Student: Ronald Christiaans Studentnr.: 318186 … Ronald...II Colofon Studentgegevens Student:...

Een maatje te grootIs Nederland klaar voor de ontvangst van internationale bijstand in geval van een ramp of crisis?

2.0

Opleiding: Master of Crisis and Public Order Management (MCPM3) Student: Ronald Christiaans Studentnr.: 318186 Datum: Augustus 2015

‘Waar wij op anticiperen, gebeurt zelden;wat wij het minst verwachten, gebeurt gewoonlijk’

Benjamin Disraeli 1804 – 1881,Engelse eerste minister en romanschrijver

Een maatje te groot 2.0Is Nederland klaar voor de ontvangst van internationale bijstand in geval van een ramp of crisis?


II Colofon

StudentgegevensStudent: Ronald ChristiaansStudentnummer: 318186 E-mailadres: [email protected]: 062 001 11 34

OpleidingsgegevensOpleiding: Master of Crisis and Public Order Management Opdracht: Opdracht 2: schrijven en verdedigen Masterthesis MCPMKernopgave: 5200510 & 5200511Titel: ‘Een maatje te groot 2.0’Studiejaar: 2012 – 2013 (MCPM3)Thesisbegeleider: dr. M. van Duin [email protected] 026 355 24 00Decaan: drs. E. BraakhekkeLeidinggevende: dhr. F. Scheffer (Politieacademie)

InstituutgegevensInstituut: Instituut Fysieke Veiligheid IFV / PolitieacademieAdres: Kemperbergerweg 783 6816 RW Arnhem

OpdrachtgeverOrganisatie: Landelijke Operationele Staf Postbus 100

3970 AC DriebergenNederland

Opdrachtgever: P.J. van ZunderdFunctie: voorzitter Landelijke Operationele Staf

Versiegegevens

Versie Datum

Concept 1 18 januari 2015

Concept 2 18 maart 2015

Concept 3 13 april 2015

Definitief 26 augustus 2015

4


III Voorwoord

Voor u ligt mijn masterthesis die ik heb geschreven in het kader van de Master of Crisis and Public Order Management. Het resultaat van een leerproces van drie jaar. Een thesis met een onderwerp waar ik gevoel bij heb. Het gekozen onderwerp is actueel. Deze thesis bouwt voort op de in het kader van de Master of Crisis and Disaster Management geschreven scriptie ‘Een maatje te groot’ (Fransen, Lieben, Slob en Verhage, 2001). Er hebben zich sinds 2001 grote veranderingen voorgedaan, zowel op nationaal als internationaal niveau. De vraag is echter of deze veranderingen ertoe hebben geleid dat Nederland nu goed voorbereid is op de ontvangst van internationale bijstand. Met de nieuwe dreigingen die op Nederland afkomen (lees: de hele wereld), zal ook de rampenbestrijding en crisisbeheersing anders benaderd moeten worden. De tijd van een lokale en regionale benadering is voorbij. De rampen, die ons land staan te wachten, maken een nationale en internationale aanpak noodzakelijk. Dit is geen doemdenken maar realiteit. De rampen van de toekomst zullen niet altijd door het getroffen land alleen opgelost kunnen worden. Een grote aardbeving in Groningen, een zware storm gevolgd door een grote overstroming, een pandemie of uitval van kritische infrastructuur, Nederland zal op enig moment een beroep moeten doen op internationale hulp. Voorliggende thesis zal inzicht geven in hoeverre Nederland klaar is voor de ontvangst van internationale bijstand.

En dan het dankwoord, in willekeurige volgorde. Als eerste het onderwijsteam MCPM en in het bijzonder de opleidingscoördinator Belinda Boere. Veel dank voor de ondersteuning en het mogelijk maken van de studie. Ook veel dank aan de medestudenten van de MCPM 3 voor de mooie, leuke en leerzame 18 maanden, die we samen met alle docenten in de klas hebben doorgebracht. De beide decanen, Erie Braakhekke en Ralf Beerens voor hun professionele ondersteuning in het volbrengen van de studie en Erie ook nog voor de vele waardevolle gesprekken. Menno van Duin voor het geduld en voor de kritische feedback en het vertrouwen in het onderwerp en in mij. Het was van beide kanten soms even doorbijten maar het heeft wel tot resultaat geleid. Alle ervaringsdeskundigen die ik heb mogen benaderen en die mij van zeer waardevolle informatie hebben voorzien, in binnen- en buitenland. Een ieder die mij in het schrijfproces heeft ondersteund en mij (on)gevraagd van advies heeft voorzien. Linda Holst en Remco van Ophoven die als peer-debriefer mij van de broodnodige inhoudelijke en tekstuele feedback hebben voorzien. Peter van Zunderd die zonder aarzelen ja zei op de vraag of hij opdrachtgever wilde zijn voor deze thesis. De Politieacademie die mij in staat heeft gesteld om de opleiding te volgen. En dan het thuisfront in de vorm van mijn zonen Jordi, Dani en Yaro die mij in de periode tot het schrijven van de thesis als mede-student hebben gedoogd. En mijn ouders, in wier huis ik tijdens het schrijven van de thesis kantoor heb mogen houden. Tot slot Diana die mij altijd heeft gesteund in mijn ambities en tijdens het studieproces van de afgelopen jaren. Zelfs na de veranderde gezinssituatie heeft ze door haar kritisch meelezen een essentiële bijdrage in het slagen van deze missie gehad.

Het grote verdriet is dat mijn vader de succesvolle afronding van deze studie niet meer mee heeft mogen meemaken. Deze is voor jou pa!

Ronald Christiaans

5


IV Voorwoord van de opdrachtgever

Grote rampen, zoals hurricanes Katrina en Sandy in de Verenigde Staten van Amerika, aardbevingen zoals die in Indonesië, Italië en Nepal hebben plaats gevonden of overstromingen waarmee de Balkan landen en Pakistan zijn geconfronteerd, komen in Nederland niet voor. De laatste grote Nederlandse ramp dateert van 1953. De Nederlandse overheid zet in op grootschalige preventieve maatregelen om te voorkomen dat dergelijke rampen zich voordoen. Voorbeelden hiervan zijn het verhogen van waterkeringen en meer recent, het verminderen van de gasopbrengst in het noorden van Nederland. Toch kan niet worden uitgesloten dat Nederland een keer geconfronteerd zal worden met een grote ramp. De overheid is zich hiervan bewust en speelt hierop in door middel van bewustwordings-campagnes. Campagnes die de Nederlandse bevolking stimuleert om zelfredzaam te kunnen zijn na een ramp.

De oefeningen Waterproef in 2008 en FloodEx in 2009 hebben aangetoond dat Nederland niet over voldoende hulpverleningscapaciteiten beschikt om de effecten van een grootschalige overstroming te kunnen bestrijden. Indien Nederland wordt getroffen door een ramp van die omvang, zal door Nederland een beroep gedaan moeten worden op de internationale gemeenschap. Landen binnen en buiten Europa zal worden gevraagd om steun in het redden van mensen en het bestrijden van de effecten van de ramp. De vraag is of Nederland klaar is om de internationale bijstand te ontvangen.

Het voorliggende onderzoeksrapport gaat in op die vraag en geeft inzicht in welke mate Nederland de voorbereiding op de ontvangst van internationale bijstand heeft vormgegeven. Het gaat hierbij om de organisatiestructuur, de preparatie door middel van met name planvorming en het wettelijk kader. De antwoorden die worden gegeven zijn aan de ene kant geruststellend. Immers, we kunnen ons niet op alles voorbereiden. Aan de andere kant bieden die antwoorden ruimte voor zorgen. Dit is met name gebaseerd op de constatering dat wij er in Nederland eigenlijk geen rekening mee houden dat het kan gebeuren.

In mijn rol als voorzitter van de Landelijke Operationele Staf, verantwoordelijk voor het ontwikkelen van een landelijke operationele strategie ten tijde van een (dreigende) ramp, vind ik het van belang om de balans te vinden met betrekking tot hoe Nederland is voorbereid op grote rampen. Waarop bereiden we ons als land voor, ook in het kader van de ontvangst van internationale bijstand. Het gaat immers om mensenlevens en grote maatschappelijke, economische en ecologische belangen. Het is daarom goed dat er na 2001 nu wederom onderzoek is gedaan naar dit onderwerp. Het geeft de Nederlandse overheid de mogelijkheid om mede op basis van dit onderzoeksrapport bewuste keuzes te maken.

Tot slot wil ik benadrukken dat de relevantie van dit onderzoek groot is. Dit onderzoek zal een bijdrage leveren aan het verbeteren van de operationele voorbereiding op rampen en crises waarbij internationale bijstand benodigd is. Het is goed dat de onderzoeker dit onderwerp onderzocht heeft en toont daarmee ook de meerwaarde van de studie Master of Crisis and Public Order Management aan.

Peter van Zunderd

Voorzitter van de Landelijke Operationele Staf

6


V Management samenvatting

InleidingDit onderzoek is uitgevoerd in het kader van het afstuderen voor de studie Master of Crisis and Public Order Management. De aanleiding voor dit onderzoek was de eigen ervaring van de onderzoeker opgedaan tijdens een internationale rampenbestrijdingsmissie in de Filipijnen. Deze ervaring, gekoppeld aan het gewerkt hebben bij het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum, heeft geleid tot het onderzoek naar het proces ontvangst van internationale bijstand. Het onderzoek is uitgevoerd op basis van de volgende onderzoeksvraag:

“In hoeverre is Nederland (wettelijk, organisatorisch en preparatief) anno 2015 voorbereid op de ontvangst van internationale bijstand en welke veranderingen hebben zich daarin sinds 2001 voorgedaan, welke knelpunten zijn er (eventueel) nog te ontdekken en hoe zou/kan hiermee moeten/worden omgegaan?”

Het onderzoek moest leiden tot inzicht in de ‘stand van het land’ daar waar het gaat om het voorbereid zijn op de ontvangst van internationale (nood-)hulp. Hiermee is ook de relevantie van het onderzoek aangetoond. Naast persoonlijke ontwikkeling zal het onderzoeksresultaat benut worden voor de doorontwikkeling van bestaande planvorming met betrekking tot de ontvangst van internationale bijstand. De doelgroep betreft dan ook die functionarissen en organisaties die een rol hebben in het proces ontvangst van internationale bijstand.Het onderzoek betrof literatuuronderzoek, interviews en casestudy, waarbij de resultaten zijn geanalyseerd aan de hand van het operationeel toetsingskader. Hierbij zijn 4 begrippen gehanteerd: voortzettingskracht, veerkracht, ervaringskracht en planningskracht.

ResultatenUit de onderzoeksresultaten bleek dat sinds 2010 de ontwikkelingen met betrekking tot het proces ontvangst van internationale bijstand hebben stilgestaan. Daar waar het gaat om het beleidskader is er maar één document waarin het proces ontvangst van internationale bijstand is beschreven: het handboek bijstand deel 3. Het bestaande overige beleidskader heeft wel indirecte invloed op het proces. Die invloed bestaat met name uit ruimte om het proces zo uit te voeren zoals nodig is. Het beleidskader staat het proces niet in de weg. Daarnaast is gebleken dat er geen gebruik wordt gemaakt van internationaal opgedane ervaringen en ervaringsdeskundigen. Dit terwijl, vanwege het gebrek aan ervaring binnen Nederland, die internationale ervaring nodig is als er in Nederland iets gebeurt.De discussie die op basis van de krachten uit het operationeel toetsingskader is gevoerd, laat zien dat er een balans gevonden moet worden tussen wat je wel en wat je niet voorbereid. Het proces ontvangst van internationale bijstand zal in Nederland slechts een enkele keer worden uitgevoerd. De investering die je pleegt moet opwegen tegen de noodzaak om die investering te plegen.

Belangrijkste conclusieMiddels dit onderzoek is inzicht verkregen in de stand van het land met betrekking tot het proces ontvangst van internationale bijstand. Op basis van dat inzicht kan geconcludeerd worden dat Nederland niet optimaal is voorbereid op dit proces. Wat ook wordt geconcludeerd, is dat Nederland wel over de benodigde componenten beschikt om het proces goed uit te kunnen voeren. Op basis van een procesanalyse en het deelnemen aan oefeningen kunnen die componenten op een effectieve en efficiënte manier benut worden. Hierbij zullen de krachten uit het operationeel toetsingskader in samenhang met elkaar verbonden moeten worden .De kanttekening hierbij is dat moed wordt vereist. Moed om van gebaande paden af te wijken. De toekomst zal uitwijzen of die moed aanwezig was.

7


VI Management summary

IntroductionThis research was conducted in order to successfully finish graduate for the study Master of Crisis and Public Order Management. The motivation to choose for this topic was the researchers experience gained during a Civil protection mission to the Philippines. This experience, combined with the working experience at the National Operational Coordination Centre led to the decision to focus on the process of incoming international assistance: Host Nation Support. The research was conducted using the following research question:

“To what extent is the Netherlands (legal, organizational and preparative) in the year 2015 prepared for the reception of international assistance and what changes have occurred since 2001, what are the (possible) bottlenecks to discover and how would / could this be dealt with?

The research had to lead to an insight view on what the level of preparedness regarding the process of incoming international assistance is. By stating this, the relevance of the research is stated as well. Besides personal deve-lopment, the result of this research will be used to improve existing plans on the process of incoming internatio-nal assistance. The target group consists of experts and organizations that play a role in the process of incoming international assistance.The research was based on reviewing literature, interviewing experience experts and case study. The results are analysed within the conceptual framework. Four key factors are being used: the strength of continuity, resilience, experience en planning.

ResultsResearch showed that developments regarding the process of incoming international assistance stood still since 2010. Within the policy framework there is just one document in which the process of incoming international assistance is described. The other documents within the policy framework do have an indirect influence on the process. That influence consists of space to execute the process the way it has to be executed.Research showed as well that internationally gained expertise and experience experts are not being used. Kno-wing that there is a lack of experience within the Netherlands in case something happens in the Netherlands.The debate that took place based on the concepts within operational framework of reference, shows that there is a need to find the balance in what needs to be prepared and what can be left unprepared. The process of incoming international assistance is an exceptional process and will be executed once or twice. The investment in the level of preparedness should be in balance with the need to invest in that process.

Main conclusionThe research resulted in an insight view in the level of preparedness in the Netherlands regarding the process of incoming international assistance. Based on this view, the conclusion can be drawn that the Netherlands is not prepared to execute this process. Another conclusion is that the components that are needed to properly execute the process are present in the Netherlands. Based on a process analyses and through participating in exercises, those components can be used in an effective and efficient way. The concepts within the operational framework of reference need to be coherently linked to each other.A comment to this is that this approach needs courage. Courage to do things different. The future will tell if this courage was present or not.

8


9

InhoudsopgaveII Colofon 4III Voorwoord 5IV Voorwoord van de opdrachtgever 6V Management samenvatting 7VI Management summary 8Inhoudsopgave 9Gebruikte afkortingen 10

1 Aanleiding onderzoek 13 1.1 Inleiding 13 1.2 Aanleiding onderzoek 13 1.3 Probleemverkenning 14 1.4 Probleemstelling 16 1.5 Centrale onderzoeksvraag 16 1.6 Deelvragen 17 1.7 Afbakening 17 1.8 Doelstelling 18 1.8.1 Wetenschappelijke relevantie 18 1.8.2 Beleidsmatige relevantie 18 1.8.3 Persoonlijke relevantie 18 1.9 Doelgroep 18 1.10 Leeswijzer 19

2 Opzet en uitvoering van het onderzoek 20 2.1 Inleiding 20 2.2 Dataverzamelingsmethoden 20 2.2.1 Literatuurstudie 20 2.2.2 Casestudy 21 2.2.3 Interviews 21 2.3 Het proces van materiaal verzamelen en verwerken 22 2.4 Geloofwaardigheid 22 2.5 Verantwoording onderzoeksopzet 22 2.6 Samenvattende conclusie 22

3 Wetenschappelijk kader 23 3.1 Inleiding 23 3.2 Bedrijfscontinuïteitsmanagement 23 3.3 Veerkracht versus anticipatie 24 3.4 Normaal versus bijzonder 25 3.5 Intuïtie in het werk 26 3.6 Operationeel toetsingskader 27 3.6.1 Voortzettingskracht 27 3.6.2 Veerkracht 27 3.6.3 Ervaringskracht 27 3.6.4 Planningskracht 28 3.6.5 Krachten visueel 28 3.7 Samenvattende conclusie 28


10

4 Beleidskader 29 4.1 Inleiding 29 4.2 Een veranderende context 29 4.2.1 Wettelijk kader 30 4.2.2 Organisatie 30 4.2.3 Preparatie 31 4.2.4 Analyse van de veranderende context 31 4.3 Wettelijk kader 31 4.3.1 Inleiding 31 4.3.2 Politiewet 2012 31 4.3.3 Wet Veiligheidsregio’s 2010 32 4.3.4 Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (1996) 32 4.3.5 Organisatieregeling ministerie van Veiligheid en Justitie 2011 33 4.3.6 Analyse Nederlands wettelijk kader 33 4.4 Uitvoeringsdocumenten 33 4.4.1 Gecoördineerde Regionale IncidentenbestrijdingsProcedure (GRIP) 33 4.4.2 Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming 34 4.4.3 Handboek bijstand deel 3: inkomende internationale bijstand 35 4.4.4 Analyse uitvoeringsdocumenten 36 4.5 ‘Grijze literatuur’ 37 4.5.1 Een maatje te groot 37 4.5.2 Europese Crisisbeheersing in ontwikkeling 38 4.5.3 Rapport Zicht overheden op beschermen burgers en bedrijven 38 4.5.4 Analyse grijze literatuur 39 4.6 Samenvattende conclusie 39

5 Analyse casussen en interviews 40 5.1 Inleiding 40 5.2 Casussen 40 5.3 Ervaringsdeskundigen 41 5.4 Analyse 41 5.4.1 Voortzettingskracht 41 5.4.2 Veerkracht 42 5.4.3 Ervaringskracht 42 5.4.4 Planningskracht 44 5.5 Samenvattende conclusie 45

6 Discussies 46 6.1 Inleiding 46 6.2 Ter discussie: wetenschap versus beleid en praktijk 46 6.2.1 Bedrijfscontinuïteitsmanagement: voortzettingskracht 46 6.2.2 Veerkracht en anticipatie: veerkracht 47 6.2.3 Normaal versus bijzonder: ervaringskracht 47 6.2.4 Intuïtie in het werk: planningskracht 48 6.3 Samenvattende conclusie 49


11

7 Constateringen, antwoorden en aanbevelingen 50 7.1 Inleiding 50 7.2 Deelvragen 50 7.2.1 Wettelijk kader 50 7.2.2 Organisatie 51 7.2.3 Preparatie 52 7.2.4 Het historisch perspectief 54 7.2.5 Knelpunten 54 7.3 De onderzoeksvraag beoordeeld 55 7.4 De krachten uit het operationeel toetsingskader 55 7.5 Slotwoord 56 7.5.1 Wetenschappelijke relevantie 56 7.5.2 Beleidsmatige relevantie 56 7.5.3 Persoonlijke relevantie 56

Epiloog 57Bijlage I: Onderzoeksvoorstel 58Bijlage II: Literatuurlijst 78Bijlage III: Lijst met figuren 80Bijlage IV: Scriptie “een maatje te groot” 81Bijlage V: Inhoudelijke Begrippen 146Bijlage VI: Uitgebreide verantwoording wettelijk kader 148Bijlage VII: GRIP 150Bijlage VIII: Beschrijving gebruikte casussen 156Bijlage IX: Namenlijst geïnterviewde ervaringsdeskundigen 159Bijlage X: Samenvatting resultaten interviews 160


12

Gebruikte afkortingen

AR Algemene RekenkamerEU Europese UnieGRIP Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding ProcedureLEMA Local Emergency Management AuthorityLOCC Landelijk Operationeel Coördinatie CentrumLOS Landelijk Operationele StafMCDM Master of Crisis and Disaster ManagementMCPM Master of Crisis and Public Order ManagementNCTV Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en VeiligheidNHC Nationaal Handboek CrisisbesluitvormingNGO Non Gouvernementele OrganisatieOSOCC On Site Operational Coordination CentreOTO Opleiden, Trainen en OefenenUCPM Union Civil Protection MechanismUNDAC United Nations Disaster Assessment CoordinationUSAR Urban Search and RescueVN Verenigde Naties


1 Als onderdeel van het Union Civil Protection team dat was uitgezonden door het Union Civil Protection Mechanism. Een toelichting op het UCPM is opgenomen in bijlage V.g.2 Het Reception and Departure Centre is het punt waar de internationale bijstand zich bij de LEMA meldt en waar door het getroffen land informatie over de ramp en de operationele inzet beschikbaar wordt gesteld.

13

1 Aanleiding onderzoek

‘Iedereen kan het roer vasthouden als de zee kalm is.’Pubilius Syrus, 100 v.C.

Schrijver

1.1 InleidingEen onderzoek wordt uitgevoerd omdat de onderzoeker daar door interne of externe factoren toe gemotiveerd wordt. In dit geval kruisen de interne en externe factoren elkaar. Het onderzoek en de daaruit voortvloeiende thesis zijn de afsluiting van het studietraject om te komen tot het Master of Crisis and Public Order Management diploma. Het onderzoek is uitgevoerd vanuit de ambitie om een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van het vakgebied gevaar- en crisisbeheersing. Het gaat in het bijzonder om de wijze van voorbereiding op rampen waarbij internationale bijstand benodigd is.

Dit hoofdstuk beschrijft in §1.2 de aanleiding tot het komen van het onderzoeksonderwerp. Er wordt in §1.3 een probleemverkenning uitgevoerd op basis waarvan in §1.4 de probleemstelling wordt geformuleerd. Op basis van de probleemstelling wordt in §1.5 de onderzoeksvraag geformuleerd. Daarna worden in §1.6 vijf deelvragen van de onderzoeksvraag afgeleid. Het onderzoek kent zijn grenzen. Het onderzoeksonderwerp dient goed afgebakend te zijn. Deze afbakening wordt in §1.7 beschreven. De doelstelling en daarmee de relevantie van het onderzoek wordt in §1.8 op drie vlakken geduid: op wetenschappelijk, beleidsmatig en op persoonlijk vlak. Na het beschrijven van de doelgroep in §1.9 volgt in §1.10 tot slot de leeswijzer.

1.2 Aanleiding onderzoekIn november 2013 ben ik, naar aanleiding van de Typhoon Haiyan, als internationaal crisismanager1 op missie naar de Filipijnen ge-weest. Daar heb ik aan den lijve ondervonden welke impact het heeft als er op grote schaal internationale bijstand een land bin-nenkomt. Ook heb ik daar ervaren hoe die internationale bijstand wordt gecoördineerd. Dit door onder andere op het Reception and Departure Centre2 werkzaam te zijn (figuur 1)

Het volgen van vele internationale trainingen en oefeningen van zowel de Europese Unie (EU) als de Verenigde Naties (VN), heeft mijn belangstelling vergroot voor de wijze, waarop internationaal en dan met name binnen VN-verband, de bijstand wordt gecoördineerd. De missie naar de Filipijnen heeft bij mij de vraag doen rijzen of Nederland klaar is voor een situatie waarbij sprake is van ontvangst van internationale bijstand. Immers, Neder-land kan ook getroffen worden door gebeurtenissen die leiden tot het aanvragen en inzetten van internationale bijstand.

Figuur 1: Coördinatie internationale bijstand op vliegveld Tacloban


3 https://www.nctv.nl/organisatie/4 Met Nederland wordt hier bedoeld de organisaties die zich bezig houden met rampenbestrijding en crisisbeheersing op lokaal, regionaal en nationaal niveau.5 Activering van het UCPM zal alleen geschieden op verzoek van een getroffen land.

14

1.3 ProbleemverkenningHet Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC) valt onder verantwoordelijkheid van de Nationaal Co-ordinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV). De NCTV is onderdeel van het ministerie van Veiligheid en Justitie.De missie3 van de NCTV luidt: De NCTV draagt bij aan een veilig en stabiel Nederland door dreigingen te onderkennen en de weerbaarheid en bescherming van vitale belangen te versterken. Doel is het voorkomen en beperken van maatschappelijke ontwrichting.Een van de hoofdopdrachten van de NCTV is: Optimale crisisbeheersing en crisiscommunicatie

De operationele coördinatie op landelijk niveau in geval van een grootschalige ramp maakt onderdeel uit van die hoofdopdracht. Het LOCC is hier verantwoordelijk voor. Het gaat in het bijzonder om de coördinatie van processen die aan openbare orde en veiligheid gerelateerd zijn. Processen waar de operationele hulpdiensten brandweer, Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio (GHOR), politie en gemeente, ondersteund door Defensie, verantwoordelijk voor zijn. Daarnaast is het LOCC ook verantwoordelijk voor de operationele coördinatie in geval van internationale verzoeken om bijstand.

Nederland4 is tot op zekere hoogte waarschijnlijk uitstekend in staat om zelf met de effecten van een grote ramp om te gaan. Dit is echter een aanname. Er zijn tot op heden in Nederland geen scenario’s beschreven waar uit blijkt, dat Nederland niet in staat is om zelf de effecten van een ramp te bestrijden. In de uitgewerkte scenario’s staat niet beschreven of en wanneer er internationale bijstand benodigd is. Er zijn echter situaties denkbaar waarbij Nederland afhankelijk is van internationale bijstand. Denk hierbij aan het scenario ‘worst credible flood’, waarbij het gehele Nederlandse kustgebied onder water komt te staan. Als dit scenario veroorzaakt wordt door orkaan Katrina-achtige omstandigheden, is de aanname dat Nederland internationale hulp nodig zal hebben.

Indien er sprake is van een grote ramp in Nederland, waarbij internationale hulp noodzakelijk is, zal deze hulp in eerste instantie bilateraal aangeboden worden. Afhankelijk van hoe deze landen zelf getroffen zijn, zullen Duits-land en België op basis van bestaande verdragen capaciteiten aan Nederland aanbieden. In geval van internati-onale (nood-)hulp aan Nederland, zal ook het Union Civil Protection Mechanism (UCPM) worden geactiveerd5. In figuur 2 is het activatieproces weergegeven.

Figuur 2: Het proces van activatie van het UCPM (ERCC, 2015)

Disasterstrickencountry

Request for assistanceAcceptance / rejection of

assistance offeredInformation update

Offer of assistanceDeployment of UCP TeamsCoordination of Transport

Activation of the mechanism

ERCC


6De ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Verkeer en Waterstaat hebben eind 2006 de Taskforce Management Overstromingen ingesteld om ervoor te zorgen dat Nederland organisatorisch beter voorbereid is op overstromingen.7De focus van de oefening lag op internationale Civil Protection bijstand, niet op humanitaire hulp.8De maatramp kan worden gezien als de voorloper op de Nationale Risico Beoordeling en van de risicobeschrijvingen op regionaal niveau: http://www.infopuntveiligheid.nl/Publicatie/DossierItem/15/888/leidraad-maatramp.html. De maatramp is een beschrijving van een scenario en de te nemen maatregelen als dat scenario zich voordoet.

15

Het UCPM zal Nederland faciliteren door middel van het coördineren van de internationale bijstand. Nederland zal bepalen welke aangeboden bijstand wordt geaccepteerd. Deze aangeboden (nood-) hulp zal geïntegreerd binnen de Nederlandse rampenbestrijdingsstructuur worden ingezet. Via het UCPM zal ook bijstand, die beschikbaar is gesteld via de VN, worden aangeboden. Een derde stroom van bijstand is de hulp die via non-gouvernementele organisaties (NGO’s) wordt aangeboden. Deze bijstand komt in georganiseerde vorm het land binnen maar zal daarnaast ook ad-hoc het land binnen komen.

Vanuit de ervaring op zowel regionaal als op landelijk operationeel niveau is duidelijk dat de focus bij rampen in Nederland vooral gericht is op de Nederlandse capaciteiten. Heel zwart-wit kan worden gesteld dat Nederland dezelfde instelling heeft als de (voorlopers van) de veiligheidsregio’s tien tot vijftien jaar geleden: - als er iets gebeurt, dan lossen we dit zelf wel op;- als er in Nederland iets gebeurt en we hebben internationale bijstand nodig, dan zal deze ook geleverd kunnen worden.

Dit beeld wordt enigszins genuanceerd door de resultaten van de Taskforce Management Overstromingen6. Deze Taskforce heeft in 2008 de landelijke oefencyclus Waterproef georganiseerd. Om de inzet van internationale bij-stand in Nederland te toetsen is in 2009 door het LOCC de internationale oefening EU-FloodEx georganiseerd. EU-FloodEx richtte zich op het redden van mens en dier en het wegpompen van het water door hulpverleners uit vier Europese landen. Onderdeel van de oefening was ook het proces van ontvangst van internationale bijstand in Nederland.

Beide activiteiten hebben geleid tot de constatering dat Nederland rekening moet houden met situaties waarbij internationale bijstand7 benodigd is. Naar aanleiding van EU-FloodEx is door het LOCC in 2010 een handboek inkomende internationale bijstand ontwikkeld. Dit handboek is in 2012 vertaald naar de EU Host Nation Support guidelines zoals die binnen het UCPM wordt gehanteerd. In de Host Nation Support guidelines staat beschreven hoe Europese landen moeten handelen in geval van ontvangst van internationale bijstand.

In 2001 is in het kader van de Master of Disaster and Crisis Management (MCDM) onderzoek gedaan naar de knel-punten met betrekking tot de ontvangst van internationale bijstand. Dit heeft geleid tot de scriptie “Een maatje te groot” (Fransen, Lieben, Slob, Verhage, 2001). Op basis van het onderzoek worden in die scriptie de volgende drie aanbevelingen gedaan (Fransen et al, 2001, p. 62):1. richt een nationale operationele coördinatiestructuur op;2. verricht anticipatie (voorbereiding) met betrekking tot een ‘maatramp 19’ 8 en nationale rampenplannen;3. zet in op veerkracht van organisaties, maar vooral ook op veerkracht (weerbaarheid) van de bevolking.


16

1.4 ProbleemstellingOp grond van de overwegingen, zoals die zijn beschreven in de probleemverkenning, wordt de volgende situatie als probleem gesteld (Baarda, De Goede en Teunissen, 2009, p. 27):

De kans op een grote ramp, waarbij Nederland te maken krijgt met internationale bijstand, wordt zeer klein geacht. Als Nederland wordt getroffen door een ‘orkaan Katrina’, met als effecten enerzijds een scenario ‘ernstig denkbare overstroming’ en anderzijds het scenario grootschalige stormschade, is de realistische aanname dat Nederland een beroep moet doen op de internationale gemeenschap voor zowel rampbestrijdingscapaciteiten als humanitaire hulp. Ook andere type scenario’s (aardbevingen, terreur, uitval kritieke infrastructuur, effecten van cyberterreur) kunnen aanleiding zijn om, op basis van het kunnen bestrijden van de effecten van die scena-rio’s, een beroep te doen op internationale bijstand.

Het onderwerp voor het onderzoek is de vraag of Nederland voorbereid is op de ontvangst van internationale bijstand. Er wordt onderzoek gedaan naar het wettelijk kader, de organisatiestructuur en de preparatie met betrek-king tot het ontvangen van internationale bijstand in Nederland. Hierbij wordt gekeken naar de rol van Nederland als land, de rol van de Europese Unie en de rol die Verenigde Naties speelt.

1.5 Centrale onderzoeksvraagDe probleemstelling vormt de basis om te komen tot een onderzoeksvraag. Het beantwoorden van de onderzoeks-vraag zal niet leiden tot de oplossing van het beschreven probleem (Baarda et al, 2009, p. 29). Het beantwoorden van de vraag zal leiden tot inzicht in de huidige situatie. Dit inzicht is de basis om vervolgstappen te kunnen on-dernemen. Met betrekking tot die vervolgstappen worden in hoofdstuk 7 constateringen beschreven, antwoorden gegeven en aanbevelingen gedaan.

Op basis van de beschreven probleemstelling wordt de volgende onderzoeksvraag geformuleerd:

“In hoeverre is Nederland (wettelijk, organisatorisch en preparatief) anno 2015 voorbereid op de ontvangst van internationale bijstand en welke veranderingen hebben zich daarin sinds 2001 voorgedaan, welke knelpunten zijn er (eventueel) nog te ontdekken en hoe zou/kan hiermee moeten/worden omgegaan?”


9 http://www.uu.nl/SiteCollectionDocuments/GW/GW_Masters/Master_Kunstgeschiedenis/Handleiding-masterscriptie-kunstgeschiedenis.pdf10 Deze vorm van bijstand is beschreven in het handboek bijstand deel 2: grensoverschrijdende bijstandsverlening (2010)

17

1.6 DeelvragenOm de voor de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag benodigde informatie te verkrijgen, worden deel-vragen geformuleerd. De verkregen informatie betreft zowel het onderzoeksonderwerp zelf als de context van het onderwerp. De volgende deelvragen worden gehanteerd:1. Hoe was de situatie aan het begin van deze eeuw en welke veranderingen, gericht op de ontvangst van inkomende internationale bijstand, zijn er sinds 2001 doorgevoerd op nationaal niveau?2. In hoeverre biedt het Nederlandse wettelijk kader ruimte voor de inzet van inkomende internationale bijstand?3. Hoe heeft Nederland zich met betrekking tot de ontvangst van internationale bijstand georganiseerd?4. Is Nederland planmatig voorbereid op de ontvangst van internationale bijstand?5. Welke knelpunten zijn er anno 2015 te onderscheiden en hoe kunnen deze knelpunten worden weg genomen?

1.7 AfbakeningMet het afbakenen van het onderzoeksonderwerp wordt voorkomen dat het onderzoek te groot wordt. In plaats van het zoeken naar verbreding in het onderzoek is het mogelijk om verdieping aan te brengen. De afbakening helpt ook om afdwalen van het gekozen onderwerp te voorkomen. Het gaat immers bij het schrijven van de thesis niet om het maken van uitgebreide beschrijvingen, maar om het formuleren van een stevige analyse. Afbakeningen dienen beredeneerd en gemotiveerd te kunnen worden (UU9, 2010, p. 7). Zoals de titel van de thesis al aangeeft, staat de ontvangst van internationale bijstand centraal in dit onderzoek. De afbakening van dit onderzoeksonder-werp luidt als volgt:1. Afbakening geografisch. Het onderzoek richt zich op Nederland. De overzeese gebiedsdelen vallen buiten de scope van dit onderzoek.

2. Afbakening wettelijk kader. In het onderzoek wordt alleen het Nederlands wettelijk kader in het kader van de algemene keten bestudeerd. Sectorale wetgeving wordt buiten beschouwing gelaten. Voor het internationale wettelijk kader wordt verwezen naar het verkennend onderzoek “Europese crisisbeheersing in ontwikkeling” (Helsloot, Schmidt, 2011).

3. Afbakening type bijstand. Het onderzoek richt zich op de internationale hulp in de vorm van rampbestrijdingseenheden (Civil Protection). Er zal in dit onderzoek wel gekeken worden naar humanitaire hulp maar deze vorm van hulp zal niet worden meegenomen in de analyses. Ook militaire bijstand wordt in dit onderzoek niet meegenomen. Tot slot valt ook de bilaterale bijstand tussen Nederland en de buurlanden, inclusief Luxemburg, de zogenaamde grensoverschrijdende bijstand, buiten dit onderzoek.10

4. Afbakening op organisatieniveau. Met betrekking tot het organisatieniveau beperkt het onderzoek zich tot het landelijk operationeel niveau in Nederland, het UCPM en het United Nations Disaster and Assessment Coordination (UNDAC) mechanisme. De organisaties die zich bezig houden met humanitaire hulp en militaire organisaties zullen niet in het onderzoek worden meegenomen. Wel worden deze organisaties, waar wenselijk, benoemd in het onderzoek indien dit een verduidelijkende functie heeft.


11 The definitive handbook of business continuity management (Hiles, 2010)

18

5. Afbakening te onderzoeken tijdvak. Het tijdvak van onderzoek betreft de periode 2001 – 2015. Dit is de periode vanaf de oplevering van MCDM scriptie “een maatje te groot” tot de oplevering van “een maatje te groot 2.0” in 2015.

1.8 DoelstellingHet onderzoek moet leiden tot inzicht in de ‘stand van het land’ daar waar het gaat om het voorbereid zijn op de ontvangst van internationale (nood-)hulp. Door middel van dit inzicht wordt de bewustwording vergroot met be-trekking tot hoe Nederland is voorbereid. Met het beschrijven van het onderzoeksdoel wordt de relevantie van het onderzoek aangetoond (Baarda et al, 2009, p. 29). De relevantie kan vanuit drie invalshoeken worden aangetoond. Ten eerste is dat de wetenschappelijke relevantie, ten tweede is dat de beleidsmatige relevantie en tot slot is dat de persoonlijke relevantie.

1.8.1 Wetenschappelijke relevantieHet onderzoek is wetenschappelijk relevant omdat het de theorie van bedrijfscontinuïteitmanagement11 koppelt aan al bestaande theorieën als veerkracht versus anticipatie en intuïtie op het werk. Nieuw hierbij is de koppeling van die theorieën in de context van de gehanteerde onderzoeksvraagstelling. Daarnaast zal het onderzoek richting geven aan de wijze waarop in de toekomst met het onderzoeksonderwerp om wordt gegaan. Dit onderzoek is het tweede in zijn soort. Het zal antwoord geven op de vraag of vervolgonder-zoeken benodigd zijn.

1.8.2 Beleidsmatige relevantieDit onderzoek zal bijdragen aan het vergroten van het bewustzijn om rampenbestrijding en crisisbeheersing van-uit een internationaal perspectief te bezien. Rampen beperken zich niet tot gemeentegrenzen, regiogrenzen of landsgrenzen. Die ene grote ramp maakt het noodzakelijk om de internationale samenwerking op te zoeken en waar deze al bestaat, te intensiveren. Het onderzoek is daarbij niet alleen relevant voor Nederland, het is ook re-levant voor andere landen al dan niet deel uitmakend van het UCPM. Op basis van dit onderzoek kan elk land een audit uitvoeren om vast te kunnen stellen of dat land voorbereid is op de ontvangst van internationale (nood-)hulp. Op basis van het onderzoeksresultaat kunnen plannen en procedures worden (door)ontwikkeld.

1.8.3 Persoonlijke relevantieVoor de onderzoeker is het onderzoek relevant omdat het onderwerp voortvloeit uit persoonlijke ervaringen. De onderzoeker heeft ‘gevoel’ bij het onderwerp zowel op inhoud als op proces. En dit onderzoek verwezenlijkt de ambitie om een thesis te schrijven die zal worden gebruikt om het proces van inkomende internationale bijstand door te ontwikkelen. Het onderzoek biedt tevens de mogelijkheid om de beschikbare kennis over het onderzoek-sonderwerp aan een breder publiek beschikbaar te stellen. Daarbij draagt het onderzoek bij aan de eigen profes-sionele ontwikkeling en wordt de kennis met betrekking tot het gekozen onderwerp vergroot. Deze kennis kan de onderzoeker benutten in de volgende stappen in zijn loopbaan en in zijn rol als internationaal crisismanager. Tot slot is de persoonlijke relevantie van het onderzoek ook gekoppeld aan het proces van het schrijven van de thesis en de daaraan gekoppelde leermomenten.

1.9 DoelgroepDe primaire doelgroep voor voorliggende masterthesis bestaat uit functionarissen die op (inter)nationaal en regi-onaal niveau werkzaam zijn binnen het domein rampenbestrijding en crisisbeheersing en zich binnen dat domein bezighouden met het proces bijstandsverlening. Daarnaast is de thesis vanzelfsprekend beschikbaar voor andere doelgroepen.


19

1.10 Leeswijzer In dit hoofdstuk is een toelichting gegeven op de aanleiding om te komen tot het onderzoek. De aanleiding heeft geleid tot de probleemstelling op basis waarvan de onderzoeksvraag is geformuleerd.Om de beschreven onderzoeksvraag en de deelvragen te kunnen beantwoorden, is het onderzoek gefaseerd op-gebouwd. Na dit inleidende hoofdstuk zal in hoofdstuk 2 ingegaan worden op de opzet en uitvoering van het onderzoek. Analyse van het wetenschappelijk kader zal in hoofdstuk 3 plaatsvinden. Deze analyse wordt afgerond met het beschrijven van het operationeel toetsingskader. Op basis van het operationeel toetsingskader wordt in hoofdstuk 4 het beleidskader geanalyseerd. In hoofdstuk 5 worden de casussen geanalyseerd en worden de resul-taten van de interviews gekoppeld aan de analyse van de casussen. Vervolgens worden in hoofdstuk 6 door middel van het spiegelen van het beleidskader, casussen en interviews aan het wetenschappelijk kader de onderzoeksre-sultaten ter discussie gesteld. Deze discussie leidt tot in hoofdstuk 7 beschreven constateringen, antwoorden en aanbevelingen.


20

2 Opzet en uitvoering van het onderzoek

‘Fouten hebben en die niet verbeteren, dat is pas fouten hebben.’Confucius, 551 – 479 v.C.

Filosoof

2.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt toegelicht wat de opzet van het onderzoek is geweest en hoe het onderzoek is uitgevoerd. Bij de opzet en uitvoering van het onderzoek is het Basisboek Kwalitatief Onderzoek (Baarda et al, 2009) gehan-teerd. Aanvullend op het basisboek zijn ook andere publicaties met betrekking tot het schrijven van wetenschap-pelijke teksten geraadpleegd. Na een toelichting op de gebruikte dataverzamelingsmethoden in §2.2 wordt in §2.3 ingegaan op het proces van verzamelen en verwerken van de onderzoeksgegevens. Vervolgens wordt in §2.4 een toelichting gegeven op de geloofwaardigheid van het onderzoek. In §2.5 volgt de verantwoording met betrekking tot de onderzoeksopzet. Dit hoofdstuk wordt in §2.6 afgesloten met een samenvattende conclusie.

2.2 DataverzamelingsmethodenTijdens het onderzoek wordt niet alleen gekeken naar het onderzoeksonderwerp maar wordt ook de context meegenomen. Onderwerp en context vormen één geheel. Het gaat immers niet alleen maar om de ontvangst zelf, maar ook om de randvoorwaarden om de ontvangst (en de operationele inzet) mogelijk te maken. Deze aanpak wordt een ‘holistic approach’ (Baarda et al, 2009, p. 180) genoemd. ‘Een holistische benadering heeft tot gevolg dat de kwalitatieve onderzoeker voorkeur heeft voor het gebruik van verschillende soorten gegevens en gegevensbronnen en voor verschillende dataverzamelingsmethoden. (Baarda et al, 2009, p. 181).’Het ontbreken van Nederlandse praktijkervaring heeft invloed gehad op de wijze van dataverzameling. Er is ge-kozen voor de combinatie van literatuurstudie, casestudy en interviews. Op basis van deze multi methode-aanpak (Baarda et al, 2009, p. 182, 187) wordt het onderzoek uitgevoerd.

2.2.1 LiteratuurstudieDe literatuur vormt de basis voor het onderzoek. Er wordt hierbij onderscheid gemaakt tussen:- het wetenschappelijk kader;- het beleidskader bestaande uit: · het wettelijk kader; op basis van de afbakening betreft dit het Nederlands wettelijk kader · referentiekaders; het betreft hier documenten die direct ingaan op de ontvangst van internationale bijstand als daaraan gerelateerde documenten · grijze literatuur (Baarda et al, 2009, p. 76). het betreft relevante rapporten en scripties die niet door een uitgever zijn gepubliceerd

De geselecteerde wetenschappelijke literatuur vormt de basis met betrekking tot het inzicht verkrijgen in hoe Nederland is voorbereid op de ontvangst van internationale bijstand. De literatuur heeft een verklarende functie (Baarda et al, 2009, p. 182).


12 Op basis van deze argumenten is toestemming van de thesisbegeleider verkregen om deze casussen te gebruiken.13 Met ervaringsdeskundigen worden functionarissen bedoeld die in de praktijk te maken hebben gehad met het omgaan met internationale bijstand. Dit als onderdeel van een UNDAC team of van een Union Civil Protection Team.

21

Om inzicht te krijgen in de context van het onderzoeksonderwerp, is ook het beleidskader bestudeerd. Het zijn in feite beleidsdocumenten waarin gemaakte afspraken staan uitgeschreven. In deze documenten wordt het wettelijk kader vertaald naar de uitvoering. Dit betreft het referentiekader. Tot slot is ook gebruik gemaakt van zogenaamde grijze literatuur. Het gaat hierbij om scripties die gerelateerd zijn aan het onderwerp en missieverslagen. De mis-sieverslagen worden binnen de methode casestudy geanalyseerd.

2.2.2 CasestudyOm erachter te komen hoe het proces van inkomende internationale bijstand in de praktijk verloopt, wordt gebruik gemaakt van de onderzoeksmethode casestudy. Door gebruik te maken van de casestudy kunnen onderzoeksver-schijnselen in die praktijk in samenhang worden bestudeerd (Baarda et al, 2009, p. 113). Hiermee wordt bedoeld dat er niet specifiek naar één aspect wordt gekeken maar dat ook de context onderzocht wordt: de holistische aanpak.

De selectie van de casussen is gebaseerd op basis van de volgende criteria:- er is sprake van internationale bijstand;- er is documentatie beschikbaar;- de casus moet gespiegeld kunnen worden aan de Nederlandse situatie.Om te komen tot een vergelijkbare opbrengst per casus wordt per casus beschreven:- het scenario;- de effecten;- de internationale bijstand.

Er is gebruik gemaakt van twee casussen uit de MCDM-scriptie “Een maatje te groot” (Fransen et al, 2001). Daar-naast zijn twee recente casussen gebruikt. Op basis van deze casussen is een analyse gemaakt om te achterhalen wat tijdens die casussen goed is gegaan en welke lessen zijn geleerd. Dat twee van de vier gebruikte casussen relatief lang geleden gebeurd zijn, is in de context van dit onderzoek een pluspunt. Ten tijde van die rampen was de ontvangst van internationale bijstand nog niet georganiseerd. Er zijn daardoor veel lessen getrokken die ondersteunend zijn aan de analyse van de situatie in 2015. Daarnaast speelt mee dat er weinig casussen zijn die aan de gestelde criteria voldoen12. In hoofdstuk 5 worden de casussen toege-licht en uitgewerkt.

2.2.3 InterviewsEen andere bron van informatie bestaat uit de bij het onderzoeksonderwerp betrokken ervaringsdeskundigen. Deze ervaringsdeskundigen worden geïnterviewd om erachter te komen wat zij weten, denken, en/of voelen met betrekking tot het onderzoeksonderwerp (Baarda et al, 2009, p. 230).De interviewvorm betreft een zogenoemd half- of gedeeltelijk gestructureerd interview (Baarda et al, 2009, p. 230 en 235). Omdat het interview zich richt op de ontvangst van internationale bijstand wordt gesproken over een ‘fo-cused’ interview (Baarda et al, 2009, p. 231). Op basis van de hoofdvraag en de deelvragen van het onderzoek is een shortlist met te bespreken onderwerpen samengesteld. Deze lijst is aan de groep van ervaringsdeskundigen voor-gelegd. Een overzicht van geïnterviewde ervaringsdeskundigen is te vinden in bijlage IX. Het gaat hierbij om (inter)nationale ervaringsdeskundigen13 en om ervaringsdeskundigen, die werkzaam zijn op strategisch beleidsniveau.De interviews zijn vervolgens gebruikt om theorie met de in de praktijk opgedane ervaringen te spiegelen en zijn derhalve niet uitgebreid als verslag uitgewerkt.


22

2.3 Het proces van materiaal verzamelen en verwerkenMet betrekking tot de specifieke omstandigheden, waaronder de gegevens zijn verzameld, kan worden gesteld dat deze constructief waren. De geïnterviewde ervaringsdeskundigen waren zeer open in het delen van hun ervaringen en meningen en dat maakte de interviews tot een hoogtepunt in het onderzoek. Van de tijdens het onderzoek gehouden interviews zijn direct letterlijke verslagen gemaakt. Dit om interpretaties te voorkomen (Baarda et al, 2009, p. 303) en om te voorkomen dat details vergeten worden. Ook is hiermee voor-komen dat er door de verstreken tijd sprake zou zijn van subjectiviteit c.q. vertekening (Baarda et al, 2009, p. 305). De gebruikte documenten zijn via open bronnen (internet, het netwerk, bibliotheek) verzameld.

2.4 GeloofwaardigheidHet onderzoek dat ten grondslag ligt aan het schrijven van de masterthesis is een kwalitatief onderzoek. Het gaat bij kwalitatief onderzoek niet zozeer om het verkrijgen van geldige en betrouwbare data. Het gaat bij kwalitatief onderzoek om begrippen als geloofwaardigheid, transparantie en adequaatheid (Baarda et al, 2009, p. 7).Het onderzoek kenmerkt zich door het gebruik van een variatie aan databronnen. De nadruk ligt hierbij op het be-grijpen van de situatie. In het geval van dit onderzoek gaat het vooral om het begrijpen van het proces. Het proces van ontvangst van internationale bijstand. Er wordt tijdens het onderzoek niet met gestandaardiseerde en sterk gestructureerde instrumenten gewerkt. De onderzoeker is zelf het belangrijkste meetinstrument (Baarda et al, 2009, p. 194). Om te voorkomen dat het onderzoek bevooroordeeld wordt uitgevoerd, is gekozen voor toepassing van het middel peer-debriefing (Baarda et al, 2009, p. 194). De peer-debriefers toetsen op proces en op inhoud of het onderzoek goed verloopt.

2.5 Verantwoording onderzoeksopzetVoor de beschreven onderzoeksopzet is gekozen vanwege de aansluiting op de onderzoeksvraag en de deelvra-gen. Het gaat hierbij om het inzicht verkrijgen in de wijze waarop Nederland is voorbereid op de ontvangst van internationale bijstand. Wetenschap, beleid en praktijk worden hierbij op een toegankelijke manier aan elkaar gekoppeld. In het bijzonder speelt de (internationale) praktijk hierbij een cruciale rol om de simpele reden, dat er in Nederland vrijwel geen incidenten voorkomen waarbij internationale bijstand benodigd is. Het buitenland dient in dit onderzoek als voorbeeld.Om het inzicht te verkrijgen, is het noodzakelijk om beleidsdocumenten op dit gebied te bestuderen. Een analyse van inzetverslagen (missierapporten) en interviews met operationele en bestuurlijke ervaringsdeskundigen zullen leiden tot inzicht in de praktijkervaringen met betrekking tot het onderzoeksonderwerp. De basis vormt de weten-schappelijke literatuur en het daaruit voortvloeiende operationele toetsingskader.

2.6 Samenvattende conclusieDe opzet en de uitvoering van het onderzoek vormen de basis om tot het gewenste inzicht te komen. Er is litera-tuuronderzoek gedaan, er zijn praktijkcasussen onderzocht en interviews zijn afgenomen. Dit proces heeft geleid tot een verzameling van voor het onderzoek relevante data. De data vormden de basis voor het doen van geloof-waardig onderzoek.


3 Wetenschappelijk kader

‘Wetenschap is georganiseerde kennis. Wijsheid is georganiseerd leven.’Immanuel Kant (1724-1804)

Duits filosoof

3.1 InleidingGeloofwaardig onderzoek begint bij een relevant wetenschappelijk kader. Om de geformuleerde onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, wordt gebruik gemaakt van vier wetenschappelijke theorieën. Deze vier theorieën wor-den in dit hoofdstuk beschreven en vormen de basis voor de analyse van het beleidskader en de praktijk. Als eerste komt in §3.2 de theorie van bedrijfscontinuïteitsmanagement aan de orde. Deze theorie is van belang omdat het ‘bedrijfsproces operationeel optreden’ alleen met behulp van (internationale) bijstand uitgevoerd kan blijven wor-den. De tweede theorie betreft Veerkracht versus Anticipatie, deze wordt in §3.3 toegelicht. Wordt de ontvangst van internationale bijstand 100% voorbereid of is er vooral veel ruimte voor veerkracht? In §3.4 volgt de derde theorie: normaal versus het bijzondere. Hoe wordt omgegaan met iets wat vrijwel nooit gebeurt en hoe wordt het individu en de organisatie hierop voorbereid. De vierde theorie gaat in §3.5 in op intuïtie op het werk. Hierbij wordt vooral gekeken naar planvorming. Op basis van deze theorieën zal in §3.6 een operationeel toetsingskader worden geformuleerd. Dit hoofdstuk wordt in §3.7 afgesloten met een samenvattende conclusie.

3.2 BedrijfscontinuïteitsmanagementBedrijfscontinuïteitsmanagement heeft tot doel de continuïteit van het bedrijfsproces en het voortbestaan van de organisatie te waarborgen. Het biedt een stelsel van maatregelen om de kritische bedrijfsprocessen van een orga-nisatie onder crisisomstandigheden voort te zetten en het kapitaal van die organisatie, waaronder de reputatie, te beschermen (Knegtel, 2006).Bedrijfscontinuïteitsmanagement biedt een kader voor ondernemingen om zich voor te bereiden op incidenten die invloed hebben op de bedrijfsvoering van die onderneming. Het waren in de jaren ‘80 vooral de IT-bedrijven, die zich middels bedrijfscontinuïteitsmaatregelen op storingen in de bedrijfsprocessen voorbereidden. Andere bedrijfstakken, als het bankwezen maar ook autoproducenten, volgden de IT-sector.

Bedrijfscontinuïteitsmanagement speelt ook een rol in de wereld van de rampenbestrijding en crisismanagement. De fasen waarin een maatschappelijke ramp of crisis zich voltrekt, kennen dezelfde kenmerken als bij een incident binnen een onderneming. Het bestrijden van een ramp of crisis is immers alleen effectief als de benodigde capa-citeiten beschikbaar zijn. Vooraf zal inzichtelijk gemaakt moeten worden waar het fout kan gaan, zodat als het fout gaat, de goede reactie gegeven kan worden.

De Nederlandse Bank heeft een toetsingskader bedrijfscontinuïteitsplan opgesteld. De in het toetsingskader ge-stelde normen (De Nederlandse Bank, 201114) zijn ook hanteerbaar voor niet financiële instellingen. Het gaat om de volgende normen:- Iedere instelling moet over goedgekeurd bedrijfscontinuïteitsbeleid en een bedrijfscontinuïteitsplan beschikken. Beleid en plan vormen een essentieel onderdeel van het overkoepelende operationeel risicomanagementraamwerk van de instelling en moeten in lijn hiermee zijn. In het bedrijfscontinuïteitsplan zijn de kritieke bedrijfsprocessen en bijbehorende systemen geïdentificeerd 14 Toetsingskader Business Continuity Management Financiële Kerninfrastructuur, De Nederlandsche Bank N.V., mei 2011

23


en zijn de strategie, beleidsuitgangspunten en doelstellingen ten aanzien van de continuïteit van deze kritieke bedrijfsprocessen vastgelegd. De identificatie van de kritieke bedrijfsprocessen dient gebaseerd te zijn op een bedrijfsimpactanalyse.- Iedere instelling dient een risicoanalyse te hebben gemaakt, waarbij per kritiek proces / systeem wordt nagegaan waardoor het proces of systeem niet beschikbaar is en wat de oorzaak hiervan kan zijn. Voor deze dreigingsscenario’s wordt vervolgens bepaald welke maatregelen genomen zijn, respectievelijk genomen kunnen worden, om het risico (kans en impact) te mitigeren. Tenslotte dient vastgelegd te worden welke restrisico’s door de directie geaccepteerd zijn.- In het bedrijfscontinuïteitsplan dient transparant te worden gemaakt op welke wijze rekening is gehouden met de menselijke factor. Deze dient zo min mogelijk een knelpunt te zijn bij het voortzetten van de bedrijfsprocessen en ondersteunende informatietechnologie systemen en er dient beschreven te zijn of en hoe inzet van (andere) medewerkers na een calamiteit kan worden georganiseerd.- In de risicoanalyse dient expliciet aandacht geschonken te worden aan de afhankelijkheid van basisvoorzieningen (elektriciteit, gas, water, telecom, etc.) en externe serviceproviders, welke specifieke risico’s deze afhankelijkheid inhoudt voor de continuïteit van de kritieke processen en op welke wijze de continuïteit hiervoor is georganiseerd.- Elke instelling dient met zijn kritieke processen en systemen te kunnen uitwijken van de primaire locatie naar andere locaties. De uitwijklocatie(s) dienen een verschillend risicoprofiel te hebben ten opzichte van de primaire locatie.- De continuïteitsmaatregelen in het bedrijfscontinuïteitsplan dienen regelmatig getest te worden.- Bedrijfscontinuïteit is een verantwoordelijkheid van de proceseigenaar en de instelling dient de verantwoordelijkheid voor bedrijfscontinuïteitsmanagement expliciet in de lijn te hebben belegd. Er dient voldoende capaciteit beschikbaar gesteld te worden om deze verantwoordelijkheid in te vullen. Deze bedrijfscontinuïteitsorganisatie dient vastgelegd te zijn met een duidelijke beschrijving en afbakening van de taken ten aanzien van het beheer en onderhoud van het bedrijfscontinuïteitsplan.

In ‘The definitive handbook of business continuity management’ (Hiles, 2011) wordt de opkomst van Resilience Engi-neering aangestipt. Resilience Engineering seeks ways to improve robustness, reliability and flexibility of processes and organizations, continually monitoring and revising risk levels. The result of Resilience Engineering is to develop adaptive organizational operations that can flex in the event of equipment breakdown, production demands or financial or market pressures that happen in real life. Success in Resilience Engineering gives the ability to bend before the wind, rather than break – to anticipate that ‘unknown unknowns’ will happen, to adapt, move on and not to fail. (Hiles, 2011, p. xxxi)Deze (door)ontwikkeling van bedrijfscontinuïteitsmanagement naar Resilience Engineering sluit aan op de the-orie van veerkracht versus anticipatie. Resilience Engineering betekent niets anders dan door voorbereiding op incidenten (anticipatie) het mogelijk maken om flexibel in te springen in het geval van een incident (veerkracht).

3.3 Veerkracht versus anticipatie De publicatie over veerkracht en anticipatie: Searching for Safety (Wildavsky, 1988), handelt over het dilemma van de voorbereiding op incidenten. Wildavsky doet dit aan de hand van het voorbeeld van aansprakelijkheidsrecht (Wildavsky, 1988, p. 173, 174). Het gaat hierbij om de rol van de aansprakelijkheidsrechtspraak in relatie tot verant-woordelijkheid van partijen in het voorkomen van incidenten.

Wildavsky vertaalt de ontwikkelingen met betrekking tot de aansprakelijkheidsrechtspraak naar vier trends die negatieve prikkels geven aan risicoreductie. Dit zorgt ervoor dat anticipatie de rol van veerkracht overneemt (Wil-davsky, 1988, p. 183/185).

24


1. De acceptatie van kleine risico’s om grotere risico’s te voorkomen. Door strengere aansprakelijkheidsnormen wordt voorkomen dat er een balans is van kleine versus grote risico’s2. Het zodanig dichttimmeren van regels in situaties van onzekerheid, dat risico’s op voorhand worden uitgesloten. Dit vanwege de angst om fouten te maken3. Nodeloze anticipatie in situaties van grote zekerheid. Op voorhand maakt men een analyse van wat er gebeuren kan en bereid men zich daar op voor. Ook als het alleen maar goed kan gaan.4. Het op basis van angst voor aansprakelijkheid op voorhand niet op de markt zetten van een product. Het gaat hierbij bijna om het nastreven van een risicovrije wereld.

In zijn lectorale rede als lector crisisbeheersing noemt Van Duin dit het ‘veerkrachtconcept’ of de ‘trial and er-ror’-strategie (Van Duin, 2011, p. 47). Van Duin bouwt voort op de twee door Wildavsky onderscheiden strategieën om met (on)veiligheid om te gaan: veerkracht en anticipatie. Voorkomen vereist een anticipatiestrategie; ‘trial without error’. Fouten moeten worden uitgesloten. Fouten accepteren – ‘trial and error’ – vereist veerkracht. Een belangrijk argu-ment om voor dat laatste te kiezen is vooruitgang. (Van Duin, 2011, p. 47).’

Van Duin gaat hierbij ook in op de financiële aspecten van de theorie van Wildavsky. Achterliggend is altijd een kosten/batenanalyse die, volgens Wildavsky, zelden goed wordt verricht. Vaak bestaat de neiging de kosten (poten-tiële risico’s) hoger in te schatten dan de mogelijke baten. (Van Duin, 2011, p. 48).’

In Veiligheid als (bij)product wordt, wat Van Duin schrijft, bevestigd. In mijn rationele benadering is veiligheidsbeleid disproportioneel als met hetzelfde geld elders meer mensenlevens gewonnen kunnen worden. Dit betekent dan ook dat bij veiligheidsinterventies altijd gekeken moet worden naar de verwachte kosten en baten. (Helsloot, 2012, p. 10).’

Waar het hierbij in essentie om gaat is dat de investering die gepleegd wordt om een risico te voorkomen in verhouding moet staan tot de kosten van dat risico. Hier ligt ook de koppeling met het onderzoeksonderwerp. De ontvangst van internationale bijstand is geen dagelijkse activiteit. De vraag is dan ook hoe de voorbereiding op iets wat vrijwel nooit gebeurt, vormgegeven wordt. Waar wordt op geanticipeerd en wat wordt aan de veerkracht van de professionals over gelaten? Het gaat om het vinden van de juiste balans in veerkracht en anticipatie. Wat je zelden doet, doe je zelden goed (Van Duin, 201215) is hierbij het grondbeginsel.

3.4 Normaal versus bijzonderHet verlenen van bijstand is in Nederland een normaal verschijnsel. Vrijwel elke dag zijn er incidenten waarbij in mindere of meerdere mate ondersteuning uit een buurgemeente, een buurregio of een buurland benodigd is. Dit gebeurt op basis van bijvoorbeeld operationele afspraken, convenanten of verdragen. Het zijn dan ook normale activiteiten die een normale aanpak vereisen. Dit wordt anders als er sprake is van internationale bijstand. De laat-ste keer dat Nederland geconfronteerd is met de ontvangst van internationale bijstand was in 195316. Deze vorm van bijstand is voor Nederlandse begrippen dan ook een bijzondere activiteit. De vraag is hoe op individueel en op organisatieniveau met deze bijzondere situatie om gegaan wordt.

In de lectorale rede Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere (Van Duin, 2011) worden twee lijnen onderkend met betrekking tot de relatie tussen het normale en het bijzondere.De eerste lijn (Van Duin, 2011, p. 33) betreft de “wie”-vraag en heeft betrekking op individuen, organisaties of instellingen die een rol spelen in zowel normale situaties als tijdens bijzondere situaties. De afgelopen decennia is er afgestapt van het principe dat voor normale situaties en bijzondere situaties verschillende mensen of orga-nisaties nodig zijn. Het uitgangspunt is nu dat het normale de basis is voor het bijzondere. Indien een organisatie een grote rol heeft in het normale, heeft deze ook een grote rol in het bijzondere. Hierbij kan worden gesteld dat het bijzondere analyserend, dit bestaat uit een grote hoeveelheid van het normale maar dan in een andere context geplaatst.

15 College Menno van Duin tijdens de Master of Crisis and Public Order Management 3, Dag 2 (13-1-2012)16 De watersnoodramp van 1953. Deze ramp werd veroorzaakt door een zware stormvloed in combinatie met springtij, waarbij het water in de trechtervormige zuidelijke Noordzee tot extreme hoogte steeg.

25


De tweede lijn richt zich meer op de kwaliteit. Is er een verschil tussen het optreden van organisaties en personen in normale, meer voorkomende situaties en in een bijzondere (dus zeldzame) situatie? Welke dagelijkse lessen en ervaringen nemen organisaties mee in een bijzondere situatie? (…….) Wat wordt onder welke omstandigheden goed gedaan en wat voorspelt de kwaliteit van het handelen? Waarom handelen personen in kritieke situaties zoals ze doen? (Van Duin, 2011, p. 34)

In figuur 3 (Van Duin, 2011, p. 34) visualiseert Van Duin de relatie tussen het normale en het bijzondere.

Optreden in normaalIn bijzonder

Adequaat Minder adequaat

AdequaatWat normaal goed gaat, gaat ook goed in crises!

Crises geven extra krachten; boven het dagelijkse uitstijgen!

Minder adequaatDagelijkse ervaring blijkt geen garantie tijdens crisis!

’t Was niets en het wordt niets; Categorie hopeloos!

3.5 Intuïtie in het werkPlannen dienen zodanig ontwikkeld te worden dat er nog steeds ruimte is om te improviseren en om intuïtie te ge-bruiken (Klein, 2003, p. 187). Naast het plannen om het plannen, moet er ook gepland worden op het improviseren. In feite zegt Klein daarmee dat niet alles dicht gepland moet worden, maar dat er gepland moet worden op het snel kunnen inspringen op onverwachte gebeurtenissen. Improvisatie en intuïtie zijn de twee sleutelwoorden met betrekking tot het planningsproces waarbij Klein overigens aangeeft dat improvisatie niet altijd goed uitwerkt. Intuïtie is hierbij van essentieel belang omdat intuïtie vertelt wanneer een plan aangepast moet worden en wan-neer geïmproviseerd moet worden. Hier ligt een link met de ervaring die opgedaan is tijdens realistische situaties.

Klein maakt onderscheid tussen modulaire plannen en geïntegreerde plannen (Klein, 2003, p. 190). Hij geeft aan dat geïntegreerde plannen efficiënter zijn maar vanwege de afhankelijkheden tegelijkertijd ook kwetsbaarder. Modulaire plannen zijn dan wel minder efficiënt maar hebben als voordeel dat één module veranderd kan worden zonder dat dit invloed heeft op de andere modulen.

Klein geeft ook aan dat er een verband is tussen degene die de plannen maken en zij die de plannen uitvoeren (Klein, 2003, p. 191). Plannen zijn immers makkelijker uit te voeren als degene die ermee moeten werken bij de ontwikkeling betrokken zijn. Er wordt door deze aanpak draagvlak gecreëerd bij de gebruikers. Het is dan vervol-gens wel van belang dat de gebruikers die niet bij de ontwikkeling betrokken zijn wel goed over het plan worden geïnformeerd. Tijdens de uitvoering van het plan dient het plan zo ontwikkeld te zijn dat de uitkomst van het plan centraal staat. Het plan moet gericht zijn op het bereiken van het gewenste resultaat en dat resultaat niet tegenwerken.

26

Figuur 3: Kwaliteit optreden in normale en/of bijzondere situaties


Er worden vijf functies van plannen onderscheiden (Klein, 2003, p. 192). Een plan heeft tot doel: 1. om een probleem op te lossen;2. om een team te coördineren;3. om ons denken te structureren;4. om verwachtingen te genereren;5. om improvisatie17 aan te moedigen.Hierbij is volgens Klein die laatste functie van een plan het belangrijkste (Klein, 2003, p. 193). Het gaat er niet om een plan tot in details uit te voeren maar om het op basis van het plan met behulp van improvisatie en intuïtie tot het gewenste resultaat te komen. Zeker als het plan uitgevoerd wordt in een wereld die in het teken staat van onverwachte gebeurtenissen, zoals een ramp of crisis die met zich meebrengen.

3.6 Operationeel toetsingskaderHet operationeel toetsingskader vormt de basis van het onderzoek. De begrippen uit dit kader vormen de rode draad bij de analyse van het beleidskader in hoofdstuk 4, bij het houden van de interviews en het analyseren van de interviews en de praktijk in hoofdstuk 5. In hoofdstuk 6 wordt op basis van het operationeel toetsingskader de wetenschap gekoppeld aan beleid en praktijk. In hoofdstuk 7 worden op basis van de analyse constateringen geformuleerd, antwoorden gegeven en aanbevelingen gedaan.

Vanuit de theorie worden vier begrippen (Baarda et al, 2009, p. 173, 330) beschreven. Per theorie wordt één begrip geformuleerd. Dit om overlap in begrippen te voorkomen en overzicht te behouden. De begrippen zijn gefor-muleerd als ‘krachten’. Krachten zijn immers meetbaar en door het ‘meten’ van deze krachten wordt inzichtelijk gemaakt in hoeverre Nederland is voorbereid op de ontvangst van internationale bijstand. Het operationeel toet-singskader omvat vier krachten.

3.6.1 VoortzettingskrachtDe theorie van bedrijfscontinuïteitsmanagement gaat in op het beschikbaar krijgen en houden van capaciteiten ten behoeve van kritische bedrijfsprocessen. Het onderzoek focust hierbij op het proces ontvangst van internati-onale bijstand. Dit proces kan alleen succesvol uitgevoerd worden indien de benodigde capaciteiten beschikbaar zijn. Enerzijds zijn dat de capaciteiten die in de vorm van bijstand geleverd worden. Anderzijds zijn dit de capacitei-ten die het proces kunnen uitvoeren. Het onderzoek focust op de capaciteiten om het proces uit te kunnen voeren en vooral ook voort te zetten. Immers, als het proces niet voortgezet kan worden, heeft dit een negatieve impact op operationele inzet waarbij internationale bijstand benodigd is. Vanuit de theorie van bedrijfscontinuïteitsma-nagement wordt het begrip voortzettingskracht gehanteerd.

3.6.2 VeerkrachtDe theorie van veerkracht versus anticipatie behandelt het dilemma van volledige voorbereiding tot ruimte laten voor veerkrachtig optreden. De theorie geeft richting aan het bepalen van de wijze van voorbereiding op mogelijke gebeurtenissen. Het begrip veerkracht wordt gebruikt om inzicht te krijgen in de wijze waarop de voorbereiding met betrekking tot de ontvangst van internationale bijstand is vormgegeven. In welke mate is de ontvangst van internationale bijstand planmatig en organisatorisch voorbereid en in hoeverre laat de planvorming ruimte aan de professional om te doen wat nodig is.

3.6.3 ErvaringskrachtDe theorie van het normale versus bijzonder legt de relatie tussen de normale taken en de taken onder bijzondere omstandigheden. Het element ervaring is hierbij een belangrijke factor. Wat je zelden doet, doe je immers zelden goed. Het begrip ervaringskracht wordt gebruikt om inzicht te krijgen in het benutten van kennis en ervaring met betrekking tot het onderzoeksonderwerp. Kan de organisatie terugvallen op de ervaring die benodigd is om de

17 Crisisbesluitvorming en coördinatie zijn veel effectiever als zij niet wordt gedicteerd door gedetailleerde plannen en er ruimte is voor een gezonde dosis improvisatie (The Politics of Crisis Management, Boin et al, 2005, p. 147).

27


ramp die plaatsvindt het hoofd te bieden. In het bijzonder waar het gaat om een adequate ontvangst van interna-tionale bijstand. Maar ook wordt gekeken of die ervaring beschikbaar is en wordt benut.

3.6.4 PlanningskrachtDe theorie van intuïtie op het werk legt de relatie tussen modulaire plannen en geïntegreerde plannen en het kunnen improviseren op basis van gemaakte plannen. Hierbij wordt ook gekeken naar de betrokkenheid van de gebruikers van die plannen. Het begrip planningskracht wordt benut om inzicht te krijgen in de wijze van planvor-ming, Hoe worden plannen ontwikkeld, door wie worden die plannen ontwikkeld en zijn de plannen efficiënt. Maar ook wordt gekeken naar hoeveel ruimte de plannen bieden voor improvisatie.

3.6.5 Krachten visueelZoals aangegeven zijn krachten meetbaar. Meetbaar betekent in dit onderzoek dat de krachten benut worden of onbenut blijven. Het gaat echter niet om het toekennen van waarden aan de krachten. De krachten dienen ter ondersteuning van het beantwoorden van de onderzoeksvraag en de deelvragen. De voor het proces verantwoor-delijk zijnde organisatie(s) kan(kunnen) op basis van het onderzoek bepalen welke krachten voor hen van belang zijn. In figuur 4 zijn de krachten gevisualiseerd.

3.7 Samenvattende conclusieBij de selectie van het wetenschappelijk kader heeft de onderzoeksvraag centraal gestaan. Er is gebruik gemaakt van bekende theorieën van Van Duin en van Klein. Deze theorieën zijn gekoppeld aan de theorie van bedrijfsconti-nuïteit. De gekozen theorieën ondersteunen elkaar tijdens de analyse van beleid en praktijk. Die analyse zal plaats vinden op basis van het operationeel toetsingskader waarbij vier krachten centraal staan: voortzettingskracht, veerkracht, ervaringskracht en planningskracht. Op basis van die krachten kan de onderzoeksvraag worden beant-woord.

28

Figuur 4: Krachten visueel

Voortzettings-kracht

Procesontvangst

van internationale

bijstand

Ervarings-kracht

VeerkrachtPlannings-kracht


29

4 Beleidskader

‘Het risico van succes is de veronderstelling dat hetgeen je in het verleden hebt gedaan ook in de toekomst zal werken.’

C. William Pollard (1938 - ....)

Chairman Emeritus The ServiceMaster Company

4.1 InleidingDit hoofdstuk beschrijft het relevante beleidskader. Dit beleidskader is geselecteerd om tot beantwoording van de onderzoeksvraag te kunnen komen. Het beleidskader wordt tevens geanalyseerd op basis van het operationeel toetsingskader. Als eerste wordt in §4.2 een vergelijking gemaakt met het verleden en wordt vastgesteld of deze vergelijking meerwaarde heeft met betrekking tot de beantwoording van de onderzoeksvraag. Er wordt gekeken naar de verschillen op organisatieniveau, preparatie en het wettelijk kader. Het beleidskader begint in §4.3 met een beschrijving en een analyse van de Nederlandse weten regelgeving gericht op de ontvangst van internatio-nale bijstand. In §4.4 worden de relevante beleidsdocumenten beschreven. Beleids-documenten die richting geven aan hoe met internationale bijstand moet worden omgegaan. Ook de beleidsdocumenten zullen worden geanaly-seerd. In §4.5 wordt de relevante ‘grijze literatuur’ beschreven en geanalyseerd. Het betreft hier eerder uitgevoerde onderzoeken die een relatie hebben met het onderzoeksonderwerp. Het hoofdstuk wordt in §4.6 afgesloten met een samenvattende conclusie.

4.2 Een veranderende context‘Wie het heden beoordeelt, moet over voldoende verleden beschikken.’

(Wim de Bie (cabaretier), 1939 - ….).De eerste deelvraag die is afgeleid van de onderzoeksvraag luidt als volgt: “Hoe was de situatie in 2001 en welke veranderingen, gericht op de ontvangst van internationale bijstand, zijn er sinds 2001 doorgevoerd op nationaal niveau?’ Conform de onderzoeksvraag wordt hierbij gekeken naar het Nederlands wettelijk kader, de organisatorische as-pecten en de preparatieve aspecten. De vraag geeft aan dat het eerste ijkpunt 2001 is. In 2001 is het MCDM rapport “Een maatje te groot” (Fransen et al, 2001) gepresenteerd. Het tweede ijkpunt is gerelateerd aan de oefening EU-FloodEx. Deze oefening heeft invloed gehad op hoe Nederland zich voorbereid op de ontvangst van internationale bijstand. Het laatste ijkpunt is gerelateerd aan dit onderzoeksrapport. In het kader van het onderzoek is gekeken naar de situatie in 2014/2015.Het beantwoorden van deze deelvraag geeft inzicht in de ontwikkelingen sinds 2001. Op basis van het antwoord worden conclusies getrokken met betrekking tot het benutten van de verkregen informatie ten behoeve van het beantwoorden van de onderzoeksvraag.


18 De inrichting van de Rijkscrisisstructuur zal in 2015 worden herzien.

30

4.2.1 Wettelijk kader Op basis van de analyse van het Nederlands wettelijk kader in 2001, 2010 en 2015 kan worden gesteld dat er een onveranderde situatie is. De Coördinatiewet Uitzonderingstoestanden vormt de basis om indien dit noodzakelijk is, af te wijken van bestaande wetgeving.

2001

Coördinatiewet Uitzonderingstoestanden 1996

2010

Wet veiligheidsregio’s verwijzend naar de Coördinatiewet Uitzonderingstoestanden

2015

Idem 2010

4.2.2 OrganisatieEr is voor wat betreft de organisatie gekeken naar de relatie met het proces van ontvangst van internationale bijstand. Deze relatie is in figuur 6 weergegeven. Veranderingen in de organisatiestructuur zijn ingegeven door persoonlijke motivaties of door ‘incidenten’. Het LOCC is ontstaan naar aanleiding van de evaluatie van de vuurwer-kramp op 13 mei 2000 en de cafébrand in de nieuwjaarsnacht van 2000 op 2001. Het proces om te komen tot een LOS vloeit voort vanuit de wens van de toenmalig minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. GRIP 5 en GRIP Rijk zijn ontstaan naar aanleiding van de evaluatie van de brand bij Chemie Pack.

2001

Lokaal ingericht, samenwerkingsverbanden op basis van gemeenschappelijke regelingenNiet ingericht op de ontvangst van internationale bijstand

2010

GRIP 0/4, LOCC, Rijkscrisisstructuur 18

Op papier ingericht op de ontvangst van internationale bijstand

2015

Als 2010, plus: GRIP 5 en RIJK, LOSOp papier ingericht op de ontvangst van internationale bijstand

Figuur 5: Wettelijk kader

Figuur 6: Organisatie


31

4.2.3 PreparatieMet betrekking tot de preparatie op de ontvangst van internationale bijstand, valt op dat er in 2010 twee docu-menten beschikbaar zijn die ook anno 2015 nog worden gebruikt. Deze documenten zijn ontwikkeld naar aanlei-ding van de internationale oefening EU FloodEx. In figuur 7 is de ontwikkeling sinds 2001 weergegeven.

2001

Niet aanwezig

2010

Handboek bijstand deel 3 en EU host nation support guidelines

2015

Idem 2010

4.2.4 Analyse van de veranderende contextHet blijkt dat het veranderen van de organisatiestructuur en de preparatie een reactief proces is. Grote verande-ringen vinden plaats als er iets is gebeurd. De grote veranderingen richten zich echter alleen op ‘binnenlandse’ structuren. Dit is ook terug te zien bij het wettelijk kader. Hier doen zich ook alleen veranderingen voor gericht op de nationale situatie.

4.3 Wettelijk kaderHet onderzoek naar het Nederlands wettelijk kader19 richt zich op de relatie met het proces ontvangst van inter-nationale bijstand. Alhoewel internationale (EU/UN) verdragen ook tot de wetgeving behoren, en prioriteit hebben boven Nederlandse wetgeving, worden deze niet in het onderzoek meegenomen. Het onderzoek beperkt zich tot het verkrijgen van inzicht in hoe in het Nederlands wettelijk kader rekening gehouden wordt met de ontvangst van internationale bijstand. Relevante weten regelgeving is: de Politiewet 2012, de Wet Veiligheidsregio’s 2013 en de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden 1996. Vanwege de sleutelpositie van het LOCC in het proces ontvangst van internationale bijstand wordt aan de hand van de Organisatieregeling ministerie van Veiligheid en Justitie 2011 de rol van het LOCC beschreven. Deze paragraaf wordt afgesloten met een analyse van het wettelijk kader.

4.3.1 Politiewet 201220

De Politiewet beschrijft in hoofdstuk 5, Bijstand, in §5.1 hoe de bijstand aan de politie, in §5.2 aan de Rijksrecher-che en in §5.3 aan de Koninklijke Marechaussee formeel is georganiseerd. De Landelijke Eenheid, afdeling prepa-ratie, is verantwoordelijk voor het operationeel coördineren van de Politiebijstand. Het LOCC is namens de minister van Veiligheid en Justitie verantwoordelijk voor het formaliseren van (multi)bijstandsaanvragen met betrekking tot het politieoptreden. Het LOCC verwerkt (multi)bijstandsaanvragen in het Landelijke Operationeel Beeld en het Landelijk Capaciteiten Overzicht (NCTV21, 2014, p. 4)

4.3.2 Wet Veiligheidsregio’s 201022 De Wet veiligheidsregio’s is op 1 oktober 2010 in werking getreden. De wet bepaalt de taken van het bestuur van een veiligheidsregio en stelt een aantal basiseisen aan de organisatie van de hulpdiensten en de kwaliteit van het personeel en het materieel.

Figuur 7: Preparatie


23 http://wetten.overheid.nl/BWBR0030837/geldigheidsdatum_17-05-2015#HoofdstukVII

32

In de Wet Veiligheidsregio’s staat in artikel 51 beschreven hoe het formele (lees bestuurlijke) proces van bijstands-verlening is georganiseerd. Er wordt in dit artikel beschreven hoe Veiligheidsregio’s onderling bijstand verlenen en welke rol de (coördinerend) burgemeester, de Commissaris van de Koning en de minister van Veiligheid en Justitie daarbij heeft. Specifieke aandacht is er voor de Regionale Ambulancevoorziening en militaire bijstand. Ook staat in deze Wet in §13, Artikel 55, lid beschreven dat er in geval van het verlenen van bijstand de minister van Veiligheid en Justitie een bijdrage in de kosten kan verlenen. Het gaat hierbij om kosten voortvloeiend uit bilaterale bijstand, zoals afgesproken in beschreven overeenkomsten. Indien er sprake is van de inzet van interna-tionale bijstand, niet zijnde bilaterale bijstand, zal deze bijstand kosteloos worden geleverd.

In de Wet Veiligheidsregio’s staat niet beschreven hoe wordt gehandeld in geval van noodzaak tot internationa-le bijstand aan Nederland zoals bedoeld in dit onderzoek. In het kader van het geven van aanwijzingen en het onttrekken bevoegdheden staat in §12, Buitengewone omstandigheden, in Artikel 52 het volgende beschreven: ‘Onverminderd de artikelen 7, eerste lid, en 8, eerste lid, van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden kunnen, ingeval buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken, bij Koninklijk Besluit, op voordracht van Onze Minister-president, de artikelen 53 en 54 in werking worden gesteld.’Artikel 53 beschrijft het geven van aanwijzingen door de Commissaris van de Koning en door de minister van Veiligheid en Justitie. Artikel 54 beschrijft het onttrekken van bevoegdheden door de minister van Veiligheid en Justitie. Beide Artikelen zijn niet in werking. Dat in werking treden gebeurt pas in het geval dat buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken bij Koninklijk Besluit, op voordracht van de minister-president.

4.3.3 Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (1996)In deze wet wordt beschreven hoe de (beperkte) noodtoestand wordt uitgeroepen en welke formele weg hierbij bewandeld moet worden. Daarnaast wordt beschreven hoe in het kader van de (beperkte) noodtoestand bepalin-gen uit betrokken wetten in werking worden gesteld en weer buiten werking worden gesteld. Denk hierbij aan bijvoorbeeld de artikelen 53 en 54 uit de Wet Veiligheidsregio’s.

4.3.4 Organisatieregeling ministerie van Veiligheid en Justitie 2011De departementale herindeling en de inbedding van taken op het gebied van veiligheid binnen het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft geleid tot een bezinning op de inrichting van de hoofdstructuur van het ministerie. Het resultaat hiervan is de Organisatieregeling ministerie van Veiligheid en Justitie 2011. Eén van de veranderingen is de omvorming van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding tot Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid.

In hoofdstuk VII. Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid, Artikel 5923 staat de rol van het Lan-delijk Operationeel Coördinatie Centrum beschreven: ‘Het LOCC maakt deel uit van de nationale crisisbesluitvormingsstructuur en draagt hierbij zorg voor het aanleveren van het multidisciplinair Landelijk Operationeel Beeld en het operationeel advies bij nationale en internationale incidenten, crises, rampen en grootschalige evenementen. Het LOCC coördineert nationale en internationale bijstand, met inbegrip van de bijstand, bedoeld in de Wet veiligheidsregio’s en de Politiewet 2012. Ook draagt het LOCC als de National Training Coördinator zorg voor de coördinatie, opleiding en inzet van de Nederlandse experts in het kader van EU Civil Protection Mechanism.’Met betrekking tot de coördinatie van de internationale bijstand is niet nader gedefinieerd of dit inkomende of uitgaande bijstand is. Het hoofd LOCC is namens de minister van Veiligheid en Justitie gemandateerd om bijstand aan te vragen aan operationele partners die bijstand kunnen leveren. Het betreft hier wel Nederlandse partners.


24 Zie p.29 van het Nationaal Handboek Cisisbesluitvorming25 Inkomende buitenlandse bijstand in Nederlandse crisis- en rampensituaties: Analyse van Nederlandse wet-, regelgeving en beleid in het kader van de IDRL-richtlijnen (2007) van de Internationale Federatie van het Rode Kruis en Rode Halve Maanverenigingen. Nederlandse Rode Kruis, 2009. IDRL: International Disaster Response Laws, Rules and Principles26 Bron: IFV Kennispublicatie GRIP-regeling: 1 t/m 5 en GRIP Rijk, 2014

33

4.3.5 Analyse Nederlands wettelijk kaderAnalyse van het Nederlands wettelijk kader laat zien, dat de Nederlandse rampbestrijdings- en crisisbeheersings-structuur met betrekking tot bijstand binnen Nederland, goed is beschreven. Daar waar het gaat om internationale bijstand op bilateraal of EU niveau kan worden gesteld dat het binnen het Nederlands wettelijk kader, gericht op rampenbestrijding en crisisbeheersing, slechts in algemene termen aan de orde komt. Deze algemene termen richten zich dan in het bijzonder op de bevoegdheden van bestuurders. De Nederlandse wetgeving biedt aan bestuurders, in het bijzonder de minister van Veiligheid en Justitie en de Com-missaris van de Koning, de mogelijkheid om van wettelijk gebaande paden af te wijken24. Er is ruimte voor impro-visatiekracht. Daar waar internationale bijstand wordt benoemd, is niet duidelijk of dit uitgaande of inkomende bijstand betreft.

De in het kader van dit onderzoek geïnterviewde ervaringsdeskundigen bevestigen dat de weten regelgeving in Nederland voldoende ruimte biedt om in geval van een ramp of crisis op ad-hoc basis van de weten regelgeving af te wijken om internationale hulp in te kunnen zetten. De ervaringsdeskundigen uiten wel twijfels of dit in de praktijk ook daadwerkelijk het geval zal zijn. Dit heeft alles met (het gebrek aan) ervaring te maken met betrekking tot het toepassen van de weten regelgeving.Het rapport ‘Inkomende buitenlandse bijstand in Nederlandse crisis- en rampensituaties’25 bevestigt het beeld over het wettelijk kader met betrekking tot ontvangst van internationale bijstand: De crisisbeheersing en rampenbestrijding in Nederland is uitgebreid verankerd in wetgeving en beleid. De bestuurlijke verantwoordelijkheden en de operationele aspecten zijn helder omschreven. De Nederlandse overheid gaat ervan uit dat inkomende bijstand wordt verleend door buurlanden of de EU. In dat kader liggen bilaterale verdragen en Europese regelgeving ten grondslag aan de inkomende bijstand. Gelet op het feit dat inkomende bijstand van buiten de EU niet waarschijnlijk wordt geacht, is het juridisch kader zeer klein. Voor inkomende buitenlandse bijstand als zodanig is wel een operationeel raamwerk gecreëerd. (Nederlandse Rode Kruis, 2009, p. 49)De ruimte om te improviseren, zal naar verwachting benut moeten worden indien er sprake is van ontvangst van internationale bijstand.

4.4 UitvoeringsdocumentenIn deze paragraaf komen documenten aan de orde die relevant zijn voor het onderzoeksonderwerp. Op basis van de afbakening worden Nederlandse uitvoeringsdocumenten beschreven. Het gaat om documenten die van belang zijn voor het verkrijgen van strategisch inzicht, maar ook om inzicht te krijgen in de operationele aspecten. Als eerste wordt in §4.4.2 ingezoomd op de Gecoördineerde Regionale IncidentenbestrijdingsProcedure, waarna in §4.4.3 het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming aan de orde komt. Beide documenten gaan in op de regionale en nationale crisisstructuur. Daarna volgt in §4.4.4 het handboek bijstand deel 3. In dit document wordt ingezoomd op de daadwerkelijke ontvangst van internationale bijstand. In §4.4.5 vindt een analyse plaats op basis van het operationeel toetsingskader.

4.4.1 De Gecoördineerde Regionale IncidentenbestrijdingsProcedure (GRIP)26

De GRIP is de werkwijze waarmee bepaald wordt hoe de coördinatie tussen hulpverleningsdiensten verloopt. In deze procedure is de centrale gedachte dat bij kleinere incidenten een andere vorm van coördinatie nodig is dan bij grotere incidenten. De GRIP is beschreven in de kennispublicatie ‘GRIP-regeling: 1 t/m 5 en GRIP Rijk’. Met het oog op een mogelijke ontvangst van internationale bijstand in Nederland vallen drie aspecten op. Zowel op gebied van openbare orde en veiligheid als op sectorniveau blijven de betrokken ketens zelf verantwoor-delijk. Er is wel een Ministeriële Commissie Crisisbeheersing maar deze wordt alleen benut om tussen de ketens de integrale crisisbeheersing te kunnen coördineren. Wel kan in geval van een GRIP Rijk situatie een minister in de eigen keten een aanwijzing geven aan het ‘lagere niveau’. In het kader van crisisbeheersing en rampenbestrijding betekent dit, dat de minister van VenJ een aanwijzing kan geven aan de voorzitter van de veiligheidsregio. Tevens


27 De LOS is per 1 juli 2015 opgeheven. Per 1 januari 2016 zal een nieuwe vorm van Landelijke Operationele Sturing in werking treden. 28 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brochures/2013/04/26/nationaal-handboek-crisisbesluitvorming.html

34

bestaat de mogelijkheid dat de Commissaris van de Koning namens de minister van VenJ een aanwijzing geeft. In beide gevallen betekent dit niet dat de minister dan wel de Commissaris van de Koning in de (uitvoerings)be-voegdheden van de voorzitter van de veiligheidsregio treedt. Het Rijk beschrijft in de aanwijzing wat er moet gebeuren; de veiligheidsregio is verantwoordelijk voor het beant-woorden van de hoe vraag: de uitvoering van de aanwijzing. Indien de veiligheidsregio extra capaciteiten nodig heeft bij de uitvoering, kan zij een beroep doen op het Rijk.Ten tweede wordt in de GRIP voorbijgegaan aan het bestaan van een Landelijke Operationele Staf (LOS27) en een LOCC. Het LOCC vervult een specifieke rol op landelijk operationeel niveau. Het gaat hierbij om nationale en inter-nationale (multi)bijstandscoördinatie, informatiemanagement en operationele advisering. Daarnaast is het LOCC de back office van de LOS. De LOS is verantwoordelijk voor het ontwikkelen van een Integraal Operationeel Advies en krijgt hiertoe opdracht van de minister van Veiligheid en Justitie. In figuur 8 is de landelijke operationele coör-dinatie bij een incident, waarbij meerdere regio’s betrokken zijn, gevisualiseerd.

Voorbeeld GRIP 5 met 3 regio´s

Ten derde is de GRIP structuur een nationale structuur. Hoewel deze structuur uitgaat van het Nederlandse model, biedt dit model wel ruimte om internationale componenten toe te voegen. In de GRIP staat niet beschreven op welke wijze dit zou moeten gebeuren. Een uitgebreide beschrijving van de GRIP is opgenomen in bijlage VII.

4.4.2 Nationaal Handboek CrisisbesluitvormingHet Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming (NHC) (Rijksoverheid, 201328) bevat enerzijds het instellingsbesluit Ministeriële Commissie Crisisbeheersing en anderzijds de uitvoering van dat besluit. Het NHC is regelgeving in materiële zin. Het beschrijft de rol van het Rijk en de Rijksonderdelen van de Nederlandse crisisstructuur en het

Figuur 8: Operationele coördinatie bij GRIP 5 en GRIP Rijk

RBT-VZ

ROT(OL)

CoPI

RBT-VZ

ROT(OL)

CoPI

RBT-VZ

ROT(OL)

CoPI

Indien bestuurlijke noodzaak: GRIP 5 COL: Coördinerend Operationeel leiderCoPI: Commando Plaats IncidentIRBT: Interregionaal BeleidsteamIROT: Interregionaal Operationeel TeamOL: Operationeel LeiderRBT: Regionaal BeleidsteamROT: Regionaal Operationeel TeamVZ: voorzitter

Eén regio coördineert op basis van a. afspraken tussen regio’s of b b ronregio of c. best geëquipeerdVoorzitters veiligheidsregio behouden hun bevoegd gezag in GRIP 5

* Mogelijk vormt zich een interregionaal beleidsteam (IRBT)* Mogelijk vormt zich een interregionaal operationeelteam (IROT)

IRBT*IROT*COL

coördinerende regio

bron


29 http://www.nctv.nl/onderwerpen/crisisbeheersing/operationele-coordinatie/bijstand/ 30 Op basis van het handboek bijstand deel 3 is in Europees verband de EU Host Nation Support Guideline ontwikkeld. De doelstelling van de EU Host Nation Support Guidelines is om het getroffen land in de gelegenheid te stellen om internationale bijstand op een zo effectieve en efficiënte manier te kunnen ontvangen. Het niveau van Host Nation Support is afhankelijk van de aard van de situatie en wordt afgesproken tussen het ontvangende en het leverende land. De guideline is een niet bindende richtlijn en gaat ervan uit dat een getroffen land in staat is om het Host Nation Support proces uit te voeren.

