BLAUWEOGEN

Monitoring en rekenschap in het Lokaal Onderwijsbeleid

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

Partners-BlauweOgen-omslag 13-01-2006 15:26 Pagina 1

INHOUDSOPGAVE

1. Van monitoring naar informatiemanagement 21.1 Historie 31.2 De nieuwe situatie 51.3 Het VNG-project ‘Kwaliteit van Uitvoering’ 71.4 Leeswijzer 7

2. Informatiemanagement in de 5 beleidsstappen 8Stap 1. Visieontwikkeling: onderbouwing en sturing 10Stap 2. (Begin)diagnose: de Lokale Staat van het Onderwijs 11Stap 3. De lokale educatieve agenda: onderbouwen en inschatten haalbaarheid 13Stap 4. Afspraken maken: opbrengstgericht 14Stap 5. Wederzijdse verantwoording: rapporteren van resultaten, effecten en kosten 15

3. Blauwe ogen: ruzie of vertrouwen 19‘Resultaatafspraken doen geen recht aan complexiteit van onderwijs’ 20‘Het kost tijd en geld. Dat gaat ten koste van de aandacht voor de kinderen.’ 20‘Het leidt tot strategisch gedrag’ 21‘Het remt innovatie’ 22

BijlageMonitor- en evaluatie-instrumenten 24

Partners-BlauweOgen-omslag 13-01-2006 15:26 Pagina 2

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

BLAUWE OGENMonitoring en rekenschap in het Lokaal Onderwijsbeleid

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 1

1VAN MONITORING NAAR INFORMATIEMANAGEMENT

In het onderwijsachterstandenbeleid vanaf 2006 heeft de gemeente niet langer een wettelijkverplichte regietaak en een planverplichting. Het lokaal onderwijs- en jeugdbeleid zal veel meerin onderling overleg moeten worden vormgegeven, samen met schoolbesturen en overigeinstellingen.‘Partnerschap’ wordt de nieuwe verhoudingsvorm op veel lokale beleidsthema’s.Maar hoe zit het nu met de monitoring van dit beleid en met verantwoording afleggen? Is datnog wel nodig of ‘bent u er vanaf’? Zijn kwaliteitszorgontwikkelingen op scholen te gebruiken?Hoe zit het met de controlerende taak van de gemeenteraad – en de lokale rekenkamer – op hetlokaal onderwijs – en jeugdbeleid?

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 2

3

Wordt het vertrouwen op elkaars blauwe ogenof maakt u zakelijke afspraken waarop de ver-schillende beleidspartijen/partners elkaar kun-nen aanspreken? In de VNG-uitgave ‘De lokaleeducatieve agenda. Handreiking onderwijsbeleidvoor gemeenten’1 worden de stappen beschrevenom tot beleid te komen, inclusief monitoring en(horizontale) verantwoording. In deze brochurestaan we nader stil bij het belang en het doelvan deze laatste thema’s.

1.1 Historie

Het oude Onderwijsvoorrangsbeleid en -gebie-denbeleid (tot 1998) leed aan een zeer gebrekkiginzicht in besteed geld, opbrengsten en resulta-ten. Scholen waren er vaak nauwelijks van op dehoogte hoeveel achterstandsgelden zij ontvin-gen, gerichte inzet van dat geld was niet nodigen er was nauwelijks zicht op eventueleopbrengsten en resultaten. Uit landelijke evalu-aties bleek dan ook dat de opbrengsten moeilijkin beeld waren te krijgen en voor zover dat wellukte gering leken.

Het is dan ook begrijpelijk dat er vervolgens inhet GOA-beleid (1998-2006) meer eisen werdengesteld aan ‘resultaatgericht werken’, aan het inbeeld brengen van investeringen en opbreng-sten (onder meer via monitoring). Een zekererationalisering van beleid vond plaats in de vormvan startanalyses, formuleren van SMART-doel-stellingen en een lokale en landelijke monitor-verplichting. Veel gemeenten zijn bij de ontwik-keling van een monitor echter opgelopen tegenhet (gedeeltelijk) achterwege blijven van lande-lijke standaardisering en richtlijnen. Ook bleekhet in het lokale overleg met schoolbesturenniet altijd eenvoudig om duidelijk te maken datfinanciële investeringen in randvoorwaardelijkezaken als een lokale monitor, de moeite waardzijn. Zeker niet, doordat voor veel scholen deafrekening door het Rijk (van de GOA-middelen)al als zeer complex werd ervaren (een doorn inhet oog voor veel schoolbesturen). Desondankszijn in heel veel gemeenten belangrijke stappenvooruit gemaakt in het formuleren van concretedoelen en opbrengsten en het volgen van resul-taten.

Enkele uitgesproken meningen over de lokale onderwijsmonitor

– Een gemeentelijk beleidsmedewerker onderwijs:‘Vanaf 2006 hoeven we ons gelukkig niet meer te verantwoorden naar het Rijk, maar kun-nen we gewoon met de schoolbesturen goede afspraken maken.’

– Een schoolbestuurder:‘Monitoring is de schaamlap van het landelijk beleid. Daar wordt het falen van dat beleidmee versluierd.’

+ Een beleidsmedewerker van een grotere gemeente:‘De onderwijsmonitor is in de afgelopen periode ons belangrijkste beleidsinstrumentgebleken. Op basis van monitorgegevens hebben we beleidskeuzes gemaakt, zijn proble-men gesignaleerd en zijn beleidsresultaten vastgesteld.’

+ Gezamenlijke schoolbesturen en gemeente:‘Het is noodzakelijk dat gemeente en schoolbesturen elkaar kunnen aanspreken op inzeten resultaten van het VSV-programma. Dit kan via het model van horizontale rekenschap:…. heldere resultaatafspraken maken en elkaar daarop aanspreken.’

1 Deze handreiking isdoor Oberon i.s.m.J. Kloprogge ontwik-keld in opdracht vande VNG.

[Van monitoring naar informatiemanagement]

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 3

VBTBTijdens de GOA-periode is binnen het kader vanbredere beleidsontwikkelingen steeds meernadruk komen te liggen op het belang van ver-antwoording. Zo wordt van scholen in toene-mende mate gevraagd dat zij hun kwaliteitszorgop orde hebben en dat ze verantwoording afleg-gen aan hun omgeving (onderwijswetgevingvoortgezet onderwijs en Onderwijsinspectie).Dit gaat samen met de toenemende autonomie-bevordering van scholen. Gemeenten kregen temaken met een verscherping van de reken-schapsystematiek, onder meer via de VBTB-noties en de dualisering (o.a. de komst van delokale rekenkamers). Centrale vragen in dezeVBTB-aanpak (Van Beleidsbegroting Tot Beleids-verantwoording) zijn:

De regeringsnota ‘Van Beleidsbegroting TotBeleidsverantwoording’ (VBTB) uit 1998 is kader-stellend geweest voor een vernieuwde systema-tiek van begroten en verantwoorden. In feite eenresultaat van ontwikkelingen sinds de jaren ’70en ’80, waarin in de beleidssector steeds meerbelang werd gehecht aan beter leesbare begro-tingen, het formuleren van duidelijke en meet-bare doelstellingen en het meer verantwoordingafleggen over de ingezette middelen. De belang-rijkste doelen van de VBTB-nota zijn:• overzichtelijkere en beter leesbare begrotingen

(meer transparantie);• meer structuur en systematiek in begrotingen

en in de verantwoording ervan;• duidelijke doelen formuleren, ofwel prestatie-

gegevens benoemen;

• begrotingen rechtstreeks koppelen aan verant-woording. Ofwel, rechtstreekse koppeling vangeld, middelen en prestaties.

Deze uitgangspunten van de regeringsnota heb-ben geresulteerd in diverse wet- en regelgeving

De aanvankelijk vooral door het Rijk gehanteerdeVBTB-systematiek, wordt steeds meer toegepastop andere beleidslagen. Ze is van groot belangvoor gemeenten en schoolbesturen/ scholen/instellingen die doelsubsidies ontvangen of con-venanten/contracten met het Rijk of de lokaleoverheid sluiten. Ze worden volgens deze nieu-we systematiek aangesproken op de bestedingvan deze gelden en moeten de informatie leve-ren die nodig is om te bepalen wat de inzet vanmiddelen heeft opgeleverd (vgl. in dit verbandook de beleidsbrief ‘Good Governance’ vanOCW). In het jeugd- en onderwijsbeleid zal datbetekenen dat verantwoording op de niveausvan het Rijk, de gemeente en het schoolbe-stuur/de school/de instelling erg nauw op elkaarzal moeten aansluiten.

