STARTNOTITIE VERZELFSTANDIGING OPENBAAR

PRIMAIR ONDERWIJS GEMEENTE DRIMMELEN

Jeroen Schortemeijer,

Made, 19 oktober 2009

1

INHOUDSOPGAVE

1. Inleiding 2

2. Aanleiding 2

3. Openbaar primair onderwijs gemeente Drimmelen 3

4. Eerdere besluitvorming 3

5. Afwegingskader 4

6. Welke bestuursvorm 6

7. Mogelijke partners in de regio 8

8. Regeling van de personele gevolgen 9

9. Bevoegdheden en taken van bestuur en directie 9

10. De financiële kaders 10

11. De bruidsschatregeling 10

12. De rol van de MR 11

13. Mogelijk stappenplan 11

14. Tijdspad 12

Bijlagen

1. Onderzoek VOS/ABB 13

2. De omvang van de bruidsschat 17

3. Wettelijk kader 20

4. Bestuursvorm 26

2

30 maart 2010

Startnotitie: Verzelfstandiging openbaar primair onderwijs gemeente

Drimmelen

1. Inleiding

Op grond van artikel 1 van de Wet op het Primair Onderwijs vormt het college van

burgemeester en wethouders van de gemeente het bevoegd gezag van het openbaar

onderwijs, tenzij het onderwijs verzelfstandigd is. De verhouding tussen gemeente en

onderwijs wordt gekenmerkt door een dubbelrol bij de gemeente. Enerzijds is de gemeente

verantwoordelijk voor het lokaal onderwijsbeleid (huisvesting, onderwijsachterstandenbeleid

enz.) en anderzijds is de gemeente tevens bevoegd gezag van het openbaar basisonderwijs.

Deze ‘dubbele petten’ positie, de pet van lokale overheid en de pet van schoolbestuur, maakt

de gemeente in de ogen van het bijzonder onderwijs tot een minder objectieve partner dan

soms voor de communicatie goed is.

2. Aanleiding

Steeds meer gemeenten (ca. 80%) zijn de afgelopen jaren tot de conclusie gekomen dat het

organisatorisch maken van een onderscheid tussen de functie schoolbestuur openbaar

onderwijs en de taak en rol van de lokale overheid nieuwe kansen voor de ontplooiing van

het openbaar onderwijs biedt. De dubbele pettenpositie van de gemeenten kan namelijk voor

zowel de verantwoordelijk wethouder, de betrokken ambtenaren, de gemeenteraad, als voor

het personeel en de directies van de openbare school als ook de andere schoolbesturen

bijzonder verwarrend zijn. Want met welke positie van de gemeente heeft de directie te

maken als het een probleem bij de gemeente aankaart? En welke pet heeft de gemeente op

als het een besluit neemt dat (mede) betrekking heeft op de openbare scholen waar zij het

bestuur van is? Want als lokale overheid heeft de gemeente ook een wettelijke taak waar het

gaat om het gehele onderwijs binnen de gemeente, zowel openbaar als bijzonder (bijv. de

vaststelling en de verdeling van het gemeentelijk budget voor de huisvesting van scholen of

leerplicht).

Ook voor een school vallend onder een gemeentelijk bestuur is dit vaak niet de meest ideale

situatie. Bij teruglopende leerlingaantallen dreigt afvloeiing van personeel, terwijl in een groot

schoolbestuur wellicht herplaatsing een oplossing kan zijn. Ook besturen gemeenten meer

op afstand en hebben vaak minder specifieke onderwijskennis (én fte) dan zelfstandige

schoolbesturen. Daarom hebben veel gemeenten inmiddels besloten om af te stappen van

deze bestuursvorm. Door de openbare scholen bij een apart bestuur onder te brengen, krijgt

3

de school een zelfstandigere en minder van de gemeente afhankelijkere positie waarmee de

effectiviteit en besluitvaardigheid kan worden verbeterd. Ook zijn er praktische aanleidingen

om tot verzelfstandiging over te gaan. Zo kunnen via bestuurlijke schaalvergroting in

dunbevolkte gemeenten scholen en vestigingen worden gehandhaafd vanwege de

schaalvoordelen die aansluiting bij een groter bestuur biedt.

Wel dient er procesmatig, organisatorisch en juridisch zeer zorgvuldig te werk te worden

gegaan bij een verzelfstandigingstraject. In de grondwet staat beschreven dat gemeentes

voor voldoende openbaar onderwijs moeten zorgen (zorgplicht). Dit blijft ook in de nieuwe

situatie een verantwoordelijkheid van de gemeente. Mocht de verzelfstandiging niet

doorgaan of uiteindelijk mislukken, dan is de gemeente wettelijk gezien wederom

verantwoordelijk voor het openbaar onderwijs. Met alle kosten van dien.

3. Openbaar primair onderwijs gemeente Drimmelen

In de gemeente Drimmelen vormt het college van burgemeester en wethouders het bevoegd

gezag van de openbare basisschool De Windhoek. Deze school bestaat uit een

hoofdvestiging en een nevenvestiging. De hoofdvestiging is de Windhoek te Terheijden met

(per 1-10-2009) 103 leerlingen. De nevenvestiging is ’t Klaverblad te Drimmelen met (per 1-

10-2009) 66 leerlingen. Vóór 2000 waren beide vestigingen zelfstandige scholen. D oor de

terugloop in leerlingenaantal moest het voortbestaan van de enige schoolvoorziening in de

kern Drimmelen, ’t Klaverblad, gewaarborgd worden door een fusie aan te gaan met de

andere openbare school in onze gemeente, de Windhoek.

NB. Voor het vervolgtraject zal er een duidelijk beeld geschetst moeten worden wat betreft

de onderhoudstoestand va de gebouwen, de financiële stand van zaken (incl.

meerjarenperspectief), gevolgen en effecten van het verbetertraject, leerlingentellingen en –

prognoses, invloed van de dalende leerlingenaantallen op de formatie etc.

4. Eerdere besluitvorming Drimmelen

Eind 2000 is de bestuursvorm van het openbaar onderwijs in onze gemeente onderwerp van

onderzoek geweest en is deze in de vergadering van de commissie “Sociale zaken &

Onderwijs” van 18 december 2000 besproken. In deze commissievergadering is toen

geconcludeerd dat de bestaande integrale bestuursvorm door het college van burgemeester

en wethouders een goede vorm is, die gehandhaafd kon blijven. In het raadsprogramma

voor de periode 2002-2006 was er opnieuw aandacht voor de bestuursvorm van het

openbaar onderwijs en in de huidige raadsprogramma is benadrukt dat er een onderzoek

4

zou moeten komen naar de mogelijkheden om het openbaar onderwijs op afstand te zetten.

opnieuw aandacht zal krijgen.

5. Afwegingskader

Argumenten vóór verzelfstandiging

1. Geen bestuur meer met de dubbele pettenrol: meer daadkracht, minder bureaucratie.

2. Door teruglopend leerlingenaantal staat de nevenvestiging in Drimmelen op termijn

wellicht ter discussie. Meer scholen onder 1 bestuur geeft minder risico op sluiting.

3. Dalende leerlingaantallen geeft op termijn minder inkomsten (lumpsum is gekoppeld aan

leerlingaantal) en dus minder formatieplaatsen. Onder een groter bestuur is herplaatsing

van personeel eenvoudiger.

4. Het openbaar onderwijs krijgt grotere zelfstandigheid; zowel beleidsmatig als financieel.

Tevens zal een nieuw schoolbestuur waarschijnlijk meer onderwijsspecifieke kennis en

ervaring hebben dan een gemeente heeft en dus een b etere gesprekspartner vormen

voor de directie en leerkrachten. Menskracht ontbreekt hiervoor binnen de gemeente.

5. Het schoolbestuur kan zich, door een scheiding van lokale en bestuurlijke taken,

concentreren op één bestuurlijke taak: het instandhouden, bevorderen en verbeteren van

het openbaar primair onderwijs. De op te richten stichting of het nieuwe schoolbestuur

moet wel verantwoording afleggen aan de gemeente (de gemeente blijft

verantwoordelijk);

6. Transparantere verhoudingen: iedere schijn van belangenverstrengeling van de

gemeente wordt vermeden als het om lokaal onderwijsbeleid gaat. Beslissingen over

bijvoorbeeld achterstandsbeleid, schoolbegeleiding, het handhaven van de leerplichtwet

of voortijdig schoolverlaten vallen onder de verantwoordelijkheid van de gemeente. Een

verzelfstandigd bestuur zorgt voor duidelijkheid over de rolverdeling tussen

gemeentebestuur en schoolbestuur. Het schoolbestuur is in het overleg over de verdeling

van de lokale (onderwijs) middelen, net als de overige schoolbesturen, een

gelijkwaardige gesprekspartner.

7. De financiën zullen niet langer deel uitmaken van de gemeentebegroting. Het

schoolbestuur kan een eigen financieel beleid en beheer ontwikkelen dat is gericht op de

belangen van het openbaar primair onderwijs, zonder bang te zijn dat de

overschrijdingsregeling wordt geactiveerd.

8. Schaalvoordelen: onder meer inkoopvoordelen indien aangesloten bij groter bestuur.

9. De gebouwen van beide vestigingen zijn qua onderhoud prima. De Windhoek is zelfs pas

enkele maanden geleden heropend na een grondige verbouwing. Dit maakt de school

5

aantrekkelijker voor overname door ander bestuur. (Het afkopen van) Achterstallig

onderhoud is vaak een belemmerende factor.

10. Mobiliteitsvoordelen personeel: binnen een groter bestuur kan en zal het personeel

eerder overstappen naar een andere school/ locatie.

