Onderzoek naar de effecten van de fusies van waterschappen ... · Waterschappen en...

BMC 1 december 2010 drs. H. Slooijer MSM Correspondentienummer: AD-2511-44645

Onderzoek naar de effecten van de fusies van waterschappen in de provincie Zuid-Holland

Provincie Zuid-Holland

ONDERZOEK NAAR DE EFFECTEN VAN DE FUSIES VAN WATERSCHAPPEN IN DE PROVINCIE ZUID-HOLLAND

1/57

INHOUD

SAMENVATTING 2

HOOFDSTUK 1 INLEIDING 4

1.1 Aanleiding evaluatie 4

1.2 Vraagstelling evaluatie 5

1.3 Opbouw rapportage 6

HOOFDSTUK 2 VERANTWOORDING ONDERZOEK 7

2.1 Methode van onderzoek 7

2.2 Plan van aanpak 8

2.3 Bestuurlijke en ambtelijke begeleidingsgroep 8

HOOFDSTUK 3 RECONSTRUCTIE VAN HET FUSIEPROCES 10

3.1 Inleiding 10

3.2 Pre-fusiefase: periode voor 2003 10

3.3 Fusie-integratiefase: periode tussen 2003 en 2005 18

3.4 Post-fusiefase: periode na 2005 tot heden 23

HOOFDSTUK 4 ONTWIKKELING VAN RESULTATEN 28

4.1 Inleiding 28

4.2 All-in waterschappen 29

4.3 Effectiviteit 30

4.4 Efficiency en financieel-economische effecten 32

4.5 Samenwerking 34

HOOFDSTUK 5 TER AFSLUITING 38

5.1 Conclusies en leerervaringen 38

5.2 Aanbevelingen voor de toekomst 41


2/57

Samenvatting De reorganisatie van het waterschapsbestel in de provincie Zuid-Holland, gestart eind jaren negentig, leidde in het najaar van 2002 en het voorjaar van 2003 tot een aantal besluiten van Provinciale Staten over het fuseren van waterschappen. Het doel van de fusies is van meet af aan geweest om de positie van de waterschappen te versterken door de vorming van all-in waterschappen. Met de instelling van de nieuwe waterschappen per 1 januari 2005 werd aan dat doel tegemoet gekomen. Hiermee werd tegelijkertijd de voorwaarde gecreëerd voor de ontwikkeling van robuuste waterschapsorganisaties, die in staat zijn op een effectieve en efficiënte manier uitvoering te geven aan de wateropgaven in hun gebied. Voor de ontwikkeling van nieuwe waterschappen betekende dit in de eerste plaats dat zij hun beleid en uitvoering moesten harmoniseren. In het kader van integraal waterbeheer moesten alle waterschappen zich daarnaast ontwikkelen van taakgerichte- naar procesgerichte organisaties. Het harmonisatieproces heeft in eerste instantie geleid tot compromissen over de richting en inrichting van de nieuwe organisatie. De beweging naar procesgerichte organisaties is een geleidelijke ontwikkeling die voortduurt. Hoewel de ontwikkeling naar aanleiding van de fusies nog niet is afgerond, is de doelstelling van een effectieve uitvoering van de wateropgaven over het algemeen gerealiseerd. Materieel heeft de reorganisatie van het waterschapsbestel geleid tot bestuurlijk en organisatorisch professionele waterschappen, die integraal verantwoordelijkheid kunnen dragen voor de kwantiteit, kwaliteit en veiligheid binnen de gegeven waterstaatkundige grenzen. Het waterbeheer is, zeker in relatie tot de complexe en omvangrijke opgave in het gebied, op een efficiënte manier georganiseerd met relatief beperkte lasten voor burgers en bedrijven. De schaalvergroting en verdere samenwerking tussen de waterschappen leidt tot efficiencyverbetering op het gebied van indirecte kosten. De waterschappen tonen zich in toenemende mate een deskundige en betrouwbare partner voor medeoverheden en maatschappelijke organisaties. Het bestendigen en intensiveren van die relaties vraagt om aandacht van de waterschappen. De relatie tussen de waterschappen en de provincie is aan een herijking toe. De onderlinge rollen en verhoudingen bij met name beleidsontwikkeling en toezicht dienen tegen het licht te worden gehouden. Daarbij is ook het verbeteren van het onderlinge vertrouwen een punt van aandacht. Thans consolideren de waterschappen de grote veranderingen die zich sinds de fusie voltrokken hebben en kiezen voor een geleidelijke groei. Het beleid van de waterschappen richt zich op bundeling en versterking van kennis en ervaring, op het mitigeren van de stijging van de tarieven, op intensivering van samenwerking met andere partijen gericht op efficiëntie en effectiviteitsversterking en op het zijn van een aantrekkelijke werkgever.


3/57

Het evaluatieonderzoek naar de fusie van de waterschappen leidt tot de conclusie dat de fusie over het algemeen heeft opgeleverd wat ermee werd beoogd. De uitkomsten van het onderzoek leveren geen handvatten op voor het ter discussie stellen van het huidige waterschapsbestel in de provincie Zuid-Holland. Het is vooral aan te bevelen voldoende tijd en aandacht te besteden aan het maximaal mogelijk benutten van de mogelijkheden die de ‘nieuwe’ waterschappen hebben om de effectiviteit, efficiency en samenwerking te verbeteren. Daarbij dient tenslotte te worden opgemerkt, dat deze evaluatie één van de ontwikkelingen is in een complexe context, waarin veel onderzoek en discussie plaatsvindt over de inrichting van het waterbeheer. In deze context kan deze evaluatie bijdragen aan verdere ontwikkeling en verbetering van de organisatie van het waterbeheer in de provincie Zuid-Holland.


4/57

Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Aanleiding evaluatie

Waterschappen en hoogheemraadschappen weten niet beter of fuseren is hun lot. Vormde Nederland een halve eeuw geleden nog een lappendeken van ruwweg 2.500 ‘boerenrepubliekjes’, omstreeks 1980 was hun aantal al geslonken tot 250 en bij de overgang naar deze eeuw waren er nog maar een stuk of 50 over. In die trend passen ook de fusies in de provincie Zuid-Holland met als doel het bevorderen van samenwerking in de waterketen en een efficiënte organisatie van het waterbeheer. Alleen op die manier kunnen waterschappen werken aan integraal waterbeheer. Provinciale Staten van Zuid-Holland (hierna: PS) gaven in 1999 met de discussienotitie ‘Op weg naar de toekomstige organisatie van het waterbeheer in Zuid-Holland’ de aanzet voor een grootscheepse verandering in de organisatie van het waterbeheer. Een ingrijpend veranderproces dat anno 2010 zijn sporen nalaat. Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland (hierna: GS) hebben op 6 juli 2010 besloten om een evaluatieonderzoek te doen naar de effecten van de schaalvergroting in het waterbeheer (fusies waterschappen). Dit besluit is een uitwerking van de toezegging van GS in januari 2003 aan PS om de effecten van de fusies te evalueren. Het doel van de evaluatie is om vast te stellen in hoeverre de fusies van de Zuid-Hollandse waterschappen hebben opgeleverd wat er destijds mee werd beoogd. Hierbij moet worden aangetekend dat bij het hoogheemraadschap van Delfland geen fusie heeft plaatsgevonden. Voor de volledigheid merken we op dat in de provincie Zuid-Holland momenteel zeven waterschappen zijn gelegen: het hoogheemraadschap van Rijnland (gelegen in de provincies Noord-Holland en Zuid-Holland), het hoogheemraadschap van Delfland, het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard, het waterschap Hollandse Delta, het waterschap Rivierenland (gelegen in de provincies Gelderland, Zuid-Holland, Noord-Brabant en Utrecht), het hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden (gelegen in de provincies Utrecht en Zuid-Holland) en het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (gelegen in de provincies Noord-Holland, Utrecht en Zuid-Holland). Het onderzoek richt zich op de eerste vijf waterschappen. De Stichtse Rijnlanden is wel bij het onderzoek betrokken geweest als lid van de bestuurlijke en ambtelijke begeleidingsgroep (zie hoofdstuk 2.3). Waterschap en hoogheemraadschap zijn synoniemen van elkaar. Hierna gebruiken we in het algemeen de term waterschap. Het onderzoek richt zich uitdrukkelijk niet op de bestuurskracht van de waterschappen. Noch worden in het onderzoek uitspraken gedaan over de taakverdeling tussen de provincie, waterschappen en gemeenten, over de toekomstige bestuurlijke organisatie, over de toekomstige schaal van gebiedsgericht werken, of andere thema’s die op dit moment in de landelijke discussies over het waterbeheer aan de orde zijn.


5/57

1.2 Vraagstelling evaluatie Met inachtneming van het voorgaande is de centrale vraagstelling van de evaluatie als volgt geformuleerd: Heeft de reorganisatie van het waterschapsbestel in Zuid-Holland opgeleverd wat destijds werd beoogd? Deze centrale vraag is onderverdeeld in vijf deelvragen: 1. Wat waren de doelen van de reorganisatie van het waterschapsbestel bij de start

van het fusieproces in 1999? a) Hoe hebben die doelen zich ontwikkeld gedurende het fusieproces, met

name in 2003? b) Op welke manier hebben exogene maatschappelijke ontwikkelingen hierop

invloed gehad? c) Welke bepalende factoren en opgaven vormen elementen die in de toekomst

een rol kunnen spelen? 2. In hoeverre zijn de doelen van de reorganisatie uit 1999 gehaald? Wat zijn de

achterliggende redenen voor het wel/niet/gedeeltelijk halen van deze doelen? 3. Wat zijn de financiële gevolgen van de fusies voor wat betreft de uitgaven én de

tariefontwikkeling? 4. In hoeverre hebben de fusies en het bevorderen van de samenwerking (in de

waterketen) bijgedragen aan een efficiënte en effectieve uitvoering van huidige en toekomstige wateropgaven door de waterschappen?

5. Tot welke leerervaringen en aanbevelingen leidt deze evaluatie?


6/57

1.3 Opbouw rapportage In hoofdstuk twee verantwoorden we ons voor de wijze waarop we de evaluatie hebben aangepakt en uitgevoerd. In hoofdstuk drie reconstrueren we op hoofdlijnen de belangrijkste gebeurtenissen en ontwikkelingen in het fusieproces. We onderscheiden daarin drie fases: de pre-fusiefase, periode voor 2003; de fusie-integratiefase, periode tussen 2003 en 2005; en de post-fusiefase, periode na 2005 tot heden. De reconstructie in dit hoofdstuk leidt ons naar de beantwoording van deelvraag één en helpt ons bij de beantwoording van de andere deelvragen. In hoofdstuk vier beschrijven we wat er van de beoogde effecten van de reorganisatie van het waterschapsbestel (fusies waterschappen) is terechtgekomen. In termen van effectiviteit (all-in waterschappen, samenwerking, gebiedsgerichtheid) efficiency en financieel-economische effecten. Vervolgens zetten we uiteen in hoeverre er een causale relatie bestaat tussen de reorganisatie van het waterschapsbestel en de huidige effectiviteit en efficiency in het functioneren van de waterschappen (de effecten van de fusies). De uitkomsten van dit hoofdstuk leidt ons naar de beantwoording van de deelvragen twee, drie en vier. Ter afsluiting geven we in hoofdstuk vijf enkele leerervaringen uit het onderzoek weer en doen we enkele aanbevelingen in het licht van toekomstige opgaven van de waterschappen (beantwoording deelvraag één c en vijf).


