1 

 

Op 10 november 2011 organiseerde de Academie voor Overheidscommunicatie het congres voor rijksambtenaren 'Open & Bloot'. Overheid en vertrouwen, transparantie en openheid waren de kernbegrippen. Henk Brons, directeur van de Rijksvoorlichtingdienst, Jacques Wallage, voorzitter van de Raad voor het Open Bestuur, premier Mark Rutte en Nationale Ombudsman Alex Brenninkmeijer zijn enkele van de namen die op het congres hebben gesproken.

Speech Jacques Wallage: Toen open en nu bloot? Congres Open & Bloot 10 november 2011 

 

Jacques Wallage was voorzitter van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie die in 2001 het rapport ‘In dienst van de democratie’ uitbracht. In deze speech blikt hij terug en spiegelt het advies aan de huidige tijd. Zou de commissie anno 2011 nog hetzelfde advies uitbrengen?

Kernboodschappen van dat rapport:

• Communicatie moet naar het hart van het beleid

• De burger bestaat niet, differentieer in benadering

• Gebruik de technologie voor een betekenisvolle dialoog

• Er is dringend behoefte aan ‘authentieke professionaliteit’

2 

 

Wat is er bereikt?

Rapport heeft zeker bijgedragen aan verdere professionalisering van de communicatie van overheidswege,

Rol Academie voor Overheidscommunicatie, groei opleidingsmogelijkheden.

Factor C heeft geprobeerd beleidsambtenaren, niet zijnde communicatiedeskundigen bij de les te brengen.

De mogelijkheden van internet worden als het om informatie verstrekken gaat veel beter benut: één rijkssite, rijksoverheid.nl.

Afstemming tussen departementen, de kabinetsbrede communicatie is verder gegroeid.

Maar de follow-up van het rapport is zeer onevenwichtig: de overheid heeft zich communicatief versterkt, maar de positie van de burger heeft veel minder aandacht gekregen dan door ons bepleit.

Het rapport stelde nadrukkelijk de burger centraal, zijn recht om geïnformeerd te worden, de betekenis van actieve openbaarheid voor het democratische proces, de noodzaak de burger eerder in het beleidsproces te betrekken, het pleidooi spelregels te bedenken voor interactiviteit. Respecteer de burger, neem hem serieus !

Van deze op de burger en diens positie gerichte aanbevelingen is markant minder terecht gekomen dan van voorstellen, die de positie van de overheid communicatief versterken.

Zo valt op dat van het systematisch, actief openbaar maken van de informatie waarover de overheid beschikt nog steeds geen sprake is. Onze commissie had voorgesteld dat een nieuw kabinet tenminste op de hoofdpunten van regeringsbeleid toegang zou geven tot alle informatie, waarvoor geen wettelijke geheimhoudingspicht geldt. Geen van de kabinetten, die na 2001 zijn aangetreden hebben van die actieve opdracht tot openbaarheid serieus werk gemaakt. Tot op de dag van vandaag wordt de Wet Openbaarheid Bestuur (WOB) vooral gebruikt om te motiveren waarom informatie niet wordt verstrekt. Er bestaat geen verplichting om tenminste alle niet-geheime informatie zo te registreren dat de burger het bestaan kan ervan kan kennen en raadplegen.

Vandaag is een goed moment ons te vraag te stellen waarom de overheid zo krampachtig met voor de burger relevante informatie blijft omgaan. En meer in het algemeen: waarom worden in het belang van de democratie de beschikbare technologische middelen niet beter worden gebruikt om de burger deelgenoot te maken van de lastige afwegingen waarvoor overheden staan en hem daarin ook een rol te geven?

Overzien we deze tien jaar, dan is de fatale wisselwerking tussen spinnende voorlichters en hypende journalisten alleen maar erger geworden. Media en politieke professionals hebben hun vanzelfsprekende maatschappelijke positie zien eroderen. Nationale politiek en media merken dat wezenlijke maatschappelijke ontwikkelingen van internationale makelij zijn : vrede en veiligheid, de economische conjunctuur, wel of geen recessie, de kracht van een munt, alles wat het bestaan wezenlijk raakt wordt niet op de vierkante meters van het Binnenhof uitgevochten of in de Trêveszaal bepaald. De nationale politiek heeft simpelweg aan relevantie verloren. Tegelijkertijd is de burger autonomer geworden, handelingsbekwamer ook. Hij loopt geen reisbureau meer binnen om een appartement in Italië te boeken, hij spreekt zijn huisarts tegen met een uitdraai van Google in de hand.

