UNIVERSITEIT GENT Academiejaar 2007-2008 Faculteit van de ...€¦ · Enkel in het laatste...
133
UNIVERSITEIT GENT Academiejaar 2007-2008 Faculteit van de Rechtsgeleerdheid en 2008-2009 MASTERPROEF “Dwanguitvoering tegen de overheid en de uitvoeringsimmuniteit van de overheid.” (Definitief Werkstuk Academiejaar 2008-2009.) Promotor Prof. dr. S. LUST Begeleiding door Prof. dr. S. LUST Alexandra MARTIN 20030428 Tweede Master Rechten
Transcript of UNIVERSITEIT GENT Academiejaar 2007-2008 Faculteit van de ...€¦ · Enkel in het laatste...
UNIVERSITEIT GENT Academiejaar 2007-2008
Faculteit van de Rechtsgeleerdheid en 2008-2009
MASTERPROEF
“Dwanguitvoering tegen de overheid en de uitvoeringsimmuniteit van de
overheid.”
(Definitief Werkstuk Academiejaar 2008-2009.)
Promotor
Prof. dr. S. LUST
Begeleiding door Prof. dr. S. LUST
Alexandra MARTIN
20030428
Tweede Master Rechten
1
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave ........................................................................................................... 1
Inleiding ...................................................................................................................... 6
Deel I: Wettelijke situering .......................................................................................... 7
Hoofdstuk 1: Een gerechtelijke uitspraak ................................................................ 8
Hoofdstuk 2: Uitvoering van een gerechtelijke uitspraak......................................... 9
Afdeling 1: Vrijwillige uitvoering van een gerechtelijke uitspraak ....................... 10
Afdeling 2: Niet-vrijwillige uitvoering van een gerechtelijke uitspraak ................ 11
§1. Tegen particulieren .................................................................................. 11
a) Klassieke benadering. ............................................................................ 11
b) De dwangsom. ....................................................................................... 12
c) De gerechtelijke veroordeling als bron van verbintenissen..................... 13
§2. Tegen de overheid ................................................................................... 18
Deel II: Dwanguitvoering tegen de Belgische Overheid ............................................ 21
Hoofdstuk 1: Historische situering – Evolutie van een absolute
uitvoeringsimmuniteit naar een genuanceerde uitvoeringsimmuniteit ................... 21
Afdeling 1: Vroeger: een absolute uitvoeringsimmuniteit ................................... 22
§1. Algemeen................................................................................................. 22
§2. Het Hof van Cassatie ............................................................................... 22
Afdeling 2: Kritiek op de absolute uitvoeringsimmuniteit.................................... 25
§1. Opkomende visie van de beslagrechters ................................................. 25
§2. De invloed van het EVRM ........................................................................ 26
Afdeling 3: Vandaag: een genuanceerde uitvoeringsimmuniteit ........................ 27
§1. Van een passieve naar een actieve verantwoordelijkheid........................ 27
§2. Naar een genuanceerde uitvoeringsimmuniteit in de rechtspraak van het
Hof van Cassatie............................................................................................ 29
§3. De relativering van de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid door
de wetgever.................................................................................................... 30
Afdeling 4: Besluit .............................................................................................. 31
Hoofdstuk 2: Uitvoeringsmaatregelen waar de uitvoeringsimmuniteit betrekking op
heeft ...................................................................................................................... 33
2
Afdeling 1: Maatregelen van onrechtstreekse executie op de goederen van
publiekrechtelijke rechtspersonen...................................................................... 33
§1. Gebruiksgoederen.................................................................................... 35
a) Bewarende beslagmaatregelen.............................................................. 35
b) Uitvoerende beslagmaatregelen............................................................. 36
Uitvoerend beslag op roerende goederen............................................... 36
Uitvoerend beslag op onroerende goederen........................................... 38
§2. Verbruiksgoederen................................................................................... 39
Afdeling 2: Maatregelen van rechtstreekse executie op goederen van
publiekrechtelijke rechtspersonen...................................................................... 42
§1. Algemeen................................................................................................. 42
§2. Specifiek met betrekking tot de uitvoeringsimmuniteit.............................. 42
Afdeling 3: Faillissement.................................................................................... 44
§1. Kan een openbare dienst handelaar zijn? ................................................ 44
§2. Zijn de regels van het faillissement van toepassing op de openbare
dienst?............................................................................................................ 46
a) De openbare dienst werd opgericht door de overheid en kan dus niet
failliet verklaard worden?............................................................................ 46
b) De overheid heeft steeds het laatste woord over het voortbestaan van de
openbare dienst, dus kan ze niet failliet verklaard worden door iemand
anders?....................................................................................................... 47
c) De verenigbaarheid van de faillissementsprocedure met het extern
bestuurlijk toezicht? .................................................................................... 48
§3. Het faillissement en de uitvoeringsimmuniteit van de overheid ................ 49
Afdeling 4: Exceptio non adimpleti contractus ................................................... 50
§1. Toepassingsvoorwaarden opdat de exceptio non adimpleti contractus zou
kunnen worden ingeroepen............................................................................ 50
§2. Grondslag van de exceptio non adimpleti contractus............................... 51
§3. Inroepbaarheid van de exceptio non adimpleti contractus ....................... 51
Afdeling 5: Schuldvergelijking ............................................................................ 53
§1. Soorten schuldvergelijking ....................................................................... 53
a) Wettelijke schuldvergelijking................................................................... 53
b) Conventionele schuldvergelijking ........................................................... 54
c) Gerechtelijke schuldvergelijking ............................................................. 55
3
§2. De schuldvergelijking en de uitvoeringsimmuniteit van de overheid ........ 55
a) Algemene uitzonderingen op de toepasselijkheid van de wettelijke
schuldvergelijking ....................................................................................... 56
b) Fiscale regels ......................................................................................... 56
c) Begrotingsrechtelijke regels.................................................................... 57
Hoofdstuk 3: Rechtvaardigingsgronden van de uitvoeringsimmuniteit .................. 59
Afdeling 1: De goede trouw en de onmogelijkheid van insolvabiliteit van de
overheid............................................................................................................. 59
Afdeling 2: De onmogelijkheid voor de overheid om tegen zichzelf met dwang uit
te voeren............................................................................................................ 60
Afdeling 3: De mogelijkheid van dwangtoezicht................................................. 63
Afdeling 4: Het principe van de scheiding der machten ..................................... 64
Afdeling 5: Het domaniaal karakter van de overheidsgoederen ........................ 66
§1. Goederen behorend tot het openbaar domein ......................................... 67
§2. Goederen behorend tot het privaat domein.............................................. 69
§3. Het domaniaal karakter van overheidsgoederen en de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid ........................................................... 70
Afdeling 6: De uitvoeringsimmuniteit en de waarde van het begrotingsargument
........................................................................................................................... 70
Afdeling 7: Het beginsel van de continuïteit van de openbare dienst................. 72
Besluit ................................................................................................................ 73
Hoofdstuk 4: Artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek .................................. 75
Afdeling 1: Totstandkoming en inwerkingtreding ............................................... 76
Afdeling 2: Toepassingsgebied.......................................................................... 79
§1. Toepassingsgebied Ratione Personae .................................................... 79
§2. Bedoelde executiemaatregelen................................................................ 81
Afdeling 3: De lijst van beslagbare goederen..................................................... 81
Afdeling 4: Het beslag op ‘kennelijk niet nuttige goederen’................................ 84
Afdeling 5: Substitutiebevoegdheid.................................................................... 87
Afdeling 6: Beslag en verzet .............................................................................. 89
Hoofdstuk 5: De dwangsom .................................................................................. 91
Afdeling 1: Algemeen......................................................................................... 91
§1. Definitie .................................................................................................... 91
§2. Kenmerken............................................................................................... 91
4
Afdeling 2: Opgelegd door de gewone rechter .................................................. 93
§1. Historiek – Totstandkoming...................................................................... 93
§2. Wanneer kan een dwangsom worden uitgesproken? .............................. 94
a) Hoofdveroordelingen waarbij een dwangsom kan worden uitgesproken 94
b) Hoofdveroordelingen waarbij geen dwangsom kan worden uitgesproken
................................................................................................................... 94
Hoofdveroordeling tot het betalen van een geldsom............................... 94
Hoofdveroordeling in verband met vorderingen met betrekking tot de
nakoming van arbeidsovereenkomsten................................................... 95
Hoofdveroordeling die strijdig is met de openbare orde en goede zeden96
Hoofdveroordeling waarvan de menselijke waardigheid zich verzet tegen
dwanguitvoering...................................................................................... 96
Uitspraak die geen bevel inhoudt............................................................ 96
§3. Procedurele aspecten .............................................................................. 97
Afdeling 3: Opgelegd door de Raad van State .................................................. 99
§1. Inleiding.................................................................................................... 99
§2. In het kader van een annulatieprocedure............................................... 101
§3. In het kader van een schorsingsprocedure ............................................ 103
§4. In het kader van een procedure over voorlopige maatregelen ............... 105
Besluit .............................................................................................................. 106
Deel III: Dwanguitvoering tegen Buitenlandse Overheden...................................... 108
Hoofdstuk 1: Inleiding.......................................................................................... 108
Hoofdstuk 2: Vreemde staatsschepen in Belgische havens................................ 109
Hoofdstuk 3: Bankrekeningen van vreemde mogendheden in België ................. 110
Afdeling 1: Bankrekeningen van vreemde staten, ambassades en internationale
organisaties in België....................................................................................... 110
Afdeling 2: Bankrekeningen van buitenlandse centrale banken en internationale
monetaire autoriteiten ...................................................................................... 112
Hoofdstuk 4: Buitenlandse kunstvoorwerpen in België........................................ 113
Deel IV: Rechtsvergelijking met Nederland............................................................. 115
Hoodstuk 1: De vervreemding van overheidsgoederen....................................... 115
Afdeling 1: Van een publiekrechtelijk naar een privaatrechtelijk uitgangspunt. 115
Afdeling 2: De hedendaagse Nederlandse opvatting....................................... 116
Hoofdstuk 2: Executie van gerechtelijke uitspraken ............................................ 117
5
Afdeling 1: Achterwege blijven van tenuitvoerlegging...................................... 117
Afdeling 2: Executie en de uitvoeringsimmuniteit van de overheid in Nederland
......................................................................................................................... 118
§1. Redenen voor de uitvoeringsimmuniteit ................................................. 118
§2. Concrete situaties bij de tenuitvoerlegging van uitspraken..................... 119
a) Geldbedragen....................................................................................... 119
b) Reële executie...................................................................................... 120
Besluit ................................................................................................................. 121
Conclusie ................................................................................................................ 122
Nawoord ................................................................................................................. 124
Bibliografie .............................................................................................................. 125
Deel I................................................................................................................... 125
Boeken ............................................................................................................ 125
Bijdragen in tijdschriften................................................................................... 125
Deel 2.................................................................................................................. 126
Annotaties bij de rechtspraak........................................................................... 126
Boeken ............................................................................................................ 126
Bijdragen in verzamelwerken........................................................................... 128
Bijdragen in tijdschriften................................................................................... 129
Deel 3.................................................................................................................. 131
Boeken ............................................................................................................ 131
Bijdragen in tijdschriften................................................................................... 131
Deel 4.................................................................................................................. 132
Boeken ............................................................................................................ 132
Bijdragen in verzamelwerken........................................................................... 132
Bijdragen in tijdschriften................................................................................... 132
6
Inleiding
Deze Masterproef handelt over de dwanguitvoering op de overheid en de
uitvoeringsimmuniteit van deze overheid. Ze wordt geschreven onder het
promotorschap van prof. dr. S. Lust.
De tekst is opgedeeld in vier delen. In een eerste deel wordt een situering en
kadering van de problematiek gegeven. Vervolgens komt de Belgische overheid aan
bod in een tweede deel. Dit deel maakt de hoofdmoot uit van dit werk. Daarin wordt
begonnen met een korte historiek, vervolgens wordt gezegd waar de
uitvoeringsimmuniteit wel en geen betrekking op heeft, met de in de rechtsleer
aangevoerde rechtvaardiging hiervoor. Er is in het kader van deze problematiek ook
een specifiek wetsartikel ingevoerd, zijnde het artikel 1412bis van het Gerechtelijk
Wetboek, hetwelke evident uitgebreid aan bod zal komen. Dit deel wordt vervolgens
besloten met een hoofdstuk over de dwangsom, want zoals de naam zelf verraadt
kan dit concept niet ontbreken in een proefstuk over dwanguitvoeringsmaatregelen.
Daarna wordt de uitvoeringsimmuniteit van de buitenlandse overheden in België
aanwezig ook kort besproken. Vooraleer tot een algemene conclusie te komen, zal
tenslotte een beperkte rechtsvergelijking met het Nederlandse recht worden
gemaakt.
7
Deel I: Wettelijke situering
1. Een van de essentiële kenmerken van de Belgische staatsstructuur is dat de
macht verdeeld is over drie machten, nl. de wetgevende, de uitvoerende en de
rechterlijke macht. Zij hebben elk hun eigen exclusieve bevoegdheden, maar hun
bevoegdheden raken mekaar ook.
De wetgevende macht is bijvoorbeeld exclusief bevoegd voor het uitoefenen van de
wetgevende taak (artikel 36 van de gecoördineerde Grondwet1). Daarnaast oefent zij
ook de politieke controle uit op de uitvoerende macht, aangezien de ministers
verantwoordelijk zijn ten opzichte van de Kamer (artikel 100-101 van de
gecoördineerde Grondwet).
In principe staat de uitvoerende macht in voor de uitvoering van de wetten die door
de wetgevende macht worden gemaakt (artikel 108 van de gecoördineerde
Grondwet). Maar tegelijkertijd heeft zij bijvoorbeeld ook een wetgevend initiatiefrecht
(artikel 75 van de gecoördineerde Grondwet) en maakt de Koning als hoofd van de
uitvoerende macht ook deel uit van de wetgevende bij het uitoefenen van zijn
legislatieve taak.
De rechterlijke macht staat in eerste instantie in voor de geschillenbeslechting in
België. Problemen tussen burgers onderling, maar ook tussen burger en overheid
worden voorgelegd aan en beslecht door de rechterlijke macht. Maar de rechterlijke
macht controleert ook de uitvoerende macht. Ze doet dit bijvoorbeeld door middel
van artikel 159 van de gecoördineerde Grondwet. Ten gevolge van dit artikel mag de
rechter immers de “algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen
slechts toepassen in zoverre zij met de wetten overeenstemmen”.
2. Voor de wettelijke situering van het onderwerp van deze masterproef, dient
vooreerst de rechterlijke macht in België verder besproken te worden.
3. Overeenkomstig artikel 40 van de gecoördineerde Grondwet wordt de rechterlijke
macht uitgeoefend door de hoven en rechtbanken. Wanneer geschillen aan hen
voorgelegd worden zullen zij daarover uitspraak doen door de rechtsregels toe te
1 B.S. 17 februari 1994.
8
passen op de aan hen voorgelegde concrete situatie. Opgemerkt moet wel worden
dat er twee rechtscolleges zijn, die organiek weliswaar niet onder de rechterlijke
macht geplaatst worden, maar die wel een gerechtelijke functie hebben. Het gaat
hier meer bepaald om de Raad van State en het Grondwettelijk Hof. De Raad van
State oordeelt over de wettelijkheid van administratieve rechtshandelingen2, terwijl
het Grondwettelijk Hof de grondwettelijkheid toetst van de wetgevende akten (wetten,
decreten en ordonnanties). Ook mogen de administratieve rechtscolleges niet
vergeten worden die overeenkomstig artikel 161 van de gecoördineerde Grondwet
opgericht kunnen worden.
Hoofdstuk 1: Een gerechtelijke uitspraak
4. Algemeen wordt onder de term gerechtelijke uitspraak een beslissing van een
rechtscollege bedoeld. Er dient evenwel een onderscheid gemaakt te worden tussen
vonnissen en arresten. Vonnissen worden uitgesproken door de lagere
rechtscolleges. Het betreft meer bepaald: de rechtbanken van eerste aanleg, de
vredegerechten, de arbeidsrechtbanken, de rechtbanken van koophandel, de
militaire rechtbanken (in oorlogstijd), de politierechtbanken,… 3
De hoven spreken daarentegen arresten uit. Met “de hoven” wordt bedoeld: de
Hoven van Beroep, de Arbeidshoven, het Militair Gerechtshof (in oorlogstijd), de
Hoven van Assisen, het Hof van Cassatie, het Grondwettelijk Hof, de Raad van
State, het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, het Europees Hof
voor de Rechten van de Mens en het Benelux – Gerechtshof.
Er kunnen bovendien nog een aantal raden worden vermeld die ook als
administratief rechtscollege beslissingen nemen, daarbij kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan de eerder klassieke tuchtrechtscolleges voor de “vrije beroepen”, zoals
de Orde van Advocaten en de tuchtraden van beroep , de provinciale raden, de
raden van beroep en de nationale raad van de orde van de geneesheren,… of ook
de recenter opgerichte “Raad voor betwistingen inzake studievoortgangbeslissingen”,
die bevoegdheid heeft voor examenbetwistingen in hogescholen en universiteiten en
2 I.e. eenzijdige en uitvoerbare rechtshandelingen verricht door een administratief orgaan . 3 Het gaat hier slechts om een exemplatieve opsomming.
9
de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen die bevoegd is als administratief
rechtscollege voor individuele beslissingen in het vreemdelingenrecht.4
5. Wanneer men enkel kijkt naar de opsommingen hierboven gegeven, houdt dat
reeds 23 soorten rechtbanken in. Wanneer men daarbij in aanmerking neemt dat het
enerzijds slechts om exemplatieve opsommingen gaat en dat er bovendien van heel
wat van de voornoemde rechtscolleges meerdere exemplaren bestaan verspreid
over het hele Belgische land, dan kan al gauw besloten worden dat het onmogelijk
zal zijn om van elke rechtbank in detail de gedwongen uitvoering van haar uitspraken
te gaan bekijken. Verder zal dus eerder algemeen worden gesproken over de
uitspraken van de gewone hoven en rechtbanken. Daarmee worden dan de
uitspraken bedoeld van de vredegerechten, rechtbanken van eerste aanleg, hoven
van beroep en het Hof van Cassatie, wat men dus het ‘gewone burgerlijke traject’
zou kunnen noemen. Enkel in het laatste hoofdstuk van dit deel zal een zijsprong
worden gemaakt naar de Raad van State. Het is immers vrijwel onmogelijk om bij de
bespreking van een aspect van het gerechtelijk contentieux waar de overheid mee te
maken heeft, het niet over de Raad van State te hebben.
Hoofdstuk 2: Uitvoering van een gerechtelijke uitspraak
6. Wanneer een conflict zich voordoet en de partijen komen er samen niet uit, dan
stappen ze vaak, al dan niet met behulp van een raadsman, naar een rechter om hun
geschil opgelost te zien. Eens deze laatste beslist heeft in het conflict zal zijn
beslissing of uitspraak ook uitgevoerd moeten worden, anders heeft het immers
weinig nut om überhaupt naar een rechter te stappen. Het bekomen vonnis of arrest
zal dus ten uitvoer gelegd moeten worden of anders gezegd, de beslissing van de
rechter en de daarin bekrachtigde rechten zullen in werkelijkheid omgezet moeten
worden. Deze tenuitvoerlegging kan vrijwillig gebeuren, of als er niet spontaan wordt
meegewerkt door de partij die tot iets (iets doen, iets laten,…) veroordeeld is, zal er
overgegaan moeten worden tot gedwongen tenuitvoerlegging.
4 S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, losbl., Academiejaar 2007-08, 72.
10
Afdeling 1: Vrijwillige uitvoering van een gerechtelijke uitspraak
7. Voor de tenuitvoerlegging van een gerechtelijke uitspraak zal meestal de
medewerking vereist zijn van een of meerdere van de in het geschil betrokken
partijen. De tenuitvoerlegging zal dan vrijwillig gebeuren, wanneer iedereen die moet
meewerken dat ook spontaan doet en de veroordeling op die manier volledig
uitgevoerd wordt zonder dat daar dwangmiddelen voor moeten worden aangewend.
8. Aan deze vrijwillige uitvoering kunnen ook een aantal niet onbelangrijke gevolgen
worden gekoppeld. Vooreerst doet ze de uitspraak definitief worden, zodat er geen
rechtsmiddelen meer tegen aangewend kunnen worden. Hierbij moet uiteraard wel
rekening gehouden worden met een aantal uitzonderingen op die regel, daarbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan de uitvoering van vonnissen alvorens recht te doen
uit artikel 1055 van het Gerechtelijk Wetboek5. De vrijwillige uitvoering zorgt er ook
voor dat enerzijds betekening en bevel in feite niet meer nodig zijn en bijgevolg
overbodig worden. Anderzijds zal geen attest van niet-verhaal meer nodig zijn voor
de uitvoering tegen derden. Ten slotte zal er geen exequatur nodig zijn ingeval van
vrijwillige uitvoering van een arbitrale beslissing. Meestal zal het eveneens zo zijn dat
de winnende partij de afrekening opstelt en de verliezende partij een akte van
berusting ondertekent.6
9. Uiteraard spreekt het voor zich dat dit de meest gunstige wijze is om gerechtelijke
uitspraken ten uitvoer gelegd te krijgen. Conflicten zijn voor niemand aangeraden.
Wanneer er een oplossing via gerechtelijke weg moet bekomen worden, is dit weinig
aangenaam. Het is dan evenwel beter alsnog een oplossing voor de
uitvoeringsproblematiek te vinden, dan dwang te moeten gebruiken, zoals in een
volgende afdeling uiteengezet zal worden. Dit brengt immers alleen maar verhoogde
kosten en inspanningen met zich mee voor alle betrokken partijen.
5 B.S. 31 oktober 1967. 6 P. TAELMAN, Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-06, Deel VIII, 43.
11
Afdeling 2: Niet-vrijwillige uitvoering van een gerechtelijke uitspraak
10. Helaas loopt het niet altijd en overal van een leien dakje. Vaak zijn bij conflicten
waar een rechter aan te pas komt de relaties niet bepaald meer optimaal om een
goede samenwerking voor de uitvoering van het oordeel van de rechter te
garanderen. Voor de gevallen waarin de partijen, waarvan de medewerking vereist is
voor de tenuitvoerlegging van de gerechtelijke uitspraak, niet spontaan doen wat van
hen vereist wordt, zijn dan ook middelen voorzien opdat men zou kunnen afdwingen
waar men recht op heeft.
§1. Tegen particulieren
a) Klassieke benadering.
11. Een klassieke benadering wil dat wanneer de verliezende partij geen spontane
medewerking wil verlenen aan de uitvoering van de gerechtelijke uitspraak, de
tegenpartij de uitspraak gedwongen ten uitvoer zal moeten (laten) leggen. Dit zal
moeten gebeuren met behulp van de dwangmiddelen in deel V van het Gerechtelijk
Wetboek. Meer bepaald worden hierbij de volgende dwangmiddelen bedoeld:
uitvoerend beslag op roerend goed, uitvoerend beslag op onroerend goed,
uitvoerend beslag onder derden, omzetting van bewarend in uitvoerend beslag, het
kantonnement, beslag op tak- en wortelvaste vruchten en uitvoerend beslag op
zeeschepen en binnenschepen. Opdat eender welk van deze dwangmiddelen zou
kunnen worden aangewend moeten echter eerst een aantal voorwaarden vervuld
zijn. De uitvoering moet vooreerst gebeuren krachtens een uitvoerbare akte wegens
vaststaande en zekere zaken (artikel 1494 Gerechtelijk Wetboek). Men moet tevens
in het bezit van de grosse7 zijn (artikel 1386 Gerechtelijk Wetboek). Die grosse moet
vervolgens aan de schuldenaar betekend worden wil men dat de tenuitvoerlegging
geoorloofd zal worden bevonden (artikel 1495 lid 1 Gerechtelijk Wetboek). Hetzelfde
geldt voor het bevel waarbij de schuldeiser de schuldenaar met behulp van een
gerechtsdeurwaarder opnieuw aanmaant zijn verplichtingen vervat in de gerechtelijke
7 I.e. het formulier van tenuitvoerlegging.
12
uitspraak uit te voeren. De uitvoering moet gebeuren tegen een partij tegen wie men
mag uitvoeren (de schuldenaar), en ze moet ook gebeuren door een partij die mag
uitvoeren (de schuldeiser). Er moet sprake zijn van een schuld waarvoor mag
uitgevoerd worden. Hiermee bedoelt men een actuele, vaststaande, zekere en
opeisbare schuldvordering. Vervolgens moet de uitvoering ook gebeuren op
goederen die vatbaar zijn voor uitvoering en moet ze gebeuren door een ambtenaar
die daar de wettelijke bevoegdheid toe heeft, nl. de gerechtsdeurwaarder benoemd
binnen het arrondissement waar moet worden uitgevoerd.8
b) De dwangsom.
12. Als dwangmiddel kan de dwangsom, ook al valt zij niet onder deel V van het
Gerechtelijk Wetboek9, eveneens aangewend worden. VANDE LANOTTE definieert
de dwangsom als “een bijkomende veroordeling tot betaling van een geldsom die
door de rechter, op verzoek van een procespartij, kan worden opgelegd om druk uit
te oefenen opdat de veroordeelde de tegen hem uitgesproken hoofdveroordeling
tijdig zou uitvoeren”.10 STORME definieert de dwangsom dan weer als “een
bijkomende veroordeling van de schuldenaar om aan de schuldeiser een geldsom te
betalen, zonder enig verband met de schade die de schuldeiser ondergaat of zal
ondergaan bij niet-executie van de hoofdveroordeling, teneinde op de schuldenaar
druk uit te oefenen opdat hij de tegen hem uitgesproken hoofdveroordeling zou
nakomen”.11 Zoals beiden aangeven is de dwangsom echter slechts een bijkomende
veroordeling, een middel voor indirecte executie. Ze strekt er immers toe om de
schuldeiser als het ware langs een omweg zijn rechten te laten afdwingen. In deel II
wordt met hoofdstuk 6 een heel hoofdstuk aan dit middel tot dwanguitvoering gewijd,
zodat er hier niet verder op ingegaan wordt.
8 P. TAELMAN, Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-06, Deel VIII, 53-77. 9 Deze materie wordt daarentegen geregeld in artikel 1385bis e.v. van het Gerechtelijk Wetboek, B.S. 31 oktober 1967. 10 J. DUJARDIN, J. VANDE LANNOTTE m.m.v. P. VANDEN HEEDE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het publiekrecht Deel 1 Basisbegrippen publiekrecht, die Keure, Brugge, 2008, 107. 11 M. STORME, “Een revolutionaire Hervorming: de dwangsom”, T.P.R. 1980, 223.
13
c) De gerechtelijke veroordeling als bron van verbintenissen.
13. Men zou een gerechtelijke veroordeling echter ook kunnen opvatten als een bron
van verbintenissen voor de beide partijen die gedwongen ten uitvoer gelegd moet
worden. Ook in het verbintenissenrecht bestaan een hele reeks sancties en middelen
voor rechtsherstel in geval van wanprestaties bij de uitvoering van verbintenissen.
Eerst worden de normale middelen voor rechtsherstel die de schuldeiser ter
beschikking staan besproken en vervolgens wordt er eveneens gekeken naar wat
mogelijk is bij wederzijdse verbintenissen.12
14. De normale middelen van rechtsherstel betreffen de vordering tot gedwongen
uitvoering, in natura of bij equivalent. Daarbij geniet de uitvoering in natura uiteraard
de voorkeur. Dit werd ook meermaals bevestigd door het Hof van Cassatie13. Maar
het is wel zo dat de schuldeiser zelf ervoor kan kiezen om ook een uitvoering bij
equivalent te aanvaarden als een voor hem acceptabele uitvoering van de
verbintenis.
In deze problematiek duikt evenwel ook de figuur van het rechtsmisbruik op. De
schuldeiser kan in eerste instantie dus zelf kiezen wat hij als uitvoering door de
schuldenaar wenst te zien gebeuren, en hij mag daarbij opteren voor de uitvoering in
natura. Maar zoals voor alle rechten, geldt ook hier dat hij bij de uitoefening van zijn
recht, geen misbruik mag maken van dit recht. Dit betekent dat de uitvoering in
natura slechts mogelijk zal zijn als dit geen kennelijk onredelijke uitoefening van het
recht van de schuldeiser betekent en dus bijvoorbeeld voor de schuldenaar niet
buitensporig meer nadeel met zich brengt dan dat het voor de schuldeiser een
voordeel zou opleveren14.
Er moet eveneens rekening gehouden worden met het feit dat uitvoering in natura
ook niet altijd mogelijk zal zijn, bijvoorbeeld wanneer het een veroordeling betreft om
iets niet (meer) te doen en de schuldenaar de verboden handelingen toch (nog) stelt.
Het is evenwel zo dat bij verbintenissen om iets te doen of iets niet te doen toch de
uitvoering in natura als de regel moet worden beschouwd. Zelfs al duiken daarbij
12 H. BOCKEN m.m.v. I. CLAEYS, Samenvattende Syllabus Algemeen verbintenissenrecht, losbl., Academiejaar 2005-06, 111-125. 13 Zie o.a. Cass. 23 december 1977, R.W. 1978-79, 362. 14 Cass. 10 september 1971, Pas. 1972, I, 28 en Cass. 8 januari 1981, Arr. Cass. 1980-81, 502.
14
soms onvermijdelijk moeilijkheden op. Daarbij moet een onderscheid gemaakt
worden tussen de gevallen waarbij de persoonlijke medewerking van de schuldenaar
al dan niet vereist is.
Wanneer de medewerking van de schuldenaar niet vereist is, is de situatie vrij
eenvoudig. Een verplichting tot betaling van een geldsom kan in principe relatief
eenvoudig worden uitgevoerd. Zo kan men bijvoorbeeld loonbeslag leggen bij de
werkgever of derdenbeslag bij de bank waar de schuldenaar een rekening heeft.
Evenzo kan men ook uitvoerend beslag leggen op de goederen van de schuldenaar
en deze te gelde laten maken.
Ook de verbintenis tot het geven van een goed kan relatief eenvoudig worden
afgedwongen. Men benadert een gerechtsdeurwaarder en laat deze laatste beslag
leggen op het betreffende goed. Soms volstaat zelfs de loutere rechterlijke uitspraak
als rechtsherstel voor de schuldeiser. Heeft bijvoorbeeld de schuldeiser een
overeenkomst met de schuldenaar om een huis te kopen, maar weigert deze laatste
de notariële overdrachtsakte te ondertekenen en maakt hij daarmee een
overschrijving op het hypotheekakte onmogelijk, dan zal de rechterlijke uitspraak als
rechtsherstel volstaan. Het vonnis zal immers als titel voor de schuldeiser gaan
gelden, die dan op het hypotheekkantoor kan worden overgeschreven.
Wanneer de medewerking van de schuldenaar daarentegen wel vereist is, wordt het
uiteraard wat lastiger. Rechtstreekse dwang op de persoon, bijvoorbeeld door
foltering of vrijheidsberoving, is immers op zeer beperkte uitzonderingen na
principieel verboden in het Belgisch recht voor privaatrechtelijke aangelegenheden.15
Een voorbeeld van wanneer zij wel toegelaten is het geval waarin een huis ontruimd
moet worden. Dan kan een gerechtsdeurwaarder wel iemand, eventueel met hulp
van de politiediensten, uit het te ontruimen onroerend goed verwijderen. 16 Toch is
men voor dit probleem op zoek gegaan naar oplossingen. En een tweetal
oplossingen kunnen gevonden worden in het Burgerlijk Wetboek17. Allereerst zou
artikel 1134 van het Burgerlijk Wetboek een oplossing kunnen zijn voor het geval de
schuldenaar het hem opgelegde verbod om een handeling te stellen (dus zijn
15 Cass. 7 maart 1975, Pas. 1975, I, 692. 16 H. BOCKEN m.m.v. I. CLAEYS, Samenvattende Syllabus Algemeen verbintenissenrecht, losbl., Academiejaar 2005-06, 114. 17 Code Napoléon, 3 september 1807, ingevoegd bij W. 21 maart 1804 (bekendgemaakt 3 september 1807), Nederlandse tekst vastgesteld bij W. 30 december 1961, verbeterd en aangevuld bij W. 30 april 1962 (B.S. 18 mei 1962).
15
veroordeling tot “het niet doen van iets”) miskent. Dit artikel geeft de schuldeiser de
mogelijkheid om hetgeen dat reeds voortgevloeid is uit de handelingen van de
schuldenaar, die deze eigenlijk niet (meer) mocht stellen, te vernietigen, dus
ongedaan te maken. En dit op kosten van de schuldenaar. Voor het geval waar de
schuldenaar veroordeeld werd tot iets doen, maar hij dit niet doet zou artikel 1144
van het Burgerlijke Wetboek een oplossing kunnen bieden. Uit dit artikel vloeit de
mogelijkheid voort voor de schuldeiser om de verbintenis die de schuldenaar eigenlijk
moet nakomen, te laten uitvoeren op kosten van de schuldenaar door een derde.
Ten gevolge van deze twee artikelen zal het dus zo zijn, dat de schuldeiser krijgt
waar hij recht op heeft en dat de schuldenaar ervoor zal moeten opdraaien. Alleen
zal het via een omweg gebeuren. Hier moet ook weer de dwangsom vermeld worden
als bijkomend drukkingsmiddel voor de schuldeiser om de schuldenaar te bewegen
tot het nakomen van zijn hoofdverbintenis, maar zoals reeds hoger gesteld wordt
daar later op teruggekomen.
15. Het tweede normale middel voor de schuldeiser om rechtsherstel te bekomen is
zoals eerder vermeld de uitvoering bij equivalent, ook wel bekend als het bekomen
van een schadevergoeding. Het doel van rechtsherstel bekomen is het geplaatst
worden in de toestand zoals zij zou zijn geweest zonder het aangevochten gedrag
van de schuldenaar. Het merendeel van de mensen bekomt dit uiteraard liever in
natura, maar als dit niet mogelijk is, probeert men voor de schuldeiser zoveel als
mogelijk deze situatie te benaderen door het toekennen van een geldelijke
vergoeding.18 Het betreft een compensatoire vergoeding indien de schuldenaar zijn
verbintenis helemaal niet nakwam, of een moratoire vergoeding wanneer de
schuldenaar zijn verbintenis wel nakwam, maar niet tijdig.19
Voor de berekening van het bedrag van de schadevergoeding houdt men rekening
met het geleden verlies, alsook de gederfde winst.20 Men moet ook rekening houden
met artikel 1150 van het Burgerlijk Wetboek dat een onderscheid maakt tussen de
18 M. STORME, “Beginselen van Europees Overeenkomstenrecht”- Ontwerp, Nederlandse vertaling van de “Principles of European Contract Law”, artikel 9:501: Recht op schadevergoeding, http://webh01.ua.ac.be/storme/PECLnl.html (2 april 2009). 19 H. BOCKEN m.m.v. I. CLAEYS, Samenvattende Syllabus Algemeen verbintenissenrecht, losbl., Academiejaar 2005-06, 115. 20 M. STORME, “Beginselen van Europees Overeenkomstenrecht”- Ontwerp, Nederlandse vertaling van de “Principles of European Contract Law”, artikel 9:502: Algemene maatstaf voor de vergoeding, http://webh01.ua.ac.be/storme/PECLnl.html (2 april 2009).
16
schuldenaar te goeder of te kwader trouw voor de begroting van de schade. De
schuldenaar te goeder trouw zal enkel de voorzienbare schade moeten vergoeden,
terwijl de schuldenaar te kwader trouw daarentegen alle schade zal moeten
vergoeden. Het Hof van Cassatie heeft hierover beslist dat de schade voorzienbaar
is zodra de oorzaak kan worden voorzien. De voorzienbaarheid van de omvang van
de schade is daarbij irrelevant.21 Volgens artikel 1151 van het Burgerlijk Wetboek
moet de schadevergoeding alleen “hetgeen een onmiddellijk en rechtstreeks gevolg
is van het niet uitvoeren van de overeenkomst” vergoeden. Er moet dus een
oorzakelijk verband bestaan tussen de door de schuldeiser opgelopen schade en de
niet uitvoering van zijn verbintenissen door de schuldenaar.
