Presentatie Privatisering en verzelfstandiging huisstijl docx · 2019-09-11 · Presentatie...

4 juni 2012

Algemene Rekenkamer

Lange Voorhout 8

Postbus 20015

2500 EA Den Haag

Presentatie Verzelfstandiging en

privatisering

Presentatie Privatisering en verzelfstandiging


01 Inleiding

Deze presentatie geeft een beeld van de bevindingen van circa 25 jaar

onderzoek door de Algemene Rekenkamer naar privatisering en

verzelfstandiging door het Rijk. De presentatie is gemaakt ten behoeve

van de parlementaire onderzoekscommissie van de Eerste Kamer die

onderzoek doet naar deze onderwerpen. Het gaat bij verzelfstandiging en

privatisering om het verschuiven van de uitvoering van publieke taken

van de overheid naar zelfstandige organisaties op afstand van die

overheid en/of het deels of volledig in de markt zetten van publieke

organisaties en taken. Motieven die daarbij in de loop der jaren een rol

speelden zijn onder meer het efficiënter en beter maken van de

uitvoering, budgettaire besparingen en het verkleinen van de centrale

overheid.

In deze presentatie vertellen we allereerst iets over het proces van

verzelfstandiging en privatisering in het algemeen. Vervolgens gaan we in

op specifieke bevindingen uit ons onderzoek. Aan het eind vatten we de

hoofdlijn samen in enkele conclusies en lessen.


12 Privatisering en verzelfstandiging: transities en fricties

Het proces van privatisering en verzelfstandiging kan omschreven worden

als een transitieproces van publiek naar privaat, waarbij zich fricties

voordoen tussen verschillende van toepassing zijnde wettelijke regimes,

ministeriële verantwoordelijkheden en systemen van sturing, toezicht en

verantwoording.

2.1 Twee processen

Twee processen zijn bij verzelfstandiging en privatisering schematisch te

onderscheiden, beide in een ontwikkeling van publiek naar privaat. De

volgende figuur brengt dit in beeld.

De bovenste lijn geeft een transitieproces weer van uitvoering van

publieke taken door een staatsbedrijf, via 100% staatsdeelneming in het

op afstand gezette bedrijf naar verkoop van de deelneming aan de markt.

Een voorbeeld daarvan is KPN. In de onderste lijn gaat het van

taakuitvoering door een onderdeel van een ministerie, via interne

verzelfstandiging (in de vorm van rijksdienst of agentschap) en externe


2verzelfstandiging (in de vorm van een rechtspersoon met een wettelijke

taak (rwt) of zelfstandig bestuursorgaan (zbo) naar volledige privatisering

van de taak. Een voorbeeld daarvan is de uitvoering van taken op het

gebied van de sociale zekerheid. Het gaat bij deze ontwikkelingen vaak

ook om her- en deregulering en de introductie van marktwerking.

2.2 De werkelijkheid is complexer

De werkelijkheid is uiteraard complexer dan voorgaande schematische

weergave. In de praktijk doen zich bijvoorbeeld combinaties van beide

lijnen voor: opsplitsingen van onderdelen/taken waarbij een deel naar

bijvoorbeeld een rwt en een deel naar een staatsdeelneming gaat

(bijvoorbeeld spoor en energie). Vaak bestaat de privatisering of

verzelfstandiging uit meer dan de weergegeven stappen (bijvoorbeeld de

verkoop van aandelen KPN in vijf tranches (van 1994 – 2006)) of de

privatisering Loodsdienst).

Veel rwt’s zijn bovendien niet ontstaan door verzelfstandiging, maar komen

voort uit particulier initiatief (bijvoorbeeld scholen en universiteiten) en zijn

in de loop der jaren meer in het publieke domein terechtgekomen

(verstatelijking). Meer recent is ook sprake van een omgekeerde trend op

verschillende terreinen. Voorbeelden: ABN Amro/Fortis (van privaatbedrijf

naar staatsdeelneming) en de uitvoering van de sociale zekerheid (van (deels)

privaat naar uitvoering door een rwt (UWV). Het volgende plaatje geeft dat

weer.


32.3 Beleid en omvang

Welk beleid is er de afgelopen jaren gevoerd, hoeveel mensen waren

daarbij betrokken en wat was de opbrengst van de verkoop van

overheidsaandelen? Het volgende plaatje geeft daar een beeld van.

