Onderzoek Subsidiebeleid en - verstrekking

Jaarlijkse subsidies aan vrijwilligersorganisaties voor sport, cultuur en wijkactiviteiten

Jaarlijkse subsidies aan vrijwilligersorganisaties voor sport, cultuur en wijkactiviteiten

WIT

SAMENSTELLINGREKENKAMERCOMMISSIE

Externe leden

Mevrouw drs. A.M.J. Schoenmakers (voorzitter)De heer K.H. van Dijk (vice-voorzitter)Mevrouw drs. M.C.H.A. Simons RA

Raadsleden

Mevrouw S.W.M. CoxDe heer S.J. van der Donk De heer C. Moison

SECRETARIAATREKENKAMERCOMMISSIE

Ambtelijk secretaris

Mevrouw drs. A.T.G. Franssen-Peulen

Adres

Postbus 9006040 AX Roermond

Telefoonnummer

0475 35 94 60

E-mail

franssen.s@roermond.nl

Website

www.roermond.nl

Het onderzoek naar subsidiebeleid en verstrekking van de gemeente Roermond is in opdracht van de Rekenkamercommissie uitgevoerd door:

Jacques Necker BVPostbus 852033500 AE Utrecht

WIT

Voorwoord

Voor u ligt het onderzoeksrapport van de Rekenkamercommissie van de gemeenteRoermond over het onderwerp subsidiebeleid.Het subsidiebeleid is een gewild onderzoeksonderwerp voor rekenkamers en rekenkamer-commissies. De Rekenkamercommissie van de gemeente Roermond heeft zich in haaronderzoek gericht op de structurele subsidies op het gebied van sport, cultuur, wijken enbuurten aan niet professionele organisaties. Deze afbakening werd ingegeven door demaatschappelijke impact van dergelijke subsidies. De activiteiten waarvoor deze subsidiesworden gegeven, staan immers dicht bij de mensen in de wijken en buurten.

Rekenkameronderzoek heeft over het algemeen een terugblikkend karakter. Onderzochtwordt hoe zaken zijn verlopen, hoe keuzes tot stand zijn gekomen en welke lessen daaruitvoor de toekomst kunnen worden geleerd. Onderzoek wordt uitgevoerd terwijl de werkelijk-heid niet stil staat.Het subsidiebeleid van de gemeente Roermond bevindt zich in een ontwikkelingsfase. De Rekenkamercommissie is zich daarvan bewust geweest en wil met haar onderzoek eenconstructieve bijdrage leveren aan deze ontwikkeling van het subsidiebeleid.

Naar de mening van de Rekenkamercommissie is de meerwaarde van het onderzoek vooral te vinden in de aanbevelingen met betrekking tot de (kaderstellende en controleren-de) rol van de gemeenteraad. Daarnaast worden voor de Algemene Subsidieverordening,het subsidieproces (inclusief de beschikkingen) en de relatie met de subsidieontvangersverdere verbetermogelijkheden aangedragen.

Het onderzoeksrapport zoals dat in bijlage II is opgenomen is in concept voorgelegd aande ambtelijke organisatie voor een controle op de juistheid van de feiten. Deze ambtelijkewederhoor heeft geen aanleiding gegeven tot wijzigingen. Vervolgens heeft de rekenka-mercommissie het rapport met de aanbevelingen voorgelegd aan het college van burge-meester en wethouders voor een reactie op de conclusies, bevindingen en aanbevelingen.Deze reactie alsmede het nawoord van de rekenkamercommissie zijn integraal opge-nomen in bijlage I.

De Rekenkamercommissie dankt iedereen die heeft meegewerkt aan het onderzoek en het tot stand komen van de rapportage voor de bereidwillige medewerking.

Namens de rekenkamercommissie,

Ans Schoenmakers,voorzitter.

WIT

Inhoudsopgave

1. Aanleiding en doelstelling............................................ 1

2. Afbakening, onderzoeksopzet en methodiek ............ 3

3. Conclusies op hoofdlijnen .......................................... 5

4. Aanbevelingen ............................................................ 9

Bijlagen:

I. Bestuurlijke hoor en wederhoor: a. brief Rekenkamercommissie aan college van burge-

meester en wethouders inzake bestuurlijk wederhoor.

b. reactie college van burgemeester en wethouders vanRoermond op de rapportage van de Rekenkamercommissie.

c. nawoord Rekenkamercommissie.

II. Onderzoeksrapport.

WIT

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Bijlage I a. Brief Rekenkamercommissie aan college van burgemeester en wethouders inzake bestuurlijk wederhoor.

Bijlage I b. Reactie college van burgemeester en wethouders van Roermond op de rapportage van de Rekenkamercommissie.

Bijlage I c. Nawoord Rekenkamercommissie.

Naar aanleiding van het schrijven van het college van burgemeester en wethouders van 10 april 2006 (nummer 2006/3681) met de reactie op conclusies en aanbevelingen van ons rapport merken wij het volgende op.

*** Algemeen Het college van burgemeester en wethouders is van mening dat het onderzoek vooralsnog geen aanleiding geeft om de aanpak voor de betreffende organisaties substantieel te wijzigen. Als rekenkamercommissie zijn en blijven wij van mening dat deze aanpak op een aantal onderdelen (met name daar waar het de kaderstellende rol van de raad betreft) tekortschiet. Zaken die beter moeten verlopen dan in het verleden, zijn:

De formulering van doelstellingen.

Het vaststellen van het subsidiebeleid.

Het als raad deelnemen aan ontwikkelen nieuwe inhoudelijke kaders en kaders voor sturing.

Het toezien op goede uitwerking van een nieuwe verordening.

Het aanpassen van subsidiemogelijkheden aan diversiteit in aanbod.

Het daar waar mogelijk objectieve criteria gebruiken waarin de Algemene wet bestuursrecht voorziet: subsidieplafonds / verdeelmaatstaven en dergelijke.

Het toezien op een kwalitatief goede uitvoering (voldoende sturing en bewaking op processen).

Het uitvoeren conform de verordening en knelpunten daarbij tijdig melden aan de raad, zodat de regelgeving eventueel kan worden aangepast.

Periodiek overleg met alle subsidieontvangers. De raad kan onze aanbevelingen gebruiken als checklist voor de beoordeling van de voorstellen die de projectgroep subsidies doet. De aanbeveling aan de raad is dat deze ook toeziet op een implementatieplan voor de organisatorische inbedding van de nieuwe systematiek en de verantwoording van het college over de uitvoering. Het doet ons overigens deugd dat het college van burgemeester en wethouders van mening is dat ons rapport belangrijke handvatten biedt voor de subsidiring in het algemeen. Specifiek Op een aantal passages van de reactie van het college zullen wij hieronder specifiek ingaan. Deze passages zijn cursief weergegeven waarna onze reactie volgt. Tegelijkertijd constateren wij dat werkendeweg andere documenten (bijvoorbeeld actieprogramma cultuurbereik, wijknotities, notities met betrekking tot de sport) die in beginsel buiten het genoemde onderzoeksterrein liggen, een plaats hebben gekregen in het onderzoek. De geformuleerde bevindingen en standpunten in het rapport zijn mede daarop gebaseerd terwijl de daarbij behorende implementatietrajecten niet aantoonbaar onderzocht zijn. De andere documenten die in het onderzoek zijn betrokken, zijn documenten waarin beleid is geformuleerd op de terreinen van de in het onderzoek betrokken subsidies, zoals begrotingen en desbetreffende beleidsnotas. Het onderzoeken van de daarbij behorende implementatietrajecten viel inderdaad buiten het onderhavige onderzoek. De rekenkamercommissie heeft daarover dan ook geen opmerkingen gemaakt. In uw rapport besteedt u in algemene zin veel aandacht aan het instrument subsidieplafond. Wij merken hierbij op dat de inzet van dit instrument tot op heden niet was

gendiceerd. Dit geldt te meer voor de vrijwilligersinitiatieven die door u onderzocht zijn. Immers overschrijdingen van subsidiebudgetten komen niet voor. De thans door ons gehanteerde beleidsregels, die allen in het verleden door de raad geaccordeerd zijn, zorgen voor een inhoudelijke begrenzing. Onze opmerkingen ter zake moeten vooral worden gezien in het licht van de herziene Algemene Subsidieverordening (ASV) 2003 waarin werd voorzien in een systeem van werken met subsidieplafonds en verdeelmaatstaven. Wij vinden het belangrijk dat de raad kennis neemt van deze benadering voor zijn beoordeling van de door het college voorgestelde vereenvoudigingen in het subsidieproces. De op pag. 18 van uw rapport opgenomen conclusies (consequenties) zijn derhalve niet juist. Wij wijzen er op dat het in dit verband een bewuste keuze was van het gemeentebestuur om de titel subsidieprogramma te wijzigen in de minder pretentieuze aanduiding verdeelbesluit voor onder andere de door u onderzochte subsidies. Uw stelling dat het verdeelbesluit geen formele relatie heeft met de ASV (pagina 22) is ons ziens niet juist. Deze passages gaan voorbij aan de essentie van onze opmerkingen dat er onvoldoende aandacht is geweest voor de implementatie van de ASV 2003, aangezien de bestaande systematiek van het Verdeelbesluit werd aangehouden, terwijl de ASV 2003 voorzag in een ander systeem. Het Verdeelbesluit is inderdaad in de loop der jaren ook dermate uitgekleed dat het ons inziens niet als subsidieprogramma kan worden aangeduid. Wij zijn van mening dat wat betreft de gehanteerde systematiek geen uitvoering is gegeven aan de door de raad gestelde regels in de verordening. Wij constateren dat u in uw rapport in de hoofdstukken 4 en 5 wellicht in navolging van opmerkingen van de accountant (in het kader van de zogenaamde rechtmatigheidscontrole), kiest voor een formalistische benadering. Een en ander wellicht mede ingegeven door de in de rapportage in hoofdstuk 3.2 opgenomen indrukken als zouden wij eigen regels toepassen. De wettelijke taak van de rekenkamercommissie is (onder meer) toetsen op rechtmatigheid. Daarbij hebben wij ons uitsluitend gebaseerd op onze eigen bevindingen met betrekking tot de hantering van regels die volgen uit de ASV. Het kan u niet ontgaan zijn dat wij hiermee in de lijn van de raad, uitdrukkelijk kiezen voor een inhoudelijke benadering. Het is u op dit punt wellicht ontgaan dat met de invulling van de vastgestelde formulieren door organisaties van vrijwilligers volledig wordt voldaan aan de informatiebehoefte zoals bedoeld in art.9 van de verordening. Wij wijzen er op dat wij geconstateerd hebben wat wel en niet in het dossier aanwezig was in relatie tot de regels in de ASV. Dat de regels in de ASV wellicht te zwaar zijn in relatie tot het belang van de betrokken subsidies hebben wij eveneens aangegeven. Het is aan de raad om te bepalen of voorzien wordt in een systeem waarmee voor bepaalde subsidies minder hoge eisen aan de aanvraag en verantwoording worden gesteld. Conclusie Wij stellen de raad voor onze aanbevelingen over te nemen en zien met belangstelling uit naar de discussie en besluitvorming ter zake.

Bijlage II.

Onderzoeksrapport.