Bovendien moet opgemerkt worden dat wanneer de hoofdverbintenis bestaat uit het
betalen van een geldsom er niet meteen een onderscheid te maken zal zijn tussen
uitvoering in natura of bij equivalent. De schuldeiser zal in dit geval bij niet-uitvoering
door de schuldenaar recht hebben op interesten als vergoeding en als
drukkingsmiddel voor de schuldenaar om alsnog tot betaling over te gaan.22
In feite komt de uitvoering bij equivalent dus neer op de verplichting tot betaling van
een geldsom, en zoals hoger23 vermeld is het relatief ‘eenvoudig’ om die gedwongen
uitgevoerd te zien.
16. Voor de gedwongen tenuitvoerlegging op het vermogen bestaan ook een aantal
hulpmiddelen voor de schuldeiser. Een eerste daarvan is vervat in artikel 1166 van
het Burgerlijk Wetboek. Dit artikel laat schuldeisers toe om de vorderingen van de
schuldenaar tegen derden uit te oefenen in zijn plaats, wanneer deze laatste nalaat
om ze uit te oefenen. Het is immers in het volste belang van de schuldeiser dat het
vermogen van de schuldenaar zo volledig mogelijk is, wanneer de schuldeiser er zijn
eigen vordering op wil uitvoeren. Deze techniek wordt ook de zijdelingse vordering
genoemd. Wel moet in acht genomen worden dat deze techniek niet kan toegepast
worden voor vorderingsrechten die verbonden zijn aan de persoon van de
schuldenaar. Die zal enkel hij kunnen uitoefenen.
21 Cass. 5 januari 1962, Pas. 1962, I, 531. 22 M. STORME, “Beginselen van Europees Overeenkomstenrecht”- Ontwerp, Nederlandse vertaling van de “Principles of European Contract Law”, artikel 9:508: Laattijdige betaling van een geldsom, http://webh01.ua.ac.be/storme/PECLnl.html (2 april 2009). 23 Cf. supra randnummer 13.
17
Een ander hulpmiddel is de Pauliaanse vordering die vervat is in artikel 1167 van het
Burgerlijk Wetboek. Dit artikel geeft de schuldeiser het recht om in eigen naam op te
komen tegen handelingen die de schuldenaar heeft verricht “met bedrieglijke
benadeling” van zijn rechten. Het onderscheid met de zijdelingse vordering ligt ten
eerste in het feit dat de schuldeiser met de Pauliaanse vordering in eigen naam
optreedt. Ten tweede moet voor de uitoefening van de Pauliaanse vordering aan een
aantal voorwaarden voldaan zijn, waar er voor de zijdelingse vordering geen
uitdrukkelijke procedurevoorschriften gelden. Ten slotte is de zijdelingse vordering
een bewarende maatregel, terwijl de Pauliaanse vordering een uitvoeringsmaatregel.
Dit zorgt ervoor dat de zijdelingse vordering openstaat voor alle schuldeisers, terwijl
de Pauliaanse vordering niet kan uitgeoefende worden door schuldeisers onder
opschortende voorwaarde.
17. Het kan ook zijn dat een gerechtelijke uitspraak voor beide partijen een
verbintenis inhoudt. Daarom wordt ook melding gemaakt van de specifieke sancties
van toepassing bij wederkerige verbintenissen, zijnde de exceptio non adimpleti
contractus en het retentierecht.
18. De exceptio non adimpleti contractus (of de exceptie van niet-nakoming) houdt in
dat een contracterende partij de uitvoering van haar verbintenis mag opschorten in
de mate waarin en voor zolang de tegenpartij die gehouden was eerst te presteren,
in gebreke blijft haar verbintenis na te komen.24 De eerstgenoemde partij bij de
verbintenis mag dit in principe doen zonder tussenkomst van een rechter. Vereist is
wel dat de tekortkoming van de tegenpartij voldoende ernstig is. De rechter kan de
toepassing van dit erkende algemene rechtsbeginsel25 wel toetsen op grond van de
beperkende werking van de goede trouw.26 In het bijzonder moet bij deze techniek
wel opgemerkt worden dat ze niet altijd echt een oplossing biedt. Het inroepen ervan
door de ene partij, kan ervoor zorgen dat de andere partij zich er ook op gaat
beroepen, zodat men op gegeven moment kan vast geraken in het niet willen
24 M. STORME, “Beginselen van Europees Overeenkomstenrecht”- Ontwerp, Nederlandse vertaling van de “Principles of European Contract Law”, artikel 9:201: Opschortingsrecht, http://webh01.ua.ac.be/storme/PECLnl.html (2 april 2009). 25 Cass. 21 november 2003, Arr. Cass. 2003, 2178. 26 H. BOCKEN m.m.v. I. CLAEYS, Samenvattende Syllabus Algemeen verbintenissenrecht, losbl., Academiejaar 2005-06, 121.
18
vervullen van zijn verplichtingen omdat de ander het ook niet doet. Dialoog tussen
beiden en goede wil van een of beiden zullen hier dan moeten zorgen voor een
uitweg.
Kort kan ten slotte ook melding gemaakt worden van het retentierecht. Dit kan
toegepast worden bij wederzijdse verbintenissen met enerzijds een prestatie met
betrekking tot zaken als voorwerp en anderzijds het betalen van geld. Degene die het
goed dat het voorwerp van de verbintenis uitmaakt, in zijn bezit heeft en wacht op
betaling mag dan dat goed bij zich houden tot de tegenpartij heeft betaald.
§2. Tegen de overheid
19. In België staat de overheid niet boven de wet. Dit betekent dat ook de overheid
kan veroordeeld worden door een rechter en op die manier verplichtingen kan
oplopen, zoals ook het geval is voor een particulier. In beginsel kunnen de hierboven
uiteengezette dwanguitvoeringsmaatregelen mutatis mutandis ook ingeroepen
worden ten aanzien van de overheid als zij in gebreke blijft om de haar opgelegde
verplichtingen na te komen.
De regeling van de rechtsbescherming van de burger tegen de overheid bevat
daarnaast ook een aantal specifieke technieken en regels waarop de rechter zich
kan beroepen in de beoordeling van een geschil tussen een burger en de overheid.
Daarbij kan bijvoorbeeld ten aanzien van beslissingen van de uitvoerende macht
gedacht worden aan artikel 159 van de Grondwet dat de zogenaamde exceptie van
onwettigheid bevat. De exceptie van onwettigheid is de verplichting voor elke rechter
– ook de administratieve rechtscolleges – om de besluiten en verordeningen van alle
administratieve overheden buiten toepassing te laten, wanneer zij niet met de wetten
en de rechtsnormen van hogere rang overeenstemmen.27 Er moet echter opgemerkt
worden dat de rechter deze exceptie slechts kan toepassen ingeval hij eerst geldig is
gevat voor een geschil, maar eens dat het geval is, is de rechter verplicht ze op te
werpen. De bevoegdheid van de rechter houdt ook niet op bij het louter buiten
toepassing laten van de onwettige rechtshandeling van de overheid. Vervolgens is
de overheid net als elke burger verplicht om de artikelen 1382 en 1383 van het
27 J. DUJARDIN, J. VANDE LANNOTTE m.m.v. P. VANDEN HEEDE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het publiekrecht. Deel 1 Basisbegrippen publiekrecht, die Keure, Brugge, 2008, 143.
19
Burgerlijk Wetboek in acht te nemen bij ál haar handelingen. Dit werd door het Hof
van Cassatie bevestigd in het zeer bekende Flandria-arrest28. Vervolgens heeft het
Hof van Cassatie haar leer van de overheidsaansprakelijkheid voor handelingen van
de uitvoerende macht verder uitgewerkt.29
Voor de volledigheid dient opgemerkt te worden dat ook de aansprakelijkheid van de
overheid voor daden van de wetgevende30 en rechterlijke macht31 reeds enige tijd in
rechtspraak en rechtsleer ingeburgerd is.
20. Men kan dus stellen dat de rechtsbescherming die de burger kan verkrijgen bij de
gewone rechter vrij omvangrijk is en dat er dus veel is dat de gewone rechter aan de
burger qua rechtsherstel te bieden heeft. Maar dat alles is een lege doos, als bij
gebrek aan medewerking door de overheid, de burger de overheid niet kan dwingen
om zijn verplichtingen na te komen. Het is in dit kader dat de problematiek van de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid zich stelt. De overheid heeft als taak het
algemeen belang behartigen. Daarbij moet zij bij wijze van spreken 24 uur per dag, 7
dagen per week vlot kunnen werken zonder daarbij enige hinder te ondervinden. Het
spreekt voor zich dat gerechtelijke veroordelingen oplopen soms flink spaken in de
wielen van die vlot draaiende machine zou kunnen steken. Daarom is de
oorspronkelijk absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid ingevoerd, die het
onmogelijk maakte om gerechtelijke uitspraken gedwongen ten uitvoer te leggen
tegen de overheid. Uiteraard is daar in de loop van de jaren bijzonder veel kritiek op
gekomen. Dientengevolge heeft de wetgever die uitvoeringsimmuniteit enigszins
gerelativeerd. Deze relativering is er onder meer op het gebied van beslag op
goederen gekomen met de invoering van het artikel 1412bis van het Gerechtelijk
Wetboek met de Wet van 30 juni 1994 tot invoering van een artikel 1412bis in het
Gerechtelijk Wetboek32. Dit artikel voorziet dat een overheid een lijst kan opmaken
met voor beslag vatbare goederen waar sowieso beslag gelegd op zal kunnen
worden. Nog een middel dat zou kunnen worden aangewend in gevallen waar de
veroordeelde overheid zich verstopt achter de voor hem geldende
28 Cass. 5 november 1920, Pas. 1920, I, 193-240. 29 Zie o.a. J. DUJARDIN, J. VANDE LANOTTE m.m.v. P. VANDEN HEEDE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het publiekrecht. Deel 1. Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, die Keure, 2004, 127. 30 O.a. HvJ 19 november 1991, Francovich/Italië, Jur. 1991-92, I, 5357. 31 O.a. Cass. 19 december 1991 (Anca/Belgische Staat), J.T. 1992, 142. 32 B.S. 21 juli 1994.
20
uitvoeringsimmuniteit is de dwangsom. Alleen moet daarover opgemerkt worden dat
wanneer de overheid ook weigert om die te betalen men in feite weer bij af zal
kunnen zijn, omdat men bij de gedwongen uitvoering van de dwangsom weer op de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid zal kunnen botsen.33
21. Dit brengt ons bij het eigenlijke onderwerp van deze masterproef, zijnde de
dwanguitvoering op de overheid en de daarmee gepaard gaande problematiek van
de uitvoeringsimmuniteit.
33 S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, losbl., Academiejaar 2007-08, 69-71.
21
Deel II: Dwanguitvoering tegen de Belgische Overheid
22. In België zullen geschillen tussen burgers en overheid in de eerste plaats
geschillen betreffen tussen burgers en de Belgische overheid. Er kan immers met
enige zekerheid worden vermoed dat in de groep van in België aanwezige
publiekrechtelijke rechtspersonen, de Belgische het talrijkst aanwezig zijn. In deze
masterproef is het dan ook de bedoeling om vooral de uitspraken in geschillen met
deze groep en de uitvoeringsimmuniteit van de Belgische overheid daarin te
bekijken.
Hoofdstuk 1: Historische situering – Evolutie van een absolute
uitvoeringsimmuniteit naar een genuanceerde
uitvoeringsimmuniteit
23. Vroeger (vrij snel na de stichting van België) gold in geschillen waarin de overheid
betrokken partij was en waarbij de overheid vervolgens veroordeeld werd, een
absolute uitvoeringsimmuniteit. De burger stond dus als het ware machteloos. Zelfs
met een veroordeling door een rechter in de hand kon hij uiteindelijk nog niks
beginnen om zijn rechten uitgevoerd te zien. Met de manier waarop onze
samenleving ondertussen is geëvolueerd hoeft het niet te verwonderen dat daar
stilaan kritiek op kwam. Zowel in binnen- als buitenland (bijvoorbeeld binnen de Raad
van Europa) gingen stemmen op in de rechtsleer, maar vooral in de rechtspraak, dat
die absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid misschien opnieuw diende te
worden geëvalueerd. Men begon zich immers vragen te stellen of het wel zo
opportuun was dat de overheid als het ware absoluut immuun was voor het op de
vingers getikt worden door de rechterlijke macht voor haar gedrag, onder meer
jegens haar burgers. Er werd eveneens geopperd dat een absolute
uitvoeringsimmuniteit in strijd is met de basisprincipes van een rechtstaat. Zoals
hieronder zal blijken, is ook het Hof van Cassatie in zijn rechtspraak mee
geëvolueerd, van een strenge absolute uitvoeringsimmuniteit naar een meer
genuanceerde uitvoeringsimmuniteit.
22
Afdeling 1: Vroeger: een absolute uitvoeringsimmuniteit
§1. Algemeen
24. Bij de stichting van België in 1830 was men de mening toegedaan dat aan de
overheid een absolute uitvoeringsimmuniteit toekomt. Men ging er immers op dat
moment van uit dat de overheid slechts onderworpen is aan het publiekrecht en niet
aan het burgerlijk recht.34 Tot ver in de 20ste eeuw vond men vrijwel overal in de
rechtsleer aanwijzingen dat, ondanks de toenemende jurisdictionele controle op het
overheidshandelen, het absolute karakter van die uitvoeringsimmuniteit overeind
bleef. Onder meer DE PAGE was deze mening toegedaan35, alsook FLAMME die er
zelfs gewag van maakte dat deze interpretatie überhaupt niet meer voor discussie
vatbaar was36.
Ook de rechtspraak, zowel het Hof van Cassatie als de lagere rechtscolleges,
bevestigde in die tijd de absolute aard van de uitvoeringsimmuniteit.37
Dit alles had tot gevolg dat men dus van oordeel was dat de schuldeisers van de
overheid en de publiekrechtelijke rechtspersonen hun rechten niet konden uitoefenen
op de goederen van deze laatsten.38
§2. Het Hof van Cassatie39
25. Vooreerst komt de vroege rechtspraak van het Hof van Cassatie aan bod, in het
bijzonder het arrest van 23 oktober 183340. Dit arrest leert reeds dat de rechterlijke
34 C. DE BROUCKÈRE en F. TIELEMANS, Répertoire de l’administration et dus droit administratif de la Belgique, v° “Domaine”, Brussel, Chez Weissenbruch père, 1944, 352 e.v. 35 H. DE PAGE en R. DEKKERS, Traité élémentaire de droit civil belge, VI, Brussel, 1953, 661-662, nr. 733. 36 M.-A. FLAMME, Droit administratif, I, Brussel, Etablissements Emile Bruylant, 1989, 23, nr. 10. 37 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 426. 38 E. DIRIX, “Art. 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P., ALLEMEERSCH, B., LINDEMANS, D., RAES, S. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 3. 39 Voor een overzicht zie ook: H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 242-245, nrs. 4-5. 40 Cass. 23 oktober 1833, Pas. 1833, I, 161.
23
macht een overheid mag veroordelen wanneer ze een burgerlijk recht van een
burger met de voeten treedt. Maar diezelfde rechterlijke macht mag zich daarentegen
niet inlaten met de uitvoering van die veroordeling. Dat moet overgelaten worden aan
en geregeld worden overeenkomstig het administratief recht. Reeds in 1833 wordt
bijgevolg gealludeerd op een absolute uitvoeringsimmuniteit voor de overheid. Maar
over de rechtvaardiging hiervoor rept het Hof van Cassatie alsnog met geen woord.
Het Hof van Cassatie bevestigt zichzelf dienaangaande in zijn arrest van 29 juli
1841.41
Op 30 december 1841 is er dan een volgend vermeldenswaardig arrest van het Hof
van Cassatie, aangezien er daarin uitdrukkelijk gezegd wordt dat er zoiets als een
uitvoeringsimmuniteit van de overheidsorganen is. Letterlijk zegt het arrest immers
dat je niet zomaar met om het even welke uitvoeringsmodaliteit tegen gemeenten
mag gaan uitvoeren zoals tegen een particulier. Maar het Hof van Cassatie stelt
meteen ook grenzen aan die uitvoeringsimmuniteit. Deze uitvoeringsimmuniteit mag
volgens het Hof niet uitgebreid worden tot bijvoorbeeld bewarende maatregelen. Ze
geldt enkel voor uitvoerende maatregelen tegen de overheid. Helaas brengt het Hof
nog steeds geen duidelijkheid over eventuele rechtvaardigingsgronden voor de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid.
Over de jaren zijn er ook een aantal arresten van het Hof van Cassatie42 geweest
waar de uitvoeringsimmuniteit niet centraal staat, maar eerder als het ware
tussendoor vermeld wordt. Daarin wordt dan weer de scheiding der machten
aangevoerd als rechtvaardigingsgrond voor de uitvoeringsimmuniteit van de
overheid.
26. Halverwege de 20ste eeuw komt er meer duidelijkheid. In zijn arrest van 21 april
196643 beslist het Hof van Cassatie dat de goederen van publiekrechtelijke
rechtspersonen niet voor beslag vatbaar zijn. Het Hof baseert zich daarvoor op het
algemeen beginsel van de continuïteit van de openbare dienst en op artikel 537 lid 2
van het Burgerlijk Wetboek. Zo komt er dus eindelijk voor het eerst in meer dan 100
jaar duidelijkheid over de grondslag van de uitvoeringsimmuniteit van de overheid.
Meteen leert dit arrest ook dat het Hof van Cassatie de uitvoeringsimmuniteit van de
41 Cass. 29 juli 1841, Pas. 1841, I, 308. 42 Cass. 24 november 1910, Pas. 1911, I, 21 en Cass. 11 juni 1903, Pas. 1903, I, 294. 43 Cass. 21 april 1966, Pas. 1966, I, 1060.
24
overheid bijzonder ruim interpreteert. De uitvoeringsimmuniteit is van toepassing op
zowel goederen van het publiek als van het privaat domein en bovendien geldt de
uitvoeringsimmuniteit voor alle publiekrechtelijke rechtspersonen die een openbare
dienst uitoefenen, ongeacht de vorm die zij aannemen.
In het arrest van 26 juni 198044, beter gekend als het arrest-Leclef, herneemt het Hof
van Cassatie zijn stelling dat de goederen van publiekrechtelijke rechtspersonen niet
voor gedwongen uitvoering in aanmerking komen. Maar hier baseert het Hof zich
enkel nog op het beginsel van de continuïteit van de openbare dienst.45 Het arrest
leert vervolgens dat een rechter wel een zogenaamd herstel in natura kan bevelen
aan de overheid. Hij kan daar zelfs een dwangsom aan vastknopen. Wat echter niet
kan volgens dit arrest, is dat deze veroordelingen tegen de overheid gedwongen ten
uitvoer worden gelegd.46 Hier blijkt tevens dat het Hof van Cassatie de
uitvoeringsimmuniteit heel wat ruimer interpreteert dan in zijn arrest van 30 december
1841. Waar het Hof in 1841 de uitvoeringsimmuniteit nog uitdrukkelijk begrensde,
zegt het Hof nu in 1980 dat zowel uitvoerend, als bewarend beslag alsook zelfs
onrechtstreekse uitvoering in natura onmogelijk zijn. Ter illustratie zegt het Hof onder
meer in het arrest-Leclef dat de rechter nooit de door de overheid benadeelde partij
een machtiging kan toekennen om bijvoorbeeld zelf de nodige stappen te zetten om
herstel te bekomen op kosten van het betrokken overheidsorgaan.47
Deze rechtspraak toont aan dat het beginsel van de continuïteit van de openbare
dienst slechts een zogenaamde “passieve verantwoordelijkheid” met zich brengt voor
de overheid. Zij hoeft geen concrete aantasting van dit beginsel aan te tonen, er naar
verwijzen volstaat reeds om van de uitvoeringsimmuniteit van de overheid te kunnen
genieten.48
44 Cass. 26 juni 1980, Arr. Cass. 1979-80, 1365-1368. 45 Cass. 26 juni 1980, R.W. 1980-81, 1663, met noot. 46 Cass. 26 juni 1980, Bull. 1980, 1344-1345, concl. J. VELU. 47 J. VANDELANOTTE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het publiekrecht. Deel 2 Overzicht Publiekrecht, die Keure, Brugge, 2003, 1243. 48 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 245.
25
Afdeling 2: Kritiek op de absolute uitvoeringsimmuniteit
27. Vanaf de jaren 70 van de 20ste eeuw komt het absolute karakter van de
uitvoeringimmuniteit van de overheid onder druk te staan. Men keert zich af van het
idee als zou het volslagen normaal en acceptabel zijn dat geen enkele dwang kan
worden uitgeoefend op de overheid om haar verplichtingen, die haar werden
opgelegd door de rechterlijke macht, na te komen.49 De idee dat de beslagrechter
een toetsingsrecht zou moeten krijgen, om vervolgens te kunnen nagaan of een
goed wel degelijk noodzakelijk is voor de continuïteit van de openbare dienst (die
betrokken is in het geschil), begint bijvoorbeeld ingang te vinden.50 Bovendien stelt
men dat er naast een beginsel van continuïteit van de openbare dienst, ook een
vereiste van continuïteit van de rechterlijke macht bestaat.51 Daaruit volgt dat het
principe van een rechtsstaat tekort gedaan wordt als een overheid bij wijze van
spreken zelf zou kunnen kiezen wanneer ze wel en niet het oordeel van de
rechterlijke macht volgt.52 Toch blijven VAN COMPERNOLLE en anderen
voorstander van de absolute aard van de uitvoeringsimmuniteit. Hoewel zij het
gevaar voor misbruik door de overheid erkennen, staan zij toch weigerachtig
tegenover een onbeperkte dwanguitvoering ten aanzien van de overheid. Dit zou
immers een grote wanorde met zich meebrengen en voorbijgaan aan de eigen
kenmerken van de overheid.53
§1. Opkomende visie van de beslagrechters
28. Het hoeft geen betoog dat de strenge houding van het Hof van Cassatie niet altijd
gewaardeerd werd door de beslagrechters. Cassatie weerhield hen er immers op die
49 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 240. 50 K. BAERT, “De uitvoeringsimmuniteit van de publiekrechtelijke rechtspersonen”, R.W. 1976-77, 2384. 51 E. DIRIX, “Art. 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P. et al. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 4. 52 G. BLOCKX, “Artikel 1421bis Ger. W.: een versoepeling van het principe van de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid”, Waarvan Akte 1995, 53-54. 53 J. VAN COMPERNOLLE, “Examen de jurisprudence (1972 à 1986), Droit judiciaire privé, saisies conservatoires et voies d’exécution”, R.C.J.B. 1987, 417-418.
26
manier van om een bevoegdheid uit te oefenen waarover men stilaan meende te
beschikken.
In een beschikking van de rechter in kort geding van de Rechtbank van eerste
aanleg van Brussel van 12 juli 1967, werd voor het eerst tegen de vaste
Cassatierechtspraak geprotesteerd.54 De overheid beriep zich zoals gewoonlijk op
haar privilege van immuniteit voor uitvoering, maar werd hierin niet gevolgd door de
betrokken voorzitter. Hij riep om te beginnen artikel 1039 van het Gerechtelijk
Wetboek in dat stelt dat beschikkingen in kort geding uitvoerbaar zijn bij voorraad.
Bovendien baseerde de voorzitter zich op een nieuwe stroming in de rechtsleer die
stelde dat gedwongen tenuitvoerlegging op openbare gelden wel degelijk mogelijk
was, op voorwaarde dat, zoals in casu ook het geval was, dienaangaande
uitgavenposten door de toepasselijke begrotingswet waren voorzien.55
De beslagrechter van Brussel ging in zijn vonnis van 5 juni 198656, dat evenwel niet
lang stand zou houden57, nog veel verder. In dat vonnis poneerde de beslagrechter
immers dat de uitvoeringsimmuniteit van de overheid helemaal geen absoluut
karakter heeft, maar in het kader van de continuïteit van de openbare dienst door de
beslagrechter moet beoordeeld worden. 58
§2. De invloed van het EVRM
29. In de jaren ’80 van de 20ste eeuw werden voor het eerst een aantal Europese
uitspraken in het kader van de uitvoeringsimmuniteit van de Belgische overheid
geveld. De klachten die aan de basis lagen hiervan, waren gesteund op de
strijdigheid van het gebrek aan uitvoeringsmogelijkheden met artikel 1 van het
additionele protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens59 (dit
artikel behelst de bescherming van het eigendomsrecht) en met artikel 13 van het
54 Kg. Rb. Brussel 12 juli 1976, T.B.P. 1978, 164, noot L.-P. SUETENS en noot A. ALEN. 55 Zie bijvoorbeeld: K. BAERT, “De uitvoeringsimmuniteit van de publiekrechtelijke rechtspersonen”, R.W. 1976-77, 2383. 56 Beslagr. Brussel 5 juni 1986, R.G.A.R. 1987, nr. 11.262. 57 Beslagr. Brussel 27 oktober 1986, Rev. Rég. Dr. 1988, 85. 58 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 246. 59 Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, B.S. 19 augustus 1955, err. B.S. 29 juni 1961.
27
eigenlijke verdrag (het recht op daadwerkelijke rechtshulp voor eenieder wiens
rechten en vrijheden zijn geschonden).60 Deze klachten werden ook ontvankelijk
verklaard door de Europese Commissie voor de rechten van de mens.61 Begin jaren
’80 van de 20ste eeuw kon de Belgische overheid nog een veroordeling vermijden
door nog gauw een minnelijke regeling te treffen, zoals bijvoorbeeld in de zaak
Sequaris62. Eind jaren ‘80 van de 20ste eeuw daarentegen werd de Belgische staat
veroordeeld door het Comité van Ministers in de zaak Dierckx, wegens schending
van artikel 13 van het Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 1 van het
additionele protocol.63 Men kan dus stellen dat zeker vanaf dan het absolute karakter
van de uitvoeringsimmuniteit bijzonder zwaar onder druk kwam te staan.
Afdeling 3: Vandaag: een genuanceerde uitvoeringsimmuniteit
§1. Van een passieve naar een actieve verantwoordelijkheid
30. Zoals hoger64 gesteld, bracht de absolute uitvoeringsimmuniteit ten gevolge van
het beginsel van de continuïteit van de openbare dienst een passieve
verantwoordelijkheid met zich mee voor de overheid. Zij hoefde geen concrete
aantasting van dit beginsel aan te tonen. Er naar verwijzen volstond reeds om zich
op de uitvoeringsimmuniteit te kunnen beroepen.
31. Met de opkomende commentaar vanuit de rechtspraak van de Beslagrechters, in
de eerste plaats die van Brussel, kwam er echter langzamerhand verandering in die
passieve verantwoordelijkheid. De beslagrechter kende zichzelf intussen de
bevoegdheid toe om de tegen de overheid uitgesproken uitvoeringsmaatregel te
toetsen.65 Meer bepaald kon hij vanaf dan nagaan of die uitvoeringsmaatregel wel
opportuun was in de concrete omstandigheden en in hoeverre hij al dan niet de 60 E. DIRIX, “Art. 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P. et al. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 4. 61 S. BRIJS, “Nieuwe wetgeving: de absolute uitvoeringsimmuniteit doorbroken”, R.W. 1994-95, 626. 62 E.C.R.M., Sequaris/België, nr. 9676/82, beslissing 14 oktober 1982, D.R., vol. 29, 249. 63 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 247. 64 Cf. Supra randnummer 26. 65 K. BAERT, “De uitvoeringsimmuniteit van de publiekrechtelijke rechtspersonen”, R.W. 1976-77, 2384.
28
continuïteit van de openbare dienst werkelijk in het gedrang bracht. De beslagrechter
kreeg dus de bevoegdheid om het beginsel van de continuïteit van de openbare
dienst ook inhoudelijk te gaan toetsen.66
In een vonnis van 5 juni 198667 werden voor het eerst de criteria waaraan men de
door de overheid ingeroepen bedreiging van de continuïteit van de openbare dienst
moest toetsen, aangeduid. De beslagrechter moet overeenkomstig dit vonnis,
vooreerst onderzoeken of de gewraakte uitvoeringsmaatregel te verenigen valt met
de continuïteit van de openbare dienst. De vraag die de beslagrechter zich moet
stellen is of het betrokken goed waarop men wil uitvoeren werkelijk noodzakelijk is
voor de betrokken openbare dienst om zijn taak goed te kunnen uitoefenen.
Vervolgens moet de beslagrechter de voor- en nadelen van de betrokken
uitvoeringsmaatregel voor alle betrokken partijen tegenover elkaar zetten. Men moet
zorgvuldig nagaan of er geen bijzondere onevenwichten worden gecreëerd door voor
die specifieke maatregel te kiezen. Ten laatste wordt gesteld dat men de betrokken
veroordeelde overheidsinstelling een redelijke termijn moet toestaan om zelf een
voor haar opportune betalingsregeling te kunnen opstellen.
32. De invoering van deze criteria zorgde voor een grondige verandering in de
geldende visie op de uitvoeringsimmuniteit van de overheid. Waar men er vroeger
van uit ging dat die absoluut was en dat er niet aan getornd kon worden, vond nu een
verschuiving plaats naar een visie waarin de uitvoeringsimmuniteit van de overheid
allesbehalve nog absoluut is. Wou de overheid zich nog op dit privilege kunnen
beroepen, moest zij ineens aantonen dat dit nodig is om haar taak op een goede
manier te kunnen blijven uitoefenen. Ze diende concreet te kunnen bewijzen dat de
continuïteit van de openbare dienst waarmee zij belast is, werkelijk in het gedrang
kwam wanneer men zonder dit privilege in acht te nemen gewoon tegen haar zou
uitvoeren. De nieuwe visie van de rechtspraak op het voorrecht van de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid en de continuïteit van de openbare dienst
66 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 247-248. 67 Beslagr. Brussel 5 juni 1986, R.G.A.R. 1987, nr. 11.262.
29
brengt voor de overheid nu dus een actieve verantwoordelijkheid met zich mee.68 De
overheid moet in het vervolg dus zelf ervoor zorgen dat de misbruiken waarvoor het
gevaar vroeger met een absolute uitvoeringsimmuniteit zeer reëel was, nu niet meer
voorkomen.69
33. Zodoende werd sinds de jaren tachtig verschillende keren beslag toegestaan op
goederen van openbare overheidsinstellingen. Telkens oordeelde de beslagrechter
dat het beslag de continuïteit van de taak van de betrokken overheidsinstelling niet in
het gedrang bracht.70
§2. Naar een genuanceerde uitvoeringsimmuniteit in de rechtspraak
van het Hof van Cassatie
34. Het Hof van Cassatie had in het arrest-Leclef van 26 juni 1980 zijn oorspronkelijk
standpunt met betrekking tot de uitvoeringsimmuniteit van de overheid verwoord.
Men ging ervan uit dat dit, naar de toekomst toe, een princiepsarrest was.71
35. Evenwel bleek het Hof van Cassatie in een arrest van 30 september 199372 zijn
visie op de uitvoeringsimmuniteit te wijzigen. Waar het Hof eerst de mening
toegedaan was dat de uitvoeringsimmuniteit een absoluut privilege was van de
overheid, werd die opvatting nu gerelativeerd.
In dit arrest stelt het Hof dat het beginsel van de continuïteit van de openbare dienst
slechts bedoeld is om de continuïteit van de openbare overheidsinstellingen en hun
werking te garanderen. Meer nog, het is dus zeker niet zo dat er geen enkel
rechterlijk bevel ten aanzien van de overheid mogelijk is.
68 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 248. 69 K. BAERT, “De uitvoeringsimmuniteit van de publiekrechtelijke rechtspersonen”, R.W. 1976-77, 2386. 70 G. BLOCKX, “Artikel 1421bis Ger. W.: een versoepeling van het principe van de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid”, Waarvan Akte 1995, 54. 71 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 249. 72 Cass. 30 september 1993, Arr. Cass. 1993, 779.
30
36. Wanneer men het arrest van 30 september 1993 tegenover het arrest van 26 juni
1980 (arrest-Leclef) zet kan bijgevolg worden vastgesteld dat het arrest van 1993
zowel een voortzetting is van de visie uit het arrest-Leclef, als dat het een
aanpassing van de visie uit 1980 met zich meebrengt. Enerzijds gaat het om een
voortzetting, want het principe van de uitvoeringsimmuniteit blijft bestaan. Men blijft
dus van oordeel dat op goederen die aan een publiekrechtelijke rechtspersoon
toebehoren geen gedwongen beslag kan worden gelegd. Anderzijds heeft het Hof
zijn mening aangepast in die zin, dat het Hof de uitvoeringsimmuniteit geen absoluut
karakter meer toedicht.73 Het Hof van Cassatie zegt nu immers uitdrukkelijk dat de
rechter moet onderzoeken of de continuïteit van de openbare dienst bedreigd wordt
door de betrokken dwanguitvoeringsmaatregel. Pas als dit daadwerkelijk het geval is
zal de overheid zich op het beginsel van de continuïteit van de openbare dienst
kunnen beroepen, en zal dus de uitvoeringsimmuniteit gelden. 74
§3. De relativering van de absolute uitvoeringsimmuniteit van de
overheid door de wetgever.
37. Met al de kritiek die in de rechtspraak en rechtsleer bestond op het absolute
karakter van de uitvoeringsimmuniteit, kon het niet anders dan dat de wetgever hier
op een bepaald moment aan tegemoet moest komen. Ook al was de
uitvoeringsimmuniteit in geen enkele wettekst opgenomen, toch moest men, zelfs
met een authentieke titel in de hand, bijvoorbeeld via een bijkomende administratieve
procedure een betaling van een geldsom bekomen.75 Een dergelijke situatie is een
rechtsstaat vrij onwaardig. Toen België hier bovendien voor op de vingers werd getikt
door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens76, werd de toestand uiteraard
helemaal onhoudbaar en moest de Belgische overheid wel iets ondernemen.
73 S. BRIJS, “Nieuwe wetgeving: de absolute uitvoeringsimmuniteit doorbroken”, R.W. 1994-95, 625. 74 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 249-250. 75 G. BLOCKX, “Artikel 1421bis Ger. W.: een versoepeling van het principe van de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid”, Waarvan Akte 1995, 53. 76 Cf. supra randnummer 29.
31
38. De overheid is aan deze kritiek tegemoet gekomen met de invoering van het
artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek door de Wet van 30 juni 1994 tot
invoering van een artikel 1412bis in het Gerechtelijk Wetboek77. Dit artikel is in
werking getreden op 21 januari 1995. De wetgever heeft met dit artikel aan twee
bekommernissen tegemoet willen komen. Enerzijds wilde men de burger een middel
geven om de uitvoering te kunnen afdwingen van een vonnis of arrest dat tegen de
overheid werd uitgesproken.78 Anderzijds wou men een systeem bedenken waardoor
de continuïteit van de openbare dienst toch enigszins gewaarborgd kon worden.
Met artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek werd dan ook de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid als principe bewaard. Alleen werden nu ook
concrete mogelijkheden ingevoerd opdat in sommige gevallen beslag op goederen
toebehorend aan overheidsinstellingen toch voor beslag vatbaar zouden zijn.79
Daarbij moet opgemerkt worden dat, aangezien deze concrete mogelijkheden
uitzonderingen betreffen, de rechtspraak van oordeel is dat ze strikt geïnterpreteerd
moeten worden.80
39. In hoofdstuk 4 van dit deel komt artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek
verder nog uitgebreid aan bod.
Afdeling 4: Besluit
40. Uit al het voorgaande blijkt duidelijk dat er een uitgebreide evolutie is geweest om
te komen tot de huidige visie op de uitvoeringsimmuniteit. Er gaat een hele
geschiedenis aan vooraf. Maar eigenlijk is die evolutie niet zo vreemd is als zij
geplaatst wordt in het grotere geheel dat een samenleving is. De historische evolutie
van onze maatschappij is ook begonnen met een samenleving met aan het hoofd
een vorst en diens wil was wet. Of een burger het er eens mee was of niet maakte
weinig verschil. Vandaag is de bevolking mondiger geworden. Het is nog
allesbehalve zo dat men moet doen wat de overheid oplegt en daar niets tegen in te
brengen heeft. Er zijn ook tal van mogelijkheden gecreëerd opdat men zich zou 77 B.S. 21 juli 1994. 78 Beslagr. Verviers 12 januari 1996, R.R.D. 1996, 316, met noot M. DE HEMPTINNE. 79 S. BRIJS, “Nieuwe wetgeving: de absolute uitvoeringsimmuniteit doorbroken”, R.W. 1994-95, 626. 80 Beslagr. Brussel 29 december 2005, J.L.M.B. 2006, afl. 11, 486, met noot.