35

wettelijk kader waarbinnen gewerkt moet worden. Figuur 9 is een weergave van de nationale crisisstructuur.Het Rijk heeft de mogelijkheid de verantwoordelijke autoriteiten in de algemene of functionele keten te onder-steunen, dit ongeacht het GRIP niveau. Deze ondersteuning kan plaatsvinden na een verzoek van de verantwoor-delijke autoriteiten in de algemene of functionele keten. Het Rijk kan zelf ook initiatief nemen om ondersteuning te bieden (Rijksoverheid, 2013, p. 11).Met betrekking tot leveren van internationale bijstand door Nederland geeft het NHC (Rijksoverheid, 2013, p. 25) duidelijk weer waar welke verantwoordelijkheden liggen. Voor wat betreft de ontvangst van internationale bij-stand geeft het NHC geen concrete aanwijzingen wat de rol van het Rijk is of kan zijn. Wel kan het Rijk vanuit haar faciliterende rol mogelijkheden tot afstemming en coördinatie tussen partijen verschaffen. Als voorbeeld wordt hierbij genoemd internationale afstemming (Rijksoverheid, 2013, p. 11). In figuur 9 is de nationale crisisstructuur gevisualiseerd.

4.4.3 Handboek bijstand deel 3: inkomende internationale bijstand29

In dit handboek zijn de belangrijkste procedures opgenomen met betrekking tot de ontvangst van internationale bijstand in Nederland. Daarnaast gaat het handboek in op de operationele aansturing van de internationale bij-standseenheden en op de taken en verantwoordelijkheden van de betrokken Nederlandse instanties. Indien inter-nationale bijstand benodigd is, zal conform dit handboek30 worden gewerkt. De rampenbestrijdingsorganisatie in Nederland wordt dan uitgebreid met internationale Civil Protection eenheden. Dit zorgt er in de praktijk ook voor dat internationale organisatiedelen worden toegevoegd aan c.q. ingebed in de bestaande rampenbestrijdingsor-ganisatie. Dit ten behoeve van opvang, begeleiding en aansturing van de buitenlandse bijstandseenheden. Het betreft de volgende organisatie onderdelen: - Reception and Departure Centre- On Site Operations and Coordination Centre (OSOCC)- The Local Emergency and Management Authority (LEMA)- On-Site-Commander (OSC)- Base of Operations.Deze organisatiedelen zijn internationaal bekend en erkend. In figuur 10 is de OSOCC/RDC structuur gevisuali-seerd.

Figuur 9: Nationale crisisstructuur

Ministeriële CommissieCrisisbeheersing (MCCb)

Interdepartementale CommissieCrisisbeheersing (ICCb)

Nationaal KernteamCrisiscommunicatie (NKC)

Landelijke Operationele Staf(LOS)

Adviesteam (AT)

Nationaal Crisiscentrum (NCC)

Binnenlands bestuur

Veiligheidsregio´sVitale

sectoren Rijksdiensten

Landelijk OperationeelCoördinatiecentrum (LOCC)

DepartementaleCoördinatiecentra (DCC´s)


36

Daar waar het gaat om de regie met betrekking tot de ontvangst van internationale bijstand, gaat het handboek uit van regionale of landelijke regie. Dit is afhankelijk van het type scenario. In hoofdstuk 3 van het handboek wordt het wettelijk kader met betrekking tot internationale bijstand geschetst. Het handboek ‘beperkt’ zich daarbij tot het internationale wettelijk kader.In hoofdstuk 6 wordt aangegeven dat de coördinatie van de internationale eenheden door het OSOCC wordt gedaan. De LEMA wordt aangewezen als focal point voor de internationale eenheden. De LEMA functie wordt op nationaal (LOCC), regionaal (ROT) en lokaal (COPI) niveau ingevuld.

4.4.4 Analyse uitvoeringsdocumentenAnalyse van de uitvoeringsdocumenten laat zien dat de crisisstructuur op nationaal (NHC) en regionaal (GRIP) niveau uitgebreid is beschreven. Voor wat betreft de ontvangst van internationale bijstand wordt in het NHC beschreven dat het Rijk de mogelijkheden verschaft tot afstemming en coördinatie tussen partijen bijvoorbeeld internationale afstemming. Het proces van ontvangst van internationale bijstand wordt in het handboek bijstand deel 3 op heldere wijze beschreven. Wel zijn er aandachtspunten:- De GRIP structuur houdt geen rekening met een ramp van internationale omvang met de daaraan gekoppelde organisatorische consequenties. - De GRIP is, ondanks de aanwezigheid van GRIP 5 en RIJK, gericht op regionale operationele aansturing. - Het nationaal operationeel niveau wordt in de GRIP buiten beschouwing gelaten, terwijl het er wel is. - In het NHC wordt het landelijke operationele niveau beschreven maar ook hier is er geen link met de ontvangst van internationale bijstand.In het handboek bijstand deel 3 staat beschreven dat het LOCC ondersteuning voor het uitvoeren van de OSOCC taak kan leveren. Onder de OSOCC structuur valt ook het Reception and Departure Centre. De vraag is of dat een realistisch uitgangspunt is. Binnen het UCPM vindt discussie plaats of er in de Europese context überhaupt tot inrichting van een OSOCC wordt over gegaan. Dit op basis van de stelling dat de Europese landen over een goed werkende rampenbestrijdingsorganisatie beschikken. Het is daardoor niet nodig om een internationaal coördine-rend team nationale taken over te laten nemen. Een ander aspect is dat het maar de vraag is of het LOCC inderdaad ondersteuning kan leveren om de OSOCC taken uit te voeren. Tenzij hiermee het uitbesteden van taken bedoeld wordt.

Figuur 10: Structuur OSOCC

Management

Situation

Assessment Administration Coordination Cells(USAR, FMT, Logistics, etc.)

OtherResponseTeams/

Elements(e.g. Clusters)

Sub-OSOCC(s) RDC(s)

Facilities

TelecommunicationsInformationManagement

Assessment

Support Operations

Liaison

Safety & Security


37

4.5 ‘Grijze literatuur’Bij de selectie van de grijze literatuur is gekeken naar rapportages die een relatie hebben met het onderzoekson-derwerp. Die relatie kan direct zijn of randvoorwaardelijk. Als eerste wordt in §4.5.2 ingegaan op het eerste onder-zoek naar de ontvangst van internationale bijstand. Dit is de MCDM-scriptie ‘Een maatje te groot’. Onderzocht is het risico op een ramp en hoe Nederland is voorbereid op de ontvangst van internationale bijstand tijdens die ramp. §4.5.3 betreft het onderzoeksrapport Europese Crisisbeheersing in Ontwikkeling. Hier komt de Europese context aan de orde. Het derde en laatste document betreft de AR rapportage ‘Zicht overheden op beschermen burgers en bedrijven’ In §4.5.4 kijkt de AR kritisch naar de wijze waarop Nederland zich heeft georganiseerd in het kader van crisisbeheersing en rampenbestrijding. In §4.5.6 wordt de grijze literatuur geanalyseerd.

4.5.1 Een maatje te groot In het kader van de MCDM is in 2001 onderzoek afgerond naar het ontvangen van internationale bijstand bij ram-pen in Nederland. Dit onderzoek heeft geresulteerd in de scriptie ‘Een maatje te groot’ (Fransen et al, 2001). De reden om dit onderzoek uit te voeren, was, dat de indruk aanwezig was, dat dit thema een blinde vlek was in de organisatie van de rampenbestrijding in Nederland.

Het onderzoek bestond enerzijds uit het aantonen dat zich in Nederland scenario’s voor kunnen doen die inter-nationale bijstand noodzakelijk maken. Anderzijds richtte het onderzoek zich op het wettelijk kader en Europese ervaringen om te kunnen vaststellen of Nederland klaar is voor de ontvangst van internationale bijstand.

De onderzoekers liepen tegen de volgende observatie aan. “Er is een kleine kans om geconfronteerd te worden met een scenario waarbij internationale bijstand nodig is. Hierdoor ontbreekt het besef dat internationale bijstand voor Nederland nodig kan zijn, feitelijk.” (Fransen et al, 2001, p. 10/11) Volgens de onderzoekers was een van de oplossingsrichtingen om juist vanwege die kleine kans niet tot voorbe-reiding over te gaan.

Echter, indien Nederland toch met een ramp van enige omvang wordt geconfronteerd waardoor internationale bijstand benodigd is, zo geven de onderzoekers aan, dan loont het de moeite om daarop voorbereid te zijn. Aange-geven wordt dat het daarom wenselijk is om oplossingsrichtingen nader uit te werken.

Ervaringen van andere landen laten zien dat het ontvangen van internationale bijstand problematisch is. Gesigna-leerde kernproblemen (Fransen et al, 2001, p. 60) omvatten onder meer:- taalproblemen- niet bruikbare hulpgoederen- al dan niet aanwezig zijn van de media- coördinatie van bijstandsteams- communicatie.

Op basis van het onderzoek adviseren de onderzoekers het volgende (Fransen et al, 2001, p. 62):- richt een nationale operationele coördinatiestructuur op;- verricht anticipatie (voorbereiding) met betrekking tot een ‘maatramp 19’ en nationale rampenplannen;- zet in op veerkracht van organisaties, maar vooral ook op veerkracht (weerbaarheid) van de bevolking.


31 http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Onderzoeksrapporten/Introducties/2014/11/Zicht_overheden_op_beschermen_burgers_en_bedrijven

38

4.5.2 Europese Crisisbeheersing in ontwikkelingIn 2011 is er een verkennend onderzoek uitgevoerd naar de ontwikkelingen in Europa met betrekking tot Crisis-beheersing en rampenbestrijding (Helsloot & Schmidt, 2011). Wat betekenen de Europese ontwikkelingen voor de Nederlandse crisisbeheersing en rampenbestrijding. In het onderzoeksrapport geven de onderzoekers vier facto-ren die bepalend zijn voor de houding van een lidstaat ten opzichte van Europese samenwerking bij crisisbeheer-sing en rampenbestrijding (Helsloot & Schmidt, 2011, p. 23):1. De frequentie en grootte van crises waar een lidstaat mee geconfronteerd wordt;2. De mate van centralisatie of decentralisatie van de nationale crisisbeheersingsorganisatie;3. Een beleidsfocus op preventie of respons;4. Het onderscheid tussen humanitaire hulp en civiele bescherming.

Geconstateerd wordt dat daarbij voor deze thesis de volgende aspecten van belang zijn: - Met betrekking tot het eerste punt geldt, dat als een land zelf (veelvuldig) wordt getroffen door een grote (natuur)ramp, er eerder de neiging is de internationale samenwerking te zoeken.- Het tweede punt betreft de constatering dat het landelijk niveau (centrale niveau) eerder en makkelijker aansluiting vindt bij het internationale niveau dan het decentrale niveau.- Met betrekking tot het derde punt wordt gesteld dat effectieve preventie grote rampen voorkomt en dat er daardoor minder noodzaak is tot internationale samenwerking. Dit is ook waar Nederland op inzet. Hierdoor is er minder aandacht voor internationale samenwerking.

4.5.3 Rapport Zicht overheden op beschermen burgers en bedrijven31

Het onderzoek is uitgevoerd door de Algemene Rekenkamer (AR) waarbij is gekeken naar (AR, 2014, p. 5):1. wat de minister van Veiligheid en Justitie weet over de mate waarin overheden burgers en bedrijven beschermen;2. de samenhang tussen de Strategie Nationale Veiligheid en de veiligheidsregio’s;3. de democratische controle op en verantwoording over rampenbestrijding en crisisbeheersing.Met betrekking tot capaciteiten benoemd de AR twee van belang zijnde activiteiten:1. De rijksoverheid, veiligheidsregio’s en crisispartners maken daarnaast afspraken over onderlinge bijstand en over bijstand door buurlanden België en Duitsland als de eigen capaciteit onvoldoende blijkt te zijn.2. Indien de ramp of crisis de mogelijkheden van de veiligheidsregio te boven gaan en de grenzen van de veiligheidsregio overstijgen, is bovenregionale samenwerking nodig en/of een rol voor de rijksoverheid weggelegd. Om te bepalen wanneer rampenbestrijding en crisisbeheersing naar het bovenregionale of nationale niveau (bestuurlijk en operationeel) moet worden opgeschaald, zijn afspraken gemaakt. Deze afspraken zijn vastgelegd in de Gecoördineerde Regionale IncidentbestrijdingsProcedure (GRIP). (AR, 2014, p. 12)

Met betrekking tot het inzicht hebben in benodigde en beschikbare middelen geeft de AR aan (AR, 2014, p. 19) dat niet bekend is wat nodig is. Er zijn wel analyses uitgevoerd maar die geven geen concreet antwoord op de vraag hoeveel mensen, middelen en methoden nodig zijn voor welke ambitie.In de rapportage wordt ook de GRIP aan de orde gesteld. De AR geeft aan dat er om helderheid te creëren over bovenregionale samenwerking tussen regio’s en over de rol van de rijksoverheid twee fases toegevoegd zijn aan de huidige procedure voor het opschalen bij rampen en crises, GRIP 5 en GRIP Rijk. De AR constateert dat in de praktijk zal moeten blijken of beide fasen daadwerkelijk meer duidelijkheid verschaffen over wie wat moet doen ten tijde van een crisissituatie. Of, dat de uitbreiding van gripfasen leidt tot een complexer geheel aan afspraken met juist meer onduidelijkheid als gevolg.Aandachtspunten hierbij zijn:- de operationele coördinatie bij een incident dat regiogrensoverschrijdend;- de toegevoegde waarde van GRIP Rijk met betrekking tot de sturende rol van het rijk.


39

In het kader van deze thesis zijn de volgende adviezen met betrekking tot het ontvangen van internationale bij-stand door Nederland van belang:1. Zorg voor een betere verbinding tussen de Strategie Nationale Veiligheid, crisispartners en veiligheidsregio’s (AR, 2014, p. 22). a. Inzicht verkrijgen in de operationele mogelijkheden van veiligheidsregio’s en crisispartners en dit inzicht betrekken in de nationale capaciteitenanalyse; b. Scenario’s uitwerken die dicht bij de dagelijkse praktijk van veiligheidsrisico’s en crisispartners liggen (bijvoorbeeld grootschalige evacuatie) voor de gewenste en beschikbare capaciteiten.2. Zorg voor een betere samenwerking, kennisdeling en informatie uitwisseling tussen veiligheidsregio’s (AR, 2014, p. 33). a. Ontwikkel een systematiek waarmee de regio’s kosten, risicobeoordeling, capaciteitenanalyse en besluitvorming over bescherming kunnen vergelijken.

4.5.4 Analyse grijze literatuurOp basis van het spiegelen van de grijze literatuur aan het operationeel toetsingskader kan de volgende analyse worden gemaakt. Sinds 2001 heeft de voorbereiding op de mogelijkheid van ontvangst van internationale bijstand vorm gekregen. Van volledige veerkracht in 2001 is er in 2015 sprake van veerkracht op basis van gemaakte plan-nen. Wat daarbij een rol speelt, is, dat Nederland de strategie van het voorkomen van rampen hanteert. Hiermee wordt voorkomen dat bijstand benodigd zal zijn. Een ander aspect is dat de samenwerking tussen bij de ontvangst van internationale bijstand betrokken partijen verbeterd kan worden. Er wordt hierbij echter alleen verwezen naar de klassieke partijen op nationaal en regionaal niveau. De grijze literatuur bevestigt hiermee de analyse van de uitvoeringsdocumenten. De ervaringskracht op het dossier internationale bijstand dat buiten de klassieke partijen beschikbaar is, wordt niet benut. De planvorming op organisatieniveau houdt daarbij geen rekening met het toe-voegen van een internationale component.

4.6 Samenvattende conclusieDe beschrijving en analyse van het beleidskader geeft inzicht in de theoretische voorbereiding op de ontvangst van internationale bijstand in Nederland. Vanuit die theoretische benadering geeft het handboek bijstand deel 3 als enige een beschrijving van het proces ontvangst van internationale bijstand in Nederland. De andere relevante documenten hebben indirect invloed op dit proces. Die invloed kan bestaan uit ruimte die kan ontstaan, omdat het op Nederland gerichte beleidskader zo is beschreven, dat het de ontvangst van internationale bijstand in Neder-land niet in de weg staat.


40

5 Analyse casussen en interviews

‘Vaak moet er iets gebeuren voordat er iets gebeurt.’Johan Cruijff (1947 - …..)

Voetballer/filosoof

5.1 InleidingOm de theorie te kunnen spiegelen aan de praktijk, of andersom, is naast theoretisch onderzoek ook onderzoek gedaan naar praktijksituaties. Dit onderzoek is tweeledig geweest. Er is gesproken met ervaringsdeskundigen en beleidsmakers op het gebied van internationale hulpverlening. Daarnaast zijn vier praktijkcasussen onderzocht. In dit hoofdstuk wordt de praktijk op basis van het operationeel toetsingskader geanalyseerd. In §5.2 worden de casussen gepresenteerd. In §5.3 wordt een toelichting gegeven op rol van de ervaringsdeskundigen in het onderzoek. In §5.4 wordt de analyse van de praktijk uitgevoerd op basis van de vier krachten uit het operationeel toetsingskader. Dit hoofdstuk wordt in §5.5 afgesloten met een samenvattende conclusie.

5.2 CasussenZoals in §2.2.2 reeds is aangegeven worden ten behoeve van dit onderzoek twee nieuwe en twee oude casussen bestudeerd. De casussen zijn geselecteerd op basis van de volgende criteria:- er is sprake van internationale bijstand;- er is documentatie beschikbaar;- de casus moet gespiegeld kunnen worden aan de Nederlandse situatie.De twee oude casussen betreffen de casussen uit ‘Een maatje te groot’ (Fransen, et al, 2001). Juist de gedateerdheid van deze twee casussen maakt ze beide interessant voor dit onderzoek. In 2001 was er helemaal niets geregeld met betrekking tot de ontvangst van internationale bijstand. Zowel nationaal als internationaal niet. De lessons learned van die casussen zijn gebaseerd op een nulsituatie en daarom waardevol als referentiekader.In figuur 11 staat per casus aangegeven welk scenario er speelde en wat de effecten van dat scenario waren. In bijlage VIII is een uitgebreide beschrijving van de scenario’s opgenomen.

Casus 1 Casus 2 Casus 3 Casus 4

Jaar 2014 2011 2000 1999

Land Bosnië-Herzegovina en Servië Nieuw Zeeland Hongarije Turkije

Type Overstromingen Aardbeving Overstromingen Aardbeving

Effect

· 60 steden en dorpen getroffen

· Aardverschuivingen· Mijnenvelden verschoven· Schadebedrag onbekend

· 185 doden· 6600+ gewonden· 70.000 inwoners verlaten de stad

· Sliboverstroming· 40 miljard schade

· 3200 mensen geëvacueerd· 1.5 miljoen mensen

bedreigd· $75 miljoen preventieve

maatregelen

· 20.000 doden· 60.000 huizen ingestort

· 400.000 huizen beschadigd· $16 miljard schade

Interna-tionale

bijstand

· UCPM/UNDAC· International Organisation for Migration / World Food

Programme· 15 modules

· Teams uit 8 landen· 6 landen leveren capaci-

teiten· 5.8 miljoen zandzakken

· ‘UNDAC’· 150 USAR teams

· 8500 vrachtwagens met hulpgoederen

Figuur 11: Overzicht casussen


32 Foreign Medical Team is de internationale benaming voor noodhospitaal

41

5.3 ErvaringsdeskundigenBij het selecteren van ervaringsdeskundigen is gekozen voor diversiteit in achtergrond en diversiteit in nationali-teit. Dat laatste is van belang omdat er weinig Nederlanders zijn die ervaring hebben met internationaal optreden. En juist voor dit onderzoek is die internationale ervaring van belang omdat die ervaring gespiegeld kan worden aan de Nederlandse situatie. De diversiteit in achtergrond zorgt ervoor dat zowel operationele als beleidsmakers zijn geïnterviewd om naast operationele input ook bestuurlijke input te genereren. Een overzicht van geïnterview-de ervaringsdeskundigen is opgenomen in bijlage IX.

Op basis van de hoofdvraag en de deelvragen van het onderzoek, is een shortlist met te bespreken onderwerpen samengesteld. De interviewvorm betreft een zogenoemd half- of gedeeltelijk gestructureerd interview. De gebruik-te shortlist met vragen:1. Hoe moet een land voorbereid zijn op de ontvangst van internationale bijstand?2. Wat zijn operationele consequenties als een land getroffen wordt door een grote ramp of crisis (vergelijkbaar met orkaan Katrina)?;3. Welke rol is weggelegd voor de EU als Nederland internationale bijstand nodig heeft;4. Welke rol is er weggelegd voor de VN als Nederland internationale bijstand nodig heeft.Op basis van deze vragen heeft de onderzoeker verdiepende vragen gesteld. Hierbij zijn de begrippen uit het operationeel toetsingskader als rode draad gebruikt. Op deze wijze heeft elke expert een beeld geschetst over de voorbereidheid op de ontvangst van internationale bijstand in Nederland.De resultaten van de gehouden interviews zijn in samenvatting opgenomen als bijlage X.

5.4 AnalyseDe resultaten van de interviews zijn gespiegeld aan de resultaten van de casestudies. Analyse heeft plaats gevon-den op basis van het operationeel toetsingskader. De volgende begrippen worden daarbij gehanteerd:- voortzettingskracht- veerkracht- ervaringskracht- planningskrachtAnalyse geeft inzicht in de invloed van de begrippen op de voorbereidheid van Nederland op de ontvangst van internationale bijstand. Naar aanleiding van de analyse zijn de resultaten in algemene termen beschreven. De resultaten van de interviews en de resultaten van de casestudies zijn hierbij samengevoegd.

5.4.1 VoortzettingskrachtDe uitdaging voor een door een ramp getroffen land is het kunnen blijven uitvoeren van alle activiteiten om de effecten van die ramp te kunnen bestrijden. Met name als het om rampen gaat die in de operationele fase de inzet van een bijzondere expertise vereisen. Voorbeelden hiervan zijn de inzet van Urban Search and Rescue teams, Foreign Medical Teams32 of gevaarlijke stoffen eenheden. Zowel de (relatief) kleine landen maar ook grote landen moeten dan een beroep doen op andere landen om bijstand te leveren. De voortzettingskracht van een land is dan beperkt. Analyse van de casussen en de interviews leert dat Nederland met betrekking tot het begrip voortzettingskracht helderheid moet krijgen over de rol van de EU, de VN en de NGO’s indien internationale steun benodigd is. Deze helderheid betreft dan vooral de mogelijkheden en knelpunten in het leveren van internationale bijstand. Wat hierbij een rol speelt, is dat bij een grote ramp de EU en de VN zich graag willen laten zien. Ze willen helpen. Ook NGO’s willen zich graag laten zien. De reden hierachter is dat hoe meer een NGO zichtbaar is, hoe meer donaties ontvangen worden. Van belang is dat Nederland als eerste inzicht moeten krijgen in de eigen mogelijk-heden. Eerst moet vastgesteld worden wat de eigen voortzettingskracht is, voordat bepaalt kan worden wat van andere organisaties mag worden verwacht. Hier zal in de planvorming rekening mee gehouden moeten worden. Deze (beschrijving van) kennis maakt dat goed ingespeeld kan worden op deze hulp biedende organisaties.


33 Er heeft wel bijstand op basis van bilaterale afspraken plaats gevonden. Dit valt buiten de scope van dit onderzoek.34 http://www.infopuntveiligheid.nl/Publicatie/DossierItem/122/6588/menno-van-duin-blogt-ons-usar-team-in-nepal.html

42

5.4.2 VeerkrachtDe voorbereiding van een organisatie op een gebeurtenis is niet alleen een kwestie van plannen maken en oe-fenen. Mentale aspecten spelen ook een rol. De noodzaak ergens niet toe zien en ervan uitgaan dat iets toch niet gebeurt, heeft invloed op hoe de voorbereiding vorm wordt gegeven. Datzelfde geldt voor (wederzijdse) verwach-tingen. Wat verwacht de overheid van de burger en wat mag de burger van de overheid verwachten. De Nederland-se overheid zet in op het vergroten van veerkracht en zelfredzaamheid. De vraag is of dit ten tijde van een grote ramp voldoende zal zijn.Analyse van de praktijk laat ook zien dat opleiden, trainen en oefenen (OTO) als een belangrijke factor wordt gezien met betrekking tot het vergroten van de veerkracht. Het gaat in het kader van veerkracht hierbij dan met name om de volgende aspecten:- Het vergroten van bewustzijn bij de burgers door ‘public education’.- Het uitwisselen van beschikbare kennis en ervaringHet vergroten van de veerkracht is vooral gericht op de burger. De veerkracht van de hulpdiensten wordt als on-derbelicht gezien. Er wordt uitgegaan van de situatie dat de hulpdiensten altijd hun werk kunnen blijven doen. Wel wordt met betrekking tot het vergroten van de veerkracht gewezen op het belang van OTO. Ook hier gaat het vooral om het vergroten van de kennis en ervaring met betrekking tot de (on)mogelijkheden. Als goed voorbeeld wordt EU-FloodEx gezien en de resultaten die dat heeft opgeleverd. Deze oefening heeft immers geleid tot het handboek bijstand deel 3. Het OTO-programma zal zich moeten richten op de volgende aspecten:- operationele uitvoering versus bestuurlijke dilemma’s;- lange termijn effecten;- ontvangst internationale bijstand;- plannen en procedures.

5.4.3 ErvaringskrachtErvaring met betrekking tot de ontvangst van internationale bijstand wordt opgedaan in het buitenland. De wa-tersnoodramp van 1953 is de laatste keer geweest dat Nederland te maken heeft gehad met de ontvangst van internationale bijstand33. De Nederlandse hulpdiensten ontbreekt het dan ook aan operationele ervaringskracht. De verantwoordelijkheid van de uitvoering van (onderdelen van) het proces dient toegewezen te worden aan functies en/of organisaties die hier kennis en ervaring mee hebben. Denk hierbij aan het ministerie van Defensie, maar ook aan Nederlandse crisismanagers die bekend zijn met het werken in een internationale rampenbestrij-dingsstructuur en aan USAR.nl. Dit laatste wordt bevestigd in het blog over de toegevoegde waarde van USAR.nl naar aanleiding van de aardbeving in Nepal in 2015. Ten slotte draagt het team bij aan het samenbrengen van verschillende organisaties (bijvoorbeeld politie en brandweer die beide mensen leveren aan het USAR-team) en verhogen dergelijke inzetten de kwaliteit en de ervaring van het team. Dat is ook een belangrijke reden om het team (of delen ervan) in te zetten bij calamiteiten in het eigen land. Zowel operationeel als organisatorisch/coördinerend. Feitelijk kent het team een modulaire structuur. Juist bij deze groep zitten mensen die nog echte ervaring hebben opgedaan en blijven opdoen bij grootschalige rampen. (Duin van, 2015)34


35 De EU en de VN hebben afgesproken dat binnen Europa de EU leidend is en buiten de EU is het de VN die leidend is indien er een noodzaak is tot coördinatie van internationale hulp. 36 Nederland heeft ruim 100 UCPM opgeleide functionarissen. Enkele daarvan hebben internationale missie ervaring.37 Nederland beschikt over 6 operationele UNDAC members.

43

Analyse laat zien dat er in Nederland ervaring beschikbaar is of kan komen. Deze ervaring wordt op dit moment niet benut. De beschikbare ervaring bestaat naast USAR.nl uit:- EU · UCPM · Nederlandse UCPM experts- VN · UNDAC · Nederlandse UNDAC members- Het ministerie van Buitenlandse Zaken- Defensie- NGO’s

a. EU: UCPM en Nederlandse UCPM-expertsBij rampen in Europa waarbij een land om internationale bijstand verzoekt, heeft het EU Civil Protection Mecha-nism een faciliterende en coördinerende rol. Het Mechanism richt zich met name op de eerste fase van de ramp. Het gaat hierbij vooral om de rampbestrijdingsrespons in de vorm van operationele eenheden of experts. De UCPM-experts richten zich met name op het ondersteunen van de LEMA (binnen Europa) of de UNDAC structuur (buiten Europa35). Daarnaast zal het UCPM desgevraagd technische expertise kunnen leveren.

Die taken van de UCPM-experts36 bestaan onder andere uit: · Het kunnen (inrichten van en) werken in een Reception and Departure Centre en een OSOCC. · Het kunnen inrichten en uitvoeren van het informatiemanagementproces met betrekking tot de ontvangst van internationale bijstand. · Het kunnen uitvoeren van algemene en technische assessments in het getroffen gebied. · Het kunnen ondersteunen van de nationale autoriteit bij het coördineren van de internationale bijstand. · Het uitgangspunt bij de inzet van het UCPM is dat de EU gevraagd moet worden door een getroffen land en dat het zich facilitair aan het getroffen land opstelt. · Nederland richt zich echter vooral op het leveren van een bijdrage aan het UCPM. Het ontvangen van een bijdrage van het UCPM is wel iets waar rekening mee wordt gehouden. De voorbereiding hierop is echter beperkt tot het handboek bijstand deel 3.

b. VN: UNDAC en Nederlandse UNDAC membersBij een ramp in Nederland zal naar verwachting de VN geen rol spelen. Enerzijds omdat de VN binnen Nederland vooral wordt geassocieerd met humanitaire hulp en anderzijds is de rol van de VN in geval van een ramp of crisis niet bekend. Uit de analyse blijkt echter dat de VN van toegevoegde waarde kan zijn in geval van een ramp:- de competenties binnen een UNDAC team zijn breder dan binnen een UCPM team;- UNDAC members beschikken over (grote) ervaring op gebied van grote rampen en de ontvangst van internationale bijstand.37

Die ervaring bestaat onder andere uit: · Het kunnen inrichten van en werken in een Reception and Departure Centre. · Het kunnen inrichten en uitvoeren van het informatiemanagementproces gericht op de ontvangst van internationale bijstand. · Het kunnen ondersteunen van de nationale autoriteit bij het coördineren van de internationale bijstand.Het uitgangspunt bij de inzet van de VN is dat de VN gevraagd moet worden door een getroffen land en dat het zich facilitair aan het getroffen land opstelt.


38 Noord-Atlantische Verdragsorganisatie39 http://wetten.overheid.nl/BWBR0004470/geldigheidsdatum_05-12-2012

44

c. Ministerie van Buitenlandse ZakenHet ministerie van Buitenlandse Zaken zal zich bij een ramp in Nederland bezighouden met het informeren van landen wier ingezetenen bij de ramp betrokken zijn. Medewerkers van het ministerie beschikken daarnaast over specifieke expertise en ervaring die bij een ramp in Nederland benut kan worden. Het gaat dan vooral over spe-cifieke expertise op het gebied van humanitaire hulpverlening naar het buitenland die ook in Nederland ingezet kan worden. Daarnaast beschikt het ministerie over kennis over opgeleide UCP experts en UNDAC members die in-ternationaal ingezet kunnen worden. Het ministerie heeft daarnaast twee verantwoordelijkheden in het kader van het zenden van Nederlandse hulp naar het buitenland die bij een ramp in Nederland ook benut kunnen worden:- politieke toetsing van aangeboden hulp;- ondersteuning bij de selectie van internationaal getrainde en ingezette Nederlandse experts.

d. DefensieAlhoewel de rol van Defensie in het onderzoek naar de ontvangst van internationale bijstand in Nederland niet wordt meegenomen, geven de interviews aanleiding om Defensie op te nemen in dit overzicht. Het gaat dan met name om de logistieke ondersteuning die Defensie kan leveren, maar ook om internationale missie-ervaring, zowel militair als civiel. Defensie beschikt ook over UCP-experts en VN-xperts. Logistieke expertise en missie-ervaring zijn van essentieel belang bij grote rampen of crises waarbij sprake is van inzet van internationale capaciteiten in Nederland. Met betrekking tot het logistieke proces komt ook de NAVO38 in beeld. Defensie wordt ook gezien als last resource en wordt pas ingezet als civiele capaciteiten zijn uitgeput. Daarnaast zal Defensie altijd onder civiel gezag worden ingezet. e. NGO’sNGO’s vallen buiten de reikwijdte van het onderzoek. Gezien de impact wordt in dit overzicht wel aandacht ge-schonken aan deze doelgroep. De internationale NGO’s beschikken vooral over ervaring op het gebied van humani-taire hulp. Met betrekking tot de NGO’s geeft de analyse aan dat deze zich niet richten op activiteiten in het eigen land. Een aandachtspunt is wel dat NGO’s, met name de kleinere NGO’s, een eigen agenda hebben en zich niet of moeilijk laten sturen. In het besluit Rode Kruis van 198839 is de rol van het Nederlandse Rode Kruis beschreven. Het Nederlandse Rode Kruis kent een cluster noodhulp met ongeveer 20 beroepskrachten en 10.000 vrijwilligers. In Nederland maakt het Nederlandse Rode Kruis onderdeel uit van de (medische) hulpverleningsketen. Internationale en nationale ervaring komen binnen deze organisatie samen.

5.4.4 PlanningskrachtOnderdeel van het voorbereid zijn op de ontvangst van internationale bijstand is het de beschikking hebben over plannen en procedures. Plannen en procedures zijn ondersteunend aan het operationele optreden. Gesteld wordt dat plannen en procedures nodig zijn maar in de praktijk niet altijd gebruikt worden. Planvorming beschrijft ener-zijds de theoretische waarheid en dient anderzijds ter ondersteuning van de praktijk. Analyse maakt duidelijk dat er een gebrek aan kennis is op bestuurlijk en operationeel niveau. Door middel van het vertalen van planvorming naar factsheets is het mogelijk bestuurders en operationele functionarissen te informe-ren over de ontvangst van internationale bijstand en daaraan gerelateerde onderwerpen.Analyse wijst ook uit dat bij het ontwikkelen van plannen uitgegaan wordt van optimale situaties. De valkuil hier-bij is dat in de praktijk die optimale situatie niet zal blijken te bestaan. In de bestaande planvorming wordt nu geen rekening gehouden met samenvallende scenario’s en capaciteitsuitval. Uitzonderingen betreffen de voorbereiding op de pandemie in 2009 en de planvorming rondom het gebrek aan strooizout in 2010. Deze planvorming is echter reactief tot stand gekomen.


45

De oefening EU-FloodEx in 2009 is de aanleiding geweest om documenten gericht op de ontvangst van internatio-nale bijstand te ontwikkelen. Er is de beschikking over specifieke planvorming met betrekking tot de ontvangst van internationale bijstand. Het Host Nation Support proces is leidend tijdens dit proces. Binnen Europa zijn daartoe de EU Host Nation Support Guidelines opgesteld. In Nederland is daartoe het handboek bijstand deel 3: inkomende internationale bijstand ontwikkeld. Analyse leidt tot de volgende vragen:- Met welke organisaties zijn er concrete afspraken gemaakt met betrekking tot uitvoering geven aan het Host Nation Support proces? Denk hierbij aan de bemensing van een Reception and Departure Centre of een Base of Operations.- Is het proces Host Nation Support koppelbaar aan bestaande procedures zoals de GRIP?- Hoe verloopt de uitvoering van het logistieke proces met betrekking tot de ontvangst van internationale bijstand?

5.5 Samenvattende conclusieEr is in Nederland geen ervaring met de ontvangst van internationale bijstand opgedaan. Om vast te stellen of de Nederlandse theorie in de praktijk goed kan werken, is het noodzakelijk om van internationale ervaring gebruik te maken. In dit hoofdstuk zijn de gesprekken met ervaringsdeskundigen en de vier casussen op basis van het ope-rationeel toetsingskader geanalyseerd. Uit die analyse blijkt dat ervaringsdeskundigheid vereist is om het proces van ontvangst van internationale bijstand uit te kunnen voeren. In de plannen zal met deze ervaringskracht al rekeningen gehouden moeten worden. Het benutten van ervaringen op zowel individueel als organisatieniveau vergroot de voortzettingskracht. Door burgers voor te lichten en door opleiden, trainen en oefenen van de bij het proces van ontvangst van internationale bijstand betrokken organisaties wordt de veerkracht vergroot.


46

6 Discussies

‘De perceptie is sterk en het zicht is zwak. In strategie is het belangrijkom veraf liggende dingen te zien alsof zij dichtbij zijn

en afstand te nemen van dichtbij zijnde dingen’Miyamoto Musashi 1584 – 1645

Legendarisch Japans zwaardvechter

6.1 InleidingNa de beschrijving van het wetenschappelijk kader en de analyse van beleid en praktijk wordt in dit hoofdstuk de opgedane kennis ter discussie gesteld. Deze discussie wordt in §6.2 gevoerd aan de hand van de krachten uit het operationeel toetsingskader. Een samenvattende conclusie volgt vervolgens in §6.3.

6.2 Ter discussie: wetenschap versus beleid en praktijk6.2.1 Bedrijfscontinuïteitsmanagement: voortzettingskrachtIn de context van dit onderzoek kent voortzettingskracht twee invalshoeken. De ene invalshoek betreft de voort-zettingskracht op uitvoeringsniveau. Kan de operatie doorgaan als er iets groots gebeurt of zijn er extra capacitei-ten benodigd? De andere invalshoek betreft de coördinatie van de operatie. Beschikt de organisatie over voldoen-de capaciteiten om de operatie te kunnen blijven coördineren?Dit gekoppeld aan de aanname dat internationale bijstand ooit een keer nodig zal zijn maar dat dit ook weinig voor zal komen, leidt tot het volgende discussiepunt. Moeten op voorhand alle capaciteiten op gebied van operationele uitvoering en coördinatie georganiseerd zijn? Wellicht kan worden volstaan met het beschrijven van de activitei-ten in dat proces en het verantwoordelijk maken van partners voor een beschreven activiteit.

Bedrijfscontinuïteitsmanagement gaat over het beschikbaar krijgen en houden van capaciteiten ten behoeve van kritische bedrijfsprocessen. De bestrijding van een ramp of crisis kan alleen succesvol zijn als er voldoende (en geschikte) capaciteiten beschikbaar zijn en blijven. Het bijstandsproces, ook met betrekking tot internationale bij-stand, is een dergelijk kritische bedrijfsproces. Het draagt bij aan de voortzettingskracht van het nationale niveau. Het LOCC is verantwoordelijk voor dit proces en zal zich daar op moeten voorbereiden. Deze verantwoordelijkheid is vertaald naar het handboek bijstand deel 3. Dit handboek is een beschrijving van continuïteitsmaatregelen. Het beschrijft hoe Nederland om moet gaan met de ontvangst van internationale bijstand.

De vraag is echter of de benodigde capaciteiten beschikbaar zijn om het proces van ontvangst van internationale bijstand uit te voeren zoals het in het handboek staat beschreven. Wat hierbij een rol speelt is de planvorming. Deze geeft aan dat de planvorming gericht op de bestrijding van scenario’s zich met name richt op het plaatsvin-den van één scenario tegelijkertijd. Er wordt geen rekening gehouden met situaties waarbij meerdere scenario’s zich tegelijkertijd afspelen. Er wordt hierbij ook geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat een scenario leidt tot verminderde inzet van de eigen capaciteiten. Daarnaast wordt er geen rekening gehouden met interna-tionale bijstand, zowel in de vorm van operationele capaciteiten als in de vorm van coördinatie experts. Er is dus geen verband tussen het handboek bijstand deel 3 en de overige planvorming.


47

6.2.2 Veerkracht en anticipatie: veerkrachtVeerkracht en anticipatie gaat over de wijze van voorbereiding op een ramp of crisis. Het discussiepunt is of iets, wat vrijwel nooit zal gebeuren, maar er wel een kans is dat het gebeurt, voorbereid moet worden. Of wordt hierop geanticipeerd door te bouwen op de veerkracht van de betrokken organisaties op het moment dát het gebeurt. Met het handboek bijstand deel 3 wordt op nationaal niveau geanticipeerd op de ontvangst van internationale bijstand. Er wordt daarbij uitgegaan van de situatie dat conform het handboek gewerkt kan worden. Indien dit niet het geval is, is het goed laten verlopen van het proces ontvangst van internationale bijstand afhankelijk van de veerkracht van betrokken organisaties en individuen. Dit wordt bevestigd door “Een maatje te groot” (Fransen et al, 2001). In dit rapport wordt geadviseerd dat er meer geanticipeerd moet worden op de mogelijkheid van het moe-ten ontvangen van internationale bijstand. Tevens geeft het rapport aan dat organisaties veerkrachtiger moeten (kunnen) optreden.

De vraag is in hoeverre de voorbereiding op de ontvangst van internationale bijstand georganiseerd moet worden. Deze vraag kan worden beantwoord op basis van figuur 12. In dit figuur is het verband tussen veerkracht en anti-cipatie inzichtelijk gemaakt. Op basis van dit figuur kan mede bepaald worden op welke wijze de voorbereiding op de ontvangst van internationale bijstand vormgegeven kan worden.

Kennis over wat te doenVoorspelbaarheid van verandering

Gering Groot

Hoog Meer veerkracht, minder anticipatie Anticipatie

Laag Veerkracht Meer veerkracht dan anticipatie

De kennis met betrekking tot het proces “ontvangst van internationale bijstand” is beschreven. De kennis over wan-neer er een noodzaak is om internationale bijstand aan te vragen is echter niet beschreven. De voorspelbaarheid van een verandering, lees een grote ramp, is laag. De Nederlandse strategie is er op gericht om rampen te voor-komen door een focus op preventie. Dit sluit het ontstaan van een ramp echter niet uit. Er zal een balans gezocht moet worden in de wijze van anticiperen op die ramp en het uitgaan van veerkracht op het moment dat die ramp plaatsvindt.

Vanuit de aanname dat het proces ontvangst van internationale bijstand op enig moment geactiveerd zal gaan worden, kan de keus gemaakt worden om dit proces dan ook voor te bereiden. Dit door middel van preventie, in de vorm van het maken van plannen en door middel van OTO. Omdat de kans klein is dat het proces uitgevoerd zal gaan worden, dient de afweging gemaakt te worden om te kiezen voor een veerkrachtige houding. Bijvoorbeeld door gebruik te maken van Europees en nationaal beschikbare expertise. Het gaat dus niet om het ervoor zorgen dat een land alles zelf kan doen. Het gaat erom dat als dat noodzakelijk is, een land een beroep kan doen op Eu-ropese landen om de eigen capaciteiten aan te vullen.

6.2.3 Normaal versus bijzonder: ervaringskrachtNormaal versus bijzonder gaat in op de wijze van omgaan met dagelijkse incidenten en incidenten die zelden voorkomen. Het gaat over het benutten van ervaring en het omgaan met een gebrek aan ervaring. Analyse van het beleidskader maakt inzichtelijk dat Nederland zich vooral heeft voorbereid op ‘normale’ situaties. Dit uit zich voornamelijk in de beleidsdocumenten gericht op de nationale crisisstructuur.

Figuur 12: Wildavsky’s zoektocht naar veiligheid: verschillende strategieën (Van Duin, p. 48)


48

Ondanks dat beschikt Nederland over ervaring met betrekking tot incidenten die zelden voorkomen, in ieder geval in Nederland. Ook de onderzoeker heeft die ervaring. Hieruit volgt gelijk het eerste discussiepunt: is het onderzoek niet gekleurd door de ervaringen van de onderzoeker. Het is aan de lezer om te bepalen of die kleuring heeft plaatsgevonden. Vanuit onderzoeksoogpunt heeft de ervaring positief bijgedragen aan de resultaten van het onderzoek, zowel op inhoud als op proces. Op inhoud omdat de opgedane ervaring heeft geholpen structuur aan te brengen in het onderzoek. Op proces omdat er een klik was met de geïnterviewde ervaringsdeskundigen. De input van de ervaringsdeskundigen en de kritische blik van de peer-debriefers hebben ertoe bijgedragen, dat de onderzoeker zich niet heeft laten sturen door de eigen ervaringen.

Het tweede discussiepunt is hoe de beschikbare ervaring wordt benut in geval van (de voorbereiding op) inci-denten die zelden voorkomen. Wordt er voor gezorgd dat de reguliere organisatie die organisatie zelf opbouwt? Of wordt het proces zo voorbereid dat bestaande ervaringskracht in geval van een incident beschikbaar komt ter ondersteuning van de reguliere organisatie? Dat laatste gebeurt wel op landelijk operationeel strategisch niveau. Het de beschikking hebben over een LOCC toont aan dat er wel rekening gehouden wordt met bijzondere situaties. Het LOCC richt zich immers op zelden voorkomende gebeurtenissen. In geval van een grote ramp adviseert het LOCC over grootschalige en langdurige inzet van capaciteiten en verdeling van schaarse capaciteiten maar ook over de noodzaak tot internationale bijstand. Tot 1 juli 2015 was de LOS verantwoordelijk voor de advisering op operationeel strategisch niveau. De LOS liet zich hierbij ondersteunen door het LOCC.

In geval van een grote ramp zullen partijen zich aanbieden of ongevraagd gaan acteren. Denk hierbij aan het UCPM, UNDAC en VN-clusters of organisaties die daaraan gelieerd zijn. Deze partijen zullen een rol vragen of op voorhand krijgen. Er is in dat geval sprake van een veranderende rol van de Nederlandse organisatie zoals het LOCC. Immers zal het LOCC zich met internationale eenheden bezig moeten gaan houden. Iets dat het LOCC anders niet doet. Datzelfde geldt voor de rol van de veiligheidsregio’s in het proces van ontvangst van internationale bijstand. Conform het handboek bijstand deel 3 heeft het regionaal niveau een (coördinerende) rol in het proces ontvangst van internationale bijstand. De vraag is of dit verantwoord is. Gaan 25 veiligheidsregio’s getraind en geoefend worden in het omgaan met internationale bijstand of wordt dit aan het landelijk niveau over gelaten? Met name omdat wordt gesteld dat ervaring één van de belangrijkste voorwaarden is voor succesvol handelen en optreden.

6.2.4 Intuïtie in het werk: planningskrachtPlanningskracht gaat in op de wijze waarop plannen worden ontwikkeld. Worden de gebruikers bij de plannen betrokken en bieden plannen ruimte voor improvisatie door de gebruikers? In de context van dit onderzoek gaat het vooral om planvorming op nationaal niveau. De analyse laat zien dat deze plannen op ambtelijk niveau worden ontwikkeld. De gebruikers van de plannen worden niet of slechts beperkt betrokken bij de ontwikkeling daarvan.

Analyse van de uitvoeringsdocumenten laat in de eerste plaats zien dat deze vooral gericht zijn op de reguliere processen. Voor het niet regulier proces ontvangst van internationale bijstand is een specifiek handboek geschre-ven. In de documenten worden de processen tot in detail beschreven. De vraag is in hoeverre plannen tot in detail worden uitgevoerd. Het gebrek aan ervaring met rampen en crises op nationaal niveau laat die vraag onbeant-woord. De beschrijving tot in detail lijkt ook weinig ruimte te laten voor improvisatie. De vraag is of dit zo zal zijn in de praktijk. Het risico van tot in detail beschrijven is dat in de praktijk zal blijken dat het heel anders loopt dan gedacht. Dan is juist improvisatie nodig om tot een gewenst resultaat te komen. Wat wordt geconstateerd is dat bestaande plannen niet op elkaar aansluiten. De GRIP kent geen relatie met het LOCC. Het handboek bijstand deel 3 beschrijft een rol voor het regionaal niveau bij de ontvangst van internatio-nale bijstand. In de GRIP is hier niets over beschreven. De vraag is ook of dit nodig is. Impliciet heeft het LOCC in geval van GRIP 5 en GRIP Rijk wel een rol en zal de regio’s faciliteren door bijvoorbeeld de bijstand te coördineren


49

en door middel van informatiemanagement. Daarnaast kan het LOCC zorgdragen voor een landelijk operationeel advies ten behoeve van de minister van Veiligheid en Justitie. De vraag is ook of de ‘internationale’ rol van de regio’s in de regionale plannen is beschreven. Dit is niet onderzocht. Het wettelijk kader beschrijft tot slot wel uitgebreid de crisisstructuur op nationaal niveau maar over internatio-naal optreden wordt niets beschreven. De vraag is of dit een negatieve invloed zal hebben in geval van het moeten gebruiken van de documenten. De vraag is ook of het nodig is, gezien het ‘gebrek’ aan incidenten op nationaal niveau waarbij internationale bijstand benodigd is.

6.3 Samenvattende conclusieHet onderzoek moet leiden tot inzicht in de voorbereidheid van Nederland op de ontvangst van internationale bijstand. Alhoewel de kans op het moeten ontvangen van internationale bijstand klein is, is deze er wel. Het ter dis-cussie stellen van de onderzoeksresultaten leidt tot de vraag in hoeverre Nederland voorbereid moet zijn. Volstaat het huidige niveau van voorbereiding of is het nodig om aanpassingen te doen. Anders geformuleerd is de vraag waar het om draait of er een noodzaak is om iets waarvan de kans klein is dat het ooit gebeurt voor te bereiden. De gevoerde discussie geeft inzicht in het antwoord op die vraag. De conclusie van het ter discussie stellen van de resultaten is verwoord in de volgende vraag: waar ligt de balans met betrekking tot de voorbereiding op het proces ontvangst van internationale bijstand?


50

7 Constateringen, antwoorden en aanbevelingen

‘Wanneer het gaat om het voorbereiden op rampen en crises, vergeet dan niet dat Noah de ark bouwde voordat het begon te regenen.’

Ronald Christiaans, 1966 - …..

7.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvraag en de deelvragen. De krachten uit het operati-oneel toetsingskader worden hierbij vertaald naar constateringen, antwoorden en aanbevelingen. Na het beant-woorden van de deelvragen in §7.2 en de onderzoeksvraag in §7.3, wordt in §7.4 gereflecteerd op de krachten uit het operationeel toetsingskader. Tot slot wordt in §7.5 in het slotwoord inzicht gegeven in de relevantie van het onderzoek.

7.2 Deelvragen7.2.1 Wettelijk kaderDe deelvraag die bij dit thema hoort is:

In hoeverre biedt het Nederlandse wettelijk kader ruimte voor de inzet van inkomende internationale bijstand?

Constateringen:De resultaten van de analyse van het wettelijk kader worden grotendeels onderschreven door de geïnterviewde ervaringsdeskundigen. Enerzijds is het wettelijk kader met betrekking tot de rampbestrijdingsstructuur op natio-naal niveau goed beschreven. Dat geldt ook voor de vertaling van het wettelijk kader naar de beleidsdocumenten. Hoewel er enige zorg is over de uitvoerbaarheid van GRIP 5 en GRIP Rijk.Daar waar het echter gaat om internationale bijstand op bilateraal of EU niveau, wordt geconcludeerd dat het binnen het huidige wettelijk kader in algemene termen aan de orde komt. Deze algemene termen richten zich dan in het bijzonder op de bevoegdheden van bestuurders. De Nederlandse wetgeving biedt aan bestuurders, in het bijzonder de minister van Veiligheid en Justitie en de CdK, de mogelijkheid om van wettelijk gebaande paden af te wijken. Dit afwijken van gebaande paden kost echter tijd.

Antwoord:Het wettelijk kader biedt impliciet ruimte om de inzet van grootschalige internationale bijstand mogelijk te ma-ken. Er is namelijk geen Nederlandse wetgeving die grootschalige internationale bijstand regelt. De mogelijkheid tot de inzet van grootschalige internationale bijstand wordt pas aangetroffen in het beschreven beleid. Onder andere in het handboek bijstand deel 3 en het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming.

AanbevelingenDoe nader onderzoek naar het wettelijk kader. Maak naar aanleiding van dat onderzoek een bewuste keuze om het wettelijk kader te laten zoals het is of om het aan te passen. Er ligt hierbij een link met sectorale wetgeving in Nederland en met internationale wetgeving zoals bestaande EU verdragen. Alhoewel niet in dit onderzoek meege-nomen, zal dit in eventueel vervolgonderzoek, gericht op het wettelijk kader, wel gedaan moeten worden.


51

7.2.2 OrganisatieDe deelvraag die bij dit thema hoort is:

Hoe heeft Nederland zich met betrekking tot de ontvangst van internationale bijstand georganiseerd?

Constateringen:Op basis van het onderzoek kunnen de volgende constateringen worden geformuleerd:- De Nederlandse crisisorganisatie is ingericht op het afhandelen van (boven)regionale incidenten. Binnen die structuur wordt geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat er internationale bijstand benodigd kan zijn. Er wordt ook geen rekening gehouden met aansluiting van de internationale structuur op de Nederlandse structuur. - De ervaring van EU-FloodEx is vertaald naar een handboek bijstand deel 3: inkomende internationale bijstand. De opgedane ervaringen zijn niet vertaald naar beleidsdocumenten gericht op de crisisorganisatie. Wat daarin ook meespeelt, is een gebrek aan landelijke operationele sturing. In geval van een grote ramp zal volgens de GRIP-procedure de operationele coördinatie op regionaal niveau plaatsvinden. - Met betrekking tot de coördinatie van de internationale bijstand geeft het handboek bijstand deel 3 twee mogelijkheden. Of het regionaal niveau coördineert de inzet van internationale bijstand of bij een ramp van nationale omvang coördineert het landelijk niveau. Deze regeling, gecombineerd met de GRIP-procedure, schept onduidelijkheid in de te kiezen aanpak.- Met betrekking tot internationale bijstand ligt de focus vooral op het leveren van Nederlandse bijstand aan het buitenland. Er is een groot gebrek aan awareness met betrekking tot het mogelijk noodzakelijk zijn van het ontvangen van internationale bijstand.- Het aanwezige landelijk operationeel niveau beperkt zich tot het faciliteren en coördineren van de veiligheidsregio’s. Indien het LOCC geactiveerd wordt, heeft zij een adviseren en bemiddelende rol. Er is op voorhand geen sprake van doorzettingsmacht.- Er is op nationaal niveau weinig kennis en ervaring met betrekking tot de ontvangst van internationale bijstand beschikbaar. Er zijn wel mensen in Nederland die internationaal getraind zijn en internationale ervaring hebben maar deze hebben geen rol in de organisatiestructuur.

Antwoord:Nederland is organisatorisch niet voorbereid op de ontvangst van internationale bijstand. Indien er sprake gaat zijn van de noodzaak tot internationale bijstand, zal op basis van (onbewuste) veerkracht en creativiteit invulling gegeven moeten worden aan de organisatorische aspecten met betrekking tot de ontvangst van internationale bij-stand. De benodigde organisatorische elementen zijn wel in Nederland beschikbaar. Met enig improviseren kan in voorkomende gevallen de organisatie wel afgestemd worden op de ontvangst van internationale bijstand. Hiertoe zal gebruik gemaakt moeten worden van beschikbare ervaringskracht. Door gebruik te maken van ervaringskracht wordt voorkomen dat enerzijds het LOCC als verantwoordelijke organisatie onevenredig veel moet investeren op iets wat zelden zal voorkomen. Zowel in capaciteit als in financiële middelen. Voorwaarde is wel dat de ervarings-deskundigheid gefaciliteerd wordt om het proces goed uit te kunnen voeren en dat deze preparatief structureel geborgd blijft.


52

AanbevelingHet LOCC zal het proces ontvangst van internationale bijstand, zoals het is beschreven in het handboek deel 3: inkomende internationale bijstand, door ontwikkelen. De volgende aanbevelingen worden gedaan:1. Betrek bij de doorontwikkeling van het handboek bijstand deel 3 ervaringsdeskundigen op het gebied van internationale rampenbestrijding. 2. Benut de ervaringsdeskundigen, op individueel (EU/UNDAC) en organisatieniveau (USAR.nl/Defensie), in geval van situaties waarbij internationale bijstand nodig is.3. Betrek in die doorontwikkeling de volgende organisatorische aandachtspunten: a. aansluiting internationale structuur op de Nederlandse structuur; b. operationele coördinatie van internationale bijstand en de rol van het landelijk operationeel niveau (LOCC/LOS); c. operationele inzet vindt plaats op regionaal niveau.4. Ontplooi activiteiten om de awareness met betrekking tot de mogelijke noodzaak van internationale bijstand te vergroten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het maken van factsheets internationale bijstand.5. Beschrijf de organisatorische aspecten met betrekking tot de ontvangst van internationale bijstand in de Nederlandse crisisorganisatie, op nationaal (NHC) en regionaal niveau (GRIP).6. Waak voor het verbijzonderen van het proces van ontvangst van internationale bijstand. De organisatiestructuur dient naadloos aan te sluiten op de ‘normale’ structuur. Zorg voor een goede balans tussen veerkracht en anticipatie.

7.2.3 PreparatieDe deelvraag die bij dit thema hoort is:

Is Nederland planmatig voorbereid op de ontvangst van internationale bijstand?

Constateringen- De ontvangst van internationale bijstand is in één vigerend beleidsdocument beschreven: het handboek bijstand deel 3. Dit handboek is van 2010 en sindsdien niet aangepast. Hoewel gedateerd, bied het handboek een heldere beschrijving van hoe met inkomende internationale bijstand moet worden omgegaan. Er zijn geen andere documenten waarin de ontvangst van internationale bijstand is beschreven.- Er is in Nederland in de algemene keten grote onbekendheid met de internationale structuren. De beschikbare kennis en ervaring wordt niet of beperkt gedeeld.- In de planvorming ontbreekt het aan internationaal denken. In geval van een grote ramp zijn de effecten landsgrensoverschrijdend en dat komt niet terug in de planvorming. De planvorming richt zich op (boven) regionaal optreden.- In de onderzochte planvorming wordt geen rekening gehouden met uitval van capaciteiten. Daarnaast is er geen overzicht van de begrenzing van de Nederlandse capaciteiten in relatie tot de beschreven nationale risico’s en de daarop volgende behoefte aan grootschalige internationale bijstand. Hierdoor is niet inzichtelijk wanneer er een noodzaak ontstaat om internationale bijstand aan te vragen.- Het proces ontvangst internationale bijstand wordt niet beoefend. Dit geldt zowel voor het nationale als voor het regionale niveau. Er vindt daarnaast geen kennisoverdracht plaats op (inter-)regionaal en nationaal niveau.


53

Antwoord:De ontvangst van internationale bijstand is op papier goed beschreven. Het handboek bijstand deel 3: inkomende buitenlandse bijstand beschrijft op een heldere wijze hoe Nederland met internationale bijstand om dient te gaan. In de vier jaar dat het handboek deel 3 bestaat, zijn echter veranderingen doorgevoerd waardoor het huidige hand-boek niet meer up to date is. Geconstateerd wordt echter ook dat er in de overige beleidsdocumenten op nationaal niveau geen aandacht is voor de ontvangst van internationale bijstand. Hiermee kan worden beargumenteerd dat het plan voor het proces ontvangst van internationale bijstand niets meer dan een checklist hoeft te zijn. Binnen die checklist zijn wel zekerheden ingebouwd in de zin van eisen die gesteld worden aan een Base of Operations en een Reception and Departure Centre. Verder is het de situatie die bepaalt hoe de checklist wordt uitgevoerd.

Aanbevelingen:Op basis van de constateringen en het antwoord worden de volgende adviezen geformuleerd:1. Geef (wat (internationaal)) ‘Response Prepardness’ wordt genoemd verder vorm door aan de hand van een procesanalyse het handboek bijstand deel 3 door te ontwikkelen. Neem hierbij de volgende punten mee: a. de aansturing van de internationale bijstand; b. de effecten van de ramp op de nationale respons, zowel in coördinatie als in uitvoering; c. cascade-effecten van een ramp en de effecten hiervan op de hulpverlening; d. de omvang van een ramp en de effecten daarvan op de internationale hulpverlening.2. Maak inzichtelijk over welke rampbestrijdingscapaciteiten Nederland beschikt op basis van een analyse van benodigde capaciteiten van de Nationale Risico Beoordeling scenario’s.3. Bepaal welke internationale capaciteiten nodig zijn op basis van de analyse als onder 2 genoemd.4. Voorzie de nationale planvorming, o.a. Nationale Crisis Plannen en het Handboek Crisis Besluitvorming, van een component internationale bijstand.5. Houdt in de planvorming rekening met uitval van kritieke infrastructuren, bijvoorbeeld ICT en stroom en de effecten daarvan op beschikbare capaciteiten.6. Vertaal in de planvorming de mogelijke scenario’s naar uit te voeren generieke processen.7. Houdt in de planvorming rekening met de situatie, dat als Nederland wordt getroffen door een ramp, de omliggende landen mogelijk ook door diezelfde ramp worden getroffen. Dit kan impact hebben op het hulpaanbod.8. Benut het toetsingskader Business Continuity Planning van de Nederlandse Bank om de voortzettingskracht te vergroten.9. Vertaal het handboek bijstand deel 3 naar een checklist ontvangst van internationale bijstand. Vergroot hiermee het vermogen om naar bevind van zaken te handelen. Immers elke situatie is anders.10. Benut OTO activiteiten om: a. het proces inkomende internationale bijstand te toetsen in te trainen en door te ontwikkelen; b. op regionaal en nationaal niveau kennis te laten nemen van de internationale context en waar nodig te trainen.


54

7.2.4 Het historisch perspectiefMet betrekking tot het historisch perspectief is de volgende deelvraag gesteld:

Hoe was de situatie aan het begin van deze eeuw en welke veranderingen, gericht op de ontvangst van inkomende internationale bijstand, zijn er sinds 2001 doorgevoerd op Nationaal niveau?

AntwoordEr zijn sinds 2001 structurele veranderingen door gevoerd. Deze hebben echter vooral betrekking op de Neder-landse situatie. De uitzondering hierop is de ontwikkeling van het handboek bijstand deel 3 in 2010. Dit was ove-rigens gelijk de laatste verandering gericht op de ontvangst van internationale bijstand. Wel hebben de overige veranderingen onbewust een positieve invloed op de ontvangst van internationale bijstand. Dit onbewuste dient echter te worden vertaald naar het bewust vertalen van die veranderingen naar het kunnen ontvangen van inter-nationale bijstand.

AanbevelingenWees proactief in het veranderen van organisatie en preparatie. Wacht niet tot veranderen door een negatieve uitkomst van een gebeurtenis onoverkomelijk is. Breng op basis van bijvoorbeeld een procesanalyse of (een) oefe-ning(en) verbeteringen aan in organisatiestructuur en de preparatie. Breng zo nodig ook verbeteringen aan in de wetgeving.

7.2.5 KnelpuntenIn het kader van de knelpunten is de volgende deelvraag gesteld:

Welke knelpunten zijn er anno 2015 te onderscheiden en hoe kunnen deze knelpunten worden weg genomen?

Antwoord:Het huidige onderzoek toont aan dat er nog steeds knelpunten aanwezig zijn, wellicht in een andere vorm maar toch. Deze knelpunten zijn:- het ontbreken van een specifiek wettelijk kader met betrekking tot de inzet van internationale bijstand;- de complexe Nederlandse crisisorganisatiestructuur die gericht is op (boven) regionale incidenten;- het ontbreken van eenduidige operationele sturing gericht op de ontvangst van internationale bijstand;- de beperkte preparatie gericht op de ontvangst van internationale bijstand (planvorming en OTO).

AanbevelingenOp basis van lessen uit het verleden wordt geadviseerd om door middel van proactief handelen te analyseren waar veranderingen benodigd zijn. Op basis van procesanalyses en oefenen, gecombineerd met ervaringsdeskundigheid, kan worden bepaald of en waar veranderingen moeten worden aangebracht. Daarnaast wordt aanbevolen om elke vijf jaar onderzoek te doen naar de (on)mogelijkheden met betrekking tot het ontvangen van internationale bijstand. Dit in verband met de schuivende panelen op nationaal en internationaal niveau.


55

7.3 De onderzoeksvraag beoordeeldNu de deelvragen zijn bediscussieerd en er per deelvraag conclusies en aanbevelingen zijn geformuleerd, is het mogelijk om op basis van de centrale onderzoeksvraag een eindoordeel te vellen. De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt:

In hoeverre is Nederland (wettelijk, organisatorisch en preparatief) anno 2015 voorbereid op de ontvangst van internationale bijstand, welke veranderingen hebben zich sinds 2001 voorgedaan en welke knelpunten zijn er

eventueel nog en hoe kan hier mogelijk mee worden omgegaan?

Op basis van het uitgevoerde onderzoek kan het antwoord op de centrale onderzoeksvraag gegeven worden. Ne-derland beschikt over de ‘tools’ om in geval van een ramp de ontvangst van internationale bijstand (inclusief de inzet van de bijstand) goed uit te laten voeren. Er is een handboek bijstand deel 3, er is ervaring beschikbaar, er zijn plannen en procedures en er is een, weliswaar beperkt, OTO-programma. Door het ontbreken van onderlinge samenhang tussen die tools moet de vraag worden beantwoord met nee, Nederland is niet optimaal voorbereid.

De belangrijkste veranderingen met betrekking tot het proces ontvangst van internationale bijstand hebben zich rond 2010 voorgedaan. Onder invloed van onder andere de Europese oefening EU-FloodEx is het handboek bij-stand deel 3 ontwikkeld. Naar aanleiding van de oefening Waterproef is de Landelijke Operationele Staf geope-rationaliseerd. In een eerder stadium was naar aanleiding van de Cafébrand in Volendam en de vuurwerkramp in Enschede al het Landelijke Operationeel Coördinatiecentrum ingesteld.

Grote rampen komen in Nederland vrijwel niet voor. Hoewel de geschiedenis ook uitwijst dat ook al is er de kans dat rivieren één keer per honderd jaar overstromen, dit ook in drie jaar tijd twee keer kan gebeuren. Bouwen op statistieken is geen garantie op succes. De afweging zal gemaakt moeten worden of iets wat zelden voorkomt 100% goed voorbereid moet worden. De afweging wat wel of wat niet gedaan wordt aan voorbereiding kan alleen dan plaatsvinden als bekend is wat er gedaan moet worden. Er zal een procesanalyse van een worst case scenario gemaakt moeten worden, waarbij alle stappen zorgvuldig worden beschreven en geanalyseerd op de effecten met betrekking tot internationale bijstand. Er zal vervolgens een balans gezocht moeten worden tussen veerkracht (hoe gaan we met onverwachte dingen om) en anticipatie (wat bereiden we voor). Hierbij geldt, dat als we weten waar we ons niet op hebben voorbereid, hier makkelijker mee om kunnen gaan. Dit vereist dan wel weer verster-king van de improvisatiekracht van betrokken functionarissen en organisaties.

7.4 De krachten uit het operationeel toetsingskaderIn paragraaf 3.6 is het operationeel toetsingskader beschreven. Het onderzoek is uitgevoerd op basis van de be-grippen, de krachten, uit dat operationeel toetsingskader. Het onderzoek wijst uit dat het aan de verantwoordelijke organisatie, het LOCC, is om bij de doorontwikkeling van het proces ontvangst van internationale bijstand zorg te dragen voor het benutten van die krachten. Het onderzoek laat zien dat er voldoende kennis en ervaring is om de krachten optimaal te benutten. Het onderzoek maakt ook duidelijk dat de krachten met elkaar verbonden zijn. Het versterken van ervaringskracht heeft invloed op de wijze waarop veerkracht wordt vergroot, het vergroten van de voortzettingskracht en op het toepassen van planningskracht. Het is daarom van belang dat het LOCC die onderlinge verbanden inzichtelijk te maken en de krachten optimaal te benutten. In figuur 13 is die onderlinge verbondenheid gevisualiseerd.


56

7.5 SlotwoordDe doelstelling van het onderzoek was inzicht verkrijgen in de ‘stand van het land’ daar waar het gaat om het proces ‘ontvangst van internationale bijstand’. Hieraan gekoppeld, moest het onderzoek relevant zijn vanuit drie invalshoeken.

7.5.1 Wetenschappelijke relevantieDe wetenschappelijke relevantie is aangetoond door het koppelen van de theorie van bedrijfscontinuïteitsma-nagement aan de andere gebruikte theorieën. Bedrijfscontinuïteit is in het land van gevaar- en crisisbeheersing nog niet ingeburgerd. Dit onderzoek is een impuls om op basis van de theorie van bedrijfscontinuïteitsmanage-ment de kritische bedrijfsprocessen van crisisbeheersing en rampenbestrijding door te ontwikkelen. Dit moet lei-den tot voortzettingskracht indien zich een ramp voordoet waarbij er een noodzaak is tot inzet, en dus ontvangst, van internationale bijstand. Het ontwikkelen van plannen, de planningskracht van de organisatie, dient vormgege-ven te worden op basis van het vergroten van de veerkracht en het benutten van ervaringskracht.

7.5.2 Beleidsmatige relevantieHet is de ambitie van de onderzoeker geweest om een onderzoek uit te voeren waarvan het resultaat ertoe doet en een bijdrage zal leveren aan de ontwikkeling van het vakgebied gevaar- en crisisbeheersing; in dit geval specifiek gericht op de inzet van internationale bijstand. In de wetenschap dat het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum in 2015 het handboek bijstand deel 3: in-komende internationale bijstand gaat door ontwikkelen, betekent dat de onderzoeksresultaten ook daadwerkelijk gebruikt gaan worden. Dit onderzoek maakt ook duidelijk dat Nederland met alleen een vernieuwd handboek bijstand deel 3 er nog niet is. Het analyseren van de risico’s uit de Nationale Risico Beoordeling op de mogelijke noodzaak voor internationale bijstand, het uitvoeren van een capaciteitenanalyse en het op Europees niveau ca-paciteitenmanagement inrichten, zijn de volgende uitdagingen die liggen te wachten. Hiermee is de beleidsmatige relevantie aangetoond.

7.5.3 Persoonlijke relevantieDoor het schrijven van de thesis en het doorlopen van de daarvoor benodigde stappen heeft de onderzoeker aan zijn eigen professionele ontwikkeling gewerkt, zowel op proces als op inhoud. Met betrekking tot die inhoud heeft de onderzoeker bij het onderzoeks- en schrijfwerk zijn kennis over het onderzoeksonderwerp uitputtend kunnen benutten en kunnen uitbreiden. Hiermee is ook de persoonlijke relevantie aangetoond.

Figuur 13: Krachten verbonden

Voortzettings-kracht

Procesontvangst

van internationale

bijstand

Ervarings-kracht

VeerkrachtPlannings-kracht


40 http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2012/06/28/crisisorganisatie-doeltreffend-tijdens-diginotar-crisis.html

57

Epiloog

Het uitgevoerde onderzoek richt zich op de voorbereiding op de ontvangst van internationale bijstand in Neder-land. Het gaat hierbij met name om de driehoek wettelijk kader, organisatie en preparatie. Op deze driehoek zijn de theorieën geselecteerd. Zoals uit het onderzoek naar voren komt, is de uitdaging het vinden van een balans. Een balans tussen enerzijds de kleine kans dat internationale bijstand nodig is en anderzijds de impact op Nederland als de voorbereiding niet goed is.

Het gaat bij het vinden van die balans niet alleen om de inhoud. Het gaat ook om verantwoording afleggen. Verant-woording op operationeel maar ook op bestuurlijk niveau. De publicatie ‘The Politics of Crisis Management’ (Boin et al, 2005) beschrijft de rol van het publieke leiderschap in tijden van crisis. Deze theorie is generiek van aard en kan daardoor worden gespiegeld aan het proces ontvangst van internationale bijstand. Het koppelt de mate van voorbereidheid aan de consequenties voor het leiderschap, zowel operationeel als bestuurlijk.

In hoofdstuk 7, ‘How to deal with crisis: lessons for prudent leadership’ (Boin et al, 2005, p. 137/157) gaan de schrij-vers in op de rol van de leider en worden lessen voor leiders beschreven. Gesteld wordt dat onduidelijk is wat een crisis een crisis maakt: ‘Crisis are in the eye of the beholder. (Boin et al, 2005, p. 138).’ Op basis van het ontstaan van een bepaald beeld van de situatie, zowel in het hoofd van de (politiek) leider als in het publiek debat, wordt de crisis een politieke realiteit waar rekening mee gehouden moet worden.Als iets gebeurt waardoor er sprake is van ontwrichting van de maatschappij, zal hier iemand verantwoordelijk voor gehouden worden. De essentie is dat door goed leiderschap te tonen, leiders door hun staf uit de wind wor-den gehouden. In bedrijfscontinuïteitmanagement termen gaat het hier om reputatiebescherming. Leiderschap tijdens een crisis kent twee kanten: politiek leiderschap en operationeel leiderschap. Het negeren van het één of het ander is schadelijk voor het oplossen van de crisis. Een ander punt is dat niemand kan garanderen dat er geen grote rampen gebeuren (Boin et al, 2005, p. 139).

Er worden vijf cruciale taken onderscheiden met betrekking tot crisis leiderschap (Boin et al, 2005, p. 140): 1. het kunnen duiden van de situatie;2. besluitvorming en coördinatie van alle maatregelen;3. meaning making of wel inzicht hebben in de effecten van de situatie;4. verantwoording afleggen over en het beëindigen van de situatie;5. lessen trekken uit de situatie.Gesteld wordt dat beleidsmakers, en indirect dus ook de leiders, alleen die risico’s waarnemen die het beste te managen zijn. Hierbij zijn effectieve ‘early-warning’ systemen essentieel. Deze geven beleidsmakers de tijd om vroegtijdig in te springen op mogelijke ontwikkelingen (Boin et al, 2005, p. 140).De schrijvers bevestigen de theorie van Klein met betrekking tot planvorming. Een crisisplan kan goed zijn, maar het is onwaarschijnlijk dat het plan tijdens een crisis wordt gevolgd (Boin et al, 2005, p. 146). Een goed voorbeeld is de Diginotar crisis waarbij de crisisstructuur in de praktijk afweek van het voorbereide plan. Tijdens de DigiNo-tar-crisis vormt het Operationeel Team het ‘hart van de crisisorganisatie’. Dit team is niet vastgelegd in de planvorming, maar ontstaat tijdens deze crisis ad hoc. (IVenJ, 2012 ).40’

Crisisbesluitvorming en coördinatie zijn veel effectiever als zij niet wordt gedicteerd door gedetailleerde plannen en er ruimte is voor een gezonde dosis improvisatie (Boin et al, 2005, p. 147).Een laatste punt dat van belang is voor deze thesis betreft opleiden, trainen en oefenen. Gezamenlijke training en het rigoureus ontwerpen en uitvoeren van oefeningen dient te worden geïnstitutionaliseerd (Boin et al, 2005, p. 154). Het incidenteel uitvoeren van trainingen en oefeningen draagt niet bij aan de kwaliteit van de organisatie.Het is aan de operationeel verantwoordelijken om ervoor te zorgen dat de balans tussen operationele voorbereid-heid en het op bestuurlijk niveau verantwoording kunnen nemen wordt gevonden.

Onderzoeksvoorstel: Inkomende internationale bijstand: ‘Een maatje te groot 2.0’

Examenopdracht 2: Masterthesis MCPM, Plan van Aanpak

Opleiding: Master of Crisis and Public Order ManagementInstituut Fysieke Veiligheid IFV / Politieacademie

Student(nummer): Ronald Christiaans (318186)

Decaan: drs. E. BraakhekkeThesisbegeleider: dr. M. van DuinOpdrachtgever: dhr. P. van Zunderd (voorzitter Landelijke Operationele Staf)Leidinggevende: dhr. W. Braber (Politieacademie)

Datum: 8 december 2014


58

Bijlage I: Onderzoeksvoorstel

Onderzoeksvoorstel: Inkomende internationale bijstand: ‘Een maatje te groot 2.0’

Examenopdracht 2: Masterthesis MCPM, Plan van Aanpak

Opleiding: Master of Crisis and Public Order ManagementInstituut Fysieke Veiligheid IFV / Politieacademie

Student(nummer): Ronald Christiaans (318186)

Decaan: drs. E. BraakhekkeThesisbegeleider: dr. M. van DuinOpdrachtgever: dhr. P. van Zunderd (voorzitter Landelijke Operationele Staf)Leidinggevende: dhr. W. Braber (Politieacademie)

Datum: 8 december 2014

59

MCPM3: Plan van Aanpak masterthesis: Inkomende internationale bijstand: ‘Een maatje te groot 2.0’

1 Achtergrond van het onderzoek

1.1 InleidingNadat ik in 1988 vrijwilliger ben geworden bij de brandweer Soest ontstond bij mij, net als bij heel veel andere brandweervrijwilligers, de ambitie om van mijn hobby mijn beroep te maken. Via een uitzendbureau ben ik uiteindelijk in dienst getreden bij de toenmalige Regionale Hulpverleningsdienst Rotterdam-Rijnmond (RHRR). Mijn functie bij de RHRR was die van (brandweerkundig) centralist. In die periode heb ik, hoewel slechts zijdelings, twee ontwikkelingen zien plaats vinden. Enerzijds was dat de inzet van de brandweer Rotterdam-Rijnmond op Sint Maarten in september 1995 en anderzijds de ontwikkeling van de Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure (GRIP).

Het was achteraf mijn eerste kennismaking met grootschalig (inter)nationaal crisismanagement. Tijdens de volgende stap in mijn loopbaan, als medewerker preparatie bij de Regionale Brandweer Eemland (nu onderdeel van de Veiligheidsregio Utrecht (VRU)), was ik verantwoordelijk voor het implementeren van de GRIP in de regio.Ook in mijn daarop volgende functies heb ik te maken gehad met de GRIP. Als trainer/adviseur bij het toenmalige Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (NIBRA), als projectmedewerker bij het multiregionale project Railplan1 en als Officier van Dienst bij de brandweer.

In de periode dat ik bij het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC) werkte, vanaf 1 april 2006 tot 1 oktober 2014, heeft de GRIP een nieuwe ontwikkeling door gemaakt. Na de brand bij Chemiepak in Moerdijk, op 5 januari 2011, is het rapport ‘Eenheid in verscheidenheid’ gepubliceerd. Naar aanleiding van dit rapport is de GRIP aangevuld met de niveaus 5 en Rijk. Een andere ontwikkeling is het instellen van een Landelijke Operationele Staf (LOS). Ik heb het voorrecht gehad om vanaf het eerste moment betrokken te zijn geweest bij het ontstaan van de LOS. Nadat de LOS formeel was ingesteld2, ben ik tot 1 april 2014 secretaris van de LOS geweest. De aanname is, dit is dan ook niet het onderwerp van onderzoek, dat we op nationaal niveau de multidisciplinaire coördinatie goed hebben georganiseerd.

Vanaf februari 2007 ben ik vanuit het LOCC actief in de wereld van de internationale crisisbeheersing en rampenbestrijding. Na het volgen van een aantal trainingen op het gebied van Europese Civiele Bescherming (het zogenoemde ‘Union Civil Protecion Mechanism’: UCPM) ben ik inzetbaar als Civil Protection Expert om na een (natuur)ramp een rol te vervullen in het proces van het coördineren van inkomende internationale (nood)hulp in een getroffen land. Sinds 2010 ben ik ook inzetbaar als expert binnen het UNDAC3 mechanisme.

Dit heeft uiteindelijk geleid tot een inzet als UCPM expert, als onderdeel van het UCPM team4, tijdens een missie naar de Filipijnen in november 2013 naar aanleiding van de Typhoon Haiyan. Ik heb daar aan den lijve mogen ondervonden welke impact het heeft als er op grote schaal internationale (nood)hulp een land binnen komt. Ook heb ik daar ervaren hoe die inkomende internationale hulp wordt gecoördineerd. Dat wat ik tijdens de trainingen heb geleerd, werd daar in de praktijk uitgevoerd. Dit was feitelijk mijn eerste echte ervaring met een ‘GRIP 7’ situatie.

1 Een project dat zich namens 8 hulpverleningsregio’s bezig hield met de operationele voorbereiding op incidenten op de Hogesnelheidslijn en de Betuweroute.2 1 maart 2011: http://wetten.overheid.nl/BWBR0029305/geldigheidsdatum_14-07-20143 UNDAC: United Nations Disaster Assessment and Coordination4 UCPM team: een team bestaande uit UCPM experts uit verschillende Europese landen


Inhoudsopgave

1 Achtergrond van het onderzoek 31.1 Inleiding 31.2 Aanleiding 41.3 Het Plan van Aanpak 42 Onderzoeksonderwerp 52.1 Inleiding 52.1 Onderzoeksonderwerp 52.3 Achtergrond 53 Probleemstelling, onderzoeksvraag en deelvragen 73.1 Probleemstelling 73.2 Onderzoeksvraag 73.3 Deelvragen 73.4 Afbakening 83.5 Opzet van de thesis 84 De opzet van het onderzoek 94.1 Inleiding 94.2 Onderzoeksmethode 94.2.1 Literatuurstudie 94.2.2 Case study 104.2.3 Interviews 104.3 Het onderzoeksproces 104.4 Operationalisering 114.4.1 GRIP 114.4.2 LOCC 114.4.3 LOS 114.4.4 Worst Credible Flood 124.4.5 Nationale Risico Beoordeling 124.4.6 Handboek Inkomende Internationale Bijstand 124.4.7 HNS guidelines 124.4.8 Internationale (nood)hulp 134.4.9 De UN cluster approach 134.4.10 UCPM 134.4.11 UNDAC 144.5 Review team 144.6 Thesisbegeleiding 144.7 Opdrachtgever 145 Planning 15

Bijlage 1 (Voorlopige) literatuurlijst 16Bijlage 2 Aanbevelingen MCDM scriptie ‘Een maatje te groot’ 17Bijlage 3 Overzicht geselecteerde experts 18

60


1 Achtergrond van het onderzoek

1.1 InleidingNadat ik in 1988 vrijwilliger ben geworden bij de brandweer Soest ontstond bij mij, net als bij heel veel andere brandweervrijwilligers, de ambitie om van mijn hobby mijn beroep te maken. Via een uitzendbureau ben ik uiteindelijk in dienst getreden bij de toenmalige Regionale Hulpverleningsdienst Rotterdam-Rijnmond (RHRR). Mijn functie bij de RHRR was die van (brandweerkundig) centralist. In die periode heb ik, hoewel slechts zijdelings, twee ontwikkelingen zien plaats vinden. Enerzijds was dat de inzet van de brandweer Rotterdam-Rijnmond op Sint Maarten in september 1995 en anderzijds de ontwikkeling van de Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure (GRIP).

Het was achteraf mijn eerste kennismaking met grootschalig (inter)nationaal crisismanagement. Tijdens de volgende stap in mijn loopbaan, als medewerker preparatie bij de Regionale Brandweer Eemland (nu onderdeel van de Veiligheidsregio Utrecht (VRU)), was ik verantwoordelijk voor het implementeren van de GRIP in de regio.Ook in mijn daarop volgende functies heb ik te maken gehad met de GRIP. Als trainer/adviseur bij het toenmalige Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (NIBRA), als projectmedewerker bij het multiregionale project Railplan1 en als Officier van Dienst bij de brandweer.

In de periode dat ik bij het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC) werkte, vanaf 1 april 2006 tot 1 oktober 2014, heeft de GRIP een nieuwe ontwikkeling door gemaakt. Na de brand bij Chemiepak in Moerdijk, op 5 januari 2011, is het rapport ‘Eenheid in verscheidenheid’ gepubliceerd. Naar aanleiding van dit rapport is de GRIP aangevuld met de niveaus 5 en Rijk. Een andere ontwikkeling is het instellen van een Landelijke Operationele Staf (LOS). Ik heb het voorrecht gehad om vanaf het eerste moment betrokken te zijn geweest bij het ontstaan van de LOS. Nadat de LOS formeel was ingesteld2, ben ik tot 1 april 2014 secretaris van de LOS geweest. De aanname is, dit is dan ook niet het onderwerp van onderzoek, dat we op nationaal niveau de multidisciplinaire coördinatie goed hebben georganiseerd.

Vanaf februari 2007 ben ik vanuit het LOCC actief in de wereld van de internationale crisisbeheersing en rampenbestrijding. Na het volgen van een aantal trainingen op het gebied van Europese Civiele Bescherming (het zogenoemde ‘Union Civil Protecion Mechanism’: UCPM) ben ik inzetbaar als Civil Protection Expert om na een (natuur)ramp een rol te vervullen in het proces van het coördineren van inkomende internationale (nood)hulp in een getroffen land. Sinds 2010 ben ik ook inzetbaar als expert binnen het UNDAC3 mechanisme.

Dit heeft uiteindelijk geleid tot een inzet als UCPM expert, als onderdeel van het UCPM team4, tijdens een missie naar de Filipijnen in november 2013 naar aanleiding van de Typhoon Haiyan. Ik heb daar aan den lijve mogen ondervonden welke impact het heeft als er op grote schaal internationale (nood)hulp een land binnen komt. Ook heb ik daar ervaren hoe die inkomende internationale hulp wordt gecoördineerd. Dat wat ik tijdens de trainingen heb geleerd, werd daar in de praktijk uitgevoerd. Dit was feitelijk mijn eerste echte ervaring met een ‘GRIP 7’ situatie.

1 Een project dat zich namens 8 hulpverleningsregio’s bezig hield met de operationele voorbereiding op incidenten op de Hogesnelheidslijn en de Betuweroute.2 1 maart 2011: http://wetten.overheid.nl/BWBR0029305/geldigheidsdatum_14-07-20143 UNDAC: United Nations Disaster Assessment and Coordination4 UCPM team: een team bestaande uit UCPM experts uit verschillende Europese landen


Inhoudsopgave

1 Achtergrond van het onderzoek 31.1 Inleiding 31.2 Aanleiding 41.3 Het Plan van Aanpak 42 Onderzoeksonderwerp 52.1 Inleiding 52.1 Onderzoeksonderwerp 52.3 Achtergrond 53 Probleemstelling, onderzoeksvraag en deelvragen 73.1 Probleemstelling 73.2 Onderzoeksvraag 73.3 Deelvragen 73.4 Afbakening 83.5 Opzet van de thesis 84 De opzet van het onderzoek 94.1 Inleiding 94.2 Onderzoeksmethode 94.2.1 Literatuurstudie 94.2.2 Case study 104.2.3 Interviews 104.3 Het onderzoeksproces 104.4 Operationalisering 114.4.1 GRIP 114.4.2 LOCC 114.4.3 LOS 114.4.4 Worst Credible Flood 124.4.5 Nationale Risico Beoordeling 124.4.6 Handboek Inkomende Internationale Bijstand 124.4.7 HNS guidelines 124.4.8 Internationale (nood)hulp 134.4.9 De UN cluster approach 134.4.10 UCPM 134.4.11 UNDAC 144.5 Review team 144.6 Thesisbegeleiding 144.7 Opdrachtgever 145 Planning 15

Bijlage 1 (Voorlopige) literatuurlijst 16Bijlage 2 Aanbevelingen MCDM scriptie ‘Een maatje te groot’ 17Bijlage 3 Overzicht geselecteerde experts 18

61


2 Onderzoeksonderwerp

2.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt ingezoomd op het onderzoeksonderwerp en de achtergrond van dat onderwerp.

2.2 OnderzoeksonderwerpHet onderwerp voor het onderzoek is de vraag of Nederland voorbereid is op de ontvangst van grootschalige inkomende internationale (nood)hulp. Er wordt onderzoek gedaan naar het Wettelijk kader, het systemisch kader en het beleidskader met betrekking tot het ontvangen van grootschalige internationale bijstand in Nederland. Hierbij wordt gekeken naar de rol van Nederland zelf, de Europese Unie en de Verenigde Naties.Het onderzoek is een vervolg op een in 2001 gedaan onderzoek, in het kader van de Master in Crisis and Disaster Management: ‘een maatje te groot’. Er wordt in het onderzoek ook een vergelijking op hoofdlijnen gemaakt met de voorbereiding in het begin van deze eeuw.Overigens wordt in dit onderzoek niet de vraag gesteld of er ooit een noodzaak zal ontstaan tot het ontvangen van grootschalige internationale bijstand maar is de aanname dat het een keer nodig zal zijn.

2.3 AchtergrondHet Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC) is verantwoordelijk voor de operationele coördinatie op nationaal niveau in geval van een grootschalige ramp. Het gaat dan in het bijzonder om de coördinatie van processen die openbare orde en veiligheid gerelateerd zijn. Processen waar de operationele hulpdiensten brandweer, GHOR, politie en gemeente, ondersteunt door Defensie, verantwoordelijk voor zijn.Daarnaast is het LOCC verantwoordelijk voor de operationele coördinatie in geval van internationale verzoeken om bijstand, binnen en buiten Europa.

Nederland is tot op zekere hoogte uitstekend in staat om zelf met de effecten van een grote ramp om te gaan5. Er zijn echter ook situaties denkbaar waarbij Nederland afhankelijk is van internationale (nood)hulp. Denk hierbij aan het scenario ‘worst credible flood’ waarbij het gehele Nederlandse kustgebied onder water komt te staan. Als dit scenario veroorzaakt wordt door orkaan Katrina achtige omstandigheden, is de aanname dat Nederland grootschalige internationale hulp nodig hebben.

Indien er sprake is van een grote ramp in Nederland, waarbij internationale hulp noodzakelijk is, zal deze hulp in eerste instantie bilateraal aangeboden worden. Afhankelijk van hoe deze landen zelf getroffen zijn, zullen Duitsland en België op basis van bestaande verdragen capaciteiten aan Nederland aanbieden. In geval van grootschalige internationale (nood)hulp aan Nederland, zal ook het Union Civil Protection Mechanisme (UCPM) worden geactiveerd. Het Emergency Responce Coordination Centre (ERCC) van het UCPM zal de internationale hulp aan Nederland coördineren6. Dit vanzelfsprekend in nauwe samenwerking met de Nederlandse autoriteiten.

Het UCPM zal dus Nederland faciliteren door middel van het coördineren van de inkomende internationale (nood)hulp. Nederland zal bepalen welke aangeboden (nood)hulp wordt geaccepteerd. Deze aangeboden noodhulp zal geïntegreerd binnen de Nederlandse rampenbestrijdingssystematiek worden ingezet. Via het UCPM zal ookbijstand beschikbaar gesteld via de UN (United Nations) worden aangeboden.

5 Dit is een aanname. Er zijn tot op heden in Nederland geen scenario’s beschreven waarbij Nederland niet in staat is om zelf de effecten van een ramp te bestrijden.6 Een interessante vraag is of bij een grote ramp in Nederland, België niet met dezelfde effecten wordt geconfronteerd. En wat deze effecten voor invloed hebben op de operationaliteit van het ERCC. Deze vraag valt echter buiten de context van dit onderzoek.


1.2 AanleidingAl tijdens het volgen van de internationale trainingen, van zowel de Europese Unie (EU)als de Verenigde Naties (VN), ben ik getriggerd door de wijze waarop internationaal, en dan met name binnen VN-verband, de internationale (nood)hulp wordt gecoördineerd. De UCPM-missie naar de Filipijnen heeft bij mij de vraag doen rijzen of Nederland klaar is voor een ‘GRIP 7’ situatie waarbij sprake is van grootschalige inkomende internationale (nood)hulp.

1.3 Het Plan van AanpakIn het voorliggende Plan van Aanpak wordt beschreven op welke wijze tot de master thesis van de Master of Crisis and Public Order Management (MCPM) wordt gekomen. Tijdens het schrijven van de master thesis komt al wat tijdens de MCPM is gedoceerd samen. Het moet uiteindelijk leiden tot het met goed gevolg verdedigen van de thesis.

Een vereiste is dat de thesis betrekking heeft op een aansprekend onderwerp met strategische componenten. Daarnaast moet het relevant zijn voor de multidisciplinaire gevaar- en crisisbeheersing. Het schrijven van de thesis draagt bij tot verdieping met betrekking tot de professionele ontwikkeling van de student. De student toont door middel van het schrijven van de thesis aan dat hij in staat ben om een verbinding te leggen tussen opgedane theorie en de praktijk van dit moment. Ik zal dit doen door de thesis, op mijn manier, helder en consequent aan het papier toe te vertrouwen.

Na de inleiding en de aanleiding beschrijft voorliggend onderzoeksvoorstel de onderzoeksvraag, de methodiek en de planning voor het uitvoeren van de master thesis.

Het onderzoeksvoorstel wordt in overleg met de decaan, de opdrachtgever en de onderzoeksbegeleider nader uitgewerkt en concreet gemaakt.

62


2 Onderzoeksonderwerp

2.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt ingezoomd op het onderzoeksonderwerp en de achtergrond van dat onderwerp.

2.2 OnderzoeksonderwerpHet onderwerp voor het onderzoek is de vraag of Nederland voorbereid is op de ontvangst van grootschalige inkomende internationale (nood)hulp. Er wordt onderzoek gedaan naar het Wettelijk kader, het systemisch kader en het beleidskader met betrekking tot het ontvangen van grootschalige internationale bijstand in Nederland. Hierbij wordt gekeken naar de rol van Nederland zelf, de Europese Unie en de Verenigde Naties.Het onderzoek is een vervolg op een in 2001 gedaan onderzoek, in het kader van de Master in Crisis and Disaster Management: ‘een maatje te groot’. Er wordt in het onderzoek ook een vergelijking op hoofdlijnen gemaakt met de voorbereiding in het begin van deze eeuw.Overigens wordt in dit onderzoek niet de vraag gesteld of er ooit een noodzaak zal ontstaan tot het ontvangen van grootschalige internationale bijstand maar is de aanname dat het een keer nodig zal zijn.