In opdracht van de Rekenkamercommissie is het onderzoek uitgevoerd en het

onderzoeksrapport opgesteld door:

Jacques Necker BV

Postbus 85203

3500 AE Utrecht

Onderzoeker: drs. A.M.S. (Annette) Corzilius

Onderzoek Subsidiebeleid en verstrekking

Jaarlijkse subsidies aan vrijwilligersorganisaties voor sport, cultuur en wijkactiviteiten

Rekenkamercommissie Roermond

8 februari 2006

2

Inhoudsopgave 1. Toelichting op het onderzoek ......................................................................................... 3 1.1 Inleiding.................................................................................................................... 3 1.2 Probleemstelling en onderzoeksterrein..................................................................... 3 1.3 Uitgangspunten en aanpak van het onderzoek......................................................... 3 1.4 Indeling rapport ........................................................................................................ 5

2. Kaderstelling: beleid en subsidieverordening ................................................................. 6 2.1 Inleiding.................................................................................................................... 6 2.2 Inhoudelijke doelstellingen........................................................................................ 7 2.3 Doelstellingen voor sturing door middel van subsidies.............................................13 2.4 De Algemene Subsidieverordening .........................................................................13 2.5 Conclusies...............................................................................................................21

3 De invulling van de kaderstellende en controlerende rol door de raad ...........................23 3.1 Inleiding...................................................................................................................23 3.2 Het gedrag van de raad bij de kaderstelling en controle ..........................................24 3.3 Conclusies...............................................................................................................25

4. Het subsidieproces .......................................................................................................26 4.1 Inleiding...................................................................................................................26 4.2 Toetsingskader........................................................................................................26 4.3 Organisatie van het subsidieproces.........................................................................27 4.4 Uitvoering van het subsidieproces ...........................................................................28 4.5 Conclusies...............................................................................................................30

5. De subsidiebeschikkingen.............................................................................................32 5.1 Inleiding...................................................................................................................32 5.2 Toetsingkader..........................................................................................................32 5.3 Inhoud beschikkingen..............................................................................................33 5.4 Conclusies...............................................................................................................34

6. Gesubsidieerde organisaties.........................................................................................35 6.1 Inleiding...................................................................................................................35 6.2 Toetsingskader........................................................................................................35 6.3 Bekendheid beleid, regels en procedures................................................................36 6.4 Kwaliteit van de procedures.....................................................................................36 6.5 Frequentie en kwaliteit van het overleg van de gemeente met de instellingen.........37 6.6 Kwaliteit van de beschikkingen................................................................................38 6.7 Informatie over doeltreffendheid ..............................................................................38 6.8 Conclusies...............................................................................................................38

7. Project subsidies...........................................................................................................40 7.1 Inleiding...................................................................................................................40 7.2 Opdracht en werkwijze project Subsidies ................................................................40 7.3 Bevindingen en conclusies ......................................................................................41

8. Samenvatting en conclusies .........................................................................................42

3

1. Toelichting op het onderzoek

1.1 Inleiding

De Rekenkamercommissie Roermond heeft conform haar onderzoeksprogramma voor 2005 een onderzoek ingesteld naar het subsidiebeleid en de jaarlijkse subsidieverstrekking door de gemeente Roermond voor sport en cultuur en de facilitering van wijkactiviteiten, inclusief de wijkaccommodaties. Het onderzoek was specifiek gericht op de zogenaamde niet-professionele instellingen ofwel de vrijwilligersorganisaties die subsidie ontvangen. De Rekenkamer heeft voor een onderzoek naar deze subsidies gekozen, vanwege de maatschappelijke impact. Een belangrijk aandachtspunt is de transparantie van de subsidieverlening, zowel vanuit het oogpunt van verantwoording van de gemeente over de besteding van de middelen, als vanuit het oogpunt van subsidieaanvragers. Het subsidiebeleid van de gemeente Roermond was op het moment van het onderzoek in ontwikkeling. De Algemene Subsidieverordening van 10 juli 2003 heeft een tijdelijke status en wordt nog bijgesteld. Uit de rapportage van de accountant blijkt dat op het punt van de subsidieverstrekkingen verbeteringen wenselijk zijn. Mede naar aanleiding van deze opmerkingen is binnen de gemeentelijke organisatie een projectgroep Subsidies ingesteld die belast is met het verbeteren van het subsidieproces en de sturings- en verantwoordingsinformatie over de subsidieverstrekking. Deze ontwikkelingen zijn in het onderzoek van de Rekenkamercommissie betrokken. De Rekenkamercommissie beoogt met haar onderzoek bij te dragen aan de verbetering van de subsidieverstrekking. De Rekenkamercommissie heeft het onderzoek uit laten voeren door Jacques Necker. Het onderzoek is uitgevoerd van september 2005 tot en met januari 2006.

1.2 Probleemstelling en onderzoeksterrein

De probleemstelling voor het onderzoek luidt: In hoeverre zijn de subsidies die de gemeente Roermond in de periode 2002-2004 heeft verstrekt (of afgewezen) op het gebied van sport, cultuur, wijken en buurten rechtmatig, doelmatig en doeltreffend?

Het onderzoek richt zich binnen de aangegeven terreinen op de structurele subsidierelaties met niet-professionele instellingen ofwel de jaarlijkse subsidies aan vrijwilligersorganisaties. De rechtmatigheidcriteria worden bepaald door de wet- en regelgeving voor subsidieverstrekking. Onrechtmatigheid ontstaat als de uitvoering in strijd is met de wet- en regelgeving. Wetgeving op dit terrein is bijvoorbeeld de Algemene wet bestuursrecht, onder regelgeving vallen verordeningen van de raad, bijvoorbeeld de Algemene Subsidieverordening. De doelmatigheid betreft de uitvoering van de subsidieverstrekking. Het gaat hierbij om vragen als hoe is het proces van subsidieverstrekking ingericht en hoe wordt dit proces beheerst? Onderzoek naar de doeltreffendheid van de subsidieverstrekking betreft de mate waarin beoogde doelstellingen zijn bereikt.

1.3 Uitgangspunten en aanpak van het onderzoek

De Rekenkamercommissie plaatst de vraagstelling van dit onderzoek binnen het perspectief van de duale verhouding tussen raad en college. Het gaat hierbij om vragen als: welke maatschappelijke effecten beoogt de raad met de subsidieverlening en welke activiteiten wil hij daartoe subsidiren? Voorziet de raad in adequate kaders voor een gerichte uitvoering door het college? Deze laatste vraag betreft niet alleen de kwaliteit van de inhoudelijke doelen, maar ook de uitgangspunten voor de wijze van sturing, uitmondend in regelgeving voor de subsidieverlening, zoals de subsidieverordening.

4

Vervolgens gaat het om de vraag naar verantwoording: hoe wordt getoetst of de subsidieontvanger de middelen heeft besteed voor de afgesproken doelen en of de activiteiten hebben bijgedragen aan de doelstellingen van de gemeente? Hoe verantwoordt het college aan de raad hoe de subsidieverstrekking heeft plaatsgevonden? Hoe verantwoordt de gemeente de subsidieverlening aan de burger? Figuur 1 geeft aan hoe het proces van subsidieverstrekking en controle op de uitvoering zich verhoudt tot de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Figuur 1 Schema subsidieproces: kaderstelling, uitvoering, verantwoording en controle

Programmabegroting jaar x

subsidieaanvraag

Meerjarenbeleid

Beschikking

subsidieverlening jaar x

Uitvoering

verantwoording

Beschikking

subsidievaststelling

Jaarstukken jaar x

Uitvoering

College

Kaderstelling

en controle

raad

Subsidieverordening

Uitvoering

gesubsidieerde

organisatie

De raad is verantwoordelijk voor het vaststellen van eventueel meerjarenbeleid (denk aan notas sportbeleid en cultuurbeleid etc.) en de jaarlijkse programmabegroting. Op basis van de doelen en beoogde effecten voert het college het subsidieproces uit. De regelgeving die daaraan ten grondslag ligt, stelt de raad vast in een subsidieverordening. In deze verordening komt de sturingsfilosofie tot uiting die de raad beoogt met betrekking tot subsidies en de verschillende subsidievormen. De resultaten en effecten van het subsidieproces (bereikte effecten, uitgevoerde activiteiten etc.) rapporteert het college terug in de vorm van tussentijdse bestuursrapportages (voor de overzichtelijkheid uit het schema gelaten) en jaarstukken. Deze documenten kan de raad hanteren om zijn controlerende rol ten aanzien van de verstrekte subsidies in te vullen. De informatie die het college krijgt bij de subsidieaanvragen wordt gebruikt bij het opstellen van de begroting. Met de informatie over de verantwoording door de subsidieontvangers kan het college zich in de jaarstukken verantwoorden aan de raad. In het onderzoek zijn de kaderstelling, uitvoering, verantwoording en controle beoordeeld. De kaderstelling is getoetst op het niveau van de geformuleerde kaders in kaderstellende documenten. Tevens is nagegaan hoe de raad zijn kaderstellende rol invulde bij de behandeling van zaken die de subsidieverstrekking betroffen. De uitvoering van het subsidieproces is geanalyseerd, inclusief de afgegeven subsidiebeschikkingen. Daarbij is ook nagegaan op welke wijze de gemeente de verantwoording door subsidieontvangers beoordeelde. De uitvoering van de subsidieverstrekking is tevens belicht vanuit ervaringen

(Meerjaren)beleid

Subsidieverordening

5

van de subsidieontvangers.

Het onderzoek bestond uit documentanalyse, interviews met betrokken beleidsmedewerkers, de concerncontroller, enkele raadsleden en de wethouder die het project Subsidies in zijn portefeuille heeft. Daarnaast is een schriftelijke enqute gehouden onder betrokken gesubsidieerde organisaties en heeft een ronde tafelgesprek plaatsgevonden met vertegenwoordigers van een twintigtal gesubsidieerde organisaties.

1.4 Indeling rapport

Het rapport bevat de bevindingen en conclusies van het onderzoek. De inleiding van elk hoofdstuk bevat een toelichting op de onderzoeksaanpak. Voor de beoordeling van de bevindingen is een toetsingskader ontwikkeld dat per paragraaf is opgenomen. Elk hoofdstuk sluit af met conclusies. De inventarisatie van de tot het onderzoek behorende subsidiestromen is in bijlage 1 opgenomen. Hoofdstuk 2 bevat de beoordeling van de kaderstelling: beleid en subsidieverordening. Hoofdstuk 3 gaat in op de daadwerkelijke invulling van de kaderstellende en controlerende rol door de raad. De analyse hiervan is opgenomen in bijlage 2. In hoofdstuk 4 zijn de bevindingen en conclusies over de uitvoering van het subsidieproces opgenomen. Hoofdstuk 5 bevat de beoordeling van de kwaliteit van de beschikkingen. In hoofdstuk 6 worden de ervaringen belicht van de gesubsidieerde organisaties met de subsidieverstrekking door de gemeente. Hoofdstuk 7 bevat een beoordeling van de uitgangspunten van het project Subsidies in het licht van de bevindingen van dit onderzoek. Het rapport sluit af met een samenvatting van de belangrijkste conclusies.

