Prof. Dr. Ir. E. Lebret en Dr. J.P. van der Sluijs Artikelen...J.P. van der Sluijs is senior...

ArtikelenProf. Dr. Ir. E. Lebret en Dr. J.P. van der Sluijs1

Voorzorg bij onzekere milieu-gezondheidsrisico’s;het voorbeeld van elektromagnetische velden

26

1. Inleiding

In dit artikel wordt aan de hand van het voorbeeld vanelektromagnetische velden (EMV) besproken waarom enhoe voorzorg bij onzekere milieugezondheidsrisico’sgehanteerd kan worden. Hierbij is niet gestreefd naar eenuitputtend overzicht van de wetenschappelijke kennis.Allereerst beschrijven wij wat EMV zijn, wat er bekendis over de gezondheidrisico’s en gaan wij kort in op enkeleuitgangspunten van het milieubeleid. Daarna gaan wij inop het begrip ‘onzekerheid’ en op ‘voorzorg’, en illustre-ren dat aan de hand van EMV-voorbeelden. Meer informa-tie over deze onderwerpen is te vinden op de websitevan het Kennisplatform Elektromagnetische Velden ende rapportages van de commissie EMV van de Gezond-heidsraad en in het Gezondheidsraadrapport ‘Voorzorgmet rede’. Elders in dit nummer wordt ingegaan op hetWRR rapport ‘Onzekere Veiligheid’.2

1. E. Lebret is als chief scientist van de Sector Milieu en Veiligheid ver-bonden aan het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu en isdeeltijdhoogleraar Environmental Health Impact Assessment bij hetInstitute of Risk Assessment Sciences van de Universiteit Utrecht.Lebret is voorzitter van het Wetenschapsforum van het KennisplatformEMV.J.P. van der Sluijs is senior onderzoeker verbonden aan de afdelingNatuurwetenschapen Samenleving van de Universiteit Utrecht engasthoogleraar aan de Universiteit van Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines

2. Zie de bijdrage van G.H. de Vries, AV&S 2010, 22.

1.1. Elektromagnetische velden, wat zijn dat?Elektromagnetische velden (EMV) komen van nature voor,maar ontstaan tevens door een groot aantal verschillendeantropogene bronnen. EMV beslaan een breed spectrumvan Extreem Laag Frequente (ELF) velden tot RadioFre-quente (RF) velden. In de praktijk hangen de ELF veelalsamen met onze elektriciteitsnetwerk en gebruik vanelektrische (wisselstroom) apparaten, met in Nederlandeen frequentie van 50 Hertz en een golflengte in de ordevan 10.000 km. De RF velden hebben frequenties tussen300 Hz en 300 GHz(300GHz = 300 miljard Hz), met golf-lengtes tot kleiner dan 1 mm. Boven de frequentie van300 GHz komt men bij het infrarood licht, daarna bij hetzichtbare licht en bij nog hogere frequentie bij het ultra-violette licht. Bij frequentie hoger dan het ultraviolettelicht spreekt men van ioniserende straling zoals röntgen-en gammastraling. Ioniserende straling heeft zoveelenergie dat moleculen, waaruit cellen zijn opgebouwd,kunnen worden beschadigd. Elektromagnetische veldenmet frequenties lager dan die van de ioniserende stralinghebben deze eigenschap niet en worden daarom ook welniet-ioniserende straling genoemd.Onderstaande tabel, ontleend aan het Kennisbericht‘Meten van elektromagnetische velden, een vak apart’van het Kennisplatform Elektromagnetische velden geeftvoorbeelden van verschillende typen bronnen van EMV.3

3. www.kennisplatform.nl.

Tabel 1. Voorbeelden van typen bronnen van EMV

AV&SAfl. 5 – oktober 2010196

1.2. Elektromagnetische velden, wat zijn de risico’s?Gezien de grote variatie in soorten en toepassingen vanEMV is de vraag over de gezondheidrisico’s daarvan nietsimpel te beantwoorden. Gezaghebbende instituties zoalsde Wereld Gezondheid Organisatie (WHO – World HealthOrganisation) en de Gezondheidsraad concluderen opbasis van wetenschappelijk onderzoek dat er een con-sistente samenhang is tussen het langdurig wonen nabij(bovengrondse) hoogspanningslijnen en het voorkomenvan kinderleukemie. Ook het Kennisplatform EMV komttot deze conclusie in het Kennisbericht ‘Hoogspannings-lijnen en kinderleukemie’. Er is echter onvoldoendewetenschappelijk kennis om vast te stellen of aan dieconsistente samenhang een oorzakelijk verband tengrondslag ligt. Evenmin is bekend wat precies het wer-kingsmechanisme zou zijn dat tot gezondheidsschadekan leiden. De sterkte van het magnetische veld (bovenca. 0,4 microtesla (μT)) wordt als een mogelijke verklaringgezien. Wanneer blootstelling aan magnetische veldenvan bovengrondse hoogspanningslijnen als uitgangshypo-these wordt genomen, dan zou dat voor Nederland bete-kenen dat er één extra kind per twee jaar hierdoor leuke-mie krijgt. Dit correspondeert met een twee keer zo grotekans op het krijgen van leukemie voor kinderen die in debuurt van hoogspanningslijnen wonen, vergeleken metandere kinderen. Dit op een aantal van totaal ongeveer270 gevallen van kinderleukemie (per twee jaar).

