurverschillen worden ondervangen door voor een andere aansturing

van het programma te kiezen. Passend bij de meer masculiene zakelijke

cultuur in Australi wordt het programma strak aangestuurd vanuit een

centrale positie. De verhoudingen tussen de betrokken partijen zijn strikt

ingericht via hirarchische lijnen of middels budgetverantwoordelijkheden.Sturing is meer gebaseerd op macht dan op overtuiging, wat in de

Australische cultuur meer acceptabel is dan in de Nederlandse.

4.5 Ervaren voordelen importeurDe belangrijkste voordelen voor Australi lagen in de hulp die Nederland

bood bij de implementatie en het begrijpen van de methodes en processen

die onderdeel uitmaakten van het SBR-traject. Australi kon direct de leer-

ervaringen van Nederland overnemen. Zowel op technisch als op project-matig vlak kopiren zij oplossingen van de Nederlandse aanpak. Dit heeft

ook kostentechnisch gezien de nodige voordelen. Ten eerste wordt er geen

tijd verspild met het verwerken van problemen waar de Nederlanders ook

mee te maken hebben gehad. Ten tweede kunnen op technisch gebied,

bijvoorbeeld ten aanzien van de taxonomie, zaken letterlijk worden

gekopierd.

PDI IDV MAS UAI LTO

Score

Hofstede dimensie

0

20

40

60

80

100


39/73


Ook voor Australi geldt dat aansluiten bij een internationale standaard

van belang is. Op deze manier is samenwerking in de regio makkelijker

en wordt men niet gedwongen zich op een later tijdstip aan te passen aanandermans standaarden.

Verder wordt door de betrokkenen aangegeven dat ook het ideaal dat achter

SBR schuilgaat, namelijk het verbeteren van de verhoudingen tussen de

overheid en het bedrijfsleven, een drijvende factor is om samen te werken.

Vanuit deze gedachte delen de programmas openlijk elkaars oplossingen

zonder iets in rekening te brengen.

4.6 Ervaren voordelen exporteurNiet alleen Australi ervaart voordelen ten gevolge van de import.Ook Nederland heeft er baat bij.

De SBR-aanpak is gebaseerd op een internationale standaard (namelijk

XBRL). Dit geeft een indicatie voor het feit dat de standaarden op het gebied

van informatie-uitwisseling internationaal bepaald worden. Om te voor-

komen dat Nederland in de toekomst wordt geconfronteerd met andermans

aanpak (bijvoorbeeld taxonomie), is het handig te proberen de eigen aanpak

te verheffen tot een internationale. De export naar Australi is hierin een

eerste, belangrijke stap. Australi werkt veel samen met landen in de regio,

met name Nieuw-Zeeland en Singapore. Het SBR-concept verspreidt zich

zo door de regio en komt uiteindelijk onder de aandacht van landen over

de hele wereld. Ondertussen zijn twee staten van de Verenigde Staten

bezig SBR te implementeren, en ook Taiwan, Brazili en Polen, het eerste

EU-land na Nederland, zijn actief met de SBR-methodiek. Verder hebben

China, India, Canada en Zuid-Afrika hun interesse geuit om bij deze ont-

wikkelingen aan te sluiten. De OESO heeft SBR-guidelines opgesteld enerkent daarmee de methodiek. 23

Een tweede voordeel is het feit dat Nederland en Australi nu echt samen

kunnen optrekken om issues op te lossen. Het Australische programma is

namelijk veel groter en heeft door de wet van de remmende voorsprong in

Nederland relatief snel voortgang kunnen boeken. Hierdoor heeft het op

een gegeven moment Nederland bijgehaald, met als gevolg dat beide landen

tegen soortgelijke issues aanlopen. Door deze samen aan te pakken is hetmakkelijker een oplossing te vinden. Deze oplossing is dan vanzelfsprekend

meteen weer internationaal gedragen en wordt gedeeld met andere SBR-

landen.

23 OECD forum on tax administration: taxpayer services sub-group Guidance note StandardBusiness Reporting July 2009.


40/73


4.7 Lessons learntIn het analysekader zijn transferrisicos geschetst voor het importeren en

exporteren van een best practice. Gegeven de verschillen tussen de contextvan Nederland en Australi is het aannemelijk dat een van de soorten

valkuilen zal optreden. Met name het gevaar op Niet Gepaste Uitwisseling

lijkt aanwezig. Ook het fenomeen Not Invented Here zou kunnen optreden.

