2

3

Veranderende Verdichting

Een onderzoek naar de verdichting in de vier grote steden van Nederland in

de periode 2000 tot en met 2009

Joeri Nortier (3115801) 2 juli 2010 Begeleider: dr. Friedel Filius

Foto Omslag: Montevideo Woontoren in Rotterdam (Bron: http://www.flickr.com/photos/microdesign/3620961169 - Foto gemaakt door Kay in 't Veen).

4

5

Voorwoord

Na vier jaar lang de bachelorstudie Sociale Geografie en Planologie te hebben gevolgd aan de Universiteit Utrecht, wordt het tijd om deze studie af te ronden. Voordat er echter naar huis mag worden gegaan met een mooi diploma, moet er echter nog wel één belangrijke opdracht worden gemaakt: de Bachelorthesis. Bij deze opdracht dienen alle opgestoken vaardigheden van de studie gecombineerd te worden om tot een groot onderzoeksrapport te komen. Een waardige afsluiter van de studie. De afgelopen maanden heb ik mij gericht op het uitvoeren van 'mijn eerste echte onderzoek', dat nu voor u ligt. Een onderzoek dat de twee vakgebieden waar ik het meest voor voel, de planologie en de stadsgeografie, met elkaar probeert te combineren. Met plezier, heb ik dan ook de afgelopen maanden gewerkt aan dit onderzoek, al liep niet alles altijd zo vlot als ik had gehoopt. Vooral het moment waarop de eerste resultaten op het scherm van mijn PC verschenen zal mij nog lang heugen. Uiteindelijk hoop ik met dit onderzoek een leuke en leerzame periode aan de Universiteit Utrecht af te sluiten. Ik had dit onderzoek echter nooit en te nimmer in mijn eentje kunnen uitvoeren. Allereerst wil ik mijn begeleider aan de Universiteit, Friedel Filius, hartelijk bedanken voor het advies en de begeleiding in de afgelopen maanden. Daarnaast wil ik ook de gemeenten en de contactpersonen van wie ik de data voor dit onderzoek heb mogen ontvangen, hartelijk danken voor hun hulp en het uitzoekwerk wat ze soms voor mij hebben gedaan. Bij de Gemeente Amsterdam wil ik daarom Peter van Hinte, Chris Beijer en Hester Booij bedanken. Bij de Gemeente Rotterdam Dave Schiffman, bij de Gemeente Utrecht Rita van Sabben en Ad van den Dijssel en bij ABF Research Anne Gjaltema. Tenslotte wil ik ook nog Carla Epskamp bedanken voor de hulp bij het nakijken van de spel- en typefoutjes die ik zelf weer eens over het hoofd heb gezien.

6

Samenvatting

Al sinds het einde van de jaren '80 is het concept van verdichting een belangrijk begrip binnen de Nederlandse planologie. Vanaf die periode werden lege of vervallen gebieden binnen de steden omgevormd tot compleet nieuwe woonwijken en nam de bouw binnen de steden snel toe. Ook in de afgelopen 10 jaar is verdichting een belangrijk punt binnen de planologie gebleven. Dit betekend echter niet dat verdichting in deze jaren veel onderzocht is. Vooral over de afgelopen 10 jaar is, op enkele onderzoeken naar de verhouding in nieuwbouw tussen binnen- en buitenstedelijk gebied, is weinig bekend. Dit is opmerkelijk te noemen, omdat ook in de toekomst verdichting nog steeds door de overheid toegejuicht wordt. Dit onderzoek heeft daarom tot doel om de verdichting in de vier grote Nederlandse steden in de afgelopen 10 jaar te analyseren. De hoofdvraag luidt daarom: 'In hoeverre is er in de afgelopen 10 jaar sprake geweest van verdichting in de 4 grootste Nederlandse steden?' Doel is om erachter te komen of er sprake is geweest van verdichting, maar ook om erachter te komen waar de verdichting heeft plaatsgevonden, hoe deze ruimtelijk over de steden is verspreid en hoe deze zich in de afgelopen 10 jaar heeft ontwikkeld. Ook zal er gezocht worden naar mogelijke verklaringen voor de gevonden resultaten. Verdichting wordt in dit onderzoek gezien als 'het compacter maken van bestaand stedelijk gebied door middel van een vermeerdering van het aantal woningen, kantoren en overige functies teneinde de ruimtelijke en sociale structuur alsmede de duurzaamheid van steden te verbeteren'. Hierbij zal alleen onderzoek worden gedaan naar de woningen, aangezien deze het best gedocumenteerd zijn en ook het meest zeggen over de verdichting. De literatuur en ook de praktijk in Nederland laat zien dat verdichting er vooral op gericht is om de schadelijke effecten van de suburbanisatie, ook wel bekend als de 'urban sprawl' tegen te gaan. Verdichting dient zo het verlies van land te tegen te gaan, de milieuvervuiling te verminderen, de economie van steden te stimuleren en de steden socialer en leefbaarder te maken. De vermeende voordelen worden staan echter veel ter discussie en vallen volgens critici tegen. In Nederland begon de verdichting pas aan het eind van de jaren '80, toen de gedachte van de Compacte Stad op de beleidsagenda verscheen. In de jaren daarvoor waren er wel plannen gemaakt om ongeremde suburbanisatie tegen te gaan (gebundelde deconcentratie) en om de steden economisch te ondersteunen (stadsvernieuwing), maar deze bleken vaak nieuwe problemen te veroorzaken of weinig effectief te zijn. Het compacte stad beleid uit de Vierde Nota zorgde er in de jaren '90 voor dat er weer volop binnen de steden werd gebouwd. De Nota Stedelijke vernieuwing, die het beleid van Stedelijke Herstructurering' introduceerde, gaf aan de bouwactiviteiten nog een extra impuls. Niet alleen de lege en vervallen stukken van de steden werden opgevuld door nieuwbouw, ook in de achterstandswijken werd volop gesloopt en gebouwd. Dit beleid zet zich tot aan de dag van vandaag voort. Het onderzoek naar deze recente periode werd uitgevoerd met gemeentelijke data over het aantal nieuwgebouwde en gesloopte woningen. Gemeenten is gevraagd om deze data, opgesplitst naar buurt en jaar aan te leveren. Vooral de opsplitsing naar buurt is belangrijk, omdat op deze manier een onderscheid gemaakt kan worden tussen stedelijke en niet-stedelijke buurten, waarbij de laatste natuurlijk niet meetelt bij het berekenen van de uiteindelijke verdichting. Van de stedelijke buurten is per jaar berekend of er een netto toe- of afname is geweest in de woningvoorraad. De uitkomsten hiervan zijn gewogen aan de grootte van de buurt, zodat een verdichtingsgetal ontstaat dat met andere buurten vergeleken kan worden en dat gebruikt kan worden bij het beantwoorden van de hoofdvraag. Dit verdichtingsgetal laat zien dat er in de afgelopen 10 jaar een lichte verdichting heeft plaatsgevonden (verdichtingsgetal 1.1). Er zijn echter opmerkelijke verschillen tussen de verschillende steden; Amsterdam scoort zeer goed met een verdichtingsgetal van 3.3, terwijl

7

Rotterdam het met 0.1 moet doen. Utrecht en Den Haag zitten hier tussenin en scoren respectievelijk 1.3 en 0.6. Ook tussen de verschillende typen buurten zit verschil. Centraal gelegen en vooroorlogse buurten scoren het beste, terwijl de naoorlogse herstructureringswijken het vaak met een zeer klein of zelfs negatief verdichtingsgetal moeten doen. Vooral de grootschalige sloop lijkt hier de oorzaak van te zijn. Daarnaast blijkt dat het verschil in nieuwbouw tussen stedelijke en niet-stedelijke buurten ook groot is; in niet-stedelijke buurten vindt bijna twee keer zoveel netto nieuwbouw plaats dan in stedelijke buurten. De afgelopen 10 jaar is de verdichting bewegelijk geweest; het ene jaar blijkt er gemiddeld sprake te zijn van een negatieve verdichting, het andere jaar van een redelijk positieve. Per stad zijn grote verschillen te zien. Steden als Utrecht en Den Haag kennen een relatief stabiel verdichtingsgetal, Amsterdam en Rotterdam laten grote golfbewegingen zien. Dezelfde verschillen zijn ook te zien tussen buurttypen; centraal gelegen en vooroorlogse buurten zijn relatief stabiel, naoorlogse buurten kennen zeer sterke golfbewegingen, veroorzaakt door grootschalige sloop in het ene jaar en vervangende nieuwbouw enkele jaren later. Over het algemeen lijkt er de laatste jaren echter een opgaande trend in de verdichting te zijn. Het beleid, de economie en de consumentenvraag zouden belangrijke factoren kunnen zijn, die de in dit onderzoek gevonden resultaten kunnen verklaren. Het beleid verklaart de verschillen tussen buurten, tussen steden en het feit dat er maar een lichte verdichting heeft plaatsgevonden. De economie verklaart voor een deel de golfbeweging die de verdichting doormaakt en ook de recente positieve verdichtingsgetallen. De consumentenvraag de verschillen tussen stedelijke en niet-stedelijke nieuwbouw en de positieve verdichtingsgetallen in centrale en vooroorlogse buurten. Er is echter meer onderzoek nodig om vast te kunnen stellen dat deze factoren ook echt de resultaten kunnen verklaren.

8

Inhoudsopgave

Voorwoord .............................................................................................................................................. 5

Samenvatting ........................................................................................................................................... 6

Inhoudsopgave ........................................................................................................................................ 8

Inleiding ................................................................................................................................................. 11

Deel I - De Wetenschap Achter Verdichting .......................................................................................... 13

1. Het concept verdichting ............................................................................................................ 13

2. Discussies over verdichten ........................................................................................................ 14

3. Verdichting in Nederland .......................................................................................................... 19

3.1 Het controleren van de suburbanisatie ............................................................................. 19

3.2 Aandacht voor de stad ...................................................................................................... 21

3.3 De compacte stad .............................................................................................................. 22

3.4 De gemengde stad ............................................................................................................. 24

3.5 Een nieuw rol voor verdichting ......................................................................................... 26

3.6 Veranderende verdichting ................................................................................................. 28

Deel II - De Aanpak van het Onderzoek ................................................................................................. 29

1 Vragen over verdichting ............................................................................................................ 29

1.1 Conceptueel Model ........................................................................................................... 30

1.2 Deelvragen & Hypothesen................................................................................................. 31

2. Meten van verdichting .............................................................................................................. 32

2.1 Verschillende methoden ................................................................................................... 32

2.2 Het verdichtingsgetal ........................................................................................................ 33

2.3 Data op buurtniveau .......................................................................................................... 34

2.4 Weging van de resultaten ................................................................................................. 35

2.5 Dataverzameling ................................................................................................................ 35

2.6 Uitwerking deelvragen ...................................................................................................... 37

Deel III - De Verdichting in de Vier Grote Steden .................................................................................. 39

1. Verdichting per stad .................................................................................................................. 39

2. Verdichting in de buurt ............................................................................................................. 41

3. Trends in verdichting ................................................................................................................. 43

4. De oorzaken van verdichting ..................................................................................................... 48

9

Conclusies .............................................................................................................................................. 51

Literatuur ............................................................................................................................................... 54

Bijlage I - Omschrijvingen van de Woonmilieus .................................................................................... 59

Bijlage II - Opzet van het Databestand .................................................................................................. 61

10

11

Inleiding Het CRA [College van Rijksadviseurs] ziet een omslag ontstaan in het denken over de inrichting van Nederland, zowel binnen bestuur, politiek als vakgemeenschap. Tegen de achtergrond van recente prognoses van het Planbureau voor de Leefomgeving, die een verdere groei van onze steden laten zien, wordt door provincies en gemeenten steeds vaker binnenstedelijk bouwen geïnitieerd en ondersteund. Kenmerkend is het initiatief van de provincie Overijssel om een deel van haar bouwproductie in te zetten voor binnenstedelijke verdichting en de studies van de gemeente Groningen naar het intelligent intensiveren van de bestaande stad (CRA, 2010, p. 7). Op deze wijze opent het College van Rijksadviseurs een advies aan het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VROM). Het advies is opgesteld naar aanleiding van de Structuurvisie Randstad 2040, waarin de wens wordt geuit om 40% van alle nieuwbouw binnen het stedelijke gebied plaats te laten vinden. Het advies, waarin duidelijk wordt gemaakt dat verdichting positieve effecten heeft op steden en waarin ook adviezen worden gegeven hoe dit uit te voeren, lijkt hiermee tekenend voor de afgelopen jaren. Een periode waarin verdichting en binnenstedelijke bouwen steeds meer aandacht krijgen van de overheid. De verdichting in steden is echter niet iets van de laatste tijd; al langer leeft het idee van binnenstedelijk bouwen in de politiek en in de verschillende partijen die zich met stadsontwikkeling bezighouden. Na het groeikernenbeleid uit de jaren '60 en '70 van de 20ste eeuw, bedoeld om de sterke suburbanisatie te accommoderen, tekende er zich aan het eind van de jaren '70 een scherpe verandering af in de planologie en stedenbouwkunde. De Nederlandse steden zagen een belangrijk deel van hun bevolking wegtrekken naar suburbane gemeenten en hun binnensteden steeds verder verloederen. Actie was nodig om de centra van de grote steden er niet verder op achteruit te laten gaan. Dit leidde al gauw tot het beleid van stedelijke vernieuwing, waarbij slecht onderhouden en verloederde delen van de steden werden afgebroken en plaats maakten voor nieuwe woningen. Bouwactiviteiten vonden niet langer alleen buiten de stad plaats, maar ook weer in de steden zelf. Eind jaren tachtig kreeg binnenstedelijk bouwen een solide basis in de Nederlandse planologie met het compacte stad beleid dat in de Vier Nota Ruimtelijke Ordening was geformuleerd. Stedelijke ontwikkelingen zouden niet langer meer buiten de stad plaats moeten vinden, maar steeds meer in de steden zelf. In de jaren daarna werd in de Nederlandse steden op vele plekken gebouwd en werden in onbruik geraakte gebieden omgevormd tot stedelijke buurten. De steden bleven zich echter ook naar buiten uitbreiden, wat duidelijk terugkwam in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX), waarmee de realisatie van grootschalige nieuwbouwwijken aan de rand van steden mogelijk werd gemaakt. De aandacht voor verdichting in de jaren daarna bleef sterk, met name door de Nota Stedelijke Vernieuwing (1997), waarin stedelijke herstructurering onder de aandacht werd gebracht, en de Nota Ruimte (2004), waarin bundeling van verstedelijking en verdichting in steden zelf aangekaart werden. De laatste jaren zijn dan ook gekenmerkt door een hoge bouwactiviteit in de steden zelf, waarbij gebieden zijn geherstructureerd maar waarbij ook hele gebieden zijn herontwikkeld. Echter, ook de bouw buiten steden is onverminderd door blijven gaan. Nu verdichting en binnenstedelijk bouwen al een tijd lang de aandacht van planologen en politici hebben en het er door enkele nieuwe rapporten op lijkt dat ook in de toekomst verdichting een belangrijke rol zal spelen in de Nederlandse steden, lijkt het tijd voor een evaluatie van het verdichtingsbeleid. Is er de afgelopen jaren, waarin het bouwen binnen steden steeds belangrijker werd, eigenlijk wel sprake geweest van verdichting? Hoe verhouden de bouwactiviteiten buiten de bestaande stedelijke bebouwing zich tot de bouwactiviteiten binnen stad? En welk effect heeft het stedelijke herstructureringsbeleid, waarbij vele huizen gesloopt zijn, gehad op de verdichting in steden? Vragen die tot nu toe nog niet zijn beantwoord, maar die met het oog op een verdere voortzettingen en wellicht zelfs een verheviging van verdichting wel beantwoord dienen te worden.

12

Het doel van dit onderzoek is om op bovenstaande vragen een antwoord te vinden en om een evaluatie te geven van de verdichting in recente jaren. De probleemstelling luidt daarom als volgt: In hoeverre is er in de afgelopen 10 jaar sprake geweest van verdichting in de vier grootste Nederlandse steden? Om deze probleemstelling te kunnen antwoorden zal een studie worden verricht naar het aantal opgeleverde, gesloopte en verbouwde woningen in de vier grote steden van Nederland. Er is gekozen voor een onderzoek naar woningen, omdat deze een goede indicator zijn voor verdichting in een stad en de sloop en bouw hiervan vaak goed gedocumenteerd is. Omdat een groot deel van de bouwactiviteiten vaak in en rond de vier grote steden heeft plaatsgevonden en het beleid van verdichting zich vaak op de grote steden richt, is er voor gekozen om de vier grootste steden van Nederland (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) te behandelen. Door middel van een analyse van het aantal gesloopte en opgeleverde woningen in de afgelopen 10 jaar, zal een antwoord worden gegeven op de hoofdvraag van dit onderzoek. Deze data zal opgesplitst worden naar stad, jaar en buurt. Vooral de laatste factor is hierbij van belang , omdat hiermee kan worden bepaald of er wel of geen sprake is geweest van verdichting of niet. Heeft bijvoorbeeld het grootste deel van alle nieuwbouw plaatsgevonden op plekken buiten de bebouwde kom, dan is er geen sprake van verdichting. Door deze data te analyseren, kan dus een duidelijk beeld worden verkregen van de verdichting in Nederland in de afgelopen 10 jaar. Daarnaast zal aan de hand van de geanalyseerde data en de behandelde literatuur ook worden gekeken naar mogelijke oorzaken van de gevonden conclusies. In dit onderzoek zal in het eerste deel ingegaan worden op het concept van verdichting zelf. In het eerste hoofdstuk van deel zal daarom worden bekeken wat er wordt verstaan onder verdichting. Uiteindelijke doel is om te komen tot een werkbare definitie van verdichting. Deze theoretische verdieping zal verder gaan met een kort overzicht van de redenen waarom er wel of waarom er niet verdicht zou moeten worden. Verschillende argumenten, vaak gebaseerd op studies over 'urban sprawl' en de 'compact cities', zullen hierbij aan bod komen, zonder dat hierbij een waardeoordeel wordt uitgesproken. Het eerste deel zal eindigen met een overzicht van de geschiedenis en de huidige stand van zaken qua verdichten en binnenstedelijk bouwen in Nederland. Hierbij zal vooral ingegaan worden op de institutionele kant van verdichting en haar plaats in de Nederlandse planologie. Het tweede deel van dit onderzoek zal de opzet en uitvoering van het onderzoek zelf beantwoorden. De probleemstelling zal hierbij verder worden uitgediept aan de hand van deelvragen en hypothesen. Verder zal er aan de hand van in hoofdstuk 1 beschreven theorie een conceptueel model worden gegeven. Als laatste zal in dit hoofdstuk ook de dataverzameling en databewerking worden uitgelegd. Het derde deel bevat in feite de beantwoording van de probleemstelling. De verzamelde data zal worden beschreven en aan de hand van beschrijvende statistiek zal worden uitgelegd waarom er wel of geen sprake is geweest van verdichting in de vier grote steden in de afgelopen 10 jaar en hoe en waar deze verdichting zich heeft ontwikkeld. Daarnaast zal een uitleg worden gegeven over mogelijke oorzaken van het wel of niet plaatsvinden van verdichting. Het rapport zal worden afgesloten met een conclusie, waarin de belangrijkste zaken en bevindingen uit het onderzoek samengevat worden, en een discussie, waarin de resultaten zullen worden besproken en in een breder maatschappelijk perspectief worden gezet.

13

Deel I - De Wetenschap Achter Verdichting Voordat in de hierop volgende delen verder zal worden ingegaan op het wel of niet voorkomen van verdichting in Nederland, zal eerst een wetenschappelijk kader van het concept verdichting (of binnenstedelijk bouwen) worden geschetst. Een duidelijke definitie en een goed begrip van verdichting is essentieel voor een onderzoek naar dit fenomeen. In dit hoofdstuk zal daarom allereerst worden beschreven wat verdichting volgens verschillende bronnen is en zal een uiteindelijke definitie van verdichting worden gegeven die in dit onderzoek leidend zal zijn. Vervolgens zal aan de hand van verschillende wetenschappelijke bronnen en verschillende opvattingen, worden beschreven waarom planologen en stedenbouwkundigen wel of niet zouden moeten verdichten en welke effecten verdichting volgens verschillende auteurs op steden en haar inwoners kan hebben. In het laatste deel van dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de praktische kant van verdichting in Nederland; hoe heeft het beleid omtrent verdichting zich in Nederland ontwikkeld en hoe komt verdichting terug in het huidige beleid?

