UtrechtmakenwesamenMaatschappelijkewaardecreatieindeUtrechtsezorgvoorjeugd

SuzanneHautvastBestuur&BeleidvoorprofessionalsStudentnummer9009647Februari2017Begeleider:dr.IngeClaringbouldTweedelezer:dr.StefanieBeyens

2

WOORDVOORAF............................................................................................................................................3

SAMENVATTING.............................................................................................................................................4

1INLEIDING.....................................................................................................................................................6

ONDERZOEKSOPZET.....................................................................................................................................7VRAAGSTELLING..................................................................................................................................................7WETENSCHAPPELIJKERELEVANTIE....................................................................................................................8MAATSCHAPPELIJKERELEVANTIE......................................................................................................................8ONDERZOEKSSTRATEGIE....................................................................................................................................9LEESWIJZER.......................................................................................................................................................11

2.MAATSCHAPPELIJKEWAARDECREATIE..........................................................................................12MARKTVANBURGERSENCOLLECTIEVEPARTIJEN..........................................................................................12INZICHTINWAARDECREATIE............................................................................................................................15UTRECHTMAKENWESAMEN............................................................................................................................16

3.HETDILEMMAVANDEDUBBELEVERLANGENS...........................................................................19DICHTBIJ,MAATWERKENZELFREDZAAMHEID.TERUGKERENDETHEMA’S...................................................19

4.WAARDECREATIEALSUITKOMSTVANEENPROCES..................................................................24DEBUURTTEAMS...............................................................................................................................................25DEAMBTENAAR.................................................................................................................................................31DECLIËNT..........................................................................................................................................................34

5.WAARDECREATIEDOORDEUTRECHTSEBUURTTEAMSJEUGD&GEZIN.............................37MAATSCHAPPELIJKEWAARDE:DICHTBIJ,DEHELEMENSCENTRAALENEIGENREGIE..................................37LEGITIMATIEENSTEUN:UTRECHTMAKENWE(NOGLANGNIET)SAMEN.....................................................42OPERATIONELECAPACITEIT:GOUDINHANDEN..............................................................................................44

6.CONCLUSIE.................................................................................................................................................46

7.AANBEVELING:DEFINIËRENVANDEFUNCTIEGEZINSWERKER.............................................50

8.REFLECTIEENDISCUSSIE......................................................................................................................53

LITERATUUR..................................................................................................................................................56

BIJLAGEN.........................................................................................................................................................59LIJSTMETGEÏNTERVIEWDEN............................................................................................................................59TOPICSENVRAGEN............................................................................................................................................59CODEBOOM........................................................................................................................................................62

3

Woordvooraf

Headcarrier,Headcarrier,Hey,RustycomeholdLuther’shand.It’sadeja-vuit’snotlike

Iplanned.LooksI’mgoingwhereI’vealreadybeen,I’mgoingdownthedrainagain,Headcarrier,Headcarrier,isthisreallyworthit?Igotaprisoncough,Athree-headedmonstercutDenny’sheadrightoff,Youcan’tbetoochillyoucan’tbetoozen,I’mgoingdownthedrainagain,I’mgoingdownthedrainagain,I’mgoingdownthedrainagain,Upthehilltohavehimkilled.Andhestillhadn’tdied.Hetalkedawhileandwalkedsix

miles.Downtoriverside,Headcarrier

Pixies,HeadCarrier,2016

4

SamenvattingUtrechtmakenwesamengaatoverhoedeUtrechtsebuurtteamsjeugd&gezinbijdragenaanhetgezondenveiligopgroeienvankinderenenjongerennadedecentralisatiein2015.Dedecentralisatiebetekendedatgemeentesverantwoordelijkwerdenvoordezorgvoorjeugd.Zijzagenbuurtteamsalsoplossingomdezorgvoorjeugdteverbeterenomdatdeteamswerkenvanuitdeleefwereldvancliëntenendoorhungeneralistischewerkwijzevragenvancliënteninsamenhangbekijken.DeUtrechtseteamskregeneentweeledigeopdrachtmee.Allereersthetondersteunenvangezinnenbijcomplexeopvoedvragen.Tentweedehetleverenvaneenbijdrageaanhetversterkenvanhet‘gewoneopvoeden’inwijken,ervanuitgaandedatdituiteindelijkleidttotminderinzetvandurespecialistischezorg.Nadriejaarisernogweinigtezeggenoverwatdeeffectenzijnvandezegrootseverandering,welkaninzichtelijkgemaaktwordenhoedebuurtteamsinvullinggevenaanhunopdracht.BijhetonderzoekisgebruikgemaaktvanMarkMoores(1995)conceptvanmaatschappelijkewaardecreatie(creatingpublicvalue).VolgensMoorehebbenorganisatiesindepubliekesectordetaakompubliekedienstenteorganiserenwaarbijmaatschappelijkwaardewordtgecreëerd.Hiermeebedoelthijdatzebijdragenaanhetrealiserenwatvoorburgers(hetpubliek)vanwaardeisenwatvoordesamenlevinginhetalgemeenvanwaardeis.Decentralevraagvanditonderzoekisdanook:hoedragendeUtrechtsebuurtteamsjeugd&gezinbijaandecreatievanmaatschappelijkewaardeindezorgvoorjeugdnadedecentralisatiein2015?WaardecreatiekomttotstandvolgensMoorealsersprakeisvaneensamenhangtussendemaatschappelijkewaardendieeenorganisatiebenoemt,desteunenlegitimatiedieeenorganisatiekrijgtvanhaaromgevingendemensenendemiddelendieeenorganisatieinzet.BelangrijkinMooresverhaalisdatwatvanwaardeisnietvantevorenvaststaat,maarwordtbepaaldopeen‘markt’vanburgersencollectievepartijen.InUtrechtbestaatdiemarktuitdebuurtteams,deGemeenteUtrecht,anderehulpverleningsinstellingenencliënten.Gezamenlijkbepaaldenzijdatzorgdichtbijorganiseren,demensinzijncontextbekijkenenhetvergrotenvaneigenregiemaatschappelijkewaardenzijn.Dezewaardenzijneenconcretiseringvandemaatschappelijkewaardekinderengezondenveiliglatenopgroeien.Dezewaardeisechterzoabstractdatzeevenveelzeggendalsnietszeggendis.Omrichtinggevendtekunnenzijnvoorhethandelenvanprofessionalswaseenconcretiseringnodig.HetverhaaloverdezewaardenisinUtrechtopvallendconsistentomdatdegemeentesamenmetdebuurtteamsenanderepartnersindebeginjarenveelaandachtbesteeddeaandetotstandkomingvanhetverhaal.Ditmaaktdatersprakeisvaneengedeeldewerkelijkheidwaarbijweinigverschilvanmeningbestaatoverwatvanwaardeis.Steunenlegitimatieverkrijgengaatmoeizamer.SteuniseringrotematevandeGemeenteUtrecht,watgezienhaarrolalsopdrachtgeverencocreatornietvreemdis.Steuniserookvancliëntendieblijzijndatereindelijkiemandisdiealhunvrageninsamenhangbekijkt,datzebij1loketterechtkunnenmetalhunvragen.Bovendienzijnzeallemaalzeertesprekenoverdemenselijkeprofessional:iemandmetzoweleengoedeopleidingalseengroothart.Steuniserhetminstvansamenwerkingspartners.Organisatiebelangenspelendaarongetwijfeldeenrolbij,maarhetisvooraldediffuseidentiteitvandenogjongefunctievangezinswerkerwaardoordesamenwerkingnog

5

nietaltijdwilvlotten.Partnerswetennogteweinigwatzeaangezinswerkershebben.Deaanbevelingisdanookdatbuurteamsdefunctievangezinswerkersdefiniëren.Datisnietalleenprettigvoorgezinswerkers,maarnoodzakelijkvoordelegitimatievanhetwerkvandebuurtteams.Dathoeftgeenheelzwareopdrachttezijn.Deorganisatieheeftlerenenontwikkelennamelijkalsfundamentneergezetenisdusgewendaannadenkenoverenreflecterenophetwerkvandegezinswerker.ConcluderendkangezegdwordendatwaardecreatiedoordeUtrechtsebuurtteamsgekoppeldisaandekwaliteitvanrelaties.Debuurtteamsleverendegrootstebijdrageaanhetverbeterenvandezorgvoorjeugddooreenintensievesamenwerkingtussenprofessionalsencliënten.Indezerelatieiswaardecreatiehetsterkst.Deeffectiviteitvanzorgneemthierhetmeesttoeomdatdesamenwerkingleidttothetvergrotenvaneigenregie,eenvandedecentralisatiedoelstellingen.Daarmeelijkendebuurtteamshunopdrachtomdeindividuelecliëntteondersteunenhetbestetevervullen.Debuurtteamsslagenmindergoedinhetrealiserenvanhunbijdrageaanhet‘gewoneopvoeden’indewijk.Waardecreatieisnamelijkhetzwakstindesamenwerkingmetpartners.Deonduidelijke,nogdiffuse,inhoudvandefunctievangezinswerkerisdaardebelangrijksteoorzaakvan.Dedecentralisatiealsbezuinigingsmaatregelkomtdaardoornogonvoldoendevandegrond.Erisnogweinigsprakevanhetinzettenvanmeer,goedkopere,preventievezorgenminder,dure,specialistischezorg.

6

1InleidingVrijweliedereenkentdeklachtenoverdejeugdzorgvanvoor2015.Erkwamenteveelhulpverlenersbijeengezinoverdevloer.Diehulpverlenerssprakenteweinigmetelkaar,ofnietoverdegoededingen,werktenlangselkaarheenofwareninhetergstegevalnietvanelkaarsbestaanopdehoogte.InUtrechtwarenerbijvoorbeeldmeerdan250interventiesomkinderentehelpenendannogvielenerkinderenbuitendebootomdatzeeencombinatievanproblemenhaddenwaarindeinterventiesnietvoorzagen(GemeenteUtrecht,2013).Metsomsdesastreuzegebeurtenissen,zelfsdedoodvaneenkind,totgevolg.Hulpverlenerszelfwarenontevredenomdatzeteweinigtijdkondenbestedenaanhetcontactmetgezinnenenteveelbezigwarenmethetinvullenvanformulierenterverantwoordingvanhunwerk.Tenslottestegendekostenvandejeugdzorgdoorhettoenemendeaantalaanmeldingen(Janssen,2010).Degeestwasduidelijkuitdefles.Dezorgwasversnipperd,teveelopafstand,bureaucratischenteduurenmoestanders,vondenzowelgemeentesalsdeRijksoverheid(GemeenteUtrecht,2015,p.9-11).Ineenidealesituatiezoueengezinmetbijvoorbeeldschulden,eenzoonmeteenverslavingeneendochtermetmoeilijkhedenopschoolbijéénloketterechtkunnenendaardooréénhulpverlenergeholpenworden.DeRijksoverheidbeslootinoverlegmetgemeentesomvanaf2015definanciëleeninhoudelijkeverantwoordelijkheidvoordezorgvoordejeugdbijdelokaleoverheidneerteleggen,waarmeezekoosvoordecentralisatievandejeugdzorg.Dedecentralisatiewasechterveelmeerdaneenfinanciëleenbestuurlijkeoverdracht.Erzateenbehoorlijkebezuinigingsopdrachtbij.Gemeentesmoestendezorgvoorjeugdorganiserenmeteenkortingophetbudgetvariërendvan15-25%(GemeenteUtrecht,2015,p.11).Tegelijkertijdgingereenandermensbeeldschuilachterdezeoverdracht.Ineentijdvanmondigeburgers,werdhetnietmeerpassendgeachtomtakenenverantwoordelijkhedenovertenemenvanburgers.Zijmoestenmeerzeggenschapkrijgenoverhuneigenlevenendusookoverdezorgenondersteuningdiezekrijgen(GemeenteUtrecht,2013,2015;Hilhorst&VanderLans,2016,Kruiter,Bredewold&Ham,2016).HetorganiserenvandejeugdzorgwerdvastgelegdindenieuweJeugdwetdiegeldtvanaf1januari2015.Gemeentesrichtenzichvanafdatmomentophetinschakelen,herstellenenversterkenvanhetprobleemoplossendvermogenvankinderenenjongeren,hunoudersensocialeomgeving;hetbevorderenvandeopvoedcapaciteitenvandeoudersendesocialeomgeving;preventieenvroegsignalering;hettijdigbiedenvandejuistehulpopmaat;effectieveenefficiëntesamenwerkingrondgezinnen,zoiserindeJeugdwettelezen(wetten.overheid.nl,27februari2016).Eenbelangrijkeveranderingtenopzichtevandeoudejeugdwetisdataansprakenophulpminderconcreetwordenbenoemdendatdecliënteneengrotererolkrijgeninhetbepalenwatpassendezorgis.VelegemeentesinNederland,waaronderookUtrecht,zageninwijk-ofbuurtteamseenoplossingomdevrijtoegankelijkezorgvoorjeugdandersteorganiseren.Dezebuurtteamsvervingenstedelijkgeorganiseerdeteamszodatdefocusechtopdebuurt,dusdichtbijmensenkonkomenteliggen.Dezeteamsbiedenintegralebasishulpaangezinnenmetproblemenopverschillendeleefgebieden.Denknaast

7

opvoedingsondersteuningaanvragenoverechtscheiding,geld,wonen,lerenenvrijetijdsbesteding.Dezeondersteuningmoetzovroegmogelijkwordeningezetengemakkelijktoegankelijkzijn.Ditdraagtenerzijdsbijaanhetversterkenvanhetprobleemoplossendvermogenvangezinnenenanderzijdsvoorkomthetdatduurderespecialistischezorgwordtingezet.Utrechtstarttein2012almetdeeerstetweepilotteamsenvanaf1januari2015kendedestad20teamsindeverschillendebuurten.Indateerstejaarnadedecentralisatiededenruim5000Utrechtsegezinneneenberoepopdebuurtteamsjeugd&gezin.