7/57

Hoofdstuk 2 Verantwoording onderzoek

2.1 Methode van onderzoek In een evaluatie naar de fusies van de waterschappen in de provincie Zuid-Holland is logischerwijs de opdracht na te gaan en te beoordelen wat de effecten van de fusiemaatregelen zijn. In dit onderzoek zijn we echter niet alleen nagegaan wat de fusies hebben opgeleverd, maar ook op welke manier er resultaten zijn bereikt en of er een causaliteit is tussen de doeleinden van de fusies en de feitelijke effecten. De opdrachtgever heeft ervoor gekozen om het feitelijke onderzoek binnen een kort tijdsbestek (september-oktober 2010) uit te voeren. Om die reden is ervoor gekozen om de verschillende onderzoeksactiviteiten (documentenonderzoek, interviews) parallel aan elkaar in de tijd uit te voeren. Voordeel hiervan is dat bepaalde bevindingen uit meerdere onderzoeksdelen afzonderlijk naar voren kunnen komen, waardoor de resultaten elkaar kunnen bevestigen. Keerzijde is dat er door deze aanpak in mindere mate toetsing en verdieping kan ontstaan van eerder gevonden bevindingen. De lijst van documenten is opgenomen in bijlage 1, de lijst van geïnterviewden in bijlage 2. Bij de start van de nieuwe waterschappen is er geen nulmeting gehouden. Het is daardoor niet mogelijk geweest een vergelijking te maken tussen de waterschappen voor en na de fusies. Daarbij komen allerlei maatschappelijke ontwikkelingen die zich sinds 1998 hebben gemanifesteerd en direct hun invloed hebben gehad op de staat van de waterschappen van nu. Voorbeelden van dergelijke maatschappelijke ontwikkelingen zijn: de Nota WB21 (2000), het Nationaal Bestuursakkoord Water (2003), de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) en de herziening van de wetgeving (Waterwet, Waterschapswet, Wet gemeentelijke watertaken, Wet modernisering waterschapsbestel) en de daaruit voortvloeiende veranderingen in het waterschapsbestuur, de toepassing van de methode Delfland, de invoering van de Watertoets en het Deltaprogramma. Het achterhalen van de objectieve ‘waarheid’ over de effecten van de fusies op de huidige staat van de waterschappen is daarmee niet goed mogelijk. Wel is mogelijk om te streven naar intersubjectiviteit van het onderzoek (beleefde werkelijkheid). Intersubjectiviteit wil zeggen dat meningen of uitspraken over de werkelijkheid door meerdere personen worden gedeeld, zodat deze meningen of uitspraken voor waar kunnen worden gehouden.


8/57

We hebben aan de hand van een semi-gestructureerde vragenlijst een ruime verscheidenheid aan bestuurders en (ex)medewerker(s) van de provincie, waterschappen, gemeenten en maatschappelijke partners geïnterviewd.1 Op deze manier hebben we gestreefd naar intersubjectiviteit en geprobeerd valkuilen als overidentificatie en selectieve perceptie te vermijden.

2.2 Plan van aanpak Voor de evaluatie is in nauw overleg met de provincie en de waterschappen een plan van aanpak (PvA) opgesteld. Een samenvatting van het PvA is bijgevoegd in bijlage 3. Het plan biedt in de eerste plaats helderheid over de inhoud en intentie van het onderzoek. Daarnaast is het evaluatiekader in het plan opgenomen. In het evaluatiekader zijn de centrale vraag en deelvragen van het onderzoek geoperationaliseerd in subvragen met herkenbare criteria. De criteria in het rapport van Van Naem & Partners (2000), hebben als toetsingskader gediend voor het ontwerp van het nieuwe waterbestel in de provincie Zuid-Holland. Het is dan ook min of meer vanzelfsprekend dat dit toetsingskader bij deze evaluatie de criteria levert voor het ‘meten’ van de effecten van de fusies. Bij de uitvoering van het onderzoek is echter gebleken dat niet alle criteria even bruikbaar waren voor de evaluatie en dat een aantal criteria ontbraken om de effecten van de fusies te kunnen meten. Om deze redenen is het evaluatiekader in overleg met de ambtelijke en bestuurlijke begeleidingsgroep aangepast (zie hiervoor bijlage 3). Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling geweest het huidige presteren van de waterschappen te boordelen aan de hand van de criteria in het evaluatiekader. De criteria uit het toetsingskader zijn gebruikt om te bezien of deze verklaringen bieden voor het wel, niet of gedeeltelijk halen van de beoogde doelstellingen van de fusie en of er sprake is van een causale relatie tussen de fusie(proces) en het wel, niet of gedeeltelijk halen van die doelstellingen.

2.3 Bestuurlijke en ambtelijke begeleidingsgroep Voor het onderzoek is een ambtelijke- en bestuurlijke begeleidingsgroep opgericht. De provincie is in de bestuurlijke begeleidingscommissie vertegenwoordigd door de gedeputeerde Water (tevens voorzitter) en de gedeputeerde Interbestuurlijk toezicht. De waterschappen zijn in de bestuurlijke begeleidingscommissie vertegenwoordigd door een afvaardiging van dijkgraven (in wisselende samenstelling). Hun rol concentreerde zich op begeleiding van het onderzoek in termen van: • adviseren met betrekking tot de onderzoeksvragen, het evaluatiekader,

(tussentijdse) vorderingen en rapportages; • voorwaarden creëren voor het kunnen verrichten van het onderzoek in de eigen

organisatie.

1 Bij de vaststelling van het plan van aanpak door GS op 28 september 2010 is de lijst van respondenten nog uitgebreid met vertegenwoordigers van belangenorganisaties en leden van het Algemeen Bestuur van de vijf

waterschappen.


9/57

De ambtelijke begeleidingsgroep is samengesteld uit vertegenwoordigers van de provincie Zuid-Holland en de betrokken waterschappen. Hun rol concentreerde zich op begeleiding van het onderzoek in termen van: • uitwerken van de onderzoeksvragen en het evaluatiekader; • het aanwijzen en openstellen van informatiebronnen; • voorwaarden creëren voor het kunnen verrichten van het onderzoek in de eigen

organisatie, zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau; • het op feitelijke juistheid en relevante volledigheid toetsen van (tussentijdse)

vorderingen en rapportages; • het voorbereiden van de bestuurlijke begeleidingscommissie door onder meer

het informeren van de eigen bestuurders. Wij hebben tijdens dit onderzoek een positief kritische opstelling van de ambtelijke- en bestuurlijke begeleidingsgroep ervaren, die ons mede in staat stelde tot het voorliggende eindresultaat te komen. Ook onze gesprekspartners bij de provincie, de waterschappen, gemeenten en maatschappelijke partners, bleken bereid vanuit een open instelling hun verhaal te doen over het proces van schaalvergroting en wat de reorganisatie van het waterschapsbestel heeft opgeleverd. Wij danken al diegenen die aan de uitvoering van dit onderzoek hebben bijgedragen.


10/57

Hoofdstuk 3 Reconstructie van het fusieproces

3.1 Inleiding Het evaluatieonderzoek kijkt terug tot 1998. In het najaar van 1998 is met de vaststelling door GS van de provinciale nota ‘Op weg naar de Toekomstige organisatie van het waterbeheer in Zuid-Holland’ een begin gemaakt met de versterking van de organisatiestructuur van het waterbeheer in Zuid-Holland. We maken in het onderzoek een onderscheid in drie verschillende fasen: • Pre-fusiefase, periode voor 2003. Deze fase begint met voornoemde nota uit

1998 en eindigt met het besluit van PS van 29 januari 2003/19 februari 2003 over de inwerkingtreding van de gehele nieuwe organisatiestructuur.

• Fusie-integratiefase, periode tussen 2003 en 2005. • Post-fusiefase, periode na 2005 tot heden. Hierna reconstrueren we op hoofdlijnen de belangrijkste gebeurtenissen tijdens de drie fases. De reconstructie beschrijft het fusieproces en de belangrijkste veranderingen in de ontwikkeling van de waterschappen. Die reconstructie ziet er verschillend uit voor de vijf waterschappen. Immers, alle waterschappen zijn uniek in hun specifieke wateropgaven en hun keuze ten aanzien van inzet van middelen en resultaten. Na elke fase in het proces volgt een korte beschouwing over wat ons opvalt. Opvallende elementen die mogelijk een verklaring kunnen bieden voor het wel, niet of gedeeltelijk halen van de doelstellingen van de fusies.

3.2 Pre-fusiefase: periode voor 2003

Aanleiding en context van de verandering In het midden van de jaren tachtig heeft het beleidsconcept integraal waterbeheer zijn intrede gedaan (nota ‘Omgaan met water’, 1985, en de derde Nota Waterhuishouding, 1989). Alle beleid rond de verschillende facetten van de waterhuishouding en de functies van water moesten op elkaar worden afgestemd. Er zou één overkoepelend beleid moeten komen voor het reguleren van de hoeveelheid water, de zorg voor goede kwaliteit van het water en de belangrijke functies, zoals vaarwater, drinkwater, water voor landbouw en recreatie, industrieel proceswater en stedelijk water. Vanzelfsprekend strekte dat integraal werken zich ook uit tot de uitvoering van het beleid. De beoogde samenhang tussen de verschillende beleidsvelden maakte het waterbeheer overzichtelijker, maar aan de andere kant kreeg de gemiddelde waterbeheerder er flink wat opgaven bij. Die uitbreiding van opgaven was de opmaat naar een pleidooi van het Rijk (en later de provincies) voor opschaling van de waterschappen. Immers: die organisaties moesten wel zijn toegerust voor al die extra opgaven. Ze moesten tegelijkertijd sterke partners zijn in het samenspel met het Rijk, provincie, gemeenten en bedrijfsleven dat in de waterketen een interessante markt had gevonden.


11/57

Voor de feitelijke vormgeving van integraal waterbeheer werden waterschappen noodzakelijk geacht die zoveel mogelijk geïntegreerd zorgdragen voor het kwantiteits- en kwaliteitsbeheer (de zogenaamde all-in waterschappen). Voor het realiseren van integraal waterbeheer zijn verder volgens het Rijk afstemmingsbevorderende voorzieningen nodig in de bestuurlijk-juridische en financiële sfeer. Het gaat daarbij om al dan niet wettelijk geregelde instrumenten ter verbetering van het integraal waterbeheer. De vierde Nota Waterhuishouding, 1998, herbergt veel van de uitgangspunten van zijn voorganger. De voorgestelde aanpassingen betreffen 'fine tuning'. Het accent verschuift van een structuurdiscussie naar ‘optimalisatie van de uitvoering en verbreding en verdieping van het integraal waterbeheer’. Daarin komt de wens naar voren om de aandacht voor de omgeving te verbreden en de samenwerking tussen waterbeheerders, gemeenten en provincies te verbeteren. Daarnaast wordt het van belang geacht dat een klimaat wordt gecreëerd waarin het mogelijk is tijdig nieuwe probleemvelden en aandachtsgebieden te identificeren (versterken van het strategische vermogen).