1. Het concept verdichting Een belangrijke vraag die gesteld dient te worden bij dit onderzoek is wat er onder 'verdichting' wordt verstaan. Een eerste stap naar het opstellen van een werkbare definitie, is het raadplegen van het woordenboek. Van Dale's Handwoordenboek Hedendaags Nederlands geeft bij het woord 'verdichten' verschillende betekenissen (Van Dale, 1996, p. 1076):

1. (van dampen en gassen) dichter worden, dichter maken => indampen, condenseren 2. door verbeeldingskracht op een kunstzinnige wijze uitdenken => verzinnen

De laatste betekenis heeft geen betrekking op het type verdichting waar dit onderzoek zich mee bezig houdt. De eerste betekenis, ook al is deze vooral op de natuurwetenschappelijke betekenis van verdichting gericht, sluit hier veel beter bij aan. Deze betekenis geeft echter nog geen duidelijke omschrijving van waar verdichting uit bestaat en doet geen recht aan het ruimtelijke aspect van verdichting. Zij laat echter wel zien dat bij verdichting gedacht moet worden aan het dichter maken of compacter maken van een object of een verzameling van objecten. Recente nota's en beleidsstukken kunnen ook een bron zijn voor het verkrijgen van een werkbare definitie en zullen eerder gericht zijn op de ruimtelijke vorm van verdichting. Nader onderzoek toont echter aan dat ook de verschillende nota's en beleidsstukken geen eenduidige definitie geven van het begrip verdichting. De Nota Ruimte (2004) geeft bijvoorbeeld nergens aan wat er onder 'verdichting' wordt verstaan. Er wordt wel gesproken over 'verdichting' en 'verdichtingsmogelijkheden' in bestaand bebouwd gebied en verdichting tot hoogstedelijke milieus (VROM, 2004a, p. 62, 84 & 87), maar er wordt niet uitgelegd wat hier exact mee bedoeld wordt. Ook in de Structuurvisie Randstad 2040 (2008) wordt verdichting nergens gedefinieerd, maar het begrip wordt op vele plekken genoemd. Wel wordt uit de context duidelijk dat men in dit rapport onder verdichting verstaat het realiseren van woningen, kantoren en overige functies in 'het bestaande bebouwde gebied van steden' (VROM, 2008, p. 67). Daarnaast wordt verdichting in dit rapport gekoppeld aan hoogbouw (VROM, 2008, p. 96) en aan herstructurering (VROM, 2008, p.98), begrippen die elders in dit onderzoek ook genoemd zullen worden. Ook de studie Prachtig Compact NL (2010) komt niet met een definitie van verdichting, maar ook hier is uit de context af te leiden dat eenzelfde betekenis aan het begrip wordt gegeven als in de Structuurvisie Randstad 2040 is gedaan. Tezamen met de definitie uit het woordenboek, zou verdichting kunnen worden uitgelegd als 'het compacter maken van bestaand stedelijk gebied d.m.v. het vermeerderen van het aantal woningen, kantoren en overige functies'. Op zich een werkbare definitie, maar uit de wetenschappelijke literatuur blijkt dat deze definitie een aspect achterwege laat, namelijk het doel van verdichting. De wetenschappelijke literatuur geeft niet alleen een duidelijker beeld van wat er onder verdichting kan worden verstaan, maar ook wat beleidsmakers voor ogen hebben met verdichting.

14

Zo onderscheidt Burton (2002) in haar studie naar verdichting in steden in het Verenigd Koninkrijk drie soorten verdichting. Allereerst bestaat er verdichting om een hoge dichtheid van inwoners, gebouwen en functies te creëren (Burton, 2002, p. 221). Daarnaast bestaat er ook nog verdichting om een 'mixed-use city' te creëren; een stad waarbij verschillende functies, zoals werk, wonen en recreatie door elkaar gemengd zijn(Burton, 2002, pp. 223). Als laatste onderscheidt zij verdichting met als doel een stad te creëren waarbij intensiever gebruik wordt gemaakt van de aanwezige grond, bijvoorbeeld door stapeling van functies in de vorm van hoogbouw (Burton, 2002, pp. 224 - 227). Burgess (2000) geeft als definitie van verdichtingstrategiën (contempary compact city approaches) dat deze als doel hebben 'to increase built area and residential population densities, to intensify urban economic, social and cultural activities and to manipulate urban size, form and structure and settlement systems in pursuit of the environmental, social and global sustainability benefits derived from the concentration of urban functions (Burgess, 2000, p. 9). Deze definitie laat zien dat het bij verdichten niet alleen om het bouwen van huizen en andere functies gaat, maar dat verdichting een veel breder effect heeft op de stad en de mensen die er in wonen. Daarnaast blijkt dat de recente wens om te verdichten veelal voortkomt uit een duurzaamheidgedachte, al spelen ook andere motieven een rol (Burgess, 2000, p. 23). Met de uitgebreide definitie van Burgess als leidraad en de andere hierboven genoemde gedeeltelijke definities als ondersteuning, is de volgende beschrijving van verdichting voor dit onderzoek opgesteld. Verdichting wordt hierbij gekenmerkt door: het compacter maken van bestaand stedelijk gebied door middel van een vermeerdering van het aantal woningen, kantoren en overige functies teneinde de ruimtelijke en sociale structuur alsmede de duurzaamheid van steden te verbeteren. Een operationalisatie van deze definitie zal worden gegeven in Deel III. Dit hoofdstuk zal, met de gegeven definitie van verdichting in het achterhoofd, verder gaan met een kort overzicht van de verschillende beweegredenen om wel of niet tot verdichting over te gaan.

2. Discussies over verdichten Een belangrijke vraag die bij een onderzoek over verdichting gesteld dient te worden, is waarom een overheid zich eigenlijk op verdichting zou moeten richten. Dit verklaart namelijk voor een groot deel de gemaakte keuzes en uiteindelijk ook de resultaten die later in dit onderzoek aan bod zullen komen. Vragen zoals 'welke verbetering zou er plaats moeten vinden door verdichting?' en 'welke effecten zijn hierbij te verwachten?' zijn voorbeelden van vragen die een belangrijke rol hebben gespeeld bij de ontwikkeling van het verdichtingsbeleid in binnen- en buitenland. Een eenduidig antwoord zal hier niet op te geven zijn, omdat, zoals in dit hoofdstuk zal blijken, de meningen hierover veelal verschillen. Dit hoofdstuk zal echter een kort overzicht schetsen van de voor- en nadelen van verdichting en de discussies die hierover spelen in de wetenschappelijke literatuur. Hierbij zullen vooral de ideeën over de 'compact city' aan bod komen, aangezien dit de meeste verwachtschap heeft met het Nederlandse stedelijke beleid en de daarbij horende verdichting. Met deze informatie kan vervolgens in het volgende hoofdstuk ingegaan worden op de ontwikkeling en uitvoering van verdichting in de Nederlandse context. Het streven naar verdichting is sinds de jaren '70 van de vorige eeuw meer en meer op de politieke en wetenschappelijke agenda gekomen. Dit heeft twee belangrijke oorzaken. Allereerst kan verdichten gezien worden als een reactie op suburbanisatie ('urban sprawl') van de jaren daarvoor. Vooral in de VS, maar in mindere mate ook in Europese landen, werden de nadelen van de grootschalige stadsuitbreidingen uit de voorgaande jaren (zie figuur 1) steeds duidelijker en ook steeds vaker door de verschillende overheden erkend (Arbury, 2005, p. 15). Niet alleen de leefbaarheid van steden werd door de suburbanisatie aangetast, ook het milieu en de stedelijke economie ondervonden hier steeds meer hinder van. Een tweede belangrijke oorzaak, de

15

zogenaamde duurzaamheidgedachte, kwam in de jaren '70 van de vorige eeuw op met het groeiende bewustzijn voor het milieu, al speelde dit facet van verdichting in de eerste jaren nog een ondergeschikte rol . Het Brundtland-rapport uit 1987 zorgde er echter voor dat duurzaamheid al snel tot een belangrijk doel van verdichting werd gemaakt. Nieuwe stedelijke ontwikkelingen zouden moeten voldoen aan de huidige wensen maar daarbij ook rekening houden met de wensen en kwaliteit van leven van toekomstige generaties (WCED, 1987, p. 43). De heersende gedachte in de jaren '90 van de vorige eeuw was dat een compacte stad de negatieve effecten van de suburbanisatie zou verminderen en de duurzaamheid van een stad zou verhogen. Dit leidde er toe dat dit nu populaire gedachtegoed op vele plekken in de wereld werd gebruikt in de planning van steden, al blijft de bouw van uitgebreide wijken aan de rand van steden

Figuur 1: De tegenhanger van verdichting: Urban Sprawl (geel) in Las Vegas, VS (USGS, 2003).

16

gewoon doorgaan (Arbury, 2005, p. 16, Breheny, 1995, p. 81). De vele positieve rapporten en onderzoeken over verdichting, samen met het wijdverspreide gebruik van dit gedachtegoed hebben echter ook de nodige kritiek opgeroepen. Allereerst zullen echter de vermeende voordelen worden besproken. Een eerste belangrijke reden waarom verdichting nagestreefd zou moeten worden, is het verminderen van het grondgebruik door stedelijke functies. Met de komst van nieuwe technologieën sinds het begin van de Industriële Revolutie, waarvan de auto één van de belangrijkste was, werd het voor stadsbewoners mogelijk en vaak ook aantrekkelijk om buiten de stad te wonen (Arbury, 2005, p. 20). Buiten de bestaande, vaak overvolle en vervuilde stadskernen ontstonden uitgebreide netwerken van voorsteden en woonwijken met een lage dichtheid en relatief veel groenvoorzieningen (de zogenaamde 'urban sprawl'). Deze uitbreidingen, samen met het inefficiënte ruimtegebruik in de surburbane gebieden, hebben ertoe geleid dat grote gebieden met bijvoorbeeld vruchtbare landbouwgrond, kwetsbare natuur of open ruimte zijn verdwenen of op het punt staan te verdwijnen (Gillham & MacLean, 2002, p. 75, Brueckner, 2000, p. 164) (zie ook figuur 1). Critici menen echter dat land dat verloren gaat aan suburbanisatie haar waarde als landbouwland al verloren heeft (Brueckner, 2000, p. 162) en dat er genoeg landbouwgrond is om aan de vraag naar voedsel te voldoen (Gordon & Richardson, 1997, p. 96). Ook wordt aangehaald dat verdichting op haar beurt door het efficiënte grondgebruik er weer toe leidt dat het areaal aan groenvoorzieningen en open ruimte binnen de steden zelf door bouwactiviteiten afneemt (Burton, 2000, p. 1981). Suburbanisatie zou er in dit geval toe leiden dat meer mensen de mogelijkheid hebben om te wonen in een open een groene omgeving dan wanneer er gekozen zou worden voor een verdichtingsbeleid. Een tweede belangrijke reden die voor een groot gedeelte met de vorige reden samenhangt, is het verminderen van het aantal verkeersbewegingen. Kenmerkend voor de suburbane wijken is de monofunctionaliteit; wonen, werken en winkelen zijn van elkaar gescheiden, waarbij de buitenwijken bestemd zijn voor de woningen en de werkgelegenheid of winkelgelegenheden vaak zijn geconcentreerd in aparte gebieden of in de stedelijke centra. De afstanden tussen de woning en de werkvloer of winkel nemen hierdoor toe, zodat uitgestrekte stedelijke gebieden het aantal vervoersbewegingen die nodig zijn voor bijvoorbeeld werk of winkelen bevorderen (Meurs & Haaijer, 2001, p. 445, Cervero & Kockelman, 1997, p. 216). Het resultaat hiervan is een toenemende luchtvervuiling in de vorm van NO2 (stikstofdioxide), SO2 (zwaveldioxide) en fijn stof(Frumkin, 2002, p. 201) en congestie (Brueckner, 2000, p. 160). In beide gevallen dient ook meegenomen te worden dat er door deze vervuiling tevens economische schade geleden wordt. Daarnaast speelt door het recente klimaatdebat ook de uitstoot van CO2 door autoverkeer een belangrijke rol bij de discussie over verdichting. Verschillende studies naar de relatie tussen de stedelijke vorm en het aantal vervoersbewegingen (Meurs & Haaijer, 2001, Cervero & Kockelman, 1997, Bannister, 1997) concluderen dat een compacte stad voor minder vervoersbewegingen zorgt. Waar economische en technologische maatregelen vaak nauwelijks effect hebben op het gebruik van de auto, zou een compacte en verdichte stad het aantal vervoersbewegingen met de auto wel omlaag kunnen brengen (Bannister, 1997, p 443). Een compactere stad zorgt er daarnaast ook voor dat verschillende functies dichter bij elkaar liggen en dat de drempelwaarde voor openbaar vervoer eerder wordt gehaald, wat autogebruik kan remmen (Burton, 2000, p. 1969). Over de mate van afname bestaat echter nog geen consensus. Breheny (1995) meldt bijvoorbeeld dat het slechts om een beperkte afname gaat en dat een combinatie van verschillende maatregelen veel effectiever is (Breheny, 1995, p. 99). Daarnaast leidt een compacte stad er niet automatisch toe dat de vraag naar transport minder wordt (Bannister, 1997, p. 443) en is het volgens Gordon & Richardson (1997) 'onbegonnen' werk om het autogebruik nog verder terug te dringen dan dat het nu al is gedaan (Gordon & Richardson, 1997, p. 98). Bouwman (2000) gaat nog verder en concludeert in zijn onderzoek naar de situatie in Nederlandse steden dat een positief effect van compacte steden op de mobiliteit niet in zijn empirische data is terug te zien (Bouwman, 2000, p. 235).

17

Een derde punt, de economische kosten van suburbanisatie, hiervoor al genoemd als resultaat van luchtvervuiling en congestie, kunnen door verdichting ook verminderd worden. Suburbanisatie is voor de ontwikkelaar en de individuele koper van een huis vaak voordelig, gezien de lage ontwikkelingskosten en de daaruit resulterende lage huizenprijzen, maar dit voordeel gaat vaak ten koste van de gemeenschap in zijn geheel (Deal & Schunk, 2004, p. 81). De maatschappelijke kosten zouden dus hoger zijn dan de individuele voordelen die uit suburbanisatie gehaald kunnen worden. Maatschappelijke kosten die door 'uban sprawl' vaak groter worden, zijn bijvoorbeeld de kosten voor de infrastructuur in brede zin die nodig is voor de uitgestrekte wijken en die vaak door gemeenten betaald dienen te worden. Ook kan hierbij gedacht worden aan de achteruitgang van de stedelijke centra door het wegtrekken van bedrijven en vermogende inwoners naar de buitenwijken (Brueckner, 2000, p. 166). Maar ook de hogere kosten voor openbare voorzieningen, zoals bibliotheken en brandweer dienen meegenomen te worden. Een belangrijke regel hierbij is dat de kosten per hoofd van de bevolking voor publieke diensten afnemen naarmate de dichtheid toeneemt (Carruthers & Ulfarsson, 2003, p. 518). Gordon & Richardson (1997) voegen hier echter aan toe dat verdichting alleen winstgevend kan zijn als de kosten voor transport en communicatie hoog zijn. Nu deze in de afgelopen jaren echter door technologische ontwikkelingen zijn afgenomen, lijkt de 'noodzaak' voor concentratie verder afgenomen te zijn (Gordon & Richardson, 1997, p. 100). Een laatste economische kostenpost die onderwerp is geweest van aparte studies is die van de gezondheidsrisico's die 'urban sprawl' met zich meebrengt. De grote suburbane wijken zorgen niet alleen, zoals hierboven al vermeld, voor meer gezondheidsproblemen door toegenomen luchtvervuiling, maar voor andere gezondheidsproblemen (Frumkin, 2002, p. 203). Zo zouden uitgestrekte suburbane gebieden door hun autoafhankelijkheid leiden tot minder beweging en meer obesitas (Kelly-Schwartz et al., 2004, p. 193) en tot meer verkeersongelukken (Frumkin, 2002, p. 204). Verdichting zou een deel van deze problemen verhelpen, maar hierbij dient wel vermeld te worden dat hoge stedelijke dichtheden zelf ook weer voor problemen zorgen, zoals toenemende luchtvervuiling en het ontstaan van een zogenaamde hitte-eiland, een probleem dat vooral tijdens hittegolven leidt tot zeer hoge temperaturen in dichtbebouwde steden (Kelly-Schwartz et al, 2004, p. 193, Frumkin, 2002, p. 206). Een laatste belangrijke reden voor verdichting richt zich op de sociale verschillen in steden. Het gaat hier om een moeilijk meetbaar concept, maar desondanks hebben een aantal onderzoekers naar de negatieve sociale gevolgen van 'urban sprawl' gekeken. Eén van de negatieve gevolgen van de uitgestrekte suburbane gebieden die met verdichting verholpen zouden kunnen worden, is sociale polarisatie. Hierbij moet niet alleen gedacht worden aan de verschillen tussen sociale klassen die apart van elkaar leven in de buitenwijken en binnensteden, maar ook aan verschillen binnen de wijken, bijvoorbeeld tussen de man die wel de wijk uit kan en de vrouw en kinderen die een groot deel van de tijd thuis blijven (Hillman, 1996, p. 37). De sociale polarisatie komt in zijn meest extreme vorm terug in de 'gated communities' die in vele buitenwijken in bijvoorbeeld de VS te vinden zijn (Goix & Webster, 2008, p. 15). Deze polarisatie leidt er vervolgens weer toe dat de betrokkenheid met en het begrip voor 'anderen' lager ligt (Arbury, 2005, p. 38). Verdichting, maar ook vooral menging, van woningen zou deze polarisatie tegen moeten gaan, doordat interactie tussen verschillende groepen mensen weer mogelijk wordt (Burton, 2000, p. 1986). Burton (2000) noemt in een studie naar de sociale gelijkheid in compacte steden nog een aantal andere voordelen van verdichting. Compacte steden zouden allereerst een hoger aanbod van voorzieningen hebben, ook voor de armere bevolkingsgroepen (Burton, 2000, p. 1981). Daarnaast zouden armere bevolkingsgroepen beter toegang krijgen tot banen en openbaar vervoer (Burton, 2001, p. 11). Hierbij moet wel vermeld worden dat verdichting ook een aantal negatieve sociale effecten kan hebben, bijvoorbeeld een kleinere woonruimte, een verhoogde kans op criminaliteit en een hogere huizenprijs (Burton, 2000, p. 1984). De uiteindelijke conclusie is dat '… when looked at its entirety - that is, as a combination of all the different indicators, social equity has a limited relation with compactness' (Burton, 2000, p. 1987).

18

Een belangrijke kritische noot die veel gehoord wordt maar losstaat van bovenstaande punten, is de relatie tussen verdichting en de vraag naar woningen van consumenten. Een verdichte stad zou volgens critici namelijk niet aansluiten bij de wensen van de consument (Dieleman & Wegener, 2004, p. 313). Onderzoek wijst uit dat inwoners van nieuwe, verdichte buurten op den duur in een suburbane omgeving willen wonen (Howley, 2009, p. 797). De consument wil graag wonen in een vrijstaand huis met een tuin, dat gelegen is in een groene en kindvriendelijke omgeving en waar de stad nauwelijks merkbaar is maar wel in de buurt ligt (Filion et al., 2005, p. 1330). Dit staat haaks op de veelal dicht op elkaar gepakte woningen die in een verdichte stad worden gerealiseerd. Verdichting zou in dit geval een strijd tegen de markt, tegen de wensen van de consument en dus ook de projectontwikkelaars worden, een strijd die volgens Breheny (1997) niet gewonnen kan worden (Breheny, 1997, p. 211). Dit gegeven leidt tot een zekere paradox; aan de ene kant is verdichting nodig om een stad duurzaam te maken, maar aan de andere kant zijn lagere dichtheden weer nodig om een stad leefbaar en aantrekkelijk voor een groot deel van haar inwoners te houden (Neuman, 2005, p 16). Als laatste dient meegenomen te worden dat het realiseren van verdichting en de voordelen die hieruit moeten komen vaak een langlopend project is. Daarbij is het door de complexiteit moeilijk om goed te voorspellen wat de lange termijn effecten van verdichting op steden zijn en of verdichting ook in alle gevallen een positief effect zal hebben op de verschillende aspecten van een stad (Williams, 1999, p. 175). Gerichte effecten op de korte termijn zullen dan ook minimaal zijn en in de plannen vaak overschat worden (Van der Waals, 1999, p. 119). Bovenstaande discussies geven aan dat verdichting en de compacte stad die hieruit voort moet vloeien aan de ene kant een reactie zijn op de nadelen van de suburbanisatie en aan de andere kant een reactie op de toenemende aandacht voor duurzaamheid. De voordelen van verdichting staan echter niet buiten kijf. Niet iedereen is het er mee eens dat een stad er door verdichting ook echt beter van wordt, een sentiment dat door Thomas & Cousins (1996) goed wordt samengevat: de voordelen van verdichting '… are at the very least romantic and dangerous, and do not reflect the hard reality of economic demands, enviromental sustainability and social expectations' (Thomas & Cousins, 1996, p. 56). De discussies over de voor- en nadelige effecten van verdichting richten zich daarbij in feite op vier belangrijke aspecten:

de fysieke ruimte

het milieu

de economische kosten en baten

de sociale voor- en nadelen

Ook in Nederland komen deze aspecten vaak duidelijk naar voren in de ruimtelijke ordening. Het volgende hoofdstuk zal hier dieper op in gaan met een beschrijving van verdichting en binnenstedelijk bouwen in Nederland vanaf de eerste plannen voor compacte steden in de vorige eeuw tot aan de meest recente beleidsdocumenten.

19

3. Verdichting in Nederland In dit hoofdstuk zal de ontwikkeling van het Nederlandse verdichtingsbeleid en de huidige stand van zaken worden omschreven. Samen met hoofdstuk 2 wordt hiermee een theoretische basis gelegd voor het empirische onderzoek naar verdichting in Nederland. Uit de vorige paragraaf is gebleken dat verdichting en het streven naar compacte steden vooral een reactie is op de nadelen van het bouwen van uitgebreide woonwijken buiten de bestaande bebouwde kom (de zogenaamde suburbs). Het eerste deel van deze paragraaf zal daarom eerst ingaan op de situatie in de Nederlandse planologie in de jaren '50 tot en met 70' van de vorige eeuw, waarin de nieuwbouw grotendeels buiten de bebouwde kom plaatsvond. Vervolgens zal in worden gegaan op de effecten van dit beleid en de eerste plannen om ook in de centra van steden nieuwe woningen te realiseren. De ontwikkelingen op het gebied van verdichting in de jaren '90 van de vorige eeuw en het begin van de 21ste eeuw zullen hierna behandeld worden. Deze paragraaf zal afgesloten worden met een overzicht van de huidige stand van zaken in het verdichtingsbeleid.

