Blz. 1 |
1. INLEIDING
De houdbaarheid van de
overheidsfinanciën, ook wel de budgettaire houdbaarheid genoemd,
is het vermogen van een overheid om haar huidige beleid inzake besteding,
belasting en daarmee verbonden beleid
op lange termijn aan te houden zonder haar solvabiliteit in het gedrang te
brengen of bepaalde verplichtingen of beloofde uitgaven niet uit te voeren.
Uit de recente crisis is gebleken hoe
belangrijk budgettaire houdbaarheid is.
De houdbaarheid van de overheidsfinanciën is geen bijkomstig
probleem. Het gaat om de eerlijke lastenverdeling tussen generaties en
budgettaire houdbaarheid vertegenwoordigt principes die te allen
tijde en voor alle overheden gelden, ongeacht hun huidige schulden. Voor de
vlotte werking van de economie is het
essentieel de overheidsschuld binnen de perken te houden en de mogelijkheid te
behouden om schulden te maken wanneer dat nodig is. De lidstaten
moeten zich kunnen aanpassen aan onvoorziene omstandigheden waarover
de overheid geen controle heeft, zoals grote schommelingen in de
ondernemingscyclus of economische
crisissen. Een beperkt vermogen om belasting uit de economie te halen,
aspecten van politieke economie die de consolidatie bemoeilijken en het bewijs
dat structurele hervormingen beter slagen in landen met een gezonde
budgettaire uitgangspositie zijn
eveneens redenen tot voorzichtigheid1.
De slechter wordende budgettaire posities en de toename van de
overheidsschuld in de EU sinds 2008, in combinatie met de budgettaire druk ten
gevolge van de vergrijzing van de
bevolking versterken elkaar en maken budgettaire houdbaarheid tot een acute
uitdaging voor het beleid. Sinds 2014 zijn de overheidsschuldquotes voor het
totale niveau van de EU beginnen te dalen. Door de nasleep van de crisis blijft
de schuldenlast van de overheid in verschillende EU-landen echter hoog.
Het is daarom essentieel dat de landen van de eurozone en de EU als geheel de
prognoses van de ontwikkeling van de overheidsschuld en de risico's van
budgettaire houdbaarheid analyseren om hierop een passend beleidsantwoord te
kunnen formuleren ter versterking van
de budgettaire solvabiliteit waar nodig. Recente ontwikkelingen, en met name de
staatsschuldencrisis, waardoor sommige EU-landen moeilijk toegang kregen tot
de markt, bevestigen dat de uitdagingen
1 Obstfeld, M. (2013), On Keeping Your Powder Dry: Fiscal Foundations of Financial and Price Stability, IMES institute for monetary and economic studies, Bank of
Japan, Discussion Paper No. 2013-E-8, Fournier. M, en Fall (2015) Government Debt and Fiscal Frameworks OECD Working Paper,
ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2; Eyraud, L. en Wu, T. (2015), Playing by the Rules: Reforming Fiscal Governance in Europe IMF
Working Paper WP/15/67.
THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER
HOUDBAARHEID VAN OVERHEIDSFINANCIËN
Blz. 2 |
van budgettaire houdbaarheid niet alleen op de lange termijn slaan. Tijdig
budgettaire buffers heropbouwen is
essentieel om in de toekomst het hoofd te kunnen bieden aan nieuwe schokken,
en niet in het minst aan de voorzienbare stijging van de intrestvoeten.
In de eurozone en in de gehele EU blijft
de totale budgettaire prognose verbeteren2 met een tekortquote3 die in
2017 naar verwachting daalt tot 1,1 % in
de eurozone en tot 1,2 % in de EU en dezelfde tendens aanhoudt, waardoor de
tekortquote in 2019 0,8 % bereikt in de eurozone en 0,9 % in de gehele EU4.
Dankzij de kleinere tekorten en de gunstige sneeuwbaleffecten is de
schuldquote in de eurozone en in de gehele EU sinds 2014 op een neerwaarts
pad. Zij zal in 2017 naar verwachting
89,3 % bereiken in de eurozone en 83,5 % in de gehele EU en verder dalen
tot respectievelijk 85,2 % en 79,8 % in 2019. Dergelijke verbeterde
vooruitzichten voor de schuldafbouw van de overheidssector worden ondersteund
door de nominale groei van het bbp en de historisch lage rentevoeten. In de
gehele EU doen zich echter grote
verschillen voor tussen de lidstaten wat betreft hun huidige en toekomstige
economische en budgettaire situatie. Daarom is ook de passende combinatie
van beleidsterreinen die noodzakelijk zijn om de budgettaire houdbaarheid te
waarborgen individueel en afhankelijk van de uitdagingen waarmee elk land te
maken heeft5.
