Plan van aanpak - Stichting Pioneering Scriptie... · Web viewIn het kader van mijn afstuderen voor...

Gebruiksbesluit, uniform of toch niet?Onderzoek naar de landelijk uniforme toetsing van het ‘Besluit brandveilig

gebruik bouwwerken’ betreffende prefab bouwsystemen

Versie 18 augustus 2009

Pioneering; werkplaats regelgeving en Versnelling (R&V)Postbus 70.000

7500KB EnschedeT (053) 487 17 75

Gebruiksbesluit, uniform of toch niet?Onderzoek naar de landelijk uniforme toetsing van het ‘Besluit brandveilig

gebruik bouwwerken’ betreffende prefab bouwsystemen

Opdrachtgever: Onderzoeker:Pioneering; werkplaats R&V E.B.R. WiggerPostbus 70.000 Afstudeerder Integrale Veiligheidskunde7500KB Enschede Saxion Hogeschool Enschede

Contactpersoon werkplaats: Begeleiding vanuit werkplaats:Mr. Y.M. Denissen-Visscher Mr. J.H.B. AverdijkChef werkplaats R&V Lid werkplaats R&VSaxion Hogescholen Advocatenbureau Damsté

Schoolcoach:Drs. M.A. LosseDocent OnderzoeksvaardighedenSaxion Hogescholen

Afstudeerlocatie: Praktijkbegeleider:Aveco de Bondt bv – Rijssen Ing. A.U.G. Beltau Reggesingel 2 Manager bouwfysica, akoestiek en energie7461 BA Rijssen Aveco de Bondt bv - Rijssen

Gebruiksbesluit, uniform of toch niet? 5/18/2023

TEKENINGEN 1: SAMENVATTINGSinds 1 november 2008 is het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (kortweg: Gebruiksbesluit) inwerking getreden. Voor de inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit ontstonden lokale verschillen doordat gemeenten haar eigen brandveiligheidsvoorschriften opstelden in de gemeentelijke bouwverordening. Om meer rechtsgelijkheid en uniformiteit in de regelgeving te brengen zijn de voorschriften landelijk geüniformeerd in het Gebruiksbesluit.

In dit onderzoek wordt geanalyseerd of het Gebruiksbesluit daadwerkelijk voor landelijke uniforme gebruiksvoorschriften wat betreft brandveiligheid heeft gezorgd. Uit artikelen uit de installatiebranche (zie bijlage 8) en van vakbond VNO-NCW blijkt dat de voorschriften regelmatig verschillend toegepast worden, waardoor de uniformiteit deels te niet wordt gedaan.

Door middel van een tweetal meetinstrumenten is gemeten in hoeverre de brandveiligheidsvoorschriften uniform worden toegepast. Het eerste meetinstrument is de ‘casus woon- en zorgcentrum’. Deze is verstuurd naar een vijftal gemeenten in de regio Twente. Het tweede meetinstrument is de internet-enquête. Deze is verstuurd naar alle medewerkers brandpreventie van de veertien gemeenten binnen de regio Twente. Daarnaast is een enquête verstuurd naar een achttal installatiebedrijven in Nederland.

Internet-enquête:Uit de enquêtevragen blijkt dat onderwerpen uit het Gebruiksbesluit waarover al discussie bestaat als minder uniform worden ervaren. Het bepalen van de gebruiksfunctie, bepalen van de melding- of vergunningplicht (woonfunctie voor zorg) en het installeren van een brandmeldinstallatie (en de omvang daarvan) blijken nog wel eens verschillend toegepast te worden. Respondenten met een HBO-opleiding blijken het Gebruiksbesluit als meer uniform te ervaren dan respondenten met een MBO-opleiding.

Casus gebruiksvergunning: Op basis van de ‘casus gebruiksvergunning’ kan geconcludeerd worden dat de antwoorden op de vragen met betrekking tot de gebruiksfunctie – beoordeling van gelijkwaardigheid in het kader van de brandmeldinstallatie – het opstellen van aanvullende voorwaarden in het kader van gelijkwaardigheid en de wijze waarop gehandeld wordt indien er geen geldig certificaat aanwezig is, uiteenlopend zijn.Het grotendeel van de vragen wordt door vier of vijf deelnemers uniform beantwoord. Gemiddeld wordt een vraag 80% overeenkomstig beantwoord, wat betekend dat 1 op de 5 respondenten een afwijkend antwoord geven.

Uit het bovenstaande blijkt dat het ‘besluit brandveilig gebruik bouwwerken’ een hoge uniformiteit heeft. Echter op de punten waar de uitvoerder een bepaalde discretionaire ruimte heeft of de situatie complex is bijvoorbeeld bij de gelijkwaardige oplossing - bepalen van de gebruiksfunctie (voor zorg) of het bepalen van de aanwezigheid van brandveiligheidinstallaties.

Het volgende wordt aanbevolen ter verbetering van de uniformiteit van het Gebruiksbesluit:

1. Het verhogen van het kennisniveau van de uitvoerders van het Gebruiksbesluit. Dit kan door middel van een cursus toepassing gebruiksbesluit en bijscholing.

2. Het instellen van een onafhankelijke commissie praktijktoepassing brandveiligheid. Op grond van de complexe situaties die hier binnenkomen kunnen voorschriften geschrapt worden, hergeformuleerd worden of vereenvoudigd worden. Voor veel voorkomende complexe situaties kunnen landelijke beleidsregels geschreven worden om de uniformiteit in de toekomst te kunnen garanderen.

Stichting Pioneering -2-


3. Het opleidingsniveau aanpassen aan de werkzaamheden. Het beoordelen van complexe situaties door een specialist op HBO-niveau zoals een moeilijke gelijkwaardige oplossing, discutabele aanwezigheid van een brandmeldinstallatie en het bepalen van de gebruiksfunctie voor de gebruiksfunctie ‘wonen met zorg’ en de ‘gezondheidszorgfunctie’.



VOORWOORDIn het kader van mijn afstuderen voor de studie Integrale Veiligheidskunde aan de Saxion Hogeschool te Enschede, heeft de stichting Pioneering mij ingezet voor een onderzoek naar de uniformiteit van het ‘Besluit brandveilig gebruik bouwwerken’.

Onderzocht is in hoeverre het Gebruiksbesluit verschillend wordt toegepast door het bevoegd gezag in verschillende gemeenten.

Graag wil ik iedereen bedanken die een bijdrage heeft geleverd aan het onderzoek. Ten eerste is dat mevrouw Y. Denissen-Visscher, chef werkplaats regelgeving & versnelling, voor het aandragen van het onderzoek. Ten tweede is dat Aveco de Bondt b.v. voor het bieden van de afstudeerlocatie. De wekelijkse voortgangrapportages met afdelingshoofd de heer A.U.G. Beltau zijn van grote waarde geweest. Daarnaast gaat mijn dank uit naar installateurs en medewerkers brandpreventie van de gemeentelijke- en brandweerorganisatie, die medewerking hebben verleend aan het onderzoek. Speciale dank gaat uit naar de begeleiding van mevrouw M.A. Losse van de Saxion Hogeschool. Zij heeft voorzien in waardevolle adviezen betreffende de onderzoeksmethodologie. Ten slotte wil ik mr. J.H.B. Averdijk bedanken voor de inhoudelijke begeleiding ten tijde van het onderzoek.

Edward Wigger,

Tubbergen, 18 augustus 2009



INHOUDSOPGAVE

SAMENVATTING 2

VOORWOORD 4

INHOUDSOPGAVE 5

1. INLEIDING 6

1.1 AANLEIDING 61.2 DOEL VAN HET ONDERZOEK 61.3 SCOPE EN ONDERWERP 81.4 ONTWIKKELINGEN 91.5 LEESWIJZER 9

2. HET GEBRUIKSBESLUIT 10

2.1 WETTELIJKE GRONDSLAG 102.2 ALGEMEEN 112.3 DE GEBRUIKSBESLUITTOETS 13

3. OPZET EN ONDERZOEKSMETHODE 16

3.1 ONDERZOEKSMETHODOLOGIE163.2 DEELNEMERS AAN DE METING 19

4. THEORETISCH KADER 21

4.1 ‘STREET-LEVEL BUREAUCRATIE’ 214.2 GEBRUIKSBESLUIT EN WIJZE VAN REGELTOEPASSING 22

5. RESULTATEN24

5.1 DEELNEMERS 245.2 RESULTATEN INTERNET-ENQUÊTE 285.3 BESCHRIJVING DEELNEMERS ‘CASUS GEBRUIKSVERGUNNING’. 365.4 RESULTATEN CASUS ‘GEBRUIKSVERGUNNING’ 365.5 SLOT 42

6. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 43

6.1 CONCLUSIES436.2 AANBEVELINGEN 446.3 EVALUATIE ‘CASUS GEBRUIKSVERGUNNING’ 45

BEGRIPSOMSCHRIJVINGEN 46

BRONVERMELDING 47

Bijlagen48



1. INLEIDING

1.1 AANLEIDINGSinds 1 november 2008 is het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (hierna Gebruiksbesluit genoemd) in werking getreden. Het besluit voorziet in landelijke regelgeving voor wat betreft het brandveilig gebruik van bouwwerken. De regelgeving is van toepassing op alle bouwwerken waarbij het volgende onderscheid wordt gemaakt:

Algemeen gebruik (bouwwerk moet voldoen aan voorschriften uit het Gebruiksbesluit, maar er hoeft geen melding of gebruiksvergunningaanvraag gedaan te worden);

Meldingsplichtig gebruik Gebruiksvergunning

Één van de doelstellingen van het Gebruiksbesluit is het landelijk uniformeren van de gebruiksvoorschriften voor brandveilig gebruik van bouwwerken. Daarmee wil VROM een einde maken aan het stellen van verschillende gebruiksvoorschriften voor het brandveilig gebruik van bouwwerken. Voorheen konden Burgemeester en Wethouders op basis van artikel 8 van de Woningwet eigen gebruiksvoorschriften stellen aan het brandveilig gebruik van bouwwerken. Vaak werden deze voorschriften gebaseerd op de Modelbouwverordening van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Deze voorschriften werden op detailniveau aangepast waardoor lokale verschillen ontstonden.1

Nu de regels landelijk geüniformeerd zijn in het Gebruiksbesluit blijft de vraag of deze ook landelijk uniform toegepast worden. In de Nota van Toelichting op het Gebruiksbesluit blijkt dat niet de inhoud, maar de praktijktoepassing van de brandveiligheidsvoorschriften tot problemen leidde. Tevens heeft de Vereniging Nederlandse Gemeenten aangegeven dat de beleidsvrijheid voor het bevoegd gezag de uniformering deels teniet zal doen.2 In dit onderzoek wordt nagegaan of het Gebruiksbesluit daadwerkelijk tot landelijke uniformiteit heeft geleid.

1.2 DOEL VAN HET ONDERZOEKHet onderzoek kent de volgende doelstellingen:

Inzichtelijk maken of het Gebruiksbesluit daadwerkelijk heeft geleid tot landelijke uniformering van de brandveiligheidsvoorschriften;

Inzichtelijk maken van de knelpunten voor het uniform toetsen van het Gebruiksbesluit door gemeenten;

Conclusies en aanbevelingen geven om tot landelijke uniforme toetsing van het Gebruiksbesluit te komen door gemeenten.

1 BOUWKENNIS (FEBRUARI 2008). BRANDVEILIGHEID- EN BEVEILIGINGSMONITOR. 2 STAATSBLAD (2008). BESLUIT BRANDVEILIG GEBRUIK BOUWWERKEN, NOTA VAN TOELICHTING. PAG. 23



Daartoe moet de volgende hoofdvraag beantwoordt worden:In hoeverre worden de voorschriften uit het Gebruiksbesluit verschillend toegepast op een gebruiksvergunningaanvraag in verschillende gemeenten en welke mogelijkheden zijn er om die verschillen weg te nemen?

Uit de hoofdvraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd: In hoeverre wordt het Gebruiksbesluit verschillend toegepast op een

gebruiksvergunningaanvraag in verschillende gemeenten en welke mogelijkheden zijn er om die verschillen weg te nemen?

In hoeverre heeft de discretionaire ruimte invloed op de uniforme toepassing van de voorschriften uit het Gebruiksbesluit door het bevoegd gezag?

In hoeverre treden er toetsingsverschillen op bij het toepassen van de gebruiksvoorschriften in een concrete casus?

Wat is de invloed van geografische factoren en opleidings- en arbeidskenmerken op de uniforme regeltoepassing van het Gebruiksbesluit

Discretionaire ruimte: De handelingsruimte of beoordelingsruimte die een uivoerder heeft binnen het gestelde kader van wet- en regelgeving.

Uniforme regeltoepassing: De mate waarin uitvoerders van het Gebruiksbesluit uit verschillende gemeenten in gelijke gevallen, gelijkvormige eisen stellen aan het brandveilig gebruik van bouwwerken. In de ‘casus gebruiksvergunning’ wordt dit gemeten aan de hand van plussen en minnen (zie hoofdstuk 5.4).

Geografische factoren: Respondenten van de internet-enquête en de ‘casus gebruiksvergunning’ zijn allen gevraagd de gemeente op te geven waarin zij werkzaam zijn. De grootte van de gemeente, gemeten naar inwonersaantallen, is meegenomen in de analyse om een eventueel verband in uniforme toepassing te kunnen opsporen.

Opleidings- en arbeidskenmerken: Respondenten van de internet-enquête en de ‘casus gebruiksvergunning’ zijn allen gevraagd hun opleidingsniveau op te geven en de richting waarin zij opgeleid zijn. Tevens is gevraagd welke functie zij op dit moment bekleden. Het opleidingsniveau, de opleidingsrichting en de functie is meegenomen in de analyse om een eventueel verband in uniforme toepassing te kunnen opsporen.



1.3 SCOPE EN ONDERWERPHet onderzoek richt zich op de gebruiksbesluittoets conform het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken bij gemeenten in de regio Twente3. Het onderzoek kent een tweetal meetinstrumenten, namelijk de internet-enquête en de casus ‘gebruiksvergunning’. In het onderzoek wordt ingegaan op bouwwerken die meldingsplichtig dan wel gebruiksvergunningplichtig zijn. Enkel in deze twee situaties vindt een preventieve inhoudelijke toets plaats.

Er is sprake van een gebruiksmeldingplicht indien: Een gelijkwaardige oplossing wordt toegepast als bedoeld in artikel 1.4, eerste lid; In een bouwwerk meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zullen zijn; Een woonfunctie gebruikt wordt voor kamergewijze verhuur.

Er is sprake van een gebruiksvergunningplicht indien: Een bouwwerk bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal

worden verschaft aan meer dan 10 personen; Een bouwwerk in gebruik te nemen voor zover daarin dagverblijf zal worden

verschaft aan (1) meer dan 10 personen jonger dan 12 jaar, of (2) meer dan 10 lichamelijk of verstandelijk gehandicapte personen.

3 ZIE BIJLAGE 5: CLUSTERINDELING REGIO TWENTE



1.4 ONTWIKKELINGENOm tot landelijke uniformering te komen van het brandveilig gebruik van bouwwerken zijn door VROM al de nodige stappen gezet. Ten eerste is dat de komst van het Gebruiksbesluit. Met de inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit zijn de voorschriften voor het brandveilig gebruik opgenomen in een algemene maatregel van bestuur en daarmee landelijk geüniformeerd. Waarschijnlijk worden in de toekomst de overige gebruiksvoorschriften4 ook landelijk geüniformeerd (Hout, J. in ‘t; 2008, p. 9). Op dit moment worden de voorschriften voor het brandveilig gebruik opgenomen in de bouwverordening. Daartoe wil het kabinet de grondslag voor het vaststellen van gebruiksvoorschriften verplaatsen van de gemeenteraad naar het rijk (planning: 1 oktober 2009). Tevens is het kabinet voornemens om het Bouwbesluit en het Gebruiksbesluit te integreren tot één algemene maatregel van bestuur. Hiertoe is besloten gezien de onderlinge samenhang tussen beide besluiten. Ten slotte worden de voorschriften van de gebruiksvergunning(procedure) overgeheveld naar de wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), waarbij zij worden geïntegreerd in de omgevingsvergunning(procedure).5 De vele vergunningen die gelden voor wonen, milieu en ruimte worden dan samengevoegd tot één omgevingsvergunning.

1.5 LEESWIJZERIn hoofdstuk 2 is de grondslag van het Gebruiksbesluit uiteengezet en wordt er algemene informatie gegeven over het Gebruiksbesluit. Tevens word een uiteenzetting gegeven van het toetsingsproces. In hoofdstuk 3 word de opzet en de onderzoeksmethodologie verantwoord. Het 4e hoofdstuk geeft het theoretisch kader waarin de invloed van de discretionaire ruimte op de wijze van regeltoepassing uiteengezet word. In hoofdstuk 5 worden de resultaten van de internet-enquête en de ‘casus gebruiksvergunning’ weergegeven. Het laatste hoofdstuk bevat conclusies en aanbevelingen van het onderzoek.

Daar waar in het rapport gesproken wordt over ‘gebruiker’ wordt bedoeld degene die verantwoordelijk is voor de gebruiksveiligheid van het bouwwerk. Dit kan de gebouweigenaar, de aanvrager, maar ook de bewoner van het bouwwerk zijn. Daar waar de term ‘uitvoerder’ wordt gebruikt wordt de ambtenaar van een gemeente of brandweer die preventief en/of correctief toeziet op het brandveilig gebruik van een bouwwerk bedoeld. Ter bevordering van de leesbaarheid is de term uitvoerder gebruikt, omdat gemeenten verschillende benamingen gebruiken zoals toezichthouder, medewerker brandpreventie en controleur.