6

2. Kaderstelling: beleid en subsidieverordening

2.1 Inleiding

Subsidiring van particuliere initiatieven is een instrument voor een overheid om haar doelen mee te bereiken. Dit betekent dat de doelstellingen van de gemeente het uitgangspunt zijn voor de aanspraak van organisaties op subsidie. In een gemeente is de raad verantwoordelijk voor het stellen van de kaders en de controle daarop. De kaders voor de subsidiring bestaan uit de inhoudelijke doelstellingen n het instrument waarmee gewaarborgd wordt dat uitsluitend aanvragen worden gehonoreerd die bijdragen aan de inhoudelijke doelstellingen. Dit instrument wordt meestal uitgewerkt in de Algemene Subsidieverordening. Subsidiring van particuliere initiatieven betreft in de meeste gemeentes een heel scala van activiteiten van meer en minder professionele organisaties. De Algemene wet bestuursrecht (Awb), die het formele kader biedt voor de uitwerking van een Algemene Subsidieverordening, geeft de ruimte om binnen deze diversiteit met verschillende vormen van subsidies te werken. Dit betekent dat een raad ook kaders kan geven voor de wijze waarop met subsidies kan worden gestuurd. Op basis van het subsidiebeleid dat zowel inhoudelijke doelstellingen bevat als doelstellingen over de wijze van sturen, kan dan worden beoordeeld voor welke subsidievorm een bepaald initiatief in aanmerking komt. Zo kunnen de effecten van de activiteiten die een professionele instelling uitvoert, het meest belangrijk worden geacht bij de afweging om te subsidiren. Voor het sturen op effecten ligt budgetsubsidiring als subsidievorm voor de hand. Bij deze subsidievorm wordt het subsidiebedrag bepaald op basis van een kostprijs voor de uit te voeren activiteiten. De gemeente stuurt dan niet op de exploitatie, maar op de output, ofwel de activiteiten. Een ander voorbeeld van een subsidievorm is de zogenaamde waarderingssubsidie. Deze vorm maakt het mogelijk om subsidies aan te wenden als een bijdrage in de kosten van een organisatie, alleen om het betrokken initiatief te stimuleren of om aan te geven dat het initiatief op zichzelf wordt gewaardeerd. De hoogte van het bedrag is niet gerelateerd aan de exploitatiekosten van de organisatie of aan de effecten die men wenst te bereiken, maar kan bijvoorbeeld worden bepaald door het aantal deelnemers aan de aangeboden activiteiten. Bij de verschillende subsidievormen passen verschillende manieren van verantwoording door de subsidieontvangers. Immers de verantwoordingsinformatie is belangrijk vanuit het oogpunt van (bij)sturing. Dat betekent dat de verantwoordingseisen bij een budgetsubsidie in elk geval gericht zijn op het verkrijgen van informatie over de effecten van de activiteiten. Bij een waarderingssubsidie hoeven verantwoordingseisen niet veel verder te gaan dan informatie over de ondernomen activiteiten. Dit hoofdstuk bevat onze bevindingen en conclusies over de inhoud van de kaders. Achtereenvolgens komen aan de orde:

de inhoudelijke doelstellingen.

de doelstellingen voor de sturing door middel van subsidies.

de Algemene Subsidieverordening. Per onderdeel wordt eerst het toetsingskader aangegeven. Het hoofdstuk wordt afgesloten met conclusies.

7

2.2 Inhoudelijke doelstellingen

In deze normen zijn de zogenaamde Smartcriteria uitgewerkt. Voor het beoordelen van de kwaliteit van de inhoudelijke doelstellingen zijn de documenten van de planning- en controlcyclus bestudeerd, voor de jaren 2002 tot en met 2004 en de in het onderzoek betrokken beleidsterreinen. Daarnaast zijn beleidsnotas op de onderzoeksterreinen beoordeeld. Omdat de wetgever deze criteria expliciet heeft gesteld aan de programmabegroting 2004, beoordelen wij met name de hierin geformuleerde doelstellingen. De doelen in de door de raad vastgestelde beleidsnotas op de onderzoeksterreinen sport, cultuur en wijkgerichte activiteiten zijn eveneens in het onderzoek betrokken. Daarbij is beoordeeld hoe deze beleidsdoelen zich verhouden tot de doelstellingen in de begroting(en).

2.2.1 Sport

Binnen de inhoudelijke hoofdstukken van de begrotingen voor de jaren 2002 tot en met 2004 is de subsidiring van sportactiviteiten een uitvloeisel van het hoofdstuk Sport en Recreatie. De formulering van de doelstelling van dit hoofdstuk is in de begrotingen voor de drie opeenvolgende jaren hetzelfde: Het bevorderen van sportieve en recreatieve vormen van vrijetijdsbesteding. Wat betreft het maatschappelijke effect wordt in de programmabegroting 2004 gesteld: Sport als middel kan een bijdrage leveren aan de verbetering van de veiligheid, leefbaarheid en economische revitalisering. Gezien de positieve maatschappelijke effecten is een gentegreerd sportbeleid noodzakelijk met als doelstelling het bevorderen van een verhoogde sportparticipatie. Sport biedt ook mogelijkheden voor groepen die in een achterstandsituatie verkeren. Een actief stimuleringsbeleid is hier van groot belang. In de programmabegroting 2004 is onder de vraag Hoe gaan wij ons doel realiseren onder meer aangegeven: door middel van het verlenen van subsidie op grond van het Verdeelbesluit Subsidiring Vrijwilligersinitiatieven, waarmee een en ander geconcretiseerd wordt. Onder de vraag wanneer willen wij ons doel bereikt hebben? wordt gesteld: De doelstelling vanuit de breedtesport om de sportdeelname met 25% te vergroten zal naar verwachting, op basis van nieuwe deelnemers aan huidige activiteiten in 2005 behaald worden. In de begrotingen ontbreekt een aansluiting tussen de inhoudelijke opmerkingen over het beleid en de cijfermatige informatie. Dit is ook het geval in de programmabegroting 2004, waarbij het expliciet de bedoeling is dat bij de beantwoording van de w-vraag: wat mag het kosten een duidelijke relatie is te leggen met de eraan voorafgaande passages over hetgeen men wil bereiken en hoe men dat denkt te gaan bereiken.

Normen inhoudelijke doelstellingen

De door de raad vastgestelde doelstellingen zijn geformuleerd in termen van beoogde maatschappelijke effecten.

De door de raad vastgestelde doelstellingen zijn eenduidig en vormen een goed vertrekpunt voor een uitwerking in subdoelstellingen die worden gebruikt bij de toetsing van subsidieaanvragen.

De door de raad vastgestelde doelstellingen zijn reel, blijkend uit een onderbouwing.

Het bereiken van de doelstellingen kan achteraf worden gemeten, omdat is voorzien in het benoemen van meetbare effecten en een termijn waarbinnen deze effecten bereikt moeten zijn.

8

De begrotingen 2002 en 2003 geven geen vergelijkbare financile gegevens, zodat de ontwikkelingen in de middelen voor de beleidsdoelstellingen op het gebied van sport niet zichtbaar zijn. In de jaarlijkse Verdeelbesluiten Subsidies Vrijwilligersinitiatieven zijn de subsidiebedragen voor sportverenigingen voor de verschillende jaren aangegeven, maar er is geen relatie te leggen tussen deze bedragen en de bedragen in de begrotingen. De volgende tabel bevat de beoordeling van de doelstellingen:

Het bevorderen van sportieve en recreatieve vormen van vrijetijdsbesteding.

De doelstelling vanuit de breedtesport om de sportdeelname met 25% te vergroten zal naar verwachting, op basis van nieuwe deelnemers aan huidige activiteiten in 2005 behaald worden.

Tabel 1 Beoordeling beleidsdoelstellingen Sport in begrotingen 2002-2004 Criteria

Afweging Beoordeling

Specifiek

De doelstelling is specifiek geformuleerd, in de zin dat andere dan sportieve en recreatieve vormen van vrijetijdsbesteding zijn uitgezonderd. Anderzijds zijn de aanduidingen sportief en recreatief niet waterdicht.

Matig specifiek.

Formulering in beoogde maatschappelijke effecten

De formulering van de doelstellingen is in termen van een inspanning van de gemeente en niet in beoogde maatschappelijke effecten. Beoogde maatschappelijke effecten zijn daarna wel aangegeven, maar niet hard geformuleerd: als een mogelijk effect van sport. Ook de formulering bevorderen van een verhoogde sportparticipatie betreft een inspanning van de gemeente.

Matig geformuleerd in beoogde maatschappelijke effecten.

Meetbaar

Sportdeelname met 25% vergroten ten opzichte van welk aantal in welk jaar?

Niet meetbaar.

Reel/Onderbouwd

In de programmabegroting is alleen aangegeven dat het streven gebaseerd is op het huidige aantal deelnemers. Dit is echter niet gekwantificeerd.

Realiteitsgehalte niet te beoordelen. Onvoldoende onderbouwd.

Tijdgebonden

In 2005. Tijdgebonden.

Op 19 september 2002 heeft de raad de Nota Sportbeleid 2002-2006 vastgesteld die een actualisering inhield van de sportnota 1987. Met het in de nota neergelegde beleid wordt het volgende effect beoogd: Meer burgers van Roermond gaan actief bewegen bij gezonde (gezond in de zin van: maatschappelijk betrokken en voldoende kader) sportverenigingen, of andere instellingen die sport als middel gebruiken om eigen doelstellingen te verwezenlijken, in kwalitatief goede sportvoorzieningen. De looptijd van de nota is op vier jaar gesteld. De nota is bedoeld als concreet werkplan waarmee de komende jaren aan de slag kan worden gegaan. In de nota was nog geen concreet percentage opgenomen voor de verhoging van de sportdeelname. Wat betreft de uitwerking van het beleid naar subsidiring zijn in de nota enkele uitgangspunten opgesteld:

Subsidiemogelijkheden uitbreiden met projectsubsidies: projectsubsidies beschikbaar

9

stellen aan sportverenigingen met meer dan 100 leden en voor particuliere sportaanbieders voor vernieuwende activiteiten.

Bestaande subsidierichtlijnen en mogelijkheden behouden.

Ledensubsidie op huidige niveau handhaven en het bedrag per lid jaarlijks indexeren.

Het subsidieplafond voor ledensubsidies ophogen.1 Hieruit blijkt dat het instrument projectsubsidie wordt ingezet om meer burgers van Roermond aan te zetten tot deelname aan sportverenigingen. Er zijn geen andere doelstellingen genoemd, waaraan de jaarlijkse subsidies aan de sportverenigingen worden geacht bij te dragen. De analyse van deze documenten leidt tot de volgende bevindingen:

In de begrotingen 2002-2004 zijn de doelstellingen voor sport ongewijzigd.

De doelstellingen voor sport, met name zoals verwoord en uitgewerkt in de programmabegroting 2004, voldoen in beperkte mate aan de Smartcriteria.

De doelstelling in de Nota Sportbeleid is consistent met de doelstellingen in de begrotingen 2002-2004.

Voor het stimuleren van vernieuwende activiteiten wendt de Nota Sportbeleid het instrument projectsubsidies aan.

De jaarlijkse subsidies worden niet genoemd als instrument om de doelstellingen te bereiken.

De Nota Sportbeleid bevat geen inhoudelijke beleidsdoelstellingen, maar wel een financile richtlijn voor de jaarlijkse subsidiring aan sportverenigingen.