Met de wet dualisering gemeentebestuur zijnde controlerende bevoegdheden van degemeenteraad versterkt. Sterker dan voorheenhet geval was, dient het college zich te verant-woorden aan de raad. De raad is verantwoorde-lijk voor een heldere toetsing van het lokaalbeleid. Naast de eigen inspanningen, kan deraad daarbij gebruik maken van de lokale reken-kamer(functie), inmiddels opgericht in vrijwelalle gemeenten. Deze rekenkamer(functie) voertonafhankelijk onderzoek uit naar de doelmatig-heid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheidvan het gemeentelijk beleid.

Deze ontwikkelingen hebben ertoe geleid dathet principe van rekenschap of verantwoordingafleggen niet meer is weg te denken uit het hui-dige en toekomstige beleid. Ook in het lokaalonderwijsbeleid (in de nieuwe verhoudingen) zalde gemeente verantwoording moeten afleggen:aan de burgers, intern aan de raad en aan debeleidspartners. Voor de gemeente zelf is hetuiteraard ook van belang om de resultaten van

4

[monitoring en rekenschap in het lokaal onderwijsbeleid]

Wat willen we bereiken?Hebben we dit bereikt?

Wat gaan we daarvoor doen?Is dit ervoor gedaan?

Wat mag dit gaan kosten?Heeft het dat gekost?

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 4

5

[Van monitoring naar informatiemanagement]

beleid in beeld te krijgen en eventueel beleid tekunnen bijsturen.

1.2 De nieuwe situatie

In het onderwijsachterstandenbeleid vanaf2006 vervalt de gemeentelijke regietaak en deplanverplichting. Er blijft een kleinere, zij hetbelangrijke rol voor gemeenten gehandhaafd.De blijvende rol betreft het VVE-beleid (het voor-schoolse deel en de doorlopende leerlijnen),schakelklassen en (niet-vrijblijvend) overleg overetnische segregatie in het onderwijs, integratieen onderwijsachterstandenbeleid. Tegelijkertijdwordt van gemeenten steeds meer verwacht datzij zorgen voor samenhang in de lokale voorzie-

ningen, voor een sociale infrastructuur voor dejeugd, leerplicht/vsv-beleid enz. Op veel lokalebeleidsthema’s wordt ‘partnerschap’ de nieuwesamenwerkingsvorm: met organisaties als deschoolbesturen, welzijnsinstellingen, kinderop-vang, sport, cultuur en zorg. Ook -of misschienwel juist- in deze situatie van ‘gelijkwaardigepartners’, met deels verschillende belangen, kun-nen ‘geobjectiveerde informatie’ en monitoringzeer waardevol zijn. Gemeenten en schoolbestu-ren hebben immers behoefte aan veelsoortigeinformatie, bijvoorbeeld beschrijvende informa-tie over het verloop van beleidsprocessen of eeninschatting van de haalbaarheid van voorgestel-de beleidsmaatregelen. In onderling overleg die-nen afspraken te worden gemaakt en informatieuitgewisseld over de voortgang en opbrengsten.

TerminologieMonitoring = periodiek verzamelen van gegevens over een standaardset van

indicatoren.Evaluatie = het waarderen van toestanden of processen (waarbij onder meer

gebruik kan worden gemaakt van monitorgegevens).Verantwoording = bieden van inzicht aan relevante anderen over welke middelen aan

welk doel zijn besteed en met welke resultaten (vaak met namegebruikt wanneer het om doelmatigheid gaat).

Horizontale verantwoording = verantwoording, waarbij sprake is van een zekere ‘gelijkwaardigemachtsverhouding’. Kan wat betreft onderwijs betrekking hebben op:school en ouders/publiek; gemeente en publiek; ‘gelijkwaardigebeleidspartners, zoals gemeente en schoolbesturen’.

Verticale verantwoording = daar waar duidelijk sprake is van verticale machtsverhoudingen en/ofmiddelen zijn verstrekt, in het onderwijs bv. op bepaalde beleidsterrei-nen tussen rijk en scholen, tussen rijk en gemeenten en tussengemeenten en scholen

Rekenschap = betreft veelal financiële verantwoording (vaak met name gebruiktwanneer het om rechtmatigheid gaat).

Informatiemanagement = zinvol verzamelen, beheren en gebruik maken van beleidsinformatie.Het omvat alle voorgaande begrippen uit dit kader.

Rechtmatigheid = beoordeling of besteding van middelen heeft plaatsgevonden con-form de (wettelijke) richtlijnen.

Doelmatigheid = beoordeling of de besteding van de middelen ook tot het beoogderesultaat heeft geleid.

Doeltreffendheid = beoordeling of de besteding van de middelen ook de meest doelmati-ge stap is geweest om de beoogde doelen te bereiken.

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 5

Het gaat hierbij dus om het zinvol verzamelen,beheren en gebruik maken van beleidsinforma-tie. We vatten dit geheel samen met de terminformatiemanagement.

Enerzijds ontkomt de gemeente niet aan hetmaken van resultaatafspraken en het volgen vanresultaten vanwege de landelijk verplichte VBTB-noties, anderzijds is het voor de gemeente (en departners) zelf van belang om een beeld te heb-ben van de beleidsresultaten. Met een goedegemeentelijke aanpak van informatiemanage-ment (incl. monitoring) kan:• zicht worden gehouden op de lokale onder-

wijs- en jeugdproblematiek;

• beleidsdoelstellingen worden geformuleerd,danwel aangescherpt;

• de resultaten van lokaal beleid worden vastge-steld en geïnterpreteerd;

• de resultaten worden getoetst aan norm- enstreefcijfers.

Zelf aan de slagOm als gemeente (of schoolbestuur) tijdig overbeleidsinformatie te beschikken, is het belang-rijk om niet (uitsluitend) de landelijke monitor-ontwikkelingen af te wachten. De landelijke oab-kernmonitor en de jeugdmonitor worden ont-wikkeld, maar vergen tijd en zullen waarschijn-lijk niet alle terreinen beslaan waarop u lokaal

6

[monitoring en rekenschap in het lokaal onderwijsbeleid]

Deelname aan speciaal onderwijs2003/2006 (gemeentepopulatie) (%)Figuur 1

voorbeeldgemeente

landelijk

UIT: GEMEENTELIJKE ONDERWIJSACHTERSTANDEN IN BEELD, OBERON 2000

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 6

7

[Van monitoring naar informatiemanagement]

beleid wil voeren. U zult dus zelf aan de slagmoeten gaan, in overleg met de partners.Belangrijk daarbij is dat u voortbouwt op dewerkwijze zoals u die de afgelopen jaren hebttoegepast. Bouw aan een lokale onderwijsmoni-tor, waarmee u op efficiënte wijze, een selectieveset informatie krijgt (niet teveel). Verzamel infor-matie die zowel van betekenis is voor u als vooruw beleidspartners. Probeer uw beleidsdoelenzoveel mogelijk te vertalen in meetbare ennavolgbare doelen.

1.3 Het VNG-project ‘Kwaliteit vanUitvoering’

In de eerdergenoemde Handreiking ‘De lokaleeducatie agenda’ vindt u meer informatie overhet lokaal onderwijs- en jeugdbeleid vanaf2006. Deze Handreiking maakt deel uit van hetVNG-project ‘Kwaliteit van Uitvoering’. Daar-naast is het volgende ondersteunende materiaalter beschikking gekomen:• De brochure ‘Lokaal onderwijsbeleid in kleinere

gemeenten’;De eerdergenoemde Handreiking heeft betrek-king op alle gemeenten, ongeacht de grootte.Kleine gemeenten hebben echter te makenmet een aantal specifieke knelpunten enmogelijke oplossingen. In een extra brochurewordt hier nader op ingegaan.

• De notitie ‘Visie en historie van lokaal onderwijs-beleid’;Een achtergrondennotitie over de ontwikkelin-gen in het lokaal onderwijsbeleid van de afge-lopen decennia. Te vinden op de websitewww.vng.nl.

• De onderzoeksrapportage ‘Lokaal onderwijsbe-leid vanaf 2006. Een inventarisatie-onderzoekonder voorbeeldgemeenten’;Weergave van een aantal gemeenteportretten:groot, klein, en regionale samenwerking.