32
kunnen verdedigen indien men het niet eens is met wat van hogerhand op hem
afkomt. Tot bijvoorbeeld bij Europese rechtscolleges toe kan men verhaal halen. In
dat opzicht is het dan ook logisch dat men enerzijds meer mogelijkheden gaat
creëren om ook “het gelijk” tegen de overheid te gaan afdwingen, maar anderzijds is
het ook niet zó vreemd dat men toch nog die overheid enigszins probeert te blijven
beschermen.
33
Hoofdstuk 2: Uitvoeringsmaatregelen waar de
uitvoeringsimmuniteit betrekking op heeft
41. Zoals hoger reeds beschreven zijn er een veelheid aan uitvoeringsmaatregelen
waarop een schuldeiser jegens zijn schuldenaar beroep kan doen om te verkrijgen
wat hem toekomt.81 Aangezien de uitvoeringsimmuniteit vandaag de dag een
relatieve immuniteit is,82 zullen er dwanguitvoeringsmaatregelen zijn waar zij wel op
van toepassing is, maar ook waar zij niet op van toepassing is. In dit hoofdstuk wordt
nader ingegaan op de uitvoeringsmaatregelen waarop ze wel toepasselijk is.
Afdeling 1: Maatregelen van onrechtstreekse executie op de goederen
van publiekrechtelijke rechtspersonen
42. Om te definiëren wat gedwongen uitvoeringsmaatregelen zijn, moet men die
maatregelen opdelen in maatregelen van rechtstreekse en maatregelen van
onrechtstreekse uitvoering. Uitvoeringsmaatregelen zijn rechtstreeks wanneer de
aanspraken van de schuldeiser (of de verplichtingen van de schuldenaar) er meteen
mee verwezenlijkt worden. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een
rechterlijk bevel om een goed af te geven aan de schuldeiser.
Uitvoeringsmaatregelen zijn daarentegen onrechtstreeks wanneer men maatregelen
gaat nemen bijvoorbeeld met betrekking tot de goederen van de schuldenaar om
hem zo te stimuleren om zijn verplichtingen na te komen. Het voorbeeld bij uitstek
van een uitvoeringsmaatregel van onrechtstreekse executie is de dwangsom.83
43. Als verantwoording voor de uitvoeringsimmuniteit van de overheid wordt
doorgaans het vereiste van de continuïteit van de werking van de openbare dienst
ingeroepen. Om na te gaan of de i.c. opgelegde maatregel van onrechtstreekse
executie het inroepen van de uitvoeringsimmuniteit noodzakelijk maakt voor de
veroordeelde overheidsinstelling, moet eerst worden nagegaan welke goederen die
81 Cf. Supra : randnummer 11 tot en met 19. 82 Cf. Supra : randnummer 36. 83 P. TAELMAN, Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-06, Deel VIII, 45.
34
openbare dienst allemaal nodig heeft om haar taak te vervullen. Vervolgens moet
onderzocht worden of door de toepassing van de in casu opgelegde
uitvoeringsmaatregel van onrechtstreekse executie, deze voor de betrokken
overheidsinstelling noodzakelijke goederen niet onmogelijk te gebruiken worden en
zo de continuïteit van die openbare dienst in het gedrang komt.84
Om het al dan niet onbruikbaar worden van de goederen die een overheidsinstelling
nodig heeft voor het uitoefenen van haar taak van openbaar belang na te gaan, kan
rekening gehouden worden met de vervangbaarheid van de betrokken goederen en
hun verbruikbaarheid. Goederen zijn vervangbaar wanneer ze verwisselbaar zijn als
gelijksoortige zaken, zij bovendien enkel bepaald worden naar hun generieke
kenmerken, zij daarnaast verhandeld worden volgens hun gewicht, getal en maat en
zij elke individualiteit missen.85 Goederen worden verbruikbaar geacht, wanneer zij
bij het eerste normale gebruik meteen (materieel en/of juridisch) verloren gaan.86
44. Er moet echter wel opgemerkt worden dat wanneer een rechter nagaat of een
openbare dienst bepaalde goederen nodig heeft voor de uitoefening van haar taak,
hij enkel een marginale toetsing mag doen dienaangaande. Bovendien zijn goederen
die behoren tot zowel het openbaar als het privaat domein principieel niet
beslagbaar.87 Opdat deze goederen wel beslagbaar zouden zijn, zal de procedure
van artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek moeten gevolgd worden. Meer
bepaald zal onder meer een lijst met beslagbare goederen moeten worden opgesteld
door de betrokken overheidsinstelling, maar daarover volgt later meer.
84 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 454. 85 C. ENGELS, Nota’s Zakenrecht, losbl., Academiejaar 2005-20, 6. 86 C. ENGELS, Nota’s Zakenrecht, losbl., Academiejaar 2005-20, 7. 87 L. VENY, Bestuursrecht Deel 1 Algemene Beginselen, Gent, Universiteit Gent, Academiejaar 2005-06, 170.
35
§1. Gebruiksgoederen88
a) Bewarende beslagmaatregelen
45. Principieel kan elke schuldeiser bewarend beslag (doen) leggen op de goederen
van zijn schuldeiser. In beginsel moet de schuldeiser daarvoor toestemming vragen
aan de beslagrechter (artikel 1413 van het Gerechtelijk Wetboek). Die toestemming
is niet altijd nodig. De wet voorziet zelf in een aantal uitzonderingen op dit beginsel.
Artikel 1445 lid 1 van het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot het “beslag onder
derden op grond van authentieke of onderhandse stukken” is een eerste dergelijke
uitzondering. Overeenkomstig artikel 1461 lid 1 van het Gerechtelijk Wetboek is
pandbeslag ook mogelijk “zonder verlof van de rechter”. Bovendien zegt artikel 1414
van het Gerechtelijk Wetboek dat wanneer de schuldeiser over een vonnis beschikt,
dat vonnis als toestemming zal gelden. In dit geval zal hij dus eveneens geen extra
procedure moeten doorlopen om de expliciete toestemming te bekomen om
bewarend beslag te kunnen laten leggen op de goederen van zijn schuldenaar. Bij dit
alles moet echter wel artikel 1415 van het Gerechtelijk Wetboek in het achterhoofd
gehouden worden dat een aantal voorwaarden bevat opdat bewarend beslag gelegd
kan worden: het moet telkens om een zekere en opeisbare schuldvordering gaan, die
bovendien vaststaat of in elk geval vatbaar is voor een voorlopige raming.
46. Wanneer het over gebruiksgoederen gaat, kan niet gesteld worden dat
bewarende beslagmaatregelen ervoor zorgen dat de eigenaar van die goederen ze
niet meer kan gebruiken. Een bewarend beslag zorgt er alleen voor dat de betrokken
goederen niet meer vervreemd of bezwaard kunnen worden. De eigenaar behoudt
dus het genot van zijn goederen, en bovendien kan hij ook van de vruchten die zij
voortbrengen blijven genieten. Daaruit volgt dus dat men er moeilijk gewag van kan
maken dat een bewarend beslag de continuïteit van de openbare dienst, die
eigenaar is van goederen waar bewarend beslag op gelegd wordt, in het gedrang
kan brengen.89
88 Hiermee worden de niet verbruikbare goederen bedoeld. 89 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 456.
36
b) Uitvoerende beslagmaatregelen
Uitvoerend beslag op roerende goederen
47. Overeenkomstig artikel 1499 van het Gerechtelijk Wetboek moet ten minste een
dag voor het uitvoerend beslag op roerende goederen een voorafgaand bevel aan de
schuldenaar worden gedaan. Van het beslag zelf wordt een proces verbaal
opgemaakt (cf. o.a. artikel 1501 lid 1, artikel 1504 lid 2, artikel 1506 lid 1 enzovoort
van het Gerechtelijk Wetboek). Artikel 1520 van het Gerechtelijk Wetboek stipuleert
vervolgens dat er ten minste een periode van één maand moet verlopen tussen de
“overhandiging van het afschrift van het proces-verbaal van beslaglegging of, in
voorkomend geval, van de betekening van het beslag aan de schuldenaar en de
verkoop”. Dit alles toont aan dat op het eerste zicht ook een uitvoerend beslag niet
meteen het gebruik van de betrokken roerende goederen verhindert aan de eigenaar
ervan. Het beslag zelf zorgt er immers niet voor dat de beslagen roerende goederen
meteen uit het bezit van de beslagene schuldenaar verdwijnen. Het heeft enkel tot
gevolg dat die roerende goederen niet meer vernietigd, in pand gegeven of bezwaard
mogen worden.90 Bovendien hoeft de beslagene gedurende de periode van een
maand die moet voorbijgaan vooraleer tot effectieve verkoop van de betrokken
roerende goederen mag worden overgegaan geen afwachtende houding aan te
nemen. Hij kan zich immers verzetten tegen het beslag91 en de schuldeiser
beslaglegger dagvaarden voor de beslagrechter. Hij kan dit doen wanneer hij
bijvoorbeeld de mening is toegedaan dat sommige of al de beslagen goederen
eigenlijk niet voor beslag vatbaar zijn.92
48. Concreet zou een overheidsinstelling zodoende aan de beslagrechter kunnen
vragen om bepaalde van haar roerende goederen, waar uitvoerend beslag op werd
gelegd, toch niet te laten verkopen, omdat zij die goederen nodig heeft om de
90 P. TAELMAN, Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-20, Deel VIII, 61. 91 P. TAELMAN, Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-20, Deel VIII, 61. 92 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 456.
37
continuïteit van haar dienstverlening te verzekeren.93 Zij zal zich in dat geval dus
kunnen beroepen op haar uitvoeringsimmuniteit.
De beslagrechter zal dan moeten nagaan in hoeverre die roerende goederen
werkelijk voor de openbare dienst noodzakelijk zijn. Als dat het geval is, zal hij de
openbare verkoop niet mogen laten doorgaan en zal de uitvoeringsimmuniteit van de
overheid daadwerkelijk van toepassing zijn. Wanneer blijkt dat de betrokken
roerende goederen niet gebruikt worden voor de openbare dienstverlening of daar
niet noodzakelijk voor zijn, zal de beslagrechter de openbare verkoop in eerste
instantie gewoon laten plaatsvinden en zal de uitvoeringsimmuniteit van de overheid
niet van toepassing zijn.
Bij dit alles zal ook steeds nauwlettend in de gaten moeten worden gehouden of de
continuïteit van de openbare dienst niet in het gedrang gebracht wordt. Dat is immers
het criterium dat op alles voorgaat. Het zou bijgevolg kunnen dat, hoewel de
betrokken roerende goederen in eerste instantie niet noodzakelijk zijn voor de
openbare dienstverlening, de continuïteit van de openbare dienst toch in het gedrang
zou kunnen komen door hun verkoop. In dat geval zal de beslagrechter de openbare
verkoop ook niet mogen laten plaatsvinden en zal de uitvoeringsimmuniteit van de
overheid dus van toepassing zijn.
Bovendien kan de beslagrechter ook het al dan niet werken met – en gebonden zijn
door – een begroting door de publiekrechtelijke rechtspersoon mee in overweging
nemen. Zo zou de beslagrechter, in het geval waar er niet met een begroting gewerkt
wordt, kunnen nagaan over hoeveel geld de publiekrechtelijke rechtspersoon
beschikt. Wanneer hij dan besluit dat er ruim voldoende financiële middelen zijn om
in geval van een openbare verkoop de verkochte goederen terug te kopen, zonder
dat daardoor de continuïteit van de openbare dienst in gevaar gebracht wordt, zou hij
de openbare verkoop toch kunnen laten doorgaan. Zo zou de overheidsinstelling
haar beslagen roerende goederen als het ware kunnen ‘behouden’ en de
93 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 456-457.
38
beslaglegger zou bekomen waar hij recht op heeft.94 Hier zal dus de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid niet gelden.
Uitvoerend beslag op onroerende goederen
49. Mutatis mutandis geldt voor het uitvoerend beslag op onroerende
gebruiksgoederen hetzelfde als hierboven beschreven voor het uitvoerend beslag op
roerende goederen. Overeenkomstig artikel 1564 van het Gerechtelijk Wetboek moet
voorafgaand aan het beslag een bevel tot betalen aan de schuldenaar betekend
worden. Het beslag zal echter pas 15 dagen na het bevel tot betalen kunnen worden
gelegd (artikel 1566 van het Gerechtelijk Wetboek). Er zal echter binnen een termijn
van 6 maand vanaf de betekening van het bevel een effectieve beslaglegging
moeten volgen. Zo niet zal het bevel van rechtswege geen gevolg meer hebben
(artikel 1567 van het Gerechtelijk Wetboek). Een eerste verschil is dat de
hypotheekbewaarder van het gebied waar de onroerende goederen liggen uiterlijk
binnen 15 dagen na de beslaglegging het beslagexploot zal moeten overgeschreven
hebben.(artikel 1569 lid 1 van het Gerechtelijk Wetboek). Ook hier zorgt het
uitvoerend beslag er niet voor dat de betrokken onroerende goederen meteen uit het
bezit van de eigenaar verdwijnen. Hij zal enkel het goed niet meer mogen
vervreemden of bezwaren (artikel 1577 van het Gerechtelijk Wetboek) en zal beperkt
worden in zijn mogelijkheden om huurrechten te verlenen (artikel 1575 van het
Gerechtelijk Wetboek). Een tweede verschil is dat hij de vruchten van het goed
evenwel niet meer zal kunnen genieten. De huur- en pachtgelden die het goed nog
opbrengen na het beslag zullen samen met de opbrengst van het goed op de
openbare verkoop worden verdeeld (artikel 1573 en 1576 lid 1 van het Gerechtelijk
Wetboek). Een derde verschil is vervolgens dat voor de verkoop van het beslagen
onroerend goed een notaris zal moeten worden aangesteld (artikel 1580 van het
Gerechtelijk Wetboek). Maar ook hier zal de beslagene schuldenaar weer verzet
kunnen aantekenen tegen het beslag op zijn onroerende goederen.95
94 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 457. 95 P. TAELMAN, Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-20, Deel VIII, 67.
39
50. Wanneer men de timing bekijkt in de hierboven korte schets van de procedure
van uitvoerend beslag op onroerende gebruiksgoederen blijkt dat voor openbare
diensten in eerste instantie hetzelfde geldt als ten aanzien van de roerende
goederen. Een overheidsinstelling zou dus aan de beslagrechter kunnen vragen om
bepaalde van haar onroerende goederen, waar uitvoerend beslag op werd gelegd,
toch niet te laten verkopen, omdat zij die goederen nodig heeft om de continuïteit van
haar dienstverlening te verzekeren.96 Bovendien geldt voor uitvoerend beslag op
onroerende goederen de uitzondering uit artikel 1591 van het Gerechtelijk Wetboek
dat stelt dat “de notaris bij de openbare verkoop van de beslagen onroerende
goederen, de beslagene niet als bieder kan aannemen”. Daaruit volgt dus dat de
beslagrechter de verkoop van een onroerend goed ten gevolge van een uitvoerend
beslag, als dat goed noodzakelijk is voor de continuïteit van de openbare dienst van
de beslagene publiekrechtelijk rechtspersoon, nooit mag laten doorgaan.97 Daar zal
dus de uitvoeringsimmuniteit van de overheid gelden.
§2. Verbruiksgoederen
51. Zoals hoger reeds werd uiteengezet heeft een beslag niet meteen de
onbeschikbaarheid van de beslagen goederen tot gevolg. In principe geldt dit ook
indien de beslagen goederen verbruiksgoederen zijn. Het is evenwel eigen aan
verbruiksgoederen dat zij verloren gaan met het eerste normale gebruik dat ervan
gemaakt wordt.98 Aangezien de beslagen eigenaar in principe gebruik kan blijven
maken van zijn beslagen goederen, kan men zich de vraag stellen in hoeverre het
voor de beslagleggende schuldeiser wel zo nuttig is om op dergelijke goederen
beslag te laten leggen.
52. Op deze laatste vraag kan echter in een aantal gevallen toch bevestigend worden
geantwoord. Een voorbeeld van zo een geval is wanneer er beslag wordt gelegd op
96 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 456-457. 97 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 459. 98 C. ENGELS, Nota’s Zakenrecht, losbl., Academiejaar 2005-20, 7.
40
geld. Meestal zal het dan om een beslag op een rekening bij een bank gaan,
waardoor men op het terrein van het beslag onder derden komt.
Het beslag onder derden houdt in dat een schuldeiser beslaglegger op grond van zijn
uitvoerbare titel, een gerechtsdeurwaarder naar een derde stuurt die zaken of
bedragen verschuldigd is aan zijn schuldenaar, om daar beslag te leggen op die
zaken of bedragen bij deurwaardersexploot (artikel 1539 van het Gerechtelijk
Wetboek). Op voorhand wordt geen bevel betekend aan de schuldenaar van de
schuldeiser-beslaglegger, er wordt dus rechtstreeks uitvoerend beslag gelegd bij de
derde. Binnen 8 dagen moet de schuldenaar wel op de hoogte gebracht worden van
dit beslag onder derden (artikel 1539 lid 5 van het Gerechtelijk Wetboek). Bovendien
heeft dit beslag ook tot gevolg dat de beslagen goederen als het ware geblokkeerd
worden. Er zal immers voor de derde beslagene een afgifteverbod gelden, zodat hij
de beslagen zaken of bedragen onder meer niet meer zal mogen afgeven aan de
schuldenaar van de beslaglegger-schuldeiser (artikel 1540 van het Gerechtelijk
Wetboek). Dit zorgt ervoor dat de beslagen zaken en bedragen onmiddellijk
onbeschikbaar worden voor de schuldenaar van de beslaglegger-schuldeiser.
53. Het is precies dat laatste dat voor problemen kan zorgen wanneer de overheid
schuldenaar is. Als er bijvoorbeeld bij een bank beslag onder derden wordt gelegd op
de bankrekening(en) van een publiekrechtelijk rechtspersoon die belast is met de
uitoefening van een openbare taak, betekent dit dat die gelden onmiddellijk
onbeschikbaar worden voor die overheidsinstelling en dat zij dit bovendien niet
meteen onmiddellijk zal weten. Het hoeft geen betoog dat dit wel degelijk de
continuïteit van de betrokken openbare dienst in het gedrang zou kunnen brengen,
indien het gelden betreft die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de openbare
taak van die overheidsinstelling.
Daarom zou het misschien een goede oplossing kunnen zijn om aan de
beslagrechter de bevoegdheid toe te kennen, om in dergelijke gevallen eerst te
kunnen nagaan in hoeverre de zaken en gelden die de betrokken overheidsinstelling
toekomen en waar men onder derden beslag op wil leggen, nodig zijn om de
continuïteit van de openbare dienst en haar taken zeker te stellen. Dit zou natuurlijk
afwijken van de normale regels van het beslagrecht, maar zou te rechtvaardigen zijn
41
op grond van artikel 2 van het Gerechtelijk Wetboek.99 Dit artikel stelt dat “de in dit
wetboek gestelde regels van toepassing zijn op alle rechtsplegingen, behoudens
wanneer deze geregeld worden door niet uitdrukkelijk opgeheven wetsbepalingen of
door rechtsbeginselen, waarvan de toepassing niet verenigbaar is met de toepassing
van de bepalingen van dit wetboek”. Het beginsel van de continuïteit van de
openbare dienst is precies zo’n rechtsbeginsel dat een afwijking van de normale
rechtsplegingen aldus rechtvaardigt.100
54. Het is anders wanneer de overheidsinstelling niet de schuldenaar van de
beslaglegger-schuldeiser is, maar wel de derde-beslagene. Het is de beslaglegger
immers niet te doen om het patrimonium van de derde-beslagene. Hij is er enkel op
uit om het onderpand voor zijn schuldvordering, namelijk de eigendom van zijn
schuldenaar zo uitgebreid mogelijk te houden. Men voert dus niet gedwongen uit
tegen de derde-beslagene, noch op zijn eigendom (artikel 1543 lid 1 van het
Gerechtelijk Wetboek). Hier stelt de vraag zich dus niet of de betrokken goederen
van de overheidsinstelling noodzakelijk zijn voor de continuïteit van haar openbare
dienstverlening. Het zijn om te beginnen goederen en zaken die aan een ander
toebehoren en toekomen. Het zal dan ook bijzonder weinig waarschijnlijk zijn dat de
overheidsinstelling ze als noodzakelijk voor het vervullen van haar taak zal
beschouwen. Bijgevolg zal er ook geen sprake zijn van het inroepen van de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid. De problematiek van de uitvoeringsimmuniteit
heeft dus in feite niets te maken met het beslag onder derden, waarbij de derde een
overheidsinstelling is.101
99 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 460. 100 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 459, voetnoot 123. 101 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 461-462.
42
Afdeling 2: Maatregelen van rechtstreekse executie op goederen van
publiekrechtelijke rechtspersonen
§1. Algemeen
55. Het onderscheid tussen rechtstreekse en onrechtstreekse executie werd hoger102
reeds weergegeven. Uitvoeringsmaatregelen zijn rechtstreeks wanneer de
aanspraken van de schuldeiser (of de verplichtingen van de schuldenaar) er meteen
mee verwezenlijkt worden. Zij houden dus eenvoudig gesteld de rechterlijke bevelen
in om iets te doen, iets niet (meer) te doen of iets te geven.
§2. Specifiek met betrekking tot de uitvoeringsimmuniteit
56. De vraag is nu of de uitvoeringsimmuniteit van de overheid ook geldt ten aanzien
van rechtstreekse dwanguitvoeringsmaatregelen jegens de overheid. Zoals later103
zal worden aangetoond is de uitvoeringsimmuniteit met een wettelijke grondslag ex
artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek alvast niet van toepassing op
maatregelen van rechtstreekse executie uitgesproken tegen de overheid.104 Toch wil
dat niet zeggen dat de uitvoeringsimmuniteit zonder meer niet van toepassing is op
deze maatregelen. Zoals eveneens hoger105 werd aangetoond is de
uitvoeringsimmuniteit zoals ze vandaag de dag bestaat – dus als relatieve
uitvoeringsimmuniteit – een constructie hoofdzakelijk uitgedacht door de rechtspraak.
Bijgevolg zal men ook naar de rechtspraak moeten gaan kijken of de
uitvoeringsimmuniteit al dan niet van toepassing is op maatregelen van rechtstreekse
executie ten aanzien van de overheid. En zo ja, wanneer is zij dan van toepassing?
102 Cf. supra randnummer 42. 103 Cf. infra, randnummer 143. 104 Opgemerkt kan worden dat hetzelfde alvast geldt voor de hierna besproken faillissementsregeling, de exceptio non adimpleti contractus en de schuldvergelijking. 105 Cf. supra, Deel II Hoofdstuk 1: Historische situering – Evolutie van een absolute uitvoeringsimmuniteit naar een genuanceerde uitvoeringsimmuniteit, randnummer 24 en volgende.
43
57. Het Hof van Cassatie heeft zich hier reeds over uitgesproken. Twee belangrijke
arresten dienaangaande waar een algemene samenvattende regeling uit
gedistilleerd kan worden, verdienen bijzondere aandacht.
Het eerste arrest dateert van 24 oktober 1958106. Hierin was het Hof van Cassatie de
mening toegedaan dat, aangezien het in casu geen openbare dienst betrof, een
gedwongen uitvoering van de betwiste overeenkomst tegen de betrokken
publiekrechtelijke rechtspersoon mogelijk was. Het voerde daarvoor artikel 1184 van
het Burgerlijk Wetboek aan, dat aan de partij jegens wie een contractuele
wanprestatie wordt begaan, een keuzerecht toekent, of hij het contract alsnog
uitgevoerd wil zien door zijn tegenpartij of dat hij het contract wil laten ontbinden.
Het tweede arrest is het zogenaamde arrest-Leclef dat dateert van 26 juni 1980107. In
dit arrest was de beslissing in het geding, waarbij aan een schuldeiser van een
publiekrechtelijke rechtspersoon de bevoegdheid werd toegekend, om op kosten van
de in gebreke blijvende overheid, de nodige stappen te ondernemen om in casu
herstel in natura te bekomen wanneer de betrokken publiekrechtelijke rechtspersoon
binnen de opgelegde termijn zijn verplichtingen niet nakwam. Het Hof van Cassatie
was van oordeel dat gedwongen uitvoering op deze wijze niet mogelijk was, indien
daardoor de continuïteit van de openbare dienst waarmee de publiekrechtelijke
rechtspersoon belast was, in het gedrang kwam.
58. Uit deze twee arresten kan een samenvattende regeling gedistilleerd worden.
Maatregelen van rechtstreekse executie jegens een publiekrechtelijke rechtspersoon
kunnen worden opgelegd, indien twee cumulatieve voorwaarden vervuld zijn. Ten
eerste moet de continuïteit van de openbare dienst gewaarborgd blijven. Ten tweede
mag de rechterlijke macht niet de opportuniteit van de gewraakte handelingen van de
uitvoerende macht gaan toetsen.108
106 Cass. 24 oktober 1958, Rev. adm. 1960, 14 e.v. 107 Cass. 26 juni 1980, Arr. Cass. 1979-80, 1365-68. 108 B. PEETERS, “Dwanguitvoering op overheidsgoederen. Een commentaar op art. 1412bis Ger. W.”, T.B.P. 1995, 70.
44
Afdeling 3: Faillissement
59. Artikel 2 van de Wet op het Faillissement van 8 augustus 1997109 stelt dat het
faillissement de staat is waarin een koopman zich bevindt die op duurzame wijze
heeft opgehouden te betalen en wiens krediet geschokt is.
§1. Kan een openbare dienst handelaar zijn?
60. Artikel 2 van de Faillissementswet geeft meteen aan wat de voorwaarden zijn om
onder de faillissementsregeling te vallen. Men moet ten eerste koopman zijn, men
moet vervolgens op duurzame wijze gestopt zijn met het betalen van zijn schulden en
bovendien kampen met een geschokt krediet.
De faillissementswet is dus enkel van toepassing op zogenaamde kooplieden of met
andere woorden handelaars. Wat kooplieden en dus handelaars zijn wordt
weergegeven in artikel 1 van het Wetboek van Koophandel110. Volgens dat artikel
zijn handelaars zij (natuurlijke of rechtspersonen) “die daden uitoefenen, bij de wet
daden van koophandel genoemd, en daarvan, hoofdzakelijk of aanvullend, hun
gewoon beroep maken”. Vervolgens wordt beschreven wat men wel of niet als daden
van koophandel beschouwt in de artikelen 2 en 3, respectievelijk 2bis van het
Wetboek van Koophandel.
61. Om failliet te kunnen worden verklaard moet men dus als handelaar
gekwalificeerd kunnen worden. De vraag rijst dan ook of publiekrechtelijke
rechtspersonen als handelaar beschouwd kunnen worden. Indien dit niet het geval is
zal voor hen immers geen georganiseerd regime voor handen zijn wanneer zij
onvermogend worden. De schuldeisers zullen dan betaling ontvangen op volgorde
waarin zij zich in tijd aanmelden. Bovendien zullen de beschikbare middelen dan
slechts proportioneel onder hen verdeeld worden.111
109 B.S. 28 oktober 1997, err. B.S. 7 februari 2001. 110 B.S. 22 december 1872. 111 M. TISON, Syllabus Handelsrecht, losbl., Academiejaar 2006-20, 214.
45
62. De rechtspraak112 geeft aan het begrip handelaar een bijzonder ruime
interpretatie. Zij stelt dat iedereen die actief is in het handelsverkeer als handelaar
moet worden beschouwd. Wanneer men zodoende dat handelsverkeer hindert zal
men failliet verklaard kunnen worden.113 Daaruit kan men afleiden dat ook publieke
rechtspersonen handelaar zullen zijn indien dit hun statutair doel zou blijken.114
Bovendien heeft het Hof van Beroep te Brussel dit ook expliciet zo bevestigd. Het Hof
stelde immers in zijn arrest van 2 juli 1987115 dat “de bijzondere regels van het
wetboek van koophandel en van de wet handelspraktijken die gelden voor
handelaars a priori toepasselijk kunnen zijn op publiekrechtelijke rechtspersonen,
die (…), een handels- en financiële activiteit voeren; dat dergelijke publiekrechtelijke
rechtspersoon als koopman zal worden beschouwd indien zij de vorm heeft
aangenomen van een handelsvennootschap en in haar statutair doel
handelsactiviteiten heeft opgenomen, hetzij indien de wetgever de instelling heeft
opgericht met als opdracht hoofdzakelijk of aanvullend commerciële daden te
verrichten (…)”.116 Ook de wetgever volgde door onder meer in de Wet van 21 maart
1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven117 in
artikel 8 lid 1 expliciet op te nemen dat “de handelingen van de autonome
overheidsbedrijven worden geacht daden van koophandel te zijn”. Hier kan tevens
worden opgemerkt dat in lid 2 van hetzelfde artikel reeds melding wordt gemaakt van
de uitvoeringsimmuniteit van de overheid door te stellen “de autonome
overheidsbedrijven zijn echter niet onderworpen aan de bepalingen van boek III van
het Wetboek van Koophandel. Zij genieten de immuniteit van tenuitvoerlegging voor
de goederen die geheel of gedeeltelijk zijn bestemd voor de uitvoering van hun taken
van openbare dienst.”
63. Uit al het voorgaande kan men concluderen dat bevestigend moet worden
geantwoord op de vraag of een openbare dienst als een handelaar kan worden
112 Zie o.m. Cass. 9 oktober 1975, R.W. 1975-76, 1808. 113 W. VAN GERVEN (ed.), Handels- en economisch recht. Deel 1 Ondernemingsrecht vol. A, Brussel, Story-Scientia, 1989, 243. 114 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 252-253. 115 Brussel 2 juli 1987, T.B.H. 1988, 213. 116 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 463. 117 B.S. 27 maart 1991, err. B.S. 20 juli 1991.
46
beschouwd. Bijgevolg zullen de regelen met betrekking tot het faillissement ook op
de openbare diensten van toepassing zijn mits aan de overige voorwaarden voldaan
zal zijn. De openbare dienst zal dus bovendien op duurzame wijze moeten hebben
opgehouden te betalen en haar krediet zal geschokt moeten zijn.118
§2. Zijn de regels van het faillissement van toepassing op de
openbare dienst?
64. Hoewel in eerste instantie net werd aangetoond dat de openbare diensten wel
degelijk als handelaar kunnen worden beschouwd en dat bijgevolg, wanneer de
voorwaarden daarvoor voldaan zijn, zij eveneens onder de regelen van het
faillissement kunnen vallen, blijft men toch nog vasthouden aan een aantal
argumenten waarom de faillissementsprocedure toch niet van toepassing zou
kunnen zijn. Hieronder zal worden nagegaan in hoeverre deze aangehaalde
argumenten al dan niet kunnen stand houden.
a) De openbare dienst werd opgericht door de overheid en kan dus niet
failliet verklaard worden?
65. Wanneer men dit argument nader bestudeert kan niet anders dan worden
vastgesteld dat het niet zomaar opgaat. Enerzijds kan de overheid entiteiten creëren
waarvan het de bedoeling is dat ze volwaardig kunnen meedraaien op de markt met
andere zelfstandige, particuliere ondernemers. Ze kan ook openbare diensten
oprichten waarvan het helemaal haar bedoeling niet is om de finale beslissingsmacht
te hebben over elke stap die de betrokken entiteit zet.119
118 Cf. supra, randnummer 59. 119 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 332.
47
b) De overheid heeft steeds het laatste woord over het voortbestaan van
de openbare dienst, dus kan ze niet failliet verklaard worden door
iemand anders?
66. Het is inderdaad zo dat een publiekrechtelijke rechtspersoon in principe niet zelf
kan beslissen over haar al dan niet voortbestaan. Ofwel bestaat hier een externe
procedure voor die volledig los staat van de betrokken entiteit, waarbij de overheid
waaronder de betrokken overheidsinstellig ressorteert dan zal beslissen over haar
voortbestaan. Ofwel zal die instelling er wel een aanzet kunnen toe nemen, maar zal
er een extern toezicht zijn op haar beslissingen dienaangaande, door de overheid
waaronder zij ressorteert.120 Volledig zelf beslissen kan een overheidsonderneming
dus in principe niet.
67. Het laatste woord met betrekking tot hun voortbestaan ligt voor dergelijke
organismen bijgevolg bij de overheid. Maar als de overheid haar laatste woord niet
uitoefent kan de betrokken openbare dienst eventueel in moeilijkheden geraken. Als
de overheid in gebreke blijft om beslissingen te nemen die noodzakelijk zijn voor het
kunnen functioneren van de organismen die de openbare dienst verzorgen, lopen zij
het risico om uiteindelijk onder de voorwaarden van het faillissement te gaan
vallen.121
68. Het zou dan ook een goede zaak zijn mocht de faillissementsprocedure wel
degelijk ook op dergelijke instellingen van toepassing zijn. Het zorgt immers voor
rechtszekerheid in een toestand die anders onbepaald zou kunnen blijven duren. De
overheid zou immers gewoon kunnen blijven stilzitten en nooit haar finale
beslissingsmacht uitoefenen ten aanzien van de situatie. Bovendien zou hiermee
tegemoet gekomen worden aan de rechten van de schuldeisers. Het hoeft namelijk
geen betoog dat een eindeloze situatie van onzekerheid niet meteen als eerbiedig
120 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 332. 121 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 463-464.
48
ten aanzien van de schuldeisers van de openbare dienst kan worden bestempeld.122
Door de faillissementsprocedure op dergelijke toestanden toepasselijk te laten zijn,
zou men de overheid kunnen dwingen om ten aanzien van in financiële
moeilijkheden verkerende openbare diensten haar verantwoordelijkheid op te
nemen.123
c) De verenigbaarheid van de faillissementsprocedure met het extern
bestuurlijk toezicht?
69. De faillissementsprocedure is wel degelijk verenigbaar met het extern bestuurlijk
toezicht, op voorwaarde dat de rechter die het faillissement uitspreekt in eerste
instantie altijd de voorlopige voortzetting van de handelsverrichtingen beveelt.124 Dit
kan op grond van artikel 47 van de Faillissementswet.125 Het spreekt voor zich dat de
regels van het bestuurlijk toezicht dan op deze voortgezette handelsverrichtingen van
toepassing zullen zijn. Hierna zal een vergadering met de schuldeisers volgen,
waarop de curator, die inmiddels aangesteld zal zijn om het faillissement van de
openbare dienst verder af te handelen, een stand van zaken kan geven aan de
schuldeisers. Op die vergadering zal vervolgens de overheid worden gedwongen om
een standpunt in te nemen over haar instelling.126 Doet zij dat niet, dan zal de
instelling worden vereffend. Wanneer zij meent dat de openbare dienst niet verder
gezet moet worden, zal hetzelfde gebeuren. Meent de overheid echter dat de
betrokken openbare dienst verder gezet moet worden, dan zal zij de nodige stappen
moeten ondernemen om dat weer mogelijk te maken.127 Zo zal de overheid er
122 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 335. 123 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 464. 124 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 464. 125 M. TISON, Syllabus Handelsrecht, losbl., Academiejaar 2006-07, 283. 126 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 464. 127 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 465.
49
bijvoorbeeld voor moeten zorgen dat de financiële situatie van de gefailleerde
openbare instelling weer gesaneerd raakt, zodat zij weer als gezonde entiteit kan
deelnemen aan het handelsverkeer.
70. Op die manier zou de faillissementsprocedure dus prima verenigbaar kunnen zijn
met de regelen van het extern bestuurlijk toezicht. Enerzijds komen de rechten van
de schuldeisers en het handelsverkeer aan bod, anderzijds wordt de overheid en het
bestuurlijk toezicht actief betrokken in de hele procedure. En uiteindelijk wordt de
definitieve beslissing zelfs bij de overheid gelegd. De enige dwang die wordt
opgelegd aan de overheid, bestaat erin om haar verantwoordelijkheid op te nemen
en de bevoegdheden uit te oefenen die haar sowieso reeds toekwamen.