Argumenten tegen verzelfstandiging (op dit moment)

1. Kans op hoge kosten voor de gemeente. De bruidsschatregeling vervalt per 1 januari

2010, waardoor daarna extra uitgaven (voor bestuurskosten) via de overschrijdings-

regeling doorbetaald moeten worden aan het bijzonder onderwijs (in Drimmelen moet

iedere extra euro circa 13 keer worden doorbetaald aan het bijzonder onderwijs). Als

rekenvoorbeeld: iedere € 1.000 overschrijding betekent € 13.000,- doorbetalen aan het

bijzonder onderwijs. Dit betekent een forse aanslag op de gemeentelijke financiën. In de

huidige (bestuurs)vorm behoeven de kosten van bestuur en beheer niet te worden

meegerekend voor de financiële gelijkstelling. In de huidige (bestuurs)vorm wordt er aan

de bestuursleden (college van burgemeester en wethouders) geen aparte onkosten- en

representatievergoeding verstrekt.

2. Zowel De Windhoek als (met name) ’t Klaverblad zijn bezig met een verbeterslag als

gevolg van een kritisch rapport van de onderwijsinspectie. Zowel de teams als de directie

hebben hun tijd hiervoor hard nodig. Pas over enkele jaren zullen beide scholen naar

verwachting optimaler presteren. Na een verbeterslag is de school ook ‘aantrekkelijker’

voor een ander bestuur.

3. Risico dat het openbaar onderwijs alsnog terugkomt naar de gemeente mocht het nieuwe

bestuur falen (met alle kosten van dien);

4. De financiële stand van zaken van De Windhoek (incl. stand van de reserves en

meerjarenperspectief) is nog niet volledig inzichtelijk. Dit inzicht zal geëist worden door

een eventueel nieuw bestuur.

5. De prognose geeft (fors) dalende leerlingaantallen aan voor beide vestigingen. Dus ook

minder inkomsten voor de school ten behoeve van de exploitatie. Dit maakt de school

voor derden minder aantrekkelijk.

6. In de praktijk blijkt dat het zeer moeilijk is om als verzelfstandigd bestuur met dezelfde

financiële middelen uit te moeten komen, dan wanneer de gemeente het bestuur vormt.

Alle ambtelijke uren worden immers niet doorberekend. De rijksvergoeding voor beheer

en bestuur is nauwelijks toereikend om zo’n zelfstandig bestuur de eerste jaren na een

verzelfstandiging te bekostigen. Indien er gemeentelijk geld bij moet, betekent dit een

overschrijding van de uitgaven voor het openbaar onderwijs.

7. Kans dat de school haar identiteit verliest: indien De Windhoek deel zou gaan uitmaken

van een groter geheel, loopt ze het risico een deel van haar zelfstandigheid te verliezen.

6

8. De hoogte van de bruidsschat die de openbare scholen mee moeten krijgen voor de

bestuurskosten de eerste jaren op te kunnen vangen, vormt in het hele land een bron van

strijd en onduidelijkheid. De bruidsschat bestaat uit twee onderdelen: bestuurskosten (tot

aan de privatisering werkt het gemeentelijk apparaat voor de openbare scholen, maar

daarna moeten de scholen voor veel zaken een administratiekantoor inhuren en

bestuurders betalen) en eventueel een bedrag om het onderhoud op peil te brengen: van

het meubilair, van de onderwijsmethoden en soms ook van het schoolgebouw. Dat

laatste is lastig in kaart te brengen!

9. Kans op een zeer lang en traag traject, zonder garantie op succes (zie Gilze-Rijen).

6. Welke bestuursvorm?

Een zgn. éénpits-bestuur blijkt in de praktijk zeer risicovol. Zowel vanwege relatief hogere

bestuurskosten, minder of geen schaalvoordelen, als kwetsbaarheid is deze bestuursvorm

zeker niet aan te bevelen. Om te komen tot een 'stevig en daadkrachtig' bestuur is het aan te

bevelen dat het openbaar primair onderwijs aansluiting vindt bij een (regionale) partner van

formaat. Landelijk onderzoek wijst uit dat om een bestuurlijke organisatie (bestuur,

management en ondersteuning) op een professionele wijze te kunnen inrichten, een

bestuurlijke omvang van 2000 tot 3000 leerlingen de beste mogelijkheden biedt om

financiële risico’s te kunnen spreiden en te dragen. Het openbaar onderwijs Drimmelen heeft

momenteel 170 leerlingen. Het verdient dus de aanbeveling om voor De Windhoek

aansluiting te zoeken bij een groter, liefst regionaal, schoolbestuur.

Naast de huidig e bestuursvorm waarbij de openbare scholen rechtstreeks onder de

gemeente vallen, zijn er voor het openbaar onderwijs de volgende bestuursvormen mogelijk:

1. de bestuurscommissie (art. 82 Gemeentewet);

2. het 'openbaar lichaam' (Wet gemeenschappelijke regelingen);

3. de openbare rechtspersoon (art. 57 WPO; art. 50 WEC; art, 42a WVO);

4. de stichting (art. 48 WPO; art. 51 WEC; art. 42c WVO); en

5. het samenwerkingsbestuur (art. 17 WPO; art. 28 WEC; art. 53c WVO).

De laatste tijd wordt vaak voor de laatste twee bestuursvormen gekozen, met name als er

een schaalvergroting wordt beoogd waarbij de openbare scholen van meerdere gemeenten

onder één bestuur komen te vallen. Tevens kunnen bij een samenwerkingsbestuur ook niet

openbare scholen zijn aangesloten wat eveneens de mogelijkheden tot schaalvergroting

vereenvoudigt. Andere verschillen tussen de bestuursvormen zitten vooral in mate van

zelfstandigheid ten opzichte van de gemeente. En in de rechtspositie van het personeel,

7

want bij een samenwerkingsbestuur krijgt het personeel een arbeidsovereenkomst naar

burgerlijk recht in plaats van een éénzijdige bestuursaanstelling.

Bij de openbare rechtspersoon en stichting is sprake van een vermogenrechtelijke scheiding

met de gemeente. In de onderwijswetgeving wordt de openbare school dan gedefinieerd als

“een niet door de gemeente instandgehouden school”. Voor de werking van de financiële

gelijkstelling wordt het openbaar onderwijs dan gelijkgeschakeld met het bijzonder onderwijs.

In de regel zullen de openbare rechtspersoon en de stichting openbaar onderwijs dienen

rond te komen met de vergoedingen die deze besturen rechtstreeks van het rijk ontvangen.

In het geval dat de gemeente desalniettemin extra gelden aan de openbare rechtspersoon of

stichting openbaar onderwijs wil toekennen, vallen die extra uitgaven – ook als het gaat om

extra uitgaven op het terrein van administratie, beheer en bestuur – onder de

doorbetalingsverplichting. De gemeente dient dan naar rato die extra uitgaven aan

gelijksoortige scholen in de gemeente door te betalen.

Bij een bestuurscommissie is geen sprake van een vermogenrechtelijke scheiding en blijft de

huidige “overschrijdingsregeling” van toepassing, waarbij de uitgaven van administratie,

beheer en bestuur buiten beschouwing blijven.

Bij het instellen van een stichting of openbare rechtspersoon kan de gemeente wel besluiten

om gedurende een beperkte periode een “bruidsschat” aan het verzelfstandigde bestuur mee

te geven. Doel van de bruidsschatregeling is om de overgang naar de nieuwe bestuurlijke

organisatie en de opbouw daarvan soepeler te laten verlopen. Met behulp van een extra

financiële injectie gedurende de startfase kan het nieuwe schoolbestuur, dat immers niet kan

steunen op in het verleden opgebouwde reserves, toe groeien naar een efficiënte en

betaalbare organisatie.

Welke bestuursvorm de beste is, voor het nieuw te vormen bestuur en/of voor het personeel,

valt in zijn algemeenheid vooraf niet te zeggen. Op grond van een uitgebreide inventarisatie

van de verschillen heeft de AOb (Algemene Onderwijsbond) enige jaren terug besloten om

geen voorkeur uit te spreken voor één van de bestuursvormen. In elk geval zal het bevoegd

gezag de MR (medezeggenschapsraad) duidelijk moeten maken waarom voor een bepaalde

bestuursvorm wordt gekozen. Omdat het bij de verzelfstandiging gaat om de 'overdracht van

de school' heeft de MR hierover een adviesrecht (artikel 7E WMO = Wet Medezeggenschap

Onderwijs).

Wat betekent de verzelfstandiging voor de scholen zelf?

Over het algemeen zijn de ervaringen positief. Hoe gemeentebesturen ermee omgaan is

nogal wisselend, van geen bemoeienis tot toch zichtbaar maken dat je op één of andere

8

manier verantwoordelijk bent. Het beeld is wat rommelig. Soms werd er voor een

overgangsvorm – een bestuurscommissie – gekozen. In de praktijk gaat het merendeel van

de bestuurscommissies uiteindelijk toch ook naar een stichtingsvorm over. Ook is er in de

praktijk vaak zeer lang onenigheid over de overdracht van de gebouwen en een eventueel

bedrag dat nabetaald dient te worden voor achterstallig onderhoud.

7. Mogelijke partners in de regio

(info van Edux):

De betreffende schoolbesturen voor openbaar onderwijs die geografisch gezien in beeld

zouden kunnen komen zijn:

Stichting Bravoo; dit is een organisatie voor openbaar onderwijs die opereert in de regio

Dongen, Waalwijk e.o. Zij hebben de openbare school in de gemeente Geertruidenberg

"Radonkel" een twee, drietal jaren geleden onder hun hoede genomen. Bovendien staan ze

op het punt om de openbare school in Gilze -Rijen, "Wildschut" op te nemen.

