‘Het Integraal veiligheidsmodel’

Een lokale blauwdruk voor ketengerichte aanpak van veiligheidsvraagstukken

Afstudeeropdracht Gerard de Jong

Hogeschool ’s-Hertogenbosch Academie voor management Deeltijdopleiding Integrale Veiligheid Studentnummer: 9932209 augustus 2005

Elk bereikt doel is weer het begin van een nieuwe tocht, en zo tot in het oneindige.

A. Schopenhauer (1788 – 1860)

2

Woord vooraf

Voor u ligt de onderzoeksrapportage ‘Het integraal veiligheidsmodel, een lokale blauwdruk voor ke-tengerichte aanpak van veiligheidsvraagstukken.’ Het betreft mijn afstudeeropdracht als laatste fase van mijn studie Integrale Veiligheid aan de Avans Hogeschool in Den Bosch. Het onderzoek is ge-richt op de aanpak rondom veiligheidsvraagstukken in de gemeente, in het bijzonder met betrekking tot het veiligheidsthema Jongerenoverlast. Onderzoeker is als seniorbeleidsadviseur openbare orde en veiligheid werkzaam bij de gemeente Wijchen en onder meer belast met vraagstukken op het terrein van fysieke en sociale veiligheid.

Voor een structurele aanpak van onveiligheid is samenwerking met andere spelers op het veilig-heidsveld van essentieel belang. De regierol bij het lokaal veiligheidsbeleid ligt bij de gemeente. Burgemeester G.H.W. Noordewier van de gemeente Wijchen heeft aangegeven dat deze rol na-drukkelijker moet worden opgepakt. Hij heeft mij gevraagd om een methodiek te ontwikkelen die tot verbetering moet leiden van de integrale aanpak rondom veiligheidsvraagstukken in de gemeente. Het gaat hierbij met name om veiligheidsvraagstukken met betrekking tot sociale veiligheid. Deze bestuurlijke vraag is het uitgangspunt geweest voor dit onderzoek.

Het voltooien van dit onderzoek kon ik alleen door de liefdevolle ondersteuning van mijn echtgenote Alexandra, die maandenlang de zorg voor ons gezin op zich genomen heeft tijdens mijn ‘afwezig-heid’ door studie of werk. Ook mijn kinderen Laura, Anouk en Carlijne hebben menigmaal vergeefs gevraagd om mijn aandacht. Ik ben daarnaast veel dank verschuldigd aan mijn afstudeerbegeleiders Henk Veenhuysen en Mat-thijs van der Beem, die mij tijdens het onderzoek en het schrijven van de teksten leerzame sugges-ties aan de hand hebben gedaan. Hun scherpe commentaren hebben mij geholpen tot het resultaat te komen dat voor u ligt. Ik wil burgemeester Noordewier en afdelingsmanager Ton Roes bedanken voor het faciliteren van de studie en de mentale ondersteuning. Daarnaast wil ik de burgemeester van de gemeente Heu-men, de heer drs. J. van Zomeren, bedanken voor zijn bereidheid om als extern deskundige op te treden bij mijn mondelinge verdediging.

Ik wens u inspirerend leesplezier.

Gerard de Jong

Ik moet volgen want ik ben hun leider!

A.L. Law

3

Inhoudsopgave 1 Inleiding 5 1.1 Aanleiding tot het onderzoek 5

1.2 Doelstelling 6

1.3 Onderzoeksvragen 7

1.4 Onderzoeksafbakening 7

1.5 Methode van onderzoek 7

1.6 Leeswijzer 8

2. De gemeente Wijchen 9 2.1 Gemeentelijke veiligheidsthema’s 9

2.2 Veiligheidsthema Jongerenoverlast 11

2.2.1 Beleidskader aanpak jongerenoverlast 11

2.2.2 Overlegvormen en actorenveld 11

2.2.3 Aanpak knelpunten lokale jongerenoverlast 12

2.2.4 Schets actuele situatie 13

2.2.5 Knelpunten in Wijchense aanpak jeugdproblematiek 14

3. Sturingsinstrumenten 15 3.1 Ketens en netwerken 15

3.1.1 Ketens 15

3.1.2 Netwerk in de context van ketens 16

3.1.3 Public governance 17

3.1.4 Publiek-private samenwerking en burgerparticipatie 18

3.2 Regie 19

3.3 Proces- en projectmanagement en kwaliteitszorg 21

3.3.1 Procesmanagement 21

3.3.2 Projectmanagement 22

3.3.3 Kwaliteitszorg: INK en Deming cirkel 22

3.4 Convenanten 25

3.5 Samenvatting 26

4

4 Interviews 28 4.1 Interview Nijmegen 28

4.2 Interview Groesbeek 29

4.3 Interview Millingen aan de Rijn 30

4.4 Interviews Wijchen 31

4.5 Conclusies interviews 32

5 Knelpunten veiligheidsthema Jongerenoverlast 34 5.1 Ketens en netwerken 34

5.2 Regie 34

5.3 Proces- en projectmanagement en kwaliteitszorg 34

5.4 Convenanten 35

5.5 Algemene conclusie 35

6 Aanbevelingen aanpak Jongerenoverlast 36 6.1 Uitgangspunten 36

6.2 Bestuurlijke component 36

6.3 Inhoudelijke component 37

6.4 Projectcomponent 37

6.5 Kwaliteitscomponent 37

Bijlage 39

Literatuurlijst 41

5

1. Inleiding

1.1 Aanleiding tot het onderzoek Veiligheid Veiligheid staat hoog op de publieke en politieke agenda’s. Burgers kennen immers aan veiligheid een grote waarde toe. Op tal van terreinen is sprake van een gezamenlijke inspanning en verant-woordelijkheid van rijksoverheid, gemeenten en lokale partners op het terrein van veiligheid. De rijksoverheid bepaalt vaak de kaders voor gemeenten én maatschappelijke instanties en vraagt te-gelijkertijd de gemeenten op lokaal niveau gezamenlijk met deze instanties samenhangend beleid tot stand te brengen1. In de handreiking ‘Kernbeleid Veiligheid’ (2003) van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) staat: ‘Zowel burgers als mede-overheden en lokale veiligheidspartners verwachten van de gemeente dat zij de regierol op integraal veiligheidsbeleid steviger oppakken’. Hieruit blijkt dat de gemeente een belangrijke regisserende, coördinerende en stimulerende rol in de aanpak van lokale veiligheidsproblemen speelt. Veiligheid is een veelomvattend begrip. Veiligheid heeft immers betrekking op fysieke veiligheid (gevaarlijke stoffen, brandveiligheid, verkeerssituaties enz.), op veiligheid in de leef- en woonomge-ving, op het uitgaansleven (d.a. geweld), maar ook op probleemjongeren. In het lokale veiligheids-beleid is er echter niet alleen aandacht voor inbreuken op veiligheid, maar wordt ook gezocht naar oplossingen en maatregelen. Toezicht in het publieke domein, zoals door gemeentelijk toezichthou-ders en stadswachten, publiek-private samenwerking, zoals georganiseerd via Regionale Platforms Criminaliteitsbeheersing, en het afsluiten van convenanten met bijvoorbeeld ondernemers, zoals op het gebied van (het Keurmerk) Veilig Ondernemen en overlast in uitgaansgebieden, zijn daarvan sprekende voorbeelden.

Veiligheidsprogramma Het vorige kabinet (Balkenende I) presenteerde in 2002 het Veiligheidsprogramma 2002-2006 on-der de werktitel ‘Naar een veiliger samenleving’. Voor de realisatie van dit programma, dat onder meer ten doel heeft de criminaliteit en overlast te verminderen, zijn landelijke prioriteiten geformu-leerd en worden jaarlijks landelijke prestatieafspraken gemaakt tussen de ministers van Binnen-landse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en van Justitie enerzijds en de politiekorpsen en het openbaar ministerie (OM) anderzijds. Daarnaast is het uitgangspunt dat het veiligheidsbeleid op lo-kaal niveau, onder regie van de gemeente, vorm en inhoud moet krijgen. Maatwerk en betrokken-heid van alle lokale veiligheidspartners zijn daarbij de steekwoorden. In het Veiligheidsprogramma 2002-2006 worden geen eisen gesteld aan de wijze waarop de gemeenten vorm en inhoud moeten geven aan hun verantwoordelijkheid voor het lokaal veiligheidsbeleid. In het programma wordt be-nadrukt dat maatwerk en integraliteit belangrijk zijn en dat maatwerk inhoudt dat het beleid is afge-stemd op de lokale veiligheidssituatie. Dit impliceert dat het veiligheidsbeleid wat inhoud en organi-satie betreft door de gemeente als regisseur verschillend kan worden vormgegeven. Integraliteit houdt volgens het Veiligheidsprogramma in dat activiteiten en projecten goed op elkaar worden af-gestemd en dat de veiligheidspartners goed met elkaar samenwerken en overleggen.

Tijd, ruimte en netwerk Integrale veiligheid betekent dat men een bepaald veiligheidsprobleem in een breder perpectief plaatst langs drie verschillende lijnen: in tijd, in ruimte en in sociale netwerken.2

In het opleidingskader Integrale Veiligheid van de Avans Hogeschool in Den Bosch beschrijft men dat een veiligheidsprobleem ten eerste geen momentopname is, maar altijd een onderdeel van een proces, van een oorzaak-gevolg keten. Integrale veiligheid betekent dat men ook nadenkt over het voorkómen van incidenten en over herstel van schade naderhand en de nazorg voor slachtoffers.

1 Partners+Pröpper, Lokale regie uit macht of onmacht. Onderzoek naar de optimalisering van de gemeentelijke regie-functie. www.partnersenpropper.nl, Vught 23 april 2004 2 ontleend aan opleidingskader Integrale Veiligheid Avans Hogeschool Den Bosch

6

In dit verband wordt gesproken over een keten met vijf schakels of fasen: proactie, preventie, prepa-ratie,repressie en nazorg.

Figuur 1.1

De tweede manier om veiligheid in een breder perspectief te plaatsen is te kijken naar de ruimtelijke dimensie ervan. Het opleidingskader daarover: ‘Veiligheidsproblemen zijn zelden, en misschien wel nooit, uitsluitend een lokale aangelegenheid. Een veiligheidsprobleem overschrijdt bijvoorbeeld al snel wijk- en gemeentegrenzen, maar vaak ook provincie- en zelfs landsgrenzen. Zodra een pro-bleem bepaalde grenzen overschrijdt, hebben ook andere bestuurslagen een verantwoordelijkheid in de aanpak. Een veiligheidsprobleem is dus geen moment maar een proces. Het is ook geen punt op een vaste locatie maar strekt zich uit over geografische lijnen. Deze kenmerken brengen ons als vanzelf bij de derde en belangrijkste dimensie van integrale veiligheid. Een veiligheidsprobleem is niet het probleem van een enkele persoon of zelfs maar van een enkele organisatie. Veiligheidspro-blemen zijn problemen die moeten worden aangepakt door samenwerkende personen en organisa-ties, door coalities en veiligheidspartners. Daarmee is integrale veiligheid ook een kwestie van in-formatie-uitwisseling, want samenwerken staat of valt met het delen van informatie.’ Gemeentelijke veiligheidszorg De gemeenteraad van Wijchen wil werk maken van de gemeentelijke kerntaak op het gebied van veiligheidszorg en een meer gestructureerd beleid voeren rondom veiligheid. Alhoewel deze koers al enkele jaren geleden is ingezet en de verbrokkelde aanpak daardoor meer structuur kreeg, is er behoefte om nog evenwichtiger keuzes te maken om tot een goede werkverdelingsstructuur met in-terne en externe partners te komen. De resultaten van de ketenaanpak van veiligheidsthema’s moe-ten meer zichtbaar en meetbaar zijn en bijdragen aan het genereren van oplossingen voor eventue-le knelpunten. In haar beleidsvoering zal dit met name effect hebben op politiek-bestuurlijke be-leidsbepaling en op ambtelijke beleidsontwikkeling. Als portefeuillehouder openbare orde en veiligheid heeft burgemeester Noordewier aangegeven dat de gemeentelijke regierol nadrukkelijker moet worden opgepakt. Hij heeft gevraagd om een metho-diek te ontwikkelen die tot verbetering moet leiden van de integrale aanpak rondom veiligheids-vraagstukken in de gemeente. Het gaat hierbij met name om veiligheidsvraagstukken met betrek-king tot sociale veiligheid.

Vertrekpunt onderzoek Het (praktijkgericht) onderzoek wordt vanuit gemeentelijk perspectief (regiefunctie) gevoerd. Aan de hand van het veiligheidsthema ‘Jongerenoverlast’ wordt gekeken naar kritische succesfactoren in de aanpak van veiligheidsvraagstukken binnen de gemeente. De uitkomsten vormen de bouwste-nen voor de methodiek van integrale aanpak van veiligheidsvraagstukken. De oplossingen zijn ge-richt op de gemeente én maatschappelijke instanties, die als ketenpartner participeren in de aanpak van jongerenoverlast. Door de jaren heen zijn vele onderzoeken gewijd aan de (regie)rol van ge-meenten op het terrein van veiligheidszorg en zijn tal van publicaties uitgebracht rond het thema ‘jeugd’. Het empirische onderzoek maakt gebruik van deze theorievorming, visies en inzichten.

1.2 Doelstelling Voor het vaststellen van het resultaat (concrete beschrijving uitkomst onderzoek) is het relevant precies te weten wat het doel is van dit onderzoek: welke verandering wil ik met behulp van het on-derzoek bereiken?

De doelstelling van dit onderzoek is:

Het ontwikkelen van een blauwdruk voor een integrale aanpak van lokale veiligheidsproblemen.

De bestuurlijke veiligheidsketen

Proactie Preventie Preparatie Repressie Nazorg

7

1.3 Onderzoeksvragen Voor het onderzoek is de volgende centrale vraagstelling geformuleerd:

• Op welke wijze kan de gemeente Wijchen in samenwerking met ketenpartners de effectiviteit van de integrale aanpak rondom (sociale) veiligheidsvraagstukken vergroten en tot een slagvaardig beleid komen in het beteugelen van jongerenoverlast?

Daarnaast geeft het onderzoek antwoord op de volgende deelvragen:

1. Hoe kan inzicht worden verkregen in de actuele gemeentelijke knelpunten (bij de ketenaan-pak) inzake het veiligheidsthema jongerenoverlast?

2. Welke instrumenten kunnen vanuit de ketenbenadering helpen om tot optimalisering en bor-ging van de aanpak van veiligheidsthema’s te komen?

Onderzoeksbasis

Voor het empirisch onderzoek wordt gebruik gemaakt van de huidige theorievorming, gebaseerd op reeds uitgevoerde onderzoeken, notities en (vak)literatuur. Op basis van dit theoretische kader zijn semi-gestructureerde onderzoeksvragen voorgelegd aan de geïnterviewden.

1.4 Onderzoeksafbakening Veiligheid is een veelzijdig en complex onderwerp met een veelheid van deelterreinen en relevante partijen. De VNG heeft voor de aanpak van het lokaal veiligheidsbeleid de handreiking ‘Kernbeleid Veiligheid’ (2003) opgesteld. In deze handreiking voor gemeenten wordt onderscheid gemaakt tus-sen veiligheidsvelden en veiligheidsthema’s. De thema’s worden in de handreiking gezien als as-pecten of onderwerpen binnen de veiligheidsvelden. Deze indeling wordt ook als uitgangspunt ge-bruikt voor dit onderzoek omdat ze een goed en volledig overzicht geeft van de (gemeentelijke) vei-ligheidsproblematiek. Het onderzoek richt zich specifiek op het veiligheidsthema ‘Jongerenoverlast’ binnen het veiligheidsveld Jeugd en veiligheid. Het gemeentebestuur van Wijchen heeft immers Jongerenoverlast (2004/2005) aangewezen als hoogst geprioriteerde veiligheidsthema en vereist nadrukkelijk een gestructureerde aanpak verankerd in integraal beleid. De kritische succesfactoren ter verbetering van de integrale aanpak van veiligheidsvraagstukken in gemeenten zullen de bouw-stenen vormen voor de methodiek . Na de onderzoeksperiode dient het ontwikkelde model in de gemeente Wijchen getoetst en geïmplementeerd te worden aan de hand van het veiligheidsthema Jongerenoverlast. Daarna kan eventueel verdieping of verbreding naar andere thema’s plaatsvin-den.

1.5 Methode van onderzoek Dataverzameling In de verschillende fasen van het onderzoek zijn verschillende methoden van dataverzameling ge-bruikt. In de eerste fase is literatuurstudie gedaan om te komen tot een theoretisch kader. De aan-bevelingen in de VNG-handreikingen ‘Kernbeleid Veiligheid’ en ‘Ontwikkeling van een plan van aanpak Jeugd en Veiligheid’ zijn uiteindelijk richtinggevend geweest voor de structuur van het on-derzoek. De handreiking ‘Kernbeleid Veiligheid’ helpt gemeenten te komen tot integraal veiligheids-beleid. De gemeentelijke regierol en de kaderstellende taak van de gemeenteraad in het duale be-stel krijgen in de handreiking volop aandacht. Kernbeleid is een methode voor het ontwikkelen van integraal veiligheidsbeleid3. De handreiking ‘Ontwikkeling van een plan van aanpak Jeugd en Vei-ligheid’ is bedoeld als een instrument voor beleidsvorming, om zo een start te maken (zowel inhou-

3 Kernbeleid veiligheid, Handreiking voor gemeenten, VNG 2003

8

delijk als procesmatig) met de integratie van de beleidsthema’s in het veiligheidsveld Jeugd en Vei-ligheid. Door de structuur van deze handreikingen te volgen, werden ook ankerpunten gevonden voor nader literatuuronderzoek.