Diverse activiteiten worden uitgevoerd in hetkader van de implementatie van het materiaal:a. informatieverstrekking en -uitwisseling. O.a.

door nieuwsbrieven en het organiseren vanregionale conferenties en een landelijke con-ferentie.

b. experimenten in een aantal gemeenten,waarin de modellen worden uitgeprobeerd(vanaf 2006);

c. ondersteuning on the job (vanaf 2006);d. implementatie-trajecten (vanaf 2006).Meer informatie over Kwaliteit van Uitvoeringkunt u vinden op de website van de VNG(www.vng.nl).

1.4 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 koppelen we informatiemanage-ment aan de 5 stappen in het ontwikkelen vanlokaal educatief beleid. Per stap geven we aan inwelke mate er behoefte is aan welk type infor-matie. In hoofdstuk 3 gaan we in op enkele veel-gehoorde bezwaren tegen monitoring en evalu-atie. Tot slot treft u in de bijlage een beknoptoverzicht aan van bruikbare monitor- en evalu-atie-instrumenten. In de vervolgfase van het tra-ject ‘Kwaliteit van Uitvoering’ zal concreet onder-steunings- en instructiemateriaal voor monito-ring en verantwoording worden ontwikkeld.

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 7

2

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

INFORMATIEMANAGEMENTIN DE 5 BELEIDSSTAPPEN

8

Teveel bemoeienis met het schoolgebeuren?U investeert als gemeente in een opvangproject voor voortijdig schoolverlaters. U bent daarbij welbenieuwd waarom er uit het havo/vwo zoveel jongeren lijken uit te vallen en spreekt de school-besturen hierop aan. Hebt u recht op dergelijke informatie? Of bemoeit u zich dan teveel met hetinterne schoolgebeuren?

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 8

9

De wijze waarop gemeenten lokaal onderwijs-en jeugdbeleid kunnen voeren, verandert ingrij-pend vanaf 2006. Om gemeenten daarbij teondersteunen heeft de VNG de ‘Lokale educatie-ve agenda. Handreiking onderwijsbeleid voorgemeenten’ uitgebracht. In deze handreikingwordt een stappenplan beschreven voor de ont-

wikkeling van lokaal onderwijs(- en jeugd)beleid,in partnerschap met schoolbesturen en andereuitvoerende organisaties. Bij elk van deze stap-pen speelt beleidsinformatie een belangrijke rol.We benoemen eerst de 5 stappen en lichtendaarna per stap de rol van informatiemanage-ment nader toe.

Stappenplan lokale educatieve agenda

Met welke thema’s wil de gemeente zich bezighouden en met welke niet? Hoe ver reiken de ambi-ties?

Welke voorzieningen en functies zijn aanwezig? Hoe staat het onderwijs ervoor qua aanbod enprestaties?

In gezamenlijk overleg worden beleidsdomeinen en thema’s geselecteerd, waarbij zowel degemeente als de schoolbesturen agendarecht hebben.

De lokale educatieve agenda dient te worden voorzien van concrete afspraken (zo SMART mogelijk)over de inzet van de partners en de prestatiedoelen.

Gemeenten en schoolbesturen moeten elkaar in de onderlinge samenwerking kunnen informerenen inspireren, maar elkaar ook wederzijds aan de afspraken kunnen houden. Hiertoe leggen zijonder meer verantwoording af over hun inspanningen en de opbrengsten daarvan.

Stap 1 Visieontwikkeling

Stap 2 (Begin)diagnose: de lokale staat van het onderwijs

Stap 3 De lokale educatieve agenda

Stap 4 Afspraken maken

Stap 5 Wederzijdse verantwoording

Welke rol speelt informatiemanagement binnen deze stappen?

[Informatiemanagement in de 5 beleidsstappen]

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 9

In uw visie geeft u –al dan niet van meet af aangezamenlijk met schoolbesturen– op hoofdlij-nen weer welke onderwerpen een centraleplaats innemen in het lokaal onderwijs- enjeugdbeleid. Belangrijk is dat u eerst op een rijzet wat u wilt (en niet zozeer wat u moet). Watwilt u de burgers bieden op het vlak van onder-wijs? Is de huidige infrastructuur toereikend?Wat betekent het onderwijs voor het sociaal eneconomische functioneren van de gemeente?Nadat deze (meer strategische) doelen zijnbenoemd, kan een vertaling plaatsvinden naarde meer operationele beleidsthema’s.

De functie van informatiemanagement tijdensde visieontwikkeling is met name gelegen in hetsignaleren van maatschappelijke problemen enkansen. Het gaat daarbij nog niet om een gede-gen analyse van de aard, omvang en mogelijkeoorzaken van een probleem. Dergelijke informa-tie komt in een latere stap aan bod. Wel is hetvan belang om op de hoogte te zijn van debelangrijkste ontwikkelingen en trends ophoofdlijnen. Het gaat in deze stap dus nietalleen om cijfermatige monitorinformatie, maarook om kwalitatieve informatie, zoals ontvangensignalen uit het veld over het verloop van het

beleid. Naast het signaleren van problemen ishet zeker zo belangrijk om ideeën over kansvolletoekomstige ontwikkelingen op het spoor tekomen en om te signaleren wat de behoeftenvan burgers zijn. Dergelijke informatie kan zeerdivers van karakter zijn: van meningen diegemeenteambtenaren vernomen hebben tij-dens veldbezoek, tot opinies in kranten of stu-dies naar mogelijke toekomstscenario’s.

10

[monitoring en rekenschap in het lokaal onderwijsbeleid]

Vragen tijdens de visie-ontwikkeling:Wat willen we?Wat mogen en moeten we (wettelijk

verplicht)? Wat kunnen we?Wat moeten we vooral niet doen?

Tips voor Visie-ontwikkeling enInformatiemanagement1. Bouw strategisch voort op het lopende

beleid en de lopende monitoring-benade-ring. Gebruik evaluatie-informatie van uweventuele GOA-beleid. Maak zoveel moge-lijk gebruik van bestaande informatie-bronnen.

2. Maak een globale sterkte/zwakte-analyse.Gebruik daarbij de invalshoeken van de‘ambitieladder’, ‘de bredere scope’ en ‘deintegrale aanpak en de longitudinale aan-pak’ (vgl. de Handreiking De Lokale Educa-tieve Agenda, Hoofdstuk 3, Stap 1).

3. Gegevens hoeven niet alleen kwantitatiefte zijn: ook beschrijvende, kwalitatievegegevens kunnen van belang zijn bij hetstellen van een diagnose (een vorm van‘soft-monitoring’).

4. Maak Informatiemanagement een onder-deel van uw visie-ontwikkeling: wederzijdsverantwoorden, resultaatafspraken makenen resultaten volgen (monitoren en evalu-eren).

Stap 1. Visieontwikkeling: onderbouwing en sturing

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 10

11

[Informatiemanagement in de 5 beleidsstappen]

Beleidsoverleg tussen partners met gedeeltelijkverschillende belangen, is sterk gebaat bij ‘objec-tieve’ informatie. In dat licht is het raadzaam omvoorafgaand aan het opstellen van de lokaleeducatieve agenda de ‘Lokale Staat van hetOnderwijs’ in beeld te brengen. Wij adviseren uom daarvoor zoveel mogelijk gebruik te makenvan bestaande informatie en zowel kwantitatie-ve als kwalitatieve informatie te gebruiken.Kwantitatieve informatie kan vooral van belangzijn om meer zicht te krijgen op de omvang vanbepaalde verschijnselen, terwijl kwalitatieveinformatie inzicht kan verschaffen in de aard enachtergrond van bepaalde ontwikkelingen enproblemen. De combinatie van beide soortengegevens, maakt het mogelijk een gedegenbeeld van de lokale staat van het onderwijs inuw gemeente te schetsen. Wanneer u de gege-vens bovendien nog kunt vergelijken met die vanandere gemeenten –benchmarking– weet u nietalleen hoe u gemeente ervoor staat, maar weetu tevens hoe dit zich verhoudt tot de situatie inandere gemeenten.