Stichting Openbaar Onderwijs West Brabant: dit is een organisatie voor openbaar onderwijs

in de regio Moerdijk, Rucphen, Roosendaal e.o. Hier zijn een twee, drietal jaren geleden de

openbare scholen in de gemeente Moerdijk in opgegaan.

Stichting Markant: deze organisatie omvat de openbare scholen in de gemeente Breda.

Deze organisatie is onlangs verzelfstandig en daarmee "los" komen te staan van de

gemeente Breda.

Stichting Delta: deze organisatie omvat de openbare scholen in de gemeente Oosterhout.

Onbekend is of deze stichting ook ambitie heeft om buiten de gemeentegrens van

Oosterhout te acteren.

Stichting openbaar onderwijs Werkendam: de organisatie is bezig met een fusie met de

openbare scholen in de gemeente Aalburg, waardoor een organisatie voor openbaar

onderwijs in het Land van Heusden&Altena zou ontstaan. Niet bekend is of er aspiraties zijn

om verder te groeien.

Stichting SOM (Samen Onderwijs Maken): dit is een overkoepelend bestuursorgaan voor 6

openbare basisscholen in de regio Reimerswaal (Zeeland) en 4 openbare basisscholen in

West-Brabant (Bergen op Zoom, Hoogerheide en Dinteloord). Samen ca. 1.300 leerlingen.

9

Het bestuurskantoor bevindt zich in Bergen op Zoom. Niet bekend is of er aspiraties zijn om

verder te groeien.

Een andere optie is de mogelijkheid verkennen bij de besturen die reeds in de gemeente

actief zijn: Stichting De Waarden en de Stichting Katholiek Onderwijs Drimmelen. De mate

van wenselijkheid dan wel haalbaarheid op dit punt is nu moeilijk in te schatten. Het kan het

openbare karakter van de scholen bedreigen, aangezien het geen openbare schoolbesturen

zijn.

8. De regeling van de personele gevolgen

Uiteraard heeft de verzelfstandiging ook gevolgen voor het personeel. Zo krijgt het personeel

een nieuw dienstverband. De personeelsgeleding van de MR heeft een instemmingsrecht

over de regeling van de gevolgen van overdracht en fusie voor het personeel (artikel 8 lid 1a

WMO). De MR doet er echter verstandig aan het bevoegd gezag te vragen om over de

arbeidsvoorwaardelijke gevolgen van de overdracht afspraken te maken met de vakbonden.

9. Bevoegdheden/taken bestuur en directie

Verzelfstandiging van het openbaar onderwijs gaat in de praktijk vrijwel altijd samen met een

verandering van de taak- en bevoegdhedenverdeling tussen het bestuur en de directie. Met

name omdat het nieuwe bestuur meestal uit vrijwilligers zal bestaan kiest men tegenwoordig

vrijwel altijd voor besturen 'op afstand'. Dit houdt in dat het bestuur zich alleen nog met de

hoofdlijnen van het beleid b emoeit en dat een groot aantal bestuurstaken voortaan bij de

directie komen te liggen. Deze nieuwe taak- en bevoegdhedenverdeling tussen bestuur en

directie moet dan in het directiestatuut worden beschreven, en wordt daarnaast vaak ook in

de verordening of de statuten van het bestuur geregeld. Bij een voornemen tot wijziging van

het directiestatuut heeft de MR een adviesrecht (artikel 7k WMO). De MR kan daarbij letten

op de duidelijkheid van de taakafbakening tussen bestuur en directie.

De keuze voor een 'bestuur op afstand' gaat meestal samen met het voornemen een

bovenschools management te realiseren. De instelling van zo'n bovenschools management

heeft doorgaans gevolgen voor de taken en bevoegdheden van de directeuren van de

afzonderlijke scholen. De vrees dat hierdoor de autonomie van de afzonderlijke scholen zal

worden aangetast is vaak aanleiding voor weerstand, zowel bij de directie als bij het team. In

die situatie kan de MR toezien op een zorgvuldige afweging van het schools- en

bovenschools belang en daarmee een belangrijke bijdrage leveren aan het bereiken van

voldoende draagvlak voor een vast te leggen taakverdeling tussen de schooldirecteur en het

10

bovenschools management. Uiteindelijk hoort de gewijzigde taakverdeling, in elk geval

voorzover het bestuurstaken betreft, in het directiestatuut te worden vastgelegd.

10. De financiële kaders

Een belangrijk aandachtspunt bij de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs zijn de

financiële randvoorwaarden. Zo zal de gemeente bij de overdracht moeten zorgdragen voor

'afrekening' van de gelden die zij als bevoegd gezag van de openbare scholen van het

ministerie heeft ontvangen. Tevens dienen er voldoende reserves te zijn opgebouwd voor

bijvoorbeeld onderhoud binnenkant of leermiddelen. Voor een financieel gezonde start zal

het nieuwe schoolbestuur over voldoende middelen moeten kunnen beschikken. Om die

reden wordt er bij de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs vaak gesproken over het

meegeven van een 'bruidsschat' aan het nieuwe bestuur.

11. De bruidsschatregeling

De bruidsschatregeling kan toegepast worden in die gevallen, waarin het bestuur over het

openbaar onderwijs wordt overgedragen aan een vermogensrechtelijk zelfstandige

rechtspersoon. Concreet gaat het daarbij om de volgende vier bestuursvormen:

• Het openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen;

• De openbare rechtspersoon;

• De stichting openbaar onderwijs;

• De stichting samenwerkingsbestuur.

De regeling is dus niet van toepassing op de bestuurscommissie. De bestuurscommissie is

geen rechtspersoon, maar een bestuursorgaan dat onderdeel uitmaakt van de gemeentelijke

bestuurlijke organisatie. Extra abb-uitgaven boven de normvergoeding die aan de

bestuurscommissie beschikbaar worden gesteld, behoeven – als ware er sprake van

integraal bestuur – door de gemeente niet doorbetaald te worden aan het bijzonder

onderwijs in de gemeente.

In het geval van bestuurlijke overdracht aan een van de genoemde vier bestuursvormen kan

de bruidsschatregeling toegepast worden bij openbare scholen voor primair en voortgezet

onderwijs, alsmede bij de openbare scholen die vallen onder de Wet op de expertisecentra.

11

Gezien de financiële situatie van de gemeente Drimmelen zal het betalen van een

aanzienlijke bruidsschat bij de verzelfstandiging van het schoolbestuur problematisch

worden; zeker wanneer deze onder de overschrijdingsregeling valt.

Verdere toelichting op de hoogte en berekening van de bruidsschat in de bijlagen. De

bestuursvormen worden ook nader toegelicht in de bijlagen.

12. De rol van de MR

Wijziging van de bestuursvorm is vanzelfsprekend een onderwerp voor de MR.

Intentie- en definitief besluit:

De eerste stap richting overdracht van de scholen wordt meestal gezet door het nemen van

een intentiebesluit waarbij de inrichting van het verdere proces wordt vastgesteld. Hierbij

gaat het ondermeer om de inhoud en opzet van een onderzoek naar de mogelijkheden en de

consequenties, bijvoorbeeld via de instelling van werkgroepen, het tijdspad en de

verantwoordelijkheden van bestuur en directie bij het proces. Omdat de inrichting van dit

proces in belangrijke mate van invloed is op de kwaliteit van het uiteindelijke besluit heeft de

Landelijke geschillencommissie voor openbaar onderwijs regelmatig in haar uitspraken

aangegeven dat het wettelijke adviesrecht van de MR bij fusie en overdracht ook van

toepassing is op het intentiebesluit. Leidt het proces tot een voorgenomen definitief besluit

tot overdracht dan is deze bevoegdheid uiteraard eveneens aan de orde.

Personele gevolgen:

De personeelsgeleding van de MR heeft een instemmingsrecht over de regeling van de

gevolgen van overdracht en (besturen)fusie voor het personeel (artikel 8 lid 1a WMO), m.u.v.

de onderwerpen waarover met de vakbonden afspraken worden gemaakt.

Gevolgen voor de MR:

De beleidsvoornemens voor het nieuwe bestuur en de taak- en bevoegdhedenverdeling

tussen bestuur en directie, en tussen een bovenschools directeur en de schooldirecteuren,

zijn van invloed op het toekomstige werkterrein van de MR. Want wie is waarover straks de

'overlegpartner' van de MR? Welke voorstellen zullen na de bestuursoverdracht aan de MR

worden voorgelegd? En is er tevens sprake is van een schaalvergroting, dan zal er ook

aandacht besteed moeten worden aan de toekomstige samenstelling en werkwijze van de

MR zelf.

12

13. Mogelijk stappenplan

Een logische eerste stap is het inventariseren van de ervaringen met de huidige en wensen

t.a.v. de toekomstige situatie. De rapportage over de bevindingen van de inventarisatie kan

het vertrekpunt zijn voor het uitstippelen van een aanpak. Hieronder een mogelijk

stappenplan. Verder in het traject dient deze nader uitgewerkt te worden.