§3. Het faillissement en de uitvoeringsimmuniteit van de overheid
71. In het voorgaande werd vastgesteld dat een openbare dienst handelaar kan zijn
en dat zij zodoende failliet kan worden verklaard volgens de faillissementsprocedure.
Voor de faillietverklaring van de zogenaamde “immuniteitsgenieters” worden ook
speciale voorzieningen getroffen, zoals hierboven geïllustreerd door het feit dat een
rechter die het faillissement uitspreekt, altijd de voorlopige voortzetting van de
handelsactiviteiten moet bevelen. Bovendien krijgt de overheid altijd de mogelijkheid
om de continuïteit van haar openbare dienst veilig te stellen waar zij dat nodig acht,
doordat op de vergadering van schuldeisers zij expliciet naar haar standpunt
gevraagd wordt. Daaruit blijkt dat de uitvoeringsimmuniteit van de overheid wel
degelijk van toepassing is op het faillissement van openbare diensten, maar dat die
immuniteit geheel in de lijn van de evoluties dienaangaande, een relatieve immuniteit
is. Die uitvoeringsimmuniteit moet telkens gerechtvaardigd worden door de
noodzakelijkheid van de continuïteit van openbare dienst die de failliet te verklaren
instelling moet leveren.
50
Afdeling 4: Exceptio non adimpleti contractus
72. De exceptio non adimpleti contractus zorgt ervoor dat in een wederkerige
overeenkomst een partij van rechtswege de uitvoering van haar verbintenissen mag
opschorten indien zij bewijst dat haar medecontractant in gebreke is gebleven zijn
verbintenissen uit die overeenkomst uit te voeren. Het is echter slechts een tijdelijke
exceptie die de partij de mogelijkheid geeft de uitvoering van de eigen verbintenissen
op te schorten tot op het ogenblik dat de medecontractant zijn verbintenissen uitvoert
of aanbiedt uit te voeren. Die partij kan vervolgens van haar verbintenis worden
bevrijd wanneer de medecontractant definitief in gebreke blijft en de rechter op grond
hiervan de ontbinding van de overeenkomst uitspreekt.128
§1. Toepassingsvoorwaarden opdat de exceptio non adimpleti
contractus zou kunnen worden ingeroepen
73. De partij die de exceptie inroept mag ten eerste niet degene zijn die eerst had
moeten presteren. Indien hij zijn verplichtingen al is nagekomen kan hij de exceptie
van niet nakoming ook niet meer inroepen, om zo bijvoorbeeld terug te krijgen wat hij
reeds betaald mocht hebben.129 Bovendien moet degene die de exceptie inroept
kunnen bewijzen dat zijn tegenpartij tekort komt in het nakomen van diens
verplichtingen uit hun overeenkomst.130 Ten slotte moet degene die de exceptie
inroept ter goede trouw handelen. 131
74. Opgemerkt moet worden dat het niet vereist is dat men een rechter vat om de
exceptie in te roepen. Het is een vorm van eigenrichting, waarmee men tracht druk
uit te oefenen op zijn tegenpartij opdat deze laatste zijn verplichtingen zou
nakomen.132
128 Cass. 13 mei 2004, nr. C.02.497, www.cass.be (9 april 2009). 129 W. VAN GERVEN m.m.v. S. COVEMAECKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 210. 130 W. VAN GERVEN, Verbintenissenrecht. Boekdeel 1, Leuven, Acco, 1998, 150. 131 W. VAN GERVEN m.m.v. S. COVEMAECKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 211. 132 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 385.
51
§2. Grondslag van de exceptio non adimpleti contractus
75. Er geldt niet echt een algemene regeling met betrekking tot de exceptie van niet
nakoming. Bijgevolg is het merendeel van de regels dienaangaande ook niet
geschreven. Doorgaans wordt het kunnen inroepen van de exceptie, zoals ook moge
blijken uit de derde voorwaarde hierboven aangegeven, gebaseerd op de goede
trouw zoals weergegeven in artikel 1134 lid 3 van het Burgerlijk Wetboek.133
Bovendien wordt de exceptie erkend als algemeen rechtsbeginsel.134
76. Partijen moeten hun wederzijdse verplichtingen dus te goeder trouw uitvoeren. Dit
geldt zowel subjectief als objectief. Subjectief te goeder trouw handelen wil
bijvoorbeeld zeggen dat wie de exceptie inroept niet zelf de oorzaak mag zijn van het
niet (kunnen) nakomen van de verplichtingen door de tegenpartij. Objectief te goeder
trouw handelen wil zeggen dat, opdat men de exceptie zou kunnen inroepen, de
tekortkoming door de tegenpartij voldoende ernstig moet zijn.135 Men mag dus niet
voor het minste en het geringste zijn eigen verbintenissen opschorten.
§3. Inroepbaarheid van de exceptio non adimpleti contractus
77. Aangezien de regeling van de exceptie van niet-nakoming niet van dwingend
recht is, kan er contractueel van worden afgeweken wat onder meer de
toepassingsvoorwaarden betreft. Ze kan zo ook contractueel volledig worden
wegbedongen.136
78. Het spreekt voor zich dat er in dat laatste geval in overeenkomsten met de
overheid geen probleem zal zijn en dat de continuïteit van de openbare dienst
bijgevolg niet in het gedrang zal komen.137 Wanneer er dienaangaande echter geen
contractuele bepalingen zijn of geen wettelijke voorschriften, is de situatie natuurlijk 133 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 384. 134 Cass. 21 november 2003, nr. C.01.0357, www.cass.be (10 april 2009). 135 W. VAN GERVEN m.m.v. S. COVEMAECKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 211. 136 W. VAN GERVEN m.m.v. S. COVEMAECKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 212. 137 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 401.
52
anders. Dan geldt de regel dat de exceptie van niet nakoming principieel kan worden
ingeroepen door de partijen. Dit vloeit immers logischerwijze voort uit de vereiste dat
overeenkomsten te goeder trouw moeten worden uitgevoerd door de partijen. Er
moet echter dienaangaande rekening gehouden worden met een belangrijke
uitzondering op die principiële inroepbaarheid die door de rechtsleer wordt
voorgehouden. In de rechtsleer is men immers de mening toegedaan dat de exceptio
non adimpleti contractus niet kan worden ingeroepen wanneer daardoor de
continuïteit van de openbare dienst, die contractspartij is, in het gedrang komt.138
79. Wanneer een van de contractspartijen de exceptie van niet-nakoming inroept, kan
de partij tegen wie die exceptie wordt ingeroepen, de geoorloofdheid aanvechten bij
de rechter. Dit geldt ook voor de publiekrechtelijke rechtspersoon die van oordeel is
dat de continuïteit van de openbare dienst waarmee hij belast is hierdoor in het
gedrang komt.
De rechter zal zich in voorkomend geval drie vragen moeten stellen. Ten eerste zal
hij moeten nagaan of de overeenkomst daadwerkelijk bijdraagt tot het vervullen van
de taak van de publiekrechtelijke rechtspersoon, namelijk het aanbieden van zijn
openbare dienst. Als blijkt dat de overheidsinstelling zich in het bewuste contract
verbonden heeft met betrekking tot een bevoegdheid waarvan zij de finale
beslissingsmacht niet mag afstaan, zal de rechter moeten vaststellen dat de
overeenkomst bijdraagt tot het bestendigen van de openbare dienst waarmee de
publiekrechtelijke rechtspersoon belast is.139
Ten tweede zal de rechter zich moeten afvragen of het inroepen van de exceptio non
adimpleti contractus werkelijk de continuïteit van de betrokken openbare dienst in het
gedrang brengt. De rechter zal dit in concreto moeten beoordelen.140
Ten slotte blijft de rechter uiteraard bevoegd om tevens na te gaan of het inroepen
van de exceptie van niet nakoming niet in strijd is met artikel 1134 lid 3 van het
138 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 466. 139 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 402. 140 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 467.
53
Burgerlijk Wetboek.141 Zoals eerder gesteld142 is de goede trouw immers de
grondslag van de exceptio non adimpleti contractus, hetgeen uiteindelijk tevens
vereist dat ook het inroepen van de exceptie te goeder trouw moet gebeuren.
80. Bijgevolg is dus ook met betrekking tot de exceptio non adimpleti contractus de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid van toepassing. Er geldt een principiële
inroepbaarheid van de exceptie van niet nakoming als contractueel of wettelijk niets
anders is bepaald. Maar boven alles mag de continuïteit van de betrokken openbare
dienst hierdoor niet in het gedrang worden gebracht. Wanneer in concreto wordt
geoordeeld dat de continuïteit van de openbare dienst wel in het gedrang komt, dan
zal de exceptie van niet nakoming niet kunnen worden ingeroepen, zelfs indien die
mogelijkheid contractueel of wettelijk wel werd voorzien.
Afdeling 5: Schuldvergelijking
81. Schuldvergelijking kan worden toegepast wanneer twee partijen jegens elkaar
een schuldvordering hebben en dus mekaars schuldenaar zijn. Mits voldaan werd
aan bepaalde voorwaarden, zullen de wederzijdse schulden teniet gaan ten belope
van het kleinste bedrag, zodat alleen de schuldenaar van de grootste schuld nog het
saldo zal moeten betalen (artikel 1289 van het Burgerlijk Wetboek).143
§1. Soorten schuldvergelijking
a) Wettelijke schuldvergelijking
82. Eigen aan de wettelijke schuldvergelijking is dat ze van rechtswege plaatsvindt
overeenkomstig artikel 1290 van het Burgerlijk Wetboek. De wederzijdse
141 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 402. 142 Cf. supra, randnummer 75. 143 H. BOCKEN m.m.v. I. CLAEYS, Samenvattende Syllabus Algemeen verbintenissenrecht, losbl., Academiejaar 2005-06, 226.
54
schuldvorderingen zullen dus ten belope van de kleinste schuld teniet gaan, met
inbegrip van onder meer de eventueel gevestigde zekerheden en intresten.144
83. Opdat de wettelijke schuldvergelijking zou kunnen plaatsvinden dienen een aantal
toepassingsvoorwaarden voldaan te zijn. Ten eerste dienen de twee vorderingen en
de overeenkomstige schulden over en weer te bestaan tussen twee dezelfde
(rechts)personen.145 Ten tweede moeten het vorderingen zijn met een geldsom of
een zekere hoeveelheid vervangbare zaken van dezelfde soort als voorwerp.
Vervolgens moeten beide schulden ook vaststaan en moeten hun respectievelijke
bedragen bepaald of op zijn minst bepaalbaar zijn. Ten slotte moeten beide schulden
ook opeisbaar zijn.146
84. Er gelden aangaande het principe van de wettelijke schuldvergelijking tevens een
aantal uitzonderingen. Deze volgen uit de artikelen 1293 en 1298 van het Burgerlijk
Wetboek of zijn vervat in bijzondere wetgeving.147
b) Conventionele schuldvergelijking
85. De schuldvergelijking zal conventioneel zijn, wanneer partijen in hun
overeenkomst stipuleren dat de schuldvergelijking op bepaalde momenten toch zal
intreden hoewel aan de voorwaarden voor de wettelijke schuldvergelijking niet
voldaan is.148 Partijen kunnen dit overeenkomen op voorwaarde dat zij daarmee
geen afbreuk doen aan de rechten van derden, noch daarmee indruisen tegen de
regelen van openbare orde149 of van dwingend recht150.
144 H. BOCKEN m.m.v. I. CLAEYS, Samenvattende Syllabus Algemeen verbintenissenrecht, losbl., Academiejaar 2005-06, 226. 145 W. VAN GERVEN m.m.v. S. COVEMAECKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 632. 146 Voor deze laatste drie voorwaarden, zie artikel 1291 lid 1 van het Burgerlijk Wetboek. 147 Voor een overzicht van deze uitzonderingen zie: W. VAN GERVEN m.m.v. S. COVEMAECKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 633-636. 148 H. BOCKEN m.m.v. I. CLAEYS, Samenvattende Syllabus Algemeen verbintenissenrecht, losbl., Academiejaar 2005-06, 230. 149 W. VAN GERVEN m.m.v. S. COVEMAECKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 637. 150 H. BOCKEN m.m.v. I. CLAEYS, Samenvattende Syllabus Algemeen verbintenissenrecht, losbl., Academiejaar 2005-06, 230.
55
86. De conventionele schuldvergelijking zal dezelfde gevolgen met zich brengen als
de wettelijke schuldvergelijking en dit vanaf het sluiten van de overeenkomst.151
c) Gerechtelijke schuldvergelijking
87. De gerechtelijke schuldvergelijking volgt logischerwijze uit een gerechtelijke
uitspraak. De rechter zal de schuldvergelijking uitspreken nadat hij heeft
geconstateerd dat er twee schuldvorderingen over en weer bestaan tussen eiser en
verweerder.152 Voor de gerechtelijke schuldvergelijking gelden dezelfde voorwaarden
als voor de wettelijke schuldvergelijking, alleen hoeven de respectievelijke
schuldvorderingen (nog) niet vast te staan.153 Nog een verschil met de wettelijke
schuldvergelijking is dat de gerechtelijke schuldvergelijking pas geldt vanaf het
vonnis.154
§2. De schuldvergelijking en de uitvoeringsimmuniteit van de
overheid
88. Het conventionele karakter van de conventionele schuldvergelijking ontneemt de
daaruit volgende betaling elk mogelijk dwangmatig karakter. Ze vloeit immers voort
uit de overeenkomst tussen partijen. Zodoende zal de uitvoeringsimmuniteit van de
overheid hier niet op van toepassing zijn. De andere twee soorten daarentegen
kunnen wel degelijk een zeker dwangmatig karakter toegedicht worden. De betaling
wordt telkens aan één van de of aan beide schuldenaars opgelegd, hetzij door de
wet bij de wettelijke schuldvergelijking, hetzij door de rechter bij de gerechtelijke
151 H. BOCKEN m.m.v. I. CLAEYS, Samenvattende Syllabus Algemeen verbintenissenrecht, losbl., Academiejaar 2005-06, 230. 152 H. BOCKEN m.m.v. I. CLAEYS, Samenvattende Syllabus Algemeen verbintenissenrecht, losbl., Academiejaar 2005-06, 230. 153 W. VAN GERVEN m.m.v. S. COVEMAECKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 636. 154 W. VAN GERVEN m.m.v. S. COVEMAECKER, Verbintenissenrecht, Leuven, Acco, 2006, 637.
56
schuldvergelijking. Hier zal de uitvoeringsimmuniteit van de overheid dus zonder
twijfel wel ter sprake komen.155
a) Algemene uitzonderingen op de toepasselijkheid van de wettelijke
schuldvergelijking
89. De algemene uitzonderingen die gelden voor de toepasselijkheid van de
wettelijke schuldvergelijking gelden vanzelfsprekend ook in verhoudingen met de
overheid.156
Artikel 1298 van het Burgerlijk Wetboek stelt bijvoorbeeld dat schuldvergelijking niet
plaats kan vinden indien derden daarmee tekort worden gedaan in hun rechten.
Schuldvergelijking kan in principe ook niet plaatsvinden vanaf de datum van
faillietverklaring van een van de betrokken partijen.157 Ten slotte somt artikel 1293
van het Burgerlijk Wetboek nog drie schulden expliciet op waarvoor geen
schuldvergelijking kan worden toegepast. Het betreft, met betrekking tot de overheid,
de teruggave van een wederrechtelijk verkregen, dan wel een in bewaring of
bruikleen gegeven goed.
b) Fiscale regels
90. Aangezien in het Burgerlijk Wetboek nergens uitdrukkelijk wordt uitgesloten dat
de schuldvergelijking kan worden ingeroepen in verhoudingen met publiekrechtelijke
rechtspersonen, zou men er kunnen van uitgaan dat dit gewoon toegelaten is zoals
in eender welke andere verhouding.
91. Een belangrijke uitzondering daarop is echter dat een belastingplichtige wat de
directe belastingen betreft geen schuldvergelijking kan inroepen om niet meer aan 155 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 468. 156 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 468. 157 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 353.
57
zijn fiscale verplichtingen te moeten voldoen.158 Dat is logisch, want de
fiscaalrechtelijke schuld vertoont niet al de kenmerken van een burgerrechtelijke
schuld. Zij kan ook niet worden gelijkgesteld met de loutere verplichting tot het
betalen van een geldsom, want de rechtsverhouding die er achter gaat wordt volledig
beheerst door het publiekrecht. Dit is het gevolg van het feit dat de fiscale
administratie enkel haar wettelijke verplichting moet nakomen om de latent ontstane
fiscale schuld159 om te zetten in een formele belastingschuld op de wijze zoals
wettelijk voorgeschreven.160 Onder meer hier geldt de uitvoeringsimmuniteit van de
overheid en kan er bijgevolg geen schuldvergelijking plaatsvinden.
c) Begrotingsrechtelijke regels
92. Schuldvergelijking in een rechtsverhouding met de overheid wordt eveneens
onmogelijk geacht op basis van de regels met betrekking tot de begroting. De
begroting is de “raming van de inkomsten en uitgaven van een overheidsorgaan voor
een toekomstige periode”. Ze houdt voor het betrokken overheidsorgaan een
“verplichting in om de geraamde ontvangsten in te vorderen en een machtiging om
de geraamde uitgaven aan te gaan en te betalen”.161
93. Er zijn een aantal grondwettelijke beginselen die van toepassing zijn op de
begroting.162 Uit artikel 174 van de Grondwet volgt dat het annaliteitsbeginsel geldt
voor de begroting. Er moet dus jaarlijks over worden gestemd en zij heeft bijgevolg
slechts betrekking op de inkomsten en uitgaven van één jaar. Bovendien bepaalt
artikel 174 van de Grondwet dat alle uitgaven en inkomsten in de begroting moeten
worden weergegeven. Dit noemt men het universaliteitsbeginsel. Hieruit volgt dat er
158 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 469. 159 Een fiscale schuld ontstaat reeds latent wanneer er een voltrokken belastbaar feit is, er een organieke belastingwet is die dat feit omschrijft als zijnde een belastbaar feit, en wanneer er een jaarlijkse begrotings- of financiewet is die toelating verleent aan de staat om de organieke belastingwet toe te passen. 160 S. HUYSMAN, Syllabus Grondige Studie van het fiscaal recht, losbl., Academiejaar 2008-09, 3. 161 J. DUJARDIN, J. VANDE LANOTTE m.m.v. P. VANDEN HEEDE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het Publiekrecht. Deel 1. Basisbegrippen Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2004, 49. 162 J. VANDE LANOTTE, G. GOEDERTIER, Inleiding tot het publiekrecht. Deel 2. Overzicht Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2003, 1095-1097.
58
geen affectatie van een bepaald inkomen mag plaatsvinden voor een bepaalde
uitgave. Vervolgens bepaalt artikel 180 van de Grondwet dat het specialiteitsbeginsel
ook van toepassing is op de begroting. Geen enkel van de uitgaveposten in de
begroting mag overschreden worden, en er mag geen compensatie tussen
verschillende uitgaveposten plaatsvinden. Uit een samenlezing van de artikelen 170
(het legaliteitsbeginsel), 162 (de openbaarheid van de vergaderingen van de
verkozen organen) en 190 (de bekendmakingsplicht) van de Grondwet volgt dat de
begroting ook openbaar is.
94. Het is nu op een combinatie van het universaliteitsbeginsel en het
specialiteitsbeginsel dat men zich baseert om schuldvergelijking uit te sluiten in
rechtsverhoudingen met overheidsinstellingen die onderworpen zijn aan een
begrotingsregeling.163 Men redeneert dat omdat de te innen schuldvordering in een
begrotingspost zal staan en de te betalen schuld in een andere en er geen
compensatie mag plaatsvinden tussen verschillende begrotingsposten op basis van
het specialiteitsbeginsel, besloten moet worden dat er geen schuldvergelijking
mogelijk is. Bovendien stelt men, dat aangezien geen enkel inkomen op de begroting
specifiek mag worden voorbehouden voor een specifieke uitgave overeenkomstig het
universaliteitsbeginsel, schuldvergelijking op grond van een tweede grondwettelijk
beginsel niet toegelaten zal kunnen worden. Hier zal dus in principe de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid ook van toepassing zijn.
95. Er dient evenwel opgemerkt te worden dat men in de praktijk schuldvergelijking
zal toelaten wanneer het gaat om een verhouding waarin men tegelijkertijd
schuldeiser en schuldenaar is van eenzelfde ministerieel departement. Wanneer het
daarentegen gaat om twee verhoudingen met verschillende ministeriele
departementen, zal schuldvergelijking niet mogelijk zijn. Men oordeelt immers dat in
beide verhoudingen het moet gaan om dezelfde entiteiten die over en weer mekaars
schuldeiser en schuldenaar zijn. In deze laatste situatie zal aan die voorwaarde niet
voldaan zijn.164
163 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 369. 164 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 470-471.
59
Hoofdstuk 3: Rechtvaardigingsgronden van de
uitvoeringsimmuniteit
96. In de rechtsleer en de rechtspraak zijn over de jaren heen verschillende gronden
aangevoerd om de uitvoeringsimmuniteit van de overheid in haar meer of minder
absolute vorm te rechtvaardigen. Hierna zal worden nagegaan in hoeverre deze
gronden werkelijk als adequate staving kunnen dienen.
Afdeling 1: De goede trouw en de onmogelijkheid van insolvabiliteit van
de overheid
97. Over de goede trouw kan gezegd worden dat zij eigenlijk voor de
uitvoeringsimmuniteit niet als een rechtvaardigingsgrond kan worden beschouwd. De
reden daarvoor is dat zij ervoor zorgt dat dwanguitvoering op zich in feite niet nodig
zou zijn. Uit artikel 1134 van het Burgerlijk Wetboek volgt immers dat alle
overeenkomsten die wettig zijn aangegaan, de partijen tot wet strekken en te goeder
trouw moeten worden uitgevoerd. Bovendien kan men van een overheid, die op zich
het algemeen belang zou moeten behartigen, ook redelijkerwijs verwachten dat zij
altijd te goeder trouw zal handelen. Wanneer zij aldus haar verplichtingen uit een
overeenkomst niet nakomt, zou men er overeenkomstig deze verwachting van uit
moeten gaan dat zij daar een goede reden voor heeft die verenigbaar is met het feit
dat zij haar overeenkomsten te goeder trouw moet uitvoeren. Meestal zal hiervoor de
vereiste van de continuïteit van de openbare dienst worden aangevoerd. Vervolgens
is het ook zo dat, om dwanguitvoering in te roepen, het niet nodig is dat de
tegenpartij te kwader trouw handelt. Het feit dat hij zijn verplichtingen niet nakomt
volstaat in principe, zodat de goede trouw er eigenlijk niet aan te pas komt.165
Zodoende geeft de goede trouw niet aan waarom het bestaan van een
uitvoeringsimmuniteit voor de overheid al dan niet een goed idee is. Ze geeft enkel
165 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 429.
60
aan, dat als alles zou verlopen zoals het zou moeten verlopen, dwanguitvoering
tegen de overheid niet nodig is.
98. Het feit dat een tegenpartij niet te kwader trouw moet handelen om er
dwanguitvoering tegen in te roepen geldt analoog voor de solvabiliteit. Het is niet zo
dat je tegenpartij insolvabel moet zijn om er met dwang tegen te kunnen uitvoeren,
wel integendeel. Het volstaat dat hij zijn verplichtingen niet nakomt. Bovendien werd
hoger ook al aangetoond dat de beweerde onmogelijkheid in hoofde van
publiekrechtelijke rechtspersonen om insolvabel te worden, niet met de realiteit
overeenstemt.166 Een publiekrechtelijke rechtspersoon kan wel degelijk insolvabel
worden en zelfs failliet worden verklaard. De enige voorwaarde die daarvoor vervuld
moet zijn, is dat de continuïteit van de openbare dienst waar die publiekrechtelijke
rechtspersoon eventueel mee is belast niet in het gedrang mag komen.
99. In de gevallen die in eerste instantie onder deze rechtvaardigingsgronden worden
gebracht, is het dan ook eigenlijk de continuïteit van de openbare dienst die als finale
rechtvaardigingsgrond dient voor de uitvoeringsimmuniteit van de overheid en niet de
zogenaamde onmogelijkheid tot het insolvabel worden van een overheidsinstelling
noch de goede trouw.167
Afdeling 2: De onmogelijkheid voor de overheid om tegen zichzelf met
dwang uit te voeren
100. Overeenkomstig artikel 40 van de Grondwet wordt de rechterlijke macht
uitgeoefend door de hoven en rechtbanken. De arresten en vonnissen worden “in
naam des Konings” door de uitvoerende macht ten uitvoer gelegd. De uitvoerende
macht is een stuk van de overheid. Als men de overheid als één entiteit gaat
beschouwen, voert de overheid dus de vonnissen en arresten uit. Zolang het slechts
particulieren zijn die betrokken zijn in de conflicten waar met dwang moet worden
uitgevoerd, is er dan geen probleem. Wanneer de overheid echter partij is in een
166 Cf. supra, randnummer 71. 167 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 223.
61
conflict en er tegen haar met dwang moet worden uitgevoerd, rijst er wel een
probleem als men de overheid als één geheel beschouwt. Men zou dan telkens in
grote mate afhankelijk zijn van de wil van de overheid in concreto. In eerste instantie
zou men dus kunnen stellen dat dit argument ergens wel steek houdt.
101. Natuurlijk (en gelukkig) is het allemaal niet zo ongenuanceerd. Ten eerste is er
geen probleem wanneer er geen echte dwang nodig is bij het uitvoeren tegen de
betrokken overheidsinstelling.168 Gedacht kan worden bijvoorbeeld aan een
derdenbeslag. Zoals hoger169 werd aangetoond, moet dan enkel de continuïteit van
de openbare dienst, waar de betrokken publiekrechtelijke rechtspersoon eventueel
mee belast zou kunnen zijn, in de gaten gehouden worden. In principe klopt het
argument vervolgens ook niet voor overheidsinstellingen die helemaal niets te maken
hebben met de uitvoering van gerechtelijke uitspraken, bijvoorbeeld functioneel
gedecentraliseerde organieke openbare diensten.170
102. Men stelt ook principieel dat er geen enkele instantie is die een
overheidsinstelling kan opleggen om een gerechtelijke uitspraak uit te voeren. Maar
ook dat klopt niet. De verschillende geledingen van de overheid bestaan uit
publiekrechtelijke rechtspersonen. En zoals een gewone rechtspersoon, treden die
op via hun organen. Meestal zijn dit voor publiekrechtelijke rechtspersonen openbare
ambtenaren en ten aanzien van hen bepaalt artikel 24 van de Grondwet dat er “geen
voorafgaand verlof nodig is om vervolgingen in te stellen tegen openbare
ambtenaren wegens daden van hun bestuur behoudens wat ten opzichte van de
ministers is bepaald”.
103. Bovendien is nu ook de aansprakelijkheid van de overheid uitgewerkt. Een
overheidsinstelling kan immers niet anders dan via haar personeel optreden, en
zodoende zal het onmogelijk zijn dat een fout van de overheid niet werd veroorzaakt
door het (niet) optreden van één of meer van haar personeelsleden (ambtenaren of
168 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 430. 169 Cf. supra, randnummer 53. 170 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 224.
62
aangestelden).171 De Wet van 10 februari 2003172 regelt deze aangelegenheid. In
artikel 3 van voormelde wet vindt men de bepaling terug, dat “openbare
rechtspersonen aansprakelijk zijn voor de schade die hun personeelsleden aan
derden berokkenen bij de uitoefening van hun dienst, op de wijze waarop aanstellers
aansprakelijk zijn voor de schade aangericht door hun aangestelden, en dit ook
wanneer de toestand van deze personeelsleden statutair is geregeld of zij gehandeld
hebben in de uitoefening van de openbare macht”. Daaruit volgt dus dat de
ambtenaren – leidinggevend of niet, contractueel aangeworven of statutair – als
aangestelden moeten worden beschouwd.
De ministers en staatssecretarissen, de leden van de wetgevende vergaderingen, de
gemeenteraadsleden, de leden van het Grondwettelijk Hof, de leden van de
bestuursorganen van overheidsbedrijven e.d. worden evenwel niet als personeelslid
of aangestelde beschouwd, maar als zuiver orgaan.173
Overeenkomstig de voornoemde wet van 10 februari 2003 geldt ten aanzien van de
overheid voor alle personeelsleden het aansprakelijkheidsregime van de aansteller
voor aangestelden uit artikel 1384 lid 3 van het Burgerlijk Wetboek. Wie statutair
verbonden is aan de overheidsinstelling zal overeenkomstig artikel 2 van
voornoemde Wet van 10 februari 2003 persoonlijk aansprakelijk zijn ingeval van
grove schuld, bedrog of gebruikelijke lichte fout. Wie contractueel verbonden is aan
de overheidsinstelling zal overeenkomstig artikel 18 van de Wet op de
arbeidsovereenkomsten174 in dezelfde gevallen persoonlijk aansprakelijk gesteld
kunnen worden. Voor de niet-personeelsleden geldt echter de aansprakelijkheid op
grond van artikel 1382-1383 van het Burgerlijk Wetboek.175 Men kan dus een
personeelslid of een orgaan die niet doet wat hij moet doen om een gerechtelijke
171 J. VANDELANOTTE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het publiekrecht Deel 2 Overzicht Publiekrecht, die Keure, Brugge, 2003, 1243. 172 Wet 10 februari 2003 betreffende de aansprakelijkheid van en voor personeelsleden in dienst van openbare rechtspersonen, B.S. 27 februari 2003. 173 J. VANDELANOTTE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het publiekrecht Deel 2 Overzicht Publiekrecht, die Keure, Brugge, 2003, 1244. 174 Wet 3 juli 1978 betreffende arbeidsovereenkomsten, B.S. 22 augustus 1978. 175 S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, losbl., Academiejaar 2007-08, 66.
63
uitspraak tegen de overheid uit te voeren –al dan niet slechts in specifieke gevallen–
persoonlijk aansprakelijk stellen.176
104. Uit dit alles volgt dat de overheid wel degelijk aansprakelijk gesteld kan
worden en bijgevolg kan opgelegd worden wat zij moet doen door een rechter,
namelijk de schade herstellen die zij door haar foutief handelen, of dat van haar
personeelsleden of vertegenwoordigers, heeft veroorzaakt. Zodoende blijft ook dit
tweede argument, dat wordt aangevoerd om de uitvoeringsimmuniteit van de
overheid te rechtvaardigen, niet overeind.
Afdeling 3: De mogelijkheid van dwangtoezicht
105. Een argument dat soms wordt aangehaald om de uitvoeringsimmuniteit van
de overheid te rechtvaardigen, bestaat erin dat het feit dat er administratieve
dwangmiddelen bestaan, de dwanguitvoering door een gerechtelijke instantie
overbodig maken. Maar er bestaat niet voor alle publiekrechtelijke rechtspersonen
een administratieve toezichtsregeling. Toch zouden overeenkomstig deze redenering
ook die overheidsinstanties waar geen administratieve toezichtsregeling voor
bestaat, een uitvoeringsimmuniteit genieten, zonder dat hier dus een goede reden
voor bestaat.177 Bovendien staat dwanguitvoering van een gerechtelijke uitspraak los
van het al dan niet bestaan van administratieve dwangmiddelen. Voor
dwanguitvoering volstaat het dat er een uitvoerbaar vonnis of arrest is. Daar komen
geen administratieve dwangmiddelen aan te pas.178 Ten slotte rechtvaardigt de
mogelijkheid van dwangtoezicht de uitvoeringsimmuniteit ook niet, omdat het
dwangtoezicht de rechten van de rechtszoekende niet waarborgt. Zelfs als er een
administratief dwangtoezicht is, zal men nog in zekere mate afhankelijk zijn van de
176 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 431. 177 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 210, voetnoot 127, laatste alinea. 178 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 431.
64
goede wil van de toezichthoudende overheid. Zij zal immers bijvoorbeeld niet altijd
haar dwangtoezicht uitoefenen.179
106. Ook het bestaan van een dwangtoezicht houdt bijgevolg geen stand als
rechtvaardigingsgrond voor de uitvoeringsimmuniteit.
Afdeling 4: Het principe van de scheiding der machten
107. Zoals bij het begin van deze masterproef180 werd aangegeven, is de scheiding
der machten een essentieel kenmerk van de Belgische staatsstructuur. Hoewel dit
niet expliciet in de grondwet werd opgenomen blijkt wel uit haar structuur dat de
scheiding der machten als leidraad moet gelden bij de uitoefening van de macht in
België.181 Als dit principe als rechtvaardigingsgrond voor de uitvoeringsimmuniteit
van de overheid overeind zou blijven, zou dat dus een belangrijke steun betekenen
voor het concept.
108. In een strikte interpretatie komt de scheiding der machten er inderdaad op
neer dat het de rechterlijke macht verboden is om eender wat op te leggen aan de
uitvoerende macht. Bijgevolg is in die optiek een uitvoeringsimmuniteit, zelfs een
absolute, gerechtvaardigd.
109. Het is evenwel zo dat men ondertussen sinds de stichting van België een heel
eind geëvolueerd is in de wijze waarop men het principe van de scheiding der
machten interpreteert. De strikte interpretatie zoals hierboven gesteld geldt al lang
niet meer. De scheiding der machten moet bijgevolg zoals VANDE LANOTTE182 stelt,
vandaag de dag niet meer dogmatisch worden opgevat. De wetgevende, uitvoerende
en rechterlijke machten hebben inderdaad nog steeds elk hun respectievelijke
hoofdtaak, maar dat neemt niet weg dat hun bevoegdheden elkaar ook soms kunnen
179 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 209-210. 180 Cf. supra, randnummer 1. 181 J. VANDELANOTTE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het publiekrecht Deel 2 Overzicht Publiekrecht, die Keure, Brugge, 2003, 185. 182 J. VANDELANOTTE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het publiekrecht Deel 2 Overzicht Publiekrecht, die Keure, Brugge, 2003, 189.
65
raken. De verhouding tussen de rechterlijke en de uitvoerende macht is nu eerder
van die aard, dat de rechter geen beslissingen mag nemen voor de uitvoerende
macht en dat de uitvoerende macht zich niet mag bemoeien met de uitoefening van
de rechterlijke macht.183
110. Over de jaren is de rechtsbescherming die de rechter kan bieden tegen het
overheidsoptreden ook uitgebreid. Nog een vlak dus waar de taken van de
rechterlijke en de uitvoerende macht elkaar raken en zelfs actief kunnen interfereren.
De burger heeft ten eerste de mogelijkheid om, nadat een overheidshandeling werd
gesteld, naar de rechter te stappen en die handeling te betwisten als ze voor hem
nadelig is. Dit wordt de rechtsbescherming a posteriori genoemd.184 De rechter kan
echter ook preventief optreden en de overheid een bevel opleggen.185 Wanneer de
betrokken overheidsinstelling ten aanzien van de betrokken aangelegenheid over
een gebonden bevoegdheid beschikt zal dit geen probleem opleveren. Er is immers
in casu slechts één wettelijke oplossing en de rechter heeft dan de bevoegdheid om
de maatregelen te bevelen om de naleving van de wet te verzekeren. Daarnet werd
reeds gesteld dat de rechter geen beslissingen mag nemen voor de uitvoerende
macht. Wanneer de betrokken publiekrechtelijke rechtspersoon bijgevolg voor één
probleem over verschillende wettelijke oplossingen beschikt, en dus een
discretionaire bevoegdheid heeft dienaangaande, zal zich wel een probleem stellen.
De rechter zal dan niet in de plaats van de overheid de nodige
opportuniteitsafweging kunnen doen en haar opleggen welke oplossing ze in casu
zal moeten toepassen.186
Het is dan ook in het kader van deze laatste situatie dat de problematiek van de
indeplaatsstelling door de rechter moet worden gesitueerd. Een bevel tot
indeplaatsstelling jegens de overheid is, net zoals andere maatregelen van
183 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 432. 184 S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, losbl., Academiejaar 2007-08, 8. 185 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 432. 186 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 230.