Echter de uitwisseling tussen Nederland en Australi is geslaagd. De vraag

is nu wat de redenen voor dit succes zijn.

Politieke aandachtVan groot belang voor het laten slagen van mogelijk controversile trajecten

is sponsoring door de top van de overheid. In het geval van SBR was in

Australi politieke aandacht voor het onderwerp van administratieve lasten-

reductie. Dit had tot gevolg dat de kaders waarin het importtraject plaats-

vond gericht waren op een snelle realisatie van Australische successen op

dit onderwerp. De import van een veelbelovend buitenlands voorbeeld zou

hier nadrukkelijk aan bijdragen.

Samenwerking van deskundigen

Sponsoring van samenwerking op hoog niveau is van belang voor het laten

slagen. Echter de aanleiding en invulling van de samenwerking gebeurt op

lager niveau tussen deskundigen van de betrokken landen. Deze deskundigen

moeten door hun leidinggevenden in staat worden gesteld deel te nemen

aan internationale bezoeken en samenwerkingsverbanden.

Vertrouwen

Het Not Invented Here Syndrome heeft vaak als achtergrond: jaloeziegemengd met wantrouwen ten opzichte van een andere partij. Gegeven

de al bestaande nauwe samenwerking in de internationale werkgroepen

tussen latere SBR-programmadirecteuren was er sprake van een

vertrouwensrelatie. Ook inhoudelijk waren de beide personen overtuigd

van de te volgen richting. Hierdoor bestond het vertrouwen dat nodig was

om problemen en oplossingen met elkaar te delen. In het geval dat Australi

eerder met het SBR-programma was begonnen, had Nederland het wellicht

van Australi over genomen.

Business Case

De business case van het Nederlandse programma was aantrekkelijk,

zeker gecombineerd met de mogelijkheid tot kopiren van de Nederlandse

oplossingen. Dit was de initile aanleiding om de Nederlandse oplossing in

Australi te onderzoeken. Australi heeft bijna een jaar gewerkt aan de


41/73


business case voor de invoering van SBR. De Nederlandse case diende

hiervoor als basis. Door dit gedegen onderzoek wist het Australische

programma wat de verschillen waren en hoe hiermee om gegaan moestworden om het SBR-project toch te laten slagen in de Australische context.

Overigens heeft het mogelijke kostenvoordeel van kopiren geen expliciete

rol gespeeld in de business case. Het zou te veel focus leggen op het

meetbaar maken van de te behalen voordelen van de samenwerking.

De voordelen waren meer impliciet, bijvoorbeeld het voorkomen van

fouten die in Nederland al gemaakt waren en het bieden van een zeer

uitgebreide basis voor de Australische case.

Het bewijs dat in Nederland het programma werkt en de potentile voor-delen voor Australi bestaan, heeft ertoe bijgedragen dat Australi minder

last had van het Not Invented Here Syndrome.

Gedeeld belang

Zowel Nederland als Australi hebben baat bij de samenwerking. Zoals

eerder omschreven zijn er ook baten voor Nederland in het helpen bij het

ontwikkelen van een internationale standaard.

Deadline

Wellicht niet de belangrijkste succesfactor, maar wel een die kan helpen:

het Australische programma voelt de druk van een deadline. Het feit dat zij

in het eerste jaar een uptakevan twaalf procent gerealiseerd moeten hebben

betekent dat de deadline van live gaan in juli 2010 een zeer harde deadline

was. Iedere vorm van hulp/efficiency die gehaald kan worden en bijdraagt

aan het halen van de deadline is welkom. Hiermee dus ook de hulp vanuit

Nederland.

Taalbarrire

Geen harde voorwaarde voor de uitwisseling van best practices, maar wel

een die samenwerking vergemakkelijkt. Het feit dat Nederland de Engelse

taal goed beheerst helpt enorm in de samenwerking.

Cultuur

Het feit dat de culturen in beide landen veel op elkaar lijken, wordt door de

betrokkenen gevoeld als een goede basis voor samenwerking. Dit helpt ookbij het overwinnen van eventuele twijfels ten aanzien van de case van de

andere partij.


42/73


Afstand

Tot slot wordt ook de afstand tussen Nederland en Australi benoemd als

een mogelijke succesfactor. Om het Not Invented Here syndroom te voor-komen, kan het helpen dat een oplossing niet van de directe buren komt,

maar van verder af. Het motto wat men van ver haalt is lekker zou in deze

case het geval kunnen zijn.


