Rapport werkgroep Fiscaliteit

ten behoeve van de Studiegroep Duurzame Groei

juli 2016

2

Inhoud

1. Belastingheffing en economische groei ............................................................................... 5

1.1 Inleiding .................................................................................................................... 5

1.2 Belastingheffing beïnvloedt keuzes en de economische groei ............................................ 5

2. Analyse vormgeving belastingstelsel ................................................................................. 10

2.1 Het fiscale vestigingsklimaat en belastingontwijking ....................................................... 10

2.1.1 Belastingheffing op bedrijven en belastingontwijking vanuit welvaartsoogpunt ............. 10

2.1.2 Het Nederlandse vestigingsklimaat en het belastingstelsel ......................................... 13

2.1.3 Gevolgen van de BEPS/EU-aanpak van belastingontwijking ........................................ 22

2.2 Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie .................................... 24

2.2.1 Herverdeling via box 1, 2 en 3 en in de toeslagen ..................................................... 24

2.2.2 Fiscale behandeling van verschillende huishoudtypes binnen box 1 ............................. 31

2.2.3. Effectiviteit van fiscale prikkels om arbeidsparticipatie te bevorderen ......................... 35

2.2.4 Transparantie en eenvoud van het stelsel van herverdeling ....................................... 41

2.3 Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud ........................................................... 44

2.3.1 Instrumenteel gebruik van belastingheffing en grondslagverbreding ........................... 44

2.3.2 Uniformering van de btw-tarieven .......................................................................... 45

2.3.3 Verdere vergroening van het belastingstelsel ........................................................... 49

3. Varianten voor een beter belastingstelsel........................................................................... 54

3.1 Het fiscale vestigingsklimaat en belastingontwijking ....................................................... 56

Variant 0: Maatregelen die volgen uit BEPS of ATAD ......................................................... 56

Variant 1: Grondslagverbreding en tariefsverlaging binnen de vennootschapsbelasting .......... 57

Variant 2: Focus op reële activiteiten door het bestrijden van fiscale constructiemogelijken ... 60

3.2: Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie ................................... 62

Variant 1: Herijking draagkrachtbeginsel in de belastingheffing van particulieren en

ondernemers ................................................................................................................ 62

Variant 2: Vergroten van de arbeidsparticipatie ................................................................ 66

3.3 Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud ........................................................... 68

Variant 1: Vereenvoudiging door meer transparantie en grondslagverbreding ...................... 68

Variant 2: Harmoniseren van de btw-tarieven .................................................................. 70

Variant 3: Verdere vergroening ...................................................................................... 72

4. Een integrale variant: geen blauwdruk, wel een wenkend perspectief .................................... 74

Hogere belasting op (immobiel) vermogen ....................................................................... 74

Hogere belasting op consumptie ..................................................................................... 75

Vergroening ................................................................................................................. 76

Meer fiscale neutraliteit tussen werknemers en ondernemers ............................................. 76

Maatregelen binnen belastinggrondslagen ........................................................................ 77

Terugsluis .................................................................................................................... 77

Bijlage 1: OESO onderzoek naar een economische efficiënte belastingmix ................................. 81

Bijlage 2: de belastingdruk op arbeid .................................................................................... 83

Bijlage 3: nadere toelichting welvaartseffecten belastingontwijking .......................................... 84

3

Bijlage 4: Onderzoek/modelsimulaties verlaagd btw-tarief arbeidsintensieve sectoren ................ 85

Bijlage 5: Bouwstenen ........................................................................................................ 86

Thema 1: het fiscale vestigingsklimaat en belastingontwijking .............................................. 86

0. Startpunt: maatregelen die volgen uit BEPS/ATAD ........................................................ 86

1. Earnings-stripping zonder groepsescape / lagere drempel .............................................. 89

2. Generieke renteaftrekbeperking (Frans model) ............................................................. 91

3. Verhogen effectief tarief innovatiebox naar 10% ........................................................... 93

4. Afschaffen tariefopstapje Vpb ..................................................................................... 95

5. Afschaffen kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA) ...................................................... 96

6. Versoberen verliesverrekening in de Vpb...................................................................... 97

7. Afschaffen aftrek vergoeding over additioneel Tier-1 instrumenten .................................. 98

8. Een generieke minimum kapitaalregel (thin cap rule) gericht op banken .......................... 99

9. Bronbelasting op uitgaande rente .............................................................................. 101

10. Bronbelasting op uitgaande royalty's ....................................................................... 104

11. Bronbelasting op uitgaande rente naar ‘low tax jurisdictions’ ...................................... 106

12. Bronbelasting op uitgaande royalty's naar ‘low tax jurisdictions’ .................................. 109

13. Aanscherpen minimumeis eigen vermogen rente- en royaltydoorstromers .................... 111

Thema 2: herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie .......................... 113

14. Alleenstaande ouderkop kindgebonden budget (WKB) verlagen / sneller afbouwtraject .. 113

15. Omzetten van aftrekposten in heffingskortingen........................................................ 115

16. Heffingskortingen op basis van individueel inkomen................................................... 117

17. Verkleinen marge gebruikelijk loon box 2 ................................................................. 119

18. Forfaitaire voorheffing box 2 ................................................................................... 121

19. Progressief tarief box 2 .......................................................................................... 123

20. Afschaffen doorschuiffaciliteiten in box 2 IB en bedrijfsopvolgingsregeling in de schenk- en

erfbelasting ................................................................................................................ 125

21. Progressief tarief box 3 .......................................................................................... 126

22. Verhogen erf- en schenkbelasting ........................................................................... 128

23. Vermogensinkomensbijtelling toeslagen ................................................................... 129

24. Verhogen inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK) ......................................... 131

25. Inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK) verrekenen via loonheffing ................. 132

26. Verhoging arbeidskorting (AK) ................................................................................ 133

Thema 3: Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud ................................................ 135

27. Afschaffen afbouw algemene heffingskorting ............................................................ 135

28. Invoeren vlaktaks ................................................................................................. 136

29. Afschaffen zorgtoeslag, nominale premie ongewijzigd ................................................ 137

30. Afschaffen zorgtoeslag, verlagen nominale premie .................................................... 139

31. Afschaffen giftenaftrek ........................................................................................... 142

32. Afschaffen aftrek scholingsuitgaven ......................................................................... 143

33. Afschaffen aftrek uitgaven voor specifieke zorgkosten................................................ 144

34. Afschaffen landbouwvrijstelling (Vpb en IB) .............................................................. 145

35. Afschaffen EIA, MIA en VAMIL ................................................................................. 147

4

36. Afschaffen belastinguitgaven conform advies Commissie Van Dijkhuizen ...................... 149

37. Harmoniseren btw-tarieven .................................................................................... 151

38. Harmoniseren btw-tarieven uitgezonderd voedingsmiddelen ....................................... 153

39. Verhogen verlaagde btw-tarief naar 10% ................................................................. 155

40. Vliegbelasting ....................................................................................................... 157

41. Kolenbelasting op elektriciteitsproductie ................................................................... 159

42. Accijns op binnenvaart ........................................................................................... 160

43. Grondwatertarief in leidingwaterbelasting ................................................................. 162

44. Openruimtebelasting ............................................................................................. 164

45. Verpakkingenbelasting ........................................................................................... 166

46. Algemeen btw-tarief op vlees.................................................................................. 167

47. Verdere schuif elektriciteit naar gas in de energiebelasting ......................................... 168

48. Minder degressieve tariefstructuur in de energiebelasting ........................................... 169

49. Verdere differentiatie van belastingheffing op vracht naar Euronormen in de mrb .......... 171

50. Afschaffen bijzondere regelingen BPM/MRB .............................................................. 173

51. Aanpassen onbelaste woon-werkvergoeding ............................................................. 176

52. Verhogen opbrengst BPM naar niveau 2007 / de catalogusprijs als grondslag ............... 178

53. Afschaffen BPM ..................................................................................................... 180

54. Verbreding afvalstoffenbelasting en verhoging tarief .................................................. 181

Bijlage 6: Samenstelling werkgroep .................................................................................... 183

5

1. Belastingheffing en economische groei

1.1 Inleiding

De wens om het fiscale stelsel te herzien leeft breed. Een veelgehoorde klacht is dat het stelsel te complex is geworden. Daarbij speelt de vraag of nog wel sprake is van een optimaal vormgegeven belastingheffing die voldoende recht doet aan de (maatschappelijke) doelstellingen. Naast het realiseren van belastinginkomsten wordt het stelsel bijvoorbeeld een rol toegedicht bij de herverdeling, participatiebevordering en vergroening. Ten slotte vragen internationale ontwikkelingen – door toenemende grondslagharmonisatie bij de winstbelasting – tot een heroverweging van de belastingstrategie en –vormgeving.

De afgelopen jaren zijn er verschillende onderzoeken naar het belastingstelsel gedaan. De wens tot een verbetering van het stelsel leeft niet alleen breed, maar ook al langere tijd. In 2010 heeft de Studiecommissie Belastingstelsel een studie verricht naar de mogelijkheden van een herziening van

het Nederlandse belastingstelsel. In 2012/2013 is het rapport van de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen verschenen. In dit rapport worden mogelijkheden geschetst om de inkomstenbelasting en toeslagen te verbeteren door onder andere te vereenvoudigen. Dit

rapport bouwt verder op deze analyses en legt hierbij de focus op de volgende drie thema’s: 1. het fiscale vestigingsklimaat en belastingontwijking 2. herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie 3. sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Daarnaast wordt met een bredere blik gekeken naar het belastingstelsel door ook verschuivingen tussen belastinggrondslagen te presenteren, in lijn met de genoemde thema’s. Op de drie thema’s

wordt dieper ingegaan dan in voorgaande rapporten, met oog voor actuele inzichten in een maatschappelijk optimale belastingheffing en internationale ontwikkelingen. Daarnaast is in tegenstelling tot in de eerder rapporten een groot aantal potentiële maatregelen uitgewerkt in samenhangende varianten, die een groot deel van het politieke spectrum kunnen aanspreken. Dit rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 1 gaat in op de economische effecten van en

beoogde doelen van belastingheffing. Ook wordt een globale vergelijking gemaakt van de

Nederlandse belastingmix met vergelijkbare landen. In hoofdstuk 2 wordt nader ingegaan op de drie fiscale thema’s in de vorm van een uitgebreide analyse. In hoofdstuk 3 worden de beleidsvarianten uitgewerkt, die volgen uit de analyse. De bouwstenen waarop deze varianten zijn gebaseerd zijn in de bijlagen terug te vinden. Hoofdstuk 4 bevat een themaoverstijgende variant met ook mogelijke verschuivingen tussen belastinggrondslagen.

1.2 Belastingheffing beïnvloedt keuzes en de economische groei

Belastingheffing is onmisbaar in een welvaartsstaat en de wens om met belastingen een bepaalde mate van herverdeling te realiseren is breed gedeeld. Daarvoor betalen we wel een prijs. Zo gaan mensen minder werken door belastingen op arbeid, maken mensen andere keuzes door consumptiebelastingen en investeren bedrijven minder of op een andere plaats door winstbelastingen. Belastingheffing beïnvloedt op deze manier in vrijwel alle gevallen de

beslissingen van burgers en bedrijven. Slechts in een deel van de gevallen is dat volledig beoogd,

zoals bijvoorbeeld bij de milieubelastingen. Het streven bij de milieuheffingen is immers om een effect dat niet in marktprijzen tot uiting komt (extern effect) te beprijzen. Een economisch efficiënt belastingstelsel beïnvloedt keuzes – tenzij beoogd - zo min mogelijk. Dat staat in het algemeen haaks op het realiseren van meer herverdeling. De keuzes voor een economisch efficiënter belastingstelsel kunnen daarom niet los gezien worden van het effect

daarvan op de inkomensverdeling. De afruil tussen meer herverdeling en economische groei is bij uitstek een politieke keuze, waarbij van doorslaggevend belang is hoeveel waarde aan elk van beide elementen wordt toegekend. In hoeverre belastingheffing keuzes beïnvloedt hangt onder meer af van het aantal mensen en bedrijven dat wordt beïnvloed door de belastingheffing (de dichtheid), hun gevoeligheid daarvoor (de elasticiteit) en de vormgeving van de belasting (in welke mate is er sprake van

progressieve/degressieve tarieven, het aantal vrijstellingen en kortingen). Ook is van belang op

wie de belastingdruk wordt afgewenteld. Dat zijn uiteindelijk altijd ‘echte’ mensen: in Nederland of daarbuiten.

6

De OESO1 heeft empirisch onderzoek gedaan naar het verband tussen de belastingstructuur en de

groei van het BBP per hoofd van de bevolking en zo empirisch vastgesteld welke belastinggrondslagen meer of juist minder verstorend zijn voor de economische groei. In bijlage 1 wordt dit nader toegelicht.

Figuur 1.1: Belastingen beïnvloeden de economische groei

Op basis van het rapport zijn de verschillende belastingsoorten te rangschikken naar hun

verstorende effecten op de groei van het BBP. Oplopend van relatief weinig naar relatief veel verstorende effecten is deze rangschikking als volgt:

1. Belasting op vermogen (met name onroerend goed)2 2. Belasting op consumptie 3. Belasting op persoonlijk inkomen / arbeid

4. Belasting op bedrijfswinst

Daarnaast zijn belastingen waarmee een extern effect wordt beprijsd economisch efficiënt als de belastingheffing in verhouding staat tot het betreffende externe effect. Hierbij kan gedacht worden aan accijnzen of milieubelastingen. De grondslag van deze belastingsoorten is minder solide3 dan van andere belastingen, wat inherent is aan een belasting die primair stuurt op gedrag. Vanuit economisch perspectief maakt het dus uit op welke grondslagen belasting wordt geheven en

tegen welke tarieven dat gebeurt. Er zijn echter meer facetten die vanuit welvaartsoogpunt een rol spelen bij het bepalen van een optimale belastingmix. Niet iedere belastinggrondslag is even geschikt om herverdeling te realiseren. Daarvoor is – mede door de omvang - vooral de belasting op persoonlijk inkomen/ arbeid van belang. Ook een belasting op onroerend goed en een erf- en schenkbelasting lenen zich goed om herverdeling te bewerkstelligen. Bij andere belastingen op vermogen bestaat het risico dat vooral de middengroepen de lasten dragen, door de grotere ontwijkingsmogelijkheden bij hogere vermogens. Voor deze belastingen ligt het dus meer voor de

hand om de ontwijkingsmogelijkheden (verder) te beperken, als een meer gelijke vermogensverdeling wordt gewenst. Belastingen op consumptie zijn ongericht en daarom inefficiënt voor het realiseren van herverdeling. Naast de herverdelingsaspecten verschillen belastinggrondslagen in omvang, conjunctuurgevoeligheid en soliditeit. Ook de uitvoerbaarheid is een factor waarmee nadrukkelijk

rekening moet worden gehouden. Een onoverzichtelijk of ingewikkeld stelsel vraagt meer van burger, bedrijven en de Belastingdienst. Onderstaande figuur toont de belangrijkste categorieën rijksbelasting- en premieontvangsten in miljarden euro’s. Een meer gedetailleerd overzicht is opgenomen in bijlage 1.

1 Tax Policy Study No. 20 - Tax Policy Reform and Economic Growth, Annex B, OECD, 2010. 2 Met name een belasting op onroerend goed scoort goed. Een belasting op erfenissen en vooral een vermogensbelasting scoren theoretisch iets minder goed dan een belasting op consumptie, maar beter dan een belasting op persoonlijk of bedrijfsinkomen. Een belasting over vermogenstransacties scoort juist erg slecht. 3 Een belastingsoort waarvan de groei van de grondslag achterblijft bij de trendmatige BBP-groei zonder nader beleid op lange termijn is niet solide.

BBP per capita

Arbeidsproductiviteit

- Kapitaalgoederen

- Menselijk kapitaal

- Efficiente allocatie

Arbeidsaanbod

- Arbeidsparticipatie

- Gewerkte uren Belastingen

- Vermogen

- Consumptie

- Persoonlijk inkomen

- Bedrijfsinkomen

7

Figuur 1.2: Rijksbelasting- en premieontvangsten 2015 4

*Bestaande uit de loon- en inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen

In hoeverre een schuif naar een minder verstorende grondslag opportuun is, hangt af van de huidige belastingmix. Over het algemeen – en ook voor Nederland - geldt dat de belastingheffing meer verstorend is voor de economische groei dan nodig en ook voor de uitvoering niet optimaal is vormgegeven. Het IMF5 concludeerde begin dit jaar dat het Nederlandse belastingstelsel op dit terrein nog achterblijft bij een aantal ‘best practices’. Dat komt volgens het IMF vooral door de hoge belastingdruk op arbeid in vergelijking met kapitaal, de ongelijke behandeling van

verschillende kapitaalinkomsten, de fiscale behandeling van eigen en vreemd vermogen en het hanteren van meerdere btw-tarieven. Internationaal gezien bestaan er verschillen in hoe landen hun belastingmix hebben vormgegeven. Het vergelijken van de Nederlandse belastingmix met andere landen kan slechts een indicatie geven van verschuivingen die ook politiek-economisch kansrijk kunnen zijn. Dit neemt niet weg dat

het in andere landen kennelijk mogelijk is gebleken om tot een belastingmix te komen die economisch meer efficiënt is. Onderstaande tabel geeft een grove indicatie van de Nederlandse belastingmix ten opzichte van de oude EU12-landen.6 De belastingdruk op arbeid is relatief hoog, wat blijkt uit het aandeel in de belastingmix van 54,5 procent. Dat aandeel is alleen in Duitsland hoger. Uit meer gedetailleerde statistieken van de OESO, waarin de lastendruk op arbeid op verschillende loonniveaus wordt

vergeleken, komt dit beeld ook naar voren (zie bijlage 2). Bij de belastingen op consumptie valt de positie van Nederland niet direct op, hoewel duidelijk is dat een hoger aandeel van deze belastingen ook geen uitzondering is. Onderliggend is het aandeel van de relatief weinig verstorende btw in internationaal opzicht laag en zit Nederland met de milieubelastingen juist in de kopgroep.

4 Bron: Financieel Jaarverslag 2015. 5 TAX REFORM IN THE NETHERLANDS: MOVING CLOSER TO BEST PRACTICES, Selected Issues paper on the Kingdom of the Netherlands IMF country report No. 16/46 (2016). 6 De samenstelling van de Europese Unie per 1 januari 1986: België, Bondsrepubliek Duitsland, Denemarken, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland, Portugal, Spanje en het Verenigd Koninkrijk.

17,9

18,2

16,1

44,9

53,6

91,6

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Overig

Auto- en milieuheffingen

Vennootschapsbelasting

Omzetbelasting

Premies werknemersverzekeringen (inclusiefzorgpremies)

Loon- en inkomensheffing*

Miljarden euro's

8

Tabel 1.1: Rangschikking EU12-landen naar aandeel van verschillende belastingsoorten in de belastingmix 20147

Soort belasting

Belasting op kapitaal Belasting op arbeid totale belastingen op consumptie

Aandeel (%) Aandeel (%) Aandeel (%)

hoogste Verenigd Koninkrijk

28,0 Duitsland 56,7 Griekenland 37,4

één na hoogste

Luxemburg 26,1 Nederland 54,5 Portugal 35,2

positie NL 11e plaats 17,7 2e plaats 54,5 7e plaats 27,8

één na laagste

Nederland 17,7 Griekenland 40,2 Frankrijk 24,1

laagste Duitsland 16,4 Verenigd Koninkrijk

38,3 België 22,8

EU12-gemiddelde 22,3 48,3 29,4

EU28-gemiddelde 21,2 50,5 28,3

Het aandeel van de belastingen op kapitaal is relatief laag. Omdat de economisch verstorende effecten binnen deze brede categorie sterk verschillen is in tabel 2 een uitsplitsing opgenomen. Als het gaat om de belasting op bedrijfsinkomen (vennootschapsbelasting en dividendbelasting) valt Nederland niet uit de toon ten opzichte van deze groep landen. Hier wordt nader op ingegaan in

paragraaf 2.1. Het aandeel van kapitaalinkomen op huishoudens valt wel op: Nederland heeft als enige land binnen de EU een negatieve belastingdruk in deze categorie. Dat heeft alles te maken met de hypotheekrenteaftrek. De omvang van deze als negatieve belasting op kapitaalinkomen van huishoudens geregistreerde post overtreft onder andere de in box 3 geheven belasting.8 Ook de belasting op kapitaalgoederen is relatief laag. Dat komt vooral door de relatief lage belastingdruk op vastgoed in de vorm van de onroerendezaakbelasting (OZB), die deel uitmaakt van deze categorie. Het aandeel van inkomen uit kapitaal van zelfstandigen komt relatief hoog uit. Hier

speelt het aantal zelfstandigen een rol, evenals de gemaakte aannames om het arbeid- en kapitaalinkomen van zelfstandigen te splitsen.9

Tabel 1.2: Rangschikking EU12-landen naar aandeel van verschillende belastingsoorten in de belastingmix 2014, uitsplitsing belastingen op kapitaal10

Soort belasting

Bedrijfsinkomen (Vpb+dividend-belasting)

Kapitaalinkomen huishoudens

Kapitaalinkomen zelfstandigen

Kapitaalgoederen

Aandeel (%) Aandeel (%) Aandeel (%) Aandeel (%)

hoogste Luxemburg 11,5 Denemarken 5,8 Italië 7,7 Groot-Brittannië

13,2

één na hoogste

Portugal 8,3 Griekenland 5,0 Nederland 6,2 Griekenland 10,0

positie NL 6e plaats 6,9 12e plaats -2,0 2e plaats 6,2 11e plaats 6,6

één na laagste

Denemarken 5,3 België 1,6 Portugal 2,0 Denemarken 5,5

laagste Griekenland 5,2 Nederland -2,0 Denemarken 1,9 Duitsland 2,9

EU12-gemiddelde 7,1 2,9 4,2 8,1

EU28-gemiddelde 6,5 2,6 4,9 7,2

Globaal kijkend naar ontwikkelingen binnen de Nederlandse belastingmix, valt vooral op dat het aandeel van de belastingdruk op arbeid de afgelopen jaren sterk is toegenomen. Het gaat hier om het totaal van de belasting op het inkomen van werkenden en werkgeverspremies.11 Het aandeel van de relatief weinig verstorende belastingen op consumptie is de afgelopen jaren licht gedaald. Het aandeel van de belastingen op kapitaal is sterker afgenomen, met name vanaf de kredietcrisis. Dat komt vooral door de daling van de vpb-opbrengst als gevolg van de sterkere

7 Bron: DG Taxud, Europese Commissie. 8 Of de belastingdruk op vermogensinkomsten (box 3) in internationaal opzicht uit de toon valt is lastig vast te stellen. Wat betreft tarieven is de Nederlandse belastingdruk op de verschillende vormen van vermogensuitkomsten gemiddeld (Harding, M., “Taxation of Dividend, Interest, and Capital Gain Income”, 2013, OECD Taxation Working Papers, No. 19, OECD Publishing). 9 Zowel het inkomen uit arbeid als uit kapitaal wordt voor IB-ondernemers belast in box 1 van de IB. Er is een aanvullende aanname gedaan over het aan kapitaal toe te rekenen aandeel. 10 Bron: DG Taxud, Europese Commissie. 11 In BP2016 is een lastenverlichting op arbeid van € 5 miljard opgenomen voor het jaar 2016. Dat komt nog niet in deze grafiek tot uiting.

9

conjunctuurgevoeligheid van deze belasting en door (tijdelijke) lastenverlichting voor bedrijven.

Omdat het hier om aandelen in de belastingmix gaat zorgt dat - evenals de beleidsmatige verhoging van de lasten op arbeid - de afgelopen jaren voor een dalend aandeel van de belastingen op kapitaal.

Figuur 1.3: De Nederlandse belastingmix 2004-2014

Bron: DG Taxud, Europese Commissie

Kernboodschap: Het huidige belastingstelsel is meer verstorend voor de economische groei dan noodzakelijk. Dat heeft onder andere in een lagere arbeidsparticipatie en minder investeringen tot gevolg. Door de

huidige verstoringen te verminderen wordt het belastingstelsel meer gericht op economische groei. Dat kan in veel gevallen samengaan met een overzichtelijker en gemakkelijker uitvoerbaar belastingstelsel, zonder dat dit majeure effecten heeft op de inkomens- en vermogensverdeling. In vergelijking met andere landen valt op dat Nederland relatief hoge belastingen op arbeid heeft en consumptie en kapitaal juist beneden gemiddeld worden belast. De lage belastingdruk op

kapitaal komt vooral door de hypotheekrenteaftrek en een relatief lage belastingdruk op kapitaalgoederen (waaronder onroerend goed).

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

% t

ota

le b

ela

stingontv

angste

n

Consumptie Arbeid Kapitaal

10

2. Analyse vormgeving belastingstelsel

2.1 Het fiscale vestigingsklimaat en belastingontwijking

In deze paragraaf staan het fiscale vestigingsklimaat en belastingontwijking centraal. De eerste subparagraaf behandelt de economisch theoretische effecten van het heffen van belastingen bij bedrijven en op winst. De paragraaf daarna gaat over het Nederlandse vestigingsklimaat - waarbij ingezoomd wordt op de fiscale aspecten daarvan en wat het fiscale beleid op dit gebied ‘oplevert’ voor Nederland. Tot slot wordt ingegaan op de gevolgen van de lopende internationale trajecten

gericht op het tegengaan van belastingontwijking voor Nederland. 2.1.1 Belastingheffing op bedrijven en belastingontwijking vanuit welvaartsoogpunt Een belasting op bedrijfswinsten is wenselijk vanuit welvaartsoogpunt, maar – vanwege de grotere mobiliteit van kapitaalstromen dan van de productiefactor arbeid – wel op een lager niveau dan de

belasting op arbeid. Bedrijven kiezen bij een hoge belasting op winst er eerder voor om in een ander land te investeren. Investeringen in kapitaalgoederen komen de arbeidsproductiviteit ten goede. Een lager niveau van investeringen remt via een lagere arbeidsproductiviteit de economische groei. Tegelijkertijd zal een belasting op winstinkomen – in ieder geval gedeeltelijk –worden afgewenteld in de vorm van hogere prijzen voor consumenten, lagere prijzen voor leveranciers en/of lagere lonen voor werknemers. De mate van afwenteling is afhankelijk van de markt- of onderhandelingsmacht van het bedrijf. Het deel dat niet afgewenteld wordt komt

(uiteindelijk) voor rekening van de aandeelhouders in de vorm van lagere dividenden of lagere koerswinsten bij verkoop van aandelen. Die aandeelhouders zijn bijvoorbeeld (vermogende) particulieren (waaronder directeuren-grootaandeelhouders (dga’s)), maar ook deelnemers in een pensioenfonds. Zo bezien drukt ook de belasting op winstinkomen uiteindelijk volledig op ‘echte’ mensen. Een winstbelasting beïnvloedt verschillende keuzes van bedrijven in negatieve zin. In het algemeen

geldt dat de locatiekeuze van bedrijven wordt beïnvloed door het effectieve gemiddelde vpb-tarief.

Dat is de hoeveelheid belasting die gemiddeld in een land betaald wordt bij een gegeven winstniveau. Voor de omvang van investeringen is juist het effectieve marginale belastingtarief van belang. Dat is de belastingdruk op een extra verdiende euro. Met een hogere marginale belastingdruk is een extra euro investeren minder aantrekkelijk. Uiteraard zijn ook andere belastingen van belang voor bedrijven, zoals de (werkgevers)lasten op arbeid, de dividendbelasting

of de OZB. Een relatief hoge belastingdruk op arbeid maakt het aannemen van personeel onaantrekkelijk en kan ook ten koste gaan van investeringen. Een hoge OZB beïnvloedt de vestigingsplaatskeuze negatief. Box 2.1: Waarom een belasting op winst?

Het belasten van bedrijfswinsten is economisch efficiënt, maar niet vanwege de meer politiek-

maatschappelijke notie dat ook bedrijven hun ‘bijdrage’ moeten leveren. Bedrijven zijn in feite een min of meer permanent, contractueel bepaald samenwerkingsverband tussen individuele burgers. Het zijn dus uiteindelijk individuele burgers die de belastingen daadwerkelijk voelen en betalen. De mobiliteit van kapitaal speelt hierbij een belangrijke rol. Als kapitaal perfect mobiel is dan wordt

een winstbelasting door bedrijven volledig afgewenteld op werknemers, consumenten en leveranciers. In een theoretische wereld waarin de overheid perfecte informatie heeft over de inkomsten van individuen uit arbeid en kapitaal12 is er geen economische ratio voor een vennootschapsbelasting. Een vpb heeft een negatieve invloed op investeringsbeslissingen, locatiekeuzes, financieringskeuzes en de winstallocatie van bedrijven. Als alleen sprake zou zijn van (‘residence

based’) belastingheffing op het kapitaalinkomen van de aandeelhouders zijn deze negatieve effecten niet aan de orde.13 Vanuit welvaartsoogpunt zou dat daarom de voorkeur verdienen.14 Het belasten van zogenoemde ‘overwinsten’ is daarentegen juist economisch efficiënt, ook als dat via een winstbelasting gebeurt. Overwinst is een (theoretisch) economisch begrip waarmee winsten

12 Of natuurlijk de niet waarneembare verdiencapaciteit van mensen, het belasten daarvan heeft economisch de voorkeur boven inkomen. . 13 Voor een investeerder maakt het dan niet in welk land wordt geïnvesteerd, in alle gevallen geldt dezelfde belastingdruk door de residence based systematiek. Buitenlandse investeringen worden dan niet belast, tenzij het betreffende thuisland dezelfde systematiek hanteert. 14 OECD (2007), Fundamental Reform of Corporate Income Tax, OECD Tax Policy Studies, No. 16, OECD Publishing, Paris.

11

worden bedoeld waar geen inspanning voor geleverd hoeft te worden omdat de winst voortkomt uit

bijvoorbeeld marktmacht of locatievoordelen. Via de vpb worden overwinsten op een meer directe manier belast dan via een belasting op de aandeelhouders. Daar komt bij dat de overheid in werkelijkheid geen perfecte informatie heeft en kapitaal weliswaar

mobieler is dan arbeid, maar niet perfect mobiel. De belasting op winst vervult daarom een belangrijke functie als ‘backstop’ voor de belasting op persoonlijk inkomen. De vennootschapsbelasting kan in deze hoedanigheid gezien worden als een (voor)heffing op het rendement van aandeelhouders, die zelf meer mobiel en daardoor lastiger te belasten kunnen zijn dan de ondernemingen waarin zij beleggen. Daarnaast zou zonder winstbelasting een sterke prikkel ontstaan om belastingheffing uit te stellen door winsten op te potten in een onderneming en niet aan aandeelhouders uit te keren. Ook maakt een winstbelasting het mogelijk om buitenlandse

aandeelhouders te belasten. Daarnaast kan de overheid in sommige gevallen lastig het onderscheid tussen inkomen uit arbeid en kapitaal maken. Een winstbelasting voorkomt dat belasting kan worden ontweken door arbeidsinkomen om te zetten in winstinkomen. Door opbrengst te genereren met een vpb kan deze bijdragen aan de financiering van de welvaartsstaat en zorgen

voor een herverdeling die anders niet gerealiseerd kan worden.

Omdat kapitaal niet perfect mobiel is, wordt een winstbelasting slechts gedeeltelijk afgewenteld op werknemers, consumenten en leveranciers. Ook kunnen door een winstbelasting ‘overwinsten’ door locatievoordelen of marktmacht worden belast. Vanwege de verschillen in mobiliteit van kapitaal is een winstbelasting bij een multinational in economische zin sterker verstorend dan bij een

binnenlandse onderneming. Met internationale fiscale planning verlagen multinationals op juridisch toegestane wijze het totale bedrag dat zij als groep moeten betalen aan winstbelasting in de landen waar zij actief zijn. Uit wetenschappelijke literatuur komt geen eenduidig beeld naar voren over de welvaartseffecten van het op deze manier ontwijken van de belastingheffing en de belastingcompetitie tussen landen die

daarmee samenhangt.15 Waarschijnlijk wegen landen bij een tariefsverlaging niet mee dat dit een negatief (extern) effect heeft op andere landen. Vpb-tarieven worden daardoor lager vastgesteld

dan internationaal bezien optimaal zou zijn. Ook zijn de middelen en mensen die door bedrijven worden ingezet om belastingontwijking te realiseren en het benodigde toezicht wellicht niet doelmatig vanuit welvaartsoptiek. Betwist kan worden of deze activiteiten bijdragen aan een hogere welvaart omdat belastingontwijking geen ‘echte’ bijdrage levert aan een hogere productiviteit, omdat de ‘echte wereld’ (en productie van goederen) niet verandert door

belastingontwijking.16 Daar staat tegenover dat belastingontwijking ook mogelijk kan maken dat binnenlandse ondernemingen zwaarder belast worden dan multinationals. Dat is vanuit economisch wellicht optimaal, omdat de inkomsten en investeringen van multinationals internationaal veel mobieler zijn, maar is politiek lastig uit te leggen. Wel kan dit van invloed zijn op de concurrentiepositie van multinationals ten opzichte van binnenlandse bedrijven.

Verschil in fiscale behandeling eigen en vreemd vermogen Het verschil in de fiscale behandeling van eigen en vreemd vermogen, doordat de kosten van eigen

vermogen (dividend) niet aftrekbaar zijn, terwijl de kosten van vreemd vermogen (rente) dat wel zijn, kan ertoe leiden dat bedrijven geneigd zijn om investeringen eerder met vreemd en dan met eigen vermogen te financieren. Daar staat bij een deel van de bedrijven wel tegenover dat de rente

bij de ontvanger belast is, terwijl het dividend bij – in ieder geval een Nederlandse – ontvanger veelal door toepassing van de deelnemingsvrijstelling is vrijgesteld. Dat doet het verschil uiteindelijk niet teniet, zeker omdat het uiteindelijk altijd ‘echte mensen’ zijn, die aandeelhouder zijn, zoals eerder ook al is toegelicht. De suboptimale – fiscaal gestuurde - vermogensstructuur die kan ontstaan heeft een negatief economisch effect en leidt tot een grotere faillissementskans, omdat het risico wordt vergroot dat

bedrijven bovenmatig zijn gefinancierd met vreemd vermogen. Ook zullen bedrijven minder investeringen doen waarvoor eigen vermogen de aangewezen financieringsvorm is, zoals bijvoorbeeld innovatieve, risicovolle projecten. Natuurlijk spelen ook andere dan fiscale motieven

15 Vrijburg, The Effect of 'Excessive’ Tax Planning and Tax Setting on Welfare: Action Needed? Erasmus Law Review (2014). 16 Als de mogelijkheden voor belastingontwijking afnemen zorgt dat niet voor een hogere belastingdruk op bedrijven, aangenomen dat de belastingentarieven verlaagd worden met dezelfde omvang. Er verandert niets aan de ‘echte wereld’, behalve dat de betreffende mensen en middelen nu aan de slag kunnen in andere sectoren, uitgaande van volledige werkgelegenheid op de lange termijn.

12

een rol bij de financieringskeuze van bedrijven. Het aantrekken van eigen vermogen betekent

bijvoorbeeld ook het afstand doen van eigendom, zeggenschap en winstrechten. Desalniettemin noemt de OESO dit als één van de belangrijkste verstoringen in de huidige winstbelastingen.17 De schuldscheefheid speelt vooral bij grotere bedrijven.18 Die hebben voldoende mogelijkheden om vreemd vermogen aan te trekken en blijken daar ook voor te kiezen. Via

groepsfinancieringsmaatschappij zetten juist deze bedrijven eigen vermogen om in vreemd vermogen. In opdracht van de Europese Commissie is geanalyseerd19 hoe groot het fiscale voordeel op financiering met vreemd vermogen is in vergelijking met eigen vermogen. Volgens deze berekeningen bedraagt het fiscale voordeel bij financiering met vreemd vermogen in Nederland ruim 2 procentpunt. Kleinere, jonge en innovatieve bedrijven hebben minder mogelijkheden om zich met vreemd

vermogen te financieren. Het hogere risicoprofiel van deze ondernemingen vereist dat financiering voor een groot deel met eigen vermogen plaatsvindt. De ongelijke behandeling leidt voor deze bedrijven dus niet alleen tot een andere vermogensstructuur, maar vooral tot hogere vermogenskosten.20 Dat is economisch schadelijk.

Recent is onderzoek gedaan naar de reactie van banken op de ongelijke belasting van vreemd en

eigen vermogen. Hieruit blijkt dat, ondanks de kapitaalseisen, ook banken reageren op dit belastingverschil. Dat doet afbreuk aan één van de doelstellingen van het bankentoezicht, te weten het aanhouden van meer eigen vermogen. In relatieve termen reageren banken zelfs sterker dan niet-financiële bedrijven. Het verschil in fiscale behandeling geeft zo een prikkel die ingaat tegen de prudentiële doelstelling om voldoende eigen vermogen aan te houden. DNB wijst daar ook op.21 Uit onderzoek blijkt ook een aanvullend welvaartsverlies door een grotere kans op een financiële crisis als gevolg van het effect van fiscaliteit op de financieringsstructuur van banken.22

Daarnaast leidt de aftrekbaarheid van rente in de vpb tot (soms kunstmatig gecreëerde) grondslaguitholling. Zo biedt de aftrekbaarheid van rente de mogelijkheid om structuren op te zetten waarbij de renteaftrek plaatsvindt in een land met een hoog belastingtarief en de rentebaten neerslaan in jurisdicties met een laag tarief. Soms worden zogeheten hybride leningen verstrekt, die in het land van de betaler van de rente als vreemd vermogen worden gezien (rente aftrekbaar)

en in het land van de ontvanger als eigen vermogen (dividend onbelast onder de

deelnemingsvrijstelling).23 Deze internationale financieringsconstructies worden gedreven door een verschil in de kwalificatie tussen vreemd en eigen vermogen tussen landen in combinatie met verschillen in nationale belastingregels. Nederland heeft van oudsher een voorkeur voor beperkingen van de renteaftrek, die zich specifiek op misbruik richten.24 In veel andere landen bestaan generieke begrenzingen aan de verhouding

tussen eigen en vreemd vermogen, zoals bijvoorbeeld in Duitsland, Italië en Spanje waar een 30% EBITDA25-grens geldt.26

17 OECD. (2007), Fundamental Reform of Corporate Income Tax, OECD Tax Policy Studies, No. 16, OECD Publishing, Paris. DOI: http://dx.doi.org/10.1787/9789264038127-en 18 Heckemeyer, J. & R.A. de Mooij, 2013, “Taxation and corporate debt: are banks any different?”, IMF working paper, WP/13/221. 19 ZEW, 2012, “Effective tax levels, using the Devereux/Griffith methodology”, Project for the EU Commission: TAXUD/2008/CC/099. 20 Bovenberg A.L. & L.G.M Stevens, “Het fiscale stelsel van de toekomst: eenvoud, neutraliteit en draagkracht”, bijlage 3, bij het rapport van Studiecommissie Belastingstelsel (2010). 21 Zie bijvoorbeeld OFS voorjaar 2014. 22 De Mooij, R.A., M. Keen & M. Orihara, 2013, “Taxation, bank leverage, and financial crises”, IMF working paper, WP/13/48 23 Binnen Europa is deze anti-mismatch aangepakt in de moeder-dochterrichtlijn, per 1-1-2016. 24 Aftrekbeperking van bovenmatige deelnemingsrente (artikel 13l Wet Vpb 1969), overnameholdingbepaling (artikel 15ad Wet Vpb) en de e anti-winstdrainagebepaling (artikel 10a Wet Vpb). 25 Earnings before interest, tax and depreciation allowances. 26 Dat geldt bijvoorbeeld ook voor Oostenrijk, België, Denemarken, Tjechië en Finland. Zie voor een overzicht: CPB (2016), Tackling spillovers by taxing corporate income, in the European Union at source, Annex.

13

Kernboodschap:

Vanwege de grotere mobiliteit van kapitaalstromen dan van arbeid is een te hoge belasting op winst vanuit economisch perspectief onwenselijk, omdat keuzes van bedrijven omtrent investeringen, financieringsstructuur en vestigingslocatie hierdoor negatief worden beïnvloed. Via lagere investeringen in een land gaat dat ten koste van de economische groei. Desondanks is er ook vanuit economisch perspectief wel degelijk bestaansrecht voor een belasting

op winst, onder andere omdat kapitaal niet perfect mobiel is, overwinsten zo belast kunnen worden en een winstbelasting een ‘backstopfunctie’ vervult. Het welvaartseffect voor Nederland van belastingontwijking en belastingcompetitie is niet eenduidig. Mondiaal gezien lijkt het effect eerder negatief dan positief. Het verschil in de fiscale behandeling van eigen en vreemd vermogen is één van de belangrijkste verstoringen in de vpb, die leidt tot een schuldscheefheid bij de financiering van bedrijven,

bijdraagt aan belastingontwijking en een risico vormt voor de financiële stabiliteit.

2.1.2 Het Nederlandse vestigingsklimaat en het belastingstelsel Nederland heeft vele zichtbare, positieve vestigingsfactoren. De geografische ligging, goede infrastructuren, institutionele kwaliteit en een goed opgeleide en productieve beroepsbevolking, dragen er in positieve zin aan bij dat internationaal opererende ondernemingen graag in en vanuit Nederland opereren. Daarbij liggen in Nederland belangrijke fysieke en virtuele knooppunten, zoals Schiphol, de Rotterdamse haven en de Amsterdam Internet Exchange. Zekerheid en stabiliteit zijn

van groot belang voor het investerings- en vestigingsklimaat. Als een bedrijf zich vestigt in Nederland en investeringen doet dan gebeurt dat vaak met het oog op de lange termijn. Politieke stabiliteit en stabiele wetgeving (in overeenstemming met internationale verdragen) staan daarom hoog op de wensenlijst van bedrijven. Ook op het terrein van het fiscale vestigingsklimaat is zekerheid en duidelijkheid over de toekomst van belang.

Een ranking zoals de ‘Global Competitivenes Index’ van het World Economic Forum kan een globale

indruk geven van het Nederlandse vestigingsklimaat. Nederland staat bij de meest recente editie op de 5e plaats en blinkt uit op terreinen als onderwijs (3e), infrastructuur (3e), innovatie (8e) en instituties (10e). Relatief mindere punten zijn de flexibiliteit van de arbeidsmarkt en de financiële sector. Zwitserland, de Verenigde Staten, Singapore en Duitsland staan boven Nederland op deze lijst.

Het beeld uit de Monitor Vestigingsklimaat van de Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA) sluit hierbij aan qua sterke en zwakke punten. Specifiek voor de fiscaliteit geldt dat Nederland een aantrekkelijke positie heeft ten opzichte van relevante landen om mee te vergelijken zoals België, Duitsland, Frankrijk, Ierland, Luxemburg, Verenigd Koninkrijk en Zwitserland. Nederland komt er goed uit als het gaat om de afhandeling van douanezaken bij internationaal transport en de OZB- en vpb-opbrengst zijn relatief laag. De lasten op arbeid vormen door de omvang van de sociale premies27 relatief gezien wel een minpunt, net als de hoogte van het statutaire vpb-tarief.28

Een andere publicatie met een internationale ranking gericht op het vestigingsklimaat is de ‘Ease of doing business index’ van de World Bank/PricewaterhouseCoopers (PwC).29 Nederland staat daar op de 28e plaats in een rangschikking van 189 landen. Landen zoals Denemarken (3e), het Verenigd Koninkrijk (6e), Verenigde Staten (7e) en Duitsland (15e) staan hoger. Nederland staat op de eerste positie als het gaat om internationale handel. Onderdelen waar Nederland relatief minder op scoort liggen in de sfeer van fysieke vestigingseisen (regulering, vergunningverlening),

maar ook op het onderdeel kredietverlening. Wat betreft belastingheffing staat Nederland op de 26e plaats in ‘Ease of doing Business’.30 Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de totale belastingdruk als percentage van de bedrijfswinst, maar worden ook factoren meegewogen als het aantal uur werk dat het doen van de belastingaangifte voor bedrijven kost, het aantal betalingen per jaar en de snelheid van dienstverlening. Op het punt

van belastingdruk neemt Nederland een middenpositie in volgens de berekeningen van PwC voor

27 Het gaat hier zowel om de premies werknemersverzekering als de premies volksverzekeringen, die samen met de loon- en inkomstenbelasting worden geheven. 28 Monitor Vestigingsklimaat oktober 2015, NFIA (2015). 29 http://www.doingbusiness.org/rankings 30 http://www.pwc.com/gx/en/services/tax/paying-taxes-2016.html

14

een hypothetisch bedrijf, met een percentage van 41 procent van de winst.31 Dat komt overeen

met zowel het mondiale als EU-gemiddelde.

Kernboodschap:

Nederland is een aantrekkelijk land om te investeren. Daarvoor zijn een groot aantal factoren van belang, waaronder het belastingstelsel. Stabiliteit en zekerheid zijn belangrijk voor bedrijven.

Belangrijke onderdelen van het Nederlandse fiscale vestigingsklimaat Het Nederlandse belastingstelsel kent een aantal aantrekkelijke aspecten – vaak ook ten opzichte van andere landen – die hieronder aan bod komen.

Het uitgebreide Nederlandse verdragennetwerk ter voorkoming van dubbele belasting Nederland hoort bij de top 5 van landen met de meeste belastingverdragen.32 Deze verdragen

bieden bedrijven zekerheid en zijn voor een kleine, open economie als Nederland van belang om buitenlandse investeringen aan te trekken en om investeringen in het buitenland vanuit Nederland te doen. Volgens onderzoek van het CPB komen de directe buitenlandse investeringen als gevolg

van een bilateraal belastingverdrag tussen landen gemiddeld 21 procent hoger uit.33 Tegelijkertijd maakt het verdragennetwerk Nederland een aantrekkelijke schakel in een netwerk van landen om investeringsstromen om fiscale redenen te verleggen. De deelnemingsvrijstelling, ter voorkoming van dubbele belasting De deelnemingsvrijstelling houdt in dat geen belasting wordt geheven over de winst die een in Nederland gevestigd bedrijf ontvangt van dochtermaatschappijen. De achterliggende doelstelling

van de deelnemingsvrijstelling is te voorkomen dat bedrijven met meerdere ‘lagen’ van vennootschappen meer belasting betalen dan een bedrijf dat in één vennootschap geconcentreerd is. Voor Nederlandse moedermaatschappijen met buitenlandse dochters heeft dit tot gevolg dat over winsten die in het buitenland zijn behaald in Nederland niet nogmaals wordt geheven, zodat het concern in dat buitenland op dezelfde voet kan concurreren met locale ondernemingen. Als de

dochter winst maakt in het buitenland wordt daar in dat land doorgaans al belasting over betaald. Ook voor de deelnemingsvrijstelling geldt dat dit onderdeel van ons belastingstelsel Nederland

aantrekkelijk maakt als schakel in een netwerk om de belastingdruk te verlagen. Nederland heeft geen bronheffingen op rente en royalty’s Bronbelasting op rente en royalty kan leiden tot dubbele belastingheffing als in het ontvangende land ook (winst)belasting over deze stromen wordt geheven en de bronbelasting niet verrekend kan worden. Het ontbreken van bronbelasting op uitgaande rente en royalty voorkomt dit. Het

draagt daarmee ook bij aan de Nederlandse aantrekkelijkheid als doorsluisland. Door het ontbreken van een bronheffing kan via Nederland de belasting met name sterk worden gereduceerd als de rente of royaltystroom vervolgens naar een zogenoemde ‘low tax jurisdiction’ gaat. De ontvangen rente of royalty’s in de ‘low tax jurisdictions’ worden daar ook nauwelijks belast. Specifieke fiscale instrumenten gericht op innovatie en het aantrekken van hoogwaardig personeel

zoals de WBSO, de innovatiebox en de 30%-regeling De 30%-regeling – een vrijstelling van forfaitaire vergoedingen voor extra kosten die buitenlandse werknemers maken - verlaagt de belastingdruk voor buitenlandse werknemers substantieel. De afdrachtvermindering S&O (ook wel aangeduid als WBSO) en de innovatiebox verlagen de belastingdruk voor bedrijven als innovatieve werkzaamheden worden verricht. De WBSO vermindert de innovatieve loonkosten en innovatieve investeringen en uitgaven met 16 tot 32%. De Innovatiebox leidt tot een effectief vpb-tarief van 5%. Daarmee zit Nederland internationaal

gezien laag, zoals het figuur hieronder ook laat zien. Daarbij moet worden opgemerkt dat het tarief van de innovatiebox niet alles zegt, voor een bedrijf blijft de totale belastingdruk mede afhankelijk van het statutaire vpb-tarief in het betreffende land.

31 PWC gaat in het ‘Ease of doing business’ onderzoek uit van een fictieve ‘voorbeeldonderneming’. Dit relativeert de conclusies die aan dit onderzoek kunnen worden verbonden enigszins. 32 Algemene Rekenkamer, Belastingontwijking: Een verdiepend onderzoek naar belastingontwijking in relatie tot de fiscale regels en het verdragennetwerk (2014), herziene versie. 33 CPB, The Foreign Investment Effects of Tax Treaties (2014), CPB Discussion Paper 265.

15

Figuur 2.1: Effectieve tarieven IP-boxen Europa (2014)34

Een betrouwbare Belastingdienst, die zekerheid vooraf geeft door middel van een rulingpraktijk Door middel van vooroverleg biedt de Nederlandse Belastingdienst nationaal en internationaal

opererende bedrijven de mogelijkheid vooraf zekerheid te krijgen over de toepassing van wet- en regelgeving op het gebied van belastingen. Dat gebeurt binnen de kaders van wet- en regelgeving, beleid en jurisprudentie, maar garandeert wel dat bedrijven vooraf weten waar ze aan toe zijn als het gaat om de belastingheffing. Concurrerende belastingtarieven

Nederland heeft een statutair vpb-tarief van 25%. Een aantrekkelijk statutair tarief is belangrijk

om op de shortlist te komen van binnenlandse en buitenlandse investeerders. Tot op heden was dit tarief voldoende concurrerend ten opzichte van de landen waarmee Nederland concurreert als het gaat om het aantrekken van reële investeringen. Het gaat dan vooral om het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk, Zwitserland, Ierland, Luxemburg en België. Voor de vestigingsplaatskeuze van een investeerder is de totale effectieve belastingdruk van belang. Een maatstaf voor de gemiddelde belastingdruk volgend uit alle te betalen belastingen in

een land is de zogenoemde EATR (effective average tax rate), berekend aan de hand van de Devereux/Griffith Methode.35 Het gaat hier om de gemiddelde belastingdruk voor een bedrijf bij een hypothetische investering in een bepaald land, waarvoor verschillende aannames zijn gedaan.36 In onderstaande figuur is naast het statutaire tarief ook deze maatstaf opgenomen. Ook in dit geval komt Nederland eruit als relatief aantrekkelijk, zonder een uitzonderlijke positie in te nemen.

34 Bron: Evers, Miller, Spengel, Intellectual property box regimes: effective tax rates and tax policy considerations, International Tax and Public Finance, 2015, Volume 22, Number 3, Page 502. 35 DG Taxation and Customs Union & Eurostat, Taxation trends in de European Union (2015) en ZEW, Effective Tax Levels Using The Devereux/Griffith Methodology, 2015. 36 Deze berekeningen voor ‘standaardbedrijven’ zijn uitgevoerd volgens de Devereux-Griffith methode. Daarbij is bijvoorbeeld aangenomen dat investeringen in alle gevallen gedaan worden bij een postieve rate of return, het gaat om een investering in de fabricagesector en er resteert een rate of return van 5% resteert voor aandeelhouders.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

%

Effectieve tarief IP-box vpb-tarief

16

Figuur 2.2: Statutair vpb-tarief en Effective average tax rate (EATR) EU12-landen37

Uit simulaties aan de hand van dezelfde systematiek blijkt dat er verschillen bestaan tussen het midden- en kleinbedrijf en het grootbedrijf. Het kleinbedrijf profiteert van lagere effectieve belastindruk als gevolg van een lager belastingtarief op winst en een relatief groter voordeel van fiscale faciliteiten voor R&D.38 Nederland is een van de weinige landen die kleine bedrijven fiscaal (zo) gunstig behandelt met onder andere een lager statutair tarief voor winsten kleiner dan € 200.000. Multinationals kunnen in deze simulaties in beperkte mate profiteren van de verschillen in belastingstelsels van landen om zo hun effectieve belastingdruk te verlagen. Dat speelt mee bij de

uitkomst van deze berekeningen voor ‘standaardbedrijven’, namelijk dat multinationals die actief zijn in Nederland een hogere effectieve belastingdruk kunnen ervaren dan het mkb. Met een (algemeen) vpb-tarief van 25% en een tarief in de dividendbelasting van 15% realiseerde

Nederland in 2014 een belasting op bedrijfsinkomen39 van 2,6% BBP. Omdat juist de winsten van bedrijven sterk conjunctuurafhankelijk zijn, is voor de oude EU12-landen niet alleen gekeken naar de belastingdruk op bedrijfsinkomen in 2013 en 2014, maar ook naar het gemiddelde tussen 2003

en 2014. Dat laat onderstaande figuur zien. Nederland valt in vergelijking met deze landen niet uit de toon, wat ook geldt ten opzichte van de gehele EU. Opvallend is dat landen als Ierland en het Verenigd Koninkrijk met lagere (effectieve) tarieven een relatief hoge opbrengst ten opzichte van het BBP realiseren. Figuur 2.3: Belastingdruk op bedrijfsinkomen (vpb + dividendbelasting) EU12-landen als %BBP40

37 Bron: DG Taxation and Customs Union & Eurostat, Taxation trends in de European Union (2015) en ZEW, Effective Tax Levels Using The Devereux/Griffith Methodology, 2015. 38 ZEW & VVA, may 2015, “SME Taxation in Europe – An empirical study of applied corporate income taxation for SMEs compared to large enterprises”. 39 Deze categorie bevat voor Nederland de Vpb en de dividendbelasting. 40 Bron: DG Taxud, Europese Commissie.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

%

Statutair tarief EATR

0

1

2

3

4

5

6

%B

BP

gemiddelde 2003-2014 2013 2014

17

Box 2.2: Verdeling vpb over bedrijven

In de media wordt regelmatig het beeld geschetst van grote bedrijven die niet of nauwelijks

winstbelasting betalen. Dit beeld wordt echter niet bevestigd als we kijken naar aandeel van ‘grote bedrijven’ in de vpb-ontvangsten. Dat bedraagt namelijk 60%.41 Voor een goed beeld van de belasting die multinationals over hun mondiale winst betalen en het deel daarvan waar Nederland op grond van internationale afspraken over mag heffen zou echter naar het aandeel in de totale (commerciële) winst moeten worden gekeken. Daar voorzien de hier geraadpleegde statistieken

niet in. Onderstaande grafiek geeft aan welk deel van de vpb-ontvangsten (naar belastingjaar) wordt opgebracht door het grootbedrijf en welk deel door het mkb. Een onderneming wordt in dit geval tot het grootbedrijf gerekend als deze minstens 100 werknemers heeft of als het balanstotaal minstens 40 miljoen euro bedraagt. De grafiek laat zien dat het aandeel van grote bedrijven sinds 2000 rond 60% schommelt. De grafiek laat ook zien dat in 2002 en in de periode 2009-2011 het

aandeel van het grootbedrijf in de vpb-ontvangsten duidelijk lager uitkwam dan 60%. Winsten zijn in het algemeen zeer conjunctuurgevoelig en de (binnenlandse) winsten van het grootbedrijf toonden zich daarbij nog gevoeliger voor de conjunctuur dan de winsten van het mkb. Het aandeel van het mkb in de vpb-opbrengst is gestegen van 38% in 2000 naar 42% in 2011. In 2013 is het aandeel van het mkb weer afgenomen naar 40%. Figuur 2.4: Aandeel grootbedrijf en mkb in de vpb

Het CBS heeft de vpb van niet-financiële bedrijven afgezet tegen de vermogenspositie. Van de vpb

betaald door niet-financiële bedrijven met een vermogen vanaf 23 miljoen euro werd in 2006 bijna

74% van de vpb opgebracht door de 14% van de grootste ondernemingen binnen deze groep. Dit zijn bedrijven met een vermogen van € 454 miljoen of meer. Ondernemingen met een vermogen tussen de 90 en 454 miljoen euro zijn goed voor 17% van de opbrengsten van deze groep. Minder dan 9% van de belastingopbrengsten is afkomstig van ondernemingen met een vermogen tussen de 23 en 90 miljoen euro. Wel lag in 2006 de effectieve belastingdruk bij de ondernemingen met de grootste vermogens met gemiddeld 20,9% lager dan voor de andere twee groepen met lagere

vermogens, die uitkwamen op respectievelijk 26,5 en 24,7%.42

41 Bron: aangiftebestanden. CBS cijfers wijken hier licht van af met respectievelijk 66% van de winst en 46% van de loonsom. Dat volgt waarschijnlijk uit verschillen tussen de definities. 42 Bron: CBS, Druk vennootschapsbelasting neemt sterk af (2008).

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Aandeel in

de t

ota

le v

pb-o

ntv

angste

n

Aandeel grootbedrijf in de vpb

Aandeel MKB in de vpb

18

Minpunt: hoge lasten op arbeid

In internationaal opzicht zijn de lasten op arbeid relatief hoog in Nederland, wat zorgt voor hogere loonkosten voor bedrijven. Dat maakt Nederland minder aantrekkelijk als land om in te investeren. Onderstaande figuur toont de gemiddelde wig (voor een alleenstaande zonder kinderen met een modaal inkomen) voor de oude EU12-landen. De wig is het verschil tussen de loonkosten die de

werkgever draagt en het nettoloon dat de werknemer overhoudt. De wig valt bij dit inkomensniveau alleen in België en Italië hoger uit dan in Nederland. Het niveau ligt in Nederland met 51% ook ruimschoots boven het OESO-gemiddelde van 39%. In bijlage 2 is een nadere toelichting op deze figuur en een aanvullende figuur met alle OESO-landen opgenomen. Figuur 2.5: Gemiddelde wig alleenstaande zonder kinderen met een modaal inkomen EU12-

landen43

Kernboodschap:

Aantrekkelijke elementen van het Nederlandse fiscale stelsel zijn: het uitgebreide verdragennetwerk, de zekerheid en voorspelbaarheid van de belastingheffing (rulings), de deelnemingsvrijstelling, geen bronheffing op rente en royalties en meer specifieke instrumenten zoals de Innovatiebox. Dat geldt ook voor het statutaire tarief, maar in steeds mindere mate. Een aantal van deze elementen heeft als keerzijde dat Nederland ook aantrekkelijk is als schakel in een netwerk van landen om belasting te ontwijken.

De in internationaal opzicht relatief hoge lasten op arbeid maken Nederland daarentegen minder

aantrekkelijk om te investeren. De Nederlandse vpb-opbrengst als percentage BBP valt niet uit de toon binnen de EU en in vergelijking met de oude EU12-landen. Het aandeel van grote bedrijven in de vpb-ontvangsten bedraagt circa 60%.

Wat levert een goed vestigingsklimaat Nederland op? Een goed vestigingsklimaat betekent vooral een goed investeringsklimaat. Daarbij is het

vertrekpunt dat het Nederlandse bedrijfsleven voldoende ruimte moet krijgen om te kunnen investeren. Die investeringscapaciteit is mede bepalend voor de duurzame economische groei en werkgelegenheid in Nederland. Ook Nederlandse bedrijven zullen bij het maken van de keuze waar zij gaan investeren, niet alleen rekening houden met de Nederlandse situatie, maar ook met de aantrekkelijkheid van het investeringsklimaat in andere landen en in het bijzonder in de ons direct omringende landen. Een hoge belastingdruk op bedrijfswinst of arbeid maken het

investeringsklimaat minder aantrekkelijk en gaan ten koste van de economische groei. Daar komt

bij dat een aantrekkelijk investeringsklimaat voor binnenlandse investeerders ook aantrekkelijk zal blijken te zijn voor buitenlandse investeerders. Bij een goed vestigingsklimaat gaat het dus niet

43 Bron: OESO database, 2015.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60% Gemiddelde belastingwig

Gemiddelde wig incl. verplichte niet-belastingen

19

alleen om de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingslocatie, maar ook om de

aantrekkelijkheid om hier al dan niet te investeren. Het belang van de aanwezigheid van multinationals voor de Nederlandse economie is evident. Het CBS44 becijfert dat multinationals verantwoordelijk zijn voor een groot deel van de economische

activiteit in ons land, ondanks dat ze een klein aandeel vormen in de Nederlandse bedrijvenpopulatie: “Multinationals zijn goed voor ruim de helft van de toegevoegde waarde van alle bedrijven in

Nederland. Ruim 80 procent van de internationale handel in goederen gebeurt door multinationals en meer dan 40 procent van de Nederlanders met een baan werkt voor een multinational. Zelfs in tijden van crisis, zoals de afgelopen jaren, blijkt de werkgelegenheid bij multinationals iets stabieler te zijn dan bij binnenlands georiënteerde bedrijven. Vooral het

aantal hoogbetaalde banen groeide bij multinationals.” “Buitenlandse multinationals zijn gemiddeld groter, winstgevender, productiever en betalen

hogere salarissen. Dit staat in schril contrast met de opvatting dat buitenlandse bedrijven weinig tot niets toevoegen aan onze economie.”

“Buitenlandse multinationals introduceren nieuwe technologieën, zorgen voor kennisoverdracht en creëren werkgelegenheid. Buitenlandse bedrijven vormen minder dan 1%

van het Nederlandse bedrijfsleven terwijl ze bijna een derde van de toegevoegde waarde, 40% van de omzet en bijna een vijfde van alle banen genereren.”

Figuur 2.6: Buitenlandse en Nederlandse multinationals in Nederland, 201345

Het fiscale vestigingsklimaat maakt Nederland ook aantrekkelijk voor internationale bedrijven als vestigingsland voor een (regionaal) hoofdkantoor. Gecorrigeerd voor het aantal inwoners stond Nederland in 2008 volgens de BCG46 op de tweede plek wat betreft vestiging van mondiale hoofdkantoren en op de vijfde plek als het gaat om Europese hoofdkantoren. In 2009 behoorde

Nederland tot de top 10 van de Fortune Global 500 vestigingslanden.47 Er is overigens geen empirische informatie in welke mate de aanwezigheid van een hoofdkantoor bijdraagt aan een hogere economische groei. De aanwezigheid van het grootbedrijf, multinationals en (regionale) hoofdkantoren draagt bij aan een gezond en concurrerend mkb. Dit kan deels worden verklaard door de overdracht van kennis

die plaatsvindt tussen het grootbedrijf en het mkb. Ook ontstaat er een netwerk van (mkb) dienstverleners en (mkb) toeleveranciers rond het aanwezige grootbedrijf, de multinationals en hoofdkantoren.

44 CBS, Internationaliseringsmonitor (derde kwartaal, 2015) 45 Bron: CBS. 46 BCG, Hoofdkantoor een hoofdzaak, (2008). 47 Baaij, M.G., Bosch, F.A.J. van den, Volberda, H.W. & Mom, T.J.M. (2009). Wederzijds profijt: De strategische waarde van de Top 100 concernhoofdkantoren voor Nederland en van Nederland voor deze Top 100.

20

Belastingontwijking

Onderdelen van de Nederlandse fiscale wetgeving maken Nederland aantrekkelijk als schakel in internationale structuren die erop gericht zijn om dubbele belasting te voorkomen, maar ook om de totale belastingheffing te verminderen. Het gaat in het laatste geval om belastingontwijking. Belastingontwijking is in veel gevallen juridisch toegestaan, maar vaak strijdig met de

doelstellingen van de belastingwetgeving en staat maatschappelijk steeds meer ter discussie. Velen – waaronder de president van de VS – menen dat juist het probleem is dat belastingontwijking legaal is.48 Belastingontduiking is in alle gevallen in strijd met de wet. Voorbeelden van belastingontduiking zijn het onjuist of onvolledig aangifte doen. Het CPB heeft in kaart gebracht welke landen (in theorie) bij uitstek in aanmerking komen voor een rol als doorsluisland door de vormgeving van het fiscale stelsel. Nederland staat op een

derde/vierde plek op deze lijst, achter het Verenigd Koninkrijk en Luxemburg.49 Daarbij speelt het aantal belastingverdragen een grote rol, maar ook de deelnemingsvrijstelling en het ontbreken van bronheffingen op rente en royalty’s.

Dat Nederland ook daadwerkelijk gebruikt wordt als doorsluisland is terug te zien in de omvang van de financiële stromen die door Nederland gaan. Qua omvang van de totale stroom van in- en

uitgaande directe buitenlandse investeringen was Nederland in 2014 mondiaal gezien de nummer 2 met een omvang van bijna $ 9000 miljard (meer dan 10 keer het BBP). Van die buitenlandse investeringen liep ruim 80% via bijzondere financiële instellingen (bfi’s), oftewel ‘brievenbusmaatschappijen’. Dat kan duiden op een doorsluisrol. Ook in Luxemburg ligt dit aandeel erg hoog. In vergelijking met de omvang van de economie springen vooral de totale directe investeringen in Luxemburg (8200%), Nederland (1000%), Ierland (400%), Hongarije (280%) en Zwitserland (260%) eruit.50 Dat wekt de suggestie dat het aandeel investeringen via bfi’s in Ierland

en Zwitserland ook relatief hoog is, ondanks het ontbreken van data daarover. Figuur 2.7: Top 15 buitenlandse directe investeringen in 201451

48 http://fd.nl/economie-politiek/1146175/obama-laakt-belastingontwijking-maar-beseft-dat-het-vaak-legaal-is 49 CPB, Network Analysis of Tax Treaty Shopping using dividend-based weights (2015), CPB Communication. 50 In Canada en het Verenigd Koninkrijk bedragen de totale directe investeringen respectievelijk 116 en 110% BBP. 51 Bron: OECD BMD4. Voor China, het Verenigd Koninkrijk, Canada, Zwitserland, Ierland en Australië is geen onderscheid naar stromen via bfi’s gemaakt.

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

Mil

jard

en

do

llars

Uitgaande directe buitenlandse investeringen

Inkomende directe buitenlandse investeringen

In- en uitgaande stromen bfi's

21

De OESO52 stelt dat de deelnemingsvrijstelling en het ontbreken van een bronheffing op rente en

royalty’s een belangrijke verklaring vormen voor de omvang van de buitenlandse investeringsstromen door Nederland. Nederland belast deze stromen bewust niet met een bronheffing om dubbele belastingheffing te voorkomen. De sterke toename van deze investeringsstromen vanaf het jaar 2000 koppelt de OESO aan de sterk gedaalde impliciete

belastingdruk op winst zoals berekend door Eurostat.53 Het beeld dat bij bfi’s – die een rol kunnen spelen bij het realiseren van belastingontwijking - maar beperkt sprake is van reële activiteiten wordt bevestigd door het feit dat bij 87% van de bfi’s niemand werkt.54 Er waren eind 2015 bijna 15.000 bfi’s in Nederland geregistreerd met een balans die in dat jaar toenam met € 156 miljard (5%) naar € 3.545 miljard. Met bfi’s zijn zeer omvangrijke financiële stromen gemoeid. Daarnaast dragen bfi’s bij aan omzet voor de zakelijke

dienstverlening en banen voor bijvoorbeeld advocaten en fiscalisten. Dit zijn echter wel de activiteiten die wellicht niet doelmatig zijn vanuit welvaartsperspectief. Zoals in paragraaf 2.1.1 beschreven gaat het hier om activiteiten waarvan betwist kan worden of ze bijdragen aan een hogere maatschappelijke welvaart.

Het economisch onderzoeksbureau SEO heeft gepoogd het economische belang van bfi’s in kaart te

brengen. Het gaat dan om een omzet met een bovengrens van € 700 miljoen, ongeveer 0,1% van het BBP. Volgens een schatting van SEO komen de belastingontvangsten uit op € 1,2 miljard vpb. Daarnaast dragen bfi’s dividendbelasting af.55 Deze belastinginkomsten hoeft Nederland nu niet op een andere manier te heffen, wat voor (iets) minder economische verstoringen op andere terreinen zorgt. Vanuit Nederlands perspectief zorgt de aanwezigheid van bfi’s op zo wel voor een hogere welvaart.

Een reputatie als doorsluisland kan echter ook ten koste van het Nederlandse vestigingsklimaat gaan. Dat Nederland door grote multinationals als doorsluisland wordt gebruikt was de afgelopen jaren veelvuldig in de publiciteit. Bedrijven die zich willen profileren als ‘fair’ in termen van belasting betalen kunnen Nederland gaan mijden, omdat aanwezigheid hier de indruk kan wekken dat ze belasting willen ontwijken. Daarnaast vergroot een slechte reputatie de kans op beleidswijzigingen: de stabiliteit van het beleid komt in het geding.

Ook de maatschappelijke acceptatie van belastingheffing en uiteindelijk de belastingmoraal kunnen op termijn gevaar lopen. Het wordt als onrechtvaardig ervaren dat bedrijven belastingen kunnen ontwijken, terwijl burgers wel hun bijdrage moeten leveren.

52 OECD. (2014), OECD Economic Surveys: Netherlands 2014, OECD Publishing, Paris.DOI: http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-nld-2014-en. 53 De impliciete belastingdruk op winstinkomen is in Nederland in internationaal opzicht laag en bedraagt 6,8% (bron: Eurostat). Deze maatstaf geeft een grove indicatie van de effectieve belastingdruk op de (economische) grondslag winst en inkomen van bedrijven. De totale belastingontvangsten op bedrijfswinst- en inkomen worden gedeeld door de totale commerciële winst en alle uitgekeerde en betaalde dividend, interest en pacht of huur. Dat betekent dat met de geldende fiscale wetgeving in een land geen rekening wordt gehouden. 54 SEO, ‘Uit de schaduw van het bankwezen’, Feiten en cijfers over bijzondere financiële instellingen en het schaduwbankwezen (2013). 55 SEO raamt de afdracht van dividendbelasting door bfi’s op € 0,5 tot 1,1 miljard in 2011 (zie ook Kerste, Baarsma, Weda en Weyzig, Dividendbelasting brievenbusfirma’s (2013), ESB Jaargang 98 (4667)). Voor 2008 en 2009 is door het Ministerie van Financiën – eveneens op basis van gegevens van de Belastingdienst – een bedrag van € 133 miljoen respectievelijk € 86 miljoen geraamd bij APA-/ATR-posten. De criteria om als APA-/ATR vennootschap of als bfi aangemerkt te worden komen niet volledig overeen. Voor goede conclusie is daarom een nadere vergelijking nodig. Het grote verschil doet wel vermoeden dat SEO is uitgegaan van een te hoog gemiddeld effectief tarief op de relevante dividendstromen. Het deel van de dividendstromen waarop een tarief van 0% van toepassing is, is waarschijnlijk groter dan waar SEO van uitgaat in de raming.

22

Kernboodschap:

Een goed vestigingsklimaat betekent in de eerste plaats een goed klimaat voor bedrijven om in Nederland te investeren. Daarnaast dragen multinationals die zich hier vestigen in belangrijke mate bij aan de economie en werkgelegenheid. Ook het mkb profiteert van de aanwezigheid van multinationals en hoofdkantoren. Het Nederlandse fiscale vestigingsklimaat ondersteunt een aantrekkelijk investeringsklimaat voor multinationals en hoofdkantoren.