66
rechtstreekse executie187, slechts mogelijk als aan twee voorwaarden is voldaan. Ten
eerste moet de continuïteit van de openbare dienst gewaarborgd blijven. Ten tweede
mag de rechterlijke macht niet de opportuniteit van de gewraakte handelingen van de
uitvoerende macht gaan toetsen.188
111. Hieruit volgt dat ook het principe van de scheiding der machten geen stand
houdt als argument om de uitvoeringsimmuniteit van de overheid als absoluut
beginsel te rechtvaardigen. Integendeel zou men er zelfs gewag van kunnen maken
dat een absolute uitvoeringsimmuniteit als beginsel het grondwettelijk principe van de
scheiding der machten schendt. Het is immers zo dat de rechterlijke macht vonnissen
en arresten maakt en dat de uitvoerende macht overeenkomstig artikel 40 van de
Grondwet die vonnissen en arresten moet uitvoeren. Wanneer dat laatste niet
gebeurt ten gevolge van de uitvoeringsimmuniteit van de overheid zou men kunnen
stellen dat het principe van de scheiding der machten wordt geschonden.189
Bovendien wordt er ook hier weer de verwijzing gemaakt naar het beginsel van de
continuïteit van de openbare dienst. Het gaat dus niet om het principe van de
scheiding der machten dat op zichzelf kan staan als argument. Het heeft een ander
algemeen rechtsbeginsel nodig om invulling te krijgen in de context van de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid.
Afdeling 5: Het domaniaal karakter van de overheidsgoederen
112. Om de uitvoeringsimmuniteit van overheidsgoederen te rechtvaardigen wordt
klassiek ook een beroep gedaan op artikel 537 lid 2 van het Burgerlijk Wetboek. Dit
artikel bepaalt dat “goederen die niet aan bijzondere personen toebehoren, worden
beheerd en alleen kunnen worden vervreemd met inachtneming van de vormen en
overeenkomstig de regels die daarvoor in het bijzonder bepaald zijn”. Oorspronkelijk
wilde men hiermee de goederen van publiekrechtelijke rechtspersonen onttrekken
187 Cf. supra, randnummer 58. 188 B. PEETERS, “Dwanguitvoering op overheidsgoederen. Een commentaar op art. 1412bis Ger. W.”, T.B.P. 1995, 70. 189 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 433.
67
aan het burgerlijk recht, zodat bijvoorbeeld artikel 7 van de Hypotheekwet190 er niet
op van toepassing zou zijn en publiekrechtelijke rechtspersonen bijgevolg niet met al
hun goederen zouden moeten instaan voor het nakomen van hun verbintenissen. Er
zou bijgevolg uitsluitend een bijzonder rechtsregime van toepassing zijn op
overheidsgoederen, namelijk het administratief recht.191
113. Bij gebrek aan enerzijds een duidelijk en overzichtelijk geheel van
administratieve rechtsregels voor goederen toebehorend aan publiekrechtelijke
rechtspersonen, en anderzijds aan een allesomvattende regeling voor alle mogelijke
bedenkbare goederen, is men onvermijdelijk soms toch moeten gaan teruggrijpen
naar het gemeenrecht. Er zijn immers goederen waar geen specifieke regeling voor
bestaat en dan moet men wel te rade gaan bij het gemeenrecht voor hun beheer en
vervreemding. Zodoende komt men er vandaag toe dat de goederen van de overheid
waar nodig of voorzien beheerst worden door het administratief recht, en waar
mogelijk door het burgerlijk recht.192
114. Omdat er door dit alles bijgevolg geen duidelijke regeling bestond met
betrekking tot overheidsgoederen en de mogelijkheid tot dwanguitvoering daarop, is
men in de rechtsleer en de rechtspraak zelf aan de slag gegaan om een regeling uit
te dokteren. Het onderscheid tussen goederen van het openbare en private domein
werd geïntroduceerd.193
§1. Goederen behorend tot het openbaar domein
115. Goederen behorend tot het openbaar domein zijn “de aan administratieve
personen toebehorende goederen die onontbeerlijk zijn voor het vervullen van een
190 Wet van 15 december 1851, B.S. 22 december 1851. 191 K. BAERT, “De uitvoeringsimmuniteit van de publiekrechtelijke rechtspersonen”, R.W. 1976-77, 2378. 192 K. BAERT, “De uitvoeringsimmuniteit van de publiekrechtelijke rechtspersonen”, R.W. 1976-77, 2380. 193 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 434.
68
openbare dienst of voor het behartigen van een openbare noodwendigheid”.194 Bij
wijze van voorbeeld behoren hiertoe: het maritiem domein, het (spoor)wegennet, het
militair openbaar domein, onroerende goederen als openbare musea, bibliotheken,…
116. Goederen gaan tot het openbaar domein behoren door de affectatie.195 Door
de affectatie krijgt het betrokken goed een bestemming door de overheid. Vindt de
betrokken publiekrechtelijke rechtspersoon dat het desbetreffende goed noodzakelijk
is voor de openbare dienst waarmee hij belast is, dan zal hij het goed bestemmen of
affecteren tot het openbaar domein. De rechtspraak is van mening dat het dus door
de wil van de betrokken overheidsinstelling zal zijn dat een goed tot het openbaar
domein gaat behoren.196 Rest dus de vraag hoe de overheid haar wil moet uiten.
Men is van oordeel dat die wilsuiting uitdrukkelijk (door een formele beslissing) of
stilzwijgend (ze blijkt impliciet uit de handelingen door de betrokken
overheidsinstelling) kan gebeuren.197 De rechtsleer daarentegen bekijkt het ruimer. In
de rechtsleer is men van mening dat goederen die toebehoren aan een
overheidsinstelling tot het openbaar domein behoren wanneer zij nodig zijn voor de
uitoefening van de openbare dienst waarmee die overheidsinstelling belast is.198 De
rechter zal dit telkens in concreto moeten nagaan.
117. In principe betekent het feit dat goederen tot het openbaar domein behoren
dat zij buiten de handel zijn en dat er bijgevolg geen zakelijke rechten op gevestigd
kunnen worden. Hieruit volgt dat zij onvervreemdbaar zijn, dat ze niet kunnen worden
gehypothekeerd of kunnen worden verkregen door verjaring en dat zij niet vatbaar
zijn voor beslag.199 Op het beginsel dat deze goederen niet vatbaar zijn voor de
vestiging van zakelijke rechten bestaan uitzonderingen. Een voorbeeld daarvan is
artikel 191 van het Vlaams Gemeentedecreet200. Bovendien is het beginsel van de
194 C. ENGELS, Nota’s Zakenrecht, losbl., Academiejaar 2005-06, 38. 195 L. VENY, Bestuursrecht Deel 1 Algemene Beginselen, Gent, Universiteit Gent, Academiejaar 2005-06, 168. 196 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 435. 197 Cass. 3 mei 1968, nr. N-19680503-1, www.cass.be (17 april 2009). 198 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 191. 199 L. VENY, Bestuursrecht Deel 1 Algemene Beginselen, Gent, Universiteit Gent, Academiejaar 2005-06, 168. 200 Gemeentedecreet van 15 juli 2005, B.S. 31 augustus 2005.
69
onbeslagbaarheid van deze goederen doorbroken met de invoering van artikel
1412bis van het Gerechtelijk Wetboek.
§2. Goederen behorend tot het privaat domein
118. Als goederen die behoren tot het openbaar domein de goederen zijn die de
overheid bestemd heeft om tot die categorie te behoren, dan zijn de goederen die
behoren tot het privaat domein alle goederen van publiekrechtelijke rechtspersonen
die niet tot het openbaar domein behoren.201 Deze goederen worden dus niet
noodzakelijk geacht voor de uitoefening van de openbare dienst waarmee een
publiekrechtelijk rechtspersoon is belast. Goederen van het openbaar domein
kunnen ook door desaffectatie tot het privaat domein gaan behoren.202 Hiervoor zal
altijd een uitdrukkelijke bestuursbeslissing nodig zijn.203
119. Goederen behorend tot het privaat domein, zijn in principe wel in de handel,
maar slechts in een beperkte vorm die door de wet wordt bepaald. Er zijn een aantal
mechanismen en voorwaarden ingebouwd omdat men misbruik wil voorkomen.
Goederen van het privaat domein kunnen bijgevolg wel worden verhuurd en er
kunnen zakelijke rechten en hypotheken op worden gevestigd. Vervreemding van
private domeingoederen, zoals bij een verkoop, zal echter via een openbare
aanbesteding moeten gebeuren. Wat de beslagbaarheid betreft van deze goederen,
gelden dezelfde regels als voor goederen van het openbaar domein.204 Artikel
1412bis van het Gerechtelijk Wetboek zal dus van toepassing zijn.
120. Overheidsinstellingen zijn echter in de eerste plaats belast met de behartiging
van het algemeen belang. Hun goederen zijn dan ook in principe voor de
benaarstiging van dit algemeen belang bedoeld, zodat, ook voor de goederen
201 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 436. 202 K. BAERT, “De uitvoeringsimmuniteit van de publiekrechtelijke rechtspersonen”, R.W. 1976-77, 2381. 203 L. VENY, Bestuursrecht Deel 1 Algemene Beginselen, Gent, Universiteit Gent, Academiejaar 2005-06, 169. 204 L. VENY, Bestuursrecht Deel 1 Algemene Beginselen, Gent, Universiteit Gent, Academiejaar 2005-06, 169.
70
behorende tot het privaat domein, de continuïteit van de openbare dienst door de
manier waarop zij worden beheerd niet in het gedrang mag worden gebracht.205
§3. Het domaniaal karakter van overheidsgoederen en de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid
121. Uit het voorgaande blijkt dat de rechtvaardiging van de uitvoeringsimmuniteit
op basis van het domaniaal karakter van overheidsgoederen, met uitzondering van
de goederen behoren tot het openbaar domein, eigenlijk gebaseerd is op het
beginsel van de continuïteit van de openbare dienst. Als argument op zich volstaat
het domaniaal karakter van overheidsgoederen dus niet.206 Bovendien is er met
betrekking tot het beslag op overheidsgoederen een specifiek wetsartikel, meer
bepaald het artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek, ingevoerd zoals daarnet al
werd aangegeven. Bij de totstandkoming van dat artikel, heeft men uitdrukkelijk het
onderscheid tussen goederen van het openbaar en het privaat domein afgewezen
om het toepassingsgebied van het artikel te bepalen207. Het is dus van toepassing op
alle overheidsgoederen en daarmee geldt op dat gebied al helemaal geen absolute
uitvoeringsimmuniteit meer.
Afdeling 6: De uitvoeringsimmuniteit en de waarde van het
begrotingsargument
122. Om dezelfde reden als boven werd weergegeven waarom men
schuldvergelijking niet mogelijk acht in verhoudingen met de overheid, stelt men dat
de uitvoeringsimmuniteit te rechtvaardigen is op grond van de begrotingsregels.
205 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 193. 206 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 437. 207 G. BLOCKX, “Artikel 1421bis Ger. W.: een versoepeling van het principe van de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid”, Waarvan Akte 1995, 55; zie hiervoor ook infra, randnummer 129.
71
123. Op basis van een combinatie van het specialiteitsbeginsel en het
universaliteitsbeginsel inzake de begroting, die in het kader van de schuldvergelijking
reeds uitgebreid werden besproken, meent men dat dwanguitvoering tegen
overheidsinstellingen die onderworpen zijn aan een begrotingsregeling uitgesloten
is.208 Men redeneert dat de bestemming van de begrotingskredieten niet
gerespecteerd wordt bij dwanguitvoering omdat de te betalen schuld meestal niet in
de begroting zal ingeschreven staan.209 Bovendien stelt men dat, aangezien geen
enkel inkomen op de begroting specifiek mag worden voorbehouden voor een
specifieke uitgave overeenkomstig het universaliteitsbeginsel, dwanguitvoering op
grond van een tweede grondwettelijk beginsel ook niet zal kunnen toegelaten
worden. De overheid kan in haar begroting immers geen specifieke post
voorbehouden voor haar schulden op grond van het universaliteitsbeginsel. Indien
hier dus geen gelden voor voorzien worden, kan dwanguitvoering op andere gelden
in de begroting de bestemming van de begrotingskredieten niet respecteren, wat in
strijd is met het specialiteitsbeginsel. Hier zou dan in principe de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid van toepassing zijn. In feite roept men dit
argument vooral in om de activiteiten van de betrokken openbare dienst niet volledig
in de war te sturen en dus haar continuïteit te waarborgen.210 Een eerste aanwijzing
dat dit argument op zich dus niet zal voldoen om de uitvoeringsimmuniteit van de
overheid te verantwoorden.
124. Bovendien zijn niet alle publiekrechtelijke rechtspersonen onderworpen aan
een begrotingsregeling. Veel onder hen zijn opgericht als privaatrechtelijke
vennootschappen en zijn onderworpen aan de gewone regels met betrekking tot de
boekhouding zoals particuliere ondernemingen.211 Het hoeft geen betoog dat ook
voor hen het begrotingsargument niet zal kunnen gelden als rechtvaardiging voor de
uitvoeringsimmuniteit.
208 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 369. 209 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 440. 210 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 440. 211 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit tegen gedwongen uitvoering en het begrotingsargument”, T.B.H. 1990, 649.
72
125. Uit dit alles volgt dus dat ook dit argument op zichzelf niet zal volstaan om de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid te rechtvaardigen. Er werd immers
aangetoond dat het of eigenlijk fundamenteel gebaseerd is op het beginsel van de
continuïteit van de openbare dienst of zelfs in beginsel helemaal niet van toepassing
kan zijn.
Afdeling 7: Het beginsel van de continuïteit van de openbare dienst
126. De openbare dienst is een bestuurlijke overheidsdienst of een instelling naar
publiekrecht, uitgaande van de federale overheid, de deelstatelijke overheid of het
lokaal of provinciaal bestuur, dat belast is met de behartiging van een collectieve
behoefte of met opdrachten van algemeen belang.212 De openbare dienst wordt
beheerst door een aantal beginselen, met name de veranderlijkheid, de continuïteit
en de benuttigingsgelijkheid.213
127. Het beginsel van de continuïteit van de openbare dienst houdt in dat “zolang
een openbare dienst aan het algemeen belang blijft beantwoorden, deze dienst moet
blijven functioneren”.214 Deze dienst zal dus niet in het gedrang mogen worden
gebracht. Dit heeft in principe tot gevolg dat niet tegen de overheid gedwongen kan
worden uitgevoerd telkens de overheid van oordeel is dat de continuïteit van de
openbare dienst in gevaar komt. De overheid heeft hier in eerste instantie immers
finaal zeggenschap over. Het hoeft geen betoog dat het gevaar voor misbruik groot
is, maar ook het gevaar voor nalatigheid is hier zeer reëel. Bijgevolg mag men er niet
van uitgaan dat het doel zonder meer de middelen heiligt en dat de finale
zeggenschap van de overheid – en dus haar uitvoeringsimmuniteit – absoluut zou
zijn.215
212 L. VENY, Bestuursrecht Deel 1 Algemene Beginselen, Gent, Universiteit Gent, Academiejaar 2005-06, 65. 213 J. VANDELANOTTE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het publiekrecht Deel 2 Overzicht Publiekrecht, die Keure, Brugge, 2003, 737. 214 J. VANDELANOTTE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het publiekrecht Deel 2 Overzicht Publiekrecht, die Keure, Brugge, 2003, 738. 215 B. PEETERS, De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 234.
73
128. Men moet er integendeel van uitgaan dat vandaag de dag die immuniteit niet
verder mag gaan dan wat rechtvaardigbaar is. Opdat wantoestanden zouden worden
voorkomen moet aan de rechter een marginaal toetsingsrecht toekomen.216 Dit
toetsingsrecht houdt in dat de rechter enerzijds de wettelijkheid van de betrokken
beslissing nagaat en anderzijds dat onderzocht wordt of de overheid niet kennelijk
onredelijk tot haar beslissing is gekomen. De rechter mag echter niet in de plaats van
de overheid de belangenafweging maken.217 Hiervoor is evenwel vereist dat de
overheid terzake over een discretionaire bevoegdheid beschikte en dus een
beleidskeuze moest maken. Wanneer uit deze marginale controle blijkt dat er
misbruik of nalatigheid is in hoofde van de overheid moet de uitvoeringsimmuniteit
doorbroken kunnen worden en moet dwanguitvoering tegen de overheid mogelijk
zijn. De rechter zal daarbij wel in de gaten moeten houden dat de continuïteit van de
openbare dienst inderdaad niet in het gedrang wordt gebracht.218
129. Het beginsel van de continuïteit van de openbare dienst rechtvaardigt in
zekere mate de uitvoeringsimmuniteit van de overheid. Deze immuniteit kan evenwel
slechts relatief zijn, daar onder andere historische evoluties een absolute
uitvoeringsimmuniteit voor de overheid niet langer aanvaardbaar maken.
Besluit
130. Uit het voorgaande blijkt dat, waar het leek dat er voor de
uitvoeringsimmuniteit zeven rechtvaardigingsgronden konden worden aangebracht,
er eigenlijk maar één echt overeind blijft. In se lijkt dat onvoldoende om te
verantwoorden dat de overheid immuun zou moeten zijn voor gedwongen uitvoering.
Daar kan wel tegenover geplaatst worden dat het beginsel van de continuïteit van de
openbare dienst een fundamenteel bestuursbeginsel is. Zomaar een concept om de
216 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 451. 217 J. DUJARDIN, J. VANDE LANOTTE m.m.v. P. VANDEN HEEDE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het Publiekrecht. Deel 1. Basisbegrippen Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2004, 95. 218 B. PEETERS, “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen uitvoering”, in M. STORME en A. BEIRLAEN (eds.), Procederen in nieuw België en komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 452.
74
uitvoeringsimmuniteit van de overheid te rechtvaardigen is het dus niet, wel
integendeel. Het is een concept dat mee aan de grondslag ligt van het Belgische
grondbestel. De vraag stelt zich echter hoelang dit rechtvaardigingsargument nog zal
aanvaard worden als ontsnappingsmogelijkheid voor de overheid om aan haar
verplichtingen te voldoen, aangezien de uitvoeringsimmuniteit van de overheid de
laatste decennia steeds meer gerelativeerd werd. De toekomst zal dus verder
uitwijzen hoe dit alles zal evolueren.
75
Hoofdstuk 4: Artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek
131. In het kader van de uitvoeringsimmuniteit van de overheid mag het belang van
het artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek geenszins onderschat worden.
Daarom verdient het in extenso in dit werkstuk opgenomen te worden. Artikel
1412bis van het Gerechtelijk Wetboek luidt als volgt:
Ҥ1. De goederen die toebehoren aan de Staat, de Gewesten, de Gemeenschappen,
de provincies, de gemeenten, de instellingen van openbaar nut en, in het algemeen,
aan alle publiekrechtelijke rechtspersonen, zijn niet vatbaar voor beslag.
§2. Onverminderd het bepaalde in artikel 8, tweede lid, van de wet van 21 maart
1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven, zijn
echter wel vatbaar voor beslag :
1° de goederen ten aanzien waarvan de in §1 bedoelde publiekrechtelijke
rechtspersonen verklaard hebben dat ze in beslag genomen kunnen worden. Deze
verklaring moet uitgaan van de bevoegde organen. Ze moet worden neergelegd op
de plaatsen die door artikel 42 zijn bepaald voor de betekening van de gerechtelijke
akten.
De Koning bepaalt de wijze waarop deze neerlegging geschiedt;
2° bij gebreke van een dergelijke verklaring of wanneer de tegeldemaking van de erin
opgenomen goederen niet volstaat tot voldoening van de schuldeiser, de goederen
die voor deze rechtspersonen kennelijk niet nuttig zijn voor de uitoefening van hun
taak of voor de continuïteit van de openbare dienst.
§3. De in §1 bedoelde publiekrechtelijke rechtspersonen wier goederen
overeenkomstig §2, 2°, in beslag genomen worden, kunnen verzet doen. Ze kunnen
aan de beslagleggende schuldeiser andere goederen ter beslagneming aanbieden.
Het aanbod is bindend voor de beslagleggende schuldeiser indien het goed op het
Belgisch grondgebied gelegen is en de tegeldemaking volstaat tot voldoening van de
schuldeiser.
Indien de beslagleggende schuldeiser aanvoert dat niet is voldaan aan de in het
vorige lid bedoelde voorwaarden inzake de vervanging van het in beslag genomen
goed, wendt de meest gerede partij zich tot de rechter onder de in artikel 1395
gestelde voorwaarden.
76
§4. Verzet kan alleen worden gedaan bij exploot te betekenen aan de beslaglegger,
samen met een dagvaarding om te verschijnen voor de beslagrechter. De eis schorst
de tenuitvoerlegging en moet, op straffe van verval, worden ingesteld binnen een
maand te rekenen van het beslagexploot betekend aan de schuldenaar.
Het vonnis kan niet bij voorraad ten uitvoer worden gelegd. Het is niet vatbaar voor
verzet.
De termijn om hoger beroep in te stellen is een maand te rekenen van de betekening
van het vonnis. De rechter in hoger beroep doet uitspraak met voorrang boven alle
andere zaken. Tegen een bij verstek gewezen arrest kan geen verzet worden
gedaan.”
Afdeling 1: Totstandkoming en inwerkingtreding
132. Zoals reeds gesteld, is het concept dat hoofdzakelijk aan de grondslag ligt van
de uitvoeringsimmuniteit van de overheid, het vereiste van continuïteit van de
openbare dienst. Ondertussen is dit erkend als algemeen rechtsbeginsel, bijgevolg
moet er dus een zeker gewicht aan toegekend worden. Aangezien in principe elkeen
er baat bij kan hebben is dit voor een stuk ook terecht. Dus is het feit dat de overheid
voor de verzekering van de continuïteit van de openbare dienst een zekere
uitvoeringsimmuniteit geniet eveneens voor een stuk terecht. Maar in een rechtsstaat
die naam waardig, mag een dergelijke uitvoeringsimmuniteit er uiteraard niet toe
leiden, dat de overheid zich voor elke verplichting aan haar opgelegd, achter dit
beginsel kan verstoppen en zo aan haar verplichtingen en verantwoordelijkheid kan
ontkomen. Mede onder druk van rechtsleer en rechtspraak is men over de jaren de
absolute uitvoeringsimmuniteit dan ook terecht gaan relativeren en nuanceren.219
133. Door de invoering van artikel 1412bis in het Gerechtelijk Wetboek door de Wet
van 30 juni 1994 werd een definitieve stap in de richting van een relatieve
uitvoeringsimmuniteit van de overheid gezet. Het moet echter gezegd dat het
219 E. DIRIX, “Artikel 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P. et al. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 5.
77
uiteindelijke resultaat een stuk minder bravoure vertoont dan toen men aan de weg
begon om dit wetsartikel in te voeren.220
134. Het hele proces werd ingezet met het wetsvoorstel dat Senator CEREXHE
indiende in de jaren ’80 van de 20ste eeuw.221 Hij stelde concreet voor beslag toe te
laten op goederen van het privaat domein. Een rechter moest daarbij echter wel
nagaan of een dergelijk beslag in concreto de continuïteit van de betrokken openbare
dienst niet in het gedrang bracht.
135. Dit op zich relatief eenvoudige voorstel mocht echter op aardig wat kritiek
rekenen. Vooreerst was men er niet meteen voor te vinden dat de rechterlijke macht
een dergelijke grote zeggenschap zou krijgen ten aanzien van wat vereist is om de
continuïteit van de openbare dienst te garanderen.222 Bovendien was het ook niet
duidelijk wie dan die rechter zou moeten zijn die zou moeten controleren of de
continuïteit van de openbare dienst in het gedrang kwam.223 Men vroeg zich
vervolgens ook af wie zou bepalen welke goederen tot het publieke dan wel het
private domein behoren. In principe bepaalt de overheid dit zelf door goederen te
affecteren aan het ene of het andere domein. Dit zou echter willen zeggen dat de
overheid op die manier ook aan haar verplichtingen zou kunnen ontkomen door
telkens men beslag op een goed wil leggen, dit goed te affecteren aan het publiek
domein waardoor dat beslag onmogelijk wordt.224
Een hele weg van discussie volgde met een waaier van alternatieven die werden
voorgesteld225: de overheid zou zelf over de beslagbaarheid van haar goederen
moeten kunnen beslissen, er zou een mogelijkheid om verzet aan te tekenen moeten
komen voor de beslagene-overheid,… Dé constante gedurende de ‘lijdensweg’ was
220 K. COLPAERT-ARICKX, “Nieuwe Wet van 30 juni 1994 tot regeling van de vatbaarheid voor beslag van goederen van de overheid”, De Gem. 1994, 544. 221 G. BLOCKX, “Artikel 1421bis Ger. W.: een versoepeling van het principe van de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid”, Waarvan Akte 1995, 54. 222 E. DIRIX, “Artikel 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P. et al. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechlen, Kluwer, 6. 223 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 253. 224 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 254. 225 S. BRIJS, “Nieuwe wetgeving: de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid doorbroken”, R.W. 1994-95, 626.
78
dat men de verantwoordelijkheid van de rechter te groot bleef vinden. De nadruk
evolueerde ook van het onderscheid tussen privaat en publiek domein zoals door
Senator CEREXHE geopperd, naar een functioneler criterium van een ‘kennelijk nut’
voor de overheid van de beslagen goederen. De goederen waar men beslag op wilde
leggen moesten dus niet meer onmisbaar zijn voor de overheid om niet beslagbaar te
zijn. Het volstond vanaf nu reeds dat ze een kennelijk nut vertoonden voor de
betrokken overheid.226 Toch was men hier nog steeds niet tevreden mee en moest er
een manier gevonden worden om de bevoegdheid van de beslagrechter nog meer
aan banden te leggen. Hier moesten respectievelijk artikel 1412bis §2, 1° en §3 lid 1
van het Gerechtelijk Wetboek een antwoord bieden: de betrokken overheid kan een
lijst opmaken van bij haar beslagbare goederen en indien, bij gebreke daaraan, bij
haar beslag wordt gelegd op haar goederen kan ze zelf andere goederen in de plaats
van de beslagen goederen stellen.227
136. Op 21 januari 1995 trad artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek in
werking. Daarbij dient te worden opgemerkt dat inzake beslagbaarheid de regel
geldt, dat de beperkingen die van toepassing zijn op het moment dat het beslag
wordt gelegd, in acht moeten worden genomen.228
137. Bij dit alles dient in elk geval voor ogen gehouden te worden dat het nooit de
bedoeling van de wetgever is geweest om de uitvoeringsimmuniteit van de overheid
zodanig te nuanceren dat er op termijn niets van zou overblijven.229 De nood aan het
geven van een wettelijke grondslag aan deze immuniteit heeft altijd buiten kijf
gestaan en wordt bevestigd door artikel 1412bis §1 van het Gerechtelijk Wetboek. De
goederen van de overheid zijn dus in eerste instantie altijd onbeslagbaar. Daaruit
226 E. DIRIX, “Beslag op goederen van de overheid”, De Gerechtsd. 1995, 141. 227 E. DIRIX, “Artikel 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P. et al. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 6. 228 E. DIRIX, “Artikel 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P. et al. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 15. 229 S. BRIJS, “Nieuwe wetgeving: de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid doorbroken”, R.W. 1994-95, 626-627.
79
moet worden afgeleid dat al wat volgt op §1 als een uitzondering op het principe
moet worden beschouwd.230
Afdeling 2: Toepassingsgebied
§1. Toepassingsgebied Ratione Personae
138. Artikel 1412bis §1 van het Gerechtelijk Wetboek bepaalt: “De goederen die
toebehoren aan de Staat, de Gewesten, de Gemeenschappen, de provincies, de
gemeenten, de instellingen van openbaar nut en, in het algemeen, aan alle
publiekrechtelijke rechtspersonen, zijn niet vatbaar voor beslag.” Men zou dus in
eerste instantie kunnen stellen dat het artikel enkel van toepassing is op de Staat, de
Gewesten, de Gemeenschappen, de provincies, de gemeenten, de instellingen van
openbaar nut en in het algemeen alle publiekrechtelijke rechtspersonen. Deze
opsomming is echter helemaal niet limitatief. Ze moet daarentegen als louter
exemplatief worden beschouwd.231 Uit de Parlementaire Voorbereidingen van de Wet
van 30 juni 1994 blijkt immers zeer duidelijk dat het de bedoeling was van de
wetgever om het toepassingsgebied zo ruim mogelijk te laten zijn.232
139. Ten eerste moet hier wel bij worden opgemerkt dat niet álle publiekrechtelijke
rechtspersonen aan het regime van artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek
onderworpen zijn. De autonome overheidsbedrijven bijvoorbeeld, die onder het
toepassingsgebied van de Wet van 21 maart 1991233 betreffende de hervorming van
sommige economische overheidsbedrijven vallen, zijn uitdrukkelijk uitgesloten uit het
toepassingsgebied van artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek. De
230 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 255. 231 Beslagr. Verviers 12 januari 1996, J.L.M.B. 1996, 477. 232 Verslag over het Ontwerp van wet tot invoeging van een artikel 1412bis in het Gerechtelijke Wetboek, Parl.St. Senaat 1992-93, nr. 769/2, 13. 233 B.S. 27 maart 1991, err. B.S. 20 juli 1991.
80
beslagbaarheid van hun goederen wordt beschreven in artikel 8 lid 2 van
voornoemde wet van 21 maart 1991.234
140. Met betrekking tot de “instellingen van openbaar nut” uit artikel 1412bis §1 van
het Gerechtelijk Wetboek, merkt PEETERS vervolgens terecht op dat de wetgever
zich hier waarschijnlijk heeft vergist en eerder “openbare instellingen” bedoeld
heeft.235 Instellingen van openbaar nut zijn immers privaatrechtelijke rechtspersonen
en later zal worden aangetoond dat zij niet onder het toepassingsgebied van artikel
1412bis van het Gerechtelijk Wetboek vallen.
141. Er zijn echter ook privaatrechtelijke rechtspersonen die een taak van openbare
dienstverlening vervullen, daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan
gesubsidieerde onderwijsinstellingen. Vallen zij en hun goederen dan ook onder
deze regeling? Het Hof van Cassatie vindt alvast van niet.236 Het Hof meent dat
artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek de immuniteit voor beslag alleen
toekent aan publiekrechtelijke rechtspersonen en dat deze gevallen van wettelijke
onbeslagbaarheid strikt moeten worden geïnterpreteerd en uitgelegd. Zodoende
betekent het feit dat goederen bestemd zijn voor de behartiging van een openbare
dienstverlening niet automatisch ook dat ze onbeslagbaar zijn.237
142. Hoewel artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek oorspronkelijk bedoeld
was om de rechten van de gewone burger te garanderen en te beschermen in een
conflict met een sowieso veel machtigere overheid, is het natuurlijk ook mogelijk dat
overheidsinstellingen onderling in conflicten verzeild raken. Op de vraag of zij dan
tegen elkaar artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek kunnen inroepen is op
heden nog geen antwoord gekomen. De rechtsleer lijkt er prima facie geen
234 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 257. 235 B. PEETERS, “Dwanguitvoering op overheidsgoederen. Een commentaar op art. 1412bis Ger. W.”, T.B.P. 1995, 69. 236 Cass. 27 januari 1983 nr. N-19830127-4, www.cass.be (11 april 2009). 237 E. DIRIX, “Artikel 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P. et al. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 7.
81
problemen mee te hebben.238 Bovendien lijkt artikel 1412bis van het Gerechtelijk
Wetboek zich daar zelf ook niet tegen te verzetten.239
§2. Bedoelde executiemaatregelen
143. De met artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek ingevoerde regeling is
van toepassing op zowel het bewarend als het uitvoerend beslag, en op alle
bestanddelen van het overheidspatrimonium. Algemeen zou men dus kunnen stellen
dat het maatregelen van onrechtstreekse dwanguitvoering betreft.240 Het
onderscheid tussen rechtstreekse en onrechtstreekse executie werd hoger reeds
aangegeven.241
144. Derdenbeslag in handen van een publiekrechtelijke rechtspersoon en beslag
bij de overheid vormen uiteraard geen probleem.242 In beide gevallen wordt immers
beslag gelegd op goederen die in eerste instantie niet (derdenbeslag) of niet meer
(beslag bij de overheid) aan de overheid in eigendom toebehoren.243
Afdeling 3: De lijst van beslagbare goederen
145. Artikel 1412bis §2 van het Gerechtelijk Wetboek wijkt af van het principe, dat
de goederen van de overheid niet vatbaar zijn voor beslag, aangezien dit artikel voor
de overheid de mogelijkheid stipuleert om een lijst op te stellen waarin ze de
goederen opneemt die volgens haar wel beslagbaar zijn.244 Zoals hoger gezegd, was
er een enorm wantrouwen ten aanzien van de rechterlijke macht. Men vreesde
238 S. BRIJS, “Nieuwe wetgeving: de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid doorbroken”, R.W. 1994 – 95, 632. 239 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 261. 240 B. PEETERS, “Dwanguitvoering op overheidsgoederen. Een commentaar op art. 1412bis Ger. W.”, T.B.P. 1995, 69. 241 Cf. supra, randnummer 42. 242 E. DIRIX, “Beslag op goederen van de overheid”, De Gerechtsd. 1995, 142. 243 S. BRIJS, “Nieuwe wetgeving: de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid doorbroken”, R.W. 1994 – 95, 632. 244 G. BLOCKX, “Artikel 1421bis Ger. W.: een versoepeling van het principe van de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid”, Waarvan Akte 1995, 57.
82
immers dat haar invloed op de overheidsinstellingen te groot zou worden, als het aan
de rechter zou worden overgelaten te oordelen over wat wel en niet als ‘kennelijk niet
nuttig’ voor de uitvoering van de openbare dienstverlening moet worden beschouwd.
Daarom heeft de overheid dus met de invoering van artikel 1412bis van het
Gerechtelijk Wetboek de mogelijkheid gekregen om daar zelf over te oordelen. Zij
heeft de bevoegdheid gekregen om zelf een lijst op te maken, waarin ze bepaalt
welke goederen zij door de uitvoeringsimmuniteit wil beschermd houden, en welke
aan die bescherming mogen onttrokken worden. Men wilde met die regeling
enerzijds de overheid beschermen tegen onredelijke beslagen die de continuïteit van
de openbare dienst in het gedrang kunnen brengen. Anderzijds wilde men ook de
belangen van de schuldeisers behartigen door hen als het ware een onderpand te
verschaffen waar zij hun vorderingen op zouden kunnen verhalen indien nodig.245
146. Artikel 1412bis §2, 1° van het Gerechtelijk Wetboek zegt dat het opstellen van
deze lijst moet gebeuren “door de bevoegde organen”. Dit wil zeggen dat de organen
die bevoegd zijn om de betreffende overheidsinstelling dienaangaande te binden,
namelijk diegenen die over de betrokken goederen kunnen beschikken, dit moeten
doen.246
Publiekrechtelijke instellingen mogen – maar moeten niet – overgaan tot het
opstellen van een dergelijke lijst.247 Zij mogen zich ook beperken tot een
minimumlijst, die zij binnen bepaalde grenzen naar eigen goeddunken kunnen
wijzigen of aanvullen. Het gaat dus niet om een lijst die exhaustief moet zijn en eens
ze is opgesteld definitief is.248 Daarbij moet wel opgemerkt worden dat het Hof van
Cassatie heeft geoordeeld, dat een rechter de betrokken publiekrechtelijke
rechtspersoon wel kan verplichten een dergelijke lijst op te maken indien deze dat
nog niet heeft gedaan.249
245 E. DIRIX, “Artikel 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P. et al. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 8. 246 S. BRIJS, “Nieuwe wetgeving: de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid doorbroken”, R.W. 1994 – 95, 627. 247 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 262. 248 G. BLOCKX, “Artikel 1421bis Ger. W.: een versoepeling van het principe van de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid”, Waarvan Akte 1995, 57. 249 Cass. 20 november 2003, nr. C.01.0286.N, www.cass.be (11 april 2009).
83
147. Overeenkomstig artikel 1412bis §2, 1° in fine van het Gerechtelijk Wetboek,
komt het aan de Koning toe om de wijze waarop de neerlegging van deze lijst moet
gebeuren, te bepalen. Inmiddels heeft de Koning dit ook gedaan in het Koninklijk
Besluit van 5 april 1995250.