43/73


44/73


Hoofdstuk 5

Importeren van Gateway

De Gateway-case toont aan dat ondanks verschillen in context het mogelijk

is een concept of best practice volledig te importeren. In dit hoofdstuk

wordt uitgelegd hoe de import verlopen is en waarom dit gelukt is. Ook hierzullen lessen uit worden getrokken.

5.1 Gateway in het Verenigd KoninkrijkIn het Verenigd Koninkrijk (VK) bestaat een overheidsorganisatie die zich

bezighoudt met het professionaliseren van de overheid als organisatie

teneinde het maximale te halen uit overheidsuitgaven.24Deze organisatie

heet the Office of Government Commerce (OGC). Zoals eerder vermeld

heeft OGC verschillende middelen ontwikkeld om de overheid te helpen,

waaronder de meer bekende methodieken van Prince2 en ITIL.

De aanleiding voor OGC en de Gateway-methodiek is het Gershon-report25

uit 1999 over de verbetering van inkoop in de publieke sector. Dit rapport

beveelt het oprichten van OGC aan, als samenvoeging van verschillende

inkooporganisaties van de overheid. Naast verschillende andere aanbevelingen

die dienen ter professionalisering van de inkoopfunctie van de Britse over-

heid, wordt ook aanbevolen een review methodiek in te richten die op

gezette momenten een (inkoop)project beoordeelt. Of zoals verwoord inhet rapport:

Important gates (typically 3 in the life cycle [of a project]) can only be passed as

a result of successful reviews chaired by senior people who have no vested interest

in the outcome of the review.

Deze aanbeveling heeft ertoe geleid dat OGC, als onderdeel van haar taken-

pakket, ook de Gateway-review heeft ingericht. Deze review behelst eenvertrouwelijk onderzoek doorpeersoftewel collegas van een eind

24 Zie www.ogc.gov.uk/about_OGC.asp.25 Zie http://archive.treasury.gov.uk/docs/1999/pgfinalr.html.


45/73


verantwoordelijke voor een project of programma. Deze peers zijn mensen

die op een gelijk niveau als de eindverantwoordelijke acteren, maar volledig

onafhankelijk zijn ten opzichte van het te onderzoeken project/programma.Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat een team van Directeuren-Generaal het

onderzoek volbrengt voor een programma dat wordt gerund door een

collega Directeur-Generaal. Een dergelijk onderzoek geschiedt volgens

een standaardmethodiek. Op voorafbepaalde momenten wordt een project/

programma binnen een vast tijdbestek van maximaal vijf dagen, doorgelicht.

Uit het onderzoek volgt een rapport dat dient ter controle van de voortgang

van het project/programma en als hulp voor de eindverantwoordelijke om

waar nodig bij te sturen.

De Gateway-review heeft in het VK een positie in een groter geheel van

maatregelen om projecten beter te laten verlopen. OGC heeft bijvoorbeeld

projecten programmamanagementmethodieken ontwikkeld, en als onder-

deel van het managen van de projecten, de Gateway-methodiek om voort-

gang te controleren. De Gateway-methodiek wordt toegepast op projecten

in verschillende domeinen, niet alleen bij ICT-projecten.

Voor de centrale overheid is een Gateway-review verplicht bij in principe

alle programmas en projecten waar inkoop gepleegd wordt.

De methodiek wordt, net zoals de andere OGC producten, strikt bewaakt.

Om deze reden mogen Gateway-reviews alleen door gecertificeerde

reviewers worden uitgevoerd. Deze moeten zijn verbonden aan officile

Gateway-instellingen. Dit is natuurlijk OGC, maar ook kan OGC zogenoemde

Gateway-hubs benoemen. Het Ministerie van Defensie in het VK heeft

bijvoorbeeld een Gateway-hub. De organisatie is zo groot dat ondanks het

feit dat de reviewers uit de eigen organisatie komen, ze volledig onafhankelijkzijn.