4 IN DE GEMEENTELIJKE BOUWVERORDENING ZIJN BEHALVE VOORSCHRIFTEN OVER HET BRANDVEILIG GEBRUIK, OOK VOORSCHRIFTEN OPGENOMEN OVER DE BESCHIKBAARHEID VAN DRINKWATER, REINHEID, BESTRIJDEN VAN SCHADELIJK OF HINDERLIJK GEDIERTE EN VOOR ZOVER HET WONINGEN, WOONWAGENS EN WOONKETENS BETREFT: HET AANTAL PERSONEN DAT IN EEN DERGELIJK GEBOUW MAG WONEN. 5 HOUT J. IN ’T (2008). GEBRUIKSBESLUIT EN VERWANTE REGELGEVING. SDU UITGEVERS BV, DEN HAAG.



2. HET GEBRUIKSBESLUIT6

In dit hoofdstuk is de wettelijke grondslag van het Gebruiksbesluit beschreven en wordt algemene informatie gegeven over het Gebruiksbesluit. Daarnaast wordt de basis van het toetsen van een gebruiksvergunningaanvraag uiteengezet. De toetser doorloopt bij de toetsing drie hoofdstappen. De eerste stap is de vraag of de vluchtroutes in het gebouw toereikend zijn voor de beoogde bezetting. In de tweede stap wordt getoetst aan de voorschriften uit hoofdstuk 2 van het Gebruiksbesluit. In de laatste stap wordt bepaald of een specifieke situatie om aanvullende voorwaarden voor het brandveilig gebruik vraagt.

2.1 WETTELIJKE GRONDSLAGDe grondslag van het Gebruiksbesluit ligt in artikel 8 van de Woningwet. In het eerste lid wordt iedere gemeenten verplicht om een bouwverordening vast te stellen. Op grond van het tweede lid, onderdeel a, onder 4° moeten in de bouwverordening voorschriften worden opgenomen met betrekking tot brandveiligheid. De grondslag voor het stellen van voorschriften in de bouwverordening betreffende de staat van open erven en terreinen ligt in artikel 8, tweede lid. De grondslag voor de totstandkoming van het Gebruiksbesluit ligt in Artikel 8, achtste lid. Hierin staat beschreven dat bij algemene maatregel van bestuur voorschriften kunnen worden gegeven ter bevordering van de eenheid van regels. Hieraan is uitvoering gegeven door de invoering van het Gebruiksbesluit. In het besluit worden voorschriften gegeven over het brandveilig gebruik en de bedrijfsmatige opslag van niet-milieugevaarlijke stoffen in bouwwerken, open erven en terreinen. In artikel 120a van de Woningwet is een grondslag gegeven voor een experimenteerbepaling voor een op de Woningwet gebaseerde algemene maatregel van bestuur. Deze is terug te vinden in artikel 1.5 van het Gebruiksbesluit. Hierin staat beschreven dat de minister van wonen, wijken en integratie ten behoeve van experimenten tijdelijk van de voorschriften kan afwijken of afwijking daarvan toestaan. Ten slotte bevat de Woningwet in artikel 1a, tweede lid, een vangnetbepaling. Dit voorschrift draagt zorg voor gevallen waarin de veiligheid en gezondheid in het geding is, maar waarin de bouwverordening of de algemene maatregel van bestuur niet voorziet. Op basis van artikel 8, tweede lid, onderdeel a, onder 4° moeten gemeenten binnen een jaar na inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit de bouwverordening in overeenstemming brengen met het Gebruiksbesluit. Indien de voorschriften uit het Gebruiksbesluit niet in overeenstemming zijn gebracht met de bouwverordening, blijven de voorschriften uit de bouwverordening buiten toepassing en zijn de voorschriften uit het Gebruiksbesluit rechtstreeks geldig.

6 HOOFDSTUK IS GROTENDEELS GEBASEERD OP DE BROCHURE VROM (2008): BRANDVEILIGHEID, GEBRUIKSMELDING EN GEBRUIKSVERGUNNING.



2.2 ALGEMEEN De brandveiligheid van een bouwwerk wordt bepaald door een drietal aspecten, namelijk de bouwkundige kwaliteit, het feitelijke gebruik en de interne hulpverleningsorganisatie. In het Bouwbesluit zijn voorschriften opgenomen betreffende de bouwkundige kwaliteit van een bouwwerk. Bij de oplevering van een bouwwerk wordt in de bouwvergunningprocedure door burgemeester en wethouders preventie getoetst of wordt voldaan aan de voorschriften waarin de aanwezigheid van bepaalde brandbeveiligingsvoorzieningen is voorgeschreven. Voor de toepassing van het Gebruiksbesluit wordt preventief getoetst op de volgende onderdelen:

Brandmeldinstallaties (artikel 2.2.1); Ontruimingsinstallaties (artikel 2.3.6); Vluchtrouteaanduidingen (artikel 2.3.7); Technische voorzieningen voor communicatie tussen publieke hulpverleners

(artikel 2.8.1).

In het Gebruiksbesluit zijn voorschriften opgenomen voor het brandveilig gebruik van bouwwerken. Het besluit kent inhoudelijke brandveiligheidseisen betreffende het voorkomen en beperken van brand, tijdig vaststellen van brand, vluchten bij brand, automatisch bestrijden van brand, voor de brandweer noodzakelijke voorzieningen, blusvoorzieningen en mobiele radiocommunicatie. Daarnaast kent het Gebruiksbesluit procedurele eisen zoals het bijhouden van een logboek en het beschikken over de vergunning/melding.

Het Gebruiksbesluit kent een drietal verschillende situaties, namelijk; Algemeen gebruik (gebruiksmelding- en gebruiksvergunningvrij, bouwwerk moet

wel voldoen aan de voorschriften uit het Gebruiksbesluit) Gebruiksmeldingsplicht Gebruiksvergunningplicht

Algemeen gebruik:Indien een bouwwerk valt onder het ‘algemeen gebruik’ hoeft de eigenaar/gebruiker geen gebruiksmelding of een gebruiksvergunning in te dienen. Het bouwwerk moet wel voldoen aan de rechtstreeks werkende voorschriften uit het Gebruiksbesluit. In tegenstelling tot de melding en de vergunning kunnen geen aanvullende voorwaarden gesteld worden. Gebruiksmelding:De melding maakt het mogelijk om een preventieve beoordeling conform het Gebruiksbesluit te doen. Op grond van de melding kan het bevoegd gezag bepalen of een controle voor ingebruikname noodzakelijk is. Dit is afhankelijk van het risicovolle gebruik van het bouwwerk.

De gebruiker is verplicht om het in gebruik nemen van een bouwwerk te melden, indien (artikel 2.12.1):

in het bouwwerk meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zullen zijn; er sprake is van een woonfunctie welke in gebruik wordt genomen voor

kamergewijze verhuur; gelijkwaardigheid wordt toegepast als bedoelt in artikel 1.4 Gebruiksbesluit.

In tegenstelling tot de gebruiksvergunning, kan de gebruiksmelding niet worden geweigerd.7 De gemeente kan een handhavingtraject starten indien niet wordt voldaan aan de voorschriften uit het Gebruiksbesluit en wanneer er geen of een onvolledige melding is gedaan. Als uit de melding blijkt dat het bouwwerk niet brand veilig gebruikt kan worden, kan het bevoegd gezag aanvullende voorwaarden stellen indien dat 7 HET BEVOEGD GEZAG KAN EEN HANDHAVINGTRAJECT STARTEN INDIEN ER GEEN OF EEN ONVOLLEDIGE MELDING IS GEDAAN.



noodzakelijk is voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand. Dit mogen geen bouwkundige eisen zijn en mogen alleen betrekking hebben op het brandveilig gebruik.

Gebruiksvergunning:Voor de meest risicovolle8 gebouwen geldt de gebruiksvergunningplicht. De vergunning waarborgt een preventieve beoordeling en maakt het verbinden van voorwaarden mogelijk indien de algemene voorschriften niet toereikend zijn.

De gebruiksvergunningplicht geld voor de volgende twee situaties (artikel 2.11.1): Wanneer bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden

verschaft aan meer dan tien personen9; Wanneer in een bouwwerk dagverblijf zal worden verschaft aan(1) meer dan tien

personen jonger dan twaalf jaar of (2) meer dan tien lichamelijk of verstandelijk gehandicapte personen.

8 ONDER MEEST RISICOVOL WORDT VERSTAAN: EEN VERHOOGDE KANS OP NEGATIEVE GEVOLGEN VAN EEN EENMAAL UITGEBROKEN BRAND VOOR DE VEILIGHEID VAN PERSONEN. HET GAAT OM DE AANWEZIGHEID VAN GROTERE AANTALLEN MENSEN IN EEN WELLICHT KWETSBARE SITUATIE OF OM MINDER ZELFREDZAME MENSEN. 9 OP BASIS VAN ARTIKEL 2.11.1 LID 2 VAN HET GEBRUIKSBESLUIT KAN HET BEVOEGD GEZAG AFWIJKEN VAN HET GENOEMDE AANTAL PERSONEN. HET AANTAL PERSONEN KAN DUS LAGER OF HOGER LIGGEN DAN 10 PERSONEN.



2.3 DE GEBRUIKSBESLUITTOETSEen gebruiksbesluitprocedure start met het invullen van het landelijk meldingsformulier door de aanvrager. Op het meldingsformulier geeft de aanvrager aan of het een gebruiksmelding of een gebruiksvergunning betreft. Vervolgens geeft de aanvrager aan wat de gebruiksfunctie is van het bouwwerk en voor hoeveel personen het gebruik bestemd is. Indien van toepassing moet worden aangegeven welke brandveiligheidinstallaties in het bouwwerk aanwezig zijn.

De toetser start de toets aan het Gebruiksbesluit met een administratieve beoordeling van de gebruiksmelding of gebruiksvergunning op basis van het ingediende meldingsformulier. Hierbij wordt getoetst of de gebruiker heeft voldaan aan de indieningvereisten (artikel 2.11.2 voor de gebruiksvergunning en artikel 2.12.2 voor de gebruiksmelding).

De toetser moet vervolgens vaststellen of het gebruik van een gebouw meldingsplichtig of vergunningplichtig is. Aan de hand van het schema in bijlage 1 kan bepaald worden of het gebouw vrij gebruikt kan worden of dat dit meldingsplichtig of vergunningplichtig is.

Voor het toetsen van de gebruiksmelding en de gebruiksvergunning moeten nagenoeg dezelfde stappen genomen worden. Op enkele punten verschilt de melding van de vergunning10:De gebruiksmelding kan niet aangehouden worden;

Een gebruiksmelding kan niet worden geweigerd. De gemeente kan wel aanvullende voorwaarden stellen;

Er hoeft geen besluit te volgen op de melding; Er hoeft geen preventieve controle aan het gebruik plaats te vinden.

Behalve de bovengenoemde punten verschilt de toets van de gebruiksvergunning amper van de gebruiksmelding. Op basis daarvan wordt hieronder de toets op de gebruiksvergunning verder uitgewerkt.

Stap 1: GebouwDe beoordeling van een aanvraag van een gebruiksvergunning start met een toets aan het Bouwbesluit 2003.

Stap 1a. Bepalen van het beoogde gebruikOm te bepalen aan welke eisen van het Bouwbesluit 2003 voldaan moet worden, moet eerst de gebruiksfunctie van het gebouw bepaald worden. Een gebruiksfunctie is het deel van een bouwwerk dat een bepaalde bestemming heeft. De hoofdgebruiksfuncties volgens het bouwbesluit 2003 zijn: 1. woonfunctie; 2. bijeenkomstfunctie; 3. celfunctie; 4. gezondheidszorgfunctie; 5. industriefunctie; 6. kantoorfunctie; 7. logiesfunctie; 8. onderwijsfunctie; 9. sportfunctie; 10. winkelfunctie; 11. overige gebruiksfunctie; en 12. bouwwerk geen gebouw zijnde.

Stap 1b. Bepalen bezetting voor de toetsingOp basis van het genoemde aantal personen in de vergunningaanvraag, wordt bepaald wat de bezetting is. De bezetting wordt bepaald door het berekenen van de bezettingsgraadklasse. Dat is een bandbreedte voor het per persoon bestemde aantal m² aan gebruiksoppervlakte per gebruiksfunctie of vloeroppervlakte per verblijfsgebied. Of uit moet worden gegaan van de gebruiksfunctie of de gebruiksoppervlakte staat vermeld in het artikellid dat verwijst naar een grenswaarde in een aansturingstabel met bezettingsgraadklassen

10



Stap 1c. Voldoet het gebouw aan de eisen voor veilig vluchten?Om te bepalen of een gebouw geschikt is voor veilig vluchten wordt bepaald aan de hand van vluchteisen uit het Bouwbesluit 2003.

Stap 2: Brandveilig gebruikIn de volgende stap beoordeelt de toetser of een gebouw brandveilig gebruikt kan worden. Het toetsingskader wordt gevormd door hoofdstuk 2 van het Gebruiksbesluit.

Stap 2a: Voldoet het gebruik aan de gebruikseisen? In deze fase toetst het bevoegd gezag aan de gebruikseisen van het Gebruiksbesluit. Deze eisen hebben onder andere betrekking op:

Aankleding besloten ruimte en het gebruik van versiering; Opslag brandbare niet-milieugevaarlijke stoffen; Onbelemmerd sluiten van branddeuren; Opstelling inventaris Aanwezigheid en onderhoud van vluchtrouteaanduidingen en brandmeld- en

ontruimingsinstallaties. Bijhouden van onderhoudswerkzaamheden in een logboek.

Indien wordt voldaan aan de gebruikseisen kan het bevoegd gezag de gebruiksvergunning lenen.

Stap 2b: Is het gebruik toch veilig?Indien niet wordt voldaan aan de gebruikseisen kan de toetser nagaan of het mogelijk is om met andere (aanvullende) gebruiksvoorwaarden de gebruiksveiligheid op niveau te krijgen. De aanvullende voorwaarden worden bepaald in stap 3. Indien het niet mogelijk is om met aanvullende voorwaarden het gewenste gebruiksveiligheid niveau te bereiken, moet de gemeente de gebruiksvergunning weigeren.

Stap 3: VoorwaardenIndien niet wordt voldaan aan één of meer van de gebruikseisen moet het bevoegd gezag de concrete situatie beoordelen. Daarbij moet bepaald worden of het gebouw toch brandveilig gebruikt kan worden of dat er aanvullende voorwaarden gesteld moeten worden.

Stap 3a Gebruik zonder aanvullende voorwaarden mogelijkAls de toetser van mening is dat het gebouw toch brandveilig gebruikt kan worden kan de

gebruiksvergunning afgegeven worden zonder aanvullende voorwaarden.

Stap 3b Bepalen aanvullende gebruiksvoorwaardenOp grond van artikel 2.11.4 Gebruiksbesluit kan de toetser aanvullende voorwaarden opnemen in de gebruiksvergunning. Deze kunnen uitsluitend worden gesteld wanneer zij in het specifieke geval noodzakelijk zijn in het kader van voorkomen, beperken en bestrijden van brand. Het mogen geen aanvullende voorwaarden zijn die al genoemd staan in de bouwregelgeving. De noodzaak tot het stellen van voorwaarden moet worden gemotiveerd. Aanvullende voorwaarden kunnen onder meer betrekking hebben op organisatie en beheer van het pand of een beperking van het maximaal toelaatbare aantal personen.

Alle stappen van de gebruiksvergunningprocedure zijn in het onderstaande schema samengevat.



Figuur 111: Schema beoordeling gebruiksvergunningaanvraag

11 VROM (2008). BRANDVEILIGHEID, GEBRUIKSMELDING EN GEBRUIKSVERGUNNING



3. OPZET EN ONDERZOEKSMETHODEIn het volgende hoofdstuk wordt een verantwoording van de opzet en de onderzoeksmethode gegeven. Daarbij wordt onder andere de opbouw van de twee meetinstrumenten uiteengezet en komen de deelnemers van de metingen aan de orde. De meetinstrumenten zijn de internet-enquête en de casus gebruiksvergunning.

3.1 ONDERZOEKSMETHODOLOGIEDeskresearch:De eerste fase in het onderzoek is het doen van deskresearch. In deze fase is een eerste verkenning gemaakt van de literatuur. Daarbij is gekeken naar de aanleiding van het vraagstuk, wat bekend is over de problematiek en in hoeverre het onderzoek relevant is. Daarnaast is informatie ingewonnen over de onderzoeksopzet van vergelijkbare onderzoeken. Literatuuronderzoek:Door middel van literatuurstudie kan inzicht worden verkregen in de melding- en gebruiksvergunningprocedure. Hiervoor is het boek ‘Gebruiksbesluit en verwante regelgeving’ van drs. J. in ‘t Hout een belangrijke handleiding gebleken. Een belangrijke theorie over de wijze waarop ambtelijke regels worden toegepast is die van de Amerikaanse politicoloog Michael Lipsky; Street-level bureaucracy. Dilemmas of the individual in public services (1980). Het boek ‘Ruimte rondom regels’ van Bakker W. en Van Waarden F. (1990) geeft een meer actueel beeld over de wijze van ambtelijke regeltoepassing. Daarnaast is gebruik gemaakt van brochures en infobladen uitgegeven door het ministerie van VROM en van vakartikelen in tijdschriften zoals ‘Bouwregels in de praktijk’. Voor de inhoud van de regelgeving is het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken bestudeerd en de daarbij horende Nota van Toelichting. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van kamerstukken van het ministerie van BZK en VROM. Een welkom tegenlicht vormen de kritische brieven en commentaren van o.a. de ondernemersorganisatie vereniging VNO-NCW.