START

Fase 1

1. Introductie van het project Schaalvergroting openbaar schoolbestuur en opzet van een

projectorganisatie waarin bestuurders, ambtelijke vertegenwoordigers, professionals

van het onderwijs en MR van de leraren en ouders elk een eigen plek hebben en hun

specifieke rol kunnen vervullen;

VOORBEREIDING

2. Inventarisatie en( waar mogelijk) berekening van de kansen en de risico’s bij

bestuurlijke verzelfstandiging van het openbaar schoolbestuur;

Tevens onderzoek naar het draagvlak en haalbaarheid van verzelfstandiging en

inventarisatie mogelijke partners; Fase 2

3. Voorstellen voor de nieuwe bestuursvorm en voor het model voor besturing- en

management alsmede de positie, situering en samenstelling van de ondersteuning;

BESLUITVORMING

4. Besluitvorming door besturen (advisering MR)

Fase 3

INRICHTING (VOORBEREIDING VAN DE IMPLEMENTATIE)

5. Uitwerking van de vastgestelde bestuursvorm en het vastgestelde model voor

besturing- en management alsmede de positie, situering en samenstelling van de

ondersteuning; Fase 4

6a.

6b.

Aansluiting bij bestaand bestuur, óf

Werving en selectie van bovenschools management;

Werving en selectie van de bestuursleden voor het nieuwe bestuur;

7. Oprichting en instelling nieuwe bestuursvorm;

8. Start van de nieuwe bestuursvorm (bestuur, bestuursondersteuning en administratieve

en beheersfuncties) .

Fase 4 kan ook aansluiting bij een reeds bestaande organisatie zijn. In het geval van

Drimmelen zal dat in de praktijk waarschijnlijk de voorkeur genieten.

14. Tijdspad

Verder in het traject dient deze nader uitgewerkt te worden.

13

Bijlage 1:

VOS ABB: Samenvatting van het onderzoek naar motieven en doelen van

verzelfstandiging (2009)

Bij de verzelfstandiging van het openbaar primair onderwijs kan voor verschillende

bestuursvormen worden gekozen (openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke

regelingen, openbare rechtspersoon, stichting openbaar onderwijs, stichting samenwerkingsbestuur).

De stichting openbaar onderwijs blijkt veruit de meest gekozen bestuursvorm; in ruim 90% van de

gevallen is daarvoor gekozen.

Motieven tot verzelfstandiging

Er kunnen verschillende motieven aan de keuze voor de verzelfstandiging van het openbaar primair

onderwijs ten grondslag liggen. Meest genoemde motieven zijn:

Ook uit het casestudyonderzoek komt de ‘ dubbele petten problematiek’ als belangrijkste

motief voor de verzelfstandiging naar voren. Dit motief kent twee aspecten (geredeneerd vanuit de

situatie waarin de gemeente nog schoolbestuurder was): De gemeente wordt geacht de belangen van

het hele onderwijs, openbaar en bijzonder, te dienen. Tegelijkertijd is de gemeente bestuurder van het

openbaar onderwijs. Dat kan een onwenselijke (schijn van) belangenverstrengeling met zich

meebrengen. Deze schijn van belangenverstrengeling kan twee kanten uitgaan. De wethouder

onderwijs kan van andere onderwijsbesturen het verwijt krijgen dat het openbaar onderwijs wordt

14

voorgetrokken, maar het omgekeerde is ook mogelijk. Om elke schijn van belangenverstrengeling te

vermijden, kan een wethouder geneigd zijn het openbaar onderwijs minder goed te bedelen dan

het bijzonder onderwijs. De behoefte om elke schijn van belangenverstrengeling tussen de taak als

lokaal bestuurder en als schoolbestuurder te vermijden en de daarmee samenhangende wens om het

bijzonder onderwijs gelijk te behandelen als het openbaar onderwijs vormen belangrijke motieven tot

verzelfstandiging.

Een andere kant van de dubbele petten problematiek hangt samen met het feit dat het

gemeentebestuur naast het besturen van het openbaar onderwijs nog vele andere taken heeft. De

belangen van het openbaar onderwijs zijn daarmee onderdeel van het politieke afwegingsproces. Dat

heeft de vraag opgeroepen of de belangen van het openbaar onderwijs in een dergelijke context

optimaal kunnen worden behartigd. Een belangrijk motief om tot verzelfstandiging over te gaan was in

dat kader de gedachte dat die belangen optimaler behartigd kunnen worden door een verzelfstandigd

schoolbestuur dat in principe met slechts één belang – dat van het openbaar onderwijs – rekening

hoeft te houden. Een verzelfstandigd bestuur van het openbaar onderwijs is dan een gelijkwaardig

partner in het overleg tussen gemeente, (bijzonder en openbaar) onderwijs en andere betrokkenen in

politieke afwegingsprocessen.

Ervaringen

Zonder uitzondering zijn alle respondenten enthousiast over de verzelfstandiging van het openbaar

primair onderwijs en worden aan de verzelfstandiging bijna zonder uitzondering louter voordelen

toegeschreven, zowel vanuit de invalshoek van het openbaar primair onderwijs als die van de

gemeente. Vooral wat betreft de belangenbehartiging van het openbaar onderwijs menen de

respondenten dat de verzelfstandiging positief heeft uitgewerkt. Nu het openbaar onderwijs zelfstandig

is, kan het zich beter profileren ten opzichte van het bijzonder onderwijs en kan het zijn belangen

tegenover gemeente en bijzonder onderwijs beter behartigen. In het overleg tussen gemeente,

bijzonder onderwijs en openbaar onderwijs is de laatste een volwassen onderhandelingspartner

geworden (en hoeft de gemeente niet langer te vrezen voor het verwijt van belangenverstrengeling).

De verzelfstandiging heeft de verantwoordelijkheid voor dat beheer bij de verzelfstandigde

schoolbesturen gelegd. Volgens een aantal respondenten heeft het onderwijs aan die financiële

zelfstandigheid moeten wennen: “waar vroeger de gedachte nog wel eens was ‘dat regelt de

gemeente wel’, is langzamerhand het besef doorgedrongen dat er een einde aan de financiën zit. Als

een school nu een tekort heeft, valt er bij de gemeente niks meer te halen, maar moeten we dat zelf

zien op te lossen”. De financiële verantwoordelijkheid heeft in het openbaar primair onderwijs een

stevige impuls aan het bedrijfsmatig denken gegeven.

Ook in de relatie tussen schooldirecteuren en bestuur van het openbaar primair onderwijs zien de

respondenten voordelen van de verze lfstandiging. Dat heeft overigens uiteenlopende redenen. In de

ene gemeente hangt dat voordeel samen met het oordeel dat het voor de verzelfstandiging onhelder

was wie de directeuren waarvoor bij de gemeente moesten aanspreken, terwijl dat bij het

15

verzelfstandigde bestuur (en de bestuursmanager/algemeen directeur) nu veel transparanter is. In een

andere gemeente was voor de verzelfstandiging sprake van een strakke aansturing van de

directeuren door de gemeente, waardoor het voor hen lastig was slagvaardig op te treden of eigen

beleid te voeren. Na de komst van het verzelfstandigd bestuur is de speelruimte voor de directeuren

aanzienlijk vergroot.

Meerdere respondenten hebben opgemerkt dat gemeenten met de verzelfstandiging minder

mogelijkheden hebben om hun lokale onderwijsbeleid in en via de openbare scholen ten uitvoer te

brengen, wat ten tijde van het integraal bestuur veel beter mogelijk was. In dat kader is opgemerkt dat

gemeenten het openbaar primair onderwijs door de bank genomen “met rust laten”, weinig

inhoudelijke kaders meegeven en veel beleidsruimte laten. De respondenten (van zowel gemeenten

als schoolbesturen) onderkennen dat (beleidsmatige) terughoudendheid past bij de toezichthoudende

rol van de gemeente en dat de gemeente weinig directe sturingsmogelijkheden heeft. Er is echter bij

beide partijen ook het besef dat de gemeente medeverantwoordelijk blijft voor de instandhouding van

kwalitatief goed openbaar primair onderwijs.

Initiatief

In meer dan de helft van de gevallen is het initiatief tot de verzelfstandiging door de gemeente

genomen, terwijl in ruim een kwart van de gevallen sprake is geweest van een initiatief dat door

meerdere partijen is genomen. Bij het verzelfstandigingsproces zijn verschillende partijen betrokken

geweest. In bijna alle gevallen zijn het college van B&W, de gemeenteraad, ambtenaren, directies van

scholen en (G)MR’en betrokken geweest. Onderwijsondersteunend personeel en ouders waren in

17%, respectievelijk 28% betrokken bij het verzelfstandigingsproces. Wat opvalt, is dat volgens ruim

50% van de gemeenten het onderwijzend personeel daarbij betrokken is geweest, terwijl 28% van de

schoolbesturen aangeeft dat dat het geval was.

Gesteggel rond bepaling bruidsschat

De aanloop naar en het verdere proces van de verzelfstandiging is geen proces dat zonder horten en

stoten verloopt. In veel gemeenten is de aanloop naar de verzelfstandiging met name een langdurig

en moeizaam proces geweest, omdat als gevolg van het niet transparant zijn van de geldstromen

binnen de gemeente het zicht op de vermogenspositie van en financiële risico’s voor het openbaar

onderwijs ontbrak. Dat heeft in veel gemeenten tot veel discussie en gesteggel rond bepaling van de

bruidsschat en extra financiële middelen voor het onderwijs geleid. In 80% van de gevallen is gebruik

gemaakt van de bruidsschatregeling. Bij een kwart van de gevallen zijn nog extra financiële middelen

door de gemeente ter beschikking gesteld.

Knelpunten

Ten aanzien van het verzelfstandigingsproces komt het beeld naar voren dat dat geen eenvoudig

proces is. In de interviews wordt veelvuldig gewag gemaakt van ‘gedoe’ rond financiën. Dat heeft

betrekking op het door de gemeente zorgdragen voor ‘afrekening’ van de gelden die zij als bevoegd

gezag van de openbare scholen van het ministerie ontving. Alle respondenten merken op dat deze

16

afrekening veel tijd en moeite heeft gekost, vooral vanwege intransparantie in de gemeentelijke

administratie tussen de geldstromen voor het gemeentelijk onderwijsbeleid en de middelen die

de gemeente als bevoegd gezag van de openbare scholen ontvangen had, alsmede onduidelijkheid

over de financiële reserves die voor het onderwijs zijn opgebouwd.