Voor RF velden concluderen WHO en Gezondheidsraaddat er onvoldoende wetenschappelijk bewijs is voornadelige gezondheidseffecten van RF-EMV bij blootstel-lingniveaus zoals de algemene bevolking die in de praktijktegen komt. Dit ondanks de duizenden wetenschappelijkepublicaties naar gezondheidseffecten. Voorbeelden vanonderzochte effecten zijn: verhoogde sterfte, verminderdevruchtbaarheid, effecten op zenuwen en hersenactiviteit,effecten op hart en bloedvaten, effecten op geheugen enreactiesnelheid, effecten op hormonen, slaapstoornissen,ontstaan van tumoren en (effecten van) een temperatuur-stijging in het lichaam. Bij (veel) hogere blootstellingenkunnen wel nadelige effecten optreden, ondermeergebaseerd op opwarming die dan ontstaat in cellen enweefsels. Dit wordt veroorzaakt doordat de cellen deenergie van de RF-EMV opnemen en omzetten in warmte.Deze effecten worden aangeduid als ‘thermische effecten’.Dergelijke hoge blootstellingen doen zich, ondermeerdoor regelgeving en hanteren van blootstellingslimieten,in de praktijk niet voor. Een aantal onderzoeken geeftwel aanwijzingen voor het optreden van zogenoemdebiologische effecten; dat wil zeggen dat er op moleculairof cellulair niveau wel veranderingen worden gezienonder invloed van RF-EMV. Niet elk biologisch effect heeftechter nadelige gezondheidseffecten. Zo leidt het zicht-bare licht tot een biologisch effect, namelijk tot prikkelingvan lichtgevoelige cellen in het oog en prikkelgeleidingnaar de hersenen, waardoor wij kunnen zien. Alleen alshet licht te intens is, kan gezondheidschade optreden. Zo

ook leidt verblijf in een warme omgeving tot biologischeeffecten: o.m. het verwijden van de bloedvaten in de huiden transpireren. Pas bij langdurige hittestress tredennadelige gezondheidseffecten op.Kortom, andere gezondheidseffecten dan thermischeeffecten bij hoge blootstellingen zijn op basis van dewetenschappelijke literatuur niet vastgesteld. Dat neemtoverigens niet weg dat op basis van de huidige weten-schappelijke kennis er nog veel onzekerheden zijn. Zokunnen kortdurende provocatie experimenten waaringeen effecten worden gevonden niet uitsluiten dat ereventueel op langere termijn geen effecten zijn (ook alontbreken de aanwijzingen daarvoor). Het uitsluiten vanlange termijn effecten d.m.v. wetenschappelijk onderzoekis immers in de praktijk vrijwel onmogelijk. Meer overde methoden en interpretatie van wetenschappelijkonderzoek naar gezondheidseffecten van EMV is te vindenin het kennisbericht ‘Wetenschappelijke onderzoeksme-thoden’ van het Kennisplatform EMV.4

1.3. Elektromagnetische velden, waarom is er zoveelover te doen?

Een belangrijke reden voor de grote maatschappelijke,media- en beleidsaandacht voor EMV is gelegen in dewetenschappelijke onzekerheid over de gezondheidsri-sico’s die met EMV mogelijk samenhangen. Daarnaastspeelt een rol dat mobiele telefonie, belangrijke bron vanRF-EMV, een vrij nieuwe technologie is die de laatstedecennia zeer snel in de maatschappij geprofileerd is.Sociaal-pychologisch onderzoek toont aan dat voor debeleving en acceptatie van risico’s een aantal risico-ken-merken een grote rol spelen. Naast de aard en omvangvan het risico spelen ondermeer een rol:• bekendheid met het risico; voor RF-EMV gaat het om,

voor burgers, betrekkelijk nieuwe risico’s van nieuwetechnologieën;

• beheersbaarheid van de risico’s; voor RF-EMV is debeheersbaarheid voor het individu beperkt, geziende brede proliferatie van de mobiele telefonie, Wifi,e.d.;

• verdeling van lusten en lasten van technologie;iedereen gebruikt elektriciteit, maar weinig mensenwonen nabij hoogspanningslijnen;

• mate van zekerheid of onzekerheid over de risico’s;bij ELF-EMV is onzeker of de associatie tussen hetwonen nabij hoogspanningslijnen en kinderleukemieeen oorzakelijk verband heeft en zo ja, welke factordan in het geding is;voor RF-EMV zijn de risico’s in wetenschappelijkezin niet zo zeer onzeker onder deskundigen, weldragen publicaties over biologische effecten eninconsistenties tussen verschillende onderzoeken bijaan een gevoel van onzekerheid over de risico’s inde bevolking;

4. www.kennisplatform.nl.

197Afl. 5 – oktober 2010AV&S

Artikelen voorzorg bij onzekere milieu-gezondheidsrisico’s

• vrijwilligheid van de blootstelling; risico'’s van vrij-willige blootstelling worden makkelijk geaccepteerd(bijv. gevaarlijke sporten, roken, of telefoneren tij-dens het autorijden zonder ‘handsfree’ voorziening),maar onvrijwillige risico’s (van bijv. zendmasten ofhoogspanningslijnen) worden niet makkelijk geaccep-teerd.