Semi-gestructureerde interviews Om de vraag te beantwoorden welke factoren praktisch gezien relevant zijn voor een succesvolle aanpak van jongerenoverlast, is vervolgens semi-gestructureerd praktijkonderzoek verricht. Tenein-de die informatie te completeren zijn daarom specifieke, inhoudelijk gerichte vragen gesteld aan personen die vanuit hun professie nauw betrokken zijn bij de aanpak van jongerenproblematiek. Het gaat zowel om hun mening over wat de oorzaak is of kan zijn van falende ketenaanpak van jonge-renoverlast, alsook om hun beleving daarvan. De interviews zijn semi-gestructureerd in de zin dat tevoren een vijftal topics leidend was, die met doorvragen werden uitgediept. Deze topics, te weten visie, analyse, prioriteiten, borging en resultaten, zijn vaak de bouwstenen voor beleidsnotities rondom veiligheidsvraagstukken en zijn bekend bij veiligheidscoördinatoren. Daarnaast biedt het in-terview gelegenheid voor inbreng van eigen gevoelens, observaties en opvattingen van en door de geïnterviewden. Bij de uitnodiging voor het interview is aangegeven wat het doel van het interview is, hoe lang het ongeveer zal duren en wat van de geïnterviewde verwacht wordt.

Betrouwbaarheid en validiteit De betrouwbaarheid van de uitkomsten, ofwel het streven om de onderzoeksresultaten zo min mo-gelijk afhankelijk te laten zijn van het toeval, en de validiteit, dus het meten wat je beoogt te meten, wordt vergroot door de triangulatie van onderzoeksgegevens: schriftelijke verslagen, literatuuron-derzoek en mogelijkheid tot doorvragen tijdens interviews. Deze bronnen vullen elkaar aan en vor-men tegelijkertijd een controle op elkaar. Gezien de hoeveelheid aan (wetenschappelijke) bronnen (boeken, internet en met name verscheidene onderzoeken naar knelpunten in de regiefunctie bij gemeenten) en de interviews met experts uit het IV-veld geeft het onderzoek een voldoende be-trouwbaar en valide beeld van de situatie. 1.6 Leeswijzer Deze afstudeeropdracht heeft de volgende opzet. In hoofdstuk 2 worden de veiligheidsthema’s die binnen de gemeente Wijchen beleidsprioriteit heb-ben, toegelicht. Ook wordt ingegaan op de ondersteuning die de VNG-handreiking Kernbeleid Vei-ligheid biedt bij de vorming van lokaal veiligheidsbeleid. Daarnaast wordt ingegaan op het hoogst geprioriteerde veiligheidsthema in Wijchen: Jongerenoverlast. Hoofdstuk drie benoemt vanuit de li-teratuur instrumenten die van invloed worden geacht op een succesvolle integrale sturing en aan-pak van lokale veiligheidsproblemen. In hoofdstuk 4 wordt beschreven wat vanuit de praktijk bezien van invloed is (geweest) op succes- en faalfactoren bij de ketenaanpak op het terrein van jongeren-overlast. In hoofdstuk 5 worden de belangrijkste knelpunten samengevat die zich voordoen bij de aanpak van veiligheidsthema’s, met specifieke aandacht voor het thema Jongerenoverlast. Hoofdstuk 6 bevat aanbevelingen voor de wijze waarop de gemeente Wijchen in samenwerking met ketenpartners de effectiviteit van de integrale aanpak rondom (sociale) veiligheidsvraagstukken kan vergroten en tot een slagvaardig beleid kan komen in het beteugelen van jongerenoverlast.

9

2 De gemeente Wijchen

In dit hoofdstuk ga ik in op de veiligheidsthema’s die binnen de gemeente Wijchen beleidsprioriteit hebben en de ondersteuning die de VNG-handreiking Kernbeleid Veiligheid biedt bij de vorming van lokaal veiligheidsbeleid. Er wordt onderscheid gemaakt tussen veiligheidsvelden en veiligheidsthe-ma’s. Daarnaast wordt ingegaan op het hoogst geprioriteerde veiligheidsthema’s binnen de ge-meente Wijchen: jongerenoverlast.

2.1 Gemeentelijke veiligheidsthema’s De keuze voor en prioritering van veiligheidsthema’s is geen daad van willekeur maar wordt binnen de gemeente Wijchen in samenspraak met lokale veiligheidspartners bepaald. In deze paragraaf wordt de rol daarin van de politiek uiteengezet en de methode die gebruikt wordt om te komen tot integraal veiligheidsbeleid, toegelicht.

Kaderstellende raad De laatste jaren is niet alleen landelijk maar ook binnen de gemeente Wijchen de discussie gevoerd over de vraag welke onderwerpen onder het gemeentelijk veiligheidsbeleid moeten vallen. Veilig-heid wordt nog al te vaak aan de hand van concrete incidenten op de politieke agenda gezet. In de vergadering van 22 mei 2003 heeft de gemeenteraad van Wijchen ingestemd met de notitie ‘Balans in Veiligheid’, waarin op basis van de gemeentelijke veiligheidsscan 2000-2002 tien gemeentebrede veiligheidsthema’s zijn benoemd4. Het daarin opgenomen advies met betrekking tot prioritering van een zestal veiligheidsthema’s5 werd overgenomen. Lokaal veiligheidsbeleid begint bij het vaststellen van politieke kaders door de gemeenteraad. Het is uiteindelijk de gemeenteraad die de beslissing neemt wélke veiligheidsproblemen als eerste aangepakt moeten worden. In commissie- en raads-vergaderingen hebben college en raad de afgelopen jaren regelmatig over integrale aanpak van vei-ligheidsproblemen gesproken. Een aanzet voor een meer gerichte aanpak werd, op basis van een ambtelijk advies van de seniorbeleidsadviseur openbare orde en veiligheid, in een Brief van het col-lege van 23 november 2004 als volgt aan de raad verwoord:

“Voor u als gemeenteraad en voor ons als college is het van belang om een controle-instrument in handen te krijgen. Een instrument waarmee we nauwgezet kunnen volgen of de veiligheidsinspan-ningen effectief zijn geweest of dat bepaalde veiligheidsproblemen intensiever aangepakt moeten worden. Met andere woorden: We willen een actueel veiligheidsbeeld krijgen, zodat gerichtere stu-ring mogelijk is. Dit willen we bereiken met een viermaandelijkse gemeentelijke rapportage, volgend op de managementsrapportage van de politie. In deze rapportage zijn per onderwerp de regionale en lokale politiecijfers en prestatie-indicatoren weergegeven. Daarnaast geeft de gemeentelijke rap-portage per veiligheidsthema inzicht in de doelstellingen die door zowel gemeente als politie zijn ge-formuleerd. Ook zijn de daaraan gekoppelde acties nauwkeurig beschreven. Uiteraard vereist de aandacht voor deze veiligheidsthema’s tevens inzet van andere partners. Ook deze inspanningen zullen zoveel mogelijk in het schema inzichtelijk worden gemaakt. Als lokale overheid zullen we af-stemming tussen de betrokken organisaties moeten faciliteren en stimuleren, en bovendien zullen we voorwaarden moeten scheppen voor een ‘aanpak op maat’. Kortom, de aanpak moet structu-reel, samenhangend en integraal zijn en leiden tot vergroting van de veiligheid. Maar de last van de veiligheidsproblemen kan niet uitsluitend op de schouders van politie en andere partners gelegd worden. Partijen hebben een eigen verantwoordelijkheid. Daarnaast is dwingende beïnvloeding niet mogelijk. Ook als gemeente zullen we kritisch moeten kijken naar onze rol en inzet. Uw gemeente-raad dient zich daarom uit te spreken over de problemen die de aandacht verdienen, welke prioritei-

4 - Vernieling c..q zaaksbeschadiging, - diefstal van brom-, snor-, fietsen, - diefstal uit/vanaf motorvoertuigen, - ver-keersongevallen/-veiligheid, - overlast, - burengerucht, - betrokkenheid, communicatie en participatie van burgers, - vei-ligheid in het uitgaansleven, - buurtvoorzieningen, - normen en waarden 5 - vernieling c.q. zaaksbeschadiging, - diefstal van brom-, snor-, fietsen, - diefstal uit/vanaf motorvoertuigen, - verkeers-ongevallen/-veiligheid, - overlast, - burengerucht

10

ten gesteld moeten worden en in welke volgorde. De beschreven bestuurlijke controlemethodiek kan ons daarom helpen bij het sturen, beheersen, verantwoorden en controleren. Het heeft alles te maken met transparantie, doeltreffendheid en rekenschap. Wij willen u vragen of u zich kunt vinden in deze opzet en in de keuze van de veiligheidsthema’s?” Voor 2005 heeft de raad op basis van het geactualiseerde veiligheidsbeeld, waarbij de politiecijfers leidend waren, de volgende zeven veiligheidsthema’s geprioriteerd:

1. Jongerenoverlast

2. Vernieling (tevens vandalisme)

3. Geweld (mishandeling, bedreiging, straatroof, overval, huiselijk geweld)

4. Diefstal uit woning (woninginbraak, insluiping)

5. Fietsendiefstal

6. Diefstal uit/vanaf motorvoertuigen

7. Overlast drank/drugs

Handreiking VNG De VNG-handreiking Kernbeleid Veiligheid (2003) biedt ondersteuning bij de totstandkoming of ac-tualisering van het lokale veiligheidsbeleid. De handreiking geeft in een overzichtelijk stappenplan rond 25 kernvragen het proces tot lokaal veiligheidsbeleid weer en biedt gemeenten een beoorde-lingskader ter effectuering van het eigen bestaande veiligheidsbeleid. De methode gaat uit van een ‘integrale’ definitie van veiligheid. Zowel fysieke als sociale veiligheid en subjectieve en objectieve veiligheid vallen erbinnen. In deze handreiking voor gemeenten wordt onderscheid gemaakt tussen veiligheidsvelden en veiligheidsthema’s. De thema’s worden in de handreiking gezien als aspecten of onderwerpen binnen de veiligheidsvelden. In totaal worden 24 veiligheidsthema’s op vijf veilig-heidsvelden onderscheiden6. Deze indeling wordt ook als uitgangspunt gebruikt voor dit onderzoek omdat ze een goed en volledig overzicht geeft van de (gemeentelijke) veiligheidsproblematiek.

De vijf in de handreiking te onderscheiden gemeentelijke veiligheidsvelden zijn:

1. Veilige woon- en leefomgeving

De thema’s binnen dit veld hebben te maken met de kwaliteit van wonen. Te denken valt aan over-last (algemeen), sociale weerbaarheid van buurten maar ook onveiligheidgevoelens. Ook de in Wijchen geprioriteerde veiligheidsthema’s vernieling, geweld, diefstal uit woning, fietsen-diefstal en diefstal uit/vanaf motorvoertuigen zijn hieraan gekoppeld.

2. Bedrijvigheid en veiligheid

De thema’s binnen deze categorie spelen in wisselende mate een rol in gemeenten, afhankelijk van eventuele problematiek op bedrijventerreinen en bijvoorbeeld de aanwezigheid van grootschalige evenementen.

3. Jeugd en veiligheid

Thema’s binnen deze categorie hebben een duidelijk veiligheidsprofiel; accenten zijn dan bijvoor-beeld (allochtone) jongeren, uitgaan (en overlast) en hardekernproblematiek. Ook de in Wijchen geprioriteerde veiligheidsthema’s jongerenoverlast en drugsoverlast zijn hieraan gekoppeld.

4. Fysieke veiligheid

Hierbij moet gedacht worden aan thema’s als brandveiligheid, verkeersveiligheid en milieurisico’s.

5. Integriteit en veiligheid 6 Kernbeleid Veiligheid, Handreiking voor gemeenten, VNG 2003

11

Hierbij gaat het om verschijnselen als organisatiecriminaliteit, georganiseerde criminaliteit en integri-teit van het lokaal bestuur.

De aanpak op deze veiligheidsthema’s is omvattend, laat staan het aanbrengen van samenhang. Twee veiligheidsvelden vragen, gezien de koppeling met de in Wijchen geprioriteerde veiligheids-thema’s, om gerichte aandacht, namelijk: Veilige woon- en leefomgeving en Jeugd en veiligheid. Het beleid op het veiligheidsveld Veilige woon- en leefomgeving is gericht op versterking van socia-le cohesie en buurtnetwerken, zoals leefbaarheidsgroepen. Daarnaast worden allerlei fysieke maat-regelen getroffen ter verbetering van de openbare ruimte. Te denken valt aan groenvoorzieningen, verlichting en infrastructuur. Dit verhoogt niet alleen het woon- en leefklimaat, maar ook de veilig-heid in zowel objectieve als subjectieve zin. Op het veld Jeugd en Veiligheid zijn vooral ketenaanpak en participatie sturend. Het veiligheidsveld Jeugd en Veiligheid raakt zowel het gemeentelijk veiligheidsbeleid als het jeugdbeleid.

2.2 Veiligheidsthema jongerenoverlast Om de kernpunten van het veiligheidsbeleid tegen het licht te kunnen houden, is een gezamenlijke inhoudelijke opvatting over de kernpunten van belang. In deze paragraaf wordt uiteengezet hoe de-ze keuzes in de gemeente Wijchen tot stand komen.

2.2.1 Beleidskader aanpak jongerenoverlast Evenals voor het veiligheidsbeleid het geval is, ligt ook voor het jeugdbeleid de regierol bij de ge-meente7. Deze uitgangspositie is respectievelijk verwoord in de (veiligheids)notitie Balans in Veilig-heid en in de nota Jeugdbeleid van de gemeente Wijchen. Doelstelling van het lokale jeugdbeleid is het scheppen van voorwaarden om jeugdige medeburgers met uiteenlopende talenten en mogelijk-heden toe te rusten voor een volwaardige deelname aan de samenleving. Het gaat dan om zelfred-zaamheid, sociale binding en sociale weerbaarheid. In het geval van sociale weerbaarheid raakt het preventieve jeugdbeleid het veiligheidsbeleid8. Over preventie en repressie met betrekking tot jeugdbeleid is in de notitie ‘Balans in Veiligheid’ het volgende opgenomen:

’In Wijchen worden enerzijds projecten opgezet om de veiligheid van jongeren te vergroten, ander-zijds wordt aandacht besteed aan het begeleiden en het bieden van kansen aan jongeren, zodat zij minder kans zullen lopen om overlast te geven of crimineel gedrag te vertonen. Aangezien preven-tie (meestal vallend onder jeugdbeleid) en curatieve initiatieven (veelal vallend onder veiligheidsbe-leid) dicht bij elkaar liggen is een goede samenwerking tussen de beleidsmedewerker jeugd (afde-ling Welzijn) en de seniorbeleidsadviseur openbare orde en veiligheid (afdeling bestuurs- en mana-gementondersteuning) van groot belang. Een voorbeeld uit het verleden, waarbij zij gezamenlijk de regierol hadden, is het Theaterproject in Wijchen-Zuid. Doelstelling van dit project was de jeugd-overlast te verminderen en de communicatie tussen jeugdigen en volwassen bewoners te verbete-ren.’

2.2.2 Overlegvormen en actorenveld In Wijchen vindt op het terrein van jeugd op verschillende niveaus samenwerking en afstemming plaats met betrokken instellingen. In de Stuurgroep Jeugdbeleid vindt op strategisch niveau af-stemming plaats tussen gemeente, de instelling voor Sociaal Kultureel Werk (SKW), maatschappe-lijk werk (NIM), jeugdgezondheidszorg (JGZ), het onderwijs en op afroep de politie. Ook worden voorstellen gedaan voor ontwikkeling van jeugdbeleid. Op coördinatie- en tactisch niveau is het Netwerkoverleg Jeugd actief. Dit team komt eens per maand bij elkaar om overlastsituaties veroorzaakt door (groepen) jongeren en specifieke risicoloca-ties, met elkaar te bespreken. Het team bestaat uit vertegenwoordigers van de gemeente, politie, de woningcorporatie Talis, bureau Halt en SKW. Het (gemeentelijk) Casusoverleg Jeugd richt zich op specifieke risicojongeren (individuen). Dit casusoverleg vindt maandelijks plaats en bestaat uit ver-tegenwoordigers van gemeente, politie en SKW. Op verzoek schuiven andere partijen aan tafel.

7 Gids voor Veiligheid, Ministerie van BZK, 1998 8 Nota Jeugdbeleid en notitie Balans in Veiligheid, gemeente Wijchen 2003

12

Figuur 2.2.a Overlegvormen gemeente Wijchen m.b.t. jeugd en veiligheid

2.2.3 Aanpak knelpunten lokale jongerenoverlast De wisselwerking tussen jeugd en omgeving is van sterke invloed op de veiligheid(beleving) in de wijk of buurt. Het gemeentebestuur van Wijchen heeft zorg om de jaarlijkse toename van het aantal meldingen van jongerenoverlast in Wijchen. Ook het regionale beeld (Gelderland-Zuid) geeft een toename te zien, met een lichte daling in 2004 ten opzichte van 2003.

In onderstaand schema is het aantal meldingen in Gelderland-Zuid en Wijchen over de afgelopen vijf jaar weergegeven.