OnderzoeksopzetDebuurtteamsjeugd&gezinzijnhetvertrekpuntvanditonderzoek.DeGemeenteUtrechtzietdebuurtteamsalsspilvandedecentralisatieomdatzijeenschakelvormentussendezwarespecialistischezorgendelichteinformeleondersteuning(GemeenteUtrecht,2013,2015).Ikonderzoekhoedebuurtteamsbijdragenaanhetrealiserenvandedecentralisatiedoelstellingen.HierbijmaakikgebruikvanMarkMoores(1995)conceptvanmaatschappelijkewaardecreatie(creatingpublicvalue).VolgensMoorehebbenorganisatiesindepubliekesectordetaakompubliekedienstenteorganiserenwaarbijmaatschappelijkwaardewordtgecreëerd(Moore,1995).Hiermeebedoeldehijdatzebijdragenaanhetrealiserenwatvoorburgers(hetpubliek)vanwaardeisenwatvoordesamenlevinginhetalgemeenvanwaardeis.DitonderzoeklaatzienhoedeUtrechtsebuurtteamsjeugd&gezinbijdragenaanhetcreërenvanmaatschappelijkewaardeindezorgvoorjeugdenwelkerollendeverschillendeactorenzoalsdegemeente,buurtteamorganisatie,professionalsenburgershierbijhebben.DriejaarnadedecentralisatiekanernogweinigwordengezegdoverdeeffectenvandezegrootseveranderingophetgezondenveiligopgroeienvanUtrechtsekinderenenjongeren.Hetiswelmogelijkeenbeschrijvingtegevenvaneenveranderingdienoginvollegangis.Ditkandoorbetrokkenentevragennaarhoezijindepraktijkvormgevenaandebeloftesvandedecentralisatieenwathunbijdrageisaandecreatievanmaatschappelijkewaardeenklantentevragennaarhoezijdegevolgenvandedecentralisatieervaren.

VraagstellingDevraagdieinditonderzoekcentraalstaatishoeUtrechtsebuurtteamsjeugd&gezinbijdragenaandecreatievanmaatschappelijkewaardeindezorgvoorjeugdnadedecentralisatiein2015.TheoretischedeelvragenTheoretischedeelvragenzijnbedoeldomcentraleconceptenuittewerken.Detheoretischedeelvragenstaantendienstevandeempirischedeelvragen,zodatdeinformatieuitdeempirischvergaardedatabeterbegrepenkanwordenenmogelijkookkanwordenverklaard.

1. Watzijndeverwachtingenvandedecentralisatievandejeugdzorgvolgenshetbeleid?

2. Watismaatschappelijkewaardecreatie?EnhoekanhetanalysekadervanMarkMooregebruiktwordeninditonderzoek?

8

3. Watvraagtmaatschappelijkewaardecreatievanorganisaties?EmpirischedeelvragenAntwoordenopempirischedeelvragenschetseneenbeeldvandeorganisatievandeUtrechtsezorgvoorjeugdnadedecentralisatie.Ditwordtgedaanaandehandvaneencasestudyonderbetrokkenenindejeugdzorgsector.Vanuithetempirischverzameldemateriaal,zoalsinterviewsmetpersonenuitdesectorendocumentanalysewordtgekekennaardebelangrijkstethema’sinhetonderzoek.

1. WatisdebijdragevandeGemeenteUtrechtaandemaatschappelijkewaardecreatie?

2. Watiserveranderdvoorburgersnadedecentralisatie?

WetenschappelijkerelevantieDedecentralisatievandejeugdzorgiseenbelangrijkeveranderingbinnendeverzorgingsstaat.Erkomenveeldiscussiesinsamendiealjarenaandegangzijn:overdeveranderenderolvandeoverheid(oaBryson,Crosby,Bloomberg,2014;O’Flynn2007,Geuijen,2014)enverwachtingenvanprofessionalsenburgers(oaNoordegraaf2014,2015a,OudeVrielink,VerhoevenenVandeWijdeven,2013)waaroverindevolgendehoofdstukkenmeer.Concretergaatdatbijvoorbeeldoverdevraagwelkeroliserweggelegdvoor(gemeentelijke)overhedennuervanhenwordtverwachtdatzijkleiner,wantgoedkoper,wordenentegelijkertijdverantwoordelijkzijngewordenvoordeinrichtingvandejeugdzorg?Watbetekent‘ruimtevoorprofessionals’indepraktijkenhoedragenbuurtteamsbijaanderealisatiehiervan?Enligternadedecentralisatiesmeerregiebijburgers?Overaldezevragenwordtvolopgepubliceerd,maarnogweinigvanuithetperspectiefvanwaardecreatieendecentralisatievandejeugdzorg.Hierdoorblijftdebetekenisvandedecentralisatieonderbelichtenblijvenweeenversnipperdbeeldhouden.DoorhetgebruikvanMoorestheorieoverwaardecreatiewordenperspectievenvanburgers,professionalsenoverhedenmetelkaarverbondeneninsamenhangbekeken.Wellichtwerptdezekijkeenanderlichtopdebestaandediscussiesovernut,noodzaakenresultatenvandedecentralisatie.Ditonderzoekdraagtookbijaankennisoverwaardecratieindepraktijkenkomtdaarmeetegemoetaandewensvanonderzoekersommeerempirischinzichttekrijgeninzogenaamdepublicvaluemanagementpraktijken.HetisdaarmeetegelijkertijdeenbijdrageaandetoetsingenverderontwikkelingvanMoorestheorie.Nadenkenoverpubliekewaarde,tenslotte,raaktdeessentievanpubliekmanagementenverdientalleendaaromalmeeraandacht(Alford,Douglas,Geuijen&’tHart,2017,p.600).

MaatschappelijkerelevantieDitonderzoekisrelevantomdathetuitsprakendoetoveraansturingvandepubliekesectorendeprofessionaliteitvanbuurtteammedewerkers.Eenslechtaangestuurdepubliekesectorkrijgtvragenoverhaarbestaansrecht.Hetgaatinditonderzoekomopeenanderemaniernaaraansturingkijken.Eenmanierdiebeteraansluitbijeenveranderendesamenlevingdiewaardenalstransparantie,verbinding,verantwoordingenlegitimiteitbijhetoplossenvancomplexeproblemen(wickedproblems)hooginhetvaandelheeftstaan(Bovens,‘tHart&Twist,2012).Focusopwaardecreatiekan

9

daarmeeeenalternatiefzijnvoorhetnogaltijddominanteNPM-modelmeteenveelalbedrijfsmatigekijkopsturingdatgrotewaardehechtaanbegrippenalscontrole,resultaatgerichtheidenconcurrentie.Uitkomstenvanditonderzoekkunnengemeenteshelpenbijhetinrichtenvandezorgvoorjeugd.Hetkanhenhelpenbijhetverschuivenvandefocusopbedrijfsmatigorganiserennaarwaardegerichtorganiseren.Daarnaastkunnendeuitkomstenvanditonderzoekbuurtteamshelpenbijhetvormgevenvanprofessioneleteams.Hetonderzoekdoetnamelijkuitsprakenovereenverschuivingvanprofessionaliteit:specialismemaaktplaatsvoorgeneralisme.Ditvraagtomeennieuweberoepsidentiteitvanprofessionalsdiewerkzaamzijnindezorgvoorjeugd.Zowelwetenschappelijkalsmaatschappelijkinteressantisdevraagofersprakeisvaneenparadigmawisseling.Allereerstvoorwatbetreftaansturingdoordeoverheid:PublicValueManagementalsalternatiefvoorNewPublicManagement(Stoker,2006).Zowelwetenschappersalsbestuurderszijndooreenanderebrilnaarinrichtingenaansturingvanorganisatiesenoverhedengaankijken.Indetweedeplaatsvoorwatbetrefthetdenkenoverprofessionaliteit:despecialistmaaktplaatsvoordegeneralist(oaNoordegraaf2015,2015a).Ookdatiseengesprekdatzowelindewetenschapalsindeberoepspraktijkwordtgevoerd.Tenderdevoorwatbetreftdeverhoudingtussenprofessionalsencliënten:cliëntenhebbenmeerdanvoorheenzeggenschapoverdehulpdiezijontvangen(oaOudeVrielink,VerhoevenenvandeWijdeven,2013;Tonkens,2008,2013,2015).Ookhierbuigenzowelwetenschappersalsprofessionalszichover.DoordesamenhangdiehetgebruikvanMooreaanbrengt,kanduidelijkwordendatwemetdedecentralisatietemakenhebbenmeteengroteveranderingvandenkenenwerken,vergelijkbaarmetdeprofessionaliseringvandezorgendekomstvanstaatsfinancieringvanafdejarenvijftig.

OnderzoeksstrategieHetonderzoeknaarwaardecreatieindeUtrechtsezorgvoorjeugdiseenkwalitatiefonderzoekopbasisvanbeleidsdocumenten,artikeleninkrantenenvaktijdschriften,wetenschappelijkeliteratuureninterviewsmetjeugdzorgprofessionals,leidinggevendenenbeleidsmakersvandeGemeenteUtrecht.Eenkwalitatiefonderzoekishetmeestvoordehandliggendomdatwaardecreatienietincijfersistevangenmaareenervaringsfeitis.ErissprakevaneenenkelecasestudyomdatalleendebestaandecomplexeUtrechtsesituatiecentraalstaat.DoordieperintegaanopééncasusiserruimteomdeuniciteitvandeUtrechtsesituatieaandeordetelatenkomen.DeUtrechtsebuurtteamsjeugd&gezinzijnhetvertrekpuntvanditonderzoek,alkandemanierwaaropzijwaardecreërennietlosgezienwordenvandeveranderstrategievandeGemeenteUtrechtenwatburgersmerkenvandekomstvandebuurtteams.

10

DataverzamelingDeUtrechtsecasuswordtvanuitverschillendeinvalshoekenbelichtenmetverschillendemethodiekenbestudeerd.Dedatadieikverzamelzijnafkomstiguitinterviews,kranten,vaktijdschriftenenwetenschappelijkeliteratuur.InterviewsDeinterviewszijnsemi-gestructureerdwaarbijMooresconceptenwaarde,steunenlegitimatieenoperationelecapaciteitalstopicszijngehanteerdvoordeinterviews.Detopicszijnuitgewerktinvragen(bijlagep.57)diedienenalsleidraad,alisertijdenshetgesprekruimtegeweestvooreigeninbreng.Deinterviewszijn,hoewelnietexpliciet,uitgewerktlangsdelijnenvandestrategischedriehoek.Intotaalzijner15interviewsgehouden.InterviewswerdenzoveelmogelijkgehoudenmetmensendievanafhetbeginbetrokkenzijnbijdeUtrechtsedecentralisatievandezorgvoorjeugd.Degeïnterviewdeprofessionals(5)zijnde‘pioniers’vandedecentralisatieendoorhunwerkgevergeselecteerdophunvermogenomdeveranderstrategievandegemeentezogoedmogelijkuittevoeren.Zezijnbovendienafkomstiguitverschillendeteamsdieverschillendegroepenvertegenwoordigen:onderwijs,sterkeenzwakkewijken.Hetbegeleidenvanjongerenvraagtietsandersdanhetbegeleidenvanverstandelijkbeperktenofhoogopgeleideouders.Degeïnterviewdeambtenaren/managers(2)vandegemeenteUtrechtkunnenvanwegehunbetrokkenheidbijdecasuseenlinkleggentussendebeloftesvandedecentralisatieendeveranderstrategievandegemeente.Deleiddinggevendenvandebuurtteamorganisatiediewerdengeïnterviewdzijninstaatomdevertalingvandeveranderstrategievandegemeentenaardeinrichtingvandeorganisatietemaken.Degeïnterviewdecliëntenvandebuurtteams(5)vertegenwoordigendetweegroependiedebuurtteamstegenkomen.Datzijnenerzijdsdeoudersmetopvoedvragenenanderzijdsdegezinnenmetproblemenoververschillendeleefgebieden,dezogenaamdemultiproblemgezinnen.Dewijzevanselecterenvandegeïnterviewdenenhetgeringeaantalgeïnterviewdenmakendatergeensprakekanzijnvaneenvolledigerepresentativiteitofpopulatievaliditeit,waardoorgeneraliserenmoeilijkzalzijn(Scheepers,Tobi&Boeije,2016,258).Deinterviewszijnnietalleeneenmiddelomdatateverzamelen,maarzijn,alshetgoedis,ookreflectiegesprekken.Deinterviewszijndaarmeeeeninstrumentvanzingeving.Hetkanprofessionals,ambtenarenenleidinggevendenhelpenbijdevraagwathentedoenstaatinhunwerk.Envoorcliëntenisheteenmanieromstiltestaanbijwatzeaanvankelijkverwachttenvandezorgvoorjeugd,ofdieverwachtingenuitkomenenwelkaandeelzijzelfendeprofessionalhebbeninhetrealiserenvandieverwachtingen.VaninterviewsnaarportrettenDeinterviewszijnvollediguitgeschrevenendaarnahandmatigaxiaalgecodeerdwaarbijrelevantetekstfragmentenzijngekoppeldaandetopics(waarde,steunenlegitimatieenoperationelecapaciteit)dieovereenkwamenmetdebelangrijksteconceptenvanditonderzoek.Detopicszijnverderuitgewerkttotcodes,woordendiehetvaakstdoorrespondentenwerdengenoemdpertopic(Scheepers,Tobi&Boeije,2016,p.265).Zieookdecodeboom,bijlage3.Opbasisvandecodeshebikvierportrettengeschreven.Deportrettenzijngeschrevenvanuithetperspectiefvandegroependoeeenrolspelenbijwaardecreatie:managers,professionals,ambtenarenencliënten.Ikhebdeverhalenpergroepervaringsdeskundigensamengevoegdendusgeenportretgemaaktperinterview.

11

Deportrettenzijnnietalleeneenmanieromresultatentepresenteren,zetrekkendelezerhetverhaalvandedecentralisatiein.Zehalendatverhaalveeldichterbijdanwanneereralleenfragmentenuitdeinterviewsopgeschrevenzoudenworden.Hetbelangvandichtbijorganiserenisbovendieneenvandewaardenvandedecentralisatie.Zorgdichtbijorganiserendraagtbijaanhetrealiserenvandedecentralisatiedoelstellingen.Eenverhaaldichtbijbrengendraagt,paralleldaaraan,bijaanhetbeantwoordenvanmijnonderzoeksvraag.ValiditeitenbetrouwbaarheidDevaliditeitwordtinditonderzoekopverschillendemanierengewaarborgd.Allereerstdoorinformatieuitverschillendesoortenbronnentecombineren:literatuur,beleidsdocumenten,kranteneninterviews.Ditmaakthetmogelijkomverkregenantwoordenenbevindingenbetermetelkaartevergelijken.Verderhelpteengoedeuitwerkingvancentralethema’senconcepten,zoalsmaatschappelijkewaardecreatieendebeloftesvandedecentralisatie,omgoedewaarnemingentekunnendoen.Detoevallighedendiebetrouwbaarheidingevaarbrengen,zijnzoveelmogelijkuitgeslotendoorhetoplokaleschaalnietonredelijkkleineaantalvan15interviews.Inditonderzoekstondbetekenisgevingechtercentraal,geenwaarheidsbevindingenookniethetleggenvancausaleverbanden.

