Bezwarenadviescommissie Wob ex. artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht

ADVIES

Kenmerk: KNP14002216 Bezwaarde: RTL Nederland I Dhr. S.J. Sietsma Gemachtigde: Dhr. mr. R.J.E. Vleugels Adres: Postbus 15016

1200TV Hilversum

Datum hoorzittingen: 21 mei 2015 en 15 oktober 2015 Bijlage(n): Zakelijke verslagen hoorzittingen Datum advies: 17 februari 2016

Gelet op het gestelde in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de bezwarenadviescommissie (hierna: de commissie) het bezwaar van RTL Nederland (hierna: bezwaarde) in behandeling genomen en adviseert zij de korpschef het navolgende.

Achtergrond, feiten en procesverloop Per brief d.d. 25 november 2014 is door het Ministerie van Veiligheid en Justitie (hierna Ven]) het Wob-verzoek van bezwaarde doorgestuurd aan de politie (hierna: verweerder) voor verdere behandeling. Deze brief is door verweerder op 26 november 2014 ontvangen. Het besluit in primo is op 6 januari 2015 door verweerder verzonden aan bezwaarde. Per brief d.d. 16 februari 2015 is door bezwaarde bezwaar ingediend bij verweerder. De uitnodiging voor de hoorzitting is per brief d.d. 26 maart 2015 aan bezwaarde verzonden met de aankondiging van een hoorzitting op 23 april 2015 om 14:30 uur. Door ziekte van de voorzitter van de commissie heeft deze zitting geen doorgang kunnen vinden. Vervolgens is na telefonisch overleg met bezwaarde een nieuwe uitnodiging voor een hoorzitting per brief d.d. 30 april 2015 aan bezwaarde verzonden met de aankondiging van een hoorzitting op 21 mei 2015 om 14:30 uur. Tevens is in dit schrijven de termijn met zes weken verdaagd, waardoor de verlengde termijn op 23 juni afloopt.

De gronden Als gronden voor het bezwaar tegen het besluit d.d. 12 februari 2014 voert bezwaarde in zijn bezwaarschrift het volgende aan:

• De beslissing is strijdig met de overwegingen die de rechtbank aan het ministerie heeft opgelegd. Die overwegingen gelden uiteraard ook bij doorgeleiding. Zo is de rechtbank van mening dat het gevraagde zich bevindt in documenten vallend onder de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). Deze overweging geeft de politie nu niet de ruimte om te vinden dat dit anders is of om te vinden dat andere wetgeving toepasselijk

Pagina 1 van 7

is. Het is uiterst onzorgvuldig om in een beslissing amper tot geen aandacht te besteden aan uitspraak van de rechtbank in dezelfde zaak.

• Uiteraard is het gevraagde in de gevraagde vorm geen persoonsgegeven. De vraag is juist in deze vorm gesteld om niet stuk te lopen op de terechte werking van de Wet politiegegevens (hierna: Wpg). De politie heeft gezien het procesverloop niet meer het recht nu op basis van de Wpg te beslissen. De opgevraagde informatie is op geen enkele manier naar een persoon herleidbaar, is op geen enkele manier een persoonsgegeven en valt dus niet onder de Wpg. Dit aspect speelt vaker bij Wob-verzoeken bij de politie. Meestal wordt dan al voor de primaire beslissing gezocht naar een zodanige vraagconstructie dat er geen herleidbaarheid naar personen en dus geen werking voor de Wpg is. Ook in deze zaak is en blijft RTL Nieuws bereid tot overleg. Ook bij de rechtbank is dit aangeboden, maar het ministerie vond dit niet nodig. Ten aanzien van de aangehaalde overwegingen in de nu bestreden beslissing ziet bezwaarde geen rol voor de Wpg, het gaat hier immers slechts om informatie die niet herleidbaar is tot personen.

