Control in Balans: een afwegingskader

Jos DresensGerard HengeveldCharlotte KochJohn SamsenMarjan Verduyn

1

Voorwoord

Het vakgebied van de controller is volop in beweging. Het is aan de controller om te bepalen hoe mee te gaan in deze beweging. Voordat die keuze gemaakt kan worden, moet de controller wel weten wat die beweging inhoudt.

De afgelopen maanden hebben wij als groep een zoektocht ondernomen naar de (benodigde) beweging. Daarvoor hebben we de ontwikkelingen in het Sociaal Domein aangegrepen in combinatie met de inzichten die we hebben opgedaan in het theoretische deel van een controllersopleiding van iets meer dan een jaar. In die zoektocht hebben we ontdekt dat control niet per se des controllers is en dat nieuwe vormen van control hand in hand gaan met loslaten van oude overtuigingen.Het resultaat van deze zoektocht ligt hier voor u. Wij hopen dat dit resultaat houvast biedt in het meegaan met de beweging en wellicht zelfs beweging stimuleert. Ons heeft het in ieder geval nieuwe inzichten gebracht.

Dit rapport is mede tot stand gekomen dankzij de inbreng van een aantal personen, die we hier graag willen danken voor hun tijd en het delen van hun ervaringen: Ruud Klarenbeek van de JP van den Bentstichting, Willem Lepelaar van de gemeente Amersfoort, Peter de Visser en Marco Schaap van de Stichting Buurtteams Sociaal Utrecht, Marius Buiting en Thijs van Biljouw van de Nederlandse Vereniging van Toezichthouders in Zorg en Welzijn, Gert Kwakernaak van Gemiva-SVG groep, Peter van Corler van de gemeenteraad Utrecht en Rob van Eijbergen van het Zijlstra Instituut.

Wij wensen u veel plezier met lezen!

Jos DresensGerard HengeveldCharlotte KochJohn SamsenMarjan Verduyn

2

Inhoudsopgave

VOORWOORD 1

INHOUDSOPGAVE 2

PROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSVRAAG 3

AANLEIDING 3ONDERZOEKSOPDRACHT 3

MANAGEMENTCONTROL: EEN THEORETISCHE BESCHOUWING 5

INLEIDING 5MANAGEMENTCONTROL 5ONTWIKKELING IN DE MANAGEMENTCONTROL THEORIE 6K.A. MERCHANT 7R. SIMONS 7HARD CONTROLS VERSUS SOFT CONTROLS 9VERDRAAIDE ORGANISATIES 10VAN THEORIE NAAR AFWEGINGSKADER 12

MANAGEMENTCONTROL: ERVARINGEN UIT HET VELD 13

MANAGEMENTCONTROL BIJ DE DECENTRALISATIES IN UTRECHT 16

INLEIDING 16DE DECENTRALISATIES 16DE DECENTRALISATIES EN DE LEVERS OF CONTROL 16MISSIE, VISIE EN STRATEGIE 16LEVER 1: BELIEFS SYSTEMS 17LEVER 2: BOUNDARY SYSTEMS 17LEVER 3: DIAGNOSTIC CONTROL SYSTEMS 18LEVER 4: INTERACTIVE CONTROL SYSTEMS 19DE BASIS: INTERNAL CONTROLS 19

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 21

INLEIDING 21THEORIE EN PRAKTIJK: HET ANTWOORD OP DE VRAAG? DEEL 1: HET AFWEGINGSKADER. 21THEORIE EN PRAKTIJK: HET ANTWOORD OP DE VRAAG? DEEL 2: RECHTMATIGHEID. 22AANBEVELINGEN 24

3

Probleemstelling en onderzoeksvraag

Aanleiding Sinds 1 januari 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de nieuwe taken onder de Wmo 2015 en de Jeugdwet. De overdracht van taken gaat gepaard met een bezuinigingsopdracht van het rijk. Vanuit de gedachte dat de gemeente dicht bij haar burgers staat, zou zij de nodige ondersteuning efficiënter kunnen organiseren: dichterbij en toegesneden op de situatie van de burger. Dit vraagt dus om vernieuwing in combinatie met beheersing en control om de opgelegde taakstelling te realiseren.

De vraag is nu hoe deze control in te richten. Utrecht hecht aan vernieuwing en een andere aanpak: terug naar de bedoeling; in samenwerking en co-creatie met partners; doen wat nodig is met een zo laag mogelijke administratieve belasting. Inspiratie wordt onder andere gevonden in het werk van Wouter Hart en Marius Buiting: ‘Verdraaide organisaties’. In haar visie heeft Utrecht dan ook een aantal leidende principes geformuleerd:

Wmo 2015: Meedoen naar Vermogen Jeugdwet: Zorg voor JeugdEigen verantwoordelijk en wederkerigheid Gewoon opvoeden

Ruimte voor de professional Het gezin in het dagelijks leven als uitgangspunt

Normaliseren en uitgaan van mogelijkheden De inhoud staat centraal, niet het systeem

Generalistische professionals aan de voorkant De veiligheid van het kind vormt altijd de ondergrens

Eenvoudig systeem

Tegelijk zien we in het land dat veel gemeenten zaken verschillend aanpakken: de wijze van inkoop, de wijze van sturen en beheersen en de wijze van controleren en afrekenen. Dat leidt er toe dat rond control en dan met name het rechtmatigheidsaspect daarbinnen, nog grote vraagstukken leven. Het rijk, de beroepsvereniging van accountants en gemeenten zijn er nog niet uit of en hoe geconstateerd kan worden dat de nieuwe taken rechtmatig zijn uitgevoerd.

De kunst is dus om de control rond de nieuwe taken zodanig in te richten dat deze voldoet aan alle bovenstaande factoren: ondersteunend aan de vernieuwing, geschikt voor de nodige beheersing en volgend op de inhoud en de bedoeling. Als dat lukt, is daarmee wellicht een oplossing voor het rechtmatigheidsvraagstuk dichterbij.

Onderzoeksopdracht Aan de hand van de hierboven geschetste situatie, hebben wij een onderzoeksopdracht geformuleerd. In eerste instantie was deze opdracht vooral gericht op de vernieuwing in het sociaal domein. Al discussiërend kwamen wij echter al snel tot de conclusie dat de aanleiding daar wel kan liggen, maar dat de oplossing breder in te zetten valt. De gekozen onderzoeksopdracht luidt dan ook als volgt:

“Kom tot een afwegingskader dat toegepast kan worden bij de inrichting van een managementcontrolsysteem. Geef aan hoe dit systeem de rechtmatigheid kan borgen”

Een managementcontrolsysteem definiëren we hierbij als het geheel aan maatregelen en afspraken gericht op de beheersing en sturing van werkzaamheden ten behoeve van een specifiek doel. We nemen bewust beheersing en sturing samen, omdat deze in onze ogen onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.

De theoretische kennis halen we uit de literatuur die beschikbaar is gesteld voor onze opleiding, aangevuld met specifieke publicaties over vernieuwing en verandering op het terrein van managementcontrol. Daarnaast gebruiken we de theorie van Wouter Hart in zijn boek ‘Verdraaide Organisaties’. We interviewen een aantal personen die in de praktijk te maken krijgen met controlsystemen: raadsleden, zorgpartners en collega-gemeenten. Daarbij kijken we naar ervaringen in de praktijk, waar de behoeften liggen en welke successen zijn behaald.

4

Managementcontrol: een theoretische beschouwing

InleidingWij zoeken naar vormen van control die je als opdrachtgever zou kunnen uitoefenen bij de ondernemingen waarbij je zorg inkoopt en waarmee je een samenwerkingsrelatie aangaat om een doel te bereiken. Dat is in principe dezelfde control als de control die je in je eigen organisatie toe kunt passen. Ook nu wil je grip op de prestaties en resultaten van medewerkers, alleen werken die niet direct onder jou, maar bij de partij waar je diensten inkoopt. Daarom leg je de controlafspraken in dit geval vast in een (aanbestedings)contract met bijbehorende voorwaarden. De bestaande theorieën over control gaan in op de managementcontrol in het eigen bedrijf. De belangrijkste worden hieronder in het kort beschreven. Daarna wordt de vertaalslag naar het afwegingskader van controlsystemen voor deze opdracht gemaakt.

ManagementcontrolManagementcontrol is het proces waarmee managers het gedrag van hun medewerkers beïnvloeden om zo de organisatiestrategie uitgevoerd te krijgen (Anthony en Govindarajan, 2004). Wanneer medewerkers niet het gewenste gedrag vertonen, zijn daarvoor vier soorten oorzaken te benoemen: Onduidelijkheid omtrent doelstellingen. Soms is het medewerkers niet duidelijk wat er van

hen wordt verwacht. Incongruente doelstellingen. Persoonlijke doelen en belangen komen niet altijd overeen

met de belangen van de organisatie. Organisatorische beperkingen. Het ontwerp van organisaties, wijze van besluitvorming en

van werkprocessen kan medewerkers belemmeren in een efficiënte en effectieve taakuitvoering.