Aanloop naar de verzelfstandiging en het verdere verzelfstandigingsproces

Alle respondenten hebben gewezen op het belang van het creëren van draagvlak voor de

verzelfstandiging onder betrokkenen (waarbij met name schooldirecties en leerkrachten en in mindere

mate ouders zijn genoemd) door hen vanaf het begin bij het verzelfstandigingsproces te betrekken.

Daarbij treden in de praktijk overigens wel verschillen op. Waar in de ene gemeente met name

schooldirecties vanaf het begin actief in het proces betrokken worden en leerkrachten en ouders

slechts geïnformeerd worden over ontwikkelingen, worden in een andere gemeente ook leerkrachten

vanaf het begin actief bij het proces betrokken (vanuit de inschatting dat het onderwijspersoneel niet

bepaald zit te wachten op de verzelfstandiging en eventuele veranderingen in het personeelsbeleid

daarna).

Het zo snel mogelijk optuigen van een professioneel ondersteuningsapparaat (inclusief aanstelling

van een goede algemeen directeur) en het ontwikkelen van een professionele bestuurscultuur bij de

verzelfstandigde schoolbesturen zijn kritieke factoren in het verzelfstandigingsproces.

Gemeentelijk toezicht

In ruim 90% van de gemeenten beperkt de gemeente zich bij het uitoefenen van het toezicht op de

verzelfstandigde schoolbesturen tot haar wettelijke toezichthoudende taken. In een beperkt aantal

gevallen vervult de gemeente naast die wettelijk bepaalde taken nog een aantal aanvullende taken in

het kader van het toezicht. Circa 20% van de gemeenten en schoolbesturen typeert het toezicht als

redelijk intensief. Driekwart typeert het toezicht als (helemaal) niet intensief. 56% van de

schoolbesturen en 80% van de gemeenten wil het toezicht op het huidige niveau handhaven. 41%

van de schoolbesturen en 12% van de gemeenten wil minder toezicht.

17

Bijlage 2:

De omvang van de bruidsschat Doel van de bruidsschatregeling is om de overgang naar de nieuwe bestuurlijke organisatie en de

opbouw daarvan soepeler te laten verlopen. Met behulp van een extra financiële injectie gedurende

de startfase kan het nieuwe schoolbestuur, dat immers niet kan steunen op in het verleden

opgebouwde reserves, toegroeien naar een efficiënte en betaalbare organisatie. In veel gevallen

maken de introductie van een vorm van bovenschools management en de regeling van de ambtelijke

ondersteuning – nu de begeleiding en ondersteuning van de afdeling onderwijs wegvalt – deel uit van

de opbouw van die nieuwe organisatie.

Het al dan niet toepassen van de bruidsschatregeling behoort tot de vrije beleidskeuze van een

gemeentebestuur. Het nieuwe schoolbestuur, dat na de bestuurlijke overdracht de openbare scholen

bestuurt, heeft geen wettelijk recht op een bruidsschat. Een gemeentebestuur kan overwegingen

hebben die het in die situatie rechtvaardigen om geen bruidsschat beschikbaar te stellen. Daar staat

tegenover dat – in het geval gemeenten jarenlang meer gelden dan de abb-norm (algemeen beheer

en bestuur) beschikbaar hebben gesteld – het in de rede ligt, dat gemeenten een bruidsschat

meegeven om het nieuwe schoolbestuur de gelegenheid te bieden een goede start te kunnen maken.

Daarbij is het verstandig te overwegen, dat ondanks de verzelfstandiging van het bestuur de

gemeente verantwoordelijk blijft voor de instandhouding van het openbaar onderwijs. Gaat het mis

met het verzelfstandigde schoolbestuur dan kan het gemeentebestuur niet passief blijven toekijken,

maar zal het moeten ingrijpen. Mogelijk leidt dat tot extra kosten. Een reden te meer om het nieuwe

schoolbestuur goed in het zadel te plaatsen.

Hoogte

De bruidsschatregeling geeft een gemeentebestuur de ruimte om zelf de hoogte en de duur van de

bruidsschat te bepalen rekeninghoudend met een door de wetgever vastgesteld plafond.

Die ruimte ziet er als volgt uit:

• De gemeente mag gedurende maximaal vijf kalenderjaren een bruidsschat meegeven;

• De termijn van vijf jaren moet direct starten vanaf het begin van het tijdstip van de

verzelfstandiging;

• Het eerste en tweede kalenderjaar kan het gemeentebestuur maximaal 4 x het normbedrag

voor abb meegeven;

• In het derde, vierde en vijfde kalenderjaar kan het gemeentebestuur maximaal 3 x het

normbedrag voor abb beschikbaar stellen;

• Vindt de verzelfstandiging voor het primair onderwijs op een ander tijdstip dan 1 januari plaats

(bijvoorbeeld 1 augustus) dan geldt als eerste kalenderjaar de periode van 1 augustus tot en

met 31 december. Voor die periode kan slechts een evenredig deel (5/1 2) van het maximum

van het eerste kalenderjaar als bruidsschat beschikbaar worden gesteld.

18

In totaal kan een gemeentebestuur over een periode van vijf jaren 2 x 4 + 3 x 3 = 17 maal de

normvergoeding abb als bruidsschat meegeven.

Met betrekking tot de exacte berekening van de normvergoeding stelt de wet – voor wat

betreft de scholen voor primair onderwijs – de volgende regels:

• Per school wordt uitgegaan van het leerlingenaantal dat gebruikt is voor de berekening van de

abb-vergoeding van het kalenderjaar direct voorafgaand aan het tijdstip waarop de

bestuurlijke overdracht is gerealiseerd;

• Als prijspeil van de abb-vergoeding geldt de vergoeding van het kalenderjaar voorafgaande

aan het tijdstip waarop de bestuurlijke overdracht is gerealiseerd.

Lettend op de hierboven omschreven wettelijke ruimte en regels is het onderstaande niet

toegestaan:

• Het gemeentebestuur kan niet besluiten om enkele jaren na dato van de gerealiseerde

verzelfstandiging alsnog een bruidsschat beschikbaar te stellen;

• Voorafgaande aan de verzelfstandiging moet een besluit over de bruidsschat worden

genomen voor de gehele periode van vijf jaren;

• Het gemeentebestuur kan niet de gehele bijdrage over een periode van de verschillende jaren

in één keer het eerste jaar aan het nieuwe schoolbestuur uit betalen;

• Een vergoeding die het gemeentebestuur in enig jaar beschikbaar stelt, kan niet hoger zijn

dan de bijdrage van het voorafgaande jaar. Bijvoorbeeld het eerste jaar twee maal de

normvergoeding beschikbaar stellen en het tweede jaar driemaal de norm, is niet toegestaan.

Een uitzondering op deze regel geldt ten aanzien van het eerste jaar, indien de

verzelfstandiging op een zodanig tijdstip ingaat dat het eerste jaar niet de volledige

vergoeding beschikbaar kan worden gesteld.

Bestedingsvrijheid

De bestedingsvrijheid van de bruidsschat is beperkt. Het betrokken geld kan uitsluitend uitgegeven

worden aan uitgaven, die vallen binnen de termen van het begrip kosten voor administratie, beheer en

bestuur. Daarbij kan met name aan de volgende kosten worden gedacht:

• Bestuurlijke kosten (b.v. de kosten van een eventuele vakantiegeldregeling, reis- en

verblijfkosten, huisvesting, ambtelijk secretaris);

• De kosten van de financiële en salarisadministratie (hetzij uitgevoerd in eigen beheer, hetzij

uitbesteed aan een administratiekantoor);

• De kosten van de beleidsondersteuning op mogelijk onderwijskundig, personeel en financieel

terrein (hetzij uitgevoerd door staffunctionarissen, die in dienst zijn getreden, hetzij uitbesteed

aan een bureau);

• De kosten van aansluiting bij of instandhouding van eigen geschillen-, klachten- en/of

bezwaarschriftencommissies;

• De kosten van het bovenschools management.

19

De wet schrijft voor dat het schoolbestuur, dat een bruidsschat ontvangt, jaarlijks zowel aan het

gemeentebestuur als aan de overige schoolbesturen die gelijksoortige scholen in de gemeente

instandhouden, een verklaring van de accountant overhandigt. Uit die verklaring moet blijken dat

zowel de bruidsschat als de voor dat jaar ontvangen reguliere vergoeding voor abb besteed is aan

uitgaven op het terrein van administratie, beheer en bestuur.

Maakt het bevoegd gezag in enig jaar het budget voor abb (reguliere vergoeding + bruidsschat) niet

geheel op dan moet het bevoegd gezag het restant terugstorten in de gemeentekas. Het bevoegd

gezag kan de bruidsschat dus niet reserveren.

Gemeente Drimmelen

Het maximale bedrag dat de gemeente mee kan geven aan een nieuw bestuur is € 229.500,-

(verdeeld over 5 jaar). Dit valt na 31 december 2010 in principe onder de overschrijdingsregeling

openbaar onderwijs, wat betekent dat je dit bedrag evenredig de verhouding aantal leerlingen

openbaar-bijzonder onderwijs zou moeten doorbetalen aan het bijzonder onderwijs. Voor Drimmelen

betekent dit dat we ongeveer 12 keer dit bedrag moeten doorbetalen, wat neerkomt op circa 2,7

miljoen euro (worst case scenario). Tenzij we vooraf hier met het bijzonder onderwijs goede afspraken

over kunnen maken.