Veranderdoelen Met de discussienotitie ‘Op weg naar de toekomstige organisatie van het waterbeheer in Zuid-Holland’ geven GS (1998) haar visie op de vraag of de huidige organisatie van het waterbeheer optimale kansen biedt voor een duurzaam beheer en voldoende is toegesneden op de eisen die de ordende functie van water in de toekomst stelt. GS nemen in haar visie een duidelijke tendens waar dat niet alleen de gecompliceerdheid van het waterbeheer als zodanig, maar ook verschillende maatschappelijke ontwikkelingen vragen om meer efficiency en samenwerking in de waterketen en om hernieuwde plaatsbepaling van elk van de actoren in de watersector. Ontwikkelingen die in de eerste plaats betekenis hebben voor de rol- en taakopvatting van de provincie zelf: • van toezicht vooraf naar beoordeling op afstand; • van ad-hocbeleid naar integraliteit; • probleemoplossend met gebruikmaking van gebiedsgerichte benadering; • samenwerking met partners in het maatschappelijke krachtenveld. De provincie verwacht daarnaast van haar partners dat zij hun verantwoordelijkheid nemen en dat het derhalve sterke, professionele organisaties moeten zijn. Om daaraan te voldoen schetst de provincie in de notitie een aantal basisvoorwaarden die in belangrijke mate bepalend zijn voor de toekomstige structuur van het waterbeheer. 1. Watersystemen dienen als één geheel te worden beschouwd en beheerd. Water

en de mogelijkheden om dat kwantitatief en kwalitatief te beïnvloeden zijn een factor van betekenis bij de inrichting van de fysieke leefomgeving.

2. Integraal waterbeheer, dat wil zeggen kwantitatief en kwalitatief beheer van oppervlaktewater, inclusief het ondiepe grondwaterbeheer, dient optimale kansen te krijgen.


12/57

3. De waterschapsorganisatie moet zijn gebaseerd op het beheer van een of meer samenhangende watersystemen.

4. Efficiency en doelmatigheid gericht op de laagst maatschappelijke kosten zijn een vereiste.

5. De voordelen die optimalisatie van de waterketen drinkwater-riolering-zuivering biedt, dienen zoveel mogelijk te worden benut.

In het vastgestelde besluit van PS van 22 januari 19992 worden als kernelementen van de toekomstige organisatie van het waterbeheer beschouwd: • Het bevorderen van samenwerking in de waterketen (drinkwater-riolering-

zuivering); • Het vormen van een efficiënte organisatie van het waterbeheer, bestaande uit

een beperkt aantal all-in waterschappen. In hun reactie aan de provincie laten veel waterschappen weten niet overtuigd te zijn van de noodzaak tot schaalvergroting. De provincie merkt hierover op dat de aanleiding voor schaalvergroting ook niet is gelegen in tekortkomingen van de huidige waterschappen, maar in de mogelijkheden om het waterbeheer in organisatorische zin te versterken om zodoende beter gesteld te staan voor toekomstige ontwikkelingen in het waterbeheer. Om daaraan toe te voegen dat het de nadrukkelijke intentie van de provincie is om een nieuwe structuur van de waterschapsorganisatie in goed overleg met de betrokken waterschappen tot stand te brengen.

Veranderstrategie De samenwerking met de waterschappen start in de zomer van 1999 met de instelling van de Stuurgroep organisatie waterbeheer Zuid-Holland. Alle waterpartners (bestuurders van de betrokken waterschappen, een vertegenwoordiger van het Rijk, vertegenwoordiger van de Vereniging van Zuid-Hollandse Gemeenten, directeur van een drinkwaterleidingbedrijf) waren vertegenwoordigd in de stuurgroep die onder leiding stond van de gedeputeerde Water. In opdracht van de stuurgroep zijn een tweetal onderzoeken verricht: • Verkennend onderzoek naar de taken en de ontwikkelingen bij de

waterschappen (rapport adviesbureau Van Naem & Partners, mei 2000); • Onderzoek naar samenwerking in de waterketen (rapport adviesbureau

Berenschot, april 2000).

2 Dit besluit draagt de kenmerken van gedachtevorming in algemene zin, uitmondend in voorstellen tot nader

onderzoek.


13/57

Naar aanleiding van beide onderzoeken heeft de stuurgroep in juli 2000 aan GS het volgende advies uitgebracht: 1. De stuurgroep onderschrijft de noodzaak tot herstructurering van het

waterschapsbestel in Zuid-Holland. Daarbij is de vorming van all-in waterschappen, die de verantwoordelijkheid hebben voor integraal waterbeheer én de zorgplicht voor het zuiveringsbeheer, het eindbeeld. Met het onderbrengen van de zorgplicht voor het zuiveringsbeheer bij de waterschappen wordt afgeweken van het advies van Berenschot.

2. Een goed vertrekpunt voor vervolgoverleg over de aanpassing van de organisatiestructuur is een tweedeling van Zuid-Holland; het vasteland ten noorden van de Nieuwe Maas (met daarin gelegen Rijnland en drie inliggende waterschappen3, Delfland en Schieland) én het gebied ten zuiden daarvan (met daarin de zogenaamde W-7 waterschappen).4

In augustus 2000 stemden GS in met het advies van de stuurgroep en werden als vervolgactie de Beleidsgroep Noord en de Beleidsgroep Zuid ingesteld. De waterschappen waren bestuurlijk vertegenwoordigd (i.c. dijkgraven) in beide beleidsgroepen. De twee beleidsgroepen hebben bij gelegenheid eerst een viertal uitgangspunten vastgesteld die zij bepalend achten voor een nieuwe organisatie-indeling: 1. Vrij algemeen is de opvatting dat positieversterking van het waterbeheer

geboden is, waarbij aan een zekere opschaling niet valt te ontkomen. 2. Integraal waterbeheer vraagt om de vorming van all-in waterschappen, die naast

de taak van waterkeringszorg verantwoordelijk zijn voor alle taken van het watersysteembeheer (waterkwantiteitbeheer en waterkwaliteitsbeheer). De burger krijgt dus met één waterschap van doen.

3. De verschillende taken van het watersysteembeheer kunnen vragen om een verschillende schaal van uitvoering. De zuivering van afvalwater dient om redenen van efficiency een bepaalde schaal van uitvoering te hebben, terwijl het kwantiteitsbeheer kan vragen om een schaal van uitvoering die gebiedskennis vordert en korte lijnen tussen waterschap en ingeland waarborgt.

4. Herstructurering dient te leiden tot een duurzame constructie die maximaal scoort ten aanzien van de criteria in het rapport van Van Naem.

3 De drie in het gebied van Rijnland inliggende waterschappen waren: Groot Haarlemmermeer, De Oude

Rijnstromen en Wilck en Wiericke. 4 De zeven in het gebied van Zuid-Holland Zuid werkzame waterschappen waren: de Alblasserwaard, de

Vijfheerenlanden, de Brielse Dijkring, Goeree-Overflakkee, de Groote Waard, Krimpenerwaard, IJsselmonde en het

Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden.


14/57

Aan deze uitgangspunten heeft de stuurgroep er in haar advies van 3 juli 2001 nog een drietal toegevoegd: 5. Vermijd bij de herstructurering van het bestel grote faseverschillen en volg een in

de tijd gezien zoveel mogelijk gelijkgeschakelde procedure. 6. Laat de voorbereiding van de structuurveranderingen plaatsvinden met de

zittende algemene besturen. Dit impliceert dat de zittingsduur van de algemeen bestuursleden van de waterschappen, die afloopt in juni 2003, met maximaal twee jaren zal moeten worden verlengd.

7. Laat de tijd tussen besluitvorming en effectuering niet te lang duren. De Beleidsgroep Noord kreeg de opdracht om het advies van de stuurgroep uit te werken voor: • de Rijnlandse situatie; • de situatie Delfland/Schieland; • de meerwaarde van een integrale gebiedsbenadering van de drie

waterschappen. De Beleidsgroep Zuid kreeg de opdracht om zich te richten op de herstructurering van het W-7 gebied als geheel, met als voorwaarde dat de eenheid van het operationeel zuiveringsbeheer in Zuid-Holland-Zuid gewaarborgd dient te blijven. In mei 2001 hebben beide beleidsgroepen hun rapport uitgebracht. De Beleidsgroep Noord adviseerde om voor het grondgebied van Rijnland één krachtig systeemwaterschap in te stellen. Delfland en Schieland voldeden volgens de beleidsgroep aan de gestelde criteria5 om zelfstandig te blijven. De beleidsgroep stelde wel dat verdergaande samenwerking tussen Rijnland, Delfland en Schieland gewenst is, waarbij een fusie tussen Delfland en Schieland, dan wel tussen Delfland, Rijnland en Schieland op den duur niet wordt uitgesloten. Tot slot adviseerde de beleidsgroep om te onderzoeken of er voordelen zijn te behalen bij het gemeenschappelijk organiseren en op afstand plaatsen van de zuivering van het afvalwater die Delfland, Rijnland en Schieland ieder voor zich verzorgden. De Beleidsgroep Zuid kwam met een verdeeld advies over de herstructurering van de organisatiestructuur. Vijf van de zeven waterschappen zagen kansrijke mogelijkheden in de vorming van twee systeemwaterschappen in het zuiden, die met elkaar – zo mogelijk in breder verband – de zuivering van het afvalwater gemeenschappelijk organiseren. Twee waterschappen bepleitten de vorming van één all-in waterschap voor het gehele beheersgebied ten zuiden van de Nieuwe Maas. De verdeeldheid tussen de waterschappen in het zuiden was vrij groot.

5 In het rapport van Adviesbureau Naem en Partners waren een dertiental criteria opgenomen waaraan nieuw te

vormen waterschappen moesten voldoen.