LeeswijzerInditeerstehoofdstukisdecontextbeschrevenwaarindebuurtteamszijnontstaanenisdeonderzoeksopzetbeschreven.InhetvolgendehoofdstuklegikuitwaaromMoorestheorieovermaatschappelijkewaardecreatiegoedaansluitopdewijzewaaropdeGemeenteUtrechtendebuurtteamswerkenaanhetrealiserenvandedecentralisatiedoelstellingen.IklaatdaarmeezienwaaromMooreeeninteressantkaderbiedtomdeUtrechtsecasusteanalyseren.InhethoofdstukHetdilemmavandedubbeleverlangensplaatsikdeUtrechtsecasusineenbrederecontext.DedecentralisatievandejeugdzorgisnietalleenonderwerpvangesprekinUtrecht,maarinheelNederland.DezecontextisinhetverdereonderzoekvanbelangomdathetlaatzienhoeUtrechtzichverhoudttothetlandelijkegesprekoverdedecentralisatie.OokkanNederlandietslerenvandeUtrechtsecasus.Hetvierdehoofdstuklaataandehandvanvierportrettenvandedirecteur,professional,ambtenaarencliëntzienhoezijwerkenaandezorgvoorjeugdnadedecentralisatie.Zeleggenuitwatdedecentralisatievoorhenbetekent(watvanwaardeis),wathetvolgenshenoplevert(waardecreatie)enwaarhetingewikkeldisenbeterkan.HetvijfdehoofdstukWaardecreatiedoordeUtrechtsebuurtteamsjeugd&gezinisdeplaatswaarindeinformatieuitdeinterviewsaandehandvandestrategischedriehoekvanMoorewordtgeanalyseerd.IndeconclusiekeerikterugnaarmijncentralevraaghoedebuurtteamseenbijdrageleverenaanwaardecreatieengaikookinopdedeelvragenwelkeroldeGemeenteUtrechtspeeldebijdewaardecreatieenwathetvoordecliëntheeftbetekend.Ikeindigmetdeaanbevelingdatdebuurtteamsergoedaandoenomdefunctievangezinswerkersystematischtedefiniëren.Metsystematischbedoelikdatzegebruikmoetenmakenvanwetenschappelijkeinzichtenoverkennismanagement.Hiermeevoorkomenbuurtteamsdatzealleengebruikmakenvaneigeninternekennisdienietvrijisvanblindevlekken.Indereflectiekomikterugopderelevantievanditonderzoekendemethodischekeuzes.

12

2.MaatschappelijkewaardecreatieInditonderzoekmaakikgebruikvanMoorestheorieovermaatschappelijkewaardecreatieomeenantwoordtegevenopdevraaghoedeUtrechtsebuurtteamsbijdragenaanhetrealiserenvandecentralisatiedoelstellingen.MooreisomverschillenderedeneninteressantenbruikbaaromdeUtrechtsecasusteanalyseren.AllereerstgafMooreoverheden,depubliekesectorenburgers/cliënteneenrolbijwaardecreatie.EndatispreciesderoldiedeGemeenteUtrechtendebuurtteamsvoorogenheb:zewillenmeerleverendandienstenofproducten,zelevereneenbijdrageaanwatvoorburgersendesamenlevingvanwaardeis,samenmetburgers/cliënten.MooreweetdaarmeeaantesluitenbijeenrealiteitwaarinUtrechtseambtenarenenprofessionalsdagelijksverkeren.Indetweedeplaatsiszijnstrategischedriehoekeenpassendanalyse-instrumentvoordeUtrechtsecasus,juistomdatvoorUtrechtwaardecreatiezobelangrijkis.MoorebiedtdaarmeeeenalternatiefvoorhetnogvaakoverheersendeNewPublicManagement(NPM)modeldatoverwegendisgebaseerdopbedrijfseconomischeuitgangspunten.

MarktvanburgersencollectievepartijenFocusophetalgemeenbelangDebelangrijkstetaakvanoverheidsdienstenishetcreërenvanmaatschappelijkewaarde,schreefMarkMooreinCreatingPublicValue.StrategicManagementinGovernment(1995).Hiermeebedoeldehijdathetdemaatschappelijkeopgaveisvandeoverheidombijtedragenaanwatvoorburgers(hetpubliek)vanwaardeisenwatvanwaardeisvoordesamenleving.Moorerichtzichvooralopcollectievewaarde,ervanuitgaandedatdoordeprivatemarkttegemoetwordtgekomenaanwatvanwaardeisvoorhetindividu.Doordefocusopmaatschappelijkewaardecreatie,inplaatsvanoppersoonlijkesuccesofhetneerzettenvaneensterkeorganisatie,dragenoverhedenbijaanhetverbeterenvandepubliekesector(Bennington&Moore,2011;Moore,1995).TijdensdehoogtijdagenvanhetNewPublicManagement(NPM),hetsnelenbedrijfsmatigaanpakkenvanproblemenviabedrijfskundigemodelleneneconomischeanalyses,wasditgedachtegoedopvallend.Velenzagendeoverheidindejarentachtigennegentigvandetwintigsteeeuwalseennoodzakelijkkwaad,vooralalseenprobleemenzekernietalseenoplossing(Moore&Bennington,2010,p.6;Noordegraaf,2015,p.39).Dezemensenwildendeoverheidzokleinmogelijkhoudenenwildenhaaralleenlatenoptredenals‘demarkt’gatenlietvallen.Deoverheidmoetnietzelfaanhetroerstaan,hooguitbijsturen.Daarbijmoetzijefficiëntengoedkoopwerken.Deoverheidiszekergeendienstdiewaardekontoevoegen(Bovens,’tHart&VanTwist,2012,p.41).Dezeopvattingonttrektzichechteraanderealiteitvandeoverheiddiehetsamenmetdepubliekesectormogelijkmaaktdatkinderennaarschoolkunnenenveiligopgroeienendaarmeewaardetoevoegt.NPMbiedtonvoldoendeantwoordopcomplexecollectieveproblemendienietdoorprivatemarktpartijenopgelostworden.Deoverheidmoetzich,Mooreindachtig,bemoeienmetonderwerpendievanenvooriedereenzijnofdieiedereenbelangrijkvindt.Daaromishetgerechtvaardigdweereenbelangrijkeroltoetekennenaandeoverheidenhetbelangvandeoverheidalsdienaarvanhetalgemeenbelangtebenadrukken.Alleendeoverheidisdetoezichthoudervande

13

rechtvaardigeverdelingwaarmeezeiedersbelangzoumoetendienen(Moore,1995,p.44;Bryson,Crosby&Bloomberg,2014,p.445).RelativeringvanhetpolitiekeprocesDezebelangrijkerolvoordeoverheidenpubliekesectormethaarpubliekemanagerkwamMooreoverigensopkritiektestaanvanonderzoekers.Hunbelangrijkstevraagisofdewaardecreërendemanagernietteveelopdestoelvandepoliticuszit.Traditioneelgezienishettegemoetkomenaanwensenvanburgershetterreinvanpolitici.Zijvertegenwoordigenburgers,dieviahetuitbrengenvanhunstembijverkiezen,kenbaarmakenwatzijvanwaardevinden.Doordebemoeienisvanpubliekemanagerswordthetbelangvanhetpolitiekeprocesgerelativeerd.Publiekemanagersdievoorburgersbepalenwatvanwaardeisbegevenzichopgladijs,aldusdecritici(Brysonetal.,2014,p.449;Stoker,2006;Rhodes&Wanna,2007;Alford,etal.,2017,p.594-597).VolgensRhodes&Wanna(2007),diehetmeestkritischzijnoverditpunt,stellenondernemendepubliekemanagers,zichopalsPlatonicguardians,daarmeeverwijzendnaarPlatodievanmeningwasdatbesturenovergelatenmoestwordenaaneendeskundigelitecorps.Vooranderecriticizoudepubliekemanagerzichnietteveelmethetalgemeenbelangmoetenbemoeienomdathijeenspelerisinhetpolitiekedebatendaardoorkanhijonmogelijkalsdeneutralemoderaterwordenbeschouwd(Alford&O’Flynn,2009,p.180).WaardestaatnietvastMoorerealiseerdezichhetrisicovanteondernemendepubliekemanagersdietegenhetalgemeenbelanginzoudenkunnenhandelen(Moore,1995,p.19).Hijlegtinzijntheoriedanookdenadrukopinteractietussenverschillendebelanghebbenden.Waardecreatieisdeuitkomstvaneencollectiefproces.Watvanwaardeisstaatvantevorendusooknietvastenwordtnietbepaalddooréénpartij.Hetgaatnietomabsolutewaardenofvaststaandebegrippen.Waardecreatiekomttotstandop,zoalsMooredatnoemt,eenmarktvanburgersencollectievepartijen.Dezepartijenmakenkeuzesindewaardediezewillencreëren.Ietsisophetenemomentbelangrijkerdanhetandere(Alford&O’Flynn,2009,p.176-177;Bennington&Moore,2011,p.57-83;Geuijen,2014,p.89).Mooreonderscheidtzichdaarmeeoverigensvanonderzoekersdiespecifiekedefinitiesgevenvanpubliekewaarden(meervoud)enerbovendienbegrippenaanverbindenzoalswaardigheid,democratieenaanspreekbaarheid.Tevensbrengenzijeenhiërarchieaanindeverschillendewaarden(BeckJorgensen&Bozeman,2007;Rutgers,2011,p.10).ZijbetwistendaarmeeMooresideevanwaardecreatiealsuitkomstvaneenproces.Interessantaandegedachtedatwaardenietvaststaat,maarwordtbepaaldbinneneenspecifiekecontext,isjuistdaterruimteisvoorconcretisering.Moorepleitalshetwarevooreensituationeelbegripvanpubliekewaarde.Abstractepubliekewaardenalsdemocratie,autonomie,veiligheideneengezondesamenlevingzijnnetzoveelzeggendalsnietszeggend.Niemandistegeneenveiligeengezondesamenleving.Decollectievemarktzalaltijdeenconcreterevertalingmakenvandezeabstractewaardenomerindepraktijkvanalledagmeeuitdevoetentekunnen.Watvanwaardeisenhoedattebewerkstelligenisdusmeerdaneenretorischetrucofromantischverhaal,zoalscriticivanMoorewelbeweerden(Alford&O’Flynn,2009,p.181-182;Noordegraaf2015,p.2).SpelersopdecollectievemarktVoorMoorezitinhetsamenspelvandespelersopdecollectievemarktjuisteencorrigerendefactorvoordeautonomievandepubliekemanager.OokinUtrechtsluitdit

14

aanbijderealiteitendemotivatieenprofessionaliteitvanpubliekemanagers,zoalsuitdeportretteninhoofdstuk4zalblijken.Desamenlevinglijktveelmeerbehoeftetehebbenaanbetrokkenambtenarenenpubliekemanagersdienetwerkenensamenwerkenmetburgershooginhetvaandelhebbenstaan.Zijrealiserenzichdatzecomplexeproblemennietalleenkunnenoplossen.Hunspeelveldwordtallangnietmeerbepaalddoordewethouderdiedebeleidsagendabepaaltendeambtenaaralszijnloyaledienaarbeschouwt(Alfordetal.,2017,p.594).Omhunwerkgoedtekunnendoenishetjuistnoodzakelijkdatzijzichmengenindatzogenaamdepolitiekeproces,datzeheenenweerbewegentussenverschillendebelanghebbenden.Deburgerendecliëntzijnookspelersopdiecollectievemarkt.Moorekenteengroteroltoeaandeparticipatievanburgersencliënten.Hijvindtzwijgendeinstemmingofpassievebetrokkenheidonvoldoende(Bennington&Moore,2011,p.209-219;Moore,1995,p.30-32;Stoker,2006,p.47).Deafwezigeburgerzorgtbovendienvoorgebrekkigesteunaanenlegitimatievanhetwerkvandepubliekesector.Ditisbijuitstekeengedachtediepastinde21eeeuwwaarintermenalsparticipatiesamenlevinggemeengoedzijngeworden.NietteminzegtMooreinlaterwerkdatookdepubliekesectordestemvandeburgerkanvertegenwoordigenendathetdusnietpersenodigisdatdeindividueleburgerbijdraagtaanwaardecreatie(Bennington&Moore,2011,p.57-83).Ditiseenbelangrijkenuanceringvanzijnoorspronkelijkegedachte.Bijdeontwikkelingvanzijntheorieleundehijsterkoptraditiesinhetbedrijfslevenwaarhetgebruikelijkisomnatedenkenoverwaardetoevoegen(Moore,2000).Hijrealiseerdezichdatdepubliekesectorandersfunctioneertdandeprivatemarktwaardeinvloedvanburgersgroterenzichtbaarderis.MaarMoorewaserjuistopuitomdieinvloedvanburgersopdepubliekesectortevergroten.Datkunnenburgersvolgenshemenerzijdsdoendoornaardestembustegaan,enanderzijdsdooralsburgerofcliënteenpositieintenemenopdiecollectievemarktwaarwaardewordtgecreëerd.Doordestemvandeburger/cliëntdeelsteverplaatsennaardepubliekesectorkomthijtegemoetaantegenstandersvandeparticipatiesamenlevingdiebewerendatnietiedereeninstaatisomuitdrukkingtegevenaanwatvoorhemofhaarvanbelangis.Waardecreërenopeenmarktvancollectievepartijenisallerminstinstrijdmetdeprincipesvangoedbestuur:responsiefbestuur,rechtmatigheid,doeltreffendheidenintegriteit(Bovensetal.,2012,p.24-36)omdathetsysteemvanhetopenbaarbestuurnietwezenlijkverandert.Erwordtalleeneengroterberoepgedaanopderesponsiviteitvanhetopenbaarbestuur.Debetrokkenoverheidroeptuiteraardvragenopoverdedepolitiseringvanhetlokalebestuur,waarcriticivanMoorebangvoorzijn.Ditzijnechtervragendiehorenbijeenveranderendesamenlevingwaarindepolitiekniethetantwoordopallesis.