2 Europese Commissie (2017), "Autumn
2017 European Economic Forecast". 3 Dit vertegenwoordigt het nominale begrotingssaldo. 4 Voor meer informatie over de begrotingspositie van de eurozone en de EU, zie Europese Commissie (2016), "Jaarlijkse groeianalyse 2017". 5 Griekenland is in deze factsheet buiten beschouwing gelaten, aangezien dat land een aanpassingsprogramma uitvoert. De macro-
economische en budgettaire vooruitzichten voor "programmalanden" worden frequenter beoordeeld dan die voor de andere lidstaten.
De tijdspanne van de prognoses voor deze landen is ook een andere dan voor de andere
Tot slot is de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in de EU nauw
verbonden met de beginselen van de
Verdragen, het stabiliteits- en groeipact (SGP) en het proces van multilateraal
toezicht via het Europees Semester, als onderdeel van het kader op grond
waarvan de Commissie samen met de lidstaten optreedt.
Het vervolg van deze factsheet is
opgebouwd als volgt: afdeling 2 schetst
de uitdagingen in verband met de houdbaarheid van de overheidsfinanciën,
afdeling 3 gaat over de beleidshefbomen, en in afdeling 4 wordt de huidige stand
van het beleid onderzocht.
2. UITDAGINGEN
Bij de beoordeling van de budgettaire
houdbaarheid moet de nodige aandacht worden besteed aan het huidige en het
verwachte niveau van de openstaande overheidsschuld. Landen met hoge
schulden zijn kwetsbaarder voor
economische neergang en schokken van de rentevoeten. Als er geen voldoende
hoog primair overschot is, wat soms moeilijk over langere tijd vol te houden
is, is de overheidsschuld misschien zelfs zonder vergrijzende bevolking niet
duurzaam. Een hoog niveau van openstaande overheidsschuld kan
daarom een risico voor de budgettaire
houdbaarheid vormen, ongeacht de uitgaven op lange termijn in verband
met vergrijzing.
In 2017 heeft meer dan de helft van de EU-landen een schuldquote die hoger ligt
dan de in het Verdrag vastgestelde grens
van 60 % van het bbp. Mochten zij de begrotingsregels van het SGP volledig
naleven, d.w.z. het SGP-scenario volgen, dan zouden in principe alle landen in
2028 een lagere schuldquote moeten hebben in vergelijking met een scenario
bij ongewijzigd begrotingsbeleid (figuur 1). Door zich volledig aan de
begrotingsregels van het SGP te houden,
zou bovendien tegen 2018 geen enkele
lidstaten en veronderstelt de volledige uitvoering van het aanpassingsprogramma.
Blz. 3 |
lidstaat nog een stijgende schuldquote hebben.
Figuur 1 – Prognoses voor de bruto-overheidsschuld volgens het SGP-scenario tegenover
het basisscenario van ongewijzigd begrotingsbeleid (% van bbp)
SGP-scenario
Basisscenario van ongewijzigd begrotingsbeleid
Bron: diensten van de Commissie
Noten: gebaseerd op de gegevens van de najaarsprognose 2017 van de Commissie; prognoses voor de
brutoschuld volgens verschillende scenario's zijn te vinden in de beoordeling van het stabiliteitsprogramma van
elk land door de Commissie op
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/index_en.htm.