Onvoldoende bekwaamheden. Medewerkers zijn voor een bepaalde taak niet goed toegerust.

Het risico op ongewenst gedrag dient te worden beheerst. Er zijn tal van beheersmaatregelen die hiervoor kunnen worden ingezet, zoals procedures, voorschriften, functiescheidingen, administratieve systemen en dergelijke, maar ook gedrag beïnvloedende factoren als cultuur en persoonlijke ontwikkeling van medewerkers. Al deze beheersmaatregelen zijn controls die deel uitmaken van een managementcontrolsysteem (Kaptein en Wallage, 2010). Er wordt onderscheid gemaakt tussen hard controls, de expliciet vastgestelde formele maatregelen en soft controls, informele beheermaatregelen die betrekking hebben op cultuur en klimaat.

Het gaat bij managementcontrol dus niet om de Nederlandse term ‘controle’, of het Franse woord ‘contrôle’, in de betekenis van ‘inspectie’. De term kan het beste worden vertaald met het Nederlandse woord ‘beheersing’. Beheersing vindt plaats op basis van drie processen: Waarneming (monitoring): het verzamelen, opslaan en verwerken van gegevens die

relevant zijn voor de besluitvorming. Beoordeling: het management beoordeelt in hoeverre de gegevens overeenkomen met de

organisatiedoelstellingen. Bijsturing: indien afwijkingen worden geconstateerd, dan dienen die door bijsturing van de

taakuitvoering te worden verholpen.

Hieronder worden de belangrijkste managementcontrol theorieën in chronologische volgorde geschetst.

5

Ontwikkeling in de managementcontrol theorieRobert Anthony (1965) is de eerste die managementcontrol als een aparte discipline presenteert. Zijn basis is een normatief-theoretisch raamwerk van de structuur en de werking van beheersingssystemen. Hij hanteert kernbegrippen als doelen, strategieën, regels, planning, budgettering, verantwoordelijkheidscentra en correctieve acties. Zij wekken de suggestie dat control grotendeels via kaders, afspraken en richtlijnen verworven kunnen worden. In de loop van de jaren tachtig werd echter duidelijk dat een louter normatief-theoretische benadering van managementcontrol het vak niet veel verder zou brengen.

De toenmalige Harvard hoogleraar Kenneth Merchant (1985) kiest daarom een hele andere aanpak. In plaats van het logisch afleiden van een raamwerk uit theoretische inzichten, draait hij de zaak om door allereerst praktijkervaringen in managementcontrol te verzamelen die hij vervolgens probeert te structureren in een consistent samenhangend denkmodel. Zijn aanpak is duidelijk beschrijvend-empirisch: het gaat Merchant in eerste instantie om het geven van een beschrijving van de bestaande managementcontrol praktijk. Niet zozeer om er aanwijzingen voor ‘betere’ beheersing uit af te leiden, maar vooral om inzicht te krijgen in verschillende systemen van beheersing en de daarmee samenhangende voor- en nadelen.

Zowel de normatief-theoretische als de beschrijvend-empirische benadering beschouwen de structuur en het functioneren van beheersingssystemen op één moment in de tijd: het zijn derhalve statische benaderingen. Men spreekt zich uit over managementcontrolsystemen zoals ze op enig moment in de tijd bestaan en worden gebruikt. In toenemende mate echter komt men tot de ontdekking dat een belangrijke succesfactor van ondernemingen hun capaciteit tot aanpassing is. Management-controlsystemen worden geacht het voortdurende proces van aanpassing en verandering te begeleiden en zelf ook mee te veranderen met de rest van de organisatie.

Het is wederom een Harvard hoogleraar die aan het begin van de jaren negentig de statische benadering inruilt voor een dynamische analyse. Robert Simons maakt in zijn publicatie een analyse van de veranderingen in managementcontrolsystemen en vraagt zich daarbij af:(a) welke factoren tot aanpassingen leiden in managementcontrolsystemen en (b) welke rol managementcontrolsystemen spelen in het bewerkstelligen van vernieuwing en aanpassing in organisaties (Simons, 1994, 1995; Simons, 2000)

Boekhoudschandalen aan het begin van de 21e eeuw versterkten vervolgens het besef dat er meer nodig was om de doelen van een organisatie te bereiken dan louter en alleen beheerssystemen met hard controls. De zachte, sociale factoren gaan een steeds belangrijkere rol spelen. Soft controls geven daarbij invulling aan de groeiende behoefte aan gemeenschappelijke normen en waarden. Vink en Kaptein (2008) hebben door middel van empirisch onderzoek, gericht op de analyse van jaarverslagen 2006 van de rijksoverheid, laten zien dat de verklaring voor het falen van hard controls gevonden wordt in de afwezigheid van of gebreken in de soft controls.

Een actuele ontwikkeling is dat organisaties zich bewegen naar (Public) Value Management, ofwel kijken naar hun legitimiteit, welke (maatschappelijke) waarde zij toevoegen. Aandacht in managementcontrol ontstaat dan voor vraagstukken als hoe om te gaan met acceptatie van creativiteit, het lerend vermogen door te experimenteren, het accepteren dan wel leren van fouten en tot slot de meer persoonlijke benadering (laat de professional in zijn kracht).

Een van de meest recente ontwikkelingen is dat Wouter Hart ons in zijn boek ‘Verdraaide Organisaties’ (2012) laat zien dat managers in hun pogingen om ongewenst gedrag in organisaties te beheersen teveel zijn gaan leunen op de systeemwereld. Ze zijn daarbij de oorspronkelijke bedoeling steeds meer uit het oog verloren. Hij geeft argumenten en aanwijzingen om hier verandering in aan te brengen.

In de volgende paragrafen worden de belangrijkste vertegenwoordigers in de ontwikkeling van de managementcontrol theorie nader toegelicht.

K.A. MerchantMerchant hanteert een ruime definitie van managementcontrol: “all the devices or systems managers use to ensure that the behaviors and decisions of their employees are consistent with the organization’s objectives and strategies”. Hij legt duidelijk de nadruk op het gedrag van de medewerkers die in elke organisatie taken moeten uitvoeren.

Beheersingssystemen zijn erop gericht dit gedrag van medewerkers doelgericht te beïnvloeden. De volgende beheersingssystemen worden onderscheiden:

6

Procesbeheersing: processen worden rechtstreeks beïnvloed door het geven van aanwijzingen welke activiteiten wel en welke niet dienen te worden verricht. Tevens worden er instructies gegeven op welke wijze de werkzaamheden dienen te worden uitgevoerd.

Resultaatbeheersing: analyse van de planning en de gerealiseerde resultaten. Het is mogelijk om aan de afwijkingen tussen norm en realisatie consequenties te verbinden (straf of beloning).

Personele beheersing: werken op indirecte wijze. Het management neemt maatregelen om het gedrag van medewerkers in overeenstemming te brengen met de doelstellingen van de organisatie. Dat kan bijvoorbeeld door het selecteren en (over)plaatsen van medewerkers en door training.

Sociale beheersing: focus op de gedeelde normen en waarden van medewerkers .In de praktijk gebruikt men niet één specifieke beheersingsmethode, maar past men meestal een combinatie van de hier genoemde beheersingsmethoden toe.

Volgens Merchant en Van der Stede (2007) winnen personele en sociale beheersing de laatste jaren aan kracht omdat organisaties hiërarchisch platter worden en met minder middelen maar met meer empowerment acteren. De span of control van managers is groter geworden. Het toepassen van procesbeheersing zoals direct toezicht is daardoor lastiger. Door het werken met hoger opgeleide mensen en het toepassen van empowerment kunnen verantwoordelijkheden lager in de organisatie worden gelegd. In een dergelijke omgeving is het hebben van gedeelde organisatiewaarden een belangrijk instrument om te zorgen dat alle medewerkers in het belang van de organisatie werken.

Beheersingssystemen veroorzaken behalve functionele effecten ook disfunctionele effecten: allerlei gedragingen die niet in overeenstemming zijn met de organisatiedoelstellingen. Voorbeelden hiervan zijn deviant gedrag, manipulatie, vertraging in de uitvoering en verzet en weerstand.

R. SimonsSimons (1995, 2000) hanteert geen aparte definitie van managementcontrol, maar komt meteen met een definitie van managementcontrolsystemen: “managementcontrol systems are the formal, information-based routines and procedures managers use to maintain or alter patterns in organizational activities”. Hij legt de nadruk op de formele routines en procedures, zoals plannen en budgetten. Ook geeft hij aan dat managementcontrol systems wat hem betreft information-based zijn.

De kern van de theorie van Simons wordt gevormd door de strategie van de onderneming: hoe concurreert en positioneert een onderneming zich ten opzichte van de concurrentie? Vervolgens worden door Simons vier variabelen geïntroduceerd die elk worden beheerst door een ander systeem met verschillende gevolgen.