15

Inzichtinwaardecreatie

Figuur1.Strategischedriehoek(Moore,2000).OmhetprocesvanwaardecreatieinzichtelijktemakenbedachtMooredestrategischedriehoek.Eeninstrumentdatzowelgebruiktkanwordenalsanalyseinstrumentofalsnormatiefinstrument.Inditonderzoekwordtdedriehoekindeeersteplaatsalsanalyse-instrumentgebruiktomtebegrijpenhoewaardecreatiewerktenwaarhetnuechtomgaatbijwaardecreëren.Hetiseenmanieromhetverhaalvandeorganisatieteontdekken:watdoendebuurtteamsenhoelegitimerenzewatzedoen.Erwordtgezochtnaarwaarsprakeisvansterkewaardecreatieenwaarspanningzit.Methetformulerenvaneenaanbeveling,wordtdedriehoekookgebruiktomhetcreërenvanwaardedichterbijtebrengen.Daarmeeheefthetgebruikvandedriehoekhierookeennormatievecomponent(Alford&O’Flynn,2009,p.183;DeJong,Douglas,Sicilia,Radnor,Noordegraaf&Debus,2017,p.607).Dedriehoekbenadruktnietalleenhetbelangvaninteractietussenbelangrijkespelersrondomeenbepaaldprobleem,hetmodelgaatuitvansamenhangtussen(1)hetformulerenvanmaatschappelijkewaarde,watisvanbelangvoorburgersendesamenleving;(2)deomgevingdievoordraagvlakzorgtenhetbeleidendeactiviteitenvaneenorganisatieondersteunt;(3)eengoedfunctionerendeorganisatiedieinstaatisommetsamenwerkingspartnersenbelanghebbendenmaatschappelijkewaardetecreëren.VoorMoorewasvooraldebalanstussendedrieonderdelenvanbelang.Dedefinitievanwaarde(publicvalue)iszowelafhankelijkvandesteundieeenorganisatieweettekrijgenvoorhaarverhaal(legitimacyandsupport)endemensenenmiddelenomhetverhaalindepraktijktebrengen(operationalcapacity)(Moore,2000,p.197).Dedriepijlersvandedriehoekzijnonlosmakelijkmetelkaarverbonden.Jekaneengoedverhaalhebben,maarzonderdraagvlakofmiddelenzalhetnietlukkenhetverhaalindepraktijktebrengen.Enmetalleenmiddelen,maargeenverhaalisdekansomietstot

16

standtebrengeneveneensergklein.Ineenidealesituatiewordendedriepijlersvandedriehoektegelijkertijdopeenhogerniveaugebracht.DitmaaktMoorestheorieinteressanterdanbijvoorbeeldtheorieënovernetwerksturingwaarhetaccentligtopdeaansturingvannetwerkenennietopwaardecreatie.HetisjuistdebalansdieMoorezoektdieinteressantis.CriticivanMoorelijkendezebalansoverhethoofdtezienalszijbijvoorbeeldzeggendatdewaardediewordtgehechtaaneengoedverhaalteveelblijfthangeninhetpresenterenvaneenmooi,teromantisch,beeld.Romantischomdatniemandbijvoorbeeldtegenhetveiligengezondlatenopgroeienvankinderenkanzijn.Bovendienzeggendezecriticidatzulkeabstractetermenverbloemendatpubliekedienstengeldkosten(Alford&O’Flynn,2009,p.181-182;Noordegraaf2015,p.2).ZijleggeninhunkritiekteveelnadrukopdepijlerpublicvalueenvergetendatMoorenetzoveelwaardehechtaanlegitimatieensteunenhetopordehebbenvanrandvoorwaarden.

UtrechtmakenwesamenMoorealsanalysekadervoordeUtrechtsecasusisomverschillenderedeneninteressant.ZoalsgezegdbiedtdetheorievanwaardecreatieeenalternatiefvoordebedrijfsmatigekijkvanNPM.Deoverheidenpubliekesectorkrijgeneenbelangrijkeroltoebedeeldbijwaardecreatie.DatisookwaterinUtrechtgebeurtwaardegemeenteendebuurtteamsgefocustzijnophetgezamenlijkrealiserenvandedecentralisatiedoelstellingen.DegemeentekiestinUtrechtvooreenactieverol.Zestaatnietaandezijlijn,maarbemoeitzich,alvanafhetmomentdatduidelijkwerddatdedecentralisatieerzoukomen,actiefmetdeinrichtingvanhetzorglandschap(GemeenteUtrecht,2011).DaarnaastrealiseertmenzichinUtrechtdatdedecentralisatiedoelstellingalleenbereiktwordenalserwordtsamengewerkttussendeverschillendepartnersbinnenhetdomenzorgvoorjeugd.Effectievesamenwerkingtussenverschillendepartijenisnodigomtoteenbeterresultaattekomen.UtrechtontwierphetzogenaamdeUtrechtsemodeldatbestaatuitdrieaangeschakeldesporendiesamenrealiserendatkinderengezondenveiligkunnenopgroeien.

17

Spoor1gaatoverhetgewoneopvoedenwaarbijhetuitgangspuntisdatdezelfredzaamheidenzelfstandigheidvangezinnenwordenversterktalsdatnodigis.Dieversterkinggebeurtindeomgevingwaaroudersenkinderenautomatischmeetemakenkrijgen,zoalskinderopvangenscholen.Spoor2zijnde20buurtteamsdieinalleUtrechtsewijkenzijngelokaliseerdenwaarvan300medewerkersookopbasisscholen,middelbarescholenenenkelembo-scholenaanwezigzijn.Debuurtteamshebbeneentweeledigeopdracht.Enerzijdsbiedenzehulpaankinderenenoudersbijcomplexeopvoedvragen.Anderzijdsdragenzebijaanhetversterkenvanhetleefklimaatinwijkenomdaarhetgewoneopvoedenteversterken.Hoemeerdat,goedkopere,gewoneopvoedengerealiseerdkanwordenhoeminder,dure,specialistischezorgingezethoeftteworden.Spoor3,tenslotte,isdeaanvullendegespecialiseerdezorgdiewordtingeschakeldalsdebasishulpvandebuurtteamsniettoereikendis.EenderderedenwaaromMoorebruikbaarisindeUtrechtsecasusiszijnuitgangspuntdatwaardecreatiestartmeteensamenhangendverhaaldatdoorallepartijenconsistentwordtuitgedragen.DatisookterugtezienindeUtrechtsecasus.HetUtrechtseverhaalgaatverderdaneenzogenaamderomantischeschets(Noordegraaf2015,p.2).Zevertaaldedepubliekewaardekinderengezondenveiligtelatenopgroeienendaarbijouderszoveelmogelijkregietegeveninzogenaamdeleidendeprincipesdiealsleidraaddiendenvoorhethandelenvanprofessionalsvandebuurtteams.Leidendeprincipes

• Eigenverantwoordelijkheid,keuzevrijheidenwederkerigheidzijnvanzelfsprekend

• Ruimtevoorprofessioneleafwegingenenbeslissingen• Normaliserenenuitgaanvanmogelijkheden• Hoogwaardigeengeneralistischeprofessionalsaandevoorkant• Hetgezininhetdagelijkslevenalsuitgangspunt• Veiligheidvankinderenvormtaltijddeondergrens

(bron:Aansluitenbijdekrachtvanmensen.Utrechtvernieuwtdesocialezorg.GemeenteUtrecht,2015)

18

Utrechtconcretiseerdedaarmeehaarabstracteverhaal.Bovendienwaszijzichervanbewustdatookdeleidendeprincipesnogtamelijkabstractwarenenvertaaldmoestenwordennaarmeerhandzamewaardenomdoelstellingentekunnenrealiseren.Datwerdendewaardendichtbij,dehelemenscentraaleneigenregie.SamenvattendkangezegdwordendathetgebruikvanMooresgedachtegoedgoedtoetepassenisopdeUtrechtsecasus.AllereerstdoendeoverheidendepubliekesectorervolgensMooreweertoe.Alshoedervanhetalgemeenbelangvindthijdatalleenzijinstaatzijnomcomplexeproblemenoptelossen.DegemeenteUtrecht,endaaruitvoortkomenddebuurtteamsjeugd&gezin,paktediehandschoenserieusopdooreensamenhangendzorglandschapinterichtenwaarmeededecentralisatiedoelstellingengerealiseerdmoestenworden.Zekendeinditlandschapeenbelangrijkeplaatstoeaandebuurtteamsdiealsspilvandedecentralisatiewerdengezien.BovendienhadUtrechteensterkverhaal,samengevatinleidendeprincipes,overhoezijbeterezorgvoorhaarburgersdachtterealiseren.Debuurtteamsgavenindepraktijkverdervormaandezeleidendeprincipeswaardoorhetverhaalmeerstevigheidkreeg.

19

3.HetdilemmavandedubbeleverlangensVoordatikinhetvolgendehoofdstukUtrechtsebuurtteammedewerkers,cliëntenenambtenarenaanhetwoordlaatoverdebetekenisvandedecentralisatievandezorgvoorjeugd,plaatsikdedecentralisatieineenbredere,landelijke,context.Utrechtbevindtzichnietineenvacuüm,maarheeftzichvoorhaareigenvraagstukkenteverhoudentotdebuitenwereld.Haarvragenoverenantwoordenopdedecentralisatiestaaninwisselwerkingmeteenbredergesprekoverdeverwachtingenvandedecentralisatie.Metanderewoorden,Utrechtsekeuzeswordenbeïnvloeddoorlandelijkediscussiesenrichtlijnen,ookalisdegemeenteverantwoordelijkgewordenvoordeinrichtingvanhetnieuwezorglandschapwathaarinzekerezineenautonomestatusgeeft.Datbrederegesprekoverdeverwachtingenvandedecentralisatiestaatindithoofdstukdanookcentraal.Ikhaaldebuitenwereldnaarbinnen,ookomaanheteindeuitsprakenoverhoedeUtrechtsebuurtteamsbijdragenaanwaardecreatiebetertekunnenwegen.

Dichtbij,maatwerkenzelfredzaamheid.Terugkerendethema’s.Dedecentralisatiemoetkortgezegdleidentotkwalitatiefbetereengoedkoperezorg.Datiszorgdiebeteristoegesnedenopdebehoeftesvanindividueleburgers.Tegelijkertijdmoetendezeburgersmeerbetrokkenrakenbijenmeerzeggenschapkrijgenoverhunomgevingendezorgdiezekrijgen.Dezeverwachtingenkunnengerealiseerdwordendoorzorgdichtbijteorganiseren,maatwerktebiedenendoorzelfredzaamheidvanburgerstebenadrukken,zoblijktuitpublicatiesdieuitsprakendoenoverdeopbrengstenvandedecentralisatie.Inwezengaatdedecentralisatieovereenveranderenderelatietussendeoverheidenburgers.DatconcludeerdealthansdeTransitiecommissieSociaalDomein,inseptember2014doorhetkabinetinhetlevengeroepenomeenvingeraandepolstehoudenbijdedecentralisaties(TransitieCommissieSociaalDomein(TCSD),2016,p.7).DejournalistenPieterHilhorstenJosvanderLansbeaamdenditaldruktenzijzichkrachtigeruitdoortesprekenoverdedecentralisatiealseenmachtsoverdracht.VooreengeslaagdeverbeteringvandezorgenlokaledienstverleningmoethetRijkdemachtoverdragenaandestad,beleidsmakersdragenhunmachtoveraanuitvoerendeprofessionalsendiedragenophunbeurtweermachtoveraanburgers(Hilhorst&VanderLans,2016).Endedecentralisatie-onderzoekersKruiter,BredewoldenHamsprekenvaneeningrijpendeverbouwingvandeverzorgingsstaat(Kruiter,Bredewold&Ham,2016).Degenoemdeverwachtingenwordenindevolgendeparagrafenverderuitgewerkt.Hierkomtnietalleentersprakewatdedecentralisatiemoetopleveren,maarookwaterwellichtverlorenzalgaan.GraagdichtbijZorgdichtbijorganiserenisveelgehoordinhetdecentralisatiedebat.ZorgdichtbijorganiserenkandoorverschuivingentelatenplaatsvindentussenRijkengemeente,professionalenburger,professionalsonderlingendeburgerenzijnomgeving(Kruiteretal.,2016,p.15-30).Dezeverschuivingvanverantwoordelijkhedenleidtertoedateerderdejuisteondersteuninggebodenwordt.Hiermeekanvoorkomenwordendatproblemenzocomplexwordendatoplossingennauwelijksmeervoorstelbaarzijn.

20

Eerderondersteuningbiedenleidtdaarmeeooktotgoedkoperezorgomdathetmindercomplexezorgis.Deverschuivingvanverantwoordelijkhedengebeurdeindeeersteplaatsdoordegemeenteennietmeerhetrijkdecentralespelerindezorgvoorjeugdtelatenzijn.DeeerstegedachtesoverdezenieuwerolvoorgemeenteszijnterugtevindenindeRegeerakkoordenvandekabinettenRutteI(2010)enII(2012).Daarinsteldenzijdateenoverheidhetliefstzodichtmogelijkbijmensenstaat.‘Jegaateroverofniet’(Regeerakkoord2010,p.3;p.5).Eenoverheiddienabijiskenthaarmensenenissnellerbereidverantwoordelijkheidtedragen,wasdaarbijdeveronderstelling.Tentweedebetekentzorgdichtbijookeenveranderinginderelatieenverantwoordelijkhedentussengemeenteenprofessionals.Lokaaljeugdbeleidisweliswaaraleenverbeteringtenopzichtevanlandelijkbeleid,maarbeleiddatopeengemeentehuistotstandkomt,volgtvaaknogaltijddepolitiek-bestuurlijkelogica.Datdemensenvoorwiedatbeleidbedoeldis,hetnietherkennenisnietzovreemd.Voorhenbeginthetdenkenvanuiteenheelandereplek.Deplekwaarzijzichbevindenisdikwijlshuneigen(t)huis,maarzekerniethetgemeentehuis.Zewilleneenoplossingvoorhunvraagdanookzodichtmogelijkbijhunleef-endenkwereldopgelosthebben,destraat,schoolplein,buurthuis,kerk,kortombinnendegemeenschapwaarinzedagelijksverkeren(TCSD,p.77-93).Buurtteamszijneenoplossingvoorditprobleem,vindendebedenkerservan.Buurtteamprofessionalszijngepositioneerdindeleefwereldvanburgers.Datbetekendedatzijwerkenopplekkenwaarmensenzichhetmeestbevinden,indebuurtenopscholenbijvoorbeeld.Hetverkleinenvandeafstandtussenprofessionalencliënt,hersteldederelatietussenbeidenweer.Endiepersoonlijkenabijheidisaltijdeenwerkzaamelementgeweestindeeffectiviteitvandehulp(Janssen,2010,p.15).Tenderdewordtnabijheidookgezochtinrelatiestussenprofessionalsonderling.Beterezorgwordtookgerealiseerdalsprofessionalselkaarbeterwetentevindenomdezorgdienodigwastekunnenbieden.Eenenkeleprofessionalkanzeldenantwoordgevenopalle,vaakcomplexe,vragenvanoudersenkinderen.Deopzetvandebuurtteamszorgtvoorontschottingomdatdeteamszijnsamengesteldmetprofessionalsuitverschillendedisciplines.Naastverstandvanopvoedingsondersteuninghebbendezeprofessionalsverstandvanechtscheidingsproblematiek,verslaving,schulden,verstandelijkebeperking,psychiatrieetc..Eenteamishierdoorinstaateengrootaantalproblementegelijkertijdeninsamenhangaantepakkenenhoeftnietvoortdurendeenberoeptedoenopprofessionalsvanandereinstellingen.Ditintegralewerkenvoorkomtdatproblemenwordtopgekniptindeelproblemen.Endatervooriederdeelprobleemeenanderehulpverleneringeschakeldwordt.Dekansdateenvraagstukverergertneemthiermeeafmetalsbijkomendwelkomgevolgdatookdekostenbinnendeperkenblijven.Degedachteistenslotteook,datdichtbijorganiserendekansvergrootdatcliëntenzichbetrokkenvoelenbijhuneigenhulpverleningsproces.Meteenoverheidopafstand,dieverantwoordelijkhedenoverneemtentakengrootschaligorganiseert,isdatnieteenvoudig.Datheefthetvoorveelmensenmoeilijkgemaaktomzichverantwoordelijktevoelenvoorhuneigenomgeving.DenieuweJeugdwet(2015)vereenvoudigtbovendienhetvergrotenvanbetrokkenheid.Dewetgeeftcliënteneengrotererolinhetbepalenwelkezorgpassendis.Voorheen