Figuur 2.2.b Meldingen jongerenoverlast afgelopen vijf jaar (schema)9:

2000 2001 2002 2003 2004

Regionaal Meldingen 2027 2615 3162 4115 3984 Meldingen 224 310 280 390 438 Wijchen Percentage t.o.v. meldingen regiobreed

11,1% 11,9% 8,9% 9,5% 11,0%

Door de jaren heen zijn er in Wijchen uiteenlopende maatregelen genomen om de jongerenoverlast 9 GIDS-gegevens politie Gelderland-Zuid, 2005

Stuurgroep Jeugd

Netwerkoverleg Jeugd

gemeente SKW NIM JGZ Onderwijs politie

gemeente politie Talis SKW Halt

Casusoverleg Jeugd

gemeente politie SKW

13

te beteugelen. Op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau acht men een vroegtijdige en passende aanpak in het belang van zowel jeugdigen als samenleving. In een brainstormsessie van het net-werkoverleg Jeugd op 8 januari 2004 zei de (toenmalige) voorzitter, de seniorbeleidsadviseur open-bare orde en veiligheid, daarover:

‘Dit Netwerkoverleg Jeugd zal, in tegenstelling tot de voormalige werkgroep Jongerenoverlast, niet slechts overlastgerelateerde jeugdonderwerpen ter tafel moeten brengen, maar ook onderwerpen die buiten de categorie ‘overlast’ vallen. Als netwerkoverleg moeten we, naast interventie in over-lastsituaties, in de toekomst daadkrachtiger aan de ‘voorkant’ investeren. Gedacht moet worden aan het inspelen op trends/ontwikkelingen en ‘bewegingen’ van jongeren die, als men niet alert genoeg is, uiteindelijk tot overlastsituaties kúnnen leiden. Mocht dit vragen om bijstelling van beleid of ontwikkeling van nieuw beleid, dan zal dit voorgelegd worden aan de Stuurgroep Jeugd, die eens in de drie maanden bijeenkomt.’

Ook de burgemeester van Wijchen, dhr. G.H.W. Noordewier, sprak zich uit over de aanpak met be-trekking tot jongeren. In een overleg met de seniorbeleidsadviseur openbare orde en veiligheid en de teamchef van de politie Wijchen op 1 december 2003 sprak hij zich daarover als volgt uit:

‘Graag zou ik gedetailleerde kennis verkrijgen over de aard en omvang van overlastgevende en criminele jeugdgroepen in Wijchen. Ook zou ik graag de mogelijkheid onderzocht hebben om derge-lijke groepen al dan niet collectief aan te pakken. Ik zal daarover ook met de gebiedsofficier van het openbaar ministerie in gesprek gaan’.

Ook ‘overlast door hangjongeren en niet goed weten hoe daarmee om te gaan’, werd door hem als knelpunt aangegeven.

Uit het voorgaande blijkt wel dat de onderlinge afstemming over verschillende typen maatregelen van even groot belang wordt geacht als de invulling van maatregelen.

Met betrekking tot de aanpak van gemeentelijke veiligheidsthema’s in 2005 gaf de gemeenteraad de hoogste prioriteit aan Jongerenoverlast. Als portefeuillehouder openbare orde en veiligheid heeft burgemeester Noordewier opdracht gegeven om een methodiek voor een ketengerichte aanpak van lokale veiligheidsproblemen te ontwikkelen en instrumenten aan te reiken om tot optimalisering en borging van de aanpak te komen. Omdat het terugdringen van Jongerenoverlast hoog prijkt op de politieke agenda, is gevraagd specifiek met betrekking tot dit thema inzicht te geven in de actuele gemeentelijke knelpunten.

2.2.4 Schets actuele situatie Vanaf het najaar 2003 vervult onderzoeker binnen de gemeente Wijchen de functie van seniorbe-leidsadviseur openbare orde en veiligheid en is hij bekend met het fenomeen jongerenoverlast. Vanuit deze ervaring schetst hij de actuele situatie met betrekking tot de jongerenproblematiek als volgt:

In de gemeente Wijchen zijn meerdere jongerengroepen actief. Regelmatig worden groepen door burgers als hinderlijk of overlastgevend ervaren. In een aantal jongerengroepen vertonen individue-le leden crimineel gedrag. In de zomerperiode van 2004 is er sprake geweest van een verontrus-tende toename van overlast door jongerengroepen in de wijken Kraaijenberg en Abersland. Ook in de aanloop naar de zomerperiode van 2005 is er een stijging geweest van het aantal overlastmel-dingen. De huidige aanpak bestaat uit een combinatie van groepsgerichte en situationele interven-ties. Individuele of dadergerichte (preventieve) maatregelen komen weinig voor. De meeste maatre-gelen en interventies hebben een reactief karakter. Ze zijn niet gericht en worden volgtijdelijk inge-zet. Over het rendement van de maatregelen en interventies is vooralsnog zeer beperkte (stu-rings)informatie beschikbaar. In overleggen op het veiligheidsveld Jeugd en Veiligheid (o.a. Net-werkoverleg Jeugd en casusoverleg Jeugd) hebben diverse ketenpartners uitgesproken dat het ontbreken van het zicht op de dynamiek en samenstelling van (overlastgevende) jongerengroepen als een knelpunt wordt gezien. Ketenpartners zouden graag zien dat de interventie die op de jonge-rengroep wordt toegepast beter is afgestemd op de aard en de ernst van de overlast. Alhoewel in het Netwerkoverleg Jeugd een vijftal hotspots is benoemd, waarop de ketenpartners extra inzet ple-gen, ontbreekt het aan een duidelijke regie en richtlijnen bij het maken van keuzen. Er is niet duide-

14

lijk gedefinieerd welk type problematiek of welke groep prioritair moet worden aangepakt of welke interventies het meest passend zijn, waardoor toepassing van verbeterbeleid niet goed mogelijk is. Politie en Jongerenwerk hebben een redelijk beeld van (potentiële) overlastgevende jongerengroe-pen, doch het ontbreekt nog aan ordening en gezamenlijke analyse van informatie. Ook aan de toe-gankelijkheid van informatie valt nog veel te verbeteren.

2.2.5 Knelpunten in Wijchense aanpak jeugdproblematiek Concluderend kan worden gesteld dat het voorkomen van jeugd- en veiligheidsproblemen in een zo vroeg mogelijk stadium uitgangspunt van het Wijchense jeugdbeleid moet gaan vormen. Daarom is het nodig dat er naast preventie een adequate ketengerichte aanpak van jeugd- en veiligheidspro-blematiek ontwikkeld wordt, waarbij de regierol nadrukkelijker moet worden opgepakt. De huidige aanpak sluit nog onvoldoende aan op de problemen die in de gemeente spelen. Ondanks de be-staande samenwerkingsverbanden bepalen de intern georiënteerde doelen nog teveel de koers van de afzonderlijke partners. Naast preventie en interventie, zoals repressieve maatregelen, moet er ook meer aandacht komen voor de nazorg in het jeugd- en veiligheidsbeleid.

15

3 Sturingsinstrumenten Direct na de introductie van het begrip Integrale veiligheid in de jaren ’90 zijn gemeenten op diverse manieren aangespoord om hieraan invulling te geven. In dit verband kunnen Het stappenplan inte-graal veiligheidsbeleid (publicatie van het Rijk, 1994) en Gemeentelijk veiligheidsbeleid (publicatie VNG, 1994) genoemd worden. In de VNG-nota Gemeentelijk veiligheidsbeleid wordt minder op het concept integrale veiligheid ingegaan, maar wordt meer de nadruk gelegd op een aantal elementen die onderdeel van een dergelijk beleid uit zullen moeten maken, namelijk:

• Het is belangrijk om over een nota veiligheidsbeleid te beschikken

• Gemeenten moeten de regierol vervullen

• Een gebiedsgerichte wijkaanpak heeft de voorkeur

• Het beleid moet starten vanuit een duidelijke omschrijving van de vigerende problemen

• Om de problemen goed te kennen is het wenselijk dat gemeenten investeren in een gede-gen informatievoorziening over de bestaande onveiligheid

Het begrip ‘integraal’ kan vanuit meerdere invalshoeken worden ingevuld, namelijk:

• De te betrekken beleidsterreinen

• De verschillende fasen in de bestuurlijke veiligheidsketen

• De te betrekken externe partners

• De wijze waarop de samenwerking wordt ingericht

Binnen de gemeente Wijchen worden al deze invalshoeken van belang geacht bij de uitvoering van integraal veiligheidsbeleid. In dit hoofdstuk zijn vanuit de literatuur instrumenten benoemd die van invloed worden geacht op een succesvolle integrale sturing en aanpak van lokale veiligheidsproblemen. Dit zijn:

1. ketens en netwerken

2. regie

3. proces- en projectmanagement en kwaliteitszorg

4. convenanten

Deze instrumenten zijn niet willekeurig gekozen, doch sluiten aan bij de (gemeentelijke) uitgangs-punten m.b.t. integrale veiligheid. Dit theoretisch kader is de basis voor het in hoofdstuk 4 beschre-ven empirisch onderzoek. In het empirisch onderzoek zal worden onderzocht of de instrumenten uit het theoretisch kader in de praktijk (kunnen) helpen om tot optimalisering en borging van de aanpak van veiligheidsthema’s te komen.

3.1 ketens en netwerken De samenwerkingsvorm op het terrein van de veiligheidszorg binnen de gemeente Wijchen wordt door verschillende partners benoemd als ‘keten’, door anderen weer als ‘netwerk’. Rond deze ter-men is in de literatuur een veelheid aan begrippen en uitwerkingen te vinden, waaronder bijvoor-beeld public governance en publiek-private samenwerking. In deze paragraaf worden deze begrip-pen onder de loep genomen, waarbij de overeenkomsten en verschillen worden verduidelijkt.

3.1.1 ketens In de INK-uitgave ‘Ketenmanagement’ (2005) wordt met betrekking tot het begrip ‘keten’ gerefe-reerd aan een aantal publicaties. Een keten wordt onder meer omschreven als:

“…een samenwerkingsverband tussen ten opzichte van elkaar zelfstandige maar tegelijk ook we-derzijds afhankelijke partijen. De samenwerking is erop gericht om een zekere afstemming van acti-viteiten te bewerkstelligen, waarbij de ordening van partijen en hun activiteiten in die samenwerking

16

vorm krijgen vanuit de invalshoek van het primaire proces. Dat wil zeggen: in de opeenvolging van contactmomenten die ook de cliënt van de partners in de keten ervaart10.

Binnen een keten zijn dus verschillende partijen actief. Ze staan los van elkaar, maar zijn ook met elkaar verbonden aan een gemeenschappelijk doel. Men zal echter ook oog moeten hebben voor elkaars doelen. Voor ketens in de publieke omgeving kan een en ander afgedwongen worden door de politiek of de maatschappelijke omgeving. De INK-uitgave daarover:

“In de publieke sector zien we verschillende aanleidingen die dwingen tot samenwerking in de ke-ten: nieuwe wetgeving, de wens tot het afleggen van verantwoording, de ontwikkeling van inter-organisationele informatisering, de veranderende rol van de overheid als randvoorwaardenstellende en toezichthoudende actor, de mondiger rol van de burger. Misschien nog wel het belangrijkste is dat in de publieke sector beseft wordt dat vraagstukken in de samenleving (veiligheid, beschikbaar-heid van zorg, kwaliteit van onderwijs) de beïnvloedingsmogelijkheden van de verschillende afzon-derlijke ketenschakels overstijgen.”

In het boek “Ketens, ketenregisseurs en ketenontwikkeling, het ontwikkelen van transparante en flexibele samenwerkingsverbanden in netwerken” (2004), zien de auteurs Anja van der Aa en Theo Konijn ketens als “…een specifieke vorm van interorganisatorische samenwerking.” Volgens de au-teurs verbinden ketens de handelingen van organisaties die samen iets kunnen betekenen voor een cliënt, waarbij het doel is een sluitende aanpak van handelingen te bereiken die de cliënt nodig heeft of wenst. De auteurs benadrukken dit als volgt:

“Cliënten hebben vaak te maken met meerdere instanties of professionals die hun activiteiten en werkprocessen niet op elkaar hebben afgestemd. Daardoor kunnen activiteiten dubbel of juist hele-maal niet worden uitgevoerd of met elkaar tegenstrijdig zijn. Het resultaat is inefficiency en ineffecti-viteit. Ketens willen verantwoordelijkheden die over autonome organisaties versnipperd zijn, verbin-den tot een sluitend en werkend geheel.”

Hieruit is op te maken dat, wil men samenwerking bevorderen, activiteiten op ketenniveau in kaart moeten worden gebracht. Hiermee worden activiteiten transparant en krijgt men meer zicht op ver-schillende handelingen en werkprocessen. Binnen vele sectoren van de samenleving worden ke-tens gericht als werkverband georganiseerd. Te denken valt aan de gezondheidszorg, het bedrijfs-leven of het onderwijs. Maar ook binnen de overheid is ketensamenwerking actueel vanwege com-plexe maatschappelijke vraagstukken en complexe organiseervraagstukken11. Wat uit de vele publi-caties naar voren komt is dat een keten een gebrek heeft aan eigen identiteit.

3.1.2 Netwerk in de context van ketens Ketens hebben belangrijke overeenkomsten met netwerken, maar er zijn ook noemenswaardige verschillen. De INK-uitgave ‘Ketenmanagement’ (2005) daarover:

“In netwerken ontmoeten belanghebbenden elkaar rondom een bepaald thema. Een netwerk is vrij-blijvend georganiseerd. Bij een keten staat de onderlinge functionele relatie binnen het primaire pro-ces centraal, terwijl bij een netwerk ook de sociale relatie speelt.”

De INK-uitgave sluit aan bij de brede definitie van Van Aken 12 13 van een netwerk als ‘een systeem van (semi-) autonome organisaties, verbonden door semi-stabiele relaties’.

Volgens van der Aa en Konijn (2004) zijn netwerken primair ‘een verband van maatschappelijke partijen, gericht op het maatschappelijk formuleren van integrale visies en complexe besluitvor-ming’. Van der Aa en Konijn zien netwerken verder als ‘conditionele verbanden voor ketens en ke-tenontwikkeling’. Netwerken hebben volgens deze auteurs echter ‘een meer vrijblijvend karakter en een losse structuur.’ Van der Aa en Konijn: ‘Als er in een netwerk al afspraken worden gemaakt, is 10 Naar een methodisch kader voor Ketenregie in het Openbaar Bestuur, Anja van der Aa, Frank Beemer, Theo Konijn, Marijke van Roost, Herma de Ruigh en Mark van Twist, 2002 11 Ketens en netwerken, een zoektocht naar samenhang, Poorthuis e.a., Lemma B.V. Utrecht, 2003 12 Organisatienetwerken en de onderliggende instrumentatie, Milou van Hagen, 2001 13 Bondgenoten in Concurrentie, G. Berendsen, Han University Press, 2004

17

dat meestal in de vorm van een samenwerkingsconvenant. Ketens zijn een poging om ordening aan te brengen binnen deze netwerken. Met behulp van ketens kunnen de uitkomsten van netwerken (zoals een toekomstvisie, een beleid of prioriteiten) worden vertaald naar het resultaat- en effecten-niveau. Ook op dit niveau moeten afspraken worden gemaakt. Omdat het bij ketens gaat om het onderling afstemmen van producten en diensten, hebben afspraken bij ketens vaak het karakter van leverancierscontracten.’

Kort, Van Twist en In ’t Veld (2000) zien als belangrijke overeenkomst tussen het denken in ketens en netwerken dat ‘het uitnodigt tot een accentverschuiving, waarbij een overwegend interne gericht-heid van het organisatieconcept wordt ingeruild voor een externe oriëntatie, gericht op andere par-tijen in de omgeving14.’

Meer in detail kijkend vallen de volgende verschillen op (Van Eeten, 1993): ’Terwijl een keten focust op functionele relaties gaat men bij de voorstelling van een netwerk door-gaans uit van sociale relaties. Het gaat niet om concrete interactiepatronen tussen actoren, maar slechts om functionele relaties. Functionele relaties kunnen sociaal zijn, maar dat hoeft niet. De vaststelling welke actoren deel uitmaken van een netwerk vindt plaats aan de hand van hun feitelij-ke, concrete betrokkenheid bij een bepaald beleidsprobleem of beleidsprogramma. Bij de bepaling van de schakels in de keten wordt veel meer uitgegaan van de vooraf vastliggende functioneel ge-geven relaties tussen actoren. Een keten is sequentieel en gericht in de tijd. Dit is een verschil dat door de typische eigenschappen van de keten als metafoor wordt aangegeven. Anders dan het denken in termen van netwerken nodigt de keten als metafoor direct uit tot het aanbrengen van een sequentiële ordening. De interactie tussen actoren, bijvoorbeeld bij de opstelling van een beleidsno-ta heeft bij een voorstelling als keten, een richting in de tijd. Hoewel in het netwerkconcept steeds vaker een relatie wordt aangebracht met dynamiek, is het in zijn zuivere vorm een statisch begrip, zonder richting in de tijd.’

Geconcludeerd kan worden dat het ketenconcept aan het ontwerp en management van processen een belangrijke bijdrage kan leveren. Het brengt immers een zekere ordening aan in de positie die actoren in complexe situaties ten opzichte van elkaar vervullen, doordat zij hun onderlinge, functio-nele relaties centraal stellen. Organisaties hebben evenwel een eigen identiteit. Ze zijn autonoom, zijn een geheel en maken tegelijkertijd deel uit van een keten. De INK-uitgave over de machtsdistri-butie:

‘Binnen de keten van onderling afhankelijken is er sprake van een zekere machtsdistributie. Niet ie-dere schakel heeft dezelfde invloed. De partij met de meeste invloed kan in beginsel de rol van ke-tenregisseur oppakken. Invloed kan worden ontleend aan marktaandeel, uniciteit van de toege-voegde waarde van de schakel, positie in de wetgeving en politieke rol’.