In schema:

Bron:Simons, 1995Diagnostic

Control Systems

Interactive Control Systems

Beliefs Systems

Boundary systems

Risks to be avoided

Strategic Uncertaintie

s

Critical Performance

variables

Core values

Business Strategy

7

De eerste variabele betreft de kernwaarden van de onderneming met bijbehorende ‘beliefs systems’. Deze beliefs systems worden gebruikt om te inspireren en de zoektocht te leiden naar nieuwe mogelijkheden. Zij zijn verbonden met kernwaarden.

De tweede variabele betreft de risico’s die moeten worden vermeden met bijbehorende ‘boundary systems’. Deze boundary systems worden gebruikt om de grenzen van de zoektocht naar nieuwe mogelijkheden aan te geven. Zij geven ook de grenzen van de strategie aan. Simons onderscheidt hierbij de codes of conduct: vertrouwen en op vertrouwen gebaseerd afgesproken gedrag dat zich meestal manifesteert en geformaliseerd wordt na een incident of crisis en zich ontwikkelt naarmate men leert en strategic boundaries: grenzen gericht op het inperken van het speelgebied en het richten van de acties van de acties daarbinnen.

De derde variabele heeft betrekking op de kritieke succesfactoren, zowel kwalitatief als kwantitatief, met bijbehorende ‘diagnostic control systems’. Deze worden gebruikt om te motiveren, te monitoren en te belonen bij het bereiken van gespecificeerde doelen. Diagnostic control systems zijn vooral geschikt om te sturen op bedoelde strategieën omdat ze zijn gericht op het zichtbaar maken van de uitzonderingen. Een veel toegepaste methode hierbij is de balanced scorecard. Voorwaarde voor het goed kunnen toepassen van diagnostic control systems is de mate waarin de gekozen variabelen objectief, volledig en beïnvloedbaar zijn.

Als vierde en laatste variabele noemt Simons de strategische onzekerheden met bijbehorende ‘interactive control systems’. Deze worden gebruikt om het leervermogen van de organisatie en het ontstaan van nieuwe ideeën en strategieën te stimuleren.

Het functioneel zijn van de levers of control valt of staat met de inrichting van de interne control: de organisatiestructuur, het personeel en de systemen. Met de juiste inrichting waarborg je dat er voldoende kritisch vermogen en functionele scheiding in je organisatie aanwezig is, het personeel over de juiste kennis en competenties beschikt en sleutelposities niet te lang door dezelfde personen worden opgevuld en systemen voldoende zijn afgeschermd en ingericht om de juiste data te kunnen opslaan, bewerken en rapporteren.

Simons geeft aan dat de vier “levers of control” in balans moeten zijn, waarbij de ‘beliefs’ en ‘interactive control systems’ positieve energie en inspiratie voor de medewerkers van een organisatie creëren en de andere twee systemen, de ‘boundary’ en ‘diagnostic’ control, juist beperkingen creëren en aanwijzingen geven die door de medewerkers moeten worden opgevolgd. Het geheel leidt volgens Simons tot het gewenste gedrag van de medewerkers en als gevolg daarvan tot een effectieve control van de strategie van een organisatie.

Hard controls versus soft controlsZoals hierboven is vastgesteld, zijn controls beheersmaatregelen met het oog op het beïnvloeden van gedrag (Anthony, 1965). Er is in dit verband een onderscheid te maken in hard controls en soft controls. Vink en Kaptein (2008) omschrijven soft controls als informele beheersmaatregelen, terwijl hard controls formele maatregelen zijn. Een expliciete gedragscode is een hard control, omdat het een formeel document betreft . De impliciete gedragscode, de gedragsnormen die volgens betrokkenen echt gelden, is dan echter een soft control. Soft controls zijn de gedeelde percepties en ervaringen inzake de cultuur en het klimaat binnen de organisatie. Hard controls zijn de expliciet vastgestelde en vastgelegde maatregelen binnen de organisatie, inclusief de uitvoering daarvan.

Wanneer de vormen van control uit de hierboven beschreven theorieën van managementcontrol worden ingepast in deze definities van hard en soft controls, dan leidt dat tot het volgende overzicht:

Theorie Vorm van control Hard control Soft controlMerchant Procesbeheersing X

Resultaatbeheersing XPersonele beheersing XSociale beheersing X

Simons Beliefs systems XBoundary systems XDiagnostic control systems

X

Interactive control systems

X

8

Boekhoudschandalen aan het begin van deze eeuw (onder andere Enron en Ahold), debacles bij de Société Générale en de Barings Group en de recente crisis hebben het besef wereldwijd versterkt dat er meer nodig is om de doelen van een organisatie te bereiken dan louter en alleen het toepassen van hard controls. De zachte, sociale factoren vervullen een steeds belangrijkere rol in het bereiken van de doelen (Aardema en Puts, 2008). Soft controls geven daarbij invulling aan de groeiende behoefte aan gemeenschappelijke normen en waarden.

Voor het bepalen van de mate van aanwezigheid van soft controls kan gebruik worden gemaakt van het door Kaptein ontwikkelde organisatiekwaliteitenmodel (1998). De zeven factoren die hij daarin als soft controls beschouwt, luiden – toegepast op (on)rechtmatig handelen - als volgt: 1. Helderheid: is voor bestuurders en medewerkers voldoende duidelijk wanneer er sprake is

van (on)rechtmatig handelen?2. Voorbeeldgedrag: geven de rolmodellen in de organisatie het goede voorbeeld met

betrekking tot (on)rechtmatig gedrag?3. Uitvoerbaarheid: ervaren bestuurders en medewerkers voldoende ruimte om rechtmatig te

handelen?4. Betrokkenheid: zijn bestuurders en medewerkers voldoende gemotiveerd om rechtmatig te

handelen?5. Transparantie: hebben bestuurders en medewerkers voldoende zicht op elkaars

onrechtmatig gedrag indien dit zich voordoet?6. Bespreekbaarheid: zijn dilemma’s voor bestuurders en medewerkers voldoende

bespreekbaar en zijn betrokkenen ook aanspreekbaar op hun gedrag?7. Handhaving: worden overtreders bestraft, mensen gewaardeerd op gewenst gedrag en

wordt er geleerd van fouten en overtredingen?

Met het meten van deze zeven gedragsindicatoren ontstaat er een goed beeld van het ethische gedrag binnen een organisatie en het effect daarvan op de bedrijfsvoering. Meten kan bijvoorbeeld met behulp van een periodieke enquête.

Empirisch onderzoek van Vink en Kaptein (2008), gericht op de analyse van jaarverslagen 2006 van de rijksoverheid laat zien dat auditors met name het falen van de soft controls ‘helderheid’, ‘transparantie’, ‘uitvoerbaarheid’ en ‘handhaving’ relevant achten als verklaring voor geconstateerde rechtmatigheidsfouten. Het onderzoek laat echter niet alleen het belang van soft controls als zelfstandig werkende beheersmaatregelen zien, maar ook de samenhang tussen soft controls en hard controls. In het onderzoek wordt de verklaring voor het falen van hard controls namelijk gevonden in afwezigheid van of gebreken in de soft controls. Fouten zouden dus alleen kunnen worden voorkomen als zowel hard controls als soft controls toereikend zijn. Het is dan ook wenselijk dat controllers en auditors de aanwezigheid van soft controls betrekken bij de inrichting en beoordeling van het totale complex aan beheersmaatregelen.

Verdraaide organisatiesIn zijn boek ‘Verdraaide organisaties. Terug naar de bedoeling (2012)’ laat Wouter Hart zien dat excellerende organisaties de zaken het liefst zo eenvoudig mogelijk houden en dichtbij de menselijke natuur blijven. Verdraaide organisaties doen juist het tegenovergestelde.

In verdraaide organisaties zijn de natuurlijke principes van het organiseren bedolven onder een systeem van regels, afspraken en procedures. Maar hoe managers ook hun best doen om processen met behulp van dit systeem te beheersen en zo hun beleidsdoelen te realiseren, de klant én de professionals die het werk moeten doen worden er meestal niet beter van.

Succesvolle ondernemingen werken echter niet vanuit de regels, maar vanuit de bedoeling van de organisatie. Ze nemen de vraag van de klant en de passie van de professional als uitgangspunt voor hun activiteiten en gebruiken de ‘systeemwereld’ als ondersteunend instrument. Zo bereiken ze een hogere klantwaardering, een grotere medewerkerstevredenheid en veel betere financiële resultaten.

9

Schematisch wordt dit weergegeven in onderstaand basismodel:

Bron: Hart, 2012

De binnenste cirkel verwoordt de bedoeling, de middelste cirkel de leefwereld en de buitenste cirkel de systeemwereld. De leefwereld is de wereld in het hier en nu. Hier zie je het feitelijke gedrag en hier vindt de daadwerkelijke ontmoeting tussen professional en de cliënt plaats. De systeemwereld zit om deze wereld heen en bestaat uit allerlei soorten afspraken over hoe je in de leefwereld zou moeten werken. Dit kunnen afspraken zijn in de vorm van beleid, procedures, instructies en targets. De bedoeling tenslotte is datgene wat je wilt bereiken, de reden waarom de organisatie bestaat.

