Desde la Liberalización de las Telecomunicaciones hasta Nuestros Días: Regulación, Innovación, Industria y Empleo.

José Luís Machota Vadillo and Enrique Gutiérrez Bueno

Foro Histórico de las Telecomunicaciones. Asociación Española de Ingenieros de Telecomunicación. Spain

I. INTRODUCCIÓN

El largo y complejo proceso de liberalización de las telecomunicaciones en España nace, en forma muy embrionaria, con la publicación de la LOT en 1987.

Aunque no nace con fines muy orientados a una profunda liberalización de las telecomunicaciones, esta ley permite, en 1989, la publicación del Real Decreto que iniciaba la liberalización de algunos servicios, solo condicionados a las convocatorias de los correspondientes concursos para obtener los títulos habilitantes. Uno de ellos era la telefonía móvil.

Siempre obligada por la pertenencia de España a la UE, se produce una actualización de la LOT en 1992, como consecuencia de la necesidad de adaptarla a dos Directivas básicas sobre competencia en los mercados de terminales y servicios de la entonces Comunidad Económica Europea.

En 1994 se presenta el libro “La liberalización de las telecomunicaciones en España”, elaborado por la entonces Secretaría General de Comunicaciones, y el 9 de Marzo, el Consejo de Ministros aprueba el marco global de las telecomunicaciones para el periodo 1994-1998, con la perspectiva de la liberalización total a partir de 1998.

Este normativa se completa el 7 de Junio de 1996 con un Real Decreto Ley, de tal forma que además de las líneas maestras sobre la liberalización contenidas en el citado libro, se añaden otras, tales como la creación de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, el otorgamiento de Título Habilitante al Segundo Operador, las reglas sobre los Servicios Portadores, etc, etc.

Finalmente, es la Ley General de Liberalización de las Telecomunicaciones, aprobada en 1997, la que inicia el periodo de transición a la libre competencia, y establece el marco para posibilitar la existencia de mercados de redes y servicios de telecomunicación en régimen de plena competencia.

Es este el inicio del periodo que trata de abarcar este trabajo.Lo es porque, al amparo de esta Ley, es entonces cuando se consolida la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones,

órgano regulador sectorial independiente para un sector que empezaba una liberalización en toda regla, que nace para “salvaguardar, en beneficio de los ciudadanos, las condiciones de la competencia”

El siguiente cuadro ilustra los parámetros básicos y el calendario de la liberalización en la U.E. y en España.

II. PRELIBERALIZACIÓN

A. Caracterización

SITUACIÓN ANTES DEL PROCESO DE LIBERALIZACIÓN

Ancho De Banda Banda EstrechaRed Red Fijo y Conmutación de CircuitosRedes Alternativas En sus iniciosServicios Telefonía y DatosInternet En sus iniciosObjetivos Servicio Universal (Banda Estrecha)

Redes y Servicios alternativos y complementariosEmpleo Pleno, de calidad, innovador,…Industria de

TelecomunicacionesCierta, establecida, con innovación y fabricación en España

Tipo de Regulación Monopolio en TelefoníaCompetencia Incipiente en Redes y Servicios Alternativos

B. Calendario de la Liberalización

SERVICIOS

U.E España1991 Servicios de Valor Añadido 1987 LOT

1993 Servicios de Datos 1993 Concesión de Licencias

1995 Comunicaciones por Satélite 1994 Concesión de Licencias1996 Comunicaciones Móviles 1993 Licencias de Radiobúsqueda

1998 Comunicaciones Fijas 1998cesión de Licencias

REDES

1996 Redes de TV por Cable 1995 Ley de TV por cableRedes Alternativas Redes Correos y Retevisión

1998 Todo Tipo de Redes 1998 Concesión de Licencias

Es opinión de los autores que lo que ha sucedido desde la liberalización en el sector de las telecomunicaciones en España y en el conjunto de la U.E., en lo relativo a la generación de riqueza, impulso de la innovación, existencia, o no, de empleo cualificado y tejido industrial hasta nuestros días, ha sido radicalmente condicionado tanto por imposiciones regulatorias, como por la importante influencia de algunas decisiones estratégicas de los gobiernos europeos, incluso por la no existencia de ellas a lo largo del tiempo. A todo ello no ha sido ajeno el intervencionismo de los agentes reguladores a lo largo del periodo que recoge esta ponencia.