2.2.2 Cultuur

De algemene doelstelling voor cultuur is in de drie opeenvolgende begrotingen niet veranderd: Het tot stand brengen, ondersteunen en instandhouden van een samenhangende infrastructuur voor voorzieningen voor de kunsten, de media/bibliotheek en de cultuurhistorie. In de begroting 2002 wordt specifiek ingegaan op de taak bevorderen van amateurkunst. Gewezen wordt op het Actieprogramma Cultuurbereik, waarmee met behulp van medefinanciering van de provincie activiteiten kunnen worden ondersteund. Daarbij gaat het met name om nieuwe initiatieven. Daarnaast wordt gesteld dat openbare optredens zullen worden bevorderd. Er wordt niet aangegeven hoe dit plaatsvindt, evenmin wordt aangegeven hoe zich dit verhoudt tot de structurele jaarlijkse subsidiring van amateurverenigingen. Bij de prestatiegegevens worden de categorien en aantallen amateurverenigingen vermeld. De begroting 2003 is zeer summier in de uitwerking van de taak bevorderen van amateurkunst. Als ontwikkeling wordt vermeld dat het subsidie van individuele lessen van instrumentele verenigingen is opgehoogd binnen de beschikbare middelen voor amateurkunst. Uit de opsomming van aantallen amateurverenigingen blijkt dat er in 2003 n schutterij/drumband bij komt. In de programmabegroting 2004 is onder het programma Kunst en Cultuur aangegeven dat de vrijwilligersinitiatieven worden ontzien van een subsidiekorting in 2004 en 2005, die wel wordt toegepast voor de professionele instellingen. 1 Het begrip subsidieplafond wordt in paragraaf 2.4.3 toegelicht. Uit de analyse van de Algemene Subsidieverordening blijkt dat de gemeente Roermond voor de jaren 2002-2004 geen subsidieplafonds in formele zin heeft vastgesteld. Formeel was er dus geen subsidieplafond dat verhoogd kon worden. Materieel beoogde men met deze doelstelling het bedrag op de begrotingspost voor jaarlijkse subsidies aan sportverenigingen te verhogen.

10

In de programmabegroting 2004 is onder het kopje Hoe gaan we dit bereiken niets vermeld dat betrekking heeft op de subsidies aan vrijwilligersorganisaties op dit terrein. Onder het kopje Wanneer willen wij ons doel bereikt hebben? ontbreekt een tijdpad, maar zijn wel enkele beleidsuitgangspunten geformuleerd voor het bevorderen van de amateurkunst:

Minimaal het niveau van de bestaande amateurverenigingen behouden en daar waar mogelijk verbreden.

Jaarlijks wordt het niveau van de vereniging getoetst bij het stedelijk muziekfeest en wordt op basis van de jaarrekening van de vereniging getoetst op het aantal actieve leden, de genoten opleiding van de leden en het activiteitenprogramma van de vereniging.

De financile gegevens onder het kopje Wat mag het kosten? zijn niet in verband te brengen met de inhoudelijke opmerkingen daarvoor. De volgende tabel bevat de beoordeling van de doelstellingen:

Het tot stand brengen, ondersteunen en instandhouden van een samenhangende infrastructuur voor voorzieningen voor de kunsten, de media/bibliotheek en de cultuurhistorie.

Bevorderen van amateurkunst.

Minimaal het niveau van de bestaande amateurverenigingen behouden en daar waar mogelijk verbreden.

Tabel 2 Beoordeling beleidsdoelstellingen Cultuur in begrotingen 2002-2004

Criteria

Afweging Beoordeling

Specifiek

De doelstellingen zijn specifiek geformuleerd, in de zin dat andere zaken dan amateurkunst zijn uitgesloten. Anderzijds is de aanduiding amateurkunst niet waterdicht.

Matig specifiek.

Formulering in beoogde maatschappelijke effecten

De formulering van de doelstellingen is in termen van een inspanning van de gemeente en niet in beoogde maatschappelijke effecten.

Niet geformuleerd in beoogde maatschappelijke effecten.

Meetbaar

Er zijn geen meetbare effecten genoemd: Het niveau behouden: niet aangegeven is waaraan dat afgemeten wordt. Ook is niet aangegeven wat verbreden inhoudt en in welke meeteenheid dit is te toetsen.

Niet meetbaar.

Reel/Onderbouwd

De formuleringen zijn zo weinig ambitieus en in niet te meten termen geformuleerd dat dit aspect niet van toepassing is.

Realiteitsgehalte niet van toepassing.

Tijdgebonden

Niet aangegeven over welke periode de doelstelling behaald moet zijn.

Niet tijdgebonden.

De gemeente Roermond participeert in het Regionaal Actieprogramma Cultuurbereik. Dit is een programma dat voortkomt uit een landelijk programma om nieuwe doelgroepen en nieuw aanbod te genereren voor cultuur. De Provincie Limburg heeft hieraan invulling gegeven door de regios een belangrijke rol te laten spelen. Subsidiring van in aanmerking komende initiatieven vindt plaats vanuit de gemeente en de provincie. Voor dit onderzoek is van belang dat op het beleidsterrein cultuur voorzien is in een afzonderlijk subsidie-instrument

11

om nieuwe initiatieven te stimuleren: het Regionaal en gemeentelijk Actieprogramma Cultuurbereik. Het instrument jaarlijkse subsidies richt zich op bestaande initiatieven. Vanuit het Regionaal en gemeentelijk Actieprogramma Cultuurbereik vloeien verder geen beleidsuitgangspunten voort die invloed hebben op de jaarlijkse subsidiring van amateurverenigingen. Samenvattend levert de analyse van de documenten de volgende bevindingen op:

In de begrotingen 2002-2004 zijn de doelstellingen voor cultuur niet gewijzigd.

De doelstellingen op het gebied van cultuur, met name zoals verwoord en uitgewerkt in de programmabegroting 2004, zijn niet SMART.

Wat betreft de amateurverenigingen wordt aangegeven dat men het niveau wil behouden en dat men waar mogelijk wil verbreden, maar daarbij is niet aangegeven op welke wijze men dit wil doen.

De jaarlijkse subsidiring aan amateurverenigingen wordt niet expliciet als instrument genoemd voor het bereiken van de doelstellingen.

Het stimuleren van nieuwe initiatieven wordt uitgevoerd via de kaders van het Regionaal en gemeentelijk Actieprogramma Cultuurbereik. De jaarlijkse subsidieverlening binnen cultuur heeft dus alleen betrekking op bestaande initiatieven.

2.2.3 Wijkactiviteiten

De jaarlijkse subsidies voor wijkactiviteiten betreffen de subsidiring van wijkraden (wijkorganisaties) en van wijkaccommodaties. Deze vallen binnen het beleidsterrein maatschappelijke dienstverlening. De hoofddoelstelling op dit beleidsterrein in de begroting 2002 en 2003 luidt: Het tot stand brengen van (voorwaarden voor) dienstverlening aan personen die ondersteuning behoeven in hun psychisch/sociaal/fysiek functioneren. In de begroting 2002 is aangegeven dat het aantal wijkorganisaties in 2002 zal toenemen. Voor de wijkorganisaties zijn geen inhoudelijke doelstellingen geformuleerd. Voor de wijkaccommodaties wordt aangegeven dat het beleid wijkaccommodaties in 2002 wordt heroverwogen. Er wordt gewezen op een nadere notitie die in voorbereiding is, vanwege problemen rond de exploitatie en de laagdrempelige beschikbaarheid van de ruimtes. Gewezen wordt op de noodzaak van maatwerk in de aanpak vanwege de verschillen in de problemen in de wijken. Er worden financile kaders gegeven:

Beperking bijdrage aan wijkaccommodatie Kemp/Kitskensberg tot maximaal 113.445.

Extra impuls Wijkvoorziening Leeuwen 45.378. In de begroting 2003 is als doelstelling geformuleerd dat vanuit de wijkgerichte benadering wijkraden, jongeren- en bewonerszaken worden gestimuleerd. Het wijkbeheer is o.a. gericht op versterking van de sociale cohesie, de afstemming, participatie en samenwerking. De uitwerking van de beleidslijnen betreft met name jongerenwerk. De jaarlijkse subsidiring aan wijkraden en van wijkaccommodaties wordt niet genoemd als instrument om de doelstellingen te bereiken die in dit onderdeel van de begroting worden beschreven. Zo wordt aangegeven dat particulier initiatief stimulering verdient via een wijkgerichte benadering. Daarbij wordt niet aangegeven op welke wijze deze stimulering plaatsvindt. Wel worden voor subsidiring middelen in de begroting opgenomen ( 35.000). In de programmabegroting 2004 vallen de in het onderzoek betrokken subsidies onder twee programmas: Leefbaarheid in de wijken en Wijkvoorzieningen. Als hoofddoelstelling wordt gegeven: Het verbeteren van de fysieke en sociale leefomstandigheden in de wijken, het verbeteren van de communicatie met de mensen in de wijk en een brug te slaan tussen wijk en gemeente.

12

Onder het kopje Wat is ons doel? is als doelstelling geformuleerd Het verbeteren van de leefomgeving en de leefbaarheid in Roermond en in het bijzonder in de drie kanswijken (t Veld, de Kemp/Kitskensberg/Heide en de Donderberg). Aangegeven wordt dat wijkorganisaties financieel worden ondersteund door de gemeente door middel van subsidies. Vanwege de waarde die de gemeente aan wijkorganisaties hecht, is overleg met de wijkorganisaties gestart over de positie, rol en taken van de deze organisaties, met als doel rol en taken te verduidelijken. Ook zijn wijkraden betrokken in een onderzoek naar burgerparticipatie door de gemeente. Wat betreft de wijkvoorzieningen wordt verwezen naar kaders voor het wijkaccommodatiebeleid die de raad in augustus 2002 vastgesteld. Deze kaders zijn uitgewerkt door het college in een beleidsnota wijkaccommodaties 2004-2006. Deze beleidsnota heeft de raad in april 2004 vastgesteld. Deze beleidsnota was niet van toepassing op de subsidies in de onderzoeksperiode. De financile gegevens hebben geen relatie met de teksten over het beleid. In de volgende tabel wordt een beoordeling op Smartcriteria gegeven voor de doelstellingen op het gebied van wijkorganisaties en wijkbeheer. Tabel 3 Beoordeling beleidsdoelstellingen wijkactiviteiten en wijkbeheer in begrotingen 2002-2004

Criteria

Afweging Beoordeling

Specifiek

De doelstellingen zijn weinig specifiek. Onder het verbeteren van fysieke en sociale leefomstandigheden kan erg veel vallen, evenals het verbeteren van de leefomgeving en de leefbaarheid.

Niet specifiek.

Formulering in beoogde maatschappelijke effecten

De formulering van de doelstellingen is in termen van een inspanning van de gemeente en niet in beoogde maatschappelijke effecten.

Niet geformuleerd in beoogde maatschappelijke effecten.

Meetbaar

Er zijn geen meetbare effecten genoemd. Niet meetbaar.

Reel/Onderbouwd

De formuleringen zijn zo weinig ambitieus en in niet te meten termen geformuleerd dat dit aspect niet van toepassing is.

Realiteitsgehalte niet van toepassing.

Tijdgebonden

Aangegeven wordt dat men bezig is met het overleg met de wijkorganisaties en met het onderzoek naar de wijkaccommodaties in 2004. Dit geeft niet aan binnen welke periode een resultaat of effect daarvan wordt voorzien.