In artikel 1 van dit Koninklijk Besluit wordt ten eerste weergeven hoe de neerlegging
van deze verklaring moet gebeuren. Vervolgens bepaalt artikel 2 welke meldingen
allemaal moeten worden opgenomen in de verklaring. Daarbij moet bijvoorbeeld
worden gedacht aan de identificatie van de betrokken overheid. Ten slotte wordt in
artikel 3 de eventuele wijziging of aanvulling van de verklaring geregeld.
148. Het opmaken van deze lijst van niet voor beslag vatbare goederen is een
administratieve rechtshandeling251. Het administratief toezicht is hier dus op van
toepassing.252 Dit wil zeggen dat de toezichthoudende overheid zowel de wettigheid
als de opportuniteit kan nagaan van de door de lagere overheid opgestelde lijst. De
toezichthoudende overheid kan zodoende de overheid, waar zij toezicht op uitoefent,
verplichten om de wet na te leven en het algemeen belang te behartigen253 bij het
beslissen om bepaalde goederen op te nemen op de lijst. Daarbij moet wel worden
opgemerkt dat dit niet geldt voor het niet opmaken van een dergelijke lijst, noch voor
het beslissen om bepaalde goederen niet op te nemen in de lijst aangezien er geen
wettelijke verplichting bestaat om zo’n lijst op te maken.254
149. De schuldeisers van de publiekrechtelijke rechtspersoon moeten de lijst
kunnen inzien op zijn zetel. Er is geen ander publiciteitsvoorschrift dat gevolgd moet
worden dienaangaande. Indien er geen inzagemogelijkheid is voor de schuldeisers,
zal de lijst aan hen niet tegenwerpelijk zijn. Zij zullen dan, indien nodig beslag
kunnen (laten) leggen op alle ‘kennelijk niet nuttige’ goederen van de betrokken
overheid.255
250 K.B. van 5 april 1995 tot uitvoering van artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek, B.S. 19 mei 1995. 251 Voor een definiëring van dit begrip: zie voetnoot 2. 252 E. DIRIX, “Artikel 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P. et al. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 9. 253 J. DUJARDIN, J. VANDE LANOTTE m.m.v. P. VANDEN HEEDE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het Publiekrecht. Deel 1. Basisbegrippen Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2004, 7. 254 S. BRIJS, “Nieuwe wetgeving: de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid doorbroken”, R.W. 1994 – 95, 628. 255 E. DIRIX, “Beslag op goederen van de overheid”, De Gerechtsd. 1995, 143.
84
150. Over de bindingskracht van de lijst kan worden gesteld dat zij voor de
schuldeiser alleszins bindend is. Voor de rechter geldt dat in beginsel ook.256 Bij dat
laatste moet echter opgemerkt worden dat de bindingskracht van een dergelijke lijst
nooit aan een rechter de bevoegdheid kan onttrekken om een wettigheidstoetsing op
grond van artikel 159 van de Grondwet te doen. De rechter zal dus altijd de
betrokken administratieve rechtshandeling buiten beschouwing kunnen laten indien
hij deze onwettig acht. Bovendien zal de rechter tevens kunnen controleren of werd
voldaan aan de voorwaarden om een dergelijke lijst op te maken en om ze
tegenwerpelijk te laten zijn.257
De lijst van beslagbare goederen is principieel ook voor het bestuur bindend. De
bestuurde moet er immers op kunnen vertrouwen dat hij mag voortgaan op wat de
overheid publiceert aan richtlijnen die zij zegt te zullen volgen in haar handelen. Als
een schuldeiser vervolgens beslag legt op een goed dat op de toepasselijke lijst
staat, dan zal de overheid daar geen verzet tegen kunnen aantekenen.258 Eens de
uitvoeringsprocedure effectief werd ingezet, heeft een wijziging van de lijst die nadien
wordt doorgevoerd geen enkel belang of invloed en hoeft de schuldeiser daar geen
rekening mee te houden.259
Afdeling 4: Het beslag op ‘kennelijk niet nuttige goederen’
151. Beslag op andere goederen dan deze opgenomen op een dergelijke lijst blijft
evenwel mogelijk. Dit zal onder meer het geval zijn wanneer er geen dergelijke lijst
werd opgemaakt, dan wel wanneer er een lijst werd opgemaakt, maar zij niet werd
bekendgemaakt, of wanneer er wel een dergelijke lijst werd opgemaakt, maar de erin
opgenomen goederen eenvoudigweg qua waarde niet volstaan opdat de
publiekrechtelijke rechtspersoon zijn schuld zou kunnen inlossen jegens zijn
256 B. PEETERS, “Dwanguitvoering op overheidsgoederen. Een commentaar op art. 1412bis Ger. W.”, T.B.P. 1995, 72. 257 E. DIRIX, “Beslag op goederen van de overheid”, De Gerechtsd. 1995, 144. 258 G. BLOCKX, “Artikel 1421bis Ger. W.: een versoepeling van het principe van de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid”, Waarvan Akte 1995, 57. 259 E. DIRIX, “Artikel 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P. et al. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 10.
85
schuldeiser.260 Daarbij moet wel in acht genomen worden, dat overeenkomstig artikel
1412bis §2, 2° van het Gerechtelijk Wetboek, enkel beslag zal kunnen worden
gelegd op die goederen, waarvan de publiekrechtelijke rechtspersoon meent dat hij
ze kennelijk niet nodig heeft voor een goede uitoefening van zijn opdracht.
Bovendien mag het beslag op die goederen de continuïteit van de openbare dienst
ook niet in het gedrang brengen.261
152. Het criterium om vast te stellen of bepaalde goederen die niet op een
dergelijke lijst staan vatbaar zijn voor beslag, is dus of ze “kennelijk niet nuttig” zijn
voor de uitoefening van de taak waarmee de betrokken publiekrechtelijke
rechtspersoon is belast. Het woord “kennelijk” wijst erop dat aan de beslagrechter
slechts een marginaal toetsingsrecht toekomt.262 Het al dan niet kennelijk nuttig zijn
van de betrokken goederen moet beoordeeld worden op het moment van het
beslag.263
153. De schuldeiser zal moeten bewijzen dat de goederen waar hij beslag op wil
leggen kennelijk niet nuttig zijn voor de vervulling van de taak van de
publiekrechtelijke rechtspersoon.264 Bovendien zal hij in het geval waar er wel een
lijst werd opgemaakt met voor beslag vatbare goederen, moeten bewijzen dat de
goederen die in die lijst zijn opgenomen, geldelijk niet voldoende waarborgen bieden
dat zijn schuldvordering zal kunnen worden voldaan. Er moet echter opgemerkt
worden dat de beslaglegger zal kunnen volstaan met aan te tonen dat het goed “naar
alle waarschijnlijkheid kennelijk niet nuttig” is voor de uitoefening van de taak van de
publiekrechtelijke rechtspersoon.265 Bovendien meent PEETERS dat voor de
beoordeling van het kennelijk niet nuttige karakter een onderscheid moet worden
260 B. PEETERS, “Dwanguitvoering op overheidsgoederen. Een commentaar op art. 1412bis Ger. W.”, T.B.P. 1995, 73. 261 K. COLPAERT-ARICKX, “Nieuwe Wet van 30 juni 1994 tot regeling van de vatbaarheid voor beslag van goederen van de overheid”, De Gem. 1994, 544. 262 E. DIRIX, “Beslag op goederen van de overheid”, De Gerechtsd. 1995, 144. 263 E. DIRIX, “Artikel 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P. et al. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 11. 264 S. BRIJS, “Nieuwe wetgeving: de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid doorbroken”, R.W. 1994 – 95, 629. 265 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 272.
86
gemaakt tussen het rechtstreeks en het onrechtstreeks nut van de betrokken
goederen voor de publiekrechtelijke rechtspersoon bij het vervullen van zijn taak.
Vervolgens zouden volgens hem enkel de goederen met een rechtstreeks nut voor
de betrokken publiekrechtelijke rechtspersoon in aanmerking komen om als kennelijk
nuttig te worden beschouwd.266 De overheid op haar beurt zal niet kunnen volstaan
met het louter ontkennen van de beweringen van haar schuldeiser. Zij zal moeten
aantonen dat de betrokken goederen niet “kennelijk onnuttig” zijn voor de uitoefening
van haar taak.267
154. De eigenlijke waarde van het criterium al dan niet “kennelijk niet nuttig” voor
de vervulling van de taak van de publiekrechtelijke rechtspersoon ligt natuurlijk in de
uiteindelijk interpretatie en toepassing die de rechter eraan geeft. Daarom wordt met
een aantal voorbeelden uit de praktijk geïllustreerd hoe dit criterium is toegepast.
Het Hof van Beroep van Brussel oordeelde op 19 november 1997268 dat wanneer de
overheid niet meteen een bepaalde dringende bestemming geeft aan de opbrengst
van de verkoop, beslag kan worden gelegd op de prijs verschuldigd door de verkoop
van een gedesaffecteerd vliegveld.
Het Hof van Beroep van Luik oordeelde op 13 juni 1996269 dat hoewel het
ongetwijfeld een lovenswaardige doelstelling is om personen op leeftijd die in een
rusthuis verblijven dat door het OCMW wordt beheerd, een aangenaam
levensklimaat te verzekeren, het OCMW onmogelijk de tegeldemaking kan weigeren
van goederen die kennelijk onnuttig zijn om hem toe te laten zijn oorspronkelijke
doelstelling te bereiken: zorgen voor het levensonderhoud van mensen die verblijven
op het grondgebied van de gemeente waarvoor het OCMW instaat en hen de
mogelijkheid bieden een menswaardig leven te leiden. Daarom kon er in casu
volgens de rechter beslag gelegd worden op schilderijen die in de gangen van het
rusthuis aan de muren hingen.
Op 10 februari 1998 vervolgens oordeelde de Rechtbank van Eerste Aanleg van
Brussel270, dat het niet is omdat niet elke frank op een bankrekening van een
266 B. PEETERS, “Dwanguitvoering op overheidsgoederen. Een commentaar op art. 1412bis Ger. W.”, T.B.P. 1995, 73. 267 E. DIRIX, “Beslag op goederen van de overheid”, De Gerechtsd. 1995, 144. 268 Brussel 19 november 1997, R.W. 1997-98, 1293. 269 Luik 13 juni 1996, J.L.M.B. 1996, 1650. 270 Rb. Brussel 10 februari 1998, T.B.B.R. 2001, 121.
87
publiekrechtelijke rechtspersoon gelinkt kan worden aan een bepaalde
begrotingspost, dat daaruit meteen volgt dat de gelden op die rekening kennelijk
nutteloos worden voor de uitoefening van de taak van die publiekrechtelijke
rechtspersoon.
Uit het arrest van het Hof van Beroep van Brussel van 7 september 1999 leidt BRIJS
vervolgens af dat “men ervan kan uitgaan dat de financiële rekeningen van
overheden in principe moeten worden beschouwd als onbeslagbaar”.271
Afdeling 5: Substitutiebevoegdheid
155. De betrokken overheidsinstelling kan overeenkomstig artikel 1412bis §3 van
het Gerechtelijk Wetboek, zelf een ander goed aanbieden, wanneer een van haar
schuldeisers beslag legt op een goed waarvan zij meent dat het niet voor beslag
vatbaar is. Zij kan dit doen, maar zij moet dit niet. Het is ook mogelijk dat de
overheidsinstelling het houdt bij het stellen dat het goed waar de schuldeiser in
eerste instantie beslag op heeft gelegd niet kennelijk niet nuttig is voor het kunnen
verzekeren van haar openbare dienst.272
156. De betrokken schuldeiser zal in principe door dit aanbod gebonden zijn op
voorwaarde dat het gaat om goederen die in België liggen en dat die goederen
voldoende waarde hebben om de schuld van de publiekrechtelijke rechtspersoon
jegens deze schuldeiser te kunnen aflossen.273 Hieruit volgt dus dat men een
schuldeiser van een publiekrechtelijke rechtspersoon niet kan dwingen om beslag te
leggen op een goed dat niet in België ligt.274 Een goed dat niet in België gelegen is
kan wel worden aangeboden, maar dit aanbod zal niet bindend zijn voor de
schuldeiser. Bovendien moet het goed dat ter vervanging wordt aangeboden,
271 Brussel 7 september 1999, R.W. 2000-01, 1205 met noot S. BRIJS,. 272 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 274. 273 K. COLPAERT-ARICKX, “Nieuwe Wet van 30 juni 1994 tot regeling van de vatbaarheid voor beslag van goederen van de overheid”, De Gem. 1994, 544. 274 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 274.
88
geldelijk evenveel waarborgen bieden als het oorspronkelijk beslagen goed.275 Indien
aan voormelde voorwaarden cumulatief is voldaan, zal ook de rechter door het
aanbod gebonden zijn.276
157. Er moet ook worden opgemerkt dat de uitzondering in artikel 1412bis §3 van
het Gerechtelijk Wetboek enkel geldt voor beslag gedaan overeenkomstig artikel
1412bis §2, 2° van het Gerechtelijk Wetboek. Een bindend substitutieaanbod zal dus
enkel mogelijk zijn wanneer er geen lijst werd opgemaakt van voor beslag vatbare
goederen, of wanneer beslag werd gelegd op een goed dat niet op een dergelijke lijst
voorkomt. Een substitutieaanbod met betrekking tot een goed dat wel op een
dergelijke lijst is opgenomen, is wel mogelijk, maar kan nooit bindend zijn.277
158. Uit het bindend karakter van het substitutieaanbod volgt logischerwijze dat,
wanneer de schuldeiser het aanbod aanvaardt, hij op die bepaalde goederen beslag
zal moeten leggen. Indien hij het aanbod niet aanvaardt zal hij naar de beslagrechter
moeten stappen.278 Dit zal moeten gebeuren overeenkomstig de voorwaarden uit
artikel 1395 van het Gerechtelijk Wetboek.279 De beslagrechter zal dan moeten
oordelen over het al dan niet bieden van voldoende geldelijke waarborgen van het
goed om de schuld van de overheid te kunnen voldoen.280
159. Men zou kunnen denken dat door aan de overheid de mogelijkheid te geven
om, nadat beslag werd gelegd op haar goederen, alsnog andere goederen aan te
bieden in de plaats van de beslagen goederen, zij niet meteen gemotiveerd zal zijn
om alsnog een lijst van voor beslag vatbare goederen aan te leggen.281 Men is echter
van mening dat het nog altijd beter zal zijn voor een overheidsinstelling om op
275 G. BLOCKX, “Artikel 1421bis Ger. W.: een versoepeling van het principe van de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid”, Waarvan Akte 1995, 59. 276 S. BRIJS, “Nieuwe wetgeving: de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid doorbroken”, R.W. 1994 – 95, 630. 277 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 275. 278 E. DIRIX, “Beslag op goederen van de overheid”, De Gerechtsd. 1995, 146. 279 K. COLPAERT-ARICKX, “Nieuwe Wet van 30 juni 1994 tot regeling van de vatbaarheid voor beslag van goederen van de overheid”, De Gem. 1994, 544. 280 G. BLOCKX, “Artikel 1421bis Ger. W.: een versoepeling van het principe van de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid”, Waarvan Akte 1995, 59. 281 E. DIRIX, “Beslag op goederen van de overheid”, De Gerechtsd. 1995, 146.
89
voorhand na te denken en een dergelijke lijst op te maken, eerder dan telkens er een
beslag komt op één van haar goederen, snel naar vervanging te moeten zoeken,
omdat zij dat beslagen goed denkt nodig te hebben voor haar openbare dienst.282
Voorkomen is immers beter dan genezen. Bovendien zal het ook maar de vraag zijn,
in hoeverre een publiekrechtelijk rechtspersoon werkelijk een vervangend goed zal
aanbieden. Het is mogelijk dat, als het erop aankomt, er nog eerder voor geopteerd
zal worden om gewoon de schuld in te lossen283 of verzet aan te tekenen tegen het
beslag284.
Afdeling 6: Beslag en verzet
160. Naast de mogelijkheid van substitutie kunnen publiekrechtelijke
rechtspersonen overeenkomstig artikel 1412bis §3 lid 1 juncto §2, 2° van het
Gerechtelijk Wetboek ook verzet aantekenen, wanneer beslag gelegd werd op hun
goederen en zij daar niet mee akkoord gaan. Het betreft hier gevallen waarin beslag
werd gelegd op goederen die niet op de door de publiekrechtelijke rechtspersoon
opgestelde lijst voorkomen, of waarin er geen dergelijke lijst is en er beslag werd
gelegd op goederen die de betrokken overheidsinstelling niet als kennelijk niet nuttig
voor zijn openbare dienst beschouwt.285 De wijze waarop dit moet gebeuren wordt
weergegeven in artikel 1412bis §4 van het Gerechtelijk Wetboek.
Daarnaast bestaan evident ook nog de gemeenrechtelijke verzetsmogelijkheden
tegen een beslag, dewelke evenwel buiten het opzet van deze masterproef vallen.
282 E. DIRIX, “Artikel 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P. et al. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 12. 283 E. DIRIX, “Artikel 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P. et al. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 12. 284 B. PEETERS, “Dwanguitvoering op overheidsgoederen. Een commentaar op art. 1412bis Ger. W.”, T.B.P. 1995, 75. 285 E. DIRIX, “Artikel 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P. et al. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 14.
90
161. Het verzet moet worden aangetekend binnen één maand vanaf het
beslagexploot. Het betreft hier een vervaltermijn.286 Overeenkomstig artikel 1395 van
het Gerechtelijk Wetboek moet dit verzet bij de beslagrechter aanhangig gemaakt
worden, door middel van dagvaarding die tevens betekend wordt aan de schuldeiser.
Het verzet schorst de tenuitvoerlegging en er kan geen verzet worden aangetekend
tegen de beslissing van de beslagrechter. Bovendien kan de beslissing van de
beslagrechter nooit bij voorraad ten uitvoer worden gelegd287 en wanneer er beroep
wordt aangetekend tegen de beslissing van de beslagrechter, zal de rechter in
beroep uitspraak doen met voorrang boven alle andere zaken. De eerste twee
gevolgen van het verzet dienen om de publiekrechtelijke rechtspersoon te
beschermen, de laatste twee om de schuldeiser te beschermen.288
162. De aanwezigheid van een verzetsregeling moet op een zodanige manier
geïnterpreteerd worden dat de overheid zich móet verzetten in geval de
tenuitvoerlegging van een beslag de continuïteit van de openbare dienst in het
gedrang brengt. Hieruit volgt dat wanneer er in dergelijke gevallen beroep wordt
gedaan op een notaris of een gerechtsdeurwaarder, zij hun ambt niet zullen mogen
weigeren.289
286 G. BLOCKX, “Artikel 1421bis Ger. W.: een versoepeling van het principe van de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid”, Waarvan Akte 1995, 60. 287 S. BRIJS, “Nieuwe wetgeving: de absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid doorbroken”, R.W. 1994 – 95, 630. 288 H. VUYE, “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.: over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in J. KOEKELENBERG en F. VAN NESTE (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die Keure, 1996, 277-278. 289 E. DIRIX, “Beslag op goederen van de overheid”, De Gerechtsd. 1995, 147.
91
Hoofdstuk 5: De dwangsom
Afdeling 1: Algemeen
§1. Definitie
163. De dwangsom is “een bijkomende veroordeling tot betaling van een geldsom
die door de rechter, op verzoek van een procespartij, kan worden opgelegd om druk
uit te oefenen opdat de veroordeelde de tegen hem uitgesproken hoofdveroordeling
tijdig zou uitvoeren”.290 Deze materie wordt geregeld in het Gerechtelijk Wetboek,
meer bepaald in de artikelen 1385bis tot 1385nonies.
§2. Kenmerken
164. Uit de definitie van de dwangsom zelf blijkt dat de dwangsom van
voorwaardelijke aard is. Wie veroordeeld wordt tot het betalen van een dwangsom,
zal die slechts werkelijk moeten betalen, wanneer hij zijn hoofdveroordeling niet of
niet op tijd nakomt. Het betreft dus een veroordeling onder opschortende
voorwaarde. Deze veroordeling behoudt haar voorwaardelijk karakter tot de
dwangsom wordt verbeurd.291
165. Vervolgens leert de definitie van de dwangsom ook dat het om een
bijkomende veroordeling gaat.292 Opdat een dwangsom zou kunnen worden
opgelegd is het dus nodig dat de veroordeelde partij een hoofdveroordeling wordt
opgelegd. Zonder hoofdveroordeling in eerste instantie dus geen veroordeling tot het
moeten betalen van een dwangsom. Zopas werd echter gesteld dat de veroordeling
tot betaling van een dwangsom haar voorwaardelijk karakter behoudt tot de
dwangsom wordt verbeurd. Eens dat definitief het geval is, zal de verplichting om een
dwangsom te betalen dan ook een zelfstandig karakter krijgen.
290 J. DUJARDIN, J. VANDE LANNOTTE m.m.v. P. VANDEN HEEDE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het publiekrecht. Deel 1 Basisbegrippen publiekrecht, die Keure, Brugge, 2008, 107. 291 G. BALLON, De dwangsom, Gent, Story-Scientia, 1980, 20. 292 M. L. STORME, “Een revolutionaire hervorming: de dwangsom”, in M. STORME, Procesrecht vandaag, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1980, 223.
92
166. De dwangsom moet beschouwd worden als een drukkingsmiddel.293 Door het
opleggen van een dwangsom wil men de veroordeelde partij stimuleren om haar
verplichtingen na te komen. Wanneer zij immers weigert haar hoofdveroordeling na
te komen, of zij dat te laat doet, zal haar dat dikwijls een niet onaardige som geld
kosten, bovenop de schadevergoeding die zij eventueel zal moeten betalen voor de
veroorzaakte schade door haar tekortkomingen.294
167. De dwangsom moet ook onderscheiden worden van een veroordeling tot
schadevergoeding. Artikel 1385bis van het Gerechtelijk Wetboek stelt in §1 immers
expliciet dat een dwangsom geen veroordeling tot schadevergoeding is, aangezien
een dwangsom kan opgelegd worden bovenop een veroordeling tot
schadevergoeding. Bij wijze van voorbeeld een aantal verschillen tussen beide
concepten.295 De dwangsom dient om de schuldenaar aan te zetten tot het nakomen
van zijn verplichtingen, terwijl de schadevergoeding dient om het slachtoffer te
compenseren. Het bedrag van de dwangsom staat los van de schade die de
schuldeiser zal lijden, terwijl het bedrag van de schadevergoeding juist bepaald wordt
in functie van die schade, zodat het slachtoffer vergoed zou worden voor die schade.
168. De veroordeling tot het moeten betalen van een dwangsom wanneer men zijn
verplichtingen niet of niet tijdig zou nakomen, houdt een private straf in. Met de
invoering van artikel 1385bis van het Gerechtelijk Wetboek werd dan ook verholpen
aan de strijdigheid met het grondwettelijk beginsel dat geen straf kan worden
opgelegd zonder wettelijke grond. Met artikel 36 van de Wet op de Raad van State296
werd dit probleem ook voor dit rechtscollege verholpen. Het feit dat het een private
straf betreft, betekent dat geen registratierechten verschuldigd zijn op het betaalde
bedrag bij verbeuring van een of meerdere dwangsommen.297
169. Hoger werd gesteld dat het bedrag van de dwangsom volledig los staat van de
eventuele schade die de schuldeiser zou oplopen ten gevolge van het niet of niet
293 K. BROECKX, “De executie”, in G., DE LEVAL, P., LEWALLE, M.L.., STORME (eds.), Het interdisciplinair geschil, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1996, 295. 294 G. BALLON, De dwangsom, Gent, Story-Scientia, 1980, 23. 295 M. L. STORME, “Een revolutionaire hervorming: de dwangsom”, in M. STORME, Procesrecht vandaag, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1980, 226. 296 Gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973, B.S. 21 maart 1973. 297 G. BALLON, De dwangsom, Gent, Story-Scientia, 1980, 24.
93
tijdig nakomen van zijn verplichtingen door de schuldenaar. Dit wil tenslotte zeggen
dat de dwangsom een zeker willekeurig karakter heeft. De rechter moet bij het
bepalen van het bedrag van de dwangsom enkel rekening houden met het antwoord
op de vraag welk bedrag de schuldenaar ertoe zou dwingen zijn verplichtingen na te
komen, liever dan gewoon de dwangsommen te betalen. Het bedrag hoeft dus geen
enkel verband te vertonen met de hoofdveroordeling, noch met eventuele reeds
ontstane of voorzienbare schade aan de zijde van de schuldeiser.298
Afdeling 2: Opgelegd door de gewone rechter
§1. Historiek – Totstandkoming
170. Oorspronkelijk was de dwangsom een door de rechtspraak uitgedacht
concept. Men was van oordeel dat de bestaande dwangmiddelen niet genoeg
waarborgen boden voor de rechtszoekende om daadwerkelijk te verkrijgen wat hem
toekwam. Dus had de rechtspraak een systeem uitgewerkt waarin er een bijkomende
geldsom kon worden opgelegd aan de schuldenaar om hem te dwingen zijn
verplichtingen na te komen indien hij dat niet vanzelf deed, los van de werkelijk
geleden schade door de schuldeiser. Het Hof van Cassatie had het echter niet zo
begrepen op dit concept en met het arrest van 24 januari 1924 bande het Hof de
dwangsom dan ook uit het Belgische rechtssysteem.299
171. Vanaf de jaren ’70 van de 20ste eeuw kwam het concept van de dwangsom
echter weer op de voorgrond. Dit keer kwam het initiatief echter niet van de
Belgische rechtspraak, maar van het niveau van de Benelux. Op 26 november 1973
werd de Benelux-Overeenkomst houdende Eenvormige Wet betreffende de
dwangsom ondertekend, met inbegrip van de Gemeenschappelijke Memorie van
Toelichting.300 Overeenkomstig artikel 1 van de Benelux-Overeenkomst, werd de
Eenvormige Wet, met de bijhorende (Gemeenschappelijke) Toelichting301, in België
298 G. BALLON, De dwangsom, Gent, Story-Scientia, 1980, 25. 299 M. L. STORME, “Een revolutionaire hervorming: de dwangsom”, in M. STORME, Procesrecht vandaag, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1980, 222. 300 G. BALLON, De dwangsom, Gent, Story-Scientia, 1980, 3. 301 G. BALLON, De dwangsom, Gent, Story-Scientia, 1980, 4.
94
ingevoerd bij Wet van 31 januari 1980302, zodat deze kon in werking treden op 1
maart 1980.
§2. Wanneer kan een dwangsom worden uitgesproken?
a) Hoofdveroordelingen waarbij een dwangsom kan worden
uitgesproken
172. Wanneer men artikel 1385bis van het Gerechtelijk Wetboek bekijk, blijkt dat er
eigenlijk geen expliciete melding gemaakt wordt van hoofdveroordelingen waarbij
een dwangsom wel kan worden opgelegd. Men maakt eerder gebruik van een
negatieve definiëring door te stellen dat een dwangsom niet kan worden opgelegd bij
een hoofdveroordeling tot betaling van een geldsom, of bij vorderingen met
betrekking tot de nakoming van arbeidsovereenkomsten. Daar artikel 1385bis verder
slechts melding maakt van een “hoofdveroordeling” kan men stellen dat in principe
voor alle andere veroordelingen (vonnissen, arresten, beschikkingen,…) dan de
voormelde twee uitzonderingen een dwangsom kan worden opgelegd.303 Later zal
echter blijken dat dit wat meer genuanceerd moet worden.
b) Hoofdveroordelingen waarbij geen dwangsom kan worden
uitgesproken
Hoofdveroordeling tot het betalen van een geldsom
173. Zoals daarnet werd aangegeven stelt artikel 1385bis van het Gerechtelijk
Wetboek expliciet dat bij een hoofdveroordeling tot het betalen van een geldsom, er
geen dwangsom kan worden opgelegd. Eigenlijk is dit ook logisch. De dwangsom
werd ingevoerd om dwang te kunnen uitoefenen op de schuldenaar opdat deze zijn
verbintenis zou nakomen, waar de schuldeiser anders in de kou zou blijven staan. Bij
een veroordeling tot een geldsom is dit in eerste instantie geen probleem, daar voor
302 B.S. 20 februari 1980. 303 M. L. STORME, “Een revolutionaire hervorming: de dwangsom”, in M. STORME, Procesrecht vandaag, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1980, 230.
95
het bekomen van een geldsom in principe de medewerking van de schuldenaar niet
nodig is.304 Bovendien is het zo dat, wanneer de betrokken geldsom niet kan worden
verkregen omdat de schuldenaar onvermogend is, er geen enkele dwangsom
daaraan zal kunnen verhelpen. De schuldenaar zal dan nog meer verschuldigd zijn,
maar daarom niet ineens minder onvermogend worden, zodat een dwangsom bij een
veroordeling tot een geldsom in dat geval gewoon nutteloos zou zijn.305
174. Omdat de dwangsom voor een schuldeiser een zeer belangrijk middel kan zijn
om zijn schuldenaar ertoe te bewegen zijn verplichtingen na te komen, mogen deze
uitzonderingen slechts strikt geïnterpreteerd worden. Het kan immers niet de
bedoeling zijn dat, door een ruime interpretatie van het begrip “betaling” aan een
schuldeiser, te pas en te onpas de mogelijkheid wordt ontzegd om een dwangsom te
vorderen opdat zijn rechten gewaarborgd zouden worden. Het moet dus
daadwerkelijk om een hoofdveroordeling tot het betalen van een som geld gaan, i.e.
de onmiddellijke overgang van een som geld van het ene vermogen (van de
schuldenaar) naar het andere (van de schuldeiser).306
Hoofdveroordeling in verband met vorderingen met betrekking tot de nakoming van
arbeidsovereenkomsten
175. Volgens artikel 1385bis van het Gerechtelijk Wetboek kan geen dwangsom
worden opgelegd “ten aanzien van de vorderingen ter zake van de nakoming van
arbeidsovereenkomsten”. Onder die arbeidsovereenkomsten moeten zowel
individuele als collectieve arbeidsovereenkomsten worden begrepen.307 Een aantal
voorbeelden van gevallen waarin geen dwangsommen kunnen worden opgelegd:
een werknemer die weigert het werk te hervatten zal hiertoe niet gedwongen kunnen
worden door middel van een dwangsom; een werkgever die overweegt een van zijn
instellingen te sluiten, zal niet gedwongen kunnen worden om die instelling alsnog
open te houden door het opleggen van een dwangsom,… Aangezien het hier een
uitzondering betreft, zal, zoals bij een hoofdveroordeling tot een geldsom, dit 304 P. TAELMAN, Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-06, Deel VIII, 48. 305 G. BALLON, De dwangsom, Gent, Story-Scientia, 1980, 52. 306 G. BALLON, De dwangsom, Gent, Story-Scientia, 1980, 53. 307 G. BALLON, De dwangsom, Gent, Story-Scientia, 1980, 55.
96
eveneens strikt geïnterpreteerd moeten worden. Alleen bij hoofdveroordelingen die
rechtstreeks de naleving van een arbeidsovereenkomst betreffen, zal geen
dwangsom kunnen worden opgelegd om de nakoming ervan te verzekeren. Zo zal
bijvoorbeeld wel een dwangsom kunnen worden opgelegd bij een hoofdveroordeling
van een werknemer, omdat hij een uitvinding van zijn werkgever plagieerde.308
Hoofdveroordeling die strijdig is met de openbare orde en goede zeden
176. Wanneer de hoofdveroordeling strijdig zou zijn met de openbare orde en de
goede zeden, spreekt het voor zich dat zij geen kracht zou kunnen worden bijgezet
door middel van een dwangsom, als een dergelijke veroordeling al zou worden
uitgesproken. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de vordering om iemand te
dwingen als huurmoordenaar zijn contract na te komen en het lijdend voorwerp
alsnog te vermoorden.309
Hoofdveroordeling waarvan de menselijke waardigheid zich verzet tegen dwanguitvoering
177. Wanneer de menselijke waardigheid zich verzet tegen de dwanguitvoering
van de hoofdveroordeling, zal een dwangsom ook niet mogelijk zijn.310
Dwanguitvoering zal bijvoorbeeld niet mogelijk zijn, wanneer de veroordeling tot “iets
doen” iemand zou raken in zijn persoonlijke morele of fysieke integriteit, bijvoorbeeld
iemand een striptease doen uitvoeren.311
Uitspraak die geen bevel inhoudt
178. Wanneer de rechter zich enkel uitspreekt omtrent de rechtspositie van de
partijen, maar hen verder geen concrete verplichtingen oplegt, is er geen sprake van
een hoofdveroordeling. De rechter geeft geen bevelen die moeten worden gevolgd,
308 M. L. STORME, “Een revolutionaire hervorming: de dwangsom”, in M. STORME, Procesrecht vandaag, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1980, 230. 309 G. BALLON, De dwangsom, Gent, Story-Scientia, 1980, 49. 310 P. TAELMAN, Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-06, Deel VIII, 49. 311 G. BALLON, De dwangsom, Gent, Story-Scientia, 1980, 49.
97
dus is er in se ook niets dat kracht moet worden bijgezet. Bijgevolg kan in dat geval
ook geen dwangsom worden opgelegd.312
§3. Procedurele aspecten
179. Met het opleggen van een dwangsom bij een hoofdveroordeling gaan
uiteraard ook een aantal procedurele aspecten gepaard. Vooreerst, stelt zich de
vraag wie een dwangsom mag opleggen. Artikel 1385bis van het Gerechtelijk
Wetboek spreekt van “de rechter”. Een echte beperking kan daar niet uit afgeleid
worden, zodat elke rechter een dwangsom kan opleggen wanneer hij een vonnis of
arrest uitspreekt houdende een bevel en/of veroordeling.313 Sinds 1998314 kan
overeenkomstig artikel 1709bis van het Gerechtelijk Wetboek ook door arbiters een
dwangsom worden opgelegd. In 1990315 werd de dwangsom ook ingevoerd voor de
Raad van State, zodat ook de Raad vanaf dan dwangsommen kon opleggen om zijn
arresten kracht bij te zetten. Bij dit laatste moet worden opgemerkt dat de artikelen
1385bis en volgende van het Gerechtelijk Wetboek niet van toepassing zijn op de
Raad van State.316 De Raad zal zich onder meer moeten houden aan artikel 36 van
de Gecoördineerde Wetten op de Raad van State.317 Bovendien moet worden
opgemerkt dat enkel de rechter die de dwangsom oorspronkelijk heeft opgelegd,
later de dwangsom kan aanpassen (artikel 1385quinquies van het Gerechtelijk
Wetboek).
180. Uit artikel 1385bis van het Gerechtelijk Wetboek blijkt vervolgens ook dat de
dwangsom slechts op vordering van één van de partijen kan worden opgelegd. De
rechter zal dit dus niet ambtshalve kunnen. Eens gevraagd om een dwangsom op te
312 P. TAELMAN, Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-06, Deel VIII, 49. 313 K. BROECKX, “De executie”, in DE LEVAL, G. et al. (eds.), Het interdisciplinair geschil, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1996, 295. 314 Dit artikel werd ingevoegd door de Wet van 19 mei 1998 tot wijziging van de bepalingen van het Gerechtelijk Wetboek betreffende de arbitrage, B.S. 7 augustus 1998. 315 Dit artikel werd opnieuw opgenomen in de Gecoördineerde Wetten op de Raad van State van 12 januari 1973, B.S. 21 maart 1973, door de Wet van 17 oktober 1990, B.S. 13 november 1990. 316 P. TAELMAN, Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-06, Deel VIII, 49. 317 Cf. infra, afdeling 3 van dit hoofdstuk.