20

Bijlage 3:

Wettelijk kader (bron VOS-ABB)

Karakter van het openbaar onderwijs

Het openbaar onderwijs kan worden gekarakteriseerd door de volgende kenmerken:

1. het draagt bij aan de ontwikkeling van de leerlingen met aandacht voor de godsdienstige,

levensbeschouwelijke en maatschappelijke waarden zoals die leven in de Nederlandse

samenleving en met onderkenning van de betekenis van de verscheidenheid van die

waarden (actieve pluriformiteit; WPO, WVO, WEC en WEB);

2. het wordt gegeven met eerbiediging van ieders godsdienst of levensbeschouwing

(eerbiedigingeis; artikel 23 lid 3 Gw);

3. het is toegankelijk voor alle kinderen zonder onderscheid van godsdienst of

levensbeschouwing (algemene toegankelijkheid; artikel 23 lid 3 Gw);

4. er bestaat ruimte voor het volgen van godsdienstonderwijs of levensbeschouwelijk

vormingsonderwijs waarbij het bevoegd gezag uitsluitend als gastheer fungeert

(levensbeschouwelijk vormingsonderwijs; WPO, WVO en WEC);

5. het wordt van overheidswege op voldoende nabij gelegen plaatsen gegeven

(zorgplicht/garantiefunctie; artikel 23 lid 4 Gw);

6. personeel is benoembaar zonder onderscheid van godsdienst of levensbeschouwing,

ras, etc. (algemene benoembaarheid; artikel 23 lid 3 Gw).

Een gemeenteraad is wettelijk gehouden in ieder geval een openbare basisschool in het plan van

scholen op te nemen, indien binnen een afstand van 10 km - gemeten over de weg - geen openbare

school aanwezig is. Doet deze situatie zich voort en een gemeenteraad laat na een openbare

basisschool te stichten dan draagt de minister de gemeenteraad op alsnog tot stichting van een

openbare school te besluiten.

De gemeenteraad neemt een nieuwe openbare basisschool in het plan op:

a. indien binnen 10 kilometer - gemeten over de weg - nog geen openbare school

aanwezig is;

b. indien aan de hand van een planprognose aannemelijk is gemaakt dat de te stichten

openbare school binnen 5 vijf na de start van de school bezocht wordt door een aantal

leerlingen dat ten minste gelijk is aan de voor die gemeente geldende stichtingsnorm.

Weigert de gemeenteraad een verzoek tot opneming van een nieuwe school op het plan te honoreren

dan kunnen de verzoekers tegen die weigering in beroep gaan bij de minister. Het college van

burgemeester en wethouders zal - indien de gemeenteraad weigert op het verzoek van dat college in

te gaan - dus bij de minister tegen het besluit van de eigen gemeenteraad in beroep moeten gaan.

21

Het gemeentebestuur zendt het door de gemeenteraad vastgestelde plan van nieuwe scholen binnen

twee weken naar de minister van OCW. De minister beoordeelt vervolgens het plan en besluit vóór 1

januari het plan al dan niet goed te keuren.

Opheffing openbare scholen

Indien de openbare school gedurende een periode van drie achtereenvolgende schooljaren zich onder

de voor de school geldende opheffingsnorm bevindt, wordt de school van rechtswege opgeheven. Als

peildatum geldt het tijdstip van de integrale leerlingentelling te weten 1 oktober.

Voor iedere gemeente geldt een specifieke opheffingsnorm, die mede afhankelijk is van de

zogenoemde leerlingendichtheid van de desbetreffende gemeente. Is er binnen een straal van 5 km

geen andere openbare school aanwezig dan mag de openbare school open blijven mits er ten minste

50 leerlingen of meer onderwijs volgen. Is de betrokken school de laatste openbare school binnen een

straal van 10 km dan mag die openbare school in stand blijven, indien ten miste 23 leerlingen of meer

onderwijs volgen (artikel 153 WPO).

De gemeenteraad heeft ook het recht een openbare basisschool vrijwillig op te heffen dat wil zeggen

op een moment dat de school nog niet drie achtereenvolgende jaren onder de opheffingsnorm terecht

is gekomen. Het kan zijn dat een gemeenteraad daartoe besluit op grond van bedrijfseconomisch

en/of onderwijskundige en/of spreidingsmotieven. De gemeenteraad zal daarbij zich steeds moeten

realiseren of nog wel wordt voldaan aan de grondwettelijke zorgplicht te voorzien in voldoende

openbaar onderwijs (artikel 159 WPO).

Speciale positie van het openbaar onderwijs in de Grondwet

Het vierde lid van artikel 23 van de Grondwet formuleert de zorgplicht voor iedere gemeente

om te voorzien in voldoende openbaar onderwijs in een genoegzaam aantal scholen. Het

orgaan binnen het gemeentebestuur, dat daarover beslist, is de gemeenteraad. De gemeenteraad als

lokale overheid “peilt” als het ware de behoefte aan openbaar onderwijs binnen de eigen gemeente,

hetgeen vervolgens kan leiden tot het stichten van een of meer openbare scholen.

Indien een gemeenteraad van mening is dat er geen behoefte is aan openbaar onderwijs leidt dat er

toe dat er in die gemeente geen openbare school komt. Het is ook denkbaar dat een gemeente de

behoefte aan openbaar onderwijs invult door met een buurgemeente samen te werken, waarbij de te

stichten openbare school op het grondgebied van die andere gemeente wordt gebouwd.

Het belang dat de samenleving hecht aan onderwijs blijkt uit het feit dat het als een zorgplicht van de

overheid is opgenomen in de Grondwet. Er wordt in het betreffende artikel zelfs gesteld dat het

onderwijs voorwerp is van aanhoudende zorg van de regering (artikel 23 lid 1 Gw ). Het openbaar

onderwijs neemt hierbij een speciale plaats in. Gegeven het principe van de scheiding tussen kerk en

staat kan de overheid haar zorgplicht uitsluitend vormgeven via de randvoorwaarden die voor het

openbaar onderwijs gelden: eerbiediging van ieders godsdienst of levensbeschouwing en algemene

toegankelijkheid en benoembaarheid. Die zorgplicht heeft, sinds de vrijheid van onderwijs is

22

vastgelegd in de Grondwet van 1848, meer en meer het karakter gekregen van een garantiefunctie.

Sinds 1848 is het geven van onderwijs vrij. Dit betekent dat naast openbare scholen, door particulier

initiatief bijzondere scholen konden ontstaan waar onderwijs kan worden gegeven met een bepaalde

godsdienstige of levensbeschouwelijke invalshoek. De zorgplicht strekte zich in 1848 echter nog niet

uit tot het bijzonder onderwijs. De aanhoudende zorg betrof in de Grondwet van 1848 nog alleen het

openbaar onderwijs. De financiële zorg zou zich in de loop van het tweede helft van de 19e eeuw in

eerste instantie schoorvoetend uitstrekken tot het bijzonder onderwijs om uit te monden in een

volledige financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs in de grondwet van 1917. De

aanhoudende zorg betreft nu - met onderscheid van de verschillende posities – het hele onderwijs.

Verbijzondering van het openbaar onderwijs

Tot aan het begin van de jaren ’90 van de vorige eeuw stond het nauwelijks ter discussie dat

de gemeente fungeerde als bevoegd gezag van het openbaar onderwijs. Een grotere

betrokkenheid van bij voorbeeld ouders kan worden geregeld door het instellen van een

bestuurscommissie die wordt belast met het bestuur van een of meerdere openbare scholen.

De rol van het gemeente als bevoegd gezag van het openbaar onderwijs kwam onder druk

te staan tijdens de discussie om gemeenten een grotere rol te geven in het onderwijsachterstanden-

beleid. Als voorwaarde voor decentralisatie van het achterstandenbeleid werd gesteld dat de

gemeente zijn rol als bevoegd gezag van het openbaar onderwijs op afstand zou zetten. Dit om elke

schijn van belangenverstrengeling te vermijden. De figuur van de bestuurscommissie werd daarvoor

niet als afdoende beschouwd.

Stichting openbaar onderwijs en openbare rechtspersoon

De discussie rondom de decentralisatie van het onderwijsachterstandenbeleid heeft uiteindelijk niet

geresulteerd in een wettelijke verplichting voor de gemeente om h et bestuur van het openbaar

onderwijs op afstand te zetten maar wel in drietal nieuwe bestuursvormen die het verder op afstand

zetten voor gemeenten mogelijk maakt. Nadat was vastgesteld dat een grondwetswijziging voor het op

grotere afstand zetten van het bestuur van het openbaar onderwijs door gemeenten niet nodig was, is

het in 1997 voor gemeenten mogelijk geworden om het bestuur van het openbaar onderwijs onder te

brengen in stichting openbaar onderwijs of een openbare rechtspersoon. Het belangrijkste verschil

tussen de twee is dat de eerste in een privaatrechtelijke en de laatste in een publiekrechtelijke vorm is

gegoten. Inhoudelijk komen de regels zo veel mogelijk overeen. In beide gevallen blijft er bij deze

vormen van bestuur van openbare scholen bemoeienis – weliswaar op afstand – van de gemeente.

Het gaat dan om taken als het benoemen van bestuursleden, vaststellen en aanpassen van de

statuten, goedkeuring van begroting en jaarrekening, toezien op de wezenskenmerken van

het openbaar onderwijs en opheffing van een openbare school.