III. DE LA EUFORIA AL ESTANCAMIENTO

Se inicia la liberalización en un ambiente de euforia y gran apuesta por el sector, del que se esperan grandes logros, tecnológicos, de innovación, de empleo y de generación de riqueza en Europa, ambiente que caracteriza los años 1998 y 1999.

Estamos en momentos en que, en una tecnología tan avanzada y novedosa como la telefonía móvil, Europa aventajaba a EEUU gracias a su reciente apuesta por el GSM.

Son, en esos momentos, las operadoras de telecomunicaciones quienes lideran la revolución digital en puertas, y quienes han de jugar un papel fundamental en el desarrollo de lo que se empezaba a llamar entonces la Sociedad de la Información.

Ese camino de éxito que la sociedad esperaba, sufre su primer quiebro cuando el Parlamento Europeo impuso la apertura del Bucle de Abonado en el año 2000, decisión que cambió completamente el modelo hasta entonces existente de Competencia en Redes y Servicios, convirtiéndolo en la práctica en un modelo de Competencia en Servicios.

Esta decisión, unida a los exigentes “price-cap” sobre los operadores establecidos “dominantes” y la presión sobre tarifas planas para Internet que impusieron los organismos reguladores, tuvo el efecto de una guerra de precios en el sector, con el consiguiente efecto sobre la inversión y el empleo, que, por primera vez, sufren las consecuencias.

En principio, se suponía que este efecto sería compensado por el crecimiento del móvil y la banda ancha. Lo cierto es que esto ha sido así solo en parte, pues el resultado no ha sido todo lo halagüeño que se esperaba, desde luego insuficiente para lo que estaba sucediendo y, sobre todo, para lo que estaba por venir.

Lo que sí supuso esta decisión regulatoria fue desincentivar las inversiones que fueran a acometer los operadores dominantes, pues se les obligaba a compartir sus redes, y esas inversiones, con su competencia.

IV. LAS SUBASTAS DE LICENCIAS DE UMTS

Otro nuevo quiebro en el camino de éxito inicial, otra seria advertencia para quienes habían de pilotar el futuro, esta vez en el plano de los móviles, fue la concesión de licencias de tercera generación para operar en libre competencia en los países de la U.E.

Los gobiernos, unos en mayor medida que otros, vieron en este proceso unos jugosos ingresos para las arcas públicas Las Subastas que ponen en marcha algunos de ellos obligaron a los operadores a un tremendo endeudamiento que imposibilitó o dificultó gravemente sus planes de negocio. Pero para participar, y estar en el mercado, las empresas tuvieron que pujar. Fue un escollo más, de enorme transcendencia, en el desarrollo de la incipiente Sociedad de la Información y en el modelo empresarial que regía a partir de entonces. Solo unos pocos países se decantaron, acertadamente, por el Concurso Público en lugar de Subasta, entre ellos el español, aunque después se arrepintieron de la decisión tomada que supuso la no generación de enormes ingresos para las arcas públicas, introduciendo, para compensar, nuevas tasas, en un entorno ya financieramente globalizado.

El siguiente cuadro recoge las enormes recaudaciones generadas para cada país, a costa de los futuros beneficios de las operadoras de telecomunicación.

