1

Provincies geen andere keuze dan opgavegericht te werken

Leerervaringen van verschillende provincies op een rij

2

Maatschappelijke opgaven té complex voor blauwdruk provinciale organisatie

Provincies staan voor het leveren van een

belangrijke toegevoegde waarde aan het oplossen

van maatschappelijke vraagstukken. Maar: die

maatschappelijke opgaven lijken steeds complexer

en de klassieke provinciale organisatie is niet meer

het beste antwoord op het oplossen daarvan.

Provincies staan voor een spannende periode:

opgavegericht werken binnen een netwerk van

andere organisaties. Wie dat niet doet, gaat zijn

positie verliezen.

De kernvragen zijn: wat zijn de belangrijkste

opgaven? Hoe een gericht netwerk daarop te

zetten? En hoe beweegt en organiseert de provincie

zich daarbij?

We spreken provinciesecretarissen en/of

directieleden van de provincie Groningen, Fryslân,

Utrecht, Gelderland en Noord-Brabant en delen hun

ervaringen. Hun belangrijkste conclusies zijn:

1. We kunnen de complexe maatschappelijke

vraagstukken nooit meer alleen aan

2. De klassieke provinciale organisatie is niet

meer passend bij het oplossen van

maatschappelijke vragen

3. Provincies hebben wel de schaal om als

regionale autoriteit een meerwaarde te

bieden, maar dat gaat niet zomaar

4. Het vraagt om re-thinking vanuit de

bestuurlijke en ambtelijke organisatie van

provincies: het huidige systeemdenken

gaat niet meer werken

5. Dat moet snel gebeuren

Provincies in beweging naar opgavegericht werken, om toegevoegde waarde te blijven leveren

De maatschappelijke ontwikkelingen vragen om een

flexibele provinciale organisatie: extern en intern.

Extern betekent nog veel meer dan voorheen

bewegen in verschillende netwerken. Elk

maatschappelijk vraagstuk kent daarbij zijn eigen

schaal (van netwerk). Soms lokaal, soms regionaal

maar ook nationaal en zelfs mondiaal komt voor.

Neem het thema van voedselveiligheid dat in de

regio Wageningen speelt.

Intern betekent: een flexibele organisatie en

flexibele medewerkers met competenties die gericht

zijn op projectmatige samenwerking intern en

extern. De indeling in interne kolommen gaat

daarbij onvoldoende flexibiliteit bieden.

Provincies moeten op beide vlakken meebewegen

met de buitenwereld om hun toegevoegde waarde

te behouden.

Opgavegericht werken lijkt het antwoord op het

vraagstuk van complexiteit en flexibiliteit. Deze

beweging naar opgavegericht werken is door

verschillende provincies al ingezet. Zij het in

verschillende tempo’s en in verschillende mate

doorgevoerd in de organisaties.

Het opgavegericht werken betreft in essentie drie

zaken:

• Ken je ‘Staat van je provincie’ en bepaal je

opgaven

• Richt netwerken in rondom die opgaven

• Organiseer je bestuurlijk en ambtelijk als

provincie richting de realisatie van die

opgaven

Wij zien dat de meeste provincies zich bewegen op

dit vlak (soms wordt een andere term dan opgave

gericht werken gebruikt) waarbij we twee

hoofdvarianten zien:

• Maximaal opgavegericht werken: alles in

opgaven oppakken met uitzondering van

de continue/routinematige taken

• Hybride model: gedeeltelijk opgavegericht

werken met een kern van opgaveteams

voor het realiseren van de organisatiebrede

opgaven

3

De invoering van het opgavegericht werken is soms

een proces van de lange adem, want het betekent

het nodige in het veranderen van de bestuurlijke en

ambtelijke patronen én het vraagt visie en

doorzettingsvermogen. We zetten in dit artikel de

leerervaringen van een aantal provincies op een rij.

Belangrijkste leerervaringen uit de praktijk van provincies

Topambtenaren vanuit provincies geven

desgevraagd hun belangrijkste vijf leerervaringen

mee. Deze zijn:

1. Maak een visie, maar zet vooral in op het

doen en zet door!

2. Ga met elkaar in gesprek over het waarom

van de beweging, wat het voor de

provincie kan betekenen én betrek tijdig

Gedeputeerde en Provinciale Staten

3. Opgavegericht werken is meer dan een

werkwijze alleen, het vraagt om een

andere manier van werken en sturen

4. Alleen het provinciale systeem niet meer

genoeg, dit vanuit het gegeven dat het

systeem van de provincie lang niet altijd

aansluit op de maatschappelijke opgaven

5. Hef belemmerende factoren zoals het

traditionele begrotingsdenken en planning

en control instrumenten op

We lichten die genoemde ervaringen kort toe.

