Mobiliteit: uitdagingen voor een geïntegreerd beleid

Bruno De Borger

Universiteit Antwerpen

Overzicht

• Inleiding: duurzame mobiliteit en de externe kosten van vervoer

• Beleid ten aanzien van externe kosten– Algemene principes– Maatregelen op korte termijn– Maatregelen op lange termijn: implementatie en

maatschappelijke aanvaardbaarheid

• Problemen inherent aan de besluitvorming• Conclusies

Overzicht

• Inleiding: duurzame mobiliteit en de externe kosten van vervoer

• Beleid ten aanzien van externe kosten– Algemene principes– Maatregelen op korte termijn– Maatregelen op lange termijn: implementatie en

maatschappelijke aanvaardbaarheid

• Problemen inherent aan de besluitvorming• Conclusies

Duurzame mobiliteit

“Mobiliteit die maatschappelijk wenselijk is, minder beslag legt op natuurlijke hulpbronnen (energie,

milieu), minder schade oplegt in de vorm van ongevallen en congestie,

en die economisch haalbaar is”

Voordelen van mobiliteit• Economisch belang transportsector

• De vraag naar vervoer en mobiliteit is een afgeleide vraag die zeer sterk bijdraagt tot sociale interactie

Nadelen van verhoogde mobiliteit: de externe kosten van transport

• Externe kosten zijn kosten die mensen door hun vervoergebruik opleggen aan anderen en waar ze zelf geen rekening mee houden bij het nemen van hun vervoerbeslissingen

• Kosten hangen o.m. af van verkeersvolumes en voertuigtechnologie (verbruik, emissietechnologie, veiligheidstechnologie): – Congestie– Ongevallen– Milieuschade– Geluidshinder

Externe kosten van congestie

• Mensen houden rekening met de nadelen die zij zelf ondervinden door congestie

• Maar mensen houden geen rekening met de tijdverliezen die zij zelf veroorzaken voor anderen: externe kost

• Deze externe kosten hangen sterk samen met verkeersvolumes op bepaalde plaatsen en tijdstippen– Stedelijke omgeving– Piekuren

Voorspellingen verkeersvolumes: reizigers

Voorspellingen verkeersvolumes: vrachtvervoer

Evolutie van de vervoerstromen over de weg

Conclusie: externe kost congestie• Kosten zijn plaats- en tijdsafhankelijk, en

ze nemen sterk toe bij ongewijzigd beleid

Externe kosten door milieuschade

Gezondheidsimplicaties vervuiling

• Vervuiling leidt tot ademhalingsproblemen en ziektes van de luchtwegen, huidziektes, etc.

Directe Marginale Externe kost luchtvervuiling en klimaatsverandering (euro/1000pkm)

0

2

4

6

8

10

12

14

Car - peak Car - off-peak BTM - peak BTM - off-peak Motor Rail

euro/100

0pkm

2005

2030

Source: FPB (2009)

Directe Marginale Externe kost luchtvervuiling en klimaatsverandering per wagentype

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Euro1 Euro2 Euro3 Euro4 Euro1 Euro2 Euro3 Euro4 Euro1 Euro2 Euro3 Euro4

Diesel LPG Gasoline

euro/100

0vkm

Air pollution

Climate change

Source: HEATCO (2006), VITO and FPB

Directe en Indirecte Marginale Externe kost luchtvervuiling en klimaatsverandering (reizigers)

0

2

4

6

8

10

12

14

2005 2030 2005 2030 2005 2030 2030 2030

Car - peak BTM - peak Rail Rail BASE

Rail CLEN

Rail NUC

euro/100

0pkm

Indirect

Direct

BASE: nuclear phase out starting in 2015CLEN: Climate Energy Package of January 2008 for BelgiumNUC: no nuclear phaseout

Directe Marginale Externe kost luchtvervuiling en klimaatsverandering vrachtvervoer (euro/1000tonkm)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

LDV HDV Rail IWW

euro/100

0tkm

2005

2030

Source: FPB (2009)

Directe en Indirecte Marginale Externe kost luchtvervuiling en klimaatsverandering vrachtvervoer (euro/1000tonkm)

0

2

4

6

8

10

12

2005 2030 2005 2030 2005 2030 2030 2030

HDV IWW Rail Rail BASE

Rail CLEN

Rail NUC

euro/100

0ton

km

Indirect

Direct

Source: FPB (2009)BASE: nuclear phase out starting in 2015CLEN: Climate Energy Package of January 2008 for BelgiumNUC: no nuclear phaseout

Evolutie totale emissies transport in Belgie (FPB) (road, rail, IWW in Belgium)

0

20

40

60

80

100

120

140

2005 2010 2015 2020 2025 2030

CO

Broeikasgassen

NOx

PM

NMVOS

SO2

Source: FPB (2009)

Conclusie externe milieukosten

• Externe kosten van milieuschade in de vervoersector nemen globaal af in de toekomst– Door betere voertuigtechnologieen,

verbeterde brandstoffen, strengere emissienormen,etc.