Andere factoren zijn bijv. de omkeerbaarheid of behan-delbaarheid van effecten, de risicogroep (bijv. kinderenof zwangere vrouwen), de aard van de effecten (bijv.kanker of effecten op vruchtbaarheid en nageslacht).Tevens zijn regelmatig ook andere waarden in het geding,zoals esthetische landschappelijke waarden en natuur-waarden bij hoogspanningslijnen, waardoor mensen hetNIMBY (Not In My BackYard) principe hanteren.

Hiermee is duidelijk dat niet alle risico’s gelijk zijn, zelfsal worden ze wetenschappelijk of beleidsmatig in eenzelfde kengetal samengevat. Bovendien zijn risico’s meerdan een kengetal5 en allerlei (ethische) beslis- en afwe-gingsregels bepalen de mate van acceptatie.6 Overigensblijkt al uit het voorbeeld van hoogspanningslijnen enkinderleukemie dat ook de keuze van het risicogetal ertoe doet. Eén extra geval van kinderleukemie per tweejaar op een totaal van ca. 270 gevallen klinkt minderernstig dan een twee keer zo hoog risico voor kinderenwonend nabij hoogspanningslijnen. Toch zijn beide ken-getallen gebaseerd op precies de zelfde wetenschappelijkebasiscijfers en drukken zij het zelfde risico uit.

Ten slotte speelt hier ook het verschijnsel van ‘elektroge-voeligheid’ een rol. Hierbij schrijven mensen een breedscala van niet-specifieke gezondheidsklachten toe aanEMV. De gezondheidsklachten die elektrogevoeligenervaren in de buurt van bronnen van elektromagnetischevelden (EMV) kunnen de kwaliteit van hun dagelijks levenongunstig beïnvloeden. Wetenschappelijk onderzoekheeft geen duidelijke bevestiging geleverd dat dezegezondheidsklachten daadwerkelijk worden veroorzaaktdoor EMV, maar levert ook onvoldoende bewijs datmensen deze klachten ontwikkelen alleen omdat ze den-ken dat zij aan iets schadelijks zijn blootgesteld. EnkeleNGO’s beijveren zich om de belangen van elektrogevoeli-gen te behartigen.7

2. Onzekerheid, wat is dat eigenlijk?

Zoals eerder aangegeven is er wetenschappelijke onzeker-heid over de risico’s van EMV. Je zou, zoals gemakshalvein de titel van deze bijdrage, kunnen spreken van ‘onze-

5. Gezondheidsraad: ‘Commissie Risicomaten en risicobeoordeling. Risico,

meer dan een getal’. Den Haag: Gezondheidsraad, 1996; publicatie

1996/03. ISBN 90-5549-108-x (http://www.gezondheidsraad.nl/nl/advie-zen/risico-meer-dan-een-getal).

6. Charles Vlek, ‘Environmental versus Individual Risk Taking: Perception,Decision, Behaviour’, in: C. Spielberger (ed.), Encyclopedia of Applied

Psychology, San Diego (Cal.) Academic Press. 2004.7. http://www.kennisplatform.nl/Links.aspx.

kere risico’s’, op de koop toe nemend dat het begrip risico(het begrip wordt veel gebruikt als ‘de kans op hetoptreden van een (ongewenst) effect’) zelf al per definitieonzekerheid behelst. Of (en bij wie) die kans op een effectzich daadwerkelijk manifesteert onder bepaaldeomstandigheden is immers ongewis.De laatste decennia is er een grote ontwikkeling geweestin paradigma’s, benadering en de karakterisering vanonzekerheden. Bekend is de typering uit het (niet oor-spronkelijke) citaat van voormalig VS minister vanDefensie Donald Rumsfeld tijdens een persconferentieop February 12, 2002 over het gebrek aan bewijs voorlevering van ‘weapons of mass destruction’ aan terroristendoor de regering van Iraq ‘…. there are things we know weknow. We also know there are known unknowns; that is tosay we know there are some things we do not know. Butthere are also unknown unknowns -- the ones we don'tknow we don't know.’8

Waar in het verleden (en nog steeds in veel disciplines)onzekerheid vooral werd gezien als tijdelijk manco datmet meer onderzoek en steeds complexere modellensubstantieel kan worden gereduceerd, wordt nu onzeker-heid steeds meer gezien als een ‘fact of life’ en eenintrinsieke eigenschap van complexe systemen. Het vraagthet gericht en openlijk omgaan met diepere dimensiesvan onzekerheid, waarmee bruikbare informatie ontstaatwaaruit praktische (zij het niet eenduidige) handelings-perspectieven afgeleid kunnen worden. Hiertoe zijn ondermeer typologieën ontwikkeld die de verschillendekarakteristieken van onzekerheid onderscheiden: delocatie van onzekerheid, de aard, de range (spreidings-breedte) van onzekerheid, aard en mate van onwetend-heid, de methodologische onbetrouwbaarheid en waar-dendiversiteit tussen onderzoekers. Veel van de huidigerisicoproblemen hebben een dergelijke grote complexiteit.Zij worden ook wel aangeduid als ‘systemische risico’s’,9

risico’s die verweven zijn in een bredere maatschappelijkecontext, en waarbij zowel de oorzaken als de gevolgenvaak plaats vinden op verschillende ruimtelijke schaal-niveaus. De effecten van systemische risicoproblemenzijn zeer onzeker, maar kunnen groot zijn. De volleomvang van de mogelijke effecten kan pas na vele jarenvolledig zichtbaar worden, als de problemen wellicht alonomkeerbaar zijn. Systemische risicoproblemen delendaarmee een aantal kenmerken met wat in bestuurswe-tenschappen wel ‘wicked problems’ wordt genoemd10.Enkele karakteristieken van ‘wicked problems’ zijn:11