Informatiebronnen waaruit u mogelijk kunt put-ten voor de Lokale Staat van het Onderwijs zijn:• uw (eventueel) al beschikbare lokale onder-

wijs- en/of jeugdmonitor, bijvoorbeeld opge-bouwd vanuit het gemeentelijk leerplichtad-ministratiesysteem;

• gegevens van de Inspectie van het Onderwijs;• kwaliteitszorggegevens waarover de scholen

en besturen in uw gemeente beschikken;• informatie van de websites Onderwijs in Cijfers

van het CFI of Statline van het CBS (www.oic.nlen www.cbs.nl/statline);

• procesgegevens van instellingen.Voor de toekomst:• de landelijke onderwijsachterstandenmonitor

(in ontwikkeling);• de landelijke jeugdmonitor (in ontwikkeling);• overige landelijke of grootstedelijke monitors

en benchmarktrajecten.In de bijlage treft u een samenvattend overzichtaan van enige monitor- en beleidsinstrumenten.

Niet alleen bij de start van het nieuwe achters-tandenbeleid, maar ook tijdens, is het belangrijkom op gezette tijden de Lokale Staat in beeld tebrengen (te ‘updaten)’. Voor deze zogenaamdevervolgstaten adviseren wij u hierover afsprakente maken met de betrokken partijen. Dit kandoor in stap 4 (afspraken maken) per beleidsthe-ma expliciet aandacht te besteden aan demanier waarop u de resultaten in beeld wiltbrengen: wat zijn de indicatoren en normen,welke gegevens heeft u daarvoor nodig, kunnendeze uit bestaande informatiebronnen gehaaldworden of is aanvullende dataverzamelingnodig, wie verwerkt en beheert de gegevens enwie rapporteert? Door op deze manier te werk tegaan, kunnen ook gemeenten die nu nog relatiefweinig aandacht besteden aan het beschikbaarkrijgen van ‘prestatiegegevens’ een belangrijkestap zetten.

Stap 2. (Begin)diagnose: de Lokale Staat van het Onderwijs

Tips voor vaststellen Lokale Staat van hetOnderwijs1. Stel je prioriteiten binnen de lokale educa-

tieve agenda vooral op basis van betrouw-bare gegevens en niet op grond van lokalesentimenten.

2. Sluit aan bij de gekozen beleidsthema’s.3. Maak zoveel mogelijk gebruik van

bestaande lokale (monitor- enevaluatie)gegevens.

4. Vergelijk deze gegevens met landelijkegegevens (bijvoorbeeld CBS, Inspectie) omte bepalen hoe de lokale situatie zich ver-houdt tot andere gemeenten.

5. Gegevens hoeven niet alleen kwantitatiefte zijn: ook beschrijvende, kwalitatievegegevens kunnen van belang zijn bij hetstellen van een diagnose (een vorm van‘soft-monitoring’).

6. Wees je ervan bewust wat het effect vancijfers kan hebben op de lokale partners.

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 11

12

[monitoring en rekenschap in het lokaal onderwijsbeleid]

Doorstroom naar vmbo

Het uitlichten van één kerngegeven uit de grote hoeveelheidcijfers kan soms verhelderend zicht bieden op onderwijs-achterstanden. Een voorbeeld is het percentage kinderen datuit het basionderwijs doorstroomt naar het vmbo. Gepresen-teerd wordt het gemeentelijk percentage en de uitsplitsingnaar wegingsfactor, met daarnaast de landelijke referentie-gegevens.

Doorstroom uit het basisonderwijsnaar het vmbo, 2006 (gemeente-

populatie) (%)

Figuur 2 Doorstroom uit het basisonderwijsnaar het vmbo naar wegingsfac-

tor, 2006 (gemeentepopulatie) (%)

Figuur 3

Doorstroom naar vmbo

UIT: GEMEENTELIJKE ONDERWIJSACHTERSTANDEN IN BEELD, OBERON 2000

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 12

13

[De opzet van een lokale educatieve agenda]

De lokale educatieve agenda biedt een overzichtvan beleidsthema’s en een globale uitwerkingvan deze thema’s. De visie van de gemeente endie van de schoolbesturen (de strategischebeleidsthema’s) zijn geconcretiseerd in een aan-tal operationele beleidsthema’s. Bij het vaststel-len van de agenda draait het om selecteren enprioriteren van thema’s. Zoals reeds eerdergezegd bevelen we aan om deze keuzes teonderbouwen met gegevens over de huidigestaat van het onderwijs: waar liggen de grootstekansen en wat zijn de urgente problemen. Webeseffen echter ook dat agendavorming nietalleen door dergelijke rationele argumentenbepaald wordt, maar dat ook meer praktische enstrategische motieven een rol spelen. Het gaatdaarbij onder meer om bereidheid tot medewer-king van betrokken partijen, de gemeentelijkecapaciteit, financiële haalbaarheid en politiekeaandacht. Ook met betrekking tot deze puntendient voldoende informatie beschikbaar te zijnbij de het vaststellen van de agenda. Een interac-tieve benadering, waarbij gemeente en school-

besturen gezamenlijk de agenda bepalen, is indit opzicht aan te raden. Deze benadering biedtimmers volop mogelijkheden tot informatie-uit-wisseling. Om deze informatie-uitwisseling testroomlijnen en zo efficiënt mogelijk te latenverlopen, wordt tegenwoordig vaak gebruikgemaakt van specifieke methodieken voor‘groepsbesluiten’, zoals de (meest bekende) ver-snellingskamer.

Stap 3. De lokale educatieve agenda: onderbouwen en inschatten haalbaarheid

Tips voor de lokale educatieve agenda enInformatiemanagement1. Investeer in communicatie, met het oog op

draagvlak bij de betrokken partijen.2. Onderbouw de keuze van beleidsthema’s

met beleidsinformatie.3. Bij een interactieve vaststelling van de

agenda (bv. samen met de schoolbestu-ren), hoort gezamenlijke informatie-uit-wisseling over de stand van zaken.

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 13

14

[monitoring en rekenschap in het lokaal onderwijsbeleid]

In deze vierde stap worden de beleidsthema’sdie op de lokale educatieve agenda staan verderuitgewerkt. Relevante deelstappen zijn:• doelen aanscherpen: SMART2 formuleren;• doel-middel-relaties leggen: welke activiteiten

worden ondernomen om de doelen te realise-ren;

• begroten en budgetteren;• taken verdelen;• afspraken vastleggen.

Bij het formuleren van de doelen, gaat het nietzozeer om het beschrijven wat u gaat doen, alswel om wat u wilt bereiken. Van belang is eenrealistisch ambitieniveau. Met het oog op demeetbaarheid van doelen is het van belang aan-dacht te schenken aan zogenaamde prestatie-

indicatoren en normen. Het kan daarbij gaan omzowel kwantitatieve als kwalitatieve indicatoren.Idealiter worden niet alleen indicatoren, maarook normen vastgesteld met behulp waarvan ukunt zien of een doel wel of niet behaald is. Voorhet bepalen van deze normen kunt u onder meergebruik maken van informatie die naar voren isgekomen uit stap 2, waarin de lokale staat vanhet onderwijs in beeld is gebracht. Zo kunt u bij-voorbeeld streven naar een verbetering van dehuidige situatie, uitgedrukt in een bepaaldstreefpercentage. Een andere manier voor hetvaststellen van normen is gebruik maken vanbnechmarkgegevens: u streeft bijvoorbeeld opeen bepaald thema naar een niveau dat mini-maal gelijk is aan het landelijk gemiddelde.

Stap 4. Afspraken maken: opbrengstgericht

2 SMART = Specifiek,Meetbaar, Accepta-bel, Realistisch enTijdgebonden.

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 14

15

Informatiemanagement in de 5 beleidsstappen

De laatste stap die wordt onderscheiden bij deontwikkeling en uitvoering van de lokale educa-tieve agenda is het afleggen van verantwoor-ding. In de voorgaande stap hebben de betrok-ken partijen gezamenlijk afgesproken wie waar-voor verantwoordelijk is. Op gezette tijden, bij-voorbeeld jaarlijks, dienen de partijen elkaarinzicht te bieden in de beleidsinspanningen diezij hebben gedaan, tegen welke kosten en metwelke resultaten. Om deze verantwoording af tekunnen leggen, dient elk partij ‘zijn beleidsge-deelte’ te evalueren. Dit kan met behulp vanmonitoring en evaluatie, op een vergelijkbarewijze als beschreven is bij stap drie (begindiag-nose). Bij evaluatie is een hoofdonderscheid temaken tussen doelmatigheids- en rechtmatig-heidsonderzoek. Doelmatigheidsonderzoek richtzich op de vraag op het beleid op een efficiënteen effectieve wijze heeft bijgedragen aan hetrealiseren van de doelen, terwijl het bij rechtma-tigheidsonderzoek draait om de vraag of hetgeld besteed is waar het voor bedoeld was envolgens de geldende richtlijnen. Aanvullendeinformatie die bruikbaar is voor het afleggen vanverantwoording kan bijvoorbeeld verkregen wor-den door klant- of medewerkerstevredenheids-onderzoeken, door een kosten-batenanalyse ofdoor een dossierstudie.