-60
-40
-20
0
20
40
60
80
100
120
140
160
EE LU BG SE CZ LV DK MT SK LT DE NL PL SI IE FI AT HU EU28 EA UK CY HR ES BE PT IT FR RO
Verschil 2017-2028 2017 2028
% bbp
Piek-jaar2023
Piekjaar2017
Piek-jaar2018
-60
-40
-20
0
20
40
60
80
100
120
140
160
BG LU SE DK CZ MT LV SK NL DE IE AT SI CY HU EU28 HR EA UK BE ES PT IT EE LT PL FI RO FR
Verschil 2017-2028 2017 2028
% bbp
Piekjaar2028
Piekjaar2017
Blz. 4 |
In de multidimensionale aanpak van de Commissie voor de beoordeling van de
budgettaire houdbaarheid wordt de lange
termijn gecombineerd met een beoordeling van de uitdagingen en
risico's op kortere termijn; zowel de analyse op korte termijn als die op lange
termijn worden onderbouwd met passende indicatoren die een indicatie
kunnen vormen van de schaal en de reikwijdte van de uitdagingen voor de
houdbaarheid, met name6:
De budgettaire uitdagingen op
korte termijn worden geanalyseerd aan de hand van de S0-indicator:
door middel van een gewogen reeks indicatoren met betrekking tot
begroting, financiën en macrocompetitiviteit maakt de S0-
indicator gebruik van het
signaalvermogen van de componenten ervan7 om
6 Een technisch nauwkeurigere beschrijving van de onderstaande indicatoren is te vinden
in de meest recente Debt Sustainability
Monitor en in het Fiscal Sustainability Report van de Europese Commissie: zie Europese Commissie (2017), 'Debt Sustainability
Monitor 2016', directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken (DG ECFIN), European Economy, Institutional
Paper 063| 2017 https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/debt-sustainability-monitor-
2016_en en Europese Commissie (2016), 'Fiscal Sustainability Report 2015', DG ECFIN, European Economy Institutional Paper 018/2016
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/eeip/pdf/ip018_en.pdf. 7 In de samengestelde S0-indicator wordt
een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met betrekking tot de begroting:
begrotingssaldo, primair begrotingssaldo, voor de conjunctuur gecorrigeerd begrotingssaldo, stabiliserend primair begrotingssaldo, bruto-overheidsschuld
(niveau en verandering), overheidsschuld op korte termijn, netto-overheidsschuld, brutofinancieringsbehoefte, verandering in
overheidsuitgaven, verandering in eindverbruik van de overheid (telkens in % van het bbp) en het verschil tussen de
rentevoet en de groeivoet; met betrekking tot financiën en macrocompetitiviteit: netto
begrotingsdruk op te sporen en in een vroeg stadium te waarschuwen
voor risico's binnen een termijn van
één jaar.
De budgettaire uitdagingen op middellange termijn worden
gemeten aan de hand van de S1-indicator8: de indicator voor het
houdbaarheidstekort op middellange termijn S1 toont welke voorafgaande
begrotingsinspanning vereist is om
de schuldquote tegen 2032 op 60 % te brengen en ook extra uitgaven
zoals de kosten van de vergrijzing te dekken9 10.
internationale investeringspositie, nettospaartegoeden van huishoudens, schuldenlast van de particuliere sector,
kredietstroom van de particuliere sector,
kortetermijnschulden van niet-financiële ondernemingen, kortetermijnschulden van huishoudens, terugschrijdend gemiddelde
over 3 jaar van het saldo op de lopende rekening (telkens in % van het bbp), bouw (in % van toegevoegde waarde), reële
effectieve wisselkoersen ten opzichte van 35 handelspartners en gebaseerd op de exportdeflator (% verandering over 3 jaar),
nominale loonkosten per eenheid product (% verandering over 3 jaar), rendementscurve, reële groei van het bbp, en bbp per hoofd in koopkrachtpariteiten (KKP's) in % van het
niveau van de Verenigde Staten. 8 De beoordeling van budgettaire uitdagingen op middellange termijn is tevens
gebaseerd op de Debt Sustainability Analysis van de Commissie (zie Fiscal Sustainability Report 2015 in voetnoot 6). 9 Deze budgettaire inspanning wordt gemeten als de verbetering van het structurele primaire saldo dat in de loop van de vijf jaar na de prognose is opgebouwd en
dan gedurende tien jaar in stand wordt gehouden. Het structurele primaire saldo is het begrotingssaldo van een land voor de
betaling van intresten en gecorrigeerd voor veranderingen veroorzaakt door de omstandigheden, zoals factoren in verband
met de bedrijfscyclus en eenmalige of tijdelijke maatregelen.
Blz. 5 |
De budgettaire uitdagingen op lange termijn worden beoordeeld
aan de hand van de S2-indicator:
de indicator voor het houdbaarheidstekort op lange termijn
toont de voorafgaande en de permanente begrotingsaanpassing
die nodig is om de schuldquote voor onbepaalde termijn te stabiliseren,
rekening houdend met de kosten van de vergrijzing11.
