AndereOverheid

in hetbuitenland

Internationale vergelijking van

veranderprocessen bij de centrale

overheid

Voorjaar 2005

Samenwerkt!Andere Overheid

in het buitenlandInternationale vergelijking van verander-

processen bij de centrale overheid

Trui Steen, Caspar van den Berg, Frits van der Meer, Patrick Overeem enTheo Toonen, Departement Bestuurskunde, Universiteit Leiden, 2005

In opdracht van Programma Andere OverheidNederlands Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Dit is de samenvatting van het rapport. Het volledige rapport is via

www.andereoverheid.nl te downloaden.

Voorjaar 2005

Voorwoord

3

‘Het gaat erom de overheid te organiseren rondomde maatschappelijke problemen in plaats vanandersom.’ Zo verwoordde Tony Blair het centraleuitgangspunt voor het hervormingsprogrammavan de Britse overheid. In Nederland werkt hetProgramma Andere Overheid aan een krachtigeoverheid, die de samenleving centraal stelt enslagvaardig is.

Niet alleen in ons land, maar in tal van landen,bestaat onvrede over het functioneren van de over-heid. Sinds de jaren ’80 zijn er overal initiatievenvoor hervorming en modernisering. Daarom is eeninternationale vergelijking gemaakt van de inrich-ting van de centrale overheid, de ontwikkelingen ende veranderingen in tien landen. Dit onderzoek isuitgevoerd in opdracht van het Programma AndereOverheid, dat onder de verantwoordelijkheid valtvan minister Pechtold als minister voor BestuurlijkeVernieuwing en Koninkrijkrelaties.

Het Nederlandse kabinet wil een betekenisvolleverandering van de organisatie en werkwijze vande rijksoverheid. Er zit nu een hiaat tussen depretenties en de werking van de overheid en deverwachtingen van burgers en bedrijven. Maar deoverheid kan zich geen legitimiteitsverlies veroor-loven. Daarom zijn veranderingen nodig in de wijzewaarop de overheid nu functioneert.

Het kabinet zal in 2006 voorstellen doen aan deTweede Kamer voor een beter functioneren van derijksdienst. Ter voorbereiding is deze internationalevergelijking gemaakt. Het onderzoek biedt inzichtin de problematiek waarmee overheidsorganisatiesin verschillende delen van de wereld worden gecon-fronteerd. Het brengt ook in beeld welke antwoor-den in andere landen zijn geformuleerd en hoe menveranderingen realiseert. Dat geeft extra materiaalen inspiratie voor de discussie in eigen land over devraag: hoe moet de Andere Overheid gestaltekrijgen?

Lex van den HamDirecteur-Generaal Programma Andere Overheid

Voorwoord

Inhoudsopgave

5

1 Inleiding 6

2 Vergelijkende analyse 8

2.1 Politiek-bestuurlijke vormgeving 9

2.2 Territoriale decentralisatie 10

2.3 Een geïntegreerde civil service? 10

2.4 Functionele decentralisatie en ministeriële aansturing 13

2.5 Politiek-ambtelijke verhoudingen 16

2.6 Coördinatie tussen beleidsterreinen 19

2.7 Stuwende krachten 20

2.8 Zijn de beoogde effecten gerealiseerd? 23

3. Conclusies en aanbevelingen 24

Bijlage 28

Tabel Overzicht kenmerken per land 29

Voorwoord

Inhoudsopgave

1. Inleiding

7

Internationale inspiratie voor Andere Overheid

Een veranderende verhouding tussen overheid enmaatschappij vraagt om een kritische analyse vanoverheidstaken, -bevoegdheden en -verantwoorde-lijkheden. Een internationale vergelijking van(hervormingen in) de inrichting van nationaleoverheidsdiensten kan daartoe een belangrijkehulpmiddel vormen. De analyse van buitenlandseervaringen kan een bijdrage leveren aan de beant-woording van de vraag welk institutioneel ontwerphet best aansluit bij de nieuwe visie op de Neder-landse (rijks)overheid. Vanuit deze veronderstellingis het idee ontstaan om belangrijke en innovatieveontwikkelingen met betrekking tot de inrichting vande centrale overheid in een aantal landen te inven-tariseren. Hierbij gaan we ervan uit dat internatio-nale ervaringen niet alleen bruikbare informatiekunnen bieden voor veranderingsvoornemens dieal aanwezig zijn binnen de Nederlandse rijksdienst,maar ook nieuwe ideeën kunnen aanleveren vooraanpassingen van de overheidsorganisatie.

Dit onderzoek inventariseert in hoeverre nieuwevormen van overheidsmanagement en inrichtingvan het ambtelijk apparaat zijn waar te nemen ineen aantal geselecteerde landen. Onderzoek werdgevoerd naar hervormingen in België, Canada,Denemarken, Estland, Finland, Frankrijk, Nieuw-Zeeland, Polen, deVerenigde Staten van Amerika,het Verenigd Koninkrijk en de Belgische deelstaatVlaanderen. We nemen de nationale politiek-bestuurlijke context van de betrokken landen inbeschouwing wanneer wordt nagegaan in hoeverredeze landen overeenkomsten, dan wel verschillenlaten zien voor wat betreft het ontwerp en de uit-voering van moderniseringsprogramma’s in deoverheid. In aanvulling daarop worden onder-liggende tendensen en de krachten onderzocht dieaanleiding hebben gegeven tot deze hervormingen.Op grond hiervan kunnen aanknopingspuntenworden gevonden voor de Nederlandse overheid:heeft deze te maken met een soortgelijke probleem-stelling die aan de basis ligt van bepaaldehervormingstrends?

Op basis van de internationale vergelijking wordenwel beleidsgerichte aanbevelingen geformuleerd,die de rijksdienst kunnen helpen bij een verderherontwerp van de bestuurlijke organisatie.

Rapportage

Dit verslag biedt hiermee een samenvatting van hetonderzoeksrapport ‘De inrichting van de centraleoverheid. Een internationaal vergelijkende analyse’.In het onderzoeksrapport zijn de resultaten van deelf landenstudies weergegeven, evenals een

uitgebreide vergelijkende analyse, conclusies enaanbevelingen voor de Nederlandse rijksoverheid.

In deze managementsamenvatting komen deconclusies en aanbevelingen die voortvloeien uithet onderzoek aan bod. Vervolgens wordt ingegaanop de achterliggende internationaal vergelijkendeanalyse. De vergelijkende analyse start met eenbespreking van enkele institutionele kenmerken vande betrokken overheden, met name op het gebiedvan politiek-bestuurlijke context en territoriale(de)centralisatie. Vervolgens gaan we in op de matevan integratie van het ambtelijk apparaat in de tebestuderen landen en stellen de vraag of er samen-hang is tussen integratie van politiek en van ambte-lijk systeem. Een volgende thema betreft de taak-scheiding tussen beleidsvorming en beleidsuit-voering. Nauw hiermee samenhangend is de vraagnaar politieke aansturing van functioneel gedecen-traliseerde organisaties. We bespreken hoe deverschillende hervormingsprogramma’s omgaanmet het dilemma tussen managementautonomie enpolitieke controle. Een volgend onderwerp betreftde verschuivingen op het gebied van de politiek-ambtelijke verhoudingen. Tevens bespreken we degevolgen van de hervormingen op de horizontalecoördinatie binnen rijksoverheden. Hoe wordtomgegaan met het gevaar van fragmentatie ofverkokering tussen beleidsterreinen? Een belangrijkaandachtspunt is de aard van de gekozen probleem-stellingen en de stuwende krachten achter dehervormingen. Ook de mate waarin de beoogdeeffecten zijn gerealiseerd en mogelijke knelpuntenkrijgen de nodige aandacht. Daarbij komt ook aanbod welke eventuele nieuwe hervormingen zijngepland. Gaat men door op het ingeslagen pad ofmoeten de nieuwe hervormingen juist (eventuele)‘perverse’ effecten van al geïmplementeerdehervormingen tegengaan?

Dankwoord

Deze internationale inventarisatie vond plaats inopdracht van het Programma Andere Overheiden het ministerie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties. De onderzoekers willen hundank uitspreken aan de opdrachtgevers en de ledenvan de stuurgroep en leescommissie. Wij bedankenhen voor het verloop van het project, waarbij eennauwe aansluiting tussen het onderzoek en vraag-stukken aangebracht binnen het ActieprogrammaAndere Overheid goed werd gegarandeerd. Wewillen ook alle anderen danken die op één of anderemanier het onderzoek hebben ondersteund en/ofinteressante informatie hebben geleverd. Tot slot,hopen we dat het rapport relevante informatie kanaandragen voor het verder bouwen aan een ‘AndereOverheid’ in Nederland.

Voorwoord

Inhoudsopgave

1. Inleiding

2. Vergelijkende analyse

9

2.1 Politiek-bestuurlijke vormgeving

In onze studie gaan we in op de bestuurlijk-organisatorische vormgeving van enkele landen.Allereerst categoriseren we de aan de hand van degangbare indeling naar politiek-bestuurlijkevormen, te weten het Angelsaksisch model, hetNapoleontische/Latijnse model, het Continentaal-Rechtsstaat model of een Mengvorm van boven-staande modellen (tabel 1).

Het Angelsaksisch/Westminster model is gebaseerdop de “rule of law’, maar heeft geen apart systeemvan bestuurlijke rechtsregeling en kent een striktescheiding tussen de politieke en de ambtelijkewereld. De VS wijken enigszins van dit model af,onder meer door het grote belang gehecht aan deConstitutie. Binnen continentaal Europa zijn ertwee dominante modellen. Het Napoleontisch/Latijns model kent een sterke centrale staat,hiërarchische structuren en een hoog prestigevan het ambtelijk apparaat. In de Rechtsstaat isde politieke macht gebaseerd op de wetgevingen moet een ‘Weberiaans’ ambtelijk apparaathet functioneren van het systeem waarborgen.Tenslotte worden enkele landen aangeduid alseen ‘Mengvorm’, waarin principes van de eerdergenoemde modellen gecombineerd worden.Zo verbinden landen als Finland, Denemarkenen Estland principes van de Rechtstaat met

‘Scandinavische kenmerken’, zoals een sterkegalitair karakter en een constitutionele scheidingtussen beleidsvorming en beleidsuitvoering.Ook Nederland en Vlaanderen worden getypeerdals een mengvorm, waarbij, de politiek-bestuurlijkeorganisatie berust op een Napoleontisch grond-model, aangevuld met invloeden vanuit hetRechtsstaatsmodel.1

Een grove categorisering van landen brengt eengevaar van een zekere vervorming van de werke-lijkheid met zich mee - een opmerking die ook geldtvoor de hierop volgende tabellen. De toegepastemodellen zijn ideaal-typen, zodat de praktijk perdefinitie steeds enigszins zal afwijken. Daar komt bijdat de bestuurlijke inrichting in de besprokenlanden ook voortdurend in ontwikkeling is.

Het aanduiden van de bestuurlijke cultuur van delanden onder studie is echter belangrijk omdat diteen aantal keuzes op het gebied van inrichting vande overheid beïnvloedt. Het is belangrijk om nietzomaar instituties vanuit andere bestuursmodellenover te nemen, zonder rekening te houden metdeze context. Immers het klakkeloos kopiëren vanprogramma’s, brengt de ‘logic of existing design’van bestuursmodellen in gevaar2. De bestaandepolitiek-bestuurlijke structuren van een land kunnentevens een impact hebben op de mogelijkheden tothervorming van het ambtelijk apparaat.