Voor verdraaide organisaties is het de kunst om de denkrichting (de pijl in bovenstaand figuur) weer om te buigen in de juiste richting. Dus niet meer redeneren vanuit het systeem van regels naar de bedoeling, maar juist andersom. Op die manier zijn de medewerkers niet langer meer uitvoerders van de regels, maar ontstaat er een werkend alternatief voor een niet-efficiënte of niet-effectieve werkwijze. Voorbeelden van het omkeren van de denkrichting zijn: Minder het systeem als houvast, meer de bedoeling als houvast:

Voer een gesprek over de bedoeling van je bedrijf en de bedoeling achter gebeurtenissen in de leefwereld van je bedrijf. Wat is de bedoeling achter notulen, wat is de bedoeling van RGW-gesprekken?

Minder standaardisatie, meer denken vanuit variatie:Plak niet één oplossing op iedere klant of afdeling, daardoor kan een maatregel zijn efficiëntie verliezen. Wat voor de één werkt, werkt voor een ander niet. Zoek naar een evenwicht tussen variatie en standaardisatie.

Minder onteigenen, meer toe-eigenen:Laat je medewerkers zélf het initiatief nemen, zélf nadenken over de juiste oplossing en zélf kwaliteit garanderen.

Minder zeker willen weten, meer kansen vergroten:Je kúnt niet van tevoren weten of je dingen goed doet. Je kunt alleen van tevoren de kans vergroten dat iets goed gaat, door je medewerkers kundig, geïnspireerd en betrokken te houden en op de juiste manier te ondersteunen.

Minder compleet willen zijn, meer keuzen maken:Concentreer je op de belangrijkste projecten en de belangrijkste risico's. Daardoor worden de cruciale projecten veel succesvoller.

Van theorie naar afwegingskaderAls wij bovenstaande theorieën beoordelen op relevantie voor een afwegingskader voor de inrichting van een controlsysteem voor de decentralisaties, dan stellen wij vast dat de levers of control van Simons een goede basis bieden. Ze zijn goed te koppelen aan de strategie van ontwikkeling en vernieuwing bij de uitvoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015. Bovendien bieden ze ruimte voor de aandacht van Vink en Kaptein voor soft controls en het pleidooi van Wouter Hart voor het accent op de bedoeling van de organisatie.

Simons meent dat het niet gaat om de afzonderlijke onderdelen van zijn framework maar om hun gebruik in onderlinge samenhang. Bij iedere keuze voor een controlsysteem zullen daarom elementen uit de vier levers van Simons vertegenwoordigd zijn. Het zwaartepunt kan echter verschillen. De juiste balans is afhankelijk van de omstandigheden, bijvoorbeeld: Is er sprake van een gedeelde missie, visie en strategie? Zijn de risico’s goed in beeld te brengen Is er sprake van een nieuwe ontwikkeling?

10

Hoe meetbaar zijn de resultaten? Wat is de verhouding tussen maatwerk en standaardisatie?

Ook Kaptein en Vink benadrukken de samenhang tussen soft controls en hard controls. Het is niet of/of maar en/en. In hun onderzoek wordt de verklaring voor het falen van hard controls immers gevonden in het ontbreken of slecht functioneren van soft controls. Fouten zouden dus alleen kunnen worden voorkomen als zowel hard controls als soft controls toereikend zijn. In de termen van Simons dienen de beliefs systems en de interactive control systems (soft controls) aan de ene kant en de boundary systems en de diagnostic control systems (hard controls) aan de andere kant elkaar dus aan te vullen.

En zelfs Wouter Hart hekelt slechts de nadruk die er de afgelopen decennia is komen te liggen op de systeemwereld, hij wil hem niet afschaffen. Het beleid, de procedures en de instructies moeten weer ondersteunend worden in plaats van leidend. De dominante denkrichting van management en medewerkers dient volgens hem steeds weer te beginnen bij de bedoeling. Om deze verandering bij verdraaide organisaties te bewerkstelligen zal er een nieuwe balans gezocht moeten worden tussen de kracht van mensen en de kracht van systemen, ook in relatie met de klant, burger, cliënt of bewoner. Toegepast op de levers of control van Simons betekent dit dat er een stevige accentverschuiving nodig is van de rechterkant naar de linkerkant van zijn model.

11

Managementcontrol: ervaringen uit het veld

InleidingUtrecht heeft zijn invulling gekozen. Maar hoe acteren anderen in deze materie? Het antwoord op deze vraag is middels een aantal interviews verkend. Interviews zijn gehouden met vertegenwoordigers van de volgende organisaties: JP van den Bentstichting Gemiva-SVG groep Stichting Buurtteams Sociaal Utrecht/Incluzio Nederlandse Vereniging van Toezichthouders in Zorg en Welzijn Gemeente Amersfoort Gemeenteraad Utrecht

In deze gesprekken hebben wij onze vraag kunnen aanscherpen, praktijkervaringen opgehaald en uitgangspunten getoetst. Hieronder geven we de belangrijkste bevindingen weer.

JP van den Bentstichting en Gemiva-SVG groepDe JP van den Bentstichting levert zorg en ondersteuning aan zeer uiteenlopende doelgroepen en is hiermee “contractant” van gemeenten. Dat geldt ook voor de Gemiva-SVG groep, maar zij hebben zich gespecialiseerd in het begeleiden van mensen met een (verstandelijke) beperking of een chronische ziekte. Beide organisaties hebben de focus op cliënt- en medewerkerstevredenheid, ondersteund door een goede financiële beheersing. Daarbij wordt veel vrijheid aan de medewerkers gegeven om te doen wat nodig is, vanuit de gedachte dat dat de meeste efficiëntie en de grootste tevredenheid oplevert.

Deze vrijheid kan gegeven worden als je medewerkers betrekt bij de visie en de missie van je bedrijf en continu aandacht besteedt aan gedrag en cultuur. Voorbeeld hiervan is de totstandkoming van een reiskostenvergoeding binnen de JP van den Bentstichting, waarbij een groep medewerkers de vrije hand is gegeven, wat heeft geleid tot een goed voorstel, zowel in de ogen van de medewerkers als het management. Voorwaarde voor deze manier van managen is dat je stuurt op gedrag van medewerkers, niet alleen in de werksituatie met cliënten, maar ook daarbuiten, op kantoor en in de omgang met collega’s. Dit vereist tevens het aanspreken van medewerkers op ongewenst gedrag en afscheid nemen van hen die de grenzen overschrijden of niet passen binnen de manier waarop de organisatie werkt.

De Gemiva-SVG groep heeft de traditionele urenadministratie per cliënt nog niet losgelaten, maar worstelt hier wel mee omdat deze scores niets zeggen over de bereikte resultaten. Zij zouden veel liever contracten op basis van vertrouwen afsluiten met hun opdrachtgevers, en hen daarbij uitnodigen om regelmatig op de locaties te gaan kijken.

Het sturen en beheersen via gedrag sluit aan bij de soft controls van Simons. Door hier zwaar op in te zetten kan met een beperkte inrichting van de hard controls (financiële kaders plus scores op cliënt- en medewerkerstevredenheid) toch goed worden gestuurd. Interessant daarbij is dat de JP van den Bentstichting met de eigen accountant tot overeenstemming is gekomen dat de rechtmatigheid van de uitgaven volledig kan worden bepaald op basis van de cliënt- en medewerkerstevredenheid.

De Buurtteamorganisatie Sociaal UtrechtOok de Buurtteamorganisatie Sociaal is een contractant van de gemeente. De achttien buurtteams in Utrecht voorzien in de sociale basiszorg voor volwassenen met een ondersteuningsvraag. Het is een jonge organisatie en daarom nog volop bezig met een zoektocht naar de ‘juiste’ vorm van sturing en control. Zij zoeken naar ontwikkelindicatoren om vast te kunnen stellen of de buurtteams de goede kant op gaan. De organisatie heeft de beschikking over een grote voorraad kwalitatieve en kwantitatieve data en vraagt zich af welke je daarvan het beste kunt gebruiken om te sturen. De intentie is niet om deze data naast een vastgelegde norm te leggen, maar om een trend op te bouwen. Aan de hand van die trend kan men proberen om vooruit te kijken en eventueel bij te sturen. Normeren nodigt onherroepelijk uit tot windowdressing en het streven naar de norm in plaats van het beste resultaat.

Uiteraard dient er wel verantwoording te worden afgelegd. De financiële kaders staan voor vier jaar vast en daar dient de stichting binnen te blijven. Op inhoudelijk gebied kan men rekenschap afleggen door de ontwikkelingen te laten zien en daar verhalen over te vertellen. Dat zegt meer dan rapportages met cijfers en percentages. De feedback van klanten en samenwerkingspartners levert hieraan een belangrijke bijdrage. Daarbij moet je er wel voor waken dat de verantwoording door middel van verhalen niet leidt tot incidentensturing.