Stichting samenwerkingsbestuur

Een jaar later wordt het ook mogelijk om een school onder te brengen bij een stichting

samenwerkingsbestuur. In dit geval houdt een stichting minimaal één openbare school en één

bijzondere school in stand. Ook hier blijft voor wat betreft de openbare school of scholen de gemeente

23

een externe toezichthoudende rol houden. Het toezicht is niet zo vergaand als bij de hierboven

genoemde varianten. Er bestaat geen verplichting tot het benoemen van een deel van de

bestuursleden en is geen goedkeuring van de begroting en jaarrekening van de gemeente nodig.

Samenwerkingsschool

Eigenlijk was het de bedoeling om tegelijk met de uitbreiding van de bestuursvormen ook de

figuur van een samenwerkingsschool m ogelijk te maken. Daarover werd toen al lang over

gediscussieerd. Een samenwerkingsschool is school waar op geïntegreerde wijze openbaar

en bijzonder onderwijs wordt verzorgd. Materieel bestaan dit soort scholen al, maar staan ze

te boek als bijzonder of openbaar.

De vraag of voor de samenwerkingschool een grondwetswijziging noodzakelijk was riep veel

discussie op. De regering was van mening dat dit eigenlijk niet nodig was maar heeft

uiteindelijk de koninklijke weg gekozen en een voorstel tot wijziging van artikel 23 van de

Grondwet ingediend. Dit voorstel is pas recent in 2006 aangenomen waardoor artikel 4 nu

luidt:

‘In elke gemeente wordt van overheidswege voldoend openbaar algemeen vormend lager

onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal openbare scholen. Volgens bij de wet te

stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van

zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven, al dan niet in een openbare school.

Een samenwerkingsschool kan alleen ontstaan door fusie van twee bestaande scholen – een

openbare en een bijzondere - wanneer één van beide onder de opheffingsnorm dreigt te komen. De

meerderheid van de Kamers wilde echter een ruimere mogelijkheid voor het stichten van

samenwerkingsscholen. Niet alleen fusies door dreiging van de opheffingsnorm maar ook fusies en

stichting van een nieuwe samenwerkingsschool uit ideële overweging.

Wettelijke kenmerken van het openbaar onderwijs in huidige wetgeving

Het openbaar onderwijs kent specifieke formele en materiële kenmerken:

1 Het formele kenmerk

Het formele kenmerk van het openbaar onderwijs - zoals artikel 23 van de Grondwet dat formuleert - is

dat dit onderwijs “van overheidswege wordt gegeven”. Dat wil zeggen dat de overheid de openbare

school sticht en verantwoordelijk is voor de instandhouding van die school. De wetgever heeft die

overheidstaak opgedragen aan het gemeentebestuur. Voor wat betreft het uitoefenen van de

bestuurstaak van de openbare school – anders gezegd het functioneren als schoolbestuur of bevoegd

gezag - kan de gemeente twee lijnen volgen. De gemeente kan er voor kiezen zelf te functioneren als

schoolbestuur in welk geval het college van B&W het bevoegd gezag van de openbare school vormt.

Daarnaast kan de gemeenteraad besluiten het bestuur over de openbare school aan een derde over

te laten. De wetgever heeft daartoe verschillende opties mogelijk gemaakt. De gemeenteraad kan

daaruit een keuze maken. Die opties worden kort toegelicht in paragraaf 3 van dit hoofdstuk. In het

geval de gemeenteraad er voor kiest het bestuur over de openbare school aan een derde over te

dragen, betekent dat niet dat daarmee voor het gemeentebestuur aan de verantwoordelijkheid voor

24

het openbaar onderwijs een einde komt. Op het gemeentebestuur blijft de grondwettelijke zorgplicht

van toepassing te voorzien in voldoende openbaar onderwijs in de eigen gemeente. Na de overdracht

van het bestuur van de openbare school aan een derde blijft het gemeentebestuur daarom een rol

spelen als toezichthouder. Hoe die toezichthoudende rol er precies uit ziet en wat een

gemeentebestuur in die rol kan en mag doen, hangt af van de gekozen bestuursvorm.

2 De materiële kenmerken

Het openbaar onderwijs wordt voorts gekenmerkt door de volgende drie materiële of inhoudelijke

kenmerken:

a. Algemene toegankelijkheid;

b. Algemene benoembaarheid;

c. Actieve pluriformiteit.

a. Algemene toegankelijkheid

Alle openbare scholen zijn toegankelijk voor alle leerlingen zonder onderscheid naar godsdienst of

levensbeschouwing. Het recht op toegang tot de openbare school is echter geen absoluut recht. Zo

kan het bevoegd gezag een leerling de toegang tot een openbare school weigeren, indien op die

school fysiek geen ruimte aanwezig is. In dat geval kan het bevoegd gezag de leerling verwijzen naar

een andere openbare school in de gemeente waar wel plaatsruimte is. Ook mag het bevoegd gezag

de toegang weigeren, indien de school de specifieke zorg, die een leerling nodig heeft, niet kan

bieden of toelating van de leerling tot ernstige verstoring van de rust en orde op school leidt.

De gemeenteraad kan besluiten om - ter wille van een doelmatige spreiding van leerlingen over de

openbare scholen - schoolwijken in te stellen. In beginsel betekent dat dat leerlingen, die in een

bepaalde schoolwijk woonachtig zijn, alleen toegelaten kunnen worden op de openbare school, die

aan die schoolwijk gekoppeld is. Die verplichting geldt niet, indien ouders schriftelijk aan het bevoegd

gezag te kennen geven, dat zij hun kind op een andere openbare school onderwijs willen laten volgen.

b. Algemene benoembaarheid

Artikel 3 van de Grondwet bepaalt, dat alle Nederlanders op gelijke voet in openbare dienst

benoembaar zijn. Een persoon, die een aanstelling heeft op een openbare school wordt geacht in

openbare dienst werkzaam te zijn. Dat houdt in dat een bevoegd gezag in het openbaar onderwijs bij

de werving en selectie van werknemers geen onderscheid mag maken naar ras, leeftijd, godsdienst

etc. maar alleen kan selecteren op basis van bevoegdheid- en bekwaamheidseisen. Strikt formeel

houdt toepassing van dit principe in dat het bevoegd gezag van een te benoemen werknemer niet

mag eisen dat hij of zij voorstander is van openbaar onderwijs. Wel mag het bevoegd gezag eisen dat

een werknemers bereid is in de dagelijkse praktijk te werken overeenkomstig de beginselen van

het openbaar onderwijs. Het ligt in de rede ook in andere situaties in het openbaar onderwijs - hoewel

daar dan veelal geen sprake is van een relatie werkgever-werknemer - het principe van de algemene

benoembaarheid overeenkomstig toe te passen. Daarbij kan men denken aan de werving en selectie

van bestuursleden en het kiezen van leden van de verschillende medezeggenschapsorganen.

25

c. Actieve pluriformiteit

Uit de algemene toegankelijkheid van openbare scholen vloeit voor dat openbaar onderwijs gegeven

wordt met eerbiediging van ieders godsdienst of levensbeschouwing. Indien iedereen welkom is, moet

de school er ook voor zorgen dat iedereen zich in die school geaccepteerd en veilig voelt.

Dat “eerbiedigen van ieders godsdienst of levensbeschouwing” of anders gezegd die “pluriformiteit”

kun je verschillend benaderen. Het is denkbaar voor een passieve opstelling te kiezen. Te weten geen

expliciete aandacht besteden aan uiteenlopende religies en levensbeschouwingen. “Praat je er niet

over dan kwets je niemand en laat je iedereen in zijn of haar waarde”. Deze neutrale opstelling is in

het verleden een periode het leidend principe geweest. Ook nu nog volgen sommige openbare

scholen - bewust gekozen of werkend vanuit een lange traditie - deze neutrale lijn. De wetgever heeft

echter voor een andere lijn gekozen. Een openbare school dient actief met die pluriformiteit binnen de

leerlingenpopulatie om te gaan. Het openbaar onderwijs moet, aldus de wetgever, bijdragen aan de

ontwikkeling van de leerlingen met aandacht voor de godsdienstige, levensbeschouwelijke en

maatschappelijke waarden zoals die leven in de Nederlandse samenleving en met onderkenning van

de betekenis van de verscheidenheid van die waarden. Kortom de openbare school dient nadrukkelijk

aandacht te besteden aan verschillende stromingen en opvattingen. Het is de opdracht en uitdaging

voor de openbare school om over de verschillende stromingen informatie te verstrekken, met elkaar

daarover te discussiëren en respect voor elkaars standpunt te kweken.

26

Bijlage 4:

Bestuursvormen openbaar onderwijs (bron VOS-ABB)

De gemeenteraad kan besluiten om het bestuur over het openbaar onderwijs over te dragen aan een

derde. De wetgever heeft omschreven van welke bestuursvormen gebruik kan worden gemaakt om

het bestuur van het openbaar onderwijs te verzelfstandigen. Het zijn de volgende:

1. Bestuurscommissie op grond van artikel 83 van de Gemeentewet;

2. Openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR);

3. Stichting openbaar onderwijs;

4. Openbare rechtspersoon;

5. Stichting samenwerkingsbestuur.

Het staat de gemeenteraad vrij om een keuze te maken uit de verschillende bestuursvormen.