98
leggen kan de rechter wel ambtshalve beslissen over wat het bedrag van de
dwangsom zal zijn, en onder welke modaliteiten de dwangsom wordt opgelegd.318
181. De volgende vraag is aan wie een dwangsom kan worden opgelegd. Het
antwoord hierop is dat iedereen tot het betalen van een dwangsom kan worden
veroordeeld, inclusief de overheid.319
182. Overeenkomstig artikel 1385ter van het Gerechtelijk Wetboek kan de rechter
vervolgens de modaliteiten vaststellen waaronder de dwangsom zal worden
verbeurd. Dit kan bijvoorbeeld een bedrag ineens, of verschillende bedragen op
verschillende tijdstippen of na bepaalde periodes in tijd of na elke overtreding zijn,…
Dit alles zal nauwkeurig gestipuleerd moeten worden in de gerechtelijke uitspraak,
want zoals hoger gesteld moet in de eerste plaats de dwangsom nog altijd van aard
zijn dat de schuldenaar zijn verplichting liever zal nakomen dan gewoon de
dwangsom te betalen.320
183. Opdat de dwangsom kan worden ingevorderd moet ze eerst eisbaar worden.
Dat gebeurt door de betekening van de veroordeling waarbij ze werd opgelegd
(artikel 1385bis lid 3 van het Gerechtelijk Wetboek). Eerder zal de dwangsom dus
niet kunnen worden verbeurd, zoals men het opeisen specifiek in deze context
noemt. De rechter zal echter wel kunnen beslissen dat het verbeuren van de
dwangsommen pas later zal plaatsvinden.321
De verbeurte van een dwangsom vereist ook een uitvoerbare gerechtelijke uitspraak.
Hieruit volgt dat wanneer beroep tegen de beslissing werd ingesteld, wat in principe
de uitvoering van de uitspraak schorst, de dwangsom pas opgeëist zal kunnen
worden vanaf het moment dat de uitspraak in hoger beroep betekend werd. Bij een
voorlopig uitvoerbare uitspraak doet dit probleem zich uiteraard niet voor. Maar
wanneer het hoger beroep het oorspronkelijk vonnis waarin de dwangsom in eerste
instantie werd opgelegd vernietigt, zullen alle ondertussen verbeurde dwangsommen
318 P. TAELMAN, Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-06, Deel VIII, 50. 319 M. L. STORME, “Een revolutionaire hervorming: de dwangsom”, in M. STORME, Procesrecht vandaag, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1980, 231. 320 M. L. STORME, “Een revolutionaire hervorming: de dwangsom”, in M. STORME, Procesrecht vandaag, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1980, 232. 321 P. TAELMAN, Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-06, Deel VIII, 50.
99
eveneens vervallen. Dat laatste wil zeggen dat de schuldeiser alle dwangsommen
die hij reeds had ingevorderd zal moeten terugbetalen.322
Eens de dwangsom ten slotte verbeurd is, zal ze kunnen worden ingevorderd. De
schuldeiser zal geen aparte titel moeten bekomen opdat hij de dwangsom effectief
zou kunnen invorderen en al de ingevorderde dwangsommen zullen hem toekomen
(artikel 1385quater van het Gerechtelijk Wetboek).323
Afdeling 3: Opgelegd door de Raad van State
§1. Inleiding
184. Wanneer de Raad van State zich uitspreekt door bijvoorbeeld een onwettige
beslissing te vernietigen, verdwijnt die beslissing uit de rechtsorde. Daarmee verkrijgt
de eiser in principe rechtsherstel in natura, aangezien de oorzaak van zijn probleem
wordt weggenomen. Op zich brengen arresten van de Raad van State dus meteen
rechtsherstel mee voor de betrokkene, en voeren de arresten van de Raad van State
zichzelf als het ware uit.324 In de praktijk is het echter natuurlijk niet zo eenvoudig.
Dikwijls zal de overheid een aantal stappen moeten ondernemen om de rechtsorde
aan een dergelijke beslissing aan te passen en de eiser te doen toekomen waar hij
recht op heeft ten gevolge van het uitgesproken arrest. Het hoeft geen betoog dat
een al dan niet moedwillige inertie van de overheid in het nakomen van haar
verplichtingen de eiser heel wat ongemak of nadeel kan berokkenen vooraleer hij
krijgt waar hij recht op heeft. Bovendien impliceert het feit dat door de vernietiging de
vernietigde rechtshandeling geacht wordt nooit te hebben bestaan, niet dat dit in
werkelijkheid ook het geval is geweest en de rechtshandeling nooit gevolgen heeft
gehad. Zij kan wel degelijk gevolgen gehad hebben, en in voorkomend geval zullen
die gevolgen door de vernietiging van die handeling niet ongedaan gemaakt
322 P. TAELMAN, Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-06, Deel VIII, 50-51. 323 M. L. STORME, “Een revolutionaire hervorming: de dwangsom”, in M. STORME, Procesrecht vandaag, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1980, 232. 324 S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, losbl., Academiejaar 2007-08, 125.
100
worden.325 Aangezien de Raad van State in principe de overheid niet specifiek kan
opdragen wat zij moet doen om aan haar verplichtingen jegens de rechtszoekende te
voldoen, zal die rechtszoekende daarbij voor een groot stuk afhankelijk zijn van de
goede wil van de overheid om zijn rechten eerbiedigd te zien.326
185. Om zijn rechten af te dwingen, beschikt de rechtszoekende over een aantal
mogelijkheden. Vooreerst kan hij zich op grond van de artikelen 1382 en 1383 van
het Burgerlijk Wetboek tot de burgerlijke rechter wenden om schadevergoeding van
de overheid te vorderen. Als de overheid zich vervolgens niet gedraagt naar het
arrest van de Raad van State, kan men ook opnieuw een beroep bij de Raad van
State instellen tegen handelingen die de overheid ondertussen zou hebben gesteld in
strijd met het oorspronkelijke arrest, dan wel tegen het feit dat de overheid stilzit.
Hiervoor zal men het artikel 14 §3 van de Gecoördineerde Wetten op de Raad van
State in het oog moeten houden, dat de voorwaarden stipuleert waaraan men moet
voldoen om een ontvankelijk beroep bij de Raad van State te kunnen instellen.327
186. Het heeft enige tijd geduurd vooraleer een bijkomende oplossing voor de
rechtszoekende die geconfronteerd wordt met een onwillige overheid in het kader
van een procedure voor de Raad van State werd ingevoerd. Men heeft lang
gediscussieerd over de mogelijkheid voor de Raad om de afdwingbaarheid van zijn
arresten te verhogen door middel van dwangsom.328 Zoals hoger gesteld zijn de
artikelen 1385bis en volgende van het Gerechtelijk Wetboek immers alvast niet van
toepassing op de Raad van State. Sinds 1990329 daarentegen bestaat er een artikel
36 in de Wet op de Raad van State, dat stelt dat de Raad van State zijn
325 S. LUST, “De dwangsom voor de Raad van State”, in Goed procesrecht. Goed procederen (Verslagboek XXIXe Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2002-2003), Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 2004, 3. 326 M. BOES, “Beschouwingen over de gevolgen van nietigverklaringsarresten van de Raad van State”, in Liber Amicorum Josse Mertens de Wilmars, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1982, 23. 327 S. LUST, “De Raad van State en de dwangsom: enkele beschouwingen naar aanleiding van het arrest A.S.L.B. Ligue Royale belge pour la protection des oiseaux, nr. 55.155 van 13 september 1995”, R.W. 1996-97, 377-378. 328 Zie hierover: M. STORME, “Zoute nootjes bij ‘zoete’ arresten”, R.W. 1984-85, 1409-1414; G. BALLON, “De Raad van State en de dwangsom” (noot onder Benelux Gerechtshof 1 juli 1988), R.W. 1988-89, 145-154. 329 Wet 17 oktober 1990 tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, en van de Wet van 5 april inzake de wedden van ambtsdragers bij de Raad van State, B.S. 13 november 1990.
101
vernietigingsarresten kracht kan bijzetten met een dwangsom. Sinds 1991330 is de
Raad van State bevoegd om te schorsen. Ook bij die arresten kan hij een dwangsom
opleggen (artikel 17 §5 van de Wet op de Raad van State). Sinds 1992331 kan de
Raad tenslotte ook voor arresten waarin voorlopige maatregelen worden toegekend
een dwangsom opleggen (artikel 18 lid 5 van de Wet op de Raad van State).
§2. In het kader van een annulatieprocedure
187. Hoewel artikel 1385bis en volgende van het Gerechtelijk Wetboek niet van
toepassing zijn op de Raad van State, zijn er toch een aantal zaken die gelijklopend
zijn in het kader van artikel 36 van de Wet op de Raad van State. Zo kunnen
dwangsommen niet worden verbeurd vooraleer er een betekening is gebeurd van het
arrest waarbij ze werden opgelegd. De Raad is ook vrij de modaliteiten te bepalen
waaronder de dwangsommen zullen worden verbeurd. Bovendien zal het eveneens
de oorspronkelijke rechter of Kamer binnen de Raad moeten zijn die beslist over de
eventuele aanpassing van de dwangsom. Dit zijn allemaal aspecten die hoger reeds
besproken werden in het kader van de dwangsom die wordt opgelegd door de
gewone rechter. Met inachtname van de eigenheid van procedures voor de Raad
van State, waarvan de procedurele aspecten dus wel verschillen van een procedure
voor de gewone rechter, kunnen deze principes ook doorgetrokken worden naar een
procedure voor de Raad van State.
188. Uit artikel 36 §1 van de Wet op de Raad van State blijkt dat de Raad in twee
gevallen een dwangsom kan opleggen. Ofwel moet de overheid stappen
ondernemen na een vernietigingsarrest en doet ze dat niet, ofwel hoort ze zich te
onthouden, maar onderneemt ze in strijd met het arrest toch actie. Daarbij moet in
acht genomen worden dat het om een werkelijke verplichting moet gaan voor de
overheid om actief wel, respectievelijk niet op te treden. Wanneer uit het
vernietigingsarrest geen effectieve verplichting voortvloeit voor de overheid om
330 Wet 19 juli 1991 tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 173, houdende invoering van een administratief kort geding en instelling van een betrekking van griffier-informaticus, B.S. 12 oktober 1991. 331 Wet 22 december 1992 tot wijziging van artikel 18 van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, B.S. 4 maart 1993.
102
bijkomende maatregelen te ondernemen om het rechtsherstel van de
rechtszoekende te bewerkstelligen, zal dus geen dwangsom kunnen worden
opgelegd. Dit geldt ook wanneer een bijkomend optreden vanwege de overheid
volgens de wet facultatief zou zijn. De overheid mag dan immers zelf kiezen of zij
nog verdere stappen onderneemt. De Raad kan haar daartoe dan niet verplichten.
Ook zal er geen dwangsom kunnen worden opgelegd wanneer er een
onthoudingsplicht op de overheid rust en zij zich daaraan houdt. Er zal dan immers
geen reden zijn om een dwangsom te vragen aangezien de overheid in dat geval
doet wat ze moet doen.332
Net zoals bij een dwangsom opgelegd door een rechter op grond van de artikelen
1385bis en volgende van het Gerechtelijk Wetboek, moet de dwangsom gevorderd
worden door de partij jegens wie de overheid verplichtingen heeft na te komen
(artikel 36 §1 lid 1 van de Wet op de Raad van State). Daarbij moet wel lid 2 van
artikel 36 §1 van de Wet op de Raad van State in acht genomen worden. Uit dat
tweede lid blijkt dat de vordering slechts ontvankelijk zal zijn wanneer deze partij de
overheid reeds heeft aangemaand en er reeds drie maand verlopen zijn sinds de
kennisgeving van het betrokken arrest van de Raad, dat kracht werd bijgezet door de
dwangsom.
189. Ook artikel 36 §5 van de Wet op de Raad van State verdient de nodige
aandacht. Dit artikel vormt het grootste verschil met de dwangsom opgelegd
overeenkomstig de artikelen 1385bis en volgende van het Gerechtelijk Wetboek.
Waar een dwangsom opgelegd in het kader van een procedure voor de gewone
rechter ten goede komt aan de partij die de dwangsom vordert, komt de dwangsom
opgelegd door de Raad van State ten goede aan “een begrotingsfonds in de zin van
de organieke wet van 27 december 1990 houdende oprichting van
begrotingsfondsen. Dit fonds wordt genoemd "Fonds voor het beheer van de
dwangsommen".
De middelen die aan dit fonds worden toegewezen, worden gebruikt voor de
modernisering van de organisatie van de administratieve rechtspraak en worden
aangewend bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit.” In feite komt dit
332 D. D’HOOGHE en B. SCHUTYSER, “De administratieve dwangsom: dwangmiddel voor de tenuitvoerlegging van een arrest van de Raad van State?”, in X., De dwangsom, Leuven, Jura Falconis Libri, 1999, 143.
103
systeem in zekere mate neer op een vestzak-broekzak operatie voor de overheid die
bovendien bekostigd wordt door de rechtszoekende, aangezien de gelden in dit
Fonds worden aangewend voor de organisatie en modernisering van de
administratieve rechtspraak.333
Uit artikel 36 §5 van de Wet op de Raad van State blijkt bovendien dat de
dwangsommen opgelegd door de Raad van State niet zomaar ingevorderd kunnen
worden. De verzoeker moet dit vragen en de Minister van Binnenlandse Zaken moet
hier bovendien voor tussenkomen.334 Wat er moet gebeuren als de Minister van
Binnenlandse Zaken niets doet is een ander paar mouwen. Men zou kunnen zeggen
dat men dan naar de Raad van State kan stappen om het stilzitten van de Minister
aan te kaarten. Wat echter als hij dan nog blijft stilzitten? Een dwangsom waarvoor
hij zelf moet tussenkomen én om ze te betalen én om ze in te vorderen…?335
§3. In het kader van een schorsingsprocedure
190. Voor de dwangsom in het kader van de schorsingsprocedure voor de Raad
van State moet gekeken worden naar artikel 17 §5 van de Wet op de Raad van
State. Dit artikel bepaalt in lid 1 dat het arrest dat de schorsing of de voorlopige
schorsing van de tenuitvoerlegging van een akte of een reglement beveelt, op
vordering van de verzoekende partij, een dwangsom kan opleggen aan de betrokken
overheid. In dat geval is artikel 36, §§ 2 tot 4, van toepassing. Daaruit kan alvast
worden afgeleid dat de hoger336 genoemde gelijkenissen tussen de dwangsom
opgelegd door de Raad van State in een annulatiecontentieux en de dwangsom
opgelegd overeenkomstig het Gerechtelijk Wetboek, ook gelden bij de dwangsom die
wordt opgelegd in een schorsingsprocedure.
333 K. BAERT, “Dwangsom en Raad van State”, in G. DE LEVAL, P. LEWALLE, M.L.. STORME (eds.), Het interdisciplinair geschil, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1996, 309. 334 D. D’HOOGHE, B. SCHUTYSER, “De administratieve dwangsom: dwangmiddel voor de tenuitvoerlegging van een arrest van de Raad van State?”, in X., De dwangsom, Leuven, Jura Falconis Libri, 1999, 165. 335 K. BAERT, “Dwangsom en Raad van State”, in G. DE LEVAL et al. (eds.), Het interdisciplinair geschil, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1996, 310. 336 Cf. supra, randnummer 187.
104
191. Het opleggen van een dwangsom in het schorsingscontentieux is echter niet
evident. Waar het in het annulatiecontentieux duidelijk is wanneer en waarvoor de
Raad van State een dwangsom mag opleggen, is dit voor een schorsingscontentieux
veel minder het geval. Het is immers niet altijd even duidelijk bij een schorsingsarrest
welke concrete verplichtingen er voor de overheid uit volgen. Bovendien is de
schorsing in essentie een tijdelijke aangelegenheid. Door een dwangsom op te
leggen zou de Raad de zaak feitelijk soms wel eens ten gronde kunnen regelen of de
overheid handelingen doen stellen die niet te verenigen vallen met het karakter van
een schorsing. Dit dient evident vermeden te worden.337 Daaruit volgt dat in de
praktijk het vaak schorsingsarresten betreft waarin de overheid een onthoudingsplicht
wordt opgelegd, die kracht worden bijgezet door een dwangsom.338
192. Vervolgens dient te worden vastgesteld dat artikel 36 §5 van de Wet op de
Raad van State in eerste instantie niet van toepassing is op de dwangsom opgelegd
in het kader van het schorsingscontentieux. Dit zou willen zeggen dat de
ingevorderde dwangsommen niet ten goede komen aan het "Fonds voor het beheer
van de dwangsommen". Toch zijn er een aantal argumenten die aantonen dat deze
dwangsommen wel degelijk toekomen aan voormeld Fonds. Ten eerste kan men
stellen dat, aangezien artikel 36 §5 van de Wet op de Raad van State zelf pas
ingevoerd is ná de invoering van artikel 17 §5 van diezelfde Wet, de wetgever
eenvoudigweg artikel 17 §5 van de Wet op de Raad van State misschien is vergeten
aanpassen.339 Bovendien zou uit het feit dat artikel 18 lid 5 naar artikel 17 §5 verwijst
en de Koning aangaande artikel 17 §5 in artikel 24 van het Procedurereglement op
het Kort Geding340 heeft bepaald dat de opbrengst van dwangsommen opgelegd
overeenkomstig artikel 17 §5 toekomen aan het Fonds voor het beheer van de
337 S. LUST, “De dwangsom voor de Raad van State”, in Goed procesrecht. Goed procederen (Verslagboek XXIXe Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2002-2003), Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 2004, 39. 338 D. D’HOOGHE en B. SCHUTYSER, “De administratieve dwangsom: dwangmiddel voor de tenuitvoerlegging van een arrest van de Raad van State?”, in X., De dwangsom, Leuven, Jura Falconis Libri, 1999, 154. 339 D. D’HOOGHE en B. SCHUTYSER, “De administratieve dwangsom: dwangmiddel voor de tenuitvoerlegging van een arrest van de Raad van State?”, in X., De dwangsom, Leuven, Jura Falconis Libri, 1999, 161. 340 Koninklijk Besluit van 5 december 1991 tot bepaling van de rechtspleging in kort geding voor de Raad van State, B.S. 14 januari 1992.
105
dwangsommen, kunnen worden afgeleid dat ook in het kader van een
schorsingsprocedure opgelegde dwangsommen toekomen aan dat Fonds.341
Het feit dat artikel 36 §5 van de Wet op de Raad van State niet van toepassing is op
de dwangsom opgelegd in het kader van een schorsingscontentieux, zou bovendien
willen zeggen dat voor de invordering van dergelijke dwangsommen geen
tussenkomst van de Minister van Binnenlandse Zaken is vereist. In principe kan
hiervoor dezelfde redenering gemaakt worden als daarnet voor het toekomen van de
opbrengsten van de dwangsom aan het Fonds voor het beheer van de
dwangsommen. Vermoedelijk is de wetgever artikel 17 §5 van de Wet op de Raad
van State gewoon vergeten aanpassen bij de invoering van artikel 36 §5 van de Wet
op de Raad van State. Bovendien lijkt het ook gewoon weinig waarschijnlijk dat de
wetgever een onderscheid zou willen maken hebben in de verschillende procedures
voor de Raad van State met betrekking tot de dwangsom.342
§4. In het kader van een procedure over voorlopige maatregelen
193. Voor de dwangsom in het kader van een procedure voor de Raad van State
over voorlopige maatregelen dient gekeken te worden naar artikel 18 lid 5 van de
Wet op de Raad van State. Dit artikel bepaalt dat artikel 17 §2 tweede en derde lid,
(en §5) toepassing vindt op de krachtens dit artikel uitgesproken arresten. Aangezien
daarnet reeds werd aangetoond dat artikel 17 §5 verwijst naar artikel 36, kan gesteld
worden dat ook in het kader van dit soort procedures een dwangsom kan worden
opgelegd. Uit dit alles blijkt dat de hoger343 genoemde gelijkenissen tussen de
dwangsom opgelegd door de Raad van State in een annulatiecontentieux en de
dwangsom opgelegd overeenkomstig het Gerechtelijk Wetboek, ook gelden bij de
dwangsom die wordt opgelegd in een procedure over voorlopige maatregelen.
341 S. LUST, “De dwangsom voor de Raad van State”, in Goed procesrecht. Goed procederen (Verslagboek XXIXe Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2002-2003), Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 2004, 43. 342 S. LUST, “De dwangsom voor de Raad van State”, in Goed procesrecht. Goed procederen (Verslagboek XXIXe Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2002-2003), Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 2004, 44. 343 Cf. supra, randnummer 187.
106
194. In tegenstelling tot bij een ‘gewone’ eenvoudige schorsing is het opleggen van
een dwangsom bij een arrest waarbij voorlopige maatregelen worden uitgesproken
een stuk evidenter. Het is immers veel duidelijker wat de concrete verplichtingen zijn
die voor de overheid uit het arrest voortvloeien, en waarvoor de dwangsom als
versterking geldt. Er moet echter ook hier worden opgemerkt dat de Raad ervoor
moet beducht zijn, om door het opleggen van een dwangsom het concrete probleem
niet reeds definitief te regelen. Voorlopige maatregelen hebben immers precies een
voorlopig karakter en kunnen dus geen definitieve oplossing zijn voor het geschil.344
195. Voor de toepasselijkheid van artikel 36 §5 van de Wet op de Raad van State
in de procedure over voorlopige maatregelen kan dezelfde redenering gemaakt
worden als voor de schorsingsprocedure. De Koning heeft in artikel 24 van het
Procedurereglement op het Kort Geding expliciet gesteld dat de opbrengst van de
dwangsommen ten goede zal komen aan het Fonds voor het beheer van de
dwangsommen. Ook voor de vereiste tussenkomst van de Minister van Binnenlandse
Zaken bij invordering van de dwangsommen kan hetzelfde worden gesteld als bij de
schorsing. Vermoedelijk is ook hier de wetgever artikel 17 §5 (waar artikel 18 lid 5
naar verwijst) van de Wet op de Raad van State gewoon vergeten aanpassen bij de
invoering van artikel 36 §5 van de Wet op de Raad van State. Het lijkt immers
evenmin waarschijnlijk dat de wetgever een onderscheid zou willen maken hebben in
de verschillende procedures voor de Raad van State met betrekking tot de
dwangsom.345
Besluit
196. Het is in principe duidelijk dat aan de overheid een dwangsom kan worden
opgelegd. Op zich betekent dit dat men, afhankelijk van wat exact bepaald is in het
vonnis of arrest waarin de dwangsom werd opgelegd, recht krijgt op een som geld
wanneer de overheid haar verplichtingen overeenkomstig het vonnis of arrest niet 344 S. LUST, “De dwangsom voor de Raad van State”, in Goed procesrecht. Goed procederen (Verslagboek XXIXe Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2002-2003), Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 2004, 39-40. 345 S. LUST, “De dwangsom voor de Raad van State”, in Goed procesrecht. Goed procederen (Verslagboek XXIXe Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2002-2003), Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 2004, 44.
107
nakomt. Artikel 36 §4 (waar eveneens artikel 17 §5, en dus per definitie ook artikel 18
lid 5) van de Wet op de Raad van State stelt: “De bepalingen van het vijfde deel van
het Gerechtelijke Wetboek die op het beslag en de tenuitvoerlegging betrekking
hebben, zijn van overeenkomstige toepassing op de tenuitvoerlegging van het arrest
waarbij een dwangsom is opgelegd.” Met betrekking tot beslag en tenuitvoerlegging
op overheidseigendom werd echter hoger al aangetoond dat rekening moet worden
gehouden met artikel 1412bis van het Gerechtelijk Wetboek. Voor het werkelijk
verkrijgen van de dwangsomgelden zal bijgevolg de regeling in dit artikel moeten
worden gevolgd. Dit artikel bevat precies in haar eerste paragraaf, zoals hoger reeds
aangegeven, een bevestiging van de uitvoeringsimmuniteit. Deze zal dan ook gelden
wanneer men tegen de overheid een dwangsom probeert te innen en wanneer men
die inning vervolgens probeert af te dwingen.346
197. Hieruit volgt dat het maar de vraag is hoe efficiënt het opleggen van een
dwangsom aan de overheid in geschillen zal zijn. Weigert de overheid immers haar
initiële verplichtingen na te komen en weigert zij vervolgens bovendien de haar
oplegde dwangsommen te betalen, dan zal men geconfronteerd worden met de
uitvoeringsimmuniteit wanneer men haar daartoe zal proberen dwingen. Bovendien is
het al helemaal de vraag wat men moet beginnen indien de Raad van State een
dwangsom heeft uitgesproken en de Minister van Binnenlandse Zaken (dus in feite
de overheid zelf) niet doet wat hij moet doen… Bij deze is het duidelijk dat ook hier
de uitvoeringsimmuniteit van de overheid zal spelen.
346 D. D’HOOGHE en B. SCHUTYSER, “De administratieve dwangsom: dwangmiddel voor de tenuitvoerlegging van een arrest van de Raad van State?”, in X., De dwangsom, Leuven, Jura Falconis Libri, 1999, 157.
108
Deel III: Dwanguitvoering tegen Buitenlandse Overheden
Hoofdstuk 1: Inleiding
198. Volgens het internationaal publiekrecht heeft elke staat 4 fundamentele
rechten.347 Die rechten zijn het onafhankelijkheidsrecht, het recht op zelfbehoud, het
recht op waardigheid en het recht op gelijkheid. Kort gesteld houdt het
onafhankelijkheidsrecht in dat een staat zijn rechtsorde en politieke structuur mag
inrichten zoals hij wil, op voorwaarde dat eventueel gesloten verdragen en het
internationaal gewoonterecht daarbij gerespecteerd worden. Het recht op zelfbehoud
betekent dan weer dat een staat het recht heeft om de nodige maatregelen te nemen
om zijn bestaan te handhaven. Het recht op waardigheid betekent vervolgens dat
staten in hun handelen onderling elkaar dienen te respecteren, bijvoorbeeld door
elkaars vlag te eerbiedigen. Ten slotte is er dan het recht op gelijkheid, wat betekent
dat elke staat evenveel rechten heeft als onderdeel van de internationale rechtsorde.
Er is geen enkele staat die meer of minder mag dan een ander. Dit vloeit voort uit het
recht op soevereiniteit dat elke staat bezit.
199. Uit dit laatste recht, zijnde het recht op gelijkheid, volgt het feit dat een staat
een jurisdictionele immuniteit bezit. Dit betekent dat de rechtscolleges van een staat
zich in principe niet mogen uitspreken over het handelen van een andere. Vandaag
de dag vormt dit uiteraard een probleem daar staten vandaag niet meer alleen als
staat as such optreden, maar ook deelnemen aan bijvoorbeeld het handelsverkeer
door middel van eigen staatsbedrijven en dergelijke meer. Wanneer men aan
dergelijke instellingen ook een absolute immuniteit gaat toekennen, zou dat willen
zeggen dat bijvoorbeeld alle regelen ter bescherming van de consument en
dergelijke er voor deze bedrijven en instellingen niet meer toe doen. Wanneer ze er
op zouden worden aangesproken en eventueel veroordeeld, zouden ze toch immuun
zijn voor uitvoering. Om hieraan het hoofd te bieden heeft men de restrictieve
doctrine van de staatsimmuniteit ingevoerd. Deze houdt in dat men een onderscheid
gaat maken tussen daden die de betrokken overheid stelde als private persoon, en
347 M. COGEN, Handboek Internationaal Recht. “Van internationaal tot globaal recht.”, Mechelen, Kluwer, 2003, 106-108.
109
daden die werden gesteld ter uitoefening van het staatsgezag.348 Zo werd de
immuniteit meteen al een stuk gerelativeerd, maar het hoeft geen betoog dat er dan
nog eindeloos kan worden gediscussieerd over in welke hoedanigheid de overheid in
concreto zou hebben opgetreden. In eerste instantie is er dus een
uitvoeringsimmuniteit voor vreemde staten, maar is deze slechts relatief.
200. Over dit onderwerp bestaat een omvangrijke rechtsliteratuur. Het is in het
kader van dit werkstuk uiteraard niet de bedoeling om het thema even uitgebreid te
bespreken als de uitvoeringsimmuniteit in België van de Belgische overheid. Daarom
zullen slechts enkele concrete aspecten kort toegelicht worden.
Hoofdstuk 2: Vreemde staatsschepen in Belgische havens
201. Zeer vereenvoudigd gesteld, gaat men in principe naar een rechter om
geschillen te beslechten. Werkt de tegenpartij vervolgens niet mee bij de uitvoering
van de gerechtelijke uitspraak, laat men beslag leggen op haar goederen en bekomt
men zo waar men recht op heeft. Als die tegenpartij de eigen Belgische overheid is,
duiken een aantal moeilijkheden op, die reeds eerder werden besproken.
Wat echter als de tegenpartij een buitenlandse overheid is? Het hoeft geen betoog
dat het weinig zinvol is wanneer men naar het buitenland moet trekken om zijn
vonnis of arrest tegen die “lokale” overheid uitgevoerd te zien. Maar wat als er
goederen van die overheid in het eigen land opduiken? Een van de voorbeelden bij
uitstek daarvan, zijn het aanmeren van staatsschepen in de eigen haven.
202. Als voorbeeld wordt kort (en abstract) de situatie aangehaald waarin er een
geschil was tussen Belgische schuldeisers en de Oekraïense staat en er later
Oekraïense schepen aanmeerden in Antwerpen. Vervolgens werd aan de Belgische
beslagrechter gevraagd om bewarend beslag te leggen op die schepen ter garantie
voor de Belgische schuldeisers. De relevante regelgeving met betrekking tot deze
problematiek vindt men in de Scheepvaartovereenkomst van 17 november 1972349
348 M. COGEN, Handboek Internationaal Recht. “Van internationaal tot globaal recht.”, Mechelen, Kluwer, 2003, 109. 349 B.S. 28 maart 1974.
110
gesloten tussen de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie (BLEU) en de Sovjet-
Unie (USSR) om “de harmonieuze ontwikkeling van de zeehandel tussen de BLEU
en de USSR, gebaseerd op de vrijheid van handelsscheepvaart, te bevorderen”.350 In
lid 2 van artikel 16 van die overeenkomst staat dat de overeenkomstsluitende partijen
geen beslag zullen leggen op schepen die aan de andere overeenkomstsluitende
partij toebehoren en zich bevinden op hun grondgebied. Nadat in 1992 de USSR
uiteenviel zijn schuldeisers vanaf 1994 echter toch gaan proberen om een dergelijk
beslag te laten leggen op schepen van hun schuldenaars – overheden van
bijvoorbeeld de voormalige Sovjetstaat Oekraïne. Vooreerst werd het argument dat,
aangezien bij de oorspronkelijke overeenkomst de USSR partij was en niet de
nieuwe staat Oekraïne, de overeenkomst niet van toepassing was en beslag
bijgevolg wel degelijk mogelijk was, niet aanvaard. Bovendien was men van oordeel
dat hoewel de schepen nu uitgebaat werden door Oekraïense (private) rederijen,
deze schepen evenwel nog steeds staatseigendom waren en dat dus geen beslag
mogelijk was.351
203. Hier gold dus een absolute uitvoeringsimmuniteit ten aanzien van de
Oekraïense staat in België aanwezig. Als men de boven gevolgde redenering
doortrekt, kan men zelfs stellen dat geen enkel schip van een voormalige Sovjetstaat
dat in België aanmeert, voor beslag vatbaar is en dat dus ten aanzien van hun
schepen voor de voormalige Sovjetstaten een absolute uitvoeringsimmuniteit geldt.
Hoofdstuk 3: Bankrekeningen van vreemde mogendheden in België
Afdeling 1: Bankrekeningen van vreemde staten, ambassades en
internationale organisaties in België
204. Van vreemde staten, hun ambassades en overheidsbedrijven neemt men
algemeen aan dat hun goederen principieel onbeslagbaar zijn.352 Rechtsleer en
rechtspraak nuanceren dit beginsel echter. Men maakt een onderscheid tussen de
350 P. VAN DE VIJVER, “Geen beslag op Oekraïense staatsschepen”, TVR 1997, afl. 3, 9. 351 P. VAN DE VIJVER, “Geen beslag op Oekraïense staatsschepen”, TVR 1997, afl. 3, 10. 352 P. VRIELYNCK, “Beslag op bankrekeningen van vreemde staten, ambassades en internationale organisaties – de verklaring van derde beslagene – einde van een historie?”, T. Fin. R. 2007, 123.
111
goederen gebruikt voor de behartiging van het algemeen belang en goederen
gebruikt voor zuiver private activiteiten. Het concept dat de openbare dienst waarmee
de betrokken instellingen belast zijn continu moet worden gegarandeerd, wordt, zoals
voor Belgische publiekrechtelijke rechtspersonen, ook hier toegepast om uit te
maken of de betrokken goederen al dat niet beslagbaar zijn.353 Er moet echter ook
rekening gehouden worden met het Verdrag van Wenen van 18 april 1961 inzake
diplomatiek verkeer.354 Artikel 22 §3 van dit verdrag zegt expliciet dat de gebouwen,
het meubilair, andere daar aanwezige voorwerpen en de vervoersmiddelen voor de
diplomatieke zendingen niet vatbaar zijn voor beslag. Uit artikel 25 vloeit impliciet
hetzelfde voort met betrekking tot de tegoeden op bankrekeningen die aangewend
worden voor de zendingen. Het hoger vermelde onderscheid tussen goederen
noodzakelijk voor de continuïteit van de openbare dienst en deze die daarvoor niet
noodzakelijk zijn, geldt hier dus ook.355 Hierbij dient opgemerkt dat het aan de
schuldeiser zal zijn om te bewijzen dat de tegoeden waar hij beslag op wenst te
leggen, niet aangewend worden voor de behartiging van een dienst van algemeen
belang. Het is duidelijk dat dit bijvoorbeeld makkelijker aan te tonen zal zijn voor
buitenlandse economische overheidsbedrijven dan voor een ambassade of
dergelijke.356
205. Wat internationale organisaties betreft gaat men ervan uit dat met betrekking
tot hun uitvoeringsimmuniteit en de beslagbaarheid, in hun zetelverdrag doorgaans
expliciete bepalingen dienaangaande worden opgenomen.357 Algemeen wordt
aanvaard dat de uitvoeringsimmuniteiten gestipuleerd in dergelijke zetelverdragen
absoluut zijn, en dat het onderscheid tussen goederen aangewend voor het
algemeen belang en goederen aangewend voor louter economische of
privaatrechtelijke activiteiten hier niet van toepassing is. De goederen van
internationale organisaties zijn dus principieel en absoluut niet vatbaar voor
353 B. De GROOTTE, “Buitenlandse overheidsbedrijven: rechtspersoonlijkheid en uitvoeringsimmuniteit”, T.B.H. 1997, 291-293. 354 B.S. 6 juni 1968. 355 P. VRIELYNCK, “Beslag op bankrekeningen van vreemde staten, ambassades en internationale organisaties – de verklaring van derde beslagene – einde van een historie?”, T. Fin. R. 2007, 124. 356 P. VRIELYNCK, “Beslag op bankrekeningen van vreemde staten, ambassades en internationale organisaties – de verklaring van derde beslagene – einde van een historie?”, T. Fin. R. 2007, 125. 357 P. VRIELYNCK, “Beslag op bankrekeningen van vreemde staten, ambassades en internationale organisaties – de verklaring van derde beslagene – einde van een historie?”, T. Fin. R. 2007, 123.
112
beslag.358 Het Hof van Cassatie bevestigt dit bijvoorbeeld in zijn arrest van 2 maart
2007359 met betrekking tot de goederen van de Noord-Atlantische
Verdragsorganisatie. Het Hof stelt meer bepaald: “De artikelen 5 en 6 van het
Verdrag van Ottawa van 20 september 1951360, nopens de Rechtspositie van de
Noord-Atlantische Verdragsorganisatie, van de nationale vertegenwoordigers bij haar
organen en van haar nationale staf, sluiten iedere tenuitvoerlegging op het vermogen
van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie uit.”.
Afdeling 2: Bankrekeningen van buitenlandse centrale banken en
internationale monetaire autoriteiten
206. Voor tegoeden van deze instanties bestaat in het Belgisch Gerechtelijk
Wetboek een specifiek artikel. De wet van 24 juli 2008361 “tot wijziging van het
Gerechtelijk Wetboek met het oog op het instellen van een immuniteit van
tenuitvoerlegging ten overstaan van tegoeden van buitenlandse centrale banken en
internationale monetaire autoriteiten” heeft het artikel 1412quater van het
Gerechtelijk Wetboek ingevoerd. Met de invoering van dit artikel wilde men de
geldende rechtspraak een wettelijke verankering geven. De rechtspraak kende
immers voordien al vrij consequent een uitvoeringsimmuniteit toe aan buitenlandse
publiekrechtelijke instellingen waarvan de goederen dienden voor de behartiging van
het algemeen belang van de betrokken staat.362
207. Uit dit artikel blijkt dat de tegoeden van voormelde instanties in eerste instantie
genieten van een immuniteit tegen uitvoering. Er kan dus in principe geen beslag op
gelegd worden. Maar in §2 wordt die uitvoeringsimmuniteit meteen gerelativeerd.