TABLE I. IMPORTE RECAUDADO POR CADA PAÍS EN LA CONCESIÓN DE LICENCIAS UMTS

País Nºde licencias Elección Recaudaciones en Pts.Alemania 6 Agosto 2000 8,4 billonesAustria 4-6 Noviembre 2000 380.000 millonesBélgica 4 Diciembre 2000 260.000 millones

Dinamarca 5 Mayo 2001 295.000 millonesEspaña 4 Marzo 2000 86.000 millones

Finlandia 4 Marzo 1999 0 millonesFrancia 4 Marzo 2001 880.000 millonesHolanda 5 Julio 2000 440.000 millones

Italia 5 Noviembre 2000 2 billonesNoruega 4 Noviembre 2000 8.000 millones

Reino Unido 5 Abril 2000 6,5 billonesSuecia 4 Noviembre 2000 8 millones

Fuente: Crónicas y Testimonios de las Telecomunicaciones Españolas (COIT)

Lo cierto es que los operadores iniciaron la estrategia de trasladar las consecuencias negativas de todo lo anterior a otros agentes del sector, en especial a la industria suministradora, entonces potente en España y en el continente, que inicia lo que sería un drástico cambio de modelo que acabaría, poco a poco, alejándola de España y de Europa.

Llegados a este punto, tras esta actuación descoordinada de los gobiernos europeos en la concesión de licencias para la tercera generación de telefonía móvil, que dejan a los operadores de telecomunicación ”descolocados”, a partir de ahora entran es escena las políticas regulatorias de los incipientes, pero enseguida activos, órganos reguladores independientes creados en los diferentes gobiernos europeos.

Parece claro que se produjo, entonces, un parón en el imparable camino que habían tomado los operadores de telecomunicación en un mundo que parecía abierto y lleno de oportunidades.

La percepción que el conjunto de la sociedad tenía de las telecomunicaciones entró en crisis, y los mercados financieros cambiaron radicalmente su política de apoyo a los emprendedores del mundo de las telecomunicaciones, que pasaron a encontrar un apoyo financiero más limitado.

Esta valoración negativa de las telecomunicaciones tardó varios años en pasar, sin que nunca hayamos llegado a los niveles de actividad de entonces.

En aquellos momentos, la crisis de las empresas “.com” supusieron otra importante fuente de pérdidas para los operadores.

V. LA INFLUENCIA DE LA REGULACIÓN

Hablar de Regulación en el Sector de las Telecomunicaciones en España es hablar del Marco de Referencia Comunitario correspondiente, que es, en definitiva, el marco que define los modelos y pautas de actuación en el ámbito europeo.

Conviene recordar que la Regulación es un instrumento y no un fin en sí mismo y su papel esencial es establecer las reglas de juego que presidan la actuación de los Actores. En este cometido, la Regulación debe tener en cuenta al menos dos elementos fundamentales: que las reglas de juego sean acordes a las Políticas de Telecomunicaciones marcadas (plena competencia), y que dichas reglas incorporen una clara visión de lo que es la Realidad del Mercado.

Y tener en cuenta lo difícil que es acompasar la realidad de un mercado dinámico y cambiante como el de las telecomunicaciones, siempre impulsado por la innovación, con un sistema regulatorio que, desde que se inicia en la U.E. hasta que se implanta en los estados miembros, suele pasar una década.

Para comprobar que los elementos fundamentales que habían de tenerse en cuenta no se han respetado, basten tres ejemplos:En primer lugar, y de forma sostenida en el paso del tiempo, el tipo de Regulación que se ha venido aplicando, se apartó pronto

de la competencia en redes y servicios y se quedó en la práctica en competencia en servicios, especialmente en lo relativo a la telefonía fija.

En segundo lugar, la práctica no diferenciación entre las ofertas de los operadores, llevó pronto a una guerra de precios que se ha extendido durante muchos años.

Finalmente, de forma especial con la Comisaria Vivianne Redding, se ha venido imponiendo una política regulatoria centrada más en la reducción de precios del operador “dominante” que en instaurar una verdadera competencia, sin importar mucho los “efectos colaterales” que ello tuviera sobre el sector y sobre la sociedad en su conjunto.

Incluso, contra una opinión cada vez más amplia, se ha mantenido esta filosofía en momentos en que, a la vista de las consecuencias, se podría haber rectificado aprovechando las diferentes actualizaciones regulatorias que se han acometido desde la U.E., en 2002 y 2009.

Por si todo esto fuera poco, el fenómeno Internet ha supuesto un crecimiento exponencial del tráfico en la red sin la consiguiente contrapartida en ingresos por el modelo de negocio de las tarifas planas, que si fue válido en un momento dado, hoy representan un hándicap para el sector.