1 Bestuurscommissie op grond van artikel 83 van de Gemeentewet

Artikel 83 Gemeentewet bepaalt dat de gemeenteraad een bestuurscommissie kan instellen, waaraan

gemeentelijke taken en bevoegdheden kunnen worden overgedragen. Zo kan op grond van dit artikel

de gemeenteraad schoolbestuurlijke taken en bevoegdheden overdragen aan een

bestuurscommissie. Die bestuurscommissie treedt dan vervolgens ten aanzien van die overgedragen

taken en bevoegdheden op als bevoegd gezag van de openbare school. Deze bestuursvorm is

gebonden aan het grondgebied van één gemeente. De samenstelling en de bevoegdheden van de

commissie worden door de gemeenteraad in een verordening c.q. regeling vastgesteld. Financieel

blijft de bestuurscommissie in sterke mate aan de gemeente gebonden, omdat haar financiën

onderdeel van de gemeentebegroting blijven uitmaken. De Gemeentewet bepaalt immers dat de

vaststelling van de begroting en rekening niet aan een bestuurscommissie kan worden overgedragen.

De gemeente is de bevoegdheden die zij overdraagt kwijt tot aan het moment waarop de

gemeenteraad de delegatie ongedaan maakt door intrekking van de verordening. Desondanks kan de

gemeente nog steeds invloed uitoefenen. Zo blijft de gemeenteraad bevoegd besluiten van de

bestuurscommissie te schorsen of te vernietigen indien deze besluiten strijden met de wet en het

belang van de gemeente. Al met al is hiermee is een redelijke bestuurlijke zelfstandigheid van de

bestuurscommissie verzekerd. De bestaande bestuurscommissies beschikken over het algemeen

over alle schoolbestuurlijke bevoegdheden die bij een bevoegd gezag horen. De regeling van de

bestuurscommissie is met weinig voorschriften omgeven, zodat er alle ruimte bestaat het bestuur af te

stemmen op de plaatselijke situatie. Zo staat het de gemeenteraad vrij de samenstelling van de

commissie te bepalen, te regelen of de commissie al dan niet haar eigen bestuursleden benoemt en

op welke wijze de bestuurscommissie verantwoording aflegt aan de gemeenteraad. Hoewel men in de

praktijk in het bestuur wel degelijk raadsleden of leden van het ambtelijk apparaat aantreft, hoeven de

bestuursleden niet noodzakelijkerwijs afkomstig te zijn uit gemeentelijke kring. Vaak zijn het ouders of

deskundigen uit het maatschappelijk veld die in het bestuur zitten.

27

2 Openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR)

Gemeenten kunnen met elkaar samenwerken met het oogmerk gezamenlijk de openbare scholen in

hun gemeenten te besturen. Daarvoor kan het openbaar lichaam op grond van de Wet

gemeenschappelijke regelingen (WGR) gebruikt worden. Ook samenwerking tussen één of meer

gemeenten met één of meer privaatrechtelijke rechtspersonen is bij deze variant mogelijk. Deze

variant is meermalen toegepast in het geval een openbare met een bijzondere school is gefuseerd. De

gemeente gaat dan een gemeenschappelijke regeling aan met het schoolbestuur van de

desbetreffende bijzondere school. Het bestuur van het openbaar lichaam bestaat na de fusie dan

deels uit gemeenteraadsleden deels uit vertegenwoordigers van het bestuur van de voormalige

bijzondere school. Deze bestuursvorm komt in beperkte mate – en dan met name in het voortgezet en

speciaal onderwijs – voor.

Het bestuur van het openbaar lichaam wordt gevormd door bestuursleden afkomstig uit de besturen

die de gemeenschappelijke regeling zijn aangegaan. Gaan uitsluitend gemeenten een

gemeenschappelijke regeling aan dan bestaat het bestuur van het openbaar lichaam uitsluitend uit

raadsleden van die gemeenten. Is een privaatrechtelijk schoolbestuur betrokken bij de

gemeenschappelijke regeling dan kunnen ook bestuurders, aangewezen door dat schoolbestuur,

zitting nemen in het openbaar lichaam. De samenwerkende gemeenten dragen al hun

schoolbestuurlijke bevoegdheden over aan het openbaar lichaam. Hierdoor kan het openbaar lichaam

volledig als bevoegd gezag van het openbaar onderwijs functioneren.

3 Stichting openbaar onderwijs

De gemeenteraad kan het bestuur over zijn openbare scholen overdragen aan een op te richten

stichting openbaar onderwijs. Het gebruik van de stichting als privaatrechtelijke bestuursvorm laat

onverlet dat er nog steeds sprake is van openbaar onderwijs. Dat komt onder meer tot uitdrukking in

het feit dat de wetgever het gemeentebestuur heeft opgedragen toezicht uit te oefenen op het bestuur

van de stichting openbaar onderwijs. Begrijpelijk, want het gemeentebestuur blijft – zoals in de

Grondwet is bepaald – verantwoordelijk voor de aanwezigheid van een genoegzaam aantal scholen

voor openbaar onderwijs in de gemeente. Om diezelfde reden blijft de beslissing tot opheffing van de

openbare school voorbehouden aan de gemeenteraad. Deze bevoegdheid kan niet worden

overgedragen aan de stichting openbaar onderwijs. De gemeenteraad moet ook de begroting en

rekening van de stichting goedkeuren. De specifieke verantwoordelijkheid voor het openbaar

onderwijs blijk ten slotte ook uit de bevoegdheid van de gemeenteraad om zelf te voorzien in het

bestuur van de openbare school indien het betrokken bevoegd gezag zijn taak ernstig verwaarloost of

handelt in strijd met de wet. Zonodig kan de gemeenteraad in zo’n situatie zelfs besluiten de openbare

rechtspersoon of de stichting openbaar onderwijs te ontbinden. In het geval een aantal gemeenten

besluit gezamenlijk een stichting openbaar onderwijs in het leven te roepen dan zijn al die gemeenten

gehouden die toezichthoudende rol invulling te geven. Gemeenteraden kunnen in dat geval besluiten

op grond van de Wet gemeenschappelijke regeling een zogenoemd gemeenschappelijk orgaan in te

stellen en de toezichthoudende rol over te dragen aan dat gemeenschappelijk orgaan. Dat orgaan

bestaat dan uit raadsleden van de deelnemende gemeenten.

28

4 Openbare rechtspersoon

De openbare rechtspersoon is een bestuursvorm die op een groot aantal punten gelijk is aan de

stichting openbaar onderwijs. Zo is het toezicht van de gemeenteraad op het bestuur van de openbare

rechtspersoon identiek geregeld als bij de stichting openbaar onderwijs. Voor beide bestuursvormen

geldt, dat het personeel van de openbare school de status heeft van ambtenaar.

Wat zijn de verschillen tussen de laatste 2 bestuursvormen? De stichting openbaar onderwijs is

een privaatrechtelijke rechtspersoon, de openbare rechtspersoon een publiekrechtelijke

rechtspersoon. Dat leidt tot een verschil bij de instelling van beide bestuursvormen. De openbare

rechtspersoon wordt door middel van een besluit van de gemeenteraad ingesteld. De stichting

openbaar onderwijs ontstaat - nadat de gemeenteraad tot oprichting heeft besloten - door middel van

het verlijden van een notariële akte door een notaris. Een tweede verschil is de reikwijdte van de

toepassing van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Awb maakt een onderscheid tussen

zogenoemde a en b-organen. De a-organen zijn bestuursorganen van publiekrechtelijke instellingen

zoals bijvoorbeeld een gemeente, een provincie, het Rijk. Alle besluiten van deze bestuursorganen,

mits aan een aantal in de Awb geformuleerde voorschriften is voldaan, vallen onder de regeling van

bezwaar en beroep. De b -organen zijn bestuursorganen die weliswaar niet publiekrechtelijke zijn,

maar toch bekleed zijn met openbaar gezag dat wil zeggen een publiekrechtelijke functie uitoefenen.

Besluiten van een b-orgaan zijn slechts vatbaar voor bezwaar en beroep voor zover dat besluit te

maken heeft met die publiekrechtelijke taak. De openbare rechtspersoon valt onder de categorie a -

organen, de stichting openbaar onderwijs daarentegen onder de categorie van de b -organen. De

stichting is geen publiekrechtelijke instelling, maar heeft wel een publiekrechtelijke taak te weten het

besturen van openbare scholen. Alleen de besluiten die het bestuur van de stichting neemt als

schoolbestuur van het openbaar onderwijs zijn onderworpen aan de regeling van bezwaar en

beroep van de Awb.

5 Stichting samenwerkingsbestuur

Een heel specifieke bestuursvorm waaruit ten behoeve van de bestuurlijke regeling van het openbaar

onderwijs gekozen kan worden is de stichting samenwerkingsbestuur. Het kenmerkende van deze

bestuursvorm is dat één rechtspersoon tegelijkertijd zowel openbare als bijzondere scholen in stand

kan houden. Het samenwerkingsbestuur dient derhalve ten minste twee scholen te besturen te weten

een openbare school én een bijzonder school. De afzonderlijke scholen worden in één bestuurlijke

organisatie samengebracht. Daarbij is van belang dat elk van de scholen haar formele richting

(openbaar, rooms katholiek, islamitisch etc.) behoudt. De gemeenteraad treedt ook bij deze

bestuursvorm op als externe toezichthouder zij dat dit toezicht zich beperkt tot de openbare scholen,

die onder het bestuur van de stichting samenwerkingsbestuur vallen. Het karakter van dit toezicht is

echter m inder zwaar dan bij de stichting openbaar onderwijs en openbare rechtspersoon. Zo is het

geen verplichting dat de gemeenteraden de bestuursleden benoemd en hoeven de begroting en

rekening niet door de gemeenteraad goedgekeurd te worden. Het personeel dat op een openbare

school van een samenwerkingsbestuur werkt, verliest de status van ambtenaar. Zij krijgen geen

aanstelling, maar worden benoemd op basis van een arbeidsovereenkomst.