8. http://www.defense.gov/transcripts/transcript.aspx?transcriptid=2636.9. Briggs DJ. (2008). A framework for integrated environmental health

impact assessment of systemic risks. Environ Health. 7:61.10. Rittel, Horst, and Melvin Webber; ‘Dilemmas in a General Theory of

Planning,’ pp. 155–169, Policy Sciences, Vol. 4, Elsevier Scientific Pub-lishing Company, Inc., Amsterdam, 1973. [Reprinted in N. Cross (ed.),Developments in Design Methodology, J. Wiley & Sons, Chichester,1984, pp. 135–144.], http://www.uctc.net/mwebber/Rittel+Web-ber+Dilemmas+General_Theory_of_Planning.pdf.

11. http://en.wikipedia.org/wiki/Wicked_problem#endnote_1.


voorzorg bij onzekere milieu-gezondheidsrisico’s Artikelen

• Een ‘wicked problem’ heeft geen eenduidige definitie;zo is voor EMV onduidelijk wat precies ‘elektrogevoe-ligheid’ is en welke gezondheidsaspecten eventueelaan de orde zijn in relatie tot EMV blootstelling;

• Belanghebbenden hebben radicaal afwijkendewereldbeelden en referentiekaders voor het pro-bleem; dit is bij EMV ondermeer zichtbaar door deverschillende interpretaties van wetenschappelijkonderzoeksresultaten, wantrouwen over onafhanke-lijkheid van onderzoek, twijfel over de integriteit vandeskundigen, de motieven van de overheid en finan-ciële belangen van de sector, discrepanties tussen‘wetenschappelijke kennis’ en ‘ervaringsfeiten’ metbetrekking tot elektrogevoeligheid en verschil inwaardering voor wetenschappelijke onderzoeksme-thoden enerzijds en persoonlijke waarheidsvindinganderzijds;

• De oplossing is afhankelijk van inkadering van hetprobleem (problem framing) en vice-versa (de pro-bleemdefinitie hangt van de oplossing af); dit aspectspeelt bijvoorbeeld een rol bij hoogspanningslijnenen kinderleukemie: als magnetische veldsterkte deoorzaak zou zijn, dan is reductie van blootstellingaan het magnetisch veld een oplossing (maar dat zoudan mogelijk ook voor andere bronnen van magneti-

sche velden kunnen gelden), als het een andere factorbetreft, bijvoorbeeld een die samenhangt met afstand(en daarmee tevens met de sterkte van het magne-tisch veld) dan zouden andersoortige oplossingenaan de orde kunnen zijn;

• Probleemafbakening verandert met de tijd evenalsde benodigde middelen voor probleemoplossing;problemen met elektrogevoeligheid manifesteerdezich in het verleden rond ‘beeldscherm gebruik’ vancomputers, en later ook voor een scala van elektrischeapparaten en RF-zenders waaronder elektrischedekens, magnetrons, ‘ vuile stroom’ in het algemeen,DECT-telefoon, mobiele telefoon en Wifi. Naastwerkomgeving zijn ook woonomgeving en de schoolnu geïmpliceerd;

• Er is geen ‘goede’ oplossing, alleen betere en slechterealternatieven. Zo is voorzorg een strategie om om tegaan met onzekerheid over mogelijke risico’s, maarkan het communiceren over voorzorgsmaatregelentevens leiden tot toename van ongerustheid bijbetrokkenen;

• Het probleem is nooit echt opgelost.Het moge duidelijk zijn dat een puur wetenschappelijk-rationele benadering in dit soort situaties niet kan leidentot één beste (evidence-based) oplossing.



Tabel 2. Typologie van onzekerheid. Bron: Knol et al. 200912, aangepast

* de term ‘model’ wordt hier in algemene zin gebruikt voor conceptueel (risico-)model, dan wel specifiek reken-model.

12. Knol A., Petersen A.C., van der Sluijs J.P., Lebret E. ‘Dealing with uncertainties in environmental burden of disease assessment’. Environmental Health

2009, 8:21. http://www.ehjournal.net/content/8/1/21/abstract/.

Het voert te ver om hier de onzekerheidstypologieën toete passen op de verschillende vormen van EMV.13

3. Voorzorg, waarom, wanneer en hoe?

3.1. Het begrip voorzorgHet begrip ‘voorzorg’ kent vele definities waarin eenaantal gemeenschappelijke punten te onderscheiden zijn.