Die spanning tussen de teruglopende relevantie van de politiek en de meer autonome burger heeft de Raad voor het openbaar bestuur er vorig jaar toe gebracht het rapport “Vertrouwen op democratie” uit te brengen.

3 

 

De verticale organisaties, waarmee ons land wordt bestuurd dreigen hun verbinding met de horizontale wereld, die van zelfstandige burgers, kwijt te raken. Politieke partijen, die de schakel tussen overheid en samenleving behoren te zijn, vormen een kwetsbare verbinding. Slechts 2,5 % van alle Nederlanders is lid van een politieke partij, van die groep is slechts 10% er ook werkelijk actief. De dynamiek van de vorming van politieke oordelen ligt niet meer binnen de vaste kaders van een partij, en zelfs niet in de dialoog tussen volksvertegenwoordigers en regering, maar ontstaat in de publieke ruimte. In de media, op internet, op straat en in de kroeg. Waar vroeger de partijen opvattingen en visies genereerden waarvoor vervolgens werd geworven onder de mensen, heeft de nieuwe technologie in combinatie met ontzuiling en individualisering een situatie gecreëerd waar partijen eerder de tijdgeest volgen dan er vorm aan geven.

Bestuurders zijn door deze ontwikkeling hun politieke leven steeds minder zeker. De dynamiek buiten maakt binnen onrustig. In plaats van te zeggen wat men vindt, voor beginselen en opvattingen te staan, voelen politieke bestuurders zich afhankelijk van de zwenkingen in ‘de stem des volks’. Niet zozeer de interne dialoog met de volksvertegenwoordigers bepaalt hun handelen, maar de permanente strijd om het vertrouwen in de publieke ruimte. Hun optreden bij Pauw en Witteman neemt inmiddels een belangrijker plaats in dan de gedachten wisseling in de Tweede Kamer. Vroeger spiegelden de media wat in de politiek gebeurde. Wat nu zich nu in de publieke ruimte voltrekt is de politiek geworden. Het is de horizontale wereld, die de dynamiek bepaalt; regeren is reageren geworden. Toen wij dat proces als staatscommissie beschreven, tien jaar geleden, dat werven om vertrouwen in de publieke ruimte, reageerde het kabinet een beetje zuinig. Minister-president Kok zei: wij leggen verantwoording af aan de Tweede Kamer. Maar inmiddels is duidelijk dat de dialoog in en met de publieke ruimte dominant is geworden.

De functie van de media in de democratie heeft dus nog aan belang gewonnen. Maar de media zelf zijn ondertussen economisch steeds kwetsbaarder geworden. Gratis kranten en dito nieuwsvoorziening via internet hebben de markt ingrijpend veranderd. Advertentieopbrengsten lopen terug, kranten fuseren, de dictatuur van de kijkcijfers maakt dat belangrijke informatie en duiding alleen nog verpakt in amusement over het voetlicht wordt gebracht. De oude en nieuwe media zijn handelswaar geworden, kijkcijfers, opbrengsten en beurswaarde dominanter.

De politici proberen krampachtig hun band met de kiezer vast te houden, maar de burger laat zich niet meer in vaste verbanden vangen.. Men probeert de tijdgeest te grijpen, maar die laat zich niet pakken.

Wat betekenen deze ontwikkelingen nu voor de communicatie-professie?

Allereerst dat het pleidooi van de Commissie Toekomst Overheidscommunciatie voor ‘authentieke professionaliteit’ alleen maar aan kracht heeft gewonnen. Voorlichters zijn geen politieke waterdragers voor hun bestuurders. Ze moeten het ‘spinnen’ aan de kat overlaten. Natuurlijk geef je adviezen hoe met de publieke ruimte om te gaan, maar een betrouwbare communicatieadviseur kent ook z’n grenzen. Je bent van de fatsoenlijke verbinding, niet van het reclamebureau, laat staan van de partij. Je zet je er actief voor in om relevante informatie op een voor de burger relevant tijdstip openbaar te maken. Zo help je de overheid aan gezag te winnen. Alles wat onder het karpet gaat verschimmelt…

De communicatiedeskundige kan helpen bestuurders en hun ambtenaren inzicht te geven in het besluitvormingsproces en zo het interne debat te openen over de vraag wanneer en hoe de burger in dat proces serieus genomen kan worden. En als bestuurders daar niet om vragen, dan behoren ze voorstellen daartoe toch op hun bureau te krijgen. Je bent communicatiedeskundige of je bent het niet.