5.1.1 Internationale setting

De internationale setting is voor de Gateway-case relevant om de volgende

redenen:

Beide landen zijn onderdeel van de EU. In dat verband zijn de landen

gewend om met elkaar samen te werken;

De Gateway-methodiek heeft zich niet alleen in het VK bewezen maarook in Australi en Nieuw Zeeland. Dit wekt vertrouwen in de methodiek;

Het VK en Nederland behoren beide tot de groep van landen waar

ICT-ontwikkelingen ver gevorderd zijn. Hierbij horen grote overheids-

ICT-projecten die flinke uitdagingen met zich mee brengen voor wat

betreft bestuurbaarheid. Dit gelijke denkkader helpt bij de overname

van een best practice.


46/73


5.1.2 Context Gateway Verenigd Koninkrijk


Het VK is een land dat centralistisch bestuurd wordt en waar besluitvor-ming geschiedt volgens het principe van Majority Rule.26Dit betekent dat

de centrale overheid in belangrijke mate bepaalt wat er in het land gebeurt.

Er wordt niet gezocht naar een consensus van de belangrijkste stakeholders,

wat de meerderheid wil, gebeurt.

OGC is een onafhankelijke organisatie gelieerd aan het Britse Ministerie

van Financin. De werkzaamheden die OGC uitvoert doet ze ook onafhan-

kelijk. Wel bepaalt het ministerie de missie van OGC en de onderdelen

waarop ze zich richt. Oorspronkelijk is OGC opgericht om de inkoopfunctievan de Britse overheid te verbeteren. Tegenwoordig heeft OGC een bredere

missie, namelijk middels verschillende manieren er voor zorgen dat de

Britse overheid beter (financieel) presteert.

Politiek en Beleid

Eind jaren negentig was in het VK veel (politieke) aandacht voor een meer

efficinte en moderne overheid. Een van de onderdelen die verbeterd

moesten worden was de manier waarop de overheid haar inkoopfunctie

had ingericht. Hieruit volgde de hiervoor genoemde Gershon Review, die

aanleiding was voor de oprichting van OGC en Gateway.

(Zakelijke) cultuur

De Britse cultuur wordt door Hofstede als volgt geduid:

Het VK scoort laag op de Power Distance (PDI) De toegeschreven macht,

oftewel macht op basis van titel en niet ervaring is laag.

Het VK scoort net als Nederland hoog op het gebied van Individualism

(IDV). Op de werkvloer uit dit zich in een streven naar individueleprestaties.

Op het vlak van Masculinity (MAS) scoort het VK relatief hoog. Dit bete-

kent dat er veel aandacht is voor de meer mannelijke gevoelens als pres-

tatie en competitiviteit.

Voor de Uncertainty Avoidance (UAI) geldt dat het VK relatief laag

scoort. Dit betekent dat de Britse cultuur relatief open staat voor het

nemen van risicos en het omgaan met veranderingen.

De Long Term Orientation score is relatief laag. Dit betekent dat in hetVK men ook aandacht heeft voor bestaande tradities en sociale verplich-

tingen een belangrijke rol hebben.

26 Pollitt en Bouckaert 2004.


47/73


Figuur 5.1: Hofstedes dimensies voor het Verenigd Koninkrijk

5.2 Aanleiding importDe import van de Gateway-methodiek heeft eigenlijk twee aanleidingen.

Aan de ene kant een persoonlijke, aan de andere kant een maatschappelijke

aanleiding.

5.2.1 De persoonlijke touch

Ook voor de importcase in deze papernote geldt dat de persoonlijke touch

is ontstaan naar aanleiding van persoonlijk contact en ervaringen. Een

adviseur bij Het Expertise Centrum (HEC) had vanuit vorige werkzaam-

heden ervaring met het Britse OGC. Hij was betrokken geweest bij de

import van een andere methodiek van OGC, namelijk ITIL. Vanwege deze

goede ervaringen en persoonlijk contact met de OGC-organisatie was de

bekendheid met Gateway verkregen. De methodiek werd als nuttig voorNederland gezien en vanuit die gedachte begon HEC voorzichtig met het

toetsen van de methodiek in Nederland.

Vervolgens heeft HEC in 2005 de plaatsvervangende Secretarissen-Generaal

meegenomen naar OGC, om ze kennis te laten maken met de Gateway-

methodiek. HEC heeft de methodiek in de daarop volgende jaren

gentroduceerd in de Nederlandse overheid.

5.2.2 Groeiende aandacht

De methodiek van Gateway was met voorgenoemd studiebezoek onder

de aandacht gebracht. HEC heeft onder begeleiding van een ambtelijke

stuurgroep geleidelijk de methodiek overgenomen door te beginnen met

pilot Gateway-reviews in Nederland en het opleiden van Nederlandse

ambtenaren tot Gateway-reviewer. Dit initiatief werd door OGC gesteund.