12

De boodschap van Buurtteamorganisatie Sociaal aan hun opdrachtgever is dus om niet alleen te kijken naar feitelijke (kwantitatieve) informatie, maar om vooral ook in te zoomen op kwalitatieve aspecten. Die kun je achterhalen door mee te lopen, rond te bellen en locaties te bezoeken. Wederzijdse en volledige transparantie is daarbij onmisbaar en uitkomsten moeten bijdragen aan de ontwikkelingen en het leren van organisatie.

De Nederlandse Vereniging van Toezichthouders in Zorg en WelzijnDe nadruk op het sturen via het gedrag van de medewerkers zien we ook sterk terug bij de Nederlandse Vereniging van Toezichthouders in Zorg en Welzijn (NVTZ). De NVTZ is een onafhankelijke, kritische vereniging die staat voor verantwoordelijk toezicht in zorg- en welzijnsinstellingen. Daarbij worden de boundary en diagnostic control systems van Simons niet losgelaten, maar in de boundary systems wil men (conform het gedachtegoed van Wouter Hart) de bureaucratie verminderen en in diagnostic systems streeft men naar een set van kritische prestatie-indicatoren die er toe doen. Het uitgangspunt is dat medewerkers beschikken over een ‘innerlijk kompas’ waar ze prima op kunnen varen en dat hen drijft tot het doen van de juiste dingen en het juist doen van de dingen. Het opleggen van teveel regels holt dit kompas uit, met als gevolg: inefficiënt werken en een lagere medewerkerstevredenheid.

Op basis van casuïstiek (bijvoorbeeld het afschaffen van een begroting bij de JP van den Bentstichting) wil de NVTZ komen tot nieuwe inzichten over sturen en verantwoorden: trends in plaats van jaarbegrotingen; waardecreatie in plaats van euro’s; storytelling in plaats van cijferstaatjes; leren en vooruitkijken in plaats van terugkijken en verantwoorden.

GemeentenDe gemeente Amersfoort heeft primair ingezet op het wegzetten van de nieuwe taken rond de decentralisaties zodanig dat er niemand tussen wal en schip komt te vallen. De gemeente is in haar verantwoording vooral gericht op hard controls (checklists en het verkrijgen van accountantsverklaringen bij declaraties). De via inkoopcontracten en subsidieovereenkomsten afgesproken control mechanismes zijn daarbij niet uniform. Er zijn hierover verschillende afspraken gemaakt met de gecontracteerde zorginstellingen.

Ten tijde van het interview was nog niet bekend of de aandacht de komende jaren zou gaan verschuiven in de richting van soft controls en ontwikkeltrajecten, maar intussen is duidelijk dat de gemeente Amersfoort is gaan deelnemen aan een “Veranderlab Sturing Sociaal Domein” onder leiding van de Vrije Universiteit in samenwerking met het Zijlstra Instituut. Dit is een zoektocht naar de benodigde veranderingen in sturing door bestuur en management nu er in het sociale domein een verschuiving van waarden plaatsvindt en een nieuwe uitvoeringspraktijk ontstaat.

Binnen onze eigen gemeente geeft een betrokken gemeenteraadslid aan nog zoekend te zijn naar een goede balans tussen controle, vertrouwen en andere vormen van verantwoording. Daarbij is de vraag of je het aan de professional kunt overlaten om verstandig om te gaan met het geld in relatie tot de gestelde doelen. Hoe en in welke vorm wil je de vinger aan de pols houden? En zijn er daarbij verschillen tussen de controle op inhoud en op geld?

Daartoe is in het gesprek verkend wat de reactie van de gemeenteraad zou zijn bij financiële en werkinhoudelijke incidenten. Op financieel gebied lijken de kaders zeer strak. De inschatting is dat de raad bij financiële uitglijders direct maatregelen zal nemen. Bij inhoudelijke incidenten lijkt er meer speelruimte te zijn. De raad zal niet meteen ingrijpen, maar wel willen weten hoe het incident heeft kunnen gebeuren en hoe het in de toekomst kan worden voorkomen.

Zo tekent zich op financieel gebied een hang naar hard controls (boundary en diagnostic control systems) af en op werkinhoudelijk gebied een beweging in de richting van soft controls (voeren van het goede gesprek). Deze laatste kunnen ook pro-actief door gemeenteraadsleden ingevuld worden door zelf contacten te onderhouden met buurtbewoners en niet alleen te varen op informatie van ambtenaren en het college van B&W.

Om ervoor te zorgen dat gemeenteraadsleden zich meer bewust worden van de mogelijke keuzes voor een controlsysteem, zou het goed zijn om deze afweging met bijbehorende voor- en nadelen en risico’s in raadsvoorstellen voortaan nadrukkelijker voor te leggen en toe te lichten.

TendensWanneer wij de grootste gemene deler uit de interviews proberen te halen, dan kunnen we constateren dat alle organisaties zoekende zijn naar de juiste vormen van control in de veranderende wereld van het sociaal domein (recentelijk nog bevestigd in de rede van Prof. Dr. Ir. R. Goodijk genaamd ‘Van afvinken naar aanspreekbaarheid)’. Ze houden allemaal nog vast aan de traditionele hard controls, de een meer dan de ander, maar ze onderzoeken ook wat soft controls

13

zouden kunnen bijdragen aan het bereiken van doelstellingen. In het model van Simons betekent dat een verschuiving van de boundary en diagnostic control systems aan de rechterkant naar de beliefs systems en de interactive control systems aan de linkerkant.

De JP van den Bentstichting is het verst in deze beweging. Zij maken al volop gebruik van vormen van control die steunen op het innerlijk kompas van hun medewerkers en op de cultuur binnen hun organisatie. Aan de andere kan van het spectrum richt de gemeente Amersfoort zich nog helemaal op hard controls. Maar uit hun deelname aan het “Veranderlab Sturing Sociaal Domein” blijkt wel dat ook zij zich afvragen of het in de toekomst anders moet en kan.

Deze verschuiving van hard controls naar soft controls zal ook om een andere instelling gaan vragen bij opdrachtgevende partijen zoals de gemeente Utrecht of Amersfoort. Die kunnen zich niet langer beperken tot de controle op de aanwezigheid van een accountantsverklaring en het afvinken van checklists met scores. Zij zullen een gedeelde missie, visie en strategie moeten formuleren met hun contractpartners en zich vervolgens door middel van locatiebezoeken en gesprekken moeten verdiepen in de behaalde resultaten.

14

Managementcontrol bij de decentralisaties in Utrecht

InleidingIn het vorige hoofdstuk hebben we stil gestaan bij de praktijkervaringen en ontwikkelingen die we tegenkwamen ten aanzien van vormen van control. In dit hoofdstuk staan we stil bij de Utrechtse ervaringen en kijken we of en hoe het model van Simons terug te vinden is in het Utrechtse model. We nemen hiervoor de decentralisaties van Jeugd en Wmo en kijken aan de hand van de levers van Simons hoe de control is ingericht en zich ontwikkelt.

Daarbij realiseren we ons dat de theorie van Simons zich toch vooral richt op control binnen organisaties en dan nog met name commerciële organisaties die andere doelen en belangen hebben dan publieke organisaties als gemeenten. Desalniettemin zien wij voldoende aanknopingspunten om deze puzzel te leggen, zij het her en der met aanpassing aan de specifieke situatie van de gemeente.

De decentralisatiesSinds 1 januari 2015 is iedere gemeente verantwoordelijk voor de uitvoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015. De overheveling van de uitvoering van deze taken van andere uitvoerders (zorgkantoren, bureau jeugdzorg, etc.) is enerzijds ingegeven vanuit het idee dat gemeenten dit goedkoper kunnen en anderzijds dat ze het beter kunnen omdat zij dichterbij de burger staan en daardoor beter (kunnen) aansluiten bij de burger in relatie tot zijn omgeving. Hoe dan ook ligt aan de overheveling een roep om vernieuwing en verandering ten grondslag. Utrecht heeft ervoor gekozen vernieuwing centraal te stellen, uiteraard binnen de wettelijke en financiële kaders, maar als volgende voorwaarden voor de vernieuwing.

In deze casus beperken we ons tot een deel van de gedecentraliseerde taken, namelijk de verantwoordelijkheid voor het bieden van (toegang tot) basis- en gespecialiseerde ondersteuning in natura. Naast deze vorm kennen we namelijk ook de verstrekking van persoonsgebonden budgetten, die uiteindelijk hetzelfde doel dienen maar een heel eigen dynamiek en inrichting van control vragen.

De decentralisaties kennen naast risico’s vanwege een grote financiële impact ook politieke en imagorisico’s en niet te vergeten risico’s voor individuele burgers. De gemeente heeft met bestaande partijen in een traject van intensieve samenwerking en experimenten een strategie ontwikkeld waarmee de nodige vernieuwing kan worden bereikt. Deze strategie is vastgelegd in kadernota’s en later uitgewerkt in uitvoeringsnota’s. Van groot belang hierbij zijn de geformuleerde leidende principes, die in alle samenwerkingsvormen en door de hele transformatie heen terug komen: een set van gedeelde waarden waaraan iedere partner zich committeert. Voorbeelden hiervan zijn: eenvoud, ruimte voor de professional, uitgaan van mogelijkheden en niet van beperkingen, wederkerigheid, normalisering en veiligheid.