Hoorzitting en procesverloop Op 21 mei 2015 heeft de commissie een hoorzitting gehouden. Hiervan is een zakelijk verslag gemaakt dat bij dit advies is gevoegd. Tijdens deze hoorzitting is het bezwaar aangehouden. Vervolgens heeft op 9 juni 2015 een schouwafspraak plaatsgevonden te Meppel, waarbij bezwaarde en verweerder samen met een functioneel beheerder nader onderzoek hebben gedaan naar de systematiek van foto en metadata en de scheidslijn besproken hebben tussen de politie en het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna: CJIB). De secretaris van de commissie is hierbij ook aanwezig geweest om een inhoudelijke terugkoppeling te geven aan de commissie. Na deze afspraak heeft te Bilthoven nog een schouwafspraak plaatsgevonden tussen bezwaarde en verweerder, ditmaal buiten aanwezigheid van de secretaris van de commissie. Omdat bezwaarde en verweerder samen geen oplossing hebben kunnen vinden om tot een voor beide partijen aanvaardbare oplossing te komen heeft op 15 oktober 2015 een tweede hoorzitting van de commissie plaatsgevonden. Bezwaarde en verweerder waren hier beide bij aanwezig. Hiervan is een zakelijk verslag gemaakt dat bij dit advies is gevoegd. Tijdens de zitting bleek dat bezwaarde naar aanleiding van de schouwafspraak te Meppel een voorbeeld-flitsfoto en metadata had verkregen van verweerder. Op basis hiervan heeft bezwaarde te kennen gegeven van openbaarmaking van de flitsfoto's af te zien en alleen de metadata te willen ontvangen. In deze metadata zijn geen landencodes of andere persoonsgegevens opgenomen, zodat niet gediffertte1d_kan worden naar et land van herkomst.

Tijdvak ~-verzoek Bezwaarde verzocht initieel in zijn, door VenJ aan verweerder doorgezonden, Wob-verzoek om gegevens over het tijdvak 1 januari 2009 tot en met heden. Dit werd tijdens de procedure aangepast door bezwaarde tot een tijdvak van 6 weken voorafgaand aan een specifieke datum. Dit mede om levering door verweerder van de gewenste gegevens eenvoudig mogelijk te maken. Tijdens de hoorzitting van 15 oktober 2015 heeft bezwaarde echter te kennen te geven dat hij geen genoegen meer neemt met dit korte tijdvak. Bezwaarde heeft uiteindelijk aangegeven gegevens te willen ontvangen over het tijdvak 2013 tot heden.

Pagina 2 van 7

Ontvankelijkheid De commissie is van oordeel dat het aangevochten besluit een besluit is in de zin van artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: Awb) en dat bezwaarde kan worden aangemerkt als belanghebbende conform artikel 1:2 Awb. Het bezwaarschrift is ook tijdig door bezwaarde ingediend. Het bezwaarschrift is daarom ontvankelijk.

Ten aanzien van de gronden De commissie heeft het gehele besluit volledig heroverwogen conform het gestelde in artikel 7:11 Awb in relatie met artikel 7:13 Awb. Zij komt daarbij, gehoord hebbend de vertegenwoordigers van het bevoegd gezag, alsmede kennisgenomen hebbende van het bezwaardossier, tot de volgende overwegingen en conclusies.

1. Systematiek en kenmerken handhavingsmiddelen

Onderzoek bij verweerder ten behoeve van het Wob-verzoek van bezwaarde heeft informatie opgeleverd die de commissie betrokken heeft in haar advisering ten aanzien van dit bezwaar. Deze informatie is tevens gebruikt ten behoeve van de berichtgeving en beantwoording van vragen van de Tweede Kamer door de Minister van Veiligheid en Justitie in november 2015.

De mogelijkheden van handhaving op kenteken zijn door Europese regelgeving en technische ontwikkelingen steeds ruimer geworden. De Richtlijn voor Cross Border Enforcement maakt het mogelijk Europese buitenlandse kentekenhouders bij overtredingen die op kenteken worden geconstateerd, te beboeten. De gegevens van de kentekenhouder van een Europees kenteken mogen in het betreffende land worden opgevraagd. Voor het feitelijk kunnen beboeten van buitenlandse kentekenhouders in Nederland is het niet alleen noodzakelijk dat de uitwisseling van kentekenregistergegevens geregeld is, maar ook dat de geautomatiseerde verwerking in de Nederlandse systemen is gerealiseerd. Buitenlandse kentekenhouders uit Duitsland, België en Frankrijk worden momenteel beboet, omdat daarvoor de aansluiting op de systemen is gerealiseerd. Het eerstvolgende land dat zal worden aangesloten op de Nederlandse digitale handhavingsmiddelen is Polen.