Internet-enquête

Medewerkers brandpreventie:Om te bepalen in hoeverre verschillen ontstaan in de Gebruiksbesluittoets door het bevoegd gezag is de internet-enquête één van de meetinstrumenten. De internet-enquête wordt verstrekt aan alle medewerkers brandpreventie van de afdeling bouw- en woningtoezicht in Twente en alle lokale brandweren. Over het algemeen beschikken zij over voldoende internetmogelijkheden en zijn zij goed bereikbaar via internet. Dankzij eerder gelegde contacten met brandpreventisten in de regio Twente kan deze groep direct bereikt worden via een persoonlijk emailadres. Voordeel van een internetenquête ten opzichte van een mondeling interview is dat de kans op vertekening kleiner is. De respondent kan op eigen tempo de enquête invullen en heeft de mogelijkheid om de vraag terug te lezen. De kans dat de respondent sociaal wenselijk antwoord is kleiner bij een internetenquête12. Tevens zijn door de voorgecategoriseerde antwoorden de antwoorden eenduidig en goed vergelijkbaar. Bij mondelinge interviews kunnen eenvoudig interpretatieverschillen ontstaan in de vraagstelling, waardoor de kans bestaat dat de respondent de vraag niet goed begrijpt of antwoord geeft op de ‘verkeerde’ vraag.

InstallateursUit de ‘brandveiligheid- en beveiligingsmonitor van BouwKennis’ is gebleken dat vóór de inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit grote verschillen per gemeente bestonden wat

12 DRS. C. VAN DER WERF (2004). ESSAY OVER DE ZIN EN ONZIN VAN HET GEBRUIK VAN INTERNET-ENQUÊTES.



betreft brandveiligheidsvoorschriften13. Vooral installateurs van brandmeld- en ontruimingsinstallaties lopen in de praktijk tegen verschillende regels aan. Om de ervaringen van installateurs na de inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit te meten is een enquête verstuurd naar een tiental installatiebedrijven.

Casus gebruiksvergunning:De casus betreft een woon- en zorgcentrum en is verstrekt onder vijf Twentse gemeenten. De casus ‘gebruiksvergunning’ (bijlage 4) is in overleg met de coördinator preventie van de regio Twente verstuurd naar een vijftal gemeentelijke brandweerorganisaties. Uit alle vijf clusters14 in de regio Twente heeft één gemeentelijke of brandweerorganisatie de casus behandelt. Er is gekozen voor een vijftal Twentse gemeenten om de belasting voor de regionale brandweer niet te groot te maken. Bij de casus is een plattegrondtekening toegevoegd van het bouwwerk en een aanvraagformulier. In totaal zijn 8 casusvragen opgesteld die betrekking hebben op de plattegrondtekening en het aanvraagformulier. Voordat de casus is verstrekt aan de deelnemende gemeenten, is deze ter controle voorgelegd aan twee brandpreventiecoördinatoren uit de regio Twente. De deelnemende gemeenten hebben twee weken de tijd gekregen om de casusvragen te beantwoorden en terug te sturen.

De casus woon- en zorgcentrum is interessant omdat er discussie bestaat over het bepalen van gebruiksfuncties voor zorg. Dat blijkt uit een gesprek met een medewerker brandpreventie van de gemeente Enschede en uit artikelen van ‘bouwregels in de praktijk’. Onduidelijk zou zijn wat precies onder de definitie van ‘Gezondheidszorgfunctie’ valt en wat onder de gebruiksfunctie ‘wonen met zorg’. Het bepalen van de gebruiksfunctie is van belang omdat het Gebruiksbesluit verschillende eisen stelt aan gebruiksfuncties. De gebruiksfunctie is bepalend voor het wel of niet installeren van een brandmeldinstallatie. Ook over de elementaire eisen van de brandmeldinstallatie bestaat discussie tussen installateurs en medewerkers brandpreventie van gemeenten.(Bron) In de casus is tevens een grensgeval opgenomen met betrekking tot het veilig vluchten uit druk bezette ruimten. Op de plattegrondtekening is het restaurant (0.101) vergroot naar 150m² (origineel was dat 76m²). De brandveiligheidsvoorzieningen zijn ten opzichte van de originele tekening hetzelfde gebleven. Dat wil zeggen dat er een vluchtwegaanduidingbord aanwezig is en dat de vluchtuitgang één meter breed is. De eigenaar heeft in de aanvraag aangegeven 125 mensen toe te willen laten.

13 ZIE BIJLAGE 6: BRANDVEILIGHEID- EN BEVEILIGINGSMONITOR (2008). BRANDVEILIGHEIDSVOORSCHRIFTEN VERSCHILLEN STERK. 14 BIJLAGE 5: CLUSTERINDELING REGIO TWENTE



Analyse & resultaten:Nadat de resultaten uit het literatuuronderzoek, de internet-enquête en de casus gebruiksvergunning zijn verzameld, moeten deze worden geanalyseerd. Daarbij wordt geanalyseerd óf er verschillend getoetst wordt door gemeenten en wat hier de oorzaken van kunnen zijn. Mocht er sprake zijn van uniforme toetsing, dan wordt getracht achterhaald te worden waar de klachten uit de bouwpraktijk dan vandaan komen.

Conclusies & aanbevelingen:In de laatste fase van het onderzoek worden conclusies getrokken over de resultaten van het onderzoek. Op basis van deze conclusies worden vervolgens aanbevelingen gedaan over hoe de toetsing van het Gebruiksbesluit verder geüniformeerd kan worden.

In het onderstaande is de opzet van het onderzoek schematisch samengevat.

Figuur 2: Opzet onderzoek


DeskresearchInternet-Enquête

Analyse & resultaten

Conclusies & aanbevelingen

Casus gebruiksvergunni

ng

Literatuur-onderzoek


3.2 DEELNEMERS AAN DE METINGInternet-enquête

Medewerkers brandpreventieTen eerste zijn voor de internet-enquête toetsers van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht en medewerkers brandpreventie bij lokale en regionale brandweren benaderd. De internet-enquête is verstuurd naar alle 14 gemeenten binnen de regio Twente. Respondenten hebben twee weken de tijd gekregen om de enquête in te vullen en terug te sturen. Na 1,5 week is een herinnering gestuurd.De internet-enquête is per email verstuurd naar alle gemeenten en/of brandweren in de regio Twente. De gemeenten die deel namen aan de ‘casus gebruiksvergunning’ hebben de enquête gelijktijdig meegestuurd gekregen met de casus.

E-installateursTen tweede zijn installateurs benaderd om deel te nemen aan de enquête. De enquête is verstuurd naar een achttal installatiebedrijven. Middels een brief zijn zij geïnformeerd over het onderzoek en de wijze waarop zij kunnen deelnemen aan de enquête. De installateurs hebben twee weken de tijd gekregen om de enquête in te vullen.

Casus gebruiksvergunningIn overleg met de regionaal preventie coördinator Twente zijn 14 gemeenten benaderd om deel te nemen aan de casus. Elke deelnemer aan de casus heeft drie weken de tijd gekregen om de casusvragen te beantwoorden en terug te sturen.

De respons op de internet-enquête en de ‘casus gebruiksvergunning’ is weergegeven in de onderstaande tabel.

Tabel 1: Respons internetenquête en casus ‘gebruiksvergunning’. Internet-enquête Casus

‘gebruiksvergunning’Medewerkers brandpreventie

E-installateurs

Respons

100%* (N=14) 90 % (N=10) 100%** (N=5)

* Per gemeente/brandweer is de enquête gemiddeld één keer ingevuld. Een tweetal gemeenten hebben de enquête niet ingevuld. Daartegenover staat dat in twee gemeenten de enquête door twee medewerkers is ingevuld. ** In overleg met de regionaal preventiecoördinator Twente hebben vijf gemeenten van verschillende clusters de casus gemaakt.



Betrouwbaarheid, validiteit en generaliseerbaarheidBij de betrouwbaarheid van het resultaat gaat het om de vraag of een nieuwe meting onder dezelfde deelnemers een gelijk resultaat op zou leveren. In de internetenquête kunnen incidentele toevalsfouten ontstaan door het onbedoeld aanklikken van verkeerde antwoorden, maar er is geen aanleiding te veronderstellen dat dit veelvuldig is gebeurd. Zowel bij de internet-enquête als de ‘casus gebruiksvergunning’ kan het zijn dat de respondent een complexe beoordeling achter de rug heeft. Dat kan zorgen voor vermoeidheid en het snel afnemen van de enquête of de casus. Zowel de ‘casus gebruiksvergunning’ als de internet-enquête is voorgelegd aan twee regionaal preventiecoördinatoren. Beiden hebben deskundige input gegeven bij het ontwikkelen van vragen en aangestuurd op vraagstukken waar in de praktijk discussie over kan ontstaan. Tevens hebben zij de vragen beoordeeld op een duidelijke formulering. Door de keuze voor zowel een internet-enquête als een casus is getracht een zo betrouwbaar mogelijk resultaat te genereren. Uit de wetenschapstheorie is gebleken dat meerdere dataverzamelingsmethodes voor een hogere betrouwbaarheid zorgen15. Indien de meetresultaten in dezelfde richting wijzen, kan gesproken worden van een hogere betrouwbaarheid.

Bij de validiteit van het resultaat gaat het om de vraag óf je meet wat je wílt meten. Ter borging van de validiteit heeft overleg plaats gevonden met de schoolcoach en is kritisch gekeken naar de vraagstellingen. Daarbij is getracht de vragen zo eenduidig mogelijk te formuleren, waardoor de kans op interpretatieverschillen in de vraagstelling geminimaliseerd worden. Het theoretisch kader (hoofdstuk 4) speelt een belangrijke rol voor de validiteit van het onderzoeksresultaat. Door middel van de theorie kan deels verklaard worden waarom regels in enkele gevallen verschillend toegepast worden. Het begrip ‘discretionaire ruimte’ staat daarin centraal.

15 DRS. C. VAN DER WERF (2004). ESSAY OVER DE ZIN EN ONZIN VAN HET GEBRUIK VAN INTERNET-ENQUÊTES.



4. THEORETISCH KADERCentraal in het theoretisch kader staat de wijze van regeltoepassing en het gebruik van de discretionaire ruimte door uitvoerders16. Dit is belangrijk omdat wet- en regelgeving wel voor iedereen hetzelfde kan zijn, maar dat nog niet wil zeggen dat deze ook steeds op dezelfde wijze worden toegepast. De Amerikaanse politicoloog Lipsky schreef een toonaangevende theorie over de werkwijze van ‘street-level bureaucratieën’. Hierin stelt hij dat onderzoek naar beleidsuitvoering zich niet moet richten op de top van de hiërarchie maar op de uitvoerders aan de basis (de street-level bureaucraten). Volgens hem is de beleidsuitvoering aan de basis bepalend voor het slagen van vastgesteld beleid. Daarnaast geeft Lipsky veel aandacht aan het gebruik van de discretionaire ruimte en de wijze van regeltoepassing in het directe contact met de burger. Op dezelfde voet gaat het boek ‘Ruimte rondom regels’ van Bakker W. en Van Waarden F. (1999) verder, maar deze geeft een meer actuele stand van de theorie rondom beleidsuitvoering. Aandacht wordt besteed aan het moment waar beleid praktijk wordt, namelijk op het moment dat organisaties en uitvoerders in het directe contact met burgers regels toepassen en daarbij gebruik maken van discretionaire ruimte.

4.1 ‘STREET-LEVEL BUREAUCRATIE’De Amerikaanse politicoloog Michael Lipsky schreef een veel geciteerde theorie over de werkwijze van uitvoerders van street-level bureaucratieën. Volgens zijn theorie wordt de uitkomst van de uitvoering wordt niet alleen bepaald door het vastgestelde beleid en de sturing door de beleidsbepalers (de top), maar ook door de werking van de uitvoerende organisatie, door eigenschappen van de regeltoepassende, uitvoerende ambtenaren (street-level) en door eigenschappen en reacties van tot medewerking en naleving te bewegen burgers. De street-level bureaucraat is een uitvoerder van een ambtelijke organisatie die in het kader van zijn werk directe contacten heeft met de burger en daarbij een bepaalde discretionaire ruimte geniet. De discretionaire ruimte wordt gedefinieerd als de handelingsruimte die een uitvoerder heeft binnen het gestelde kader van wet- en regelgeving. Volgens Lipsky (1980; p. 28-29) kan het handelen van street-level bureaucraten deels verklaard worden door de lastige werkomstandigheden waaronder zij hun werk moeten doen:

Middelen zijn vaak onvoldoende in verhouding met de taken van de uitvoerder; De vraag naar de dienst is groter dan het aanbod; Doelstelling is vaak tweeslachtig, vaag en conflicterend; Uitvoerders hebben te maken met veelal burgers die onvrijwillig bij de

uitvoerder terecht is gekomen.

Street-level bureaucraten hebben kortom te maken met lastige werkomstandigheden. Dat leidt er toe dat zij aanpassingsstrategieën moeten ontwikkelen om complexe werksituaties te kunnen controleren en de onzekerheid over te nemen beslissingen te verkleinen. De aanpassingen die uitvoerders van street-level bureaucratieën maken, bepalen in hoge mate het functioneren van de uitvoerende organisatie. De belangrijkste aanpassing die uitvoerders moeten maken is het opbouwen en behouden van autonomie. Dit is nodig om complexe situaties ‘werkbaar’ te houden. Dat kan onder meer door de emotionele betrokkenheid bij het werk te verlagen, alsmede het aspiratieniveau van uitvoerders. Daarnaast moeten uitvoerders routines ontwikkelen om diensten beheersbaar te maken en efficiënt om te gaan met schaarse middelen. Routines kunnen ook ontwikkeld worden om onzekere beslissingen te reduceren. Een laatste aanpassing is dat uitvoerders typificaties en simplificaties ontwikkelen om complexe werksituaties te kunnen benaderen. De burger wordt op basis van beknopte informatie getypeerd. Dit maakt het mogelijk om de burger in een hokje te plaatsen waardoor de uitvoerder weet hoe te handelen. (Lipsky, 1980; p. 82-105 & Montfort, 1992; P.213-222)

16 ZIE BEGRIPSOMSCHRIJVINGEN



Het functioneren van een street-level bureaucratie wordt in hoge mate bepaald door de aanpassingen die uitvoerders maken in hun werk. Gevolg kan zijn dat de doelstellingen van de top niet stroken met de uitvoering in de praktijk. Uitvoerders erkennen de bevoegdheid van de top om algemene wet- en regelgeving uit te vaardigen. Echter zijn zij van oordeel dat complexe werksituaties haar eigen eisen stellen en dat deze boven de algemene regels prevaleren. (Lipsky, 1980; p. 13-25)Om de wijze van regeltoepassing te kunnen begrijpen moet aandacht besteedt worden aan het gebruik dat uitvoerders van hun discretionaire ruimte (beoordelingsruimte en beleidsvrijheid) maken. Bij de toepassing van regelgeving moet de uitvoerder de juiste balans zien te vinden tussen flexibiliteit en uniformiteit (Bakker & van Waarden, 1999; p14-15 & lipsky, 1980). Flexibiliteit wordt mogelijk gemaakt door de discretionaire ruimte en is nodig om regels rechtvaardig toe te kunnen passen. Zonder de discretionaire ruimte is het moeilijk de kloof tussen algemene regels en specifieke situaties te dichten en het beleid effectief te laten zijn. Aan de andere zijde kan toepassing van discretionaire ruimte zorgen voor diversiteit in regeltoepassing en dus rechtsongelijkheid & rechtsonzekerheid voor de burger.

4.2 GEBRUIKSBESLUIT EN WIJZE VAN REGELTOEPASSINGBij het voorbereidend overleg voor de totstandkoming van dit besluit zijn door het georganiseerde bedrijfsleven (..) veel praktijkvoorbeelden aangereikt waaruit met name bleek dat de huidige praktijktoepassing van brandveiligheidsvoorschriften regelmatig tot problemen en ergernis bij de betrokken bedrijven leidde. Bij bestudering van de aangeleverde voorbeelden bleek dat de oorzaak daarvan vooral in de toepassing van de regelgeving en nauwelijks in de inhoud van de regelgeving is gelegen. Het gaat dan vooral om interpretatieverschillen tussen het bevoegd gezag en het bedrijven. 17

Het bovenstaande bevestigt de theorie van Lipsky en de literatuur van Bakker en Van Waarden, namelijk dat de beleidsuitvoering bepalend is voor het doen slagen van beleid. In de beleidsuitvoering kan van alles ‘fout’ gaan of anders gaan dan de beleidsmaker bedoeld heeft. De wijze van regeltoepassing door uitvoerders bepaalt of de doelstellingen van het Gebruiksbesluit worden behaald. Doelstellingen van het Gebruiksbesluit zijn landelijke uniformering en daaruit voortvloeiend meer rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor de burger. De complexiteit voor de uitvoerder van het Gebruiksbesluit ligt in de algemene uniforme regeltoepassing en het rechtvaardig toepassen van algemene regels in complexe situaties. Juist in die situaties kunnen gebruikers diversiteit in regeltoepassing ervaren doordat de uitvoerder gebruik maakt van zijn discretionaire ruimte. De uitvoerder heeft de mogelijkheid om een situatie naar eigen inzichten te beoordelen, waarbij hij gebruik maakt van zijn beoordelingsruimte. Verschillende invulling van die beoordelingsruimte kan leiden tot willekeur en partijdigheid.Bij het indienen van een gebruiksmelding of de aanvraag van een gebruiksvergunning beoordeelt de uitvoerder of het gebouw brandveilig gebruikt kan worden. Voor elk (risicovol) gebouw moeten de algemene regels (preventief) toegepast worden op de specifieke situatie (zie hoofdstuk 2). Bij het toepassen van de voorschriften kan hij gebruik maken van zijn beoordelingsruimte.