3.1 Het controleren van de suburbanisatie

Na de Tweede Wereldoorlog stond Nederland voor een grote ruimtelijke uitdaging. De schade na vijf jaar oorlog diende binnen afzienbare tijd te worden hersteld. Samen met de sterke bevolkingsgroei in de naoorlogse jaren, leidde dit al snel tot een groot tekort aan woningen. Er heerste echter een 'doemscenario' onder de ruimtelijke planners, waarbij de bevolking naar verwachting zou stijgen tot 20 miljoen inwoners in het jaar 2000. Dit 'doemscenario' schatte ook in dat als al deze mensen de suburbane woning die zij wensten zouden krijgen, alle stedelijke gebieden in het westen van het land aan elkaar zouden groeien tot één grote stad waar de kwaliteit van leven in zou dalen (Ostendorf & Musterd, 1996, p. 93). Al snel na de Tweede Wereldoorlog werd daarom een commissie in het leven geroepen die met een strategisch plan moest komen om deze 'urban sprawl' tegen te gaan. Het resultaat van deze commissie was de in 1958 verschenen 'Nota Westen des Lands', in 1960 gevolgd door de (Eerste) Nota Ruimtelijke Ordening. Deze eerste plannen hadden als belangrijk doel om de ringvormige structuur van de Randstad te behouden, waarbij de grote steden door groene buffers van elkaar werden gescheiden om aaneengroeien te voorkomen. Binnen deze ring diende een groot gebied haar open, agrarische karakter te behouden, het Groene Hart (zie figuur 2). Grootschalige woningbouw zou vooral buiten deze ring plaats moeten vinden, aan de rand van de grote steden of in nieuwe kernen die maximaal 30 kilometer van de grote steden lagen (Mastop, 2001, p. 225). Door het strategische karakter van de eerste plannen, vond de nieuwbouw van woningen in de jaren '50 en de eerste helft van de jaren '60 toch vooral plaats in de kleinere plaatsen in de Randstad en in het Groene Hart zelf, waar de vraag naar woningen het grootst was (Mastop, 2001, p. 226). Daarnaast bleef de vraag naar woningen onveranderd groot. Om de gevreesde suburbanisatie te kunnen controleren, werd in 1966 de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening gepresenteerd. Kernpunt van dit plan was de zogenaamde 'gebundelde deconcentratie'; verstedelijking diende plaats te vinden rond de grote steden en in nieuwe steden in de buurt van de grote steden, de 'groeikernen' (Van der Burg & Dieleman, 2004, p. 110) (zie figuur 2). Uitbreiding buiten deze gebieden, bijvoorbeeld in het Groene Hart, werd hiermee aan banden gelegd. Dit beleid werd gezien als een goed compromis tussen concentratie en de bouw van woonwijken met een lage dichtheid, waarin ook de arbeiders- en middenklasse de mogelijkheid kregen om suburbaan te wonen (Guers & Van Wee, 2006, p. 141, Ostendorf & Musterd, 1996, p. 94). In de jaren dat de Derde Nota Ruimtelijke Ordening tot stand kwam (1973 - 1983) zorgde de economische malaise voor onzekerheid op de woningmarkt, met als gevolg verstarring en leegstand in vooral het koopsegment (Ostendorf & Musterd, 1996, p.94). Daarnaast werd ook duidelijk dat het groeikernenbeleid ervoor had gezorgd dat mensen niet meer in de buurt van hun werk woonden en door het forensisme het autoverkeer sterk was toegenomen. Dit leidde niet alleen tot zorgen over de toenemende congestie, maar door het groeiende milieubewustzijn in de jaren '70, ook tot zorgen

20

over de hieruit voortkomende milieuvervuiling (Guers & Van Wee, 2006, p. 141). De reactie van de regering op deze nieuwe ontwikkeling was om de nieuwbouw nog verder te concentreren in een klein aantal 'groeisteden', om zo verdere verspreiding van bebouwing te voorkomen, wat slechts een miniem effect had op de nog altijd toenemende congestie. Ten tijde van de uitvoering van dit beleid werd echter steeds meer duidelijk wat het effect van de gebundelde deconcentratie was op de oude, vaak vooroorlogse delen van de grote steden. Over het algemeen wordt het beleid van gebundelde deconcentratie als (meer dan) succesvol gezien, zeker gezien het beoogde aantal woningen dat gebouwd is en het voorkomen van ongecontroleerde suburbanisatie (Dieleman et al., 1999, p. 609, Ostendorf & Musterd, 1996, pp. 94-95, Van der Valk, 2002, p. 206). Zo'n 225.000 woningen werden gerealiseerd in de aangewezen groeikernen waarin meer dan een half miljoen mensen kwamen te wonen (Van der Valk, 2002, pp. 206-207). Het Groene Hart en andere vergelijkbare gebieden behielden hiermee hun open karakter; in de landelijke gemeenten in het Groene Hart was de bevolkingsgroei minimaal (Dieleman et al., 1999, p. 609). De hierboven beschreven ontwikkelingen van het beleid voor gebundelde deconcentratie laten enkele punten zien die ook in de literatuur uit de vorige paragraaf te vinden zijn. In beide gevallen wordt verregaande suburbanisatie en 'urban sprawl' als schrikbeeld gezien en ontstaat er onder planners een tegenbeweging. Deze tegenbeweging, in de literatuur 'compact city' of verdichting genoemd, in het geval van Nederland, gebundelde deconcentratie, heeft als doel om de (verwachte) nadelen van suburbanisatie tegen te gaan en gebruik te maken van de (verwachte) voordelen van (relatief) hoge dichtheden. De voordelen van het concentreren van woningen en andere functies in het beleid tot gebundelde deconcentratie laten dezelfde voordelen zien die ook in

Figuur 2: Het resultaat van de eerste twee Nota's: Het Groene Hart en groeikernen in de Randstad (Ostendorf & Musterd, 1996, p. 93)

21

de literatuur genoemd worden; het behouden van land en natuur, het gelijk spreiden van verschillende sociale groepen en later in de jaren '70 van de vorige eeuw ook het terugdringen van het aantal verkeersbewegingen en de bijbehorende luchtvervuiling. Er is echter ook een opmerkelijk verschil zichtbaar; waar in de literatuur vooral wordt teruggegrepen op de steden zelf als antwoord op de suburbanisatie, blijkt dit in het geval van gebundelde deconcentratie niet te gebeuren. In vrijwel alle gevallen vond nieuwbouw van grote woonwijken in de jaren '60 tot en met '80 plaats buiten de bebouwde kom (de zogenaamde 'greenfield' ontwikkelingen) (Geurs & Van Wee, 2006, p 141). De in de literatuur behandelde 'compact city' richt zich daarentegen vooral op ontwikkelingen in de bebouwde kom zelf, veelal in gebieden die al een stedelijke functie hebben (de zogenaamde 'brownfield' ontwikkelingen). Als wordt gekeken naar de definitie van verdichting in hoofdstuk 1, dan blijkt vooral het laatste hieraan te voldoen. Het beleid van gebundelde deconcentratie mag dan wel gezien worden als een belangrijke en zeer succesvolle reactie op de groeiende suburbanisatie in de eerste decaden na de Tweede Wereldoorlog, als verdichting kan het echter niet worden gezien. Hiervoor dient de aandacht van beleidsmakers en planologen meer te verschuiven naar de al bestaande steden.

3.2 Aandacht voor de stad

Het beleid van gebundelde deconcentratie richtte zich, zoals uit de vorige paragraaf is gebleken, vooral op de gebieden die (net) buiten de bestaande bebouwing lagen. Dit betekende echter niet dat in de begindagen van de groeikernen, er in de steden niets werd gebouwd. Met de klassieke economische geografie in het achterhoofd werden de centra van de grote steden als zeer belangrijke gebieden gezien, die zoveel mogelijk gestimuleerd moesten worden en goed bereikbaar zouden moeten worden met zowel het openbaar vervoer als met de auto (Musterd & Ostendorf, 2008, p. 80). In de centra van de grote steden werden hele buurten gesloopt om plaats te maken voor kantoren, winkels en woningen, een ontwikkeling waarvan Hoog Catharijne in Utrecht een goed voorbeeld is. Of er in deze periode sprake is geweest van verdichting, wordt uit de literatuur niet duidelijk. Wel kan worden aangenomen dat gezien de grootschalige ontwikkelingen in de stadscentra er een zekere mate van verdichting zal hebben plaatsgevonden, al zal dit door het hoge aandeel van kantoren en winkels in de ontwikkelingen niet altijd goed naar voren komen in het aantal woningen. De grootschalige bouw van huizen die in de jaren '60 en '70 plaatsvond in de groeikernen, zorgde echter voor een snelle toenemende suburbanisatie. Een deel van de stadsbewoners, veelal de meer welgestelde stedelingen, vertrok uit de stad en vestigde zich in de nieuwe groeikernen, waar de huizenprijzen lager waren en de woonomgeving meer aansloot bij de wensen van de bewoners. Dit leidde in de steden tot een vertrek van bedrijven naar de groeikernen, een afnemend niveau van voorzieningen, een verlies aan koopkracht en een lager gemiddeld inkomen (Ostendorf & Musterd, 1996, p. 96). Samen met de economische crisis van de jaren '70 leidde dit in veel steden uiteindelijk tot achteruitgang en verloedering van de veelal vooroorlogse wijken (Dieleman et al. , 1999, p. 609). Het antwoord op de achteruitgang van de oude stedelijke kernen kwam halverwege de jaren '70 in de vorm van 'stadsvernieuwing'. Met dit programma trachtte de overheid de woonsituatie van stadsbewoners met een laag inkomen te verbeteren door in eerste instantie oude, vervallen huizen te slopen en deze te vervangen door nieuwe en in tweede instantie bestaande huizen te renoveren (Musterd & Ostendorf, 2008, p. 80). Het beleid richtte zich dus alleen op de woningen in steden en was ook alleen gericht op het verzorgen van nieuwe, moderne woningen voor de arme bewoners om zo hun sociaaleconomische positie te verbeteren. Of er in deze periode sprake is geweest van verdichting is daarom moeilijk vast te stellen. Aannemelijk is dit niet, aangezien sloop en nieuwbouw er vooral op was gericht om de huidige inwoners te voorzien van nieuwe, vervangende woningen en niet op een groei van de stedelijke bevolking.

22

De stadsvernieuwingen van de jaren '70 en begin jaren '80 hebben ertoe geleid dat vele huizen in de centra van steden zijn gesloopt en vervangen door nieuwe, vaak betere woningen (zie figuur 3). Een effect op de sociaaleconomische positie van de armere bewoners en op de economische achteruitgang van de steden ten opzicht van de omliggende groeikernen, was echter niet merkbaar (Musterd & Ostendorf, 2008, p. 82). De gentrification die in wijken waar stadsvernieuwing niet van de grond was gekomen, plaatsvond, had hier veel meer effect op, al bleek hier de overheid door het private karakter nauwelijks grip op te krijgen. Al met al bleven de problemen in de steden bestaan, zeker omdat de grootschalige nieuwbouw in de groeikernen en groeisteden nog steeds doorging. Pas in de jaren '80 volgde een omslag in

het landelijke beleid die voor verandering in deze positie zou zorgen.

3.3 De compacte stad

De problemen in de steden, aan de ene kant veroorzaakt door de suburbanisatie naar de groeikernen en aan de andere kant verhevigd door de economisch moeilijke tijden, bleven echter aanhouden, ondanks de ingezette stadsvernieuwing. De stedelijke economie verzwakte nog verder, de werkloosheid nam toe en de baten van het voorzichtige economische herstel in de jaren '80 kwamen vooral in de suburbane gemeenten terecht (Ostendorf & Musterd, 1996, p. 95). Nieuw beleid was nodig, dat zich vooral op de economische positie van steden moest richten. In de tweede helft van de jaren '80 verscheen het principe van 'compacte stad' (of 'compact city') steeds meer op het toneel als alternatief voor de gebundelde deconcentratie en de stadsvernieuwing van de voorgaande jaren. Dit gedachtegoed, waarvan de belangrijkste argumenten voor en tegen in het vorige hoofdstuk zijn genoemd, legde de nadruk van stedelijke ontwikkelingen op de bestaande stedelijke gebieden. De Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (VINO) uit 1988 legde deze compacte stad gedachte vervolgens vast voor de daaropvolgende jaren. Een uitbreiding uit 1994 op deze nota, de Vierde Nota Ruimte Ordening Extra (Vinex), gaf voor de periode vanaf 1995 locaties aan voor de realisatie van nieuwe woningen, kantoren en overige voorzieningen en zou de rest van de jaren '90 leidend zijn bij de nieuwbouw van woningen in Nederland.

Figuur 3: Het resultaat van Stadsvernieuwing: nieuwbouw in het historische centrum van Utrecht (Het Utrechts Archief, 2010).

23

Het compacte stad beleid kan aan de ene kant, net als de stedelijke vernieuwing, worden gezien als een reactie op de effecten van gebundelde deconcentratie, met name de achteruitgang in de steden door suburbanisatie en een toenemende automobiliteit als gevolg van forensisme. Aan de andere kant was het ook een reactie op de groeiende internationale concurrentie tussen steden als gevolg van de Europese eenwording en de mondialisering (Ostendorf & Musterd, 1996, pp. 95-96). De doelen van het compacte stad beleid, zoals dit in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening aan bod kwam, kwamen daarbij veelal overeen met de 'compact city' gedachte, zoals beschreven in het vorige hoofdstuk. Allereerst had het beleid tot doel om bestaande open gebieden zoveel mogelijk te sparen bij nieuwe stedelijke ontwikkelingen. Het Groene Hart en de groene buffers tussen de verschillende steden in de Randstad, voor het eerst vastgelegd in de Nota Westen des Lands eind jaren '50, dienden beschermd te worden door zoveel mogelijk op 'brownfield' locaties te bouwen en de bouwactiviteiten op 'greenfield' locaties zo dicht en bereikbaar mogelijk bij de bestaande grote steden te laten plaatsvinden (Geurs & Van Wee, 2006, p 141). Verder diende de stedelijke economie versterkt te worden; de grote steden werden als 'motor van de Nederlandse economie' of 'mainports' aangeduid. Steden werden hierbij niet meer als aparte entiteiten gezien, maar als onderdeel van stedelijke netwerken, zoals de Randstad of de Brabantse stedenrij. Door bouwactiviteiten, zowel woningen, kantoren en commerciële voorzieningen, allereerst binnen de steden zelf en in tweede instantie in goed bereikbare wijken aan de randen plaats te laten vinden, moest het inwoner- en bedrijvenaantal van steden en zo ook de economische positie, weer toenemen (Van der Burg & Dieleman, 2004, p. 110). Als laatste diende het compacte stad beleid, geheel in lijn met de verwachtingen zoals beschreven in het vorige hoofdstuk, ook het milieu te verbeteren. Het compacter maken van steden zou het autogebruik verminderen en de luchtvervuiling en CO2-uitstoot tegengaan (Dieleman et al. , 1999, p. 609). Vooral in de Vierde Nota Extra nam het beschermen van een milieu een belangrijke plek in.

Figuur 4: Het resultaat van 20 jaar lang compacte stad beleid: Oostelijk Havengebied in Amsterdam (Volkskrant, 2010)

24

De uitvoering van het beleid lag in handen van de lagere overheden en private actoren. Met deze partijen werden convenanten gesloten, om zo de uitvoering en financiering, met zowel publiek als privaat geld, vast te leggen. Veelal hielden deze convenanten in dat een ontwikkelaar een bepaald aantal woningen zou realiseren in ruil voor subsidies voor onder andere de aankoop van land en de aanleg van infrastructuur. Maar ook restricties om verstedelijking buiten steden tegen te gaan werden in deze convenanten vastgelegd; 75% van de nieuwbouwhuizen moest in de aangewezen stedelijke regio's worden gerealiseerd en 40% binnen de steden zelf (Van der Burg & Dieleman, 2004, p. 111). Naast de grote nieuwbouwprojecten moest het beleid van 'stedelijke vernieuwing' met vooral economisch georiënteerde maatregelen, zoals 'city marketing' en publiek-private samenwerkingen de economie van steden nog verder verbeteren (Musterd & Ostendorf, 2008, p. 80). De meningen over de effecten van het compacte stad beleid lopen uiteen. Dieleman & Wegener (2004) en Geurs & Van Wee (2006) zien het als een succes, omdat het leeuwendeel van de groei aan woningen en kantoren plaats heeft gevonden in de Randstad, 'urban sprawl' is tegengegaan en autogebruik deels is verminderd (Dieleman & Wegener, 2004, p. 320, Geurs & Van Wee, 2006, p. 156). Zij zetten echter ook hun kanttekeningen bij het beleid, aangezien veel voordelen van compacte steden nog hevig bediscussieerd worden, bijvoorbeeld de milieueffecten (Van der Waals, 1999, p. 119). Daarnaast menen zij, samen met Van den Burg & Dieleman (2004) dat het wel gelukt is om het inwoneraantal van de steden toe te laten nemen, maar dat het nog steeds niet is gelukt om het woningtekort op te lossen (Dieleman & Wegener, 2004, p. 320, Van den Burg & Dieleman, 2004, pp. 111-113). In een andere studie is Dieleman minder positief over de compacte stad; aan de ene kant is het gelukt om 'urban sprawl' en verdere achteruitgang in steden tegen te gaan, maar aan de andere kant vindt er ook weer een deconcentratie van inwoners en bedrijven plaats door de nieuwe Vinex-wijken (Dieleman et al., 1999, p. 614). In een studie naar de eerste effecten van het compacte stad beleid van Ostendorf & Musterd (1996) menen zij dat binnenstedelijk bouwen achterblijft bij het bouwen buiten de stad, omdat projectontwikkelaars, die na de Vierde Nota een belangrijke rol kregen, geen interesse hebben in het bouwen binnen de steden (Ostendorf & Musterd, 1996, p. 99). Bontje (2003) voegt hier aan toe dat met de komst van de Vinex-wijken, de toenemende vraag naar suburbane woningen en de groeiende invloed van projectontwikkelaars, woningbouw overwegend aan de rand van de steden plaatsvond (Bontje, 2003, p. 147). Wat betreft verdichting kan worden aangenomen dat na het verschijnen van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening dit in de vier grote steden voor is gekomen. Het compacte stad beleid en de convenanten die hierdoor werden gesloten, zorgden ervoor dat vervallen industriegebieden en andere lege plekken in de centra van steden werden omgevormd tot woonwijken met een vaak hoge dichtheid. In alle vier de grote steden zijn hier voorbeelden van de vinden, waarbij de ontwikkeling op het Java-eiland en in het Oostelijk Havengebied in Amsterdam tot de prominentste behoren (zie figuur 4). Een verdere aanwijzing voor verdichting in de jaren '90 komt voort uit de toename van de inwoners in de steden. De mate van verdichting en het aantal woningen dat binnen de steden is gerealiseerd, lijkt echter minder groots als de grootschalige woningbouw in de Vinex-wijken buiten de steden wordt meegenomen. Het compacte stad beleid en de bouw van Vinex-wijken blijft echter tot op de dag van vandaag een belangrijke factor in de Nederlands ruimtelijke ordening. De Vinex-wijken worden nu langzamerhand afgerond en de aandacht lijkt steeds meer uit te gaan naar de steden. De volgende paragrafen lichten deze recente ontwikkelen nader toe, waarbij paragraaf 3.4 de stedelijke herstructurering zal behandelen en paragraaf 3.5 de status van verdichting in het nieuwe millennium.