Deze reeks indicatoren wordt door de Commissie gebruikt als onderdeel van
haar beoordeling van de begrotingsplannen van de EU-landen in
het kader van het stabiliteits- en groeipact12. Aan de hand daarvan kan
worden beoordeeld in welke mate nu of in de toekomst beleidsaanpassingen
nodig zijn, en welk soort
beleidsaanpassing dat moet zijn (budgettair, structureel of een
combinatie van beide). Het is nodig te onderzoeken hoe de uitdaging van de
houdbaarheid op middellange tot lange termijn moet worden aangepakt. Dit
onderzoek wordt in twee stappen verricht:
bepalen in welke mate de budgettaire houdbaarheid een belangrijk
probleem vormt; de aard van de uitdaging bepalen om
met aangepast beleid de situatie te
10 Voor de meest recente ramingen van de budgettaire kosten van de vergrijzing, zie Europese Commissie (2015), 'The 2015
Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States (2013-2060)', DG ECFIN, European Economy
3/2015. 11 De door de S2-indicator geïmpliceerde aanpassing zou ertoe kunnen leiden dat de
schuld op een relatief hoog niveau stabiliseert. Daarom moeten landen met een hoge schuldenlast met het oog op de voorschriften van het stabiliteits- en
groeipact hier voorzichtig mee omgaan. 12 Zie de beoordeling van de Europese Commissie van stabiliteits- en
groeiprogramma's – werkdocumenten van de diensten van de Commissie van DG ECFIN op
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/index_en.htm.
verbeteren. Dit gebeurt door te kijken naar de relatieve niveaus van
het huidige en het verwachte tekort
en de toekomstige bestedingsdruk ten gevolge van de vergrijzing in de
EU, met name voor pensioenen, gezondheidszorg en langdurige
zorg13.
Budgettaire houdbaarheid wordt voor elke tijdspanne afzonderlijk en niet-
mechanisch beoordeeld, waarbij
rekening wordt gehouden met aanvullende factoren en kwalificatoren,
ook landspecifieke.
2.1. Budgettaire uitdagingen op korte termijn (S0-indicator)
Waarden van de S0-indicator boven de drempel wijzen op potentiële
begrotingsrisico's op korte termijn. Een meer gedetailleerde bepaling van de
landspecifieke begrotingsrisico's op korte termijn is mogelijk door de analyse van
de individuele variabelen en de waarden
ervan ten opzichte van hun eigen drempels. Landen waarvoor de algemene
indicator in 2017 een waarde boven de drempel (0,46) bereikt, lopen het risico
van druk op de begroting in het komende jaar (figuur 2).
2.2. Budgettaire uitdagingen op middellange termijn (S1-indicator)
Voor de uitdagingen op middellange
termijn wordt nagegaan welke permanente begrotingsaanpassing nodig
is in de vijf jaar die volgen op de periode
waarop de prognose betrekking heeft (2019) om de in het Verdrag bepaalde
drempel voor overheidsschuld van 60 % binnen 15 jaar te bereiken (tegen
2032)14. De drempels voor S1 zijn 0 en 2,5; waarden daartussen duiden op een
13 Zie Europese Commissie (2014), 'Identifying fiscal sustainability challenges in the areas of pension, healthcare and long-term care policies' European Economy,
Occasional Papers No 201|2014. 14 De begrotingskloof wordt weergegeven
door de S1-indicator (%60
20321S), waarvoor het
eindpunt is vastgesteld op 60 % van het bbp over 15 jaar (tegen 2032).
Blz. 6 |
middelhoog risico. Indien S1 onder 0 ligt, of boven 2,5, dan wijst dit op een laag,
respectievelijk hoog risico. In figuur 3
geeft de S1-indicator het scenario bij ongewijzigd beleid weer met de
begrotingspositie in 2019 (het laatste jaar van de najaarsprognose 2017 van
de Commissie) als uitgangspunt.
2.3. Budgettaire uitdagingen op lange termijn (S2-indicator)
De houdbaarheidsindicator S2 kwantificeert de omvang van de huidige
en de toekomstige begrotingsonevenwichtigheden en dus
van de druk op de overheidsfinanciën. Hoe hoger de waarden van de
houdbaarheidsindicator S2 zijn, des te
groter het risico voor de budgettaire houdbaarheid is, en dus ook de vereiste
begrotingsaanpassing. Als S2 meer dan 6 bedraagt, duidt dit op een hoog risico;
als het minder dan 2 bedraagt, is het risico laag. Er zijn verschillende
historische voorbeelden van perioden waarin een aanhoudende verbetering
van de begrotingspositie (primair saldo)
is opgetreden, die kon oplopen tot wel 2 procentpunten van het bbp. Er zijn
echter weinig perioden met aanhoudende verbeteringen van 6 procentpunten of
meer. Wanneer de hoge kosten van de vergrijzing tot een grote
houdbaarheidskloof leiden, vormen
structurele hervormingen om de vergrijzingsgerelateerde
bestedingstrends op lange termijn om te
buigen een noodzakelijk onderdeel van de beleidsaanpassing.