Niet tijdgebonden.

De nota Integraal werken in de wijk van 28 januari 2004 bevat het beleid ten aanzien van wijkontwikkeling en gaat met name in op de taken en positie van de wijkcordinatoren. Deze nota bevat geen kaders voor de subsidiring van wijkraden. Samenvattend komen wij tot de volgende bevindingen:

De doelstelling voor het beleidsterrein, waarbinnen subsidiring van wijkraden en wijkaccommodaties valt, is in de onderzoeksperiode veranderd. De verandering houdt in dat van het bieden van voorwaarden voor dienstverlening en ondersteuning is overgegaan op het verbeteren van leefomstandigheden. De doelstelling is hiermee

13

breder geworden.

De formulering en uitwerking van de doelstellingen in met name de programmabegroting 2004 is niet SMART

De jaarlijkse subsidiring van wijkraden en wijkaccommodaties wordt niet expliciet genoemd als instrument ter bereiking van de doelstellingen.

2.3 Doelstellingen voor sturing door middel van subsidies

De gemeente Roermond beschikte in de onderzoeksperiode niet over kaders voor de sturing door middel van subsidies. Er heeft in de onderzoeksperiode geen discussie plaatsgevonden in de raad om tot dergelijke kaders te komen (zie verder hoofdstuk 3). In de Verdeelbesluiten Subsidies Vrijwilligersinitiatieven die voor de afzonderlijke subsidiejaren 2002-2004 zijn vastgesteld, zijn zogenaamde beleidsregels opgenomen. Deze beleidsregels zijn wel sturend, maar komen niet voort uit een vastgelegde visie of beleid van de raad over sturing door middel van subsidies. In paragraaf 2.4 gaan wij verder in op de Verdeelbesluiten en de daarin opgenomen beleidsregels.

2.4 De Algemene Subsidieverordening

2.4.1 Inleiding

Binnen de onderzoeksperiode (subsidiejaren 2002-2004) heeft een herziening plaatsgevonden van de Algemene Subsidieverordening uit 1992. De herziene verordening is op 10 juli 2003 door de raad vastgesteld. Het subsidiejaar 2002 is geheel onder het regime van de Algemene Subsidieverordening 1992 (ASV 1992) behandeld. Uit de analyse van het subsidieproces is gebleken dat de aanvragen voor de subsidieverlening voor het subsidiejaar 2003 conform de verordening van 1992 zijn behandeld, maar dat de vaststelling van de subsidies over 2003, die achteraf plaatsvindt, volgens de Subsidieverordening 2003 (ASV 2003) is afgehandeld. Voor het subsidiejaar 2004 is de ASV 2003 gehanteerd. Het volgende schema geeft aan welke subsidieverordeningen zijn toegepast binnen de stappen in het subsidieproces voor de subsidiejaren 2002-2004.

Normen doelstellingen Algemene subsidieverordening

De Algemene Subsidieverordening is een uitwerking van het subsidiebeleid.

De Algemene Subsidieverordening voorziet in een traject waarin aanvragen voor een subsidie getoetst worden aan de inhoudelijke doelstellingen, waardoor uitsluitend initiatieven worden gesubsidieerd die bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen van de raad.

De Algemene Subsidieverordening voorziet in de mogelijkheid om grenzen te stellen aan subsidieverlening, ter voorkoming van open eind-financiering.

De Algemene Subsidieverordening voorziet in de mogelijkheid om verplichtingen en voorwaarden te stellen aan de subsidieverlening.

De Algemene Subsidieverordening voldoet aan de regels van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Normen doelstellingen voor sturing door middel van subsidies

De raad heeft een subsidiebeleid vastgesteld dat aangeeft hoe het instrument subsidie moet worden toegepast om de inhoudelijke doelstellingen te bereiken.

De doelstellingen voor sturing door middel van subsidies zijn eenduidig.

14

Tabel 4: Toepassing van de Algemene Subsidieverordening 1992, respectievelijk 2003 subsidieverlening

subsidievaststelling

Algemene Subsidieverordening 1992 2002 en 2003

2002

Algemene Subsidieverordening 2003 2004

2003 en 2004

De ASV 1992 is in 1994 als gevolg van de inwerkingtreding van de Awb op enkele punten aangepast. Het gaat daarbij om terminologische aanpassingen. De verordening veranderde er niet wezenlijk door. Bij dit onderzoek is uitgegaan van de aangepaste ASV 1992. De herziening in 2003 van de ASV 1992 als gevolg van de zogenaamde derde tranche Awb hield een grotere aanpassing in. Zo werd bijvoorbeeld een onderscheid gemaakt in twee soorten subsidies. Bovendien moesten als gevolg van de Awb bepaalde zaken door de gemeente nader worden geregeld in een eigen subsidieverordening. De derde tranche Awb geeft een kader voor de wijze waarop bestuursorganen verplichtingen kunnen verbinden aan subsidieverlening en voorziet in regels voor bezwaarprocedures. Het college deelde in juni 2003 bij het voorstel tot vaststelling van de nieuwe subsidieverordening mee dat het om een tijdelijke verordening ging. De reden was dat Roermond op dat moment een ontwikkeling doormaakte van subsidiring op basis van exploitaties naar outputfinanciering. Deze ontwikkeling was, volgens het college, echter nog niet zover gevorderd dat de subsidieverordening helemaal kon worden aangepast aan de praktijk van outputfinanciering. De verordening zou weer bijgesteld worden op het moment dat de outputfinanciering in een verder gevorderd stadium was. Het college verwachtte dat dit over ongeveer twee jaar was. Tussentijdse bijstelling van de verordening was nodig, omdat de praktijk inmiddels te zeer gewijzigd was en de bestaande subsidieverordening daar onvoldoende op aansloot.

De aanpassing van de ASV 2003 die op dit moment in voorbereiding is binnen het project Subsidies, is een gevolg van opmerkingen over het subsidieproces door het college en de externe accountant. Het project Subsidies komt in hoofdstuk 7 aan de orde. Hierna wordt de Algemene Subsidieverordening 1992 toegelicht, voor zover daarin zaken worden gentroduceerd die van belang zijn om de ASV 2003 te kunnen plaatsen. Een beoordeling van de ASV 1992 is achterwege gelaten, omdat deze verordening inmiddels is herzien. De beoordeling van de ASV 2003 is geplaatst in het perspectief van mogelijke verbeterpunten voor de in ontwikkeling zijnde nieuwe verordening.

2.4.2 Algemene Subsidieverordening 1992

Begroting en subsidiring De ASV 1992 voorziet in een systeem waarbij de toedeling van de begrotingsmiddelen naar subsidies wordt geregeld via vaststelling van een zogenaamd programma. In de ASV 1992 is omschreven wat onder een dergelijk programma moet worden verstaan: het besluit van de gemeenteraad waarin de activiteiten voor n of meer sectoren of onderdelen daarvan zijn opgenomen die voor het betreffende kalenderjaar voor subsidiring in aanmerking komen. Het college verleent subsidie aan de instellingen die in dit programma zijn opgenomen. Daarnaast kan het college in bijzondere gevallen en onder voorwaarden subsidies verlenen aan instellingen die niet in een programma zijn opgenomen. Voor beide vormen perkt de verordening de subsidiring in ten opzichte van de beschikbare middelen: voor zover

15

daartoe in de begroting middelen zijn opgenomen. In de loop der jaren is dit programma, dat bestond uit beleidsdoelstellingen en uitgangspunten voor de subsidiring, teruggebracht tot een lijst van gesubsidieerde vrijwilligersinitiatieven, ingedeeld naar beleidsterreinen. De in het onderzoek betrokken subsidiestromen zijn bijna allemaal opgenomen in deze jaarlijks door de raad (en vanaf 2004 door het college) vastgestelde lijst, die vanaf 2002 wordt aangeduid als het Verdeelbesluit Subsidies Vrijwilligersinitiatieven. In de inleiding van de jaarlijkse Verdeelbesluiten wordt de relatie met de begroting aangegeven: als gevolg van de introductie van de productbegroting zijn de inkomsten en uitgaven ondergebracht in 14 beleidskaders, met ieder een eigen doelstelling. De beleidskaders zijn onderverdeeld in een aantal taken en deze taken zijn weer onderverdeeld in producten. In het Verdeelbesluit zijn de activiteiten opgenomen die binnen een aantal beleidskaders vallen. Daarbij zijn de taken en producten benoemd zoals die volgen uit de productbegroting. De ASV 1992 vormde het uitgangspunt voor de Verdeelbesluiten over 2002 en 2003. In deze Verdeelbesluiten wordt gesteld dat zij een onderdeel van de begroting zijn, omdat de gesubsidieerde activiteiten een bijdrage leveren aan de in de begroting genoemde producten. Daarbij worden de volgende uitgangspunten gehanteerd: a. De gemeenteraad bepaalt de budgetten behorend bij de producten. b. De gemeenteraad stelt de normen en voorwaarden voor subsidiring vast. c. Het college van B&W draagt zorg voor subsidiring. d. Instellingen worden door het college tijdig voor de begrotingsbehandeling in kennis gesteld van de subsidievoornemens. In de Verdeelbesluiten zijn ook inhoudelijke voorwaarden voor de subsidie opgenomen en de criteria waarmee de hoogte van de subsidie wordt bepaald. Deze voorwaarden en criteria worden aangeduid met de term beleidsregels. Omdat de raad de Verdeelbesluiten voor 2002 en 2003 vaststelde, stelde de raad daarmee ook de beleidsregels vast. De relatie tussen de beleidsregels en de inhoudelijke doelstellingen in begrotingen en beleidsnotas is niet eenduidig te maken. Deze beleidsregels zijn voor een groot deel ontstaan uit historisch bepaalde uitgangspunten en aanpassingen voor individuele gevallen. Een voorbeeld hiervan is het wel of niet verdisconteren van kosten van een accommodatie in de basissubsidie voor een vereniging.

2.4.3 Algemene Subsidieverordening 2003

Definitie van subsidie Voor de definitie van het begrip subsidie verwijst de toelichting van de ASV 2003 naar de Awb, waarin dit dwingend staat omschreven: De aanspraak op financile middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. De Awb benadrukt met deze definitie het onderscheid tussen subsidieverlening en aanbesteding van diensten of goederen. De definitie impliceert een tweezijdigheid bij de subsidieverstrekking:

De aanspraak die een initiatiefnemer kan maken op financile middelen van een bestuursorgaan.