3.4 De gemengde stad

Het compacte stad beleid dat vanaf het eind van de jaren '80 leidend werd in de Nederlandse planologie, richtte zich vooral op het verbeteren van de economische positie van steden. Door bedrijvigheid te concentreren in de stedelijke netwerken en het inwoneraantal toe te laten nemen,

25

zou de stedelijke economie krachtiger worden en beter kunnen concurreren met stedelijke netwerken in het buitenland. Al snel werd echter duidelijk dat een puur economisch beleid de sociale cohesie in buurten schade berokkende; de problemen in de stedelijke buurten, zoals spanningen tussen verschillende (etnische) bevolkingsgroepen, concentratie van werkloosheid en verloedering, namen toe nu de aandacht alleen ging naar de economische aspecten van een stad (Musterd & Ostendorf, 2008, p. 80, Priemus et al., 1997, p. 677). De angst bestond wederom, dat steden hun aantrekkelijkheid zouden verliezen en dat nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen zich zouden verplaatsen naar randgemeenten. Omdat de buurten werden gezien als oorzaak van en als middel om de problemen op te lossen, werden in de jaren '90 verschillende buurtgerichte projecten opgezet om de sociale problemen te verminderen. Deze puur op het sociale aspect van de wijk gerichte projecten waren echter weinig succesvol (Musterd & Ostendorf, 2008, p. 82). Om toch tot een succesvolle aanpak van de problemen in de steden te komen, besloten de vier grote steden in 1994 om samen met de regering een nieuw beleid te formuleren. Het resultaat hiervan was het in 1995 vastgelegde convenant voor het Grotestedenbeleid(GSB I). het doel hiervan was om aan de ene kant de economische activiteit in steden te laten groeien, geheel in lijn met het compacte stad beleid, maar aan de andere kant om te voorkomen dat steden opgedeeld zouden worden in verschillende sociaaleconomische en etnische groepen (Priemus et al., 1997, p. 680). Om dit te bereiken richtte het beleid zich op meerdere aspecten, waaronder het creëren van werkgelegenheid, het verbeteren van de leefbaarheid en verminderen van de criminaliteit en het onveiligheidsgevoel. Een belangrijk onderdeel van het GSB I, zeker met het oog op verdichting, was het huisvestingsbeleid. Door in buurten met een hoog percentage van mensen met een laag inkomen, veelal vooroorlogse arbeidsbuurten of naoorlogse flatwijken, relatief dure huizen te bouwen, zouden hogere inkomens in deze buurten komen te wonen. Dit zou leiden tot een sociaaleconomische mengeling van inkomensgroepen, wat de sociale cohesie weer zou moeten verbeteren (Van Kempen & Bolt, 2009, p. 460). Goedkope woningen zouden dus plaats moeten maken voor nieuwe, duurdere woningen. In tegenstelling tot de stadsvernieuwing in de jaren '70, nam de overheid hier geen actieve rol in aan. De marktpartijen moesten het huisvestingsbeleid uitvoeren, waarbij de overheid als toezichthouder fungeerde, en slechts in belangrijke projecten zou de overheid in de vorm van een publiek-private samenwerking deel nemen aan de uitvoering van het beleid (Vermeijden, 2001, p. 225). Deze ideeën van sociale mix door sloop en nieuwbouw in achterstandswijken werd verder uitgewerkt in de Nota Stedelijke Vernieuwing (1997). In deze nota werd nogmaals benadrukt dat de economische positie van steden moest worden verbeterd en dat daarvoor nieuwe ontwikkelingen zoveel mogelijk in de steden plaats zou moeten plaatsvinden (VROM, 1997, pp. 42-43). Stedelijke herstructurering, zoals het huisvestingsbeleid uit het GSB nu werd genoemd, zou een belangrijke manier zijn om dit te bereiken. De nota legt uit dat 'meer menging van wonen, werken en recreëren binnen stedelijke gebieden nodig is voor een veelzijdige economie' (VROM, 1997, p. 49). De nota legt ook uit hoe dit bereikt moet worden: 'Waar in bepaalde wijken eenzijdigheid domineert of dreigt, kan door het vergroten van de gevarieerdheid van het woningbestand worden aangestuurd op kwaliteitsverhoging van het woon- en werkmilieu. Dat kan bijvoorbeeld door op strategische plekken nieuw te bouwen, huurwoningen te verkopen en bestaande woningen en complexen aan te passen' (VROM, 1997, p. 47). Net als bij het GSB lag de uitvoering in handen van marktpartijen, al werden er wel subsidies vrijgemaakt uit het Innovatieprogramma Stedelijke Vernieuwing (IPSV) (Priemus, 2002, p. 8) Na het verschijnen van de Nota Stedelijke Vernieuwing startten veel gemeenten met initiatieven om deze ideeën ten uitvoer te brengen, waarbij vooral de vroegnaoorlogse wijken aan bod kwamen (Van Kempen & Bolt, 2009, p. 463). Het beleid van stedelijke herstructurering werd ook in de nieuwe versies van het Grotestedenbeleid meegenomen (GSB II, GSB III & GSB III+) en is tot op de dag van vandaag een belangrijk beleid voor de achterstandswijken, ook nadat de aanpak van dergelijke wijken de verantwoordelijkheid werd van een apart ministerie (Wonen, Wijken & Integratie). Een belangrijke verandering in het beleid richtte zich vanaf 2005 ook op het voorkomen

26

van concentraties van etnische minderheden, waarbij het eerdere beleid zich vooral op sociaaleconomische factoren richtte (BZK, 2004, p. 19). Het effect van de stedelijke herstructurering is in veel gevallen nog onduidelijk, mede dankzij het feit dat het beleid nog grotendeels in uitvoering is. Wel zijn er tussentijdse onderzoeken geweest naar de effecten van het GSB en stedelijke herstructurering tot nu toe op de inwoners van steden. Een belangrijk punt van kritiek op de stedelijke herstructurering, is dat het niet onomwonden vast staat dat het realiseren van een sociale mix ook werkelijk goed is voor een wijk en de inwoners (Musterd & Ostendorf, 2008, p. 82, Van Kempen & Bolt, 2009, p. 472). Van Kempen & Bolt (2009) voegen hier zelfs aan toe dat stedelijke herstructurering in sommige gevallen op de korte termijn leidt tot een lagere sociale cohesie in wijken (Van Kempen & Bolt, 2009, p. 472). Andere onderzoekers melden dat het uitvoeren van stedelijke herstructurering steeds moeilijker zal worden naarmate de overheid zich steeds meer terugtrekt en steeds meer bezuinigd op subsidies (Priemus et al., 1997, p. 688). Een laatste belangrijk kritiekpunt is dat de overheid het probleem van segregatie overdrijft; in de periode 1998-2004 nam de segregatie in de grote steden af en in vergelijking met andere Europese landen is deze zeer gemiddeld (Musterd & Ostendorf, 2008, pp. 87-88). Wat het effect van de stedelijke herstructurering is op de verdichting in steden, is niet duidelijk. Hier is nog geen onderzoek naar gedaan. Een belangrijke reden hiervoor is dat de plannen voor stedelijke herstructurering vaak een lange doorlooptijd hebben, soms zelfs 8-10 jaar (Van Kempen & Bolt, 2009, p. 464). Plannen uit de begindagen van het GSB en de stedelijke herstructurering zijn dus in sommige gevallen pas in de afgelopen 5 jaar afgerond. Verdichting heeft echter wel een hoge prioriteit heeft: 'Van belang is dat bestaand bebouwd gebied optimaal wordt benut, waarbij per saldo een toename van het aantal woningen nodig is' (BZK, 2004, p. 69). In Deel III zal echter geanalyseerd worden of de stedelijke herstructurering ook werkelijk een effect op de verdichting in de vier grote steden heeft gehad.

3.5 Een nieuw rol voor verdichting

Het ingaan van het nieuwe millennium luidde een aantal veranderingen in op planologisch gebied. Gedurende de jaren '90 was het beleid van de Vierde Nota (Extra), met het compacte stad beleid en de Vinex-wijken, later aangevuld met de stedelijke herstructurering, leidend. Maar aan het einde van de jaren '90 bleken enkele doelstellingen uit de Vierde Nota niet, zoals het gelijktijdig verbeteren van het milieu en de economie en een goede centrumontwikkeling in de steden, niet haalbaar te zijn (VROM, 2001, p. 10). Een nieuw beleid, in de vorm van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, werd in 2001 vastgesteld. Het hoofddoel van deze nota was om aan de ene kant te voldoen aan de grote vraag naar ruimte, maar aan de andere kant ook de verrommeling en versnippering van het Nederlandse landschap tegen te gaan. Voor de grote steden betekende dit dat er verschillende stedelijke netwerken werden aangewezen waar een groot deel van de ontwikkeling plaats zou moeten vinden en dat er gebruik gemaakt zou gaan worden van rode en groene contouren waarbinnen gebouwd kon worden of de natuur beschermt moest worden (VROM, 2001, pp 26-34). Voor verdichting en binnenstedelijk bouwen betekende dit 'een optimaal gebruik van bestaand stedelijk gebied' en in stedelijke centra een 'verdere verdichting door intensivering, herstructurering en stedelijke vernieuwing' (VROM, 2001, p. 54). De overheid leek hiermee duidelijk op een verdichting van de steden te willen inzetten, al bleef de uitvoering hiervan volgens de nota vooral bij het 'stimuleren' van binnenstedelijk bouwen (VROM, 2001, p. 46). De Vijfde Nota werd echter in 2004 al opgevolgd door de Nota Ruimte, dat tot heden het overkoepelende document is voor de ruimtelijke ordening in Nederland. Veel punten zijn uit de Vijfde Nota overgenomen en slechts op enkele punten aangevuld. Wat wel is veranderd is, is de uitvoering van de doelstellingen. Zo moet de uiteindelijke uitvoering van het ruimtelijk beleid zoveel mogelijk op decentraal gebied plaatsvinden, onder het mom van 'decentraal wat kan, centraal wat moet' (VROM, 2004a, p. 9). De overheid gaat hiermee veel meer over ontwikkeling in plaats van ordening en naar 'sturing op hoofdlijnen' (VROM, 2004a, p. 10).

27

Net als in de Vijfde Nota krijgen steden in de Nota Ruimte veel aandacht. Onder het mom van 'Krachtige Steden en een Vitaal Platteland' dienen steden weer veilige, economisch vitale en voor iedereen prettig leefbare steden worden (VROM, 2004a, p. 8). Verdichting neemt hierbij een belangrijke plaats in en wordt verder uitgewerkt dan in de Vijfde Nota. Maar ook nieuwe uitleggebieden zijn weer mogelijk om zo aan de grote vraag naar groene woonomgevingen te voldoen (VROM, 2004a, p. 12). Wat betreft verdichting wordt echter gemeld dat in de periode 1997-2000 slechts 25% van de nieuwbouw binnen bestaand gebied heeft plaatsgevonden en dat de angst bestaat dat dit in de komende jaren alleen maar minder wordt (VROM, 2004a, p. 32). Daarom meldt de Nota Ruimte als het om verdichting gaat: 'Verdichtingsmogelijkheden in het bestaand bebouwd gebied moeten in elk geval in de steden van de verschillende nationale stedelijke netwerken, zo optimaal mogelijk worden benut. Nieuwe woonwijken en bedrijventerreinen buiten het bestaande bebouwde gebied van steden en dorpen in 2000 worden gezien als nieuwe uitleglocaties' (VROM, 2004a, p. 32). Het streven is hierbij om 40% van het totale uitbreidingsprogramma in bestaand bebouwd gebied te realiseren. De uitvoering van de verdichting ligt, geheel in lijn met de decentraliseringgedachte, bij de gemeente en marktpartijen; het rijk stimuleert en ondersteund waar nodig de projecten met financiële middelen (VROM, 2004a, p. 33). De stimulerende en in enkele gevallen subsidiërende rol van het rijk wat betreft verdichting werd benadrukt door enkele adviezen en onderzoeken die in de afgelopen jaren zijn gepubliceerd. Doel hiervan is om betrokkenen te informeren over de voordelen van verdichting en ze te helpen bij het realiseren van verdichting. Een goed voorbeeld hiervan is de 'Handreiking Ruimtewinst in Bebouwd Gebied' (2004), waarin een stappenplan wordt gegeven om zo 'de zoektocht naar ruimtewinst op te zetten' (VROM, 2004b, p. 6). Een ander advies richt zich bijvoorbeeld op het voorkomen van verlies aan groene ruimte door verdichting, aangezien 'het verleidelijk is om die te gebruiken' (VROM, 2006a, p. 5). Naast verschillende adviezen, zijn ook enkele onderzoeken naar binnenstedelijk bouwen en verdichting uitgevoerd, sommigen met gemengde conclusies over de voordelen. Een dergelijk onderzoek in opdracht van het rijk werd in 2005 gepubliceerd en trok harde conclusies over verdichten. Zo was het 'saldo van de welvaartseffecten van meer of minder woningbouw in bestaand bebouwd gebied versus uitleglocaties beperkt afgezet tegen de totale investeringskosten van verstedelijking' en bleek het positieve effect van verdichting op de mobiliteit minder dan verwacht (ECORYS, 2005, pp. 117-119). Een recenter onderzoek naar de ruimte voor verdichting in steden meldt dat er sinds 2000 47% van de bruto nieuwbouw plaatsvond binnen de steden zelf (RIGO, 2008, p. 9). Daarnaast wordt ook geconcludeerd dat er nog veel ruimte binnen steden is voor verdichting, maar dat het onzeker is dat het grootse deel daarvan zal worden uitgevoerd (RIGO, 2008, p. 10). in 2008 lijkt verdichting opnieuw een belangrijke plaats in de planologie in te nemen na het verschijnen van de Structuurvisie Randstad 2040. Deze structuurvisie heeft, in samenwerking met het kabinetsprogramma Randstad Urgent, tot doel om van de Randstad in 2040 in op internationaal gebied concurrerende regio te maken. Net als in vorige plannen dient hiervoor wel een goed evenwicht gevonden te worden tussen de vraag naar ruimte en het beschermen van open ruimte. Om dit te kunnen bereiken en de 500.000 verwachte woningen zonder verlies van waardevol landschap te kunnen bouwen, wordt, in overeenstemming met het beleid uit de Nota Ruimte, ingezet op binnenstedelijk bouwen (VROM, 2008, p. 8). Verdichting wordt hierbij als strategie genoemd en de verdichtinsgopgave van 40% uit de Nota Ruimte wordt dan ook onderbouwd. Belangrijk hierbij is dat eerst woningbouw door verdichting of herstructurering aan bod komt en pas daarna gedacht kan worden aan verstedelijking van gebieden buiten de bestaande bebouwing (VROM, 2008, p. 96). De structuurvisie voegt hieraan toe: 'Bundeling en verdichting zijn nodig voor het kunnen aanbieden van een concurrerend voorzieningenniveau (op alle schaalniveaus), om een extra impuls te kunnen geven aan de bereikbaarheid per OV en voor de bescherming van (inter) nationale natuur- en landschapswaarden van de Randstad. Ook kunnen bundeling en verdichting bijdragen aan de reductie van energieverbruik en CO2-uitstoot' (VROM, 2008, p. 96). De rijksoverheid lijkt echter ook een zekere slag om de arm te houden. In de structuurvisie wordt gemeld dat het verwachte verdichtingspercentage in de periode

28

2010-2020 slechts 12% zal bedragen (tegenover 24% in de periode 2004-2006) (VROM, 2008, p. 68). Daarnaast lijkt ook bouwen buiten de bebouwde kom geen groot probleem te zijn, aangezien grote vraag is naar groene woon- en werkmilieus en het van belang is dat ook in de toekomst aan een veranderende woonvraag wordt voldaan (VROM, 2008, p. 96). De opgestelde verdichtingsopgave was voor de minister van VROM aanleiding om het College van Rijksadviseurs (CRA) opdracht te geven om een studie uit te voeren naar de voordelen en mogelijkheden tot verdichting in Nederland. Dit leidde in 2010 tot het rapport PrachtigCompactNL, waarin de 'mogelijkheden voor het beleid om binnenstedelijk bouwen te implementeren' en 'voorbeelden die aangeven wat mogelijk is in de praktijk' worden beschreven (CRA, 2010, p. 5). Naast de in hoofdstuk 2 beschreven voordelen, wordt ook een ander voordeel besproken. Verdichting zou ook de verrommeling van het landschap, een veelbesproken probleem in de afgelopen jaren, tegengaan (CRA, 2010, p. 19). Naast de voor- en nadelen wordt in het rapport ook aangegeven hoe verdichting gerealiseerd kan worden en geeft het tweede deel van het rapport een groot aantal voorbeelden van succesvolle verdichting.

3.6 Veranderende verdichting

Bovenstaande paragrafen laten zien dat verdichting door de jaren heen verschillende vormen heeft aangenomen. Het laat daarnaast ook zien dat verdichting onderhevig is aan de kijk op ruimtelijke ordening die in die tijd geldend is en dat de wetenschappelijke aspecten uit hoofdstuk 2 in veel gevallen duidelijk zijn terug te zien in het stedelijke verdichtingsbeleid. Voor de jaren '70 was er in Nederland eigenlijk nauwelijks sprake van verdichting. Het beleid van gebundelde deconcentratie mag dan wel gezien worden als antwoord op de angst dat urban sprawl alle open gebieden zou laten verdwijnen, het leidde er ook toe dat een groot deel van de nieuwbouw buiten de bestaande bebouwing plaatsvond. Pas in de jaren '70 werd er met het beleid tot stadsvernieuwing weer aandacht geschonken aan de stad, maar ook hier vond waarschijnlijk geen verdichting plaats. Dit alles veranderde met de komst van de compacte stad gedachte. Niet alleen de fysieke ruimte, ook het milieu en de economische kosten, door achteruitgang van de steden, werden belangrijk. Vanaf eind jaren '80 werd verdichting pas echt aangemoedigd; er moest zoveel mogelijk in de steden zelf gebouwd worden. Grote uitzondering hierop waren de Vinex-wijken, waar de afgelopen 15 jaar grote aantallen woningen buiten het bebouwde gebied zijn gerealiseerd. De kern van compacte stad beleid blijft echter tot op de dag van vandaag leidend. Zelfs in de meest recente plannen dient de stedelijke economie gestimuleerd te worden en dient zoveel mogelijk binnen de steden zelf gebouwd te worden. Alleen de toevoeging van het sociale aspect met de opkomst van de stedelijk herstructurering heeft hier verandering in gebracht. De vraag is nu echter of al het hierboven beschreven beleid er ook werkelijk voor heeft gezorgd dat verdichting heeft plaatsgevonden in de Nederlandse steden. Zoals in de inleiding al duidelijk is geworden, is het beantwoorden van die vraag een van de belangrijkste onderdelen van dit onderzoek. In het volgende deel zal dan ook verder worden ingegaan op de aanpak van dit onderzoek.

29

Deel II - De Aanpak van het Onderzoek Nu in het vorige deel duidelijk is gemaakt wat verdichting is, welke aspecten hierbij een rol spelen en hoe de verdichting zich in Nederland heeft ontwikkeld, kan over worden gegaan op de uitvoering van het onderzoek. In dit deel zal worden beschreven hoe het onderzoek is uitgevoerd, welke keuzes daarbij zijn gemaakt en hoe de data is geanalyseerd. Allereerst zal worden ingegaan op de hoofdvraag, de keuzes die hierbij zijn gemaakt en het conceptueel model, alvorens de deelvragen en de daarbij horende hypothesen worden behandeld. Bij de laatste hypothese zal ook een conceptueel model worden gegeven, dat naar aanleiding van de in het vorige deel behandelde literatuur kan worden opgesteld. Vervolgens zal worden ingegaan op de operationalisatie van het begrip verdichting en de dataverzameling. Als laatste zullen de uitwerkingen van de verschillende hypothesen aan bod komen. Met deze informatie kan vervolgens in Deel III over worden gegaan op het beantwoorden van de deelvragen en uiteindelijk de hoofdvraag.

1 Vragen over verdichting Zoals uit de inleiding en Deel I, hoofdstuk 3 is gebleken, is er nog nauwelijks onderzoek gedaan naar verdichting in Nederland in de afgelopen 10 jaar. Wel is al enkele malen een algemeen cijfer gegeven over het percentage nieuwbouw dat plaats heeft gevonden binnen het bebouwde gebied, maar verder diepgaand onderzoek naar verdichting heeft nog niet plaats gevonden. Dit terwijl verdichting nog steeds een belangrijk onderdeel is van de Nederlandse ruimtelijke ordening en stedenbouw en het een groot effect kan hebben op de fysieke structuur en leefbaarheid van steden. Doel van dit onderzoek is om dit hiaat in de kennis over verdichting weg te werken en te achterhalen hoe de verdichting zich in Nederland heeft ontwikkeld in de afgelopen 10 jaar. Hiervoor is de volgende hoofdvraag opgesteld: In hoeverre is er in de afgelopen 10 jaar sprake geweest van verdichting in de 4 grootste Nederlandse steden? In deze vraag zitten echter 2 belangrijke keuzes verborgen. Allereerst is er voor gekozen om alleen de afgelopen 10 jaar te onderzoeken. De belangrijkste reden hiervoor is het ontbreken van uitgebreid onderzoek naar verdichting in deze periode, waardoor dit onderzoek niet slechts een herhaaloefening wordt van al eerder uitgevoerd onderzoek, maar zich ook begeeft op nieuw terrein. Daarnaast speelt ook mee dat data uit deze periode gemakkelijker te verkrijgen is dan data uit eerdere perioden, aangezien de ontwikkelingen in de informatietechnologie er voor hebben gezorgd dat data nu in makkelijk toegankelijke databases is opgeslagen en in sommige gevallen zelfs op internet beschikbaar is. Een tweede keuze is om het onderzoek alleen op de vier grote steden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) toe te spitsen. De belangrijkste reden hiervoor is dat het ruimtelijk beleid dat verdichting ziet als een oplossing voor veel ruimtelijke problemen, in veel gevallen (specifiek) gericht is op deze steden. Hierbij kan gedacht worden aan het GSB, de stedelijke herstructurering, de stedelijke netwerken en recentelijk ook de Structuurvisie Randstad 2040. Door het kleine aantal behandelde steden en het unieke karakter van deze steden is het echter niet mogelijk om algemene uitspraken te doen over verdichting in heel Nederland. Aan de andere kant kunnen er wel conclusies worden getrokken over de effectiviteit van het beleid ten opzichte van verdichting, aangezien dit beleid veel aandacht schenkt aan deze steden.

30

1.1 Conceptueel Model

Voordat de deelvragen en de hypothesen worden behandeld, zal echter eerst het conceptueel model worden toegelicht. Hierbij dient wel te worden vermeld dat door de aard van dit onderzoek geen uitgebreid model nodig is. In hoofdstuk 2 zal duidelijk worden dat operationalisatie van de onderzoekvraag relatief simpel is. Het model zal dan ook vooral gebruikt worden bij de beantwoording van de vierde deelvraag (zie ook Deel III, hoofdstuk 4).