Een neveneffect van het fiscale stelsel is dat Nederland aantrekkelijk is als schakel in een netwerk van landen om belasting te ontwijken. Nederland valt in internationaal opzicht op door de zeer omvangrijke financiële stromen die via bfi’s door Nederland gaan (14 keer het BBP). Dat levert Nederland in beperkte mate extra belastingopbrengsten op. Ook gaat het om activiteiten waarvan betwist kan worden of ze bijdragen aan een hogere maatschappelijke welvaart. Tot slot kan een reputatie als doorsluisland ten koste gaan van het Nederlandse vestigingklimaat, de stabiliteit daarvan en de belastingmoraal.

2.1.3 Gevolgen van de BEPS/EU-aanpak van belastingontwijking

Beleidsconcurrentie heeft ertoe geleid dat de verschillen in winstbelasting tussen landen steeds kleiner zijn geworden. Landen streven hierbij vaak naar stelsels met steeds bredere grondslagen en lagere tarieven. Ook groeien stelsels dichter naar elkaar toe doordat landen succesvolle, innovatieve beleidsinstrumenten uit andere landen overnemen. Nederland is bijvoorbeeld pionier geweest op fiscaal gebied bij de ontwikkeling van innovatieve beleidsinstrumenten, die langzaam maar zeker gemeengoed zijn geworden in het systeem van de vennootschapsbelasting.

Onderstaande grafiek laat de concurrentie op het statutaire tarief in het verleden zien. Ook de komende jaren zullen verschillende landen hun tarieven verder verlagen. Het Verenigd Koningrijk gaat stapsgewijs toe naar een tarief van 17% in 2020 en ook landen als Denemarken (-1,5 procentpunt) en Luxemburg (-3 procentpunt) gaan omlaag met hun tarieven. Deze

tariefsverlagingen hangen vermoedelijk samen met de lopende internationale trajecten gericht op het tegengaan van belastingontwijking en verdere grondslagharmonisering. Tariefsverlaging in de

omringende landen zorgt voor een relatieve verslechtering van de Nederlandse positie. Figuur 2.8: Statutaire vpb-tarieven

0

10

20

30

40

50

60

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

%

België DenemarkenDuitsland IerlandFrankrijk ItaliëLuxemburg NederlandVerenigd Koninkrijk

23

OESO project: Base erosion profit shifting (BEPS)

Het BEPS-project van de G20/OESO beoogt misbruik van verschillen tussen nationale fiscale stelsels te bestrijden. De OESO wil ook voorkomen dat er een kunstmatige scheiding kan worden gemaakt tussen de plaats waar de winst wordt belast en de plaats waar de waarde wordt gecreëerd. Hiervoor zijn in het BEPS-project 15 actiepunten uitgewerkt die moeten leiden tot meer coördinatie van nationaal fiscaal beleid, wat de verschillen tussen stelsels kleiner kan maken. Daarnaast zijn de maatregelen gericht op een betere verankering van substance-eisen in de

transferpricingregels en grotere transparantie tussen overheden. Met de beoogde aanpassing van de Innovatiebox (BEPS actie 5) en het invoeren van country-by-country-reporting (tussen belastingdiensten) in 2015 (BEPS actie 13) worden de eerste stappen gezet. Europese Commissie: Anti Tax Avoidance Package In juni 2015 heeft de Europese Commissie een Actieplan gepresenteerd voor een eerlijk en doeltreffend vennootschapsbelastingstelsel in de Europese Unie. Daarin betoogt de Commissie dat

een gezonde interne markt een eerlijk en efficiënt bedrijfsbelastingstelsel nodig heeft dat bijdraagt

aan economische groei en dat is gebaseerd op het beginsel dat bedrijven belasting moeten betalen in het land waar de winsten worden gemaakt. Dit vereist een gemeenschappelijke aanpak op het niveau van de EU en de introductie van specifieke antimisbruikbepalingen. Het gaat hierbij om zowel interne maatregelen als gemeenschappelijke acties tegen externe bedreigingen van uitholling van de belastinggrondslag. De verschillende maatregelen die de Commissie met het op 28 januari

2016 gepresenteerde ATAD (Anti Tax Avoidance Directive) richtlijnvoorstel heeft voorgesteld, hebben als doel deze gemeenschappelijke aanpak vorm te geven. Op 21 juni j2016 hebben de EU-lidstaten een politiek akkoord bereikt over het richtlijnvoorstel. In de ATAD-richtlijn zijn minimumnormen met betrekking tot de volgende onderwerpen opgenomen:

Het beperken van de aftrekbaarheid van rente door middel van een earnings-stripping met

groepsescape met daarbij een drempel van € 3 miljoen (BEPS actie 4). De introductie van exitheffingen: een heffing over latente winsten bij het verplaatsen van

activa of van de fiscale vestigingsplaats naar een ander land.

Implementatie van een algemene antimisbruikmaatregel, die kunstmatige constructies bestrijdt.

Nieuwe wetgeving voor gecontroleerde buitenlandse vennootschappen (controlled foreign companies, ofwel cfc's) (BEPS actie 3). Cfc-regels zijn gericht tegen uitstel van

belastingheffing via buitenlandse lichamen die onder controle staan van een binnenlands belastingplichtig lichaam. Door mobiele activa, zoals patenten, octrooien en merkrechten, te verplaatsen naar een buitenlands lichaam in een laagbelastend land kan belasting momenteel worden uitgesteld zolang de winst uit die activa niet wordt uitgekeerd.

Maatregelen tegen hybride mismatches (BEPS actie 2). Bij hybride mismatchstructuren spelen internationaal opererende ondernemingen in op kwalificatieverschillen tussen

nationale vpb-stelsels. Hybride mismatches leiden er bijvoorbeeld toe dat een betaling aftrekbaar is, maar niet bij de ontvangende onderneming in een ander land wordt belast, of dat één betaling in meerdere landen aftrekbaar is.

De ATAD-richtlijn bevat minimumnormen. Lidstaten kunnen daarom, binnen de grenzen van het

primaire EU-recht, verdergaande (strengere) maatregelen treffen om misbruik te voorkomen.

Kernboodschap: Door internationale initiatieven vanuit OESO en EU worden de grondslagen van de vpb steeds verder geharmoniseerd, wat voor Nederland zorgt voor een hogere opbrengst bij ongewijzigde tarieven en zonder gedragsaanpassingen van bedrijven. Tevens leidt dit tot een verslechtering van

het Nederlandse fiscale vestigingsklimaat als andere landen hun tarieven verlagen. Landen zullen waar mogelijk willen blijven concurreren met hun winstbelasting. Gegeven het feit dat internationale initiatieven zich vooralsnog beperken tot harmonisering van grondslagen zal die concurrentie in de toekomst meer via het tarief verlopen. Andere EU-lidstaten zijn hun statutaire vpb-tarieven al aan het verlagen. Daarmee ontstaat er ook meer druk op het Nederlandse

statutaire vpb-tarief.

24

2.2 Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Belastingheffing dient hoofdzakelijk om inkomsten op te halen om daarmee de collectieve uitgaven

te financieren. Dat geldt ook voor de belasting op inkomen. Daarnaast dient de belastingheffing op inkomen ook een aantal specifieke doelen. Zo is een belangrijk doel om een bepaalde herverdeling te bewerkstelligen van meer naar minder draagkrachtige belastingplichtigen. Ook het toeslagenstelsel speelt een belangrijke rol in de herverdeling. Omdat herverdeling ten koste kan gaan van arbeidsparticipatie bevat het stelsel eveneens prikkels om werken en meer werken te stimuleren. Beide functies komen terug in het systeem van de belastingheffing en toeslagen. In dit

hoofdstuk wordt onderzocht hoe de herverdeling via de belasting op inkomen in Nederland is vormgegeven. Hierbij wordt ook gekeken hoe het draagkrachtprincipe terugkomt in de belasting op de verschillende inkomenscomponenten, namelijk: het inkomen uit arbeid, het inkomen uit aanmerkelijk belang en het inkomen uit vermogen. Ook wordt gekeken naar de rol van de toeslagen in de herverdeling. Daarnaast vindt een analyse plaats van de effectiviteit van het fiscale beleid op het verhogen van de arbeidsparticipatie. Ten slotte is er aandacht hoe deze doelstellingen

zich verhouden tot een eenvoudig en transparant belasting- en toeslagenstelsel.

2.2.1 Herverdeling via box 1, 2 en 3 en in de toeslagen Inkomen en vermogen: twee verschillende concepten, maar niet los te zien Inkomen en vermogen zijn twee begrippen die vaak in één adem genoemd worden. Dit geldt ook in toenemende mate voor de begrippen inkomensongelijkheid en vermogensongelijkheid. Een belangrijke notie is echter dat het om twee verschillende begrippen gaat met elk een andere

functie. Inkomen dient primair om in de directe consumptiebehoefte te kunnen voorzien. Vermogen dient ook als buffer om consumptie over de levensloop te spreiden. Dit geldt voor pensioenvermogen (in feite uitgesteld inkomen), maar ook voor andere vermogenscomponenten. Ondanks dat vermogen en inkomen een verschillende functie hebben staan zij niet helemaal los van elkaar. Beide zijn bijvoorbeeld van invloed op de draagkracht van een individu of huishouden. De relatie tussen de hoogte van het inkomen en de hoogte van het vermogen is niet eenduidig.

Een hoger inkomen blijkt niet één-op-één gecorreleerd met een hoger vermogen. Zo heeft een substantieel deel van de huishoudens met een laag (of zelfs negatief) vermogen een hoog inkomen. Dit betreft vooral jongere hogeropgeleiden met een eigen woning en een hoge hypotheekschuld. En een substantieel deel van de huishoudens met de hogere vermogens bestaat uit huishoudens met een laag inkomen. Dit betreft onder andere gepensioneerde ondernemers zonder andere pensioenvoorziening, maar wel met gespaard vermogen. Dit laat zien dat het

inkomen of vermogen alleen niet in alle gevallen een goed beeld geven van de draagkracht van een belastingplichtige. Draagkracht is in ieder geval aanwezig in gevallen waar er sprake is van een hoog inkomen en een hoog vermogen. De draagkracht is beperkt in gevallen waar er een laag inkomen is en weinig vermogen. In andere gevallen ligt het beeld genuanceerder. Het ligt dan ook voor de hand om met beide vormen van draagkracht rekening te houden in het stelsel van belastingheffing en toeslagen.

Bij sommige toeslagen wordt rekening gehouden met de hoogte van het vermogen als aanvullende maatstaf voor draagkracht. Hierbij worden verschillende vermogensgrenzen gehanteerd. In de

belastingheffing is er - afhankelijk van het type inkomen en (inkomsten uit) vermogen – een breed scala aan type heffingen. Nederland kent – naast de gemeentelijke ozb – op rijksniveau alleen een belasting op vermogen bij overdracht van vermogen naar derden (bij schenkingen en erfenissen) en bij de verkoop van onroerende zaken (waaronder de eigen woning)56. Daarnaast worden de inkomsten uit vermogen, afhankelijk van het type inkomsten in box 1 (eigen woning), box 2

(aanmerkelijk belang) of box 3 (inkomsten uit overig vermogen) belast. Inkomens- en vermogensongelijkheid en herverdeling Nederland is een land waarbij de ongelijkheid van het besteedbare inkomen in internationaal opzicht relatief beperkt is. Een publicatie van het CBS op basis van Eurostat-cijfers uit 2012 laat zien dat Nederland in de top 5 staat van Europese landen met de laagste inkomensongelijkheid.

Het OESO rapport “Focus on Inequality and Growth” laat zien dat, waar de inkomensongelijkheid in de meeste landen is toegenomen ten opzichte van de jaren 80, deze in Nederland vrijwel gelijk is gebleven (zie ook onderstaande figuur). Ook de economische crisis die eind 2008 zijn intrede deed heeft in Nederland niet gezorgd voor een stijgende inkomensongelijkheid volgens het CBS57.

56 Dit neemt niet we dat de huidige forfaitaire benadering in box 3, bij een werkelijk rendement dat afwijkt van het forfaitaire rendement, hetzelfde effect heeft als een vermogensbelasting. 57 http://www.cbs.nl/nl-nl/menu/themas/inkomen-bestedingen/publicaties/artikelen/archief/2014/2014-036-pb.htm

25

Figuur 2.9: Ontwikkeling van de inkomensongelijkheid in Nederland58

Onderzoek van Caminada et al (2014) laat zien dat ondanks dat de primaire inkomensongelijkheid (verdiende lonen) in Nederland is toegenomen, het besteedbare inkomen stabiel is gebleven.

Volgens Caminada et al verminderde het stelsel van belastingen en sociale uitkeringen de

inkomensongelijkheid in 2012 met 49%59. Als de herverdeling van de primaire inkomens wordt opgesplitst naar de verschillende sociale programma’s, blijkt het grootste deel van de herverdeling te worden bewerkstelligd door de volksverzekeringen (AOW, kinderbijslag, AWW/ANW). Het aandeel van inkomensheffingen (belastingen inclusief premies volksverzekeringen) en werkgeverspremies in de totale herverdeling60 bedroeg circa 19%, maar nam wel toe. Publicaties van het CBS61 bevestigen dit beeld. Volgens het CBS heeft de crisis de inkomensverschillen verminderd. Hogere inkomens zijn namelijk vooral meer sociale premies gaan betalen.

Als naar vermogensongelijkheid wordt gekeken is er geen eenduidig beeld te schetsen van de mate van ongelijkheid. Het CPB geeft aan dat de gini-coëfficiënt van de vermogensongelijkheid – exclusief pensioenvermogen en de kapitaalverzekering eigen woning (KEW) - tussen 2009 en 2013 is toegenomen van 0,78 naar 0,9. Deze toename is geheel toe te schrijven aan de daling van de huizenprijzen in deze periode. Als het pensioenvermogen en de KEW worden meegenomen komt de

gini-coëfficiënt 0,18-punt lager uit.62 Daarbij komt dat vermogensongelijkheid voor een deel

ontstaat, omdat vermogen over langere tijd wordt opgebouwd. Ouderen hebben nu eenmaal langer de tijd gehad om te sparen en gemiddeld dus een groter vermogen. Vermogensongelijkheid is dus voor een groot deel ongelijkheid tussen leeftijdscohorten. Binnen groepen met dezelfde leeftijd is de vermogensongelijkheid voor de meeste leeftijdscohorten kleiner zoals blijkt uit onderstaande grafiek.

58 OECD, Income Distribution Database. 59 In termen van mutatie van de Gini-coëfficiënt. 60 Idem. 61 “Crisis vermindert inkomensverschillen”: http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/macro-economie/publicaties/artikelen/archief/2015/crisis-vermindert-inkomensverschillen.htm & “Ongelijkheid tussen huishoudens vanuit verschillende concepten” CBS, 9 mei 2015. 62 CPB achtergronddocument, Vermogensongelijkheid 2006 – 2013 (2016).

26

Figuur 2.10: Vermogensongelijkheid per leeftijdscohort, exclusief en inclusief pensioenen63

Een goede internationale vergelijking van het vermogen is niet beschikbaar. De OESO heeft weliswaar een standaardmethode ontwikkeld om een internationale vergelijking te maken, maar

deze lijkt onvoldoende rekening te houden met de specifieke Nederlandse situatie. Pensioenvermogen wordt bijvoorbeeld niet meegenomen. De pensioenrechten vormen juist in

Nederland een groot deel van het vermogen van huishoudens. Over de mate waarin belastingheffing direct bijdraagt aan de verkleining van de vermogensongelijkheid zijn geen data bekend.

Rol belastingheffing bij herverdeling Binnen de belastingen vindt vooral herverdeling plaats door de inkomsten uit arbeid en vermogen te belasten. Hierbij is het draagkrachtbeginsel leidend. Het draagkrachtbeginsel houdt in dat de verdeling van belasting moet plaatsvinden door rekening te houden met ieders draagkracht.64 Dit beginsel komt via een progressieve belastingstructuur duidelijker naar voren bij de belasting op inkomen uit arbeid dan bij het inkomen uit vermogen. Herverdeling vindt dus vooral plaats via de

fiscale behandeling van de inkomsten uit arbeid. Vermogen en vermogensinkomsten worden anders belast dan inkomen uit arbeid. Dit heeft een aantal redenen:

a) Vermogen heeft een andere functie dan inkomen. Een deel van het vermogen en de inkomsten daaruit zijn niet direct beschikbaar voor consumptie (zoals pensioenvermogen, de eigen woning, vermogen dat dient ter financiering van de onderneming). Dit kan reden zijn voor een

lager tarief of een vrijstelling. b) Vermogen is in het algemeen mobieler. Hoge tarieven kunnen ertoe leiden dat vermogen

ergens anders gestald wordt. Ook dit kan reden zijn om een lager tarief en/of grotere vrijstellingen toe te passen.

63 Berekeningen SZW op basis van CBS microdata over pensioenaanspraken, -uitkeringen en vermogen. 64 Inkomstenbelasting (2016), Heithuis, Kavelaars, Schuver, pagina 1.

27

In onderstaande tabel is een overzicht weergegeven van de fiscale behandeling van verschillende

vormen van vermogen: Tabel 2.1: fiscale behandeling van verschillende vormen van vermogen en vermogensinkomsten

Vermogensbestanddeel Grondslag/ vrijstelling Tarief

Eigen woning - Bijtelling bij box 1-inkomen op basis van WOZ-waarde (tussen de

0% en 2,35%) - Als op de woning geen of een beperkte schuld rust waardoor het eigenwoningforfait hoger is dan aftrekbare rente, geldt een extra aftrek voor het verschil, zodat per saldo geen bijteling resteert

- Rente onder voorwaarden

aftrekbaar -Tweede woning: forfaitaire inkomsten belast in box 3

- Eigenwoningforfait: belast met een tarief tussen de 18,65% en

52% - Renteaftrek: maximaal 50,5% (2016), aflopend naar 38% in 2042 -Tweede woning: zie tarief box 3 hieronder

Pensioenen Binnen bepaalde fiscale grenzen is de premie aftrekbaar en de waarde van pensioenaanspraak onbelast; de uitkering wordt dan belast in box 1

Uitkering progressief belast met een tarief tussen de 18,65% en 52%

Box 2 (vermogens-inkomsten dga)

Geen vrijstelling, wel uitstel mogelijk

25% (in combinatie met vpb-tarief: 40% - 43,75%)

Box 3 (inkomsten overig vermogen)

Rendement over de eerste € 24.437 per persoon is vrijgesteld

2016: 30% over een forfaitair rendement van 4% (effectief tarief:

1,2% over het na de vermindering met de vrijstelling resulterende vermogen)

2017: 30% over gemiddeld rendement tussen 2,9% en 5,5% (effectief tarief: tussen de 0,87% en 1,65% over betreffende

vermogensdeel)

Erfenissen/ nalatenschappen

Vrijstelling afhankelijk van de verwantschap tussen € 2.122 en € 636.180

Tussen de 10% en 40%

Schenkingen Vrijstelling afhankelijk van de verwantschap tussen de € 2.122 en € 53.016

Tussen de 10% en 40%

Herverdeling in box 1 De inkomstenbelasting als draagkrachtheffing is in box 1 onder meer vormgegeven door de oplopende schijftarieven en de algemene heffingskorting, die bestaat uit een vast bedrag dat vanaf

een bepaald inkomen wordt afgebouwd. In combinatie met de arbeidskorting en inkomensafhankelijke arbeidskorting (IACK) – die er

primair op gericht zijn om de arbeidsparticipatie te bevorderen – leidt dit tot een gemiddelde belastingdruk, die stijgt, als het inkomen toeneemt. De arbeidskorting en de IACK doen het draagkrachtbeginsel als leidend principe van de belastingheffing dus niet teniet, zoals blijkt uit onderstaande figuur:

28

Figuur 2.11: Gemiddelde belastingdruk bij brutoinkomen uit arbeidsinkomen (in euro’s per jaar)65

Bijzondere aandacht verdient de rol van de hypotheekrenteaftrek bij de werking van het

draagkrachtbeginsel. Door de vormgeving als aftrekpost werkt de hypotheekrente regressief: in de hoogste tariefschijven is het voordeel per euro het grootst. Bovendien is het zo dat hogere inkomens vaker een (duurder) koophuis hebben, en dus ook om die reden meer profiteren. Door de vormgeving als aftrekpost wordt de draagkracht van eigenwoningbezitters verondersteld lager

te zijn dan die van een huurder met hetzelfde inkomen, ondanks dat de brutowoonlasten voor beiden mogelijk gelijk zijn. Afgelopen jaren is al een aantal maatregelen genomen om de hypotheekschuldenlast te verkleinen en de renteaftrek stapsgewijs te beperken. Hierdoor

vermindert ook de matigende werking die de hypotheekrenteaftrek heeft op het draagkrachtbeginsel. In de rapportage van de werkgroep woningmarkt wordt dieper ingegaan op de thematiek rond de (fiscale behandeling van de) eigen woning en worden verdere voorstellen gedaan. Als de eigen woning is afgelost blijft de eigen woning onbelast in box 1 (de zogeheten ‘Hillen-regeling’). Enerzijds vervalt dan het voordeel van de renteaftrek. Anderzijds neemt het

besteedbare inkomen van een individu of huishouden natuurlijk wel toe als de rentekosten wegvallen. Herverdeling in box 2 Voor de belasting op inkomen uit aanmerkelijk belang is geldt een vlak tarief van 25%. In combinatie met de vennootschapsbelasting is sprake van een beperkte progressie, omdat voor

winst tot een maximum van € 200.000 een lager tarief geldt (20% in plaats van 25%).

Een belangrijk streven bij belastingheffing is om – gegeven bepaalde maatschappelijke doelstellingen – belastingheffing zo in te richten dat deze tot zo min mogelijk verstoringen leidt. Bij box 2 is de vraag of bij de huidige systematiek de doelstellingen ten aanzien van herverdeling via belastingen helemaal tot hun recht komen. Daarnaast blijkt dat fiscale motieven een belangrijke rol spelen bij het gedrag van belastingplichtigen. Onderzoek van het CPB66 toont aan dat dga’s gevoelig zijn voor belastingregels bij het vaststellen van hun loon en bij de vraag of zij wel of geen winst aan zichzelf uitkeren.

65 Figuur gebaseerd op berekeningen van het Ministerie van Financiën. 66 CPB discussion paper, Tax bunching by owners of small corporations (2016).

29

De belangrijkste bevindingen uit het onderzoek zijn:

1. Relatief veel ab-houders geven een looninkomen op dat rond het minimum voor de gebruikelijkloonregeling ligt (€ 44.000).

2. Er is ook een piek waarneembaar in het looninkomen bij de overgang van de derde (42%) naar de vierde (52%) schijf

3. Dga’s zijn zeer gevoelig voor (tijdelijke) verlagingen van het tarief van box 2. 4. Dga’s zijn geneigd om winst in de onderneming te laten zitten. Een stijging van het eigen

vermogen met 1% leidt ertoe dat een half procent meer winst wordt uitgekeerd. De neiging om een deel van de winst in de onderneming te laten zitten, kan ertoe leiden dat belastingheffing voor langere tijd wordt vooruitgeschoven of zelfs wordt afgesteld. De bedrijfsopvolgingsregeling in de schenk- en erfbelasting leidt tot afstel van belastingheffing en met

de doorschuifregeling in de inkomstenbelasting kan belastingheffing voor zeer lange tijd worden doorgeschoven. Een voordeel hiervan is dat vermogen beschikbaar blijft voor de onderneming. Maar het is de vraag is of hierdoor de doelstellingen ten aanzien van herverdeling niet worden doorkruist. Dat zou het geval kunnen zijn voor zover de ondernemer middelen in de onderneming

opspaart, die niet noodzakelijk zijn voor de financiering van de onderneming. Hierdoor wordt dit vermogen niet bij de bepaling van de draagkracht van de dga betrokken, terwijl deze middelen in

feite wel beschikbaar zijn. Daarnaast is het de vraag of het arbeidsinkomen van de dga (via de gebruikelijkloonregeling) op een juiste wijze kan worden vastgesteld. De Commissie Van Dijkhuizen heeft op dit punt aanbevelingen gedaan. De piek van het looninkomen van een dga op het minimumbedrag van € 44.000 en bij de overgang van de derde naar de vierde schijf suggereert dat ondernemers door het zo laag mogelijk vaststellen van het arbeidsinkomen de belastingheffing zo veel mogelijk pogen

uit te stellen en willen voorkomen dat het arbeidsinkomen in de hoogste tariefschijf terechtkomt. Herverdeling in box 3 De herverdeling via de belastingheffing over inkomsten uit vermogen (box 3) is minder groot dan bij de belastingheffing over inkomsten uit arbeid (box 1). In 2016 geldt voor box 3 vermogen een forfaitair rendement van 4%, een vrijstelling van het rendement over de eerste € 24.437 per

persoon en een vlak tarief van 30%. Hierdoor is sprake van een gematigde progressie in box 3. Als

wordt gekeken naar de meerjarige gerealiseerde rendementen, blijkt dat deze oplopen met de omvang van het vermogen. Over de langere termijn is voor de laagste 50% vermogens een gemiddeld rendement van 3,7% waarneembaar, oplopend naar 4,6% voor de top 1%. Daarmee is een forfaitaire vermogensrendementsheffing gemiddeld genomen regressief voor huishoudens boven het heffingsvrije vermogen.67 Vanaf 2017 wordt met meerjarige gemiddelde rendementen per vermogensklasse gerekend. Dit is gebaseerd op de waarneming dat – door

samenstellingseffecten – het gemiddelde rendement van hogere vermogens hoger is. Door deze aanpassing – die mogelijk in de toekomst verder verfijnd wordt door de werkelijke rendementen te gaan belasten – zal de box 3-heffing niet langer gemiddeld genomen regressief uitwerken en wordt de in beginsel beoogde gematigde progressie, gemiddeld genomen ook in de praktijk gerealiseerd. Een overweging om vermogensinkomsten lager te belasten kan zijn om de opbouw van vermogen te stimuleren, zodat consumptie beter over de levensloop wordt verspreid. Als naar het gemiddeld

verloop van de omvang van vermogen wordt gekeken, blijkt dat het vermogen (exclusief pensioenvermogen, maar inclusief de eigen woning) slechts beperkt voor consumptiespreiding wordt gebruikt. Zoals uit onderstaande tabel blijkt neemt de gemiddelde vermogensomvang in iedere leeftijdscategorie toe, met een beperkte afbouw vanaf 70 jaar.

67 CEP 2015, pagina 16.

30

Tabel 2.2: Omvang gemiddeld vermogen naar leeftijd hoofdkostwinner (jaar: 2013)68

Leefijd hoofd-kostwinner

<25 25-30

30-35

35-40

40-45

45-50

50-55

55-60

60-65

65-70

70-75

>75

Gemiddeld vermogen (x € 1.000)

8 8 16 45 93 142 178 206 240 267 248 215

Een ander argument om vermogensinkomsten lager te belasten dan inkomen uit arbeid is de

relatief grote mobiliteit van vermogen. Daarbij komt dat arbitrage tussen box 3 en box 2 aantrekkelijker naarmate de heffing in box 3 hoger is. Schenk- en erfbelasting Op basis van de Successiewet 1956 wordt zowel erf- als schenkbelasting geheven. Bij de hoogte van de vrijstellingen en tarieven is rekening gehouden met de volgende twee uitgangspunten: de verwachtingswaarde en de verzorgingsgedachte. Dit betekent dat er grotere vrijstellingen en lagere

tarieven gelden naarmate de erflater/schenker en de ontvanger meer afhankelijk van elkaar zijn (verzorgingsgedachte) of dat de verkrijging minder als “verrijking” wordt ervaren (verwachtingswaarde). Er gelden in de schenk- en erfbelasting substantiële vrijstellingen in het geval van bedrijfsopvolging. Hierbij geldt er een vrijstelling tot een waarde van € 1.055.022, het meerdere is voor 83% vrijgesteld. Nalatenschappen en schenkingen aan ANBI’s en SBBI’s zijn volledig vrijgesteld. Met ingang van 2017 geldt bovendien een vrijstelling van € 100.000 in geval van schenkingen ten behoeve van (onder andere de aflossing voor) de eigen woning. De tarieven

variëren van 10% - 40%69. De meningen over de schenk- en erfbelasting zijn verdeeld. Sommigen pleiten voor afschaffing of verlaging van het tarief, omdat de belasting onredelijk zou zijn. Gedurende het leven is immers al belasting betaald (in box 1 en 3); anderen stellen juist voor het tarief te verhogen. Er is immers sprake van een draagkrachtvermeerdering waarvoor geen inspanning is verricht door de verkrijger.

Daarnaast draagt een lage belasting bij aan het in stand houden van vermogensverschillen over de generaties. Feit is dat de economie door de schenk- en erfbelasting minder wordt verstoord dan

door belastingen op arbeid, consumptie of winst. De Studiecommissie belastingstelsel stelt daarom dat de schenk- en erfbelasting vanuit een oogpunt van soliditeit en economische efficiëntie een stevige plaats in het belastingstelsel (de belastingmix) verdient. Daarbij wijzen zij op het risico van de toenemende internationale mobiliteit (van erflaters).70

Herverdeling bij de toeslagen Waar vermogen als zodanig (dat wil zeggen: afgezien van het inkomen uit dat vermogen) geen rol speelt in de herverdeling via de inkomstenbelasting, wordt bij sommige toeslagen ook naar de totale omvang van het vermogen gekeken. Hierbij gelden harde - en per toeslag verschillende – vermogensgrenzen, die kunnen leiden tot het vervallen van de hele toeslag, wanneer het vermogen de gestelde grens op de peildatum – zelfs al is het maar met één euro – overschrijdt. Deze systematiek leidt tot uitkomsten die als onevenwichtig kunnen worden ervaren.

68 Statline CBS, Samenstelling vermogen; particuliere huishoudens naar kenmerken. 69 Partner en kinderen vallen in tariefgroep 1 10-20% met een opslag voor kleinkinderen 18-36%) en overige verkrijgers in tariefgroep 2 (30%-40%). 70 Continuïteit en vernieuwing, een visie op het belastingstelsel (2010), pagina 84-85.

31

Kernboodschap:

De inkomensongelijkheid in Nederland is – ook na herverdeling via het sociale stelsel en belastingen – ten opzichte van andere landen laag. Belastingen dragen in belangrijke mate bij aan het verkleinen van de inkomensongelijkheid. Er is geen eenduidige informatie over de vermogensongelijkheid in Nederland. Deze is weliswaar aanzienlijk groter dan de inkomensongelijkheid, maar dat is ook wat verwacht kan worden, gegeven het andere karakter van vermogen. Vermogen cumuleert immers over de levensloop. Daarbij komt dat vermogen ook een

andere functie heeft dan inkomen; het dient onder andere om consumptie over de levensloop te spreiden. Binnen de belastingen vindt vooral herverdeling plaats door de inkomsten uit arbeid en vermogen te belasten. Daarbij is het herverdelende karakter van de belasting op inkomen uit arbeid sterker dan bij het inkomen uit vermogen.

Dga’s hebben – in vergelijking met werknemers – meer ruimte om zelf hun arbeids- en winstinkomen te bepalen. Het blijkt dat zij sterk reageren op belastingregels bij het vaststellen van hun loon en de vraag of zij wel of geen winst aan zichzelf uitkeren. Hierdoor valt een deel van het ondernemersvermogen buiten de herverdeling die belastingen beogen. Mocht een grotere herverdeling van draagkracht worden nagestreefd, dan zou er meer aangegrepen kunnen worden vermogen en vermogensoverdrachten en bij de uitstelmogelijkheden

voor heffing op inkomsten uit ondernemingsvermogen.

2.2.2 Fiscale behandeling van verschillende huishoudtypes binnen box 1 Tijdens de behandeling van het Belastingplan 2016 in de Tweede en Eerste Kamer is veel gediscussieerd over het verschil in belastingdruk tussen eenverdieners en tweeverdieners in relatie tot de draagkracht van huishoudens. Sinds de jaren zeventig is sprake van een toenemende

individualisering in het belastingstelsel. Werd het inkomen van een getrouwde vrouw in de jaren zestig nog opgeteld bij dat van haar man, nu wordt het inkomen van beide partners individueel

belast. Bij inkomensondersteuning wordt met de draagkracht van een huishouden rekening gehouden via het stelsel van toeslagen en specifieke fiscale tegemoetkomingen. De verandering van een belasting op huishoudinkomen naar een belasting op individueel inkomen is vooral gevolg van een veranderende tijd, waarin zowel mannen als vrouwen een opleiding volgen, beide partners gaan werken en vaak pas op latere leeftijd gaan samenwonen of trouwen.

Het huidige stelsel is tevens gericht op het stimuleren van de arbeidsparticipatie (in het bijzonder die van de tweede verdiener), terwijl tegelijk gerichte inkomensondersteuning wordt geboden aan huishoudens (vooral op de laagste inkomensniveaus). Een progressieve belasting op huishoudniveau leidt tot een ontmoediging om samen te gaan wonen. Dit nadeel geldt overigens niet bij een splitsingsstelsel, waar het gezamenlijke inkomen voor de helf aan beide partners wordt toegerekend. In dat geval betalen ze samen in het algemeen minder - en in principe nooit meer – belasting dan wanneer ze niet zouden samenwonen. In onderstaande box wordt het

splitsingsstelsel verder toegelicht. Box 2.3: Het splitsingsstelsel71

De studiecommissie belastingstelsel gaat in haar rapport uit 2010 ook in op het splitsingsstelsel. In

dit stelsel worden de inkomens van de partners samen geteld en daarna 50-50 verdeeld over beide partners. Per partner wordt het schijvensysteem doorlopen. Een belangrijk verschil met het huidige individuele stelsel is dat de marginale druk voor veel minstverdienende partners omhoog gaat, terwijl deze voor de kostwinners en meestverdienende partners omlaag gaat. Omdat het arbeidsaanbod van de minstverdienende partner elastischer is dan dat van de meestverdienende partner, zal dit naar verwachting tot een vermindering van het arbeidsaanbod van gehuwde

vrouwen leiden. Van steeds meer huishoudens werken beide partners. Hierdoor wordt het economische draagvlak vergroot en de economische zelfstandigheid van beide partners bevorderd. Maatregelen die specifiek gericht worden op gelijkheid tussen verschillende leefvormen zoals belastingheffing op huishoudenniveau of een splitsingsstelsel zouden deze ontwikkeling tegengaan. De

Studiecommissie komt daarom tot de slotsom dat een splitsingsstelsel niet wenselijk is.

71 Continuïteit en vernieuwing, een visie op het belastingstelsel (2010), pagina 70 en 73.

32

Belastingdruk op individueel inkomen en huishoudeninkomen Het individuele belastingstelsel impliceert dat wanneer wordt gekeken naar verschillen in belastingdruk, een vergelijking zou moeten worden gemaakt tussen individuen met een zelfde individueel inkomen binnen verschillende huishoudensamenstellingen. Een alleenstaande met een

modaal inkomen, wordt in die benadering vergeleken met iemand uit een tweeverdieners-huishouden, die ook een modaal inkomen verdient. Een andere benadering is om de belastingdruk van huishoudens met hetzelfde huishoudinkomen te vergelijken, waarbij gekeken wordt naar het totale inkomen van het huishouden. Een tweeverdienershuishouden waarvan beide partners een modaal inkomen verdienen wordt dan vergeleken met een eenverdienershuishouden waar de kostwinner twee keer modaal verdient. Dat

kan als gevolg hebben dat een huishoudens waarin de twee partners samen acht, of soms wel tien dagen werken, wordt vergeleken met een alleenverdiener die hetzelfde inkomen in vijf dagen verdient. Het karakter van deze huishoudens (bijvoorbeeld in termen van verdiencapaciteit) kan dus behoorlijk verschillen. Ook dit kan een argument zijn om de belastingdruk niet op

huishoudinkomen te vergelijken, maar op het niveau van het individuele inkomen. Een argument om rekening te houden met het inkomen op huishoudensniveau kan zijn dat binnen het huishouden

lasten kunnen worden gedeeld. Uiteindelijk is het een politieke keuze welke maatstaf het zwaarst zou moeten wegen, waarbij ook een weging gemaakt moet worden van de effecten op de arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid van beide partners. In onderstaande box wordt dieper ingegaan het belasten op basis van het individuele inkomen of het huishoudinkomen. Box 2.4: Individueel belasten en toeslagen op basis van huishoudinkomen72

Helemaal zuiver individueel is de inkomstenbelasting niet: er geldt bijvoorbeeld een keuzeregime

voor partners ten aanzien van de verdeling van gemeenschappelijke inkomensbestanddelen (met betrekking tot de eigen woning), persoonsgebonden aftrek en inkomen uit sparen en beleggen. Ook zijn er drempels op basis van het gezamenlijke inkomen om bijvoorbeeld ziektekosten af te

kunnen trekken. Een andere ‘inbreuk’ betreft de heffingskortingen die afhangen van het al of niet hebben van een (werkende) partner, zoals de IACK. Ten slotte geldt fiscale partners hun voor de

verzilvering van de heffingskortingen (deels) afhankelijk zijn van het inkomen van de andere partner. Dit geldt niet alleen voor de algemene heffingskorting maar ook voor de arbeidskorting en de IACK. De Commissie inkomstenbelasting en toeslagen concludeert dat noch een volledig

geïndividualiseerd belastingstelsel noch een belastingstelsel volledig gebaseerd op het huishoudinkomen optimaal is. De commissie stelt daarom voor om het onderscheid in het huidige stelsel tussen belastingheffing op basis van individuele draagkracht en het geven van inkomensondersteuning op basis van de draagkracht van het huishouden consequenter door te voeren. Belastingheffing op huishoudenniveau - door de inkomens van beide partners samen te tellen en

op het totaal het tarief toe te passen - heeft tot gevolg dat de marginale druk in het algemeen hoger ligt dan bij een heffing op individueel niveau. Omdat de minstverdienende partner – meestal de vrouw – in het arbeidsaanbod sterker reageert op financiële prikkels, leidt dit tot negatieve

werkgelegenheidseffecten. Als anderzijds belastingen, toeslagen en uitkeringen volledig worden geïndividualiseerd, worden ook tegemoetkomingen toegekend aan individuen, die gezien het inkomen van de partner, helemaal geen inkomensondersteuning nodig hebben.

Vanuit een welvaartseconomische analyse kan dan ook betoogd worden dat het welvaartsoptimaal is om het belasting- en uitkeringsstelsel te baseren op zowel het individuele als het huishoudinkomen. Hoe sterk belastingheffing op individueel dan wel huishoudinkomen moet worden gebaseerd, hangt dan af van het belang dat wordt gehecht aan het effect op het arbeidsaanbod van eerste en tweede verdieners, de verstoring van de tijdsallocatie binnen het huishouden en de inkomensherverdeling van arm naar rijk.

72 In box 2.4 zijn passages verwerkt uit het Interimrapport van de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen: Naar een activerender belastingstelsel (2012). Zie pagina 43 t/m 47 van dit rapport.

33

In onderstaande tabel is voor een aantal huishoudens de gemiddelde druk (het saldo van betaalde

belasting, ontvangen toeslagen en de nettokosten van zorg en kinderopvang als percentage van het bruto-inkomen) weergegeven. De woonsituatie is buiten beschouwing gelaten omdat deze sterk kan verschillen tussen verschillende huishoudens.

Tabel 2.3: Gemiddelde druk bij verschillende huishoudentypes en inkomensniveaus73

WML 20.000

120% WML 24.000

Modaal 36.000

2x Modaal 72.000

3x Modaal 108.000

Alleenstaande 11% 18% 28% 37% 42%

Alleenverdiener 9% 16% 29% 37% 42%

Alleenverdiener met kinderen -10% 1% 21% 35% 41%

Alleenstaande ouder -22% -11% 11% 35% 45%

Modaal 36.000

2x WML 40.000

240% WML 48.000

2x Modaal 72.000

3x Modaal 108.000

4x Modaal 144.000

Tweeverdiener 17% 16% 20% 28% 34% 37%

Tweeverdiener met kinderen (partner werkt 3 dagen)

13% 15% 19% 27% 35% 39%

Tweeverdiener met kinderen (beiden werken 4 dagen)

10% 11% 16% 26% 35% 38%

Uit de tabel blijkt dat de druk van huishoudens, bestaande uit een alleenverdiender of tweeverdieners zonder kinderen – uitgaande van een vergelijking op basis van de individuele inkomens – bij hogere inkomensniveau’s (modaal en hoger) nagenoeg gelijk is. Een alleenstaande met een modaal inkomen betaalt procentueel even veel belasting als twee tweeverdieners die

beiden een modaal inkomen verdienen. De alleenverdiener met kinderen heeft op alle inkomensniveaus een lagere effectieve druk, dan tweeverdieners met kinderen, wanneer een vergelijking tussen individuele inkomens wordt gemaakt. Dat komt door de uitbetaling van de

algemene heffingskorting aan de minstverdienende partner, de verschillen in het recht op toeslagen en de hoge nettokosten van kinderopvang bij het tweeverdienershuishouden. Bij lagere inkomens zijn er aanzienlijke verschillen. Dat komt omdat voor deze groep de toeslagen een grotere rol spelen. Met name de positie van de alleenstaande ouder valt op. De huishoudens met kinderen en een inkomen rond WML-niveau zijn netto-ontvangers. Voor hen overtreft het saldo van ontvangen toeslagen de som van te betalen belasting en nettokosten van zorg (en

kinderopvang). Een alleenstaande ouder op WML-niveau betaalt geen belasting en ontvangt bijna € 7000 aan kindgebonden budget en kinderbijslag. De nettokosten voor zorg en kinderopvang komen voor deze groep uit op circa € 2400. Deze hoge toeslagen zijn er om voor te zorgen dat het aanvaarden van werk vanuit een uitkering loont. Een alleenstaande ouder die vanuit de bijstand gaat werken tegen het WML, gaat er dan ook 6% in inkomen op vooruit.

Als gekeken wordt naar de drukverschillen door gelijke inkomens op huishoudenniveau te vergelijken, dan zijn er andere verschillen waarneembaar. In deze benadering is de druk voor kostwinners juist hoger dan voor tweeverdieners. Zo bedraagt de druk bij een modaal huishoudinkomen voor alleenverdieners met kinderen 21%. Bij tweeverdieners die samen een modaal huishoudinkomen verdienen ligt de druk – afhankelijk van de verdeling van het aantal dagen dat zij bij elkaar opgeteld werken – op 10% (beiden werken 4 dagen) of 13% (partner 1 werkt 5 dagen, partner 2 werkt 3 dagen). Bij een huishouden van twee keer modaal is dit 35%

respectievelijk 26-27%. Zoals eerder betoogd is het primair een politieke vraag welke invalshoek het meest bepalend moet zijn.

73 Het saldo van betaalde belasting, ontvangen toeslagen en de nettokosten van zorg en kinderopvang als percentage van het bruto-inkomen. Aannames bij huishoudens met kinderen zijn steeds 2 kinderen van 6 en 11 jaar. Tweeverdieners 3 dagen opvang. Alleenstaande ouders 4 dagen.

34

Het besteedbare inkomen op individueel niveau naar huishouden

De grotendeels op individuele basis vormgegeven belastingen en op huishoudenniveau vormgegeven toeslagen bewerkstelligen een bepaalde mate van. Het is beleidsmatig interessant om te kijken wat deze herverdeling doet met de welvaart van individuen in verschillende huishoudens. Een maatstaf voor de welvaart is het gestandaardiseerd besteedbaar inkomen van

huishoudens. Bij deze maatstaf wordt het inkomen - na betaalde belasting, ontvangen toeslagen en de nettokosten van zorg en kinderopvang – gecorrigeerd voor verschillen in grootte en samenstelling van het huishouden. Hierbij wordt er rekening mee gehouden dat er bepaalde schaalvoordelen zijn bij het voeren van een gezamenlijke huishouding. Door deze maatstaf is het welvaartsniveau van individuen in verschillende huishoudens te vergelijken. Onderstaande tabel geeft het gestandaardiseerde besteedbare inkomen weer van verschillende huishoudtypen naar inkomensniveaus. Hieruit blijkt dat de overheid soms wel fors, maar niet volledig compenseert voor

de verschillen in draagkracht die ontstaan door keuzes ten aanzien van kinderen en leefvorm. Wie kinderen krijgt, heeft daardoor een lager besteedbaar inkomen. Wie samenwoont met een partner zonder inkomen, is minder welvarend dan wanneer hij of zij als alleenstaande was geweest. Het feit dat de overheid niet volledig compenseert voor keuzes ten aanzien van kinderen en

leefvorm blijkt ook als een vergelijking wordt gemaakt tussen de belastingdruk en het feitelijke welvaartsniveau van huishoudens. Ondanks dat bijvoorbeeld een alleenstaande ouder op WML-

niveau bijna 22% op zijn bruto-inkomen toe krijgt (zie tabel 2.3), ligt het welvaartsniveau nog steeds bijna € 1500 lager dan dat van een alleenstaande op WML-niveau zonder kinderen (zie onderstaande tabel). Dit voorbeeld illustreert dat de overheid de keuze voor kinderen ook voor lagere inkomens dus ten dele compenseert. Tabel 2.4: Gestandaardiseerd besteedbaar inkomen naar huishouden

WML 20.000

120% WML 24.000

Modaal 36.000

2x Modaal 72.000

3x Modaal 108.000

Alleenstaande 17.182 18.888 24.556 41.509 56.300

Alleenverdiener 12.938 14.184 17.659 30.033 40.829

Alleenverdiener met

kinderen

11.449 12.235 14.359 22.914 30.781

Alleenstaande ouder 15.701 16.935 20.186 28.434 35.158

Modaal 36.000

2x WML 40.000

240% WML 48.000

2x Modaal 72.000

3x Modaal 108.000

4x Modaal 144.000

Tweeverdiener 21.218 23.627 26.781 35.848 48.306 60.597

Tweeverdiener met kinderen (partner werkt 3 dagen)

16.178 17.273 19.661 26.167 35.753 42.549

Tweeverdiener met kinderen (beiden 4 dagen)

16.731 18.257 20.347 26.580 34.479 43.107

De mate waarin verschillen in welvaart tussen huishoudens als aanvaardbaar of eerlijk worden

gezien, is een politieke weging. Bij een modaal huishoudinkomen heeft een alleenverdienergezin met kinderen een circa € 2000 lager gestandaardiseerd besteedbaar inkomen dan een tweeverdienergezin met gezamenlijk eveneens een modaal inkomen. Dit verschil loopt op naar

circa € 5000 bij een inkomen van 3x modaal. Voor dit extra inkomen van € 170 tot € 420 per maand moet het tweeverdienerhuishouden in dit voorbeeld wel in totaal 3 dagen per week extra werken. In dat opzicht is dit verschil in besteedbaar inkomen verklaarbaar. Toch zijn er opvallende verschillen als we kijken naar de mate waarin wordt gecompenseerd voor het draagkrachtverminderende effect van kinderen, die misschien minder goed verklaarbaar zijn.

Die verschillen doen zich met name voor bij de alleenstaande ouder. Een alleenstaande ouder met een modaal inkomen heeft een circa € 4000 hoger gestandaardiseerd besteedbaar inkomen dan een tweeverdienerhuishouden met gezamenlijk eveneens een modaal inkomen.. Het verschil met een alleenverdiener loopt zelfs op tot bijna € 6000. Dat verschil wordt vooral veroorzaakt door de alleenstaande-ouderkop op het kindgebonden budget. Rond het WML is een hoge alleenstaande-ouderkop nodig om de stap naar werk vanuit de bijstand lonend te maken,. In de huidige

vormgeving ontvangt de alleenstaande ouder bij een modaal inkomen echter nog steeds bijna

€ 4000 aan kindgebonden budget.

35

Kernboodschap:

Het huidige belastingstelsel is grotendeels gebaseerd op een inkomensheffing op individueel niveau. Bij inkomensondersteuning via de toeslagen wordt daarentegen uitgegaan van het huishoudinkomen. Dit sluit aan bij de wens om enerzijds belasting te heffen op het niveau van het individu en daarmee ook de arbeidsparticipatie te stimuleren en anderzijds via de toeslagen ook gerichte inkomensondersteuning te bieden aan huishoudens op de lagere inkomensniveaus. Noch een volledig geïndividualiseerd belasting- en toeslagenstelsel noch een stelsel volledig op

huishoudinkomen lijkt welvaartsoptimaal. Binnen het huidige belasting- en toeslagenstelsel is de druk van huishoudens – als individuen met een gelijk inkomen binnen verschillende huishoudens met elkaar worden vergeleken - in grote lijnen gelijk. Vertaald naar het gestandaardiseerd besteedbaar inkomen op huishoud niveau zijn er echter nog steeds (forse) verschillen waarneembaar. De vraag welke maatstaf het zwaarst moet wegen om de optimale mate van herverdeling te bepalen is een politieke keuze. De omvang van de inkomensondersteuning van de alleenstaande ouder valt echter op. Die betaalt tot aan een modaal

inkomen én veel minder belasting én krijgt veel meer toeslagen dan een eenverdiener of een tweeverdienerhuishouden met kinderen.

2.2.3. Effectiviteit van fiscale prikkels om arbeidsparticipatie te bevorderen Arbeidsparticipatie in Nederland Nederland heeft in personen gemeten de hoogste arbeidsparticipatie in de EU. In 2012 verrichtte 80% van de mannen en 70% van de vrouwen van 15-64 jaar minimaal één uur per week betaald werk. Zowel voor vrouwen als voor mannen heeft Nederland met afstand het hoogste percentage

mensen met een deeltijdbaan in de EU. Ruim 26% van de Nederlandse mannen en 77% van de Nederlandse vrouwen heeft een deeltijdbaan. Nederlanders werken dus relatief vaak, maar ook relatief weinig uren. Op het eerste gezicht is de meeste winst wat betreft arbeidsparticipatie dus te behalen door mensen te stimuleren meer uren te gaan werken.

Figuur 2.12: Arbeidsparticipatie in EU (2012)74

74 Bron: Eurostat arbeidsparticipatie, 2013.

36

Figuur 2.13: Percentage werkenden met deeltijdbaan in EU (2012)75

Arbeidsparticipatie en arbeidsaanbodelasticiteit Door middel van fiscaal beleid kan invloed worden uitgeoefend op de arbeidsparticipatiebeslissing

van mensen. Lagere belastingen op arbeid zorgen ervoor dat de nettobeloning voor werken toeneemt, wat over het algemeen een positief effect heeft op het arbeidsaanbod en daarmee de werkgelegenheid.76 Niet alle groepen (of individuen) reageren echter hetzelfde op (financiële) prikkels gericht op het stimuleren van de arbeidsparticipatie. Het effect van de prikkels is afhankelijk van de arbeidsaanbodelasticiteit. De arbeidsaanbodelasticiteit geeft het effect weer van een verandering

van het nettoloon op het arbeidsaanbod. Is de arbeidsaanbodelasticiteit één dan zorgt een 10% hoger (lager) nettoloon voor 10% meer (minder) gewerkte uren; is de arbeidsaanbodelasticiteit nul dan heeft een verhoging of verlaging van het nettoloon geen effect op het aantal gewerkte uren. De arbeidsparticipatie kan dus gestimuleerd worden door de beloning voor arbeid van groepen met een positieve arbeidsaanbodelasticiteit te verhogen. De arbeidsaanbodelasticiteit verschilt per individu en situatie, maar op basis van het nieuwe

microsimulatiemodel MICSIM van het CPB kunnen wel een aantal algemene uitspraken worden gedaan over de arbeidsaanbodelasticiteit van bepaalde groepen: Het belangrijkste inzicht uit MICSIM is dat mensen minder sterk reageren op financiële prikkels

dan voorheen werd gedacht. De arbeidsaanbodelasticiteiten in MICSIM komen over de hele linie lager uit dan in het oude model. Als het gaat om het stimuleren van arbeidsaanbod, is het instrument van de fiscaliteit maar beperkt effectief.

Daarnaast blijkt dat het effect van een hoger nettoloon op arbeidsparticipatie vooral via de participatiebeslissing (wel of niet werken) en in mindere mate via de urenbeslissing (meer

werken) loopt. In de afweging hoeveel uur iemand werkt zijn blijkbaar niet financiële factoren dominant. De keuze tussen niet werken en wel werken is wel beter met financiële prikkels te beïnvloeden.

De arbeidsaanbodelasticiteit van alleenstaanden zonder kinderen en meestverdieners in paren is over het algemeen laag (om en nabij de nul) en soms zelfs negatief.

De arbeidsaanbodelasticiteit van minstverdieners in paren met kinderen en van alleenstaande ouders is relatief hoog; uit de meeste internationale onderzoeken blijkt deze tussen de 0,2 en 0,6 te liggen77. Volgens het CPB hebben in Nederland vooral vrouwen met jonge kinderen (<12 jaar) een relatief hoge arbeidsaanbodelasticiteit, zo tussen de 0,35 en 0,4578. Voor deze groep hebben fiscale prikkels overigens ook wat meer effect op de urenbeslissing.

75 Bron: Eurostat arbeidsparticipatie, 2013. 76 Daar staat tegenover dat er minder gewerkt hoeft te worden voor hetzelfde inkomen. Het inkomenseffect van belastingverlaging op de arbeidsparticipatie is daarom negatief. Het feit dat een hoger uurloon leidt tot een hogere opbrengst van een extra uur werken, terwijl de kosten van een uur minder vrije tijd gelijk blijven (het substitutie-effect), leidt echter tot een positieve prikkel voor de arbeidsparticipatie. Per saldo is vaak het substitutie-effect dominant. Zie ook: Kansrijk arbeidsmarktbeleid, pagina 46. 77 Bargain et. al. (2011). Labor Supply Elasticities in Europe and the US, IZA Discussion Paper No. 5820 78 CPB (2014). Presentatie: Simulating Income Tax Reforms in the Netherlands with MICSIM. http://www.cpb.nl/publicatie/presentatie-simulating-income-tax-reforms-in-the-netherlands-with-micsim

37

Er blijkt een negatieve correlatie tussen arbeidsparticipatie en arbeidsaanbodelasticiteit te zijn:

hoe hoger de arbeidsparticipatie van een bepaalde groep, hoe lager de arbeidsaanbodelasticiteit. De gevoeligheid voor financiële prikkels neemt dus af naarmate de participatie toeneemt.

Vrouwen in samenwonende stellen reageren relatief sterk negatief op het loon van hun

partner. Een loonsverhoging voor de man leidt tot minder gewerkte uren van de vrouw.

In het CPB-rapport Kansrijk arbeidsmarktbeleid79 staat het effect van verschillende fiscale beleidsmaatregelen op de arbeidsparticipatie beschreven. Ook de ex ante budgettaire effecten, en de effecten op ongelijkheid en productiviteit van de fiscale maatregelen zijn hierbij weergegeven. De belangrijkste conclusies van Kansrijk arbeidsmarktbeleid op het gebied van fiscaal beleid zijn:

Generieke fiscale stimulansen hebben een gering effect op het arbeidsaanbod. Voorbeelden van generiek beleid gericht op arbeidsparticipatie zijn het verlagen van schijftarieven en het verhogen van de algemene heffingskorting.

Fiscaal beleid gericht op de onderkant van het loongebouw levert per euro meer

arbeidsaanbod op dan generieke maatregelen, omdat het vooral aangrijpt op de beslissing om te gaan werken. Voorbeelden van maatregelen op dit gebied zijn het verhogen van de

arbeidskorting aan de onderkant en een loonkostensubsidie aan de onderkant. Fiscaal beleid gericht op de bovenkant van de inkomensverdeling heeft weliswaar een

beperkt effect in termen van arbeidsaanbod, maar het effect op de arbeidsproductiviteit is iets groter.

Beleid op het gebied van kindregelingen (intensivering van IACK en kinderopvangtoeslag) heeft het meeste effect op het arbeidsaanbod omdat dit zowel de participatiebeslissing als de urenbeslissing van vrouwen gunstig beïnvloedt.

Bovenstaande maatregelen zijn erop gericht om werk aantrekkelijker te maken. Een andere manier om de participatiebeslissing positief te beïnvloeden is door het alternatief (niet werken) minder aantrekkelijk te maken, door bijvoorbeeld het korten van uitkeringen of toeslagen. Vooral het beperken van de zorgtoeslag en het kindgebonden budget zijn in dit opzicht effectief. Alleenstaanden en stellen in de bijstand gaan er bij deze maatregelen het meest op achteruit en dit stimuleert deze groep om te gaan participeren. Gevolg is wel dat de ongelijkheid toeneemt. Het

kan eveneens leiden tot een toename van het aantal wanbetalers, omdat huishoudens met lage

inkomens niet langer de nominale premie en het gemiddeld eigen risico kunnen betalen door bijvoorbeeld het verlies van de zorgtoeslag.

79 CPB (2015). Kansrijk arbeidsmarktbeleid. Den Haag: Centraal Planbureau. http://www.cpb.nl/publicatie/kansrijk-arbeidsmarktbeleid

38

In onderstaande tabel staat het overzicht van de structurele effecten van het in Kansrijk

arbeidsmarktbeleid beschreven fiscale beleid. Tabel 2.5: Overzicht structurele effecten wijzigingen fiscaal beleid.80

Grenzen aan de effectiviteit van fiscale stimulering van de arbeidsparticipatie De afgelopen tien jaar is de arbeidsparticipatie van vrouwen met meer dan 10%-punt gestegen. Voor tweede verdieners ligt deze inmiddels op 80% en voor alleenstaande ouders op ongeveer 70%. Het is aannemelijk dat fiscale prikkels, zoals de afbouw van de uitbetaling van de algemene heffingskorting aan de minstverdienende partner, het invoeren van de kinderopvangtoeslag en

IACK hieraan een bijdrage hebben geleverd. Het is echter niet mogelijk om het effect van fiscale maatregelen te scheiden van andere factoren die hebben bijgedragen aan de toename van de arbeidsparticipatie van vrouwen, zoals de veranderende tijdgeest (emancipatie). De arbeidsparticipatie van vrouwen ligt echter nog steeds tien à vijftien procentpunt onder de arbeidsparticipatie van mannen (bij een gelijksoortig huishouden, zie onderstaande figuur). In theorie is er dus nog wel de nodige participatiewinst te boeken.

80 Bron: Kansrijk arbeidsmarktbeleid CPB, pagina 36.

39

Figuur 2.14: De bruto-arbeidsparticipatie van mannen en vrouwen in éénoudergezinnen en paren

met kinderen81

In de praktijk zal het binnenhalen van dit laatste restje participatiewinst naar verwachting steeds lastiger blijken. Dit blijkt ook uit de negatieve correlatie tussen de arbeidsparticipatie en de arbeidsaanbodelasticiteit. Zo is sinds de jaren 70 de arbeidsparticipatie van getrouwde vrouwen en alleenstaande moeders in de VS en West-Europa flink gestegen en is tegelijkertijd de

arbeidsaanbodelasticiteit gedaald. Ook is de arbeidsaanbodelasticiteit van vrouwen in paren lager

in landen waar de arbeidsparticipatie van deze groep hoger is82. Dit betekent dat fiscale stimulansen per euro steeds minder effect hebben. Opvallend is dat in Nederland de bruto-arbeidsparticipatie (werkenden plus werklozen) van vrouwen in paren met kinderen sinds 2010 nauwelijks is toegenomen. De bruto-arbeidsparticipatie van vrouwen in alleenstaande oudergezinnen is sinds 2013 zelfs afgenomen (zie figuur 2.14). Ook het CPB voorspelt dat de stijging in arbeidsparticipatie afvlakt.

Het is de vraag in hoeverre fiscaal beleid in de toekomst nog effectief zal zijn in het bevorderen van de arbeidsparticipatie. De arbeidsparticipatie van groepen die voorheen niet participeerden wordt steeds hoger en parallel hieraan wordt de arbeidsaanbodelasticiteit steeds lager. De winst die op het gebied van werkgelegenheid behaald kan worden met fiscale prikkels wordt steeds kleiner. De groep die bijvoorbeeld vanwege culturele overwegingen niet participeert op de arbeidsmarkt zal moeilijk of niet te bereiken zijn met fiscale stimulering. Een openstaande vraag is

of een beperking van de bestaande fiscale prikkels ertoe zou leiden dat werkgelegenheidswinst uit het verleden weer verdampt. Verder zal bij verdere intensivering van heffingskortingen in toenemende mate sprake zijn van huishoudens die deze niet kunnen verzilveren. Bij sommige fiscale regelingen, zoals de arbeidskorting en de IACK, is hier nu al sprake van. Een belangrijk deel van de IACK-ontvangers

kan niet op basis van het eigen inkomen zijn of haar heffingskorting verzilveren (44,1%). Door de mogelijkheid om voor het niet op basis van het eigen inkomen verzilverbare deel rekening te houden met de belastingheffing van de partner, wordt dit teruggebracht tot 6,4%. Door deze mogelijkheid neemt het verschil in belastingdruk tussen tweeverdieners en alleenstaanden/alleenverdieners toe. Ook de arbeidskorting kan niet door alle huishoudens die daar recht op hebben volledig worden verzilverd. In 2016 kon 15,2% van diegenen met recht op arbeidskorting, deze niet geheel op basis van het eigen inkomen verzilveren. Omdat ook bij de

verzilvering van de arbeidskorting rekening mag worden gehouden met de belastingheffing over het inkomen van de partner, is het daadwerkelijke percentage van personen die de arbeidskorting

niet geheel kan verzilveren wat lager, namelijk 12,2%.

81 Bron: CBS Statline (2016). 82 Bargain, O. en Peichl, A. (2013). Steady-State Labor Supply Elasticities: A Survey, IZA Discussion Paper No. 7698

50%

55%

60%

65%

70%

75%

80%

85%

90%

95%

100%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Ouder in éénoudergezin; mannen

Ouder in éénoudergezin; vrouwen

Partner in paar met kind; mannen

Partner in paar met kind; vrouwen

40

Ook speelt de vraag hoe een regeling als de IACK zich verhouden tot de filosofie van een individueel belastingstelsel. Eén van de argumenten om de uitbetaling van de algemene heffingskorting af te bouwen was dat deze uitbetaling niet past in een belastingstelsel dat is gebaseerd op heffing op het niveau van het individu. Hoewel de IACK en de arbeidskorting vanuit

een participatie oogpunt juist beogen om werkenden/tweeverdieners een belastingvoordeel te bieden, schiet het instrumentarium gericht op de tweede verdiener met de mogelijkheid van verzilvering via de belastingheffing bij de partner in feite zijn doel voorbij. Daarnaast is er kritiek op veel gerichte fiscale maatregelen omdat deze ontransparant zouden zijn. De IACK is hier wederom een voorbeeld van. Als personen recht hebben op de IACK wordt de (marginale) belastingdruk lager, wat een positief effect zou moeten hebben op de

participatiebeslissing. Maar als mensen niet van deze regeling op de hoogte zijn, kunnen ze deze ook niet betrekken bij de zogenoemde ’keukentafelbeslissing’. Hier kan tegenin worden gebracht dat het CPB dit effect impliciet heeft meegenomen in schattingen van de arbeidsaanbodelasticiteit, omdat de schattingen van de arbeidsaanbodelasticiteit zijn gebaseerd op feitelijk waargenomen

verschillen in participatie tussen mensen met verschillende belastingdruk. In het CPB-rapport Kansrijk arbeidsmarktbeleid is hier dus al rekening mee gehouden.

Ten slotte zijn er ook meer politieke vraagstukken rondom het specifiek richten van fiscale regelingen en instrumenten op bepaalde groepen. Dit betreft onder andere de toename van inkomensverschillen die hierdoor ontstaan tussen groepen, zoals het inkomensverschil tussen tweeverdieners en alleenverdieners, onder meer veroorzaakt door de IACK (zie ook de analyse in 2.2.2 van de belastingheffing op individueel inkomen versus de belastingheffing op huishoudinkomens).

Kernboodschap: De effectiviteit van generiek fiscaal beleid gericht op het stimuleren van de arbeidsparticipatie is

beperkt. Fiscaal beleid gericht op de onderkant van de arbeidsmarkt levert per euro meer werkgelegenheid op dan generiek beleid. De grootste effecten op de werkgelegenheid zijn echter te

vinden bij de wijzigingen in de kindregelingen. Fiscaal beleid met als doel het stimuleren van de arbeidsparticipatie zal in de toekomst mogelijk minder effectief zijn vanwege: a. de hoge participatiegraad en de wet van de afnemende meeropbrengsten;

b. dalende arbeidsaanbodelasticiteiten; c. het in zicht komen van de grenzen van fiscale regelingen (doordat aan de onderkant van het inkomensgebouw geen inkomstenbelasting meer wordt betaald).

41

2.2.4 Transparantie en eenvoud van het stelsel van herverdeling

Toenemende complexiteit (toename afbouwtrajecten) De primaire heffingsstructuur (belastingtarieven) bepalen in belangrijke mate de marginale druk. Door de op- en afbouw van heffingskortingen en toeslagen kunnen desalniettemin (grote)

verschillen ontstaan tussen het belastingtarief en de feitelijke marginale druk. Figuur 2.15: Marginale druk en tarieven belastingschijven83

Dit verschil is vooral aanzienlijk in het inkomenstraject tussen de € 10.000 en € 20.000. Dit wordt voor een belangrijk deel verklaard door de opbouw van de arbeidskorting en de IACK. Ondanks dat

er goede redenen kunnen zijn om via op- en afbouwtrajecten van heffingskortingen en toeslagen verschil aan te brengen tussen het schijftarief en de feitelijke marginale druk, leidt dit wel tot een minder transparant belastingsysteem. Een voorbeeld van een maatregel die de heffingsstructuur vertroebelt is de afbouw van de algemene heffingskorting. De afbouw start bij het begin van de tweede belastingschijf en eindigt bij het einde van de derde schijf. Belastingplichtigen vanaf het minimumloon ondervinden hier

nadeel van. Het afbouwtraject van de algemene heffingskorting leidt tot een verhoging van de marginale druk op dit inkomenstraject van 4,645%-punt (2017). De afbouw zou ook via een hoger tarief in de tweede en derde schijf kunnen worden vormgegeven. Hiermee wordt het verschil tussen het statutaire tarief in de tweede en derde belastingschijf en de effectieve marginale druk verkleind. Dit vergroot de transparantie van de heffingsstructuur. Dit betekent overigens wel een belastingverhoging voor AOW-gerechtigden, omdat voor hen een lager afbouwpercentage van de algemene heffingskorting geldt (circa 2,37% in 2017).

Het rondpompen van geld (belastingheffing en zorgtoeslag) Nederland kent aan de ene kant een belastingheffingssysteem gebaseerd op het individuele inkomen, waardoor miljoenen mensen bijdragen aan de financiering van de collectieve uitgaven. Aan de andere kant is er een toeslagensysteem gebaseerd op het huishoudinkomen waarmee ook miljoenen huishoudens inkomensondersteuning ontvangen voor zorgkosten, huurkosten, kosten voor kinderen en kinderopvang. Voor een belangrijk deel is er overlap tussen deze groepen. Dit

roept de vraag op of er niet nodeloos met geld wordt geschoven dat eerst via belastingheffing wordt betaald en vervolgens in de vorm van een toeslag weer wordt teruggegeven. Daarbij komt dat in circa 50% van de gevallen een nabetaling (19%) of terugvordering (31%) plaatsvindt omdat de toeslag in eerste instantie op basis van een geschat inkomen wordt uitgekeerd en pas later definitief wordt vastgesteld op basis van het door de Belastingdienst achteraf vastgestelde inkomen.

De vraag of er nodeloos geld wordt rondgepompt speelt in het bijzonder bij de grootste toeslag: de zorgtoeslag. Meer dan 4 miljoen huishoudens ontvangen deze toeslag, waarmee in 2016 een

budget van 4,7 miljard gemoeid is.

83 CPB publicatie: Kansrijk arbeidsmarktbeleid (2015), pagina 40.

42

Tabel 2.6: Overzicht gebruik en budget verschillende toeslagen (2016)84

Aantal toeslagen (Mln.) Budget (Mld. €)

Zorgtoeslag 4,7 4,1

Kinderopvangtoeslag 0,5 1,8

Huurtoeslag 1,4 3,2

Kindgebonden budget 0,8 1,8

Met de introductie van de Zorgverzekeringswet in 2006 is – naast de inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet – de nominale premie ingevoerd. De nominale premie is voor iedereen gelijk85, ongeacht inkomen of gezondheidsrisico. Tegelijk met de komst van de nominale premie is de zorgtoeslag ingevoerd, die de toegang tot de zorg garandeert voor de huishoudens

met de laagste inkomens. Voor lage inkomens compenseert de zorgtoeslag gemiddeld zo’n 70% van de premie plus het gemiddeld eigen risico.86

Een optie die overwogen kan worden is om de zorgtoeslag af te schaffen en mensen hiervoor te compenseren via aanpassing van een aantal bestaande knoppen in de fiscaliteit en sociale zekerheid, vooral door het verhogen en steiler afbouwen van de algemene heffingskorting.87

Een belangrijke verandering is, dat de compensatie dan plaatsvindt op basis van het individuele inkomen en niet meer op het huishoudinkomen. Hierdoor treden er aanzienlijke herverdelingseffecten op. Dit betekent bijvoorbeeld dat een huishouden van twee personen waar de ene partner een hoog inkomen heeft en de andere partner een laag inkomen meer compensatie ontvangt voor de nominale premie en het gemiddelde eigen risico, terwijl een huishouden van één persoon met een laag inkomen minder compensatie ontvangt. Een beperkte groep huishoudens

met een verzilveringsprobleem zoals studenten en zelfstandigen met lage winsten kan niet meer worden bereikt met compenserende maatregelen in de inkomstenbelasting. Circa 4% van de huishoudens (195.000 huishoudens) gaat er bij afschaffing van de zorgtoeslag - in de hiervoor beschreven variant - in koopkracht 3% of meer op achteruit. Dat zijn vooral lage inkomens tot modaal met een verzilveringsprobleem. Circa 7% van de huishoudens gaat er meer

dan 7% op vooruit. Dat zijn voornamelijk tweeverdieners met lage en middeninkomens die nu geen zorgtoeslag ontvangen.

De Commissie Van Dijkhuizen concludeert dan ook dat in de toekomst een toeslagenstelsel nodig blijft om de huidige inkomensverdeling min of meer in stand te houden. Het vervangen van de zorgtoeslag door een compensatie via de inkomstenbelasting heeft weliswaar een positief effect op de werkgelegenheid, maar daar staat meer ongelijkheid in de inkomensverdeling tegenover. Een alternatief is om de compensatie (deels) via een lagere nominale premie vorm te geven. Dit betreft echter een ingrijpende wijziging die aan de Europese Commissie gemeld moet worden in

verband met staatssteun. Over de opstelling van de Europese Commissie valt geen zekerheid te geven. Tevens beperkt dit de ‘zichtbaarheid’ van de kosten van zorg, en zou het slecht zijn voor het kostenbewustzijn van verzekerden. Een bijzonder effect van de zorgtoeslag is dat deze ervoor zorgt dat de nettopremie (het saldo van de nominale premie en zorgtoeslag) voor lage inkomens gelijk op gaat met de loonontwikkeling. Omdat de zorgkosten doorgaans sterker stijgen dan de lonen bestaat er een opwaartse druk op de

zorgtoeslag. Door de systematiek van de zorgtoeslag profiteren mensen aan de onderkant van het inkomensgebouw van de stijgende kwaliteit van de zorg en betalen zij daar ook meer premie en eigen risico voor, maar worden zij daarvoor wel volledig gecompenseerd via de zorgtoeslag. Daarmee blijft de zorg betaalbaar voor lage inkomens en wordt de toegankelijkheid van de zorg voor deze groep gewaarborgd. Aan de andere kant legt de groei van de zorgtoeslag een beslag op de ruimte voor lastenverlichting. Met het afschaffen van de zorgtoeslag wordt het automatisme doorbroken dat lage inkomens altijd gecompenseerd worden voor de stijging van de premie en het

eigen risico.88 Dit geeft een stimulans om de kostenontwikkeling in de zorg te beheersen. Een nadeel is dat de toegankelijkheid van de zorg in het gedrang kan komen.