21

wasvastgelegdinindicatiesenprotocollenwelkezorggebodenwas,nugaanprofessionalencliënthieroveringesprektijdensdezogenaamdekeukentafelgesprekken.LieverafstandHetprincipevandichtbijorganiserenkanechterookrekenenopstevigekritiek.Meeraandachtvoordeleefwereldwordtookdoorcriticigewaardeerd,maardesysteemwereldheeftookvoordelen.ZovroegdeAlgemeneRekenkamerzichafofgemeenteswelvoldoendewarenvoorbereidomdeverantwoordelijkheidvoordezorgvoorjeugdtekunnendragen.Zebetwijfeldeofdecontroleenverantwoordinggoedwasgeregeldenofereensysteemvanchecksandbalanceswas(AlgemeneRekenkamer,mei2013).Anderenwijzeneropdatdebureaucratiebedoeldisommensentebeschermentegengrillenvaneen‘dictator’ofbijvoorbeeldeenwethouderdiegewoonnietgoedgenoegis.Regelsennietbestuurdersbepalen,aldusbureaucratiebeschrijverMaxWeber(1972[1922]).Hijbeschreefdevoordelenvanonpartijdigheid,efficiëntieenbetrouwbaarheid.Deugdendiealleenteverwezenlijkenzijnalserafstandwerdbewaard.Eenbureaucratieiseropuitlangetermijnbehoeftestebevredigen.Endetraagheiddiedaaruitvoortvloeitiseengevolgvanhetbesefdathaastigespoedzeldengoedis(TCSD,2016,p.47).Enookdenabijeprofessionalroeptvragenop.Nabijheidwordtdoorsommigenverbondenmetzorgdiedooroudersofhetinformelecircuitwordtgebodenendaarmeemetonprofessioneel.Dewaardevanafstandisdemogelijkheidvanneutraletoepassingvanprofessionelekennisenopleidingdiecliëntenbeschermttegenamateurismeenmisbruik.Afstandelijkhoeftdusnietpersenegatieftezijnomdathetgeassocieerdwordtmetprofessioneelendeskundig.Eenlaatsteargumentvooreenafstandelijkeoverheidisdatburgerspasverantwoordelijkheidnemenalszenietgehinderdwordendoordieoverheid.Juistafstandzoudusactiviteitbewerkstelligen(Kruiteretal.,2016.p.15-17).EindelijkmaatwerkMaatwerkiseentweedeveelgehoordetermindediscussieoverdecentralisatieendirectverbondenmetdichtbijorganiseren.HetgaatdanzowelovermaatwerkinderelatietussenRijkengemeentesalsovermaatwerkinderelatietussenprofessionalencliënt.MetdeoverdrachtvanverantwoordelijkheidvoordezorgvoorjeugdvanhetRijknaardegemeente,kunnengemeenteszichbijhetinrichtenvanhetnieuwestelselberoepenophunbeleidsvrijheid.Dievrijheidwillenzegebruikenomhetingewikkeldebouwwerkdatdejeugdzorgisgewordentevereenvoudigen.Erwarenteveelarchitectenmetdeinrichtingbeziggeweest.Dithadgeleidtoteenversnipperdaanboddatnauwelijksaanslootbijbehoeftesvanoudersenjongeren(Janssen,2010,p.15).Doordedecentralisatiekunnengemeentesdezorgvoorjeugdorganiserenopbasisvanwatzijpassendvindenvoorhungemeente.Daarnaastwordtmaatwerkvooralalseenuitkomstgezienvoorderelatietussenprofessionalsencliënten.Hetbiedtprofessionalsdemogelijkheidomeenopmaatgesnedenpersoonsgerichteaanpaktebiedenenhetisdaarmeeeenalternatiefvoorstandaarddiensten.Degedachteisookdatmaatwerkleidttotdirecte,snelleenpraktischeoplossingen.Bovendienleidenpraktischevaakongewoneoplossingentot

22

eengroteretevredenheidbijdecliënten,isdeveronderstelling(Kruiteretal.,2016,p.113-115).Maatwerkwordtookalsoplossinggezienomdathetinsamenspraakmetdecliëntgerealiseerdkanwordenendaardoorgoedaansluitbijdiensbehoefte.Omdiebehoefteheldertekrijgenmoetenprofessionalenhulpvragerintensiefmetelkaaringesprek.Dezogenaamdekeukentafelgesprekkenwaarbijcliëntenprofessionalsamenbepalenwatdejuistezorgisvervangende‘rechtsbureaucratische’wereldwaarinrechtopzorgwerdvastgesteldaandehandvanindicaties.Indenieuwejeugdwetstaatdanooknietmeerhetrechtopzorgcentraalmaardebehoefteaanzorg.Maatwerkherstelthetgewonemenselijkecontactinere.Voordehulpverlenerishetbiedenvanmaatwerkbevrijdendomdathijofzijexpertisenaareigenbesteinzichtenopdesituatietoegesnedenkaninzetten.Hetkomtdaarmeetegemoetaandeberoepstrotsvanprofessionals.Maatwerkbetekentnietdatiedereenzijneigengangkangaan.Maatwerkzonderregelsisnouookweernietdebedoeling.Defunctievanregelsverandertechter.Zewordengezienalsbondgenotenvanprofessionalsenzijnhelpendbijophetjuistespoorblijven.Enregelsmarkerendegrenzenvandevrijheidvandeprofessionals.Eenbelangrijkverschilmetdeoudesituatieishetbesefdatgeenenkeleregeluitputtendkanzijnenallerisico’skanwegnemen(TCSD,2016,p.20).TochmeervanhetzelfdeNetzoalsdichtbijorganiserenopkritiekkanrekenen,valtookmaatwerknietbijiedereeningoedeaarde.Beleidsvrijheidbijgemeentesbetekentookverschilleninhetzorgaanbodperwoonplaats.Woonplaatsmagnietbepalendzijnvoordeprijsenkwaliteitvandezorg,aldusdecritici(TCSD,2016,p.98)Maarhetzijnvooralpsychiatersenpsychologendiedefelsteprotestenlatenhoren.Zehebbenerweinigvertrouwenindatbuurtteamsopgewassenzijntegencomplexeproblematiekvancliënten.BovenalhebbenzeproblemenmetdenieuweJeugdwetwaarinrechtopzorgwasvervangendoorhetkeukentafelgesprekwaarbijprofessionalencliëntmetelkaarbepalenwatnodigis.Dekwaliteitvandezorgwordtnudusbepaalddoordekwaliteitvanhetgesprekenligtnietmeervastinprotocollenenindicaties(Derkzen,VanWeezel&Faassen,2014;TCSD,2016,p.52).Ditisvolgenspsychiatersenpsychologenriskantomdatkwaliteitpersoonsafhankelijkisgewordeninplaatsvangestandaardiseerd.ModernzelfredzaamDederdeverwachtingisdatdedecentralisatieeenbijdrageaandezelfredzaamheidvanburgerslevert.Burgerszijnnietlangeralleenmaarconsumentenvanzorg,maarook‘eigenarenvanoplossingen’.Ofandersgezegdzewordennietlangeralsprobleemgezienmaaralsonderdeelvandeoplossing(Kruiteretal.,2016,p.109;TCSD,2016,p.115),luidenderonkendewoordenvandevernieuwers.Dezeverwachtingsluitaanbijeenallangerbestaandemaatschappelijkediscussieoverdezelfredzaamheidvanburgers.DeNederlandseverzorgingsstaatmethaarlangetraditievanvoormensenzorgenzondermenseneenstemtegevenindemanierwaaropervoorhenwordtgezorgdwasaanveranderingtoe,volgensdepleitbezorgersvanzelfredzaamheid.Hetisonmiskenbaardatmensenmondigerenzelfstandigerzijngeworden,lietpremierRuttedeKoningindetroonredevan2013zeggen(rijksoverheid.nl/documenten/toespraken/2013/09/17/troonrede-2013,13oktober2017).Datvraagtomeenoverheiddieorganisatiesenprofessionalsmeerruimtegeeftomlokaalmaatwerkterealiserenenminderdictatenoplegtvanbovenaf.Hetiseen

23

overheiddiefaciliteert,vraaggerichtwerktenaansluitbijwensenenbehoeftesvanburgers.Zijparticipeertmeerdandatzestuurt,inhetidealegeval.Dezehoudingpastbeterbijdemoderneburgerdiegeenbehoefteheeftaaneenpaternalistischeoverheiddieweetwatgoedvoorhemis.Dezeburgervraagtomeenandere,meerdemocratische,inrichtingvanhetheleprocesvanbeleidsvorming,implementatieenverantwoording.Oudershoevenbijvoorbeeldnietlangerontlasttewordenbijdeopvoedingvanhunkinderendoorderegietijdelijktelatenovernemendoorhulpverlener.Inplaatsdaarvanwordenzijondersteundwaarbijprofessionalsjongerenengezinnenfaciliterenbijhetmobiliserenvanondersteuning.Nietovernemenmaarversterkenstaatcentraal.Professionals‘ontzorgen’en‘normaliseren’,isdenieuwetaalvandezorgvoorjeugd(GemeenteUtrecht,2015).OuderwetsvergetenDecriticihamereneropdatdeverwachtingvanzelfredzaamheidvoortvloeituitdemetdedecentralisatiegepaardgaandenietgeringebezuinigingsopgave.Meteenberoepopzelfredzaamheidwordtvanhulpvragersverwachtdatzemeerzelfdoen.Datbetekentautomatischdatprofessionalsminderdoen,isderedenatie(Kruiteretal.,2016;VanderLans&Hilhorst,2015,2016).Daarmeewordenburgerseeninstrumentvandeoverheid,bedoeldomdoelstellingenterealiseren(OudeVrielink,Verhoeven&VandeWijdeven,2013).Hetisvolgensdezecriticiooknietwenselijkdatzelfredzaamheidofeigenkrachtwordeningezetalsvoorwaardeomvoorhulpinaanmerkingtekomen.Hierdoorwordteigenkrachteenexamenenhetbewerkstelligtvaakhettegenovergestelderesultaat.Zoishetbegripeigenkrachtnietbedoeld.Vanoorsprongisheteenemancipatoirbegripwaarbijeigenkrachtvooralmoetbeschermentegenoneigenlijkoptredenvandeoverheid(Kruiter,Bredewold&Ham,2016,p.110).Criticirelativerenbovendiendetoegenomenzelfredzaamheidofbehoefteaanparticipatie.Ofstellenopz’nminstvraagtekensbijvoorwieditopgaat.Zijwijzeneropdatbegrippenalszelfredzaamheid,eigenkrachteneigenregiewellichtopgaanvoordegemiddeldeburger,ofmisschientochvooralvoordehogeropgeleideburger,maarnietvooriedereen.Ondertussenzijnhetwelnormerendebegrippengeworden.Vaniedereenwordtzelfredzaamheidverwacht.Hetisdaarmeeeendeugdgewordenennietperseeenbeschrijvingvandewerkelijkheid.Burgersdiedenormvanzelfredzaamheidnietnaleven,zoudenzichhieroverslechtmoetenvoelen.Oproepentotzelfredzaamheidenhetnegerenvananderegeluidenkandushettegenovergesteldeeffecthebbenenleidentotuitsluitingvandemeestkwetsbaren.Hetgroterisicohiervanissocialeongelijkheid,verarmingenmensonwaardigeomstandighedenvoordiegenendietussenwalenschipvallen(TCSD,2016,p.26-33).Deverwachtingenvandedecentralisatiezijndusdatbeterezorggerealiseerdwordtdoorrelatiestussenoverheidenburgersandersteorganiseren.Dichtbijorganiseren,maatwerkbiedenenzelfredzaamheidvergrotenkunnendaarbijhelpendzijn,zoisdegedachte.Alisnietiedereendaarvanovertuigd,zoalshierbovenisaangetoond.Dedecentralisatieisdanookwelomschrevenalshet‘dilemmavandedubbeleverlangens’(TCSD,p.6).DevraagishoeUtrechtzichverhoudttotdiedubbeledilemma’s.WarenzeherkenbaarofiserinUtrechteenheelandergesprekgevoerd?InhetvolgendehoofdstukkomendebelangrijkstespelersvandedecentralisatieinUtrechtaanhetwoordoverwaardecreatieindezorgvoorjeugd.