Het beschikbaar stellen van middelen voor subsidiring door een bestuursorgaan met het

16

oog op bepaalde activiteiten. Tezamen met het voorschrift in de Awb dat subsidiring een wettelijke grondslag moet hebben, houdt dit in dat het bestuursorgaan de criteria aangeeft voor wat onder bepaalde activiteiten wordt verstaan. Het subsidie-instrument is daarom vooral geschikt voor zaken die een overheid wil stimuleren en waarvoor particulier initiatief wordt ontplooid.2 Soorten subsidies In de ASV 2003 worden twee categorien subsidies benoemd: incidentele en periodieke subsidies. De subsidies die in dit onderzoek zijn betrokken, vallen onder de definitie van de laatste categorie: subsidie in de vorm van een periodieke afspraak, voor voortdurende activiteiten die van jaar tot jaar plaatsvinden of zich uitstrekken over meerdere jaren, die voor een periode van maximaal 4 jaar aaneensluitend kan worden verstrekt. De ASV 2003 geeft hiermee weinig mogelijkheden om de sturing door middel van subsidies af te stemmen op het soort initiatief en de beoogde effecten. Voor alle subsidies die jaarlijks worden gegeven, geldt dat deze moeten worden onderworpen aan de indienings- en beoordelingscriteria waarvoor in de ASV 2003 voorschriften zijn gegeven. Er is geen onderscheid tussen subsidies voor professionele en niet professionele organisaties of tussen grote en kleine aanvragen. Ook is de verantwoordingsprocedure voor alle jaarlijkse subsidies hetzelfde, ongeacht het financile of maatschappelijke belang van de gesubsidieerde activiteit. Begroting en subsidiring In de ASV 2003 is opgenomen dat subsidie kan worden verleend indien en voor zover daarvoor door de raad op de vastgestelde of goedgekeurde gemeentelijke begroting middelen zijn opgenomen, dan wel de gemeenteraad bij afzonderlijk besluit middelen beschikbaar heeft gesteld. De verordening geeft de raad de mogelijkheid om jaarlijks subsidieplafonds vast te stellen. In de toelichting wordt het begrip subsidieplafond onder verwijzing naar de het desbetreffende artikel in de Awb (art. 4:22) toegelicht: het subsidieplafond is het bedrag dat gedurende een bepaald tijdvak ten hoogste beschikbaar is voor de verstrekking van subsidie krachtens een wettelijk voorschrift. De mogelijkheid om een subsidieplafond vast te stellen geeft de gemeente een middel om te voorkomen dat een subsidieregeling een open-eind karakter heeft. In de Awb is het subsidieplafond gemotiveerd vanuit het perspectief van de subsidievrager. Dit houdt in dat het een subsidieaanvrager niet mag worden aangerekend als de gemeente niet heeft voorzien in een afbakening van de subsidieregeling en het begrotingsbedrag ontoereikend is om de subsidieaanvraag te kunnen honoreren en het begrotingsbedrag niet toereikend is om de subsidie-aanvragen te kunnen honoreren.financieijkheid dan het subsidieren n a. Met andere woorden: de gemeente mag geen subsidie weigeren op basis van een ontoereikende begrotingspost, als de aanvraag wel voldoet aan de subsidieregeling. Om dit probleem op te lossen, kan de gemeente op

2 Bij subsidiring is tussen gemeente en subsidieontvanger een andere relatie in het geding dan bij aanbesteding door een gemeente aan een leverancier. Bij aanbesteding is sprake van een opdrachtgever en een opdrachtnemer. De ontwikkelingen bij subsidiring van professionele organisaties, vaak aangeduid als verzakelijking, gaan de laatste jaren steeds meer richting aanbesteding. Het gevaar is daarbij aanwezig dat de rollen van de betrokken partijen niet meer helder zijn, omdat de subsidierelatie in stand wordt gehouden, terwijl tegelijkertijd wordt uitgegaan van een opdrachtgever-/opdrachtnemerrelatie. De definitie van subsidie laat wat dit betreft geen twijfel: subsidiring is geen aanbesteding.

17

basis van de begrote middelen een financile bovengrens (het subsidieplafond) vaststellen voor die subsidieregelingen, die bij het ontbreken van inhoudelijke grenzen, zouden leiden tot een open-einde regeling. Voor het subsidiejaar 2004, waarvoor de ASV 2003 gold, zijn geen subsidieplafonds vastgesteld. De raad heeft hiermee niet onrechtmatig gehandeld, omdat het vaststellen van subsidieplafonds als een mogelijkheid is opgenomen in de verordening. De toelichting geeft aan dat in (nog op te stellen) deelverordeningen nader dient te worden bepaald of een subsidieplafond van toepassing is en welke verdeelregels worden gehanteerd. De verdeelregels gelden voor het betreffende beleidsterrein dat ten grondslag ligt aan de subsidieverlening. In de toelichting wordt vervolgens het voornemen gemeld om ten behoeve van nog op te stellen deelverordeningen modelbepalingen vast te stellen die gehanteerd kunnen worden bij de opstelling daarvan respectievelijk de aanpassing van de huidige verordeningen of beleidsregels op specifieke deelterreinen. Voor het subsidiejaar 2004 zijn geen deelverordeningen vastgesteld. De ASV 2003 voldoet enerzijds wel aan artikel 4:23, lid 1 van de Awb dat subsidiring een wettelijke grondslag moet hebben: Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie wordt verstrekt. Anderzijds heeft de raad geen deelverordeningen vastgesteld, waardoor de subsidies niet conform het kader dat in de ASV 2003 is gegeven, zijn verstrekt. Hoewel de ASV 2003 dus de mogelijkheid biedt om door middel van deelverordeningen de relatie tussen beleidsterreinen en subsidiring te leggen, ontbreekt in de praktijk deze relatie. Dit betekent dat de gemeente geen gebruik heeft gemaakt van een instrument waarmee de transparantie voor subsidieaanvragers kan worden vergroot en daarmee dus de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de subsidieverstrekking. Van belang is nog om op te merken dat de Awb regels geeft voor de bekendmaking van het subsidieplafond en de te hanteren verdeelregels. Deze moeten bekendgemaakt worden voor aanvang van het tijdvak waarop het betrekking heeft. Potentile subsidieaanvragers moeten daarmee immers rekening kunnen houden bij de inrichting van hun aanvraag. Ook behoren zij te weten dat hun subsidieaanvraag kan worden geweigerd wegens het ontbreken van gelden, ook al voldoet de aanvraag aan de gestelde eisen. De raad heeft voor het subsidiejaar 2004 geen subsidieplafonds en verdeelmaatstaven vastgesteld en heeft deze dus ook niet bekend gemaakt. Het ontbreken van subsidieplafonds vormt een groter risico voor de gemeente naarmate aan de subsidies weinig beleidsinhoudelijke regels zijn gesteld. Dit betekent derhalve dat de gemeente zelf goed in beeld moet hebben of de desbetreffende beleidsregels toereikend zijn om aanvragen om inhoudelijke redenen te kunnen weigeren. Een nadeel van het uitsluitend inhoudelijk afbakenen van subsidieaanspraken is dat er een grote diversiteit aan beleidsregels ontstaat en dat de gemeente weinig ruimte laat voor nieuwe initiatieven die inspelen op ontwikkelingen in de samenleving waar de beleidsregels op achter lopen. Het werken met subsidieplafonds, ofwel een financile bovengrens, geeft de gemeente de mogelijkheid om de beleidsruimte minder ver in te vullen, waardoor er een grotere diversiteit aan initiatieven in de samenleving door middel van subsidiring kan worden gestimuleerd. Bovendien zullen verdeelmaatstaven op basis van een financile verdeling eerder de toets van objectiviteit doorstaan dan inhoudelijk gemotiveerde verdelingen. Subsidieplafonds kunnen er dus voor zorgen dat er in plaats van een grote hoeveelheid inperkende beleidsregels, een overzichtelijker toetsingskader is en een grotere diversiteit in de gesubsidieerde initiatieven. Overigens werd in de gesprekken opgemerkt dat het vaststellen van subsidieplafonds het nadeel heeft dat er niet geschoven kan worden binnen de budgetten. Dit argument weegt

18

ons inziens echter niet op tegen de risicos die de gemeente loopt wat betreft open eindfinanciering. In de ASV 2003 is verder aangegeven dat subsidie kan worden verleend voor zover er sprake is van programmering binnen een bepaald beleidsterrein, indien de betreffende aanvrager is opgenomen in het programma. Een definitie van het begrip programma wordt echter niet gegeven in de ASV 2003 . De invoering van de ASV 2003 heeft niet heeft geleid tot een wezenlijke verandering van de procedures. Voor 2004 is, net zoals in voorgaande jaren, een Verdeelbesluit Subsidies Vrijwilligersinitiatieven 2004 vastgesteld. De enige verandering met de voorgaande jaren was dat niet de raad, maar het college het Verdeelbesluit vaststelde, als uitwerking van de productbegroting van het college. Het werken met een Verdeelbesluit, terwijl de ASV 2003 een heel andere systematiek introduceerde (van deelverordeningen, subsidieplafonds en verdeelregels), geeft aan dat er onvoldoende aandacht is geweest voor de implementatie van de ASV 2003. Dit heeft de volgende consequenties:

De relatie tussen aanspraak op subsidie en de daarvoor in de begroting gealloceerde middelen is niet volgens de in de ASV 2003 voorgeschreven systematiek verlopen.

Doordat het college het Verdeelbesluit heeft vastgesteld, zijn de gehanteerde beleidsregels ook alleen door het college vastgesteld. Deze beleidsregels of de systematiek die hiervoor is gekozen, kunnen niet worden afgeleid uit een door de raad vastgesteld subsidiebeleid. Het college voert hierdoor zaken uit, zonder dat er voldoende kaders van de raad aan ten grondslag liggen.

In het Verdeelbesluit subsidies Vrijwilligersorganisaties 2004 wordt vermeld dat de erin opgenomen organisaties een waarderingssubsidie ontvangen als gedeeltelijke tegemoetkoming in de kosten van het organiseren van activiteiten. Daarbij wordt gesteld dat er geen prestatieafspraken worden gemaakt. De begrippen waarderingssubsidie en prestatieafspraken waren op dat moment binnen de Roermondse subsidieregelgeving nog niet gedefinieerd. Hoewel deze begrippen in veel plaatsen al zijn ingevoerd en ook in de literatuur over subsidiring worden gebruikt, bestaat er geen eenduidige wettelijk vastgelegde definitie. Het is daarom wenselijk om de begrippen pas te gebruiken, wanneer deze zijn omschreven binnen het wettelijke kader voor de subsidiring in Roermond. Het subsidieproces De ASV 2003 voorziet in de volgende stappen binnen het subsidieproces: 1. De subsidieaanvrager doet jaarlijks een aanvraag voor subsidie, voorafgaand aan het

jaar waarvoor subsidie wordt gevraagd. 2. Het college beslist vr het subsidiejaar op de subsidieaanvraag. 3. De subsidieontvanger dient na het subsidiejaar een aanvraag tot subsidievaststelling in. 4. Het college beslist over deze aanvraag. De ASV 2003 stelt termijnen aan deze stappen. Deze zijn in de volgende tabel aangegeven:

19

Tabel 5: Indieningstermijnen in de Algemene Subsidieverordening 2003

Stappen in subsidietraject

Termijnen

Aanvraag subsidieverlening

- Vr 1 juli voorafgaand aan subsidiejaar - Indien nieuw, uitgebreid of voor langere periode: vr 1 maart voorafgaand aan subsidiejaar

Beschikking subsidieverlening

Uiterlijk vr 1 januari van het subsidiejaar

Aanvraag subsidievaststelling

Binnen 12 weken na afloop subsidiejaar

Beschikking subsidievaststelling

Binnen 12 weken nadat aanvraag daartoe is ontvangen, met mogelijkheid eenmalig te verlengen met 8 weken.