2.3 AchtergrondHet Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC) is verantwoordelijk voor de operationele coördinatie op nationaal niveau in geval van een grootschalige ramp. Het gaat dan in het bijzonder om de coördinatie van processen die openbare orde en veiligheid gerelateerd zijn. Processen waar de operationele hulpdiensten brandweer, GHOR, politie en gemeente, ondersteunt door Defensie, verantwoordelijk voor zijn.Daarnaast is het LOCC verantwoordelijk voor de operationele coördinatie in geval van internationale verzoeken om bijstand, binnen en buiten Europa.

Nederland is tot op zekere hoogte uitstekend in staat om zelf met de effecten van een grote ramp om te gaan5. Er zijn echter ook situaties denkbaar waarbij Nederland afhankelijk is van internationale (nood)hulp. Denk hierbij aan het scenario ‘worst credible flood’ waarbij het gehele Nederlandse kustgebied onder water komt te staan. Als dit scenario veroorzaakt wordt door orkaan Katrina achtige omstandigheden, is de aanname dat Nederland grootschalige internationale hulp nodig hebben.

Indien er sprake is van een grote ramp in Nederland, waarbij internationale hulp noodzakelijk is, zal deze hulp in eerste instantie bilateraal aangeboden worden. Afhankelijk van hoe deze landen zelf getroffen zijn, zullen Duitsland en België op basis van bestaande verdragen capaciteiten aan Nederland aanbieden. In geval van grootschalige internationale (nood)hulp aan Nederland, zal ook het Union Civil Protection Mechanisme (UCPM) worden geactiveerd. Het Emergency Responce Coordination Centre (ERCC) van het UCPM zal de internationale hulp aan Nederland coördineren6. Dit vanzelfsprekend in nauwe samenwerking met de Nederlandse autoriteiten.

Het UCPM zal dus Nederland faciliteren door middel van het coördineren van de inkomende internationale (nood)hulp. Nederland zal bepalen welke aangeboden (nood)hulp wordt geaccepteerd. Deze aangeboden noodhulp zal geïntegreerd binnen de Nederlandse rampenbestrijdingssystematiek worden ingezet. Via het UCPM zal ookbijstand beschikbaar gesteld via de UN (United Nations) worden aangeboden.

5 Dit is een aanname. Er zijn tot op heden in Nederland geen scenario’s beschreven waarbij Nederland niet in staat is om zelf de effecten van een ramp te bestrijden.6 Een interessante vraag is of bij een grote ramp in Nederland, België niet met dezelfde effecten wordt geconfronteerd. En wat deze effecten voor invloed hebben op de operationaliteit van het ERCC. Deze vraag valt echter buiten de context van dit onderzoek.


1.2 AanleidingAl tijdens het volgen van de internationale trainingen, van zowel de Europese Unie (EU)als de Verenigde Naties (VN), ben ik getriggerd door de wijze waarop internationaal, en dan met name binnen VN-verband, de internationale (nood)hulp wordt gecoördineerd. De UCPM-missie naar de Filipijnen heeft bij mij de vraag doen rijzen of Nederland klaar is voor een ‘GRIP 7’ situatie waarbij sprake is van grootschalige inkomende internationale (nood)hulp.

1.3 Het Plan van AanpakIn het voorliggende Plan van Aanpak wordt beschreven op welke wijze tot de master thesis van de Master of Crisis and Public Order Management (MCPM) wordt gekomen. Tijdens het schrijven van de master thesis komt al wat tijdens de MCPM is gedoceerd samen. Het moet uiteindelijk leiden tot het met goed gevolg verdedigen van de thesis.

Een vereiste is dat de thesis betrekking heeft op een aansprekend onderwerp met strategische componenten. Daarnaast moet het relevant zijn voor de multidisciplinaire gevaar- en crisisbeheersing. Het schrijven van de thesis draagt bij tot verdieping met betrekking tot de professionele ontwikkeling van de student. De student toont door middel van het schrijven van de thesis aan dat hij in staat ben om een verbinding te leggen tussen opgedane theorie en de praktijk van dit moment. Ik zal dit doen door de thesis, op mijn manier, helder en consequent aan het papier toe te vertrouwen.

Na de inleiding en de aanleiding beschrijft voorliggend onderzoeksvoorstel de onderzoeksvraag, de methodiek en de planning voor het uitvoeren van de master thesis.

Het onderzoeksvoorstel wordt in overleg met de decaan, de opdrachtgever en de onderzoeksbegeleider nader uitgewerkt en concreet gemaakt.

63


3 Probleemstelling, onderzoeksvraag en deelvragen

3.1 ProbleemstellingDe kans op een grote ramp waarbij Nederland te maken krijgt met grootschalige internationale (nood)hulp, wordt zeer klein geacht. Als Nederland wordt getroffen door een ‘orkaan Katrina’, met als effecten enerzijds een scenario ‘ernstig denkbare overstroming’ (EDO) en aan de andere kant het scenario grootschalige stormschade, is de realistische aanname dat Nederland een beroep moetdoen op de internationale gemeenschap voor zowel rampbestrijdingscapaciteiten als humanitaire hulp.

In 2001 is in het kader van de Master in Disaster and Crisis Management (MCDM) onderzoek gedaan naar de knelpunten met betrekking tot de ontvangst van inkomende internationale bijstand. Op basis van het onderzoek worden in dat onderzoek de volgende drie aanbevelingen7 gedaan:

1. Richt een nationale operationele coördinatiestructuur op2. Verricht anticipatie (voorbereiding) met betrekking tot een ‘maatramp 19' en

nationale rampenplannen3. Zet in op veerkracht van organisaties, maar vooral ook op veerkracht

(weerbaarheid) van de bevolking

13 jaar na het uitvoeren van het MCDM onderzoek, ziet de wereld er anders uit. Toch zijn deze drie aanbevelingen nog zeer relevant. Deze drie aanbevelingen vormen dan ook de basis voor de geformuleerde onderzoeksvraag.

3.2 OnderzoeksvraagOp basis van de beschreven probleemstelling wordt de volgende onderzoeksvraaggeformuleerd:

“In hoeverre is Nederland (wettelijk, organisatorisch en preparatief) anno 2014 voorbereid op de ontvangst van grootschalige internationale bijstand, welke veranderingen hebben zich sinds 2001 voorgedaan en welke knelpunten zijn er eventueel nog en hoe kan hier mogelijk mee worden omgegaan?”

3.3 DeelvragenUit de hoofdvraagstelling volgen voor dit onderzoek de deelvragen:

1. Welke vormen van voorbereiding zijn er te onderscheiden op basis van het theoretisch kader?a. Hoe heeft Nederland zich met betrekking tot de ontvangst van

internationale bijstand georganiseerd?b. Is Nederland planmatig voorbereid op de ontvangst van internationale

bijstand?c. In hoeverre biedt het wettelijk kader ruimte voor de inzet van inkomende

internationale bijstand?2. Hoe was de situatie aan het begin van deze eeuw en welke veranderingen,

gericht op de ontvangst van inkomende internationale bijstand, zijn er sinds 2001 doorgevoerd op Nationaal, Europees en Mondiaal niveau?

3. Welke knelpunten zijn er anno 2014 te onderscheiden en hoe kunnen deze knelpunten worden weg genomen?

Beantwoording van de deelvragen leidt enerzijds tot inzicht in de noodzaak op het voorbereid zijn op grootschalige internationale (nood)hulp (inhoudsniveau) en anderzijds de structuren waarbinnen (nood)hulp is georganiseerd (procesniveau). Op basis hiervan kan de hoofdvraag worden beantwoord.

7 Voor een uitgebreide beschrijving van de aanbevelingen zie bijlage 2


Een derde stroom van bijstand is de hulp die via non gouvernementele organisaties wordt aangeboden. Deze bijstand komt in georganiseerde vorm het land binnen maar zal ook ad-hoc het land in komen.

Ik heb tijdens een Union Civil Protection Mechanisme missie naar de Filipijnen in november 2013, naar aanleiding van Typhoon Hayian, gezien welke effecten grootschalige inkomende internationale op een ontvangend land kan hebben. Dat heeftbij mij tot de vraag geleid of Nederland, in geval van een grote ramp, klaar is om grootschalige internationale (nood)hulp te ontvangen.

Vanuit mijn ervaring op zowel regionaal als op landelijk operationeel niveau weet ik dat de focus bij rampen in Nederland vooral gericht is op de Nederlandse capaciteiten. Ongenuanceerd kan worden gesteld dat Nederland dezelfde instelling heeft als de (voorlopers van) de veiligheidsregio’s 10 – 15 jaar geleden: als er iets gebeurt, dan lossen we dit zelf wel op.

Dit beeld wordt enigszins genuanceerd door de resultaten van de Task Force Management Overstromingen en de daaruit voort gekomen internationale oefening EU-FloodEx. Beide activiteiten hebben ertoe geleid dat het als Nederland goed is als er rekening wordt gehouden met inkomende internationale bijstand. De focus hierbij lag overigens op internationale Civil Protection bijstand, niet op humanitaire hulp. Naar aanleiding van met name EU FloodEx is er door het LOCC een handboek inkomende internationale bijstand ontwikkeld. Dit handboek is binnen de EU vertaald naar de guidelines Host Nation Support zoals die binnen het UCPM worden gehanteerd.

64


3 Probleemstelling, onderzoeksvraag en deelvragen

3.1 ProbleemstellingDe kans op een grote ramp waarbij Nederland te maken krijgt met grootschalige internationale (nood)hulp, wordt zeer klein geacht. Als Nederland wordt getroffen door een ‘orkaan Katrina’, met als effecten enerzijds een scenario ‘ernstig denkbare overstroming’ (EDO) en aan de andere kant het scenario grootschalige stormschade, is de realistische aanname dat Nederland een beroep moetdoen op de internationale gemeenschap voor zowel rampbestrijdingscapaciteiten als humanitaire hulp.

In 2001 is in het kader van de Master in Disaster and Crisis Management (MCDM) onderzoek gedaan naar de knelpunten met betrekking tot de ontvangst van inkomende internationale bijstand. Op basis van het onderzoek worden in dat onderzoek de volgende drie aanbevelingen7 gedaan:

1. Richt een nationale operationele coördinatiestructuur op2. Verricht anticipatie (voorbereiding) met betrekking tot een ‘maatramp 19' en

nationale rampenplannen3. Zet in op veerkracht van organisaties, maar vooral ook op veerkracht

(weerbaarheid) van de bevolking

13 jaar na het uitvoeren van het MCDM onderzoek, ziet de wereld er anders uit. Toch zijn deze drie aanbevelingen nog zeer relevant. Deze drie aanbevelingen vormen dan ook de basis voor de geformuleerde onderzoeksvraag.

3.2 OnderzoeksvraagOp basis van de beschreven probleemstelling wordt de volgende onderzoeksvraaggeformuleerd:

“In hoeverre is Nederland (wettelijk, organisatorisch en preparatief) anno 2014 voorbereid op de ontvangst van grootschalige internationale bijstand, welke veranderingen hebben zich sinds 2001 voorgedaan en welke knelpunten zijn er eventueel nog en hoe kan hier mogelijk mee worden omgegaan?”

3.3 DeelvragenUit de hoofdvraagstelling volgen voor dit onderzoek de deelvragen:

1. Welke vormen van voorbereiding zijn er te onderscheiden op basis van het theoretisch kader?a. Hoe heeft Nederland zich met betrekking tot de ontvangst van

internationale bijstand georganiseerd?b. Is Nederland planmatig voorbereid op de ontvangst van internationale

bijstand?c. In hoeverre biedt het wettelijk kader ruimte voor de inzet van inkomende

internationale bijstand?2. Hoe was de situatie aan het begin van deze eeuw en welke veranderingen,

gericht op de ontvangst van inkomende internationale bijstand, zijn er sinds 2001 doorgevoerd op Nationaal, Europees en Mondiaal niveau?

3. Welke knelpunten zijn er anno 2014 te onderscheiden en hoe kunnen deze knelpunten worden weg genomen?

Beantwoording van de deelvragen leidt enerzijds tot inzicht in de noodzaak op het voorbereid zijn op grootschalige internationale (nood)hulp (inhoudsniveau) en anderzijds de structuren waarbinnen (nood)hulp is georganiseerd (procesniveau). Op basis hiervan kan de hoofdvraag worden beantwoord.

7 Voor een uitgebreide beschrijving van de aanbevelingen zie bijlage 2


Een derde stroom van bijstand is de hulp die via non gouvernementele organisaties wordt aangeboden. Deze bijstand komt in georganiseerde vorm het land binnen maar zal ook ad-hoc het land in komen.

Ik heb tijdens een Union Civil Protection Mechanisme missie naar de Filipijnen in november 2013, naar aanleiding van Typhoon Hayian, gezien welke effecten grootschalige inkomende internationale op een ontvangend land kan hebben. Dat heeftbij mij tot de vraag geleid of Nederland, in geval van een grote ramp, klaar is om grootschalige internationale (nood)hulp te ontvangen.

Vanuit mijn ervaring op zowel regionaal als op landelijk operationeel niveau weet ik dat de focus bij rampen in Nederland vooral gericht is op de Nederlandse capaciteiten. Ongenuanceerd kan worden gesteld dat Nederland dezelfde instelling heeft als de (voorlopers van) de veiligheidsregio’s 10 – 15 jaar geleden: als er iets gebeurt, dan lossen we dit zelf wel op.

Dit beeld wordt enigszins genuanceerd door de resultaten van de Task Force Management Overstromingen en de daaruit voort gekomen internationale oefening EU-FloodEx. Beide activiteiten hebben ertoe geleid dat het als Nederland goed is als er rekening wordt gehouden met inkomende internationale bijstand. De focus hierbij lag overigens op internationale Civil Protection bijstand, niet op humanitaire hulp. Naar aanleiding van met name EU FloodEx is er door het LOCC een handboek inkomende internationale bijstand ontwikkeld. Dit handboek is binnen de EU vertaald naar de guidelines Host Nation Support zoals die binnen het UCPM worden gehanteerd.

65


4 De opzet van het onderzoek

4.1 InleidingDe laatste ramp van nationale omvang waarbij grootschalige internationale (nood)hulp is aangeboden cq gevraagd was de watersnoodramp in 1953. De situatie van toen was echter compleet anders dan vandaag de dag. Na 1953 heeft Nederland alle ‘nationale rampen’ zelf af kunnen handelen8.De consequentie is dat er geen referentiekader is wat informatie bevat over het onderwerp van de thesis. Er is geen mogelijkheid om vanuit opgedane ervaringen te kijken naar de aansluiting nationaal en internationaal. Dit betekent dat het onderzoek een puur theoretisch onderzoek is, gericht op de Nederlandse situatie. Door middel van het houden van interviews met experts met een operationele achtergrond en met een beleidsachtergrond, wordt het theoretische inzicht aan praktische inzichten gekoppeld.Tot slot worden ook actuele en relevante Europese casussen geanalyseerd op het onderwerp inkomende internationale bijstand.In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksmethode beschreven en toegelicht, wordt de onderzoeksmethodiek vertaald naar een onderzoeksproces en wordt de thesisorganisatie beschreven.

4.2 OnderzoeksmethodeIn het onderzoek zullen verschillende dataverzamelingsmethoden worden gecombineerd. Het gaat hierbij om literatuurstudie, case study en interviews. Er wordt dus gekozen voor een methodische triangulatie-aanpak. Niet alleen de dataverzameling gebeurt op basis van ‘triangulatie’. Ook de manier waarop naar het probleem wordt gekeken, kenmerkt zich door een vorm van triangulatie. Er wordt naar het probleem gekeken vanuit de literatuur, vanuit een case study en door de ogen van de geïnterviewde experts. Die drie invalshoeken leiden uiteindelijk tot een opbrengst van het onderzoek. Het onderzoek betreft (dus) een kwalitatief, beschrijvend, onderzoek. Het onderzoek richt zich, zie ookde afbakening van het onderzoek, op de voorbereidheid van Nederland op inkomende internationale bijstand.

4.2.1. LiteratuurstudieIn 2001 is in het kader van de Master of Crisis and Disaster Management onderzoek gedaan naar hoe Nederland is voorbereid op de ontvangst van grootschalige inkomende internationale bijstand. De daaruit voortvloeiende scriptie vormt de basis voor dit onderzoek en zal input leveren voor het vergelijken van de situatie toen en nu.Daarnaast zal gezocht worden naar bronnen die niet specifiek over dit onderwerp gaan maar er wel een relatie mee hebben. Ook zullen relevante juridische bronnen worden geraadpleegd9. Het gaat hierbij met name op het wettelijk kader met betrekking tot het wel of niet kunnen functioneren op Nederlandse bodem door buitenlandse eenheden.De beschikbare (relevante) bronnen zullen worden bestudeerd en geanalyseerd. Van de relevante bronnen zal een samenvatting worden gemaakt. In de thesis zullen de relevante bronnen waar nodig worden geciteerd.De literatuurstudie moet leiden tot de volgende resultaten:

• Informatie over de situatie in het begin van deze eeuw• Informatie over het wettelijk kader met betrekking tot inkomende internationale

bijstand• Informatie over hoe Nederland zich organisatorisch heeft voorbereid op

inkomende internationale bijstand• Informatie over hoe Nederland zich planmatig heeft voorbereid op inkomende

internationale bijstandHet theoretisch kader zal benut worden om tot een wetenschappelijke onderbouwing te komen met betrekking tot de bevindingen van het onderzoek. Er wordt hierbij voort

8 Tijdens de cafébrand in Volendam, de vuurwerkramp en Enschede en enkele grote natuurbranden is sprake geweest van kleinschalige internationale bijstand, veelal op bilaterale basis dan wel ad-hoc georganiseerd.9 Zie voor de (niet volledige) literatuurlijst bijlage 1


3.4 AfbakeningHet onderzoek richt zich op de ontvangst van inkomende internationale bijstand. Het onderzoek zal zich daarbij beperken tot organisatorische aspecten, de planvorming met betrekking tot het onderzoeksonderwerp en het wettelijk kader. Hierbij wordt een vergelijking gemaakt met de situatie in begin deze eeuw.Er wordt geen onderzoek gedaan naar mogelijke scenario’s waarbij internationale bijstand benodigd is. Er wordt ook geen onderzoek gedaan naar de compatibiliteit tussen de Nederlandse rampbestrijdingsstructuur en de internationale structuren.

3.5 Opzet van de thesisDe thesis zal, zo is de gedachte op voorhand, als volgt worden opgebouwd. In het eerste hoofdstuk zal de aanleiding van het onderzoek worden beschreven. In hoofdstuk 2 worden de resultaten van de gehouden interviews beschreven. Dit is de eerste pijler in het onderzoek. Vervolgens zal in hoofdstuk 3 het zogenaamde theoretische kader worden geformuleerd. Dit theoretisch kader is de tweede van de drie pijlers in dit onderzoek. In hoofdstuk 4 worden casussen beschreven, de derde pijler van het onderzoek. Hoofdstuk 5 staat in het teken van de methodologie. Hierin wordt de operationalisatie gekoppeld aan de verschillende onderzoeksmethoden die zijn gebruikt tijdens het onderzoek. In hoofdstuk 6 worden de resultaten van het onderzoek op een rij gezet. In hoofdstuk 7worden ten slotte de conclusies, discussie en aanbevelingen beschreven.

66


4 De opzet van het onderzoek

4.1 InleidingDe laatste ramp van nationale omvang waarbij grootschalige internationale (nood)hulp is aangeboden cq gevraagd was de watersnoodramp in 1953. De situatie van toen was echter compleet anders dan vandaag de dag. Na 1953 heeft Nederland alle ‘nationale rampen’ zelf af kunnen handelen8.De consequentie is dat er geen referentiekader is wat informatie bevat over het onderwerp van de thesis. Er is geen mogelijkheid om vanuit opgedane ervaringen te kijken naar de aansluiting nationaal en internationaal. Dit betekent dat het onderzoek een puur theoretisch onderzoek is, gericht op de Nederlandse situatie. Door middel van het houden van interviews met experts met een operationele achtergrond en met een beleidsachtergrond, wordt het theoretische inzicht aan praktische inzichten gekoppeld.Tot slot worden ook actuele en relevante Europese casussen geanalyseerd op het onderwerp inkomende internationale bijstand.In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksmethode beschreven en toegelicht, wordt de onderzoeksmethodiek vertaald naar een onderzoeksproces en wordt de thesisorganisatie beschreven.

4.2 OnderzoeksmethodeIn het onderzoek zullen verschillende dataverzamelingsmethoden worden gecombineerd. Het gaat hierbij om literatuurstudie, case study en interviews. Er wordt dus gekozen voor een methodische triangulatie-aanpak. Niet alleen de dataverzameling gebeurt op basis van ‘triangulatie’. Ook de manier waarop naar het probleem wordt gekeken, kenmerkt zich door een vorm van triangulatie. Er wordt naar het probleem gekeken vanuit de literatuur, vanuit een case study en door de ogen van de geïnterviewde experts. Die drie invalshoeken leiden uiteindelijk tot een opbrengst van het onderzoek. Het onderzoek betreft (dus) een kwalitatief, beschrijvend, onderzoek. Het onderzoek richt zich, zie ookde afbakening van het onderzoek, op de voorbereidheid van Nederland op inkomende internationale bijstand.

4.2.1. LiteratuurstudieIn 2001 is in het kader van de Master of Crisis and Disaster Management onderzoek gedaan naar hoe Nederland is voorbereid op de ontvangst van grootschalige inkomende internationale bijstand. De daaruit voortvloeiende scriptie vormt de basis voor dit onderzoek en zal input leveren voor het vergelijken van de situatie toen en nu.Daarnaast zal gezocht worden naar bronnen die niet specifiek over dit onderwerp gaan maar er wel een relatie mee hebben. Ook zullen relevante juridische bronnen worden geraadpleegd9. Het gaat hierbij met name op het wettelijk kader met betrekking tot het wel of niet kunnen functioneren op Nederlandse bodem door buitenlandse eenheden.De beschikbare (relevante) bronnen zullen worden bestudeerd en geanalyseerd. Van de relevante bronnen zal een samenvatting worden gemaakt. In de thesis zullen de relevante bronnen waar nodig worden geciteerd.De literatuurstudie moet leiden tot de volgende resultaten:

• Informatie over de situatie in het begin van deze eeuw• Informatie over het wettelijk kader met betrekking tot inkomende internationale

bijstand• Informatie over hoe Nederland zich organisatorisch heeft voorbereid op

inkomende internationale bijstand• Informatie over hoe Nederland zich planmatig heeft voorbereid op inkomende

internationale bijstandHet theoretisch kader zal benut worden om tot een wetenschappelijke onderbouwing te komen met betrekking tot de bevindingen van het onderzoek. Er wordt hierbij voort

8 Tijdens de cafébrand in Volendam, de vuurwerkramp en Enschede en enkele grote natuurbranden is sprake geweest van kleinschalige internationale bijstand, veelal op bilaterale basis dan wel ad-hoc georganiseerd.9 Zie voor de (niet volledige) literatuurlijst bijlage 1


3.4 AfbakeningHet onderzoek richt zich op de ontvangst van inkomende internationale bijstand. Het onderzoek zal zich daarbij beperken tot organisatorische aspecten, de planvorming met betrekking tot het onderzoeksonderwerp en het wettelijk kader. Hierbij wordt een vergelijking gemaakt met de situatie in begin deze eeuw.Er wordt geen onderzoek gedaan naar mogelijke scenario’s waarbij internationale bijstand benodigd is. Er wordt ook geen onderzoek gedaan naar de compatibiliteit tussen de Nederlandse rampbestrijdingsstructuur en de internationale structuren.

3.5 Opzet van de thesisDe thesis zal, zo is de gedachte op voorhand, als volgt worden opgebouwd. In het eerste hoofdstuk zal de aanleiding van het onderzoek worden beschreven. In hoofdstuk 2 worden de resultaten van de gehouden interviews beschreven. Dit is de eerste pijler in het onderzoek. Vervolgens zal in hoofdstuk 3 het zogenaamde theoretische kader worden geformuleerd. Dit theoretisch kader is de tweede van de drie pijlers in dit onderzoek. In hoofdstuk 4 worden casussen beschreven, de derde pijler van het onderzoek. Hoofdstuk 5 staat in het teken van de methodologie. Hierin wordt de operationalisatie gekoppeld aan de verschillende onderzoeksmethoden die zijn gebruikt tijdens het onderzoek. In hoofdstuk 6 worden de resultaten van het onderzoek op een rij gezet. In hoofdstuk 7worden ten slotte de conclusies, discussie en aanbevelingen beschreven.

67


7. Er worden relevante internationale casussen verzameld ten behoeve van het onderzoek (4.2.2.).

8. De case studies worden uitgevoerd.9. De resultaten van de case studies worden beschreven.10.De thesis wordt geschreven. Tijdens het proces van schrijven zullen/kunnen

experts worden benaderd om over de inhoud te klankborden.Vanzelfsprekend zullen de thesisbegeleider, de opdrachtgever, het review team en de decaan nauw betrokken worden in het hierboven beschreven proces.

4.4 OperationaliseringIn deze masterthesis komt een aantal begrippen voor die nader toegelicht en verder geoperationaliseerd dienen te worden.De volgende begrippen worden toegelicht:

• GRIP• LOCC• LOS• Worst Credible Flood• Nationale Risico Beoordeling• Handboek Inkomende Internationale Bijstand• HNS guidelines• Internationale (nood)hulp• De UN cluster approach• UCPM• UNDAC

4.4.1. GRIPDe GRIP (Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdingsprocedure) is een werkwijze die bepaalt hoe de samenwerking verloopt tussen alle hulpdiensten tijdens een incident.De GRIP kent 4 regionale fasen en een interregionale en landelijke. Afhankelijk van de grootte van het incident kan een GRIP worden gestart door een leidinggevende van een van de hulpdiensten. RTV Rijnmond is bij GRIP 3 en hoger de regionale rampenzender. De sirene gaat af wanneer de regionale brandweer dat noodzakelijk vindt. GRIP wordt niet alleen ingesteld bij incidenten bij bedrijven, maar ook bij incidenten met het openbaar vervoer, branden in woonwijken en dergelijke.

4.4.2. LOCCDe kerntaken van het LOCC zijn informatievoorziening, planning & advisering en bijstandscoördinatie. Deze taken worden uitgevoerd om bij (dreigende) (inter)nationale incidenten, rampen, crises en grootschalige evenementen te komen tot een efficiënte en samenhangende inzet van mensen, middelen en expertise van de operationele diensten brandweer, politie, GHOR, defensie en van de gemeenten. Dit geldt zowel tijdens de responsfase als tijdens de nafase van een crisissituatie.Het LOCC voert deze taken in overleg met het Nationaal Crisiscentrum (NCC) uit onder gezag van de NCTV. Daarnaast ondersteunt en faciliteert het LOCC de Landelijke Operationele Staf. Het LOCC treedt bovendien op als ‘national training coördinator’ (NTC) ten behoeve van het EU-mechanisme voor burgerbescherming.

4.4.3. LOSIn geval van nationale opschaling schaalt het Landelijke Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC) op tot de Landelijke Operationele Staf (LOS). De LOS adviseert over de operationele uitvoerbaarheid van de bestuurlijke besluiten ten tijde van een nationale crisis of een dreiging daarvan. De LOS heeft tot doel te adviseren over een afgestemde, effectieve en efficiënte inzet van mensen en middelen van operationele diensten en andere uitvoeringsorganisaties in geval van nationale crises en rampen. De LOS ondersteunt de strategische besluitvorming tijdens een crisis, op zowel nationaal als regionaal niveau.De focus van de LOS ligt op incidenten waarbij sprake is van:

• Overschrijding van regiogrenzen


geborduurd op het wetenschappelijk kader zoals dat is gebruikt in ‘Een maatje te groot’ maar er zullen ook andere relevante wetenschappelijke bronnen worden benut.4.2.2. Case studyEr zal gebruik gemaakt worden van daadwerkelijk gebeurde casussen, waarbij getroffen landen te maken hebben gehad met grootschalige inkomende internationale bijstand, om te achterhalen wat tijdens die casussen goed is gegaan en wat de lessons identified zijn. De ervaringen van die casussen zullen worden gespiegeld aan de Nederlandse situatie.Het ERCC zal gevraagd worden om informatie aan te leveren met betrekking tot de Europese casussen. Denk hierbij aan de casus natuurbranden in Zweden en overstromingen in Polen en in Hongarije. Ook worden contactpersonen in de bijstand ontvangende landen bevraagt op de opgedane ervaringen. Immers, de beschikbare rapportages zoals binnen de EU geschreven, zijn vanwege politieke gevoeligheid op onderdelen neutraal van aard.Van de case studies worden verslagen gemaakt. De verslagen vormen input voor het schrijven van de thesis.

4.2.3. InterviewsVanwege het feit dat Nederland geen praktijkervaring heeft met grootschalige internationale (nood)hulp heeft, zal één van de pijlers van het onderzoek het houden van interviews zijn. Op basis van de hoofdvraag en de deelvragen van het onderzoek, zie 4.3 onderzoeksproces, zal een lijst met te bespreken onderwerpen worden samengesteld. Deze lijst zal aan een groep van experts worden voorgelegd. Een overzicht van geselecteerde experts is te vinden in bijlage 3.

De interviewvorm betreft een zogenoemd half- of gedeeltelijk gestructureerd interview. Voorafgaande aan het interview wordt aan de experts een lijst met onderwerpen, en daaraan gekoppelde vragen, gestuurd waarbij aangegeven wordt dat het interview over die onderwerpen zal gaan. Daar waar wenselijk zal ook gebruik gemaakt worden van de vorm open interview. Met name wanneer de expert beperkte antwoorden geeft of als in de loop van het interview onderwerpen aan de orde komen die niet op de eerder genoemde lijst staan. De onderwerpen/vragenlijst zal naar aanleiding van de hoofdvraag en de deelvragen worden opgesteld.

Van de interviews worden verslagen gemaakt. Deze verslagen zullen worden gebruikt als input voor het schrijven van de thesis. Het gaat vooral om het spiegelen van de theorie aan de in de praktijk opgedane ervaringen. Deze ervaringen dienen overigens wel vertaald te worden naar de Nederlandse situatie. Immers de Filipijnen zijn niet één op één te vergelijken met Nederland. Dit vertalen geldt overigens ook voor de case studies.

4.3 Het onderzoeksprocesHet onderzoeksproces betreft de operationalisatie van de onderzoeksmethode. Hier wordt stap voor stap beschreven hoe het onderzoek uitgevoerd gaat worden:

1. Na goedkeuring van voorliggend PvA, is de volgende stap het benaderen van de experts (4.4). Zij vormen een voorname bron van informatie gedurende het gehele onderzoek. Naast de vraag of men een bijdrage wil leveren aan het onderzoek, wordt de experts ook gevraagd of zij bronnen aan kunnen leveren.

2. Het definitief maken van de literatuurlijst.Op basis van eigen brononderzoek en de door de experts aangeleverde literatuur wordt de lijst gecompleteerd.

3. Op basis van hoofdvraag en de deelvragen wordt een lijst met onderwerpen samengesteld.

4. De lijst worden voorgelegd aan en besproken met de experts (4.4).5. De interviewresultaten worden verwerkt.6. Het doen van literatuuronderzoek (zie 4.2.1.)

De bronnen worden geraadpleegd en bestudeerd. Op basis hiervan wordtinformatie verzameld waarmee de hoofdvraag en de deelvragen kunnen worden beantwoord

68


7. Er worden relevante internationale casussen verzameld ten behoeve van het onderzoek (4.2.2.).

8. De case studies worden uitgevoerd.9. De resultaten van de case studies worden beschreven.10.De thesis wordt geschreven. Tijdens het proces van schrijven zullen/kunnen

experts worden benaderd om over de inhoud te klankborden.Vanzelfsprekend zullen de thesisbegeleider, de opdrachtgever, het review team en de decaan nauw betrokken worden in het hierboven beschreven proces.

4.4 OperationaliseringIn deze masterthesis komt een aantal begrippen voor die nader toegelicht en verder geoperationaliseerd dienen te worden.De volgende begrippen worden toegelicht:

• GRIP• LOCC• LOS• Worst Credible Flood• Nationale Risico Beoordeling• Handboek Inkomende Internationale Bijstand• HNS guidelines• Internationale (nood)hulp• De UN cluster approach• UCPM• UNDAC

4.4.1. GRIPDe GRIP (Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdingsprocedure) is een werkwijze die bepaalt hoe de samenwerking verloopt tussen alle hulpdiensten tijdens een incident.De GRIP kent 4 regionale fasen en een interregionale en landelijke. Afhankelijk van de grootte van het incident kan een GRIP worden gestart door een leidinggevende van een van de hulpdiensten. RTV Rijnmond is bij GRIP 3 en hoger de regionale rampenzender. De sirene gaat af wanneer de regionale brandweer dat noodzakelijk vindt. GRIP wordt niet alleen ingesteld bij incidenten bij bedrijven, maar ook bij incidenten met het openbaar vervoer, branden in woonwijken en dergelijke.

4.4.2. LOCCDe kerntaken van het LOCC zijn informatievoorziening, planning & advisering en bijstandscoördinatie. Deze taken worden uitgevoerd om bij (dreigende) (inter)nationale incidenten, rampen, crises en grootschalige evenementen te komen tot een efficiënte en samenhangende inzet van mensen, middelen en expertise van de operationele diensten brandweer, politie, GHOR, defensie en van de gemeenten. Dit geldt zowel tijdens de responsfase als tijdens de nafase van een crisissituatie.Het LOCC voert deze taken in overleg met het Nationaal Crisiscentrum (NCC) uit onder gezag van de NCTV. Daarnaast ondersteunt en faciliteert het LOCC de Landelijke Operationele Staf. Het LOCC treedt bovendien op als ‘national training coördinator’ (NTC) ten behoeve van het EU-mechanisme voor burgerbescherming.

4.4.3. LOSIn geval van nationale opschaling schaalt het Landelijke Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC) op tot de Landelijke Operationele Staf (LOS). De LOS adviseert over de operationele uitvoerbaarheid van de bestuurlijke besluiten ten tijde van een nationale crisis of een dreiging daarvan. De LOS heeft tot doel te adviseren over een afgestemde, effectieve en efficiënte inzet van mensen en middelen van operationele diensten en andere uitvoeringsorganisaties in geval van nationale crises en rampen. De LOS ondersteunt de strategische besluitvorming tijdens een crisis, op zowel nationaal als regionaal niveau.De focus van de LOS ligt op incidenten waarbij sprake is van:

• Overschrijding van regiogrenzen


geborduurd op het wetenschappelijk kader zoals dat is gebruikt in ‘Een maatje te groot’ maar er zullen ook andere relevante wetenschappelijke bronnen worden benut.4.2.2. Case studyEr zal gebruik gemaakt worden van daadwerkelijk gebeurde casussen, waarbij getroffen landen te maken hebben gehad met grootschalige inkomende internationale bijstand, om te achterhalen wat tijdens die casussen goed is gegaan en wat de lessons identified zijn. De ervaringen van die casussen zullen worden gespiegeld aan de Nederlandse situatie.Het ERCC zal gevraagd worden om informatie aan te leveren met betrekking tot de Europese casussen. Denk hierbij aan de casus natuurbranden in Zweden en overstromingen in Polen en in Hongarije. Ook worden contactpersonen in de bijstand ontvangende landen bevraagt op de opgedane ervaringen. Immers, de beschikbare rapportages zoals binnen de EU geschreven, zijn vanwege politieke gevoeligheid op onderdelen neutraal van aard.Van de case studies worden verslagen gemaakt. De verslagen vormen input voor het schrijven van de thesis.

4.2.3. InterviewsVanwege het feit dat Nederland geen praktijkervaring heeft met grootschalige internationale (nood)hulp heeft, zal één van de pijlers van het onderzoek het houden van interviews zijn. Op basis van de hoofdvraag en de deelvragen van het onderzoek, zie 4.3 onderzoeksproces, zal een lijst met te bespreken onderwerpen worden samengesteld. Deze lijst zal aan een groep van experts worden voorgelegd. Een overzicht van geselecteerde experts is te vinden in bijlage 3.

De interviewvorm betreft een zogenoemd half- of gedeeltelijk gestructureerd interview. Voorafgaande aan het interview wordt aan de experts een lijst met onderwerpen, en daaraan gekoppelde vragen, gestuurd waarbij aangegeven wordt dat het interview over die onderwerpen zal gaan. Daar waar wenselijk zal ook gebruik gemaakt worden van de vorm open interview. Met name wanneer de expert beperkte antwoorden geeft of als in de loop van het interview onderwerpen aan de orde komen die niet op de eerder genoemde lijst staan. De onderwerpen/vragenlijst zal naar aanleiding van de hoofdvraag en de deelvragen worden opgesteld.

Van de interviews worden verslagen gemaakt. Deze verslagen zullen worden gebruikt als input voor het schrijven van de thesis. Het gaat vooral om het spiegelen van de theorie aan de in de praktijk opgedane ervaringen. Deze ervaringen dienen overigens wel vertaald te worden naar de Nederlandse situatie. Immers de Filipijnen zijn niet één op één te vergelijken met Nederland. Dit vertalen geldt overigens ook voor de case studies.

4.3 Het onderzoeksprocesHet onderzoeksproces betreft de operationalisatie van de onderzoeksmethode. Hier wordt stap voor stap beschreven hoe het onderzoek uitgevoerd gaat worden:

1. Na goedkeuring van voorliggend PvA, is de volgende stap het benaderen van de experts (4.4). Zij vormen een voorname bron van informatie gedurende het gehele onderzoek. Naast de vraag of men een bijdrage wil leveren aan het onderzoek, wordt de experts ook gevraagd of zij bronnen aan kunnen leveren.

2. Het definitief maken van de literatuurlijst.Op basis van eigen brononderzoek en de door de experts aangeleverde literatuur wordt de lijst gecompleteerd.

3. Op basis van hoofdvraag en de deelvragen wordt een lijst met onderwerpen samengesteld.

4. De lijst worden voorgelegd aan en besproken met de experts (4.4).5. De interviewresultaten worden verwerkt.6. Het doen van literatuuronderzoek (zie 4.2.1.)

De bronnen worden geraadpleegd en bestudeerd. Op basis hiervan wordtinformatie verzameld waarmee de hoofdvraag en de deelvragen kunnen worden beantwoord

69


The group of experts of Civil Protection (CP) modules, acknowledging lessons learnt in past civil protection operations, identified and stressed the need to develop EU guidelines for the provision of host nation support (HNS) to Participating States1 delivering assistance during a major emergency. This was equally confirmed by the Belgian Presidency of the Council of the EU which took this issue forward and organised a three day seminar on HNS in the second half of 2010. The Seminar's conclusions provided the basis for Council conclusions on Host Nation Support 15874/10 which were adopted on 2 December 2010.The EU Host Nation Support Guidelines (EU HNSG) aim at assisting the affectedParticipating States to receive international assistance in the most effective and efficientmanner. The level of HNS may vary according to the severity of the situation and will besubject to a prior agreement between the requesting and offering Participating States. These guidelines are of a non binding nature which aim to provide guidance and support.

4.4.8. Internationale (nood)hulpNoodhulp is de EHBO van ontwikkelingssamenwerking. Na een aardbeving, orkaan, bij oorlog of bij gewapende conflicten probeert de Rijksoverheid waar mogelijk te helpen. Bijvoorbeeld via de Verenigde Naties (VN) en het Internationale Rode Kruis.Nederland geeft noodhulp wanneer een land dat is getroffen door een humanitaire crisis daar zelf om vraagt. Er gelden daarbij een aantal regels. Het moet gaan om:

• een levensbedreigende situatie;• het verlichten van het lijden van (de meest kwetsbare) mensen;• hulp naar behoefte (niet meer en niet minder);• onpartijdige hulp (ras, religie, politieke overtuiging of geslacht speelt geen rol);• aanpassing aan de plaatselijke omstandigheden en gebruiken.

Nederland geeft geen hulp aan de overheden van getroffen landen, maar bijna altijd via internationale partners. Meestal zijn dat de VN of het Internationale Rode Kruis. In veel gevallen schakelt Nederland ook niet-gouvernementele organisaties (ngo's) in. Die zijn eerst onderzocht op bijvoorbeeld betrouwbaarheid en de intentie goed samen te werken met de VN.Meestal biedt de Nederlandse overheid hulp door financiële bijdragen. Zo kunnen hulporganisaties ter plaatse bepalen waar welke hulp het meest nodig is.

4.4.9. De UN cluster approachCoordination is vital in emergencies. Good coordination means less gaps and overlaps in humanitarian organizations’ work. It strives for a needs-based, rather than capacity-driven, response. It aims to ensure a coherent and complementary approach, identifying ways to work together for better collective results.The basis of the current international humanitarian coordination system was set by General Assembly resolution 46/182 in December 1991. The Humanitarian Reform of 2005 introduced new elements to improve capacity, predictability, accountability, leadership and partnership.The most visible aspect of the reform is the creation of the Cluster Approach. Clusters are groups of humanitarian organizations (UN and non-UN) working in the main sectors of humanitarian action, e.g. shelter and health. They are created when clear humanitarian needs exist within a sector, when there are numerous actors within sectors and when national authorities need coordination support.Clusters provide a clear point of contact and are accountable for adequate andappropriate humanitarian assistance. Clusters create partnerships between international humanitarian actors, national and local authorities, and civil society.

4.4.10 UCPMThe Union Civil Protection Mechanism was established in 2001 to facilitate the mobilisation of emergency assistance from Participating States in the event of major emergencies. (The 32 Participating States of the Community Mechanism are: all Member States, the European Economic Area countries and Macedonia in its capacity as a candidate country). The primary responsibility for dealing with the immediate effects of a disaster lies with the country where it has occurred but if the scale of the emergency


• Grootschalige en langdurige inzet van capaciteiten• Verdeling van schaarste• (Langdurige) verstoring van vitale infrastructuren• Internationaal incident of crisis met effecten op Nederland

4.4.4. Worst Credible FloodIn de afgelopen jaren zijn zes scenario’s opgesteld voor grootschalige overstromingen in Nederland (HKV, 2007). Deze scenario’s geven de bovengrens aan van de meest extreme overstromingen die door deskundigen in Nederland denkbaar worden geacht, zij het met een zeer kleine kans. De zes scenario’s zijn opgesteld voor zes verschillende dreigingen langs de kust en de rivieren, en in het IJsselmeergebied. In tabel 1 zijn deze scenario’s samengevat. In figuur 1 zijn de zes zones van de scenario’s aangegeven en in figuur 2vervolgens de dijkringen die in de zes scenario’s door een overstroming worden getroffen. De scenario’s worden EDO’s genoemd: Ergst Denkbare Overstromingen.

4.4.5. Nationale Risico BeoordelingBinnen de rijksbrede strategie Nationale Veiligheid wordt jaarlijks een Nationale Risicobeoordeling (NRB) opgesteld, waarin een aantal veiligheidsthema’s wordt geanalyseerd in de vorm van scenario’s die langs een vaste meetlat worden gelegd: de NRB methodiek. De resultaten hebben tot doel beleidsmakers inzicht te geven in de relatieve waarschijnlijkheid en impact van de verschillende scenario’s. Dit inzicht is van belang om capaciteiten te benoemen, beleid te formuleren en prioriteiten te stellenmet als doel Nederland zo goed mogelijk voor te bereiden op verschillende soorten rampen en dreigingen.

4.4.6. Handboek Inkomende Internationale BijstandIn Nederland kan zich een situatie waarbij er in het kader van de rampenbestrijding bijstand nodig is vanuit het buitenland. De rampenbestrijdingsorganisatie in Nederland wordt dan uitgebreid met buitenlandse eenheden en hun materieel. Dat zorgt er in de praktijk ook voor dat enkele organisatiedelen worden toegevoegd aan de bestaanderampenbestrijdingsorganisatie, zodat de opvang, begeleiding en aansturing van de buitenlandse bijstandseenheden goed verloopt. Deze organisatiedelen zijn inmiddels internationaal bekend en erkend:

1. Reception and Departure Centre (RDC): de aankomst- en vertreklocatie. Dit is een verzamelplek waar de buitenlandse bijstandseenheden na aankomst en registratie hun eerste instructies ontvangen.

2. On Site Operations and Coordination Centre (OSOCC): organisatievorm voor de coördinatie van inzet van buitenlandse bijstandsteams. Het OSOCC kan worden ingevuld door nationale en/of internationale capaciteit. Het OSOCC biedt ondersteuning aan het Nederlandse gezag bij de rampenbestrijding voor wat betreft de inzet van de buitenlandse bijstandseenheden.

3. The Local Emergency and Management Authority (LEMA): dit is de internationale term voor de de (lokale) autoriteit belast met de overall regie, coördinatie en aansturing van de rampenbestrijdingsorganisatie.

4. On-Site-Commander (OSC): dit is de internationale term voor de commandant (operationeel leider) op de plaats van het incident.

5. Base of Operations (BoO): basiskamp voor de buitenlandse bijstandseenheden. Dit is het basiskamp waar de buitenlandse eenheden hun manschappen en personeel hebben verzameld en van waaruit zij vertrekken naar de locatie waar ze ingezet worden.

Het inpassen van deze organisatiedelen doet niets af aan de in Nederland geldendeuitgangspunten bij rampenbestrijding. Dat betekent dat de regie tijdens de rampenbestrijding in principe regionaal wordt weggezet bij het Regionaal Operationeel Team (ROT) en het Regionaal Beleidsteam (RBT). In bepaalde situaties kan de Minister van V&J door middel van een speciale aanwijzing of middels gebruik van noodwetgeving de regie over de rampenbestrijding naar het nationaal niveau trekken.

4.4.7. HNS guidelines

70


The group of experts of Civil Protection (CP) modules, acknowledging lessons learnt in past civil protection operations, identified and stressed the need to develop EU guidelines for the provision of host nation support (HNS) to Participating States1 delivering assistance during a major emergency. This was equally confirmed by the Belgian Presidency of the Council of the EU which took this issue forward and organised a three day seminar on HNS in the second half of 2010. The Seminar's conclusions provided the basis for Council conclusions on Host Nation Support 15874/10 which were adopted on 2 December 2010.The EU Host Nation Support Guidelines (EU HNSG) aim at assisting the affectedParticipating States to receive international assistance in the most effective and efficientmanner. The level of HNS may vary according to the severity of the situation and will besubject to a prior agreement between the requesting and offering Participating States. These guidelines are of a non binding nature which aim to provide guidance and support.

4.4.8. Internationale (nood)hulpNoodhulp is de EHBO van ontwikkelingssamenwerking. Na een aardbeving, orkaan, bij oorlog of bij gewapende conflicten probeert de Rijksoverheid waar mogelijk te helpen. Bijvoorbeeld via de Verenigde Naties (VN) en het Internationale Rode Kruis.Nederland geeft noodhulp wanneer een land dat is getroffen door een humanitaire crisis daar zelf om vraagt. Er gelden daarbij een aantal regels. Het moet gaan om:

• een levensbedreigende situatie;• het verlichten van het lijden van (de meest kwetsbare) mensen;• hulp naar behoefte (niet meer en niet minder);• onpartijdige hulp (ras, religie, politieke overtuiging of geslacht speelt geen rol);• aanpassing aan de plaatselijke omstandigheden en gebruiken.

Nederland geeft geen hulp aan de overheden van getroffen landen, maar bijna altijd via internationale partners. Meestal zijn dat de VN of het Internationale Rode Kruis. In veel gevallen schakelt Nederland ook niet-gouvernementele organisaties (ngo's) in. Die zijn eerst onderzocht op bijvoorbeeld betrouwbaarheid en de intentie goed samen te werken met de VN.Meestal biedt de Nederlandse overheid hulp door financiële bijdragen. Zo kunnen hulporganisaties ter plaatse bepalen waar welke hulp het meest nodig is.

4.4.9. De UN cluster approachCoordination is vital in emergencies. Good coordination means less gaps and overlaps in humanitarian organizations’ work. It strives for a needs-based, rather than capacity-driven, response. It aims to ensure a coherent and complementary approach, identifying ways to work together for better collective results.The basis of the current international humanitarian coordination system was set by General Assembly resolution 46/182 in December 1991. The Humanitarian Reform of 2005 introduced new elements to improve capacity, predictability, accountability, leadership and partnership.The most visible aspect of the reform is the creation of the Cluster Approach. Clusters are groups of humanitarian organizations (UN and non-UN) working in the main sectors of humanitarian action, e.g. shelter and health. They are created when clear humanitarian needs exist within a sector, when there are numerous actors within sectors and when national authorities need coordination support.Clusters provide a clear point of contact and are accountable for adequate andappropriate humanitarian assistance. Clusters create partnerships between international humanitarian actors, national and local authorities, and civil society.

4.4.10 UCPMThe Union Civil Protection Mechanism was established in 2001 to facilitate the mobilisation of emergency assistance from Participating States in the event of major emergencies. (The 32 Participating States of the Community Mechanism are: all Member States, the European Economic Area countries and Macedonia in its capacity as a candidate country). The primary responsibility for dealing with the immediate effects of a disaster lies with the country where it has occurred but if the scale of the emergency


• Grootschalige en langdurige inzet van capaciteiten• Verdeling van schaarste• (Langdurige) verstoring van vitale infrastructuren• Internationaal incident of crisis met effecten op Nederland

4.4.4. Worst Credible FloodIn de afgelopen jaren zijn zes scenario’s opgesteld voor grootschalige overstromingen in Nederland (HKV, 2007). Deze scenario’s geven de bovengrens aan van de meest extreme overstromingen die door deskundigen in Nederland denkbaar worden geacht, zij het met een zeer kleine kans. De zes scenario’s zijn opgesteld voor zes verschillende dreigingen langs de kust en de rivieren, en in het IJsselmeergebied. In tabel 1 zijn deze scenario’s samengevat. In figuur 1 zijn de zes zones van de scenario’s aangegeven en in figuur 2vervolgens de dijkringen die in de zes scenario’s door een overstroming worden getroffen. De scenario’s worden EDO’s genoemd: Ergst Denkbare Overstromingen.

4.4.5. Nationale Risico BeoordelingBinnen de rijksbrede strategie Nationale Veiligheid wordt jaarlijks een Nationale Risicobeoordeling (NRB) opgesteld, waarin een aantal veiligheidsthema’s wordt geanalyseerd in de vorm van scenario’s die langs een vaste meetlat worden gelegd: de NRB methodiek. De resultaten hebben tot doel beleidsmakers inzicht te geven in de relatieve waarschijnlijkheid en impact van de verschillende scenario’s. Dit inzicht is van belang om capaciteiten te benoemen, beleid te formuleren en prioriteiten te stellenmet als doel Nederland zo goed mogelijk voor te bereiden op verschillende soorten rampen en dreigingen.

4.4.6. Handboek Inkomende Internationale BijstandIn Nederland kan zich een situatie waarbij er in het kader van de rampenbestrijding bijstand nodig is vanuit het buitenland. De rampenbestrijdingsorganisatie in Nederland wordt dan uitgebreid met buitenlandse eenheden en hun materieel. Dat zorgt er in de praktijk ook voor dat enkele organisatiedelen worden toegevoegd aan de bestaanderampenbestrijdingsorganisatie, zodat de opvang, begeleiding en aansturing van de buitenlandse bijstandseenheden goed verloopt. Deze organisatiedelen zijn inmiddels internationaal bekend en erkend:

1. Reception and Departure Centre (RDC): de aankomst- en vertreklocatie. Dit is een verzamelplek waar de buitenlandse bijstandseenheden na aankomst en registratie hun eerste instructies ontvangen.

2. On Site Operations and Coordination Centre (OSOCC): organisatievorm voor de coördinatie van inzet van buitenlandse bijstandsteams. Het OSOCC kan worden ingevuld door nationale en/of internationale capaciteit. Het OSOCC biedt ondersteuning aan het Nederlandse gezag bij de rampenbestrijding voor wat betreft de inzet van de buitenlandse bijstandseenheden.

3. The Local Emergency and Management Authority (LEMA): dit is de internationale term voor de de (lokale) autoriteit belast met de overall regie, coördinatie en aansturing van de rampenbestrijdingsorganisatie.

4. On-Site-Commander (OSC): dit is de internationale term voor de commandant (operationeel leider) op de plaats van het incident.

5. Base of Operations (BoO): basiskamp voor de buitenlandse bijstandseenheden. Dit is het basiskamp waar de buitenlandse eenheden hun manschappen en personeel hebben verzameld en van waaruit zij vertrekken naar de locatie waar ze ingezet worden.

Het inpassen van deze organisatiedelen doet niets af aan de in Nederland geldendeuitgangspunten bij rampenbestrijding. Dat betekent dat de regie tijdens de rampenbestrijding in principe regionaal wordt weggezet bij het Regionaal Operationeel Team (ROT) en het Regionaal Beleidsteam (RBT). In bepaalde situaties kan de Minister van V&J door middel van een speciale aanwijzing of middels gebruik van noodwetgeving de regie over de rampenbestrijding naar het nationaal niveau trekken.

4.4.7. HNS guidelines

71


een landelijke operationele strategie in geval van een (natuur)ramp op nationaal niveau. Onderdeel van de strategie is de beschrijving hoe wordt omgegaan met grootschalige internationale (nood)hulp.


overwhelms national response capacities then the country can benefit from bringing in civil protection teams and experts from other EU countries.

4.4.11 UNDACThe United Nations Disaster Assessment and Coordination (UNDAC) is part of the international emergency response system for sudden-onset emergencies. UNDAC was created in 1993. It is designed to help the United Nations and governments of disaster-affected countries during the first phase of a sudden-onset emergency. UNDAC also assists in the coordination of incoming international relief at national level and/or at the site of the emergency.UNDAC teams can deploy at short notice (12-48 hours) anywhere in the world. They are provided free of charge to the disaster-affected country, and deployed upon the request of the United Nations Resident or Humanitarian Coordinator and/or the affected Government.Assessment, coordination and information management are UNDAC's core mandates in an emergency response mission. Specifically in response to earthquakes, UNDAC teams set up and manage the On-Site Operations Coordination Centre (OSOCC) to help coordinate international Urban Search and Rescue (USAR) teams responding to the disaster - essential if USAR assistance is to function effectively. This concept was strongly endorsed in United Nations General Assembly resolution 57/150 of 16 December 2002, on “Strengthening the effectiveness and coordination of international urban search and rescue assistance”.

4.5 Review teamOm gedurende het onderzoek scherp op de materie te blijven, zal ik gebruik maken van een reviewteam. Doelstelling van het inrichten van dit team is om gedurende het onderzoek de deelresultaten te spiegelen aan de kennis en ervaring van de leden van het reviewteam. Daarnaast zullen de leden van het reviewteam ook bevraagd worden op specifieke onderwerpen, dit middels het houden van interviews. Het reviewteam10 zal bestaan uit:

• Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum: Remco van Ophoven (adviseur politie sectie planvorming en advisering)

• Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum: Piet Aantjes (Hoofd sectie planvorming en advisering

• Ministerie van V&J / NCTV11: Marieke Timmermans• Ministerie van Defensie: Kol. Ronald Rietbergen (lid LOS en voormalig cdt.

SDNO12)• IFV: Ralf Beerens• EU-ERCC: Koen Gerritse• UN-OCHA: Peter Muller• VRR, UNDAC Team Leader: Sjaak Seen• Ministerie van Buitenlandse Zaken: Martine van der Does

4.6 ThesisbegeleidingDe thesisbegeleider is dr. Menno van Duin.

4.7 OpdrachtgeverPeter van Zunderd zal als opdrachtgever op treden. De heer Van Zunderd is voorzitter van de Landelijke Operationele Staf en eindverantwoordelijk voor het ontwikkelen van

10 Na goedkeuring van het Plan van Aanpak zullen de beoogde review team leden gevraagd worden of zij deze rol willen oppakken.11 Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid12 Commandant Staf Detachement Nationale Operaties

72


een landelijke operationele strategie in geval van een (natuur)ramp op nationaal niveau. Onderdeel van de strategie is de beschrijving hoe wordt omgegaan met grootschalige internationale (nood)hulp.


overwhelms national response capacities then the country can benefit from bringing in civil protection teams and experts from other EU countries.

4.4.11 UNDACThe United Nations Disaster Assessment and Coordination (UNDAC) is part of the international emergency response system for sudden-onset emergencies. UNDAC was created in 1993. It is designed to help the United Nations and governments of disaster-affected countries during the first phase of a sudden-onset emergency. UNDAC also assists in the coordination of incoming international relief at national level and/or at the site of the emergency.UNDAC teams can deploy at short notice (12-48 hours) anywhere in the world. They are provided free of charge to the disaster-affected country, and deployed upon the request of the United Nations Resident or Humanitarian Coordinator and/or the affected Government.Assessment, coordination and information management are UNDAC's core mandates in an emergency response mission. Specifically in response to earthquakes, UNDAC teams set up and manage the On-Site Operations Coordination Centre (OSOCC) to help coordinate international Urban Search and Rescue (USAR) teams responding to the disaster - essential if USAR assistance is to function effectively. This concept was strongly endorsed in United Nations General Assembly resolution 57/150 of 16 December 2002, on “Strengthening the effectiveness and coordination of international urban search and rescue assistance”.

4.5 Review teamOm gedurende het onderzoek scherp op de materie te blijven, zal ik gebruik maken van een reviewteam. Doelstelling van het inrichten van dit team is om gedurende het onderzoek de deelresultaten te spiegelen aan de kennis en ervaring van de leden van het reviewteam. Daarnaast zullen de leden van het reviewteam ook bevraagd worden op specifieke onderwerpen, dit middels het houden van interviews. Het reviewteam10 zal bestaan uit:

• Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum: Remco van Ophoven (adviseur politie sectie planvorming en advisering)

• Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum: Piet Aantjes (Hoofd sectie planvorming en advisering

• Ministerie van V&J / NCTV11: Marieke Timmermans• Ministerie van Defensie: Kol. Ronald Rietbergen (lid LOS en voormalig cdt.

SDNO12)• IFV: Ralf Beerens• EU-ERCC: Koen Gerritse• UN-OCHA: Peter Muller• VRR, UNDAC Team Leader: Sjaak Seen• Ministerie van Buitenlandse Zaken: Martine van der Does

4.6 ThesisbegeleidingDe thesisbegeleider is dr. Menno van Duin.

4.7 OpdrachtgeverPeter van Zunderd zal als opdrachtgever op treden. De heer Van Zunderd is voorzitter van de Landelijke Operationele Staf en eindverantwoordelijk voor het ontwikkelen van

10 Na goedkeuring van het Plan van Aanpak zullen de beoogde review team leden gevraagd worden of zij deze rol willen oppakken.11 Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid12 Commandant Staf Detachement Nationale Operaties

73


BIJLAGE 1: (Voorlopige) literatuurlijst

Met betrekking tot het onderzoeksproces:

• Baarda, De Goede en Teunissen (2009), Basisboek Kwalitatief Onderzoek. Groningen/Houten, Noordhoff uitgevers.

Wetenschappelijke bronnen:

• Fransen H., Lieben E., Slob F., Verhage P. (2001), Een maatje te groot. Arnhem, NIBRA

• Het Nederlandse Rode Kruis (2009), Inkomende buitenlandse bijstand in Nederlandse crisis- en rampensituaties. Den Haag, het NRK.

• Hooijer N. (2010), Grensoverschrijdende samenwerking bij rampen en zware ongevallen. Utrecht/Zwolle: Universiteit van Utrecht

• Wijkhuis V., van Duin M. (2012), Crisisbeheersing in Europa. Arnhem: NIFV. • Helsloot I., Schmidt A. (2012), Europese crisisbeheersing in ontwikkeling.

Nijmegen: Radboud universiteit.• Boin, R.A., Ekengren, M., Rhinard, M. ( 2013), "The European Union as Crisis

Manager: Patterns and Prospects”. Cambridge University Press.

Overheidsbronnen:

• TMO (2009), Rapport van bevindingen. Den Haag: Taskforce Management Overstromingen

• Rijksoverheid (2010), Handboek bijstand, deel 3 inkomende internationale bijstand. Driebergen: Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum.

• European Commission (2012), EU host nation support guidelines. Brussel: European Commission.

• Rijksoverheid (2013), Magazine nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, thema internationale veiligheid. Den Haag: NCTV.

• Provincie Noord Holland, IFV (2013), bestuurlijke netwerkkaarten vijfde druk. Arnhem: IFV.

• Rijksoverheid (2014), Crisismanagement bij grote overstromingen VS. Den Haag: Rijksoverheid

• E.C. Jongsma E.C., et al. (2014), Zicht overheden op beschermen burgers en bedrijven. Den Haag: Algemene Rekenkamer

• European Commission (….), Crisis Coordination Arrangements. Brussel, European Commission.

• Rijksoverheid (….), Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. Den Haag: Rijksoverheid.

• Rijksoverheid (….), Nationale risicobeoordeling. Den Haag: Rijksoverheid.

Digitale bronnen:


5 Planning

Op basis van huidige inzichten zal de planning er als volgt uit zien:

1 Goedkeuring plan van aanpak December 20142 Literatuurstudie December 20143 Casusanalyse Augustus - oktober 20144 Interviews en gespreken met reviewteamleden Oktober – december 20145 Verwerken data in rapport Januari 20146 Bespreken conceptversie Januari 20147 Inleveren definitieve versie Januari 20158 Afstuderen/examen Maart 2015

Met betrekking tot de uitvoering van het onderzoek zijn mogelijk de volgende kosten aan de orde:

• Reiskosten• Aanschaf literatuur

Met betrekking tot het komen tot de definitieve rapportage zijn mogelijk de volgende kosten aan de orde:

• Taalkundige review van de rapportage• Vormgeving rapportage

74


BIJLAGE 1: (Voorlopige) literatuurlijst

Met betrekking tot het onderzoeksproces:

• Baarda, De Goede en Teunissen (2009), Basisboek Kwalitatief Onderzoek. Groningen/Houten, Noordhoff uitgevers.

Wetenschappelijke bronnen:

• Fransen H., Lieben E., Slob F., Verhage P. (2001), Een maatje te groot. Arnhem, NIBRA

• Het Nederlandse Rode Kruis (2009), Inkomende buitenlandse bijstand in Nederlandse crisis- en rampensituaties. Den Haag, het NRK.

• Hooijer N. (2010), Grensoverschrijdende samenwerking bij rampen en zware ongevallen. Utrecht/Zwolle: Universiteit van Utrecht

• Wijkhuis V., van Duin M. (2012), Crisisbeheersing in Europa. Arnhem: NIFV. • Helsloot I., Schmidt A. (2012), Europese crisisbeheersing in ontwikkeling.

Nijmegen: Radboud universiteit.• Boin, R.A., Ekengren, M., Rhinard, M. ( 2013), "The European Union as Crisis

Manager: Patterns and Prospects”. Cambridge University Press.

Overheidsbronnen:

• TMO (2009), Rapport van bevindingen. Den Haag: Taskforce Management Overstromingen

• Rijksoverheid (2010), Handboek bijstand, deel 3 inkomende internationale bijstand. Driebergen: Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum.

• European Commission (2012), EU host nation support guidelines. Brussel: European Commission.

• Rijksoverheid (2013), Magazine nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, thema internationale veiligheid. Den Haag: NCTV.

• Provincie Noord Holland, IFV (2013), bestuurlijke netwerkkaarten vijfde druk. Arnhem: IFV.

• Rijksoverheid (2014), Crisismanagement bij grote overstromingen VS. Den Haag: Rijksoverheid

• E.C. Jongsma E.C., et al. (2014), Zicht overheden op beschermen burgers en bedrijven. Den Haag: Algemene Rekenkamer

• European Commission (….), Crisis Coordination Arrangements. Brussel, European Commission.

• Rijksoverheid (….), Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. Den Haag: Rijksoverheid.

• Rijksoverheid (….), Nationale risicobeoordeling. Den Haag: Rijksoverheid.

Digitale bronnen:


5 Planning

Op basis van huidige inzichten zal de planning er als volgt uit zien:

1 Goedkeuring plan van aanpak December 20142 Literatuurstudie December 20143 Casusanalyse Augustus - oktober 20144 Interviews en gespreken met reviewteamleden Oktober – december 20145 Verwerken data in rapport Januari 20146 Bespreken conceptversie Januari 20147 Inleveren definitieve versie Januari 20158 Afstuderen/examen Maart 2015

Met betrekking tot de uitvoering van het onderzoek zijn mogelijk de volgende kosten aan de orde:

• Reiskosten• Aanschaf literatuur

Met betrekking tot het komen tot de definitieve rapportage zijn mogelijk de volgende kosten aan de orde:

• Taalkundige review van de rapportage• Vormgeving rapportage

75


BIJLAGE 3: Overzicht van geselecteerde experts

Naam Organisatie ExpertiseSebastian Rhodes Stampa

UN-OCHA / UNDAC Team Leader Ervaring als UNDAC Team leader bij diverse rampen

Geert Gijs Ministerie van Gezondheid, België / B-FAST / UNDAC / UCPM expert

Mede oprichter B-FAST13

Dimitri de Fré Ministerie van Gezondheid, België / B-FAST / UNDAC / UCPM expert

Operationele expertise vanuit B-FAST perspectief en als UCPM expert

René Wagemans Consultant België / B-FAST / UNDAC / UCPM expert

Operationele expertise vanuit B-FAST perspectief en als UNDAC member

Koen Gerritse Nederlands expert bij het UCPM ERCC te Brussel

Systeemexpertise UCPM en NCC

Peter Glerum Consultant, voormalig hoofd sectieplanning en advies LOCC / projectleider FloodEx en Watersave / UCPM expert

Kennis van de (inter)nationale structuur en operationele expertise als o.a. UCPM expert

Michael Elmquist Consultant / UNDAC Team leader Kennis van de (inter)nationale (Deense) structuur en operationele expertise als o.a. UNDAC member/TL

Sjaak Seen VR Rotterdam Rijnmond OL / UNDAC Team leader

Operationele expertise vanuit USAR.nl perspectief en als UNDAC member / TL

Paul Gelton Directeur directie weerbaarheid, NCTV

Beleidsbepalend op nationaal bestuurlijk niveau

Marieke Timmermans

Senior strategisch adviseur internationale samenwerking NCTV

Grote kennis van het UCPM vanuit strategisch bestuurlijk perspectief

Chris van Duuren Senior beleidsmedewerker Nationaal Crisis Centrum, NCTV

Grote kennis van het UCPM vanuit nationaal crisis niveau.

Martine van der Does

Senior beleidsmedewerker Stabiliteit en Humanitaire Hulp / UNDAC Focal Point Ministerie van Buitenlandse Zaken

Grote kennis van UNDAC vanuit strategisch bestuurlijk perspectief

Jelte van Wieren Plv Directeur Stabiliteit en Humanitaire Hulp bij ministerie van buitenlandse zaken

Beleidsbepalend op internationaal bestuurlijk niveau

Piet Aantjes Hoofd Planning en Advies, LOCC Kennis ene rvaring op gebied van planvorming (inter)nationaal

Peter Muller Humanitarian Affairs Officer, UNOCHA Grote kennis van UNDAC vanuit strategisch bestuurlijk perspectief

Ralf Beerens Onderzoeker, Ph.D. kandidaat enDecaan MCPM, IFV

Kennis van de (inter)nationale structuur

13 Belgium Foreign Assistance and Support Team


BIJLAGE 2: Aanbevelingen MCDM scriptie ‘Een maatje te groot’

Alhoewel ervoor gekozen kan worden om niets te doen aan de mogelijke problemen waarmee Nederland kan worden geconfronteerd in het geval van het internationale bijstand ontvangen ten tijde van een zwaar ongeval of een ramp zijn wij van mening dat het de moeite loont een aantal oplossingsrichtingen nader uit te werken. Enerzijds omdat niet uit te sluiten valt dat Nederland in de toekomst daadwerkelijk geconfronteerd wordt met een zwaar ongeval of een ramp waarbij internationale bijstand door Nederland gevraagd moet worden of dat het spontaan aangeboden wordt en anderzijds omdat de inspanningen die verricht worden om mogelijke problemen die een rol spelen bij het ontvangen van internationale bijstand te verminderen ook hun positieve uitwerking zullen hebben op de aanpak van die gevallen van incidenten rampenbestrijding waar internationale bijstand niet direct aan de orde is. Wij doen dan ook de volgende aanbevelingen:

1. RICHT EEN NATIONALE OPERATIONELE COÖRDINATIE STRUCTUUR OPAlhoewel het in het kader van de rampenbestrijding kan lonen om de bestuurlijkestructuren aan te passen lijkt ons dit niet realistisch en haalbaar. Wij zijn wel van mening dat het oprichten van een nationale operationele coördinatie structuur een goede zet kan zijn om de rampenbestrijding adequaat ter hand te nemen. Eenduidige coördinatie tussen- en aansturing van organisaties die een rol spelen ten tijde van een zwaar ongeval of een ramp is absoluut noodzakelijk en dat is nu niet het geval. Het is verstandig hiervoor een organisatie verantwoordelijk te maken die tevens de operationele vraag- en aanbod zaken kan beoordelen en coördineren en neer kan leggen bij die instanties bij wie ze thuishoren. Internationale bijstand kan ook gevraagd en ontvangen worden middels deze nationale operationele coördinatie structuur. Deze structuur zorgt voor de kaders waarbinnen de internationale bijstandseenheden kunnen opereren.

2. VERRICHT ANTICIPATIE (VOORBEREIDING) MET BETREKKING TOT EEN 'MAATRAMP 19' EN NATIONALE RAMPENPLANNENHet ligt voor de hand om 'een maatramp 19' op te stellen voor die situaties waarbij Nederland te maken krijgt met een nationale ramp dan wel met een situatie waarin internationale bijstand nodig is. Het opstellen van een nationaal rampenplan met betrekking tot een nationale watersnoodramp is aan te bevelen. De coördinatie met betrekking tot de aanpak, organisatie en afhandeling van een dergelijke ramp kunnen dan veel soepeler verlopen.

3. ZET IN OP VEERKRACHT VAN ORGANISATIES, MAAR VOORAL OOK OP VEERKRACHT (WEERBAARHEID) VAN DE BEVOLKINGHet verdient aanbeveling de operationele organisaties die een belangrijke rol spelen in het kader van de rampenbestrijding goed toe te rusten met goed opgeleide en geoefende medewerkers en voldoende en adequate middelen. Daarnaast is het zonder meer verstandig in te zetten op een vergroting van de weerbaarheid van de bevolking in het algemeen of op de weerbaarheid van bepaalde bevolkingsgroepen. Dit kan mogelijk bewerkstelligd worden door scholing, voorlichting, cultuurverandering- of aanpassing of andere activiteiten. Het besef dat niet alleen de overheid verantwoordelijk kan zijn voor het 'aanpakken' ten tijde van crisis- en rampenbestrijding moet uitgedragen worden. Hoe één en ander nader vorm te geven verdient zeker nader onderzoek.

76


BIJLAGE 3: Overzicht van geselecteerde experts

Naam Organisatie ExpertiseSebastian Rhodes Stampa


Geert Gijs Ministerie van Gezondheid, België / B-FAST / UNDAC / UCPM expert


Dimitri de Fré Ministerie van Gezondheid, België / B-FAST / UNDAC / UCPM expert




Koen Gerritse Nederlands expert bij het UCPM ERCC te Brussel


Peter Glerum Consultant, voormalig hoofd sectieplanning en advies LOCC / projectleider FloodEx en Watersave / UCPM expert

Kennis van de (inter)nationale structuur en operationele expertise als o.a. UCPM expert

Michael Elmquist Consultant / UNDAC Team leader Kennis van de (inter)nationale (Deense) structuur en operationele expertise als o.a. UNDAC member/TL


Operationele expertise vanuit USAR.nl perspectief en als UNDAC member / TL

Paul Gelton Directeur directie weerbaarheid, NCTV


Marieke Timmermans






Senior beleidsmedewerker Stabiliteit en Humanitaire Hulp / UNDAC Focal Point Ministerie van Buitenlandse Zaken

Grote kennis van UNDAC vanuit strategisch bestuurlijk perspectief

Jelte van Wieren Plv Directeur Stabiliteit en Humanitaire Hulp bij ministerie van buitenlandse zaken


Piet Aantjes Hoofd Planning en Advies, LOCC Kennis ene rvaring op gebied van planvorming (inter)nationaal

Peter Muller Humanitarian Affairs Officer, UNOCHA Grote kennis van UNDAC vanuit strategisch bestuurlijk perspectief

Ralf Beerens Onderzoeker, Ph.D. kandidaat enDecaan MCPM, IFV

Kennis van de (inter)nationale structuur



BIJLAGE 2: Aanbevelingen MCDM scriptie ‘Een maatje te groot’

Alhoewel ervoor gekozen kan worden om niets te doen aan de mogelijke problemen waarmee Nederland kan worden geconfronteerd in het geval van het internationale bijstand ontvangen ten tijde van een zwaar ongeval of een ramp zijn wij van mening dat het de moeite loont een aantal oplossingsrichtingen nader uit te werken. Enerzijds omdat niet uit te sluiten valt dat Nederland in de toekomst daadwerkelijk geconfronteerd wordt met een zwaar ongeval of een ramp waarbij internationale bijstand door Nederland gevraagd moet worden of dat het spontaan aangeboden wordt en anderzijds omdat de inspanningen die verricht worden om mogelijke problemen die een rol spelen bij het ontvangen van internationale bijstand te verminderen ook hun positieve uitwerking zullen hebben op de aanpak van die gevallen van incidenten rampenbestrijding waar internationale bijstand niet direct aan de orde is. Wij doen dan ook de volgende aanbevelingen:

1. RICHT EEN NATIONALE OPERATIONELE COÖRDINATIE STRUCTUUR OPAlhoewel het in het kader van de rampenbestrijding kan lonen om de bestuurlijkestructuren aan te passen lijkt ons dit niet realistisch en haalbaar. Wij zijn wel van mening dat het oprichten van een nationale operationele coördinatie structuur een goede zet kan zijn om de rampenbestrijding adequaat ter hand te nemen. Eenduidige coördinatie tussen- en aansturing van organisaties die een rol spelen ten tijde van een zwaar ongeval of een ramp is absoluut noodzakelijk en dat is nu niet het geval. Het is verstandig hiervoor een organisatie verantwoordelijk te maken die tevens de operationele vraag- en aanbod zaken kan beoordelen en coördineren en neer kan leggen bij die instanties bij wie ze thuishoren. Internationale bijstand kan ook gevraagd en ontvangen worden middels deze nationale operationele coördinatie structuur. Deze structuur zorgt voor de kaders waarbinnen de internationale bijstandseenheden kunnen opereren.

2. VERRICHT ANTICIPATIE (VOORBEREIDING) MET BETREKKING TOT EEN 'MAATRAMP 19' EN NATIONALE RAMPENPLANNENHet ligt voor de hand om 'een maatramp 19' op te stellen voor die situaties waarbij Nederland te maken krijgt met een nationale ramp dan wel met een situatie waarin internationale bijstand nodig is. Het opstellen van een nationaal rampenplan met betrekking tot een nationale watersnoodramp is aan te bevelen. De coördinatie met betrekking tot de aanpak, organisatie en afhandeling van een dergelijke ramp kunnen dan veel soepeler verlopen.

3. ZET IN OP VEERKRACHT VAN ORGANISATIES, MAAR VOORAL OOK OP VEERKRACHT (WEERBAARHEID) VAN DE BEVOLKINGHet verdient aanbeveling de operationele organisaties die een belangrijke rol spelen in het kader van de rampenbestrijding goed toe te rusten met goed opgeleide en geoefende medewerkers en voldoende en adequate middelen. Daarnaast is het zonder meer verstandig in te zetten op een vergroting van de weerbaarheid van de bevolking in het algemeen of op de weerbaarheid van bepaalde bevolkingsgroepen. Dit kan mogelijk bewerkstelligd worden door scholing, voorlichting, cultuurverandering- of aanpassing of andere activiteiten. Het besef dat niet alleen de overheid verantwoordelijk kan zijn voor het 'aanpakken' ten tijde van crisis- en rampenbestrijding moet uitgedragen worden. Hoe één en ander nader vorm te geven verdient zeker nader onderzoek.

77


78

Bijlage II: Literatuurlijst

Met betrekking tot het onderzoeksproces:- Baarda, De Goede en Teunissen (2009). Basisboek Kwalitatief Onderzoek. Groningen/Houten: Noordhoff uitgevers.- Genootschap Onze Taal (nb). Verkregen op 2 mei 2015 van https://onzetaal.nl/taaladvies- Taalcentrum VU (2011). Schrijfwijzer. Amsterdam: Faculteit der Sociale Wetenschappen.- Universiteit van Twente (nb). Verkregen op 3 mei 2015 van http://scriptiehulp.uvt.nl/ - Universiteit Utrecht (nb). Verkregen op 22 maart 2015 van http://www.uu.nl/SiteCollectionDocuments/GW/ GW_Masters/Master_Kunstgeschiedenis/Handleiding-masterscriptie-kunstgeschiedenis.pdf

Wetenschappelijke bronnen:- Adams J. (1995). Road safety 1: seat belts. Arnhem: IFV/MCPM (studiemap).- Duin M. Van (2011). Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere. Arnhem: NIFV/Politieacademie.- Fransen H., Lieben E., Slob F., Verhage P. (2001). Een maatje te groot. Arnhem: NIBRA.- Helsloot I., Schmidt A. (2012). Europese crisisbeheersing in ontwikkeling. Nijmegen: Radboud universiteit.- Hill A. (2011). The definitive handbook of business continuity management (third edition). Chichester (UK): Wiley.- Klein G. (2003). Intuïtie in het werk. Utrecht: Het Spectrum.- Knegtel L. (2006). BCM pocket book. Harderwijk, BCM Academy.- Nederlandse Rode Kruis (2009). Inkomende buitenlandse bijstand in Nederlandse crisis- en rampensituaties. Den Haag: Het NRK.- Wildavsky, A. (1988), Searching for Safety, New Brunswick: Transaction Publishers.- Wijkhuis V., Duin M. van (2012), Crisisbeheersing in Europa. Arnhem: NIFV.

Overheidsbronnen:- Andersson Elffers Felix (2013). Evaluatie Wet veiligheidsregio’s. Utrecht: Andersson Elffers Felix.- DNB (2011). Toetsingskader Business Continuity Management Financiële Kerninfrastructuur. Amsterdam: DNB.- Elmquist M. (2014). UNDAC end of mission report, Mission to Serbia – Floods 18-31 May 2014. Geneva: UN-OCHA/FCSS.- European Commission (2012). EU host nation support guidelines: Brussel: European Commission.- European Commission (2014). Flooding in Bosnia Herzogovina, Team Bravo 29 may- 10 june 2014. Brussel, European Commission.- European Commission (2014). Final report, MISSION - Floods in the Republic of Serbia. Brussel: European Commission.- Infopunt Veiligheid (2014). Kennispublicatie GRIP-regeling: 1 t/m 5 en GRIP Rijk. Arnhem: IFV.- Jongsma E.C., et al (2014), Zicht overheden op beschermen burgers en bedrijven. Den Haag: Algemene Rekenkamer. - Rijksoverheid (2010). Handboek bijstand, deel 2 grensoverschrijdende bijstandsverlening. Driebergen: Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum.- Rijksoverheid (2010). Handboek bijstand, deel 3 inkomende internationale bijstand. Driebergen: Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum.- Rijksoverheid (2013). Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. Den Haag: Rijksoverheid. - Rijksoverheid (2014). Crisismanagement en grootschalige evacuatie in de VS. Den Haag: Rijksoverheid.


79

- Rijksoverheid (2014). Factsheet bijstand of ondersteuning aan de politie. Driebergen: Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum. - UN-OCHA (2014). End of mission report, Mission to Serbia - Floods 18-31 May 2014. Geneve: UN-OCHA.

Digitale bronnen:- Algemene Rekenkamer (2014). Verkregen op 12 november 2014 van http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/ Onderzoeksrapporten/Introducties/2014/11/Zicht_overheden_op_beschermen_burgers_en_bedrijven- Coronial Services of New Zealand (2014). Verkregen op 22 december 2014 van http://www.justice.govt.nz/ courts/coroners-court/christchurch/ctv- Canterbury Earthquakes Royal Commission (2010 – 2012). Verkregen op 2 januari 2015 van http://canterbury.royalcommission.govt.nz/document-library?SearchView&Query=(Field+Subjects=%22 Civil+Defence%22)&Subject=Civil+Defence- Duin M. van. Verkregen op 21 mei 2015 van http://www.infopuntveiligheid.nl/Publicatie/ DossierItem/122/6588/menno-van-duin-blogt-ons-usar-team-in-nepal.html - European Commission (nb). Verkregen op 28 november 2014 van http://ec.europa.eu/echo/en/what/ civil-protection/mechanism - Ministry for Culture and Heritage ‘Christchurch earthquake kills 185’, (2014). Verkregen op 28 december 2014 van http://www.nzhistory.net.nz/page/christchurch-earthquake-kills-185- Rijksoverheid (nb). Verkregen op 12 november 2014 van http://wetten.overheid.nl - Rijksoverheid (nb). Verkregen op 12 november 2014 van http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en- publicaties/brochures/2013/04/26/nationaal-handboek-crisisbesluitvorming.html- Rijksoverheid (2012). Verkregen op 20 november 2014 van http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2012/06/28/ crisisorganisatie-doeltreffend-tijdens-diginotar-crisis.html - Rijksoverheid (nb). Verkregen op 22 november 2014 van http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ ontwikkelingssamenwerking/noodhulp-bij-rampen-en-oorlog - Rijksoverheid (nb). Verkregen op 2 mei 2015 van https://www.nctv.nl/organisatie/ - UN-OCHA (nb). Verkregen op 28 november 2014 van http://www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/ cluster-coordination - UN-OCHA (nb). Verkregen op 28 november 2014 van http://www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/ undac/overview

Overige bronnen:- Dykstra E.H. (2008). The Storm. Reality fiction. Den Haag: International Katrina project.- Lee S. (2005), When the Levees Broke. Documentaire over hurricane Katrina. Verenigde Staten: Spike Lee.


80

Bijlage III: Lijst met figuren

Figuur 1: Coördinatie internationale bijstand op vliegveld Tacloban 13

Figuur 2: Het proces van activatie van het UCPM 14

Figuur 3: Kwaliteit optreden in normale en/of bijzondere situaties 26

Figuur 4: Krachten visueel 28

Figuur 5: Wettelijk kader 30

Figuur 6: Organisatie 30

Figuur 7: Preparatie 31

Figuur 8: Operationele coördinatie bij GRIP 5 en GRIP Rijk 34

Figuur 9: Nationale crisisstructuur 35

Figuur 10: Structuur OSOCC 36

Figuur 11: Overzicht casussen 40

Figuur 12: Wildavsky’s zoektocht naar veiligheid: verschillende strategieën (Van Duin, p. 48) 47

Figuur 13: Krachten verbonden 56


81

Bijlage IV: Scriptie “een maatje te groot”

Scriptie Master of Crisis and Disaster ManagementEEN MAATJE TE GROOT?Een onderzoek naar het ontvangen van internationale bijstand bij rampen in Nederland

Voorwoord

Voor u ligt de scriptie "EEN MAATJE TE GROOT? EEN ONDERZOEK NAAR HET ONTVANGENVAN INTERNATIONALE BIJSTAND BIJ RAMPEN IN NEDERLAND".Deze scriptie is geschreven ter afsluiting van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management. Dit is eentweejarige management opleiding op het gebied van crisisbeheersing.

Wij hebben gekozen voor het onderwerp "Het ontvangen van internationale bijstand bij rampen in Nederland'',omdat wij de indruk hebben dat dit thema een blinde vlek is in de organisatie van de rampenbestrijding inNederland. Bij internationale bijstand is de focus veeleer gericht op het verlenen van internationale bijstand enniet op het ontvangen ervan. Wij hebben ervoor gekozen om dit onderbelichte thema voor het voetlicht tebrengen.

Bij het schrijven van deze scriptie hebben wij dankbaar gebruik gemaakt van de informatie die wij verzameldhebben tijdens onze buitenlandstages voor de opleiding Master of Crisis and Disaster Management. Dezeinformatie hebben wij gecombineerd met de informatie die we gekregen hebben tijdens gesprekken met diversepersonen die ervaring hebben met het verlenen van internationale bijstand en personen die betrokken zullen zijnbij het ontvangen van internationale bijstand in Nederland. Daarnaast is deze informatie aangevuld met eenliteratuurstudie.

Door het werken aan deze scriptie is onze kennis van de internationale bijstand in het kader van derampenbestrijding aanzienlijk verrijkt. Wij hopen door middel van deze scriptie een steentje bij te dragen aan detotstandkoming van het beleid van de Nederlandse overheid met betrekking tot het ontvangen van internationalebijstand in Nederland. Daarnaast kan deze scriptie mogelijk bijdragen aan de beeldvorming van hen die zich inde internationale bijstand in het kader van de rampenbestrijding gaan verdiepen. Internationale bijstand is eenboeiende, maar ingewikkelde materie.

Onze dank gaat uit naar allen die, op welke manier dan ook, bijgedragen hebben aan de totstandkoming van dezescriptie. Onze bijzondere dank gaat uit naar de volgende personen:• Onze scriptiebegeleider, Prof. Dr. Ir. G.E.Frerks en onze decaan, Dr. M.J. van Duin;• Onze werkgevers die het mogelijk gemaakt hebben om de Master opleiding te kunnen volgen.


EEN MAATJE TE GROOT?

EEN ONDERZOEK NAAR HETONTVANGEN VAN INTERNATIONALEBIJSTAND BIJ RAMPEN INNEDERLAND

Scriptie ter afsluiting van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management

H.FransenE.LiebenF.SlobP.Verhage

Juni 2001

Scriptie begeleiders: Prof. Dr. Ir. G.E. FrerksDr. M.J.van Duin

82


Voorwoord

Voor u ligt de scriptie "EEN MAATJE TE GROOT? EEN ONDERZOEK NAAR HET ONTVANGENVAN INTERNATIONALE BIJSTAND BIJ RAMPEN IN NEDERLAND".Deze scriptie is geschreven ter afsluiting van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management. Dit is eentweejarige management opleiding op het gebied van crisisbeheersing.

Wij hebben gekozen voor het onderwerp "Het ontvangen van internationale bijstand bij rampen in Nederland'',omdat wij de indruk hebben dat dit thema een blinde vlek is in de organisatie van de rampenbestrijding inNederland. Bij internationale bijstand is de focus veeleer gericht op het verlenen van internationale bijstand enniet op het ontvangen ervan. Wij hebben ervoor gekozen om dit onderbelichte thema voor het voetlicht tebrengen.

Bij het schrijven van deze scriptie hebben wij dankbaar gebruik gemaakt van de informatie die wij verzameldhebben tijdens onze buitenlandstages voor de opleiding Master of Crisis and Disaster Management. Dezeinformatie hebben wij gecombineerd met de informatie die we gekregen hebben tijdens gesprekken met diversepersonen die ervaring hebben met het verlenen van internationale bijstand en personen die betrokken zullen zijnbij het ontvangen van internationale bijstand in Nederland. Daarnaast is deze informatie aangevuld met eenliteratuurstudie.

Door het werken aan deze scriptie is onze kennis van de internationale bijstand in het kader van derampenbestrijding aanzienlijk verrijkt. Wij hopen door middel van deze scriptie een steentje bij te dragen aan detotstandkoming van het beleid van de Nederlandse overheid met betrekking tot het ontvangen van internationalebijstand in Nederland. Daarnaast kan deze scriptie mogelijk bijdragen aan de beeldvorming van hen die zich inde internationale bijstand in het kader van de rampenbestrijding gaan verdiepen. Internationale bijstand is eenboeiende, maar ingewikkelde materie.

Onze dank gaat uit naar allen die, op welke manier dan ook, bijgedragen hebben aan de totstandkoming van dezescriptie. Onze bijzondere dank gaat uit naar de volgende personen:• Onze scriptiebegeleider, Prof. Dr. Ir. G.E.Frerks en onze decaan, Dr. M.J. van Duin;• Onze werkgevers die het mogelijk gemaakt hebben om de Master opleiding te kunnen volgen.


EEN MAATJE TE GROOT?

EEN ONDERZOEK NAAR HETONTVANGEN VAN INTERNATIONALEBIJSTAND BIJ RAMPEN INNEDERLAND

Scriptie ter afsluiting van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management

H.FransenE.LiebenF.SlobP.Verhage

Juni 2001

Scriptie begeleiders: Prof. Dr. Ir. G.E. FrerksDr. M.J.van Duin

83


5

inundation in Zuid-Holland is sketched, due to coupling and interaction apparently simple incidents can lead to serious and irreversible catastrophe.In chapter Two different relevant cases from abroad are being studied and analysed for 'lessons learned'. Withthe theory from Perrow (coupling and interaction) and the Dutch Guidelines for standard-disasters it's madeevident that a real disaster may occur in the Netherlands.In chapter Three all the (known) contemporary measurements in receiving aid from abroad in case of a majordisaster is outlined. This includes the competences and capacities of the organisations and non-govemmentalorganisations (NGO's) involved. Several blind spots or shortcomings are revued. For example: different (noncongruent) boundaries from the different involved organisations or the failing of a national operational commandcentre responsible for the total coordination.What problems to expect in receiving international assistance are outlined in chapter Four. With the theory ofQuarantelli who describes that the problems in case of a major disaster are much different than expected in'peace time'. The different govemmental layers (national, provincial, regional and local) provide furtherproblems in adequately tackling an acute catastrophe. The often very detailed plans don't seem to work.Assistance (from abroad) comes requested or not.The possible frames of solution to solve the problems mentioned above are given in chapter Five. According toWildavsky safety is complex, society can follow two ways to make the world around us safer: resilience andanticipation. Best results are to expect when they are used both at the same time. More mitigation, moreprevention and more preparation as result from anticipation and more incorporating more resilience in bothrelieforganisations and society (cooping). Furthermore a larger scale for both government and operationalorganisations is advised to improve the cooperation and capacity.In chapter Six conclusions and recommendations are stated. Proposed are:

one national operational centre;lager scaled operational and govemmental organisations;disasterplans on a national scale:improve the cooping of the society;

Last but not least the option of doing nothing is offered, if so, it should be a constitutional one.


Samenvatting 'Het ontvangen van internationale bijstand'

Deze scriptie gaat in op de vraag óf en hoé Nederland voorbereid is op het ontvangen van internationale bijstandindien het geconfronteerd wordt met een zeer grootschalige ramp. De idee leeft dat dit een blinde vlek is bij devoor de rampenbestrijding verantwoordelijke personen.

Aan de hand van een aantal deelvragen wordt ingegaan op de rol en onderlinge samenwerking van deverschillende verantwoordelijke overheidsinstanties.In de proloog maakt de lezer kennis met een kritische situatie waarbij internationale bijstand voor Nederland aande orde kan zijn. Een overstromingsscenario waarbij interactie en koppeling van tal van actoren voor een rampvan formaat zorgen. Gevolg: een overstroming van een groot deel van Zuid-Holland.In hoofdstuk twee wordt middels relevante cases van rampen in het buitenland verkend wat de ervaringen daarzijn met het ontvangen van bijstand (lessons learned). Met de theorie van Perrow (interactie en koppeling) en eenknipoog naar de Leidraad Maatramp wordt getracht aannemelijk te maken dat ook in Nederland een echte rampmogelijk is.Wat er in voorbereidende zin nu op dit moment geregeld is met betrekking tot het ontvangen van internationalebijstand wordt in hoofdstuk drie toegelicht: de competenties en capaciteit van de betrokken (internationale)organisaties en instanties en de verschillende bestuurslagen worden nader beschouwd. Geconcludeerd magworden dat er tekortkomingen of blinde vlekken zijn in de voorbereiding op het ontvangen van internationalebijstand. Er zijn verschillen in de schaal van optreden en verder ontbreekt bijvoorbeeld een nationale organisatieverantwoordelijk voor de totale coördinatie.In hoofdstuk vier wordt toegelicht welke problemen er te verwachten zijn bij het ontvangen van internationalebijstand. Met behulp van de theorie van Quarantelli worden de tekortkomingen in het operationeel optreden aande kaak gesteld. Inzichten uit de bestuurskunde geven de knelpunten in de huidige bestuurslagen aan. Knelpuntenhierbij, zo leren we, zijn te verwachten in de bestuurlijke coördinatie enerzijds en de operationele aansturing anderzijds. Bijstand komt bijvoorbeeld gevraagd én ongevraagd. De praktijk van de rampenbestrijding blijkt vaakanders dan de verwachte.Welke de mogelijke oplossingsrichtingen zijn om deze problemen te verkleinen wordt in hoofdstuk vijf middelseen analyse aangegeven. Hierbij zijn, volgens Wildavsky, twee verschillende sporen te onderscheiden. Enerzijdsdat van anticipatie, meer pro-actie, meer preparatie en meer preventie. En anderzijds het spoor van het verbeterenvan de veerkracht van zowel de hulpverleningsorganisaties als ook de samenleving. Om de spanning tussen bestuurlijk en operationeel niveau te verminderen wordt een andere structuur voor beiden aanbevolen: die vanschaalvergroting.Tot slot worden in hoofdstuk zes de conclusies en aanbevelingen gegeven. Door de toenemende complexiteit en koppelingen in de samenleving is een ramp ten gevolge van overstroming in Nederland nog steeds denkbaar. Het nationale rampenbestrijdingspotentieel is in een dergelijk geval niet voldoende toereikend. Bij deverantwoordelijke organisaties bestaan blinde vlekken voor de omstandigheden voor het ontvangen vaninternationale bijstand. Op de vraag of het noodzakelijk is dat Nederland zich voorbereidt kunnen tweeantwoorden gegeven worden: Zo ja, dan zijn de twee aangegeven sporen van anticipatie ('maatramp 19' en eenoperationeel NCC) en het verbeteren van de veerkracht van met name de bevolking afzonderlijk als tegelijkertijdte bewandelen. Dit samen met een andere inbedding van de verantwoordelijke bestuurslaag. Zo nee, dan dientdeze keuze om niets (meer) te doen bewust gemaakt te worden, een zogenaamde 'institutionele' keuze.