84 Gegevens Belastingdienst (2016). 85 De nominale premie is wel per zorgverzekeraar verschillend en ook afhankelijk van de gekozen polis. 86 Commissie Inkomstenbelasting en toeslagen, Naar een activerender belastingstelsel (eindrapport),pagina 83. 87 Deze variant gaat overigens niet samen met een omzetting van de afbouw van de algemene heffingskorting in de tarieven. 88 Van automatisme is in de zorgtoeslag echter alleen sprake geweest in de jaren 2006 t/m 2008. In latere jaren is de zorgtoeslag ieder jaar beleidsmatig aangepast, waarbij het koopkrachtbeeld een belangrijke rol speelde.

43

De Commissie Van Dijkhuizen geeft aan geen voorstander te zijn van het afschaffen van de

toeslagen. In haar optiek kunnen beide stelsels het beste naast elkaar blijven bestaan. De Commissie van Dijkhuizen adviseert dat de inkomstenbelasting het beste op individuele basis wordt geheven omdat zo de arbeidsparticipatie het meest gericht kan worden gestimuleerd. Via een toeslagenstelsel, dat gebaseerd is op de draagkracht van het huishoudinkomen, kan de

inkomensondersteuning het meest gericht worden vormgegeven.

44

2.3 Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Naast het realiseren van overheidsinkomsten om uitgaven te financieren en het bereiken van herverdeling, wordt belastingheffing voor veel nevendoelen ingezet. Generale doelen als het

versterken van de werkgelegenheid en vergroening zijn tamelijk onomstreden, los van de discussie hoe sterk hierop moet worden ingezet. Sinds de jaren 90 van de vorige eeuw is het instrumentele gebruik van het belastingstelsel sterk uitgebreid ten behoeve van specifieke beleidsdoelen. Dat heeft vorm gekregen via allerlei aftrekposten, heffingskortingen, vrijstellingen en grondslagversmallers.89 Willekeurige voorbeelden zijn de WBSO en de aftrek van scholingsuitgaven, met als doel om respectievelijk innovatie en het volgen van een (aanvullende) opleiding te stimuleren.

Sturen op gedrag door grondslagversmallers is één van de belangrijkste bronnen van complexiteit in het belastingstel. De complexiteit neemt sterk toe met het aantal specifieke aftrekposten, omdat deze onderling met elkaar interfereren en elk ook weer getoetst moeten worden aan regelingen

zoals de Staatssteunkaders. De complexiteit van het belastingstelsel wordt door velen dan ook als een probleem ervaren. Voor

burgers is het effect van bijvoorbeeld meer werken op het netto-inkomen niet meer te begrijpen en nemen de administratieve lasten toe bij het invullen van de aangifte. Een bedrijf heeft ook met die administratieve lasten te maken en kan, hoe klein ook, vaak niet zonder accountant. Voor de Belastingdienst is het steeds moeilijker geworden om het stelsel uit te voeren en toezicht te houden op de rechtmatige toepassing van al die instrumentele regelingen. Bij veel van de bedoelde regelingen beschikt de Belastingdienst niet over geautomatiseerde contra-informatie en is toezicht afhankelijk van intensief boekenonderzoek. Dit vergroot het risico op misbruik en gaat ten koste

van de belastingmoraal. Deze ontwikkeling is zorgelijk, omdat daarmee het primaire doel van belastingheffing – het financieren van overheidsuitgaven – onder druk kan komen te staan. Daarnaast worden keuzes van mensen onnodig beïnvloed als het met een grondslagversmaller beoogde doel niet wordt bereikt, terwijl er wel gestimuleerd wordt om keuzes fiscaal te

optimaliseren en er meer mogelijkheden ontstaan voor misbruik en arbitrage. Uit verschillende evaluaties blijkt dat lang niet altijd kan worden aangetoond dat een regeling effectief en efficiënt is.

Afschaffen in ruil voor lagere tarieven is dan welvaartsverhogend voor de maatschappij als geheel. In dit hoofdstuk worden drie deelonderwerpen binnen dit thema verder uitgewerkt: (1) instrumenteel gebruik van belastingheffing en mogelijkheden voor grondslagverbreding, (2) het verlaagde btw-tarief en (3) vergroening. Een ander belangrijk onderwerp dat hier niet zou misstaan, is de fiscale behandeling van werknemers en ondernemers. Een verschil daarin kan tot

een fiscaal gedreven keuze voor een positie als werknemer, ondernemer in de inkomstenbelasting of dga leiden. In het IBO zzp90 is uitgebreid aandacht besteed aan het verschil in fiscale behandeling tussen ondernemers in de inkomstenbelasting en werknemers. Ook de werkgroep arbeidsmarkt en sociale zekerheid van de Studiegroep Duurzame Groei gaat uitgebreid in op dit onderwerp. In dit rapport wordt alleen ingegaan op het verschil in fiscale behandeling van de dga ten opzichte van werknemers en ondernemers in de inkomstenbelasting als gevolg van de mogelijkheden die de dga heeft voor uitstel van belastingheffing en de gevolgen die dat heeft voor

het heffen naar draagkracht. Dit onderwerp is behandeld in paragraaf 2.2.2. 2.3.1 Instrumenteel gebruik van belastingheffing en grondslagverbreding Het inzetten van het belastingstelsel om specifieke doelen te bereiken kan efficiënter zijn dan een reguliere subsidie aan de uitgavenkant van de begroting. Wel nemen de complexiteit en de uitvoeringslasten van het belastingstelsel toe, net als de fiscale mogelijkheden voor misbruik en

arbitrage. Daarnaast zorgen belastinguitgaven voor smallere belastinggrondslagen waardoor hogere tarieven nodig zijn om eenzelfde opbrengst te realiseren. Hogere belastingtarieven leiden over het algemeen tot grotere verstoringen van het arbeidsaanbod91 en van investerings- en consumptiebeslissingen. Het verstorende effect van belastingheffing neemt meer dan proportioneel

89 In het vervolg wordt over het algemeen gesproken over grondslagversmallers of belastinguitgaven, waaronder zowel aftrekposten als heffingskortingen vallen, maar ook onderdelen van de primaire heffingsstructuur die tot een lagere belastingdruk voor een specifieke groep leiden. 90 Ministerie van Financiën, (2015), Eindrapport IBO Zelfstandigen zonder personeel 91 Als het gaat om de urenbeslissing.

45

toe met de hoogte van de marginale belastingdruk, waarmee de kans groter is dat gedrag van

mensen negatief wordt beïnvloed. Tegen deze meer generieke kosten moeten de baten van een specifieke belastinguitgave worden afgewogen. Grondslagverbreding door het afschaffen van belastinguitgaven kan daarom bijdragen aan een hogere economische groei en welvaart. Dat geldt in ieder geval als het beoogde doel van een

belastinguitgave niet wordt bereikt. Ook kan een bepaalde grondslagversmaller niet meer aansluiten bij de politieke en maatschappelijke wensen, waardoor afschaffen in ruil voor lagere tarieven de welvaart kan verhogen. Het omzetten van een belastinguitgave in een subsidie kan ook welvaartsverhogend zijn als een subsidie doelgerichter en/of eenvoudiger is. Als met een belastinguitgave externe effecten worden geïnternaliseerd of een verstoring als gevolg van belastingheffing wordt gemitigeerd, dan ligt het anders.92 Ook kan het economisch efficiënt zijn

om een belastinguitgave in te zetten om een bepaalde herverdeling te bereiken, als op deze manier een specifieke groep bereikt kan worden waarvoor het inkomen alleen geen goede maatstaf is van de draagkracht. Essentieel is uiteraard dat dit doel dan ook bereikt wordt.

De meer dan 170 grondslagversmallers vallen uiteen in belastinguitgaven (ongeveer 90) en niet-belastinguitgaven (ongeveer 80). Belastinguitgaven worden iedere vijf jaar geëvalueerd.93 Een van

de onderzoekspunten daarbij is de effectiviteit van de belastinguitgave. Het grootste deel van de evaluaties bevat geen duidelijke uitspraak over de effectiviteit. Van slechts 16%94 van de belastinguitgaven is de effectiviteit vastgesteld. Overigens blijkt slechts in slechts een zeer beperkt aantal evaluaties de belastinguitgave evident ineffectief.95 De Commissie inkomstenbelasting en toeslagen adviseert het afschaffen van een flink aantal belastinguitgaven binnen de IB,. Het gaat om: de persoonsgebonden aftrekpost uitgaven voor

monumentenpanden, de alleenstaande ouderenkorting, de jonggehandicaptenkorting, de aftrek van uitgaven voor specifieke zorgkosten, de aftrek van weekenduitgaven voor gehandicapten, de zelfstandigenaftrek, de stakingsaftrek, de aftrek voor speur- en ontwikkelingswerk, de meewerkaftrek, de startersaftrek arbeidsongeschikten, de giftenaftrek en de aftrek van scholingsuitgaven. Het budget wordt in een aantal gevallen gebruikt voor een subsidie voor dezelfde doelgroep.

Kernboodschap De meer dan 170 grondslagversmallers verhogen de complexiteit van het Nederlandse belastingstelsel. Ook is de belastingheffing voor de burger een stuk minder overzichtelijk.

Belastinguitgaven leiden tot fiscaal gedreven gedrag en bieden meer mogelijkheden tot arbitrage en misbruik. Als het met een belastinguitgave beoogde doel niet wordt bereikt is afschaffing in combinatie met tariefsverlaging welvaartsverhogend. Dat is ook het geval als een bepaald instrument niet meer aansluit bij de politiek-maatschappelijke wensen. Een belastinguitgave omzetten in een subsidie kan ook de doelmatigheid vergroten.

2.3.2 Uniformering van de btw-tarieven

Nederland heeft momenteel een algemeen btw-tarief van 21% en een verlaagd btw-tarief van 6%. Op basis van de btw-richtlijn moeten de lidstaten een algemeen tarief toepassen van tenminste 15% en mogen ze één of twee verlaagde btw-tarieven van tenminste 5% toepassen op een aantal limitatief opgesomde prestaties. Nederland kan er dus voor kiezen om het btw-tarief te uniformeren (met andere woorden: het verlaagde btw-tarief af te schaffen). Dat is wat recent het IMF Nederland nog adviseerde, om zo de economische efficiëntie van de

belastingheffing te vergroten.96 De vrijstellingen en het verlaagde tarief binnen de btw zoals die nu bestaan veroorzaken economische verstoringen en welvaartsverliezen, terwijl deze niet aantoonbaar bijdragen aan de beoogde doelen. Dat blijkt ook uit onderzoek van het CPB.97

92 Denk bijvoorbeeld aan een vermogensaftrek in de Vpb, die het verschil in fiscale behandeling van eigen en vreemd vermogen als gevolg van de Vpb kan corrigeren. 93 Bijlage 5 van de miljoenennota. 94 Commissie Van Dijkhuizen, Naar een activerender belastingstelsel, interimrapport, pag. 29. 95 Commissie Van Dijkhuizen, Naar een activerender belastingstelsel, interimrapport, pag. 29. 96 IMF, Tax Reform in the Netherlands: moving closer to best practices, Selected Issues paper on the Kingdom of the Netherlands IMF country report No. 16/46 (2016). 97 CPB Policy brief 2014/02 ‘Bouwstenen voor een moderne btw’ (2014).

46

Momenteel wordt 40 procent van de totale bestedingen belast met het standaardtarief (van 21%)

en 18%met het verlaagde tarief (6%). De overige 43% van de bestedingen – waaronder de bestedingen van de overheid - zijn ‘vrijgesteld’. Ook sectoren zoals de zorg, het onderwijs en de financiële dienstverlening zijn

vrijgesteld van btw-heffing. In deze sectoren is het ook niet mogelijk om btw over inkopen af te trekken. Dat verstoort het inkoop- en uitbestedingsbeleid, want zelf produceren is niet belast en daardoor (fiscaal) goedkoper dan inkopen. Activiteiten worden daardoor in eigen beheer uitgevoerd, terwijl die anders zouden zijn uitbesteed. Dit ontmoedigt economische specialisatie en is dus inefficiënt. Daarnaast hoeven vrijgestelde sectoren geen btw te berekenen over hun toegevoegde waarde en kunnen ze daardoor producten en diensten goedkoper aanbieden. Dit verstoort concurrentie en een optimale allocatie.

Figuur 2.16: Grondslagverdeling btw98

Het hanteren van meerdere btw-tarieven zorgt voor een verstoring van de aankoopbeslissingen van consumenten: de btw-heffing maakt het consumeren van goederen/diensten die onder het verlaagde tarief vallen aantrekkelijker dan het consumeren van goederen/diensten die onder het algemene tarief vallen. Dat heeft een negatief effect op de welvaart.99 Het leidt soms ook tot

verschillen in btw-heffing die vanuit welvaartsperspectief moeilijk te bevatten zijn. Een voorbeeld is het verschil in fiscale behandeling tussen bloemboeketten en bloemstukken. Enkel de boeketten vallen onder het verlaagde tarief. Een boeket is daarmee fiscaal gunstiger dan een bloemstuk. Tegelijkertijd is het verlaagde tarief niet doelmatig voor het bereiken van herverdeling. Het CPB100 concludeert dat er geen groot verschil is tussen de inkomensgroepen – verdeeld in 10 groepen of decielen op basis van het besteedbaar inkomen – wat betreft het aandeel van het budget dat wordt

besteed aan productcategorieën die vallen onder het verlaagde tarief. Dat is ook zichtbaar in onderstaande figuur. Huishoudens uit de hogere decielen besteden relatief iets meer aan goederen die vallen onder het normale tarief, wat duidt op een beperkte progressie in de werking van de btw als gekeken wordt naar de totale bestedingen per inkomenscategorie. Deze progressie wordt verklaard doordat met een hoger inkomen de consumptie van vrijgestelde goederen en diensten relatief afneemt. Het verlaagde tarief draagt nauwelijks een aan de inkomensherverdeling. Net als het CPB concludeert de OESO dat een belasting op consumptie een inefficiënte wijze is om

herverdeling te bewerkstelligen en dat er sterke argumenten zijn voor een btw met één tarief. 101

98 Bron: CBS. 99 Ook een deel van de overheidsuitgaven valt onder het lage tarief. Uniformering van het btw-tarief zorgt daardoor ook voor substantieel hoger uitgaven door departementen. 100 CPB, Policy brief 2014/02 ‘Bouwstenen voor een moderne btw’. 101 OECD, Tax Policy Study No. 20 - Tax Policy Reform and Economic Growth, Annex B, 2010.

40%

18%

43% Algemeen tarief

Verlaagd tarief

Vrijgesteld

47

Figuur 2.17: Verdeling van soorten bestedingen (exclusief btw) naar inkomensdecielen102

Daarnaast is niet vast te stellen of sprake is van een positief werkgelegenheidseffect voor arbeidsintensieve sectoren als gevolg van het huidige verlaagde tarief. Er zijn diverse studies en evaluaties103 verricht naar het verlaagde btw-tarief op bepaalde arbeidsintensieve diensten, waaruit geen positief effect blijkt (zie ook bijlage 4). Tot slot is de btw geen geëigend instrument om prijzen te corrigeren voor positieve interne of externe effecten. Gerichte subsidies zijn daarvoor

een efficiënter instrument.

Het meer uniformeren van het btw-tarief neemt verstoringen in de consumptiebeslissing en de allocatie van productiefactoren tussen sectoren weg en is om die reden economisch doelmatiger. Het effect is lastig kwantificeerbaar, maar er kan bij een volledige uniformering gedacht worden aan een omvang van 4 tot 7% van de btw-ontvangsten.104 Het gaat hier nadrukkelijk om een welvaartseffect, niet om een effect op het BBP. Ook op microniveau kan er – afhankelijk van

consumptiepatronen – sprake zijn van forse effecten. Daarnaast is sprake van lagere administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Ook nemen de uitvoeringskosten voor de Belastingdienst die samenhangen met twee tarieven af, door het verdwijnen van afbakenings- en interpretatieproblemen over de tariefindeling en levert het een minder fraudegevoelig btw-stelsel op. Momenteel zorgen vooral samengestelde goederen en diensten voor extra werk en afbakeningsproblemen voor de Belastingdienst. Een voorbeeld van een

samengesteld goed is de ‘Happy Meal’ van MCDonald’s. Het speeltje valt onder het normale btw-tarief terwijl de patat en het andere eten onder het verlaagde tarief vallen.

Ook het beperken van het aantal vrijstellingen kan een positief welvaartseffect hebben, maar valt buiten de scope van deze werkgroep, omdat vrijwel alle vrijstellingen zijn vastgelegd in Europese richtlijnen.

Gevolgen voor de sectoren met het verlaagde tarief Uniformering van de btw-tarieven zorgt voor welvaartswinst op macro niveau, maar leidt tot winnaars en verliezers in verschillende sectoren. Het is waarschijnlijk dat sectoren in het verlaagde tarief zullen krimpen. Daar staat echter tegenover dat sectoren in het algemene tarief en van btw vrijgestelde sectoren profiteren, omdat hun relatieve prijsconcurrentiepositie verbetert. Het negatieve werkgelegenheidseffect voor de sectoren waar de btw omhoog gaat hangt per sector af van de mate waarin de btw doorwerkt in de verkoopprijzen en afzet. De doorwerking op de

102 Bron: CPB, Policy brief 2014/02 ‘Bouwstenen voor een moderne btw’. 103 Bijvoorbeeld: Europese Commissie (2003), Experimental application of a reduced rate of VAT to certain labour-intensive services, Kosonen (2010), What was actually cut in the barber’s VAT cut?, VATT Working Paper no. 18. of Harju en Kosonen (2014),The inefficiency of reduced VAT rates: evidence from restaurant industry. 104 Het Institute for Fiscal Studies (2011, A retrospective evaluation of elements of the VAT) en anderen, waaronder het CPB (2011), hebben een poging gedaan voor een aantal andere Europese landen en komen op grofweg 4%-7% van de btw ontvangsten. Het CPB (2014, Bouwstenen voor een moderne btw) concludeert dat ook voor Nederland aan deze orde van grootte gedacht kan worden.

48

werkgelegenheid hangt weer af van hoe gevoelig deze is voor veranderingen in de afzet. Tijdelijk

kan werkloosheid toenemen. Voor werklozen vergt het namelijk tijd om over te stappen van een krimp- naar een groeisector. Op basis van onderzoek naar de verlaagde btw op arbeidsintensieve diensten zijn er sterke

aanwijzingen dat een lagere btw (op korte termijn) niet altijd in de prijzen wordt doorgegeven.105 Onzekerheid over de continuering van de tariefsverlaging speelt daarbij wel een rol. Ook gaat de doorwerking van een hogere of lagere btw in de prijzen, afzet en werkgelegenheid geleidelijk. Zo brengt bijvoorbeeld het aanpassen van prijzen kosten met zich mee, er kan sprake zijn van onvolledige prijsinformatie. Ook het aanpassen van het werknemersbestand is kostbaar. Volgens recent IMF-onderzoek is de doorwerking in de consumentenprijzen hoger naar mate de grondslag waar de btw-verhoging betrekking op heeft groter is.106 Zo worden verhogingen in het

algemene tarief volledig doorberekend in de prijzen, terwijl btw-verhogingen in het lage tarief een doorberekening van maar 30 procent kennen. De prijsdoorwerking van herclassificaties (overhevelen van een goed/dienst van het lage naar het algemene tarief) is vrijwel nul.107 Het verschil in doorwerking in de prijzen wordt voornamelijk bepaald door

substitutiemogelijkheden. Tariefsverhogingen voor een klein aantal goederen en diensten biedt de ruimte aan consumenten om over te stappen naar goederen en diensten die niet worden geraakt

door de tariefsverhoging. Ondernemers kunnen in dat geval maar in beperkte mate de tariefsverhoging doorberekenen in hun prijzen zonder dat de vraag al te sterk afneemt.108 109 De substitutiemogelijkheden nemen af (en daarmee stijgt de prijsdoorwerking), naarmate de tariefsverhoging ziet op een groter deel van de consumptieve bestedingen. Volgens de schattingen van de IMF-studie leidt een volledige uniformering een doorwerking in de consumentenprijzen van ongeveer 50 procent.110

Grenseffecten In de discussie over btw-tarieven spelen grenseffecten en de interactie met accijnzen een grote rol. Het inschatten van de omvang van de grenseffecten van uniformeren van het btw-tarief is lastig. Voor Nederland ontbreekt empirisch onderzoek en ook voor andere landen is de literatuur beperkt. Voor elke productgroep hangt de omvang van het grenseffect af van de geschiktheid voor grensoverschrijdende aankoop, de prijselasticiteit van de vraag en het prijsverschil met

buurlanden.

Niet alle goederen en diensten in het verlaagde tarief zijn gevoelig voor grenseffecten. Goederen die bij verschillen in btw, accijnzen of energiebelastingen met name over de grens gekocht worden111:

- hebben een hoge prijs per gewicht/volume; - hebben een lage bederfelijkheid (tijdens vervoer);

- zijn niet cultuurgebonden; en - hebben grote merkwaarde.

Uit het lage tarief komen daarmee alleen boeken, medicijnen en bepaalde soorten voedingsmiddelen in aanmerking.112 Grenseffecten bij Nederlandstalige boeken zijn mogelijk door aanschaf in Vlaanderen, maar boeken vormen maar een klein deel van de grondslag van het

105 Europese Commissie (2003), Experimental application of a reduced rate of VAT to certain labour-intensive services. 106 Benedek, de Mooij, Keen en Wingender (2015), Estimating VAT pass through, IMF Working Paper 15/214. 107 De studie vindt geen bewijs voor asymmetrische effecten; de prijsdoorwerking is niet anders voor tariefsverlagingen dan voor tariefsverhogingen van gelijke omvang. 108 Tegelijkertijd zorgen algemeen evenwichtseffecten juist voor positief effect op de prijsdoorwerking bij tariefswijzingen met een kleine grondslag; de prijzen van goederen waarvoor het btw-tarief niet toeneemt stijgen door substitutie-effecten. Dit heeft een positief vraageffect en daarmee ook een opwaarts effect op de prijzen van goederen waarvan het btw-tarief wel toeneemt. Aangezien de studie een positief verband vindt tussen prijsdoorwerking en grondslag lijken de 1e orde substitutie-effecten de algemeen evenwichtseffecten te domineren. 109 De lage prijsdoorwerking bij verhogingen van het lage btw-tarief is enigszins opmerkelijk, omdat een groot deel van de goederen in deze categorie primaire levensbehoeften betreft die een lage inkomenselasticiteit kennen (bestedingen aan deze goederen reageren niet sterk op inkomensschommelingen). Bij lage inkomenselasticiteit zou je een hoge prijsdoorwerking verwachten. Aangezien de studie toch een lage prijsdoorwerking bij btw-verhogingen van het lage btw-tarief vindt, impliceert dat substitutie-effecten domineren. 110 Betrouwbaarheidsinterval is wel breed; 10%-110%. 111 Copenhagen Economics (CE), Study on reduced VAT applied to goods and services in the member states of the European Union, p. 17 en 18. 112 Andere grenseffectgevoelige goederen zoals merkkleding, cd’s, dvd’s, elektronica en cosmetica worden momenteel in Nederland niet met een verlaagd tarief belast. De btw-richtlijn biedt overigens ook geen ruimte aan de lidstaten om op deze goederen een verlaagd btw-tarief toe te passen.

49

verlaagde tarief (1,7 procent). Ook bij medicijnen lijkt de omvang van grenseffecten beperkt,

doordat in de regel alleen medicijnen zonder recept over de grens gekocht zullen worden. Hoogstwaarschijnlijk spelen grenseffecten met name een rol als het gaat om levensmiddelen en accijnsgoederen. Hierbij is van belang of het prijspeil voor deze producten in Nederland lager ligt

dan in het buitenland. De prijs van voeding wordt vooral bepaald door omvang van de markt, mate van concurrentie, loonkosten, inkoopprijzen, en arbeidsproductiviteit. Uit het Jaarverslag prijzenobservatorium 2013 blijkt dat in België de prijzen voor (bewerkte) levensmiddelen gemiddeld 13 procent hoger zijn dan in Nederland.113 Maar liefst 71 procent van de gemeenschappelijk producten met Nederland kosten meer in België. In Duitsland liggen de prijzen 4,6 procent hoger dan in Nederland.114 Tegenover de relatief lage prijzen in de supermarkt staat echter dat in Nederland relatief hoge accijnzen een factor kunnen zijn.

Grenseffecten bij arbeidsintensieve diensten die betrekking hebben op onroerende zaken (schoonmaak, schilderwerk) zullen beperkt zijn, omdat het btw-tarief van de lidstaat waar de onroerende zaak is gelegen van toepassing is. Zowel een Nederlands als een Belgisch

schildersbedrijf moet bijvoorbeeld het Nederlandse btw-tarief toepassen op het schilderen van een woning in Nederland.

Kernboodschap: Voor zover onderzocht worden de met het verlaagde btw-tarief beoogde doelen (inkomensondersteuning en werkgelegenheid arbeidsintensieve diensten) niet aantoonbaar bereikt.

Harmonisering van de btw-tarieven is economisch doelmatig en complexiteitsverlagend, maar heeft mogelijk forse effecten voor bepaalde sectoren of mensen, afhankelijk van hun consumptiepatroon. Met name bij voedingsmiddelen kunnen grenseffecten een rol spelen.

2.3.3 Verdere vergroening van het belastingstelsel Bij een verdere vergroening van het belastingstelsel speelt een aantal overwegingen. Om te beginnen is er vaak een afruil tussen een stabiele belastinggrondslag en het verminderen van

milieuvervuiling. Een effectieve heffing op milieuvervuiling erodeert de belastinggrondslag, omdat geleidelijk minder milieuvervuiling plaats zal vinden.

Een andere overweging is de wisselwerking met belastingstelsels van andere landen en met internationaal beleid. Een Nederlandse heffing op een grondslag waarop andere landen niet of minder heffen raakt de concurrentiepositie van bedrijven in Nederland. Een deel van deze bedrijven zou als gevolg hiervan ook activiteiten kunnen verplaatsen naar het buitenland. Omgekeerd wordt in sommige gevallen ook belasting geheven in ons omringende landen op een grondslag die in

Nederland onbelast is. Internationaal (afgestemd) beleid is in de meeste gevallen effectiever en efficiënter om de gewenste milieuwinst te genereren. Internationale oplossingen kunnen daarbij wel tot gevolg hebben dat de additionele milieuwinst van nationaal beleid wordt ingeperkt, als gevolg van bijvoorbeeld het waterbedeffect onder het ETS.115 Tot slot dient een milieubelasting in beginsel negatieve externe effecten te corrigeren en goed uitvoerbaar te zijn, dat wil zeggen handhaafbaar en zonder nodeloos hoge uitvoeringskosten.

Nederlandse milieubelastingen hoog in Europees perspectief In onderstaande figuur is te zien dat het aandeel van milieubelastingen in de Nederlandse belastingmix hoog is ten opzichte van andere West-Europese landen en ook boven het EU-gemiddelde ligt. Binnen de totale EU neemt Nederland een 7e plaats in, achter vooral Oost-Europese landen.

Nederland kent hoge tarieven voor accijns en energiebelasting en minder vrijstellingen dan andere landen. De inkomsten uit milieubelastingen zullen conform het Energieakkoord verder stijgen als gevolg van de groei van de opslag duurzame energie (ODE) ter financiering van de SDE+. De ODE is ook een onderdeel van de energiebelasting. Dit leidt tot een verhoging van 50 procent bovenop de energiebelasting, waarvan de helft door huishoudens en de andere helft door bedrijven wordt opgebracht. Het kabinet heeft verder met het Belastingplan 2016 een aantal maatregelen

ingevoerd die leiden tot verdere fiscale vergroening. Zo is de energiebelasting op aardgas en

113 Jaarverslag prijzenobservatorium 2013, p. 80. 114 Deze percentages zijn eigen berekeningen op basis van cijfers uit het Jaarverslag prijzenobservatorium. 115 Doordat in het ETS de plafondwaarde van schadelijke uitstoot is vastgelegd op Europees niveau wordt een additionele milieuwinst op nationaal niveau tenietgedaan door een hogere uitstoot elders in Europa. Het maximum op Europees niveau blijft immers ongewijzigd.

50

elektriciteit in de eerste schijf beter in balans gebracht in termen van energie-inhoud en CO2-

uitstoot. Verder is de regeling in de energiebelasting voor lokaal opgewekte duurzame energie verruimd. Regelingen als die voor lokaal opgewekte duurzame energie maken de energiebelasting overigens wel complexer. Figuur 2.18: Milieubelastingen als aandeel in detotale belastingontvangsten116

Vooral belasting van milieuschade huishoudens en mkb

In Nederland is over het algemeen gekozen voor belastingen die de milieuschade op indirecte wijze te belasten. Het gaat dan voornamelijk om belasting van de consumptie van aardgas en elektriciteit (via de energiebelasting) en motorbrandstoffen, zie figuur 2.19. Daarbij ligt de nadruk op het kleinverbruik, in het bijzonder de huishoudens. Dat is gedeeltelijk ingegeven door de effecten op de concurrentiepositie van bedrijven.

Uit onderzoek van PBL117 blijkt dat met name de tarieven op aardgas en elektriciteit voor het midden- en kleinverbruik in Nederland vergeleken met de directe milieuschadekosten aan de hoge kant zijn. Dat betekent dat in Nederland de huishoudens een belasting betalen die de milieuschade ruimschoots compenseert. De tarieven voor grootverbruikers zijn daarentegen laag. Daarbij komt nog dat een groot deel van het verbruik bij grootverbruikers is vrijgesteld van energiebelasting. Uit onderstaande figuur blijkt daarnaast dat gas ten opzichte van elektriciteit relatief licht wordt belast

in de eerste schijf.118 Het elektriciteitsverbruik van zowel huishoudens als bedrijven valt overigens onder het ETS. Van de energiebelasting is het daarom maar de vraag hoeveel milieuwinst er gerealiseerd wordt.

116 Bron: DG Taxud, Europese Commissie 117 PBL, ‘Fiscale vergroening: uitdagingen voor de belastingen op energie’ (2014). 118 In BP2016 is een eerste schuif van de belastingdruk op elektriciteit naar gas binnen de Energiebelasting opgenomen.

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

20

13

20

14

%to

tale

bela

sti

ng

on

tvan

gste

n

Nederland Denemarken

Verenigd Koninkrijk Duitsland

België Frankrijk

EU-28

51

Figuur 2.19: Directe en indirecte milieuschadekosten en gestandaardiseerde belastingtarieven 2013

In het klimaatdebat wordt regelmatig een CO2-belasting genoemd als optie om CO2 te beprijzen en daardoor CO2-reductie tot stand te brengen. Deze kan echter overlappen met de al bestaande belastingen (zie box 2.5 CO2-belasting).

Box 2.5: CO2-belasting

De term CO2-belasting kan enerzijds doelen op een belasting op het verbruik van energie en anderzijds op een belasting op de input van energie voor elektriciteitsproductie.

Belastingheffing op verbruik Een CO2-outputbelasting is een heffing op het verbruik van energie. Een belasting op het verbruik van energie kent Nederland al in de vorm van de energiebelasting op elektriciteit en aardgas en de brandstofaccijnzen. Deze belastinggrondslagen zijn grotendeels op Europees niveau geharmoniseerd. Veel van de huidige tarieven van de energiebelasting en brandstofaccijns zijn hoger dan de milieuschadekosten van de CO2-uitstoot. Als de tarieven van de belastingheffing op

verbruik nog sterker zouden worden gebaseerd op de CO2-uitstoot, zouden de tarieven voor

kleinverbruikers in de energiebelasting en accijnzen moeten worden verlaagd en de tarieven voor grootverbruikers worden verhoogd. Dit laatste zou waarschijnlijk leiden tot een verstoring van het internationale speelveld. Onder andere Zweden, Finland, Denemarken en Frankrijk kennen een CO2-belasting, maar hebben de energie-intensieve industrie vrijgesteld. Verder wordt er al een prijs gehangen aan CO2-uitstoot die gepaard gaat met de opwekking van elektriciteit via het EU ETS-systeem. Een CO2-outputbelasting op elektriciteit zou dus niet leiden tot extra CO2-reductie

(EU-breed gezien). Emissiereductie in Nederland leidt dan slechts tot meer ruimte voor uitstoot binnen het ETS-systeem op een later moment of elders in Europa (het ‘waterbedeffect’ ). Inputbelasting Een CO2-inputbelasting is een heffing op de brandstof die wordt gebruikt voor de opwekking van elektriciteit. De vrijstellingen in de kolenbelasting en energiebelasting voor de brandstoffen die

gebruikt worden voor elektriciteitsproductie zouden met een dergelijke inputbelasting afgeschaft worden en vervangen worden door een heffing afhankelijk van het CO2-gehalte van de gebruikte brandstof. De onderbouwing daarvan kan zijn dat het milieueffect van de energiebelasting nu veel

kleiner is dan mogelijk zou zijn omdat geen onderscheid wordt gemaakt tussen de bronnen van de energieopwekking: energie opgewekt met kolen wordt gelijk belast als energie opgewekt met wind of zon. Door deze vormgeving is er ook sprake van een lage prijselasticiteit. Daarmee zorgt de energiebelasting slechts in beperkte mate voor het internaliseren van externe effecten.

52

Met een CO2-inputbelasting kan (eventueel in aanvulling op het huidige subsidie-instrumentarium)

via belastingheffing gestuurd op duurzame energie. Dit is in het nadeel van de energieleveranciers

die – gezien de internationale energiemarkt – deze kosten niet of nauwelijks in de prijs kunnen doorberekenen. Een CO2-inputbelasting bij de opwekking van elektriciteit leidt voor de sectoren die onder het ETS-systeem vallen, net als een outputbelasting bij het verbruik van elektriciteit, niet tot extra CO2-reductie binnen de EU.

Bij motorbrandstoffen is het beeld dat de huidige tarieven in Nederland in relatie tot de milieuschadekosten eveneens aan de hoge kant zijn voor personenauto’s. Dit gaat waarschijnlijk niet op voor het vrachtvervoer over de weg, door de grotere milieuschadekosten en de lagere belastingdruk. Hetzelfde geldt voor bestelwagens en taxi’s. Onderstaande figuur toont het verschil in MRB tarief tussen bestelauto’s en personenauto’s.

Figuur 2.20: Verschil in MRB per jaar bestelauto/personenauto benzine of diesel

Een belangrijke kanttekening bij deze uitkomsten is dat naast het milieu ook andere negatieve externe effecten bestaan. Bij belastingen op motorbrandstoffen kan bijvoorbeeld gedacht worden aan congestie of verkeersongevallen. Dergelijke niet in prijzen verwerkte effecten zijn net zo goed relevant voor theoretisch optimale hoogte van de belastingheffing op deze grondslagen. Er kunnen

overigens ook positieve externe effecten gerelateerd aan specifieke groepen motorrijtuigen. Zo kunnen taxi´s een belangrijke maatschappelijke functie vervullen bij het vervoer van minder validen. Autobelastingen - de huidige vormgeving van de BPM voldoet niet De huidige vormgeving van de BPM - met een vrijwel volledig op CO2-uitstoot gebaseerde een grondslag – heeft geleid tot een sterke grondslagerosie. De erosie van de grondslag is veroorzaakt

door het meerjarig vastleggen van tarieven- en schijfgrenzen in combinatie met consumenten die veel vaker dan ingeschat voor de fiscaal gunstigste auto’s kozen en een snellere technologische ontwikkeling (in combinatie met het opzoeken van de grenzen of zelfs manipuleren van testscores) dan verwacht. Daarnaast is de systematiek inefficiënt voor het bereiken van de milieudoelen (kosten van duizenden euro’s per ton CO2).

119 Dat komt voor een deel door de samenloop met het beleid op Europees niveau gericht op de CO2-uitstoot van auto’s die door fabrikanten in Europa worden verkocht. Tegelijkertijd is wel sprake van grote verstorende effecten voor de economie, in

dit geval de automarkt.

119 Policy Research Corporation, onderzoek naar een robuust belastingsysteem met een evenwichtige stimulering van (zeer) zuinige auto’s (2014).

-3000

-2500

-2000

-1500

-1000

-500

0

500

Vers

cil in M

RB-t

arief in

euro

's

Autogewicht in kilo's

Verschil in MRB tarief bestelauto/personenauto benzine

Verschil in MRB tarief bestelauto/personenauto diesel

53

Naast dat de huidige vormgeving van de BPM heeft gezorgd voor grondslagerosie staat de BPM op

gespannen voet met het vrije verkeer in de Europese Unie en is de BPM een belasting die complex is in de uitvoering met relatief hoge uitvoeringskosten. Er zijn veel (uitvoerings)problemen bij import en export. Dat juist oudere auto’s relatief vervuilend zijn maakt een heffing op de aanschaf van een nieuwe auto ook minder voor de hand liggend vanuit milieuoogpunt. De vernieuwing van

het wagenpark wordt zo geremd. Wel blijkt de BPM een zeer effectief instrument voor het sturen van de aankoopbeslissing van potentiële autobezitters, mede doordat het effect van een lagere BPM bij aankoop direct zichtbaar is, in tegenstelling tot bijvoorbeeld een lagere MRB. Met de Wet Uitwerking Autobrief II is de wetgeving rondom de belastingheffing op personenauto’s in principe tot 2021 vastgelegd. Het streven is om op een efficiëntere wijze milieueffecten te behalen en te zorgen voor meer robuuste belastinggrondslagen en vereenvoudigingen voor de uitvoering. Hierin past een budgettair neutrale verschuiving van de BPM naar de andere autobelastingen.

Bij een verschuiving naar het bezit of het gebruik van personenauto’s bestaan er verschillende opties. Gedacht kan worden aan hogere brandstofaccijnzen, een hogere MRB of een kilometerheffing. Hogere brandstofaccijnzen zijn vanwege grenseffecten echter niet wenselijk. Of

een kilometerheffing ook bijdraagt aan minder milieuvervuiling hangt sterk af van de concrete uitwerking. Een hogere MRB grijpt dan weer alleen aan bij het bezit van de auto, wat vanuit

milieuoogpunt mogelijk ook niet het meest effectief is. Onbelaste kilometervergoeding De reiskostenvergoeding die werkgevers verstrekken voor woon-werkkilometers is op dit moment onbelast tot een bedrag van € 0,19 per kilometer. Dit zorgt voor een verruiming en flexibelere arbeidsmarkt, omdat het (financieel) mogelijk is om verder van je werk te wonen dan zonder deze vrijstelling het geval zou zijn. Het gemiddeld aantal gereisde kilometers valt hoogstwaarschijnlijk

hoger uit dan zonder de huidige fiscale behandeling van de reiskostenvergoeding het geval geweest zou zijn. Wanneer die extra kilometers met de auto plaatsvinden, levert dit naar verwachting een negatief milieueffect op, evenals een toename aan congestie. De onbelaste kilometervergoeding geldt echter ook voor het OV en voor de fiets.

Kernboodschap:

De Nederlandse milieubelastingen zijn relatief hoog, slaan vooral neer bij kleinverbruikers en zijn verre van neutraal bij gelijke milieuschade. Dat komt door degressieve tariefstructuren, de onbalans tussen de tarieven op gas en elektriciteit (in de energiebelasting) en een lagere belastingdruk voor bijvoorbeeld vrachtvervoer en bestelauto’s ten opzichte van personenauto’s. Dit

is mede ingegeven door de wens om in internationaal opzicht niet te sterk uit de pas te lopen als het gaat om de milieubelasting voor bedrijven. De met Autobrief II ingezette afbouw van de BPM is een mogelijke oplossing voor de grondslagerosie die zich de afgelopen jaren voor heeft gedaan. Een verschuiving van het belasten van de aankoop naar het belasten van bezit of gebruik van auto’s is economisch efficiënt, maar is ook afhankelijk van de mogelijkheden om autobezit en/of gebruik te belasten en de milieueffecten.

Voor een verdere uitwerking van dit onderwerp wordt verwezen naar de werkgroep mobiliteit van de Studiegroep Duurzame Groei

54

3. Varianten voor een beter belastingstelsel In dit hoofdstuk worden aan de hand van de analyse in de voorgaande hoofdstukken voorstellen gedaan die kunnen bijdragen aan een hogere economische groei en/of welvaart. Daarbij is gebruik

gemaakt van maatregelen die in bijlage 5 zijn uitgewerkt. Het gaat om maatregelen die bijdragen aan een hogere economische groei of welvaart, of om maatregelen waar maatschappelijke en politieke belangstelling voor bestaat. Deze potentiële bouwstenen zijn budgettair neutraal vormgegeven, zodat een evenwichtig beeld van de economische effecten wordt gepresenteerd. Dat wil zeggen: de lastendruk blijft ongewijzigd doordat tegenover de maatregel altijd een neutrale terugsluis staat. Hierdoor is niet per definitie sprake van een positief effect bij een lastenverlichtende maatregel en een negatief effect bij een lastenverzwaring. Uiteraard zullen

binnen en tussen groepen wel veranderingen in de lastendruk optreden. Een deel van deze maatregelen dient als bouwstenen voor de gepresenteerde beleidsvarianten van dit hoofdstuk. Voor elk thema zijn in dit hoofdstuk verschillende varianten uitgewerkt aan de hand van op het

thema aansluitende doelen. Elk van de varianten bestaat uit een samenhangend geheel van maatregelen. Daarbij is een aantal randvoorwaarden gehanteerd.

Als eerste is het effect op de economische groei en brede welvaart meegewogen. Vaak in de vorm van een hogere economische groei en/of hogere werkgelegenheid. Maar ook een meer evenwichtige inkomensverdeling kan een welvaartsverhogend effect hebben, zonder dat hier per se een hogere economische groei tegenover staat. Ten tweede gaat het om maatregelen die goed uitvoerbaar zijn voor de Belastingdienst en niet leiden tot een buitensporige stijging van uitvoeringslasten of administratieve lasten. Ten derde is als uitgangspunt genomen dat de varianten zoveel mogelijk zijn vormgegeven als verschuivingen binnen één belastingsoort,

bijvoorbeeld de vennootschapsbelasting of de inkomstenbelasting. Een uitzondering op deze regel betreft de vergroeningsmaatregelen, vanwege het streven om tot een ‘groener belastingstelsel’ te komen (waarbij juist meer belasting op milieuvervuilende activiteiten wordt geheven). In de themaoverstijgende variant die in hoofdstuk 4 aan bod komt vinden wel verschuivingen tussen de belastinggrondslagen plaats. In deze integrale is de doelstelling het bereiken van een efficiëntere belastingmix.

Alle varianten in dit hoofdstuk zijn complementair aan elkaar, uitgezonderd de subvarianten op het terrein van het meer uniformeren van de btw-tarieven. Variant 1 en 2 binnen het thema “het fiscale vestigingsklimaat en belastingontwijking”(thema 1) kunnen bijvoorbeeld ook samengaan. De nummering in de eerste kolom van de budgettaire tabellen van de varianten verwijst naar de achterliggende bouwstenen in bijlage 5.

De volgende varianten worden beschreven in de drie paragrafen van dit hoofdstuk: 3.1 Het fiscale vestigingsklimaat en belastingontwijking

Variant 0: Maatregelen die volgen uit ATAD/BEPS Variant 1: Grondslagverbreding en tariefsverlaging binnen de vennootschapsbelasting Variant 2: Focus op reële activiteiten door het bestrijden van fiscale constructiemogelijken

3.2 Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie Variant 1: Evenwichtige belastingheffing particulieren en ondernemers Variant 2: Vergroten arbeidsparticipatie

3.3 Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Variant 1: Vereenvoudiging door meer transparantie en grondslagverbreding

Variant 2: Harmoniseren btw-tarieven (met en zonder uitzondering voor voedingsmiddelen) Variant 3: Verdere vergroening

55

Box 3.1: Budgettaire- en uitvoeringsaspecten van de maatregelen in dit rapport

Budgettair De budgettaire gevolgen van de maatregelen in dit rapport zijn, voor zover mogelijk, in kaart gebracht aan de hand van de meest recente inzichten en beschikbare data. De maatregelen zijn in

principe zonder gedragseffecten geraamd, dat wil zeggen dat het statische effect in kaart is gebracht. In een aantal specifiek vermelde gevallen zijn ook eerste orde gedragseffecten meegenomen. Een nadere inschatting is vereist op het moment dat daadwerkelijk besloten wordt tot het nemen van de betreffende maatregel(en). Een dergelijke actualisatie is vereist omdat maatregelen doorwerking op elkaar kunnen hebben, het budgettair effect tevens afhankelijk is van de nadere uitwerking van een maatregel en er op een later moment recentere data beschikbaar kunnen zijn. Bij elkaar kan dat mogelijk tot forse aanpassingen leiden.

Uitvoeringsaspecten Sinds het Belastingplan 2016 worden alle wetsvoorstellen die de Belastingdienst raken, inclusief nota’s van wijzigingen, amendementen etcetera, voorzien van een formele en te publiceren uitvoeringstoets of bij een beperkte tijd door een quick-scan. De Belastingdienst heeft de in dit

rapport vermelde maatregelen beoordeeld op uitvoerbaarheid en zal als deze maatregelen in

wetgeving worden omgezet een formele uitvoeringstoets publiceren. De toets op de uitvoerbaarheid van de maatregelen heeft zich voor dit rapport beperkt tot een beoordeling van de mogelijkheid om de maatregel per 1-1-2018 in te voeren en de bijdrage die de maatregel levert aan de Investeringsagenda van de Belastingdienst120. In de Investeringsagenda worden de stappen beschreven die nodig zijn om de uitvoering verder op orde te krijgen. De speerpunten in de Investeringsagenda zijn:

Modernisering van de interactie met burgers en bedrijven,

Ontwikkeling van informatiegestuurde handhaving, Ontwikkeling van systematische managementinformatie voor sturing, verantwoording en

effectmeting, Data&analytics; ontwikkeling van capaciteiten op het gebied van data-analyse, ICT op orde, waaronder het vernieuwen van de legacysystemen (de oude systemen

waarop de primaire processen draaien).

Concreet zullen nieuwe belastingen of nieuwe uitzonderingen en/of vrijstellingen op bestaande belastingen alleen in lijn zijn met de Investeringsagenda als deze informatiegestuurd handhaafbaar zijn. Dit houdt bijvoorbeeld in dat er gevalideerde contra-informatie is waarmee de door belastingplichtigen ingevulde gegevens massaal geautomatiseerd kunnen worden vergeleken. Een verdergaande stap daarin is dat die gegevens vooringevuld worden voor de belastingplichtigen. Indien een maatregel niet in lijn is met de Investeringsagenda wil dat niet

zeggen dat het niet uitvoerbaar is, het betekent wel dat de maatregel per saldo hoe dan ook niet tot een verbetering van de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving voor de Belastingdienst met zich meebrengt.

120 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 066, nr. 236

56

3.1 Het fiscale vestigingsklimaat en belastingontwijking

Variant 0: Maatregelen die volgen uit BEPS of ATAD121

Doel: deze variant bevat de maatregelen die volgen uit het BEPS traject en/of de ATAD richtlijn. Deze maatregelen volgen uit internationale afspraken / een EU-richtlijn en moeten daarom te zijner tijd worden doorgevoerd. Ze vormen zo het startpunt voor aanvullende maatregelen in het kader van dit thema. Het grootste deel van de ATAD-richtlijn moet per 1 januari 2019 geïmplementeerd zijn.

Achtergrond: het BEPS-project van de G20/OESO beoogt misbruik van verschillen tussen nationale fiscale stelsels te bestrijden. De OESO wil ook voorkomen dat een kunstmatige scheiding wordt gemaakt tussen de plaats waar de winst wordt belast en de plaats waar de waarde wordt gecreëerd. Hiervoor zijn in het BEPS-project 15 actiepunten uitgewerkt, die moeten leiden tot meer coördinatie van nationaal fiscaal beleid, met als doel de verschillen tussen stelsels kleiner te

maken. De Europese Commissie bouwt daarop voort met de ATAD richtlijn en betoogt dat een

gezonde interne markt een eerlijk en efficiënt bedrijfsbelastingstelsel nodig heeft dat bijdraagt aan economische groei en dat is gebaseerd op het uitgangspunt dat bedrijven belasting moeten betalen in het land waar de winsten worden gemaakt. Maatregelen: het uitgangspunt dat bedrijven belasting moeten betalen in het land waar de winsten worden gemaakt komt tot uitdrukking in de volgende maatregelen die volgen uit ATAD:

Het beperken van de aftrekbaarheid van rente door middel van een earnings-stripping met

groepsescape met daarbij een drempel van € 3 miljoen (BEPS actie 4). De introductie van exitheffingen: een heffing over latente winsten bij het verplaatsen van

activa of de fiscale vestigingsplaats naar een ander land. Implementatie van een algemene antimisbruikmaatregel die kunstmatige constructies

bestrijdt. Nieuwe wetgeving betreffende gecontroleerde buitenlandse vennootschappen (controlled

foreign companies, ofwel cfc's) (BEPS actie 3). Cfc-regels zijn gericht tegen uitstel van

belastingheffing via buitenlandse lichamen, die onder controle staan van een binnenlands belastingplichtig lichaam. Door mobiele activa, zoals patenten, octrooien en merkrechten, te verplaatsen naar een buitenlands lichaam in een laagbelastend land kan belastingheffing worden uitgesteld zolang de winst uit die activa niet wordt uitgekeerd.

Maatregelen tegen hybride mismatches (BEPS actie 2). Bij hybride mismatchstructuren spelen internationaal opererende ondernemingen in op kwalificatieverschillen tussen

nationale vennootschapsbelastingstelsels. Hybride mismatches leiden er bijvoorbeeld toe dat een betaling aftrekbaar is, maar niet bij de ontvangende onderneming in een ander land wordt belast, of dat één betaling in meerdere landen aftrekbaar is

Daarnaast volgen uit het BEPS traject de volgende maatregelen:

Aanpassing van de innovatiebox (BEPS actie 5). Het invoeren van country-by-country-reporting per 2015 (tussen belastingdiensten, BEPS

actie 13).

Budgettaire effecten De in ATAD opgenomen renteaftrekbeperking (een earnings-stripping met een groepescape met daarbij een drempel van € 3 miljoen) kent een opbrengst van ongeveer € 0,7 miljard structureel. Bij deze raming is rekening gehouden met de mogelijkheid dat activiteiten of financiële stromen verplaatst worden naar het buitenland, een eerste orde gedragseffect. De opbrengst als gevolg van

de andere onderdelen van het ATAD-pakket zal naar verwachting in verhouding tot de renteaftrekbeperking en de innovatiebox bescheiden tot nihil zijn.

121 OESO project: Base erosion profit shifting (BEPS) en de (concept)richtlijn van de Europese Commissie: Anti Tax Avoidance Package (ATAD).

57

Variant 1: Grondslagverbreding en tariefsverlaging binnen de vennootschapsbelasting

Doel: deze variant beoogt het vpb-tarief substantieel te verlagen, gefinancierd door een verbreding van de grondslag. Deze variant komt bovenop variant 0.

Achtergrond: door de internationale initiatieven vanuit de OESO en EU worden de grondslagen van de vpb steeds verder geharmoniseerd. Het is aannemelijk dat landen zullen blijven concurreren met hun winstbelasting om zo binnenlandse en buitenlandse investeringen te stimuleren en aan zich te binden. Gegeven het feit dat internationale initiatieven zich vooralsnog beperken tot harmonisering van grondslagen, zal die concurrentie in de toekomst meer via het tarief verlopen. Ook andere EU-lidstaten verlagen hun statutaire vpb-tarieven. Daardoor zal er meer druk op het Nederlandse statutaire vpb-tarief komen. Daarnaast is bij de investeringskeuze de aandacht voor

het statutaire tarief vaak onevenredig groot (‘voorwaarde’ om op de zogenoemde shortlist te komen). Tot slot biedt een lager tarief meer zekerheid voor bedrijven dan een smalle belasting grondslagen. Deze variant speelt hier op in met tariefsverlaging gefinancierd door grondslagverbreding.

Maatregelen: deze variant bestaat uit een aantal maatregelen die tot grondslagverbreding leiden.

Door de grondslag te verbreden en het tarief te verlagen blijft de effectieve belastingdruk van de vpb gemiddeld ongewijzigd, maar komt dat sterker tot uiting in het statutaire tarief. Gekozen is voor een brede range van maatregelen om een substantiële tariefsverlaging mogelijk te maken. Bij de vormgeving van de terugsluis is van belang om rekening te houden met het effect van de grondslagverbreding op verschillende sectoren: sommige bedrijfstakken zullen bovengemiddeld geraakt worden door specifieke grondslagversmallende maatregelen. Ook is van belang om rekening te houden met het effect op kleine, middelgrote respectievelijk grote ondernemingen.

Indien mogelijk kan daarmee rekening worden gehouden door bij de terugsluis bestaande, gerichte instrumenten in te zetten. Dat gaat dan wel ten koste van de vpb-tariefsverlaging die haalbaar is met de variant. Bovendien zal één-op-één compensatie van een sector nooit haalbaar zijn. Bij de vormgeving van deze variant was een sectoranalyse van de effecten nog niet beschikbaar. Mede daarom is ervoor gekozen de terugsluis volledig via het statutaire vpb-tarief vorm te geven.

Tabel 3.1: Budgettaire effecten variant 1

Bouwsteen Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

1 Earnings-stripping zonder

groepsescape/lagere drempel122

0 168 252 336 420

8 Minimum kapitaalregel (thin cap rule) 0 165 247 330 412

3 Effectief tarief Innovatiebox naar 10% 358 358 358 358 358

5 Afschaffen KIA 427 427 427 427 427

6 Versoberen verliesverrekening 0 93 307 428 981

7 Afschaffen aftrek Tier-1 instrumenten

banken/verzekeraars123

335 385 435 485 500

Lager vpb-tarief (struc -5,1%) 1.120 1.596 2.026 2.364 3.098

Het wegnemen van de groepsescape binnen de earnings-stripping maatregel uit variant 0 en het verlagen van de drempel van € 3 naar € 1 miljoen zorgt voor een aanvullende grondslagverbreding. Op deze manier wordt het verschil in de fiscale behandeling van eigen en vreemd vermogen verder verkleind wat de schuldscheefheid vermindert. Dat zorgt voor lagere faillissementskansen en meer investeringen waarvoor eigen vermogen de voor de hand liggende

financieringsvorm is, zoals bijvoorbeeld innovatieve, risicovolle projecten.124 Deze maatregel stimuleert banken echter niet om zich meer met eigen vermogen te financieren, want zij zijn netto-ontvangers van rente en worden niet geraakt door deze maatregel. Omdat banken door het lage eigen vermogen wel sterk reageren op de fiscale aftrekbaarheid van rente is dat onwenselijk. In OESO en EU verband wordt gekeken naar een rentemaatregel die ook de

122 Dit is het budgettaire effect van het wegnemen van de groepsescape en het verlagen van de drempel, dat komt bovenop de in variant 0 genoemde € 0,7 miljard. 123 De opbrengst van deze maatregel kan substantieel hoger uitvallen als het gebruik van deze instrumenten in tussentijd is toegenomen. Nu is het gebruik van deze instrumenten lager in het licht van de lopende discussie over mogelijke staatsteun. Bij een nadere uitwerking van deze maatregel dient de raming opnieuw tegen het licht te worden gehouden. 124 Ook een vermogensaftrek kan bijdragen aan een kleiner verschil in de fiscale behandeling van eigen en vreemd vermogen. Een dergelijke maatregel is niet uitgewerkt omdat het de grondslag juist versmalt – wat haaks staat op de insteek van deze variant - en het risico bestaat dat via constructies deze aftrekpost wordt uitgebuit om de winstbelasting te omzeilen.

58

financiële sector raakt, dit heeft echter nog niet tot concrete voorstellen geleid. Vooruitlopend

daarop is in deze variant als illustratie een minimum kapitaalregel (thin cap rule), een beperking van de renteaftrek over vreemd vermogen vanaf 92% van het commerciële balanstotaal met een drempel van € 1 miljoen, opgenomen. Deze generieke maatregel raakt vooral banken. De maatregel beïnvloedt de financieringsstructuur van banken en verkleint zo de kans op een

financiële crisis. Mocht uiteindelijk uit een sectoranalyse blijken dat de bankensector relatief sterk geraakt wordt kan desgewenst gekozen worden voor een verlaging van de bankenbelasting of een andere specifieke terugsluismaatregel gericht op de bankensector. Een andere grondslagverbreding die onderdeel uitmaakt van deze variant is een verhoging van het effectieve tarief van de innovatiebox van 5% naar 10%. Met een tarief van 10% wordt internationaal nog steeds een middenpositie ingenomen. Met de opbrengst wordt het vpb-tarief

verlaagd. De innovatiebox zorgt voor een lagere belastingdruk voor innovatieve bedrijven. Deze maatregel verdeelt, door de terugsluis via het vpb-tarief, de lagere belastingdruk over een groter deel van de bedrijven. De gemiddelde belastingdruk op winst blijft ongewijzigd, maar is er mogelijk een positief effect op de economische groei, omdat een lager vpb-tarief van toepassing is op

winsten van alle economische activiteiten in Nederland en niet alleen op winsten uit immateriële activa. De relatief beperkte tariefstijging in de innovatiebox voorkomt daarbij dat de winsten uit

immateriële activa in Nederland zwaarder worden belast dan in de met ons concurrerende landen. Daarnaast wordt de kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA) afgeschaft, in combinatie met een lager vpb-tarief. De kleinschaligheidsinvesteringsaftrek is een extra aftrek van maximaal 28% over investeringen tussen € 2.300 en € 56.024, geleidelijk afnemend tot nihil bij een investeringsvolume van meer dan € 311.242 per jaar. Het op deze wijze verbreden van de vpb-grondslag pakt per saldo positief uit voor de totale investeringen. De KIA stimuleert uitsluitend kleine investeringen

(waar geen sterke onderbouwing voor is), remt doorgroei en kent een grote dead weight loss. De volgende maatregel die de grondslag van de vpb verbreedt is het versoberen verliesverrekening in de vpb. Op dit moment word een verlies als eerste verrekend met de winst van het voorgaande jaar (carry back). Daarna kan het verlies verrekend worden met winsten in de 9 komende jaren (carry forward). Het versoberen van de verliesverrekening in de vpb door het afschaffen van carry

back en beperken van carry forward tot 6 jaar zorgt voor een bredere grondslag en maakt zo een

lager tarief mogelijk. De grondslag van de vpb wordt verder verbreed door het afschaffen van de aftrek vergoeding over zogenoemde additionele Tier-1 instrumenten voor banken en vergelijkbare instrumenten voor verzekeraars. Naast dat met de bredere grondslag aanvullende ruimte ontstaat voor tariefsverlaging geeft deze maatregel banken een sterkere prikkel om ‘puur’ eigen vermogen aan

te houden. Dat komt de financiële stabiliteit ten goede en ligt in lijn met de prudentiële doelstellingen om voldoende eigen vermogen aan te houden. De grondslagverbreding wordt – als eerste – ingezet om het algemene vpb-tarief te verlagen. Zo wordt het vpb-tarief geharmoniseerd en verdwijnt op termijn het tariefopstapje. Er is economisch geen ratio voor het lager belasten van kleinere winsten. Toch geldt er nu voor winsten tot € 200.000 een tarief van 20%. Per saldo neemt het verstorende effect van de vpb op keuzes van

bedrijven door harmonisering van het vpb-tarief af, zoals de verstoring bij het beslissen over investeringen. 125 Economische groei en verdelingseffecten Deze variant maakt in 2021 een verlaging van het algemene vpb-tarief met 3,8% mogelijk en structureel met 5,1%.126, 127 Primair is de gemiddelde belastingdruk belangrijk voor de vestigingsplaatskeuze van bedrijven. Omdat de tariefsverlaging met grondslagverbreding wordt

gefinancierd blijft die echter ongewijzigd. Secundair speelt het statutaire tarief ook een rol om op de ‘short list’ van mogelijke vestigingsplaatsen te komen. Deze variant leidt – bij een gelijkblijvend gemiddeld effectief tarief – tot een lager statutair tarief en heeft daarmee waarschijnlijk een positief effect op het fiscale vestigingsklimaat.

125 Het harmoniseren van de vpb-tarieven zorgt op zichzelf, zonder andere maatregelen in de vpb, voor een opbrengst van € 650 miljoen. Het vpb-tarief gaat dan naar 23,8%. 126 Hierbij is de terugsluis van de maatregelen uit ATAD vanzelfsprekend niet meegenomen: dat is immers variant 0. 127 Dit betreft een grove indicatie. Doordat het om een erg groot pakket met maatregelen gaat, met effecten op de grondslag, is pas na nadere uitwerking een volledig beeld te schetsen van het effect op de tarieven. Daarnaast is geen rekening gehouden met gedragseffecten.

59

Daarnaast zorgt een lager marginaal tarief voor iets meer uitbreidingsinvesteringen en levert

daarmee een bijdrage aan een hogere productiviteit en BBP. Tot slot maakt een lager statutair vpb tarief belastingontwijking, bijvoorbeeld door transfer-pricing, minder aantrekkelijk. Het is daarom te verwachten dat er meer winst in Nederland gerapporteerd wordt. Kortom, de verwachting is dat een grondslagverbreding in combinatie met een vpb-tariefsverlaging een positief effect op de

Nederlands economie heeft. Figuur 3.1: Vpb-tarieven variant 1

Van deze tariefsverlaging profiteren winstgevende bedrijven. De grondslagverbredende maatregelen die onderdeel uitmaken van de variant slaan neer bij verschillende groepen. Zo worden door het wegnemen van de groepsescape binnen de earnings-stripping maatregel in combinatie met een lagere drempel vooral de grotere, relatief met veel vreemd vermogen gefinancierde ondernemingen geraakt. Ook het hogere tarief van de innovatiebox raakt grote bedrijven relatief sterk. De generieke minimumkapitaalregel en het afschaffen van de aftrek vergoeding over additioneel Tier-1 instrumenten slaan neer bij de bankensector. Het afschaffen

van de KIA heeft gevolgen voor bedrijven die relatief kleine investeringen doen; dit zijn vaak kleinere bedrijven. Bedrijven met lagere winsten profiteren door de harmonisering van het vpb-tarief in mindere mate van de terugsluis. De inperking van verliesverrekening raakt alle bedrijven. Bij de implementatie moet daarom ook aandacht worden besteed aan het tempo en de

maatvoering.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

Tarie

f

Winst

Huidige tariefstructuur 2018

2021 Structureel

60

Variant 2: Focus op reële activiteiten door het bestrijden van fiscale

constructiemogelijken Doel: deze variant beoogt het minder aantrekkelijk te maken voor bedrijven om Nederland op te nemen als schakel in fiscale constructies om belastingheffing te ontwijken en legt daarmee de

focus op het aantrekken van reële activiteiten. Achtergrond: sommige elementen van het belastingstelsel maken Nederland aantrekkelijk als schakel in een netwerk om belasting te ontwijken. Dat blijkt onder meer uit de omvang van de financiële investeringsstromen die via zogenoemde brievenbusmaatschappijen door Nederland gaan. Vooral de financiële stromen die via Nederland naar een laag belaste omgeving gaan zijn in dit kader van belang.

Maatregelen: deze variant bestaat uit het aanpassen van enkele onderdelen van het Nederlandse belastingstelsel die aantrekkelijk zijn bij het opzetten van constructies om belasting te ontwijken. Het gaat om een bronbelasting op uitgaande rente en royalty’s naar ’low tax jurisdictions’ en een

aanscherping van de minimumeis voor eigen vermogen bij rente- en royaltydoorstromers.

Tabel 3.2: Budgettaire effecten variant 2

Bouwsteen 2018 2019 2020 2021 Structureel

11 Bronbelasting op uitgaande rente naar

low tax jurisdictions

negatief negatief negatief negatief negatief

12 Bronbelasting op uitgaande royalty's naar low tax jurisdictions

negatief negatief negatief negatief negatief

13 Aanscherpen minimumeis eigen vermogen rente- en royaltydoorstromers

negatief negatief negatief negatief negatief

Nederland kent op dit moment geen bronbelasting op uitgaande royalty- en rentestromen. Daar kiest Nederland voor, omdat bronbelasting op rente en royalty kan leiden tot dubbele belastingheffing als in het ontvangende land ook (winst)belasting over deze stromen wordt

geheven. Het ontbreken van bronbelasting op uitgaande rente en royalty is daarmee een manier om dubbele heffing te voorkomen. Het draagt echter ook bij aan de Nederlandse aantrekkelijkheid als doorsluisland. Door het ontbreken van een bronheffing kan via Nederland de belastingheffing vooral sterk worden gereduceerd, als de rente of royaltystroom vervolgens naar een zogenoemde

‘low tax jurisdiction’ gaat. De ontvangen rente of royalty’s worden in de betreffende low tax jurisdiction namelijk ook nauwelijks belast. Zeker voor wat betreft het niet hebben van een bronbelasting op royalty’s neemt Nederland een uitzonderingspositie in binnen Europa.128 Bij een bronbelasting op rente ligt het genuanceerder: meerdere landen rondom Nederland, zoals Duitsland, Frankrijk en Luxemburg, heffen ook geen bronbelasting op rente. Daarnaast is bij rente- en royaltydoorstromers de hoogte van de eigenvermogenseis van belang.129

Op grond van de met Nederland gesloten bilaterale verdragen zijn andere landen verplicht de in te houden bronheffing te verlagen, indien de belastingplichtige onderneming kwalificeert als inwoner van Nederland en tevens de uiteindelijk gerechtigde is van de ontvangen rente en/of royalty. Nu is meestal de in de vpb opgenomen ondergrens voor het eigen vermogen bij rente- en

royaltydoorstromers van € 2 miljoen bepalend. Er kan betoogd worden dat deze grens aan de lage kant is voor deze instellingen, waar soms zeer omvangrijke financiële stromen doorheen gaan.

De hiervoor beschreven maatregelen verminderen de Nederlandse aantrekkelijkheid als doorsluisland. Een bronbelasting op uitgaande stromen zal niet altijd geëffectueerd kunnen worden in verband met de Europese interest- en royaltyrichtlijn en de bilaterale verdragen ter voorkoming van dubbele belasting.

128 De enige andere Europese landen zonder bronheffing op royalty’s zijn Luxemburg, Hongarije, Letland, Malta en Zweden. 129 Artikel 8c in de Wet Vpb 1969 beoogt te ontmoedigen dat niet reële rente- en royaltydoorstromers zich in Nederland vestigen. Hierbij wordt aangesloten bij een minimum eigen vermogen 'dat passend is ter dekking van de risico's'.

61

Economische groei en verdelingseffecten

De budgettaire en economische gevolgen zijn onduidelijk, als ook rekening wordt gehouden met eerste orde gedragseffecten. Aannemelijk is dat een aanzienlijk deel van de rente- en royaltystromen verlegd zal worden. Gevolg hiervan is echter ook dat de opbrengst voor Nederland van de belastingheffing over de zakelijke marge verdwijnt. De omvang hiervan is lastig in te

schatten. Voor de betaalde vpb door Bbfi’s is een bedrag van € 1,2 miljard geschat.130 Omdat het hier om de stromen gaat die het meest mobiel zijn is de huidige inschatting dat het effect voor de belastingopbrengsten waarschijnlijk negatief uitpakt. Overigens raken bronheffingen op rente- en royalty’s ook bedrijven die in Nederland reële activiteiten ontplooien en winsten laten neerslaan in een low tax jurisdiction.

130 Rapport SEO. Dit is dus de directe Vpb-opbrengst en exclusief andere belastingopbrengsten (bijvoorbeeld loonbelasting) en verdere economische voordelen.

62

3.2: Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Eén van de doelstellingen van het belastingstelsel is het bewerkstelligen van een herverdeling van

meer naar minder draagkrachtige belastingplichtigen. Herverdeling kan echter ten koste kan gaan van de arbeidsparticipatie. Daarom bevat het belastingstelsel eveneens prikkels om werken en meer werken te stimuleren. In deze paragraaf worden twee varianten gepresenteerd. De eerste variant bevat voorstellen om tot een evenwichtigere belastingheffing voor particulieren en ondernemers te komen, door vermogen en vermogensoverdrachten meer in belastingheffing te betrekken. Hierdoor vindt minder herverdeling plaats via de belastingheffing op inkomen uit arbeid.

Deze schuif kan gerealiseerd worden, zonder dat dit ten koste gaat van de arbeidsparticipatie. Variant twee richt zich op de mogelijkheden om via de fiscaliteit de arbeidsparticipatie verder te stimuleren, met oog voor de inkomensgevolgen voor verschillende groepen. Variant 1: Herijking draagkrachtbeginsel in de belastingheffing van particulieren en ondernemers

Doel: versterking van het draagkrachtbeginsel in de belastingheffing door: 1) vermogen en vermogensoverdrachten nadrukkelijker in de heffing te betrekken; 2) het moment van belastingheffing in box 2 beter te laten aansluiten op het moment dat het inkomen gegenereerd wordt en het beperken van de doorschuiffaciliteiten voor ondernemers; en 3) specifieke aanpassingen in box 1 (verzilvering IACK en AK beperken en omzetting van de aftrekposten in heffingskortingen) en de toeslagen (steilere afbouw van het kindgebonden budget voor de alleenstaande ouder).

Achtergrond: als de wens bestaat om de herverdeling binnen belastingen op een effectievere manier vorm te geven, verdient de route om vermogen en vermogensoverdrachten meer in de heffing te betrekken uit economisch oogpunt de voorkeur, boven een verdere herverdeling binnen box 1. Uit onderzoek van het CPB blijkt dat er weinig tot geen extra opbrengst is te behalen door verhoging van het toptarief.131 Daarnaast wordt gestimuleerd om dividenduitkeringen in box 2 naar

voren te halen, waardoor ook eerder belastingheffing plaats kan vinden. Ten slotte zijn er in de loop van de tijd door allerlei beleidsaanpassingen een aantal specifieke (mogelijke) onevenwichtigheden in de belastingheffing gekomen. Deze worden eveneens in deze variant geadresseerd. Momenteel loopt een onderzoek naar het belasten van het werkelijk rendement in box 3. Eventuele aanpassingen in box 3 kunnen niet los worden gezien van de uitkomsten van dit onderzoek. Daarom bevat deze variant geen verdere voorstellen op dit vlak.

Maatregelen: deze variant bevat een aantal maatregelen die leiden tot een herijking van het draagkrachtbeginsel. De terugsluis vindt generiek plaats door de tarieven in box 1 te verlagen.