13. Voor een voorbeeldtoepassing op het gebied van hoogspanningslijnenen kinderleukemie wordt verwezen naar A. de Jong, J.A. Wardekker,J.P. van der Sluijs (2010), ‘Onzekerheden en aannames in kwantitatieveanalyse gezondheidsrisico van hoogspanningslijnen’. Report commis-sioned by: Kennisplatform Elektromagnetische Velden. Departmentof Science, Technology and Society, Report NWS-E-2010-39, UtrechtU n i v e r s i t y , U t r e c h t , T h e N e t h e r l a n d s .http://www.chem.uu.nl/nws/www/publica/Publications%202010/NWS-E-2010-39.pdf.

Wij volgen hier vooral het Gezondheidsraad rapport‘Voorzorg met rede’.14 Elders in dit nummer wordt speci-fiek ingegaan op begrip ‘voorzorg’ zoals dat in het WRRrapport Onzekere Veiligheid is gebruikt.

In de verschillende voorzorgdefinities komen twee ele-menten (bedreiging en onzekerheid) steeds op vergelijk-bare wijze terug: ‘Het voorzorgsbeginsel is altijd gerichtop ernstige, plausibele dreigingen, waarbij over de aard, deomvang en de waarschijnlijkheid van schade onzekerheidbestaat’ (Voorzorg met rede). Op twee andere elementenlopen de diverse uitwerkingen van het voorzorgbeginselverder uiteen: de te nemen maatregelen en de dwingend-

14. ‘Gezondheidsraad. Voorzorg met rede’. Den Haag: Gezondheidsraad, 2008;

publicatienr. 2008/18. ISBN 978-90-5549-728-7. http://www.gezond-heidsraad.nl/nl/adviezen/voorzorg-met-rede.



heid van die maatregelen. Het Europese Milieu Agent-schap formuleert het voorzorgbeginsel als volgt: ‘Hetvoorzorgsbeginsel rechtvaardigt het nemen van beleids-maatregelen in situaties van wetenschappelijke complexi-teit, onzekerheid en onwetendheid, waarin de noodzaakkan bestaan om te handelen teneinde mogelijk ernstigeof onomkeerbare dreigingen voor de gezondheid of hetmilieu te vermijden of te verminderen. Daarbij wordt eengeschikt niveau van wetenschappelijke bewijskrachtgehanteerd en worden de waarschijnlijke voor- en nade-len van handelen en niet-handelen in beschouwinggenomen.’ De Gezondheidsraadcommissie ‘Voorzorg metrede’ stelt zich eveneens op het standpunt dat niet alleende potentiële negatieve effecten in de beschouwingmoeten worden betrokken, maar dat die evenwichtigafgewogen moeten worden tegen de potentiële positieveeffecten van al dan niet te nemen beleidsmaatregelen.

Als niet-juristen wagen de auteurs zich hier niet aan eenbetoog over de juridische achtergronden en inbeddingvan het voorzorgbeginsel. Zij volstaan hier met een ver-wijzing naar het rapport ‘Voorzorg met rede’ waaringeconstateerd is dat vanuit juridisch perspectief hetvoorzorgbeginsel vooral als een procedureel beginselwordt gezien. Ook verwijzen we naar Brans en Aerts ‘Hetvoorzorgbeginsel en de risico’s van gezondheidsschadedoor bovengrondse hoogspanningslijnen’.15

3.2. Wanneer voorzorg en voor welkerisicoproblemen?

Uit de verschillende definities van het voorzorgbeginselblijkt dat het vooral toegepast wordt wanneer het vol-doende plausibel is dat ernstige (onomkeerbare) risico’szich kunnen voordoen, maar waarbij grote onzekerheidbestaat of die risico’s zich daadwerkelijk voor zullen doen.Dit betekent dat voorzorg voor sommige types risico welen voor andere niet relevant is. In Nuchter Omgaan metRisico’s16 is een typologie van verschillende risicoproble-

15. M en R, 2009-3, 144-152.16. A.E.M. de Hollander, A.H. Hanemaaijer (eds). ‘Nuchter omgaan met

risico’s’. RIVM rapport 251701047. http://www.rivm.nl/bibliotheek/rap-porten/251701047.html.

men gegeven, de zgn. risicoladder waarin 4 niveausworden onderscheiden:• Trede 1: Risico’s met een geringe complexiteit en

weinig onzekerheid. Het gaat vooral om operationelebeslissingen over eenvoudige risico’s;

• Trede 2: Risico’s met een geringe of matige complexi-teit en onzekerheid, maar met hoge kosten en/ofgrote belangen. Het accent ligt hier op doelmatigebeslissingen over risico’s;

• Trede 3: Risico’s waarbij andere risico-aspecten dande waarschijnlijkheid en de omvang van het effectde maatschappelijke discussies domineren. Dit speeltmet name bij omstreden tactische beslissingen;

• Trede 4: Ernstige risico’s van een grote omvang enmet veel onzekerheden. Dit speelt met name bijstrategische beslissingen in onzekerheid of ambiguï-teit.