Land Staatsstructuur

België Napoleontisch/Latijns model

Canada Angelsaksisch/Westminster model

Denemarken Mengvorm

Estland Mengvorm

Finland Mengvorm

Frankrijk Napoleontisch/Latijns model

Nieuw-Zeeland Angelsaksisch/Westminster model

Polen Continentaal-Rechtsstaat model

Verenigde Staten Angelsaksisch/Washington model

Verenigd Koninkrijk Angelsaksisch/Westminster model

Vlaanderen Mengvorm

Tabel 1. Onderzochte landen naar gangbare categorisering op grond

van politiek-bestuurlijke constellatie

1 Raadschelders, J.C.N. & Rutgers, M.R. (1996).The Evolution of Civil Service Systems, in Bekke, H.; Perry, J. & Toonen,T. (eds.) (1996). Civil Service

Systems in Comparative Perspective, Bloomington: Indiana University Press, pp. 67-100,Wright,V. (1995). Preface in Wunder, B. (ed.) Les influences

du modèle Napoleonien d’administration sur l’organisation administrative des autres pays, Brussel: IISA, 3-6, p. 4 ; Hondeghem,A.; Horton, S. &

Steen,T. (s.d.) Trajectories, Institutions and Stakeholders in Public Management Reform, in Farnham, D.; Hondeghem,A. and Horton, S. (eds.): Staff

Participation and Public Management Reform, Basingstoke: Palgrave Macmillan (forthcoming), F.M. van der Meer, J.C.N. Raadschelders, Between

restauration and consolidation.The Na-poleonic model of administration in the Nether-lands 1795-1990, in: Bernd Wunder (ed.), The Napoleonic

model of government, Brussels: IIAS (1995), 199-222.

2 Ziller, J. (2001). European Models of Government:Towards a Patchwork with Missing Pieces, Parliamentary Affairs, 54, 102-119, p. 103

10

2.2 Territoriale decentralisatie

Naast bovenstaande politiek-bestuurlijke vorm-geving, is ook de mate van territoriale (de)centrali-satie een belangrijk bestuurlijk kenmerk. Behalvehet onderscheid tussen federale staatsstructurenen eenheidsstaten is er de mate waarin het bestuurop centraal of decentraal niveau georganiseerd is.Hierbij speelt een groot aantal criteria een rol,waardoor een eenduidige categorisering proble-matisch is. Daarnaast vinden verschuivingen in deverdeling tussen bestuursniveau geregeld plaats,hetgeen een duidelijke indeling bemoeilijkt (ditgeldt recentelijk vooral voor Frankrijk en het VK). De indeling zoals weergegeven in tabel 2 dientdan ook met enige nuancering te worden gelezen.Factoren die van invloed zijn op centraal-regionaal-lokale verhoudingen zijn onder meer de verande-rende rol van de overheid (als gevolg van inter-nationalisering en functionele decentralisatie),managementhervormingen, de opkomst vandirecte burgerparticipatie en veranderingen inlokale representatieve democratie.

2.3 Een geïntegreerde Civil Service?

Voor de Nederlandse rijksoverheid is de vraag ofeen geïntegreerde ‘civil service’ opgezet kanworden van groot belang.3 In tegenstelling tot desterke departementale fragmentatie op de lagereniveaus van het ambtelijk apparaat is immers deAlgemene Bestuursdienst (ABD) als geïntegreerdsysteem opgezet voor de hogere functies binnen derijksoverheid. Het is de vraag of een dergelijksysteem werkbaar is binnen een niet-geïntegreerdpolitiek systeem (gefragmenteerd coalitiesysteem)of het risico loopt te worden verscheurd.

Omdat de institutionele kenmerken van een land,ook wat betreft de politieke inrichting, van belangzijn voor het ambtelijk apparaat, toont tabel 3 of delanden onder studie een geïntegreerd politieksysteem (met een meerderheidsregering en eensterke regeringsleider) dan wel een gefragmenteerdcoalitiesysteem kennen, en gaat de tabel ook in opde mate van integratie/fragmentatie van het ambte-lijk systeem.

2.3.1 Integratie of fragmentatie van

politiek systeem en ambtelijk systeem

België en Vlaanderen, werken met een politiekstelsel met verschillende partijen en brede coalitie-regeringen. Daarnaast kenmerkt een sterk geregu-leerd carrièresysteem het ambtelijk apparaat.Ondanks recente hervormingen is er nog steedssprake van een gesloten arbeidsmarkt op de lagereen midden-niveau’s en een wettelijk kader dat hetambtenarenstatuut reguleert. Tegelijkertijd zijn erverschuivingen die het systeem opener en flexi-beler moeten maken, zoals open rekrutering voortopfuncties (al is hiermee niet duidelijk dat depolitieke kleur van kandidaten volledig aan invloedverliest) en decentralisatie van bevoegdheden watbetreft personeelsmanagement.

Constitutioneel gezien heeft Canada eenWestminster-systeem met een parlementairemeerderheidsdemocratie. Canada is echter ookeen federale staat met slechts een beperkt aantalambtenaren op het federale niveau. De federaleambtenaren vallen onder een geïntegreerde ‘civilservice’, geleid door de Head of the Civil Service(Deputy Minister van de Premier). Formeel zijndeze ambtenaren in dienst van de Treasury Board.De Deputy Ministers, ambtenaren aan het hoofdvan de ministeries, worden net als de ministers

Land Staatsstructuur

België / Vlaanderen Gedecentraliseerde federale

structuur

Canada Gedecentraliseerde federale

structuur

Denemarken Sterk gedecentraliseerde

eenheidsstaat

Estland Gedecentraliseerde eenheidsstaat

Finland Sterk gedecentraliseerde

eenheidsstaat

Frankrijk Gecentraliseerde eenheidsstaat

Nieuw-Zeeland Gecentraliseerde eenheidsstaat

Polen Sterk gedecentraliseerd (sinds 1999)

Verenigde Staten Sterk gedecentraliseerde federale

structuur

Verenigd Koninkrijk Gecentraliseerde eenheidsstaat

Tabel 2: Staatsstructuur: decentralisatie naar regionale en lokale

verheden

3 Een geïntegreerd systeem of carrière-systeem wordt gekenmerkt door recrutering aan de basis van de organisatie en het bieden van een

carrièreperspectief binnen het geheel van de centrale overheid. Hiertoe is een overkoepelend personeelsmanagement, gebaseerd op een strikt

stelsel van civil service reguleringen, uitgewerkt.

11

benoemd door de premier. Topambtenaren wordenzelden van buiten de ambtelijke organisatiebenoemd. Recente hervormingen, zoals de ‘PublicService Modernization Act’, lijken geen afbreuk tedoen aan het geïntegreerde ‘public service’systeem.

In Denemarken gaat een gefragmenteerd politieksysteem samen met een gefragmenteerde civilservice. Dit systeem toont gelijkenissen met ditbinnen de Nederlandse rijksoverheid, en kent ookdezelfde nadelen. Ieder ministerie voert zijn eigenpersoneelsbeleid, waardoor per ministerie eengesloten systeem ontstaat. Het bevorderen van dehorizontale mobiliteit is dan ook een belangrijkaandachtspunt in de hervormingen.

Het Estse systeem wordt gekenmerkt door een sterkneo-corporatisme en vaak zwakke en kortdurendepolitieke coalities. Het personeelsbeleid is gedecen-traliseerd, waarbij ieder ministerie en agentschapverantwoordelijk is voor de rekrutering, evaluatieen organisatie van hun ambtenaren. Een relatiefgroot aantal topambtenaren wordt door hetparlement of door de regering benoemd. De ‘WetPublieke Diensten’ legt een differentiatie vast tussennon-politieke en politieke ambtenaren (aan-genomen voor een bepaalde termijn). Belangrijk isook het streven naar competitieve rekrutering voorhogere ambtenaren, waarbij ervaring binnen hetambtelijke apparaat of loyaliteit aan de rijksdienstondergeschikt worden gemaakt aan de doelstellingom de beste mensen op hogere posities te krijgen.Ook salarissen van topambtenaren in een gelijk-waardige functie kunnen onderling aanzienlijkverschillen.

Finland kent een veelpartijenstelsel en bredecoalitieregeringen. De overheid is sterk gedecen-traliseerd met kleine, beleidsgerichte ministeries,en een grote rol voor centrale agentschappen enregionale en lokale overheden bij de uitvoering vanhet beleid.

Het Franse systeem kent een geheel eigen karakter.Op politiek niveau kunnen we spreken van eencoalitiesysteem met kenmerken van een ‘meerder-heidssysteem’ en een sterke, direct verkozen presi-dent. Het ambtelijk systeem wordt op zijn beurtgekenmerkt door een centrale aansturing vanuit de‘grands corps’. Naast de centrale ‘grands corps’bestaat de civil service uit een groot aantal organenmet hun eigen bepalingen, gedefinieerd binnen eenalgemene ambtenaren wetgeving.

Nieuw-Zeeland vormt hier een unieke case. Traditio-neel werden de leden van het parlement verkozenvia een ‘first-past-the-post’-systeem met ‘single-member districts’. In 1996 werd gekozen voor een‘mixed member proportional’ systeem, waardoorcoalitie- en minderheidsregeringen mogelijk zijn.Tot de jaren ‘80 kende de overheidsdienst eenhechte geïntegreerde structuur. Ambtenaren warenformeel in dienst van de centrale State ServicesCommission en hadden in regel een vaste aan-stelling. Verschillende hervormingsprogramma’sbrachten hierin verandering. In 1988 verloor deState Services Commission haar functie als werk-gever en kwam een eind aan de ‘unified careerservice’. De ambtelijke departementshoofdenkregen geen vaste aanstelling meer, maar werdenvoortaan contractueel benoemd voor een bepaaldetermijn (vijf jaar). Zo lukte het om de instroom vanbuiten de publieke sector te bevorderen en top-managers vanuit de private sector aan te trekken.

Land Politiek systeem Ambtelijk systeem

België Coalitie Geïntegreerd

Canada Meerderheidsregering Geïntegreerd

Denemarken Coalitie Gefragmenteerd

Estland Coalitie Gefragmenteerd

Finland Coalitie Gefragmenteerd

Frankrijk Coalitie / Gemengd Geïntegreerd

Nieuw-Zeeland Meerderheidsregering (tot 1996) / Geïntegreerd (tot 1988) /

coalitie (vanaf 1996) gefragmenteerd (na 1988)

Polen Coalitie Geïntegreerd

Verenigde Staten Meerderheidsregering Geïntegreerd

Verenigd Koninkrijk Meerderheidsregering Geïntegreerd

Vlaanderen Coalitie Geïntegreerd

Tabel 3: Politiek en ambtelijk systeem

12

In de inrichting van de Poolse overheid komenelementen uit verschillende tradities en tijdvakkensamen. Verschillende categorieën ambtenaren ensoorten arbeidscontracten zijn de afgelopendecennia ingevoerd, afgeschaft, en soms weerhersteld. De ‘Civil Service Act’, van kracht sinds1999, maakt een onderscheid tussen een selectcorps van ‘civil servants’ en een meerderheid van‘civil employees’ die onder het algemene arbeids-recht werkt. De ‘civil servants’ zijn alleenambtenaren die formeel onder de minister-president vallen, en de civil employees zijn alleander werknemers in de publieke sector.

De VS kent een tweepartijenstelsel, maar ook eensysteem met uitgebreide ‘checks and balances’.Het kan voorkomen dat de President in een situatievan cohabitation moet werken, als zijn partij geenmeerderheid heeft in zowel het Congres als deSenaat. Door de strikte machtenscheiding kan depresident of de regering geen belangrijke maat-regelen met betrekking tot bestuurlijke vernieuwingdoorvoeren zonder instemming van het parlement.Als overblijfsel van het typisch Amerikaanse ‘spoilssysteem’, functioneert een aanzienlijke groep vanpolitiek benoemde ambtenaren naast de perma-nente carrière-ambtenaren.

In het VK voorziet het Westminster model in eencombinatie van meerderheidsregeringen met eengecentraliseerde civil service. Een parallel kangetrokken worden tussen de in 1996 gevormdeSenior Civil Service en de Algemene Bestuursdienstin Nederland. Het is de bedoeling dat de Senior CivilService de samenwerking en coördinatie tussen dedepartementen versterkt. Het Cabinet Office heefteen belangrijke taak voor wat betreft het manage-ment van de ‘civil service’, en ondersteunt deeenheid binnen het ambtelijk apparaat viainstrumenten als de ‘Civil Service ManagementCode’ of het ‘HR Capability Framework’.