De resultaten voor de
houdbaarheidsindicator S2 of de houdbaarheidskloof kunnen in twee
delen worden opgesplitst:
de oorspronkelijke begrotingspositie
(niveau van de schuld en het initiële primaire saldo): sommige EU-landen
hebben een tekort dat te groot is voor hun schuldniveau en hun
groeipotentieel op lange termijn, wat een exploderende schuld zou
impliceren, zelfs zonder rekening te
houden met de gevolgen van de vergrijzing;
de "kosten van de vergrijzing", d.w.z. de verwachte verandering van de
vergrijzingsgerelateerde uitgaven op lange termijn. Er bestaan grote
verschillen tussen de EU-landen: sommige hebben te maken met een
veel sterkere toename van de
uitgaven dan andere, voornamelijk ten gevolge van de demografie en
bepaalde kenmerken van hun pensioenstelsels, maar ook door
andere uitgavencategorieën als gezondheidszorg en langdurige zorg.
Blz. 7 |
Figuur 2 – S0-indicator opgesplitst in de twee subindexen: de begrotingsindex en de
index voor financiële competitiviteit
Bron: diensten van de Commissie.
Noot: gebaseerd op de gegevens van de najaarsprognose 2017 van de Commissie.
Figuur 3 – S1-indicator en de componenten daarvan (procentpunten van bbp)
Bron: diensten van de Commissie.
Noot: gebaseerd op de gegevens van de najaarsprognose 2017 van de Commissie. DR staat voor de
financieringsbehoefte (debt requirement); CoA voor vergrijzingskosten (costs of ageing), opgesplitst tussen
AT
BE
BG
CY
CZ
DE
DK
ES
EE
FIFR
UK
HR
HU
IE ITLT
LU
LV
MT
NL
PL PT
RO
SK
SI
SE
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
Ind
ex f
ina
nc
iële
co
mp
eti
tiv
ite
it 2
01
7
Begrotingsindex 2017
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
DR CoA - Overige CoA - LTC CoA - HC CoA - pensioenen IBP S1
Blz. 8 |
langdurige zorg (long-term care - LTC), gezondheidszorg (healthcare - HC), pensioenen en overige. IBP staat
voor initiële begrotingspositie.
In figuur 4 wordt de initiële begrotingspositie (IBP) voorgesteld op
de horizontale as en de
langetermijncomponent (LTC) (of de kosten van de vergrijzing) op de
verticale as. Een land dat zich links bevindt, heeft een gunstige IBP; indien
het onder nul ligt, betekent dit dat de begrotingspositie de budgettaire
houdbaarheid bevordert. Een land dat zich meer onderaan de as bevindt, heeft
lage vergrijzingskosten op lange termijn.
De landen in het bovenste gedeelte
kunnen hun positie inzake budgettaire houdbaarheid verbeteren door de
verwachte stijging van de vergrijzingsgerelateerde uitgaven te
beperken door bijvoorbeeld
pensioenhervormingen. De landen die zich rechts bevinden kunnen hun positie
inzake budgettaire houdbaarheid verbeteren door hun overheidsfinanciën
te consolideren. Hoe dichter een land zich bij de rechterbovenhoek bevindt,
des te groter is de houdbaarheidskloof.
De diagonalen geven de omvang van de houdbaarheidskloof weer. Zo heeft de EU
als geheel een houdbaarheidskloof van 1,5 procentpunten van het bbp.
In figuur 5 worden de componenten van
de vergrijzingskosten meer in detail
weergegeven. Voor de EU als geheel speelt het aandeel van gezondheidszorg
en langdurige zorg een grote rol, terwijl het aandeel van de pensioenuitgaven
verwaarloosbaar lijkt. Er bestaan echter grote verschillen tussen de landen. In
sommige landen hebben de bestedingstrends voor pensioenen meer
invloed op de uitdaging van de
budgettaire houdbaarheid, terwijl dat in andere landen meer de bestedingstrends
voor gezondheidszorg en langdurige zorg zijn.
Figuur 4 – Opsplitsing van de houdbaarheidskloof S2
Bron: diensten van de Commissie.
Noot: gebaseerd op de gegevens van de najaarsprognose 2017 van de Commissie.