– Ondanks toename vervoervolumes

• Uitzondering: CO2

Externe kosten ongevallen

Evolutie verkeersdoden (2000-2009. Bron: ITF) nemen af…

…maar blijven belangrijk (cijfers 2009; Bron ITF)

Conclusies externe kosten

• Externe kosten blijven in de toekomst belangrijk

• Milieuschade en ongevallenrisico’s nemen af door betere voertuigtechnologie en beleid gericht op terugdringen ongevallen, maar blijven aandacht vragen

• Maar congestie zal toenemen en wordt relatief belangrijker in de toekomst

Marginal external costs of passenger transport in (FPB 2009)

0

100

200

300

400

500

600

euro/100

0pkm

Congestion

Air pollution and climate change

Accidents

Overzicht

• Inleiding: duurzame mobiliteit en de externe kosten van vervoer

• Beleid ten aanzien van externe kosten– Algemene principes– Maatregelen op korte termijn– Maatregelen op lange termijn: implementatie en

maatschappelijke aanvaardbaarheid

• Problemen inherent aan de besluitvorming• Conclusies

Beleid ten aanzien van externe kosten: algemene principes

• Principe 1: een brede waaier van maatregelen (prijzen, investeringen, regelgeving, etc) is nodig

• Principe 2: breng de belastingen meer in overeenstemming met de toegebrachte maatschappelijke schade (externe kosten) van vervoerbeslissingen

• Principe 3: milieu- en ongevallenkosten kunnen door reglementering en technologische ingrepen zeer sterk verbeteren, de congestie niet

• Principe 4: congestie vereist herziening van de beprijzing: varieer in tijd en ruimte

Ingredienten ‘efficient’ beleid

• Differentiatie van beprijzing naar externe kosten en toegebrachte maatschappelijke schade

• Impliceert een vorm van ‘rekeningrijden’ in brede zin, samen met afbouw vaste belastingen en brandstofbelastingen

• Investeringen in openbaar vervoer• Investeringen voor zwakke weggebruiker: fietspaden,

stallingen bij stations etc.• Gerichte investeringen in weginfrastructuur• Milieuschade beperken door technologische stimuli• Herbekijken fiscaliteit bedrijfswagens• Aanmoedigen carpoolen, car-sharing, telewerk, etc.• Beter doorrekenen werkelijke parkeerkosten

Overzicht

• Inleiding: duurzame mobiliteit en de externe kosten van vervoer

• Beleid ten aanzien van externe kosten– Algemene principes– Maatregelen op korte termijn– Maatregelen op lange termijn: implementatie en

maatschappelijke aanvaardbaarheid

• Problemen inherent aan de besluitvorming• Conclusies

Maatregelen op korte termijn

• 1. Diesel versus benzine

• 2. Herbekijken fiscaliteit bedrijfswagens

• 3. Milieunormen en –subsidies

• 4. Lage emissiezones

1. Diesel versus benzine

• Fiscaliteit is verantwoordelijk voor sterke uitbreiding van het dieselpark– Relatief hoge vaste belasting gecombineerd

met relatief lage belasting per liter (en, gegeven brandstofefficientie van diesel, per kilometer)

• De “verdieselijking” van het wagenpark is niet wenselijk

Aandeel diesel in het wagenpark

Aandeel dieselwagens nieuwe inschrijvingen in Belgie

Samenstelling wagenpark

• Aandeel diesel van 17% (1985) naar 59% (2009)• Evolutie zet zich door de laatste jaren

Milieuschade klimaatopwarming en luchtverontreiniging (FPB 2009)

Milieuprestaties benzine versus diesel

• Diesel scoort lichtjes beter dan benzine wat betreft klimaatopwarming

• Diesel presteert merkelijk minder goed voor klassieke luchtverontreiniging (vooral PM)

• De maatschappelijke schade van diesel, per afgelegde kilometer, is groter dan voor benzine (ondanks grotere energie-efficientie van diesel)

Conclusie

• De lagere brandstofbelasting op diesel is maatschappelijk niet wenselijk

• Er is geen overtuigend economisch argument voor het belastingnadeel (jaarlijkse verkeersbelasting) op het bezit van een dieselwagen

2. Fiscale behandeling bedrijfswagens

• Fiscaliteit stimuleert bedrijfswagens– Voordelig voor werkgevers

• Financieringskost aftrekbaar, andere kosten (onderhoud, etc.) aftrekbaar in functie van CO2-uitstoot