De hierboven beschreven verantwoording wordtook wel aangeduid als horizontale verantwoor-ding. Daarvan is sprake in situaties waarin eenzekere gelijkwaardigheid aanwezig is tussen debetrokken partijen. In het onderwijsveld gaat hetdaarbij om:

gemeente <–> schoolbesturen,scholen <–> ouders,

gemeente <–> burgers.

Deze vorm van verantwoording heeft ondermeer tot doel dat betrokkenen elkaar aan kun-nen spreken op het nakomen van gemaaktafspraken. Het is daarbij aan te bevelen dat ergeen harde ‘afrekencultuur’ ontstaat, zeker waar

het gaat om gezamenlijk beleid. De functie vanhet afleggen van verantwoording is in dat soortsituaties zeker ook het leren en verbeteren.Doordat u van elkaar weet welke activiteiten aldan niet zijn uitgevoerd en met welke reden endoordat u gezamenlijk zicht heeft op succesvolleen minder succesvolle onderdelen van hetbeleid, bent u in de gelegenheid om de sterkekanten van uw beleid te borgen en om de min-dere punten te verbeteren.

Naast horizontale verantwoording, kan ook verti-cale verantwoording worden onderscheiden.Daarvan is sprake in situaties waarin een duide-

Stap 5. Wederzijdse verantwoording: rapporteren van resultaten, effecten en kosten

Voorbeeldsituatie ‘horizontaleverantwoording’Een gemeente heeft met de schoolbesturenafspraken gemaakt om het voortijdig school-verlaten terug te dringen. Wat kan een school-bestuur doen als een gemeente zijn verplich-tingen in het kader van de uitoefening van deLeerplichtwet en RMC-functie niet nakomt? Enwat kan een gemeente doen indien een schoolonvoldoende doet om schooluitval tegen tegaan?

Voorbeeldsituatie ‘horizontaleverantwoording’In een gemeente zijn afspraken gemaakt overspreidingsbeleid. Maar één school ontrekt zichdaaraan en blijkt in de praktijk geen allochto-ne leerlingen uit de wijk te accepteren. Wietrekt er aan de bel? Wie spreekt de directeurdaar op aan? En wat te doen als de schoolblijft weigeren mee te werken?

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 15

16

[monitoring en rekenschap in het lokaal onderwijsbeleid]

lijke gezags- of machtsrelatie bestaat. Eenonderdeel van deze relatie is vaak het verstrek-ken van financiële middelen. In het onderwijsgaat het bij verticale verantwoording in elk gevalom:

gemeente <–> rijk,scholen/schoolbesturen <–> gemeente,

scholen <–> rijk/ inspectie.Voor het afleggen van verticale verantwoordingrichting rijksoverheid zijn in veel gevallen lande-lijke richtlijnen opgesteld waaraan deze moetvoldoen. Voor gemeentelijk beleid als onderdeelvan breder rijksbeleid zijn deze richtlijnen vast-gesteld in de Richtlijnen en controleprotocol voorde verantwoording van specifieke uitkeringen diejaarlijks door de Cfi aan de gemeenten wordentoegezonden. In deze richtlijnen wordt tevensaangegeven dat een gemeente expliciet enschriftelijk geregeld moet hebben hoe en wan-neer de betrokken instellingen hun verantwoor-ding afgelegd dienen te hebben aan de gemeen-te. Wij adviseren u om dat ook te doen vooreigen gemeentelijk beleid waarbij u verticaleverantwoording vraagt van scholen en/ ofschoolbesturen.

Niveau’s van verantwoordelijkheid en aansprake-lijkheid3

Stel als gemeente goed vast hoe ver uw verant-woordelijkheid reikt en benoem dit expliciet. Alsu een aansturende rol vervuld op het vlak van deaansluiting tussen onderwijssectoren, is hetbelangrijk te beseffen dat u niet de eindverant-woordelijke bent voor het resultaat, dat zijnnamelijk de direct betrokken schoolbesturen.Uw verantwoordelijkheid als gemeente beperktzich in dit geval tot het bijeen brengen van derelevante partijen en het thema op de lokaleagenda plaatsen.Verantwoording afleggen betekent dus niet datu ook de directe oorzaak of ‘aansprakelijke’ bent.Dit is alleen aan de orde als u ook de wettelijkebevoegdheden hebt en de situatie eenzijdigbeheerst.

Ook met het oog op de beleidsverantwoordingnaar de burger en naar de gemeenteraad is het

belangrijk dat u de grenzen van de verantwoor-delijkheden expliciteert. Verantwoording afleg-gen moet worden onderscheiden van politiekeen/of juridische aansprakelijkheid.Meer in het algemeen kan de volgende niveau-indeling van verantwoordelijkheid nuttig zijn:Niveau 1. Informeren/ter sprake brengen;Niveau 2. Uitleggen/verklaren;Niveau 3. Rekenschap afleggen, m.n. de financië-

le besteding;Niveau 4. Beleidsverantwoording (incl. de

behaalde eindresultaten).4

Nemen we als voorbeeld het thema ‘een aan-trekkelijk onderwijsaanbod’ in de stad. Inwonersstellen de gemeente vragen over het te eenzijdi-ge, traditionele onderwijs in de stad, jongeren inde vo-leeftijd richten zich steeds meer op scho-len buiten de gemeente. Wat zijn uw verant-woordelijkheden? Het is duidelijk dat u alsgemeente niet verantwoordelijk bent voor deinvulling van het onderwijsaanbod op de scho-len, echter van u mag wel worden verwacht datu het thema bespreekt met de schoolbesturen -op de lokale educatieve agenda plaatst- en deinwoners informeert. Daarbij moet u explicietmelden – ook naar de gemeenteraad – tot hoe-ver uw verantwoordelijkheden reiken. In ditgeval gaat de verantwoordelijkheid van degemeente niet verder dan het ter sprake bren-gen in het lokaal overleg en het informeren vanburgers/de raad hieromtrent.

4 Vrij naar Partners enPröpper, 2004.

Voorbeeldsituatie ‘horizontaleverantwoording’Gemeente en schoolbesturen hebben afspra-ken gemaakt over een structurele inzet vanschoolmaatschappelijk werk. Maar het beoog-de wekelijkse spreekuur komt niet van degrond en de maatschappelijk werkenden blij-ken voor leerkrachten veelal onbereikbaar. Wiekaart het probleem aan? Wie zorgt voorbetrouwbare informatie? Wie spreekt de ver-antwoordelijke instelling aan en wat te doenals dat niet helpt?

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 16

17

Informatiemanagement in de 5 beleidsstappen

Rol van de inspectieDe onderwijsinspectie is in deze werkwijze eenbijzondere (zij het beperkte) rol toebedacht. Zijkan de nodige beleidsinformatie (m.n. toezicht-gegevens) over scholen aanleveren aan gemeen-ten en met hen bespreken. De inspectie besteedtconform de huidige bevoegdheden uit de WOT5,expliciet aandacht aan de wijze waarop scholenomgaan met leerlingen in achterstandssituatiesen de resultaten die ze hierbij behalen. Daar-naast zal de inspectie erop toe moeten zien datscholen samenwerken met hun omgeving. Voorgemeenten kan het waardevolle informatieopleveren om in overleg te treden met deInspectie (het rayon) over de scholen en hetonderwijs in de gemeente. Daarnaast zijn uiter-aard de toezichtgegevens over scholen toegan-kelijk via de website van de inspectie(www.onderwijsinspectie.nl).6

Wat te doen als partijen hun afspraken nietnakomen?Op dit moment beschikken schoolbesturen engemeenten over een beperkt aantal formelesanctiemogelijkheden voor het geval dat één ofmeerdere partijen de afspraken niet nakomenen informele instrumenten geen resultaat heb-ben gehad. De belangrijkste daarvan zijn:• Schoolbesturen kunnen de gemeente aanspre-

ken via de gemeenteraad of via het interbe-stuurlijk toezicht waarin het toezicht vanhogere op lagere overheden (i.c. rijk opgemeenten) wordt geregeld (de effectiviteitvan deze mogelijkheid dient nog nader onder-zocht te worden);

• De gemeente kan lokale partijen veelal aan-spreken door gebruik te maken van haar posi-tie als subsidieverstrekker;

• De gemeente heeft de mogelijkheid tot hetopstellen van een proces verbaal in het kadervan de Leerplichtwet. Voor dit onderdeel vanhet lokale beleid biedt dit een toereikendesanctiemogelijkheid voor gemeenten richtingschoolbesturen;

• Gemeenten kunnen schoolbesturen indirectaanspreken door scholen die tekort schieten bijde Onderwijsinspectie te melden. De inspectie

kan de school vervolgens aanspreken, op basisvan het toezichtskader. Zo nodig kan de inspec-tie zaken melden bij de minister, die in ultimokan besluiten tot korting op of beëindiging vande financiering.