Figuur 5: Conceptueel model van verdichting

In de figuur 5 staan de belangrijkste begrippen en hun onderlinge relaties weergegeven, gebaseerd op de eerder behandelde literatuur. Centraal in dit figuur is het hoofdonderwerp van dit onderzoek: verdichting. Verdichting wordt hierbij door verschillende aspecten beïnvloed. Eén van de belangrijkste aspecten dat verdichting beïnvloedt is het beleid van de verschillende overheden in Nederland. Zoals uit de historie van verdichting in Nederland blijkt, is er pas sprake van verdichting sinds dit in de jaren '80 op de beleidsagenda kwam. Een beleid zoals dat bijvoorbeeld in de jaren '90 is gevoerd, zal dan een positieve invloed hebben op de mate van verdichting, terwijl een beleid gericht op suburbanisatie, zoals uit de jaren '60 hier juist een negatieve invloed op zal hebben. Voorbeelden van beleid dat grote invloed heeft gehad op de verdichting zijn de stedelijke herstructurering, de VINEX en de Nota Ruimte. Het beleid wordt op haar beurt weer beïnvloed door maatschappelijke discussies Voorbeelden hiervan zijn de groeiende vraag naar duurzaam en milieuvriendelijk beleid in de jaren '90 en de zorg om de 'verommeling' van Nederland van de afgelopen jaren. Een ander belangrijk overkoepelend aspect waarmee rekening gehouden moet worden is de economische situatie in een land. Een slechte economische situatie heeft een negatief effect op de verdichting, omdat ontwikkelaars eerder geneigd zullen zijn te kiezen voor een goedkope locatie met weinig bestaande bebouwing. Daarnaast bestaat er tussen het beleid en de economische situatie een wisselwerking; als de één veranderd, zal de ander uiteindelijk ook veranderen. Hierbij kunnen beide aspecten een dempend/versterkend effect op elkaar hebben.

Verdichting

Economie Beleid

Type Buurt

Vraag

consument

Maatschap

pelijke

Discussies

Projectont

wikkelaars

31

Een aspect dat vooral met de praktische kant van verdichting te maken heeft, zijn de projectontwikkelaars. Zij zijn de uiteindelijke uitvoerders van het verdichtingsbeleid. Aangezien het hier om commerciële bedrijven gaat, zullen zij rekening houden met de vraag van consumenten naar een bepaald type woningen. Mocht de vraag naar woningen buiten de stad, in surburbane gebieden, bijvoorbeeld zeer groot zijn en de vraag naar woningen in de stad zeer laag, dan zullen projectontwikkelaars eerder geneigd zijn buiten de stad woningen te realiseren. Van verdichting zal in dit geval nauwelijks sprake zijn. Een ander belangrijk aspect is het type buurt of wijk. De fysieke structuur van een deel van een stad heeft een belangrijke invloed op de mate van verdichting. Zo is te verwachten dat verdichtingstrategieën van de overheid in 19de eeuwse buurten anders zullen zijn dan in naoorlogse flatwijken. Hoe dit er in de vier grote steden van Nederland precies in elkaar steekt is nog niet duidelijk en zal in dit onderzoek worden behandeld.

1.2 Deelvragen & Hypothesen

Het hierboven behandelde model dient als verduidelijking van de factoren die verdichting beïnvloeden en helpt bij het opstellen van de deelvragen en hypothesen. De hoofdvraag staat namelijk niet op zichzelf. Om deze vraag beter te kunnen beantwoorden en om tot een beter begrip te kunnen komen van de ontwikkeling van verdichting in de afgelopen 10 jaar, zijn deelvragen opgesteld. Onder elke deelvraag staan weer enkele hypothesen, opgesteld met kennis die afkomstig is uit de literatuur over verdichting, die aan de hand van de verzamelde data zullen worden getest. Dee deelvragen zijn met uitleg en hypothesen zijn:

1. Welke verschillen bestaan er in verdichting tussen die vier grote steden in Nederland? Het doel van deze eerste deelvraag is om een algemeen beeld te geven van verdichting en bouwactiviteiten in de vier grote steden van Nederland. De hypothese is dat er geen verschil zal zijn in verdichting tussen de vier grote steden. De verschillen tussen de steden in grootte en opbouw zijn namelijk niet van dien aard, dat ze ook tot grote verschillen in verdichting zullen leiden.

2. Welke verschillen bestaan er in verdichting tussen de verschillende soorten woonmilieus? De tweede deelvraag gaat dieper in op de plekken waar bouwactiviteiten en dus soms ook verdichting plaats heeft gevonden. Doel is om een overzicht te krijgen van waar verdichting plaats vindt en of hier overeenkomsten in de steden en/of buurt tussen zitten. De eerste hypothese van deze deelvraag is nieuwbouw vooral plaats hebben gevonden op locaties buiten de bestaande bebouwde kom. Uit de literatuur is gebleken dat ook de laatste 10 jaar nog veel nieuwe woningen in Vinex-wijken zijn gerealiseerd en projectontwikkelaars liever eerst de goedkope plekken (greenfield) gebruiken voor nieuwbouw. De tweede hypothese is dat verdichting vooral plaatsvindt in na-oorlogse wijken uit de jaren '50, '60 en '70. De stedelijke herstructurering heeft vooral in deze wijkengezorgd voor veel sloop en nieuwbouw om ze weer aantrekkelijker te maken. De verwachting is dan ook dat, in lijn met de verwachtingen van het beleid zelf, dit heeft gezorgd voor verdichting.

3. Welke veranderingen in de mate van verdichting hebben zich in de afgelopen 10 jaar in de vier grote steden afgetekend? Met deze vraag zal een overzicht worden gegeven van de ontwikkeling van verdichting in de afgelopen 10 jaar. De hypothese hierbij is dat de verdichting in de afgelopen jaren is toegenomen. Nieuwbouw op locaties binnen de stad (brownfield) kost veel tijd en projecten die in de jaren '90 zijn opgestart, kunnen in sommige gevallen pas in de afgelopen 10 jaar zijn opgeleverd (Van Kempen & Bolt, 2009, p. 464). Daarnaast telt mee dat de stedelijke herstructurering pas in de afgelopen 10 jaar voor de eerste opgeleverde nieuwbouw heeft gezorgd.

32

4. Hoe kunnen de voorgaande resultaten verklaard worden?

Deze laatste deelvraag heeft tot doel om tot mogelijke verklaringen te komen voor de conclusies uit de voorgaande deelvragen. De behandelde literatuur zal geraadpleegd worden om tot verklaringen te komen, maar wellicht vormen de conclusies ook aanvullingen op de bestaande literatuur. Van belang hierbij is het conceptueel model, dat kan helpen bij de verklaringen van de conclusies, maar wellicht ook kan worden aangevuld door de resultaten.

2. Meten van verdichting De in Deel I, hoofdstuk 1 opgestelde definitie van verdichting laat zien dat verdichting aan twee belangrijke punten moet voldoen:

er moest sprake zijn van een vermeerdering van het aantal woningen in een gebied

de vermeerdering moet plaats vinden binnen het bestaande stedelijke gebied In dit hoofdstuk zullen bovenstaande punten verder worden uitgewerkt. Allereerst zal worden beschreven hoe verdichting wordt berekend en welke methode hiervoor wordt gebruikt, vervolgens hoe het onderscheid wordt gemaakt tussen binnen en buiten het stedelijk gebied.

2.1 Verschillende methoden

Om verdichting te meten zijn verschillende methoden beschikbaar. Een belangrijke en veelgebruikte manier om verdichting te meten is door gebruik te maken van de Floor Space Index (FSI), ook wel bekend als de Floor Area Ratio (FAR) (Arbury, 2005, p. 26). Dit verhoudingsgetal geeft aan de hand van het bebouwingspercentage en de stapelingsfactor aan wat de gerealiseerde hoeveelheid vloeroppervlakte is in verhouding tot het totale grondoppervlak (Uytenhaak, 2008, p. 21). De formule

voor het bereken van de FSI luidt:

(De Wilde & Van den Dobbelsteen, 2004, p.

94). De FSI brengt in feite in beeld hoe efficiënt er met de beschikbare ruimte wordt omgegaan (Uytenhaak, 2008, p. 21). Daarnaast is het een goede manier om de ontwikkeling van dichtheid te meten; een hogere FSI-waarde betekend namelijk altijd dat er sprake is van verdichting.

De FSI is echter in dit onderzoek niet bruikbaar. Op het niveau van steden is de FSI niet betrouwbaar, omdat het van belang is op dit niveau niet alleen de verschillende kavels mee te tellen, maar ook de voorzieningen die voor een buurt nodig zijn of hier aanwezig zijn, zoals infrastructuur, groen en water. De FSI-waarde van een buurt of stad is dus niet simpelweg het gemiddelde van alle FSI-waarden van alle kavels, maar omvat veel meer en zal daarom ook lager uitvallen. Algemeen kan hier worden aangenomen dat hoe hoger het niveau ligt, hoe meer aspecten die hun eigen ruimtebeslag

Figuur 6: FSI = Floor Space Index = Totaal gerealiseerd vloeroppervlak in verhouding tot grondoppervlak. In al deze voorbeelden geldt: FSI = 1. GSI = Ground Space Index = Verhouding tussen de footprint van het gebouw en het beschikbare terrein. L = aantal bouwlagen (Uytenhaak, 2008, p. 21).

33

hebben, meegenomen dienen te worden en hoe lager de FSI-waarde zal zijn (Uytenhaak, 2008, p. 23). De FSI richt zich in feite alleen op het aantal vierkante meters dat bebouwd wordt, waardoor op hogere niveaus de FSI laag uitvalt (Pont & Haubt, 2007, p. 62). Dit maakt de FSI een zeer complexe methode om uit te voeren en zou in dit onderzoek teveel tijd innemen. Naast de FSI worden echter ook andere maten gebruikt om dichtheid te meten, bijvoorbeeld de Ground Space Index (verhouding tussen bebouwde en onbebouwde grond), de Useful Public Space Index (verhouding tussen de openbare ruimte en het vloeroppervlak) en de Open Space Ratio (open ruimte in verhouding tot het vloeroppervlak) (De Wilde & Van den Dobbelsteen, 2004, p. 94). Deze hebben echter ook hun nadeel; ze zijn moeilijk uit te rekenen, aangezien moeilijk te achterhalen data nodig is, zoals de hoeveelheid bebouwde grond en het vloeroppervlak van gebouwen. Daarnaast houden de maten, net als de FSI, alleen rekening met het aantal vierkante meters, terwijl het bij verdichting eerder gaat om een toename van het aantal eenheden (woningen, kantoren, winkels). Ook deze maten zijn daarom niet bruikbaar voor dit onderzoek. Een minder complexe maar toch effectieve manier om verdichting te meten is om alleen te kijken naar het aantal toegevoegde en ontrokken woningen in een gebied. Op deze manier kan met relatief simpel te verkrijgen data toch een beeld worden verkregen van verdichting in steden. De volgende paragraaf zal uitleggen hoe deze manier werkt.

2.2 Het verdichtingsgetal

Verdichting is in feite vermeerdering van bebouwing binnen de stad; een netto toename van het aantal vierkante meters aan bebouwing. Deze bebouwing bestaat uit verschillende soorten, zowel woningen en kantoren alsook winkels en openbare gebouwen. Om een compleet beeld te krijgen van verdichting zouden al deze soorten bebouwing mee moeten worden genomen in berekening van een netto toename. Een totale analyse gaat voor dit onderzoek echter te ver. Omdat niet alle data zomaar binnen een relatief korte tijd beschikbaar is, bijvoorbeeld specifieke data over toevoegingen en onttrekkingen van kantoren en winkels, dient er voor dit onderzoek een keuze voor één type bebouwing gemaakt te worden. In dit onderzoek zal daarom alleen gebruik worden gemaakt van data over woningen in de vier grote steden. Data over de sloop en nieuwbouw van woningen wordt uitgebreid bijgehouden en is daarom makkelijk op te vragen en te gebruiken. Daarnaast is woningbouw al jarenlang een belangrijk, misschien wel het belangrijkste, deel van het Nederlandse verdichtingsbeleid en kunnen resultaten van onderzoek met deze data ook voorzichtig gebruikt worden om verdichting in het algemeen te typeren. Dit onderzoek heeft dus als doel om de vermeerdering van het aantal woningen in steden te onderzoeken om zo te kunnen concluderen of er wel of geen sprake is geweest van verdichting. De eenvoudigste manier om tot een dergelijke conclusie te komen zou het verminderen van het totaal aantal nieuwbouwwoningen met het totaal aantal gesloopte woningen per stad zijn. Als hieruit een positief getal komt, zou dit duiden op verdichting. Er heeft immers een netto toevoeging van het aantal woningen plaatsgevonden. Aan deze wijze van berekenen zitten echter enkele nadelen:

De groei en afname van het aantal woningen in een stad komt niet alleen door nieuwbouw en sloop. Ook verbouw en woningsplitsing hebben een aandeel in verdichting.

Niet alle gebieden in een stad 'tellen mee'. Nieuwbouw in gebieden buiten de bebouwde kom mag niet mee worden geteld in de uiteindelijke berekening van verdichting.

Er kunnen geen conclusies worden getrokken over de aard en de locaties van de verdichting in steden.

Onderzoek naar verdichting dient dus ook de verbouw en woningsplitsing mee te nemen om valide te zijn en dient deze data op en lager niveau te verzamelen dan de stad zelf (hierover meer in paragraaf 2.3).

34

De formule voor het berekenen van verdichting in jaar X wordt dan: . De parameters in de formule zijn:

A: het resultaat van de toevoegingen en onttrekkingen. Bij een positief getal is er sprake van verdichting, bij een negatief getal is er sprake van verdunning.

N: aantal nieuwbouwwoningen

X: aantal woningen dat op andere manieren aan de woningvoorraad is toegevoegd, bijvoorbeeld door verbouw tot woning of woningsplitsing

S: aantal gesloopte woningen

Y: aantal woningen dat op een andere manier uit de woningvoorraad is gehaald, bijvoorbeeld door verbouw tot een andere functie, samentrekking of door brand.

Met deze formule kan de absolute toe- of afname van het aantal woningen in een ruimtelijke eenheid worden vastgesteld. Deze formule is toepasbaar op de toe- en afname van de woningvoorraad in steden, maar in dit onderzoek zal deze formule alleen gebruikt worden om de toe- en afname van de woningvoorraad op buurtniveau te berekenen.

2.3 Data op buurtniveau

Zoals eerder vermeld, telt niet alle nieuwbouw en sloop meer in de uiteindelijke cijfers over verdichting. Nieuwbouw die bijvoorbeeld plaatsvindt in Vinex-wijken buiten de stad kan namelijk niet als verdichting worden gezien. Het is daarom zaak om data op een lager niveau te verzamelen dan het stadsniveau en per ruimtelijke eenheid te bepalen of bouwactiviteiten hier wel of niet meegeteld mogen worden in de uiteindelijke cijfers over verdichting. Het buurtniveau is hier een geschikte ruimtelijke eenheid voor. Allereerst gaat het hier om relatief kleine ruimtelijke eenheden, waardoor een goede indeling gemaakt kan worden tussen stedelijke en niet-stedelijke gebieden. Grotere ruimtelijke eenheden, zoals wijken en stadsdelen, zijn hier weer te grof voor en omvatten vaak zowel stedelijke als niet-stedelijke gebieden. Kleinere ruimtelijke eenheden zijn of niet beschikbaar of bieden geen extra nauwkeurigheid bij het bepalen van de stedelijkheid van het gebied. Daarnaast is het buurtniveau een veelgebuikte ruimtelijke eenheid, waardoor het verzamelen van data minder moeite zal kosten dan bij een nauwelijks gebruikt of een zelf bedacht niveau. De gemeente Amsterdam wijkt hier echter in af. Deze gemeente beschikt over twee relatief kleine ruimtelijke eenheden; buurten en buurtcombinaties. Er is in dit onderzoek voor gekozen om in het geval van Amsterdam het niveau van buurtcombinatie aan te houden, omdat dit beter overeenkomt met het niveau van buurten in andere steden dan de kleinere Amsterdamse buurten. Om te bepalen welke buurten wel meegenomen mogen worden in het bepalen van de verdichting, dienen deze vervolgens ingedeeld te worden in typen. Een handige manier om dit te doen is door gebruik te maken van de woonmilieutypologie die ontwikkeld is door ABF Research en gebruikt wordt door VROM in bijvoorbeeld haar woningmarktverkenningen. Met deze goed beschreven en door velen gebruikte typologie is het mogelijk om ruimtelijke eenheden (in dit onderzoek buurten) in te delen in verschillende soorten woonmilieus (zie bijlage I voor een overzicht). Nadat alle buurten in een bepaald woonmilieu zijn ingedeeld, kunnen vervolgens de niet-stedelijke woonmilieus eruit worden gefilterd. Een simpele, maar objectieve methode om te bepalen welke buurten stedelijk en welke niet-stedelijk zijn.

35

2.4 Weging van de resultaten

De resultaten van de in paragraaf 2.2 gegeven formule zijn absolute getallen; ze zeggen in feite alleen iets over de netto toe- of afname van het aantal woningen in die buurt. Wil men de verdichting in verschillende buurten met elkaar gaan vergelijken, bijvoorbeeld om uitspraken te doen over verdichting in een bepaald soort wijk of over verdichting in hele steden, dan is weging nodig. Een simpel voorbeeld legt uit waarom dit noodzakelijk is. In buurt A is de woningvoorraad in de periode 2005 met 25 toegenomen. In buurt B is de toename ook 25 geweest. Absoluut gezien is er geen verschil tussen beide buurten. Maar dit betekend niet dat de verdichting in beide buurten ook evenveel is geweest. Buurt A telde op 1 januari 2005 in totaal 2000 woningen, buurt B echter veel meer, zo'n 10.000. Rekening houdend met deze getallen, blijkt er in buurt A meer verdichting te hebben plaatsgevonden dan in buurt B. De relatieve toename van het aantal woningen (en dus de verdichting) is daar namelijk hoger. Dit dient in de uiteindelijke cijfers over verdichting meegenomen te worden. De resultaten van de formule uit paragraaf 2.2 dienen daarom vermenigvuldigd te worden met een getal dat de relatieve grootte van de buurt in de hele stad weergeeft. Zo ontstaat er een duidelijk en valide beeld van de verdichting in de buurt. De formule voor het berekenen van verdichting wordt dan:

De parameters in deze formule zijn:

V: Het verdichtingsgetal. Een getal dat aangeeft of er verdichting heeft plaatsgevonden en hoe sterk of zwak de verdichting is geweest

WTb: totaal aantal woningen in de buurt

WTs: totaal aantal woningen in de stad

N: aantal nieuwbouwwoningen

X: aantal woningen dat op andere manieren aan de woningvoorraad is toegevoegd, bijvoorbeeld door verbouw tot woning of woningsplitsing

S: aantal gesloopte woningen

Y: aantal woningen dat op een andere manier uit de woningvoorraad is gehaald, bijvoorbeeld door verbouw tot een andere functie, samentrekking of door brand.

NB: de 10 waarmee vermenigvuldigd wordt is puur om cosmetische redenen toegevoegd. Zonder deze 10 zouden veel uitkomsten ver achter de komma's uitkomen. Met deze formule kunnen de uitkomsten van de verschillende buurten wel met elkaar vergeleken worden en kunnen de deelvragen en uiteindelijk ook de hoofdvraag beantwoord worden. Paragraaf 2.6 zal de uitwerking van de verschillende deelvragen behandelen. Eerst zal echter in de volgende paragraaf worden toegelicht hoe de data is verzameld en klaar gemaakt is voor de analyse.

2.5 Dataverzameling

Voor het beantwoorden van de belangrijkste vragen uit dit onderzoek zijn drie datasets nodig; de toe- en afname van de woningvoorraad (mutatiegegevens) per buurt en per jaar in de periode 2000 t/m 2009, het totaal aantal woningen per buurt per jaar in de periode 2000 t/m 2009 en data waarmee kan worden vastgesteld tot welk woonmilieu een buurt hoort. Deze datasets dienen vervolgens samengevoegd te worden in één bestand, zodat berekeningen uitgevoerd kunnen worden.

36

Data van Gemeenten

De data die in dit onderzoek gebruikt wordt, is

afkomstig uit verschillende bronnen. Hieronder

volgt een lijst met de bronnen van de gebruikte

data per dataset en gemeente.