3.1.3 public governance Public Governance is de laatste jaren een veel gehoord begrip als invalshoek voor effectief bestuur en management in de publieke sector. Op tal van plaatsen wordt aan de kwaliteit van het bestuur gewerkt, vanuit verschillende invalshoeken, maar met een zelfde achterliggende doelstelling. Governance verwijst naar een stijl van besturing die gericht is op samenwerking en waarvan de sa-menwerkende actoren afkomstig zijn uit de staat, markt en maatschappelijk leven (samenleving).

In de publicatie ‘Public Governance, leidraad voor goed bestuur en management’ van universiteit Nyenrode (2003), wordt aangegeven dat veel van de inspanningen erop gericht zijn om specifieke instrumenten te ontwikkelen ‘waarmee zicht wordt geboden op beleidsterreinen en organisaties waar verbeteringen op het punt van doelmatigheid en effectiviteit mogelijk zijn.’ In de publicatie is verder te lezen:

‘Vele begrippen en termen zijn in omloop als het gaat om governance, te denken valt bijvoorbeeld aan: corporate governance (in de UK de gebruikelijke term, ook voor de publieke sector), govern-ment governance (governance gericht op overheden) en het bredere public governance. Aan de

14 Ketenmanagement in de publieke sector, Hein van Duivenboden, Mark van twist, Maarten Veldhuizen, Roel in ’t Veld, Lemma 2000

18

basis van alle governance issues ligt de filosofie van corporate governance, die reeds geruime tijd onderwerp van aandacht is. De ontwikkelingen gaan hierbij in de richting van een steeds groter wordende vraag naar verantwoording en transparantie en een steeds groter wordend bewustzijn voor de noodzaak van het hebben van ‘checks and balances’. Expliciet en impliciet zijn governance en daarmee verwante onderwerpen een belangrijk aandachtspunt geworden voor het bedrijfsleven, de overheid, de politiek, en niet te vergeten ook het publiek. Zowel in de private als in de publieke sector dient governance een belangrijk doel: borging van de effectiviteit van de organisatie.’

Een veel gehanteerde omschrijving is:

‘governance is het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstel-lingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten be-hoeve van belanghebbenden.’ (zie: Min. Van Fin., 2001)

Uit deze definitie blijkt dat governance zich niet alleen richt op belanghebbenden van de organisatie maar ook op de daarmee samenhangende doelstellingen van deze organisatie. Daarnaast wijst governance op de verantwoordelijkheid van de leiding van deze organisatie om de doelstellingen te verwezenlijken. Een organisatie bestaat immers om ten behoeve van belanghebbenden bepaalde doelen te verwezenlijken.15

3.1.4 publiek-private samenwerking en burgerparticipatie Zowel de keten-, netwerk- als public governance benadering zijn gericht op samenwerking. De laat-ste jaren neemt de betrokkenheid van verschillende maatschappelijke sectoren bij de aanpak van veiligheidsvraagstukken toe. Daarnaast wordt een steeds groter belang gehecht aan samenwerking. Geleerden zijn het erover eens dat Nederland als verzorgingsstaat, met zijn nadruk op centraal in-grijpen, grootschaligheid, uniformiteit en gelijkheid, niet meer past bij de veranderde maatschappe-lijke verhoudingen. Tegen de achtergrond dat ingrijpende maatschappelijke ontwikkelingen de over-heid noopten tot herpositionering, heeft de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling in het advies ‘Aansprekend burgerschap’ (2000) drie belangrijke dimensies onderscheiden voor de rol van de overheid in de samenleving: schaal, samenhang en sturing. In het advies ‘Bevrijdende kaders’ (2001) aan het kabinet heeft de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling twee ontwikkelingslijnen geformuleerd voor een ander besturingsparadigma, namelijk kaderstelling en horizontalisering. Het gaat om een mix van optreden en terugtreden van de overheid. Volgens de Raad leidt deze mix tot een overheid die zich terugtrekt en herpositioneert op essentiële stellingen en die van daaruit actief in de maatschappij staat.

In de kabinetsvisie ‘Andere Overheid’ is het standpunt op het advies ‘Bevrijdende kaders’ verwoord. In het hoofdlijnenakkoord van het kabinet onder het motto “Meedoen, meer werk, minder regels” is de noodzaak van een grondige herstructurering onderkend en wordt onderschreven dat modernise-ring van de overheid hoge prioriteit geniet. De inleiding van het hoofdlijnenakkoord geeft weer dat deze modernisering in de eerste plaats moet worden gezocht in een wezenlijke hervorming van de rolverdeling tussen burgers en overheid. Dit betekent dat burgers meer zelf verantwoordelijkheid moeten nemen, terwijl de overheid minder regels moet stellen. Het is dus noodzakelijk dat burgers en hun organisaties de vrijheid krijgen om zelf het goede te doen en te regelen. Het kabinet juicht initiatieven op dat vlak van burgers en maatschappelijke organisaties dan ook van harte toe.

Dat vraagt het nodige van burgers èn van de overheid. Waar op vele terreinen al langer sprake is van samenwerking tussen publieke en private partijen, blijkt in de uitvoering samenwerking echter tot tal van, vaak onverwachte, problemen te leiden. Zo hebben Terpstra en Kouwenhoven ((2004) onderzoek gedaan naar een bijzondere vorm van publiek-private samenwerking, namelijk participa-tie door burgers aan lokale veiligheidsnetwerken. In hun studie is als uitgangspunt gehanteerd dat het functioneren van burgers in de lokale veiligheidszorg geplaatst moet worden tegen de achter-grond van de netwerken waaraan zij deelnemen. Zij concluderen dat de wijze van betrokkenheid van burgers of ondernemers bij een lokaal veiligheidsnetwerk sterk uiteen loopt, soms zelfs binnen één netwerk. De mate van betrokkenheid en de ‘bevoegdheden’ waarover burgers of ondernemers 15 Public Governance, ‘leidraad voor goed bestuur en management’, Nyenrode 2003

19

binnen het netwerk beschikken, hangen volgens Terpstra en Kouwenhoven voor een groot deel samen met de functie die aan de betrokkenheid van burgers wordt toegeschreven. Zij maken on-derscheid in vier varianten van betrokkenheid, die kunnen worden opgevat als vier modellen van burgerparticipatie, weergegeven in figuur 3.1.16 Bij de eerste twee bestaat de bijdrage van burgers of ondernemers vooral uit (mee)praten. Bij de overige twee bestaat die bijdrage uit verschillende soorten activiteiten oftewel (mee)doen.

Figuur 3.1 Typen van betrokkenheid van burgers/ondernemers in lokale veiligheidsnetwerken

Beperkt Uitgebreid

‘(mee)praten’ Uitwisseling van informatie (I) Burgers als adviseurs of deel-nemers in besluitvorming (II)

‘(mee)doen’ Bevordering van zelfredzaam-heid (III)

In zelfbeheer (IV)

In hun onderzoek komen Terpstra en Kouwenhoven tot de slotsom dat er drie categorieën factoren zijn die van invloed zijn op het functioneren van burgers in deze netwerken:17

1. de wijze waarop de netwerken ontstaan (en burgers daarbij betrokken raken). De latere positie van burgers in het netwerk is vaak afhankelijk van de rol die zij in eerste instantie toe-gewezen krijgen (informatiebron of zelfredzaamheid).

2. de interdependenties (onderlinge afhankelijkheid of samenhang) binnen de netwerken (en de invloedsmogelijkheden die burgers hebben). Daarbij zijn burgers en ondernemers vaak in het nadeel. De betrokken instanties, waaronder gemeentelijke afdelingen en diensten, wel-zijnsinstellingen en politie, hebben een grote voorsprong in informatie, deskundigheid, for-mele bevoegdheden en vaardigheden. Bovendien zijn burgers voor hun bijdrage aan de vei-ligheidsnetwerken vaak afhankelijk van de middelen van anderen, zoals de politie.

3. de bijdrage van burgers aan lokale veiligheidsnetwerken wordt sterk beïnvloed door het feit dat de verwachtingen over hen vaak tegenstrijdig zijn. Dit is een bron van fricties rond het functioneren van burgers en ondernemers. Bovendien worden in de praktijk de verschillende rollen vaak onvoldoende van elkaar onderscheiden. De veelheid aan verwachtingen en hun onderlinge tegenstrijdigheid dragen de kiem in zich van het falen door burgers als deelne-mers aan lokale veiligheidsnetwerken. Op deze wijze valt participatie door burgers aan loka-le veiligheidsnetwerken altijd tegen, is het niet op het ene punt, dan is het wel op het andere.

3.2 regie Binnen de lokale overheid wordt de term regie veelvuldig gebruikt. Dit vraagt om een goede definitie vooraf. Een citaat uit het artikel ‘Regie in het integrale veiligheidsbeleid’ in het Tijdschrift voor de po-litie, nr. 10, oktober 2004:

“Van het begrip ‘regie’ is geen eenduidige definitie te geven. De betekenis ervan verschilt, afhanke-lijk van de context of omgeving waarin de regierol wordt vervuld. Willen gemeenten bewuster kun-nen omgaan met hun regierol in het integrale veiligheidsbeleid, dan moet per situatie worden beke-ken wat de interventiemogelijkheden zijn jegens hun partners in het veiligheidsvraagstuk’.

Het bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper deed in opdracht van het Mi-nisterie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderzoek naar de manier waarop gemeen-ten hun regierol invullen en de wijze waarop de rijksoverheid de gemeenten daarin kan faciliteren. Partners+Pröpper geeft in haar rapport ‘Lokale regie uit macht of onmacht?, onderzoek naar de op-

16 ontleend aan Tijdschrift voor Veiligheid en Veiligheidszorg, pagina 8, maart 2005 17 ontleend aan Tijdschrift voor Veiligheid en Veiligheidszorg, pagina 14, maart 2005

20

timalisering van de gemeentelijke regiefunctie’ het volgende overzicht van definities:

De Raad voor het Openbaar bestuur (1999) definieert de regierol in twee notities als:

‘Het faciliteren en beheersen van de samenwerking tussen de betrokken partijen, het bewaken van het algemeen belang (i.c. samenhang aanbrengen tussen beleidsonderwerpen) en het zorgen voor een eerlijke verdeling van de aangeboden dienst.’

In een bijlage bij de offerteaanvraag beschouwt het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Konink-rijksrelaties regievoering als:

‘Een samenwerkingsbegrip, waarbij geen sprake is van gezag, wettelijke ondergeschiktheid (hiërar-chie), zeggenschap, verantwoording of beleidsverantwoordelijkheid van de regisseur over de ande-re partijen.’ (22 juli 2003)

Een bijzondere vorm van regie is ‘ketenregie’. De bureaus Berenschot, BMC en de Verbinding om-schrijven dit als:’Het ontwikkelen van (betere) dienstverlening zoals ervaren door de cliënt door de (potentiële) ketenpartners te verleiden tot (meer) afstemming van hun activiteiten.’ (2002:14)

In een rapportage over digitale regie over (persoons)gegevens definieert Berenschot regievoering als:

‘Inzicht en invloed hebben op het verwerken van persoonsgegevens en op de relatie tussen de bur-ger/klant en de overheid.’ (2003:5)

Uit dit overzicht blijkt dat regie tal van vormen en definities kent. Een algemene noemer en een al-gemene omschrijving ontbreken. Regie gaat zowel om sturen als coördineren of afstemmen gericht op een ‘geheel’.

Partners+Pröpper definiëren regie als volgt: ’Regie is een bijzondere vorm van sturen en is gericht op de afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een min of meer samenhangend ge-heel, met het oog op een bepaald resultaat.’

Partners+Pröpper onderscheiden verschillende typen regiefunctie. Zij doen dit aan de hand van de volgende (twee) invalshoeken:

• Beschikt de regisseur over doorzettingsmacht? Met andere woorden: in hoeverre kan de re-gisseur de andere relevante betrokken partijen zijn wil opleggen?

• Volgt de regisseur zijn eigen ‘script’? Met andere woorden: in hoeverre stippelt de regisseur zijn eigen koers uit en kan hij zijn eigen beleidskader vormgeven?

Daarnaast onderscheiden Partners+Pröpper een viertal algemene componenten waaraan de feite-lijke invulling van regie kan worden afgemeten – ongeacht van welk type regisseur sprake is, name-lijk:

1. overzicht over de gehele situatie

2. verantwoording voor het geheel afleggen

3. het uitzetten of organiseren van beleidslijnen ten aanzien van het geheel

4. het organiseren van samenwerking met het oog op het geheel

Voor iedere component zijn er bijpassende activiteiten om deze ook feitelijk te kunnen invullen.

In opdracht van de directie Strategie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrela-ties heeft Andersson Elffers Felix (AEF) een quick scan uitgevoerd naar de regierol van gemeenten op het gebied van integrale veiligheid, vooral gericht op het in beeld brengen van knelpunten waar gemeenten in de praktijk tegenaan lopen. Een van de conclusies uit het rapport (2005) is18:

“Veel gemeenten vinden dat zij onvoldoende sturingsmogelijkheden hebben om de partners aan te sturen. Achterliggend knelpunt is dat gemeenten vaak denken in termen van hiërarchische sturings-

18 Regie in de uitvoering, een kwestie van willen, kennen en kunnen, Andersson Elffers Felix, Utrecht 23 februari 2005

21

relaties en miskennen dat het bij integrale veiligheid gaat om horizontale regie. In de praktijk zijn gemeenten vaak onvoldoende in staat om partners te committeren aan de aanpak en aan te sturen als zij niet beschikken over formele sturingsinstrumenten. Horizontale regie vraagt andere compe-tenties, waar de veiligheidscoördinatoren niet altijd in voldoende mate over beschikken. Daarbij komt dat de bestaande sturingsmogelijkheden – zoals subsidievoorwaarden, vergunningen, conve-nanten, de gezagsrol richting de politie en prestatieafspraken – onvoldoende benut worden.”

3.3 Proces- en projectmanagement en kwaliteitszorg Procesmanagement moet niet worden verward met projectmanagement. Titus Bekkering, Huub Glas, Daniëlle Klaassen en Jaap Walter ((2004, blz. 9) stellen dat een projectmanager veelal een concreet plan tot uitvoering moet brengen en dat de procesmanager veelal wordt geconfronteerd met een scala van onzekerheden, tegenstrijdige meningen en weerstanden, die hij zodanig op een rij moet zien te krijgen dat er toch een zinvol besluitvormingstraject kan worden afgelopen. De pro-cesmanager begeleidt een zoekproces om een bepaald plan of idee binnen een gegeven krachten-veld tot uitvoering te brengen. In hun boek beschrijven zij naast de procesmatige en projectmatige aanpak, ook de routineaanpak en de improvisatieaanpak. Roel Grit (2005, blz. 18) behandelt in zijn boek ‘Projectmanagement’, naast de projectmatige aanpak, eveneens de routinematige en de im-provisatieaanpak. Gezien het feit dat de denkwijze bij routinematig werken wordt gekarakteriseerd door denken in termen van standaard producten en de werkwijze gekenmerkt wordt door standaar-disatie, ligt het niet voor de hand om voor deze aanpak te kiezen bij het beteugelen van jongeren-overlast. Bij improvisatie is volgens Bekkering, Glas, Klaassen en Walter de denkwijze gericht op individuele fantasieën en kan de werkwijze daarbij gekenmerkt worden als ‘Doe (maar) wat’. Ook deze aanpak ligt voor de Wijchense situatie niet voor de hand. Binnen een integrale of ketengerich-te benadering van veiligheidsproblemen lijken, zeker bij een complex probleem als jongerenoverlast en gezien de bestuurlijke opdracht, een projectmatige of een procesmatige aanpak het meest voor de hand te liggen. In deze paragraaf beperk ik mij dan ook tot het beschrijven van deze manage-mentvarianten.

3.3.1 Procesmanagement Ervaringen van partners in ketens in de aanpak van veiligheidsthema’s zijn nogal eens teleurstel-lend. De beoogde verandering, zoals het terugdringen van het aantal overlastmeldingen of vermin-dering van het aantal vernielingen, kan gezien worden als een veranderingsproces. Vaak blijkt dat aan het einde van dit proces weinig over is van het inhoudelijk ontwerp bij aanvang. De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ’t Veld (2002) geven hiervoor een aantal verklaringen19:

• Men verkeert veelal in een netwerk van afhankelijken

• Soms zijn problemen zo complex, dat er geen eenduidige inhoudelijke oplossing is

• Projectmatig opgezette veranderingen hebben een beperkte betekenis als partijen de pro-bleemdefinitie, doelen en planningen niet voetstoots accepteren

Voor de auteurs betekent een procesbenadering van verandering dat:

• er vooraf tussen de betrokken partijen afspraken worden gemaakt over de manier waarop het besluitvormingsproces zal verlopen

• het accent in deze afspraken vooraf verschuift van de inhoud van de verandering naar de manier waarop deze tot stand zal komen

• deze procesafspraken voor elk van de betrokken partijen voldoende ruimte bieden om de ei-gen belangen te dienen

Het centrale onderscheid tussen een inhoudelijke en een procesmatige benadering van verandering

19 Procesmanagement. Over procesontwerp en besluitvorming, Hans de Bruijn, Ernst ten Heuvelhof, Roel in ’t Veld, Academic service 2004

22

laat zich volgens de auteurs als volgt samenvatten20:

“Een inhoudelijke benadering van verandering vertoont veel gelijkenis met de wetenschappelijke werkwijze en begint met een inhoudelijk ontwerp: een inhoudelijke probleemanalyse en een inhou-delijke oplossing. Hierop volgt een proces van invoering van het inhoudelijk ontwerp, dat geslaagd is op het moment dat het inhoudelijk ontwerp is gerealiseerd. Het veranderingsproces wordt aange-stuurd door personen of organisaties die een inhoudelijke oriëntatie hebben. Het ontwerp hiervan is gebaseerd op inhoudelijke regels; er is maar beperkte aandacht voor procesregels. Een procesmatige benadering van verandering begint met een aantal procesafspraken tussen par-tijen. Hierop volgt een besluitvormingsproces conform de afspraken, dat resulteert in een inhoudelijk ontwerp. Het veranderingsproces wordt aangestuurd door personen of organisaties die een proces-oriëntatie hebben. Het ontwerp en de invoering hiervan is gebaseerd op procesregels; er is maar beperkte aandacht voor inhoudelijke regels. In een proces heeft overigens ieder van de betrokke-nen natuurlijk voor zichzelf wel een inhoudelijke oriëntatie.”