Maak een visie, maar zet vooral in op de uitvoering

en zet door!

Het invoeren van een andere wijze van denken en

werken kost tijd. De urgentie moet gedeeld worden

en gedeeld gezien worden. Dat betekent een proces

van enkele jaren, dat vraagt om een visie, vooral

inzetten op het doen en blijvende aandacht van

bestuur en organisatie.

Ga met elkaar in gesprek, betrek tijdig de gehele

organisatie

Gesprekken zijn daarbij behulpzaam. Het

meenemen van Statenleden, bestuurders en

medewerkers van de ambtelijke organisatie is

cruciaal. Werken aan complexe maatschappelijke

opgaven middels netwerken maakt de precieze rol

en de precieze bijdrage van de provincie nog

lastiger meetbaar dan voorheen. Staten en Bestuur

moeten zich dat samen realiseren, waarbij voor

Staten geldt dat zij zich wellicht opnieuw moeten

uitvinden inzake hun kaderstellende en

controlerende rol.

Opgavegericht werken is meer dan een werkwijze

alleen

Afrekenbaarheid kan niet meer op het leveren van

een specifieke output, maar op het bereiken van

een beweging of op resultaten waarbij ook anderen

betrokken zijn. Dat vraagt om een andere wijze van

denken, een andere wijze van sturen en een andere

wijze van verantwoorden. Als de werkings- en

sturingsprincipes niet meegaan in deze ontwikkeling

dan ontstaat een spagaat die lastig te overbruggen

is.

Alleen het provinciale systeem niet goed genoeg

meer

Het onderscheiden van een extern en een intern

deel van deze beweging is een belangrijke

leerervaring die wordt gegeven. Opgavegericht

werken slaagt alleen als zowel het externe deel (het

vormen van netwerken) en het interne deel (maken

van een flexibele opgave gestuurde organisatie) in

samenhang worden opgepakt. Voor de interne

sturing betekent dit het sturen op het bereiken van

de centrale opgaven van de provincie boven de

sturing op resultaten in de eigen eenheid. Daarbij is

haast een gegeven dat het politieke en het

ambtelijke systeem van de provincie niet aansluiten

op wat nodig is om de opgaven effectief via

netwerken op te lossen.

Hef belemmerende factoren op

Tot slot is een leerervaring om belemmerende

factoren weg te halen. Zoals wat wordt genoemd

het oude begrotingsdenken (apparaatskosten niet

meer bezien in kolommen maar op het geheel van

de provinciale organisatie) en de hang naar control

en de daarbij behorende P&C-cycli. Ook het HRM-

beleid van de provincie moet een grondige

herziening krijgen volgens de geïnterviewden.

4

Praktische suggesties ter ondersteuning

Daarnaast is er een aantal praktische suggesties

gegeven die de invoering van het opgavegericht

werken kunnen ondersteunen, zoals bijvoorbeeld

het vormgeven van een opgavenmarkt, het

veranderen van de begrotingssystematiek op het

niveau van de organisatie en het scheiden van de

sturing op inhoud en sturing op HR.

Ervaringen uit onze praktijk

Opgavegericht (be)sturen, inrichten en werken in de

praktijk vanuit zorgvuldig bepaalde opgaven

Opgavegericht werken is - zo geven de

topambtenaren aan - dé toekomst voor provinciale

organisaties. Wel vraagt de weg er naartoe om een

zorgvuldig proces, waarin zowel het netwerk,

Provinciale en Gedeputeerde Staten én de

ambtelijke organisatie cruciale spelers zijn.

We kunnen het invoeren/ verder doorontwikkelen

van opgavegericht werken langs een aantal

onderdelen uitwerken.

Succesvolle implementatie van opgavegericht

werken in provinciale organisaties vraagt om

doorontwikkeling op meerdere fronten. Het is meer

dan alleen een andere manier van werken en heeft

invloed op de gehele organisatie, het bestuurlijk-

ambtelijk samenspel en de rol en positie in externe

netwerken. Het is dan ook van belang dat al deze

actoren betrokken worden in de hele beweging.

Wij zien dat opgavegericht werken bestaat uit de

volgende drie onderdelen:

1. Opgaven bepalen

2. Opgavegericht werken mogelijk maken;

(be)sturen en inrichten

3. Opgavegericht werken in de praktijk

1. Opgaven bepalen voor provincies: eenvoudig

maar ook lastig

Vanzelfsprekend gaat het bij opgavegericht werken

om het bepalen van de opgaven. Voor provincies is

dat enerzijds eenvoudig: hoe staat mijn provincie

ervoor en welke opgaven zijn er? Het blijkt redelijk

eenvoudig te zijn om in beeld te brengen hoe de

provincie er op circa 15-20 thema’s voor staat.