De decentralisaties en de levers of control

Missie, visie en strategie Beide decentralisaties kennen hun eigen wettelijk kader en bijzonderheden in de uitvoering. Toch zijn er wel een missie, visie en strategie te destilleren. De missie waaruit we werken is: “iedereen moet zijn eigen leven kunnen leiden en waar nodig daarbij passende ondersteuning ontvangen”. De visie die daarbij hoort is “beter en goedkoper”. De strategie die daaruit voortvloeit is: “verschuiven van ondersteuning in de vorm van ‘dure’ maatwerkvoorzieningen naar preventie en ondersteuning aan de voorkant”.

De organisatie waarin aan deze strategie wordt gewerkt is niet ‘standaard’ hiërarchisch georganiseerd. In plaats daarvan is sprake van een netwerk van (een deel van) de gemeente, zorgaanbieders, buurtteamorganisaties en andere zorgpartners, waaronder huisartsen en zorgverzekeraars. In tegenstelling tot de organisaties waarover Simons voornamelijk schrijft, is er geen sprake van commerciële activiteiten waarbij winst en marktpositie behaald moet worden. Toch is er wel degelijk sprake van doelrealisatie met doelbewuste (intended) strategieën die succesvol zijn of falen en daarnaast opkomende (emergent) strategieën. In deze casus zou je dus verwachten dat de levers gebruikt kunnen worden om te sturen en beheersen.

Lever 1: Beliefs systems Zoals hiervoor al geschetst, heeft de gemeente al voor de daadwerkelijke decentralisatie van taken samenwerking gezocht met bestaande zorgpartijen. In deze samenwerking is de strategie ontwikkeld waaraan onlosmakelijk leidende principes zijn verbonden. Deze leidende principes vormen een set van gedeelde waarden die zijn vastgesteld door de raad in de betreffende

15

beleidsproducten, die hun plek hebben gevonden in de contracten met de uitvoerende partijen en die ook binnen de gemeente steeds weer gedeeld en vastgehouden worden.

De eerste stap in het realiseren van de gekozen strategie is de organisatie van ondersteuning dichtbij de burger en ‘aan de voorkant’, als er nog mogelijkheden voor snel herstel zijn. De gekozen weg hiervoor is in de vorm van buurtteams, die niet alleen toeleiden naar professionele ondersteuning, maar die zelf ook zorg bieden als de situatie dat toelaat. Dit buurtteamconcept is ontwikkeld in co-creatie met een aantal aanbieders uit het veld. Samen met hen zijn proeftuinen en pilots ingericht en uitgevoerd om zoveel mogelijk te leren van wat werkt en wat niet. Uiteindelijk heeft dit geresulteerd in een subsidie uitvraag voor twee nieuw te vormen buurtteam organisaties. Deze buurtteamorganisaties leveren basiszorg, zijn voor iedereen toegankelijk en vormen de toegang tot de aanvullende zorg. Deze aanvullende zorg is intensiever en/of meer specialistisch dan de ondersteuning die door de buurtteams kan worden geboden en wordt ingekocht bij gespecialiseerde instellingen.

Hoe de leidende principes werken bij het realiseren van de strategie, kunnen we illustreren aan de hand van een voorbeeld. We nemen hiervoor het leidend principe ’ruimte voor de professional’. Dat betekent dat een zorgprofessional ruimte krijgt om te kijken wat er nodig is in de specifieke situatie van een burger met een zorgvraag. Dat betekent dat bij keuzes voor de inrichting van het systeem steeds afgevraagd moet worden of nog wordt voldaan aan dit principe. De gemeente schrijft dus geen protocollen voor met vooraf vastgestelde uitkomsten waarin een burger ingepast moet worden. Dat betekent daarmee ook dat soms tegen het gevoel in ‘losgelaten’ moet worden om aan dit principe te kunnen blijven vasthouden.

Niet alleen in de uitvoering van de daadwerkelijke zorgtaken, maar ook in de opzet van de administratieve processen worden deze leidende principes toegepast. Een voorbeeld daarbij is het principe van ‘eenvoud’. Het systeem moet eenvoudig zijn, niet alleen voor de burger om snel de juiste ondersteuning te ontvangen, maar ook voor de aanbieders, bijvoorbeeld in de verantwoording aan de gemeente. Een voorbeeld hiervan is het principe van het eenmalig vastleggen van gegevens voor meervoudig gebruik: niet steeds opnieuw dezelfde gegevens uitvragen in net andere samenstellingen maar gebruiken wat je hebt!

Lever 2: Boundary systems In de vorige paragraaf gaven we al aan dat de toepassing van de leidende principes soms leidt tot ‘loslaten’. Dat kan uiteraard alleen als er grenzen worden gesteld die voorkomen dat ongewenste effecten ontstaan. Die grenzen vallen bij Simons in de boundary systems. Waar ze bij Simons voornamelijk zijn gericht op het begrenzen van de zoektocht naar nieuwe kansen, in onze casus zijn de boundary systems voornamelijk gericht op financiële beheersing, de beheersing van politieke en imago risico’s en de risico’s voor de burger. De codes of conduct en de strategic boundaries die Simons binnen de boundary systems onderscheidt, zien we daarbij ook weer terug.

Codes of conduct zijn toegepast door in de beleidsstukken vast te leggen hoe de samenwerking tussen verschillende partijen er in het Utrechtse model uitziet. Dit gaat over samenwerking tussen de partijen onderling: hoe te handelen als je geen ruimte meer hebt, als er meer dan proportioneel burgers naar je worden doorverwezen door het buurtteam, als burgers continu op een wachtlijst terecht komen na doorverwijzing, etc. In al deze gevallen is de afspraak dat de partijen met elkaar contact opnemen en tot een oplossing komen. Pas in het laatste geval, als partijen er onderling niet uitkomen, wordt de gemeente ingeschakeld om een uitspraak te doen. Dat voelt dan ook direct als een zwaktebod van de aanbieders.

Een andere vorm van afspraken betreft bijvoorbeeld het zoeken van publiciteit. Er is expliciet in de samenwerkingsafspraken opgenomen dat aanbieders bij problemen nooit de publiciteit zoeken, maar eerst de gemeente aanspreken. Daarmee beheers je een deel van het imagorisico. Voor de samenwerkingspartners in de Jeugdketen zijn aanvullende samenwerkingsafspraken geformaliseerd en vastgelegd in een convenant, waaraan partijen (buurtteams en zorgaanbieders) zich committeren.

Maar niet alleen met de aanbieders, ook met de raad zijn afspraken gemaakt, bijvoorbeeld over hoe te handelen wanneer zich een incident voordoet. Door het behandelen van casussen is bewustzijn gecreëerd bij de raadsleden, dat bij een incident voorkomen moet worden dat de gemeente in een ‘regelkramp’ schiet. Dat zou immers, onder andere, voorbijgaan aan het leidende principe dat er ruimte moet zijn voor de professional. Die ruimte moet ook inhouden dat de professional fouten kan maken, waarvan vervolgens dan uiteraard wel geleerd moet worden!

De strategic boundaries in het Utrechtse model richten zich op beheersing van de financiën en de zekerheid van de burger. Zowel de buurtteams als het grootste deel van de aanvullende

16

zorgaanbieders hebben een vast budget toegekend gekregen. Binnen dit budget dienen zij alle aan hen toegewezen burgers te helpen, zij hebben dus een acceptatieplicht. Dit geldt zowel voor de aanvullende zorgaanbieders, die burgers doorverwezen krijgen van de buurtteamorganisatie, als voor de buurtteamorganisaties, die cliënten van de aanvullende zorgaanbieders overgeheveld krijgen voor verdere ondersteuning. De budgetten zijn afgestemd met de aanbieders en gebaseerd op historische omzet en de aanname dat een percentage van hun cliënten overgedragen kan worden aan het buurtteam. Wanneer een zorgaanbieder onverhoeds niet uitkomt met het toegekende budget, dient deze zich te melden bij de gemeente. Dan wordt gekeken naar oorzaak en bijsturingsmogelijkheden.

Op deze manier heeft zowel de gemeente als de aanbieder een tamelijk grote financiële zekerheid. De gemeente weet dat de afgesloten contracten de financiële middelen niet te boven gaan. De aanbieder weet wat zijn jaarlijkse omzet is en kan daarbinnen de aan hem toegewezen burgers naar eigen inzicht passend en efficiënt ondersteunen. Elke aanbieder heeft een accounthouder vanuit de gemeente, waarmee ieder kwartaal een gesprek plaatsvindt. In dit gesprek komen onder andere de financiën en de cliëntstromen aan de orde, maar daarnaast ook of de gewenste vernieuwing wordt bereikt, of er sprake is van innovatieve ideeën en hoe de samenwerking met de ketenpartners verloopt.