De voorzorgbenadering is met name toegesneden oprisicoproblemen behept met grote onzekerheid (trede 4op de risico-ladder). In de praktijk zijn complexiteit,onzekerheid en ambiguïteit (uiteenlopen van waardeoor-delen) van risicoproblemen geen onafhankelijke kenmer-ken; zij vragen echter wel om een eigen aanpak inbesluitvormingsprocessen (zie ter illustratie de tabel‘Strategieën voor risicobeheersing bij verschillende uitda-gingen’, ontleend aan ‘Nuchter omgaan met risico’s’.).Onzekerheid treedt vooral op bij complexe risicoproble-men en bij nieuwe risicoproblemen. De combinatie vancomplexiteit en onzekerheid geeft weer voeding aanambiguïteit. In ‘Voorzorg met rede’ wordt onderscheidgemaakt tussen normatieve en interpretatieve ambiguï-teit. In het eerste geval gaat het om verschillen in opvat-tingen over wat vanuit ethisch perspectief acceptabel is,in het tweede geval worden identieke onderzoeksresulta-ten verschillend gewaardeerd (Is een bepaald effect welof niet schadelijk?). Dit laatste type ambiguïteit wordtmeer dan het eerste gevoed door onzekerheid.



3.3. Hoe wordt voorzorg toegepast?Eerder is al aangegeven dat vooral de te nemen maatre-gelen en de mate van bindendheid van de maatregelenuiteen lopen bij verschillende definities van de voorzorg-benadering. Er is dan ook geen eenduidig recept over dewijze van toepassing en evenmin is er een beste oplossingvoor het risicoprobleem (dit is overigens inherent aanbesluitvormingsstrategieën voor ‘wicked problems’). Vanbelang is of de onzekerheid gepaard gaat met complexiteiten ambiguïteit, in welk geval een gecombineerde aanpakvan besluitvormingsstrategieën aan de orde is.Er liggen dus verschillende handelingsperspectieven openbij een voorzorgbenadering: van ‘niets doen’, ‘ontwikke-lingen volgen’, ‘onderzoek verrichten’, ‘beperkte no-regretmaatregelen nemen’, tot ‘vergaande beperkingen opleg-gen, c.q. verbieden’, waarbij de ernst van de mogelijkeeffecten en de aard en mate van onzekerheid meegewogen

worden bij de keuze van handelingsperspectief/ven. Weisspostuleert daarbij dat ook de (individuele) rolopvattingvan experts een rol speelt bij de keuze van handelingsper-spectieven. Dit is in onderstaande grafiek geïllustreerd.Op de horizontale as staat uitgezet de mate van(on)zekerheid dat ongewenste en onomkeerbare ernstigeeffecten op treden, variërend van 0 % kans (onmogelijk)tot 100 % (zonder enige twijfel). De ‘legal scale’ in defiguur verwijst naar een vertaling van wetenschappelijkeonzekerheid naar juridische termen in de VS (zie bijlage).De curven 1 t/m 5 geven respectievelijk verschillendemate van risico-aversie weer getypeerd als 1) milieu-absolutist (environmental absolutist), 2) voorzichtigemilieudeskundige (cautious environmentalist), 3) milieucentralist (environmental centrist), 4 technologie optimist(technological optimist) en 5) wetenschapsabsolutist(scientific absolutist).

Figuur Wetenschappelijke onzekerheid en wetenschappelijk gefundeerde voorzorg (uit Weiss 200317

17. C. Weiss, ‘Scientific Uncertainty and Science-Based Precaution International Environmental Agreements: Politics’, Law and Economics 3: 137–166, 2003.



Of en in welke mate deze curven in de praktijk daadwer-kelijk voorkomen en of zij per expert min of meer con-stant zijn (dan wel onderwerp afhankelijk), is, bij gebrekaan empirie, niet bekend. Een verkennende MSc studiegeeft wel enige ondersteuning aan deze ideeën van Weiss.Er bleken inderdaad verschillen in rolopvatting te bestaantussen experts, maar de typologie kwam slechts gedeel-telijk overeen met die van Weiss. Er werden verschillengevonden tussen Fijnstof experts en EMV experts. Ditsuggereert dat de aard van het wetenschappelijk pro-bleem, dan wel de maatschappelijke context van hetprobleem mede een rol spelen bij de rolopvatting.18

3.4. Waarom en hoe wordt voorzorg toegepast bijrisicoproblemen van EMV?

3.4.1. Voorzorg en blootstellingsreductie.Uit het voorgaande zal duidelijk zijn dat de grote onze-kerheid met betrekking tot de risico’s van EMV eenbelangrijke drijfveer is voor een voorzorgbenadering inhet beleid. Interessant daarbij zijn de verschillen inwetenschappelijke onzekerheid tussen de ELF-EMV enRF-EMV. Waar gezaghebbende instituties als WHO enGezondheidsraad in de wetenschappelijke literatuur eenconsistente samenhang (zonder bewezen oorzakelijkverband, overigens) zien tussen het langdurig wonennabij (bovengrondse) hoogspanningslijnen en het voorko-men van kinderleukemie, wordt voor RF-EMV geconsta-teerd dat er onvoldoende wetenschappelijk bewijs is vooreen samenhang tussen blootstelling aan RF-EMV in dealgemene bevolking en nadelige gezondheidseffecten.Aangezien een deel van het wetenschappelijk debat overhersenkanker in relatie tot mobiel telefonie gaat, is hetniet aannemelijk dat verschillen in de ernst en onomkeer-baarheid van de effecten een grote rol spelen in het al ofniet toepassen van voorzorg voor ELF-EMV c.q. RF-EMV.