Op de gezamenlijke, lokale beleidsthema’s isnauwelijks sprake van wettelijk vastgelegdedoorzettingsmacht voor gemeenten richting deschoolbesturen. Andersom stellen ook scholenen besturen terecht de vraag welke doorzet-tingsmacht zij hebben, als gemeenten hunafspraken of wettelijke verplichtingen niet nako-men. Vooralsnog zullen beide beleidspartnershet moeten doen met het gezamenlijk maken

5 Wet op het Onder-wijstoezicht (Inspec-tie)

6 In het kader van hetKwaliteit van Uitvoe-ringstraject gaat deVNG in overleg metde Inspectie over demogelijkheden ominformatie voorgemeenten gemak-kelijker beschikbaaren toegankelijker tekrijgen en om lokaalin overleg te tredenmet gemeenten. Dehuidige schoolrap-portages op internetbevatten veel infor-matie over scholen,waarvan slechts eenkleine selectie rele-vant is voor gemeen-ten.

Tips voor het afleggen van wederzijdseverantwoording1. Ga na voor welk beleidsthema aan wie

verantwoording afgelegd moet worden.2. Maak onderling goede afspraken over de

wijze waarop verantwoording aan elkaarmoet worden afgelegd.

3. Maak helder tot hoever de verantwoorde-lijkheden reiken. Maak gebruik van hetniveauonderscheid: 1) informeren; 2) ver-klaren; 3) rekenschap afleggen; 4) verant-woording afleggen.

4. Ga bij verticale verantwoording richtinghet rijk na op welke wijze dit moet gebeu-ren.

5. Gebruik de uitkomsten van de punten 2 en3 bij het bepalen van de inhoud van jaar-verslagen en eventueel schoolplannen enschoolgidsen.

6. Uitgangspunt van de lokale educatieveagenda is gelijkwaardigheid en eengemeenschappelijk ambitie. Wanneer hetaanspreken op elkaars verantwoordelijk-heid niet voldoende is kan gebruikgemaakt worden van sanctiemogelijkhe-den.

7. Kies het sanctie-instrument dat het bestebij de lokale situatie aansluit.

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 17

18

[monitoring en rekenschap in het lokaal onderwijsbeleid]

van resultaatafspraken en elkaar daarop aan-spreken. De nabije toekomst zal uitwijzen inhoeverre dit voldoet en of het toch nodig blijkt

om wettelijke doorzettingsmacht bij de diversepartijen neer te leggen.

7 Bijzonder is dat ookalle vo-locaties zijngaan deelnemen aaneen stedelijke moni-tor van de taalpresta-ties (alle 1e en 2e jaarsleerlingen wordengetoetst)(Oberon/Eduniek)

Een Lokale onderwijsmonitor en kwaliteitszorg op scholen (voorbeeld gemeente Utrecht)

In Utrecht wordt getracht de lokale onderwijs-monitor en de kwaliteitszorg op scholen, nauwop elkaar aan te laten sluiten. De gemeentelijkeleerlingenadministratie is sinds 1997 in overlegmet de schoolbesturen geleidelijk omgebouwdtot de kern van een belangrijke gemeentelijkmonitorinstrument (conform de latere landelij-ke richtlijnen voor een GOA-monitor). Dezemonitor is zicht gaan bieden op tal van stedelij-ke ontwikkelingen, waarin gemeente en bestu-ren een bepaalde mate van gemeenschappelijkeverantwoording ervaarden. Er ontstond zicht opzaken als:• de toenemende trek van leerlingen naar bui-

ten Utrecht (deels ‘witte vlucht’);• knelpunten in de POVO-overgang, bv. veel leer-

lingen met een relatief lage eindtoetsscorestroomden door naar het avo/tl-onderwijswaar zij later in de problemen kwamen;

• de toenemende etnische segregatie in hetonderwijs;

• de grote verschillen tussen wijken;• de sterk achterblijvende onderwijspositie van

1.25-leerlingen.Op basis van deze monitorinformatie zijnbeleidsprioriteiten gewijzigd en zijn resultatenin beeld gebracht.

In gezamenlijk overleg tussen gemeente enschoolbesturen is gestart met het monitorenvan taal- en rekenprestaties in zowel het basis-onderwijs als het voortgezet onderwijs.7 School-besturen zochten naar meer uniformiteit en ver-gelijkbaarheid van het beeld van de schoolpres-taties van de eigen scholen. De gemeentelijkemonitor werd aldus parallel ontwikkeld aan eenbesturen/scholeninfoservice waarbij kwantita-tieve schoolportretten voor intern gebruik wer-den ontwikkeld. Meerjarenoverzichten met deprestaties in verschillende groepen en op ver-schillende domeinen. Deze schoolportretten zijnweer een basis voor de geleidelijk verdere uit-bouw van het kwaliteitszorgsysteem op descholen.

Belangrijk in deze ontwikkeling is dat gemeenteen schoolbesturen vanaf het begin ervoor kozenom geen ‘afreken’-cultuur te creëren, maar tezoeken naar het gezamenlijk belang: prestatiesvan scholen en doelgroepleerlingen op verant-woorde wijze in beeld brengen en vervolgenselkaar kunnen aanspreken op eventuele knel-punten en verbetertrajecten. Ofwel, de monito-ring is gaan dienen als informatiebron voorgemeentelijk beleid en voor schoolbesturen methun eigen kwaliteitsbeleid. Met dezelfde infor-matiebronnen wordt voldaan aan de landelijkgevraagde verantwoording.

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 18

Gedurende de periode van hetGOA-beleid hebben veelgemeenten en schoolbesturenelkaar beter leren kennen en ismen gaan zoeken naargemeenschappelijke belangen. Inveel gemeenten hebbenbelangrijke ontwikkelingenplaatsgevonden op het vlak vanmonitoring, kwaliteitszorg enVBTB.

3BLAUWE OGEN:RUZIE OF VERTROUWEN

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 19

Zeker niet in alle gemeenten is monitoring goedvan de grond gekomen en/of zijn goede samen-werkingsrelaties ontstaan tussen gemeenten enschoolbesturen. De neiging kan hier aanwezigzijn om de relaties niet te belasten met zaken als‘resultaatafspraken’, ‘verantwoorden’ en ‘monito-ren’. ‘’Immers, als je elkaar vertrouwt (op deblauwe ogen) dan is dat niet nodig.’’Toch zijn ook binnen het kader van het ‘nieuwebestuurlijke arrangement beleidsinformatie enverantwoording van groot belang. Met name bijhet voeren van beleid met diverse partners metsoms verschillende belangen, is de inbreng vanzekere ‘objectieve informatie’ nodig. En u en uwbeleidspartners willen toch ook weten of doelenworden behaald? Uit oogpunt van efficiënt eneffectief beleid dient de lokale educatieve agen-da te worden voorzien van waar mogelijk con-crete afspraken (als het even kan SMART).Gemeente en schoolbesturen moeten elkaarwederzijds aan de afspraken kunnen houden.Een zekere vorm van onderlinge wederzijdse(horizontale) verantwoording kan dit bewerk-stelligen. Daarnaast zullen gemeente en school-besturen blijvend (verticale) verantwoording afmoeten leggen aan het rijk over inzet van mid-delen voor zover die door het rijk zijn verstrekt.Bij afstemming tussen de verticale en horizonta-le verantwoording zijn alle partijen -partners ofniet- gebaat.

Wat betreft monitoring en resultaatafsprakenworden regelmatig bezwaren geopperd, zoweldoor schoolbesturen als soms ook gemeente-intern. We bespreken hier de meest genoemdebezwaren en geven een aantal tegenargumen-ten.