Summary

This essay is about the question ifand how the Netherlands are prepared at receiving international assistance incase of a major disaster. In this essay will be stated that the people responsible for the disasterrelief in theNetherlands have a blind spot for the need and/or circumstances at receiving international relief.

With sub-questions a nearer view is given to the role and mutual cooperation of the different govemmentalorganisations responsible for the disasterrelieforganisations. In the prologue a logica] scenario of massive

84


5

inundation in Zuid-Holland is sketched, due to coupling and interaction apparently simple incidents can lead to serious and irreversible catastrophe.In chapter Two different relevant cases from abroad are being studied and analysed for 'lessons learned'. Withthe theory from Perrow (coupling and interaction) and the Dutch Guidelines for standard-disasters it's madeevident that a real disaster may occur in the Netherlands.In chapter Three all the (known) contemporary measurements in receiving aid from abroad in case of a majordisaster is outlined. This includes the competences and capacities of the organisations and non-govemmentalorganisations (NGO's) involved. Several blind spots or shortcomings are revued. For example: different (noncongruent) boundaries from the different involved organisations or the failing of a national operational commandcentre responsible for the total coordination.What problems to expect in receiving international assistance are outlined in chapter Four. With the theory ofQuarantelli who describes that the problems in case of a major disaster are much different than expected in'peace time'. The different govemmental layers (national, provincial, regional and local) provide furtherproblems in adequately tackling an acute catastrophe. The often very detailed plans don't seem to work.Assistance (from abroad) comes requested or not.The possible frames of solution to solve the problems mentioned above are given in chapter Five. According toWildavsky safety is complex, society can follow two ways to make the world around us safer: resilience andanticipation. Best results are to expect when they are used both at the same time. More mitigation, moreprevention and more preparation as result from anticipation and more incorporating more resilience in bothrelieforganisations and society (cooping). Furthermore a larger scale for both government and operationalorganisations is advised to improve the cooperation and capacity.In chapter Six conclusions and recommendations are stated. Proposed are:

one national operational centre;lager scaled operational and govemmental organisations;disasterplans on a national scale:improve the cooping of the society;

Last but not least the option of doing nothing is offered, if so, it should be a constitutional one.


Samenvatting 'Het ontvangen van internationale bijstand'

Deze scriptie gaat in op de vraag óf en hoé Nederland voorbereid is op het ontvangen van internationale bijstandindien het geconfronteerd wordt met een zeer grootschalige ramp. De idee leeft dat dit een blinde vlek is bij devoor de rampenbestrijding verantwoordelijke personen.

Aan de hand van een aantal deelvragen wordt ingegaan op de rol en onderlinge samenwerking van deverschillende verantwoordelijke overheidsinstanties.In de proloog maakt de lezer kennis met een kritische situatie waarbij internationale bijstand voor Nederland aande orde kan zijn. Een overstromingsscenario waarbij interactie en koppeling van tal van actoren voor een rampvan formaat zorgen. Gevolg: een overstroming van een groot deel van Zuid-Holland.In hoofdstuk twee wordt middels relevante cases van rampen in het buitenland verkend wat de ervaringen daarzijn met het ontvangen van bijstand (lessons learned). Met de theorie van Perrow (interactie en koppeling) en eenknipoog naar de Leidraad Maatramp wordt getracht aannemelijk te maken dat ook in Nederland een echte rampmogelijk is.Wat er in voorbereidende zin nu op dit moment geregeld is met betrekking tot het ontvangen van internationalebijstand wordt in hoofdstuk drie toegelicht: de competenties en capaciteit van de betrokken (internationale)organisaties en instanties en de verschillende bestuurslagen worden nader beschouwd. Geconcludeerd magworden dat er tekortkomingen of blinde vlekken zijn in de voorbereiding op het ontvangen van internationalebijstand. Er zijn verschillen in de schaal van optreden en verder ontbreekt bijvoorbeeld een nationale organisatieverantwoordelijk voor de totale coördinatie.In hoofdstuk vier wordt toegelicht welke problemen er te verwachten zijn bij het ontvangen van internationalebijstand. Met behulp van de theorie van Quarantelli worden de tekortkomingen in het operationeel optreden aande kaak gesteld. Inzichten uit de bestuurskunde geven de knelpunten in de huidige bestuurslagen aan. Knelpuntenhierbij, zo leren we, zijn te verwachten in de bestuurlijke coördinatie enerzijds en de operationele aansturing anderzijds. Bijstand komt bijvoorbeeld gevraagd én ongevraagd. De praktijk van de rampenbestrijding blijkt vaakanders dan de verwachte.Welke de mogelijke oplossingsrichtingen zijn om deze problemen te verkleinen wordt in hoofdstuk vijf middelseen analyse aangegeven. Hierbij zijn, volgens Wildavsky, twee verschillende sporen te onderscheiden. Enerzijdsdat van anticipatie, meer pro-actie, meer preparatie en meer preventie. En anderzijds het spoor van het verbeterenvan de veerkracht van zowel de hulpverleningsorganisaties als ook de samenleving. Om de spanning tussen bestuurlijk en operationeel niveau te verminderen wordt een andere structuur voor beiden aanbevolen: die vanschaalvergroting.Tot slot worden in hoofdstuk zes de conclusies en aanbevelingen gegeven. Door de toenemende complexiteit en koppelingen in de samenleving is een ramp ten gevolge van overstroming in Nederland nog steeds denkbaar. Het nationale rampenbestrijdingspotentieel is in een dergelijk geval niet voldoende toereikend. Bij deverantwoordelijke organisaties bestaan blinde vlekken voor de omstandigheden voor het ontvangen vaninternationale bijstand. Op de vraag of het noodzakelijk is dat Nederland zich voorbereidt kunnen tweeantwoorden gegeven worden: Zo ja, dan zijn de twee aangegeven sporen van anticipatie ('maatramp 19' en eenoperationeel NCC) en het verbeteren van de veerkracht van met name de bevolking afzonderlijk als tegelijkertijdte bewandelen. Dit samen met een andere inbedding van de verantwoordelijke bestuurslaag. Zo nee, dan dientdeze keuze om niets (meer) te doen bewust gemaakt te worden, een zogenaamde 'institutionele' keuze.

Summary

This essay is about the question ifand how the Netherlands are prepared at receiving international assistance incase of a major disaster. In this essay will be stated that the people responsible for the disasterrelief in theNetherlands have a blind spot for the need and/or circumstances at receiving international relief.

With sub-questions a nearer view is given to the role and mutual cooperation of the different govemmentalorganisations responsible for the disasterrelieforganisations. In the prologue a logica] scenario of massive

85


7

4.1Inleiding ..•..............................•..........•..................•...•.........................................•. ................. 39

4.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons? .......................................................................... 394.2.1. Quarantelli ................................................................................................................................................ 394.2.2. Inzichten uit de politicologie en de bestuurskunde ............................................................................ 42

4.3 Gewenste versus verleende bijstand ..............................................................................•........ 44

4.4 De bestuurlijke coördinatie versus de operationele aansturing ...........•...............•..............46

4.5 Coördinatie van bijstand van NGO's.................•...........•..............•. ............................... 49

4.6 Conclusies van dit hoofdstuk ....................•.•. ............................................................ 49

5Een analysevanmogelijke oplossingsrichtingen.......................................................• ......515.1Inleiding .....•...................................................•.....•.................................................... 51

5.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons (Wildavsky) ......................•........................•..........51

5.3 Het anticipatie spoor................................•.............•................................•. ......................... 525.3.1 Maatramp 19........................................................................................................................................ 535.3.2 Integrale nationale rampenplannen ...................................................................................................... 53

5.4 Het veerkrachtig spoor .................................•.....•..........•...........•....................................•........ 545.4.1 Veerkrachtige (flexibele) organisaties .................................................................................................545.4.2 Veerkrachtige (zelfredzame) burgers en samenleving .......................................................................... 55

5.5 Op naar een andere structuur (bestuurlijk en operationeel) ........•.......•. ........................565.5.1 Een andere bestuurlijke structuur ........................................................................................................565.5.2 Een andere operationele structuur........................................................................................................57

5.6 Niets doen ................................•........................................................................57

5.7 Conclusies van dit hoofdstuk .......•.........•...................................•...................•......•.........•.•. ..... 58

6Conclusiesenaanbevelingen..............................•..• ...........................................606.1Conclusies ..............•...•..............•..................•...•................•.........................................•..•. .........60

6.2 Aanbevelingen .......................•.........................................................•............................•. ........ 62

7 Slot........•.........................•........................................•.............................................•..•. ........63

Literatuuropgave .•...........•..........................................•................................................••.• ...... 64Lijst vangeïnterviewdepersonen ................• ....................................................... 65Bijlagen .........•............................................................•. ..............................................66

Bijlage 1:Aanvraag procedure militaire bijstand ..................................................................... 67

Bijlage 2: Voorbeeld van een internationale bijstandovereenkomst ...............................•. .......69

Bijlage 3: Overzicht Internationale Search and Rescue teams VN ........................................... 76


6

InhoudsopgaveVoorwoord......• ................................................................................................................3

Samenvatting 'Hetontvangen van internationale bijstand'....................................................4

Summary ....•..........................•.......................................•. ..............................................4Proloog ..................• .............................................................................8

1 Inleiding ..•......................................................................••..............................•..• ............. 101.1 Doelstelling ..................................•.........................••••................................................. 10

1.2Probleemstelling, decentrale vraag en de deelvragen ...................................•..................10

1.3 Relevantie.........•......................•........•..........................•..............................•...••.....................11

1.4 Onderzoeksmethode ....................••.•.........•.............•....................•..•.................•. ................... 12

1.5 Beperking ..........................................•.............•....•........•.•. ............................................ 12

1.6 Leeswijzer ..•...•..•..............................•...................•..........•.....................•....•.......................... 12

2 Is het ontvangen van internationale bijstand denkbaar in Nederland ......• .................. 132.1Inleiding ............•.•..................••...........................••..................................................•. .............. 13

2.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons? ....•...•...........•..............................•.......................132.2.1 Algemene theorie (Perrow: Complexiteit en Koppelingen) ................................................................. 132.2.2 Maatramp beschouwing ............................................................................................................................15

2.3 Het ontvangen van internationale bijstand is denkbaar.................................................... 16

2.4 Ervaring met het ontvangen van internationale bijstand door andere landen ................... 162.4.1 De case Turkije 1999............................................................................................................................ 162.4.2 De case Hongarije 2000........................................................................................................................ 17

2.5 Kritische problemen bij het ontvangen van internationale bijstand................................... 19

2.6 Conclusies van dit hoofdstuk .............•...................•............................................................•. ... 20

3 De voorbereiding op het ontvangen van internationale bijstand..• .....................................213.1Inleiding •......................................•••....................•........................................................•........••••..21

3.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons? ............•...............................•........................•.......•..21

3.3 Een verkenning van de grenzen van de Nederlandse organisatie van de rampenbestrijding233.3.1 De bestuurlijke structuur (gemeente, provincie, rijk)............................................................................. 233.3.2 De operationele organisaties (Brandweer, Politie, Spoedeisende geneeskundige hulpverlening,Defensie)............................................................................................................................................................ 27

3.4 Andere partijen die een rol spelen bij internationale bijstand .............................................. 323.4.1Het NCC.............................................................................................................................................. 32

3.4.2 Het ministerie van Buitenlandse zaken en de Nederlandse ambassades in het buitenland ........................333.4.3 De buurlanden ..........................................................................................................................................343.4.4 De landen waarmee een bilaterale overeenkomst is gesloten .................................................................343.4.5 Internationale organisaties (VN, NAVO en EU)............................................................................... 353.4.6Niet-Gouvermentele Organisaties...................................................................................................... 37

3.5 Zwakke aspecten bij het ontvangen van internationale bijstand in Nederland....................37

3.6 Conclusies van dit hoofdstuk .......................................................•....................................38

4 Een verkenning van de cruciale problemen bij internationale bijstand aan Nederland ...39

86


7

4.1Inleiding ..•..............................•..........•..................•...•.........................................•. ................. 39

4.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons? .......................................................................... 394.2.1. Quarantelli ................................................................................................................................................ 394.2.2. Inzichten uit de politicologie en de bestuurskunde ............................................................................ 42

4.3 Gewenste versus verleende bijstand ..............................................................................•........ 44

4.4 De bestuurlijke coördinatie versus de operationele aansturing ...........•...............•..............46

4.5 Coördinatie van bijstand van NGO's.................•...........•..............•. ............................... 49

4.6 Conclusies van dit hoofdstuk ....................•.•. ............................................................ 49

5Een analysevanmogelijke oplossingsrichtingen.......................................................• ......515.1Inleiding .....•...................................................•.....•.................................................... 51

5.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons (Wildavsky) ......................•........................•..........51

5.3 Het anticipatie spoor................................•.............•................................•. ......................... 525.3.1 Maatramp 19........................................................................................................................................ 535.3.2 Integrale nationale rampenplannen ...................................................................................................... 53

5.4 Het veerkrachtig spoor .................................•.....•..........•...........•....................................•........ 545.4.1 Veerkrachtige (flexibele) organisaties .................................................................................................545.4.2 Veerkrachtige (zelfredzame) burgers en samenleving .......................................................................... 55

5.5 Op naar een andere structuur (bestuurlijk en operationeel) ........•.......•. ........................565.5.1 Een andere bestuurlijke structuur ........................................................................................................565.5.2 Een andere operationele structuur........................................................................................................57

5.6 Niets doen ................................•........................................................................57

5.7 Conclusies van dit hoofdstuk .......•.........•...................................•...................•......•.........•.•. ..... 58

6Conclusiesenaanbevelingen..............................•..• ...........................................606.1Conclusies ..............•...•..............•..................•...•................•.........................................•..•. .........60

6.2 Aanbevelingen .......................•.........................................................•............................•. ........ 62

7 Slot........•.........................•........................................•.............................................•..•. ........63

Literatuuropgave .•...........•..........................................•................................................••.• ...... 64Lijst vangeïnterviewdepersonen ................• ....................................................... 65Bijlagen .........•............................................................•. ..............................................66

Bijlage 1:Aanvraag procedure militaire bijstand ..................................................................... 67

Bijlage 2: Voorbeeld van een internationale bijstandovereenkomst ...............................•. .......69

Bijlage 3: Overzicht Internationale Search and Rescue teams VN ........................................... 76


6

InhoudsopgaveVoorwoord......• ................................................................................................................3

Samenvatting 'Hetontvangen van internationale bijstand'....................................................4

Summary ....•..........................•.......................................•. ..............................................4Proloog ..................• .............................................................................8

1 Inleiding ..•......................................................................••..............................•..• ............. 101.1 Doelstelling ..................................•.........................••••................................................. 10

1.2Probleemstelling, decentrale vraag en de deelvragen ...................................•..................10

1.3 Relevantie.........•......................•........•..........................•..............................•...••. ....................11

1.4 Onderzoeksmethode ....................••.•.........•.............•....................•..•.................•. ................... 12

1.5 Beperking ..........................................•.............•....•........•.•. ............................................ 12

1.6 Leeswijzer ..•...•..•..............................•...................•..........•.....................•....•.......................... 12

2 Is het ontvangen van internationale bijstand denkbaar in Nederland ......• .................. 132.1Inleiding ............•.•..................••...........................••..................................................•. .............. 13

2.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons? ....•...•...........•..............................•.......................132.2.1 Algemene theorie (Perrow: Complexiteit en Koppelingen) ................................................................. 132.2.2 Maatramp beschouwing ............................................................................................................................15

2.3 Het ontvangen van internationale bijstand is denkbaar.................................................... 16

2.4 Ervaring met het ontvangen van internationale bijstand door andere landen ................... 162.4.1 De case Turkije 1999............................................................................................................................ 162.4.2 De case Hongarije 2000........................................................................................................................ 17

2.5 Kritische problemen bij het ontvangen van internationale bijstand................................... 19

2.6 Conclusies van dit hoofdstuk .............•...................•............................................................•. ... 20

3 De voorbereiding op het ontvangen van internationale bijstand..• .....................................213.1Inleiding •......................................•••....................•........................................................•........••••..21

3.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons? ............•...............................•........................•.......•..21

3.3 Een verkenning van de grenzen van de Nederlandse organisatie van de rampenbestrijding233.3.1 De bestuurlijke structuur (gemeente, provincie, rijk)............................................................................. 233.3.2 De operationele organisaties (Brandweer, Politie, Spoedeisende geneeskundige hulpverlening,Defensie)............................................................................................................................................................ 27

3.4 Andere partijen die een rol spelen bij internationale bijstand .............................................. 323.4.1Het NCC.............................................................................................................................................. 32

3.4.2 Het ministerie van Buitenlandse zaken en de Nederlandse ambassades in het buitenland ........................333.4.3 De buurlanden ..........................................................................................................................................343.4.4 De landen waarmee een bilaterale overeenkomst is gesloten .................................................................343.4.5 Internationale organisaties (VN, NAVO en EU)............................................................................... 353.4.6Niet-Gouvermentele Organisaties...................................................................................................... 37

3.5 Zwakke aspecten bij het ontvangen van internationale bijstand in Nederland....................37

3.6 Conclusies van dit hoofdstuk .......................................................•....................................38

4 Een verkenning van de cruciale problemen bij internationale bijstand aan Nederland ...39

87

4 In aansluiting op 'Normal accidents' t.g.v. interactie en koppeling naar Perrow, (1984)


9

turbines tot gevolg; de gehele centrale crasht. De elektriciteit in een groot deel van Rotterdam valt uit.De uitval van die ene elektriciteitscentrale in Rotterdam veroorzaakt echter een kettingreactie vanuitvallende centrales in het gehele zuiden van Nederland. De sterk van elektriciteit afhankelijkesamenleving valt daarmee feitelijk stil.

Europoort en Nieuwe Waterwegfiguur 2, waterkeringen

Alle voor de openbare veiligheid en het waterbeheer verantwoordelijke instanties als gemeenten,waterschappen en Rijkswaterstaat geven groot alarm en claimen de verantwoordelijkheid over het leidenvan het operationeel optreden. De PCC's (Provinciale Coördinatie Centra) van Zeeland en Zuid-Hollandkunnen geen actuele stand van zaken in de rampsituatie geven. Het gevolg is dat, in tegenstelling tot deverwachting, er van coördinatie en gezamenlijk optreden van de voor acute hulpverleningverantwoordelijke instanties en organisaties weinig terecht komt.De media koppen: "Grote watersnood te wijten aan falend bestuur!" Het Crisisonderzoeksteam (COT)spreekt over de kwetsbaarheid van complexe syste.'nen waardoor 'compound disasters' mogelijkworden 4

• Een onderzoeker wijst fijntjes op het onderzoek naar het hoog water in 1998 waarin de'schurende ketens' voor problemen zorgden.

Europoort

Scriptie Master of Crisis and Disaster ManagementEEN MAATJE TE GROOT?Een onderzoek naar het ontvangen van internationale bijstand bij rampen :n Nederland

8

Proloog

Op 1 i november 2009 treft na wekenlange aanhoudende regenval een Zuidwesterstorm met windsnelheden tot 200 km/u de Nederlandse kust. De combinatie van storm en springvloed ieidt tot eenongekende hoge waterwaterstand. De stormvloedkeringen in de Oosterschelde, het Hartelkanaal en deNieuwe Waterweg worden gesloten. Het groot onderhoud (het vervangen van de dijkbekleding) aan dezeekering langs de Nieuwe Waterweg is, ook weer ten gevolge van het aar1houdende slechte weer, nietop tijd af. Normaal gesproken mogen dijkwerkzaamheden a1leen worden verricht va."1 1 april tot 15oktober. In deze periode is de ka."ls klein dat het stormt. Echter door een uitbraak van eenIevensgevaarHjke bacterie, die genetisch gemanipuleerde landbouwgewassen onvruchtbaar maakt, is ersinds augustus een algeheel transporten vervoersverbod opgelegd. Ten gevolge hiervan kunnen debekledingsstukken voor de dijklichamen niet door de betonfabriek worden afgeleverd. De storm zal deincomplete zeekering doorbreken 1

•

De directeur-generaal van Rijkswaterstaat waarschu-wt de minister van Verkeer en Waterstaat dat Zuid-HoHand in de problemen zal komen als er gelijktijdig hoog water is in de Noordzee en hoog water in derivieren. Tussen de Europese landen in het bovenstrooms gebied van Maas en Rijn zijn nooit overeenkomsten gesloten over het aflaten van grote hoeveelheden regenwater -de waterkeringen ensluizen staan (en blijven), bij dreigend hoog water in eigen land2

• daar zo wijd mogelijk open.De afwatergebieden via de Delta en de Afsluitdijk en in heel beperkte mate het Noordzeekanaal kunnen het vele water al zeer snel niet meer verwerken. In een gezamenlijk persbericht waarschuwen het RIZA (Rijks Instituut voor Zoetwater en Afvalwater) en de Stormvloedwaarschuwingsdienst voor het hogewaterpeil vanuit het binnenia.-,è en alsmede het bereiken van een kritiek waterpeil bij de kusten.

Door de stormachtige wind komt onder de kust een tiental schepen in onverwachte problemen. Op deXieuwe Waterweg bevindt zich een Algerijns LNG tankschip. de "Sir Henry', van 20.000 ton. D1t schipprobeert vanwege motorstoringen nog binnengaats te komen. maar dit lukt niet door èe harde zijwind.Het schip loopt uit zijn ankers en stevent af op de stormvloedkering van de Maesla. tkering, zie figuur l .

figuur !,de Maeslantkering

De 'Sir Henry· klapt erop, waardoor één van de ta.riks met vloeibaar gas lek raakt. De vrijgekomengaswolk ontbrandt en veroorzaakt een serie explosies waardoor de kering bezwijkt.De kering bestaat uit twee delen en is kwetsbaarder dan bijvoorbeeld de Oosterscheldekering. Hetachterliggende gebied waarbinnen Maasluis, Rozenburg, Vlaardingen en Rotterdam Eggen, krijgt eenenorme golf water te verwerken. Het laaggelegen Botlekgebied stroomt onder water.Ook de rest van het Rotterdamse achterland loopt onder water. In de energiecentrale aan deWaalhavenweg ontstaan. ten gevolge van het hoge waterniveau, problemen met de afvoer van koeiwater in Waalhaven, no.2525. De plotse grote koude in November veroorzaakte reeds een piek in destroomafuame. De geautomatiseerde besturingssystemen van de centrale proberen de koeling bij testuren, hetgeen niet lukt. Hierop schakelt de computer 2 van de 4 ketels uit. Door de grote vraag naarenergie probeert een operator 'manuaI overide' procedures toe te passen 3

• Dit heeft overbelasting van de

1 Gegevens Waterioopkundig laboratorium Delft2 Gegevens DCC Ministerie van Verkeer en Waterstaat3 Geconfronteerd met onbekende nieuwe probleemsituatie is er kans op ·fidèling around'. Dit valt toe te schrijvenaan 'knowledged based errors'. (Groenewegen en Wagenaar. 1986)

88

4 In aansluiting op 'Normal accidents' t.g.v. interactie en koppeling naar Perrow, (1984)


9

turbines tot gevolg; de gehele centrale crasht. De elektriciteit in een groot deel van Rotterdam valt uit.De uitval van die ene elektriciteitscentrale in Rotterdam veroorzaakt echter een kettingreactie vanuitvallende centrales in het gehele zuiden van Nederland. De sterk van elektriciteit afhankelijkesamenleving valt daarmee feitelijk stil.

Europoort en Nieuwe Waterwegfiguur 2, waterkeringen

Alle voor de openbare veiligheid en het waterbeheer verantwoordelijke instanties als gemeenten,waterschappen en Rijkswaterstaat geven groot alarm en claimen de verantwoordelijkheid over het leidenvan het operationeel optreden. De PCC's (Provinciale Coördinatie Centra) van Zeeland en Zuid-Hollandkunnen geen actuele stand van zaken in de rampsituatie geven. Het gevolg is dat, in tegenstelling tot deverwachting, er van coördinatie en gezamenlijk optreden van de voor acute hulpverleningverantwoordelijke instanties en organisaties weinig terecht komt.De media koppen: "Grote watersnood te wijten aan falend bestuur!" Het Crisisonderzoeksteam (COT)spreekt over de kwetsbaarheid van complexe syste.'nen waardoor 'compound disasters' mogelijkworden 4

• Een onderzoeker wijst fijntjes op het onderzoek naar het hoog water in 1998 waarin de'schurende ketens' voor problemen zorgden.

Europoort

Scriptie Master of Crisis and Disaster ManagementEEN MAATJE TE GROOT?Een onderzoek naar het ontvangen van internationale bijstand bij rampen :n Nederland

8

Proloog

Op 1 i november 2009 treft na wekenlange aanhoudende regenval een Zuidwesterstorm met windsnelheden tot 200 km/u de Nederlandse kust. De combinatie van storm en springvloed ieidt tot eenongekende hoge waterwaterstand. De stormvloedkeringen in de Oosterschelde, het Hartelkanaal en deNieuwe Waterweg worden gesloten. Het groot onderhoud (het vervangen van de dijkbekleding) aan dezeekering langs de Nieuwe Waterweg is, ook weer ten gevolge van het aar1houdende slechte weer, nietop tijd af. Normaal gesproken mogen dijkwerkzaamheden a1leen worden verricht va."1 1 april tot 15oktober. In deze periode is de ka."ls klein dat het stormt. Echter door een uitbraak van eenIevensgevaarHjke bacterie, die genetisch gemanipuleerde landbouwgewassen onvruchtbaar maakt, is ersinds augustus een algeheel transporten vervoersverbod opgelegd. Ten gevolge hiervan kunnen debekledingsstukken voor de dijklichamen niet door de betonfabriek worden afgeleverd. De storm zal deincomplete zeekering doorbreken 1

•

De directeur-generaal van Rijkswaterstaat waarschu-wt de minister van Verkeer en Waterstaat dat Zuid-HoHand in de problemen zal komen als er gelijktijdig hoog water is in de Noordzee en hoog water in derivieren. Tussen de Europese landen in het bovenstrooms gebied van Maas en Rijn zijn nooit overeenkomsten gesloten over het aflaten van grote hoeveelheden regenwater -de waterkeringen ensluizen staan (en blijven), bij dreigend hoog water in eigen land2

• daar zo wijd mogelijk open.De afwatergebieden via de Delta en de Afsluitdijk en in heel beperkte mate het Noordzeekanaal kunnen het vele water al zeer snel niet meer verwerken. In een gezamenlijk persbericht waarschuwen het RIZA (Rijks Instituut voor Zoetwater en Afvalwater) en de Stormvloedwaarschuwingsdienst voor het hogewaterpeil vanuit het binnenia.-,è en alsmede het bereiken van een kritiek waterpeil bij de kusten.

Door de stormachtige wind komt onder de kust een tiental schepen in onverwachte problemen. Op deXieuwe Waterweg bevindt zich een Algerijns LNG tankschip. de "Sir Henry', van 20.000 ton. D1t schipprobeert vanwege motorstoringen nog binnengaats te komen. maar dit lukt niet door èe harde zijwind.Het schip loopt uit zijn ankers en stevent af op de stormvloedkering van de Maesla. tkering, zie figuur l .

figuur !,de Maeslantkering

De 'Sir Henry· klapt erop, waardoor één van de ta.riks met vloeibaar gas lek raakt. De vrijgekomengaswolk ontbrandt en veroorzaakt een serie explosies waardoor de kering bezwijkt.De kering bestaat uit twee delen en is kwetsbaarder dan bijvoorbeeld de Oosterscheldekering. Hetachterliggende gebied waarbinnen Maasluis, Rozenburg, Vlaardingen en Rotterdam Eggen, krijgt eenenorme golf water te verwerken. Het laaggelegen Botlekgebied stroomt onder water.Ook de rest van het Rotterdamse achterland loopt onder water. In de energiecentrale aan deWaalhavenweg ontstaan. ten gevolge van het hoge waterniveau, problemen met de afvoer van koeiwater in Waalhaven, no.2525. De plotse grote koude in November veroorzaakte reeds een piek in destroomafuame. De geautomatiseerde besturingssystemen van de centrale proberen de koeling bij testuren, hetgeen niet lukt. Hierop schakelt de computer 2 van de 4 ketels uit. Door de grote vraag naarenergie probeert een operator 'manuaI overide' procedures toe te passen 3

• Dit heeft overbelasting van de

1 Gegevens Waterioopkundig laboratorium Delft2 Gegevens DCC Ministerie van Verkeer en Waterstaat3 Geconfronteerd met onbekende nieuwe probleemsituatie is er kans op ·fidèling around'. Dit valt toe te schrijvenaan 'knowledged based errors'. (Groenewegen en Wagenaar. 1986)

89

Scriptie Master of Crisis and Disaster Management EEN MAATJE TE GROOT?Een onderzoek naar het ontvangen van internationale bijstand bij rampen in Nederland

11

De centrale vraag van deze scriptie luidt dan ook:

"Is het ontvangen van internationale bijstand bij grootschalige incidenten en rampen inNederland denkbaar en hoe geeft Nederland invulling aan het eventueel ontvangen van deze internationale bijstand, welke knelpunten doen zich daarbij voor en hoe zijn deze teverklaren?"

De centrale vraag valt uiteen in een aantal deelvragen:

!.Hoe reëel is het dat in Nederland een situatie ontstaat waarbij het ontvangen vaninternationale bijstand in Nederland noodzakelijk is?2. Wat is er in voorbereidende zin geregeld en gedaan in het kader van het ontvangen vaninternationale bijstand in Nederland?3. Welkeproblemen zijn te verwachten bij het ontvangen van internationale bijstand inNederland?4. Wat zijn de mogelijke oplossingsrichtingen voor de geschilderde problemen bij hetontvangen van internationale bijstand in Nederland?

1.3 RelevantieNa het wegvallen van de oorlogsdreiging en het opheffen van de Burger Bescherming in 1985,heeft de brandweer de taak van verantwoordelijke coördinerende organisatie bij rampenovergedragen gekregen. In de afgelopen zestien jaar is in het opbouwen van derampenbestrijdingsorganisatie onder leiding van de brandweer veel geld en energie gestoken.Of dit echter op de juiste wijze is gebeurt valt niet eenvoudig te beantwoorden -immers alleende praktijk van de rampenbestrijding zal (achteraf) uitwijzen of de gekozen vorm en organisatiecorrect is. Het is denkbaar dat niet alle taken en verantwoordelijkheden van derampenbestrijding in Nederland goed zijn geregeld, het betreft hier zowel operationele,bestuurlijke als politieke aspecten.

Alle aandacht richt zich momenteel op het tot stand brengen van congruentie in dehulpverleningsregio's van politie, GGD en brandweer en het inventariseren van de risico's in deverschillende regio's, volgens de 'Leidraad Maatramp'. Al deze inspanningen gaan uit van deveronderstelling dat een toekomstige ramp zich aan de grenzen van de regio houdt. Als er alvan regiogrensoverschrijdende rampen sprake is, wordt interregionale bijstand geleverd onderleiding van provinciale coördinatie.De onderzoeken naar de recente ernstige incidenten in Enschede en Volendam laten zien dat erin de hele veiligheidsketen van de rampenbestrijding nog veel te verbeteren valt in Nederland.

Een actuele ontwikkeling binnen ambitieus hulpverlenend Nederland dient nog vermeld teworden, namelijk het leveren van bijstand bij rampen aan een ander land -bedoeld als spin offvan een (beter) lerende rampenbestrijdingsorganisatie.Een criticaster zou misschien concluderen dat je de buren pas helpt als je zelf eerst je zaakjesgoed op rij hebt. De vraag is of dat nu zo is.

Over het onvangen van bijstand bleek niets te vinden in de wetenschappelijke en andereliteratuur. Dit doet vermoeden dat er ofwel geen probleem is met betrekking tot het ontvangenvan internationale bijstand, met andere woorden dat het niet kan voorkomen dat Nederlandinternationale bijstand nodig heeft of dat er sprake is van een collectieve 'blinde vlek' metbetrekking tot dit fenomeen. Voor diegenen die zich bezighouden met rampenbestrijding (in ditgeval in voorbereidende zin) is het van belang te weten of het ontvangen van internationalebijstand aan de orde is of kan komen of dat er weliswaar sprake is van een 'blinde vlek' maardat deze te rechtvaardigen valt omdat er geen dreiging is van een situatie waarin internationalebijstand in Nederland nodig en dus inpasbaar zou zijn.


10

1 Inleiding

1.1 DoelstellingHet doel van deze scriptie is om te onderzoeken hoe het ontvangen van internationale bijstandin Nederland geregeld is. Het is interessant om uit te zoeken of Nederland voorbereid is op hetontvangen van internationale bijstand wanneer dat aan de orde is. Onder andere de'vuurwerkramp' in Enschede vorig jaar en de 'horecabrand' in Volendam op nieuwjaarsdag vandit jaar doen vermoeden dat er in Nederland niet bijster veel voorbereid is in dit kader. Devraag is nu of dat daadwerkelijk zo is. Door dit onderzoek hopen wij een antwoord te geven opdeze vraag. Daarnaast onderzoeken we of het noodzakelijk is dat Nederland zich voorbereidt;zo nee waarom niet en zo ja waarom wel en wat moet er dan eigenlijk gebeuren.

1.2 Probleemstelling, de centrale vraag en de deelvragenIn de editie van Brand & Brandweer maart 20015 staat te lezen dat de oprichting van eenNederlandse eenheid die internationale bijstand gaat verlenen steeds meer vorm krijgt. Hetaantal natuurlijke rampen en grootschalige incidenten ten gevolge van menselijk handelenneemt qua ernst en omvang nog steeds toe (..). Ook in hulpverlenend Nederland wordt ditonderkend en is het initiatief genomen om een steentje bij te willen dragen aan de bestrijdingvan de gevolgen ervan. Hiertoe wordt momenteel hard gewerkt aan de oprichting van een 'Internationale Bijstandseenheid' (IBE). Onder de kop "Internationale samenwerkingbrandweer en rampenbestrijding moet beter" wordt gesproken over een search and rescueteam dat binnen 24 uur ter plaatse kan zijn om de eerste dagen hulpverlening te kunnen bieden.Een nobele overheidsdaad om te investeren in een snelle interventie die is bedoeld omslachtoffers buiten de eigen landsgrenzen te helpen. Voor de brandweer betekent dit initiatiefin ieder geval dat niet langer werkeloos hoeft te worden toegezien bij rampen die eldersplaatsvinden, zoals bijvoorbeeld de aardbeving in Turkije in 1999. De oprichting van een dergelijke eenheid roept echter ook vragen op. De motieven hiervoor kunnen naast nobel ookopportunistisch zijn; zoals het er internationaal 'bij willen horen' of het willen scoren. Ook lijkthet op het eerste gezicht logisch om pas met een internationale bijstandseenheid te starten als de'eigen zaakjes' met betrekking tot de hulpverlening bij grootschalige incidenten goed geregeldzijn.

Niet alleen zijn er dus mogelijke vragen over het nut en de noodzaak van een dergelijkeeenheid maar ook de vraag of er zich in Nederl:md situaties kunnen voordoen waarvoor wij zelfinternationale hulp nodig hebben en aangewezen zijn op dergelijke teams. Met andere woorden is het denkbaar dat rampen binnen onze landsgrenzen zo groot worden dat we de bestrijdingdaarvan zelf niet meer aan kunnen?Op het eerste gezicht lijkt dit wellicht een overbodige vraag. In Nederland zijn we toch immersheel goed in staat om onze problemen zelf op te lossen, anders gezegd om onze eigenHollandse boontjes zelf te doppen? Begin dit jaar werd Nederland geconfronteerd met decafébrand in Volendam. De opvangcapaciteit van slachtoffers met brandwonden bleek toen echter beperkt. Internationale samenwerking was nodig om de noodzakelijke eerstehulpverlening te kunnen geven. Misschien hebben we internationale bijstand toch eerder nodigdan we denken? Is het reëel denkbaar dat in Nederland een dermate groot incident plaatsvindt dat analoog aan de brand in Voldendam het eigen hulpverleningspotentieel tekort schiet? Veledeskundigen uit het veld en bestuurlijk verantwoordelijke bewindslieden denken van niet.Kunnen de burgers in Nederland nu gerust gaan slapen? Of zijn er 'blinde vlekken'.

5 Brand & Brandweer, maart 2001

90


11

De centrale vraag van deze scriptie luidt dan ook:

"Is het ontvangen van internationale bijstand bij grootschalige incidenten en rampen inNederland denkbaar en hoe geeft Nederland invulling aan het eventueel ontvangen van deze internationale bijstand, welke knelpunten doen zich daarbij voor en hoe zijn deze teverklaren?"

De centrale vraag valt uiteen in een aantal deelvragen:

!.Hoe reëel is het dat in Nederland een situatie ontstaat waarbij het ontvangen vaninternationale bijstand in Nederland noodzakelijk is?2. Wat is er in voorbereidende zin geregeld en gedaan in het kader van het ontvangen vaninternationale bijstand in Nederland?3. Welkeproblemen zijn te verwachten bij het ontvangen van internationale bijstand inNederland?4. Wat zijn de mogelijke oplossingsrichtingen voor de geschilderde problemen bij hetontvangen van internationale bijstand in Nederland?

1.3 RelevantieNa het wegvallen van de oorlogsdreiging en het opheffen van de Burger Bescherming in 1985,heeft de brandweer de taak van verantwoordelijke coördinerende organisatie bij rampenovergedragen gekregen. In de afgelopen zestien jaar is in het opbouwen van derampenbestrijdingsorganisatie onder leiding van de brandweer veel geld en energie gestoken.Of dit echter op de juiste wijze is gebeurt valt niet eenvoudig te beantwoorden -immers alleende praktijk van de rampenbestrijding zal (achteraf) uitwijzen of de gekozen vorm en organisatiecorrect is. Het is denkbaar dat niet alle taken en verantwoordelijkheden van derampenbestrijding in Nederland goed zijn geregeld, het betreft hier zowel operationele,bestuurlijke als politieke aspecten.

Alle aandacht richt zich momenteel op het tot stand brengen van congruentie in dehulpverleningsregio's van politie, GGD en brandweer en het inventariseren van de risico's in deverschillende regio's, volgens de 'Leidraad Maatramp'. Al deze inspanningen gaan uit van deveronderstelling dat een toekomstige ramp zich aan de grenzen van de regio houdt. Als er alvan regiogrensoverschrijdende rampen sprake is, wordt interregionale bijstand geleverd onderleiding van provinciale coördinatie.De onderzoeken naar de recente ernstige incidenten in Enschede en Volendam laten zien dat erin de hele veiligheidsketen van de rampenbestrijding nog veel te verbeteren valt in Nederland.

Een actuele ontwikkeling binnen ambitieus hulpverlenend Nederland dient nog vermeld teworden, namelijk het leveren van bijstand bij rampen aan een ander land -bedoeld als spin offvan een (beter) lerende rampenbestrijdingsorganisatie.Een criticaster zou misschien concluderen dat je de buren pas helpt als je zelf eerst je zaakjesgoed op rij hebt. De vraag is of dat nu zo is.

Over het onvangen van bijstand bleek niets te vinden in de wetenschappelijke en andereliteratuur. Dit doet vermoeden dat er ofwel geen probleem is met betrekking tot het ontvangenvan internationale bijstand, met andere woorden dat het niet kan voorkomen dat Nederlandinternationale bijstand nodig heeft of dat er sprake is van een collectieve 'blinde vlek' metbetrekking tot dit fenomeen. Voor diegenen die zich bezighouden met rampenbestrijding (in ditgeval in voorbereidende zin) is het van belang te weten of het ontvangen van internationalebijstand aan de orde is of kan komen of dat er weliswaar sprake is van een 'blinde vlek' maardat deze te rechtvaardigen valt omdat er geen dreiging is van een situatie waarin internationalebijstand in Nederland nodig en dus inpasbaar zou zijn.


10

1 Inleiding

1.1 DoelstellingHet doel van deze scriptie is om te onderzoeken hoe het ontvangen van internationale bijstandin Nederland geregeld is. Het is interessant om uit te zoeken of Nederland voorbereid is op hetontvangen van internationale bijstand wanneer dat aan de orde is. Onder andere de'vuurwerkramp' in Enschede vorig jaar en de 'horecabrand' in Volendam op nieuwjaarsdag vandit jaar doen vermoeden dat er in Nederland niet bijster veel voorbereid is in dit kader. Devraag is nu of dat daadwerkelijk zo is. Door dit onderzoek hopen wij een antwoord te geven opdeze vraag. Daarnaast onderzoeken we of het noodzakelijk is dat Nederland zich voorbereidt;zo nee waarom niet en zo ja waarom wel en wat moet er dan eigenlijk gebeuren.

1.2 Probleemstelling, de centrale vraag en de deelvragenIn de editie van Brand & Brandweer maart 20015 staat te lezen dat de oprichting van eenNederlandse eenheid die internationale bijstand gaat verlenen steeds meer vorm krijgt. Hetaantal natuurlijke rampen en grootschalige incidenten ten gevolge van menselijk handelenneemt qua ernst en omvang nog steeds toe (..). Ook in hulpverlenend Nederland wordt ditonderkend en is het initiatief genomen om een steentje bij te willen dragen aan de bestrijdingvan de gevolgen ervan. Hiertoe wordt momenteel hard gewerkt aan de oprichting van een 'Internationale Bijstandseenheid' (IBE). Onder de kop "Internationale samenwerkingbrandweer en rampenbestrijding moet beter" wordt gesproken over een search and rescueteam dat binnen 24 uur ter plaatse kan zijn om de eerste dagen hulpverlening te kunnen bieden.Een nobele overheidsdaad om te investeren in een snelle interventie die is bedoeld omslachtoffers buiten de eigen landsgrenzen te helpen. Voor de brandweer betekent dit initiatiefin ieder geval dat niet langer werkeloos hoeft te worden toegezien bij rampen die eldersplaatsvinden, zoals bijvoorbeeld de aardbeving in Turkije in 1999. De oprichting van een dergelijke eenheid roept echter ook vragen op. De motieven hiervoor kunnen naast nobel ookopportunistisch zijn; zoals het er internationaal 'bij willen horen' of het willen scoren. Ook lijkthet op het eerste gezicht logisch om pas met een internationale bijstandseenheid te starten als de'eigen zaakjes' met betrekking tot de hulpverlening bij grootschalige incidenten goed geregeldzijn.

Niet alleen zijn er dus mogelijke vragen over het nut en de noodzaak van een dergelijkeeenheid maar ook de vraag of er zich in Nederl:md situaties kunnen voordoen waarvoor wij zelfinternationale hulp nodig hebben en aangewezen zijn op dergelijke teams. Met andere woorden is het denkbaar dat rampen binnen onze landsgrenzen zo groot worden dat we de bestrijdingdaarvan zelf niet meer aan kunnen?Op het eerste gezicht lijkt dit wellicht een overbodige vraag. In Nederland zijn we toch immersheel goed in staat om onze problemen zelf op te lossen, anders gezegd om onze eigenHollandse boontjes zelf te doppen? Begin dit jaar werd Nederland geconfronteerd met decafébrand in Volendam. De opvangcapaciteit van slachtoffers met brandwonden bleek toen echter beperkt. Internationale samenwerking was nodig om de noodzakelijke eerstehulpverlening te kunnen geven. Misschien hebben we internationale bijstand toch eerder nodigdan we denken? Is het reëel denkbaar dat in Nederland een dermate groot incident plaatsvindt dat analoog aan de brand in Voldendam het eigen hulpverleningspotentieel tekort schiet? Veledeskundigen uit het veld en bestuurlijk verantwoordelijke bewindslieden denken van niet.Kunnen de burgers in Nederland nu gerust gaan slapen? Of zijn er 'blinde vlekken'.

5 Brand & Brandweer, maart 2001

91


13

2 Is het ontvangen van internationale bijstand denkbaar inNederland

2.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt de vraag besproken hoe denkbaar het ontvangen van internationalebijstand is en welke problemen daarbij verwacht kunnen worden.Allereerst wordt de theoretische onderbouwing hiervoor gegeven aan de hand van de theorievan Perrow over koppelingen en complexiteit. Deze wordt verder verdiept door een scenario tebeschouwen waarbij in Nederland de internationale bijstand in beeld zou kunnen komen, aan dehand van de onlangs ontwikkelde "Leidraad Maatramp".

Aan de hand van een tweetal cases, te weten de aardbeving in Turkije in augustus 1999 en dewateroverlast in het voorjaar van 2000 in Hongarije wordt gekeken wat de ervaringen met hetontvangen van internationale bijstand in andere landen geweest zijn. Dit hoofdstuk wordtafgesloten met een beschouwing van de kritische problemen die zich in Nederland voor zoudenkunnen doen bij het ontvangen van internationale bijstand.

2.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons?Hoe rampgevoelig is Nederland nu eigenlijk? Op basis van de theorie van Perrow wordtnagegaan in hoeverre rampen in Nederland voor kunnen komen. In het bijzonder wordtgekeken naar de rampgevoeligheid van ons systeem van waterkeren. Daarnaast wordt op basisvan de Leidraad Maatramp, een door het ministerie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties ontwikkeld instrument, gekeken naar de hulpbehoefte die nodig is omrampen te bestrijden.

2.2.1 Algemene theorie (Perrow: Complexiteit en Koppelingen)De mate van interactie en de strakheid van de koppeling van een systeem vormen debasis van Perrows theorie. Naarmate een systeem een hogere mate van interactievecomplexiteit heeft (en dus ingewikkelder is) en de koppeling binnen het systeemstrakker is (en dus meer zaken met elkaar te maken hebben), neemt de kans opongevallen en rampen toe. Het systeem is meer rampgevoelig ('accident prone').De crux van de theorie van Perrow vormt de verbinding tussen de variabele mate van interactie enerzijds en het niveau van koppeling anderzijds. In onderstaande figuur is deze verbinding weergegeven.


12

1.4 OnderzoeksmethodeOm antwoord te kunnen geven op de centrale vraag en de deelvragen is gebruikgemaakt vanliteratuurstudies en case-studies. Daarnaast zijn interviews gehouden met personen diewerkzaam zijn op sleutelposities binnen organisaties die zich met de voorbereiding open debestrijding van grootschalige incidenten en rampen in het kader van de internationale bijstandbezighouden. De geïnterviewde personen zijn afkomstig van de brandweer, defensie,GGD/GHOR en verschillende ministeries te weten Verkeer en Waterstaat, en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Buitenlandse Zaken. Daarnaast hebben wij gebruik gemaakt van de vele inzichten met betrekking tot crisis- en rampenmanagement die we opgedaan hebbenaan de hand van de lessen van onze docenten tijdens onze studie.

1.5 BeperkingVanwege de omvang van het onderzoeksgebied is er voor gekozen om het ontvangen vaninternationale bijstand in geval van acute noodsituaties en rampen te onderzoeken. Chronischerampen zoals veroorzaakt door de belasting van het milieu, door oorlog, door droogte en/ofdoor honger blijven in deze scriptie buiten beschouwing. De casestudies die onderzocht zijn enwaaruit lessen getrokken zijn beschrijven dan ook acute rampen.

Een andere beperking is dat bij de beschrijving van de grenzen van de organisaties die bij derampenbestrijding betrokken zijn alleen de organisaties uit de "algemene keten" beschrevenzijn, zoals de politie en brandweer, maar niet de organisaties uit de "functionele keten'', zoalsde Waterschappen en Reddingsbrigades Nederland.

1.6 LeeswijzerHoofdstuk 2 gaat in op de vraag hoe waarschijnlijk het is dat Nederland te maken krijgt met eenramp waarvoor zij internationale bijstand nodig heeft of verkrijgt. Aan de hand vanliteratuurstudie en case-studies wordt onderzocht of een dergelijke situatie denkbaar is.Hoofdstuk 3 beschrijft wat er geregeld is en moet worden om internationale bijstand te kunnen ontvangen. De bestuurlijke context en de operationele en niet-operationele organisaties die zichbezig (kunnen) houden met crisis- en rampenbestrijding komen aan bod. In hoofdstuk 4 worden de problemen geschetst waarvoor Nederland komt te staan in een situatie waarin internationale bijstand ontvangen wordt. Hoofdstuk 5 geeft mogelijke oplossingsrichtingen en in hoofdstuk 6volgen de conclusies en aanbevelingen.

92


13

2 Is het ontvangen van internationale bijstand denkbaar inNederland

2.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt de vraag besproken hoe denkbaar het ontvangen van internationalebijstand is en welke problemen daarbij verwacht kunnen worden.Allereerst wordt de theoretische onderbouwing hiervoor gegeven aan de hand van de theorievan Perrow over koppelingen en complexiteit. Deze wordt verder verdiept door een scenario tebeschouwen waarbij in Nederland de internationale bijstand in beeld zou kunnen komen, aan dehand van de onlangs ontwikkelde "Leidraad Maatramp".

Aan de hand van een tweetal cases, te weten de aardbeving in Turkije in augustus 1999 en dewateroverlast in het voorjaar van 2000 in Hongarije wordt gekeken wat de ervaringen met hetontvangen van internationale bijstand in andere landen geweest zijn. Dit hoofdstuk wordtafgesloten met een beschouwing van de kritische problemen die zich in Nederland voor zoudenkunnen doen bij het ontvangen van internationale bijstand.

2.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons?Hoe rampgevoelig is Nederland nu eigenlijk? Op basis van de theorie van Perrow wordtnagegaan in hoeverre rampen in Nederland voor kunnen komen. In het bijzonder wordtgekeken naar de rampgevoeligheid van ons systeem van waterkeren. Daarnaast wordt op basisvan de Leidraad Maatramp, een door het ministerie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties ontwikkeld instrument, gekeken naar de hulpbehoefte die nodig is omrampen te bestrijden.

2.2.1 Algemene theorie (Perrow: Complexiteit en Koppelingen)De mate van interactie en de strakheid van de koppeling van een systeem vormen debasis van Perrows theorie. Naarmate een systeem een hogere mate van interactievecomplexiteit heeft (en dus ingewikkelder is) en de koppeling binnen het systeemstrakker is (en dus meer zaken met elkaar te maken hebben), neemt de kans opongevallen en rampen toe. Het systeem is meer rampgevoelig ('accident prone').De crux van de theorie van Perrow vormt de verbinding tussen de variabele mate van interactie enerzijds en het niveau van koppeling anderzijds. In onderstaande figuur is deze verbinding weergegeven.


12

1.4 OnderzoeksmethodeOm antwoord te kunnen geven op de centrale vraag en de deelvragen is gebruikgemaakt vanliteratuurstudies en case-studies. Daarnaast zijn interviews gehouden met personen diewerkzaam zijn op sleutelposities binnen organisaties die zich met de voorbereiding open debestrijding van grootschalige incidenten en rampen in het kader van de internationale bijstandbezighouden. De geïnterviewde personen zijn afkomstig van de brandweer, defensie,GGD/GHOR en verschillende ministeries te weten Verkeer en Waterstaat, en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Buitenlandse Zaken. Daarnaast hebben wij gebruik gemaakt van de vele inzichten met betrekking tot crisis- en rampenmanagement die we opgedaan hebbenaan de hand van de lessen van onze docenten tijdens onze studie.

1.5 BeperkingVanwege de omvang van het onderzoeksgebied is er voor gekozen om het ontvangen vaninternationale bijstand in geval van acute noodsituaties en rampen te onderzoeken. Chronischerampen zoals veroorzaakt door de belasting van het milieu, door oorlog, door droogte en/ofdoor honger blijven in deze scriptie buiten beschouwing. De casestudies die onderzocht zijn enwaaruit lessen getrokken zijn beschrijven dan ook acute rampen.

Een andere beperking is dat bij de beschrijving van de grenzen van de organisaties die bij derampenbestrijding betrokken zijn alleen de organisaties uit de "algemene keten" beschrevenzijn, zoals de politie en brandweer, maar niet de organisaties uit de "functionele keten'', zoalsde Waterschappen en Reddingsbrigades Nederland.

1.6 LeeswijzerHoofdstuk 2 gaat in op de vraag hoe waarschijnlijk het is dat Nederland te maken krijgt met eenramp waarvoor zij internationale bijstand nodig heeft of verkrijgt. Aan de hand vanliteratuurstudie en case-studies wordt onderzocht of een dergelijke situatie denkbaar is.Hoofdstuk 3 beschrijft wat er geregeld is en moet worden om internationale bijstand te kunnen ontvangen. De bestuurlijke context en de operationele en niet-operationele organisaties die zichbezig (kunnen) houden met crisis- en rampenbestrijding komen aan bod. In hoofdstuk 4 worden de problemen geschetst waarvoor Nederland komt te staan in een situatie waarin internationale bijstand ontvangen wordt. Hoofdstuk 5 geeft mogelijke oplossingsrichtingen en in hoofdstuk 6volgen de conclusies en aanbevelingen.

93


15

2.2.2 Maatramp beschouwing6

De regionale brandweren (verantwoordelijk voor de coördinatie op de voorbereidingvan de rampenbestrijding) zijn op dit moment druk doende met het in kaart brengenvan de hulpbehoefte tijdens rampen in de desbetreffende regio's. Ze gebruiken hierbijde Leidraad Maatramp, een door het ministerie van BZK ontwikkeld instrument. Opbasis van het inventariseren van risico's wordt nagegaan, voor achttien ramptypen,welke hulpbehoefte er bestaat. Het ramptype dat het meeste risico oplevert bepaalt dehulpbehoefte voor de regio en wordt 'maatramp' genoemd. Deze hulpbehoefte wordtuiteindelijk vertaald in een te leveren operationele prestatie door politie, brandweer,GHOR en andere (niet operationele) gemeentelijke diensten. Het regionaal bestuurbepaalt uiteindelijk in welke mate de diensten voorbereid moeten zijn op rampen diezich in het werkgebied kunnen voordoen.

Bij het bepalen van de gewenste operationele capaciteit speelt de tijd waarin hulpverlenende eenheden beschikbaar zijn een bepalende rol voor de kwaliteit die terplaatse kan worden geleverd. In het hieronder weergegeven schema wordt ditinzichtelijk gemaakt. Uit het schema blijkt dat rampenbestrijding altijd gepaard gaatmet tekorten, de driehoek 'fundamenteel onhaalbaar'.

wenselijkinzetniveau

Inzetbare

Tijd

figuur 4, maatramp

Opgemerkt wordt dat de leidraad maatramp geen rekening houdt met een samenloopvan verschillende ramptypen ('compound disasters'). Er wordt geen rekening gehoudenmet de mate van ' koppeling' en 'complexiteit' zoals in paragraaf 2.2. l besproken. Dekans dat de 'maatramp' uit de pas gaat lopen, "een maatje te groot" wordt, is dan ookreëel aanwezig. Tekorten moeten dan worden opgevangen door (internationale)bijstand.

Ook wordt opgemerkt dat de 'maatramp' zoals die nu wordt vastgesteld beperkt blijfttot risico's die zich kunnen voordoen op gemeentelijk / regionaal niveau. Er vindtgeen vaststelling van de 'nationale maatramp' plaats. Voor de ramptypen met eenmogelijk boven regionale omvang zoals: overstroming, instorting ten gevolge van eenaardbeving, extreme weersomstandigheden waaronder orkanen, natuurbranden enongevallen met toxische / radioactieve stoffen in de open lucht lijkt een nationaleaanpak noodzakelijk. De vraag is dan wel of het denkbaar is dat Nederland met

6 Leidraad Maatramp, Ministerie van BZK, 2001


14

Strakke koppeling

•s

Losse koppeling

figuur 3, Perrow

Hoe hoger een activiteit, organisatie of systeem in het figuur is weergegeven hoe meerer sprake is van strakke koppeling. Hoe verder naar rechts een activiteit, organisatie ofsysteem is weergegeven hoe groter de mate van complexiteit is. Rechtsboven (kwadrant 2) bevinden zich dus die systemen en activiteiten waarbij zowel sprake is van strakke koppeling als van interactieve complexiteit. Perrow beschouwt ongevallen in dit kwadrant als normale rampen.

In Nederland dringt de technologie steeds verder door in de maatschappij. DeNederlandse samenleving wordt daarmee ook steeds afhankelijker van techniek. Het systeem dat nodig is om Nederland droog te houden is daar een voorbeeld van. Zoalsbekend liggen grote delen van Nederland beneden zeespiegelniveau. Wanneer waterkeringen bezwijken of bemalingsinstallaties om welke reden dan ook langdurig uitvallen zijn problemen te verwachten. Delen van Nederland komen dan onder waterte staan, de elektriciteitsvoorziening valt uit, productieprocessen zullen stagneren, emissies van gevaarlijke stoffen zullen volgen en ook delen van derampenbestrijdingsorganisatie kunnen niet meer functioneren. Binnen een hoogtechnologische samenleving zoals in Nederland staat alles met alles in verbinding. Eris sprake van een 'strakke koppeling'.De mate waarin nog in te grijpen valt, is maatgevend voor de interactie. In dehierboven geschetste situatie is de snelheid waarmee de waterkering en debemalingscapaciteit kunnen worden hersteld van essentieel belang. Hierbij spelen derespectievelijke kwaliteiten van de calamiteitenorganisatie, de waarschuwings- encommunicatiesystemen, de bestuurlijke coördinatie - en de besluitvormingsprocessen tijdens noodsituaties een belangrijke rol.Met betrekking tot het in de proloog omschreven scenario kan worden gesteld dat hetsysteem om water te keren in Nederland 'strak gekoppeld' is. Gaat het mis, dan is "hettij", letterlijk en figuurlijk, moeilijk te keren en zal een samenloop van incidentenplaatshebben met grote gevolgen voor de samenleving. Om de situatie te stabiliserenen onder controle te brengen is veel inspanning nodig zowel op bestuurlijk alsoperationeel niveau. De mate van interactie is dan redelijk complex te noemen.Het systeem van waterkeren in Nederland ligt boven in het grensgebied van het 1e enhet 2e kwadrant van het bovenstaande figuur en is daarmee 'rampgevoelig' te noemen.

tuwdam

•scheepvaart

• luchtvaart

•kerncentra1e

•vliegtuig

•chemischbedrijf

•treinverkeer l 2•ruimtevaart-reis

•lopende bandproductie 3 4

•motorvoertuigpostkantoor

•legeracties

•mijnontginning

•universiteit

94


15

2.2.2 Maatramp beschouwing6

De regionale brandweren (verantwoordelijk voor de coördinatie op de voorbereidingvan de rampenbestrijding) zijn op dit moment druk doende met het in kaart brengenvan de hulpbehoefte tijdens rampen in de desbetreffende regio's. Ze gebruiken hierbijde Leidraad Maatramp, een door het ministerie van BZK ontwikkeld instrument. Opbasis van het inventariseren van risico's wordt nagegaan, voor achttien ramptypen,welke hulpbehoefte er bestaat. Het ramptype dat het meeste risico oplevert bepaalt dehulpbehoefte voor de regio en wordt 'maatramp' genoemd. Deze hulpbehoefte wordtuiteindelijk vertaald in een te leveren operationele prestatie door politie, brandweer,GHOR en andere (niet operationele) gemeentelijke diensten. Het regionaal bestuurbepaalt uiteindelijk in welke mate de diensten voorbereid moeten zijn op rampen diezich in het werkgebied kunnen voordoen.

Bij het bepalen van de gewenste operationele capaciteit speelt de tijd waarin hulpverlenende eenheden beschikbaar zijn een bepalende rol voor de kwaliteit die terplaatse kan worden geleverd. In het hieronder weergegeven schema wordt ditinzichtelijk gemaakt. Uit het schema blijkt dat rampenbestrijding altijd gepaard gaatmet tekorten, de driehoek 'fundamenteel onhaalbaar'.

wenselijkinzetniveau

Inzetbare

Tijd

figuur 4, maatramp

Opgemerkt wordt dat de leidraad maatramp geen rekening houdt met een samenloopvan verschillende ramptypen ('compound disasters'). Er wordt geen rekening gehoudenmet de mate van ' koppeling' en 'complexiteit' zoals in paragraaf 2.2. l besproken. Dekans dat de 'maatramp' uit de pas gaat lopen, "een maatje te groot" wordt, is dan ookreëel aanwezig. Tekorten moeten dan worden opgevangen door (internationale)bijstand.

Ook wordt opgemerkt dat de 'maatramp' zoals die nu wordt vastgesteld beperkt blijfttot risico's die zich kunnen voordoen op gemeentelijk / regionaal niveau. Er vindtgeen vaststelling van de 'nationale maatramp' plaats. Voor de ramptypen met eenmogelijk boven regionale omvang zoals: overstroming, instorting ten gevolge van eenaardbeving, extreme weersomstandigheden waaronder orkanen, natuurbranden enongevallen met toxische / radioactieve stoffen in de open lucht lijkt een nationaleaanpak noodzakelijk. De vraag is dan wel of het denkbaar is dat Nederland met

6 Leidraad Maatramp, Ministerie van BZK, 2001


14

Strakke koppeling

•s

Losse koppeling

figuur 3, Perrow

Hoe hoger een activiteit, organisatie of systeem in het figuur is weergegeven hoe meerer sprake is van strakke koppeling. Hoe verder naar rechts een activiteit, organisatie ofsysteem is weergegeven hoe groter de mate van complexiteit is. Rechtsboven (kwadrant 2) bevinden zich dus die systemen en activiteiten waarbij zowel sprake is van strakke koppeling als van interactieve complexiteit. Perrow beschouwt ongevallen in dit kwadrant als normale rampen.

In Nederland dringt de technologie steeds verder door in de maatschappij. DeNederlandse samenleving wordt daarmee ook steeds afhankelijker van techniek. Het systeem dat nodig is om Nederland droog te houden is daar een voorbeeld van. Zoalsbekend liggen grote delen van Nederland beneden zeespiegelniveau. Wanneer waterkeringen bezwijken of bemalingsinstallaties om welke reden dan ook langdurig uitvallen zijn problemen te verwachten. Delen van Nederland komen dan onder waterte staan, de elektriciteitsvoorziening valt uit, productieprocessen zullen stagneren, emissies van gevaarlijke stoffen zullen volgen en ook delen van derampenbestrijdingsorganisatie kunnen niet meer functioneren. Binnen een hoogtechnologische samenleving zoals in Nederland staat alles met alles in verbinding. Eris sprake van een 'strakke koppeling'.De mate waarin nog in te grijpen valt, is maatgevend voor de interactie. In dehierboven geschetste situatie is de snelheid waarmee de waterkering en debemalingscapaciteit kunnen worden hersteld van essentieel belang. Hierbij spelen derespectievelijke kwaliteiten van de calamiteitenorganisatie, de waarschuwings- encommunicatiesystemen, de bestuurlijke coördinatie - en de besluitvormingsprocessen tijdens noodsituaties een belangrijke rol.Met betrekking tot het in de proloog omschreven scenario kan worden gesteld dat hetsysteem om water te keren in Nederland 'strak gekoppeld' is. Gaat het mis, dan is "hettij", letterlijk en figuurlijk, moeilijk te keren en zal een samenloop van incidentenplaatshebben met grote gevolgen voor de samenleving. Om de situatie te stabiliserenen onder controle te brengen is veel inspanning nodig zowel op bestuurlijk alsoperationeel niveau. De mate van interactie is dan redelijk complex te noemen.Het systeem van waterkeren in Nederland ligt boven in het grensgebied van het 1e enhet 2e kwadrant van het bovenstaande figuur en is daarmee 'rampgevoelig' te noemen.

tuwdam

•scheepvaart

• luchtvaart

•kerncentra1e

•vliegtuig

•chemischbedrijf

•treinverkeer l 2•ruimtevaart-reis

•lopende bandproductie 3 4

•motorvoertuigpostkantoor

•legeracties

•mijnontginning

•universiteit

95


17

•

16 miljard US$. De grootte van het getroffen gebied is ongeveer 40.000 vierkantekilometer.

DE INTERNATIONALE BIJSTAND9

Zoals gebruikelijk bij een ramp kenden de eerste uren van de ramp een chaotischverloop. Pas na een aantal uren werd bij daglicht de omvang van de ramp duidelijk.Ongeveer 1 uur na de ramp is de VN 10 gealarmeerd door de regering van Zwitserlanddie toen al op het punt stond om een team te zenden. Na enige aandrang vanuit deinternationale gemeenschap heeft de Turkse overheid internationale bijstand gevraagdaan de VN en via de Turkse ambassades aan diverse nationale overheden.In totaal is door ongeveer 150 internationale Search and Rescue teams bijstandverleend met ongeveer 2.500 personen.De VN heeft een verkenningsteam ter plaatse gezonden en een coördinatie structuuropgezet. Voor een beschrijving van deze VN instrumenten zie paragraaf 3.4.5 vandeze scriptie. Door de internationale bijstandsteams zijn 142 personen levend gered en609 doden geborgen.

Naast de internationale bijstand in de vorm van Search and Rescue teams isinternationaal ook bijstand verleend in de vorm van goederen. Vanaf augustus 1999 totnovember 2000 zijn 8500 vrachtwagenzendingen met hulpgoederen ontvangen. Dezegoederen zijn in een speciaal opgezet logistiek centrum ontvangen en daarna over 5regionale logistieke centra verdeeld. Voor het verdelen van de goederen hebben17.000 transporten plaatsgevonden 11

DE ERVARINGEN 12

Hieronder volgt de opsomming van een aantal ervaringen die van belang kunnen zijnvoor de Nederlandse situatie.• Gebrek aan overzicht in de eerste uren na de ramp. Dit werd veroorzaakt door de

schaal van de ramp, de personen die leiding zouden moeten geven aan debestrijding van het incident waren zelf ook slachtoffer van de ramp;

• A-synchrone informatievoorziening in de verschillende internationale kanalen.Hierdoor wachtten sommige landen nog op een bijstandsverzoek, terwijl anderelanden al ter plaatse waren;

• Op de dichtstbijzijnde grote luchthaven is de ontvangst van de internationale bijstandsteams voorbereid;

• De internationale bijstand werd zeer snel geleverd;• De kwaliteit van de internationale bijstand was zeer wisselend. Sommige teams

waren slecht geëquipeerd en slechts beperkt self-supporting. Hiermee vormdendeze teams een extra belasting voor de toch al overbelaste lokale structuren;

• De communicatie tussen de bijstandsteams onderling en tussen de bijstandsteamsen de VN liet te wensen over;

• De structuur en de guidelines van de VN waren niet goed bekend bij de nationale en lokale overheden en ook niet bij de bijstandsteams.

2.4.2 De case Hongarije 2000DE BESCHRIJVING VAN DE RAMP EN DE GEVOLGEN ERVAN13

9 Deze informatie is hoofdzakelijk ontleend aan het "Rapid Study Report on the International Search and RescueResponse to the Izmit Earthquake" van J.Bishop.10 Voor meer informatie over de rol van de VN zie paragraaf 3.4.5 van deze scriptie.11 Deze informatie is ontleend aan aan een lezing van dhr. K. Öktem van de Turkse overheid tijdens het NAVOseminar over het geven en ontvangen van internationale bijstand in Madrid in november 2000.12 Deze ervaringen zijn hoofdzakelijk ontleend aan het "Rapid Study Report on the International Search and Rescue Response to the Izmit Earthquake" van J.Bishop.


16

dergelijke rampen geconfronteerd kan worden en te maken zou kunnen krijgen metinternationale bijstand.

2.3 Het ontvangen van internationale bijstand is denkbaarNaast de grensoverschrijdende samenwerking met de buurlanden Duitsland en België is deervaring in Nederland met betrekking tot het ontvangen van internationale hulpverlening en inhet bijzonder die van internationale bijstand tot op heden zeer beperkt geweest.Bij de watersnood in '93 en '95 werden Duitse brandweereenheden ingezet en werd gebruikgemaakt van helikopterondersteuning uit België en Duitsland. Een saillant detail is dehulp die spontaan vanuit Israël werd geleverd; 100 klokpompen van 110 Volt werden aangeboden (niet alle hulp blijkt bruikbaar). In Enschede werd er spontaan hulp vanuit Duitsland aangeboden en werd om gerichte hulp (politiespeurhonden) gevraagd. Deinternationale samenwerking in Volendam is reeds in de inleiding van deze scriptie genoemd.Op grond van deze ervaringen kan de conclusie worden getrokken dat het ontvangen vaninternationale bijstand voor Nederland niet alleen afhankelijk is van het ramptype en deomvang van de ramp maar ook afhankelijk is van het hulpverleningsspecialisme dat ter plaatsenodig is en de mate waarin dit specialisme voorhanden is (capaciteit).In het kader van deze scriptie wordt nader stilgestaan bij de kans dat grote delen van Nederlandonder water lopen als gevolg van overstromingen vanuit zee en /of overstromingen door hoge rivierwaterstanden en het vollopen van een polder door langdurige zware regenval en/ofdijkdoorbraak. Onderscheid kan worden gemaakt in een dreigende overstroming waarvoorpreventief geëvacueerd wordt (early warning systems) en een feitelijke overstroming voordateen evacuatie kan worden uitgevoerd. In het laatste geval wordt ingeschat dat een uitgebreidereddingsoperatie nodig zal zijn en een aanzienlijke medische hulpverlening. Debereikbaarheidsproblematiek zal zeer bepalend zijn maar ook het bestrijden van degevolgincidenten. Tekorten aan helikopters, reddingsboten, duikteams, medische capaciteit,capaciteit bestrijding milieu incidenten e.d. zullen zich voordoen. Het ontvangen vanbuitenlandse hulp wordt door ons onder deze omstandigheden als zeer reëel en denkbaaringeschat. 'Buitenlandse hulp is sneller nodig dan we denken'7

Aangezien Nederland in het recente verleden niet expliciet is geconfronteerd met eeninternationale bijstandsbehoefte als gevolg van een zwaar ongeval of een ramp wordenhieronder ervaringen beschreven van andere landen die hier wel mee zijn geconfronteerd. Metde ervaringen die daarbij zijn opgedaan kunnen wij wellicht ons voordeel doen. Wij hebbengekozen voor recente cases in relatief ontwikkelde landen omdat wij vermoeden dat deervaringen die in deze cases zijn opgedaan voor een deel ook zouden kunnen spelen wanneer zich in Nederland een zwaar ongeval of een ramp voordoet waarbij internationale bijstand een rol speelt.

2.4 Ervaring met het ontvangen van internationale bijstand doorandere landen

2.4.1 De case Turkije 1999DE BESCHRIJVING VAN DE RAMP EN DE GEVOLGEN ERVAN8

Om 3 uur in de nacht van 17 op 18 augustus 1999 vindt een zware aardbeving plaatsmet een kracht van 7,4 op de schaal van Richter, in de omgeving van Izmit in Turkije.Het aantal doden en de economische schade is zeer groot. Doordat het epicentrum vande aardbeving zich dicht onder het oppervlak bevond zijn de gevolgen dramatisch. Erzijn meer dan 20.000 doden, meer dan 60.000 huizen ingestort en ongeveer 400.000huizen licht tot zwaar beschadigd. De economische schade wordt geschat op meer dan

7 Onder het ontvangen van internationale bijstand wordt in deze scriptie ook verstaan het ontvangen van eerstehulp met betrekking tot het behandelen van brandwonden (cafébrand Volendam).8 Deze informatie is hoofdzakelijk ontleend aan de nieuwsbrief volume 8, nr. 2 van het International Center forDisaster-Mitigation Engineering van de Universiteit van Tokyo.

96


17

•

16 miljard US$. De grootte van het getroffen gebied is ongeveer 40.000 vierkantekilometer.


Zoals gebruikelijk bij een ramp kenden de eerste uren van de ramp een chaotischverloop. Pas na een aantal uren werd bij daglicht de omvang van de ramp duidelijk.Ongeveer 1 uur na de ramp is de VN 10 gealarmeerd door de regering van Zwitserlanddie toen al op het punt stond om een team te zenden. Na enige aandrang vanuit deinternationale gemeenschap heeft de Turkse overheid internationale bijstand gevraagdaan de VN en via de Turkse ambassades aan diverse nationale overheden.In totaal is door ongeveer 150 internationale Search and Rescue teams bijstandverleend met ongeveer 2.500 personen.De VN heeft een verkenningsteam ter plaatse gezonden en een coördinatie structuuropgezet. Voor een beschrijving van deze VN instrumenten zie paragraaf 3.4.5 vandeze scriptie. Door de internationale bijstandsteams zijn 142 personen levend gered en609 doden geborgen.

Naast de internationale bijstand in de vorm van Search and Rescue teams isinternationaal ook bijstand verleend in de vorm van goederen. Vanaf augustus 1999 totnovember 2000 zijn 8500 vrachtwagenzendingen met hulpgoederen ontvangen. Dezegoederen zijn in een speciaal opgezet logistiek centrum ontvangen en daarna over 5regionale logistieke centra verdeeld. Voor het verdelen van de goederen hebben17.000 transporten plaatsgevonden 11

DE ERVARINGEN 12

Hieronder volgt de opsomming van een aantal ervaringen die van belang kunnen zijnvoor de Nederlandse situatie.• Gebrek aan overzicht in de eerste uren na de ramp. Dit werd veroorzaakt door de

schaal van de ramp, de personen die leiding zouden moeten geven aan debestrijding van het incident waren zelf ook slachtoffer van de ramp;

• A-synchrone informatievoorziening in de verschillende internationale kanalen.Hierdoor wachtten sommige landen nog op een bijstandsverzoek, terwijl anderelanden al ter plaatse waren;

• Op de dichtstbijzijnde grote luchthaven is de ontvangst van de internationale bijstandsteams voorbereid;

• De internationale bijstand werd zeer snel geleverd;• De kwaliteit van de internationale bijstand was zeer wisselend. Sommige teams

waren slecht geëquipeerd en slechts beperkt self-supporting. Hiermee vormdendeze teams een extra belasting voor de toch al overbelaste lokale structuren;

• De communicatie tussen de bijstandsteams onderling en tussen de bijstandsteamsen de VN liet te wensen over;

• De structuur en de guidelines van de VN waren niet goed bekend bij de nationale en lokale overheden en ook niet bij de bijstandsteams.

2.4.2 De case Hongarije 2000DE BESCHRIJVING VAN DE RAMP EN DE GEVOLGEN ERVAN13

9 Deze informatie is hoofdzakelijk ontleend aan het "Rapid Study Report on the International Search and RescueResponse to the Izmit Earthquake" van J.Bishop.10 Voor meer informatie over de rol van de VN zie paragraaf 3.4.5 van deze scriptie.11 Deze informatie is ontleend aan aan een lezing van dhr. K. Öktem van de Turkse overheid tijdens het NAVOseminar over het geven en ontvangen van internationale bijstand in Madrid in november 2000.12 Deze ervaringen zijn hoofdzakelijk ontleend aan het "Rapid Study Report on the International Search and Rescue Response to the Izmit Earthquake" van J.Bishop.


16

dergelijke rampen geconfronteerd kan worden en te maken zou kunnen krijgen metinternationale bijstand.

2.3 Het ontvangen van internationale bijstand is denkbaarNaast de grensoverschrijdende samenwerking met de buurlanden Duitsland en België is deervaring in Nederland met betrekking tot het ontvangen van internationale hulpverlening en inhet bijzonder die van internationale bijstand tot op heden zeer beperkt geweest.Bij de watersnood in '93 en '95 werden Duitse brandweereenheden ingezet en werd gebruikgemaakt van helikopterondersteuning uit België en Duitsland. Een saillant detail is dehulp die spontaan vanuit Israël werd geleverd; 100 klokpompen van 110 Volt werden aangeboden (niet alle hulp blijkt bruikbaar). In Enschede werd er spontaan hulp vanuit Duitsland aangeboden en werd om gerichte hulp (politiespeurhonden) gevraagd. Deinternationale samenwerking in Volendam is reeds in de inleiding van deze scriptie genoemd.Op grond van deze ervaringen kan de conclusie worden getrokken dat het ontvangen vaninternationale bijstand voor Nederland niet alleen afhankelijk is van het ramptype en deomvang van de ramp maar ook afhankelijk is van het hulpverleningsspecialisme dat ter plaatsenodig is en de mate waarin dit specialisme voorhanden is (capaciteit).In het kader van deze scriptie wordt nader stilgestaan bij de kans dat grote delen van Nederlandonder water lopen als gevolg van overstromingen vanuit zee en /of overstromingen door hoge rivierwaterstanden en het vollopen van een polder door langdurige zware regenval en/ofdijkdoorbraak. Onderscheid kan worden gemaakt in een dreigende overstroming waarvoorpreventief geëvacueerd wordt (early warning systems) en een feitelijke overstroming voordateen evacuatie kan worden uitgevoerd. In het laatste geval wordt ingeschat dat een uitgebreidereddingsoperatie nodig zal zijn en een aanzienlijke medische hulpverlening. Debereikbaarheidsproblematiek zal zeer bepalend zijn maar ook het bestrijden van degevolgincidenten. Tekorten aan helikopters, reddingsboten, duikteams, medische capaciteit,capaciteit bestrijding milieu incidenten e.d. zullen zich voordoen. Het ontvangen vanbuitenlandse hulp wordt door ons onder deze omstandigheden als zeer reëel en denkbaaringeschat. 'Buitenlandse hulp is sneller nodig dan we denken'7

Aangezien Nederland in het recente verleden niet expliciet is geconfronteerd met eeninternationale bijstandsbehoefte als gevolg van een zwaar ongeval of een ramp wordenhieronder ervaringen beschreven van andere landen die hier wel mee zijn geconfronteerd. Metde ervaringen die daarbij zijn opgedaan kunnen wij wellicht ons voordeel doen. Wij hebbengekozen voor recente cases in relatief ontwikkelde landen omdat wij vermoeden dat deervaringen die in deze cases zijn opgedaan voor een deel ook zouden kunnen spelen wanneer zich in Nederland een zwaar ongeval of een ramp voordoet waarbij internationale bijstand een rol speelt.

2.4 Ervaring met het ontvangen van internationale bijstand doorandere landen

2.4.1 De case Turkije 1999DE BESCHRIJVING VAN DE RAMP EN DE GEVOLGEN ERVAN8

Om 3 uur in de nacht van 17 op 18 augustus 1999 vindt een zware aardbeving plaatsmet een kracht van 7,4 op de schaal van Richter, in de omgeving van Izmit in Turkije.Het aantal doden en de economische schade is zeer groot. Doordat het epicentrum vande aardbeving zich dicht onder het oppervlak bevond zijn de gevolgen dramatisch. Erzijn meer dan 20.000 doden, meer dan 60.000 huizen ingestort en ongeveer 400.000huizen licht tot zwaar beschadigd. De economische schade wordt geschat op meer dan

7 Onder het ontvangen van internationale bijstand wordt in deze scriptie ook verstaan het ontvangen van eerstehulp met betrekking tot het behandelen van brandwonden (cafébrand Volendam).8 Deze informatie is hoofdzakelijk ontleend aan de nieuwsbrief volume 8, nr. 2 van het International Center forDisaster-Mitigation Engineering van de Universiteit van Tokyo.

97


19

• De bezoeken van VIP's werden enerzijds gewaardeerd vanwege de moreleondersteuning, en omdat dit veelal tot het aanbod van nog meer hulp leidde, maar ook bekritiseerd vanwege het capaciteitsbeslag dat het protocol veroorzaakte;

• Er waren veel communicatieproblemen met betrekking tot het ontvangen vanbijstandsteams; problemen over de omvang van een team, de aankomsttijden, demiddelen die meegenomen werden en vertragingen bij de douane;

• Er waren onduidelijkheden over wie de kosten ter plaatse betaalde, zoals de kostenvoor reparatie en onderhoud van ingezet materieel;

• Er waren onvoldoende tolken beschikbaar om taalproblemen te voorkomen;• De bijstand die per trein geleverd werd, was lastig om op de plaats van

bestemming te krijgen;• De namen van de personen die bijstand gingen verlenen waren vooraf niet bekend

bij de douane. Hierdoor ontstonden vertragingen bij de grenshandelingen.• De culturele en religieuze achtergronden van de personen die bijstand gingen

verlenen waren vooraf niet bekend. Hierdoor ontstonden wrijvingen bij deuitvoering van de hulpverlening, zoals de discussie over het wel of niet werken opreligieuze feestdagen;

• De communicatie met de bijstandsteams werd geregeld door het beschikbaarstellen van Hongaarse portofoons. Er is weinig gebruik gemaakt van internetmogelijkheden en mobiele telefonie;

• De stalling en bewaking van bijstandsmaterieel was vooraf onvoldoende geregeld.

Ondanks de kritische opmerkingen die hierboven genoemd zijn, was de Hongaarseregering zeer tevreden over de diverse vormen van internationale bijstand.

De ervaringen die door Turkije en Hongarije zijn opgedaan bij het ontvangen vaninternationale bijstand zijn divers. Wij hebben de indruk dat een aantal zaken ofproblemen waarschijnlijk in elke case met betrekking tot het ontvangen vaninternationale bijstand zullen terugkomen. Nederland zou daar ook mee geconfronteerd kunnen worden wanneer zij internationale bijstand behoeft en/ ofverkrijgt in het geval van een zwaar ongeval of een ramp. Hieronder noemen we demeest opvallende problemen.

2.5 Kritische problemen bij het ontvangen van internationale bijstandHet ontvangen van internationale bijstand is voor geen enkel land een veel voorkomendeactiviteit. Tijdens ons onderzoek bleek dat het besef nauwelijks aanwezig is dat zich inNederland een ramp kan voordoen waarbij internationale bijstand nodig is. Zo vertelde eenambtenaar van het ministerie van BZK dat de kans op een dergelijke Ramp toch wel erg kleinwas, want "anderswas de internationale bijstand wel voorbereid". Is dit een kenmerk van'overconfidence' of het 'it - cannot - happen - here - syndroom"?

"There wil! allways be an aera ofpotential ignorance which may serve, at times, to turnman 's best intentions into disasters" (Turner, 1978)

Er is (nog) geen internationale wetgeving of conventie voor het verlenen en ontvangen vaninternationale bijstand. Door het ontbreken hiervan is er ook geen algemeen geaccepteerde standaard voor het ontvangen van internationale bijstand.

De ervaringen van andere landen geven aan dat er kritische problemen zijn met betrekking totde volgende zaken:• de coördinatie van de ongevraagde bijstand;• de communicatie rondom de bijstand van bijstandsteams (omvang, tijden, lokale

benodigdheden, cultuur, religie en dergelijke);• de invloed van de media op de aansturing van de hulpverlening;• de donatie van onnodige goederen;• de taalproblemen;


18

Eind maart en begin april 2000 ontstaat er een grote wateroverlast in oost Hongarijeals gevolg van de combinatie van overvloedig smeltwater en hevige regenval in het bovenstroomse deel van de rivier de Tisza. Het water stijgt tot een niveau dat volgensinschatting slechts eenmaal per 500 jaar voor komt. Dat niveau is zelfs 67 cm hogerdan het hoogste niveau dat ooit gemeten is. Dit hoge niveau is gedurende 18 dagenaanwezig.

De evacuatie van 21.000 mensen wordt voorbereid, maar "slechts" 3200 mensenbehoefden daadwerkelijk geëvacueerd te worden.Door de potentiële overstroming werden 1,5 miljoen mensen bedreigd. Over eenlengte van 1600 km rivieroever zijn beschermende maatregelen getroffen, terwijl overeen lengte van 310 km rivieroever de dijken tijdelijk verhoogd zijn met zandzakken endergelijke. Op 1200 plaatsen was het risico van dijkdoorbraak aanwezig. Gemiddeldwaren 20.000 personen betrokken met preventieve maatregelen, met 50.000 mensenals piek. De totale kosten van de preventieve maatregelen waren 75 miljoen US$.


Op 19 april vraagt de Hongaarse overheid om internationale bijstand aan de NAVO,aan de VN en aan de landen waarmee een bilaterale bijstandsovereenkomst afgeslotenis. De reden voor dit verzoek is dat er binnen 24 uur behoefte is aan 2 miljoenzandzakken, omdat Hongarije zelf door de voorraad heen is. Vooruitlopend op ditverzoek hadden de omliggende landen al twee dagen ervoor materiële bijstandgeleverd. De bijstand van de diverse landen is zo groot dat er binnen 48 uur 5,8miljoen zandzakken geleverd worden. Naast de materiële bijstand wordt door zeslanden ook personele bijstand geleverd middels ongeveer 250 personen. Tevens isdoor een aantal landen ook financiële bijstand geschonken alsmede allerleihulpgoederen.Tijdens de wateroverlast is ook een aantal buitenlandse VIP's op bezoek geweest.

DE ERVARINGEN15

Hieronder volgt de opsomming van een aantal ervaringen die wellicht van belangkunnen zijn voor de Nederlandse situatie.• Er werden grote hoeveelheden voedsel gezonden, terwijl er geen vraag naar en

behoefte aan was. De gemeenten waar de goederen heen gezonden werden hadden ook geen opslagmogelijkheden. Bovendien was veel personeel nodig voor delogistieke handelingen, terwijl dit personeel nodig was voor anderewerkzaamheden;

• De bijstand van goederen kwam soms niet in de juiste porties, waardoorherdistributie nodig was;

• De donaties van hulpgoederen die door NGO's plaats vonden, verliepen beter dan de donaties aan de verschillende gemeenten;

• De zendende organisaties waren niet op de hoogte van de behoeften van Hongarije,zo werd onder andere kleding geschonken;

• Doordat de media zich concentreerden op bepaalde situaties en plaatsen, gingen dehulpstromen ook naar die plaatsen, terwijl andere plaatsen geen hulp kregen. Eencentrale distributie zou in dit geval beter zijn geweest;

13 Deze informatie is ontleend aan de presentatie van Dr. G. Bakondi, dg Disaster Management van Hongarije,tijdens het NAVO seminar over het geven en ontvangen van internationale bijstand in Madrid in november 2000,en aan diverse gesprekken tijdens de buitenlandstage van P.Verhage in augustus 2000 in Hongarije.14 Deze informatie is ontleend aan de presentatie van Dr. G. Bakondi, general director Disaster Management vanHongarije, tijdens het NAVO seminar over het geven en ontvangen van internationale bijstand in Madrid innovember 2000, en aan diverse gesprekken tijdens de buitenlandstage van P.Verhage in augustus 2000 inHongarije.15 Deze ervaringen zijn ontleend aan de presentatie van Dr. G. Bakondi, general director Disaster Managementvan Hongarije, tijdens het NAVO seminar over het geven en ontvangen van internationale bijstand in Madrid innovember 2000.

98


19

• De bezoeken van VIP's werden enerzijds gewaardeerd vanwege de moreleondersteuning, en omdat dit veelal tot het aanbod van nog meer hulp leidde, maar ook bekritiseerd vanwege het capaciteitsbeslag dat het protocol veroorzaakte;

• Er waren veel communicatieproblemen met betrekking tot het ontvangen vanbijstandsteams; problemen over de omvang van een team, de aankomsttijden, demiddelen die meegenomen werden en vertragingen bij de douane;

• Er waren onduidelijkheden over wie de kosten ter plaatse betaalde, zoals de kostenvoor reparatie en onderhoud van ingezet materieel;

• Er waren onvoldoende tolken beschikbaar om taalproblemen te voorkomen;• De bijstand die per trein geleverd werd, was lastig om op de plaats van

bestemming te krijgen;• De namen van de personen die bijstand gingen verlenen waren vooraf niet bekend

bij de douane. Hierdoor ontstonden vertragingen bij de grenshandelingen.• De culturele en religieuze achtergronden van de personen die bijstand gingen

verlenen waren vooraf niet bekend. Hierdoor ontstonden wrijvingen bij deuitvoering van de hulpverlening, zoals de discussie over het wel of niet werken opreligieuze feestdagen;

• De communicatie met de bijstandsteams werd geregeld door het beschikbaarstellen van Hongaarse portofoons. Er is weinig gebruik gemaakt van internetmogelijkheden en mobiele telefonie;

• De stalling en bewaking van bijstandsmaterieel was vooraf onvoldoende geregeld.

Ondanks de kritische opmerkingen die hierboven genoemd zijn, was de Hongaarseregering zeer tevreden over de diverse vormen van internationale bijstand.

De ervaringen die door Turkije en Hongarije zijn opgedaan bij het ontvangen vaninternationale bijstand zijn divers. Wij hebben de indruk dat een aantal zaken ofproblemen waarschijnlijk in elke case met betrekking tot het ontvangen vaninternationale bijstand zullen terugkomen. Nederland zou daar ook mee geconfronteerd kunnen worden wanneer zij internationale bijstand behoeft en/ ofverkrijgt in het geval van een zwaar ongeval of een ramp. Hieronder noemen we demeest opvallende problemen.

2.5 Kritische problemen bij het ontvangen van internationale bijstandHet ontvangen van internationale bijstand is voor geen enkel land een veel voorkomendeactiviteit. Tijdens ons onderzoek bleek dat het besef nauwelijks aanwezig is dat zich inNederland een ramp kan voordoen waarbij internationale bijstand nodig is. Zo vertelde eenambtenaar van het ministerie van BZK dat de kans op een dergelijke Ramp toch wel erg kleinwas, want "anderswas de internationale bijstand wel voorbereid". Is dit een kenmerk van'overconfidence' of het 'it - cannot - happen - here - syndroom"?

"There wil! allways be an aera ofpotential ignorance which may serve, at times, to turnman 's best intentions into disasters" (Turner, 1978)

Er is (nog) geen internationale wetgeving of conventie voor het verlenen en ontvangen vaninternationale bijstand. Door het ontbreken hiervan is er ook geen algemeen geaccepteerde standaard voor het ontvangen van internationale bijstand.

De ervaringen van andere landen geven aan dat er kritische problemen zijn met betrekking totde volgende zaken:• de coördinatie van de ongevraagde bijstand;• de communicatie rondom de bijstand van bijstandsteams (omvang, tijden, lokale

benodigdheden, cultuur, religie en dergelijke);• de invloed van de media op de aansturing van de hulpverlening;• de donatie van onnodige goederen;• de taalproblemen;


18

Eind maart en begin april 2000 ontstaat er een grote wateroverlast in oost Hongarijeals gevolg van de combinatie van overvloedig smeltwater en hevige regenval in het bovenstroomse deel van de rivier de Tisza. Het water stijgt tot een niveau dat volgensinschatting slechts eenmaal per 500 jaar voor komt. Dat niveau is zelfs 67 cm hogerdan het hoogste niveau dat ooit gemeten is. Dit hoge niveau is gedurende 18 dagenaanwezig.

De evacuatie van 21.000 mensen wordt voorbereid, maar "slechts" 3200 mensenbehoefden daadwerkelijk geëvacueerd te worden.Door de potentiële overstroming werden 1,5 miljoen mensen bedreigd. Over eenlengte van 1600 km rivieroever zijn beschermende maatregelen getroffen, terwijl overeen lengte van 310 km rivieroever de dijken tijdelijk verhoogd zijn met zandzakken endergelijke. Op 1200 plaatsen was het risico van dijkdoorbraak aanwezig. Gemiddeldwaren 20.000 personen betrokken met preventieve maatregelen, met 50.000 mensenals piek. De totale kosten van de preventieve maatregelen waren 75 miljoen US$.


Op 19 april vraagt de Hongaarse overheid om internationale bijstand aan de NAVO,aan de VN en aan de landen waarmee een bilaterale bijstandsovereenkomst afgeslotenis. De reden voor dit verzoek is dat er binnen 24 uur behoefte is aan 2 miljoenzandzakken, omdat Hongarije zelf door de voorraad heen is. Vooruitlopend op ditverzoek hadden de omliggende landen al twee dagen ervoor materiële bijstandgeleverd. De bijstand van de diverse landen is zo groot dat er binnen 48 uur 5,8miljoen zandzakken geleverd worden. Naast de materiële bijstand wordt door zeslanden ook personele bijstand geleverd middels ongeveer 250 personen. Tevens isdoor een aantal landen ook financiële bijstand geschonken alsmede allerleihulpgoederen.Tijdens de wateroverlast is ook een aantal buitenlandse VIP's op bezoek geweest.