Mutatiegegevens:

Amsterdam: Dienst Onderzoek &

Statistiek (O+S)

Den Haag: Dienst Stedelijke

Ontwikkeling (DSO)

Rotterdam: Dienst Stedenbouw en

Volkshuisvesting (dS+V)

Utrecht: StadsOntwikkeling

Aantal Woningen & Eigenschappen Buurten

Amsterdam: Stadstat Amsterdam

(http://www.stadstat.osamsterdam.nl)

Den Haag: Den Haag in Cijfers

(http://denhaag.buurtmonitor.nl)

Rotterdam: RotterdamDATA

(http://213.160.249.87)

Utrecht: WistUdata

(http://utrecht.buurtmonitor.nl)

Over het aantal nieuwgebouwde, gesloopte en verbouwde woningen (de mutatiegegevens van de woningvoorraad) in de periode 2000 - 2009 in de vier grote steden is op internet veel data beschikbaar. Zo hebben de statistiekprogramma's op de gemeentelijke websites (zie kader 'Data van de Gemeenten') van de vier grote steden vele datasets, waaronder ook mutatiegegevens. Nadere bestudering van deze statistiekprogramma's wees echter uit dat alleen de gemeente Den Haag deze gegevens op buurtniveau beschikbaar had. Hier kon vervolgens een excel-uitdraai van gemaakt worden. Voor de data van de overige drie gemeenten werd navraag gedaan bij de organisaties die verantwoordelijk waren voor het verzamelen van de gemeentelijke statistiek. Dit leverde bij Utrecht en Amsterdam een contactpersoon op die de gewenste data uit de eigen gemeentelijke database voor de woningvoorraad konden halen en deze vervolgens opstuurde. Bij de gemeente Rotterdam werd doorverwezen naar de Dienst Stedenbouw en Volkhuisvesting (dS+V), aangezien daar de data over de mutaties in de woningvoorraad wordt bijgehouden. Ook hier kon een contactpersoon de gewenste data uit de eigen database leveren. Vanwege de gebruiksvriendelijkheid en het makkelijk overnemen van data uit de geleverde excelbestanden, is er voor gekozen om de verzamelde data samen te voegen in een excelbestand. Hierin werden eerst alle buurtnamen ingevoerd en kreeg aan elke buurt een unieke code toegewezen. Vervolgens werden de kolommen aangemaakt waar de mutatiegegevens per jaar en per type ingevoerd konden worden (zie bijlage II). De gegevens van Den Haag en Utrecht konden zonder problemen overgezet worden naar het databestand, aangezien de cijfers hier al naar jaar, type en buurt waren opgesplitst. De datasets van Rotterdam en Amsterdam leverden meer problemen op. Deze datasets bestonden uit uitdraaien van de gemeentelijke database en waren onbewerkt. Dit betekende dat in een bestand alle adressen waar een mutatie had plaatsgevonden stonden, met daarachter de reden van de mutatie (sloop, nieuwbouw, verbouwing, etc.). In het geval van Amsterdam stond er ook nog vermeld in welke buurt de woning lag. Dit betekende dat bestanden met enkel duizenden tot tienduizenden rijen verwerkt moesten worden. Met filtering kon dit redelijk snel gedaan worden. Het was hiermee mogelijk om bijvoorbeeld alleen nieuwbouw in wijk X uit jaar Y te tonen en vervolgens te tellen hoeveel rijen er getoond werden. In het geval van Rotterdam moest eerst nog voor elke straatnaam bepaald worden in welke buurt deze lag voordat er met filtering gewerkt kond worden. Uiteindelijk lukte het echter om zonder problemen de datasets samen te voegen in één bestand. Het totaal aantal woningen per buurt en per jaar kon voor drie steden gevonden worden in de statistiekprogramma's op de gemeentelijk websites. Alleen bij de gemeente Utrecht ontbrak de

37

data voor de periode 2000 - 2006. De contactpersoon bij de gemeente kon deze data echter zonder problemen leveren. Deze data kan vervolgens zonder problemen gekopieerd worden naar het databestand. Het type buurt werd bepaald aan de hand van een beschrijving van de woonmilieutypologieën van ABF (zie bijlage I). Allereerst werd via de statistiekprogramma's op de gemeentelijke websites bekeken welke buurten tot het centrum behoren. Deze werden automatisch tot categorie A en B gerekend. Vervolgens werden alle buurten doorgelopen. Als eerste werd via Google Earth bekeken of de buurten binnen de stad lagen of niet, vervolgens via de statistiekprogramma's van de gemeenten de verhouding in bouwperiode en woningtype, waarna de buurten in een categorie konden worden ingedeeld. Nadat elke buurt tot een categorie was ingedeeld, kon worden bepaald welke wel en niet meetelden. Niet meegetelde buurten lagen vaak aan de rand van de steden, hadden een landelijk karakter, waren nauwelijks bebouwd of behoorden de afgelopen 10 jaar tot een Vinex-wijk. De buurten die niet werden meegeteld, werden uit het document gefilterd, waarmee de analyse van de data kon beginnen. Wat betreft betrouwbaarheid lijken er met de data geen problemen te zijn. De gebruikte datasets zijn afkomstig van de gemeenten zelf en komen, bijvoorbeeld bij de data van Rotterdam, soms rechtstreeks uit een gemeentelijke database. Officiëlere data is voor dit onderwerp niet te verkrijgen. Daarbij geldt natuurlijk wel dat de invoer van data altijd onderhevig is aan menselijke fouten. Zowel bij de gemeenten als de bij de auteur kan het voorgekomen zijn dat bij de invoer van data een vergissing is gemaakt. In een paar gevallen ontstond daarom bij het invoeren twijfel over abnormale waarden in de tabel. Soms bleek een buurt in een jaar opeens zeer hoge sloop-, nieuwbouw- of verbouwcijfers te hebben. Een voorbeeld hiervan is de Indische Buurt West in Amsterdam. In deze buurt werden volgens de dataset van de gemeente in 2007 opeens 132 woningen gesloopt. Via Google Earth en Google Streetview werd het gebied opgezocht waar dit zou hebben plaatsgevonden en het bleek uit (lucht)foto's dat er inderdaad een heel huizenblok was gesloopt. Op deze manier zijn meerdere 'twijfelgevallen' geverifieerd.

2.6 Uitwerking deelvragen

In deze paragraaf zal per deelvraag worden beschreven welke berekeningen er zijn uitgevoerd om tot de resultaten te komen die in het volgende deel zijn beschreven. De analyse zal zich daarbij richten op beschrijvende statistiek. Statistische toetsen zullen hierbij niet aan bod komen, omdat het doel van het onderzoek niet is om op basis van een representatieve en aselecte steekproef uitspraken te doen over een bepaalde doelgroep. De doelgroep zijn de vier grote steden van Nederland en hier is ook alle data van beschikbaar. Welke verschillen bestaan er in verdichting tussen die vier grote steden in Nederland? Allereerst zal per meetellende buurt en per jaar de ongewogen verdichting worden berekend. De resultaten van deze berekening zullen kort besproken worden, onder andere aan de hand van enkele statistische maten (rekenkundig gemiddelde, standaarddeviatie en scheefheid). Vervolgens zal het verdichtingsgetal (gewogen verdichting) worden berekend en zal ook per buurt een gemiddelde van de periode 2000 - 2009 worden berekend. Ook hier zullen de resultaten worden besproken aan de hand van enkele statistische maten. Hierbij komen zowel de steden zelf als het gemiddelde van alle steden aan bod. Met de berekende data kan vervolgens de deelvraag worden beantwoord. Welke verschillen bestaan er in verdichting tussen de verschillende soorten woonmilieus? Deze deelvraag bestaat in feite uit twee delen. Allereerst zal worden gekeken naar het verschil in bouwactiviteiten tussen stedelijke en niet-stedelijke woonmilieus. Hierbij zal gebruik gemaakt worden van de ongewogen verdichting en zullen de verschillen in totaal gemiddelde bouwactiviteit tussen beide worden beschreven. Hiermee kan worden geanalyseerd of de bouwactiviteiten vooral binnen of juist buiten de steden heeft plaatsgevonden.

38

Vervolgens zal geanalyseerd worden wat de verschillen in verdichting tussen de stedelijke buurttypen zijn. Per buurttype zal over de periode 2000 - 2009 de gemiddelde verdichting worden berekend. De verschillen tussen de buurten zullen hierna beschreven worden. Als laatste zal voor elke stad een kaart worden gemaakt met daarop alle buurten en de mate van verdichting in de periode 2000 - 2009 per buurt. Dit betekend echter dat de data opgedeeld dient te worden in klassen, zodat elke klasse op de kaarten een corresponderende kleur kan krijgen. Om de kaarten niet nodeloos complex te maken en omdat veel van de gemiddelden dicht bij elkaar liggen, is het voordelig om zo min mogelijk klassen te gebruiken. Voor de kaarten in dit onderzoek worden dan ook vijf klassen gebruik: sterke verdichting, matige verdichting, geen verdichting of verdunning, matige verdunning en sterke verdunning. De 62 wijken met een gemiddeld verdichtingsgetal dat op 0 uitkomt, behoort tot de categorie 'geen verdichting of verdunning'. 47 wijken met een verdichtingsgetal van 5 of hoger en -5 of lager worden tot de categorie 'sterke verdichting/verdunning' gerekend. De overige wijken worden ingedeeld tot de categorie 'matige verdichting/verdunning'. Voor deze wijze van indelen is gekozen, omdat andere classificatiemethoden (zie ook Kraak & Ormeling, 2003, pp. 116-121) in dit geval niet op deze situatie van toepassing zijn. Op de huidige wijze ontstaat er op de kaarten toch een duidelijk beeld van de ruimtelijke verspreiding van verdichting en van de extreme cases. Welke veranderingen in de mate van verdichting hebben zich in de afgelopen 10 jaar in de vier grote steden afgetekend? Om deze vraag te beantwoorden zal allereerst per jaar de gemiddelde verdichting worden berekend en vervolgens in een grafiek gezet. Hetzelfde zal hierna worden gedaan met de gemiddelde verdichtingsgetallen van de vier grote steden en van de verschillende buurttypen (zowel per stad als in het algemeen). Als laatste zal ook de verhouding tussen nieuwbouw binnen de steden en in niet stedelijke gebieden in een grafiek worden gezet. Op deze manier kan de ontwikkeling van verdichting worden in de afgelopen 10 jaar worden beschreven. Hoe kunnen de voorgaande resultaten verklaard worden? Om deze deelvraag te kunnen beantwoorden zal een link moeten worden gelegd met de eerder behandelde theorie. Zo kunnen ontwikkelingen in het verleden wellicht uitkomsten van dit onderzoek verklaren of wellicht bestaande opvattingen over verdichting veranderen. Het doel is om aan de hand van het conceptueel model te verklaren waarom de uitkomsten zijn zoals ze zijn en waar dit door zou kunnen komen.

39

Deel III - De Verdichting in de Vier Grote Steden In dit deel zal worden ingegaan op de resultaten van dit onderzoek. De deelvragen en de hypothesen die in de vorige hoofdstukken zijn gegeven en verder zijn uitgelegd zullen in de komende hoofdstukken worden beantwoord en worden geverifieerd. De uitwerking van de deelvragen in Deel II, paragraaf 2.6 geldt hierbij als leidraad.

1. Verdichting per stad Allereerst zal worden gekeken naar de ongewogen data voor alle buurten. Hiermee wordt in feite de ruwe data behandeld. Als de vermeerdering en de vermindering van woningen in alle 408 buurten in Nederland bij elkaar worden opgeteld, wordt het totaal van de Nederlandse woningbouwproductie in de vier grote steden duidelijk. In de periode 2000 t/m 2009 zijn in de vier grote steden zo'n 138.154 huizen aan de woningvoorraad toegevoegd. Als ook de sloop en overige verminderingen van de woningvoorraad in deze cijfers worden meegenomen, blijkt dat er in dezelfde periode 86.343 huizen netto toegevoegd zijn, gemiddeld zo'n 21.500 per stad en zo'n 21 per buurt per jaar. Op basis van deze cijfers zou dus geconcludeerd kunnen worden dat er verdichting heeft plaatsgevonden. Er is immers sprake van een netto toename van het aantal woningen per stad. Zoals eerder al vermeld is, zijn bovenstaande berekeningen niet voldoende om vast te kunnen stellen of er sprake is geweest van verdichting of niet. In de bovenstaande berekening worden namelijk alle buurten, ook de nieuwbouwwijken en de omliggende polders, meegenomen, terwijl het er bij verdichting om gaat dat de toename van woningen in stedelijke gebied plaatsvindt. Als alleen de stedelijke wijken worden meegenomen, blijkt dat er in de periode 2000 t/m 2009 82.969 huizen aan de woningvoorraad zijn toegevoegd. Netto zijn dit er echter maar 32.239, zo'n 8000 per stad en zo'n 10 per buurt per jaar. Er blijkt alsnog sprake te zijn van verdichting, maar een stuk minder dan wanneer ook de niet-stedelijke buurten worden meegenomen. Een definitieve uitspraak over de verdichting kan echter pas worden gedaan, als de bovenstaande netto-cijfers per buurt ook gewogen worden. Vijf woningen meer in een grote buurt zorgt namelijk voor minder verdichting dan vijf woningen meer in een zeer kleine buurt. Het verdichtingsgetal, waarmee de dit onderzoek vooral werkt, geeft deze gewogen verdichting weer. Uit het verdichtingsgetal van alle 318 buurten die meetellen, blijkt dat in de periode 2000 t/m 2009 dit getal gemiddeld 1.1 per buurt per jaar bedroeg. Er heeft in deze periode in de vier grote steden dus een lichte verdichting plaatsgevonden. Als verder wordt gekeken, dan blijkt dat de gemiddelde verdichtingsgetallen relatief dicht bij elkaar liggen. Bij een range van 48,2 tot -22,4 blijkt de standaarddeviatie 5,59 te zijn. De meeste buurten hebben dus een gemiddeld verdichtingsgetal dat dicht bij het gemiddelde van de vier steden licht, iets wat in het histogram (figuur 7) ook duidelijk zichtbaar is. Verder blijkt dat de verdeling rechts asymmetrisch is, aangezien de scheefheid 3,35 bedraagt. Dit blijkt ook uit het positieve gemiddelde en uit figuur 7. De vraag is echter in hoeverre de verschillende steden hiervan afwijken en onderling verschillen. Tabel 1 geeft een overzicht het gemiddelde verdichtingsgetal per jaar van de vier grote steden. Als alleen naar Amsterdam wordt gekeken, dan blijkt deze stad een gemiddelde verdichting per buurt per jaar heeft van 3,3. Amsterdam doet het hiermee relatief beter dan de andere steden. Uit de statistieken blijkt dat dit vooral komt door de grote nieuwbouwprojecten in het stedelijk gebied, zoals in het Oostelijk Havengebied, en door het grote aantal toevoegingen door verbouw en woningsplitsing in de populaire buurten in het centrum en de in de 19de eeuwse omringende wijken, zoals de Pijp. Daarnaast hebben ook de nieuwbouwprojecten in Osdorp een groot aandeel in de hoge

Stad Gem. Verdichtingsgetal per jaar

Amsterdam 3.3

Den Haag 0.6

Rotterdam 0.1

Utrecht 1.3

Gemiddelde 1.1

Tabel 1: Gemiddelde Verdichtingsgetal per jaar in de vier grote steden

40

score van Amsterdam. Het verschil tussen de verschillende buurten is echter groter met een range van 48,2 tot -10,8 en een standaarddeviatie van 7.44. Ook hier is sprake van een rechts symmetrische verdeling met een scheefheid van 3.1. Den Haag lijkt met een gemiddeld verdichtingsgetal per buurt per jaar van 0,6 iets onder het gemiddelde van de vier steden te zitten. Daarnaast kent de stad ook weinig uitschieters, wat blijkt uit de range van 14,1 tot -9,7 en een standaarddeviatie van 3. Het ietwat lagere gemiddelde lijkt vooral veroorzaakt te worden doordat in een aantal buurten veel sloop heeft plaatsgevonden, zonder dat daarvoor in de periode 2000 t/m 2010 vervangende woningbouw is gekomen. In tegenstelling tot het gemiddelde van de vier steden is er in Den Haag sprake van een symmetrische verdeling, getuige de scheefheid van 0,18. In Rotterdam is er, met een gemiddeld verdichtingsgetal van 0,1 per buurt per jaar, nauwelijks sprake van verdichting. Verder zijn de verschillen tussen de buurten groot; de range loopt van 45,3 tot -22,4 en kent een standaarddeviatie van 7,8. Dit lage gemiddelde komt vooral doordat veel buurten door sloop en weinig nieuwbouw geen of negatieve verdichting kennen. De grote verdichting in de Stadsdriehoek (45,3) zorgt er echter voor dat Rotterdam er gemiddeld nog positief voor komt te staan. Dit komt ook terug in de rechts symmetrische verdeling (scheefheid van 2.44) van Rotterdam. Als laatste doet Utrecht het op het gebied van verdichting relatief goed met een gemiddeld verdichtingsgetal per buurt per jaar van 1,3. In vrijwel alle buurten is er sprake geweest van verdichting, getuige de sterk rechts symmetrische verdeling, met een scheefheid van 4,27. De onderlinge verschillen zijn het kleinst van alle vier de steden; de range loopt van 15,9 tot -3,1 en kent een standaarddeviatie van 2,26. Dit geringe onderlinge verschil en de relatief hoge verdichting komt doordat er in Utrecht relatief weinig grote sloop- en nieuwbouwprojecten plaats hebben gevonden. Toevoeging heeft vooral plaatsgevonden door kleine nieuwbouwprojecten en verbouwingen/woningsplitsingen die in vrijwel alle buurten plaats hebben gevonden.

Figuur 7: Histogram van het gemiddeld verdichtingsgetal per buurt per jaar van alle meetellende buurten.

41

Uiteindelijk kan worden geconcludeerd dat er in de periode 2000 t/m 2009 sprake is geweest van een lichte verdichting in de vier grote steden. Het rijksbeleid lijkt succesvol te zijn, al is het echter de vraag in hoeverre andere factoren, zoals de vraag naar stedelijke woningen of de economie, hier wellicht een belangrijkere rol in hebben gespeeld. Daarnaast dient de hypothese dat er geen verschil in verdichting tussen de verschillende steden zit aan de hand van de bovenstaande data verworpen te worden. Amsterdam scoort qua verdichting met een gemiddeld verdichtingsgetal van 3.3 per buurt per jaar het beste, Rotterdam met 0,1 het slechtste en Den Haag en Utrecht zitten met respectievelijk 0,6 en 1,3 dicht bij het gemiddelde.

2. Verdichting in de buurt De hierboven genoemde cijfers geven duidelijk aan of er sprake is geweest van verdichting, maar niet wat de aard van de verdichting is geweest. Door de buurten in te delen in verschillende woonmilieus kan niet alleen bepaald worden welke buurten wel en niet meegeteld worden bij de verdichting, maar kan ook worden bepaald wat de onderlinge verschillen in verdichting tussen de woonmilieus zijn. Door deze vraag te beantwoorden kan niet alleen de hoofdvraag beter toegelicht worden, het helpt ook bij het vinden van verklaringen voor de gevonden verdichtingsgetallen. Uit de literatuur blijkt immers dat, bijvoorbeeld bij de stedelijke herstructurering, het type buurt bepaald of er grootschalige bouwprojecten plaatsvinden. Allereerst zal echter worden gekeken naar het verschil tussen de stedelijke en de niet-stedelijke woonmilieus. Hiermee kan de hypothese dat de bouwactiviteiten vooral buiten de stad plaatsvinden, worden getoetst. Hierbij zal niet gebruik worden gemaakt van de gewogen verdichting, aangezien er in niet-stedelijke woonmilieus per definitie geen sprake kan zijn van verdichting. De totale toe- of afname van woningen zal in dit geval gebruikt worden.

Tabel 2 laat zien dat het merendeel van de toevoegingen, waaronder ook de nieuwbouw, plaatsvindt binnen het stedelijk gebied. De doelstelling van de Nota Ruimte om 40% van de nieuwbouw binnen stedelijke gebied plaats te laten vinden (VROM, 2004a, p. 33), lijkt hiermee op het grondgebied van de vier grote steden in ieder geval ruimschoots gehaald te worden. Het is echter verwonderlijk dat ondanks dat het grootste deel van de toevoegingen aan de woningvoorraad in het stedelijk gebied plaatsvindt, er toch sprake is van een verdichtingsgetal van 'maar' 1,1. Dit heeft twee belangrijke oorzaken. Allereerst blijkt uit tabel 2 dat vrijwel alle sloop en overige verminderingen binnen het stedelijke gebied plaatsvinden. Van het totaal aan netto toegevoegde woningen is in de stedelijke gebieden slechts 37% te vinden. Daarnaast telt ook mee dat in de vier grote steden meer stedelijke buurten zijn dan niet stedelijke (318 tegenover 90). Dit leidt ertoe dat er in stedelijke buurten in de periode 2000 t/m 2009 gemiddeld 101 woningen zijn bijgekomen en in niet-stedelijke buurten 601 woningen. Er mag dan wel meer gebouwd zijn binnen stedelijk gebied, de grootste toename vindt in niet-stedelijke gebieden plaats. De hypothese dat de grootste toename van de woningvoorraad in niet-stedelijke gebieden plaatsvindt, wordt hiermee bevestigd.

Tabel 2: Mutatiegegevens stedelijke en niet-stedelijke buurten

Totaal toevoegingen % Nieuwbouw % Overig % Totaal vermindering

% Sloop % Overig %

Stedelijk 82969 60,1% 63271 57,8% 19698 68,9% 50758 97,9% 41643 98,1% 9115 97,4%

Niet stedelijk

55185 39,9% 46284 42,2% 8901 31,1% 1063 2,1% 821 1,9% 242 2,6%

Totaal 138154 100,0% 109555 100,0% 28599 100,0% 51821 100,0% 42464 100,0% 9357 100,0%

42

Wat betreft de stedelijke buurten werd uit hoofdstuk 1 al voor een deel duidelijk dat de meeste buurten rond het gemiddelde zitten, enkele uitschieters daar gelaten. Desondanks is het voor het begrijpen van de verdichting handig om onderscheid te maken in type buurten en te analyseren of hier verschillen in verdichting in zitten. Tabel 3 en 4 geven de 10 meest en minst verdichte buurten en het type woonmilieu aan.

Uit deze tabellen blijkt dat in de buurten met negatieve verdichting, de vroegnaoorlogse (5 van de 10) en compacte (9 van de 10) buurten het meest voorkomen in de top 10. In de top 10 van meest verdichte buurten lijken de centrale stadsbuurten (4 van de 10) en de vooroorlogse buurten (7 van de 10) het meest voor te komen. Het lijkt er dus op dat in de naoorlogse flatwijken er minder verdichting plaatsvindt en dat de vooroorlogse buurten hier het best op scoren. Opmerkelijke cases zijn het Transvaalkwartier-zuid en Osdorp-midden, aangezien zij niet in bovenstaande rijtjes passen.