In de afgelopen 20 tot 25 jaar zijn er verschillende beleidsinitiatieven

geweest die een impuls gaven aan verzelfstandiging en privatisering:

Nota privatisering (80-er jaren), Grote efficiency operatie (1990),

Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (1995 – 2003).

Algemene doelen van het privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid

waren: versterking van de marktsector (in de beginjaren, later niet meer

gehanteerd), verhoging van de efficiency van de uitvoering van publieke

taken en budgettaire besparingen. Doelen die in latere jaren aan belang

wonnen zijn het beperken van de invloed van de politiek/overheid

(bijvoorbeeld markttoezichthouders, ABP), de stroomlijning van het

openbaar bestuur en reorganisatie en afslanking van de overheid.

Daarnaast speelden ook specifieke doelen: bij de privatisering

Loodsdiensten ging het ook om de integratie van Rijks- en

gemeenteloodsen. Op verschillende beleidsterreinen was en is er

belangrijke invloed van Europees beleid (energie, vervoer, post en

telecom).

In bovenstaande figuur staan enkele indicatieve cijfers. Een grove

schatting is dat het bij de verzelfstandigingen om circa 17.000 mensen

ging, waarvan het grootste deel betrekking had op de

Arbeidsvoorzieningen organisatie, de Dienst Landbouwkundig Onderzoek

en het ABP. Bij de privatiseringen ging het om 105.000 personeel,


4grotendeels PTT en Postbank. De verkoop van deelnemingen bracht in de

loop der jaren in totaal circa € 20,6 miljard op. Bij de privatisering van

het ABP ging het indertijd (1996) om € 90 miljard eigen vermogen dat

verschoof van publiek naar privaat eigendom.

2.4 Transities en fricties (I): Van publiek recht naar

privaat recht

Verzelfstandiging en privatisering brengt een transitie met zich mee van

wettelijke regimes. Een hoofdbeweging daarin is die van publiek- naar

privaat recht. Het volgende plaatje brengt dat in beeld.

Het gaat daarbij onder meer om de oprichting van privaatrechtelijke

rechtspersonen (stichtingen en nv’s) en daarmee samenhangende

transitie van boekhoudkundige (comptabele) systemen: van de

Comptabiliteitswet met zijn kasstelsel, via de publieke variant van het

batenlastenstelsel, naar de puur private vorm zoals vastgelegd in boek 2,

titel I van het Burgerlijk Wetboek (BW) en de voorschriften van de Raad

voor de Jaarverslaggeving. De systemen zijn dermate verschillend dat zij

tot fricties in de transitie leiden die speciale aandacht behoeven van het

openbaar bestuur. Zo is voor het goed laten verlopen van de overgang

het opstellen van een goede openingsbalans van cruciaal belang. We

hebben aan dit onderwerp in ons onderzoek dan ook veel aandacht

besteed (zie verder). Naast de genoemde overgang is er ook een transitie

op andere rechtsgebieden, zoals in het arbeidsrecht (personeel verliest

ambtenarenstatus), of worden andere rechtsgebieden relevant, zoals


5fiscaal recht (organisaties worden btw-plichtig) en Europees recht (regels

voor staatssteun).

2.5 Transities en fricties (II): Beperking van de

ministeriële verantwoordelijkheid

Een tweede transitie met fricties die van belang is betreft de ministeriële

verantwoordelijkheid. In het algemeen wordt die anders en beperkter als

gevolg van privatisering en verzelfstandiging. Dit is afhankelijk van de

fase en vorm. De volgende figuur brengt dat in beeld.

Bij een ministerie, rijksdienst en agentschap is er een volledige

ministeriële verantwoordelijkheid voor beleid en uitvoering. Bij rwt’s en

zbo’s is die bijvoorbeeld beperkt tot een verantwoordelijkheid voor het

systeem, het beleid en het toezicht op de taakuitvoering en de besteding

van publieke middelen. Bij volledige privatisering is de minister

verantwoordelijk voor de regulering en het toezicht op de markt of

bijvoorbeeld de aanbesteding van publieke taken. De verschuivingen in

ministeriële verantwoordelijkheid leidt tot frictie met de politieke behoefte

aan sturing en de mogelijkheden daartoe. Er ontstaat in het

transitieproces vaak onduidelijkheid over de vraag waar het parlement de

minister (nog) op kan aanspreken.