15/57

In augustus 2001 reageerde GS in het document ‘Beleidsvisie van GS inzake de organisatie van het waterbeheer in Zuid-Holland’ op de adviezen van de twee beleidsgroepen. In ‘wat vooraf ging’ merkt GS zijdelings op dat zij hebben moeten constateren dat samenwerking in de waterketen nog weinig leeft bij de actoren in de waterketen. GS onderstreept verder de zeven uitgangspunten zoals die door de stuurgroep zijn opgesteld. Uit het document blijkt dat GS als eindbeeld wilde streven naar de vorming van all-in waterschappen voor het noorden (het gebied van Rijnland), het midden (het gebied van Delfland en Schieland) en het zuiden (het gebied van de W-7 waterschappen). Om dit eindbeeld te bereiken werd door GS besluitvorming voorbereid gericht op: • de vorming van één waterschap voor het gebied van Rijnland; • de vorming van één waterschap voor het gebied van de W-7 waterschappen; • studie naar verdergaande samenwerking tussen Delfland en Schieland in het

perspectief van fusie op middellange termijn. Op basis van dit voorstel werd in het najaar van 2001 en in de eerste helft van 2002 intensief overlegd met alle betrokken partijen (met name de dagelijkse besturen van de betrokken waterschappen) conform de artikelen 3 en 4 van de Waterschapswet. De inspraak van alle betrokkenen werd vastgelegd in een commentaarnota (oktober 2002) maar dit leidde niet tot een wezenlijke aanpassing van het eindbeeld waarnaar GS streefde. Voordracht GS aan PS (november 2002) In de voordracht voor PS stelden GS voor om vier all-in waterschappen in te stellen: 1. het hoogheemraadschap van Rijnland (fusie van vier waterschappen); 2. het hoogheemraadschap van Delfland (bestaande situatie handhaven); 6 3. het hoogheemraadschap van Schieland (bestaande situatie handhaven); 4. de vorming van een groot all-in waterschap voor het zuiden (fusie van zeven

waterschappen).7

6 Het bureau NovioConsult (2002) stelt op basis van onderzoek vast dat Delfland en Schieland elk apart hun

kerntaken ook op middellange termijn goed kunnen uitoefenen. 7 Waarbij moet worden opgemerkt dat vijf van de zeven betrokken waterschappen niet konden instemmen met dit

voorstel (‘een maat te groot’).


16/57

Bij de behandeling in PS werd een motie aangenomen waardoor bovenstaand voorstel van GS ingrijpend werd gewijzigd. PS dragen GS op om de voordracht als volgt te wijzigen: 1. vier waterschappen en het zuiveringsschap samen te voegen tot één all-in

waterschap (dit wordt later het Waterschap Hollandse Delta); 8 2. samenvoeging van het hoogheemraadschap Krimpenerwaard met dat van

Schieland tot het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard; 3. samenvoeging van het hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de

Vijfheerenlanden met het waterschap Rivierenland (waterschap Rivierenland ligt grotendeels in Gelderland).

Door PS werd wel ingestemd met: 4. de vorming van het hoogheemraadschap van Rijnland conform het voorstel van

GS; 5. de instandhouding van het hoogheemraadschap van Delfland. Naar aanleiding van deze motie stellen GS een nieuwe voordracht op conform de door PS aangenomen motie. Aangezien de motie van PS sterk afweek van het oorspronkelijke voorstel van GS is het gewijzigde voorstel opnieuw ter visie gelegd. In het document Reorganisatie waterbeheer Zuid-Holland-Midden en -Zuid, het alternatief (14 januari 2003), werd door GS de eindbalans opgemaakt. Wat betreft de mogelijke samenvoeging van het hoogheemraadschap van Delfland en het Hoogheemraadschap van Schieland werd het volgende opgemerkt. Een fusie zou niet leiden tot substantiële besparingen en evenmin tot vergroting van de belastingcapaciteit. Gezien het voorgaande erkenden GS dat er onvoldoende aanknopingspunten waren voor een fusie op korte en middellange termijn. Dit werd dan ook niet meer nagestreefd. Afsluitend werd opgemerkt om in 2007/2008 de waterschapsfusies die dan zouden hebben plaatsgevonden, te evalueren en daarbij ook de positie van de waterschappen in het middengebied van Zuid-Holland in ogenschouw te nemen. Op 29 januari 2003 werd door PS de gewijzigde voordracht vastgesteld. Besloten wordt, dat de gehele nieuwe organisatiestructuur op 1 januari 2005 in werking zou treden.

Beschouwing pre-fusiefase (periode voor 2003) De beschrijving laat zien dat de aanleiding en oorzaak voor de fusies voor een belangrijk deel in de omgeving van de waterschappen is gelegen; veranderende maatschappelijke eisen ten aanzien van het waterbeheer. Om tegemoet te komen aan die veranderende omstandigheden moet er volgens het Rijk een andere type organisatie ontstaan voor het waterbeheer: het zogenaamde all-in waterschap.

8 De inspraakreacties keren zich in overgrote meerderheid tegen het voornemen van PS en ondersteunen de optie

voor de vorming van een W7-waterschap. Voor de volledigheid merken we op dat het Zuiveringsschap is opgedeeld

over de waterschappen Hollandse Delta, Rivierenland en Schieland en de Krimpenerwaard.


17/57

De provincie Zuid-Holland herkent zich in de visie van het Rijk en de wijze waarop aan het integraal waterbeheer invulling kan worden gegeven door de oprichting van all-in waterschappen. In de discussienotitie ‘Op weg naar de toekomstige organisatie van het waterbeheer in Zuid-Holland’ geeft de provincie blijk van de veranderende maatschappelijke eisen ten aanzien van het waterbeheer en de betekenis daarvan voor haar eigen rol en die van de waterschappen in het gebied. In het vastgestelde besluit van PS (1999) worden als kernelementen van de toekomstige organisatie van het waterbeheer beschouwd: • Het bevorderen van samenwerking in de waterketen (drinkwater-riolering-

zuivering); • Het vormen van een efficiënte organisatie van het waterbeheer, bestaande uit

een beperkt aantal all-in waterschappen. De rol van de provincie werd niet als een kernelement beschouwd. Het bevorderen van samenwerking in de waterketen gold daarentegen wel als een kernelement van de toekomstige organisatie van het waterbeheer. Een onderzoek (Van Naem & Partners, 2000) naar de toenmalige veertien waterschappen in Zuid-Holland levert op dat alleen de waterschappen van Delfland, Schieland en Rijnland aan de omschrijving van een all-in waterschap voldoen. Wat opvalt is dat de sterkten en zwakten van de veertien waterschappen niet in het onderzoek zijn betrokken. Opvallend omdat de provincie benadrukt dat de aanleiding voor schaalvergroting juist is gelegen in de mogelijkheden om het waterbeheer in organisatorische zin te versterken om zodoende beter gesteld te staan voor toekomstige ontwikkelingen in het waterbeheer. Verder blijkt uit onze gesprekken dat ook een aantal beperkingen van de waterschappen grond waren voor verandering (kleine kwetsbare organisaties; onvoldoende robuust; integraal waterbeheer kwam niet van de grond doordat de noodzaak van samenwerking niet werd gevoeld). Vrij algemeen is de opvatting onder waterschappen dat positieversterking van het waterbeheer geboden is, waarbij aan een zekere opschaling niet valt te ontkomen. Voor de waterschappen is voor een nieuwe organisatie-indeling voorts van belang dat die leidt tot een duurzame constructie. Een constructie die maximaal scoort ten aanzien van de criteria in het rapport van Van Naem. Met voornoemde uitgangspunten zijn de beleidsgroepen met het ontwerpen van de nieuwe structuur van all-in waterschappen aan de slag gegaan en hebben deze als pre-advies voorgelegd aan GS. Wat dan opvalt, maar nauwelijks wordt opgemerkt, is dat het bevorderen van samenwerking in de waterketen als beoogd kernelement, bij het ontwerpen van de nieuwe structuur geen rol van betekenis speelt (ook geen criterium in het rapport Van Naem).


18/57

GS presenteert in november 2002 haar eindbeeld aan PS. In de vergadering van PS zet het CDA echter een streep door dat eindbeeld. Voor een groot aantal betrokkenen komt dat als een verrassing, omdat er in de voorafgaande commissievergaderingen geen tegengeluiden van die zijde waren gehoord. ‘Insiders’ daarentegen hadden in de wandelgangen signalen opgevangen dat het wel eens anders zou kunnen gaan. Een en ander doet beseffen dat aan de fusies niet alleen rationele keuzes ten grondslag hebben gelegen, maar dat de fusies ook de resultaten zijn van een politiek proces, dat in de eindfase voor een groot aantal mensen onvoorspelbaar bleek. Niet zozeer argumenten als wel overtuigingen en drijfveren van (groepen) individuen blijken dan doorslaggevend te zijn voor de inrichting van het waterbeheer in de provincie Zuid-Holland. Als we de pre-fusiefase in zijn geheel overzien valt tenslotte op dat de reorganisatie van het waterschapsbestel in Zuid-Holland zich heeft verengd tot een discussie over fuseren. Er is vooral veel aandacht geweest voor het ontwerpen van de nieuwe structuur. Over hoe die nieuwe structuur zich in de praktijk moest gaan ontwikkelen conform het concept van integraal waterbeheer, is in deze fase niet of nauwelijks aandacht voor geweest. Die ontwikkeling en de inzet daarvoor (tijdsduur, middelen) is overgelaten aan de nieuw te vormen waterschappen.

3.3 Fusie-integratiefase: periode tussen 2003 en 2005 Een van de eerste acties na de besluitvorming door PS betrof het instellen van drie voorbereidingscommissies aan wie de voorbereiding van de fusies is opgedragen (Rijnland, Schieland en de Krimpenerwaard en Hollandse Delta). De voorbereidingscommissies werden samengesteld uit de dagelijkse besturen van de op te heffen waterschappen, elk onder leiding van een door GS benoemde voorzitter. Vanzelfsprekend geldt in deze fase voor Delfland een afwijkend beeld. Ook voor Rivierenland, dat in 2002 is ontstaan uit een fusie, zien we dat de integratie van Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden, afwijkt van het beeld van Rijnland, Schieland en de Krimpenerwaard en de Hollandse Delta. De voorbereidingscommissies voor de drie waterschappen zijn begonnen met het opstellen van een PvA, hebben een projectstructuur opgericht en hebben tal van zaken in gang gezet op weg naar de nieuwe waterschappen. De voorbereidingscommissies waren eindverantwoordelijkheid voor de samenvoeging van de waterschappen per 1 januari 2005. De besturen van de bestaande waterschappen hebben tot aan de samenvoeging hun eigen verantwoordelijkheid gehouden voor het doen en laten van de eigen huishouding. Verder werd besloten bij de start van de nieuwe waterschappen in 2005 een nieuw gekozen bestuur te laten aantreden, op wiens weg het lag het beleid voor het nieuwe waterschap vast te stellen.