Las siguientes figuras ilustran la permanente disminución de los ingresos por línea y por minuto en las operadoras. Solo el aumento del número de líneas y de usuarios ha compensado esta disminución, pero ha justificado la permanente reducción de costes en las empresas, que son conscientes de que el mercado está, en España, cada vez más cerca de la saturación.

VI. LAS CONSECUENCIAS

Un somero análisis del presente del sector y de las políticas que han primado en éste en los últimos años, nos lleva a la inconsistencia del modelo actual en su conjunto y la deriva de las principales magnitudes en términos de Innovación, Industria y Empleo.

Pero, ¿porqué se ha llegado a esta situación?La política regulatoria impulsada desde Europa, supuso enseguida que el énfasis de los operadores se pusiera en la eficiencia

económica y operativa con los consiguientes ajustes en todos los órdenes. La permanente imposición de recortes en los precios impuesto por los reguladores, que ayudó, paradójicamente, a que la

competencia en el sector fuera menor de la esperada, sirvió, en consecuencia, para impedir políticas activas en empleo, innovación y desarrollo industrial propio por parte, tanto de los gobiernos como de los operadores europeos.

El modelo, que se ha venido empobreciendo con el paso del tiempo, estuvo condicionado tanto por la obligación de los operadores de obtener beneficios cada año mayores, cuestión que, por cierto, nadie ha puesto en duda, como por el hecho de que esto sucediera en un entorno de permanente rebaja de precios

De ambas cosas, y para que el modelo y las cuentas de resultados funcionaran, nació la inevitable solución de recortar permanentemente los gastos, que sigue siendo en lo que están las empresas actualmente.

A ello se han dedicado los gestores de nuestros operadores, de forma que el modelo de negocio se basa así, hoy, en empresas que realizan inversiones menores de lo que debieran, en permanente reducción de empleo, cada vez más externalizado y precario, y muy exigentes con sus suministradores, que seleccionan en cualquier parte del mundo, allá donde los precios sean menores.

Podría decirse que lo que hayamos podido ganar como usuarios gracias a la permanente bajada de precios de los servicios regulados, lo hemos perdido como ciudadanos, vía menor innovación, menor número de empresas industriales, y peor calidad y cantidad de empleo, lo que supone menor bienestar y menores ingresos para las arcas públicas provenientes del sector.

El resultado final es que en las finanzas de nuestras empresas ha primado más la eficiencia y de la reducción de costes que el crecimiento de los ingresos, algo asumible a corto plazo pero difícilmente mantenible en el medio y largo plazo, y que como no podía ser de otra manera, ha llevado durante todo este periodo a la ralentización de gran parte de los proyectos y apuestas empresariales iniciados.

Y, lo que es peor, a una falta de debate sobre la estrategia a seguir por las operadoras, que continúan aplicando el mismo modelo de negocio y actividad empresarial, aunque adaptado a las nuevas tecnologías.

El siguiente cuadro recoge, del informe de la CMT, la evolución de las inversiones.

TABLE II. INVERSIÓN EN EL SECTOR Y TASA DE VARIACIÓN INTERANUAL

(MILLONES DE EUROS Y PORCENTAJE)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20094.581,86 6.178,41

34,8%10.186,864,9%

8.190,52-19,6%

5.556,2-32,2%

4.547,6-18,2%

4.714,83,7%

5.514,817,0%

5.685,53,1%

5.788,01,8%

5.171,7-10,6%

4.276,6-17,3%

Que refleja bien a las claras el fracaso de la denominada “Escalera de Inversión” (Anexo 2).Ello ha supuesto una crisis en el empleo de calidad, la falta de interés por la innovación propia, y un inexistente tejido

industrial español y europeo alrededor de los operadores.

VII. LA INDUSTRIA DE TELECOMUNICACIONES

Un ejemplo claro de las consecuencias del modelo es la Industria de telecomunicaciones en España en 1994, que, al menos hasta 1999, aunque sustentada en la presencia de empresas europeas como Ericsson, Siemens, Telettra o Alcatel, era cierta, innovadora, con producción industrial, y generaba empleo de calidad y en cantidad.