PDI IDV MAS UAI LTO

Score

Hofstededimensie

0

20

40

60

80

100


48/73


Brits werkmateriaal en trainers werden ter beschikking gesteld om de

ontwikkeling in Nederland te ondersteunen.

Vervolgens krijgt de Gateway-methodiek ook politieke aandacht.

De Kamerleden Van Dam en Timmer publiceren in 2006 het rapport

Tussen het Kastje en de Muur waarin ze onder andere stellen dat de

overheid honderden miljoenen besteedt aan ICT-projecten die beperkte

resultaten opleveren. De Rekenkamer onderzoekt naar aanleiding van

dit rapport grote ICT-projecten van de overheid en komt in 2008 tot de

conclusie dat de Nederlandse overheid, om ICT-projecten beter te kunnen

managen, zou moeten leren van het Gateway-proces als aanwezig in hetVK.27Deze conclusie was deels gebaseerd op het werk dat HEC al met

Gateway had volbracht.

Deze aandacht voor het welslagen van ICT-projecten van de overheid

leidde tot een aantal veranderingen. Zo werd bijvoorbeeld de rol van CIO

van het Rijk gecreerd. Ook gaf de minister van BZK aan, als antwoord

op het rapport van de Algemene Rekenkamer, de Gateway-methodiek

over te nemen en een officile Gateway-hub in te richten.

5.3 Opzet van de importHEC was al begonnen met het importeren van de Gateway-methodiek.

In nauwe samenwerking met OGC werden bij wijze van pilot ongeveer

twintig reviews uitgevoerd.

Vanuit OGC was er geen specifieke aandacht voor het exporteren van de

methodiek. OGC heeft wel altijd voldoende materiaal en ondersteuning

beschikbaar gehad, deze was echter voornamelijk gericht op de internemarkt, op het opzetten van eerder genoemde Gateway-hubs. Vanuit deze

ontwikkeling beschikt OGC over een geformaliseerd adoptieproces, dat

naar mate de overname door Nederland formeler werd ook grotendeels

toegepast kon worden bij de export naar Nederland.

Naarmate de aandacht bij het Ministerie van BZK groeide, werd de

overname meer geformaliseerd. Onder de CIO werd een kwartiermakers-

organisatie voor bureau Gateway gevormd. De werkwijze vanuitGroot-Brittanni en de ervaringen vanuit de Nederlandse pilots werden

gecombineerd om tot een standaard werkwijze voor de organisatie van

Gateway-reviews te komen. Zo zijn de in Groot-Brittanni ontwikkelde

werkboeken vertaald naar het Nederlands en is de Britse training verrijkt

27 Algemene Rekenkamer rapport: Lessen uit ICT-projecten bij de overheid; Deel B, 1 juli 2008.


49/73


met een Nederlandse praktijkcasus waardoor Nederlandse medewerkers

nog beter werden voorbereid op hun werk als Gateway-reviewer.

5.4 Gateway in NederlandPer begin 2010 heeft Nederland een officieel gecertificeerde Gateway-hub28

(het bureau Gateway). Dit bureau beheerst de methodiek en organiseert en

bewaakt de uitvoering van de reviews in Nederland. Deze reviews vinden

vooralsnog met name op rijksniveau en binnen het ICT-domein plaats.

Reden hiervoor is de signalering vanuit het ICT-rapport van de Algemene

Rekenkamer, en het feit dat HEC, vanuit haar werk in het ICT-overheids-

domein, ermee gestart is.

In principe zijn de methodes en technieken rechtstreeks uit het VK over-

genomen. Gaandeweg is er een aantal lichte aanpassingen gedaan om de

methode beter bij de Nederlandse cultuur en structuur te laten aansluiten.

De focus ligt in Nederland bijvoorbeeld meer op het leereffect en minder op

het controleren. In het VK is het bijvoorbeeld gewoonte om rode bevindingen29

ook te melden aan de baas van de opdrachtgever van het project waarop de

review wordt uitgevoerd.

De Gateway-review is bij de Nederlandse rijksoverheid niet verplicht maar

wordt wel dringend aanbevolen als methodiek voor het reviewen van grote

projecten met een zwa

Beter Goed Gejat

Documents

Transcript of Beter Goed Gejat