131 It’s lonely at the top, hoger toptarief levert niets op, CPB policy Brief 2013/04.

63

Tabel 3.3: Budgettaire effecten variant 1

Bouwsteen Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

23 Vermogensinkomensbijtelling 0 0 0 0 0

22 Verhogen erf- en schenkbelasting 500 500 500 500 500

17 19 20

Evenwichtigere belastingheffing dga, waarvan: A. verkleinen marge gebruikelijk loon B. Progressief tarief box 2132 C. Afschaffen doorschuiffaciliteiten

966

471 290 205

949

442 290 217

931

411 290 230

913

381 290 242

857

117 290 450

15 Omzetting van aftrekposten in heffingskortingen133 134 135

1.970 1.970 1.970 1.970 1.970

14 Aanpassing kindgebonden budget

alleenstaande ouder

180 180 180 180 180

16 Afschaffing uitbetaling (“overdraagbaarheid”) IACK en AK

131 158 185 211 270

Verlaging tarief eerste en vierde schijf met 0,9%-punt.

-2.047 -2.057 -2.066 -2.084 -2.077

Verlaging tweede en derde schijf met

1,22%-punt.

-1.700 -1.700 -1.700 -1.700 -1.700

Door een budgettair neutrale vervanging van de vermogenstoetsen bij de toeslagen door een vermogensinkomensbijtelling voor alle toeslagen (inclusief kinderopvangtoeslag) wordt het vermogen op een evenwichtigere manier betrokken bij de bepaling van de hoogte van de toeslagen

en vervalt het alles-of-niets karakter van de huidige systematiek. Op het merendeel van de huishoudens (circa 95%) heeft de omzetting van de vermogenstoets in een vermogensinkomensbijtelling geen effect. Van de huishoudens met een grondslag in box 3 tussen de € 50.000 en € 83.000 gaat 5% er meer dan 5% op achteruit. Verkrijgingen uit schenkingen erfenissen vergroten de draagkracht van de ontvanger. Verhoging

van de belastingheffing over schenkingen en erfenissen leidt economisch gezien tot relatief weinig

verstoringen. Taakstellend is een uitgegaan van een extra van opbrengst van € 500 miljoen. Ten opzichte van de huidige opbrengst (€ 1,7 miljard in 2016136) is dit een stijging met bijna 30%. Het uitkeren van dividenden (inkomen uit aanmerkelijk belang) wordt gestimuleerd en uitstelfaciliteiten worden beperkt. Hierdoor komt de belastingheffing bij de dga – ook in de tijd – meer in evenwicht met de belastingheffing bij de werknemer. Conform het advies van de

Commissie Van Dijkhuizen wordt de marge in het gebruikelijk loon verlaagd naar 10%. De introductie van een progressieve schijvenstructuur in box 2 (een tarief van 25% over de eerste € 50.000 en 30% over het meerdere) leidt – in combinatie met het afschaffen van de doorschuiffaciliteiten – tot een stimulans voor de dga om overtollige middelen in de onderneming uit te keren. Dit leidt tot minder belastinguitstel. Ten slotte worden een aantal specifieke aanpassingen voorgesteld om het draagkrachtbeginsel in

box 1 en de toeslagen meer in balans te brengen. In dit kader vindt een steilere afbouw van de alleenstaande ouderkop op het kindgebonden budget plaats en wordt het maximum iets verlaagd.

Werkende alleenstaande ouders ontvangen ook nog bij een hoger inkomen nog forse inkomensondersteuning. Door de omzetting van de aftrekposten in heffingskortingen wordt bewerkstelligd dat het voordeel van de aftrekpost per euro voor iedere belastingplichtige gelijk is. Als derde maatregel wordt de verzilvering van de IACK en arbeidskorting via de partner in het

kader van een consequente toepassing van een individuele benadering in het belastingstelsel

132 De voorgestelde tariefsdifferentiatie staat in deze variant los van de voorgestelde tariefsverlaging voor de vennootschapsbelasting in variant 1 bij thema 1. Uiteindelijk zullen deze in samenhang bekeken moeten worden in het licht van het evenwicht in belastingdruk tussen de dga, IB-ondernemer en werknemer. 133 Van een aantal persoonsgebonden aftrekposten wordt in variant 1 van thema 3 voorgesteld om deze af te schaffen. Dit geldt voor de uitgaven voor specifieke zorgkosten, scholingsuitgaven en giftenaftrek. 134 Het betreft in ieder geval de volgende aftrekposten: uitgaven voor onderhoudsverplichtingen, uitgaven voor specifieke zorgkosten, weekenduitgaven voor gehandicapten, scholingsuitgaven, uitgaven voor monumentenpanden, aftrekbare giften, zelfstandigenaftrek, mkb winstvrijstelling, startersaftrek (bij arbeidsongeschiktheid), aftrek voor speur- en ontwikkelingswerk, meewerkaftrek en de stakingsaftrek. De hypotheekrente aftrek wordt meegenomen in de werkgroep eigen woning. 135 De raming van deze maatregel komt in deze variant 100 miljoen lager uit dan in het fiche door samenloopeffecten met de maatregelen 16, 18 en 28. 136 Miljoenenennota 2016, pagina 2.

64

afgeschaft.137 Afschaffing van de overdraagbaarheid ‘van deze heffingskortingen beperkt het

belastingdrukverschil (op huishoudenniveau) tussen tweeverdieners (waarvan één van de partners een laag inkomen heeft) en eenverdieners. Het afschaffen van de overdraagbaarheid stimuleert vooral de arbeidsparticipatie van de minstverdienende partner.

Economische groei en verdelingseffecten In deze variant worden vermogen en vermogensinkomsten op een evenwichtigere manier betrokken in de belastingheffing en de toeslagen, waardoor het niveau van herverdeling via het inkomen uit arbeid kan afnemen. Daarnaast worden specifieke onevenwichtigheden in de belastingdruk op huishoudens geadresseerd. Met de opbrengst van de genoemde maatregelen wordt het belastingtarief in box 1 verlaagd.

In de berekening van de inkomenseffecten zijn niet alle maatregelen uit de bovenstaande tabel meegenomen. Het effect van de dga-voorstellen en van de verhoging van de erf- en schenkbelasting kan namelijk niet goed via het reguliere koopkrachtmodel in beeld gebracht worden en loopt daardoor niet mee in de berekening. In de doorrekening van de

koopkrachteffecten is de terugsluis van de opbrengst van deze maatregelen eveneens niet meegenomen. De dga-voorstellen en de verhoging van de schenk- en erfbelasting slaan overigens

vooral neer bij de hogere inkomens. Deze variant leidt gemiddeld tot beperkt positieve inkomenseffecten. Het mediane huishouden gaat er 0,7%-punt op vooruit. 76% van de huishoudens heeft een positief inkomenseffect. Dit komt omdat de maatregelen vaak specifieke groepen raken, terwijl alle huishoudens voordeel hebben van de terugsluis via de belastingtarieven in box 1. 89% van de huishoudens heeft een inkomenseffect tussen de -2% en + 2%. 4% van de huishoudens gaat er meer dan 5% op

achteruit. Het mediane koopkrachtbeeld wordt sterk gestuurd door de vormgeving van de terugsluis. In deze variant daalt het tarief in de 1e en 4e schijf met 0,9%-punt en het tarief van de 2e en 3e schijf daalt met 1,22%-punt. In de variant is voor deze terugsluis gekozen, omdat de maatregelen, die niet in de koopkrachtberekening konden worden meegenomen (dga-voorstellen en verhoging van de schenk- en erfbelasting), vooral bij de hogere inkomens neerslaan. Desgewenst kan de terugsluis ook neutraal over alle schijven of over de eerste, tweede en derde

schijf worden uitgesmeerd.

Deze variant heeft per saldo naar verwachting een neutraal effect op de werkgelegenheid.

137 Momenteel wordt de overdraagbaarheid van de AHK al stapsgewijs afgeschaft. De maatregel sluit hierbij aan met de AK en IACK.

65

Tabel 3.4: Inkomenseffecten variant 1

<-5%

-5 tot

-2%

-2 tot

0%

geen effect

0 tot 2%

2 tot

5%

>5%

Totaal Mediaan Aandeel

Inkomenshoogte

Minimum 1% 4% 20% 1% 71% 0% 2% 100% 0,4% 5%

Minimum-modaal 4% 7% 19% 0% 67% 0% 1% 100% 0,4% 33%

1x-1,5x modaal 5% 5% 13% 0% 78% 0% 0% 100% 0,7% 22%

1,5x-2x modaal 3% 6% 8% 0% 83% 0% 0% 100% 0,8% 17%

>2x modaal 2% 8% 7% 0% 82% 0% 0% 100% 0,9% 23%

Huishoudsituatie

Tweeverdiener 4% 7% 11% 0% 78% 0% 0% 100% 0,7% 52%

Alleenstaande 3% 7% 17% 0% 72% 0% 1% 100% 0,5% 43%

Alleenverdiener 4% 7% 8% 0% 80% 1% 0% 100% 0,9% 5%

Inkomensbron

Werkenden 4% 8% 11% 0% 76% 0% 0% 100% 0,8% 63%

Uitkeringsontvangers 1% 3% 21% 0% 74% 0% 1% 100% 0,5% 9%

Gepensioneerden 2% 6% 15% 0% 75% 0% 1% 100% 0,5% 25%

Kinderen

Zonder kinderen 3% 5% 7% 0% 84% 0% 0% 100% 0,8% 50%

Met kinderen 5% 9% 24% 0% 61% 0% 0% 100% 0,4% 25%

Alle huishoudens 4% 7% 13% 0% 76% 0% 0% 100% 0,7% 100%

66

Variant 2: Vergroten van de arbeidsparticipatie

Doel: vergroten van de arbeidsparticipatie door het fiscale instrumentarium. Achtergrond: volgens de meest recente inzichten hebben fiscale stimulansen een relatief gering

effect op het arbeidsaanbod. Dat komt mede doordat de participatiegraad in personen inmiddels een hoog niveau heeft bereikt. In termen van het aantal gewerkte uren is er nog wel winst te behalen. Maar daar spelen sterke – niet financieel gedreven - voorkeuren, zoals de anderhalve voltijdsbaan voor twee personen in een huishouden, een sterke rol bij de keuze om niet meer te gaan werken. De arbeidsaanbodelasticiteit van minstverdieners in paren met kinderen en van alleenstaande ouders is relatief gezien nog hoog. Daarnaast levert fiscaal beleid gericht op de onderkant van het loongebouw per euro meer arbeidsaanbod op dan generieke maatregelen,

omdat dit vooral aangrijpt op de beslissing om al dan niet te gaan werken. Het grootste effect in termen van werkgelegenheid wordt bereikt door de fiscale prikkels vooral op deze groepen te richten. Hier staat wel een daling van de gemiddelde productiviteit tegenover. Het gaat immers om een relatief minder productieve groep waarvoor het arbeidsaanbod extra wordt gestimuleerd.

Tegelijkertijd wordt door deze variant geïllustreerd dat bij het verder stimuleren van arbeidsparticipatie door fiscale prikkels ook bij deze groepen de grenzen zijn bereikt.

Maatregelen: deze variant bevat een twee maatregelen gericht op een hogere arbeidsparticipatie. Door gerichte financiële prikkels te geven aan groepen die hier het meest gevoelig voor zijn wordt bevorderd om te gaan werken of om meer te gaan werken. De maximale arbeidskorting voor lagere inkomens wordt met € 100 verhoogd. De opbouw van de IACK wordt steiler en het maximum bedrag dat bereikt kan worden komt € 1000 hoger uit. De budgettaire ruimte wordt gehaald uit een tariefsverhoging in de 2e t/m 4e schijf (+0,31%-punt).

Tabel 3.5: Budgettaire effecten variant 2

Bouwsteen Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

24 Verhogen inkomensafhankelijke combinatiekorting

-235 -235 -235 -235 -235

26 Verhogen arbeidskorting -270 -270 -270 -270 -270

Verhoging tarief tweede, derde en vierde schijf met 0,31%-punt

505 505 505 505 505

Door een verhoging van de inkomensafhankelijke combinatiekorting wordt de minstverdienende partner in een paar met kinderen gestimuleerd om (meer) te gaan werken. Deze groep heeft een relatief grote gevoeligheid voor financiële prikkels. Een verhoging van de arbeidskorting specifiek gericht op de onderkant van het loongebouw is relatief effectief, omdat ook deze groep nog gevoelig is voor financiële prikkels.

Economische groei en verdelingseffecten Een verhoging van de IACK en de arbeidskorting levert volgens de CPB-modellen ongeveer 0,1% meer werkgelegenheid op. Het is echter de vraag in hoeverre het vanuit het oogpunt van herverdeling en een evenwichtige belastingheffing wenselijk is de subsidie voor tweede verdieners verder te verhogen, waardoor het

verschil tussen één en tweeverdieners toeneemt. De arbeidskorting en de IACK verlagen de belastingdruk voor tweede verdieners bij de overgang van niet werken naar werk. Tellen we daar

nog de kinderopvangtoeslag bij op, dan kent een deel van de tweede verdieners zelfs een negatieve belastingdruk.138 Volgens de optimale belastingtheorie kan een negatieve belastingdruk optimaal zijn aan de onderkant van het inkomensgebouw139, maar alleen wanneer de maatschappelijke waarde van een extra euro aan de onderkant hoger is dan voor een doorsnee Nederlander. Het is de vraag hoeveel winst daar nog te behalen is ten opzichte van de huidige situatie, gegeven de omvangrijke prikkels die al zijn doorgevoerd.

Daarbij komt dat bij de IACK nu het effect optreedt dat een deel van de huishoudens deze korting niet volledig kunnen verzilveren. Bij de laatste verhoging in het Belastingplan 2016 kon circa 6,5% van de huishoudens niet de volledige heffingskorting verzilveren.140 Bij een verdere verhoging van de IACK en arbeidskorting komt de doelmatigheid van deze maatregelen verder onder druk te staan.

138 Borghans, L., 2009, Grenzen aan het fiscaal stimuleren van arbeidsparticipatie, TPEdigitaal, 3(2), pp. 34-52. 139 Saez, E., 2002, Optimal income transfer programs: intensive versus extensive labor supply responses, Quarterly Journal of Economics, 117(2), pp. 1039-1073. 140 Een alleenstaande ouder betaalt nu belasting vanaf een inkomen van circa € 20.000.

67

Ook de verhoging van de arbeidskorting gericht op de onderkant van het loongebouw grijpt aan bij het stimuleren van de participatie- en urenbeslissing bij mensen in de onderkant van het loongebouw. Door deze maatregel gaan alleen werkenden met een laag inkomen er op vooruit. Hierdoor daalt de inkomensongelijkheid binnen de groep werkenden. Een verhoging van de

arbeidskorting aan de onderkant van het loongebouw heeft een negatief effect op de productiviteit; het stimuleert de participatie van minder productieve werknemers waardoor de gemiddelde productiviteit over alle werknemers afneemt. Het mediane inkomenseffect van deze variant is 0%. Huishoudens met kinderen gaan er 0,1% op vooruit. De groep met een inkomen boven 2x modaal en de groep alleenverdieners gaan er respectievelijk 0,1% en 0,2% op achteruit.

Tabel 3.6: Inkomenseffecten variant 2

-2 tot 0% geen effect 0 tot 2% 2 tot 5% Totaal Mediaan Aandeel

Inkomenshoogte

Minimum 80% 16% 4% 0% 100% 0,0% 5%

Minimum-modaal 56% 14% 30% 0% 100% 0,0% 33%

1x-1,5x modaal 68% 2% 29% 1% 100% -0,1% 22%

1,5x-2x modaal 50% 1% 49% 0% 100% 0,0% 17%

>2x modaal 70% 0% 30% 0% 100% -0,1% 23%

Huishoudsituatie

Tweeverdiener 56% 3% 40% 0% 100% 0,0% 52%

Alleenstaande 66% 10% 23% 1% 100% 0,0% 43%

Alleenverdiener 82% 4% 14% 0% 100% -0,2% 5%

Inkomensbron

Werkenden 48% 4% 47% 0% 100% 0,0% 63%

Uitkeringsontvangers 72% 18% 11% 0% 100% 0,0% 9%

Gepensioneerden 92% 6% 2% 0% 100% 0,0% 25%

Kinderen

Zonder kinderen 59% 6% 35% 0% 100% 0,0% 50%

Met kinderen 37% 6% 56% 1% 100% 0,1% 25%

Alle huishoudens 62% 6% 32% 0% 100% 0,0% 100%

68

3.3 Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Variant 1: Vereenvoudiging door meer transparantie en grondslagverbreding

Doel: deze variant beoogt het belastingstelsel te vereenvoudigen en te zorgen voor meer neutraliteit en transparantie. Daarnaast is het streven om de welvaart te vergroten door het afschaffen van de verschillende belastinguitgaven waarbij (sterke) twijfels bestaan over de effectiviteit of die niet meer aansluiten bij de huidige politiek-maatschappelijke wensen.

Achtergrond: Het belastingstelsel is complex voor de uitvoering en voor de burger soms onnodig ondoorzichtig. De primaire heffingsstructuur (belastingtarieven) bepaalt in belangrijke mate de marginale druk. Door de op- en afbouw van heffingskortingen en toeslagen kunnen desalniettemin (grote) verschillen ontstaan tussen het belastingtarief en de feitelijke marginale druk, hetgeen de inzichtelijkheid van het fiscale stelsel niet ten goede komt. Dat is onnodig als de op- en afbouwtrajecten geen duidelijke functie hebben.

Maatregelen: deze variant bevat maatregelen die leiden tot meer transparantie, vereenvoudiging en het afschaffen van aantal minder effectieve belastinguitgaven. De gerealiseerde opbrengst wordt ingezet om de tarieven van de IB generiek te verlagen. Het afschaffen van aftrekposten ligt politiek gevoelig: de specifieke groep die nu voordeel heeft van de betreffende faciliteit gaat er soms flink op achteruit ten gunste van een klein voordeel voor alle belastingbetalers. Sommige groepen zullen bovengemiddeld geraakt worden door het afschaffen van een aftrekpost. Indien mogelijk kan daarmee rekening worden gehouden door bij de terugsluis bestaande, gerichte

instrumenten in te zetten (zoals bijvoorbeeld de Wmo voor de aftrek zorgkosten). Dat gaat dan wel ten koste van de IB-tariefsverlaging die haalbaar is met de variant. Er is in deze variant voor gekozen de terugsluis volledig via lagere tarieven vorm te geven, een gerichte terugsluis vergt nader onderzoek.141 Tabel 3.7: Budgettaire effecten variant 1

Bouwsteen Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

31 Afschaffen giftenaftrek 333 333 333 333 333

32 Aftrek scholingsuitgaven 219 219 219 219 219

36 Afschaffen aftrek specifieke zorgkosten 316 316 316 316 316

34 Afschaffen landbouwvrijstelling 21 41 62 82 472

Lagere tarieven IB (-0,4%-punt) -889 -909 -930 -950 -1.340

27 Afschaffen afbouw AHK 0 0 0 0 0

Hogere statutaire tarieven IB (+4,6%-

punt, marginale druk blijft gelijk)

0 0 0 0 0

De giftenaftrek beoogt schenkingen aan charitatieve, kerkelijke, levensbeschouwelijke, culturele, wetenschappelijke en het algemeen nut beogende instellingen te bevorderen. In deze variant wordt deze aftrekpost afgeschaft omdat bij de laatste evaluatie niet kon worden aangetoond dat de

aftrekpost bijdraagt aan de doelstelling: meer giften aan dergelijke instellingen. Afschaffen is welvaartsverhogend en draagt bij aan de met deze variant beoogde vereenvoudiging en toename van de transparantie van het belastingstelsel. Bovendien is er veel complexiteit in de regeling en is

het toezicht door de Belastingdienst moeilijk handhaafbaar. De aftrek scholingsuitgaven heeft als doel het stimuleren van scholing. Omdat sterke twijfels bestaan over de effectiviteit kan afschaffen welvaartsverhogend uitpakken. Het CPB doet momenteel onderzoek naar de effectiviteit van deze aftrekpost. De indruk is dat de aftrek een grote deadweightloss kent. Het is daarnaast de vraag of de aftrek gericht is op de groep waarvoor de effectiviteit het hoogste is. Tot slot is het voor de Belastingdienst heel lastig om te bepalen of

een opleiding waarvoor aftrek wordt geclaimd gericht is op een (toekomstig) beroep (= voorwaarde voor aftrek van scholingsuitgaven). Het afschaffen van deze aftrekpost ligt dan ook in lijn met een transparanter en eenvoudiger belastingstelsel.142

141 Het afschaffen van de hypotheekrenteaftrek en/of de zelfstandigenaftrek zou in het kader van deze variant ook kunnen bijdragen aan meer neutraliteit, transparantie en vereenvoudiging. Deze maatregeln worden bezien door de werkgroepen woningmarkt en arbeidsmarkt en sociale zekerheid. Een variant van deze werkgroepen komt terug in hoofdstuk 4. 142 Als alternatief voor het terugsluizen in lagere IB-tarieven zou een meer gerichte regeling aan de uitgavenkant kan worden vormgegeven.

69

Dat geldt ook voor het afschaffen van de aftrek uitgaven voor specifieke zorgkosten, een regeling met als doel om een tegemoetkoming te bieden in de meerkosten aan zorg waarmee de doelgroep van chronisch zieken en gehandicapten wordt geconfronteerd. De huidige regeling is ongericht omdat de doelgroep niet adequaat kan worden afgebakend en ook mensen die niet chronisch ziek

en/of gehandicapt zijn een tegemoetkoming biedt en mensen voor zorgkosten compenseert die dat niet nodig hebben. Daarnaast is de regeling ingewikkeld voor belastingplichtigen en voor de Belastingdienst moeilijk handhaafbaar. De landbouwvrijstelling bepaalt dat winst uit een landbouwbedrijf die verband houdt met de waardeverandering van de grond, niet tot de fiscale winst wordt gerekend. Het afschaffen van de landbouwvrijstelling is eerder al geadviseerd door het IBO Agro. Voor afschaffen pleit dat juist het

omgekeerde van het oorspronkelijke doel van de landbouwvrijstelling – het fiscaal gelijk behandelen van eigenaren die de grond zelf bewerken en eigenaren die de grond verpachten – wordt bereikt. Sinds 2001 betaalt de eigenaar-verpachter wel belasting, terwijl de grondeigenaar die zelf landbouw bedrijft nog steeds aanspraak maakt op de landbouwvrijstelling. Daarnaast vormt

de vrijstelling een uitzondering op de totaalwinstgedachte en leidt deze tot waarderingsdiscussies. Afschaffing leidt naast een meer doelmatige besteding van deze middelen en tot een

vereenvoudiging. De belastingheffing wordt door deze variant transparanter en een vereenvoudiging van de uitvoering wordt gerealiseerd. Daarbij past ook het afschaffen van de afbouw van de algemene heffingskorting. De algemene heffingskorting kent nu een volledige afbouw in de tweede en derde schijf van box 1. Deze afbouw vergroot het verschil tussen het effectieve tarief en het werkelijke schijftarief, wat de transparantie van de heffingsstructuur niet ten goede komt, zonder dat deze

afbouw een duidelijk doel dient. Het afschaffen van de afbouw van de algemene heffingskorting wordt gecompenseerd via een hoger tarief in de tweede en derde schijf van box 1. Het statutaire tarief gaat omhoog, maar de werkelijke marginale druk blijft ongewijzigd. Economische groei en verdelingseffecten Deze variant maakt structureel een verlaging van alle IB-tarieven met 0,4%-punt mogelijk. 143 Van

de tariefsverlaging profiteren alle IB-plichtigen. Per saldo gaan de gebruikers van de aftrekposten

die met deze variant afgeschaft worden erop achteruit. Deze variant leidt tot een beperkte toename van de werkgelegenheid (afgerond 0,0%) en heeft daarom een beperkt positief effect op de economische groei. Met een meer gerichte terugsluis is een hoger effect op de werkgelegenheid mogelijk. De afschaffing van de afbouw van de algemene heffingskorting leidt niet tot een exact gelijke

verhoging van het tarief in de tweede en derde schijf. Deze verhoging komt iets lager uit doordat mensen die de AOW-gerechtigde leeftijd bereikt hebben nu een lager afbouwpercentage hebben (naar rato van het tarief in de eerste schijf). De omzetting naar een tariefsverhoging in de tweede en derde schijf slaat bij alle groepen in gelijke mate neer. Voor mensen die de AOW-gerechtigde leeftijd bereikt hebben zal deze maatregel dus nadelig uitvallen. Voor alle groepen zorgt de maatregel voor meer transparantie. Deze maatregel heeft geen effect op de economische groei of werkgelegenheid.

143 Afgezien van de compensatie van de afbouw van de algemene heffingskorting via een verhoging van tarief tweede en derde schijf met 4,6%-punt. Dat zorgt echter alleen voor een toename van het statutaire tarief, zonder enig effect op de werkelijke marginale belastingdruk.

70

Variant 2: Harmoniseren van de btw-tarieven

Doel: deze variant beoogt het verschil tussen het verlaagde btw-tarief en het algemene tarief op te heffen. Dat vergroot de welvaart en zorgt voor een vereenvoudiging.

Achtergrond: het hanteren van meerdere btw-tarieven zorgt voor een verstoring van de aankoopbeslissingen van consumenten: de btw-heffing maakt het consumeren van goederen/diensten die onder het verlaagde tarief vallen relatief aantrekkelijk ten opzichte van het consumeren van goederen/diensten die onder het algemene tarief vallen. Het (deels) harmoniseren van de tarieven levert daarom een welvaartswinst op. De nu soms willekeurig ogende tariefsverschillen tussen min of meer vergelijkbare goederen zullen (deels) verdwijnen.

Maatregelen: de variant biedt twee keuzes: a) Volledig harmoniseren btw-tarieven: het tarief van goederen en diensten onder het

verlaagde tarief gaat omhoog van 6% naar 16,7%. Het algemene tarief gaat van 21% ook naar 16,7%.

b) Harmoniseren btw-tarieven uitgezonderd voedingsmiddelen/voedingsmiddelen verkocht in de horeca144: het tarief van goederen en diensten onder het verlaagde tarief

– met uitzondering van voedingsmiddelen/voedingsmiddelen verkocht in de horeca – gaat omhoog van 6% naar 18,6%. Het algemene tarief gaat van 21% ook naar 18,6%. Het btw-tarief op voedingsmiddelen/voedingsmiddelen verkocht in de horeca blijft 6%.

Tabel 3.8: Budgettaire effecten variant 2

Bouwsteen Miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

37 Variant 2A: Harmoniseren btw-tarieven

Verhoging verlaagde tarief naar 16,7% 12,8 12,8 12,8 12,8 12,8

Algemene btw-tarief naar 16,7% -12,8 -12,8 -12,8 -12,8 -12,8

38 Variant 2B: Harmoniseren btw-tarieven uitgezonderd voedingsmiddelen /voedingsmiddelen verkocht in de horeca Verhoging verlaagde tarief naar 18,6% 5,9 5,9 5,9 5,9 5,9

Algemene btw-tarief naar 18,6% -5,9 -5,9 -5,9 -5,9 -5,9

Economische groei en verdelingseffecten Een budgetneutrale uniformering van de btw-tarieven – al dan niet met uitzondering van voedingsmiddelen – heeft hoogstwaarschijnlijk geen effecten op de economische groei. Wel is er sprake van een beperkt positief welvaartseffect doordat een kleinere groep goederen/diensten onder het verlaagde btw-tarief wordt gebracht. Dat effect is moeilijk kwantificeerbaar, maar er kan

bij een volledige uniformering gedacht worden aan een omvang van 4 tot 7% van de btw-ontvangsten.145 Het (meer) uniformeren van het btw-tarief leidt tot winnaars en verliezers tussen sectoren. Sectoren die nu in het verlaagde tarief vallen zullen een negatief effect ondervinden. Daar staat tegenover dat sectoren in het algemene tarief en van btw vrijgestelde sectoren profiteren, omdat hun relatieve prijsconcurrentiepositie verbetert.

Er is geen sprake van nivellering of denivellering. Het CPB146 concludeert dat er geen groot verschil

is tussen de inkomensgroepen – verdeeld in 10 groepen (decielen) op basis van het besteedbaar inkomen – voor wat betreft het aandeel van het budget dat besteed wordt aan productcategorieën die vallen onder het verlaagde tarief. Dat er geen sprake is van nivellering of denivellering geldt grosso modo voor beide subvarianten. Huishoudens uit de hogere decielen besteden relatief wel iets meer aan goederen die vallen onder het algemene tarief waardoor zij iets meer voordeel

ondervinden van de terugsluis. Op microniveau kan, afhankelijk van het consumptiepatroon van mensen, sprake zijn van forse effecten. Grenseffecten kunnen met name een rol spelen als het gaat om voedingsmiddelen en accijnsgoederen. Hierbij is van belang of het prijspeil voor deze producten in Nederland hoger of lager ligt dan in de buurlanden, en in hoeverre dat verandert door deze maatregel. Voor voedingsmiddelen liggen in België de prijzen voor (bewerkte) voedingsmiddelen gemiddeld 13%

144 De reden dat “voedingsmiddelen” en “voedingsmiddelen verstrekt in de horeca” hier worden gekoppeld, is dat het verleden heeft geleerd dat er zonder deze koppeling grote uitvoeringsproblemen ontstaan. 145 Het Institute for Fiscal Studies (2011, A retrospective evaluation of elements of the VAT) en anderen, waaronder het CPB (2011), hebben een poging gedaan voor een aantal andere Europese landen en komen op grofweg 4%-7% van de btw ontvangsten. Het CPB (2014, Bouwstenen voor een moderne btw) concludeert dat ook voor Nederland aan deze orde van grootte gedacht kan worden. 146 CPB Policy brief 2014/02 ‘Bouwstenen voor een moderne btw’.

71

hoger dan in Nederland.147 Maar liefst 71% van de gemeenschappelijk producten tussen Nederland

en België, zijn duurder in België. In Duitsland liggen de prijzen van voedingsmiddelen gemiddeld 4,6% hoger dan in Nederland.148 De relatief hoge accijnzen op tabak en brandstof in Nederland kunnen een factor zijn als andere goederen (ook) relatief duurder worden. Grenseffecten zullen eerder een rol spelen als een buurland op meerdere terreinen relatief aantrekkelijk is. Deze

maatregel verkleint door een verlaging van het algemene tarief de kans op grenseffecten voor accijnsgoederen. Ook alle andere goederen onder het algemene tarief worden relatief goedkoper in Nederland. Hoe het totaaleffect van subvariant A uitpakt is lastig in te. Het hangt af van de mate waarin de btw-verhoging wordt doorberekend in de supermarktprijzen, of in welke mate Nederland na volledige uniformering van de tarieven minder gunstig is voor voedingsmiddelen dan België en

Duitsland. Voor accijnsgoederen verbetert – afhankelijk van de doorberekening in de prijzen – de relatieve positie van Nederland. Bij subvariant B is de kans op negatieve grenseffecten beperkt omdat voedingsmiddelen zijn uitgezonderd. Wel zorgt het 2,4%-punt lagere algemene tarief ervoor dat het relatief aantrekkelijker wordt om accijnsgoederen in Nederland te kopen.

147 Jaarverslag prijzenobservatorium 2013, p. 80. 148 Deze percentages zijn eigen berekeningen op basis van cijfers uit het Jaarverslag prijzenobservatorium.

72

Variant 3: Verdere vergroening

Doel: deze variant beoogt een verdere vergroening van het Nederlandse belastingstelsel. Centraal staat het beprijzen van negatieve externe effecten en het bereiken van zoveel mogelijk fiscale neutraliteit tussen gelijksoortige groepen als het om milieueffecten gaat. Tegenover de wens om

specifieke groepen of specifiek gedrag extra te belasten, staat de grens aan de complexiteit van het stelsel. Vergroening van het belastingstelsel moet geen onevenredige last vormen voor de uitvoering. Tot slot is er oog voor internationale aspecten en de soliditeit van de opbrengst van de belastingheffing. Achtergrond: de Nederlandse milieubelastingen zijn relatief hoog. Ze slaan vooral neer bij kleinverbruikers en zijn (daarmee) verre van neutraal bij gelijke milieuschade. Dat komt door

degressieve tariefstructuren, de onbalans tussen de tarieven op gas en elektriciteit (energiebelasting) en een lagere belastingdruk voor bijvoorbeeld vrachtvervoer en bestelauto’s ten opzichte van personenauto’s. Deze structuren zijn in belangrijke mate ingegeven door de wens om in internationaal opzicht niet te sterk uit de pas te lopen als het gaat om milieubelasting voor

bedrijven.

Maatregelen: de maatregelen in deze variant zorgen voor een verdere vergroening van het belastingstelsel en meer neutraliteit tussen groepen met een gelijke milieuschade, zonder de concurrentiepositie van het bedrijfsleven uit het oog te verliezen. Omdat een ‘groenere’ belastingmix het doel is worden met de opbrengst het vpb-tarief en de IB-tarieven verlaagd. Tabel 3.9: Budgettaire effecten variant 3

Bouwsteen Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

40 Vliegbelasting149 0 200 200 200 200

41 Kolenbelasting 200 200 200 200 200

47 Schuif belastingdruk elektriciteit naar aardgas binnen de energiebelasting

0 0 0 0 0

48 Minder degressieve energiebelasting 310 310 310 310 310

49 Hogere belastingdruk vrachtvervoer 11 11 11 11 11

50 Afschaffen van bijzondere regelingen in de BPM en MRB voor onder andere bestelauto’s ondernemers en taxi’s*

0 1.449 1.449 1.449 1.449

Lagere tarieven box 1 (struc – 0,3%-punt)

0 -991 -991 -991 -991

Lager vpb-tarief (struc -2,1%-punt)

-521 -1.180 -1.180 -1.180 -1.180

*Exclusief de middelen die teruggesluisd worden naar uitgavenregelingen of de Wmo, wat geldt voor gehandicapten, ambulances, politievoertuigen en brandweervoertuigen. Door een belasting op vliegtuigpassagiers die vertrekken vanaf een Nederlandse luchthaven komen de maatschappelijke kosten van vliegen (meer) tot uiting in de prijs. De belasting internaliseert

externe effecten, zoals uitstoot en geluidoverlast. Ook ons omringende landen kennen een

vliegbelasting. De opbrengst wordt teruggesluisd via lagere lasten op arbeid. Een heffing op kolen voor elektriciteitsproductie zorgt voor een hogere beprijzing van de milieukosten van kolencentrales in Nederland. Wel wordt CO2 in beginsel ook al beprijsd via het ETS. Hierdoor zal de maatregel als deze effect heeft op de CO2-uitstoot in Nederland niet leiden tot een CO2-reductie in Europa. Aan de andere kant biedt de huidige lage ETS-prijs maar een beperkte

prikkel voor de inzet van emissiereducerende maatregelen en de ontwikkeling van innovatieve reductiemaatregelen. Dit vergroot de kans op lock-in in minder schone technieken omdat het financieel onaantrekkelijk is om in emissiereducerende maatregelen te investeren. De opbrengst wordt teruggesluisd via een lager vpb-tarief. Daarnaast komen de tarieven van de energiebelasting meer in balans door een verdere schuif van de belastingdruk op elektriciteit naar aardgas. Met een verhoging van het aardgastarief met 5,25

cent per m3 en een verlaging van het elektriciteitstarief met 2,82 cent per kWh wordt fiscale neutraliteit tussen deze energiebronnen gerealiseerd, wat naar verwachting een positief

milieueffect heeft.

149 Uitvoerbaar per 1-1-2019.

73

Ook een minder degressieve energiebelasting heeft een positief milieueffect. Grootverbruikers

betalen relatief weinig belasting. Door een verhoging van het tarief van de 3e en 4e belastingschijf van de energiebelasting worden de milieukosten beter geïnternaliseerd. Bij de maatvoering is rekening gehouden met level playing field. De opbrengst wordt teruggesluisd via een lager vpb-tarief.

Door de euronorm-toeslag in de MRB verder te differentiëren gaat de belastingdruk voor het meest vervuilende deel van het vrachtvervoer omhoog. De percentages van de huidige toeslag voor euronorm 0, I en II vrachtwagens worden verhoogd en daarnaast wordt een toeslag geïntroduceerd voor euronorm III en IV vrachtauto’s. De negatieve milieueffecten komen zo meer in de prijzen tot uiting en het verschil in belastingdruk in vergelijking met andere voertuigen neemt af. De opbrengst wordt teruggesluisd via een lager vpb-tarief.

Het afschaffen van bijzondere regelingen in de BPM en MRB voor onder andere bestelauto’s ondernemers, kampeerauto’s en taxi’s leidt tot een hogere belastingdruk voor deze groepen vanaf 2019.150 Een deel van de opbrengst wordt via uitgavenregelingen en gemeentelijk beleid

teruggesluisd naar diezelfde groepen.151 De resterende opbrengst wordt voor de helft teruggesluisd via een lager vpb-tarief en voor de andere helft via lagere lasten op arbeid, met uitzondering van

de lastenverzwaring voor kampeerauto’s die volledig wordt teruggesluisd in lagere lasten op arbeid. Ook in deze gevallen komen de negatieve milieueffecten beter in de prijzen tot uiting en wordt het verschil in belastingdruk in vergelijking met andere voertuigen verkleind. Daarnaast leidt het tot een substantiële vereenvoudiging voor de uitvoering. Economische groei en verdelingseffecten Deze variant maakt een verlaging van de IB-tarieven met 0,3%-punt mogelijk. Per saldo zorgt de

verschuiving tussen belastinggrondslagen voor een beperkte toename van de werkgelegenheid en economische groei (beide afgerond 0,0%). Met een meer gerichte terugsluis is een hoger effect op de werkgelegenheid mogelijk (zie variant “vergroten van de arbeidsparticipatie”). Het vpb-tarief kan (structureel) met 2,1%-punt omlaag. Deze verschuiving heeft een beperkt positief effect op de economische groei.

Er is sprake van herverdeling, omdat sommige vergroeningsmaatregelen op specifieke sectoren of

groepen gericht zijn, terwijl de opbrengsten generiek worden teruggesluisd. Op de langere termijn kunnen gedragseffecten – waar in deze ramingen nog geen rekening mee is gehouden – juist bij deze belastingen een rol gaan spelen. Het afschaffen van de bijzondere regelingen in de BPM en MRB kan bijvoorbeeld leiden tot meer schorsingen van voertuigen of een verschuiving van diesel- naar benzinevoertuigen.

150 Deze maatregel is uitvoerbaar per 1-1-2019. 151 Dat geldt voor gehandicapten, ambulances, politievoertuigen en brandweervoertuigen.

74

4. Een integrale variant: geen blauwdruk, wel een wenkend perspectief In dit hoofdstuk wordt een themaoverstijgende variant uitgewerkt, waarin ook verschuivingen tussen de verschillende belastinggrondslagen zijn opgenomen. Het gaat bijvoorbeeld om een

verschuiving tussen de belasting op consumptie en de belasting op arbeid. Daarnaast komen de maatregelen uit de thematische varianten die kunnen bijdragen aan lagere tarieven terug. Ook fiscale uitkomsten van andere werkgroepen worden meegenomen. Doelstelling is om te komen tot een economisch minder verstorende belastingmix, met oog voor andere aspecten die de brede welvaart raken, waaronder inkomensherverdeling en milieueffecten. Tevens is er aandacht voor een transparanter en eenvoudiger belastingstelsel en de soliditeit van de belastinginkomsten.

Deze integrale variant is geen advies – het ligt immers voor de hand dat over de verschillende onderdelen per maatregel een politieke afweging wordt gemaakt – maar wel een illustratie van wat mogelijk is binnen het huidige belastingstelsel als keuzes gemaakt worden langs de lijnen zoals geschetst in dit rapport. Het is dan ook geen blauwdruk voor een belastingherziening, er wordt een

wenkend perspectief geboden. Een dergelijk omvangrijk pakket met forse ingrepen heeft wel substantiële herverdelingseffecten tot gevolg. Een langere overgangsperiode kan deze effecten

verzachten. Deze variant laat zien dat er een forse (tariefs)verlaging van zowel de lasten op arbeid als de vpb mogelijk is, die ook nog eens uitvoerbaar is voor de Belastingdienst. De variant is namelijk opgebouwd uit maatregelen waarvan de Belastingdienst heeft aangegeven dat deze in 2018 of 2019 uitvoerbaar zijn. Uit in het verleden doorgevoerde omvangrijke operaties blijkt overigens dat juist de daarbij politiek gewenste compensatie van specifieke groepen vaak complexiteitverhogend heeft uitgepakt.

In de integrale variant wordt gekozen voor een hogere belastingen op immobiel vermogen en consumptie/milieu en lagere lasten op arbeid. Een deel van de belastingdruk op bedrijven verschuift van winst naar andere grondslagen. Dat is in lijn met de conclusies uit de analyse. Deze verschuiving naar relatief minder verstorende belastinggrondslagen heeft een positief effect op de economische groei en werkgelegenheid. De omvang daarvan is nog niet kwantitatief in kaart gebracht.

Hogere belasting op (immobiel) vermogen Belastingen op – vooral immobiel – vermogen zijn economisch relatief weinig verstorend. Dat geldt vooral voor belastingheffing op onroerend goed, omdat noch het arbeidsaanbod, noch de beslissing van mensen om te produceren, investeren of innoveren direct wordt verstoord. Daarnaast levert deze belastinggrondslag relatief stabiele en voorspelbare inkomsten op en is ontwijking lastiger door de immobiliteit en zichtbaarheid van onroerend goed. Belastingheffing op schenkingen en

erfenissen is relatief weinig verstorend, omdat deze in vergelijking met andere vermogensbelastingen spaar- en consumptiebeslissingen relatief weinig beïnvloeden. Een groter aandeel van de belastingdruk op onroerend goed in de belastingmix kan als eerste gerealiseerd worden door de herintroductie van de OZB voor gebruikers van woningen, een gemeentelijke belasting. In combinatie met een grotere verantwoordelijkheid van gemeenten voor de eigen inkomsten, met een bijbehorend ruimer belastinggebied, kan zo de gemeentelijke

democratie worden versterkt en kunnen de lasten op arbeid worden verlaagd door een verlaging

van het Gemeentefonds. Het kabinet heeft eerder naar een dergelijke verschuiving gekeken152 en bij de behandeling van het Belastingplan 2016 is aan de Kamer voor de zomer een brief toegezegd, hoe zo’n verschuiving met een omvang van €4 miljard vormgegeven zou kunnen worden. Het CPB heeft eerder verschillende varianten met een schuif van 4 miljard doorgerekend.153 De variant met een verschuiving via de OZB voor gebruikers van woningen wordt meegenomen in de integrale variant.

Daarnaast kan in aanvulling daarop gedacht worden aan een specifieke schuif tussen een hogere belasting op vastgoed (niet-woningen) voor bedrijven in ruil voor een lagere belasting op winst.154 In de wetenschappelijke literatuur wordt een dergelijke verschuiving ook geopperd om belastingontwijking tegen te gaan.155 In de integrale variant wordt ter illustratie een schuif tussen

152 Ministerie van Financiën, ‘Belastingherziening’, 19 juni 2015. 153 CPB, ‘Een ruimer lokaal belastinggebied’ CPB Policy Brief 2015/04, 9 april 2015. 154 Dat kan zowel via een rijks-OZB als een verdere verruiming van het gemeentelijk belastinggebied via de OZB voor niet-woningen. Bij laatstgenoemde optie zal belastingconcurrentie op de tarieven tussen gemeenten ontstaan. Deze concurrentie is ten aanzien van bedrijven mogelijk groter dan ten aanzien van de gunst van de kiezer (bij huishoudens/burgers). Door met een toegestane range van tarieven te werken, kan deze tariefconcurrente gedeeltelijk worden gemitigeerd. 155 Norregaard, John, Taxing Immovable Property Revenue Potential and Implementation Challenges, 2013, IMF working paper.

75

een (rijks)OZB voor niet-woningen en de vpb van € 1,5 miljard meegenomen. Anders dan bij de

OZB voor gebruikers is zo’n schuif nog niet verder uitgewerkt. Bij een nadere verkenning moeten de voor- en nadelen in kaart worden gebracht. Een zwaardere belastingdruk op de eigen woning draagt ook bij aan een hogere belastingdruk op

onroerend goed. Voor de integrale variant wordt variant D1 van de werkgroep woningmarkt van de Studiegroep Duurzame Groei meegenomen met daarin de volgende maatregelen:

Het maximale aftrekpercentage wordt versneld verlaagd met 1%-punt per jaar van 50% in 2017 tot 30% in 2037.

Het EWF-percentage wordt in 2018 verhoogd naar 0,8% en vervolgend met stappen van 0,1%-punt per jaar verhoogd tot 3% in 2040.

De Wet Hillen wordt in 10 jaar met gelijke stappen afgeschaft: in 2018 moet 10% van het

verschil tussen het EWF en de hypotheekrenteaftrek betaald worden, in 2019 20%, enzovoort tot in 2027 EWF wordt geheven over ieders volledige WOZ-waarde.

De overdrachtsbelasting wordt afgeschaft. In 2043 wordt de eigen woning overgeheveld naar box 3, met een vrijstelling van 50% van

de WOZ-waarde. De terugsluis vindt plaats door een (gerichte) verlaging van de lasten op arbeid.

Tot slot zorgt de € 0,5 miljard hogere erf- en schenkbelasting zoals opgenomen in variant 1 van thema 2 voor een hogere belastingdruk op vermogen en een economisch minder verstorende belastingmix. Daarnaast draagt deze maatregel bij aan het realiseren van een efficiëntere herverdeling. Tabel 4.1: Hogere belastingen op (immobiel) vermogen

miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Vergroten lokaal belastinggebied 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0

Vastgoedheffing bedrijven 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5

Versneld verlagen aftrekpercentage,

verhogen EWF-percentage, afschaffen

wet Hillen, afschaffen overdrachtsbelasting en overhevelen eigen woning naar box 3

0,6 1,2 1,7 2,3 9,0

22 Verhogen erf- en schenkbelasting 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5

Ruimte voor verlaging IB-tarieven -5,1 -5,7 -6,2 -6,8 -13,5

Ruimte voor verlaging vpb-tarief -1,5 -1,5 -1,5 -1,5 -1,5

Hogere belasting op consumptie Belastingen op consumptie zijn volgens het onderzoek van de OESO economisch minder verstorend dan belastingen op arbeid of persoonlijk inkomen. Ook hebben belastingen op winst of arbeid een groter negatief effect op het fiscale vestigingsklimaat. In de integrale variant wordt een verschuiving van de lasten op arbeid naar de lasten op consumptie gerealiseerd door de opbrengst van € 12,8 miljard van het uniformeren van de btw-tarieven zoals uitwerkt in variant 2A van thema

3 niet in te zetten voor een verlaging van het algemene btw-tarief maar voor lagere lasten op

arbeid. Als de wens bestaat om de btw-tarieven minder vergaand te uniformeren kan hier ook voor variant 2B worden gekozen. Het verlaagde tarief blijft dan in stand voor voedingsmiddelen. Tabel 4.2: Hogere belastingen op consumptie

miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

37 Verhoging verlaagde btw-tarief met 15%-punt

12,8 12,8 12,8 12,8 12,8

Ruimte voor verlaging IB-tarieven -12,8 -12,8 -12,8 -12,8 -12,8

76

Vergroening

Belastingen waarmee een extern effect wordt beprijsd zijn economisch efficiënt. Dat is het streven bij een groenere belastingmix, waarbij de internationale concurrentiepositie van het bedrijfsleven niet uit het oog moet worden verloren. In variant 3 van thema 3 zijn de volgende verschuivingen tussen grondslagen uitgewerkt die ook onderdeel uitmaken van de integrale variant:

De opbrengst van een vliegbelasting wordt ingezet om de lasten op arbeid te verlagen. Het vpb-tarief wordt verlaagd met de opbrengst van de kolenbelasting, de minder

degressieve tariefstructuur in de energiebelasting en de verdere differentiatie van belastingheffing op vracht naar Euronormen in de MRB.

Het afschaffen van de bijzondere regelingen in de MRB en BPM gaat gepaard met lagere lasten op arbeid en een lager vpb-tarief.156

Tabel 4.3: Vergroening

miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

40 Vliegbelasting 0,0 0,2 0,2 0,2 0,2

41 Kolenbelasting 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

47 Schuif belastingdruk elektriciteit naar aardgas binnen de energiebelasting

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

48 Minder degressieve energiebelasting 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3

49 Hogere belastingdruk vrachtvervoer 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

50 Afschaffen van bijzondere regelingen in de BPM en MRB voor onder andere bestelauto’s ondernemers en taxi’s

0 1,4 1,4 1,4 1,4

Ruimte voor verlaging IB-tarieven 0,0 -1,0 -1,0 -1,0 -1,0

Ruimte voor verlaging vpb-tarief -0,5 -1,2 -1,2 -1,2 -1,2

Meer fiscale neutraliteit tussen werknemers en ondernemers In thema 3 staan fiscale neutraliteit en eenvoud centraal. Het verkleinen van het verschil in fiscale behandeling tussen (IB-)ondernemers en werknemers misstaat in dat verband niet. Vanuit het

oogpunt van een efficiëntere herverdeling is naar de belastingheffing bij ondernemers met een BV (dga’s) gekeken. Daarnaast heeft de werkgroep arbeidsmarkt en sociale zekerheid verschillende

varianten uitgewerkt met betrekking tot IB-ondernemers, waarvan de fiscale onderdelen van variant I (bescherming) terugkomen in deze integrale variant. Variant I van de werkgroep arbeidsmarkt bevat de volgende fiscale maatregelen: het afschaffen van de zelfstandigenaftrek, meewerkaftrek, stakingsaftrek met een terugsluis van structureel € 0,9 door een verlaging van de lasten op arbeid. Het ligt bij een nadere uitwerking het meest voor de hand om dat te doen in de vorm van een hogere arbeidskorting. Net als de zelfstandigenaftrek verlaagt dat lasten op arbeid. De eerste variant van thema 2 bevat maatregelen die bijdragen aan meer neutraliteit tussen dgas

en werknemers, wat ook een verlaging van de lasten op arbeid met structureel € 0,9 miljard mogelijk maakt. Tabel 4.4: Meer fiscale neutraliteit tussen werknemers en ondernemers

miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffen zelfstandigenaftrek,

meewerkaftrek, stakingsaftrek en startersaftrek.157

2,0 2,0 2,0 2,0 0,9

17 29 22

Evenwichtigere belastingheffing dga, waarvan: A. verkleinen marge gebruikelijk loon B. Progressief tarief box 2 C. Afschaffen doorschuiffaciliteiten

1,0 0,9 0,9 0,9 0,9

Ruimte voor verlaging IB-tarieven -3 -2,9 -2,9 -2,9 -1,8

156 De verdeling van de terugsluis over de vpb en lasten op arbeid is gelijk aan de thematische variant. 157 De structurele besparing is lager dan de besparing in de beginjaren omdat de zelfstandigenaftrek niet wordt geïndexeerd. Aangenomen wordt op basis van CPB-prognoses dat de inflatie in de jaren 2021-2060 2% per jaar bedraagt, dat de werkzame beroepsbevolking in die jaren in totaal 2,2% toeneemt en het aandeel zelfstandigen in de werkzame beroepsbevolking in deze jaren constant blijft.

77

Maatregelen binnen belastinggrondslagen

Daarnaast worden de overige uitkomsten van de verschillende thematische varianten uit dit rapport met verschuivingen binnen grondslagen meegenomen, voor zover het gaat om maatregelen die een tariefsverlaging mogelijk maken. Het gaat bij thema 1 om de grondslagverbredende maatregelen binnen de vpb van varianten 0 en 1 met een opbrengst van in

totaal € 3,8 miljard. De maatregelen volgend uit ATAD (variant 0) worden hier ook opgenomen, omdat deze het startpunt vormen. Van thema 2 komen een tweetal maatregelen uit de eerste variant terug: de aanpassing van het kindgebonden budget alleenstaande ouders en het afschaffen van de overdraagbaarheid van de IACK en arbeidskorting. Deze maatregelen dragen € 0,5 miljard bij aan de verlaging van de IB-tarieven. Tot slot zorgt het afschaffen van verschillende aftrekposten in variant 1 van thema 3 voor een verdere verbreding van de grondslagen met een structurele opbrengst van € 1,3 miljard.

Tabel 4.5: Overige maatregelen uit de thematische varianten

Thema 1, variant 0 miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

0 Maatregelen ATAD 0,0 0,3 0,4 0,6 0,7

Thema 1, variant 0 miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

1 Earnings-stripping zonder groepsescape 0,0 0,2 0,3 0,3 0,4

8 Minimum kapitaalregel (thin cap rule) 0,0 0,2 0,2 0,3 0,4

3 Effectief tarief Innovatiebox naar 10%. 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4

5 Afschaffen KIA 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4

6 Versoberen verliesverrekening 0,0 0,1 0,3 0,4 1,0

7 Afschaffen aftrek Tier-1 instrumenten banken/verzekeraars

0,3 0,4 0,4 0,5 0,5

Thema 2, variant 0 miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

14 Aanpassing kindgebonden budget alleenstaande ouder

0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

16 Afschaffing uitbetaling (“overdraagbaarheid”) IACK en AK

0,1 0,2 0,2 0,2 0,3

Thema 3, variant 1 miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

31 Afschaffen giftenaftrek 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3

32 Aftrek scholingsuitgaven 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

36 Afschaffen aftrek specifieke zorgkosten 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3

54 Afschaffen landbouwvrijstelling 0,0 0,0 0,1 0,1 0,5

Ruimte voor verlaging IB-tarieven -1,1 -1,2 -1,3 -1,3 -1,8

Ruimte voor verlaging vpb-tarief -1,1 -1,9 -2,4 -2,9 -3,8

Terugsluis De vpb heeft het grootste negatieve effect op de economische groei door de verstorende effecten op onder meer de investeringsbeslissingen van bedrijven en de mobiliteit van kapitaalstromen. Daarna zijn de lasten op arbeid het meest verstorend, door het negatieve effect op het arbeidsaanbod. De totale ruimte voor tariefsverlaging bedraagt afgerond € 37 miljard en wordt om die reden verdeeld over deze twee belastingsoorten, waarbij het uitgangspunt een grosso modo

onveranderde belastingdruk voor bedrijven en burgers is. Dat is in lijn met de analyse in de eerste hoofdstukken: de lasten op arbeid zijn relatief hoog in Nederland en de belastingdruk op winst is concurrerend, maar staat steeds meer onder druk door grondslagharmonisatie en tariefsverlagingen van andere landen. Tegelijkertijd valt bij een vpb-verlaging een iets groter effect op de economische groei te verwachten dan bij lagere lasten op arbeid, zoals toegelicht in box 4.1.

Tabel 4.6: Voor terugsluis beschikbare middelen

miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Totale ruimte voor verlaging IB-tarieven -22,0 -23,6 -24,2 -24,8 -30,9

Totale ruimte voor verlaging vpb-tarief -3,1 -4,6 -5,1 -5,6 -6,5

78

Box 4.1: Economische effecten van een terugsluis via de vpb, IB of werkgeverslasten

Lagere loon- en inkomstenbelasting of werkgeverslasten?

Op de lange termijn maakt het voor de werkgelegenheidseffecten en economische groei niet uit of gekozen wordt voor een terugsluis via lagere een lagere loon- en inkomstenbelasting of lagere werkgeverslasten. Dat is het geval omdat op de lange termijn het niet uitmaakt of een belasting wordt geheven op de aanbod- of de vraagzijde van de arbeidsmarkt, zolang de prijs zich kan aanpassen. Wanneer het aanbod relatief inelastisch is, en de vraag relatief elastisch, dan slaat de belasting/subsidie grotendeels neer bij de aanbodzijde van de markt. Dit is de empirisch relevante

casus voor de arbeidsmarkt. Het aanbod van werknemers is relatief ongevoelig voor het nettoloon in vergelijking met de arbeidsvraag, die juist relatief gevoelig is voor de loonkosten (tussen de loonkosten en het nettoloon zitten de belastingen, premies en subsidies), bedrijven zijn namelijk mobiel. Een daling van de werkgeverslasten zal zich dan op de lange termijn vertalen in een hoger brutoloon, en daarmee ook een hoger nettoloon, terwijl de loonkosten min of meer ongewijzigd blijven. Dat de werkgeverslasten en -subsidies op de lange termijn neerslaan bij werknemers, blijkt uit empirisch onderzoek met geaggregeerde data, zie bijvoorbeeld het overzicht en de meta-

analyse in Melguizo en Gonzalez-Paramo (2013). Dit past het CPB ook toe in haar modellen waaronder MICSIM. Op de korte termijn heeft een verlaging van de lb/ib en groter positief effect op het BBP. Dat blijkt uit simulaties met het CPB-model SAFFIER: een verlaging van de lb/ib met 0,5% BBP heeft op korte termijn een iets groter positief effect op het BBP, de investeringen en de consumptie dan een zelfde verlaging van de werkgeverslasten.158 De verschillen in werkgelegenheidseffecten zijn

miniem. Lagere vpb of lasten op arbeid? Een terugsluis via de vpb heeft op de lange termijn - in vergelijking met een terugsluis in lasten op arbeid - een groter positief effect op de economische groei, maar geen groter effect op de werkgelegenheid. Zo laten verschuivingen tussen de vpb en lb/ib in het CORTAX model van het

CPB nauwelijks werkgelegenheidseffecten zien op de lange termijn.159 Door een verlaging van de vpb dalen de kapitaalkosten waardoor de investeringen stijgen. Dit verhoogt de

arbeidsproductiviteit zodat de lonen omhoog gaan. Dit stimuleert mensen om meer arbeid aan te bieden, maar de lb\ib verhoging ontmoedigt het arbeidsaanbod. Per saldo blijft de werkgelegenheid gelijk. De tariefverlaging zorgt er ook voor dat multinationals meer winst in Nederland rapporteren, waardoor de vpb grondslag breder wordt. Daardoor hoeven de lb/ib tarieven minder sterk omhoog hetgeen ten goede komt aan de consumptie. Per saldo resulteert op de lange termijn een hoger

BBP en een toename van de consumptie. Er zijn geen simulaties beschikbaar voor een directe schuif van de vpb naar werkgeverslasten. Aannemende dat op langere termijn lb/ib en werkgeverslasten volledige substituten van elkaar zijn en daarmee op dezelfde manier reageren, is wel af te leiden dat ook in dit geval op langere termijn een verlaging van de vpb via hogere investeringen tot meer consumptie en bbp leidt. De werkgelegenheidseffecten zijn echter nihil.

De hierboven beschreven modelsimulaties van de effecten van de verschillende belastingen en premies op de economische groei en werkgelegenheid kennen vanzelfsprekend een flinke mate van

onzekerheid. Nader onderzoek naar deze effecten blijft ook in de toekomst van groot belang.

158 F. van Es, 2015, Beleidsvarianten met Safffier II, Er is echter geen variant met de vpb. 159 CPB, Budgettaire-, koopkracht- en economische effecten van belastinghervormingen, notitie 30 maart 2010. Het calibratiejaar is enigszins gedateerd, maar niet-gepubliceerde simulaties met een recenter kalibratiejaar laten dezelfde kwalitatieve uitkomsten zien.

79

Voor deze integrale variant is bij de vpb gekozen voor een structurele verlaging van het algemene

tarief met afgerond 8%-punt en een afname van het verlaagde tarief met afgerond 3%-punt. In lijn met de analyse en variant 1 uit hoofdstuk 3 worden zo de tarieven geharmoniseerd en verdwijnt op termijn het tariefsopstapje. 160 Dat leidt tot een geharmoniseerd vpb-tarief van afgerond 17%.161,162 Een vpb-tariefsverlaging geeft de meest duidelijke illustratie van de orde van

grootte waaraan gedacht kan worden bij de terugsluis naar bedrijven. Een alternatief voor een lagere belastingdruk op winst is een verlaging van de werkgeverslasten. Zeker als het gaat om de maatregelen buiten de vpb zoals de hogere milieubelastingen (€ 1,2 miljard) of de hogere OZB (€ 1,5 miljard) is hiervoor wat te zeggen. Als deze 2,7 miljard hiervoor zou worden ingezet, zou de werkgeverswig ongeveer met 5% kunnen dalen.163 Het vpb–tarief komt dan uit op ongeveer 19,5%. Ook in dat geval blijft de gemiddelde belastingdruk op bedrijven ongewijzigd. Dat heeft een vergelijkbaar effect op de werkgelegenheid, maar een iets kleiner positief effect op de economische

groei.

Figuur 4.1: Vpb-tarieven: structureel naar een tarief van 17%

160 Het harmoniseren van de vpb-tarieven zorgt op zichzelf, zonder andere maatregelen in de vpb, voor een opbrengst van € 650 miljoen. Het vpb-tarief gaat dan naar 23,8%. 161 Dit betreft een grove indicatie. Doordat het om een erg groot pakket met maatregelen gaat, met effecten op de grondslag, is pas na nadere uitwerking een volledig beeld te schetsen van het effect op de tarieven. Daarnaast is geen rekening gehouden met gedragseffecten. 162 Bij een dergelijk grote verlaging van het vpb-tarief wordt het voor een ondernemers een stuk aantrekkelijker om dat fiscaal via een BV te doen dan om te opereren als IB-ondernemer. Mocht een dergelijke omvangrijke tariefsverlaging nader worden uitgewerkt dient tevens het tarief van box 2 te worden verhoogd om een zeer sterke fiscale aantrekkingskracht op het oprichten van een BV te voorkomen. Daarnaast wordt hiermee een sterk denivellerend effect op de inkomens- en vermogensverdeling voorkomen. 163 De werkgeverspremies (inclusief pensioen) verhogen de loonkosten bovenop het brutoloon met grofweg een kwart. Ter illustratie: met 2,7 mld zou de AOF-premie 1,25%-punt omlaag kunnen. Dat betekent een daling van meer dan 5,5% op de loonkosten bij WML en circa 3,5% bij 2x modaal.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

Tarie

f

Winst in €

Huidige tariefstructuur

Tariefstructuur integrale variant

Tariefstructuur integrale variant icm verlaging werkgeverswig

80

Op een soortgelijke – in de presentatie aansprekende manier - worden de lasten op arbeid

verlaagd met een in procentpunten gelijke tariefsverlaging van alle 4 de schijven van box 1. Alle tarieven in box 1 gaan structureel met afgerond 8%-punt omlaag. 164 Daarmee komen de gecombineerde belasting- en premietarieven van de schijven uit op ongeveer 29% (tarief eerste schijf), 33% (tarief tweede en derde schijf) en 44 % (tarief vierde schijf).165 Bij een nadere

uitwerking kan gekozen worden voor een terugsluis die de inkomenseffecten voor de groepen die geraakt worden door de gekozen lastenverzwaringen meer neutraliseert.166 Daar is in dit geval omwille van de eenvoud in de presentatie van afgezien. Hoe meer besteed wordt aan reparatie van effecten, hoe minder de tarieven kunnen dalen. Bij een omvangrijk pakket als dit zal altijd een behoorlijke spreiding in (inkomens)effecten blijven bestaan. Een specifiekere vormgeving van een verlaging van de lasten op arbeid met een zo sterk mogelijk

effect op de werkgelegenheid is uitgewerkt in variant 2 van thema 2, aan de hand van gerichte intensiveringen van de IACK en de arbeidskorting. Deze variant is niet opgenomen in de integrale variant vanwege de constatering dat de grenzen van de fiscaliteit als participatie bevorderend instrument in zicht zijn gekomen, zowel vanuit het oogpunt van effecten per geïnvesteerde extra

euro als vanuit het oogpunt van neutraliteit in de belastingheffing tussen huishoudens. Figuur 4.2: Tarieven box 1 IB: structureel -8%-punt in alle schijven

164 Dit betreft een grove indicatie. Doordat het om een erg groot pakket met maatregelen gaat, met effecten op de grondslag, is pas na nadere uitwerking een volledig beeld te schetsen van het effect op de tarieven. Daarnaast is geen rekening gehouden met gedragseffecten. 165 De werkgroep adviseert positief over het afschaffen van de afbouw van de algemene heffingskorting zoals uitgewerkt in bouwsteen 27 Deze maatregel is niet meegenomen in de integrale variant omdat deze maatregel niet tot ruimte voor (statutaire) tariefsverlaging leidt. 166 Of voor een andere vormgeving, bijvoorbeeld door het verlengen of inkorten van de schijven.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Tarie

f

Inkomen in €

Huidige tariefstructuur Tariefstructuur na integrale variant

81

Bijlage 1: OESO onderzoek naar een economische efficiënte belastingmix Hieronder volgt een nadere toelichting op de rangschikking van de OESO van belastinggrondslagen naar hun economische efficiëntie. Zoals in paragraaf 1.2 beschreven spele meer facetten een rol

spelen het bepalen van een vanuit welvaartsoogpunt optimale belastingmix. Niet elke belastinggrondslag is even geschikt om herverdeling te realiseren. Ook verschillen mogelijke belastinggrondslagen in omvang, conjunctuurgevoeligheid en soliditeit. Tot slot is de uitvoerbaarheid is een factor waarmee uitdrukkelijk rekening moet worden gehouden. De OESO splitst belastingheffing op vermogen op in drie componenten: onroerend goed, erfenissen en overig vermogen. Belastingheffing op onroerend goed is volgens de OESO economische efficiënt

in vergelijking met andere grondslagen omdat het noch het arbeidsaanbod, noch de beslissing van mensen om te produceren, investeren of innoveren direct verstoort. Daarnaast levert deze belastinggrondslag meer stabiele en voorspelbare inkomsten op en is ontwijking lastiger door de zichtbaarheid van onroerend goed of land in vergelijking met andere grondslagen. Aan de andere

kant van het spectrum staan – binnen de categorie vermogensbelastingen – belastingen op vermogenstransacties. Het belasten van transacties in plaats van het inkomen of bezit is altijd

meer verstorend.167 Zowel een belasting op een transactie als op het eigendom maakt bezit minder aantrekkelijk, maar een belasting op een transactie verstoort door de tijd die nodig is om aan te passen ook nog de allocatie van productiefactoren. Verhuizen voor een baan is door de overdrachtsbelasting bijvoorbeeld minder aantrekkelijk en verstoort zo de allocatie van de arbeidsmarkt. Daar tussenin zitten alle andere belastingen op vermogen. Een vermogensbelasting (met economisch dezelfde effecten als de Nederlandse box 3 in de IB) kan in beperkte mate verstorend zijn, er van uitgaande dat uitsluitend ‘grote’ vermogens in de heffing worden betrokken.

Bij een belasting op erfenissen zijn volgens de OESO de verstoringen in vergelijking met een belasting op overige vermogen veel kleiner, er is immers geen verstoring meer ten opzichte van consumptie op een later moment. Een belasting op erfenissen is dan ook economisch meer efficiënt dan een belasting op overig vermogen. Tot slot geeft de OESO aan dat verstoringen tussen vermogensvormen zoals de behandeling van de eigen woning of pensioenen zo veel mogelijk beperkt dienen te worden.

Belastingen op consumptie zijn volgens de OESO ten opzichte van de belastingen op arbeid iets minder verstorend. Een belasting op consumptie belast consumptie in het heden en in de toekomst even zwaar. Ten opzichte van een (vermogens)inkomstenbelasting wordt daarom sparen aantrekkelijker. Echter, door een belasting op consumptie neemt de hoeveelheid goederen die gekocht kan worden met een bepaald inkomen op dezelfde wijze af als door een (proportionele) inkomstenbelasting, met hetzelfde negatieve effect op het arbeidsaanbod als gevolg. Als er geen

externe effecten in het spel zijn verdient een algemene belasting op consumptie zoals de btw de voorkeur. Belasting op arbeid heeft volgens de OESO op de lange termijn met name een negatief effect op de economische groei door een lager arbeidsaanbod, maar ook bijvoorbeeld lagere investeringen in human capital spelen een rol. Zowel de beslissing om te gaan werken als om meer uren te werken wordt negatief beïnvloed. Om deze reden is een belasting op persoonlijk inkomen meer verstorend

dan de hierboven besproken grondslagen. Wat ook meespeelt voor de omvang van de verstoring is

dat bij de lastendruk op arbeid de gehele potentiële beroepsbevolking wordt geraakt. Daarnaast heeft progressie (oplopende gemiddelde belastingdruk) in het belastingsysteem een sterk een negatief effect. Een belasting op winstinkomen is volgens de OESO in hoge mate verstorend vanwege het negatieve effect op investeringen en daarmee de opbouw van kapitaal dat internationaal mobiel is.

Voor een kleine en/of open economie geldt dat sterker omdat kapitaalstromen dan makkelijker elders een bestemming vinden en er een kleinere potentiële afzetmarkt in het land aanwezig is. Daarnaast kan de productiviteitsgroei lager uitkomen als niet alle sectoren belast zijn, kunnen er hoge uitvoeringskosten en administratieve lasten ontstaan en worden innovatieve activiteiten geremd. Tot slot worden financieringsbeslissingen beïnvloed.

167 J. A. Mirrlees, 1971, An Exploration in the Theory of Optimum Income Taxation.

82

Onderstaande tabel toont de gerealiseerde rijksbelasting- en premieontvangsten naar

belastingsoort in 2015 op EMU-basis. Tabel B1: Rijksbelasting- en premieontvangsten 2015, op EMU-basis

Miljarden € 2015

Totaal belastingen 147,9

Indirecte belastingen 75,6

Omzetbelastingen 44,9

Accijnzen 11,2

Overdrachts- en assurantiebelasting 4,1

Belastingen op een milieugrondslag 4,7

Belasting op personenauto's en motorrijwielen (BPM) 1,5

Motorrijtuigenbelasting 4,0

Invoerrechten 3,0

Verhuurderheffing 1,3

Bankbelasting 0,5

Overig 0,4

Directe belastingen 72,3

Loon- en inkomensbelasting 50,8

Vennootschapsbelasting 16,1

Dividendbelasting 3,1

Schenk- en erfbelasting 1,6

Overig 0,7

Premies volksverzekeringen 40,8

Premies werknemersverzekeringen 53,6

Totaal belastingen en premies 242,3

Bron: Financieel Jaarverslag 2015

83

Bijlage 2: de belastingdruk op arbeid Onderstaande figuur toont de gemiddelde wig voor een alleenstaande zonder kinderen met een modaal inkomen. De wig is het verschil tussen de loonkosten die de werkgever draagt en het netto

loon dat de werknemer overhoudt. Belangrijk is het onderscheid tussen de ‘gemiddelde belasting wig’ (average tax wedge) en ‘gemiddelde verplichte betalingen wig’ (average compulsory payments wedge). De gemiddelde belastingwig heeft alleen betrekking op belastingen. De OESO definieert belastingen als verplichte betalingen aan de centrale overheid, waarbij er herverdelende elementen in deze betaling zitten en dus de baten niet 1-op-1 gerelateerd zijn aan deze betalingen. Als alleen naar dit

cijfer wordt gekeken liggen de lasten op arbeid in Nederland vlak boven het OESO-gemiddelde. Voor werkgevers en werknemers is echter vooral de omvang van de totale verplichte betalingen van belang. Daarom publiceert de OESO sinds een aantal jaar ook de omvang van de verplichte niet-belastingbetalingen (non-tax compulsory payments). Voor Nederland gaat het daarbij om

pensioenpremies in de tweede pijler en de verplichte zorgpremies voor burgers en werkgevers. Inclusief deze verplichte niet-belastingbetalingen zijn de lasten op arbeid in Nederland relatief hoog

in vergelijking met andere OESO-landen. Het plaatje levert nog steeds geen perfecte vergelijking op. Voor Nederland zit bijvoorbeeld de pensioenpremie in de verplichte betalingen, terwijl voor andere landen kan gelden dat werknemers naast hun verplichte betalingen ook nog zelf hun pensioen moeten regelen en betalen. Ook toeslagen en aftrekposten zijn niet meegenomen, terwijl die wel een grote impact kunnen hebben op de gemiddelde wig.