62.6 Transities en fricties (III): Sturing, toezicht en

verantwoording complexer

Een derde terrein van transitie en frictie betreft de systemen van sturing,

toezicht en verantwoording. Dit hangt samen met het vorige punt. In het

algemeen leidt verzelfstandiging en privatisering tot een verschuiving van

enkelvoudige naar combinaties van systemen, rollen (aandeelhouder,

toezichthouder, beleidsverantwoordelijke, contractpartner), (publiek-

private) activiteiten en geldstromen. Gevolg is een grotere complexiteit

met fricties tussen die verschillende domeinen en rollen. Het resultaat is

ook meer regulering en toezicht om deze complexiteit het hoofd te

bieden. Ter illustratie: volgens een recente studie door het

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) is 80%

van de wetgeving gericht op aansturing van uitvoering die op afstand is

gezet.


73 Onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar privatisering en verzelfstandiging

In het voorgaande is het algemene institutionele beeld geschetst dat

oprijst uit ons onderzoek. Hierna gaan we in op enkele meer specifieke

bevindingen. Rode draad van de uitkomst van onze onderzoeken is dat

er(meer) aandacht nodig is voor:

• Waarborgen in het proces van privatisering en verzelfstandiging: fricties

tijdens transitie

• Voorzieningen ter borging van publieke belangen na privatisering of

verzelfstandiging: fricties na transitie

• Informatie die het parlement krijgt tijdens en na transitie

Onderzoeken op terrein van verzelfstandiging en privatisering

((1982 – 2011)

De volgende figuur geeft een overzicht van de aantallen rapporten die wij

over deze onderwerpen hebben gepubliceerd. In de figuur wordt

onderscheid gemaakt tussen

A. Onderzoek naar het proces van verzelfstandiging en privatisering

(transities)

B. Onderzoek naar het functioneren van verzelfstandigde en geprivatiseerde

organisaties (na transities)


8

Uit de figuur blijkt dat de meeste onderzoeken naar transities zijn

gepubliceerd in de periode van 1990 – 1998. Dit is niet verwonderlijk: de

meeste transities vonden ook in deze periode of iets daarvoor plaats.

3.1 A. Onderzoek naar het proces van privatisering en

verzelfstandiging: transitie

De volgende figuur geeft enkele voorbeelden van onderzoek door de

Algemene Rekenkamer naar het proces van privatisering en/of

verzelfstandiging.


9

We gaan hieronder kort in op de belangrijkste bevindingen uit dit

onderzoek.

3.1.1 Onvoldoende rekenschap van transities en fricties

Dit kwam onder meer naar voren in het onderzoek naar commerciële en

fiscale openingsbalansen bij SDU, NMI, NIC, Postbank, Kadaster

(Openingsbalansen, 1998). Daarin werden kanttekeningen gezet bij de

berekening van het eigen vermogen en voorzieningen. Een onjuist

bepaalde openingsbalans werkt door op de lange termijn. Instellingen

kunnen daardoor voor lange tijd in een te ruime of juist te krappe

financiële positie zitten.

3.1.2 Effecten niet vast te stellen

Processen bleken niet altijd ordelijk en controleerbaar te zijn verlopen.

Bovendien ontbrak het vaak aan heldere motieven, meetbare doelen en

een nulmeting. Daardoor waren effecten niet goed vast te stellen. Dit is

overigens een algemener verschijnsel: zie onder meer onze jaarlijkse

rapportage De Staat van beleidsinformatie. Doelen zijn in de loop van de

tijd ook veranderd en algemene doelen afgezwakt. Zo waren budgettaire

besparingen een harde eis die later werd afgezwakt tot: besparingen die

na verloop van tijd kunnen optreden.

3.1.3 Beperkt inzicht in financiële gevolgen

Inzicht en onderbouwing van financiële gevolgen zijn beperkt. Het gaat

dan om begrotingsuitgaven en inkomsten (belastingen, dividend, verkoop

van aandelen, garanties, overdrachtssom van eigendom) en tarieven en

premies. Vaak was er ook geen inzicht in de kosten van de transitie zelf.