2.3.2 Samenhang tussen integratie/

fragmentatie van politiek en ambtelijk

systeem?

De concluderende vraag is of een geïntegreerd,respectievelijk gefragmenteerd politiek bestelautomatisch samengaat met een geïntegreerd,respectievelijk gefragmenteerd, ambtelijk systeem.Voor het merendeel van de landen onder studie lijktdeze hypothese op te gaan, maar er zijn ook uit-zonderingen. Bovendien betekent het samengaanvan politieke integratie (of fragmentatie) metambtelijke integratie (of fragmentatie) niet nood-zakelijk dat tussen beide een causaal verband ligt.Zo luidt de hypothese dat tussen de bestuurlijke en

politieke hervormingen in Nieuw-Zeeland geendirect verband bestaat, maar dat een derdevariabele – in casu de opkomst van neo-liberaleideeën – beide ontwikkelingen verklaart.

De uitzonderingen tonen telkens een politiekcoalitie-systeem, dat steunt op een geïntegreerdambtelijk systeem. Zo zien we in België/Vlaandereneen geïntegreerd en gesloten ambtelijk carrière-systeem, ondanks de fragmentatie op politiekniveau. Vraag is echter in hoeverre in de praktijk depolitieke fragmentatie ook de (sterk gepolitiseerde)ambtelijke top en subtop fragmenteert en welkeimpact het gebruik van politieke kabinetten hierbijheeft. Ook in Frankrijk zien we een politiek coalitie-systeem en een geïntegreerd ambtelijk systeem.Hier kan worden gesteld dat het politiek systeemniet eenduidig gefragmenteerd te noemen is.Het ambtelijk apparaat is geïntegreerd, maarverdeeld over een groot aantal ‘corps’, die binnende kaders van het algemeen ambtenarenrecht, hunspecifieke eigenheden hebben en ook in Frankrijkwerkt men met politieke kabinetten. Polen, ten-slotte, kent een gefragmenteerde politiek systeem,en een geïntegreerd ambtelijk systeem, maar ookdit beeld moet genuanceerd worden. Het politiekesysteem toont momenteel in de praktijk een twee-partijen coalitie, opgebouwd uit een zeer machtigepolitieke partij, aangevuld met een paar parle-mentszetels van een veel kleinere partij. De ‘civilservice’ is weliswaar geïntegreerd, maar dezebestaat maar uit een heel klein gedeelte van hettotale ambtelijk apparaat.

Een geïntegreerd, respectievelijk gefragmenteerdkarakter op politiek niveau gaat dus niet auto-matisch samen met een geïntegreerd, respec-tievelijk gefragmenteerd, karakter op ambtelijkniveau. Toch houdt de inrichting van het centraleambtelijk apparaat in veel gevallen verband metkenmerken van het politieke systeem. Op grond vande bevinding dat in de bovenstaande uitzonde-ringen telkens een politiek coalitiesysteem samen-gaat met een geïntegreerd ambtelijk systeem, luidteen nieuwe hypothese dat wanneer het verloopvan ambtenaren de politieke omloopsnelheid(regeringswisselingen) benadert, de mogelijkhedenvoor een combinatie van een geïntegreerd ambtelijksysteem met een coalitiesysteem groter worden.De voorbeelden laten ook zien dat het niets steedsmogelijk is om eenduidig te spreken van een geïnte-greerd of een gefragmenteerd systeem. Verschillentussen sterke en zwakke coalities, en de rol dieministeriele kabinetten spelen, bemoeilijken eenondubbelzinnige typering.

13

2.4 Functionele decentralisatie & ministeriële

aansturing

In veel landen onder studie vormt functioneledecentralisatie één van de basiselementen binnende herinrichting van de centrale overheid. In onder-staande tabel kijken we naar de taakscheidingbinnen de centrale overheid, en naar de specifiekekenmerken van de sturingsrelaties tussen depolitiek, centrale departementen en uitvoerendeorganisaties.

2.4.1 Functionele decentralisatie

In België ligt, in grote tegenstelling tot de Neder-landse situatie, het zwaartepunt van de beleidsvoor-bereiding bij de ministeriële kabinetten, en nietzozeer bij de ambtenarij. Beleidsuitvoering gebeurtin departementen en uitvoerende organen. In Canada vond de vorming van uitvoerendeorganisaties laat en op beperkte schaal plaats.Traditioneel zijn ministers nauw betrokken bijbeleidsimplementatie. Toch zijn er vijf Special

Operating Agencies gevormd, die deel uitmakenvan de departementale structuur. De hoofden ervanrapporteren niet direct aan de minister, maarindirect via de departementsleiding. Sinds deafschaffing van de centrale managementcontroledoor de Treasury Board of Public ServiceCommission, heeft de topambtenaar een grotemanagementautonomie, maar de minister kan teallen tijde ingrijpen in organisatorische zaken.Ook zijn er niet-departementale organisaties dieeen overheidstaak uitvoeren: organen van admini-stratief toezicht, Crown corporations (bijvoorbeeldde Canadian Broadcasting Corporation), en onder-zoeks- en adviesorganen. In de meeste gevallenblijven ministers ook hier invloed uitoefenenop benoemingen, budgettering en algemenebeleidsvorming.

Reeds voor de opkomst van NPM in de jaren ’80 en’90 werkte de Deense overheid met kleine departe-menten en relatief grote uitvoerende agentschap-pen. De departementen zijn verantwoordelijk voor

Land Scheiding beleidsvorming (B) Eigenheid (politieke) aansturing

en uitvoering (U)

Politieke kabinetten, departmenten (B)

–departementen en instellingen (U)

Geen duidelijke taakscheiding; Grote

departementen, weinig uitvoerende

agentschappen

Departementen (B) – uitvoerende entiteiten (U)

Departementen (B) – uitvoerende entiteiten (U)

Departementen (B) – uitvoerende entiteiten (U)

Politieke kabinetten en centrale ambtelijke top

(B) – lagere niveaus centrale departementen en

perifere entiteiten (U)

Departementen (B) – crown entities (U)

Departementen (B & U)

Departementen en sommige agentschappen (B)

– departementale en onafhankelijke

agentschappen (U)

Departementen (B) – agentschappen en non-

ministeriële departementen(U)

Kabinetten, departementen (B) –intern en

extern verzelfstandigde agentschappen (U)

België

Canada

Denemarken

Estland

Finland

Frankrijk

Nieuw-Zeeland

Polen

Verenigde Staten

Verenigd Koninkrijk

Vlaanderen

Pogingen tot herinrichting taakverdeling via

verschuiving beleidsvorming en evaluatie naar

ambtelijk apparaat; Vergroten management-

autonomie en nieuwe controle-systemen voor

uitvoerende organisaties

Beperkte verzelfstandiging

Decentrale regeling van sturingsrelaties

Zwak politiek systeem zet politieke aansturing

onder druk

Aanhalen band departement-agentschap heeft

onduidelijke resultaten m.b.t. autonomie en

politieke aansturing

Coördinatie bemoeilijkt door cultuurverschillen

tussen groepen betrokken bij beleids-

formulering en –uitvoering

Kritiek op aansturing ‘crown entities’ leidt tot

voorstellen om beleid en uitvoering weer

nauwer te verbinden

Sturing geen topic gezien ontbreken

gecontractualiseerde taakscheiding (wel

territoriale taakscheiding)

Politieke aansturing van (onafhankelijke)

agencies mogelijk door spoils-systeem

Onduidelijkheid over verantwoordelijk-

heidsrelaties; Re-centralisatie van diensten

Duidelijke herstructurering met onderscheid

tussen interne en externe verzelfstandiging

14

het voorbereiden, plannen en evalueren van beleiden voor de begroting van het departement en debijhorende agentschappen. De inrichting wordtdecentraal geregeld en gestuurd, waarbij geenalgemene kaders bestaan voor taakverdeling en/ofsamenwerking.

Estland kent betrekkelijk kleine kerndepartementen,gericht op beleidsvorming, met daarnaast een grotereeks uitvoerende instanties. Deze worden gefinan-cierd door de centrale overheid, en aangestuurddoor de regering of betreffende minister, aan wieze ook verantwoording zijn verschuldigd.

In Finland is taakscheiding tussen beleid en uit-voering een oud gegeven. Agencies (zelfstandigediensten-op-afstand) spelen een belangrijke rol.Veel ervan zijn in de jaren ‘90 omgevormd tot staats-bedrijven of zelfs verder geprivatiseerd.De agencies maken geen deel uit van de departe-mentale structuur, maar zijn via contracten enprestatiemanagement aan hun ‘moederministeries’verbonden.

Ook in Frankrijk is de afgelopen twee decennia veelaandacht besteed aan functionele decentralisatie.Beleidsformulering vindt grotendeels plaats binnende ‘ministeriële kabinetten’. Ook binnen het ambte-lijk apparaat is er een duidelijke scheiding tussenambtenaren die actief betrokken zijn bij beleids-definiëring en ambtenaren die belast zijn metroutinebeslissingen en uitvoering. De verhoudin-gen tussen centrale ministeries en hun gedecen-traliseerde afdelingen zijn in prestatiecontractenvastgelegd. Enkele decennia geleden viel descheiding tussen beleidsformulering en beleids-uitvoering nog samen met de scheiding tussengekozen politicus en kabinet enerzijds, en benoem-de ambtenaar anderzijds. Tegenwoordig ligt dezescheiding tussen de centrale, politiek-ambtelijkeelite in Parijs en de overige ambtenaren lager in decentrale departementen en de staf van de perifereoverheidsinstanties. In Nieuw-Zeeland is er strikte scheiding tussenbeleidsvorming en –uitvoering. De centrale departe-menten zijn verantwoordelijk voor beleidsvorming,en de meer decentrale crown entities zorgen voorde uitvoering.

Polen kent geen tendens tot taakscheiding opcontractbasis. Er zijn relatief weinig diensten buitende departementale structuur. Decentralisatie naarde voivodships (regio’s) lijkt veel belangrijker dandeconcentratie naar nationale diensten-op-afstand.

De federale overheid in de VS toont een verschei-denheid van beleidsformulerende departementenen beleidsuitvoerende departementale agentschap-pen (of ‘bureaus’). Naast de agentschappen dieonder een departement ressorteren, zijn er 90zelfstandige agentschappen. Na 9/11 werd hetveiligheidsbeleid gere-centraliseerd in hetDepartement of Homeland Security, waardoorzowel de managementautonomie van top-ambtenaren als de politieke controle op hetbeleidsterrein toenam.

In het VK bracht het ‘Next Steps Program’ een duide-lijke organisatorische scheiding tussen beleids-vorming en –uitvoering met zich mee, en ontstondeen groot aantal uitvoerende agentschappen.Er bestaat een onderscheid tussen agentschappen(onder een ministerie) en non-ministeriële departe-menten. In het VK is voor het oprichten of opheffenvan agentschappen geen wetswijziging nodig.Dit maakt de- en recentraliseren sneller engemakkelijker.

De Beter Bestuurlijk Beleid-hervorming inVlaanderen is bedoeld om taken duidelijk tescheiden en om een helder onderscheid te makentussen intern en extern verzelfstandigde organen.Intern verzelfstandigde agentschappen die geenrechtspersoon zijn, vallen binnen de departemen-tale structuur en onder ministeriële verantwoorde-lijkheid. Intern en extern verzelfstandigde agent-schappen met rechtspersoonlijkheid kennen geenhiërarchische relatie met het departement. In depraktijk is de taakscheiding tussen beleidsvormingen –uitvoering minder duidelijk dan beoogd was.Agentschappen kunnen immers ook beleidsgerichteinput leveren.