Grafiek B1: Gemiddelde wig alleenstaande zonder kinderen met een modaal inkomen ()

Bron: database OESO, 2015

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

%

Gemiddelde belastingwig Gemiddelde wig incl. verplichte niet-belastingen

84

Bijlage 3: nadere toelichting welvaartseffecten belastingontwijking In klassieke belastingcompetitiemodellen168 wordt aangenomen dat een winstbelasting een positief (extern) effect oplevert voor andere landen: een hogere belasting zorgt voor hogere

kapitaalstromen naar andere landen wat zorgt voor hogere belastingopbrengsten en lonen. Het ‘thuisland’ weegt dit effect niet mee bij haar beslissing. Dat leidt tot belastingtarieven die vanuit mondiaal welvaartsoogpunt te laag zijn, alle landen hebben lagere belastingopbrengsten dan optimaal zou zijn. Dat betekent dat coördinatie/harmonisatie welvaartsverhogend uitpakt. Modelsimulaties volgend uit ‘traditionele’ algemeen evenwichtsmodellen169 laten zien dat coördinatie op Europees niveau een positief effect van 0,1-1,9 % BBP kan hebben op de welvaart, doordat er met eenzelfde mate van verstoring van de economie meer herverdeling mogelijk is. Er

zijn hogere tarieven op kapitaal mogelijk, waardoor de tarieven op arbeid kunnen dalen. Het arbeidsaanbod neemt toe en er vindt meer concurrentie plaats als het gaat om infrastructuur. In recentere belastingcompetitiemodellen zijn meer verfijningen aangebracht, bijvoorbeeld het

verschuiven van winsten, naast kapitaalstromen ten behoeve van investeringen.170 Uit simulatieberekeningen die hieruit volgen blijkt dat het reduceren van profit shifting niet per se

welvaartsverhogend uitpakt doordat landen die nu relatief lage effectieve tarieven hanteren hun voordeel verliezen en er per saldo geen positief effect overblijft. Een Europees minimum Vpb-tarief van 33% leidt tot een BBP-daling van 0,1% door het hogere marginale effectieve tarief in landen die nu een lager tarief kennen, wat ten koste gaat van investeringen in die landen. Er is per saldo voor heel Europa geen sprake van een toename van de welvaart. Hetzelfde geldt voor de effecten van een ccctb.171 De welvaartswinst die gerealiseerd wordt door minder winstverschuiving en administratieve lasten wordt grotendeels tenietgedaan. De verdeelsleutel om de samengevoegde

grondslag te verdelen over de lidstaten hangt namelijk af van de verdeling van activiteiten over landen en daarop zullen bedrijven nu gaan concurreren, wat weer zorgt voor extra druik op de tarieven.172 Andere publicaties173 focussen op de omvang van de middelen die ondoelmatig worden ingezet om tax planning te realiseren en de hogere uitvoeringskosten van de overheid die aanvullend toezicht

moet uitvoeren. Deze allocatie van middelen heeft maatschappelijk geen meerwaarde en gaat ten

koste van andere, meer zinvolle activiteiten. Dat leidt tot de conclusie dat belastingcompetitie de welvaart schaadt. Bij weer een andere aanvliegroute174 is het uitgangspunt dat er bij de belastingheffing geen verschil tussen multinationals en nationaal opererende bedrijven wordt gemaakt, door gebrekkige informatie of om politiek economische redenen. Het lager belasten van winsten van multinationals dan binnenlandse bedrijven ligt over het algemeen politiek gevoelig. Omdat de inkomsten en investeringen van multinationals internationaal veel mobieler zijn is het

desalniettemin optimaal om ze lager te belasten.175 Belastingontwijking maakt zonder een aangepast tarief of grondslag een hogere belastingdruk op binnenlandse bedrijven mogelijk en zorgt zo voor een hogere welvaart. Ook omdat herverdeling tussen binnenlandse ondernemers en werknemers efficiënter gerealiseerd kan worden.

168 Bijvoorbeeld: J.D. Wilson, ‘A Theory of Interregional Tax Competition’, 19 Journal of Urban Economics, at 296-315 (1986); en G.R. Zodrow and P. Mieszkowsky, ‘Pigou, Tiebout, Property Taxation, and the Underprovision of Local Public Goods’, 19 Journal of Urban Economics, at 356-370 (1986). 169 Uit P.B. Sorensen, ‘The Case for International Tax Co-ordination Reconsidered’, 31 Economic Policy, at 429-472 (2000) en P.B. Sorensen, ‘International Tax Coordination: Regionalism Versus Globalism’, 88 Journal of Public Economics, at 1187-1214 (2004) volgt een range van 0,1-0,32% BBP. Uit G. Nicodeme, ‘Corporate Tax Competition and Coordination in the European Union: What Do We Know? Where Do We stand?’, MPRA Working Paper No. 107 (2006) een range van 0,5-1,9% BBP. 170 Dat maakt het wel noodzakelijk om overheidsbeleid als exogeen te zien, in tegenstelling tot de eerste groep modellen. 171 Common Consolidated Corporate Tax Base. 172 L. Bettendorf, A. van der Horst & H. Rojas-Romagosa, ‘Will Corporate Tax Consolidation Improve Efficiency in the European Union?’, Tinbergen Institute Discussion Paper No. 07-076/2 (2007) 173 J. Slemrod and J.D. Wilson, ‘Tax Competition with Parasitic Tax Havens’, 93 Journal of Public Economics, at 1265 (2009), for a similar remark. 174 Q. Hong and M. Smart, ‘In Praise of Tax Havens: International Tax Planning and Foreign Direct Investment’, 54 European Economic Review, at 82-95 (2010). 175 M. Keen, ‘Preferential Regimes Can Make Tax Competition Less Harmful’, 54 National Tax Journal, at 757-762 (2001). This topic is more fully discussed at the end of the article.

85

Bijlage 4: Onderzoek/modelsimulaties verlaagd btw-tarief arbeidsintensieve

sectoren

De introductie van het verlaagde tarief voor arbeidsintensieve diensten in 2001 is in Nederland verschillende malen geëvalueerd.

De eerste evaluatie is in 2003 uitgevoerd door Research voor beleid (Rvb) en gaf aan dat het effect op de werkgelegenheid over de periode 1999-2001 niet aantoonbaar is.

In juni 2003 volgt een tweede evaluatie uitgevoerd door het CPB, Contra-expertise effecten BTW-verlaging arbeidsintensieve diensten met als conclusie dat het niet (significant) aan kunnen tonen van werkgelegenheidseffecten mede volgt uit databeperkingen. Zo is bijvoorbeeld

de werkgelegenheid in arbeidsjaren in de onderzochte periode wel toegenomen. De Europese Commissie176 stelt in de uiteindelijke evaluatie van het verlagen van het btw-tarief

op arbeidsintensieve diensten in een heel aantal EU-landen vast dat er geen overtuigend bewijs is dat het verlaagde tarief voor arbeidsintensieve dienst banen heeft opgeleverd. Daarbij speelt een belangrijke rol dat de lagere btw slechts ten dele werd doorberekend in de prijzen.

Daarnaast haalt de Europese Commissie177 empirisch onderzoek aan waaruit blijkt dat btw-verlaging nooit de meest doeltreffende maatregel is om de werkgelegenheid te stimuleren en

dat de begrotingslast hoog is in vergelijking met het economisch effect dat de maatregel sorteert. Tot slot toont een simulatie voor de gehele Europese Unie aan dat voor eenzelfde begrotingslast een verlaging van de arbeidskosten 52% meer arbeidsplaatsen schept dan een volledig in de prijzen doorberekende btw-verlaging.

In een studie waarin uniformering van de Duitse btw-tarief is gesimuleerd zijn ook de effecten per sector bezien. Afhankelijk van de manier waarop de terugsluis wordt vormgegeven, komt

deze studie tot een productieverlies van maximaal circa 2% voor de sectoren die er op achteruit gaan en een maximale stijging van circa 5% voor sectoren die uitbreiden. De productieverandering van het gros van de sectoren komt uit op circa 0,5%. Voor restaurants en hotels (arbeidintensieve sector) wordt het productieverlies geschat op een productieverlies tussen de -1% en -2%, afhankelijk van de terugsluis.178

Uit empirisch onderzoek naar de effecten van een verlaagd btw-tarief voor kappers in Finland179 blijkt dat het effect van de lagere btw voor de helft werd doorberekend in de prijzen. Dat

leverde een zeer beperkt effect op de vraag op, waarmee er ook geen effect op de werkgelegenheid was.

Uit onderzoek naar restaurants in Zweden180 en het effect van het verlaagde btw-tarief blijkt dat de lagere btw slechts voor een kwart tot uiting kwam in lagere prijzen, terwijl de meerderheid van de restaurants de prijzen in het geheel niet wijzigde. Er werd geen effect op de omzet en de werkgelegenheid gevonden.

176 Europese Commissie (2003), Experimental application of a reduced rate of VAT to certain labour-intensive services. 177 Europese Commissie (2003), Experimental application of a reduced rate of VAT to certain labour-intensive services. 178 Boeters, Böhringer, Büttner en Kraus (2006), Economic effects of VAT reform in Germany, ZEW Discussion paper no 06-30. 179 Kosonen (2015),More and cheaper haircuts after VAT cut? On the efficiency and incidence of service sector consumption taxes, Journal of Public Economics, 2015, vol. 131, issue C, pages 87-100. 180 Harju en Kosonen (2014),The inefficiency of reduced VAT rates: evidence from restaurant industry.

86

Bijlage 5: Bouwstenen

Thema 1: het fiscale vestigingsklimaat en belastingontwijking

Titel fiche 0. Startpunt: maatregelen die volgen uit BEPS/ATAD

Thema Fiscaal vestigingsklimaat en belastingontwijking

Doel Startpunt bepalen

Variant Startpunt: maatregelen die volgen uit BEPS/ATAD

Omschrijving van de maatregel

Het startpunt/basispad bevat de maatregelen die volgen uit het BEPS traject en de ATAD richtlijn. Deze maatregelen volgen uit internationale afspraken / een EU-richtlijn en moeten derhalve te zijner tijd worden doorgevoerd. In de ATAD-richtlijn zijn minimumnormen met betrekking tot de volgende onderwerpen opgenomen:

Het beperken van de aftrekbaarheid van rente door middel van een earnings-stripping met

groepsescape met daarbij een drempel van € 3 miljoen (BEPS actie 4). De introductie van exitheffingen, een heffing over latente winstenbij het verplaatsen van

activa of van de fiscale vestigingsplaats naar een ander land. Implementatie van een algemene antimisbruikmaatregel, die kunstmatige constructies

bestrijdt. Nieuwe wetgeving betreffende gecontroleerde buitenlandse vennootschappen (controlled

foreign companies, ofwel cfc's) (BEPS actie 3). Cfc-regels zijn gericht tegen uitstel van

belastingheffing via buitenlandse lichamen die onder controle staan van een binnenlands belastingplichtig lichaam. Door mobiele activa, zoals patenten, octrooien en merkrechten, te verplaatsen naar een buitenlands lichaam in een laagbelastend land kan belasting worden uitgesteld zolang de winst uit die activa niet wordt uitgekeerd.

Maatregelen tegen hybride mismatches (BEPS actie 2). Bij hybride mismatchstructuren spelen internationaal opererende ondernemingen in op kwalificatieverschillen tussen nationale

vennootschapsbelastingstelsels. Hybride mismatches leiden er bijvoorbeeld toe dat een betaling aftrekbaar is, maar nergens wordt belast, of dat één betaling meerdere malen

aftrekbaar is.

Daarnaast volgen uit het BEPS traject: Aanpassing van de innovatiebox (BEPS actie 5). Per 2015 het invoeren van country-by-country-reporting (tussen belastingdiensten, BEPS actie

13). Hier wordt niet nader op ingegaan omdat het reeds van kracht is.

Achtergrond/rationale

A. Earnings-stripping met groepsescape (BEPS actie 4) In het BEPS-project (actie 4) is een benadering gekozen die een combinatie is van twee

regels en grofweg is gebaseerd op het systeem van Duitsland: de rente is alleen aftrekbaar tot een zeker percentage van de EBITDA, waarbij de OESO een percentage tussen de 10 en 30 aanbeveelt, en er kan gebruik worden gemaakt van een zogeheten groepsescape. In de ATAD-richtlijn wordt een percentage van 30% gehanteerd en een groepescape opgenomen.

De kosten die in enig jaar niet in aftrek komen, mogen worden voortgewenteld naar volgende

jaren. Met andere woorden: zijn de netto rentelasten hoger dan de rentecapaciteit dan kan de exces rente worden voortgewenteld. Hiermee wordt het procyclische effect van een

earnings-stripping maatregel gemitigeerd. De EU-lidstaten mogen bij wijze van uitzondering belastingplichtigen de mogelijkheid geven

de beperking van de renteaftrek niet toe te passen als de ratio van het eigen vermogen van de belastingplichtigen ten opzichte van haar totale activa gelijk aan of hoger is dan de ratio van de groep waartoe zij behoort (‘groepsecape’) of in het geval de verhouding van de nettorente en de EBITDA van de groep vermenigvuldigd met de EBITDA van de belastingplichtige meer is dan 30%, in dat geval kan het meerdere in aftrek worden

gebracht. B. Exitheffingen

In de ATAD-richtlijn is een exitheffing opgenomen die ziet op het verplaatsen van activa(bijvoorbeeld van hoofdhuis naar vaste inrichting) of het verplaatsen van de fiscale vestigingsplaats naar een ander land.

In essentie bevat de Nederlandse wetgeving in de artikelen 15c en 15d van de Wet Vpb 1969 al bepalingen die grotendeels overeenkomen met de exitheffing zoals opgenomen in de ATAD-richtlijn.

87

C. Algemene antimisbruikmaatregel

De ATAD- richtlijn legt lidstaten de verplichting op een algemene anti-misbruik bepaling (GAAR) in de winstbelasting op te nemen.

Nederland kent al een vergelijkbaar instrument met het in de jurisprudentie uitgewerkte fraus legis leerstuk. Hiervan is sprake bij constructies die bedoeld zijn om belasting te besparen, verder geen fiscale betekenis hebben en strijdig zijn met doel en strekking van de wet.

D. Wetgeving gecontroleerde buitenlandse vennootschappen (controlled foreign companies, ofwel

cfc's) (BEPS actie 3) CFC regels richten zich tegen het “stallen” van passief inkomen in gecontroleerde, laagbelaste

buitenlandse vennootschappen, de zogeheten CFC’s ofwel Controlled Foreign Companies ( Op basis van CFC regels worden de door deze CFCs ingehouden passieve inkomsten (zoals

gedefinieerd in de ATAD) bij de controlerende aandeelhouder belast, ondanks dat de winsten niet zijn uitgekeerd.

ATAD bevat ook een alternatieve CFC-variant waarbij geen definitie van passief inkomen

wordt gegeven, maar waarbij de belastingheffing moet aansluiten bij de functies die in het moederland) worden uitgevoerd, door de ‘controlling company’

De voorgestelde maatregel geldt voor belangen in lichamen in derdelanden, maar ook in intra-EU/EER situaties.

E. Hybride mismatches (BEPS actie 2)

Met gebruikmaking van hybride entiteiten kan dubbele aftrek worden gecreëerd of aftrek

zonder dat de baat in de belastingheffing wordt betrokken. Bij hybride financieringen gaat het vooral om aftrek zonder dat de baat in de belastingheffing wordt betrokken.

In de ATAD- richtlijn worden dergelijke fiscale gevolgen geneutraliseerd in intra-EU situaties. F. Aanpassing grondslag Innovatiebox

Action item 5 van het BEPS- project heeft geleid tot (voorlopige) kaders voor patentboxen, zoals de innovatiebox. De innovatiebox wordt per 1 januari 2017 op basis van deze kaders

aangepast. De aanpassingen houden in dat er veranderingen plaatsvinden v.w.b. het toegangsticket tot

de innovatiebox en de invoering van de nexusbreuk. Toegangsticket: Voor kleinere belastingplichtigen is er toegang met een S&O-verklaring

indien:

Voordelen uit intellectueel eigendom in het jaar en de vier voorafgaande jaren tezamen lager is dan € 37.500.000; en

De netto-omzet in het jaar en de vier voorafgaande jaren van de groep volgens de geconsolideerde jaarrekeningen tezamen lager is dan €250.000.000. Voor grotere belastingplichtigen is er toegang voor activa met een S&O-verklaring en een octrooi, kwekersrecht of programmatuur voor het activum of daarmee samenhangende activa.

Nexusbreuk: Voor de berekening van de kwalificerende voordelen wordt de nexusbreuk ingevoerd. De totale uitgaven zijn alle uitgaven in verband met het speur- en ontwikkelingswerk.

Kwalificerende uitgaven zijn de totale uitgaven, verminderd met de uitgaven die verband houden met het uitbesteden van speur- en ontwikkelingswerk aan een verbonden lichaam. De Nexusbreuk heeft ook gevolgen voor aangekochte immateriële activa. De nexusbreuk luidt

als volgt:

88

Effecten

Economie

Begroting De in ATAD voorgestelde renteaftrekbeperking: een earnings-stripping met een groepsescape en een drempel van 3 miljoen kent een structurele opbrengst van ongeveer € 700 miljoen. Bij deze raming is rekening gehouden met de

mogelijkheid dat activiteiten/financiële stromen naar het buitenland worden verplaatst, een eersteorde gedragseffect. De opbrengst als gevolg van de andere onderdelen van het ATAD-pakket zal naar verwachting in verhouding tot de renteaftrekbeperking en de innovatiebox bescheiden tot nihil zijn. Het budgettaire effect van de innovatiebox is nog niet bekend, omdat deze

afhankelijk is van de precieze implementatie in Nederlandse wetgeving. Inkomensverdeling Earnings-stripping zonder groepsescape raakt met name het grote

bedrijfsleven: naar schatting 95% van de lastenverzwaring komt bij het

grootbedrijf (> 100 werknemers) terecht, terwijl 60% van de Vpb-opbrengst

afkomstig is van het grootbedrijf.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar door de Belastingdienst per 1-1-2018, in de richtlijn is 2019 opgenomen. De maatregelen betekenen extra te controleren bepalingen binnen de winstberekening en passen derhalve niet binnen de investeringsagenda.

89

Titel fiche 1. Earnings-stripping zonder groepsescape / lagere drempel

Thema Fiscaal vestigingsklimaat en belastingontwijking

Doel Hogere economische groei door verkleinen belastingverschil EV/VV en grondslagverbreding

Variant Grondslagverbreding en lagere tarieven Vpb

Omschrijving van de maatregel

In ATAD is als minimum earnings-stripping met als maximum 30% EBITDA, een groepescape en drempel van € 3 miljoen voorgeschreven (zie bouwteen 0). Deze maatregel neemt de groepsescape weg en verlaagt de drempel naar € 1 miljoen. Met de opbrengst daarvan wordt het vpb-tarief verlaagd, met 0,8%-punt.

Achtergrond/rationale

Earnings-stripping houdt in dat de rente niet aftrekbaar is voor zover het saldo van verschuldigde en ontvangen (groeps- en derden)rente meer bedraagt dan een percentage van de fiscale winst vóór aftrek van rente en afschrijvingen (% van de EBITDA, Earnings

before interest, taxes, depreciation and amortisation).

Deze bouwsteen gaat uit van earnings-stripping zonder groepsescape, omdat de maatregel op deze wijze veel sterker aangrijpt op het verschil in fiscale behandeling van eigen en vreemd vermogen in brede zin, naast het verminderen van grondslaguitholling wat het belangrijkste doel van de maatregel in ATAD is. Ook een lagere drempel zorgt ervoor dat het verschil in fiscale behandeling van eigen en vreemd vermogen in brede zin meer wordt verkleind.

Het achterwege laten van een groepsescape zal de uitvoerbaarheid van de regeling ten goede komen en zorgt ervoor dat een toch al complexe regeling niet nog complexer wordt.

Een ander voordeel van de earnings-stripping maatregel zonder groepsescape is dat een aantal andere al bestaande specifieke renteaftrekbeperkingen kunnen worden afgeschaft en dat de verdeling van de Vpb-druk evenwichtiger wordt. De Bosalreparatie die ziet op een aftrekbeperking voor bovenmatige deelnemingsrente (artikel 13l Wet Vpb 1969) en de

zogenoemde overnameholdingbepaling (artikel 15ad Wet Vpb 1969) kunnen worden afgeschaft. De anti-winstdrainagebepaling (artikel 10a Wet Vpb) moet worden gehandhaafd om structuren te bestrijden waarbij kunstmatig rentelasten in Nederland worden gecreëerd

om de grondslag in de Vpb uit te hollen. Een earnings-stripping maatregel heeft in beginsel geen effect op banken. Zij zijn netto-

ontvangers181 van rente (in ieder geval op geaggregeerd niveau) en worden niet geraakt; een earnings-stripping maatregel raakt alleen netto-betalers van rente. Wel profiteren banken

van de terugsluis via een lagere Vpb. In andere bouwstenen worden suggesties gedaan voor aanvullende maatregelen om ook bij banken eigen en vreemd vermogen meer gelijk te belasten. Ook wordt in EU- en OESO-verband momenteel gekeken naar aanvullende maatregelen voor banken.

Effecten

Economie De maatregel verkleint de schuldscheefheid wat zorgt voor lagere faillissementskansen en meer investeringen waarvoor eigen vermogen de aangewezen financieringsvorm is zoals bijvoorbeeld innovatieve, risicovolle projecten. Per saldo zorgt dat hoogstwaarschijnlijk voor een toename van de

investeringen. Ook nemen bij een minder scheve verhouding tussen eigen en vreemd vermogen - als sprake is van een terugsluis in een lager vpb-tarief - de

vermogenskosten relatief af voor kleine, innovatieve ondernemingen die zich hoe dan ook met eigen vermogen financieren.182 De genoemde effecten dragen bij aan een hogere economische groei.

Begroting Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Wegnemen groepsescape/drempel € 1 mln.

0 176 264 352 420

Terugsluis: vpb-tarief (struc) –0,8%-punt 0 -176 -264 -352 -420

Bij de raming van deze maatregel is rekening gehouden met het

overgangsrecht dat volgt uit de maatregel zoals opgenomen in ATAD. Met gedragseffecten is nog geen rekening gehouden. De verwachting is dat die niet groot zijn omdat het verlagen van de drempel betrekking heeft op kleinere bedrijven en het wegnemen van de groepsescape juist mogelijkheden om

181 Uitzonderingen zijn denkbaar, bijvoorbeeld investeringsbanken kunnen nettobetalers van rente zijn. 182 Ook een vermogensaftrek kan bijdragen aan een kleiner verschil in de fiscale behandeling van eigen en vreemd vermogen. Een dergelijke maatregel is niet uitgewerkt omdat het de grondslag juist versmalt, en het risico bestaat dat via constructies deze aftrekpost wordt uitgebuit om de winstbelasting te omzeilen. Zo kan een bedrijf intern “synthetisch” eigen vermogen creëren via financiële constructies.

90

(extra) te ontwijken wegneemt.

Inkomensverdeling Door het verlagen van de drempel worden ook minder grote bedrijven geraakt door de earnings-stripping maatregel. Het wegnemen van de groepsescape beïnvloedt vooral grote bedrijven. Per saldo gaat het grootbedrijf er op achteruit en gaan kleine bedrijven er op vooruit.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De Afschaffing van twee, bestaande, specifieke renteaftrekbeperkingen, te weten de beperking van bovenmatige deelnemingsrente (de ‘Bosal’ reparatie zoals opgenomen in artikel 13l van de Wet Vpb 1969) en het de zogenoemde overnameholdingbepaling (artikel 15ad van

de Wet Vpb 1969) zorgt voor een vereenvoudiging en is daarmee in lijn met de investeringsagenda. Dat is mogelijk na het schrappen van de groepsescape. Deze bepaling beoogt te voorkomen dat binnen de fiscale eenheid de operationele winst van de target vrij eenvoudig kan worden gesaldeerd

met de rentelast die op de overnameholding drukt (omdat de overname door de overnameholding met bovenmatig vreemd vermogen is gefinancierd).

91

Titel fiche 2. Generieke renteaftrekbeperking (Frans model)

Thema Fiscaal vestigingsklimaat en belastingontwijking

Doel Hogere economische groei door grondslagverbreding

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

Slechts 75% van de netto-rente (dwz het saldo van verschuldigde en ontvangen rente) is als gevolg van de maatregel aftrekbaar. Dit geldt zowel voor groepsleningen als voor leningen van derden. Er geldt een drempel van € 1 miljoen. Met de opbrengst daarvan wordt het vpb-tarief verlaagd met -1,1%-punt.

Achtergrond/rationale

Deze systematiek wordt in Frankrijk gehanteerd. Wel is daar een drempel van € 3 miljoen van toepassing op groepsniveau. Bij overschrijding van de drempel geldt de rentebeperking voor het saldo van ontvangen en betaalde rente. Bij deze maatregel is gekozen voor een drempel van € 1 miljoen om het fiscale verschil in de behandeling van eigen en vreemd

vermogen voor een grotere groep bedrijven te beperken. Daarnaast is de maatregel zo beter

vergelijkbaar met de in bouwsteen 1 uitgewerkte maatregel waarbij dezelfde drempel is gehanteerd.

In de ATAD wordt, conform de BEPS- uitkomsten, een renteaftrekbeperking voorgesteld: een earnings-stripping met een groepescape. Earnings-stripping houdt in dat de rente niet aftrekbaar is voor zover het saldo van verschuldigde en ontvangen (groeps- en derden)rente meer bedraagt dan 30% van de fiscale winst vóór aftrek van rente en

afschrijvingen (zie bouwsteen 0). Deze earnings-stripping maatregel uit ATAD is de minimumnorm. Indien Nederland daarnaast

een generieke renteaftrekbeperking naar Frans model zou invoeren, dient dus te worden voorzien in een samenloopregeling waarbij de hoogste renteaftrekbeperking geldt.

Omdat gekeken wordt naar de totale netto-rentelast, is deze maatregel in mindere mate gericht op het tegengaan van excessieve renteaftrek, maar draagt deze vooral bij aan een

meer gelijke fiscale behandeling van vreemd en eigen vermogen. Daar grijpt een generieke renteaftrekbeperking ook meer direct op aan dan het in bouwsteen

1 uitgewerkte wegnemen van de groepsescape binnen earnings-stripping. Keerzijde is dat

een generieke renteaftrekbeperking in aanvulling op de in ATAD genomen maatregel in combinatie met een samenloopbepaling de complexiteit verhoogt (in tegenstelling tot het wegnemen van de groepsescape zoals uitgewerkt in bouwsteen 1).

Een alternatieve uitwerking van deze maatregel is het toepassen van een generieke

renteaftrekbeperking na earnings-stripping, in plaats van een samenloopregeling waarbij de hoogste renteaftrekbeperking geldt. Deze variant kan in de toekomst nader worden uitgewerkt.

Effecten

Economie De maatregel verkleint de schuldscheefheid wat zorgt voor lagere faillissementskansen en meer investeringen waarvoor eigen vermogen de aangewezen financieringsvorm is zoals bijvoorbeeld innovatieve, risicovolle projecten. Per saldo zorgt dat hoogstwaarschijnlijk voor een toename van de investeringen. Ook nemen bij een minder scheve verhouding tussen eigen en

vreemd vermogen - als sprake is van een terugsluis in een lager vpb-tarief - de vermogenskosten relatief af voor kleine, innovatieve ondernemingen die

zich hoe dan ook met eigen vermogen financieren.183 De genoemde effecten dragen bij aan een hogere economische groei.

Begroting

Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Generieke renteaftrekbeperking 0 236 354 464 580 Terugsluis: vpb-tarief (struc) –1,1%-punt 0 -236 -354 -464 -580

Bij de raming is geen rekening gehouden met eventuele gedragseffecten. Deze zullen naar verwachting niet groot zijn, bij deze maatregel aanvullend op

de in ATAD opgenomen earnings-stripping. Er is met een overgangsrecht gerekend vergelijkbaar met die maatregel uit bouwsteen 0.

183 Ook een vermogensaftrek kan bijdragen aan een kleiner verschil in de fiscale behandeling van eigen en vreemd vermogen. Een dergelijke maatregel is niet uitgewerkt omdat het de grondslag juist versmalt, en het risico bestaat dat via constructies deze aftrekpost wordt uitgebuit om de winstbelasting te omzeilen. Zo kan een bedrijf intern “synthetisch” eigen vermogen creëren via financiële constructies.

92

Inkomensverdeling Deze beperking leidt vooral bij het grote bedrijfsleven tot een hogere

belastingopbrengst, kleinere bedrijven gaan er gemiddeld door de terugsluis per saldo op vooruit.

Milieueffecten

Andere

welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betekent een extra te controleren bepaling binnen de winstberekening en past derhalve niet binnen de investeringsagenda. Ze raakt alle (grote) ondernemingen naar rato van hun schuldfinanciering.

93

Titel fiche 3. Verhogen effectief tarief innovatiebox naar 10%

Thema Fiscaal vestigingsklimaat en belastingontwijking

Doel Hogere economische groei door grondslagverbreding

Variant Grondslagverbreding en lagere tarieven Vpb

Omschrijving van de maatregel

Het effectieve tarief van de innovatiebox wordt verhoogd van 5 naar 10%. Met de opbrengst daarvan wordt het vpb-tarief verlaagd met 0,7%-punt.

Achtergrond/rationale

De innovatiebox is een onderdeel van de vpb, op grond waarvan winst uit innovatieve activiteiten in Nederland wordt belast tegen een verlaagd belastingtarief van effectief 5%.

Voor winsten uit immateriële activa waarvoor een kwekersrecht, een octrooi of een buitenlands patent of een S&O-verklaring is verkregen, geldt op verzoek, een heffing van 5% Vpb.

Het gerealiseerde budgettair beslag van de innovatiebox is sterk opgelopen van € 361

miljoen in 2010 tot € 811 miljoen in 2013. De verwachting is dat dit oploopt naar € 1,2

miljard in 2016. Action item 5 van het BEPS- project heeft geleid tot kaders voor patentboxen, zoals de

innovatiebox. De innovatiebox wordt per 1 januari 2017 op basis van deze kaders aangepast (zie bouwsteen 0).

De onderzoekers van de evaluatie concluderen dat de innovatiebox de omvang van research & development (R&D)-activiteiten en innovatie van bedrijven in Nederland vergroot. Door de

onderzoekers wordt echter ook geconstateerd dat de innovatiebox waarschijnlijk niet het meest krachtige middel is om R&D en innovatie te stimuleren. De gemiddelde bang-for-the-buck (BFTB) van de innovatiebox ligt lager dan die van de S&O-afdrachtvermindering, maar zoals de onderzoekers aangeven zijn deze BFTB’s op basis van verschillende methodens tot stand gekomen en kunnen deze daarom niet zonder meer worden vergeleken. Uit de evaluatie blijkt in ieder geval dat de innovatiebox, naast het verbeteren van het

vestigingsklimaat voor innovatieve bedrijven en het daarmee aantrekken van R&D, ook een bijdrage levert aan het bevorderen van onderzoeks- en ontwikkelingswerk in Nederland.

Het CPB zet in ‘Kansrijk Innovatiebeleid’ vraagtekens bij het tegengaan van

onderinvesteringen als gevolg van kennisspillovers door middel van de innovatiebox, onder meer omdat de innovatiebox zich richt op succesvolle innovaties. Het CPB geeft aan dat S&O-afdrachtvermindering een effectiever instrument is om onderinvesteringen in R&D tegen te gaan dan de innovatiebox.

Verder wordt zowel in de evaluatie als door het CPB opgemerkt dat inmiddels een groot aantal landen in Europa een vergelijkbaar regime kent. Daardoor wordt de innovatiebox minder effectief wordt in het aantrekken en behouden van activiteiten en investeringen in Nederland, omdat Nederland zich op dat punt steeds minder onderscheidt dan voorheen.

Gegeven dat de innovatiebox (tevens) een vestigingsklimaatinstrument is en andere landen waarmee Nederland concurreert dit instrument ook hebben, is het de vraag of Nederland zich (nog) kan veroorloven om geen innovatiebox te hebben. In de evaluatie van de innovatiebox

wordt daarom aangegeven dat het instrument steeds meer ‘dissatisfier’ wordt. Je wilt wel zonder, maar kan eigenlijk niet veroorloven met oog op concurrentie met andere landen. Ook het CPB geeft in Kansrijk Innovatiebeleid aan dat het afschaffen van de innovatiebox Nederland fiscaal minder aantrekkelijk maakt.

Onderstaande figuur laat zien dat het tarief van vergelijkbare patentboxen in veel landen waar Nederland mee concurreert hoger ligt. Daarbij moet worden opgemerkt dat het tarief

van de innovatiebox alleen niet alles zegt, het voordeel is mede afhankelijk van het statutaire vpb-tarief in het betreffende land. Het gaat voor innovatieve investeerders om het uiteindelijke ‘mengpercentage’ van het reguliere tarief en het innovatieboxtarief. Onderstaande figuur houdt geen rekening met verschillen tussen landen als het gaat om het deel van de winst dat in de innovatiebox landt, de breedte van de innovatboxgrondslag.

94

*Bron: Evers, Miller, Spengel, Intellectual property box regimes: effective tax rates and tax policy considerations, International Tax and Public Finance, 2015, Volume 22, Number 3, Page 502

Een verhoging van het effectieve tarief van de innovatiebox zorgt op termijn voor een hogere

vpb-opbrengst over winst uit innovatieve activiteiten. Afhankelijk van de

innovatieboxtarieven van de landen waarmee Nederland concurreert, kan dat een gevolg hebben voor de vestigingsklimaatfactor van de innovatiebox. Aangezien Nederland een van de laagste innovatiebox tarieven kent, is er in dat opzicht wel ruimte om het tarief van 5% te verhogen. Dat is zeker het geval als dat samengaat met een verlaging van het reguliere tarief, zodat het hiervoor bedoelde ‘mengpercentage’ voor investeerders vergelijkbaar blijft

met andere landen.

Effecten

Economie Omdat de opbrengst van dit hogere innovatiebox tarief wordt teruggesluisd in een verlaging van het algemene vpb-tarief blijft de gemiddelde belastingdruk

op winst op macro niveau ongewijzigd. Een positief effect op de economische groei is mogelijk omdat een lager vpb-tarief op winsten alle economische activiteiten in Nederland van toepassing is en niet alleen op winsten uit immateriële activa.

Begroting Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Verlagen effectief tarief Innovatiebox naar 10%184 358 358 358 358 358

Terugsluis: vpb-tarief –0,7%-punt -358 -358 -358 -358 -358

Inkomensverdeling Relatieve grootverbruikers van de innovatiebox (een hoog zogenoemd

‘mengpercentage’ gaan meer vpb betalen, zij profiteren minder van de terugsluis in het algemene vpb-tarief. De overige winstgevende bedrijven gaan minder vpb betalen.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een jaaraanpassing van de aangifte en is derhalve neutraal voor de investeringsagenda.

184 Het budgettair effect is bepaald voor toepassing BEPS maatregelen (zie fiche 0), omdat precieze uitwerking daarvan op het moment van schrijven nog niet bekend is.

95

Titel fiche 4. Afschaffen tariefopstapje Vpb

Thema Fiscaal vestigingsklimaat en belastingontwijking

Doel Hogere economische groei door grondslagverbreding

Variant Grondslagverbreding en lagere tarieven Vpb

Omschrijving van de maatregel

Het nu voor winsten tot € 200.000 geldende tarief van 20% wordt afgeschaft. Met de opbrengst daarvan wordt het algemene vpb-tarief verlaagd. Het algemene tarief wordt dan 23,8%.

Achtergrond/rationale

De vpb kent sinds 1 januari 2000 een tariefopstapje. Dat betekent dat voor lagere belastbare winstbedragen een verlaagd tarief geldt. In 2016 houdt dit in dat voor winstbedragen onder € 200.000 een tarief van 20% en voor het meerdere een tarief van 25% geldt.

De onderbouwing van het lage tarief is mager. Het huidige lage tarief wordt vooral onderbouwd als een tegemoetkoming voor het mkb.

Economisch gezien zou juist een hoger tarief voor deze groep logisch zijn: bij hogere winsten

speelt de mobiliteit van kapitaal een veel grotere rol.

Afschaffing is in lijn met het advies van de Studiecommissie Belastingstelsel en de Mirrlees Review die speciale faciliteiten voor kleine ondernemingen afraadt. Ook uit wetenschappelijke hoek wordt dit standpunt gedeeld.185

Effecten

Economie Investeringen bij kleinere bedrijven nemen af, bij grotere bedrijven (met over het algemeen hogere winsten) nemen de investeringen toe. Per saldo komt er hoogstwaarschijnlijk een plus uit bij de totale investeringen, wat ook een positief effect heeft op de economische groei.

Begroting

Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffen tariefopstapje: verhoging verlaagd tarief met 3,8% 650 650 650 650 650 Terugsluis: verlagen algemene

vpb-tarief met –1,2%-punt -650 -650 -650 -650 -650

Inkomensverdeling De lastenverzwaring op winsten kleiner dan € 200.000 heeft met name een negatief effect op kleinere bedrijven.

Milieueffecten

Andere

welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een vereenvoudiging van de heffingsstructuur in de Vpb en is derhalve in lijn met de investeringsagenda.

185 Zie bijvoorbeeld C.A. de Kam en C.L.J. Caminada, (2010), Belastingen als instrument voor inkomenspolitiek of B. Jacobs: Een economische analyse van een optimaal belastingstelsel voor Nederland (2010).

96

Titel fiche 5. Afschaffen kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA)

Thema Fiscaal vestigingsklimaat en belastingontwijking

Doel Hogere economische groei door grondslagverbreding

Variant Grondslagverbreding en lagere tarieven Vpb

Omschrijving van de maatregel

De kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA) wordt afgeschaft. Met de opbrengst daarvan worden het vpb-tarief en de IB-tarieven verlaagd naar rato van het gebruik van de regeling door respectievelijk ondernemingen in de vpb en ondernemers in de IB.

Achtergrond/rationale

De KIA stimuleert ondernemers (IB en Vpb) tot het doen van relatief kleine investeringen en vormt, als onderdeel van de investeringsaftrek, een extra aftrek over een gedeelte van het investeringsvolume. Het maximumniveau bedraagt 28 procent bij een investeringsvolume tussen 2.300 euro en 56.024 euro, geleidelijk afnemend tot nihil bij een investeringsvolume van meer dan 311.242 euro per jaar.

De KIA is geïntroduceerd, omdat investeringen in het mkb achterbleven ten opzichte van

grote bedrijven. Dit komt mogelijk door kapitaalmarktfalen veroorzaakt doordat er (vooral in de opstartfase van een onderneming) nog weinig informatie over de kredietwaardigheid van de ondernemer bestaat en weinig ander onderpand beschikbaar is. De KIA is bedoeld om een tegenwicht te vormen voor dit informatieprobleem voor kleine investeringen.

De KIA is in 2005 positief geëvalueerd (EIM, 2005). Er wordt geconcludeerd dat de KIA een positieve bijdrage levert aan het aantal ondernemers en aan het niveau van de

investeringen.186 Een fors deel van de investeringen zou anders echter ook worden gedaan. Daarnaast is er

geen ratio voor het stimuleren van alleen kleine investeringen. Vanwege het afbouwtraject van de KIA, kan het instrument daarnaast een negatief effect

hebben op de beslissing meerdere investeringen in hetzelfde jaar te doen. Spreiding van de investeringen is fiscaal aantrekkelijker.

Tot slot zou de KIA de investeringsbeslissing in kunnen verstoren qua hoogte van de investering, doordat het voordeel verdwijnt voor grotere investeringen. In die gevallen vormt de KIA dus een rem op doorgroei.

Een alternatief voor het volledig afschaffen van de KIA is het afschaffen van de regeling enkel in de vpb of de IB.

Effecten

Economie Investeringen bij kleinere bedrijven nemen af, bij grotere bedrijven (met over het algemeen hogere winsten) nemen de investeringen toe.

Begroting

Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffen KIA 427 427 427 427 427 Terugsluis: vpb-tarief –0,3%-punt -142 -142 -142 -142 -142 IB-tarieven –0,04-%-punt -285 -285 -285 -285 -285

Inkomensverdeling Met name kleinere bedrijven zullen investeringen doen die nu in aanmerking komen voor de KIA. Deze bedrijven gaan er per saldo op achteruit.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een vereenvoudiging van de IB en Vpb en is derhalve in lijn met de investeringsagenda.

186 De KIA wordt in 2016 opnieuw geëvalueerd.

97

Titel fiche 6. Versoberen verliesverrekening in de Vpb

Thema Fiscaal vestigingsklimaat en belastingontwijking

Doel Hogere economische groei door grondslagverbreding

Variant Grondslagverbreding en lagere tarieven Vpb

Omschrijving van de maatregel

De verliesverrekening wordt beperkt door de carry-back (termijn is 1 jaar) af te schaffen en de termijn van de carry forward (termijn is 9 jaar) wordt beperkt tot 6 jaar). Met de opbrengst daarvan wordt het vpb-tarief verlaagd.

Achtergrond/rationale

Een verlies is verrekenbaar met de winst van 1 jaar daarvoor en 9 jaren daarna. De verliesverrekeningsmogelijkheden kunnen – net als bij Werken aan Winst – (verder) worden beperkt. Fiscaal is dit geen ‘mooie’ maatregel omdat het in strijd is met het zogenoemde ‘totaalwinstprincipe’, maar kan – eventueel – wel als financieringsbron voor tariefsverlaging dienen.

In de Vpb wordt het zogenoemde totaalwinstprincipe gehanteerd. Dat betekent dat belasting

wordt betaald over de winst dat een lichaam gedurende zijn gehele levensduur maakt. De jaarwinst is het gedeelte van de totaalwinst dat aan een bepaald jaar kan worden

toegerekend. De jaarwinsten over de gehele looptijd bij elkaar opgeteld vormen de totaalwinst.

Het verder versoberen van de verliesverrekening maakt dan ook een nog grotere inbreuk op het totaalwinstprincipe. Daarnaast zou het verschil tussen de IB (3 jaar carry back en 9 jaar

carry forward) en de Vpb verder toenemen. Tegelijkertijd kent zeker niet ieder land de mogelijkheid tot achterwaartse verliesverrekening

en is het een bewerkelijke regeling voor de Belastingdienst. Ook in het VK wordt de verlaging van het tarief mede gefinancierd door de versobering van

de verliesverrekening: bedrijven met winsten hoger dan 5 miljoen pond mogen verliezen nog slechts voor 50% voorwaarts verrekenen.

Bij de maatregel is aangenomen dat de verliezen van 2018 en later niet meer via carry-back of carry-forward verrekend kunnen worden.

Effecten

Economie De overheid deelt in mindere mate mee met de risico’s van bedrijven, wat ten koste kan gaan van de economische groei. Daar staat door de terugsluis een lager vpb-tarief in goede tijden tegenover, met een positief effect op de economische groei.

Begroting

Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Versoberen verliesverrekening 0 93 307 428 981 Terugsluis: vpb-tarief (struc) –1,8%-punt 0 -93 -307 -428 -981

Inkomensverdeling Verschuiving van in een zeker jaar verliesgevende naar winstgevende bedrijven.

Milieueffecten

Andere (welvaarts) effecten

Bij de berekening van hun minimum kapitaalvereiste (SCR) mogen verzekeraars onder Solvency II een afslag toepassen voor de mate waarin

stressverliezen zouden kunnen worden gecompenseerd met toekomstige fiscale winsten (de verliescompensatie van uitgestelde belastingen). Inperken van de verliesverrekeningstermijnen zoals wordt voorgesteld, kan impact

hebben op de hoogte van deze afslag en daarmee op de SCR-ratio van verzekeraars.

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. Door deze maatregelen worden nieuwe bepalingen geïntroduceerd in de winstberekening en andere afgeschaft. Per saldo is dit neutraal voor de investeringsagenda.

98

Titel fiche 7. Afschaffen aftrek vergoeding over additioneel Tier-1 instrumenten

Thema Fiscaal vestigingsklimaat en belastingontwijking

Doel Bij banken eigen en vreemd vermogen meer gelijk belasten

Variant Grondslagverbreding en lagere tarieven Vpb

Omschrijving van de maatregel

De aftrek over de vergoeding op zogenoemde additionele Tier-1 instrumenten (coco’s) voor banken en vergelijkbare instrumenten voor verzekeraars (artikel 29a van de Wet Vpb 1969) wordt afgeschaft. Met de opbrengst wordt het vpb-tarief verlaagd. Een alternatieve aanwending van de opbrengst zou een aftrekpost voor het eigen vermogen van banken kunnen zijn.

Achtergrond/rationale

Deze instrumenten werden, na Basel III/CRD IV, op basis van bestaande jurisprudentie en wetgeving fiscaal aangemerkt als eigen vermogen. De wet is vervolgens aangepast zodat expliciet is bepaald dat de vergoeding over deze instrumenten alsnog aftrekbaar is. Op deze manier wordt voorkomen dat de uitgifte van deze instrumenten die, onder voorwaarden

meetellen voor de bepaling van de kapitaalbuffers, minder aantrekkelijk wordt dan

voorafgaande aan de inwerkingtreding van Basel III/CRD IV veelal het geval was. Ook is in de meeste andere EU-lidstaten is de vergoeding over deze instrumenten ook aftrekbaar. Dit geldt niet in de VS, daar is de vergoeding niet aftrekbaar.

Afschaffing van deze aftrekmogelijkheid zorgt voor een sterkere prikkel voor banken in de richting van het aanhouden van ‘puur’ eigen vermogen, zoals aandelenkapitaal of ingehouden winst.

Omdat artikel 29a alleen voor banken en verzekeraars gelden willen andere belastingplichtigen – met een beroep op het gelijkheidsbeginsel - voor de uitgifte van vergelijkbare instrumenten dezelfde behandeling deelachtig worden. Door afschaffing wordt deze potentiële budgettaire derving voorkomen.

Om de zorgen t.a.v. het gelijke (Europese) speelveld te adresseren, zou afschaffing van de AT1-aftrek gecompenseerd kunnen worden door een alternatieve aanwending van de

opbrengst met een aftrek voor eigen vermogen. Banken en verzekeraars gaan dan niet meer belasting betalen, alleen de grondslag verandert ten gunste van financiering met ‘puur’ eigen vermogen. Aan een terugsluis in de vorm van een vermogensaftrek voor banken zit

overigens wel een staatssteunrisico. Het is de vraag of de Commissie de twee maatregelen uit deze bouwsteen die samen als een pakket worden gepresenteerd en tezamen de belastingdruk op een sector gelijk houden, ook in samenhang op staatssteun beoordeelt. Bij nadere uitwerking van deze maatregel dient hier een inschatting van gemaakt te worden.

Een ander alternatief is verlaging van de bankenbelasting in plaats van terugsluis via een aftrekpost voor eigen vermogen. Dit alternatief kan nuttig zijn, omdat er juridische risico’s kleven aan een aftrekpost die alleen voor een bepaalde sector geldt, zoals nu ook het geval is bij aanvullend tier 1-kapitaalinstrumenten. Wel zou dan ook gekeken dienen te worden naar herverdelingseffecten binnen de bankensector (AT1-instrumenten zijn tot op heden slechts door vier Nederlandse banken uitgegeven onder de voorwaarden van CRD-IV, terwijl een grotere groep banken de bankenbelasting betalen).

Effecten

Economie De financiële stabiliteit kan toenemen door de sterkere prikkel voor banken in

de richting van het aanhouden van ‘puur’ eigen vermogen

Begroting Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffen aftrek Tier-1 335 385 435 485 500 Terugsluis: vpb-tarief (struc) –0,9%-punt -335 -385 -435 -485 -500

De opbrengst van deze maatregel kan substantieel hoger uitvallen als het gebruik van deze instrumenten in tussentijd is toegenomen. Nu is het gebruik van deze instrumenten lager in het licht van de lopende discussie over mogelijke staatsteun. Bij een nadere uitwerking van deze maatregel dient de raming opnieuw tegen het licht te worden gehouden.

Inkomensverdeling Bij een generieke terugsluis kan sprake zijn van een hogere lastendruk voor banken en verzekeraars, afhankelijk van de mate waarin geprofiteerd wordt van het lagere vpb-tarief. Een meer gerichte terugsluis via bijvoorbeeld een vermogensaftrek voor banken kan dat ondervangen.

Milieueffecten

Andere

welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel schaft een uitzondering in de winstberekening af waarmee deze in lijn is met de investeringsagenda

99

Titel fiche 8. Een generieke minimum kapitaalregel (thin cap rule) gericht op banken

Thema Fiscaal vestigingsklimaat en belastingontwijking

Doel Bij banken eigen en vreemd vermogen meer gelijk belasten

Variant Beperking renteaftrek en terugsluis via aftrek eigen vermogen voor banken

Omschrijving van de maatregel

Een minimum kapitaalregel (thin cap rule): een beperkte renteaftrek over vreemd vermogen boven 92% van het commerciële balanstotaal. Dus wanneer de balans voor 95% uit vreemd vermogen bestaat, mag over 3% (het meerdere boven 92%) geen aftrek rente worden afgetrokken. Met de opbrengst wordt de vpb verlaagd.

Achtergrond/rationale

Ook banken reageren op het verschil in de fiscale behandeling van eigen en vreemd vermogen. In relatieve termen reageren banken zelfs sterker dan niet-financiële bedrijven. Dat doet afbreuk aan één van de doelstellingen van het bankentoezicht, te weten het

aanhouden van meer eigen vermogen187. Het geeft dus een prikkel die ingaat tegen de

prudentiële doelstelling om voldoende eigen vermogen aan te houden.188 Uit onderzoek blijkt dan ook een aanvullend welvaartsverlies door een grotere kans op een financiële crisis als gevolg van het effect op de financieringsstructuur van banken.189

Een earnings-stripping maatregel heeft geen effect op banken, want zij zijn netto-ontvangers van rente en worden daardoor niet geraakt; een earnings-stripping maatregel raakt alleen netto-betalers.

Het bovenstaande pleit voor een aanvullende maatregel met effect op de bankensector. In OESO en EU verband wordt overigens ook gekeken naar een rentemaatregel die de financiële sector wel raakt, dit heeft echter nog niet tot concrete voorstellen geleid.

Bij het vormgeven van maatregel die ook effect heeft op banken dient uiteraard rekening te worden gehouden met de gelijke behandeling ten opzichte van andere sectoren. Daarom is gekozen voor een generieke maatregel die vooral banken raakt voor wat betreft de

opbrengst. Daarnaast zal bij de terugsluis, zeker voor zover gericht op de financiële sector, rekening moeten worden gehouden met staatssteunrisico’s.

Deze maatregel betekent dat de aftrekbaarheid die op dit moment bestaat voor enkele

kapitaal/schuldinstrumenten (zoals AT1-instrumenten en tier 2 instrumenten) de facto wordt overruled.

Een alternatieve aanwending van de opbrengst is een aftrek voor eigen vermogen voor banken. Met die terugsluis neemt het verschil in de fiscale behandeling van eigen en vreemd

vermogen nog sterker af. Aan een terugsluis in de vorm van een vermogensaftrek voor banken zit overigens wel een staatssteunrisico. Het is de vraag of de Commissie de twee maatregelen uit deze bouwsteen die samen als een pakket worden gepresenteerd en tezamen de belastingdruk op een sector gelijk houden, ook in samenhang op staatssteun beoordeelt. Bij nadere uitwerking van deze maatregel dient hier een inschatting van gemaakt te worden.

Een ander alternatief is verlaging van de bankenbelasting in plaats van terugsluis via een

aftrekpost voor eigen vermogen. Dit alternatief kan nuttig zijn, omdat er juridische risico’s kleven aan een aftrekpost die alleen voor een bepaalde sector geldt, zoals nu ook het geval is bij aanvullend tier 1-kapitaalinstrumenten. Wel zou dan ook gekeken dienen te worden naar herverdelingseffecten binnen de bankensector.

Effecten

Economie De financiële stabiliteit neemt toe door de sterkere prikkel voor banken in de richting van het aanhouden van eigen vermogen

Begroting190

Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Thin cap rule banken 0 165 247 330 412 Terugsluis: 0 -165 -247 -330 -412

187 Ook DNB wijst op deze negatieve prikkel, zie bijvoorbeeld OFS voorjaar 2014. 188 De totale kapitaaleisen bestaan uit ‘puur’ eigen vermogen (tier 1-kernkapitaal), aanvullend tier 1 kapitaalinstrumenten en tier 2 kapitaalinstrumenten. Deze laatste twee instrumenten worden fiscaal gezien behandeld als vreemd vermogen, maar omdat deze ook meetellen voor het voldoen aan de kapitaaleisen gaat de huidige fiscale behandeling hier strikt genomen dus niet in tegen de prudentiele doelstelling. Vanzelfsprekend is wel waar dat bijvoorbeeld het afschaffen van de aftrekbaarheid van aanvullend tier 1-kapitaalinstrumenten, een prikkel zou geven tot het aanhouden van meer ‘puur’ eigen vermogen. 189 De Mooij, R.A., M. Keen & M. Orihara, 2013, “Taxation, bank leverage, and financial crises”, IMF working paper, WP/13/48 190 Bij de raming van de maatregel is uitgegaan van een fictief rendement op vreemd vermogen van banken van 2%. Bij nadere uitwerking van de maatregelen kan indien gewenst op dit punt een andere keuze gemaakt worden.

100

vpb-tarief –0,75%-punt

De opbrengst bij deze maatregel is indicatief omdat deze sterk afhankelijk is van de nadere invulling van de maatregel. Er is met een overgangsrecht gerekend vergelijkbaar met de earnings-stripping maatregel in bouwsteen 0.

Inkomensverdeling Bij een generieke terugsluis kan sprake zijn van een hogere lastendruk voor banken, afhankelijk van de mate waarin geprofiteerd wordt van het lagere vpb-tarief. Een meer gerichte terugsluis via een vermogensaftrek voor banken of het afschaffen van de bankenbelasting kan dat ondervangen.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betekent een extra te controleren bepaling binnen de winstberekening en past derhalve niet binnen de investeringsagenda.

101

Titel fiche 9. Bronbelasting op uitgaande rente

Thema Fiscaal vestigingsklimaat en belastingontwijking

Doel Tegengaan belastingontwijking

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

Implementatie van een bronbelasting op uitgaande rente analoog aan de dividendbelasting met een tarief van 15%.

Achtergrond/rationale

Nederland kent momenteel geen bronbelasting op uitgaande rentestromen. Dat maakt Nederland aantrekkelijk als doorsluisland. Overigens hebben meerdere landen rondom Nederland, zoals Duitsland, Frankrijk en Luxemburg, ook geen bronbelasting op rente.

Zowel de in- als uitgaande rentestromen zijn sinds 2003 sterk toegenomen. Dat sluit aan bij het beeld van Nederland als doorsluisland. Onderstaande figuur 2 toont de rentestromen van

bfi’s (bijzondere financiële instellingen).

Zoals in figuur 2 met de ingaande rentestromen is vast te stellen kwam in de jaren 2008 tot en met 2012 gemiddeld ruim 22 van de 26 miljard van de ingaande rentestromen van bfi’s uit een EU-land of een verdragsland. Dit is het deel van de rentestroom waarbij het aantrekkelijk is om over Nederland te laten lopen door het ontbreken van een bronheffing.

De bronbelasting op uitgaande rente kan opgezet worden analoog aan de dividendbelasting. Een andere optie is om alleen bepaalde rentestromen te belasten, afhankelijk van

bijvoorbeeld het vpb-tarief dat geldt in het land waar de rentestroom naartoe gaat. Deze maatregel is uitgewerkt in bouwsteen 11.

De bronbelasting op uitgaande rente wordt gelegitimeerd op basis van het bronlandbeginsel. De rente wordt hier betaald omdat deze opgeroepen wordt door de uitoefening van activiteiten in dit land. Analoog met de dividendbelasting wordt hier de bronbelasting geheven van het ter beschikking stellen van vermogen, in dit geval vreemd vermogen. Net

als bij de dividendbelasting wordt er geen onderscheid gemaakt naar gelang de rente (of dividend) en dus de winst waaruit die vergoeding wordt betaald zijn oorsprong heeft buiten Nederland. Dat past ook beter bij de doelstelling belastingontwijking via NL te bestrijden.

Een bronbelasting op uitgaande rente zal niet altijd geëffectueerd kunnen worden in verband met de interest- en royaltyrichtlijn en bilaterale verdragen ter voorkoming van dubbele belasting.

Figuur 1 Ontwikkeling rentestromen bfi’s 2003 tot en met 2012191

191 Bron: Rapport Algemene Rekenkamer, Belastingontwijking, Een verdiepend onderzoek naar belastingontwijking in relatie tot de fiscale regels en het verdragennetwerk, 2014

102

Figuur 2 Ingaande rentestroom bfi’s gemiddeld van 2008 t/m 2012) 192

Effecten

Economie Gedragseffecten spelen een belangrijke rol bij het bepalen van zowel de budgettaire als economische effecten. Hoogstwaarschijnlijk zal een groot deel van de rentestroom die nu over Nederland loopt verdwijnen bij de

implementatie van een bronheffing op rente. Dit betekent dat het fiscale vestigingsklimaat voor bedrijven met rentestromen via Nederland verslechtert. Dit heeft gevolgen voor de zakelijke/fiscale dienstverlening.

Begroting De budgettaire gevolgen zijn onduidelijk als rekening wordt gehouden met eersteorde gedragseffecten. Een eerste, ruwe, inschatting is dat de opbrengst

van het brontarief voor gedragseffecten zou uitkomen op circa € 0,8 miljard.193 Hoogstwaarschijnlijk zal echter een deel van deze opbrengst verdwijnen door het verleggen van de rentestroom. Een eerste inschatting is dat dit voor circa 25%-37% gebeurt.194 De opbrengst na gedragseffecten van de bronbelasting zou dus uit kunnen komen op circa € 0,5 miljard. Gevolg van het verdwijnen van de rentestroom via Nederland is echter ook dat de

opbrengst voor Nederland van de belasting over de zakelijke marge verdwijnt. Dit laatste is lastig in te schatten. Voor de betaalde Vpb door BFI’s is een bedrag van € 1,2 miljard geschat.195 Al met al is het onduidelijk wat het totale

budgettaire effect van deze maatregel is. Het is ook niet aan te geven of het effect per saldo positief of negatief zal zijn.

Inkomensverdeling

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Nederland wordt minder aantrekkelijk als schakel in een netwerk van landen om belasting te ontwijken.

192 Bron: Rapport Algemene Rekenkamer, Belastingontwijking, Een verdiepend onderzoek naar belastingontwijking in relatie tot de fiscale regels en het verdragennetwerk, 2014 193 Dit is pp basis van de uitgaande rentestroom naar landen buiten de Europese Unie van circa € 8 miljard (bron: voornoemd rapport, pagina 43) en gemiddeld te effectueren brontarief van 10% (dit kan namelijk door verdragen beperkt zijn). N.b. Dit betreft alleen bijzondere financiële instellingen. De opbrengst is afhankelijk van de precieze invulling en reikwijdte van de maatregel. 194 Op basis van Rapport SEO, Uit de schaduw van het bankwezen, 2013, tabel 19 op pagina 94. 195 Rapport SEO. Dit is dus de directe Vpb-opbrengst en exclusief andere belastingopbrengsten (bijvoorbeeld loonbelasting) en verdere economische voordelen.

103

Implementatie en uitvoering

De bronbelasting op uitgaande rente wordt beperkt door afspraken in bilaterale verdragen en zal onderwerp worden van verdragsonderhandelingen. Binnen Europa zijn afspraken gemaakt over het heffen van bronbelasting op uitgaande rentes bij voldoende gelieerde partijen: deze moeten achterwege blijven. Daar waar gelieerdheid niet bestaat en/of waar de rente naar buiten Europa gaat, is de heffing effectief.

Niet uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft feitelijk de introductie van een nieuwe belasting en past derhalve niet binnen de investeringsagenda. Voor nieuwe middelen is minimaal 2 jaar voorbereidingstijd noodzakelijk, in verband met inrichten eigen systeem, koppelen aan inning, bezwaar, klantbehandeling, communicatie etc.

104

Titel fiche 10. Bronbelasting op uitgaande royalty's

Thema Fiscaal vestigingsklimaat en belastingontwijking

Doel Tegengaan belastingontwijking

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

Implementatie van een bronbelasting op uitgaande royalty's analoog aan de dividendbelasting met een tarief van 15%.

Achtergrond/rationale

Nederland kent als een van de weinige EU-landen momenteel geen bronbelasting op royalty’s. Dat maakt Nederland aantrekkelijk als doorsluisland. De enige andere Europese landen zonder bronheffing op royalty’s zijn Luxemburg, Hongarije, Letland, Malta en Zweden.

Zowel de in- als uitgaande royaltystromen zijn sinds 2003 sterk toegenomen. Dat sluit aan bij het beeld van Nederland als doorsluisland.

Door een bronbelasting te heffen op royalty’s wordt voorkomen dat niet of nauwelijks wordt

geheven op royalty’s in de gevallen waarin de royalty’s naar een laag belaste omgeving

vloeien. Er kan daarom ook voor gekozen worden om alleen bepaalde royaltystromen te belasten, afhankelijk van bijvoorbeeld het vpb-tarief in het land waar de royaltystroom naar gaat. Dat is uitgewerkt in bouwsteen 12. Figuur 1: Ontwikkeling royaltystromen 2003 tot en met 2012196

Een bronbelasting op uitgaande royalty’s zal niet altijd geëffectueerd kunnen worden in

verband met de interest- en royaltyrichtlijn en bilaterale verdragen ter voorkoming van dubbele belasting.

Het achterliggende doel van deze maatregel is het verminderen van de Nederlandse

aantrekkelijkheid als doorstroomland. Dat neemt niet weg dat de invoering van een bronbelasting op royalty’s staat haaks op het ideeën van het belasten op de plaats waar de toegevoegde waarde gerealiseerd wordt, zowel bij doorstromers als bij belastingplichtigen die

in Nederland een actieve onderneming drijven en daarbij een royalty vergoeding als kosten maken. De huidige systematiek gaat uit van transferpricing en bepaalt de waarde van de over te (immateriële) activa en van de vergoeding voor het gebruik ervan met inachtneming van de toegevoegde waarde bij de overdragende organisatie. De huidige systematiek sluit dus naadloos aan bij de wens om belasting te heffen op de plaats waar de toegevoegde waarde gerealiseerd wordt (vergelijk BEPS-discussie).

Effecten

Economie Gedragseffecten spelen een belangrijke rol bij het bepalen van zowel de budgettaire als economische effecten. Hoogstwaarschijnlijk zal een groot deel

van de royaltystroom die nu over Nederland loopt verdwijnen bij de implementatie van een bronheffing op royalty’s. Dit betekent dat het fiscale

vestigingsklimaat voor bedrijven met royaltystromen via Nederland verslechtert. Dit heeft gevolgen voor de inkomsten en werkgelegenheid in de

196 Bron: Rapport Algemene Rekenkamer, Belastingontwijking, Een verdiepend onderzoek naar belastingontwijking in relatie tot de fiscale regels en het verdragennetwerk, 2014

105

zakelijke/fiscale dienstverlening.

Begroting De budgettaire gevolgen zijn onduidelijk, rekening houdend met eersteorde gedragseffecten. Een uitsplitsing van de uitgaande royalty’s is lastig te geven gezien het gegeven dat de royaltystromen geconcentreerd lijken te zijn bij enkele grote partijen.197 Aannemelijk is dat een aanzienlijk deel van de royaltystromen verlegd zal worden. Gevolg hiervan echter is ook dat de opbrengst voor Nederland van de belasting over de zakelijke marge verdwijnt.

Dit laatste is lastig in te schatten. Voor de betaalde Vpb door BFI’s is een bedrag van € 1,2 miljard geschat.198 Al met al is het onduidelijk wat het totale budgettaire effect van deze maatregel is. Het is ook niet aan te geven of het effect per saldo positief of negatief zal zijn.

Inkomensverdeling

Milieueffecten

Andere

welvaartseffecten

Nederland wordt minder aantrekkelijk als schakel in een netwerk van landen

om belasting te ontwijken.

Implementatie en uitvoering

Niet uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft feitelijk de introductie van een nieuwe belasting en past derhalve niet binnen de investeringsagenda. Voor nieuwe middelen is minimaal 2 jaar voorbereidingstijd noodzakelijk, in verband met inrichten eigen systeem, koppelen aan inning, bezwaar, klantbehandeling, communicatie etc.

197 Zie bijvoorbeeld Rapport SEO, Uit de schaduw van het bankwezen, 2013, pagina 98. 198 Rapport SEO. Dit is dus de directe Vpb-opbrengst en exclusief andere belastingopbrengsten (bijvoorbeeld loonbelasting) en verdere economische voordelen.

106

Titel fiche 11. Bronbelasting op uitgaande rente naar ‘low tax jurisdictions’

Thema Fiscaal vestigingsklimaat en belastingontwijking

Doel Tegengaan belastingontwijking

Variant Focus op reële activiteiten door het bestrijden van fiscale constructiemogelijken

Omschrijving van de maatregel

Implementatie van een bronbelasting op uitgaande rente naar zogenoemde ‘low tax jurisdictions’, qua opzet analoog aan de dividendbelasting met een tarief van 15%.

Achtergrond/rationale

Nederland kent momenteel geen bronbelasting op uitgaande rentestromen. Dat maakt Nederland aantrekkelijk als doorsluisland. Overigens hebben meerdere landen rondom Nederland, zoals Duitsland, Frankrijk en Luxemburg, ook geen bronbelasting op rente.

Zowel de in- als uitgaande rentestromen zijn sinds 2003 sterk toegenomen. Dat sluit aan bij het beeld van Nederland als doorsluisland. Onderstaande figuur 2 toont de rentestromen van

bfi’s (bijzondere financiële instellingen).

Figuur 1 Ontwikkeling rentestromen bfi’s 2003 tot en met 2012199

Zoals in figuur 2 met de ingaande rentestromen is vast te stellen is kwam in de jaren 2008 tot en met 2012 gemiddeld ruim 22 van de 26 miljard van de ingaande rentestromen van bfi’s uit een EU-land of een verdragsland. Dit is het deel van de rentestroom waarbij het aantrekkelijk is om over Nederland te laten lopen door het ontbreken van een bronheffing.

Figuur 2 Ingaande rentestroom bfi’s gemiddeld van 2008 t/m 2012) 200

199 Bron: Rapport Algemene Rekenkamer, Belastingontwijking, Een verdiepend onderzoek naar belastingontwijking in relatie tot de fiscale regels en het verdragennetwerk, 2014 200 Bron: Rapport Algemene Rekenkamer, Belastingontwijking, Een verdiepend onderzoek naar belastingontwijking in relatie tot de fiscale regels en het verdragennetwerk, 2014

107

Door het ontbreken van een bronheffing kan via Nederland de belasting met name sterk

worden gereduceerd als de rentestroom vervolgens naar een zogenoemde ‘low tax jurisdiction’ gaat. Nederland. De ontvangen rente in de low tax jurisdiction is dan ook nauwelijks belast.

Op uitgaande rentestromen richting ‘‘low tax jurisdictions’’ wordt daarom bronbelasting

worden ingehouden bij deze maatregel. Op deze manier is Nederland niet meer aantrekkelijk als doorstroomland richting landen die op een landenlijst staan.

Low tax jurisdictions worden gedefinieerd als landen met een statutair vpb-tarief onder de 10%. Dat is in lijn met de achterliggende regels van de deelnemingsvrijstelling. SEO hanteert overigens een ‘strengere’ een ondergrens van 15% in ‘Uit de schaduw van het bankwezen’, Feiten en cijfers over bijzondere financiële instellingen en het schaduwbankwezen (2013) voor low tax jurisdictions.

Ook binnen de EU wordt momenteel gesproken over het opstellen van een landenlijst met daarop zgn. non-cooperative jurisdictions. Een van de criteria daarbij is bijvoorbeeld het gebrek aan transparantie. Dit gaat meer over belastingparadijzen, waarbij wel een flinke overlap bestaat met low tax jurisdictions.

De bronbelasting op uitgaande rente wordt gelegitimeerd op basis van het bronlandbeginsel. De rente wordt hier betaald omdat deze opgeroepen wordt door de uitoefening van

activiteiten in dit land. Analoog met de dividendbelasting wordt hier de bronbelasting geheven van het ter beschikking stellen van vermogen, in dit geval vreemd vermogen. Net als bij de dividendbelasting wordt er geen onderscheid gemaakt naar gelang de rente (of dividend) en dus de winst waaruit die vergoeding wordt betaald zijn oorsprong heeft buiten

Nederland. Dat past ook beter bij de doelstelling belastingontwijking via NL te bestrijden Een bronbelasting op uitgaande rente zal niet altijd geëffectueerd kunnen worden in verband

met de interest- en royaltyrichtlijn en bilaterale verdragen ter voorkoming van dubbele

belasting.

Effecten

Economie Gedragseffecten spelen een belangrijke rol bij het bepalen van zowel de budgettaire als economische effecten. Hoogstwaarschijnlijk zal een groot deel van de rentestroom die nu over Nederland loopt verdwijnen bij de implementatie van een bronheffing op rente. Dit betekent dat het fiscale vestigingsklimaat voor bedrijven met rentestromen via Nederland naar low tax jurisdictions verslechtert.

108

Begroting Ten opzichte van bouwsteen 9 is het verschil dat de maatregel zo

vormgegeven wordt dat alleen het deel dat het sterkst zal reageren door te verdwijnen uit Nederland, belast wordt. Rekening houdend met eersteorde

gedragseffecten zal de opbrengst van de bronbelasting naar verwachting minimaal zijn. Door het verlies aan Vpb-opbrengst zal de totale opbrengst waarschijnlijk negatief zijn. De mate waarin is onduidelijk.

2018 2019 2020 2021 Structureel

Bronbelasting op uitgaande rente

Negatief Negatief Negatief Negatief Negatief

Inkomensverdeling

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Nederland wordt minder aantrekkelijk is als schakel in een netwerk van landen om belasting te ontwijken.

Implementatie en uitvoering

De bronbelasting op uitgaande rente wordt beperkt door afspraken in bilaterale verdragen en zal onderwerp worden van verdragsonderhandelingen.

Binnen Europa zijn afspraken gemaakt over het heffen van bronbelasting op uitgaande rentes bij voldoende gelieerde partijen: deze moeten achterwege blijven. Daar waar gelieerdheid niet bestaat en/of waar de rente naar buiten Europa gaat, is de heffing effectief. Niet uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft feitelijk de introductie van een nieuwe belasting en past derhalve niet binnen de investeringsagenda. Voor nieuwe middelen is minimaal 2 jaar

voorbereidingstijd noodzakelijk, in verband met inrichten eigen systeem, koppelen aan inning, bezwaar, klantbehandeling, communicatie etc.