Dit kwam onder meer door gebrekkige financiële administraties,

ontbreken van een limiet aan afgegeven garanties, onvoldoende

onderbouwing ramingen o.a. door onvoorspelbaarheid van (nieuwe)

markten. In aantal gevallen blijken de kosten (flink) hoger dan geraamd.

Voorbeelden: btw-afspraken KPN, Staatsvissershavenbedrijf,

Loodsdiensten en Luchtverkeersbeveiliging.

3.1.4 Weinig consistentie en coördinatie


10Er is weinig consistentie in de aanpak van verzelfstandigingen. Iedere

privatisering had zijn eigen regeling. Gevolg: een lappendeken aan regelingen

en rechtsongelijkheid. Verschillen in aanpak waren niet verklaarbaar uit de

specifieke situatie. Er was ook sprake van onvoldoende coördinatie door de

ministeries van Financiën en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

(BZK).

3.1.5 Onvoldoende lessen getrokken

Er zijn onvoldoende lessen getrokken uit eerdere verzelfstandigingen of

eerdere stappen in het proces. Voorbeeld: sociale zekerheid: de ene

reorganisatie na de andere zonder te kijken wat de fase daarvoor heeft

opgeleverd. Dit is een algemener probleem: zie ook ons rapport Tussen

beleid en uitvoering (2004). Ervaringen uit eerdere operaties werden ook

niet voldoende gedeeld en aanwezige expertise werd niet ingezet.

3.1.6 Bestuurlijke gevolgen kregen beperkt aandacht

Er is beperkt aandacht voor bestuurlijke en institutionele gevolgen van de

privatisering of verzelfstandiging. Ministeriële verantwoordelijkheid na de

transitie is niet altijd duidelijk uitgewerkt. Bevoegdheden van de minister

zijn soms niet voldoende geregeld, dat geldt ook voor toezicht en

verantwoording.

3.1.7 Informatievoorziening parlement schoot tekort

We constateren tekortkomingen in de informatievoorziening over

privatiseringen en verzelfstandigingen aan het parlement. Die schoot

tekort op alle voorgaande aspecten, met name informatie over motieven

en doelstellingen, financiële gevolgen, bestuurlijke en institutionele

aspecten. Conceptovereenkomsten met grote financiële gevolgen-

bijvoorbeeld over openingsbalansen en fiscale overeenkomsten – werden

niet altijd vooraf aan het parlement voorgelegd.

3.2 Artikel 9: Toets vooraf van controle-,

verantwoording- en toezichtstructuur

De CW schrijft voor dat een minister vooraf overleg met de Algemene

Rekenkamer pleegt bij wettelijke regelingen met gevolgen voor

taak/bevoegdheden Algemene Rekenkamer en het (doen) oprichten

privaatrechtelijke rechtspersonen (mede) door de Staat (CW art. 96/34).

Dit is bij privatiseringen en verzelfstandigingen bijna altijd het geval. De

Algemene Rekenkamer beoordeelt daarbij ook de voorgestelde controle-,


11verantwoording- en toezichtstructuur. In de periode 1992 – 2010 zien we

dat regelingen niet altijd worden voorgelegd (circa 120 zaken wél). In

ruim 1/3 van de voorgelegde regelingen hadden wij opmerkingen over de

genoemde aspecten.

3.3 B. Onderzoek naar geprivatiseerde en

verzelfstandige organisaties: na transitie

De volgende figuur geeft een beeld van de omvang van het veld van

geprivatiseerde en verzelfstandigde organisaties (aantallen en publieke

middelen 2010) voor zover ze niet volledig geprivatiseerd zijn (stand

2010).

In de volgende figuur worden enkele voorbeelden gegeven van onderzoek

door de Algemene Rekenkamer naar geprivatiseerde en verzelfstandige

organisaties na transitie.


12

We gaan hieronder kort in op enkele bevindingen uit dit onderzoek.

3.3.1 Toezicht en verantwoording minister nog onvoldoende

Het toezicht van de minister op rwt’s en verantwoording aan het parlement

voldoen nog niet.