2.4.2 Politieke aansturing

Ministeriële verantwoordelijkheid hangt nauwsamen met het vraagstuk van functionele decen-tralisatie. In Nederland lijkt deze te verschuiven vanrisico-aansprakelijkheid (aansprakelijkheid vooralles wat zich in de ministeriële portefeuille bevindt)naar schuldaansprakelijkheid (alleen verantwoor-delijk voor datgene dat de minister redelijkerwijshad kunnen weten of beïnvloeden)4, waarbij hetonderscheid tussen agentschappen (binnen deministeriële structuur) en zelfstandige bestuurs-organisaties (ZBO’s) van wezenlijk belang is.Toch brengt een dergelijke verschuiving in depraktijk onduidelijkheid met zich mee. Kennenandere landen gelijksoortige tendensen en hoegaan zij met deze problematiek om?

4 ROB (2004). Cultuur met een FORS postuur. Rijksdienst tussen rechtsstaat en flexibiliteit, ROB, p. 23

15

Naast ambtelijke neutraliteit is ministeriele ver-antwoordelijkheid een essentiële pijler van hetWestminster model. Ook in andere westerse landenis dit concept sterk verankerd in de politiek-ambte-lijke verhoudingen. Toch kan modernisering van hetambtelijk apparaat invloed hebben op de politiekeaansturing. Waar ten behoeve van taakscheidingeen duidelijk onderscheid gemaakt wordt tussenministeriele departementen en uitvoerende agent-schappen met hoge mate van managementauto-nomie, dringt de vraag zich op in hoeverre deminister verantwoordelijkheid draagt voor hetfunctioneren van de agentschappen.

In het VK is er momenteel een beweging merkbaarwaarbij uitvoerende diensten weer teruggebrachtworden bij de centrale overheid, omdat menconstateerde dat de verzelfstandigde organen nietvoldeden aan de verwachtingen met betrekking toteffectiviteit en klantgerichtheid. Ook de verantwoor-delijkheidsrelaties staan ter discussie. Hoewel deagentschappen deel uitmaken van het moeder-departement, draagt de minister in het VK geenverantwoordelijkheid voor de alledaagse opera-tionele besluiten. In de praktijk leidt deze constructietot onduidelijkheid vanwege de soms troebelescheidslijn tussen beleid en management.De politieke aansturing en mate van autonomieverschilt aanzienlijk van orgaan tot orgaan.De politieke gevoeligheid van de taken van een uit-voerende dienst is hierbij bepalend, en niet zozeerde formele status van de organisatie. Deze onduide-lijkheid is problematisch omdat politici en ambte-naren in geval van falen de verantwoordelijkheid opelkaar kunnen afschuiven. In 1996 concludeerde eenonderzoekscommissie dat er veel verwarringbestaat over de verantwoordelijkheid over agent-schappen, maar er werden geen maatregelengetroffen.

In Nieuw Zeeland staan de crown entities formeelverder van de regering af dan ministeries.Toch benoemt de betreffende minister de raad vanbestuur van een crown entity, en kopen ministersdiensten in bij crown entities. Soms kunnen minis-ters formele beleidslijnen uitzetten en prioriteitenstellen. Er is een grote diversiteit in monitoringvan de crown entities. Recent is er veel kritiek opde aansturing van crown entities vanwege devermeende ‘managerialization’ en ‘technocrati-sering’ van de verantwoordingsrelaties.

In Canada en de VS, beide ook gebaseerd op hetWestminster-model, speelt deze bezorgdheidminder. In de VS oefent de uitvoerende machtcontrole uit op de zelfstandige agentschappendoordat de president leidinggevenden van deze

agentschappen op politieke gronden benoemt.In Canada ging de functionele decentralisatie veelminder ver dan in Nieuw Zeeland of het VK, waar-door de ministeriele verantwoordelijkheid minderonder druk is komen staan.

Finland kent wel een verregaande functioneledecentralisatie. De Finse hervormingen zorgdenervoor dat veel begrotings- en operationele beslui-ten op laag ambtelijk niveau worden genomen.Dit heet het ‘frontline-principe’. Hierbij doet zich eencoördinatieprobleem voor, omdat de micro-doel-stellingen niet altijd overeenkomen met de macro-doelstellingen uit het regeerakkoord. Daarbij komtdat de prestatie-afspraken niet juridisch bindendzijn, zodat uitvoerende agentschappen niet goedaansprakelijk te stellen en moeilijk te sanctionerenzijn bij afwijkingen. Het resultaat van de in de jaren‘90 doorgevoerde hervormingen van de relatietussen departementen en agencies is niet helder,daar het tegelijk zorgt voor meer managementauto-nomie én mogelijkheden voor ministeriële aan-sturing.

In Denemarken is er recentelijk weinig debat overde taakverdeling tussen agentschappen en departe-menten. Sinds de herstructurering begin jaren ‘80is er weinig centrale aansturing op dit vlak geweest.Hierdoor zijn er voorbeelden van autonome agent-schappen die opgingen in het moederdepartement,agentschappen die onveranderd bleven bestaan, enagentschappen wiens autonomie werd verhoogd.Wel deed de Deense regering in de jaren ’90 aan-bevelingen over de introductie van afsprakentussen departementen en agentschappen opcontractbasis.

In Estland leggen de uitvoerende instanties verant-woording af aan het politieke niveau, dat hen aan-stuurt en coördineert. De druk op de politieke aan-sturing van het ambtelijk systeem komt hier nietzozeer voort uit de decentralisatie van uitvoerendeorganisaties, maar meer uit het sterke neo-corpora-tisme en zwakke politieke coalities.

Neo-corporatisme speelt ook een belangrijke rolinVlaanderen, doordat belangengroepen zittinghebben in de raad van bestuur van extern verzelf-standigde agentschappen. Zij hebben hierdoorinvloed op het te voeren beleid. In België en inVlaanderen zijn hervormingen gericht op hetafslanken van de ministeriele kabinetten, maardit gebeurt tot nu toe zonder veel succes. Verderbeogen de momenteel opgezette federale her-vormingen de taken tussen ministeries eninstellingen te herverdelen, en onderlingecontrolesystemen te verbeteren.

16

In Polen komt weinig functionele decentralisatievoor. De verhouding tussen diensten-op-afstand enministeries lijkt dan ook geen onderwerp vandiscussie te zijn.

2.4.3 Conclusie

In de meeste landen is de in theorie duidelijk wiebeleid formuleert en wie het uitvoert, maar blijft erin de praktijk veel onduidelijkheid over deze taak-scheiding. Er zijn grote verschillen in de mate waar-in deze taakscheiding is doorgevoerd (zie Polen,Canada). Er zijn landen die werken met kleinebeleidsdepartementen en een veelheid aan uit-voerende organisatie vanuit een lange traditie vantaakscheiding (Denemarken, Finland), en er zijnlanden die zo’n specifieke traditie niet kennen, maarwaar verzelfstandiging van beleidsuitvoering eenrecent NPM-fenomeen is (VK, Nieuw Zeeland).De Canadese case toont dat hervorming ook kandoor het verlenen van meer autonomie binnendepartementale structuren. De oprichting vanaparte structuren vraagt om bijhorende sturings-en coördinatie-instrumenten, om zo een re-centra-liserende tegenbeweging te vermijden (zie het VK).Feitelijke autonomie lijkt belangrijker dan formeleregels, maar duidelijkheid – bijvoorbeeld overministeriële verantwoordelijkheid - blijft cruciaal.

De problematiek op het gebied van aansturing vanZBO’s in Nederland roept de vraag op of in anderelanden ook organen kennen die buiten de ministe-riële verantwoordelijkheid vallen en of hierbijproblemen rijzen. In de meeste landen komeninstellingen voor die relatief onafhankelijk van deregering zijn. Wel zijn er verschillen in de matewaarin hiervan wordt gebruik gemaakt. Door dezeindirecte politieke sturing komen verschillendeaspecten ter discussie te staan: de samenstellingvan de bestuursraden, politieke en ambtelijkeverantwoordelijkheid in crisissituaties, encoördinatievraagstukken.

NPM-hervormingen zorgen voor een dilemmaomdat managementautonomie en politiekecontrole vaak moeilijk samengaan (zie ookparagraaf 8). Wanneer alles ‘normaal verloopt’lijken het systeem werkzaam, maar onduidelijkeverantwoordelijkheden en mogelijkheden om deschuld van zich af te schuiven vormen in crisis-situaties een risico.5

2.5 Politiek-ambtelijke verhoudingen

De verhoudingen tussen politiek en ambtelijkapparaat sluiten nauw aan bij de problematiek vande politieke aansturing. De mate van politiseringvan het ambtelijk apparaat is een belangrijk aspectvan de inrichting en organisatie van de centraleoverheid, met name omdat er op dit thema in ver-schillende landen de laatste jaren veranderingenhebben plaatsgevonden. Tabel 5 gaat in op hettraditionele model van de politiek-ambtelijkeverhoudingen en de politisering van het ambtelijk(top)apparaat in de landen onder studie. Ook wordtweergegeven in welke richting de recente her-vormingen deze traditionele modellen leiden.

2.5.1 Tradities op het gebied van de

politiek-ambtelijke verhoudingen

In navolging van Page & Wright6 onderscheiden wedrie tradities in verhoudingen tussen ministers entopambtenaren. In een eerste traditie wordt deneutraliteit van de ambtenaar als ‘hoogste goed’naar voor geschoven. Binnen onze studie vallenhieronder een aantal landen met een politiek-bestuurlijk systeem gebaseerd op het Westminstermodel, zoals het VK, Nieuw-Zeeland en Canada.Echter, ook het Noord-Europese model zoalstoegepast in Denemarken gaat uit van de politiekeneutraliteit van een professioneel ambtenaren-corps. In dit model wordt van (top)ambtenarenprofessionele beleidsadvisering verwacht, maarmag partijpolitieke affiliatie van de ambtenarengeen rol spelen bij benoemingen of bevorderingen.

De Franse traditie leunt tegen een gepolitiseerdambtelijk apparaat aan, maar de verwevenheidtussen politiek en bestuur is niet alléén gebaseerdop verbondenheid met een specifieke politiekepartij. Topbenoemingen zijn onderhevig aan directepolitieke beïnvloeding, maar het onderscheidtussen ‘politieke’ benoemingen en benoemingenop basis van verdienste is vaak niet duidelijk.Vaak lopen politieke en ambtelijke carrières doorelkaar heen, doordat ambtenaren die ambitiehebben om door te stoten tot de ambtelijke toppolitieke ervaring opdoen als lid van een ‘ministe-rieel kabinet’ of door het vervullen van een politiekefunctie. Ook in Finland vinden we deze sterkeverwevenheid tussen politiek en bestuur. Terwijlbenoemingen politiek gekleurd kunnen zijn, heerstniettemin het geloof dat topambtenaren eerder

5 Van der Meer, F.M., (2004), Dutch government reform and the quest for political control, in: Peters B.G. and Pierre J. (eds.), Politicization of the Civil

Service in Comparative Perspective,The Quest for Control, 206-226, p.223-225.

6 Page, E. & Wright,V. (eds.) (1999). Bureaucratic Elites in Western European States.A Comparative Analysis of Top Officials, Oxford: Oxford University

Press, p. 270-271.

17

omwille van hun professionaliteit, dan om hunpolitieke kleur worden benoemd.De derde traditie staat recht tegenover het neutraleambtenarensysteem. Zowel België en Vlaanderen,als Polen en Estland kennen een geschiedenis vanpolitieke benoemingen. Politisering van het ambte-lijk apparaat wordt zowel gezien als het belonen vanpolitieke steun, als een middel tot het verzekerenvan politieke controle over de overheidsdiensten.Het in formele regels besloten ‘spoils system’ vande VS staat in contrast met de informele politiseringin een aantal Europese landen. Machtswisseling inde politieke arena houdt ook personeelswissels inde top van het ambtelijk apparaat in. De bedoelingvan dit systeem is echter gelijk aan dat in Europa:het verzekeren van steun voor de politiekemachthebbers.