Gelijkwaardige oplossing (artikel 1.4); Stellen van noodzakelijke aanvullende voorwaarden (artikelen 2.11.4 en 2.12.4); ‘Vangnetbepaling’ (artikel 2.9.1); Afwijken van het aantal van meer dan 10 personen in de gemeentelijke

bouwverordening. Het bevoegd gezag kan afwijken van het aantal van 10 personen voor het in gebruik nemen of te gebruiken van een bouwwerk voorzover daarin bedrijfsmatig of in het kader van verzorging van nachtverblijf zal worden verschaft (artikel 2.11.1, lid 2).

Ter bevordering van de landelijke uniformering heeft het ministerie van VROM de nodige aanpassingen gedaan ten opzichte van de modelbouwverordening. De voorschriften zijn 17 STAATSBLAD 2008. GEBRUIKSBESLUIT – NOTA VAN TOELICHTING. P. 23



zo eenduidig mogelijk geformuleerd en er is weinig discretionaire ruimte gelaten. Ook wordt in de Nota van Toelichting op het Gebruiksbesluit uitgebreid ingegaan op de wijze van regeltoepassing waardoor minder interpretatieverschillen moeten ontstaan. Het instellen van een onafhankelijke commissie regeltoepassing voor brandveiligheid moet een oplossing bieden in complexe situaties waarin een meningsverschil bestaat tussen de gebruiker, installateur en/of de uitvoerder. Ten slotte geeft de landelijke uniformering de mogelijkheid tot betere voorlichting naar gebruikers.

In het onderstaande is een voorbeeld gegeven waarin de voorschriften en de praktijk elkaar tegenspreken.

Kinderdagverblijf18

“Een voorbeeld waar voorschriften en de praktijk elkaar tegenspreken, is een kinderdagverblijf. In het nog geen drie jaar oude pand waarin het kinderdagverblijf is gevestigd, kan de destijds geplaatste brandmeldinstallatie niet opnieuw worden gecertificeerd door het branddetectiebedrijf, want er zitten maar twee ‘slow-whoops’ in het gebouw. In ieder lokaal moet zo’n melder worden geïnstalleerd om het minimaal voorgeschreven geluidsniveau te kunnen bereiken. Maar de plaatselijke brandweer zegt dat er genoeg detectoren aanwezig zijn en er voldoende geluid bij alarm is. Dus de vergunning wordt verleend. Het NCP-erkend branddetectiebedrijf staat met lege handen, terwijl het de voorschriften aanhoudt.”

18 Nederlands normalisatie-instituut, http://www2.nen.nl/nen/servlet/dispatcher.Dispatcher?id=276090. Artikel: Brandveiligheid gebouwen onder druk. Geraadpleegd op 15-04-09.


http://www2.nen.nl/nen/servlet/dispatcher.Dispatcher?id=276090


5. RESULTATENIn dit hoofdstuk worden de resultaten van de internet-enquête en de casus ‘gebruiksvergunning’ weergegeven. Allereerst wordt in paragraaf 5.1 een beschrijving gegeven van de deelnemers aan de enquête en worden de resultaten van de enquête in paragraaf 5.2 weergegeven. Vervolgens wordt in paragraaf 5.3 een beschrijving gegeven van de deelnemers aan de ‘casus Gebruiksvergunning’. In paragraaf 5.4 zijn de resultaten van de casus weergegeven.

5.1 DEELNEMERS Alvorens de resultaten van de internet-enquête en de casus ‘gebruiksvergunning’ worden weergegeven, zullen een aantal kenmerken van de deelnemers weergegeven worden. Het gaat hierbij om geografische kenmerken en persoonlijke kenmerken zoals opleiding en functie.

5.1.1 MEDEWERKERS BRANDWEER EN GEMEENTE De internet-enquête is verstuurd naar de gemeentelijke- en brandweerorganisatie19 van alle veertien gemeenten in de regio Twente.

Figuur 3: Aantal deelnemers per gemeente

Alle veertien gemeenten in de regio Twente zijn aangeschreven met het verzoek tot deelname aan de internet-enquête. Op een tweetal gemeenten na is door elke gemeente de internet-enquête door één of twee medewerkers brandpreventie ingevuld. Alle medewerkers brandpreventie hebben de mogelijkheid gehad om de internet-enquête in te vullen. Van de deelnemers is een achttal (57%) werkzaam bij de brandweer en een zestal deelnemers werkzaam bij de gemeente op de afdeling bouw- en woningtoezicht ( 43%). 75% van de deelnemers is werkzaam in een kleine gemeente (tot 50.000 inwoners),

19 AFHANKELIJK VAN DE GEMEENTELIJKE ORGANISATIE NAAR DE BRANDWEER OF GEMEENTE.


1 1

111

2

1

= aantal deelnemers1

11

1

21 0

0


ongeveer 17% werkzaam in een middelgrote gemeente (50.000-150.000 inwoners) en 12% is werkzaam in een grote gemeente (meer dan 150.000 inwoners).20

Opleiding en functie deelnemersVijftig procent van de respondenten(7) geeft aan een opleiding op HBO-niveau te hebben gevolgd als hoogst genoten opleiding. Daarnaast heeft een groot deel een opleiding op MBO-niveau(6). Een klein deel beschikt over een opleiding op WO-niveau(1). Geen van de respondenten bleek als hoogst genoten opleiding een opleiding op LBO-niveau te hebben gevolgd.

Figuur 4: Hoogst genoten opleiding (N=14)

Het overgrote deel (65%) van de respondenten heeft een opleiding bouwkunde gevolgd.

Tabel 2: OpleidingsrichtingOpleidingsrichting

Aantal (N=14)

Bouwkunde 9Elektrotechniek 1Bedrijfskunde 2Brandweeropleiding 1Cultuurtechniek 1

20 INWONERSAANTALLEN EN INDELING VOLGENS CBS.



Het grootste deel van de respondenten omschrijft zijn of haar functie als ‘medewerker risicobeheersing’(6). Het aantal respondenten dat zijn of haar functie omschrijft als ‘medewerker / adviseur preventie’ (4) en ‘medewerker bouw- en woningtoezicht’ (4) is gelijk aan elkaar.

Figuur 5: Wat is uw functie?

5.1.2 E-INSTALLATEURS

In de onderstaande tabel zijn de deelnemende installatiebedrijven opgesomd. Omdat in Twente geen installatiebedrijven voor brandmeld- en ontruimingsinstallatie zijn gevestigd, is er voor gekozen om de internet-enquête te versturen naar relevante installatiebedrijven in heel Nederland.

Tabel 3: Deelnemende installatiebedrijven brandmeld- en ontruimingsinstallaties


Naam bedrijf Plaats1. NoRisk Beveiligingstechniek BV

Delfgauw

2. Hollander Techniek Apeldoorn3. ADT Fire & Security Woerden4. Eurohill BV Hoogeveen5. SprangersBeveiliging Nieuwendijk6. Risico beveiliging Groningen7. De Jong Techniek Drachten8. Hulst beveiligingstechniek Nieuwerburg9. Imtech Ridderkerk


In het onderstaande kaartje is de vestigingsplaats van het deelnemende installatiebedrijf opgenomen.

= vestigingsplaats installateur

Figuur 6: Vestigingsplaatsen installatiebedrijven

Van de E-installateurs geeft 67% aan een opleiding op MBO-niveau te hebben gevolgd. Daarnaast geeft 33% aan een opleiding op HBO-niveau te hebben gevolgd. De E-installateurs op MBO-niveau hebben allen als opleidingsrichting elektrotechniek aangeven. Twee van de drie E-installateurs op HBO-niveau geven als opleidingsrichting techniek aan.

Tabel 4: Opleidingsniveau Tabel 5: Opleidingsrichting


Opleidingsniveau Aantal (n)

MBO of gelijkwaardig

6 (67%)

HBO of gelijkwaardig

3 (33%)

Opleidingsrichting

Aantal (n)

Elektrotechniek 7 (78%)Techniek algemeen

2 (22%)

3

7

281

6

5

4

1


5.2 RESULTATEN INTERNET-ENQUÊTE

5.2.1 MEDEWERKERS GEMEENTELIJKE- EN BRANDWEERORGANISATIE De internet-enquête voor medewerkers brandpreventie van de gemeentelijke- en brandweerorganisatie bestaat uit 9 meerkeuzevragen. Bij elke meerkeuzevraag heeft de respondent de mogelijkheid om zijn of haar antwoord toe te lichten. De vragen hebben betrekking op de toepassing van voorschriften uit het Gebruiksbesluit en de mate waarin zij het Gebruiksbesluit als uniform ervaren. De enquêtevragen zijn gebaseerd op gesprekken met brandpreventiecoördinatoren uit de regio Twente en artikelen op internet (zie bijlage 8). Hieruit is gebleken dat over bepaalde voorschriften discussie bestaat zoals over de gebruiksfunctie wonen met zorg, brandmeldinstallaties en de invulling van gemeenten op voorschriften met een bepaalde beleidsvrijheid.

Grafiek 1: Antwoordverdeling op enquêtevragen gemeente / brandweer


V1 Het bevoegd gezag stelt zwaardere eisen aan het brandveilig gebruik van gebouwen dan wettelijk verplicht, zodat noodhulpdiensten beter hulp kunnen bieden in noodsituaties5 van de 14 respondenten geeft aan dat het bevoegd gezag soms zwaardere eisen aan het brandveilig gebruik stelt dan wettelijk verplicht. Hierbij geven de meeste respondenten aan dat het hier om een advies gaat. De gebruiker is dus niet verplicht om de zwaardere eisen op te volgen. 6 respondenten zeggen dat het bevoegd gezag nooit zwaardere eisen stelt dan wettelijk verplicht. 3 respondenten geven het antwoord anders en geeft daarbij als toelichting dat het bevoegd gezag in geval van gelijkwaardigheid soms zwaardere eisen stelt. Geen van de respondenten zegt dat dit altijd het geval is.

V4 Het bepalen van de gebruiksmelding- en de gebruiksvergunningplicht is eenduidig te bepalen volgens het Gebruiksbesluit9 van de 14 respondenten zegt dat het bepalen van de gebruiksmelding- en gebruiksvergunningplicht meestal eenduidig te bepalen is. 5 van de respondenten zegt dat dit altijd het geval is. Geen van de respondenten zegt dat dit soms of nooit het geval is.

V5 Bij het bepalen van de Gebruiksfunctie (b.v. bij woonfunctie voor zorg en woonfunctie voor kamergewijze verhuur) ontstaan interpretatieverschillen tussen het bevoegd gezag, de aanvrager en/of de installateur11 van de 14 respondenten geeft aan dat bij het bepalen van de gebruiksfunctie soms interpretatieverschillen ontstaan tussen het bevoegd gezag, de gebruiker en/of de installateur. Daarnaast geven 3 respondenten aan dat interpretatieverschillen meestal voorkomen. Geen van de respondenten zegt dat dit altijd of nooit gebeurt.

V6 Op basis van het Gebruiksbesluit is duidelijk of een gebouw (of delen daarvan) verplicht is een brandmeldinstallatie te hebben10 van de 14 respondenten zegt dat het meestal duidelijk is of een gebouw verplicht is een brandmeldinstallatie te hebben. 4 van de respondenten zegt dat dit altijd duidelijk is. Geen van de respondenten zegt dat het nooit of soms duidelijk is.

V7 In praktijksituaties ontstaan er interpretatieverschillen tussen de brandpreventist en de installateur (b.v. over de installatie van een brandmeldinstallatie)12 van de 14 respondenten zegt soms een interpretatieverschil te hebben met de installateur. 2 respondenten geven aan dat dit nooit het geval is. Geen van de respondenten heeft dit meestal of altijd.

Altijd Altijd

Meestal

Meestal

Meestal

Soms

Soms

Soms

Nooit

NooitAnders


Grafiek 2: Antwoordverdeling op enquêtevragen brandweer / gemeente

Samenhang opleidingsniveau en mate van uniformiteit


V2 Stel: de eigenaar van een studentenhuis laat, in strijd met zijn meldingsplicht, na om binnen vier weken voordat hij de kamers gaat verhuren het voorgenomen gebruik te melden aan de gemeente. De gemeente raakt, per toeval, pas na ingebruikname hiervan op de hoogte. Hoe handelt u in deze situatie?5 van de 14 respondenten zegt eerst een controle ter plaatse te houden en afhankelijk daarvan de handhavingstrategie te bepalen. 2 respondenten zeggen een aanschrijvingsprocedure te starten. Eveneens 2 respondenten zeggen een last onder dwangsom op te leggen. Hetzelfde aantal respondenten zegt eerst in gesprek te gaan. 3 respondenten geven aan hier geen vaststaand beleid voor te hebben.

V3 Stel: De eigenaar van een studentenhuis beschikt over 6 kamers en één gezamenlijke ruimte. De gebruiksfunctie van het studentenhuis is bestempeld als woonfunctie voor kamergewijze verhuur. De eigenaar heeft sinds 2004 een gebruiksvergunning, maar beschikt niet over een brandmeldinstallatie. Dient hij deze alsnog te installeren?11 van de 14 respondenten zijn van mening dat er een brandmeldinstallatie geïnstalleerd moet worden. 3 respondenten geven aan dat er geen brandmeldinstallatie geplaatst hoeft te worden.

V8 De voorschriften uit het Gebruiksbesluit zijn voldoende eenduidig geformuleerd11 van de 14 respondenten is het er gedeeltelijk mee eens dat het Gebruiksbesluit eenduidig is geformuleerd. 3 respondenten ervaren het Gebruiksbesluit als voldoende eenduidig. Geen van de respondenten is het hiermee oneens.

V9 Bij een wezenlijk verschil van mening tussen gemeente en de gebouweigenaar/ gebruiker over de te treffen brandveiligheidsvoorzieningen moet gebruik gemaakt kunnen worden van een onafhankelijke commissie praktijktoepassing brandveiligheid.Ten slotte zijn 4 van de 14 respondenten het eens met de stelling dat bij een wezenlijk verschil van mening over de te treffen brandveiligheidsvoorzieningen gebruik gemaakt moet worden van een onafhankelijke commissie. 10 respondenten zijn het hier gedeeltelijk mee eens. Geen van de respondenten is het hiermee oneens.

In gesprek

Controle

Aanschrijvingsprocedure

Last onder dwangsom

Geen beleid

Ja

Nee

Gedeeltelijk mee eens

Mee eens

Mee eens



Om te toetsen of er een significant verschil bestaat tussen het opleidingsniveau en de mate van uniformiteit zijn een tweetal hypothesen geformuleerd:

Hypothese: H0: Er bestaat in de populatie medewerkers brandpreventie van de gemeentelijke- en

brandweerorganisatie geen samenhang tussen opleiding en de mate waarin zij het Gebruiksbesluit als uniform ervaren.

H1: Er bestaat in de populatie medewerkers brandpreventie van de gemeentelijke- en brandweerorganisatie een samenhang tussen opleiding en de mate waarin zij het Gebruiksbesluit als uniform ervaren.

In tabel 7 is de samenhang tussen opleiding en de mate waarin het Gebruiksbesluit uniform wordt ervaren en toegepast uiteengezet. Per vraag is het opleidingsniveau afgezet tegen de gegeven antwoorden. Daaruit blijkt dat er een significant verschil bestaat in de mate waarin het Gebruiksbesluit uniform wordt toegepast en als uniform wordt ervaren. Op inhoudelijke vragen (enquêtevraag 1 en 2) antwoorden respondenten met een MBO-opleiding diverser dan respondenten met een HBO-opleiding. Op de vraag of er een brandmeldinstallatie geïnstalleerd moet worden, antwoorden respondenten met een MBO-opleiding uiteenlopend, terwijl respondenten met een HBO-opleiding het eens zijn over de noodzaak van het installeren van de brandmeldinstallatie. Uit vraag 3, 4, 6, en 8 blijkt dat respondenten met een MBO-opleiding het Gebruiksbesluit als minder uniform ervaren dan de respondenten met een HBO-opleiding. Zij stellen vaker dan respondenten met een HBO-opleiding dat het bevoegd gezag zwaardere eisen stelt. Tevens zijn significant meer respondenten met een HBO-opleiding het eens met de stelling of het Gebruiksbesluit voldoende eenduidig geformuleerd is (enquêtevragen 4 en 8). Uit enquêtevraag 5 en 7 blijkt dat respondenten met een MBO-opleiding vaker interpretatieverschillen ervaren tussen de gebruiker, de brandpreventist en de installateur. Opvallend is dat, ondanks dat respondenten met een MBO-opleiding het Gebruiksbesluit significant minder uniform ervaren dan respondenten met een HBO-opleiding, 28% van hen een onafhankelijke commissie praktijktoepassing brandveiligheid niet nodig vindt.

In tabel 6 zijn de significantieniveaus per vraag weergegeven. Dikgedrukt geeft een significant verband weer tussen het opleidingsniveau en de mate waarin het Gebruiksbesluit uniform wordt ervaren of toegepast.

Tabel 6: Chi-square test voor het aantonen van significantie. α = 10%. Chi-square testsEnquêtevraag

Waarde Df Asymp. Sig (2-sided)

1 Pearson Chi-Square 1 0,0312 Pearson Chi-Square 1 0,1273 Pearson Chi-Square 1 0,0514 Pearson Chi-Square 1 0,0945 Pearson Chi-Square 1 0,5156 Pearson Chi-Square 1 0,2377 Pearson Chi-Square 1 0,1278 Pearson Chi-Square 1 0,094



Tabel 7: Samenhang opleidingsniveau en de mate waarin het gebruiksbesluit als uniform wordt ervaren – medewerkers gemeente/brandweer

Opleidingsniveau – mate van uniformiteit 1. Stel: de eigenaar van een studentenhuis laat in strijd met zijn meldingsplicht na om binnen vier weken voordat hij de kamers gaat verhuren het voorgenomen gebruik te melden aan de gemeente. De gemeente raakt per toeval pas na ingebruikname hiervan op de hoogte. Hoe handelt u in deze situatie?