DE ERVARINGEN15

Hieronder volgt de opsomming van een aantal ervaringen die wellicht van belangkunnen zijn voor de Nederlandse situatie.• Er werden grote hoeveelheden voedsel gezonden, terwijl er geen vraag naar en

behoefte aan was. De gemeenten waar de goederen heen gezonden werden hadden ook geen opslagmogelijkheden. Bovendien was veel personeel nodig voor delogistieke handelingen, terwijl dit personeel nodig was voor anderewerkzaamheden;

• De bijstand van goederen kwam soms niet in de juiste porties, waardoorherdistributie nodig was;

• De donaties van hulpgoederen die door NGO's plaats vonden, verliepen beter dan de donaties aan de verschillende gemeenten;

• De zendende organisaties waren niet op de hoogte van de behoeften van Hongarije,zo werd onder andere kleding geschonken;

• Doordat de media zich concentreerden op bepaalde situaties en plaatsen, gingen dehulpstromen ook naar die plaatsen, terwijl andere plaatsen geen hulp kregen. Eencentrale distributie zou in dit geval beter zijn geweest;

13 Deze informatie is ontleend aan de presentatie van Dr. G. Bakondi, dg Disaster Management van Hongarije,tijdens het NAVO seminar over het geven en ontvangen van internationale bijstand in Madrid in november 2000,en aan diverse gesprekken tijdens de buitenlandstage van P.Verhage in augustus 2000 in Hongarije.14 Deze informatie is ontleend aan de presentatie van Dr. G. Bakondi, general director Disaster Management vanHongarije, tijdens het NAVO seminar over het geven en ontvangen van internationale bijstand in Madrid innovember 2000, en aan diverse gesprekken tijdens de buitenlandstage van P.Verhage in augustus 2000 inHongarije.15 Deze ervaringen zijn ontleend aan de presentatie van Dr. G. Bakondi, general director Disaster Managementvan Hongarije, tijdens het NAVO seminar over het geven en ontvangen van internationale bijstand in Madrid innovember 2000.

99


21

3 De voorbereiding op het ontvangen van internationale bijstand

3.1 InleidingDit hoofdstuk beschrijft de mate van voorbereiding op het ontvangen van internationalebijstand in Nederland.Allereerst wordt een theoretische onderbouwing gegeven aan de hand van de theorie vanDynes over de verschillende typen organisaties.Om te beoordelen wanneer internationale bijstand in beeld komt, worden de grenzen verkendvan de bestuurlijke en operationele organisaties die bij de rampenbestrijding betrokken zijn.Daarna wordt een beschrijving gegeven van de partijen die een rol spelen bij internationale bijstand.Het hoofdstuk wordt afgesloten met een verkenning van de sterke en zwakke aspecten bij hetontvangen van internationale bijstand in Nederland.

3.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons?Bij het bestrijden van rampen spelen vele organisaties een rol. Coördinatie tussen al deze organisaties is noodzakelijk voor een effectief en efficiënt optreden tijdens een rampsituatie. Vaak is het aan de overheid deze coördinatie op te pakken. De overheid blijkt echter vaak nietde partij te zijn waarop onder deze omstandigheden kan worden gerekend. Overheidsoptredenen hulpverlening blijken regelmatig gepaard te gaan met forse problemen. Wanneer de overheidook nog geacht wordt de hulpverlening te coördineren lijkt het aannemelijk dat zij hierin niet ofslechts ten dele slaagt. Sommige organisaties blijken beter in staat goed te functioneren tijdensrampsituaties dan andere. Dynes onderzocht welke typen organisaties in staat zijn adequaat tereageren tijdens rampsituaties en welke organisaties daar minder goed in slagen.

DE THEORIE VAN DYNESDynes 18 onderscheidt aan de hand van twee variabelen vier typen organisaties die actief kunnenzijn tijdens de hulpverlening in rampsituaties. Deze variabelen zijn de taken die een organisatiein een rampsituatie verricht en de structuur die een organisatie heeft in een rampsituatie(normale of nieuwe structuur). Dit geeft het volgende beeld.

18 De typologie van Dynes wordt beschreven in "Van rampen leren", M.J. van Duin, 1992


20

• de vertragingen door douane afhandelingen;• de aansturing van de bijstandseenheden en de afstemming tussen de teams;• de hulporganisaties die gevraagd maar ook ongevraagd 16 komen;• de kwaliteit van diverse hulporganisaties laat soms / vaak te wensen over (ontbreken van

een keurmerk) 17•

2.6 Conclusies van dit hoofdstukDe belangrijkste conclusies die uit dit hoofdstuk kunnen worden getrokken zijn de volgende.

• Het systeem van waterkeren in Nederland is rampgevoelig en er wordt onvoldoenderekening gehouden met een samenloop van verschillende ramptypen ('strakke koppeling' en'complexiteit'). De kans dat de 'maatramp' uit de pas gaat lopen, "een maatje te groot" wordt,is reëel aanwezig. Vaststelling van een 'nationale maatramp' heeft niet plaatsgevonden.

• Het mogelijk ontvangen van internationale bijstand door Nederland is denkbaar enwaarschijnlijk afhankelijk van het ramptype en de omvang van de ramp. Ook afhankelijkvan het hulpverleningsspecialisme wat nodig is en de mate waarin dit specialisme voorhanden is (capaciteit). De plaats/ locatie van de ramp en politieke opportuniteit kunnen ook een rol spelen bij het al dan niet ontvangen van internationale bijstand.

• Uit gesprekken blijkt evenwel dat het besef dat internationale bijstand voor Nederlandnodig kan zijn, nauwelijks aanwezig is.

• Uit de ervaringen met andere landen blijkt het ontvangen van internationale bijstandproblematisch te zijn. Gesignaleerde kernproblemen omvatten onder meer taalproblemen,niet bruikbare donaties, het al dan niet aanwezig zijn van de media, de coördinatie vanbijstandteams en de communicatie.

16 World Disasters Report 2000, Internationale Federatie van Rodekruis- en Rodehalvemaan verenigingen, bladzijde 39.17 World Disasters Report 2000, Internationale Federatie van Rodekruis- en Rodehalvemaanverenigingen,bladzijde 39.

100


21

3 De voorbereiding op het ontvangen van internationale bijstand

3.1 InleidingDit hoofdstuk beschrijft de mate van voorbereiding op het ontvangen van internationalebijstand in Nederland.Allereerst wordt een theoretische onderbouwing gegeven aan de hand van de theorie vanDynes over de verschillende typen organisaties.Om te beoordelen wanneer internationale bijstand in beeld komt, worden de grenzen verkendvan de bestuurlijke en operationele organisaties die bij de rampenbestrijding betrokken zijn.Daarna wordt een beschrijving gegeven van de partijen die een rol spelen bij internationale bijstand.Het hoofdstuk wordt afgesloten met een verkenning van de sterke en zwakke aspecten bij hetontvangen van internationale bijstand in Nederland.

3.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons?Bij het bestrijden van rampen spelen vele organisaties een rol. Coördinatie tussen al deze organisaties is noodzakelijk voor een effectief en efficiënt optreden tijdens een rampsituatie. Vaak is het aan de overheid deze coördinatie op te pakken. De overheid blijkt echter vaak nietde partij te zijn waarop onder deze omstandigheden kan worden gerekend. Overheidsoptredenen hulpverlening blijken regelmatig gepaard te gaan met forse problemen. Wanneer de overheidook nog geacht wordt de hulpverlening te coördineren lijkt het aannemelijk dat zij hierin niet ofslechts ten dele slaagt. Sommige organisaties blijken beter in staat goed te functioneren tijdensrampsituaties dan andere. Dynes onderzocht welke typen organisaties in staat zijn adequaat tereageren tijdens rampsituaties en welke organisaties daar minder goed in slagen.

DE THEORIE VAN DYNESDynes 18 onderscheidt aan de hand van twee variabelen vier typen organisaties die actief kunnenzijn tijdens de hulpverlening in rampsituaties. Deze variabelen zijn de taken die een organisatiein een rampsituatie verricht en de structuur die een organisatie heeft in een rampsituatie(normale of nieuwe structuur). Dit geeft het volgende beeld.

18 De typologie van Dynes wordt beschreven in "Van rampen leren", M.J. van Duin, 1992


20

• de vertragingen door douane afhandelingen;• de aansturing van de bijstandseenheden en de afstemming tussen de teams;• de hulporganisaties die gevraagd maar ook ongevraagd 16 komen;• de kwaliteit van diverse hulporganisaties laat soms / vaak te wensen over (ontbreken van

een keurmerk) 17•


• Het systeem van waterkeren in Nederland is rampgevoelig en er wordt onvoldoenderekening gehouden met een samenloop van verschillende ramptypen ('strakke koppeling' en'complexiteit'). De kans dat de 'maatramp' uit de pas gaat lopen, "een maatje te groot" wordt,is reëel aanwezig. Vaststelling van een 'nationale maatramp' heeft niet plaatsgevonden.

• Het mogelijk ontvangen van internationale bijstand door Nederland is denkbaar enwaarschijnlijk afhankelijk van het ramptype en de omvang van de ramp. Ook afhankelijkvan het hulpverleningsspecialisme wat nodig is en de mate waarin dit specialisme voorhanden is (capaciteit). De plaats/ locatie van de ramp en politieke opportuniteit kunnen ook een rol spelen bij het al dan niet ontvangen van internationale bijstand.



16 World Disasters Report 2000, Internationale Federatie van Rodekruis- en Rodehalvemaan verenigingen, bladzijde 39.17 World Disasters Report 2000, Internationale Federatie van Rodekruis- en Rodehalvemaanverenigingen,bladzijde 39.

101


23

hier net als bij de 'externe' Type 1organisaties veel andere verschillen met de 'interne'organisaties een rol spelen.

Voor het laten functioneren van Type III organisaties is een goede coördinatie noodzakelijkdoor een overkoepelende partij zoals de overheid. Organisaties die voor hen nieuwe of anderetaken uitoefenen tijdens de rampbestrijding zijn afhankelijk van de structuren waarbinnen zijmoeten functioneren. Dit betekent dat Type III organisaties niet adequaat zullen functionerenwanneer er niets is voorbereid met betrekking tot deze rampenbestrijdingsstructuren. Dit geldtzowel voor de 'interne' alsook voor de 'externe' Type III organisaties.

Het is lastig iets te zeggen over de Type IV organisaties omdat eenvoudigweg niet bekend is wie zich spontaan zullen groeperen om hulp te verlenen. In het algemeen kan gezegd wordendat de mensen die deze hulp bieden vaak 'eigen' mensen zijn, mensen die direct of indirect ietste maken hebben met de ramp; zij zijn min of meer betrokken. Het ligt daarom niet voor dehand dat er zich 'externe' Type IV organisaties aanbieden.

Dynes stelt dat taken en structuren bij calamiteiten zo veranderen dat er ook nieuwe 'spelers'opstaan. Dit zijn in het algemeen Type II en Type IV organisaties. Als voorbeeld kunnen de ±200 elkaar beconcurrerende NGO's in 1999 in de Kosovo-crisis worden genoemd20

•

Deze organisaties blijken vervolgens beperkt in staat samen te werken. Te beperkt ook in de zindat bij preventie en preparatie voornamelijk de reeds bekende hulpverleningsdiensten brandweer, politie en GGD samen aan tafel zitten. Dat geldt dus ook voor 'externe' Type IIorganisaties die aan Nederland internationale bijstand leveren.

CONCLUSIEBij alle soorten organisaties die Nederland komen ondersteunen in het geval van rampsituatieswaarbij internationale bijstand noodzakelijk is, is sprake van het moeten aanpassen van dieorganisaties aan de Nederlandse rampenbestrijdingsstructuren. Dat maakt de hulpbiedendeorganisaties kwetsbaar en afhankelijk van hetgeen in Nederland qua rampenbestrijdingsstructuur geregeld is. Wanneer er in voorbereidende zin niets of weiniggeregeld is ligt het voor de hand dat het inpassen van 'externe' organisaties grote problemenkan opleveren. Ook is de kans groot dat vele taken voor de organisaties andere taken zullen zijndan deze organisaties normaliter in het eigen land uitvoeren. Ook dat maakt de rampbestrijdingdoor de organisaties kwetsbaar.

Daarnaast bestaan er nog vele andere factoren die een goede coördinatie tussen de diversepartijen belemmeren. Al met al zal er veel gevraagd worden van een goede coördinatie tussende eigen reguliere en niet-reguliere organisaties alsmede de reguliere en niet-reguliereorganisaties uit het buitenland die de rampbestrijding in Nederland ter hand nemen.

3.3 Een verkenning van de grenzen van de Nederlandse organisatievanderampenbestrijding

3.3.1 De bestuurlijke structuur (gemeente, provincie, rijk)DE WETDe zorg voor openbare orde en veiligheid is een kerntaak van de overheid. Daarom is de overheid verantwoordelijk voor de organisatie van de rampenbestrijding. Dit is danook bij wet vastgelegd.

Een ramp of een zwaar ongeval is volgens de Wet rampen en zware ongevallen (1985)een gebeurtenis:

20 World Disasters Report 2000, Internationale Federatie van Rodekruis- en Rodehalvemaanverenigingen,Nederlandstalige samenvatting, p. 6, p.27 'Kosovo -de humanitaire goldrush, website: http://www.ifrc.org

19 Uit "Van rampen leren", M.J. van Duin, 1992, p. 25 en 26

Scriptie Master of Crisis and Disaster·ManagementEEN MAATJE TE GROOT?Een onderzoek naar het ontvangen van internationale bijstand bij rampen in Nederland

22

Taken

Regulier Niet-regulier

Structuur

"C

===......t'l.l

=Type IGevestigd

Type IIIUitbreidend

......

=t'l.laJ01l

<==Type IIExpanderend

Type IVNieuw

Figuur.5, typologie van organisaties volgens Dynes19

Type 1,bestaand/regulierDit zijn gevestigde organisaties die tijdens een rampsituatie niet veranderen en hun normalewerkzaamheden in hoofdlijnen blijven verrichten zoals de politie, de brandweer en de GGD.

Type II, aangepast/regulierDeze organisaties zullen tijdens een ramp uitbreiden en voor hen min of meer normale takenverrichten. Vrijwilligers spelen in dit soort organisaties een grote rol. Hierbij valt te denken aanhet Rode Kruis dat bij de voorbereiding en uitvoering grote aantallen vrijwilligers opneemt.

Type 111, bestaand/niet-regulierDeze bestaande organisaties verrichten tijdens rampen niet alledaagse werkzaamheden. Er isdus uitbreiding van hun takenpakket. Bijvoorbeeld een busonderneming die burgers evacueertof een aannemer die meehelpt.

Type IV, aangepast/niet-regulierDit zijn nieuwe organisaties of spontane groeperingen die bij een rampsituatie onvoorbereidtaken verrichten. Denk aan vrijwilligers die helpen bij het zoeken naar slachtoffers.

De typologie van Dynes geeft aan dat bepaalde typen organisaties kwetsbaar blijken tijdensrampsituaties. Dat geldt voor zowel organisaties van het betrokken gebied of het land zelf maaruiteraard ook voor organisaties die bijstand komen leveren. Voor wat betreft de 'eigen' Type 1organisaties kan geconcludeerd worden dat zij in rampsituaties voldoende kunnen functioneren,het werk dat verricht moet worden is niet anders dan onder 'normale' omstandigheden. Voor de'externe' Type 1organisaties, zoals buitenlandse takken van dienst als defensie, politie,brandweer en geneeskundige hulpverlening, die hulp komen bieden geldt dat alleen wanneer detaken die zij dienen te verrichten niet te veel afwijken van de normale taken die zij in het eigenland plegen uit te voeren. Dat zal niet altijd het geval zijn door verschillen in cultuur,verschillen in taakvelden, andere wettelijke contexten en verschillende inzichten.

Dynes stelt dat met name de Type II organisaties kwetsbaar blijken tijdens rampsituaties. Datgeldt dan uiteraard ook voor de 'externe' Type II organisaties en wel in meerdere mate omdat

102


23

hier net als bij de 'externe' Type 1organisaties veel andere verschillen met de 'interne'organisaties een rol spelen.

Voor het laten functioneren van Type III organisaties is een goede coördinatie noodzakelijkdoor een overkoepelende partij zoals de overheid. Organisaties die voor hen nieuwe of anderetaken uitoefenen tijdens de rampbestrijding zijn afhankelijk van de structuren waarbinnen zijmoeten functioneren. Dit betekent dat Type III organisaties niet adequaat zullen functionerenwanneer er niets is voorbereid met betrekking tot deze rampenbestrijdingsstructuren. Dit geldtzowel voor de 'interne' alsook voor de 'externe' Type III organisaties.

Het is lastig iets te zeggen over de Type IV organisaties omdat eenvoudigweg niet bekend is wie zich spontaan zullen groeperen om hulp te verlenen. In het algemeen kan gezegd wordendat de mensen die deze hulp bieden vaak 'eigen' mensen zijn, mensen die direct of indirect ietste maken hebben met de ramp; zij zijn min of meer betrokken. Het ligt daarom niet voor dehand dat er zich 'externe' Type IV organisaties aanbieden.

Dynes stelt dat taken en structuren bij calamiteiten zo veranderen dat er ook nieuwe 'spelers'opstaan. Dit zijn in het algemeen Type II en Type IV organisaties. Als voorbeeld kunnen de ±200 elkaar beconcurrerende NGO's in 1999 in de Kosovo-crisis worden genoemd20

•

Deze organisaties blijken vervolgens beperkt in staat samen te werken. Te beperkt ook in de zindat bij preventie en preparatie voornamelijk de reeds bekende hulpverleningsdiensten brandweer, politie en GGD samen aan tafel zitten. Dat geldt dus ook voor 'externe' Type IIorganisaties die aan Nederland internationale bijstand leveren.

CONCLUSIEBij alle soorten organisaties die Nederland komen ondersteunen in het geval van rampsituatieswaarbij internationale bijstand noodzakelijk is, is sprake van het moeten aanpassen van dieorganisaties aan de Nederlandse rampenbestrijdingsstructuren. Dat maakt de hulpbiedendeorganisaties kwetsbaar en afhankelijk van hetgeen in Nederland qua rampenbestrijdingsstructuur geregeld is. Wanneer er in voorbereidende zin niets of weiniggeregeld is ligt het voor de hand dat het inpassen van 'externe' organisaties grote problemenkan opleveren. Ook is de kans groot dat vele taken voor de organisaties andere taken zullen zijndan deze organisaties normaliter in het eigen land uitvoeren. Ook dat maakt de rampbestrijdingdoor de organisaties kwetsbaar.

Daarnaast bestaan er nog vele andere factoren die een goede coördinatie tussen de diversepartijen belemmeren. Al met al zal er veel gevraagd worden van een goede coördinatie tussende eigen reguliere en niet-reguliere organisaties alsmede de reguliere en niet-reguliereorganisaties uit het buitenland die de rampbestrijding in Nederland ter hand nemen.

3.3 Een verkenning van de grenzen van de Nederlandse organisatievanderampenbestrijding

3.3.1 De bestuurlijke structuur (gemeente, provincie, rijk)DE WETDe zorg voor openbare orde en veiligheid is een kerntaak van de overheid. Daarom is de overheid verantwoordelijk voor de organisatie van de rampenbestrijding. Dit is danook bij wet vastgelegd.

Een ramp of een zwaar ongeval is volgens de Wet rampen en zware ongevallen (1985)een gebeurtenis:

20 World Disasters Report 2000, Internationale Federatie van Rodekruis- en Rodehalvemaanverenigingen,Nederlandstalige samenvatting, p. 6, p.27 'Kosovo -de humanitaire goldrush, website: http://www.ifrc.org

19 Uit "Van rampen leren", M.J. van Duin, 1992, p. 25 en 26

Scriptie Master of Crisis and Disaster·ManagementEEN MAATJE TE GROOT?Een onderzoek naar het ontvangen van internationale bijstand bij rampen in Nederland

22

Taken

Regulier Niet-regulier

Structuur

"C

===......t'l.l

=Type IGevestigd

Type IIIUitbreidend

......

=t'l.laJ01l

<==Type IIExpanderend

Type IVNieuw

Figuur.5, typologie van organisaties volgens Dynes19

Type 1,bestaand/regulierDit zijn gevestigde organisaties die tijdens een rampsituatie niet veranderen en hun normalewerkzaamheden in hoofdlijnen blijven verrichten zoals de politie, de brandweer en de GGD.

Type II, aangepast/regulierDeze organisaties zullen tijdens een ramp uitbreiden en voor hen min of meer normale takenverrichten. Vrijwilligers spelen in dit soort organisaties een grote rol. Hierbij valt te denken aanhet Rode Kruis dat bij de voorbereiding en uitvoering grote aantallen vrijwilligers opneemt.

Type 111, bestaand/niet-regulierDeze bestaande organisaties verrichten tijdens rampen niet alledaagse werkzaamheden. Er isdus uitbreiding van hun takenpakket. Bijvoorbeeld een busonderneming die burgers evacueertof een aannemer die meehelpt.

Type IV, aangepast/niet-regulierDit zijn nieuwe organisaties of spontane groeperingen die bij een rampsituatie onvoorbereidtaken verrichten. Denk aan vrijwilligers die helpen bij het zoeken naar slachtoffers.

De typologie van Dynes geeft aan dat bepaalde typen organisaties kwetsbaar blijken tijdensrampsituaties. Dat geldt voor zowel organisaties van het betrokken gebied of het land zelf maaruiteraard ook voor organisaties die bijstand komen leveren. Voor wat betreft de 'eigen' Type 1organisaties kan geconcludeerd worden dat zij in rampsituaties voldoende kunnen functioneren,het werk dat verricht moet worden is niet anders dan onder 'normale' omstandigheden. Voor de'externe' Type 1organisaties, zoals buitenlandse takken van dienst als defensie, politie,brandweer en geneeskundige hulpverlening, die hulp komen bieden geldt dat alleen wanneer detaken die zij dienen te verrichten niet te veel afwijken van de normale taken die zij in het eigenland plegen uit te voeren. Dat zal niet altijd het geval zijn door verschillen in cultuur,verschillen in taakvelden, andere wettelijke contexten en verschillende inzichten.

Dynes stelt dat met name de Type II organisaties kwetsbaar blijken tijdens rampsituaties. Datgeldt dan uiteraard ook voor de 'externe' Type II organisaties en wel in meerdere mate omdat

103


25

Over het bijstand leveren of ontvangen bij nationale of internationale rampen is nietsbepaald.

DE ALGEMENE KETENDe gemeenten hebben een zware taak opgedragen gekregen in de wet rampen en zwareongevallen. Zij zijn grotendeels zelf verantwoordelijk voor de voorbereiding oprampen en zware ongevallen. Ook met de bestrijding en afhandeling zijn ze zelf belast.Op zichzelf ligt dat niet voor de hand. Een zwaar ongeval maar zeker een ramp zalzich zelden aan gemeentegrenzen houden. De meeste ongevallen en rampen zullenzich qua omvang maar zeker qua uitwerking "groots" manifesteren. De fysiekegrenzen van een gemeente worden snel overschreden en zeker is dat het geval met debestuurlijke grenzen van de gemeente.Uiteraard komen provincie en rijk in beeld door middel van de bijstandsaanvraag maarin eerste instantie is het de gemeente die haar eigen broek op moet houden. Zij maakt daarbij gebruik van het gemeentelijk apparaat. Het lijkt erop dat het schaalprobleemopgelost moet worden door de instelling van de regionale brandweren. Echter dit zijngeen bestuurslagen maar openbare lichamen. De burgemeesters van de gemeenten diesamen de regio vormen zijn met elkaar het algemeen bestuur van de betreffende regio.Een gemeenschappelijke regeling als de regionale brandweer mist belangrijkestuurmogelijkheden die in het kader van de rampenbestrijding noodzakelijk kunnenzijn. Met name bij conflicterende belangen en/ of tijdsdruk kan dit prominent naarvoren komen.Rampenplannen en rampbestrijdingsplannen blijven de verantwoordelijkheid vaniedere individuele gemeente, de burgemeester blijft "opperbevelhebber". Er kan zoeen discrepantie bestaan tussen de schaal van het bestuur en de schaal van de ramp ofhet zware ongeval. Ook het fenomeen van coördinerend burgemeester in de regio doethier niets aan af. De reader "organisatie van de crisisbeheersing enrampenbestrijding" 21 zegt zelfs: "de wetgever voorziet bewust niet in een regionaalopperbevel voor de bestrijding van rampen en zware ongevallen ...dit zou zijn (van deburgemeester) positie- en de gemeentelijke autonomie in het algemeen- uithollen enzijn verantwoordingsplicht aan de gemeenteraad sterk aan betekenis doen inboeten".Nog een reden wordt genoemd: "de wettelijke regeling en de strekking daarvanverzetten zich tegen de overdracht van het opperbevel. .. het systeem voor deuitoefening van de bevoegdheden bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen isbedoeld als uitputtend en exclusief '. Je kunt je met recht afvragen hoe effectief enefficiënt de rampenbestrijding kan plaatsvinden wanneer circa 150 gemeententegelijkertijd getroffen worden door en wateroverlast/overstroming zoals beschreven in de proloog.

De Commissaris kan evenwel ingrijpen als hij daartoe verzocht wordt of wanneer hijvan mening is dat dat gegeven de situatie noodzakelijk is. Dit kan zowel in het trajectvan de voorbereiding van de gemeenten op rampen en zware ongevallen als ooktijdens crises. De provincie als bestuurslaag tussen de gemeente en het rijk in, en alszodanig ook in hiërarchieke zin bedoeld als staand boven de gemeente is in dit modelals vanzelfsprekend verondersteld. In de dagelijkse praktijk liggen de verhoudingen tussen de gemeente en de provincie toch wat anders. Derksen22 spreekt zelfs van eenhorizontaal bestuur. Hij stelt dat het spreken over lagere en hogere overheden tedenken geeft. Het idee dat de gemeenten een zekere autonomie hebben, maar dat zevoor het overige toch duidelijk ondergeschikt zijn aan de provincie, die op haar beurtweer ondergeschikt is aan het rijk is volgens Derksen een karikatuur. Hij is vanmening dat de bestuurspraktijk nogal anders is en dat ieder bestuurder dat zal beamen. Er is eerder een onduidelijk netwerk van bestuurslichamen, provincies, gemeenten, departementen en dergelijke. Besluitvorming vindt veelal plaats op netwerkachtige

21 De reader "organisatie van de crisisbeheersing en rampenbestrijding" van BZK, uitgever NIBRA, 1998 pag. 2922 Derksen in "De gemeente als gemeenschap; naar een nieuw lokaal bestuur", VUGA, Den Haag, 1992, p. 190


24

1) waardoor een ernstige verstoring van de algemene veiligheid is ontstaan, waarbijhet leven en de gezondheid van vele personen dan wel grote materiele belangen inernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad, en2) waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillendedisciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen tebeperken (artikel 1 van deze wet).Vervolgens belast de Wet rampen en zware ongevallen de burgemeester enwethouders met de voorbereiding op de bestrijding van rampen en zware ongevallen inde gemeente (artikel 2 van deze wet). De minister (van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties) komt in beeld in artikel 2a.3. Hij moet zorg dragen voor hetinformeren van alle staten waarvan de bevolking en het milieu getroffen kunnenworden door rampen en zware ongevallen op Nederlands grondgebied.Een rampenplan moet opgesteld worden voor het hele gebied van de gemeente en dit wordt vastgesteld door de gemeenteraad. In het rampenplan worden onder andere dediensten en organisaties genoemd die bij de bestrijding van rampen en zwareongevallen kunnen worden betrokken. Aangegeven wordt dat in het plan deafstemming gewaarborgd moet zijn met de plannen die zijn vastgesteld voor hetgebied van aangrenzende gemeenten en van aangrenzende gebieden in andere staten.Het rampenplan wordt vervolgens gezonden aan Gedeputeerde Staten en aan deCommissaris van de Koningin. Artikel 6 geeft aan dat Gedeputeerde Staten kunneningrijpen als zij van oordeel zijn dat het niet voldoet aan de eisen.Voor rampbestrijdingsplannen die voor bepaalde typen rampen of zware ongevallen opgesteld worden, geldt min of meer hetzelfde als voor het rampenplan; alleen wordendeze door de burgemeester vastgesteld en naar de Commissaris van de Koningingezonden. De Commissaris kan ingrijpen indien hij van mening is dat hetrampbestrijdingsplan niet voldoet en hij kan de burgemeester opleggen het te wijzigen.

Artikel 10 geeft aan dat de Commissaris een provinciaal coördinatieplan vast moetstellen. In het plan moeten tenminste een schema omtrent de leiding over en degecoördineerde inzet van diensten en organisaties bij de bestrijding van een ramp ofeen zwaar ongeval op provinciaal niveau, alsmede gegevens over het verzoeken enverlenen van bijstand opgenomen zijn. Hij stuurt het plan ter kennisname naar deminister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Opvallend is dat er geen plannen gemaakt hoeven te worden voor nationale rampen. Niemand is belast met het zich voorbereiden op nationale rampen. Wanneer je de lijnin verantwoordelijkheden en bevoegdheden door zou trekken ligt het voor de hand dat hier een persoon of instantie op rijksniveau mee belast zou zijn.

BIJSTAND EN SAMENWERKINGDe burgemeester voert het opperbevel bij de bestrijding van de ramp of het zwareongeval, hij kan voor bijstand van provinciale diensten een beroep doen op deCommissaris van de Koningin. Wenst hij bijstand van rijksdiensten dan loopt hetverzoek via de Commissaris naar de Minister. In bijzondere gevallen kan hij verzoeken tot bijstand van militairen. Dit verzoek moet via de Minister van BZK aande Minister van Defensie worden gedaan.

De brandweerwet 1985 geeft in artikel 3 aan dat Gedeputeerde Staten de gemeentenaanwijzen, waarvan de besturen een gemeenschappelijke regeling moeten treffen omeen doelmatig georganiseerde en gecoördineerde uitvoering te bewerkstelligen vanwerkzaamheden ter zake van het beperken en bestrijden van rampen en zwareongevallen. Bij deze regeling wordt een openbaar lichaam ingesteld, de regionalebrandweer. Dit openbaar lichaam is een rechtspersoon. De regionale brandweerbereidt onder andere de coördinatie bij de bestrijding van rampen en zware ongevallenvoor, ze regelt de operationele leiding, waarschuwt de bevolking en dergelijke.

104


25

Over het bijstand leveren of ontvangen bij nationale of internationale rampen is nietsbepaald.

DE ALGEMENE KETENDe gemeenten hebben een zware taak opgedragen gekregen in de wet rampen en zwareongevallen. Zij zijn grotendeels zelf verantwoordelijk voor de voorbereiding oprampen en zware ongevallen. Ook met de bestrijding en afhandeling zijn ze zelf belast.Op zichzelf ligt dat niet voor de hand. Een zwaar ongeval maar zeker een ramp zalzich zelden aan gemeentegrenzen houden. De meeste ongevallen en rampen zullenzich qua omvang maar zeker qua uitwerking "groots" manifesteren. De fysiekegrenzen van een gemeente worden snel overschreden en zeker is dat het geval met debestuurlijke grenzen van de gemeente.Uiteraard komen provincie en rijk in beeld door middel van de bijstandsaanvraag maarin eerste instantie is het de gemeente die haar eigen broek op moet houden. Zij maakt daarbij gebruik van het gemeentelijk apparaat. Het lijkt erop dat het schaalprobleemopgelost moet worden door de instelling van de regionale brandweren. Echter dit zijngeen bestuurslagen maar openbare lichamen. De burgemeesters van de gemeenten diesamen de regio vormen zijn met elkaar het algemeen bestuur van de betreffende regio.Een gemeenschappelijke regeling als de regionale brandweer mist belangrijkestuurmogelijkheden die in het kader van de rampenbestrijding noodzakelijk kunnenzijn. Met name bij conflicterende belangen en/ of tijdsdruk kan dit prominent naarvoren komen.Rampenplannen en rampbestrijdingsplannen blijven de verantwoordelijkheid vaniedere individuele gemeente, de burgemeester blijft "opperbevelhebber". Er kan zoeen discrepantie bestaan tussen de schaal van het bestuur en de schaal van de ramp ofhet zware ongeval. Ook het fenomeen van coördinerend burgemeester in de regio doethier niets aan af. De reader "organisatie van de crisisbeheersing enrampenbestrijding" 21 zegt zelfs: "de wetgever voorziet bewust niet in een regionaalopperbevel voor de bestrijding van rampen en zware ongevallen ...dit zou zijn (van deburgemeester) positie- en de gemeentelijke autonomie in het algemeen- uithollen enzijn verantwoordingsplicht aan de gemeenteraad sterk aan betekenis doen inboeten".Nog een reden wordt genoemd: "de wettelijke regeling en de strekking daarvanverzetten zich tegen de overdracht van het opperbevel. .. het systeem voor deuitoefening van de bevoegdheden bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen isbedoeld als uitputtend en exclusief '. Je kunt je met recht afvragen hoe effectief enefficiënt de rampenbestrijding kan plaatsvinden wanneer circa 150 gemeententegelijkertijd getroffen worden door en wateroverlast/overstroming zoals beschreven in de proloog.

De Commissaris kan evenwel ingrijpen als hij daartoe verzocht wordt of wanneer hijvan mening is dat dat gegeven de situatie noodzakelijk is. Dit kan zowel in het trajectvan de voorbereiding van de gemeenten op rampen en zware ongevallen als ooktijdens crises. De provincie als bestuurslaag tussen de gemeente en het rijk in, en alszodanig ook in hiërarchieke zin bedoeld als staand boven de gemeente is in dit modelals vanzelfsprekend verondersteld. In de dagelijkse praktijk liggen de verhoudingen tussen de gemeente en de provincie toch wat anders. Derksen22 spreekt zelfs van eenhorizontaal bestuur. Hij stelt dat het spreken over lagere en hogere overheden tedenken geeft. Het idee dat de gemeenten een zekere autonomie hebben, maar dat zevoor het overige toch duidelijk ondergeschikt zijn aan de provincie, die op haar beurtweer ondergeschikt is aan het rijk is volgens Derksen een karikatuur. Hij is vanmening dat de bestuurspraktijk nogal anders is en dat ieder bestuurder dat zal beamen. Er is eerder een onduidelijk netwerk van bestuurslichamen, provincies, gemeenten, departementen en dergelijke. Besluitvorming vindt veelal plaats op netwerkachtige

21 De reader "organisatie van de crisisbeheersing en rampenbestrijding" van BZK, uitgever NIBRA, 1998 pag. 2922 Derksen in "De gemeente als gemeenschap; naar een nieuw lokaal bestuur", VUGA, Den Haag, 1992, p. 190


24

1) waardoor een ernstige verstoring van de algemene veiligheid is ontstaan, waarbijhet leven en de gezondheid van vele personen dan wel grote materiele belangen inernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad, en2) waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillendedisciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen tebeperken (artikel 1 van deze wet).Vervolgens belast de Wet rampen en zware ongevallen de burgemeester enwethouders met de voorbereiding op de bestrijding van rampen en zware ongevallen inde gemeente (artikel 2 van deze wet). De minister (van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties) komt in beeld in artikel 2a.3. Hij moet zorg dragen voor hetinformeren van alle staten waarvan de bevolking en het milieu getroffen kunnenworden door rampen en zware ongevallen op Nederlands grondgebied.Een rampenplan moet opgesteld worden voor het hele gebied van de gemeente en dit wordt vastgesteld door de gemeenteraad. In het rampenplan worden onder andere dediensten en organisaties genoemd die bij de bestrijding van rampen en zwareongevallen kunnen worden betrokken. Aangegeven wordt dat in het plan deafstemming gewaarborgd moet zijn met de plannen die zijn vastgesteld voor hetgebied van aangrenzende gemeenten en van aangrenzende gebieden in andere staten.Het rampenplan wordt vervolgens gezonden aan Gedeputeerde Staten en aan deCommissaris van de Koningin. Artikel 6 geeft aan dat Gedeputeerde Staten kunneningrijpen als zij van oordeel zijn dat het niet voldoet aan de eisen.Voor rampbestrijdingsplannen die voor bepaalde typen rampen of zware ongevallen opgesteld worden, geldt min of meer hetzelfde als voor het rampenplan; alleen wordendeze door de burgemeester vastgesteld en naar de Commissaris van de Koningingezonden. De Commissaris kan ingrijpen indien hij van mening is dat hetrampbestrijdingsplan niet voldoet en hij kan de burgemeester opleggen het te wijzigen.

Artikel 10 geeft aan dat de Commissaris een provinciaal coördinatieplan vast moetstellen. In het plan moeten tenminste een schema omtrent de leiding over en degecoördineerde inzet van diensten en organisaties bij de bestrijding van een ramp ofeen zwaar ongeval op provinciaal niveau, alsmede gegevens over het verzoeken enverlenen van bijstand opgenomen zijn. Hij stuurt het plan ter kennisname naar deminister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Opvallend is dat er geen plannen gemaakt hoeven te worden voor nationale rampen. Niemand is belast met het zich voorbereiden op nationale rampen. Wanneer je de lijnin verantwoordelijkheden en bevoegdheden door zou trekken ligt het voor de hand dat hier een persoon of instantie op rijksniveau mee belast zou zijn.

BIJSTAND EN SAMENWERKINGDe burgemeester voert het opperbevel bij de bestrijding van de ramp of het zwareongeval, hij kan voor bijstand van provinciale diensten een beroep doen op deCommissaris van de Koningin. Wenst hij bijstand van rijksdiensten dan loopt hetverzoek via de Commissaris naar de Minister. In bijzondere gevallen kan hij verzoeken tot bijstand van militairen. Dit verzoek moet via de Minister van BZK aande Minister van Defensie worden gedaan.

De brandweerwet 1985 geeft in artikel 3 aan dat Gedeputeerde Staten de gemeentenaanwijzen, waarvan de besturen een gemeenschappelijke regeling moeten treffen omeen doelmatig georganiseerde en gecoördineerde uitvoering te bewerkstelligen vanwerkzaamheden ter zake van het beperken en bestrijden van rampen en zwareongevallen. Bij deze regeling wordt een openbaar lichaam ingesteld, de regionalebrandweer. Dit openbaar lichaam is een rechtspersoon. De regionale brandweerbereidt onder andere de coördinatie bij de bestrijding van rampen en zware ongevallenvoor, ze regelt de operationele leiding, waarschuwt de bevolking en dergelijke.

105


27

,

In dit kader zijn een aantal stellingen zoals verwoord in "Extreme regen 1998"26,

interessant. Het COT onderzocht de wateroverlast die optrad in Nederland als gevolg van aanhoudende regen. Grote delen van het land werden getroffen door wateroverlast.De wateroverlast hield zich niet aan de gemeentegrenzen en ook niet aan deprovinciale grenzen. Geconstateerd werden onder andere:• Er is geen uniforme structuur in bovenlokale calamiteitenbestrijding in Nederland.

Er bestaan vooral verschillen met betrekking tot regionale coördinatie. De rol vande provincie verschilt sterk;

• Er is een duidelijk waarneembare spanning tussen lokale zorg, autonomie enverantwoordelijkheid en de noodzaak tot bovenlokale afstemming. In het algemeenis er sprake van een hoge mate van zelfstandigheid van de gemeenten;

• In de huidige organisatie van de calamiteitenbestrijding staan lokale autonomie engrootschalige bovenlokale coördinatie teveel op gespannen voet.

DE FUNCTIONELE KETENAfhankelijk van het soort ongeval of het type ramp komen andere departementen inbeeld dan alleen het ministerie van BZK. Voor wat betreft rampen met wateroverlast is dat evident. De waterschappen maken calamiteiten- en waterbeheersplannen die doorde provinciale directies Water en Milieu en de minister van V&W getoetst worden. Aleerder is geconstateerd door het COT27 dat de toezichtrol van de provinciale directiesen de minister van V&W slechts in geringe mate is ingevuld. Ook constateerde hetCOT dat er vrijwel geen afstemming tussen de algemeen-bestuurlijke keten zoals in deparagraaf hierboven beschreven, en de functionele ketens met betrekking totcalamiteitenbestrijding plaatsvindt in het kader van wateroverlast. Verder constateerdehet COT:• De precieze formele bevoegdheden van algemeen bestuur en waterschappen zijn

onduidelijk. Er is sprake van uiterst complexe en versnipperde regelgeving, zowelin normale als in noodsituaties;

• Er resteren nog immer onduidelijkheden omtrent de verhouding tussen gemeente(regio's, provincies) en waterschappen in buitengewone situaties.

Daarnaast komen de grenzen van de waterschappen niet overeen met de grenzen vande gemeenten en regio's en dat is lastig in het kader van afstemming en coördinatie. Erzijn veel coördinatiecentra actief en door de verschillende grenzen nemen decoördinatieproblemen toe.

CONCLUSIEDe bestuurlijke inbedding van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden in hetkader van de voorbereiding op rampen en het bestrijden van rampen is niet ideaal alszich een nationale ramp voordoet. Er is volop ruimte voor onduidelijkheid over wiewat moet doen en, welke bestuurslaag wanneer aan zet is en wanneer bevoegdheden enverantwoordelijkheden op een ander niveau moeten komen te liggen. Bij rampen encrises waarbij internationale bijstand nodig is valt het te verwachten dat eronduidelijkheid zal zijn omtrent de vraag in welke bestuurslaag de buitenlandsehulporganisaties ingebed moeten worden en wie hen in de praktijk zal aansturen en deverantwoordelijkheid tot het optreden neemt.

3.3.2 Deoperationele organisaties (Brandweer, Politie, Spoedeisendegeneeskundige hulpverlening, Defensie)De organisaties die in eerste instantie met de uitvoering van de rampenbestrijdingbelast worden, zijn de operationele organisaties. Wanneer sprake is van een rampwaarbij internationale bijstand aan de orde is, zijn enkele of alle operationele diensten waarschijnlijk aan hun grenzen van hun inzetbaarheid beland. Organisatie, materiëel,materiaal en menskracht zijn dan uitgeput. Het is van belang om te weten wanneer en

26 "Extreme regen 1998", Alphen a/d Rijn, Crisis Onderzoeks Team, 199927 in "Extreme regen 1998", Alphen a/d Rijn, Crisis Onderzoek Team, 1999


26

wijze23• Tops24 zegt dit ook; hij ontkent niet dat een (juridische en financiële)

centralisatie plaats heeft gevonden maar in een politieke benadering komt hij totandere conclusies: "De gemeentelijke autonomie is vervangen door een sterkevervlechting en wederzijdse afhankelijkheid van bestuurslagen. In dit bestuurlijkenetwerk is de invloed van gemeenten geenszins inferieur aan die van de centraleoverheid". De provincie is zelfs niet of nauwelijks in beeld.Het is dus maar de vraag of de provincie de haar toebedachte rol van toezichthouder op de gemeenten in het kader van de voorbereiding open het optreden tijdens zwareongevallen en rampen waar maakt. Daarom staat buiten kijf dat met name degemeenten een belangrijke rol moeten spelen in de voorbereiding op de rampen enzware ongevallen en ook zij zullen tij<lens daadwerkelijke crisisbestrijding hetvoortouw moeten nemen. Juist die gemeenten lopen al snel tegen hun grenzen aan quaslagkracht. Dit is al het geval bij forse incidenten in de sfeer van de openbare orde enveiligheid, laat staan bij zware ongevallen en zeker bij rampen. Opschaling via deformele wegen via bijstandsaanvragen aan de hogere overheden is omslachtig en duurtte lang. Wanneer dit vervolgens gedaan wordt is het onduidelijk waar besluitvormingover welke processen plaatsvindt. Dit komt een eenduidige en slagvaardige aanpak vande rampenbestrijding niet ten goede.

Het rijk is nauwelijks in beeld in het kader van de Wet rampen en zware ongevallen. De minister van BZK kan een rol hebben door de commissarissen beleidsaanwijzingente geven ten behoeve van gemeenten zodat afstemming plaats vindt inovereenstemming met het landelijk beleid. Als hij het nodig acht kan de minister ditbeleid vaststellen na overleg met zijn betrokken ambtgenoten. Dit is nauwelijksdirigerend en al helemaal niet directief. Het woord afstemming duidt in dit geval opoverleg, vergaderen en coördineren; die zaken kosten allemaal tijd, tijd diewaarschijnlijk niet voorhanden is bij een zwaar ongeval of crisis van enige omvang.

De bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het kader van de rampenbestrijding liggen dus voornamelijk op gemeentelijk niveau, slechts in het geval van devoorbereiding open de bestrijding van rampen en zware ongevallen in buitengewoneomstandigheden, kan bij Koninklijk Besluit overgegaan worden tot het verschuiven vanbevoegdheden van gemeentelijk naar provinciaal en rijksniveau. Als verklaring voor dit verschuiven noemt de eerder aangehaalde reader "organisatie van decrisisbeheersing en rampenbestrijding" 25

, de volgende reden: "Om een doelmatigecoördinatie van de bestrijding van rampen en zware ongevallen mogelijk te maken, is een zekere mate van hiërarchie in de bestuurlijke structuur nodig. Er zijn immerssituaties denkbaar waarin de bevoegdheden die zijn neergelegd ...naar het oordeel vande regering niet toereikend zijn om de ramp adequaat te bestrijden. Een dergelijke situatie zou zich kunnen voordoen, wanneer zich meer rampen voltrekken in een korttijdsbestek met veel slachtoffers". Het is onduidelijk waarom deze aspecten alleen zouden spelen onder buitengewone omstandigheden. Blijkbaar acht men voor eendoelmatige coördinatie een bepaalde hiërarchie in de bestuurlijke structuur nodig. Hetis vreemd om te veronderstellen dat dat alleen in buitengewone omstandigheden het geval zou zijn. Bij rampen en zware ongevallen die gemeentegrenzen (enregiogrenzen) en soms provinciale grenzen overschrijden is er onduidelijkheid teverwachten omtrent wie nu welke verantwoordelijkheid en op welk niveau op moet pakken. Onduidelijkheid over dit soort zaken draagt niet bij tot een adequatevoorbereiding op zware ongevallen en rampen en al helemaal niet tijdens debestrijding hiervan.

23 Zie ook De Bruijn en Ten Heuvelhof in "management in netwerken", Lemma, Utrecht, 1999)24 Tops in "Moderne regenten", Atlas, Amsterdam, 199425 reader "organisatie van de crisisbeheersing en rampenbestrijding" van het Nibra, pag.31

106


27

,

In dit kader zijn een aantal stellingen zoals verwoord in "Extreme regen 1998"26,

interessant. Het COT onderzocht de wateroverlast die optrad in Nederland als gevolg van aanhoudende regen. Grote delen van het land werden getroffen door wateroverlast.De wateroverlast hield zich niet aan de gemeentegrenzen en ook niet aan deprovinciale grenzen. Geconstateerd werden onder andere:• Er is geen uniforme structuur in bovenlokale calamiteitenbestrijding in Nederland.

Er bestaan vooral verschillen met betrekking tot regionale coördinatie. De rol vande provincie verschilt sterk;

• Er is een duidelijk waarneembare spanning tussen lokale zorg, autonomie enverantwoordelijkheid en de noodzaak tot bovenlokale afstemming. In het algemeenis er sprake van een hoge mate van zelfstandigheid van de gemeenten;

• In de huidige organisatie van de calamiteitenbestrijding staan lokale autonomie engrootschalige bovenlokale coördinatie teveel op gespannen voet.

DE FUNCTIONELE KETENAfhankelijk van het soort ongeval of het type ramp komen andere departementen inbeeld dan alleen het ministerie van BZK. Voor wat betreft rampen met wateroverlast is dat evident. De waterschappen maken calamiteiten- en waterbeheersplannen die doorde provinciale directies Water en Milieu en de minister van V&W getoetst worden. Aleerder is geconstateerd door het COT27 dat de toezichtrol van de provinciale directiesen de minister van V&W slechts in geringe mate is ingevuld. Ook constateerde hetCOT dat er vrijwel geen afstemming tussen de algemeen-bestuurlijke keten zoals in deparagraaf hierboven beschreven, en de functionele ketens met betrekking totcalamiteitenbestrijding plaatsvindt in het kader van wateroverlast. Verder constateerdehet COT:• De precieze formele bevoegdheden van algemeen bestuur en waterschappen zijn

onduidelijk. Er is sprake van uiterst complexe en versnipperde regelgeving, zowelin normale als in noodsituaties;

• Er resteren nog immer onduidelijkheden omtrent de verhouding tussen gemeente(regio's, provincies) en waterschappen in buitengewone situaties.

Daarnaast komen de grenzen van de waterschappen niet overeen met de grenzen vande gemeenten en regio's en dat is lastig in het kader van afstemming en coördinatie. Erzijn veel coördinatiecentra actief en door de verschillende grenzen nemen decoördinatieproblemen toe.

CONCLUSIEDe bestuurlijke inbedding van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden in hetkader van de voorbereiding op rampen en het bestrijden van rampen is niet ideaal alszich een nationale ramp voordoet. Er is volop ruimte voor onduidelijkheid over wiewat moet doen en, welke bestuurslaag wanneer aan zet is en wanneer bevoegdheden enverantwoordelijkheden op een ander niveau moeten komen te liggen. Bij rampen encrises waarbij internationale bijstand nodig is valt het te verwachten dat eronduidelijkheid zal zijn omtrent de vraag in welke bestuurslaag de buitenlandsehulporganisaties ingebed moeten worden en wie hen in de praktijk zal aansturen en deverantwoordelijkheid tot het optreden neemt.

3.3.2 Deoperationele organisaties (Brandweer, Politie, Spoedeisendegeneeskundige hulpverlening, Defensie)De organisaties die in eerste instantie met de uitvoering van de rampenbestrijdingbelast worden, zijn de operationele organisaties. Wanneer sprake is van een rampwaarbij internationale bijstand aan de orde is, zijn enkele of alle operationele diensten waarschijnlijk aan hun grenzen van hun inzetbaarheid beland. Organisatie, materiëel,materiaal en menskracht zijn dan uitgeput. Het is van belang om te weten wanneer en

26 "Extreme regen 1998", Alphen a/d Rijn, Crisis Onderzoeks Team, 199927 in "Extreme regen 1998", Alphen a/d Rijn, Crisis Onderzoek Team, 1999


26

wijze23• Tops24 zegt dit ook; hij ontkent niet dat een (juridische en financiële)

centralisatie plaats heeft gevonden maar in een politieke benadering komt hij totandere conclusies: "De gemeentelijke autonomie is vervangen door een sterkevervlechting en wederzijdse afhankelijkheid van bestuurslagen. In dit bestuurlijkenetwerk is de invloed van gemeenten geenszins inferieur aan die van de centraleoverheid". De provincie is zelfs niet of nauwelijks in beeld.Het is dus maar de vraag of de provincie de haar toebedachte rol van toezichthouder op de gemeenten in het kader van de voorbereiding open het optreden tijdens zwareongevallen en rampen waar maakt. Daarom staat buiten kijf dat met name degemeenten een belangrijke rol moeten spelen in de voorbereiding op de rampen enzware ongevallen en ook zij zullen tij<lens daadwerkelijke crisisbestrijding hetvoortouw moeten nemen. Juist die gemeenten lopen al snel tegen hun grenzen aan quaslagkracht. Dit is al het geval bij forse incidenten in de sfeer van de openbare orde enveiligheid, laat staan bij zware ongevallen en zeker bij rampen. Opschaling via deformele wegen via bijstandsaanvragen aan de hogere overheden is omslachtig en duurtte lang. Wanneer dit vervolgens gedaan wordt is het onduidelijk waar besluitvormingover welke processen plaatsvindt. Dit komt een eenduidige en slagvaardige aanpak vande rampenbestrijding niet ten goede.

Het rijk is nauwelijks in beeld in het kader van de Wet rampen en zware ongevallen. De minister van BZK kan een rol hebben door de commissarissen beleidsaanwijzingente geven ten behoeve van gemeenten zodat afstemming plaats vindt inovereenstemming met het landelijk beleid. Als hij het nodig acht kan de minister ditbeleid vaststellen na overleg met zijn betrokken ambtgenoten. Dit is nauwelijksdirigerend en al helemaal niet directief. Het woord afstemming duidt in dit geval opoverleg, vergaderen en coördineren; die zaken kosten allemaal tijd, tijd diewaarschijnlijk niet voorhanden is bij een zwaar ongeval of crisis van enige omvang.

De bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het kader van de rampenbestrijding liggen dus voornamelijk op gemeentelijk niveau, slechts in het geval van devoorbereiding open de bestrijding van rampen en zware ongevallen in buitengewoneomstandigheden, kan bij Koninklijk Besluit overgegaan worden tot het verschuiven vanbevoegdheden van gemeentelijk naar provinciaal en rijksniveau. Als verklaring voor dit verschuiven noemt de eerder aangehaalde reader "organisatie van decrisisbeheersing en rampenbestrijding" 25

, de volgende reden: "Om een doelmatigecoördinatie van de bestrijding van rampen en zware ongevallen mogelijk te maken, is een zekere mate van hiërarchie in de bestuurlijke structuur nodig. Er zijn immerssituaties denkbaar waarin de bevoegdheden die zijn neergelegd ...naar het oordeel vande regering niet toereikend zijn om de ramp adequaat te bestrijden. Een dergelijke situatie zou zich kunnen voordoen, wanneer zich meer rampen voltrekken in een korttijdsbestek met veel slachtoffers". Het is onduidelijk waarom deze aspecten alleen zouden spelen onder buitengewone omstandigheden. Blijkbaar acht men voor eendoelmatige coördinatie een bepaalde hiërarchie in de bestuurlijke structuur nodig. Hetis vreemd om te veronderstellen dat dat alleen in buitengewone omstandigheden het geval zou zijn. Bij rampen en zware ongevallen die gemeentegrenzen (enregiogrenzen) en soms provinciale grenzen overschrijden is er onduidelijkheid teverwachten omtrent wie nu welke verantwoordelijkheid en op welk niveau op moet pakken. Onduidelijkheid over dit soort zaken draagt niet bij tot een adequatevoorbereiding op zware ongevallen en rampen en al helemaal niet tijdens debestrijding hiervan.

23 Zie ook De Bruijn en Ten Heuvelhof in "management in netwerken", Lemma, Utrecht, 1999)24 Tops in "Moderne regenten", Atlas, Amsterdam, 199425 reader "organisatie van de crisisbeheersing en rampenbestrijding" van het Nibra, pag.31

107


29

• strafrechtelijk onderzoek;• evacuatie/ontruiming.

Het optreden van de Mobiele Eenheid in het kader van de rampenbestrijding is slechtséén van de taken in het kader van het grootschalig optreden van de politie.

Het grootschalig optreden van de politie wordt per politieregio aangestuurd door eenStaf Grootschalig en Bijzonder Optreden (SGBO). Wanneer er sprake is vanrampenbestrijding wordt deze structuur ingepast in de algemene coördinatiestructuurvan het optreden van alle operationele diensten.

De totale politieorganisatie bestaat uit 45.000 politiemensen. De ME taak is geenhoofd taak voor politiemensen, maar een bijtaak.

Wanneer de capaciteit van de totale ME organisatie te klein zou zijn, dan kan bijstandverleend worden door ME pelotons van de Koninklijke Marechaussee.Wanneer ook die capaciteit te kort zou schieten, dan kan bijstand verleend wordendoor het Ministerie van Defensie. De inzet van militairen vindt dan echter wel plaatsonder directe leiding van de politie.

De inzet van buitenlandse politie eenheden voor het grootschalig optreden van depolitie wordt uitgeslotengeacht, omdat buitenlandse eenheden hiervoor geenbevoegdheden hebben op Nederlandse grondgebied.

Naast het optreden van de Mobiele Eenheden voor het grootschalig optreden in hetkader van de rampenbestrijding, kan in specifieke situaties het Rampen IdentificatieTeam (RIT) ingezet worden. Dit team heeft als taak het bergen en identificeren vandoden.

In verband met het onderwerp van deze scriptie is het nog interessant om de volgendepunten te memoreren:• elk regionaal Politiekorps heeft een ambtenaar Internationale betrekkingen;• de politie stuurt een liason uit naar een provinciaal coördinatiecentrum wanneer dit

centrum operationeel is.

DE SPOEDEISENDE GENEESKUNDIGE HULPVERLENINGDe witte schakel in de rood-wit-blauwe veiligheidsketen, de ambulancehulpverlening,is in verhouding tot de andere hulpverleningspartners relatief klein van omvang. Intotaal betreft het in Nederland circa 600 ambulances met ± 3.700ambulancehulpverleners, verdeeld over meer dan 110 ambulancediensten.De ambulancehulpverlening is ook uit een ander oogpunt een unieke eend in de bijt.Dit vanwege de mix tussen publiek en privaat, nagenoeg geen ambulancedienst is opdezelfde wijze georganiseerd. Dit varieert van volledig privaat (bv. Zuid-HollandZuid) tot grotendeels publiek met uitzondering van de 'bestelde ritten'. Deze wordenbetaald door de zorgverzekeraars. Door het ontbreken van uniformiteit in deorganisatievorm zijn ook de verantwoordelijkheden bij de voorbereiding opgrootschalig optreden diffuus. Dit wordt mede veroorzaakt door de financiëleverplichtingen die de ambulancediensten hebben ten opzichte van de zorgverzekeraars.Zoals bij de brandweer bij de voorbereiding alles gericht kan zijn op een optimaaloptreden heeft de ambulancedienst ook nog het 'gewone werk' wat door moet gaan.

InbeddingHet product ambulancezorg valt te onderscheiden in spoedeisende en nietspoedeisende ambulancezorg of in jargon: bestelde en niet bestelde ritten. Veel zoniet alles bij het ambulancevervoer draait om de financieringstromen vanuit het Rijk,de provincie, de gemeente en de zorgverzekeraars. Allen spelen daardoor een directedan wel indirecte rol in de ambulancehulpverlening. De diensten zijn wettelijk


28

in welke mate dat aan de orde is in het kader van de rampenbestrijding. Hierondervolgt een uiteenzetting over de organisatie, de kwaliteit en de kwantiteit van deoperationele organisaties in dit kader.

DE BRANDWEER 28

Het grootschalig optreden van de brandweer is in Nederland gebaseerd op deorganisatie van de brandweercompagnie. Er zijn in Nederland 61brandweercompagnieën. Elke brandweercompagnie bestaat uit twee brandweerpelotons en een ondersteuningspeloton.De taken, de samenstelling en de werkwijze zijn beschreven in de leidraadbrandweercompagnie van de directie Brandweer en Rampenbestrijding.De taken van de brandweercompagnie bestaan uit brandbestrijding en technischehulpverlening. Het organisatorisch verband van de brandweercompagnie is echter ookinzetbaar voor andere vormen van grootschalig optreden, zoals het bestrijden vanwateroverlast.

Het maximale scenario waarmee bij de inzet van de brandweercompagnieën gerekendwordt is een gelijktijdige inzet van vijf compagnieën. Het scenario van een grootschalige brand of grootschalig ongeval in een stedelijk gebied is hierbij bepalendgeweest.De brandweercompagnie heeft een maximale inzetduur van 8 uur. Er zijn dus driecompagnieën nodig om een doorlopende (24-uurs) continuïteit te realiseren.Hiervan uitgaande zijn er 61 (compagnieën) gedeeld door 3 (maal 8 uren) gedeelddoor 5 (gelijktijdig ingezette compagnieën) is 4 maatgevende incidenten tegelijkertijdmogelijk. De gelijktijdigheid van 4 maatgevende incidenten tegelijkertijd is in normaleomstandigheden echter zeer onwaarschijnlijk.Rampen kunnen echter, mede als gevolg van causale effecten, een zodanige schaal aannemen dat ze de voorbereide maat overstijgen, een maatje te groot worden. In datgeval gaat de bovengenoemde capaciteitsberekening niet op en zijn de grenzen van decapaciteit van de brandweer veel sneller bereikt. Hierbij kan gedacht worden aan grootschalige overstromingen als gevolg van het buiten de oevers treden van rivieren, of het bezwijken van de zeekeringen.

DE POLITIEHet grootschalig optreden van de politie in het kader van de rampenbestrijding is gebaseerd op de organisatie van de Mobiele eenheid. Er zijn in Nederland 41 pelotonsMobiele Eenheid. Elk peloton bestaat uit twee secties. Elke sectie bestaat uit tweegroepen van elk 11 personen. De totale omvang van een peloton is 49 personen.Wanneer 2 of meer pelotons ME gelijktijdig optreden onder een éénhoofdige leiding,wordt gesproken over een compagnie. De taken, de samenstelling en de werkwijze vande Mobiele Eenheid is beschreven in de Regeling Mobiele eenheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 29

, de Uitvoeringsregeling MobieleEenheden van de raad van Hoofdcomrnissarissen 30 en het Referentiekader Conflict- enCrisisbeheersing Politie31

.

De politie heeft een leidende rol in de volgende processen:• afzetten/afschermen ongevals-/rampterrein;• verkeersregulering;• begidsing van en naar ongevalsterrein;• handhaving openbare orde en rechtsorde;• identificatie overledenen;

28 Deze informatie is gebaseerd op de leidraad Brandweercompagnie, Ministerie van BZK, 199729 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Regeling Mobiele Eenheid, nr. EA94/U900 en430248/594/GBJ. 's-Gravenhage, 199430 Raad van Hoofdcommissarissen (1995), Uitvoeringsregeling Mobiele Eenheden, Zoetermeer, 199531 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Referentiekader Conflict- en CrisisbeheersingPolitie, 's-Gravenhage, 1999

108


29

• strafrechtelijk onderzoek;• evacuatie/ontruiming.

Het optreden van de Mobiele Eenheid in het kader van de rampenbestrijding is slechtséén van de taken in het kader van het grootschalig optreden van de politie.

Het grootschalig optreden van de politie wordt per politieregio aangestuurd door eenStaf Grootschalig en Bijzonder Optreden (SGBO). Wanneer er sprake is vanrampenbestrijding wordt deze structuur ingepast in de algemene coördinatiestructuurvan het optreden van alle operationele diensten.

De totale politieorganisatie bestaat uit 45.000 politiemensen. De ME taak is geenhoofd taak voor politiemensen, maar een bijtaak.

Wanneer de capaciteit van de totale ME organisatie te klein zou zijn, dan kan bijstandverleend worden door ME pelotons van de Koninklijke Marechaussee.Wanneer ook die capaciteit te kort zou schieten, dan kan bijstand verleend wordendoor het Ministerie van Defensie. De inzet van militairen vindt dan echter wel plaatsonder directe leiding van de politie.

De inzet van buitenlandse politie eenheden voor het grootschalig optreden van depolitie wordt uitgeslotengeacht, omdat buitenlandse eenheden hiervoor geenbevoegdheden hebben op Nederlandse grondgebied.

Naast het optreden van de Mobiele Eenheden voor het grootschalig optreden in hetkader van de rampenbestrijding, kan in specifieke situaties het Rampen IdentificatieTeam (RIT) ingezet worden. Dit team heeft als taak het bergen en identificeren vandoden.

In verband met het onderwerp van deze scriptie is het nog interessant om de volgendepunten te memoreren:• elk regionaal Politiekorps heeft een ambtenaar Internationale betrekkingen;• de politie stuurt een liason uit naar een provinciaal coördinatiecentrum wanneer dit

centrum operationeel is.

DE SPOEDEISENDE GENEESKUNDIGE HULPVERLENINGDe witte schakel in de rood-wit-blauwe veiligheidsketen, de ambulancehulpverlening,is in verhouding tot de andere hulpverleningspartners relatief klein van omvang. Intotaal betreft het in Nederland circa 600 ambulances met ± 3.700ambulancehulpverleners, verdeeld over meer dan 110 ambulancediensten.De ambulancehulpverlening is ook uit een ander oogpunt een unieke eend in de bijt.Dit vanwege de mix tussen publiek en privaat, nagenoeg geen ambulancedienst is opdezelfde wijze georganiseerd. Dit varieert van volledig privaat (bv. Zuid-HollandZuid) tot grotendeels publiek met uitzondering van de 'bestelde ritten'. Deze wordenbetaald door de zorgverzekeraars. Door het ontbreken van uniformiteit in deorganisatievorm zijn ook de verantwoordelijkheden bij de voorbereiding opgrootschalig optreden diffuus. Dit wordt mede veroorzaakt door de financiëleverplichtingen die de ambulancediensten hebben ten opzichte van de zorgverzekeraars.Zoals bij de brandweer bij de voorbereiding alles gericht kan zijn op een optimaaloptreden heeft de ambulancedienst ook nog het 'gewone werk' wat door moet gaan.

InbeddingHet product ambulancezorg valt te onderscheiden in spoedeisende en nietspoedeisende ambulancezorg of in jargon: bestelde en niet bestelde ritten. Veel zoniet alles bij het ambulancevervoer draait om de financieringstromen vanuit het Rijk,de provincie, de gemeente en de zorgverzekeraars. Allen spelen daardoor een directedan wel indirecte rol in de ambulancehulpverlening. De diensten zijn wettelijk


28

in welke mate dat aan de orde is in het kader van de rampenbestrijding. Hierondervolgt een uiteenzetting over de organisatie, de kwaliteit en de kwantiteit van deoperationele organisaties in dit kader.

DE BRANDWEER 28

Het grootschalig optreden van de brandweer is in Nederland gebaseerd op deorganisatie van de brandweercompagnie. Er zijn in Nederland 61brandweercompagnieën. Elke brandweercompagnie bestaat uit twee brandweerpelotons en een ondersteuningspeloton.De taken, de samenstelling en de werkwijze zijn beschreven in de leidraadbrandweercompagnie van de directie Brandweer en Rampenbestrijding.De taken van de brandweercompagnie bestaan uit brandbestrijding en technischehulpverlening. Het organisatorisch verband van de brandweercompagnie is echter ookinzetbaar voor andere vormen van grootschalig optreden, zoals het bestrijden vanwateroverlast.

Het maximale scenario waarmee bij de inzet van de brandweercompagnieën gerekendwordt is een gelijktijdige inzet van vijf compagnieën. Het scenario van een grootschalige brand of grootschalig ongeval in een stedelijk gebied is hierbij bepalendgeweest.De brandweercompagnie heeft een maximale inzetduur van 8 uur. Er zijn dus driecompagnieën nodig om een doorlopende (24-uurs) continuïteit te realiseren.Hiervan uitgaande zijn er 61 (compagnieën) gedeeld door 3 (maal 8 uren) gedeelddoor 5 (gelijktijdig ingezette compagnieën) is 4 maatgevende incidenten tegelijkertijdmogelijk. De gelijktijdigheid van 4 maatgevende incidenten tegelijkertijd is in normaleomstandigheden echter zeer onwaarschijnlijk.Rampen kunnen echter, mede als gevolg van causale effecten, een zodanige schaal aannemen dat ze de voorbereide maat overstijgen, een maatje te groot worden. In datgeval gaat de bovengenoemde capaciteitsberekening niet op en zijn de grenzen van decapaciteit van de brandweer veel sneller bereikt. Hierbij kan gedacht worden aan grootschalige overstromingen als gevolg van het buiten de oevers treden van rivieren, of het bezwijken van de zeekeringen.

DE POLITIEHet grootschalig optreden van de politie in het kader van de rampenbestrijding is gebaseerd op de organisatie van de Mobiele eenheid. Er zijn in Nederland 41 pelotonsMobiele Eenheid. Elk peloton bestaat uit twee secties. Elke sectie bestaat uit tweegroepen van elk 11 personen. De totale omvang van een peloton is 49 personen.Wanneer 2 of meer pelotons ME gelijktijdig optreden onder een éénhoofdige leiding,wordt gesproken over een compagnie. De taken, de samenstelling en de werkwijze vande Mobiele Eenheid is beschreven in de Regeling Mobiele eenheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 29

, de Uitvoeringsregeling MobieleEenheden van de raad van Hoofdcomrnissarissen 30 en het Referentiekader Conflict- enCrisisbeheersing Politie31

.

De politie heeft een leidende rol in de volgende processen:• afzetten/afschermen ongevals-/rampterrein;• verkeersregulering;• begidsing van en naar ongevalsterrein;• handhaving openbare orde en rechtsorde;• identificatie overledenen;

28 Deze informatie is gebaseerd op de leidraad Brandweercompagnie, Ministerie van BZK, 199729 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Regeling Mobiele Eenheid, nr. EA94/U900 en430248/594/GBJ. 's-Gravenhage, 199430 Raad van Hoofdcommissarissen (1995), Uitvoeringsregeling Mobiele Eenheden, Zoetermeer, 199531 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Referentiekader Conflict- en CrisisbeheersingPolitie, 's-Gravenhage, 1999

109


31

speciaal opgeleide en getrainde groep vrijwilligers, bij voorkeur van het Nederlands Rode Kruis;

• een Mobiel Medisch Team (MMT), bestaande uit een gespecialiseerde arts en een gespecialiseerde verpleegkundige. Deze MMT's maken onderdeel uit van het landelijk dekkend traumazorgnetwerk. Ieder van de 10 aangewezen traumacentrabeschikt over een MMT. Vier traumacentra beschikken tevens over eenhelikoptervoorziening waarmee een MMT vervoerd kan worden. Bij de toewijzingvan de helikoptervoorziening is uitgegaan van een landelijke dekking door middelvan regionale spreiding;

• een leidinggevende, een Officier van Dienst Geneeskundig (OvDG) of een(Toegevoegd) Medisch Leider, die door de geneeskundige hulpverleningsdienst wordt aangewezen.

Bij ongevallen waarbij meerdere (zware) gewonden zijn betrokken, worden deverschillende geneeskundige hulpverleningsdiensten vaak met problemen geconfronteerd. Als het aantal zwaargewonden op de plaats van het ongeval deprofessionele hulpverleningscapaciteit overstijgt, zullen de gewonden moeten wordengerangschikt al naargelang de ernst van hun toestand en in volgorde behandeld engestabiliseerd moeten worden. Dit moet op een gecoördineerde manier plaatsvinden.De taken van de GNK-combinatie kunnen dan ook worden omschreven als:• het rangschikken van slachtoffers (triage);• het veilig stellen en bewaken van vitale functies;• het stabiliseren en vervoersgereedmaken van slachtoffers;• het geven van de nodige zorg aan slachtoffers.Bij zware ongevallen of rampen kunnen GNK-combinaties uit de aanpalende regio'sassistentie verlenen. Dit is mogelijk omdat de samenstelling en uitrusting van en dekwaliteitseisen die gesteld worden aan de GNK-combinatie voor geheel Nederlanduniform zijn. De uitrusting bestaat uit twee voertuigen met een aanhangwagen waarin2-uur basisvoorraad is opgeslagen voor respectievelijk de ambulanceteams en deSIGMA, evenals een haakarmbak met 2-uur extra voorraad.

DEFENSIEDe mission statement van de Koninklijke Landmacht (KL) luidt: "De landmacht, onmisbaar in onze krijgsmacht, zorgt in internationaal verband voor de verdediging van ons land en dat van de NAVO-bondgenoten. Zij levert daarnaast wereldwijd eenbijdrage aan vrede, veiligheid en stabiliteit. Deze kan bestaan uit crisisbeheersing, humanitaire hulp en rampenbestrijding."De mission statement sluit naadloos aan op artikel 18 van de wet Rampen en zwareongevallen: "Indien het potentieel van provinciale en /of rijksdiensten niet toereikend is, kan militaire bijstand worden aangevraagd, waarbij de minister van Binnenlandse Zaken zich ter zake wendt tot de minister van Defensie, die de nodige voorzieningen treft, tenzij dringende redenen zich daartegen verzetten."

Het defensieonderdeel dat verantwoordelijk is voor de coördinatie van militairebijstand tijdens rampen is het Nationale Commando (Natco). Alle militaire eenhedendie voor bijstand worden ingezet vallen onder operationeel bevel van de commandant Nationaal Commando. De landmacht is verdeeld over vijfregio's. Iedere regio heefteen Regionaal Militair Commando (RMC). Bij een ramp of het dreigen daarvan is decommandant van het RMC verantwoordelijk voor de inzet van militair personeel terondersteuning van de civiele rampenbestrijdingsorganisaties. Liaisons van het RMCnemen zitting in de coördinatiecentra van de overheid.

Mede als gevolg van de internationale ontspanning heeft de krijgsmacht de laatstejaren ingrijpende veranderingen moeten ondergaan. De budgetten zijn verminderd ende organisatie is verkleind. Zo is het personeelsbestand ten opzichte van 1990ongeveer gehalveerd, mede door de omschakeling van een grotendeels doordienstplichtigen gevuld leger naar een beroepskrijgsmacht.


30

ondergebracht in de Wet Ambulancevervoer, de Wet op Geneeskundige Hulpverleningbij Rampen (WGHR), de Wet Rampen en Zware ongevallen (WRZO), deZiekenfondsenwet, Wet Kwaliteit Zorginstellingen ( 1996) en de Wet TarievenGezondheidszorg. Deze wetten bepalen niet alleen de taken van de ambulancedienstenmaar leggen tevens de organisatie van de diensten vast.

Door nieuwe wetgeving zijn de taken van de ambulancediensten de laatste jaren sterkveranderd. Met name het aanstellen van de Regionaal Geneeskundig Functionaris(RGF) en de Regionale Ambulance Voorziening (RAV) moeten meer lijn in deorganisatie en aansturing van de grootschalige hulpverlening brengen. Schaalgroottemet voldoende kritische massa is een must, alleen zo valt bijvoorbeeld te garanderendat er voldoende mensen zijn om verschillende piketfuncties ter vervullen. Alsvoorbeeld Nieuw Brabant: een gebied van ± 1,7 miljoen mensen, waarin decongruente hulpverleningsregio's West-, Midden en Noordoost Brabant zijnondergebracht. Financieel en bestuurlijk blijven het weliswaar twee onafhankelijkeRAV-gebieden en praktisch vallen zij onder één directeur.

ZorgketenDe kwaliteit van de ambulancezorg staat of valt met de kwaliteit van de zorgketen.Anders gezegd: een goed samenspel tussen huisarts, Centraal Post Ambulancevervoer(CPA), ambulancedienst en ziekenhuis. De kwaliteit van het product wordt medebepaald door een goede afstemming, coördinatie en overdracht van patiënten tussen debetrokken instanties. Momenteel wordt hard gewerkt aan de totstandkoming van eenregionaal georganiseerd landelijk dekkend ambulancevervoer. Voordelen van dezeregionalisering zijn naast verbetering van de arbeidsvoorwaarden, een gezamenlijkscholingsbeleid, personeelsroulatie en invalpools, met name betere kwaliteit van dezorg voor de patiënt, meer flexibiliteit in spreiding en een hogere paraatheid van deambulances.

Ontvangen van geneeskundige hulpverlening in de praktijkOver het leveren van bijstand in internationaal verband wordt in (geneeskundig)bestuurlijk en politiek Nederland volop nagedacht. Over het ontvangen van geneeskundige hulp is daarentegen nauwelijks nagedacht. Hoe kijken de voor degeneeskundige hulp verantwoordelijke personen hier tegenaan? Wat arrogant enpaternalistisch ingegeven wellicht ten gevolge van het 'it can not happen here!'syndroom?

Wanneer schiet de eigen geneeskundige hulpverleningscapaciteit tekort? Hoeveelcapaciteit is vereist?

Een voorbeeld over regelgeving en toezicht levert artikel 15.2 van de WetAmbulancevervoer: de provincie stelt het gewondenspreidingsplan en daarmee ook definanciering van de ambulances vast. Voor nagenoeg geheel Nederland geldt dat dezeplannen inmiddels 10 - 15jaar oud zijn. Het minste wat je hier van kan zeggen is datde verwachting gerechtvaardigd is dat het in geval van nood niet eenvoudig zal zijnom de hulpvraag af te stemmen.

De geneeskundige combinatieHet grootschalig optreden van de spoedeisende geneeskundige hulpverlening is gebaseerd op de Geneeskundige Combinatie. In 1998 is gestart met de implementatievan de GNK-combinatie. Er zijn in Nederland 43 GNK-combinaties. DeGeneeskundige Combinatie is een samenwerkingsverband van:• twee ambulanceteams, elk bestaande uit een ambulanceverpleegkundige en een

chauffeur. Deze ambulanceteams worden ingezet voor het behandelen vangewonden op de plaats van het ongeval. Zij zijn niet belast met het transport vangewonden naar ziekenhuizen;

• een Snel Inzetbare Groep ter Medische Assistentie (SIGMA), bestaande uit een

110


31

speciaal opgeleide en getrainde groep vrijwilligers, bij voorkeur van het Nederlands Rode Kruis;

• een Mobiel Medisch Team (MMT), bestaande uit een gespecialiseerde arts en een gespecialiseerde verpleegkundige. Deze MMT's maken onderdeel uit van het landelijk dekkend traumazorgnetwerk. Ieder van de 10 aangewezen traumacentrabeschikt over een MMT. Vier traumacentra beschikken tevens over eenhelikoptervoorziening waarmee een MMT vervoerd kan worden. Bij de toewijzingvan de helikoptervoorziening is uitgegaan van een landelijke dekking door middelvan regionale spreiding;

• een leidinggevende, een Officier van Dienst Geneeskundig (OvDG) of een(Toegevoegd) Medisch Leider, die door de geneeskundige hulpverleningsdienst wordt aangewezen.

Bij ongevallen waarbij meerdere (zware) gewonden zijn betrokken, worden deverschillende geneeskundige hulpverleningsdiensten vaak met problemen geconfronteerd. Als het aantal zwaargewonden op de plaats van het ongeval deprofessionele hulpverleningscapaciteit overstijgt, zullen de gewonden moeten wordengerangschikt al naargelang de ernst van hun toestand en in volgorde behandeld engestabiliseerd moeten worden. Dit moet op een gecoördineerde manier plaatsvinden.De taken van de GNK-combinatie kunnen dan ook worden omschreven als:• het rangschikken van slachtoffers (triage);• het veilig stellen en bewaken van vitale functies;• het stabiliseren en vervoersgereedmaken van slachtoffers;• het geven van de nodige zorg aan slachtoffers.Bij zware ongevallen of rampen kunnen GNK-combinaties uit de aanpalende regio'sassistentie verlenen. Dit is mogelijk omdat de samenstelling en uitrusting van en dekwaliteitseisen die gesteld worden aan de GNK-combinatie voor geheel Nederlanduniform zijn. De uitrusting bestaat uit twee voertuigen met een aanhangwagen waarin2-uur basisvoorraad is opgeslagen voor respectievelijk de ambulanceteams en deSIGMA, evenals een haakarmbak met 2-uur extra voorraad.

DEFENSIEDe mission statement van de Koninklijke Landmacht (KL) luidt: "De landmacht, onmisbaar in onze krijgsmacht, zorgt in internationaal verband voor de verdediging van ons land en dat van de NAVO-bondgenoten. Zij levert daarnaast wereldwijd eenbijdrage aan vrede, veiligheid en stabiliteit. Deze kan bestaan uit crisisbeheersing, humanitaire hulp en rampenbestrijding."De mission statement sluit naadloos aan op artikel 18 van de wet Rampen en zwareongevallen: "Indien het potentieel van provinciale en /of rijksdiensten niet toereikend is, kan militaire bijstand worden aangevraagd, waarbij de minister van Binnenlandse Zaken zich ter zake wendt tot de minister van Defensie, die de nodige voorzieningen treft, tenzij dringende redenen zich daartegen verzetten."

Het defensieonderdeel dat verantwoordelijk is voor de coördinatie van militairebijstand tijdens rampen is het Nationale Commando (Natco). Alle militaire eenhedendie voor bijstand worden ingezet vallen onder operationeel bevel van de commandant Nationaal Commando. De landmacht is verdeeld over vijfregio's. Iedere regio heefteen Regionaal Militair Commando (RMC). Bij een ramp of het dreigen daarvan is decommandant van het RMC verantwoordelijk voor de inzet van militair personeel terondersteuning van de civiele rampenbestrijdingsorganisaties. Liaisons van het RMCnemen zitting in de coördinatiecentra van de overheid.

Mede als gevolg van de internationale ontspanning heeft de krijgsmacht de laatstejaren ingrijpende veranderingen moeten ondergaan. De budgetten zijn verminderd ende organisatie is verkleind. Zo is het personeelsbestand ten opzichte van 1990ongeveer gehalveerd, mede door de omschakeling van een grotendeels doordienstplichtigen gevuld leger naar een beroepskrijgsmacht.


30

ondergebracht in de Wet Ambulancevervoer, de Wet op Geneeskundige Hulpverleningbij Rampen (WGHR), de Wet Rampen en Zware ongevallen (WRZO), deZiekenfondsenwet, Wet Kwaliteit Zorginstellingen ( 1996) en de Wet TarievenGezondheidszorg. Deze wetten bepalen niet alleen de taken van de ambulancedienstenmaar leggen tevens de organisatie van de diensten vast.

Door nieuwe wetgeving zijn de taken van de ambulancediensten de laatste jaren sterkveranderd. Met name het aanstellen van de Regionaal Geneeskundig Functionaris(RGF) en de Regionale Ambulance Voorziening (RAV) moeten meer lijn in deorganisatie en aansturing van de grootschalige hulpverlening brengen. Schaalgroottemet voldoende kritische massa is een must, alleen zo valt bijvoorbeeld te garanderendat er voldoende mensen zijn om verschillende piketfuncties ter vervullen. Alsvoorbeeld Nieuw Brabant: een gebied van ± 1,7 miljoen mensen, waarin decongruente hulpverleningsregio's West-, Midden en Noordoost Brabant zijnondergebracht. Financieel en bestuurlijk blijven het weliswaar twee onafhankelijkeRAV-gebieden en praktisch vallen zij onder één directeur.

ZorgketenDe kwaliteit van de ambulancezorg staat of valt met de kwaliteit van de zorgketen.Anders gezegd: een goed samenspel tussen huisarts, Centraal Post Ambulancevervoer(CPA), ambulancedienst en ziekenhuis. De kwaliteit van het product wordt medebepaald door een goede afstemming, coördinatie en overdracht van patiënten tussen debetrokken instanties. Momenteel wordt hard gewerkt aan de totstandkoming van eenregionaal georganiseerd landelijk dekkend ambulancevervoer. Voordelen van dezeregionalisering zijn naast verbetering van de arbeidsvoorwaarden, een gezamenlijkscholingsbeleid, personeelsroulatie en invalpools, met name betere kwaliteit van dezorg voor de patiënt, meer flexibiliteit in spreiding en een hogere paraatheid van deambulances.

Ontvangen van geneeskundige hulpverlening in de praktijkOver het leveren van bijstand in internationaal verband wordt in (geneeskundig)bestuurlijk en politiek Nederland volop nagedacht. Over het ontvangen van geneeskundige hulp is daarentegen nauwelijks nagedacht. Hoe kijken de voor degeneeskundige hulp verantwoordelijke personen hier tegenaan? Wat arrogant enpaternalistisch ingegeven wellicht ten gevolge van het 'it can not happen here!'syndroom?

Wanneer schiet de eigen geneeskundige hulpverleningscapaciteit tekort? Hoeveelcapaciteit is vereist?

Een voorbeeld over regelgeving en toezicht levert artikel 15.2 van de WetAmbulancevervoer: de provincie stelt het gewondenspreidingsplan en daarmee ook definanciering van de ambulances vast. Voor nagenoeg geheel Nederland geldt dat dezeplannen inmiddels 10 - 15jaar oud zijn. Het minste wat je hier van kan zeggen is datde verwachting gerechtvaardigd is dat het in geval van nood niet eenvoudig zal zijnom de hulpvraag af te stemmen.

De geneeskundige combinatieHet grootschalig optreden van de spoedeisende geneeskundige hulpverlening is gebaseerd op de Geneeskundige Combinatie. In 1998 is gestart met de implementatievan de GNK-combinatie. Er zijn in Nederland 43 GNK-combinaties. DeGeneeskundige Combinatie is een samenwerkingsverband van:• twee ambulanceteams, elk bestaande uit een ambulanceverpleegkundige en een

chauffeur. Deze ambulanceteams worden ingezet voor het behandelen vangewonden op de plaats van het ongeval. Zij zijn niet belast met het transport vangewonden naar ziekenhuizen;

• een Snel Inzetbare Groep ter Medische Assistentie (SIGMA), bestaande uit een

111


33

Opvallend is dat in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming niet beschreven ishoe gehandeld wordt wanneer de omvang van een ramp de capaciteit van deNederlandse rampenbestrijdingsorganisatie te boven gaat. De rol van de VerenigdeNaties (VN) en de rol van de Europese Unie (EU) in het kader van derampenbestrijding worden niet genoemd. Aan de rol van de Noord AtlantischeVerdrags Organisatie (NAVO) wordt wel aandacht geschonken.

Wanneer de capaciteit van de rampenbestrijding in Nederland te klein is om debetreffende ramp te bestrijden, dan is het aan het NCC om internationale bijstand aante vragen. Deze bijstand kan gericht zijn aan diverse partijen. Een bijstandsverzoek kan specifiek gericht zijn aan één land of één internationale organisatie, of gelijktijdigaan meerdere landen of meerdere internationale organisaties ("multiple entry tactics").Op dit moment acht het NCC de kans zeer klein dat er zich in Nederland een ramp voordoet die de capaciteit van de Nederlandse rampenbestrijdingsorganisatiesovertreft. Als internationale bijstand al aan de orde is, dan denkt het NCC dat er dansprake is van een zeer gericht verzoek voor bijstand in de vorm van een specifieke voorziening of specifieke eenheid (zoals de bijstand van buitenlandse helikopters tentijde van de wateroverlast in 1995).Vanwege de inschatting die er bij het NCC leeft over de kleine kans op een rampwaarbij internationale bijstand in beeld is, heeft het NCC zich dan ook niet voorbereidop een dergelijke situatie.

Het NCC blijkt niet te voldoen aan de verwachtingen van diverse medewerkers 32 die zich bezighouden met rampenbestrijding op het ministerie van Defensie, het ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Als manco'sworden onder andere genoemd:• Het feit dat operationele gegevens zoals databases (zoals bijvoorbeeld een soort

"Gouden Gids" voor benodigde spullen, menskracht en materieel) en dergelijke niet beschikbaar zijn. Het is nu niet bekend wat er te leveren valt en door wie;

• Dat het NCC er bij diverse operaties niet in geslaagd is de externe vraag om hulpen goederen te koppelen aan de aangeboden hulp en goederen door diverse Nederlandse instanties en organisaties (zoals bijvoorbeeld de hulp die werdaangeboden door diverse Nederlandse brandweerkorpsen ten behoeve van de rampin Turkije).

Het voorbereiden op een ramp waarbij sprake is van het ontvangen van internationale bijstand is overigens niet alleen een verantwoordelijkheid van het NCC. De directie Brandweer en Rampenbestrijding is in Nederland eindverantwoordelijk voor hetsysteem van de rampenbestrijding. Ook bij de directie Brandweer enRampenbestrijding heeft het ontvangen van internationale bijstand geen prioriteit.

3.4.2 Het ministerie van Buitenlandse zaken en de Nederlandseambassades in het buitenlandDe rol van het ministerie van Buitenlandse Zaken in het kader van het ontvangen vaninternationale bijstand in Nederland is niet vastgelegd. In het Nationaal HandboekCrisisbesluitvorming is wel vastgelegd dat: "Ten aanzien van alle verzoeken om hulpen/of informatie uit het buitenland die niet geregeld zijn in enige bi- of multilaterale overeenkomst geldt in principe dat deze, via de diplomatieke kanalen, gericht wordenaan het ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit ministerie zal vervolgens zorg dragenvoor een zo spoedig mogelijke doorgeleiding naar het NCC dat dan het meestbetrokken ministerie informeert". Mutatis mutandis kan dan ook verondersteld wordendat het omgekeerde het geval zal zijn, en wel in de volgende twee situaties.

32 Een aantal medewerkers van de genoemde ministeries werden door ons geïnterviewd in het kader van dezescriptie


32

Met alle veranderingen is ook de paraatheid afgenomen. Het Korps Mobiele Colonneis opgeheven, de mobilisabele Rampenbestrijdingsbataljons en eenheden voor de bos-en heidebrandbestrijding zijn niet meer paraat.Ondanks het bovenstaande kan worden aangehouden dat per RMC ongeveer 200 man(m.u.v. weekend) direct inzetbaar zijn.

In het eerder aangehaalde artikel 18 van de wet Rampen en zware ongevallen is deweg waarlangs militaire bijstand moet worden aangevraagd geregeld. In het schema dat in de bijlage 1 is opgenomen, wordt dit gedetailleerd weergegeven.

CONCLUSIEDe operationele organisaties zijn ieder op hun eigen wijze georganiseerd. Bijgrootschalig optreden zal opschaling van iedere organisatie plaatsvinden maar welvolgens het eigen stramien en systeem. Aangezien er bij grote incidenten of rampen vaak meerdere operationele disciplines nodig zullen zijn die met elkaar moeten werkenen van veelal van elkaar afhankelijk zijn, kan het een probleem worden dat slagkracht,werkwijzen, organisaties en procedures niet of slechts ten dele op elkaar afgestemd zijn.

3.4 Andere partijen die een rol spelen bij internationale bijstandNaast de eerstelijns operationele organisaties van de brandweer, de politie, de spoedeisendegeneeskundige hulpverlening en defensie die vanuit hun reguliere wettelijkehulpverleningstaken ook tijdens rampenbestrijding de opgedragen taken uitoefenen zijn er inhet kader van de rampbestrijding tal van andere organisaties actief. In het geval vanrampbestrijding waarbij internationale bijstand vereist is dan wel een rol speelt komen er nogeen aantal bij. In deze paragraaf worden de, in dit kader belangrijkste dan wel de meest in het oog springende organisaties, besproken.

3.4.1 Het NCCWanneer een ramp de provinciegrens overstijgt, of als er sprake is van een incident datde lokale capaciteit te boven gaat kan de Commissaris van de Koningin bijstand aanvragen bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). HetNationaal Coördinatie Centrum (NCC) ondersteunt de minister van BZK bij deuitvoering van zijn taak. De wettelijke basis voor deze bijstandsaanvraag is geregeld inde Wet Rampen en Zware ongevallen 1985. De minister van BZK is de hoogste coördinerende persoon die genoemd wordt in de Wet Rampen en Zware ongevallen.

In de Wet Rampen en Zware ongevallen is alleen sprake van bestuurlijke coördinatie.Het hoogste dwangmiddel is het geven van een aanwijzing van de Minister van BZKaan een CDK. In de praktijk wordt dat door het NCC dan ook echt gezien als een"ultimum remedium".

Naast de Wet Rampen en Zware Ongevallen is in dit verband ook het NationaalHandboek Crisisbesluitvorming van belang. Onder een crisis wordt in dit handboek verstaan: "een ernstige verstoring van de basisstructuren dan wel aantasting vanfundamentele waarden en normen van het maatschappelijk systeem". Het begrip rampwordt in dit handboek gezien als een bijzondere vorm van een crisis. In het handboekwordt het opschalingssysteem van de besluitvorming beschreven. Op ambtelijk niveauvindt de opgeschaalde vorm van de besluitvorming plaats in een Interdepartementaal Beleidsteam (IBT). Bij een nog hoger niveau van opschaling vindt de besluitvorming plaats op politiek-bestuurlijk niveau. De meest uitgebreide variant hiervan is de(Rijks)ministerraad onder voorzitterschap van de minister-president (het Ministerieel Beleids Team, MBT). Het NCC fungeert als ondersteunende c.q. uitvoerende staf enfacilitair bedrijf ten dienste van de interdepartementale crisisbesluitvorming, zowel opambtelijk als op politiek-bestuurlijk niveau.

112


33

Opvallend is dat in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming niet beschreven ishoe gehandeld wordt wanneer de omvang van een ramp de capaciteit van deNederlandse rampenbestrijdingsorganisatie te boven gaat. De rol van de VerenigdeNaties (VN) en de rol van de Europese Unie (EU) in het kader van derampenbestrijding worden niet genoemd. Aan de rol van de Noord AtlantischeVerdrags Organisatie (NAVO) wordt wel aandacht geschonken.

Wanneer de capaciteit van de rampenbestrijding in Nederland te klein is om debetreffende ramp te bestrijden, dan is het aan het NCC om internationale bijstand aante vragen. Deze bijstand kan gericht zijn aan diverse partijen. Een bijstandsverzoek kan specifiek gericht zijn aan één land of één internationale organisatie, of gelijktijdigaan meerdere landen of meerdere internationale organisaties ("multiple entry tactics").Op dit moment acht het NCC de kans zeer klein dat er zich in Nederland een ramp voordoet die de capaciteit van de Nederlandse rampenbestrijdingsorganisatiesovertreft. Als internationale bijstand al aan de orde is, dan denkt het NCC dat er dansprake is van een zeer gericht verzoek voor bijstand in de vorm van een specifieke voorziening of specifieke eenheid (zoals de bijstand van buitenlandse helikopters tentijde van de wateroverlast in 1995).Vanwege de inschatting die er bij het NCC leeft over de kleine kans op een rampwaarbij internationale bijstand in beeld is, heeft het NCC zich dan ook niet voorbereidop een dergelijke situatie.

Het NCC blijkt niet te voldoen aan de verwachtingen van diverse medewerkers 32 die zich bezighouden met rampenbestrijding op het ministerie van Defensie, het ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Als manco'sworden onder andere genoemd:• Het feit dat operationele gegevens zoals databases (zoals bijvoorbeeld een soort

"Gouden Gids" voor benodigde spullen, menskracht en materieel) en dergelijke niet beschikbaar zijn. Het is nu niet bekend wat er te leveren valt en door wie;

• Dat het NCC er bij diverse operaties niet in geslaagd is de externe vraag om hulpen goederen te koppelen aan de aangeboden hulp en goederen door diverse Nederlandse instanties en organisaties (zoals bijvoorbeeld de hulp die werdaangeboden door diverse Nederlandse brandweerkorpsen ten behoeve van de rampin Turkije).