2.5.2 Verschuivingen in de politiek-

ambtelijke verhoudingen

Een politiek-bestuurlijk systeem kan erop gerichtzijn dat de neutraliteit van ambtenaren verzekerd is,ofwel dat op partijpolitieke affiliatie van ambte-naren gesteund wordt. Aan beide mogelijkhedenligt dezelfde doelstelling ten gronde, namelijk devraag van politici hoe zich te verzekeren vanpolitieke controle over het ambtelijk apparaat, datloyaal het beleid adviseert en uitvoert. In deze studiekijken we vooral naar de mate waarin recente her-vormingen een impact hebben op de traditionelepolitiek-ambtelijke modellen. Page & Wright menendat de vrees dat noch het neutrale systeem, nochhet gepolitiseerde systeem politieke controleverzekeren, leidt tot verschuivingen. Zij constaterendat landen waar de traditie van ambtelijke neutrali-

Land Traditioneel model positie en Recente evolutie positie en rol ambtelijk

rol ambtelijk apparaat apparaat

Tabel 5: Politiek-ambtelijke verhoudingen

Gepolitiseerd ambtelijk apparaat

Westminster traditie (neutraal ambtenaren

apparaat)

Neutraal ambtenaren apparaat

Gepolitiseerd ambtelijk systeem

Nauwe verbondenheid tussen politici en

topambtenaren

Nauwe verbondenheid tussen politici en

topambtenaren

Westminster traditie (neutraal ambtenaren

apparaat)

Gepolitiseerd ambtelijk apparaat

Formeel ‘spoils systeem’

Westminster traditie (neutraal ambtenaren

apparaat)

Gepolitiseerd ambtelijk apparaat

België

Canada

Denemarken

Estland

Finland

Frankrijk

Nieuw-Zeeland

Polen

Verenigde Staten

Verenigd Koninkrijk

Vlaanderen

Poging tot opwaarderen rol ambtenaren via

beperking ministeriële kabinetten;

Contractualisering topambtenaren

Geen duidelijke politisering

Geen politisering, wel andere instrumenten ter

verhoging politieke responsiviteit (externe

adviseurs, contractualisering topambtenaren,

informele coördinatie)

Versterking politisering door ontbreken stabiel

systeem van topambtenaren; Pogingen tot

bevorderen neutraliteit ambtenarenkorps

Vasthouden aan verzoening politieke

gevoeligheid en professionaliteit

Strategische politisering

Gebruik externe adviseurs, Contractualisering

topambtenaren, Pogingen tot herstel

traditionele ambtelijke neutraliteit via

voorlichting

Pogingen tot bevorderen neutraliteit

ambtenaren (benoemingen, ethische code)

Aanhouden ‘spoils systeem’

Grotere politieke responsiviteit door

veranderde machtsverhouding tussen politici

en ambtenaren (gebruik ‘spin doctors’,

prestatiecontracten); Inzet Senior Civil Service

voor herstel traditionele waarden

Pogingen opwaarderen rol ambtenaren via

beperking ministeriële kabinetten; contrac-

tualisering topambtenaren; versterking politiek

primaat

18

teit zwaar weegt, enige mate van politisering lijkente ondergaan, en er in landen waar de topambte-naren traditioneel sterk gepolitiseerd zijn, drukbestaat om politieke benoemingen op topniveaute beperken.7

Voor een aantal landen in onze studie zien we dezetrend bevestigd. In landen waar het bestuurlijkesysteem uitgaat van het Westminster-model treedteen politisering van het ambtelijk apparaat op.Zowel in het VK als in Nieuw-Zeeland dient eenwantrouwen vanuit de politiek jegens het ambtelijkapparaat als drijfveer voor verandering.8 Als gevolgwordt meer gebruik van politiek benoemde advi-seurs en persvoorlichters (‘spin doctors’). Ook hetvastleggen van arbeidsrelaties op contractbasismaakt topambtenaren afhankelijker van de politiekeleiding. De houding van ambtenaren wordt daar-door responsiever ten aanzien van de politiekeagenda van de bewindspersoon. Tegelijkertijd is ereen ‘depolitisering’ in de organisatietop gaande, alsgevolg van de verhoogde aandacht voor manage-menttaken. In plaats van beleidsadviseurs, wordentopambtenaren in de eerste plaats managers.Hun beleidsadviserende taken worden vaak uit-besteed aan externen.

In Denemarken zorgt de alertheid van publiek,media en parlement voor de strenge bewaking vaneen politiek neutraal ambtenarenapparaat. Hoeweltopambtenaren nog steeds een belangrijke bronvan beleidsadvies zijn, breidt de persoonlijke stafvan ministers zich uit en worden meer ‘spin doctors’en consultants ingehuurd. Daarnaast zijn veeltopambtenaren nu in dienst op basis aan contractenvoor een bepaalde periode. Als middel om desamenwerking tussen politici en ambtenaren tebevorderen, is een informele coördinatiegroepopgezet. Hierin hebben ministers en departements-chefs zitting.

Omdat modernisering van de overheid gepaardgaat met veranderende politiek-ambtelijke verhou-dingen, probeert men in een aantal landen hettraditionele ethos van ambtelijke neutraliteit enloyaliteit nieuw élan te geven. In Nieuw-Zeeland,het NPM-land per uitstek, is een voorlichtings-campagne onder ambtenaren opgezet overpolitieke neutraliteit, de relatie tussen ambtenaren

en ministers, de relatie tussen ambtenaren enparlementariërs en de interactie met het publiek.

Ook in Canada staat de Westminster-traditie onderdruk, maar de politisering lijkt mee te vallen.In vergelijking met de andere Westminster-gemodeleerde landen was hier de sturing doorde minister-president altijd al sterk, en doordattopambtenaren erg politiek responsief zijn, is erminder behoefte aan politieke adviseurs.

In de landen waar het ambtelijk apparaat traditio-neel gepolitiseerd is, kent men andere problemen.In België en Vlaanderen probeert men de traditievan politieke benoemingen aan de top van hetambtelijk apparaat te doorbreken. Ook krijgen deambtenaren een grotere rol bij beleidsontwikkelingen advies, wat traditioneel vooral het domein van deministeriële kabinetten was.9 In de praktijk verlooptde afslanking van de kabinetten niet altijd succes-vol. Daarnaast vormt het versterken van het primaatvan de politiek een rode draad in de verschillendehervormingsprogramma’s.

In Polen wordt politisering door de erfenis van hetcommunisme nog steeds als een groot probleemgezien. Meer open competitie bij de werving vanambtenaren moet hieraan een eind maken, incombinatie met strikte regels rondom de politiekebetrokkenheid van ambtenaren en een ethischecode voor ambtenaren.

In Estland, dat al een gepolitiseerd ambtelijkapparaat kent, wordt politisering eerder sterker danzwakker. Formeel gezien worden alleen de politiekeadviseurs van de ministers op politieke grondenaangesteld, maar toch zijn de meeste topbenoe-mingen politiek geïnspireerd. Het huidige instabieleambtelijk apparaat met een hoog verloop vanambtenaren, biedt politici de kans meer politiekebenoemingen te doen. Kritiek hierop vanuit desamenleving en media leidde tot een verbod voorambtenaren om posities te bekleden in de top vanpolitieke partijen.

De VS en Finland hebben ieder een eigen systeemwaarbij respectievelijk het ‘spoils systeem’ en eennauwe verbondenheid tussen politiek en ambte-naren centraal staat. Hierdoor is (de)politisering

7 Page, E. & Wright,V. (eds.) (1999). Bureaucratic Elites in Western European States.A Comparative Analysis of Top Officials, Oxford: Oxford University

Press, p. 275

8 Interessant hierbij is de recente analyse van Sir Kevin Tebbit, Permanent Secretary van het Ministrie van Defensie, dat TV-series als ‘Yes Minister’ en

‘Yes Prime Minister’ het imago van de ambtenaren zwaar beschadigd zouden hebben (http://news.scotsman.com/latest.cfm?id=3679532, 27 Okt.

2004).

9 Page & Wright wijzen er op dat in deze partij-gepolitiseerde systemen ook een probleem van politieke controle opduikt, daar “To hold a party card

may be less a sign of commitment to a political cause and more a sign of the seriousness of one’s career aspirations” (Page & Wright 1999: 276).

19

van het ambtelijk apparaat een minder belangrijkthema in de recente hervormingen. In Frankrijk,waar de politiek en het ambtelijk apparaat ooknauw verweven zijn, zijn tendensen waarneembaarwaarbij de positie van de ministeriële kabinettenten opzichte van de professionele ambtenarenversterkt, tegelijk met pogingen om de machtvan de kabinetten te doorbreken.

2.5.3 Conclusie

De managementgerichte hervormingen binnende centrale overheid leiden in verschillende landentot een hogere managementautonomie voor deambtelijke top. De machtsverhouding tussenpolitiek en administratie verschuift tevens in hetvoordeel van het ambtelijk apparaat door het steedscomplexer worden van het beleid. Daar tegenoverstaat dat topambtenaren door het gebruik vancontracten bij aanstelling afhankelijker worden vande politieke leiding. Om het ‘primaat van de politiek’te herwinnen en de politieke responsiviteit van hetambtelijk apparaat te verhogen wordt het ambtelijkapparaat meer gepolitiseerd, worden niet-ambte-lijke adviseurs ingezet en wordt getracht hetambtelijk ethos te versterken.

2.6 Coördinatie tussen beleidsterreinen

Een laatste aandachtspunt bij de (her)inrichting vande rijksoverheid betreft de interdepartementalecoördinatie.

2.6.1 Leiden hervormingen tot problemen

ten aanzien van de (horizontale)

coördinatie?

Nieuw Zeeland bestaat traditioneel grote bezorgd-heid om interdepartementale coördinatie.De recente kritiek op het NPM-model berust op devaststelling dat de hervormingen ten koste gingenvan beleidsintegratie en –coördinatie. Fragmentatiekan coördinatieproblemen veroorzaken tussenbeleidsdomeinen, maar als gevolg van functioneledecentralisatie ook binnen beleidsdomeinen. Ook inFinland wordt gewezen op een gebrek aan centrale(politieke) sturing. Toch toont het gebrek aan inter-ministeriële coördinatie in Polen aan dat coördina-tieproblemen niet exclusief verbonden zijn metNPM-gerichte hervormingen.

2.6.2 Culturele, structurele en instrumentele

coördinatie

Er zijn drie manieren waarop coördinatie plaats-vindt. Culturele coördinatie betreft het onderling

afstemmen van beleid via waarden, normen, doelenen verwachtingen. Structurele coördinatie vindtplaats met behulp van structurele voorzieningenzoals werkgroepen, commissies of interdeparte-mentale overlegstructuren. Instrumentele coördi-natie, tenslotte, betreft het inzetten van instrumen-ten gericht op standaardisatie, planning, budget-tering, enz.10

Culturele coördinatie lijkt een basisvoorwaardevoor integratie van beleids- en bestuursprocessen.In verschillende landen blijken eerdere hervormin-gen ongunstig te zijn geweest voor het instand-houden van een gemeenschappelijk publiek ethos.Dit komt voort uit de structurele fragmentatie vanhet ambtelijk apparaat, maar ook uit het verliesaan continuïteit aan de top van de overheidsdien-sten. Door het opzetten van een soort ‘corps’ ofeen ‘senior civil service’ (SCS) probeert men degemeenschappelijke cultuur binnen het ambtelijkapparaat te herstellen.