3.3.2 Projectmanagement Om te achterhalen of opdrachten in de aanpak van veiligheidsvraagstukken zich vertalen naar pro-jecten, is gezocht naar een in Nederland algemeen gehanteerde definitie van een project. Deze de-finitie luidt21:

‘Een project is een reeks van (samenhangende) activiteiten en taken die:

• een concreet omschreven eindresultaat moet opleveren;

• een duidelijk gedefinieerd begin en einde heeft;

• en gerealiseerd moet worden binnen gestelde beperkende randvoorwaarden;

• met een opdrachtgever of klant, die zich aan het eindresultaat heeft verbonden.’

Deze definitie beschrijft waar een project minimaal aan moet voldoen om project genoemd te wor-den. Daarnaast zijn volgens Gevers en Zijlstra (2004) de volgende kenmerken van belang:

• projecten bevatten unieke (of niet vaak voorkomende) elementen;

• projecten vragen de inzet van meerdere deskundigheden: medewerkers van verschillende disciplines en afdelingen werken samen om een gemeenschappelijk resultaat te bereiken;

• projecten brengen risico’s en onzekerheid met zich mee: ze zijn nieuw en men is er niet ze-ker van of het resultaat gehaald zal worden.

Een project is dus ‘…een nieuw, tijdelijk samenwerkingsverband, dat bedoeld is om eenmalig een vernieuwing, verbetering of verandering te realiseren. Deze wordt vaak weer opgenomen in routine-operaties.’22

Een groot aantal elementen uit de definities zijn van toepassing op de aanpak van veiligheidsvraag-stukken. In het empirisch onderzoek zal worden onderzocht in hoeverre de ‘eindigheid’ van een pro-ject ketengerichte aanpak in de weg staat.

3.3.3 Kwaliteitszorg: INK en Deming Cirkel Kwaliteitszorg is een ingeburgerd begrip bij overheidsorganisaties. In de dagelijkse praktijk wordt hieraan in velerlei vormen inhoud gegeven, denkend in termen van klantgerichtheid en proceskwali-teit. Veel overheidsorganisaties hebben zich de afgelopen jaren georiënteerd op de mogelijke toepassing van het managementmodel van het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK). Dit model geeft organisaties handvatten om organisatieontwikkeling op de langere termijn vorm en inhoud te geven. Management, control en kwaliteitsdenken zijn zaken die vooral uit het bedrijfsleven 20 Procesmanagement. Over procesontwerp en besluitvorming, Hans de Bruijn, Ernst ten Heuvelhof, Roel in ’t Veld, Academic service 2004 21 Praktisch Projectmanagement 1, Handleiding bij het voorbereiden, realiseren en beheersen van projecten, Ten Gevers & Tjerk Zijlstra, Academic Service 2004 22 Praktisch Projectmanagement 1, Handleiding bij het voorbereiden, realiseren en beheersen van projecten, Ten Gevers & Tjerk Zijlstra, Academic Service 2004

23

Management, control en kwaliteitsdenken zijn zaken die vooral uit het bedrijfsleven stammen. Het kwaliteitsdenken stamt van de Amerikaan Deming, die na aanvankelijk succes in het Japanse be-drijfsleven vervolgens wereldwijd furore heeft gemaakt, zowel in het bedrijfsleven als in het (se-mi)publieke domein. In deze paragraaf wordt het INK-model en de Deming-cirkel nader toegelicht.

Deming-cycle De grondgedachte achter het continu verbeteren is de zogenaamde Deming-cirkel, oftewel de plan–do–check–act cirkel (PDCA-cirkel), die vernoemd is naar Deming maar ontwikkeld is door Shewart. Met de PDCA-cirkel wordt aangegeven dat ‘..voor het bereiken van doelstellingen een continue cy-clus op gang moet worden gebracht van het plannen van acties, het ten uitvoer brengen van de ge-plande acties, het checken of de resultaten van de acties werkelijk zijn zoals was beoogd, en het bijsturen of bijstellen van de uitvoering of plannen naar aanleiding van de checkresultaten.’23

Figuur 3.3 Deming-cirkel

De Deming-cirkel bestaat dus uit de vier onderdelen:

Plan : plannen van activiteiten en het stellen van doelen Do : uitvoeren van de geplande activiteiten Check : nagaan in hoeverre de afgesproken doelen zijn gerealiseerd Act : analyse van afwijkingen en aanpassen van het proces

Het succes van een organisatie ‘…wordt bepaald door de mate waarin het management erin slaagt deze PDCA-cirkel als een automatisme in alle lagen van de organisatie toe te passen en de organi-satiecultuur daarop af te stemmen.’24

INK-model Het ontstaan van het INK-model heeft te maken met het feit dat eind jaren tachtig de continuïteit van het Europese bedrijfsleven werd bedreigd, met name door de industrie in het Verre Oosten. Het topmanagement van 14 grote Europese organisaties - uit Nederland waren dat KLM en Philips -

23 Management van processen, identificeren, besturen, beheersen en vernieuwen, Prof. Dr. Ing. T.W. Hardjono en Ing. R.J.M. Bakker, 2004 24 www.elo.nl

Deming-cirkel

Act Plan

Check Do

24

sloeg de handen ineen om te komen tot een Europese benadering van kwaliteitsmanagement en richtten in 1988 de European Foundation for Quality Management (EFQM) op. De centrale gedach-te achter het EFQM was en is: ‘Hoe kunnen we er voor zorgen dat een organisatie niet alleen parti-cipeert op wat er in haar omgeving gebeurt, maar ook voortdurend aandacht heeft voor de wijze waarop de organisatie is ingericht en wordt aangestuurd’.25 Door deze gezamenlijke aanpak ont-stond als het ware een gemeenschappelijke Europese voertaal van concepten en aandachtsgebie-den die van belang zijn voor een sterke concurrentiepositie. Eind 1991 werd in Nederland, op initia-tief van het Ministerie van Economische Zaken, de Stuurgroep Nederlandse Kwaliteit26 opgericht met als doelstelling ‘Bevorderen van de kwaliteit van de bedrijfsvoering in organisaties zonder winstoogmerk’. Al snel werd besloten het EFQM-model en de bijbehorende aanpak als uitgangspunt te nemen voor een op Nederland gericht model: het INK-model. Tot op de dag van vandaag zijn er grote overeenkomsten tussen het huidige EFQM-model en het INK-model. De onderliggende filoso-fie en de negen aandachtsgebieden zijn vrijwel identiek.

Het INK-model is gebaseerd op vier uitgangspunten:

• praktijkgerichte aandachtsgebieden

• ontwikkelingsfasen

• PDCA als regelkring

• Richten op excellentie

Figuur 3.3 INK-model 27

Het INK-model bestaat uit negen aandachtsgebieden: vijf organisatiegebieden en vier resultaatge-bieden. In de vier resultaatgebieden worden de belangrijkste kwaliteitsnormen, waaraan producten moeten voldoen, benoemd. Vervolgens wordt gemeten of deze kwaliteitsnormen ook daadwerkelijk worden gehaald. Het hokje ‘Leren & Verbeteren’ geeft aan dat de organisatie moet leren van de uit-komsten om op koers te blijven, te verbeteren of te vernieuwen.28

Bij processen draait het om het aanbrengen van feedbackloops, dus in dit aandachtsgebied kan de PDCA-cirkel worden ingevoegd. 25 INK-uitgave ‘Introductie· Filosofie, inhoud en toepassing van het INK-managementmodel, 2004 26 Later is uit deze stuurgroep het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK) voortgekomen. 27 Bron: www.ink.nl 28 bron: www.elo.nl

Leiderschap

Medewer- kers

Strategie & beleid

Middelen

Processen

Waarderingdoormedewerkers

Waarderingdoor klantenenleveranciers

Waardering door de maatschappij

Eindresultaten

ORGANISATIE RESULTAAT

Leren & verbeteren

25

Kwaliteitscirkels Als concrete invulling van de trits mens-werk-organisatie kan, wat de betrokkenheid van mensen bij hun eigen werkzaamheden betreft, worden gewezen op kwaliteitscirkels (ook wel kwaliteitskringen genoemd ofwel ‘quality control circles’). Deze Japans/Amerikaanse methode wordt ook in Neder-land toegepast, zoals bij het Afval Overleg Orgaan (AOO) in Utrecht in het kader van het Stimule-ringsprogramma afvalscheiding en afvalpreventie, en is gericht op het verbeteren van motivatie. Dr. D. Keuning en dr. D.J. Eppink (2004, blz. 205) beschrijven in hun boek Management & Organisatie dat kwaliteitskringen in de jaren vijftig van de vorige eeuw ontstonden in Japan toen men zich daar onder invloed van ideeën van Deming, Juran en Ishikawa ging toeleggen op totale of integrale kwa-liteitszorg. In het kader daarvan ontstonden er in bedrijven met name op de werkvloer werkgroepjes (cirkels) die kwaliteitsproblemen op de eigen afdeling gingen analyseren en oplossen. Daarbij leer-den ze om technieken van kwaliteitscontrole toe te passen op het eigen werk. In een later stadium zijn deze kwaliteitscirkels zich bezig gaan houden met het analyseren van problemen in de eigen werksituatie, die samenhangen met de kwaliteit van het product, zoals veiligheid, communicatie en samenwerking. Dit bleek motiverend te werken. Volgens Keuning en Epping is het doel van kwaliteitscirkels ‘…het verbeteren van de kwaliteit in de ruime betekenis van het woord: van het product of de dienst die wordt voortgebracht, van de werk-methode, maar zeker ook van de samenwerking, het te verrichten werk als zodanig en de veiligheid ervan.’ In kwaliteitscirkels worden medewerkers betrokken bij het oplossen van problemen in de ei-gen werksituatie. Dit bevordert de motivatie. Training en opleiding in het gebruik van methoden en technieken en een zorgvuldige planning van en begeleiding bij de invoering zijn volgens Keuning en Epping noodzakelijk. Bij toepassing van kwaliteitscirkels gaan kostenbesparingen in het algemeen gepaard met een grotere betrokkenheid en meer plezier in het werk.

3.4 convenanten Het gebruik van convenanten heeft in Nederland een hoge vlucht genomen. Het instrument is in veel gevallen geschikt om de samenwerking tussen overheden te bekrachtigen. Maar ook tussen overheden en andere partijen. De handreiking ‘Convenanten: naar goed gebruik’ van de BANS-Werkgroep Convenanten beoogt de opstellers van convenanten - vooral de beleidsambtenaren - een handvat te bieden voor het opstellen van convenanten in (inter) bestuurlijke samenwerkingsre-laties. Het is enerzijds een hulpmiddel om de keuze voor het instrument convenant versus andere instrumenten beargumenteerd te kunnen maken, en anderzijds een (op inhoud én procedure ge-richt) hulpmiddel bij het opstellen van de feitelijke convenanttekst.

In de BANS-handreiking wordt aan convenanten een aantal belangrijke voordelen toegedicht:

• de relatieve vormvrijheid van het convenant, waardoor zeer uiteenlopende afspraken op flexibele wijze en op korte termijn te regelen zijn;

• het feit dat de aanvaardbaarheid van het beleid wordt vergroot door zelfbinding en commit-ment van de deelnemers;

• het feit dat convenanten passen binnen de overlegeconomie en de eigen verantwoordelijk-heid van betrokkenen onderstrepen;

• de deregulerende effecten: het gebruik van convenanten kan leiden tot minder regelgeving;

• imagoverbetering, doordat convenanten de goede wil van partijen tonen om tot een akkoord te komen;

• convenanten maken expliciet dat de onderhandelingspartners van elkaar afhankelijk zijn;

• de kans dat door verbinding van belangen meer optimale oplossingen voor problemen wor-den gevonden (win-win synergie).

De BANS-handreiking wijst ook op een aantal nadelen:

• de onduidelijkheid over rechtskarakter en de daarmee samenhangende onduidelijkheid over

26

de financiële gevolgen of risico’s;

• de zwakke positie van maatschappelijke ongeorganiseerden, die makkelijk kunnen worden vergeten;

• het gevaar van doorkruising van waarborgen voor wederpartij of derden die wel gelden in-dien een ander (publiekrechtelijk) sturingsinstrument wordt ingezet;

• de beperkte werkingssfeer die voortvloeit uit het feit dat meestal slechts een overkoepelend orgaan of een maatschappelijke organisatie als wederpartij bij het convenant optreedt, terwijl men juist de individuele burgers, bedrijven of instellingen wil binden;

• de kans dat een convenant een weinig creatief compromis (suboptimaal) oplevert waardoor men niet toekomt aan het zoeken naar optimale oplossingen;

• het feit dat democratische controle moeilijk realiseerbaar is;

• het ontbreken van inspraak-, advies- en publicatievoorschriften.

Met betrekking tot het convenant vervolgt de BANS-handreiking:

‘Uit deze opsomming kan worden opgemaakt dat het convenant in het ene geval wel en in het ande-re geval beslist niet het juiste instrument is. Vooral voor concrete, in de tijd en qua uitstraling over-zienbare onderwerpen is het instrument convenanten geschikt. Voor langdurige, structureel ingrij-pende afspraken die ook bevoegdheden en instituties raken moet men eerder aan een publiekrech-telijk ingebed instrument als de gemeenschappelijke regeling, een openbaar lichaam of zelfs speci-fieke wetgeving denken. Daarbij is de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) niet in alle geval-len toepasbaar: bijvoorbeeld als niet individuele gemeenten of provincies initiatiefnemers en deel-nemers zijn. Het inzetten van een convenant blijkt vooral in beeld te komen in situaties waarin binnen de over-heid (laat staan binnen een enkele overheid) onvoldoende middelen beschikbaar zijn om de ge-wenste doelen te bereiken. Het is ook bruikbaar wanneer onvoldoende informatie beschikbaar is over de precieze doelen of processen waarop het beleid zich richt, en geïndiceerd (een aanwijzing) wanneer uitvoeringsproblemen te vrezen zijn door slechte aanvaarding van het beleid en bij com-plexe situaties waarbij een groot aantal verschillende (soorten) belangen en afspraken en verschil-lende (soorten) partijen een rol spelen. Ook kan met een convenant worden vooruitgelopen op ver-wachte regelgeving. Er is dus niet noodzakelijkerwijs sprake van een óf-óf keuze tussen convenant en regels.’

3.6 Samenvatting In de literatuur wordt een breed scala van sturingsinstrumenten behandeld. In het veiligheidsdenken passeren vaak dezelfde begrippen de revue. Ketens en netwerken zijn daar bekende voorbeelden van, waarbij respectievelijk functionele en sociale relaties een rol spelen. De laatste jaren is daar het begrip public governance aan toegevoegd, als invalshoek voor effectief bestuur en management in de publieke sector, gericht op samenwerking. De samenwerkende actoren bij public governance zijn afkomstig uit de staat, markt en het maatschappelijk leven. Inspanningen zijn er vaak op gericht om specifieke instrumenten te ontwikkelen en om doelstellingen te realiseren. Gezien de toene-mende betrokkenheid van verschillende maatschappelijke sectoren bij de aanpak van veiligheids-vraagstukken, zijn ook diverse vormen van publiek-private samenwerking ontstaan, zoals te zien is bij de Regionale Platforms Criminaliteitsbeheersing. Maar ook burgerparticipatie doet z’n intrede. Zo heeft de gemeente Wijchen het zogenaamde burgerinitiatief ingevoerd, dat burgers stimuleert om mee te werken aan beleids- en besluitvorming door de gemeenteraad. Onder bepaalde voorwaar-den kunnen zelfs onderwerpen op de raadsagenda geplaatst worden. De regiefunctie van de gemeente wordt in allerhande artikelen en beleidsnota’s onderschreven. Maar regie verschijnt in vele gedaanten. Bij de vormgeving van de regierol op het gebied van inte-

27

grale veiligheid doen zich allerlei knelpunten voor. Wordt de rol uit macht of onmacht ingevuld of kiest men voor horizontale regie? Veel gemeenten vinden dat zij onvoldoende sturingsmogelijkhe-den hebben om partners aan te sturen. Proces- en projectmanagement lijken binnen de complexe problematiek van jongerenoverlast bruik-bare aanpakken. Een project impliceert veelal dat een concreet plan tot uitvoering moet worden ge-bracht. Een proces is de weg waarlangs bijvoorbeeld het besluitvormingsproces loopt. Hierbij spe-len onzekerheden, tegenstrijdige meningen en weerstanden niet zelden een rol. Kwaliteitszorg is inmiddels een bekend begrip binnen het overheidsdenken, vaak in termen van klantgerichtheid en proceskwaliteit. Het INK-model geeft handvatten voor organisatieontwikkeling. De Deming-cirkel, ook bekend als de plan-do-check-act cirkel, is een grondgedachte achter het con-tinu verbeteren van kwaliteit. Als laatste instrument in dit hoofdstuk kwam het convenant aan bod, dat vaak geschikt is om de samenwerking tussen overheden te bekrachtigen, maar een voor partij-en niet altijd even duidelijk rechtskarakter heeft.