Flitsfoto's worden gemaakt met behulp van flitspalen, mobiele radarsets en trajectcontrole systemen. Bij de geautomatiseerde verwerking van de flitsfoto's vindt een selectie plaats van foto's. Kentekens die door de digitale handhavingsmiddelen worden herkend worden verder verwerkt voor het opleggen van boetes. Andere foto's waarvan heLkentekennietwordLherkendkonien in een apart bestand terecht. Dat kunnen buitenlandse kentekens zijn, maar bijvoorbeeld ook niet leesbare Nederlandse kentekens. Deze foto's worden in beginsel niet verder verwerkt.

Tot 8 oktober 2013 was de situatie met betrekking tot digitale handhavingsmiddelen als volgt. De foto's van verkeersovertredingen die tot die datum met digitale handhavingsmiddelen werden gemaakt, kwamen rechtstreeks bij de politie terecht. De politie stuurde alleen de gegevens naar het CJIB door van verkeersovertredingen begaan met Nederlandse, Belgische, Duitse en Zwitserse kentekens. De gegevens van verkeersovertredingen waarbij het niet mogelijk was om een inningsbeschikking te verzenden, bleven bij de politie. Dit is inclusief de niet leesbare kentekens.

Pagina 3 van 7

Vanaf 8 oktober 2013 is sprake van een geleidelijke overdracht van de verwerking van de foto's van verkeersovertredingen naar het CJIB. Sinds die datum wordt een deel van de foto's van verkeersovertredingen die door digitale handhavingsmiddelen worden gemaakt ook rechtstreeks naar het CJIB verzonden. Sinds die datum komen dus zowel bij de politie als bij het CJIB rechtstreeks foto's van verkeersovertredingen binnen. Binnen de Europese Unie is de aansluiting van de kentekenregisters van de verschillende lidstaten nog slechts voor een beperkt aantal landen gerealiseerd en kunnen een deel van de inningsbeschikkingen door het ontbreken van adresgegevens niet worden verzonden. Op dit moment is de situatie dat de politie overtredingen verwerkt van de (oude) mobiele radarsets en enkele (oude) flitspalen en het CJIB alle andere (nieuwe) mobiele radarposten, (nieuwe) flitspalen en trajectcontrole systemen.

De politie heeft momenteel nog drie (uitfaserende) verwerkingssystemen in gebruik voor het verwerken van flitsfoto's, te weten: DiFos (eenheid Rotterdam), Kenlez (Landelijke eenheid) en Traffidesk (alle andere eenheden). De zaken behorende bij de flitsfoto's die correct zijn beoordeeld worden door middel van een bestand doorgeleid of via een upload, in de PSH-TM (Transactie Module) geplaatst. Dit systeem is uitsluitend geschikt voor opname van flitsfotozaken met kentekens afkomstig van landen waarmee een verdrag is gesloten om kentekens te wisselen. Flitsfoto's die niet doorgeleid kunnen worden, worden zogenaamd verwijderd en komen vervolgens in een ongestructureerde digitale prullenbak terecht.

Niet alleen gefotografeerde kentekens van niet-verdragslanden worden verwijderd. Dit verwijderen geldt ook voor andere soorten flitsfoto's, zoals motorfietsen die aan de voorzijde zijn gefotografeerd (geen kentekenplaat), vuile en onleesbare kentekenplaten (door modder, vuil en sneeuw), door reflectie (zonlicht, belichting, reflectieplaten in de nabijheid van een kentekenplaat van een geflitst motorvoertuig), door aanhangwagens die niet voorzien zijn van kentekenplaten, door transportvoertuigen van motorrijtuigen, waarbij het kenteken van het achterste geladen motorvoertuigen wordt gelezen, in plaats van de achterzijde van de aanhangwagen of oplegger, die veelal erg laag gemonteerd zijn, fietsrekken zonder of met onjuiste kenteken plaat, voorrangsvoertuigen die zichtbaar met spoed rijden alsmede testfoto's. Van al deze verwijderde flitsfoto's wordt geen zaak aangemaakt in de PSH-TM.