Last onder dwangsom

Aanschrijvingsprocedure starten

Controle en afhankelijk van situatie handhaving

bepalenAnders

MBO 29% 14% 29% 28%HBO 0% 43% 43% 14%

2. Stel: De eigenaar van een studentenhuis beschikt over 6 kamers en één gezamenlijke ruimte. De gebruiksfunctie van het studentenhuis is bestempeld als woonfunctie voor kamergewijze verhuur. De eigenaar heeft sinds 2004 een gebruiksvergunning maar beschikt niet over een brandmeldinstallatie. Dient hij deze alsnog te installeren?

Ja neeMBO 57% 43%HBO 100% 0%

3. Het bevoegd gezag stelt zwaardere eisen aan het brandveilig gebruik van gebouwen dan wettelijk verplicht zodat noodhulpdiensten beter hulp kunnen bieden in noodsituaties.

Altijd meestal soms nooitMBO 0% 0% 86% 14%HBO 0% 0% 28% 72%

4. Het bepalen van de gebruiksmelding- en de gebruiksvergunningplicht is eenduidig te bepalen volgens het Gebruiksbesluit.


5. Bij het bepalen van de Gebruiksfunctie (b.v. bij woonfunctie voor zorg en woonfunctie voor kamergewijze verhuur) ontstaan interpretatieverschillen tussen het bevoegd gezag de aanvrager en/of de installateur.


6. Op basis van het Gebruiksbesluit is duidelijk of een gebouw verplicht is een brandmeldinstallatie te hebben.Altijd meestal soms nooit

MBO 14% 86% 0% 0%HBO 42% 56% 0% 0%

7. In praktijksituaties ontstaan er interpretatieverschillen tussen de brandpreventist en de installateur (b.v. over de installatie van een brandmeldinstallatie)

altijd meestal soms nooitMBO 0% 0% 100% 28%HBO 0% 0% 72% 0%

8. De voorschriften uit het Gebruiksbesluit zijn voldoende eenduidig geformuleerdMee eens Gedeeltelijk mee eens Mee oneens

MBO 14% 86% 0%HBO 43% 57% 0%9. Bij een wezenlijk verschil van mening tussen gemeente en de gebouweigenaar/gebruiker over de te treffen brandveiligheid voorzieningen moet gebruik gemaakt kunnen worden van een onafhankelijke commissie praktijktoepassing brandveiligheid.

Nee, niet nodig Ja, maar alleen op verzoek van het bevoegd gezag

Ja, zowel op verzoek van het bevoegd gezag als de gebouweigenaar en de

installateurMBO 28% 0% 72%HBO 0% 0% 100%



5.2.1 INSTALLATEURS De internet-enquête voor e-installateurs van brandmeld- en ontruimingsinstallaties bestaat uit 8 vragen. De respondent heeft bij elke meerkeuze vraag de mogelijkheid om het gegeven antwoord toe te lichten. De vragen hebben betrekking op de mate waarin de regelgeving betreffende brandveiligheidinstallaties als uniform wordt ervaren. Uit onder andere artikelen uit het tijdschrift ‘bouwregels in de praktijk’ en artikelen op internet (zie bijlage 8) is gebleken dat ondanks de inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit, de regelgeving betreffende brandveiligheidinstallaties nog niet uniform wordt toegepast.

Tabel 8: Mate waarin interpretatieverschillen voorkomen bij toepassing van het Gebruiksbesluit tussen medewerkers brandpreventie (gemeente/brandweer) en installateurs (in %)

Medewerkers brandpreventie

E-installateurs

Altijd 0 0Meestal 0 56% (5)Soms 86% (12) 44% (4)Nooit 14% (2) 0

Opvallend is dat e-installateurs vaker interpretatieverschillen ervaren bij de toepassing van voorschriften uit het Gebruiksbesluit dan medewerkers brandpreventie van een gemeentelijke- of brandweerorganisatie. Dit is te verklaren door het feit dat e-installateurs alleen de voorschriften betreffende brandmeld- en ontruimingsinstallaties toepassen. Juist bij de toepassing van deze voorschriften en de bijbehorende NEN-normen (NEN 2535 voor brandmeldinstallaties en NEN 2575 voor ontruimingsinstallaties) ontstaat nog wel eens discussie. Dit is te verklaren door de tegenstrijdige belangen van de medewerker brandpreventie, de gebouweigenaar en de e-installateur. De installateur heeft belang bij een uniforme strikte toepassing van de voorschriften waarmee hij een financieel belang dekt. De gebouweigenaar zal een veilige oplossing tegen een redelijke prijs wensen. De medewerker brandpreventie heeft belang bij een zo goed mogelijke toepassing van de voorschriften waarbij het kan gebeuren dat een gelijkwaardige oplossing kan zorgen voor het buitenspel zetten van de e-installateur.

Het praktijkvoorbeeld gegeven op pagina 21 van dit rapport illustreert de bovenstaande problematiek.


Mee eensMee eens


Grafiek 3: Antwoordverdeling op enquêtevragen installateurs

0

3

1

3

5

5

3

3

5

3

5

4

0

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

V1 V3 V4 V2 V5

V1 Het bevoegd gezag stelt na de inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit gelijkvormige eisen aan de brandmeldinstallatie en past deze ook op dezelfde wijze toe.6 van de 9 installateurs is van mening dat het bevoegd gezag in de meeste gevallen gelijkvormige eisen stelt aan de brandmeldinstallatie. 3 installateurs zijn van mening dat het bevoegd gezag dit soms doet. Geen van de respondenten vindt dat dit altijd of nooit het geval is.

V3 De inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit heeft gezorgd voor landelijk uniforme voorschriften wat betreft brandmeldinstallaties6 van de 9 installateurs zeggen dat de voorschriften nu landelijk uniform zijn. 3 installateurs zijn van mening dat dit meestal het geval is. Geen van de respondenten antwoordt met soms of nooit.

V4 In de praktijk ontstaan interpretatieverschillen tussen de medewerker brandpreventie van de gemeente en de installateur (b.v. over de installatie van een brandmeld- of een ontruimingsinstallatie of vluchtrouteaanduiding)Tweederde van de installateurs zegt dat er meestal interpretatieverschillen ontstaan. Eenderde zegt dat in sommige gevallen interpretatieverschillen ontstaan. Geen van de respondenten antwoordt met altijd of nooit.

V2 Medewerkers brandpreventie hebben onvoldoende kennis van de elementaire eisen waaraan brandveiligheidinstallaties moeten voldoen.Het overgrote deel, namelijk tweederde, is het oneens met de stelling dat medewerker brandpreventie onvoldoende kennis van de elementaire eisen van brandveiligheidinstallaties. Eenderde is het hiermee gedeeltelijk eens.

V5 De inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit heeft gezorgd voor landelijk uniforme voorschriften wat betreft brandmeldinstallaties5 respondenten zijn het oneens met de stelling dat het bevoegd gezag voldoende controleert. 3 installateurs zijn het gedeeltelijk mee eens en 1 respondent zegt het eens te zijn met de stelling.


Mee oneens

Mee oneens

Meestal


Meestal

Soms Soms

AltijdMeestal


Mee eens


Samenhang opleidingsniveau en mate van uniformiteitOok voor de populatie installateurs is de samenhang tussen opleidingsniveau en de mate waarin het Gebruiksbesluit als uniform wordt ervaren getoetst. Hier bleek geen significant verschil tussen de gegeven antwoorden waar te nemen.

Tabel 9: Samenhang opleidingsniveau en de mate waarin het gebruiksbesluit als uniform wordt ervaren - installateurs

Opleidingsniveau – mate van uniformiteit1. Het bevoegd gezag stelt na de inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit gelijkvormige eisen aan de brandmeldinstallatie en past deze ook op dezelfde wijze toe.

Altijd Meestal Soms NooitMBO 33% 67% 0% 0%

HBO 67% 33% 0% 0%2. In de praktijk ontstaan interpretatieverschillen tussen de medewerker brandpreventie van de gemeente en de installateur (b.v. over de installatie van een brandmeld- of een ontruimingsinstallatie of vluchtrouteaanduiding.

Altijd meestal soms nooitMBO 0% 50% 50% 0%

HBO 0% 67% 33% 0%3. Medewerkers brandpreventie hebben onvoldoende kennis van de elementaire eisen waaraan brandveiligheidinstallaties moeten voldoen.

Mee eens Gedeeltelijk mee eens Mee oneensMBO 50% 50% 0%

HBO 0% 100% 0%4. De inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit heeft gezorgd voor landelijk uniforme voorschriften wat betreft brandmeldinstallaties

Mee eens Gedeeltelijk mee eens Mee oneensMBO 33% 67%

HBO 33% 67`%5. Het bevoegd gezag controleert voldoende op de eisen waaraan een brandmeldinstallatie moet voldoen, waardoor installatiebedrijven geen concurrentievoordeel behalen uit het onderduiken van geldende wet- en regelgeving.

Mee eens Gedeeltelijk mee eens Mee oneensMBO 16% 34% 50%

HBO 0% 67% 33%



5.3 BESCHRIJVING DEELNEMERS ‘CASUS GEBRUIKSVERGUNNING’.De ‘casus gebruiksvergunning’ (bijlage 4) is in overleg met de coördinator preventie van de regio Twente verstuurd naar een vijftal gemeentelijke brandweerorganisaties. Uit alle vijf clusters21 in de regio Twente heeft één gemeentelijke of brandweerorganisatie de casus behandelt.

Tabel 10: Arbeidskenmerken deelnemers casus

Deelnemer

Gemeente FunctieOpleidin

gs-niveau

Opleidingsrichting

1 LosserMedewerker

brandveiligheidMBO

Bouw en werktuigbouwkunde hoofdbrandmeester

preventie

2Rijssen-Holten

Adviseur risicobeheersing HBOBouwkunde en specialist

brandpreventie

3Haaksberge

nAdviseur risicobeheersing WO Bouwkunde

4 Almelo Veiligheidsadviseur HBO Bouwkunde

5 Hengelo Adviseur brandveiligheid MBOElectronica en aanvullend

bouwkunde

5.4 RESULTATEN CASUS ‘GEBRUIKSVERGUNNING’ In deze paragraaf wordt per hoofdvraag nagegaan in hoeverre uniform wordt geantwoord op de gegeven vraag. Het is niet de bedoeling geweest om de antwoorden op juistheid te controleren, maar enkel op uniformiteit. Dat wil zeggen de mate waarin de antwoorden van de respondenten overeenkomen. Opgemerkt moet worden dat antwoorden gecategoriseerd zijn teneinde deze beter met elkaar te kunnen vergelijken. Antwoorden in verschillende bewoordingen maar met dezelfde betekenis zijn hergeformuleerd in één antwoordcategorie.

Elke vraag wordt ingeschaald op mate van uniformiteit.

Mate van uniformiteit

Overeenstemming tussen respondenten (%)

Aantal deelnemers met overeenkomstig antwoord

++ 100% 5+ 80% 4- 60% 3-- 40% 2

21 BIJLAGE 5: CLUSTERINDELING REGIO TWENTE



Vraag 1: Is de aanvraag ontvankelijk?

Deeln.Ja/

NeeMotiviatie

1 NeeAanvraagformulier bouwvergunning ontbreekt. Voldoet niet aan indieningsvereisten artikel 2.12.2 / Deel D aanvraagformulier

2 Nee Voldoet niet aan indieningsvereisten artikel 2.12.2 / Deel D aanvraagformulier3 Nee Adresgegevens bouwwerk ontbreken

4 Nee/JaJa, indien bouwvergunning correct is afgegeven. Voldoet niet aan indieningsvereisten artikel 2.12.2 / Deel D aanvraagformulier

5 NeeVoldoet niet aan indieningsvereisten artikel 2.12.2. en brandmeldinstallatie moet aangegeven zijn.

Vier respondenten geven hetzelfde antwoord met een gelijkluidende motivatie. Één respondent geeft als motivatie voor het niet ontvankelijk zijn dat de adresgegevens van het bouwwerk ontbreken.

Uniformiteit vraag 1: +

Vraag 2: Wat is/zijn de gebruiksfunctie(s) van het gebouw? Deeln

.Gebruiksfunctie Motiviatie

1Waarschijnlijk Gezondheidszorgfunctie

-

2Groepszorgwoning met 24-uurs zorg

A. Zelfstandige woningB. 5 of meer zorgvragers met gelijke zorgindicatie en zorgvoorziening in 1 huishoudenC. Zorg die wordt ontvangen kan van 1 of meer zorgaanbieders komen.

3

Woonfunctie met zorg –

bijeenkomstfunctie –kantoorfunctie

-

4Woon- en of

gezondheidszorgfunctie

Afstemming met gebruiker noodzakelijk om gebruiksfunctie te kunnen bepalen

5

Woon- en of gezondheidszorgfunc

tie – bijeenkomstfunctie

Afstemming met gebruiker noodzakelijk om gebruiksfunctie te kunnen bepalen

Het bepalen van de gebruiksfunctie blijkt moeilijk te zijn op grond van de gegeven beschrijving en de plattegrondtekeningen (zie bijlage 4). De deelnemers geven aan dat afstemming met de gebruiker noodzakelijk is om de juiste gebruiksfunctie te kunnen bepalen. Drie deelnemers geven aan afstemming met de gebruiker noodzakelijk te vinden, waarbij zij twijfelen over de gebruiksfunctie ‘wonen met zorg’ of de ‘gezondheidszorgfunctie’. Twee deelnemers geven geen definitief antwoord, maar geven hier beiden een verschillende gebruiksfunctie op. Het Gebruiksbesluit heeft ten opzichte van de Modelbouwverordening wijzigingen aangebracht in gebruiksfuncties. Voor de gebruiksfunctie ‘wonen met zorg’ is deze onderverdeeld in zeven subfuncties. Of er sprake is van een zorgclusterwoning of een



groepszorgwoning (zie bijlage 8) wordt in de aanvraag bepaald door de gebruiker. Aan de hand van die keuze wordt het gebruik getoetst. Indien het daadwerkelijke gebruik afwijkt van het door de gebruiker aangegeven gebruik, dan is er sprake van een onjuiste opgave en kan zonodig bestuursrechtelijk of strafrechtelijk opgetreden worden.

Uniformiteit vraag 2: - (Beoordeeld op het feit dat drie deelnemers afstemming noodzakelijk achten om de gebruiksfunctie te bepalen)

Vraag 3: Dient er een gebruiksmelding (GM) of gebruiksvergunning (GV) aangevraagd te worden?

Deeln.GM/GV

Motiviatie

1 GV Gebruiksbesluit artikel 2.11.1 lid a 2 GV Gebruiksbesluit artikel 2.11.1 lid a 3 GM Woonfunctie

4GM/GV

GM: Voor het restaurant, Gebruiksbesluit artikel 2.12.1 lid 1b GV: Indien het gezondheidszorgfunctie betreft Gebruiksbesluit artikel 2.11.1 lid a

5 GM Voor woonfunctie (al dan niet met zorg) en voor restaurantgedeelte

Afhankelijk van de gebruiksfunctie wordt bepaald of een gebruiksmelding of gebruiksvergunning benodigd is. Degene die de gebruiksfunctie als woonfunctie beoordelen geven allemaal ‘gebruiksmelding’ als antwoord. Degene die de gebruiksfunctie als gezondheidszorgfunctie beoordeelt geven allemaal ‘gebruiksvergunning’ als antwoord. Het bepalen van de gebruiksfunctie kan om deze reden als uniform beoordeeld worden, ondanks verschillende antwoorden.

Vraag 3: Uniformiteit ++



In

paragraaf 5.2.1 bleek al dat er vaak interpretatieverschillen ontstaan tussen e-installateurs, medewerkers brandpreventie en de gebruiker over de brandmeldinstallatie. Alle deelnemers geven aan dat er een brandmeldinstallatie geïnstalleerd dient te worden. Twee daarvan geven aan dat er een volledige bewaking aanwezig moet zijn met doormelding naar de regionale alarmcentrale (RAC). Drie deelnemers geven aan dat voor de installatie van een brandmeldinstallatie afstemming met de gebruiker noodzakelijk is. (Uniformiteit vraag 4a: +)Op de vraag of er in het kader van gelijkwaardigheid alternatieven zijn indien de aanvrager geen brandmeldinstallatie wenst, antwoorden de respondenten verschillend. Drie deelnemers geven aan dat er een mogelijkheid is om gelijkwaardige veiligheid te bereiken, waarvan twee deelnemers de sprinklerinstallatie noemen en één deelnemer


Vraag 4a: Dient er een brandmeldinstallatie geïnstalleerd te worden? (a.) Zo ja wat is de omvang van de bewaking? (b.) Dient er een doormelding te komen?(c.)Deel

n.a.

b.c. Motivatie

1 - Aanvrager bepaald2 Ja Volledig Ja, RAC

3Ja gedeeltelijk

-Doormelding is afhankelijk van 24 uurs-zorg of zorg op afroep. Moet overlegd worden met gebruiker

4Ja Gedeeltelijk

/Volledig

Ja, RACAfhankelijk van gebruiksfunctie is de doormelding gedeeltelijk of volledig. Afstemming met gebruiker noodzakelijk.

5 JaVolledig

Ja, RACGroepzorgwoning met 24 uurszorg met gemeenschappelijke ruimten.