De ASV 2003 voorziet ook in regels voor documenten die bij een subsidieaanvraag moeten worden gevoegd. Wat betreft de onderzochte subsidies gaat het om: a. Een activiteitenplan. b. Een sluitende begroting. c. Een toelichting op de begroting. d. Een overzicht van personele gegevens, als sprake is van beroepskrachten. e. Een opgave van subsidieaanvragen bij andere instanties. f. De samenhang van de te subsidiren activiteiten met activiteiten van derden voor zover relevant.

g. Gegevens over eventuele organisatorische verbanden met andere rechtspersonen en van eventuele banden van financile aard die van invloed kunnen zijn op de subsidiabele activiteiten.

Wanneer voor het eerst subsidie wordt aangevraagd moet de aanvrager ook documenten als de statuten, oprichtingsakte, inschrijving in de Kamer van Koophandel en een overzicht van de financile toestand indienen. Het college heeft de mogelijkheid om gebruik te maken van een aanvraagformulier. De subsidieverordening bepaalt dat de aanvrager dit moet gebruiken. De verordening legt de subsidieontvanger een aantal verplichtingen op waarvan wij de belangrijkste, in het kader van dit onderzoek, noemen:

De verplichting om de activiteiten zoals vermeld in de beschikking tot subsidieverlening uit te voeren binnen de door het college goedgekeurde begroting en het geaccordeerde activiteitenplan.

Verplichtingen wat betreft de administratie. Aan het bijhouden van een administratie zijn eisen gesteld. Daarnaast is voorzien in een controlebevoegdheid van het college bij de subsidieontvanger.

De mogelijkheid van het college om subsidieontvangers te verplichten tot tussentijdse inhoudelijke en financile rapportages.

De verplichting om het college tijdig informatie te verstrekken over ontwikkelingen die van belang zijn voor de subsidieverstrekking.

Verplichtingen wat betreft de inrichting van de organisatie en het tijdig informeren over wijzigingen van de organisatie.

Daarnaast bevat de verordening regels voor een aan de gemeente verschuldigde vergoeding in het geval van vermogensvorming en voor reservevorming.

20

Ook bij de aanvraag voor de subsidievaststelling na afloop van het subsidiejaar dient de subsidieontvanger documenten te verstrekken:

Een activiteitenoverzicht of activiteitenverslag, waarin inzicht wordt gegeven in de aard en omvang van de verrichte activiteiten en een onderbouwde vergelijking van de nagestreefde en gerealiseerde doelstellingen.

Een financieel verslag, op dezelfde wijze ingericht als de begroting. Voor de aanvraag tot subsidievaststelling kan het college gebruik maken van een formulier, dat de subsidieontvanger moet gebruiken. Eisen die aan subsidieverlening worden gesteld Een rechtspersoon kan slechts in aanmerking komen voor subsidie indien de activiteiten van de rechtspersoon in overwegende mate ten goede komen aan ingezetenen in Roermond. Weigeringsgronden De ASV 2003 geeft weigeringsgronden voor het verstrekken van subsidie en geeft aan in welke gevallen subsidie die is toegekend alsnog kan worden ingetrokken of gewijzigd. Belangrijke weigeringsgronden, in het kader van dit onderzoek, zijn: - De gelden worden niet of in onvoldoende mate besteed aan het doel waarvoor de

subsidie beschikbaar wordt gesteld. - De aanvrager kan ook zonder subsidie over voldoende gelden beschikken om de kosten

van de activiteiten te dekken. - De gelden zullen niet doelmatig of doeltreffend worden besteed. - De subsidieverstrekking past niet binnen het door de gemeenteraad vastgestelde beleid. - In het beoogde doel of de voorgenomen activiteiten is reeds op andere wijze in

belangrijke mate voorzien. Als redenen voor intrekking worden in de ASV 2003 onder meer genoemd: - De subsidieontvanger voert een financieel wanbeleid. - De subsidieontvanger is niet overeenkomstig zijn doelstelling werkzaam. - De subsidieontvanger voert een zodanig beleid dat het niet behalen van het beoogde

resultaat aan hem moet worden toegerekend. Uitzonderingen en nadere regels De ASV 2003 voorziet in de mogelijkheid voor het college om wat betreft de uitvoering van de verordening te beslissen in zaken waarin de verordening niet voorziet. Het college moet daarover mededeling doen aan de desbetreffende raadscommissie. Als toepassing van de verordening zou leiden tot onbillijkheid voor de subsidieontvanger, kan het college besluiten gemotiveerd van een bepaling af te wijken. Het opnemen van een hardheidsclausule als deze kan de nodige flexibiliteit geven. De aanwezigheid hiervan houdt wel in dat steeds een afweging moet worden gemaakt van alle bijzonderheden van een geval. Dit kan een extra belasting voor de ambtelijke organisatie met zich mee brengen. Bovendien wordt de toetsingruimte voor de bestuursrechter vergroot door de extra ruimte die de hardheidsclausule geeft. Aanspraak op subsidie De ASV 2003 is procedureel van aard, maar geeft de mogelijkheid om in deelverordeningen de beleidsregels op de verschillende subsidieterreinen op te nemen. Door het ontbreken van deze deelverordeningen maakt de gemeente geen gebruik van haar mogelijkheden om de duidelijkheid over aanspraak op subsidie bij subsidieaanvragers te vergroten. Subsidieaanvragers moeten het doen met de regels in het Verdeelbesluit subsidies Vrijwilligersinitiatieven. Uit geweigerde aanvragen blijkt dat er beleidsregels zijn, die niet zijn opgenomen in het Verdeelbesluit, maar die pas op het moment dat zich een aanvraag voordoet, genoemd

21

worden. Meestal zijn dit beleidsuitgangspunten waar in het verleden een besluit over is genomen. Deze beleidsregels zijn echter niet op een toegankelijke manier vastgelegd binnen de gemeente. Uit gesprekken met medewerkers bleek dat het Verdeelbesluit ook wel wordt beschouwd als de bekendmaking van de normen en criteria op grond waarvan een aanvrager zijn aanspraak op een subsidie kan bepalen. Het Verdeelbesluit Subsidies Vrijwilligersinitiatieven pas wordt echter pas vastgesteld nadat de begroting is vastgesteld. Het voorontwerp van het Verdeelbesluit wordt opgesteld nadat de aanvragen voor de subsidie zijn binnengekomen. Het Verdeelbesluit heeft daarom niet de functie van bekendmaking van normen en criteria voor subsidieaanvragers. Overgangsregeling en inwerkingtreding In de ASV 2003 is voorzien in een overgangsregeling. Aanvragen voor subsidieverlening die vr de inwerkingtreding van deze subsidieverordening zijn ingediend, vallen onder de bepalingen van de ASV 1992, evenals vr de inwerkingtreding verleende, geweigerde en vastgestelde subsidie. Deze overgangsbepaling geeft niet expliciet aan hoe binnen het lopende subsidieproces 2003 moet worden omgegaan met de verschillende verordeningen. Niet aangegeven is of de subsidieverstrekking die wat betreft de aanvraag voor de subsidieverlening vr de inwerkingtreding van de nieuwe ASV is ingediend ook in de verdere stappen in het proces, in dit geval de vaststelling 2003, conform de oude ASV moet worden afgehandeld. In formeel juridische zin ligt dit wel voor de hand. Uit de analyse van het subsidieproces is gebleken dat de vaststelling 2003 behandeld is volgens de voorschriften van de ASV 2003. Uit de bespreking van de verordening blijkt dat het verschil tussen de verordeningen wat betreft de vaststelling met name zit in de formele beslissing van het college over de vaststelling. Voor de subsidieontvanger had dit echter geen nadelige gevolgen. Deze heeft hierdoor meer duidelijkheid over het vastgestelde bedrag gekregen. Onze kritiek richt zich op dit punt daarom meer op de onduidelijke formulering van de overgangsbepaling dan op de wijze waarop de behandeling van de subsidievaststelling 2003 heeft plaatsgevonden.

2.5 Conclusies

Kwaliteit inhoudelijke doelstellingen De doelstellingen voor sport, met name zoals verwoord en uitgewerkt in de programmabegroting 2004, voldoen slechts in geringe mate aan de Smartcriteria, de doelstellingen voor cultuur, wijkraden en wijkaccommodaties zijn niet SMART. Wat betreft cultuur wordt voor de amateurverenigingen aangegeven dat men het niveau wil behouden en dat men waar mogelijk wil verbreden, maar daarbij is niet aangegeven op welke wijze men dit wil doen. De jaarlijkse subsidies voor sport, cultuur, en wijkraden en wijkaccommodaties worden niet genoemd als instrumenten om de doelstellingen op de desbetreffende beleidsterreinen te bereiken. Kwaliteit doelstellingen voor sturing door middel van subsidies Er is geen door de raad vastgesteld subsidiebeleid. Kaders voor de sturing door middel van subsidies ontbreken. Binnen de raad is de ontwikkeling van dergelijke kaders niet aan de orde geweest. Bepaalde beleidsregels in de Verdeelbesluiten Subsidies Vrijwilligersinitiatieven die voor de afzonderlijke subsidiejaren 2002-2004 zijn vastgesteld zijn wel sturend, maar komen niet voort uit een visie of beleid van de raad over sturing door middel van subsidies.

22

De raad heeft voorafgaand aan de invoering van de ASV 2003 geen kaders vastgesteld voor de wijze waarop zij door middel van subsidies wil sturen. Kwaliteit kaderstellend instrument: Algemene Subsidieverordening De ASV 1992 en 2003 voorzien in een duidelijk traject voor aanvragen voor de subsidieverlening en vaststelling en het overleggen van stukken waarop beoordeling van de aanvraag kan plaatsvinden. De termijnen voor het aanvragen van subsidieverlening en vaststelling en het afgeven van de beschikkingen door de gemeente in de ASV 2003 zijn realistisch en vallen ruim binnen de kaders die de Awb daarvoor aangeeft. Er is in de ASV 1992 en 2003 voorzien in een goed hanteerbare mogelijkheid tot het uitvoeren van controle door de gemeente bij de subsidieontvanger om de rechtmatige en doelmatige besteding van de subsidiegelden door de subsidieontvanger na te kunnen gaan. De ASV 1992 bevatte geen weigeringsgronden, deze zijn in de ASV 2003 wel opgenomen. In de ASV 2003 is in slechts twee subsidievormen voorzien. Hierdoor zijn de sturingsmogelijkheden beperkt. Dit doet geen recht aan de diversiteit van de gesubsidieerde activiteiten en leidt voor bepaalde subsidies zowel voor de subsidieaanvragers als voor de ambtelijke organisatie tot meer administratieve handelingen dan vanuit de doelstellingen van de raad nodig zou kunnen zijn. Met de ASV 2003 is een nieuwe systematiek gentroduceerd voor de toedeling van subsidies vanuit de in de begroting gealloceerde middelen. Dit heeft echter niet geleid tot een verandering in de werkwijze van de gemeente. Er is geen sprake geweest van een implementatie van de ASV 2003 in de procedures voor subsidieverlening. De in de praktijk gevolgde werkwijze was daardoor niet verankerd in de regelgeving. Daarnaast hield dit in dat in de ASV 2003 geboden instrumenten (deelverordeningen, subsidieplafonds en verdeelmaatstaven) niet zijn gebruikt, terwijl hiermee de inzichtelijkheid van de subsidieverlening voor aanvragers had kunnen worden vergroot. Bovendien heeft de gemeente onnodig het risico gelopen op open eindfinanciering. Het door het college vastgestelde Verdeelbesluit Subsidies Vrijwilligersinitiatieven 2004 heeft geen formele relatie met de ASV 2003. In het Verdeelbesluit zijn normen en criteria opgenomen die deels inhoudelijk zijn en deels betrekking hebben op de sturing door middel van subsidies. Deze zogenaamde beleidsregels zijn niet eenduidig te relateren aan de door de raad vastgestelde doelstellingen. De kaderstelling door de raad bevat onvoldoende uitgangspunten om er deze beleidsregels van af te kunnen leiden. Bij de invoering van de programmabegroting 2004 is men ervan uitgegaan dat het vaststellen van het Verdeelbesluit Subsidies Vrijwilligersinitiatieven 2004 als document voor de uitvoering door het college kon worden vastgesteld. Het Verdeelbesluit bevat echter beleidsregels die niet direct te af te leiden zijn van het beleid dat door de raad is vastgesteld. Dit betekent dat het college zaken uitvoert, zonder dat daar vooraf door de raad voldoende kaders voor zijn vastgesteld.