19/57

Redenerend vanuit deze optiek lag het voor de drie waterschappen voor de hand hun projectorganisatie in deze fase primair te richten op de formalisering van het nieuwe waterschap en de beleidsvorming daarin slechts beperkt (voor zover het invloed heeft op de organisatiestructuur, -cultuur en de middelentoedeling) een rol te laten spelen. Als voorbeeld hiervan wordt genoemd de noodzaak van het ontwikkelen van een strategische visie in de voorbereidingsfase, die de basis vormt voor de gewenste bestuurlijke organisatie, structuur en cultuur. Ook de begrotingen 2005 zijn door de projectorganisatie voorbereid. Daarvoor is eveneens een zekere beleidsoriëntatie noodzakelijk geweest. Daarnaast is er de nodige beleidsafstemming ter eliminering van bestaande verschillen en het voorbereiden van direct noodzakelijk nieuw beleid geweest. Er is in deze fase ruim de tijd genomen om te wennen aan elkaar, te investeren in de relatie en kennis over het gebied en haar opgaven te verzamelen. Hierna beschrijven we op hoofdlijnen die ontwikkelingen in de fusie-integratiefase die specifiek zijn geweest voor de verschillende waterschappen. 1. Hoogheemraadschap van Rijnland

Veranderaanpak De voorbereidingscommissie in Rijnland heeft zich in deze fase beperkt tot de integratie van bestaande taken en bestaande taakuitoefening. Binnen het toenmalige hoogheemraadschap Rijnland was de waterkwaliteitstaak reeds geïntegreerd met de overige taken. Bij de keuze van het organisatiemodel is besloten dat de bestaande wijze van organiseren van het waterkwaliteitsbeheer als uitgangspunt kon dienen. Bij de plaatsing van medewerkers is alles in het werk gesteld om onrust en problemen te voorkomen. In deze sfeer heeft zich in die periode een organisatie kunnen ontwikkelen met weinig ambities en aansprekende resultaten, bestaande uit meerdere culturen en werkzaam op verschillende locaties. Uit een doelmatigheidsonderzoek van het bureau Rijnconsult, uitgevoerd in het laatste kwartaal van 2005, blijkt dat een ieder binnen Rijnland naar eer en geweten bezig is ‘met zijn of haar eigen ding’. Het bureau beveelt Rijnland aan om de (her)ordening van de organisatie volgens het principe van de waardeketen vorm te geven. In dit concept worden de structuur en cultuur van de organisatie verregaand bepaald door een procesgerichte benadering van waardetoevoeging via opeenvolgende schakels in de keten. Voor Rijnland is daarmee een kanteling van de organisatie gemoeid, waarbij herinrichting geschiedt volgens de waardeketen ‘bepalen, vertalen en doen’. 2. Hoogheemraadschap van Delfland

Veranderaanpak Het NovioConsult-rapport (2002) wijst uit dat er geen objectiveerbare redenen zijn aan te wijzen waarom Delfland en Schieland niet in staat zullen zijn hun taken zelfstandig te vervullen. Om tegemoet te komen aan het beeld van de robuuste, all-in waterschappen zijn er echter wel een aantal punten die om aandacht vragen.


20/57

Zowel ten aanzien van kwaliteit van beleid en bestuur als kwaliteit en flexibiliteit van de organisatie, geldt dat alertheid is vereist om tijdig in te spelen op wijzigende behoeften. Bijvoorbeeld; de groeiende behoefte aan expertise en capaciteit op het gebied van de ruimtelijke planvorming vraagt om een tijdige reactie en aanpassing van de organisatie. Ook is er behoefte aan onderzoeksgegevens ten aanzien van de kwaliteit van het contact tussen de beide waterschappen (bestuurders, ambtenaren) en de ingezetenen. Ten aanzien van de onderhandelingspositie (zeggenschap) van de beide waterschappen is het een feit dat om hen heen wordt gefuseerd, een aandachtspunt omdat de relatieve schaalgrootte daardoor afneemt. Gezien de omvangrijke opgaven (ABC programma9, Harnasch Polder10) en daarmee verbonden investeringen stonden andere waterschappen ook niet te dringen om met Delfland te fuseren. Door het besluit niet te fuseren heeft Delfland haar aandacht volledig gericht op haar opgaven. Minder alert is Delfland geweest ten aanzien van de eigen organisatieontwikkeling. Voor het realiseren van de omvangrijke opgaven was het noodzakelijk een ontwikkelgerichte organisatie te bouwen, met de focus op uitvoeringskracht. Die ontwikkeling heeft zich pas in 2004 ingezet. Delfland heeft haar organisatie aangepast zodat beter en effectiever met de buitenwereld kon worden samengewerkt en er intern beter procesmatig kon worden samengewerkt. 3. Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard

Veranderaanpak Het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard wordt per 1 januari 2005 gevormd door de huidige hoogheemraadschappen van Schieland en de Krimpenerwaard. Daarbij is tevens het zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (ZHEW) betrokken. Omdat de waterkwaliteitstaak in het beheersgebied van de Krimpenerwaard aan het nieuwe hoogheemraadschap is opgedragen zijn dientengevolge ook medewerkers van ZHEW overgaan. Het hoogheemraadschap van de Krimpenerwaard heeft deze uitkomst aangevochten door de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat te verzoeken geen goedkeuring te hechten aan het besluit van PS. Liever had het schap gezien dat zijn tweede keus nu werkelijkheid werd: aansluiting bij het hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, maar staatssecretaris Schultz van Haegen liet weten in te stemmen met het oprichten van een hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard. Veel energie van de zijde van de Krimpenerwaard is in 2003 gaan zitten in het tegenhouden van de fusie. De pogingen van de Krimpenerwaard om de fusie tegen te houden heeft het integratieproces met haar fusiepartners met ongeveer een jaar vertraagd.

9 ABC staat voor 'Afvoer- en BergingsCapaciteit'. ABC Delfland bestaat uit twee deelprojecten die elkaar aanvullen

als communicerende vaten: ABC-Boezem en ABC-Polders. Onder ABC-Boezem vallen onder andere de

uitbreidingen van de boezemgemalen, de verbreding van de boezem, het wegnemen van obstakels en de aanleg

van tijdelijke waterbergingen. Onder ABC-Polders vallen de poldergemalen en waterwegen in de polder en

maatregelen om wateroverlast zoveel mogelijk te voorkomen. 10 PPS-constructie voor het zuiveren van afvalwater.


21/57

In november 2003 heeft de voorbereidingscommissie niettemin het PvA vastgesteld voor de fusie. Daarbij was aangetekend dat het een plan op hoofdlijnen was, met een voortschrijdend karakter. In maart 2004 volgt een geactualiseerd PvA voor wat betreft de planning en de invulling van de nieuwe organisatie. Niet alleen de integratie van de twee organisaties loopt in deze periode vertraging op, ook ten aanzien van de voortgang in de verschillende thema's van het waterbeheerplan wordt geconstateerd dat de fusie zijn weerslag heeft gehad op de planning. 4. Waterschap Rivierenland

Veranderaanpak Waterschap Rivierenland – ontstaan door de fusie van vier Gelderse waterschappen en een zuiveringsschap – ging op 1 januari 2002 officieel van start.11 Nauwelijks was waterschap Rivierenland een feit of vanuit Brabant kwam een verzoek tot aansluiting. Het hoogheemraadschap Alm en Biesbosch voelde zich meer verwant met het waterschap Rivierenland, dan met de Brabantse waterschappen van de hogere, drogere zandgebieden. Twee maanden na het besluit dat het Brabantse hoogheemraadschap erbij zou komen, kwamen ook het hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden en een deel van het Zuid-Hollandse Zuiveringsschap Zuid-Hollandse Eiland en Waarden (ZHEW) erbij. Door de snelle besluiten konden de nieuwe samenvoegingspartners nog invloed uitoefenen op het beleid en de inrichting van de nieuwe organisatie. Na de eerste vormingsronde (het Gelderse deel) is door het toenmalige bestuur de hoofdstructuur van de ambtelijke organisatie vastgesteld. Zo koos het bestuur er voor de directies rondom de kerntaken van het waterschap te formeren: watersystemen, zuivering en veiligheid. Een structuur die aansloot bij de inrichting van de oude waterschappen. Hier nog even mee doorgaan, zou de fusie en het neerzetten van een robuuste organisatie vergemakkelijken. Het gaf houvast, niet alles veranderde. Bij de tweede vormingsronde bleek de hoofdstructuur, met een verfijning naar afdelingen en clusters, te werken. De mensen en opgaven die het waterschap erbij kregen, bleken inpasbaar. Om de integratie te bespoedigen werd in 2004 een (beoogd) directielid – vanuit de drie integrerende organisaties – benoemd om de belangen te behartigen en soepel verloop van de integratie te bespoedigen. Het programma ‘Focus’ is in 2004 opgezet vanuit de gedachte om in een programmatische aanpak de werkprocessen in de organisatie te professionaliseren. Tot het programma werd ook besloten, omdat bij de start van waterschap Rivierenland vanuit de fusiepartners diverse manieren van werken, verschillende automatiseringssystemen en dergelijke bij elkaar kwamen. Het waterschap wilde daar eenheid in aanbrengen én tegelijk voor de professionalisering gebruikmaken van de mogelijkheden van nieuwe technologische ontwikkelingen.

11 Hele passages in de beschrijving hierna zijn ontleend aan de uitgave ‘Wonderlijk water, waardevol werk’, Zeven

jaar professionalisering in een nieuw waterschap, Waterschap Rivierenland, 2008.


22/57

Het Focus-programma heeft zich als eerste gericht op de werkprocessen die van belang zijn voor het halen van de strategische doelstellingen en het slagen van de nieuwe organisatie. Deze werkprocessen zijn benoemd, beschreven en vervolgens gestandaardiseerd. 5. Waterschap Hollandse Delta

Veranderaanpak In maart 2004 heeft het nieuwe waterschap Hollandse Delta haar organisatieplan vastgesteld. Input voor het organisatieplan vormen de rapporten van een tiental werkgroepen, die zich in de tweede helft van 2003 actief hebben gebogen over zaken als visie, structuur, cultuur en taakuitvoering. Het leidend adagium voor de nieuwe organisatie luidt: ‘centraal wat kan en gebiedsgericht wat moet’. Als uitgangspunt voor de besturing van de organisatie is gekozen voor het principe van integraal management, met een procesgerichte hoofdindeling. Hiermee wordt beoogd om te komen tot eenheid en integraliteit van beleid en uitvoering, het zo snel mogelijk vormen van één hechte organisatie en realisatie van de belangrijke opgaven voor de komende jaren. Bij de vaststelling van de beleidsbegroting 2005 heeft de Verenigde Vergadering besloten tot een taakstellende kostenreductie van € 3,6 miljoen op het kostenniveau ad € 118,2 miljoen. Een deel van de kostenreductie is direct vertaald naar lagere belastingtarieven voor 2005. Naar aanleiding van deze taakstellende kostenreductie is bestuur en organisatie in 2005 op zoek geweest naar structurele bezuinigingsmogelijkheden in zowel de taakuitvoering als in organisatorische maatregelen. Hollandse Delta concludeert dat ze hier voor 2005 niet in zijn geslaagd. De oorzaak hiervan is gelegen in het feit dat ze nog een organisatie in opbouw zijn, waarbij ze nog onvoldoende alle processen en activiteiten met bijbehorende noodzakelijke middelen hebben kunnen doorgronden.

Beschouwing fusie-integratiefase (periode tussen 2003 en 2005) Het fusiebesluit in 2003 is meer de afsluiting van een langdurig besluitvormingsproces geweest dan een startschot om de gewenste organisaties voor te bereiden. Rijnland, Schieland en de Krimpenerwaard, en de Hollandse Delta, hebben de tijd tot 1 januari 2005 voornamelijk gebruikt voor het ontwikkelen van draagvlak voor samenwerking tussen de te integreren organisaties. Daarnaast hebben de voorbereidingscommissies en projecten werkgroepen, bestaande uit medewerkers van de te integreren organisaties, zich gebogen over de formalisering van het nieuwe waterschap (hoofdstructuur, besturingsconcept, cultuur, et cetera). Tegelijkertijd zien we als gevolg van de fusieperikelen dat er vertragingen zijn ontstaan in de uitvoering van opgaven, medewerkers minder gemotiveerd raken en de interne organisatieontwikkeling (van taak- naar procesgericht) geen gelijke tred houdt met de maatschappelijke ontwikkelingen.