De voorzorgbenadering wordt in Nederland en in anderelanden op verschillende manieren (impliciet en expliciet)uitgewerkt. In Nederland adviseert de overheid metbetrekking tot ELF-EMV van hoogspanningslijnen uitvoorzorg om zo weinig mogelijk nieuwe situaties te latenontstaan waarbij kinderen langdurig in de nabijheid vanhoogspanningslijnen verblijven. Met dit voorzorgsbeleidwil de overheid voorkomen dat in de toekomst het aantalgevoelige bestemmingen (woningen, scholen, crèches,kinderopvangplaatsen) nabij hoogspanningslijnen toe-neemt. In feite wordt daarmee de huidige situatie‘bevroren’; mocht er sprake zijn van een oorzakelijk ver-band, dan zal de situatie niet verslechteren. Aangezienniet duidelijk is of er sprake is van een oorzakelijk ver-band, en aangezien niet duidelijk is welke de causalefactor zou zijn, is besloten om geen aanvullend beleid tevoeren met betrekking tot bestaande situaties; het isimmers niet duidelijk welke blootstelling precies terug

18. P. Spruijt, ‘The role of scientific experts in assessing uncertain risks’:an application of q methodology. Masterthesis Universiteit Utrecht.

gebracht zou moeten worden.19In België worden door deHoge Gezondheidsraad ook adviezen gegeven voorbestaande situaties; zo wordt vanuit voorzorg aanbevolenonnodige blootstelling van kinderen te reduceren metsimpele maatregelen, zoals de locatiekeuze van slaapka-mers.20

Voor RF-EMV worden, boven vigerende blootstellingsli-mieten en productnormen en convenant21 met de provi-ders van mobiele telefonie, geen aanvullende voorzorg-maatregelen of -adviezen genomen of gegeven door deNederlandse overheid. In enkele andere landen is mentot andere keuzes gekomen. Zo adviseert de EngelseHealth Protection Agency22 evenals de Belgische HogeGezondheidsraad onder meer om het gebruik van mobieletelefoons bij kinderen te beperken. In België wordt tevensgeadviseerd blootstelling tijdens de zwangerschap tebeperken en om oortelefoons en externe antennes tegebruiken bij mobiele telefonie.23

De verschillen tussen landen zijn niet terug te voeren opverschillen in interpretatie van de wetenschappelijkekennis over EMV. In genoemde landen sluiten de kennis-instituten zich aan bij de ‘main stream’ interpretatie vande wetenschappelijke kennis op dit gebied, zoals onder-meer door internationale wetenschappelijke expert panels(WHO, ICNIRP24) zijn beschreven. Dezelfde kennis (incl.onzekerheden) leidt dus tot verschillende invulling vande voorzorgsbenadering en tot uiteenlopende handelings-perspectieven.

Rond EMV heeft zich inmiddels ook enige commercieontwikkeld; een scala van producten en diensten wordtaangeboden om de invloed van EMV te reduceren. Veledaarvan zijn twijfelachtig in werkzaamheid of leidenslechts tot zeer geringe afname van de blootstelling.Wetenschappelijke evidentie voor de werkzaamheidontbreekt. Vanuit een voorzorgbenadering zou menkunnen aanvoeren dat goedkope middelen die verdergeen schade aanrichten onder het motto ‘baat het nietdan schaadt het niet’ aanbevolen zouden kunnen worden.Echter, zo’n voorzorgsadvies zou gezien kunnen wordenals een legitimatie van reële risico’s en een causale relatiemet (RF-)EMV. Er zijn immers aanwijzingen dat voorzorg-sadviezen juist leiden tot toename van ongerustheid inplaats van een afname van ongerustheid. Bovendien zijn

19. Zie voor verdere motivatie bijv. www.steunpunthoogspanningslijnen.nl.20. Hoge Gezondheidsraad België. ‘Aanbevelingen betreffende de blootstel-

ling van de bevolking aan magnetische velden van elektrische installa-ties’. Hoge Gezondheidsraad, editor. Brussels: Hoge Gezondheidsraad;2008: Report nr 8081.

21. http://www.antennebureau.nl/onderwerpen/Plaatsing+antennes/Anten-neconvenant.

22. h t t p : / / w w w. h p a . o rg . u k / we b / H PAwe b & H PAwe b Sta n d a rd / H PA -web_C/1195733769169.

23. Hoge Gezondheidsraad België. ‘Aanbevelingen 12 maart 2004 van deHGR met betrekking tot het gebruik van mobiele telefoontoestellen(GSM) door de algemene bevolking’. Brussel: Hoge Gezondheidsraad;2004: 6.605/5.

24. International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection.



EMV zo wijdverbreid dat blootstellingsreductie op éénlocatie van één bron slechts heel beperkt de blootstellingkan beïnvloeden van iemand die deelneemt aan het nor-male maatschappelijk verkeer. In openbare ruimtes,winkels, scholen, kantoren, tijdens transport, bij visites,overal treden zekere blootstellingen aan EMV op. Ditmaakt ook dat mensen die gezondheidsklachten ervarenin de nabijheid van bronnen van EMV (elektrogevoeligen)hun maatschappelijke activiteiten vaak sterk inperkenom zo blootstelling te vermijden.