Het voorbereiden op een ramp waarbij sprake is van het ontvangen van internationale bijstand is overigens niet alleen een verantwoordelijkheid van het NCC. De directie Brandweer en Rampenbestrijding is in Nederland eindverantwoordelijk voor hetsysteem van de rampenbestrijding. Ook bij de directie Brandweer enRampenbestrijding heeft het ontvangen van internationale bijstand geen prioriteit.

3.4.2 Het ministerie van Buitenlandse zaken en de Nederlandseambassades in het buitenlandDe rol van het ministerie van Buitenlandse Zaken in het kader van het ontvangen vaninternationale bijstand in Nederland is niet vastgelegd. In het Nationaal HandboekCrisisbesluitvorming is wel vastgelegd dat: "Ten aanzien van alle verzoeken om hulpen/of informatie uit het buitenland die niet geregeld zijn in enige bi- of multilaterale overeenkomst geldt in principe dat deze, via de diplomatieke kanalen, gericht wordenaan het ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit ministerie zal vervolgens zorg dragenvoor een zo spoedig mogelijke doorgeleiding naar het NCC dat dan het meestbetrokken ministerie informeert". Mutatis mutandis kan dan ook verondersteld wordendat het omgekeerde het geval zal zijn, en wel in de volgende twee situaties.

32 Een aantal medewerkers van de genoemde ministeries werden door ons geïnterviewd in het kader van dezescriptie


32

Met alle veranderingen is ook de paraatheid afgenomen. Het Korps Mobiele Colonneis opgeheven, de mobilisabele Rampenbestrijdingsbataljons en eenheden voor de bos-en heidebrandbestrijding zijn niet meer paraat.Ondanks het bovenstaande kan worden aangehouden dat per RMC ongeveer 200 man(m.u.v. weekend) direct inzetbaar zijn.

In het eerder aangehaalde artikel 18 van de wet Rampen en zware ongevallen is deweg waarlangs militaire bijstand moet worden aangevraagd geregeld. In het schema dat in de bijlage 1 is opgenomen, wordt dit gedetailleerd weergegeven.

CONCLUSIEDe operationele organisaties zijn ieder op hun eigen wijze georganiseerd. Bijgrootschalig optreden zal opschaling van iedere organisatie plaatsvinden maar welvolgens het eigen stramien en systeem. Aangezien er bij grote incidenten of rampen vaak meerdere operationele disciplines nodig zullen zijn die met elkaar moeten werkenen van veelal van elkaar afhankelijk zijn, kan het een probleem worden dat slagkracht,werkwijzen, organisaties en procedures niet of slechts ten dele op elkaar afgestemd zijn.

3.4 Andere partijen die een rol spelen bij internationale bijstandNaast de eerstelijns operationele organisaties van de brandweer, de politie, de spoedeisendegeneeskundige hulpverlening en defensie die vanuit hun reguliere wettelijkehulpverleningstaken ook tijdens rampenbestrijding de opgedragen taken uitoefenen zijn er inhet kader van de rampbestrijding tal van andere organisaties actief. In het geval vanrampbestrijding waarbij internationale bijstand vereist is dan wel een rol speelt komen er nogeen aantal bij. In deze paragraaf worden de, in dit kader belangrijkste dan wel de meest in het oog springende organisaties, besproken.

3.4.1 Het NCCWanneer een ramp de provinciegrens overstijgt, of als er sprake is van een incident datde lokale capaciteit te boven gaat kan de Commissaris van de Koningin bijstand aanvragen bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). HetNationaal Coördinatie Centrum (NCC) ondersteunt de minister van BZK bij deuitvoering van zijn taak. De wettelijke basis voor deze bijstandsaanvraag is geregeld inde Wet Rampen en Zware ongevallen 1985. De minister van BZK is de hoogste coördinerende persoon die genoemd wordt in de Wet Rampen en Zware ongevallen.

In de Wet Rampen en Zware ongevallen is alleen sprake van bestuurlijke coördinatie.Het hoogste dwangmiddel is het geven van een aanwijzing van de Minister van BZKaan een CDK. In de praktijk wordt dat door het NCC dan ook echt gezien als een"ultimum remedium".

Naast de Wet Rampen en Zware Ongevallen is in dit verband ook het NationaalHandboek Crisisbesluitvorming van belang. Onder een crisis wordt in dit handboek verstaan: "een ernstige verstoring van de basisstructuren dan wel aantasting vanfundamentele waarden en normen van het maatschappelijk systeem". Het begrip rampwordt in dit handboek gezien als een bijzondere vorm van een crisis. In het handboekwordt het opschalingssysteem van de besluitvorming beschreven. Op ambtelijk niveauvindt de opgeschaalde vorm van de besluitvorming plaats in een Interdepartementaal Beleidsteam (IBT). Bij een nog hoger niveau van opschaling vindt de besluitvorming plaats op politiek-bestuurlijk niveau. De meest uitgebreide variant hiervan is de(Rijks)ministerraad onder voorzitterschap van de minister-president (het Ministerieel Beleids Team, MBT). Het NCC fungeert als ondersteunende c.q. uitvoerende staf enfacilitair bedrijf ten dienste van de interdepartementale crisisbesluitvorming, zowel opambtelijk als op politiek-bestuurlijk niveau.

113


35

Nederland heeft op dit moment geen bilaterale overeenkomsten afgesloten met anderelanden die tot doel hebben om elkaar bij te staan in de operationele fase van derampenbestrijding. Er zijn wel overeenkomsten afgesloten in het kader van deondersteuning bij de voorbereiding op de rampenbestrijding. Dergelijkeovereenkomsten zijn afgesloten met de vier kandidaat-lidstaten van de EuropeseUnie33 te weten Hongarije, Tsjechië, Slowakije en Polen. Hoewel het door Nederlandniet zo bedoeld is, worden deze bilaterale overeenkomsten door de betreffende landensoms wel gezien als bilaterale overeenkomsten voor de internationale bijstand in deoperationele fase van de rampenbestrijding.Van sommige landen, zoals Rusland, is bekend dat zij internationalebijstandsovereenkomsten willen sluiten met andere landen waaronder Nederland. Vooreen voorbeeld van een dergelijke internationale bijstandsovereenkomst zie bijlage 2.Hierin worden tal van praktische zaken op pragmatische wijze benaderd; valt er vóórafiets te regelen -regel het dan.

3.4.5 Internationale organisaties (VN, NAVO en EU)DE VERENIGDE NATIES (VN)34

De Verenigde Naties is een belangrijke partij op het gebied van de internationalebijstand in het kader van de rampenbestrijding. De Verenigde Naties heeft voor devoorbereiding en uitvoering van de internationale bijstand een "Office for theCoördination of Humanitarian Affairs" (UN-OCHA). Dit organisatieonderdeel houdtzich niet alleen bezig met de bijstand in het kader van de rampenbestrijding, maar methumanitaire crises in een veel groter verband. Het hoofdkantoor van UN-OCHA isgevestigd in Genève. De Disaster Response Branche (DRB) van UN-OCHA is hetfocal point binnen de VN voor de activering en coördinatie van de internationalebijstand in het kader van de rampenbestrijding.Voor de inventarisatie van de benodigde internationale bijstand ter plaatse zendt deVN een UNDAC team uit (United Nations Disaster Assesment and Coördinationteam).Een dergelijk team bestaat uit specifiek getrainde experts uit de verschillende deelnemende landen en de UN-OCHA staf. Wanneer tot de inzet van internationalebijstand teams besloten wordt, wordt vanuit het UNDAC team een UNOSOCC(United Nations On-Site Operations Coördination Center) gevormd. De taak van ditteam is om, in samenwerking met de betreffende overheid, de inzet van deinternationale Search and Rescue (SAR) teams te coördineren.

Wereldwijd zijn 21 Search and Rescue teams bij UN-OCHA aangemeld voorinternationale bijstand. Van deze 21 teams bevinden zich 13 teams in Europa! Eenoverzicht van deze 21 Search and Rescue teams treft u aan als bijlage 3 bij dezescriptie.

Om geregistreerd te kunnen worden bij UN-OCHA dient een team te voldoen aan deINSARAG Guidelines. INSARAG (INternational Search And Rescue Advisory Groupis een advies orgaan van UN-OCHA. INSARAG is samengesteld uit devertegenwoordigers van landen die een internationaal Search and Rescue team hebben.Het doel van het INSARAG netwerk is om een internationaal samenwerkingsverband teontwikkelen, om zodoende de samenwerking van de internationale bijstand teams teverbeteren.De INSARAG Guidelines hebben betrekking op:• de samenstelling van een Search and rescue team;

33 Nota 'Internationale aspecten van het beleid inzake brandweer en rampenbestrijding', Ministerie van BZK, 2001, p. 21.34 Deze informatie is ontleend aan de gegevens die via de internet site van de VN beschikbaar zijn:www.reliefweb.int/ocha-ol


34

De eerste situatie is wanneer het NCC een verzoek doet aan één of meerdere andere landen of internationale organisaties. In een dergelijke situatie zal zo'n verzoek via hetministerie van Buitenlandse Zaken en de diplomatieke kanalen aan de regering van hetbetreffende land (of de organisatie) overgebracht worden. Wanneer het NCC hetverzoek rechtstreeks aan de betreffende regering( en) (of de organisatie) overbrengtkan het diplomatieke kanaal een ondersteunende en toelichtende rol bij een dergelijkverzoek verrichten.De Nederlandse ambassades kunnen de contacten met betrekking tot hetbijstandsverzoek aan de regeringen in het betreffende land onderhouden. Deambassade kan ook een belangrijke rol vervullen met betrekking tot de protocollaireaspecten.

De tweede situatie is wanneer andere landen of internationale organisaties ofbuitenlandse Non Gouvernementele Organisaties (NGO's) ongevraagd bijstand aanNederland willen leveren. In dergelijke situaties kunnen de diplomatieke kanalen enhet ministerie van Buitenlandse Zaken de rol vervullen om het aanbod over te brengen naar het NCC. Op deze wijze kan getracht worden om de internationale bijstand inreguliere banen te leiden.

Het ministerie van Buitenlandse Zaken vervult ook de spilfunctie in de besluitvormingover het verlenen van internationale bijstand in het kader van de rampenbestrijding.Vanwege deze rol heeft de directie Humanitaire Hulp van het ministerie vanBuitenlandse Zaken een netwerk opgebouwd. De contacten die in dit netwerkopgebouwd zijn, kunnen in een omgekeerde situatie ook een rol spelen bij een verzoek om internationale bijstand door de Nederlandse overheid.

3.4.3 DebuurlandenWanneer een ramp van een zodanige omvang is dat deze de capaciteit van derampenbestrijdingsorganisatie te boven gaat, dan is het meest waarschijnlijk datinternationale bijstand gevraagd wordt aan de omringende landen België en Duitsland.Met beide landen zijn wederzijdse bijstandsovereenkomsten afgesloten. Dezebijstandsovereenkomsten zijn afgesloten met het oog op grensoverschrijdendebijstandsverlening, en niet met het doel om grootschalige bijstand te verlenen.Hoewel de bijstandsovereenkomsten niet bedoeld zijn voor grootschalige bijstand inhet kader van de rampenbestrijding, kunnen ze wel gebruikt worden als basis hiervoor.

Het ontvangen van internationale bijstand uit België en Duitsland is echter nietvoorbereid. De mogelijkheden en onmogelijkheden van de organisaties die in dielanden bij de rampenbestrijding betrokken zijn, alsmede de internationalebijstandsteams die deze landen soms hebben zijn in zijn algemeenheid binnen deNederlandse rampenbestrijdingsorganisatie onbekend.

Om de inzet van buitenlandse eenheden of internationale bijstandsteams uit die landeneffectief te laten zijn is het van belang dat deze bijstand voorbereid is, en dat er metenige regelmaat geoefend wordt.

3.4.4 De landen waarmee een bilaterale overeenkomst is geslotenTer voorbereiding van het ontvangen van internationale bijstand is er een groot aantallanden bekend die bilaterale overeenkomsten gesloten hebben. In de meeste gevallenbetreft het bilaterale overeenkomsten met de omringende landen. Daarnaast zijn ookvoorbeelden van bilaterale overeenkomsten bekend tussen landen waarvan één vanbeide landen (of beide landen) over een internationale bijstandseenheid in het kadervan de rampenbestrijding beschikt.Dergelijke bilaterale overeenkomsten worden tussen de landen afgesloten om elkaar bij te staan bij zeer grote rampen. Een ander doel kan zijn om de bekendheid met dealarmering, transport en werkwijze van buitenlandse eenheden te vergroten.

114


35

Nederland heeft op dit moment geen bilaterale overeenkomsten afgesloten met anderelanden die tot doel hebben om elkaar bij te staan in de operationele fase van derampenbestrijding. Er zijn wel overeenkomsten afgesloten in het kader van deondersteuning bij de voorbereiding op de rampenbestrijding. Dergelijkeovereenkomsten zijn afgesloten met de vier kandidaat-lidstaten van de EuropeseUnie33 te weten Hongarije, Tsjechië, Slowakije en Polen. Hoewel het door Nederlandniet zo bedoeld is, worden deze bilaterale overeenkomsten door de betreffende landensoms wel gezien als bilaterale overeenkomsten voor de internationale bijstand in deoperationele fase van de rampenbestrijding.Van sommige landen, zoals Rusland, is bekend dat zij internationalebijstandsovereenkomsten willen sluiten met andere landen waaronder Nederland. Vooreen voorbeeld van een dergelijke internationale bijstandsovereenkomst zie bijlage 2.Hierin worden tal van praktische zaken op pragmatische wijze benaderd; valt er vóórafiets te regelen -regel het dan.

3.4.5 Internationale organisaties (VN, NAVO en EU)DE VERENIGDE NATIES (VN)34

De Verenigde Naties is een belangrijke partij op het gebied van de internationalebijstand in het kader van de rampenbestrijding. De Verenigde Naties heeft voor devoorbereiding en uitvoering van de internationale bijstand een "Office for theCoördination of Humanitarian Affairs" (UN-OCHA). Dit organisatieonderdeel houdtzich niet alleen bezig met de bijstand in het kader van de rampenbestrijding, maar methumanitaire crises in een veel groter verband. Het hoofdkantoor van UN-OCHA isgevestigd in Genève. De Disaster Response Branche (DRB) van UN-OCHA is hetfocal point binnen de VN voor de activering en coördinatie van de internationalebijstand in het kader van de rampenbestrijding.Voor de inventarisatie van de benodigde internationale bijstand ter plaatse zendt deVN een UNDAC team uit (United Nations Disaster Assesment and Coördinationteam).Een dergelijk team bestaat uit specifiek getrainde experts uit de verschillende deelnemende landen en de UN-OCHA staf. Wanneer tot de inzet van internationalebijstand teams besloten wordt, wordt vanuit het UNDAC team een UNOSOCC(United Nations On-Site Operations Coördination Center) gevormd. De taak van ditteam is om, in samenwerking met de betreffende overheid, de inzet van deinternationale Search and Rescue (SAR) teams te coördineren.

Wereldwijd zijn 21 Search and Rescue teams bij UN-OCHA aangemeld voorinternationale bijstand. Van deze 21 teams bevinden zich 13 teams in Europa! Eenoverzicht van deze 21 Search and Rescue teams treft u aan als bijlage 3 bij dezescriptie.

Om geregistreerd te kunnen worden bij UN-OCHA dient een team te voldoen aan deINSARAG Guidelines. INSARAG (INternational Search And Rescue Advisory Groupis een advies orgaan van UN-OCHA. INSARAG is samengesteld uit devertegenwoordigers van landen die een internationaal Search and Rescue team hebben.Het doel van het INSARAG netwerk is om een internationaal samenwerkingsverband teontwikkelen, om zodoende de samenwerking van de internationale bijstand teams teverbeteren.De INSARAG Guidelines hebben betrekking op:• de samenstelling van een Search and rescue team;

33 Nota 'Internationale aspecten van het beleid inzake brandweer en rampenbestrijding', Ministerie van BZK, 2001, p. 21.34 Deze informatie is ontleend aan de gegevens die via de internet site van de VN beschikbaar zijn:www.reliefweb.int/ocha-ol


34

De eerste situatie is wanneer het NCC een verzoek doet aan één of meerdere andere landen of internationale organisaties. In een dergelijke situatie zal zo'n verzoek via hetministerie van Buitenlandse Zaken en de diplomatieke kanalen aan de regering van hetbetreffende land (of de organisatie) overgebracht worden. Wanneer het NCC hetverzoek rechtstreeks aan de betreffende regering( en) (of de organisatie) overbrengtkan het diplomatieke kanaal een ondersteunende en toelichtende rol bij een dergelijkverzoek verrichten.De Nederlandse ambassades kunnen de contacten met betrekking tot hetbijstandsverzoek aan de regeringen in het betreffende land onderhouden. Deambassade kan ook een belangrijke rol vervullen met betrekking tot de protocollaireaspecten.

De tweede situatie is wanneer andere landen of internationale organisaties ofbuitenlandse Non Gouvernementele Organisaties (NGO's) ongevraagd bijstand aanNederland willen leveren. In dergelijke situaties kunnen de diplomatieke kanalen enhet ministerie van Buitenlandse Zaken de rol vervullen om het aanbod over te brengen naar het NCC. Op deze wijze kan getracht worden om de internationale bijstand inreguliere banen te leiden.

Het ministerie van Buitenlandse Zaken vervult ook de spilfunctie in de besluitvormingover het verlenen van internationale bijstand in het kader van de rampenbestrijding.Vanwege deze rol heeft de directie Humanitaire Hulp van het ministerie vanBuitenlandse Zaken een netwerk opgebouwd. De contacten die in dit netwerkopgebouwd zijn, kunnen in een omgekeerde situatie ook een rol spelen bij een verzoek om internationale bijstand door de Nederlandse overheid.

3.4.3 DebuurlandenWanneer een ramp van een zodanige omvang is dat deze de capaciteit van derampenbestrijdingsorganisatie te boven gaat, dan is het meest waarschijnlijk datinternationale bijstand gevraagd wordt aan de omringende landen België en Duitsland.Met beide landen zijn wederzijdse bijstandsovereenkomsten afgesloten. Dezebijstandsovereenkomsten zijn afgesloten met het oog op grensoverschrijdendebijstandsverlening, en niet met het doel om grootschalige bijstand te verlenen.Hoewel de bijstandsovereenkomsten niet bedoeld zijn voor grootschalige bijstand inhet kader van de rampenbestrijding, kunnen ze wel gebruikt worden als basis hiervoor.

Het ontvangen van internationale bijstand uit België en Duitsland is echter nietvoorbereid. De mogelijkheden en onmogelijkheden van de organisaties die in dielanden bij de rampenbestrijding betrokken zijn, alsmede de internationalebijstandsteams die deze landen soms hebben zijn in zijn algemeenheid binnen deNederlandse rampenbestrijdingsorganisatie onbekend.

Om de inzet van buitenlandse eenheden of internationale bijstandsteams uit die landeneffectief te laten zijn is het van belang dat deze bijstand voorbereid is, en dat er metenige regelmaat geoefend wordt.

3.4.4 De landen waarmee een bilaterale overeenkomst is geslotenTer voorbereiding van het ontvangen van internationale bijstand is er een groot aantallanden bekend die bilaterale overeenkomsten gesloten hebben. In de meeste gevallenbetreft het bilaterale overeenkomsten met de omringende landen. Daarnaast zijn ookvoorbeelden van bilaterale overeenkomsten bekend tussen landen waarvan één vanbeide landen (of beide landen) over een internationale bijstandseenheid in het kadervan de rampenbestrijding beschikt.Dergelijke bilaterale overeenkomsten worden tussen de landen afgesloten om elkaar bij te staan bij zeer grote rampen. Een ander doel kan zijn om de bekendheid met dealarmering, transport en werkwijze van buitenlandse eenheden te vergroten.

115


37

3.4.6 Niet-Gouvermentele Organisaties38

Niet- gouvermentele organisaties (NGO's) zijn private organisaties. NGO's zijn ofworden opgericht door groepen mensen in een samenleving die een bepaald doelnastreven met de door hen opgerichte of op te richten organisatie. De doelen van deverschillende NGO's zijn divers en kunnen van culturele, religieuze, politieke,economische en andere aard zijn. De belangen in een samenleving zijn verdeeld, ditgeldt dan ook voor hetgeen de NGO's denken te bewerkstelligen met hun organisatie.

Er zijn diverse NGO's betrokken bij incidentbestrijding en rampenbestrijding.Grofweg kan onderscheid gemaakt worden tussen lokale- en internationale NGO's.Ook kan onderscheid gemaakt worden tussen organisaties die al bestonden voor dedaadwerkelijke rampvoltrekking en organisaties die spontaan opgericht worden vanuiteen ander verband of vanuit het "niets". Lokale NGO's die een rol kunnen spelen bijde rampenbestrijding zijn bijvoorbeeld het Nederlandse Rode Kruis of een lokalekerkelijke organisatie. Een voorbeeld van een internationale NGO's die een rol kanspelen is bijvoorbeeld de instantie "Artsen zonder Grenzen".Het is de taak van de overheid om de noodhulpverlening te coördineren. Zij kan dehulp inroepen van NGO's. Vaak ook zal een NGO ongevraagd haar dienstenaanbieden. Lang niet alle aangeboden hulp blijkt ook nuttig en nodig te zijn. De kansop ongecoördineerde en/ of weinig zinvolle acties is groot wanneer alle NGO's opeigen houtje aan de slag kunnen gaan. Uitputting van noodzakelijke middelen zoalsdrinkwater en voedsel is denkbaar wanneer NGO's zichzelf niet kunnen bedruipengedurende een bepaalde periode en daarnaast wordt een aanslag gepleegd op deschaarse institutionele capaciteit. Om het kaf van het koren te kunnen scheiden wordter op dit moment gedacht aan het invoeren van een keurmerk waarmee getracht wordtde kwaliteit van de NGO's die een rol kunnen en/ of willen spelen in derampenbestrijding te garanderen.

3.5 Zwakf<e aspecten bij het ontvangen van internationale bijstand inNederlandVanuit de beschrijving van de bestuurlijke en operationele organisaties in de hieraanvoorafgaande paragrafen kan een aantal opmerkingen gemaakt worden over de zwakke kantenvan de Nederlandse organisatie van de rampenbestrijding.• De cultuur in Nederland is er, evenals in veel andere ontwikkelde landen, niet op gericht om

internationale bijstand te vragen. Het besef ontbreekt dat ook een ontwikkeld land in eensituatie terecht kan komen waar het "de eigen broek" niet kan ophouden.

• Er bestaat niet één rampenbestrijdingsorganisatie in Nederland. Door de sterk decentralebestuurlijke verantwoordelijkheid voor de incidentbestrijding is de koppeling tusseninternationale bijstand en de lokale organisaties moeilijk aan te brengen wanneer (een)incident(en) is (zijn) uitgegroeid tot een ramp. Er is sprake van schurende bestuurlijkeketens in het licht van verantwoordelijkheden en bevoegdheden in de algemene en defunctionele bestuurlijke ketens.

38 Deze informatie is onder andere ontleend aan de lezing van J. Willemse tijdens de Studiedag op 20-11-1997 teWageningen: "Lokale bestuurscapaciteit in Noodsituaties", met als titel "Lokale bestuurscapaciteit in eennoodsituatie gezien vanuit het perspectief van een Westerse hulporganisatie"39 World Disasters Report 2000, Internationale Federatie van Rodekruis- en Rodehalvemaanverenigingen

Bureaucratische obstakels voor humanitaire interventies kunnen soms meer dodenveroorzaken dan de rampen zelf.39


36

• de uitrusting;• de werkwijze.

Naast het opzetten van een fysiek OSOCC wordt in veel gevallen (ook) een "virtualOSOCC" opgezet. Dit is een afgesloten deel van de internetsite van UN-OCHA. Opdeze internetsite kunnen de personen die van UN-OCHA een toegangscode gekregenhebben met elkaar afstemmen wie wanneer, welke bijstand gaat leveren.

DE NOORD ATLANTISCHE VERDRAGS ORGANISATIE (NAVO)De NAVO beschikt sinds mei 1998 over het Euro Atlantic Disaster ResponseCoördination Center (EADRCC) op het hoofdkwartier van de NAVO in BrusseI35

.

Het EADRCC is een coördinatiecentrum voor de 19 NAVO landen en de 27 EAPClanden op het gebied van rampenbestrijding en humanitaire noodhulp.Het EADRCC heeft niet de operationele leiding van een internationale bijstandoperatie, maar coördineert de uitvoering ervan. Dit gebeurt met name doorbemiddeling tussen vraag en aanbod van militaire en niet militaire bronnen.

De rol van de NAVO is ondergeschikt aan de rol van de VN. De NAVO ziet haar rolals een regionale samenwerking binnen de doelstelling van de VN36

Het is de bedoeling van de NAVO om binnenkort te komen tot de oprichting van EuroAtlantic Disaster Response Unit (EADRU). Dit is een operationele eenheid diesamengesteld wordt uit de operationele bijdragen van de deelnemende landen.

DE EUROPESE UNIE (EU)De Europese Unie heeft nog geen operationele eenheid of coördinerende taken in hetkader van de rampenbestrijding. De betrokkenheid van de Europese Unie metbetrekking tot de rampenbestrijding richt zich met name op de preparatieve fase vande rampenbestrijding. In dat licht heeft de Civil Protection Unit van het Directoraat-Generaal Environment, Nuclear Safety and Civil Protection (DG XI) in 1991 hetinitiatief genomen om een "Operational manual of civil protection in the Europeancommunity"37 samen te stellen. Met "Operational manual" wordt in dit verbandbedoeld een totaal van:• lijsten met operationele contactpunten per land;• lijsten met beschikbare specialisten per land;• lijsten met beschikbare middelen.

Naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede heeft de Europese CommissarisWallström plannen aangekondigd om de coördinatie tussen de nationalerampenbestrijdingsdiensten te versterken. Het aankondigen van deze plannen lijkt erop dat de Europese Unie zich nadrukkelijker met de internationale bijstand bezig gaathouden. Medio 2000 is ten tijde van het Franse voorzitterschap van de EU eenvoorstel gepresenteerd om de coördinatie van de rampenbestrijding op Europeesniveau te vergroten. Het is de bedoeling om dat de Europese Unie zich in dit kadervooralsnog op drie onderdelen richt.Ten eerste zal er een inventarisatie plaats vinden van de aanwezige specialismen in deverschillende Europese landen.Daarnaast is het de bedoeling om Europese "assessment" teams op te richten naaranalogie van de UNDAC teams.Ten derde is het de bedoeling om een Europees telecommunicatiesysteem op te zettenwaardoor de nationale coördinatiecentra onderling kunnen communiceren.

35 NATO's Role in Disaster Assistance36 NAVO Document EAPC©D(98) 10(Revised), d.d. 19-5-199837 Operational manual of civil protection in the European community, 1999

116


37

3.4.6 Niet-Gouvermentele Organisaties38

Niet- gouvermentele organisaties (NGO's) zijn private organisaties. NGO's zijn ofworden opgericht door groepen mensen in een samenleving die een bepaald doelnastreven met de door hen opgerichte of op te richten organisatie. De doelen van deverschillende NGO's zijn divers en kunnen van culturele, religieuze, politieke,economische en andere aard zijn. De belangen in een samenleving zijn verdeeld, ditgeldt dan ook voor hetgeen de NGO's denken te bewerkstelligen met hun organisatie.

Er zijn diverse NGO's betrokken bij incidentbestrijding en rampenbestrijding.Grofweg kan onderscheid gemaakt worden tussen lokale- en internationale NGO's.Ook kan onderscheid gemaakt worden tussen organisaties die al bestonden voor dedaadwerkelijke rampvoltrekking en organisaties die spontaan opgericht worden vanuiteen ander verband of vanuit het "niets". Lokale NGO's die een rol kunnen spelen bijde rampenbestrijding zijn bijvoorbeeld het Nederlandse Rode Kruis of een lokalekerkelijke organisatie. Een voorbeeld van een internationale NGO's die een rol kanspelen is bijvoorbeeld de instantie "Artsen zonder Grenzen".Het is de taak van de overheid om de noodhulpverlening te coördineren. Zij kan dehulp inroepen van NGO's. Vaak ook zal een NGO ongevraagd haar dienstenaanbieden. Lang niet alle aangeboden hulp blijkt ook nuttig en nodig te zijn. De kansop ongecoördineerde en/ of weinig zinvolle acties is groot wanneer alle NGO's opeigen houtje aan de slag kunnen gaan. Uitputting van noodzakelijke middelen zoalsdrinkwater en voedsel is denkbaar wanneer NGO's zichzelf niet kunnen bedruipengedurende een bepaalde periode en daarnaast wordt een aanslag gepleegd op deschaarse institutionele capaciteit. Om het kaf van het koren te kunnen scheiden wordter op dit moment gedacht aan het invoeren van een keurmerk waarmee getracht wordtde kwaliteit van de NGO's die een rol kunnen en/ of willen spelen in derampenbestrijding te garanderen.

3.5 Zwakf<e aspecten bij het ontvangen van internationale bijstand inNederlandVanuit de beschrijving van de bestuurlijke en operationele organisaties in de hieraanvoorafgaande paragrafen kan een aantal opmerkingen gemaakt worden over de zwakke kantenvan de Nederlandse organisatie van de rampenbestrijding.• De cultuur in Nederland is er, evenals in veel andere ontwikkelde landen, niet op gericht om

internationale bijstand te vragen. Het besef ontbreekt dat ook een ontwikkeld land in eensituatie terecht kan komen waar het "de eigen broek" niet kan ophouden.

• Er bestaat niet één rampenbestrijdingsorganisatie in Nederland. Door de sterk decentralebestuurlijke verantwoordelijkheid voor de incidentbestrijding is de koppeling tusseninternationale bijstand en de lokale organisaties moeilijk aan te brengen wanneer (een)incident(en) is (zijn) uitgegroeid tot een ramp. Er is sprake van schurende bestuurlijkeketens in het licht van verantwoordelijkheden en bevoegdheden in de algemene en defunctionele bestuurlijke ketens.

38 Deze informatie is onder andere ontleend aan de lezing van J. Willemse tijdens de Studiedag op 20-11-1997 teWageningen: "Lokale bestuurscapaciteit in Noodsituaties", met als titel "Lokale bestuurscapaciteit in eennoodsituatie gezien vanuit het perspectief van een Westerse hulporganisatie"39 World Disasters Report 2000, Internationale Federatie van Rodekruis- en Rodehalvemaanverenigingen

Bureaucratische obstakels voor humanitaire interventies kunnen soms meer dodenveroorzaken dan de rampen zelf.39


36

• de uitrusting;• de werkwijze.

Naast het opzetten van een fysiek OSOCC wordt in veel gevallen (ook) een "virtualOSOCC" opgezet. Dit is een afgesloten deel van de internetsite van UN-OCHA. Opdeze internetsite kunnen de personen die van UN-OCHA een toegangscode gekregenhebben met elkaar afstemmen wie wanneer, welke bijstand gaat leveren.

DE NOORD ATLANTISCHE VERDRAGS ORGANISATIE (NAVO)De NAVO beschikt sinds mei 1998 over het Euro Atlantic Disaster ResponseCoördination Center (EADRCC) op het hoofdkwartier van de NAVO in BrusseI35

.

Het EADRCC is een coördinatiecentrum voor de 19 NAVO landen en de 27 EAPClanden op het gebied van rampenbestrijding en humanitaire noodhulp.Het EADRCC heeft niet de operationele leiding van een internationale bijstandoperatie, maar coördineert de uitvoering ervan. Dit gebeurt met name doorbemiddeling tussen vraag en aanbod van militaire en niet militaire bronnen.

De rol van de NAVO is ondergeschikt aan de rol van de VN. De NAVO ziet haar rolals een regionale samenwerking binnen de doelstelling van de VN36

Het is de bedoeling van de NAVO om binnenkort te komen tot de oprichting van EuroAtlantic Disaster Response Unit (EADRU). Dit is een operationele eenheid diesamengesteld wordt uit de operationele bijdragen van de deelnemende landen.

DE EUROPESE UNIE (EU)De Europese Unie heeft nog geen operationele eenheid of coördinerende taken in hetkader van de rampenbestrijding. De betrokkenheid van de Europese Unie metbetrekking tot de rampenbestrijding richt zich met name op de preparatieve fase vande rampenbestrijding. In dat licht heeft de Civil Protection Unit van het Directoraat-Generaal Environment, Nuclear Safety and Civil Protection (DG XI) in 1991 hetinitiatief genomen om een "Operational manual of civil protection in the Europeancommunity"37 samen te stellen. Met "Operational manual" wordt in dit verbandbedoeld een totaal van:• lijsten met operationele contactpunten per land;• lijsten met beschikbare specialisten per land;• lijsten met beschikbare middelen.

Naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede heeft de Europese CommissarisWallström plannen aangekondigd om de coördinatie tussen de nationalerampenbestrijdingsdiensten te versterken. Het aankondigen van deze plannen lijkt erop dat de Europese Unie zich nadrukkelijker met de internationale bijstand bezig gaathouden. Medio 2000 is ten tijde van het Franse voorzitterschap van de EU eenvoorstel gepresenteerd om de coördinatie van de rampenbestrijding op Europeesniveau te vergroten. Het is de bedoeling om dat de Europese Unie zich in dit kadervooralsnog op drie onderdelen richt.Ten eerste zal er een inventarisatie plaats vinden van de aanwezige specialismen in deverschillende Europese landen.Daarnaast is het de bedoeling om Europese "assessment" teams op te richten naaranalogie van de UNDAC teams.Ten derde is het de bedoeling om een Europees telecommunicatiesysteem op te zettenwaardoor de nationale coördinatiecentra onderling kunnen communiceren.

35 NATO's Role in Disaster Assistance36 NAVO Document EAPC©D(98) 10(Revised), d.d. 19-5-199837 Operational manual of civil protection in the European community, 1999

117

Scriptie Master of Crisis and Disastef ManagementEEN MAATJE TE GROOT?Een onderzoek naar het ontvangen van internationale bijstand bij rampen in Nederland

39

4 Een verkenning van de cruciale problemen bij internationalebijstand aan Nederland

4.1 InleidingIn dit hoofdstuk worden de mogelijke cruciale problemen bij internationale bijstand aanNederland verkend. Met andere woorden: wat gaat er nu eigenlijk verkeerd als er bijstand aanNederland geleverd wordt.Vanuit de voorgaande hoofdstukken waarin enerzijds geanalyseerd is of het reëel is om inNederland een ramp te veronderstellen waarbij internationale bijstand in beeld komt, enanderzijds wat de mate van voorbereiding op een dergelijke situatie is, komen wij in dithoofdstuk tot een verkenning van mogelijke problemen in de huidige Nederlandse situatie.

Allereerst wordt de theoretische basis gelegd met behulp van de inzichten vanuit het doorQuarantelli ontwikkelde concept over Command and Control. Hierin wordt beschreven wat demogelijke problemen kunnen zijn bij de coördinatie en uitvoering van rampenbestrijding.Vervolgens komen inzichten met betrekking tot de rampenbestrijding die opgedaan zijn in dewetenschappen van de politicologie en de bestuurskunde aan de orde.Daarna wordt een assenkruis gepresenteerd omtrent gewenste versus verleende bijstand. Hierbijwordt ingegaan op die situaties waarbij bijstand al dan niet gewenst is en of het ookdaadwerkelijk ontvangen wordt.Vervolgens worden de Nederlandse bestuurlijke coördinatie en de operationele aansturingbeschreven en tegen de achtergrond van de opgedane inzichten gehouden. Ook beschrijven wewie de coördinatie van bijstand door de NGO's ter hand zou moeten nemen.

4.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons?Diverse wetenschappers hebben zich beziggehouden met mogelijke problemen die zich in hetkader van de rampenbestrijding voor kunnen doen. Hieronder wordt een beschrijving gegevenvan enkele van deze inzichten die vervolgens tegen de achtergrond van de Nederlandse rampenbestrijdingsorganisatie gehouden worden.

4.2.1. QuarantelliQuarantelli beschouwt de wijze van voorbereiding op rampen tegen de achtergrond enideeën vanuit de soci0logie. Om de voorbereiding open het verloop van crises enrampen te verklaren, beschouwt Quarantelli het gedrag van de verschillende bij eenramp betrokken actoren. Hij onderscheidt de volgende actoren:a. de samenleving;b. individuen;c. organisaties;d. groepen;e. de media die de crisiscommunicatie ter hand nemen.

Ad a. RAMPEN EN DE SAMENLEVINGEen van de belangrijkste bevindingen van Quarantelli( 1999) is misschien wel destelling dat een ramp géén groot incident is waarbij met extrapolatie van opschalingkan worden volstaan. Andere actoren, een andere schaal, het wegvallen vansleutelfiguren tijdens een ramp sterken Quarantelli in de gedachte dat deopschalinggedachte en het 'Command & Control' -model niet werken.

Ad b. INDIVIDUENVan nature heeft het individu weinig interesse voor bestrijding van- en voorbereidingop calamiteiten. Slechts daar waar calamiteiten of rampen zich met enige regelmaatherhalen zal er een besef komen dat men risico's loopt en dat daar voorbereiding opmoet worden ondernomen. Kenmerkend bij calamiteiten is dat nagenoeg iedereenspontaan helpt en reddingsacties zal gaan opstarten. Er kan gesteld worden dat op dat


38

• Internationale bijstand wordt gevraagd en ongevraagd geleverd. In Nederland wordt erechter vanuit gegaan dat de internationale bijstand alleen op verzoek geleverd wordt. Voorhet ontvangen van niet gevraagde bijstand worden geen voorbereidingen getroffen.

• Goede en reeds bestaande organisaties die een rol kunnen spelen bij internationale bijstandzijn in Nederland niet of slechts ten dele bekend bij de operationele en bestuurlijkeverantwoordelijken. De onbekendheid met de VN structuur voor het leveren vaninternationale bijstand en de INSARAG guidelines zijn hier een voorbeeld van.

• Er is in Nederland geen operationele coördinatie op landelijk en provinciaal niveau. Ditgeeft grote problemen in de operationele uitvoering bij bovenlokale en provincialerampenbestrijding zoals dat in het geval van internationale bijstand vaak aan de orde zalzijn. Buitenlandse (operationele) organisaties moeten ingepast worden in de bestaandeoperationele structuren en kunnen niet 'weggezet' dan wel ingepast worden via eennationaal coördinerende operationele organisatie.

• Het besef van keteneffecten in de rampenbestrijding is nauwelijks aanwezig.• Wanneer met verantwoordelijke bestuurlijke organisaties gesproken wordt over

internationale bijstand is vooral het bijstand verlenen in beeld en niet het bijstandontvangen. Het bijstand verlenen blijkt politiek het interessantst, het is emotie gericht. Het ontvangen van hulp in Nederland blijkt moeilijk op het netvlies te krijgen van bestuurlijkNederland.

• Tussen de ministeries van BZK en BZ verlopen de zaken met betrekking tot deinternationale bijstand niet soepel. BZ werkt al jaren mondiaal samen in VN-verband enBZK lijkt te schermen met de EU. Je kunt spreken van schurende ministeries in deze.

• Het gat tussen politiek/beleidsmakers en hulpverleners/ operationele uitvoerders is duidelijkwaarneembaar. Pogingen om dat gat te dichten zijn vooralsnog niet zichtbaar.


• Een groot aantal organisaties die een rol moeten of gaan spelen tijdens rampenbestrijdingzijn kwetsbaar in een adequate uitvoering van hun taken wanneer er geen overkoepelendecoördinatie plaatsvindt met betrekking tot de organisatie en de uitvoering van die taken enmet betrekking tot de onderlinge samenwerking tussen de organisaties.

• De Nederlandse organisatie van de rampenbestrijding is niet adequaat ingericht om eenoverkoepelende coördinerende rol in te nemen. Op nationaal niveau is dit niet voorbereid.

• De operationele organisaties van brandweer, politie, spoedeisende geneeskundigehulpverlening en defensie schalen in geval van zware ongevallen of rampen op volgens heteigen stramien en binnen de eigen mogelijkheden. De slagkracht van de diverse diensten is niet op elkaar afgestemd.

• Vele partijen en organisaties spelen een rol of kunnen een rol spelen in het kader van hetontvangen van internationale bijstand. De diversiteit is groot. Om "vraag en aanbod" tekunnen sturen is afstemming en coördinatie noodzakelijk omtrent taken enverantwoordelijkheden in het kader van het ontvangen van internationale bijstand.

118


39

4 Een verkenning van de cruciale problemen bij internationalebijstand aan Nederland

4.1 InleidingIn dit hoofdstuk worden de mogelijke cruciale problemen bij internationale bijstand aanNederland verkend. Met andere woorden: wat gaat er nu eigenlijk verkeerd als er bijstand aanNederland geleverd wordt.Vanuit de voorgaande hoofdstukken waarin enerzijds geanalyseerd is of het reëel is om inNederland een ramp te veronderstellen waarbij internationale bijstand in beeld komt, enanderzijds wat de mate van voorbereiding op een dergelijke situatie is, komen wij in dithoofdstuk tot een verkenning van mogelijke problemen in de huidige Nederlandse situatie.

Allereerst wordt de theoretische basis gelegd met behulp van de inzichten vanuit het doorQuarantelli ontwikkelde concept over Command and Control. Hierin wordt beschreven wat demogelijke problemen kunnen zijn bij de coördinatie en uitvoering van rampenbestrijding.Vervolgens komen inzichten met betrekking tot de rampenbestrijding die opgedaan zijn in dewetenschappen van de politicologie en de bestuurskunde aan de orde.Daarna wordt een assenkruis gepresenteerd omtrent gewenste versus verleende bijstand. Hierbijwordt ingegaan op die situaties waarbij bijstand al dan niet gewenst is en of het ookdaadwerkelijk ontvangen wordt.Vervolgens worden de Nederlandse bestuurlijke coördinatie en de operationele aansturingbeschreven en tegen de achtergrond van de opgedane inzichten gehouden. Ook beschrijven wewie de coördinatie van bijstand door de NGO's ter hand zou moeten nemen.

4.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons?Diverse wetenschappers hebben zich beziggehouden met mogelijke problemen die zich in hetkader van de rampenbestrijding voor kunnen doen. Hieronder wordt een beschrijving gegevenvan enkele van deze inzichten die vervolgens tegen de achtergrond van de Nederlandse rampenbestrijdingsorganisatie gehouden worden.

4.2.1. QuarantelliQuarantelli beschouwt de wijze van voorbereiding op rampen tegen de achtergrond enideeën vanuit de soci0logie. Om de voorbereiding open het verloop van crises enrampen te verklaren, beschouwt Quarantelli het gedrag van de verschillende bij eenramp betrokken actoren. Hij onderscheidt de volgende actoren:a. de samenleving;b. individuen;c. organisaties;d. groepen;e. de media die de crisiscommunicatie ter hand nemen.

Ad a. RAMPEN EN DE SAMENLEVINGEen van de belangrijkste bevindingen van Quarantelli( 1999) is misschien wel destelling dat een ramp géén groot incident is waarbij met extrapolatie van opschalingkan worden volstaan. Andere actoren, een andere schaal, het wegvallen vansleutelfiguren tijdens een ramp sterken Quarantelli in de gedachte dat deopschalinggedachte en het 'Command & Control' -model niet werken.

Ad b. INDIVIDUENVan nature heeft het individu weinig interesse voor bestrijding van- en voorbereidingop calamiteiten. Slechts daar waar calamiteiten of rampen zich met enige regelmaatherhalen zal er een besef komen dat men risico's loopt en dat daar voorbereiding opmoet worden ondernomen. Kenmerkend bij calamiteiten is dat nagenoeg iedereenspontaan helpt en reddingsacties zal gaan opstarten. Er kan gesteld worden dat op dat


38

• Internationale bijstand wordt gevraagd en ongevraagd geleverd. In Nederland wordt erechter vanuit gegaan dat de internationale bijstand alleen op verzoek geleverd wordt. Voorhet ontvangen van niet gevraagde bijstand worden geen voorbereidingen getroffen.

• Goede en reeds bestaande organisaties die een rol kunnen spelen bij internationale bijstandzijn in Nederland niet of slechts ten dele bekend bij de operationele en bestuurlijkeverantwoordelijken. De onbekendheid met de VN structuur voor het leveren vaninternationale bijstand en de INSARAG guidelines zijn hier een voorbeeld van.

• Er is in Nederland geen operationele coördinatie op landelijk en provinciaal niveau. Ditgeeft grote problemen in de operationele uitvoering bij bovenlokale en provincialerampenbestrijding zoals dat in het geval van internationale bijstand vaak aan de orde zalzijn. Buitenlandse (operationele) organisaties moeten ingepast worden in de bestaandeoperationele structuren en kunnen niet 'weggezet' dan wel ingepast worden via eennationaal coördinerende operationele organisatie.

• Het besef van keteneffecten in de rampenbestrijding is nauwelijks aanwezig.• Wanneer met verantwoordelijke bestuurlijke organisaties gesproken wordt over

internationale bijstand is vooral het bijstand verlenen in beeld en niet het bijstandontvangen. Het bijstand verlenen blijkt politiek het interessantst, het is emotie gericht. Het ontvangen van hulp in Nederland blijkt moeilijk op het netvlies te krijgen van bestuurlijkNederland.

• Tussen de ministeries van BZK en BZ verlopen de zaken met betrekking tot deinternationale bijstand niet soepel. BZ werkt al jaren mondiaal samen in VN-verband enBZK lijkt te schermen met de EU. Je kunt spreken van schurende ministeries in deze.

• Het gat tussen politiek/beleidsmakers en hulpverleners/ operationele uitvoerders is duidelijkwaarneembaar. Pogingen om dat gat te dichten zijn vooralsnog niet zichtbaar.


• Een groot aantal organisaties die een rol moeten of gaan spelen tijdens rampenbestrijdingzijn kwetsbaar in een adequate uitvoering van hun taken wanneer er geen overkoepelendecoördinatie plaatsvindt met betrekking tot de organisatie en de uitvoering van die taken enmet betrekking tot de onderlinge samenwerking tussen de organisaties.


• De operationele organisaties van brandweer, politie, spoedeisende geneeskundigehulpverlening en defensie schalen in geval van zware ongevallen of rampen op volgens heteigen stramien en binnen de eigen mogelijkheden. De slagkracht van de diverse diensten is niet op elkaar afgestemd.


119


4

Ten aanzien van tweede voorbeeld geldt dat aan veel zaken vorm is gegeven, die ookin de periode ná de eeuwwisseling hun nut zullen bewijzen 42

•

Verder wordt opgemerkt dat alledaagse strubbelingen en conflicten tussen de diverseactoren een goede voorbereiding en een daadwerkelijke bestrijding van calamiteiten ernstig kunnen verstoren. Vechten tegen de bierkaai, zo lijkt het dikwijls.Hoe groter de ramp of calamiteit, hoe meer veranderingen in gedrag en taken bijbetrokken organisaties. Verder zal bij een toename van de ernst en omvang van decalamiteit ook het aantal deelnemers toenemen en zal de voorbereiding op calamiteitenheel anders zijn. Elk van de deelnemende organisaties en diensten werkt routinematigen anderen voor het eerst volgens (nieuwe) taakstelling(en). Quarantelli refereerthierbij aan de typologie van Dynes43 (overgenomen uit Van Duin, 1992).

Ad e.DE MEDIA EN CRISISCOMMUNICATIEEr is inmiddels het nodige bekend over deelaspecten van crisismanagement zoalscrisisplanning, crisisbesluitvorming, politiek-bestuurlijke verantwoording enleerprocessen na afloop van een crisis. Externe communicatie en mediacontacten vormen een ontbrekende schakel in dit geheel. Media zijn niet meer weg te denken uitde publieksvoorlichting, de democratische controle en het politiek-bestuurlijkeschaakspel rond crises. Het is goed hierover meer inzicht te verkrijgen met als doel een betere preparatie door bestuur en hulpverleningsdiensten.'Crises are no longer private', zo stelt de Amerikaanse public relations deskundige Barton in een studie over crises in het bedrijfsleven (1993). In het openbaar bestuur zijn zij dat nooit echt geweest, maar ook daar geldt dat crisismanagement zichtegenwoordig sterker dan voorheen voltrekt voor het front van de camera's enmicrofoons. De massamedia hebben het functioneren van gezagsdragers enoverheidsdiensten in stresssituatie zichtbaarder gemaakt. Hoe gaan zij eigenlijk ommet de toegenomen journalistieke aandacht voor crisismanagement? Hoe stellen demedia zich op tegenover bestuurders, voorlichters en andere overheidsfunctionarissendie onder hoge druk functioneren? Welke wisselwerking doet zich voor tussen decrisiscommunicatie van overheidszijde en de crisisverslaggeving door de massamedia?Antwoorden moeten ten eerste gezocht worden in de richting van demassacommunicatie over patronen in de inhoud van massaberichtgeving over rampen.Een tweede bron vormt de wisselwerking tussen autoriteiten en journalisten. En eenderde bron van mogelijke relevante inzichten wordt gevormd door publicaties over deverhoudingen tussen journalisten en publieke gezagsdragers. Het gaat te ver hier ditalles uitvoeriger te behandelen. Echter, een volgende typologie die de belangen vanbetrokken partijen goed weergeeft is de volgende. Gezien vanuit het orde- dan welconflictperspectief ('t Hart, 1997) spelen de media een belangrijke rol bij de vorming van de politieke agenda.Door de verscheidenheid in organisatie kenmerken zal ook de aansturing van debetrokken organisaties aangepast moeten zijn. Het willen aansturen van de geheleorganisatie wordt nog eens extra bemoeilijkt door het- soms ook onduidelijke en voorelkaar onbekende - grote aantal organisaties die hieraan deelnemen. Dicht bij huisspreken de voorbeelden van de bestrijding van de wateroverlast in Nederland in 1995en de Bijlmerramp wat dit betreft boekdelen.

De schaal en vooral de snelheid waarbinnen dit alles zich afspeelt is van lokaal naarnationaal tot mondiaal niveau gegaan met als voorbeeld het ongeluk met de Russischekernonderzeeër 'Koersk'(aug. 2000).Eén van de trends die de toekomstige crisis dan ook kenmerkt is de toenemende invloed van de media, ook wel 'Mediazation' genoemd.

42 Denk hierbij ook aan het scenario van totale uitval van de nutsvoorzieningen (elektra) in Nederland: gegevende forse inspanningen die noodzakelijk waren voor de millenniumwisseling waren de nuts- &hulpverleningsdiensten kennelijk nog niet goed voorbereid op dit scenario.43 Duin, M. van, Van rampen leren, 1992, p. 25 en 26


4

moment de sociale verantwoordelijkheid wordt gevoeld en tijdens calamiteiten ookdoor bijna iedereen spontaan wordt ingevuld. Het optreden van alle individuengezamenlijk staat borg voor een enorme veerkracht onder de bevolking, die vanenorme waarde is tijdens en na een grote calamiteit c.q. ramp. Deze zogenaamdezelfredzaamheid blijkt telkens onderschat te worden, zo blijkt uit de praktijk. Het is dus niet nodig om uit te gaan van het concept van hulpeloze en radeloze burgers dievolledig verzorgd moeten worden. De meeste mensen zijn goed in staat zichzelf tehelpen.

"Rampenbrengen de mensen tezamen, wanneer het kwaad dat over hen komthetzelfde is." (Aristoteles)

Ad c. ORGANISATIESQuarantelli stelt dat áls organisaties zich al voorbereiden op calamiteiten, ze dit vaak verkeerd dan wel half doen. Als de consequenties van de veiligheidsmaatregelen teveel geld gaan kosten blijft het te vaak bij plannen alleen.Doelstelling van preparatie is vaak een geschreven plan, waarin beschreven is wat deorganisatie gaat doen als de calamiteit zich eens mocht voordoen. Veel te weinig wordtgekeken naar de kritische processen zoals het beoefenen van uitvoeringsproceduresmet álle betrokkenen en het leren samenwerken.

Beter is het dan ook om relevante methoden te gebruiken om deze processen tebeoefenen, de afhankelijkheid te minimaliseren en wellicht de risico's bij de bron tebeperken. Voorbereiding moet meer zijn dan papier alleen40

•

Anders gezegd:

'Het is beter elkaars snuit goed te kennen dan vijf (draai)boeken op deplank tehebben staan (Hans de Goeij, 1992).

Ook blijkt uit onderzoek dat de veel gestelde vraag over "wie hier de leiding heeft?"feitelijk overbodig is. Gebleken is namelijk dat het aansturen van decalamiteitenorganisatie met veel actoren niet gebeurt via het dagelijks gebruiktesysteem van 'command and control'41

, maar dat het een proces is met zeer veeldeelnemers.Tenslotte blijkt dat het lere:J van rampen nog te beperkt plaats vindt. Na een ramp wordt er veel gepraat maar er verandert zelden daadwerkelijk iets. In het gunstigste geval gaat het om verbeteringen die reeds gepland stonden en die dan versneld ingevoerd worden.

Ad d. GROEPENOp een enkele uitzondering na besteedt de gemeenschap, als groep, niet zoveelaandacht aan pro-actie en preventie (mitigatie)activiteiten. Echter er is een kenteringwaarneembaar, dit onder druk van de media ten gevolge van rampen elders. Soms kunnen voordelen worden behaald uit de 'Opportunity windows' (Kingdon, 1984) die zich bij sommige calamiteiten en rampen voordoen. Vanuit de wetenschap dat decalamiteit zich voor kan doen of juist heeft voorgedaan is het heel goed mogelijk om allerlei tekortkomingen/verbeteringen aan de orde te stellen. Denk bijvoorbeeld aan deserieuzere preparatie na de vuurwerkramp in Enschede en de Millenniumwisseling.

40 Quarantelli ( 1986): "Good preparedness is actually a knowledge-based, realistic process stressing genera!principles aimed at reducing the unknowns in a problematical situation."41 Bedoeld wordt hier de bij de brandweer ingeslepen bevelvoerings- en besluitvormingsprocedure ofeenhedenbevelvoeringsprocedure

120


4

Ten aanzien van tweede voorbeeld geldt dat aan veel zaken vorm is gegeven, die ookin de periode ná de eeuwwisseling hun nut zullen bewijzen 42

•

Verder wordt opgemerkt dat alledaagse strubbelingen en conflicten tussen de diverseactoren een goede voorbereiding en een daadwerkelijke bestrijding van calamiteiten ernstig kunnen verstoren. Vechten tegen de bierkaai, zo lijkt het dikwijls.Hoe groter de ramp of calamiteit, hoe meer veranderingen in gedrag en taken bijbetrokken organisaties. Verder zal bij een toename van de ernst en omvang van decalamiteit ook het aantal deelnemers toenemen en zal de voorbereiding op calamiteitenheel anders zijn. Elk van de deelnemende organisaties en diensten werkt routinematigen anderen voor het eerst volgens (nieuwe) taakstelling(en). Quarantelli refereerthierbij aan de typologie van Dynes43 (overgenomen uit Van Duin, 1992).

Ad e.DE MEDIA EN CRISISCOMMUNICATIEEr is inmiddels het nodige bekend over deelaspecten van crisismanagement zoalscrisisplanning, crisisbesluitvorming, politiek-bestuurlijke verantwoording enleerprocessen na afloop van een crisis. Externe communicatie en mediacontacten vormen een ontbrekende schakel in dit geheel. Media zijn niet meer weg te denken uitde publieksvoorlichting, de democratische controle en het politiek-bestuurlijkeschaakspel rond crises. Het is goed hierover meer inzicht te verkrijgen met als doel een betere preparatie door bestuur en hulpverleningsdiensten.'Crises are no longer private', zo stelt de Amerikaanse public relations deskundige Barton in een studie over crises in het bedrijfsleven (1993). In het openbaar bestuur zijn zij dat nooit echt geweest, maar ook daar geldt dat crisismanagement zichtegenwoordig sterker dan voorheen voltrekt voor het front van de camera's enmicrofoons. De massamedia hebben het functioneren van gezagsdragers enoverheidsdiensten in stresssituatie zichtbaarder gemaakt. Hoe gaan zij eigenlijk ommet de toegenomen journalistieke aandacht voor crisismanagement? Hoe stellen demedia zich op tegenover bestuurders, voorlichters en andere overheidsfunctionarissendie onder hoge druk functioneren? Welke wisselwerking doet zich voor tussen decrisiscommunicatie van overheidszijde en de crisisverslaggeving door de massamedia?Antwoorden moeten ten eerste gezocht worden in de richting van demassacommunicatie over patronen in de inhoud van massaberichtgeving over rampen.Een tweede bron vormt de wisselwerking tussen autoriteiten en journalisten. En eenderde bron van mogelijke relevante inzichten wordt gevormd door publicaties over deverhoudingen tussen journalisten en publieke gezagsdragers. Het gaat te ver hier ditalles uitvoeriger te behandelen. Echter, een volgende typologie die de belangen vanbetrokken partijen goed weergeeft is de volgende. Gezien vanuit het orde- dan welconflictperspectief ('t Hart, 1997) spelen de media een belangrijke rol bij de vorming van de politieke agenda.Door de verscheidenheid in organisatie kenmerken zal ook de aansturing van debetrokken organisaties aangepast moeten zijn. Het willen aansturen van de geheleorganisatie wordt nog eens extra bemoeilijkt door het- soms ook onduidelijke en voorelkaar onbekende - grote aantal organisaties die hieraan deelnemen. Dicht bij huisspreken de voorbeelden van de bestrijding van de wateroverlast in Nederland in 1995en de Bijlmerramp wat dit betreft boekdelen.

De schaal en vooral de snelheid waarbinnen dit alles zich afspeelt is van lokaal naarnationaal tot mondiaal niveau gegaan met als voorbeeld het ongeluk met de Russischekernonderzeeër 'Koersk'(aug. 2000).Eén van de trends die de toekomstige crisis dan ook kenmerkt is de toenemende invloed van de media, ook wel 'Mediazation' genoemd.

42 Denk hierbij ook aan het scenario van totale uitval van de nutsvoorzieningen (elektra) in Nederland: gegevende forse inspanningen die noodzakelijk waren voor de millenniumwisseling waren de nuts- &hulpverleningsdiensten kennelijk nog niet goed voorbereid op dit scenario.43 Duin, M. van, Van rampen leren, 1992, p. 25 en 26


4

moment de sociale verantwoordelijkheid wordt gevoeld en tijdens calamiteiten ookdoor bijna iedereen spontaan wordt ingevuld. Het optreden van alle individuengezamenlijk staat borg voor een enorme veerkracht onder de bevolking, die vanenorme waarde is tijdens en na een grote calamiteit c.q. ramp. Deze zogenaamdezelfredzaamheid blijkt telkens onderschat te worden, zo blijkt uit de praktijk. Het is dus niet nodig om uit te gaan van het concept van hulpeloze en radeloze burgers dievolledig verzorgd moeten worden. De meeste mensen zijn goed in staat zichzelf tehelpen.

"Rampenbrengen de mensen tezamen, wanneer het kwaad dat over hen komthetzelfde is." (Aristoteles)

Ad c. ORGANISATIESQuarantelli stelt dat áls organisaties zich al voorbereiden op calamiteiten, ze dit vaak verkeerd dan wel half doen. Als de consequenties van de veiligheidsmaatregelen teveel geld gaan kosten blijft het te vaak bij plannen alleen.Doelstelling van preparatie is vaak een geschreven plan, waarin beschreven is wat deorganisatie gaat doen als de calamiteit zich eens mocht voordoen. Veel te weinig wordtgekeken naar de kritische processen zoals het beoefenen van uitvoeringsproceduresmet álle betrokkenen en het leren samenwerken.

Beter is het dan ook om relevante methoden te gebruiken om deze processen tebeoefenen, de afhankelijkheid te minimaliseren en wellicht de risico's bij de bron tebeperken. Voorbereiding moet meer zijn dan papier alleen40

•

Anders gezegd:

'Het is beter elkaars snuit goed te kennen dan vijf (draai)boeken op deplank tehebben staan (Hans de Goeij, 1992).

Ook blijkt uit onderzoek dat de veel gestelde vraag over "wie hier de leiding heeft?"feitelijk overbodig is. Gebleken is namelijk dat het aansturen van decalamiteitenorganisatie met veel actoren niet gebeurt via het dagelijks gebruiktesysteem van 'command and control'41

, maar dat het een proces is met zeer veeldeelnemers.Tenslotte blijkt dat het lere:J van rampen nog te beperkt plaats vindt. Na een ramp wordt er veel gepraat maar er verandert zelden daadwerkelijk iets. In het gunstigste geval gaat het om verbeteringen die reeds gepland stonden en die dan versneld ingevoerd worden.

Ad d. GROEPENOp een enkele uitzondering na besteedt de gemeenschap, als groep, niet zoveelaandacht aan pro-actie en preventie (mitigatie)activiteiten. Echter er is een kenteringwaarneembaar, dit onder druk van de media ten gevolge van rampen elders. Soms kunnen voordelen worden behaald uit de 'Opportunity windows' (Kingdon, 1984) die zich bij sommige calamiteiten en rampen voordoen. Vanuit de wetenschap dat decalamiteit zich voor kan doen of juist heeft voorgedaan is het heel goed mogelijk om allerlei tekortkomingen/verbeteringen aan de orde te stellen. Denk bijvoorbeeld aan deserieuzere preparatie na de vuurwerkramp in Enschede en de Millenniumwisseling.

40 Quarantelli ( 1986): "Good preparedness is actually a knowledge-based, realistic process stressing genera!principles aimed at reducing the unknowns in a problematical situation."41 Bedoeld wordt hier de bij de brandweer ingeslepen bevelvoerings- en besluitvormingsprocedure ofeenhedenbevelvoeringsprocedure

121


4

een adequaat functioneren van de overheid twee belangrijke menselijkekarakteristieken een rol spelen. Allereerst moeten de bestuurders en ambtenaren hetgevoel hebben dat de rol die zij innemen tijdens hun werkactiviteiten en de taken diezij verrichten ook hun verantwoordelijkheid is. Hij noemt het hun plicht jegens deburgers, hun taak en zelfs hun eer. Ten tweede stelt hij dat bestuurders en ambtenarenzich pas verantwoordelijk voelen als er ook mensen zijn die hen aanspreken op hunverantwoordelijkheid. Met andere woorden als er een aanleiding is om deverantwoordelijkheid ook op te pakken.Het is duidelijk dat de overheid verantwoordelijk is voor de veiligheid van haarburgers. Dit wordt zelfs als een kerntaak beschouwd. Het is echter vaak een gedeeldeverantwoordelijkheid; elke bestuurslaag, elk departement en elke bestuurder is welvoor een bepaald takenpakket verantwoordelijk. Als we het hebben over rampen is erechter vaak sprake van een integrale verantwoordelijkheid; iedereen is een beetjeverantwoordelijk maar de taken die verricht moeten worden ten tijde van eenrampsituatie zijn geen dagelijkse taken. De kans is dan groot dat niemand zich verantwoordelijk voelt. Daarbij worden bestuurders zelden aangesproken door hunburgers op hun verantwoordelijkheid met betrekking tot de voorbereiding op rampen,de kans dat de bestuurders dat dus toch zullen doen is daardoor klein. Pas als de rampeen feit is zullen burgers de overheid op deze taak aanspreken.

Van Braam45 noemt de term "verkokering" als mogelijk gevolg van sectoralebeleidsbeïnvloeding en/ of sectorale beleids- en besluitvorming. Onder verkokerdebeleids- en besluitvorming wordt verstaan:• beleids- en besluitvorming via een veelheid van relatief gesloten, naast elkaar

functionerende sectorale beleidscircuits; waarbij• van beleidsintegratie niet of nauwelijks sprake is en• het corrigerend integratievermogen van politiek-bestuurlijke beleids- en

besluitvormingscircuits onvoldoende tegenkracht biedt of faalt.Wanneer we bezien hoe diffuus de bestuurlijke verantwoordelijkheden liggen met betrekking tot de rampenbestrijding is de kans op verkokering en dus een te beperkteeenzijdige aanpak van de rampbestrijding groot.

Daarbij komt nog eens het feit dat in tijden van rampen en crises bestuurders niet"open staan" voor nieuwe zaken zoals bijvoorbeeld overlegstructuren die anders zijndan men in normale situaties gewoon is. Rosenthal en 't Hart46 stellen dat uitonderzoek gebleken is dat het bestuurlijke besluitvormingsproces in kritieke situatiesgrote veranderingen ondergaat. De realiteit van de crisisbesluitvofllling wijkt sterk afvan het soort rationele besluitvorming en rationeel handelen, dat door theoretici enbestuurders aan overheden toegeschreven wordt. Overheidsinstanties raken in crisesnogal eens in onderlinge wedijver verstrikt en de samenwerking die men juist innoodsituaties verwacht, blijft vaak achterwege. Daarbij komt nog dat kritiekebeslissingen in crisissituaties veelal door politieke gezagsdragers genomen worden diein dergelijke omstandigheden vaak niet rationeel beslissen. Rosenthal stelt dat debesluitvormers in kritieke situaties:• niet in staat zijn om tot een herdefiniëring van die situatie te komen. Zij raken

geobsedeerd. Een eenmaal gevormd beeld, dat tevens een verwachtingspatroonomtrent de toekomstige ontwikkelingen van de situatie impliceert, wordt hardnekkig vastgehouden. Eigen zekerheden worden gecreëerd en in stand gehouden.

• zich onder hoge en aanhoudende tijdsdruk niet of minder open stellen voormogelijke alternatieven. Er is een neiging tot starheid van percepties en gedachten.

• neigen andere partijen in stereotype voorstellingen te bezien en dergelijke beeldenzo lang mogelijk in stand te houden.

45 In "Leerboek bestuurskunde", A. van Braam, Muiderberg, 198646 In "Politieke psychologie", hoofdstuk 2: besluitvorming in crisissituaties (hoofdstuk door prof.dr. U. Rosenthalen P. 't Hart), J. van Ginneken et al, Amsterdam, 1986


4

Al dit bovenstaande leidt tot het inzicht dat bestuurders en hulpverleningsdiensten zichterdege (en beter) moeten voorbereiden op crisiscommunicatie.

CONCLUSIES QUARANTELLIQuarantelli trekt de conclusie dat veel problemen kunnen worden gereduceerd of zelfsworden uitgesloten door een betere planning en aansturing. Ook blijkt duidelijk daterkend moet worden dat er grenzen zijn aan wat nog beïnvloed kan worden op hetmoment dat een calamiteit of ramp zich voordoet. Veel moet al zijn herkend in devoorfase en zijn aangepast bijvoorbeeld via oefeningen, trainingen en simulaties.Bijsturen op het moment dat de calamiteit zich voordoet is slechts gedeeltelijkmogelijk. Veel acties zullen 'skill-based' worden genomen.Quarantelli stelt naar aanleiding van het bovenstaande de vaak gebruikte 'commandand control' systemen ter discussie. Als belangrijkste argumenten hiertoe noemt hij:Er zijn veel en vaak onduidelijke deelnemers en partijen bij ernstige en omvangrijkecalamiteiten;• beslissingen worden op elk niveau genomen;• beslissingen worden -vooral onder druk- skill based genomen;• tijdens de chaotische fase is er een gebrek aan informatie; de aanwezige informatie

is soms 'gekleurd' of zelfs onjuist;• er ontstaan allerlei informele netwerken en spontane samenwerkingsvormen;• de invloed van de media moet serieus genomer.. worden.

Na deze constateringen rijst steeds meer de vraag of de rigide aansturing langs hiërarchieke weg, gebruikmakend van vooral het 'cornmand and control model', welde enige juiste is. Bij echte rampen is het maar zeer de vraag of het allemaal nog welte behappen valt volgens strakke regels en schema's. Door de vele participerendepartijen, het wisselende karakter per incidentsoort en -locatie, zou een flexibele -opschalende- structuur beter toepasbaar zijn. Quarantelli meent dat de overheid, hetbestuur maar ook de operationele diensten, te beperkt preparatie plegen en teveel vertrouwen op ingeslepen systemen van command & control.

4.2.2. Inzichten uit de politicologie en de bestuurskundeOok de wetenschappen van de politicologie en de bestuurskunde hebben een aantalinzichten opgeleverd die tegen de achtergrond van de Nederlandserampenbestrijdingsorganisatie gehouden kunnen worden.

Wanneer internationale bijstand nodig is, is er sprake van een complexe bestuurlijkesituatie waarbij vele ambtenaren en bestuurders betrokken zijn. Peters44 stelt dat voor .

44 In "The polities of bureaucracy", B. Guy Peters, New York, 1989

'IfCNN defines a situation as a crisis, it wil! indeed be a crisis in all its

consequences. Mediazation already is a driving force in the world offuture

crises and disasters. The media bridge the gap between the site of the crisis

and all the other places in the world wich are part of the context in which the

crisis takes initia! shape. Most importantly these days, they appear to be able to

bridge the gap between those at the site of the crisis and those at home or in

the crisiscenter. In this way mediazation helps to combine global and local

dimensions. For example: Kosovo, Gulf War, terrorism orfootball

hooliganism. ' (Rosenthal 1999)

122


4

een adequaat functioneren van de overheid twee belangrijke menselijkekarakteristieken een rol spelen. Allereerst moeten de bestuurders en ambtenaren hetgevoel hebben dat de rol die zij innemen tijdens hun werkactiviteiten en de taken diezij verrichten ook hun verantwoordelijkheid is. Hij noemt het hun plicht jegens deburgers, hun taak en zelfs hun eer. Ten tweede stelt hij dat bestuurders en ambtenarenzich pas verantwoordelijk voelen als er ook mensen zijn die hen aanspreken op hunverantwoordelijkheid. Met andere woorden als er een aanleiding is om deverantwoordelijkheid ook op te pakken.Het is duidelijk dat de overheid verantwoordelijk is voor de veiligheid van haarburgers. Dit wordt zelfs als een kerntaak beschouwd. Het is echter vaak een gedeeldeverantwoordelijkheid; elke bestuurslaag, elk departement en elke bestuurder is welvoor een bepaald takenpakket verantwoordelijk. Als we het hebben over rampen is erechter vaak sprake van een integrale verantwoordelijkheid; iedereen is een beetjeverantwoordelijk maar de taken die verricht moeten worden ten tijde van eenrampsituatie zijn geen dagelijkse taken. De kans is dan groot dat niemand zich verantwoordelijk voelt. Daarbij worden bestuurders zelden aangesproken door hunburgers op hun verantwoordelijkheid met betrekking tot de voorbereiding op rampen,de kans dat de bestuurders dat dus toch zullen doen is daardoor klein. Pas als de rampeen feit is zullen burgers de overheid op deze taak aanspreken.

Van Braam45 noemt de term "verkokering" als mogelijk gevolg van sectoralebeleidsbeïnvloeding en/ of sectorale beleids- en besluitvorming. Onder verkokerdebeleids- en besluitvorming wordt verstaan:• beleids- en besluitvorming via een veelheid van relatief gesloten, naast elkaar

functionerende sectorale beleidscircuits; waarbij• van beleidsintegratie niet of nauwelijks sprake is en• het corrigerend integratievermogen van politiek-bestuurlijke beleids- en

besluitvormingscircuits onvoldoende tegenkracht biedt of faalt.Wanneer we bezien hoe diffuus de bestuurlijke verantwoordelijkheden liggen met betrekking tot de rampenbestrijding is de kans op verkokering en dus een te beperkteeenzijdige aanpak van de rampbestrijding groot.

Daarbij komt nog eens het feit dat in tijden van rampen en crises bestuurders niet"open staan" voor nieuwe zaken zoals bijvoorbeeld overlegstructuren die anders zijndan men in normale situaties gewoon is. Rosenthal en 't Hart46 stellen dat uitonderzoek gebleken is dat het bestuurlijke besluitvormingsproces in kritieke situatiesgrote veranderingen ondergaat. De realiteit van de crisisbesluitvofllling wijkt sterk afvan het soort rationele besluitvorming en rationeel handelen, dat door theoretici enbestuurders aan overheden toegeschreven wordt. Overheidsinstanties raken in crisesnogal eens in onderlinge wedijver verstrikt en de samenwerking die men juist innoodsituaties verwacht, blijft vaak achterwege. Daarbij komt nog dat kritiekebeslissingen in crisissituaties veelal door politieke gezagsdragers genomen worden diein dergelijke omstandigheden vaak niet rationeel beslissen. Rosenthal stelt dat debesluitvormers in kritieke situaties:• niet in staat zijn om tot een herdefiniëring van die situatie te komen. Zij raken

geobsedeerd. Een eenmaal gevormd beeld, dat tevens een verwachtingspatroonomtrent de toekomstige ontwikkelingen van de situatie impliceert, wordt hardnekkig vastgehouden. Eigen zekerheden worden gecreëerd en in stand gehouden.

• zich onder hoge en aanhoudende tijdsdruk niet of minder open stellen voormogelijke alternatieven. Er is een neiging tot starheid van percepties en gedachten.

• neigen andere partijen in stereotype voorstellingen te bezien en dergelijke beeldenzo lang mogelijk in stand te houden.

45 In "Leerboek bestuurskunde", A. van Braam, Muiderberg, 198646 In "Politieke psychologie", hoofdstuk 2: besluitvorming in crisissituaties (hoofdstuk door prof.dr. U. Rosenthalen P. 't Hart), J. van Ginneken et al, Amsterdam, 1986


4

Al dit bovenstaande leidt tot het inzicht dat bestuurders en hulpverleningsdiensten zichterdege (en beter) moeten voorbereiden op crisiscommunicatie.

CONCLUSIES QUARANTELLIQuarantelli trekt de conclusie dat veel problemen kunnen worden gereduceerd of zelfsworden uitgesloten door een betere planning en aansturing. Ook blijkt duidelijk daterkend moet worden dat er grenzen zijn aan wat nog beïnvloed kan worden op hetmoment dat een calamiteit of ramp zich voordoet. Veel moet al zijn herkend in devoorfase en zijn aangepast bijvoorbeeld via oefeningen, trainingen en simulaties.Bijsturen op het moment dat de calamiteit zich voordoet is slechts gedeeltelijkmogelijk. Veel acties zullen 'skill-based' worden genomen.Quarantelli stelt naar aanleiding van het bovenstaande de vaak gebruikte 'commandand control' systemen ter discussie. Als belangrijkste argumenten hiertoe noemt hij:Er zijn veel en vaak onduidelijke deelnemers en partijen bij ernstige en omvangrijkecalamiteiten;• beslissingen worden op elk niveau genomen;• beslissingen worden -vooral onder druk- skill based genomen;• tijdens de chaotische fase is er een gebrek aan informatie; de aanwezige informatie

is soms 'gekleurd' of zelfs onjuist;• er ontstaan allerlei informele netwerken en spontane samenwerkingsvormen;• de invloed van de media moet serieus genomer.. worden.

Na deze constateringen rijst steeds meer de vraag of de rigide aansturing langs hiërarchieke weg, gebruikmakend van vooral het 'cornmand and control model', welde enige juiste is. Bij echte rampen is het maar zeer de vraag of het allemaal nog welte behappen valt volgens strakke regels en schema's. Door de vele participerendepartijen, het wisselende karakter per incidentsoort en -locatie, zou een flexibele -opschalende- structuur beter toepasbaar zijn. Quarantelli meent dat de overheid, hetbestuur maar ook de operationele diensten, te beperkt preparatie plegen en teveel vertrouwen op ingeslepen systemen van command & control.

4.2.2. Inzichten uit de politicologie en de bestuurskundeOok de wetenschappen van de politicologie en de bestuurskunde hebben een aantalinzichten opgeleverd die tegen de achtergrond van de Nederlandserampenbestrijdingsorganisatie gehouden kunnen worden.

Wanneer internationale bijstand nodig is, is er sprake van een complexe bestuurlijkesituatie waarbij vele ambtenaren en bestuurders betrokken zijn. Peters44 stelt dat voor .

44 In "The polities of bureaucracy", B. Guy Peters, New York, 1989

'IfCNN defines a situation as a crisis, it wil! indeed be a crisis in all its

consequences. Mediazation already is a driving force in the world offuture

crises and disasters. The media bridge the gap between the site of the crisis

and all the other places in the world wich are part of the context in which the

crisis takes initia! shape. Most importantly these days, they appear to be able to

bridge the gap between those at the site of the crisis and those at home or in

the crisiscenter. In this way mediazation helps to combine global and local

dimensions. For example: Kosovo, Gulf War, terrorism orfootball

hooliganism. ' (Rosenthal 1999)

123


45

vragen, werd internationaal betwijfeld. Hierbij dient bedacht te worden dat het in sommigeculturen "not done" is om (internationale) bijstand te vragen. Dit wil echter niet altijd zeggendat zo'n land de internationale bijstand ook niet accepteert. In het voorbeeld van India was deregering wel blij met de ongevraagd verleende internationale bijstand.

BIJSTAND VERLEENDBij het perspectief "Bijstand verleend" wordt uitgegaan van de internationale bijstand die welof niet verleend wordt door zowel nationale overheden als NGO's.Bij het wel ofniet verlenen van internationale bijstand kunnen verschillende belangen in hetgeding zijn.Bij de belangen van nationale overheden om wel of geen internationale bijstand te verlenen kan gedacht worden aan:• humanitaire redenen;• culturele redenen;• de goede of juist slechte internationale betrekkingen tussen de betreffende landen

(bevriende naties, handelsbetrekkingen e.d. versus conflictsituaties);• de economische situatie van de betreffende landen: rijk geeft aan arm, maar arm geeft soms

ook aan rijk (als dank of om "er bij te horen");• wel of niet internationaal "op de kaart willen staan" (of anders gezegd: "voor de lens willen

komen").

Bij de belangen van NGO's om wel of geen internationale bijstand te verlenen, kan gedacht worden aan:• humanitaire redenen;• het wel of niet overeenkomen van de gevolgen van de ramp met de doelstelling van de

NGO;• het wel ofniet aanwezig zijn van "een lid van de NGO-familie" in het betreffende land;• het media (CNN) effect;• het economisch belang (fundraising).

DE KWADRANTEN VAN HET ASSENKRUISHieronder volgt een beschrijving van een aantal kenmerken en voorbeelden van elk kwadrantvan het assenkruis.

Kwadrant I: de gewenste bijstand wordt ook inderdaad geleverd. Dit kwadrant kan gezienworden als de meest ideale situatie. Voorbeelden van dergelijke situaties zijn: debijstand van Nederland en Aruba aan de Nederlandse Antillen na de orkanenLuis, George en Lenny in 1995, 1998 en 1999, hoog water Mozambique in 2000en de 2 aardbevingen in Turkije in 1999. Het feit dat er internationale bijstandgeleverd is, zegt overigens niets over de effectiviteit van deze bijstand.

Kwadrant II: de gewenste bijstand wordt niet geleverd, of niet geleverd in de mate of soort waarin deze gewenst is. Voorbeelden van dergelijke situaties zijn: hoog water invoormalige Oostbloklanden in het voorjaar van 2000 en de landslides inVenezuela in januari 2000.

Kwadrant III: De bijstand wordt niet gewenst, maar wel geleverd. Deze vorm van bijstand kanook omschreven worden als de ongevraagde of "donor driven" bijstand. Bij dezeongevraagde bijstand zijn 2 vormen te onderscheiden: de overbodige bijstand ende nuttige bijstand.Er kan van overbodige bijstand gesproken worden in die situaties waarbij eengetroffen land in staat is om de gevolgen van een ramp volledig zelf te beheersen,maar een ander land of NGO toch besluit om bijstand te verlenen. Ook hetdoneren van goederen waar geen behoefte aan is, kan gezien worden als eenvorm van overtollige bijstand. Voorbeelden van overtollige bijstand zijn: debijstand van de Israëlische regering aan Nederland in de vorm van het schenken

EEN MAATJE TE GROOT?Een onderzoek naar het ontvangen van internationale bijstand bij rampen in Nederland

• het slachtoffer kunnen worden van 'group think'. Dit is een proces waarbij tot eencollectieve definitie van de situatie of tot een unanieme beslissing gekomen wordt,die een doordachte confrontatie met het probleem uit de weg gaat.

• het slachtoffer kunnen worden van een wedloop tussen besluitvormers in risico'snemen47

•

Mensen gebruiken simpele regels voor informatieverwerking om enigszins orde tescheppen in een ongewone en complexe omgeving of situatie. Opvattingen, daden,gevoelens en kennis worden met elkaar in overeenstemming gebracht. Dit heet cognitieve consistentie. Consistentie is in vele gevallen noodzakelijk om continuïteit teverlenen aan het stelsel van gedrag, opvattingen en verwachtingen. Onder tijdsdrukechter kan de besluitvormer zich afsluiten voor nieuwe informatie en anderestandpunten. Daarnaast nemen besluitvormers hun toevlucht tot beschermendemechanismen, die het mogelijk maken het probleem te verloochenen of deverantwoordelijkheid te loochenen.

Met de inzichten die in deze paragraaf zijn opgedaan kunnen we bezien of de situatie zoals dieinNederland aan de orde is, adequaat is toegerust om de vraag naar- en het ontvangen vaninternationale bijstand in het kader van de rampenbestrijding in goede banen te leiden.

4.3 Gewenste versus verleende bijstandHet ontvangen van internationale bijstand kan aan de ene kant gezien worden vanuit hetperspectief of bijstand wel of niet gewenst is. Aan de andere kant kan het ontvangen vaninternationale bijstand ook gezien worden vanuit het perspectief van het wel of niet verlenen van internationale bijstand.Deze perspectieven kunnen uitgezet worden in het onderstaande assenkruis:

Figuur 6, gewensten versus verleende bijstand

BIJSTAND GEWENSTBij het perspectief "Bijstand gewenst" wordt uitgegaan van de beoordeling van de situatie doorde overheid van het ontvangende land. Uitgaande van de soevereiniteit van de nationaleoverheden is het aan elke nationale overheid zelf om te besluiten om wel of geen internationalebijstand te vragen.Hierbij kan wel opgemerkt worden dat de beslissing van een nationale overheid om wel of geenverzoek te doen om internationale bijstand, internationaal wel vragen kan oproepen. Het besluit van de regering van India na de aardbeving in januari 2001 om geen internationale bijstand te

47 In "Politieke psychologie", hoofdstuk 2 onderpsychologische regelmatigheden

Scriptie Master of Crisis and Disaster Management 44

B ij st a n d v e r le e n d

J a N ee

J a 1

111N e e

II

B ijst a n dg e w e n st

IV

124


45

vragen, werd internationaal betwijfeld. Hierbij dient bedacht te worden dat het in sommigeculturen "not done" is om (internationale) bijstand te vragen. Dit wil echter niet altijd zeggendat zo'n land de internationale bijstand ook niet accepteert. In het voorbeeld van India was deregering wel blij met de ongevraagd verleende internationale bijstand.

BIJSTAND VERLEENDBij het perspectief "Bijstand verleend" wordt uitgegaan van de internationale bijstand die welof niet verleend wordt door zowel nationale overheden als NGO's.Bij het wel ofniet verlenen van internationale bijstand kunnen verschillende belangen in hetgeding zijn.Bij de belangen van nationale overheden om wel of geen internationale bijstand te verlenen kan gedacht worden aan:• humanitaire redenen;• culturele redenen;• de goede of juist slechte internationale betrekkingen tussen de betreffende landen

(bevriende naties, handelsbetrekkingen e.d. versus conflictsituaties);• de economische situatie van de betreffende landen: rijk geeft aan arm, maar arm geeft soms

ook aan rijk (als dank of om "er bij te horen");• wel of niet internationaal "op de kaart willen staan" (of anders gezegd: "voor de lens willen

komen").

Bij de belangen van NGO's om wel of geen internationale bijstand te verlenen, kan gedacht worden aan:• humanitaire redenen;• het wel of niet overeenkomen van de gevolgen van de ramp met de doelstelling van de

NGO;• het wel ofniet aanwezig zijn van "een lid van de NGO-familie" in het betreffende land;• het media (CNN) effect;• het economisch belang (fundraising).

DE KWADRANTEN VAN HET ASSENKRUISHieronder volgt een beschrijving van een aantal kenmerken en voorbeelden van elk kwadrantvan het assenkruis.

Kwadrant I: de gewenste bijstand wordt ook inderdaad geleverd. Dit kwadrant kan gezienworden als de meest ideale situatie. Voorbeelden van dergelijke situaties zijn: debijstand van Nederland en Aruba aan de Nederlandse Antillen na de orkanenLuis, George en Lenny in 1995, 1998 en 1999, hoog water Mozambique in 2000en de 2 aardbevingen in Turkije in 1999. Het feit dat er internationale bijstandgeleverd is, zegt overigens niets over de effectiviteit van deze bijstand.

Kwadrant II: de gewenste bijstand wordt niet geleverd, of niet geleverd in de mate of soort waarin deze gewenst is. Voorbeelden van dergelijke situaties zijn: hoog water invoormalige Oostbloklanden in het voorjaar van 2000 en de landslides inVenezuela in januari 2000.

Kwadrant III: De bijstand wordt niet gewenst, maar wel geleverd. Deze vorm van bijstand kanook omschreven worden als de ongevraagde of "donor driven" bijstand. Bij dezeongevraagde bijstand zijn 2 vormen te onderscheiden: de overbodige bijstand ende nuttige bijstand.Er kan van overbodige bijstand gesproken worden in die situaties waarbij eengetroffen land in staat is om de gevolgen van een ramp volledig zelf te beheersen,maar een ander land of NGO toch besluit om bijstand te verlenen. Ook hetdoneren van goederen waar geen behoefte aan is, kan gezien worden als eenvorm van overtollige bijstand. Voorbeelden van overtollige bijstand zijn: debijstand van de Israëlische regering aan Nederland in de vorm van het schenken

EEN MAATJE TE GROOT?Een onderzoek naar het ontvangen van internationale bijstand bij rampen in Nederland

• het slachtoffer kunnen worden van 'group think'. Dit is een proces waarbij tot eencollectieve definitie van de situatie of tot een unanieme beslissing gekomen wordt,die een doordachte confrontatie met het probleem uit de weg gaat.

• het slachtoffer kunnen worden van een wedloop tussen besluitvormers in risico'snemen47

•

Mensen gebruiken simpele regels voor informatieverwerking om enigszins orde tescheppen in een ongewone en complexe omgeving of situatie. Opvattingen, daden,gevoelens en kennis worden met elkaar in overeenstemming gebracht. Dit heet cognitieve consistentie. Consistentie is in vele gevallen noodzakelijk om continuïteit teverlenen aan het stelsel van gedrag, opvattingen en verwachtingen. Onder tijdsdrukechter kan de besluitvormer zich afsluiten voor nieuwe informatie en anderestandpunten. Daarnaast nemen besluitvormers hun toevlucht tot beschermendemechanismen, die het mogelijk maken het probleem te verloochenen of deverantwoordelijkheid te loochenen.

Met de inzichten die in deze paragraaf zijn opgedaan kunnen we bezien of de situatie zoals dieinNederland aan de orde is, adequaat is toegerust om de vraag naar- en het ontvangen vaninternationale bijstand in het kader van de rampenbestrijding in goede banen te leiden.

4.3 Gewenste versus verleende bijstandHet ontvangen van internationale bijstand kan aan de ene kant gezien worden vanuit hetperspectief of bijstand wel of niet gewenst is. Aan de andere kant kan het ontvangen vaninternationale bijstand ook gezien worden vanuit het perspectief van het wel of niet verlenen van internationale bijstand.Deze perspectieven kunnen uitgezet worden in het onderstaande assenkruis:

Figuur 6, gewensten versus verleende bijstand

BIJSTAND GEWENSTBij het perspectief "Bijstand gewenst" wordt uitgegaan van de beoordeling van de situatie doorde overheid van het ontvangende land. Uitgaande van de soevereiniteit van de nationaleoverheden is het aan elke nationale overheid zelf om te besluiten om wel of geen internationalebijstand te vragen.Hierbij kan wel opgemerkt worden dat de beslissing van een nationale overheid om wel of geenverzoek te doen om internationale bijstand, internationaal wel vragen kan oproepen. Het besluit van de regering van India na de aardbeving in januari 2001 om geen internationale bijstand te

47 In "Politieke psychologie", hoofdstuk 2 onderpsychologische regelmatigheden

Scriptie Master of Crisis and Disaster Management 44

B ij st a n d v e r le e n d

J a N ee

J a 1

111N e e

II

B ijst a n dg e w e n st

IV

125

informatievoorziening richting college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad.Het OT houdt zich bezig met de daadwerkelijke tactische aansturing van de (operationele)gemeentelijke diensten die een uitvoerende taak hebben in de bestrijding van de crisis of ramp.In het OT hebben de betrokken diensthoofden zitting en zij kunnen de actiecentra van de eigendiensten aansturen. De OL coördineert de acties van de diverse diensten, hij is verantwoordelijkvoor een gecoördineerde uitvoering van de besluiten van de burgemeester. Op uitvoerendgebied zijn, naast de actiecentra van de diverse diensten, ook nog voor gebiedsgebondenactiviteiten een Coördinatie Team Plaats Incident (CTPI) of een commando rampterrein(CoRT) actief om de directe afstemming van vaak operationele acties tussen de betrokkendiensten te bewerkstelligen. Voor niet-gebiedsgebonden activiteiten zoals het regelen vanvoorlichting, evacuatie en opvang is er een gemeentelijk actie centra (GAC). Het is onduidelijkhoe de verhoudingen per dienst liggen tussen het eigen actiecentrum en het GAC of CoRT. Deenige vertegenwoordiger van de betreffende dienst die van alle acties op de hoogte kan zijn isde vertegenwoordiger van die dienst in het OT; deze heeft dus heel wat te regelen/ coördineren.

Wanneer een ramp of crisis de gemeentegrenzen overschrijdt, betekent dit dat alle betrokkengemeenten een GBT opstarten. Er kan vooraf worden gekozen om een coördinerendburgemeester aan te wijzen middels een convenant of werkafspraak. Uiteraard zal eenrampenstaf aan hem gekoppeld moeten worden anders valt er weinig te coördineren. Het ligtvoor de hand dat de andere betrokken burgemeesters zich bij hem voegen. Toch behoudt elkeburgemeester de vrijheid zijn eigen beleidsteam samen te stellen en hij zal dat vaak ook doen.Hij is immers bij wet verantwoordelijk (opperbevelhebber) voor het te voeren beleid met betrekking tot de bestrijding van de crisis of ramp in zijn eigen gemeente. De operationeleorganisaties die met de directe bestrijding van de crisis of ramp van doen zijn, zijn daarentegenregionaal georganiseerd. Dit omdat de schaal van betrokken diensten niet berekend kan zijn opincidenten van dergelijke omvang. In feite is dit ook onderkend middels de Wet op zwareongevallen en rampen in die zin dat een regionale brandweer belast is met de voorbereiding open bestrijding van zware ongevallen en rampen. De OL bevindt zich tijdens een crisis of rampdus met het regionaal operationeel team in het regionale coördinatiecentrum (RCC). Het is daarom onmogelijk om in de diverse gemeenten diverse OT's in te stellen en meerdere OL's tebelasten met de aansturing en coördinatie van een regionale uitvoerende/ operationeleorganisatie. In de diverse gemeenten zijn dan alleen de GBT's actief maar zijn geen OT'saanwezig.De schaal van de operationele diensten en de schaal van de lokale bestuurlijke aansturing zijn dus niet gelijk. De coördinerend burgemeester heeft de schone taak de boel vlot te trekken. Ditkan hij doen door een regionaal beleidsteam te koppelen aan het regionale OT in het RCC. Voor deze oplossing is echter geen regelgeving voorhanden, de gemeenten in een regio moeten zelf afspraken hieromtrent maken met elkaar. Omdat de burgemeesters allemaalverantwoordelijk blijven voor de eigen gemeente kan er gerede spanning ontstaan over de vraagwaar hij moet plaatsnemen, in het eigen GBT of in het RCC.

DE PROVINCIEBij de daadwerkelijke bestrijding van zware ongevallen en rampen die soms ook deregiogrenzen overschrijden, wordt er verticaal opgeschaald. De Commissaris van de Koninginheeft een coördinerende functie. Hij moet beleid afstemmen tussen gemeenten, rijksdiensten enandere overheden en instanties. Daarnaast dient hij bijstandsverlening te regelen en deinformatievoorziening tussen overheden en instanties te verzorgen. Hij laat zich hierin bijstaan door een provinciale rampenstaf in het Provinciaal Coördinatiecentrum. Hij kan eenbeleidsteam vormen met andere functionarissen die een zelfstandige bestuurlijke beslissingsbevoegdheid hebben. De commissaris is bestuurlijk verantwoording schuldig aan deminister. Het provinciaal beleidsteam heeft geen operationele "tak". De operationele dienstenworden aangestuurd vanuit het OT op regionaal (gemeentelijk) niveau. Hooguit die diensten dieop provinciaal niveau zijn ingebed en een vertegenwoordigend hoofd in het PCC hebben, zijnop uitvoerend niveau in te zetten ter bestrijding van het incidentHet lijkt erop dat puur vanuit het gezichtspunt van de drie bestuurslagen, ook op het niveau vande Provincie een taak is toebedacht in het kader van de Wet op zware ongevallen en rampen.Met de totstandkoming van de regio's lijkt de laag van het PCC een extra coördinerend orgaan

Scriptie Master of Crisis and Disaster Management 47EEN MAATJE TE GROOT?Een onderzoek naar het ontvangen van internationale bijstand bij rampen in Nederland


46

van een groot aantal waterpompjes ten tijde van de wateroverlast in 1995, hetschenken van bloed en plasma na de aardbeving in Turkije in 1992.Er kan van nuttige bijstand gesproken worden in die situaties waarbij internationale bijstand verleend wordt aan een getroffen land dat niet in staat isom de gevolgen van een ramp volledig zelf te dragen, maar toch geen verzoekom internationale bijstand doet. Voorbeelden van nuttige bijstand zijn: deaardbevingen in India in januari 2001 en Japan (Kobe) in 1995.