Politieke bestuurders zullen – onder de gevoelde druk van de publieke ruimte – van hun communicatieadviseurs weer voorlichters willen maken en als het nodig is om te overleven desnoods oplichters. Maar authentieke professionaliteit betekent ook de moed opbrengen al te verpolitiekt bestuur intern de spiegel voor te houden. Als zich met de media een fatale wisselwerking ontwikkelt helpt alleen transparantie, eerlijkheid, respect voor de feiten. Wie de deconfitures van een aantal bestuurders analyseert ziet dat half of te laat of onjuist informeren net

4 

 

zozeer bij heeft gedragen aan hun ondergang als de jacht, die journalisten soms openen op een politicus.

Nu de dynamiek vooral buiten de verticale organisaties ligt is de grootste uitdaging de technologische mogelijkheden zo te gebruiken dat de rechtstreeks dialoog met de burger wordt georganiseerd. Toen we dat tien jaar geleden bepleitten waren er nog geen sociale media. Maar ons pleidooi was: doorbreek het isolement van de bureaucratie, breng de burger in die bestuurlijke processen binnen, niet met zinloze inspraakavonden, maar door problemen voor te leggen en om oplossingen te vragen. Door de tijd te nemen burgers bij de koers te betrekken. We noemde het nog niet zo, maar we beschreven wel wat nu ‘the wisdom of crowds’ wordt genoemd: samen weten we meer.

Ook dat pleidooi heeft door de ontwikkelingen in media en politiek alleen maar aan kracht gewonnen. Het openbaar bestuur, de politici en politieke partijen voorop, heeft zo aan gezag ingeboet, dat besluitvorming binnen de vierkante meters van de verticale organisaties onvoldoende legitimiteit heeft. Als de representatieve democratie met een grote meerderheid besluit dat in kroegen niet meer gerookt mag worden, zeggen ze aan de tap van café “de gele kanarie”: “ O ja, dat zullen we nog wel eens zien.” Als besluiten in de publieke ruimte niet overtuigen dan zorgt de publieke ruimte er vroeger of later wel voor dat de neuzen van onze vertegenwoordigers uiteindelijk de andere kant op gaan staan.

Het is deze wisselwerking, waarbij langzaam maar zeker de autonomie van de volksvertegenwoordiging wordt vervangen door de dynamiek van de publieke ruimte, die de legitimiteit van het overheidshandelen aantast. De betekenis van de besluitvorming zit hem dan niet in de vraag of de helft plus één wel voor heeft gestemd, maar of het proces om tot een besluit te komen intrinsiek vertrouwen wekt. Niet het eindproduct, de nota, het besluit, het neuzen tellen in de volksvertegenwoordiging, verschaft nieuwe legitimiteit, maar het proces. De manier waarop tot besluiten wordt gekomen, dat telt. It is the process, stupid ! Is dat open, zijn daar opties publiekelijk verkend, hebben mensen zich in kunnen leven in het vraagstuk, invloed op de koers kunnen uitoefenen, dan kan draagvlak ontstaan.

De politiek is niet meer in de positie het bord vol te schrijven. De verbinding tussen overheid en samenleving, dat zijn in een representatieve democratie de politieke partijen, hapert. Het populisme kan als een bijzonder soort verbinding worden beschouwd: n.l. als kortsluiting. Het knettert wel, maar daarna valt de verbinding weer helemaal weg.

Het organiseren van een betekenisvolle dialoog vanuit de verticale organisaties, de stadhuizen en de ministeries, is een noodzakelijke aanvulling op de representatieve democratie geworden. De media zoeken het nieuws, vaak ook de spanning en de kijkcijfers en de hogere oplages. Daar past zo’n betekenisvolle dialoog maar heel beperkt in. En dus moeten de communicatiedeskundigen bij de overheid te midden van onzekere bestuurders en oververhitte media hun professionele rol vervullen. Hun aandacht blijven geven aan een betere inrichting van het bestuurlijke proces. Niet elke burger kan op elk moment bij elke besluitvorming serieus betrokken zijn. Des te belangrijker is het om van te voren – en als professioneel onderdeel van de besliscyclus - na te denken over de plaats en de opzet van die betekenisvolle dialoog. Deze architectuur van een open beleidsproces wordt de core-business van de communicatieadviseur. Actieve openbaarheid van alle relevante informatie is daarbij de zuurstof voor een vertrouwensrelatie.