109

Titel fiche 12. Bronbelasting op uitgaande royalty's naar ‘low tax jurisdictions’

Thema Fiscaal vestigingsklimaat en belastingontwijking

Doel Tegengaan belastingontwijking

Variant Focus op reële activiteiten door het bestrijden van fiscale constructiemogelijken

Omschrijving van de maatregel

Implementatie van een bronbelasting op uitgaande royalty’s naar zogenoemde ‘‘low tax jurisdictions’’, qua opzet naloog aan de dividendbelasting met een tarief van 15%.

Achtergrond/rationale

Nederland kent als een van de weinige EU-landen momenteel geen bronbelasting op royalty’s. Dat maakt Nederland aantrekkelijk als doorsluisland. De enige andere Europese landen zonder bronheffing op royalty’s zijn Luxemburg, Hongarije, Letland, Malta en Zweden.

Door het ontbreken van een bronheffing kan via Nederland de belasting met name sterk

worden gereduceerd als de royaltystroom vervolgens naar een zogenoemde ‘low tax

jurisdiction’ gaat. Nederland. De royaltystroom die gaat naar de low tax jurisdiction is dan ook nauwelijks belast.

Zowel de in- als uitgaande royaltystromen zijn sinds 2003 sterk toegenomen. Dat sluit aan bij het beeld van Nederland als doorsluisland.

Door een bronbelasting te heffen op royalty’s wordt voorkomen dat niet of nauwelijks wordt geheven op royalty’s in de gevallen waarin de royalty’s naar een laag belaste omgeving

vloeien (zoals uitgewerkt in bouwsteen 10). Daarmee worden echter ook bedrijven geraakt waarbij geen sprake is van een fiscale

constructie om belasting te ontwijken, er ontstaat dubbele belastingheffing. Door alleen bronbelasting te heffen op uitgaande royaltystromen richting ‘low tax

jurisdictions’ wordt dit grotendeels voorkomen. Op deze manier is Nederland niet meer aantrekkelijk als doorstroomland richting deze landen.

Low tax jurisdictions worden gedefinieerd als landen met een statutair vpb-tarief onder de 10%. Dat is in lijn met de achterliggende regels van de deelnemingsvrijstelling. SEO hanteert overigens een ‘strengere’ een ondergrens van 15% in ‘Uit de schaduw van het bankwezen’,

Feiten en cijfers over bijzondere financiële instellingen en het schaduwbankwezen (2013) voor low tax jurisdictions.

Binnen de EU wordt momenteel gesproken over het opstellen van een landenlijst met daarop zgn. non-cooperative jurisdictions. Een van de criteria daarbij is bijvoorbeeld het gebrek aan

transparantie. Dit gaat meer over belastingparadijzen, waarbij wel een flinke overlap bestaat met low tax jurisdictions.

Een bronbelasting op uitgaande royalty’s zal niet altijd geëffectueerd kunnen worden in verband met de interest- en royaltyrichtlijn en bilaterale verdragen ter voorkoming van dubbele belasting. Figuur 1: Ontwikkeling royaltystromen 2003 tot en met 2012201

201 Bron: Rapport Algemene Rekenkamer, Belastingontwijking, Een verdiepend onderzoek naar belastingontwijking in relatie tot de fiscale regels en het verdragennetwerk, 2014

110

Effecten

Economie Gedragseffecten spelen een belangrijke rol bij het bepalen van zowel de budgettaire als economische effecten. Hoogstwaarschijnlijk zal een groot deel van de royaltystroom die nu over Nederland loopt verdwijnen bij de implementatie van een bronheffing op rente. Dit betekent dat het fiscale vestigingsklimaat voor bedrijven met royaltystromen via Nederland naar low tax jurisdictions verslechtert.

Begroting Ten opzichte van bouwsteen 10 is het verschil dat de maatregel zo vormgegeven wordt dat alleen het deel dat het sterkst zal reageren door te verdwijnen uit Nederland, belast wordt. Rekening houdend met eersteorde gedragseffecten zal de opbrengst van de bronbelasting naar verwachting minimaal zijn. Door het verlies aan Vpb-opbrengst zal de totale opbrengst

waarschijnlijk negatief zijn. De mate waarin is onduidelijk.

2018 2019 2020 2021 Structureel

Bronbelasting op uitgaande royalty’s

Negatief Negatief Negatief Negatief Negatief

Inkomensverdeling

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Nederland wordt minder aantrekkelijk is als schakel in een netwerk van landen om belasting te ontwijken.

Implementatie en uitvoering

Niet uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft feitelijk de introductie van een nieuwe belasting en past derhalve niet binnen de investeringsagenda. Voor nieuwe middelen is minimaal 2 jaar voorbereidingstijd noodzakelijk, in verband met inrichten eigen systeem, koppelen aan inning, bezwaar, klantbehandeling, communicatie etc.

111

Titel fiche 13. Aanscherpen minimumeis eigen vermogen rente- en royaltydoorstromers

Thema Fiscaal vestigingsklimaat en belastingontwijking

Doel Tegengaan belastingontwijking

Variant Focus reële activiteiten door het bestrijden van fiscale constructiemogelijken

Omschrijving van de maatregel

Verhogen eis minimum eigen vermogen waardoor rente- en royaltydoorstromers minder aantrekkelijk worden. Rente- en royaltydoorstromers maken onderdeel uit van de in de analyse besproken BFI’s. Dit past in streven naar het bestrijden van fiscale constructiemogelijken.

Achtergrond/rationale

Op grond van de met Nederland gesloten bilaterale verdragen zijn andere landen verplicht de in te houden bronheffing te verlagen, indien de belastingplichtige inwoner is van Nederland en de uiteindelijk gerechtigde is tot de ontvangen rente en/of royalty.

Artikel 8c in de Wet Vpb 1969 beoogt te ontmoedigen dat niet reële rente- en

royaltydoorstromers zich in Nederland vestigen. Hierbij wordt aangesloten bij een minimum

eigen vermogen 'dat passend is ter dekking van de risico's'. Indien niet aan dit minimumvereiste wordt voldaan, behoren de ontvangen en betaalde rente

en royalty’s niet tot de grondslag. Daardoor wordt geen verrekening verleend van buitenlandse bronheffingen die drukken op binnenkomende rente en royalty’s, waardoor de buitenlandse bronheffing op de rente en royalty’s blijft ‘hangen’. Rente- en royaltydoorstromers willen dat juist voorkomen.

Het artikel gaat nu voor rentedoorstromers uit van een minimum eigen vermogen van het laagste bedrag van 1) 1% van de uitstaande geldleningen of 2) € 2 miljoen.

Voor royaltydoorstromers wordt in de uitvoeringspraktijk als vuistregel gehanteerd dat het eigen vermogen dat wordt aangehouden om de risico’s te dragen minimaal 50% van de jaarlijks te ontvangen royalty’s dient te zijn, dan wel € 2 miljoen.

Veelal zal de ondergrens van € 2 miljoen bepalend zijn. Er kan betoogd worden dat deze

grens aan de lage kant is voor deze instellingen waar soms zeer omvangrijke financiële stromen doorheen gaan.

Het minimaal aan te houden eigen vermogen kan worden opgehoogd, waardoor Nederland

voor een groep rente- en royaltydoorstromers niet meer aantrekkelijk is. De mate waarin is afhankelijk van de ophoging.

Effecten

Economie Gedragseffecten spelen een belangrijke rol bij het bepalen van zowel de budgettaire als economische effecten. Afhankelijk van de mate waarin de minimumeis wordt verhoogd zal een groot deel van de rente- en

royaltystromen die nu over Nederland lopen kunnen verdwijnen. Dit betekent dat het fiscale vestigingsklimaat voor bedrijven met enkel rente- en/of royaltystromen via Nederland verslechtert.

Begroting Rekening houdend met eersteorde gedragseffecten is aannemelijk dat een deel van de rente- en royaltystromen verlegd zal worden bij een relevante

verhoging van het minimum eigen vermogen. Gevolg hiervan is echter ook dat de opbrengst voor Nederland van de belasting over de zakelijke marge verdwijnt. Daar staat weer tegenover dat het verhoogde aan te houden eigen

vermogen leidt tot een hogere belastingopbrengst. De omvang daarvan is lastig in te schatten. Voor de betaalde Vpb door alle BFI’s (hieronder vallen de rente- en royaltydoorstromers maar de BFI’s vormen dus een grotere groep)

is een bedrag van € 1,2 miljard geschat.202 Wat daarvan zou verdwijnen als gevolg van deze maatregel is niet duidelijk. Duidelijk is dat het per saldo om een negatief budgettair effect gaat.

2018 2019 2020 2021 Structureel

Aanscherpen vermogenseisen bfi’s

Negatief Negatief Negatief Negatief Negatief

Inkomensverdeling

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Nederland wordt minder aantrekkelijk als schakel in een netwerk van landen om belasting te ontwijken.

Implementatie en uitvoering

202 Rapport SEO. Dit is dus de directe Vpb-opbrengst en exclusief andere belastingopbrengsten (bijvoorbeeld loonbelasting) en verdere economische voordelen.

112

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betekent een verdere aanscherping van een handmatig te

controleren bepaling binnen de winstberekening en past derhalve niet binnen de investeringsagenda.

113

Thema 2: herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Titel fiche 14. Alleenstaande ouderkop kindgebonden budget (WKB) verlagen / sneller afbouwtraject

Thema Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Doel Evenwichtigere herverdeling

Variant Herijking draagkrachtbeginsel in belastingheffing en toeslagen voor particulieren en ondernemers

Omschrijving van de maatregel

Beperking van de alleenstaande-ouderkop op het kindgebonden budget met € 350. Bovendien wordt

het kindgebonden budget voor de alleenstaande ouder versneld afgebouwd, namelijk met 9,5% in plaats van 6,75% voor andere huishoudens. Het kindgebonden budget is dan volledig afgebouwd bij een inkomen van circa €70.000. Met de opbrengst van de maatregel wordt het tarief in de tweede en derde schijf loon- en inkomstenbelasting met 0,14-%punt verlaagd.

Achtergrond/rationale

Met de hervorming van de kindregelingen per 1 januari 2015 is het voor een alleenstaande ouder in de bijstand lonend geworden om te gaan werken tegen het minimumloon (in 2016 gaat het om een inkomensvooruitgang van 6% bij 4 dagen werk). Dit komt onder andere

door de introductie van een alleen voor alleenstaande ouders geldende kop op het kindgebonden budget van ruim €3000. Maar de alleenstaande werkende ouder profiteert per 2016 ook sterk van de verhoging van de arbeidskorting en de inkomensafhankelijke combinatiekorting uit het vijfmiljardpakket.

Bij een modaal inkomen ontvangt de alleenstaande ouder nog steeds bijna € 4000 kindgebonden budget. Voor een tweeverdienershuishouden met samen een dergelijk inkomen is het kindgebonden budget dan afgebouwd tot circa € 800. De samenloop van

intensiveringen van de afgelopen jaren zorgt ervoor dat er bij de alleenstaande ouder – in vergelijking met andere groepen - momenteel sprake lijkt te zijn van een wel heel ruime compensatie. Onderstaande figuur laat de hoogte van het kindgebonden budget zien voor

verschillende huishoudens naar inkomenshoogte. Kindgebonden budget naar inkomen203 (2016)

Uit de minimumvoorbeeldbegrotingen van het NIBUD blijkt dat de alleenstaande ouder in de bijstand relatief ruim in zijn budget zit. Een alleenstaande ouder met twee kinderen houdt per maand circa € 200 ‘over’ (bijvoorbeeld voor sociale participatie). Dat is vier keer zo veel

als het paar met kinderen in de bijstand.

Effecten

Economie Deze variant heeft een beperkt effect op de totale werkgelegenheid: afgerond 0,0%, zowel in uren als in personen. Hier treden volgens de modellen vier effecten op. Ten eerste, alleenstaande ouders met een relatief laag inkomen gaan naar verwachting iets meer werken. Deze groep heeft niet te maken met de steilere afbouw van het kindgebonden budget. De verlaging van de

alleenstaande-ouderkop maakt werken dan niet direct financieel

203 Deze figuur betreft een vergelijking van een alleenstaande ouder met 2 kinderen onder 12 jaar met een huishouden, waar beide partners bij elkaar zijn.

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

17763

20808

23853

26898

29943

32988

36033

39078

42123

45168

48213

51258

54303

57348

60393

63438

66483

69528

72573

75618

78663

81708

84753

87798

90843

93888

96933

99978

Ho

og

te W

KB

Alleenstaande ouder

overige huishoudens

114

aantrekkelijker voor deze groep, maar leidt wel tot een toename van de

waarde van een extra euro inkomen (inkomenseffect). Vanwege het lagere inkomen worden deze alleenstaande ouders geprikkeld om meer arbeid aan te

bieden. Ten tweede, de steilere afbouw van het kindgebonden budget heeft een negatief effect op de arbeidsparticipatie (urenbeslissing). Alleenstaande ouders met een hoger inkomen ervaren een hogere marginale druk door de steilere afbouw van het kindgebonden budget. Ten derde, de steilere afbouw van het kindgebonden budget zorgt tegelijkertijd voor een positief effect op de werkgelegenheid (participatiebeslissing). De steilere afbouw van het

kindgebonden budget vergroot namelijk het verschil in inkomen tussen werken werken en niet werken. Ten vierde, de terugsluis via lagere marginale tarieven betekent dat meer werken netto meer oplevert en hierdoor stijgt de arbeidsparticipatie. Per saldo is het effect op de werkgelegenheid licht positief, maar afgerond 0,0%.

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

Verlaging kindgebonden budget 180 180 180 180 180 Terugsluis: verlaging tarief tweede en derde schijf loon- en inkomstenbelasting met 0,14-%punt

-180 -180 -180 -180 -180

Inkomensverdeling Inkomenseffecten aanpassing kindgebonden budget voor alleenstaande ouders met terugsluis, 2016

<-5%

-5 tot -2%

-2 tot 0%

geen effect

0 tot 2%

Aandeel

Inkomenshoogte Minimum 0% 1% 10% 87% 1% 0,0% 5% Minimum-modaal 0% 1% 6% 46% 47% 0,0% 33% 1x-1,5x modaal 0% 2% 1% 6% 91% 0,1% 22% 1,5x-2x modaal 0% 1% 0% 2% 97% 0,1% 17% >2x modaal 0% 0% 0% 0% 99% 0,1% 23%

Huishoudsituatie Tweeverdiener 0% 0% 0% 13% 87% 0,1% 52% Alleenstaande 0% 3% 7% 33% 58% 0,0% 43% Alleenverdiener 0% 0% 0% 9% 91% 0,1% 6%

Inkomensbron Werkenden 0% 1% 3% 10% 86% 0,1% 63% Uitkeringsontvangers 0% 2% 14% 52% 33% 0,0% 9% Gepensioneerden 0% 0% 0% 39% 61% 0,0% 25%

Kinderen Zonder kinderen 0% 0% 0% 20% 80% 0,1% 49% Met kinderen 0% 5% 12% 8% 76% 0,1% 25%

Alle huishoudens 0% 1% 3% 21% 75% 0,1% 100%

De terugsluis is vormgegeven via een generieke verlaging van het tarief in de tweede en derde schijf van de loon- en inkomstenbelasting met 0,14%-punt. De terugsluis komt daardoor vooral ten goede aan huishoudens die niet door de maatregel geraakt worden. Het mediane inkomenseffect is dan ook positief (+0,1%). Binnen de groep alleenstaande ouders gaat 7% er maximaal 2% op achteruit. 3% van de alleenstaande ouders gaat er maximaal 5% op achteruit.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Het wijzigen van het afbouwtraject voor de alleenstaande ouder en de verlaging van de

alleenstaande ouderkop zijn uitvoeringstechnisch mogelijk. De duur van het (wets)traject is 1,5 jaar. Invoering is mogelijk vanaf 1 januari 2018 mits het proces in 2016 in gang wordt gezet.

115

Titel fiche 15. Omzetten van aftrekposten in heffingskortingen

Thema Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Doel Evenwichtigere herverdeling

Variant Herijking draagkrachtbeginsel in belastingheffing en toeslagen voor particulieren en ondernemers

Omschrijving van de maatregel

Omzetting van aftrekposten in heffingskortingen. Het gaat in ieder geval om de volgende aftrekposten:204

uitgaven voor specifieke zorgkosten weekenduitgaven voor gehandicapten scholingsuitgaven

uitgaven voor monumentenpanden kwijtgescholden durfkapitaal partneralimentatie

aftrekbare giften zelfstandigenaftrek MKB-winstvrijstelling

startersaftrek bij arbeidsongeschiktheid aftrek voor speur- en ontwikkelingswerk meewerkaftrek stakingsaftrek

De hoogte van de heffingskorting wordt bepaald door het huidige aftrekbare bedrag te vermenigvuldigen met het tarief van de eerste schijf en de heffingskorting kan alleen verzilverd worden bij de persoon die recht heeft op de tegemoetkoming.

Met de opbrengst van de maatregel worden alle box-1 tarieven met 0,6-%punt verlaagd.

Achtergrond/rationale

De persoonsgebonden aftrekposten en de aftrekposten voor IB-ondernemers verminderen het inkomen uit werk en woning; de persoonsgebonden aftrekposten verminderen onder omstandigheden ook het inkomen uit sparen en beleggen en het inkomen uit aanmerkelijk

belang. Daarnaast verlagen de aftrekposten het toetsinginkomen voor toeslagen. Aftrekposten zijn bedoeld om rekening te houden met het draagkrachtverminderende

karakter van specifieke uitgaven. Er zijn ook enkele aftrekposten die vooral zijn bedoeld ter stimulering van bepaald gedrag,

zoals bij scholingsuitgaven, bij uitgaven voor monumentenpanden en aftrekbare giften. Omzetting van aftrekposten in heffingskortingen bewerkstelligt dat het nettovoordeel voor

iedere belastingplichtige met eenzelfde omvang van het bedrag dat in aftrek mag worden genomen gelijk is.

Effecten

Economie

Begroting De budgettaire opbrengst van de maatregel met deze vormgeving ligt in de

orde van grootte van € 1,4 miljard. Daarnaast nemen ook de kosten van de toeslagen af met circa € 0,4 mld en neemt de zvw voor zelfstandigen met 0,3 mld af. Aangezien heffingskortingen niet kunnen leiden tot negatieve

belasting, kan een deel van het recht op de nieuwe heffingskortingen niet verzilverd worden. Dit deel bedraagt circa 20%. Er is een grote overlap met andere fiches, waardoor budgettaire effecten niet altijd optelbaar zijn.

(in miljarden) 2018 2019 2020 2021 Structureel

Omzetting aftrekposten in heffingskortingen Waarvan:

Belastingen Toeslagen Zvw zelfstandigen

2,1

1,4 0,4 0,3

2,1

1,4 0,4 0,3

2,1

1,4 0,4 0,3

2,1

1,4 0,4 0,3

2,1

1,4 0,4 0,3

Terugsluis: verlaging alle box 1-tarieven met circa 0,6%-punt

-2,1 -2,1 -2,1 -2,1 -2,1

204 Van een aantal persoonsgebonden aftrekposten wordt in variant 1 van thema 3 voorgesteld om deze af te schaffen, zoals uitgewerkt in bouwsteen 31, 32 en 33. Dit geldt voor de uitgaven voor specifieke zorgkosten, scholingsuitgaven en giftenaftrek.

116

Inkomensverdeling Het omzetten van aftrekposten in heffingskortingen verhoogt het belastbare

inkomen. Dit heeft gevolgen voor inkomensafhankelijke regelingen, zoals de toeslagen. Dit heeft met name negatieve gevolgen voor lagere inkomens en

voor (andere) gezinnen met kinderen. In combinatie met de terugsluis via de schijftarieven treedt naar verwachting gemiddeld een nivellerend effect op. Omzetting heeft ook gevolgen voor de mogelijkheden om het (beoogde) fiscale voordeel te verzilveren. De verwachting is dat het niet kunnen verzilveren van het beoogde voordeel bij omzetting iets toeneemt. Dit komt met name door de vormgeving van de terugsluis (deels via een verlaging van

het tarief in de eerste schijf).

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaarheid per 1-1-2018 sterk afhankelijk van de exacte vormgeving en de samenloop met andere maatregelen. De wijziging is complex, vergt nieuwe functionaliteiten in de aangifte- en aanslagprogrammatuur.

117

Titel fiche 16. Heffingskortingen op basis van individueel inkomen

Thema Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Doel Evenwichtigere herverdeling

Variant Herijking draagkrachtbeginsel in belastingheffing en toeslagen voor particulieren en ondernemers

Omschrijving van de maatregel

Stapsgewijs afschaffen van de mogelijkheid om het niet verzilverbare deel van de arbeidskorting en de inkomensafhankelijke combinatiekorting uit te laten betalen op basis van de verschuldigde belasting van de partner (hierna: tegen partnerinkomen). In 2018 kan – in lijn met de afbouw van de uitbetaling van de algemene heffingskorting – nog 33,33% van de arbeidskorting en de inkomensafhankelijke combinatiekorting tegen het inkomen van de partner vergolden worden. Dit

wordt afgebouwd naar 0% in 2023. Met de opbrengst van de maatregel wordt het tarief in de tweede en derde schijf van de loon- en inkomstenbelasting met 0,2-%punt verlaagd.

Achtergrond/rationale

De verzilvering van de algemene heffingskorting tegen partnerinkomen wordt sinds 2009 in 15 jaar tijd volledig afgebouwd.205

De inkomensafhankelijke combinatiekorting en de arbeidskorting kunnen echter nog steeds tegen partnerinkomen worden verzilverd.

Het in stand laten van deze aan het inkomen van de partner gekoppelde verzilvering is niet

consistent met het heffen van belasting op basis van individuele draagkracht en bevoordeelt tweeverdienerhuishoudens waar de tweede verdiener slechts een kleine baan heeft ten opzichte van alleenverdieners.

Effecten

Economie Deze variant leidt tot een lichte stijging van de totale werkgelegenheid, maar afgerond 0,0%, in personen en uren. Hier treden drie effecten op. Ten eerste, het afschaffen van de uitbetaalbaarheid van de arbeidskorting en de inkomensafhankelijke combinatiekorting zorgt voor een grotere prikkel om

meer te gaan werken (intensieve marge), zodat de heffingskorting alsnog

verzilverd kan worden. Ten tweede, er is een negatief effect op de arbeidsparticipatie ten aanzien van de keuze tussen wel of niet werken (extensieve marge) voor personen die de arbeidskorting en/of inkomensafhankelijke combinatiekorting niet zelf kunnen verzilveren. Voor deze groep geldt dat het verschil in inkomen tussen werken en niet werken kleiner wordt. Ten derde, het verlagen van de tarieven van de tweede en

derde schijf van de loon- en inkomstenbelasting heeft een positief effect op de werkgelegenheid.

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffen verzilvering arbeidskorting en inkomensafhankelijke combinatiekorting tegen partnerinkomen Waarvan: Arbeidskorting Inkomensafhankelijke combinatiekorting

131

50 83

158

60 100

185

70 118

211

80 135

265

100 170

Terugsluis: verlaging tarief tweede en derde schijf van de loon- en inkomstenbelasting met 0,2-%punt

-131 -158 -185 -211 -265

Inkomensverdeling De opbrengst van de afschaffing van de verrekening van de heffingskortingen via het partnerinkomen kan via de tarieven in de tweede en derde schijf van de loon- en inkomstenbelasting worden teruggesluisd. Deze tarieven kunnen beide met 0,2%-punt omlaag wanneer de beperking 100% is. Dit geeft voor de meeste huishoudens een klein positief inkomenseffect, waardoor de

mediaan van alle huishoudens op 0,1% uitkomt. Het aantal huishoudens waarop de maatregel – in de structurele situatie – een negatief effect heeft is 7%. Er is een beperkt aantal huishoudens dat er meer dan 2% op achteruit gaan. Negatieve inkomenseffecten doen zich alleen voor bij tweeverdieners. Alleenstaanden en alleenverdieners gaan erop vooruit omdat zij niet te maken

hebben met verzilvering van deze heffingskortingen tegen het partnerinkomen, en wel voordeel ondervinden van de belastingverlaging in de tweede en derde schijf van de loon- en inkomstenbelasting.

205 Mensen geboren voor 1963 zijn uitgezonderd van de afbouw van de verzilvering van de AHK.

118

Tabel: Inkomenseffecten volledige beperking verzilvering arbeidskorting en inkomensafhankelijke combinatiekorting tegen partnerinkomen met terugsluis

via verlaging tarief tweede/derde schijf loon- en inkomstenbelasting (2023 en verder)

<-5%

-5 tot -

2%

-2 tot 0%

geen effect

0 tot 2%

Totaal Mediaan Aandeel

Inkomenshoogte Minimum 0% 0% 1% 18% 80% 100% 0,0% 5% Minimum-modaal 0% 0% 2% 21% 77% 100% 0,0% 33% 1x-1,5x modaal 0% 2% 9% 3% 86% 100% 0,1% 22% 1,5x-2x modaal 1% 2% 12% 1% 85% 100% 0,1% 17% >2x modaal 0% 1% 6% 0% 93% 100% 0,1% 23%

Huishoudsituatie

Tweeverdiener 0% 2% 11% 4% 82% 100% 0,1% 52% Alleenstaande 0% 0% 0% 15% 85% 100% 0,0% 43% Alleenverdiener 0% 0% 0% 5% 95% 100% 0,1% 5%

Inkomensbron Werkenden 0% 1% 9% 9% 80% 100% 0,1% 63% Uitkeringsontvangers 0% 0% 1% 20% 79% 100% 0,0% 9% Gepensioneerden 0% 0% 0% 4% 96% 100% 0,0% 25%

Kinderen Zonder kinderen 0% 0% 2% 12% 86% 100% 0,1% 50% Met kinderen 1% 3% 20% 8% 68% 100% 0,1% 25%

Alle huishoudens 0% 1% 6% 9% 84% 100% 0,1% 100%

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een vereenvoudiging van de loon- en inkomstenbelasting en is daarom in lijn met de investeringsagenda.

119

Titel fiche 17. Verkleinen marge gebruikelijk loon box 2

Thema Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Doel Evenwichtigere herverdeling

Variant Herijking draagkrachtbeginsel in belastingheffing en toeslagen voor particulieren en ondernemers

Omschrijving van de maatregel

Het verkleinen van de marge in de gebruikelijkloonregeling tot 10% verkleint het voordeel voor de DGA en zorgt voor (meer) neutraliteit. Een groter onderdeel van het inkomen valt onder de progressieve heffing van box 1, waarvoor voor dat bedrag ook geen uitstel van belastingheffing mogelijk is. Met de opbrengst van de maatregel wordt het tarief van alle box-1 tarieven met 0,09-%punt verlaagd.

Achtergrond/rationale

Box 2 biedt de mogelijkheid tot uitstel van de belastingheffing. Dat gaat onder meer niet op voor de box 1-belasting over het bedrag waarmee het feitelijk

betaalde loon op grond van de gebruikelijkloonregeling wordt verhoogd.

Voor werknemers die arbeid verrichten ten behoeve van een lichaam waarin zij of hun partner een aanmerkelijk belang hebben (directeur-grootaandeelhouders of dga’s) geldt de zogenoemde gebruikelijkloonregeling. De gebruikelijkloonregeling is er van oudsher op gericht het fiscaal in aanmerking te nemen loon van een aanmerkelijkbelanghouder minimaal vast te stellen op het loon dat normaal is voor het niveau en de duur van zijn arbeid. Omdat een zakelijk loon niet op de euro nauwkeurig is vast te stellen en er in de praktijk altijd veel

discussie is over wat gebruikelijk is, wordt het loon van de dga in beginsel gesteld op het hoogste van de volgende bedragen: a. 75% van het loon uit de meest vergelijkbare dienstbetrekking: b. het hoogste loon van de andere werknemers die in dienst zijn van het hiervoor genoemde lichaam: c. € 44.000 (bedrag 2016)

Als de dga echter aannemelijk maakt dat hetgeen uit de hiervoor opgenomen opsomming als hoogste bedrag resulteert, hoger is dan 75% van het loon uit de meest vergelijkbare dienstbetrekking, wordt het loon gesteld op 75% van het loon uit de meest vergelijkbare

dienstbetrekking (het verschil van 25% is de zogenoemde doelmatigheidsmarge) De doelmatigheidsmarge kan echter niet tot gevolg hebben dat het loon op een lager bedrag wordt gesteld dan € 44.000 (bedrag 2016). Het loon kan alleen op een lager bedrag worden gesteld dan € 44.000 (bedrag 2016) voor zover de dga aannemelijk maakt dat (100% van)

het loon uit de meest vergelijkbare dienstbetrekking lager is dan dat bedrag. Tot 2015 gold nog een doelmatigheidsmarge van 30%. In het Belastingplan 2015 is de

doelmatigheidsmarge reeds met 5 procentpunten verlaagd naar 25% (uitwerking Begrotingsafspraken 2014). De Commissie Van Dijkhuizen heeft voorgesteld de doelmatigheidsmarge te verlagen tot 10%.

Uit onderzoek uit 2010 van de Commissie Van Dijkhuizen blijkt dat, ten aanzien van het normbedrag:

o 34% van dga’s destijds een lager bedrag als loon in aanmerking nam; o 5% van de dga’s destijds eenzelfde bedrag als loon in aanmerking nam; o 61% van de dga’s destijds een hoger bedrag als loon in aanmerking nam.

Dit leidt tot de conclusie dat destijds maximaal 61% van de dga’s gebruik kon maken van de

doelmatigheidsmarge. Daarnaast blijkt uit onderzoek van het CPB dat er een sterke concentratie is rond het bedrag van € 44.000. Aangezien arbeidsinkomen hoger wordt belast

dan box-2-inkomen (ook als rekening wordt gehouden met de vennootschapsbelasting), hebben dga’s een prikkel om het aangegeven arbeidsinkomen te minimaliseren. Er is geen beleidsmatige reden om het (theoretische) inkomen uit arbeid van dga’s lichter te belasten dan dat van een gewone werknemer. Ook vanuit het oogpunt van draagkracht is dit verschil onwenselijk.

120

Figuur: Verdeling gebruikelijk loon 2010 (bron: CPB, beschrijvende statistiek DGA’s, 2015)

Effecten

Economie De huidige situatie maakt het drijven van een onderneming via een bv aantrekkelijker en verstoort zo de allocatie van de arbeidsmarkt. Een kleinere marge in de gebruikelijkloonregeling vermindert belastinguitstel en zorgt voor meer neutraliteit ten opzichte van box 1 en pakt zo positief uit voor de allocatie door een hogere productiviteit en economische groei.

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

Verkleinen marge gebruikelijkloonregeling

471 442 411 381 117

Terugsluis: verlaging alle box 1-tarieven

met 0,09%-punt

-117 -117 -117 -117 -117

Inkomensverdeling In combinatie met de terugsluis leidt deze maatregel tot een herverdeling van dga’s naar overige inkomens in box 1 (met name IB ondernemers en

werknemers). Het verlagen van de doelmatigheidsmarge heeft tot gevolg dat bij iedere dga die nu een groter marge hanteert dan de na de verlaging resulterende marge het in aanmerking te nemen loon toeneemt. Afhankelijk van het marginale tarief in box 1 kan dit voor deze dga’s een lastenverzwaring tot gevolg hebben.206 Daarnaast kan een hoger in aanmerking te nemen loon gevolgen hebben voor de inkomensafhankelijke bijdragen en regelingen.

Milieueffecten

Andere

welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De gebruikelijkloonregeling is niet eenvoudig uitvoerbaar en is conflictgevoelig. Daarom vormt de uitvoering ervan voor zowel belanghebbenden als de

Belastingdienst een arbeidsintensief proces. Het verlagen van de doelmatigheidsmarge naar 25% heeft de uitvoerbaarheid niet verbeterd, omdat de discussie over de hoogte van het gebruikelijk loon zich nu afspeelt rond het verlaagde percentage. Door het verlagen van de marge zullen discussies tussen de Belastingdienst en dga’s over het in aanmerking te nemen loon toenemen. Naarmate de doelmatigheidsmarge lager is zal de weerstand bij dga’s toenemen en wordt de druk op de uitvoering hoger. De maatregel is daardoor niet in lijn

met de investeringsagenda.

206 Het hoogste marginale tarief in box 1 is 52%. Het hoogste gecombineerde marginale tarief van de vennootschapsbelasting en box 2 is 43,75%.

121

Titel fiche 18. Forfaitaire voorheffing box 2

Thema Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Doel Evenwichtigere herverdeling

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

Voorheffing van jaarlijks 4% van het vermogen van de vennootschap. Aan het eind (bij verkoop) moeten alleen de werkelijk behaalde inkomsten belast zijn en dient er dus verrekening plaats te vinden (voorstel Commissie Van Dijkhuizen). Met de opbrengst van de maatregel wordt het tarief van alle box-1 tarieven met 0,01-%punt verlaagd.

Achtergrond/rationale

Een verschil tussen box 1-ondernemers en box 2-ondernemers is dat box 2-ondernemers

(een deel van de) belasting pas betalen als zij winsten daadwerkelijk uitkeren. De IB-heffing

in box 1 en de Vpb wordt wel jaarlijks betaald, de IB-heffing in box 2 pas bij

dividenduitkering.

Een jaarlijkse (minimum-)heffing in box 2 leidt tot minder belastinguitstel, waardoor de belastingheffing bij de dga – in de tijd – meer in evenwicht komt met de belastingheffing bij de werknemer.

Daarnaast draagt een jaarlijkse (minimum-)heffing in box 2 bij aan het evenwicht tussen box

1- en box 2-ondernemers. Tevens zorgt een jaarlijkse forfaitaire (voor)heffing in box 2 dat

het minder interessant wordt om box 3-vermogen te beleggen in de vennootschap, waardoor

er ook meer evenwicht tussen box 2 en box 3 ontstaat.

De Commissie Van Dijkhuizen heeft onderzocht of en in hoeverre box 2-ondernemers daadwerkelijk van de uitstelmogelijkheid gebruikmaken. Dat is inderdaad het geval. Het

aangiftebedrag in box 2 in 2010 was 60% van het bedrag dat uitgedeeld had kunnen worden op basis van de winst van de beschouwde vennootschap. Als de winsten van deelnemingen ook worden meegenomen daalt het uitdelingspercentage zelfs tot een kwart.

Onderstaande figuur laat de bandbreedte zien waarin de belastingdruk uitkomt:

o bij een gebruikelijk loon, jaarlijkse Vpb-heffing en jaarlijks volledige uitkering van de winst (dichte groene lijn); en

o bij een gebruikelijk loon, jaarlijkse Vpb-heffing en oneindig uitstel van de winstuitkering met een belastingdruk van nihil in box 2 (groene stippellijn).

122

Een alternatieve vormgeving voor de voorgestelde variant is een winstuitkeringsfictie die als grondslag het voor uitkering beschikbare bedrag (winst in een boekjaar) neemt in plaats van het

vermogen van de vennootschap. Ook in deze variant wordt een forfait geïntroduceerd in box 2. Met de sterke politieke wens om

voor box 3 van de forfaitaire benadering af te stappen is dat wellicht niet het meest voor de hand liggend. Het gaat hier overigens wel alleen om een forfaitaire voorheffing.

Daarnaast ligt het gevoelig om te stimuleren liquide middelen uit de onderneming te halen. De achtergrond van het toestaan van uitstel van betaling van belasting is dat het geld gebruikt kan

worden voor het drijven van de onderneming en dat het niet gebruikt wordt voor consumptie door de box 2-ondernemer.

Effecten

Economie De huidige situatie maakt het drijven van een onderneming in box 2 door belastinguitstel bij hogere winsten fiscaal aantrekkelijker dan ondernemen in

box 1. Wanneer deze keuze fiscaal gedreven is heeft dat effecten op de allocatie van de arbeidsmarkt en de productiviteit van de economie als geheel. Box 2-ondernemers gaan een deel van de belasting eerder betalen; daardoor

zal ook afstel minder vaak voorkomen.

Begroting

Bij deze raming zijn geen gedragseffecten verondersteld. Een mogelijk gedragseffect zou kunnen zijn dat dga’s het ondernemingsvermogen zullen verkleinen door vermogen aan de bv te onttrekken. Daar staat echter

tegenover dat de (al dan niet forfaitaire) uitkomsten uit dit vermogen dan weer bij de dga in box 1 of box 3 in de belaste sfeer terecht zouden komen.

2018 2019 2020 2021 Structureel

Forfaitaire voorheffing box 2 850 810 769 729 43 Terugsluis: verlaging alle box 1-tarieven met (struc) 0,01%-punt

-43 -43 -43 -43 -43

Inkomensverdeling

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Het invoeren van een forfaitaire voorheffing betekent dat er bijgehouden dient te worden wat

gedurende het bestaan van een onderneming geheven is/wordt, zodat dit verrekend kan worden bij de (ongewijzigde) heffing bij uitkering van dividend in box 2. Uitvoerbaarheid per 1-1-2018 sterk afhankelijk van de exacte vormgeving en de samenloop met andere maatregelen. De wijziging is complex, vergt nieuwe functionaliteiten in de aangifte/aanslagprogrammatuur.

123

Titel fiche 19. Progressief tarief box 2

Thema Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Doel Evenwichtigere herverdeling

Variant Herijking draagkrachtbeginsel in belastingheffing en toeslagen voor particulieren en ondernemers

Omschrijving van de maatregel

Introductie van twee schijven in box 2 met een tarief van 25% voor de eerste € 50.000207 en een tarief van 30% voor hetgeen de € 50.000 te boven gaat. Hierdoor wordt de aanmerkelijkbelanghouder gestimuleerd om jaarlijks (een deel van) de jaarwinst uit keren. Uitkering van alle opgebouwde winsten ineens, dan wel realisatie bij vervreemding van alle aandelen, levert immers een hogere heffing op. Met de opbrengst van de maatregel wordt het tarief van alle box-1 tarieven met 0,08-%punt

verlaagd.

Achtergrond/rationale

De Commissie Van Dijkhuizen heeft onderzocht of en in hoeverre box 2-ondernemers

daadwerkelijk van de uitstelmogelijkheid in box 2 gebruikmaken. Dat is inderdaad het geval. Het aangiftebedrag in box 2 in 2010 was 60% van het bedrag dat uitgedeeld had kunnen worden op basis van de winst van de beschouwde vennootschap. Als de winsten van deelnemingen ook worden meegenomen daalt het uitdelingspercentage zelfs tot een kwart. Onderstaande figuur laat de bandbreedte zien waarin de belastingdruk uitkomt:

o bij een gebruikelijk loon, jaarlijkse Vpb-heffing en jaarlijks volledige uitkering van de

winst (dichte groene lijn); en o bij een gebruikelijk loon, jaarlijkse Vpb-heffing en oneindig uitstel van de

winstuitkering met een belastingdruk van nihil in box 2 (groene stippellijn). In box 2 worden de voordelen nu belast tegen één tarief. Eerdere tijdelijke verlagingen van

het box 2-tarief hebben tot aanvullende verzilveringen van de opgebouwde winsten geleid. Een progressief tarief in box 2 verbetert het evenwicht tussen box 1- en box 2-ondernemers.

Daarnaast maakt een hoger tarief in box 2 het minder interessant om vermogen te beleggen in de vennootschap in plaats van in box 3.

Een twee schijvenstructuur in box 2 vormt een stimulans voor de dga om overtollige

middelen in de onderneming uit te keren. Dit leidt tot minder belastinguitstel. Hierdoor komt de belastingheffing bij de dga – ook in de tijd – meer in evenwicht met de belastingheffing bij de werknemer.

Deze maatregel stimuleert om liquide middelen uit de onderneming te halen en dat kan

politiek gevoelig liggen. De achtergrond van het toestaan van uitstel van betaling van belasting is juist dat het geld gebruikt kan worden voor het drijven van de onderneming en dat het niet gebruikt wordt voor consumptie in privé.

207 Het gekozen bedrag van 50.000 ligt in de buurt van gemiddelde belastbare winst van dga’s met een winst groter dan 0 (67.873 euro op basis van cijfers 2010).

124

Effecten

Economie De huidige situatie maakt het drijven van een onderneming in box 2 door

belastinguitstel bij hogere winsten fiscaal aantrekkelijker dan ondernemen in

box 1. Wanneer deze keuze fiscaal gedreven is heeft dat effecten op de allocatie van de arbeidsmarkt en de productiviteit van de economie als geheel. Box 2-ondernemers gaan door deze maatregel een deel van de belasting eerder betalen; daardoor zal ook afstel minder vaak voorkomen.

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

Progressief tarief box 2 290 290 290 290 290 Terugsluis: verlaging alle box 1-tarieven met 0,08-%punt

-290 -290 -290 -290 -290

Inkomensverdeling Door in box 2 twee schijven te introduceren wordt de ab-houder gestimuleerd om jaarlijks (een deel van) de jaarwinst uit keren. Uitkering ineens van alle opgebouwde winsten levert immers een hogere heffing op. Hoogstwaarschijnlijk zal dat betekenen dat dividenduitkeringen worden

gemaximeerd op € 50.000, maar er wel vaker en eerder dividend wordt

uitgekeerd. Bij uitkeringen groter dan € 50.000 wordt er met de genoemde tarieven meer herverdeling gerealiseerd, op hoge winstuitkeringen valt de belastingheffing immers hoger uit, terwijl dit over alle box-1 inkomens wordt teruggesluisd.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een verzwaring van de structuur van de IB en is daarom niet in lijn met de investeringsagenda.

125

Titel fiche 20. Afschaffen doorschuiffaciliteiten in box 2 IB en bedrijfsopvolgingsregeling

in de schenk- en erfbelasting

Thema Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Doel Evenwichtigere herverdeling

Variant Herijking draagkrachtbeginsel in belastingheffing en toeslagen voor particulieren en ondernemers

Omschrijving van de maatregel

Afschaffing van de doorschuifregelingen in de inkomstenbelasting. Daarnaast wordt de bedrijfsopvolgingsregeling in de schenk- en erfbelasting afgeschaft. Met de opbrengst van de maatregel wordt het tarief van alle box-1 tarieven met 0,13-%punt verlaagd.

Achtergrond/rationale

In box 2 worden alle inkomsten uit een aanmerkelijk belang in een vennootschap (ab) in de heffing betrokken. Van dergelijke inkomsten is bijvoorbeeld ook sprake bij de levering van ab-aandelen aan familie bij bijzondere omstandigheden of de uitstel van heffing bij emigratie

(conserverende aanslag).

Diverse regelingen faciliteren zeer langdurig uitstel of afstel van het moment van heffing, boven op de box 2-systematiek, die van zichzelf al uitstel stimuleert.

Een voorbeeld is de doorschuifregeling in de inkomstenbelasting: de overgang van een ab wordt in bepaalde situaties, zoals bij overgang krachtens huwelijksvermogensrecht, krachtens erfrecht of krachtens schenking, niet als een vervreemding aangemerkt voor zover de vennootschap een onderneming drijft. Daardoor hoeft op dat moment niet te worden

afgerekend over de winst op de aandelen. De verkrijgingsprijs van de aandelen wordt dan doorgeschoven naar de verkrijger.

Door faciliteiten met betrekking tot het doorschuiven af te schaffen of door faciliteiten te beperken die uitstel of de kans op afstel van heffing bevorderen is ‘oneindig’ uitstel van belastingheffing in box 2 niet meer mogelijk. Eventueel kan een betalingsregeling worden geïntroduceerd.

Dat grijpt aan bij een sterkere herverdeling en verkleint het verschil ten opzichte van box 1 waar het effect van doorschuifregelingen veel kleiner is.

Een regeling die verband houdt met de hiervoor genoemde doorschuifregeling, is de

bedrijfsopvolgingsregeling in de successiewet (BOR) in de schenk- en erfbelasting: voor verkrijgers die een door een erfenis of schenking verkregen onderneming voortzetten, geldt voor de schenk- of erfbelasting een (voorwaardelijke) volledige vrijstelling van het ondernemingsvermogen tot een waarde van afgerond € 1 miljoen van de objectieve

onderneming en een vrijstelling van 83% over het meerdere. Ook hier kan afschaffing gepaard gaan met de introductie van een betalingsregeling.

Alternatief voor afschaffing van de BOR is een verlaging van het vrijstellingspercentage van 83% boven de vrijstelling van 1 miljoen euro. Hiermee wordt het mkb ontzien. In het geval van een grote onderneming zijn er echter diverse mogelijkheden om ook bij een lager percentage optimaal gebruik te maken van de BOR. Met het oog op dit onbeoogde gebruik zou versobering van de regeling, in termen van kwalificerend ondernemingsvermogen, het

meest effectief zijn. Een verdergaande optie is de regeling om te zetten in een betalingsregeling.

Effecten

Economie

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffen doorschuiffaciliteiten en de BOR Waarvan: Doorschuiffaciliteiten in box 2 BOR

205

100 105

217

100 117

230

100 130

242

100 142

450

100

350 Terugsluis: verlaging alle box 1-tarieven met 0,13-%punt

-450 -450 -450 -450 -450

Inkomensverdeling In combinatie met de terugsluis leidt deze maatregel tot een herverdeling van dga’s naar overige inkomens in box 1 (met name IB ondernemers en werknemers).

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een vereenvoudiging van de IB en van de schenk- en erfbelasting en is daarom in lijn met de investeringsagenda.

126

Titel fiche 21. Progressief tarief box 3

Thema Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Doel Evenwichtigere herverdeling

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

Invoering van een progressieve tariefstructuur in box 3. Dit wordt vormgegeven door – naast een tarief van 30% in de eerste schijf - een tarief van 40% in te voeren voor het forfaitaire rendement over het vermogen vanaf € 1 miljoen. Met de opbrengst van de maatregel wordt het tarief van alle box-1 tarieven met 0,07-%punt verlaagd.

Achtergrond/rationale

Het tarief in box 3 is momenteel 30% over het forfaitair berekende rendement. Vanaf belastingjaar 2017 wordt het forfaitaire rendement op een andere manier berekend. Er

komen vermogensklassen (schijven) in box 3, gebaseerd op de voor elke vermogensklasse gemiddelde verdeling over de verschillende vermogenstitels, de zogenoemde vermogensmix.

Per vermogensklasse wordt het gemiddeld in de markt behaalde rendement bepaald.

Hiermee komen de rendementen in 2017 naar verwachting uit op:

Schijf Deel van het Box 3-vermogen (€)

Heffingvrij vermogen (€)

Forfaitair rendement over deel van het vermogen

1e 0 - 100.000 -/- 25.000 2,9 %¹

2e 100.000 - 1 mln 4,7 %²

3e > 1 mln 5,5 %³

De rendementen kunnen jaarlijks wijzigen door herijking. Het tarief blijft gehandhaafd op

30%. Door deze aanpassing sluit het forfaitaire rendement beter aan bij het in het verleden

gemiddeld behaalde werkelijke rendement op het vermogen bij de betreffende omvang van het vermogen. Daarmee zal de box 3-heffing gemiddeld niet langer ten opzichte van het

feitelijke rendement degressief uitpakken maar gematigd progressief uitpakken. Op individueel niveau geldt dat niet: er worden namelijk nog steeds forfaits toegepast op basis van het gemiddelde rendement per vermogensklasse.

Naar het belasten van werkelijk rendement in box 3 wordt momenteel onderzoek gedaan. Het belasten van het werkelijke rendement op individueel niveau zorgt voor een heffing die ook op individueel niveau beter aansluit bij de behaalde rendementen.

Analoog aan de heffingsstructuur in box 1 kan om het draagkrachtbeginsel te versterken in box 3 ook gekozen worden voor een progressie in de heffing.

Effecten

Economie De belastingheffing in box 3 maakt het minder aantrekkelijk om consumptie uit te stellen. Bij de Mirrlees Review208 aat het voorkomen van het beïnvloeden van besparingen over de levensloop voorop. In het concluderende beleidsadvies voor het VK van de Mirrlees Review wordt daarom gesteld dat

het rendement op sparen vrijgesteld moet worden van belastingheffing

omwille van de neutraliteit van consumptie op verschillende tijdstippen. Uit het empirisch onderzoek van de OESO blijkt dat een vermogensbelasting, die net zo uitpakt als de huidige (forfaitair vormgegeven) box 3-heffing, in beperkte mate verstorend uitpakt voor de economische groei, mits er een vrijstelling bestaat die hoog genoeg is om besparingen voor consumptie op een later moment uit te zonderen voor iedereen, behalve voor grote vermogens.209 Een vermogensbelasting is meer verstorend voor de

economische groei dan een belasting op arbeid of winst en minder verstorend dan een belasting op consumptie of onroerend goed. Als het aandeel van het vermogen dat niet dient voor het spreiden van consumptie hoger is bij grotere vermogens, kan een hogere heffing voor deze groep positief uitpakken voor de welvaart, maar dan wel in combinatie met een verlaging van de belastingdruk op kleinere vermogens of op arbeid.

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

208 Mirrlees Review (2011), Tax by Design, Oxford University Press, Oxford. 209 OECD (2010),Tax Policy Reform and Economic Growth, OECD Tax Policy Studies, No. 20, OECD Publishing.

127

Progressief tarief box

3

265 265 265 265 265

Terugsluis: verlaging alle box 1-tarieven met 0,07-%punt

-265 -265 -265 -265 -265

Inkomensverdeling

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. Een hogere belastingdruk voor belastingplichtigen met (zeer) grote

vermogens vergroot de prikkel tot belastingontwijking, een aspect dat juist voor deze groep van belang is. Dat vraagt nadere aandacht vanuit uitvoeringsoogpunt. Een hoger belastingtarief op vermogen boven de € 1 miljoen in combinatie met het hogere forfaitaire rendement op dit vermogen zal de wens naar een tegenbewijsregeling doen toenemen. Daarnaast

zullen belastingplichtigen eerder vermogen buiten box 3 gaan beleggen, bijvoorbeeld in box 2. De maatregel betreft een verzwaring van de structuur van de IB en is daarom niet in lijn met de investeringsagenda.

128

Titel fiche 22. Verhogen erf- en schenkbelasting

Thema Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Doel Evenwichtigere herverdeling

Variant Herijking draagkrachtbeginsel in belastingheffing en toeslagen voor particulieren en ondernemers

Omschrijving van de maatregel

Verhoging van de tarieven van de schenk- en erfbelasting over de hele linie met 5%-punt. Met de opbrengst van de maatregel wordt het tarief van alle box-1 tarieven met 0,12-%punt verlaagd.

Achtergrond/rationale

Op basis van de Successiewet 1956 worden erf- en schenkbelasting geheven. De erf- en schenkbelasting is een economisch efficiënte belasting. De economie wordt minder

verstoord dan bij belastingen op arbeid, consumptie of winst.

De Studiecommissie Belastingstelsel wijst op het draagkrachtvermeerderende aspect van de

verkrijging waarvoor geen tegenprestatie wordt verricht. Ook uit wetenschappelijke hoek is er bijval voor dit standpunt. Anderen bepleiten afschaffing of verlaging van het tarief, omdat de belasting volgens hen onredelijk is. Hierdoor ligt een verhoging politiek gevoelig.

Bij de erf- en schenkbelasting speelt de toenemende internationale mobiliteit van vermogens die grenzen aan verhoging van de schenk- en erfbelasting stelt. Door de toegenomen internationale uitwisseling van gegevens door belastingdiensten is wel een hogere

belastingdruk mogelijk dan in het verleden. De tarieven in de schenk- en erfbelasting lijken enige ruimte te bieden voor een verhoging.

Ook zou gekeken kunnen worden naar de vrijstellingen. Er geldt bijvoorbeeld een forse vrijstelling voor de partner in de erfbelasting. Ook gelden er in de schenk- en erfbelasting substantiële vrijstellingen in geval van bedrijfsopvolging. Nalatenschappen en schenkingen aan ANBI’s en SBBI’s zijn volledig vrijgesteld. Met ingang van 2017 geldt een vrijstelling van

€ 100.000 in geval van schenkingen ten behoeve van de eigen woning aan personen tussen 18 en 40 jaar. De tarieven variëren van 10% - 40%.210

Effecten

Economie

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

Verhoging tarieven schenk- en erfbelasting met 5%-punt

440 440 440 440 440

Terugsluis: verlaging alle box 1-tarieven met 0,12 %punt

-440 -440 -440 -440 -440

Inkomensverdeling Een verhoging van de tarieven in de schenk- en erfbelasting heeft tot gevolg dat de waarde van de bestaande vrijstellingen toeneemt. Een tariefsverhoging over de hele linie slaat relatief het sterkst neer bij verkrijgers in tariefgroep 1 (partner en(pleeg)kinderen).

Milieueffecten

Andere

welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een parameterwijzigingen, dit is neutraal voor de investeringsagenda.

210 Partner en ((achter)klein)kinderen vallen in tariefgroep 1 (10-20% voor partner en kinderen; 18-36% voor (achter)kleinkinderen) en overige verkrijgers in tariefgroep 2 (30%-40%).

129

Titel fiche 23. Vermogensinkomensbijtelling toeslagen

Thema Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Doel Evenwichtigere herverdeling

Variant Herijking draagkrachtbeginsel in belastingheffing en toeslagen voor particulieren en ondernemers

Omschrijving van de maatregel

Vervanging van de verschillende harde vermogenstoetsen door een systeem van een vermogensinkomensbijtelling voor alle toeslagen (inclusief kinderopvangtoeslag). Hierbij wordt het toetsingsinkomen verhoogd met 11% van het vermogen boven de vrijstelling (bedrag in 2017: € 25.000 per persoon).

Achtergrond/rationale

De vermogenstoetsen die nu gelden binnen de zorgtoeslag, de huurtoeslag en het kindgebonden budget hebben harde grenzen: huishoudens hebben afhankelijk van de hoogte van het vermogen wel of geen recht op de toeslag. Dit geeft vooral grote inkomenseffecten

bij huishoudens die op enig moment een grondslag hebben die boven de vermogensgrens

uitkomt€. De huidige vermogenstoetsen zijn als volgt vormgegeven:

o Bij de huurtoeslag vervalt het recht op de toeslag bij een grens van € 0 boven het heffingvrije vermogen.

o Bij het kindgebonden budget en de zorgtoeslag geldt een grens van € 82.915 boven het heffingvrije vermogen.

De vermogenstoetsen beperken de uitgaven aan toeslagen met circa € 300 miljoen (bedragen 2017). De huurtoeslag heeft hierin het grootste aandeel (€ 125 miljoen), maar in de huurtoeslag is de vermogenstoets dan ook het strengst.

Door de omzetting van de vermogenstoetsen in een vermogensinkomensbijtelling wordt vermogen op een evenwichtigere manier betrokken bij de bepaling van de hoogte van de toeslag.

Effecten

Economie

Begroting

Voor de vermogensinkomensbijtelling geldt dat de kosten van huurtoeslag en kindgebonden budget toenemen en gecompenseerd worden door een ombuiging op zorg- en kinderopvangtoeslag.

De invoering van een vermogensinkomensbijtelling levert het meeste op bij de zorgtoeslag, omdat deze sterk wordt afgebouwd met een stijging van het inkomen (13,46% in 2017). Bij de huurtoeslag nemen ondanks de sterke afbouw

(ruim 30%) de kosten toe, omdat de huidige vermogenstoets streng is. Door de omzetting in een vermogensinkomensbijtelling stijgt het aantal huurtoeslagontvangers. De uitvoeringskosten bedragen incidenteel € 6 miljoen in jaar t-1. Dit wordt veroorzaakt door aanpassingen in ICT, voorlichting en bezwaar en beroep bij vier wetten. Structureel zijn er geen effecten op de uitvoeringskosten.

2018 2019 2020 2021 structureel

Omzetting vermogenstoetsen toeslagen in vermogensinkomens-bijtelling Waarvan:

Huurtoeslag Kindgebonden budget Zorgtoeslag Kinderopvangtoeslag

-8

-55 -27 49 42

-8

-55 -27 49 42

-8

-55 -27 49 42

-8

-55 -27 49 42

-8

-55 -27 49 42

Inkomens-verdeling

Op 95% van de huishoudens geen effect op inkomen (mediaan 0%). De huishoudens die gemiddeld het meeste voordeel hebben, hebben een grondslag in box 3 net boven het heffingvrije vermogen. De groep met een grondslag in box 3 groter dan 0, maar wel onder de (huidige) vermogensgrens (voor zorgtoeslag en kindgebonden budget) gaat er gemiddeld het meest op achteruit.

130

Tabel: inkomenseffecten vermogensbijtelling 17% over grondslag box 3* <-

5%

-5

tot -

2%

-2 tot

0%

geen

effect

0

tot

2%

2

tot

5%

>5

%

Totaal Medi

aan

Aan

deel

(%)

Inkomenshoogte

Minimum 0% 0% 0% 97% 0% 0% 2% 100% 0,0 5

Minimum-modaal 0% 2% 4% 92% 0% 0% 1% 100% 0,0 33

1x-1,5x modaal 0% 0% 2% 97% 0% 0% 0% 100% 0,0 22

1,5x-2x modaal 0% 0% 2% 97% 0% 0% 0% 100% 0,0 17

>2x modaal 0% 0% 3% 97% 0% 0% 0% 100% 0,0 23

Inkomensbron

Werkenden 0% 0% 3% 96% 0% 0% 0% 100% 0,0 63

Uitkeringsgerechtig

den

0% 0% 1% 97% 0% 0% 1% 100% 0,0 9

Gepensioneerden 0% 2% 4% 92% 0% 0% 1% 100% 0,0 25

Grondslag box 3

Geen 0% 0% 0% 100% 0% 0% 0% 100% 0,0 73%

0-10.000 0% 0% 21% 68% 0% 0% 9% 100% 0,0 4%

10.000-50.000 0% 7% 17% 74% 0% 0% 1% 100% 0,0 7%

50.000-83.000 5% 8% 12% 75% 0% 0% 0% 100% 0,0 4%

83.000-120.000 0% 0% 4% 92% 1% 1% 1% 100% 0,0 3%

>120.000 0% 1% 2% 96% 0% 0% 0% 100% 0,0 9%

Alle huishoudens 0% 1% 3% 95% 0% 0% 1% 100% 0,0 100

*De grondslag in box 3 betreft het vermogen boven het heffingvrij vermogen.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Het afschaffen van de vermogenstoetsen in de toeslagen en introductie van een vermogensbijtelling vergt wetswijziging. De duur van een dergelijk wetstraject is 1,5 jaar. Invoering is mogelijk vanaf 1

januari 2019 mits het proces in 2017 in gang wordt gezet.

131

Titel fiche 24. Verhogen inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK)

Thema Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Doel Vergroten arbeidsparticipatie

Variant Vergroten arbeidsparticipatie via fiscaal instrumentarium

Omschrijving van de maatregel

Verhoging van het maximale bedrag met € 1000 en verhoging van de de opbouw wordt met 0,9%-punt. De maximale IACK wordt bereikt bij € 43.500 in plaats van € 33.000. De maatregel wordt gedekt door het de loon- en inkomstenbelastingtarieven in de tweede, derde en vierde schijf met 0,15%-punt te verhogen.

Achtergrond/rationale

De IACK is een heffingskorting voor alleenstaande werkenden en minstverdienende partners, met een kind onder de 12 jaar. De IACK is gericht op deze groepen omdat hier volgens de economische wetenschap de meeste winst valt te behalen qua arbeidsparticipatie. De arbeidsaanbodelasticiteit van deze groepen is relatief hoog, wat erop duidt dat een hoger

nettoloon ervoor zorgt dat personen in deze groep (meer) gaan werken.

Volgens MICSIM, het arbeidsmarktmodel van het CPB, is het verhogen van de inkomensafhankelijke combinatiekorting een van de meest effectieve maatregelen om de werkgelegenheid te stimuleren. Zo levert een intensivering van de IACK met € 250 miljoen volgens dit model ongeveer 0,1% werkgelegenheid op.

De afgelopen jaren zijn er verschillende fiscale maatregelen genomen met als doel de arbeidsparticipatie te vergroten. Deze maatregelen hebben bijgedragen aan de toename van

de arbeidsparticipatie van groepen waarvan deze voorheen lager was (met name vrouwen).

Effecten

Economie Een intensivering van de IACK met € 250 miljoen levert volgens de CPB-modellen ongeveer 0,1% meer werkgelegenheid op (ongeveer 7.000 banen). Het budgettair dekken van de verhoging van de inkomensafhankelijke combinatiekorting met het verhogen van de schijftarieven vermindert dit werkgelegenheid in beperkte mate. Het effect op de productiviteit van de maatregel is nihil.

De potentiële winst wat betreft arbeidsparticipatie neemt inmiddels wel af. Het

zal in de toekomst steeds moeilijker (en duurder) worden om de groep die niet participeert door middel van financiële prikkels te verleiden om te gaan werken. De vraag is dus hoe effectief verdere fiscale stimulatie van de arbeidsparticipatie is.

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

Verhoging maximale IACK met € 1000 en verhoging opbouw met 0,9%-punt

-235 -235 -235 -235 -235

Dekking: verhoging tarieven tweede, derde en vierde schijf met 0,15-%punt

225 225 225 225 225

Inkomensverdeling Huishoudens met jonge kinderen gaan er door deze maatregel op vooruit. Het verschil in te betalen belasting tussen alleenverdienershuishoudens en tweeverdienershuishoudens wordt groter.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Bij de IACK is sprake van verzilveringsproblemen voor bepaalde huishoudens. Bij de laatste verhoging van de IACK (Belastingplan 2016) kon al circa 6,5%

van de huishoudens niet de volledige IACK verzilveren.211 Als de IACK niet zou mogen worden verzilverd vanwege de af te dragen belasting door de partner, zou zelfs circa 44% van de huishoudens niet de volledige IACK kunnen verzilveren. De verzilveringsproblemen zullen bij een verdere verhoging alleen maar toenemen.

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een parameterwijzigingen, dit is neutraal voor de investeringsagenda.

211 Een alleenstaande ouder betaalt nu belasting vanaf een inkomen van circa 20.000 euro.

132

Titel fiche 25. Inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK) verrekenen via

loonheffing

Thema Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Doel Vergroten arbeidsparticipatie

Variant Vergroten arbeidsparticipatie via fiscaal instrumentarium

Omschrijving van de maatregel

Verrekening van de IACK eveneens via de loonbelasting in plaats van alleen via de inkomstenbelasting.

Achtergrond/rationale

De IACK is een heffingskorting voor alleenstaande werkenden en minstverdienende partners, met een kind onder de 12 jaar. De IACK is gericht op deze groepen omdat hier volgens de economische wetenschap de meeste winst valt te behalen qua arbeidsparticipatie. De arbeidsaanbodelasticiteit van deze groepen is relatief hoog, wat erop duidt dat een hoger nettoloon ervoor zorgt dat personen in deze groep (meer) gaan werken.

Er wordt bij de inhouding van de loonheffing geen rekening gehouden met de IACK. Dit

betekent dat veel belastingplichtigen pas na afloop van het kalenderjaar bij de aanslag voor de inkomstenbelasting merken dat ze belasting terugkrijgen of minder belasting hoeven te betalen vanwege de IACK.212 Hierbij zal het voor een belastingplichtige niet altijd duidelijk zijn wat precies de reden is voor een belastingteruggave of van de vermindering van de te betalen belasting.

Naar verwachting speelt door de huidige vormgeving de IACK niet een optimale rol bij de

beslissing om te gaan werken, of meer te gaan werken, doordat deze niet zichtbaar is in het nettoloon op het loonstrookje. Het ligt in de rede dat de minstverdienende partner van een paar met kinderen onder de 12 jaar bij de beslissing om al dan niet te blijven werken in veel gevallen zijn nettoloon plus de kinderopvangtoeslag vergelijkt met de kosten van kinderopvang. De IACK speelt in dat geval geen rol bij deze beslissing. Als er bij de inhouding van loonbelasting rekening wordt gehouden met de IACK, stijgt het

nettoloon van de minstverdienende partner – voor zover er geen verzilveringsprobleem is. Deze heeft dan direct bij iedere loonbetaling al voordeel van de IACK. Dit vergroot de kans dat de IACK een rol speelt bij de beslissing

Effecten

Economie

Begroting

Er zal een kasschuif plaatsvinden, aangezien (een groot deel van) de IACK al

gedurende het jaar wordt verzilverd in plaats van na afloop van het kalenderjaar (er is ook nog een deel dat in de inkomstenbelasting vanwege de af te dragen belasting door de partner verzilverd wordt). Dit effect wordt overigens gemitigeerd doordat er ook nu al belastingplichtigen zijn die de IACK gedurende het jaar verzilveren door middel van een voorlopige teruggave. Het budgettaire beslag van de IACK bedraagt circa € 2 miljard,

hiervan wordt circa 25% al via de voorlopige aanslag uitgekeerd. De kasschuif

bedraagt daarmee circa € 1,5 miljard.

2018 2019 2020 2021 Structureel

Verrekening IACK via loonheffing

0 0 0 0 0

Inkomensverdeling

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Niet uitvoerbaar. De IACK kan momenteel via de voorlopige aanslag of later via de definitieve aanslag uitbetaald worden aan de rechthebbende. Door het via de inhouding van de loonbelasting te

laten lopen, waarbij de inhoudingsplichtigen geen enkel controlemiddel hebben, zullen massaal IACK’s ten onrechte geclaimd kunnen worden. Deze dienen dan teruggevorderd te worden.

212 Tenzij in de voorlopige teruggave rekening is gehouden met de IACK.

133

Titel fiche 26. Verhoging arbeidskorting (AK)

Thema Herverdeling, (belasting)druk, draagkracht en arbeidsparticipatie

Doel Vergroten arbeidsparticipatie

Variant Vergroten arbeidsparticipatie via fiscaal instrumentarium

Omschrijving van de maatregel

Verhoging van het maximum van de arbeidskorting voor lagere inkomens met € 100, waarbij het opbouwpercentage vanaf een inkomen van € 9.273 (bedrag 2017) wordt verhoogd met 0,925%-punt en de afbouw begint bij een lager brutoloon, waardoor de arbeidskorting geheel is afgebouwd bij hetzelfde brutoloon als in de situatie voor de verhoging. De maatregel wordt gedekt door de loon- en inkomstenbelastingtarieven in de tweede, derde en vierde schijf met 0,16%-punt te verhogen.

Achtergrond/rationale

De arbeidskorting is een heffingskorting voor werkenden. Deze heffingskorting verlaagt de

participatiebelasting, de belasting op werken, waardoor het aantrekkelijker wordt om te gaan

werken of – tot een bepaald inkomensniveau – om meer uren te gaan werken. Volgens MICSIM, het arbeidsmarktmodel van het CPB, heeft het generiek verhogen van de AK een positief effect op de werkgelegenheid.

Een verhoging van de arbeidskorting met hetzelfde budgettair beslag specifiek gericht op de onderkant van het loongebouw is volgens het CPB echter effectiever in het stimuleren van de arbeidsparticipatie. Bij deze variant wordt het maximumbedrag verhoogd, maar begint de

afbouw van de arbeidskorting bij een lager inkomen dan voor de verhoging van het maximumbedrag. Hierdoor blijft het inkomen waarop de arbeidskorting volledig is afgebouwd hetzelfde. Hogere inkomens krijgen dus geen extra arbeidskorting in deze variant.

Figuur: Arbeidskorting in 2016

Effecten

Economie Een verhoging van de arbeidskorting met € 100 gericht op de onderkant, waarbij de afbouw begint bij een lager brutoloon waardoor de arbeidskorting geheel is afgebouwd bij hetzelfde brutoloon als in de situatie voor de

verhoging, resulteert volgens MICSIM in een beperkte stijging van de werkgelegenheid. De afgelopen jaren zijn er verschillende fiscale maatregelen genomen met als doel de arbeidsparticipatie te vergroten. Deze maatregelen hebben bijgedragen aan de toename van de arbeidsparticipatie van groepen waarvan

deze voorheen lager was (met name vrouwen). De potentiële winst wat

betreft arbeidsparticipatie neemt echter af. Het zal in de toekomst steeds moeilijker (en duurder) worden om de groep die niet participeert door middel van financiële prikkels te verleiden om te gaan werken. De vraag is dus hoe

0

400

800

1200

1600

2000

2400

2800

3200

3600

Arb

eid

sko

rtin

g (e

uro

)

Inkomen uit arbeid (euro)

134

effectief verdere fiscale stimulatie van de arbeidsparticipatie is.

Een verhoging van de AK aan de onderkant van het loongebouw heeft een negatief effect op de productiviteit; het stimuleert de participatie van

werknemers die minder productief zijn, waardoor de gemiddelde productiviteit afneemt. Een generieke verhoging van de AK zou geen effect op de productiviteit hebben. Zowel hoger als lager opgeleiden (meer en minder verdieners) gaan extra werken.

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

Verhoging arbeidskorting gericht op lagere inkomens

-270 -270 -270 -270 -270

Dekking: verhoging tarieven tweede, derde en vierde schijf box 1 met 0,16%-punt

260 260 260 260 260

Inkomensverdeling Een verhoging van de arbeidskorting aan de onderkant van het loongebouw zorgt ervoor dat alleen werkenden met een laag inkomen er op vooruitgaan. Een generieke verhoging van de arbeidskorting komt ten goede aan alle

werkenden, maar niet aan inactieven. Dit zorgt ervoor dat de inkomensongelijkheid iets toeneemt.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Bij verhoging van de arbeidskorting zullen de verzilveringsproblemen van de heffingskortingen toenemen. Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een parameterwijzigingen, dit is neutraal voor de investeringsagenda.

135

Thema 3: Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Titel fiche 27. Afschaffen afbouw algemene heffingskorting

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Vergroten eenvoud en transparantie in de inkomstenbelasting en toeslagen

Variant Vereenvoudiging door meer transparantie en grondslagverbreding

Omschrijving van de maatregel

Afschaffing afbouw van de algemene heffingskorting in de tweede en derde belastingschijf en vervangen door een verhoging van de tarieven in deze schijven. De verhoging van de tarieven in de tweede en derde schijf bedraagt 4,3% en komt dan in de plaats van de – de marginale druk verhogende – afbouw van de algemene heffingskorting van circa 4,65% in 2017.

Achtergrond/rationale

De algemene heffingskorting is een heffingskorting die ten goede komt aan mensen met een

inkomen of met een fiscale partner met inkomen (door de afbouw van de uitbetaalbaarheid zal de algemene heffingskorting in de toekomst alleen aan mensen met een eigen inkomen

ten goede komen). Deze heffingskorting kent een afbouw in de tweede en derde schijf van box 1 en is aan het eind van de derde schijf afgebouwd tot nihil. Mensen met inkomens in de vierde schijf ontvangen dus geen algemene heffingskorting meer.

De afbouw van de algemene heffingskorting zorgt voor een hogere marginale druk voor mensen met een inkomen in de tweede en derde schijf dan de belastingtarieven impliceren.

Dit maakt tevens de marginale druk minder inzichtelijk.

Effecten

Economie Het afschaffen van de afbouw van de algemene heffingskorting zorgt ervoor dat de marginale druk voor mensen met een inkomen in de tweede en derde schijf iets omlaag gaat. Dit heeft een licht positief effect op de werkgelegenheid.