23/57

Delfland heeft in deze periode haar handen vol aan de complexe opgaven in het gebied. Het vizier is hier voornamelijk naar buiten gericht. In 2004 zien we de organisatie zich voorbereiden (onder andere processen beschrijven, externe relaties versterken, et cetera) op een beweging naar een procesgerichte organisatie. Bij het waterschap Rivierenland zien we in 2004 een vergelijkbare beweging ontstaan.

3.4 Post-fusiefase: periode na 2005 tot heden 1. Hoogheemraadschap van Rijnland

Implementatie Bij de start van het WBP3 (1 maart 2006) is er een flinke achterstand in beheer en onderhoud van het gebied en verschillen in de geboden kwaliteit geconstateerd. Mede op aangeven van de nieuw aangetreden directie, kwam het bestuur tot het inzicht dat het zo niet verder kan gaan. Er is een ingrijpend verbetertraject op gang gebracht. De overheersende interne oriëntatie die leidden tot ‘geslotenheid’ moet plaatsmaken voor een externe oriëntatie op de omgeving. Het omgevingsbewustzijn van de totale organisatie moet worden versterkt. Om die ontwikkeling te stroomlijnen wordt een beweging ingezet van een taakgerichte organisatie naar een procesgerichte organisatie. Om dat te bereiken is een proces gestart gericht op het centraliseren, harmoniseren en standaardiseren van alle werkprocessen. De uniformiteit in processen zou Rijnland ook besparingen (efficiencywinst) moeten opleveren. Verder volgden er ingrepen in het eigen personeelsbestand, het aantal fte’s is fors teruggebracht. In juli 2007 zijn de districtskantoren gesloten. Deze laatsten stonden een optimale integratie van de verschillende organisaties in de weg. Het borgen van gebiedskennis in de organisatie is een van de belangrijkste thema’s in de opbouw van de nieuwe organisatie geworden. Gebiedsbeheerders zijn aangesteld als schakels tussen beleid en uitvoering. Er is ambtelijk georganiseerd in gebiedsgerichte accounts. Gemeenten vragen hierin om een bijzondere aandacht. Rijnland heeft 34 inliggende gemeenten. De bestuurlijke contacten met gemeenten worden op basis van maatwerk georganiseerd. Met een aantal gemeenten zijn er waterplannen opgesteld. In sommige gevallen gaat het om een onderling afgestemde inzet van werkzaamheden en budgetten. Andere voorbeelden van afstemming hebben betrekking op de inbreng van kennis van waterbeheer (pro-actief) in gemeentelijke planvorming. De blik naar buiten heeft verder in Rijnland geleid tot samenwerking met andere overheden op het gebied van belastingheffing en monsterneming en analyse (laboratoria). Andere vormen van samenwerking met andere partijen in de vorm van Shared Service Centers moet Rijnland in de toekomst nog meer besparingen opleveren. Het professionaliseren van de Rijnlandse organisatie is tot en met 2012 planmatig vastgesteld.


24/57

2. Hoogheemraadschap van Delfland

Implementatie Door Delfland zijn in deze periode samenwerkingsverbanden actief opgepakt, zowel met waterschappen als met gemeenten, stadsregio Haaglanden en de provincie. Zo zijn met alle gemeenten (op één na) waterplannen gemaakt. Op het gebied van waterkwaliteit (KRW) wordt in het stroomgebied Rijn-West samengewerkt om stroomgebiedsbeheersplannen te maken en uit te voeren. Met Haaglanden wordt gewerkt aan innovatieve oplossingen binnen Waterkader Haaglanden. Ook is samenwerking gezocht met kennispartijen onder andere met de gemeente Delft en Delftse kennispartijen in Delft Blue Technologie. Delfland draagt zo nationaal en internationaal bij aan de oplossing van water(governance)vraagstukken. Met behulp van accountmanagement wordt geïnvesteerd in de relatie met samenwerkingspartners. In het teken van een efficiëntere bedrijfsvoering besloten de waterschappen van Schieland en de Krimpenerwaard en Delfland in 2006 tot een intensievere samenwerking. Een gezamenlijk verkenningsrondje leverde direct veelbelovende resultaten op, want beide waterschappen maken gebruik van dezelfde geautomatiseerde informatiesystemen. Op het gebied van heffen en invorderen van belastingen werken de waterschappen al samen. Andere resultaten zijn: een snelle glasvezelverbinding tussen beide waterschappen voor gezamenlijk gebruik van bepaalde ICT-toepassingen in 2007, een gemeenschappelijke keuze voor eenzelfde financieel informatiesysteem, en een gezamenlijke Europese aanbesteding van raamovereenkomsten voor technische adviezen. Het streven naar een efficiënte bedrijfsvoering en regie op de financiële huishouding zijn speerpunten van beleid voor de komende jaren. Een bezuinigingsoperatie moet de komende jaren leiden tot vermindering van het aantal fte’s. 3. Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard

Implementatie Met de fusie in 2005 zijn voor Schieland en de Krimpenerwaard afzonderlijke beheerplannen voor de waterkeringen ingebracht (Schieland: 2004-2008, Krimpenerwaard: 2001-2005). In mei 2008 is door het dagelijks bestuur een gebiedsbreed dynamisch deel 2008 vastgesteld. Voor de wegen, een taak die uitsluitend in de Krimpenerwaard aan de orde is, was het Wegenbeheerplan 2003 - 2008 uitgangspunt van beleid. Hiervoor is eveneens in mei 2008 een dynamisch deel vastgesteld. Voor watersysteem, afvalwater en emissies is het beleid geïntegreerd in het Waterbeheerplan HHSK 2007 - 2010. Eind 2009 is het Waterbeheerplan HHSK 2010 - 2015 vastgesteld. Hierin is het beleid voor alle taken van HHSK (waterkeringen, watersysteem, afvalwater en emissies en wegen) alsmede een aantal ondersteunende processen integraal vastgelegd.


25/57

De organisatiestructuur na de fusie was in sterke mate geënt op de eerdere structuur van Schieland. In 2007 is van een sectorenmodel overgestapt naar een directiemodel. In 2009 zijn de beleidsafdelingen en operationele afdelingen per kerntaak geïntegreerd, waardoor het gehele werkproces binnen één afdeling valt. Daarnaast is de afdeling Projecten de afgelopen jaren sterk uitgebouwd en geprofessionaliseerd, om de verschillende opgaven te kunnen realiseren (HWBP, KRW, NBW, et cetera). In 2010 zijn de ondersteunende afdelingen gereorganiseerd om efficiënter en meer aan de vraag van de klant te kunnen voldoen. Met de diverse ontwikkelingen is het aantal afdelingshoofden vrijwel gehalveerd. Met het werken in integrale gebiedsprocessen heeft de organisatie een behoorlijke ontwikkeling doorgemaakt. Zo heeft het waterschap een vooraanstaande rol vervuld bij de ontwikkeling van het Zuidplasgebied. Die rol was overigens niet vanzelfsprekend. Het waterschap heeft moeite moeten doen om aan de voorkant van het proces aan tafel te kunnen zitten. Met gevoel voor verhoudingen heeft het waterschap in de tijd positie en gezag verworven voor haar specifieke inbreng in de ontwikkeling van het gebied. In het teken van een efficiëntere bedrijfsvoering besloten de waterschappen van Schieland en de Krimpenerwaard en Delfland in 2006 tot een intensievere samenwerking (zie beschrijving hiervoor bij Delfland). 4. Waterschap Rivierenland

Implementatie Eén hoofdkantoor en geen twee (december 2006). Onder meer hierdoor kon een echte integratie tot stand komen. Naast het hoofdkantoor heeft het waterschap regionale locaties: zuiveringsinstallaties, werken opslagplaatsen en materiaalstalling. Bij de start van het waterschap in 2002 waren er 55 van dergelijke locaties. In 2005 en 2006 is bekeken hoe het aantal kon worden verminderd en waar functies waren te combineren. Uiteindelijk zijn er dertien locaties overgebleven. De taakgerichte organisatiestructuur heeft in Rivierenland jaren goed gewerkt. Het was flexibel genoeg om expansie en inkrimping van de organisatie op te vangen. Afdelingen gingen en kwamen erbij. In 2008 ging de ambtelijke organisatie op de schop onder de vlag van ‘De Versnelling’. Een organisatiestructuur gebaseerd op taken is een intern gerichte benadering. Het waterschap wil juist een klantgerichte, naar buiten gerichte organisatie zijn. Daarvoor is een andere structuur nodig. Daarbij werd geconcludeerd dat er nog een flinke efficiencywinst is te behalen. Op 1 januari 2009 is de nieuwe organisatiestructuur gericht op procesmatig werken en inhoudelijke programma’s geïntroduceerd. Ook moest er een nieuwe cultuur ontstaan waarbij klantgericht werken, transparantie, efficiency en professionaliteit de essenties vormen. Vooral markt- en klantgericht werken (de verzakelijking) was voor de organisatie nieuw.


26/57

Waterschap Rivierenland wil zonder ontslag uitkomen op een formatie die bij de organisatie past. Op 1 januari 2003 is gestart met een formatie van 758 fte. Zo’n 618 fte is richtinggevend voor het jaar 2012. De formatie per 1 januari 2008 bedroeg 654 fte. De compleet nieuwe en compactere organisatiestructuur vanaf 2009 telt 25% minder managers, minder afdelingen en minder medewerkers. 5. Waterschap Hollandse Delta

Implementatie In de eerste jaren van Hollandse Delta werd het meerjarenbeleidsplan gekenmerkt door een hoog ambitieniveau. Onder het motto 'de buitenwacht mag niet merken, dat Hollandse Delta gefuseerd is' werden alle oude plannen van de rechtsvoorgangers doorgezet, terwijl de nieuwe ideeën en ambities werden afgestemd op de best practices. Daarnaast werd er ook voortvarend gewerkt aan de nieuwe opgaven, zoals de dijkversterkingen in het kader van het hoogwaterbeschermingsprogramma en de overdracht van het grondwaterbeheer. Al deze projecten werden opgestart en de daaruit voortvloeiende kosten werden meer als een uitkomst beschouwd, dan als een sturingsinstrument. Met de verkiezingen van het nieuwe waterschapsbestuur in 2008 kwam daarin een ommekeer. Duidelijk werd dat bij ongewijzigd beleid de financiële consequenties van de vele projecten tot een stijging van de tarieven met zo'n 50% in de daaropvolgende jaren zou leiden. Derhalve is in 2009 vooral aandacht gegeven aan de financiële aspecten in het Meerjaren Investering Programma (MIP) en de Meerjaren Exploitatie Raming (MER). Alle bestaande ideeën en plannen werden kritisch op hun nut en noodzaak beschouwd en geprioriteerd naar 'noodzakelijk', 'belangrijk' en 'nuttig'. Alleen de voorstellen in de eerste categorie werden gehonoreerd. In het beleidsplan 2011-2015 zijn dan ook niet of nauwelijks nieuwe ideeën en ambities te vinden. In het Meerjaren Beleidplan (MJBP) voor 2011-2015 is getracht om de balans tussen de ambitie voor de toekomst en de financiële en organisatorische consequenties te herstellen. Er is aandacht besteed aan de doelstellingen en de ambities, die leidend zijn voor de koers van het waterschap in de komende jaren. Maar vanwege de (inter)nationale financiële crisis is het duidelijk dat een duurzaam financiële huishouding ook één van de maatgevende ambities blijft.