BEBG
CZ
DK
DE
EE
IE
ES
FR
HR
IT
CY
LV
LT
LU
HU
MT
NLAT
PLPT
RO
SI
SKFI
SE
UK
EU
EA
-4
-2
0
2
4
6
8
-4 -2 0 2 4 6
Gunstige langetermijn-
prognosesGunstige initiële begrotingspositie Ongunstige initiële begrotingspositie
Geen houdbaarheidskloof
(S2<0)
Houdbaarheidskloof
(S2>0)
CoA (% van bbp)
IBP (% van bbp)
Ongunstige langetermijn-
prognoses
S2=0
S2=12S2=10S2=8S2=6S2=4
S2=2
Blz. 9 |
Figuur 5 – S2-indicator en de componenten daarvan: initiële begrotingspositie (IBP) en kosten van de vergrijzing (CoA) (procentpunten van bbp)
Bron: diensten van de Commissie.
Noot: gebaseerd op de gegevens van de najaarsprognose 2017 van de Commissie.
3. BELEIDSHEFBOMEN
Er zijn verschillende beleidsreacties mogelijk, onder meer
begrotingsconsolidatie en/of structurele
hervormingen, met name hervormingen om de langetermijnkosten van de
vergrijzing terug te dringen.
3.1. Het vertrekpunt: de begrotingspositie van de overheid
De begrotingspositie van de overheid is het eerste cruciale element van de
houdbaarheidsindicatoren. De beoordeling daarvan mag niet beïnvloed
worden door tijdelijke factoren. Daarom is het noodzakelijk de gevolgen van de
bedrijfscyclus op het totale
overheidssaldo en de invloed van eenmalige maatregelen te corrigeren.
Deze correctie levert het structureel primair saldo op (structural primary
balances - SPB) In figuur 6 wordt het structureel primair saldo van de EU-
landen weergegeven, zowel uitgedrukt in gemiddelden per land van 2008 tot 2012
als weergegeven in de prognoses van de
Commissie voor 2019.
De eerste stap om de uitdaging van de budgettaire houdbaarheid aan te pakken
is dat alle landen zich houden aan de begrotingsregels van de EU, het
stabiliteits- en groeipact15. Ook
maatregelen om de belastinggrondslag te verruimen, dragen bij aan een stevige
begrotingspositie16.
15 Budgettaire kaders en begrotingsbeleid komen aan bod in een afzonderlijke factsheet
over de uitdagingen die tijdens het Europees Semester worden behandeld en de mogelijke beleidsreacties daarop. 16 In dat verband, zie de factsheet "Zwartwerk".
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
7
CY HR IE SE IT DK PT BG LV FR ES DE EA EU28 EE CZ UK SK BE AT FI NL PL LT MT HU LU RO SI
CoA - Overige CoA - HC<C CoA - Pensioenen IBP S2
Blz. 10 |
Figuur 6 - Structureel primair saldo (% van bbp, 2019 t.o. gemiddelde periode 2008-2012)
Bron: diensten van de Commissie.
Noot: gebaseerd op de gegevens van de najaarsprognose 2017 van de Commissie.
3.2. Een beslissende factor voor de
budgettaire houdbaarheid op lange termijn: de kosten van de vergrijzing
en de componenten daarvan
Een cruciale factor voor de budgettaire
houdbaarheid op lange termijn zijn de kosten van de vergrijzing. In de
houdbaarheidsbeoordeling wordt over een lange periode, tot 206017, rekening
gehouden met de kosten van de
vergrijzing.
De grootste uitgavenpost daarvan zijn de overheidsuitgaven voor pensioenen, die
goed zijn voor ongeveer 11 % van het bbp in de EU als geheel. Er zijn
aanzienlijke verschillen tussen de landen
wat betreft het huidige niveau van de
17 De vergrijzingsgerelateerde
uitgavenposten omvatten publieke pensioenuitgaven, gezondheidszorg, langdurige zorg en onderwijs, en
werkloosheidsuitkeringen (2015 Ageing Report).
uitgaven en de verwachte veranderingen
in de pensioenuitgaven, wat een weerspiegeling is van de verschillende
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
RO EE FR PL HU LV ES FI LT DK SI HR BE LU NL SK BG AT UK CZ SE IT PT CY MT IE DE
SPB gemiddeld 2008-2012 SPB 2019
Blz. 11 |
pensioenstelsels en van de pensioenhervormingsfase waarin de
landen zich bevinden (figuur 7).
De op een na grootste uitgavenpost van
de overheidsuitgaven is de gezondheidszorg, die goed is voor
ongeveer 7 % van het bbp in de EU als geheel. Daarnaast moet ook rekening
worden gehouden met de uitgaven voor
langdurige zorg. Beide samen zijn goed voor bijna 9 % van het bbp van de EU.
Net zoals bij de pensioenen bestaan er ook grote verschillen tussen de
landen, wat een weerspiegeling is van hun verschillende stelsels en
regelingen voor gezondheidszorg en langdurige zorg (figuur 8).