Daarin wordt immers een onderscheid gemaakt tussen de tegoeden die dienen voor
358 P. VRIELYNCK, “Beslag op bankrekeningen van vreemde staten, ambassades en internationale organisaties – de verklaring van derde beslagene – einde van een historie?”, T. Fin. R. 2007, 126. 359 Cass. 2 maart 2007, nr. C.05.0154.N, www.cass.be (26 april 2009). 360 Dit verdrag werd in de Belgische rechtsorde ingevoerd met de Wet van 1 februari 1955 houdende goedkeuring van de overeenkomst betreffende de rechtspositie van de organisatie van het Noord-Atlantische verdrag, van de nationale vertegenwoordigers en van het internationaal personeel, zomede van de verklaring van de Belgische, de Luxemburgse en Nederlandse regering, ondertekend te Ottawa op 20 september 1951, B.S. 6 maart 1955. 361 B.S. 14 augustus 2008. 362 K. VAN RAEMDONCK, “Uitvoeringsimmuniteit ten overstaan van tegoeden van buitenlandse centrale banken en internationale monetaire autoriteiten”, Bank Fin. R. 2008, 315.
113
de behartiging van het algemeen belang en tegoeden die uitsluitend dienen voor een
“economische of commerciële privaatrechtelijke activiteit”. Op de eerste soort
tegoeden is sowieso geen beslag mogelijk. Op de tweede soort daarentegen wel.
Daar zijn evenwel twee voorwaarden aan gekoppeld. Ten eerste moet de schuldeiser
een uitvoerbare titel in handen hebben en bovendien moet de beslagrechter op
voorhand ook toestemming gegeven hebben om het beslag (bewarend of uitvoerend)
te vestigen. Daarbij moet daarenboven ook worden opgemerkt dat dit artikel niet van
toepassing zal zijn wanneer zij onverenigbaar zou zijn met dwingende internationale
bepalingen.363
Hoofdstuk 4: Buitenlandse kunstvoorwerpen in België
208. Ook voor de situatie met betrekking tot buitenlandse kunstvoorwerpen die zich
in België bevinden, bestaat een specifiek wetsartikel. De Wet van 14 juni 2004364 tot
wijziging van het Gerechtelijk Wetboek met het oog op het instellen van een
uitvoeringsimmuniteit ten aanzien van buitenlandse cultuurgoederen die in België
voor het publiek vertoond worden, heeft het artikel 1412ter ingevoegd in het
Gerechtelijk Wetboek.
209. Een analoge redenering als hoger ten aanzien van artikel 1412quater van het
Gerechtelijk Wetboek, kan ook hier gemaakt worden. Uit dit artikel blijkt immers
eveneens dat buitenlandse cultuurgoederen in België aanwezig niet vatbaar zijn voor
beslag. In de tweede paragraaf wordt er echter specifiek opgesomd wat onder
cultuurgoederen moet worden verstaan, namelijk voorwerpen die een artistiek,
wetenschappelijk, cultureel of historisch belang hebben. Bovendien wordt in lid 2 van
deze paragraaf die uitvoeringsimmuniteit al meteen weer gerelativeerd, aangezien
daarin immers gesteld wordt dat de cultuurgoederen die uitsluitend dienen voor een
“economische of commerciële privaatrechtelijk activiteit” wel vatbaar zijn voor beslag
en niet genieten van de uitvoeringsimmuniteit. Uit de derde paragraaf van dit artikel
blijkt duidelijk dat de wetgever de bedoeling heeft gehad om de uitvoeringsimmuniteit
363 K. VAN RAEMDONCK, “Uitvoeringsimmuniteit ten overstaan van tegoeden van buitenlandse centrale banken en internationale monetaire autoriteiten”, Bank Fin. R. 2008, 316. 364 B.S. 29 juni 2004.
114
met betrekking tot cultuurgoederen van buitenlandse mogendheden zo ruim mogelijk
te laten zijn. Ook cultuurgoederen behorend aan deelgebieden, geledingen,
territoriaal gedecentraliseerde besturen van buitenlandse mogendheden evenals
cultuurgoederen toebehorend aan internationale organisaties, genieten van deze
uitvoeringsimmuniteit. Bij dit alles moet bovendien ook weer worden opgemerkt dat
dit artikel niet van toepassing zal zijn, wanneer het onverenigbaar zou zijn met
dwingende internationale bepalingen. Dit blijkt letterlijk uit de eerste paragraaf.365
365 F. DOPAGNE, “Immunité d’exécution et biens culturels étrangers: à propos de l’article 1412ter du Code judiciaire”, J.T. 2005, afl. 6163, 3.
115
Deel IV: Rechtsvergelijking met Nederland
210. Waar men het in België bijvoorbeeld nog steeds moet doen met een in se uit
1804 stammend Burgerlijk Wetboek, of met een compleet versnipperd administratief
recht, heeft men in Nederland recent de Algemene Wet Bestuursrecht ingevoerd, en
heeft men tevens een Burgerlijk Wetboek dat van veel recentere datum is. In
Nederland is men dus zeer begaan met het creëren van een overzichtelijk
gecoördineerd geheel aan rechtsregels, dat voor elkeen duidelijk en zeer
toegankelijk is. Daarom verdient het een beperkte vergelijking te maken aangaande
het onderwerp van deze masterproef, tussen het Belgische en het Nederlandse
recht.
Hoodstuk 1: De vervreemding van overheidsgoederen
Afdeling 1: Van een publiekrechtelijk naar een privaatrechtelijk
uitgangspunt
211. Voor een deel delen België en Nederland eenzelfde rechtsgeschiedenis. Het
Koninkrijk der Nederlanden werd immers eertijds door Napoleon ingelijfd en zijn
wetgeving werd daarbij in Nederland ingevoerd. Toen Nederland onafhankelijk werd,
werd uiteraard de Franse wetgeving vervangen door Nederlandse, maar men bleef
voor een groot aantal vraagstukken toch teruggrijpen naar het Franse recht wanneer
men niet meteen een antwoord vond in het eigen recht. Wat de overheid betreft was
men het er in het 19de eeuwse Nederland niet helemaal over eens of zij en haar
eigendom volledig door het administratief recht werden beheerst, dan wel of het
privaatrecht daar ook op van toepassing was. Zoals het de gewoonte was, keek men
naar Frankrijk. Daar gold de leer van het onderscheid tussen het openbaar en privaat
domein en de hoofdzakelijke toepasselijkheid van het (weliswaar nog jonge)
administratief recht. Bijgevolg koos men ervoor om de overheid en haar goederen
116
volledig onder het administratief recht te laten ressorteren. Slechts bij uitzondering
kon het privaatrecht van toepassing zijn op de overheid en haar eigendom.366
212. Waar men echter in België met dit onderscheid (dat later weliswaar
genuanceerd zal worden), en de hoofdzakelijke toepasselijkheid van het
administratief recht verder werkte, kwam in Nederland de idee opzetten dat de
overheid net als ieder ander aan het privaatrecht onderworpen is wat de
vervreemding van haar goederen betreft. Men is zelfs nog verder gegaan in die
opvatting. Waar men in België meent dat ten aanzien van de overheid het
bestuursrecht de regel is en het privaatrecht de uitzondering, was men in Nederland
meer en meer de mening toegedaan dat het omgekeerde moest worden toegepast.
Het privaatrecht moest dus de regel worden ten aanzien van de overheid, en het
bestuursrecht de uitzondering. Een van de redenen die men hiervoor opgaf, was dat
dit de enige manier was om de eigendommen van de overheid optimaal te kunnen
aanwenden voor de behartiging van het algemeen belang.367
Afdeling 2: De hedendaagse Nederlandse opvatting
213. Wat betreft het overheidseigendom verkrijgt en verliest de Nederlandse
overheid actueel haar goederen op dezelfde wijze als ieder ander. Ze heeft tevens
dezelfde rechten en verplichtingen als ieder ander wat haar goederen betreft. Het
privaatrecht is dus in de eerste plaats van toepassing. De enige gevallen waar dit
niet zo is, zijn deze wanneer er in het publiekrecht regels voorhanden zijn die
expliciet afwijken van die hoofdzakelijke toepasselijkheid van het privaatrecht, omdat
de publieke bestemming van de betrokken goederen zich ertegen verzet. Dit wil
zeggen dat er in Nederland wel zakelijke rechten gevestigd kunnen worden op
overheidsgoederen en dergelijke meer. Het is echter de betrokken overheid zelf die
over een dergelijke bestemming beslist, wat haar in se een bijzonder grote vrijheid
geeft om zichzelf aan een aantal regels te onttrekken, aangezien de rechterlijke
controle hierop slechts een marginale toetsing mag inhouden. Daarbij moet men wel 366 J. DE STAERCKE, “Onvervreemdbaarheid van het openbaar domein. Een rechtsvergelijkende studie”, T.B.P. 2003, 92-93. 367 J. DE STAERCKE, “Onvervreemdbaarheid van het openbaar domein. Een rechtsvergelijkende studie”, T.B.P. 2003, 93-94.
117
indachtig zijn dat de overheid verondersteld wordt te allen tijde het algemeen belang
te behartigen. Het risico op misbruik zou hier in principe dan ook geen probleem
mogen zijn.368
Hoofdstuk 2: Executie van gerechtelijke uitspraken
214. Normaalgesproken kunnen, zoals in België, ook in Nederland de gerechtelijke
uitspraken, evenals bestuurlijke uitspraken, meteen ten uitvoer worden gelegd. Maar
soms is het zo dat het niet wenselijk is dat er meteen onomkeerbare gevolgen
voortvloeien uit die uitspraken en hun uitvoering. Het algemeen belang kan zich hier
immers tegen verzetten. Daar bestaan, net als in België, ook in Nederland
maatregelen voor. Een voorbeeld daarvan is de opschortende werking van het hoger
beroep. Wanneer bijvoorbeeld een nieuwe bestuursbeslissing nodig is ten gevolge
van een gerechtelijke of bestuurlijke uitspraak, zal doorgaans daarvoor een termijn
worden vastgelegd waarbinnen die nieuwe beslissing dient te worden genomen.369
Afdeling 1: Achterwege blijven van tenuitvoerlegging
215. Soms hebben uitspraken eenvoudigweg geen gevolg. Een voorbeeld hiervan
is wanneer een beroep wordt ingesteld tegen een besluit omwille van vormgebreken
en de rechter bepaalt dat het besluit blijft bestaat en de gevolgen van dat besluit
behouden blijven ondanks de vormgebreken. De rechter zal dit bijvoorbeeld doen
indien blijkt dat er geen echte nadelen voor de belanghebbenden uit dit besluit zijn
voortgevloeid. De rechter kan ook beslissen dat een deel van de gevolgen behouden
blijven. 370
216. Het is ook mogelijk dat de tenuitvoerlegging van een uitspraak achterwege
blijft omdat er gewoon geen gevolg aan wordt gegeven door de overheid. Dit kan 368 J. DE STAERCKE, “Onvervreemdbaarheid van het openbaar domein. Een rechtsvergelijkende studie”, T.B.P. 2003, 94. 369 A. Q. C. TAK, Het Nederlands bestuursprocesrecht in theorie en praktijk. Deel II, ’s Gravenhage, Sdu Uitgevers BV, 2002, 412. 370 A. Q. C. TAK, Het Nederlands bestuursprocesrecht in theorie en praktijk. Deel II, ’s Gravenhage, Sdu Uitgevers BV, 2002, 413.
118
uiteraard in de eerste plaats zijn omdat de uitspraak niet duidelijk is omtrent de
concrete verplichtingen die eruit voortvloeien voor de overheid. Maar het kan ook zijn
dat de overheid er gewoon geen gevolg aan wil geven. Omdat men er blijft van uit
gaan dat de overheid wel het goede voorbeeld zal geven en dus ook gehoorzaam
rechterlijke bevelen zal volgen, is er helaas niet voldoende voorzien in wettelijke
instrumenten om haar daartoe te dwingen.371
Wat wel voorzien is, is in eerste instantie een mogelijkheid van termijnstelling. Dit wil
zeggen dat de rechter een termijn oplegt aan de overheid binnen dewelke zij haar
verplichtingen moet nakomen. Vervolgens bestaat er de mogelijkheid tot het
opleggen van een dwangsom. Die heeft in Nederland dezelfde functie als in België.
Als laatste bestaat er de mogelijkheid tot het instellen van een beroep tegen de
situatie waarin de overheid weigert een nieuw besluit te nemen, of waar de overheid
niet tijdig een nieuwe beslissing neemt ondanks het feit dat de rechter haar daar
uitdrukkelijk toe bevolen heeft.
Buiten deze voorziene mogelijkheden, zijn er in Nederland geen andere procedures
voor het geval de overheid geen gevolg geeft aan een rechterlijke uitspraak.372
Afdeling 2: Executie en de uitvoeringsimmuniteit van de overheid in
Nederland
217. Wat de tenuitvoerlegging van rechterlijke uitspraken tegen de overheid betreft
is men in Nederland de mening toegedaan dat de uitvoeringsimmuniteit van de
overheid vrij sterk is.
§1. Redenen voor de uitvoeringsimmuniteit
218. De eerste reden die men in Nederland aanvoert om de uitvoeringsimmuniteit
van de overheid te rechtvaardigen, haalt men uit artikel 436 van het Wetboek van
Burgerlijke Rechtsvordering. Dit artikel bepaalt dat goederen die bestemd zijn voor
371 A. Q. C. TAK, Het Nederlands bestuursprocesrecht in theorie en praktijk. Deel II, ’s Gravenhage, Sdu Uitgevers BV, 2002, 414. 372 B.M.J. VAN DER MEULEN, Info Bestuursrechtelijk Procederen, Den Haag, Elsevier juridisch, 2005, 137-138.
119
de openbare dienst niet vatbaar zijn voor beslag. Dit is vergelijkbaar met de mening
die men dienaangaande in België is toegedaan, zoals hoger uitgebreid werd
aangetoond. Vervolgens is men van mening dat een burger ook niet op kosten van
de overheid zelf tot tenuitvoerlegging kan over gaan. Dit zou immers strijdig zijn met
het principe dat enkel door de daartoe door de wet gemachtigde organen
overgegaan kan worden tot het stellen van overheidshandelingen. Ten derde vreest
men, dat mocht zogenaamde lijfsdwang373, zijnde rechtstreekse dwanguitvoering
tegen de persoon, op overheidsinstellingen van toepassing zijn, de continuïteit van
de openbare dienst hierdoor ernstig in het gedrang zou kunnen komen. Ten vierde
wordt, net zoals in België, ook het argument aangevoerd dat de overheid als
tegenpartij altijd solvabel is. Als laatste wordt, eveneens zoals in België, gesteld dat
aangezien de overheid de drager is van de macht om rechterlijke uitspraken ten
uitvoer te leggen, zij niet met dwang tegen zichzelf kan uitvoeren.374
219. Uit dit alles volgt dat men van mening is dat eigenlijk enkel de dwangsom
eventueel soelaas kan bieden als dwangmiddel tegen een onwillige overheid.375
§2. Concrete situaties bij de tenuitvoerlegging van uitspraken
a) Geldbedragen
220. Wat bevelen aan de overheid tot het betalen van een geldsom betreft, is het
zo dat in Nederland geen veroordeling tot het betalen van een dwangsom ingeval
van niet-nakoming, aan dergelijk bevel verbonden kan worden.376 Daarbij moet
worden opgemerkt dat uit de praktijk blijkt dat de overheid meestal vrijwillig haar
373 Zie hiervoor artikel 585 en volgende van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. 374 A. Q. C. TAK, Het Nederlands bestuursprocesrecht in theorie en praktijk. Deel II, ’s Gravenhage, Sdu Uitgevers BV, 2002, 417-418. 375 A. Q. C. TAK, Het Nederlands bestuursprocesrecht in theorie en praktijk. Deel II, ’s Gravenhage, Sdu Uitgevers BV, 2002, 417. 376 Cf. artikel 611a lid 1 in fine van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering: “De rechter kan op vordering van een der partijen de wederpartij veroordelen tot betaling van een geldsom, dwangsom genaamd, voor het geval dat aan de hoofdveroordeling niet wordt voldaan, onverminderd het recht op schadevergoeding indien daartoe gronden zijn. Een dwangsom kan echter niet worden opgelegd in geval van een veroordeling tot betaling van een geldsom.”
120
verplichting tot het betalen van een geldsom nakomt.377 In het geval dat de overheid
niet vrijwillig betaalt, kan men dit afdwingen. Hiervoor kunnen de gewone
burgerrechtelijke dwangmiddelen worden aangewend, waarvan het belangrijkste
middel het beslag is.378 Daarvoor werd hoger reeds aangetoond dat, wanneer het
een beslag op overheidsgoederen betreft die bestemd zijn voor de behartiging van
het algemeen belang, de overheid ze kan onttrekken aan
dwanguitvoeringsmaatregelen die zouden leiden tot vervreemding van die goederen.
In casu zal dus, net zoals in België het geval zou zijn, het probleem van de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid de kop opsteken.
b) Reële executie
221. De overheid kan er ook toe veroordeeld worden om prestaties te verrichten.
Zowel de bestuursrechter als de burgerlijke rechter kunnen de overheid hiertoe
veroordelen. Om de overheid hiertoe te dwingen wanneer zij niet bepaald van plan
lijkt haar verplichtingen na te komen, kan echter enkel de dwangsom als mogelijk
nuttig instrument worden aangewend.379 Daarbij moet echter worden opgemerkt dat
de Nederlandse bestuursrechter zich enigszins terughoudend lijkt op te stellen wat
betreft het opleggen van een dwangsom aan de overheid. De reden hiervoor is dat
men ervan uit gaat dat de overheid in principe vrij trouw zal uitvoeren wat haar
rechters beslissen. Wanneer het echter zo is dat de overheid duidelijk laat merken
dat ze haar loyaliteit ten aanzien van wat de bestuursrechter beslist laat varen, is er
ook geen sprake meer van enige terughoudendheid in hoofde van de
bestuursrechter. Hij zal dan zonder meer een dwangsom opleggen aan de
overheid.380 Ook de burgerlijke rechter kan aan de overheid een dwangsom
opleggen om haar te stimuleren tot het nakomen van haar verplichtingen.
377 B.M.J. VAN DER MEULEN, Info Bestuursrechtelijk Procederen, Den Haag, Elsevier juridisch, 2005, 127. 378 B.M.J. VAN DER MEULEN, Info Bestuursrechtelijk Procederen, Den Haag, Elsevier juridisch, 2005, 127. 379 A. Q. C. TAK, Het Nederlands bestuursprocesrecht in theorie en praktijk. Deel II, ’s Gravenhage, Sdu Uitgevers BV, 2002, 419. 380 B.M.J. VAN DER MEULEN, Info Bestuursrechtelijk Procederen, Den Haag, Elsevier juridisch, 2005, 138.
121
222. Wanneer een rechtszoekende zich tot de burgerlijke rechter wendt om
rechtsbescherming te bekomen tegen de overheid, heeft de overheid het recht om
burgerlijke rechtsvorderingen op te heffen, wanneer daardoor het algemeen belang
in het gedrang zou komen.381 Ook hier kan de overheid dus een zekere
uitvoeringsimmuniteit laten gelden. Om misbruiken dienaangaande te voorkomen
heeft de Hoge Raad een aantal beperkingen gesteld aan het gebruik van dit middel.
Een voorbeeld daarvan is dat er voor de rechtszoekende een publiekrechtelijk
alternatief moet bestaan om rechtsbescherming te bekomen.382
Besluit
223. Hoewel de overheid in eerste instantie beschouwd wordt als zijnde
evenwaardig met elke andere persoon of rechtspersoon, kan uit het voorgaande niet
anders dan worden besloten dat de uitvoeringsimmuniteit in Nederland niettemin
toch vrij sterk of absoluut is. Het algemeen belang primeert ten allen tijde en degene
die beslist over het al dan niet in het gedrang zijn van het algemeen belang is de
overheid zelf. De controlebevoegdheid van de rechter dienaangaande is zeer
beperkt.
381 R. SEERDEN en F. STROINK, “Administrative law in the Nederlands”, in R.J.G.H. SEERDEN (ed.), Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States. A Comparative Analysis, Antwerpen-Oxford, Intersentia, 2007, 205. 382 R. SEERDEN en F. STROINK, “Administrative law in the Nederlands”, in R.J.G.H. SEERDEN (ed.), Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States. A Comparative Analysis, Antwerpen-Oxford, Intersentia, 2007, 205.
122
Conclusie
224. Uit alles wat hoger werd neergeschreven blijkt vooreerst dat het concept van
de uitvoeringsimmuniteit van de overheid reeds een hele evolutie heeft meegemaakt.
In het licht van de evolutie van de hedendaagse maatschappij kan gesteld worden
dat beiden in dezelfde richting geëvolueerd zijn, namelijk in de richting van meer
rechten en bescherming voor de rechtszoekenden-rechtsonderhorigen. Indien deze
tendens zich verder zet, kan men er alleen maar van uitgaan dat dit betekent dat de
uitvoeringsimmuniteit van de overheid in de toekomst steeds verder gerelativeerd zal
worden.
225. Wanneer vervolgens werd gekeken naar waar de uitvoeringsimmuniteit
allemaal op van toepassing is, bleek dat dat toepassingsgebied erg uitgebreid is.
Men kan bijgevolg op een heel gamma van plaatsen en in een al even groot gamma
aan geschillen botsen op de uitvoeringsimmuniteit van de overheid. Hiervoor werden
over de jaren een aantal argumenten bedacht, maar wanneer deze van dichterbij
werden bestudeerd, kon niet anders dan worden vastgesteld dat al die argumenten
al dan niet rechtstreeks tot slechts één teruggebracht kunnen worden: de behartiging
van het algemeen belang en de daarvoor vereiste continuïteit van de openbare
dienst. Net zoals mensen onderling er geen boodschap aan hebben dat iemand
telkens weer met hetzelfde excuus komt aanzetten voor het niet nakomen van zijn
verplichtingen, terwijl iedereen daar wel op rekende, is het ook maar de vraag in
hoeverre het aanvaardbaar is dat de overheid dat doet. Bovendien is het al evenzeer
de vraag hoe lang men dat zal blijven accepteren. In dat opzicht was het toch een
lovenswaardige eerste stap van de wetgever om artikel 1412bis van het Gerechtelijk
Wetboek in te voeren in 1994. Hoewel de verdere wettelijk verankerde relativering
van de uitvoeringsimmuniteit van de overheid ongetwijfeld moeizaam en traag zal
verlopen, is het toch bijzonder belangrijk dat ook de wetgever nu de absolute
uitvoeringsimmuniteit van de overheid heeft doorprikt.
226. Met de invoering van de dwangsom, a fortiori met de invoering van de
mogelijkheid voor de Raad van State om een dwangsom uit te spreken, heeft men
nog een mogelijkheid om de overheid te dwingen haar verplichtingen na te komen.
123
Maar zoals werd aangetoond, is het systeem daarvan eveneens niet onfeilbaar.
Bovendien gaat het om de veroordeling tot het betalen van een geldsom en ook dan
is het mogelijk dat men op de uitvoeringsimmuniteit van de overheid stuit, zodat men
niet altijd geholpen zal zijn met het opleggen van een dwangsom.
227. Wat de buitenlandse overheden in België aanwezig betreft, geldt in se
hetzelfde principe als voor de Belgische Overheid. Dwanguitvoering is mogelijk, op
voorwaarde dat de continuïteit van hun werking en de behartiging van hun taken niet
in het gedrang komen.
228. En dan als laatste de uitvoeringsimmuniteit van de Nederlandse overheid in
Nederland. In Nederland primeert nog steeds het algemeen belang boven alles en is
het de Nederlandse overheid die beslist over het al dan niet in het gedrang komen
van dat algemeen belang. In dat opzicht kan men in Nederland misschien nog iets
leren van de Belgische gang van zaken, waar de rechter kan nagaan of de
continuïteit van de openbare dienst en het algemeen belang werkelijk kennelijk in het
gedrang is, zodat de rechtszoekende toch die bijkomende bescherming heeft.
124
Nawoord
Het schrijven van deze masterproef heeft mij twee dingen geleerd.
Om te beginnen met het intrappen van een open deur heeft het schrijven van dit
werkstuk mij geleerd dat er aardig wat tijd en werk in kruipt. Niettemin heb ik het toch
graag gedaan.
Veel belangrijker is het echter dat ik heb geleerd dat je een dergelijk werkstuk niet
maakt zonder daarbij hulp te krijgen van anderen. Ik zou dan ook een aantal mensen
in het bijzonder willen bedanken.
Ten eerste zou ik mijn promotor prof. dr. S. LUST willen bedanken. Voor mij
persoonlijk was zij als promotor ideaal. Zij gaf mij een bijzonder grote vrijheid, maar
was er niettemin telkens om mij meteen met raad en daad bij te staan waar dat nodig
was.
Vervolgens zou ik dhr. S. MARTIN willen bedanken voor het mij behoeden van de
nachtmerrie van elke student: een computer die crasht en zodoende alles kwijt zijn
van werk dat reeds werd verzet. Hij zorgde voor de back-ups van en betoonde
tevens interesse in mijn werk.
Last but not least zou ik uit de grond van mijn hart dhr. W. LAMMENS willen
bedanken voor al de uren die hij in het nalezen en corrigeren van mijn werk heeft
gestoken. Ook voor de hulp die hij bood bij het vervolgens aanpassen van de tekst,
zou ik hem willen bedanken. Bovendien was hij er altijd om mij aan te moedigen
wanneer het wat minder vlotte, of om mij op te vangen wanneer ik a fortiori het
helemaal niet meer zag zitten om dit werkstuk op tijd af te krijgen.
125
Bibliografie
Deel I
Boeken
BOCKEN, H. m.m.v. CLAEYS, I., Samenvattende Syllabus Algemeen
verbintenissenrecht, losbl., Academiejaar 2005-06, 263.
LUST, S., Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding,
losbl., Academiejaar 2007-08, 145.
TAELMAN, P., Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-06, Deel VIII,
87.
VANDE LANNOTTE, J., DUJARDIN, J., m.m.v. VANDEN HEEDE, P. en
GOEDERTIER, G., Inleiding tot het publiekrecht. Deel 1 Basisbegrippen publiekrecht,
die Keure, Brugge, 2008, XIX + 439.
Bijdragen in tijdschriften
STORME, M., “Beginselen van Europees Overeenkomstenrecht”- Ontwerp,
Nederlandse vertaling van de “Principles of European Contract Law”
(http://webh01.ua.ac.be/storme/PECLnl.html).
STORME, M., “Een revolutionaire Hervorming: de dwangsom”, T.P.R. 1980, 222-
240.
126
Deel 2
Annotaties bij de rechtspraak
Beslagr. Brussel 29 december 2005, J.L.M.B. 2006, afl. 11, 484-488, met noot.
Brussel 7 september 1999, R.W. 2000-01, 1203-1205, met noot BRIJS, S..
Beslagr. Verviers 12 januari 1996, R.R.D. 1996, 309-322, met noot DE HEMPTINNE,
M.
Beslagr. Verviers 12 januari 1996, J.L.M.B. 1996, 477-483.
Cass. 26 juni 1980, R.W. 1980-81, 1661-1663, met noot.
Kg. Rb. Brussel 12 juli 1976, T.B.P. 1978, 164-180, noot SUETENS, L.-P. en noot
ALEN, A..
Boeken
BALLON, G., De dwangsom, Gent, Story-Scientia, 1980, 110.
BOCKEN, H., m.m.v. CLAEYS, I., Samenvattende Syllabus Algemeen
verbintenissenrecht, losbl., Academiejaar 2005-06, 263.
DE BROUCKÈRE, C en TIELEMANS, F., Répertoire de l’administration et dus droit
administratif de la Belgique, v° “Domaine”, Brussel, Chez Weissenbruch père, 1944,
507.
DE PAGE, H. en DEKKERS, R., Traité élémentaire de droit civil belge, VI, Brussel,
1953, 1192.
127
DUJARDIN, J., VANDE LANOTTE, J., m.m.v. VANDEN HEEDE, P. en
GOEDERTIER, G., Inleiding tot het Publiekrecht. Deel 1 Basisbegrippen
Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2004, XXI + 386.
ENGELS, C., Nota’s Zakenrecht, losbl., Academiejaar 2005-06, 180.
FLAMME, M.-A., Droit administratif, I, Brussel, Etablissements Emile Bruylant, 1989,
655.
HUYSMAN, S., Syllabus Grondige Studie van het fiscaal recht, losbl., Academiejaar
2008-2009, 431.
LUST, S., Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding,
losbl., Academiejaar 2007-08, 145.
PEETERS, B., De continuïteit van het overheidsondernemen. Een begrippenanalyse
en een kritiek op de uitvoeringsimmuniteit, Antwerpen, Maklu, 1989, 559 + LXII.
TAELMAN, P., Syllabus Gerechtelijk Recht, losbl., Academiejaar 2005-06, Deel VIII,
78.
TISON, M., Syllabus Handelsrecht, losbladig, Academiejaar 2006-2007, 301.
VANDELANOTTE, J. en GOEDERTIER, G., Inleiding tot het publiekrecht Deel 2
Overzicht Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2003, 1402.
DUJARDIN, J., VANDE LANNOTTE, J., m.m.v. VANDEN HEEDE, P. en
GOEDERTIER, G., Inleiding tot het publiekrecht Deel 1 Basisbegrippen publiekrecht,
die Keure, Brugge, 2008, XIX + 439.
VAN GERVEN, W. m.m.v. COVEMAECKER, S., Verbintenissenrecht, Leuven, Acco,
2006, 719.
VAN GERVEN, W., Verbintenissenrecht. Boekdeel 1, Leuven, Acco, 1998, XI + 209.
128
VAN GERVEN, W. (ed.), Handels- en economisch recht. Deel 1 Ondernemingsrecht
vol. A, Brussel, Story-Scientia, 1989, XV + 436.
VENY, L., Bestuursrecht Deel 1 Algemene Beginselen, Gent, Universiteit Gent,
Academiejaar 2005-06, 272.
Bijdragen in verzamelwerken
BAERT, K., “Dwangsom en Raad van State”, in DE LEVAL, G., LEWALLE, P.,
STORME, M.L.. (eds.), Het interdisciplinair geschil, Antwerpen, Kluwer
Rechtswetenschappen, 1996, 301-313.
BOES, M., “Beschouwingen over de gevolgen van nietigverklaringsarresten van de
Raad van State”, in Liber Amicorum Josse Mertens de Wilmars, Antwerpen, Kluwer
Rechtswetenschappen, 1982, 1-23.
BROECKX, K., “De executie”, in DE LEVAL, G., LEWALLE, P., STORME, M.L..
(eds.), Het interdisciplinair geschil, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1996,
292-300.
D’HOOGHE, D. en SCHUTYSER, B., “De administratieve dwangsom: dwangmiddel
voor de tenuitvoerlegging van een arrest van de Raad van State?”, in X., De
dwangsom, Leuven, Jura Falconis Libri, 1999, 133-167.
DIRIX, E., “Art. 1412bis Ger. W.”, in DEPUYDT, P., ALLEMEERSCH, B.,
LINDEMANS, D., RAES, S. (red.), Gerechtelijk Recht. Artikelsgewijze commentaar
met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, losbl., Mechelen, Kluwer, 1-15.
LUST, S. “De dwangsom voor de Raad van State”, in Goed procesrecht. Goed
procederen (Verslagboek XXIXe Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2002-2003),
Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 2004, 139-195.
129
PEETERS, B., “De uitvoeringsimmuniteit van de overheid tegen gedwongen
uitvoering”, in STORME, M. en BEIRLAEN, A. (eds.), Procederen in nieuw België en
komend Europa, Antwerpen, Kluwer, 1991, 422-474.
STORME, M.L., “Een revolutionaire hervorming: de dwangsom”, in STORME, M.,
Procesrecht vandaag, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1980, 222-240.
VUYE, H., “Overheid en eigendom herbekeken in het licht van art. 1412bis Ger. W.:
over uitvoeringsimmuniteit, rechtstreekse en onrechtstreekse uitvoering”, in
KOEKELENBERG, J. en VAN NESTE, F. (red. U.F.S.I.A.), Eigendom, Brugge, die
Keure, 1996, 239-284.
Bijdragen in tijdschriften
BAERT, K., “De uitvoeringsimmuniteit van de publiekrechtelijke rechtspersonen”,
R.W. 1976-77, 2369-2386.
BALLON, G., “De Raad van State en de dwangsom” (noot onder Benelux
Gerechtshof 1 juli 1988), R.W. 1988-89, 145-154.
BLOCKX, G., “Artikel 1421bis Ger. W.: een versoepeling van het principe van de
absolute uitvoeringsimmuniteit van de overheid”, Waarvan Akte 1995, 53-60.
BRIJS, S., “Nieuwe wetgeving: de absolute uitvoeringsimmuniteit doorbroken”, R.W.
1994-95, 625-633.
COLPAERT-ARICKX, K., “Nieuwe Wet van 30 juni 1994 tot regeling van de
vatbaarheid voor beslag van goederen van de overheid”, De Gem. 1994, 543-544.
DIRIX, E., “Beslag op goederen van de overheid”, De Gerechtsd. 1995, 139-148.
130
LUST, S., “De Raad van State en de dwangsom: enkele beschouwingen naar
aanleiding van het arrest A.S.L.B. Ligue Royale belge pour la protection des oiseaux,
nr. 55.155 van 13 september 1995”, R.W. 1996-97, 377-389.
PEETERS, B., “Dwanguitvoering op overheidsgoederen. Een commentaar op art.
1412bis Ger. W.”, T.B.P. 1995, 67-75.
PEETERS, B., “De uitvoeringsimmuniteit tegen gedwongen uitvoering en het
begrotingsargument”, T.B.H. 1990, 644-670.
STORME, M., “Zoute nootjes bij ‘zoete’ arresten”, R.W. 1984-85, 1409-1414
VAN COMPERNOLLE, J., “Examen de jurisprudence (1972 à 1986), Droit judiciaire
privé, saisies conservatoires et voies d’exécution”, R.C.J.B. 1987, 393-509.
131
Deel 3
Boeken
COGEN, M., Handboek Internationaal Recht. “Van internationaal tot globaal recht.”,
Mechelen, Kluwer, 2003, 490.
Bijdragen in tijdschriften
De GROOTTE, B., “Buitenlandse overheidsbedrijven: rechtspersoonlijkheid en
uitvoeringsimmuniteit”, T.B.H. 1997, 285-299.
DOPAGNE, F., “Immunité d’exécution et biens culturels étrangers: à propos de
l’article 1412ter du Code judiciaire”, J.T. 2005, afl. 6163, 2-4.
VAN DE VIJVER, P., “Geen beslag op Oekraïense staatsschepen”, TVR 1997, afl. 3,
9-12.
VAN RAEMDONCK, K., “Uitvoeringsimmuniteit ten overstaan van tegoeden van
buitenlandse centrale banken en internationale monetaire autoriteiten”, Bank Fin. R.
2008, 315-316.
VRIELYNCK, P., “Beslag op bankrekeningen van vreemde staten, ambassades en
internationale organisaties – de verklaring van derde beslagene – einde van een
historie?”, T. Fin. R. 2007, 123-130.
132
Deel 4
Boeken
TAK, A.Q.C., Het Nederlands bestuursprocesrecht in theorie en praktijk. Deel II, ’s
Gravenhage, Sdu Uitgevers BV, 2002, 643.
VAN DER MEULEN, B.M.J., Info Bestuursrechtelijk Procederen, Den Haag, Elsevier
juridisch, 2005, 156.
Bijdragen in verzamelwerken
SEERDEN, R. en STROINK, F., “Administrative law in the Nederlands”, in
SEERDEN, R.J.G.H. (ed.), Administrative Law of the European Union, its Member
States and the United States. A Comparative Analysis, Antwerpen-Oxford,
Intersentia, 2007, 155-219.
Bijdragen in tijdschriften
De STAERCKE, J., “Onvervreemdbaarheid van het openbaar domein. Een
rechtsvergelijkende studie”, T.B.P. 2003, 79-97.