Begroting

Het afschaffen van de afbouw van de algemene heffingskorting kost ongeveer 6,0 miljard euro. Op termijn zal dit ongeveer een miljard minder kosten

doordat de afbouw van de algemene heffingskorting is gekoppeld aan de lengte van de derde schijf. Ter compensatie van deze koppeling aan de grens van de derde en vierde schijf worden de tarieven van de tweede en derde schijf stapsgewijs verhoogd. Als de afbouw van de AHK afgeschaft wordt, dan is deze compensatie niet meer nodig. Om de afschaffing van de afbouw van de algemene heffingskorting te dekken

zouden de tarieven van de tweede en derde schijf moeten worden verhoogd met ongeveer 4,3%-punt.

(in miljarden) 2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffing afbouw AHK -6,0 -6,0 -6,0 -6,0 -5,0 Dekking: box 1-tarief

+4,3%punt

6,0 6,0 6,0 6,0 6,0

Inkomensverdeling De verhoging van de tarieven van de tweede en derde schijf (4,3%-punt) ligt iets lager dan het percentage van de afbouw van de algemene heffingskorting

(4,65%) doordat mensen die de AOW-gerechtigde leeftijd bereikt hebben een lager afbouwpercentage hebben (in verband met het premiedeel van het tarief in de eerste schijf). Deze maatregel heeft daarom negatieve inkomensgevolgen voor mensen die de AOW-gerechtigde leeftijd hebben bereikt, doordat voor hen het voordeel van het verhogen van de algemene heffingskorting kleiner is dan het nadeel van het verhogen van de tarieven van de tweede en derde schijf.

Milieueffecten

Andere

welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een vereenvoudiging van de inkomstenbelasting en

laat de loonheffing en inkomstenbelasting beter op elkaar aansluiten en is daarom in lijn met de investeringsagenda.

136

Titel fiche 28. Invoeren vlaktaks

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Vergroten eenvoud en transparantie in de inkomstenbelasting en toeslagen

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

Invoering van één uniform inkomstenbelastingtarief van 39,7%.

Achtergrond/rationale

Een vaak gehoorde maatregel om de transparantie van de inkomstenbelasting te verhogen is het invoeren van een vlaktaks. Dit houdt in dat er in plaats van verschillende schijftarieven sprake is van één uniform itarief. Naast voor meer transparantie zorgt een vlaktaks er ook voor dat de marginale druk niet toeneemt naarmate mensen meer verdienen. Dit zou ook een positief effect op de werkgelegenheid kunnen hebben.

Een vlaktaks is echter een enorm ingrijpende verandering waarbij er sprake zal zijn van grote inkomenseffecten, zowel positief als negatief.

Effecten

Economie Het CPB heeft een budgetneutrale vlaktaks van 39,7% doorgerekend.213 Dit zorgt volgens het CPB voor een toename van de arbeidsparticipatie (toename van +0,24% in fte’s). Hierdoor neemt echter ook de inkomensongelijkheid fors toe, onder meer door de daling van de netto-uitkeringen doordat het effectieve eersteschijftarief met een vlaktaks een stuk hoger is. In een situatie waarbij de inkomenseffecten grotendeels zouden worden geneutraliseerd (door een toeslag) is het effect van de vlaktaks (inclusief

toeslag) op de arbeidsparticipatie juist negatief (afname van -0,88% in fte’s). Dit komt doordat de toeslag, gegeven dat de maatregel budgetneutraal moet zijn, zou moeten worden gefinancierd met een verhoging van de vlaktaks, waardoor het tarief niet op 39,7% maar op 45,3% uit zou komen. Hierdoor zou iedereen met een inkomen onder de 4e schijfgrens, wat voor verreweg het grootste deel van de belastingplichtigen het geval is, er flink op achteruitgaan.

Begroting 2018 2019 2020 2021 Structureel

Invoering vlaktaks 39,7% 0 0 0 0 0

Inkomensverdeling De inkomenseffecten voor lagere inkomens zijn sterk negatief en voor hogere

inkomens sterk positief.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een vereenvoudiging van de inkomstenbelasting en laat de loonbelasting en inkomstenbelasting beter op elkaar aansluiten en is daarom in lijn met de investeringsagenda.

213 Zie: Maatwerk loont, De effectiviteit van fiscaal participatiebeleid, CPB policy brief 2015/02.

137

Titel fiche 29. Afschaffen zorgtoeslag, nominale premie ongewijzigd

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Vergroten eenvoud en transparantie in de inkomstenbelasting en toeslagen

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel214

De zorgtoeslag wordt afgeschaft, een budgettaire besparing van 3,9 miljard euro. Het tarief in de eerste schijf wordt verhoogd met 0,75%-punt, een budgettaire besparing van

1,5 miljard euro. De (maximale) algemene heffingskorting wordt verhoogd met 797 euro, een budgettaire

intensivering van 9,8 miljard euro. Vervolgens wordt de afbouw van de algemene heffingskorting in de tweede schijf verhoogd met 6,5%, een budgettaire besparing van 4,5 miljard euro. Per saldo is er sprake van een budgettaire intensivering van 5,3 miljard euro in

de algemene heffingskorting. De (maximale) arbeidskorting wordt met 350 euro verhoogd, een budgettaire intensivering

van 2,1 miljard euro. Vervolgens wordt het inkomen vanaf waar de arbeidskorting wordt

afgebouwd, verlaagd met 18.340 euro, een budgettaire besparing van 1,5 miljard euro. Per saldo is er sprake van een budgettaire intensivering van 0,6 miljard euro in de arbeidskorting.

De bijstand wordt verhoogd, door de factor op de algemene heffingskorting in de berekening van het nettominimumloon te verhogen met 0,025. Een budgettaire intensivering van 0,16 miljard euro.

Restpost: enkele maatregelen die tezamen per saldo een budgettaire besparing opleveren van 0,5 miljard euro.

Achtergrond/rationale

Nederland kent aan de ene kant een belastingheffingssysteem, waardoor miljoenen mensen bijdragen aan de financiering van de collectieve uitgaven. Aan de andere kant is er een

toeslagensysteem waarmee miljoenen huishoudens inkomensondersteuning ontvangen voor zorgkosten, huurkosten, kosten van kinderopvang en overige kosten van kinderen.

Dit roept de vraag op of er niet nodeloos met geld wordt geschoven dat eerst via

belastingheffing wordt betaald en vervolgens in de vorm van een toeslag weer wordt teruggegeven. Deze vraag speelt in het bijzonder bij de grootste toeslag: de zorgtoeslag. Ruim 4 miljoen huishoudens ontvangen deze toeslag, waarmee een budget van 4,3 miljard gemoeid is.

Effecten

Economie Het afschaffen van de zorgtoeslag heeft een positief effect op de

werkgelegenheid. De huidige zorgtoeslag is inkomensafhankelijk en daalt naarmate het inkomen toeneemt. Niet-werkenden ontvangen daarom meestal meer zorgtoeslag dan werkenden. Het afschaffen van de zorgtoeslag maakt het verschil tussen inkomen van niet-werkenden en werkenden groter, waardoor werken meer lonend wordt. De verhoging van de bijstand via de algemene heffingskorting mitigeert dit effect, maar per saldo gaan samenwonende stellen in de bijstand er in inkomen nog steeds op achteruit.

De daling van het inkomen van samenwonende stellen in de bijstand leidt tot een toename van de werkgelegenheid in personen. Ook het verhogen van de

arbeidskorting leidt tot een toename van de werkgelegenheid in personen. De sterkere afbouw van de algemene heffingskorting en de arbeidskorting hebben een negatief effect op het aantal uren per werkende. De werkgelegenheid in uren neemt daarom minder toe dan in personen. De productie stijgt wat

minder dan de werkgelegenheid in uren omdat vooral personen met een lager dan gemiddelde productiviteit worden gestimuleerd om te gaan werken, terwijl personen met een hoger dan gemiddelde productiviteit worden gestimuleerd om minder te gaan werken.

Begroting

Miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffen zorgtoeslag 5,6 5,6 5,6 5,6 5,6 Terugsluis: gericht

pakket maatregelen

-5,6 -5,6 -5,6 -5,6 -5,6

214 Deze variant is opgesteld en doorgerekend op basis van gegevens uit 2015. Maatregelen uit bijvoorbeeld het Belastingplan 2016 (het vijfmiljardpakket) zijn hierin niet verwerkt. Voor een exacte doorrekening van deze variant moeten de cijfers daarom geactualiseerd worden. De cijfers geven echter wel een adequate indicatie van de te verwachten (koopkracht)effecten.

138

Inkomensverdeling <-

5%

-5

tot -

3%

-3

tot -1%

-1

tot 0%

Geen

effect

0

tot 3%

>3% Totaal Aand

eel

Inkomenshoogte Minimum 16% 6% 21% 16% 6% 34% 1% 100% 5% Minimum-modaal

4% 3% 14% 22% 1% 50% 5% 100% 33%

1x-1,5x modaal 1% 2% 16% 23% 0% 40% 17% 100% 22% 1,5x-2x modaal 0% 1% 14% 14% 0% 62% 9% 100% 16% 2x-3x modaal 0% 1% 22% 28% 0% 49% 0% 100% 16% >3x modaal 1% 25% 35% 1% 39% 100% 8% Huishoudtype Tweeverdieners 2% 2% 14% 17% 0% 54% 12% 100% 50% Alleenstaanden 3% 3% 21% 30% 1% 40% 2% 100% 43% Alleenverdieners 5% 4% 11% 22% 0% 55% 3% 100% 8% Leeftijd 65- 3% 3% 18% 21% 1% 46% 8% 100% 71% 65+ 1% 2% 13% 26% 1% 53% 4% 100% 29% Kinderen Zonder kinderen 3% 2% 21% 22% 0% 44% 7% 100% 46% Met kinderen 4% 3% 14% 20% 1% 48% 10% 100% 25% 65+ 1% 2% 13% 26% 1% 53% 4% 100% 29% Vermogen < 100.000 3% 3% 17% 23% 1% 48% 6% 100% 87% >100.000 0% 1% 15% 23% 1% 48% 12% 100% 13% Totaal 2% 2% 17% 23% 1% 48% 7% 100% 100

%

De inkomenseffecten bij omzetting van de zorgtoeslag in fiscale kortingen zijn fors en moeilijk te repareren. Dit komt door het verschil in karakter van de toeslagen en fiscale kortingen in de inkomstenbelasting. Bij de toeslagen wordt - in tegenstelling tot in de inkomstenbelasting - gekeken naar de draagkracht van het huishouden. Het omzetten van de zorgtoeslag in fiscale kortingen betekent dat naar de draagkracht van het individu wordt gekeken. Hierbij is de

vraag relevant of het individu voldoende belasting moet betalen om de fiscale kortingen te kunnen verzilveren. Daarnaast treden er herverdelingseffecten op, die niet beoogd zijn. Zo krijgen ook huishoudens met een hoog gezamenlijk inkomen, maar met een laag individueel inkomen voor één van de partners, een compensatie. Ook zullen sommige huishoudens met een laag inkomen geen compensatie ontvangen omdat ze geen belasting betalen

(bijvoorbeeld studenten en ZZP’ers).

Milieueffecten

Andere

welvaartseffecten

Een aandachtspunt bij deze variant is dat niet alle mensen met de beschikbare

fiscale instrumenten kunnen worden bereikt (voornamelijk studenten en zzp-ers met (incidenteel) lage winsten). Voor deze groep kan de betaalbaarheid van de zorgverzekering in het geding komen, met als bijkomend risico meer wanbetalers. De toegankelijkheid van de zorg is voor deze groep gewaarborgd (recht op zorg), maar de vraag is of dit gehandhaafd kan worden als grote groepen verzekerden hun premie niet kunnen betalen.

Implementatie en uitvoering

Bij een omvangrijke maatregel als afschaffing van de zorgtoeslag geldt een implementatietermijn

voor de Belastingdienst van 6 kwartalen. Invoering is dus op zijn vroegst per 2019 mogelijk.

139

Titel fiche 30. Afschaffen zorgtoeslag, verlagen nominale premie

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Vergroten eenvoud en transparantie in de inkomstenbelasting en toeslagen

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel215

De zorgtoeslag wordt afgeschaft, een budgettaire besparing van 3,9 miljard euro. Het tarief in de eerste schijf wordt verhoogd met 0,5%-punt, een budgettaire besparing van 1,0

miljard euro. De (maximale) algemene heffingskorting wordt verlaagd met 50 euro, een budgettaire

besparing van 0,6 miljard euro. Daarnaast wordt de afbouw van de algemene heffingskorting in de tweede schijf verhoogd met 6,5%, een budgettaire besparing van 4,5 miljard euro. In totaal is er sprake van een budgettaire besparing van 5,1 miljard euro bij de algemene

heffingskorting. De bijstand wordt verhoogd, door de factor op de algemene heffingskorting in de berekening

van het netto minimumloon te verhogen met 0,225. Een budgettaire intensivering van 0,16

miljard euro. De (maximale) arbeidskorting wordt verhoogd met 350 euro, een budgettaire intensivering van

2,1 miljard euro. Vervolgens wordt het inkomen vanaf waar de arbeidskorting wordt afgebouwd

verlaagd met 18.650 euro, een budgettaire besparing van 1,5 miljard euro. Per saldo is er sprake van een budgettaire intensivering van 0,6 miljard euro in de arbeidskorting.

Restpost: enkele maatregelen die tezamen per saldo een budgettaire besparing opleveren van 0,4 miljard euro.

De nominale zorgpremie wordt verlaagd van 1211 euro naar 500 euro. Zorgverzekeraars worden hiervoor gecompenseerd door de overheid, een budgettaire intensivering van 9,6 miljard euro.

Het verplicht eigen risico blijft bestaan, waardoor de premie plus het gemiddeld eigen risico voor lage en hoge inkomens na verlagen van de nominale premie gemiddeld € 740 zal bedragen.

Achtergrond/rationale

Nederland kent aan de ene kant een belastingheffingssysteem, waardoor miljoenen mensen

bijdragen aan de financiering van de collectieve uitgaven. Aan de andere kant is er een toeslagensysteem waarmee miljoenen huishoudens inkomensondersteuning ontvangen voor zorgkosten, huurkosten, kosten van kinderopvang en overige kosten van kinderen.

Dit roept de vraag op of er niet nodeloos met geld wordt geschoven dat eerst via

belastingheffing wordt betaald en vervolgens in de vorm van een toeslag weer wordt teruggegeven. Dit speelt in het bijzonder bij de grootste toeslag: de zorgtoeslag. Ruim 4 miljoen huishoudens ontvangen deze toeslag, waarmee een budget van 4,3 miljard gemoeid is.

Effecten

Economie Het effect op de werkgelegenheid in personen is licht positief, het effect op de werkgelegenheid in uren is nihil en het effect op de productie is licht negatief. In deze variant worden de negatieve koopkrachteffecten van het afschaffen van de zorgtoeslag voor een groter deel gecompenseerd door het verlagen van de nominale premie. Samenwonende stellen in de bijstand gaan er dan minder op

achteruit dan in de variant waarin de terugsluis volledig via een generieke lastenverlichting wordt teruggegeven. Het inkomensverschil tussen werken en

niet-werken neemt in deze variant daarom minder toe, met een overeenkomstige kleiner, maar nog steeds positief structureel effect op de werkgelegenheid in personen. De sterkere afbouw van de algemene heffingskorting en de arbeidskorting hebben een negatief effect op het aantal uren per werkende. Per

saldo stijgt de werkgelegenheid in uren niet. Personen met een lager dan gemiddelde productiviteit gaan wat meer werken, en personen met een meer dan gemiddelde productiviteit wat minder. Door de bijbehorende daling van de productiviteit per gewerkt uur daalt de productie.

Begroting

Miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffen zorgtoeslag 5,6 5,6 5,6 5,6 5,6 Terugsluis: gericht

pakket maatregelen

-5,6 -5,6 -5,6 -5,6 -5,6

215 Deze variant is opgesteld en doorgerekend op basis van gegevens uit 2015. Maatregelen uit bijvoorbeeld het Belastingplan 2016 (het vijfmiljardpakket) zijn hierin niet verwerkt. Voor een exacte doorrekening van deze variant moeten de cijfers daarom geactualiseerd worden. De cijfers geven echter wel een adequate indicatie van de te verwachten (koopkracht)effecten.

140

Inkomensverdeling <-

5%

-5

tot -

3%

-3

tot -

1%

-1

tot 0%

Geen

effect

0

tot 3%

>3% Totaal Aandeel

Inkomenshoogte Minimum 0% 8% 29% 59% 3% 1% 100% 5% Minimum-modaal

0% 2% 31% 26% 0% 36% 4% 100% 33%

1x-1,5x modaal 0% 22% 21% 1% 42% 14% 100% 22% 1,5x-2x modaal 0% 14% 22% 0% 59% 5% 100% 16% 2x-3x modaal 23% 41% 1% 35% 0% 100% 16% >3x modaal 28% 36% 1% 36% 100% 8% Huishoudtype Tweeverdieners 0% 1% 15% 23% 1% 51% 9% 100% 50% Alleenstaanden 1% 37% 35% 0% 25% 2% 100% 43% Alleenverdieners 0% 3% 13% 33% 1% 48% 1% 100% 8% Leeftijd 65- 0% 1% 25% 28% 0% 39% 6% 100% 71% 65+ 0% 1% 24% 30% 1% 39% 4% 100% 29% Kinderen Zonder kinderen 0% 1% 29% 28% 0% 36% 6% 100% 46% Met kinderen 1% 17% 30% 1% 45% 7% 100% 25% 65+ 0% 1% 24% 30% 1% 39% 4% 100% 29% Vermogen < 100.000 0% 1% 26% 29% 0% 39% 5% 100% 87% >100.000 0% 16% 28% 1% 44% 11% 100% 13% Totaal 0% 1% 24% 29% 1% 39% 5% 100% 100%

De inkomenseffecten bij omzetting van de zorgtoeslag in een lagere nominale

premie aangevuld met andere generieke terugsluizen zijn minder groot dan bij een variant waarbij de terugsluis volledig via generieke middelen wordt vormgegeven (variant fiche 30a), maar blijven aanzienlijk. De verlaging van de nominale premie naar € 500 (een verlaging van € 699) compenseert voor lage inkomens namelijk ten dele het verlies aan zorgtoeslag (€ 998). De overige

compensatie vindt plaats door inzet van generieke maatregelen. De complicaties bij een gerichte compensatie komen door het verschil in karakter van de toeslagen en de fiscale kortingen. Bij de toeslagen wordt - in tegenstelling tot in de inkomstenbelasting - gekeken naar de draagkracht van het huishouden. Het omzetten van de zorgtoeslag in fiscale kortingen betekent dat naar de draagkracht van het individu wordt gekeken. Hierbij is de vraag relevant of het individu voldoende belasting moet betalen om de fiscale kortingen te kunnen

verzilveren. Daarnaast treden er herverdelingseffecten op die niet beoogd zijn. Zo krijgen ook huishoudens met een hoog gezamenlijk inkomen, maar met een laag individueel inkomen voor één van de partners, een compensatie. Ook zullen

sommige huishoudens met een laag inkomen geen compensatie ontvangen omdat ze geen belasting betalen (bijvoorbeeld studenten en ZZP’ers).

Milieueffecten

Andere

welvaartseffecten

In het regeerakkoord uit 2012 (kabinet Rutte II) is een vergelijkbare variant

opgenomen, waarbij de nominale premie verlaagd werd naar gemiddeld € 255 en de zorgtoeslag werd afgeschaft. Tevens werd een inkomensafhankelijke premie voorgesteld. Destijds plaatste het CPB in de analyse van de economische effecten van het financieel kader van het Regeerakkoord een aantal kanttekeningen bij het toenmalige voorstel. Deze gelden ten dele ook voor de variant in dit fiche. De volgende aandachtspunten uit genoemde CPB analyse zijn ook voor deze variant

van belang:216 - Voor de private verzekeraars neemt het politieke risico toe, nu ze nog sterker afhankelijk worden van belastinggeld;

- Het kostenbewustzijn bij burgers neemt af door minder transparante premiestelling. Verzekeraars en verzekerden zullen sneller geneigd zijn aan te

216 CPB publicatie Analyse economische effecten financieel kader regeerakkoord (2012), blz 17.

141

dringen op verruiming van het pakket.

Over de gevolgen voor de concurrentie tussen verzekeraars van de in dit fiche

gepresenteerde variant is het volgende op te merken: aan een lagere nominale premie kleeft het risico dat zorgverzekeraars een negatieve nominale premie moeten vragen. Wanneer verzekerden een premiekorting op de nominale premie kunnen krijgen, bijvoorbeeld wanneer ze kiezen voor een collectief contract en/of een vrijwillig hoger eigen risico, dan kan bij een lagere nominale premie de premiekorting leiden tot een negatieve nominale premie.

Verzekeraars zullen waarschijnlijk terughoudend zijn met negatieve premies en daardoor minder scherp gaan concurreren waardoor ook de noodzaak afneemt om scherp zorg in te kopen bij de zorgaanbieders. Bij een nominale premie van € 500 lijkt dit risico niet aanwezig te zijn. Aan een lagere nominale premie kleeft daarnaast nog het risico dat het leidt tot minder concurrentie tussen zorgverzekeraars. Maar ook bij dit risico is het de vraag of het aanwezig is. Het is in de literatuur niet aangetoond dat lagere (positieve) nominale premies de

concurrentie verminderen. Belangrijk daarbij is of consumenten kijken naar procentuele of absolute verschillen tussen de premies van verschillende zorgverzekeraars. Wanneer consumenten kijken naar procentuele verschillen dan kan de concurrentie juist toenemen bij een lagere nominale premie.

Implementatie en uitvoering

Bij een omvangrijke maatregel als afschaffing van de zorgtoeslag geldt een implementatietermijn voor de Belastingdienst van 6 kwartalen. Invoering is dus op zijn vroegst per 2019 mogelijk.

Door het verlagen van de nominale premie neemt de collectieve financiering van de zorgverzekeraars toe. Aan de Europese Commissie moet de vraag worden voorgelegd of sprake is van ongeoorloofde staatsteun. Bij een variant waarbij de nominale premie wordt verlaagd, de zorgtoeslag wordt afgeschaft en het bedrag van de risicoverevening navenant wordt verhoogd, wordt de verhouding van 50% nominale premie en 50% verevening, zoals in de oorspronkelijke melding staatssteun uit 2005 is

opgenomen, ingrijpend gewijzigd. Een forse verhoging van de risicovereveningsbijdrage vergroot het risico dat de Europese Commissie dit als onwenselijke staatssteun beschouwt. De verwachting is dat de

Commissie ongeveer 2 jaar nodig zal hebben om een oordeel te geven.

142

Titel fiche 31. Afschaffen giftenaftrek

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Meer fiscale neutraliteit en eenvoud

Variant Meer neutraliteit en eenvoud door grondslagverbreding

Omschrijving van de maatregel

De giftenaftrek wordt afgeschaft, met de opbrengst worden de IB-tarieven verlaagd.

Achtergrond/rationale

In de Wet IB 2001 is de giftenaftrek opgenomen. Het doel van de giftenaftrek is bevordering van schenkingen aan charitatieve, kerkelijke, levensbeschouwelijke, culturele, wetenschappelijke en het algemeen nut beogende instellingen.

Onder bepaalde voorwaarden verlagen periodieke en gewone giften het belastbare inkomen uit werk en woning. Mensen met een hoog marginaal tarief genieten daardoor meer belastingvoordeel per gegeven euro.

Bij de laatste evaluatie van de giftenaftrek kon niet worden aangetoond dat de aftrekpost

bijdraagt aan de doelstelling217. Geconcludeerd werd dat het gevonden effect van de fiscale

faciliteit op het aantal mensen dat een gift doet of op de hoogte van de gift statistisch niet significant is (d.w.z. er is een kans dat het gevonden effect op toeval berust).

Tevens valt toepassing van de aftrekpost slecht te controleren en zijn de uitvoeringskosten daarvan hoog.

Op grond van het bovenstaande ligt afschaffing van deze aftrekpost voor de hand. Afschaffing is in lijn met het advies van de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen.218

Effecten

Economie Beperkt positief effect op de werkgelegenheid en economische groei door de

een toename van het arbeidsaanbod als gevolg van de terugsluis in lagere IB-tarieven.

Begroting Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffen giftenaftrek 333 333 333 333 333 Terugsluis: Lagere IB-tarieven (-0,09 %-punt)

-333 -333 -333 -333 -333

Inkomensverdeling De huidige gebruikers van de aftrekpost gaan er per saldo op achteruit, niet-gebruikers profiteren van de tariefsverlaging.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een vereenvoudiging van de IB en laat de LH en IB

beter op elkaar aansluiten en is derhalve in lijn met de investeringsagenda.

217 Kamerstukken II 2009/10, 32 123-IXB, nr. 9. 218 Commissie inkomstenbelasting en toeslagen, Eindrapport, naar een activerender belastingstelsel, 2013, P. 108.

143

Titel fiche 32. Afschaffen aftrek scholingsuitgaven

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Meer fiscale neutraliteit en eenvoud

Variant Meer neutraliteit en eenvoud door grondslagverbreding

Omschrijving van de maatregel

De aftrek scholingsuitgaven wordt afgeschaft, met de opbrengst worden de IB-tarieven verlaagd.

Achtergrond/rationale

In de Wet IB 2001 is de aftrekpost scholingsuitgaven opgenomen. Het doel van de regeling is

het stimuleren van scholing. Onder bepaalde voorwaarden kunnen scholingsuitgaven jaarlijks, boven een drempelbedrag

(€ 250) en tot een maximum (€ 15.000) worden afgetrokken van het belastbaar inkomen uit werk en woning.

Mensen met een hoog marginaal tarief genieten daardoor meer belastingvoordeel per aan scholing uitgegeven euro.

Het CPB doet momenteel onderzoek naar de effectiviteit. De indruk is dat de aftrek een grote

deadweightloss kent. Het is daarnaast de vraag of de aftrek terecht komt bij groep waar de effectiviteit van de regeling het grootst zou zijn. Tot slot is het voor de Belastingdienst heel lastig om te bepalen of een opleiding waarvoor aftrek wordt geclaimd gericht is op een (toekomstig) beroep (= voorwaarde voor aftrek van scholingsuitgaven).

Op grond van het bovenstaande ligt afschaffing van deze aftrekpost voor de hand. Afschaffing is ook in lijn met het advies van de Studiecommissie Inkomensbelasting en

Toeslagen. Ook uit wetenschappelijke hoek wordt dit standpunt gedeeld.219

Effecten

Economie Beperkt positief effect op de werkgelegenheid en economische groei door de

een toename van het arbeidsaanbod als gevolg van de terugsluis in lagere IB-tarieven.

Begroting Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffen aftrek scholingsuitgaven

219 219 219 219 219

Terugsluis: Lagere IB-tarieven

(-0,06 %-punt)

-219 -219 -219 -219 -219

Inkomensverdeling De huidige gebruikers van de aftrekpost gaan er per saldo op achteruit, niet-gebruikers profiteren van de tariefsverlaging.

Milieueffecten

Andere

welvaartseffecten

Voor zover afschaffing leidt tot minder scholing zou er een negatief

welvaartseffect kunnen zijn. Hiertegenover staan de positieve effecten van een lager IB-tarief.

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een vereenvoudiging van de IB en laat de LB en IB beter op elkaar aansluiten en is derhalve in lijn met de investeringsagenda.

219 Zie bijvoorbeeld C.A. de Kam en C.L.J. Caminada, Belastingen als instrument voor inkomenspolitiek, (2010) of B. Jacobs: Een economische analyse van een optimaal belastingstelsel voor Nederland (2010).

144

Titel fiche 33. Afschaffen aftrek uitgaven voor specifieke zorgkosten

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Meer fiscale neutraliteit en eenvoud

Variant Meer neutraliteit en eenvoud door grondslagverbreding

Omschrijving van de maatregel

De aftrek uitgaven voor specifieke zorgkosten wordt afgeschaft, met de opbrengst worden de IB-tarieven verlaagd.

Achtergrond/rationale

De aftrek van uitgaven voor specifieke zorgkosten is een persoonsgebonden aftrekpost in de inkomstenbelasting. Het doel van de regeling is het bieden van een tegemoetkoming in de meerkosten aan zorg waarmee de doelgroep van chronisch zieken en gehandicapten wordt geconfronteerd ten opzichte van mensen die niet chronisch ziek of gehandicapt zijn.

De regeling is ongericht omdat de doelgroep niet adequaat kan worden afgebakend en ook mensen die niet chronisch ziek en/of gehandicapt een tegemoetkoming biedt en mensen voor

zorgkosten compenseert die dat niet nodig hebben. Daarnaast is de regeling ingewikkeld

voor belastingplichtigen en voor de Belastingdienst moeilijk handhaafbaar. Op grond van het bovenstaande kan de aftrek van uitgaven voor specifieke zorgkosten

worden afgeschaft. Een deel van het budget zou kunnen worden overgeheveld naar de Wet maatschappelijke

ondersteuning (Wmo) voor maatwerkondersteuning van chronisch zieken en gehandicapten door gemeenten. Dat gaat dan wel ten koste van de IB-tariefsverlaging die anders haalbaar

is. Er is in deze bouwsteen voor gekozen de terugsluis volledig via lagere tarieven vorm te geven, een gerichte terugsluis vergt nader onderzoek.

Effecten

Economie Beperkt positief effect op de werkgelegenheid en economische groei door de een toename van het arbeidsaanbod als gevolg van de terugsluis in lagere IB-tarieven.

Begroting Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffen aftrek uitgaven voor

specifieke zorgkosten

316 316 316 316 316

Terugsluis: lagere IB-tarieven (-0,09%-punt)

-316 -316 -316 -316 -316

Inkomensverdeling De huidige gebruikers van de aftrekpost gaan er per saldo op achteruit, niet-gebruikers profiteren van de tariefsverlaging.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een vereenvoudiging van de IB en laat de LB en IB beter op elkaar aansluiten en is derhalve in lijn met de investeringsagenda.

145

Titel fiche 34. Afschaffen landbouwvrijstelling (Vpb en IB)

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Meer fiscale neutraliteit en eenvoud

Variant Meer neutraliteit en eenvoud door grondslagverbreding

Omschrijving van de maatregel

De landbouwvrijstelling (Vpb en IB) wordt afgeschaft, met de opbrengst worden de Vpb/IB-tarieven verlaagd.

Achtergrond/rationale

Op grond van deze regeling worden voordelen uit een landbouwbedrijf die verband houden met de waardeverandering van de grond in bepaalde situaties niet tot de fiscale winst gerekend.

De regeling is niet van toepassing ingeval de waardeverandering optreedt in het kader van de bedrijfsuitoefening. Een waardestijging van de grond die verband houdt met grondverbeteringen en dergelijke is dus wel belast.

De landbouwvrijstelling voor waardeverandering van landbouwgronden staat al jaren ter

discussie. Op mogelijke afschaffing is en wordt geanticipeerd door herwaardering van gronden. In het IBO Agro is door de werkgroep benoemd dat enkele financiële instrumenten in mindere mate lijken bij te dragen aan de doelstellingen van artikel 16 (begroting EZ). Geadviseerd is om in overweging te nemen om het budgettaire beslag dat gepaard gaat met twee fiscale faciliteiten (de landbouwregeling in de btw en de landbouwvrijstelling in de Wet IB 2001) meer gericht in te zetten (…) ten behoeve van de beleidsvarianten verduurzaming

of inzet op economisch potentieel. Overwegingen van de werkgroep IBO Agro om de landbouwvrijstelling af te schaffen zijn:

o Het oorspronkelijke doel van de landbouwvrijstelling was om de twee typen eigenaren van landbouwgrond (eigenaar die de grond zelf bewerkt en de eigenaar die de grond verpacht) fiscaal gelijk te behandelen. Sinds 2001 geldt deze gelijkheid niet meer: de eigenaar-verpachter betaalt wel belasting, terwijl de grondeigenaar die zelf

landbouw bedrijft, aanspraak maakt op de landbouwvrijstelling. o De landbouwvrijstelling vormt een uitzondering op het algemene principe dat alle

voor- en nadelen die een ondernemer uit zijn onderneming behaalt onderworpen

worden aan de heffing van inkomstenbelasting (de totaalwinstgedachte). o In de praktijk blijkt dat de huidige regeling vaak leidt tot waarderingsdiscussies.

Hierdoor is de regeling in de uitvoering vooral bij verkoop van grond arbeidsintensief. o Overigens kunnen met behulp van generieke faciliteiten eventuele toekomstige

waardestijgingen ook zonder de landbouwvrijstelling (deels) tijdelijk buiten de heffing worden gehouden. Dit is evenwel uitstel van belasting, geen afstel.

Het kabinet (juni 2015) heeft in reactie op IBO Agro aangegeven op dit moment geen draagvlak te zien de fiscale landbouwregelingen te wijzigen, maar dat dit onverlet laat dat het kabinet zich doorlopend beraadt op de wijze van optimalisering van de beleidsinzet ten behoeve van de agrarische sector.

In de schriftelijke antwoorden op de vragen van de Tweede Kamer over het IBO Agro

(oktober 2015) heeft het kabinet gezegd dat bij de bepaling van het standpunt de in de onderzoeken bij het rapport genoemde overwegingen zoals de mogelijke gevolgen voor de mobiliteit van de agrarische grondmarkt en de bedrijfsopvolging mede rekening heeft gehouden met het belang dat het kabinet hecht aan de agrarische sector.

Effecten

Economie Beperkt positief effect op de werkgelegenheid en economische groei door de een toename van het arbeidsaanbod als gevolg van de terugsluis in lagere IB-tarieven.

Begroting 2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffen landbouwvrijstelling 21 41 62 82 472 Terugsluis: Algemene Vpb-tarief (struc) -0,04%-punt -1 -2 -3 -4 -24 Terugsluis IB-tarieven (struc) –0,12%-punt -20 -39 -59 -78 -448

Bij de raming is rekening gehouden met een overgangsregeling en een toename van het gebruik van de reguliere fiscale faciliteiten, welke de budgettaire opbrengst van het afschaffen mitigeren.

Inkomensverdeling De huidige gebruikers van de aftrekpost gaan er per saldo op achteruit, niet-gebruikers profiteren van de tariefsverlaging.

Milieueffecten

146

Andere

welvaartseffecten

Mogelijk daalt bij afschaffing van de landbouwvrijstelling de grondmobiliteit,

zij het dat deze daling voor de landbouwvrijstelling minder eenduidig is dan voor de vrijstelling in de overdrachtsbelasting. Naar verwachting heeft de

afschaffing van de landbouwvrijstelling vrijwel geen effect op de vraag naar grond. Het effect op het aanbod zal naar verwachting groter zijn, doordat potentiële stoppers zullen proberen belastingheffing zo lang mogelijk uit te stellen.

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel leidt tot meer arbeidsintensieve controle en is derhalve niet in lijn met de investeringsagenda. Een overgangregeling is noodzakelijk waardoor waardestijgingen uit het verleden niet worden belast (blijven vrijgesteld).

147

Titel fiche 35. Afschaffen EIA, MIA en VAMIL

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Meer fiscale neutraliteit en eenvoud

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

De EIA, MIA en VAMIL worden afgeschaft. Met de opbrengst worden de vpb- en IB-tarieven verlaagd.

Achtergrond/rationale

De energie-investeringsaftrek (EIA) is een ondernemingsfaciliteit die investeringen stimuleert in het belang van een doelmatig energiegebruik.

De milieu-investeringsaftrek (MIA) en de vervroegde afschrijving milieu-investeringen (VAMIL) zijn ondernemingsfaciliteiten die investeringen ter bescherming van het milieu stimuleren.

Vpb-plichtige lichamen en IB-ondernemers kunnen gebruikmaken van genoemde regelingen.

De regelingen zijn gebudgetteerd en worden grotendeels uitgevoerd door de Rijksdienst voor

ondernemend Nederland (RVO.nl). Bij de evaluatie van de EIA in 2013 merken de onderzoekers over het effect op

investeringsbeslissingen op dat voor veel ondernemers bij investeringen in energiebesparing de verwachte energieprijs een grote rol speelt. Voor een ruime groep gebruikers is het kostenvoordeel van de EIA een effectieve prikkel voor (extra) investeringen in energiebesparende bedrijfsmiddelen. Het effect hiervan is echter lang niet voor alle

investeerders hoog. Het additionele financiële voordeel van de EIA is vaak niet van belang om de investering te laten renderen. Daar staat tegenover dat voor ondernemers de attentiewaarde van de regeling van belang is om aanvullende investeringen op het terrein van energiebesparing te overwegen. Als uitvloeisel van het Energieakkoord wordt de EIA sinds 2014 volledig gericht op bevorderen van energiebesparing. Op dat vlak is nog een fors beleidstekort dat moet worden gedicht. De EIA kan daarin een bijdrage leveren. In de

evaluatie werd geconcludeerd dat de kosteneffectiviteit van de EIA relatief hoog is ten opzichte van andere instrumenten die zich richten op energiebesparing.

De laatste evaluatie220 van de MIA en VAMIL heeft aangetoond dat de instrumenten bijdragen

aan de doelstelling, te weten het stimuleren van investeringen in innovatieve duurzame technieken en systemen ter bescherming van het milieu. De investeringen vinden plaats in alle sectoren van de industrie, waaronder landbouw, en vervoer. Jaarlijkse aanpassing van de te stimuleren investeringen maakt snelle inzet op de belangrijkste milieuprioriteiten mogelijk.

Zo heeft het stimuleren van de Circulaire Economie inmiddels een belangrijke positie in MIA/VAMIL gekregen. MIA en VAMIL stimuleren investeringen die anders niet zouden plaatsvinden vanwege de concurrentie met gangbare investeringen. In de afgelopen evaluatie is aangetoond dat het percentage freeriders laag is. De investeringen hebben een gemiddeld steunniveau van 12 eurocent per geïnvesteerde euro. Daarbij zijn de uitvoeringskosten erg laag.

Het voordeel van de fiscale vormgeving van de EIA, MIA of VAMIL ten opzichte van een

reguliere subsidie is dat het risico kleiner is dat de overheid minder gezonde ondernemingen subsidieert. Een onderneming heeft uiteindelijk pas profijt van de regelingen als er fiscale winst wordt behaald.

Naar aanleiding van de recente evaluaties is besloten een horizonbepaling voor genoemde

faciliteiten op te nemen. De regelingen vervallen per 1-1-2019. Een horizonbepaling betekent dat het kabinet expliciet moet besluiten om de regeling te handhaven.

Op dit moment wordt (n.a.v. de evaluatie) een kabinetsreactie geformuleerd op een nader onderzoek naar het (procedureel) samengaan van de MIA/VAMIL om tot verdere efficiencyverbetering te komen.

In 2017 zal opnieuw een evaluatie plaatsvinden van de MIA/VAMIL en in 2018 van de EIA.

Effecten

Economie Beperkt positief effect op de werkgelegenheid en economische groei door de terugsluis in lagere IB-tarieven via een toename van het arbeidsaanbod.

Begroting 2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffen EIA 161 161 161 161 161

Afschaffen MIA 99 99 99 99 99 Afschaffen VAMIL 40 40 40 40 40 Terugsluis:

Algemene Vpb-tarief -0,4%-punt -216 -216 -216 -216 -216 Terugsluis IB-tarieven –0,02%-punt -84 -84 -84 -84 -84

220 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33752.

148

Inkomensverdeling De huidige gebruikers van de aftrekpost gaan er per saldo op achteruit, niet-

gebruikers profiteren van de tariefsverlaging.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een vereenvoudiging van de IB en Vpb en is

derhalve in lijn met de investeringsagenda.

149

Titel fiche 36. Afschaffen belastinguitgaven conform advies Commissie Van Dijkhuizen

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Meer fiscale neutraliteit en eenvoud

Variant Meer neutraliteit en eenvoud door grondslagverbreding

Omschrijving van de maatregel

Aanpassing van een heel aantal faciliteiten conform het advies van de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen (Commissie Van Dijkhuizen).

Achtergrond/rationale

De Commissie Van Dijkhuizen heeft 58 belastingfaciliteiten en toeslagen bekeken (tabel 3.2.3 in het ­interimrapport en tabel 4.5.1 uit het eindrapport). Bij 11 daarvan adviseert zij afschaffing op korte of lange termijn en komt de opbrengst (grotendeels) vrij voor tariefverlaging of andere lastenverlichting (categorie A). In haar ogen kunnen 6 faciliteiten worden afgeschaft onder toevoeging van het budget aan dat van bestaande regelingen (B). Vier faciliteiten horen in de ogen van de commissie niet thuis in het fiscale stelsel. Van deze

regelingen adviseert zij om te bekijken of zij geïntegreerd kunnen worden met bestaande

uitgavenregelingen of dat er nieuwe regelingen in het leven geroepen moeten worden (C). Bij de faciliteiten voor groen beleggen stelt zij vast dat deze in elk geval niet in het fiscale stelsel horen.

Sinds het uitkomen van het rapport is een groot aantal maatregelen genomen, waardoor dit advies niet voor elke faciliteit meer actueel is.

In onderstaande tabel is een overzicht van de nog actuele voorstellen gegeven. Tevens is

aangegeven hoe de opbrengst volgens het advies van de Commissie wordt aangewend. Voor zover de opbrengst wordt gebruikt voor lastenverlichting (tariefverlaging, verlenging schijf, verhoging algemene heffingskorting en/of arbeidskorting) is hier en daar een indicatie gegeven van de specifieke aanwending. Posten zijn echter niet geoormerkt; de relatie tussen beperking van specifieke aftrekposten en specifieke lastenverlichting is dus niet een-op-een.

Regeling Budgettair

effect in miljoen €

Voorstel Budget aangewend

voor

Categorie

Persoonsgebonden aftrek monumentenpanden

57 afschaffen aanwenden voor nieuwe subsidieregeling

C

Vrijstelling AOW-premie gepensioneerden221

Ca. 3800 afschaffen in 18 jaar

tariefverlaging A

Regeling

inkomensondersteuning AOW222

Ca. 900 afschaffen aanwenden voor

verhoging AOW

B

Ouderenkorting Ca. 3.000 afschaffen aanwenden voor verhoging AOW

B

Jonggehandicaptenkorting Ca. 200 afschaffen aanwenden voor verhoging WAJONG-

uitkering

B

Alimentatie 45 defiscaliseren (niet meer ­aftrekbaar bij de gever, niet meer belast bij de ontvanger)

tariefverlaging A

Aftrek specifieke zorgkosten* 316 afschaffen integreren met bestaande subsidies voor chronisch zieken en gehandicapten

C

Aftrek weekenduitgaven gehandicapten

6 afschaffen integreren met bovenstaande regelingen

C

Zelfstandigenaftrek, inclusief ca 2.000 afschaffen in 8 verhoging A

221 Deze raming is niet geüpdate. 222 Ten tijde van het advies: MKOB, koopkrachttegemoetkoming ouderen.

150

extra aftrek voor starters en

voortwenteling

jaar arbeidskorting

Fiscale Oudedagsreserve 48 sanctie als reserve niet gebruikt wordt

voor aankoop lijfrente

tariefverlaging A

Stakingsaftrek 13 afschaffen verhogen arbeidskorting

A

Aftrek voor Speur- en Ontwikkelingswerk

8 afschaffen aanwenden voor (nieuwe) subsidieregeling

C

Meewerkaftrek 6 afschaffen tariefverlaging A

Startersaftrek arbeidsongeschikten

2 afschaffen in 8 jaar

tariefverlaging A

Giftenaftrek* 333 afschaffen tariefverlaging A

Scholingsaftrek* 219 afschaffen tariefverlaging; deel gebruiken voor ­subsidie

intersectorale scholing

A

Vrijstelling groen beleggen 58 Uit het fiscale stelsel

A/B/C

Heffingskorting groen beleggen

37 Uit het fiscale stelsel

A/B/C

*Voor deze faciliteiten is ook een aparte bouwsteen opgenomen.

Effecten

Economie

Begroting De maatregelen waarvoor de Commissie van Dijkhuizen afschaffing in combinatie met tariefsverlaging adviseert tellen op tot € 6,7 miljard, voornamelijk door het fiscaliseren van de AOW en het afschaffen van de zelfstandigenaftrek. Beide maatregelen dienen langjarig te worden

ingefaseerd om extreme koopkrachteffecten te voorkomen.

Inkomensverdeling De huidige gebruikers van de aftrekpost gaan er per saldo op achteruit in de gevallen waarin het budget voor tariefsverlaging wordt ingezet. Niet-gebruikers profiteren van de tariefsverlaging.

Milieueffecten

Andere

welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregelen betreffen vereenvoudigingen van de IB, LH en Vpb en is derhalve in lijn met de investeringsagenda.

151

Titel fiche 37. Harmoniseren btw-tarieven

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Meer fiscale neutraliteit en eenvoud

Variant Meer neutraliteit in de btw variant A

Omschrijving van de maatregel

Het verlaagde btw-tarief van 6% wordt met 10,7%-punten verhoogd. Met de opbrengst daarvan wordt het algemene tarief verlaagd naar 16,7%.

Achtergrond/rationale

Het harmoniseren van de btw heeft een positief welvaartseffect. De btw-heffing maakt het consumeren van goederen/diensten die onder het verlaagde tarief vallen relatief aantrekkelijker dan het consumeren van goederen/diensten die onder het algemene tarief vallen. Het hanteren van een uniform tarief neemt deze verstoring weg en leidt zo tot een stijging van de totale welvaart.

Er sprake van een positief welvaartseffect door een kleinere groep goederen/dienst onder het

verlaagde btw-tarief zoals hierboven beschreven. Dat effect is lastig kwantificeerbaar, maar

er kan bij een volledige uniformering gedacht worden aan een omvang van 4 tot 7% van de btw-ontvangsten.223

Effecten

Economie Een budgetneutrale uniformering van de btw-tarieven heeft hoogstwaarschijnlijk geen effecten op de economische groei. Het meer uniformeren van het btw-tarief leidt tot winnaars en verliezers onder sectoren. Het is waarschijnlijk dat sectoren die nu in het verlaagde tarief

vallen zullen krimpen. Daar staat echter tegenover dat sectoren in het algemene tarief en van btw vrijgestelde sectoren profiteren, omdat hun relatieve prijsconcurrentiepositie verbetert.

Begroting Miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Verhoging verlaagde tarief met 10,7%-punt

12,8 12,8 12,8 12,8 12,8

Terugsluis: algemene btw –8,3%-punt

-12,8 -12,8 -12,8 -12,8 -12,8

Inkomensverdeling Er is geen sprake van nivellering of denivellering. Wel kan er op micro niveau,

afhankelijk van het consumptiepatroon van mensen sprake zijn flinke effecten. Het CPB224 concludeert dat er geen groot verschil is tussen de inkomensgroepen – verdeeld in 10 groepen of decielen op basis van het besteedbaar inkomen – qua aandeel van het budget dat besteed wordt aan productcategorieën die vallen onder het verlaagde tarief. Huishoudens uit de hogere decielen besteden relatief wel iets meer aan goederen die vallen onder

het algemene tarief.

Milieueffecten

Andere

welvaartseffecten

Er sprake van een positief welvaartseffect door een kleinere groep

goederen/dienst onder het verlaagde btw-tarief zoals hierboven beschreven. Grenseffecten:

In de discussie over btw-tarieven spelen mogelijke grenseffecten en de interactie met accijnzen en energiebelastingen een grote rol. Het inschatten van de omvang van de grenseffecten van uniformeren van het btw-tarief is

lastig. Voor Nederland ontbreekt empirisch onderzoek en ook voor andere landen is de literatuur beperkt. Voor elke productgroep hangt de omvang van het grenseffect af van de geschiktheid voor grensoverschrijdende aankoop, de prijselasticiteit van de vraag en het prijsverschil met buurlanden. Hoogstwaarschijnlijk spelen grenseffecten op het terrein van de btw met name een rol als het gaat om levensmiddelen. Hierbij is van belang of het

prijspeil voor deze producten in Nederland lager ligt. Vanzelfsprekend wordt de prijs - ook in dit geval - bepaald door omvang van de markt, mate van concurrentie, loonkosten, inkoopprijzen, en arbeidsproductiviteit. Uit het Jaarverslag prijzenobservatorium 2013 blijkt dat in België de prijzen voor

223 Het Institute for Fiscal Studies (2011, A retrospective evaluation of elements of the VAT) en anderen, waaronder het CPB (2011), hebben een poging gedaan voor een aantal andere Europese landen en komen op grofweg 4%-7% van de btw ontvangsten. Het CPB (2014, Bouwstenen voor een moderne btw) concludeert dat ook voor Nederland aan deze orde van grootte gedacht kan worden. 224 CPB Policy brief 2014/02 ‘Bouwstenen voor een moderne btw’.

152

(bewerkte) levensmiddelen gemiddeld 13 procent hoger zijn dan in

Nederland.225 Maar liefst 71 procent van de gemeenschappelijk producten met Nederland kosten meer in België. In Duitsland liggen de prijzen 4,6 procent

hoger dan in Nederland.226 Het hangt af van de mate waarin de btw-verhoging wordt doorberekend in de supermarktprijzen of Nederland na volledige uniformering van de tarieven minder gunstig is dan België en Duitsland. Tegenover de nu relatief lage prijzen voor voedingsmiddelen in de supermarkt staat dat in Nederland relatief hoge accijnzen op tabak en brandstof een

factor kunnen zijn. Grenseffecten zullen eerder een rol spelen als een buurland op meerdere terreinen relatief aantrekkelijk is. Deze maatregel verkleint door een verlaging van het algemene tarief de kans op grenseffecten specifiek voor deze goederen. Ook alle andere goederen onder het algemene tarief worden relatief goedkoper in Nederland. Hoe het totaaleffect uitpakt is lastig in te schatten. Het hangt af van de mate

waarin de btw-verhoging wordt doorberekend in de supermarktprijzen of Nederland na volledige uniformering van de tarieven minder gunstig is voor voedingsmiddelen dan België en Duitsland, voor accijnsgoederen verbetert – afhankelijk van het doorberekenen in de prijzen – de relatieve positie van Nederland. Grenseffecten bij arbeidsintensieve diensten die betrekking hebben op

onroerende zaken (schoonmaak, schilderwerk) zullen beperkt zijn, omdat het btw-tarief van toepassing is van de lidstaat waar de onroerende zaak is gelegen. Zowel een Nederlands als een Belgisch schildersbedrijf moet bijvoorbeeld het Nederlandse btw-tarief toepassen op het schilderen van een woning in Nederland.

Implementatie en uitvoering

De administratieve lasten voor het bedrijfsleven en de uitvoeringskosten voor de

Belastingdienst (controle juiste tarieftoepassing) nemen af. Minder afbakenings- en interpretatieproblemen meer over de tariefindeling voor het

bedrijfsleven en de Belastingdienst. Fraudegevoeligheid van het btw-stelsel neemt af, voor zover het betreft het ten onrechte

onder het verlaagde btw-tarief schuiven van omzet. Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een vereenvoudiging van de Btw en is

derhalve in lijn met de investeringsagenda.

225 Jaarverslag prijzenobservatorium 2013, p. 80. 226 Deze percentages zijn eigen berekeningen op basis van cijfers uit het Jaarverslag prijzenobservatorium.

153

Titel fiche 38. Harmoniseren btw-tarieven uitgezonderd voedingsmiddelen

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Meer fiscale neutraliteit en eenvoud

Variant Meer neutraliteit in de btw variant B

Omschrijving van de maatregel

Het verlaagde btw-tarief van 6% wordt met 15%-punten verhoogd, uitgezonderd voedingsmiddelen en voedingsmiddelen verstrekt in de horeca. Met de opbrengst daarvan wordt het algemene tarief verlaagd naar 18,6%.

Achtergrond/rationale

Het (meer) uniformeren van de btw heeft een positief welvaartseffect. De btw-heffing maakt het consumeren van goederen/diensten die onder het verlaagde tarief vallen relatief aantrekkelijker dan het consumeren van goederen/diensten die onder het algemene tarief vallen. Het hanteren van het algemene btw tarief voor een groter deel van de goederen en diensten verkleint deze verstoring en leidt zo tot een stijging van de totale welvaart.

Bij deze maatregel zijn voedingsmiddelen uitgezonderd omdat bij de groep producten de

kans op grenseffecten het grootst is. De reden dat “voedingsmiddelen” en “voedingsmiddelen verstrekt in de horeca” hier worden

gekoppeld, is dat het verleden heeft geleerd dat er zonder deze koppeling grote uitvoeringsproblemen ontstaan. Als alleen de eerstgenoemde voedingsmiddelen onder het verlaagde btw-tarief blijven vallen, en voedingsmiddelen verstrekt in de horeca tegen het algemene tarief worden belast, dan ontstaan er in de praktijk kwalificatie- en

neutraliteitsproblemen.227 Vragen komen op als: is een broodje kroket geconsumeerd bij een snackbar een “voedingsmiddel verstrekt in de horeca”? Zo ja, is dat nog altijd het geval als dit broodje wordt meegenomen en wordt geconsumeerd in het park? Zo nee, is dat nog altijd niet het geval als er tafels/stoelen/toilet aanwezig zijn in de snackbar?

Effecten

Economie Een budgetneutrale uniformering van de btw-tarieven uitgezonderd levensmiddelen heeft hoogstwaarschijnlijk geen effecten op de economische groei.

Het meer uniformeren van het btw-tarief leidt tot winnaars en verliezers onder

sectoren. Het is waarschijnlijk dat sectoren die nu in het verlaagde tarief vallen zullen krimpen. Daar staat echter tegenover dat sectoren in het algemene tarief en van btw vrijgestelde sectoren profiteren, omdat hun relatieve prijsconcurrentiepositie verbetert.

Begroting Miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Verhoging verlaagde tarief

met 15%-punt, exclusief voedingsmiddelen

5,9 5,9 5,9 5,9 5,9

Terugsluis: algemene btw-tarief –2,4%-punt

-5,9 -5,9 -5,9 -5,9 -5,9

Inkomensverdeling Er is geen sprake van nivellering of denivellering. Wel kan er op micro niveau, afhankelijk van het consumptiepatroon van mensen sprake zijn flinke

effecten. Het CPB228 concludeert dat er geen groot verschil is tussen de

inkomensgroepen – verdeeld in 10 groepen of decielen op basis van het besteedbaar inkomen – qua aandeel van het budget dat besteed wordt aan productcategorieën die vallen onder het verlaagde tarief. Huishoudens uit de hogere decielen besteden relatief wel iets meer aan goederen die vallen onder het algemene tarief. Bij koopkrachtberekeningen van het wordt een BTW-verhoging doorgerekend als een toename van de inflatie. Deze werkt procentueel gelijk op het besteedbaar inkomen van alle inkomensklassen.

Milieueffecten

Andere

welvaartseffecten

Er sprake van een positief welvaartseffect door een kleinere groep

goederen/dienst onder het verlaagde btw-tarief zoals hierboven beschreven.

227 De vraag die dan centraal staat is of de prestatie kwalificeert als de levering van een goed (“voedingsmiddel” belast tegen het verlaagde btw-tarief) of als een dienst (een “horecadienst” belast tegen het algemene btw-tarief). 228 CPB Policy brief 2014/02 ‘Bouwstenen voor een moderne btw’.

154

Grenseffecten:

In de discussie over btw-tarieven spelen mogelijke grenseffecten en de interactie met accijnzen en energiebelastingen een grote rol. Het inschatten

van de omvang van de grenseffecten van uniformeren van het btw-tarief is lastig. Voor Nederland ontbreekt empirisch onderzoek en ook voor andere landen is de literatuur beperkt. Voor elke productgroep hangt de omvang van het grenseffect af van de geschiktheid voor grensoverschrijdende aankoop, de prijselasticiteit van de vraag en het prijsverschil met buurlanden.

Hoogstwaarschijnlijk spelen grenseffecten op het terrein van de btw met name een rol als het gaat om levensmiddelen, door het uitzonderen daarvan is hier geen sprake van bij deze maatregel.

Grenseffecten bij arbeidsintensieve diensten die betrekking hebben op

onroerende zaken (schoonmaak, schilderwerk) zullen beperkt zijn,

omdat het btw-tarief van toepassing is van de lidstaat waar de

onroerende zaak is gelegen. Zowel een Nederlands als een Belgisch

schildersbedrijf moet bijvoorbeeld het Nederlandse btw-tarief

toepassen op het schilderen van een woning in Nederland. Door een verlaging van het algemene tarief worden veel andere goederen en diensten juist relatief goedkoper in Nederland, afhankelijk van in hoeverre dat in de prijzen tot uiting komt. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de voor grenseffecten gevoelige accijnsgoederen.

Implementatie en uitvoering

De administratieve lasten voor het bedrijfsleven en de uitvoeringskosten voor de Belastingdienst (controle juiste tarieftoepassing) nemen af.

Minder afbakenings- en interpretatieproblemen meer over de tariefindeling voor het

bedrijfsleven en de Belastingdienst. Fraudegevoeligheid van het btw-stelsel neemt af, voor zover het betreft het ten onrechte

onder het verlaagde btw-tarief schuiven van omzet.

Deze voordelen zijn substantieel kleiner van omvang dan bij volledige uniformering van de btw-tarieven.

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een vereenvoudiging van de Btw en is

derhalve in lijn met de investeringsagenda.

155

Titel fiche 39. Verhogen verlaagde btw-tarief naar 10%

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Meer fiscale neutraliteit en eenvoud

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

Het verlaagde btw-tarief van 6% wordt met 4%-punten verhoogd en komt uit op 10%. Met de opbrengst daarvan wordt het algemene tarief verlaagd naar 19,4%.

Achtergrond/rationale

Het meer uniformeren van de btw heeft een positief welvaartseffect. De btw-heffing maakt het consumeren van goederen/diensten die onder het verlaagde tarief vallen relatief aantrekkelijker dan het consumeren van goederen/diensten die onder het algemene tarief vallen. Een kleiner tariefsverschil vermindert deze verstoring weg en leidt zo tot een kleine stijging van de totale welvaart.

Effecten

Economie Het effect op de economische groei is hoogstwaarschijnlijk beperkt. Wel is er

sprake van een positief welvaartseffect door een kleiner tariefsverschil tussen

het verlaagde en normale btw-tarief. Het meer uniformeren van het btw-tarief leidt tot winnaars en verliezers onder sectoren. Het is waarschijnlijk dat sectoren die nu in het verlaagde tarief vallen zullen krimpen. Daar staat echter tegenover dat sectoren in het algemene tarief en van btw vrijgestelde sectoren profiteren, omdat hun relatieve prijsconcurrentiepositie verbetert.

Begroting

Miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Verhoging verlaagde tarief met 4%-punt

3,4 3,4 3,4 3,4 3,4

Terugsluis: algemene btw-tarief –1,6%-punt

-3,4 -3,4 -3,4 -3,4 -3,4

Inkomensverdeling Er is geen sprake van nivellering of denivellering. Het CPB229 concludeert dat er geen groot verschil is tussen de inkomensgroepen – verdeeld in 10 groepen

of decielen op basis van het besteedbaar inkomen – qua aandeel van het budget dat besteed wordt aan productcategorieën die vallen onder het verlaagde tarief. Huishoudens uit de hogere decielen besteden relatief wel iets meer aan goederen die vallen onder het algemene tarief.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Grenseffecten: In de discussie over btw-tarieven spelen mogelijke grenseffecten en de interactie met accijnzen en energiebelastingen een grote rol. Het inschatten van de omvang van de grenseffecten van het verhogen van het verlaagde

btw-tarief is lastig. Voor Nederland ontbreekt empirisch onderzoek en ook voor andere landen is de literatuur beperkt. Voor elke productgroep hangt de omvang van het grenseffect af van de geschiktheid voor grensoverschrijdende

aankoop, de prijselasticiteit van de vraag en het prijsverschil met buurlanden. Hoogstwaarschijnlijk spelen grenseffecten op het terrein van de btw met

name een rol als het gaat om levensmiddelen. Hierbij is van belang of het prijspeil voor deze producten in Nederland lager ligt. Vanzelfsprekend wordt de prijs - ook voor de producten- bepaald door omvang van de markt, mate van concurrentie, loonkosten, inkoopprijzen, en arbeidsproductiviteit. Uit het Jaarverslag prijzenobservatorium 2013 blijkt dat in België de prijzen voor (bewerkte) levensmiddelen gemiddeld 13 procent hoger zijn dan in Nederland.230 Maar liefst 71 procent van de gemeenschappelijk producten met

Nederland kosten meer in België. In Duitsland liggen de prijzen 4,6 procent hoger dan in Nederland.231 Een verhoging van het verlaagde tarief met 4%-punten lijkt ook bij levensmiddelen niet voor nieuwe grenseffecten te zorgen. Tegenover de nu relatief lage prijzen voor voedingsmiddelen in de supermarkt staat wel dat in Nederland relatief hoge accijnzen op tabak en brandstof een

229 CPB Policy brief 2014/02 ‘Bouwstenen voor een moderne btw’. 230 Jaarverslag prijzenobservatorium 2013, p. 80. 231 Deze percentages zijn eigen berekeningen op basis van cijfers uit het Jaarverslag prijzenobservatorium.

156

factor kunnen zijn. Grenseffecten zullen eerder een rol spelen als een

buurland op meerdere terreinen relatief aantrekkelijk is. Deze maatregel verkleint door een verlaging van het algemene tarief de kans op grenseffecten

specifiek voor deze goederen. Ook alle andere goederen onder het algemene tarief worden relatief goedkoper in Nederland. Grenseffecten bij arbeidsintensieve diensten die betrekking hebben op onroerende zaken (schoonmaak, schilderwerk) zullen beperkt zijn, omdat het btw-tarief van toepassing is van de lidstaat waar de onroerende zaak is

gelegen. Zowel een Nederlands als een Belgisch schildersbedrijf moet bijvoorbeeld het Nederlandse btw-tarief toepassen op het schilderen van een woning in Nederland. Door een verlaging van het algemene tarief worden veel andere goederen en diensten juist relatief goedkoper in Nederland, afhankelijk van in hoeverre dat in de prijzen tot uiting komt. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de voor

grenseffecten gevoelige accijnsgoederen.

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een parameteraaanpassing in de btw en is derhalve neutraal voor de investeringsagenda.

157

Titel fiche 40. Vliegbelasting

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Internaliseren van milieukosten in prijs

Variant Vergroening

Omschrijving van de maatregel

(Her-) Introductie van een belasting op vliegtuigpassagiers die vertrekken vanaf een Nederlandse luchthaven om de maatschappelijke kosten van vliegen beter in de marktprijzen tot uitdrukking te brengen. De belasting wordt geheven per vertrekkende passagier van 2 jaar of ouder, niet over luchtvracht en niet over transferpassagiers. De heffing is verschuldigd door de exploitant van de luchthaven.

Transferpassagiers worden niet belast uit concurrentieoverwegingen. Indicatieve tariefstelling:

o 7 euro voor binnenlandse vluchten, vluchten naar EU-lidstaten, EU-kandidaat-lidstaten, EFTA-lidstaten en derde landen die op een vergelijkbare afstand liggen (in het bijzonder Turkije, Rusland, Marokko, Tunesië, Algerije) (groep I);

o 22 euro voor landen die niet in groep I zijn genoemd, tot een afstand van 6.000 km (bijv. ander Staten in Noord- en Midden-Afrika, Arabië, Midden-Azië) (groep II);

o 40 euro voor derde landen, die niet bij groepen I of II horen.

Met de opbrengst worden de IB-tarieven verlaagd (-0,06%-punt).

Achtergrond/rationale

De heffing kan worden ingesteld omdat de indruk bestaat dat niet alle maatschappelijke kosten

van vliegen in de marktprijzen tot uitdrukking komen. De belasting zou dienen om externe effecten zoals uitstoot en geluidoverlast te internaliseren.

Volgens het CPB en PBL is een vliegbelasting overigens geen effectief middel om CO2-emissie te reduceren232. Momenteel vallen vluchten binnen Europa namelijk al onder het ETS (en vanaf 2020 ook alle intercontinentale vluchten van en naar Europa). Daardoor maakt een reductie van de CO2-uitstoot van de luchtvaart ruimte voor additionele CO2-uitstoot in andere sectoren.

In 2008 werd reeds een vliegbelasting geïntroduceerd. Deze werd kort na introductie weer afgeschaft, omdat de vraaguitval te groot werd geacht. De introductie van de vliegbelasting viel overigens samen met het uitbreken van de financiële crisis. Dit maakt de oorzaak van de

vraaguitval lastig te bepalen233. Meer dan de helft van de afname van passagiers werd veroorzaakt doordat reizigers kozen om te

vertrekken vanaf buitenlandse luchthavens (net over de grens) 234. Overigens hebben andere landen, waaronder Duitsland, Frankrijk, het VK en Oostenrijk inmiddels

wel een vliegbelasting. Er zullen daarom momenteel reizigers zijn die met name vanuit Duitsland momenteel uitwijken naar Nederlandse luchthavens.

Effecten

Economie Een vliegbelasting verlaagt de relatieve aantrekkelijkheid van Nederlandse luchthavens ten opzichte van Europese en mondiale concurrenten. Dit kan gevolgen hebben voor het verbindingennetwerk. Met name het netwerk van Schiphol is van belang voor het internationale vestigingsklimaat. CPB onderzoek bevestigt dat een vliegbelasting leidt tot marktverstoring en welvaartsverlies. Het onderzoek geeft aan dat de heffing alleen zorgt voor

vraaguitval, maar luchtvaartmaatschappijen niet stimuleert om zuiniger te vliegen.235 Deze maatregel staat daarom haaks op de doelstelling van de

Actieagenda Schiphol die juist het publieke belang van de Nederlandse Luchtvaart onderstreept.

Begroting In de orde van grootte van € 200 mln. belastingontvangsten, afhankelijk van precieze vormgeving. Meer exact beslag vereist nadere raming. Van medio 2008 tot medio 2009 bracht een vergelijkbare belasting € 267 mln. op. Toen werden hogere tarieven gehanteerd dan nu wordt voorgesteld. Er is ook een uitverdieneffect: door vraaguitval lopen de dividendontvangsten voor de Staat terug. De IB-tarieven kunnen met de € 200 miljoen met ongeveer 0,1% worden verlaagd.

Inkomensverdeling Geen.

Milieueffecten o Geen effecten op CO2-uitstoot, in beginsel wordt CO2 ook al beprijsd via

ETS. Het waterbedeffect betekent dat van een milieueffect geen sprake is. o Andere uitstoot kan lokaal wel gereduceerd. Dit betreft dan de emissies

232 CPB/PBL, Kansrijk Mobiliteitsbeleid (te publiceren mei 2016) 233 KiM (2011), Effecten van de vliegbelasting: Gedragsreacties van reizigers, luchtvaartmaatschappijen en luchthavens 234 CPB/PBL, Kansrijk Mobiliteitsbeleid (te publiceren mei 2016) 235 CPB/PBL, Kansrijk Mobiliteitsbeleid (te publiceren mei 2016)

158

van stikstofoxide (NOx), vluchtig organische stoffen (CxHy oftewel VOS),

zwaveldioxide (SO2), zwarte rook (PM10) en koolmonoxide (CO). o Overigens moet er rekening mee gehouden worden dat omrijden (naar

buitenlandse vliegvelden) tot additionele uitstoot kan leiden. Omgekeerd, leidt het reduceren van omreizigers uit Duitsland tot minder uitstoot.

o Een afname van het aantal vluchten betekent dat de geluidshinder wordt gereduceerd. De haventarieven van Schiphol zijn overigens zo opgesteld dat geluidshinder minder aantrekkelijk wordt gemaakt, zeker in de nacht. Een vliegbelasting is minder gericht.

Andere welvaartseffecten

Het wegvallen (directe) verbindingen leidt tot reistijdverliezen. De welvaartsgevolgen hiervan kunnen aanzienlijk zijn236.

Implementatie en uitvoering

De uitvoeringskosten zijn beperkt als alleen de grotere luchthavens als belastingplichtige worden aangemerkt, waardoor er slechts vijf belastingplichtigen zouden zijn. Wanneer maximaal zou worden aangesloten bij de gebruikelijke factureringssystemen van de luchthavens en de

informatie-uitwisseling tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen, zijn na inpassing in

deze systemen de structurele administratieve lasten voor het bedrijfsleven relatief beperkt. Een accijnsheffing op kerosine zou nog eenvoudiger zijn, maar Europese regelgeving en

internationale verdragen verzetten zich tegen een accijnsheffing in het internationale vliegverkeer.

Niet uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft feitelijk de introductie van een nieuwe belasting en past derhalve niet binnen de investeringsagenda. Voor nieuwe middelen is minimaal 2 jaar voorbereidingstijd noodzakelijk, in verband met inrichten eigen systeem, koppelen aan

inning, bezwaar, klantbehandeling, communicatie etc.

236 Zie bijvoorbeeld: SEO (2015), Economisch belang van de hubfunctie van Schiphol.

159

Titel fiche 41. Kolenbelasting op elektriciteitsproductie

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Internaliseren van milieukosten in prijs

Variant Vergroening

Omschrijving van de maatregel

Een heffing alleen op kolen voor elektriciteitsproductie met een tarief van 14,40 euro. Met de opbrengst wordt het vpb-tarief met 0,4%-punt verlaagd.

Achtergrond/rationale

De maatregel leidt tot een hogere beprijzing van de milieukosten van kolencentrales in Nederland.

Heffing van kolenbelasting op kolen die worden gestookt om elektriciteit te produceren. Deze heffing zou uitgebreid kunnen worden naar een CO2-heffing op alle brandstoffen voor elektriciteitsproductie. Deze mogelijkheid wordt hier niet uitgewerkt.

De heffing is in strijd met het Energieakkoord voor duurzame groei. In het Energieakkoord is

afgesproken dat onder bepaalde voorwaarden de vrijstelling voor elektriciteitsproductie met

kolencentrales met ingang van 1-1-2016 weer van toepassing zal zijn. In 2016 is de vrijstelling in de kolenbelasting weer ingevoerd.

Effecten

Economie Geen/beperkt effect. De heffing zal leiden tot een zeer beperkte vermindering van het aantal draaiuren van kolencentrales. Deze draaiuren worden deels opgevangen door extra import en deels door meer productie uit nieuwe gascentrales. De terugsluis in de vorm van een lager vpb-tarief heeft een positief effect op

de economische groei.

Begroting 2018 2019 2020 2021 Structur

eel

Kolenbelasting ca 200 ca 200 ca 200 ca 200 ca 200 Terugsluis: vpb-tarief -0,5%-punt

ca -200 ca -200 ca -200 ca -200 ca -200

Inkomensverdeling De kolencentrales zullen in het algemeen minder winst gaan maken als gevolg van een kolenbelasting

Milieueffecten De maatregel leidt tot een hogere beprijzing van de milieukosten van kolencentrales in Nederland. Dit betreft CO2-uitstoot en andere schadelijke emissies (SO2, NOx en fijn stof)). In beginsel wordt CO2 ook al beprijsd via ETS, echter de ETS-prijs ligt laag waardoor de prikkel voor het nemen van innovatieve CO2 reducerende maatregel beperkt is. Verder wordt CO2 ook

beprijsd via de energiebelasting. Niet direct gerelateerd aan de uitstoot maar in de vorm van een tarief per kWh-. Bij tarieven in de ordegrootte van 15 euro zijn de positieve milieueffecten nagenoeg nihil aangezien het aantal draaiuren van kolencentrales nauwelijks zou afnemen. Als er wel een aanpassing in het aantal draaiuren zou zijn zou dit overigens nog steeds geen effect hebben op de Europese CO2-uitstoot op de lange termijn, gezien het waterbedeffect in het ETS.