Figuur 7 – Publieke pensioenuitgaven (% van bbp, 2019 t.o. 2060)
Figuur 8 – Publieke uitgaven voor gezondheidszorg en langdurige zorg (% van bbp, 2018
t.o. 2060)
Bron: diensten van de Commissie.
Noot: gebaseerd op de gegevens van de najaarsprognose 2017 van de Commissie.
Hervormingen om de oorzaken op lange
termijn van risico's voor de budgettaire
houdbaarheid aan te pakken, omvatten hervormingen ter beperking van de
kosten van de vergrijzing en de componenten daarvan.
Een pensioenhervorming omvat een
aanpassing van de pensioengerechtigde
-5,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
LV EE HR DK LT SE NL RO UK IE CY CZ BG SK PL ES HU FR DE MT FI BE PT LU IT EL AT SI EU
2019-60 2019 2060
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
CY BG LV EE RO LT HU PL HR CZ LU SK IE EL ES PT IT DE BE SI MT UK AT FR SE FI DK NL EU
2019-60 2019
Blz. 12 |
leeftijd en een aanpassing van de omvang van de pensioenrechten18.
De eerste categorie hervormingen heeft
steeds minder gevolgen voor de dekkingsgraad van de pensioenstelsels.
Doorgaans bestaan zij uit de afschaffing of de beperking van vervroegde
pensionering en andere regelingen voor vervroegde uittreding door het verhogen
van de wettelijke pensioenleeftijd (dit gebeurt tevens door de invoering van
een automatische koppeling aan veranderingen van de levensverwachting
op middellange en lange termijn) of de
harmonisering van de pensioenleeftijd van mannen en vrouwen.
De tweede categorie hervormingen biedt alternatieven voor het beperken van de
dekking van een pensioenstelsel door het verlagen van de pensioenrechten
(gedefinieerd als het gemiddelde pensioen als aandeel van het gemiddelde
loon over de hele economie). Als de
uitkeringsratio's zowel in vergelijking met het referentieloon als in vergelijking
met andere EU-landen zeer hoog zijn, kan dit betekenen dat een
pensioenstelsel te gul is. Door de pensioenrechten minder gul te maken
kunnen de publieke pensioenuitgaven dus aanzienlijk verminderd worden, of
toch minstens gestabiliseerd worden.
De uitdagingen op het gebied van
gezondheidszorg en langdurige zorg zijn eerder landspecifiek. Dit betekent dat de
kosteneffectiviteit en de governance doorgaans per geval moeten worden
verbeterd19.
4. BELEID: STAND VAN ZAKEN
De grafieken in deze factsheet hebben
tot dusver een landoverschrijdend
perspectief geboden op de uitdagingen en de beleidshefbomen.
18 Het pensioenbeleid komt aan bod in een afzonderlijke factsheet over de uitdagingen
die tijdens het Europees Semester worden behandeld en de mogelijke beleidsreacties daarop. 19 Het beleid inzake gezondheidszorg komt aan bod in een afzonderlijke factsheet.
De vergrijzing van de bevolking zet de overheidsuitgaven onder druk en zorgt
voor grote verschillen tussen de EU-
landen, die zich steeds meer bewust zijn geworden van de risico's en
beleidsmaatregelen hebben getroffen waarmee ze zichtbaar vorderingen
maken wat betreft de verwachte stijging van de vergrijzingsgerelateerde
uitgaven, en met name de pensioenuitgaven. Zoals blijkt uit twee
vergrijzingsverslagen die achtereenvolgens in 2012 en 2015 zijn
verschenen, zijn de
vergrijzingsgerelateerde uitgaven van de ene prognose ten opzichte van de
volgende prognose gedaald; de hervormingen op deze gebieden hebben
dus resultaat gehad.
Tot de meest doeltreffende maatregelen
om de kosten van de vergrijzing aan te pakken, behoren mechanismen om de
pensioenleeftijd en/of de pensioenrechten automatisch te
koppelen aan de levensverwachting, zoals in verschillende jaarlijkse
groeianalyses van de Commissie werd aanbevolen20. Momenteel heeft bijna de
helft van de EU-landen een dergelijk
mechanisme ingevoerd (figuur 9); de Eurogroep steunt dit beginsel en gaat
ermee akkoord om in de loop van 2018 een benchmark voor de houdbaarheid
van de pensioenen vast te stellen21.
Dit weerspiegelt de dubbele winst die
deze mechanismen opleveren - automatische koppelingen versterken de
houdbaarheid van de pensioenstelsels en maken ze tegelijk beter geschikt. Door
gedurende een langere beroepsloopbaan hogere bijdragen op te bouwen, stellen
mensen een hoger pensioen veilig.