Anderzijds blijkt het voor provincies niet makkelijk

om keuzes te maken: de belangrijkste, complexe

opgaven te kiezen. Wij zien daarvoor meerdere

redenen. De belangrijkste is haast een existentiële:

waar zijn we van en waarmee bereiken wij

toegevoegde waarde? Ook het portefeuille denken

in de bestuurlijke context helpt daarbij niet.

Tenslotte blijkt het lastig om ook dingen niet te

doen. Liever wordt alles gedaan, maar dan verliest

de provincie een deel van haar effectiviteit.

Dat is zonde want juist provincies kunnen als

middenbestuur een zeer belangrijke rol vervullen als

het gaat om de regionale ontwikkeling van een

gebied (zie ook daarvoor: Maak Verschil,

Studiegroep Openbaar bestuur, maart 2017). Dat

doet een provincie niet in haar eentje, maar samen

met andere overheden, maatschappelijke

organisaties en met onderwijs, kennisinstellingen en

bedrijfsleven. Een voorbeeld van co-creatie met

instellingen, overheidsorganisaties en bedrijven is

van de provincie Fryslân: de Fryske Meanskap.

Wij zien in het bepalen van de opgaven twee

belangrijke stappen:

1. Het bepalen van de staat van het gebied

en de ontwikkelingen in het gebied: hoe

staat de provincie er op circa 20

onderwerpen voor?

2. Selecteren van de opgaven (in afstemming

met andere overheden, organisaties en

instellingen): welke strategie gaan we

volgen, wat zijn de 5 tot 10 belangrijkste

te realiseren opgaven en hoe gaan we die

realiseren?

Per provincie zouden er 5 tot maximaal 10 opgaven

moeten zijn, samen uit te werken met partners.

Deze opgaven zijn vervolgens weer leidend voor de

inspanningen en opzet naar opgavegericht werken.

Ons leergeld: bepaal samen met andere

organisaties die keuze, en betrek die organisaties

5

ook bij de uitwerking van het opgavegericht

werken, maar zorg ook dat je daar zelf klaar voor

bent.

2. Opgavegericht werken mogelijk maken;

(be)sturen en inrichten

Opgavegericht werken is meer dan alleen een

werkwijze. Het heeft niet alleen impact op de

manier van werken, maar ook zeker op de manier

van (be)sturen, de inrichting en de werkwijzen van

de organisatie. Het meenemen van PS en GS in dit

proces is essentieel voor een succesvolle

implementatie van opgavegericht werken. Voordat

we opgavegericht gaan werken in de praktijk,

focussen we ons daarom eerst op de sturings-,

inrichtings- en werkingsprincipes van de organisatie.

Wij maken daarbij onderscheid tussen:

• Opgavegericht (be)sturen

(sturingsprincipes)

• Opgavegericht inrichten

(inrichtingsprincipes)

• Opgavegericht werken (werkingsprincipes)

Opgavegericht (be)sturen

Om de resultaten van de opgaven te realiseren is

heldere en eenduidige sturing nodig, zowel

bestuurlijk als ambtelijk. Opgavegericht werken gaat

alleen slagen als PS, GS en ambtelijke organisatie

gezamenlijk richting die opgaven gaan (be)sturen.

Van PS vraagt dat sturen op de belangrijkste

prioriteiten, zich daarbij richtend op de hoofdlijnen

tot en met het heroverwegen van de

commissiestructuur. Voor GS betekent dit het

gezamenlijk gaan staan voor het allerbelangrijkste

wat de provincie wil bereiken. Namelijk de

provinciaal bepaalde opgaven en daarbij het

effectief vormgeven van het bestuurlijk

opdrachtgeverschap van die opgaven.

Voor de ambtelijke organisatie betekent dat

focus, loslaten van bestaande structuren, het

inzetten van het beste van de organisatie waar dat

nodig is en collegiale sturing vanuit een

gezamenlijke gedragen sturingsfilosofie.

Wat geldt is: alles in het werk stellen voor het

realiseren van de belangrijkste opgaven!

Ook binnen de organisatie-eenheden kan (met

kleinere opgaven en projecten) opgavegericht

worden gewerkt. Daarbij is het behulpzaam om

onderscheid te maken tussen concernopgaven en

lijnopgaven. Dezelfde filosofie, dezelfde werkwijze,

helpt de organisatie als geheel de juiste richting in

te stuwen. Hoe verder opgavegericht werken is

doorgevoerd, hoe flexibeler de organisatie is.

Opgavegericht inrichten

Opgavegericht werken zien wij als organisatie breed

principe. Dit betekent niet dat dit gedachtegoed

overal in de organisatie toepasbaar is. Het is

belangrijk om gedifferentieerd te kijken waar

opgavegericht werken wel of niet wordt toegepast.