Alle flitsfoto's bevatten persoonsgegevens. Het kenteken als zodanig is immers een persoonsgegeven. Dit betekent dat bij de verwerking van dergelijke gegevens, relevante privacyregelgeving in acht moet worden genomen.

2. Is de Wob hier van toepassing?

In verband met de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak, in het bijzonder haar uitspraak van 5 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5104, JB 2013/124), waarin de Afdeling de Wet politiegegevens (Wpg) als een uitputtende regeling voor de verstrekking van politiegegevens heeft aangemerkt, dient de commissie als eerste de vraag te beantwoorden of het Wob-verzoek van RTL politiegegevens in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, Wpg betreft.

Uit de wetsgeschiedenis van de Politiewet blijkt dat onder het begrip 'taken ten dienste van de justitie' tevens de uitvoering van de Wet Mulder, de voorloper van de huidige Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) begrepen werd. (Kamerstukken II, 1991/92, 22562, nr. 3, p. 8). Bij de vaststelling van de Politiewet 2012 is uitgegaan van de bestaande regeling van

Pagina 4 van 7

taken en bevoegdheden (Kamerstukken II 2006/07, 30880, nr. 3), zodat de uitleg van de betreffende artikelen niet is geactualiseerd.

De werkingssfeer van de Wpg is vastgelegd in artikel 2 van de Wet politiegegevens. Ingevolge het eerste lid is de Wpg van toepassing op de verwerking van politiegegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn daarin te worden opgenomen. Het begrip politiegegeven is in artikel 1, aanhef en sub a, van de Wpg omschreven als: "elk persoonsgegeven dat in het kader van de uitoefening van de politietaak wordt verwerkt". Het begrip politietaak is onder sub b. van artikel 1 van de Wpg artikel gedefinieerd als: "de taken, bedoeld in de artikelen 3 en 4, eerste lid, van de Politiewet 2012", waarbij laatstgenoemd artikel betrekking heeft op de Koninklijke marechaussee.

Het huidige artikel 3 van de Politiewet 2012 luidt als volgt: "De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven." Met deze formulering is aansluiting behouden bij de taakomschrijving in de Politiewet 1957. Via begripsmatige interpretatie in wet en wetsgeschiedenis, is de afbakening van de politietaak echter sterk verruimd.

Politietaken in bestuursrechtelijke regelingen, waaronder de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv), zijn sinds de invoering van de Politiewet 1993 als een bijzondere categorie politietaken onderscheiden. Dit is de categorie "taken ten dienste van de justitie", zoals thans gedefinieerd in artikel 1, aanhef en sub i, van de Politiewet 2012, waartoe ook de gerechtelijke taken van de politie behoren. Deze bestuursrechtelijke politietaken worden tot het begrip "daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde" in artikel 3 van de Politiewet 2012 gerekend, naast de strafrechtelijke handhaving en de handhaving van de openbare orde. Ook in die gevallen dat de handhaving niet voorop staat, zoals bij het verlenen van vergunningen.

De Wet politiegegevens is in werking getreden op 1 januari 2008, ter vervanging van de in 1990 in werking getreden Wet politieregisters. De Wpolr ging uit van het beperktere taakbegrip van de politie in de Politiewet 1957. Gegevensverwerking met het oog op de uitvoering van taken in bestuursrechtelijke wetgeving, zoals de Wet Mulder, de voorloper van de Wahv (Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften), viel niet onder de Wpolr, maar onder de Wet persoonsregistraties en vanaf 1 september 2001, de dag van inwerkingtreding, onder de Wet bescherming persoonsgegevens. Deze situatie is eerst gewijzigd met de invoering van de Wet politiegegevens op 1 januari 2008.

Met ingang van die datum valt de gegevensverwerking inzake de uitvoering van politietaken in bestuursrechtelijke wetgeving in beginsel niet meer onder de Wbp, maar onder de Wpg. Hiermee werd tegemoet gekomen aan een dringende wens van politie en justitie om op de politiële gegevensverwerking van de politie, met uitzondering van gegevensverwerking in het kader van beheer, één verwerkingsregime van toepassing te doen zijn. De vraag of deze verschuiving van de Wbp naar de Wpg in overeenstemming is met het Unierecht, is niet aan de orde gekomen. Die kwestie heeft nieuwe actualiteit gekregen door de beoogde Richtlijn politiële en justitiële gegevensverwerking, die binnenkort in definitieve vorm wordt vastgesteld en twee jaar daarna gelding zal krijgen.