Beschouwing post-fusiefase (periode na 2005 tot heden) De realisering van de fusies en de uitrol van de all-in waterschappen is in verschillend tempo tot stand gekomen. Delfland bijvoorbeeld voldeed in beginsel al aan de nieuwe eisen. Het waterschap Rivierenland was al op een eerder moment aan de fusie begonnen. Voor de fusiewaterschappen Hollandse Delta, Rijnland en Schieland en de Krimpenerwaard begon de weg van fusieontwerp naar ontwikkeling in deze fase. De fusieschappen hebben de feitelijke fusie (implementatie) georganiseerd door centralisatie, harmonisatie en vervolgens integratie van beleid.


27/57

De rode draad in die ontwikkeling was de professionalisering van bestuur en organisatie. Kenmerkende kwaliteiten van die professionalisering zijn: 1) integraal denken en integraal handelen, 2) van buiten naar binnen denken in gevraagde output en prestaties, 3) ontwikkeling en onderhoud van relevante externe netwerken en 4) versterking van het vermogen om belangen te objectiveren, af te wegen en in plannen en uitvoering vorm te geven. Deze professionalisering was geen doel op zich, maar was en is noodzakelijk om de vele nieuwe opgaven in het kader van het Bestuursakkoord Water, de nieuwe Waterwet en de Kaderrichtlijn Water adequaat op te kunnen pakken. Na 2005 zien we bestuurlijke professionals hun intrede in de waterschapsbesturen doen en geleidelijk komt de hiervoor geschetste professionalisering op bestuurlijke niveau daadwerkelijk tot stand. Die ontwikkeling is niet uitsluitend te herleiden tot de fusies. Naast de schaalvergroting moet hier ook de invoering van het lijstenstelsel in 2008 worden genoemd. Daarnaast versterken het NBW en de KRW de ontwikkeling van planmatige output- en prestatiesturing. Het waren vooral de dagelijkse besturen en de nieuw benoemde directeuren die het initiatief namen voor de feitelijke integratie van de 'oude' organisaties in de nieuwe gebiedsgerichte all-in waterschappen. De veranderaanpak en interventies die daarvoor ontwikkeld werden, waren doorgaans een mix van structuur- en cultuurgerichte elementen met oog voor de externe doorwerking, variërend van vraaggerichte verbeterprogramma's waarin de klanten en belanghebbenden actief werden opgezocht tot ontwikkeltrajecten waarvan de klanten van het waterschap 'geen last of hinder mochten ondervinden'. De schaalvergroting en het all-in karakter van de nieuwe waterschappen hebben de mogelijkheden om specialistische kennis en passende managementkwaliteiten aan te trekken verruimd. De positie van de waterschappen als aantrekkelijke werkgever voor deze functies is versterkt.


28/57

Hoofdstuk 4 Ontwikkeling van resultaten

4.1 Inleiding Aan het begin van dit hoofdstuk herinneren we aan de centrale vraagstelling van het evaluatieonderzoek. Heeft de reorganisatie van het waterschapsbestel in Zuid-Holland opgeleverd wat destijds werd beoogd? In het vorige hoofdstuk hebben we het fusieproces beschreven en beschouwd dat één van de doelen van de reorganisatie van het waterschapsbestel, het bevorderen van samenwerking in de waterketen, geen rol heeft gespeeld bij de oprichting en de ontwikkeling van de nieuwe waterschappen. Het andere doel, het vormen van een efficiënte organisatie van het waterbeheer, bestaande uit een beperkt aantal all-in waterschappen, is wel overeind gebleven. Zowel als uitgangspunt voor het ontwerp van de nieuwe structuur als uiteindelijk voor de ontwikkeling van de nieuwe organisaties. Duidelijk is dat die ontwikkeling nog voortduurt. Met de druk van buiten (een toenemend aantal wateropgaven met een complex karakter, ontstaan van netwerken rond wateropgaven, grenzen aan de belastingdruk, et cetera) en de druk van boven (diverse waterakkoorden, richtlijnen, weten regelgeving) heeft het belang van efficiënte, all-in waterschappen door de tijd enkel aan belang en aandacht van betrokkenen gewonnen. Hierna beschrijven we in hoeverre de huidige waterschappen tegemoet komen aan het toenmalige wensbeeld van een efficiënte organisatie, bestaande uit een beperkt aantal all-in waterschappen. Om efficiënt te kunnen zijn is effectiviteit een voorwaarde. De ontwikkeling in effectiviteit van de waterschappen is derhalve ook in het onderzoek betrokken. De criteria van Van Naem & Partners uit 2000 worden gebruikt om de ontwikkelingen in effectiviteit en efficiency te duiden. We laten daarnaast zien in hoeverre de reorganisatie van het waterschapsbestel (de fusies) heeft bijgedragen aan het ontstaan van effectieve en efficiënte all-in waterschappen. Is er een causale relatie waarneembaar tussen de fusies en de huidige staat van de waterschappen? We beantwoorden in dit hoofdstuk daarmee de volgende onderzoeksvragen: • In hoeverre zijn de doelen van de reorganisatie uit 1999 gehaald? Wat zijn de

achterliggende redenen voor het wel/niet/gedeeltelijk halen van deze doelen? • Wat zijn de financiële gevolgen van de fusies voor wat betreft de uitgaven én de

tariefontwikkeling? • In hoeverre hebben de fusies en het bevorderen van de samenwerking (in de

waterketen) bijgedragen aan een efficiënte en effectieve uitvoering van de huidige en toekomstige wateropgaven door de waterschappen?


29/57

4.2 All-in waterschappen Een all-in waterschap heeft als kerntaken het beheer van: • de waterkwaliteit; • de waterkwantiteit; • de waterveiligheid. Als rechtstreeks gevolg van de uitvoering van de reorganisatie waartoe in 1999 werd besloten zijn er in Zuid-Holland in overeenstemming met het besluit van Provinciale Staten all-in waterschappen tot stand gekomen. We onderscheiden de volgende relevante bevindingen: • Het hoogheemraadschap van Delfland, het hoogheemraadschap van Schieland

en het voormalige hoogheemraadschap Rijnland waren ten tijde van het reorganisatiebesluit reeds all-in waterschappen. Het besluit had voor Delfland geen gevolgen. Schieland ging een fusie aan met Krimpenerwaard en een gedeelte van het Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden. Het Hoogheemraadschap van Rijnland werd na integratie van drie inliggende waterschappen het nieuwe hoogheemraadschap van Rijnland.

• Het concept van het all-in waterschap wordt inmiddels in brede kring gedragen en gewaardeerd.

• Uit onze analyse van de plan- en evaluatiedocumenten uit de periode direct na de fusie blijkt dat alle waterschappen de opgaven, die horen bij het profiel van een all-in waterschap, in beeld hebben en die verwerkt hebben in plannen. Bovendien blijkt dat het bestuur en het management structureel sturen op de uitvoering van die plannen, c.q. op het behalen van de beoogde resultaten. Deze analyse had ook tot doel een vergelijking te maken tussen de situatie voor de fusie en die daarna. Dat is om twee redenen niet gelukt. In de eerste plaats hebben we niet alle benodigde documenten van de waterschapsorganisatie van voor de fusie kunnen achterhalen. Daar waar dat wel lukte, bleken de opgavenprofielen van de all-in waterschappen na de fusie en die van hun rechtsvoorgangers van voor de fusie te sterk van elkaar te verschillen.

• Het hoogheemraadschap van Rijnland ligt voor een belangrijk deel in de provincie Noord-Holland en drie van de zeven Zuid-Hollandse waterschappen hebben het grootste deel van hun werkgebied buiten de provincie Zuid-Holland.12

• Waar nodig is gebiedsgrensoverschrijdende samenwerking ontstaan. Voorbeelden daarvan zijn te vinden in de samenwerking bij de uitvoering van de Europese Kaderrichtlijn Water, maar ook op het gebied van ondersteuning en bedrijfsvoering zoals de samenwerking tussen de waterschappen Rivierenland en Hollandse Delta.

• Er is een directe relatie tussen het fysieke karakter van een gebied en het opgavenprofiel van het waterschap in dat gebied.

12 Het grootste deel van het werkgebied van het waterschap Rivierenland is gelegen in de provincie Gelderland, het

grootste deel van het waterschap hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden ligt in de provincie Utrecht, het grootste

deel van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht ligt in de provincie Noord-Holland.


30/57

Het werkgebied van een waterschap bestaat uit één of meerdere opgavenprofielen. Daardoor zijn er verschillen tussen de waterschappen.

• Lokale gebiedskennis is van groot belang voor effectief en efficiënt waterbeheer. Zonder aanvullende maatregelen kan de schaalvergroting als gevolg van de fusie leiden tot het verloren gaan van lokale gebiedskennis. De fusiewaterschappen hebben maatregelen getroffen bij de inrichting van het fusieproces, bij de inrichting van hun organisatie en door het instellen van ambtelijke en bestuurlijke 'accounthouders' om het weglekken van lokale gebiedskennis te voorkomen en om de lokale gebiedskennis op niveau te houden.

4.3 Effectiviteit Een organisatie is effectief als de inspanningen van de organisatie daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van de beoogde doelen van de organisatie. De vorming van all-in waterschappen heeft geleid tot versterking van het vermogen van de waterschappen om effectief beleid te maken en uit te voeren. De volgende nadere bevindingen zijn van belang: • De beoogde versterking van de effectiviteit door fusies is pas na verloop van tijd

tot stand gekomen. In de periode 2003 tot 2005 werden de formele besluiten genomen en gerealiseerd. De feitelijke centralisatie, harmonisatie en integratie startten in 2005. De vruchten daarvan voor de versterking van de effectiviteit worden sinds 2005 steeds beter zichtbaar. De waterschappen geven aan dat de mogelijkheden die de fusie biedt voor versterking van de effectiviteit nog niet optimaal zijn benut.

• De effectiviteit van de gefuseerde all-in waterschappen neemt met name toe als de organisatorische en beleidsintegratie van taken in de nieuw gevormde waterschappen gestalte krijgt. Daarin is elk waterschap, binnen de kaders van weten regelgeving, zijn eigen weg gegaan.

• Het tempo waarin die versterkte effectiviteit kon worden benut voor de nieuwe taken waarvoor die bedoeld was wordt in de fusiewaterschappen enigszins vertraagd doordat de harmonisatie en integratie van bestaande taken achterstanden in beleid en uitvoering aan het licht brachten.

• De waterschappen hebben inmiddels hun opgaven in beeld en verankerd in beleid en uitvoering. De waterschappen sturen actief op de uitvoering van beleid.