Hasta tal punto esto era así, producto de la política seguida por Telefónica cuando era monopolio y del apoyo de los diferentes gobiernos hasta entonces, que el Consejo de Ministros de 7 de Octubre de 1994, mencionado al principio de este trabajo, que fue

uno de los detonantes para la liberalización del sector, señaló entonces, entre las 21 razones para impulsar este proceso liberalizador, las siguientes:

• Favorecer la consolidación y el fortalecimiento de la industria española del sector de las telecomunicaciones y promover su expansión

• Potenciar un desarrollo tecnológico autónomo en el sector de las telecomunicaciones, incrementando el esfuerzo investigador en tecnologías y servicios avanzados

• Impulsar el crecimiento de las exportaciones de las empresas españolas del sector de las telecomunicaciones, en paralelo con la expansión de Telefónica de España y su grupo de empresas.

Deseos y apuestas que han quedado lejos, muy lejos, de lo que, en 1994, todos deseábamos.AETIC destaca en sus últimos informes que el problema en España en nuestras telecomunicaciones está en la actual oferta

tecnológica e industrial, que no puede estar peor. Si hace una década la industria de telecomunicaciones representaba casi la mitad del mercado, hoy no llega ni siquiera a un

tercio.

Durante estos años ha existido, sin duda, una Comisaria de Sociedad de la Información en la U.E., responsable de la reducción de las tarifas, cuya herramienta ha sido unos potentes organismos reguladores, y nadie en la Comisión que trabajase para lograr que las telecomunicaciones europeas fuesen una potencia a nivel mundial, tecnológica y empresarialmente.

Podría afirmarse que la última vez que se trabajó en este sentido fue el GSM, de lo que hace ya demasiados años, y desde entonces no ha habido políticas de coordinación e impulso que hubieran hecho las cosas diferentes.

TABLE III. EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN DE LA INDUSTRIA DE TELECOMUNICACIONES EN ESPAÑA (MILLONES DE EUROS)

Industria Telecomunicaciones

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20083.867 4.414 3.400 1.328 1.528 1.641 1.815 1.999 2.198 2.061

Fuente: AETIC

VIII. EL EMPLEO

Si nos centramos en la evolución del empleo en estos más de 10 años, la situación no es menos penosa.Después de una época, a principios de la liberalización, con pleno empleo, en crecimiento, de calidad, bien remunerado y

sostenido, el paso de los años ha llevado a la situación actual, tras una permanente reducción de plantillas en los operadores y, de forma especial, en las empresas suministradoras.

Esta situación actual se caracteriza por empleo precario y de mucha presión, mal remunerado, de pérdida de valor técnico y con gran contratación externalizada de personal.

Ello ha supuesto, por ejemplo, que si en los años finales del siglo XX, la demanda de estudios de ingeniería de telecomunicación era tan alta como para que, en España, casi todas las CCAA creasen su propia Escuela y que la cifra total de centros superase la treintena en España, en nuestros días el panorama que presenta el empleo es tal que la demanda de estudios de ingeniería de telecomunicación es se ha reducido sustancialmente, y muchos de esos centros encuentren problemas a la hora de llenar las aulas.

En la figura puede apreciarse la permanente reducción de plantillas en los principales operadoras.

TABLE IV. EMPLEO EN LOS MÁS DESTACADOS OPERADORES (NÚMERO DE EMPLEADOS)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Telefónica de España 36.670 34.347 32.501 31.062 28.496 28.320 28.208Vodafone 4.436 4.464 4.504 4.471 4.299 4.333 4.330Movistar 4.441 4.454 4.560 4.583 4.503 4.323 4.185

Ono 4.360 4.216 4.643 4.689 4.500 4.209 3.344Orange 3.571 3.038 3.062 3.574 3.489 3.094 2.933

Fuente: CMT

IX. CONCLUSIONES

No cabe duda de que la tendencia de los últimos once años requiere un cambio importante, máxime si tenemos en cuenta el

entorno actual, que no es, ni mucho menos, el del comienzo de la liberalización.Los autores creen que este periodo en el que se centra el presente trabajo ha representado una oportunidad perdida en Europa y

en España para haber ocupado, como sector, un lugar destacado a nivel mundial.