Op dit vlak is het afgelopen decennium behoorlijk vooruitgang geboekt,

maar ministers zouden in hun toezicht meer moeten kijken naar het

waarborgen van publieke belangen (toegankelijkheid, leveringszekerheid,

kwaliteit, betaalbaarheid) in de bedrijfsvoering door rwt’s. Ook het

toezicht op de rechtmatigheid van de besteding van publieke gelden laat

nog te wensen over. De minister zouden zich ook beter moeten

verantwoorden over die aspecten en zijn toezicht daarop.

3.3.2 Verantwoording door instellingen kan beter

De verantwoording over de bedrijfsvoering en de prestaties door

instellingen op afstand van het Rijk kan beter. Andere vormen van

publieke verantwoording worden belangrijker. Bijvoorbeeld

maatschappelijke verslaggeving, kwaliteitssystemen, certificering,

websites met vergelijking van presteren, etc. Zie ons rapport Verbreding

publieke verantwoording (2004). Ook het inzicht in prestaties en effecten

van markttoezichthouders bleek voor verbetering vatbaar. Bijvoorbeeld:

AFM (2004). Er is meer informatie gewenst over zogenaamde dark

numbers (het vermoedelijke aantal gevallen) en de pakkans, het aantal

ontvangen signalen, de afdoening ervan, de ingestelde onderzoeken.


133.3.3 Meerwaarde én risico’s bij combinatie van publieke en private

activiteiten.

De combinatie van publieke en private activiteiten kan meerwaarde

hebben maar er zijn ook risico’s. Voorbeeld: rapport Ontvlechting en

marktwerking sociale zekerheid (1997). In deze sector ontstonden

holdings met weinig transparante publieke en private onderdelen. Gevolg

was een groot risico op het wegvloeien van publieke gelden naar private

activiteiten. Uit ons onderzoek Publiek ondernemerschap (2005) bleek dat

de meerwaarde van private activiteiten naast publieke taak van onder

meer hogescholen niet transparant was. Ook hier waren er risico’s op het

weglekken publiek geld en op concurrentievervalsing.

3.3.4 Waarborgen publieke belangen problematisch

Uit een aantal onderzoek bleek dat het waarborgen van publieke belangen

problematisch kan zijn. (Markt)toezichthouders stuiten soms op

conflicterende publieke belangen. Voorbeeld: NMa: mededinging versus

milieubelang (garnalenvissers). Uit ons onderzoek naar de NMa (2007)

blijkt dat de transparantie van afwegingen van die conflicterende

belangen beter kan. We constateerden ook dat een in essentie politieke

afweging bij de uitvoerder (toezichthouder) terecht komt. Ook in het

onderzoek naar tariefregulering energiebeheer (2009) constateerden we

een combinatie van rollen van ministers en soms conflicterende publieke

belangen – het reguleren van tarieven, beleidsverantwoordelijke (aanleg

van de gasrotonde) en aandeelhouder. Een visie van het kabinet op het

omgaan met die verschillen ontbrak. Dit leidde tot ad hoc-interventies.


144 Conclusies en lessen

Uit onze onderzoeken blijkt het belang van een ordelijk transitieproces.

Daarmee bedoelen we een stapsgewijze aanpak met aandacht voor

fricties in het proces. Dit geldt zowel voor de privatisering en

verzelfstandiging (van publiek naar privaat) als voor de omgekeerde

beweging (nationalisatie, collectivisering).

Er is meer inzicht nodig in de effecten en kosten van privatisering en

verzelfstandiging: uiteindelijk is er vaak geen goed inzicht in wat het

allemaal oplevert. Dit begint bij formuleren van toetsbare doelen en

publieke belangen en het uitvoeren van een nulmeting en het voeren van

een goede administratie.

Transities betekenen ook wetgeving. De informatievoorziening aan het

parlement over onder meer financiële en bestuurlijke gevolgen behoeft

daarbij aandacht, net als het voorleggen van conceptovereenkomsten met

grote financiële/budgettaire gevolgen (voorhangprocedures). Uitbreiding

van de (ex-ante) artikel 96-toets door de Algemene Rekenkamer naar

relevante aspecten van het transitieproces kan daarbij helpen.

Presentatie Privatisering en verzelfstandiging huisstijl docx · 2019-09-11 · Presentatie...

Documents

Transcript of Presentatie Privatisering en verzelfstandiging huisstijl docx · 2019-09-11 · Presentatie...