Kwadrant IV: De bijstand wordt niet gewenst en ook niet geleverd. Ook in deze situatie zijn twee vormen te onderscheiden, namelijk de situaties waarbij een land wel of nietin staat is om de gevolgen van een ramp volledig zelf te beheersen. Wanneer eenland zelf in staat is om de gevolgen van een ramp volledig zelf te beheersen, dan kan dit gezien worden als een ideale situatie. Een voorbeeld van deze situatie isde wateroverlast in Frankrijk en Duitsland in de afgelopen jaren. Wanneer eenland niet in staat is om de gevolgen van een ramp volledig zelf te beheersen, dankan het niet verlenen van internationale bijstand gezien worden als eenongewenste situatie. Een voorbeeld hiervan is de ramp met dekernenergiecentrale in Tsjemobyl.

De hierboven genoemde voorbeelden zijn per ramp ingedeeld in één van de vier kwadranten.Dit is een vorm van generaliseren van een ramp dat niet in alle gevallen juist is. Deinternationale bijstand die op bepaalde onderdelen bij een ramp wel of niet verleend is, kanafwijken van het algemene beeld dat bij een dergelijke ramp ontstaan is. In dit verband kan deinternationale bijstand genoemd worden die na de grote aardbeving in augustus 1999 aanTurkije geleverd is. In het algemeen was de internationale bijstand aan Turkije gewenst door deTurkse regering en de bijstand is ook in ruime mate verleend. Op onderdelen van deze bijstandkan ook gesteld worden dat er bijstand geleverd is die niet gewenst was (en bovendienoverbodig), maar toch geleverd is (in de vorm van speurhonden bijvoorbeeld).

CONCLUSIEDe les die uit het bovenstaande te trekken valt, is dat landen geconfronteerd kunnen wordenmet internationale bijstandseenheden zonder dat daar om gevraagd wordt. Ook kan hetgebeuren dat bijstand nodig is maar niet geleverd wordt. Feit is dat een land in staat moet zijn'vraag en aanbod' van internationale bijstand ingeval van een zwaar ongeval of een rampeenduidig te coördineren. Zelfs wanneer er van uitgegaan zou worden dat Nederland niet in eensituatie terecht kan komen waarin zij om internationale bijstand moet vragen, dan nog kan diewel spontaan aangeboden worden in geval van een ramp of een zwaar ongeval. Coördinatie metbetrekking tot dit aanbod, het al dan niet aanvaarden en het verder inkaderen van dit aanbod isdan aan de orde.

4.4 De bestuurlijke coördinatie versus de operationele aansturingTijdens een crisis of een ramp van redelijke omvang wordt bestuurlijk heel wat gecoördineerd.Dat moet ook wel door de diffuse verantwoordelijkheden en bevoegdheden die de diversebestuurslagen hebben in het kader van de voorbereiding op of de bestrijding van crises oframpen (zie ook hoofdstuk 3 van deze scriptie). Zo is op gemeentelijk niveau de gemeentelijkerampenstaf (GRS) actief, op provinciaal niveau een provinciaal coördinatiecentrum (PCC) enop rijksniveau een nationaal coördinatiecentrum (NCC). Daarnaast kunnen al naar gelang hettype ramp of crisis ook nog departementale coördinatiecentra (DCC) actief zijn. En alhoewelhet geen coördinatiecentrum van een bestuursniveau betreft is er op regionaal niveau eenregionaal coördinatiecentrum (RCC) actief als de ramp of crisis meerdere gemeenten treft.

DE GEMEENTE EN DE REGIOOp het niveau van de gemeente bestaat de gemeentelijke rampenstaf uit de burgemeester die hetopperbevel voert met een gemeentelijk beleidsteam (GBT) en een operationeel team (OT) waar de operationeel leider (OL) aan het hoofd staat en tevens zitting heeft in het GBT. Het GBThoudt zich bezig met advisering van de burgemeester omtrent het overleg met anderegezagsdragers, zorgt voor het blijvend functioneren van de gemeente en regelt de

126

informatievoorziening richting college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad.Het OT houdt zich bezig met de daadwerkelijke tactische aansturing van de (operationele)gemeentelijke diensten die een uitvoerende taak hebben in de bestrijding van de crisis of ramp.In het OT hebben de betrokken diensthoofden zitting en zij kunnen de actiecentra van de eigendiensten aansturen. De OL coördineert de acties van de diverse diensten, hij is verantwoordelijkvoor een gecoördineerde uitvoering van de besluiten van de burgemeester. Op uitvoerendgebied zijn, naast de actiecentra van de diverse diensten, ook nog voor gebiedsgebondenactiviteiten een Coördinatie Team Plaats Incident (CTPI) of een commando rampterrein(CoRT) actief om de directe afstemming van vaak operationele acties tussen de betrokkendiensten te bewerkstelligen. Voor niet-gebiedsgebonden activiteiten zoals het regelen vanvoorlichting, evacuatie en opvang is er een gemeentelijk actie centra (GAC). Het is onduidelijkhoe de verhoudingen per dienst liggen tussen het eigen actiecentrum en het GAC of CoRT. Deenige vertegenwoordiger van de betreffende dienst die van alle acties op de hoogte kan zijn isde vertegenwoordiger van die dienst in het OT; deze heeft dus heel wat te regelen/ coördineren.

Wanneer een ramp of crisis de gemeentegrenzen overschrijdt, betekent dit dat alle betrokkengemeenten een GBT opstarten. Er kan vooraf worden gekozen om een coördinerendburgemeester aan te wijzen middels een convenant of werkafspraak. Uiteraard zal eenrampenstaf aan hem gekoppeld moeten worden anders valt er weinig te coördineren. Het ligtvoor de hand dat de andere betrokken burgemeesters zich bij hem voegen. Toch behoudt elkeburgemeester de vrijheid zijn eigen beleidsteam samen te stellen en hij zal dat vaak ook doen.Hij is immers bij wet verantwoordelijk (opperbevelhebber) voor het te voeren beleid met betrekking tot de bestrijding van de crisis of ramp in zijn eigen gemeente. De operationeleorganisaties die met de directe bestrijding van de crisis of ramp van doen zijn, zijn daarentegenregionaal georganiseerd. Dit omdat de schaal van betrokken diensten niet berekend kan zijn opincidenten van dergelijke omvang. In feite is dit ook onderkend middels de Wet op zwareongevallen en rampen in die zin dat een regionale brandweer belast is met de voorbereiding open bestrijding van zware ongevallen en rampen. De OL bevindt zich tijdens een crisis of rampdus met het regionaal operationeel team in het regionale coördinatiecentrum (RCC). Het is daarom onmogelijk om in de diverse gemeenten diverse OT's in te stellen en meerdere OL's tebelasten met de aansturing en coördinatie van een regionale uitvoerende/ operationeleorganisatie. In de diverse gemeenten zijn dan alleen de GBT's actief maar zijn geen OT'saanwezig.De schaal van de operationele diensten en de schaal van de lokale bestuurlijke aansturing zijn dus niet gelijk. De coördinerend burgemeester heeft de schone taak de boel vlot te trekken. Ditkan hij doen door een regionaal beleidsteam te koppelen aan het regionale OT in het RCC. Voor deze oplossing is echter geen regelgeving voorhanden, de gemeenten in een regio moeten zelf afspraken hieromtrent maken met elkaar. Omdat de burgemeesters allemaalverantwoordelijk blijven voor de eigen gemeente kan er gerede spanning ontstaan over de vraagwaar hij moet plaatsnemen, in het eigen GBT of in het RCC.

DE PROVINCIEBij de daadwerkelijke bestrijding van zware ongevallen en rampen die soms ook deregiogrenzen overschrijden, wordt er verticaal opgeschaald. De Commissaris van de Koninginheeft een coördinerende functie. Hij moet beleid afstemmen tussen gemeenten, rijksdiensten enandere overheden en instanties. Daarnaast dient hij bijstandsverlening te regelen en deinformatievoorziening tussen overheden en instanties te verzorgen. Hij laat zich hierin bijstaan door een provinciale rampenstaf in het Provinciaal Coördinatiecentrum. Hij kan eenbeleidsteam vormen met andere functionarissen die een zelfstandige bestuurlijke beslissingsbevoegdheid hebben. De commissaris is bestuurlijk verantwoording schuldig aan deminister. Het provinciaal beleidsteam heeft geen operationele "tak". De operationele dienstenworden aangestuurd vanuit het OT op regionaal (gemeentelijk) niveau. Hooguit die diensten dieop provinciaal niveau zijn ingebed en een vertegenwoordigend hoofd in het PCC hebben, zijnop uitvoerend niveau in te zetten ter bestrijding van het incidentHet lijkt erop dat puur vanuit het gezichtspunt van de drie bestuurslagen, ook op het niveau vande Provincie een taak is toebedacht in het kader van de Wet op zware ongevallen en rampen.Met de totstandkoming van de regio's lijkt de laag van het PCC een extra coördinerend orgaan

Scriptie Master of Crisis and Disaster Management 47EEN MAATJE TE GROOT?Een onderzoek naar het ontvangen van internationale bijstand bij rampen in Nederland


46

van een groot aantal waterpompjes ten tijde van de wateroverlast in 1995, hetschenken van bloed en plasma na de aardbeving in Turkije in 1992.Er kan van nuttige bijstand gesproken worden in die situaties waarbij internationale bijstand verleend wordt aan een getroffen land dat niet in staat isom de gevolgen van een ramp volledig zelf te dragen, maar toch geen verzoekom internationale bijstand doet. Voorbeelden van nuttige bijstand zijn: deaardbevingen in India in januari 2001 en Japan (Kobe) in 1995.

Kwadrant IV: De bijstand wordt niet gewenst en ook niet geleverd. Ook in deze situatie zijn twee vormen te onderscheiden, namelijk de situaties waarbij een land wel of nietin staat is om de gevolgen van een ramp volledig zelf te beheersen. Wanneer eenland zelf in staat is om de gevolgen van een ramp volledig zelf te beheersen, dan kan dit gezien worden als een ideale situatie. Een voorbeeld van deze situatie isde wateroverlast in Frankrijk en Duitsland in de afgelopen jaren. Wanneer eenland niet in staat is om de gevolgen van een ramp volledig zelf te beheersen, dankan het niet verlenen van internationale bijstand gezien worden als eenongewenste situatie. Een voorbeeld hiervan is de ramp met dekernenergiecentrale in Tsjemobyl.

De hierboven genoemde voorbeelden zijn per ramp ingedeeld in één van de vier kwadranten.Dit is een vorm van generaliseren van een ramp dat niet in alle gevallen juist is. Deinternationale bijstand die op bepaalde onderdelen bij een ramp wel of niet verleend is, kanafwijken van het algemene beeld dat bij een dergelijke ramp ontstaan is. In dit verband kan deinternationale bijstand genoemd worden die na de grote aardbeving in augustus 1999 aanTurkije geleverd is. In het algemeen was de internationale bijstand aan Turkije gewenst door deTurkse regering en de bijstand is ook in ruime mate verleend. Op onderdelen van deze bijstandkan ook gesteld worden dat er bijstand geleverd is die niet gewenst was (en bovendienoverbodig), maar toch geleverd is (in de vorm van speurhonden bijvoorbeeld).

CONCLUSIEDe les die uit het bovenstaande te trekken valt, is dat landen geconfronteerd kunnen wordenmet internationale bijstandseenheden zonder dat daar om gevraagd wordt. Ook kan hetgebeuren dat bijstand nodig is maar niet geleverd wordt. Feit is dat een land in staat moet zijn'vraag en aanbod' van internationale bijstand ingeval van een zwaar ongeval of een rampeenduidig te coördineren. Zelfs wanneer er van uitgegaan zou worden dat Nederland niet in eensituatie terecht kan komen waarin zij om internationale bijstand moet vragen, dan nog kan diewel spontaan aangeboden worden in geval van een ramp of een zwaar ongeval. Coördinatie metbetrekking tot dit aanbod, het al dan niet aanvaarden en het verder inkaderen van dit aanbod isdan aan de orde.

4.4 De bestuurlijke coördinatie versus de operationele aansturingTijdens een crisis of een ramp van redelijke omvang wordt bestuurlijk heel wat gecoördineerd.Dat moet ook wel door de diffuse verantwoordelijkheden en bevoegdheden die de diversebestuurslagen hebben in het kader van de voorbereiding op of de bestrijding van crises oframpen (zie ook hoofdstuk 3 van deze scriptie). Zo is op gemeentelijk niveau de gemeentelijkerampenstaf (GRS) actief, op provinciaal niveau een provinciaal coördinatiecentrum (PCC) enop rijksniveau een nationaal coördinatiecentrum (NCC). Daarnaast kunnen al naar gelang hettype ramp of crisis ook nog departementale coördinatiecentra (DCC) actief zijn. En alhoewelhet geen coördinatiecentrum van een bestuursniveau betreft is er op regionaal niveau eenregionaal coördinatiecentrum (RCC) actief als de ramp of crisis meerdere gemeenten treft.

DE GEMEENTE EN DE REGIOOp het niveau van de gemeente bestaat de gemeentelijke rampenstaf uit de burgemeester die hetopperbevel voert met een gemeentelijk beleidsteam (GBT) en een operationeel team (OT) waar de operationeel leider (OL) aan het hoofd staat en tevens zitting heeft in het GBT. Het GBThoudt zich bezig met advisering van de burgemeester omtrent het overleg met anderegezagsdragers, zorgt voor het blijvend functioneren van de gemeente en regelt de

127


49

hecht waarde aan het voorbereiden op rampen, niet alleen in de zin van plannen maken maarvooral in de zin van het met elkaar oefenen en het leren samenwerken. Nederland heeft echterhelemaal geen preparatie gepleegd met betrekking tot het ontvangen van internationale bijstand.Uit bovenstaande en uit de leermomenten die door de politicologie en de bestuurskunde wordenaangedragen, blijkt dat de faalkans groot is voor wat betreft een adequate aanpak door deoverheid in het geval van een ramp waarbij internationale bijstand noodzakelijk is dan welgeleverd wordt. De (ambtelijke en bestuurlijke) verantwoordelijkheden zijn niet expliciettoebedeeld aan bepaalde personen of organisaties; "iedereen doet wat", de kans is dan ookgroot dat uiteindelijk niemand iets doet wanneer men zich niet verantwoordelijk voelt.Daarnaast is het onwaarschijnlijk dat er optimaal samengewerkt wordt door alle betrokkenpartijen, in 'normale' omstandigheden is dat ook niet het geval en dus zal het juist incrisissituaties niet soepel verlopen. Ook kunnen individuele psychologische factoren debesluitvormers nog lelijk parten spelen.

4.5 Coördinatie van bijstand van NGO'sDe hulp die door de NGO's op verzoek van de ontvangende partij of spontaan wordt gegeven,dient door de overheid gecoördineerd te worden. Indien het gezag van de overheid ontbreekt,wordt gesproken over een failed State. Problemen die bij de samenwerking en afstemming eenrol kunnen spelen zijn o.a.:

• culturele en taal verschillen;• onafhankelijkheid;• concurrentie om fondsen en media publiciteit, alsook schaarse middelen in het veld;• aansturing vanuit hoofdkantoren.

Iedereen wil coördinatie, niemand wil gecoördineerd worden!49

Wie is in Nederland verantwoordelijk voor het coördineren van de hulp van NGO's?

Volgens de bestaande structuren lopen bijstandsverzoeken via het NCC. Ook het coördinerenvan de (internationale) bijstandsaanvraag zal dus via het NCC plaats moeten hebben. Het isbekend dat het NCC zich niet heeft voorbereid op het kunnen ontvangen en verwerken vanbuitenlandse hulp aangeboden door NGO's. Ook dient rekening te worden gehouden met eenbeweging waarbij NGO's zich ongevraagd melden bij het NCC. Ook met betrekking tot ditaspect is niets voorbereid. Het feit dat het NCC een operationele "tak" ontbeert, is een extrahandicap; concrete aangeboden hulp in de vorm van materialen, materieel en menskracht kanniet "weggezet" worden in bestaande structuren maar zal alvorens ingezet te kunnen worden,eerst de hele coördinatieketen van NCC naar DCC en/ of PCC naar RCC en eventueel naar hetGRS moeten doorlopen terwijl juist in de eerste fase na de acute rampsituatie een snelle inzetvan de hulpverlening noodzakelijk is.


• De faalkans voor de overheid met betrekking tot een adequate aanpak van een ramp isgroot maar de kans dat de overheid zich terdege voorbereid op de rampenbestrijding is klein aangezien de ambtelijke en bestuurlijke verantwoordelijkheden niet expliciet zijntoebedeeld aan bepaalde personen of organisaties.

• De kans dat individuele ambtenaren en bestuurders de rampenbestrijding adequaat terhand nemen op het moment dat de ramp daar is, is klein doordat de kans op goedebesluitvorming door personen in veel gevallen afneemt onder stress en tijdsdruk.

• Tijdens de rampenbestrijding kan niet vertrouwd worden op de gangbare 'command'and 'control' structuren en zal een rigide aansturing via hiërarchieke weg niet zinvol

49 Lokale bestuurscapaciteit in noodsituaties: een werkdocument, Ferry R. Luitwieler en Georg E. Frerks48 United Nations Resolutions. The Courier no. 136 - November-December 1992: 60-62.


48

te zijn, waar niet direct het nut voor wat betreft de rampbestrijding zelf vanaf te lezen valt. Inhet kader van de bestuurlijke verantwoording heeft het een plaats in het drie bestuurslagenmodel maar al met al wordt er zo heel wat af gecoördineerd. Uiteindelijk kunnen deuitvoerende instanties van de overheid en niet-overheid toch maar één keer ingezet worden.

"Gezien en doorgezonden", citaat van Ton Annink, (dgOOV) tijdens de Master opleiding

DE RIJKSOVERHEIDWanneer zware ongevallen en rampen, naar de mening van de minister van BZK een landelijkebetekenis hebben, wordt wederom verticaal opgeschaald. De minister heeft daartoe hetNationaal Coördinatiecentrum (NCC) ter beschikking. Afhankelijk van de aard en grootte vande ramp spelen andere departementen ook een rol. Zij richten daartoe een DepartementaalCoördinatiecentrum in (DCC). Door het NCC worden vertegenwoordigers van de PCC's enDCC's betrokken om zo gecoördineerde besluitvorming te bewerkstelligen. Tussen debetrokken departementen wordt op ambtelijk niveau gecoördineerd door hetinterdepartementaal beleidsteam (IBT). Dit gebeurt vanuit het NCC. Het Ministerieelbeleidsteam (MBT) zorgt voor de gecoördineerde politiek-bestuurlijke besluitvorming.Vergaderingen kunnen plaatsvinden in het NCC.Er is geen operationele tak van het NCC. Sommige departementen hebben hun uitvoerendpotentieel op rijksniveau georganiseerd. Dit is bijvoorbeeld het geval voor het Ministerie van Defensie en het Ministerie van V & W. Dit zijn vaak functionele ketens. Voor de algemeneketen van gemeente- provincie- rijk geldt dat het uitvoerend potentieel op gemeentelijk niveaugeorganiseerd is en dat daar tevens de bevoegdheden en verantwoordelijkheden met betrekkingtot de inzet en het optreden van dit potentieel zijn neergelegd. De weg naar het coördinerendeorgaan van BZK in het IBT is een hele lange. Schurende algemene ketens, functionele ketens endepartementale ketens liggen dan ook voor de hand.

INTERNATIONAALEr is geen internationaal kader voor de aanpak van zware ongevallen en rampen. De reader"Organisatie van de crisisbeheersing en rampenbestrijding" van het Nibra zegt dat er bij eeninternationale crisis "neerschaling" vanuit de regering via het NCC richting DCC's et cetera inwerking treedt. Over het ontvangen van bijstand ligt niets vast. Het ligt voor de hand dat dit viahetzelfde principe van neerschaling geregeld moet worden. Dat betekent dat via de regeringmiddels het NCC de coördinatie richting algemene keten en functionele ketens ter handgenomen wordt. Over hoe dit te organiseren en wat bij welke bestuurslaag dan wel welkdepartement wordt ondergebracht, is niet nagedacht.

Het coördineren van noodhulpverlening tijdens rampen is primair een verantwoordelijkheid van de overheid. De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties heeft dit principe duidelijkverwoord in haar resoluties 43/131 en 45/100 (van 8 en 14 december 1990):

ANALYSEQuarantelli stelt dat een ramp geen groot incident is waarbij extrapolatie van opschaling kan volstaan, het Nederlandse rampenbestrijdingssysteem is evenwel gebaseerd op opschaling.Belangrijk punt is dat Quarantelli meent dat de command- en controlsystemen niet adequaatzullen of kunnen werken onder rampenbestrijdingsomstandigheden. Hetrampenbestrijdingssysteem in Nederland is evenwel in hiërarchieke zin opgebouwd. Quarantelli

Reaffirming the sovereignty, territoria! integrity and national unity of States, andrecognizing that it is up to each Statefirst enforemost to take care of the victims of natura!disasters and similair emergency situations occuring on its territory [...] Reaffirms also thesovereignty of affected States and theirprimary role in the initiation, organization,coordination and implementation of humanitarian assistance within their respectiveregw• ns.48

128


49

hecht waarde aan het voorbereiden op rampen, niet alleen in de zin van plannen maken maarvooral in de zin van het met elkaar oefenen en het leren samenwerken. Nederland heeft echterhelemaal geen preparatie gepleegd met betrekking tot het ontvangen van internationale bijstand.Uit bovenstaande en uit de leermomenten die door de politicologie en de bestuurskunde wordenaangedragen, blijkt dat de faalkans groot is voor wat betreft een adequate aanpak door deoverheid in het geval van een ramp waarbij internationale bijstand noodzakelijk is dan welgeleverd wordt. De (ambtelijke en bestuurlijke) verantwoordelijkheden zijn niet expliciettoebedeeld aan bepaalde personen of organisaties; "iedereen doet wat", de kans is dan ookgroot dat uiteindelijk niemand iets doet wanneer men zich niet verantwoordelijk voelt.Daarnaast is het onwaarschijnlijk dat er optimaal samengewerkt wordt door alle betrokkenpartijen, in 'normale' omstandigheden is dat ook niet het geval en dus zal het juist incrisissituaties niet soepel verlopen. Ook kunnen individuele psychologische factoren debesluitvormers nog lelijk parten spelen.

4.5 Coördinatie van bijstand van NGO'sDe hulp die door de NGO's op verzoek van de ontvangende partij of spontaan wordt gegeven,dient door de overheid gecoördineerd te worden. Indien het gezag van de overheid ontbreekt,wordt gesproken over een failed State. Problemen die bij de samenwerking en afstemming eenrol kunnen spelen zijn o.a.:

• culturele en taal verschillen;• onafhankelijkheid;• concurrentie om fondsen en media publiciteit, alsook schaarse middelen in het veld;• aansturing vanuit hoofdkantoren.

Iedereen wil coördinatie, niemand wil gecoördineerd worden!49

Wie is in Nederland verantwoordelijk voor het coördineren van de hulp van NGO's?

Volgens de bestaande structuren lopen bijstandsverzoeken via het NCC. Ook het coördinerenvan de (internationale) bijstandsaanvraag zal dus via het NCC plaats moeten hebben. Het isbekend dat het NCC zich niet heeft voorbereid op het kunnen ontvangen en verwerken vanbuitenlandse hulp aangeboden door NGO's. Ook dient rekening te worden gehouden met eenbeweging waarbij NGO's zich ongevraagd melden bij het NCC. Ook met betrekking tot ditaspect is niets voorbereid. Het feit dat het NCC een operationele "tak" ontbeert, is een extrahandicap; concrete aangeboden hulp in de vorm van materialen, materieel en menskracht kanniet "weggezet" worden in bestaande structuren maar zal alvorens ingezet te kunnen worden,eerst de hele coördinatieketen van NCC naar DCC en/ of PCC naar RCC en eventueel naar hetGRS moeten doorlopen terwijl juist in de eerste fase na de acute rampsituatie een snelle inzetvan de hulpverlening noodzakelijk is.


• De faalkans voor de overheid met betrekking tot een adequate aanpak van een ramp isgroot maar de kans dat de overheid zich terdege voorbereid op de rampenbestrijding is klein aangezien de ambtelijke en bestuurlijke verantwoordelijkheden niet expliciet zijntoebedeeld aan bepaalde personen of organisaties.


• Tijdens de rampenbestrijding kan niet vertrouwd worden op de gangbare 'command'and 'control' structuren en zal een rigide aansturing via hiërarchieke weg niet zinvol

49 Lokale bestuurscapaciteit in noodsituaties: een werkdocument, Ferry R. Luitwieler en Georg E. Frerks48 United Nations Resolutions. The Courier no. 136 - November-December 1992: 60-62.


48

te zijn, waar niet direct het nut voor wat betreft de rampbestrijding zelf vanaf te lezen valt. Inhet kader van de bestuurlijke verantwoording heeft het een plaats in het drie bestuurslagenmodel maar al met al wordt er zo heel wat af gecoördineerd. Uiteindelijk kunnen deuitvoerende instanties van de overheid en niet-overheid toch maar één keer ingezet worden.

"Gezien en doorgezonden", citaat van Ton Annink, (dgOOV) tijdens de Master opleiding

DE RIJKSOVERHEIDWanneer zware ongevallen en rampen, naar de mening van de minister van BZK een landelijkebetekenis hebben, wordt wederom verticaal opgeschaald. De minister heeft daartoe hetNationaal Coördinatiecentrum (NCC) ter beschikking. Afhankelijk van de aard en grootte vande ramp spelen andere departementen ook een rol. Zij richten daartoe een DepartementaalCoördinatiecentrum in (DCC). Door het NCC worden vertegenwoordigers van de PCC's enDCC's betrokken om zo gecoördineerde besluitvorming te bewerkstelligen. Tussen debetrokken departementen wordt op ambtelijk niveau gecoördineerd door hetinterdepartementaal beleidsteam (IBT). Dit gebeurt vanuit het NCC. Het Ministerieelbeleidsteam (MBT) zorgt voor de gecoördineerde politiek-bestuurlijke besluitvorming.Vergaderingen kunnen plaatsvinden in het NCC.Er is geen operationele tak van het NCC. Sommige departementen hebben hun uitvoerendpotentieel op rijksniveau georganiseerd. Dit is bijvoorbeeld het geval voor het Ministerie van Defensie en het Ministerie van V & W. Dit zijn vaak functionele ketens. Voor de algemeneketen van gemeente- provincie- rijk geldt dat het uitvoerend potentieel op gemeentelijk niveaugeorganiseerd is en dat daar tevens de bevoegdheden en verantwoordelijkheden met betrekkingtot de inzet en het optreden van dit potentieel zijn neergelegd. De weg naar het coördinerendeorgaan van BZK in het IBT is een hele lange. Schurende algemene ketens, functionele ketens endepartementale ketens liggen dan ook voor de hand.

INTERNATIONAALEr is geen internationaal kader voor de aanpak van zware ongevallen en rampen. De reader"Organisatie van de crisisbeheersing en rampenbestrijding" van het Nibra zegt dat er bij eeninternationale crisis "neerschaling" vanuit de regering via het NCC richting DCC's et cetera inwerking treedt. Over het ontvangen van bijstand ligt niets vast. Het ligt voor de hand dat dit viahetzelfde principe van neerschaling geregeld moet worden. Dat betekent dat via de regeringmiddels het NCC de coördinatie richting algemene keten en functionele ketens ter handgenomen wordt. Over hoe dit te organiseren en wat bij welke bestuurslaag dan wel welkdepartement wordt ondergebracht, is niet nagedacht.

Het coördineren van noodhulpverlening tijdens rampen is primair een verantwoordelijkheid van de overheid. De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties heeft dit principe duidelijkverwoord in haar resoluties 43/131 en 45/100 (van 8 en 14 december 1990):

ANALYSEQuarantelli stelt dat een ramp geen groot incident is waarbij extrapolatie van opschaling kan volstaan, het Nederlandse rampenbestrijdingssysteem is evenwel gebaseerd op opschaling.Belangrijk punt is dat Quarantelli meent dat de command- en controlsystemen niet adequaatzullen of kunnen werken onder rampenbestrijdingsomstandigheden. Hetrampenbestrijdingssysteem in Nederland is evenwel in hiërarchieke zin opgebouwd. Quarantelli

Reaffirming the sovereignty, territoria! integrity and national unity of States, andrecognizing that it is up to each Statefirst enforemost to take care of the victims of natura!disasters and similair emergency situations occuring on its territory [...] Reaffirms also thesovereignty of affected States and theirprimary role in the initiation, organization,coordination and implementation of humanitarian assistance within their respectiveregw• ns.48

129


51

5 Eenanalyse van mogelijke oplossingsrichtingen

5.1 InleidingNadat in het voorgaande hoofdstuk de problemen verkend zijn die zich in Nederland voor zullen doen wanneer internationale bijstand ontvangen wordt, worden in dit hoofdstuk eenaantal mogelijke oplossingsrichtingen voor de genoemde problemen onderzocht.De theoretische basis voor oplossingsrichtingen wordt gelegd door de theorie van Wildavsky 50

over anticipatie en veerkracht. Vervolgens wordt eerst het anticipatie spoor uitgewerkt. Daarnahet veerkracht spoor. Dit veerkracht spoor is onderverdeeld in oplossingen door veerkrachtigeorganisaties en door een veerkrachtige samenleving.Een ander spoor voor een mogelijke oplossing van de problemen is een volledig anderestructuur voor de bestuurlijke en/ of de operationele organisatie van de rampenbestrijding enuiteraard kan er ook voor gekozen worden om helemaal niets te doen in het kader van bijstandontvangen.

5.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons (Wildavsky)Volgens Wildavsky51 is het begrip veiligheid een complex fenomeen. De zoektocht naarveiligheid omvat veel zaken. Het is complex omdat keuzen gemaakt moeten worden. En dat isniet makkelijk want de veiligheid van de één gaat vaak ten koste van de veiligheid van deander. Nauw verbonden met het begrip veiligheid is het begrip risico. Voor de veiligheidmoeten keuzen gemaakt worden, dit betekent dat een risico niet alleen een gevaar maar ook eenkans op 'beter' of op 'ontwikkeling' creëert52 Negatief geformuleerd: zowel het nemen als hetvermijden van risico is potentieel gevaarlijk.

Een voorbeeld: bij brand in een woonhuis moet de eerst aankomende bevelvoerderkiezen voor een binnenaanval of niet. Naar binnen gaan is risicovol voor zijnmensen, buiten blijven is veiliger. Anderzijds kunnen met een snelle verkenningbinnen eventueel nog aanwezige personen gered worden. In beide scenario's is hetrisico groot; zij het op verschillende terreinen en voor verschillende mensen.

Sommige risico's zijn voorspelbaar, maar hoe kan een samenleving zich voorbereiden oponverwachte gevaren met niet te voorziene gevolgen?

ANTICIPATIEAls een onveilige situatie voorspelbaar is dan is er een vitale rol voor anticipatie(voorbereiding) weggelegd. Of, zoals Wildavsky het formuleert:

"Where risks are highly predictable and verifiable and remedies are relatively safe,anticipation makes sense ".

Anticipatie is het voorbereiden op specifieke, te verwachten situaties van onveiligheid. Het probleem is alleen dat er enorm veel van dergelijke situaties zijn. Als middelen teveel op éénspecifieke - te verwachten - ramp worden ingezet dan is het gevaar dat de kwetsbaarheid van desamenleving ten opzichte van andere, onverwachte gevaren, toeneemt

Een voorbeeld: Na de vuurwerkramp in Enschede in mei 2000 moest in allegemeenten in Nederland door de betrokken diensten de, tot op heden nog altijd,

50 Wildavsky, Searching for Safety, 198851 Wildavsky, Searching for Safety, 198852 Het chinees kent twee lettertekens voor het woord crisis. Het ene staat voor dreiging en het andere voor kans(lstha, 1998).


59

blijken. Het Nederlandse rampenbestrijdingssysteem is echter wel op deze wijzeingericht.

• Problemen in de uitvoering van de rampenbestrijding zouden gereduceerd kunnenworden door een betere planning en aansturing. In preparatieve zin is Nederland echterniet toegerust om internationale bijstand te ontvangen. Dit geldt voor alle aspecten metbetrekking tot die voorbereiding waaronder het plannen maar vooral ook het elkaarkennen en het samen oefenen.

• Er is een wirwar aan coördinatiecentra die actief kunnen worden ten tijde van derampenbestrijding. De aansturing van de operationele diensten en activiteiten doordeze coördinatiecentra is niet optimaal geregeld. De kans op organisaties die langselkaar heen werken is groot.

• Er is geen internationaal kader voor de aanpak van rampen. Preparatief is hiervoorniets geregeld in bestuurlijke en ambtelijke zin. Er is niet nagedacht over hoeinternationale bijstand ingepast kan worden in het Nederlandserampenbestrij dingskader.

• Er is geen voorbereiding gepleegd met betrekking tot het ontvangen van(internationale) bijstand, niet met betrekking tot het ontvangen van bijstand geleverddoor buitenlandse overheidsorganisaties en ook niet met betrekking tot het ontvangenvan bijstand door NGO's.

• Het is evenwel mogelijk dat internationale bijstand geleverd wordt zelfs al wordt daarniet om gevraagd.

130


51

5 Eenanalyse van mogelijke oplossingsrichtingen

5.1 InleidingNadat in het voorgaande hoofdstuk de problemen verkend zijn die zich in Nederland voor zullen doen wanneer internationale bijstand ontvangen wordt, worden in dit hoofdstuk eenaantal mogelijke oplossingsrichtingen voor de genoemde problemen onderzocht.De theoretische basis voor oplossingsrichtingen wordt gelegd door de theorie van Wildavsky 50

over anticipatie en veerkracht. Vervolgens wordt eerst het anticipatie spoor uitgewerkt. Daarnahet veerkracht spoor. Dit veerkracht spoor is onderverdeeld in oplossingen door veerkrachtigeorganisaties en door een veerkrachtige samenleving.Een ander spoor voor een mogelijke oplossing van de problemen is een volledig anderestructuur voor de bestuurlijke en/ of de operationele organisatie van de rampenbestrijding enuiteraard kan er ook voor gekozen worden om helemaal niets te doen in het kader van bijstandontvangen.

5.2 Wat leren wetenschap en literatuur ons (Wildavsky)Volgens Wildavsky51 is het begrip veiligheid een complex fenomeen. De zoektocht naarveiligheid omvat veel zaken. Het is complex omdat keuzen gemaakt moeten worden. En dat isniet makkelijk want de veiligheid van de één gaat vaak ten koste van de veiligheid van deander. Nauw verbonden met het begrip veiligheid is het begrip risico. Voor de veiligheidmoeten keuzen gemaakt worden, dit betekent dat een risico niet alleen een gevaar maar ook eenkans op 'beter' of op 'ontwikkeling' creëert52 Negatief geformuleerd: zowel het nemen als hetvermijden van risico is potentieel gevaarlijk.

Een voorbeeld: bij brand in een woonhuis moet de eerst aankomende bevelvoerderkiezen voor een binnenaanval of niet. Naar binnen gaan is risicovol voor zijnmensen, buiten blijven is veiliger. Anderzijds kunnen met een snelle verkenningbinnen eventueel nog aanwezige personen gered worden. In beide scenario's is hetrisico groot; zij het op verschillende terreinen en voor verschillende mensen.

Sommige risico's zijn voorspelbaar, maar hoe kan een samenleving zich voorbereiden oponverwachte gevaren met niet te voorziene gevolgen?

ANTICIPATIEAls een onveilige situatie voorspelbaar is dan is er een vitale rol voor anticipatie(voorbereiding) weggelegd. Of, zoals Wildavsky het formuleert:

"Where risks are highly predictable and verifiable and remedies are relatively safe,anticipation makes sense ".

Anticipatie is het voorbereiden op specifieke, te verwachten situaties van onveiligheid. Het probleem is alleen dat er enorm veel van dergelijke situaties zijn. Als middelen teveel op éénspecifieke - te verwachten - ramp worden ingezet dan is het gevaar dat de kwetsbaarheid van desamenleving ten opzichte van andere, onverwachte gevaren, toeneemt

Een voorbeeld: Na de vuurwerkramp in Enschede in mei 2000 moest in allegemeenten in Nederland door de betrokken diensten de, tot op heden nog altijd,

50 Wildavsky, Searching for Safety, 198851 Wildavsky, Searching for Safety, 198852 Het chinees kent twee lettertekens voor het woord crisis. Het ene staat voor dreiging en het andere voor kans(lstha, 1998).


59

blijken. Het Nederlandse rampenbestrijdingssysteem is echter wel op deze wijzeingericht.

• Problemen in de uitvoering van de rampenbestrijding zouden gereduceerd kunnenworden door een betere planning en aansturing. In preparatieve zin is Nederland echterniet toegerust om internationale bijstand te ontvangen. Dit geldt voor alle aspecten metbetrekking tot die voorbereiding waaronder het plannen maar vooral ook het elkaarkennen en het samen oefenen.

• Er is een wirwar aan coördinatiecentra die actief kunnen worden ten tijde van derampenbestrijding. De aansturing van de operationele diensten en activiteiten doordeze coördinatiecentra is niet optimaal geregeld. De kans op organisaties die langselkaar heen werken is groot.

• Er is geen internationaal kader voor de aanpak van rampen. Preparatief is hiervoorniets geregeld in bestuurlijke en ambtelijke zin. Er is niet nagedacht over hoeinternationale bijstand ingepast kan worden in het Nederlandserampenbestrij dingskader.

• Er is geen voorbereiding gepleegd met betrekking tot het ontvangen van(internationale) bijstand, niet met betrekking tot het ontvangen van bijstand geleverddoor buitenlandse overheidsorganisaties en ook niet met betrekking tot het ontvangenvan bijstand door NGO's.

• Het is evenwel mogelijk dat internationale bijstand geleverd wordt zelfs al wordt daarniet om gevraagd.

131


53

5.3.1 Maatramp 19In de leidraad Maatramp53 worden 18 ramptypen beschreven die zich mogelijk in eenregio voor kunnen doen. Een beschouwing van de leidraad Maatramp treft u aan inparagraaf 2.2.2 van deze scriptie. In de leidraad Maatramp is beschreven dat in elkeregio een bestuurlijke keuze gemaakt dient te worden van de omvang van een rampwaarop de betreffende organisaties in die regio voorbereid dienen te zijn. Dit is dezogenoemde Maatramp.

"Maatramp 19" ontbreekt in de leidraad Maatramp en zou toegevoegd kunnen worden.Maatramp 19 is dan het scenario waarbij de ramp in een regio een zodanige omvangheeft dat het regionale potentieel en het in Nederland beschikbare potentieel ontoereikend is om de ramp te bestrijden.In Maatramp 19 worden de taken vastgelegd die de verschillende diensten in een regiohebben bij het aanvragen en ontvangen van internationale bijstand. Deze taken wordenvervolgens geoperationaliseerd in de vorm van regelingen en plannen. Daarnaastworden deze regelingen en plannen op zowel bestuurlijk als operationeel niveauvolgens een vastgesteld oefenplan beoefend.

Het kenmerkende van Maatramp 19 is dat in dit scenario de anticipatie plaats vindt ophetzelfde niveau als de andere 18 maatrampen, namelijk op gemeentelijk en regionaalniveau. Geen afwijkend stramien dus maar een aanvulling op wat er al is en waar menmee bekend is.

5.3.2 Integrale nationale rampenplannenOp grond van artikel 3 van de wet Rampen en Zware ongevallen 1985 dienen degemeenteraden voor elke gemeente een rampenplan vast te stellen. In een rampenplandient onder andere een opsomming gegeven te worden van de soorten rampen die degemeente kunnen bedreigen en de diensten, instanties, organisaties en individuelepersonen die bij de bestrijding kunnen worden getroffen.

Op grond van artikel 10 van de wet Rampen en Zware ongevallen 1985 dient deCommissaris van de Koningin een provinciaal coördinatieplan vast te stellen. In ditplan dient in ieder geval te zijn opgenomen een schema met betrekking tot de leidingover en de gecoördineerde inzet van diensten en organisaties bij de bestrijding van eenramp of een zwaar ongeval op provinciaal niveau, alsmede gegevens over het verzoken en verlenen van bijstand.

Er is op dit moment geen verplichting tot het opstellen van rampenplannen opnationaal of internationaal niveau. Er zijn nauwelijks rampenplannen waarin decoördinatie van een ramp op nationaal niveau beschreven wordt. De enige tweevoorbeelden die bij de schrijvers van deze scriptie bekend zijn, zijn hetRampenbestrijdingsplan Noordzee 54 en het Nationale Plan Kernongevallenbestrijding(NPK).Nationale rampenplannen kunnen een goede bijdrage geven aan het structureren van het ontvangen van internationale bijstand in Nederland. In deze integrale nationalerampenplannen kan vastgelegd worden welke diensten, instanties en organisatiesbetrokken zijn bij het aanvragen en ontvangen van internationale bijstand, en welketaken ze hebben.Anticipatie in deze vorm dient niet alleen te bestaan uit het opstellen van de nationalerampenplannen, maar ook uit het operationaliseren ervan door opleidingen en hetoefenen op zowel bestuurlijk als operationeel niveau.

53 Leidraad Maatramp, Ministerie van BZK, 200154 Rampenbestrijdingsplan Noordzee, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2000


52

veilig geachte vuurwerkbedrijven gaan doorlichten. Dit ging ten koste van anderbelangrijk preparatiewerk.

Een focus op anticipatie komt voort uit angst. Het staat de zoektocht naar veiligheid in de weg.Bij overheden, zo schrijft Wildavsky, is de aanwezigheid van angst monumentaal. Zij lijken tegeloven in de illusie dat 100% veiligheid haalbaar is en de neiging alle middelen in te zetten opanticipatie:

''A strategy of anticipation is based on afear of regret. Rejection of "trial anderror" inf avour of "trialwithout error".

VEERKRACHTWildavksy adviseert om veerkracht (resilience) op te bouwen zodat op elke onveiligheidingespeeld kan worden.

Een strategie van veerkracht betekent niet dat er passief gewacht wordt op de onvoorzienbareramp. Het betekent wel dat er gewerkt wordt aan algemene randvoorwaarden zoals een hoogkennisniveau en het beschikbaar stellen van voldoende technische mogelijkheden en middelen.Concreet komt het neer op:• leren van trial and error, met kleine stapjes;• trainen van algemene vaardigheden;• decentralisatie van verantwoordelijkheden;• middelen achter de hand houden in een voldoende flexibele vorm, zodat ze verplaatst en

ingezet kunnen worden daar waar en wanneer dat nodig is;• stimuleren van economische groei en technologische vooruitgang zodat de samenleving

minder kwetsbaar wordt.

WISSELWERKING ANTICIPATIE EN VEERKRACHTVeiligheid wordt volgens Wildavsky het best verkregen door anticipatie en veerkracht te combineren. Wanneer beide 'sporen' uitgewerkt en gevolgd worden vallen de beste resultaten te verwachten. Dit geldt ook voor het fenomeen van het internationale bijstand ontvangen .

. Zowel anticipatie hierop, alsmede veerkrachtig zijn ten tijde van de ramp leveren de besteresultaten op.

5.3 Het anticipatie spoorOm beter toegerust te zijn in het ontvangen van internationale bijstand kan Nederland heilzoeken in een betere anticipatie hierop. Voorbereidingen kunnen getroffen worden door hetmaken van weten regelgeving, het maken van plannen, het maken van afspraken, hetontwerpen van procedures en vooral ook het beoefenen van al die werkafspraken, plannen enprocedures met diegenen en die organisaties die ook ten tijde van het zware ongeval of de rampaan zet zijn om het aanvragen en de ontvangst van internationale bijstand in goede banen te leiden alsmede de rampenbestrijding adequaat ter hand te nemen. In planmatige voorbereidingzien we een aantal mogelijkheden, namelijk het opste11en van een "maatramp 19" als aanvulling op de andere 18 maatrampen in de Leidraad Maatramp en het opstellen van nationalerampenplannen. Uiteraard moeten de plannen niet alleen opgesteld worden maar ookgeoperationaliseerd worden door opleidingen en oefeningen op zowel bestuurlijk alsoperationeel niveau.

"Since it is impossible to predict which dangers actually will confront us, it is wiseboth to probe the environment for clues and to develop a variety of potentialresponses: this capacity is called resilience."

132


53

5.3.1 Maatramp 19In de leidraad Maatramp53 worden 18 ramptypen beschreven die zich mogelijk in eenregio voor kunnen doen. Een beschouwing van de leidraad Maatramp treft u aan inparagraaf 2.2.2 van deze scriptie. In de leidraad Maatramp is beschreven dat in elkeregio een bestuurlijke keuze gemaakt dient te worden van de omvang van een rampwaarop de betreffende organisaties in die regio voorbereid dienen te zijn. Dit is dezogenoemde Maatramp.

"Maatramp 19" ontbreekt in de leidraad Maatramp en zou toegevoegd kunnen worden.Maatramp 19 is dan het scenario waarbij de ramp in een regio een zodanige omvangheeft dat het regionale potentieel en het in Nederland beschikbare potentieel ontoereikend is om de ramp te bestrijden.In Maatramp 19 worden de taken vastgelegd die de verschillende diensten in een regiohebben bij het aanvragen en ontvangen van internationale bijstand. Deze taken wordenvervolgens geoperationaliseerd in de vorm van regelingen en plannen. Daarnaastworden deze regelingen en plannen op zowel bestuurlijk als operationeel niveauvolgens een vastgesteld oefenplan beoefend.

Het kenmerkende van Maatramp 19 is dat in dit scenario de anticipatie plaats vindt ophetzelfde niveau als de andere 18 maatrampen, namelijk op gemeentelijk en regionaalniveau. Geen afwijkend stramien dus maar een aanvulling op wat er al is en waar menmee bekend is.

5.3.2 Integrale nationale rampenplannenOp grond van artikel 3 van de wet Rampen en Zware ongevallen 1985 dienen degemeenteraden voor elke gemeente een rampenplan vast te stellen. In een rampenplandient onder andere een opsomming gegeven te worden van de soorten rampen die degemeente kunnen bedreigen en de diensten, instanties, organisaties en individuelepersonen die bij de bestrijding kunnen worden getroffen.

Op grond van artikel 10 van de wet Rampen en Zware ongevallen 1985 dient deCommissaris van de Koningin een provinciaal coördinatieplan vast te stellen. In ditplan dient in ieder geval te zijn opgenomen een schema met betrekking tot de leidingover en de gecoördineerde inzet van diensten en organisaties bij de bestrijding van eenramp of een zwaar ongeval op provinciaal niveau, alsmede gegevens over het verzoken en verlenen van bijstand.

Er is op dit moment geen verplichting tot het opstellen van rampenplannen opnationaal of internationaal niveau. Er zijn nauwelijks rampenplannen waarin decoördinatie van een ramp op nationaal niveau beschreven wordt. De enige tweevoorbeelden die bij de schrijvers van deze scriptie bekend zijn, zijn hetRampenbestrijdingsplan Noordzee 54 en het Nationale Plan Kernongevallenbestrijding(NPK).Nationale rampenplannen kunnen een goede bijdrage geven aan het structureren van het ontvangen van internationale bijstand in Nederland. In deze integrale nationalerampenplannen kan vastgelegd worden welke diensten, instanties en organisatiesbetrokken zijn bij het aanvragen en ontvangen van internationale bijstand, en welketaken ze hebben.Anticipatie in deze vorm dient niet alleen te bestaan uit het opstellen van de nationalerampenplannen, maar ook uit het operationaliseren ervan door opleidingen en hetoefenen op zowel bestuurlijk als operationeel niveau.

53 Leidraad Maatramp, Ministerie van BZK, 200154 Rampenbestrijdingsplan Noordzee, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2000


52

veilig geachte vuurwerkbedrijven gaan doorlichten. Dit ging ten koste van anderbelangrijk preparatiewerk.

Een focus op anticipatie komt voort uit angst. Het staat de zoektocht naar veiligheid in de weg.Bij overheden, zo schrijft Wildavsky, is de aanwezigheid van angst monumentaal. Zij lijken tegeloven in de illusie dat 100% veiligheid haalbaar is en de neiging alle middelen in te zetten opanticipatie:

''A strategy of anticipation is based on afear of regret. Rejection of "trial anderror" inf avour of "trialwithout error".

VEERKRACHTWildavksy adviseert om veerkracht (resilience) op te bouwen zodat op elke onveiligheidingespeeld kan worden.

Een strategie van veerkracht betekent niet dat er passief gewacht wordt op de onvoorzienbareramp. Het betekent wel dat er gewerkt wordt aan algemene randvoorwaarden zoals een hoogkennisniveau en het beschikbaar stellen van voldoende technische mogelijkheden en middelen.Concreet komt het neer op:• leren van trial and error, met kleine stapjes;• trainen van algemene vaardigheden;• decentralisatie van verantwoordelijkheden;• middelen achter de hand houden in een voldoende flexibele vorm, zodat ze verplaatst en

ingezet kunnen worden daar waar en wanneer dat nodig is;• stimuleren van economische groei en technologische vooruitgang zodat de samenleving

minder kwetsbaar wordt.

WISSELWERKING ANTICIPATIE EN VEERKRACHTVeiligheid wordt volgens Wildavsky het best verkregen door anticipatie en veerkracht te combineren. Wanneer beide 'sporen' uitgewerkt en gevolgd worden vallen de beste resultaten te verwachten. Dit geldt ook voor het fenomeen van het internationale bijstand ontvangen .

. Zowel anticipatie hierop, alsmede veerkrachtig zijn ten tijde van de ramp leveren de besteresultaten op.

5.3 Het anticipatie spoorOm beter toegerust te zijn in het ontvangen van internationale bijstand kan Nederland heilzoeken in een betere anticipatie hierop. Voorbereidingen kunnen getroffen worden door hetmaken van weten regelgeving, het maken van plannen, het maken van afspraken, hetontwerpen van procedures en vooral ook het beoefenen van al die werkafspraken, plannen enprocedures met diegenen en die organisaties die ook ten tijde van het zware ongeval of de rampaan zet zijn om het aanvragen en de ontvangst van internationale bijstand in goede banen te leiden alsmede de rampenbestrijding adequaat ter hand te nemen. In planmatige voorbereidingzien we een aantal mogelijkheden, namelijk het opste11en van een "maatramp 19" als aanvulling op de andere 18 maatrampen in de Leidraad Maatramp en het opstellen van nationalerampenplannen. Uiteraard moeten de plannen niet alleen opgesteld worden maar ookgeoperationaliseerd worden door opleidingen en oefeningen op zowel bestuurlijk alsoperationeel niveau.

"Since it is impossible to predict which dangers actually will confront us, it is wiseboth to probe the environment for clues and to develop a variety of potentialresponses: this capacity is called resilience."

133


55

•

De veerkracht van een organisatie wordt ook verhoogd door ervaringen uit te wisselenmet andere landen en gezamenlijk te oefenen. Het INSARAG netwerk van de VN is een voorbeeld van een platform waar internationale ervaringen met betrekking totinternationale bijstand uitgewisseld worden. Nederland neemt tot nu toe nog nietstructureel deel aan dit netwerk.

5.4.2 Veerkrachtige (zelfredzame) burgers en samenlevingBurgers zijn in de westerse samenleving in het algemeen niet meer gewend om voorzichzelf te zorgen als hen onheil overkomt. Er kan in dit verband gesproken wordenover een kwetsbaarheidsparadox: de kwetsbaarheid van de bevolking is in deafgelopen decennia afgenomen, maar de burger kan steeds slechter omgaan met degevolgen van verstoringen in zijn/haar leefomgeving. Zo ervaren inwoners het al alseen ramp wanneer hun meubilair drie dagen naar zolder moet vanwege de dreiging vaneen wateroverlast 56 De burger is in de westerse wereld gewend dat de overheid alleproblemen oplost. Voor een brandende krant in een portiek wordt "112" gebeld inplaats van er een emmer water over te gooien.

Zo kan een verstoring van bijvoorbeeld de nutsvoorzieningen van meer dan 72 uurvanwege de afgenomen zelfredzaamheid van de bevolking zeer ingrijpende gevolgenhebben voor het functioneren van de samenleving.

Ervaringen die de schrijvers van deze scriptie opgedaan hebben tijdens hunbuitenlandstages in het kader van de Master opleiding laten zien dat het ook anderskan. Wanneer de burger weet dat de overheid op het kritieke moment niet in staat is om adequate hulp te verlenen, zal hij beter voor zich zelf zorgen, of zelf ietsorganiseren. De aanleiding van het niet adequaat kunnen reageren was tijdens onzestages verschillend (de enorme uitgestrektheid van Australië, of de massale impact vaneen aardbeving in Japan), d1: reacties van de burgers kwamen echter sterk overeen.

De afgenomen veerkracht van de bevolking heeft grote gevolgen voor de capaciteitvan de organisaties die nodig zijn voor de rampenbestrijding. De grenzen van dezeorganisaties worden op deze manier sneller bereikt. Wanneer de veerkracht van debevolking vergroot wordt zal er minder snel uitputting plaatsvinden van algemenemiddelen en organisaties die actief zijn ten tijde van de rampenbestrijding en zal erminder snel behoefte zijn aan het vragen van internationale bijstand.

De veerkracht van de bevolking kan vergroot worden door verschillende maatregelen.In het kader van deze scriptie voert het te ver om dat hier verder uit te werken maar iner kan gedacht worden aan:• Voorlichting van de bevolking (op scholen en tijdens gerichte

voorlichtingscampagnes);• Interactieve communicatie: internet sites "What to do if ..."58

;

• Training van de bevolking, door situaties te simuleren (brandbestrijding enhulpverlening);

56 Uitspraak van Prof. Smalhout na de wateroverlast 1995.57 Twee citaten van Willem Trommel, universitair hoofddocent Bestuurssociologie aan de Universiteit Twente.58 Zie ook de internetsite van de FEMA

"Wij, moderne burgers, wensen niet langer slachtoffer te worden vanpech ennoodlot, enduszettenweallesopallesom potentiële gevaren vroegtijdig teonderkennen endeze tebeteugelenwaar datmaar kan.""Demoderne burger eist totale veiligheid, maar tegelijkertijd weten we dathet steeds moeilijker is geworden om te sturen en te beheersen. Het gevolg isdat overheden ernstig op drift raken, overigens mede door toedoen van al telichtvaardige adviezen. "57


54

Op internationaal niveau zijn tot op heden nog geen afspraken gemaakt met betrekkingtot het ontvangen van internationale bijstand.Op dit moment wordt er door de VN gewerkt aan een Internationale Urban Search andRescue Conventie. Het is de bedoeling dat in deze conventie afspraken gemaaktworden over de verplichtingen van landen die bijstand leveren, bijstand ontvangen, ofals doorvoer land voor bijstandsteams optreden.

Daarnaast heeft het Rode Kruis55 aandacht gevraagd voor de ontwikkeling van eeninternationaal verdrag voor de rampenbestrijding.

5.4 Het veerkrachtig spoorOm beter toegerust te zijn in het ontvangen van internationale bijstand kan Nederland ook hetheil zoeken in het veerkrachtig zijn. Veerkrachtige mensen en organisaties zorgen ervoor dat ermakkelijker geïmproviseerd kan worden en men minder afhankelijk is van anderen of andereorganisaties, regelingen. Veerkracht ontwikkelen kan dan door organisaties voldoende uit terusten met personeel, middelen en voorzieningen. Voorlichting, opleidingen en oefeningenkunnen aangewend worden om zowel organisaties als individuele personen te ontwikkelen opdit gebied.

5.4.1 Veerkrachtige (flexibele) organisatiesHet is nagenoeg onmogelijk om alle mogelijke vormen van onveiligheid te kennen,laat staan de omvang van ieder mogelijk incident. Wildavsky adviseert in dat geval omde organisaties die een rol hebben in de bestrijding van een incident zodanigveerkrachtig te maken dat zij weerbaar genoeg zijn om adequaat op te kunnen treden.Dit geldt niet alleen op kleine schaal, maar ook in het geval van het ontvangen vaninternationale bijstand in Nederland.

Het is ons tijdens onze buitenlandstages in het kader van onze Master opleidingopgevallen dat in landen waar de economische situatie minder goed is dan in dewesterse wereld (zoals Rusland en Hongarije) organisaties meer gewend zijn om teimproviseren (en dus veerkrachtiger zijn) dan in landen met een rooskleurigereconomische situatie. Zo is de Russische internationale bijstandseenheid Centropassvan het ministerie van rampenbestrijding (EMERCOM) veel meer gewend teimproviseren dan westerse internationale bijstandseenheden.

Organisaties kunnen veerkrachtig gemaakt worden door geen specifieke voorbereidingte plegen voor alleen de "bekende" risico's, maar vooral generieke voorbereiding teplegen. Deze generieke wijze van voorbereiden bestaat onder andere uit het op eenhoog algemeen kennisniveau brengen van de medewerkers en door veel oefenen.Daarnaast worden organisaties veerkrachtig door te beschikken over hoogwaardige middelen en voldoende reserves voor onverwachte omstandigheden.

Een voorbeeld van een middel om de veerkracht te verhogen is het gebruik van moderne informatie- en communicatiefaciliteiten. Databanken worden op die manier toegankelijk en deskundigen kunnen op afstand geraadpleegd worden.Een voorbeeld van een dergelijk middel is het 'Virtual OSSOC' van de VN. Het'Virtual OSSOC' is het afgeschermde deel van de internet site van de VN waaroptoegelaten deelnemers met elkaar kunnen communiceren over het verlenen vaninternationale bijstand in concrete situaties. Vraag en aanbod van internationalebijstand komen sneller en beter bij elkaar.De internationale bijstand kan door de inzet van deze middelen sneller, gemakkelijkeren doeltreffender verlopen dan nu langs de officiële diplomatieke weg.

55 World Disasters Report 2000, Internationale Federatie van Rodekruis- en Rodehalvemaanverenigingen

134


55

•

De veerkracht van een organisatie wordt ook verhoogd door ervaringen uit te wisselenmet andere landen en gezamenlijk te oefenen. Het INSARAG netwerk van de VN is een voorbeeld van een platform waar internationale ervaringen met betrekking totinternationale bijstand uitgewisseld worden. Nederland neemt tot nu toe nog nietstructureel deel aan dit netwerk.

5.4.2 Veerkrachtige (zelfredzame) burgers en samenlevingBurgers zijn in de westerse samenleving in het algemeen niet meer gewend om voorzichzelf te zorgen als hen onheil overkomt. Er kan in dit verband gesproken wordenover een kwetsbaarheidsparadox: de kwetsbaarheid van de bevolking is in deafgelopen decennia afgenomen, maar de burger kan steeds slechter omgaan met degevolgen van verstoringen in zijn/haar leefomgeving. Zo ervaren inwoners het al alseen ramp wanneer hun meubilair drie dagen naar zolder moet vanwege de dreiging vaneen wateroverlast 56 De burger is in de westerse wereld gewend dat de overheid alleproblemen oplost. Voor een brandende krant in een portiek wordt "112" gebeld inplaats van er een emmer water over te gooien.

Zo kan een verstoring van bijvoorbeeld de nutsvoorzieningen van meer dan 72 uurvanwege de afgenomen zelfredzaamheid van de bevolking zeer ingrijpende gevolgenhebben voor het functioneren van de samenleving.

Ervaringen die de schrijvers van deze scriptie opgedaan hebben tijdens hunbuitenlandstages in het kader van de Master opleiding laten zien dat het ook anderskan. Wanneer de burger weet dat de overheid op het kritieke moment niet in staat is om adequate hulp te verlenen, zal hij beter voor zich zelf zorgen, of zelf ietsorganiseren. De aanleiding van het niet adequaat kunnen reageren was tijdens onzestages verschillend (de enorme uitgestrektheid van Australië, of de massale impact vaneen aardbeving in Japan), d1: reacties van de burgers kwamen echter sterk overeen.

De afgenomen veerkracht van de bevolking heeft grote gevolgen voor de capaciteitvan de organisaties die nodig zijn voor de rampenbestrijding. De grenzen van dezeorganisaties worden op deze manier sneller bereikt. Wanneer de veerkracht van debevolking vergroot wordt zal er minder snel uitputting plaatsvinden van algemenemiddelen en organisaties die actief zijn ten tijde van de rampenbestrijding en zal erminder snel behoefte zijn aan het vragen van internationale bijstand.

De veerkracht van de bevolking kan vergroot worden door verschillende maatregelen.In het kader van deze scriptie voert het te ver om dat hier verder uit te werken maar iner kan gedacht worden aan:• Voorlichting van de bevolking (op scholen en tijdens gerichte

voorlichtingscampagnes);• Interactieve communicatie: internet sites "What to do if ..."58

;

• Training van de bevolking, door situaties te simuleren (brandbestrijding enhulpverlening);

56 Uitspraak van Prof. Smalhout na de wateroverlast 1995.57 Twee citaten van Willem Trommel, universitair hoofddocent Bestuurssociologie aan de Universiteit Twente.58 Zie ook de internetsite van de FEMA

"Wij, moderne burgers, wensen niet langer slachtoffer te worden vanpech ennoodlot, enduszettenweallesopallesom potentiële gevaren vroegtijdig teonderkennen endeze tebeteugelen waar datmaar kan.""Demoderne burger eist totale veiligheid, maar tegelijkertijd weten we dathet steeds moeilijker is geworden om te sturen en te beheersen. Het gevolg isdat overheden ernstig op drift raken, overigens mede door toedoen van al telichtvaardige adviezen. "57


54

Op internationaal niveau zijn tot op heden nog geen afspraken gemaakt met betrekkingtot het ontvangen van internationale bijstand.Op dit moment wordt er door de VN gewerkt aan een Internationale Urban Search andRescue Conventie. Het is de bedoeling dat in deze conventie afspraken gemaaktworden over de verplichtingen van landen die bijstand leveren, bijstand ontvangen, ofals doorvoer land voor bijstandsteams optreden.

Daarnaast heeft het Rode Kruis55 aandacht gevraagd voor de ontwikkeling van eeninternationaal verdrag voor de rampenbestrijding.

5.4 Het veerkrachtig spoorOm beter toegerust te zijn in het ontvangen van internationale bijstand kan Nederland ook hetheil zoeken in het veerkrachtig zijn. Veerkrachtige mensen en organisaties zorgen ervoor dat ermakkelijker geïmproviseerd kan worden en men minder afhankelijk is van anderen of andereorganisaties, regelingen. Veerkracht ontwikkelen kan dan door organisaties voldoende uit terusten met personeel, middelen en voorzieningen. Voorlichting, opleidingen en oefeningenkunnen aangewend worden om zowel organisaties als individuele personen te ontwikkelen opdit gebied.

5.4.1 Veerkrachtige (flexibele) organisatiesHet is nagenoeg onmogelijk om alle mogelijke vormen van onveiligheid te kennen,laat staan de omvang van ieder mogelijk incident. Wildavsky adviseert in dat geval omde organisaties die een rol hebben in de bestrijding van een incident zodanigveerkrachtig te maken dat zij weerbaar genoeg zijn om adequaat op te kunnen treden.Dit geldt niet alleen op kleine schaal, maar ook in het geval van het ontvangen vaninternationale bijstand in Nederland.

Het is ons tijdens onze buitenlandstages in het kader van onze Master opleidingopgevallen dat in landen waar de economische situatie minder goed is dan in dewesterse wereld (zoals Rusland en Hongarije) organisaties meer gewend zijn om teimproviseren (en dus veerkrachtiger zijn) dan in landen met een rooskleurigereconomische situatie. Zo is de Russische internationale bijstandseenheid Centropassvan het ministerie van rampenbestrijding (EMERCOM) veel meer gewend teimproviseren dan westerse internationale bijstandseenheden.

Organisaties kunnen veerkrachtig gemaakt worden door geen specifieke voorbereidingte plegen voor alleen de "bekende" risico's, maar vooral generieke voorbereiding teplegen. Deze generieke wijze van voorbereiden bestaat onder andere uit het op eenhoog algemeen kennisniveau brengen van de medewerkers en door veel oefenen.Daarnaast worden organisaties veerkrachtig door te beschikken over hoogwaardige middelen en voldoende reserves voor onverwachte omstandigheden.

Een voorbeeld van een middel om de veerkracht te verhogen is het gebruik van moderne informatie- en communicatiefaciliteiten. Databanken worden op die manier toegankelijk en deskundigen kunnen op afstand geraadpleegd worden.Een voorbeeld van een dergelijk middel is het 'Virtual OSSOC' van de VN. Het'Virtual OSSOC' is het afgeschermde deel van de internet site van de VN waaroptoegelaten deelnemers met elkaar kunnen communiceren over het verlenen vaninternationale bijstand in concrete situaties. Vraag en aanbod van internationalebijstand komen sneller en beter bij elkaar.De internationale bijstand kan door de inzet van deze middelen sneller, gemakkelijkeren doeltreffender verlopen dan nu langs de officiële diplomatieke weg.

55 World Disasters Report 2000, Internationale Federatie van Rodekruis- en Rodehalvemaanverenigingen

135


57

Een nog minder ingrijpend alternatief wat toch tot een verbetering van de coördinatieleidt is het formaliseren van de rol van coördinerend burgemeester. De coördinerendburgemeester is nu ook een min of meer bekende functie in de organisatie van derampenbestrijding. De gemeenten hebben nu de vrijheid om deze functie in te stellenen de taken en bevoegdheden die hier bij horen te regelen. Deze vrijwillige basis zouomgezet kunnen worden naar een formele basis, waardoor de regionale verschillen nietmeer aanwezig zijn. Door het institutionaliseren van de coördinerend burgemeesterwordt de coördinatie van de voorbereiding en uitvoering van de rampenbestrijding defacto ook op regionaal niveau gelegd.

Wanneer het evenwel onhaalbaar of onwenselijk blijkt om welke bestuurlijke structuurdan ook te wijzigen kan er echter in operationele zin en voor alle operationeleorganisaties al veel verbeterd worden door een andere operationele structuur.

5.5.2 Een andere operationele structuurEen fundamentele wijziging van de operationele organisatie van de rampenbestrijdingzou de organisatie van de rampenbestrijding sterk verbeteren.Vanuit het gezichtspunt van het ontvangen van internationale bijstand bezien, kangedacht worden aan de volgende organisatievorm.

Veiligheidsregio's, op de schaal van de huidige politieregio's, zouden opgerichtkunnen worden. Deze veiligheidsregio's worden vervolgens verantwoordelijk voorzowel het dagelijks optreden van de politie, de spoedeisende geneeskundigehulpverlening alsook de brandweer. De rampenbestrijding wordt op regionaal niveauvoorbereid en uitgevoerd, bij een gelijkblijvende bestuurlijke organisatievorm. Deuitvoerende diensten op straat kunnen in eerste instantie gelijk blijven, maar zoudenook aan de basis multidisciplinair gemaakt kunnen worden. Gespecialiseerde hulpwordt per discipline geboden.

Gezien vanuit het perspectief van het ontvangen van internationale bijstand worden deze regionale veiligheidsdiensten dan het aanspreekpunt voor het ontvangen van internationale bijstand en daardoor veel slagvaardiger.

5.6 Niets doenIn het kader van het ontvangen van internationale bijstand kan ook besloten worden om niets tedoen in welke context dan ook. Er wordt dan niet geïnvesteerd in anticipatie (preparatievemaatregelen) en ook worden er geen middelen uitgetrokken om de veerkracht van organisatiesen mensen te verhogen voor dit doel. Ook de bestuurlijke structuur en/ of de operationelestructuur worden niet aangepast. Men zou er op kunnen of willen vertrouwen dat, in geval vaneen zwaar ongeval of een ramp waarbij internationale bijstand om de hoek komt kijken, deproblemen wel loslopen of het gewoon als risico aanvaarden dat zoiets al dan niet plaatsvindt.De kans op een ramp waarbij internationale bijstand om de hoek komt kijken lijkt klein, dusook niets doen is in dit opzicht is mogelijke strategie. Een strategie die in ieder geval geenmoeite en middelen kost en dat kan bij prioriteitstelling in zaken die geregeld moeten worden, op welk niveau dan ook, een constitutionele60 keuze zijn. Wel is het in dit opzicht van belangdat men weet wat men laat liggen. Er is een aantal sterke punten te noemen, die al geregeld zijnof gegroeid zijn in de Nederlandse situatie en samenleving, die het niets doen dan wel willendoen in het kader van de rampenbestrijding en het ontvangen van internationale bijstandbewerkstelligen:• Doordat Nederland een handelsnatie is, zijn er veel internationale contacten. Het is handig

te kennen en gekend te zijn. In noodsituaties kan op die contacten voortgebouwd worden. Kostbare tijd wordt zo gewonnen ten tijde van een ramp.

60 "Van rampen leren", M.J. van Duin, Den Haag, 1992, op blz. 289 wordt onderscheid gemaakt in "Worlds ofaction": het operationele, het collectieve en het constitutionele niveau. E.e.a. naar Kiser en Ostrom, Three worldsof action, 1982, blz. 197-222.


56

• Het invoeren van een sociale dienstplicht;• Sociale en culturele verbanden aanspreken om zich voor te bereiden op taken in het

kader van de rampenbestrijding. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan deopvang van de bevolking door bijvoorbeeld scholen.

5.5 Op naar een andere structuur (bestuurlijk en operationeel)De organisatie van de rampenbestrijding laat zich kenmerken door een veelheid van territorialegrenzen en een veelheid aan coördinatie tussen verschillende diensten. Doordat grenzen veelal niet congruent zijn wordt de coördinatieproblematiek nog verder versterkt. Organisaties die innormale omstandigheden niet gewend zijn om met elkaar samen te werken moeten ten tijde vanrampen plotsklaps naadloos met elkaar samenwerken. Dit is ook het geval met het ontvangen van internationale bijstand. De coördinatieproblemen als gevolg hiervan en de daarmee vaakvoorkomende onduidelijkheden over verantwoordelijkheden en bevoegdheden kunnenverminderd worden door de bestuurlijke en operationele kaders waarbinnen derampenbestrijding en het ontvangen van internationale bijstand zich plaatsvindt te wijzigen.

5.5.1 Eenandere bestuurlijke structuurEen wijziging van de bestuurlijke organisatie van de rampenbestrijding zou deorganisatie van de rampenbestrijding sterk kunnen verbeteren.Vanuit het gezichtspunt van het ontvangen van internationale bijstand bezien, kangedacht worden aan de volgende organisatievorm waarbinnen rijk, provincie engemeenten de eigen rollen en posities houden maar toch slagvaardiger te werk kunnen gaan.

Op rijksniveau zou een robuuste nationale operationele coördinatie voordelenopleveren. Dit zou gestalte kunnen krijgen in een Nationaal Operationeel CoördinatieCentrum (naast, of als onderdeel van het huidige NCC).Op provinciaal niveau zou het helpen wanneer deze overeen zouden komen met dehuidige schaal van de politie en GHOR regio's. De regio's zouden dan zelfs in deprovincies kunnen integreren. De dan ontstane provincies 'nieuwe stijl' worden danonder andere verantwoordelijk voor de voorbereiding en uitvoering van derampenbestrijding.De gemeente behoudt de verantwoordelijkheid voor de operationele taken binnen degemeentegrenzen.

De wijzigingen in het openbaar bestuur die hierboven zijn beschreven om derampenbestrijding beter te organiseren zijn nogal grondig. Vooral het wijzigen van delaag van de provincies heeft nogal wat voeten in de aarde. Deze wijzigingen zullen dan ook nooit plaatsvinden wanneer alleen de rampenbestrijding de drijfveer is van deze omwenteling. Alleen wanneer er ook andere aanleidingen zijn om de organisatie vanhet openbaar bestuur grondig aan te passen, heeft dit voorstel enige kans van slagen.

Aangezien de hierboven genoemde wijziging van de bestuurlijke structuur zodanigfundamenteel is, dat dit op de korte en midden lange termijn niet reëel geacht wordt enwellicht ook niet wenselijk wordt geacht, kan ook gedacht worden aan de volgende tussenoplossing.De coördinatie van de voorbereiding en de uitvoering van de rampenbestrijding kansterk verbeterd worden wanneer deze rol niet meer op gemeentelijke schaal wordtuitgevoerd, maar op de schaal van de 25 congruente veiligheidsregio's die het Kabinetvoorstaat59

• Een stapje verder maar wellicht niet haalbaar en realistisch is het om deregio's zelf een bestuurslaag te laten worden en zo de slagvaardigheid te vergroten.

59 De beleidsnota rampenbestrijding "De veiligheidsketen gesmeed", Ministerie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties, 1999

136


57

Een nog minder ingrijpend alternatief wat toch tot een verbetering van de coördinatieleidt is het formaliseren van de rol van coördinerend burgemeester. De coördinerendburgemeester is nu ook een min of meer bekende functie in de organisatie van derampenbestrijding. De gemeenten hebben nu de vrijheid om deze functie in te stellenen de taken en bevoegdheden die hier bij horen te regelen. Deze vrijwillige basis zouomgezet kunnen worden naar een formele basis, waardoor de regionale verschillen nietmeer aanwezig zijn. Door het institutionaliseren van de coördinerend burgemeesterwordt de coördinatie van de voorbereiding en uitvoering van de rampenbestrijding defacto ook op regionaal niveau gelegd.

Wanneer het evenwel onhaalbaar of onwenselijk blijkt om welke bestuurlijke structuurdan ook te wijzigen kan er echter in operationele zin en voor alle operationeleorganisaties al veel verbeterd worden door een andere operationele structuur.

5.5.2 Een andere operationele structuurEen fundamentele wijziging van de operationele organisatie van de rampenbestrijdingzou de organisatie van de rampenbestrijding sterk verbeteren.Vanuit het gezichtspunt van het ontvangen van internationale bijstand bezien, kangedacht worden aan de volgende organisatievorm.

Veiligheidsregio's, op de schaal van de huidige politieregio's, zouden opgerichtkunnen worden. Deze veiligheidsregio's worden vervolgens verantwoordelijk voorzowel het dagelijks optreden van de politie, de spoedeisende geneeskundigehulpverlening alsook de brandweer. De rampenbestrijding wordt op regionaal niveauvoorbereid en uitgevoerd, bij een gelijkblijvende bestuurlijke organisatievorm. Deuitvoerende diensten op straat kunnen in eerste instantie gelijk blijven, maar zoudenook aan de basis multidisciplinair gemaakt kunnen worden. Gespecialiseerde hulpwordt per discipline geboden.

Gezien vanuit het perspectief van het ontvangen van internationale bijstand worden deze regionale veiligheidsdiensten dan het aanspreekpunt voor het ontvangen van internationale bijstand en daardoor veel slagvaardiger.

5.6 Niets doenIn het kader van het ontvangen van internationale bijstand kan ook besloten worden om niets tedoen in welke context dan ook. Er wordt dan niet geïnvesteerd in anticipatie (preparatievemaatregelen) en ook worden er geen middelen uitgetrokken om de veerkracht van organisatiesen mensen te verhogen voor dit doel. Ook de bestuurlijke structuur en/ of de operationelestructuur worden niet aangepast. Men zou er op kunnen of willen vertrouwen dat, in geval vaneen zwaar ongeval of een ramp waarbij internationale bijstand om de hoek komt kijken, deproblemen wel loslopen of het gewoon als risico aanvaarden dat zoiets al dan niet plaatsvindt.De kans op een ramp waarbij internationale bijstand om de hoek komt kijken lijkt klein, dusook niets doen is in dit opzicht is mogelijke strategie. Een strategie die in ieder geval geenmoeite en middelen kost en dat kan bij prioriteitstelling in zaken die geregeld moeten worden, op welk niveau dan ook, een constitutionele60 keuze zijn. Wel is het in dit opzicht van belangdat men weet wat men laat liggen. Er is een aantal sterke punten te noemen, die al geregeld zijnof gegroeid zijn in de Nederlandse situatie en samenleving, die het niets doen dan wel willendoen in het kader van de rampenbestrijding en het ontvangen van internationale bijstandbewerkstelligen:• Doordat Nederland een handelsnatie is, zijn er veel internationale contacten. Het is handig

te kennen en gekend te zijn. In noodsituaties kan op die contacten voortgebouwd worden. Kostbare tijd wordt zo gewonnen ten tijde van een ramp.

60 "Van rampen leren", M.J. van Duin, Den Haag, 1992, op blz. 289 wordt onderscheid gemaakt in "Worlds ofaction": het operationele, het collectieve en het constitutionele niveau. E.e.a. naar Kiser en Ostrom, Three worldsof action, 1982, blz. 197-222.


56

• Het invoeren van een sociale dienstplicht;• Sociale en culturele verbanden aanspreken om zich voor te bereiden op taken in het

kader van de rampenbestrijding. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan deopvang van de bevolking door bijvoorbeeld scholen.

5.5 Op naar een andere structuur (bestuurlijk en operationeel)De organisatie van de rampenbestrijding laat zich kenmerken door een veelheid van territorialegrenzen en een veelheid aan coördinatie tussen verschillende diensten. Doordat grenzen veelal niet congruent zijn wordt de coördinatieproblematiek nog verder versterkt. Organisaties die innormale omstandigheden niet gewend zijn om met elkaar samen te werken moeten ten tijde vanrampen plotsklaps naadloos met elkaar samenwerken. Dit is ook het geval met het ontvangen van internationale bijstand. De coördinatieproblemen als gevolg hiervan en de daarmee vaakvoorkomende onduidelijkheden over verantwoordelijkheden en bevoegdheden kunnenverminderd worden door de bestuurlijke en operationele kaders waarbinnen derampenbestrijding en het ontvangen van internationale bijstand zich plaatsvindt te wijzigen.

5.5.1 Eenandere bestuurlijke structuurEen wijziging van de bestuurlijke organisatie van de rampenbestrijding zou deorganisatie van de rampenbestrijding sterk kunnen verbeteren.Vanuit het gezichtspunt van het ontvangen van internationale bijstand bezien, kangedacht worden aan de volgende organisatievorm waarbinnen rijk, provincie engemeenten de eigen rollen en posities houden maar toch slagvaardiger te werk kunnen gaan.

Op rijksniveau zou een robuuste nationale operationele coördinatie voordelenopleveren. Dit zou gestalte kunnen krijgen in een Nationaal Operationeel CoördinatieCentrum (naast, of als onderdeel van het huidige NCC).Op provinciaal niveau zou het helpen wanneer deze overeen zouden komen met dehuidige schaal van de politie en GHOR regio's. De regio's zouden dan zelfs in deprovincies kunnen integreren. De dan ontstane provincies 'nieuwe stijl' worden danonder andere verantwoordelijk voor de voorbereiding en uitvoering van derampenbestrijding.De gemeente behoudt de verantwoordelijkheid voor de operationele taken binnen degemeentegrenzen.

De wijzigingen in het openbaar bestuur die hierboven zijn beschreven om derampenbestrijding beter te organiseren zijn nogal grondig. Vooral het wijzigen van delaag van de provincies heeft nogal wat voeten in de aarde. Deze wijzigingen zullen dan ook nooit plaatsvinden wanneer alleen de rampenbestrijding de drijfveer is van deze omwenteling. Alleen wanneer er ook andere aanleidingen zijn om de organisatie vanhet openbaar bestuur grondig aan te passen, heeft dit voorstel enige kans van slagen.

Aangezien de hierboven genoemde wijziging van de bestuurlijke structuur zodanigfundamenteel is, dat dit op de korte en midden lange termijn niet reëel geacht wordt enwellicht ook niet wenselijk wordt geacht, kan ook gedacht worden aan de volgende tussenoplossing.De coördinatie van de voorbereiding en de uitvoering van de rampenbestrijding kansterk verbeterd worden wanneer deze rol niet meer op gemeentelijke schaal wordtuitgevoerd, maar op de schaal van de 25 congruente veiligheidsregio's die het Kabinetvoorstaat59

• Een stapje verder maar wellicht niet haalbaar en realistisch is het om deregio's zelf een bestuurslaag te laten worden en zo de slagvaardigheid te vergroten.

59 De beleidsnota rampenbestrijding "De veiligheidsketen gesmeed", Ministerie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties, 1999

137


59

• De keuze om niets te doen in het kader van het ontvangen van internationale bijstand kaneen legitieme keuze zijn.


58

• De logistieke voorzieningen in Nederland zijn van een hoog niveau. Aan middelen,materialen en materieel is niet snel een tekort te verwachten. De veerkracht van deNederlandse samenleving is mede hierdoor groot.

• Het improvisatie niveau van de operationele organisaties is hoog door hoog opgeleidpersoneel en ruime beschikbaarheid van middelen.

• Nederland is een rijk land, het opleidingsniveau van de inwoners is hoog, de infrastructuurvan verkeerswegen en bebouwing is uitgebreid en aan middelen om zaken aan te schaffenen mensen in te huren ten tijde van een ramp is geen gebrek. Dit verhoogt de veerkracht vande samenleving (aan de andere kant maakt het de samenleving kwetsbaar vooronregelmatigheden).

• Na de rampen en grote ongevallen in de afgelopen jaren is er een groeiende aandacht voorde fysieke veiligheid in Nederland. Vanuit de samenleving wordt nadrukkelijk naar deoverheid gekeken om de fysieke veiligheid beter te waarborgen. Er wordt dus sowieso algewerkt aan de verhoging van de fysieke veiligheid.

• Als gevolg van het verloop van een aantal zeer recente grote incidenten (waaronder devuurwerkramp in Enschede en de brand in Volendam) is er sprake van meer onderlingebewustwording en de verantwoordelijke ambtenaren en bestuurders gaan actiever op zoeknaar te leren lessen. Wellicht is er op termijn sprake van 'double loop' en 'deutero'leren61

(Agyris/Schön). Contacten tussen de diverse ministeries en organisaties die belast zijn ofkunnen worden met incidenten rampenbestrijding worden al aangehaald.Verantwoordelijke bestuurders en ambtenaren zijn op zoek naar mogelijkheden om alsoverheid op de rampenbestrijding meer adequaat ter hand te kunnen nemen.

5.7 7 Conclusies vandithoofdstukDe belangrijkste conclusies die uit dit hoofdstuk kunnen worden getrokken zijn de volgende.

• Om de problemen die zich in Nederland kunnen voordoen in geval van het ontvangen van internationale bijstand te verkleinen kunnen een aantal sporen worden gevolgd. Dat van anticipatie en/ of veerkracht en dat van het wijzigen van bestuurlijke structuren en/ ofoperationele structuren. Ook kan besloten worden om de problemen helemaal niet aan tepakken omdat de kans wel aanwezig maar klein is.

• Volgens de theorie van Wildavsky zijn er 2 mogelijke sporen die bewandeld kunnen worden om de rampenbestrijding meer adequaat ter hand te kunnen nemen, te weten anticipatie en veerkracht. Het anticipatiespoor kan gevolgd worden wanneer de risico'sbekend zijn. Dit spoor bestaat onder andere uit regelingen, organiseren, bestuurlijkevoorbereiding en oefenen (de infrastuctuur moet geregeld zijn). Het veerkracht spoor kangevolgd worden wanneer de risico's juist niet bekend zijn. Dit spoor kenmerkt zich door devraag of de operationele organisaties, de bestuurlijke lijn en de samenleving wel toegerustzijn om de verschillende soorten incidenten te bestrijden.

• Het investeren in anticipatiemaatregelen zoals het maken van een maatramp 19 of landelijkerampenplannen en het investeren in het verhogen van de veerkracht (weerbaarheid) vanorganisaties en van de bevolking kan de druk op de operationele organisaties verminderen,en daarmee de behoefte aan internationale bijstand verkleinen ten tijde van een ramp.

• Naast het versterken van de anticipatie of veerkracht van organisaties kan ook gedachtworden aan het fundamenteel wijzigen van de bestuurlijke en/of operationele structuur vande organisatie van de rampenbestrijding in Nederland. Het wijzigen van de bestuurlijkestructuur kan bestaan uit het vormen van een Nationaal Operationeel Coördinatie Centrumen de vorming van provincie's 'nieuwe stijl' of 'veiligheidsregio's', die verantwoordelijkworden voor de rampenbestrijding. Het wijzigen van de operationele structuur kan bestaan uit de vorming van één geïntegreerde organisatie voor po1itie, spoedeisende medischehulpverlening en brandweer taken.

61 Double loop en deutero leren worden beschreven in "Van rampen leren", M.J. van Duin, Den Haag, 1992.In een studie van Argyris en Schon verwijzen deze termen naar een ingrijpende vorm van leren door (een)organisatie(s). Ten behoeve van de correctie van fouten worden organisaties aangepast, normen, grondslagen enbestaande veronderstellingen worden gewijzigd. De organisatie leert te leren van opgedane ervaringen.

138


59



58

• De logistieke voorzieningen in Nederland zijn van een hoog niveau. Aan middelen,materialen en materieel is niet snel een tekort te verwachten. De veerkracht van deNederlandse samenleving is mede hierdoor groot.

• Het improvisatie niveau van de operationele organisaties is hoog door hoog opgeleidpersoneel en ruime beschikbaarheid van middelen.

• Nederland is een rijk land, het opleidingsniveau van de inwoners is hoog, de infrastructuurvan verkeerswegen en bebouwing is uitgebreid en aan middelen om zaken aan te schaffenen mensen in te huren ten tijde van een ramp is geen gebrek. Dit verhoogt de veerkracht vande samenleving (aan de andere kant maakt het de samenleving kwetsbaar vooronregelmatigheden).

• Na de rampen en grote ongevallen in de afgelopen jaren is er een groeiende aandacht voorde fysieke veiligheid in Nederland. Vanuit de samenleving wordt nadrukkelijk naar deoverheid gekeken om de fysieke veiligheid beter te waarborgen. Er wordt dus sowieso algewerkt aan de verhoging van de fysieke veiligheid.

• Als gevolg van het verloop van een aantal zeer recente grote incidenten (waaronder devuurwerkramp in Enschede en de brand in Volendam) is er sprake van meer onderlingebewustwording en de verantwoordelijke ambtenaren en bestuurders gaan actiever op zoeknaar te leren lessen. Wellicht is er op termijn sprake van 'double loop' en 'deutero'leren61

(Agyris/Schön). Contacten tussen de diverse ministeries en organisaties die belast zijn ofkunnen worden met incidenten rampenbestrijding worden al aangehaald.Verantwoordelijke bestuurders en ambtenaren zijn op zoek naar mogelijkheden om alsoverheid op de rampenbestrijding meer adequaat ter hand te kunnen nemen.

5.7 7 Conclusies vandithoofdstukDe belangrijkste conclusies die uit dit hoofdstuk kunnen worden getrokken zijn de volgende.

• Om de problemen die zich in Nederland kunnen voordoen in geval van het ontvangen van internationale bijstand te verkleinen kunnen een aantal sporen worden gevolgd. Dat van anticipatie en/ of veerkracht en dat van het wijzigen van bestuurlijke structuren en/ ofoperationele structuren. Ook kan besloten worden om de problemen helemaal niet aan tepakken omdat de kans wel aanwezig maar klein is.

• Volgens de theorie van Wildavsky zijn er 2 mogelijke sporen die bewandeld kunnen worden om de rampenbestrijding meer adequaat ter hand te kunnen nemen, te weten anticipatie en veerkracht. Het anticipatiespoor kan gevolgd worden wanneer de risico'sbekend zijn. Dit spoor bestaat onder andere uit regelingen, organiseren, bestuurlijkevoorbereiding en oefenen (de infrastuctuur moet geregeld zijn). Het veerkracht spoor kangevolgd worden wanneer de risico's juist niet bekend zijn. Dit spoor kenmerkt zich door devraag of de operationele organisaties, de bestuurlijke lijn en de samenleving wel toegerustzijn om de verschillende soorten incidenten te bestrijden.

• Het investeren in anticipatiemaatregelen zoals het maken van een maatramp 19 of landelijkerampenplannen en het investeren in het verhogen van de veerkracht (weerbaarheid) vanorganisaties en van de bevolking kan de druk op de operationele organisaties verminderen,en daarmee de behoefte aan internationale bijstand verkleinen ten tijde van een ramp.

• Naast het versterken van de anticipatie of veerkracht van organisaties kan ook gedachtworden aan het fundamenteel wijzigen van de bestuurlijke en/of operationele structuur vande organisatie van de rampenbestrijding in Nederland. Het wijzigen van de bestuurlijkestructuur kan bestaan uit het vormen van een Nationaal Operationeel Coördinatie Centrumen de vorming van provincie's 'nieuwe stijl' of 'veiligheidsregio's', die verantwoordelijkworden voor de rampenbestrijding. Het wijzigen van de operationele structuur kan bestaan uit de vorming van één geïntegreerde organisatie voor po1itie, spoedeisende medischehulpverlening en brandweer taken.

61 Double loop en deutero leren worden beschreven in "Van rampen leren", M.J. van Duin, Den Haag, 1992.In een studie van Argyris en Schon verwijzen deze termen naar een ingrijpende vorm van leren door (een)organisatie(s). Ten behoeve van de correctie van fouten worden organisaties aangepast, normen, grondslagen enbestaande veronderstellingen worden gewijzigd. De organisatie leert te leren van opgedane ervaringen.

139


Welke problemen zijn te verwachten bij het ontvangen van internationale bijstand inNederland?• De faalkans voor de overheid met betrekking tot een adequate aanpak van een ramp is

groot maar de kans dat de overheid zich terdege voorbereid op de rampenbestrijding is klein aangezien de ambtelijke en bestuurlijke verantwoordelijkheden niet expliciet zijntoebedeeld aan bepaalde personen of organisaties.


• Tijdens de rampenbestrijding kan niet vertrouwd worden op de gangbare 'command' and'control' structuren en zal een rigide aansturing via hiërarchieke weg niet zinvol blijken.Het Nederlandse rampenbestrijdingssysteem is echter wel op deze wijze ingericht.

• Problemen in de uitvoering van de rampenbestrijding zouden gereduceerd kunnen wordendoor een betere planning en aansturing. In preparatieve zin is Nederland echter niet toegerust om internationale bijstand te ontvangen. Dit geldt voor alle aspecten met betrekking tot die voorbereiding waaronder het plannen maar vooral ook het elkaarkennen en het samen oefenen.

• Er is een wirwar aan coördinatiecentra die actief kunnen worden ten tijde van derampenbestrijding. De aansturing van de operationele diensten en activiteiten door dezecoördinatiecentra is niet optimaal geregeld. De kans op organisaties die langs elkaar heenwerken is groot.

• Er is geen internationaal kader voor de aanpak van rampen. Preparatief is hiervoor nietsgeregeld in bestuurlijke en ambtelijke zin. Er is niet nagedacht over hoe internationalebijstand ingepast kan worden in het Nederlandse rampenbestrijdingskader.

• Er is geen voorbereiding gepleegd met betrekking tot het ontvangen van (internationale)bijstand, niet met betrekking tot het ontvangen van bijstand geleverd door buitenlandseoverheidsorganisaties en ook niet met betrekking tot het ontvangen van bijstand doorNGO's. Het is evenwel mogelijk dat internationale bijstand geleverd wordt zelfs al wordtdaar niet om gevraagd.

Wat zijn de mogelijke oplossingsrichtingen voor de geschilderde problemen bij hetontvangen van internationale bijstand in Nederland?• Om de problemen die zich in Nederland kunnen voordoen in geval van het ontvangen van

internationale bijstand te verkleinen kunnen een aantal sporen worden gevolgd. Dat van anticipatie en/ of veerkracht en dat van het wijzigen van bestuurlijke structuren en/ ofoperationele structuren. Ook kan besloten worden om de problemen helemaal niet aan tepakken omdat de kans wel aanwezig maar klein is.

• Volgens de theorie van Wildavsky zijn er twee mogelijke sporen die bewandeld kunnen worden om de rampenbestrijding meer adequaat ter hand te kunnen nemen, te wetenanticipatie en veerkracht. Het anticipatiespoor kan gevolgd worden wanneer de risico'sbekend zijn. Dit spoor bestaat onder andere uit regelingen, organiseren, bestuurlijkevoorbereiding en oefenen (de infrastuctuur moet geregeld zijn). Het veerkracht spoor kangevolgd worden wanneer de risico's juist niet bekend zijn. Dit spoor kenmerkt zich doorde vraag of de operationele organisaties, de bestuurlijke lijn en de samenleving weltoegerust zijn om de verschillende soorten incidenten te bestrijden.

• Het investeren in anticipatiemaatregelen zoals het maken van een maatramp 19 oflandelijke rampenplannen en het investeren in het verhogen van de veerkracht(weerbaarheid) van organisaties en van de bevolking kan de druk op de operationeleorganisaties verminderen, en daarmee de behoefte aan internationale bijstand verkleinenten tijde van een ramp.