Onder de werking van de Wet politieregisters heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State deze wet als een aan de Wob derogerende regeling

Pagina 5 van 7

aangemerkt. Na de inwerking van de Wpg is de Afdeling aanvankelijk van koers veranderd door de Wob wel op de verwerking van politiegegevens van toepassing te achten. De hiervoor genoemde uitspraak van 5 december 2012 is de Afdeling teruggekeerd naar haar eerdere rechtspraak onder de Wpolr. Sindsdien geldt de Wob als een aan de Wpg derogerende regeling.

De bezwaaradviescommissie is van oordeel dat waar het gaat om het voorliggende Wob-verzoek van RTL, de Wpg hierop niet van toepassing is. Anders dan in de genoemde uitspraak van de ABRvS van 5 december 2012 en de hierop volgende rechtspraak, met als meest recente uitspraak de Afdelingsuitspraak van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:6, is door RTL geen openbaarmaking van politiegegevens (meer) gevraagd, dat wil zeggen op individuele personen herleidbare persoonsgegevens, zoals foto's, maar van geaggregeerde beleidsinformatie betreffende de handhaving van de Wahv, in het bijzonder bij verkeersovertredingen door buitenlanders, mede in het licht van het gelijkheidsbeginsel. Daarbij is gebruik gemaakt van de mogelijkheden van de elektronische gegevensverwerking om binnen de bestaande zoekmogelijkheden (gebruikte software), via selectieve vraagstelling (queries), dit type beleidsinformatie gericht te genereren.

Nu het Wob-verzoek van RTL niet ziet op de verwerking van politiegegevens in de zin van de Wpg en de Wpg als aan de Wob derogerende wet dus niet van toepassing is, dient het informatieverzoek van RTL op grond van de Wob beoordeeld te worden. Toegespitst op het in kaart brengen van het beleid inzake de handhaving van verkeersovertreders van buitenlanders betreft het immers een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van artikel 1, aanhef en sub b, van de Wob. In het licht van deze toepassingsvoorwaarde in de Wob is de ruimte voor rechtsverfijning dan ook beperkt tot (elektronische) gegevensverwerking betreffende politietaken in bestuursrechtelijke wetgeving.

Resteert de vraag of een Wob-verzoek om selectieve informatieverstrekking uit een elektronisch bestand als de aanmaak van een nieuw document is op te vatten, op grond waarvan het ingevolge de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak geweigerd zou dienen te worden. De commissie meent dat dit niet het geval is. De verlangde gegevens zijn in het informatiesysteem aanwezig. Het is eigen aan een elektronisch gegevensbestand dat elke verstrekking een bepaalde bewerking vergt. De mate van voorstructurering varieert. Die flexibiliteit is echter inherent aan dit type gegevensverwerking.

3. Herformulering verzoek bezwaarde

-Zoals-In-iet-voorgaande al benoemd-heeft decornmissievastgestekLdathezwaarde tijdens de procedure zijn Wob-verzoek heeft geherformuleerd. Bezwaarde ziet namelijk af van de volledige flitsfoto met daarop geprojecteerde tekst en richt zich alleen nog op de aparte metadata. Op basis van de voor de commissie beschikbare gegevens omtrent deze metadata, concludeert de commissie dat de toekenning c.q. openbaarmaking van deze metadata niet te herleiden is tot één persoon. Verweerder is dan ook op basis van het voorgaande onterecht in zijn primaire besluit tot de conclusie gekomen dat hier de werking van de Wpg prevaleert boven toepassing van de Wob.

Pagina 6 van 7

Advies Gelet op het voorgaande adviseert de commissie de korpschef het bezwaar tegen het besluit van 6 januari 2015 met kenmerk KNP14002216 gegrond te achten en een beslissing op bezwaar te nemen en daarin de dragende elementen van dit advies over te nemen.

De commissie, Namens deze,

~ (::~ ~- ~ L "--~ Mevr. prof. mr. G. OverkleeftVerburg voorzitter

/ /

/ I

/ Dhr. P.J.M. de Smet secçtaris

Pagina 7 van 7