20 Zie Europese Commissie (2016), 'Annual Growth Survey 2017'. 21 Eurogroep (2017) 'Structural reform
agenda - thematic discussions on growth and jobs: benchmarking pension sustainability', 144/17, 20 maart 2017 en Eurogroep 2016
'Common principles for strengthening pension sustainability', 16 juni 2016. http://www.consilium.europa.eu/en/press/pr
ess-releases/2016/06/16-eurogroup-pension-sustainability/
Blz. 13 |
Blz. 14 |
Figuur 9 – Maatregelen die op doeltreffende wijze de houdbaarheid van de pensioenen versterken
Noot: In alle NDC-stelsels (Notional Defined Contribution - systemen met fictieve premiebetaling) zijn de uitkeringen via de annuïteiten aan de levensverwachting gekoppeld. * De pensioenrechten evolueren in overeenstemming met de levensverwachting, door de proratiseringscoëfficient; dit is in de wetgeving vastgelegd tot 2035, maar daarna niet meer. ** Slechts twee derde van de stijging van de levensverwachting wordt weerspiegeld in de pensioenleeftijd. *** In aanvullende pensioenstelsels wordt een compensatiemechanisme toegepast.
*** Indien dat door het parlement wordt beslist.
Bron: diensten van de Commissie.
Datum: 22.11.2017
LandAutomatisch
compensatiemechanisme
Houdbaarheidsfactor
(koppeling tussen
pensioenrechten en
levensverwachting)
Pensioenleeftijd gekoppeld
aan levensverwachtingIn wetgeving
Italië X X 1995 & 2010
Letland X 1996
Zweden X X 1998 & 2001
Polen X 1999
Frankrijk* X 2003
Duitsland X 2004
Finland X X 2005 & 2015
Portugal** X X 2007 & 2013
Griekenland*** X 2010
Denemarken**** X 2011
Spanje X X 2011 & 2013
Nederland X 2012
Cyprus X 2012
Slowakije X 2012
Litouwen X 2016
Blz. 15 |
5. REFERENTIES
Eyraud, L. en Wu, T. (2015), Playing by the Rules: Reforming fiscal governance in
Europe', IMF Working Paper No 15/67
Eurogroep (2017) 'Structural reform agenda - thematic discussions on growth and
jobs: benchmarking pension sustainability', 144/17, 20.3.2017 http://www.consilium.europa.eu/sk/press/press-releases/2017/03/20/eurogroup-
statement-structural-reform-agenda/
Eurogroep (2016), 'Common principles for strengthening pension sustainability',
Verklaring van 16 juni 2016 http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/06/16-eurogroup-
pension-sustainability/
Europese Commissie (2017), 'Autumn 2017 European Economic Forecast', directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken (DG ECFIN), European
Economy, Institutional Paper 047/2017
Europese Commissie (2017), 'Debt Sustainability Monitor 2016', directoraat-generaal
Economische en Financiële Zaken, European Economy, Institutional Paper 063/2017 https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/debt-sustainability-monitor-
2016_en
Europese Commissie (2016), Jaarlijkse groeianalyse 2017, Mededeling van de
Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, de Europese Centrale Bank, het
Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio’s en de Europese Investeringsbank, Brussel, 16.11.2016 COM(2016) 725
http://www.eesc.europa.eu/en/our-work/opinions-information-reports/opinions/annual-growth-survey-2017
Europese Commissie (2016), 'Fiscal Sustainability Report 2015', directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken, European Economy, Institutional Paper 018/2016
Europese Commissie (2015), 'The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States (2013-2060)', directoraat-generaal
Economische en Financiële Zaken, European Economy 3/2015.
Europese Commissie (2014), 'Identifying fiscal sustainability challenges in the areas of pension, healthcare and long-term care policies', directoraat-generaal
Economische en Financiële Zaken, European Economy, Occasional Papers No 201/2014
Europese Commissie (2012), 'The 2012 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States (2013-2060)', directoraat-generaal
Economische en Financiële Zaken, European Economy 2/2012. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-
2012-2_en.pdf
Fornier, J. M. en Fall, F. (2015), 'Government debt and fiscal frameworks, Annex 2 The government debt limit', OECD Working Paper, ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2
Obstfeld, M. (2013), 'On keeping your powder dry: Fiscal foundations of financial and price stability', IMES institute for monetary and economic studies, Bank of Japan
Discussion Paper No 2013-E-8
Top Related