28

4. Interviews

In dit hoofdstuk wordt beschreven wat vanuit de praktijk bezien van invloed is (geweest) op succes- en faalfactoren bij de ketenaanpak op het terrein van jongerenoverlast. De informatie die voor de empirische beschrijving is gebruikt, is verkregen uit expert- of informanteninterviews. Het gaat daar-bij om semi-gestructureerde interviews. De geselecteerde personen zijn:

• Integrale veiligheidscoördinatoren van drie gemeenten in de regio Gelderland-Zuid, respec-tievelijk van Nijmegen, Groesbeek en van Millingen aan de Rijn.

• Een drietal bij de jongerenproblematiek in Wijchen betrokken beleidsambtenaren, respectie-velijk van de afdeling Welzijn van de gemeente Wijchen, het politieteam Wijchen en van SKW.

De geïnterviewde personen zijn goed geïnformeerd op het terrein van veiligheidszorg en de aanpak van jongerenoverlast. Ook zijn zij op de hoogte van de structuur van de gemeentelijke organisatie. Gezien de grote werk- en tijdsdruk waaronder deze mensen werken, werden de interviews in een strakke tijdsplanning afgenomen. In alle gesprekken kwamen vijf topics aan bod die op grond van de probleemstelling belangrijk zijn: visie, analyse, prioriteiten, borging en resultaten. Door middel van een open beginvraag en doorvragen werden de topics uitgediept. Tijdens de interviews kwa-men twee belangrijke nieuwe gespreksonderwerpen naar voren, namelijk de positie van veiligheids-coördinatoren en de toepassing van kwaliteitskringen.

4.1 Interview Nijmegen Uit het interview met de veiligheidscoördinator van Nijmegen, een stad met 157.490 inwoners, kwam naar voren dat het thema jongerenoverlast al 5 jaar hoog op de bestuurlijke agenda prijkt op basis van een zeer brede probleemanalyse in 1999. Bij deze analyse was een groot aantal sleutelfi-guren betrokken, die aan 15 van de ruim 100 thema’s uiteindelijk prioriteit gaven. Jongerenoverlast scoorde hoog. Nijmegen heeft naast een Integraal Veiligheidsplan diverse nota’s met betrekking tot jeugd en jon-geren. Nijmegen kan aanspraak maken op GSB-gelden (kengetallen rijk), waarbij voorwaarde is dat de jongerenoverlast met 10% wordt teruggedrongen. De veiligheidscoördinator betiteld dit overigens als een ‘flauwekulnorm’ omdat er vele factoren zijn die (de mate van) jongerenoverlast beïnvloeden. Door de financiële GSB-impuls kan overigens wel op een krachtiger manier vorm gegeven worden aan de samenwerking in het bestrijden van de overlast. Zo kan bijvoorbeeld extra formatie van jon-gerenwerkers worden ingekocht en kunnen extra middelen worden ingezet (voorlichtingsmateriaal e.d.). Er zijn scherpe doelstellingen geformuleerd, waarover in Maraps en jaarverslagen wordt ge-rapporteerd en waarop de partners elkaar ‘aanspreken’ en ‘afrekenen’. Soms betekent dit een krachtig gesprek, al dan niet op bestuurlijk niveau, maar het kan ook leiden tot vermindering van de financiële geldstroom richting maatschappelijke partners. De gemeente Nijmegen heeft een eigen onderzoeksafdeling, die de veiligheidssituatie in Nijmegen in kaart brengt, analyseert en op basis daarvan aanbevelingen doet. Vraag is, aldus de veiligheidscoördinator, waar de gemeentelijke ver-antwoordelijkheid ophoudt als het gaat om veiligheidsthema’s. In de veiligheidsketen van pro-actie tot en met nazorg zijn er immers vele spelers in het veld. De politie is het meest in beeld bij repres-sie, de reclassering bij nazorg en jongerenwerkers op het terrein van preventie. Zo houdt de ge-meente Nijmegen op het terrein van pro-actie in bestemmingsplannen reeds rekening met speel-plaatsen voor kinderen en hangplekken voor jongeren. De veiligheidscoördinator is de mening toe-gedaan dat de gemeente, ondanks haar rol als regisseur van veiligheid, niet alle veiligheidsprojec-ten hoeft te leiden. Op het terrein van jongeren(overlast en -criminaliteit) heeft Nijmegen zwaar ge-investeerd in de ontwikkeling en verbetering van samenwerkingsverbanden. Alhoewel er cultuurver-schillen zijn, verloopt de samenwerking goed. Met de ketenpartners, zoals politie, reclassering en jongerenwerk, zijn afspraken gemaakt over de aanpak van 8 tot 12 jarigen, de zogenaamde 12-minners, en over jongeren in de leeftijd van 12 tot 18 jaar, die zich schuldig maken aan strafbare fei-ten. Daarnaast kent Nijmegen de zogenaamde Focus-projecten (drie op jaarbasis), waarbij de Grift (kenniscentrum op het gebied van verslavingszorg) en de politie in het kader van de openbare orde

29

en veiligheid overlast door jongeren in probleemwijken bestrijden. Het Focus-project richt zich op jongeren in de leeftijd van 18 tot 25 jaar. Bij incidenten die boven het maaiveld uitsteken en waarop snel geanticipeerd moet worden hanteert de veiligheidscoördinator zijn eigen methodiek. Hij zet de diverse stappen even op een rij:

Stap 1: Met politie en relevante partners wordt een integrale probleemanalyse (quick-scan) uitgevoerd, waarbij de partners hun inzichten met elkaar delen om tot een goede aanpak te komen en de kwali-teit daarvan te waarborgen. De veiligheidscoördinator ziet het overleg als een kwaliteitskring van medewerkers van verschillende organisaties.

Stap 2: Er wordt een oplossingsrichting aangedragen, waarbij ieders rol nadrukkelijk wordt benoemd. Het is vaker voorgekomen dat partijen de aanpak niet binnen de bestaande formatie konden organiseren (financiën, capaciteit, deskundigheid). Het organiseren van extra middelen is niet altijd eenvoudig. Vandaar dat de Nijmeegse veiligheidscoördinator beschikt over een goed gevulde post ‘onvoorzien’ waaruit menigmaal extra inzet en middelen zijn bekostigd.

Stap 3: Verkrijgen van bestuurlijke steun. Het ontbreekt vaak aan mandaat om partners te committeren aan de aanpak. Zonder formele sturingsinstrumenten, zoals bijvoorbeeld een convenant, zo benadrukt de Nijmeegse veiligheidscoördinator, ben je afhankelijk van de bereidwilligheid van ketenpartners om zich in te zetten. Geld zorgt dan voor de nodige beweging. Steun van college van B&W en de driehoek (burgemeester, politiechef en officier van justitie) is van essentieel belang.

Stap 4: In de aanpak van jongerenoverlast is het belangrijk duidelijk aan te geven over welke (leef-tijds)categorie jongeren het gaat, om zo aan te sluiten bij de bestaande indeling. Maatregelen moe-ten te allen tijde een combinatie zijn van repressie en opbouwwerk. In de Nijmeegse situatie wordt geprobeerd om criminele jongeren te isoleren van de groep en een justitieel traject te starten. De ‘lichtere’ categorie overlastgevende of hinderlijke jongeren komt onder de hoede van Jongerenwerk. Omdat de jongerenwerkers geen handhavers zijn, zo benadrukt de veiligheidscoördinator, worden afspraken met de politie gemaakt over de back-up.

In Nijmegen is voor 2006 jongerenoverlast overigens niet meer als veiligheidsthema benoemd. De jaren van integrale aanpak hebben hun vruchten afgeworpen. Dit betekent overigens niet dat partij-en zich terugtrekken van dit veiligheidsthema. Structureel ketenoverleg blijft, evenals de Focus-projecten.

4.2 Interview Groesbeek De veiligheidscoördinator van Groesbeek, een gemeente met 18.836 inwoners, gaf in het interview aan dat Groesbeek in 2003 een gebiedsscan heeft uitgevoerd, waarbij gegevens zijn verzameld over bestaand beleid, onveiligheidsgevoelens (subjectieve inventarisatie) en over concrete feitelijke inbreuken op de veiligheid (de objectieve inventarisatie). Daarnaast is er een onderzoek geweest van de Grift (centrum voor verslavingszorg), in aanvulling op een GGD-onderzoek, naar het gebruik van genotmiddelen onder jongeren. Tweejaarlijks wordt een onderzoek uitgevoerd onder de bevol-king van de politieregio Gelderland-Zuid, dat ‘Politiemonitor’ wordt genoemd, waarbij vragen worden gesteld over slachtofferschap, aangiftegedrag, onveiligheidsgevoelens en het optreden van de poli-tie bij diverse gelegenheden. De gegevens uit dit onderzoek geven ook een beeld van de veilig-heidssituatie in het gebied en de behoefte van de bevolking over politiezorg. Uit de analyse van de gebiedsscan kwam een aantal veiligheidsthema’s naar voren, die vertaald werden in een beleidsno-ta Integrale Veiligheid. Er werden 22 aanbevelingen gedaan, waarvan de gemeenteraad er een aantal benoemde als prioriteit en de overige thema’s wegzette in een meerjarenprogramma. Jonge-ren hadden de aandacht, jongerenoverlast werd als beleidsthema geprioriteerd. Als niet gekwantifi-ceerde doelstelling is het ‘terugdringen van jongerenoverlast’ geformuleerd, waarover in het Jaar-verslag, in de gemeentelijke Stuurgroep IV en in het driehoeksoverleg tussen gemeente, politie en justitie verantwoording wordt afgelegd. Door Welzijn wordt vanuit het oogpunt van preventief jeugd-beleid (nota Jeugd en Jongerenbeleid) nadrukkelijk gewezen op het recht van jongeren op een plek

30

in de samenleving en op voorzieningen in de wijk, zoals een Jop. Bewoners zijn echter vaak niet happig op een hangplek voor de deur. Jongerenoverlast en het terugdringen daarvan, zo benadrukte de veiligheidscoördinator, wordt meer en meer integraal benaderd. Zo is er het gemeentelijk 12+ overleg over (criminele en overlastge-vende) jongeren boven de 12 jaar, waarbij gemeente, NIM (Nijmeegse Instelling voor Maatschappe-lijk werk) en scholen belangrijke partners aan tafel zijn. Ook is er de werkgroep criminaliteit (ook wel werkgroep IV genoemd), bestaande uit vertegenwoordigers van politie (netwerkagent), gemeente (veiligheidscoördinator), additioneel toezicht (agent) en, afhankelijk van het onderwerp, eventueel andere relevante maatschappelijke instellingen. Groesbeek kent daarnaast een Stuurgroep IV, waarin burgemeester, de wethouder Openbare Werken en Welzijn (portefeuillehouder Jeugd), de gemeentesecretaris, de teamchef van de politie en - als agendaleden - de brandweercommandant en een vertegenwoordiger van de woningcorporatie, zitting hebben. Als strategische partners op het terrein van jongerenoverlast ziet de veiligheidscoördinator de politie, jongerenwerk, scholen, maat-schappelijk werk, jongeren en hun ouders. Het oprichten van een Jongerenraad is een van de initia-tieven die het belang van burgerparticipatie onderstrepen. Als flankerend beleidsproces is in het ka-der van integraal jeugdbeleid de nota jeugd- en jongerenbeleid opgesteld. Ook zijn er afspraken gemaakt op het terrein van veilig uitgaan tussen gemeente, politie, een tweetal horecaondernemers (grote discotheken) en (buurt)bewoners. Als probleem in de huidige aanpak van het veiligheidsthema jongerenoverlast ziet de veiligheidsco-ordinator het gebrek aan formele sturingsinstrumenten. Hij zegt daarover: ‘In beleidsnota’s kun je alles prachtig neerleggen, maar als partners zich niet houden aan de afspraak sta je met lege han-den. De aansturing is niet afdwingbaar. Alhoewel een convenant een wat onduidelijk rechtskarakter heeft en de werkingssfeer beperkt is, past dit middel mogelijk wel doordat het een officieel karakter heeft. Het bestuur kan daarin afspraken met strategische partners vastleggen. Al is het maar om de eigen verantwoordelijkheid van de partners te onderstrepen. Maar belangrijkste is om goede men-sen aan tafel te hebben die een sterke positie binnen hun organisatie hebben.’ De veiligheidscoördinator benadrukt dat het goede van beleidsnota’s is dat daarover gemeente-breed gesproken is en (bestuurs)afspraken zijn gemaakt (borging). De ervaring leert dat de ge-meenteraad immers vaak hard roept als ook de bewoners dat doen en zich dus laten leiden door de waan van de dag. Ja zeggen maar nee doen is helaas maar al te vaak voorgekomen. Beleidsnota’s kunnen dat voorkomen. De raad moet kaderstellend zijn. De veiligheidscoördinator is de mening toegedaan dat de gemeente de regierol krijgt opgedrongen. Praktisch gezien ziet hij de gemeente meer in een coördinerende dan in een regisserende rol. Zijn eigen positie, zo vindt hij, is vanwege gebrek aan mandaat onvoldoende krachtig om een sterke regierol te kunnen vervullen. Hij bena-drukt dat, naast een goede wil van partijen, ook het maken harde (dwingende) afspraken een kriti-sche succesfactor is voor een succesvolle aanpak van integrale veiligheidsvraagstukken. Te den-ken valt in termen van reële en meetbare doelstellingen. Projectmatig werken zou zijns inziens daarvoor geëigend zijn. In de ketengerichte aanpak van Groesbeek hebben nog maar weinig veilig-heidsprojecten het licht gezien. De inspanningen van het bestuur zijn erop gericht om zicht te krij-gen op beleidsterreinen en organisaties waar verbeteringen op het punt van doelmatigheid en effec-tiviteit mogelijk zijn. Deze kwaliteitsslag laat nog te wensen over.

4.3 Interview Millingen aan de Rijn In het interview met de veiligheidscoördinator van Millingen aan de Rijn, een gemeente met 5.910 inwoners, bleek al snel dat het thema jongerenoverlast met name wordt opgepakt door de afdeling Welzijn. Reden is onder meer het gebrek aan tijd van de veiligheidscoördinator in verband met diens workload. Naast zijn coördinerende taak op IV-gebied, ondersteunt hij op het (werk)terrein van juridische zaken, rampenbestrijding en verzekeringen. Daarnaast geeft hij partieel leiding. Het veiligheidsthema jongerenoverlast is wel een van de beleidsthema’s die spelen binnen de gemeente Millingen aan de Rijn, en geagendeerd door de raad op basis van signalen uit de bevolking. Het thema is daarnaast naar voren gekomen uit de gebiedsscan, waarbij door sleutelfiguren informatie is verkregen over bestaand beleid en objectieve en subjectieve gegevens zijn verzameld over vei-ligheidsaspecten. De gemeente Millingen aan de Rijn is samen met de gemeente Ubbergen in ge-sprek over het mogelijk gezamenlijk opstellen van een IV-plan. Vooralsnog gaan er binnen beide gemeenten geluiden op om hiervan af te zien en over de veiligheidsthema’s afzonderlijke afspraken

31

te maken met de ketenpartners. De uitkomsten van de gebiedsscan worden in Millingen aan de Rijn momenteel nader geanalyseerd door de afdeling Welzijn. Er zijn met betrekking tot het onderwerp Jongerenoverlast geen gekwantificeerde doelstellingen geformuleerd. ‘Vermindering Jongerenover-last’ is de algemene opdracht. De gemeente probeert bij de bestrijding van jongerenoverlast in dia-loog te gaan met de jeugd en ziet met name de politie en vrijwilligers als strategische partners. Als flankerend beleidsproces speelt het Jeugdbeleid een belangrijke rol. De Wet Maatschappelijke On-dersteuning is ook van invloed op de beleidsbepaling. Het thema Jongerenoverlast wordt ad hoc aangepakt en repressief waar nodig. Als knelpunt in de huidige aanpak speelt het ontbreken van een vaste contactpersoon binnen de gemeente (adviseur Welzijn of veiligheidscoördinator) en van een jongerenwerker. Daardoor heeft het veiligheidsthema jongerenoverlast geen gemeentelijke prioriteit en is er geen concreet beleid geformuleerd. In het Jaarverslag wordt het veiligheidsthema Jongerenoverlast slechts licht aangetipt. Zowel de veilig-heidscoördinator als de ambtenaar Welzijn onderkennen de regierol van de gemeente, maar zien de beperkingen in sturing. Er kan geen echte vuist gemaakt worden. Ook kan de veiligheidscoördinator geen krachtige rol spelen vanwege een gebrek aan tijd en mandaat. Afspraken met partners in de keten zijn nu nog wat vrijblijvend en zouden steviger op papier en in beleid verankerd moeten worden. De onderlinge functionele relatie zou volgens de veiligheidscoördinator versterkt moeten worden om meer resultaat te kunnen bereiken. Resultaten en einddoelen moeten helder gedefinieerd worden. Ook is er te weinig zicht op de rol en inzet van andere partijen, waardoor men elkaar niet daadkrachtig kan helpen bij het zoeken naar oplossingen. De kwaliteit van het werk moet verbeterd worden. Maar het is volgens hem altijd nog beter om op kleine schaal te handelen dan in brede kring te praten.