Vraag 4b: Welke alternatieven heeft de aanvrager in het kader van gelijkwaardigheid, indien de aanvrager geen brandmeldinstallatie (BMI) wenst? Deel

n.Ja/nee

Zo ja, gelijkwaardige oplossing

1 JaGebruiksbesluit 1.4 gelijkwaardige oplossing en toelichting artikel 2.2.1 Gebruiksbesluit

2 Ja Sprinklerinstallatie. Maar in principe alleen wijziging in gebruik kan BMI vervangen3 Nee Maar aanvrager kan altijd met een voorstel komen

4 JaSprinklerinstallatie. Of gebruik veranderen door een wijziging in het gebruik toe te passen b.v. door alleen zelfredzame personen toe te laten.

5 Nee GeenVraag 4C: Indien er alternatieven zijn om gelijkwaardige veiligheid te bereiken: moeten er aanvullende voorwaarden gesteld worden aan het brandveilig gebruik? Zo ja, welke voorwaarden stelt u op?Deel

n.Ja/nee

Motivatie

1 JaZoals in voorbeeld 1 en 2 Gebruiksbesluit 1.4 en toelichting artikel 2.2.1 Gebruiksbesluit

2 JaAanvrager moet gelijkwaardigheid aantonen. Bevoegd gezag moet de situatie beoordelen en afhankelijk daarvan (eventueel) aanvullende voorwaarden stellen

3 -Gelijkwaardige oplossing beschrijven in de GV/GM. Dit hoeft niet te lijden tot aanvullende voorwaarden

4 Nee Geen aanvullende voorwaarden nodig voor sprinklerinstallatie5 Nee Niet van toepassing


een verandering in het gebruik. Twee deelnemers geven aan dat er geen mogelijkheden zijn tot gelijkwaardigheid. (Uniformiteit vraag 4b: -)Of er in het kader van gelijkwaardigheid aanvullende voorwaarden gesteld moeten worden, antwoorden vier deelnemers ontkennend. (uniformiteit vraag 4c: +)

Vraag 5a: Voldoet het restaurant op de plattegrondtekening aan de eisen voor veilig vluchten?Deel

n.Ja/

Nee Motivatie

1 Nee Bouwbesluit artikel 2.146 lid 8 onvoldoende vereiste vrije doorgang moet zijn 2063

2 NeeBouwbesluit bepaald 90-135 personen per meter deurbreedte. Wij hanteren 135 personen alleen als de vluchtdeur direct in de buitenlucht uitkomt. In dit geval is dat niet zo en mogen er max. 90 personen in de ruimte aanwezig zijn.

3

Ja Bouwkundig voldoet de situatie. Blijft binnen de grenswaarde van 135 personen per meter uitgangsbreedte. Binnen 30 meter kan vanuit elk punt in de ruimte een uitgang van het rookcompartiment bereikt worden en het rookcompartiment heet meerdere uitgangen. Deuren moeten voorzien zijn van panieksluiting

4

Nee Voldoet niet aan bouwbesluit 2003 m.b.t. vluchten, uitgaande van bezettingsgraadklasse 1. Loopafstand vanaf een punt in de ruimte is groter dan 30 meter. BB artikel 2.136 lid 2. Het restaurant moet tevens minstens 2 meter vluchtbreedte hebben. (13,75*150 = 2063 mm)

5 NeeBezettingsgraadklasse 1= 150*13,75 = 2067 mm is nodig aan vluchtbreedte. Slechts 1000 mm. is aanwezig en is dus niet voldoende.

Vraag 5b: Is veilig vluchten toch mogelijk zonder bouwkundige aanpassingen te treffen? Welke aanvullende gebruiksvoorwaarden stelt u aan het brandveilig gebruik?Deel

n.Ja/

Nee Motivatie

1 JaMaximale bezettingsgraad B2 met maximaal aantal personen van 115 toelaten en 1,3 m² per persoon vloeroppervlakte aan verblijfsgebied

2 Ja Gebruiksbeperking maximaal 90 personen3 Nee Geen aanvullende voorwaarden

4 JaBezettingsgraadklasse 4 staat een loopafstand van 45 meter toe. Dit betekend ongeveer 10 personen in de ruimte aanwezig moeten zijn. Andere mogelijkheid is een gebruiksbeperking in aangrenzende ruimten.

5 Ja GebruiksbeperkingVraag 5c: Indien het niet mogelijk is zonder bouwkundige aanpassingen het restaurant brandveilig te gebruiken; welke bouwkundige maatregelen kunnen getroffen worden om het restaurant brandveilig te kunnen gebruiken? Deel

n.Motivatie

1Bestaande doorgang 2063 mm maken of vluchtdeur naar buitengevel tegen over bestaande deur

2 Vluchtdeur naar buitengevel tegen over bestaande deur

3Bestaande doorgang 2063 mm maken of vluchtdeur naar buitengevel tegen over bestaande deur

4 Vluchtdeur naar buitengevel tegen over bestaande deur5 Vluchtdeur naar buitengevel tegen over bestaande deur



Op de vraag of het restaurant voldoet aan de eisen voor veilig vluchten antwoorden vier deelnemers ontkennend. Eén deelnemer beoordeelt de situatie brandveilig voor ontvluchting. (Uniformiteit vraag 5a: +) Zonder bouwkundige aanpassing te treffen is het volgens vier deelnemers mogelijk het gebouw toch brandveilig te gebruiken. Alle deelnemers zijn zich bewust van de mogelijkheid om een gebruiksbeperking op te leggen. Opvallend is het grote verschil in het maximaal aantal toe te laten personen in het restaurant. De ene deelnemer laat maximaal 115 personen toe, terwijl de ander maximaal 10 personen toelaat. (Uniformiteit vraag 5b: -) (grote verschillen in max. aantal toe te laten personen)Op de vraag welke bouwkundige maatregelen getroffen kunnen worden antwoorden alle deelnemers uniform. (Uniformiteit vraag 5c ++)

Vraag 6: Bij een controle ziet u een linnenwagen voor een nooduitgang staan. Hoe handelt u in deze situatie? Deel

n.Motivatie

1 Direct laten verwijderen en schriftelijk vastleggen2 Direct laten verwijderen en schriftelijk vastleggen3 Direct laten verwijderen 4 Direct laten verwijderen 5 Direct laten verwijderen en schriftelijk vastleggen

Op de vraag hoe men handelt in een situatie waarin een linnenwagen voor een nooduitgang staat antwoorden alle deelnemers dat zij deze direct laten verwijderen. Drie deelnemers leggen dit ook schriftelijk vast.

Uniformiteit vraag 6: ++ Vraag 7: Hoe vaak dient de geplaatste noodverlichtingsinstallatie gecontroleerd te worden? Deel

n.Motivatie

1 1 keer per jaar. Artikel 2.3.8 lid 22 1 keer per jaar. Artikel 2.3.8 lid 23 1 keer per jaar. Artikel 2.3.8 lid 24 1 keer per jaar. Artikel 2.3.8 lid 25 1 keer per jaar. Artikel 2.3.8 lid 2

Alle deelnemers antwoorden uniform op de bovenstaande vraag.

Uniformiteit vraag 7: ++

Vraag 8: Bij de controle van het gebouw merkt u op dat de eigenaar niet beschikt over een geldig certificaat als bedoeld in de Regeling Brandmeldinstallaties 2002. Beschrijf hoe u handelt in deze situatie. Deel

n.Motivatie

1 De brandmeldinstallatie laten certificeren met termijnstelling. Zonodig kwaliteitsverklaring.2 Bestaande situaties per 1 januari 2010 gecertificeerd.

3De brandmeldinstallatie laten certificeren met termijnstelling. Situatie wordt genoteerd op de controlelijst en geef een termijn van 4 weken voor indiening kopie, origineel moet in logboek.



4De brandmeldinstallatie laten certificeren met termijnstelling. Wordt opgenomen in controlelijst en er wordt een termijn gesteld. Termijn afhankelijk van overige constateringen.

5

Uit laten zoeken waarom deze niet verleend is. Als gelijkwaardigheid kan hier worden volstaan met een inspectierapport waarui blijkt dat aan alle eisen uit NEN2535 wordt voldaan. Indien dit niet zo is, moet worden gehandhaafd. In de situatie is het niet geheel duidelijk wat een passende maatregel zou zijn.

Drie deelnemers geven aan dat de brandmeldinstallatie geïnstalleerd moet worden en dat er een termijn gesteld wordt waarbinnen dit moet gebeuren. Eén deelnemer geeft aan dat het certificeren voor bestaande situaties pas per 1 januari 2010 wettelijk verplicht is. Ten slotte geeft één deelnemer aan dat het hem in deze situatie niet duidelijk is welke maatregel hij moet nemen.

Uniformiteit vraag 8: -

5.5 SLOTInternet-enquête:Uit de enquêtevragen blijkt dat onderwerpen uit het Gebruiksbesluit waarover discussie bestaat als minder uniform worden ervaren. Het bepalen van de gebruiksfunctie, bepalen van de melding- of vergunningplicht (woonfunctie voor zorg) en het installeren van een brandmeldinstallatie (en de omvang daarvan) blijken voor de meeste respondenten meestal eenduidig te zijn. Enkele respondenten geven aan dat zij dit altijd als uniform ervaren. Respondenten met een HBO-opleiding blijken het Gebruiksbesluit als meer uniform te ervaren dan respondenten met een MBO-opleiding. De opleidingsrichting, de functie en de grootte van de gemeente waarin de respondent werkzaam is, bleken geen invloed te hebben op de mate waarin het Gebruiksbesluit als uniform wordt ervaren.

Casus gebruiksvergunning: De vragen 2, 4b, 5b en 8 worden door drie deelnemers hetzelfde beantwoord. Op basis hiervan kan geconcludeerd worden dat de antwoorden op de vragen met betrekking tot de gebruiksfunctie – beoordeling van gelijkwaardigheid in het kader van de brandmeldinstallatie – het maximaal aantal toe te laten personen en de wijze waarop gehandeld wordt indien er geen geldig certificaat aanwezig is, uiteenlopend zijn.

De mate van uniformiteit is samengevat in tabel 11. Hieruit valt op te maken dat het grotendeel van de vragen door vier of vijf deelnemers hetzelfde antwoord wordt gegeven. Gemiddeld wordt een vraag 80% overeenkomstig beantwoord, dat betekend dat 1 op de 5 respondenten een afwijkend antwoord geven.

Tabel 11: Mate van uniformiteit op antwoorden casusvragenMate van uniformiteit-- (40%) - (60%) + (80%) ++ (100%)

Casusvraag 1 +Casusvraag 2 - ++Casusvraag 3Casusvraag 4a

+

Casusvraag 4b

-

Casusvraag 4c

+

Casusvraag 5a

+

Casusvraag 5b

-

Casusvraag 5c

++



Casusvraag 6 ++Casusvraag 7 ++Casusvraag 8 -Totaal ---- ++++ ++++++++



6. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

In dit onderzoek is gemeten in hoeverre het Gebruiksbesluit als uniform wordt ervaren en uniform wordt toepgast. Daarbij zijn zowel medewerkers brandpreventie van de gemeentelijke- en brandweerorganisatie als installateurs betrokken. De meting bestond uit een internet-enquête en de ‘casus gebruiksvergunning’. Het theoretisch kader wordt in het achterhoofd gehouden om diversiteit in regeltoepassing te kunnen verklaren en het Gebruiksbesluit niet zomaar als niet uniform te bestempelen. Bij het trekken van conclusies over de twee meetinstrumenten moeten enkele kanttekeningen geplaatst worden. De onderzoekspopulatie van zowel de internet-enquête als de ‘casus gebruiksvergunning’ is dermate beperkt dat deze niet representatief zijn voor heel Nederland. Wel kunnen de resultaten een indicatie geven van de uniforme regeltoepassing conform het Gebruiksbesluit in de regio Twente. Uiteindelijk hebben 14 medewerkers brandpreventie van de gemeentelijke- en brandweerorganisatie uit twaalf verschillende gemeenten de internet-enquête ingevuld. Daarnaast hebben 9 installateurs uit heel Nederland de internet-enquête ingevuld. De casus is ingevuld door een vijftal medewerkers brandpreventie uit vijf verschillende clusters uit de regio Twente.

6.1 CONCLUSIES

Hoofdvraag: In hoeverre worden de voorschriften uit het Gebruiksbesluit verschillend toegepast op een gebruiksvergunningaanvraag in verschillende gemeenten en welke mogelijkheden zijn er om die verschillen weg te nemen?

Opvallend is dat e-installateurs het Gebruiksbesluit als minder uniform ervaren dan medewerkers brandpreventie. Dit valt te verklaren doordat e-installateurs alleen te maken hebben met het Gebruiksbesluit indien er een brandveiligheidinstallatie geïnstalleerd moet worden. Omdat het bevoegd gezag voor een gelijkwaardige oplossing kan kiezen (en dus gebruik maakt van haar discretionaire ruimte) kan het zijn dat een brandmeldinstallatie maar gedeeltelijk of in zijn geheel niet geplaatst hoeft te worden. De tegenstrijdige belangen van de installateur en de medewerker brandpreventie kunnen een verklaring zijn voor de mate waarin het Gebruiksbesluit als uniform wordt ervaren. Zowel e-installateurs als medewerkers brandpreventie ervaren interpretatieverschillen bij het bepalen van de Gebruiksfunctie of de installatie van de brandmeldinstallatie. Dit wordt ook bevestigd in de casus waarin uiteenlopend wordt geantwoord op de genoemde onderwerpen. Verklaring voor de diversiteit in het bepalen van de Gebruiksfunctie kan de nieuwe onderverdeling in de woonfunctie voor zorg zijn. In samenhang met de gebruiksfunctie zijn de te treffen brandveiligheidvoorzieningen (en de omvang daarvan) uiteenlopend. Ook bij het opleggen van de gebruiksbeperking bleken grote verschillen in het maximaal aantal toe te laten personen te zijn. Zo legde de ene uitvoerder een gebruiksbeperking op waarin maximaal 10 personen in een restaurant aanwezig mochten zijn en de andere uitvoerder een gebruiksbeperking waarin maximaal 115 personen aanwezig mochten zijn. Ten slotte wordt bij de controle van bouwwerken diversiteit in het gebruik van handhavinginstrumenten waargenomen. Zo gaat de ene uitvoerder in dezelfde situatie in gesprek om een brandonveilige situatie op te lossen en past de ander een dwangsom toe.

De resultaten van de internet-enquête zijn in samenhang onderzocht met kenmerken van de deelnemers. Daarbij is een samenhang waargenomen tussen het opleidingsniveau en de mate waarin het Gebruiksbesluit als uniform wordt ervaren en toegepast. Respondenten met een HBO-opleiding blijken het Gebruiksbesluit als meer uniform te ervaren dan respondenten met een MBO-opleiding. De opleidingsrichting, de functie en



de grootte van de gemeente waarin de respondent werkzaam is, bleken geen invloed te hebben op de mate waarin het Gebruiksbesluit als uniform wordt ervaren.

Uit de resultaten van de meting kan geconcludeerd worden dat de uniformiteit van het Gebruiksbesluit hoog is, maar daar waar de situatie complex is regels verschillend worden toegepast. Ook wordt er verschillend gebruik gemaakt van de discretionaire ruimte.

Het Gebruiksbesluit heeft een grote stap gezet naar uniforme regeltoepassing voor het brandveilig gebruik van bouwwerken. De interpretatieverschillen die in enkele situaties nog bestaan kunnen deels verklaard worden doordat uitvoerders op enkele punten discretionaire bevoegdheden hebben en daar verschillend gebruik van maken. Tevens is het Gebruiksbesluit nog maar kort van kracht. De nieuwe indeling van de gebruiksfuncties (wonen met zorg en gezondheidszorgfunctie) heeft misschien nog tijd nodig om door iedereen goed toegepast te kunnen worden.

6.2 AANBEVELINGEN

Uit het bovenstaande is gebleken dat de uniformiteit van het Gebruiksbesluit hoog is, maar dat in complexe situaties en/of in gevallen dat er voor de uitvoerder discretionaire ruimte, daar verschillend uitvoering aan wordt gegeven. Het opleidingsniveau blijkt van invloed te zijn op de mate waarin het Gebruiksbesluit als uniform wordt ervaren en uniform wordt toegepast.

Het volgende wordt aanbevolen ter verbetering van de uniformiteit van het Gebruiksbesluit:

1. Het verhogen van het kennisniveau van de uitvoerders van het Gebruiksbesluit. Dit kan door middel van een cursus toepassing gebruiksbesluit en bijscholing.

2. Het instellen van een onafhankelijke commissie praktijktoepassing brandveiligheid. Op grond van de complexe situaties die hier binnenkomen kunnen voorschriften geschrapt worden, hergeformuleerd worden of vereenvoudigd worden. Voor veel voorkomende complexe situaties kunnen landelijke beleidsregels geschreven worden om de uniformiteit in de toekomst te kunnen garanderen.

3. Het opleidingsniveau aanpassen aan het niveau van de werkzaamheden. Complexe situaties moten beoordeeld worden door een specialist op HBO-niveau, zoals een moeilijke gelijkwaardige oplossing, aanwezigheid van een brandmeldinstallatie, opleggen van een gebruiksbeperking en het bepalen van de gebruiksfunctie voor de gebruiksfunctie ‘wonen met zorg’ en de ‘gezondheidszorgfunctie’.

6.3 EVALUATIE ‘CASUS GEBRUIKSVERGUNNING’

De ‘casus gebruiksvergunning’ is een goede manier gebleken om de wijze van regeltoepassing door verschillende medewerkers brandpreventie te analyseren. Bij het maken van de casus is er naar gestreefd de casusvragen zo eenduidig mogelijk te formuleren. Het bleek waardevol te zijn om de casus voor verstrekking, eerst ter controle voor te leggen aan twee brandpreventiecoördinatoren uit de regio Twente.