Lever 3: Diagnostic Control Systems De decentralisaties gaan gepaard met nieuwe taken, nieuwe werkvelden en een roep om verandering en vernieuwing. Simons constateert in zijn boek al dat diagnostic control systems lastig te implementeren zijn als er sprake is van een hoge mate van ‘nieuwheid’. De decentralisaties lenen zich dan ook nog niet zo goed voor deze vormen van control: een strategie gericht op vernieuwing laat zich slecht meten in output, standaarden zijn lastig aan de voorkant al te formuleren en causale verbanden zijn niet altijd helder of aanwezig, waardoor bijsturen op afwijkingen ook lastig is.

Niettemin is wel degelijk een aantal kritische performance indicatoren te definiëren, waarmee in ieder geval een deel van de realisatie van de bedoelde strategie gemeten kan worden. Deze indicatoren zullen echter (vooralsnog) niet objectief, compleet en beïnvloedbaar zijn. Dat past ook niet bij de aard van de werkzaamheden, die in het grootste deel van de tijd niet routinematig is.

Indicatoren waarmee geëxperimenteerd wordt zijn onder andere wachttijden en -lijsten, cliëntervaringsgegevens en cliëntstromen (in-, uit- en doorstroom). Deze indicatoren dienen in eerste instantie vooral om te leren, ze zijn (nog) niet genormeerd. De gegevens die hierbij horen worden verzameld en gepresenteerd om trends te ontdekken en te kijken of de gewenste beweging daadwerkelijk wordt gerealiseerd, rekening houdend met de wijze waarop de burger dat ervaart.

Lever 4: Interactive Control Systems ‘Lerend ontwikkelen’ is onderdeel van de aanpak van het Utrechtse model. Dat betekent dat er continu gekeken wordt naar wat werkt, wat niet werkt en wat zou kunnen werken. Om die signalen op te sporen, wordt gebruik gemaakt van diverse bronnen.

In de eerste plaats worden de eerder genoemde kwartaalgesprekken ook gebruikt om innovatieve ideeën op te halen en te horen hoe aanbieders invulling geven aan de opdracht tot vernieuwing. De gegevensverzameling uit de vorige paragraaf ondersteunt daarin. Daarnaast worden regelmatig themabijeenkomsten en overleggen georganiseerd met diverse partijen, bijvoorbeeld aanbieders, (ervarings)deskundigen, raad, rijk, cliëntorganisaties en collega gemeenten. En ten derde heeft Utrecht deelgenomen en neemt deel in diverse werkgroepen en ‘living labs’.

Nieuwe ideeën worden vervolgens samen met partners in pilots en proeftuinen uitgewerkt, denk daarbij aan pilots rond mensen met ernstig psychiatrische aandoeningen, ouderen en (andere) zorg op de rand van de wettelijke kaders Wlz/Wmo/Zvw. Deze pilots kunnen vervolgens leiden tot een aanpassing van de gekozen strategie of verfijning daarvan of vernieuwing.

De basis: Internal Controls Aan de basis van elke vorm van control ligt de interne control, dit moet ertoe leiden dat de informatie die wordt gebruikt bij de toepassing van control integer en daarmee betrouwbaar is. De interne control bij de decentralisaties bouwt deels op de staande interne control van de gemeente Utrecht en deels op nieuwe (te ontwikkelen) controls.

Ten aanzien van de organisatiestructuur wordt voornamelijk gebouwd op de staande structuur van Utrecht. De nieuwe taken zijn belegd in de lijnorganisatie. De taken rond control en informatiemanagement zijn belegd bij functies die hiërarchisch vallen in de lijn maar functioneel

17

worden aangestuurd door centrale concernmanagers. Ten behoeve van de dataverzameling, beoordeling en verwerking is een backoffice ingericht die valt onder de staffuncties in de lijn. Daarnaast zijn processen deels beschreven, deze zijn echter nog aan verandering onderhevig aangezien de realiteit nog steeds wijzigt.

Ten aanzien van het personeel is onder andere geïnvesteerd in opleiding en training voor de (beleids)medewerkers die de contacten onderhouden met de gecontracteerde c.q. gesubsidieerde aanbieders. In de training en opleiding wordt veel aandacht besteed aan gedrag beïnvloedende competenties en feedback om het kritisch vermogen van de medewerkers te vergroten. Ook staf medewerkers gaan mee in en dragen bij aan deze trainingen. Om te waarborgen dat er voldoende geschikt personeel is en voorhanden blijft terwijl de mobiliteit niet in het gedrag komt, wordt jaarlijks een strategisch personeelsplan op- of bijgesteld waarin de uitdagingen worden voorzien van de benodigde formatie.

Ten aanzien van de systemen tenslotte is er zowel aandacht voor (het reguleren van) toegang, als de (door)ontwikkeling van dataverzameling en toepassing. Er is een cyclus van rapportages afgesproken met de raad waarin zowel op kwalitatieve als kwantitatieve aspecten de stand van zaken en een doorkijk naar de toekomst wordt gegeven.

18

Conclusies en aanbevelingen

InleidingIn dit rapport hebben we vanuit verschillende invalshoeken gekeken naar vormen van control. In dit hoofdstuk trekken we conclusies uit de resultaten daarvan en beantwoorden we de vraag die we bij de probleemstelling hebben geformuleerd. Aan het einde van dit hoofdstuk gaan we dan nog in op de impact die het toepassen van de bevindingen naar ons idee kan hebben op het vraagstuk van de rechtmatigheid in het sociaal domein.

Theorie en praktijk: het antwoord op de vraag? Deel 1: het afwegingskader.De vraag die we ons aan het begin van dit onderzoek hebben gesteld luidt als volgt:

“Kom tot een afwegingskader dat toegepast kan worden bij de inrichting van een managementcontrolsysteem. Geef aan hoe dit systeem de rechtmatigheid kan borgen”

We hebben in een theoretische beschouwing verkend hoe control zich heeft ontwikkeld over de jaren. Daarbij zien we dat er over de jaren een verschuiving heeft plaatsgevonden van genormeerde productiecontrol en procesbeheersing naar aandacht voor het individu en zijn gedrag in het licht van de organisatiedoelen. We zien de samensmelting hiervan en de balans tussen de verschillende wijzen waarop control kan worden uitgeoefend met name terug in het model van Simons, de levers of control. Dit model lijkt, in ieder geval in theorie, op zich al een afwegingskader, waarbij afwegingsfactoren onder andere zijn: de eenduidigheid van de strategie, de risico’s en de wijze waarop die kunnen worden beheerst, de mate waarin meetbare sleutelindicatoren voorhanden zijn en in hoeverre er sprake is van leren en ontwikkelen door opkomende strategieën.

Uit gesprekken in de praktijk leren we dat een aantal gesprekspartners expliciet op zoek is naar of al gebruik maakt van vormen van control die meer gedrag beïnvloedend zijn, ondersteund door een beperkt aantal relevante sleutelindicatoren. In hoeverre die sleutelindicatoren voorhanden zijn, hangt mede samen met de bestaansduur van de betreffende organisatie en de ervaringen die zijn opgedaan met sturing en control: de JP van den Bentstichting en Gemiva-SVG groep zijn hier bijvoorbeeld verder mee dan de Buurtteamorganisatie, mede omdat de eerste twee al veel langer bestaan (en succesvol zijn gebleken met de wijze van sturing en control die wordt toegepast). Een voorzichtig beeld dat we hieruit kunnen destilleren is dat, congruent met de bevindingen in de ontwikkeling van de theorie rond sturing en control, er in de praktijk gezocht wordt naar balans in de vormen van control zoals Simons die in zijn model beschrijft.

Bij de toepassing van het model van Simons op de Utrechtse aanpak van de decentralisaties Wmo en Jeugd, zien we dat het model al vrij natuurlijk wordt toegepast. De missie, visie en strategie zijn, mede met de partners in het veld, tot stand gekomen en gedeeld. Hieraan zijn onlosmakelijk leidende principes verbonden waarmee wordt gestuurd in het realiseren van de strategie. Door middel van het aanbrengen van grenzen in budgetten (lumpsum financiering) en afspraken rond gedrag (leveringsvoorwaarden, convenanten, korte feedback loops) worden risico’s zoveel mogelijk beperkt. Het moeilijkst is het komen tot een beperkte set van relevante sleutelindicatoren, hetgeen kenmerkend is voor nieuwe strategieën en non-routine werk. Desalniettemin wordt er gestreefd naar beperkte administratieve lasten en meervoudig gebruik van eenmalig vastgelegde informatie, waaruit indicatoren rond klanttevredenheid en cliëntstromen zijn te halen. Tot slot is leren het adagium bij de decentralisaties waarmee ook de vierde lever wordt ingezet: in de vorm van pilots, maar ook in de kwartaalgesprekken en de co-creatie van de transformaties wordt steeds gezocht naar verbetering van het systeem. In schema kunnen we het als volgt weergeven:

Diagnostic Interactive

Beliefs Systems

Boundary systems

Vast budget / budget plafondAcceptatieplichtSamenwerkings-afsprakenConvenant

Cliëntervarings-gegevensCliëntstroom-informatieCliëntaantallenKPI

SamenwerkingCo-creatieGedeelde missie, visie en strategieLeidende principes

Kwartaalge-sprekkenThemabijeen-komstenProeftuinen / Pilots

19

Wat niet vergeten dient te worden is dat aan de basis van de levers of control een interne control moet liggen waarin aandacht is besteed aan de organisatiestructuur, het personeel en de systemen. Hiervan hebben we gezien dat ook dit in Utrecht is gebeurd.