24

4.WaardecreatiealsuitkomstvaneenprocesInhetvorigehoofdstukhebiklatenzienwatopnationaalniveauvanwaardewordtgeachtvoormensendiegebruikmakenvandezorgvoorjeugd.IndevolgendetweehoofdstukkenstaathetprocesvanwaardecreatiebinnendeUtrechtsezorgvoorjeugdcentraal.IndithoofdstukpresenteerinportrettendemarktvanburgersencollectievepartijeninUtrechtdiesamenvormgevenaanhetgezondenveiliglatenopgroeienvanUtrechtsekinderen.GezondenveiligopgroeienistebeschouwenalsdeonderliggendepubliekewaardedieopdeUtrechtsemarktisvastgesteld.Deinterviewsdiehebbengeleidtotdeportrettengingenvooraloverdeconcretiseringvandezewaardeenhoediewaardegerealiseerdkanworden.Deconcretiseringvandeabstractewaardeisvooralinteressantomdatdit,zoalsMoorezegt,contextafhankelijkisenduspercontext,tijd,plaatsenspelerskanverschillen.Concretiseringisbovendiennoodzakelijkomwaardetekunnencreëren.UtrechtsemarktvanburgersencollectievepartijenAandehandvanvierportrettenlaatikzienwatvanwaardeisvoordebelangrijkstespelersinhetUtrechtsemodel.DeportrettenindithoofdstukzijngeschrevenvanuithetperspectiefvanéénvandespelersopdeUtrechtsemarkt.DiemarktbestaatinUtrechtuitvelepartijen.Geziendebeperkteomvangvanditonderzoekkiesikhiervoordebuurtteamsjeugd&gezin,deGemeenteUtrechtencliëntenvanhetbuurtteam.DebuurtteamsomdatzijalsspilvanhetUtrechtsemodelwordengezien.Buurtteamsbehorenbovendientotdepubliekesector,volgensMoorebelangrijkomdatzijveelkennisenervaringweettebundelenendaarmeepassendeantwoordenkanvindenopvragenvanburgersencliënten.Ditlegitimeertdatdebuurtteamsdeelsdestemvandecliëntkunnenvertegenwoordigen.Diecliëntzelfisookeenspeleropdemarkt.Indeeersteplaatsalsgebruikervandezorgvoorjeugdendegenevoorwiewaardewordtgecreëerd.Indetweedeplaatstochookalsmedebepalervandiewaardeendusnietalleenalsconsument.Decliëntmaaktdusdeeluitvanauthorisingenvironment,deomgevingdiehetwerkvandebuurtteamssteuntenlegitimeert.DeGemeenteUtrecht,tenslotte,isookeenbelangrijkespelerenonderdeelvandeauthorisingenvironmentomdatzijregiehouderenopdrachtgeveris.Zondersteunvandegemeente,zalwaardecreatiedoordebuurtteamslastigzijn.Deauthorisingenvironmentbestaatuitmeerpartijendancliëntenendegemeente.Belangrijkesamenwerkingspartnersalshuisartsen,woningcorporaties,jeugdgezondheidszorgbehorenooktotdeomgevingdiesteunverleentaanhetwerkvandebuurtteams.Vertegenwoordigersvandezeorganisatiezijn,geziendevraagenbeperkteomvangvanditonderzoeknietgeïnterviewd,maarhunpositieeninvloedkwamindegesprekkenwelaandeorde.Deportrettenzijngeschrevenopbasisvaninterviewsmetambtenaren(2),medewerkers,professionalsenmanagers,vandebuurtteamsjeugd&gezin(7)encliëntenvandebuurtteams(5).Binnendebuurtteamsmaakikonderscheidtussendedirecteurendeprofessionalsvandebuurtteams.Gezienhunverschillenderollen,hebbenzijeeneigenportret.Deinterviewsgingenovermaatschappelijkewaarde,randvoorwaardenendeauthorisingenvironment,dusoverdepijlersvandestrategischedriehoek.Dezepijlerszijnvertaaldnaarvragenoverdebetekenisvandedecentralisatie,deverwachtingenvandebuurtteams(waarde),waternodigisomdeverwachtingentekunnenrealiseren(randvoorwaarden),wieernodigisomdeverwachtingentekunnenrealiseren(authorisingenvironment)enwat,eenkleinedrie

25

jaarnadedecentralisatie,destandvanzakenis.Watgaatergoedenwaarzitdespanning?Defocuslagopdebetekenisvandebuurtteamsomdatuiteindelijkdevraagbeantwoordmoetwordenhoedebuurtteamsbijdragenaanwaardecreatie.Doorhetlezenvandeportrettenmoetdewereldvandebuurtteamsdichterbijkomen.Ermoeteenbeeldontstaanwatvanwaardeisenhoediewaardegerealiseerdwordtofzoumoetenworden.Inhetvolgendehoofdstukanalyseerikderesultatenaandehandvandepijlersvandestrategischedriehoek.

DebuurtteamsDe20buurtteamsnemeneencentralepositieinhetUtrechtsemodelin.ZezijnvoorinwonersvanUtrechtdetoegangtotdezogenaamdebasiszorg.Inwonerskunnenerterechtmetvragenoveropvoeding,geldzaken,echtscheiding,relatiesetcetera.DoorhuncentraleliggingindeUtrechtsewijken,zijnzegemakkelijkvindbaarwaardoorhetmogelijkmoetzijnomsnelhulpinteschakelen.Naastdeprimaireopdrachtomindividuelecliëntenteondersteunen,hebbenbuurtteamsookalstaakomeenbijdrageteleverenaanhetversterkenvanwijken.Samenmetbijvoorbeelddesociaal-medischezorgpartijenenhetjongerenwerkdragenzebijaanhetverminderenvangezondheidsproblemenineenwijk.Ditisvanuitdegedachtedatleefbarewijkeneenpositieveinvloedhebbenopbewoners.Daarommoetondersteuningzodichtmogelijkbijhetgewonelevengezochtmoetworden,nietindewereldvandehulpverlening,maarthuis,opschoolenindewijk(Utrecht,2015,p.30).Debuurtteamsbestaanuithoogopgeleideprofessionalsmetveelkennisenervaring.HunwerkkomtdoordedecentralisatieendeUtrechtseaanpakineenanderdaglichttestaan.Denieuwejeugdzorgprofessionalmoetzichnadedecentralisatiealshetwareopnieuwuitvinden.Allereerstmoetzeveelmeersamenmetdecliëntopzoeknaarwatgoedeenpassendehulpis.ZoalsgezegdisindenieuweJeugdwet(2015)determ‘rechtopzorg’komentevervallenenvervangendoordebeschrijvingdatdenieuwejeugdzorgprofessionalsamenmetdecliëntonderzoektwatnodigis(wetten.overheid.nl,27februari2016).Watgoedezorgisstaatdusnietmeervast,maarisdeuitkomstvangesprekkentussenprofessionalsencliënten.Dezeommekeeriseenreactieopdeovergebureaucratiseerdewereldwaarinopbasisvanindicatieswerdvastgesteldwelkezorgiemandnodighadenwaarinhulpverlenersuitvoerdenwaterinprotocollenwasvoorgeschreven.Indetweedeplaatskandenieuwejeugdzorgprofessionalnietmeeralleenvertrouwenophaarspecialisme.Generalistischwerkenishetnieuwespecialisme.Vangeneralistenwordtverwachtdatzecliëntenopalleleefgebiedenkunnenondersteunenofdezeondersteuningorganiseren.Bovendiendragengeneralistenbijaanhetoplossenvanproblemenindewijk,eentaakdieveelsterkerwordtbenadruktdanvoordedecentralisatie.

26

DedirecteurHulpverlenerszijnniethetantwoordopallesDebuurtteamszijninhetlevengeroepenvanuitdegedachtedatzijinstaatzijnomzorgdichterbijtebrengen.Datbetekentzorgindebuurtvanwaarmensenwonen,levenennaarschoolgaan.‘Datisintweezinnendeessentievandedecentralisatie’,zegtdedirecteur(D2)vandebuurtteams.Dedecentralisatiemoesteeneindemakenaandedoorburgersalsafstandelijkervarenzorgdiezenietgoedwaardeerden.DeeerstebelangrijkestapinUtrechtomhulpdichtbijteorganiserenisalgezetbijdeinrichtingvandebuurtteams.Zowordtveelhulpdoordegezinswerkersvandebuurtteamsgeboden.Mensenhoevennietmeervooriederevraagnaariemandanders.Heeftiemandschulden,eenverstandelijkebeperkingenopvoedvragen,dankanhijofzijdaarnuvoorbijdebuurtteamsterecht.Voorheenkwamenerdandriehulpverlenersoverdevloer.Daarnaasthebbenmensendiezichmeldenbijeenbuurtteammeteentemakenmeteenprofessionaldiehulpkanbieden.Zehoevennieteerstlangsvijflokettenvoordatzedehulpkrijgenwaarzeomhebbengevraagd.Aanmelden,vraagverhelderingenhetuitstippelenvaneentrajectgebeurtopdezelfdelocatieendoor1hulpverlener.‘Hetlijktzologisch’,aldusdedirecteur(D2),‘maarvoordedecentralisatiewashetechtanders’.Zorgwasverkokerdgeorganiseerd,watwilzeggendateendeeldoordegemeentewerdgeorganiseerd,eendeeldoordeprovincieeneendeeldoorhetrijk.Endemeesteorganisatieskregengeldvanéénvandezefinanciers.Vooreencompleetpakketmoesteencliëntdusnaarverschillendeaanbieders.‘Hetisnuoverzichtelijkergeorganiseerdenwedenkendatdemensendiehulpvragendaardoorzelfdemeestinvloedkunnenuitoefenenopdehulpdiezenodighebben.Endaarishetonsuiteindelijkomtedoen(D2).’Cliëntenkunnenmeerinvloeduitoefenenopdezorgdiezekrijgen.‘Tegelijkertijdkunnengezinswerkersmeerinvloeduitoefenenopdezorgdiezebieden’,vervolgtdedirecteur(D2).‘Zezijnnietmeerafhankelijkvaneenindicatiediedooreenafstandelijkorgaanisgedaanenwaarinpreciesstaatwatergebodenmoetworden,maarbepalensamenmetcliëntendekoers’.‘Hetvakiserleukeropgeworden’,hoortdedirecteur(D2)vangezinswerkers.Datsamenwerkenmetcliënten,datnuzokenmerkendis,isbovendienbelangrijkomdatdedecentralisatieookgaatoverwatjevanmensenkanenmagverwachten.‘Wegaanervanuitdatmensenverantwoordelijkheidkunnennemenvoorhuneigenlevenendaarmoetjedehulpverleningopinrichten.Hulpverlenerszijnniethetantwoordopalles’,isdeovertuigingvandedirecteur.Cliëntenwetenvaakhetbestewatzenodighebben,zekrijgenhetalleennietaltijdvoorelkaar.Hetgaaterdusomdatcliëntenzoveelmogelijkhetheftinhandenkrijgen.WerkenzonderantwoordenOmervoortezorgendatdichtbijorganiserenluktishetbelangrijkdatgezinswerkersvoelinghoudenmetdegedachteachterdedecentralisatie.Hetgaatomhetinternaliserenvandebedoeling,zoalsdatwordtgenoemd.Daarvoorisdedirecteurverantwoordelijk.Hetbetekentvooraldatervoldoendetijdenaandachtmoetzijnvoorhetaanlerenvaneenanderewerkwijze.Metdebuurtteamswerdhetgeneralisme

27

geïntroduceerdtenkostevanspecialisme.Specialistenwarengoedgetraindinantwoordengeven,opdieantwoordenhaddenzejarenlanggeoefend.Vangeneralistenwordtverwachtdatzeinstaatzijnomvragenenantwoordenvancliëntenalsuitgangspunttenemen.Datbetekentdatzebehoorlijkveelvertrouwenmoetenhebbeninhuneigenprofessionaliteitomzonderantwoordentekunnenwerken.Zehebbenveelopnieuwmoetenuitvinden.Datlerenisdanookgoedgefaciliteerd.Erzijnmaatjescontacten,casuïstiek,intervisieenkenniskringeningevoerdomervoortezorgendatprofessionalselkaargemakkelijkkunnenvinden.Stadsbreed,metpartners,zijnermulti-disciplinaireoverleggenenmethodischeleerbijeenkomstenwaarbijprofessionalsmetverschillendeachtergrondenkennisuitwisselenenelkaarspraktijklerenkennen,ermeerrespectvoorkrijgenwaardooreropdenduurechteuitwisselingplaatsvindtennieuwekennisontstaat.‘Hetklinktnatuurlijkmooi’,zegtdedirecteur(D2),‘maareenvoudigishetniet.Wewordenondertussenookoverspoeldmetdagelijksebeslommeringenenlatenons,alswenietoppassen,teveelleidendoordewaanvandedag.Datkanertoeleidendatwevergetenwaartoeweditallemaalookweerdoen:waaromhetbelangrijkisommetdehuisartsingesprektegaanenjejebijalleswatjedoetaftevragenwatdecliënteraanheeft.’Ervaltnamelijknietmeteeniemandoverboordalsjeevennietmetdebedoelingbezigbent.Maaropdelangetermijnisdatwelschadelijkomdathettransformerendannietluktenernogsteedshulpverlenerszijndiewetenhoehetmoetinplaatsvancliëntendiewetenhoezeverderkunnen.‘Detijddiehetlerenenontwikkelenkost,zienwenietalsinefficiënt,hetisjuisteenfundamentvanonzeorganisatie’,benadruktdedirecteur(D1).Ookdatwasvoordedecentralisatieanders,toenbehoordelerenniettothetdnavandeorganisatie.Ookdegemeentevindtlerenenontwikkelenbelangrijkenneemtdaarinvaakzelfhetvoortouw.Vanafhetbegincreëerdezijmomentenommetelkaaringesprektezijn.‘Deeneuitnodigingvooreenofanderpraatcafévolgdenadeandere.Knettergekwerdjeervan.Maarhetwaswelnodig.Nuzijnwijzelfmeeraanzet.’AnderewereldenDeprimairetaakvandebuurtteamsrichtzichvooralopderelatieprofessionalencliënt.Daarnaasthebbende300gezinswerkersooknogeenbelangrijkerolopwijkniveau.Doorhuncentralepositieindewijkzienzijwaterspeeltinzo’nwijkenwetenzewatdekansenenbelemmeringenzijn.Vandegezinswerkerswordtverwachtdatzijdezesignalenbesprekenmetpartnerorganisatiesindewijkensamennaaroplossingenzoeken.Jekandandenkenaantaalachterstandenofdeinvloedvanechtscheidingopkinderen.Dieopdrachtopwijkniveauisnieuwvoorgezinswerkers,dievoorheenvooralgewendwarenomalleenbezigtezijnmetderelatiemetdecliënt.Ditisechtereenheelessentieelonderdeelvandedecentralisatie.‘Alswedatuiteindelijknietvoorelkaarkrijgen,danmisluktdebeoogdeverandering’,onderstreeptdedirecteur(D2).Hetvraagtdanookomgoedesamenwerkingsrelatiesenomuittedragenwaartoeweditallesookweerdoen.Datisnieteenvoudig.Zogaanwoningcorporatiesandersommethuurdersdienietoptijdbetalendanwij.Zijdenkenmetverplichtebegeleidingtekunnenrealiserendatdehuurdergaatbetalen.Buurtteamsvragenwateenhuurdernodigheeftomeengoedhuurdertezijn,datkanvooriederehuurderanderszijn.Jevoertdanechttweeverschillendegesprekken.‘Langzaammaarzekerkomenonzewereldendichterbijelkaar’,constateertdedirecteur(D2).‘Doordriejaarlangintensiefmetelkaaroptetrekkenhebbenwemeer