In Frankrijk spelen de informele netwerken binnende ‘grands corps’ traditioneel een belangrijkecoördinerende rol. Ook in Polen staat een corps vanhoge ‘civil servants’ garant voor een hechte maarinformele integratie. In Canada neemt men maat-regelen om de cultuur en motivatie binnen hetambtelijk apparaat, die door bezuinigingen onderdruk was komen te staan, te herstellen. Bijzondereaandacht gaat hierbij uit naar de leidinggevenden,omdat zij een cruciale rol spelen bij de coördinatiebinnen en tussen beleidssectoren. Informelecontacten, werklunches en seminars moeten eensociaal netwerk tussen de topambtenaren creëren.Nieuw-Zeeland probeert, na het mislukken van deSenior Civil Service, een ‘Executive LeadershipProgramme’ te ontwikkelen, een kader van onge-veer 300 topambtenaren. Ook de Britse Senior CivilService heeft tot taak de samenwerking tussen deverschillende departementen te versterken, en detraditionele waarden van het Britse ambtenaren-apparaat hoog te houden. Toch blijft de SCS eeninformeel orgaan zonder formele besluitvormings-bevoegdheid. De Finse avondschool, waar infor-mele coördinatie op ministerieel niveau plaatsvindt,toont aan dat informele coördinatie niet beperkt istot het ambtelijk apparaat. Ook het sociale netwerkvan politici en ambtenaren is er hecht.

In Vlaanderen valt op dat de BBB-hervorming heeftgeleid tot het voorstel om een aantal coördinatie-instituties te schrappen, met name de matrix-structuur en het College van SGs. De interdeparte-

10 Bouckaert, G. e.a. (2000).Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie van effectiviteit, Brugge: Die Keure, p. 8-10

20

mentale coördinatie vindt voortaan niet meer opambtelijk niveau plaats, en is beperkt tot politiekniveau. Horizontale coördinatie verloopt eerderinformeel en tijdelijk door middel van projecten.De Copernicushervorming in België zorgt voor hetopstellen van nieuwe, formele coördinatiestructu-ren zoals de interdepartementale beleidsraad,waarin ministers, kabinetschefs, topambtenarenen externe deskundigen samenkomen. In het VKspelen op politiek niveau ‘Cabinet Committees’een belangrijke coördinerende rol. Deze overleg-organen, waarin naast ministers en onderministersook parlementsleden zitting hebben, verenigen deindividuele ministeriële verantwoordelijkheid metde collectieve verantwoordelijkheid van het vol-tallige kabinet.

In Canada zijn zowel de departementale structurenals het bestuurlijke centrum rond de Canadesepremier hecht geïntegreerd. Om beleid beter tecoördineren werd in Nieuw-Zeeland het Review ofthe Centre-project opgestart, dat leidde tot aantalaanbevelingen tot herstel van de horizontale coördi-natie. Opmerkelijk is dat om dienstverlening aan deburger beter af te stemmen, institutionele ingrepennodig zijn, zoals het scherper monitoren van crownentities en het verkleinen van het aantal departe-menten en crown entities. Een ander voorstelbetreft het instellen van speciale, tijdelijke ‘circuitbreaker teams’ om hardnekkige samenwerkings-problemen aan te pakken. Ten behoeve van dehorizontale coördinatie heeft de huidige Finseregering vier interdepartementale regerings-programma’s opgezet.Voorbeelden van instrumentele coördinatie zijnduidelijk te zien in bijvoorbeeld Finland, Estland enFrankrijk. In Finland werkt men met prestatie-contracten, ‘frame budgetting’ en e-government, inEstland gebruikt de rijkskanselarij een implemen-tatieregister om beleidsuitvoering te monitorenen in Frankrijk wordt de budgettaire coördinatieverzorgd door de ‘Direction du Budget’ van hetministerie van Economische Zaken.

2.6.3 Europeanisering

Het Europese integratieproces houdt in dat lidstatenEuropees beleid binnen de centrale overheid entussen de bestuurslagen moeten coördineren.Een belangrijke vaststelling hier is dat Europeani-sering leidt tot verschuivende machtsverhoudingenbinnen de lidstaten. Deze verschuivingen spelentussen bestuursniveaus, maar ook binnen en tussenhet politieke en ambtelijke systeem op centraalniveau. Zo verliezen nationale regeringen machtdoordat beleidsterreinen die voorheen onder hunbevoegdheid vielen nu Europese regelgevingkennen. Ook binnen de regering kunnen verhou-

dingen verschuiven, bijvoorbeeld doordat hetregeringshoofd als lid van de Europese Raadinvloed kan uitoefenen op Europees beleid.Ambtenaren kunnen hun expertise aanwendenbinnen een context van verhoogde complexiteiten internationalisering.

2.6.4. Conclusie

De landenstudies bespreken de mechanismen dieingezet worden om horizontale beleidscoördinatiete garanderen en te herstellen. Net zoals decentra-lisatie leidt tot vragen over verticale coördinatie(binnen beleidsterreinen), kan de met NPM-hervormingen samenhangende fragmentatie vanhet ambtelijk apparaat ten koste gaan van horizon-tale coördinatie. Fragmentatie kan immers leidentot een risico op verkokering van beleidsterreinen.

2.7 Stuwende krachten achter de

hervormingen

Naast het beschrijven van de hervormingen, gaanwe in op de achtergrond van de opgestarte her-vormingen. Het is interessant na te gaan of ervergelijkbare probleemstellingen en stuwendekrachten ten grondslag lagen aan de hervormingenin de verschillende bestudeerde landen. Waaruitbestond de onvrede die leidde tot reorganisatie enwie zette de vraag naar verandering om in reëlehervormingen?

2.7.1 Economische ‘triggers’

De economische realiteit speelt een belangrijke rolbij hervormingen van het ambtelijk apparaat.Noodzaak tot bezuinigen vertaalt zich vaak in kritiekop het management en de organisatie van depublieke sector. Verhoogde efficiëntie en privatise-ring van overheidstaken worden gezien als moge-lijke oplossingen. De Canadese case illustreert hetbelang van de economische factor. Terwijl NPM-geïnspireerde hervormingen in de jaren ‘80 nog nietgoed aansloegen, vormde de economische recessiebegin jaren ‘90 een katalysator tot het reorganiserenvan de publieke sector. Ambtenarensalarissenwerden bevroren en grootschalige privatiseringvond plaats. Toen de economie in de tweede helftvan de jaren ‘90 weer aantrok en er begrotings-overschotten verschenen, slonk de politieke drukom te hervormen echter snel.

Een ongunstige economische situatie blijkt para-doxaal genoeg niet alleen als katalysator, maarook als hindernis tot modernisering te werken.Een economische crisis en overheidstekortenkunnen aanzetten tot het uitwerken van drastischehervormingsprogramma’s, maar vormen vaak ook

21

een belangrijk opstakel bij het implementeren vanhervormingen. Estland toont dat sterke bezuini-gingen op het ambtenarenapparaat veel ministeriesen andere publieke organen juist minder slagvaar-dig maken om te hervormen.

2.7.2 Politieke aansturing

Politieke aansturing lijkt een voorwaarde voor hetwelslagen van hervormingen. In het VK worden dehervormingen vanaf 1979 politiek-ideologischgestuurd door de idee van Thatcher en haar aan-hangers dat het ambtenarenapparaat is verwordentot een corporatistisch apparaat. In Nieuw Zeelandheeft de centrum-linkse regering sinds 1984 radicalemanagementhervormingen doorgevoerd, waar-door Nieuw Zeeland een internationaal voorbeeldvan NPM is geworden. In België en Vlaanderen is depolitiek de stuwende kracht achter hervormingen,omdat de geslotenheid van de ‘oude politiek’ en denoodzaak tot het versterken van het primaat van depolitiek als belangrijke aanleidingen voor reorgani-satie hebben gediend. Waar de politiek de belangrijke stuwende krachtachter hervormingen vormt, rijst de vraag in hoe-verre een politieke machtswissel effect heeft op hethervormingsproces. Een aantal voorbeelden toontdan continuïteit van verandering mogelijk isongeacht politieke machtswissels. In het VK brachtde machtsovername van Labour in 1997 een her-vormingsprogramma met nieuwe accenten(territoriale decentralisatie), maar bleven de groteprincipes van de hervormingen zoals opgezet doorde Conservatieven overeind. Toch constateren wedat nieuwe aandachtspunten naast de bestaandehervormingen kunnen leiden tot tegenstrijdigedoelstellingen. In het Britse geval gaat het strevennaar territoriale decentralisatie én betere internecoördinatie moeilijk samen.In Nieuw-Zeeland zette de National Party beginjaren ’90 de hervormingen opgestart door Labourdoor. Echter, toen Labour in 1999 opnieuw aan demacht kwam, begon een periode van herbezinningover de hervormingen van de 15 jaar daarvoor.Frankrijk kent daarentegen geen allesomvattendmoderniseringsprogramma. De opeenvolgenderegeringen stellen telkens hun eigen prioriteiten,waarbij drie hoofdthema’s toch naar voor komen:decentralisatie en deconcentratie, moderniseringen privatisering. Ondanks het ontbreken van eengroots moderniseringskader is er dus toch conti-nuïteit in de verandering. Politieke veranderingenhebben niet altijd veel effect op hervormingen,bijvoorbeeld waar het de modernisering van deoverheidsdiensten betreft, terwijl een thema alsprivatisering wel een veel grotere politiekegevoeligheid toont. In de VS is een politieke machtswissel niet zozeer

een hindernis om drastische hervormingen door tevoeren, maar zijn het meer de kenmerken van hetpolitieke systeem zelf: het systeem van ‘checks andbalances’ en de reële kans op ‘cohabitation’ tussenpresident en parlement. Andere voorbeelden tonenmeer discontinuïteit na politieke machtswissels.In België zorgde de aanstelling van een nieuweregering voor belangrijke ingrepen in het federalemoderniseringsprogramma. Ook in Vlaanderenrijst onduidelijkheid over de toekomst van BeterBestuurlijk Beleid onder de nieuwe coalitie.

2.7.3 Ambtelijke betrokkenheid: de centrale

elite en/of decentrale initiatieven

De nauwe verwevenheid tussen politiek en ambte-lijk apparaat in Finland maakt het onduidelijk of demanagementhervormingen vanuit de ambtenarij,dan wel vanuit de politiek werden geïnitieerd.Een kleine elite van topambtenaren en enkelepolitici lijken samen de hoofdrol te spelen. DoordatFinland een sterke ambtelijke traditie kent en zwak-ke coalitieregeringen, kunnen topambtenaren,vooral van het Ministerie van Financiën, een groterol spelen bij de uitwerking en uitvoering van dehervormingen.

In Frankrijk sturen naast de politici, in mindere mateook topambtenaren veranderingen aan.De ministeries van Economische Zaken & Financien,van de Openbare Dienst en van Binnenlandse Zaken(verantwoordelijk voor decentralisatie en deconcen-tratie), en de machtige Grands Corps spelen eenbelangrijke rol in de hervormingen. De Franse casetoont ook de culturele verschillen tussen de centrale‘technocratische’ politiek-bestuurlijk elite, en denieuwe managers aan het hoofd van de gedecen-traliseerde afdelingen van de ministeries of dehoofden van de subnationale overheden, diemeer gericht zijn op ‘draagvlak voor verandering’.Deze nieuwe scheiding binnen het ambtelijk appa-raat wordt tevens gezien als verklaring voor hetmoeilijk doorvoeren van geïntegreerde, grootseveranderingen. Dit schetst een beeld van Frankrijkals een weinig dynamische overheid, terwijl onzelandenstudie eerder laat vermoeden dat – hoeweleen allesomvattend hervormingskader ontbreekt –de technische ministeries en de gedecentraliseerdeorganen een groot aantal hervormingsprojectenhebben opgestart. Dit in tegenstelling tot de tradi-tionele centrale ambtenarendienst. In Canada wordt de beperkte doorvoering van eenaantal hervormingsinitiatieven geweten aan eengebrek aan politieke aandacht en draagvlak buitende ambtelijke organisatie. Er gaat een relatief groteaandacht uit naar het versterken van de ambtelijkecultuur en de waarde van een professioneel ambte-lijk ethos. Hoewel de resultaten van een dergelijke,

22

cultuurgerichte hervorming minder zichtbaar zijndan de resultaten van structurele ingrepen, is dittype hervorming niet minder waardevol of invloed-rijk.