3.4.2. Andere voorzorgsmaatregelenHoewel velen ‘voorzorg’, ten onrechte, zien als een ver-bodsbepaling, toont het overzicht van Weiss dat er vanuitvoorzorgsperspectief een heel pallet aan handelingsper-spectieven beschikbaar is. Naast blootstellingsreductieis er nog een aantal andere mogelijkheden. Een aantaldaarvan wordt in Nederland en omringende landen ookbenut. Zo heeft de Nederlandse overheid, naast de voor-zorgbenadering voor nieuwe situaties rond hoogspan-ningslijnen, een pakket van maatregelen ontwikkeld die(impliciet of expliciet) als onderdeel van een voorzorgbe-nadering gezien kunnen worden. Daarbij springen vooralde investering in de kennisinfrastructuur er uit. Zo is viaZOM-Mw in 2006 een onderzoeksprogramma naar effec-ten van EMV opgezet met een budget van 16,6 miljoeneuro.25 Hiermee wordt over een breed palet van weten-schappelijke disciplines onderzoek gestimuleerd enwetenschappelijke expertise ontwikkeld. Met deze impulswordt veel deskundigheid ontwikkeld, worden jongeonderzoekers getraind, wordt snel nieuwe informatieopgepikt uit een groeiend internationaal wetenschappe-lijk netwerk, en wordt kennis gegenereerd die vertalingvan wetenschappelijke inzichten naar de Nederlandsesituatie verbetert.

Ter monitoring en ontsluiting van wetenschappelijkekennis is het eerdergenoemde Kennisplatform EMVopgericht als samenwerking RIVM, TNO, KEMA, GGD-en,Agentschap Telekom en ZON-Mw. De Gezondheidsraadkende al een vaste commissie EMV26. Het Kennisplatformen de Gezondheidsraad wisselen onderling informatieuit en stemmen hun activiteiten af. Door zo de constante(en groeiende) stroom van wetenschappelijke publicatieste monitoren, te interpreteren en snel te vertalen naarbegrijpelijke informatie voor intermediairen in het veld(ondermeer GGD-en) kan de kennis door alle belangheb-

25. http://www.zonmw.nl/emv.26. zie bijvoorbeeld http://www.gezondheidsraad.nl/nl/adviezen/elektro-

magnetische-velden-jaarbericht-2008.

bende snel ontsloten en op merites beoordeeld worden.Dit gebeurt door het opstellen en publiceren van zoge-noemde kennisberichten, ‘eerste indrukken’ en nieuws-berichten.Het ZON-Mw programma en het Kennisplatform EMVkennen een gemeenschappelijke Klankbordgroep27 waarin24 maatschappelijke belangenorganisaties samen pratenover elektromagnetische velden, onderzoek en de daar-mee samenhangende maatschappelijke vragen en zorgen.Hieruit is ondermeer de Denkgroep Elektrogevoeligheidontstaan. De Denkgroep buigt zich over de vraag welkehulp en kennis nodig is om mensen met gezondheidsklach-ten door elektromagnetische velden te helpen. Het doelhiervan is tot een breed gedragen voorstel voor gewenstonderzoek en hulp te komen.

4. Tot slot

Een voorzorgbenadering is een strategie voor het omgaanmet risicoproblemen waarbij sprake kan zijn van ernstige(onomkeerbare) en plausibele schade, maar waarbij er(grote) onzekerheden bestaan of, hoe en waar schadeontstaat. Hoewel geen voorwaarde voor een voorzorgsbe-nadering, spelen grote complexiteit van het risicopro-bleem en ambiguïteit over de waarden in de regel ookeen rol, aangezien die vaak sterk samenhangen metonzekerheid. Dit soort risicoprobleem wordt in anderedomeinen ook wel aangeduid met de term ‘systemischrisico’ of ‘wicked problem’. Anders dan vaak gedachtwordt is een voorzorgbenadering niet per definitie eenverbod, maar is er een scala van uitwerkingen mogelijk,uiteenlopend van geruststellen, vinger aan de pols hou-den, nader onderzoeken, tot verregaande inperkingen.

De voorbeelden van ELF-EMV en RF-EMV laten zien opwelke wijze voorzorgsbenaderingen in de praktijk invul-ling kunnen krijgen. Het illustreert tevens dat hier nietzonder meer één eenduidig ‘best’ handelingsperspectiefuit naar voren komt. Verschillende landen en gremiakomen op basis van dezelfde interpretatie van dewetenschappelijke kennis en onzekerheden tot verschil-lende invulling van voorzorg. Het zijn steeds afwegingenvan de consequenties van goede en kwade kansen vanuiteenlopende handelingsperspectieven. Het is waarschijn-lijk dat daarbij ook de rolopvattingen (en wereldbeelden)van de geraadpleegde deskundigen van invloed zijn opde uitwerking.

27. http://www.kennisplatform.nl/kennisplatformemv/klankbordgroe-pemv/Kennisplatformenonderzoeksprogramma.aspx.



Prof. Dr. Ir. E. Lebret en Dr. J.P. van der Sluijs Artikelen...J.P. van der Sluijs is senior...

Documents

Transcript of Prof. Dr. Ir. E. Lebret en Dr. J.P. van der Sluijs Artikelen...J.P. van der Sluijs is senior...