• Naast het versterken van de anticipatie of veerkracht van organisaties kan ook gedachtworden aan het fundamenteel wijzigen van de bestuurlijke en of operationele structuur vande organisatie van de rampenbestrijding in Nederland. Het wijzigen van de bestuurlijkestructuur kan bestaan uit het vormen van een Nationaal Operationeel Coördinatie Centrum en de vorming van provincie's 'nieuwe stijl' of 'veiligheidsregio's', die verantwoordelijkworden voor de rampenbestrijding. Het wijzigen van de operationele structuur kan bestaan


6 Conclusies en aanbevelingen

De centrale vraag van de scriptie:

"Ishet ontvangen van internationale bijstand bij grootschalige incidenten en rampen inNederlanddenkbaar en hoe geeft Nederland invulling aan het eventueel ontvangen van deze internationalebijstand, welke knelpunten doen zich daarbij voor en hoe zijn deze te verklaren?"

hebben wij uiteen laten vallen in een aantal deelvragen die wij in de hoofdstukken 2 tot en met 5 hebbenonderzocht en beantwoord. De conclusies die wij in de hoofdstukken getrokken hebben kunnen alsantwoord gezien worden op de deelvragen die door ons zijn geformuleerd. In paragraaf 6.1 volgt hiereen overzicht van. In paragraaf 6.2 proberen wij een aantal aanbevelingen te doen waar diegenen diebelast zijn met rampenbestrijding of met werkzaamheden die raakvlakken hebben met de internationalebijstandsverlening dan wel ontvangst hun voordeel kunnen doen.

6.1 Conclusies

Hoe reëel is het dat in Nederland een situatie ontstaat waarbij het ontvangen vaninternationale bijstand in Nederland noodzakelijk is?• Het systeem van waterkeren in Nederland is rampgevoelig en er wordt onvoldoende

rekening gehouden wordt met een samenloop van verschillende ramptypen ('strakkekoppeling' en 'complexiteit'). De kans dat de 'maatramp' uit de pas gaat lopen, "een maatjete groot" wordt, is reëel aanwezig. Vaststelling van een 'nationale maatramp' heeft nietplaatsgevonden.

• Het mogelijk ontvangen van internationale bijstand door Nederland is denkbaar enwaarschijnlijk afhankelijk van het ramptype en de omvang van de ramp. Ook afhankelijkvan het hulpverleningsspecialisme nodig is en de mate waarin dit specialisme voorhandenis (capaciteit). De plaats/ locatie van de ramp en politieke opportuniteit kunnen ook eenrol spelen in het al dan niet ontvangen van internationale bijstand.



Wat is er in voorbereidende zin geregeld en gedaan in het kader van het ontvangen vaninternationale bijstand in Nederland?• Een groot aantal organisaties die een rol moeten of gaan spelen tijdens rampenbestrijding

zijn kwetsbaar in een adequate uitvoering van hun taken wanneer er geen overkoepelendecoördinatie plaatsvindt met betrekking tot de organisatie en de uitvoering van die taken enmet betrekking tot de onderlinge samenwerking tussen de organisaties.


• De operationele organisaties van brandweer, politie, spoedeisende geneeskundige hulpverlening en defensie schalen in geval van zware ongevallen oframpen op volgenshet eigen stramien en binnen de eigen mogelijkheden. De slagkracht van de diversediensten is niet op elkaar afgestemd.


140


Welke problemen zijn te verwachten bij het ontvangen van internationale bijstand inNederland?• De faalkans voor de overheid met betrekking tot een adequate aanpak van een ramp is

groot maar de kans dat de overheid zich terdege voorbereid op de rampenbestrijding is klein aangezien de ambtelijke en bestuurlijke verantwoordelijkheden niet expliciet zijntoebedeeld aan bepaalde personen of organisaties.


• Tijdens de rampenbestrijding kan niet vertrouwd worden op de gangbare 'command' and'control' structuren en zal een rigide aansturing via hiërarchieke weg niet zinvol blijken.Het Nederlandse rampenbestrijdingssysteem is echter wel op deze wijze ingericht.

• Problemen in de uitvoering van de rampenbestrijding zouden gereduceerd kunnen wordendoor een betere planning en aansturing. In preparatieve zin is Nederland echter niet toegerust om internationale bijstand te ontvangen. Dit geldt voor alle aspecten met betrekking tot die voorbereiding waaronder het plannen maar vooral ook het elkaarkennen en het samen oefenen.

• Er is een wirwar aan coördinatiecentra die actief kunnen worden ten tijde van derampenbestrijding. De aansturing van de operationele diensten en activiteiten door dezecoördinatiecentra is niet optimaal geregeld. De kans op organisaties die langs elkaar heenwerken is groot.

• Er is geen internationaal kader voor de aanpak van rampen. Preparatief is hiervoor nietsgeregeld in bestuurlijke en ambtelijke zin. Er is niet nagedacht over hoe internationalebijstand ingepast kan worden in het Nederlandse rampenbestrijdingskader.

• Er is geen voorbereiding gepleegd met betrekking tot het ontvangen van (internationale)bijstand, niet met betrekking tot het ontvangen van bijstand geleverd door buitenlandseoverheidsorganisaties en ook niet met betrekking tot het ontvangen van bijstand doorNGO's. Het is evenwel mogelijk dat internationale bijstand geleverd wordt zelfs al wordtdaar niet om gevraagd.

Wat zijn de mogelijke oplossingsrichtingen voor de geschilderde problemen bij hetontvangen van internationale bijstand in Nederland?• Om de problemen die zich in Nederland kunnen voordoen in geval van het ontvangen van

internationale bijstand te verkleinen kunnen een aantal sporen worden gevolgd. Dat van anticipatie en/ of veerkracht en dat van het wijzigen van bestuurlijke structuren en/ ofoperationele structuren. Ook kan besloten worden om de problemen helemaal niet aan tepakken omdat de kans wel aanwezig maar klein is.

• Volgens de theorie van Wildavsky zijn er twee mogelijke sporen die bewandeld kunnen worden om de rampenbestrijding meer adequaat ter hand te kunnen nemen, te wetenanticipatie en veerkracht. Het anticipatiespoor kan gevolgd worden wanneer de risico'sbekend zijn. Dit spoor bestaat onder andere uit regelingen, organiseren, bestuurlijkevoorbereiding en oefenen (de infrastuctuur moet geregeld zijn). Het veerkracht spoor kangevolgd worden wanneer de risico's juist niet bekend zijn. Dit spoor kenmerkt zich doorde vraag of de operationele organisaties, de bestuurlijke lijn en de samenleving weltoegerust zijn om de verschillende soorten incidenten te bestrijden.

• Het investeren in anticipatiemaatregelen zoals het maken van een maatramp 19 oflandelijke rampenplannen en het investeren in het verhogen van de veerkracht(weerbaarheid) van organisaties en van de bevolking kan de druk op de operationeleorganisaties verminderen, en daarmee de behoefte aan internationale bijstand verkleinenten tijde van een ramp.

• Naast het versterken van de anticipatie of veerkracht van organisaties kan ook gedachtworden aan het fundamenteel wijzigen van de bestuurlijke en of operationele structuur vande organisatie van de rampenbestrijding in Nederland. Het wijzigen van de bestuurlijkestructuur kan bestaan uit het vormen van een Nationaal Operationeel Coördinatie Centrum en de vorming van provincie's 'nieuwe stijl' of 'veiligheidsregio's', die verantwoordelijkworden voor de rampenbestrijding. Het wijzigen van de operationele structuur kan bestaan


6 Conclusies en aanbevelingen

De centrale vraag van de scriptie:

"Ishet ontvangen van internationale bijstand bij grootschalige incidenten en rampen inNederlanddenkbaar en hoe geeft Nederland invulling aan het eventueel ontvangen van deze internationalebijstand, welke knelpunten doen zich daarbij voor en hoe zijn deze te verklaren?"

hebben wij uiteen laten vallen in een aantal deelvragen die wij in de hoofdstukken 2 tot en met 5 hebbenonderzocht en beantwoord. De conclusies die wij in de hoofdstukken getrokken hebben kunnen alsantwoord gezien worden op de deelvragen die door ons zijn geformuleerd. In paragraaf 6.1 volgt hiereen overzicht van. In paragraaf 6.2 proberen wij een aantal aanbevelingen te doen waar diegenen diebelast zijn met rampenbestrijding of met werkzaamheden die raakvlakken hebben met de internationalebijstandsverlening dan wel ontvangst hun voordeel kunnen doen.

6.1 Conclusies

Hoe reëel is het dat in Nederland een situatie ontstaat waarbij het ontvangen vaninternationale bijstand in Nederland noodzakelijk is?• Het systeem van waterkeren in Nederland is rampgevoelig en er wordt onvoldoende

rekening gehouden wordt met een samenloop van verschillende ramptypen ('strakkekoppeling' en 'complexiteit'). De kans dat de 'maatramp' uit de pas gaat lopen, "een maatjete groot" wordt, is reëel aanwezig. Vaststelling van een 'nationale maatramp' heeft nietplaatsgevonden.

• Het mogelijk ontvangen van internationale bijstand door Nederland is denkbaar enwaarschijnlijk afhankelijk van het ramptype en de omvang van de ramp. Ook afhankelijkvan het hulpverleningsspecialisme nodig is en de mate waarin dit specialisme voorhandenis (capaciteit). De plaats/ locatie van de ramp en politieke opportuniteit kunnen ook eenrol spelen in het al dan niet ontvangen van internationale bijstand.



Wat is er in voorbereidende zin geregeld en gedaan in het kader van het ontvangen vaninternationale bijstand in Nederland?• Een groot aantal organisaties die een rol moeten of gaan spelen tijdens rampenbestrijding

zijn kwetsbaar in een adequate uitvoering van hun taken wanneer er geen overkoepelendecoördinatie plaatsvindt met betrekking tot de organisatie en de uitvoering van die taken enmet betrekking tot de onderlinge samenwerking tussen de organisaties.


• De operationele organisaties van brandweer, politie, spoedeisende geneeskundige hulpverlening en defensie schalen in geval van zware ongevallen oframpen op volgenshet eigen stramien en binnen de eigen mogelijkheden. De slagkracht van de diversediensten is niet op elkaar afgestemd.


141


7 SlotIn deze scriptie is een poging gedaan om te onderzoeken in hoeverre het ontvangen van internationalehulpverlening voor Nederland reëel en denkbaar is en hoe de Nederlandse overheid is voorbereid op hetontvangen van dergelijke hulp.Voor velen die we geïnterviewd hebben was de introductie van dit onderwerp een 'eye-opener'. Integenstelling tot het geven van internationale bijstand is het ontvangen ervan geen actueel onderwerpgebleken. Gaandeweg de gesprekken hebben wij echter steeds meer bijval voor ons onderzoek ervaren.

Geprobeerd is om een goede samenhang te vinden tussen enerzijds de in de modulen van de opleidingMaster of Crisis and Disaster Management behandelde theorie en anderzijds de praktische ervaringendie tot op heden in Nederland en andere landen zijn opgedaan. Met deze scriptie hopen we een bijdragete hebben geleverd aan het bewustwordingsproces van het ontvangen van internationale hulpverleningen hopen we duidelijk te hebben gemaakt dat de capaciteit van de Nederlandse hulpverlening zo z'ngrenzen kent en dat de bestuurlijke coördinatie versus operationele aansturing verbeterd kan worden.

Zelf hebben wij het onderzoek als zeer leerzaam ervaren. Vooral het bekend worden met dehulpverleningsorganisaties die op het internationale terrein een rol spelen en de diverse interviews diewe hebben gehouden met personen die op 'sleutelposities' binnen 'rampenbestrijdings- NL' werkzaam zijn, hebben onze kennis verrijkt.

Wij kijken terug op een goede en plezierige onderlinge samenwerking en realiseren ons dat zonder demoderne communicatiemiddelen de uitvoering van deze opdracht bijna onmogelijk was geweest.

62 Lokale bestuurscapaciteit in noodsituaties: een werkdocument, Ferry R. Luitwieler en Georg E. Frerks

Geven is gemakkelijker dan ontvangen! 62


uit de vorming van één geïntegreerde organisatie voor politie-, spoedeisende medischehulpverlening- en brandweer taken.


6.2 AanbevelingenAlhoewel ervoor gekozen kan worden om niets te doen aan de mogelijke problemen waarmeeNederland kan worden geconfronteerd in het geval van het internationale bijstand ontvangenten tijde van een zwaar ongeval of een ramp zijn wij van mening dat het de moeite loont eenaantal oplossingsrichtingen nader uit te werken. Enerzijds omdat niet uit te sluiten valt datNederland in de toekomst daadwerkelijk geconfronteerd wordt met een zwaar ongeval of eenramp waarbij internationale bijstand door Nederland gevraagd moet worden of dat het spontaanaangeboden wordt en anderzijds omdat de inspanningen die verricht worden om mogelijkeproblemen die een rol spelen bij het ontvangen van internationale bijstand te verminderen ookhun positieve uitwerking zullen hebben op de aanpak van die gevallen van incident- enrampenbestrijding waar internationale bijstand niet direct aan de orde is. Wij doen dan ook devolgende aanbevelingen:

RICHT EEN NATIONALE OPERATIONELE COÖRDINATIE STRUCTUUR OPAlhoewel het in het kader van de rampenbestrijding kan lonen om de bestuurlijke structurenaan te passen lijkt ons dit niet realistisch en haalbaar. Wij zijn wel van mening dat het oprichtenvan een nationale operationele coördinatie structuur een goede zet kan zijn om derampenbestrijding adequaat ter hand te nemen. Eenduidige coördinatie tussen- en aansturingvan organisaties die een rol spelen ten tijde van een zwaar ongeval of een ramp is absoluutnoodzakelijk en dat is nu niet het geval. Het is verstandig hiervoor een organisatieverantwoordelijk te maken die tevens de operationele vraag- en aanbod zaken kan beoordelenen coördineren en neer kan leggen bij die instanties bij wie ze thuishoren. Internationalebijstand kan ook gevraagd en ontvangen worden middels deze nationale operationelecoördinatie structuur. Deze structuur zorgt voor de kaders waarbinnen de internationalebijstandseenheden kunnen opereren.

VERRICHT ANTICIPATIE (VOORBEREIDING) MET BETREKKING TOT EEN'MAATRAMP 19' EN NATIONALE RAMPENPLANNENHet ligt voor de hand om 'een maatramp 19' op te stellen voor die situaties waarbij Nederlandte maken krijgt met een nationale ramp danwel met een situatie waarin internationale bijstandnodig is. Het opstellen van een nationaal rampenplan met betrekking tot een nationalewatersnoodramp is aan te bevelen. De coördinatie met betrekking tot de aanpak, organisatie enafhandeling van een dergelijke ramp kunnen dan veel soepeler verlopen.

ZET IN OP VEERKRACHT VAN ORGANISATIES, MAAR VOORAL OOK OPVEERKRACHT (WEERBAARHEID) VAN DEBEVOLKINGHet verdient aanbeveling de operationele organisaties die een belangrijke rol spelen in hetkader van de rampenbestrijding goed toe te rusten met goed opgeleide en geoefendemedewerkers en voldoende en adequate middelen. Daarnaast is het zonder meer verstandig inte zetten op een vergroting van de weerbaarheid van de bevolking in het algemeen of op deweerbaarheid van bepaalde bevolkingsgroepen. Dit kan mogelijk bewerkstelligd worden doorscholing, voorlichting, cultuurverandering- of aanpassing of andere activiteiten. Het besef datniet alleen de overheid verantwoordelijk kan zijn voor het 'aanpakken' ten tijde van crisis- enrampenbestrijding moet uitgedragen worden. Hoe één en ander nader vorm te geven verdientzeker nader onderzoek.

142


7 SlotIn deze scriptie is een poging gedaan om te onderzoeken in hoeverre het ontvangen van internationalehulpverlening voor Nederland reëel en denkbaar is en hoe de Nederlandse overheid is voorbereid op hetontvangen van dergelijke hulp.Voor velen die we geïnterviewd hebben was de introductie van dit onderwerp een 'eye-opener'. Integenstelling tot het geven van internationale bijstand is het ontvangen ervan geen actueel onderwerpgebleken. Gaandeweg de gesprekken hebben wij echter steeds meer bijval voor ons onderzoek ervaren.

Geprobeerd is om een goede samenhang te vinden tussen enerzijds de in de modulen van de opleidingMaster of Crisis and Disaster Management behandelde theorie en anderzijds de praktische ervaringendie tot op heden in Nederland en andere landen zijn opgedaan. Met deze scriptie hopen we een bijdragete hebben geleverd aan het bewustwordingsproces van het ontvangen van internationale hulpverleningen hopen we duidelijk te hebben gemaakt dat de capaciteit van de Nederlandse hulpverlening zo z'ngrenzen kent en dat de bestuurlijke coördinatie versus operationele aansturing verbeterd kan worden.

Zelf hebben wij het onderzoek als zeer leerzaam ervaren. Vooral het bekend worden met dehulpverleningsorganisaties die op het internationale terrein een rol spelen en de diverse interviews diewe hebben gehouden met personen die op 'sleutelposities' binnen 'rampenbestrijdings- NL' werkzaam zijn, hebben onze kennis verrijkt.

Wij kijken terug op een goede en plezierige onderlinge samenwerking en realiseren ons dat zonder demoderne communicatiemiddelen de uitvoering van deze opdracht bijna onmogelijk was geweest.

62 Lokale bestuurscapaciteit in noodsituaties: een werkdocument, Ferry R. Luitwieler en Georg E. Frerks

Geven is gemakkelijker dan ontvangen! 62


uit de vorming van één geïntegreerde organisatie voor politie-, spoedeisende medischehulpverlening- en brandweer taken.


6.2 AanbevelingenAlhoewel ervoor gekozen kan worden om niets te doen aan de mogelijke problemen waarmeeNederland kan worden geconfronteerd in het geval van het internationale bijstand ontvangenten tijde van een zwaar ongeval of een ramp zijn wij van mening dat het de moeite loont eenaantal oplossingsrichtingen nader uit te werken. Enerzijds omdat niet uit te sluiten valt datNederland in de toekomst daadwerkelijk geconfronteerd wordt met een zwaar ongeval of eenramp waarbij internationale bijstand door Nederland gevraagd moet worden of dat het spontaanaangeboden wordt en anderzijds omdat de inspanningen die verricht worden om mogelijkeproblemen die een rol spelen bij het ontvangen van internationale bijstand te verminderen ookhun positieve uitwerking zullen hebben op de aanpak van die gevallen van incident- enrampenbestrijding waar internationale bijstand niet direct aan de orde is. Wij doen dan ook devolgende aanbevelingen:

RICHT EEN NATIONALE OPERATIONELE COÖRDINATIE STRUCTUUR OPAlhoewel het in het kader van de rampenbestrijding kan lonen om de bestuurlijke structurenaan te passen lijkt ons dit niet realistisch en haalbaar. Wij zijn wel van mening dat het oprichtenvan een nationale operationele coördinatie structuur een goede zet kan zijn om derampenbestrijding adequaat ter hand te nemen. Eenduidige coördinatie tussen- en aansturingvan organisaties die een rol spelen ten tijde van een zwaar ongeval of een ramp is absoluutnoodzakelijk en dat is nu niet het geval. Het is verstandig hiervoor een organisatieverantwoordelijk te maken die tevens de operationele vraag- en aanbod zaken kan beoordelenen coördineren en neer kan leggen bij die instanties bij wie ze thuishoren. Internationalebijstand kan ook gevraagd en ontvangen worden middels deze nationale operationelecoördinatie structuur. Deze structuur zorgt voor de kaders waarbinnen de internationalebijstandseenheden kunnen opereren.

VERRICHT ANTICIPATIE (VOORBEREIDING) MET BETREKKING TOT EEN'MAATRAMP 19' EN NATIONALE RAMPENPLANNENHet ligt voor de hand om 'een maatramp 19' op te stellen voor die situaties waarbij Nederlandte maken krijgt met een nationale ramp danwel met een situatie waarin internationale bijstandnodig is. Het opstellen van een nationaal rampenplan met betrekking tot een nationalewatersnoodramp is aan te bevelen. De coördinatie met betrekking tot de aanpak, organisatie enafhandeling van een dergelijke ramp kunnen dan veel soepeler verlopen.

ZET IN OP VEERKRACHT VAN ORGANISATIES, MAAR VOORAL OOK OPVEERKRACHT (WEERBAARHEID) VAN DEBEVOLKINGHet verdient aanbeveling de operationele organisaties die een belangrijke rol spelen in hetkader van de rampenbestrijding goed toe te rusten met goed opgeleide en geoefendemedewerkers en voldoende en adequate middelen. Daarnaast is het zonder meer verstandig inte zetten op een vergroting van de weerbaarheid van de bevolking in het algemeen of op deweerbaarheid van bepaalde bevolkingsgroepen. Dit kan mogelijk bewerkstelligd worden doorscholing, voorlichting, cultuurverandering- of aanpassing of andere activiteiten. Het besef datniet alleen de overheid verantwoordelijk kan zijn voor het 'aanpakken' ten tijde van crisis- enrampenbestrijding moet uitgedragen worden. Hoe één en ander nader vorm te geven verdientzeker nader onderzoek.

143


Lijst van geïnterviewde personen• Ir. M. K. Breteler, projectleider waterkeringen, WL 1 Delft Hydraulics• lr J.I.M. de Goeij, directeur GGD Hart voor Brabant, RGF Brabant Noord en RGF Midden Brabant, directeur

bestuurder MOA Brabant en Zeeland;• R.Hermans, chef Executieve Ondersteuning, Regionale PolitieLimburg-Noord, lid van het dagelijks bestuur

Conflict en Crisisbeheersing van de raad van hoofdcommissarissen;• Maj. H.Th.J.Hoebink, waarnemend hoofd Sectie Militaire bijstand en Steunverlening, NatCo Gouda;• Mr. Drs. A.K. Jahier, senior beleidsmedewerker internationale aangelegenheden directie Brandweer en

Rampenbestrijding, ministerie BZK;• Ing. P.J.M.L.Keulen, Adj. Directeur Regionale Brandweer Zuid-Oost Noord-Brabant en vertegenwoordiger

namens CCRB in de interdepartementale werkgroep die haalbaarheid van Internationale Bijstandseenheid aan het onderzoeken is;

• G.W. Knops, hoofd operationele zaken van het Nationaal Coördinatie Centrum(NCC), ministerie BZK;• P. Kraan, humanitarian aid advisor(DMV-HH), ministerie van Buitenlandse Zaken;• W van der Sluis, hoofd brandweerzorg, NatCo Gouda;• L.A. Vink, plv. hoofd DCC, ministerie van V&W;• Drs. R. Vrolijk, plv. directeur directie Brandweer en Rampenbestrijding, ministerie BZK;• N.Wamsteker, beleidsmedewerker internationale aangelegenheden directie Brandweer en Rampenbestrijding,

ministerie BZK.


Literatuuropgave

• Binnenlands Bestuur, Europese interventieteams voor rampenbestrijding -M Barnier EU, 06-10-2000;• Braam, A. van, Leerboek bestuurskunde, Muiderberg, 1986;• Bruijn J.A. de, Heuvelhof E.F. ten, Veld R. in 't, Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming,

Delft 1998;• COT, Extreme regen 1998, Samson, Alphen aan de rijn, 1999;• Derksen, De gemeente als gemeenschap -naar een nieuw lokaal bestuur, VUGA, Den Haag, 1992;• Duin, M. van, Van Rampen leren, een vergelijkend onderzoek naar de lessen uit spoorwegongevallen,

hotelbranden en industriële ongelukken, Den Haag, 1992;• Frank Karl-Heinz e.a., Auslandeinsätze, Brandschutz 7/2000;• Frerks G. , The role of Local Coping, 2000;• Ginneken J. van et al, Politieke psychologie, hoofdstuk 2: besluitvorming in crisissituaties, Amsterdam, 1986• Guy Peters B., Thepolities of bureaucracy, New York, 1989;• Hart P 't, Pijnenburg P., Het Heizeldrama, rampzalig organiseren bij kritieke beslissingen, Alphen aan den

Rijn, 1988;• Hart P 't, Rijpma J.A:, Hendrikse R.G. e.a., Crises in het nieuws, Samenspel en tegenspel tussen overheid en

media, Crisis Onderzoek Team, Leiden 1997;• Helsloot I. e.a., Leidraad maatramp nog lang niet af, Alert oktober 2000;• Inspectie Politie, Paraatheid 'Alleen een kwestie van opschalen'?, augustus 1998;• Jastrzebski, Rob, iedere crisissituatie is een leerproces, Alert nr. 12 december 2000;• Kiser en Ostrom, Three worlds of action, 1982;• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Leidraad Maatramp, 1 oktober 2000;• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Internationale aspecten van het beleid inzake

brandweer enrampenbestrijding, december 2000;• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Regeling Mobiele Eenheid, nr. EA94/U900 en

430248/594/GBJ. 's-Gravenhage, 1994;• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing

Politie, 's-Gravenhage, 1999;• Nibra, Organisatie vande crisisbeheersing en rampanbestrijing, 1998;• Pendergast, J., Frontline diplomacy, Humanitarian Aid and conflict in Africa, Chapter 1: The context of aid in

Complex Emergencies: The Seven Deadly sins, 1996;• Raad van Hoofdcommissarissen (1995), Uitvoeringsregeling Mobiele Eenheden, Zoetermeer, 1995;• Quarantelli E.L., The Social Science Study of Disasters and Mass Communications, preliminary paper # 116,

Delaware 1987;• Quarantelli E.L., Planning/or and managing of disasters: a summary of some researchfindings, background

materialfor lectures on disaster planning and managing, Delaware 1999;• Staatscourant, Meer aandacht voor voorkomen grote rampen, Wallström!Barnier, EU, 31-05-2000;• Smits N., Beleidsnotitie voorzorg natuurrampen, 31-05-1999;• Tops P., Moderne regenten, Atlas, Amsterdam, 1994;• Trouw, Europese Unie stuurt crisisteam naar lekkende Italiaanse tanker, 04-11-2000;• Wesker E., De mens kan het niet winnen van het klimaat, opiniepagina NRC van 7 februari 2001;• Zijderveld, A.C., Decentrering en ontgrenzing en Civil Society, BZK-essay Expertmeeting t.b.v. 'Bewegend

bestuur 2000', juli 1999;• Wildavsky A., Searching for Safety, New Brunswick, 1988;• Willemse, J., Lokale bestuurscapaciteit in een noodsituatie gezien vanuit het perspectief van een Westerse

hulporganisatie, Studiedag 20-11-1997 te Wageningen "Lokale bestuurscapaciteit in Noodsituaties;• 'Atoomgevaar?' Dan zeker de BB, de geschiedenis van de Bescherming bevolking, SDU uitgevers, 2000;• www.brandweer.pagina.nl/• www.rampen.pagina.nl/• www..reliefweb.int/ocha_oll• www.reliefguide.com (zie ook artikel UtrechtNieuwsblad van 24 januari j.I.);

144


Lijst van geïnterviewde personen• Ir. M. K. Breteler, projectleider waterkeringen, WL 1 Delft Hydraulics• lr J.I.M. de Goeij, directeur GGD Hart voor Brabant, RGF Brabant Noord en RGF Midden Brabant, directeur

bestuurder MOA Brabant en Zeeland;• R.Hermans, chef Executieve Ondersteuning, Regionale PolitieLimburg-Noord, lid van het dagelijks bestuur

Conflict en Crisisbeheersing van de raad van hoofdcommissarissen;• Maj. H.Th.J.Hoebink, waarnemend hoofd Sectie Militaire bijstand en Steunverlening, NatCo Gouda;• Mr. Drs. A.K. Jahier, senior beleidsmedewerker internationale aangelegenheden directie Brandweer en

Rampenbestrijding, ministerie BZK;• Ing. P.J.M.L.Keulen, Adj. Directeur Regionale Brandweer Zuid-Oost Noord-Brabant en vertegenwoordiger

namens CCRB in de interdepartementale werkgroep die haalbaarheid van Internationale Bijstandseenheid aan het onderzoeken is;

• G.W. Knops, hoofd operationele zaken van het Nationaal Coördinatie Centrum(NCC), ministerie BZK;• P. Kraan, humanitarian aid advisor(DMV-HH), ministerie van Buitenlandse Zaken;• W van der Sluis, hoofd brandweerzorg, NatCo Gouda;• L.A. Vink, plv. hoofd DCC, ministerie van V&W;• Drs. R. Vrolijk, plv. directeur directie Brandweer en Rampenbestrijding, ministerie BZK;• N.Wamsteker, beleidsmedewerker internationale aangelegenheden directie Brandweer en Rampenbestrijding,

ministerie BZK.


Literatuuropgave

• Binnenlands Bestuur, Europese interventieteams voor rampenbestrijding -M Barnier EU, 06-10-2000;• Braam, A. van, Leerboek bestuurskunde, Muiderberg, 1986;• Bruijn J.A. de, Heuvelhof E.F. ten, Veld R. in 't, Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming,

Delft 1998;• COT, Extreme regen 1998, Samson, Alphen aan de rijn, 1999;• Derksen, De gemeente als gemeenschap -naar een nieuw lokaal bestuur, VUGA, Den Haag, 1992;• Duin, M. van, Van Rampen leren, een vergelijkend onderzoek naar de lessen uit spoorwegongevallen,

hotelbranden en industriële ongelukken, Den Haag, 1992;• Frank Karl-Heinz e.a., Auslandeinsätze, Brandschutz 7/2000;• Frerks G. , The role of Local Coping, 2000;• Ginneken J. van et al, Politieke psychologie, hoofdstuk 2: besluitvorming in crisissituaties, Amsterdam, 1986• Guy Peters B., Thepolities of bureaucracy, New York, 1989;• Hart P 't, Pijnenburg P., Het Heizeldrama, rampzalig organiseren bij kritieke beslissingen, Alphen aan den

Rijn, 1988;• Hart P 't, Rijpma J.A:, Hendrikse R.G. e.a., Crises in het nieuws, Samenspel en tegenspel tussen overheid en

media, Crisis Onderzoek Team, Leiden 1997;• Helsloot I. e.a., Leidraad maatramp nog lang niet af, Alert oktober 2000;• Inspectie Politie, Paraatheid 'Alleen een kwestie van opschalen'?, augustus 1998;• Jastrzebski, Rob, iedere crisissituatie is een leerproces, Alert nr. 12 december 2000;• Kiser en Ostrom, Three worlds of action, 1982;• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Leidraad Maatramp, 1 oktober 2000;• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Internationale aspecten van het beleid inzake

brandweer enrampenbestrijding, december 2000;• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Regeling Mobiele Eenheid, nr. EA94/U900 en

430248/594/GBJ. 's-Gravenhage, 1994;• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing

Politie, 's-Gravenhage, 1999;• Nibra, Organisatie vande crisisbeheersing en rampanbestrijing, 1998;• Pendergast, J., Frontline diplomacy, Humanitarian Aid and conflict in Africa, Chapter 1: The context of aid in

Complex Emergencies: The Seven Deadly sins, 1996;• Raad van Hoofdcommissarissen (1995), Uitvoeringsregeling Mobiele Eenheden, Zoetermeer, 1995;• Quarantelli E.L., The Social Science Study of Disasters and Mass Communications, preliminary paper # 116,

Delaware 1987;• Quarantelli E.L., Planning/or and managing of disasters: a summary of some researchfindings, background

materialfor lectures on disaster planning and managing, Delaware 1999;• Staatscourant, Meer aandacht voor voorkomen grote rampen, Wallström!Barnier, EU, 31-05-2000;• Smits N., Beleidsnotitie voorzorg natuurrampen, 31-05-1999;• Tops P., Moderne regenten, Atlas, Amsterdam, 1994;• Trouw, Europese Unie stuurt crisisteam naar lekkende Italiaanse tanker, 04-11-2000;• Wesker E., De mens kan het niet winnen van het klimaat, opiniepagina NRC van 7 februari 2001;• Zijderveld, A.C., Decentrering en ontgrenzing en Civil Society, BZK-essay Expertmeeting t.b.v. 'Bewegend

bestuur 2000', juli 1999;• Wildavsky A., Searching for Safety, New Brunswick, 1988;• Willemse, J., Lokale bestuurscapaciteit in een noodsituatie gezien vanuit het perspectief van een Westerse

hulporganisatie, Studiedag 20-11-1997 te Wageningen "Lokale bestuurscapaciteit in Noodsituaties;• 'Atoomgevaar?' Dan zeker de BB, de geschiedenis van de Bescherming bevolking, SDU uitgevers, 2000;• www.brandweer.pagina.nl/• www.rampen.pagina.nl/• www..reliefweb.int/ocha_oll• www.reliefguide.com (zie ook artikel UtrechtNieuwsblad van 24 januari j.I.);

145


146

Bijlage V: Inhoudelijke Begrippen

a. Algemene begrippenIn de Wet Veiligheidsregio’s (artikel 1) staan de begrippen ramp(enbestrijding) en crisis(beheersing) als volgt be-schreven:- Ramp: Een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.- Rampenbestrijding: Het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio treft met het oog op een ramp, het voorkomen van een ramp en het beperken van de gevolgen van een ramp.- Crisis: Een situatie waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast.- Crisisbeheersing: Het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio in een crisis treft ter handhaving van de openbare orde, indien van toepassing in samenhang met de maatregelen en voorzieningen die op basis van een bij of krachtens enige andere wet toegekende bevoegdheid ter zake van een crisis worden getroffen.

b. Internationale bijstandBinnen de context van deze thesis wordt onder internationale bijstand het volgende verstaan:“Capaciteiten die in het kader van rampenbestrijding (internationaal Civil Protection genoemd) worden geleverd door landen buiten Nederland, zowel binnen als buiten Europa. Deze capaciteiten kunnen gevraagd en ongevraagd worden aangeboden en ingezet.”

c. Landelijk Operationeel Coördinatie CentrumHet (multidisciplinaire) Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC) bestaat sinds 2004. De kerntaken van het LOCC zijn informatievoorziening, planning & advisering en bijstandscoördinatie. Daarnaast ondersteunt en fa-ciliteert het LOCC de Landelijke Operationele Staf. Het LOCC treedt bovendien op als ‘national training coördinator’ ten behoeve van het EU-mechanisme voor civiele bescherming.

d. Landelijke Operationele Staf Per 1 maart 2011 is het besluit instelling Landelijke Operationele Staf (LOS) in werking getreden. De LOS ad-viseert over de operationele uitvoerbaarheid van de bestuurlijke besluiten ten tijde van een nationale crisis of een dreiging daarvan. De LOS heeft tot doel te adviseren over een afgestemde, effectieve en efficiënte inzet van mensen en middelen van operationele diensten en andere uitvoeringsorganisaties in geval van nationale crises en rampen. De LOS ondersteunt de strategische besluitvorming tijdens een crisis, op zowel nationaal als regionaal niveau.

e. Internationale (nood)hulp Het ministerie van Buitenlandse zaken is verantwoordelijk voor het verlenen van (nood)hulp aan door rampen getroffen landen. Het ministerie verleent die (nood)hulp in principe via haar (inter)nationale partners (bijv. VN, Nederlandse Rode Kruis). Hulp wordt alleen aangeboden en verleend na een verzoek van het getroffen land.


147

f. De VN cluster aanpak Op de website van de VN is beschreven wat de VN cluster approach inhoudt en welke doelstelling het heeft. Kern is dat door middel van coördinatie gaten en dubbelingen in de hulpverlening zoveel als mogelijk worden voorkomen. Clusters zijn groepen van humanitaire organisaties (VN en niet VN) die werkzaam zijn in de belangrijkste sectoren binnen de humanitaire hulpverlening bijvoorbeeld noodhuisvesting en gezondheid. Clusters worden gecreëerd wanneer:- er concrete humanitaire hulp nodig is binnen een sector;- er vele verschillende partijen actief zijn binnen die sector;- de nationale autoriteiten behoefte hebben aan ondersteuning door middel van coördinatie.

g. Het Union Civil Protection Mechanism Europa kent op het gebied van rampenbestrijding (internationaal Civil Protection genoemd) een samenwerkings-verband. Dit wordt het Union Civil Protection Mechanism (UCPM) genoemd. Het UCPM bestaat sinds 2001 met als taak het faciliteren van de mobilisatie van rampenbestrijdingscapaciteiten van in het UCPM deelnemende staten als er sprake is van een grote ramp in de vorm van getrainde Europese modules en experts.De via het UCPM beschikbaar gestelde experts vormen een Union Civil Protection Team. De experts worden Civil Protection experts genoemd.

h. United Nations Disaster Assessment and Coordination United Nations Disaster Assessment and Coordination (UNDAC) is opgericht in 1993. UNDAC ondersteunt in de co-ordinatie van internationale hulp op nationaal niveau of in het rampgebied. UNDAC’s kerntaken tijdens een missie zijn het doen van assessments, coördinatie en informatiemanagement. UNDAC teams kunnen op korte termijn (12 – 48 uur) overal ter wereld aanwezig zijn.


41 http://wetten.overheid.nl/BWBR0027466/geldigheidsdatum_27-01-2015#42 http://www.nifv.nl/upload/145780_668_1233137585367-RRCP_2009,_Procesmodellen.pdf43 http://wetten.overheid.nl/BWBR0031788/geldigheidsdatum_27-01-201544 http://www.politie.nl/over-de-politie/politiewet.html45 http://wetten.overheid.nl/BWBR0001840/geldigheidsdatum_28-01-2015#Opschrift46 http://www.denederlandsegrondwet.nl/9353000/1/j9vvihlf299q0sr/vgrnb9u303vx

148

Bijlage VI: Uitgebreide verantwoording wettelijk kader

Ad i Wet Veiligheidsregio’s (2010)De Wet Veiligheidsregio’s41 is een relatief nieuwe wet die in 2010 is vastgesteld. Aan de Wet Veiligheidsregio’s is ook een Besluit Veiligheidsregio’s gekoppeld. Deze wet vervangt de Brandweerwet 1985, de Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen (Wghor) (1991) en de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) (1985).In de Wet Veiligheidsregio’s wordt beschreven welke taken het bestuur van een veiligheidsregio heeft. Daarnaast stelt de wet een aantal basiseisen aan de organisatie van de hulpdiensten en de kwaliteit van het personeel en het materieel.In Artikel 10, lid d. staat dat aan het bestuur van de veiligheidsregio onder andere de volgende taak en bevoegd-heid heeft: “het voorbereiden op de bestrijding van branden en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisis-beheersing”. Deze taak heeft ook betrekking op het organiseren van bijstand ten behoeve van rampenbestrijding en crisisbeheersing.

Ad ii Politiewet (2012)In het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing heeft de Politie een eigenstandige rol. Deze rol is vertaald naar een zevental politieprocessen (projectteam regionaal crisisplan, 200842).Naast de processen op monodisciplinair uitvoeringsniveau, heeft de politie ook een rol in de multidisciplinaire afstemming in geval van een ramp of crisis. In de Politiewet 201243 staat onder andere beschreven hoe de Politie haar taak dient uit te voeren:De politie handelde tot 1 januari 2013 op basis van de Politiewet 1993. Met ingang van deze datum is de Politiewet 2012 in werking getreden. Deze wet beschrijft het functioneren van de nieuwe politieorganisatie. De Politiewet omschrijft de taak van de politie als volgt:“De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechts-regels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze be-hoeven.” (www.politie.nl44)De Politiewet zal worden bestudeert op de rol van de politie tijdens de ontvangst van internationale bijstand in Nederland.

Ad iii Wetten gericht op bijzondere omstandighedenDe Wet Veiligheidsregio’s en de Politiewet beschrijven de wettelijke kaders met betrekking tot de inzet van de ope-rationele hulpdiensten tijdens incidenten, klein en groot. Naast deze twee specifiek op de hulpdiensten gerichte wetten, zijn er ook wetten die zich richten op uitzonderlijke toestanden. Dit betreffen situaties die het ‘normale’ overschrijden. De analyse met betrekking tot ‘niet-alledaagse’ situaties richt zich op de volgende wetten: - Grondwet45

De Grondwet is het belangrijkste staatsdocument van Nederland. Zij bevat de fundamentele regels voor onze staatsinrichting en legt tevens de grondrechten van de burgers vast. De Grondwet is de hoogste nationale wet voor de Nederlandse staat; andere wetten dienen haar bepalingen in acht te nemen.46

De Grondwet is dus maatgevend voor andere wetten. In het kader van het onderwerp van de thesis is vooral Artikel 103 (betreffende de uitzonderingstoestand) van belang.


47 http://wetten.overheid.nl/BWBR0005416/Opschrift/geldigheidsdatum_28-01-201548 http://wetten.overheid.nl/BWBR0007981/geldigheidsdatum_01-01-201549 http://wetten.overheid.nl/BWBR0007982/geldigheidsdatum_05-01-201550 J. van Schooten-Van der Meer, Commentaar op artikel 103 van de grondwet. In: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2014 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).51 Gewapende conflicten zijn hierbij uitgezonderd

149

- Gemeentewet47

In de Gemeentewet staat het wettelijk kader met betrekking tot de gemeentelijke organisatie beschreven. De wet ziet toe op de instelling van een drietal gemeentelijke bestuursorganen: de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester. In Artikel 175 van de Gemeentewet staat beschreven welke bevoegdheid de burgemeester heeft in geval van een ramp.

- Coördinatiewet uitzonderingstoestanden48 In deze wet worden regels gesteld met betrekking tot uitzonderingstoestanden. In Artikel 1 van deze wet staat het volgende beschreven: “In geval buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken, kan ter handhaving van de uitwendige of inwendige veiligheid, bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister-President, de beperkte noodtoestand of de algemene noodtoestand worden afgekondigd.” De wet beschrijft het proces met betrekking tot het buiten werking stellen van (delen van) wetten in formele zin op basis van het afkondigen of opheffen van de beperkte of algehele noodtoestand.

- Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag49 De Coördinatiewet uitzonderingstoestanden is in 1996 vastgesteld. In verband met de totstandkoming van die wet, is gesteld, dat het wenselijk is de regels met betrekking tot buitengewone bevoegdheden van burgerlijk gezag opnieuw vast te stellen. Het gaat hierbij om de buitengewone bevoegdheden van de burgemeester, de Commissaris van de Koning en de minister-president tijdens uitzonderingstoestanden, zoals bedoeld in de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden. In het kader van het onderzoeksonderwerp wordt vooral Artikel 7 in de analyse betrokken.

In het kader van de analyse van deze categorie wetten, wordt ook de wetenschappelijke toelichting50 van J. van Schooten-Van der Meer op Artikel 103 uit de Grondwet in die analyse betrokken. In deze toelichting worden ver-banden gelegd tussen de Grondwet en de overige genoemde wetten die wetten in formele zin zijn.

Ad iv Analyse van Nederlandse wet-, regelgeving en beleid in het kader van de IDRL-richtlijnen (2007)In 2009 heeft Het Nederlandse Rode Kruis, met subsidie van de Europese Unie, een analyse van Nederlandse wet-, regelgeving en beleid in het kader van de IDRL-richtlijnen (2007) van de Internationale Federatie van het Rode Kruis en Rode Halve Maanverenigingen gepubliceerd.Het doel van IDRL is het optimaliseren van beleid en wetgeving over internationale bijstand en rampenbestrij-ding.51 Het IFRC heeft in dit licht de ‘Guidelines for the domestic facilitation and regulation of international disaster relief and initial recovery assistance’ (IDRL-richtlijnen) ontwikkeld. De IDRL-richtlijnen beogen een minimum aan wettelijke reguleringsnormen voor buitenlandse bijstand betreffende coördinatie, kwaliteit en verantwoordelijk

Het doel van het rapport is als volgt beschreven: Het in kaart brengen van de Nederlandse weten regelgeving van crisisbeheersing en rampenbestrijding en onderzoekt in hoeverre de IDRL-richtlijnen nog kunnen bijdragen aan de bevordering van het juridisch raamwerk van internationale hulpverlening ten behoeve van Nederland.Het rapport is geanalyseerd juist op die aspecten die gerelateerd zijn aan de Nederlandse situatie voor wat betreft wetgeving en Civil Protection.


52 http://www.infopuntveiligheid.nl/Publicatie/DossierItem/12/5678/kennispublicatie-grip-regeling-1-tm-5-en-grip-rijk.html 53 Eenheid in verscheidenheid, Uitwerking Advies Bestuurlijke Werkgroep Bovenregionale Samenwerking, NCTV en Veiligheidsberaad, maart 2013.54 Het Besluit veiligheidsregio’s stelt de deelname van een vertegenwoordiger van bevolkingszorg in het CoPI niet verplicht.

150

Bijlage VII: GRIP

De Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure (GRIP)52 Al jaren is het de dagelijkse praktijk om bij grote, complexe incidenten op te schalen binnen de GRIP-structuur. Deze structuur beschrijft in vier fasen de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing binnen een veiligheidsregio. Begin 2013 zijn daar twee extra fasen aan toegevoegd, die betrekking hebben op bovenregionale incidenten (IFV, 2014).

Wat is GRIP?Bij een complex incident moeten hulpverleners van de (monodisciplinaire) hulpverleningsdiensten (brandweer, politie, geneeskundige zorg en bevolkingszorg) vanuit hun dagelijkse werkzaamheden snel kunnen omschakelen naar één multidisciplinaire organisatie die de incidentbestrijding ter hand neemt. Om een dergelijke opschaling eenduidig te laten verlopen is de GRIP structuur ontwikkeld. Daarin wordt beschreven wanneer de in de Wet vei-ligheidsregio’s en Besluit veiligheidsregio’s genoemde teams zich formeren en hoe deze onderling samenwerken. De GRIP-structuur is geen wettelijke regeling maar is opgenomen in de regionale crisisplannen van alle 25 vei-ligheidsregio’s.

Aanvankelijk regionaalDe GRIP-structuur is ontstaan als opschalingstructuur van de zogenaamde algemene kolom. Binnen deze kolom vallen de hulpverleningsdiensten van brandweer, politie, geneeskundige zorg en de gemeente voor zover deze betrokken zijn bij openbare orde en veiligheid. Afhankelijk van de omvang van een incident vallen deze diensten onder het bevoegd gezag van de burgemeester van de getroffen gemeente óf van de voorzitter van de veiligheids-regio.

Nu ook bovenregionaalIn het rapport Eenheid in verscheidenheid (2013)53 zijn op basis van het advies van de bestuurlijke werkgroep bovenregionale samenwerking twee nieuwe fasen aan de GRIP-structuur toegevoegd. Voor een bovenregionaal incident is dit de GRIP 5 en voor een ‘nationaal incident’ de GRIP Rijk.

Hoofdstructuur van de regionale crisisbeheersingsorganisatie Het Besluit veiligheidsregio’s geeft aan hoe de “hoofdstructuur van de rampenbestrijding en crisisbeheersing” er in de veiligheidsregio uitziet. Deze bestaat uit een meldkamer; een commando plaats incident (CoPI); een regionaal operationeel team (ROT); een gemeentelijk beleidsteam (GBT) óf een regionaal beleidsteam (RBT). Daarnaast is er een team bevolkingszorg. Verder dient iedere regio zich voor te bereiden op situaties waarbij meerdere CoPI’s moeten worden ingesteld. De meldkamer alarmeert het ambulancevervoer, de geneeskundige zorg, de brandweer en de politie en onder-steunt vervolgens hun inzet. De samenstelling van het CoPI en het ROT is multidisciplinair. Dit betekent dat beide teams ten minste bestaan uit vertegenwoordigers van politie, brandweer, geneeskundige hulpverlening en bevol-kingszorg54. Elk van deze diensten is verantwoordelijk voor de werkzaamheden die binnen de eigen monodiscipli-naire processen worden uitgevoerd. Tijdens een incident wordt in het CoPI en in het ROT afgestemd tussen de mo-nodisciplines. Het GBT of het RBT is het adviesteam van het bevoegd gezag. In de meeste veiligheidsregio’s zijn de diensten uit de algemene kolom ook vertegenwoordigd in het GBT of het RBT. Dit is geen wettelijke verplichting.

CrisispartnersAfhankelijk van het incident kunnen andere crisispartners vanuit de overheid of vanuit private partijen aan één van de bovengenoemde teams worden toegevoegd.


55 Per incident zullen door het CoPI de grenzen van het brongebied worden bepaald.

151

Hoofdstructuur van de regionale crisisorganisatie

GRIP-opschalingsniveausHieronder volgt een overzicht van de regionale GRIP 1 t/m GRIP 4. Daarna zullen de (nieuwe) GRIP 5 en GRIP Rijk worden toegelicht.

RegionaalDe fasen GRIP 1 t/m GRIP 4 hebben betrekking op de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing door de hulpverleningsdiensten van de veiligheidsregio. Het hoogste opschalingsniveau daarbij is de bestrijding van een ramp of crisis die een effect heeft in meer dan één gemeente, maar beperkt blijft tot het grondgebied van één veiligheidsregio.

GRIP 1Wanneer bij de bestrijding van een incident meerdere disciplines betrokken zijn en op de plaats van het incident een structurele coördinatie tussen de hulpverleningsdiensten van de veiligheidsregio nodig is, wordt opgeschaald naar GRIP 1. In de directe nabijheid van het incident wordt dan een CoPI ingericht. Aan het hoofd van dit team staat een Leider CoPI. De werkzaamheden van het CoPI zijn gericht op de bestrijding van de gevolgen van het incident in het brongebied.55

GRIP 2Indien ook structurele inzet van hulpverleningsdiensten buiten het brongebied nodig is, wordt opgeschaald naar GRIP 2. Er is dan sprake van een brongebied en een effectgebied. Naast het CoPI wordt dan een ROT ingericht. On-afhankelijk van de plaats van het incident komt het ROT altijd samen op een vaste locatie in de regio. Vaak is dat het kantoor van de veiligheidsregio. Het ROT staat onder leiding van de leider ROT (ook wel: operationeel leider). Uitgangspunt is dat het ROT zich richt op de incidentbestrijding in het effectgebied. Tevens staat het ROT ten dien-ste van het CoPI. Het ROT is binnen de regionale rampenbestrijding en crisisbeheersing het hoogste operationele niveau.

meldkamer

RBT of GBT

ROT

CoPI

veld eenheden> brandwee r> geneeskund ige hulp verlenin g> poli tie


152

GRIP 3Wanneer tijdens een incident de noodzaak ontstaat tot bestuurlijke betrokkenheid is dat de reden om op te scha-len naar GRIP 3. Dat kan zijn wanneer de aard van een incident vraagt om de betrokkenheid van de burgemeester in zijn/haar rol als burgervader of -moeder. Maar bijvoorbeeld ook wanneer het voor de bestrijding van een inci-dent noodzakelijk is dat de burgemeester noodbevoegdheden afkondigt. Naast het CoPI en het ROT wordt dan een gemeentelijk beleidsteam (GBT) gevormd. Dit GBT is het multidisciplinaire adviesteam van de burgemeester die op dat moment het bevoegd gezag bekleedt. De leider ROT ontvangt zijn (strategische) instructies van de burge-meester. In een GRIP 3 spreken we van een incident dat beperkt blijft tot één gemeente.

GRIP 4Zodra het bron- en/of effectgebied meer dan twee gemeenten bestrijken, is sprake van een incident van meer dan plaatselijke betekenis. In zo’n geval wordt opgeschaald naar GRIP 4 en bekleedt de voorzitter van het bestuur van de veiligheidsregio als enige het bevoegd gezag. Indien voorafgaand aan de opschaling naar GRIP 4 sprake was van een GRIP 3 komt het GBT te vervallen. Het RBT is het adviesteam van de voorzitter van het bestuur van de veiligheidsregio. De leider ROT ontvangt in een GRIP 4 zijn (strategische) instructies van de voorzitter van de veiligheidsregio. De burgemeesters van de getroffen gemeenten, de hoofdofficier van justitie en de voorzitter van het waterschap zijn formeel lid van het RBT. In veel regio’s schuiven strategisch adviseurs van de operationele diensten ook aan bij het RBT. In een GRIP 4 is sprake van een incident dat beperkt blijft tot het grondgebied van één veiligheidsregio. GRIP - stuctuur

GRIP Reikwijdte Teams

1 Brongebied CoPI

2 Brongebied en effectgebied CoPI + ROT

3 Bestuurlijke betrokkenheid c.q. besluitvorming CoPI + ROT + GBT

4 Gemeentegrensoverschrijdend CoPI + ROT + RBT

GRIP 1 GRIP 2


153

Kernbezetting CoPI Kernbezetting ROT

> Leider CoPI > Leider ROT

> Officier van dienst bevolkingszorg* > Algemeen commandant bevolkingszorg

> Officier van dienst brandweer > Algemeen commandant brandweerzorg

> Officier van dienst geneeskundig > Algemeen commandant geneeskundige zorg

> Officier van dienst politie > Algemeen commandant politiezorg

> Functionaris crisiscommunicatie CoPI > Functionaris crisiscommunicatie ROT

> Informatiemanager CoPI > Informatiemanager ROT

Kernbezetting GBT Kernbezetting RBT

> Burgemeester als bevoegd gezag > Voorzitter veiligheidsregio als bevoegd gezag

> (Hoofd) officier van justitie* > Burgemeesters betrokken gemeenten

> Adviseur GBT bevolkingszorg > Hoofdofficier van justitie

> Adviseur GBT brandweer> Voorzitter van elk betrokken waterschap wordtuitgenodigd

> Adviseur GBT geneeskundig > Adviseur RBT bevolkingszorg*

> Adviseur GBT politie > Adviseur RBT brandweer*

> Functionaris crisiscommunicatie GBT* > Adviseur RBT geneeskundig*

> Informatiemanager GBT* > Adviseur RBT politie*

> Functionaris crisiscommunicatie RBT*

> Informatiemanager RBT*

* Functionaris is niet vermeld in Besluit veiligheidsregio´s.

* Functionaris is niet vermeld in Besluit veiligheidsregio´s.

* Functionaris is niet vermeld in Wetveiligheidsregio´s.

GRIP 3 GRIP 4


154

BovenregionaalNaar aanleiding van enkele regiogrensoverschrijdende incidenten, zoals de brand bij Moerdijk, is de behoefte ont-staan om ook een structuur te ontwikkelen voor bovenregionale incidenten. In Eenheid in verscheidenheid worden twee nieuwe fasen beschreven, GRIP 5 en GRIP Rijk. Momenteel worden beide fasen opgenomen in de regionale crisisplannen van de veiligheidsregio’s. Voor de crisisbesluitvorming op rijksniveau heeft de ministerraad het Nati-onaal Handboek Crisisbesluitvorming vastgesteld met daarin GRIP 1 t/m GRIP 5 en GRIP Rijk.

GRIP 5Wanneer sprake is van een ramp of crisis die zich uitstrekt over meer dan één veiligheidsregio, spreken we voort-aan van een GRIP 5. Opschaling naar GRIP 5 gebeurt uitsluitend als daartoe bestuurlijke noodzaak aanwezig is. Voor het afkondigen van een GRIP 5 is een expliciet besluit van de voorzitters van de betrokken veiligheidsregio’s vereist. Tijdens een GRIP 5 vindt geen overdracht van het bevoegd gezag plaats naar een ‘hoger niveau’. De voor-zitters van de betrokken veiligheidsregio’s behouden het bevoegd gezag over de diensten die in hun eigen regio bij de rampbestrijding betrokken zijn. Wat wel gebeurt, is dat de veiligheidsregio’s gezamenlijk de interregionale incidentbestrijding ter hand nemen, waarbij één veiligheidsregio de bestuurlijke en operationele afhandeling co-ordineert. Het staat regio’s vrij om hierover onderling andere afspraken te maken. Zijn die er niet en er is wel sprake van een duidelijk aanwijsbaar brongebied dan is de regel dat de bronregio de coördinatie op zich neemt. Is er geen duidelijk brongebied dan neemt de regio, die gezien de aard van het incident het best is geëquipeerd, de coördi-natie op zich. Eenheid in verscheidenheid adviseert om in de coördinerende regio een coördinerend operationeel leider (COL) aan te wijzen. Op initiatief van de COL wordt onderling contact onderhouden met de operationeel leiders van de andere regio’s. Zo nodig bereiden ze bestuurlijke besluitvorming voor, als ware er een interregionaal operationeel team (IROT*). Zo zou er ook een interregionaal beleidsteam (IRBT*) bijeen kunnen worden geroepen. Daarin stemmen de voorzitters gezamenlijk af over de te volgen strategie.

Voorbeeld GRIP 5 met 3 regio´s

RBT-VZ

ROT(OL)

CoPI

RBT-VZ

ROT(OL)

CoPI

RBT-VZ

ROT(OL)

CoPI

Indien bestuurlijke noodzaak: GRIP 5Eén regio coördineert op basis van a. afspraken tussen regio’s of b b ronregio of c. best geëquipeerdVoorzitters veiligheidsregio behouden hun bevoegd gezag in GRIP 5

* Mogelijk vormt zich een interregionaal beleidsteam (IRBT)* Mogelijk vormt zich een interregionaal operationeelteam (IROT)

IRBT*IROT*COL

coördinerende regio

bron


56 Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing, 2013, IFV.57 Of in een GRIP 3 aan de burgemeester van de getroffen gemeente.

155

GRIP RijkKetensTot nu toe is gesproken over (inter)regionale rampenbestrijding en crisisbeheersing op het terrein van openbare orde en veiligheid: het werkdomein van de veiligheidsregio’s. Er zijn echter ook tal van crises denkbaar binnen an-dere domeinen zoals energievoorziening, drinkwatervoorziening, volksgezondheid, voedselveiligheid en transport. In het jargon worden deze domeinen ook wel (vitale) sectoren of ketens genoemd. In de Bestuurlijke Netwerk-kaarten Crisisbeheersing56 is terug te vinden welk ministerie (lees: sector of keten) het voortouw neemt bij welke ‘type crisis’. De ministeries hebben een eigen interne crisisbeheersingsorganisatie, dat zich concentreert rond een departementaal coördinatiecentrum (DCC). Iedere minister heeft binnen zijn/haar eigen keten eigenstandige cri-sisbevoegdheden. In veel gevallen zijn deze bevoegdheden lager in de keten belegd. Op dit decentrale niveau is het dan de ‘rijksheer’ die over crisisbevoegdheden beschikt. In de OOV-keten ligt dit anders: daar is de voorzitter van de veiligheidsregio in principe het hoogste bevoegde gezag.

RijkAls er sprake is van een crisis waarbij diverse ketens (lees: ministeries) betrokkenheid hebben, kan dat reden zijn om GRIP Rijk af te kondigen. Eenheid in verscheidenheid stelt aan GRIP Rijk de voorwaarde dat de “nationale veilig-heid” in het geding moet zijn; de vitale belangen van de Staat of de samenleving worden zodanig bedreigd dat er sprake is van een (potentiële) maatschappelijke ontwrichting. De situatie dient dan zodanig te zijn dat deze vraagt om “sturing door het Rijk”. De ministeriële commissie crisisbeheersing (MCCb) neemt het besluit tot het afkondigen van een GRIP Rijk. De MCCb is belast met de intersectorale crisisbeheersing en bestaat uit de betrokken ministers en wordt voorgezeten door de minister van VenJ als coördinerend minister of -bij zeer grootschalige crises- door de minister-president. In het MCCb wordt afgestemd tussen de ministers om de integrale crisisbeheersing op dat moment zo goed mogelijk tussen alle betrokken ketens te coördineren. De MCCb neemt geen bevoegdheden over van individuele ministers. De betrokken ministers blijven zodoende het bevoegd gezag binnen hun eigen functi-onele keten.

GRIP Rijk sectoroverschrijdend

In geval van GRIP Rijk is er ook een interdepartementale commissie crisisbeheersing (ICCb) waarin op hoog ambte-lijk niveau wordt afgestemd tussen vertegenwoordigers van de betrokken ministeries. Het Nationaal Crisiscentrum (NCC) ondersteunt de ICCb bij haar werkzaamheden. De ICCb wordt voorgezeten door de nationaal coördinator terrorismebestrijding en veiligheid (NCTV). In een GRIP Rijk-situatie (maar ook daarbuiten) bestaat de mogelijkheid dat een minister binnen zijn/haar keten een (beleids) aanwijzing geeft aan het ‘lagere niveau’. Voor de OOV-keten betekent dit, dat de minister van VenJ een aanwijzing kan geven aan de voorzitter van de veiligheidsregio57. Tevens bestaat de mogelijkheid dat de commissaris van de Koning (CdK) namens de minister van VenJ een aanwijzing geeft. In beide gevallen betekent dit niet dat de minister dan wel de CdK in de (uitvoerings)bevoegdheden van de voorzitter van de veiligheidsregio treedt.

Minister van X

DCC

Minister van Y

DCC

Ministervan X

Ministervan Y

DCC DCC

NCTV

Minister van VenJ

NCC

RBT/GBTROTCoPI

RBT/GTT BTROTCoPI

MCCb

ICCb

* NCC is tevens DCC van VenJ NCTV = voorzitter ICCb

Minister van Z

DCC


58 Het epicentrum van de aardbeving lag bij het plaatsje Lyttelton, 10 km van het centrum van Christchurch vandaan59 Bron: ‘Christchurch earthquake kills 185’, http://www.nzhistory.net.nz/page/christchurch-earthquake-kills-185, (Ministry for Culture and Heritage), updated 31-Oct-201460 Bron: Inquiry into the deaths of Dr Tamara Cvetanova and others (Christchurch Earthquake 2011).

156

Bijlage VIII: Beschrijving gebruikte casussen

Casus 1: overstromingen Balkan Beschrijving situatiea. De rampOp 13 mei 2014 ontstond zware regenval, als gevolg van een lagedruk gebied (Yvette internationaal en Tamara in de Balkan) dat zich vormde boven de Adriatische zee als gevolg van poollucht uit Centraal Europa die in contact kwam met vochtige subtropische lucht uit het Middellandse Zee gebied. In een periode van vier dagen viel een record hoeveelheid neerslag Servië en Bosnië-Herzegovina. In west Servië viel meer dan 200 mm regen, een record hoeveelheid equivalent aan de gemiddelde regenval van drie maanden in deze regio. Het regenwater is vooral terecht gekomen in het rivierengebied van de rivier Sava en aanverwante wateren.Als gevolg van de heftige regenval rees het waterpeil, tot 7 meter boven normaal, van de rivieren Sava en Kolubara direct en na de regen daalde het niveau op sommige plekken net zo snel als het opkwam. Het fenomeen vertoonde daarmee grote gelijkenissen met een zo geheten flash-flood. Op andere plekken daalde het water met slechts 20 -30 cm per dag.Los van overstromingen, was er in Bosnië-Herzegovina ook sprake van aardverschuivingen, in totaal meer dan 3000, waardoor bijvoorbeeld mijnenvelden waren verschoven. In totaal waren 60 steden en dorpen getroffen wat in totaal 10.000 km2 - 13.000 km2 in beslag nam.

b. De internationale bijstandNaast het UCP Team en het UNDAC team was er internationale bijstand van de World Health Organization (WHO), International Organization for Migration (IOM) en het World Food programme (WFP). Vanuit Europa zijn er via het EMERGENCY RESPONCE COORDINATION CENTRE 15 modules geregistreerd met als belangrijkste taken pompen en water zuivering.

Casus 2: aardbeving Christchurch58, Nieuw Zeelanda. De rampOp dinsdag 22 februari 2011, om 12.51, is de Nieuw Zeelandse stad Christchurch getroffen door een aardbeving met de kracht van 6.3 op de schaal van Richter59. Christchurch is de oudste stad van Nieuw Zeeland in grootte de tweede stad. Door deze aardbeving zijn 185 mensen (ruim 20 nationaliteiten) om het leven gekomen en ruim 6600 inwoners raakten gewond. Naast grote schade aan gebouwen en infrastructuur is Christchurch ook getroffen door een slib overstroming. Dit omdat een groot deel van Christchurch gebouwd is op moerasgrond. De beving veroor-zaakte scheuren in de grond waardoor moeraswater naar boven kwam in dusdanige hoeveelheden dat een groot gebied onder slibwater kwam te staan. Duizenden huizen zijn hierdoor getroffen en moesten worden afgebroken. De totale schade wordt uiteindelijk geschat op 40 miljard dollar. Na de beving hebben 70.000 van de 380.000 inwoners de stad verlaten.De aardbeving wordt beschouwd als een naschok van een eerdere aardbeving van 7.1 op de schaal van Richter die op 4 september 2010 had plaats gevonden. Hoewel minder zwaar van aard, was de aardbeving van 22 februari er een met catastrofale gevolgen. Dit omdat deze dichter bij de stad was en ook dichter aan het oppervlak.

b. De internationale bijstandIn de eerste fase van hulpverlening waren het de lokale hulpdiensten die samen met de bevolking probeerde levens te redden. Echter dit gebeurde pas nadat de hulpverleners zich ervan vergewist hadden dat het thuisfront gezond en veilig was60.In tweede fase kwamen capaciteiten uit andere delen van Nieuw Zeeland ter plaatse. Denk hierbij aan de Urban


61 Bron: USAR Engineering Response to the 2011 Christchurch Earthquake (McBean en Wilson 2011)62 Bron: Inquiry into the deaths of Dr Tamara Cvetanova and others (Christchurch Earthquake 2011). 63 Bron: verschillende geïnterviewde experience experts.64 National Civil Defence Emergency Management Plan Order 2005, artikel 79 / 83

157

Rescue Teams Task Force 1 (Palmerston North) en 3 (Auckland). In de derde fase, na acceptatie door de Nieuw Zee-landse overheid, is ook internationale bijstand geaccepteerd.Naast de eigen USAR teams waren er teams uit Australië (+ 300 politiemensen), Japan, USA, VK, China, Taiwan en Singapore61. In totaal waren ongeveer 700 gespecialiseerde hulpverleners actief in de functie van onder andere speurhondenbegeleiders, zoeken redpersoneel, ondersteunend personeel, medisch personeel en veiligheidsper-soneel. De USAR response duurde ongeveer vier weken en besloeg drie fasen: redding, berging en wegnemen risico’s met betrekking tot bouwconstructies.Het argument waarop de beslissing is genomen om internationale hulp te accepteren was het feit dat niet bekend was wat de volle omvang van de ramp was en dus ook niet welke USAR capaciteiten benodigd zouden zijn.In het kader van slachtofferidentificatie is bijstand ontvangen van Australië, Thailand en het VK. De Japanse bij-stand is in het bijzonder ingezet op het CTV gebouw omdat daar enkele tientallen Japanse studenten van een talenschool vermist waren.Tijdens de bestrijding van de ramp heeft de overheid continu assessments uitgevoerd om erachter te komen wat nodig was met betrekking tot het accepteren van (inter)nationale hulp.De coördinatie van de inzet lag in handen van verschillende lokale hulpverleners op leiding gevend niveau. In eer-ste instantie was dat de politie en op het moment dat de brandweer arriveerde lag de operationele leiding in han-den van de brandweer. Er is daarbij niet gewerkt conform het Coordinated Incident Management System (CIMS). Met betrekking tot de internationale inzet is ervoor gekozen om dit in eigen handen te houden. Ondanks dat de verantwoordelijk leidinggevenden ook verantwoordelijk waren voor de hulpoperatie zelf62. Het aanbod van UN-OCHA is daarbij afgewezen63. In de Nieuw Zeelandse wetgeving is de inzet van internationale capaciteiten en coördinatie vastgelegd64.

Casus 3 Hongarije 2000 (Fransen et al, 2001, p. 17/19)a. De rampEind maart en begin april 2000 ontstaat er een grote wateroverlast in oost Hongarije als gevolg van de combinatie van overvloedig smeltwater en hevige regenval in het bovenstroomse deel van de rivier de Tisza. Het water stijgt tot een niveau dat volgens inschatting slechts eenmaal per 500 jaar voor komt. Dat niveau is zelfs 67 cm hoger dan het hoogste niveau dat ooit gemeten is. Dit hoge niveau is gedurende 18 dagen aanwezig.De evacuatie van 21.000 mensen wordt voorbereid, maar “slechts” 3200 mensen behoefden daadwerkelijk geëva-cueerd te worden. Door de potentiële overstroming werden 1,5 miljoen mensen bedreigd. Over een lengte van 1600 km rivieroever zijn beschermende maatregelen getroffen, terwijl over een lengte van 310 km rivieroever de dijken tijdelijk verhoogd zijn met zandzakken en dergelijke. Op 1200 plaatsen was het risico van dijkdoorbraak aanwezig. Gemiddeld waren 20.000 personen betrokken met preventieve maatregelen, met 50.000 mensen als piek. De totale kosten van de preventieve maatregelen waren 75 miljoen US$.

b. De internationale bijstandDe bijstand van de diverse landen is zo groot dat er binnen 48 uur 5,8 miljoen zandzakken geleverd worden. Naast de materiële bijstand wordt door zes landen ook personele bijstand geleverd: ongeveer 250 personen. Tevens is door een aantal landen ook financiële bijstand geschonken evenals allerlei hulpgoederen.


158

Casus 4 Turkije 1999 (Fransen et al, 2001, p. 16/17)a. De rampOm 3 uur in de nacht van 17 op 18 augustus 1999 vindt een zware aardbeving plaats met een kracht van 7,4 op de schaal van Richter, in de omgeving van Izmit in Turkije. Het aantal doden en de economische schade is zeer groot. Doordat het epicentrum van de aardbeving zich dicht onder het oppervlak bevond zijn de gevolgen dramatisch. Er zijn meer dan 20.000 doden, meer dan 60.000 huizen ingestort en ongeveer 400.000 huizen licht tot zwaar be-schadigd. De economische schade wordt geschat op meer dan 16 miljard US$. De grootte van het getroffen gebied is ongeveer 40.000 vierkante kilometer.

b. De internationale bijstandIn totaal is door ongeveer 150 internationale Search and Rescue teams bijstand verleend met ongeveer 2.500 personen.De VN heeft een verkenningsteam ter plaatse gezonden en een coördinatie structuur opgezet. Voor een beschrij-ving van deze VN instrumenten zie paragraaf 3.4.5 van deze scriptie. Door de internationale bijstandsteams zijn 142 personen levend gered en 609 doden geborgen.Naast de internationale bijstand in de vorm van Search and Rescue teams is internationaal ook bijstand verleend in de vorm van goederen. Vanaf augustus 1999 tot november 2000 zijn 8500 vrachtwagenzendingen met hulpgoe-deren ontvangen. Deze goederen zijn in een speciaal opgezet logistiek centrum ontvangen en daarna over 5 regi-onale logistieke centra verdeeld. Voor het verdelen van de goederen hebben 17.000 transporten plaatsgevonden.



159

Bijlage IX: Namenlijst geïnterviewde ervaringsdeskundigen

Naam Organisatie Expertise

Sebastian Rhodes Stampa


Geert Gijs ministerie van Gezondheid, België / B-FAST / UNDAC / UCPM expert


Dimitri de Fré ministerie van Gezondheid, België / B-FAST / UNDAC / UCPM expert




Koen Gerritse Nederlands expert bij het UCPM EMERGEN-CY RESPONCE COORDINATION CENTRE te Brussel


Peter Glerum Consultant, voormalig hoofd sectie planning en advies LOCC / projectleider EU-FloodEx en Watersave / UCPM expert

Kennis van de (inter)nationale structuur en ope-rationele expertise als o.a. UCPM expert

Michael Elmquist Consultant / UNDAC Team leader Kennis van de (inter)nationale (Deense) structuur en operationele expertise als o.a. UNDAC mem-ber/TL


Operationele expertise vanuit USAR.nl perspec-tief en als UNDAC member / TL

Marcel van Eck Hoofd generieke veiligheid, directie weer-baarheid, NCTV


Marieke Timmer-mans






Senior beleidsmedewerker Stabiliteit en Hu-manitaire Hulp / UNDAC Focal Point ministe-rie van Buitenlandse Zaken

Grote kennis van UNDAC vanuit strategisch be-stuurlijk perspectief

Jelte van Wieren Plv Directeur Stabiliteit en Humanitaire Hulp bij ministerie van Buitenlandse Zaken


Piet Aantjes Hoofd Planning en Advies, LOCC, USAR.nl Kennis en ervaring op gebied van planvorming (inter)nationaal

Remco van Op-hoven

Senior adviseur politie sectie Planning en Advies, LOCC

UCPM getraind, dossier houder HNS

Peter Muller Humanitarian Affairs Officer, UNOCHA Grote kennis van UNDAC vanuit strategisch be-stuurlijk perspectief

John Titmus Regional Coordinator Northern New Zealand Ministry of Civil Defence and Emergency Management

UNDAC member. Beleidsbepalend op nationaal bestuurlijk niveau

RonaldRietbergen

Ministerie van Defensie / Koninklijke Land-macht

Voormalig plaatsvervangend commandant Opera-tioneel Ondersteunings Commando Land (OOCL) / lid van de Landelijke Operationele Staf


160

Bijlage X: Samenvatting resultaten interviews

Inzicht in geïnterviewde ervaringsdeskundigenOm een realistisch inzicht te krijgen in hoe ervaringsdeskundigen naar de wijze waarop Nederland voorbereid is of moet zijn op de ontvangst van internationale bijstand is gekozen om een groot aantal ervaringsdeskundigen te interviewen. Daarnaast is ervoor gekozen om voor diversiteit te kiezen. Diversiteit in achtergrond en diversiteit in nationaliteit. Dat laatste is van belang omdat er weinig Nederlanders zijn die ervaring hebben met internationaal optreden. En juist voor dit onderzoek is die ervaring van belang omdat die gespiegeld kan worden aan de Neder-landse situatie.De diversiteit in achtergrond zorgt ervoor dat zowel operationele als beleidsmakers zijn geïnterviewd om naast operationele input ook bestuurlijke input te genereren.

Gestelde vragenOp basis van de hoofdvraag en de deelvragen van het onderzoek, zie 4.3 onderzoeksproces, is een shortlist met te bespreken onderwerpen samengesteld. De interviewvorm betreft een zogenoemd half- of gedeeltelijk gestructu-reerd interview. De gebruikte shortlist met vragen zag er als volgt uit:- Hoe is Nederland in jouw ogen voorbereid op de ontvangst van internationale bijstand;- Wat zijn operationele consequenties als Nederland getroffen wordt door een grote ramp (vergelijkbaar met orkaan Katrina);- Welke rol is weggelegd voor de EU als Nederland internationale bijstand nodig heeft;- Welke rol is er weggelegd voor de VN als Nederland internationale bijstand nodig heeft.Op basis van deze vragen heeft de onderzoeker verdiepende vragen gesteld en op deze wijze heeft elke expert een beeld geschetst over de voorbereidheid van Nederland op de ontvangst van internationale bijstand.

Verkregen inzichtena InleidingIn het kader van het beschrijven van de verkregen inzichten zijn de interviewresultaten geanonimiseerd beschre-ven. Voor deze aanpak is gekozen om te voorkomen dat resultaten herleid kunnen worden naar een geïnterviewde expert. Daarnaast zullen de verslagen van de interviews na afronding van het onderzoek worden vernietigd.Op basis van de resultaten van de interviews zijn er een twaalftal onderwerpen geselecteerd die nader worden uitgewerkt.

b Generieke aspectenAls het om internationale bijstand gaat is het beeld traditioneel dat het om bijstand naar andere landen gaat. De ontvangst van internationale bijstand is feitelijk niet in beeld. De uitzondering hierop betreft de activiteiten rond-om Waterproef (2008) en EU-FloodEx (2009). Hierbij is het onderwerp ontvangst van internationale bijstand aan de orde geweest maar alleen vanuit het ondernemerschap van een aantal medewerkers. De initiatieven zijn niet geboren vanuit een beleidskeuze. Het was anders ook niet gebeurd. Het onderwerp staat ook niet op de agenda. Er wordt niet geanticipeerd op ontwikkelingen op dit gebied en deze ontwikkelingen worden dus ook niet verwerkt. Ook wordt gesteld dat de ontvangst van internationale bijstand geen aandacht heeft. “Het gebeurt toch niet!” is de veelgehoorde reactie.Wat zorgen baart, is ook de totale onbekendheid over de effecten van een grote ramp. Hierbij leert de ervaring dat zogenaamde high income countries in eerste instantie denken het zelf wel aan te kunnen. Hierbij leert de ervaring ook dat deze landen te trots zijn om bijstand te vragen. Terwijl een klein land als Nederland snel internationale hulp nodig zal hebben als er iets groots gebeurt.Een ander aspect is het zogenaamde verzorgingsstaat syndroom. De bevolking denkt dat de staat inspringt als er


161

een probleem is. En alhoewel de overheid wel actief inzet op veerkracht c.q. zelfredzaamheid is dit bij een grote ramp van hele andere orde. De bevolking is niet weerbaar genoeg om met een grote ramp om te gaan. De be-volking verwacht het niet en is dus niet voorbereid. Dit laatste geldt ook voor de betrokken OOV organisaties op regionaal en nationaal niveau.Een laatste aspect is dat door al dan niet gedwongen verloop van personeel kennis en ervaring met betrekking tot internationale bijstand verdwijnt. Alle bij EU-FloodEx betrokken ambtenaren hebben bijvoorbeeld de organisaties al (langer) verlaten.

c Organisatorische aspectenDe mogelijkheid van het vragen om internationale bijstand zit niet tussen de oren van betrokken functionarissen en organisaties. Het kan helpen als er fact sheets over internationale bijstand voor de bestuurders en operationele functionarissen worden gemaakt.Gesteld wordt dat de ontvangst van internationale bijstand niet in plannen en procedures is verwerkt. In die plan-nen en procedures zou rekening gehouden moeten worden met afgevaardigden van de internationale bijstand-seenheden. Dit zou in de structuur moeten worden beschreven.Binnen de structuur dient helder te zijn wie waar in het kader van internationale bijstand verantwoordelijk voor is. Wat hierbij een rol speelt, is dat internationale bijstand weinig plaatsvindt en zal vinden. Maak gebruik van speci-alisten, nationaal en internationaal, in het geval van internationale bijstand. Het type scenario en de effecten daarvan bepalen welke rollen verdeeld worden. Een aardbeving in Groningen vereist een andere coördinatie aanpak dan een overstroming van het kustgebied met 5 miljoen evacuees. Er is zorg met betrekking tot de aansturing van een grote ramp. Landelijke operationele sturing is niet geregeld, waardoor politiek bestuurlijke krachten die rol van operationele leiding op zich kan/gaat nemen.De inrichting van de crisisorganisatie is gericht op de regelmatig voorkomende incidenten. Vanaf GRIP 4 en hoger laten de beschikbare plannen en procedures ruimte voor vrije interpretatie. De focus van landelijk niveau ligt op politiek bestuurlijke aspecten. De focus van regionaal niveau ligt op oplossen van het probleem.Met betrekking tot de rollen van het Rijk, faciliteren, coördineren of sturen, ligt de focus op faciliteren. Dit vanwege de (bestuurlijke) risico’s die er aan de andere rollen kleven. De sectoren zijn en blijven verantwoordelijk voor de eigen sector. Min VenJ is beleidsverantwoordelijk binnen Europa en verantwoordelijk voor het nemen van maatre-gelen in Nederland.

d PlanvormingOver het algemeen wordt gesteld dat Nederland planmatig onvoldoende is voorbereid op de ontvangst van in-ternationale bijstand. Het bestaande handboek bijstand deel 3: inkomende internationale bijstand is het enige document dat beschikbaar is en is inmiddels gedateerd. Hierbij dient te worden vermeld dat dit onderwerp in 2015 door het LOCC wordt doorontwikkeld.Internationale bijstand is niet in beleidsdocumenten beschreven. Dat geldt ook voor de Nationale Crisisplannen. Gesteld wordt dat zolang niet bekend is over welke capaciteiten Nederland zelf beschikt, ook niet helder wordt welke internationale capaciteiten Nederland tijdens een grote ramp nodig zal hebben.Planvorming in Nederland is gericht op het omgaan van (boven)regionale incidenten. Ondanks dat er een LOCC en een LOS is, worden deze entiteiten slechts sporadisch in beleidsdocumenten benoemd.De afspraken die er zijn met betrekking tot internationale bijstand staan of niet op papier of zijn niet in beleids-documenten beschreven.Bij Nederlandse planvorming wordt veelal uitgegaan van een worst case scenario en een best case response. Er wordt geen rekening gehouden met zich tegelijk afspelende scenario’s (bijvoorbeeld een storm en een overstro-ming) en met het uitvallen van capaciteiten als effect van een scenario. Er is daarbij een parallel te trekken met hoe regio’s zich 10 jaar geleden op incidenten plachten voor te bereiden: “Het gebeurt alleen in onze regio dus we hebben de beschikking over alle capaciteiten die we nodig hebben om het incident te bestrijden”. Nederland


162

beschikt dus niet over What-if planvorming. Bij het maken van plannen gaan we ervan uit dat de plannen uitvoer-baar zijn.Wat daarnaast niet inzichtelijk is, zijn de effecten van uitval van kritische infrastructuren in geval van een ramp. Wat als het internet voor langere periode uitvalt? Wat als de stroom voor langere duur wegvalt? Datzelfde geldt voor een aspect als de Arbeidstijdenwet. Hoe wordt daar mee om gegaan in geval van een langdurige ramp.Er is een gebrek aan internationaal denken bij de voorbereiding op grote rampen. De voorbereiding is gericht op de Nederlandse aanpak. Binnen Europa is er een gebrek aan samenwerking met betrekking tot het omgaan met capa-citeiten. Internationale modules worden niet ontwikkeld op basis van ‘need to have’ maar op basis van ‘nice to have’.Tot slot wordt gesteld dat de planmatige voorbereiding vooral scenario gericht is en procesgericht. Het risico is daarmee dat als zich een scenario voordoet waar geen rekening mee gehouden is, het verassingseffect groot is met als gevolg een slechte respons.

e Wettelijk kaderAlhoewel het Nederlands wettelijk kader, met name noodwetgeving, ruimte biedt om inzet van internationale capaciteiten mogelijk te maken, wordt de zorg uitgesproken of dit in een daadwerkelijke rampsituatie afdoende zal blijken te zijn. Gesteld wordt dat het wettelijk kader zo moet zijn beschreven dat op het moment dat een ramp zich voordoet, zonder teveel tijd te verliezen de inzet van internationale bijstand mogelijk gemaakt kan worden.Het bestaande wettelijk kader richt zich alleen op reguliere situaties waarbij geen sprake is van internationale bij-stand. Het gebrek aan wettelijke inkadering van de ontvangst van internationale bijstand kent echter ook voorde-len. Het feit dat het niet wettelijk is dichtgetimmerd, met als risico dat het niet meer actueel is, geeft het ambtelijk niveau de ruimte om die dingen te doen die nodig zijn. Er is de vrije ruimte om volop veerkracht te tonen. De vraag is dus of het nodig is dat er een wettelijk kader wordt ontwikkeld en in welke mate.Hierbij dient in acht te worden genomen dat het inwerking stellen van noodwetgeving op politiek bestuurlijke bezwaren kan stuiten.

f Rol Union Civil Protection MechanismeIn geval van een ramp in Nederland kan op verzoek van Nederland het Union Civil Protection Mechanisme (UCPM) worden geactiveerd. Het Mechanisme zal Nederland vervolgens ondersteunen door de internationale bijstand te coördineren, van bijstandsverzoek tot het ter plaatse komen in Nederland. In het getroffen land kan die faciliteren-de rol nog steeds plaats vinden middels het Union Civil Protection Team (UCPT).Aandachtspunten bij de rol van het UCPM:- Korte termijn versus lange termijn effecten. UCPM richt zich op korte termijn oplossingen- Civil protection versus Humaniarian Aid. UCPM richt zich op Civil Protection.- Uitvoering multidisciplinaire assessments > is NL niet gewend.- Plek van UCPM in Nederlandse crisisstructuur- Capaciteitenverdeling in geval van een ramp waarbij meerdere EU landen zijn getroffen, wie prioriteert?- Wie gaat erover, bijstandscoördinatie, bij een ramp waarbij meerdere EU landen zijn betrokken?- UCPM acteert onder nationaal Civiel Gezag- UCPM kan expertises leveren die het getroffen land niet heeft.- Een UCPM bestaat uit functionarissen uit verschillende landen. Deze kennen het getroffen land echter niet.

g Rol VN en UNDAC structuurHet uitgangspunt met betrekking tot de rol van de Verenigde Naties (VN) ten tijde van een ramp in Nederland is dat als de VN actief is, zij dit doet onder vlag van het Union Civil Protection Mechanisme. Dit conform de gemaakte afspraken tussen de EU en de VN.De rol van de VN zal afhangen van de aard van de ramp, het type benodigde hulp en de effecten van de ramp. Gesteld wordt dat de focus van de VN is gericht op de lange termijn en op het verlenen van humanitaire hulp. De competenties van een UNDAC team zijn veelal breder dan die van een UCP team. De inzet van een UNDAC team is


66 Article 12 – Self-sufficiency of modules, COMMISSION IMPLEMENTING DECISION of 16.10.2014

163

(vaak) ook een politieke keuze.Voor het UNDAC team zal gelden dat ze zich facilitair naar het getroffen land opstellen. Het land moet om een UNDAC team vragen. De rol van het UNDAC team wordt vooral bepaald door het getroffen land. De verwachting is dat de VN niet gevraagd zal worden om bijstand te verlenen. Enerzijds is dit omdat de rol van de VN onbekend is bij de Nederlandse autoriteiten. De tweede reden is dat de VN wordt vereenzelvigd met humanitaire hulp.Nederland kent 6 actieve VN crisismanagers in verschillende functionaliteiten.

h Opleiden, trainen en oefenen Opleiden, trainen en oefenen (OTO) wordt als een belangrijke factor gezien met betrekking tot het voorbereiden op de ontvangst van internationale bijstand. Als goed voorbeeld wordt, EU-FloodEx en de resultaten die dat heeft opgeleverd, gezien. Een ander goed voorbeeld betreft de overstromingen in Servië in 2014. De Servische autoritei-ten hadden in de periode daarvoor een Union Civil Protection trainingsprogramma doorlopen. Hierdoor wisten de Serven wat er op ze afkwam en konden wederzijdse verwachtingen worden gemanaged. Ondanks dat de planvor-ming niet optimaal was voorbereid, leidde dit tot een effectieve inzet van de internationale hulp. Het OTO programma zal zich moeten richten op de volgende aspecten:- Operationele uitvoering versus bestuurlijke dilemma’s- Lange termijn effecten- Ontvangst internationale bijstand- Uitwisseling van beschikbare kennis en ervaring- Plannen en procedures - Vergroten van bewustzijn (raising awareness) bevolking door public educationGesteld wordt dat het huidige Union Civil protection trainingprogramme zich focust op Civil protection en niet op andere aspecten van internationale hulpverlening.

i HNS aspectenHet HNS proces is leidend tijdens de ontvangst van internationale bijstand. Binnen Europa zijn daartoe de EU Host Nation Support Guidelines opgesteld. In Nederland is daartoe het handboek bijstand deel 3: inkomende internati-onale bijstand ontwikkeld. De aanname hierbij is dat een getroffen land na een ramp in staat is om het HNS proces uit te voeren en de internationale bijstand alle ondersteuning kan geven die het nodig heeft. Dit is tegenstrijdig aan de regeling dat internationale teams 10 dagen zelfstandig moeten kunnen opereren66. Daarnaast is de ver-wachting dat het getroffen land te druk is met eigen ‘gedoe’ oplossen om ook nog de internationale eenheden te kunnen ondersteunen. Het belast het getroffen land nog meer als het ook nog de internationale eenheden moet ondersteunen.Het handboek bijstand deel 3 geeft aan dat HNS zowel op nationaal niveau als op regionaal niveau kan worden uitgevoerd. De (door)ontwikkeling van HNS staat duidelijk op het jaarplan 2015 van het LOCC. De meest recente afspraken stammen uit 2010. Volgen we de lijn dan staat het LOCC aan de bak. Op het moment dat we het niet aankunnen, schalen we op en komt SDNO op bezoek voor voortzettingsvermogen, dus extra capaciteit.

Aandachtspunten met betrekking tot het HNS proces zijn:- Met welke organisaties zijn er concrete afspraken gemaakt met betrekking tot uitvoering geven aan het HNS proces? Denk hierbij aan de bemensing van een RDC of een BoO.- HNS en de GRIP structuur dienen op elkaar aangesloten te kunnen worden - Er zal chaos ontstaan op het moment dat hulp ongecoördineerd binnen komt.- Douane procedures, inklaren van goederen, certificates of donation, gewicht versus inhoud, NAW gegevens zendende partij- Nederland heeft een bureaucratische benadering en onder rampenomstandigheden zal dit niet kunnen. Is dit nu geregeld.- ‘Toegangscontrole’ niet optimaal waardoor geen overzicht van wie binnen is


164

- RDC goed inrichten > informatiemanagement. Er moeten ook voldoende RDC’s zijn, om de internationale hulp te organiseren. Het is een mega uitdaging om overzicht te houden over die internationale hulp. Hierbij geldt qua IM: garbage in = garbage out- Uitvoering RDC’s door internationale experts ondersteund door nationale specialisten zoals bijv. douane- Faciliteren inkomende (hulp) en uitgaande stromen (vluchtelingen) door RDC - Visa voor internationale bijstand- Tbv internationale bijstand gebruik gemaakt kan worden van bestaande regionale structuren zoals bijvoorbeeld UGS’en die regionaal zijn voorbereid. Dat geldt ook voor luchthavens en zeehavens.

j Logistieke aspectenAls onderdeel van Host Nation Support wordt het logistieke proces als de grootste uitdaging gezien in het kader van de ontvangst van internationale bijstand. Hierbij wordt Defensie (inclusief NATO) als de leidende organisatie in dit proces beschouwd. Internationale ervaringen laten zien dat in de eerste fase van een land het logistieke proces moeizaam van de grond komt. Mede door schade aan infrastructuur maar ook vanwege het gebrek aan overzicht. Dit betekent dat de nationale eenheden al met logistieke problemen worden geconfronteerd en daar komen de internationale eenheden nog bij.

k Rol BuZa Het uitgangspunt is dat bij een ramp in Nederland het ministerie van Buitenlandse Zaken geen rol heeft. Mede-werkers van het ministerie beschikken echter wel over specifieke expertise die bij een ramp in Nederland benut kan worden. Het gaat dan met name over specifieke expertise op het gebied van humanitaire hulpverlening naar het buitenland.Daarnaast beschikt het ministerie over opgeleide Union Civil Protection experts die ingezet kunnen worden.Het ministerie heeft daarnaast twee verantwoordelijkheden in het kader van het zenden van Nederlandse hulp naar het buitenland die bij een ramp in Nederland ook benut kunnen worden:1. Politieke toetsing van aangeboden hulp2. Selecteren van internationale getrainde Nederlandse experts

l Rol DefensieAlhoewel de rol van Defensie in het onderzoek naar de ontvangst van internationale bijstand in Nederland wordt meegenomen, geven de interviews aanleiding om dit onderwerp op te nemen in dit overzicht. De belangrijkste taak voor Defensie wordt gezien op het logistieke vlak. Hierbij komt ook de NATO in beeld. Defensie wordt ook gezien als last resource en zal daarnaast altijd onder civiel gezag worden ingezet. Met betrekking tot de beschikbaarheid van Defensie, wordt aangegeven dat de Defensie capaciteiten altijd zijn gegarandeerd. Wat echter een rol speelt is de huiver om Defensie ook daadwerkelijk in te zetten. Dit terwijl ook wordt aangegeven dat Defensie over specialisaties beschikt, waarmee Defensie ondersteuning kan bieden aan de civiele processen/taken.


165

m Rol NGO’sIndien er sprake is van een grote ramp, zullen ook non gouvernementele organisaties (NGO’s) naar het rampgebied gaan. Naar verwachting zullen de grote NGO’s zich confirmeren aan de nationale structuur. Kleine NGO’s zullen echter hun eigen weg gaan.Gesteld wordt dat de Nederlandse ramp en crisisorganisatie dusdanig is verankerd met (lokaal) bestuur dat onge-controleerde acties van NGO’s niet snel getolereerd zullen worden, zonder dat ze eerst aan één van de klassieke hulpverleningsdiensten gekoppeld worden in de nationale of regionale crisisstructuur.Een andere optie is dat de NGO’s worden gekoppeld aan een Nederlandse NGO en samen in een cluster struc-tuur gaan acteren. Het aandachtspunt hierbij is wel dat nationale NGO’s vooral gericht zijn op optreden in derde wereldlanden die getroffen zijn door een ramp. De Fukushima ramp laat zien dat de Japanse NGO’s in eigen land geen rol van betekenis hebben gespeeld. Vooral in de beginfase van de ramp hebben NGO’s vooral het hulpverle-ningsproces gefrustreerd.


166

I writeto discoverwhat I know

Flannery O’Connor

167

Een maatje te groot

StudentgegevensStudent: Ronald ChristiaansStudentnummer: 318186 E-mailadres: [email protected]: 062 001 11 34

Student: Ronald Christiaans Studentnr.: 318186 … Ronald...II Colofon Studentgegevens Student:...

Documents

Transcript of Student: Ronald Christiaans Studentnr.: 318186 … Ronald...II Colofon Studentgegevens Student:...