De conclusie die we hier uit kunnen trekken, is dat het model van de levers of control van Simons an sich al een afwegingskader biedt voor de inrichting van een Managementcontrolsysteem. Afhankelijk van de aard van de gekozen strategie en de omgeving waarin deze gerealiseerd moet worden, de aard en omvang van de risico’s, de eenduidigheid, meetbaarheid en beïnvloedbaarheid van de indicatoren en de gewenste invloed van onvoorziene ontwikkelingen, kan een bepaalde lever meer of minder worden ingezet. Uitgangspunt is altijd dat er sprake is van balans tussen de ingezette levers.

Theorie en praktijk: het antwoord op de vraag? Deel 2: rechtmatigheid.Een actueel vraagpunt bij Rijk, gemeenten, zorgaanbieders en accountants is of en hoe er over 2015 (en 2016 en verder) aan gemeenten een goedkeurende verklaring kan worden afgegeven over de rechtmatigheid in het sociaal domein. Om dit vraagstuk te doorgronden en te kijken of ons afwegingskader hiervoor een oplossing kan bieden, moeten we eerst helder hebben wat we onder rechtmatigheid verstaan, wat het doel is en hoe het kan worden vastgesteld.

Rechtmatigheid in dit vraagstuk gaat over de rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole (niet de juridische rechtmatigheid die over alle handelingen gaat). Het zegt daarbij iets over de handelingen met een financiële aard of financiële gevolgen. Voor de nieuwe taken in het sociaal domein gaat het daarbij voornamelijk om bepalingen die iets zeggen over het recht, de omvang en de duur van ondersteuning voor burgers (kadernota rechtmatigheid 2015, cie BBV). In de kadernota rechtmatigheid 2015 is nog een aantal in dit onderzoek van belang zijnde uitspraken opgenomen. De eerste gaat over de rol van de accountant:“De accountant ondersteunt de gemeenteraad in haar controlerende functie. De door de accountant uit te voeren rechtmatigheidscontrole heeft daarbij als doel om vast te stellen dat de baten, lasten en balansmutaties tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de bepalingen in de wet- en regelgeving, bestaande uit externe wetgeving en gemeentelijke regelgeving. Met andere woorden, er wordt gecontroleerd of het college van Burgemeester en Wethouders bij het aangaan van transacties met financiële gevolgen de relevante bepalingen heeft nageleefd.”

De tweede uitspraak gaat over de uitwerking van de geldende wet- en regelgeving in een normenkader en de operationalisering daarvan en het op basis daarvan inrichten van de interne beheersorganisatie:“De beheersorganisatie moet zodanig zijn ingericht dat de naleving van wet- en regelgeving (= het normenkader) met voor de gemeente financiële consequenties zichtbaar en toetsbaar wordt vastgelegd. Het uiteindelijk resultaat zal moeten zijn dat een gemeente zichtbaar in ‘control’ is.”

In het kort komt het er dus op neer dat de accountant in een ondersteunende rol aan de gemeenteraad controleert of bestedingen zijn gedaan conform de geldende bepalingen en of de gemeente in de uitwerking en toepassing van de bepalingen zichtbaar ‘in control’ is.

Als wij dit koppelen aan de bevindingen in dit onderzoek, kunnen we komen tot de volgende redenering. Bij de decentralisatie van de taken op het gebied van Wmo en Jeugd door het rijk aan gemeenten, zijn door het rijk kaders meegegeven aan de gemeenten. In het geval van Utrecht, zijn deze nieuwe taken en de aanpak daarvan binnen de kaders van het rijk uitgewerkt in kadernota’s en uitvoeringsnota’s, die door de raad zijn vastgesteld. Daarmee heeft de raad tevens visie, missie en strategie voor deze nieuwe taken vastgelegd. Daaruit zijn voortgevloeid een verordening, contracten en leveringsvoorwaarden. Deze uitvloeisels hebben echter allemaal tot doel om de visie, missie en strategie te realiseren.

Deze visie, missie en strategie vormen de kern van het model van de levers of control van Simons. De controls die we aantreffen in het model, zijn er op gericht om de strategie te realiseren, niet alleen binnen de financiële, maar ook binnen de kwalitatieve en kwantitatieve kaders. Dat betekent dat uitgaven die binnen die kaders worden gedaan, bijdragen aan het doel dat centraal

Diagnostic Interactive

Kwartaalge-sprekkenThemabijeen-komstenProeftuinen / Pilots

20

staat en daarmee rechtmatig zouden zijn, want zij zijn in lijn met de achterliggende bedoeling van de regelgeving. Dat vereist echter wel dat bij de controle op de uitgaven veel meer wordt uitgegaan van de geest dan van de letter van de ‘wet’.

De landelijke wet- en regelgeving (over de WMO 2015 en de jeugdwet) brengt weinig tot geen belemmeringen met zich mee waar het gaat om de problematiek van omvang en duur. De kern van de controle ligt dan ook niet op de bepalingen in landelijke wet- en regelgeving maar op de bepalingen die zijn opgenomen in de (subsidie)verordening en contractvoorwaarden die gemeenten zelf hebben opgesteld. Om de controles uit te voeren in lijn met de achterliggende bedoeling is het voor de gemeente daarom belangrijk de verordeningen en de contracten niet ‘dicht te timmeren’. Hoe strakker de gemeente bepalingen opneemt, hoe gedetailleerder de controle door de accountant moet worden doorgevoerd.

Het uitgangspunt van rechtmatige bestedingen mits cliënt- en medewerkerstevredenheid op peil zijn wordt gehanteerd bij de JP van den Bentstichting. Dit is een voorbeeld van hoe rechtmatigheid zou kunnen werken. Uiteraard zijn dit niet de enige indicatoren waar naar wordt gekeken, dit kan alleen werken als de overige levers in positie staan: de interne controls zijn geregeld; er is sprake van boundary controls – er is geen ongelimiteerde ruimte voor medewerkers en wat niet werkt wordt besproken; er is sprake van gedeelde normen en waarden en er is ruimte voor nieuwe ideeën. Kortom: de levers zijn in balans.

Daarmee zou het model van Simons dus niet alleen geschikt zijn afwegingskader om control in te richten, maar ook om aan te tonen dat je ‘in control’ bent, daarmee control hebt ingericht rond de bedoeling en in lijn met de bedoeling rechtmatigheid vanzelfsprekend is.

AanbevelingenOnze bevindingen in de zoektocht naar de bewegingen in control en de conclusies die we hieruit getrokken hebben, leiden tot een aantal aanbevelingen voor het toepassen van control binnen de gemeente:

1. Maak de controls explicietUit de bestudering van de Utrechtse praktijk van de decentralisaties concluderen we dat alle vier de levers of control volgens Simons model ingezet en in balans zijn. Door de vier stuurinstrumenten (‘systemen’) in samenhang met elkaar te benoemen, toon je aan dat het controlsysteem bewust is ingericht op de gewenste beweging en wordt expliciet gemaakt dat de doelrealisatie ‘in control’ is.

2. Pas de eigen regels in verordeningen/contracten aan op het gewenste controlniveauBij een controlsysteem dat is gericht op de gewenste beweging/bedoeling is het belangrijk om te kunnen handelen naar de geest van de wet en minder naar de letter van de wet. Door als gemeente de eigen regelgeving in verordeningen en contracten niet dicht te timmeren met regels en eisen, ontstaat hiervoor meer ruimte. Daardoor kan het rechtmatigheidsoordeel meer n lijn worden gebracht met de bedoeling.

3. Zorg voor de benodigde variëteit in competenties voor control bij controllers en andere stakeholders Een controlsysteem dat zich richt op de beweging/bedoeling (soft controls), vraagt andere competenties dan de meer traditionele vorm van control (hard controls). Waar de traditionele vorm van control zich erg richt op een systeembenadering (meten is weten), is een controlsysteem, dat meer is gericht op het aanjagen van de juiste beweging, gericht op het verhaal achter de cijfers en gedragsbeïnvloeding. Dat vraagt om andere competenties en een gedeelde en gedragen verantwoordelijkheid voor control. Daarnaast moeten controller én de andere organisatieleden zich bewust zijn van de koers van de organisatie en daar naar kunnen handelen. Dat vraagt om ruimte voor tegenspraak en aanspreekbaarheid en medewerkers die een scherp intern kompas hebben, kritisch reflectie durven te geven en betrokken zijn bij de organisatiedoelen.

21

Bronnen

Simons, Roberts; Levers of Control, 1995Hart, Wouter; Verdraaide organisaties, 2012Commissie BBV; Kadernota Rechtmatigheid 2015, 2015Diverse artikelen VU