• BTW aanschaf deels aftrekbaar

– Voordelig voor werknemers• Belastbaar voordeel van alle aard bij privé gebruik• Gunstig regime, afhankelijk van pendelafstand en type

wagen

• Bedrijfswagens hebben productieve- en een verloningscomponent

Gebruik bedrijfswagens

• Bron: Copenhagen Economics (2010)

‘Kwaliteit’ bedrijfswagens (Copenhagen Economics)

Pendelafstand, positie in het bedrijf en % met bedrijfswagen (Vacature)

Afstand

Top Mgmt

Middle Mgmt

Professional

Staff Administratief

0-10 42 28 18 5 2

10-20 52 34 20 8 3

20-30 58 41 27 9 3

30-40 61 42 29 13 4

>40 69 51 35 22 5

Gevolgen fiscaliteit

• Impliciete subsidies voor bedrijfswagens is niet wenselijk – Toename in aantal wagens– Meer gereden kilometers

• Meer bedrijfswagens naarmate de pendelafstand toeneemt• Kans op wagengebruik pendel neem toe voor bedrijfswagens• Relatief meer gebruikt tijdens piek- dan tijdens daluren

• Congestie neemt toe• Milieuschade neemt wellicht toe (en niet af)!• Zware budgettaire kost voor de overheid

Conclusie

• Bouw subsidiering van bedrijfswagens stelselmatig af in combinatie met verlaging fiscaliteit op arbeid en geleidelijke invoering congestieheffingen

• Eindresultaat: Stel het productief element van bedrijfswagens vrij van belasting, maar belast het verloningselement

3. Emissienormen en -subsidies

• In principe goede maatregelen, maar:– Geen overdreven nadruk op CO2 alleen– Rekening houden met kosten van dit beleid

• Kosten van betere voertuigtechnologie• Potentieel verlies aan belastinginkomsten• Kosten van subsidies

• Conclusie: – Subsidies zijn niet noodzakelijk verantwoord– Emissienormen kunnen te streng zijn

4. Lage emissiezones

• Laat sterk vervuilende voertuigen niet toe (of enkel bij betaling van een boete) in vb. stedelijke omgeving

• Geintroduceerd in meer dan 80 steden in Europa (Duitsland, Italie, Nederland, etc.)

Overzicht

• Inleiding: duurzame mobiliteit en de externe kosten van vervoer

• Beleid ten aanzien van externe kosten– Algemene principes– Maatregelen op korte termijn– Maatregelen op lange termijn: implementatie en

maatschappelijke aanvaardbaarheid

• Problemen inherent aan de besluitvorming• Conclusies

Maatregelen op lange termijn

• Voer stelselmatig nieuwe vormen van beprijzing in voor het gebruik van infrastructuur – Zone- of cordon prijzen in de steden (Londen,

Stockholm)– Kilometerheffingen op autowegen (Duitsland)– Electronisch rekeningrijden (VS, vb. Californie)

• Pas tarieven in de mate van het mogelijke aan de veroorzaakte externe schade aan

Historiek invoering nieuwe vormen van prijszetting

• Succesvol: Singapore (1975), Bergen (1986), Oslo (1991), Trondheim (1991), London (2003), Stockholm (experiment 2006, invoering 2008)

• Mislukte pogingen: Edinburgh, Manchester, Birmingham, Coventry, Lyon, New York, etc.

• Toekomstige invoering: Nederland (?), San Francisco (?)• Meer mislukte dan succesvolle pogingen

• 1. Politici zijn overwegend tegen systemen als rekeningrijden – Ze zouden nadelig zijn voor zwakkere sociale

groepen– Ongewenste neveneffecten (sluikverkeer)

• 2. De bevolking is ex ante overwegend tegen– Meer betalen zonder zekerheid over eventuele

voordelen

Waarom zijn nieuwe vormen van beprijzing nog niet op grote schaal

doorgevoerd?

• Als algemene statement is dit duidelijk fout: hangt sterk af van het gebruik van de inkomsten!

• Voorbeeld Stockholm toont aan dat invoering nieuwe beprijzing op een sociaal aanvaardbare wijze perfect mogelijk is

Is rekeningrijden nadelig voor de zwakkere groepen?