Politieke bestuurders houden zich in turbulente tijden vooral vast aan het loodrecht uitvoeren van gemaakte afspraken. Dan krijgt het regeerakkoord de functie die de bijbel of de koran heeft voor orthodoxe gelovigen. Maar het formele mandaat waarop zij zich beroepen is vanuit de geëmancipeerde burger bezien een fictie. Net zomin als de huisarts zich kan afsluiten voor kritische, op Google gebaseerde, vragen van zijn patiënt met de mededeling “ja, wie is er hier nu eigenlijk de dokter?” helpt het de politieke bestuurder de serieuze dialoog te ontlopen door naar de vorige verkiezingen te verwijzen. Legitimiteit moet verdiend worden. En die verdien je door vraagstukken serieus en goed onderbouwd voor te leggen. Door niet je keuze als enige oplossing te verdedigen, maar tijd uit te trekken te investeren in de gezamenlijke verkennen van het probleem.

5 

 

De architectuur van het proces vraagt dat communicatiedeskundigen bij de overheid een gezonde afstand houden van een te politieke bedrijfscultuur. Het vraagt van de ambtelijke top dat men richting bewindslieden het verschil tussen overwinnen en overtuigen blijft uitleggen. Dat ze als ambtelijke leiding in het dagelijks werk ruimte maken voor een professionele rol van de communicatiedeskundigen.

Natuurlijk begint die aandacht voor het proces niet eerst nu. Departementen hebben een heel repertoire van externe verbindingen. Er is overleg met belangengroepen, deskundigen worden gehoord, expert-meetings belegd. Maar wie die contacten analyseert zal zien dat ze veelal boven langs lopen. Tussen verticale werelden wordt permanent overlegd. Maar het wezenskenmerk van deze tijd is dat boven langs geen garanties voor draagvlak meer kunnen worden gegeven. Hoe belangrijk overeenstemming met werkgevers en werknemers ook is, of een pensioenakkoord in de samenleving wordt gedragen wordt in dat overleg niet meer bepaald. Natuurlijk is het goed dat als de minister de huisartsen te duur vindt met de Landelijke Vereniging van Huisartsen wordt gesproken, maar heeft mijn huisarts daarna het gevoel dat zijn inbreng serieus is genomen? Daar gaat hij toch nog altijd zelf over.

De staatscommissie Toekomst Overheidscommunicatie heeft als we met de befaamde kennis van nu terug kijken sommige zaken haarscherp gezien en sommige niet scherp genoeg.

We hebben de noodzaak van een verdere professionalisering van het vak goed onderkend. De noodzaak van actieve openbaarheid terecht opnieuw op de agenda gezet. Ons pleidooi communicatie naar het hart van het beleid te brengen geldt vandaag precies zo als tien jaar geleden. En we hebben de gouden mogelijkheden van internet niet overdreven.

Maar ik moet tien jaar later ook vast stellen dat we soms nog te genuanceerd zijn geweest: de fatale wisselwerking tussen media en politiek, waarbij over en weer slecht gedrag wordt uitgelokt was nog mild beschreven. De noodzaak van authentieke professionaliteit doet nu een veel groter beroep op het zelfreinigend vermogen van politici, ambtenaren en journalisten. Ons pleidooi ‘ reactiveer de ministeriële verantwoordelijkheid voor de communicatie’, zorg vanuit het parlement dat de proces kwaliteit van het werken van de overheid nadrukkelijker aan de orde komt is, dat pleidooi is onvoldoende gehoord. Als een departement de “Gerda” uitbrengt vindt aan de hand van dat incident een discussie plaats, maar over de beginselen van overheidscommunicatie en de handhaving daarvan wordt meestal gezwegen.

En bovenal hebben we de ingrijpende consequenties onderschat van de emancipatie van de burger, het feit dat verticale organisaties reuzen op lemen voeten zijn geworden en dat de horizontale wereld de dynamiek genereert. Dat vraagt een enorme investering in de verbinding tussen die twee werelden. De formele spelregels van de representatieve democratie volstaan daarbij steeds minder. Die betekenisvolle dialoog is bitter noodzakelijk om de legitimiteit van de publieke zaak te waarborgen. In de wetenschap dat we naast de volksvertegenwoordiging tegenwoordig een volk hebben dat zichzelf wil vertegenwoordigen.