• Het organisatorische en het bestuurlijke vermogen van de waterschappen om (water)belangen te objectiveren, integraal af te wegen en vast te leggen in planvorming en -uitvoering is door de vorming van all-in gebiedsgerichte waterschappen toegenomen.

• De schaalvergroting en integratie versterken de mogelijkheden van de fusiewaterschappen om vereiste specialistische en managementkwaliteiten te identificeren, aan te trekken en vast te houden.

• De schaalvergroting in combinatie met het all-in karakter heeft het vermogen van de waterschappen om te acteren in bestuurlijke en directienetwerken met een hoger schaalniveau versterkt. De bestuurders van de all-in waterschappen zijn nu gesprekspartners op niveau voor bewindslieden, provincie- en gemeentebestuurders, alsmede departementale vertegenwoordigers.


31/57

De Zuid-Hollandse waterschappen zijn daarnaast goed vertegenwoordigd in de Unie van Waterschappen, in daaraan gelieerde organisaties als het Waterschapshuis en in internationale contacten. Managers en beleidsmedewerkers van de waterschappen hebben nu een herkenbare en geaccepteerde positie als kennis- en beleidsvoorbereidende partner. Niet congruente gebiedsindelingen (voorbeeld veiligheidsregio) blijken de samenwerking door de waterschappen soms te bemoeilijken doordat een waterschap meerdere veiligheidsregio’s zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau moet bedienen.

• Door de bundeling en integratie van kennis en deskundigheid ontwikkelen de (gefuseerde) waterschappen zich tot herkenbare en gezaghebbende kennispartners en adviseurs voor maatschappelijke organisaties en medeoverheden. De manier waarop dat gebeurt verschilt per waterschap. Delfland werkt onder andere samen met de TU Delft en in Delft gevestigde kennisinstituten. Ook wordt met de stadsregio Haaglanden, inliggende gemeenten en de provincie, binnen een kennis- en innovatieprogramma samengewerkt met kennisinstellingen en marktpartijen. Waterschappen met grotere gemeenten in hun midden vinden bij die gemeenten de expertise die hen in staat stelt om als counterpart en adviseur bij de voorbereiding van plannen op te treden. Kleinere gemeenten doen in de regel graag een beroep op de waterexpertise die ze in 'hun' waterschap aantreffen. Soms komt het voor dat er van een waterschap een breder georiënteerd advies wordt gevraagd omdat een gemeente bijvoorbeeld op het gebied van wateraspecten in de ruimtelijke ordening niet over voldoende deskundigheid beschikt. Het waterschap kan dan in een spagaat terechtkomen doordat beleidsadvisering dan niet op de weg van het waterschap ligt, terwijl datzelfde waterschap wel met de beheergevolgen van beleidsbeslissingen door die gemeente wordt geconfronteerd.

• (Coördinerende) waterschapsmedewerkers in het veld worden ervaren als deskundig en betrouwbaar. Dat geldt ook voor het optreden van medewerkers in het geval van calamiteiten. Zij geven er blijk van om te kunnen gaan met maatschappelijk en/of bestuurlijk gevoelige kwesties en staan open voor de opvattingen en zienswijzen van anderen.

• Uit de interviews met personen die zowel na als voor de fusie in de waterschappen actief zijn geweest blijkt dat alle betrokkenen van mening zijn dat de voormalige, niet geïntegreerde organisaties niet in staat zouden zijn geweest de huidige (en toekomstige) taken succesvol uit te voeren. Zij concluderen dat de effectiviteit van de all-in fusiewaterschappen aanmerkelijk beter is dan die welke de rechtsvoorgangers te bieden hadden. In dit onderzoek is niet in detail getoetst of die conclusie door feiten en bevindingen gestaafd wordt.

• De effectiviteit van de waterschappen anno 2010 kan tegen een stootje. De kwaliteit en betrouwbaarheid van de ambtelijke organisatie in relatie tot het opgavenprofiel van het werkgebied worden als voldoende robuust ervaren.


32/57

4.4 Efficiency en financieel-economische effecten Er is voor dit onderdeel een analyse gemaakt van relevante financiële ontwikkelingen bij de waterschappen en de samenhang met effecten van de fusie: • Ontwikkeling van de overhead; • Ontwikkeling van de gemiddelde personeelskosten; • Ontwikkeling van de exploitatielasten en investeringen; • Ontwikkeling van de belastingopbrengsten en tarieven. Overhead • De overhead (kosten voor bestuur, algemeen management, en middelenfuncties

als percentage van de totale kosten) is bij de waterschappen na de fusie gemiddeld een paar procentpunten lager dan voor de fusie. Met name bij enkele kleinere waterschappen voor de fusie was de overhead aanzienlijk hoger dan als onderdeel van een groter waterschap na de fusie.

• De overhead en de ontwikkeling daarvan is tussen de waterschappen onderling niet goed vergelijkbaar door het hanteren van definities die op onderdelen verschillen. Er zijn ook geen normen beschikbaar voor de overhead en ook geen vergelijkbare normen gevonden voor gemeenten en provincies, en geen eenduidige definitie van het begrip overhead. De overhead in absolute bedragen of percentages heeft daardoor geen relevante betekenis voor dit onderzoek.

• De verdere samenwerking tussen de waterschappen, schaalvergroting in de vorm van Shared Services zoals bij belastingen, automatisering, inkoop en dergelijke, en andere ontwikkelingen in de bedrijfsvoering, leiden tot efficiencyverbetering op het gebied van indirecte kosten, die (nog) niet cijfermatig onderbouwd terug te vinden zijn in de overhead van de waterschappen. Alle betrokkenen geven aan, dat deze ontwikkeling aanmerkelijke voordelen heeft of gaat krijgen.

Personeelskosten • De gemiddelde personeelkosten van de waterschappen zijn in de periode van

2004 tot 2010 gestegen met gemiddeld 3,6% per jaar. Dat is niet bovenmatig in vergelijking met andere overheden.

• Ook ten aanzien van gemiddelde personeelskosten zijn er geen normen aangetroffen voor de hoogte en de ontwikkeling daarvan, ook niet voor gemeenten of provincies.

• De ervaring van BMC bij fusies en schaalvergroting is dat de gemiddelde personeelskosten over het algemeen bovengemiddeld stijgen. De mogelijkheden van professionalisering leiden tot gemiddeld hogere inschaling van personeel en gemiddeld hogere kosten. Dit patroon doet zich bij de fusie van de waterschappen niet voor.

Exploitatielasten en investeringen • De exploitatielasten van de waterschappen stijgen in de periode van 2004 tot

2010 in totaal met totaal ongeveer 30%. In het algemeen wordt aangegeven dat de ontwikkeling in weten regelgeving en de kwalitatieve en kwantitatieve opgaven leiden tot de stijging van de exploitatielasten.


33/57

• Met name bij Rijnland en Delfland is het investeringsvolume sterk toegenomen. Dit heeft verband met de noodzaak om na de fusie forse investeringen te doen in ‘achterstallig onderhoud’ (Rijnland) dan wel de op dat moment al bekende investeringsplannen in Delfland. Dit leidt tot een sterkere stijging van de kapitaallasten en daarmee de totale exploitatielasten dan bij andere waterschappen het geval is.

• De relatie tussen de ontwikkeling van de exploitatielasten en de ontwikkeling van de wateropgaven kan in het kader van dit onderzoek niet objectief en meetbaar worden vastgesteld. Vastgesteld kan worden dat de exploitatielasten zijn gestegen door toename van de kwalitatieve en kwantitatieve opgaven. Ook is er sprake van forse investeringen, voor een deel als effect van ‘achterstallig onderhoud’ dat door de vorming van de all-in waterschappen aan het licht is gekomen en is aangepakt. Toename van de exploitatielasten is geen effect van de fusies, maar van de ontwikkeling van de opgaven.

• Kwalitatief is het beeld, dat het waterbeheer zeker in relatie tot de complexe en omvangrijke opgave in het gebied op een relatief efficiënte manier is georganiseerd met beperkte lasten voor burgers en bedrijven. Kwalitatief kan ook worden vastgesteld, dat de kleinere, niet all-in waterschappen voor de fusie niet goed in staat geweest zouden zijn de opgaven kwalitatief en kwantitatief op een efficiënte manier uit te voeren.

• De verwachting is dat de exploitatielasten van het waterbeheer zullen blijven stijgen in samenhang met de ontwikkeling van de opgaven. De omvangrijke investeringen in ‘achterstallig onderhoud’ respectievelijk door de omslag van ‘beheerorganisatie’ naar ‘ontwikkelings- en investeringsbedrijf’ hebben een tijdelijk effect en zullen naar verwachting de komende jaren afvlakken.

Belastingopbrengsten en tarieven • Er is sprake van stijging van de tarieven in samenhang met toename van de

exploitatielasten in de periode van 2004 tot 2010. • De belastingtarieven verschillen op onderdelen sterk tussen de verschillende

waterschappen. Als oorzaak daarvoor wordt aangegeven dat het werkgebied van de waterschappen zowel wat betreft de inhoudelijke opgave van het waterbeheer, als wat betreft inwoners, bedrijven, steden en landschap, sterk verschillen en onderling daardoor niet vergelijkbaar zijn.

• Met name bij Delfland en Rijnland is in de jaren voor de fusie een zeer terughoudend beleid gevoerd ten aanzien van tarieven. In de jaren na de fusie is er sprake van een inhaalslag op dit punt, in samenhang met omvangrijke investeringen.

• De totale belastingopbrengsten houden niet altijd gelijke tred met de ontwikkeling van de totale exploitatiekosten. De stijging van de tarieven wordt gedempt door het niet volledig doorberekenen van de stijging van de exploitatielasten in de tarieven. Op dit punt is het beeld per waterschap divers en zijn de beleidsmatige keuzes per waterschap verschillend.


34/57

• Met name bij Delfland blijven de belastingopbrengsten achter bij de exploitatielasten. De dekking daarvoor wordt gevonden in een toename van de schuldpositie. Bij Delfland is dit een bewuste keuze om ‘maatschappelijk niet-aanvaardbare tariefstijging’ te voorkomen. Bij verschillende waterschappen, het sterkst bij Rijnland en Hollandse Delta worden egalisatiereserves ingezet, waardoor sterkere tariefstijging kan worden voorkomen. Zowel het oplopen van de schuldpositie als het afbouwen van de reservepositie heeft een tijdelijk effect en werkt op langere termijn door in een sterkere stijging van tarieven.

• Er kan niet worden vastgesteld dat de stijging van tarieven een gevolg is van de fusies. Er is wel een causale relatie tussen de schaalgrootte en de gebiedsindeling waarvoor is gekozen, en de verschillen in kosten en tarieven tussen de waterschappen. De oorzaak daarvan is niet zozeer gelegen in de fusie als wel in de financiering van de waterschappen.

Het voorgaande leidt tot de volgende conclusies ten aanzien van efficiency en financiee

Onderzoek naar de effecten van de fusies van waterschappen ... · Waterschappen en...

Documents

Transcript of Onderzoek naar de effecten van de fusies van waterschappen ... · Waterschappen en...