Es importante destacar que la permanente reducción de gastos en las empresas operadoras tiene inevitablemente un tope y que ese tope, al menos en España, ya ha llegado.

Nuestro operador dominante, Telefónica, por ejemplo, ya no tiene la tasa de retorno en España propia de una empresa inversora e innovadora.

Por eso, si nos creemos que las telecomunicaciones son un sector innovador, que pueden y deben generar tecnología, empleo, innovación y riqueza, tenemos que pasar del círculo vicioso que ha caracterizado estos años al virtuoso, tal como refleja el Anexo 3.

Además, la enorme dinámica de este sector nos lleva a nuevos retos que exigen tratar de vislumbrar el posible discurrir de los acontecimientos y los cambios que pueden ser necesarios con anticipación, para adaptarse.

En efecto, el nuevo entorno viene marcado por los siguientes cánones.

Nuevo ecosistema que trasciende el sector de las Telecomunicaciones. Nueva cadena de valor y nuevos agentes (sólidos y establecidos). Internet es la clave. La Banda Ancha ultrarrápida es la referencia. Crecimiento exponencial del tráfico y estancamiento de los ingresos. Necesidad de nuevas redes, multiservicio, integradas y digitales. Clientes sofisticados y exigentes. Carácter global del mundo y de las decisiones. La libertad y la flexibilidad son elementos consustanciales a esta nueva situación.

X. NECESIDAD DE CAMBIOS

1. Necesidad de una completa liberalización de Redes y Servicios. La Regulación no es el camino para la competencia.2. Un modelo Regulatorio evolutivo no es válido para una situación disruptiva.3. Necesidad de decisiones políticas claras y valientes.4. No es el momento de la intervención y de las obligaciones.5. Necesidad de nuevos modelos de negocio para eliminar el desacople entre tráfico e ingresos y propiciar la negociación entre

agentes.6. Es el momento de dar una oportunidad al mercado y a todos los agentes.

Para terminar y si tuviésemos que extractar tres conclusiones para que el Sector vuelva a tener el protagonismo que le corresponde, habría que tener muy en cuenta las siguientes.7. Es el momento de los profesionales de las telecomunicaciones, como debería haberlo sido si el modelo hubiera sido otro.

(i) Estamos en un Nuevo Ecosistema.(ii )La situación es Disruptiva, Compleja y Global.(iii) Es el Momento del Mercado y de la Libertad y Flexibilidad de Todos los Agentes de la Nueva Cadena de Valor, y de los

profesionales del sector.

REFERENCES

[1] Informes del Sector Electrónico y dde Telecomunicaciones años 1998-2009[2] Informes Anuales de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones

[3] Crónicas y Testimonios de las Telecomunicaciones Españolas (COIT)[4] Net Neutrality y el futuro de Internet, Septiembre 2006. (Enter)[5] Informes del GRETEL sobre Regulación.[6] Posición de GAPTEL ante la revisión del marco regulador europeo, Octubre 2006.[7] Informe Círculo sobre la economía española. Cap IV.[8] Infomes anuales de la Fundación Orange[9] eEspaña 10 años, informe de la Fundación Orange.[10] Directivas de la U.E. sobre:

Equipos terminales (88/301/CEE) Srevicios Diferentes a la Telefonía (90/388/CEE) Servicio por Satélite y Equipos (94/46/CEE) Redes de TV por Cable para Servicios de Telecomunicaciones ya Liberalizados (95/51/CEE) Comunicaciones Móviles (96/2/CEE) Infraestructura y Telefonía Pública Vocal (96/2/CEE) Common Regulatory Framework (2002/21/EC) Access and Interconetion (2002/19//EC) Authorisation of electronic communication networks and services (2002/20/EC) Competition in the Electronic Narkets for Electronic Communication Services (2002/77/EC)

ANEXO 1

ANEXO.2

ANEXO 3