28

begripgekregenvoorelkaarspositie.’Hetzelfdegeldtvoorhuisartsen.Zijzijneenheelbelangrijkepartneromdatzeveeldezelfdecliëntenalsdebuurtteamshebben.Zijmoetendebuurtteamsalseenprofessionelepartijkunnenzienwaarzehunpatiëntenmeteengerusthartnaartoesturen.‘Wezijnvoorhenechternogteveeleenblackbox.Determgezinswerkerheeftnogteweiniginhoud,defunctieheeftnoggeeneigenidentiteit.Daarhebbenwenogeenwereldtewinnen’aldusdedirecteur(D2).Enhethelptooknietdatdegemeentegeeninvloedkanuitoefenenomdatdefinancieringviadezorgverzekeraarloopt.Debuurtteamsfocussennuvooralopdevooruitstrevendehuisartsendiehetzelfdewillenalszij.‘Welatenhengoedeervaringenverdervertellen.Enzelfmoetenwezorgenvoorgoedeervaringen.Erisniksdatmeerkanbijdragendandat.’DeprofessionalEennieuweidentiteit‘Ikhoudvannieuwedingenenexperimenteren’,motiverengezinswerker(H2,3,4)hunkeuzeombijdebuurtteamstesolliciteren.Eenandervondheteenheelgoedideedaterookbuurtteamsopscholenkwamenomdatzealsleerplichtambtenaarhadgemerktdatjongerennietnaardeteamsindewijkgingen.Eenaantalmaaktedeeluitvaneenvandepilotteamsenhaddaarenormveelruimteomteexperimenteren.‘Deleidendeprincipeswarenonskader,enverderwasernauwelijksietsontwikkeld.Datmochtenweallemaalzelfdoen.Gamaarmetmenseningesprekenervarenwathetbestewerkt’,werderdoordeprojectleidersvandegemeentegezegd(H2).Zijgavenookmandaatomdingenteregelenenfoutenmakenwasgeenenkelprobleem.Hetwaseenverademingtenopzichtevandemaniervanwerkenbijhunoudewerkgever.Daarhaddenzeveelteweinigcontactmetkinderenengezinnen.Dieverantwoordelijkheidwildenzenietmeerdragen.Zewarenteveelbezigmetverantwoordingomaanallevoorwaardentekunnenvoldoen,maarinhunogenkwamdatgezinnenniettengoede.AnderswerkenDoordeintegralemaniervanwerkenkunnengezinswerkersopverschillendevlakkenietsbetekenenvoordecliënt.‘Webekijkenvragennietgeïsoleerdenbetrekkenhetgehelegezinssysteem.Alsoudershunkinderenslaanmoestikvoorheenzeggen,ojammer,daarmoetikeersteeveniemandandersvoorbellen,terwijljeinzo’nsituatienatuurlijkmeteenwilenvaakookmoethandelen.Bewezenisdatsnelingrijpenhelptenergervoorkomt.Ofalsoudersschuldenhebben,danbesprekenweookdeinvloeddaarvanophetfunctionerenvankinderen.Devraagofwijkunnenhelpenbijhetverminderenvanschuldenisdanweliswaarleidend,maarwekijkenwelbrederdanalleendievraag.Wegaanookmetheningesprekoverhoehetmetdekinderengaatenlievernoggaanwemetdekindereningesprekoverhoezijvindendathetgaat’(H2,3).Diemaniervanwerkenisnietvooriedereenvanzelfsprekend.Nietalleouderszijnmeteengediendvanaldievragenomdatzenietdirecteenverbandzientussenhethebbenvanschuldenenstressbijkinderen.‘Jemoetduswelvragendurvenstellen’,

29

zegteengezinswerker(H3).Maarooknietallegezinswerkerswarenmeteengecharmeerdvangeneralistischwerken.‘Ikzagmijnzorgvuldigopgebouwdespecialismeoverboordgekieperdworden’,zegteenvanhen(H4).Eenandervraagtzichregelmatigafwaardegrenzenvanhetvakliggen.‘Zijnweerechtvooralles?’(H1)Collega’sbevestigendathetgeneralismenoglanggeengemeengoedis.‘Hetzalvooreendeelvandegezinswerkerseenredenzijnomweertevertrekken’(H3).Hetgeneralismeisechteenandervak,ookalheefthetnogwatweiniginhoud‘daarmoetjeechtvoorkiezen’(H3).Erwordtookwelgezegddatspecialismemeerstatusheeftomdathetwordtgeassocieerdmetveelkennishebben.Ookdatiseenredenomgeengeneralisttewillenzijn.Werkenvanuitdeleefwereldvandecliënt,datsindsdedecentralisatiezowordtbenadrukt,vindendemeesteprofessionalsprettig.Cliëntenhoevennietperseopkantoortekomen,professionalssprekenookbijhenthuisalsdatgewenstis.Hetideeisdateencliëntinzijneigenomgevingmeerophaargemakiswatderelatietussenprofessionalencliëntendaardooruiteindelijkderesultatentengoedemoetkomen.Teveelindeleefwereldvandecliëntduikenroeptookvragenop.‘Benikhierookvoor?Kanjehiervoornietbeterbijjebuurvrouwterecht?’(H1)Hetwerkenineenrelatiefkleingebiedalseenwijkheeftvoordelen,vindengezinswerkers.Zekennenerdebelangrijkstevoorzieningen.‘Alsiemandniettevredenisovereenhuisarts,kanikmeestaleenandereaanbevelen.Ofvoorheenmoestikweleens86telefoontjesplegenomeendansclubjevooreenmeisjetevinden,datkannuechtsneller.’(H4)Aanwezigzijnopscholenisbelangrijkomdathetlevenvanjongerenzichdaarvooreenbelangrijkdeelafspeelt.Indepilotfase,toenergezinswerkersnognietzoveelopscholenkwamen,zagenzehoebelangrijkhetwasomdatweltedoen.‘Jongerenkwamennietnaarhetbuurtteam,datvondenzeietsvoorvolwassenen’,zegtdegezinswerkerdienudagelijksopscholenkomt.(H1)Gezinswerkershopenvrijwelallemaaldathunondersteuningertoeleidtdatgezinnenweervoldoendevertrouwenindetoekomstkrijgenomzelfstandigverdertekunnen.Zezijnookveelmeerdanvroegergerichtopdietoekomst.Voorheenrichttenzezichmeeropdeproblemen.Nuwerkenzemeervanuithethierennu.Hetwerkenaanhetvergrotenvanzelfredzaamheid,vindenzeallemaalbelangrijk.Demeestenvondendataltijdalwelbelangrijk,sommigenzeggendatermeernadrukligtopdieeigenregiedanvoordedecentralisatie.‘Voorzovermogelijk’,zegtmetnamedegezinswerkerdieveelmetmensenwerktdieverstandelijkbeperktzijn.(H4)Zijisjuistblijalscliëntenaccepterendatzewellichthunhelelevenondersteuningnodighebbenomdatnietallesoptelossenis.‘Deeigenkrachtdieinonzehuidigesamenlevingzowordtgewaardeerd,gaatnietvooriedereenop.’Maarookdezegezinswerkerzegtdatookmensenmeteenbeperkingdingenzelfkunnendoen.‘Daarmoetjedannaarzoeken.’Deprofessionalssprekenintermenvan‘eenpassantzijn’,waarmeezebedoelendatzeervanuitgaandatdebegeleidingweereenkeerstopt.Daarzijnzezichveelmeervanbewustdanvoordedecentralisatie.‘Ikkanbeteraandachtkanbestedenaanhoeeenmoeder,oftante,eenmoeilijkgesprekkanvoerenmethaarpuberdochterdandatikdatgesprekmetdiedochtervoer’(H4).Enofzenubeterehulpleverendanvoorheen?Zedurvenhetnognietechttezeggen.‘Ikdenkweldatikveelkritischerbengeworden.Ikgaveelmeermetdecliëntingesprekoverwatechtnodigis.Datzijnsomslastigegesprekken,maaruiteindelijkleverthetwelietsbetersop.Hetisminderuvraagt,wijdraaien’(H4).

30

HetontwikkelenvaneenberoepsidentiteitDefunctievangezinswerkerisnieuwenoverwathetnoupreciesinhoudtbestaatonzekerheid.Erwordtveelovergepraat,endatvindengezinswerkerbelangrijk.Dathebbenzenodigomhunwerkinhoudtegeven.Bovendienhebbenzeelkaarskennisnodig.Deteamsbestaanuitmensenmetallemaaleeneigenexpertise.Zoweetdeeenveelvancomplexeechtscheidingen,deandervanverstandelijkebeperkingenweereenanderheeftverstandvanontwikkelingspsychologieofisbekendmetdeRaadvoordeKinderbescherming.Hettempoligthoog,endatwordtalseenrisicogezien.Nietalleenisereentoenemendaantalcliëntendateenberoepopdebuurtteamsdoet,zekrijgenooktelkensnieuwetakenwaardoordeinhoudvandehulpdiezijbieden,basishulp,steedsbrederwordt.Ookkomenertelkensvragenomdeeltenemenaannieuwepilots.‘Datgetuigtvanambitieenhetgoedwillendoen.Datpastbijmij’,zegteengezinswerker(H1),‘maarsomsvraagikmeafofweechtvoortdurendindiesneltreinmoeten.Weroepenweldattransformerenzevenjaarduurt,maarwehandelenalsofhetgisterenalgebeurdhadmoetenzijn.’Hettempogaattenkostevanhetveranderen,zijndemeestegezinswerkersvanmening.Zezeggendatze‘hettochweerzelfgaanoplossenennietmetdecliëntsamentezoekennaarwaternodigis,datkostnamelijkmeertijd’(H1-5).Zezienhetookoporganisatieniveaugebeuren.Waarzeinhetbeginveelvrijheidkregenomhunwerkzelfinterichten,wordternusteedsvaker‘vanbovenafsteedsmeervooronsbepaald’(H1-5).Deprotocolleringkeertweerterugendaarwildenwejuistvanafomdatwedievoorgeschrevenzorgslechtvonden.‘Wehaddenonszovoorgenomenomhetgezinleidendtelatenzijnennietdeorganisatie’.Overdesamenwerkingmetpartnerszijndeprofessionalskritisch.‘Daarhebbenwenogwelwattedoen’(H1-5).Buurtteamszijnaanvankelijkneergezetalsspilvandetransformatie.ZewerdengezienalsdeaanjagervandevernieuwingvanhetUtrechtsestelsel.‘Datwasbestlastig.Erwarenorganisatiesdiedaardoorachterovergingenleunenendingenzeidenals‘alsjulliehetzogoedwetenlaathetdanmaarzien’’(H2).Andereorganisatiesvoeldenzichnietserieusgenomenofzeidendatgezinswerkersonvoldoendekennishaddenvaningewikkeldeproblematiekbijvoorbeeldofdathetdebuurtteamsnooitzoulukkenomaldietakenuittevoeren.Gezinswerkersbetreurdendieopstelling.Zijvindendatallepartijenelkaarhardnodighebbenomdatzeallemaalmethetzelfdebezigzijn,deontwikkelingvankinderen.Zesprekenover‘eengezamenlijkeopdracht’,maarmerktendatdatlangnietdooriedereenzowerdgezien.WatmeespeeltindieafstandelijkehoudingisdathetbuurtteamnoggeenbegripisbijUtrechters.Gezinswerkersdenkendatditvooralkomtdoordatdebuurtteamsnogzojongzijn.‘Mensenwetennognietzogoedwatzevanonskunnenverwachten.Onzemaniervanwerkenisnogteonbekend’(H3).Enonbekendmaaktookhieronbemind.Sommigemensengaanlievernaareenspecialist,diekennenze.Metnamebijhogeropgeleidenmoetenzezichbewijzen.‘Jebentmaareengezinswerker,vanjouhoefikniksaantenemen’horenzeregelmatig.‘Wemoetenvakerenbeteruitleggenwatwedoenenwaaromwehetdoenzoalswehetdoen’(H3).

31

DeambtenaarGemeenteszijndoordedecentralisatieverantwoordelijkvoordezorgvoorjeugd.Zodrain2011duidelijkwerddatdedecentralisatiedoorgangzouvinden,begonUtrechtaaneeneersteontwerp(Utrecht,2011).Datleiddein2012totdeeerstepilotteamsintweeUtrechtsewijken.Dezeteamsbestondenintotaaluit12hulpverlenersonderleidingvaneengemeentelijkeprojectleider.TweejaarlatergingenernogeensvierteamsvanstartnaeenpositieveevaluatiedoorhetVerwey-JonkerInstituut(2013).Enop1januari2015gingener20teamsvanstartenwerddeuitvoeringovergedragenaaneenapartebuurtteamorganisatie.Maarooknajanuari2015bleefdegemeenteactiefenbepaaldezijsamenmetdebuurtteams,incocreatie,deontwikkelingvandezorgvoorjeugd.Derolvande,lokale,overheidwerddoordedecentralisatiedusgroter.DatpastehelemaalbijdeambitievanUtrechtomzelfverantwoordelijktewillenzijnvoorhaarinwoners,zegteenambtenaarineerderinterview(Riemens,mei2017).DetoenmaligeUtrechtsewethoudervoorjeugdzakenhad,metwethoudersuitanderegrotesteden,inDenHaaggelobbydomdejeugdzorgovertehevelennaardegemeentes.Gemeenteszorgenhetliefstzelfvoorhunburgersomdatzijbeterwetendan‘DenHaag’watnodigis,volgensdegeïnterviewdeambtenaar(Riemens,mei2017).DezegedachtepastgoedinMooresopvattingdatambtenaren,alsvertegenwoordigersvanhetalgemeenbelang,eengroterolspelenbijwaardecreatie.TransformereninUtrechtisandersomgaanmetelkaarFeitelijkisdedecentralisatieeenoverdrachtvanbestuurlijkezeggenschapenfinanciëlemiddelen.DeGemeenteUtrechtzetteechtereenstapverderenwilhethelezorglandschapvoorjeugdopnieuwinrichtenomkinderengezondenveiligtekunnenlatenopgroeien.Zenoemtdattransformeren.Dattransformerenbegonmeteenvisieopwaterandersmoest.‘Dietransformatiegaattendiepsteovereenheelanderemaniervanmetelkaaromgaan’(A1),zegteenvandeambtenaren.‘Minderallesdichtregelen,samennaaroplossingenzoekenenwegblijvenvanbetuttelingendingenovernemen.WewillenmeerrechtdoenaandeeigenregievandeUtrechter.Datzijnineersteinstantieinwoners,maarhetgaatookoverderegievandeprofessional.’Hetrealiserenvandievisiebestonduitvierelementen.Allereerstintroduceerdedegemeenteleidendeprincipesdiealsrichtsnoerdienenvoorhethandelenvanprofessionalsendegemeentezelf.Verderzoudenprofessionalswerkenvanuitbuurtteams,werdenbuurtteamsneergezetalsspilvanhetUtrechtsemodeleneenklimaatvanstapsgewijslerenenontwikkelenwerdcentraalgesteld.