Over het bepalen van de gebruiksfunctie van het gebouw bleek veel discussie. De gebruiksfuncties ‘gezondheidszorgfunctie’ en de ‘woonfunctie voor zorg’ blijken in de praktijk tot interpretatieverschillen te leiden en dus discussie tussen gebruiker en de uitvoerder. De casus bleek op dit punt voor enkele respondenten onvoldoende informatie te geven, waardoor zij deze vraag niet met zekerheid konden beantwoorden. Ook gaven de respondenten weer dat de gebruiksfunctie vaak wordt bepaald in samenspraak met de aanvrager/gebruiker. Toch geeft dit mijns inziens ook de verwarring op dit gebied weer. Mocht ik nog eens een dergelijke casus opzetten dan zouden de volgende punten ter verbetering van de casus kunnen leiden:

Uitvoeren van een ‘pilot’. Door een gebrek aan tijd ben ik hier niet aan toegekomen;

Toevoegen van de beoordeling van de bouwvergunning en de uitgangspunten zoals deze hierin zijn opgenomen;

Mogelijkheid tot (fictieve) consultatie met de gebruiker over de gebruiksfunctie van het te beoordelen gebouw;

De casus verstrekken onder meer gemeenten om een beter beeld te krijgen van de uniforme regeltoepassing in heel Nederland. Daarbij een selectie maken in plattelandsgemeenten en stadsgemeenten - in grote, middelgrootte en kleine gemeenten.



BEGRIPSOMSCHRIJVINGENBevoegd gezag: Bevoegd gezag is burgemeester en wethouders van de

betreffende gemeente. Vaak mandateert zij haar taak aan de commandant van de gemeentelijke of regionale brandweer.

Bouwwerk: Elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander

materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzijindirect met de grond is verbonden, hetzij direct hetzij indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.

Gebruiksbesluit: Daar waar in het rapport het begrip Gebruiksbesluit wordtgenoemd

wordt het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken bedoeld.

Gebruiker: Degene die verantwoordelijk is voor de gebruiksveiligheid van het bouwwerk, dit kan zowel de gebouweigenaar als de gebruiker van het bouwwerk zijn22.

Uitvoerder: Ambtenaar van een gemeente of brandweer die preventief en/of correctief toeziet op het brandveilig gebruik van een bouwwerk. Ter bevordering van de leesbaarheid is de term uitvoerder gebruikt, omdat gemeenten verschillende benamingen gebruiken zoals toezichthouder, medewerker brandpreventie en controleur.

22 STAATSBLAD 2008. GEBRUIKSBESLUIT, NOTA VAN TOELICHTING.



BRONVERMELDINGBoeken:

Brinkman, J. (2001). Cijfers Spreken. 3e druk. Groningen: Wolters Noordhoff Ballegooij, G.A.C.M. van, e.a., 1999, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk. Bakker W. & van Waarden F. (1999). Ruimte rondom regels. Amsterdam: Boom. Brinkman, J. (2001). Cijfers Spreken. 3e druk. Groningen: Wolters Noordhoff Duk, W. (1988). Beoordelingsvrijheid en beleidsvrijheid in het Bestuursrecht.

RMThemis. Hoogerwerf, A. & Herweijer, M. (2003). Overheidsbeleid. 7e druk. Alphen aan den

Rijn: Kluwer. Hout in ‘t, J. (2008). Gebruiksbesluit en verwante regelgeving. Den Haag: Sdu

uitgevers. Lipsky M. (1980). Street-level bureaucracy. Dilemmas of the individual in public

services. New York: Russel Sage Foundation. Montfort, A. van, De regels van het huis - Ambtelijke regeltoepassing bij de

gemeentelijke woonruimteverdeling, Groningen, 1991. Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (2008). Kennis van het niveau van de

kennis. Een onderzoek naar het kennis- en vaardighedenniveau van toetsers en adviseurs gelijkwaardigheid (brandveiligheid).

Schreuder Peters, R.P.I.J. (2000). Methoden & Technieken van Onderzoek. 1e druk. Schoonhoven: Academic service

Handreikingen / Brochures: VROM (2008). Gebruiksbesluit: ‘Brandmelding bij wonen en zorg’ VROM (2008). Gebruiksbesluit: ‘Brandveiligheid, gebruiksmelding en

gebruiksvergunning’ NVBR (2008). ‘Handreiking Implementatie Gebruiksbesluit’

Wet- en regelgeving Besluit brandveilig gebruik bouwwerken 2008 + Nota van Toelichting. Bouwbesluit 2003 Woningwet

Links: http://www.bouwregelsindepraktijk.nl/bouwregelgeving/ . Vakliteratuur voor het

toepassen van bouwregels in de praktijk. www.vrom.nl/gebruiksbesluit . Algemene informatie over toepassing van de

voorschriften uit het Gebruiksbesluit. www.brandveilig.com . Algemene informatie over brandveiligheid. http://www.bestuurskunde.nl/bestuurskunde/jg1/nr4/1992,,1,4,4.php . Montfort van

A.J.G.M. (1992). Artikel; woonruimteverdeling door gemeentelijke frontlijnorganisaties.


http://www.bestuurskunde.nl/bestuurskunde/jg1/nr4/1992,,1,4,4.php

http://www.brandveilig.com/

http://www.vrom.nl/gebruiksbesluit

http://www.bouwregelsindepraktijk.nl/bouwregelgeving/


BIJLAGENBijlage 1: Schema voor het beoordelen van de meldingplicht of gebruiksvergunningplichtBijlage 2: Internet-enquête brandweer / gemeenteBijlage 3: Internet-enquête installateursBijlage 4: Casus ‘Gebruiksvergunning’ Bijlage 5: Clusterindeling regio TwenteBijlage 6: Brandveiligheidsvoorschriften verschillen sterkBijlage 7: Discretionaire ruimte binnen het GebruiksbesluitBijlage 8: Artikelen: brandveiligheid nog niet uniformBijlage 9: Plan van aanpak



Bijlage 1: Schema voor het beoordelen van de meldingplicht of gebruiksvergunningplicht



Bijlage 2: Internet-enquête brandweer / gemeente

Onderdeel A: Algemeen

1. Wat is uw functie?

2. Binnen welke gemeente bent u werkzaam?

3. Wat is uw hoogst genoten opleiding?o LBO of gelijkwaardigo MBO of gelijkwaardigo HBO of gelijkwaardigo WO of gelijkaardig

4. In welke richting bent u opgeleid?

Onderdeel B: De onderstaande vragen hebben betrekking op de landelijk uniforme toepassing van de voorschriften uit het Gebruiksbesluit.

5. Het bevoegd gezag stelt zwaardere eisen aan het brandveilig gebruik van gebouwen dan wettelijk verplicht, zodat noodhulpdiensten beter hulp kunnen bieden in noodsituaties

Altijd Meestal Soms Nooit

6. Stel: de eigenaar van een studentenhuis laat, in strijd met zijn meldingsplicht, na om binnen vier weken voordat hij de kamers gaat verhuren het voorgenomen gebruik te melden aan de gemeente. De gemeente raakt, per toeval, pas na ingebruikname hiervan op de hoogte. Hoe handelt u in deze situatie?

Het gebruik stil leggen Middels een last onder dwangsom dwingen het gebruik te melden Bestuurlijke boete Anders, nl (beschrijf uw handeling in het onderstaande vak)

7. Stel: De eigenaar van een studentenhuis beschikt over 6 kamers en één gezamenlijke ruimte. De gebruiksfunctie van het studentenhuis is bestempeld als woonfunctie voor kamergewijze verhuur. De eigenaar heeft sinds 2004 een gebruiksvergunning, maar beschikt niet over een brandmeldinstallatie. Dient hij deze alsnog te installeren?

Ja Nee

8. Het bepalen van de gebruiksmelding- en de gebruiksvergunningplicht is eenduidig te bepalen volgens het Gebruiksbesluit


9. Bij het bepalen van de Gebruiksfunctie (b.v. bij woonfunctie voor zorg en woonfunctie voor kamergewijze verhuur) ontstaan interpretatieverschillen tussen het bevoegd gezag, de aanvrager en/of de installateur




10. Op basis van het Gebruiksbesluit is duidelijk of een gebouw (of delen daarvan) verplicht is een brandmeldinstallatie te hebben


11. In praktijksituaties ontstaan er interpretatieverschillen tussen de brandpreventist en de installateur (b.v. over de installatie van een brandmeldinstallatie)


12. De voorschriften uit het Gebruiksbesluit zijn voldoende eenduidig geformuleerd Mee eens Gedeeltelijk mee eens Mee oneens

13. Bij een wezenlijk verschil van mening tussen gemeente en de gebouweigenaar/gebruiker over de te treffen brandveiligheidsvoorzieningen moet gebruik gemaakt kunnen worden van een onafhankelijke commissie praktijktoepassing brandveiligheid.

Nee, niet nodig Gedeeltelijk mee eens Mee oneens

14. Welke van de onderstaande maatregelen zouden ter verbetering van de landelijke uniforme toepassing van de voorschriften uit het Gebruiksbesluit genomen moeten worden? (meerdere antwoorden mogelijk)

Meer of betere voorlichting naar gebouweigenaren/gebruikers en installateurs

Voorschriften moeten eenduidiger geformuleerd worden Gebruiksvoorschriften moeten beter aansluiten op het Bouwbesluit

2003 Meer of betere opleidingen/cursussen voor medewerkers

brandpreventie Instellen van een onafhankelijke Instellen van een commissie

praktijktoepassing brandveiligheid Niets, het Gebruiksbesluit stelt voldoende uniforme voorschriften Anders nl (Beschrijf de door u gewenste maatregel in het onderstaande

vak)



Bijlage 3: Internet-enquête installateurs

1. Naam bedrijf:

2. Wat is uw hoogst genoten opleiding? LBO of gelijkwaardig MBO of gelijkwaardig HBO of gelijkwaardig WO of gelijkwaardig

3. In welke richting bent u opgeleid?

Onderdeel B: De onderstaande vragen hebben betrekking op de landelijk uniforme toepassing van de voorschriften uit het Gebruiksbesluit.

4. Het bevoegd gezag stelt na de inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit gelijkvormige eisen aan de brandmeldinstallatie en past deze ook op dezelfde wijze toe.


5. Medewerkers brandpreventie hebben onvoldoende kennis van de elementaire eisen waaraan brandveiligheidsinstallaties moeten voldoen.

Mee eens Gedeeltelijk mee eens Mee oneens

6. De inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit heeft gezorgd voor landelijk uniforme voorschriften wat betreft brandmeldinstallaties.


7. In de praktijk ontstaan interpretatieverschillen tussen de medewerker brandpreventie van de gemeente en de installateur (b.v. over de installatie van een brandmeld- of een ontruimingsinstallatie of vluchtrouteaanduiding).




8. Het bevoegd gezag controleert voldoende op de eisen waaraan een brandmeldinstallatie moet voldoen, waardoor installatiebedrijven geen concurrentievoordeel kunnen halen uit het onderduiken van geldende wet- en regelgeving.

Mee eens Gedeeltelijk mee eens Mee oneeens

9. Om eventuele interpretatieverschillen tussen installateurs en controleurs te beslechten moet het volgende gedaan worden:

Meer of betere voorlichting over brandveilig gebruik naar gebouweigenaren en installateurs

Voorschriften moeten eenduidiger geformuleerd worden NEN-normen moeten vaker genoemd worden in het Gebruiksbesluit en

moeten vrij toegankelijk zijn voor iedereen. Beter opleiden van medewerkers brandpreventie van de gemeente Instellen van een onafhankelijke commissie praktijktoepassing voor

brandveiligheid door VROM Niets, interpretatieverschillen tussen medewerker brandpreventie en

installateur vinden niet plaats. Anders nl (Beschrijf uw antwoord in het onderstaande vak)



Bijlage 4: Casus Gebruiksvergunning

In het kader van mijn afstudeeronderzoek naar ‘de uniformiteit van de toetsing van het gebruiksbesluit door het bevoegd gezag’ is een casus onder medewerkers brandpreventie opgezet. De casus is verstuurd naar een vijftal gemeenten/brandweerkorpsen uit vijf verschillende clusters binnen de regio Twente. De casus is een meetinstrument om er achter te komen of het bevoegd gezag de voorschriften uit het Gebruiksbesluit uniform toepast.

De door u in te vullen persoonsgegevens worden vertrouwelijk behandelt.

In te vullen door betreffende medewerker brandpreventie:Werkzaam in gemeente:

………………………………………………

Functie:

………………………………………………

Wat is uw hoogst genoten opleidingA. LBO of gelijkwaardigB. MBO of gelijkwaardigC. HBO of gelijkwaardigD. WO of gelijkwaardig

In welke richting bent u opgeleid?………………………………………………………………………………………………….

Opmerkingen betreffende casus kunnen hieronder geplaatst worden;

………………………………………………………………………………………………….

………………………………………………………………………………………………….

………………………………………………………………………………………………….

………………………………………………………………………………………………….

Uw deelname aan het onderzoek wordt bijzonder op prijs gesteld!

Voor vragen betreffende de casus kunt u mailen of bellen naar Edward Wigger.Email: [email protected], Tel: 06 13 52 96 93


mailto:[email protected]


Casus: Woon- en zorgcentrum

De casus betreft een woon- en zorgcentrum met twee bouwlagen en een patio. De 70 woningen zijn uitgevoerd met een zit/slaapkamer en een badkamer. Daarnaast zijn er gezamenlijk ruimtes zoals een huiskamer en een activiteitenruimte. Het woon- en zorgcentrum voorziet in 7x24-uurszorg. Het gebouw heeft een totaaloppervlakte van circa 3250 m².

Bij het invullen van het aanvraagformulier heeft de aanvrager de nodige twijfels. Hij heeft het formulier zo volledig mogelijk ingevuld, maar weet niet of hij het goed heeft gedaan. Hij twijfelt over de gebruiksfunctie (wonen met zorg of gezondheidszorgfunctie) van het gebouw en weet daarom niet of hij gebruiksmelding- of gebruiksvergunningplichtig is. Het is aan u om op basis van de bovenstaande beschrijving én de plattegrondtekening beide aspecten te beoordelen.

Uitgangspunten Bouwvergunning is verleend Kenmerken gebouw:

o 70 woningen (zit/slaapkamer en een badkamer)

o Restaurant (0.101) wordt gebruikt door meer dan 50 personen (bijeenkomstfunctie)

o Semi-permanente bouw (±20 tot 40 jaar)o Het gebouw bestaat uit aan elkaar

gekoppelde units. De units zijn in de fabriek geprefabriceerd en op locatie met andere units gevormd tot een gebouw.

Vragen Aantal vragen = 8 Alle vragen hebben betrekking op de

bijgevoegde plattegrondtekening en/of het

meldingsformulier Vraag 1 t/m 5 preventieve

Gebruiksbesluittoets* Vraag 6 t/m 8 correctieve

Gebruiksbesluittoets**

Bijlagen Plattegrondtekeningen (1) begane grond (2) verdieping (3) gevels

Aanvraagformulier

Datum De casus is verstuurd op woensdag 13 mei 2009De casus dient vóór 29 mei ingevuld en geretourneerd te worden.

* De preventieve Gebruiksbesluittoets is de toets op het brandveilig gebruik vóór in gebruik name van een gebouw. ** De correctieve Gebruiksbesluittoets is de controle op het brandveilig gebruik ná in gebruik name van het bouwwerk.



Casusvragen woon- en zorgcentrum

Onderdeel A: Preventieve Gebruiksbesluittoets

1) Is de aanvraag ontvankelijk? Motiveer uw antwoord.

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………2) Wat is/zijn de gebruiksfunctie(s) van het gebouw? Motiveer uw antwoord.

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………

3) Dient er een gebruiksmelding gedaan te worden of een gebruiksvergunning aangevraagd te worden? Motiveer uw antwoord.

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………

4a) Dient er een brandmeldinstallatie geïnstalleerd te worden? Zo ja, wat is de omvang van de bewaking? Dient er een doormelding te komen?

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………



………………………………………………………………………………………………………………………………………………



4b) Welke alternatieven heeft de aanvrager in het kader van gelijkwaardigheid, indien de aanvrager geen brandmeldinstallatie wenst?

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………

4c) Indien er alternatieven zijn om gelijkwaardige veiligheid te bereiken: moeten er aanvullende voorwaarden gesteld worden aan het brandveilig gebruik? Zo ja, welke voorwaarden stelt u op?

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………

5) De aanvrager wil op meerdere manieren gebruik maken van het restaurant 0.101. De aanvrager wil het restaurant incidenteel gebruiken voor feesten.

Uitgangspunten:Gebruiksfunctie = bijeenkomstfunctieAangevraagd aantal personen = 125Vloeroppervlakte restaurant = 150m²Totale deurbreedte aan uitgang = 1 meter

5a) Voldoet het restaurant op de plattegrondtekening aan de eisen voor veilig vluchten? Motiveer uw antwoord.

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………



5b) Zo nee, is veilig vluchten toch mogelijk zonder bouwkundige aanpassingen te treffen? Welke aanvullende gebruiksvoorwaarden stelt u in dat geval aan het

brandveilig gebruik?

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………

5c) Indien het niet mogelijk is zonder bouwkundige aanpassingen het restaurantbrandveilig te gebruiken; welke bouwkundige maatregelen kunnen getroffen worden om het restaurant brandveilig te gebruiken?

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………



Onderdeel B: Correctieve Gebruiksbesluittoets

6) Bij een controle ziet u een linnenwagen voor een nooduitgang staan. Hoe handelt u in deze situatie?

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………

7) Hoe vaak dient de geplaatste noodverlichtingsinstallatie gecontroleerd en onderhouden te worden?