Buurt Type Verdichtingsgetal

Groot-IJsselmonde Stedelijk vroegnaoorlogs compact -22,4

Zuidwijk (Rotterdam) Stedelijk vroegnaoorlogs compact -15,6

Oude Noorden (Rotterdam) Stedelijk vooroorlogs compact -14,4

Hoogvliet-noord (Rotterdam( Stedelijk vroegnaoorlogs grondgebonden -12,0

Bijlmer-oost (Amsterdam) Stedelijke laatnaoorlogs compact -10,8

Schiebroek (Rotterdam) Stedelijk vroegnaoorlogs compact -10,7

Transvaalkwartier-zuid (Den Haag) Centrum-stedelijk-plus -9,7

Banne Buiksloot (Amsterdam) Stedelijke laatnaoorlogs compact -9,3

Morgenstond-west (Den Haag) Stedelijk vroegnaoorlogs compact -9,3

Valkenboskwartier (Den Haag) Stedelijk vooroorlogs compact -8,3

Tabel 3: Top-10 van buurten met de laagste gemiddelde verdichtingsgetallen

Tabel 4: Top-10 van buurten met de hoogste gemiddelde verdichtingsgetallen

Buurt Type Verdichtingsgetal

Oostelijk Havengebied (Amsterdam) Stedelijke laatnaoorlogs compact 48,2

Stadsdriehoek (Rotterdam) Centrum-stedelijk-plus 45,3

Middenmeer (Amsterdam) Stedelijk vooroorlogs compact 25,7

Jordaan (Amsterdam) Centrum-stedelijk-plus 20,9

Osdorp-midden (Amsterdam) Stedelijk vroegnaoorlogs compact 20,1

Haarlemmerbuurt (Amsterdam) Centrum-stedelijk-plus 17,3

Rivierenwijk (Utrecht) Stedelijk vooroorlogs rij 15,9

Stadionbuurt (Amsterdam) Stedelijk vooroorlogs compact 15,0

Schildersbuurt-west (Den Haag) Centrum-stedelijk-plus 14,1

Nieuwe Westen (Rotterdam) Stedelijk vooroorlogs compact 13,5

43

Tabel 5 laat zien dat de conclusies die uit tabel 3 en 4 kunnen worden getrokken, voor een groot deel juist zijn. De centrum-stedelijke buurten hebben in de periode 2000 t/m 2009 de meeste verdichting gezien, vooral door de vele nieuwbouw en woningsplitsingen in deze buurten; van alle 318 stedelijke buurten vond in de 50 centrum-stedelijke buurten 27% van de nieuwbouw plaats en 34% van de toevoegingen door verbouw. De 97 stedelijke vooroorlogs compacte buurten zitten met een gemiddeld verdichtingsgetal op het gemiddelde van de vier grote steden. Ook hier hebben een relatief hoog aantal nieuwbouwwoningen en woningsplitsingen voor een positief verdichtingsgetal gezorgd. Verder valt op dat de naoorlogse wijken, waar de stedelijke herstructurering zich sinds 1997 vooral op heeft gericht, het gemiddeld qua verdichting slecht doen. Dit komt vooral door de hoge sloopcijfers in deze wijken; in de 69 vroegnaoorlogse buurten vind 40% van alle sloop binnen het stedelijk gebied plaats en in de 30 laatnaoorlogse buurten 17,5%. De nieuwbouw in deze buurten is in veel gevallen wel meer dan wat er gesloopt wordt, maar is niet voldoende om op of boven het gemiddelde uit te komen. Het stedelijk laatnaoorlogs compacte woonmilieu lijkt een positieve uitschieter te zijn, maar dit is alleen vanwege de zeer hoge score van het Oostelijk Havengebied in Amsterdam. Zonder deze buurt zou de score voor dit buurttype op -0,4 uitkomen. De hypothese dat verdichting vooral plaatsvindt in naoorlogse wijken uit de jaren '50, '60 en '70 wordt met bovenstaande cijfers echter verworpen. Een laatste opmerkelijk punt is de lage verdichting in groenstedelijke en dorpse woonmilieus. Dit lijkt vooral te komen doordat er weinig sloop en nieuwbouw plaatsvindt in deze buurten; in de 48 groenstedelijke en dorpse buurten vond slechts 5% van de nieuwbouw plaats en 2% van de sloop. De woningvoorraad in deze buurten is hiermee redelijk stabiel gebleven, wat uiteindelijk ook leidt tot verdichtingsgetallen die rond de 0 liggen. Geconcludeerd kan worden dat hoewel er de afgelopen 10 jaar sprake is geweest van verdichting, het grootste deel van de nieuwbouw nog steeds plaats heeft gevonden in niet-stedelijke delen van de vier grote steden. Binnen de steden is er vooral sprake geweest van verdichting in de centrum-stedelijke woonmilieus en in kleinere mate in de vooroorlogs compacte wijken. Door grote hoeveelheid gesloopt woningen komen de naoorlogse wijken, waar de stedelijke herstructurering voor veel bouwactiviteiten heeft gezorgd, slechts op een licht positief verdichtingsgetal uit. In de overige stedelijke wijken lijkt de woningvoorraad stabiel te zien, getuige de verdichtingsgetallen die op of rond de 0 liggen. Figuren 8a t/m 8d geven nog eens in kaartvorm weer in welke buurten er sprake is geweest van verdichting en hoe verdichting ruimtelijk over de vier steden is verspreid.

3. Trends in verdichting De hierboven genoemde cijfers geven duidelijk weer hoe de verdichting in de afgelopen 10 getypeerd kan worden, maar omdat het hier gaat om gemiddelden over de afgelopen 10 jaar, kunnen hier geen ontwikkelingen uit worden gehaald. Door het gemiddelde verdichtingsgetal per jaar te berekenen en deze in een grafiek te zetten kan een analyse worden gemaakt van de trends in verdichting.

Type buurt Gemiddeld verdichtingsgetal per buurttype

Centrum-Stedelijk 3,1

Stedelijk vooroorlogs rij 0,5

Stedelijk vooroorlogs compact 1,1

Stedelijk vroegnaoorlogs compact 0,4

Stedelijk vroegnaoorlogs grondgebonden -0,3

Stedelijk laatnaoorlogs compact 1,7

Stedelijk laatnaoorlogs grondgebonden -1,0

Groen-stedelijk grondgebonden 0,7

Groen-stedelijk gestapeld 0,6

Centrum-dorps 0,1

Dorps 0,0

Overig 0,0

Tabel 5: Gemiddeld verdichtingsgetal per buurttype per jaar

44

Figuur 8a (boven) & 8b (onder): Verdichting per buurt in Amsterdam (boven) en Den Haag (onder). Hoe groene, hoe hoger het verdichtingsgetal, hoe roder hoe lager. In gele buurten is het verdichtingsgetal 0 en grijze buurten zijn de niet-stedelijke buurten.

45

Figuur 8c (boven) & 8d (onder): Verdichting per buurt in Rotterdam (boven) en Utrecht (onder). Hoe groene, hoe hoger het verdichtingsgetal, hoe roder hoe lager. In gele buurten is het verdichtingsgetal 0 en grijze buurten zijn de niet-stedelijke buurten.

46

-6,00

-4,00

-2,00

0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Ve

rdic

hti

ngs

geta

l

Jaar

Ontwikkeling van de verdichting

Gemiddeld

Amsterdam

Den Haag

Rotterdam

Utrecht

0

2000

4000

6000

8000

10000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Aan

tal w

on

inge

n

Jaar

Ontwikkeling van de nieuwbouw, sloop en overige veranderingen van de woningvoorraad

Nieuwbouw

Overig Meer

Sloop

Overig Minder

Figuur 9 geeft een dergelijk overzicht van de ontwikkeling van verdichting in de afgelopen 10 jaar. Hierbij vallen drie punten op. Allereerst is er sprake van een dip in de verdichting in 2003 en 2004, veroorzaakt door relatief hoge sloopcijfers (25% van alle sloop in stedelijk gebied in de periode 2000 t/m 2009 vond in 2003 en 2004 plaats) en zeer lage nieuwbouwcijfers (13% van alle nieuwbouw in stedelijk gebied in de periode 2000 t/m 2009 vond in 2003 en 2004 plaats). Dit is terug te zien in figuur 10; de sloopcijfers in de jaren 2003 en 2004 lagen hoger dan de nieuwbouwcijfers.

Een tweede opmerkelijke punt is de stijgende lijn die de verdichting na 2004 heeft meegemaakt. Dit lijkt vooral veroorzaakt te worden door de snel stijgende nieuwbouwcijfers en de afnemende sloopcijfers (zie figuur 10). De hypothese dat de verdichting de afgelopen jaren is toegenomen, wordt hiermee bevestigd. Als laatste valt de sterke golfbeweging van Rotterdam en in mindere mate in Amsterdam en Utrecht op. In 2003 en 2004 was de verdichting in Rotterdam zeer negatief door grote

Figuur 9: Ontwikkeling van het gemiddelde verdichtingsgetal

Figuur 10: Ontwikkeling van de nieuwbouw, sloop en overige veranderingen van de woningvoorraad

47

-10,00

-8,00

-6,00

-4,00

-2,00

0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

12,00

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ve

rdic

hti

ngs

geta

l

Jaar

Ontwikkeling van de verdichting per type buurt

Centrum-Stedelijk

Stedelijk vooroorlogs

Stedelijke vroegnaoorlogs

Stedelijke laatnaoorlogs

0

2000

4000

6000

8000

10000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Aan

tal W

on

inge

n

Jaar

Ontwikkeling nieuwbouw stedelijke en niet-stedelijk gebieden

Stedelijk

Niet-Stedelijk

sloopactiviteiten en in 2006 en 2007 was de verdichting weer zeer hoog door veel nieuwbouw, vooral in de buurten waar in 2003 en 3004 veel gesloopt was. De golfbeweging lijkt dus voor een groot deel verklaard te worden door een tijdseffect; eerst vindt er sloop plaats en enkele jaren later worden op dezelfde plekken grote hoeveelheden nieuwe woningen opgeleverd. Figuur 11 laat zien dat dit golfeffect vooral terugkomt in de na-oorlogse (herstructurerings)buurten; deze buurten kennen het ene jaar zeer lage verdichtingsgetallen en enkele jaren later zeer hoge verdichtingsgetallen. De overige buurten, de dorpse en groenstedelijke buurten hierbij inbegrepen, zijn qua verdichtingsgetallen in de periode 2000 t/m 2009 relatief stabiel. Tenslotte laat figuur 12 zien dat het verschil in nieuwbouw tussen stedelijk en niet-stedelijk gebied langzaamaan afneemt. Nadat in beide gebieden de nieuwbouw in 2003 en 2004 in een dip belandde, nam ook in beide gebieden het aantaal nieuwgebouwde woningen toe. De nieuwbouw in niet-stedelijke gebieden nam echter al snel af, terwijl deze in stedelijke gebieden alleen maar bleef stegen. De verdichting in de vier grote steden lijkt een zeer veranderlijk fenomeen, waarbij de verdichting in het ene jaar zeer positief kan zijn en enkele jaren later zeer negatief. Dit lijkt vooral te komen door de grootschalige sloop en nieuwbouw in de naoorlogse wijken, waar er in de vier grote steden veel van zijn. In de overige buurttypen is de verdichting constant te noemen. Daarnaast lijkt er sinds 2005 een opgaande trend in de verdichting te zijn, al blijven golfbewegingen in de steden nog steeds herkenbaar.

Figuur 11: De ontwikkeling van de verdichting per type buurt

Figuur 12: De ontwikkeling van de nieuwbouw in stedelijke en niet-stedelijke gebieden.

48

4. De oorzaken van verdichting De voorgaande hoofdstukken hebben door middel van beschrijvende statistiek duidelijk gemaakt in hoeverre er sprake is geweest van verdichting in de afgelopen 10 jaar en waar en hoe dit zich heeft ontwikkeld. Wat echter nog ontbreekt zijn verklaringen voor de ontwikkelingen die zich de afgelopen 10 jaar hebben afgespeeld. Dit laatste hoofdstuk van dit onderzoek zal daarom trachten een aantal verklaringen te geven voor enkele belangrijke resultaten:

de zeer lichte verdichting in de vier grote steden

het verschil tussen de steden,

de duidelijk zichtbare dip in de jaren 2003 en 200

de verschillen tussen de verschillende buurttypen.

de recente toename van de verdichting Hierbij dient wel gemeld te worden dat het in dit geval vooral om mogelijke oorzaken zal gaan; om echt vast te stellen waarom de verdichting zich op deze manier heeft voorgedaan, is verder onderzoek nodig. Dit hoofdstuk zal zich dan ook vooral richten op het benoemen van mogelijke redenen. Essentieel bij dit onderzoek is het conceptueel model dat aan de hand van de literatuur in deel 1 is opgesteld (zie figuur 5). Uit de literatuur blijkt dat de begrippen die in het model genoemd zijn, in de jaren voor de in dit onderzoek onderzochte periode invloed hadden op de verdichting. Deze begrippen zullen in dit hoofdstuk worden gebruikt om te achterhalen of ze ook in de afgelopen 10 jaar invloed hebben gehad op de verdichting, of ze de resultaten kunnen verklaren en of er wellicht andere invloed te herkennen zijn. Het beleid en dus ook het type buurt lijkt met het oog op verdichting in de afgelopen 10 jaar nog steeds een belangrijke rol te hebben gespeeld, al lijkt deze rol door de door de decentralisering- en liberaliseringgedachte van de Nota Ruimte wel steeds minder te worden. Dat de verdichting relatief laag is uitgevallen, kan daarom voor een deel het beleid worden toegerekend. Aan de ene kant is het aannemelijk dat het beleid er deels voor heeft gezorgd dat lege gebieden in steden zijn gevuld met nieuwbouw. De vele adviezen en ook de financiële steun die gemeenten en projectontwikkelaars voor dergelijke projecten konden krijgen, hebben deze actoren wellicht over de streep gehaald om toch tot herontwikkeling van bijvoorbeeld oude industrieterreinen te komen, zoals in het Oostelijk Havengebied in Amsterdam en de Kop van Zuid/Entrepot in Rotterdam. Dit soort projecten vinden niet voor niets pas sinds de invoering van het compacte stad beleid op grote schaal plaats. Aan de andere kant zorgt het Vinex-beleid er echter voor dat ook in de afgelopen 10 jaar veel nieuwbouw buiten de stad plaats kon vinden en dat de noodzaak om binnen de steden te bouwen hiermee laag werd gehouden. Ook het beleid van stedelijke herstructurering lijkt nauwelijks tot verdichting of soms zelfs tot negatieve verdichting. Doordat er in de afgelopen 10 jaar geen nieuwe gebieden voor grootschalige woningbouw zijn aangewezen, worden er wel steeds minder woningen opgeleverd in deze gebieden en (zie figuur 12). Ervan uitgaande dat stedelijke herstructurering leidt tot relatief lage verdichtingsgetallen, verklaart dit deels het verschil tussen de steden en de verschillende buurten. Het verschil tussen de steden kan deels verklaard worden door het feit dat steden met veel stedelijke herstructureringswijken, zoals bijvoorbeeld Rotterdam en Den Haag, relatief laag scoren. Utrecht scoort hoger dan het gemiddelde, omdat de stedelijke herstructurering hier nog niet tot grote sloop en nieuwbouw in de naoorlogse wijken heeft geleid. Waarom Amsterdam qua verdichting zoveel hoger scoort, kan hier echter niet door verklaard worden; ook in Amsterdam is het negatieve effect op de verdichting in naoorlogse wijken terug te zien, maar door hoge verdichtingscijfers in de vooroorlogse wijken scoort de stad alsnog hoog. Het beleid kan echter geen goede verklaring geven voor de dip in de verdichting in 2003 en 2004 en de recente opleving. Een deel van de dip kan verklaard worden door de sloop-nieuwbouw

49

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Pe

rce

nta

ge

Jaar

Groei BBP in Nederland

Groei BBP

cyclus van de stedelijke herstructurering, waarbij eerst woningen gesloopt worden en er enkele jaren later op dezelfde plek nieuwe woningen worden opgeleverd. De dip is in deze periode echter dieper, vindt op hetzelfde moment plaats in alle steden en is ook terug te zien in de nieuwbouw buiten de steden. De groei in de laatste jaren kan echter wel deels worden verklaard door de effecten van het beleid. Een deel van de groei in de laatste jaren komt door de vele opgeleverde woningen in de herstructureringsbuurten. De groei in de laatste twee jaar werd echter vooral veroorzaakt door een toename van de verdichting in de centrale, stedelijke buurten. Aangezien er de laatste jaren geen specifiek beleid is geweest voor de stadscentra, kan deze toename van de verdichting niet door het beleid verklaard worden. Naast de factor beleid is in het conceptueel model ook de factor maatschappelijke discussies te vinden. De maatschappelijke discussies in de afgelopen 10 jaar zijn echter nog te recent om een invloed te kunnen hebben op de verdichting. Allereerst moeten de maatschappelijke discussies in het ruimtelijk beleid worden opgenomen en vervolgens worden uitgevoerd. Een voorbeeld hiervan is de discussie rond de verrommeling van het Nederlandse landschap, die in de tweede helft van de afgelopen decade politieke aandacht kreeg. Pas in het advies PrachtigCompactNL uit 2010 werd verdichting voor het eerst gezien als alternatief voor verrommeling (CRA, 2010, p. 19).

Een tweede belangrijke factor voor de verdichting is de economie. De groei van het Bruto Binnenlands Product in de periode 2000 t/m 2009 in Nederland is weergeven in figuur 13. Opmerkelijk aan deze grafiek is dat de groei van het BBP eenzelfde ontwikkeling doormaakt als het gemiddelde verdichtingsgetal in figuur 8 en de nieuwbouw in figuur 9. Het enige verschil is dat de pieken en dalen in de laatste twee figuren één of twee jaar later plaatsvinden. Dit verschil van één of twee jaar kan verklaard worden doordat er tussen de eerste plannen voor nieuwbouw of verbouw en de enkele jaren of soms zelfs meer zit (TNO, 2006, p. 4). Dit betekend dat het effect van een economische bloeiperiode of een economische depressie pas later zichtbaar wordt in de nieuwbouwcijfers. De economische crisis in het begin van de vorige decade zou daarom een verklaring kunnen zijn voor de dip die de verdichting maakte in de jaren 2003 en 2004. De kleine teruggang van de economie in 2005 zou op haar beurt weer de kleine teruggang in de nieuwbouw en verdichting in 2008 kunnen verklaren. De recente toename van de verdichting zou vervolgens kunnen worden toegeschreven aan de economische relatief goede tijden rond 2007. Van de economische recessie in 2008 en 2009 lijkt in de verdichtingsgetallen nog niets zichtbaar. Als de voorgaande verklaringen echter juist zijn, dan zou de gemiddelde verdichting in de komende jaren een sterke daling mee moeten maken. Op het gebied van de relatie tussen verdichting en de

Figuur 13: De ontwikkeling van het BBP in Nederland (CBS, 2010).

50

economie is nader onderzoek echter van groot belang. Op dit moment blijft het slechts bij het constateren van mogelijke verbanden. Een derde factor bij het verklaren van de resultaten zijn de projectontwikkelaars. Vooral de laatste groep heeft door de liberalisering en de decentralisering in de afgelopen jaren een steeds belangrijkere taak gekregen. Zij zijn, soms in samenwerking met de gemeenten, de partijen die het verdichtingsbeleid uiteindelijk uitvoeren. De projectontwikkelaars reageren hierbij op de vraag van de consumenten; hun vraag bepaald, zolang het binnen de ruimtelijke plannen blijft, grotendeels waar en wat er gebouwd wordt. Zo zou het grote aantal nieuwgebouwde woningen buiten de stedelijke gebieden verklaard kunnen worden door de grote vraag naar woningen in groen-stedelijke buurten. De vraag naar dergelijke woningen was in 2002 al hoog, maar groeide in de periode 2002 t/m 2006 alleen nog maar meer (VROM, 2006b, p. 16). Ook de relatief hoge verdichtingsgetallen van de vooroorlogse en centrum-stedelijke buurten lijkt deels door de consumentenvraag verklaard te kunnen worden; ook deze buurten waren in 2002 zeer gewild (VROM, 2006b, p. 16). De recente groei van de verdichting in deze buurten kan hiermee echter niet verklaard worden, aangezien de stedelijke woonmilieus na 2002 minder populair zijn geworden en men ook in de toekomst verwacht dat deze minder populair worden (VROM, 2006b, p. 17). Deze paragraaf laat echter zien dat er nog veel onzeker is. Dit onderzoek heeft kunnen vaststellen dat er sprake is geweest van verdichting in de vier grote steden en hoe deze verdichting zich in tijd en ruimte heeft voorgedaan, maar om achterhalen waarom de verdichting zich op deze manier heeft voorgedaan, is nader onderzoek nodig. Deze paragraaf roept hopelijk de nodige vragen op, waarmee verder onderzoek naar verdichting kan worden uitgevoerd.