23

3 De invulling van de kaderstellende en controlerende rol door de raad

3.1 Inleiding

Voor een effectieve invulling van de kaderstellende en controlerende rol van de raad spelen drie voorwaarden een rol: 1. De kwaliteit van plannen en beleid. 2. De huishouding van raad en college (regels, procedures, afspraken en de inrichting van

instrumenten). 3. Het concrete gedrag van raad en college. Dit is in het volgende schema weergegeven. Schema 1: Voorwaarden voor kaderstellen en controleren

In het voorgaande hoofdstuk is ingegaan op niveaus 1 en 2. Voor de subsidieverstrekking betreffen deze niveaus de aansluiting van het subsidieproces met de kaderstellende besluiten van de raad. Hierin speelt het systeem voor de toedeling van begrotingsmiddelen naar de subsidieverlening en de verantwoording daarover een belangrijke rol. Dit systeem is, zoals uit het voorgaande hoofdstuk blijkt, vastgelegd in de Algemene Subsidieverordening. Niveau 3 richt zich specifiek op het gedrag van raad en college bij het vaststellen van beleid dat ten grondslag ligt aan het verstrekken van subsidies. Dit hoofdstuk bevat de bevindingen en conclusies over de wijze waarop de raad zijn kaderstellende en controlerende rol daadwerkelijk heeft ingevuld bij het vaststellen en behandelen van besluiten over subsidiebeleid en uitvoering, met name wat betreft de in het onderzoek betrokken subsidies.

1. Plannen en beleid

Raad

College

Ambtelijke organisatie

Realisatie

2. Huishouding raad

2. Huishouding Raad

2. Huishouding College

3. Gedrag Raad 3. Gedrag College

24

Aan de hand van de notulen van raads- en commissievergaderingen waarin kaderstellende documenten zijn behandeld, is getoetst op de normen uit het toetsingskader. Bijlage 2 bevat de analyse van de opmerkingen die door raadsleden in raads- en commissievergaderingen zijn gemaakt. De documentenanalyse is aangevuld met enkele interviews met raadsleden, ambtenaren en de portefeuillehouder van het project Subsidies.

3.2 Het gedrag van de raad bij de kaderstelling en controle

Uit de analyse komt het volgende naar voren:

Raadsleden reageren op voorstellen van het college. Eigen voorstellen, in de vorm van amendementen of initiatiefvoorstellen, komen bijna niet voor als het gaat om kaderstellen ten behoeve van subsidiring.

Raadsleden stellen vragen naar aanleiding van afwijzingen of bezwaarprocedures. De aanleiding van de vragen is een individuele subsidieaanvraag, het doel van de vraag is meestal het toetsten aan de consistentie met het beleid. Deze vragen leiden in de meeste gevallen tot aanpassing van het beleid.

Raadsleden constateren in een aantal gevallen dat de stukken juridische tekortkomingen vertonen. Het college wordt daar wel op aan gesproken, maar de raad eist niet van het college dat het aangeeft hoe de juridische control wordt verbeterd.

De behandeling van de ASV 2003 door de commissie Algemene Zaken en Cultuur heeft slechts tot twee technische vragen geleid. De portefeuillehouder heeft bij de behandeling hiervan aangegeven geen principile wijzigingen meer aan te willen brengen, aangezien het stuk tot stand is gekomen na veelvuldig overleg met externe partijen.

De ASV 2003 is als hamerstuk vastgesteld door de raad.

Het college heeft de raad in de onderzoeksperiode geen nota verstrekking gemeentelijke subsidies aangeboden, waartoe het college eens in de vier jaar verplicht is ingevolge art. 22 van de Verordening artikel 2123.

In de gesprekken met raadsleden valt op dat de aandacht vooral ligt bij de uitvoering van de subsidiring. Voor de raadsleden is het proces van subsidieverlening niet transparant. Zij hebben de indruk dat het college eigen regels toepast en teveel vrijheid neemt bij de toekenning en afwijzing van subsidieaanvragen. Zij menen dat de oorzaak hiervan ligt bij de kaders die op dit punt te weinig richtinggevend zijn. Ook stellen zij vraagtekens bij de toetsing van de realisatie door het college. Bij hen bestaat het beeld dat er in bepaalde gevallen subsidies worden verstrekt aan organisaties die al een tijd niet meer functioneren. De wijze waarop de ASV 2003 is vastgesteld, staat de raadsleden niet meer bij. Een

3 In het kader van de dualisering van het gemeentebestuur zijn in de Gemeentewet de artikelen 212, 213 aangepast en is artikel 213a ingevoegd. Als gevolg daarvan moest de raad in 2003 drie verordeningen vast te stellen. Wat betreft artikel 212 was dat de Verordening op de uitgangspunten van het financieel beleid alsmede voor het financieel beheer en voor de inrichting van de financile organisatie van de gemeente Roermond.

Normen invulling door raad

De raad plaatst de discussie over kaders voor subsidiring in het perspectief van te realiseren maatschappelijke effecten.

De raad schenkt in de discussies over subsidiring met name aandacht aan de koppeling tussen effecten van beleid en gesubsidieerde activiteiten.

De raad treedt sturend op bij de vaststelling van kaders voor subsidies door het stellen van vragen, formuleren van eisen, indienen van initiatiefvoorstellen, moties en amendementen.

De raad gebruikt de informatie over het wel of niet bereiken van de beoogde effecten voor het bijstellen van de kaders.

25

discussie over het subsidiebeleid heeft in hun beleving niet plaatsgevonden. De geringe aandacht van de raad voor de ontwikkeling van een subsidiebeleid en het reageren naar aanleiding van individuele gevallen hangt in onze optiek met elkaar samen. Hoe meer een raad zelf betrokken is bij het stellen van kaders vanuit een visie over sturing door middel van subsidies, hoe meer een raad ook de gevolgen overziet van het reageren op individuele gevallen. Dit reageren, dat meestal voortkwam uit het voorzien in de behoefte van een subsidieaanvrager, leidde meestal tot meer regels of een verfijning daarvan. De conclusies is dan ook dat niet alleen de formuleringen van de inhoudelijke doelstellingen te weinig richtinggevend zijn, maar dat ook de invulling van raadsleden in de loop der jaren heeft bijgedragen tot een veelheid van toe te passen regels. Bovendien komen de extra regels niet zozeer voort uit een nadere uitwerking van de doelstellingen van de raad, maar meer uit het tegemoetkomen aan specifieke omstandigheden van subsidieaanvrager(s). Een voorbeeld daarvan is de subsidie aan het initiatief Kaboutervoetbal. Op basis van een regel voor de subsidiring van jeugdsport (leeftijdsgrens van 6 jaar) kwam dit initiatief niet in aanmerking voor een jaarlijkse subsidie. Ingrijpen van de raad heeft erin geresulteerd dat er een extra regel is toegevoegd, die inhield dat de gehanteerde leeftijdsgrens voor bepaalde sportclubs lager was.

3.3 Conclusies

De discussies in de raad over kaders voor subsidiring worden in de meeste gevallen gevoerd naar aanleiding van individuele subsidieaanvragen. Het gaat daarbij meestal om het aanpassen van kaders om specifieke aanvragen te kunnen weigeren of alsnog te kunnen honoreren. De discussies worden niet gevoerd vanuit de doelstellingen en de daarmee beoogde effecten. De raad heeft weinig aandacht besteed aan de vaststelling van de ASV 2003. De presentatie door het college van deze wijziging in het subsidie-instrumentarium heeft de raad niet aangezet om een discussie te voeren over de wijze waarop door middel van subsidies gestuurd kan worden. De raad is zich hierdoor weinig bewust van de gevolgen van het voeren van discussies naar aanleiding van individuele gevallen. Het college heeft de raad in de onderzoeksperiode niet genformeerd door middel van een nota verstrekking gemeentelijke subsidies, zoals voorgeschreven in art. 22 van de Verordening artikel 212. De raad mist hiermee een belangrijk element om de controlerende rol in te vullen. oe te passen jke hoeheeft geeidt tot ls is ontstaan die de stellingenk tot meer regels.ing door middel van subsidies, hoe meer

26

4. Het subsidieproces

4.1 Inleiding

Dit hoofdstuk bevat de resultaten van het onderzoek naar de uitvoering van het subsidieproces door de gemeente. De ASV 1992 en 2003 geven beiden, zoals blijkt uit paragraaf 2.4, voorschriften voor het traject van subsidieverlening en vaststelling voor zowel de subsidieontvangers als voor de gemeente. Daarbij moet worden bedacht dat de ASV 1992 is toegepast voor het jaar 2002 en de aanvragen voor 2003. Voor de vaststelling over 2003 en de aanvragen en vaststellingen over 2004 is de ASV 2003 toegepast. De regels voor de gemeente hebben betrekking op het in behandeling nemen van aanvragen en het binnen bepaalde termijnen afgeven van beschikkingen. In het onderzoek is nagegaan op welke wijze de gemeente deze processen heeft georganiseerd en uitgevoerd voor de subsidiejaren 2002-2004. Het toetsingskader komt voort uit de regels in de ASV 1992 en 2003 voor de subsidieverstrekking. Om inzicht te krijgen in de wijze waarop het subsidieproces binnen de gemeente is georganiseerd, zijn gesprekken gevoerd met betrokken medewerkers, een leidinggevende en de concerncontroller. Tevens is kennis genomen van de accountantsrapporten over de betrokken periode. Op basis van een analyse van 15 geselecteerde dossiers is nagegaan hoe het subsidieproces daadwerkelijk is verlopen. Het hieruit ontstane beeld over het subsidieproces is getoetst bij de desbetreffende medewerkers. Het waargenomen beeld bleek representatief te zijn voor alle in het onderzoek betrokken subsidies. De conclusies waarmee dit hoofdstuk wordt afgesloten, hebben dan ook betrekking op alle in het onderzoek betrokken subsidies. Na een toelichting op het toetsingskader wordt eerst de systematiek behandeld van het subsidieproces. Hierbij komt ook de rol van het Verdeelbesluit Subsidies Vrijwilligersinitiatieven aan de orde. Vervolgens wordt ingegaan op de aanpak van het subsidieproces. Daarna wordt de daadwerkelijke uitvoer