‘Resultaatafspraken doen geenrecht aan complexiteit vanonderwijs’

Een veel gehoord bezwaar is dat monitoring enevaluatie geen recht doen aan de aard van deactiviteiten die in en door het onderwijsveld ver-richt worden. Gemeenten, schoolbesturen en

scholen zijn professionele organisaties die meer-voudige publieke diensten leveren. Door dezediensten te versmallen tot meetbare indicatorenzou geen recht gedaan worden aan de complexi-teit.

We wijzen erop dat niet alleen cijfermatigegegevens van belang zijn, ook beschrijvendeinformatie kan zinnig zijn. Uiteraard kan menook deels intuïtief aanvoelen of beleid resultaatheeft, maar informatie over de breedte en diep-gang van het resultaat, kan voorkomen datbeleid ineffectief blijft.We adviseren hierbij om de beleidsdoelstellin-gen en de daarbij behorende indicatoren en nor-men samen met de betrokken partijen vast testellen. De betrokkenheid van praktijkvertegen-woordigers kan er toe bijdragen dat de indicato-ren zoveel mogelijk recht doen aan de werkelijk-heid.

‘Het kost tijd en geld. Dat gaat tenkoste van de aandacht voor dekinderen.’

Een ander bezwaar is dat monitoring in verhou-ding veel tijd, inspanning en geld zou kosten.Daarbij wordt vaak gedoeld op de gegevens dieverzameld, geregistreerd, bewerkt en geanaly-seerd moeten worden en op het feit dat bepaal-de gegevens steeds opnieuw aan verschillende

20

[monitoring en rekenschap in het lokaal onderwijsbeleid]

Deelnamepercentages VVEWanneer in de monitoring van het VVE-beleiduitsluitend aandacht is voor het percentagedoelgroepleerlingen wordt te weinig rechtgedaan aan de inspanningen die in de praktijkgeleverd worden. Is een gemeente die 40 pro-cent deelname weet te realiseren met op allevoorschoollocaties voldoende en gekwalifi-ceerd personeel, minder succesvol dan eengemeente met 60 procent bereik en bij dehelft van de locaties personele problemen?

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 20

Informatiemanagement in de 5 beleidsstappen

partijen geleverd moeten worden. Dat is gedeel-telijk waar. Met name in de beginperiode, vraagtdit een omslag in het denken en een uitbreidingvan de (soms al drukke) beleidstaken. Gemeen-ten met een goede monitoring en goede resul-taatafspraken, hebben echter gemerkt dat dit deinspanningen en het geld waard zijn (een sterkterugverdieneffect). Inzicht in de investeringenen behaalde opbrengsten zijn in de eerste plaatsvoor uzelf en uw partners van belang. Bovendienvalt niet te ontkomen aan VBTB-ontwikkelingen,als de (verticale) verantwoording naar het Rijken de interne verantwoording aan de gemeente-raad.

Op basis van ervaringen in meerdere gemeentengeven we enkele tips.monitoring en evaluatie zijn pas zinvol als voorafduidelijk is met welk doel zij worden uitgevoerd:voor welke activiteiten zijn de gegevens vanbelang (zie hoofdstuk 2) en op welke beleidsvra-gen dienen zij een antwoord te geven.bij monitoring en evaluatie gaat het niet alleenom het genereren van nieuwe informatie, maarvooral ook om het goed benutten van reedsbeschikbare informatie.tot slot is het wanneer de reeds beschikbareinformatie niet toereikend is van belang omnieuwe gegevensverzameling zo sober mogelijkte houden.Met het oog op de tijd en inspanning die moni-toring en evaluatie met zich meebrengen willenwij er op wijzen dat het beperkt beschikbaar zijnvan landelijke richtlijnen ook als een voordeelkan worden beschouwd. Het is daardoor immersmogelijk aan te sluiten bij de specifieke gemeen-telijke situatie en u kunt voorkomen dat gege-vens worden verzameld die enkel tot doel heb-ben de rijksoverheid ‘tevreden te stellen’.

‘Het leidt tot strategisch gedrag,waardoor het beeld van deresultaten vertroebeld’

Een derde bezwaar tegen monitoring, overwe-gend door beleidsmakers naar voren gebracht, is

dat monitoring en ook evaluatie kunnen leidentot strategisch gedrag in het veld. Hierdoor kaneen onbetrouwbaar beeld van de werkelijkheidontstaan. Scholen zouden bijvoorbeeld toetsre-sultaten bewust laag houden, om zo later hogeruit te komen (prestatieverbetering). Of bepaaldescholen zouden juist de laagst scorende leerlin-gen niet meetellen (mee laten doen), om hogeruit te komen op de gemiddelde toetsscore. Ofgemeenten zouden soms bewust heel lage doe-len stellen, zodat deze altijd wel bereikt kunnenworden (risicomijdende strategieën).Dit kan zeker allemaal voorkomen. Het is derealiteit van een vrij complex beleidsveld, metmeerdere organisaties en met soms verschillen-de belangen; daarbinnen kan en zal strategischworden gehandeld. Wees er dus alert op. Probeerte voorkomen dat er een harde ‘afrekencultuur’ontstaat. Het is van belang dat gemeenten enschoolbesturen beseffen dat ze van elkaarafhankelijk zijn voor het realiseren van veel loka-

21

POVO-gegevensDe overgang tussen de diverse onderwijssecto-ren wordt algemeen gezien als een risicomo-ment voor jongeren. Een belangrijke vraag indit verband is bijvoorbeeld of leerlingen in hetjuiste type vervolgonderwijs belanden. Omhier meer zicht op te krijgen, kunnen gemeen-ten en schoolbesturen besluiten tot het moni-toren en evalueren van deze zogenaamdePOVO-overgang. Daarvoor zijn onder meergegevens nodig uit groep 8 van het basison-derwijs (VO-advies, eindtoetsscore). Dezegegevens worden door de basisscholen vrijwelaltijd al geleverd aan de VO-school waar eenleerling naar toe gaat. Om extra werk voor descholen te voorkomen, kan afgesproken wor-den dat de basisscholen een kopie van degegevens die zij naar de VO-scholen sturen,naar de gemeente sturen. En wellicht nogminder werk –mits de automatisering afdoen-de is geregeld– is digitale aanlevering van degegevens rechtstreeks uit het leerlingvolg- ofadministratiesysteem van de school.

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 21

le beleidsdoelen. En dat betrokken partijen daar-om baat hebben bij betrouwbare beleidsinfor-matie. Dit besef kan worden vergroot door ingezamenlijkheid de beleidsdoelen, indicatorenen bijbehorende normen vast te stellen. Zekerwanneer daarbij zorgvuldig rekening wordtgehouden met de belangen en mogelijkhedenvan de professionals in het veld. Met het oog ophet voorkomen van strategisch gedrag is het ver-der van belang duidelijke afspraken te makenover de wijze waarop de gegevens verzameldworden, met welk doel en hoe ze gerapporteerdworden. Het gezamenlijk ontwikkelen van eensysteem voor monitoring en evaluatie bevorderthet draagvlak en vergroot de kans op succes.

‘Het remt innovatie’

Monitoring en evaluatie zouden innovatiesafremmen. Door te veel te denken in termen vanprestatie-indicatoren en in effecten vanbestaand beleid, zou er te weinig ruimte zijnvoor vernieuwende initiatieven. Echter het is(inmiddels) breed bekend dat vernieuwing tijdnodig heeft; het vraagt om risico’s nemen, her-oriëntatie en invoering van nieuwe methodenen handelswijzen. Tijdens een proces van ver-nieuwing kunnen geen betere resultaten wor-den verwacht. Zodra de vernieuwing routine is

geworden mag men wel de beoogde verbeteringvan resultaten verwachten. Het invoeren vanvernieuwing vraagt juist om monitoring, omdatde vernieuwing immers verantwoord moet wor-den. Vernieuwing is immers geen doel op zich,maar beoogt bepaalde resultaten.

De ruimte en mogelijkheid voor innovaties gaantoenemen, zo is althans de bedoeling van hetnieuwe rijksbeleid. Gemeenten en scholen gaanminder dan voorheen ingeschakeld worden alslouter vertaler van rijksbeleid, waardoor zij eengrotere vrijheid zouden kunnen nemen om ookandere keuzen te maken en meer te gaan den-ken in termen van kansen en mogelijkheden. Eengoed informatiemanagement en hanteren vanmonitoring- en evaluatiegegevens, kunnen inno-vaties juist sterker en effectiever maken.