2.7.4 En de burger?

De rol is van de burger in het hervormingsproces isvanuit democratisch oogpunt van zeer groot belang.Vaak wordt gewezen op het afnemende vertrouwenvan de burgers in de overheidsdiensten als stuwen-de kracht achter verandering, maar de rol van deburger als katalysator van verandering binnen deoverheid is vaker indirect, dan direct.

Het democratisch mandaat van de Britse kiezersaan de Conservatieven (1979-1997) kan wordengeïnterpreteerd als een langdurige instemmingmet de noodzaak tot drastische hervorming vande publieke sector. Gezien het feit dat de regeringhervormingsbesluiten nam zonder veel rekening tehouden met de publieke opinie, maar toch konrekenen op steun van de bevolking, lijkt sprakevan een paradoxale situatie. De regering maaktegebruik van de algemene onvrede over de econo-mische situatie door deze te vertalen naar eenonvrede met de openbare dienstverlening.

Ook in Denemarken, waar de neutraliteit van hetambtenarenapparaat een grote rol speelt, bestaathet merendeel van de hervormingen uit top-downinitiatieven, aangestuurd vanuit de nationalepolitieke en de publieke organen zelf. Hoewel eenbetere dienstverlening aan de burgers geldt alsuiteindelijke doelstelling, kan de bevolking zelf nietgezien worden als een belangrijke stuwende kracht.

In België en Vlaanderen zijn er een aantal crises –onder meer de Dutroux-affaire en enkele voedsel-crises – die de behoefte aan vernieuwing benadruk-ten. Toch kunnen we stellen dat de hervormings-projecten opgestart worden vanuit het politiekeniveau, waarbij vervolgens ook ambtelijke actorenworden betrokken. Weliswaar genoot de groot-schalige Copernicushervorming de legitimatievan een referendum, maar de directe betrokken-heid van de burger bleef ook hier beperkt.

In de VS komt het traditionele wantrouwen jegenshet federaal ambtelijk apparaat duidelijk naar voren.De nationale politiek maakt gebruik van het beeldonder de burgers van een geldverslindende, ineffi-ciënte overheidsorganisatie. Kritiek op het ambtelijkapparaat is een standaard onderdeel van verkie-zingscampagnes, maar dit leidt lang niet altijd totdrastische hervormingen. De scepsis vanuit samen-leving en politiek kan de kans van slagen vanhervormingen juist ondermijnen. De aanslagen

van 11 september 2001 vormden hierin echter eenmoment van kentering: anti-bureaucratische ideeënzijn deels omgeslagen in een geloof in het nut en denoodzaak van een goed functionerende bureau-cratie en hebben ook geleid tot specifieke hervor-mingen. Het leidde tot enkele a-typische verande-ringen, zoals de groei van de publieke uitgavenen het aantal federale ambtenaren en het samen-brengen van het veiligheidsbeleid binnen hetDepartment of Homeland Security.

2.7.5. De media

Een andere belangrijke actor is de media, wiensaanpak over het algemeen steeds aanvallenderwordt. Naast hoge verwachtingen bij de bevolkingten aanzien van de publieke dienstverlening,pakken de media de politici hard aan bij falendbeleid. Hierdoor komt het creëren van efficiënte,effectieve én responsieve overheid ook hoog op deagenda van politici.

2.7.6 Specifieke stuwende krachten eigen

aan het land onder studie

Een aantal bestudeerde landen tonen heel eigen,specifieke aanzetten tot verandering. Polen richtzich vooral op het ontmantelen van de centralis-tische structuren van het communisme en op hetopbouwen van professionaliteit binnen de publiekesector. Het kandidaat-lidmaatschap voor de EUheeft in Polen en Estland, maar ook in Finland in deeerste helft van de jaren ’90, aangezet tot moder-nisering.

In België en Vlaanderen dienen we de moderni-sering van de overheid te bekijken binnen decontext van de staatshervormingen. In Vlaanderenzorgt de staatshervorming voor meer zelfstandig-heid en meer bevoegdheden. Vanaf de oprichtingin 1983, is het ministerie van de Vlaamse Gemeen-schap snel gegroeid. Terwijl de Vlamingen graagwat betreft modernisering van de overheid vooropliepen binnen de Belgische context, bleek de fede-rale staatshervorming eerder een hindernis voorfederale hervorming. De aandacht die uitging naarde staatshervorming bleek tot eind jaren ‘90 vooreen deel ten koste te gaan van de aandacht voor demodernisering van het ambtelijk apparaat. Ook hetsamengaan van verschillende culturen (de Vlaamseen de Waalse cultuur) blijkt een hindernis voorverandering op het federale niveau. Deze laatste, culturele factor zien we ook in Canada.Hier heeft de gespannen situatie tussen Frans- enEngelstaligen invloed op de inrichting en hetfunctioneren van de centrale overheid. Net zoals inBelgië zijn representativiteit en tweetaligheid vangroot belang, maar de Canadese overheid slaagt erbeter in haar bezorgdheid over de loyaliteit van alle

23

burgers om te zetten in verbetering van de dienst-verlening aan de burger.

2.8 Zijn de beoogde effectengerealiseerd

2.8.1 Drastische of geleidelijke verandering

Het voorbeeld van de hervormingen in het VKlaat zien dat drastische structurele en/of culturelehervorming kan samengaan met het vasthoudenaan de bestaande kaders van de bestuurlijketraditie. De hervorming binnen de Britse openbaresector wordt gepresenteerd als drastisch en revolu-tionair, maar tegelijk blijft het Westminster modeltoonaangevend voor de manier waarop zowelpolitici als ambtenaren opereren. Al blijft menformeel hier aan vasthouden, toch zien we ook eenniet onbelangrijke verandering in de richting vaneen meer gepolitiseerde civil service en hettoenemende gebruik van politieke adviseurs.

Ook de Finse case laat zien dat een imago vanmoderne overheid kan samengaan met een traditievan geleidelijke verandering. De Finse overheidbestaat weliswaar van oudsher uit kleine beleids-vormende ministeries en relatief autonome uit-voerende agentschappen en lokale overheden,maar blijkbaar hoeft een geleidelijke verande-ringsstijl een hoge van flexibiliteit en verander-lijkheid niet in de weg te staan.

2.8.2. Opnieuw: en de burger?

De effecten van de hervormingen voor de burgerszijn niet altijd eenduidig aan te geven. Ook al geldteen betere dienstverlening voor de burger in ver-schillende landen als de uiteindelijke doelstellingvan reorganisatie, de hervormingen zelf richten zichmeestal in de eerste plaats op de institutionelestructuur en het intern functioneren van de over-heid. Hierdoor merkt de burger slechts indirect ietsvan de hervormingen. Vaak is het moeilijk om dehervormingen rechtstreeks te verbinden met eenduidelijk beter beleid. Zo is er een groot contrastontstaan tussen de grote tevredenheid van de Britseburgers over de privatiseringsmaatregelen in dejaren ’80 en de oordelen 20 jaar later over degevolgen van deze hervormingen voor de burger(bijvoorbeeld voor het openbaar vervoer of deenergiemarkt).

Er zijn meer onbedoelde effecten van hervormin-gen. In paragraaf 5 bespraken we het dilemmatussen het verlenen van grotere management- enbeleidsautonomie enerzijds en het versterkenvan de politieke controle anderzijds. Structureleaanpassing gericht op een beter management vande overheidsdiensten blijkt vaak gepaard te gaan

met onduidelijkheid over de eindverantwoorde-lijkheid bij beleidsfalen.

2.8.3. Bijkomende hervormingen

Een laatste, evaluerende vraag, is of we de basis-principes die we bij hervormingen in de verschil-lende landen terug zagen keren, ook aantreffen inde meest recente reorganisatie-programma’s.Gaat men door op de ingeslagen hervormingsweg,of niet?

Recentelijk wordt in verschillende landen een aantalonbedoelde effecten van de NPM-moderniseringenduidelijk. Zo is in het VK, na de functionele decentra-lisatie in het kader van het Next Steps Programme,een tegengestelde beweging merkbaar. Meestopmerkelijk hierbij is dat de recentralisatie metdezelfde argumenten wordt gemotiveerd alsdestijds bij het opstarten van quasi-autonomeorganisaties, waaruit op te maken is de structurenniet voldaan hebben aan de verwachtingen. Zoweltoen als nu is het streven beleid efficiënter enresponsiever ten aanzien van de burger te maken.

In Nieuw-Zeeland is recent een belangrijke contra-reactie tegen de NPM-hervormingen ontstaan.Een reeks ernstige incidenten zorgde voor grotemaatschappelijke en politieke kritiek op het verliesaan ‘public service ethos’ en de fragmentatie vande publieke sector. De meest recente hervormingenrichten zich dan ook op het herstellen van een aantalonbedoelde effecten van NPM, zoals de beleids-verkokering.

In Finland is geen sprake van een radicale breukin de hervormingsinitiatieven. Dit heeft mede temaken met de geleidelijkheid van verandering.Toch kunnen we stellen dat ook hier een einde isgekomen aan verdergaande decentralisatie enfragmentatie, en dat hervormingsinitiatieven nugericht zijn op de versterking van de strategischeen de coördinatiefuncties.

De voorbeelden van het VK, Nieuw Zeeland enFinland zetten Canada, waar NPM nooit zo radicaalwerd doorgevoerd in een positief daglicht. Daar isnamelijk minder behoefte aan hersteloperaties engaat men door met het geleidelijk moderniseren enflexibiliseren van de overheid. Dit neemt niet wegdat ook in deze case, opeenvolgende modernise-ringen ingaan op de knelpunten van eerdere her-vormingen. Een voorbeeld hiervan is de aandachtin het La Relève-project naar de versterking van de‘civil service cultuur’ en het bevorderen van demotivatie van ambtenaren, die mede is ingegevendoor de negatieve effecten van eerdere bezuini-gingsprogramma’s.

Voorwoord

Inhoudsopgave

1. Inleiding

2. Vergelijkende analyse

3. Conclusies en aanbevelingen

25

Duidelijke doelstellingen en brede acceptatie

Externe krachten, zoals de economische situatie,vormen belangrijke katalysatoren voor verande-ring. Desondanks moeten er binnen het systeemactoren zijn die de verantwoordelijkheid voor dehervormingen op zich nemen, om tot daadwerke-lijke verandering te komen. Politieke aansturing vanverandering blijkt een cruciale factor voor hetsucces van een hervorming. Hiermee komt ook hetgevaar van het stilvallen van hervormingen na eenpolitieke wisseling naar voren. De kans dat her-vormingen gedurende opeenvolgende regeringenstandhouden is groter als er duidelijke doelen zijngeformuleerd, gesteund door een brede coalitie vanactoren. Deze brede coalitie bestaat niet alleen uitpolitici, maar ook uit ambtenaren, vakbonden enandere stakeholders.

Aanbeveling 1Formuleer duidelijke doelstellingen bij de her-vorming en besteed ruime aandacht en energie aande bouw van een brede coalitie voor verandering.

Politiek-ambtelijke samenwerking als

succesfactor

In de meeste gevallen wordt het initiatief tot her-vorming genomen door de politiek, en minder vaakdoor het ambtelijk apparaat of door de burger. Tochspelen ook ambtenaren en burgers een belangrijkerol. In een beperkt aantal landen lijkt de hervormingeen initiatief dat steunt op politiek-ambtelijkesamenwerking. Dit vormt wellicht een belangrijkesuccesfactor, niet alleen bij het uitwerken vanmoderniseringsinitiatieven, maar ook bij de imple-mentatie daarvan. Waar hervormingen geen steunkrijgen van het ambtelijk niveau, bereikt de daad-werkelijke modernisering van het ambtenaren-apparaat al gauw zijn grenzen. Echter, ook omge-keerd vinden ambtelijke initiatieven die het zonderpolitiek ondersteuning moeten stellen, geengemakkelijke doorgang.