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………

8)Bij de controle van het gebouw merkt u op dat de eigenaar niet beschikt over een geldig certificaat als bedoeld in de Regeling Brandmeldinstallaties 2002? Beschrijf hoe u handelt in deze situatie.

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………



Bijlage 5: Clusterindeling regio Twente

Bron: Brandweer Wierden.



Bijlage 6: Brandveiligheidsvoorschriften verschillen sterkDe Tweede Kamer heeft eind januari 2008 ingestemd met het Gebruiksbesluit Brandveilige Bouwwerken. Minister Vogelaar wil het besluit dit jaar invoeren. Kernpunt van het besluit is dat de eisen voor de brandveiligheid van gebouwen in heel Nederland worden gelijk getrokken. Uit de Brandveiligheid- en Beveiligingsmonitor van BouwKennis blijkt dat dit geen overbodige luxe is. Maar liefst vier van de vijf Einstallateurs geeft aan dat de brandveiligheidsvoorschriften per gemeente sterk verschillen.

Op grond van de Woningwet moeten gemeenten in hun bouwverordening voorschriften geven over het brandveilig gebruik van bouwwerken. VROM wil die voorschriften landelijk gelijk trekken. Om dat te bereiken treedt in 2008 het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (Gebruiksbesluit) in werking. Met het besluit moet er een eind komen aan onnodige verschillen tussen plaatselijke bouwverordeningen. In het nieuwe besluit komt voor de meeste gebruikers van een nieuw gebouw slechts een meldingsplicht. De gemeente of de brandweer kan controleren of aan de eisen voor de brandveiligheid is voldaan. Een vergunning is alleen nog nodig voor onder andere kinderdagverblijven met meer dan tien kinderen, basisscholen en grote hotels en tehuizen.

Ook aannemer B&U ziet verschilUit de Brandveiligheid- en Beveiligingsmonitor van BouwKennis blijkt dat er momenteel grote verschillen zijn per gemeente waar het de brandveiligheidsvoorschriften betreft. Vooral installateurs lopen in de praktijk vaak tegen de verschillende regels aan. Van hen is bijna 80% het eens met de stelling: “Brandveiligheidvoorschriften verschillen sterk per gemeente”. Slechts één op de tien installateurs is het niet met de stelling eens. Dezelfde stelling is voorgelegd aan aannemers B&U. Binnen deze marktpartij wordt het verschil in brandveiligheidsvoorschriften per gemeente minder vaak genoemd. Toch is ook onder aannemers B&U een aandeel van bijna 60% het eens met de stelling. Van de aannemers B&U merkt 10% geen verschillen op tussen de diverse gemeenten waar het de brandveiligheidsvoorschriften betreft.

Brandveiligheidvoorschriften verschillen sterk per gemeente (in %)

Bron: USP Marketing Consultancy/Bouwkennis, januari 2008

Kritische kanttekeningenGezien de regeldruk die de bouwsector nog altijd parten speelt, is uniformiteit op het gebied van brandveiligheid gewenst. Uiteraard moet de veiligheid van gebouwen hierbij gewaarborgd blijven. Tijdens het debat in de Tweede Kamer over het Gebruiksbesluit werden op dit gebied dan ook enkele kritische kanttekeningen geplaatst. De Kamerfracties drongen aan op betere inspectie van onder meer de brandveiligheid van studentenhuizen en zorggebouwen. Ook zijn er twijfels over uitgangspunten voor de huidige regels op het gebied van brandveiligheid omdat onderzoek uitwijst dat menselijk gedrag afwijkt van eerdere veronderstellingen.



Bijlage 7: Discretionaire ruimte binnen het gebruiksbesluit

Artikel 1.4 Gelijkwaardige oplossing1. Aan een in paragraaf 2.1 tot en met 2.9 gesteld voorschrift behoeft niet te worden voldaan indien het gebruik van een bouwwerk anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift ten minste dezelfde mate van brandveiligheid biedt als is beoogd met het betrokken voorschrift.2. De eigenaar van een bouwwerk dan wel degene die uit anderen hoofde daartoe het meest aangewezen is, maakt desgevraagd voldoende aannemelijk dat een in het eerste lid bedoelde gelijkwaardige oplossing in stand wordt gehouden.

Een gelijkwaardige oplossing dient gemeld te worden aan burgemeester en wethouders van de betreffende gemeente. De gebruiker moet aannemelijk maken dat de oplossing ten minste gelijkwaardig is aan het beoogde voorschrift.Een wijziging van een NEN-norm kan in praktijksituaties ook vragen om een gelijkwaardige oplossing. Het Gebruiksbesluit stelt dat bij bepaalde vormen van risicovol gebruik een voorziening (b.v. een brandmeldinstallaties) moet worden geïnstalleerd. Deze voorzieningen - en dus de NEN-normen - zijn voortdurend aan verandering onderhevig door de ontwikkeling van techniek. Het Gebruiksbesluit stelt als hoofdregel dat de NEN-norm blijft gelden dat bij het aanbrengen van een voorziening in het bouwwerk van toepassing was. Als bij wijziging van een norm de brandveiligheid tot een onacceptabel laag veiligheidsniveau zou leiden dat in redelijkheid een hoger niveau kan worden verlangd, kan dat meebrengen dat de aanwezige installatie niet meer als gelijkwaardig kan worden beschouwd. In dat geval kan de gemeente gemotiveerd aanvullende voorwaarden stellen aan de installatie. Het acceptabele veiligheidsniveau van de installatie is ter beoordeling aan de uitvoerder.

Artikel 2.9.1 Voorkomen van belemmeringen en hinderOnverminderd het bij of krachtens dit besluit bepaalde is het verboden in, op aan of nabij het bouwwerk voorwerpen of stoffen te plaatsen, werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten, werktuigen, middelen of voorzieningen te gebruiken of niet te gebruiken of anderszins belemmeringen op te werpen of hinder te veroorzaken waardoor:a. brandgevaar wordt veroorzaakt;b. melding van, alarmering bij of bestrijding van brand wordt belemmerd;c. het gebruik van vluchtmogelijkheden bij brand wordt belemmerd, ofd. het redden van personen of dieren bij brand wordt belemmerd.

Het bovenstaande artikel wordt ook wel het ‘kapstokartikel’ genoemd. Het bevat een algemene verbodsbepaling die toeziet op de brandveiligheid van een gebruikssituatie waarin niet is voorzien door de voorschriften van het Gebruiksbesluit. Burgemeester en wethouders wordt de mogelijkheid geboden om in onvoorziene situaties toch in te grijpen, indien het brandveilig gebruik van een bouwwerk onvoldoende gewaarborgd is. De noodzaak voor het toepassen van het ‘kapstokartikel’ moet aangetoond kunnen worden door burgemeester en wethouders.


Artikel 2.11.1 Gebruiksvergunningplicht1. Het is verboden om zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van burgemeester en wethouders: a. een bouwwerk in gebruik te nemen of te gebruiken voor zover daarin bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft aan meer dan 10 personen. b. een bouwwerk in gebruik te nemen of te gebruiken voor zover daarin dagverblijf zal worden verschaft aan:1º meer dan 10 personen jonger dan 12 jaar, of 2º meer dan 10 lichamelijke of verstandelijk gehandicapte personen. 2. In een bouwverordening als bedoeld in artikel 8 van de wet, kan worden afgeweken van het in het eerste lid, onderdeel a, genoemde aantal personen.


In het tweede lid van artikel 2.11.1 is bepaald dat in de plaatselijke bouwverordening afgeweken mag worden van het genoemde aantal personen. Het aantal personen kan per gemeente dus hoger of lager zijn, afhankelijk van het gemeentelijk beleid. Gemeenten met bijvoorbeeld veel kleine pensionbedrijven voor 5 tot 10 personen stellen het aantal personen waaraan nachtverblijf wordt verstrekt naar beneden bij. De gemeente krijgt op deze manier de mogelijkheid om eventueel voorwaarden op te leggen indien het brandveilig gebruik onvoldoende gewaarborgd is door de voorschriften uit het Gebruiksbesluit. Het gebruik moet minstens 4 weken voor ingebruikname gemeld worden, waardoor de gemeente de mogelijkheid heeft om het gebouw preventief te controleren.

Burgemeester en wethouders kunnen voorwaarden stellen aan de gebruiksvergunning of gebruiksmelding indien zij van mening is dat het voorgenomen gebruik niet voldoende brandveilig is. De noodzaak tot het stellen van voorwaarden moet door burgemeester en wethouders gemotiveerd worden. Bij het stellen van voorwaarden kan gedacht worden aan het beperken van het maximaal aantal toe te laten personen in (een deel van) het bouwwerk. De voorwaarden mogen geen bouwkundige eisen betreffen.


Artikel 2.11.4 Voorwaarden Gebruiksvergunning1. Burgemeester en wethouders kunnen aan de gebruiksvergunning voorwaarden verbinden indien deze noodzakelijk zijn voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand.2. Bij een aanvraag om gebruiksvergunning voor tijdelijk of seizoengebonden gebruik van een bouwwerk kan in de gebruiksvergunning worden bepaald voor welke periode of voor welke tijdvakken in een kalenderjaar de vergunning is verleend.


Bijlage 8: Artikelen: brandveiligheid nog niet uniform



'Brandveiligheid gebouwen onder druk'

woensdag 15 april 2009, 10:37

Eind vorig jaar trad het landelijke Gebruiksbesluit Gebouwen van de rijksoverheid in werking. Daarmee zijn de eisen ten aanzien van de brandveiligheid van gebouwen landelijk uniform geworden. Tot die tijd konden ze nog van gemeente tot gemeente verschillen. Dit blijkt echter ook nu nog steeds het geval te zijn.

RuimtePlaatselijke handhavers van het Gebruiksbesluit kennen lang niet allemaal de elementaire eisen waaraan brandveiligheidinstallaties moeten voldoen. Bovendien laat het Gebruiksbesluit nog heel wat ruimte voor specifieke lokale eisen. Die ruimte is bewust door het ministerie van VROM gecreëerd.

Die plaatselijke bepalingen zijn echter lang niet altijd een verbetering van de brandveiligheid. Met de invoering van het Gebruiksbesluit valt een groot aantal gebouwen buiten de verplichting een gebruiksvergunning te hebben. Ze hebben slechts een meldingsplicht. En dat terwijl toezicht en controle zelfs bij vergunningplichtige gebouwgebruikers in veel gevallen achterwege blijft.

KinderdagverblijfEen voorbeeld waar voorschriften en de praktijk elkaar tegenspreken, is een kinderdagverblijf. In het nog geen drie jaar oude pand waarin het kinderdagverblijf is gevestigd, kan de destijds geplaatste brandmeldinstallatie niet opnieuw worden gecertificeerd door het branddetectiebedrijf, want er zitten maar twee 'slow-whoops' in het gebouw. In ieder lokaal moet zo'n melder worden geïnstalleerd om het minimaal voorgeschreven geluidsniveau te kunnen bereiken. Maar de plaatselijke brandweer zegt dat er genoeg detectoren aanwezig zijn en er voldoende geluid bij alarm is. Dus de vergunning wordt verleend. Het NCP-erkend branddetectiebedrijf staat dan met lege handen, terwijl het gewoon de voorschriften aanhoudt.

Bron: NEN (2009). Brandveiligheid gebouwen onder druk. http://www2.nen.nl/nen/servlet/dispatcher.Dispatcher?id=276090. Geraadpleegd op 18-06-09 ------------------------------------------------------------------------------------------


http://www2.nen.nl/nen/servlet/dispatcher.Dispatcher?id=276090


Brandveiligheid gebouwinstallaties

Eind vorig jaar is het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (Gebruiksbesluit) van kracht geworden. Daarmee zijn de brandveiligheidseisen voor gebouwen landelijk uniform. Ze kunnen niet meer van gemeente tot gemeente verschillen.Dit overheidsbesluit verwijst, net als het Bouwbesluit, echter naar verschillende installatietechnische normen. Installaties kunnen immers brand veroorzaken en de brand kan zich via de bekabeling snel door een gebouw verspreiden. Maar dankzij de installatie kunnen de gevolgen van brand ook worden beperkt door brandmelding en -detectie, door vluchtwegverlichting en aanduiding, door ontruimingssystemen en door sprinklers.

FunctiebehoudOp al deze terreinen zijn normen en praktijkrichtlijnen op zowel landelijk als internationaal niveau sterk in ontwikkeling. Ze sluiten onderling steeds beter op elkaar aan. Een belangrijk aspect daarvan is het functiebehoud (fb) van de veiligheidsdelen van gebouwinstallaties tijdens brand, waartoe ook de aansturing en voeding van de sprinklerinstallatie behoort. De normalisatie van fb-onderdelen en -componenten voor installaties wordt steeds verder Europees geharmoniseerd.

NEN heeft over functiebehoud van installaties enkele jaren geleden een praktijkrichtlijn, NPR 2576, gepubliceerd. Frans Belderok van Ajax Chubb Brandbeveiliging in Amsterdam en voorzitter van de betreffende normcommissie bij NEN, kondigt aan dat dit jaar de vernieuwde norm NEN 2535 wordt gepubliceerd. Ook zal er een nieuw deel van de Europese norm EN 1366 uitkomen. In hoeverre dit gevolgen heeft voor de te stellen eisen aan functiebehoud van installaties bij brand, zal de Nederlandse normcommissie Brandmeldinstallaties dan beoordelen. Op basis daarvan wordt besloten of de Nederlandse NPR 2576 wordt herschreven.

Bron: Metanet (2009). Brandveiligheid gebouwinstallaties. http://www.mag1010.nl/algemeen/brandveiligheid-nog-niet-uniform.html. Geraadpleegd op 14-06-09

------------------------------------------------------------------------------------------


http://www.mag1010.nl/algemeen/brandveiligheid-nog-niet-uniform.html


Brandveiligheid nog niet uniformHet Cultuurhuis Stadshagen in Zwolle voldoet aan alle installatietechnische eisen op het gebied van brandveiligheid. Maar dat is bij lang niet alle (nieuwe) gebouwen het geval. Eind vorig jaar is het landelijke Gebruiksbesluit Gebouwen van de rijksoverheid in werking getreden. Daarmee zouden de eisen ten aanzien van de brandveiligheid van gebouwen landelijk uniform moeten worden. Op het gebied van de brandmeld- en ontruimingsinstallaties is dat echter nog lang niet te merken. Dat constateert een installatiebedrijf dat erkend is voor onder meer het projecteren, ontwerpen, installeren, onderhouden en certificeren van brandmeldinstallaties in Mag1010 nummer 3. Het ontbreekt aan toezicht op de naleving van het Gebruiksbesluit. Kan misschien ook niet, binnen zo korte tijd. Maar het installatiebedrijf vreest dat het ook nooit zo ver zal komen als er geen extra maatregelen worden genomen. Zeker niet, nu de budgetten in de nieuwbouw zwaar onder druk staan. De nieuwe regelgeving is voor de gecertificeerde installateur niet voldoende om zijn (hogere) offerte voor een installatie die aan alle eisen voldoet, door de opdrachtgever aanvaard te krijgen. Vooral niet wanneer collega-installateurs het niet zo nauw nemen met de regels en normen, en ‘daarmee wegkomen’. Dit installatiebedrijf wil beslist niet in deze tendens meegaan, en ook geen klokkenluider spelen, maar wel hoogstaand installatiewerk blijven leveren. Wat moet er dan gebeuren? Doet de bedrijfstak voldoende aan zelfregulering? Misschien moet het toezicht erop door de onafhankelijke geaccrediteerde inspectiebedrijven worden verscherpt? Worden de regels dan écht voor iedereen gelijk, zowel onder de opdrachtgevers als de installateurs? Alleen voorschrijven door de overheid lijkt in ieder geval niet voldoende.

Bron: Mag1010 (2009). Brandveiligheid nog niet uniform. http://www.mag1010.nl/algemeen/brandveiligheid-nog-niet-uniform.html . Geraadpleegd op 12-06-09

------------------------------------------------------------------------------------------


http://www.mag1010.nl/algemeen/brandveiligheid-nog-niet-uniform.html


Bijlage 9: Plan van Aanpak



Plan van AanpakOnderzoek naar de landelijk uniforme toetsing van het ‘Besluit brandveilig

gebruik bouwwerken’

Versie 11 februari 2009

Pioneering; werkplaats regelgeving en Versnelling (R&V)Postbus 70.000

7500KB EnschedeT (053) 487 17 75



Plan van AanpakOnderzoek naar de landelijke uniforme toetsing van het ‘Besluit

brandveilig gebruik bouwwerken’

Opdrachtgever: Onderzoeker:Pioneering; werkplaats R&V E.B.R. WiggerPostbus 70.000 Afstudeerder Integrale

Veiligheidskunde7500KB Enschede Saxion Hogeschool Enschede

Contactpersoon werkplaats: Begeleiding vanuit werkplaats:Mr. Y.M. Denissen-Visscher Mr. J.H.B. AverdijkChef werkplaats R&V Lid werkplaats R&VSaxion Hogescholen Advocatenbureau Damsté

Afstudeerlocatie: Praktijkbegeleider:Aveco de Bondt bv – Rijssen Ing. A.U.G. Beltau Reggesingel 2 Manager gebouw en

omgeving7461 BA Rijssen Aveco de Bondt bv -

Rijssen

Schoolcoach:Drs. M.A. LosseDocent onderzoeksvaardighedenSaxion Hogescholen Enschede


Plan van aanpak - Stichting Pioneering Scriptie... · Web viewIn het kader van mijn afstuderen voor...

Documents

Transcript of Plan van aanpak - Stichting Pioneering Scriptie... · Web viewIn het kader van mijn afstuderen voor...