Andere

welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoeringskosten van een kolenbelasting op kolen voor elektriciteitsproductie zijn laag. Uitvoerbaar per 1-1-2018.

160

Titel fiche 42. Accijns op binnenvaart

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Internaliseren van milieukosten in prijs

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

Het heffen van accijns op binnenvaart.

Achtergrond/rationale

Brandstoffen voor de binnenvaart, met uitzondering van de pleziervaart, zijn vrijgesteld van accijns.

De accijnsvrijstelling voor de binnenvaart op de Aktewateren (voor Nederland Rijn, Waal en Lek) is gebaseerd op de Akte van Mannheim uit 1868 en het zogenoemde Gasolieprotocol uit 1952. In de Richtlijn Energiebelastingen is een facultatieve vrijstelling voor de brandstof voor de vaart op alle binnenwateren (m.u.v. de pleziervaart) opgenomen. Wijziging van de Akte van Mannheim vergt de unanieme instemming van de Verdragslanden (Nederland, Duitsland, Frankrijk, België

en Zwitserland), vertegenwoordigd in de Centrale Commissie voor de Rijnvaart.

Wijziging lijkt op korte termijn weinig kansrijk, want dit vereist internationale overeenstemming. Het proces kan worden ingezet maar een resultaat zal niet op korte termijn haalbaar zijn.

Indien belast dan zouden de volgende accijnstarieven van toepassing zijn (per 1-1-2016): - zware stookolie : € 36,33/1000 kg - gasolie (diesel) : € 484,47/1000 liter - LNG : € 336,34/1000 kg (-/- teruggaaf € 125/1000 kg tot eind 2018)

Met de opbrengst wordt het vpb-tarief verlaagd.

Effecten

Economie Een heffing alleen in Nederland zou nadelig zijn voor de concurrentiepositie van Nederlandse binnenvaartschepen en Nederlandse leveranciers van brandstof aan binnenvaartschepen. Nederland kent circa 7.500 binnenvaartschepen (incl. cruiseschepen) op een totaal van circa 12.000 in heel West-Europa. Het gaat in Nederland om circa 3.750 bedrijven, waarvan 75% familiebedrijven.

Begroting De mogelijke opbrengst van accijns op brandstof verbruikt in de binnenvaart

is niet goed in te schatten omdat de opbrengst volledig afhangt van het in te voeren dieseltarief voor de binnenvaart in de andere verdragslanden. Als het huidige Nederlandse accijnstarief voor diesel in alle verdragslanden gehanteerd zou worden, bedraagt de opbrengst € 750 mln. Het is echter

onwaarschijnlijk dat in de andere verdragslanden ook dit tarief zal worden ingevoerd. De binnenvaart kan dan zeer eenvoudig in het land met het laagste tarief tanken. De werkelijke opbrengst van deze maatregel bij invoering van het huidige Nederlandse tarief is daarom waarschijnlijk zeer gering, namelijk alleen voor gebruik door schepen die uitsluitend binnen Nederland varen.

Inkomensverdeling

Milieueffecten De binnenvaart draagt bij aan de uitstoot van CO2 en luchtvervuilende stoffen. In tegenstelling tot andere vormen van mobiliteit (auto’s, vrachtwagens)

wordt er echter geen accijns geheven over de brandstof verbruikt door de

binnenvaart. Accijns op brandstof verbruikt door binnenvaartschepen draagt bij aan het beter internaliseren van de milieukosten in de marktprijzen en geeft een prikkel om minder brandstof te verbruiken. Voor de scheepvaart wordt vanuit de Europese Unie milieubronbeleid gevoerd

met bijbehorende normstelling. Binnen Nederland streeft de Nederlandse scheepvaartsector naar vanaf 2020 CO2-neutrale groei van de zeevaart en wil in 2050 een CO2-reductie bereiken van 50% ten opzichte van 2020. Er wordt verder ingezet op een transitie naar schonere brandstoffen (middels introductie en opschaling alternatieve bunkerinfrastructuur en brandstoffen).

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Vereist wijziging van de Akte van Mannheim en het Gasolieprotocol. De akte van Mannheim is een internationaal verdrag (Nederland, Duitsland, België, Frankrijk en Zwitserland) dat tot doel heeft de

vrije en veilige doorvaart op de Rijn te garanderen. Het invoeren van accijns op brandstof is strijdig met de akte. Het wijzigen van onderdelen van de Akte van Manheim vereist unanimiteit van de verdragslanden. De Akte is voor de Nederlandse vervoersmarkt van groot belang. Het ter discussie stellen van onderdelen van de Akte van Mannheim opent naar verwachting ook de weg voor andere

161

verdragspartijen om andere afspraken uit het verdrag te wijzigen, die door Nederland zwaar

bevochten zijn. Als na een wijziging van de Akte alleen Nederland een accijns op de brandstof bij de binnenvaart zou invoeren dan heeft dat een negatieve invloed op het level playing field van de

Nederlandse binnenvaartsector en diens toeleveranciers ten opzichte van de andere Rijnvaartlanden. Voor de handhaving zal afschaffen van de vrijstelling een voordeel zijn: o.m. minder controles op frauduleus gebruik als motorbrandstof in auto’s. De uitvoeringskosten zullen naar verwachting licht dalen. De administratieve lasten zullen naar verwachting ook licht dalen aangezien geen onderscheid meer hoeft te worden gemaakt tussen vrijgestelde brandstof en belaste brandstof.

Niet uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft feitelijk de introductie van een nieuwe belasting en past derhalve niet binnen de investeringsagenda. Voor nieuwe middelen is minimaal 2 jaar voorbereidingstijd noodzakelijk, in verband met inrichten eigen systeem, koppelen aan inning, bezwaar, klantbehandeling, communicatie etc.

162

Titel fiche 43. Grondwatertarief in leidingwaterbelasting

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Internaliseren van milieukosten in prijs

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

Een opslag van circa € 0,20 per m3 leidingwater op grondwater dat wordt gebruikt als leidingwater binnen de leidingwaterbelasting. Met de opbrengst worden de IB-tarieven verlaagd.

Achtergrond/rationale

Belasting op grondwater dat wordt gebruikt als leidingwater om zo het gebruik van de eindige voorraad schoon grondwater beter te beprijzen. Vorm te geven als opslag in de leidingwaterbelasting.

Circa € 0,20 per m3 leidingwater, vergelijkbaar met het tarief van de in 2012 afgeschafte grondwaterbelasting, maar dan over maximaal dezelfde hoeveelheid per aansluiting als in de

leidingwaterbelasting (300 m3 / jaar).

Waterprijs 2014 exclusief belasting op leidingwater (BOL), btw en eventuele precarioheffing is gemiddeld € 1,41/m3 (€ 1,11 tot € 1,69) bij een gemiddeld gezinsverbruik van zo’n 95 m3 per jaar. Gemiddelde tarief inclusief BOL en btw ca. € 1,84 per m3 (€ 1,53 tot € 2,14).

Als het geleverde leidingwater afkomstig is van grondwater wordt per m3 tegelijk met de BOL van € 0,333 een grondwateropslag van € 0,20 geheven. Bij enkele waterbedrijven wordt zowel grondwater als oppervlaktewater gebruikt. Voor die situatie kan worden gedacht aan een grens

van tenminste 70% inzet grondwater voordat de opslag verschuldigd is. In de praktijk is bij dit percentage, waarbij ca. 5 miljoen aansluitingen in de heffing vallen, geen sprake van grensgevallen.

Effecten

Economie Geen/beperkt.

Begroting 2018 2019 2020 2021 Structureel

Grondwatertarief in

leidingwaterbelasting

ca 100 ca 100 ca 100 ca 100 ca 100

Terugsluis: IB-tarief ca -100 ca -100 ca -100 ca -100 ca -100

Inkomensverdeling De opslag leidt tot een koopkrachtdaling van gemiddeld zo’n € 20 per gezin

per jaar in gebieden met leidingwater uit grondwater, uitgaande van een gemiddeld verbruik van zo’n 95 m3 per aansluiting per jaar. De zuiveringskosten voor leidingwater uit schoon grondwater zijn echter gemiddeld relatief laag vergeleken met leidingwater uit gezuiverd oppervlaktewater, omdat grondwater nauwelijks hoeft te worden bewerkt. Het water in grondwatergebieden is daardoor vaak relatief goedkoop.

Wel kan een vraagteken worden gezet bij het via belastingheffing verder verhogen van de prijs van drinkwater, afgezet tegen het maatschappelijke uitgangspunt dat drinkwater een primaire basisbehoefte is die voor iedereen beschikbaar moet zijn. Voor water geldt weliswaar het verlaagde btw-tarief van 6%, maar daarnaast wordt de in 2014 verdubbelde leidingwaterbelasting

geheven (€0,333/m3). Verder is sprake van toenemende precarioheffing door

gemeenten. Een particulier huishouden is nu bij een verbruik van 95 m3 gemiddeld ca. € 175 per jaar kwijt aan leidingwater, inclusief BOL, btw en provinciale heffingen, exclusief eventuele lokale precarioheffingen. De verschillen per waterbedrijf zijn echter groot: in de praktijk is sprake van ca. € 145 tot € 204 per jaar. In de hogere prijscategorieën zitten ook waterbedrijven die grondwater gebruiken. Drinkwater uit grondwater is dus niet per definitie goedkoper dan oppervlaktewater, het tarief is van meer

factoren afhankelijk. De opslag zou nauwelijks gevolgen hebben voor het bedrijflseven, omdat per aansluiting maar 300 m3 leidingwater in de heffing wordt betrokken. Bij € 0,20 per m3 is de opslag maximaal € 60 per jaar. De vraag is daarbij wel hoe aan kleinverbruikers kan worden uitgelegd dat zij bovenop de recente

verdubbeling van de BOL en overige heffingen een grondwateropslag moeten

gaan betalen, terwijl grootverbruikers feitelijk buiten schot blijven. Dit wringt temeer omdat bedrijven in industrie en landbouw jaarlijks vrijwel gratis grote hoeveelheden grondwater onttrekken waarvoor de opslag niet zou gelden.

163

Milieueffecten Voor wat betreft de milieuaspecten is het beeld genuanceerd. Door de

inelastische vraag is er geen sprake van een vergroenend effect in de vorm van minder gebruik van grondwater. Wel komt de schaarste van grondwater

beter in de prijs tot uiting. Schoon grondwater is een steeds schaarser wordende bron. Enerzijds leidt de onttrekking van schoon grondwater ertoe dat met chemicaliën en bestrijdingsmiddelen vervuild oppervlaktewater sneller doordringt in de ondergrond. De zuiveringskosten voor leidingwater uit schoon grondwater zijn

zoals gezegd relatief laag vergeleken met leidingwater uit gezuiverd oppervlaktewater, omdat grondwater nauwelijks hoeft te worden bewerkt. De schaarste en maatschappelijke waarde van de voorraden schoon grondwater komt daarbij onvoldoende tot uitdrukking in de prijs van drinkwater. Anderzijds is kwantitatief over het algemeen sprake van een redelijke balans tussen onttrekking en natuurlijke aanvulling van grondwater. Provincie en waterschap wegen mogelijke lokale negatieve effecten af in het kader van de

vergunningverlening voor onttrekking. Wel is daarbij kwalitatief vaak sprake van een disbalans door de hoge gehaltes bestrijdingsmiddelen, mest, bodemverontreiniging, geneesmiddelen e.d. die met de natuurlijke aanvulling van het grondwater doordringen in de diepere lagen. Bedrijven die zelf grondwater onttrekken (zo’n 20% van de onttrokken hoeveelheden) worden niet in de heffing betrokken. Binnen de landbouw wordt via een andere systematiek geregeld dat de milieubelasting vermindert en wordt

gecompenseerd. Bijvoorbeeld door middel van productie-, nitraat- en fosfaatrechten. Met deze maatregel wordt één bepaalde groep verbruikers extra belast, namelijk kleinverbruikers waarvan het drinkwater wordt gewonnen uit grondwater. Doordat voor kleinverbruikers de vraag naar drinkwater inelastisch is, zal het

verbruik van grondwater hierdoor nauwelijks of niet dalen. Ook anderszins

gaat een grondwateropslag de verontreiniging van het grondwater niet tegen.

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

De administratieve lasten en uitvoeringskosten van de leidingwaterbelasting zouden, indien volledig

wordt aangesloten bij de systematiek van de leidingwaterbelasting met een klein aantal belastingplichtige waterbedrijven, beperkt stijgen. De belastinggrondslag moet gedifferentieerd worden afhankelijk van de herkomst van het water. Dit maakt de afdracht en daarmee ook het toezicht complexer. Niet uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft feitelijk de introductie van een nieuwe belasting en past derhalve niet binnen de investeringsagenda. Voor nieuwe middelen is minimaal 2 jaar

voorbereidingstijd noodzakelijk, in verband met inrichten eigen systeem, koppelen aan inning, bezwaar, klantbehandeling, communicatie etc.

164

Titel fiche 44. Openruimtebelasting

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Internaliseren van milieukosten in prijs

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

Belastingheffing op bestaande open ruimte die voor het eerst bebouwd gaat worden. Met de opbrengst worden de IB-tarieven verlaagd.

Achtergrond/rationale

De openruimtebelasting heeft karaktertrekken van de overdrachtsbelasting: het is een tijdstipbelasting die aanhaakt bij de transactie; bij bestemmingswijziging van landbouwgrond naar bouwgrond. Een dergelijke belasting lijkt praktisch nog het beste uitvoerbaar als deze op gemeenteniveau zou worden geheven om zo direct aan te kunnen sluiten bij de bestemmingswijzigingen. Aandachtspunt is de afbakening van de definitie “open ruimte”.

De winst behaald met een bestemmingswijziging van landbouwgrond wordt overigens al belast

met IB/VPB (de landbouwvrijstelling is niet van toepassing). Vanuit ruimtelijke ordening is de noodzaak voor een dergelijke belasting er nauwelijks. In de

krimpregio’s en het midden van het land bieden bestaande bestemmingsplannen meer dan voldoende capaciteit om te bouwen. Er zal dus weinig of geen grond die nu nog een plattelandsbestemming heeft een stedelijke bestemming krijgen. In enkele groeiregio’s (Amsterdam, Utrecht, Den Haag) beginnen zich wel weer tekorten af te tekenen. Daar geldt dat

eventuele bouw op uitleglocaties reeds duur is doordat daar hoge kosten moeten worden gemaakt voor de ontsluiting en de ruimtelijke inpassing.

Bij deze maatregel moet de vraag gesteld worden of een fiscaal instrument het juiste middel zou zijn om bebouwen van open ruimte af te remmen. Er zijn wellicht andere instrumenten die daar meer geschikt voor zouden zijn.

De belasting zal een gedeelte van de mogelijke winst op grondbezit belasten. Hiermee zal het

voor een gedeelte neerslaan bij de gemeenten die aanzienlijke grondposities hebben. Verwacht mag worden dat deze compensatie zullen eisen als de opbrengsten van deze heffing te goede komen van het Rijk. Dit kan voorkomen worden door de heffing niet alleen te laten uitvoeren

door de gemeenten maar ook ten goede te laten komen aan deze gemeenten. Dit is ook in lijn met de wetenschappelijke literatuur237 die ervoor pleit om op deze wijze gemeenten in staat te stellen om te komen tot maatwerk.

Effecten

Economie In principe leidt een openruimtebelasting tot hogere vastgoedprijzen, hetgeen nadelig is voor de Nederlandse internationale concurrentiepositie.

Begroting Deze belasting zal in de komende decennia niet veel opleveren. Met uitzondering van enkele groeiregio’s in de Randstad is meer dan voldoende bouwgrond met een stedelijke bestemming beschikbaar.

Inkomensverdeling De open ruimteheffing zal vooral de groeiregio’s in de Randstad treffen. Een terugsluis van de opbrengst kan echter weer positieve effecten hebben voor het bedrijfsleven. De kostenstijging zal via de koopprijs (deels) worden doorgegeven aan de koper van een huis/kantoor dat op voormalige open ruimte is gebouwd. De

lastenstijging kan ook deels ten laste komen van de winst van de

projectontwikkelaar.

Milieueffecten Gedachte is dat een openruimtebelasting het ontwikkelen van gestructureerde en compacte steden stimuleert en het bouwen in open gebieden ontmoedigt. Het kabinet heeft de keuze gemaakt hiervoor het instrument van de Ladder

voor duurzame verstedelijking in te zetten. Het ruimtelijk beleid is gedecentraliseerd en is een verantwoordelijkheid van gemeenten en provincies. De komende 10 jaar is er genoeg bouwgrond op de meeste plaatsen en is de druk op de open ruimte beperkt.

Andere

welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Indien wordt uitgegaan van uitvoering door gemeenten zijn er geen uitvoeringskosten voor de Belastingdienst. De gemeente kan de heffing opleggen op het moment dat ook de kosten van de aanleg van publieke voorzieningen worden verhaald, dat wil zeggen bij de aanvang van de bouw. De

gemeente kan er ook voor kiezen aan te haken bij bestemmingswijziging van landbouwgrond naar bouwgrond, waarvoor de gemeente zelf goedkeuring geeft. Er is geen informatie over de

237 W. Vermeulen, C. Teulings, G. Marlet, H. de Groot. Groei en Krimp, Nijmegen, VOC,2016.

165

uitvoeringskosten bij gemeenten. Die uitvoeringskosten zullen afhankelijk zijn van de vormgeving.

Indien de Belastingdienst de regeling uitvoert: niet uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft

feitelijk de introductie van een nieuwe belasting en past derhalve niet binnen de investeringsagenda. Voor nieuwe middelen is minimaal 2 jaar voorbereidingstijd noodzakelijk, in verband met inrichten eigen systeem, koppelen aan inning, bezwaar, klantbehandeling, communicatie etc.

166

Titel fiche 45. Verpakkingenbelasting

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Internaliseren van milieukosten in prijs

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

Implementatie verpakkingenbelasting. Met de opbrengst wordt het vpb-tarief verlaagd.

Achtergrond/rationale

Tussen 1 januari 2008 en 1 januari 2013 kende Nederland een Verpakkingenbelasting. Als belastinggrondslag werd een aantal verpakkingsmaterialen onderscheiden, te weten glas, aluminium, overige metalen, kunststof, papier en karton, hout en overige materiaalsoorten (bijvoorbeeld keramiek en textiel). Per materiaalsoort gold een afzonderlijk tarief. De Verpakkingenbelasting gold voor alle producenten en importeurs die verpakkingen voor de eerste keer op de Nederlandse markt brengen. Om de administratieve lasten van de belasting te beperken gold er in 2008 en 2009 een vrijstelling van de belasting voor bedrijven die minder dan

15.000 kilogram verpakkingsmateriaal op de markt brengen.

Bij een verpakkingenbelasting kunnen de tarieven worden gehanteerd die voorheen werden gehanteerd. Het is ook een mogelijkheid om de tarieven hoger vast te stellen. Een verhoging van de tarieven zal naar verwachting een positief effect hebben op het milieu. De verhoging zou leiden tot een lastenverzwaring voor het bedrijfsleven die naar verwachting voor een groot deel zou worden afgewenteld op de consument.

Een verpakkingenbelasting is complex in de uitvoering en heeft hoge administratieve lasten. Er

bestaat nu reeds een succesvolle private heffing op verpakkingen.

Effecten

Economie In de gekozen vormgeving van de Verpakkingenbelasting waren de effecten op de Nederlandse concurrentiepositie beperkt doordat geen verpakkingenbelasting drukt op verpakkingen van geëxporteerde producten en uit het buitenland geïmporteerde verpakte producten die in Nederland op de markt worden gebracht in de grondslag van de verpakkingenbelasting vallen.

De terugsluis in de vorm van een lager vpb-tarief heeft een positief effect op

de economische groei.

Begroting Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structu

reel

Verpakkingenbelasting ca 300 ca 300 ca 300 ca 300 ca 300 Terugsluis: vpb-tarief -0,7%-punt

ca -300 ca -300 ca -300 ca -300 ca -300

Inkomensverdeling De bedrijven zullen de lastenverhoging voor een deel doorberekenen in de Nederlandse verkoopprijzen.

Milieueffecten De tarieven voor de Verpakkingenbelasting waren gekoppeld aan de milieudruk die door het desbetreffende verpakkingsmateriaal werd veroorzaakt. Daarmee werd een prikkel gegeven om minder verpakkingsmateriaal te gebruiken en om te kiezen voor materiaalsoorten die minder milieubelastend zijn. Bij de evaluatie van de Verpakkingenbelasting is

vastgesteld dat om een substantieel milieueffect te realiseren een aanzienlijke

verhoging van de tarieven noodzakelijk was.

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Bij de introductie van de verpakkingenbelasting in 2008 zijn de structurele uitvoeringskosten voor de

Belastingdienst geraamd op jaarlijks € 5 mln. In de eerste jaren waren de uitvoeringskosten hoger. De fiscale administratieve lastendruk voor het bedrijfsleven was destijds minder dan € 1 miljoen. Overigens lagen de totale administratieve lasten voor het bedrijfsleven hoger. Deze bedroegen ongeveer € 11 miljoen. Dit bedrag was inclusief de Europese rapportageverplichtingen die ook al golden voor invoering in 2008 van de Verpakkingenbelasting en zijn neergelegd in het Verpakkingenbesluit. Volgens het bedrijfsleven lagen de administratieve lasten een stuk hoger: structureel jaarlijks zo’n € 19 mln.

Niet uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft feitelijk de introductie van een nieuwe belasting en past derhalve niet binnen de investeringsagenda. Voor nieuwe middelen is minimaal 2 jaar

voorbereidingstijd noodzakelijk, in verband met inrichten eigen systeem, koppelen aan inning, bezwaar, klantbehandeling, communicatie etc.

167

Titel fiche 46. Algemeen btw-tarief op vlees

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Internaliseren van milieukosten in prijs

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

Vlees zou onder het algemene btw-tarief (21%) komen te vallen. Met de opbrengst worden de IB-tarieven verlaagd.

Achtergrond/rationale

Met het van toepassing verklaren van het algemene btw-tarief (21%) op vlees zou vlees het enige voedingsmiddel zijn (m.u.v. alcoholische dranken) waarvoor het algemene btw-tarief geldt. Een uitzondering voor biologisch vlees is op grond van Europese regelgeving niet toegestaan. Evenmin is een afwijkende behandeling voor bijvoorbeeld rundvlees toegestaan.

Heffing vindt plaats ter zake van de verkoop van vlees aan de consument (ook bijv. ziekenhuizen etc.) en alle intermediaire schakels. Het probleem bij deze heffing zit met name in de afbakening

van het begrip vlees. Uitgangspunt voor deze variant is dat een product wordt aangemerkt als

vlees indien het aandeel van vlees in het product dominant is. In dat geval is sprake van vlees voor de btw-heffing en valt het gehele product onder het hoge btw-tarief.

Effecten

Economie Beperkt. Het vlees dat wordt geconsumeerd in Nederland zou vallen onder het algemene btw-tarief ongeacht of dit geproduceerd is in Nederland of wordt geïmporteerd uit het buitenland. Een dergelijke btw verhoging zal invloed hebben op de prijs van vlees. Dit beïnvloedt mogelijk de vraag op de nationale markt en zou ook kunnen leiden tot grenseffecten.

De terugsluis in de vorm van lagere IB-tarieven heeft een positief effect op de economische groei door een toename van het arbeidsaanbod met enkele honderden banen.

Begroting Miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Algemeen btw-tarief op vlees 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 Terugsluis:

IB-tarieven -0,25%-punt -0,9 -0,9 -0,9 -0,9 -0,9

Inkomensverdeling

Milieueffecten De gedachte achter een belasting op vlees is dat aansluiting wordt gezocht bij het principe ‘de vervuiler betaalt’. Als alle inwoners van de Europese Unie de helft minder vlees, zuivel en eieren eten, dan daalt de uitstoot van broeikasgassen met 25-40 procent (bron PBL). Het is de vraag hoe groot de invloed van een verhoging van het btw-tarief naar 21% zal zijn op de

binnenlandse vraag naar vlees.

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Vlees is een moeilijk af te bakenen en te definiëren product. Vlees wordt vaak verwerkt in andere producten. Dit geeft afbakenings- en uitvoeringsproblematiek, zowel voor ondernemers (denk aan de horeca) als Belastingdienst. Om enkele voorbeelden te noemen van de uitgebreide casuïstiek die

hierbij zich zal voordoen: magnetronmaaltijden, vleessalades, worstenbroodjes, vleeskroketten,

belegde broodjes (broodje ham/kaas, broodje bal etc.). Deze heffing zal dan ook leiden tot een groot aantal afbakenings- en controleproblemen op elk leveringsmoment, waar dan ook in de keten omdat de btw bij elke levering aan de orde is en niet alleen bij de uiteindelijke levering aan de consument. Het verzekeren van een juiste toepassing van het btw-tarief in alle handelsschakels gaat zonder meer gepaard met een toename van de administratieve lasten.

Niet uitvoerbaar. De maatregel leidt tot veel afbakeningsvraagstukken bij samengestelde producten, dit is niet handhaafbaar en derhalve niet in lijn met de investeringsagenda.

168

Titel fiche 47. Verdere schuif elektriciteit naar gas in de energiebelasting

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Internaliseren van milieukosten in prijs

Variant Vergroening

Omschrijving van de maatregel

Verhoging van het aardgastarief met 5,25 cent per m3 en een verdere verlaging van het elektriciteitstarief met 2,82 cent per kWh in de energiebelasting (eerste schijf).

Achtergrond/rationale

Deze maatregel leidt er toe dat de tarieven op aardgas en elektriciteit in balans komen voor wat betreft energieinhoud/CO2-uitstoot, waardoor duurzamere vormen van warmte en per saldo energiebesparing wordt gestimuleerd.

Met ingang van 2016 heeft al een schuif plaatsgevonden om de tarieven meer in balans te brengen door de eerste schijf aardgas budgettair met € 782 miljoen te verhogen (5,104 cent) en de eerste schijf voor elektriciteit met € 557 miljoen te verlagen (1,953 cent).

Een verdere budgetneutrale verschuiving die uitkomt op een gelijke balans tussen gas en

elektriciteit in termen van CO2-uitstoot en energie-inhoud komt neer op een verdere verhoging van het aardgastarief met 5,25 cent per m3 en een verdere verlaging van het elektriciteitstarief met 2,82 cent per kWh. De micro lastengevolgen van zo’n schuif binnen de huishoudens en binnen de bedrijven kunnen wel politiek gevoelig liggen.

De tarieven op aardgas en elektriciteit in balans brengen voor wat betreft energie/inhoud/CO2-uitstoot, waardoor duurzamere vormen van warmte worden gestimuleerd.

Effecten

Economie Beperkt.

Begroting Budgettair neutraal, het gaat om een schuif van € 805 miljoen binnen de energiebelasting.

Inkomensverdeling Deze maatregel heeft een lastenverschuiving van huishoudens naar bedrijven tot gevolg van circa 90 miljoen. De lastenverhoging voor aardgas slaat namelijk ook voor een aanzienlijk deel neer bij bedrijven vanwege de lengte van de eerste schijf (0-170.000 m3) en de lastenverlaging als gevolg van een

verlaging van het elektriciteitstarief in de eerste schijf slaat in veel mindere mate neer bij de bedrijven vanwege de lengte van de eerste schijf (0-10.000 kWh).

De lasten zullen vooral stijgen voor de detailhandel, gezondheidszorg, openbaar bestuur en defensie. Voor burgers dalen de lasten per saldo.

Milieueffecten Voorstel bevordert de businesscase van energiezuinige warmtepompen en warmteprojecten en draagt bij aan doelen voor hernieuwbare energie en per

saldo ook tot energie-efficiency verbetering. Ook elektrische auto’s worden aantrekkelijker.

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Geen extra uitvoeringskosten of administratieve lasten. Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een parameterwijziging binnen de Energiebelasting en is derhalve neutraal voor de

investeringsagenda

169

Titel fiche 48. Minder degressieve tariefstructuur in de energiebelasting

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Internaliseren van milieukosten in prijs

Variant Vergroening

Omschrijving van de maatregel

De tariefstructuur in de energiebelasting wordt minder degressief:

Tarieven 2016 energiebelasting

Verminderen degressiviteit

Tarieven na verhogingen

Aardgas

0-170.000 m3 25,17 0 25,17

170.000-1.000.000 m3 6,95 0 6,95

1.000.000-10.000.000 m3 2,54 2,00 4,54

> 10.000.000 m3 1,21 2,00 3,21

Elektriciteit

0-10.000 kWh 10,07 0 10,07

10.000-50.000 kWh 5,00 0 5,00

50.000- 10.000.000 kWh 1,33 0,5 1,83

>= 10.000.000 kWh zakelijk 0,05 0 0,05

Belastingvermindering 310,81 - 310,81

Met de opbrengst wordt het vpb-tarief verlaagd.

Achtergrond/rationale

Uitgangspunt van deze optie is een minder degressieve energiebelasting met als doel het beter internaliseren van de externe milieukosten bij grootverbruik van elektriciteit en aardgas.

Er zijn vele verschillende varianten denkbaar. In het kader van de motie Grashoff is gekeken of er

ruimte was voor een unilaterale verhoging van de tarieven voor grootverbruikers zonder dat we uit

pas gingen lopen met de ons omringende landen. Een verhoging van de 3e en 4e belastingschijf voor aardgas met 2 cent / kWh (opbrengst circa € 125 miljoen) leek mogelijk. Daarnaast leek een verhoging van de belasting op elektriciteit in de 3e schijf (van 50.000 – 10 miljoen kWh) met bijvoorbeeld 0,5 cent / m3 (opbrengst circa € 185 miljoen) mogelijk te zijn. Met een grotere verhoging neemt het risico op verstoring van het internationaal speelveld toe.

De opbrengst van een dergelijke verhoging van de energiebelasting voor grootverbruikers kan alleen

generiek worden teruggesluisd. De verhogingen komen bovenop de bestaande verhogingen als gevolg van de afspraken uit het

energieakkoord en de opslag duurzame energie.

Effecten

Economie Beperkt.

Begroting Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Minder degressieve tariefstructuur energiebelasting

310 310 310 310 310

Terugsluis: vpb-tarief -0,8%-punt -310 -310 -310 -310 -310

Inkomensverdeling Onderstaande tabel geeft een indicatief beeld van de verdeling van de extra lasten over de onderscheiden sectoren:

aardgas elektriciteit totaal

totale opbrengst 125 185 310

wv sector industrie 110 50 160

wv tertiaire dienstensector (met name handel, ICT, horeca, financials)

5 70 75

wv sector landbouw 4 15 19

wv overheid en onderwijs 2 15 17

wv bouwnijverheid 0 5 5

wv overig 4 30 34

Als terugsluis is gekozen voor een generieke verlaging van de Vpb met 0,6%-punt. Als alternatief hiervoor kan een terugsluis ook gericht worden op het bevorderen van energiebesparing. Dat kan bijvoorbeeld via een teruggaafregeling gekoppeld

170

aan een dwingend aanvullend energiebesparingsconvenant tussen overheid en

bedrijven. Daarnaast zou de stimulering van energiebesparing verder kunnen worden bevorderd door de EIA en MIA meer dan nu het geval is te richten op de

energie-intensieve bedrijven. Dit vergt nader onderzoek. Een dergelijke terugsluis kan de negatieve effecten voor sommige bedrijven verminderen al naar gelang deze bedrijven energiebesparende maatregelen (kunnen) treffen. Een specifieke één-op-één terugsluis naar bedrijven zal strijdig zijn met Europese mededingingsregels.

Milieueffecten Dit leidt tot extra energiebesparing waardoor een extra bijdrage kan worden geleverd aan het realiseren van het energiebesparingsdoel in het Energieakkoord. Het besparingseffect treedt met name op indien een gerichte terugsluis wordt ingezet die zich richt op stimulering van energiebesparing. Aangezien een groot deel van de betrokken bedrijven onder het Europese ETS systeem valt, treedt reductie van hun broeikasgassen weliswaar op binnen Nederlandse grenzen maar is het

effect op Europese schaal op termijn beperkt door de werking van het

waterbedeffect.

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Zolang het gaat om tariefsaanpassingen zijn er geen uitvoeringskosten en juridische gevolgen. Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft een parameterwijziging binnen de Energiebelasting en is

derhalve neutraal voor de investeringsagenda

171

Titel fiche 49. Verdere differentiatie van belastingheffing op vracht naar Euronormen in

de mrb

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Meer neutraliteit / vergroening

Variant Vergroening

Omschrijving van de maatregel

De toeslag in de MRB voor oudere, meer vervuilende vrachtauto’s een toeslag die afhankelijk is van de euronorm van de vrachtauto. De MRB wordt verhoogd en komt uit op: 90% voor euronorm 0 (of toegelaten vóór 1 juli 1992) 90% voor euronorm I (of toegelaten na 30 juni 1992 maar vóór 1 oktober 1995) 75% voor euronorm II (of toegelaten na 30 september 1995 maar vóór 1 oktober 2000). 60% voor euronorm III (of toegelaten na 30 september 2000 maar vóór 1 oktober 2005).

45% voor euronorm IV (of toegelaten na 30 september 2005 maar vóór 1 oktober 2008). Met de opbrengst wordt het vpb-tarief verlaagd.

Een alternatief voor deze maatregel – met in potentie een veel verstrekkendere maatvoering – is een kilometerheffing voor vrachtauto’s. Deze maatregel is in het kader van de Studiegroep Duurzame Groei uitgewerkt door de werkgroep bereikbaarheid.

Achtergrond/rationale

Van de gehele CO2-uitstoot in Nederland door alle vervuilers stoot de personenauto tien procent en de vrachtwagen bijna drie procent uit. Als we alleen kijken naar het wegverkeer dan wordt 65

procent van de CO2 uitgestoten door personenauto's en 18 procent door vrachtwagens. Voor vrachtauto’s geldt in Nederland een apart fiscaal regime. Vrachtauto’s zijn

motorrijtuigenbelasting (MRB) verschuldigd. Daarnaast is er voor vrachtwachtens boven de 12 ton ook belasting voor zware motorrijtuigen (BZM) - het Eurovignet - verschuldigd ter zake van het gebruik van autosnelwegen. De werkgroep onderzoekt in dit fiche een verdere differentiatie van de belastingheffing op vracht naar Euronormen in de motorrijtuigenbelasting (MRB). In

theorie is een verdere milieudifferentiatie via het Eurovignet mogelijk, maar dit vereist instemming van alle Eurovignetlanden en is daarom niet verder uitgewerkt in dit fiche. In Nederland is over het algemeen gekozen voor belastingen die de milieuschade op indirecte wijze

belasten. Uit onderzoek van PBL blijken de huidige tarieven in Nederland in relatie tot de milieuschadekosten aan de hoge kant zijn voor personenauto’s. Dit is minder het geval voor het vrachtvervoer over de weg door de grotere milieuschadekosten en de lagere belastingdruk. De lagere belastingdruk voor het vrachtvervoer is mede ingegeven door de wens om in

internationaal opzicht niet te sterk uit de pas te lopen als het gaat om milieubelasting voor bedrijven.238 Omdat vrachtauto’s relatief milieuvervuilend zijn kan dit op zichzelf een goede reden zijn voor het verhogen van de verschuldigde MRB.

Huidige situatie motorrijtuigenbelasting De hoogte van de MRB is onder andere afhankelijk van de toegestane maximummassa van de

vrachtauto, het aantal assen en de Europees genormeerde milieuklasse (Euronorm) van de vrachtauto. Met inachtneming van het beginsel 'de vervuiler betaalt' is de MRB met ingang van

1 april 2009 voor vrachtauto’s gedifferentieerd naar euronormen. Hierdoor geldt voor een oudere, meer vervuilende vrachtauto’s een toeslag die afhankelijk is van de euronorm van de vrachtauto. De MRB wordt verhoogd met:

- 90% voor euronorm 0 (of toegelaten vóór 1 juli 1992)

- 75% voor euronorm I (of toegelaten na 30 juni 1992 maar vóór 1 oktober 1995) - 60% voor euronorm II (of toegelaten na 30 september 1995 maar vóór 1 oktober 2000).

Op dit moment hoeft er geen toeslag te worden betaald voor vrachtauto’s met euronorm III en hoger (of toegelaten na 30 september 2000). Al met al liggen de Nederlandse MRB-tarieven voor vrachtauto’s op dit moment iets boven het Europese minimumtarief.

Verder differentiëren op grond van Euronormen Het internaliseren van negatieve milieueffecten is onder meer mogelijk door de huidige toeslag

op grond van de euronorm verder te differentiëren (toeslag voor euronorm 0, I, II verhogen en

introductie toeslag voor euronorm III, IV en evt. V).Binnen de huidige MRB-regeling kan relatief eenvoudig worden bereikt dat de meer vervuilende vrachtauto’s zwaarder worden belasten dan nu het geval is. Dit kan door de euronorm-toeslag verder te differentiëren: De percentages van de huidige toeslag voor euronorm 0, I en II vrachtwagens kunnen

verhoogd worden; Daarnaast kan een toeslag worden geïntroduceerd voor euronorm III, IV en eventueel V

vrachtauto’s.

Het Nederlandse vrachtwagenpark behoort echter tot het modernste en schoonste van Europa.

238 PBL, ‘Fiscale vergroening: uitdagingen voor de belastingen op energie’ (2014).

172

Van het vrachtwagenpark bestaat 20 procent uit Euro-6-vrachtwagens en 60 procent uit Euro-5.

Een van de redenen daarvoor is dat Nederlandse vervoersbedrijven met name internationaal vervoeren. Deze vervoersbedrijven hebben daardoor baat bij schone(re) voertuigen. Alleen

nationale vervoersbedrijven zijn de MRB verschuldigd. Daardoor is het aanvullende milieueffect naar verwacht beperkt, net als de extra lasten .

Effecten

Economie Geen/beperkt effect.

Begroting Miljoenen € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Verhogen MRB vrachtauto’s 11 11 11 11 11 Terugsluis: vpb-tarieven -11 -11 -11 -11 -11

Inkomensverdeling Vrachtvervoergerelateerde sectoren gaan er op achteruit, terwijl de plus bij alle (winstgevende) bedrijven terechtkomt. De vrachtwagen sector werkt al met hele kleine marges, voor veel bedrijven, m.n. kleine, zou het effect daarom groot kunnen zijn als zij niet in staat zijn deze belasting in hun

tarieven door te rekenen.

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Een verhoging van de MRB zorgt voor een hogere belastingdruk op Nederlandse vrachtauto’s. Daarbij moet uiteraard oog zijn voor de totale belastingdruk en de (internationale) concurrentiepositie van het vrachtvervoer en andere Nederlandse bedrijven.

Implementatie en uitvoering

Een verhoging van de percentages van de huidige toeslag voor euronorm 0, I en II is zonder meer mogelijk en invoerbaar. Invoering van een toeslag voor euronorm III, IV en eventueel V vergt toevoeging van nieuwe categorieën waarvoor de toeslag geldt en zou in beginsel mogelijk zijn, mits voldoende lead time wordt geboden.

173

Titel fiche 50. Afschaffen bijzondere regelingen BPM/MRB

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Meer neutraliteit / vergroening / vereenvouding

Variant Vergroening

Omschrijving van de maatregel

Alle specifieke bijzondere regelingen in de BPM en MRB worden afgeschaft. Het gaat onder andere om faciliteiten voor bestelauto’s van ondernemer, taxi’s, kampeerauto’s vuilniswagens, kolkenzuigers en straatveegwagens, ambulances, politieauto’s en brandweerauto’s. Een deel van de opbrengst wordt teruggesluisd naar dezelfde groepen via zoveel mogelijk al bestaande uitgavenregelingen. Met de rest van de opbrengst worden de IB-tarieven verlaagd.

Achtergrond/rationale

Voor bestelauto’s van ondernemers geldt in de MRB een verlaagd tarief en zijn geen provinciale opcenten verschuldigd. Daarnaast geldt in de BPM een vrijstelling voor bestelauto’s van ondernemers. Daarvoor moet wel voldaan worden aan de volgende eisen:

o De bestelauto is voornamelijk ingericht voor het vervoer van goederen. Er gelden specifieke

eisen aan ombouw en inrichting o De toegestane maximummassa is maximaal 3.500 kilo. De toegestane maximummassa is

het gewicht van de bestelauto met inzittenden en lading samen. o De bestelauto moet meer dan 10% zakelijk worden gebruikt.

Daarnaast bestaan de volgende bijzondere regelingen specifieke voor specifieke groepen in de BPM en

MRB: o Vrijstellingen buitenlandse kentekens (BPM) o Vrijstellingen diplomatieke en internationale organisaties (BPM) o Teruggaaf bestelauto gehandicapten (BPM) o Teruggaaf politievoertuigen (BPM) o Teruggaaf brandweervoertuigen (BPM)

o Teruggaaf kleine invalidenvoertuigen (tot 250 cc) (BPM) o Teruggaaf ambulances (BPM) o Teruggaaf lijkwagens (BPM)

o Teruggaaf voertuigen voor gevangenentransport (BPM) o Teruggaaf voertuigen vervoer rolstoelgebruikers in groepsverband (BPM) o Teruggaaf dierenambulance (BPM) o Teruggaaf voertuigen voor geldtransport (BPM)

o Teruggaaf openbaar vervoervoertuigen en taxi’s (BPM) o Teruggaaf bij export motorrijtuig (BPM) o Vrijstellingen buitenlandse kentekens (MRB) o Vrijstellingen diplomatieke en internationale organisaties (MRB) o Aftrek gewicht rolstoelinstallatie (MRB) o Aftrek gewicht elektromotor (MRB) o Kwart- en halftarief kampeerauto (MRB)

o Verlaagd tarief bestelauto gehandicapte (MRB) o Verlaagd tarief winkelauto (MRB) o Kwarttarief kermis- en circusvoertuigen (MRB) o Kwarttarief rijdend werktuig en rijdende werkplaats (MRB)

o Kwarttarief particulier paardenvervoer (MRB) o Teruggaaf bedrijfsvoertuigenpark (MRB)

o Nihiltarief OV-autobussen op LPG (MRB) o Vrijstelling ambulances (MRB) o Vrijstelling lijkwagens (MRB) o Vrijstelling dierenambulances (MRB) o Vrijstelling motorrijtuigen vanaf 40 jaar (MRB) o Overgangsregeling motorrijtuigen uit 1987 of ouder (MRB) o Vrijstelling voertuigen defensie (MRB)

o Vrijstelling politievoertuigen (MRB) o Vrijstelling brandweervoertuigen (MRB) o Vrijstelling vuilniswagens, kolkenzuigers en straatveegwagens (MRB) o Vrijstelling voertuigen voor aanleg en onderhoud wegen (MRB) o Vrijstelling voertuigen waarmee geringe afstand over de weg wordt gereden (MRB) o Vrijstelling keuringsritten van voertuigen met geschorst kenteken (MRB)

o Vrijstelling taxi’s en OV-personenbusjes (MRB)

o Vrijstelling gecombineerd rail-wegvervoer (MRB) o Schorsing en bedrijfsvoorraad (MRB) o Regeling naheffen bij ontschorsen (MRB)

174

Deze bijzondere regelingen zijn vanuit milieuoogpunt niet logisch: de CO2- en fijnstofuitstoot van

bestelauto’s of taxi’s is niet anders dan van andere auto’s. Gemiddeld zijn taxi’s en bestelauto’s juist sterker vervuilend, bij een gelijk gewicht. Bovendien hebben milieustimulerende

maatregelen, zoals bijvoorbeeld een vrijstelling voor nulemissievoertuigen, geen effect wanneer er door een bijzondere regeling hoe dan ook geen belasting is verschuldigd.

Veel van de vrijgestelde groepen kunne ook op een meer directe wijze worden bereikt. Het gaat dan om door de overheid gefinancierde dienstverlening of specifieke groepen die ook in aanmerking komen voor andere (uitgaven)regelingen. Deze opbrengst is uiteraard niet beschikbaar voor tariefsverlaging maar wordt ingezet ten behoeve van de betreffende groepen.

Het afschaffen van deze bijzondere regelingen zorgt voor neutraliteit: auto’s worden vergelijkbaar behandeld in zowel de MRB als de BPM.

Bovendien zorgt het afschaffen van deze bijzondere regelingen voor een forse vereenvoudiging bij de uitvoering.

Effecten

Economie De terugsluis in lagere tarieven heeft een positief effect op de economische

groei, in het geval van de IB-tarieven door een stijging van het arbeidsaanbod.

Begroting Hieronder is het budgettair beslag van de relatief omvangrijke bijzondere regelingen in de BPM en MRB opgenomen. De overige bijzondere regelingen in de BPM en MRB kosten minder dan € 1 mln.

Belasting op personenauto’s en motorrijwielen, kosten

vrijstelling/teruggaaf

Regeling Budgettair beslag in €

mln

Vrijstelling bestelauto ondernemer 430

Teruggaaf politievoertuigen* 6

Teruggaaf brandweervoertuigen* 3

Teruggaaf ambulances* 1

Teruggaaf taxi’s 44

Motorrijtuigenbelasting, kosten bijzondere regelingen

Regeling Budgettair beslag in €

mln Kwart- en halftarief kampeerauto 132

Verlaagd tarief bestelauto gehandicapte* 15

Verlaagd tarief bestelauto ondernemer 790

Vrijstelling ambulances* 2

Vrijstelling lijkwagens 1

Vrijstelling dierenambulances* 0

Vrijstelling voertuigen defensie of politie* 14

Vrijstelling brandweervoertuigen* 5

Vrijstelling vuilniswagens, kolkenzuigers en straatveegwagens 1

Vrijstelling taxi’s en OV-personenbusjes 51

*Terugsluis via uitgavenregelingen of de Wmo

2018 2019 2020 2021 Structureel

Terugsluis:

uitgavenregelingen/gemeentes

49 49 49 49 49

Terugsluis: IB-tarieven -0,2%-punt*

-791 -791 -791 -791 -791

Terugsluis: vpb-tarief -1,2%-punt -659 -659 -659 -659 -659

*Faciliteiten die ondernemers raken worden voor 50% teruggesluisd in de vpb en

IB, omdat de betreffende ondernemers deels vanuit een BV en deels als IB-ondernemers opereren.

Inkomensverdeling Een terugsluis van de opbrengst naar dezelfde doelgroepen is denkbaar via uitgavenregelingen. In de gevallen waar de opbrengst niet wordt teruggesluisd,

is sprake van een lastenverzwaring. Het effect is naar verwachting met name fors bij bestelauto’s van ondernemers. De ene onderneming kan bijvoorbeeld relatief meer bestelauto’s hebben dan de andere, terwijl de terugsluis in de vpb/IB generiek is.

175

Milieueffecten

Andere welvaartseffecten

Taxivervoer is van belang om omvangrijke, vaak kwetsbare, doelgroepen- die niet in staat zijn om met het reguliere OV te reizen- in staat te stellen deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer.

Het taxivervoer vervult daarnaast een belangrijk rol in de vervoersketen voor reizigers in aanvulling op bus- en treinvervoer. Met name op plekken en op tijdstippen waar geen alternatieven voorhanden zijn.

Vergroening van het wagenpark in het taxivervoer wordt reeds actief opgepakt door gemeenten die voor het overgrote deel van het taxivervoer opdrachtverlenende partij is (ca. 80%).

Implementatie en uitvoering

Flinke vereenvoudiging voor de uitvoering. Niet uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft het afschaffen binnen de BPM en MRB van uitzonderingen, dit is in lijn met de investeringsagenda. Vanwege de aanpassing van de autosystemen is dit niet voor 2019 in te voeren.

176

Titel fiche 51. Aanpassen onbelaste woon-werkvergoeding

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Meer neutraliteit / vergroening

Variant Vergroening

Omschrijving van de maatregel

Met het volledig afschaffen van de onbelaste woon-werkvergoeding daalt de congestie en de mobiliteit aanzienlijk en stijgen de inkomsten van de overheid. Tegelijkertijd staan er substantiële effecten voor de koopkracht en indirecte effecten voor de arbeidsmarkt tegenover. De werkgroep beoordeelt de complicaties van het vervallen van het onbelast zijn van de vergoeding als groot.

Een optie kan zijn om selectief te differentiëren met woon-werkvergoedingen of de onbelaste woon-werkvergoeding te verminderen. Het specifiek verlagen van de kilometervergoeding voor

auto’s zou kunnen bijdragen aan het verminderen van de congestie in en rond steden. Een soortgelijk effect kan mogelijk worden bereikt voor spitsreizigers in het openbaar vervoer. Waarbij overigens moet worden opgelet dat de ene modaliteit effect op de andere kan hebben.

De handhaving/controle op het gebruik is bovendien een belangrijk aandachtspunt.

Achtergrond/rationale

De (gedeeltelijke) vrijstelling van de vergoeding voor woon-werkkilometers tot €19 cent per kilometer draagt bij aan meer verkeersbewegingen en daarmee ook aan de filedruk. In het recente verleden is geopperd om de onbelaste reiskostenvergoeding voor woon-werkverkeer van €19 cent te laten vervallen en als gevolg daarvan de woon-werkkilometers voor leaseauto’s aan

te merken als privékilometers. Complicatie van deze maatregelen is dat de afbakening tussen woon-werkverkeer en zakelijk verkeer lastig is te maken. Uit de analyse van Muconsult uit 2012 kwam naar voren dat de automobiliteit met 3% zou afnemen en dat de congestie tussen 12 en 19% op hoofdwegen zou afnemen. Vooral in de spits blijkt een dergelijke maatregel effect te hebben. Het OV-gebruik nam tevens af. In het geval dat de woon-werkvergoeding selectief wordt gedifferentieerd ten laste van de auto zal een toename van het OV-gebruik in de spits te zien

zijn, hetgeen ook capaciteitsproblemen kan geven. Tegenover een substantiële daling van de overheidsuitgaven van ca. €1,9 mld. per jaar (€1,4

mld. voor auto en fiets (waarvan 40% voor zakelijke verplaatsingen) en ca. €0,5 mld. voor OV-

reizigers (waarvan 10% voor zakelijke reizen)) staan substantiële negatieve effecten voor de koopkracht en waarschijnlijk indirecte negatieve effecten voor de arbeidsmarkt (cijfers 2012).

In 2012 is een wetsvoorstel waarin deze maatregelen werden voorgesteld ingetrokken, omdat hier geen meerderheid voor was in de Tweede Kamer en er geen maatschappelijk draagvlak voor

het wetsvoorstel was. De afbakening tussen woon-werkverkeer en zakelijk verkeer is daarbij zeer lastig, dit geldt met name voor specifieke groepen als bouwvakkers, thuiszorghulpen et cetera. Dit brengt voor de Belastingdienst extra toezichtwerkzaamheden met zich en leidt tot extra administratieve lasten voor werkgevers. Handhaving is ook maar beperkt mogelijk en leidde in het verleden tot veel gerechtelijke procedures.

Het volledig belasten van een reiskostenvergoeding voor woon-werkverkeer werkt door naar andere regelingen, zoals uitkeringen en inkomensafhankelijke toeslagen. Met name het laatste is

moeilijk uit te leggen. De netto onkostenvergoeding wordt verlaagd, en tegelijkertijd stijgt het verzamelinkomen waardoor het recht op toeslagen wordt verminderd. Het schrappen van het onbelast zijn van de reiskostenvergoeding voor woon-werkverkeer vermindert pendelverkeer, maar heeft waarschijnlijk negatieve effecten op de arbeidsmarkt. De maatregel heeft ook

gevolgen voor het privégebruik van een auto van de zaak. Wanneer woon-werkverkeer als privé wordt aangemerkt, zal vrijwel iedereen met een auto van de zaak de grens van 500 kilometer

overschrijden en moeten gaan bijtellen ter zake van het privégebruik. Woon-werkverkeer op de fiets wordt thans feitelijk al bevorderd omdat hiervoor, net als voor de

auto, een onbelaste vergoeding van €19 cent per kilometer mogelijk is. Dit is – in vergelijking met de auto en met de feitelijke kosten, een hoog bedrag. Een optie is om het belastingsvoordeel zodanig aan te passen dat fietsen nog meer wordt bevorderd. Hierdoor zal de congestie in en rond de steden verminderen en zullen mensen eerder kiezen voor andere modaliteiten, bijvoorbeeld de fiets. De vraag is wel of een dergelijke differentiatie uitvoerbaar is gezien de

controle op het gebruik van de fiets vanuit de Belastingdienst. Een betere optie is wellicht het aantal kilometers woon-werkverkeer waarvoor een onbelaste vergoeding kan worden verkregen te maximeren.

Effecten

Economie Het afschaffen van de onbelaste reiskostenvergoeding heeft wezenlijke economische gevolgen. Allereerst zal de filedruk en mogelijk treingebruik in

de spits significant afnemen. Pendelverkeer wordt verminderd, maar de keerzijde hiervan is dat werknemers minder geneigd zijn te reizen voor een baan en deze maatregel heeft daardoor negatieve effecten op de

arbeidsmarkt. Minder autoverkeer kost daarnaast ook accijnsinkomsten. Het

177

totale (welvaarts-)effect op de economie is onbekend.

Begroting Het volledig schrappen van de vergoeding (inclusief zakelijke reizen) levert €1,9 mld. op (cijfers 2012). Voor een verlaging van de onbelaste vergoeding voor autoverbruik zal het gaan om enkele honderden miljoenen.

Inkomensverdeling Substantiële koopkrachteffecten indien gekozen wordt voor het volledig

afschaffen van het onbelast zijn van de vergoeding, mede als gevolg van de doorwerking naar de toeslagen. Deze effecten kunnen niet gericht worden gerepareerd/gemitigeerd want ze sterk afhankelijk van de individuele reisafstand.

Milieueffecten Het voorstel zal positieve milieueffecten hebben aangezien er minder mobiliteit is.

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. Dit voorstel zal tot extra toezichtwerkzaamheden voor de Belastingdienst

leiden en tot extra administratieve lasten voor werkgevers en is daarmee niet in lijn met de

investeringsagenda. Hoe groter de differentiatie, hoe groter deze effecten voor Belastingdienst en werkgevers zijn. Naast grote effecten op de koopkracht voor werknemers is het voor zowel werknemers als werkgevers noodzakelijk dat het onderscheid tussen zakelijk en woon-werkverkeer helder is. Anders nemen voor de werkgevers de lasten nog sterker toe en neemt ook het frauderisico toe. Dat onderscheid is echter niet altijd eenvoudig te maken en soms zeer moeilijk in wetgeving vast te leggen.

De maatregel in algemene zin, en zeker ook vormen van differentiatie vragen om goed onderzoek naar effecten op alle terreinen (zoals arbeidsmarkt, koopkracht, handhaafbaarheid en mobiliteitseffecten).

178

Titel fiche 52. Verhogen opbrengst BPM naar niveau 2007 / de catalogusprijs als

grondslag

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Solide belastinggrondslagen / internaliseren milieueffecten

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

De opbrengst van de BPM gaat naar niveau van 2007, toen er nog geen CO2-afhankelijke componenten onderdeel uitmaakten van de heffing. Na correctie voor (andere) beleidsmatige aanpassingen die in tussenliggende jaren hebben plaatsgevonden (€ -0,3 miljard) gaat het om een niveau van € 3,3 miljard. Tegelijkertijd wordt er teruggekeerd naar de catalogusprijs als grondslag. Met de opbrengst worden de IB-tarieven verlaagd.

Achtergrond/rationale

Met een heffing op grond van de catalogusprijs is sprake van een meer stabiele belastinggrondslag en kan, afhankelijk van de gekozen tarieven, het kopen van een auto worden

ontmoedigd.

Een heffing op het niveau van voor de introductie van vergroeningsprikkels biedt ruimte om de lasten op arbeid te verlagen.

De BPM kent sinds 2008 CO2-afhankelijke componenten. Met ingang van 2010 is de grondslag voor een steeds groter percentage gebaseerd op CO2-uitstoot. Vanaf 2013 is de grondslag volledig gebaseerd op de mate van CO2-uitstoot.

De huidige vormgeving van de BPM - met een vrijwel volledig op CO2-uitstoot gebaseerde

grondslag – heeft de afgelopen jaren geleid tot een sterke grondslagerosie. De erosie van de grondslag is veroorzaakt door het meerjarig vastleggen van tarieven- en schijfgrenzen in combinatie met consumenten die, veel vaker dan ingeschat, voor de fiscaal gunstigste auto’s kozen en een snellere technologische ontwikkeling (in combinatie met het opzoeken van de grenzen van testscores) dan verwacht. De opbrengst van de BPM is teruggelopen van € 3,6 miljard in 2007 – het laatste jaar voor de introductie van vergroeningsprikkels – naar € 1,5

miljard in 2015.239 Daarvan was cumulatief € -0,3 miljard beleidsmatig (ex ante) beoogd.240 De huidige systematiek is daarnaast kosteninefficiënt gebleken voor het bereiken van de

milieudoelen (kosten van duizenden euro’s per ton CO2).241 Dat komt deels door de samenloop

met het beleid op Europees niveau gericht op de CO2-uitstoot van auto’s die door fabrikanten in Europa worden verkocht (fabrikantennorm). Tegelijkertijd is sprake van grote verstorende effecten voor de economie, in dit geval de automarkt.

Ook wordt CO2-uitstoot wordt via de relatief hoge accijnzen al beprijsd.

In de Wet uitwerking Autobrief II wordt de afhankelijkheid van CO2-uitstootwaarden overigens (sterk) verminderd om belastingerosie in de toekomst tegen te gaan.

De BPM staat – ongeacht de grondslag - op gespannen voet met het vrije verkeer in de Europese Unie en is de BPM een belasting die complex is in de uitvoering met relatief hoge uitvoeringskosten. Er zijn veel (uitvoerings)problemen bij import en export. Het gaat hierbij om onder meer waarderingsproblematiek.

Het Nederlandse wagenpark is vergeleken met de ons omringende landen oud. Het verhogen van

de BPM belemmert de aankoop van nieuwe auto’s en stimuleert het langer rondrijden van oude auto’s terwijl nieuwe auto’s altijd schoner en zuiniger zijn dan oude auto’s.

Effecten

Economie Belastingen op consumptie zoals de BPM zijn minder verstorend dan

belastingen op arbeid. Deze verschuiving draagt via een hoger arbeidsaanbod bij aan een hogere economische groei. Een BPM met de catalogusprijs als grondslag zorgt voor een veel minder

sterke verstoring van de automarkt dan de huidige vormgeving van de BPM en zorgt voor meer neutraliteit.

Begroting Miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Aanpassen BPM 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8 Terugsluis: IB-tarieven -0,5%-punt -1,8 -1,8 -1,8 -1,8 -1,8

Inkomensverdeling De belastingdruk op het kopen van een auto gaat, afhankelijk van de gekozen

239 In 2013 en 2014 bedroeg de opbrengst van de BPM zelfs respectievelijk € 1,2 en 1,1 miljard. 240 Dit is een saldo van lastenverlichtingen in het kader van de gestartte afbouw van de BPM (‘vluchtheuvel’) en de lastenverzwaringen bij de BPM volgend uit de Begrotingsafspraken 2014 en de derde nota van wijziging op het Belastingplan 2015. 241 Policy Research Corporation, onderzoek naar een robuust belastingsysteem met een evenwichtige stimulering van (zeer) zuinige auto’s (2014).

179

tarieven, omhoog. Jaarlijks kopen ongeveer een miljoen mensen een auto,

waarvan de helft nieuw is. Ook de tweedehandsmarkt wordt (uiteindelijk) beïnvloed door een hogere BPM. Daar staan lagere lasten op arbeid

tegenover.

Milieueffecten Het kopen van een auto wordt sterker ontmoedigd. Daar staat tegenover dat de huidige BPM-vormgeving gericht is op lagere CO2-uitstoot per nieuw verkochte auto.

Andere welvaartseffecten

Er is sprake van een positief welvaartseffect voor consumenten. De huidige vormgeving van de BPM zorgt dat een klein verschil in CO2-uitstoot een auto fiscaal flink aantrekkelijker maakt. De catalogusprijs verstoort de keuze van consumenten tussen verschillende auto’s veel minder.

Implementatie en uitvoering

De BPM behoort tot de meest complexe belastingen in de uitvoering. Een hoge BPM wakkert de parallelimport van schadevoertuigen en andere jonge tweedehandsauto’s aan. Niet uitvoerbaar per

1-1-2018. De maatregel betreft een stelselwijziging binnen de MRB/BZM en is daarom niet in lijn met

de investeringsagenda en pas vanaf 2019 uitvoerbaar.

180

Titel fiche 53. Afschaffen BPM

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Vereenvoudiging / efficiënter sturen op gedrag

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

De BPM wordt afgeschaft, daar staat een hogere MRB tegenover.

Achtergrond/rationale

De huidige vormgeving van de BPM - met een voor personenauto’s volledig op CO2-uitstoot gebaseerde een grondslag – heeft geleid tot een sterke grondslagerosie en is inefficiënt voor het bereiken van de milieudoelen (kosten van duizenden euro’s per ton CO2).

242 Dat kwam deels door de samenloop met het beleid op Europees niveau dat is gericht op de CO2-

uitstoot van auto’s die door fabrikanten in Europa worden verkocht. Tegelijkertijd is sprake van grote verstorende effecten voor de economie, in dit geval de automarkt.

Verder staat de BPM op gespannen voet met het vrije verkeer in de Europese Unie en is de BPM

een belasting die complex is in de uitvoering met relatief hoge uitvoeringskosten. Er zijn veel

(uitvoerings)problemen bij import en export. Het gaat hierbij om onder meer waarderingsproblematiek.

Het afschaffen van de BPM stimuleert de vervanging van het wagenpark. Het Nederlandse wagenpark is vergeleken met dat van de ons omringende landen relatief oud, terwijl nieuwe auto’s altijd schoner en zuiniger zijn dan oudere auto’s.

Ook is de huidige BPM een zeer effectief instrument voor het sturen van de aankoopbeslissing

van potentiële autobezitters, mede doordat het effect van een lager BPM bij aankoop direct zichtbaar is, in tegenstelling tot bijvoorbeeld een lagere MRB.

Afschaffing van de BPM is des te meer relevant indien wordt gekozen voor een verschuiving naar het betalen voor gebruik van personenauto’s. Vanwege de waardedaling van het bestaande wagenpark ligt het voor de hand om de BPM niet ineens af te schaffen.

Bij een verschuiving naar het betalen voor bezit (MRB) of het gebruik van personenauto’s

bestaan er verschillende opties. Gedacht kan worden aan hogere brandstofaccijnzen, een hogere MRB of een kilometerheffing. Hogere brandstofaccijnzen zijn vanwege grenseffecten echter niet wenselijk. Een hogere MRB grijpt dan weer enkel aan bij het bezit van de auto, wat vanuit

milieuoogpunt wellicht ook niet het meest effectief is. Een kilometerheffing is in het kader van de Studiegroep Duurzame Groei uitgewerkt door de werkgroep bereikbaarheid. Om die reden is hier als illustratie van de MRB uitgegaan.

Effecten

Economie Geen/beperkt effect.

Begroting Miljarden € 2018 2019 2020 2021 Structureel

Afschaffen BPM -0,4 -0,8 -1,3 -1,5 -1,5 Compensatie: MRB-tarieven (struc) +36,5%-punt 0,4 0,8 1,3 1,5 1,5

*Uitgaande van afschaffing in 4 jaar

Inkomensverdeling Een verschuiving van een belasting op de aankoop van auto’s naar bezit of gebruik leidt tot herverdeling. Kopers van nieuwe auto’s dragen een relatief groot deel van de huidige belastingdruk van de BPM door de omvang van de afschrijving direct na aanschaf van een nieuwe auto. De waarde van het

bestaande wagenpark neemt af bij afschaffing van de BPM.

Autorijders met een relatief zware auto gaan meer betalen bij een schuif naar de MRB. Tegelijkertijd valt de omvang van dat effect mee omdat een hoge CO2-uitstoot (relevant voor de grondslag van de BPM voor personenauto’s) hoogstwaarschijnlijk sterk samenhangt met een hoger gewicht, als het gaat om conventionele auto’s. Wel is de MRB voor belastingbetalers een meer zichtbare heffing dan de BPM.

Milieueffecten Er zullen meer auto’s worden verkocht, waar tegenoverstaat dat het wagenpark zal verjongen.

Andere

welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Uitvoerbaar per 1-1-2018. De maatregel betreft de afschaffing van een voor de uitvoering complexe belasting, dit is geheel in lijn met de investeringsagenda.

242 Policy Research Corporation, onderzoek naar een robuust belastingsysteem met een evenwichtige stimulering van (zeer) zuinige auto’s (2014).

181

Titel fiche 54. Verbreding afvalstoffenbelasting en verhoging tarief

Thema Sturen op gedrag, fiscale neutraliteit en eenvoud

Doel Beter internaliseren van milieukosten in prijs

Variant Geen

Omschrijving van de maatregel

Invoering van een brede afvalstoffenbelasting, om daarmee recycling te bevorderen. Deze belasting zou, anders dan nu, moeten gelden voor alle afvalstoffen die worden verbrand of gestort in Nederland, inclusief nu vrijgestelde stromen zoals buitenlands afval, afval verbrand in biomassa-energiecentrales en zuiveringsslib.

Achtergrond/rationale

Een brede afvalstoffenbelasting zorgt voor een gelijk speelveld gericht op recycling van alle afval dat in Nederland wordt verwerkt.

Dit effect kan worden versterkt door een hoger tarief dan het huidige (€ 13 per ton afvalstoffen

die worden gestort of verbrand). Daarbij is wel van belang dat een Europeesrechtelijk houdbare

en handhaafbare oplossing wordt gevonden waarmee ook Nederlandse afvalstoffen die in een ander land worden verwerkt in de heffing kunnen worden betrokken. Tot nu toe is dat niet gelukt. Een eventuele exportheffing, met daarbij naar verwachting een primaire rol voor de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT),vereist nadere studie. Een exportheffing kan voorkomen dat met name bij een hoger tarief recyclebare afvalstromen weglekken naar het buitenland om daar te worden verbrand of gestort.

Het Nederlandse afvalbeleid is er op gericht zoveel mogelijk afval te recyclen, zo min mogelijk afval te verbranden en liefst helemaal geen afval te storten.

In het huidige systeem van de afvalstoffen valt buitenlands afval en afval dat in andere installaties wordt verbrand dan een afvalverbrandingsinstallatie (AVI) buiten de heffing. In de geïmporteerde stromen zit vaak nog hoogwaardig te recyclen materiaal. Met bewerkingen zoals het nascheiden van buitenlands afval in Nederland verandert echter de oorsprong van het afval.

Het sorteerresidu vormt dan Nederlands afval, dat bij verbranding binnen de heffing zal vallen. Dit vormt een prikkel om in potentie recyclebare stromen op een laagwaardigere wijze te verwerken. Ook wordt met het verbranden van buitenlands afval extra milieuvervuiling in

Nederland veroorzaakt. Voor het anorganische deel resulteert het bijv. in extra CO2-emissies buiten het ETS waarvoor Nederland in andere sectoren dure extra reductiemaatregelen moet nemen. Het in de heffing betrekken van ongesorteerd buitenlands afval zorgt voor een gelijk speelveld gericht op recycling van alle afval in Nederland. In het Verenigd Koninkrijk thans een

tarief gehanteerd van ca. €105/ton, dus zelfs met een hoger tarief dan het huidige tarief van € 13/ton is het nog steeds aantrekkelijk voor Nederlandse bedrijven om buitenlands afval in Nederland te verwerken en vooral te recyclen. De niet-recyclebare stromen kunnen dan alsnog in Nederland worden verbrand met energieterugwinning.

In de huidige afvalstoffenbelasting is er sprake van vrijstellingen voor in beginsel (deels) recyclebare stromen zoals zuiveringsslib en biomassa. Daarbij wordt er subsidie gegeven op het verbranden van in beginsel recyclebaar hout in biomassa-energiecentrales. Dit zorgt voor een

weglek van recyclebare stromen. Het kabinet wordt aangesproken op het niet halen van de recycledoelen voor houten verpakkingen (pallets). Mede in dat licht zou deze vrijstelling moeten worden weggenomen.

Voor zuiveringsslib zou kunnen worden onderzocht of een vrijstelling wenselijk en mogelijk zou

zijn voor alleen situaties waarin fosfaat, stikstofverbindingen en metalen worden teruggewonnen uit de verbrandingsassen.

Het duurder maken van het verbranden en storten van afvalstoffen door een verhoging van het tarief helpt recycling te bevorderen. Op dit moment kent de afvalstoffenbelasting een relatief laag tarief van € 13/ton. Met een verhoging van het tarief zal recycling aantrekkelijker worden en zal het aanbod van recyclaat stijgen en daarmee de prijs van het recyclaat en daarvan vervaardigde producten dalen.

Een hogere afvalstoffenbelasting kan echter ook een prikkel vormen om in beginsel recyclebare stromen in het buitenland te laten verbranden en het residu daar te laten storten. In beginsel

zou een exportheffing dat kunnen verhelpen, maar het is het afgelopen jaar niet mogelijk gebleken te komen tot een zowel Europeesrechtelijk houdbare als uitvoerbare exportheffing. Vanuit het oogpunt van bevordering van recycling zou de inzet moeten zijn dat zo’n exportheffing, met naar verwachting een belangrijke rol voor de ILT, zou gelden voor alle uit Nederland afkomstige afvalstoffen die in het buitenland worden verbrand of gestort, op dezelfde voet als bij de heffing van afvalstoffenbelasting bij vergelijkbare verwerking van die afvalstoffen

in Nederland.

Effecten

Economie Geen/beperkt effect.

182

Begroting Nader te onderzoeken. Verbreding, verhoging en exportheffing zouden elk

aanvankelijk leiden tot een hogere opbrengst, met terugloop naar lager niveau naarmate er meer gerecycled wordt. Voor wat betreft het primaire

budgettaire doel wordt de afvalstoffenbelasting daardoor wel minder robuust.

Inkomensverdeling Er is geen groot effect op de inkomensverdeling te verwachten.

Milieueffecten Naar verwachting leidt een bredere afvalstoffenbelasting tot een reductie in afval en uitstoot en de negatieve milieueffecten daarvan. Dit zou nog sterker zijn bij een hoger tarief dan het huidige, met invoering van een exportheffing. Door grondstoffen langer in de keten te houden wordt op energie en CO2 bespaard.

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Het vormgeven van een exportheffing vereist grote betrokkenheid van de sector. Verder moet er

aandacht zijn voor de dekking van de uitvoeringskosten van de uitvoerende instanties, primair ILT.

183

Bijlage 6: Samenstelling werkgroep

Michiel Sweers, voorzitter (FIN) Jacro Groenewoud, secretaris (FIN)

Erik Kranendonk, secretaris (FIN) Monique Fasol (FIN) Robin Hamerlinck (IenM) Jasper de Jong (DNB)

Egbert Jongen (CPB)

Stan Kaatee (AZ) Nils Langemeijer (BZ)

Arjan Lejour (CPB) Arne Meeter (BZK) Rocus van Opstal (FIN)

Dirk-Jan Sinke (EZ) Elise Splint (SZW)

Joens Visser (VWS)