Aanbeveling 2Beschouw politiek–ambtelijke samenwerking alseen succesfactor bij verandering. Bouw een coalitievan veranderingsvoorvechters, die de grenzen vanrespectievelijk het politiek systeem en het ambtelijkapparaat overstijgt.

Belang van de burger aan de input- en

outputzijde van hervormingen

Vaak beogen hervormingen de burger nauwer tebetrekken bij het beleid, maar wenst de burger zelfeerder een indirecte rol te spelen. Maatschappelijkeonvrede met de publieke dienstverlening vormt eenbelangrijke aanleiding voor het politieke niveau omhervormingen op te starten, vaak aangespoord doorhet gretig inspelen van de media op gevallen waarinde overheidssector niet goed functioneert.Algemeen geldt een verbeterde dienstverlening aande burgers als belangrijke doelstelling, maar is debevolking zelf niet een stuwende kracht achter dehervormingen.

Aanbeveling 3Hoewel de burger zich zelden direct actief opstelt bijhervormingen is het belang van de burger aaninput- en outputzijde van de hervormingen aanzien-lijk. Houd bij het uitwerken van hervormingen oogvoor het uiteindelijke einddoel: een responsieveoverheid, die hoogwaardige dienstverlening biedtaan de burger.

Leren uit internationale ervaring

In landen speelt vaak ook een geheel eigen proble-matiek: in België en Canada moeten verschillendeculturen binnen een federale eenheid samen-gebracht worden, en in Polen en Estland moet deoverstap gemaakt worden van een communistischsysteem naar een kapitalistisch systeem,geïntegreerd in de Europese Unie.

Aanbeveling 4Ondanks een aantal gelijklopende contextuelefactoren, kent elk land zijn eigen, specifiekekrachten, die aanzetten tot hervorming en richtinggeven aan deze hervorming. We kunnen het nodigeleren aan de hand van internationale ervaringen,echter niet twee landen zijn gelijk van aard. Elk landzal daarom zijn eigen veranderingstraject moetenvormgeven.

26

Alomvattend als het kan?

Ook geleidelijke verandering werkt

Deze studie laat zien dat drastische hervormingengeen garantie voor succes zijn. Geleidelijke ver-anderingen blijken een even grote kans van slagente hebben.

Aanbeveling 5Overheden die graag een veranderingsgezindimago willen hebben, komen in de verleiding omalomvattende hervormingsprogramma’s telanceren. Geleidelijke hervormingen kunnen optermijn evengoed tot belangrijke aanpassingenaan het politiek en/of ambtelijk systeem leiden.Ook een klein aantal opvallende projecten kan hetimago / de legitimiteit van de overheid op kortetermijn aanzienlijk versterken. Wel moeten deeffecten van deze projecten goed verankerdworden.

Houd rekening met de politiek-bestuurlijke

context

De bestuurlijke traditie van de verschillende landenis van groot belang. Zo dankt Nieuw Zeeland zijnNPM-imago aan een drastisch hervormingsproject,maar is het moderne beeld van Finland eerdergebaseerd op geleidelijke aanpassingen van eensysteem dat traditioneel al een aantal NPM-kenmerken vertoonde (zoals de scheiding tussenbeleid en uitvoering, en decentralisatie).

De veronderstelling dat landen met een meerder-heidsregering, een krachtige regeringsleider, enzonder een uitgebreid systeem van bestuursrechtbeter in staat zijn tot snelle en drastische verande-ring, vindt steun in de doorvoering van hervor-mingen in het VK en in Nieuw Zeeland.Desondanks zien we in Canada een meer gematigdproces van hervormingen, terwijl de institutioneleachtergrond gelijksoortig is aan die van het VK enNieuw Zeeland. Omgekeerd toont onze studiegeen voorbeelden van politiek gefragmenteerdesystemen (coalitiesystemen) waar radicale hervor-ming wordt doorgevoerd. In België en Vlaanderenzien we radicaal opgezette hervormingen, diegeleidelijk bijgestuurd en ingeperkt worden.

Aanbeveling 6De politiek-bestuurlijke context van een land is vangroot belang. Structuren vanuit andere bestuurs-modellen zijn niet vanzelfsprekend toepasbaar ineen ander model. Dit betekent echter niet dat eenoverheid alleen kan leren van andere landen meteen soortgelijke politiek-bestuurlijke achtergrond.

Uitgaande van de beperkingen die de contextoplegt, kan men ook leren van voorbeelden die ophet eerste zicht verder afstaan van de eigen praktijk.

Op zoek naar de juiste balans (dilemma’s bij

veranderingen)

Gevallen waarin hervormingen niet tot hetgewenste resultaat leidden zijn ook leerzaam.Vaak blijft onduidelijk hoezeer de aanpassing vanstructuren en procedures de dienstverlening voorde burger merkbaar verbetert. Daarbij kunnenonbedoelde effecten zich voordoen, zoals het verliesvan politieke controle, hetzij aan de private sector,die een aantal voorheen publieke taken overneemt,of aan het ambtelijke apparaat, dat een groteremanagement- en beleidsautonomie verkrijgt.Nieuwe problemen, die zich samen met de ingezettemodernisering aandienden, vragen om oplos-singen. Het is veelzeggend dat Nieuw-Zeeland,jaren het schoolvoorbeeld op het terrein van NPM,ook opvalt door hersteloperaties onder meer gerichtop het herwinnen van (horizontale, maar ookverticale) beleidsintegratie en coördinatie en hetrepareren van de ‘public service ethos’.

Aanbeveling 7Beschouw hervormingen steeds als het zoekennaar de juiste balans. Verandering betekent hetomgaan met dilemma’s, en inspringen op nieuweproblemen. Zwart-wit keuzes zijn vaak niet mogelijkof passend.

Gedwongen door de economische realiteit moestenoverheden vanaf de jaren ‘80 hun rol en internfunctioneren opnieuw evalueren. Daartegenoverstaat echter een tweede belangrijke aandachtspunt:de democratische controle en de politieke responsi-viteit van de ambtenaren. Herstel of behoud van hetprimaat van de politiek hoeft niet gelijk te staan aanafbraak van de ambtelijke slagkracht. Doel is eensysteem van autonomie en verantwoording tebouwen waarin beide elkaar versterken.Het herstel van het ‘public service ethos’ krijgt veelaandacht, na hervormingen die ‘new management’en bezuinigingen benadrukten. Waarden als flexi-biliteit, efficiëntie en effectiviteit zijn sinds de jaren‘80 zwaarder gaan wegen, maar ook ‘traditionele’begrippen zoals het primaat van de politiek, verant-woordelijkheidsrelaties en controle, coördinatie,integriteit, ambtelijke loyaliteit en motivatie blijvenvan groot belang.

Aanbeveling 8Omgaan met dilemma’s betekent zoeken naar win-win situaties: bijvoorbeeld grotere management-

27

flexibiliteit én versterkte politieke controle. Nieuwe,managementgerichte waarden, maken de traditio-nele waarden van het ambtelijk apparaat nietminder belangrijk.

Evaluatie en bijsturing van hervormingen

Recente hervormingen zijn niet alleen gericht opvernieuwing, maar ook op herstel na eerderehervormingen. De meest succesvolle landenevalueren hun hervormingen en de nieuw opgezetteorganisatiestructuren geregeld. Op basis hiervanworden dan nieuwe projecten opgezet.

Aanbeveling 9Er is behoefte aan een voortdurend debat,gebaseerd op een gedegen evaluatie van dedoorgevoerde hervormingen. Het zichtbaarmaken van de (neven)effecten van hervormingen,maakt verdergaan in de hervorming, en indiennodig, bijsturen van de veranderingen, mogelijk.

Daarnaast is er in een langdurend proces vanverandering behoefte aan tussentijdse stabilisatie.Een snelle opeenvolging van hervormingsinitia-tieven kan leiden tot onvoldoende verankeringvan afzonderlijke initiatieven of tot veranderings-moeheid, waardoor het slagen van nieuweprojecten gevaar loopt.

Aanbeveling 10In een hervormingsproces is van tijd tot tijdbehoefte aan stabilisatie. Dit om de resultaten vande al geleverde inspanningen voldoende teverankeren, en om veranderingsmoeheid tegen tegaan.

Voorwoord

Inhoudsopgave

1. Inleiding

2. Vergelijkende analyse

3. Conclusies en aanbevelingen

Bijlage

29

Tabel Overzicht kenmerken per land

Land Staats- Territoriale Integratie/ Functionele Politiek-

structuur decentralisatie fragmentatie decentra- ambtelijke

politiek en ambte- lisatie verhoudingen

lijk systeem

Gedecentraliseerde

federale structuur

Gedecentraliseerde

federale structuur

Sterk gedecentralis.

eenheidsstaat

Gedecentraliseerde

eenheidsstaat

Sterk gedecentralis.

Eenheidsstaat

Gecentraliseerde

eenheidsstaat

Gecentraliseerde

eenheidsstaat

Sterk gedecentra-

liseerd (sinds 1999)

Sterk gedecentralis.

federale structuur

Gecentraliseerde

eenheidsstaat

Gedecentraliseerde

federale structuur

Gedecentraliseerde

eenheidsstaat

Coalitie – geïntegreerde

civil service

Meerderheidsregering

– geïntegreerde civil

service

Coalitie – gefragmen-

teerde civil service

Coalitie – gefragmen-

teerde civil service

Coalitie – gefragmen-

teerde civil service

Coalitie / Gemengd –

geïntegreerde civil

service

Meerderheidsregering

(tot 1996)/ Coalitie (na

1996) – Geïntegreerde

civil service (tot 1988)/

gefragmenteerd

(na1988)

Coalitie – geïntegreerde

civil service

Meerderheidsregering

– geïntegreerde civil

service

Meerderheidsregering

– geïntegreerde civil

service

Coalitie – geïntegreerde

civil service

Coalitie – gefrag-

menteerde civil service

(integratie op niveau

topkader – ABD)

België

Canada

Denemarken

Estland

Finland

Frankrijk

Nieuw-Zeeland

Polen

Verenigde

Staten

Verenigd

Koninkrijk

Vlaanderen

NEDERLAND

Napoleontisch/

Latijns

Angelsaksisch/

Westminster

Mengvorm

Mengvorm

Mengvorm

Napoleontisch/

Latijns

Angelsaksisch/

Westminster

Continentaal-

Rechtsstaat

Angelsaksisch/

Washington

Angelsaksisch/

Westminster

Mengvorm

Mengvorm

Taakscheiding

Beperkte

taakscheiding

Taakscheiding

Taakscheiding

Taakscheiding

Taakscheiding

Taakscheiding

Weinig taak-

scheiding

Taakscheiding

Taakscheiding

Taakscheiding

Taakscheiding

Gepolitiseerd

ambtelijk apparaat;

Politieke kabinetten

Westminster traditie

(neutraal ambte-

naren apparaat)

Neutraal ambte-

naren apparaat

Gepolitiseerd

ambtelijk systeem

Nauwe verbonden-

heid tussen politici

en topambtenaren

Nauwe verbonden-

heid tussen politici

en topambtenaren;

Politieke kabinetten

Westminster traditie

(neutraal ambte-

naren apparaat)

Gepolitiseerd

ambtelijk apparaat

Formeel ‘spoils

systeem’

Westminster traditie

(neutraal ambte-

naren apparaat)

Gepolitiseerd

ambtelijk apparaat;

Politieke kabinetten

A-politiek ambte-

naren apparaat

30

Colofon

Dit is een publicatie van:

Programma Andere OverheidMinisterie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties

Vormgeving Vorm Vijf Ontwerpteam, Den HaagUitgave voorjaar 2005

Zie ook www.andereoverheid.nl

32

Andere Overheid

Interdepartementaal ProgrammaForumgebouw, Kalvermarkt 53, Den HaagPostbus 20011, 2500 EH Den HaagT (070) 426 88 81F (070) 426 83 86info@andereoverheid.nlwww.andereoverheid.nl