De mate waarin er routinematige werkzaamheden

worden uitgevoerd is hiervoor het belangrijkste

onderscheidende criterium. Hoe meer routinematige

werkzaamheden, hoe minder effectief opgavegericht

werken is. Denk hierbij aan de bedrijfsvoering.

Ook maken we waar mogelijk onderscheid tussen

sturing op inhoud en sturing op HR. Dit doen wij

door opgavemanagers te introduceren die

verantwoordelijk zijn voor realisatie van de opgave,

zijnde een concernopgave of een lijnopgave. HR-

managers krijgen primair de opdracht om als

leidinggevenden van een team te zorgen voor het

welbevinden en de ontwikkeling van medewerkers.

Om dit goed te kunnen doen, moet de HR-manager

kennis hebben van de inhoud van het werk van

zijn/haar medewerkers.

Het scheiden van de rol van opgavemanager met

die van HR-manager doen we in die gevallen waar

opgavegericht gewerkt wordt. In die gevallen

waarbij er voornamelijk routinematige

werkzaamheden zijn (waarvan het onlogisch is deze

in opgaven te vertalen) zal de functie van HR-

manager ook die van inhoudelijk verantwoordelijke

zijn.

De opgavemanagers vormen in overleg met de HR-

managers en met de medewerkers bij iedere

opgave een opgaveteam. Dit opgaveteam staat aan

de lat om de betreffende opgave te realiseren. Deze

teams bestaan uit interne medewerkers óf uit een

6

combinatie van interne medewerkers met externe

expertise uit het netwerk van de provincie.

3. Van opgavegericht (be)sturen en inrichten naar

een opgavegerichte werkwijze

Naast de harde aspecten zijn er twee dominante

zachte aspecten bij opgavegericht werken:

1. Vanuit welke houding en gedragsprincipes gaan

we werken?

2. Hoe lossen we het sourcingsvraagstuk op bij

opgaveteams (touwtrekken om de beste

mensen/ capaciteit)?

De harde en de zachte kanten van het

opgavegericht werken noemen we de

werkingsprincipes. Hoe willen we als provincie het

opgavegericht werken écht laten werken in de

praktijk. Welke randvoorwaarden en hulpmiddelen

zijn hiervoor nodig?

Opgavegericht werken in de praktijk

Als alle voorbereidingen in termen van sturing,

inrichting en werking zijn getroffen is het maximale

gedaan om opgavegericht te gaan werken. Dan

gaat het neerkomen op de mensen: de leden van

PS, de leden van GS, de directie, de

opgavemanagers, de medewerkers en de HR-

managers die mensen moeten gaan leveren aan de

opgaveteams.

Mensen gaan wellicht terugvallen in oude patronen,

vooral als het spannend wordt. Om daadwerkelijk

op een andere wijze te gaan besturen, te gaan

organiseren en te gaan werken is nodig:

voorbeeldgedrag, elkaar aanspreken als dat moet

en volhouden. Wij weten uit de praktijk dat dat kan.

Samenvattend

Opgavegericht werken wordt breed gezien als dé

toekomstige manier van werken voor provincies.

Sterker: het gaat de toekomstige meerwaarde van

de provincie voor een belangrijk deel bepalen.

Daarbij gaat het om samen met andere organisaties

het bepalen van de opgaven (aan de hand van de

Staat van de provincie bijvoorbeeld), het mogelijk

maken dat het systeem van de provincie maximaal

aansluit op externe netwerken per opgave en de

interne organisatie zo doorontwikkelen dat de

realisatie van de opgaven maximaal ondersteund

kunnen worden.

Daarbij hebben zowel Provinciale Staten,

Gedeputeerde Staten als ambtelijke organisatie een

rol.

De eerste ervaringen met deze manier van werken

zijn er inmiddels. Het vraagt visie en

doorzettingsvermogen van alle betrokkenen binnen

de provincie, maar de urgentie is hoog.

De leerervaringen van anderen zijn in te zetten voor

organisaties die met dit thema nog starten of een

verdere ontwikkeling voor ogen hebben.

De inzet is een provincie die een belangrijke

regionale rol en bijdrage kan leveren aan het

oplossen van maatschappelijke complexe

vraagstukken. De provincie als midden bestuur ten

voeten uit.

Contactgegevens

Drs. Arno Seinstra: a.seinstra@seinstravandelaar.nl

06 – 13 53 96 85

Renée Kuin MSc. r.kuin@seintravandelaar.nl

06 – 53 86 46 56

Ben Maes MSc. b.maes@seinstravandelaar.nl

06 – 14 67 04 77