51

Conclusies

Nu alle deelvragen zijn beantwoord en alle hypothese zijn getoetst, rest nog het beantwoorden van de belangrijkste vraag van dit onderzoek: in hoeverre is er in de afgelopen 10 jaar sprake geweest van verdichting in de vier grote steden van Nederland. In het laatste deel van dit onderzoek zal echter niet alleen een antwoord op deze vraag gegeven worden, maar zal ook worden bekeken wat de consequenties van het beleid zijn en wat er nog verder onderzocht kan worden. De vraag of er verdichting heeft plaatsgevonden in de afgelopen 10 jaar dient met een 'ja' te worden beantwoord. Deze 'ja' mag echter niet als een grootst succes voor het Nederlandse verdichtingsbeleid gezien worden, want zoals dat vaak gaat bij complexe onderwerpen, zitten er een 'maar-en' vast aan deze 'ja'. De geconstateerde verdichting is met een gemiddeld verdichtingsgetal van 1.1 namelijk minimaal te noemen. Het positieve verdichtingsgetal lijkt vooral te komen door de vele nieuwbouw en woningsplitsingen in de centraal gelegen vooroorlogse wijken en het is hier nog maar de vraag of de verdichting hier niet meer door de populariteit van deze buurten komt dan door het beleid van de overheid. De herstructureringswijken, die volgens de Nota Stedelijke Vernieuwing toch ook verdicht moesten worden, blijven echter steken op een gemiddeld verdichtingsgetal dat rond de 0 hangt. En als de verschillen in netto woningbouw tussen stedelijke en niet-stedelijke gebieden in de vier grote steden worden uitgelicht, blijkt dat het merendeel van de nieuwbouw nog steeds buiten de stad plaatsvindt. Een lichtpuntje is wel dat de gemiddelde verdichting de afgelopen jaren een stijgende lijn laat zien, al is het maar de vraag of dit niet meer aan de economische groei in de periode 2004 - 2008 dan aan het verdichtingsbeleid zelf te danken is. Over het algemeen lijkt er echter weinig reden om het Nederlandse verdichtingsbeleid als een klinkend succes. Een belangrijk struikelbok in het verdichtingsbeleid is de aanwezigheid van tegenstrijdig ruimtelijke beleid. Aan de ene kant wordt verdichting in verschillende beleidsdocumenten al jarenlang gepromoot als manier om het Nederlandse platteland te beschermen en de economische positie van de steden te versterken. Denk hierbij aan de Nota Ruimte en de Structuurvisie Randstad 2040, maar ook aan het Grotestedenbeleid en de Nota Stedelijke Vernieuwing. Dit beleid heeft zonder twijfel een invloed gehad op de verdichtingsgetallen, getuige de hoge scores van verdichtingswijken als het Oostelijk Havengebied in Amsterdam en de Kop van Zuid in Rotterdam. De positieve effecten van dit beleid lijken echter weer teniet gedaan te worden door de stedelijke herstructurering en het Vinex-beleid. Deze zorgen er respectievelijk voor dat er in naoorlogse wijken meer gesloopt wordt dan er wordt bijgebouwd en dat het aantrekkelijk blijft om buiten de stad te bouwen, waardoor er weer deconcentratie plaatsvindt. Wil de overheid echt werk maken van de verdichting, dan zal het deze conflicterende punten moeten wegwerken en een integrale aanpak bedenken om ook in de toekomst te blijven verdichten. Deze integrale aanpak dient niet alleen gericht te zijn op woningbouw binnen de steden, maar op alle ruimtelijke ontwikkelingen binnen en buiten de steden. Zo worden tegenstrijdige plannen tegengegaan. Het is echter nog maar de vraag het gemiddelde verdichtingsgetal per jaar nog wel verder omhoog zal gaan. Er is namelijk een paradox te herkennen als het om verdichting gaat; verdichting is nodig om een stad duurzaam te maken, maar om een stad leefbaar en aantrekkelijk te houden is teveel verdichting weer niet goed. Hiermee samen hangt ook het feit dat de vraag naar woningen in stedelijk gebied beperkt is en de vraag naar groen-stedelijk of zelfs dorps wonen veel groter is en de komende jaren alleen maar zal stijgen. Projectontwikkelaars lopen al niet ontzettend warm voor binnenstedelijke bouwen vanwege de complexiteit van projecten en de hoge kosten, maar als de vraag daarnaast ook nog eens beperkt is, kan verdere verdichting niet verwacht worden. Zeker niet nu de overheid zich steeds meer terugtrekt en het ruimtelijke beleid laat uitvoeren door decentrale overheden en private partijen. Voordat de overheid met een integraal beleid komt, zal het dus eerst moeten bedenken of de het huidige streven naar verdichting wel haalbaar of wenselijk is.

52

Bij de resultaten van dit rapport horen echter wel enkele belangrijke kanttekeningen. Dit onderzoek heeft namelijk enkele beperkingen, waardoor een allesomvattend beeld van de verdichting hier niet weergegeven kan worden. Allereerst richt dit onderzoek zich alleen op de woningbouw, terwijl verdichting in haar puurste vorm natuurlijk ook gaat over verdichting van kantoren, winkels en overige functies. Zo is de verdichting op de Zuidas in Amsterdam in dit onderzoek niet gemeten. Verder is het onderzoek gericht op een klein aantal, unieke onderzoekseenheden. Doordat ervoor gekozen is om alleen de vier grote steden te onderzoeken, kan er moeilijk iets worden geconcludeerd over verdichting in andere steden. Hiervoor wijken de vier grote steden, zowel qua opbouw als qua beleid, teveel af van de rest van het land. Desondanks kunnen er aan de hand van dit onderzoek toch valide conclusies worden getrokken; een belangrijk deel van het beleid richt zich op de vier grote steden en zij zijn daardoor zeer geschikt om het succes van het verdichtingsbeleid te onderzoeken. Dit alles neemt echter niet weg dat ook in de toekomst nader onderzoek nodig is. Uit dit onderzoek is bijvoorbeeld gebleken dat de relatie tussen verdichting en de economie of de relatie tussen verdichting en de vraag naar woningen, nog onvoldoende is onderzocht. Resultaten van dergelijke onderzoek zouden goed gebruikt kunnen worden bij het verbeteren of aanpassen van het verdichtingsbeleid. Ook onderzoek waarbij ook de netto toe- en afname van kantoren, winkels en overige voorzieningen wordt meegenomen of waar meer steden in onderzocht worden, zou tot nog duidelijkere conclusies over verdichting kunnen leiden. En tenslotte zou ook een onderzoek naar de effecten van verdichting in de Nederlandse buurten aan te raden zijn, omdat hier nog weinig over bekend is.

53

54

Literatuur

Arbury, J. (2005), From Urban Sprawl to Compact City: Analysis of Urban Growth Management in Auckland. Auckland: University of Auckland. ABF Research (2010), Woonmilieutypologie. < http://vois.datawonen.nl/info/AbfWmtyp.html>. [Geraadpleegd op 30-6-2010]. Bannister, D. (1997), Reducing the Need to Travel. Environment and Planning B: Planning and Design, Vol. 24, pp. 437 - 449. Bontje, M. (2003), A 'Planner's Paradise' Lost? Past, Present and Future of Dutch National Urbanization Policy. European Urban and Regional Studies, Vol. 10, pp. 135 - 151. Bouwman, M. (2000), Changing Mobility Patterns in a Compact City: Environmental Impacts. In: Roo, G. de & D. Miller, Compact Cities and Sustainable Urban Development: A Critical Assessment of Policies and Plans from an International Perspective. Farnham: Ashgate Publishing. Breheny, M. (1995), The Compact City and Transport Energy Consumption. Transactions of the Institute of British Geographers, Vol. 20, pp. 81 - 101. Breheny, M. (1997), Urban Compaction: Feasible and Acceptable? Cities, Vol. 14, pp. 209 - 217. Brueckner, J. (2000), Urban Sprawl, Diagnosis and Remedies. International Regional Science Review, Vol. 23, pp. 160 - 171. Burg, A. van der & F. Dieleman (2004), Dutch Urbanisation Policies: From 'Compact City' to 'Urban Network'. Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie, Vol. 95, pp. 108 - 116. Burgess, R. (2000), The Compact City Debate: A Global Perspective. In: Jenks, M., M. Jenks & R. Burgess, Compact Cities: Sustainable Urban Forms for Developing Countries, pp. 9 - 25. New York: Taylor & Francis. Burton, E. (2000), The Compact City: Just or Just Compact? A Preliminary Analysis. Urban Studies, Vol. 37, pp. 1969 - 2001. Burton, E. (2001), The Compact City and Social Justice. Oxford: Oxford Brookes University. Burton, E. (2002), Measuring Urban Compactness in UK Towns and Cities. Environment and Planning B: Planning and Design, Vol 29, pp. 219 - 250. Carruthers, J. & G. Ulfarsson (2003), Urban Sprawl and the Cost of Public Services. Environment and Planning B: Planning and Design, Vol. 30, pp. 503 - 522. CBS (2010), Kwartaalrekeningen: Mutaties. <http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=03751&D1=1-2,5-8,11- 12&D2=0-1&D3=29,34,39,44,49,54,59,64,69,74,79,84,89,94,99,104,109,(l-6)-l&HD=100630- 1613&HDR=T&STB=G1,G2>. [Geraadpleegd op 30-6-2010].

55

Cervero, R. & K. Kockelman (1997), Travel Demand and the 3D's: Density, Diversity and Design. Transportation Research Part D, Vol. 2, pp. 199 - 219. Deal, B. & D. Schunk (2004), Spatial Dynamic Modeling and Urban Land Use Transformation: A Simulation Approach to Assessing the Costs of Urban Sprawl. Ecological Economics, Vol. 51, pp. 79 - 95. Dieleman, F. & M. Wegener (2004), Compact City and Urban Sprawl. Built Environment, Vol. 30, pp. 308 - 324 Dieleman, F. et al. (1999), Planning the Compact City: The Randstad Holland Experience. European Planning Studies, Vol. 7, pp. 605 - 621. ECORYS (2005), Maatschappelijke Kosten en Baten IBO Verstedelijking: Input voor Interdepartementaal Onderzoek. Rotterdam: ECORYS. Filion, P. et al. (1999), The Entrenchment of Urban Dispersion: Residential Preferences and Location Patterns in the Dispersed City. Urban Studies, Vol. 36, pp. 1317 - 1347. Frumkin, H. (2002), Urban Sprawl and Public Health. Public Health Reports, Vol. 117, pp. 201 - 217. Geurs, K. & B. van Wee (2006), Ex-post Evaluation ofThirty Years of Compact Urban Development in The Netherlands. Urban Studies, Vol. 43, pp. 139 - 160. Gillham, O. & A. MacLean (2002), The Limitless City: A Primer on the Urban Sprawl Debate. Washington DC: Island Press. Goix, R. le & C. Webster (2008), Gated Communities. Geography Compass, Vol. 118, pp. 1 - 21. Gordon, P. & H. Richardson (1997), Are Compact Cities a Desirable Planning Goal? Journal of the American Planning Association, Vol. 63, pp. 95 - 106. Hillman, M. (1996), In Favour of the Compact City. In: Jenks, M. et al., The Compact City, A Sustainable Urban Form?, pp. 36 - 45. New York: Taylor & Francis. Howley, P. (2009), Attitudes Towards Compact City Living: Towards a Greater Understanding of Residential Behaviour. Land Use Policy, Vol. 26, pp. 792 - 798. Kelly-Schwartz, A. (2004), Is Sprawl Unhealthy? A Multilevel Analysis of the Relationship of Metropolitan Sprawl to the Health of Individuals. Journal of Planning Education and Research, Vol. 24, pp. 184 - 196. Kempen, R. van & G. Bolt (2009), Social Cohesion, Social Mix and Urban Policies in the Netherlands. Journal of Housing and the Built Environment, Vol. 24, pp. 457 - 475. Kraak, M. & F. Ormeling (2003), Cartography: Visualization of Geospatial Data. Londen: Pearson Education. Mastop, H. (2001), Dutch National Planning at the Turning Point: Rethinking Institutional Arrangements. In: Alterman, R., National-level Planning in Democratic Countries: An

56

International Comparison of City and Regional Policy-making, pp. 219 - 257. Liverpool: Liverpool University Press. Meurs, H. & R. Haaijer (2001), Spatial Structure and Mobility. Transportation Research Part D, Vol. 6, pp. 429 - 446. Ministerie van BZK (2004), Samenwerken aan de Krachtige Stad: Uitwerking van het Stelsel Grotestedenbeleid 2005 - 2009 (GSB III). Den Haag: Ministerie van BZK. Ministerie van VROM (1997), Nota Stedelijke Vernieuwing. Den Haag: Ministerie van VROM. Ministerie van VROM (2001), Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening. Den Haag: Ministerie van VROM. Ministerie van VROM (2004a), Nota Ruimte: Ruimte voor Ontwikkeling. Den Haag: Ministerie van VROM. Ministerie van VROM (2004b), Zoeken naar Ruimtewinst: Handreiking Ruimtewinst in Bebouwd Gebied. Den Haag: Ministerie van VROM. Ministerie van VROM (2006a), Met Groen Meer Stad: Nieuwe Impulsen voor Stedelijke Groen. Den Haag: Ministerie van VROM. Ministerie van VROM (2006b), Woningmarktverkenningen: Socrates 2006. Den Haag: Ministerie van VROM. Ministerie van VROM (2008), Structuurvisie Randstad 2040: Naar een Duurzame en Concurrerende Europese regio. Den Haag: Ministerie van VROM. Musterd, S. & W. Ostendorf (2008), Integrated Urban Renewal in The Netherlands: A Critical Appraisal. Urban Research and Practice, Vol. 1, pp. 78 - 92. Neuman, M. (2005), The Compact City Fallacy. Journal of Planning Education and Research, Vol. 25, pp. 11 - 26. Ostendorf, W. & S. Musterd (1996), Groeikernen en Compacte Steden: Nieuwe Grenzen voor de Ruimtelijke Ordening. Planologisch Nieuws, Vol. 16, pp. 91 - 101. Pont, M. & p. Haupt (2007), The Relation Between Urban Form and Density. Urban Morphology, Vol. 11, pp. 62 - 66. Priemus, H. et al. (1997), Dutch Urban Policy: A Promising Perspective for the Big Cities. International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 21, pp. 677 - 690. Priemus, H. (2002), Ruimtelijk-economisch Investeringsbeleid en Stedelijke Vernieuwing. B&G, Februari 2002, pp. 6 - 10. RCA (2004), Prachtig Compact NL - Deel 1: Visie. Den Haag: Atelier Rijksbouwmeester. RIGO Research & Advies (2008), De Ruimte voor Woningbouw Binnen Bestaand Bebouwd Gebied. Den Haag: Ministerie van VROM

57

Thomas, L. & W. Cousins (1996), The Compact City, A Succesful, Desirable and Achievable Urban Form? In: Jenks, M. et al., The Compact City, A Sustainable Urban Form?, pp. 53 - 66. New York: Taylor & Francis. TNO (2006), Bouwprognoses 2006 - 2011. Delft: TNO USGS (2003), Urban Land Use Change in the Las Vegas Valley. <http://geochange.er.usgs.gov/sw/changes/anthropogenic/population/las_vegas/> . [Geraadpleegd op 30-6-2010]. Utrechts Archief, Het (2010), Collectie Beeldmateriaal. <http://www.hetutrechtsarchief.nl/collectie/beeldmateriaal> [Geraadpleegd op 30-6-2010]. Uytenhaak, R. (2008), Steden Vol Ruimte: Kwaliteiten van Dichtheid. Rotterdam: 010 Publishers. Valk, A. van der (2002), The Dutch Planning Experience. Landscape and Urban Planning, Vol. 58, pp. 201 - 210. Van Dale (1996), Handwoordenboek Hedendaags Nederlands. Utrecht/Antwerpen: Van Dale Lexicografie. Vermeijden, B. (2001), Dutch Urban Renewal, Transformation of the Policy Discourse 1960 - 2000. Journal of Housing and the Built Environment, Vol. 16, pp. 203 - 232. Volkskrant, De (2010), Oostelijk Havengebied: Foto's en Wetenswaardigheden over dit Gebied in de Ruimste Zin. <http://www.vkblog.nl/blog/2158/Oostelijk_havengebied>. [Geraadpleegd op 30-6-2010]. Waals, J. van der (1999), The Compact City and the Environment: A Review. Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie, Vol. 91, pp. 111 - 121. Wilde, S. de & A. van den Dobbelsteen (2004), Space Use Optimization and Sustainability: Environmental Comparison of International Cases. Journal of Environmental Management, Vol.73, pp. 91 - 101. Williams, K. (1999), Urban Intensification Policies in England: Problems and Contradictions. Land Use Policy, Vol. 16, pp. 167 - 178. World Commission on Environment and Development (WCED) (1987), Our Common Future. Oxford: Oxford University Press.

58

59

Bijlage I - Omschrijvingen van de Woonmilieus

Opgesteld aan de hand van de woonmilieutypologie van ABF Research, te vinden op http://vois.datawonen.nl/info/AbfWmtyp.html

A: Centrum-stedelijk-plus Centra van de grootste steden van Nederland. Zeer hoog voorzieningenniveau. Is in dit onderzoek bepaald aan de hand van woonmilieu-indelingen van de gemeenten zelf. B: Centrum-stedelijk Centra van steden en centraal gelegen delen van wijken buiten het centrum. Het laatste wordt in dit onderzoek niet onderscheiden, omdat er geen gebruik wordt gemaakt van postcode-indelingen. Verder wordt in dit onderzoek alleen Scheveningen aangeduid als centrum-stedelijk, aangezien dit deel van Den Haag niet als stadscentrum wordt gezien, maar wel een hoog en stedelijk voorzieningenniveau heeft. C: Stedelijk vooroorlogs rij

Relatief hoge dichtheid

Meer dan 40% van de woningvoorraad bestaat uit eengezinswoningen

Meer dan 50% van de woningen is voor 1945 gebouwd D: Stedelijk vooroorlogs compact

Relatief hoge dichtheid

Meer dan 60% van de woningvoorraad bestaat uit meergezinswoningen

Meer dan 50% van de woningen is voor 1945 gebouwd E: Stedelijk vroegnaoorlogs compact

Relatief hoge dichtheid

Meer dan 60% van de woningvoorraad bestaat uit meergezinswoningen

Meer dan 50% van de woningen is tussen 1945 en 1970 gebouwd F: Stedelijk laatnaoorlogs compact

Relatief hoge dichtheid

Meer dan 60% van de woningvoorraad bestaat uit meergezinswoningen

Meer dan 50% van de woningen is na 1970 gebouwd G: Stedelijk vroegnaoorlogs grondgebonden

Relatief hoge dichtheid

Meer dan 40% van de woningvoorraad bestaat uit eengezinswoningen

Meer dan 50% van de woningen is tussen 1945 en 1970 gebouwd H: Stedelijk laatnaoorlogs grondgebonden

Relatief hoge dichtheid

Meer dan 40% van de woningvoorraad bestaat uit eengezinswoningen

Meer dan 50% van de woningen is na 1970 gebouwd I: Groen-stedelijk grondgebonden

Relatief lage dichtheid en veel groen

Meer dan 40% van de woningvoorraad bestaat uit eengezinswoningen

60

Overwegend naoorlogs (veelal nieuwbouwwijken) J: Groen-stedelijk gestapeld

Relatief lage dichtheid en veel groen

Meer dan 60% van de woningvoorraad bestaat uit meergezinswoningen

Overwegend naoorlogs (veelal nieuwbouwwijken) K: Centrum-dorps vrij

Relatief veel voorzieningen

Meer dan 40% van de woningen is vrijstaand L: Centrum-dorps rij

Relatief veel voorzieningen

Minder dan 20% van de woningen is vrijstaand M: Dorps vrij

Relatief weinig voorzieningen

Meer dan 40% van de woningen is vrijstaand N: Dorps (v)rij

Relatief weinig voorzieningen

20% - 40% van de woningen is vrijstaand O: Dorps rij

Relatief weinig voorzieningen

Minder dan 20% van de woningen is vrijstaand P: Landelijk bereikbaar landbouw

Binnen 20 min. reizen van centrum

Grondgebruik voornamelijk landbouw Q: Landelijk bereikbaar natuur

Binnen 20 min. reizen van centrum

Grondgebruik voornamelijk natuur en/of recreatie Z: Overig

Industrieterrein/bedrijventerrein

Bouwterrein

Park

61

Bijlage II - Opzet van het Databestand

Het opgestelde data bestand kent de volgende kolommen. Met de informatie in deze kolommen is uiteindelijk de analyse uitgevoerd. Buurtnaam (Volledige naam van de buurt) Buurtcode (<Eerste letter van de stad>-<Wijknummer>-<Buurtnummer>) Buurttype (zie bijlage I voor de indeling) Meenemen? (Ja of Nee) AantalWoningen2000 AantalWoningen2001 AantalWoningen2002 AantalWoningen2003 AantalWoningen2004 AantalWoningen2005 AantalWoningen2006 AantalWoningen2007 AantalWoningen2008 AantalWoningen2009 Nieuwbouw2000 Nieuwbouw2001 Nieuwbouw2002 Nieuwbouw2003 Nieuwbouw2004 Nieuwbouw2005 Nieuwbouw2006 Nieuwbouw2007 Nieuwbouw2008 Nieuwbouw2009 MeerOverig2000 MeerOverig2001 MeerOverig2002 MeerOverig2003 MeerOverig2004 MeerOverig2005 MeerOverig2006 MeerOverig2007 MeerOverig2008 MeerOverig2009 Sloop2000 Sloop2001 Sloop2002 Sloop2003 Sloop2004 Sloop2005 Sloop2006 Sloop2007 Sloop2008 Sloop2009 MinderOverig2000

62

MinderOverig2001 MinderOverig2002 MinderOverig2003 MinderOverig2004 MinderOverig2005 MinderOverig2006 MinderOverig2007 MinderOverig2008 MinderOverig2009 VerdichtingOngewogen2000 VerdichtingOngewogen2001 VerdichtingOngewogen2002 VerdichtingOngewogen2003 VerdichtingOngewogen2004 VerdichtingOngewogen2005 VerdichtingOngewogen2006 VerdichtingOngewogen2007 VerdichtingOngewogen2008 VerdichtingOngewogen2009 VerdichtingOngewogenTotaal VerdichtingOngewogenGemiddeld VerdichtingGewogen2000 VerdichtingGewogen2001 VerdichtingGewogen2002 VerdichtingGewogen2003 VerdichtingGewogen2004 VerdichtingGewogen2005 VerdichtingGewogen2006 VerdichtingGewogen2007 VerdichtingGewogen2008 VerdichtingGewogen2009 VerdichtingGewogenTotaal VerdichtingGewogenGemiddeld