4.4 Interviews Wijchen In Wijchen, een gemeente met 39.882 inwoners, zijn zowel de gemeentelijk beleidsambtenaar Wel-zijn, de senior-projectagent jeugd van de politie als de jongerenwerker van de instelling voor Sociaal Kultureel Werk (SKW) geïnterviewd. Deze inzichten zijn gebundeld en in deze paragraaf verwoord. Zowel gemeente, politie als SKW hebben geparticipeerd als sleutelpartijen bij de gebiedsscan. Op basis van (ambtelijke) analyses zijn door het college van B&W aan de raad aanbevelingen gedaan, verwoord in de IV-notitie Balans in Veiligheid. Jongerenoverlast werd als veiligheidsthema aange-dragen en uiteindelijk door de gemeenteraad het hoogst geprioriteerd. Deze keuze werd tevens ge-voed door bevindingen verwoord in de nota Jeugdbeleid, de JOP-notitie (over jongeren-ontmoetings-plaatsen) en de GGD-monitor. Veel gegevens, op basis waarvan de analyses zijn ge-maakt, zijn afkomstig van de politie (meldingen). De geïnterviewden waren ieder van mening dat er voldoende cijfers zijn, maar dat het vaak ontbreekt aan een gedegen verhaal achter de cijfers. Uit-sluitend de voortgang monitoren op basis van allerlei statistische gegevens levert uiteindelijk geen ‘echte’ kennis op. Vanuit Welzijn is ‘leefbaarheid’ en vanuit IV is ‘jongerenoverlast’ geprioriteerd. Jongerenoverlast wordt vanuit beide beleidsterreinen gezien als veiligheidsthema. Veiligheid is ver-volgens een aspect van leefbaarheid. Jaarverslagen en bestuurs- en managementrapportages wor-den als verantwoordingsrapportages gezien. De politie heeft daarnaast de dagelijkse briefing en het bedrijfsprocessensysteem om de inzet te verantwoorden. De aanpak van veiligheidsthema’s wordt zoveel mogelijk in meetbare doelstellingen geformuleerd. Zo dient jongerenoverlast in 2005 met 10% verminderd te zijn ten opzichte van 2004. Daarnaast zijn met politie en SKW afspraken ge-maakt over het verbaliseringsbeleid in relatie tot de jongerenproblematiek en alarmopvolging bij overlastmeldingen. Alle geïnterviewden zien de gemeente als regisseur van veiligheid en verwach-ten sturing. Het gaat daarbij in hun optiek niet om hiërarchische sturingsrelaties maar om regie op basis van gelijkwaardigheid, waarbij de gemeente een stimulerende en faciliterende rol heeft. De ambtenaar Welzijn ziet een convenant als een goede sturingsmogelijkheid om met partners over-koepelende bestuurlijke afspraken te maken. Ook de seniorprojectagent Jeugd en de Jongerenwer-ker geven aan dat het vastleggen van afspraken in een officieel document het commitment van deelnemers in belangrijke mate kunnen versterken. Ondanks geformuleerde doelstellingen, ervaart men afspraken nog als te vrijblijvend. Een meer gerichte aanpak wordt wenselijk geacht. Daarnaast is niet altijd duidelijk welke actoren op welk moment een rol kunnen spelen in de aanpak van veilig-heidsthema’s. Er is bij de geïnterviewden een duidelijke behoefte om de kwaliteit van het werk te optimaliseren.

32

4.5 Conclusies interviews Uit de interviews blijkt dat de aanpak rondom veiligheidsvraagstukken in gemeenten op een aantal punten verbeterd kan worden. Het gaat hierbij met name om veiligheidsvraagstukken met betrek-king tot sociale veiligheid, specifiek op het terrein van jongerenoverlast. Het ontbreekt gemeenten niet zozeer aan gegevens over veiligheidsvraagstukken. Via gebiedsscans krijgt men vaak zicht op de veiligheidsthema’s die binnen de gemeente spelen, maar inzicht in en daadwerkelijke informatie over de afzonderlijke thema’s ontbreken. Analyses zijn meestal gebaseerd op politiegegevens, die beperkt blijven tot cijfers. Het verhaal achter die cijfers blijft uit. In gemeentelijke beleidsnota’s wor-den de veiligheidsthema’s benoemd en geprioriteerd, doch doelstellingen worden niet altijd in meet-bare termen geformuleerd. Zo wordt in Groesbeek en Millingen aan de Rijn de aanpak van jonge-renoverlast in algemene termen geformuleerd. Overkoepelende bestuurlijke afspraken met strategi-sche partners op het terrein van jongerenoverlast, bijvoorbeeld in de vorm van een convenant, ont-breken. Kwaliteitsborging en verbetering van prestaties zijn componenten die aandacht verdienen. De gemeente Nijmegen heeft, gezien haar personele en financiële draagkracht, de aanpak van en sturing op veiligheidsvraagstukken goed op orde. Alle geïnterviewden zien de gemeente als regis-seur van veiligheidsbeleid, waarbij de Groesbeekse veiligheidscoördinator opmerkt dat hij meer een coördinerende rol voor de gemeente ziet weggelegd. Uit de interviews blijkt verder dat er een sterke behoefte is aan duidelijk gedefinieerde resultaten en einddoelen, componenten die onderdeel uit-maken van een projectmatige aanpak. Men ziet de partners in veiligheid als ketenpartners, hetgeen aangeeft dat men de functionele relatie tussen partijen onderstreept. In de praktijk wordt echter een zekere vrijblijvendheid ervaren. De huidige aanpak van het veiligheidsthema jongenoverlast heeft, m.u.v. Nijmegen, niet geleid tot het effect wat de gemeenten voor ogen hadden. Opvallend is dat een tweetaI veiligheidscoördinatoren aangeeft dat het ontbreken van mandaat een krachtige regie-rol in de weg staat. De Nijmeegse veiligheidscoördinator haalt het begrip ‘kwaliteitskring’ aan als een overleg van medewerkers van verschillende organisaties om tot een goede aanpak te komen en de kwaliteit daarvan te waarborgen. In figuur 4.5 worden de conclusies uit de interviews nog-maals schematisch weergegeven.

Figuur 4.5 Conclusies interviews

++ Onderwerp waarover geïnterviewde zich woordelijk heeft uitgelaten of waarvan elementen (van het begrip) in het interview duidelijk naar voren zijn gekomen

+ Onderwerp waarvan enkele elementen (van het begrip) in het interview naar voren zijn gekomen

+- Onderwerp waarvan elementen (van het begrip) in het interview naar voren zijn gekomen, maar waarover geïnterviewde duidelijk afwijkende mening heeft

- Onderwerp welke niet in het interview aan bod is gekomen

Convenant Regie gemeen-te

Public gover-nance

Projectmatig werken

Keten

Wijchen Welzijn

++ ++ + + +

Wijchen politie

+ ++ - + +

Wijchen SKW

+ ++ + + ++

IV Nijmegen ++ ++ ++ ++ ++

IV Groesbeek ++ +- ++ ++ ++

IV Millingen + ++ ++ ++ ++

33

Visie Analyse Prioriteiten Borging Resultaten

Wijchen Welzijn

- IV-plan - nota Jeugd-beleid - JOP-notitie -GGD-monitor

- signalen poli-tie (meldingen)

- Leefbaarheid (Welzijn) - terugdringen jongerenoverlast(IV)

- Jaarverslag - verminderen jongerenoverlast (niet gekwantifi-ceerd) - verminderen jongerenoverlast 10%

Wijchen politie

- geen para-meters

- meldingen - reactief - briefing - afspraak op locatie

- bekeuren

Wijchen SKW

- Preventief jongerenwerk -werkplan

- meldingen politie

- contacten leg-gen

- Jaarverslag - top-5 binnen 24 uur tp

IV Nijmegen - IV-plan - diverse nota’s m.b.t. jeugd en jongeren

- kengetallen rijk en lokaal - onderzoeks-afdeling

- terugdringen overlast 10% - Focus-project

- maraps -jaarverslagen

- vermindering jongerenoverlast 10 %

IV Groesbeek - IV-plan - GGD-monitor -nota jeugd- en jongerenbeleid

- meldingen politie -Politiemonitor- werkgroep gebiedsscan

- terugdringen jongerenoverlast

-Jaarverslag -Driehoek -Stuurgroep IV

-vermindering jongerenoverlast (niet gekwantifi-ceerd)

IV Millingen a/d Rijn

- Gebiedsscan - nota Jeugd-beleid - Wet Maat-schappelijke Ondersteuning

- meldingen politie - klachten

- laag: Jonge-renoverlast

-Jaarverslag: summier

- vermindering jongerenoverlast (niet gekwantifi-ceerd)

34

5. Knelpunten m.b.t. veiligheidsthema Jongerenoverlast

In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de knelpunten die zich voordoen bij de aanpak rondom gemeentelijke veiligheidsthema’s. Daarbij wordt – aansluitend op de informatie uit de onderzochte literatuur en de uitkomsten van de interviews – tegen het licht van de geselecteerde sturingsinstru-menten specifiek aandacht besteed aan het veiligheidsthema Jongerenoverlast.

5.1 Ketens en netwerken Rondom het veiligheidsthema Jongerenoverlast is binnen gemeenten de sociale relatie van belang. Belanghebbende partijen ontmoeten elkaar omdat zij zich met elkaar verbonden voelen met betrek-king tot het thema. In die zin is er sprake van een netwerk en sluit bijvoorbeeld de benaming van het Wijchense ‘Netwerkoverleg Jeugd’ hierop naadloos aan. Maar ook de onderlinge functionele relatie is bij de aanpak van Jongerenoverlast van prominente betekenis. Belanghebbenden hebben een rol in het primaire proces dat, gezien vanuit de cliënt van de partners (jongeren, buurtbewoners enz.), als het ware door de keten heen snijdt. De geïnterviewden gebruikten ook veelvuldig het begrip ‘ke-ten’. Alhoewel in de interviews public governance niet als begrip benoemd werd, werden elementen er-van wel degelijk aangetipt. Zo werd gesproken over belanghebbenden, de wijze van sturen en het realiseren van doelstellingen. Kennelijk heeft deze invalshoek voor effectief bestuur wortel gescho-ten. Samenwerking werd door alle geïnterviewden benoemd, met name vanuit de keten-, netwerk- en public governance benadering. Doch publiek-private samenwerking, zoals participatie door burgers aan veiligheidsnetwerken door meepraten of meedoen, beperkt zich tot op heden tot deelname van burgers als sleutelfiguur bij gebiedsscans. In het traject daarna worden deze spelers in het veld niet meer genoemd: een duidelijk aandachtspunt! Vermeld zij overigens dat Wijchen onlangs het burger-initiatief29 heeft ingevoerd. Daarnaast heeft de districtschef van de politie Tweestromenland onlangs met burgemeester Noordewier, in diens hoedanigheid als voorzitter van het districtsoverleg, oriënte-rend gesproken over burgerpanels, die bijvoorbeeld mee kunnen praten over politiële of gemeente-lijke beleidsvoornemens.

5.2 Regie In de interviews wordt volop gesproken over de regierol en wordt onderstreept dat deze op het ter-rein van veiligheidsthema’s bij de gemeente ligt. De manier waarop gemeenten hun regierol invullen blijkt vaak onvoldoende. Een duidelijk beeld van de spelers in het veld is er niet altijd, waardoor er geen duidelijke beleidslijnen ten aanzien van het geheel kunnen worden uitgezet. Het organiseren van samenwerking krijgt evenwel vorm, maar oog voor het geheel ontbreekt. De geïnterviewden klagen over het ontbreken van sturingsinstrumenten, hetgeen overeenkomst met het beeld van an-dere recente onderzoeken naar de regiefunctie van gemeenten. Het in de literatuur beschreven gemeentelijk denken in termen van hiërarchische sturingsrelaties, ligt bij de geïnterviewden genu-anceerder. Invloed uitoefenen op andere partijen is ook mogelijk met horizontale regie.

5.3 Proces- en projectmanagement en kwaliteitszorg Bij de aanpak rondom veiligheidsvraagstukken is er zowel sprake van het tot uitvoering brengen van een concreet plan als het managen van tegenstrijdige meningen en weerstanden om een zinvol be-sluitvormingstraject te kunnen doorlopen. De veiligheidscoördinator, veelal belast met het zoekpro-ces om een bepaald plan binnen een gegeven krachtenveld tot stand te brengen, heeft dus te ma-

29 Het burgerinitiatief stimuleert medewerking van burgers bij de beleids- en besluitvorming door de gemeenteraad. De burger kan onderwerpen die de raad volgens hem niet heeft opgepakt, onder bepaalde voorwaarden alsnog op de raads-agenda plaatsen.

35

ken met aspecten van een projectmanager en een procesmanager. Veiligheidsthema’s zijn com-plexe vraagstukken in een netwerk van partners die van elkaar afhankelijk zijn. De veiligheidscoör-dinator krijgt te maken met de inhoudelijke en de procesmatige benadering van verandering. Jonge-renoverlast is een complex veiligheidsthema waarvan ook de processen, gezien de soms conflicte-rende belangen, onvoldoende bekend zijn.

De opdracht in de aanpak van het veiligheidsvraagstuk Jongerenoverlast laat zich wellicht het best vertalen naar projecten. Geïnterviewden merken op dat het veelal schort aan duidelijk gedefinieerde en meetbare doelstellingen. Jongerenoverlast is een complex veiligheidsthema dat inzet vraagt van meerdere deskundigen en een risico en onzekerheid met zich meebrengt: ingrediënten voor de pro-jectbenadering. Alhoewel Jongerenoverlast niet eindig is en een project wel, kan binnen de project-tijd wel degelijk een concreet omschreven eindresultaat bereikt worden. Op dat moment kan ge-toetst worden of het project verlengd wordt, met nieuwe meetbare doelstellingen. Als de gewenste verandering gerealiseerd is, kan het thema Jongerenoverlast worden opgenomen in routineopera-ties.

De geïnterviewden geven het belang aan van het bereiken van de doelstellingen en het verbeteren van de resultaten. Dit impliceert dat, naast controle op de resultaten via bijvoorbeeld jaarverslagen en managementrapportages, kwaliteitsborging gewenst is. De PDCA-cirkel van Deming kan daarbij gebruikt worden, zodat de plannen ook bijgesteld kunnen worden. De organisatie- en resultaatge-bieden binnen het INK-model helpen om op koers te blijven, te verbeteren en te vernieuwen. Het organisatiegebied ‘leiderschap’ verdient in relatie tot de veiligheidscoördinatoren extra aandacht omdat de effectiviteit van hun functioneren, zeker in de rol van proces- of projectmanager, van in-vloed is op het totale functioneren van het netwerk of de keten waarvan zij deel uitmaken.

Het verbeteren van kwaliteit kan ook in de vorm van kwaliteitskringen bereikt worden. Alhoewel de literatuur meestal verwijst naar kwaliteitskringen binnen het eigen organisatieonderdeel, kan ook een integrale kwaliteitskring problemen te lijf gaan. Zo zou een netwerkoverleg in deze vorm gego-ten kunnen worden.

5.4 Convenanten Uit de interviews blijkt dat er brede belangstelling is voor interbestuurlijke samenwerkingsrelaties en -afspraken. Convenanten kunnen daarbij als instrument behulpzaam zijn. Het vergroot het commit-ment van de deelnemers en maakt expliciet dat de partners van elkaar afhankelijk zijn. Alhoewel enige onduidelijkheid lijkt te bestaan over het rechtskarakter, wordt de win-win situatie breed onder-kend. Uiteraard moet de keuze voor een convenant weloverwogen zijn. Voor jongerenoverlastsitua-ties die concreet en in tijd en qua uitstraling overzienbaar zijn, is het convenant evenwel geschikt.

5.5 Algemene conclusie De instrumenten uit het theoretisch kader (b)lijken te (kunnen) helpen om tot optimalisering en bor-ging van de aanpak van veiligheidsthema’s te komen. Dit is af leiden uit de knelpunten die geïnter-viewden benoemen met betrekking tot de aanpak van het veiligheidsthema Jongerenoverlast. In-strumenten moeten overigens een ondersteunende rol spelen, want de mensen moeten het doen. Cruciale voorwaarde voor een succesvolle aanpak is de kwaliteit van de regie, vooral op uitvoe-ringsniveau. Soms is het voor het organiseren van beweging nodig dat een regisseur (lees: veilig-heidscoördinator) als een soort procesmanager een proces faciliteert en ondersteunt. Het invullen van de regierol is complex en lastig: de beleidsopgaaf moet helder worden, de organisatorische randvoorwaarden moeten worden ingevuld en de passende menselijke kwaliteiten moeten worden georganiseerd. Dit vraagt veel van het leiderschap van de veiligheidscoördinator in zijn rol als pro-ces- of projectmanager. Uiteraard zullen de voorgedragen instrumenten in de praktijk getoetst moe-ten worden. Daarover zullen in het volgende hoofdstuk aanbevelingen worden gedaan.

36

6. Aanbevelingen aanpak Jongerenoverlast

In dit hoofdstuk doet onderzoeker aanbevelingen voor de wijze waarop de gemeente Wijchen in samenwerking met ketenpartners de effectiviteit van de integrale aanpak rondom (sociale) veilig-heidsvraagstukken kan vergroten en tot een slagvaardig beleid kan komen in het beteugelen van jongerenoverlast.