Leidendeprincipes• Eigenverantwoordelijkheid,keuzevrijheidenwederkerigheid

zijnvanzelfsprekend• Ruimtevoorprofessioneleafwegingenenbeslissingen• Normaliserenenuitgaanvanmogelijkheden• Hoogwaardigeengeneralistischeprofessionalsaandevoorkant

32

• Eenvoudigersysteem,minderbureaucratie• Veiligheidvankinderenvormtaltijddeondergrens

(bron:Aansluitenbijdekrachtvanmensen.Utrechtvernieuwtdesocialezorg.GemeenteUtrecht,2015)Deleidendeprincipeswarenomverschillenderedenensummier.Degemeentewildezohaarrolindetransformatieduidelijkmaken.Degemeenteheeftderegie,maarisgeenuitvoerendepartij.Uitvoeringwerdaanprofessionalsvandebuurteamsovergelaten.Zijgevenvormaandeinhoud.Bovendienwarendeleidendeprincipessummieromdateenuitgewerkteversieteveelopeenprotocolzoukunnenlijkenwaarmeeallesdichtgeregeldzouworden.Endatwasjuistnietdebedoeling.Deleidendeprincipeszijndaarmeeeenmooivoorbeeldvannietalleswillendichtregelen.Indepraktijkwordendieleidendeprincipesverderuitgewerkteningevuld.Zoontstaatereenwerkwijzedievanuitdepraktijkisopgebouwdennietvanbovenafisopgelegd.‘Wewetendatdaarveeltijdvoornodigis,daaromvindenwelerenenontwikkelenbelangrijk’,zegtdeambtenaar.(A2)‘Hetisnietvanvandaagopmorgengerealiseerd.Jezegtnatuurlijkniettegeneenouderdathijmoetnormaliseren,maarwatdanwel?Degezinswerkersmogenuitproberenwaterindepraktijkwerktenwatniet.’DeaanwezigeoverheidUtrechtisnatuurlijknietdeenigegemeentediebezigismethetherinrichtenvanhetzorglandschap.MaarUtrechtbegonalvroegwaardoor,zoalsdeambtenarenzeggen,‘aleenaardigeindopwegzijn’.In2011lageraleeneersteschetsvanhetUtrechtsemodelwaarinstaatdatervooraleensamenhangendejeugdzorgketenmoetkomenmetorganisatiesdieelkaaraanvullenenmetelkaarmoetensamenwerkenomgoedezorgtebieden.Daarmeemoestdeverkokeringendeversnipperingdiedetijdvoordedecentralisatiekenmerktewordenvoorkomen.‘Doordebuurtteamszijnwedenkikalsstadintelligentergeworden’zegtdeambtenaar.(A1)Daarmeebedoelthijdathijbeterweetwaterspeelt,watnodigisenwatgoedennietgoedgaat.Enmetdiekenniskanhijverderontwikkelen.‘Wewordenerveeldirectermeegeconfronteerd,voorheenwasdatveelminder.’Datkomtenerzijdsdoordewerkwijzevandebuurtteams.Omdatzijgoedgeworteldzijninbuurten,hebbenzezichtopdeknelpuntenindiebuurten.Degemeentekanopbasisvandeinformatievandebuurtteamsaananderepartijengerichtervragendaaropteinvesteren.‘Wewetenbijvoorbeelddattaal-offinanciëleproblemeninsommigewijkenvoorserieuzeproblemenzorgen.Doordeinformatievanbuurtteams,wetenwepreciezerwateraandehandisenkunnenwegerichtersturen.Zokunnenwedusookvoormeersamenhangzorgen.’Anderzijdsisdegemeenteintelligentergewordenomdatzeookmede-ontwikkelaarisendussamenmetbuurtteams,enandereorganisaties,nadenktoverhoedekwaliteitvanhulpverbeterdkanworden.UtrechtmakenwesamenErzijnechterookgemeentesdiehetandersaanpakken.Diezijneensoortvanzorgverzekeraargeworden.Zesluiteneencontractafmeteenaanbiederenrekenenbijwijzevansprekenéénkeerperjaaraf.Zenemenminderderegieoverinhoudelijkeveranderingen.Dekansdatdehulpdannietverbetert,endaarishettochom

33

begonnen,isdaardoorgroter.‘Wewillenonserjuistmeebemoeienennietopafstandblijvenomdatdatpastbijhoewijonzerolzien’,zegteenvandeambtenaren(A2).Binnenhetsocialedomeinwerkenzevoordesamenleving,zeggenze.Deambtenarenkunnendatookdoenomdatzeeenunieke,neutralerolhebbenzondereenbepaaldbelang,ishunmening.‘Wewillenverschilmakenenvoorenmetburgersietsorganiserendatmeerisdaneenserviceorganisatiedievoorpaspoortenenblauwopstraatzorgt.Ikziehetalsonzetaakomsamenmetburgersenorganisatiesindepubliekesectorervoortezorgendaterplekisvooriedereen.’Doordedecentralisatiewaarbijzeverantwoordelijkgewordenzijnvoordezorgvoorjeugd,kunnenzediepositieookinnemenomdatdegemeentelijkerolveelgroterisgeworden.Zehoreneigenlijknooitvanpartnersofbewoners‘waarbemoeienjulliejemee’.Ookdeverhoudingmetdegemeenteraadkenmerktzichdoorsamenwerking,alrealiserenzezichgoedwatdatbetekent.‘Wepassennietinhetklassiekemodelwaarbijdeambtenaarwachtopeenopdrachtvandepolitiekverantwoordelijke.Wezijnnatuurlijkgeeneigengereidzooitje.Dewethouderweetprecieswatwedoen.’Zeinformerenderaadzorgvuldig.Somskomtderaadtotkeuzesdiedeambtenarenniethaddenvoorzien.Zoheeftderaaddetoegangvanschuldhulpverleningbijdebuurtteamsbelegd.Endaarisdetoegangtotdehulpechtbetervangeworden.Mensenmetschuldenwordeneerderbereiktomdateenstapnaarhetbuurtteamsnellerisgemaaktdandestapnaardeschuldhulpverlening.Eenrelatiediezoisgerichtopsamenwerkinglevertookweleensspanningenop.Hetgaatdanomspanningentussenenerzijdsbetrokkenwillenzijnenanderzijdsvoldoendeafstandhoudenomorganisatieszelfhunwerktelatendoen.‘Wemoetenvoorkomendatweopdestoelvandeprofessionalsofbestuurdersvandeuitvoerendeorganisatiesgaanzitten.’(A2)Degemeenteisgeenhulpverlenendeinstantie.Debuurtteamszijnnietvoorniksinhetlevengeroepenenondergebrachtineenapartestichting.Zijkomennogdichterbijburgersenzienwaarhetechtovergaatindelevensvanmensen.Debuurtteamshebbenhuneigenprofessionaliteitdiedegemeentenietwilvoorschrijven.‘Hetisvooronsduswelzoekennaareenconstructievevormvanbemoeienis.Wezoekendiespanningmisschienookwelop.Hetpastinzekerezinbinnenonzesturingsfilosofievanstapsgewijslerenenontwikkelensamenmetbetrokkenpartijen.’DetraagheidderdingenSamenwerkenaaneennieuwzorglandschapisnieteenvoudig.Degemeenteisvroegtijdigbegonnenmetdeaanvullendezorgtebetrekkenbijhaargedachtegoed.Deaanvullendezorgpartijenzijnuitgenodigdvoorkenniscafésenontwikkelbijeenkomstenwaarinwerdgepraatoverwatdebedoelingvandetransformatieisenhoedatbewerkstelligdmoestworden.Hetheeftnognietaltijdgeleidtothetgewensteresultaat.Nietalleorganisatieskunnenofwillenmeeinhetverhaalvandegemeente.Ookisernogveelaanbodgerichtezorginplaatsvanmaatwerk,zorgdieisafgestemdopdespecifiekesituatievandecliënt.Maatwerkbiedenisweleendoelvandetransformatie,maardusnognietbinnenhandbereik.Hetingewikkeldstishetmetpartijenwaarmeeergeensubsidierelatieis.Zijhebbeneenandereopdrachtgever,zoalsorganisatiesdiewordengefinancierddoorzorgverzekeraars,enleggenopandereplekkenverantwoordingaf.DezeorganisatiesmoetdegemeentenogechtmeezientekrijgeninhetverhaaldatalleUtrechtsepartijen

34

gezamenlijkaandezelfdeopdrachtwerken.Erisdusveelgeduldnodigompartnersmeetekrijgen.‘Opeenabstractvisieniveauluktdatnogwel,maaralsjedievisiedangaatconcretiserenlijkthetersomstochopdatwenietindezelfdefilmzitten’,zegteenambtenaar(A2).‘Danblijktdatweelkaarhelemaalnietzogoedbegrijpenofdingentochandersuitleggenofanderswillen.’Eenvoorbeelddaarvanisdatdegemeenteuiteindelijkeenkleinerenminderversnipperdaanbodvandezorgvoorjeugdnastreeftomdatzedenktdatditvoordecliëntbeterisomdathetoverzichtelijkeris.Bovendienwilzedatdataanbodbeteristoegespitstopdebehoeftevandecliënt.Degemeentekijktdanookstadsbreednaarwaternodigis.Zekijktnietofnietalleennaarofhetaanbodvaneenorganisatieinteressantengoedis.Datkantenkostegaanvansommigeaanbieders.Hunaanbodiswellichtstraksnietmeernodigomdathetnietpassendisoferisander,beteraanbodofwehebbengenoegaanbod.Datismoeilijkuitleggen.Demeestezorgaanbiederswillengroeienoftochzekernietkrimpen.Deenormekortingopdejeugdbudgetten,tussende15-25%,helptookniet,maarwaswelnodig.Datmaakthetingewikkeldommensenmeetekrijgeninhetverhaaldathethiernietgaatomveranderingdienodigisomtekortenoptevangen,maardatheteromgaatdatweietsandersvooronzeinwonerswillen.

DecliëntOrdeindechaosDichtbijorganiserenheeftvoorcliëntenverschillendebetekenissen.Voordeeenbetekentheteenbekendeenvertrouwdeplekindebuurt.Deanderbedoelttoegankelijkomdat‘jeerzonaarbinnenkanlopenenmeteenjeverhaalkandoen.Jareneerderhadikaleenshulpgezocht,maartoenduurdehetveellangervoordatikbijdejuistehulpverlenerwasaanbeland’.(C2)Toegankelijkbetekenthierdanooksnelgeholpenworden.Zevindenhetprettig,eenbuurtteamzodichtbij,maarhetlijktnietstriktnoodzakelijk.Eenvandecliëntenzegtexplicietdatzeookwasgekomenalszeverderhadmoetenreizen,alvindtzehetvoorhaarkinderenwelfijn.Diekunnendegezinswerkerthuisenopschoolontmoeten.EnookdeMBO-scholierezegtdatzehetprettigvindtdatzegewoonopschoolkanblijvenvoorhaargesprekmetdegezinswerker.Veelbelangrijkervindenzeheteerstecontactende‘klik’metdegezinswerker.Dusdatdegezinswerkernabijis.‘Ikwerdgoedontvangendooreenaardigemandievroegwaarmeeikgeholpenwildeworden.Enkeledagenlaterwerdikalgebeldenzijnwegestart.Erwasalsneleenklikwaardoorhetgemakkelijkwasomalmijnvragentestellen.’(C2)Eenanderzochtvooraleenprofessionaldieeenbeetjetegenwichtkanbieden.‘Ikwildeiemanddiemijnietuitdeweggaat.Nou,diehebikgevonden.Alsikweereensontzettendkwaadwasopalleseniedereen.Danwerdzijookkwaad.Datdrongweltotmedoor.Eenbeetjetegengaskanikwelgebruiken.Ikbenblijdatzezichnietdoormijlaatafschrikken.Zekandirectenhardzijnalsdatnodigisentegelijkertijdookheelmedelevend.Medelijdenhoefikniet,welmenselijkheid.Datzeeropdejuistemomentenvoormijisenmijnietalleenmaarregelsoplegtofzegtwatikmoetdoen.Zehoeftechterooknietallesvanmijtepikken,datzegrenzensteltisheelgoed.’(C4)

35

MetdeprofessionalsamenOpvallendisdeopvattingvancliëntenoverprofessionaliteit.‘Alsikhaaralleenalseenprofessionalzoumoetenzien,zouikhaartekortdoen’,iseenopmerkingdieinverschillendevariantenterugkomt.(C1-4)Niemandtwijfeltaandedeskundigheid,‘zeheeftimmerseengoedeopleidinggevolgd’.(C5)Zeheeftverstandvanveeldingenenheeftergveelervaring,zeggencliënten.Endatgezinswerkersookweleensietsnietwetenendaneenberoepmoetendoenophuncollega’s,vindenzenieterg.Professionalszijnvoordemeestecliëntenzakelijkenafstandelijkenbeantwoordenalleendevraagdiejeopdatmomentstelt.Eenhuisartsbijvoorbeeld:dievraagtwateraandehandisenzegtvervolgenswatjedaaraankandoen.Ofeenpsycholoog:diedenkttochookmeerinhokjesengeeftoplossingen.Dezevormvandeskundigheidvindenzeooknodig.Zoheeftdeeengesprekkengehadmeteenmediator.Daarwildehaarex-manwelmeeinzee,datwasbekenderdaneengezinswerker.‘Bijeenmediatorkonhijzichietsvoorstellen’.(C2)Enverschillendecliëntenwerdenookbegeleiddoorpsychologen.Maar,zeggenzevrijwelallemaal:‘zulkeprofessionalsdoennikssamenmetmij.’Kenmerkendaandebegeleidingvandegezinswerkerisdatzijisgerichtopsamenwerking.‘Zedeedvooralveelmetmijsamenendachtmetmijmee.’(C2)Maaromhaarnoutevergelijkenmeteenvriendin,familielidofbuurvrouwwaarjeveelmeesamendoet,gaatdecliëntentever.Vriendenzijnervoorandere,‘emotionele’zaken.Zewillenooknietdateenhulpverlenertedichtbijkomt.Datkannooitgoedzijnvoordekwaliteitvandehulpverlening,denkenze.Inzichtenvertrouwen‘Zeheefteigenlijkvooralordeinmijnchaoswetenaantebrengen’(C4)iseenterugkerendthemaopverschillendemanieren.Omdatdebuurtteamsoverzoveeldingentegel