Voorbeeld Stockholm: cordonprijzen

• Bron: Eliasson et al. (2006, 2009)

Voorbeeld Stockholm

• Twee cordons– In de piekperiode 15 SEK (7u-9u en 16u-19u)– In de dalperiode 10 SEK (9u-16u, na 19u)

• Voertuigkilometers in de piek dalen met 20% in het centrum

• Gebruik van het openbaar vervoer en de fiets neemt toe met 5-8%

• Inkomsten bedragen 1300 miljoen SEK (170 miljoen Euro)

Gebruik van de inkomsten

• Vier alternatieven voor het gebruik van de inkomsten– Gelijke verdeling naar alle volwassen

inwoners (lump sum)– Beter openbaar vervoer– Investeringen autowegen– Proportionele verlaging inkomstenbelasting

Verdelingseffecten naar inkomen (vóór gebruik inkomsten)

Verdeling naar inkomen

• Hogere inkomens maken meer en langere trips en rijden meer in de piekperiode

• Hogere inkomens betalen meer van de heffingen, hebben iets hogere aanpassingskosten, maar waarderen de uitgespaarde tijd het meest

• Uiteindelijk netto effect is licht progressief

Verdeling naar inkomen: gebruik inkomsten

Verdeling naar inkomen

• Lump sum is licht progressief (lage inkomens betalen weinig en krijgen relatief veel terug), hogere inkomens verliezen

• Investeren in openbaar vervoer is sterk progressief omdat lagere inkomens veel meer openbaar vervoer gebruiken

• Reduceren inkomstenbelasting is zeer regressief: lagere inkomens verliezen (meer werklozen, lagere aanslagvoeten), hogere inkomens gaan erop vooruit

Verdeling naar gezinstype na gebruik inkomsten

Verdeling naar beroep na gebruik inkomsten

Conclusies gevalstudie Stockholm

• Effecten op individuele groepen (hoge en lage inkomens, mannen en vrouwen, gezinstypes, etc.) hangen meer af van het gebruik van de inkomsten dan van rekeningrijden op zich

• Sluikverkeer vormt geen probleem indien de ganse zone wordt beprijsd

Waarom is de bevolking tegen? De rol van onzekerheid

• Onzekerheid over de werking van de nieuwe systemen kunnen ertoe leiden dat een meerderheid tegen is vóór de invoering, alhoewel een meerderheid voor is na de invoering

• Voorbeeld Stockholm

Stockholm: wijziging in houding

Hoe kan men meer politieke steun verwerven voor nieuwe prijsinstrumenten

zoals rekeningrijden?

• Werk de onzekerheid over de gevolgen bij de bevolking weg

• Kans op implementatie neemt toe (De Borger-Proost (2012)):– Door toestaan experimenten (niet door

referenda!)– Door koppelen opbrengsten aan openbaar

vervoer

Conclusie

• Voer cordon prijzen in voor de grote steden

• Voer kilometerheffingen in op de grote autowegen

• Gebruik de inkomsten voor beter openbaar vervoer

• Overtuig de bevolking door het uitvoeren van grootschalige experimenten

Overzicht

• Inleiding: duurzame mobiliteit en de externe kosten van vervoer

• Beleid ten aanzien van externe kosten– Algemene principes– Maatregelen op korte termijn– Maatregelen op lange termijn: implementatie en

maatschappelijke aanvaardbaarheid

• Problemen inherent aan de besluitvorming• Conclusies

Problemen van besluitvorming (vooral bij investeringen)

• Meerdere elkaar deels overlappende overheden zijn betrokken

• ‘Common Pool Probleem: Locale of regionale politieke vertegenwoordigers hebben incentive om (bron Knight (2004)):– Hun locale of regionale projecten te bevoordelen– Deze projecten te laten financieren door regionale of

federale fondsen• Gevolgen

– Zeer inefficiente projecten worden goedgekeurd– Goedkeuring zet andere regios aan gelijkaardige

grootschalige projecten voor te stellen, dus nog meer inefficientie

Gebrek aan transparantie

• Splits zeer grootschalige projecten op in deelprojecten– Beheersbaarheid– Transparantie – Laat concurrentie tussen aannemers spelen,

dus geen zeer grootschalige consortia

Naar betere beslissingsprocedures

• Belang van (goede) kosten batenanalyse– Uniforme methodologie– Houd rekening met alle relevante

alternatieven– Houd rekening met de financiering

• De nood aan kwaliteitscontrole (second opinion)

Overzicht

• Inleiding: duurzame mobiliteit en de externe kosten van vervoer

• Beleid ten aanzien van externe kosten– Algemene principes– Maatregelen op korte termijn– Maatregelen op lange termijn: implementatie en

maatschappelijke aanvaardbaarheid

• Problemen inherent aan de besluitvorming• Conclusies

Algemeen besluit

• Herzie fiscaliteit benzine versus diesel• Bouw subsidies bedrijfswagens af• Werk een strategie uit om nieuwe

prijsinstrumenten in te voeren – Experimenten– Betere studies naar verdelende gevolgen Belgie

• Werk planning uit om invoering rekeningrijden aan te vullen met compenserende maatregelen

• Verplichte en onafhankelijke kosten-baten in met externe controle bij grootschalige infrastructuurwerken