6.1 Uitgangspunten Op basis van de in het vorige hoofdstuk beschreven knelpunten rondom gemeentelijke veiligheids-thema’s dient een systematische, gestructureerde en integrale aanpak georganiseerd te worden, bestaande uit vier elementen die de sturing op veiligheidsvraagstukken in de gemeente Wijchen moeten vergroten, namelijk:

1. een bestuurlijke component; Hierin worden (inter)bestuurlijke relaties aangegaan met strategische (keten)partners, bij-voorbeeld bekrachtigd in een convenant.

2. een inhoudelijke component; Hierin wordt inzicht in en analyse van de (veiligheids)problematiek verkregen met behulp van de veiligheidsketen, waarbij het actorenveld in kaart wordt gebracht, de situatie en ster-ke en zwakke punten van de partners worden geanalyseerd en een instrumentarium wordt aangereikt. Doel is om oplossingen aan te dragen.

3. een projectmatige component; Hierin wordt een projectaanpak voorgesteld, waarin resultaat en einddoelen duidelijk worden gedefinieerd. Dit moet leiden tot een projectvoorstel.

4. een kwaliteitscomponent; Hierin wordt de kwaliteit geborgd en voortgangsbewaking georganiseerd met behulp van de Deming-cirkel (PDCA-cyclus) als onderdeel van het INK-model.

In de volgende paragrafen worden deze componenten verder uitgediept.

6.2 Bestuurlijke component Het gemeentebestuur is verantwoordelijk voor het lokaal veiligheidsbeleid. Dat geldt voor het brede veiligheidsbeleid, zowel voor het fysieke deel (brandweerzorg, rampenbestrijding en externe veilig-heid) als voor het sociale veiligheidsveld. Als gevolg van het duale stelsel wordt in diverse gemeen-ten inmiddels een veiligheidskader door de gemeenteraad ontwikkeld, dat door het college van B&W wordt vertaald in een uitvoeringsplan. In Wijchen heeft dit reeds vorm en inhoud gekregen. Daarnaast zullen overkoepelende bestuurlijke afspraken met strategische partners gemaakt moeten worden. Dit kan in de vorm van convenanten. Zo is in Wijchen een convenant getekend in het kader van het Politiekeurmerk Veilig Ondernemen. Op het terrein van jongerenoverlast zijn geen afspra-ken vastgelegd in een convenant. Wel zijn afspraken met de teamleiding van de politie en directie van het jongerenwerk gemaakt en verwoord in een Brief aan de Raad. In managementrapportages wordt de voortgang gemeld.

Aanbeveling: Versterking van overkoepelende afspraken met strategische partners kan worden gerealiseerd door vastlegging in een convenant. Het gaat er vooral om dat de aanvaardbaarheid van beleid wordt ver-groot door zelfbinding en commitment van de deelnemers. Onderzoeker adviseert de gemeente Wijchen om als leerproces een dergelijk convenant in het teken van Jongerenoverlast op te stellen. Het kan als hulpmiddel dienen om de keuze voor het instrument ‘convenant’ versus andere instrumenten beargumenteerd te kunnen maken. Daarmee wordt tevens ervaring opgedaan met de vormvrijheid van een convenant.

37

6.3 Inhoudelijke component Om inzicht te verkrijgen in de gemeentelijke veiligheidsproblematiek dienen de relevante veilig-heidsvelden en –thema’s in beeld te worden gebracht. De gemeente Wijchen heeft via ge-biedsscans en de methode van de Group Decision Room (GDR), waarin gemeentelijke sleutelfigu-ren zitting hadden, gegevens verzameld en geanalyseerd over veiligheidsthema’s. Er werd vooral gebruik gemaakt van politiegegevens, die wel een overzicht gaven van het aantal en soort inciden-ten maar in veel gevallen weinig inzicht boden in het verhaal achter de cijfers. Een gedegen analyse van de cijfers was daardoor moeilijk, wat de beleidsontwikkeling vertraagde.

Aanbeveling: Onderzoeker adviseert om gebruik te maken van de Kernbeleidmethode van de VNG. De methode is zowel omvattend als overzichtelijk, waarbij alle aspecten van integraal veiligheidsbeleid aan bod komen. Ze worden in een helder proces neergezet. De methode stelt de gemeente in staat om de regie over het veiligheidsbeleid op te pakken en helpt om partners bij (de ontwikkeling van) dat be-leid te betrekken. Zo kan tot een breed gedragen integraal beleid gekomen worden en kunnen or-ganisatorische condities gecreëerd worden. Omdat het accent van de methode ligt bij het gezamen-lijk optrekken met interne en externe partners, is er een gedegen basis voor duurzame betrokken-heid bij de beleidsvoering. Daarnaast komen zowel de ambtelijke beleidsontwikkeling als de politiek-bestuurlijke beleidsbepaling aan bod. De methode voorziet op cruciale momenten in politieke be-sluitvorming tegen het licht van het dualistisch stelsel.

6.4 Projectmatige component De huidige aanpak van het veiligheidsthema jongerenoverlast binnen de gemeente Wijchen heeft niet tot het gewenste effect geleid. Het gemeentebestuur van Wijchen heeft daarom gevraagd de integrale aanpak van veiligheidsthema’s, waaronder jongerenoverlast, te verbeteren. Deze metho-diek moet leiden tot een zichtbare en meetbare vermindering van de jongerenoverlast.

Aanbeveling: Om deze zichtbare en meetbare vermindering van jongerenoverlast te kunnen bereiken, adviseert onderzoeker de gemeente om een projectaanpak op te stellen met een duidelijk gedefinieerd resul-taat en met einddoelen. Deze aanpak moet resulteren in een projectvoorstel. Deze opzet kan gego-ten worden in een pilot met als tweeledig doel:

• Ontwikkeling van een plan van aanpak met concrete aanbevelingen. In het plan worden ver-antwoordelijkheden en tijdpad uiteengezet. Doel is om de jongerenproblematiek in Wijchen te verminderen.

• Toetsing en implementatie van het ontwikkelde model integrale veiligheid in de praktijk. Dit heeft tot doel om deze systematiek ook bij andere veiligheidsthema’s in te kunnen zetten.

6.5 Kwaliteitscomponent Uit de literatuur en interviews is de noodzaak tot kwaliteitsverbetering eens te meer gebleken. Hier-bij kan gebruik gemaakt worden van de PDCA-cyclus als onderdeel van het INK-model. Het mana-gement van de gemeente Wijchen heeft in de maanden april en mei 2005 individueel een positiebe-paling uitgevoerd op de organisatiegebieden van het Kwaliteitsmodel Overheidsorganisaties, een afgeleide van het INK-model. Op basis hiervan zal de komende maanden worden bepaald met wel-ke ambitie, op welke wijze en in welk tempo directie en management van de gemeente Wijchen verder uitvoering willen geven aan het doorontwikkelen en verbeteren van de eigen organisatie.

Aanbeveling: Om het samenspel met relevante partners bij de aanpak van jongerenoverlast te optimaliseren, ad-

38

viseert onderzoeker de gemeente Wijchen om als aanjager te functioneren en ook andere organisa-ties te bewegen de bedrijfsvoering met behulp van het INK-model te optimaliseren. Aan de hand van het doorlopen van de matrix kan met de ketenpartners, in het licht van het thema jongerenover-last, een exercitie worden gemaakt om de positie van de partners met betrekking tot dit thema te bepalen. Dit zal partners mogelijk stimuleren en motiveren in het streven naar kwaliteitsverbetering.

Slotopmerking Onderzoeker stelt voor de pilot inhoudelijk te laten begeleiden door een extern deskundige, waarbij de verantwoordelijkheid voor de uitvoering en de voortgang van de pilot, met het oog op kennisbe-vordering, zoveel mogelijk wordt neergelegd binnen de gemeentelijke organisatie.

39

BIJLAGE

Lijst met vragen die tijdens interviews aan bod kwamen:

1. Visie • Wat is de aanleiding geweest dat binnen uw organisatie dat het veiligheidsthema

jongerenoverlast op de agenda kwam? (veiligheidssituatie gemeente, motie raad, pi-oniersgeest IV-ambtenaar…)

• Welke situatie streeft uw organisatie na m.b.t. het thema jongerenoverlast? (leefbare wijken, terugdringing overlast …)

• Welke uitgangspunten hanteert uw organisatie bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid m.b.t. jongerenoverlast? (interactieve beleidsvoering, structureel of ad-hoc met bewoners, frequentie van actualisatie bijv. per raadsperiode, nota integraal veilig-heidsbeleid, rol rijksoverheid, regio…)

• Wie zijn strategische partners in beleid m.b.t. jongerenoverlast?

• Welke andere, ‘flankerende’, beleidsprocessen binnen en buiten uw organisatie spe-len een rol in uw beleid m.b.t. jongerenoverlast? (integraal jeugdbeleid, lokaal hore-cabeleid, beleid OM en politie, beleid corporaties…)

2. Analyse

• Hoe is momenteel de situatie m.b.t. jongerenoverlast in uw gemeente en op basis waarvan bepaalt u deze? (politiegegevens, gemeentelijke veiligheidsmonitor, overige registraties…)

• Op welke manier wordt momenteel aan het thema jongerenoverlast gewerkt? (sa-menwerking relevante partners, inhoudelijke accenten, prioriteiten, samenwerkings-verbanden, projecten, instrumenten…)

• Welke problemen voorziet in de (huidige) aanpak van het veiligheidsthema jongeren-overlast?

3. Prioriteiten

• Welke prioriteit geeft uw organisatie aan het thema jongerenoverlast?

• Welke criteria worden daarbij gehanteerd?

4. Borging

• Hoe organiseert u het beleid m.b.t. jongerenoverlast binnen uw organisatie? (veran-kering in organisatie, verankering m.b.t. andere partners, checklists, beleidsnota’s, regie/coördinatie, projectorganisatie…)

• Hoe geeft u de interne en externe afstemming over het thema jongerenoverlast

40

vorm? (stuurgroep, werkgroep, platform, bewonersparticipatie, leefbaarheidcoördina-toren…)

• Hoe geeft u bestuurlijke en ambtelijke inbedding van het beleid m.b.t. jongerenover-last vorm? (rol bestuur, rol ambtenaren)

• Hoe legt u afspraken m.b.t. het thema jongerenoverlast vast? (convenants, notu-len…)

• Welke systematiek voor planning en control kiest u? (voortgangsbewaking, mana-gementrapportages…)

• Hoe communiceert u in- en extern over het beleid m.b.t. jongerenoverlast? (nieuws-brieven, doelgroepen, media…)

• Welke capaciteit en middelen zet u in voor het thema jongerenoverlast? (kennis en expertise, ambtelijke coördinatie, uitvoering…)

• Voor welke invulling van de regierol kiest u? (wat verstaat u daaronder, wie is regis-seur, invulling regierol, hoe regierol opgepakt…)

5. Resultaten

• Welke resultaten worden beoogd in de aanpak van jongerenoverlast? (terugdringen met ..%, aantallen processen-verbaal…)

• Heeft de aanpak geresulteerd in het beoogde resultaat en waarom lukt dit wel of niet?

• Wat zijn volgens u de kritische succesfactoren in de aanpak van jongerenoverlast?

41

Literatuurlijst

Aa, Anja van der, Theo Konijn, Ketens, ketenregisseurs en ketenontwikkeling. Het ontwikkelen van transparante en flexibele samenwerkingsverbanden in netwerken, Utrecht: Lemma, 2004

Algemene Rekenkamer, Aanpak lokaal veiligheidsbeleid, ’s-Gravenhage: Sdu Uitgevers, 2005

Andersson Elffers Felix, Regie in uitvoering, een kwestie van willen, kennen en kunnen, Utrecht, 2005

BANS-Werkgroep Convenanten, Convenanten: Naar goed gebruik. Handreiking voor het opstellen van convenanten in (inter)bestuurlijke samenwerkingsrelaties, BANS, 2005

Beke, dr. B.M.W.A., mr. drs. A.Ph. van Wijk, dr. H.B. Ferwerda, Jeugdcriminaliteit in groepsverband ontrafeld. Tussen rondhangen en bendevorming, Amsterdam: B.V. Uitgeverij SWP, 2003

Beke, Advies- en Onderzoeksgroep, Gelderse gemeenten maken de provincie. Probleemjeugd op de agenda, Arnhem: Beke, 2002

Bekkering, Titus, Huub Glas, Daniëlle Klaassen, Jaap Walter, Management van processen. Suc-cesvol realiseren van complexe initiatieven, Utrecht: Uitgeverij Het Spectrum B.V., 2004

Bentlage, drs. F.A., drs. J.B. Boelens, ir. J.A.M. Kip, De excellente overheidsorganisatie. De invoe-ring van Total Quality Management in de publieke sector, Deventer: Kluwer, 1998

Bestuursacademie Nederland, Kwaliteitsmodel overheidsorganisaties, Goirle: BAN, 2002

Bossert,J., Public Governance, ‘leidraad voor goed bestuur en management’, Nyenrode: Public Governance Nyenrode – Deloitte & Touche, 2003

Bruin, Hans de, Ernst ten Heuvelhof, Roel in ’t Veld, Procesmanagement. Over procesontwerp en besluitvorming, Den Haag: Academic Service, 2004

CCV, Secondant #2, Lastpakken in groepsverband, Den Haag: Drukkerij Artoos Nederland BV, april 2005

CCV, Secondant #3, Lokaal veiligheidsbeleid: Hoe komt het van de grond?, Den Haag: Drukkerij Ar-toos Nederland BV, juni 2005

Dorr, Drs. D.C., Presteren met processen. Procesmanagement voor dienstverlenende organisaties, Deventer: Kluwer, 2002

Duivenboden, Hein van, Mark van Twist, Maarten Veldhuizen, Roel in ’t Veld, Ketenmanagement in de publieke sector, Utrecht: Lemma BV, 2000

Fiers, L.M.J., A. van der Veen, De responsieve en probleemoplossende gemeente, ’s-Gravenhage: Delwel Uitgeverij B.V., 1997

Dwang heeft geen plaats, Waar handigheid vereist is.

Herodotus (485 – 425 v. Chr.)

42

Fransen, Ben, Bestuurders van complexe netwerken, een onderzoek naar de gewenste persoons-kenmerken, Scriptum Management, 1999

Gevers, Ten, Tjerk Zijlstra, Praktisch Projectmanagement 1, Handleiding bij het voorbereiden, reali-seren en beheersen van projecten, Den Haag: Academic Service, 2004

Gevers, Ten, Tjerk Zijlstra, Praktisch Projectmanagement 2, Handleiding voor het vaardig voorbe-reiden en managen van projecten, Den Haag: PMO, 2004

Grit, Roel, Projectmanagement, Groningen: Wolters-Noordhoff, 2005

Hardjono, Prof. Dr. ing. T.W., Ing. R.J.M. Bakker, Management van processen. Identificeren, bestu-ren, beheersen en vernieuwen, Deventer: Kluwer, 2004

Keuning, Dr. D., Dr. D.J. Eppink, Management & Organisatie. Theorie en toepassing, Gronin-gen/Houten: Wolters-Noordhoff, 2004

INK, Introductie. Filosofie, inhoud en toepassing van het INK-managementmodel, Zaltbommel: INK, 2004

INK, Ing. J.M. Bakker, A.H.M. Tempelaars, Organisatie-ontwikkeling. Van fase II naar fase III, 2004

Kor, Rudy, Werken aan projecten, Deventer: Kluwer, 2004

Litke, Hans-D., Ilonka Kunow, Zakboekje Projectmanagement, Waddinxveen: PBNA, 2000

Partners+Pröpper, Lokale regie uit macht of onmacht? Onderzoek naar de optimalisering van de gemeentelijke regiefunctie, Vught: Partners+Pröpper, 2004

Pel, Drs. A.A. van, Drs. J.C. Wever, De 10 stappen van Publiek-Private Samenwerking. Een hand-reiking voor de politie, Amsterdam: DSP-groep, 2002

Poorthuis, Anne-Marie, Anja van der Aa, Ton van Rheenen, Theo Konijn, Wiebe de Jager, Ketens en netwerken. Een zoektocht naar samenhang, Utrecht: Lemma BV, 2003

SMVP, Samen werken aan veiligheid. Discussienota van de Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie, Dordrecht: SMVP, 2002

TFC TrainingsMedia, Maak het waar! Praktische hulpmiddelen bij projectmanagement, Velp: TFC, 1999

TFC TrainingsMedia, Opgelost! Praktische hulpmiddelen bij projectmanagement, Velp: TFC, 2004

Tijdschrift voor de Politie, Regie in het integrale veiligheidsbeleid, ’s-Gravenhage: Reed Business Information BV, oktober 2004

Tijdschrift voor Veiligheid & Veiligheidszorg, Burgers als deelnemers aan lokale veiligheidsnetwer-ken. Lokale veiligheid en gemeentelijke regie, Zeist: Uitgeverij Kerckebosch, maart 2005

Vilsteren, Paul van, Praktische vaardigheden, Rapporteren, De basis, Groningen, Wolters-Noordhoff, 1997

VNG, Jeugd en Veiligheid. Handreiking voor de ontwikkeling van een plan van aanpak, Den Haag: VNG-uitgeverij, 2001

VNG, Kernbeleid veiligheid, Handreiking voor gemeenten, Den Haag: VNG uitgeverij, 2003

VNG, Lokaal jeugdbeleid. Veiligheid en jeugd I, Den Haag: VNG uitgeverij, 2002

Westerveld, Drs. Eddy, Ir. Drs. Dino Gayá Walters, Het verbeteren van uw projectorganisatie. Het Project Excellence Model in de praktijk, Deventer: Kluwer, 2001