Tot slotBinnen het nieuwe bestuurlijke arrangementkan worden voortgebouwd op de principes vanresultaatgericht werken, zoals veel gemeentendie al zijn gaan toepassen in het GOA-beleid.Opbrengstgerichte doelen formuleren, volgen ofdoelen behaald worden (monitoren en evalu-eren) en verantwoording afleggen, zijn belang-rijke elementen van goed beleid. Ze zijn, met allekanttekeningen die er bij te plaatsen zijn, vanbelang om te voorkomen dat beleid op drijfzandwordt gebaseerd of inefficiënt beleid blijft voort-bestaan.Binnen het bestuurlijke arrangement verande-ren wel enkele nuances in het informatie-management. In de toenemende verhoudingvan gelijkwaardig ‘partnerschap’ komt meernadruk te liggen op de onderlinge uitwisselingvan beleidsinformatie en op horizontale verant-woording. Binnen dergelijke verhoudingen kan‘geobjectiveerde informatie’ een sterk bepalendefunctie hebben. Het ontwikkelen van de LokaleStaat van het Onderwijs past hierbinnen: nietalleen meer achteraf resultaten in beeld bren-gen, maar van te voren zaken breed in beeldbrengen en volgen in de tijd. In de vervolgfasenvan het VNG-ondersteuningstraject ‘Kwaliteitvan Uitvoering’ wordt concreet ondersteunings-

22

[monitoring en rekenschap in het lokaal onderwijsbeleid]

Strategisch toetsenOm de effecten van taalbeleid in beeld tebrengen, maken meerdere gemeenten gebruikvan de taalscores van leerlingen. Er wordt bij-voorbeeld gestreefd naar het verhogen van degemiddelde taalscores voor woordenschat enbegrijpend lezen van scholen met veel doel-groepleerlingen. Zeker wanneer scholen ook‘afgerekend’ worden op de behaalde resulta-ten, heeft deze werkwijze ook een keerzijde. Zokunnen scholen hun prestaties bijvoorbeeldkunstmatig verhogen door de minst goedeleerlingen niet te laten deelnemen aan detoetsen.

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 22

23

en instructiemateriaal voor gemeenten samen-gesteld. Prototypen voor ‘De lokale Staat van hetOnderwijs’ en voor ‘Horizontale verantwoording’maken hier deel van uit. Met OCW worden deverantwoordingseisen en de mogelijkheden vooreen OAB-Kernmonitor en voor benchmarkgege-

vens voor gemeenten nader doorgenomen.Zonder duidelijke afspraken en horizontale ver-antwoording -ook vanuit de gemeente naar debesturen- valt te vrezen dat het lokaal onder-wijsbeleid in de nieuwe verhoudingen gemakke-lijk zal verwateren.

Informatiemanagement in de 5 beleidsstappen

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 23

De landelijke onderwijsachterstandenmonitorDe afgelopen jaren is de aanzet gegeven tot delandelijke GOA-Kernmonitor (OCW/Oberon,2000), op basis van het onderwijsnummer. Hier-bij gaat de IB-Groep/CBS op basis van de lande-lijke bestanden (onderwijsnummer) gemeente-lijke monitorrapportages opleveren. In het boek-je ‘Gemeentelijke onderwijsachterstanden inbeeld’ (Oberon, 2000) is een voorbeeld van eendergelijke gemeentelijke monitorrapportage2006 opgesteld. De huidige gemeentelijke GOA-statistieken in CBS-Statline vormen in feite eenvoorloper hiervan. De voordelen van digitale uit-wisseling en landelijke databestanden liggeno.a. op het vlak van grotere betrouwbaarheid,volledigheid, vereenvoudiging van administratie-ve taken, lagere kosten (op termijn), technischevoordelen e.d. Momenteel vindt overleg plaatstussen het ministerie van OCW en de VNG omde GOA-Kernmonitor aan te scherpen tot eenOAB-Kernmonitor. Informatief voor zowelgemeenten als schoolbesturen, in het kader vanhet brede lokaal onderwijsbeleid. Daadwerkelij-ke opbrengsten zijn pas mogelijk als de invoe-ring van het onderwijsnummer compleet is.Via de websites Statline van het CBS(www.cbs.nl /statline) en Onderwijs in Cijfersvan CFI (www.oic.nl) is informatie over scholenen gemeenten (Statline) te verkrijgen.

De lokale onderwijsmonitorGedurende de GOA-periode is gemeenten gead-viseerd om de leerplichtadministratie te optima-liseren en verder uit te bouwen tot een lokaleonderwijsmonitor. De VNG heeft hiertoe hetondersteuningstraject ‘Leerling in zicht’ geïni-tieerd (zie voor meer info:www.lokaaljeugdbeleid.nl).

Voor de nieuwe periode vanaf 2006 wordt dit-zelfde geadviseerd. Qua leerplicht- en RMC-wet-geving verandert er nauwelijks iets en blijft eenleerplichtadministratie verplicht. Met enige ver-sterking en aanvulling kan een dergelijk bestanduitstekend functioneren als lokale onderwijs-monitor, ook informatief voor schoolbesturen.Het aanbod van het traject ‘Leerling in zicht’wordt afgestemd op de nieuwe beleidsontwik-kelingen, zodat gemeenten bij deze omslagondersteuning krijgen aangeboden.

Gegevens van de Inspectie van het OnderwijsDe inspectie stelt toezichtgegevens over scholenbeschikbaar die te maken hebben met debestrijding van onderwijsachterstanden enbespreekt die zonodig met gemeenten enschoolbesturen. Verder zijn de toezichtgegevensook toegankelijk via de website van de inspectievan het onderwijs (www.onderwijsinspectie.nl).In de G4 begint de Inspectie waarschijnlijk mettoezicht op/beoordeling van de VVE-aanpak.

De landelijke jeugdmonitorDe landelijke jeugdmonitor wordt momenteelvanuit de ministeries verder ontwikkeld. Ditbetreft een aantal algemene indicatoren over detoestand van de jeugd.

M&E-instrumenten voor gemeentenVoor diverse lokale beleidsthema’s zijn M&E-ins-trumenten ontwikkeld. Bijvoorbeeld het Evalu-atiemodel Brede Scholen (Oberon, gefinancierddoor OCW en een zestal gemeenten).

Voor de G31 zijn in het kader van het Grote-stedenbeleid op het vlak van monitoring afzon-derlijke afspraken gemaakt. Beoogd wordt hetstartmoment van deze monitor voor het primaironderwijs te laten aansluiten bij de invoeringvan het onderwijsnummer in het primair onder-wijs en het startmoment van deze monitor voorhet voortgezet onderwijs in te voeren vanaf hetmoment van invoering van het leerplusarrange-ment VO.

24

[monitoring en rekenschap in het lokaal onderwijsbeleid]

De lokale educatieve agenda en de bijbehorendebeleidsvragen vormen het startpunt voor de inrichtingvan een M&E-systeem (Monitoring en Evaluatie).

Bijlage MONITOR- EN EVALUATIE-INSTRUMENTEN

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

Partners-Blauwe ogen 13-01-2006 15:10 Pagina 24

Colofon

Uitgave VNG

Tekst & SamenstellingOberoni.s.m. dhr. J. Kloprogge, Sardes

VormgevingBureau Dvada, Utrecht

DrukUSP bv, Utrecht

FotografieSijmen HendriksDe foto op de omslag is gemaakt op ‘’t Speelkwartier’ (Veenendaal); de overige foto’s op:‘Het Rondeel (Den Bosch) (hfdst. 1 en 3) en ‘Angelslo’ (Emmen) (hfdst. 2).

Deze uitgave is financieel mogelijk gemaakt door het Ministerie van OCW

ISBN: 90 77737 06 5

Utrecht, januari 2006

© 2006 VNG en OberonNiets van deze uitgave mag verveelvoudigd worden, op wat voor wijze dan ook, of opgeslagen worden in een gegevensbestandzonder voorafgaande schriftelijke toestemming.

Partners-BlauweOgen-omslag 13-01-2006 15:26 Pagina 3

onderzoek & advies postbus 14233500 bk utrechttel. : 030 - 230 60 90fax : 030 - 230 60 80e-mail : info@oberon-o-a.nlinternet : www.oberon-o-a.nl

Postbus 304352500 GK Den Haagtel. : 070 - 373 83 93fax : 070 - 363 56 82internet : www.vng.nl

Partners-BlauweOgen-omslag 13-01-2006 15:26 Pagina 4